Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 621/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 32, art.10, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 listopada 2008 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi M. K. rozbiórkę obiektu budowlanego: placu składowo-postojowego o powierzchni 238m2 realizowanego na działce o nr ewidencyjnym gruntu [...], położonej w B. przy ul. [...] w warunkach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 5 marca 2008 r. zawiadomił strony, iż w dniu 4 marca 2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na przedmiotowej działce. W piśmie tym, został wyznaczony stronom termin 14 dni na składanie nowych wniosków lub uwag do zebranego materiału dowodowego. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Wcześniej w dniu 3 marca 2008 r. została przeprowadzona wizja lokalna, z której wynika, że M. K. właściciel zakładu, funkcjonującego na tej działce, wykonał w miesiącu lutym 2008 r., utwardzenie placu o powierzchni około 238m2 płytami Jumbo na podsypce piaskowej. Plac służy jako miejsce składowania materiałów wykorzystywanych do produkcji oraz miejsce postojowe dla samochodów i maszyn. Na jego wykonanie i wykorzystywanie jako placu składowo-postojowego M. K. nie uzyskał zgody od Starosty. Zgodnie zaś z art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 14 maja 2008 r., nr [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 sierpnia 2008 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy - organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu: placu składowo-postojowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, przy czym projekt architektoniczno-budowlany podlega sprawdzeniu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających i sprawdzających wyżej wymienione opracowania; oświadczenia w sprawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M. K. postanowienie to otrzymał w dniu 15 maja 2008 r. i w wyznaczonym terminie, nie wykonał obowiązku nałożonego tym postanowieniem. Dlatego na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego: placu składowo-postojowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K., domagając się jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na okoliczność ustanowienia w dniu 15 maja 2008 r. pełnomocnika w niniejszej sprawie, co było podnoszone w pismach kierowanych do organu z dnia 14 sierpnia 2008 r. i z dnia 29 sierpnia 2008 r. Jednak, mimo udzielania odpowiedzi, w piśmie z dnia 3 września 2008 r., organ nie odniósł się pełnomocnictwa i do wniosku pełnomocnika o przedłużenie terminu do wniesienie uwag i wniosków, tym samym pozbawił stronę możliwości działania przez pełnomocnika.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w związku z pismem Komendanta Powiatowego Policji z dnia 1 lutego 2008 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 lutego 2008 r. zawiadomił M. K. o terminie dokonania kontroli robót budowlanych prowadzonych na przedmiotowej posesji. Podczas kontroli w dniu 3 marca 2008 r. ustalono, że teren przy obiekcie budowlanym istniejącym na działce został utwardzony płytami betonowymi typu Jumbo na podsypce piaskowej. Utwardzony plac sięga od budynku mieszkalnego do budynku, w którym [...] K. prowadzi działalność oraz od drogi do budynku warsztatu. Inwestorem robót budowlanych, wykonanych w lutym 2008 r., bez zgłoszenia, był M. K.. Według jego oświadczenia płyty zostały ułożone po wyrównaniu terenu piaskiem i nie zastosowano betonu. Na utwardzonym placu składowane są materiały wykorzystywane do produkcji metalowej. Postanowieniem z dnia 14 maja 2008 r. organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 sierpnia 2008 r. dokumentów legalizacyjnych, zaś po skutecznym upływie terminu, decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. nakazał M. K. rozbiórkę obiektu budowlanego: placu składowo-postojowego. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że w dniu 15 maja 2008 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M. K., udzielające ojcu W. K. - pełnomocnictwa. W związku z pismami z dnia 14 sierpnia 2008 r. i z dnia 29 sierpnia 2008 r., organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 3 września 2008 r. skierowanym do M. K. wskazał, że uzna W. K. za pełnomocnika pod warunkiem zgłoszenia w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, udzielenia pełnomocnictwa do protokołu lub przedłożenia pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego. W dniu 1 października 2008 r. w siedzibie organu pierwszej instancji stawił się M. K., który ponownie udzielił pełnomocnictwa swojemu ojcu, składając oświadczenie do protokołu oraz potwierdził ważność pełnomocnictwa udzielonego w dniu 15 maja 2008 r. Przede wszystkim organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 3 marca 2008 r. została przeprowadzona kontrola robót budowlanych, zaś postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 4 marca 2008 r. Zatem ustalenia dokonane w trakcie kontroli, nieprawidłowo zostały nazwane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "wizją lokalną" i powinny być one potwierdzone w toku postępowania. Po wszczęciu w dniu 4 marca 2008 r. postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić, po zawiadomieniu zgodnie z przepisem art. 79 K.p.a. wszystkich stron postępowania (w tym właścicieli lub spadkobierców działki nr [...]), oględziny nieruchomości i dopiero po ich przeprowadzeniu podjąć stosowne działania. Ponadto dokonane w trakcie tej kontroli ustalenia przez organ pierwszej instancji są zbyt lakoniczne i niewystarczające. Nie rozstrzygają bowiem czy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał obiekt: plac postojowy, czy też doszło jedynie do utwardzenia terenu. Nie pozwalają na stwierdzenie czy przedmiotowy obiekt jest faktycznie placem składowo-postojowym (fakt zgromadzenia na utwardzonej powierzchni gruntu materiałów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej nie przesądza jeszcze, że doszło do powstania placu składowego). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Również wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie wymaga zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w. ustawy uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia zamiaru wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. znajdują zastosowanie jedynie w przypadku obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast przepisy art. 49b w/w. ustawy dotyczą obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 w/w. ustawy. Dlatego organ pierwszej instancji nie posiadał wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Organ odwoławczy, odnosząc się do regulacji zawartej w K.p.a., zwrócił uwagę na nieprawidłowe postępowanie organu pierwszej instancji w stosunku do pełnomocnika strony – W. K., ojca inwestora. Pełnomocnik został ustanowiony w toku postępowania. Dlatego organ pierwszej instancji powinien zawiadomić pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego (co dotyczy także wszystkich stron postępowania). Ponadto w przypadku ustanowienia pełnomocnika, wszelką korespondencję należy adresować do niego, a nie do strony (art. 40 § 2 K.p.a.). Jak wynika z pism strony z dnia 14 sierpnia 2008 r. i z dnia 29 sierpnia 2008 r. oraz wniesionego odwołania z dnia 9 grudnia 2008 r., strona była pozbawiona możliwości działania przez ustanowionego pełnomocnika oraz nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. - zasady wysłuchania stron. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach określonych w przepisie art. 10 § 2 K.p.a., które w niniejszej sprawie nie zaszły. Organ odwoławczy wskazał również, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest ponowne ustalenie wszystkich stron postępowania, w tym spadkobierców zmarłych właścicieli przedmiotowej działki tj. P. i A. K. (adnotacja poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji - "Adresaci nie żyją"). Przepis art. 30 § 4 K.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wskazując na powyższe uchybienia, wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dodatkowo, odnosząc się do argumentów odwołania wskazano, że brak było podstaw do przesłania pełnomocnikowi strony postanowienia organu I instancji nr [...] z dnia 14 maja 2008 r., gdyż pełnomocnik został ustanowiony w dniu 15 maja 2008 r., po wysłaniu powyższego postanowienia do strony.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. K., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, albowiem nie złamał przepisów prawa budowlanego i nie wykonał samowoli budowlanej. Płyty zostały ułożone luźno na piasku i służą jako podkład, aby się móc po działce w ogóle poruszać i to tylko na czas osuszenia tego terenu. Nie jest to budowla i płyty zostaną zdjęte po osuszeniu gruntu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko reprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W mniejszej sprawie M. K. kwestionował decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2009 r., nr [...], która uchyliła w całości decyzję z dnia 24 listopada 2008 r., nr [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępnie należy zauważyć, że w złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. K. wnosił "o uchylenie decyzji i skierowanie tej sprawy do ponownego rozpatrzenia" (co też organ rozpatrujący odwołanie uczynił), zaś obecnie w skardze domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego i umorzenia postępowania.

Podstawę wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., a wydana przez organ decyzja ma charakter tzw. decyzji kasacyjnej. Rozpatrując odwołanie, stosownie do treści przepisu art. 127 K.p.a., organ odwoławczy rozstrzyga sprawę, wydając jedną z decyzji przewidzianych w przepisie art. 138 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Stosownie zaś do treści § 2 tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno dojść zawsze, gdy nie jest ona zgodna z prawem. Utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji oznacza, że organ odwoławczy wydaje decyzję również naruszającą prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986r., sygn. akt II SA 1829/85 - ONSA 1986, nr 2, poz. 43). Natomiast mający wątpliwości, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy stosownie do regulacji zawartej w § 2 powinien albo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (na podstawie art. 136 K.p.a.), albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydając decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji dokonuje oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazuje jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Przy czym, jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a., dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 856/2000 - Baza orzeczeń LEX nr 50108).

Jak wynika z powyższego, organ odwoławczy może zatem albo wydać decyzję rozstrzygającą sprawę w sposób merytoryczny, albo wydać decyzję o charakterze procesowym - o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, o umorzeniu postępowania odwoławczego lub o przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Wskazać należy, że wydanie przez organ odwoławczy (w sytuacji wadliwości decyzji pierwszej instancji) decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum, a zatem reformatoryjno-merytorycznej, powinno być zasadą przy rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzja kasacyjna zaś - wyjątkiem, ściśle rozumianym według przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności, mające prawne znaczenie, należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ ten nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia poprzez określony nakaz jej załatwienia - pozytywnie lub negatywnie (por. B. Adamiak, J. Borkowski komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r., str. 599-601).

Podsumowując kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie ogranicza się przede wszystkim do zbadania legalności rozstrzygnięcia decyzją kasacyjną pod kątem oceny, czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, takie okoliczności w niniejszej sprawie zachodzą, a stanowisko reprezentowane przez organ odwoławczy jest prawidłowe.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ( 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

W świetle powyższej regulacji, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego i że zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 ( 1 i art. 80 K.p.a. Jak trafnie poniósł organ odwoławczy postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 marca 2008 r. (okoliczność ta była poza sporem). Zatem po tej dacie winny być dokonywane przez organ pierwszej instancji czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego. Jednocześnie na organie ciążył również obowiązek zapewnienia czynnego udziału w tych czynnościach stronom postępowania (co ma też ścisły związek z prawidłowym ustalenia kręgu uczestników tego postępowania). Niewątpliwe, do takich czynności należało przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości (art. 85 § 1 K.p.a.), które wymagało, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 79 § 1 i 2 K.p.a. zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu na przynajmniej siedem dni przed terminem, w celu zapewnienia im czynnego udziału, min. poprzez zadawanie pytań i składnie wyjaśnień. Przeprowadzenie dowodu z oględzin, nie może zostać "zastąpione" - przez sporządzony przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego - protokół przeprowadzonej w dniu 3 marca 2008 r. kontroli. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto słusznie organ odwoławczy podniósł, że protokół kontroli jest "lakoniczny i niewystarczający". Dokonane bowiem w nim ustalenia nie pozwalają na dokonanie stanowczych stwierdzeń, koniecznych do rozpoznania sprawy, a zwłaszcza czy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał obiekt: plac, czy też doszło jedynie do utwardzenia terenu (obiektu już istniejącego). Czy wykonane prace mają charakter tymczasowy, czy też stały i w jakim celu zostały wykonane. Jakie jest przeznaczenie przedmiotowego obiektu, czy pełni on funkcje placu postojowego, składowego czy składowo-postojowego czy też inne. Fakt zgromadzenia na utwardzonej powierzchni gruntu materiałów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej nie przesądza jeszcze, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że doszło do powstania placu składowego. Okoliczności te zaś mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim pozwalają na dokonanie prawidłowej subsumcji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady istnieją wyjątki określone w art. 29-31. Przy czym wyjątki od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zawarte są w art. 29 i art. 31 ust. 1 i 5 Ustawy, zaś w art. 30 i art. 31 ust. 2-4 Ustawy wskazano roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawa więc przewiduje sytuacje, w których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia wykonywanych prac. I tak zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1) Ustawy, budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi. Podobnie jak w przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych - art. 29 ust. 2 pkt 5) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ) Ustawy. Dlatego też organ odwoławczy prawidłowo podkreślił, że przepisy art. 48 Ustawy znajdują zastosowanie jedynie w przypadku obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego - bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepisy art. 49b Ustawy - bez wymaganego zgłoszenia. Przepisy te regulują możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, o ile taka samowola miała rzeczywiście miejsce. W konsekwencji też, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie winien pozwolić na jednoznaczną ocenę rodzaju wykonanych prac i tym samym na ustalenie czy wykonywane prace wymagały pozwolenia na budowę czy też jedynie ich zgłoszenia, i czy istnieją podstawy do zastosowania w zaistniałej sytuacji, regulacji przewidzianej w przepisach prawa budowlanego, w tym art. 48 Ustawy. Niewątpliwie więc, prawidłowe rozstrzygniecie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zwłaszcza dowodu z oględzin (w którym winny brać udział wszystkie zainteresowane strony). Poczynione w powyżej określonym zakresie ustalenia, będą mogły stanowić podstawę do wydania merytorycznej decyzji lub do ewentualnego umorzenia postępowania (o co również wnosił w skardze skarżący). Ponadto pozwolą także na weryfikację twierdzeń strony, odnośnie charakteru dokonanych prac ("płyty zostały luźno położone na piasku"), które zostały wykonane jedynie "na czas osuszenia tego terenu", a przed wszystkim ustalenia, czy i jakie przepisy Ustawy rzeczywiście "złamała" strona.

Zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, zaś pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 1 i 2 K.p.a.). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 K.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, w toku niniejszego postępowania pełnomocnikiem inwestora M. K., został ustanowiony jego ojciec – W. K.. W dniu 15 maja 2008 r. zostało złożone do akt pełnomocnictwo. Organ pierwszej instancji powinien zawiadomić pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego oraz doręczać pisma (art. 40 § 2 K.p.a.). W piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 r. skierowanym do organu pierwszej instancji, M. K. podnosił min., że pomimo złożenia pełnomocnictwa, nie dopuszcza się jego pełnomocnika do akt i nie udziela się mu wyjaśnień. Następnie pełnomocnik W. K. w piśmie z dnia 29 sierpnia 2008 r., wnosił o przywrócenie terminu do składania wniosków i uwag, powołując się na art. 10 K.p.a., z uwagi na pozbawienie strony możliwości działania przez pełnomocnika. Dopiero w piśmie z dnia 3 września 2008 r., poddając pod wątpliwość przedłożone upoważnienie, organ pierwszej instancji zakreślił termin siedmiodniowy i wezwał M. K. do udzielenia pełnomocnictwa do protokołu lub przedłożenia pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego. Miało to skutkować uznaniem pełnomocnictwa, a następnie rozpoznaniem złożonego wniosku o przedłużenie terminu. Pomimo, że w dniu 1 października 2008 r. M. K. stawił się w siedzibie organu pierwszej instancji i udzielił do protokołu pełnomocnictwa ojcu W. K. oraz potwierdził ważność pełnomocnictwa z dnia 15 maja 2008 r., to organ pierwszej instancji nie zajął żadnego stanowiska odnośnie wniosku o przedłużenie terminu, a następnie w dniu 24 listopada 2008 r. wydał decyzję, nakazującą rozbiórkę. Analiza akt sprawy i przywołanych powyżej pism strony oraz wniesionego odwołania z dnia 9 grudnia 2008 r., czyni uprawnionym twierdzenie, że strona była pozbawiona możliwości działania przez pełnomocnika oraz nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Dlatego organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady wysłuchania stron - art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie nie zaszły zaś okoliczności, pozwalające na odstąpienie od tej zasady, objęte dyspozycją art. 10 § 2 K.p.a.

Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a zgodnie z przywołaną zasadą wysłuchania stron, organy administracji winny zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Słusznie też organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest ustalenie wszystkich stron postępowania, w tym spadkobierców zmarłych P. i A. K., którzy w wypisie z rejestru gruntów figurują jako użytkownicy wieczyści, działki nr [...], położonej przy ul[...]. w B., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] (SR). Jak wynika z adnotacji poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej oraz odwołaniu - adresaci nie żyją. W dacie więc orzekania przez organ pierwszej instancji nie byli znani spadkobiercy zmarłych. Dlatego organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić krąg spadkobierców, a tym samym podmiotów uprawnionych do wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Następnie, zaś umożliwić im uczynny udział w dokonywanych czynnościach. Naruszenie bowiem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu może być przesłanką wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98, LEX nr 39458, z dnia 4 kwietnia 1997 r. sygn. akt III SA 1795/95, LEX nr 29916).

Dlatego mając powyższe uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.