Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1442/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. i Z. W. kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2018r., poz. 2096), stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], udzielającej E. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych kancelarii notarialnej położonych na VI piętrze budynku przy ul. D. [...] w O.

W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzję powyższą poprzedziła jego decyzja z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, k.p.a., stwierdzająca nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń biurowych kancelarii notarialnej położonych na VI piętrze budynku przy ul. D. [...] w O.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wówczas, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja organu powiatowego - wychodziła poza zakres wskazany w art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nakazującej inwestorowi E. M., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach Kancelarii Notarialnej zlokalizowanej na VI piętrze budynku biurowo usługowego przy ul. D. [...] w O., sporządzić projekt budowlany obejmujący całość robót i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja kasatoryjna wynikała, ze stwierdzenia że okoliczności sprawy wymagały zaktualizowania.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. WSA w Olsztynie oddalił sprzeciw E. M. na decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. oddalił skargę kasacyjną E. M. od wyroku WSA z dnia 18 grudnia 2017 r.

W dniu 29 października 2018 r. do organu wojewódzkiego wpłynął wniosek PINB [...] o stwierdzenie nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] listopada 2004r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych kancelarii notarialnej położonych na VI piętrze budynku przy ul. D. [...] w O.

We wniosku tym PINB [...] wskazał, iż prawomocną decyzją [...] WINB została stwierdzona nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń kancelarii notarialnej.

W takich okolicznościach organ wojewódzki wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przebudowy kancelarii notarialnej na VI p. budynku przy ul. D. [...] w O., skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z nią związanej, to jest decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2004 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie wydanej przez organ powiatowy w procesie legalizacji przebudowy.

Wydane pozwolenie na użytkowanie dotyczyło robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na wznowienie robót decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. została wyeliminowana z obiegu prawnego - stwierdzono jej nieważność.

Tym samym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych kancelarii notarialnej położonych na VI piętrze budynku przy ul. D.[...] w O. zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa. Naruszenie to wynika z faktu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy decyzja poprzedzająca z dnia [...] sierpnia 2004 r. dotycząca wznowienia robót (będąca podstawą do udzielenia pozwolenia na użytkowanie) obarczona jest wadą nieważności.

E. M. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r.

W ocenie skarżącej, organ administracji publicznej błędnie uznał, iż decyzja PINB [...] z [...] listopada 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Każda z decyzji PINB ma swój odrębny byt prawny. Decyzja PINB z [...] listopada 2004 r. obowiązuje od 14 lat. W takiej sytuacji niezbędna była ocena przez organ skutków społeczno-gospodarczych wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych kancelarii notarialnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. M., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2004 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] sierpnia 2004 r., zatwierdził projekt zamienny i udzielił E. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń biurowych kancelarii notarialnej na VI piętrze budynku przy ul. D. [...] w O. Jednocześnie na inwestora nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Po przeprowadzeniu kontroli zakończonej budowy, PINB [...] decyzją z [...] listopada 2004 r., udzielił E. M. pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Nr [...], [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB [...] z [...] sierpnia 2004 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania.

Zatem decyzji PINB [...] z [...] sierpnia 2004 r., nie było w obrocie prawnym od samego początku, również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego.

Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB [...] z [...] listopada 2004 r.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - według stanu na dzień wydania decyzji organu stopnia podstawowego), po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia.

Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują przepisy Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 492/1, wyrok NSA z 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12).

Dotyczy to w takim samym stopniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, do której, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zatwierdzenia projektu przy pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - czy też jak w analizowanym przypadku pozwolenia na wznowienie robót - w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną, tj. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, skutkuje stwierdzeniem nieważności również decyzji zależnej.

Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11).

Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (wyrok NSA z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05).

Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1634/15, wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). Decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia organ odwoławczy wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej - art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15, wyrok WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2087/16).

Dalej organ II instancji zauważył, że od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do daty wszczęcia postępowania nieważnościowego minęło ponad 14 lat, decyzja nie była kwestionowana przez strony postępowania i stanowiła podstawę do prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej.

Zdaniem GINB stanowi to o braku podstaw do uznania, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa.

Do "zawiadomienia o zakończeniu budowy" inwestor przedłożył m. in. pozytywną opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz zaświadczenie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z [...] października 2004 r., zaś do zamiaru podjęcia użytkowania obiektu nie zgłosiły sprzeciwu Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w O., Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w O. oraz Okręgowy Inspektorat Pracy w O. W związku z powyższym GINB uznał, że nie istnieją zagrożenia dóbr prawnie chronionych wynikające z użytkowania przedmiotowego obiektu, które nakazywałyby stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mimo znacznego upływu czasu.

GINB stwierdził też, że organ wojewódzki nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji dla swego rozstrzygnięcia, szczególnie w zakresie oceny skutków społeczno- gospodarczych stwierdzonego naruszenia.

W tym kontekście GINB wskazał, że sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, nie stanowi automatycznej, bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wynika to przede wszystkim z ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, ale również z przywoływanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Kontrolowana decyzja PINB [...] z [...] listopada 2004 r., nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

M. W. i Z. W. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. (skargi pozostałych osób zostały odrzucone).

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść decyzji:

a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, kiedy analiza akt sprawy prowadzi do wniosków odmiennych,

b) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że z uwagi na upływ czasu wyeliminowanie decyzji z obrotu naruszałoby zasady demokratycznego państwa prawa, gdy upływ 14 lat od daty wydania decyzji nie może mieć wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji,

c) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz sporządzenie uzasadnienia bez wskazania stanu faktycznego stanowiącego tło sprawy, który musiał być przedstawiony w kontekście przyjęcia, że ze względu na upływ czasu wyeliminowanie decyzji z obrotu jest niemożliwe.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazali, że wcześniejsze wyeliminowanie z obrotu decyzji zezwalającej na użytkowanie lokalu nie było możliwe z uwagi na działania związane z kwestionowaniem decyzji przez E. M.

Organy obu instancji przyjęły, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podstawowej może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Z niewiadomych powodów organ, w końcowej części uzasadnienia wskazał, że badany akt nie jest obarczony jakąkolwiek przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a. Świadczy to o wewnętrznej sprzeczności decyzji.

Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. wynika, że ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a. Orzeczenie Trybunału jest skierowane do ustawodawcy, który dotychczas nie dokonał stosownej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego.

Od początku rozpoczęcia prac istniały spory. E. M. będąca notariuszem i znając zasady korzystania z nieruchomości naruszyła w istotny sposób prawo własności, poprzez wykonanie prac została zamknięta droga ewakuacyjna.

Stwierdzone naruszenia i skutki tych naruszeń są poważne i godzące w prawo własności, co nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa, a samo prowadzenie działalności gospodarczej przez kilkanaście lat nie może prowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2019 r., uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2004 r., udzielającej E. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych kancelarii notarialnej na VI piętrze budynku przy ul. D. [...] w O.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter ex tunc, to jest od daty wydania kwestionowanego aktu. Wcześniejszą decyzją z [...] lutego 2017 r. organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W konsekwencji tego, organ I instancji stwierdził również nieważność decyzji z [...] listopada 2004 r. udzielającej inwestorce pozwolenia na użytkowanie. Organ II instancji, zgadzając się zasadniczo z wywodami organu I instancji, orzekł jednak odmiennie.

Faktem jest, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (uchwała 7 Sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1).

Jednocześnie w systemie prawa silnie akcentowana jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji nigdy nie powinno być działaniem automatycznym, lecz poprzedzonym wykazaniem konieczności takiego rozstrzygnięcia oraz analizą jego skutków prawnych dla stron o często przeciwstawnych interesach.

Istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę (bądź decyzji z nią zrównanej). Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z projektem oraz przepisami.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - do czasu wydania uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 - przyjmowano, że w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, której nieważność stwierdzono, postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na użytkowanie było wadliwe, co wypełniało dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 917/02, Lex nr 705518).

W sprawie niniejszej, organy obu instancji zastosowały niedopuszczalny automatyzm działania, dochodząc zresztą do kierunkowo odmiennych rozstrzygnięć.

Słuszny był zarzut skargi dotyczący braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia bez wskazania wpływu decyzji wydanej w trybie nieważności, w kontekście przyjęcia, że wobec upływu czasu - wyeliminowanie decyzji z obrotu jest niemożliwe.

Obowiązkiem organów prowadzących nadzwyczajne postępowanie, było wskazanie stwierdzonych w procesie inwestycyjnym naruszeń prawa budowlanego i skutków tych naruszeń, zwłaszcza w odniesieniu do prawa własności, co ma największe znaczenie w przypadku oceny charakteru wadliwego aktu prawnego. Samo powołanie się na funkcjonowanie przez kilkanaście lat w obrocie prawnym decyzji, bez oceny kontekstu faktycznego i prawnego sprawy, nie mogło stanowić podstawowego argumentu w rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Organ II instancji położył nacisk na fakt, że od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do daty wszczęcia postępowania nieważnościowego minęło ponad 14 lat, decyzja nie była kwestionowana przez strony postępowania i stanowiła podstawę do prowadzenia przez inwestorkę działalności gospodarczej.

Zdaniem GINB, stanowi to o braku podstaw do uznania, że doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa.

W ocenie Sądu taka argumentacja jest powierzchowna - nie dotyka bowiem istoty procesu budowlanego. Odwołuje się właściwie tylko do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

Jednak w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie powyższe odnosiło się do ochrony byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą tzw. dekretu warszawskiego, mającego charakter wywłaszczeniowy, a dodatkowo - wyrok ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie spowodował on zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., tylko nakładał na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Do dnia dzisiejszego ustawodawca nie dokonał zmiany treści art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto w przywoływanym wyroku, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji jego postulatu jest przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, wywodząc że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Mimo, że GINB słusznie stwierdził, że organ wojewódzki nie przedstawił argumentacji dla swojego rozstrzygnięcia, szczególnie w zakresie oceny skutków społeczno-gospodarczych eliminacji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to w gruncie rzeczy rozstrzygnięcie organu II instancji zawierało taką samą wadliwość.

Poza powołaniem się na ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i stwierdzeniem, że inwestorka do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedłożyła wymagane dokumenty, organ II instancji nie dokonał żadnej analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z analizowaną inwestycją.

Tymczasem należało oceniać konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie - w kontekście naruszeń przepisów prawa przy realizacji inwestycji (skoro stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót). Zasadnym było również ustalenie aktualnego stanu faktycznego, zwłaszcza ewentualnych postępowań przed organami nadzoru budowlanego.

Zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, bez dostatecznej analizy w zakresie tego, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia, że decyzja PINB, wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie do uwzględniania powyższych uwag. W ich kontekście podejmie wszelkie czynności niezbędne do ustalenia przesłanek nieważności. Jeśli aktualnie prowadzone są postępowania, organ powinien uwzględnić ich znaczenie w całokształcie sprawy jaką jest ocena w trybie nieważności pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń biurowych kancelarii notarialnej położonych na VI piętrze budynku przy ul. D. [...] w O. Uwzględniając przebieg procesu inwestycyjnego organ zważy, czy konieczne jest stwierdzenie nieważności jego ostatniego etapu – decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2004 r., mając też na uwadze istnienie rozbieżnych interesów uczestniczących w nim podmiotów.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składały się: uiszczony wpis od skargi - 200zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł , uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 34 zł.