Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 758/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO Gd/739/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga J. spółki z o.o. spółki komandytowej (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 lipca 2022 r. nr SKO Gd 739/21 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 14 października 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia prezydenta Miasta Gdańska, wymierzył Spółce J. karę pieniężną w wysokości 44.208,95 zł za umieszczenie w dniach od 18 czerwca 2020 r. do 3 sierpnia 2020 r. dwóch wolnostojących tablic reklamowych przy ulicy E. [...] w Gdańsku, na działce numer [...], obręb [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 90,98 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. dwóch wolnostojących tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska, albo usunięcia ww. dwóch wolnostojących tablic reklamowych spółce G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 6 lipca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wskazując, że w dniu 18 czerwca 2020 r. przeprowadzono kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablic reklamowych przy ul. E. [...] w Gdańsku. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że wolnostojące tablice reklamowe posiadają powierzchnię 90,98 m2 (11,76 x 3,869 - 45,50 m2 oraz 11,775 x 3,862 = 45,48 m2). Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Następnie zawiadomiono właściciela tablicy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz o oględzinach, które zaplanowano na 17 lipca 2020 r. Podczas oględzin tablice znajdowały się w opisanej wyżej lokalizacji. Tablice znajdowały się także we wskazanej lokalizacji w dniu 3 sierpnia 2020 r. Podczas kontroli w dniu 12 sierpnia 2020 r. stwierdzono demontaż tablic.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarte w Uchwale Krajobrazowej Gdańska ustalenia dla obszaru SP nie dopuszczają na nim reklam w formie i wymiarach, jakie posiadały sporne tablice reklamowe. Nie znajdują one odpowiednika w żadnym z obiektów dopuszczonych w obszarze SP. Konsekwencje opisanego stanu rzeczy przewiduje art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." Stanowi on, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2). Ust. 4 stwierdza, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Organ wyliczył opłatę mając na względzie treść art. 37d ust. 9 u.p.z.p. który mówi, że jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Za dzień wszczęcia postępowania przyjęto datę 16 czerwca 2020 r., kiedy to organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablic, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z tego samego dnia, w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu.

Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu tablicy reklamowej. W sprawie niniejszej data ta nie została ustalona. Nie budzi jednakże wątpliwości to, że w okresie, za jaki wymierzono karę tablica niewątpliwie znajdowała się w podanej przez organ lokalizacji. Potwierdzają to protokoły kontroli z 18 czerwca i 3 sierpnia 2020 r. Podczas kontroli z dniu 12 sierpnia 2020 r. stwierdzono, że tablice zostały już zdemontowane. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, uchybienie w postaci braku ustalenia daty demontażu tablicy nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż tablice były umieszczone w okresie objętym postępowaniem, zaś działanie organu, który nie ustalił daty demontaż było korzystne dla Spółki. Ewentualne uchylenie decyzji i naliczenie kary zgodnie z ustaloną w postępowaniu datą demontażu tablic byłoby działaniem na niekorzyść strony skarżącej.

Odnosząc się do kwestii spełniania przesłanek z art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a." Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach, istnienia 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz celów, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę. Wszystkie . wskazane okoliczności zostały uwzględnione.

Zdaniem Kolegium, waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma. Słusznie argumentuje organ I instancji, że tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem, co nie budzi żadnych wątpliwości, strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku, z punktu widzenia organu może kwalifikować się jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu.

Nadto naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka.

W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d konwencji krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę - podmiot profesjonalnie działający na rynku reklam, który z umieszczania tablic reklamowych i wynajmu ich powierzchni czerpie korzyści. Podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam, na co wskazuje fakt, że sama podjęła analizę zgodności posiadanych tablic reklamowych z tym aktem. W związku z tym, strona taka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, dopiero po upływie okresu dostosowawczego podjęła działania mające związek z tym dostosowaniem.

Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Odstąpienie od wymierzenia kary nie znajduje w związku z tym uzasadnienia

W ocenie Kolegium nie są przekonujące także argumenty skarżącej mówiące o "pułapce normatywnej" w jakiej się znalazła w związku z podjęciem starań o demontaż tablic.

W złożonej skardze, zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, albowiem wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 do art. 37a ust. 9 u.p.z.p.

2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, podczas gdy ustawodawca nie przesądza w u.p.z.p. o wygaśnięciu lub wzruszeniu tych aktów administracyjnych, a tym samym nie przesądza o odebraniu uprawnionym ich praw słusznie nabytych – ewentualnie:

3. art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na:

- uznaniu, że ocena przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było skutkiem potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej,

- pominięciu - w konsekwencji przyjęciu ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, w tym przede wszystkim dobrowolnie podjętych przez skarżącą działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (w postaci natychmiastowego demontażu tablic reklamowych objętych postępowaniem po 3 dniach od dnia otrzymania zawiadomienia o jego wszczęciu), skali ingerencji w krajobraz jako dobro prawnie chronione (która była znikoma wobec jedynie częściowego naruszenia postanowień uchwały, braku ekspozycji na tablicach reklamy, a także estetyki okolicy, na której znajduje się duża liczba chaotycznych i nieestetycznych nośników reklamowych, które dominują w odbiorze krajobrazu tego miejsca), a także przyczyn wystąpienia domniemanego stanu naruszenia prawa (silnie uzasadnionego normatywnie przeświadczenia Spółki o braku obowiązku demontażu tablic reklamowych po wejściu w życie uchwały krajobrazowej),

4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

5. art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. oraz art 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu w wymiarze kary lub nieuwzględnieniu w zakresie odstąpienia, okresy trwania postępowania ze zgłoszenia zamiaru rozbiórki tablic reklamowych, a tym samym ukaranie spółki za okres, w którym podjęła ona działania prawne zmierzające do usunięcia domniemanego stanu niezgodności z prawem, pomimo, że okres ten nie stanowi samowolnego umieszczenia tablic w przestrzeni publicznej oraz pomimo uzyskania przez skarżącą deklaracji pracownika organu I instancji, że czas oczekiwania na dochowanie formalności wynikających z ustawy prawo budowlane zostanie uwzględniony w ramach analizy przesłanek dotyczących całkowitego lub częściowego odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

6. art. 8 oraz art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji karnych, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ. W przypadku nieuwzględnienia powyżej sformułowanego wniosku, wniesiono o uchylenie obu decyzji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W dalszej kolejności o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca przedstawiła obszerne uzasadnienie podniesionych zarzutów, przedkładając także załączniki w postaci kopii decyzji Dyrektora GZDiZ. Podkreśliła, że tablice zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, a tym samym nie zostały umieszczone niezgodnie z przedmiotową uchwałą w rozumieniu przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. - gdyż uchwała ta nie obowiązywała jeszcze w dniu ich umieszczenia.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji błędnie przyjęły, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji lub nieprawidłową realizację obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a jego wykładnia językowa jednoznacznie świadczy o tym, że sankcjonuje on wyłącznie czyny dokonane po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej. W skardze dokonano przy tym analizy w powyższym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że zasadą prawa sankcyjnego jest to, że sankcjonowaniu podlega zawsze określone zachowanie (działanie/zaniechanie) adresata normy prawnej (czyn zabroniony) rekonstruowane z normy prawnej. Zdaniem strony skarżącej dokonana przez organy obu instancji próba rekonstrukcji zakresu zastosowania art. 37d ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na operatywność wprowadzonych przepisów, stoi w opozycji do ugruntowanych w polskiej kulturze prawnej zasad wykładni przepisów sankcyjnych (nakaz ich interpretacji ścisłej, literalnej, od którego odstąpić można jedynie wyjątkowo i tylko na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego). Skarżąca podkreśliła, że sama niezgodność nośnika z uchwałą nie tworzy strony przedmiotowej deliktu reklamowego. Dopiero bowiem czyn "umieszczenia" w przestrzeni publicznej nośnika "niezgodnego z uchwałą" jest czynem zabronionym. Nadto, treść przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. wyklucza jego odniesienie do obowiązków dostosowawczych, gdyż realizacja tych obowiązków lub ich zaniechanie nie jest czynem penalizowanym "umieszczenia" nośnika reklamowego w przestrzeni.

Zdaniem skarżącej, zastosowana interpretacja narusza konstytucyjną zasadę nullum crimine sine lege, gdyż przyjęcie, że ustawodawca sankcjonuje czynności, które w momencie ich dokonania były zgodne z prawem, wymaga wyraźnego rozstrzygnięcia w przepisach ustawowych i wskazania ważkiego interesu publicznego, którym według spółki nie jest jednak ochrona krajobrazu. Nadto wiążące unormowania międzynarodowe, wskazują, że nie jest dopuszczalne odstępstwo od zakazu wstecznego wprowadzania odpowiedzialności typu karnego nawet w przypadku wojny lub innego niebezpieczeństwa zagrażającego życiu i istnieniu narodu.

Podkreśliła także, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do okoliczności, że sporne tablice zostały umieszczone na podstawie skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych, ignorując podniesiony w odwołaniu zarzut błędnej wykładni. Skarżąca uznała przy tym zawartą w decyzji organu I instancji argumentację dotyczącą racjonalności prawodawcy za figurę retoryczną. Zwróciła także uwagę na problem konstytucyjności interpretacji przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i pytania prawne NSA w tym zakresie, skierowane do Trybunału Konstytucyjnego. Waga wątpliwości nakazuje przy tym zdaniem skarżącej przyjęcie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny przyjęcie możliwie jak najbardziej prokonstytucyjnej wykładni. Wskazała także na nakaz ochrony praw nabytych.

Skarżąca uznała także, że zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a., czego organy nie oceniły w sposób właściwy. Nadto Kolegium, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, co do naruszenia przez organ I instancji art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a., ograniczył się w zasadzie do przytoczenia tez wyroku WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 223/21. Skarżąca podkreśliła, że zainicjowała procedury prawne mające na celu demontaż tablic już dwa dni od dnia doręczenia o wszczęciu postępowania karnoadministracyjnego. Wskazała także, że ingerencja przedmiotowych tablic w krajobraz była znikoma.

Spółka wyjaśniła także, że pracownik organu I instancji zadeklarował, że z uwagi na konieczność zgłoszenia robót budowlanych, od okresu naliczania kary odliczony zostanie okres równolegle toczącego się postępowania ze zgłoszenia prac rozbiórkowych. Pomimo tej deklaracji organ nie dokonał takiego odliczenia, poddając przy tym w piśmie przekazującym odwołanie w wątpliwość przeprowadzenie takiej rozmowy. Spółka wskazała, że podanie jej błędnej informacji, z której wynikają dla strony negatywne konsekwencje stanowi rażące naruszenie zasad art. 9 k.p.a. Organ nie zakwestionował planowanych przez skarżącą działań prawnych, o której poinformowała ona pracownika w trakcie rozmowy telefonicznej, nadto przekazał jej informacje, że działania te zostaną uwzględnione w toku rozstrzygnięcia, czego nie uczynił.

Nadto zdaniem skarżącej, organy obu instancji błędnie uznały, że datą wszczęcia postępowania, od której należy naliczać wysokość wymierzanej kary, jest dzień przeprowadzenia przez organ kontroli (oględzin) usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu (18 czerwca 2020 r.), w sytuacji gdy datą wszczęcia niniejszego postępowania wobec skarżącej był dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co miało miejsce w dniu 23 czerwca 2020 r. W konsekwencji wysokość kary Spółki byłaby niższa o 5 643, 75 zł, a biorąc pod uwagę informacje uzyskane według oświadczenia skarżącej od pracownika organu I instancji o odliczeniu od okresu naliczania kary czasu oczekiwania na zakończenie postępowania ze zgłoszenia zbiórki – o kolejne 29 072,00 zł.

Przyjęte przez organ I instancji uzasadnienie uznano za wysoce lakoniczne i nie zawierające konkretnego poglądu doktryny lub judykatury. Organ odwoławczy wskazał zaś wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, w którym problem ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu nie wystąpił. Organ II instancji pominął przy tym wskazany przez skarżącą dorobek doktrynalny i orzeczniczy w przedmiocie zasad ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którego wypływa stanowisko wprost przeciwne do przyjętego przez organ. Skarżąca przedstawiła szeroko stanowisko doktryny i judykatury na poparcie swoich twierdzeń, uznając, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu uznać należy dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu.

Skarżąca podkreśliła, że przy zastosowanej przez organy metodologii ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu, wysokość kary może przybrać wysoce nieproporcjonalny rozmiar w stosunku do naruszenia przypisywanego sprawcy, który często może nie mieć świadomości o naruszeniu przepisów uchwały krajobrazowej. Czas od podpisania zawiadomienia przez organ do dnia jego doręczenia stronie może w skrajnych przypadkach wynieść kilkanaście dni, co istotnie wpływałoby na wysokość kary, co godzi niewątpliwie w standardy demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień tzw. uchwały krajobrazowej, tj. uchwały nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034).

Należy przy tym zauważyć, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała reklamowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości ww. kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g) tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Wskazać też trzeba, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych, a argumentacja skargi kwestionująca reklamowy charakter treści odzwierciedlonych na tych tablicach jest chybiona.

Przechodząc na grunt kwestionowanego skargą § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej Gdańska, wskazać należy, że wynika z niego zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica. Wątpliwości Sądu nie budzi, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 18 czerwca 2020 r. konstrukcje służą do ekspozycji na nich reklamy (tzw. billboardy reklamowe). Załączone do protokołu z kontroli zdjęcia przedstawiają przy tym, opatrzone logo J., dwie konstrukcje wsporcze z tablicą o wymiarach odpowiednio (11,76 x 3,869 - 45,50 m2 oraz 11,775 x 3,862 = 45,48 m2), obie z umieszczoną na nich informacją promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zawierające reklamę odpowiednio podmiotów P. S.A. i P. Sp. z o.o. W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin – w dniach od 18 czerwca 2020 r. (co wynika z protokołu kontroli) do 3 sierpnia 2020 r., na działce numer [...] obręb [...], znajdowały się dwie tablice o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam, wynoszącej 90,98 m2. Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary, nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 14 uchwały, określającym je dla terenu określonego w uchwale jako SP, a tym samym naruszają wskazane przepisy uchwały krajobrazowej.

Za jej umieszczenie organ wymierzył karę administracyjną, której wysokość i sposób ustalenia jest przedmiotem sporu. Skarżąca kwestionuje termin wszczęcia postepowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary, a w konsekwencji - datę początkową okresu jej naliczania, a także brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ braku ziszczenia się przesłanek do jej zastosowania. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej są niezasadne.

Jak wskazano powyżej, obowiązująca w Gdańsku uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. W tym kontekście, nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 18 czerwca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal umieszczone były sporne tablice, które nie są dopuszczalne na terenie SP uchwały krajobrazowej.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącej, co do braku możliwości wymierzenia kary administracyjnej w odniesieniu do tablic reklamowych umieszczonych na nieruchomości przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto, skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

Wprawdzie więc art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do przepisu § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazać należy, zasadniczo na prawidłowość stanowiska wskazującego na uznanie jako data wszczęcia postępowania z urzędu dzień 18 czerwca 2020 r., tj. poinformowania o pierwszej czynności podjętej w sprawie.

Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym sąd się nie zgadza przeczy bowiem takiemu zapatrywaniu głęboko ukształtowane stanowisko doktryny prawa postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 k.p.a. Jak słusznie zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu postępowania co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz – zdaniem Sądu - błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ugruntowane jest bowiem w tym względzie stanowisko odmienne, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, dostępny w CBOSA). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablic reklamowych określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 23 czerwca 2020 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Strona też, także jako profesjonalny przedsiębiorca, niewątpliwie musiała mieć świadomość, że upłynął termin wynikający z przepisów przejściowych uchwały reklamowej na dostosowanie tablic i urządzeń reklamowych do nowych przepisów, a więc posiadanie tablic i urządzeń z nimi niezgodnych stanowi delikt administracyjny, z którym wiąże się odpowiedzialność administracyjna, o której orzeka organ w postępowaniu wszczynanym z urzędu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 18 czerwca 2020 r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 18 czerwca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 18 czerwca 2020 r. Niewątpliwie, strona, tym bardziej przedsiębiorca, która nie dostosowała swoich tablic reklamowych do postanowień uchwały reklamowej, z chwilą upływu dwuletniego terminu na takie dostosowanie – powinna była liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary, co nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, iż organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Natomiast zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym.

Z perspektywy celów towarzyszących regulacji prawnej, stanowiącej podstawę prawną wymierzonej kary zauważyć trzeba, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, zmierza do wzmocnienia ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały krajobrazowe służą więc gospodarowaniu krajobrazem, rozumianym jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Starburg 14 marca 2011 r., tłum polskie dostępne pod adresem:http://ochronaprzyrody.gdos.gov.pl/files/artykuly/5461/management_of_the_territory_PL.pdf). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Powyższe cele determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która – jak wskazano powyżej – z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.

Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Podmiot taki powinien się orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo tego, działania mające związek z dostosowaniem do nowych przepisów, Spółka podjęła dopiero po uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania. Niewątpliwie, nie może być okolicznością uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary przekonanie skarżącej, że tablice reklamowe nie zaburzają, w jej ocenie, harmonii krajobrazu miejskiego, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, ustalającego zasady ochrony tego krajobrazu i aksjologią, leżącą u podstaw ich przyjęcia do obrotu prawnego, o czym mowa była powyżej. Niezasadnie też oczekuje skarżąca, by czas niezbędny do dopełnienia formalności prawnych, takich jak np. uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę, a podjętych przez nią dopiero po wszczęciu postępowania z urzędu i po upływie terminu dostosowawczego - wyłączać z biegu terminu naliczania kary administracyjnej związanej ze stwierdzonym deliktem krajobrazowym. Jak wskazano powyżej, dwuletni termin na dostosowanie tablic reklamowych do nowych przepisów prawnych był czasem, dla takich właśnie formalności wyznaczonym i niewątpliwie – wystarczającym. Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu ponadto zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, od której winna ona być naliczana. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń prawa, pozostających w sprzeczności z wykładnią przepisów, ugruntowaną w orzecznictwie i doktrynie. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 8, art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na naruszenie zasady przekonywania, a także lakoniczność i niedbałość uzasadnienia, jednakże Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Co więcej, z treści skargi wynika, że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, otrzymała w skarżonej decyzji wyczerpujące informacje odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą rozstrzygnięcia, a podjęta przez stronę polemika ze stanowiskiem organu, wskazuje, że uzasadnienie decyzji jest zrozumiałe dla podmiotu, którego dotyczy i możliwe jest dokonanie kontroli wydanej decyzji. Sąd wskazuje, że zasada przekonywania nie wymaga od organu administracji osiągnięcia rezultatu, czyli przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. W tej mierze na organie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia (za: System prawa administracyjnego procesowego, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2018, s.405).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. II GSK 1711/18, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny". Zdaniem Sądu, sytuacja taka nie miała miejsca na gruncie niniejszej sprawy, gdyż wynik przeprowadzonej wykładni pozwala ustalić treść normy prawnej.

Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził także naruszenia dyrektywy wykładni językowej jaką jest zakaz wykładni homonimicznej (dyrektywa konsekwencji terminologicznej). Zgodnie z zakazem wykładni homonimicznej nie można w obrębie jednego aktu prawnego (a nawet w obrębie tego samego rozdziału) odmiennie rozumieć tych samych wyrażeń (wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r. II FZ 810/16). Sąd nie stwierdził także nieprawidłowości dokonanej wykładni w zakresie dyrektywy zakazującej wykładni synonimicznej. Reguła zakazu wykładni synonimicznej wprowadza ograniczenie, zgodnie z którym w ramach jednej regulacji nie jest co do zasady dopuszczalne nadawanie różnobrzmiącym wyrażeniom takiego samego znaczenia (wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 800/17).

W odniesieniu do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. i wyjaśnień dotyczących ustaleń, których zdaniem Skarżącej, dokonała ona z pracownikiem organu I instancji, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że na gruncie niniejszej sprawy nie stwierdził, by organ udzielił skarżącej błędnej informacji, która by spowodowała takie zachowanie strony, które przyniosłoby jej niekorzystne skutki. Skarżąca nie zdołała przy tym udowodnić lub nawet uprawdopodobnić, że udzielenie takich informacji miało miejsce. Nie potwierdza tego w szczególności złożony w toku postępowania administracyjnego wydruk korespondencji mailowej z 1 lipca 2020 r., którą "w nawiązaniu do przeprowadzonej rozmowy" przekazano kopię zgłoszenia rozbiórki, datowane na dzień 29 czerwca 2020 r. Zdaniem bowiem Sądu okoliczność, że rozmowa została przeprowadzona, nie potwierdza jej treści. Co więcej, o czym już była mowa powyżej, podjęcie ww. działań po wszczęciu postępowania dotyczącego wymierzenia kary, które to działania powinny były mieć miejsce w okresie przejściowym, z istoty nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia niż zapadło w sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga, że już w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który przedłożył do akt pełnomocnictwo z 25 czerwca 2020 r. i który niewątpliwie posiada stosowną wiedzę prawną. W podanych okolicznościach zarzuty Strony dotyczące skutków udzielenia jej błędnej informacji należy zatem uznać za pozostające bez wpływu na wynik postępowania. Nadto w ocenie Sądu w składzie orzekającym, obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 9 k.p.a. nie dotyczy treści przyszłego rozstrzygnięcia a do tego w istocie sprowadzałaby się, uzyskana zdaniem skarżącej, informacja dotycząca uwzględnienia czasu trwania postępowania ze zgłoszenia prac budowlanych w zakresie odstąpienia od naliczenia kary.

W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p., nakładając karę pieniężną za umieszczenie na działce numer [...] obręb [...] w Gdańsku, dwóch tablic reklamowych, obciążając wymierzoną kwotą J. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytowa, jako podmiot umieszczający ww. tablice niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania, w szczególności wskazanych w skardze, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.