Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1912/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 , art.  1784 pkt 1 i 2 art. 183 par. 1 i 2, art. 185, art. 203 pkt. 2 ; Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, Ustawa z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 8, Dz.U. z 2003 r. Nr 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/08 w sprawie ze skargi J. S., E. G. i W. G., S. S. i L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz S. S. i L. K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1876/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. S., E. G. i W. G., S. S. i L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1-5 i art. 12 ust. 1 -3 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 19 i 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako ustawa o szczególnych zasadach) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA), ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Piotrków Trybunalski - granica powiatu Rawa Mazowiecka (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka Wolbórz - Tomaszów Mazowiecki (od km 346+803,80 do km 357+700) oraz zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji projekty podziału nieruchomości zgodnie z zamieszczonym w decyzji wykazem. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalone decyzją linie rozgraniczające teren stanowią linie podziału nieruchomości, określił termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń objętych liniami rozgraniczającymi teren na dzień 30 września 2008 r. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wskazania lokali zamiennych w terminie objęcia nieruchomości w posiadanie, jeśli zachodzi taka sytuacja.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. skutecznie wnieśli J. i T. C., E. i W. G., P. K., "[...]" sp. z o.o., S. S. i L. K. współwłaściciele firmy P.P.H.U. "[...]" s.c., J. S., A. i W. K., S. P., T. M., mieszkańcy wsi Studzianki, B. B., J. J., P. T., S. G., Z. B., A. S., R. J., A. Z., S. i E. P. oraz K. i G. S.

S. S. i L. K. podnieśli w odwołaniu, że decyzja Wojewody Łódzkiego narusza prawo, poprzez nieuwzględnienie w niej sytuacji faktycznej ich nieruchomości, zabudowanej stacją benzynową i obiektem handlowo-usługowym, pozbawiając ich dostępu do drogi krajowej w sposób dowolny, nie poparty żadnymi argumentami. Zakwestionowanej decyzji zarzucili brak uzasadnienia wymaganego przepisem art. 107 k.p.a. Podnieśli, że nie wiadomo dlaczego organ stopnia wojewódzkiego uznał, iż ich nieruchomość ze znajdującymi się na niej obiektami jest zbyt blisko innych Miejsc Obsługi Podróżnych (dalej MOP), a nie na przykład inne MOP, są zbyt blisko ich nieruchomości. Odwołujący się zrzucili również przedmiotowej decyzji naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach, ponieważ nie wynikają z niej wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zakwestionowali pkt 7. decyzji Wojewody Łódzkiego, który stanowi o tym, iż należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), w tym dostęp do drogi publicznej. Zdaniem odwołujących się, Wojewoda Łódzki jest niekonsekwentny, ponieważ w wydanej decyzji powołał się na Prawo budowlane, które ma znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie o ustaleniu lokalizacji drogi oraz pisał o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, jednocześnie pozbawiając nieruchomość skarżących tego dostępu. Odwołujący się poinformowali, że dostęp ten istnieje od 2000 r. i jest uzgodniony postanowieniem z dnia 23 marca 2000 r. i decyzją z dnia 18 lipca 2000 r., wydanymi przez GDDKiA Oddział Zachodni, Biuro w Łodzi. S. S. i L. K. poinformowali również, że w kwestionowanej decyzji Wojewoda Łódzki stwierdził, że nie przesądza ona o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, w tym o zjazdach do poszczególnych nieruchomości, a jedynie zobowiązuje inwestora, aby projekt budowlany był zgodny z przepisami dotyczącymi dróg publicznych. Według odwołujących się, w kwestionowanej decyzji przemilczano warunek wynikający z przepisów prawa budowlanego, iż pozwolenie na budowę musi być zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. Tak więc, jeżeli w decyzji lokalizacyjnej wskazano na konieczność likwidacji dostępu ich nieruchomości do drogi krajowej, to jest to szczegółowe rozwiązanie techniczne, przesądzające rozważanie tej kwestii przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Odwołujący się wskazali, iż w kwestionowanej decyzji nie uwzględniono faktu, że ich nieruchomość zabudowana jest w części stacją benzynową, wskutek czego, po zlikwidowaniu do niej dojazdu do drogi krajowej, nie będzie możliwe zaadaptowanie jej do innego rodzaju działalności. Stwierdzili ponadto, że w pkt 4.8 decyzji, Wojewoda Łódzki zobowiązał inwestora do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do projektowanego pasa drogowego. Zdaniem odwołujących się, nie określono, w jaki sposób inwestor ma zapewnić taką obsługę ich nieruchomości, ponieważ jeżeli orzeka się o likwidacji dotychczasowego dostępu nieruchomości do drogi krajowej, to w takiej samej szczegółowości powinno się określić, w jaki sposób dostęp ten będzie zapewniony. Ich zdaniem na inwestorze spoczywa obowiązek, o którym stanowi art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Odwołujący się zarzucili także naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 23 ustawy o szczególnych zasadach, przez to, że Wojewoda Łódzki w żaden sposób nie wskazał, czy wydzielenie części ich nieruchomości jest rzeczywiście niezbędne i czy nie można zrealizować tego zamierzenia w taki sposób, który nie będzie skutkował koniecznością zabrania skarżącym części ich nieruchomości. Odwołujący się zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji i wyjaśnienia, dlaczego likwiduje się zjazd do ich nieruchomości, a nie do innych, położonych zbyt blisko nieruchomości skarżących. Ponadto, wnieśli o uwzględnienie argumentacji dotyczącej obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach, które ich zdaniem, nie zostały w kwestionowanej decyzji zachowane.

Mieszkańcy wsi Studzianki nie wyrazili zgody na budowę planowanej drogi wewnętrznej w miejscowości Studzianki oraz zwrócili się z prośbą o zmodernizowanie istniejącej obecnie, nieutwardzonej drogi dojazdowej do pól w miejscowości Studzianki, w przylegającym do ich działek lesie. Odwołujący się stwierdzili, że wybudowanie obecnie zaprojektowanej drogi będzie dla nich niekorzystne, ponieważ znajduje się na niej 6 zakrętów, a ponadto będzie niemożliwe odśnieżanie jej zimą.

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez wymienione strony postępowania Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz żart. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr 180/15, gmina Wolbórz

- obręb 29 (Studzianki), poprzez:

a) uchylenie arkusza 29. w załączniku nr 20 zaskarżonej decyzji, stanowiącego mapę z projektem podziału działki nr 180/15,

b) uchylenie arkusza 10. w załączniku nr 1, przedstawiającym linie rozgraniczające teren inwestycji na terenie działki nr 180/15

2. i orzekł w tym zakresie poprzez:

a) ustalenie nowego arkusza 29. w załączniku nr 20 zaskarżonej decyzji, przedstawiającego mapę z nowym projektem podziału działki nr 180/15,

b) ustalenie nowego arkusza nr 10 załącznika nr 1 zaskarżonej decyzji, na którym przedstawiono nowy przebieg linii rozgraniczających przez teren działki nr 180/15;

3. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wstępie powody, z jakich uwzględnił odwołanie wniesione przez A. i W. K., zwracając uwagę, że o uwzględnienie tego odwołania wniósł inwestor. Odnosząc się do odwołań pozostałych stron Minister stwierdził, że przeprowadzone przez niego ponownie postępowanie w sprawie wniosku o lokalizację inwestycji drogowej doprowadziło do ustalenia, że wniesione środki zaskarżenia nie zasługują na uwzględnienie i brak było podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji poza uchyloną częścią. Organ drugiej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Uznał rację przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Rozpatrując odwołanie S. S. i L. K. Minister Infrastruktury stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa przez to, że nie uwzględniono w niej, jak twierdzą odwołujący się, sytuacji faktycznej nieruchomości zabudowanej stacją benzynową i obiektem handlowo-usługowym, pozbawiając skarżących dostępu do drogi krajowej w sposób dowolny, nie poparty żadnymi argumentami. Minister wskazał, że Wojewoda Łódzki na stronie 17 w pkt 4 ppkt 3 zaskarżonej decyzji stwierdził, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji powinien uwzględniać warunki wynikające m. in.: z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda wydając przedmiotową decyzję, opierał się na dokumentacji dostarczonej mu przez inwestora. Zarówno Wojewoda Łódzki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i Minister Infrastruktury w postępowaniu odwoławczym, może działać zgodnie z wnioskiem i na wniosek inwestora, a orzekanie poza jego granicami, stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji. Minister Infrastruktury stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez brak ustaleń dotyczących położenia MOP, jest nieuzasadniony. Z załącznika nr 1 ark. 11, dołączonego do decyzji Wojewody Łódzkiego nie wynika w jego ocenie, że obiekty będące własnością skarżących, posiadają status Miejsca Obsługi Podróżnych. Zdaniem Ministra, należy ponadto wyjaśnić, że o rozmieszczeniu MOP-ów przy drodze ekspresowej decyduje samodzielnie inwestor, opierając się na przepisach prawa regulujących tę kwestię. Nieuzasadniony jest także zdaniem Ministra zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach, poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wojewoda Łódzki na stronie 18 w pkt 7 zaskarżonej decyzji nakazał uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy, zapewniające m. in.: dostęp do drogi publicznej. Obawy skarżących, dotyczące braku tego dostępu, są zdaniem organu odwoławczego przedwczesne. Wszelkie szczegółowe rozwiązania, wynikające z prawa budowlanego, będą uzgadniane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie rozstrzyga o szczegółowych rozwiązaniach technicznych. Zarzut odwołujących się, dotyczący naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach, zdaniem Ministra nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w przypadku inwestycji lokalizowanych na podstawie powołanej ustawy, odrębnie regulującej proces nabywania nieruchomości pod planowaną drogę.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: F. M., J. S., Z. B., B. B., E. i W. G., S. P. oraz S. S. i L. K.

S. S. i L. K. podnieśli zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, to jest:

1. art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, co spowodowało jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi niezapewniająca należącej do skarżących nieruchomości dostępu do drogi publicznej nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich ponieważ szczegółowe rozwiązania techniczne będą uzgadnianie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w ocenie skarżących organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany ustaleniami określonymi w decyzji o lokalizacji drogi,

2. art. 23 ustawy o szczególnych zasadach poprzez dokonanie jego błędnej wykładni co spowodowało jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.),

3. art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie przez Ministra Infrastruktury kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i arbitralnego przyjęcia, że obiekty będące własnością skarżących nie posiadają statusu Miejsca Obsługi Podróżnych,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zarzutów skarżących dotyczących sytuacji faktycznej nieruchomości zabudowanej stacją paliw i obiektem handlowo - usługowym, w sytuacji gdy konieczna jest ocena stanu faktycznego tej nieruchomości w świetle obowiązujących przepisów prawnych,

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, co spowodowało jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy w części decyzji Wojewody Łódzkiego Nr [...].

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno - budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Tymczasem Wojewoda Łódzki, wydając decyzję nie przewidział dla skarżących dostępu do drogi publicznej mimo tego, że dostęp ten istnieje od 2000 roku uzgodniony postanowieniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 marca 2000 roku. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie będzie można zapewnić dostępu do drogi publicznej, gdyż w dokumentacji załączonej do decyzji lokalizacyjnej wskazano na konieczność likwidacji dostępu nieruchomości skarżących do drogi krajowej. Zgodnie zaś z przepisami prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji związany jest ustaleniami określonymi w decyzji o lokalizacji drogi. Zdaniem skarżących, pozbawienie dostępu do drogi publicznej nieruchomości zabudowanej stacją benzynową oznaczać będzie likwidację prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Brak dostępu do drogi publicznej spowoduje niemożność zaadoptowania nieruchomości do innego rodzaju działalności. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 ze zm.) w przypadku przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zdaniem skarżących wojewoda nie wskazał, czy wydzielenie części należącej do skarżących nieruchomości związanej z przepustem oznaczonym symbolem P - 17 jest rzeczywiście niezbędne oraz, czy zamierzenia tego nie można zrealizować w taki sposób, który nie będzie skutkował koniecznością zabrania im części nieruchomości. Wymóg wykazania niezbędności wynika z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących mając na względzie fakt, iż na mocy art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach własność odbierana jest z mocy prawa, to art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma również zastosowanie. Skarżący wskazali, że na wydzielonej części nieruchomości planowali rozpocząć inwestycję. W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2011 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto skarżący podnieśli, że wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2010 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr 8, której lokalizacja ustalona została decyzją kontrolowaną w niniejszej sprawie. Skarżący stwierdzili, że ich skarga nie kwestionuje przebudowy drogi krajowej tylko pozbawienie ich na skutek tej przebudowy istniejącego od wielu lat zjazdu, a Minister Infrastruktury nie wskazał żadnych argumentów, które przemawiałyby za likwidacją zjazdu. Skarżący podnieśli, że w aktach niniejszej sprawy nie ma wielu dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy o sygn. VII SA/Wa 222/11 i wnoszą, by dokumenty te zostały przez Sąd uwzględnione. W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2011 roku skarżący podnieśli, że argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 222/11 przemawia za uwzględnieniem skargi wniesionej w sprawie niniejszej.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi postanowieniami: z dnia 20 maja 2009 r. odrzucił skargę S. P., z dnia 3 lipca 2009 r. odrzucił skargi Z. B. i B. B., z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/08 odrzucił skargę F. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011r. po rozpoznaniu skarg J. S., E. i W. G. oraz S. S. i L. K. - oddalił skargi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązany był rozpoznać sprawę, wychodząc poza zarzuty i wnioski skarg oraz powołane w nich podstawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji uznał, iż nie narusza ona prawa i tym samym skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd ocenił legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, to jest w dniu 31 lipca 2008 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi publicznej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi. Do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Sąd wyjaśnił, iż w toku postępowania administracyjnego organ dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych specustawą obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi, w której stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy zamieszcza w szczególności:

1. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii,

2. określenie linii rozgraniczających teren,

3. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa,

4. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

5. zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.

Sąd stwierdził, że organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi zatem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 ustawy o szczególnych zasadach, organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie może uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków nie przewidzianych przepisami. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszelkich wymogów formalnych i materialnoprawnych ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Stosownie do wymogu określonego w art. 3 ust. 1 w/w ustawy, inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi zasięgnął opinii właściwych miejscowo organów jednostek samorządu terytorialnego. Złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach. W szczególności dołączono do niego: mapę w skali 1:2000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania przedmiotowej inwestycji z innymi drogami publicznymi w wersji opisowej i graficznej, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, mapy do celów prawnych oraz wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów dla nieruchomości wchodzących w całości w granice lokalizacji, określenie w formie opisowej zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku dołączono również opinie: Zarządu Województwa Łódzkiego, Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Mazowieckim, Zarządu Dróg Powiatowych w Piotkowowie Trybunalskim, Wójta Gminy Grabica, Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki, Prezydaneta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, Wójta Gminy Moszczenica, Wójta Gminy Wolbórz, a także Kierownika Delegatury w Piotrkowie Trybunalskim Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państowywch w Łodzi.

Sąd uznał, iż niewyrażenie opinii przez Wójta Gminy Czerniewice i Wójta Gminy Lubochnia w terminie czternastu dni od dnia zwrócenia się o nie prawidłowo potraktowano jako brak zastrzeżeń do wniosku (art. 3 ust. 2 specustawy). Ponieważ Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nie wydał opinii w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należycie też przyjęto, że nie zgłasza on zastrzeżeń do wniosku. Po złożeniu wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda Łódzki, wykonując obowiązek ustanowiony przepisem art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach, zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń w Urzędzie Gminy w Moszczenicy, Urzędzie Gminy Lubochnia, Urzędzie Miasta w Piotrkowie Trybunalskim, Urzędzie Gminy Wolbórz, Urzędzie Gminy w Grabicy, Urzędzie Gminy Tomaszów Mazowiecki, Urzędzie Gminy w Czerniewicach oraz w prasie lokalnej - lokalnym wydaniu Gazety Wyborczej. Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. została doręczona inwestorowi. Pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczeń we właściwych urzędach gmin i prasie lokalnej. Do akt sprawy dołączono potwierdzenia obwieszczenia na tablicach ogłoszeń: Urzędu Gminy w Moszczenicy, Urzędu Gminy Lubochnia, Urzędu Miasta w Piotrkowowie Trybunalskim, Urzędu Gminy Wolbórz, Urzędu Gminy w Grabicy, Urzędu Gminy Tomaszów Mazowiecki, Urzędu Gminy w Czerniewicach oraz kserokopię fragmentu lokalnego wydania Gazety Wyborczej z zamieszonym obwieszczeniem. Zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera informację o możliwości zapoznania się z nią w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim oraz o tym, że po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia obwieszczenia, zawiadomienia o wydaniu decyzji uważa się za dokonane. Zawiadomienia o wydaniu decyzji wysłano dotychczasowym właścicielom objętych nią nieruchomości na adresy wskazane w ewidencji gruntów. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Wojewody Łódzkiego zawiera wszystkie elementy przewidziane przez powołany art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.:

1. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (str. 16 decyzji),

2. określenie linii rozgraniczających teren (str. 16 decyzji, załącznik nr 1, arkusze od nr 2 do nr 21, do decyzji),

3. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa (str. 17-18 decyzji),

4. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (str. 18 decyzji),

5. zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 (wykaz znajdujący się na stronach 3-15 decyzji, załącznik nr 1, arkusze od nr 2 do nr 21, do decyzji, załączniki od nr 2 do nr 40 do decyzji).

W ocenie Sądu Minister Infrastruktury, działając jako organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 prawidłowo uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 180/15, gmina Wolbórz, obręb 29 (Studzianki) poprzez uchylenie arkusza 29. w załączniku nr 20 tej decyzji, stanowiącego mapę z projektem podziału tej działki oraz poprzez uchylenie arkusza 10. w załączniku nr 1 do decyzji przedstawiającym linie rozgraniczające teren inwestycji na terenie działki nr 180/15. Sąd wskazał, że uchylenie decyzji w tej części było rezultatem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wniesionego przez A. i W. K., właścicieli działki nr 180/15, o którego uwzględnienie wniósł również inwestor (pismo z dnia 5 czerwca 2008 r.). W ocenie Sądu prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że umożliwienie obsługi komunikacyjnej działki nr 180/15 z drogi zbiorczej wymagało zmian w podziale tej działki umożliwiającym przebieg drogi wewnętrznej (obsługującej) po południowej stronie działki. Stąd też Minister zasadnie orzekł co do istoty sprawy w zakresie, w jakim uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego, ustalając nowy arkusz 29. w załączniku nr 20, przedstawiający mapę z nowym projektem podziału działki nr 180/15 oraz ustalając nowy arkusz nr 10 do załącznika nr 1 do decyzji, na którym przedstawiono nowy przebieg linii rozgraniczających przez teren działki nr 180/15. Sąd pierwszej instancji w świetle poczynionych wyżej ustaleń w zakresie przedbiegu postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie zgodził się z zarzutami skarżących dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania. Sąd stwierdził, iż organ administracji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W należyty sposób zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia oraz dokonał jego prawidłowej oceny zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności dokonał właściwej oceny złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji, a także dołączonych do tego wniosku opinii i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd zaznaczył, że organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie lokalizacji drogi krajowej oceniają wyłącznie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie mają kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza przedstawiony przez inwestora projekt podziału nieruchomości. To inwestor wybiera najkorzystniejszy wariant przebiegu drogi. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora organy prowadzące postępowanie muszą więc wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej nie ustalono, że taka niezgodność ma miejsce. Sąd nie stwierdził, aby ustalony przebieg drogi naruszał przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Stąd dokonaną przez organ administracji interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocenił jako prawidłową. Sąd uznał także, iż dokonane w toku postępowania administracyjnego czynności znalazły następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniach obu decyzji organy administracji w sposób wyczerpujący i wszechstronny wyjaśniły przyczyny podjętych rozstrzygnięć, a organ odwoławczy należycie odniósł się do argumentacji powołanej w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszeń przepisów prawa materialnego. Stosownie do powołanego wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach - decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi - zawierać ma m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4). Sąd zaznaczył, że na stronie osiemnastej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdzono, że należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy Prawo budowlane, a zwłaszcza zapewniające: dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami powodowanymi hałasem, a także ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Sąd zaznaczył nadto, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi określała linie rozgraniczające teren niezbędny dla obiektów budowlanych związanych z inwestycją. Szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie planowanej inwestycji były przedmiotem postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym też postępowaniu inwestor zobowiązany był zaproponować takie rozwiązania techniczne, które pozwolą spełnić wymagania dotyczące m.in. dostępu do drogi publicznej. Z tych względów Sąd stwierdził, że argumentacja powołana przez L. K. i S. S. na poparcie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach nie mogła być oceniona jako zasadna. Sąd wskazał, iż z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 222/11 wynika, że skarżący skutecznie bronią swojego interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji L. K. i S. S. niezasadnie wywodzą też dopuszczalność zastosowania w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Bowiem zgodnie z treścią tego przepisu wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zdaniem Sądu w świetle art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przepis ten mógłby mieć zastosowanie, gdyby kwestia nim normowana nie była uregulowana przepisami rozdziału 3 (Nabywanie nieruchomości pod drogi) specustawy. Tymczasem stosownie do treści znajdującego się w tym rozdziale art. 12 ust. 2 ustawy linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 ustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe przepisy normują zatem kwestię objętą regulacją art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca przesądził bowiem w powołanych przepisach, że nieruchomości wydzielone pod realizację dróg publicznych z mocy prawa przechodzą na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Stąd spełnienie warunków, o których mowa w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest w tym przypadku konieczne. Wobec powyższego Sąd uznał, iż decyzja Wojewody Łódzkiego zawiera wszystkie elementy przewidziane przez powołany art. 7 ust. 1 specustawy, a Minister Infrastruktury, działając jako organ odwoławczy, zasadnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił tę decyzję w części i w tej części prawidłowo orzekł co do istoty sprawy. Zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a organ administracji nie miał możliwości odmowy uwzględniania wniosku inwestora. W uzasadnieniach obu decyzji odniesiono się do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej i w wystarczający sposób wyjaśniono powody orzeczenia zgodnego z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy wystarczająco i należycie odniósł się do argumentacji przedstawionej w odwołaniach wniesionych od decyzji organu stopnia wojewódzkiego. Zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostek, których przebieg planowanej drogi dotyczył. Analiza decyzji nie daje podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo własności wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków. Zatem, choć ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji narusza interes prawny skarżących, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ustalający działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył.

W odniesieniu do wniosku S. S. i L. K. o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Powołany przepis nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Stosownie natomiast do treści art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a., w tym przypadku art. 160 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nakazywał zaś odpowiednie stosowanie art. 31 ust. 1 i 2 do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Sąd wskazał, iż skoro w sprawie nie została wypełniona hipoteza normy prawnej zawartej w art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w/w ustawy, a w związku z tym norma prawna zawarta w tych przepisach nie miała w sprawie zastosowania, to nie ma podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw obywatelskich o stwierdzenie zgodności art. 31 ust. 1 i ust. 2 powoływanej ustawy z Konstytucją RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. S. i L. K.. Wyrok zaskarżyli w części odnoszącej się do pozbawienia ich nieruchomości wjazdu i wyjazdu na rozbudowywaną drogę krajową nr 8, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie w tej części Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

- naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 §1 p.p.s.a., poprzez brak oceny zaskarżonych decyzji w sposób wnikliwy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, a tym bardziej brak oceny zasadności zarzutów skarżących, gdyż sąd ograniczył się do lakonicznego skwitowania niezasadności ich zarzutów,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia przez sąd podstawy prawnej

rozstrzygnięcia wobec zarzutów zgłoszonych w skardze oraz w pismach uzupełniających, ponieważ sąd nie przedstawił i nie uzasadnił w sposób wnikliwy i wyczerpujący swojej oceny prawnej wobec podniesionych zarzutów,

- art. 151 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niewykazania niezasadności zarzutów skarżących, a ograniczenie się przez sąd do lakonicznego stwierdzenia poprawności zaskarżonych decyzji,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 , art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez sąd niewyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności w sprawie dotyczących zachowania naszego wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr 8,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach, poprzez brak wnikliwej oceny sądu niezachowania w zaskarżonych decyzjach obowiązku ochrony interesu skarżących wynikającego z istniejącego wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr 8,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 23 p.p.s.a. w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), poprzez lakoniczne stwierdzenie, bez należytego wyjaśnienia, że do ich sprawy nie stosuje się zasady odebrania lub ograniczenia prawa własności jedynie w przypadku realnej i rzeczywistej niezbędności na cele wywłaszczenia;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sposób uznający, że interes prawny skarżących został zachowany, gdy tymczasem nie został zachowany, lecz naruszony i to bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że oddalenie ich skargi jest niezgodne z prawem i narusza przepisy prawa wskazane powyżej. Argumentacja skargi kasacyjnej w głównej mierze jest tożsama z argumentacją zawartą w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nadto skarżący podnieśli, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest niepełne i lakoniczne. Zarzucili, iż Sąd pierwszej instancji skupił się na przedstawieniu toku postępowania administracyjnego i dokonywanych czynnościach organów administracji, podsumowując to stwierdzeniem, że wszystkie wymagane czynności zostały przez organy podjęte. W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji nie zachował wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. i ograniczył się jedynie do opisania czynności podejmowanych przez organy administracji i na podstawie tego opisu stwierdził, że decyzje tych organów nie naruszają obowiązującego prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia niezasadności zarzutów podniesionych w skardze, lecz jedynie lakoniczne stwierdzenie, że zarzuty te nie są zasadne. Sąd nie wykazał, na czym polega niezasadność tych zarzutów. W szczególności nie dostrzegł, że organy administracji odcięły dostęp nieruchomości skarżących do drogi krajowej nr 8 poprzez istniejący wjazd i wyjazd bez jakiekolwiek uzasadnienia wynikającego z przepisów prawa, a oparły się na fakcie, że taki wniosek złożył inwestor przebudowy drogi krajowej. Zdaniem skarżących Sąd zobowiązany był do oceny, czy organy administracji przy wydawaniu swoich decyzji o ustaleniu lokalizacji rozbudowy drogi krajowej nr 8 zachowały wymóg ochrony interesu prawnego skarżących w postaci dostępu do tej drogi ich nieruchomości poprzez istniejący wjazd i wyjazd wybudowany w przeszłości za zgodą obecnego wnioskodawcy decyzji o ustaleniu lokalizacji rozbudowy drogi krajowej nr 8. Skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie tylko - nie dokonał takiej oceny, ale w żaden sposób nie wykazał, że organy administracji miały prawo pozbawić skarżących dostępu do drogi krajowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, jakie przepisy prawa uprawniały organy administracji do pozbawienia skarżących istniejącego dostępu do drogi krajowej nr 8, i w konsekwencji, czy takie pozbawienie nie narusza obowiązującego prawa, a w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach. Skarżący podnieśli, że lakoniczne stwierdzenie sądu pierwszej instancji braku naruszeń prawa nie wyczerpuje obowiązku tego sądu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlatego naruszenie przez sąd art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewypemieniu obowiązków wynikających z tych przepisów doprowadziło do naruszenia także art. 151 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo braku wykazania podstaw do takiego nieuwzględnienia, co miało w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucili także brak oceny sądu w stosunku do wywiązania się przez organy administracji z obowiązków określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. względem podniesionych przez skarżących wniosków i zastrzeżeń zgłaszanych w toku wydawania decyzji o lokalizacji drogi. Skarżący podnieśli, iż pozbawienie ich nieruchomości dotychczasowego wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr 8 odetnie należącą do nich stację paliw i obiekt gastronomiczny od użytkowników drogi krajowej nr 8, wskutek czego prowadzona przez nich będzie musiał być zamknięta. Zdaniem skarżących oznacza to istotne ograniczenie wykonywania przez nich prawa własności. Skarżący podnieśli, że dopuszczalność takiego ograniczenia prawa, ze względu na brak szczegółowych regulacji zawartych w rozdziale 3 ustawy, o szczególnych zasadach należy oceniać z zastosowaniem art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach. Zdaniem skarżących Sąd nie tylko więc nie dokonał oceny tych decyzji przez pryzmat powołanych przepisów, ale błędnie zinterpretował przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jakoby nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący uważają, że przepis ten znajduje zastosowanie poprzez art. 23 w/w ustawy, dlatego organy administracji zobowiązane były wykazać, że rozbudowa drogi krajowej nr 8 nie jest możliwa bez zlikwidowania ich nieruchomości wjazdu i wyjazdu na te drogę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GDDKiA działając w imieniu GDDKiA Oddział w Łodzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż główny zarzut dotyczący pozbawienia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej należy uznać za przedwczesny, gdyż kwestia ta jest jednym z elementów badania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał, że decyzja ustalająca lokalizację drogi, będącą przedmiotem niniejszego postępowania kończy jedynie pierwszą fazę wstępną procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy drogi publicznej i nie przyznaje inwestorowi prawa rozpoczęcia robót budowlanych.

J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną w całości przyłączył się do skargi kasacyjnej i podniósł, iż wyrok powinien być uchylony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Istotą zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do podstawowej zdaniem skarżących kasacyjnie kwestii, a mianowicie niedostrzeżenie, iż organy administracyjne niewyjaśniły istotnych okoliczności w sprawie dotyczących zachowania wjazdu i wyjazdu z ich nieruchomości na drogę krajową nr 8. Ponadto zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał wnikliwie oceny czy naruszono w decyzjach administracyjnych obowiązek ochrony interesu skarżących objętego treścią art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach wynikającego z istniejącego wjazdu i wyjazdu z ich nieruchomości na drogę krajowa nr 8. Przede wszystkim zaś podnoszono w uzasadnieniu skargi, iż decyzja o lokalizacji drogi publicznej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, tak więc jeżeli decyzja lokalizacyjna wskazuje na konieczność likwidacji dostępu ich nieruchomości do drogi krajowe poprzez istniejący wjazd i wyjazd, to jest to kwestia przesądzająca przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie skargi L. K. i S. S., to Sąd I instancji w uzasadnieniu odnosi się do zarzutów skargi na str. 27 i 28. Należy przyznać rację skarżącym, iż jest to w tym zakresie uzasadnienie lakoniczne. Sąd nie może odsyłać skarżących do ochrony swoich interesów na następny etap procesu inwestycyjnego, tylko ocenić ich zarzuty wobec decyzji o lokalizacji drogi pod względem badania jej legalności a tego w uzasadnieniu Sądu brakuje. Przede wszystkim z uzasadnienia decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. (str. 27) w odniesieniu do zarzutów przedstawionych przez skarżących kasacyjnie wynika, iż "Zgodnie z przeprowadzoną analizą pod kątem wymagań technicznych, które musi spełniać droga klasy S, obiekt usytuowany i podłączony do drogi krajowej nr 8 w km 346+0009 (wjazd 346+100, wyjazd 345+950) nie znajduje się w programie zagospodarowania drogi S8 jako Miejsce Obsługi Podróżnych...". Z powyższego wynika, iż istniejący wjazd i wyjazd z nieruchomości skarżących zostanie zlikwidowany, wynika to także z załącznika graficznego (załącznik nr 21). Natomiast jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 222/11 (str. 11) w/w zjazd i wyjazd z nieruchomości skarżących został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 marca 2002 r. i to według normatywu dla dróg ekspresowych. Ponadto istniejąca na nieruchomości zabudowa (stacja paliw, motel, parking) miał status MOP kategorii III. Nie ulega również wątpliwości, iż decyzja lokalizacyjna i zawarte w niej rozwiązania o charakterze ogólnym będą wiązały organ architektoniczno – budowlany, który w pozwoleniu na budowę będzie określał szczegółowe rozwiązania techniczne. Oczywistym więc będzie, iż w/w ustalenia decyzji lokalizacyjnej przełożą się na bardziej szczegółowe rozwiązania techniczne w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak zresztą było w niniejszej sprawie co wynika z wyżej powołanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1413/11 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którym oddalono skargi kasacyjne Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz inwestora.

Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim uzasadnieniu w sposób naruszający art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odniósł się do wyżej przedstawionych okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie zwrócił także uwagi, że nie uczyniły tego organy administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zastrzeżenia co do likwidacji wjazdu i wyjazdu skarżący kasacyjnie podnoszą od początku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i organy administracyjne miały obowiązek – wynikający z art. 8 k.p.a. – dokładnie te kwestię wyjaśnić, odnosząc się do przedstawionych żądań i zarzutów z uwzględnieniem zarówno interesu publicznego jak i również słusznego interesu obywateli. Oczywiście dokonując powyższych ustaleń Sąd I instancji będzie miał na uwadze w/w okoliczności faktyczne związane z wykonaniem przez skarżących wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr 8 jak i również brak odniesienia się do powyższych okoliczności przez organy administracyjne, które wręcz uchylały się do szczegółowego odniesienia się do powyższego problemu.

Ponieważ wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w różnych konfiguracjach nie wymagają więc dalszego szczegółowego odniesienia. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach będzie mógł być rozważany dopiero po prawidłowym wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.