Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2487/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 w zw. zart.6 ust.1 pkt 1 lit.g i ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.149 i art.190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 231/11 w sprawie ze skargi F.P.A. z siedzibą w P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od F.P.A. z siedzibą w P. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

4 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 231/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.P.A. z siedzibą w P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku F.P.A. z siedzibą w P. z dnia

15 lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

Fundacja pismem z dnia 15 lipca 2010 r., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o:

1. dostarczenie dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1 i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności: wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny;

2. dostarczenie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia 23 lipca 2010 r.) poinformowała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Jednocześnie wyjaśniła, że proces podpisywania umów o dofinansowanie dla projektów wyłonionych do dofinansowania w I oraz II rundzie konkursu w 2009 r. Działania 1.4-4.1 PO IG nie został zakończony i z tego względu ww. dokumentacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępniona (art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Fundacja złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ww. Agencji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podała, że zgodnie z art. 28 ust. 8 cyt. ustawy

o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wniosek o dofinansowanie (jako dokument przedstawiany przez wnioskodawcę i oceniany w trakcie konkursu) staje się informacją publiczną po zawarciu umowy o dofinansowanie, zaś art. 2 cyt. ustawy

o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż ocena interesu podmiotu żądającego informacji jest niedopuszczalna. Podkreśliła, iż nigdy nie była beneficjentem ani wnioskodawcą Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu wyjaśnił, iż na dzień 23 lipca 2010 r. część beneficjentów z lat 2008 i 2009 mogła podpisać umowy o dofinansowanie, jednakże w ocenie organu, aby móc spełnić żądanie skarżącej, umowy takie musieliby podpisać wszyscy beneficjenci danego konkursu, albo złożyć oświadczenia, że umów takich nie podpiszą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/10 zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych oraz innych protokołów oceny, a także dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku

z kontrolami prowadzonymi przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości; który to zakres dotyczy beneficjentów konkursów przeprowadzonych w 2008 roku oraz

w dwóch rundach w 2009 roku, z którymi to beneficjentami zawarto umowy

o dofinansowanie – w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), w pozostałym zakresie skargę odrzucił (pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1)naruszenie prawa materialnego:

a) art.28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (DZ.U. z 2009r.Nr 84, poz.712 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu jest ograniczone wyłącznie do dokumentacji konkursowej dotyczącej wnioskodawców, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania, lecz z którymi nie zawarto jeszcze umowy. Zatem, jeżeli z wnioskodawcą zawarto umowę, to cała dokumentacja dotycząca tego wniosku jest informacją publiczną. Zdaniem Agencji cała dokumentacja konkursowa dotycząca wnioskodawców nie stanowi informacji publicznej do czasu zawarcia umowy lub odmowy zawarcia umowy przez ostatniego z wnioskodawców, których projekt został wyłoniony do dofinansowania w ramach danego konkursu. Pojęcie "zakończenie konkursu ‘’ nie można bowiem utożsamiać z zawarciem umowy

z konkretnym wnioskodawcą, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której mamy do czynienia nie z jednym dniem zakończenia konkursu, ale z tyloma dniami zakończenia konkursu ile dni odpowiada datom podpisania umów z beneficjentami.

b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wystąpienia, stanowiska ,wnioski i opinie w prowadzonych przez Agencję kontrolach są wydawane w indywidualnych sprawach i ich adresatem jest beneficjent z którym została zawarta umowa, a zatem nie stanowią one informacji publicznej.

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej "P.p.s.a.") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Agencja nie pozostaje w stanie bezczynności albowiem żądane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością, tj. błędne przyjęcie, że harmonogram rzeczowo-finansowy oraz harmonogram realizacji projektów są dokumentami urzędowymi, w sytuacji gdy dokumenty te stanowiąc element wniosku o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 11maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11 uchylił zaskarżony wyrok

i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Fundacji na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 250,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku podał, że za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania ustaleń, co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej

w skardze bezczynności. Powinien on zatem ustalić, jaki był zakres wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. i czy zawarte w nim żądania dotyczyły informacji mających charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy uwzględnieniu art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), który określa wyłączenia przedmiotowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał analizy treści żądania o udostępnienie informacji publicznej, lecz

z analizy tej wyprowadził tylko częściowo zasadne wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że same wnioski podmiotów aplikujących

o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne, ale jednocześnie wskazał, że błędny był sposób rozstrzygnięcia polegający na odrzuceniu skargi na bezczynność w tej części. Badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym

i odbywa się na rozprawie, a zatem prowadzić może w przypadku ustalenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielenia, a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.

W odniesieniu do pozostałych zawartych we wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. żądań udostępnienia określonych dokumentów stwierdził, że ustalenia Sądu pierwszej instancji okazały się niepełne i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wnioskodawca domagał się między innymi harmonogramów rzeczowo – finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów. Sąd pierwszej instancji zaliczył je do dokumentów wytworzonych przez organ, a zatem do katalogu dokumentów potencjalnie podlegających udostępnieniu, a przy tym nie wyjaśnił, na jakiej przesłane oparł to ustalenie. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości podała, "że skarżąca żąda dostarczenia dokumentów na podstawie których

w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund 2009 r. przyznano dofinansowanie projektem realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1 i z którymi beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo – finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów", do czego Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w swoich rozważaniach.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, za przedwczesne uznał rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku zobowiązujące organ do udostępnienia wymienionych tam dokumentów, skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził w tym zakresie bezczynność organu, pomimo niewyjaśnienia charakteru ww. dokumentów jako informacji publicznej. W rezultacie zaniechania Sądu pierwszej instancji, nie wiadomo, czy dokumenty te są elementem wniosku np. jego załącznikami, czy też są to dokumenty wytworzone podczas postępowania konkursowego.

Naczelny Sąd Administracyjny jako chybiony ocenił zarzut naruszenia art. 28 ust. 8 cyt. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten nie chroni bowiem procedury postępowania konkursowego pojmowanej jako pewna zamknięta całość, lecz ma za przedmiot ochrony interesy poszczególnych podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że "istotą art. 28 ust. 8 cyt. ustawy jest ochrona wszelkiej dokumentacji uczestników konkursu, którzy znajdują się w fazie składnia (wniosków i ich uzupełnień) do czasu zamknięcia procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników danego konkursu. Oznacza to, że dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. Beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej". Podkreślił, że ochrona poszczególnych beneficjentów wynikająca z prawa do prywatności oraz

z przewidzianych tajemnic prawem chronionych, jest gwarantowana art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wykładni art. 28 ust. 8 ustawy

o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy dokonywać w kontekście tej ochrony, co z kolei przemawia za trafnością wyżej wskazanego stanowiska Sądu pierwszej instancji, a jednocześnie czyni chybionym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1

w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu Sąd pierwszej instancji powinien ustalić, czy wskazane we wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie, czy organ do którego złożono wniosek był bezczynny w ich udostępnieniu i odpowiednio - wydanie rozstrzygnięcia korespondującego z tymi ustaleniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 231/11 zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku podał, iż w świetle art. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 tej ustawy, w którym wskazano, że m.in. udostępnieniu podlegają dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski

i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a cyt. ustawy).

Sąd pierwszej instancji podał, że pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Treść art. 6 ustawy wskazuje, że wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 s. 26). Z treści art. 1 powołanej ustawy jak i art. 61 Konstytucji RP wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcje art. 1 należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Tak, więc podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 omawianej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżąca

w punkcie drugim wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. zażądała udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków

i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów działania POIG 1.4/4.1. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "danych publicznych", które w tej ustawie nie zostało zdefiniowane. Wyliczenie "danych publicznych" jest przykładowe, ale wynika z niego, że pod tym znaczeniem kryje się treść stanowisk wyrażonych przez podmioty publiczne bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji i osobę adresata. Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że na pewno danymi publicznymi jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a zatem uznać należy, iż dokumentacja przebiegu kontroli,

o której mowa we wniosku Fundacji jest informacją publiczną. Kontrole te zostały przeprowadzona przez podmiot publiczny jakim jest PARP na podstawie procedur ustalonych w ww. ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. oraz ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Procedury te dotyczą rozliczeń innych podmiotów z wykorzystania publicznych środków, a więc są one danymi publicznymi, które podlegają ujawnieniu w trybie ustawy.

Skarżący w pierwszym punkcie swojego wniosku zażądał ujawnienia dokumentów na podstawie, których udzielono zwycięzcom konkursów

o dofinansowanie przeprowadzanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1. Dokumenty te zostały wytworzone przez podmioty nie będące podmiotami publicznymi, ale w ramach publicznej procedury w ramach, której zostały wydatkowane publiczne środki finansowe.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro art. 6 ust. 1 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej statuuje, że informacją publiczną są także informacje

o pomocy publicznej, to w sytuacji, gdy państwowa osoba prawna jaką jest PARP, powołana do udzielania pomocy niepaństwowym podmiotom, udziela jej w ramach publicznej procedury dofinansowania, to dokumentacja tego postępowania jest jawna, w tym także dokumenty złożone przez beneficjentów publicznego konkursu

o dofinansowanie. W ten sposób może zostać zrealizowany cel ustawy, jakim jest poddanie publicznej, obywatelskiej kontroli sposobu działania publicznych podmiotów. Jeśli bowiem uznać, że mogą być udzielone tylko dokumenty sporządzone w trakcie procedury publicznej przez sam podmiot publiczny, bez możliwości porównania ocen przeprowadzonych przez podmiot publiczny ze złożonymi przez uczestników procedury dokumentami, to oczywistym jest, iż żądający informacji nie byłby w stanie ocenić prawidłowości podejmowanych

w procedurze rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że konkursy przeprowadzone w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka były publiczne, ich podstawą prawną były akty prawa powszechnie obowiązującego w tym cyt. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Z treści art. 28 ust. 8 ww. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. wynika, że wszelkie dokumenty oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej, a więc a contrario dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej zawartej w tym przepisie. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi, zatem wątpliwości, że dokumentacja beneficjentów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4/4.1 jako część dokumentacji konkursowej, jest po rozstrzygnięciu konkursu informacją publiczną

i podlega ujawnieniu w trybie ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji odrębną sprawą jest sytuacja, w której dokumentacja zawiera dane chronione tajemnicami ustawowymi. W takim przypadku zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może jej nie udzielić, ale wówczas zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy powinien wydać decyzję administracyjną. Brak w tym zakresie rozstrzygnięcia powoduje, że PARP pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.)

a) art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g i ust. 2 ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 119 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy PARP nie pozostaje w stanie bezczynności, w zakresie w jakim wniosek Fundacji obejmuje wnioski o dofinansowanie, harmonogramy rzeczowo-finansowe i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów albowiem żądane przez skarżącego dokumenty jako dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej;

b) art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób odmienny niż te wynika z wykładni prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11, Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że wnioski o dofinansowanie oraz będące ich częścią harmonogramy rzeczowo-finansowe i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów stanowią informacje publiczną, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wnioski o dofinansowanie oraz harmonogramy rzeczowo-finansowe i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów w zakresie w jakim są one elementem wniosków nie stanowią informacji publicznej

- w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd w sposób prawidłowy zastosował powołane wyżej przepisy prawa i nie dokonał wykładni prawa w sposób odmienny niż wynika to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to powinien skargę oddalić w zakresie w jakim obejmowała ona udostępnienie wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych

i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów uznając, że PARP nie pozostaje w bezczynności w tym zakresie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie do wniosków

o dofinansowanie oraz będących ich częścią harmonogramów rzeczowo-finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien być stosowany do tych dokumentów, gdyż są one dokumentami prywatnymi nie zawierającymi informacji o sprawach publicznych, a nie dokumentami urzędowymi.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1

w zw. z art.6 ust.1 pkt 5 lit. g i ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej podała, że o bezczynności organu można byłoby mówić tylko w sytuacji, jeżeli PARP nie udostępniłaby żądanej informacji w terminie, a przedmiotem wniosku byłaby informacja publiczna w rozumieniu cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega jednak wątpliwości, co potwierdziła wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., że w zakresie

w jakim wniosek Fundacji obejmuje wnioski o dofinansowanie oraz będące ich częścią harmonogramy rzeczowo-finansowe i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów nie dotyczy on informacji publicznej, gdyż są one dokumentami prywatnymi. Nie są to więc informacje publiczne, o których mowa w art. 1 ust. 1w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g omawianej ustawy. Dokumentów tych nie można uznać również za dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, albowiem nie są one wytworzone przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Oznacza to, że brak było podstaw do uznania, że PARP pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia wniosków o dofinansowanie oraz będące ich częścią harmonogramy rzeczowo-finansowe i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów, gdyż wnioski te nie stanowią informacji publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnia to zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób odmienny niż to wynika z wykładni prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11, wskazała, że wbrew stanowisku wyrażonemu w powołanym wyroku, Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioski o dofinansowanie oraz będące ich częścią harmonogramy rzeczowo-finansowe i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów stanowią informacje publiczną. Podkreśliła, że użyte w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie Sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje przy tym kwestie będące jej przedmiotem, objęte podstawami kasacyjnymi. W powołanym wyroku Sąd ten dokonał wykładni prawa w zakresie rozumienia art. 28 ust. 8 ustawy dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., Nr 84, po: 712 ze.zm.) lecz tylko w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej. Nie dokonał jednak wykładni pojęcia informacja publiczna, gdyż przepis ten nie zawiera definicji tego pojęcia.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził, że wniosek o dofinansowanie wraz

z stanowiącymi jego część harmonogramem rzeczowo-finansowym

i harmonogramem realizacji projektów według kwartałów są dokumentami prywatnymi nie mieszczącymi się w zakresie pojęcia informacja publiczna, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie nie mógł dokonać odmiennej wykładni i uznać je za informację publiczną.

Z kolei, uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wnioski

o dofinansowanie, harmonogramy rzeczowo-finansowe oraz harmonogramy realizacji projektów według kwartałów są dokumentami wytworzonymi przez podmioty, nie będące podmiotami publicznymi, a więc dokumentami prywatnymi. Status dokumentu prywatnego powoduje, iż nie mogą być one uznane za dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty prywatne nie mogą być również uznane za informacje

o majątku publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g cyt. ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Wnioski o dofinansowanie wraz

z harmonogramem rzeczowo-finansowym oraz harmonogramem realizacji projektów według kwartałów, jako wytworzone przez podmiot prywatny nie mogą bowiem zawierać informacji o majątku publicznym. Oznacza to, że do wniosków

o dofinansowanie oraz będących ich częścią harmonogramów rzeczowo-finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów nie mógł być zastosowany art. 1 ust. 1 tej ustawy, gdyż dokumenty te jako dokumenty prywatne nie zawierające informacji o sprawach publicznych i nie stanowią informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:\

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia powołanych

w skardze kasacyjnej przepisów postępowania wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok stosownie do treści art.190 P.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji ma charakter wyjątkowy i może dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony

w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną, 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się stan prawny, 3) jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego

w orzeczeniu sądu drugiej instancji odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej.(por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod redakcją prof. Romana Hausera ,prof. Marka Wierzbowskiego str.623 -624 ).

Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie wystąpiły przypadki pozwalające na odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1427/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt OSK189/11 dokonując oceny żądania zawartego we wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. pod kątem zastosowania art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Zakwestionował jedynie sposób rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji polegający na odrzuceniu skargi na bezczynność w tej części, zamiast jej oddalenia. W konsekwencji przesądził, że same wnioski o dofinansowanie nie są informacją publiczną o której mowa w art.1 ust.1 w zw. z art.6 ust.1 pkt 5 lit g ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do zawartego we wniosku żądania udostępnienia harmonogramów rzeczowo-finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów uznał, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest przedwczesne, nie wyjaśniono bowiem charakteru tych dokumentów, czy są one elementem wniosku np. jego załącznikami, czy też są to dokumenty wytworzone przez organ w czasie trwania postępowania konkursowego. Reasumując wskazał na konieczność ustalenia przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy żądane we wniosku informacje są informacją publiczną, a następnie rozważenie, czy organ jest bezczynny w ich udostępnieniu.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie wniosków podmiotów aplikujących o dofinansowanie, przyjmując, że stanowią one informację publiczną dokonał wykładni art.1 ust.1

w zw. z art.6 ust.1 pkt 5 lit g cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób odmienny od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, czym naruszył art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powołując się na treść art. art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) i odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu powołanego wyroku tego Sądu ocenił, że wszystkie żądane przez skarżącą Fundację dokumenty po zawarciu z tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, iż dokonana w tej sprawie przez Sąd drugiej instancji wykładnia prawa w rozumieniu art. 28 ust. 8 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, miała charakter wiążący tylko w kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, niewłaściwej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu jest ograniczone wyłącznie do dokumentacji konkursowej dotyczącej wnioskodawców, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania, lecz z którymi nie zawarto jeszcze umowy. Wykładnia ta nie obejmowała jednak pojęcia informacji publicznej.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. za zasadny. Ubocznie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 431/11 wyraził pogląd, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" (art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r.) podlega ocenie w ramach art. 6 u.d.i.p.,

a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak wyżej wskazano, skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji był związany oceną prawną stwierdzającą, że wnioski o dofinansowanie nie są informacją publiczną, to skarga ww. Fundacji na bezczynność PARP powinna być w tej części oddalona. W związku z powyższym zastosowanie w tej sprawie art. 149 P.p.s.a i uwzględnienie skargi

w całości stanowiło naruszenie tego przepisu. Ponadto zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował się do wskazań Sądu drugiej instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11, nie ustalił bowiem, czy zawarte we wniosku powołanej Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. żądane dokumenty -harmonogramy rzeczowo-finansowe

i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów stanowią załączniki do wniosku, czy stanowią dokumenty wytworzone w trakcie postępowania konkursowego oraz czy zawierają one informacje publiczne , a organ jest w zakresie ich udostępnienia bezczynny. Podkreślić także należy, iż zawarte we wniosku żądanie dotyczyło również karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny. Kwestia ta nie została jednak w tej sprawie w ogóle rozważona.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy jego trafność jedynie w zakresie dotyczącym wniosków

o dofinansowanie, gdyż pozostałe elementy zawarte w pkt 1 wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zostały w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji pominięte. Przy czym jak wyżej wskazano wnioski o dofinansowanie nie stanowiły informacji publicznej. Nie miał zatem do nich zatem zastosowania art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 5 lit g cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym jedynie ubocznie zauważyć należy, iż zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

W związku z tym istotne jest ustalenie, czy żądane dokumenty zawierają dane stanowiące informację publiczną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).