Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 787/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Organizacje społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 31  1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenie A na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r., znak sprawy: [...], odmawiające dopuszczenia tego stowarzyszenia do udziału na prawach strony w toczącym się, na wniosek P. L., postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na [...] na działce ewidencyjnej [...] – utrzymało w całości w mocy ww. postanowienie Prezydenta [...].

Zaskarżone postanowienie SKO zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] czerwca 2013 r. P. L. (zwany też dalej "Inwestorem") złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej opisanego planowanego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z [...] października 2013 r. Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. SKO, decyzją z [...] czerwca 2015 r., uchyliło tę decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (zwane też dalej: "Stowarzyszeniem" lub "Skarżącym"), pismem z [...] października 2015 r., wniosło o dopuszczenie do udziału w powyższej sprawie w charakterze strony, "na każdym etapie postępowania administracyjnego". Następnie, w odpowiedzi na wezwanie organu, Stowarzyszenie sprecyzowało, iż wnosi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.

Przywołanym wyżej postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta [...] – wskazując w podstawie prawnej na art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a.") – odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia trzech ww. przesłanek. Zdaniem organu I instancji spełniona jest pierwsza przesłanka, bowiem postępowanie nie dotyczy praw i obowiązków Stowarzyszenia, lecz praw i obowiązków innej osoby. Analiza treści wniosku i załączonych dokumentów nie wykazała jednak, aby chęć uczestniczenia Stowarzyszenia w postępowaniu uzasadniona była jego celami statutowymi, ani też by za przystąpieniem Stowarzyszenia do postępowania przemawiał interes społeczny.

Organ I instancji wyjaśnił, że przywołana we wniosku argumentacja nie wskazuje jednoznacznie, aby z przyjętych w regulaminie Stowarzyszenia celów wynikało prowadzenie działań ukierunkowanych na uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, czy też reprezentowanie interesów społeczności lokalnej przed organami administracji publicznej oraz aby przyczyniało się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowań administracyjnych. Stowarzyszenie powołując się we wniosku na swoje cele statutowe, uzasadniło potrzebę działania na rzecz ochrony środowiska, skupiając się na prowadzonej działalności ekologicznej. Stowarzyszenie nie wystąpiło jednak o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako organizacja ekologiczna, lecz jako organizacja społeczna. Dopuszczenie organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu jest regulowane w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej też dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie: "u.u.i.ś."). Stowarzyszenie złożyło natomiast wniosek dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. regulującego tryb dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych.

Ponadto, zdaniem Prezydenta [...], Stowarzyszenie nie spełniło również przesłanki dotyczącej wykazania interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Z treści wniosku wynika, że ochrona interesu społecznego ma polegać na sprzeciwianiu się uruchomieniu punktu kruszenia gruzu w sąsiedztwie obszaru chronionego – siedliska skowronka. Organ I instancji uznał, że interes społeczny nie może z założenia stać w opozycji do interesu indywidualnego strony (w osobie inwestora). Udział Stowarzyszenia w postępowaniu nie powinien z założenia służyć sprzeciwianiu się inwestycji, lecz winien chronić interes społeczny, poprzez dążenie do rozstrzygnięcia godzącego interes inwestora z interesem społecznym. Nadto organ zauważył, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną pozostałych stron, dając m.in. możliwość dostępu do akt, możliwość wniesienia środków odwoławczych, co może wpłynąć na termin załatwienia sprawy decyzją ostateczną.

W konkluzji Prezydent Miasta stwierdził, że w jego opinii organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością, w sposób możliwie pełny wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, czego Stowarzyszenie nie uczyniło.

W zażaleniu na opisane postanowienie Prezydenta [...], Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciło naruszenie: art. 31 § 1 k.p.a. – poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony i błędne uznanie, iż Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu – a także art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie interesu społecznego, "który w niniejszej sprawie powinien być kategoryzowany w odniesieniu do społeczności gminy [...]" i nieuwzględnienie interesu Stowarzyszenia w kategoriach słusznego interesu jednostki, spełniającego przesłankę niesprzeczności z prawem ani z zasadami współżycia społecznego.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie podkreśliło, że nie ma na celu prowadzenia działalności na rzecz partykularnych interesów jego członków, inwestorów czy grup społecznych. Jednym z podstawowych założeń Stowarzyszenia jest społeczna kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych związanych ze zwiększeniem kontroli wszelkich negatywnych konsekwencji planowanych inwestycji, mających m.in. wpływ na środowisko naturalne. Stowarzyszenie podkreśliło, że swoją działalność skupia przede wszystkim na kontroli wszelkich inwestycji mogących naruszyć naturalne siedliska oraz miejsca lęgowe chronionego ptactwa. Z uwagi na fakt, że poszczególne gatunki zwierząt same wybierają najdogodniejsze dla siebie miejsce bytowania, pozbawianie ich możliwości spokojnego funkcjonowania poprzez wydanie decyzji zezwalających kolejno na planowanie inwestycji, które będą bezpośrednio wpływały na środowisko, bez możliwości jednoczesnego uczestnictwa na prawach strony organizacji, której celem statutowym jest m.in. ochrona zagrożonych gatunków, wydaje się być pozbawione logiki i doświadczenia życiowego, i poddaje w wątpliwość racjonalność organów administracyjnych w tym zakresie. Celem wszelkich organizacji ekologicznych oraz stowarzyszeń o tym charakterze jest przede wszystkim badanie zgodności z prawem planowanych inwestycji i ich wpływu na środowisko. W przypadku dostrzeżenia jakichkolwiek zagrożeń, organizacje takie mają prawo zgłosić swoje zastrzeżenia oraz przystąpić do postępowania na prawach strony. W niniejszej sprawie istnieje duże prawdopodobieństwo zakłócenia równowagi środowiska. Planowanie inwestycji bez zbadania, czy w jej konsekwencji nie nastąpi zburzenie równowagi w zgodności relacji środowisko - człowiek a następnie, poprzez intensywną działalność człowieka służącą do realizacji jego celów, degradacja środowiska przyrodniczego i zaburzeń w jego funkcjonowaniu jest niedopuszczalne.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wskazując w podstawie prawnej na art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Prezydenta [...].

W uzasadnieniu SKO podzieliło ocenę organu I instancji, iż nie ma podstaw, by uwzględnić żądanie Stowarzyszenia na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., gdyż Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek warunkujących uwzględnienie żądania. SKO wskazało, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie, w konkretnym wypadku, wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Jednakże argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną. Stowarzyszenie ogólnikowo zaś wskazało jedynie, i bez odniesienia się do tej konkretnej sprawy, na zasady dopuszczania organizacji społecznych, w tym ekologicznych, do postępowań administracyjnych. Z wniosku ani uzasadnienia zażalenia nie wynika, ażeby Stowarzyszenie dysponowało szczególną, większą od stron postępowania wiedzą w zakresie prowadzonego postępowania i jego meritum, i w sposób efektywny mogło wpływać na treść rozstrzygnięcia poprzez zgłaszanie merytorycznych uwag i wniosków, i w sposób konstruktywny przyczynić się do lepszego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Tymczasem, w ocenie SKO, za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Stowarzyszenie, podejmując się roli "reprezentanta społecznego", powinno więc uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz że działając w interesie społecznym, przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy.

Organ II instancji podkreślił, że Stowarzyszenie nie argumentuje w sposób konkretny spełnienia przesłanki występowania interesu społecznego we wszczęciu postępowania. Sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które jako cel statutowy stawiają sobie ochronę środowiska jako taką. Nie uzasadnia istnienia interesu społecznego argumentacja, iż zwiększy to społeczny udział w podejmowaniu decyzji. Niniejsze postępowanie bowiem jest już postępowaniem z udziałem społeczeństwa. Nie uzasadnia istnienia interesu społecznego ogólne wskazanie, iż udział Stowarzyszenia podyktowany jest ochroną przyrody, a w szczególności nie stanowi argumentu "za" gołosłowne i ogólne twierdzenie, iż kruszarnia gruzu może być przyczyną wyginięcia chronionych gatunków ptaków i wyrządzenia nieodwracalnej szkody w środowisku. Całe postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej zmierza do wydania bądź odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w trakcie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie, czy inwestycja wpływa na środowisko, i takie ewentualne określenie uwarunkowań, ażeby nie dopuścić do inwestycji, która miałaby negatywny wpływ na środowisko. W ocenie SKO z pism Stowarzyszenia wynika główna konkluzja, iż jako interes społeczny upatruje ono po prostu sprzeciwienie się powstaniu inwestycji. Słusznie zaś organ I instancji wskazał, iż udział Stowarzyszenia w postępowaniu nie powinien służyć po prostu sprzeciwieniu się uruchomienia inwestycji, lecz powinien chronić konkretny interes społeczny. Można odnieść wrażenie, iż Stowarzyszenie powstało jedynie na potrzeby sprzeciwienia się planowanemu przedsięwzięciu, i to jest jego celem, a nie skonkretyzowany i słuszny interes społeczny. Stowarzyszenie nie wykazało, ażeby jego udział miał przyczynić się do lepszego załatwienia sprawy, nie wykazało też, jakie posiada kwalifikacje do występowania w tym konkretnym postępowaniu. Ogólnikowość argumentów wskazuje, iż organizacja ta nie jest przygotowana do wypełniania swojej roli w przedmiotowym postępowaniu. Stowarzyszenie nie wskazuje, jaką działalność ekologiczną prowadzi, swojego dotychczasowego dorobku w tym względzie, przygotowania do wypełniania roli, jaką organizacja społeczna mająca działać w postępowaniu winna wypełniać.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO, Stowarzyszenie A wniosło o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej "decyzji" [powinno być: "postanowieniu" – uw. Sądu] Stowarzyszenie zarzuciło:

1) naruszenie art. 8 k.p.a. – poprzez uchybienie przez organ zasadzie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, przez uchylanie się od stosowania korzystnych dla środowiska regulacji prawnych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501);

2) naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:

a. Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek warunkujących uwzględnienie żądania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, na prawach strony,

b. nieuzasadnione uznanie, że Stowarzyszenie nie wykazało w postępowaniu istnienia zarówno celów statutowych, jak i interesu społecznego warunkującego jego udział w postępowaniu,

c. nieuzasadnione przyjęcie przez organ braku jednoczesnego wystąpienia obu ww. przesłanek,

d. bezpodstawne twierdzenie – oderwane od treści pism wnoszonych przez Stowarzyszenie – że Stowarzyszenie tylko ogólnikowo i bez odniesienia się do konkretnej sprawy powoływało się na zasady dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez pominięcie złożonej do akt postępowania przez Stowarzyszenie "Inwentaryzacji ornitologicznej", szczegółowo określające gatunki ptaków podlegających ochronie ścisłej, bytujących w rozpatrywanym rejonie planowanej inwestycji,

3) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia swoich celów statutowych, do których należy m.in. ochrona środowiska, pomimo iż statut zawiera czytelne i jednoznaczne odwołanie do tego pojęcia, tyle że sformułowane przy użyciu innych słów, które mają jednak ten sam zakres semantyczny, i bezpodstawnie pominął użycie przez Stowarzyszenie słowa "przyroda" jako synonimu określenia "środowisko";

4) naruszenie punktu 8 preambuły Dyrektywy 2004/35/WE – poprzez brak odniesienia się przez SKO "do kwestii potencjalnych zagrożeń wynikających z realizacji inwestycji punktu kruszenia gruzu, a o których mowa we wskazanym punkcie, jakimi mogą być prace planistyczne czy projektowe";

5) błędną wykładnię pojęcia "organizacja ekologiczna", dokonaną z naruszeniem art. 10a dyrektywy 85/337/EWG obowiązku zapewnienia "szerokiego dostępu" do postępowania, prowadzącą do przyjęcia, że Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną, a w konsekwencji niezastosowania tego przepisu,

a także "z ostrożności":

6) pominięcie art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. – poprzez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu, mimo spełniania przesłanek przemawiających za jego dopuszczeniem, gdyż, w ocenie Skarżącego, "takiej inicjatywy organu wymaga m.in. ochrona szeroko rozumianego interesu społecznego przejawiająca się w trosce o zachowanie środowiska naturalnego".

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podkreślił, że jednym z podstawowych celów wymienionych w statucie Stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz ekologii, ochrony przyrody, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony siedlisk Skowronka, a także podejmowanie działań prawnych mających na celu zapobieganie powstawaniu zagrożeń wynikających ze zwiększonych emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego czy natężenia hałasu mogących doprowadzić do spłoszenia ptactwa czy jego wyginięcia. Stowarzyszenie [...]" aktywnie współpracuje ze Stowarzyszeniem E. L. dla Środowiska i stowarzyszenia te wspólnie podejmują inicjatywy mające na celu zapewnienie jak najlepszych warunków bytowania zwierząt oraz rozwoju roślin. Dzięki inicjatywie S. L. dla Środowiska, miłośnicy ekologii założyli Stowarzyszenie [...]", które zawęziło zakres swojego działania do inicjatyw na rzecz ochrony ptaków znajdujących się pod ochroną ścisłą, co uczynili priorytetowym celem uwzględnionym w swoim statucie. Biorąc pod uwagę całokształt działań Stowarzyszenia, można jako główny cel wskazać zapewnienie ciągłości istnienia gatunków objętych ochroną ścisłą, co w szerokim znaczeniu obejmuje działalność na rzecz ochrony środowiska.

Z kolei jeśli idzie o wykazanie interesu społecznego Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu, to autor skargi zaznaczył, że Stowarzyszenie poprzez swoją działalność zapewnia mieszkańcom tej części [...] spokojne warunki życia i możliwość korzystania z uroków środowiska naturalnego, będącego także miejscem lęgowym chronionego ptactwa. Dzięki działalności Stowarzyszenia istnieje możliwość monitorowania planowanych inwestycji, których wpływ jest odczuwalny zarówno w sferze ekologii, jak również życia i zdrowia mieszkańców. Planowana inwestycja – [...] – całkowicie negatywnie wpłynie na warunki mieszkaniowe ludzi żyjących zarówno na ulicach bezpośrednio z nią sąsiadujących, jak i położonych dalej. Wzmożony zostanie ruch pojazdów, w tym pojazdów ciężarowych do wożenia gruzu, co przyczyni się do większej emisji spalin i hałasu nimi wywołanych. Z cichej okolicy ta część miasta [...] stanie się miejscem, w którym przez cały czas będą dochodziły intensywne odgłosy z pracującej kruszarni. Zwiększy się ilość pyłów w powietrzu, co również nie pozostanie bez wpływu na samopoczucie i zdrowie osób mieszkających w [...].

W konkluzji Skarżący wskazał, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przyczyni się, z jednej strony, do aktywnej realizacji celów Stowarzyszenia określonych w statucie, poprzez uzyskiwanie bieżących informacji i monitorowanie toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a poprzez czynne uczestnictwo w postępowaniu Skarżący będzie miał możliwość przekazywania informacji o aktualnych miejscach bytowania ptaków, ich ścieżek wędrownych oraz ewentualnie wskazywania możliwej dopuszczalnej emisji pyłów wydobywających się z planowanej kruszarni, jak również zapewni bezpośredni przekaz informacji mieszkańcom zainteresowanym toczącym się postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto – odnosząc się do zarzutów skargi – wskazał, że na tym etapie postępowania zarzut uchylania się przez organ od stosowania korzystnych dla środowiska regulacji prawnych, czy też braku odniesienia się do kwestii potencjalnych zagrożeń wynikających z realizacji inwestycji, jakimi mogą być prace planistyczne czy projektowe, jest przedwczesny i nie może być przedmiotem rozpoznania. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że Stowarzyszenie nadal nie wykazuje konkretnego celu statutowego, który dzięki dopuszczeniu do postępowania realizowałoby w tej sprawie, i jakie miałoby to przełożenie, ani przygotowania merytorycznego do wypełniania swojej roli w niniejszym postępowaniu. Załączona inwentaryzacja ornitologiczna nie stanowi dowodu powyższego. Co do zarzutu pominięcia art. 44 u.u.i.ś. SKO podkreśliło zaś, że organ wzywał Stowarzyszenie do wskazania, na jakiej podstawie prawnej domaga się ono dopuszczenia do postępowania, i organizacja wyraźnie wskazała jedynie art. 31 k.p.a.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2017 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika adw. S. P., podtrzymał w całości wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenie A w [...] do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że skarga Stowarzyszenia zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

W szczególności jako niezasadne należało ocenić zarzuty:

- naruszenia pkt 8 preambuły Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE L 143 z 30.04.2004 r., str. 56). Nawet już bowiem z treści tego punktu (w brzmieniu: "Niniejsza dyrektywa powinna mieć zastosowanie do, w zakresie szkód wyrządzanych środowisku naturalnemu, do działalności zawodowej, która stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi lub środowiska. Należy zidentyfikować tę działalność, co do zasady, poprzez odniesienie do odpowiedniego prawodawstwa wspólnotowego, które przewiduje wymagania regulacyjne w stosunku do niektórych rodzajów działalności lub praktyk, co do których uznano, że stanowią one potencjalne lub rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia ludzi lub środowiska") wynika, że ani wskazany punkt Dyrektywy 2004/35/WE, ani jej pozostałe postanowienia nie odnoszą się w żaden sposób do kwestii dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym. Celem tej dyrektywy jest tylko, jak stanowi jej art. 1: "ustalenie ram odpowiedzialności za środowisko w oparciu o zasadę «zanieczyszczający płaci» w celu zapobiegania i zaradzenia szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu";

- błędnej wykładni pojęcia "organizacja ekologiczna", dokonanej z naruszeniem art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska (Dz. U. UE L 175 z 05.07.1985 r., str. 40, z późn. zm.), prowadzącej do przyjęcia, że Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną, a w konsekwencji niezastosowania tego przepisu. Zarzut ów jest chybiony już z tego względu, że przywołany art. 10a dyrektywy 85/337/EWG w ogóle nie posługuje się terminem "organizacja ekologiczna". Poza tym Skarżący nie wykazał, iżby postanowienia ww. dyrektywy nie zostały we właściwym czasie należycie implementowane do krajowego porządku prawnego i w związku z tym, że nabrały tzw. skuteczności wertykalnej (w kwestii warunków bezpośredniej skuteczności dyrektyw zob. np. wyrok ETS z 04.12.1974 r. w sprawie 41/74, Yvonne Van Duyn v. Home Office, ECR 1974, s. 1337);

- pominięcia art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353) poprzez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu, mimo spełniania przesłanek przemawiających za jego dopuszczeniem. Zarzut ten jawi się wręcz jako niezrozumiały, jeśli się zważy, że to wcześniej samo Stowarzyszenie – należycie pouczone przez organ I instancji o treści zarówno art. 44 u.u.i.ś., jak i art. 31 k.p.a. – wskazało przepis art. 31 § 1 k.p.a. jako podstawę swego wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji był tym wnioskiem i wskazaną w nim podstawą prawną związany. Można więc jedynie przypuszczać, że niewskazanie przez Stowarzyszenie przepisu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., jako podstawy prawnej ubiegania się o udział w przedmiotowym postępowaniu, wynikało najprawdopodobniej z niemożności wykazania się przez Stowarzyszenie wymaganą na gruncie tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 01 stycznia 2015 r.) "historią" działalności – tj. prowadzeniem działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia danego postępowania wymagającego udziału społeczeństwa (tu: przed [...] stycznia 2013 r.) – gdyż Stowarzyszenie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zostało utworzone dopiero w roku 2014.

Należy podkreślić, że regulacja art. 44 u.u.i.ś. wyłączyła w zdaniu drugim ustępu pierwszego możliwość stosowania w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa jedynie przepisu art. 31 § 4 k.p.a., a już nie pozostałych przepisów ("paragrafów") art. 31 k.p.a. Oznacza to w szczególności, że organizacja ekologiczna, która nie mogła skorzystać z dobrodziejstwa art. 44 u.u.i.ś., może ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu na ogólnych zasadach określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

I właśnie, zdaniem Sądu, co do zarzutu naruszenia przez organy administracji tego ostatniego przepisu, skarga okazała się zasadna.

Przepis art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle cytowanego przepisu organizacja społeczna ubiegająca się o wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, dotyczącej innej osoby (jak to jest bez wątpienia w niniejszym przypadku), lub o dopuszczenie do udziału w nim, zobowiązana jest wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, tj.: (i) związku jej żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do udziału w nim z celami statutowymi organizacji oraz (ii) istnienie interesu społecznego przemawiającego za uczynieniem zadość temu żądaniu.

Należy zgodzić się ze Skarżącym, że organy obu instancji błędnie uznały, iż w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do Stowarzyszenia, żadna z tych przesłanek nie została spełniona.

Ad (i) Cel statutowy

Nie ulega wątpliwości, że Skarżący, jako stowarzyszenie zwykłe, nie posiada "statutu", lecz tylko "regulamin" (co najwyraźniej uszło uwadze autora skargi). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi jednak na stanowisku, że użyte w art. 31 § 1 k.p.a. określenie "cel statutowy" winno być rozumiane szeroko – w znaczeniu funkcjonalnym – jako cel określony w podstawowym akcie normującym ustrój i funkcjonowanie danej organizacji, a więc nie tylko w statucie, ale także np. regulaminie, a nawet w akcie rangi ustawowej lub podustawowej powołującym daną organizację do życia lub regulującym jej działalność.

Z treści złożonego do akt sprawy Regulaminu Stowarzyszenie A (zwanego też dalej "Regulaminem") wynika, że jednym z podstawowych celów Stowarzyszenia są: "Działania na rzecz ekologii i ochrony przyrody, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony siedlisk [...]" (pkt 9 ppkt 1 Regulaminu). Cele te realizowane są m.in. poprzez: "Podejmowanie i uczestniczenie w działaniach prawnych chroniących ptaki, miejsca ich występowania i wszelkie niezbędne im do życia elementy środowiska przyrodniczego" (pkt 10 ppkt 1 Regulaminu).

Z załączonego do wniosku Stowarzyszenia z [...] października 2015 r. dokumentu "Inwentaryzacji ornitologicznej", obejmującej "[w]yniki badan jakościowych i ilościowych prowadzonych w roku 2015 terenu pomiędzy [...], jasno wynika, że na terenie planowanych prac i w okolicy stwierdzono stanowiska gniazdowe 24 gatunków chronionych ptaków, w tym m.in. 12 par skowronka (Alauda arvensis) – zob. pkt 3.1. Inwentaryzacji ornitologicznej. Prawdziwość tych twierdzeń nie została przez organy zakwestionowana. W tym kontekście należy stwierdzić, że wystąpienie przez Stowarzyszenie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia znajdowało uzasadnienie w celu statutowym Stowarzyszenia, jakim jest ochrona siedlisk skowronka, a sam wniosek i wnioskowany udział w tym postępowaniu mieszczą się w pojęciu podejmowania i uczestniczenia w "działaniach prawnych" chroniących ptaki, miejsca ich występowania i wszelkie niezbędne im do życia elementy środowiska przyrodniczego.

Ad (ii) Interes społeczny

Potrzeba ochrony interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym zachodzi zasadniczo w każdym przypadku, gdy skutki wnioskowanej decyzji wydanej w danej sprawie mogą wpływać na sytuację nie tylko stron postępowania, ale także na inne podmioty i otoczenie. Zarazem nie ulega wątpliwości, że kategoria "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym, które na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo doprecyzowania i skonkretyzowania w kontekście danej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że przy rozważaniu kwestii zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu z perspektywy interesu społecznego, organu obu instancji nie rozważyły w należyty sposób wszystkich istotnych z tej perspektywy okoliczności sprawy, o których mowa niżej, a które wzięte łącznie przemawiały jednak – w ocenie Sądu – za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Po pierwsze, jest poza sporem, że przedmiotowe postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa" w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – o czym przesądził organ I instancji stwierdzając postanowieniem z [...] października 2013 r. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. To zaś niejako "z definicji" oznacza, iż skutki decyzji zapadłych w tym postępowaniu mogą wpływać na sytuację nie tylko stron postępowania, ale także innych podmiotów i otoczenia – co zresztą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy znajduje dodatkowe potwierdzenie w fakcie zgłaszania chęci udziału w ww. postępowaniu także przez G. L. – a co z kolei, jak to już wyżej wskazano, aktualizuje potrzebę ochrony interesu społecznego. Zarazem nie ulega wątpliwości, że swoiście "zinstytucjonalizowaną" formą udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim organizacji społecznych – co w sprawach "środowiskowych" znajduje wyraźne potwierdzenie zarówno w treści art. 44 u.u.i.ś., jak i w jego umiejscowieniu na tle systematyki ustawy (w jej Dziale III zatytułowanym "Udział społeczeństwa w ochronie środowiska"). Fakt, iż w kontrolowanej sprawie powołany art. 44 u.u.i.ś. nie znajdował zastosowania (z woli samego Stowarzyszenia), nie zmienia oceny, że w postępowaniu takim ("wymagającym udziału społeczeństwa"), udział zainteresowanej społeczności (także w jego zinstytucjonalizowanych formach, tj. poprzez udział organizacji ekologicznych) jest wartością przez ustawodawcę co do zasady pożądaną. To zaś nie może pozostawać bez wpływu również na sposób stosowania w tego rodzaju postępowaniach przepisu art. 31 § 1 k.p.a. w zakresie identyfikowania interesu społecznego i badania, czy przemawia on za udziałem organizacji społecznej w danym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Po drugie, omawiany dostęp społeczeństwa do udziału w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska – wynikający nie tylko z przepisów prawa krajowego, ale również z implementowanych do polskiego porządku prawnego aktów prawa unijnego – stanowi jedną z form realizacji spoczywającego na władzach publicznych obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska, o czym wyraźnie stanowi art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 19.04.2016 r., II OSK 2010/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA". Z niego wynika zaś dalszy konstytucyjny obowiązek władz publicznych – nie mniej doniosły w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – wspierania działań obywateli (lege non distinguente: także tych podejmowanych w formach zinstytucjonalizowanych) na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art. 74 ust. 4 Konstytucji RP).

Po trzecie, już z wyżej przywołanych przepisów Konstytucji RP, ale i z dalszych jej unormowań (zob. zwłaszcza art. 5, art. 31 ust. 3 i art. 86 Konstytucji RP), jasno wynika, że ochrona środowiska jest wartością konstytucyjną, i to o wymiarze ogólnospołecznym (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Nie może więc budzić wątpliwości stwierdzenie, że zapewnienie ochrony środowiska (w tym standardów jego jakości), leży w interesie społecznym (por. wyrok WSA z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 741/06, CBOSA). I to właśnie na względy ochrony środowiska (ochrony przyrody) – skonkretyzowane do potrzeby ochrony ptactwa, w tym zwłaszcza populacji skowronka, bytujących na terenie i w sąsiedztwie planowanej inwestycji – powoływało się Stowarzyszenie, ubiegając się o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Z przedłożonej przez Stowarzyszenie "Inwentaryzacji ornitologicznej" – której ustalenia nie zostały w żaden sposób przez organy zakwestionowane – wynika, że na terenie planowanych prac i w jego okolicy stwierdzono stanowiska gniazdowe licznych gatunków chronionych ptaków, w tym skowronka. Oznacza to, w ocenie Sądu, że zostało w wystarczającym stopniu wykazane, iż interes społeczny, wyrażający się w tym przypadku przede wszystkim w potrzebie zapewnienia – w ramach toczącego się postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań – ochrony wskazanych gatunków awifauny, jako ważnych elementów środowiska naturalnego, przed ewentualnym szkodliwym oddziaływaniem planowanej inwestycji, którego na tym etapie nie sposób wykluczyć, ma charakter dostatecznie konkretny i realny.

Po czwarte, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że udział organizacji społecznej powinien zasadniczo służyć "lepszemu załatwieniu sprawy", w szczególności poprzez bardziej wszechstronne, "eksperckie" naświetlenie jej istotnych okoliczności. Już jako zbyt daleko idące i bezpodstawne przyjdzie jednak ocenić oczekiwanie organów, wykazywania się przez Stowarzyszenie "własną" wiedzą ekspercką i doświadczeniem. W szczególności uszło uwadze organów, że efektywny udział organizacji społecznej może wyrażać się także w dostarczaniu przez nią informacji i opracowań "eksperckich" pochodzących od (zamówionych u) podmiotów zewnętrznych. Fakt przedłożenia przez Stowarzyszenie "Inwentaryzacji ornitologicznej" – niesłusznie przez organy w rozważaniach zawartych w uzasadnieniach obu postanowień pominięty, a w odpowiedzi na skargę zbagatelizowany – dowodzi, że Stowarzyszenie jest w stanie taką wiedzę na potrzeby przedmiotowego postępowania dostarczyć.

Po piąte, nie mogły stanowić dostatecznego uzasadnienia dla odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do toczącego się postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań podniesione przez organy okoliczności:

- sprzeciwiania się przez Stowarzyszenie realizacji planowanej inwestycji. Jak się bowiem trafnie zauważa w orzecznictwie sądowym, intencją ustawodawcy było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze reprezentanta interesu społecznego niezależnie od tego, jaki jest jej stosunek do sprawy (zob. wyrok NSA z 30.05.2016 r., II OSK 2277/14, CBOSA). Nie można a priori wykluczyć, że w konkretnym przypadku w interesie społecznym będzie leżało niedopuszczenie do powstania określonej inwestycji. Poza tym sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję – z jednej strony – oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony (tak trafnie wyrok NSA z 24.06.2009 r., II OSK 1038/08, CBOSA);

- że udział organizacji społecznej w postępowaniu może negatywnie wpłynąć na termin załatwienia sprawy decyzją ostateczną. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że organ nie powinien odmawiać udziału organizacji z powodu potencjalnego wydłużenia się przebiegu postępowania bądź ze względu na nadmierne poszerzenie kręgu podmiotów postępowania (zob. A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 235, i tam przywołane orzecznictwo);

Te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku, że organy obu instancji błędnie uznały, iż w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do żądania Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Przedstawione stanowisko i zapatrywania Sądu zostaną wzięte przez organy pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.

Z uwagi na to, że zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] wydane zostały z naruszeniem art. 31 § 1 k.p.a., to Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.