Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 757/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. H. i M. H. na decyzję Wojewody z dnia 13 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 17 października 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. H. i M. H. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. H. i M. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 września 2017 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 17 października 2016 r., nr [..], orzekającą o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [..] o pow. 385 m2, [..] o pow. 135 m2 i [..] o pow. 436 m2, położoną w obrębie S., gmina P., w związku z decyzją Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 20 stycznia 2014 r., nr [..], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie drogi gminnej (ulica K.) w S.", oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy do wypłaty ww. odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja organu pierwszej instancji stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej (ulica K.) w S. Decyzją tą zostały objęte między innymi działki nr: [..]-[..], które powstały w wyniku zatwierdzenia podziału odpowiednio działek nr: [..]-[..]. W dniu wydania ww. decyzji w dziale III księgi wieczystej nr [..], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako jej właściciele wpisani byli M. H. i M. H. Ponadto w księdze tej ujawnione były prawa z umowy darowizny w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika na rzecz P. H. oraz bezpłatne służebności drogi prowadzące od drogi publicznej przez działki nr [..] i [..] do działek nr: [..]-[..] oraz [..] na rzecz każdorazowych właścicieli ww. działek.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [..], Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 5 listopada 2015 r., nr [..], ustalającą odszkodowanie za ww. działki w wysokości 27.700 zł na rzecz M. H. i M. H. i zobowiązującą do jego wypłaty Wójta Gminy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podstawą wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy była utrata z dniem 19 grudnia 2015 r. ważności operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2014 r., sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., którego aktualności nie potwierdzono.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia 17 października 2016 r., na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., ustalił na rzecz M.H. i M. H. odszkodowanie w wysokości 23.033,85 zł za prawo własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [..] o pow. 0,0385 ha, [..] o pow. 0,0135 ha i [..] o pow. 0,0436 ha, położonych w obrębie S., gmina P., które na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 20 stycznia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej (ulica K.) w S.", przeszły na własność Gminy pod drogę gminną, a do jego wypłaty zobowiązał Wójta Gminy, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o ustalenia operatu szacunkowego z dnia 20 września 2016 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. U., w którym biegła oszacowała wartość prawa własności gruntu wraz z częściami składowymi na łączną kwotę 21.937 zł.

Jak wynika z treści operatu w dniu 12 września 2016 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że działka nr [..] stanowiła drogę dojazdową, gruntową, nieurządzoną, zaś działki nr [..] i [..] stanowiły część gospodarstwa rolnego - pola uprawne, na ich terenie występowały zasiewy ozime - mieszanka zbożowa owies z jęczmieniem i pszenicą. Działka nr [..] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ponadto rzeczoznawca ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działki objęte były dwoma obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego z dnia 16 marca 2006 r. i z dnia 15 marca 2010 r. W myśl tych planów działka nr [..] położona była na terenie oznaczonym symbolami A.02.KD - tereny dróg dojazdowych oraz A.4.1.MN - teren A.4.1.MN jest integralnie związany z terenem A.4.MN - obowiązują ustalenia planu z 2006 r. Działka nr [..] położona była na terenie oznaczonym symbolem A.02.KD - tereny dróg dojazdowych, a działka nr [..] położona była częściowo na terenie oznaczonym symbolami A.02.KD -tereny dróg dojazdowych oraz A.4.1.MN - teren A.4.1.MN jest integralnie związany z terenem A.4.MN - obowiązują ustalenia planu z 2006 r. Działka [..], w części nieobjętej planem, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy położona była na terenie o istniejącym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu jako tereny użytkowane rolniczo z zabudową zagrodową.

Szacując wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania biegła przyjęła, zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględniania ustaleń decyzji. Zastosowała przy tym podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, a wartość składników budowlanych określiła stosując podejście kosztowe, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych. Wartość zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorodnych została natomiast oszacowana zgodnie z art. 135 ust. 7 u.g.n. jako wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów.

W wyniku przeprowadzonej analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych wartość działki [..], [..] oraz [..] w części KD określona została na poziomie 19,58 zł/m2, działka [..] w części MN na poziomie 29,20 zł/m2 oraz działka [..] w części MN na poziomie 26,22 zł/m2. Po uwzględnieniu ww. stawek oraz przemnożeniu ich przez powierzchnie zajęte pod poszczególne funkcje ustalono następujące wartości działek: [..] – 8.933 zł, [..] – 8.736 zł oraz [..] – 2.643 zł. Dodatkowo wartość zasiewów pszenżyta ozimego wynosi 143 zł oraz wartość składników budowlanych wynosi 1.482 zł. Łączna wartość przedmiotowych działek wynosi więc 21.937 zł.

Oceniając pozytywnie sporządzony operat i przyjmując go jako dowód w sprawie organ wskazał ponadto, że w związku z oświadczeniem Wójta Gminy, iż spełnione zostały przesłanki wydania nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli zarządcy drogi, ustalone przez rzeczoznawcę odszkodowanie zostało, na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, powiększone o 5 % wartości nieruchomości, dając kwotę 23.033,85 zł.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez M. H. i M. H., Wojewoda decyzją z dnia 13 września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na ustalenia wyceny, z których wynika, że zlokalizowanie inwestycji drogowej na terenie nieruchomości w części stanowiącej tereny rolnicze z zabudową zagrodową (dz. nr [..]) spowodowało zwiększenie wartości nieruchomości, zaś zlokalizowanie inwestycji drogowej na terenie nieruchomości w części o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym i drogowym nie spowodowało zwiększenia wartości nieruchomości w stosunku do wartości wynikającej z aktualnego sposobu użytkowania. W związku z tym, zgodnie z zasadą korzyści autorka wyceny przyjęła do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdzie wskazała, że wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości dla tej części (o powierzchni 175 m2) wynosi łącznie 5 021 zł, natomiast dla pozostałej części ww. działek (o powierzchni 781 m2) o przeznaczeniu drogowym zastosowała ust. 4 § 36 ww. rozporządzenia wskazując, że wartość prawa własności gruntu wynosi 15 291 zł. Ponadto biegła oszacowała wartość składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości, w postaci ogrodzenia, a także składników roślinnych, w postaci zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych.

Wojewoda zaakceptował także zastosowanie 5% bonusu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wskazując na pismo Wójta Gminy z dnia 26 września 2016 r., w którym organ stwierdził, iż dotychczasowi właściciele nieruchomości oznaczonych działkami nr [..], [..] nie wydali gminie tych działek, natomiast na działce nr [..] zarządca drogi składował ziemię. W konsekwencji, z uwagi na spełnienie przesłanek ustawowych, zastosowanie ww. bonusu należy uwzględnić do wszystkich działek wymienionych w operacie szacunkowym.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii nieuwzględnienia w wycenie części składowych znajdujących się na nieruchomości w postaci drzewek ozdobnych (1 szt. cyprysika groszkowego i 2 szt. forsycji) organ wskazał na wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia 17 października 2016 r., z których wynika, że w dniu oględzin inwestycja drogowa w zakresie budowy drogi gminnej (ul. K.) w S. nie została na przedmiotowych działkach rozpoczęta, zatem drzewka powinny tam być. Ponadto, jak zauważył organ, skarżący był obecny w tracie wizji nieruchomości w dniu 12 września 2016 r. i nie wspomniał, iż na ww. działkach znajdują się wskazane drzewka ozdobne. Z kolei powoływanie się w tej kwestii na operat szacunkowy sporządzony przez M. S., a który został uznany przez Wojewodę w decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r. za sporządzony niezgodnie z przepisami prawa i nie zawiera protokołu z oględzin podpisanego przez rzeczoznawcę majątkowego i stronę postępowania (podczas gdy operat szacunkowy A. U. taki dokument zawiera), jest niecelowe.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 20 września 2016 r. prawidłowo, w oparciu o protokół z oględzin, oszacowała jedynie części składowe znajdujące się na przedmiotowych działkach.

W skardze skarżący kwestionują ustalenia w zakresie stanu nieruchomości na dzień 20 stycznia 2014 r. na działce nr [..], zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.

Zdaniem skarżących w sprawie błędnie przyjęto, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na ww. działce nie znajdowały się nasadzenia w postaci 1 sztuki cyprysika groszkowego oraz 2 sztuk forsycji. Te błędne ustalenia organ poczynił na podstawie protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 12 września 2016 r., lecz w ocenie skarżących dokument ten nie jest miarodajny, bowiem obecny w trakcie oględzin skarżący zapomniał wspomnieć o wskazanych nasadzeniach, w związku z czym informacja ta nie została odzwierciedlona w protokole. W tej kwestii należało zatem oprzeć się na innych dowodach, w szczególności, że w operacie z dnia 19 grudnia 2014 r. rzeczoznawca M. S. wskazał, że w dniu oględzin, tj. dnia 10 grudnia 2014 r. na działce przedmiotowe nasadzenia się znajdowały. Zdaniem skarżących potwierdza to także dokumentacja fotograficzna działki nr [..], stanowiąca załącznik do operatu z dnia 19 grudnia 2014 r., a także wydruk z aplikacji Google Street View z czerwca 2014 r. W związku z powyższym skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z ww. wydruku na okoliczność obecności na działce nr [..] w dniu 20 stycznia 2014 r. drzewek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosowanie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 13 września 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 17 października 2016 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy nieruchomości przeznaczonej pod drogę gminną, tj. działek nr [..]-[..], położonych w obr. S., gmina P., stanowiących własność M.H. i M. H., będącą konsekwencją decyzji Starosty z dnia 20 stycznia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej (ul. K.) w S. Wartość odszkodowania za nieruchomość ustalono na kwotę 23.033,85 zł, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. w dniu 20 września 2016 r.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy tego odesłania, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w przepisach u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tak więc w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy. Ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie i w jakiej wysokości, niewątpliwie należy do organu administracji właściwego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zaś sporządzony operat szacunkowy stanowi opinię przygotowaną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, który jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dokument ten powinien zostać sporządzony w trybie i na zasadach określonych w u.g.n., z uwzględnieniem rozwiązań prawnych wynikających ze specustawy drogowej oraz spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określono w specustawie drogowej oraz w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie natomiast do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycję drogową oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji.

W sprawie będącej przedmiotem sporu w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z zapisami miejscowego planu z 2006 r. i z 2010 r.: działka nr [..] położona była na terenie oznaczonym symbolami A.02.KD - tereny dróg dojazdowych oraz A.4.1.MN - teren A.4.1.MN jest integralnie związany z terenem A.4.MN - obowiązują ustalenia planu z 2006 r. Działka nr [..] położona była na terenie oznaczonym symbolem A.02.KD - tereny dróg dojazdowych, a działka nr [..] położona była częściowo na terenie oznaczonym symbolami A.02.KD -tereny dróg dojazdowych oraz A.4.1.MN - teren A.4.1.MN jest integralnie związany z terenem A.4.MN - obowiązują ustalenia planu z 2006 r. Działka [..], w części nie objętej planem, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy położona była na terenie istniejącym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu jako tereny użytkowane rolniczo z zabudową zagrodową.

W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (pkt 1); wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni (pkt 2) - powiększony, na podstawie badania rynką, nie więcej niż o 50%. Gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość tej nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Jak wynika z powyższych regulacji, statuują one tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, które podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ustawy).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił ww. reguły wyceny. W szczególności stwierdzono, że zlokalizowanie inwestycji drogowej na terenie części stanowiącej tereny rolnicze z zabudową zagrodową (dz. nr [..]), spowodowało zwiększenie wartości nieruchomości, zaś zlokalizowanie inwestycji w części o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym i drogowym takiego wzrostu nie spowodowało. Wobec tego należy uznać, że słusznie autor wyceny oszacował wartość nieruchomości przyjmując do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś dla pozostałej części porównując nieruchomości drogowe.

Sąd za prawidłowe uznał również ustalenia operatu w zakresie braku koniczności zastosowania przepisów art. 18 ust. 1a i 1c specustawy drogowej, albowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, aby szacowane działki obciążone były hipoteką (wierzytelność Banku została spłacona), bądź ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Istota sporu koncentruje się zaś wokół kwestii oszacowania wartości składników roślinnych, w postaci drzew ozdobnych, które według skarżących, w dacie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, znajdowały się na działce nr [..]. Zdaniem skarżących, w operacie nie uwzględniono drzewek ozdobnych - 1 sztuki cyprysika i 2 sztuk forsycji, które znajdowały się na wycenianej nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] i powinny tym samym zwiększać jej wartość przy ustalaniu odszkodowania. Badając sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy w kontekście tych uwag, nie można zaakceptować stanowiska organów administracyjnych obu instancji o jego poprawności, przydatności i mocy dowodowej w sprawie ustalenia odszkodowania, albowiem kwestia wskazanych nasadzeń na działce nr [..] została ustalona z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wbrew ocenie organów, w operacie tym rzeczoznawca nie uwzględnił w sposób kompleksowy, stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 20 stycznia 2014 r., a procedował przyjmując stan istniejący na tej działce w dacie przeprowadzenia na niej oględzin, tj. w dniu 12 września 2016 r. Już bowiem na etapie sporządzania operatu skarżący zwracali uwagę na nieuwzględnienie w wycenie wszystkich składników roślinnych znajdujących się na gruncie. Ustosunkowując się do uwag w tym zakresie biegła w piśmie z dnia 17 października 2016 r. wyjaśniła, że na dzień oględzin przejętej nieruchomości, tj. w dniu 12 września 2016 r., inwestycja drogowa nie została zrealizowania, zatem drzewka, gdyby tam istniały w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, to później też by na niej były.

Zwrócić należy uwagę, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że uregulowanie art. 157 u.g.n. nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe.

Tymczasem w ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, wobec istnienia wątpliwości, co do stanu nieruchomości odzwierciedlonego w protokole oględzin z dnia 12 września 2016 r., a następnie przyjętego za podstawę wyceny dokonanej w operacie, nie podjęły odpowiednich kroków w celu wyjaśnienia spornej kwestii nasadzeń na działce nr [..], uchybiając swoim ustawowym obowiązkom.

W szczególności nie rozpatrzono należycie materiału dowodowego zgromadzonego na wcześniejszym etapie postępowania zakończonego w pierwszej instancji decyzją Starosty z dnia 5 listopada 2015 r., później uchyloną, na które to materiały wskazywała strona skarżąca. Jak wynika bowiem z treści ww. decyzji, w toku tego postępowania przeprowadzono w dniu 10 grudnia 2014 r. oględziny, podczas których rzeczoznawca majątkowy M. S. stwierdził istnienie na wycenianej nieruchomości, przy ogrodzeniu od strony wewnętrznej 2 sztuk forsycji i 1 sztuki cyprysika. Wprawdzie sporządzony we wcześniejszym postępowaniu operat utracił swoją ważność, a ponadto jego wady stały się powodem uchylenia wydanej na jego podstawie decyzji, to jednak wobec zastrzeżeń skarżących co do stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycję drogową, organy winny były posłużyć się wynikającymi z niego ustaleniami faktycznymi w celu wyjaśnienia kwestii nasadzeń, która niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zależy od niej wysokość ustalonego przez organ odszkodowania. W szczególności należało wysłuchać stron w celu wyjaśnienia, w jakim czasie oraz w którym miejscu na nieruchomości skarżących znajdowały się wskazane drzewka oraz wyjaśnienia przyczyn ich braku w trakcie oględzin w 2016 r. W razie potrzeby można zasięgnąć również wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego M. S. co do okoliczności towarzyszących oględzinom działki skarżących, które przeprowadził w dniu 10 grudnia 2014 r. i w trakcie których stwierdził występowanie na działce nr [..] nasadzeń drzewek: 1 sztuki cyprysika groszkowego i 2 sztuk forsycji. Wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom organów, nie było przeszkód prawnych dla wykorzystania w toczącym się postępowaniu informacji o okolicznościach faktycznych zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją ustalającą, którą później uchylono z powodu dezaktualizacji operatu oraz w związku z jego wadami odnoszącymi się do błędnej oceny przeznaczenia planistycznego szacowanych działek, a nie ich stanu z daty wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Z tych ustaleń organy ponownie rozpoznające sprawę po wydaniu decyzji kasacyjnej mogły skorzystać, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący wyraźnie kwestionowali brak uwzględnienia przy wycenie nieruchomości nasadzeń drzewkami ozdobnymi na działce nr [..].

Zwrócić należy uwagę, że sąd administracyjny orzekając, co do zasady, opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym zakończonym rozstrzygnięciem, które kwestionują skarżący. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, wyznaczonych dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a, może przeprowadzić dodatkowe dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, prowadzonego ewentualnie przez Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. W tych okolicznościach Sąd uwzględnił przedłożony przez skarżących wraz ze skargą wydruk zdjęcia z aplikacji Google Street View z 2014 r., albowiem potwierdził on, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w zakresie stanu szacowanej działki nr [..] z daty zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zostały prawidłowo ustalone, i istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a w zależności od jego wyników może również ponownego oszacowania nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania.

Podsumowując, w ocenie Sądu, Starosta, a następnie organ odwoławczy, przyjmując operat z dnia 20 września 2016 r. za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania oraz akceptując wyjaśnienia rzeczoznawcy w zakresie nasadzeń na działce nr [..], naruszyły przepisy regulujące postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zwłaszcza bowiem w postępowaniu administracyjnym, w którym na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie wartości nieruchomości powinno zostać starannie zweryfikowane, czemu uchybił organ pierwszej instancji i czego nie naprawił organ odwoławczy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ograniczenie się do analizy i weryfikacji wyłącznie danych wykorzystywanych w operacie z dnia 20 września 2016 r. i wnioskach w nim sformułowanych, bez wszechstronnego odniesienia się do rozbieżności wynikających z okoliczności wskazywanych przez skarżących, w szczególności wynikających z poprzedniego operatu sporządzonego w tej samej sprawie, rzutuje na wiarygodność wykorzystanego przez organ administracji operatu i ustalonej na jego podstawie wysokości odszkodowania. Błędne ustalenie stanu nieruchomości będącego podstawą wyceny powoduje, że przyznane odszkodowanie nie jest adekwatne do poniesionych przez skarżących szkód, w związku z czym nie spełnia wymogu słusznego odszkodowania (art. 21 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 października 2016 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić postępowanie dowodowe, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii istnienia na działce nr [..] nasadzeń w postaci 2 sztuk forsycji i 1 sztuki cyprysika. Podkreślić należy, że organy winny podjąć próbę ustalenia stanu nieruchomości istniejącego w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, gdyż w świetle art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to on ma zasadnicze znaczenie dla oszacowania nieruchomości i określenia wysokości odszkodowania, którego celem jest zrekompensowanie utraty własności gruntu oraz elementów zwiększających jego wartość w postaci chociażby zadrzewień i zakrzewień. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu, zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, spełniającego konstytucyjne wymogi słuszności.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 387 zł. Na kwotę tę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 270 zł oraz opłata od pełnomocnictwa - 17 zł.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym kierując się dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a.