Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 912/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 roku sprawy ze skargi [...] S.A. w W. Zakład [...] w B. na decyzję [...] Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w T. na rzecz [...] S.A. w W. Zakład [...] w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zwraca stronie skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

P. [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w B., wniosły skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. K.-P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. nr [...] uchylającą decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, tj. do [...] marca 2013 r. i wyznaczającą nowy termin na [...] września 2012 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), dalej jako ustawa o PSP, oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. w związku z uchybieniem naruszającym przepisy przeciwpożarowe opisanym w protokole ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazał – P. [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w B. wykonanie w terminie do dnia [...] marca 2013 r. obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] na szlaku B. – D. przebiegającej przez teren powiatu b. Jako podstawę prawną obowiązku podano § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), dalej jako rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej, w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), dalej jako u.t.k.

W dniu [...] lipca 2012 r. do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. wpłynęło od ww. decyzji odwołanie P. [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w B., w którym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi brak przepisów nakładających na P. [...] S.A. obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach i umorzenie postępowania.

K.-P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku tj. do [...] marca 2013 r. i wyznaczył nowy termin na wykonanie przez P. [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w B. pasów przeciwpożarowych na terenie Nadleśnictwa B. (Leśnictwa: K., D., B.) wzdłuż linii kolejowej nr [...] na szlaku B. – D. na wskazanych odcinkach do dnia [...] września 2012 r.

W motywach uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B., nakładająca na [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w B. wykonanie zawartych w niej obowiązków pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń.

K.-P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. nie podzielił stanowiska strony skarżącej wywiedzionego na podstawie § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w spawie ochrony przeciwpożarowej i poprzednio obowiązującego przepisu (§ 34), który zawierał wprost wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie pasów. Podmiotem tym, w odniesieniu do torów przebiegających w lasach był właściciel linii kolejowych, ale zawierał on także wskazanie innych podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie w przypadku lokalizacji torów przy ich obiektach. Organ nie podzielił również stanowiska strony odwołującej się, że obecnie w przepisie w inny sposób wskazuje się podmioty odpowiedzialne tj. poprzez odwołanie do konkretnych ustaw: o lasach, transporcie kolejowym i ochronie przeciwpożarowej. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) jednoznacznie określone były podmioty zobowiązane do wykonywania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych. W nowym rozporządzeniu MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej zapis został sformułowany w sposób budzący kontrowersje i podstawę negacji ze strony PLK obowiązku wykonywania pasów.

Zdaniem organu w § 38 ust 1 ww. rozporządzenia jednoznacznie stwierdzono, że potrzeba wykonywania pasów wynika z zagrożenia wprowadzanego przez obiekty położone przy lasach w stosunku do nich (lasów). Stwarzający zagrożenie powinien podejmować działania zabezpieczające, w tym przypadku pasy przeciwpożarowe. Z zasad współżycia społecznego wynika, że pasy przeciwpożarowe przy torowiskach w terenie leśnym, są utrzymywane z powodu zagrożenia pożarowego, jakie stwarza ruch kolejowy dla tych terenów. Działalność Lasów nie stwarza zagrożenia pożarowego na terenie torowisk, dlatego ich odpowiedzialność za pasy przeciwpożarowe byłaby niezgodna z tymi zasadami. Zagrożenie powstaje w wyniku działalności prowadzonej przez PLK, które dodatkowo uzyskują dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, możliwej dzięki istnieniu torowisk, które są powodem powstania pasów przeciwpożarowych, to właśnie ten podmiot powinien odpowiadać za ich utrzymanie. Powodem powstania torowiska i wynikającego z tego obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych jest właśnie umożliwienie prowadzenia działalności przez PLK. Lasy nie mają żadnego interesu w tym, aby torowiska istniały na ich terenach.

Organ powołując się na art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k. stwierdził, że argumentacja przyjęta w odwołaniu jest niezasadna. W myśl art. 55 ust. 3 powołanej ustawy tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ww. ustawy dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury.

Organ nie podzielił stanowiska strony odwołującej się, że wykreślenie z rozporządzenia zapisanego tam obowiązku o wykonywaniu pasów przez Kolej daje świadectwo intencji prawodawcy zwolnienia Kolei z niego. Logicznym jest, że gdyby tak było, to ustawa o transporcie kolejowym nie znalazłaby się w § 38 rozporządzenia MSWiA, bo i po co, jeżeli Kolej miałaby być zwolniona z obowiązku.

Zdaniem K.-P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej sytuację tę należy więc interpretować jako zamierzenie prawodawcy nadania obowiązkowi rangi ustawowej. Wskazanie ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie jest więc normą dla określenia obowiązków Kolei, ale ma na celu ustalenie obowiązanych innych podmiotów, niż określone w ustawach o lasach i transporcie kolejowym, które są przepisami właściwymi w tym zakresie.

Nadto organ dodał, że podążając tokiem rozumowania strony odwołującej się i uznając, że to jednak ustawa o ochronie przeciwpożarowej wskazuje zobowiązanego do wykonywania pasów przy torach kolejowych, należy zauważyć brzmienie art. 4 ust. 1a tej ustawy pokreślone w odwołaniu i mówiące, że w przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła właśnie taka sytuacja, że umowa nie została zawarta i jednocześnie trudno nie uznać, że to nie Lasy Państwowe są faktycznie władającym linią kolejową. Organ zdaje sobie sprawę, że faktyczne władanie powinno być określane w zakresie skomplikowanej substancji, jaką jest Kodeks cywilny. Stwierdził, że to nie Lasy Państwowe są właścicielem linii kolejowej oraz, że pasy przeciwpożarowe przy tej linii stanowią jej integralną część i są we władaniu P. S.A. Gdyby nie było torów, nie byłoby również pasów. Stąd np. w § 34 poprzednio obowiązującego rozporządzenia MSWiA wskazano właściciela linii kolejowej jako zobowiązanego, a tej własności nikt nigdy nie zaprzeczał. Jednocześnie P. była i jest faktycznie władającym pasami przeciwpożarowymi przy torach kolejowych. Organ zgodził się z treścią odwołania, że ustawa o transporcie kolejowym nie określa wprost obowiązku wykonania pasów, a zapisy w art. 17 i 55 są ogólne. Jednak dokładnie ta sama sytuacja dotyczy ustawy o lasach, gdzie obowiązek również jest sformułowany ogólnie, co nie powoduje jednak protestów i Lasy Państwowe utrzymują pasy przeciwpożarowe od strony dróg w należytym stanie. Zapisy w ustawie określają ogólnie sformułowane wymagania zawarte w art. 17 u.t.k., których doprecyzowania należy szukać w rozporządzeniach wydanych na podstawie ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że tryb wydawania tych rozporządzeń jest właściwy dla określonego dla właściciela linii kolejowej obowiązku utrzymania pasów ppoż. To na podstawie art. 54 u.t.k. dokonano uszczegółowienia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (jako właściwego dla działu administracji rządowej - transport) z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 1531, poz. 955), dalej jako rozporządzenie MI z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to zawiera dokładne parametry techniczne pasów, ale także szereg innych jak np. zasłon odśnieżnych. Organ wskazał, że obowiązek realizacji wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określono w art. 17 ustawy. Zapisy art. 55 mogą stanowić jedynie przesłanki do wnioskowania o prawidłowości interpretacji przepisów, wobec braku zapisów jednoznacznych. Z ust. 3 art. 55 wynika w tym zakresie także przekonanie prawodawcy, że P. została wskazana jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie pasów. W przepisie tym określono bowiem sytuację, w której odpowiedzialnym za realizację pasów można uznać inny podmiot w przypadku, gdy las został posadzony przy istniejącej linii kolejowej. Organ dodał, że podobne rozwiązanie funkcjonowało w poprzednich uregulowaniach. Jest to więc przepis regulujący sytuację odwrotną do oczywistej, gdy odpowiedzialność za utrzymanie pasów spada na właściciela linii kolejowej.

Organ wskazał na źródło zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych ciąży na potencjalnym sprawcy powstania pożaru, czyli zarządcy linii kolejowych, który zobowiązany jest do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, zapewniającego ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska i jest jednocześnie faktycznie władającym terenem przyległym do linii kolejowej (art. 4 ust. 1a, zdanie 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. O ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380), dalej jako ustawa o ochronie p.poż.).

Organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w decyzji wyznaczył nowy termin na wykonanie przez P. [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w B. pasów przeciwpożarowych na terenie Nadleśnictwa B. (Leśnictwa: K., D., B.) wzdłuż linii kolejowej nr [...] na szlaku B. - D. Organ odwoławczy motywując zasadność uchylenia decyzji organu I instancji wskazał, że kierował się interesem społecznym. Podniósł bowiem, że ustalenie tak odległego terminu wykonania obowiązku, tj. do [...] marca 2013 r., rażąco narusza interes społeczny poprzez niezapełnienie należytej ochrony przeciwpożarowej we wcześniejszym okresie sąsiadujących z linią kolejową lasów i obiektów budowlanych. Zdaniem organu, wysuszona roślinność w porze letniej i jesiennej może zwiększać zagrożenie pożarowe – stąd zmiana terminu. Określony zaś nowy termin wykonania przedmiotowego obowiązku do [...] września 2012 r., w ocenie organu odwoławczego, jest adekwatny zarówno do zakresu stwierdzonych uchybień, jak i możliwości technicznych ich usunięcia. Wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż ww. linii kolejowej poprzez mineralizację jest możliwe do wykonania w ww. terminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w B. zaskarżyły w całości decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. K.-P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. wnosząc o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. K.-P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. oraz decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] czerwca 2012 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wykraczającym poza termin wykonania pasów przeciwpożarowych. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-§ 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych na terenach, których właścicielem jest nadleśnictwo jest zarządca linii kolejowej w wypadku, gdy żaden przepis nie nakłada na niego tego obowiązku, a jednocześnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. O lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), dalej jako ustawa o lasach, oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie p.poż. obowiązek ten nakładają na właściciela terenu, na którym są położone pasy przeciwpożarowe (właściwe miejscowo nadleśnictwo);

-art. 55 ust. 1 u.t.k., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie;

-art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k., w zw. z § 9 rozporządzenia MI z dnia 7 sierpnia 2008 r., poprzez ich nieuwzględnienie i brak uznania, że teren na którym są położone pasy przeciwpożarowe nie stanowi elementu linii kolejowej i nie znajduje się w zarządzie i władaniu skarżącego;

-art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów przeciwpożarowych położonych na terenach leśnych obok linii kolejowej w wypadku, gdy stanowi on normę generalną i odnosi się jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową na terenie linii kolejowej, a ponadto dotyczy wyłącznie linii kolejowej, której elementem nie jest teren, na którym są położone pasy przeciwpożarowe;

-art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że do ochrony przeciwpożarowej lasów obowiązani są właściciele lasów;

-art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie p.poż., poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na właścicielu terenu, na którym są położone pasy przeciwpożarowe (właściwym miejscowo nadleśnictwie);

-art. 55 ust. 3 u.t.k., oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że art. 55 ust. 3 ww. ustawy stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w wypadku gdy organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność czy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło przed/po wybudowaniu linii kolejowej, w wypadku gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 ww. ustawy w ogóle nie ma zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja w swej sentencji nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania skarżącego poza kwestią terminu wykonania pasów przeciwpożarowych. Organ administracji nie utrzymał w pozostałym zakresie zaskarżonej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. w mocy, pozostawiając sprawę bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Wprawdzie samo przesunięcie terminu wykonania pasów przeciwpożarowych oraz treść uzasadnienia decyzji sugeruje, iż decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. miała zostać utrzymana w mocy to jednak rozstrzygnięcie takie nie może być przez stronę domniemywane, lecz jasno wynikać z treści decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej już tylko ta kwestia pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji.

W dalszej części skargi skarżąca szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem dokonanym przez organy administracji. W konsekwencji skarżąca podniosła, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie pasów przeciwpożarowych jest właściciel terenu, na którym pasy się znajdują, a mianowicie właściwe miejscowo nadleśnictwo.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Odnosząc się do zarzutu nie zawarcia w decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy uznał go za chybiony.

Organ wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparł na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i podniósł, że uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania, a więc orzekł co do istoty sprawy w tym zakresie. Dalej podał, że w sentencji tej decyzji nie miał obowiązku stwierdzać, iż w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Na poparcie swego stanowiska powołał wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 846/11.

Organ podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie, odnosząc się zarówno do nałożonego obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych, jak i terminu wykonania tego obowiązku. Organ odwoławczy ocenił prawidłowość decyzji organu I instancji w całej rozciągłości, a więc ponownie rozpoznał sprawę. Organ uznał, że brak było podstaw do uchylenia decyzji z tego powodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, bowiem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z dnia [...] lipca 2012 r., którą K.-P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, tj. do [...] marca 2013 r. i wyznaczył nowy termin na dzień [...] września 2012 r.

Rozpatrzenie odwołania przez organ odwoławczy w postępowaniu wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami wynikającymi z treści art. 138 k.p.a. Otóż organ ten obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. W ten sposób dokonana przez organ odwoławczy merytoryczna i prawna ocena legalności zaskarżonego orzeczenia organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w sentencji, której treść odpowiada jednemu ze wskazanych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięć. Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) nieprzewidziane we wskazanym katalogu narusza prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 1305/10, również tak doktryna A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 22 października 2012 r.) - orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z powołanym art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ II instancji, że zaskarżone orzeczenie tylko w części jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowania I instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt V SA 481/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 138 § 1 k.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy. Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Znajduje on też akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak m.in. WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04 i z 20 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 248/07, oraz WSA w Kielcach w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 534/07).

W przedmiotowej sprawie organ II instancji po zbadaniu legalności decyzji organu I instancji postanowił uchylić ją w części terminu i na nowo określić termin wykonania obowiązku. Organ nie utrzymał w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.

Cytowany wyżej przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji (podstawa proceduralna), stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w myśl, którego – jak to wyżej wskazano – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 140 k.p.a., w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wywieźć z tego należy, że decyzja organu odwoławczego rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Wynika to z art. 104 § 2 k.p.a., który stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Organ odwoławczy wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym musi rozstrzygnąć odwołanie co do istoty sprawy w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, mając na uwadze katalog rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. z uwzględnieniem elementów decyzji wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. Z treści art. 107 § 1 tej ustawy wynika, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Ustosunkowując się do pojęcia rozstrzygnięcie (inaczej: osnowa, sentencja), należy podkreślić, że musi być ono jednoznaczne, jasne i pełne, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, z uwagi na treść art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., musi być tak zredagowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki rodzaj decyzji przewidzianej w art. 138 k.p.a. wydał ten organ wskutek złożonego przez stronę odwołania. Jednocześnie rodzaj wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy musi uwzględniać to, czy rozstrzygnięcie obejmujące istotę sprawy ze swej natury ma charakter "niepodzielny", czy też "podzielny", jak i to, że musi swym zakresem obejmować całość rozstrzygnięć podjętych w pierwszej instancji będących przedmiotem odwołania.

W przedmiotowej sprawie w decyzji organu I instancji został na stronę skarżącą nałożony obowiązek w zakresie wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oraz termin na wykonanie tego obowiązku. Odwołanie złożone do organu II instancji dotyczyło błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, przez co strona skarżąca uznała, że nie powinna zostać uznana za podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. Brak w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku oznacza nieorzeczenie przez organ w kwestii merytorycznej co do istoty sprawy.

Podkreślić należy, że strona skarżąca odwołała się w całości od orzeczenia organu I instancji, a więc nie tylko terminu wykonania obowiązku. Istotą sporu było wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] na wskazanych odcinkach. Żądanie wyrażone w odwołaniu dotyczyło uchylenia decyzji organu I instancji w całości. Treść rozstrzygnięcia objętego decyzją organu I instancji, zakres odwołania, które dotyczyło całości tegoż rozstrzygnięcia, a także treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu II instancji świadczą, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął o całości istoty sprawy będącej przedmiotem odwołania i objętej problematyką rozstrzygnięcia organu I instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest niepełne i nie zostało przez organ odwoławczy uzupełnione w trybie przewidzianym w art. 111 k.p.a.

Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest niepełne. Pomimo zawarcia w uzasadnieniu decyzji motywów wskazujących na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego, organ nie zawarł w sentencji decyzji stanowiska odpowiadającego treści uzasadnienia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania istotne z punktu widzenia podstawy rozstrzygnięcia wyrażonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz elementów decyzji wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. Mianowicie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie znajduje odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie organ dokonał zmiany decyzji organu I instancji w zakresie terminu. Uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie terminu i ponowne jego określenie nie wyczerpuje treści rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Z podniesionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji uznając, że w tej sytuacji odnoszenie się do merytorycznych zarzutów złożonej skargi byłoby przedwczesne. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.