Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 32/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 4 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i  pkt 2,  art. 138 par. 2,  art. 139,  art. 35,  art. 36,  art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,  art. 149 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1-3 i 7 oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M.R. od decyzji Burmistrza z dnia [...], znak: [...] w sprawie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego M.R. w prawo własności działki gruntu o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji

Kolegium ustaliło, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż wskazana M.R. wystąpiła z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który do organu wpłynął w dniu [...]. Z uwagi na jego braki formalne wnioskodawczyni została wezwana do uzupełnienia wniosku i wezwaniu temu uczyniła zadość.

Po rozpatrzeniu wniosku, opierając się na treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania - organ I instancji stwierdził,

że warunkiem koniecznym uzyskania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest łączne spełnienie przez użytkownika wieczystego przesłanek wskazanych w wymienionym wyżej przepisie,

a mianowicie:

1) posiadanie statusu osoby fizycznej,

2) istnienie prawa użytkowania wieczystego w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. w dniu [...],

3) nieruchomość objęta wnioskiem powinna być w dacie wejścia w życie ustawy zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, albo być nieruchomością rolną.

W ocenie organu I instancji dwie pierwsze przesłanki zostały spełnione, jednakże nie została spełniona trzecia z nich - analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dowodzi, aby w dniu [...] przedmiotowa nieruchomość zabudowana była na cele mieszkaniowe i co za tym idzie podlegała przekształceniu w trybie wskazanego wyżej przepisu ustawy. Zdaniem organu, wszystkie warunki niezbędne do dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości winny być spełnione łącznie. Jeżeli zatem choćby jeden z nich spełniony nie został, to tym samym brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Kierując się poczynionymi przez siebie ustaleniami oraz opierając się zatem na treści obowiązującego w dniu orzekania przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu: "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo

w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne", wydał decyzję odmowną.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji M.R. złożyła odwołanie, wnosząc w nim o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wywiodła, iż decyzja odmowna jest niezgodna ze stanem faktycznym w części dotyczącej zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości spełniającej ustawowy warunek, od którego uzależnione jest dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania doszło do wniosku, że zasługuje ono na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż wskazane w tym odwołaniu.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została

w dniu [...] na podstawie obowiązującego w dacie orzekania przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stanowił on, iż "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (czyli w dniu 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo

w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne". Aby można było dokonać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nieruchomość objęta wnioskiem o dokonanie przekształcenia musiała spełniać warunki określone cytowanym przepisem art. 1 ust. 1 ustawy, a więc musiała być:

1) nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe, lub

2) nieruchomością zabudowaną garażami, albo

3) nieruchomością przeznaczoną pod tego rodzaju zabudowę, albo

4) nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

Był to katalog zamknięty co oznacza, że tylko nieruchomości wymienione w powołanym przepisie mogły być przedmiotem przekształcenia. Wszelkie inne nieruchomości wyłączone były więc spod przekształcenia dokonywanego na podstawie przepisów ustawy.

Jednakże pomiędzy datą wydania zaskarżonej decyzji, a datą orzekania przez Kolegium w niniejszej sprawie, nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego. Z dniem

9 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Przepisem art. 2 pkt 1 tej ustawy dokonano zmiany art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który to przepis otrzymał brzmienie: "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności."

W ocenie organu odwoławczego, istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma również treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejście w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą."

Bezsprzecznie sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, prowadzona była natomiast na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie została przy tym zakończona z uwagi na fakt,

że jakkolwiek organ I instancji wydał decyzję administracyjną, to jednak decyzja ta nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej. Nie weszła zatem do obrotu prawnego

i w konsekwencji nie wywołała żadnych skutków prawnych w zakresie praw

i obowiązków strony.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji obowiązany będzie zastosować znowelizowane przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z treści aktualnie obowiązującego przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] użytkownikami wieczystymi nieruchomości.

Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] przysługuje przy tym M.R., co w niniejszej sprawie pozostaje poza przedmiotem sporu. Zważywszy na fakt, iż obecnie ustawodawca nie wprowadził zamkniętego katalogu nieruchomości, do których przepisy ustawy się stosuje, kolegium wskazało, że w jego ocenie, brak jest podstaw prawnych do wydania odmownej decyzji w sprawie zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem strony.

Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zdaniem organu odwoławczego jest uzasadnione, bowiem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy

z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzję o przekształceniu tego prawa wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Wziąć należy nadto pod uwagę regulacje wynikające z treści art. 4 ust. 1-3 i ust. 7 pkt 2 powołanej ustawy, w myśl których:

1) osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5;

2) w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, tj. w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.);

3) opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba

że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat;

4) organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku.

Skoro w treści art. 4 ust. 2 ustawodawca odesłał do przepisów art. 67 ust. 3a

i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nakazując ich odpowiednie stosowanie przy orzekaniu, to zauważyć należy, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązany będzie określić wysokość opłaty z tytułu przekształcenia. W tym celu, organ obowiązany będzie zlecić sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot wniosku strony

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a., dlatego też, ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20.08.2009 r., sygn. akt II SA/Go 859/08).

Tak więc, w ponownej decyzji organ I instancji obowiązany będzie także odnieść się do operatu poprzez dokonanie jego oceny i mocy dowodowej.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, iż wobec zmiany stanu prawnego (o czym była mowa wyżej w szerszym kontekście) za bezzasadne uznało odnoszenie się tak do wywodów zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 ustawy

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak też do argumentów strony w zakresie, w jakim podjęta została polemika z tymi argumentami.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji, w szczególności w części dotyczącej jej uzasadnienia i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na zasadach unormowanych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 8 .09.2011 r.)

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe skarżąca stwierdziła, że dnia [...] wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wraz z wnioskiem o udzielenie 90 % bonifikaty. Po siedmiu miesiącach od złożenia wniosku otrzymała odpowiedź negatywną. Zdaniem organu orzekającego, spełnione zostały dwa z trzech warunków przewidzianych ustawowo, koniecznych do uzyskania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie, a mianowicie: posiadanie przez użytkownika wieczystego statusu osoby fizycznej oraz istnienie prawa użytkowania wieczystego w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. dnia [...]. Wątpliwości organu budził jednak trzeci wymóg przewidziany w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. - charakter nieruchomości ("nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe"), co skłoniło ostatecznie do podjęcia decyzji negatywnej.

Odwołując się od tej decyzji, skarżąca stwierdziła, że spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przekształcenie, bowiem jej wniosek dotyczy działki, na której posadowione są budynki mieszkalne. Podniosła, że "wymóg zabudowy mieszkaniowej nie powinien zostać sprowadzony do bezwzględnego zakazu realizowania w obrębie działki funkcji o innym charakterze", a nieruchomość będąca przedmiotem sprawy jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe, bowiem "zasadniczym elementem w ocenie charakteru zabudowy jest funkcja mieszkaniowa, natomiast pomocnicze jedynie znaczenie ma przeznaczenie niemieszkalne osobno wybudowanego budynku (budynku B), natomiast korzystanie

z nieruchomości jest podporządkowane podstawowej mieszkaniowej funkcji zabudowy".

Skarżąca podkreśliła, że decyzja organu pierwszej instancji nie powinna się ostać wskazując, że z kartoteki budynków, znajdującej się w Urzędzie Miejskim

wynika, że na przedmiotowym gruncie znajdują się budynki mieszkalne stanowiące 87 % zabudowań i jedynie 13% stanowią budynki niemieszkalne. Na bazie powyższych danych Urząd Miejski od kilku lat udziela skarżącej 50 % bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe i w oparciu o dochód na jednego członka rodziny.

W odpowiedzi na powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie odnosząc się jednakże do argumentacji wskazanej w tym odwołaniu.

W ocenie skarżącej, Kolegium zajęło się sprawą w sposób nieprawidłowy, uchybiając zasadom właściwego uzasadnienia decyzji. Kolegium skupiło się przede wszystkim na ocenie samego faktu zmiany stanu prawnego, gdy tymczasem expressis verbis wyrażono w odwołaniu zarzuty przewlekłości postępowania przed organem I instancji oraz zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

w jej brzmieniu sprzed dnia [...]. Do tych zaś zarzutów kolegium odniosło się jedynie na marginesie, nie rozstrzygając tej kwestii merytorycznie uznając jedynie, że wobec zmiany stanu prawnego odnoszenie się do wywodów zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 1 ust. 1, uznaje za bezzasadne .

Wydaje się jednak, że w taki sposób wady decyzji organu pierwszej instancji konwalidować w żadnym razie nie wolno.

SKO nie rozstrzygając sprawy co do istoty, w żaden sposób nie ustosunkowało się do zarzutu przewlekłości postępowania pierwszoinstancyjnego, a przecież skoro wniosek skarżącej wpłynął do Urzędu Miejskiego dnia [...], zgodnie z art. 35 § 1 i 3 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto, na mocy art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony postępowania, podając przyczyny zwłoki.

Tymczasem organ pierwszej instancji w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] wydał decyzję dopiero [...], doręczając ją przez gońca Urzędu Miejskiego [...] dnia [...].

Skarżąca zauważyła, że już w [...], po złożeniu wniosku otrzymała z Urzędu Miejskiego formularz do złożenia zeznania majątkowego oraz wezwanie do przedłożenia stosownych zaświadczeń, tj. zeznań rocznych PIT, zaświadczeń o pobieraniu nauki przez dzieci itp. niezbędnych celem udzielenia 90% bonifikaty. Tym samym organ pierwszej instancji utwierdził skarżącą w przekonaniu,

że decyzja w przedmiotowej sprawie będzie pozytywna.

Komplet dokumentów koniecznych do podjęcia decyzji w przedmiocie wniosku

o przekształcenie znajdował się w Urzędzie Miejskim już w [...]. Gdyby zatem organ postępowania działał w terminach zgodnych z przepisami prawa, skarżąca nie zostałaby narażona na utratę prawa do dochodzenia przekształcenia prawa użytkowani wieczystego w prawo własności na poprzednich zasadach, dużo korzystniejszych dla niej.

Podkreśliła fakt, że zgodnie z art. 139 K.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazała, że działalność gospodarcza, prowadzona na przedmiotowej nieruchomości jest działalnością sezonową (prowadzoną w miesiącu lipcu i sierpniu). Wszelkie dochody uzyskiwane w ramach tej działalności skarżąca przekazuje na pokrycie kosztów utrzymania nieruchomości, gdyż obecnie opłata roczna wynosi około [...], dlatego tak istotne było dla niej uzyskanie decyzji pozytywnej tym bardziej, że wykazała, że spełnia warunki niezbędne do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na poprzednich zasadach, tj. sprzed [...] - przy 90% bonifikacie.

W ocenie skarżącej przewlekłe działanie organu pierwszej instancji miało na celu zablokowanie drogi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z bonifikatą przewidzianą przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. w jej pierwotnym brzmieniu. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonane na zasadach obecnych oznacza dla skarżącej konieczność pokrycia wartości nieruchomości w całości, na co nie będzie mogła sobie pozwolić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca podtrzymała wniesioną skargę i stwierdziła, że mimo iż najpóźniej w [...] organ I instancji dysponował całym niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia materiałem w sprawie, zwlekał z wydaniem decyzji. Skarżąca wielokrotnie informowała się czy jej sprawa została już rozpoznana nie otrzymując w tym przedmiocie od organu I instancji żadnych wyjaśnień.

Zauważyła, że gdyby organ wydał decyzję w terminie prawem przewidzianym sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia zostałaby zakończona przed wejściem

w życie nowelizacji. Podkreśliła, że organ I instancji wydając decyzję po siedmiu miesiącach dopuścił się naruszenia uprawnionego interesu skarżącej. Tymczasem, zgodnie z powszechnie przyjętymi i wyrażonymi w przepisach zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, organ postępowania administracyjnego powinien załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki i tak, aby nie cierpiał ani interes publiczny, ani uprawnione interesy osób prywatnych.

Zwłoka organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 K.p.a. nie może powodować niekorzystnych (ujemnych) dla strony skutków (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1993 r., SA/Wr 1604/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 107 oraz wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r.; V SA 1131/02, OSP 2003, z.78, poz. 93 z glosą E. Łętowskiej). Nadto w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 8 K.p.a.- zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zatem obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje

w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 K.p.a. zobowiązującymi organ administracji publicznej do stania na straży praworządności

i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do państwa (tak wyrok NSA z dnia 1 sierpnia

1985 r., sygn. akt SAB/Gd 21/85).

Skarżąca podkreśliła, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego

w prawo własności dokonane na poprzednich zasadach, tj. na zasadach obowiązujących przed dniem [...] byłoby dla skarżącej o wiele korzystniejsze (m.in. wobec możliwości uzyskania 90 % bonifikaty). Z uwagi na powyższe stwierdziła, że organ I instancji swoją zwłoką zamknął jej możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Natomiast SKO

w swoim rozstrzygnięciu nie odniosło się do kwestii przewlekłości postępowania i nie rozstrzygnęło sprawy merytorycznie stwierdzając jedynie, że nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego. Tymczasem skarżąca ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia spornej kwestii będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie jej wniosku przez organ

I instancji po upływie siedmiu miesięcy jest oczywistym naruszeniem przez organ administracji publicznej zasady szybkości postępowania (art.12 K.p.a.), zasady praworządności (art.6 K.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 K.p.a.), jak również terminów określonych w art. 35 K.p.a.-

i w konsekwencji stanowi naruszenie istotnych interesów skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2012 poz. 270).

W pierwszej kolejności należało rozważyć, które przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zwanej dalej "ustawa o przekształceniu", winny zostać zastosowane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, tj. przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czy też, przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy zaistniałe po dniu wydania decyzji organu I instancji.

Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...]. W tej dacie ustawa o przekształceniu w art.1 wskazywała ograniczony krąg podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które, będąc w dniu [...] użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, a w art.4 ust.8 i 9 określone były zasady udzielania bonifikat przez organy właściwe do wydania decyzji w sprawie (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, a w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz lub prezydent). Przepisy te, zdaniem skarżącej, były dla niej bardziej korzystne.

Należy zauważyć, że art.4 ust 8 i 9 ustawy o przekształceniu został wcześniej zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt K 9/08 (Dz. U. z dnia 8 lutego 2010 r. Nr 21, poz.109 ). Trybunał stwierdził, że art. 4 ust. 8 i 9 w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art.165 ust.1 oraz art.167 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził również, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu, w zakresie wskazanym powyżej, traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc, art.4 ust.8 i 9 ustawy o przekształceniu stracił moc obowiązującą w zakresie obowiązku udzielania bonifikat przez organy jednostek samorządu terytorialnego z dniem 9 sierpnia 2011 r.

Ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz.1110) dokonano nowelizacji także ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art.2), w tym, między innymi, nowe brzmienie otrzymał art.1 ustawy i obecnie stanowi on, że wszystkie podmioty będące

w dniu [...] użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Ustawa ta uchyliła także art. 4 ust. 8 oraz zmieniła brzmienie art. 4 ust. 9, tak aby przepisy te pozostawały w zgodzie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Należy dodać, że w dacie uchwalenia tej ustawy orzeczenie Trybunału jeszcze nie podlegało wykonaniu. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem

9 października 2011 r. Data wejścia w życie ustawy nowelizującej nie miała jednak wpływu na utratę mocy obowiązującej art.4 ust.8 i 9 ustawy o przekształceniu

w zakresie określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt

K 9/08.

W ustawie nowelizującej zawarty został przepis intertemporalny, tj. określający stosowanie przepisów ustawy w nowym i starym brzmieniu w okresie przejściowym. Zgodnie z tym przepisem (art.5) w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu, stosuje się przepisy ustawy o przekształceniu w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydawało po rozpatrzeniu odwołania decyzję administracyjną w dniu [...], należy stwierdzić, że niniejsza sprawa nie była zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc miały do niej zastosowanie przepisy ustawy o przekształceniu w nowym brzmieniu i właśnie te przepisy organ zastosował. W takim przypadku organ nie miał obowiązku rozpatrywania prawidłowości zastosowania przez organ I instancji przepisów ustawy o przekształceniu w brzmieniu już nieobowiązującym, a fakt nieustosunkowania się do zarzutów odwołania w tym zakresie, nie może być uznany przez sąd za nieprawidłowy.

W sytuacji zastosowania przez organ I instancji do rozpatrzenia wniosku skarżącej przepisów już nieobowiązujących, organ rozpatrując odwołanie musiał rozważyć czy w świetle nowego brzmienia ustawy o przekształceniu decyzja organu

I instancji pozostaje w zgodzie z tymi przepisami i może utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art.138 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy też uznając decyzję za niezgodną z przepisami, uchylić decyzję i orzec o istocie sprawy, bądź umorzyć postępowanie (art.138 § 1 pkt 2 K.p.a.), względnie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ( art.138 § 2 K.p.a.)

W ocenie sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art.138 § 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Swoje stanowisko organ szeroko uzasadnił koniecznością przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych i wyjaśniających (np. dowód

z opinii biegłego), mających istotny wpływ na wynik sprawy. Postępując w ten sposób organ nie naruszył art.139 K.p.a., bowiem zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 K.p.a., do tego w związku ze zmianą obowiązujących przepisów prawa.

Stwierdzić także należy, że zgodnie z art.37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art.35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art.36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art.37 § 1). Organ, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.37 § 2).

Brzmienie powyższych przepisów wskazuje, że złożenie zażalenia na przewlekłość, a następnie badanie czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce

z rażącym naruszeniem prawa jest możliwe tylko w czasie, kiedy organ nadal przewlekle prowadzi postępowanie. Wynika to z faktu, że organ uwzględniając zażalenie i wyznaczając dodatkowy termin załatwienia sprawy, a więc uznając przewlekłość postępowania, jednocześnie stwierdza, czy niezałatwienie sprawy

w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie M.R. nie wniosła zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji ostatecznej, w skardze do sądu, strona podniosła zarzut przewlekłości postępowania. Na tym etapie postępowania sąd jedynie może przyznać, że postępowanie pierwszoinstancyjne trwało zbyt długo, ale nie może już uznać, w trybie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.