Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3427/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2266/17 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję GDDKiA z [...] sierpnia 2017 r. , nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz H.K. kwotę 900 (dziewięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2266/17, oddalił skargę H.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA", z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2017 r. H.K. wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w Warszawie GDDKiA odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na odcinku, którego dotyczy wniosek, zgodnie z zarządzeniem Nr [...] GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.) zakwalifikowana została do dróg głównych (klasa G). Organ powołał się na treść art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 4 pkt 21, art. 29 ust. 1 i 4, art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", oraz § 3 pkt 4, § 4 ust. 1, § 9 ust. 1 pkt 4, § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej jako "Rozporządzenie". Podkreślił, że powołane przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej i mogą wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy udzielenia zezwolenia w rozpatrywanej sprawie były właśnie względy zachowania bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...] oraz fakt, iż wnioskodawca ma możliwość skomunikowania przedmiotowej działki z drogą niższej kategorii - drogą gminną. Z akt sprawy wynika, że na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r., znak [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu [...], właścicielem działki o nr [...] położonej w m. [...] jest H.K. Działka nr [...] od strony południowej przylega do drogi krajowej nr [...], zaś od strony północnej przylega do drogi niższej kategorii - drogi gminnej (działka nr [...]). Tak więc dojazd do przedmiotowej działki powinien odbywać się z drogi niższej kategorii tj. drogi gminnej (działka nr [...]). Istniejący dojazd do działki za pośrednictwem drogi gminnej może zapewnić obsługę komunikacyjną tej nieruchomości bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...], a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich użytkowników tej drogi. Organ powołał się przy tym na treść art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Organ zwrócił też uwagę na znaczne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Inspektora Ruchu z 2015 r. wynosi 4525 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, gdyż w roku 2010 wynosiło 3487 poj./dobę. GDDKiA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprzecznością interesów i że stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", dokonał analizy zebranego materiału dowodowego i uznał pierwszeństwo interesu społecznego, rozumianego jako bezpieczeństwo ruchu drogowego przed którym interes stron winien ustąpić.

Na powyższą decyzję H.K. wywiódł do WSA w Warszawie skargę. Zarzucił w niej naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy u.d.p. nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, przy czym decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

WSA odwołał się do § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Zdaniem WSA w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował wskazane powyżej uregulowania do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. WSA zaakceptował argumentację, wskazującą na możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą niższej kategorii - drogą gminną - bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy, działka nr [...] "przylega bowiem do drogi krajowej nr [...] od strony południowej, zaś od strony północnej przylega do drogi gminnej (działka nr [...])". Sąd ten przyznał, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z jej własności. W jego ocenie istnienie dwóch odrębnych zjazdów zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Reasumując sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przekroczenia przez organ granicy dozwolonego uznania administracyjnego przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. W jego ocenie nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Ponadto zdaniem WSA organ uwzględnił wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd ten uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są okoliczności, że na działce wnioskodawca ma wybudowany budynek gospodarczy od strony południowej, przylegającej do drogi nr [...], oraz że od strony północnej, przylegającej do drogi działki nr [...], nigdy nie była urządzona droga, która umożliwiłaby dojazd do południowej części działki, jak też, że w miejscowości [...] działka nr [...] jako jedyna spośród 25 nieruchomości położonych przy drodze krajowej nr [...] jest pozbawiona zjazdu bezpośrednio do tej drogi. W ocenie WSA okoliczności te nie zmieniają oceny dotyczącej sposobu skomunikowania działki skarżącego z drogą krajową, jak też nie wpływają na kwalifikację zjazdu objętego wnioskiem w niniejszej sprawie. Istniejąca duża liczba zjazdów na tym odcinku drogi jest zaś według WSA argumentem przeciwko wydaniu zezwolenia na wykonanie kolejnego zjazdu, gdyż jeszcze bardziej wpłynęłoby to na zmniejszenie płynności ruchu na tym odcinku drogi i pogorszenie warunków bezpieczeństwa. Dodatkowo zdaniem WSA okoliczność, że skarżący dotychczas nie korzystał z gminnej drogi dojazdowej do północnej części działki, wykorzystywanej rolniczo, świadczy o tym, że miał możliwość komunikacji z tą częścią działki drogami istniejącymi w obrębie działki, wobec czego chybiony jest argument, że brak bezpośredniego zjazdu z nieruchomości do drogi krajowej nr [...] pozbawi go komunikacji z południową częścią działki.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego:

- art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy powyższe dają organowi nieograniczoną swobodę przy podejmowaniu decyzji w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości o nr ewid. [...] w miejscowości [...], co skutkowało wadliwym wyrokowaniem, powielającym błędne założenia decyzji organu administracyjnego, a opartym na uznaniu, iż pozostawienie przez ustawodawcę do uznania organu oceny zasadności i celowości podjęcia decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oznacza całkowitą dowolność bez zachowania zasad działania w sposób budzący zaufanie jego uczestników poprzez kierowanie się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasady prawdy obiektywnej biorąc na wzgląd także słuszny interes obywatela,

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016, poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez zaakceptowanie przez WSA dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego mimo, że pozostają one w sprzeczności z rzeczywistością i nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym, a które sprowadzają się do przyjęcia, że przedmiotowa działka należąca do skarżącego o nr ewid. [...] ma obiektywną możliwość skomunikowania się z drogą publiczną niższej klasy - drogę gminną od strony północnej w sytuacji, gdy taka możliwość, w chwili obecnej nie występuje,

oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia WSA na materiale nie znajdującym się w aktach sprawy, dotyczącym przyjęcia, że wykonanie zjazdu na nieruchomość skarżącego z drogi krajowej nr [...] wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tej drodze;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli zaskarżonego aktu, co miało istotny wpływ na orzeczenie Sądu błędnie utrzymujące w mocy decyzję dotkniętą wadami prawnymi, albowiem wydaną z naruszeniem art. 29 ust. 1 i ust.4 u.d.p. § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a co za tym idzie, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., prawidłowa kontrola zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem musiałaby prowadzić do jego uchylenia,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jedynie przytoczenie stanowiska organu administracji i nie świadczy o dokonaniu przez sąd samodzielnej oceny prawnej, w szczególności o rozważeniu i odniesieniu się do zarzutów skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 , art. 7, art. 8, art. 75 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł istotnych wad postępowania administracyjnego jak brak prawidłowego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w tym w szczególności przeprowadzenie przez organ niezupełnego postępowania dowodowego, co doprowadziło do orzekania bez stosownego materiału dowodowego, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości skutecznej obrony swoich interesów. Stronie skarżącej nie wyjaśniono zasadności przesłanek i motywów, którymi się kierowały organy administracji publicznej, co nie było możliwe bez wskazania środków dowodowych przeprowadzonych na poparcie prezentowanych tez. Ponadto niezauważenie ww wad postępowania przez Sąd pierwszej instancji i ich wpływu na sytuację skarżącego oraz wynik sprawy;

- 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący argumentów skarżącego, co musiałoby prowadzić do skierowania sprawy do ponownego jej rozpoznania, głównie w celu uzupełnienia stosownego materiału dowodowego, bez którego niemożliwym było orzekanie co do istoty sprawy ani przez organy administracyjne, ani przez Sąd I instancji i co zaowocowało bezpodstawnym uznaniem Sądu, że decyzje organów administracyjnych obu instancji były prawidłowe;

- art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, co nastąpiło poprzez odmowę skarżącemu lokalizacji zjazdu na nieruchomość z drogi krajowej nr [...] z powołaniem się na okoliczności wspólne dla przedmiotowej działki skarżącego i pozostałych działek przylegających do drogi krajowej nr [...], a którym to wykonano zjazdy przy realizacji zadania obejmującego przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...].

W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Uznać należy, że trafne były zarzuty skarżącego kasacyjnie w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie.

Decyzja wydawana na gruncie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (zob. wyrok TK z dnia 29 września 1993 r. sygn. akt K 17/92, OTK z 1993/II/33; W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010, nr 5 s. 42-54). Poszukiwanie przez organ w ramach uznania administracyjnego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (zob. wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt. III ARN 33/93, z glosą M. Wierzbowskiego, PiP 1994r., nr 9, s. 111; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81).

Z powyższego punktu widzenia istotny dla oceny legalności działalności uznaniowej organów jest przepis art. 7 k.p.a., uprawniający do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Konstrukcja ta uprawnia administrację do wydawania tylko takich decyzji uznaniowych, których źródłem będzie wyważenie tych dwóch interesów. Przy czym w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 459/09). Dla legalnego wydania decyzji uznaniowej równie istotny jest art. 8 k.p.a. obligujący organy do prowadzenia spraw w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta wiąże są zarówno z domniemaniem wydania decyzji uznaniowej zgodnej z wnioskiem, jak i z kwestią stabilności działań administracji. Wszak jednym z fundamentów prawidłowo działającej administracji jest założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści (zob. wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 29/90, niepubl.).

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia zasady równości tj. zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) jak również nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł zróżnicowanie jego sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżoną decyzją z sytuacją prawną podmiotów, których działki sąsiadują z działką skarżącego. Jak bowiem wskazał na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], w trakcie realizacji zadania pod nazwą "Projekt i wykonywanie robót w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] województwie [...] na odcinku [...]" wykonano budowę ciągu pieszego i zjazdów – w tym 25 zjazdów indywidualnych na sąsiednie nieruchomości z drogi nr [...]. Co istotne jak wynikało z pisma GDDKiA z [...] lipca 2017 r. zjazd do nieruchomości skarżącego nie został wykonany z powodu braku zjazdu w Banku Danych Drogowych. Pomimo więc, że właściciele sąsiadujących działek mogli znajdować się w analogicznych okolicznościach faktycznych i prawnych, to zostali oni odmiennie potraktowani. Kwestie te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie zbadania podobieństwa sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego oraz właścicieli pozostałych działek położonych na przedmiotowym odcinku przy drodze krajowej nr [...]. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi i które aktualnie nie są już kwestionowane) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, a jego obowiązki w tym zakresie są nawet większe, niż przy wydawaniu decyzji związanych (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98). Natomiast brak zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty dyskryminacji skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na lokalizację zjazdu, prowadzi do uznania zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej. Zaufanie do stabilności rozstrzygnięć władzy publicznej i domniemanie działania na korzyść zainteresowanego, nakłada na organ szczególne wymagania w przypadku odmowy przyznania uprawnienia w ramach uznania administracyjnego. Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Co prawda udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości jednego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do innego podmiotu. Jednakże w przypadku zgody na lokalizację zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi i jego wykonanie, wydaje się, że kolejne decyzje wydawane w tej materii mają niejako "przetarty szlak", z uwagi właśnie na równe traktowanie podmiotów oraz poniekąd już rozpatrzone kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi (zob. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., I OSK 1372/17, wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12).

Reasumując w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, jak również okoliczności w zakresie naruszenia zasady równości. Brak ustaleń organu w zakresie okoliczności odnoszących się do ewentualnego podobieństwa sytuacji skarżącego i właścicieli sąsiadujących działek, a w konsekwencji brak przeprowadzenia w okolicznościach sprawy testu równości (zob. wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12) nie pozwalał potwierdzić legalności zaskarżonej decyzji. WSA również nie odniósł się w swoim wyroku do naruszenia zasady równości, mimo podnoszenia takiego zarzutu na etapie skargi do sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął okoliczność wykonania zjazdów w tej samej miejscowości, na sąsiednich działkach, w tym samym czasie. Tym samym oddalenie skargi przez WSA nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Tym samym kwestia naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia nie może być przesądzona z uwagi na wskazane powyżej uchybienia procedurze, które mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Braku zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku któregokolwiek elementu spośród wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie należy mylić z sytuacją dezaprobaty stanowiska zaprezentowanego przez sąd pierwszej instancji.

Za nietrafne należało też uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Pierwszy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby WSA przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez WSA w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Faktem jest, że WSA nie dopatrzył się naruszeń uznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże nie można mu zarzucić, że orzekał w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Ponadto sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy.

Uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.

Organ administracji ponownie wydając decyzję uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, dokonując w szczególności ustaleń w zakresie wykonania szeregu zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego kasacyjnie, i uzasadni szczegółowo swoje rozstrzygnięcie, zwłaszcza w przypadku uznania, że różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego jest usprawiedliwione i nie narusza zasady równości.