Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 953/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 347/02 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 347/02 uchylił zaskarżoną przez W. R. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] Kierownik Działu Metodyczno-Konsultacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania W. R. zasiłku celowego z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że od dnia złożenia przez W. R. wniosku o zasiłek, tj. 29 lipca 1998 r. upłynęły już 3 lata. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych, a rodzaj, forma i rozmiar udzielanej pomocy powinny być adekwatne do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Świadczenia z pomocy społecznej – podniósł dalej organ I instancji – powinny być przyznawane wtedy, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i w czasie, w którym pomoc jest potrzebna. Z powyższych względów upływ trzech lat od daty zgłoszenia wniosku spowodował u wnioskodawcy zmianę sytuacji bytowej; jego miesięczny dochód w kwocie 447,- zł przewyższa kryterium dochodowe i nie pozwala obecnie na przyznanie stronie zasiłku celowego.

Od decyzji odwołał się W. R., który zarzucał, że nie jest zasadne twierdzenie o upływie trzech lat od daty złożenia wniosku i uznawanie z tego powodu, że żądanie wnioskodawcy przedawniło się. Zdaniem odwołującego się osoba wydająca decyzję sama zawiniła, że postępowanie miało tak długi przebieg i nie zmieniła swego poglądu nawet wtedy, kiedy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jedną z poprzednich decyzji wydawanych w tej sprawie. Poza tym odwołujący się zarzucił, że osoba, która w tej sprawie wydała decyzję nie posiada odpowiedniej wiedzy i umiejętności wykonywania pracy i działa na jego szkodę, kierując się uprzedzeniami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy zasiłek ten może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku jest uzależnione od wystąpienia po stronie wnioskodawcy jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2 do 11 ustawy oraz dochodu niższego od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy. Sprawę zainicjował wniosek W. R. z dnia 29 lipca 1998 r., o udzielenie pomocy w sierpniu 1998 r. W ocenie organu odwoławczego wyrażonej w decyzji z dnia [...] Nr [...] oraz opartej na wydanych w sprawie szeregu orzeczeniach, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 182/99, przedmiotem wniosku było udzielenie pomocy na zakup leków, których wartość wnioskodawca szacował na około 170 zł oraz udzielenie pomocy na potrzeby bytowe (energia elektryczna, gaz, odzież środki czystości). Sposób sformułowania podania wskazuje, że wnioskodawca uważał, że obowiązkiem organu pomocy społecznej jest udzielanie jemu żądanych świadczeń pieniężnych, choć posiadał własne świadczenie rentowe z ZUS. W dacie złożenia wniosku W. R. spełniał warunki do otrzymania zasiłku celowego. Zgodnie z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Obecna sytuacja W. R. – wobec upływu 3 lat – jest inna od tej, w której znajdował się w dacie składania wniosku. Posiada własne świadczenie rentowe, które jest wyższe od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy. Wątpliwa jest zatem obecnie podstawa prawna do przyznania zasiłku celowego wobec niespełnienia jednego z wymaganych warunków ustawowych. Istotą zasiłku celowego jest to, że jest on przecież przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Upływ czasu zdezaktualizował potrzebę, która uzasadniała złożenie wniosku wszczynającego niniejsza sprawę. Podnoszona przez odwołującego się potrzeba wykupienia recept była już nieaktualna w dacie składania wniosku, czemu dał wyraz organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia 23 listopada 2001 r. Zgodzić się więc trzeba z organem I instancji, że przyznanie obecnie zasiłku żądanego przez wnioskodawcę musiałoby być uzasadnione okolicznościami istniejącymi w dacie orzekania.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] W. R. zarzucał, że w tej sprawie zapadł już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 182/99, jednakże organy administracyjne tego wyroku nie respektują. Zarzucił ponadto, że w sprawie zapadło już dziesięć decyzji, które zawierają dziesięć różnych uzasadnień. Rozstrzygnięcie zawarte w obecnie skarżącej decyzji stanowi swoistą karę za długotrwałe postępowanie i swoistą gratyfikacją dla nierzetelnych urzędników. Skarżący zarzucał też, że w chwili złożenia wniosku przysługiwała mu pomoc społeczna, a pomocy tej niezasadnie odmawiano. Zarzucał zatem, że w tych warunkach nie jest słuszne stanowisko, że upływ trzech łat może zmienić prawo skarżącego do uzyskania pomocy.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołał się na swoją poprzednią argumentację, a nadto wskazał, że przyznanie w chwili obecnej pomocy na cel wskazany we wniosku z dnia 29 lipca 1998 r. jest bezprzedmiotowe, chyba żeby chodziło o przyznanie odszkodowania za nieprzyznanie zasiłku celowego. W ustawie o pomocy społecznej brak jest przepisów, które wskazywałyby jak organ winien postąpić w sprawie, kiedy na skutek zmiany sytuacji podatnika w chwili orzekania nie jest możliwe przyznanie zasiłku na wnioskowany cel, ale w chwili składania wniosku takie uprawnienie wnioskodawcy przysługiwało.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Naruszenie to polega na naruszeniu zasad wynikających z art. 8 i 12 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Stosownie natomiast do art. 12 § 2 k.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania szczególnego materiału dowodowego winny być załatwiane niezwłocznie. Sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie przeczy tym zasadom, na których oparta jest cała konstrukcja postępowania administracyjnego.

W szczególności należy wskazać, że w toku niniejszej sprawy dotychczas wydano dziesięć decyzji, z których każda zawiera nieco odmienne uzasadnienie. Wydany też został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2001 sygn. akt II SA/Wr 182/99 kierunkujący dalszy sposób postępowania. Mimo tego organy nie załatwiły sprawy definitywnie. W związku z tym sposób załatwiania tej sprawy stanowi zaprzeczenie obowiązku organów administracyjnych wynikających z cytowanych wyżej przepisów.

W świetle tych faktów uzasadnienia obecnie zaskarżonych decyzji wskazujących na to, że skarżący na skutek upływu czasu i następującej w związku z tym zmiany własnej sytuacji bytowej utracił prawo do otrzymania zasiłku celowego, nie może być zaakceptowane. Wprawdzie zgodzić się należy z organami – stwierdził Sąd – że są one zobowiązane stosować prawo obowiązujące w chwili wydawania decyzji, jednakże taki pogląd nie wykluczał objęcia skarżącego pewną formą pomocy. Skoro z przyczyn leżących po stronie organów administracyjnych strona znalazła się w gorszej sytuacji, w stosunku do daty wszczęcia postępowania administracyjnego - organy winny poszukiwać takiego rozwiązania, aby w takiej sytuacji strona nie została całkowicie pozbawiona opieki.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593) – podobnie jak ustawa uchylona, zawiera przepisy umożliwiające udzielenie pomocy osobom, których aktualny dochód przekracza kryterium dochodowe. Zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W niniejszej sprawie organy w ogóle nie rozważyły takiej możliwości załatwienia sprawy. Nie przeprowadziły też żadnego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, nie wyjaśniły także w motywach decyzji dlaczego ta kwestia nie była brana pod uwagę.

Takie działanie organów stanowi także naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdził, że organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku powołując się na:

1. naruszenie przez Sąd I Instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, że specjalny zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany jako rekompensata pieniężna za długotrwałe rozpoznawanie wniosku W. R., a zatem, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany na inne cele niż te, które określają przepisy art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej;

2. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to:

a) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia W. R. do zasiłku celowego z pomocy społecznej oraz wykroczenie poza granice skargi, polegające na wskazaniu w zaskarżonym wyroku, że stronie należy przyznać świadczenie w formie specjalnego zasiłku celowego z pomocy społecznej, jako formę rekompensaty za długotrwałe rozpoznawanie jego wniosku;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że przy orzekaniu przez organy administracyjne doszło do naruszenia art. 8 i 12 § 2 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., choć zaskarżony wyrok nie wskazuje, że te ewentualne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż organy administracyjne przy ponownym rozpoznaniu sprawy – po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 82/99 – kierowały się stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu tego orzeczenia. Sąd bowiem nakazał rozpoznanie wniosku zainteresowanego, przy określeniu, że chodzi o pomoc na zakup lekarstw opisanych w doręczonych przez stronę receptach oraz o pomoc w opłatach na gaz, energię elektryczną i zakup środków czystości i bielizny. Ponieważ przedmiotem postępowania było przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na zaspokojenie konkretnego, wskazane przez stronę celu, to po ustaleniu przez organy, że cel ten odpadł, nie sposób było orzec o przyznaniu takiej celowej pomocy.

Podniesiono również, że Sąd I instancji nie wypowiedział się czy odmowa przyznania W. R. zasiłku celowego odpowiada prawu. Brak orzeczenia w tym zakresie narusza art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi gdyż nie rozstrzyga sprawy w jej granicach. Ponadto ze sformułowań użytych przez Sąd można wnioskować, że zainteresowanemu należy przyznać specjalny zasiłek celowy, ale nie jako świadczenie na cele określone w art. 2 i 3 ustawy, ale jako formę wypłaty rekompensaty za długotrwałe rozpatrywanie jego wniosku.

Jednocześnie stwierdzono, iż niezasadnie Sąd I instancji uznał naruszenie przez organy art. 7 i 77 k.p.a. skoro organy ustaliły, że nie istnieje potrzeba udzielenia pomocy na wskazany we wniosku cel, to nie były zobowiązane do ustalenia czy nie istnieje potrzeba wsparcia pomocą na inny cel. Zdaniem Kolegium Sąd naruszył art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, bowiem ustawa ta nie określa pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", ale pojęcie to należy rozumieć w kontekście celów pomocy społecznej, a wśród tych celów nie mieści się wypłacanie świadczeń z funduszy pomocy społecznej, jako rekompensaty za długotrwałe postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. R. wniósł o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, iż organy wydające zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy pozwalających na podjęcie prawidłowej decyzji co do zasiłku o który wystąpił zainteresowany w sierpniu 1998 r.

Bezsporne jest, iż od momentu złożenia tego wniosku upłynęły przeszło 3 lata, a nadto, że W. R. obecnie otrzymuje świadczenie rentowe przewyższające kryterium dochodowe. Zarówno przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i obowiązujące obecnie, przewidywały i przewidują możliwość przyznania zasiłku celowego w sytuacji uzyskania dochodu przekraczającego stosowne kryterium jeżeli przemawia za tym szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc wbrew temu co się twierdzi w skardze kasacyjnej, sam upływ czasu i zmiana sytuacji materialnej wnioskodawcy nie może stanowić o braku przesłanek do przyznania zasiłku, jeżeli nie zostanie wyjaśnione czy nie zachodzi właśnie tu szczególny przypadek. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organy w ogóle się tą kwestią nie zajmowały. Nawet nie wyjaśniły czy zainteresowany podtrzymuje swój wniosek o przyznanie zasiłku celowego i w jakim zakresie. Nie wyjaśniły również czy nadal zainteresowany ma niezaspokojoną niezbędną potrzebę bytową. Fakt, że recepty, na których wykupienie W. R. domagał się zasiłku celowego, przez okres 3 lat straciły ważność i nie mogły być już zrealizowane, nie oznacza, że w dacie wydania decyzji nie istniała konieczność wykupienia innych lekarstw. Zwłaszcza jak weźmie się pod uwagę schorzenia zainteresowanego i okoliczność, że pewne leki muszą być przyjmowane permanentnie. Tego wszystkiego organy nie wyjaśniły a więc, jak słusznie uznał Sąd I instancji naruszyły powołane przepisy art. 7 i 77 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwalał organom na ocenę czy zachodzą przesłanki do przyznania zainteresowanemu zasiłku celowego z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek, czy też takie okoliczności nie zachodzą.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) jest prawidłowa. Sąd wskazał ten przepis jako podstawę rozpatrzenia wniosku zainteresowanego po uchyleniu przedmiotowych decyzji. Nie przesądzał i nie mógł przesądzić o uprawnieniach W. R. do uzyskania zasiłku celowego, bowiem organy nie zgromadziły w tym zakresie żadnego materiału dowodowego i nie dokonały jego oceny pod kątem istnienia, bądź nieistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Całkowicie nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd dokonał oceny legalności postępowania dot. przyznania zasiłku celowego, a więc w granicach sprawy o przyznanie tego zasiłku. Kolegium błędnie odczytało ten przepis powołując się w podstawie kasacyjnej na wykroczenie przez Sąd poza granice skargi. Przede wszystkim zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a nie w granicach skargi, gdyż właśnie zgodne z tym przepisem nie jest związany granicami skargi.

Tak więc stanowisko Sądu, iż organy winny dokonać stosownych ustaleń, a dopiero następnie rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku celowego całkowicie mieści się w granicach danej sprawy, tj. sprawy o przyznanie zasiłku celowego. Należy bowiem mieć również na względzie fakt, że zgodnie w ówcześnie obowiązującym przepisem art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz obecnie obowiązującym art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – pomoc społeczna może być udzielona z urzędu, a więc nie musiał być w tym zakresie modyfikowany wniosek o przyznanie zasiłku celowego.

Stwierdzić również należy, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie jako przesłanki przyznania zasiłku celowego, co kilkakrotnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Bezsporne jest, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się bardzo długo i to nie tylko z winy organów administracji publicznej, ale również z przyczyn leżących po stronie sądu administracyjnego. Okoliczność ta nie przesądza o istnieniu przesłanek do przyznania zainteresowanemu zasiłku celowego, ale również nie może stanowić o ich braku, jeżeli właśnie z uwagi na upływ czasu nie dokonano aktualnych ustaleń co do sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.