Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3504/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2420/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2420/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2017 r., uzupełnionym [...] stycznia 2018 r. oraz [...] lutego 2018 r., inwestor – [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. – wystąpił o pozwolenie na budowę budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., hydrantową, tryskaczową, kanalizacji deszczowej, gazową, c.o., elektryczną, teletechniczną, klimatyzacyjną, wentylacji mechanicznej, a także instalacją systemu sygnalizacji pożarowej, instalacją dźwiękowego systemu ostrzegawczego z instalacją oddymiania garażu z miejscami postojowymi, z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz rozbiórką słupa reklamowego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w W. Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej. Odwołanie od tej decyzji wniosło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...]. Podniesiono w nim, że ww. zadanie inwestycyjne jest niezgodne z celem, na jaki działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została oddana w użytkowanie wieczyste. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste do [...] grudnia 2099 r. na podstawie umowy w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 2000 r., Repertorium A nr [...], na rzecz spółki "[...]" sp. z o.o. Zgodnie z § 4 ww. umowy "preferowaną dla tego obszaru funkcją jest funkcja usługowo-biurowa, z uwagi na usytuowanie nieruchomości w sąsiedztwie dwóch arterii komunikacyjnych należy wykluczyć realizowanie w tym miejscu obiektu o charakterze mieszkaniowym". Ponadto zdaniem wnoszącego odwołanie, w akcie notarialnym została określona stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 3% ceny gruntu, która obowiązuje do dziś. Ustalenie stawki procentowej na powyżej wskazanym poziomie jednoznacznie wskazuje, że została ona ustalona dla celu, który w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego został określony jako podstawowy, dla funkcji usługowo-biurowej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odróżnia usługi turystyczne od pozostałych, a zmiana sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym inwestora w postaci realizacji budynku o funkcji hotelowej, pociągnie za sobą zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że w omawianym przypadku odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...]. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych Biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Zdaniem organu, skoro Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Zatem, z uwagi na fakt, że odwołanie złożył podmiot nie mający do tego legitymacji, organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych.

W merytorycznym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia sąd I instancji stwierdził, że skarga wniesiona przez Miasto [...], reprezentowane przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, działające z upoważnienia Prezydenta [...], jest niezasadna. Wskazał, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Stosując przepis art. 134 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego, uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta w rozumieniu art. 28 k.p.a. To powoduje, że odwołanie, które wniosło Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] nie może zostać merytorycznie rozpatrzone. Wojewoda uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania, sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela i uznaje ją za własną. Sąd wojewódzki, za organem II instancji powtórzył, że odwołanie od decyzji Prezydenta zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].

W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona do sądu dotyczy postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi – [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. – pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej. Organem administracji państwowej właściwym do wydania pozwolenia na budowę był Prezydent [...]. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organem pierwszej instancji jest w tym wypadku starosta powiatu. Do przedmiotowej inwestycji nie mają bowiem zastosowania przepisy szczególne wskazujące na właściwość wojewody (art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...], powołanymi w decyzji organu pierwszej instancji, Prezydent [...] wykonuje zadania starosty w odniesieniu do zadań w zakresie prawa budowlanego. Kompetencja Prezydenta [...] do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie może być i nie była podważana w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że jako właściciel nieruchomości ujawnione jest Miasto [...].

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] skupia dwie różne funkcje: funkcję organu administracji publicznej właściwego do wydania pozwolenia na budowę i jednocześnie przedstawiciel właściciela nieruchomości Miasta [...], na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, oraz jako właściciel działki sąsiadującej z inwestycją. Oznacza to, że Prezydent [...] działa zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia. Wojewoda [...] uznał, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa i pozostałych biur Urzędu [...] należy uznawać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej orzekający (jako organ władczy) w pierwszej instancji postępowania administracyjnego, występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. Sąd wojewódzki stwierdził, że taka interpretacja jest prawidłowa i powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12 jak i w uchwale 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Wskazał także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie prawniczej w zasadzie jednolity i utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Sąd rozpatrujący sprawę stwierdził, że decyzja Wojewody [...] jako organu drugiej instancji jest zgodna z prawem. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie jest samodzielnym podmiotem prawa wyposażonym w odrębną legitymację do występowania samodzielnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Jednostka ta jest jedynie jednostką pomocniczą Prezydenta [...]. Nie może zatem wnosić odwołania od decyzji wydanej przez tegoż Prezydenta [...], z umocowania którego działa w stosunkach zewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając przedmiotową sprawę, nie zgodził się z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3270/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny odróżnił działania podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu, który wykonuje zadania władcze powiatu, przynależne staroście poprzez orzekanie w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, od zadań wynikających z prawa własności do nieruchomości, które stanowiły składnik majątkowej innej osoby prawnej, jaką jest gmina. Wskazał, że w obu sytuacjach mamy do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę do działania w różnych przepisach. Sąd podkreślił, że bez względu na to, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego działa organ jednostki samorządu terytorialnego czy to w ramach kompetencji przynależnych jednostkom stopnia powiatowego, czy też należących do zadań własnych gminy, w każdym przypadku działa (czasami poprzez upoważnionych pracowników aparatu obsługi), jako organ jednoosobowy – prezydent miasta. Ta okoliczność wyklucza możliwość jego jednoczesnego udziału w postępowaniu, w którym w sposób władczy rozstrzyga sprawę, także w roli strony tego procesu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, mimo wydania przez organ drugiej instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi,

– art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...] działającego jako organ wykonawczy gminy Miasto [...], nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., mimo że status strony Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę dz. [...] z obrębu [...] oraz dz. [...] z obrębu [...] położonych w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę) wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, mimo że Miasto [...] jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] oraz dz. [...] z obrębu [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości, co przesądza o występowaniu po stronie Miasta [...] interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej,

– art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent [...], działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto [...] (gmina) nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowej sprawie Miasto [...], reprezentowane przez prezydenta, jest właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], położonych w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z kolei właścicielem sąsiadującej działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta [...].

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu co do zasady przynależne staroście. Nie jest zatem tak, że realizuje on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszej sprawie została wydana przez Prezydenta [...] jako organ architektoniczno-budowlany (starostę) – wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżący kasacyjnie, wynika natomiast z prawa własności do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, jak i nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a które stanowiły składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.".

Przede wszystkim należy podkreślić, że art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest podzielony na paragrafy. Przepis ten zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej stanowiąc, że jest nią sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inna sprawa, do której na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie budzi wątpliwości, że sprawa niniejsza jest taką sprawą, w której na podstawie wskazanej wyżej ustawy wniesiono skargę kasacyjną. Być może autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ale rolą sądu nie jest domyślanie się podstaw kasacyjnych.

Z kolei "art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a." to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może go naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na postanowienie kończące postępowanie (bo ono było przedmiotem postępowania, a nie decyzja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz ocenił je pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. trzeba podkreślić, że sąd nie stosował przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te są stosowane przez organy administracji publicznej i dotyczą prowadzonego przez nie postępowania. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą być więc podnoszone wtedy, gdy strona kwestionuje działania organów, a nie sądu, jak w niniejszej sprawie. Sąd nie stosował także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Niezrozumiały jest, ponadto, zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że interes prawny skarżącego w rozumieniu tego przepisu może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1453/20, LEX nr 3092533).

W niniejszej sprawie złożone przez skarżącego kasacyjnie odwołanie doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności. Postanowienie to zostało temu podmiotowi doręczone, a więc przysługiwała mu na nie skarga do sądu wojewódzkiego. Skarżący kasacyjnie z tej możliwości skorzystał, a jego skarga została merytorycznie rozpoznania przez ten sąd. Podkreślić jednocześnie należy, że czym innym jest legitymacja do wniesienia skargi, a czym innym status strony w postępowaniu prowadzonym przed organem administracji.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym, kto ma przymiot strony, rozstrzyga Prawo budowlane. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu.

W niniejszej sprawie organem właściwym w pierwszej instancji, który wydał decyzję z [...] marca 2018 r., był Prezydent [...], a jego kompetencje w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Odwołanie od ww. decyzji zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], które, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych ww. urzędu, za pośrednictwem którego Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Zatem każde działanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Wynika to również z dołączonego do odwołania pełnomocnictwa z [...] listopada 2017 r., udzielonego przez Prezydenta [...], z którego wynika, że każda ze wskazanych w nim osób działa w imieniu Prezydenta [...]. Powyższe oznacza więc, że w sprawie zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i odwołanie zostały wniesione przez ten sam podmiot (Prezydenta [...]). Rację miał zatem sąd wojewódzki przywołując utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować niejako w dwóch rolach, tj. jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, ponieważ ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Powierzenie bowiem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2175/19, LEX nr 3047136). Skoro podmiot składający odwołanie w niniejszej sprawie nie miał przymiotu strony w postępowaniu, to prawidłowo organ drugiej instancji zastosował art. 134 k.p.a., a sąd – oddalił skargę.

Z powyższego wynika zatem niezasadność zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeszcze raz należy podkreślić, że w sprawie ten sam podmiot (Prezydent [...]) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji oraz złożył od niej odwołanie, a nie Miasto [...], właściciel nieruchomości objętej wnioskiem.

Na marginesie dodać również należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia przez sąd ww. przepisów dotyczących np. ustroju Miasta [...].

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.