Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 396/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 271 ust. 1, art. 271 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Gminie C. opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód za wskazany okres.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Informacją z dnia 7 marca 2019 r. [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 - dalej zwanej: "u.p.w.") – ustalił Gminie C. w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę C. decyzją z dnia 10 maja 2017 r. [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 40,00 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0.04350000 m3/s. Opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach płatnych w podanych terminach.

Gmina C. złożyła reklamację dotyczącą ww. informacji, w której wyjaśniła, że urządzenie opisane w pozwoleniu wodnoprawnym nie zostało wybudowane, a w związku z tym nie następuje odprowadzanie wód opadowych w sposób opisany w pozwoleniu, stąd brak jest przesłanek ustawowych do naliczania opłaty.

Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. [...] - działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako "k.p.a.") - określił Gminie C. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 40 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor stwierdził, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych adresata pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Okoliczność, że podmiot zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa bowiem na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz na jej wysokość, nie zaś opłaty stałej, którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała została naliczone zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w.

Organ wskazał, że Gmina C. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10 maja 2017 r. [...] wydanego przez Starostę C. na odprowadzanie do jez. K. wód opadowych i roztopowych wylotem W-KD oraz do gruntu (studnia chłonna - wylot W-CH) z terenów utwardzonych ul. [...] w S., po podczyszczeniu ich w osadniku i separatorze, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z kolei z § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę z 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

W związku z powyższym opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (wynoszącej 2,50 zł), czasu wyrażonego w dniach (wynoszącego 365 dni) i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 43,5 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,0435 m3/s.

Gmina C. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a/ i ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez ich błędne i niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem skarżącej opłaty stałej za usługi wodne za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r., polegające na uznaniu, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych;

- przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Wskazać bowiem należy, że żaden przepis ustawy nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty stałej tylko za sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a przeciwnie przepisy tej ustawy ściśle wiążą obowiązek tej opłaty z faktycznym korzystaniem z usługi wodnej przez dany podmiot. Wynika to z treści art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/, jak również przepisów art. 270 ust. 11 i art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w., które wyraźnie przewidują, że opłaty za usługi wodne uiszcza się w sytuacji, gdy istnieje odpowiedni system odwodnienia za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do środowiska. Organ nie może zatem rozpatrywać faktu posiadania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, w oderwaniu od stanu faktycznego w zakresie realizacji urządzeń wodnych. Możliwość korzystania z takiej usługi realizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód, na co wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 listopada 2018 r. (sygn. akt I SA/Op 305/18).

Skarżąca gmina nie przystąpiła do realizacji inwestycji, nie wystąpił zatem skutek w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód, tak więc taki stan faktyczny czyni nietrafnym stanowisko organu, iż opłata stała związana jest wyłącznie z wydanym pozwoleniem wodnoprawym, a jedynie opłata zmienna zależna jest od okoliczności faktycznych, tj. tego czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą. W sytuacji, gdy system kanalizacji deszczowej, za pomocą którego wody roztopowe i opadowe mają być wprowadzone do wód nie istnieje, brak jest podstaw do pobierania opłaty stałej, ponieważ nie istnieje urządzenie wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej bądź zamkniętej, które można byłoby uznać za pełniące funkcję, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w.

W tej sytuacji przyjąć należy, że pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód, nie badając tym samym, czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki niezbędne do zastosowania wobec skarżącej art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w C. wniósł o jej oddalenie wskazując, że Gmina C. korzysta z usługi wodnej na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego uzyskała uprawnienie do wprowadzania do wód jez. K. i do gruntu wód opadowych i roztopowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga dotyczy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 kwietnia 2019 r. orzekającej o określeniu Gminie C. opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. – dalej jako: "u.p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej zwanego rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego, oraz szczególnego korzystania z wód. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Jak stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii zasadności naliczenia opłaty stałej w sytuacji, gdy urządzenie mające służyć odprowadzaniu wód, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne nie zostało wykonane, a co za tym idzie nie występuje sytuacja faktycznego wprowadzania do wód - wód opadowych ani roztopowych.

Przepisy ustawy - Prawo wodne nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód -wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów ww. ustawy odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego ww. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. Odniesienie do niej znalazło się w uzasadnieniu do projektu ustawy - Prawo wodne, w którym stwierdzono, że wskazana Dyrektywa podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w.). W taki sam sposób nazwano tę usługę wodną w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. stanowiącym zamknięty katalog usług wodnych. Stosownie do art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za wskazane usługi wodne składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Zawarta w przywołanym powyżej art. 35 ust. 1 u.p.w. definicja, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód odpowiada, w odniesieniu do celu usług wodnych, definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób.

Jak wynika z powyższych przepisów, definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 u.p.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 tej ustawy.

W ocenie Sądu treść art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. wyraźnie wskazuje, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwencją tego jest regulacja zawarta w art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. wskazująca równie dobitnie, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Wskazana regulacja prawna pozwala na wyprowadzenie wniosku, że o ile rzeczywiście ta opłata wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest natomiast potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w doktrynie (zob. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41), a także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 325/2018; z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/18; z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18; a także wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Op 305/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako swoje stanowisko wyrażone w ww. wyrokach.

Mając to na uwadze należy podkreślić, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż możliwość korzystania z takiej usługi, zgodnie z ustawą - Prawo wodne, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód.

W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w., obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Przy analizie tej normy prawnej nie sposób również pominąć, że z jej brzmienia wprost wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego to istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty.

W ocenie Sądu, o ile zatem pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Tego rodzaju wykładnia przepisów ustawy - Prawo wodne, odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 u.p.w.) oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. W konsekwencji obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w przypadku braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wody opadowe lub roztopowe.

Wskazana wykładnia omawianych przepisów ustawy - Prawo wodne uwzględniać również musi charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi, a za takie, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03, OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Wobec tego stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. System opłat za usługi wodne został, zgodnie z Dyrektywą Wodną, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Równocześnie, wskazany charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że wobec braku precyzji ustawodawcy zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Takiemu kierunkowi interpretacji sprzeciwia się zasygnalizowany już powyżej charakter norm ustawy - Prawo wodne, nakładających obowiązek uiszczenia opłat stałych za usługi wodne, które w istocie stanowią daninę publiczną. Klasyfikację tę potwierdza treść art. 300 u.p.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosowanie odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skłania to do wniosku, że również przy wykładni analizowanych przepisów należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego.

Uwzględnić również należy regułę interpretacyjną zakazującą pomijanie niektórych fragmentów normy prawnej, a zatem należy uwzględnić wszystkie jej elementy (por. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Użyte w art. 268 i art. 271 u.p.w. sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" daje podstawę do stwierdzenia, że nałożenie obowiązku uiszczania opłat może nastąpić dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, a przy tym dodatkowo ma to być "odprowadzanie" w ściśle określony, wskazany przez ustawodawcę sposób, czyli za pomocą systemów kanalizacji deszczowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z reklamacji oraz z treści skargi wynika, że Gmina C. uzyskała decyzją Starosty C. z dnia 10 maja 2017 r. – pod określonymi warunkami na czas określony do dnia 11 maja 2027 r. - pozwolenie wodnoprawne na: 1/ wykonanie wylotu W-1KD typu "E" żelbetowego o Ø 500, zlokalizowanego na działce nr [...] w sąsiedztwie działki [...] (obr. geod. S.) z dnem umocnionym koszem gabionowym oraz palisadą z kołków drewnianych Ø 70 mm wraz z faszyzą oraz wylotu W-1CH – studnia chłonna Ø 1400 mm i wysokości 1,65 m zlokalizowana w km 0+54,0 ul. [...] – działka nr [...], obr. geod. S. oraz 2/ odprowadzanie do jez. K. wód opadowych i roztopowych wylotem W-KD oraz do gruntu (studnia chłonna – wylot W-CH) z terenów utwardzonych ul. [...] w S. po podczyszczeniu ich w osadniku i separatorze.

Skarżąca gmina zarówno w skardze, jak również w uprzednio złożonej reklamacji podnosiła, że urządzenie wodne opisane w ww. pozwoleniu wodnoprawnym nie zostało wybudowane, a w związku z tym nie następuje odprowadzanie wód opadowych w sposób wskazany w pozwoleniu.

Taki stan faktyczny czyni nietrafnym – w relacji do przedstawionego powyżej sposobu wykładni przepisów ustawy - Prawo wodne, mających w sprawie zastosowanie - stanowisko organu, że opłata stała związana jest wyłącznie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, a jedynie opłata zmienna zależna jest od okoliczności faktycznych, tj. czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą. Podkreślenia zatem raz jeszcze wymaga, że gdy system kanalizacji deszczowej, za pomocą którego wody roztopowe i opadowe mają być wprowadzone do wód, nie istnieje, to brak jest podstaw do pobierania opłaty stałej, bowiem nie istnieje urządzenie wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej bądź zamkniętej, które można byłoby uznać za pełniące funkcję, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wynikający z akt sprawy przedłożonych Sądowi przebieg postępowania a także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, iż ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organ ograniczył wyłącznie do ustalenia istnienia pozwolenia wodnoprawnego, zaniechał analizy okoliczności wynikających z jego treści, a nade wszystko bardzo szczątkowo odniósł się do zarzutów podniesionych w reklamacji i nie wyjaśnił okoliczności w niej wskazywanych. Nie sposób nie dostrzec, że braki postępowania dowodowego wynikały z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Pomimo bowiem tego, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód za okres od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r. Organ nie zbadał, czy w rzeczywistości wystąpiły przesłanki niezbędne do zastosowania art. 268 ust. 1 pkt 3 i art. 274 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., przedwcześnie stosując ich dyspozycję do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom wypełniającym hipotezę tego przepisu.

Wobec twierdzeń podnoszonych przez skarżącą organ winien najpierw zweryfikować jej twierdzenia co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Obowiązek wykazania tych okoliczności znajduje oparcie w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z treści których wynika, że ustalenia organów administracji winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. W przeciwnym wypadku ustalenia należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wydania decyzji. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd administracyjny może bowiem ocenić legalność stanowiska organu dopiero, gdy zostanie ono przedstawione w wyczerpujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że na zasadzie art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek rozważyć i wyjaśnić całościowo stan faktyczny i prawny sprawy, szczególnie w aspekcie twierdzeń podnoszonych przez stronę.

W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - Sąd orzekł, jak w sentencji.

Ponownie rozpatrując reklamację strony organ obowiązany będzie uwzględnić wszystkie przedstawione powyżej uwagi odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego przytoczonych powyżej w uzasadnieniu wyroku i stosownie do jej wyników zbada – poprzez zażądanie od strony stosownej dokumentacji potwierdzającej, bądź nie, istnienie (wybudowanie) w okresie od stycznia do grudnia 2018 r. wskazanych ww. pozwoleniu wodnoprawnym urządzeń wodnych – czy istnieją podstawy faktyczne do ustalenia takiej opłaty.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).