Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 794/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1 i 25, art. 190, art. 33 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 154 par. 3, art. 65 par. 1, art. 154 par. 1, art. 154, art. 155, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 165 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1131/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku strony do rozpoznania właściwemu organowi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 1131/08, oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku strony do rozpoznania organowi właściwemu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie wniosek W. G. o uchylenie decyzji administracyjnej Zastępcy Kierownika Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 22 lutego 1982 r. o ustaleniu wysokości kosztów remontu nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej [...]) w Krakowie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 6, art. 8 oraz art. 13 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r., nr 26, poz. 249), a w sprawie Prezydentowi Miasta Krakowa jako Staroście przysługuje status strony, dlatego orzekanie przez niego winno być kwalifikowane jako naruszenie art. 156 k.p.a. i może skutkować nieważnością postępowania.. Podkreślił, że "Prezydent Miasta Krakowa jako Starosta, na podstawie art. 11 § 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. nr 115, poz. 741), jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej". Występuje on jako statio fisci Skarbu Państwa.

W wyniku zażalenia W. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 20 marca 2008 r. na podstawie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 154 i 155 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło postanowienie organu I instancji w całości. Jako nietrafny uznano argument, iż Prezydentowi Miasta Krakowa, jako Staroście Grodzkiemu reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami, przysługuje status strony w tym postępowaniu. Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie, Wydział IV Ksiąg Wieczystych dokonał bowiem wpisu W. G., jako właściciela przedmiotowej nieruchomości w miejsce Skarbu Państwa, co "również oznacza, iż wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie ustalający prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni, jest już prawomocny". Nawet w sytuacji, gdyby stan własności tej nieruchomości nie uległ zmianie, to i tak nie byłoby podstaw do zastosowania art. 65 § 1 k.p.a., zaś Prezydent Miasta Krakowa mógłby podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu, o ile zostałyby spełnione przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 24 k.p.a. i art. 25 k.p.a., jednakże nie byłoby podstaw do podejmowania postanowienia o przekazaniu podania na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a., ponieważ podanie zostało wniesione - co do zasady - do organu właściwego. Wystarczające byłoby przekazanie akt sprawy do organu wyższego stopnia w formie zwykłego pisma, celem rozpatrzenia lub wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy.

Skargę do Sądu na postanowienie organu II instancji wniósł "Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa". Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a., 65 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz nie doręczenie Prezydentowi Miasta Krakowa pisma pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 13 lutego 2008 r. informującego o wykreśleniu prawa własności Skarbu Państwa z księgi wieczystej, co skutkowało błędną interpretacją stanu prawnego nieruchomości oraz ustaleniami organu, co do braku istnienia interesu prawnego Skarbu Państwa w niniejszej sprawie.

W. G. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., [...], Sąd Apelacyjny w Krakowie uchylił wyrok Sądu I instancji oddalił powództwo na tej podstawie, że W. G. przysługuje prawo własności nieruchomości, nie ma więc interesu prawnego w żądaniu ustalenia, że prawo to jej przysługuje.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r., II SA/Kr 521/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 - dalej p.p.s.a.). Sąd uznał, że "organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy".

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2008 r., II OSK 1610/08 uchylił postanowienie Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił stronę wnoszącą skargę, gdyż wniósł ją Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Karkowa – Starostę Grodzkiego. Brak było więc podstaw do przyjęcia, że skargę wniósł organ gminy, który wydał orzeczenie w I instancji. Sąd uznał też, że brak przymiotu strony jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem. Odrzucenie skargi uznać należy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniósł organ wydający orzeczenie w I instancji, "co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca)". Obowiązkiem Sądu jest merytoryczne odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że zawarte w postanowieniu NSA polecenie merytorycznego odniesienia się do stawianych w skardze zarzutów oznacza w istocie, że Sąd ten przesądził istnienie legitymacji skargowej po stronie skarżącego. Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, będącego podstawą prawną decyzji z dnia 22 lutego 1982 r., państwowe środki finansowe, wydatkowane na roboty wymienione w art. 2 ustawy, stanowią wierzytelność Państwa, podlegającą hipotecznemu zabezpieczeniu na nieruchomości. Podstawą wpisu jest ostateczna decyzja tego organu ustalająca wysokość kosztu wykonanych robót w określonym budynku. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, który był podstawą decyzji z dnia 20 czerwca 1983 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nieumorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. W myśl ustępu 4 tego artykułu w razie przejęcia budynku na własność Państwa za odszkodowaniem nie dokonuje się wpisów hipoteki dla zabezpieczenia środków finansowych wydatkowanych na roboty wymienione w art. 2 i art. 6 ust. 1.

Z akt sprawy II SA/Kr 2348/02 wynika, że prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2006 r. uchylono decyzje SKO w Krakowie z dnia [...] marca 2002 r. i [...] lipca 2002 r. stwierdzające nieważność decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 1993 r., którą, w wyniku rozpoznania odwołania, uchylono decyzję Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Skutkiem tego wyroku było to, że "odżyła" ostateczna decyzja Kolegium z dnia 30 września 1993 r., co oznacza, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja z dnia 20 czerwca 1983 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości.

W oparciu o te orzeczenia w dniu 17 grudnia 2007 r. W. G. została wpisana w księdze wieczystej Nr [...] obejmującej przedmiotową nieruchomość, jako jej właściciel w miejsce wykreślonego Skarbu Państwa. Wpisy te nie były prawomocne.

Prezydent Miasta Krakowa, pełniąc funkcję starosty, jest właściwy w sprawach gospodarowania nieruchomościami na obszarze Miasta Krakowa, a więc także w sprawach przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, Skarb Państwa ma interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia wydanego w sprawie administracyjnej, w której strona domaga się uchylenia decyzji o ustaleniu kosztów remontu poniesionych przez Skarb Państwa, gdyż decyzja ta stanowiła podstawę dokonania wpisu hipoteki na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Sąd uznał za niezasadny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skoro W. G. została wpisana w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, to Prezydentowi Miasta Krakowa jako Staroście Grodzkiemu reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w gospodarowaniu nieruchomościami nie przysługuje przymiot strony, gdyż wpis ten nie jest prawomocny.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże, stosownie do treści § 3 tego artykułu, w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek. Ze względu na zmiany w strukturze administracji publicznej Sąd uznał za konieczne ustalenie jaki organ jest obecnie właściwy w sprawie. Szczegółowa analiza zmieniających się na przestrzeni lat przepisów regulujących kompetencje terenowych organów administracji publicznej doprowadziła Sąd do przyjęcia, że kompetencja Naczelnika Dzielnicy wydającego decyzję w trybie art. 13 ustawy remontowej przeszła na organ gminy – Prezydenta Miasta Krakowa, starosta bowiem, w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy remontowej, nie jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej".

Skoro w przepisie art. 154 § 3 k.p.a. użyto sformułowania "do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek", to nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana takiej decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze, które jest wprawdzie organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6, ale jedynie w znaczeniu procesowym. W znaczeniu ustrojowym samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Nadto, samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem "tej" konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, tzn. nie jest organem gminy, powiatu albo województwa samorządowego.

Prowadzi to, w ocenie Sądu, do wniosku, że stronie nie przysługiwało prawo wyboru organu właściwego do wydania decyzji w trybie art.154 k.p.a. Organem właściwym w sprawie był Prezydent Miasta Krakowa. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji jest przepis art. 65 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa, do którego wpłynęło podanie strony, był organem właściwym do jego rozpatrzenia. Tak więc nie jest zasadny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 65 k.p.a.

Także w ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut, że organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a. Prezydent, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wtedy, jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony postępowania. W przedmiotowym postępowaniu nie występował on w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyroki NSA: I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., IV SA 802/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 179, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 15).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o posiadaniu przez stronę skarżącą legitymacji w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. z tego powodu, że skarga wniesiona została nie przez organ gminy, ale przez Skarb Państwa. Zasadny jest natomiast zarzut, iż SKO błędnie przyjęło, że podstawą wpisu w księdze wieczystej z dnia 27 grudnia 2007 r. był prawomocny wyrok Sądu Okręgowego wydany w sprawie [...] ustalający prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Uchybienie to nie miało jednakże żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji powodem jego wydania nie było uznanie, że Prezydent Miasta Krakowa jest organem niewłaściwym w sprawie, ale dokonanie oceny, że podlega on wyłączeniu. Jednak przekazanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podania strony do organu właściwego nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem istnienia podstaw do wyłączenia organu czy też jego pracownika. Dopiero wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyniłoby organ wykonawczy gminy niewładnym do działania, a sprawa podlegałaby załatwieniu przez organ wyższego stopnia, przy czym organ ten mógłby wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Krakowa zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Krakowa - Starosta Grodzki nie posiada interesu prawnego legitymującego do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym dotyczącym uchylenia decyzji Zastępcy Kierownika Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia 22 lutego 1982 r. i z tej przyczyny oddalenie skargi;

- naruszenie art. 25 § 1 p.p.s.a. w związku z brakiem ustalenia, że w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, Prezydent Miasta Krakowa działający w imieniu Skarbu Państwa ma status strony, a w szczególności jest legitymowany do wniesienia skargi do WSA od niekorzystnej dla Skarbu Państwa decyzji organu odwoławczego.

Wskazując na powyższe zarzuty Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, RPO oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.. Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Użycie zwrotu "każdy" wskazuje na nieograniczony krąg podmiotów, które mogą wnieść skargę, jeżeli w istniejącym stanie prawnym bezspornym jest istnienie po ich stronie interesu prawnego. Skarb Państwa, jako osoba prawna, reprezentowana przez właściwy organ - Prezydenta Miasta Krakowa, jeżeli wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest legitymowany do wniesienia skargi. "Cel postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej wysokość kosztów remontu nieruchomości przy [...], a powiązanej bezpośrednio z wydaniem decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa", przesądza o istnieniu interesu prawnego strony skarżącej do udziału w postępowaniu oraz żądaniu przeprowadzenia sądowej kontroli rozstrzygnięć zapadłych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA jednoznacznie przesądził o istnieniu po stronie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa interesu prawnego w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, jednak wyłącznie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest przez inne organy. Stanowisko takie nie może zostać zaakceptowane, gdyż w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację prawną Skarbu Państwa za którego działa prezydent w zależności od tego, czy prezydent tego miasta jest organem gminy miejskiej na prawach powiatu czy innej gminy. Ustalenia Sądu prowadzą do sytuacji, w której Skarb Państwa posiadałby interes prawny w gminach, gdzie prezydent nie pełni jednocześnie funkcji starosty, zaś pozbawiony byłby takiej legitymacji w miastach o statusie powiatu. Ponadto WSA błędnie ustalił, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa nie występuje w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. WSA pominął okoliczność podwójnej roli Prezydenta Miasta Krakowa, tj. starosty grodzkiego oraz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Decyzja z dnia 22 lutego 1982 r. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, która utraciła moc z dniem 12 listopada 1994 r. Przyjmując za Sądem I instancji, że kompetencja do wydawania decyzji w trybie ustawy o remontach przeszła na organy gminy stwierdzić należy, że postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia powyższej decyzji nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z 22 lutego 1982 r. Dlatego też błędny wydaje się być pogląd, iż Prezydent Miasta Krakowa działający jako organ Skarbu Państwa nie jest legitymowany do wzięcia udziału w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem tej decyzji.

W sprawie, uwzględniając że Prezydent Miasta Krakowa działa jako starosta grodzki, nie ma miejsca zaskarżanie przez organ gminy, który wydał decyzję w sprawie w I instancji niekorzystnych rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu odwoławczym. Koniecznym jest rozróżnienie czynności faktycznych i procesowych podejmowanych przez organ reprezentujący Skarb Państwa w postępowaniu zakończonym decyzją od tychże czynności podejmowanych w odrębnym postępowaniu o charakterze nadzorczym, zmierzającym do oceny decyzji administracyjnej w oparciu o art. 154 k.p.a., mimo że decyzję w I instancji wydał poprzednik prawny organów tej gminy.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną W. G. wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu jedynie bierze pod uwagę przyczyny nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w ust. 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom Sąd I instancji wcale nie naruszył zarówno art. 50 § 1, jak i art. 25 § 1 p.p.s.a. Sąd ten bowiem będąc, na podstawie art. 190 p.p.s.a, związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w postanowieniu z dnia 6 listopada 2008 r., II OSK 1610/08 trafnie uznał, że w postanowieniu tym przesądzono istnienie legitymacji skargowej po stronie skarżącego. Wyraźnie przy tym stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skoro wyeliminowana została decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, to Skarb Państwa ma interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia wydanego w sprawie administracyjnej, w której strona domaga się uchylenia decyzji o ustaleniu kosztów remontu poniesionych przez Skarb Państwa, gdyż decyzja ta stanowiła podstawę dokonania wpisu hipoteki na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej.

Podstawowym motywem oddalenia skargi był fakt, iż zgodnie za art. 154 § 3 k.p.a. wyłącznie organ, który wydał decyzję jest władny do orzekania w trybie tego przepisu.

Przypomnieć trzeba, że Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu [...]września 2007 r. postanowienie, którym na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie wniosek W. G. o uchylenie wydanej przez Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście decyzji z dnia 22 lutego 1982 r. w przedmiocie ustalenia kosztów remontu nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej [...]). Z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej rozważań Sądu I instancji wynika, że w wyniku zmiany stanu prawnego kompetencje do orzekania w trybie art. 154 k.p.a. przeszły obecnie na organ gminy, co oznacza, że w sprawie właściwy jest Prezydent Miasta Krakowa. W konsekwencji reformy samorządowej z 1998 r. organ ten pełni jednocześnie funkcję starosty. Jednak przepis art. 154 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, iż organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa jest organ, który decyzję wydał lub organ wyższego nad nim stopnia. Jednocześnie art. 154 § 3 k.p.a. wskazuje, że w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, do zmiany lub uchylenia takiej decyzji właściwe są organy jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba mieć na względzie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, w ślad za uchwałą NSA z dnia 19 czerwca 1996 r., FPK 2/96, ONSA 1996, nr 3, poz. 104, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż wyłącznie organy gminy, mogą w tym trybie weryfikować decyzje administracyjne w sprawach należących do zadań własnych gminy, niezależnie od tego, czy decyzję w ostatniej instancji wydawały organy gminy, czy właśnie kolegium. Uchwała ta ma również zastosowanie do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

Prowadzi to do wniosku, że stosować tryb z art. 154 bądź 155 k.p.a. może wyłącznie ten organ, który wydał decyzję.

Jak już była o tym mowa wcześniej, z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej wywodów Sądu I instancji wynika, że obecnie organem właściwym do orzekania w sprawach, których dotyczyła decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 22 lutego 1982 r. jest Prezydent Miasta Krakowa realizujący zadania własne gminy. Tylko on może rozpatrzyć wniosek W. G. Jeżeli by organ ten uznał, że zachodzą przesłanki do jego wyłączenia, to powinien w drodze czynności materialno-technicznej, a nie postanowienia z art. 65 k.p.a. wystąpić do organu wyższego stopnia o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy.

Zwrócić trzeba też uwagę, iż czym innym jest orzekanie przez prezydenta miasta wykonującego funkcje starosty w sprawie dotyczącej nieruchomości należącej do miasta, którego jest organem – wtedy ma zastosowanie instytucja wyłączenia, a czym innym orzekanie przez prezydenta miasta, działającego w ramach zadań własnych gminy (miasta) w sprawie, w której stroną jest Skarb Państwa. W uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, przyjęto, iż "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta".

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, a więc pogląd prawny sformułowany w tej uchwale nie ma do niej zastosowania. Skarb Państwa w przedmiotowej sprawie posiada interes prawny bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 1993 r. uchylająca decyzję o przejęciu tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zauważyć należy jednak, że przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) stanowi, że przez używane w tej ustawie określenie "właściwy organ" należy rozumieć: "starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Tak więc z wyraźniej woli ustawodawcy starosta jest na gruncie tej ustawy organem właściwym do orzekania, mimo, że właśnie on występuje jako statio fisci Skarbu Państwa. Ustawodawca w tym przypadku nie widział żadnej przeszkody w tym, aby organ reprezentujący Skarb Państwa orzekał w przedmiocie nieruchomości Skarbu Państwa. Tak więc skoro starosta jest organem właściwym do orzekania w sprawach nieruchomości należących do Skarbu Państwa, a więc np. także do orzekania o zwrocie wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, to nie można zakładać, że wolą ustawodawcy było wyłączenie tego starosty. W takim przypadku jednak skarga owego starosty na decyzję organu odwoławczego będzie niedopuszczalna.

Skoro jednak w konsekwencji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., II OSK 1610/08 NSA, uchylono postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu takiej skargi, to Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę, związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa zawartą w postanowieniu z dnia 6 listopada 2008 r. zmuszony był do merytorycznego rozpoznania skargi. Uznając jednak zarzuty podniesione w skardze za nietrafne, skargę oddalił.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła także podstawa do zawieszenia postępowania przed NSA ze względu na to przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się sprawa o sygn. akt K 32/07 na skutek wniosku przedstawionego przez Radę Miasta i Gminy Koziegłowy o stwierdzenie niezgodności:

- art. 33 § 1 i art. 33 § 2 p.p.s.a. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowowadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku;

- art. 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim pozbawia on gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy i jej organów.

W rozpoznawanej sprawie bowiem w konsekwencji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. dopuszczalność takiej skargi została przesądzona.

Zauważyć należy też, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanu faktycznego sprawy, w której wydano zaskarżony wyrok. Podnoszenie więc w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 25 § 1 p.p.s.a., że przedmiotowa nieruchomość należy do Skarbu Państwa w sytuacji, w której kwestia ta przynajmniej w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie była przesądzona jest całkowicie nieuprawnione.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.