Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1575/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 824/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 824/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. z o.o. SZ spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 20 maja 2010 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy 2MW, jako urządzenia niezbędnego do korzystania z tych przewodów, z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową, stacją kontenerową i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na działce nr ewid. 26/19 i części działki nr ewid. 21/1, obręb [...].

Po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji na działce nr ewid. 26/19 i części działki nr ewid. 21/1, obręb [...]. W dniu 3 września 2015 r. uprawnienia z ww. decyzji o warunkach zabudowy zostały przeniesione na [...] sp. z o.o. SZ spółka komandytowa z siedzibą w [...] (zwanej też dalej "spółką" lub "skarżącą").

Pismem z 28 października 2016 r. [...] sp. z o.o. SZ sp.k. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej postanowienia zawartego w pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika maksymalnie do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m. Zdaniem wnioskującej spółki decyzja Burmistrza Gminy [...] obarczona była wieloma wadami, w tym wadą wydania bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wadą naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanej części. Odnosząc się do kwestii właściwości rzeczowej, organ wyjaśnił, że skoro inwestycja zlokalizowana jest na terenie gminy [...], to załatwianie spraw z zakresu planowania przestrzennego należy w sposób niebudzący wątpliwości do zakresu właściwości miejscowej Burmistrza Gminy [...]. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego ustalenia średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest chybiony i nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa, ani w zebranym materiale dowodowym. Organ wyjaśnił, że wymienione parametry elektrowni wiatrowej zostały wskazane przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji publicznej jest związany stanowiskiem inwestora. Jednocześnie, podstawa prawna wydanej decyzji wynika bezpośrednio z art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto, kwestionowana decyzja nie jest obciążona żadną wadą stanowiącą przesłankę nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. SZ sp.k. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] listopada 2010 r. o warunkach zabudowy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2017 r. stwierdzając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ani nie wystąpiła żadna inna przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium szczegółowo odniosło się do wniosku spółki wyjaśniając powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. SZ sp.k. zarzuciła Kolegium wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki oba przepisy zostały naruszone przez ich niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu lub bez podstawy prawnej. Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja o warunkach nie została wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, ani przez organ niewłaściwy.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu potwierdził, że skarżącej spółce przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2010 r., ponieważ [...] sp. z o.o. SZ sp.k. stała się adresatem decyzji o warunkach zabudowy, na mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać zawartego w pkt 1 ppkt 3 decyzji o warunkach zabudowy określenia parametru dotyczącego średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia za ustalonego bez podstawy prawnej. Podstawę przyjęcia takiego postanowienia stanowiły przepisy art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy kwestionowane parametry zostały zamieszczone w jej pkt 1, poświęconym "warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Takie ich umiejscowienie znajduje pewne oparcie w treści przywołanego wyżej § 2 pkt 3 rozporządzenia (nawiązującego do art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p.), zgodnie z którym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. poprzez określenie gabarytów (czyli głównych wymiarów zewnętrznych) projektowanej zabudowy. W przypadku elektrowni wiatrowej rozumianej jako całość użytkowa gabaryty takie są z pewnością współwyznaczane m.in. przez wymiary średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia. Poza tym katalog wskaźników i parametrów, jakie mogą zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy ma charakter otwarty. Oznacza to, że w uzasadnionych przypadkach organ ma prawo wprowadzić do treści decyzji lokalizacyjnej dodatkowe, wyraźnie w ww. przepisach nie wymienione, parametry lub wskaźniki. Ponadto Sąd zauważył, że kwestionowane parametry w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nie został określone dokładnie, lecz przez wskazanie wielkości granicznych (maksymalnych) – odpowiednio: "do 90 m" oraz "nie większej niż 125 m", tym samym trudno uznać je za ostateczne. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu czy modelu turbiny. Omawiane postanowienie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi więc o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji nie dopatrzył się również pozostałych wad kwalifikowanych decyzji o warunkach zabudowy, a zatem zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. SZ sp.k., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 pkt § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że maksymalna średnica wirnika elektrowni oraz maksymalna wysokość jego zawieszenia stanowią istotne elementy "charakterystyki inwestycji", współkształtujące gabaryty projektowanego obiektu oraz że elementy te mieszczą się w pojęciu "rodzaj inwestycji", podczas gdy wirnik jest elementem technicznym elektrowni, który – zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez uszczerbku dla samej budowli, którą w przypadku elektrowni są wyłącznie jej części budowlane można wymieniać, zamieniać, zmieniać jego parametry techniczne, co przesądza o tym, że jego parametry nie powinny być ujęte w decyzji o warunkach zabudowy, lecz wyłącznie w projekcie budowlanym, a co w konsekwencji oznacza, że to nie Burmistrz Gminy [...], lecz Starosta Szamotulski był organem właściwym do określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych parametrów technicznych inwestycji;

- powyżej opisane naruszenia spowodowały, że decyzja Burmistrza Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd i instancji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem dokonywanej kontroli legalności przez Sąd I instancji była ostateczna decyzja organu samorządowego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej zapisu pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika do 90 m, zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m. Zdaniem Sądu I instancji wskazywana część rozstrzygnięcia poddana weryfikacji w ramach postępowania nieważnościowego nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, pozwalającymi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w ramach niniejszego postępowania. Stanowisko to jest kwestionowane we wniesionym środku odwoławczym, podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego, a generalnie sprowadza się ono do tego, że decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej zapisu pkt 1.3 wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Poglądu tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jednak podzielić.

Oceniając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało mieć na względzie, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo, przyjęte w polskiej kulturze prawnej zasady rozumowania zakazują przy tym obejmowania przepisami określającymi przesłanki nieważności decyzji stanów rzeczy, które nie mieszczą się wyraźnie w zakresie językowego znaczenia użytych w przepisie słów i wyrażeń. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie, jak formułuje to skarga kasacyjna w jej petitum, ma wada rozstrzygnięcia określona, jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (patrz: wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 513/21). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: (1) naruszenie prawa jest oczywiste, tzn. że przepis stanowiący normatywną podstawę rozstrzygnięcia nie wymaga wyszukanej wykładni prawa, a jego sens nie budzi wątpliwości w tzw. bezpośrednim rozumieniu tekstu aktu normatywnego; (2) przepis, który miał zostać naruszony ma jednoznacznie imperatywny charakter, tj. wynika z niego obowiązek działania w ściśle określony sposób, a nie np. uprawnienie, upoważnienie, bądź fakultatywna kompetencja, przy czym powinien to być przepis prawa materialnego, a nie przepis postępowania; i wreszcie: (3) racje ekonomiczne lub społeczne, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane. Co więcej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zostać stwierdzony, konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 70/21, LEX nr 3244223, z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21, LEX nr 3199168; z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18, LEX nr 3243973, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 748/18, LEX nr 2758822 oraz z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, LEX nr 2503354).

Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wskazywanej wyżej decyzji Burmistrza Gminy [...] w części dotyczącej jej pkt 1.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć, w świetle norm materialnego prawa administracyjnego, z jednej strony samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (patrz: wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2314/14).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest niesporne, w realiach niniejszego postępowania dopuszczalne było złożenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] listopada 2010 r. w części dot. jej pkt 1.3, niemniej jednak żądanie to nie zasługiwało na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie doszło przy określeniu średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie mniejszej niż 125 m (pkt 1.3 decyzji) do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora (patrz: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). I taki wniosek w przypadku przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został złożony w dniu 20 maja 2010 r. przez inwestora ([...] sp. z o.o.). We wniosku tym, charakteryzując planowane przedsięwzięcie, inwestor podał m.in. przywoływane dane dotyczące maksymalnej średnicy wirnika oraz maksymalnej wysokości jego zawieszenia (w ramach "Charakterystyki inwestycji", w części określonej jako "Rodzaj, skala (...) i usytuowanie przedsięwzięcia"). Oznacza to, że inwestor uznał ww. dane za istotny element "charakterystyki inwestycji", której zamieszczenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wymagane w świetle art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu owa charakterystyka obejmuje m.in.: "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej" (lit. b) oraz "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (lit. c).

Zasadnie zatem Sąd I instancji zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, że wielkość średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia współkształtują gabaryty projektowanego obiektu, a także mają znaczenie dla oceny wpływu tej inwestycji na środowisko, w szczególności na awifaunę (wszak zmiana któregokolwiek z ww. parametrów przekłada się wprost choćby na zmianę wielkości lub usytuowania wycinka przestrzeni "omiatanego" mocowanym na wirniku zespołem łopat). Chodzi przy tym o obiekt elektrowni wiatrowej rozpatrywany jako całość użytkowa, obejmująca zarówno część budowlaną, jak i elementy techniczne, gdyż tylko takie "holistyczne" ujęcie jest istotne z perspektywy wartości podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak: wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska oraz walory krajobrazowe (patrz: art. 1 ust. 2 pkt 1–3 u.p.z.p.). Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że sporne parametry które znalazły się we wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy były istotne i zachodziła powinność ich odzwierciedlenia przez organ w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jako charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, w sposób zgodny z tym wnioskiem (w szczególności jeśli idzie o wielkość poszczególnych parametrów).

Treść decyzji ustalającej warunki zabudowy ustala się na podstawie odpowiednio stosowanego przepisu art. 54 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który określa, w pkt 1 tego przepisu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu odpowiednio: decyzja o warunkach zabudowy) określa rodzaj inwestycji. Oznaczenie rodzaju inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 1 u.p.z.p., stanowi element przedmiotowo istotny. Określenie rodzaju inwestycji oznacza wymienienie w treści decyzji lokalizacyjnej (tutaj o ustaleniu warunków zabudowy) konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku, "wraz z charakteryzującymi ją parametrami". Stąd też właściwie Sąd I instancji przyjął, że w pojęciu "rodzaju inwestycji", użytym w art. 54 pkt 1 u.p.z.p., mieszczą się niewątpliwe kwestionowane parametry dotyczące średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia. Potwierdza to także treść wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, znak: [...]; patrz: k. 45- 50 akt SKO), w której ww. parametry zostały wymienione właśnie w punkcie poświęconym określeniu rodzaju (i miejsca realizacji) inwestycji (pkt I).

Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że wskazane wyżej parametry przywołane w pkt 1.3 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone zostały jako warunki graniczne (brzegowe), a nie w sposób szczegółowy, jak na standardy decyzji lokalizacyjnej. Rację ma Sąd I instancji, że nie można w tej sprawie przyjąć, by doszło w tym przypadku do ustalenia "ostatecznych, dokładnych i precyzyjnych danych technicznych planowanej zabudowy". Nie jest sporne, że kwestionowane parametry w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nie zostały określone dokładnie, lecz przez wskazanie wielkości granicznych odpowiednio: "do 90 m" oraz "nie większej niż 125 m" – tym samym nie można ich uznać za ostateczne. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu lub modelu turbiny. Właściwe określenie, w tak podanych warunkach brzegowych, przedstawionych wyżej parametrów inwestycji nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W przedstawionym stanie rzeczy należało uznać, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy w pkt 1.3 dotyczącym średnicy wirnika do 90 m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m w tej części nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w taki kwalifikowany sposób nie narusza ta część decyzji przepisów art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przywołanych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej już zaznaczono w tym uzasadnieniu cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W tej sprawie proste zestawienie przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego w ich bezpośrednim rozumieniu z treścią rozstrzygnięcia w pkt 1.3 decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że w sprawie tej doszło do oczywistego niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości wadliwego zastosowania ww. przepisów u.p.z.p. Całość argumentacji skarżącej spółki wyprowadzona została z rozbudowanej wykładni przepisów powołanych w kasacji. Gdy tymczasem, jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, przez rażące naruszenie prawa rozumie się oczywistość naruszenia prawa, polegającą na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (patrz: w szczególności wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3122/18).

W rozpoznawanej sprawie takiej oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. w pkt 1.3 decyzji a przepisami art. 54 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w ich bezpośrednim rozumieniu nie ma, zaś wyprowadzona teza o rażącym naruszeniu tych przepisów w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika ze złożonej wykładni tych przepisów. Konieczność dokonania złożonej wykładni (jak w niniejszej sprawie) wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (patrz: wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2824/18). Skarżąca Spółka w motywach skargi kasacyjnej powołuje się na wyroki sądów administracyjnych podnosząc, że również odmienna jest interpretacja przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej. W ocenie Sądu rozpatrującego skargę oczywistość naruszenia prawa wyklucza uznanie za rażące naruszenie takiego przepisu, którego treść pozwala na rozbieżne interpretacje zarówno co do wykładni, jak i zastosowania.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazujący jedynie w sposób opisowy na istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (choć ta podstawa nie została jednoznacznie podniesiona we wniesionej kasacji), bowiem w tej sprawie orzekając o średnicy śmigła elektrowni Burmistrz Gminy [...] właściwy do ustalenia warunków zabudowy wkroczył w zakres kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Przede wszystkim wskazany wyżej zarzut pozostaje nieusprawiedliwiony, gdyż skarżąca spółka w ramach tak skonstruowanego zarzutu powołała się na przepis art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nie obowiązywał w chwili wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. ocenianej w ramach postępowania nieważnościowego. Istotą postępowania nieważnościowego jest to, że w tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Podkreślić należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (patrz: wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 424/21). Zatem ocena przesłanek nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. dokonywana była na dzień wydania tej kwestionowanej decyzji. Gdy tymczasem przepis przywołany w tym ostatnim zarzucie w powiązaniu z innymi normami naruszenia art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie obowiązywał w dniu [...] listopada 2010 r. Przepis art. 28 ust. 1a ustawy Prawo budowlane stanowiący, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej został wprowadzony do obrotu prawnego z dniem 1 stycznia 2017 r., kiedy art. 28 ust. 1a dodany został przez art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016, poz. 2255) zmieniającej ustawę Prawo budowlane właśnie z dniem 1 stycznia 2017 r. Tym samym, tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie jednak od powyższego, informacyjnie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że w sprawie tej nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ, w tym także w części obejmującej kwestionowane postanowienie pkt 1.3 przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro postanowienie takiej treści mogło zostać wprowadzone do decyzji o warunkach zabudowy.

Przedstawione dotąd rozważania pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.