Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 480/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 145 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 63, art. 64 § 2, art. 134, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (zwanego dalej SKO lub Kolegium) w przedmiocie nierozpoznania jego odwołania do od decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..].

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wymienioną wyżej decyzją Prezydent Miasta [..] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinków gazociągu DN 700 MOP 8,4 MPa, relacji [..] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w mieście [..] obręb [..].

B.S. złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) art. 28 i art. 29 w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." poprzez niepełne oznaczenie stron postępowania administracyjnego w wydanej decyzji,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w związku z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji prawa własności skarżącego do nieruchomości obręb [..] o nr ew. 588, mając na uwadze, że planowana inwestycja całkowicie zmieni możliwość dotychczasowego zagospodarowania jego nieruchomości mimo, że istnieją inne możliwości przebiegu linii kablowej, które zapewnią możliwie najmniejszy konflikt między interesem społecznym, a interesem jednostki, a także naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera analizy stanu faktycznego i prawnego oraz załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część, co powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §1i3 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, a także niepełne uzasadnienie zasadności wydania zaskarżonej decyzji.

Ponadto w odwołaniu wniósł o wyłączenie Prezydenta Miasta [..] od wydawania decyzji w sprawie, z uwagi na przysługujący mu przymiot strony niniejszego postępowania, na mocy art. 25 w zw. z art. 28 k.p.a.

Pismem z dnia 17 września 2013 r., nr [..] Kolegium wezwało skarżącego do usunięcia braku podania z dnia 23 sierpnia 2013 r. (odwołania), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez podanie zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie.

W odpowiedzi na wezwanie B.S. w piśmie z dnia 1 października 2013 r. wyjaśnił, że złożone przez niego odwołanie zawiera wszystkie elementy objęte wezwaniem. Streścił zawarte w odwołaniu zarzuty, a z odwołania wyraźnie wynika, że żąda uchylenia decyzji I instancji. Co do dowodów, które potwierdzają jego żądanie wskazał, że znajdują się one w materiale sprawy i zostały opisane i powołane w poszczególnych punktach opisujących zarzuty.

Kolegium pismem z dnia 6 listopada 2013 r., nr [..] poinformowało B.S. o pozostawieniu odwołanie bez rozpoznania wyjaśniając, że nie zawiera ono określenia istoty zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie.

Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. skarżący, działając na postawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na uchybienie treści art. 35 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie jego odwołania i niewydanie decyzji administracyjnej.

Kolegium w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. podtrzymało swoje stanowisko w zakresie pozostawienia odwołania B.S. bez rozpoznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Kolegium w zakresie nierozpatrzenia ww. odwołania z dnia 23 sierpnia 2013r. zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] do rozpatrzenia wniesionego odwołania i wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; zobowiązanie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2013 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] sierpnia 2013 r., o której mowa powyżej.

Wyjaśnił, że zarzuty materialne i proceduralne skierowane przeciwko tej decyzji zostały szeroko uzasadnione na 13 stronach odwołania. Na stronie nr 2 odwołania zawarto żądanie strony w zakresie uchylenia decyzji I instancji w całości. Podobnie, na ostatniej stronie odwołania jasno sformułowano, że decyzja wydana jest z naruszeniem prawa materialnego i procesowego i nie powinna pozostać w obrocie prawnym. Odpowiedź na wezwanie, udzielona w dniu 1 października 2013 r. wskazywała na kompletność złożonego odwołania oraz zawierała zwięzłe powtórne opisanie zarzutów, wskazanie na czym polegało naruszenie przepisów i zawierała przestawienie dowodów. W końcowej części odpowiedź na wezwanie zawierała prośbę o podanie w sposób precyzyjny i czytelny, które konkretnie braki należy uzupełnić. Od czasu złożenia odwołania upłynął już okres prawie 6 miesięcy, a mimo to organ nie wydał decyzji.

Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia odwołanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Powoduje to brak kontroli instancyjnej w zakresie oceny, czy podanie czyni zadość wymogom przepisów prawa oraz czy wydana w sprawie skarżącego decyzja nie narusza przepisów proceduralnych i prawa materialnego przez organy administracji publicznej.

Opisane wyżej działanie Kolegium narusza art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k p a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a., który unika rozpatrzenia podania, nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie o charakterze trudnym dowodowe lub tez z innych względów kłopotliwej dla organu. Wnoszę także o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Przedstawiło przebieg postępowania administracyjnego wskazując, że w piśmie z dnia 17 września 2013 r., którym wezwało B.S. do usunięcia braku odwołania poinformowano między innymi, że sformułowanie istoty żądania, będącego przedmiotem odwołania, polega na określeniu przez wnoszącego odwołanie, w jaki sposób i w jakim zakresie powinna zostać zweryfikowana decyzja wydana przez organ pierwszej instancji. Pouczono, że koniecznym jest dokładne sprecyzowanie istoty i zakresu żądania, przez co należy rozumieć żądanie merytoryczne co do treści rozstrzygnięcia oraz żądanie procesowe co do sposobu rozstrzygnięcia oraz wskazanie konkretnych dowodów potwierdzających to żądanie. Zawarte w odwołaniu oraz w jego uzupełnieniu żądanie ograniczało się tylko do żądania uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Mając na uwadze powyższe SKO stwierdza, że zawarty w skardze zarzut o nienależytym i wyczerpującym informowaniu, jakie braki zawiera odwołanie jest nieprawdziwy. Kolegium zawiadamiając B.S. pismem z dnia 6 listopada 2013 8r. o pozostawieniu jego odwołania bez rozpoznania, przedstawiło szczegółowo powody takiego sposobu załatwienia sprawy. Ustosunkowując się zatem do zarzutu bezczynności oraz argumentacji zawartej w skardze, Kolegium stwierdziło, iż skarga nie jest uzasadniona.

Obecny na rozprawie P.B. - pełnomocnik skarżącego B.S. sprecyzował skargę i podał, że skarży pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..], którym pozostawiono odwołanie B.S. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Zmiana przedmiotu zaskarżenia stała się podstawą do zakreślenia sprawy w repertorium SAB i prowadzenia jej pod sygnaturą II SA/Rz 480/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwalifikację przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 6 listopada 2013 r. nr [..] o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W treści tego pisma wskazuje się, że podanie z dnia 23 sierpnia 2013 r. (odwołanie) od decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] sierpnia 2013 r. znak: [..] o ustaleniu inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie odcinków gazociągu DN 700 MOP 8,4 MPa, relacji [..] wraz z infrastrukturą towarzysząca w mieście [..] Obr. [..]) pozostawia się bez rozpoznania. Organ wyjaśnia, że odwołanie winno również spełniać warunki określone w art. 53 ust 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), czyli zawierać zarzuty dotyczące decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające żądanie. Pomimo wezwania do uzupełnienia podania, to pismo skarżącego z dnia 1 października 2013 r. nadesłane w wykonaniu wezwania organu z dnia 17 września 2013 r. nadal nie spowodowało uzupełnienia braków podania. Końcowo treść aktu wskazuje, że wobec nieusunięcia braków podania (odwołania) Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło pozostawić podanie bez rozpoznania.

Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka odwoławczego (odwołanie, zażalenie). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Nie budzi też wątpliwości, że chociaż postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze (art. 128 k.p.a.) charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., wobec czego powinno zawierać co najmniej elementy określone w § 2 i § 3 art. 63 k.p.a. oraz spełniać wymagania ustalone w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Zachodzi zatem pytanie jak kształtują się relacje między przepisem art. 64 §2 k.p.a., który dopuszcza pozostawienia podania bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych w formie pisma, a postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania wydawanym na podstawie art. 134 k.p.a. W istocie problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego istnieją podstawy, aby w formie pisma nastąpiło pozostawienie odwołania bez rozpoznania, czyli nie zostało zakończone żadną formą orzeczenia przez organ odwoławczy.

Nie budzi wątpliwości, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem wszczynanym na skutek pisma strony, które winno czynić zadość wymaganiom podania określonym w art. 63 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) w uchwale w 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 stwierdził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), (LEX nr 1356405).

W uzasadnieniu uchwały podano, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie jest spełniony warunek, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, jakich usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. W tym kierunku poszła praktyka organów administracji publicznej, które w piśmie informującym wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania pouczają o możliwości i warunkach powtórnego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania.

Z treści art. 140 k.p.a. wynika ponadto, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. "Odpowiednie" zastosowanie powoduje zawsze konieczność oceny, czy i w jakim zakresie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji mają zastosowanie. Uwzględnienie odrębności postępowania odwoławczego prowadzić może do zastosowania wprost tych przepisów bądź do zastosowania ich z odpowiednią zmianą, bądź wreszcie do uznania, że dany przepis nie ma w ogóle zastosowania. Tak np. wprost będą miały zastosowanie przepisy o dowodach, sytuacji strony w postępowaniu dowodowym, udostępnianiu stronie akt sprawy. Odpowiednio należy np. zastosować przepisy o umorzeniu postępowania. Nie będą miały natomiast zastosowania przepisy o rygorze natychmiastowej wykonalności, decyzja organu odwoławczego jest decyzją ostateczną, podlegającą wykonaniu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6 wyd. str. 608-609).

Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe, gdy dotyczy to postępowanie przed I instancją, na co wskazuje możliwość (poza przypadkiem ograniczenia terminem pr. materialnego) ponowienia wniosku o wszczęcie postępowania. Odwołanie, jest szczególną formą podania, które może być wniesione od nieostatecznej decyzji w ustawowym terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji I instancji, a to powoduje, że nie można go ponawiać w dowolnym czasie. W przypadku wystąpienia wielu stron postępowania i rozpoznaniu ich odwołań, organ II instancji wydaje decyzję, która jest decyzją ostateczną, zamykającą tok instancji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwyczajnym. Natomiast, gdy w postępowaniu administracyjnym występuje tylko jedna strona, to skutkiem pozostawienia odwołania bez rozpoznania jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Odrębną kwestią jest przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania.

Z tych przyczyn Sąd przyjął, że na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe pozostawienie odwołania bez rozpoznania w formie pisma, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Ocena warunków formalnych odwołania, a w szczególności odwołania od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które winno spełniać również wymogi wynikające z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może przyjąć jako formę procesową postać postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Regulacja zawarta w art. 134 k.p.a. jest regulacją wyczerpującą, gdyż wymienia rozstrzygnięcia jakie może podjąć organ odwoławczy dokonując formalnej kontroli odwołania. Z tych przyczyn Sąd stanął na stanowisku, że brak koniecznych wymagań formalnych w odwołaniu powoduje wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania, które kończy postępowanie odwoławcze, ale bez merytorycznej kontroli decyzji I instancji. (por. R. Sawuła glosa do wyroku NSA z dnia 14.12.2000 r. sygn. akt III SA 3360/99; Orzecznictwo Sądów Polskich 2003/2/15; LEX nr 35994).

Przepis art. 228 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r, poz. 749 ze zm.) stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia:

1) niedopuszczalność odwołania;

2) uchybienie terminowi do wniesienia odwołania;

3) pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia, jeżeli nie spełnia warunków wynikających z art. 222.

§ 2. Postanowienia w sprawach wymienionych w § 1 są ostateczne.

Zatem instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania w formie postanowienia jest znana w obowiązującym porządku prawnym. Brak tego rodzaju instytucji prawnej w Kodeksie postępowania administracyjnego potwierdza, że we wstępnej fazie postępowania odwoławczego organ może wypowiadać się tylko w formie postanowienie wynikającego z art. 134 k.p.a., albo art. 228 § 1 Ordynacji podatkowej.

Odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi zawierać racjonalne argumenty i uzasadnienie poprzez powiązanie planowanej inwestycji z sytuacją strony odwołującej się. Uzasadnienie w znaczeniu tego przepisu to zbiór, zestawienie argumentów, motywów, dowodów i pobudek przemawiającym za złożeniem odwołania. Wymóg taki musi spełniać przedstawienie zarzutów skierowanych przeciwko decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuty to bowiem zastrzeżenie zawierające ujemną ocenę czegoś. Innymi słowy strona musi w odwołaniu konkretnie wskazać dlaczego jest niezadowolona z planowanej inwestycji poprzez skierowanie do tej decyzji konkretnych argumentów. Poprzez określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania należy rozumieć konkretnie wskazane oczekiwania strony, które miałyby być spełnione przez organ orzekający. Żądanie to bowiem życzenie wyrażone w kategorycznej formie W sytuacji, gdy odwołanie zawiera dwie grupy braków (braki formalne odnoszące się do każdego podania strony, czyli braki określone w art. 63 § 2 k.p.a. (tj. brak podpisu, brak wskazania adresu zamieszkania), a nadto braki określone w art. 53 ust. 6 u.p.z.p.), prawidłowym jest zastosowanie rygoru stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (wyrok WSA w Łodzi z 2009-03-11, sygn. akt II SA/Łd 805/08, LEX nr 555446).

Sąd stwierdza, że nie jest możliwa merytoryczna ocena dopuszczalności odwołania z powodu jego braków formalnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w piśmie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, gdyż wymaga to w pewnym zakresie odniesienia się do postawionych zarzutów przez stronę.

Rozważenia więc wymaga, czy pismo, którym Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] pozostawił odwołanie bez rozpoznania spełnia warunki do uznania go za orzeczenie, którym na gruncie postępowania administracyjnego jest postanowienie albo decyzja.

Orzeczenie, którego wyeliminowania domaga się skarżący w ocenie Sądu spełnia minimum warunków do uznania je za postanowienie, bowiem zawiera oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sposobie rozpoznania odwołania oraz podpis osoby reprezentującej ten organ (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r. SA/1163/81 z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA nr 9-10/1982 s.351).

Ocena pisma Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 6 listopada 2013 r. uprawnia do stwierdzenia, że zawiera ono minimum elementów do zakwalifikowania go jako orzeczenia administracyjnego wydanego w formie postanowienia.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), zwana dalej ustawą o SKO, samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 1999 r. Nr 11, poz. 95 i Nr 92, poz. 1062, z 2000 r. Nr 94, poz. 1037, Nr 116, poz. 1216, Nr 120, poz. 1268 i Nr 122, poz. 1315 oraz z 2001 r. Nr 16, poz. 166, Nr 39, poz. 459 i Nr 42, poz. 475), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji (art. 2 ustawy o SKO). Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy o SKO prezes kolegium jest uprawniony do wydania postanowienia sygnalizacyjnego w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego.

Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują, że rozpoznanie odwołania przez SKO może nastąpić wyłącznie w składzie trzyosobowym. W takim przypadku jednoosobowe działanie prezesa samorządowego kolegium odwoławczego należy uznać za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane również z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a., bowiem przepis ten nie zna postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, co zostało już powyżej opisane i uzasadnione.

Sąd za błędne uznaje stanowisko organu, że odwołanie nie spełnia warunków określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zważyć należy, że ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji "zarzutu odnoszącego się do decyzji". Pojęcie to definiuje orzecznictwo sądowe, które przyjmuje, że przez zarzut należy rozumieć wskazanie w odwołaniu uchybienia, które uzasadnia żądanie zawarte w odwołaniu. Uchybienie to stanowi podstawę odwołania, które uprawnia do żądania zmiany lub uchylenia decyzji. Z kolei sformułowanie istoty i zakresu żądania polega na określeniu, w jaki sposób i w jakim zakresie powinna zostać zweryfikowana decyzja organu I instancji. Obowiązek przytoczenia dowodów nie oznacza powoływania się na nowe dowody. Wymogi formalne stawiane odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą prowadzić do ograniczenia jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym, jakim jest prawo do instancyjnej kontroli decyzji. Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie określają przymusu adwokacko - radcowskiego, a strona nie korzysta z fachowej pomocy prawnej, co również wyklucza nadmierny formalizm przy badaniu, czy odwołanie spełnia warunki określone przez przepisy prawa. Z odwołania znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu istota sprawy i zakres żądania zostały w odwołaniu wystarczająco jasno określone, a co za tym idzie nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania odwołania.

Wskazania co do ponownego prowadzenia sprawy wynikają z uzasadnienia wyroku.

Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na treść zaskarżonego aktu Sąd za bezprzedmiotowe uznał opatrywanie wyroku klauzulą tymczasowej ochrony z art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a.