Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 402/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. D. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] grudnia 2018 r., [...], wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta i Gminy [...] ("Burmistrz") decyzją z [...] maja 1997 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. O. i A. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w B..

Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] lutego 2018 r. [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wszczęte na wniosek skarżącej, wobec stwierdzenia, że nie przysługuje jej przymiot strony.

Pismem z 24 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Podniosła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ ustalając przymiot strony skarżącej wadliwie bowiem odwołał się do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB decyzją z [...] października 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ omówił pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oraz wskazał na rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącą zagadnienia, na jakiej podstawie prawnej należy dokonywać badania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.), wprowadzającej art. 28 ust. 2.

Wyjaśnił, że w świetle pierwszego z nich, jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w danej sytuacji faktycznej i prawnej interes ten obiektywnie i realnie istnieje, co wiąże się z obowiązkiem dokonania przez organ oceny legitymacji strony na dzień złożenia tegoż wniosku.

Następnie GINB wskazał, że w dacie wydania decyzji przez Burmistrza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane") nie obowiązywał, albowiem został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw ("ustawa zmieniająca"); miał na celu ograniczenie katalogu stron – ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. – w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewoda wydając kontrolowaną decyzję z [...] lutego 2018 r. kierował się jednym z zaprezentowanych powyżej stanowisk orzecznictwa sądowoadministracyjnego i dokonał oceny interesu prawnego I. D. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] maja 1997 r. w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponieważ orzecznictwo nie jest zgodne co do tego, czy ocena interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, powinna być dokonywana na podstawie art. 28 k.p.a., czy w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to nie można zarzucić Wojewodzie, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa dokonując oceny interesu prawnego skarżącej.

Ponadto GINB, przechodząc do oceny prawidłowości rozważań Wojewody dokonanych na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, że również i w tym zakresie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Podał przy tym, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Burmistrza, a swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności do działki nr ewid. [...] z obrębu B. w gminie [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Projekt budowlany zatwierdzony sporną decyzją dotyczy budowy budynku jednorodzinnego wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym oraz garażem w poziomie parteru na działce nr ew. [...] w B..

Mając na uwadze usytuowanie projektowanej inwestycji oraz fakt, że skarżąca w postępowaniu przed organem wojewódzkim nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, będzie niedopuszczalny – w świetle przepisów prawa – wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia GINB stwierdził, że Wojewoda nie naruszył rażąco art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznając, że działka należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, w szczególności w oparciu o przepis § 12 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., "rozporządzenie"), a tym samym, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] maja 1997 r.

W wyniku złożenia przez skarżącą, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] grudnia 2018 r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji GINB powtórzył stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, podkreślając, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. "Nawet zatem uznanie innej interpretacji za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa". Organ wskazał także, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem i organ zobowiązany jest na nowo ustalić krąg stron. Zaznaczył przy tym, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji merytoryczna ocena kontrolowanej decyzji następuje w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania, niemniej badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego i polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

Odpowiadając na zarzuty skarżącej, dotyczące wykonania projektu zagospodarowania terenu na nieaktualnej mapie do celów projektowych oraz nieuzyskania przez inwestora stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, GINB wyjaśnił, że nie mogły one zostać uwzględnione; zarzuty te mają charakter merytoryczny, a przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody z [...] lutego 2018 r., umarzająca postępowanie w sprawie, z uwagi na brak przymiotu strony I. D., a zatem decyzja o charakterze formalnym. GINB podał przy tym, że zarzuty te nie wpływają na ocenę posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Organ wskazał również, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje się oceny inwestycji, a zatem także zakresu jej oddziaływania, w jej projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie.

GINB stwierdził także, że przedmiotowa decyzja Wojewody ma charakter formalny, a tym samym nie kształtuje żadnych praw i obowiązków. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest bowiem wyłącznie zakończenie postępowania w danej instancji, a nie jej zakończenie co do meritum i orzeczenie w przedmiocie przyznania lub odebrania uprawnienia albo też nałożenia obowiązku. Rozstrzygnięcie to nie korzysta również ze stanu powagi rzeczy osądzonej, wobec czego dopuszczalne jest złożenie ponownego wniosku w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym 15 maja 1997 r., albowiem organ odwołał się do zasad ustalania kręgu stron procesu budowlanego nieobowiązujących w tej dacie, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z oceną dokonaną przez GINB i podtrzymała stanowisko przedstawione we wniosku inicjującym postępowanie. Ponadto wskazała powody, dla których w jej ocenie pozwolenie na budowę winno być wyeliminowane z obrotu prawnego podnosząc, że projekt zagospodarowania działki został wykonany na nieaktualnej mapie do celów projektowych, w konsekwencji czego budynek zlokalizowano w odległości mniejszej niż 4 m od granicy jej nieruchomości oraz, że kwestionowana decyzja z 1997 r. nie została poprzedzona stanowiskiem organu konserwatorskiego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] grudnia 2018 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1997 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda umarzając postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej przyjął, że osoba ta nie ma interesu prawnego, a to uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Dokonując takiej oceny kierował się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i ustalił, że nieruchomość skarżącej, w związku z którą wiąże ona swój przymiot strony w sprawie, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przyjął tym samym, na co wskazał wyraźnie w uzasadnieniu decyzji, że kwestię interesu prawnego należy rozważać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ nadzorczy. Powyższe wynika z tego, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny, zaś organ ma obowiązek badać wszystkie przesłanki interesu prawnego i to na każdym etapie postępowania.

Badając ten akt w trybie stwierdzenia nieważności z wniosku skarżącej, GINB w ww. decyzjach nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, wobec stanowiska skarżącej, nie stwierdził, aby wskazana decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa uregulowanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (nieobowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę), a ocena ta zdaniem Sądu jest prawidłowa.

I tak, rozwijając powyższe, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad uregulowanych w art. 156 § 1.

W ocenie skarżącej, kwestionowana decyzja Wojewody dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to wobec jej wydania z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd też, zdaniem Sądu, należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie tej też wady nieważności (jako że brak pozostałych wad uregulowanych w art. 156 § 1 nie był w sprawie sporny). Zdaniem Sądu, takie też postępowanie w sprawie miało miejsce.

Czyniąc ustalenia w tej kwestii GINB kierował się prawidłową interpretacją pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Słusznie bowiem wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zasadnie w efekcie wywiódł, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Sąd dostrzega przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednakże nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja.

GINB zasadnie także przyjął, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (v. wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 422/96). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być bowiem przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. Dlatego też jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (v. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08).

W konsekwencji organ ten właściwie ocenił, że weryfikowana decyzja Wojewody nie jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 tej ustawy i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; zasadnie bowiem wskazał na brak oczywistości naruszenia prawa.

Przede wszystkim GINB prawidłowo przyjął, że Wojewoda musiał zbadać przymiot strony skarżącej, domagającej się pismem z 11 września 2017 r. unieważnienia pozwolenia na budowę z [...] maja 1997 r. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek skarżącej mógł więc skutecznie uruchomić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (poprzez doprowadzenie do oceny ważności kwestionowanego aktu), tylko wówczas gdy pochodził od stron postępowania. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, nie została wówczas uznana za stronę; nie pozbawiało jej to jednak prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Sytuacja ta wymusiła natomiast na organie obowiązek sprawdzenia jej interesu prawnego do skutecznego uruchomienia ww. postępowania nadzorczego. W okolicznościach niniejszej sprawy, ocena w ww. zakresie nie mogła mieć miejsca poza postępowaniem, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego zatwierdzony projekt budowlany.

Wskazane postępowanie wyjaśniające mogło zaś być prowadzone w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Sąd podziela bowiem ocenę dokonaną w niniejszej sprawie przez GINB i zgadza się z tym organem, że nie można zarzucić Wojewodzie wydania decyzji z wadą nieważności, wobec przyjęcia dla ustalenia interesu prawnego skarżącej norm obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ, z pominięciem zasad i regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydania zakwestionowanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ważnym w tej kwestii jest brak uregulowania prawnego wskazującego na to, który porządek prawny w takim przypadku winien znaleźć zastosowanie, czy z daty wydania kwestionowanej decyzji, czy też z daty orzekania przez organ nadzorczy. Zagadnienie to różnie też jest interpretowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co wykazał GINB przytaczając w uzasadnieniach wydanych decyzji wyroki sądów administracyjnych prezentujące rozbieżne stanowiska. Skoro więc brak jest wyraźniej regulacji prawnej, a orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite, to zastosowanie jednego z możliwych "sposobów" ustalania przymiotu strony nie może być ocenione jako kwalifikowane naruszenie prawa. Nie można bowiem stwierdzić, aby w takim przypadku doszło do oczywistego naruszenia normy prawnej. Dlatego też zarzut skarżącej podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody nie mógł okazać się skuteczny.

Niezależnie od tej argumentacji Sąd zgadza się z organem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, wymagającym ustalenia kręgu stron postępowania, a to winno mieć miejsce w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, jako że interes prawny stanowiący o przymiocie strony powinien być nie tylko indywidualny, ale i aktualny, a to przemawia za prawidłowością "działania" Wojewody w analizowanej sprawie.

Z tych też powodów nie można zarzucić Wojewodzie błędnego postępowania poprzez badanie przymiotu strony skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1997 r. w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wprowadzone do porządku prawnego z dniem 11 lipca 2003 r. ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. (przywołaną w rysie historycznym).

Sąd zauważa nadto, że także analiza oceny Wojewody dokonanej z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie pozwala na stwierdzenie wydania badanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (znajdujący zastosowanie w sprawach pozwoleń na budowę, w tym – prowadzonych w trybach nadzwyczajnych) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania i uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej.

Stosując ten przepis Wojewoda wziął pod uwagę rodzaj projektowanej zabudowy, jej parametry, sposób usytuowania (w tym względem działek sąsiednich), a przy tym usytuowanie nieruchomości skarżącej, z którą wiązała ona swój przymiot strony w sprawie. Analizując te okoliczności kierował się "przepisami odrębnymi" (o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) i mógł ocenić, że działka skarżącej o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji przewidzianej na działce sąsiedniej o nr ew. [...], zwłaszcza wobec usytuowania projektowanej zabudowy (budynku mieszkalnego) -o wysokości 8,40 m w kalenicy- w odległości 4 m od granicy działki skarżącej i w znacznym oddaleniu, bo ok. 19 m od budynku skarżącej (v. projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją z [...] maja 1997 r.). W ramach tej oceny mógł zaś przyjąć, że samo bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do przyznania statusu strony.

Wobec zakresu postępowania przed Wojewodą (z wniosku skarżącej) i zarzutów formułowanych pod adresem kwestionowanego pozwolenia na budowę, zaznaczenia przy tym wymaga, iż interes prawny skarżącej wymagał analizy w oparciu o dokumentację zatwierdzoną pozwoleniem na budowę z [...] maja 1997 r., a wobec tego zarzut skarżącej dotyczący niezachowania przy realizacji inwestycji 4 m od granicy jej działki, na tym etapie nie mógł być uznany za mający wpływ na ww. ocenę. Prawidłowo także w tej kwestii wypowiedział się GINB zauważając, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ dokonuje oceny inwestycji, także zakresu jej oddziaływania, w jej projektowanym, a nie zrealizowanym kształcie. Słusznie przy tym dostrzegł, że to, że z danych projektowych wynika, że normy odległościowe były prawidłowe nie oznacza, że normy te zostały zachowane podczas wznoszenia budynku, ale kwestia ta pozostaje bez wpływu na treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

W takim stanie sprawy nie sposób w efekcie zarzucić Wojewodzie rażącego naruszenie prawa poprzez wadliwą ocenę w zakresie przymiotu strony skarżącej i zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego też Sąd w pełni zgadza się z GINB, iż w sprawie nie zachodziła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody z [...] lutego 2018 r.

Dokonując takiej oceny Sąd nie stwierdził w szczególności, aby Wojewoda oceniając status wnioskodawczyni poza swoim zainteresowaniem pozostawił tego rodzaju okoliczności, które miałyby wpływ na tę ocenę; także skarżąca ani przed GINB ani przed Sądem nie wykazała, aby taka sytuacja miała miejsce. Natomiast Sąd dostrzega, że o ile prawidłowość oceny interesu prawnego skarżącej w kontekście kwestionowanego przez nią projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego sporną decyzją z [...] maja 1997 r. mogłaby być inaczej oceniona w postępowaniu zwykłym, o tyle w postępowaniu nadzwyczajnym nie mogła stanowić podstawy unieważnienia decyzji Wojewody. Sąd zauważa bowiem, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Wskazanie zaś przez Wojewodę w opisanej przez skarżącą sytuacji na możliwość dochodzenia swych praw przed sądem powszechnym, nie stanowi tego rodzaju nieprawidłowości. Odmienna ocena zmuszałaby do szerszej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, a to mogłoby prowadzić do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

W tej sytuacji, podzielając stanowisko GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.