Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1759/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] wykonując zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), odmówił spadkobiercom byłych właścicieli: J. G., J. S., E. D., A. B., A. K., J. K., S. S., M. S. oraz R. K. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obecnie stanowiącej część działki nr [...] i działkę nr [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...].

Organ podkreślił, że decyzją z [...] września 1974 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność H. S. (w 110/120 częściach), W. M. (w 4/120 częściach), J. S. i H. B. (w 3/120 częściach) oraz H. i M. małż. K. (w 3/120 częściach), oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczana nieruchomość przeznaczona jest "pod budowę kombinatu sportowego". Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności z dniem [...] października 1974 r.

Wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości: J. S., A. B., A. K., W. S., J. K., W. M., S. S., M. S., .R. S.

Wnioski zostały rozpatrzone przez Starostę [...] decyzją odmowną

z [...] września 2011 r. W wyniku wniesionego odwołania części wnioskodawców, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], tj. części działek nr [...] i [...] oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Województwa [...], tj. części działki nr [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez organ w I instancji w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 239/12, uchylił zaskarżoną przez A. K. decyzję Wojewody [...] i decyzję Starosty [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...] i [...].

Dalej organ zaznaczył, że część dawnej działki nr [...] tworzy obecnie część działki nr [...] i działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, które stanowią własność Gminy [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] i [...] położonych w m. [...], stanowiących własność Gminy [...] oraz ustalił wysokość odszkodowania za zwrot wywłaszczonych nieruchomości w wysokości [...] zł, na które składa się wartość zwaloryzowanego odszkodowania - [...] zł oraz wartość naniesień budowlanych [...] zł. Wojewoda [...], na skutek odwołań złożonych przez Gminę Miasto [...] i A. K., decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 292/15, oddalił wniesioną przez A. K. skargę na powyższą decyzję Wojewody [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2233/15, uchylił wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ozn. w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału wynoszącego 4/120 części, którego właścicielem była W. M.

Po zawiadomieniu stron przez organ o zgromadzeniu dokumentów w sprawie, pełnomocnik A. K. zapoznał się z materiałem dowodowym i następnie pismem z [...] grudnia 2019 r. oświadczył, że materiał w sprawie jest niekompletny i nie pozwala na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, gdyż brak jest nowego operatu szacunkowego obejmującego wycenę nieruchomości, podczas gdy jest on niezbędnym dokumentem dla wydania prawidłowej decyzji.

W powyższych warunkach Starosta [...] w decyzji z [...] grudnia 2019 r. odmawiającej zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część działek nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, podkreślił, że przy odmowie zwrotu nieruchomości nie ma obowiązku sporządzania operatu szacunkowego określającego wysokość zwracanego odszkodowania. Dalej organ I instancji podkreślił, że hala "[...]" znajduje się na działkach nr [...] oraz [...] (w niewielkiej części od strony wschodniej obiektu) lecz nie w tej części, która w momencie wywłaszczenia stanowiła działkę nr [...]. Na części działki nr [...] stanowiącej część dawnej działki nr [...], jak wynika z wydruku z numerycznej mapy zasadniczej, znajdują się kable energetyczne [...],[...],[...] zasilające ze stacji transformatorowej sam obiekt "[...]" jak i tereny wokół hali oraz został urządzony trawnik. Na działce nr [...] stanowiącej część dawnej działki nr [...], jak wynika z wydruku z numerycznej mapy zasadniczej (cz. dawnej działki nr [...]), znajdują się chodniki z kostki betonowej, chodniki żwirowe, trawniki, tereny nasadzeń krzewów i drzew, ogrodzenie z siatki odgradzające teren ze stacją transformatorową zasilającą halę "[...]" oraz skatepark. Ponadto na działce tej znajduje się stacja transformatorowa, od której odchodzą kable energetyczne tworzące sieć energetyczną zasilającą halę, a także latarnie oświetlające tereny wokół hali, gazociąg [...], wodociąg [...] doprowadzający wodę lodową do hali, sieć wodociągowa zasilająca halę "[...]", kanalizacja deszczowa obsługująca halę i tereny wokół niej oraz sieć telekomunikacyjna obsługująca halę. Znajdują się też parkingi dla autokarów obsługujących obiekt, w północno-wschodniej części dawnej działki nr [...] znajduje się podjazd na parking dwukondygnacyjny obsługujących halę "[...]" oraz latarnie oświetlające teren wokół hali. Zdaniem organu, cel wywłaszczenia określony jako "pod budowę kombinatu sportowego" został zrealizowany. Hala "[...]" jako wielofunkcyjna hala sportowo-widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego, umożliwia rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu takich jak m.in. piłka ręczna, siatkówka czy koszykówka, umożliwia także prowadzenie zajęć treningowych sportowcom różnych dyscyplin, które to cele miał realizować kombinat sportowy.

Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie wniosek od wszystkich spadkobierców został złożony [...] stycznia 2011 r., czyli po wybudowaniu obiektu. Obiekt ten spełnia wyznaczone cele, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W decyzji Starosty [...] zawarte są również wyjaśnienia, że infrastruktura techniczna znajdująca się na działkach [...] i [...], dawniej nr [...], jest niezbędna do funkcjonowania hali sportowo-widowiskowej "[...]" i bez niej cel analogiczny z celem wywłaszczenia nie mógłby funkcjonować. Ponadto Prezydent [...] decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] maja 2012 r. ustalił wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu o znaczeniu gminnym polegającym na budowie Skateparku przy hali "[...]", przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...]. Inwestycja została zrealizowana. Starosta [...]i uznał, że w/w inwestycja również mieści się w szeroko rozumianym pojęciu kombinatu sportowego, czyli nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia.

Wojewoda [...] po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożenia odwołania A. K. od decyzji Starosty [...], decyzją z [...] maja 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 dalej: u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta [...] stwierdzała, że cel wywłaszczeniowy został określony jako budowa kombinatu sportowego. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] prawidłowo uznał, że celem wywłaszczenia była budowa hali widowiskowo-sportowej "[...]", która dawniej określona była jako budowa kombinatu sportowego. W tym miejscu organ wyjaśnił, że pod pojęciem kombinat rozumieć należy zespół kilku zakładów przemysłowych działających pod wspólnym zarządem i związanych ze sobą pod względem organizacyjnym i technologicznym lub potocznie jako instytucja, organizacja rozbudowana do rozmiarów trudnych do ogarnięcia, zarządzania; kolos, gigant, moloch. W/w definicje przekładając na potrzeby niniejszej sprawy tj. kombinat sportowy, w ocenie organu odwoławczego należy odczytywać jako halę sportowo-widowiskową. Organ podkreślił, że hala sportowo-widowiskowa nie może funkcjonować bez infrastruktury towarzyszącej takiej jak parkingi, dojazdy, dojścia, sieć elektryczna, sieć wodociągowa itp. Na przestrzeni lat, tj. pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi tego typu obiekty rozszerzyły ofertę o działalność rozrywkowo-kulturalną. Niemniej jednak główną funkcją obiektu "[...]" jest rozgrywanie różnych konkurencji sportowych. W ocenie organu odwoławczego nie budzi sporu ustalenie, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki było wybudowanie obiektu sportowego. Cel wywłaszczenia nie został co prawda zrealizowany w terminach przewidzianych w ustawie, jednakże został zrealizowany w latach 2008 - 2010. Centrum widowiskowo - sportowe "[...]" spełnia cele kombinatu sportowego. Ponadto należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Innymi słowy, modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. W ocenie organu odwoławczego funkcja wywłaszczonego terenu nie została zmieniona, obiekt nadal ma charakter obiektu sportowego.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Przemawiają za takim stanowiskiem również inne okoliczności. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Artykuł 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie określała zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie można więc mówić o zbędności nieruchomości. Skoro więc nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazana regulacja ma zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku, a w rezultacie nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki zwrotu przejętej nieruchomości. Końcowo, organ odwoławczy zauważył, że analogiczna sprawa była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 36/13. W ocenie Wojewody, Starosta [...] dokonał poprawnej interpretacji art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełnił obowiązek nałożony z mocy art. 107 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 6-8 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła A. K., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa;

2) naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego,

i niewyjaśnienie z jakich przyczyn organ uznał, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. - został zrealizowany do 2010 roku, zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony

w 2011 roku, choć w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani

w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

3) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych

w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. - został zrealizowany do 2010 roku, zaś wniosek

o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2011 roku, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów,

a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

5) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi akcentowano, że nieprawidłowym jest stanowisko organu odwoławczego, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony dopiero w 2011 r. Nieprawidłową, zdaniem skarżącej, jest konstatacja, że inwestycja obejmująca budowę hali widowiskowo-sportowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą została zrealizowana zanim jeszcze uprawnieni do zwrotu nieruchomości złożyli stosowny wniosek w tym przedmiocie. Najjaskrawszym przykładem uchybienia organu jest pominięcie faktu, iż inwestycja w postaci skateparku była realizowana w latach 2012-2013.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto zwróciła się o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 137 pkt 2 u.g.n. został częściowo uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem przepis ten traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Podkreślenia wymaga, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot została wywłaszczona decyzją z [...] października 1974 r. Obowiązujące w tej dacie przepisy, w tym art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), jak również później obowiązujący art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.),

a także art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 r. (przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw) przewidując możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednocześnie nie zakładały żadnych ograniczeń czasowych co do terminu realizacji inwestycji. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2014 r., sygn. Akt I OSK 36/13, z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wymienione przepisy u.g.n. nie mogą dotyczyć sytuacji prawnych ostatecznie ukształtowanych na gruncie dawnego prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że o istnieniu ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej można mówić również wtedy, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie wspomnianej zmiany art. 137 ust. 1 u.g.n., dokonanej ustawą nowelizacyjną, to jest przed 22 września 2004 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany po tej dacie oraz po upływie w/w terminów. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, dokonując wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Trybunał wywiódł przy tym, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim się to stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji.

W tej sytuacji, należało zwrócić uwagę na kwestię ustalenia daty złożenia wniosku zwrotowego, przy uwzględnieniu ewolucji zarysowanych w tym przedmiocie poglądów. Zaznaczyć trzeba że - jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny

w wydanym w tej sprawie wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2233/15 -

w świetle ugruntowanego pierwotnie dorobku judykatury i doktryny, koniecznym było złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych, albowiem przysługujące im prawo ma charakter roszczenia niepodzielnego. Uwzględniając powszechne w tym czasie stanowisko co do wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n., pierwotnie rozpatrzony przez Starostę decyzją z [...] kwietnia 2014 r. wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został uznany przez Wojewodę za obarczony brakami formalnymi, albowiem nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli. Wymóg, aby wniosek o zwrot nieruchomości złożyli wszyscy współwłaściciele stał się nieaktualny dopiero na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców, od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skutkiem powyższego wyroku była zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą zmieniającą z 4 kwietnia 2019 r. i przyjęcie w art. 136 ust. 3 u.g.n., że istnieje możliwość zwrotu nieruchomości (jej części, udziału) na wniosek jednego ze spadkobierców. W rozpoznawanej sprawie okoliczność złożenia pierwszego wniosku przez jednego ze współwłaścicieli

([...] października 2005 r. z wnioskiem o zwrot wystąpił J. S.) co najmniej do czasu wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., nie mogła zostać uznana za czynność skuteczną. Z tego względu prowadzenie w latach 2008-2010 prac służących realizacji celu wywłaszczenia, miało miejsce wobec prawidłowego na ten moment przyjęcia braku skuteczności złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, który wymagał uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych w postaci złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli. Zmiana regulacji ustawowej w tym zakresie umożliwiła merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku, znajdując wyraz w wydanych w tej sprawie decyzjach. W tej sytuacji - wbrew twierdzeniom skargi - relewantną dla dokonywania ustaleń związanych z realizacją celu wywłaszczenia jest w rozpoznawanej sprawie data: [...] stycznia 2011 r.

W odniesieniu do oceny realizacji celu wywłaszczenia, należy podzielić spostrzeżenia organów, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot stanowiła część gruntów wywłaszczonych "pod budowę kombinatu sportowego", a zatem zespołu, kompleksu obiektów powiązanych organizacyjnie służących celom sportowym. Jak wynika z niepodważanych ustaleń, na nieruchomościach tych kolejno w oparciu o: decyzję ustalającą warunki zabudowy (decyzja z [...] stycznia 2007 r.) i decyzję o pozwoleniu na budowę (z [...] października 2008 r.), wybudowana została hala sportowo-widowiskowa "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a następie udzielono pozwolenia na użytkowanie tego obiektu (decyzja z [...] listopada 2010 r.). Na działce nr [...] znajdują się kable energetyczne zasilające obiekt i tereny wokół niego, zaś na działce nr [...] urządzono chodniki, trawniki, tereny zieleni i ogrodzenie. Ponadto znajduje się tam stacja transformatorowa, latarnie oświetlające tereny wokół hali, gazociąg [...], wodociąg [...] doprowadzający wodę lodową do hali, sieć wodociągowa zasilająca halę "[...]", kanalizacja deszczowa obsługująca halę i tereny wokół niej oraz sieć telekomunikacyjna obsługująca halę. Znajdują się też parkingi dla autokarów obsługujących obiekt. Zauważyć należy, że budowa infrastruktury technicznej koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Istotne ku temu znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane jest zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, a do takich niewątpliwie zaliczyć należy "kombinat sportowy", na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji inwestycji. W świetle powyższego nie sposób przyjąć, by w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów sportowych założenie to ograniczało się tylko do budowy hali sportowej. Inwestycja taka bowiem wymagała zaplanowania i realizacji całej infrastruktury towarzyszącej, w postaci chociażby zieleni, chodników, parkingów, czy również sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, energetycznych, czy telekomunikacyjnych. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Powyższe świadczy o tym, że na objętych wnioskiem o zwrot nieruchomościach gruntowych, został zrealizowany cel wywłaszczenia określony jako "budowa kombinatu sportowego". Podnoszony w skardze argument o wybudowaniu skateparku dopiero w latach 2012-2013, nie czyni stwierdzenia tego nieprawidłowym. Jest to doskonały przykład realizowania na przestrzeni wielu lat inwestycji, której elementy podlegały modyfikacjom, uzupełnieniu, nie wpływając jakościowo na jej charakter, jednoznacznie wpisując się w realizację infrastruktury podyktowanej zakreślonemu przed laty celowi.

Odnosząc się kolejno do dalej podniesionych zarzutów skargi uznać należy, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organy nie naruszało w sposób istotny przepisów postępowania obligujące je do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocenianego we wzajemnej łączności. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zostały w sposób dokładny i wszechstronny, jak tego wymagają art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., wyjaśnione przez organy obu instancji opisane wyżej zagadnienia dotyczące przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, również w aspekcie historycznym. Celowym zatem było przytoczenie poszczególnych etapów postępowania z wniosku o zwrot nieruchomości. Kwestia zaś konieczności sporządzenia operatu szacunkowego, akcentowana przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego oraz postępowania przed sądem, pozostała prawidłowo oceniona przez organ, jako bezprzedmiotowa w sytuacji orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości. Zauważyć również trzeba, że wbrew stanowisku skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stanowisko i wyjaśnił powody, dla których wniosek o zwrot nieruchomości nie mógł zostać uwzględniony. Powyższe czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Stwierdzić również należy, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Wojewody odnosi się do wszystkich istotnych z punktu widzenia norm materialnoprawnych kwestii, w tym zawiera trafną i pełną ocenę zgromadzonych dowodów.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).