Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1223/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 106 par. 3 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80 i 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1817/10 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/WA 1817/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1996 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a." Prezydent Miasta Krakowa nakazał inwestorowi T.M. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] bez wymaganego pozwolenia.

Na skutek wniesionego przez T.M. odwołania Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 K.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1996r.

Następnie J.M. wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] czerwca 1997 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/07, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J.M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1996 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Ustosunkowując się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał, że pozostaje on bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu z analizy przesłanych akt sprawy wynika jednoznacznie, że prowadzone postępowanie i wszystkie wydane rozstrzygnięcia przez organ I i II instancji, dotyczące pobudowanego samowolnie obiektu budowlanego kierowane były do inwestora T.M. Decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia [...] czerwca 1997 r., w związku ze złożoną na nią skargą przez T.M., była już przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Z tego też względu, w ocenie organu, nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutów J.M. zawartych we wniosku, które nie wnosiły istotnych nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, poza informacją, że skarżąca jako strona nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu. Okoliczność ta, zdaniem organu, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.M., domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1136/08 oddalił, wniesioną przez J. M., skargę na ww. decyzję. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej skarżącej, wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r. r., sygn. akt II OSK 356/09, uchylił powyższy wyrok Sądu Wojewódzkiego i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpoznania skargi J.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/10, uchylił zakwestionowaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że poza stwierdzeniem przez organ administracji przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie wniosku niedopuszczalnym, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie strony co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Mając zatem na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd uznał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] czerwca 1997 r. przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku ponownej analizy badanej decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz akt zgromadzonych w sprawie z uwzględnieniem treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/10, wskazane rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, na którą powołuje się strona, ani też żadną inną wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W ocenie organu zarzut J.M., że decyzja Wojewody Krakowskiego dotycząca nakazu rozbiórki obiektu budowlanego winna zostać skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz wyrokiem NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności winien być skierowany do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej. Inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej, co wynika z akt sprawy, był T.M.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu wniosła J.M. domagając się uchylenia jej oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zakwestionowanej decyzji zarzucono:

1/ naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu

obowiązującym w dacie wydania decyzji rozbiórkowej w związku z art. 28 K.p.a.

poprzez błędne ustalenie, że inwestorem przedmiotowego obiektu był wyłącznie

T.M., a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń co do osoby

adresata nakazu rozbiórki;

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez:

a) oparcie ustaleń w zakresie osoby inwestora wyłącznie na podstawie oceny czynności wykonawczych bez rozważenia innych okoliczności wynikających z materiału dowodowego, a zwłaszcza faktu, że obiekt objęty nakazem rozbiórki był finansowany i realizowany przez T.M. i J.M. w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, a co ma znaczenie przy właściwym określeniu osoby inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane;

b) nierozważenie tych okoliczności, które wskazują, że skierowanie decyzji

rozbiórkowej wyłącznie do T.M. z pominięciem skarżącej stanowiło władczą ingerencję w prawo własności J.M., która nie brała udziału w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wskazano, że zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu, w kontekście obowiązującego w dniu wydania decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1996 r., przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Nadto Sąd wyjaśnił, że w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że przepisy prawa budowlanego na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania kwestionowanej decyzji) stanowił, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

T.M. na przełomie lat 1994/1995 rozpoczął realizację obiektu budowlanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych przy ul. [...] w K., bez wymaganego pozwolenia na budowę (nie ukończył jej przed dniem 1 stycznia 1995 r.). W związku z powyższym Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] lipca 1995 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. obiekcie. Następnie w toku kontroli organ stwierdził, że pomimo wstrzymania tych robót został wybudowany pawilon - hala o wymiarach 60 m x 30 m, w konstrukcji nośnej stalowej oraz obudowie z muru ceglanego warstwowego. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w takim materiale dowodowym jak: w protokołach oględzin z dnia 15 lutego 1996 r., z dnia 19 kwietnia 1996 r. oraz z dnia 11 czerwca 1997 r. przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Miasta Krakowa. Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1271/97, oddalając skargę T.M. na decyzję Wojewody Krakowskiego z dnia [...] czerwca 1997 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, przyjął za miarodajne ustalenie co do osoby inwestora oraz, że wykonanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego było wykonane w warunkach samowoli budowlanej i nie stwierdził, aby organ wydając wskazaną decyzję rażąco naruszył art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu wskazane okoliczności pozwalają uznać za wiarygodne ustalenia organu co do osoby inwestora oraz, że prowadzenie przez niego robót budowlanych pawilonu - hali było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa – brak pozwolenia na budowę.

Z tych też względów przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor winien legitymować się prawomocnym pozwoleniem na budowę, którego nie posiadał. Istniały zatem, w ocenie Sądu, podstawy materialnoprawne do oceny inwestycji jako samowoli budowlanej i nakazania jej rozbiórki, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu niewątpliwie sprawcą samowoli budowlanej jest T.M. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 powyższej ustawy oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Zatem Sąd uznał, że prawidłowo na T.M., będącego inwestorem, został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednomyślnie stanowisko, zgodnie z którym nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Natomiast kwestia wewnętrznych stosunków między inwestorem i właścicielem, czy też między współwłaścicielami (z których jeden jest inwestorem) i ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostaje poza zainteresowaniem organu budowlanego. Jednakże gdy decyzja nakazująca rozbiórkę jest skierowana do inwestora, to niewątpliwie stronami tego postępowania winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt stoi, gdyż decyzja o rozbiórce dotyczy ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na budynki na niej wzniesione (art. 47 i 48 K.c.). Jeżeli jednak skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości, bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie rozbiórki skierowanym do T.M. jako sprawcy samowoli budowlanej, to stanowi to przesłankę wznowieniową.

Zatem Sąd stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a przede wszystkim była skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna oraz jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji przyjął, że badana decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia [...] czerwca 1997 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1996 r. nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J.M. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji rozbiórkowej w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji rozbiórkowej poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia inwestora;

2/ naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 K.p.a. i 156 K.p.a. oraz art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. poprzez:

a/ brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, a w szczególności do tych okoliczności z których wynika, iż obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki był finansowany i realizowany przez małżonków T. i J.M., a nie tylko przez T.M., a co ma znaczenie przy wykładni art. 52 i 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 K.p.a.

b/ brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności treści dokumentów złożonych na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 14 stycznia 2011 r., a z których wynika, iż jako inwestor występowali małżonkowie J. i T.M.,

c/ błędne ustalenie, iż inwestorem obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki jest wyłącznie T.M., a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż brak udziału skarżącej w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki nie uzasadnia żadnej z przesłanek z art. 156 K.p.a., a jedynie ewentualną podstawę wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego wskazano, że Sąd I instancji uznał, iż z uwagi na to, że T.M. rozpoczął realizację obiektu budowlanego, to należy przyjąć, że jest inwestorem. Tymczasem Sąd ten nie odniósł się argumentów skarżącej, które wskazywały na okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że osobami organizującymi i finansującymi przedmiotową inwestycję byli małżonkowie M. Skarżąca przyznała, że wprawdzie faktem jest, iż T.M. był wskazywany w treści dokumentów poprzedzających wydanie decyzji rozbiórkowej jako inwestor, jednakże przyjęcie wyłącznie na tej podstawie, że inwestorem przedmiotowego obiektu, w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane, był wyłącznie T.M., nie jest trafne. Skoro inwestycja realizowana była na nieruchomości, która na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej należała do obojga małżonków oraz została zrealizowana w ramach majątku wspólnego, to decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu winna być adresowana do obojga małżonków. Ponadto z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z 1996 r. wynika, że inwestorami byli oboje małżonkowie.

W ocenie skarżącej, w związku z tym, że osobami realizującymi inwestycję byli oboje małżonkowie, to obojgu im przysługuje status inwestora. Tym samym istota zarzutu skarżącej nie dotyczy tylko tego, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją rozbiórkową, ale przede wszystkim tego, iż w następstwie błędnego określenia inwestora doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej z rażącym naruszeniem prawa, a to uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu przesłanek nieważności nie zaistniała, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów podkreślić należy, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 52 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), a więc mając na uwadze tak sformułowaną skargę kasacyjną w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Decyzje poddane kontroli legalności zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjęte zostały w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, a więc jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w K.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji.

Wniosek J.M. z dnia 14 marca 2007 r. wskazywał na rażące naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane jak i przepisów procesowych (art. 7, 77 K.p.a.). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Tym samym należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności.

Z takim rażącym naruszeniem prawa jak i zaistnieniem innej przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 156 § 1 K.p.a. nie mamy do czynienia w związku z decyzją nakazującą T.M. rozbiórkę obiektu budowlanego w budowie na terenie położonym przy ul. [...] w K. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], a której to dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności.

Bezsporne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to, że przedmiotowy obiekt w budowie a to pawilon-hala o wymiarach 60 x 30 m, w konstrukcji nośnej stalowej (słupy i rygle), obudowany murem ceglanym warstwowo, realizowany był bez pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Budowa wskazanego wyżej obiektu dokonywana była w 1995 r., natomiast obowiązująca wówczas ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) nie przewidywała jakiejkolwiek legalizacji samowoli budowlanej. Norma art. 48 tej ustawy stanowiła, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Adresata takiej decyzji określał przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane statuując zasadę, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48 i art. 51. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (por. w szczególności wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl oraz zbiorze LEX nr 552842). Kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 ustawy Prawo budowlane nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Zasadnie tym samym przyjął Sąd I instancji, iż nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora jakim posługuje się przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli. Tak więc skoro, jak wykazano, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który przecież precyzyjnie został wskazany i omówiony w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, to T. M. był inwestorem przedmiotowego pawilonu-hali, to tym samym prawidłowo został na niego nałożony obowiązek rozbiórki ww. samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Taką też prawidłową wykładnię przepisu art. 52 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane z powołaniem się na stanowiące przecież dorobek orzeczniczy orzeczenia sądów administracyjnych wskazał Sąd I instancji, co w sposób oczywisty prowadzi do wniosku, że nieusprawiedliwiony jest zarzut dokonania przez ten Sąd błędnej wykładni art. 52 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Skarga kasacyjna nie kwestionuje faktu, że to T.M. był inwestorem spornego zamierzenia, natomiast akcentuje wyraźnie przesłankę współwłasności nieruchomości, na której został wybudowany sporny obiekt oraz współfinansowanie tego obiektu z majątku wspólnego, a to nie oznacza, że inwestorem przedmiotowego obiektu była również J.M. Ponadto, jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, okoliczność ta została właściwie oceniona przez Sąd I instancji, gdyż ten trafnie przyjął, że kwestia wewnętrznych stosunków między inwestorem i właścicielem czy też współwłaścicielami (z których jeden jest inwestorem) i ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostaje poza zainteresowaniem organu budowlanego. Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma przeszkód przy stosowaniu art. 52 ustawy Prawo budowlane, aby skierować decyzję o nakazie rozbiórki do wszystkich współwłaścicieli, albo tylko do tego, który jako inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Tak też stało się w rozpoznawanej sprawie, gdyż decyzja o nakazie rozbiórki skierowana została do inwestora, który był współwłaścicielem spornej nieruchomości. Nie może zatem być, w tych warunkach, mowy o naruszeniu prawa, tj. art. 52 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa.

Niewątpliwie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że stronami postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektu winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której stoi obiekt, gdyż decyzja o rozbiórce dotyczy ich interesu prawnego (art. 28 K.p.a.). Jeżeli jednak skarżąca kasacyjnie jako współwłaścicielka nieruchomości, bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie rozbiórki skierowanym do jej męża T.M. jako sprawcy samowoli budowlanej, to stanowi to przesłankę wznowieniową. Okoliczność ta zatem nie może wpłynąć na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki.

Nieusprawiedliwione są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

W postępowaniu nieważnościowym, co już wyżej zauważono, organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Taka kontrola prawidłowo została przeprowadzona przez organ orzekający w sprawie, zaś Sąd I instancji w ramach kontroli legalności tych rozstrzygnięć uznał je za zgodne z prawem i dlatego też oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., rzecz jednak w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu powyższego nie stosował, skoro skargę oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, który stosując cyt. przepis uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej w tym aspekcie, choć nieprecyzyjnie sformułowany, rozumieć zapewne należy jako niezastosowanie cyt. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez Sąd I instancji, wobec stwierdzenia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścić się miał naruszenia niewymienionych w kasacji art. 7, 77 oraz powołanego art. 80 K.p.a. w zakresie właściwego ustalenia osoby inwestora. Zarzutu tak rozumianego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, zaś rozważania Sądu przedstawione w tym zakresie w pełni potwierdzają właściwość zajętego stanowiska. Skarga kasacyjna powołuje się w ramach tego zarzutu także na naruszenie art. 156 K.p.a. (co jest niewątpliwie normą prawa materialnego, a nie procesowego), lecz zarzut taki nie jest usprawiedliwiony. Wprawdzie nie wynika to z petitum skargi kasacji, lecz z jej motywów, zarzut ten odniesiono do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz z takim kwalifikowanym naruszeniem prawa wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie mamy do czynienia w ramach niniejszego postępowania, co precyzyjnie podniesiono w zaskarżonym wyroku i skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela ten pogląd. Natomiast nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co już wyżej zaznaczono, że brak udziału skarżącej kasacyjnie w postępowaniu dotyczącym nakazania rozbiórki, przy jednocześnie właściwym ustaleniu, że T.M. będąc inwestorem spornego zamierzenia inwestycyjnego prawidłowo został wskazany jako adresat decyzji o nakazie rozbiórki, nie uzasadnia żadnej przesłanki z art. 156 K.p.a., a jedynie ewentualnie stanowi to przesłankę wznowieniową. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest jednoznacznie prawidłowe, zaś skarga kasacyjna wyłącznie, co do zasady kwestionując to stanowisko, nie przedstawia niezbędnej argumentacji w tym przedmiocie pozwalającej na wyprowadzenie odmiennych wniosków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony pozostaje także zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. związany z pominięciem treści dokumentów złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 14 stycznia 2011 r., z których wynikało jak podniesiono, że jako inwestor występowali małżonkowie J. i T.M.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wyjaśnić należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz wyłącznie ocena, czy organ administracji ustalił ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją lub postanowieniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1869/07, LEX nr 478284). Natomiast przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Ponadto zauważyć należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. A zatem nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, LEX nr 354691). Przy czym o istotnych wątpliwościach, w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a., można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione.

W związku z powyższym, przechodząc od rozważań ogólnych w opisanym zakresie na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej powołał się na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1996 r. dotyczącą spornego obiektu, gdzie jak zaznaczono jako inwestorów wskazano T.M. i J.M. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, decyzja ta stanowiła materiał dowodowy w niniejszej sprawie (k - 67 akt) znany zarówno organom administracji jak i Sądowi I instancji, co sprawia, że nie było potrzeby dopuszczania dowodu z tego dokumentu. Poza tym była to decyzja nieostateczna i w konsekwencji w ramach postępowania odwoławczego została wyeliminowana z obrotu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...]. Jedynie informacyjnie w tym miejscu należy przypomnieć, że w stanie prawnym, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej w tej sprawie, a to roku 1995 proces inwestycyjny rozpoczynał się w pierwszej kolejności od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a dopiero ta decyzja stanowiła podstawę ubiegania się o pozwolenie na budowę. W żadnym wypadku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalała na rozpoczęcie prac budowlanych, gdyż do tego wymagana była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W roku 1995, kiedy nastąpiła przedmiotowa samowola budowlana, inwestor nie legitymował się żadną z ww. decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja powyższa z 1996 r. nie pozostawała w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu dotyczącego przecież wcześniejszej samowoli budowlanej dokonanej w 1995 r. Poza tym dokładna analiza tej decyzji z dnia [...] maja 1996 r. prowadzi do wniosku, że została ona wydana na wniosek nie tylko J. i T.M., ale również J.M. A to wprost nie prowadzi do wniosku, iż również J.M. była inwestorem spornego obiektu. Dlatego też wskazana wyżej decyzja wydana już po dokonaniu samowoli budowlanej oraz podjęciu decyzji o nakazie rozbiórki w dniu [...] maja 1996 r. nie ma żadnego wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. nie mógł zasługiwać na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

W niniejszej sprawie nie można podzielić tego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi wskazane w powyższym przepisie. Sąd I instancji w obszernych motywach wskazał, w jaki sposób jego zdaniem należy interpretować przepis art. 52 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane i ocenił legalność zaskarżonych decyzji wydanych w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nakazujących rozbiórkę spornego obiektu. Zatem Sąd I instancji wskazał w sposób przekonujący z jakich powodów uznał zaskarżone decyzje za zgodne z prawem i w konsekwencji dlaczego zastosował przepis art. 151 P.p.s.a.

Dlatego też mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.