Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1213/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 , art. 52
journal: Dz.U. 2001 nr 57 poz 602
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.T. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisu do rejestru pielęgniarek I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji, II. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. na rzecz skarżącej M. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwalą z [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej: PNRPiP), działając na podstawie art. 21 ust. 4 i art. 22 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 916), dalej: u.s.p.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 129 ze zm.), dalej: u.z.p.p. w związku z uchwałą Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej: NRPiP) z [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium NRPiP do działania w imieniu Rady, w wyniku rozpatrzenia odwołania M. T. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w P. (dalej: ORPiP) z [...] października 2018 r. Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmawiającą M. T. przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w P. (dalej: OIPiP).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, PNRPiP wyjaśniło, że kontrolowaną uchwałą z [...] października 2018 r. ORPiP odmówiła M. T. przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i odmówiła jej wpisu do rejestru pielęgniarek. Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu zasadnicze motywy orzeczenia ORPiP i odwołania strony, a następnie przytaczając treść art. 35 ust. 1 u.z.p.p., stwierdził, że wprawdzie większość z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie odwołująca spełnia, tym niemniej nie spełnia, jak trafnie ocenił to organ I instancji, kluczowego warunku przyznania prawa wykonywania zawodu w postaci posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej bądź uzyskanego w innym państwie świadectwa uznanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa UE. Dyplomem takim nie jest bowiem dyplom uzyskany przez odwołującą na U., na podstawie którego posiada ona prawo wykonywania zawodu pielęgniarki w tym kraju. W tym kontekście organ zauważył, że składająca wniosek legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych uzyskanym w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w K. (dalej: PWSZ). W ocenie organu, złożony przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej, tzw. studiów pomostowych został wydany w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów zarówno u.z.p.p., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. 2012 r., poz. 770), dalej: rozporządzenie. Wadliwość ta przejawia się w tym, że odwołująca nie miała prawa podjąć studiów w tym trybie. Studia pomostowe przeznaczone są bowiem wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce w poprzednim systemie kształcenia (art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.) szczegółowo wymienionych w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skarżąca nie uzyskała dyplomu takiej szkoły. Przed podjęciem studiów pomostowych nie uzyskała też żadnego wykształcenia pielęgniarskiego w Polsce.

Zdaniem PNRPiP, celem wprowadzenia studiów pomostowych było umożliwienie polskim pielęgniarkom, które uzyskały wykształcenie pielęgniarskie w poprzednim systemie kształcenia, uzyskania w drodze studiów uzupełniających wykształcenia na poziomie studiów pielęgniarskich pierwszego stopnia (licencjat). Tym samym kwalifikowanie do odbywania studiów pomostowych pielęgniarek, które nie posiadają ukończonej szczególnej szkoły pielęgniarskiej w Polsce wskazanej zarówno w u.z.p.p., jak i ww. rozporządzeniu, a więc liceum medycznego lub szkoły policealnej albo szkoły pomaturalnej, kształcącej w zawodzie pielęgniarki, jest postępowaniem sprzecznym z literalną wykładnią zarówno przepisów ww. ustawy jak i powołanego rozporządzenia. Odwołująca nie powinna była więc w ogóle zostać dopuszczona do rozpoczęcia przedmiotowych studiów.

PNRPiP wyjaśniło również, że istotną okolicznością dla oceny kwestii spełniania przez skarżącą przesłanki posiadania dyplomu szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt. 5 u.z.p.p. jest nawiązanie do prawa UE. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że dyplom, którym legitymuje się cudzoziemiec ubiegający się o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w Polsce, ma spełniać minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach UE, tj. w dyrektywie nr 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (dalej: dyrektywa), a konkretnie w jej art. 31 ust. 4, który przewiduje, że kształcenie pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną obejmuje co najmniej trzy lata lub 4 600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego, przy czym kształcenie teoretyczne obejmuje co najmniej trzecią część, a kształcenie kliniczne co najmniej połowę minimalnego okresu kształcenia. Tak zwane studia pomostowe, które ukończyła skarżąca, w samym swoim założeniu nie spełniały tych wymogów, gdyż były przeznaczone dla osób, które ukończyły polskie szkoły pielęgniarskie, a studia te miały na celu podwyższenie kwalifikacji takich osób do poziomu wymaganego prawem UE, w szczególności w celu umożliwienia takim osobom uzyskania stwierdzenia prawa wykonywania zawodu z innych państwach członkowskich UE. Rozwiązanie to było przeznaczone wyłącznie dla osób, które skończyły ściśle określone polskie szkoły pielęgniarskie. Zdaniem PNRPiP, kształt tego rozwiązania jest wynikiem przeprowadzenia gruntownej analizy programów poszczególnych rodzajów polskich szkół pielęgniarskich prowadzących kształcenie w poprzednim systemie, czego wyrazem jest choćby regulacja wspomnianego wyżej rozporządzenia, gdzie określono w szczególności minimalne wymiary czasu trwania studiów pomostowych, a także proporcje pomiędzy kształceniem teoretycznym i praktycznym, w zależności od rodzaju ukończonej szkoły pielęgniarskiej. Niezwykle istotnym jest tu okoliczność, że ramy czasowe i programowe studiów pomostowych dla danej kategorii pielęgniarek, jak zauważył organ, są skorelowane z minimalnymi wymogami kształcenia pielęgniarek w UE określonymi w dyrektywie. Kwestie te nie są możliwe do przełożenia na kształcenie odbywane w innych państwach, według innych programów kształcenia. Powołana dyrektywa w art. 33 ust. 3 przewiduje zaś jasno, że uznaniu przez państwa członkowskie UE podlegają dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji pielęgniarki, które zostały wydane w Polsce pielęgniarkom, które przed dniem 1 maja 2004 r. ukończyły kształcenie niespełniające minimalnych wymogów w zakresie kształcenia określonych w art. 31 oraz są potwierdzone dyplomem licencjackim uzyskanym na podstawie specjalnego programu kształcenia w art. 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz niektórych innych ustaw oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów zawodowych na kierunku pielęgniarstwo lub położnictwo przeznaczonych dla pielęgniarek i położnych posiadających świadectwo dojrzałości i będących absolwentami liceów medycznych oraz medycznych szkół zawodowych kształcących w zawodzie pielęgniarki i położnej. Przywołane w dyrektywie polskie przepisy poprzedzały aktualną regulację tej kwestii w u.z.p.p., jak i ww. rozporządzeniu. Same studia pomostowe nie realizowały minimalnych wymogów kształcenia pielęgniarek określonych w przepisach unijnych, a poziom ten dla ich absolwentów zostawał osiągnięty poprzez niejako zsumowanie wykształcenia pielęgniarskiego uzyskanego w określonej polskiej szkole pielęgniarskiej funkcjonującej w poprzednim systemie kształcenia i wykształcenia uzyskanego na studiach pomostowych. Posiadanie wiec dyplomu ukończenia studiów pomostowych przez osobę, która nie ukończyła wcześniej ściśle określonej polskiej szkoły pielęgniarskiej, a ubiega się o przyznanie prawa wykonywania zawodu jako cudzoziemiec, nie stanowi przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej spełniającej minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach UE, czyli przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu określonej art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.

Z tego też powodu, w ocenie PNRPiP należało uznać uzyskany przez skarżącą dyplom i odbytą edukację za wadliwe, gdyż nie mogły one doprowadzić do uzyskania wymaganego wykształcenia pozwalającego na przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Organ odwoławczy stwierdził, że umowa z zawarta pomiędzy rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów [...] o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. nie stanowi w żadnym razie podstawy prawnej do rozpoczęcia przez osoby takie jak skarżąca pielęgniarskich studiów pomostowych w Polsce. Z umowy tej, mającej charakterze ogólny, wynika jedynie (art. 3), że świadectwa o pełnym wykształceniu średnim wydane na [...]uprawniają do ubiegania się o przyjęcia na studia w szkole wyższej państwa drugiej strony. Osoby, które uzyskały takie wykształcenie, mogą więc podjąć m.in. studia pielęgniarskie w Polsce. Do rozpoczęcia takich studiów nie jest zaś w ogóle potrzebne posiadanie jakiegokolwiek wykształcenia pielęgniarskiego uzyskanego na U. Możliwe jest również w świetle tej umowy uznawanie (art. 4) odpowiednich okresów studiów, zdane egzaminy zaliczenia oraz praktyki. Dotyczy to jednak tylko okresów, egzaminów i praktyk w ramach odbytych studiów wyższych. Przepisy te nie dotyczą zaś w żadnym razie uznawania okresów nauki, egzaminów czy praktyk zawodowych uzyskanych w [...] szkołach profilowych (pielęgniarskich) na poziomie szkoły średniej, czy też policealnej. Wobec powyższego, fakt posiadania jakiegokolwiek wykształcenia profilowego na U. na poziomie niższym niż kształcenie w szkole wyższej nie pozwalał na wykorzystanie go w kontekście kształcenia pielęgniarskiego w Polsce. Dotyczy to także kształcenia na studiach pomostowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę PNRPiP z [...] marca 2019 r. nr [...] złożyła M. T., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie uchwały ją poprzedzającej wydanej przez ORPiP.

Skarżąca zarzuciła uchwale:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 a contrario u.s.p.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668), dalej: p.s.w.n., art. 4 ust. 1 i art. 169 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183), dalej: p.s.w., art. 70 ust. 5 Konstytucji oraz § 1, § 2 ust. 1 lit. b i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez dokonanie nieuprawnionej negatywnej oceny dyplomu PWSZ i przyznanego w nim skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa, potwierdzonego prawomocną i ostateczną decyzją PWSZ, pomimo iż ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej nie przyznają do tego kompetencji ORPiP oraz NRPiP zastrzegając prawo do nadawania tytułów zawodowych uczelniom wyższym;

2. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 a contrario u.s.p.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 70 ust. 1 p.s.w.n., art. 4 ust. 1 i art. 169 ust. 1 i 2 p.s.w, art. 70 ust. 5 Konstytucji oraz § 1, § 2 ust. 1 lit. b i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w PWSZ, podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia potwierdzone prawomocną i ostateczną decyzją PWSZ należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w u.z.p.p. dla ORPiP oraz NRPiP;

3. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 a contrario u.s.p.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 70 ust. 1 p.s.w.n., art. 4 ust. 1 i art. 169 ust. 1 i 2 p.s.w, art. 70 ust. 5 Konstytucji oraz § 1, § 2 ust. 1 lit. b i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z uwagi na to, że zasady rekrutacji, warunki przyjęcia, decyzja o udzieleniu absolutorium oraz nadanie skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa stwierdzone prawomocnymi oraz ostatecznymi decyzjami PWSZ należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w u.z.p.p. dla OlPiP oraz NRPiP;

4. art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że uzyskany przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły na U. i przyznany tytuł zawodowy, uzupełniony odbytymi studiami oraz dyplomem PWSZ oraz przyznany tytuł zawodowy licencjata pielęgniarstwa nie spełniają przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych, bądź uzyskania w innym państwie świadectwa uznawanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa UE, podczas gdy ukończone przez skarżącą PWSZ oraz posiadane wykształcenie i tytuły zawodowe realizują przesłankę z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.;

5. art. 35 ust. 1 u.z.p.p. polegające na ustaleniu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OlPiP, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu, w szczególności w zakresie posiadanego wykształcenia, o którym mowa powołanym powyżej przepisie;

6. art. 52 u.z.p.p. polegające na ustaleniu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OlPiP z uwagi na brak spełnienia jednej z przesłanek przyznania prawa, to jest posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, to jest studiów pierwszego stopnia trwających co najmniej 3 lata i obejmujących co najmniej 4600 godzin kształcenia zawodowego, podczas gdy ukończone przez skarżącą szkoły na terenie [...] oraz PWSZ i uzyskanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa upoważniają ją do posługiwania się dyplomem szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 52 oraz art. 35 u.z.p.p.;

7. art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. poprzez uznanie, że skarżąca ukończyła jedynie trzysemestralne studia pomostowe i na tej jedynie podstawie nie może zostać przyznane jej prawo wykonywania zawodu, przy pominięciu wykształcenia i tytułu zawodowego zdobytego na U., nadania jest przez suwerenny podmiot edukacyjny, jakim jest PWSZ, tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa oraz spełnienia tym samym przesłanek przyznania jej prawa wykonywania zawodu, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 u.z.p.p.;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

8. art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji w sprawie odmowy przyznania wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru OlPiP w oparciu o błędne uznanie, że decyzje o przyjęciu skarżącej do PWSZ oraz o nadaniu tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa są wadliwe, podczas gdy organy I i II instancji nie mają uprawnień do oceny prawidłowości i legalności powyższych decyzji pozostających suwerennymi decyzjami szkoły wyższej, a zatem ich kwestionowanie stanowi działanie nieznajdujące podstawy w przepisach prawa i wykracza poza granice ustawowych kompetencji tych organów;

9. art. 16 § 1-3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji w sprawie odmowy przyznania wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru OlPiP w oparciu o błędne uznanie, że decyzje o przyjęciu skarżącej do PWSZ oraz o nadaniu tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa są wadliwe, podczas gdy powyższe decyzje mają status decyzji ostatecznych i prawomocnych, a zatem są one wiążące dla organów prowadzących przedmiotowe postępowanie administracyjne;

10. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OlPiP z uwagi na brak spełnienia jednej z przesłanek przyznania prawa, to jest posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, podczas gdy ukończone przez skarżącą szkoły na terenie U. oraz w Polsce upoważniają ją do posługiwania się dyplomem szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.;

11. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w PWSZ, podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i brak jest podstaw do dokonywania tych władczych oraz jednostronnych rozstrzygnięć przez PNRPiP;

12. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie miała w ogóle prawa podjęcia przedmiotowych studiów, podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i brak jest podstaw do dokonywania tych władczych oraz jednostronnych rozstrzygnięć przez PNRPiP;

13. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OlPiP, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu, w szczególności w zakresie posiadanego wykształcenia;

14. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że skarżąca ukończyła jedynie trzysemestralne studia pomostowe i na tej jedynie podstawie nie może zostać przyznane jej prawo wykonywania zawodu przy pominięciu wykształcenia i tytułu zawodowego zdobytego na U. oraz spełnienia tym samym przesłanek przyznania jej prawa wykonywania zawodu;

15. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że uzyskany przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły na U. i przyznany tytuł zawodowy uzupełniony dyplomem PWSZ oraz przyznany tytuł zawodowy licencjata pielęgniarstwa nie spełnia przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych, bądź uzyskania w innym państwie świadectwa uznawanego w RP za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa UE, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazuje uznać, iż spełnione zostały przesłanki, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.;

16. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji, podczas gdy z uwagi na podniesione powyżej uchybienia podlegała ona uchyleniu w całości.

Ponadto, pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

17. art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez dyskryminowanie skarżącej z powodu jej pochodzenia i posiadania obywatelstwa [...], stanowiące przejaw nierównego traktowania przez władze publiczne RP osób ubiegających się o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki i/lub pielęgniarza w zależności od ich obywatelstwa, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa zapewniają obywatelom U. równy dostęp do zawodu pielęgniarki i/lub pielęgniarza, pod warunkiem spełnienia przesłanek ustawowych, które w przypadku skarżącej zostały spełnione w całości;

18. art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji polegające na:

- dokonaniu przez NRPiP jednostronnej i władczej negatywnej oceny dyplomu PWSZ i przyznanego w nim skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa, będących ostatecznymi oraz prawomocnymi decyzjami, pomimo że u.z.p.p. nie przyznaje do tego kompetencji organom tego samorządu zawodowego, zastrzegając prawo do nadawania tytułów zawodowych uczelniom wyższym jako suwerennym podmiotom edukacyjnym;

- uznaniu, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w PWSZ, podczas gdy zasady rekrutacji, warunki przyjęcia, udzielenie absolutorium oraz nadanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa będące prawomocnymi i ostatecznym decyzjami należą na podstawie p.s.w.n. do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w u.z.p.p. dla samorządu zawodowego;

- uznaniu, że ukończone przez skarżącą studia w PWSZ przynależą wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce w poprzednim systemie prawnym i to pomimo przyznanego w drodze suwerennej, ostatecznej i prawomocnej decyzji przez PWSZ tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa;

- uznaniu, że skarżąca nie miała w ogóle prawa podjęcia studiów w PWSZ, podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia, będące suwerennymi, ostatecznymi oraz prawomocnymi decyzjami, należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w u.z.p.p. dla samorządu zawodowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo rozwinęła swoje stanowisko prawne odnośnie do stawianych zaskarżonej uchwale zarzutów.

W odpowiedzi na skargę NRPiP podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały z [...] marca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchwała PNRPiP narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.z.p.p., do uchwał w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące decyzji administracyjnych, w związku z czym Sąd był zobowiązany przy ocenie prawidłowości zaskarżonej uchwały odmawiającej skarżącej przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki zgodność z prawem kontrolowanego aktu odnieść do oceny spełniania przez niego wymagań przewidzianych dla decyzji.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy i treść ustaleń poczynionych przez organy orzekające, niesporne, po pierwsze, w sprawie pozostaje, że skarżąca jest obywatelem U. posiadającym dyplom młodszego specjalisty potwierdzający uzyskanie w kraju pochodzenia kwalifikacji pielęgniarki, jak też posiada w tymże kraju prawo do wykonywania tego zawodu.

Po drugie, nie budzi wątpliwości Sądu to, że kształcenie w zawodzie pielęgniarki jest realizowane w systemie szkolnictwa wyższego na podstawie przepisów p.s.w.n. (wcześniej p.s.w.) i u.z.p.p. Kształcenie w zawodzie pielęgniarki jest prowadzone przez uczelnie publiczne i niepubliczne na poziomie: – studiów pierwszego stopnia kończących się uzyskaniem tytułu licencjata pielęgniarstwa, – studiów drugiego stopnia kończących się uzyskaniem tytułu magistra pielęgniarstwa.

Po trzecie, niesporne również jest, że w 2016 r. po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego na podstawie złożonych dokumentów skarżąca rozpoczęła edukację na studiach niestacjonarnych pierwszego stopnia na kierunku pielęgniarstwo na wydziale medycznym PWSZ i uzyskała dyplom licencjata pielęgniarstwa wydany przez ww. uczelnię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje, po czwarte, podstaw, by cechę sporności nadać ustaleniu, że PWSZ została utworzona 15 lipca 1999 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie utworzenia Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w K. (Dz. U. Nr 60, poz. 640) i w dacie wydania skarżącej dyplomu pozostawała publiczną uczelnią zawodową w rozumieniu art. 2 pkt. 3 i 23 p.s.w., nadzorowaną przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego stosownie do załącznika do obwieszczenia z dnia 19 stycznia 2018 r. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego lub przez niego nadzorowanych (M.P. z 2018 r. poz. 194), uprawnioną do prowadzenia kształcenia na kierunku pielęgniarstwo po uzyskaniu wymaganej zgody na prowadzenie studiów na tym kierunku i otrzymaniu akredytacji Ministra Zdrowia w trybie art. 11 ust. 7 p.s.w. na podstawie art. 59 u.z.p.p. Stosownie do art. 192 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669), z dniem 1 października 2018 r. uczelnie w rozumieniu p.s.w. stały się uczelniami w rozumieniu p.s.w.n. i wstąpiły w ogół praw i obowiązków jej podstawowych jednostek organizacyjnych, w tym w prawa i obowiązki wynikające z decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego oraz ministra właściwego do spraw nauki.

W kontekście poczynionych uwag Sąd zauważa, że w dacie ukończenia przez skarżącą studiów pierwszego stopnia w PWSZ kwestię sposobu potwierdzania tego faktu regulował art. 167 ust. 1 p.s.w., zgodnie z którym absolwenci studiów otrzymują uczelniane dyplomy ukończenia studiów, potwierdzające uzyskanie odpowiedniego tytułu zawodowego i suplementy do dyplomów. Regulację tę uszczegóławiały przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 10 lutego 2017 r. w sprawie tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów, warunków wydawania oraz niezbędnych elementów dyplomów ukończenia studiów i świadectw ukończenia studiów podyplomowych oraz wzoru suplementu do dyplomu (Dz. U. z 2017 r. poz. 279), wskazując m.in., że absolwentom studiów pierwszego stopnia nadaje się tytuł zawodowy licencjat pielęgniarstwa - po uzyskaniu efektów kształcenia określonych dla kwalifikacji pierwszego stopnia na kierunku pielęgniarstwo (§ 2 pkt 5), a warunkiem wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych jest uzyskanie określonych w programie kształcenia efektów kształcenia i wymaganej liczby punktów ECTS, nie niższej niż określona w art. 164a ust. 2 p.s.w., odbycie przewidzianych w programie kształcenia praktyk, złożenie pracy dyplomowej oraz egzaminu dyplomowego (§ 5). Uczelnię prowadzącą kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia oraz studiów drugiego stopnia art. 52 ust. 2 u.z.p.p. określa mianem "szkoły pielęgniarskiej". W myśl art. 52 ust. 1 u.z.p.p., pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu tego typu szkoły, co koresponduje z przyznaniem ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, po zasięgnięciu opinii NRPiP, kompetencji do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań dotyczących :1) sposobu realizacji programu kształcenia, 2) kadry prowadzącej kształcenie, 3) bazy dydaktycznej, w tym służącej kształceniu klinicznemu, 4) posiadania wewnętrznego systemu oceny jakości kształcenia - mając na względzie zakres treści programowych poszczególnych kierunków studiów, a także zapewnienie właściwej jakości kształcenia (art. 54 ust. 5 u.z.p.p.).

Na gruncie powyższych przepisów, zdaniem Sądu, przyjąć trzeba, że uzyskanie tytułu zawodowego należy postrzegać jako formalne potwierdzenie ukończenia przez daną osobę studiów. Uzyskany przez tę osobę dyplom absolwenta studiów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 7–9 p.s.w., tenże fakt zaś prawnie potwierdza. Niezależnie od formułowanych w piśmiennictwie wątpliwości na tle zmian mających związek z nadaniem dyplomom ukończenia studiów wyższych formy "dyplomu uczelnianego" (por. J. Mrożek, Charakter prawny dyplomu ukończenia studiów wyższych w świetle nowelizacji art. 167 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, Prawo 2015, nr 318, s. 159 i n.), zdaniem Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, że dyplom ukończenia studiów wyższych przestał spełniać funkcję państwowego dokumentu poświadczającego zdobycie wykształcenia wyższego oraz potwierdzającego posiadanie przez osobę, która się nim legitymuje, wskazanego w nim tytułu zawodowego. Tenże wniosek prowadzi do konstatacji, że posiadany przez skarżącą dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku pielęgniarstwo PWSZ w sposób wiążący urzędowo określa formę kształcenia, na którą skarżąca została przyjęta i jaką odbyła, rodzaj kwalifikacji, jakie uzyskała w związku z zakończeniem tego kształcenia, a także potwierdza, że kwalifikacjom tym towarzyszyło uzyskanie przez skarżącą efektów kształcenia określonych szczegółowymi wymaganiami.

Po piąte, nie budzi w sprawie zastrzeżeń Sądu to ustalenie, które ma związek z uznaniem, że skarżąca pozostając obywatelem państwa trzeciego, a jednocześnie niespełniając jednego z kryteriów podmiotowych określonych w art. 3 pkt 3 u.z.p.p., nie mogła prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki oprzeć na wymaganiach przewidzianych dla osób funkcjonalnie uważanych za "obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej", których posiadanie tego prawa podlega stwierdzeniu przez ORPIP, wobec czego zobowiązana była do wystąpienia o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w trybie określonym art. 35 u.z.p.p. jako "cudzoziemiec". Stwierdzenie prawa wykonywania zawodu jest odrębnym od trybu przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu na stałe albo na czas określony (por. wyrok NSA z 2 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2173/17).

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 35 u.z.p.p., cudzoziemcowi może być przyznane prawo wykonywania zawodu na stałe albo na czas określony, jeżeli: 1) posiada zezwolenie na pobyt stały; 2) posiada urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej, wydane na podstawie ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2018 r. poz. 931 i 1669); 3) przedstawi zaświadczenie o wykonywaniu zawodu pielęgniarki lub położnej na podstawie przepisów obowiązujących w państwie, w którym dotychczas wykonywał zawód; 4) przedstawi zaświadczenie odpowiedniego organu państwa, którego jest obywatelem, że nie został pozbawiony prawa wykonywania zawodu lub prawo to nie zostało zawieszone i nie toczy się przeciwko niemu postępowanie w sprawie pozbawienia lub zawieszenia prawa wykonywania zawodu; 5) posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej; 6) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 7) jego stan zdrowia pozwala na wykonywanie zawodu pielęgniarki lub wykonywanie zawodu położnej; 8) odbył 6-miesięczny staż adaptacyjny we wskazanym podmiocie leczniczym; 9) wykazuje nienaganną postawę etyczną. Stosownie do art. 35 ust. 2 u.z.p.p., przepisu ust. 1 pkt 8 nie stosuje się do cudzoziemców, którzy ukończyli szkołę pielęgniarską lub szkołę położnych w Rzeczypospolitej Polskiej. Poza tym, zgodnie z art. 35 ust. 2 u.z.p.p. ORPiP może przyznać prawo wykonywania zawodu na czas określony cudzoziemcowi nieposiadającemu zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, który spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2-8.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że przytoczona regulacja ma charakter zamknięty, co oznacza, że w sposób wyczerpujący wyznacza przesłanki warunkujące przyznanie cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu. To też prowadzi do wniosku, że orzekając na jej podstawie, właściwe organy samorządu zawodowego mają obowiązek zbadać, czy kryteria w niej zawarte zostały spełnione. Obowiązek ten wyraża się zaś w analizie wniosku złożonego przez cudzoziemca ubiegającego się o przyznanie prawa wykonywania zawodu i dołączonych do niego dokumentów.

W niniejszej sprawie PNRPiP wskazało na niespełnienie przez skarżącą wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., opierając tę ocenę na rozważaniach w zakresie możliwości odbycia przez skarżącą trzysemestralnych studiów w PWSZ, w konsekwencji podważając prawidłowość dopuszczenia skarżącej do tych studiów, jak i wydania jej dyplomu tej Uczelni. Tak formułowaną podstawę odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże uznaje w całości za wadliwie przyjętą. Sąd w całej rozciągłości podziela bowiem stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, zgodnie z którym okoliczność odnoszona do "posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej" podlega wykazaniu przez osobę wnioskującą o przyznanie prawa wykonywania zawodu poprzez dołączenie do wniosku dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Fakt legitymowania się tego rodzaju dyplomem świadczy o ukończeniu przez daną osobę szkoły pielęgniarskiej i jego przedłożenie przez tę osobę oznacza, że spełnia ona w zainicjowanym postępowaniu mającym na celu przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki przesłankę, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. Ustalenie, jaka szkoła jest w rozumieniu u.z.p.p. szkołą pielęgniarską przesądza zatem automatycznie o tym, czy dyplom ukończenia tejże szkoły jest dokumentem, który uprawnia do wystąpienia do ORPiP z wnioskiem o przyznanie prawa wykonywania zawodu. W rozpatrywanej sprawie okolicznością niesporną pozostaje, że PWSZ jest uczelnią publiczną uprawnioną do prowadzenia kształcenia na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia, które ukończyła skarżąca, w związku z czym PWSZ musi być uważana za szkołę pielęgniarską w rozumieniu art. 52 ust. 2 u.z.p.p., której dyplom stanowi o spełnieniu przez skarżącą warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.

Kwestionowanie przez organy samorządu zawodowego obu instancji zarówno uprawnień skarżącej do odbycia kształcenia pierwszego stopnia w PWSZ, jak i tego, co wynika z uzyskanego przez nią dyplomu tejże uczelni, zdaniem Sądu, jest nieuprawnione, gdyż brak jest podstaw prawnych, by PNRPiP mogło skutecznie twierdzić, że odbytą przez skarżącą edukację należy uznać za "wadliwą", jak wprost stwierdza to organ odwoławczy (s. 5 uzasadnienia zaskarżonej uchwały). Kompetencje organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych są określone przepisami prawa i uprawnienia do formułowania tego rodzaju osądu, zdaniem Sądu, nie przewidują. Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 maja 2009 r. sygn. II OPS 2/08, ONSAiWSA 2009/5/86, wyjaśnił, że w toku postępowania o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki organy samorządu zawodowego pielęgniarek, przy ustalaniu przesłanki posiadania dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej wydanego przez szkołę wyższą posiadającą akredytację, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.), nie mogą badać, czy szkoła ta spełniała wymagane standardy kształcenia. Jakkolwiek powyższe stanowisko interpretacyjne zostało wyrażone na gruncie wcześniejszej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, to zakres uprawnień organów samorządu zawodowego pielęgniarek, jakie przysługuje tym organom w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu zasadniczo nie uległ modyfikacji, pomimo daleko idącej zmiany stanu prawnego.

Kierując się stanowiskiem zajętym w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i zapatrywaniem wyrażanym w późniejszym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1428/09), Wojewódzki Sąd Administracyjny za aktualny nie tylko na gruncie art. 11 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy, ale również na tle art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. uznaje argument wskazujący, że w analizowanym przepisie ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się wyrażeniem "posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej [...]" a nie określeniem szerszym odnoszonym do "ukończenia szkoły pielęgniarskiej" i zamieszczenia dodatkowych warunków, które pozwalałyby organowi samorządu zawodowego swoją ocenę nakierować również na to, czy określona osoba, pomimo posiadania wymaganego dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, ma wystarczające wykształcenie z uwagi na tok studiów, które odbyła.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych nie mają uprawnień do badania standardów kształcenia w szkole wyższej posiadającej akredytację, której dyplom ukończenia przedstawiła osoba ubiegająca się o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Działania tych organów mające na celu badanie standardów kształcenia w takiej szkole wyższej prowadzącej kierunek pielęgniarstwo w postępowaniu o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu nie znajdują bowiem oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Jeżeli organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych kwestionują standardy kształcenia na określonym kierunku studiów, na którym kształcone są pielęgniarki, to powinny zwrócić się do Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkolnictwa Medycznego o przeprowadzenie, na podstawie art. 8a ust. 6 pkt 2 ww. ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, wizytacji szkoły w celu oceny spełniania przez nią standardów kształcenia, a w przypadku niespełniania tych standardów - o wystąpienie na podstawie art. 8a ust. 6 pkt 3 tej ustawy do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji. Takie działanie będzie w pełni zgodne z określonym w art. 17 ust. 1 Konstytucji prawem i obowiązkiem, także tych organów, sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, a więc także zawodu pielęgniarki "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Należy zauważyć, że w obecnym stanie prawnym, powyższy wniosek interpretacyjny nie stał się nieaktualny i również przez jego pryzmat Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonej uchwały, uwzględniając, że uczelnia wyższa, w tym PWSZ, w relewantnym stanie prawnym była uprawniona do prowadzenia studiów na kierunku pielęgniarstwo po otrzymaniu akredytacji Ministra Zdrowia, która w myśl art. 59 ust. 2 - 4 u.z.p.p., jest udzielana w drodze decyzji administracyjnej na okres od 3 do 5 lat po przeprowadzeniu postępowania akredytacyjnego przez Krajową Radę Szkół Pielęgniarek i Położnych, w skład której wchodzą również osoby wskazane przez samorząd pielęgniarek i położnych (art. 57 ust. 2 u.z.p.p.). Do zadań Krajowej Rady należy: 1) ocena czy uczelnia ubiegająca się o akredytację dla studiów na kierunku pielęgniarstwo spełnia standardy kształcenia określone w przepisach; 2) bieżąca ocena spełniania przez szkoły standardów kształcenia, w szczególności przez wizytację szkół i analizę wyników nauczania; 3) występowanie do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskami w sprawie wydania akredytacji lub jej cofnięcia w przypadku niespełniania standardów kształcenia (art. 58 ust. 1 u.z.p.p.). W świetle powyższej regulacji organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych jako sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu dysponują właściwym instrumentem, by kontrola tego, czy pielęgniarka po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej uzyskała odpowiednie kwalifikacje zawodowe, a tego dotyczy istota zastrzeżeń zgłoszonych względem skarżącej, nie musiała być merytorycznie dokonywana w toku postępowania w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu, gdyż wystarczającym dokumentem potwierdzającym tenże fakt jest wydanie świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej posiadającej wymaganą akredytację w okresie jej ważności.

Oceny powyższej nie unieważnia to, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca przedłożyła dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku pielęgniarstwo w trybie określonym w art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p., albowiem wszystkie wnioski powyżej sformułowane należy odnieść również do kształcenia odbytego we wskazanym szczególnym trybie. Sąd zauważa, że w myśl art. 52 ust. 3 u.z.p.p., kształcenie w szkole pielęgniarskiej prowadzącej kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia: 1) trwa co najmniej 3 lata i obejmuje co najmniej 4600 godzin kształcenia zawodowego, w tym kształcenie kliniczne stanowi co najmniej 1/2, a kształcenie teoretyczne co najmniej 1/3 wymiaru kształcenia; 2) może trwać krócej niż 3 lata - w przypadku pielęgniarek, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki, jeżeli po ich ukończeniu pielęgniarka uzyska wiedzę, kwalifikacje i umiejętności odpowiadające wiedzy, kwalifikacjom i umiejętnościom uzyskiwanym po ukończeniu studiów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p.p. W art. 55 ust. 1 u.z.p.p. zostało przyznane ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii NRPiP, upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków prowadzenia studiów, o których mowa w art. 52 ust. 3 pkt 2 w tym: 1) świadectw i dyplomów uzyskanych przez pielęgniarki uprawniających do podjęcia studiów, 2) minimalnego okresu kształcenia uzależnionego od rodzaju ukończonej szkoły, 3) warunków i sposobu ustalania programu nauczania, w tym wymiaru kształcenia teoretycznego i kształcenia klinicznego, w oparciu o porównanie standardów nauczania dla kierunków studiów pielęgniarstwo z programem kształcenia zrealizowanym w ukończonej szkole, 4) warunków i sposobu zaliczania zajęć praktycznych i praktyki zawodowej, w oparciu o doświadczenie zawodowe, 5) sposobu i trybu przeprowadzania teoretycznego i praktycznego egzaminu kończącego studia - biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia realizacji wszystkich treści kształcenia zawartych w standardach kształcenia, a także zapewnienie właściwej jakości i dostępności kształcenia. Wykonując powyższą kompetencję, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 770), dalej: rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2012 r. Sąd zwraca uwagę na to, że jeżeli uczelnia posiada uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku pielęgniarstwo, o których mowa w art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p., to udzielana uczelni akredytacja Ministra Zdrowia obejmuje dokonywaną w toku postępowania akredytacyjnego prowadzonego przez Krajową Radę Szkół Pielęgniarek i Położnych kontrolę zasad realizacji programu kształcenia w tym typie studiów. Działając na podstawie art. 58 ust. 1 u.z.p.p., rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkół Pielęgniarek i Położnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1441) oraz wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r., Krajowa Rada Akredytacyjna Szkół Pielęgniarek i Położnych podjęła uchwałę z [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych kryteriów oceny spełniania przez uczelnie standardów kształcenia, której załącznik nr 7 wskazuje kryteria uzyskania akredytacji dla studiów prowadzonych w systemie opisanym w art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. Obejmują one m.in. ocenę tego, czy program kształcenia, w tym wymiar zajęć teoretycznych, praktycznych i praktyk zawodowych, uwzględnia różnice pomiędzy treściami kształcenia określonymi w standardach kształcenia dla kierunku pielęgniarstwo a programem nauczania realizowanym w danej szkole medycznej, którą ukończyła osoba mająca zamiar podjąć kształcenie w systemie określonym w art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. W toku prowadzonego przez PNRPiP postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki opierającym się na ukończeniu studiów pierwszego stopnia w PWSZ w systemie określonym w powołanym przepisie organ nie wykazał, by Krajowa Rada Akredytacyjna Szkół Pielęgniarek i Położnych zakwestionowała sposób realizacji programu kształcenia przez PWSZ w ww. trybie, w tym możliwość rozpoczęcia studiów określanych przez organ jako "studia uzupełniające" przez skarżącą, która ukończyła [...] Koledż Medyczny na specjalności "Pielęgniarstwo", uzyskując kwalifikacje pielęgniarki. Determinuje to uznanie, że podważanie przez organ w treści zaskarżonej uchwały posiadania przez skarżącą kwalifikacji wynikających z uzyskania przez nią dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarek w rozumieniu, jakie temu pojęciu przypisuje art. 52 ust. 1 i 2 u.z.p.p., pozostaje nieuprawnioną nadinterpretacją przepisów u.z.p.p., nieznajdującą oparcia w ich brzmieniu, a jednocześnie dokonaną z pominięciem ustawowo uregulowanych kompetencji samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych.

System kształcenia przewidziany w art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. pozostaje w pełni zgodny z treścią dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/36/WE z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, mając na uwadze, że

w odniesieniu do kształcenia, o którym mowa w 31 (kształcenie pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną), dyrektywa w art. 22 upoważnia, by Państwa Członkowskie mogły zezwolić na kształcenie w niepełnym wymiarze godzin (niższym niż 4 600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego) na warunkach określonych przez właściwe organy, które zapewniają, by łączny czas trwania, poziom i jakość takiego kształcenia nie były niższe niż w przypadku ciągłego kształcenia w pełnym wymiarze godzin. Niezależnie od tego, że spełnianie przez działające na podstawie przepisów p.s.w.n. oraz u.z.p.p. na terytorium Polski szkoły pielęgniarek wymaganych standardów w toku kształcenia odbywającego się w niepełnym wymiarze godzin powinno zasadniczo pozostawać przedmiotem ocen Ministra Zdrowia i Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkół Pielęgniarek i Położnych i skutkować cofnięciem akredytacji, to PNRPiP w toku postępowania nie wykazała, by podjęcie przez skarżącą studiów pierwszego stopnia w PWSZ w systemie określonym w art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p., nawet jeżeli, by go postrzegać jako projektowany dla absolwentów polskich szkół, skutkowało naruszeniem prawa UE w zakresie, w jakim prawo to określa sposób wyznaczenia minimalnych kwalifikacji uprawniających do podejmowania działalności zawodowej w charakterze pielęgniarki. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że w świetle art. 31 ust. 7 dyrektywy, zasadniczo to nie typ szkoły i model kształcenia, ale posiadane przez pielęgniarkę kompetencje dają wyraz temu, że posiada ona kwalifikacje umożliwiające przyznanie jej prawa wykonywania zawodu.

Dodatkowo, stosownie do pkt. 10 preambuły dyrektywy, nie stanowi ona przeszkody dla uznawania przez Państwa Członkowskie, zgodnie z własnymi przepisami, kwalifikacji zawodowych zdobytych poza terytorium Unii Europejskiej przez obywateli państw trzecich. Wobec argumentacji podniesionej w zaskarżonych uchwałach Sąd w tym kontekście zauważa, że jakkolwiek wymienione w § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. typy szkół odpowiadają typom szkół ponadpodstawowych (liceum medyczne, szkoła policealna, szkoła pomaturalna) według prawa oświatowego, to regulacja ta nie ma charakteru zamkniętego w tym sensie, że na jej rozumienie musi mieć wpływ również możliwość podejmowania i odbywania na uczelni kształcenia przez cudzoziemców na podstawie umów międzynarodowych, na zasadach określonych w tych umowach (art. 43 ust. 3 pkt 1 p.s.w.). Myli się zatem organ uznając, że wskazana przez skarżącą w odwołaniu (nieratyfikowana) umowa z dnia 11 kwietnia 2005 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów [...] o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni powinna być w sprawie pominięta. Przepisy ww. umowy międzyrządowej powinny być interpretowane w taki sposób, aby osobom, które uzyskały wykształcenie średnie na [...], umożliwić studia w uczelniach polskich, z wszelkimi konsekwencjami dyplomów i stopni naukowych uzyskanych w szkołach [...]. Dotyczy to nie tylko uznania matur lub innych świadectw uzyskania wykształcenia średniego, ale również objętych takimi dyplomami umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Jeśli więc skarżąca ukończyła średnią szkołę medyczną i uzyskała kwalifikacje medyczne na poziomie średnim (nie uniwersyteckim), a odpowiednich kwalifikacji wymaga się w procesie kształcenia na terytorium Polski, to jej wykształcenie powinno być uznane przez władze polskie, umożliwiając na ich podstawie podjęcie przez nią studiów pierwszego stopnia.

Rekapitulując dotychczasowe wyjaśnienia, Sąd przyjął, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 16, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. z art. 52 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. poprzez brak prawidłowej weryfikacji przedłożonych przez skarżącą do wniosku dokumentów, czemu towarzyszyło przeprowadzenie wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. To nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały, jak i uchwały ją poprzedzającej ORPiP.

Ponownie rozpoznając sprawę, ORPiP dostosuje się do ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu i dokona niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie w wyroku szczegółowo omówionym, a następnie rozważy je w celu prawidłowego zastosowania w sprawie art. 35 ust. 1 u.z.p.p., rozpoznając wniosek skarżącej o przyznania prawa wykonywania zawodu.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.