Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1246/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej O. S.A. w W. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 543/15 i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/14, po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. S., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]stycznia 2011 r., znak: [...].

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał m.in. na następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], nakazał T.S. rozbiórkę murowanej altany o wymiarach 5,57 m x 4,55 m i wysokości 3,50 m, wybudowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "H." w S.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił T. S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/14, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 543/15, oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 listopada 2014 r.

Organ nadzoru podkreślił, że w badanej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskutek interwencji Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolizji altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "H." w S. z gazociągiem wysokoprężnym. Przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego w dniu 3 listopada 2010 r. oględziny wykazały, że na działce oznaczonej numerem ewid. [...] znajduje się altana murowana o wymiarach 5,57 m x 4,55 m i wysokości 3,50 m, przykryta dachem dwuspadowym krytym blachą, stanowiąca własność T. S. Obiekt został posadowiony w 1973 r. w odległości 3,55 m od gazociągu wysokoprężnego 0 700/6,3 MPa relacji J.

We wskazanej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznał, że istnieje konieczność zastosowania w stosunku do spornego obiektu rygoru określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), bowiem powstały okoliczności z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż altana z powodu jej realizacji w bliskim sąsiedztwie z gazociągiem zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nie ma możliwości w inny sposób niż poprzez nakazanie jej rozbiórki zapobiec temu niebezpieczeństwu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weryfikując w trybie instancyjnym decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazał ponadto, że usytuowanie altany względem gazociągu wysokoprężnego należało ocenić z uwzględnieniem minimalnych odległości bezpiecznych wymienionych w normie branżowej BN-71/8976-31, a w konsekwencji przyjąć, że sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w tej normie branżowej stanowi wykonanie robót powodujących zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 tej ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, że powołany w podstawie prawnej decyzji organu powiatowego art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazuje stosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, jeżeli roboty, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Dodał, że kierując się powołanymi przepisami organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że będąca przedmiotem postępowania altana została wzniesiona w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co skutkuje koniecznością jej rozbiórki, bowiem jej usytuowanie w odległości 3,55 m od gazociągu uniemożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego powołały się m.in. na odległości wskazane w normie branżowej BN-71/9876-31 zawartej w Monitorze Polskim nr 30/1971 poz. 193, obowiązującej od 1 października 1971 r., zatytułowanej "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", ustanowionej przez Ministra Górnictwa i Energetyki. Zgodnie z ww. normą podstawowa odległość bezpieczna budynków niemieszkalnych od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 powinna wynosić 30 m.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę wziął pod uwagę wytyczne zawarte w wiążącym organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 543/15, zobowiązującym organ nadzoru do wyjaśnienia "czy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając natomiast tę kwestię organ administracji musi mieć na uwadze, że niezależnie od tego, czy podstawą nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będą przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., czy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie można uznać, że stwarza on zagrożenie dla życia ludzi lub mienia tylko dlatego, że został wybudowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Konieczne będzie wyjaśnienie, czy istnienie takiej faktycznej przesłanki nakazu rozbiórki organy administracji przyjęły na podstawie indywidualnej oceny oddziaływania obiektu budowlanego na przebiegający w pobliżu gazociąg".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organy nadzoru budowlanego uznały, że altana została wykonana z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych określających odległości, jakie powinny być zachowane pomiędzy obiektami budowlanymi a gazociągiem, co jest równoznaczne z tym, że została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Powyższe stanowisko jest sprzeczne z poglądem wyrażonym w wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 543/15, wyjaśniającym, że "W ocenie NSA brak jest podstaw, aby przyjąć, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) określona jako wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), sformułowana jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych ze wskazanymi ustawowymi przesłankami wydania postanowień i decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji.

Organ wskazał, że przepisy techniczno-budowlane to przepisy wykonawcze do przepisów ustawowych z zakresu Prawa budowlanego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym podstawą do ich wydania jest art. 7 Prawa budowlanego. Pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38. poz. 229 ze zm.) były one wydawane na podstawie art. 6 tej ustawy. Taki sam charakter miały one też pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), co wynika z jej art. 4 i art. 5.

Przepisy wykonawcze, o ile nic innego nie zawarto w delegacji do ich wydania, nie mogą służyć wyjaśnianiu wyrażeń ustawowych. Delegacja zawarta w art. 7 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie zawiera upoważnia do tego, aby przepisy techniczno-budowlane mogły służyć wyjaśnianiu określeń ustawowych. Nie jest więc dopuszczalne wyjaśnianie użytego w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. sformułowania "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" lub użytego w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. sformułowania "niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" poprzez odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych".

Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki altany, obarczone są wadą rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcia kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego pozostają w widocznej sprzeczności z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem w badanej sprawie organy nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego i powiatowego uznały, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych poprzez wybudowanie altany w sąsiedztwie gazociągu przesądza o wydaniu nakazu jej rozbiórki bowiem została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Organy nadzoru budowlanego, orzekając w przedmiocie nakazu rozbiórki altany nie dokonały indywidualnej oceny jej oddziaływania na przebiegający w pobliżu gazociąg. Nie zostało wykazane, aby roboty budowlane polegające na wybudowaniu spornej altany, zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Organ dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że organy administracji, stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie jest wystarczające powołanie się na to, że są one wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1778/14).

Organ nadzoru wyjaśnił także, że ustawodawca ani w ustawie Prawo budowlane z 1994 r., ani też w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. nie zdefiniował pojęcia "zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia", stąd też na organie administracji spoczywa obowiązek w każdym przypadku oceny czy taka sytuacja - uprawniająca organ nadzoru budowlanego do działania - zaistniała.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w T.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał na moc wiążącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 543/15. Podniósł, że prawidłowo swoją wcześniejszą decyzją stwierdził nieważność weryfikowanych w postępowaniu nieważnościom decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż w badanej sprawie organy nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego i powiatowego błędnie uznały, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Odpowiadając na zarzut Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. dotyczący naruszenia przepisów § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640), organ zaznaczył, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640) i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości, koniecznych dla zachowania bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, obiektu budowlanego (altany) – istniejącego wbrew tym przepisom, od przebiegającego gazociągu wysokiego ciśnienia,

- art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r., nr 7, poz. 46), poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach 60-tychi 70-tych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno-budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane,

- art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (altany) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi mienia bądź zagrożenia środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2016 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2016 r., zostały wydane w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/14 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 543/15.

Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Stosownie natomiast do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005).

Sąd I instancji w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. przyjął, że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. było to, że nie ustalono dokładnej daty budowy altany. Sąd przeanalizował dwie hipotetyczne sytuacje – jedną przy założeniu, że budowa altany, której dotyczy sprawa, nie wymagała pozwolenia na budowę, drugą przy założeniu, że jej budowa wymagała pozwolenia na budowę. W obu tych sytuacjach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, mogło dojść do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W pierwszej sytuacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 aktualnego Prawa budowlanego, w drugiej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Polecił, aby przy rozpoznaniu sprawy organ administracji ocenił, czy samo rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki, bez względu na wskazaną podstawę prawną (o której mowa wyżej z 1974 r. lub 1994 r.), było uzasadnione tym, że obiekt budowlany powstał z naruszeniem przepisów prawa, powodującym to, że stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, czy też w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że zasadniczym elementem rozstrzygnięcia podjętego w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym był brak zgodności obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, z normami branżowymi, w szczególności z normą BN-71/9876-31. Podzielił przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/11; z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/11), w świetle którego podczas budowy przedmiotowej altany należało zastosować się do ustanowionych wówczas norm branżowych, choć nie stanowiły one źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zaznaczył, że ocenę naruszenia norm branżowych w związku z przedmiotową inwestycją organ oprze na jej wskazaniu, a także na przywołaniu jej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 29 września 2015 r., podkreślił, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego nie stanowiło podstawy stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania przy ustalaniu dokładnej daty wybudowania altany. Uwzględniając to, że chodziło o ustalenie faktów z dalekiej przeszłości (30 lat wstecz) oraz to, że dotyczyło to niewielkiego obiektu budowlanego, ewentualne naruszenie przepisów postępowania dowodowego nie mogło być uznane za rażące. Wskazał, że z "uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących sytuowania obiektów budowlanych w odpowiedniej (bezpiecznej) odległości od gazociągów nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany wybudowany z naruszeniem tych przepisów został wybudowany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W ocenie NSA wynika to ze zdania, w którym Sąd pierwszej instancji zawarł wskazania co do dalszego postępowania, mianowicie, w którym stwierdza, że "organ oceni, czy samo rozstrzygnięcie – nakaz rozbiórki (bez względu na wskazaną podstawę prawną) był uzasadniony tym, że obiekt powstał z naruszeniem przepisów prawa skutkujących, że stanowił niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, czy też w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa". Takie stanowisko jest trafne. W ocenie NSA brak jest podstaw, aby przyjąć, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) określona jako wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), sformułowana jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych ze wskazanymi ustawowymi przesłankami wydania postanowień i decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji. Przepisy techniczno-budowlane to przepisy wykonawcze do przepisów ustawowych z zakresu prawa budowlanego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym podstawą do ich wydania jest art. 7 Prawa budowlanego. Pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) były one wydawane na podstawie art. 6 tej ustawy. Taki sam charakter miały one też pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), co wynika z jej art. 4 i art. 5. Przepisy wykonawcze, o ile nic innego nie zawarto w delegacji do ich wydania, nie mogą służyć wyjaśnianiu wyrażeń ustawowych. Delegacja zawarta w art. 7 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie zawiera upoważnia do tego, aby przepisy techniczno-budowlane mogły służyć wyjaśnianiu określeń ustawowych. Nie jest więc dopuszczalne wyjaśnianie użytego w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. sformułowania "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" lub użytego w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. sformułowania "niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" poprzez odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych. O tym bowiem, jaka sytuacja faktyczna odpowiada tym ustawowym określeniom, decydowałby w istocie normodawca w akcie wykonawczym do ustawy".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne było rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, którym uchylono decyzję o stwierdzeniu nieważności, po to, aby organ administracji wyjaśnił, czy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając natomiast tę kwestię organ administracji musi mieć na uwadze, że niezależnie od tego, czy podstawą nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będą przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., czy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie można uznać, że stwarza on zagrożenie dla życia ludzi lub mienia tylko dlatego, że został wybudowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, organ nadzoru podejmując ponownie rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie zrozumiał do końca wytycznych wskazanych w powołanych wyżej wiążących wyrokach.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w poprzednim postępowaniu administracyjnym organ nadzoru, podejmując rozstrzygnięcie, skupił się na kwestii dotyczącej daty posadowienia obiektu i przepisów obowiązujących w tym zakresie. Sąd I instancji w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., uznał, iż ewentualne naruszenie przepisów w tym zakresie nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem z każdy z reżimów prawnych mogło dojść do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Polecił więc, aby organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zajął się meritum sprawy, dokonaniem analizy, czy samo rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki, było uzasadnione tym, że obiekt budowlany powstał z naruszeniem przepisów prawa, powodującym to, że stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, czy też w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem było rozważań w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Wskazał przy tym, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w świetle którego podczas budowy przedmiotowej altany należało zastosować się do ustanowionych wówczas norm branżowych, choć nie stanowiły one źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku stwierdził, że trafne było rozstrzygnięcie Sądu I instancji, którym uchylono decyzję o stwierdzeniu nieważności, po to, aby organ administracji wyjaśnił, czy decyzje organów nadzoru budowlanego, nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym zaznaczył także, że wyjaśniając tę kwestię organ administracji musi mieć na uwadze, że nie można uznać, że stwarza on zagrożenie dla życia ludzi lub mienia tylko dlatego, że został wybudowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Mając na uwadze ww. wytyczne, obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie analizy, czy weryfikowana w postępowaniu nieważnościom decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, czego tak naprawdę organ nie wykonał i do czego obecnie jest zobowiązany w następstwie niniejszego wyroku.

Pomocne w tym względzie może być stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), zapadłe na tle podobnych stanów faktycznych, jak w niniejszej sprawie.

I tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2628/14, badając decyzję wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, dokonał oceny, czy okoliczność oparcia decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, na normie branżowej, która nie stanowiła źródła prawa powszechnie obowiązującego, mając na uwadze spór w orzecznictwie, może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Podkreślić należy, iż także Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w tej kwestii. W wyroku z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1405/15, wskazał, że "W tej sprawie nie chodzi więc o dokonanie oceny prawnej czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych automatycznie wyczerpuje przesłankę spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska bez konieczności udowodnienia faktu zaistnienia i realności tego stanu – co wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, lecz czy dokonanie takiej oceny w okolicznościach tej sprawy w kontekście treści art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazania wymaga, że Sąd I instancji w odniesieniu do przesłanki spowodowania zagrożenia dla ludzi lub mienia bądź środowiska nie tyle dokonał oceny prawnej istnienia takiej przesłanki, ile w kontekście rażącego naruszenia prawa przywołał dwa przeciwne poglądy prawne i to w związku z tymi dwoma poglądami prawnymi ocenił, czy decyzja o nakazie rozbiórki narusza rażąco prawo. Przy czym w odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) to jak należy rozumieć tą przesłankę podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo powołał się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 k.p.a. A zatem w związku z występującymi problemami interpretacyjnymi w odniesieniu do treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie czy norma branżowa stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa, o jakim mowa w ww. przepisie, brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa. W orzecznictwie wyrażone są poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. W tej zaś sprawie jak wyżej wskazano treść art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego rodzi określone problemy interpretacyjne. Jest to okoliczność niewątpliwa, której istnienia nie podważono w skardze kasacyjnej. Wywód prawny Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezpośrednio nawiązuje do ww. problemów interpretacyjnych i odnosi tę okoliczność do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, rolą organu nieważnościowego nie było ponowne zbadanie czy istniały przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, ale czy taka decyzja nie zawiera którejś z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W odniesieniu do charakteru prawnego wskazywanych przepisów Prawa budowlanego, należy wskazać, że dotyczą one podstawowego zagadnienia, dla którego w ogólności zostały ustanowione normy prawa budowlanego. A mianowicie, tym celem jest wyeliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa przez planowane, ale także zrealizowane obiekty budowlane, czego wyrazem jest m.in. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidujący możliwość wdrożenia procedury naprawczej w odniesieniu do obiektów budowlanych powodujących zagrożenie bezpieczeństwa. W ocenie orzekającego w tej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpośrednio w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa w budownictwie miały także znaczenie normy branżowe".

Reasumując rzeczą organu nadzoru będzie ponowne dokonanie analizy, czy decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mając na uwadze przywołane przez Sąd poglądy. Organ dokonana także, czego poprzednio nie uczynił, mimo wyroku Sądu z dnia 13 listopada 2014 r., weryfikacji decyzji pod kątem istnienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).