Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 299/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.P. , M.P., R.P., J.P. i S.G. , na decyzję Wojewody z dnia 2 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A.P., M.P., R.P., J.P. i S.G. , kwotę 525 zł (pięćset dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 maja 2014 r. znak [....] Starosta K. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [....] , jedn. ewid. [....] , oznaczonej jako działki: nr [....] o pow. 0,0194 ha (powstałej z działki nr [....] o pow. 17,0942 ha) odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [....] o pow. 1,0610 ha, b. gm. kat. M. i działki nr [....] o pow. 1,0938 ha (powstałej z podziału działki nr [....] o pow. 109,59 ha) odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [....] o pow. 1,0610 ha i parceli l. kat. [....] o pow. 0,0522 ha, b. gm. kat. [....] , objętej księgą wieczystą nr [....] na rzecz: A.P. syna [....] , M.P. córki [....] , R.P. syna [....] , J.P. syna [....] oraz S.G. córki [....] - po 4/20 części, jak również o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa łącznej kwoty 11734,50 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości - w sposób szczegółowo opisany w pkt. 2a - 4 sentencji ww. decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak [....] jako budownictwo, z odwołaniem się do postanowień decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [....] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 5 sierpnia 1965 r. znak [....] , ustalającej lokalizację magazynów na terenie położonym w M. Powyższa konkluzja została powzięta przez organ I instancji w wyniku przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego które wykazało, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot od początku była zbędna na ww. cel wywłaszczenia, bowiem znajdowała się poza terenem objętym ww. decyzją nr [....] o lokalizacji szczegółowej dla budowy magazynów, zaś objęta była postanowieniami decyzji nr [....] o lokalizacji szczegółowej z 21 kwietnia 1965 r. znak [....] , zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na realizację wojskowego placu ćwiczeń na terenie tzw. [....].

Ponadto organ I instancji ustalił, że sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. 1457 i l. kat. 1458 była już przedmiotem postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem tych samych osób z 28 czerwca 1991 r., które zakończyło się wydaniem przez Starostę K. decyzji z 3 października 2002 r. znak [....] o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawców, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [....] z 17 grudnia 2002 r. znak [....] - prawomocną na skutek oddalenia skargi na to rozstrzygnięcie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 43/03.

W ocenie organu I instancji zmiana stanu prawnego, jaka zaszła pomiędzy sprawą zakończoną ww. decyzjami administracyjnymi a podlegającą obecnie rozpatrzeniu, polegająca na zmianie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm. - która weszła w życie 22 września 2004 r.), była na tyle istotna, że nie można już aktualnie mówić o tożsamości stanu prawnego pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją z 2002 r. a postępowaniem wszczętym na skutek aktualnie rozpatrywanego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości z 11 czerwca 2013 r.

Odwołania od ww. decyzji Starosty K. z 21 maja 2014 r. znak: [....] wnieśli Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. oraz Spółka [....] S.A.

W odwołaniu Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 16 oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy tożsamej ze sprawą zainicjowaną wcześniejszym wnioskiem tych samych osób, która zakończyła się wydaniem decyzji Starosty K. z 3 października 2002 r. znak [....] o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawców, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [....] z 17 grudnia 2002 r. znak [....] , od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 43/03.

W odwołaniu spółki [....] S.A. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie faktycznego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z pominięciem treści decyzji nr [....] o lokalizacji szczegółowej z 21 kwietnia 1965 r. znak [....] , zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w dacie wywłaszczenia pod realizację fragmentu poligonu wojskowego na terenie tzw. [....] w miejscowości M.

Pismem z 29 lipca 2014 r. zawierającym stanowisko wnioskodawców co do odwołania Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. oraz spółki [....] S.A. A.P. zakwestionował trafność zarzutów stron odwołujących się wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem przez organ I instancji zakazu ponownego orzekania w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, bowiem zmiana przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była w jego ocenie na tyle istotna, iż powoduje powstanie nowej sprawy administracyjnej - zainicjowanej kolejnym wnioskiem złożonym po wejściu w życie tej nowelizacji. Ponadto zdaniem wnioskodawców przy rozpatrywaniu sprawy organ I instancji nie uchybił obowiązkom, jakie nakładają na organy administracji regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza przepisy powołane w odwołaniu spółki [....] S.A.

Decyzją z dnia 2 stycznia 2015 r. znak: [....] Wojewoda [....] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [....] z dnia 21 maja 2014 r. znak [....] i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem w jego ocenie decyzja Starosty K. została wydana z naruszeniem art. 156 § 3 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponowne orzeczenie wydane w sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną jest obarczone wadą skutkującą nieważnością decyzji administracyjnej. Powyższa wada decyzji uwarunkowana jest istnieniem tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.

Zdaniem organu w tej samej sprawie została już wydana przez Wojewodę [....] ostateczna decyzja. Na wniosek A.P. , M.P. , R.P. , J.P. , S.G. z dnia 28 czerwca 1991 r. Starosta K. decyzją Nr [....] z dnia 3 października 2002 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Tę decyzję utrzymał w mocy Wojewoda [....] decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. nr [....] , a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 43/03.

Organ odwoławczy uznał więc, że dopuszczalne jest umorzenie postępowania dotyczącego sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną przed organem pierwszej instancji, gdyż w postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się nieważności decyzji nawet wówczas, gdy istnieje przyczyna nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Jakkolwiek art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie wydania przez Starostę K. decyzji z dnia 3 października 2002 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miał treść, zgodnie z którą "nieruchomość uznaje sięga zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany", a przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zapadłych w aktualnie kontrolowanym postępowaniu nakazywał uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli "pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany", to jednak porównując oba powołane brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy uznał, że zmiana brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 w dacie wydawania przez Starostę K. jego decyzji w dniu 3 października 2002 r. i w dniu 21 maja 2014 r. pozostawały bez wpływu na wynik rozstrzyganej tymi decyzjami sprawy. Uznano zatem, że w przypadku zaistniałej zmiany brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmiana ta nie ma wpływu na treść wydanych orzeczeń.

Wojewoda wyjaśnił, że nie każda zmiana stanu prawnego wywiera skutek w postaci powstania nowej sprawy administracyjnej, do której rozstrzygnięcia zastosowanie będą miały zmienione przepisy prawa - co podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Uznając przedmiotowe postępowanie za tożsame z postępowaniem uprzednio zakończonym prawomocnie, organ odwoławczy poza zakresem rozstrzygania pozostawił kwestię zbędności wywłaszczonej nieruchomości.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się A.P. , MP., R.P. , J.P. , S.G. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie, że na nieruchomości - będącej przedmiotem postępowania - doszło do realizacji celu wywłaszczenia, skutkiem którego ustalenia nie doszło do zwrotu Skarżącym nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

2) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą w sprawie Skarżących przepis ten - w opinii organu II instancji - nie odnajdywałby zastosowania wobec stwierdzenia jego niekonstytucyjności wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego P 38/11 z dnia 13 marca 2014 r., co pozostaje niezgodne z treścią i zakresem skutku wyroku Trybunału;

3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie wobec nieruchomości - będącej przedmiotem postępowania - rozstrzygnięcia w całości odmiennego (ustalającego bezpodstawnie odmienny stan faktyczny dotyczący rzekomej realizacji celu decyzji o wywłaszczeniu) aniżeli miało to miejsce w innych rozstrzygnięciach zapadłych wobec nieruchomości sąsiadujących, które znajdują się na terenie objętym tą samą decyzją o wywłaszczeniu, o których zwrocie skutecznie orzeczono - co nie daje się pogodzić z zasadą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej;

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości mimo braku przyczyn do uznania, że sprawa wszczęta z wniosku Skarżących z dnia 28 czerwca 1991 r., zakończona decyzją Wojewody [....] z dnia 17 grudnia 2002 r., pozostaje tożsama ze sprawą wszczętą z wniosku Skarżących z dnia 11 czerwca 2013 r., mimo zaistnienia w tych sprawach istotnej różnicy stanu prawnego w zakresie podstaw prawa materialnego (która wynikała z nowelizacji art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami), która determinuje nie tylko możliwość dokonania zwrotu nieruchomości, ale która w toku określonego postępowania administracyjnego kieruje postępowanie dowodowe w określonym kierunku - wobec możliwości i zakresu prowadzonego postępowania dowodowego - czyniąc te sprawy administracyjne całkowicie odrębnymi;

5) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu działań zmierzających do poprawnego ustalenia staniu faktycznego sprawy w drodze wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

6) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego, co czyniło rozpoznanie wniosku Skarżących niemożliwym poprzez błędne ustalenie, że nieruchomość nie pozostaje zbędna na cel wywłaszczenia mimo braku realizacji celu wywłaszczenia;

7) naruszenie art. 77 § 4 K.p.a. poprzez pominięcie w sprawie - znanych organowi II instancji z urzędu - rozstrzygnięć zapadłych w drodze innych decyzji wydanych wobec nieruchomości sąsiadujących do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, które znajdują się na terenie objętym tą samą decyzją o wywłaszczeniu, o których zwrocie skutecznie orzeczono;

8) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie opisania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ II instancji odrzucił a priori ustalenia organu I instancji w zakresie braku realizacji celu wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie tylko zaskarżonej decyzji Wojewody [....] z dnia 2 stycznia 2015 r. znak: [....] w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych uwzględniając opłatę od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Istota problemu podniesionego w tej sprawie, od rozstrzygnięcia którego zależy ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sprawy zakończone prawomocną decyzją Wojewody [....] z dnia 17 grudnia 2002 r. i z dnia 2 stycznia 2015 r. są tożsame. Dla wykazania, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma właśnie ustalenie istnienia tożsamości obu spraw.

Powszechnie przyjmuje się tak w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko między tymi samymi stronami i tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, opub. w LEX nr 597967 stwierdził, że tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna ma miejsce wtedy, gdy obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego.

Ocenę istnienia stanu tożsamości spraw administracyjnych zakończonych decyzjami z dnia 17 grudnia 2002 r. i 2 stycznia 2015 r. należy dokonać w oparciu o następujące kryteria:

1) kryterium podmiotowe;

2) kryterium tożsamości żądań;

3) kryterium tożsamego stanu faktycznego;

4) kryterium tożsamego stanu prawnego.

Tylko w przypadku spełnienia wszystkich ww. kryteriów dane sprawy należy uznać sprawy za tożsame. Brak spełnienia którejkolwiek z nich nakazuje przyjęcie, że sprawy nie są tożsame, a tym samym podlegają odrębnemu merytorycznemu rozstrzyganiu.

Kryterium podmiotowe sprowadza się do tożsamości podmiotów mających status stron w postępowaniu administracyjnym. W sprawie zakończonej decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. stronami byli skarżący. Natomiast w sprawie zakończonej decyzją z 2 stycznia 2015 r. brali udział na prawach stron: skarżący, Skarb Państwa reprezentowany przez statio fisci w postaci Rejonowego Zarządu Infrastruktury, a także Spółka [....] S.A. i Agencja Mienia Wojskowego. Agencja Mienia Wojskowego jest państwową osobą prawną powołaną do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przekazanym na cele wojskowe i formalnie jest to odrębny od Skarbu Państwa podmiot. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że część działki nr [....] została użyczona Agencji Mienia Wojskowego na okres od 2002 r. do 31 grudnia 2025 r. a Agencja tak opisaną nieruchomość wydzierżawiała początkowo [....] sp. z o.o., której następcą prawnym jest Spółka [....] S.A.

Wprawdzie tejże Agencji użyczono nieruchomości objęte w tej sprawie postepowaniem, tym niemniej w ocenie Sądu umowa użyczenia nie pozwalała na przyznanie Agencji Mienia Wojskowego statusu strony. Także uznanie za stronę Spółki [....] S.A. wynikające tylko z tego, że ta Spółka jest dzierżawcą nieruchomości objętych postępowaniem w tej sprawie, nie znajduje dostatecznych podstaw. Podmioty, którym przysługują obligacyjne stosunki prawne, nie mają prawa stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest przeniesienie prawa rzeczowego (prawa własności) na rzecz byłych właścicieli. Okoliczność zaś, że na skutek ewentualnego zwrotu nieruchomości obligacyjne umowy obejmujące taką nieruchomość podlegają rozwiązaniu stosownie do art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi źródło interesu prawnego najemcy, dzierżawcy lub biorącemu do używania taką rzecz.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wprawdzie strony w obu sprawach zakończonych decyzjami z 2002 r. i 2015 r. nie są tożsame, to jednak brak w tym zakresie tożsamości wynika jedynie z błędnego uwzględnienia Agencji Mienia Wojskowego i [....] S.A. za strony. Pomimo to tak ukształtowany krąg stron miał znaczenie w tej sprawie, ponieważ to miedzy innymi [....] S.A. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji i odwołanie to zostało rozpoznane.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w obu sprawach występuje tożsamość żądań. Żądanie strony określa przedmiot prowadzonego przez organ administracyjny postępowania. W postępowaniu zakończonym decyzją z 17 grudnia 2002 r. i w postępowaniu zakończonym decyzją z 2 stycznia 2015 r. wnioskodawcy domagali się zwrotu nieruchomości oznaczonych jako parcele liczba katastralna [....] o pow. 1,0610 ha oraz liczba katastralna 1458 o pow. 0,0522 ha. Zmiana numeracji działek aktualnie odpowiadających ww. parcelom nie wpływa na zmianę żądania.

Kolejnym kryterium tożsamości sprawy to tożsamość stanu faktycznego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadząc w latach 2013-2014 postępowanie dowodowe dodatkowo zgromadził w tomie II dokumenty mające związek z tą sprawą. Są to w szczególności: obrys z mapy katastralnej (data potwierdzająca zgodność z oryginałem 5.11.2003.r); mapa obrębu [....] z daty 26.06.2006 r.; obrys z mapy katastralnej [....] (najwcześniejsza data potwierdzająca zgodność z oryginałem 24.09.2009 r.); obrys z mapy gminy katastralnej M. (tajne) jako załącznik do zaświadczenia lokalizacyjnego nr [....] z 21 kwietnia 1965 r. – przypisane do sprawy o znaku: [....] ; obrys z mapy gminy katastralnej . – projekt lokalizacji zespołu strzelnic z 4.11.1964 r. - przypisane do sprawy o znaku: [....] ; wykaz zmian gruntowych (najwcześniejsza data potwierdzająca zgodność z oryginałem 20 (08?) 2009 r.

Większość wskazanych powyżej dokumentów była znana organom administracji w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. ponieważ została, miedzy innymi, powołana w decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 3 października 2002 r. (akta administracyjne sprawy, tom III, karty nr 187-185). To zaś mogłoby oznaczać, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w porównaniu z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją z 17 grudnia 2002 r. Tym niemniej ustalenie w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy tożsamości stanu faktycznego sprawy jest w ocenie Sądu przedwczesne. Wojewoda bowiem bardzo lakonicznie stwierdził tożsamość stanu faktycznego sprawy. Jednym zaś z podstawowych elementów stanu faktycznego tej sprawy, odmienne ustalanego w decyzji z 3 października 2002 r. (data decyzji organu I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 grudnia 2002 r.) i 21 maja 2014 r. (data decyzji organu I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją z 2 stycznia 2015 r.) stanowi stwierdzenie, że wnioskowany do zwrotu teren znajdował się - tak w decyzji z 3 października 2002 r. - w obszarze objętym decyzją lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 5 sierpnia 1965 r. bądź też nie znajdował się w obszarze objętym ww. decyzją lokalizacji szczegółowej - tak w decyzji z 21 maja 2014 r. W tym zakresie należało ustalić, czy to "nowe" ustalenie zawarte w decyzji z 21 maja 2014 r. jest tylko wynikiem odmiennej oceny zgromadzonych po 2002 r. dowodów w sprawie, czy też stanowi tylko nową interpretację takich dowodów, które znały organy w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 grudnia 2002 r.

Na koniec należy wskazać na kryterium tożsamości stanu prawnego. Kryterium to ma szczególne znaczenie w tej sprawie, ponieważ stanowi ono przedmiot odmiennej interpretacji i organów administracyjnych (I i II stopnia) i samych stron oraz uczestników.

Nie ulega wątpliwości, że wcześniejszy wniosek skarżących z daty 28 czerwca 1991 r. o zwrot parcel [....] i [....] został załatwiony odmownie decyzją Starosty Powiatu K. z dnia 3 października 2002 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę [....] decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. Organy rozstrzygające w ww. decyzjach z 2002 r. ustaliły, że objęta postępowaniem o zwrot nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 200 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w brzmieniu na datę 17 grudnia 2002 r. Nie budzi wątpliwości fakt, że art. 137 ust. 1 został zmieniony ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W związku z tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy powyższa zmiana stanu prawnego ma znaczenie dla rozstrzygania w tej sprawie, a więc czy stan prawny sprzed zmiany art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (mającej miejsce z dniem 22 września 2004 r.) ma lub nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygania w tej sprawie. Jak bowiem podnoszą skarżący, w razie uznania, że ta zmiana ma znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, to kreuje ona nową sprawę administracyjną, co z kolei umożliwia merytoryczne rozpoznanie nowego wniosku z dnia 11 czerwca 2013 r. o zwrot nieruchomości. Jeżeli zaś zmiana ta nie ma znaczenia dla rozstrzygania tej sprawy, to – jak podnosi to organ odwoławczy – jest to sprawa administracyjna tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z 17 grudnia 2002 r., a w konsekwencji brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku ze względu na treść art. 16 K.p.a. (zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z 11 czerwca 2013 r. podlega umorzeniu w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Naczelna zasada prawa wywłaszczeniowego została ustanowiona w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.). Jest to zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i przyznanie właścicielowi prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym roszczenie właściciela jest nieograniczone w czasie. Wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez, odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - Warszawa 2004, s. 171 – 174).

Zmiana stanu prawnego po dniu 17 grudnia 2002 r., a w szczególności całkowita zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stała się sprawą nową. Nie ma znaczenia obecnie istnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, czy też utrata jej mocy. Decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się wyłącznie upływ czasu – dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jest to zdefiniowana ustawowo przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu ("nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany").

Należy zatem przyjąć, że na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami żądanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest nową sprawą, którą należy przeprowadzić zgodnie z regułami postępowania zwrotowego przewidzianymi przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym Sąd w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1367/05, w których orzekano w podobnych (a wręcz analogicznych) sprawach, wskazując o dopuszczalności ponownego rozpoznawania sprawy o zwrot po zmianie treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonym ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Także Sąd w tej sprawie akceptuje stanowisko, zgodnie z którym na skutek ww. zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego niezależnie od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z daty 17 grudnia 2002 r. Okoliczność upływu 10 lat od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie miała znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego następnie we wspomnianej powyżej ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 17 grudnia 2002 r. Ta ważna okoliczność determinuje powstanie nowej sprawy w świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sądowi znane są i odmienne poglądy orzecznictwa na temat zmiany art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wpływu takiej zmiany na tożsamość spraw. Tym niemniej w tej sprawie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane wyżej, tzn. podziela pogląd skarżących o braku tożsamości stanu prawnego.

Tym samym należy stwierdzić, że nowo złożony w czerwcu 2013 r. wniosek o zwrot nieruchomości winien być merytorycznie rozpoznany mimo tego, że uprzednio została wydana ostateczna decyzja. Istnieje wyraźna zmiana stanu faktycznego objęta hipotezą przywołanej powyżej normy prawa materialnego, która daje upoważnienie organowi do konkretyzacji nowego stosunku prawnego w oparciu o nowo brzmiący art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma więc tożsamości spraw, bo przede wszystkim stan prawny uległ w tej sprawie zmianie.

Dodatkowo należy wskazać, że tak analiza decyzji wydanych w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 grudnia 2002 r. jak i treści uzasadnienia wyroku prawomocnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 43/03 wyraźnie wskazuje, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd brały pod uwagę teść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na datę 17 grudnia 2002 r. Jak wynika w szczególności z ostatniego zdania uzasadnienia decyzji organu I instancji z daty 3 października 2002 r. zgodnie z którym "Wnioskowane do zwrotu parcele l.kat. [....] i l.kat. [....] odpowiadające częściom działek (...), stanowiącym własność Skarbu Państwa w zarządzenie Ministerstwa Obrony Narodowej, nie mogą być zwrócone, nie zachodzą bowiem przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami", treść art. 137 ww. ustawy była jedną z podstaw orzekania w postępowaniu administracyjnym.

Rekapitulując ten tok wywodów należy stwierdzić, że sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 11 czerwca 2013 r. i sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 28 czerwca 1991 r. to dwie odrębne sprawy i w związku z tym fakt zakończenia ostateczną i prawomocną decyzją sprawy wszczętej wnioskiem z daty 28 czerwca 1991 r. nie stanowi przeszkody przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku z 11 czerwca 2013 r.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że część z nich Sąd podzielił. W szczególności trafne są te argumenty skargi, które negują prawidłowość przyjęcia tożsamości spraw i zarzucają błędna wykładnię przez organ odwoławczy art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z tym art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest natomiast nieuzasadniony. Nie można bowiem wywodzić, że rozstrzygniecie administracyjne zapadające w jednej sprawie, nawet zbliżonej co do stanu faktycznego, przesądza sposób rozstrzygnięcia w innej sprawie. W każdej sprawie administracyjnej organy zobowiązane są do ustalania stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, co wynika między innymi z art. 7 Konstytucji RP statuującym zasadę praworządności działania każdego organu administracji. W tym zakresie także zarzut naruszenia art. 77 § 4 K.p.a. jest niezasadny, ponieważ decyzje wydawane w innych sprawach nie stanowią w tej sprawie faktu determinującego ustalenie okoliczności faktycznych. Co najwyżej można wskazać, że w podobnych okolicznościach spraw, w których stosowana jest ta sama podstawa prawna, organ administracji winien dokonywać identycznych wykładni prawa. Treść decyzji administracyjnych wydanych w innych sprawach nie stanowi jednak ani źródła prawa, ani też nie może być traktowana jako fakt wyłączający organ administracyjny od obowiązku dokonania każdorazowej wykładni prawa.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. dotyczący braku ustalenia przez organ administracyjny stanu faktycznego sprawy jest częściowo zasadny. Skoro organ odwoławczy przyjął istnienie tożsamości spraw, to nie mógł dokonywać ustaleń merytorycznych sprawy prowadzących do merytorycznego rozstrzygania. Jest on natomiast zasadny w tym zakresie, w jakim dotyczy braku wyraźnego zbadania przez organ odwoławczy, czy w tej konkretnej sprawie ustalenia dokonane przez organ I instancyjny oparte zostały tylko na odmiennej ocenie dokumentów zgromadzonych już w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 grudnia 2002 r., czy też także na podstawie dokumentów gromadzonych po tej dacie.

Niewątpliwie gromadzenie dokumentów w sprawie jest obowiązkiem organów administracyjnych, tym niemniej w przypadku, gdy organ wykazał (a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie), że nie jest w stanie odszukać załącznika graficznego do danej decyzji lokalizacji szczegółowej, to także i strona powinna podjąć działania zmierzające do odszukania takiego dokumentu lub – jeżeli nie jest w stanie sama ten dokument uzyskać – przekazać organowi wszystkie niezbędne dane pozwalające na jego odnalezienie. Aktywna rola strony zainteresowanej konkretnych rozstrzygnięciem sprawy zawsze jest pomocna przy gromadzeniu materiału dowodowego.

Mają powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] , ponieważ tylko w ten sposób odwołanie skarżących zostanie merytorycznie rozpoznane, a na decyzję Wojewody będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Na tym etapie jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny byłoby przedwczesne. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji, ale jej nie zastępują w rozstrzyganiu spraw.

Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego (błędna interpretacja tożsamości spraw i tym samym błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie, dokonać ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku i zakończyć postępowanie wydaniem aktu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania.