Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 187/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust 1 pkt 1 i 7
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [A] S.A. w J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na rzecz skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta J. udzielił [A] S.A. w J. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do potoku [...] w J. oczyszczonych w zakładowej mechaniczno-chemiczno-biologicznej oczyszczalni, ścieków przemysłowych istniejącym wylotem nr IV w km 3+305 oraz oczyszczonych wód opadowych z powierzchni zakładu wynoszącej F=3,2295 ha poprzez system kanalizacji deszczowej istniejącymi wylotami: nr I w km 3+240, nr II w km 3+405 i nr III w km 3+445. Powyższą decyzję wydano na wniosek z dnia [...] r., w którym wystąpiono o uwzględnienie przepisu umożliwiającego wprowadzenie do wód ścieków przemysłowych o zawartości sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l.

W związku z obserwowanym niskim stanem wód w potoku [...], a nawet całkowitym zanikiem wody na pewnych odcinkach potoku na terenie miasta J. oraz nie dotrzymaniem ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym warunku dotyczącego utrzymywania i remontów wylotów ścieków przemysłowych i wód opadowych z terenu zakładu do potoku [...] oraz utrzymywania i konserwacji potoku [...] na odcinku przylegającym do zakładu, w dniu 29 czerwca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia [A] S.A. w J. pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego powyższą decyzją z dnia [...] r. W dniu [...] r. przeprowadzono z udziałem administratora potoku oględziny na terenie [A] S.A. oraz wzdłuż koryta potoku [...] przyległego do zakładu, podczas których stwierdzono całkowity zanik wody w potoku w obrębie zakładu i przed zakładem, świadczący o braku przepływu wody w korycie. Nadto poinformowano, że wyloty wymagają ubezpieczenia dna, a skarpy cieku wymagają poprawy ubezpieczenia. Do wykonania powyższych obowiązków wyznaczono Spółce termin do końca września 2012 r. Dodatkowo na wezwanie przedłożyła ona tabelaryczne zestawienie wielkości produkcji, zużycia energii elektrycznej i wody oraz ilości odprowadzanych ścieków i powstałych osadów ściekowych w latach 2008 – 2012.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2, art. 138 ust. 1, art.140 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, zwanej dalej Prawem wodnym) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), cofnął bez odszkodowania [A] S.A. pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do potoku [...] w J. oczyszczonych ścieków przemysłowych, zawierających substancję szczególnie szkodliwą dla środowiska wodnego określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, tj. chrom, udzielone decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że argumentem przemawiającym za cofnięciem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego są analizy prób wody pobranej w dniu 5 września 2012 r. z potoku [...] przed i za [A] oraz z wylotu wód deszczowych [A], przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K.. Odbiornik ścieków przemysłowych z [A], tj. potok [...] charakteryzuje się niskimi stanami wody, brakiem przepływu nienaruszonego, często też całkowitym zanikiem wody na odcinku powyżej [A], stąd wymaga zdaniem organu szczególnej ochrony. Dodatkowo podniesiono, że na podstawie wyników analiz próby ścieków z wylotu nr I oraz prowadzonych kontroli wzdłuż ww. potoku stwierdzono, iż zakład zmienił warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalono bowiem, że wylotem nr I, którym zgodnie z wydanym pozwoleniem winny być odprowadzane wody opadowe, są odprowadzane ścieki przemysłowe, a wylotem nr III czyste wody podziemne ze studni zlokalizowanej na terenie zakładu. Stanowi do zdaniem organu naruszenie warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r.

W złożonym odwołaniu [A] S.A. w J. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie art. 136 § 1 pkt 1, 4 i 7 Prawa wodnego w zw. z § 5, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem MŚ z dnia 24 lipca 2006 r.) przez cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, mimo, że nie zostały spełnione warunki uzasadniające cofnięcie;

b) naruszenie art. 79, 79a, 79b oraz art. 80 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm., zwanej dalej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej) przez niedopełnienie wymogów przeprowadzenia kontroli;

c) naruszenie art. 10 w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 77 ust. 6 i art. 83a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez brak zapewnienia stronie zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu oraz uwzględnienie dowodu, który został przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa mimo obowiązku przerwania kontroli;

d) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, pominięcie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej;

e) naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa przez rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej, bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz z naruszeniem zasady równego traktowania stron przez władze publiczne.

W obszernym uzasadnieniu odwołania podniesiono między innymi, że niski poziom wody w potoku, czy brak jakiegokolwiek przepływu nie może stanowić podstawy dla cofnięcia pozwolenia. Przede wszystkim brak ten spowodowany jest czynnikami niezależnymi od spółki, a mianowicie ogólnym niskim stanem wód w rzekach na terenie Polski oraz działalnością osób trzecich korzystających z wód potoku we wcześniejszych jego fragmentach, przed odcinkiem przylegającym do [A]. Tym samym wydając zaskarżoną decyzję, skutkami braku przepływu wody w korycie potoku organ obciążył wyłącznie spółkę, podczas gdy zdaniem odwołującej się to administrator potoku odpowiedzialny jest za zapewnienie prawidłowego przepływu wody w sytuacji, gdy z naturalnych przyczyn przepływ taki jest niski, bądź w ogóle go nie ma. Nadto zarzucono, że organ w uzasadnieniu decyzji powołuje się na art. 39 pkt 3 lit b Prawa wodnego, który zabrania wprowadzania ścieków do ziemi. Pomija jednak fakt, że wydając pozwolenie sam skorzystał z odstępstwa i rozpatrzył możliwość odprowadzania w ściekach z [A] większej zawartości sumy chlorków i siarczanów, wiedząc o częstych przypadkach małych przepływów wody w potoku, jak i częstych zanikach wody w korycie potoku. Tym samym zdaniem odwołującej się organ I instancji cofając pozwolenie powołuje się na przepisy, które sam zastosował wydając poprzednio pozwolenie i dopuszczając wprowadzenie do potoku substancji szkodliwych w ściekach. Odnosząc się z kolei do zarzutu analizy próbek ścieków pobranych w dniu [...] r., spółka podniosła, że w trakcie postępowania organ dokonał jedynie wyrywkowej kontroli wody w potoku oraz ścieków pochodzących z wylotu [A], tymczasem jak wynika z ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. jednorazowe badanie próbek ścieków nie jest miarodajne dla stwierdzenia, czy dany zakład przekracza dopuszczalne normy określone w udzielonym pozwoleniu. Zdaniem spółki badanie próbek nie powinno mieć charakteru jednorazowego, wyrywkowego, lecz powinno być uśrednione. Dodatkowo zwrócono uwagę, że organ pominął całkowicie fakt, że występowanie osadów ściekowych w korycie Potoku wiąże się z prowadzoną w jego zlewni długotrwałą działalnością różnych podmiotów gospodarczych, co więcej na wcześniejszych odcinkach potoku ma miejsce odprowadzanie ścieków bytowych ze zbiorników wybieralnych z kilkudziesięciu posesji, czego konsekwencją przy braku wody w korycie jest powstawanie brzydkiego zapachu i zanieczyszczenia wody w potoku. Odnosząc się natomiast do zarzutu niewykonywania nałożonych pozwoleniem obowiązków związanych z wykonywaniem remontów i prac konserwacyjnych, spółka uznała ten zarzut za chybiony, bowiem organ I instancji sam przyznał w uzasadnieniu decyzji, że część prac remontowo-konserwacyjnych została wykonana, a termin wykonania dalszych prac wyznaczono do końca września 2012 r. Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana już w dniu [...] r.

W dalszej części spółka zarzuca organowi naruszenie przepisów dotyczących warunków przeprowadzenia kontroli. Otóż organ przystępując do czynności kontrolnych nie zachował wymogów wynikających z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Spółce nie zostało doręczone zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie zostało również okazane upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, a organ zaniechał poinformowania spółki o jej prawach i obowiązkach w trakcie kontroli, przeprowadzając część działań kontrolnych pod nieobecność przedstawicieli spółki. Spółka została prawidłowo powiadomiona i brała udział jedynie w kontroli w dniu [...] r. oraz w pobraniu próbek w dniu [...] i [...] r. Dalej spółka zarzuca, że nie miała możliwości zaznajomienia się z kompletnym materiałem dowodowym, wobec czego zgłosiła do protokołu jedynie ograniczone zastrzeżenia, tymczasem gdyby miała szansę zapoznania się z wynikami analiz, zastrzeżenia byłyby obszerniejsze i pokrywałby się z zawartymi w odwołaniu twierdzeniami. W dalszej części odwołania podniesiono, że nie zostały zachowane zasady wynikające z art. 7 i 77 oraz art. 80 kpa. Organ nie zbadał bowiem, czy brak wody w potoku nie został spowodowany czynnikami niezależnymi od [A], nadto dokonał wybiórczego badania ścieków pochodzących od [A] i nie uwzględnił w trakcie postępowania dotychczasowej, prawidłowej realizacji przez nią obowiązków nałożonych pozwoleniem. W konsekwencji organ nie dochował wszelkich wymogów formalnych związanych z wydaniem decyzji i nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, podstawy cofnięcia pozwolenia, naruszając tym samym art. 11 kpa. Na koniec zarzucono organowi zastosowanie wobec spółki środka najbardziej drastycznego i represyjnego w postaci cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Organ stwierdzając nieprawidłowości w działalności spółki władny był zastosować środki o charakterze prewencyjnym lub naprawczym, a nie represyjnym, jak to miało miejsce. Zdaniem spółki organ zastosował środek najbardziej skrajny, nie bacząc przy tym, że cofnięcie pozwolenia jest równoznaczne ze wstrzymaniem w praktyce działalności spółki zatrudniającej blisko 200 osób.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, uznając tym samym zarzuty odwołania za bezzasadne. Przede wszystkim organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przywołany § 5 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. dotyczy ścieków bytowych i komunalnych, a zatem nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Nie odniósł się natomiast m.in. do zarzutu, że pobrana w dniu 5 września 2012 r. próbka ścieków nie może stanowić dowodu w sprawie, jako że zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska jednorazowe badanie próbek ścieków nie jest miarodajne dla stwierdzenia, czy dany zakład przekracza dopuszczalne normy określone w udzielonym na jego rzecz pozwoleniu wodnoprawnym, a ponadto ustawodawca dopuszcza możliwość incydentalnych odstępstw od normy, jeśli tylko średnia pobranych próbek pozostaje w zgodzie z warunkami tego pozwolenia. Organ zwrócił jedynie uwagę, że przedkładane przez spółkę, zgodnie z punktem II.2.1 pozwolenia, wyniki badań jakości oczyszczonych ścieków przemysłowych również dotyczą próbki jednorazowej. Dodatkowo wskazano, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż podstawy cofnięcia przedmiotowego pozwolenia bezpośrednio nie stanowił niski poziom wody w potoku [...], czy czasowy brak w nim przepływu. Obecny niski stan pozostaje w sprzeczności z przepływami przyjętymi w operacie wodnoprawnym, stanowiącym podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego, które umożliwiły skorzystanie z odstępstwa określonego w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., a które w faktycznych warunkach nie mogą mieć zastosowania, bowiem rzeczywisty przepływ w potoku jest niższy niż przyjęty w operacie wodnoprawnym, a nawet okresowo równy zeru. Ponadto efektem zanikania przepływu w korycie potoku jest faktyczne wprowadzanie ścieków przemysłowych z [A] S.A. do suchego koryta potoku, czyli do ziemi, a wprowadzanie do ziemi ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, do których zalicza się chrom, jest zabronione.

Odnosząc się z kolei do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a to art. 79, 79a, 79b oraz 80, organ odwoławczy uznał, że przywołane przepisy nie mają zastosowania w prowadzonym postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem sprawa pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, którym jest w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 37 pkt 2 Prawa wodnego, wprowadzanie ścieków do wód, co nie stanowi działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Z powyższego wynika zatem, że niniejsza sprawa nie dotyczy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, w związku z czym zastosowanie mają wyłącznie przepisy ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 136 ust. 2, stanowiący, że przeglądu ustaleń pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód, do ziemi lub urządzeń kanalizacyjnych, a także realizacji tych pozwoleń, właściwy organ dokonuje co najmniej raz na 4 lata.

Odnośnie zarzutu niepowiadomienia strony o kontrolach – oględzinach w dniach [...]r., [...]r., [...]r. oraz [...] r., organ odwoławczy stwierdził, że wyniki wskazanych oględzin nie miały wpływu na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte w dniu [...] r. Oględziny przeprowadzane przed tym terminem potwierdziły jedynie zasadność wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz ust. 2 Prawa wodnego, a te dokonywane po wszczęciu postępowania, związane z kolejnymi interwencjami mieszkańców, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 9 kpa oraz art. 77 ust. 6 i art. 83 a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował strony zgodnie z art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, z czego odwołująca się spółka skorzystała, jej przedstawiciele zapoznali się z aktami sprawy w dniu 14 września 2013 r., po czym wnieśli do protokołu, że nie zgadzają się z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia, ponieważ okresowy zanik wody w potoku nie zależy od zakładu [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrola nie była prowadzona zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, a wyniki wskazanych analiz pobranych próbek nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami art. 107 § 3 w związku z art. 107 § 1 kpa, zawiera ona bowiem obszerne uzasadnienie faktyczne, w uzasadnieniu wyjaśniono jej podstawy prawne, tj. art. 136 ust. 1 pkt 1 i 7 Prawa wodnego oraz przytoczono zastosowane przepisy prawa. Ewentualna natomiast wadliwość wynikająca z art. 107 § 3 kpa nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż do jej usunięcia przewidziany jest tryb rektyfikacji decyzji, obejmujący sprostowanie, uzupełnienie orz wykładnię treści decyzji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie wtedy, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, co nie ma miejsca w niniejszym przypadku. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 1 Prawa wodnego, w razie zaistnienia w dowolnym czasie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, jednej z podstaw cofnięcia tego pozwolenia, organ może cofnąć pozwolenie, jeżeli uzna – mając na uwadze art. 80 kpa stanowiącym zasadę swobodnej oceny dowodów - że dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania, jak i w decyzji organu I instancji nastąpiło naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i równego traktowania stron przez władze publiczne. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, o oględzinach, a także o zebraniu dowodów i materiałów oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Organ II instancji poinformował dodatkowo, że nie odniósł się do kwestii podnoszonych w odwołaniu, które wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania i nie mają wpływu na jego rozstrzygnięcie. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r., a wniesione odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, stąd nie było podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania lub przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. [A] S.A. w J. wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Organ odwoławczy uznając część argumentów zawartych w uzasadnieniu wniosku, postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...] wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca spółka w zasadzie powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie w postępowaniu odwoławczym art. 10 kpa przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia nowych wniosków dowodowych przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nadto zarzucono naruszenie art. 67 § 1 i 2 pkt 1 kpa oraz art. 63 § 4 zd. 1 kpa przez odmowę sporządzenia protokołu z czynności postępowania, tj. czynności końcowego zaznajomienia się strony z aktami postępowania oraz czynności polegającej na wniesieniu ustnego żądania dokonania wpisu o zamiarze pisemnego wypowiedzenia się co do zebranego materiału, jak również zgłoszenia nowych wniosków dowodowych. Nadto spółka zarzuciła naruszenie art. 14 kpa przez zawiadomienie strony telefonicznie o sposobie załatwienia sprawy administracyjnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 104 § 1 i 2 oraz art. 109 § 1 w zw. z art. 14 § 1 kpa poprzez poinformowanie opinii publicznej za pomocą środków masowego przekazu o cofnięciu pozwolenia przed wydaniem decyzji, a zatem z naruszeniem przepisów określających sposób załatwienia sprawy administracyjnej przez wydanie i doręczenie decyzji. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 15 kpa w zw. z art. 136 i art. 78 § 1 i art. 75 § 1 kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającej na powielaniu przez organ odwoławczy argumentacji organu I instancji, przy jednoczesnym pominięciu zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu oraz nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę w odwołaniu. Zarzucając ponownie naruszenie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej skarżąca powołała się dodatkowo na wypis z KRS-u, świadczący o tym, że niezależnie od swojej podstawowej działalności polegającej na garbowaniu skór, spółka może zajmować się odprowadzaniem oraz oczyszczaniem ścieków i ta działalność może być poddawana kontroli na podstawie tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, organ uznał go za bezzasadny, wskazując, że zawiadomienie z dnia 15 listopada 2012 r.o możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, z równoczesnym poinformowaniem stron, że wydanie decyzji przewiduje się w terminie do [...] r., zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] r., w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z zebranym materiałem, co zostało potwierdzone na piśmie. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] r., w tym też dniu o godz. 11:43 faksem wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej informujące, że strona zamierza wypowiedzieć się w sprawie oraz przedstawić nowe wnioski dowodowe w terminie do [...] r. Faks ten został zadekretowany w dniu [...] r., a więc po wydaniu decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 67 § 1 i 2 kpa, organ zauważył, że czynność wglądu do akt sprawy nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto czynność ta została utrwalona na piśmie, pełnomocnik skarżącej osobiście dokonał wpisu na druk: "potwierdzenie wglądu do akt sprawy, znak sprawy: [...]", zawierającym również rubrykę "uwagi", w której nie dokonano żadnego wpisu, w związku z czym bezzasadny jest zdaniem organu również zarzut naruszenia art. 63 § 4 zd. 1 kpa. Organ odwoławczy nie zgadza się również z zarzutem naruszenia art. 14 kpa przez zawiadomienie strony telefonicznie o sposobie załatwienia sprawy administracyjnej, nie miało to bowiem wpływu na wynik sprawy, poza tym nie naruszało to art. 14 kpa, przedmiotowa sprawa została bowiem załatwiona w formie pisemnej przez wydanie decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 104 § 1 i 2 oraz art. 109 § 1 w zw. z art. 14 § 1 kpa poprzez poinformowanie opinii publicznej za pomocą środków masowego przekazu o cofnięciu pozwolenia przed wydaniem decyzji, organ odwoławczy oświadczył, że zamiar cofnięcia przez Prezydenta Miasta J. przedmiotowego pozwolenia został już ogłoszony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie, co miało miejsce [...] r., ponadto w przywołanym przez skarżącą programie telewizyjnym poświęconym we fragmencie pogorszonemu stanowi potoku [...], przedstawiciel Urzędu Miasta J. stwierdził jedynie, że wyniki zostaną wykorzystane do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, co zdaniem organu nie stanowiło naruszenia zasady pisemnego załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym i nie miało wpływu na wynik sprawy. Na koniec ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 136 i art. 78 § 1 i art. 75 § 1 przez naruszenie zasady dwuinstancyjności, organ II instancji wskazał, że jego argumentacja nie stanowi powielania stanowiska organ I instancji, zaś żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Nadto zauważył, że w uzasadnieniu swojej decyzji nie powoływał się na wyniki badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. na podstawie próbki pobranej w dniu [...] r., które zostały włączone do materiału dowodowego już po zapoznaniu się przez stronę z aktami postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej [A] w obszernym piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2013 r. podtrzymał i omówił sformułowane już w skardze zarzuty co do naruszenia przez organ odwoławczy treści art. 63 § 3 i § 4, art. 67, art. 10, art. 14 i art. 15 kpa. Nadto zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku prawnych podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w tym zakresie skargę uznał za zasadną. Podkreślono, że organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę, że pełnomocnik skarżącej w czasie zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] r. zgłosił zamiar przedstawienia w sprawie uwag i nowych dowodów. O zamiarze takim organ odwoławczy został też poinformowany faksem w dniu 27 listopada. Nie ma więc znaczenia, że faks ten został zadekretowany w organie dopiero w dniu 28 listopada. Zasygnalizowane dowody zostały powołane w skardze. Zdaniem pełnomocnika skarżącej do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa nie ma znaczenia czy wnioskowane dowody miałyby wpływ na wynik sprawy. Podniesiono nadto, że organy nie zbadały dlaczego dochodzi okresowo do zaniku oraz do nagłych wezbrań wody w potoku [...] i kto ponosi za to odpowiedzialność. Wskazano na pobory wody z potoku m. in. przez [B] oraz [C]. Korzystanie z wód potoku przez jedne podmioty nie powinno odbywać się kosztem innych, w tym skarżącej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej na administratorze potoku oraz na organach właściwych w sprawach gospodarowania wodami ciąży obowiązek zapewnienia należytego przepływu wód w potoku. Nie uwzględniono również, że do potoku odprowadzane są bez konsekwencji nielegalne ścieki przez wiele podmiotów, co niewątpliwie wpływa na jego zanieczyszczenie. Podniesiono, że prowadzone intensywnie od [...] r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. kontrole gospodarki kanalizacyjnej [A] nie wykazały w tym zakresie nieprawidłowości oraz potwierdzają, że w tym czasie przepływy wody w potoku [...] nie budziły zastrzeżeń. Wskazują również na dalsze uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej związanej z działalnością skarżącej. W tym zakresie pełnomocnik skarżącej powołał się m. in. na dołączony do omawianego pisma procesowego protokół z kontroli [...], mający dodatkowo wskazywać, że zdarzenie w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję miało jedynie incydentalny charakter.

Na okoliczność ustalenia przyczyn okresowych zaników wody w potoku [...] pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonej do pisma płyty CD zawierającej elektroniczną wersję opracowanej w tym przedmiocie ekspertyzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek na akceptację zasługują jedynie niektóre z podniesionych w niej zarzutów.

Jak wynika z decyzji organów obu instancji, ich materialnoprawną podstawę stanowiła treść art. 136 ust 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 2 Prawa wodnego. Należy jednak podzielić stanowisko skarżącej, że w decyzjach podstawy te nie zostały w sposób czytelny i dostateczny uzasadnione. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przedstawiono szeroko przebieg postępowania administracyjnego oraz przywołano treść mających zastosowanie w sprawie zdaniem organu przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. Uzasadnienie to posiada natomiast zasadnicze braki, gdy chodzi o ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia treści art. 136 ust. 1 pkt 1 i 7 Prawa wodnego. Tym bardziej braki te należy odnieść do subsumcji tych przepisów w odniesieniu do ustaleń faktycznych. Gdy chodzi o zastosowanie art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy to powołano się w tym względzie na ustalenie (nie podważone przez stronę skarżącą), że wylotem nr I, którym zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym winny być odprowadzane wody opadowe, były odprowadzane ścieki przemysłowe, a wylotem nr III czyste wody podziemne ze studni zlokalizowanej na terenie zakładu. Niewątpliwie stanowiło to, również zdaniem Sądu, naruszenie warunków wykonywania przez skarżącą uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Gdy jednak zważy się, że zgodnie z treścią art. 136 ust.1 Prawa wodnego wydanie opartej na tym przepisie decyzji ma charakter uznaniowy, to należy zdaniem Sądu dojść do wniosku, iż należało rozważyć dlaczego doszło do tego naruszenia i czy było ono incydentalne względnie trwało przez dłuższy czas. Przede wszystkim należało rozważyć jaki był wpływ tego naruszenia na istotę korzystania z objętego postępowaniem pozwolenia wodnoprawnego tj. na jakość wód w potoku [...] przez fakt odprowadzania ścieków innym wylotem, niż określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Takich ustaleń i rozważań zarówno ta decyzja, jak i decyzja zaskarżona, nie zawierają.

W odniesieniu do zastosowania treści art. 136 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jest wyraźnego powiązania tego unormowania z poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Stwierdzono jedynie, że "uzasadnieniem wydania ... decyzji jest konieczność osiągnięcia celów środowiskowych dla wód powierzchniowych wynikających z Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]". Nie przeprowadzono jednak żadnej analizy treści tego planu w powiązaniu z ustaleniami faktycznymi. Wcześniej dla uzasadnienia wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie powołano się jedynie na zapis zatwierdzonego uchwałą Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2011 r. (zgodnie z art. 119 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego) Planu gospodarowania wodami w obszarze dorzecza [...] zgodnie z którym "dla naturalnych części wód celem będzie osiągnięcie co najmniej stanu ekologicznego, dla silnie zmienionych i sztucznych części wód – co najmniej dobrego potencjału ekologicznego. Ponadto w obu przypadkach, w celu osiągnięcia dobrego stanu potencjału konieczne będzie dodatkowo utrzymanie co najmniej dobrego stanu chemicznego". W konsekwencji należało uznać, że w tym zakresie uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta J. nie odpowiada treści art. 107 § 3 kpa. Tym bardziej treści tego przepisu nie odpowiada uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego zdaniem Sądu w ogóle w dostateczny sposób nie wynika z jakich powodów organ odwoławczy oparł swoją decyzję na treści art. 136 ust. 1 pkt 1 i 7 Prawa wodnego. Co więcej, należy podzielić stanowisko skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 kpa, w sytuacji, gdy nie wynika z niej, aby organ odwoławczy istotnie ponownie rozpoznał sprawę merytorycznie przez poczynienie w niej ustaleń faktycznych i dokonanie ich oceny prawnej. Obszerne uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się bowiem do zrelacjonowania postępowania w sprawie, przedstawienia stanowiska organu pierwszej instancji oraz zawiera ustosunkowanie się do niektórych zarzutów odwołania. Nie zawiera natomiast nawet stwierdzenia, że ustalenia organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał za prawidłowe i tym samym należy je traktować również za ustalenia organu drugiej instancji. Nawet gdyby stan taki uznać za dorozumiany to zaskarżona decyzja byłaby dotknięta omówionymi wyżej nieprawidłowościami, którymi była obarczona decyzja Prezydenta Miasta J. Jak bowiem stwierdzono, z decyzji tej nie wynikała w dostateczny sposób podstawa zastosowania w sprawie treści art. 136 ust. 1 pkt 1 i 7 Prawa wodnego. W tym względzie należy też zwrócić uwagę na sporządzoną w trybie art. 133 kpa treść pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] r., z której zdaje się wynikać, że jedyną przyczyną cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego były bardzo małe przepływy lub częste braki wody w potoku [...], nie zaś wyniki analizy prób wody z tego potoku oraz ścieków pobranych z wylotu skarżącej [A] przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K..

Organy obu instancji nie rozważyły jednak, a w szczególności nie wynika to w czytelny i pozwalający na kontrolę sposób z uzasadnień ich decyzji, czy przedmiotowe zaniki wody mogą stanowić samodzielną podstawę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego i to w pełnym jego zakresie, a więc również w odniesieniu do zezwolenia na wprowadzenie do potoku [...] oczyszczonych wód opadowych z powierzchni zakładu. Należy bowiem mieć dodatkowo na uwadze, że niskie stany wód potoku oraz częste zupełne zaniki wody w korycie potoku były znane już organowi wydającemu pozwolenie wodnoprawne, co wynika z uzasadnienia tego pozwolenia – decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Dla cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego należałoby zatem wykazać, że wpływ na osiągnięcie wynikających z tego przepisu celów środowiskowych ma zmiana stanu wód w potoku w porównaniu ze stanem jaki przyjęto przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego, co nie zostało w sprawie zdaniem Sądu w dostateczny sposób wykazane. W trybie zastosowania treści tego przepisu nie można bowiem dokonywać kontroli prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego.

Gdy zaś chodzi o zarzut wykorzystywania pozwolenia wodnoprawnego do odprowadzania do ziemi ścieków zawierających chrom to analiza pobranych [...] r. próbek ścieków nie zawiera oznaczenia w nich tego pierwiastka.

Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozeznania sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, do czego doszło (również zdaniem Sądu) z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, nie do odparcia okazał się też sformułowany w skardze zarzut wydania decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem art. 136 ust. 1 pkt 1 i 7 Prawa wodnego. W świetle treści tych przepisów prawa materialnego nie ma przy tym zdaniem Sądu znaczenia jaka jest przyczyna zaniku czy też niskich stanów wody w potoku [...] (jako pozostająca poza hipotezą tych przepisów). Przepisy te nie mogą bowiem stanowić instrumentu regulowania sporów co do zakresu poboru wody z potoku przez inne podmioty korzystające z pozwoleń wodnoprawnych.

Z kolei za zasadny należało uznać zarzut skargi wydania zaskarżonej decyzji z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 10 kpa, gdy chodzi o wydanie tej decyzji przed [...]r., tj. przed datą wskazywaną wcześniej przez organ odwoławczy, a to w sytuacji gdy przyjąć, że w czasie zapoznawania się z aktami sprawy w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła o zamiarze zgłoszenia przed wydaniem decyzji ostatecznej wniosków dowodowych, który to fakt został przyznany pośrednio w odpowiedzi na skargę. Wnioski takie strona skarżąca powinna przy tym złożyć do [...], a to w sytuacji gdy o możliwości zapoznania się z aktami została powiadomiona przez organ odwoławczy [...]r. a [...]upływał termin rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym zgodnie z treścią art. 35 § 3 kpa. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącej, że wysłanie w dniu [...]r. o godz. 11.42 faksem kopii pisma o zamiarze wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego jest równoznaczne z zapoznaniem się przez organ z treścią tego pisma przed wydaniem decyzji (taki jest bowiem co do zasady sens sformułowanego w tym względzie zarzutu), w sytuacji gdy data wydania decyzji (gdy dokładny czas jej wydania nie podlega rejestracji) oznacza, że decyzja mogła być wydana w tym dniu przed w/w godziną. Nie mniej jednak wydanie w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji w dniu [...] r. (przy zgłoszonym ustnie w dniu [...] zamiarze zgłoszenia wniosków dowodowych) stanowiło mogące mieć istotny na wynik sprawy naruszenie art. 10 kpa, a to biorąc pod uwagę treść wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze (należy bowiem przyjąć, że możliwości zgłoszenia tych wniosków strona została pozbawiona). Dotyczyły one m. in. treści protokołów kontroli w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ochrony środowiska przeprowadzonych przez organ ochrony środowiska już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Wyniki tych kontroli mogły zaś wskazywać i wskazywały zarówno na sposób realizacji przez skarżącą gospodarki wodościekowej jak i na wielkość przepływu wód w potoku [...], które to okoliczności miały istotne znaczenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego ewentualne naruszenie przez organ odwoławczy treści art. 67 § 1 i § 2 pkt 1 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Co do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia pozostałych wskazanych tam przepisów postępowania oraz art. 2 Konstytucji RP, Sąd przychyla się do argumentacji zajętej w tym względzie w odpowiedzi na skargę.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1c w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ... (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyeliminują organy przedstawione wyżej uchybienia w należytym jej wyjaśnieniu i rozważeniu.