Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 95, art. 98a ust. 1-2, art. 146 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 roku sprawy ze skargi A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A w Ł. kwotę 1085 (jeden tysiąc osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - powoływanej jako: "u.g.n." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 4200 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" z siedzibą w Ł. przy ul. A 4 - właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 5 i 7, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr 32/53, o powierzchni 1487 m2, w obr. [...], KW nr [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 32/57 i 32/58.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], która stała się ostateczna 5 czerwca 2020 r. Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego 28 października 2020 r., przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., który ustalił, że wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 14.000,00 zł, co przy uwzględnieniu 30% stawki (ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z 5 grudnia 2007 r., [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej – Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., r. Nr 401, poz. [...]) dało kwotę 4200 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom Spółdzielni nie ma zastrzeżeń, co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, a argumenty odwołania uznał za niezasadne, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień biegłego złożonych w piśmie z 18 grudnia 2020 r.

Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntów zastosowano metodę porównywania parami, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny, a przede wszystkim ilości nieruchomości, które można przyjąć do porównań.

Organ II instancji podkreślił, że metodę porównywania parami stosuje się w sytuacji, gdy na rynku lokalnym rzeczoznawca dysponuje stosunkowo małą bazą danych o liczebności od 3 do 5 transakcji dających podstawę do porównań, co w przedmiotowej sprawie miało właśnie miejsce, co oznacza tym samym, że przy wyborze metody wyceny rzeczoznawca majątkowy kieruje się głównie wynikami analizy rynku. Metoda korygowania ceny średniej wymaga co najmniej 12 transakcji z obrotu wolnorynkowego. Takiej ilości na rynku lokalnym nie odnotowano.

Dalej Kolegium wskazało, że proces szacowania, wybór metody i podejścia, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie obowiązany jest przedstawić w operacie. Zdaniem Kolegium, proces ten i jego wyjaśnienie nie nasuwa zastrzeżeń. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w Ł., na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Okres badania rynku dotyczył 2 lat i nie został rozszerzony z uwagi na stan analizowanego rynku. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% miesięcznie. Do analizowanego rynku nieruchomości podobnych w poszczególnych segmentach powierzchniowych przyporządkowane zostały stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech. W operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił niewielki wzrost jej wartości rynkowej. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek, które w świetle decyzji o podziale mają zostać wspólnie zagospodarowane z działkami sąsiednimi. Z uwagi na fakt, że wartość jednostkowa 1 m2 nowego układu zagospodarowania działki nr 32/57 został oszacowany przez biegłego na niższym poziomie od wartości jednostkowej nieruchomości przed podziałem, na obszarze tej działki odnotowano spadek wartości nieruchomości. Z uwagi na fakt, że wartość jednostkowa 1 m2 nowego układu zagospodarowania działki nr 32/58 została oszacowana przez biegłego na wyższym poziomie od wartości jednostkowej nieruchomości przed podziałem, na obszarze tej działki odnotowano wzrost wartości nieruchomości. W ujęciu całej dzielonej nieruchomości wykazano wzrost wartości spowodowany jej podziałem, co uprawnia organ do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, organ II instancji stwierdził, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględniając powyższe, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie. Zdaniem Kolegium, operat ten stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Spełniona jest zatem trzecia przesłanka dopuszczalności ustalenia tej opłaty.

Odnosząc się do wniosku spółdzielni, zawartego w odwołaniu, co do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i ustalenia, że opłata adiacencka nie powinna być naliczana, z uwagi na fakt, że dokonany podział nieruchomość spółdzielczej dokonany został w związku z realizacją zobowiązań wynikających z ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1465 ze zm.), organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 41 tej ustawy istotnie spółdzielnia mieszkaniowa zobowiązana jest do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu w sprawie podziału nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, jednakże regulacja ta nie zawiera zapisów, które pozwalałyby na wyłączenie uprawnień organu do ustalenia opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy podział nieruchomości został dokonany na wniosek spółdzielni dla realizacji wynikających z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych celów.

Kolegium stwierdziło, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej zasadnicze znaczenie ma sam fakt wydania decyzji o podziale i termin jej uostatecznienia. Wraz z nadaniem decyzji o podziale nieruchomości klauzuli ostateczności, co miało miejsce z 5 czerwca 2020 r. mogą zostać realizowane wszystkie wynikające z decyzji ustalenia. Z tym dniem, zostaje spełniona przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i bez znaczenia dla jej wymierzenia pozostaje cel, dla którego podział został dokonany, chyba że podziału dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W tej sytuacji ust. 1 art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się, co jednak w przedmiotowej sprawie, nie miało miejsca.

W ocenie organu II instancji, fakt, iż spółdzielnia realizowała jedynie obowiązek podziału nałożony przez ustawodawcę, pozostaje bez wpływu na zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej. Skoro tylko dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości i określenie przez niego wartości danej nieruchomości, wykazało, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek podziału i w sprawie zachodzą pozostałe ustawowe przesłanki do naliczenia opłaty, to organ miał skuteczne podstawy do skorzystania ze swego uprawnienia. Organ administracji nie ma zatem obowiązku analizowania konieczności dokonania przez spółdzielnię podziałów wynikających z obowiązku ustawowego, bo nie to jest jego rolą w tym postępowaniu. Tak długo, jak długo decyzja zatwierdzająca podział będzie funkcjonowała w obrocie prawnym i nie zostanie z niego skutecznie wyeliminowana w sposób przewidziany prawem, to będzie wywoływała określone skutki prawne, a tym samym także potencjalną możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Organ II instancji podkreślił, że na wzrost wartości nieruchomości ma wpływ sam podział. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym przypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 21/99, ONSA 2000/2/56).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie warunkuje ustalenia opłaty od tego, czy wnioskowany podział nieruchomości wynika z realizacji przez składającego wniosek obowiązków nałożonych innymi ustawami, a skoro takiego wyłączenia brak, to pozwala on organowi administracji wymierzyć opłatę adiacencką w określonej wysokości, o ile w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła.

Zdaniem organu odwoławczego, organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co w ocenie Kolegium miało miejsce.

Na ostateczną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A w Ł., zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną interpretację art.98a ust. 2 u.g.n., w związku z podziałem nieruchomości w oparciu o przepis art. 95 u.g.n., co wprost wynika z art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych;

2. nieprawidłową i niezgodną z art. 98a ust. 1b u.g.n. wycenę wartości nieruchomości po dokonanym podziale.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie, że ustalona opłata adiacencka jest nieuzasadniona, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z przepisów art. 41 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika w sposób jednoznaczny, że podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o art. 95 u.g.n. Skoro tak to w sprawie ma zastosowanie przepis art. 98a ust. 2 u.g.n., z którego wynika, że ust. 1 o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie stonuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Skarżąca podniosła, że koszty związane z podziałami nieruchomości wynikające z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są refundowane przez Skarb Państwa, co wynika wprost z art. 41 ust. 4 i 5 tej ustawy.

Przyjmując natomiast argumentację organów administracji doszłoby do sytuacji, w której organ reprezentujący budżet nalicza opłatę, po czym zobowiązany jest ją zwrócić spółdzielni, a jedynym odnoszącym korzyść z takiego rozwiązania jest rzeczoznawca majątkowy wykonujący operat.

Następnie skarżąca podniosła, że w przepisach będących podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, nie istnieje pojęcie "struktury wewnętrznej nieruchomości". Pojęcia tego nie ma również w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Zdaniem skarżącej wyższa wartość jednostkowa działki po podziale nie wynika z samego faktu podziału, ale z przyłączenia jej do innej nieruchomości. Skoro tak to podjęta przez SKO decyzja pozostaje w sprzeczności z normą art. 98a ust. 1b u.g.n., który nic nie mówi o zwiększeniu wartości działki powstałej po podziale na skutek jej przyłączenia do innej nieruchomości. Skarżąca zauważyła, że gdyby nie zapis decyzji podziałowej o konieczności przyłączenia podzielonych działek do innych nieruchomości tak, aby były spełnione wymogi wynikające z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (które nakazują spółdzielni podjęcie takich czynności geodezyjnych, które umożliwią stworzenie nieruchomości, w której możliwe będą przekształcenia własnościowe - wyodrębnienie lokali na rzecz mieszkańców) rzeczoznawca majątkowy wykonujący operat nie miałby podstawy prawnej do wyceny w taki sposób jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Skarżąca po raz kolejny podkreśliła, że rzeczoznawca majątkowy wycenił nie wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, a wskutek przyłączenia działki do innej nieruchomości.

Skarżąca zaznaczyła, że żadna z działek, które powstały w wyniku podziału nie może być przedmiotem obrotu ze względu na obowiązujące spółdzielnię przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Powstałe w wyniku podziału działki, których szerokość nie przekracza 7 m (szerokość ta jest taka sama jak przed podziałem) nie nadają się również do samodzielnego zagospodarowania.

Skarżąca wskazała, że spółdzielnie mieszkaniowe przez ostatnie 10 lat, realizując wymogi wynikające z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tj. regulując stany prawne nieruchomości w celu umożliwienia mieszkańcom uzyskania prawa odrębnej własności lokali, dokonywały i dokonują nadal setek podziałów i nigdy z tego tytułu nie były naliczane opłaty adiacenckie. Opłaty te bowiem zwiększałyby koszty związane z takimi podziałami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (art. 98a ust. 2 u.g.n.).

Istota sporu pomiędzy skarżącą a organami administracji sprowadza się do odpowiedzi na dwa pytania. Po pierwsze, czy w związku z nałożonymi na skarżącą obowiązkami dokonywania podziałów nieruchomości wynikającymi z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Po drugie, czy operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i czy w związku z tym faktycznie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych wyżej pytań należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść przepisów art. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Stosownie do ust. 1 powołanego wyżej artykułu po wejściu ustawy w życie spółdzielnia jest obowiązana:

1) wystąpić z wnioskiem do właściwego organu w sprawie połączenia lub podziału nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40;

2) podjąć czynności związane z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych.

Podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio (art. 41 ust. 2 ww. ustawy). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 41 ust. 3 ww. ustawy).

W tym miejscu należy jednak podkreślić, że w wyroku z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 172/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że nie ma przeszkód dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem nieruchomości dokonanym w trybie art. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie istnieje bowiem wyraźny przepis, który podział nieruchomości dokonany w wykonaniu przepisu powołanego wyżej artykułu wyłączałby spod działania przepisów regulujących możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

Co prawda przepis art. 41 ust. 2 ww. ustawy umożliwia dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od istnienia i ustaleń planu miejscowego, jednakże dotyczy to wyłącznie sytuacji, o której mowa w art. 95 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Zatem tylko w tym przypadku zastosowanie znajdzie przepis art. 98a ust. 2 u.g.n., wyłączający stosowanie przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast z akt niniejszej sprawy nie wynika, by podział nieruchomości przeprowadzony był w celu i w sposób określony w art. 95 pkt 1 u.g.n. Tym samym możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej uzależniona jest wyłącznie od spełnienia przesłanek definiujących ową instytucję prawną, w szczególności od wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego jej podziału. Innymi słowy z punktu widzenia kryteriów określających możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest jedynie to, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego jej podziału.

Nadto we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał również, że przeszkodą do ustalenia opłaty adiacenckiej nie jest przepis art. 41 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odnoszący się do refundacji przez Skarb Państwa wyłącznie określonych kosztów związanych z dokonaniem podziału nieruchomości.

Na marginesie natomiast należy wskazać, że brak ustalania opłaty adiacenckiej we wcześniejszych latach w przypadku dokonywania podziału w oparciu o ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że ustalenie opłaty w niniejszej sprawy jest wadliwe.

Wątpliwości sądu budzi natomiast w niniejszej sprawie sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Przystępując zatem do merytorycznego odniesienia się do tej kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11 – dostępny w CBOSA).

Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy do rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w ocenie Sądu biegły dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 98a ust. 1b u.g.n., co skutkowało błędnymi wnioskami w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Jak wynika bowiem z powołanego wyżej przepisu stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W niniejszej sprawie na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna działki nr 32/57 i 32/58 mogły stanowić odrębny przedmiot własności i w związku z tym biegły powinien był rozważyć, czy nadają się do samodzielnego zagospodarowania i oszacować wartość każdej z tych działek niezależnie od ich późniejszego przeznaczenia. Tym bardziej, że sam biegły w operacie szacunkowym wskazał, że "Każda z nowo wydzielonych działek z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości posiada własne, ustanowione dokumentem prawnym granice i stanowi odrębny byt prawny. (...) Oznacza to, że każda z działek po podziale może stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego, a tym samym posiada wartość rynkową." – str. 16 operatu.

Tymczasem biegły oszacował wartość działek będących przedmiotem wyceny, kierując się celem tego podziału oraz faktem, że zgodnie z decyzją podziałową działka nr 32/57 będzie stanowiła jedną nieruchomość wraz z sąsiednimi działkami o nr 9/11, 53/1 i 17/3, natomiast działka nr 32/58 będzie stanowiła jedną nieruchomość z działką o nr 535. To z kolei miało istotny wpływ na dobranie odpowiednich nieruchomości do porównania przy zastosowanym przez biegłego podejściu porównawczym i metodzie porównywania parami. Ponadto w przypadku obu działek powstałych po podziale biegły uwzględniał możliwości ich zagospodarowania na tle całych nieruchomości, do których te działki zostały przyłączone, co w konsekwencji dało "dobrą" możliwość zagospodarowania tychże działek (tabele str. 28-29 operatu). Natomiast nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie możliwości zagospodarowania działek powstałych po podziale nie zmieniły się zarówno ze względu na ich parametry (szerokość nie przekracza 7 m), jak i dotychczasowe wykorzystanie (drogi dojazdowe), co ewidentnie powinno mieć wpływ na ich wartość i co biegły wskazał opisując możliwość zagospodarowania nieruchomości przed podziałem (dz. nr 32/53) jako "niekorzystna aproksymacja" i przypisując jej wartość "średnia-(dobra-średnia)" (tabela str. 26 operatu). Jednocześnie jak wynika z operatu, średnia ocena cechy "możliwości kształtowania zagospodarowania" to istotne ograniczenia techniczne lub prawne determinujące sposób zagospodarowania nieruchomości, natomiast dobra ocena tej cech to typowe lub ograniczone uwarunkowania występujące na rynku (str. 24 operatu).

W związku z powyższym rację należy przyznać skarżącej, że rzeczoznawca majątkowy nie wycenił wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, a wycenił wzrost wartości poszczególnych działek powstałych po podziale w związku z przyłączeniem ich do innych nieruchomości.

Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu nieruchomości wskazane przez biegłego do porównania nie podlegają jakiejkolwiek weryfikacji. Biegły ograniczył się bowiem wyłącznie do wskazania ich przybliżonej lokalizacji (dzielnicy, obrębu i ulicy), ceny transakcyjnej, powierzchni i ceny za 1 metr kwadratowy. Nie można jednak w żaden sposób samodzielnie sprawdzić, jakie cechy posiadają nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania w celu ustalenia ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Natomiast z przepisów wynika, że przy zastosowaniu metody porównawczej w procesie wyceny nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest porównanie cen nieruchomości wycenianej i innych podobnych nieruchomości, z czym wiąże się również ustalenie cech nieruchomości porównywanych i ich wpływu na cenę nieruchomości, a w konsekwencji również uwzględnienia cech różnicujących te nieruchomości i zmian poziomu cen nieruchomości w czasie. Powyższe elementy winny następnie znaleźć się w treści operatu szacunkowego, sporządzanego w oparciu o art. 156 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy winien zatem zawierać opis nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych i porównywalnych do niej, cechy charakterystyczne tych nieruchomości, cechy wspólne i różnicujące, a także sposób, w jaki cechy te zostały określone oraz przyjęte ich stany i wagi. Co istotne w operacie powinny one zostać zaprezentowane w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, tak by możliwa była weryfikacja twierdzeń rzeczoznawcy i prawidłowości sporządzonego operatu oraz dokonanej wyceny nieruchomości, przez Sąd rozpoznający sprawę w oparciu o operat.

Analizując sprawę w tym kontekście Sąd stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy jest niedostateczny bowiem brak jest w nim wystarczających informacji, żeby można było zweryfikować, czy wskazywane do porównania nieruchomości można w ogóle uznać za nadające się do porównania, a więc czy są to nieruchomości podobne. Jest to istotna wada operatu szacunkowego, mieszcząca się w pojęciu "naruszenia prawa" przy sporządzaniu operatu przez rzeczoznawcę. W oparciu o tak sporządzony operat – pozornie spełniający wymogi prawa – nie sposób zweryfikować zasadności tak przyjętych do porównania nieruchomości, jak i cech wspólnych tych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno jednak doszukać się odpowiedzi organu na podnoszone przez stronę wątpliwości, a zamiast tego organ jedynie odwołał się do ustaleń operatu, co zdaniem Sądu narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć należy, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W ocenie Sądu, jeżeli na rynku lokalnym brakowało wystarczającej ilości nieruchomości podobnych, to biegły winien rozszerzyć poszukiwania o rynek regionalny, co jest dopuszczalne przepisem prawa, nie zaś dobierać do porównania działki o powierzchni znacznie różniącej się (większej) niż te powstałe po podziale (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Opisane zastrzeżenia, zdaniem Sądu, to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, ograniczając swoją aktywność jedynie do stwierdzenia, że w świetle operatu szacunkowego podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., musi spotkać się z krytyką i brakiem akceptacji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu rozstrzygnięto zaś w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien poddać ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że wartość nieruchomości po podziale w sposób nieuprawniony została ustalona na tle obszaru i cech nieruchomości, do których wydzielone działki zostały przyłączone. Dokonując ponownego oszacowania wartości nieruchomości biegły, stosując podejście porównawcze, powinien wybrać nieruchomości, które są najbardziej podobne, a jeżeli nieruchomości takich brakuje na rynku lokalnym, biegły powinien sięgnąć do rynku regionalnego pamiętając, aby wartość nieruchomości podobnych odzwierciedlała przeznaczenie i stan zagospodarowania działek powstałych po podziale.

dc