Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1741/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy R. w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. oraz uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu [...] czerwca 2020 r. Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2019 r.: Nr [...]w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. oraz Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu świadczenia usług, w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości o zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 3 § 2 pkt 5; art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), Wojewoda wniósł o orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R., w całości oraz o orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w całości.

Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, wymienionych w uzasadnieniu skargi, poprzez błędne ich zastosowanie. Zaznaczył, że przez naruszenie prawa w sposób istotny uznaje się uchybienia, wpływające na treść uchwały i prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

Wojewoda wskazał, że na sesji, która odbyła się w dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy R. wydała uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnym.

Wojewoda przywołał odnośne przepisy i podkreślił, że katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, a elementy wskazane w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu.

Nadto Wojewoda zwrócił uwagę na unormowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności wymagającą, by materia regulowana aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu.

Wymieniając poszczególne zarzuty Wojewoda wskazał, że istotnie naruszające prawo uznać należy ustalenie poczynione przez Radę Gminy w § 3 pkt 4 załącznika do uchwały, którym Rada uregulowała zasady, w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów ustalając, że bioodpady stanowiące odpady komunalne należy zbierać i gromadzić w przydomowych kompostownikach, natomiast właściciele nieruchomości nie posiadający możliwości zbierania i gromadzenia bioodpadów w przydomowych kompostownikach mogą zbierać te odpady w workach koloru brązowego. Wojewoda argumentował, że na podstawie art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. Rada Gminy może w regulaminie określić wymagania, dotyczące kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że możliwość kompostowania, przewidziana w regulaminie rozszerza uprawnienie do kompostowania na wszystkie nieruchomości, podczas gdy u.c.p.g. zawęża to uprawnienie do właścicieli nieruchomości, zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Ponadto za niezgodne z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności - art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego organ uznał, wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw, enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Stwierdził, że Rada Gminy R. w treści Regulaminu posługuje się niejednolicie nazwami frakcji odpadów, a także innymi nazwami frakcji odpadów, niż ustawa.

W § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że "odpady budowlane i remontowe, które powstały w wyniku prowadzenia drobnych robót nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do właściwego organu należy dostarczyć do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, jeżeli odpady budowlane i rozbiórkowe powstają w skutek prowadzonych prac przez firmę remontową, to ta firma staje się wytwórcą odpadów i jest odpowiedzialna za ich zbieranie, wywóz i utylizację na własny koszt zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Wojewoda stwierdził, że żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do regulowania tego typu kwestii, zarówno w regulaminie, jak i w uchwale w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak jest zatem delegacji do regulowania powyższych zagadnień w uchwałach, które powinny stanowić jednolity system utrzymania czystości i porządku.

Dalej Wojewoda zwrócił uwagę, że w § 1 ust. 5 uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych można przekazać odpady komunalne zebrane w sposób selektywny, w tym: z papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów wielomateriałowych, przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego kompletnego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, zużytych opon, odzieży i tekstyliów w tym odpadów opakowaniowych z tekstyliów, odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwach domowych w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek. Wobec powyższego Wojewoda odniósł się do art. 3 ust. 2c u.c.p.g., zgodnie z którym gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Z treści § 1 ust. 5 uchwały Nr [...] nie wynika, żeby Gmina spełniła warunek, określony w art. 3 ust. 2c u.c.p.g., a w takim przypadku niezbędne jest zapewnienie przyjmowania bioodpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Wojewoda skonstatował, że Rada nie wypełniła delegacji określonej w przywołanych wyżej przepisach u.c.p.g., w zakresie, w jakim nie uwzględniła bioodpadów, które zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 oraz z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. powinny być zbierane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli gmina nie spełniła warunku z art. w art. 3 ust. 2c u.c.p.g. Organ nadzoru wskazał, że skoro skarżona uchwała stanowi akty prawa miejscowego i akt wykonawczy, to Rada Gminy nie może wykraczać poza granice upoważnienia, określone w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. i jest obowiązana do kompleksowego wypełniania delegacji. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy przy opracowywaniu aktów prawa miejscowego powinna przestrzegać podstawowych zasad działalności organów administracji publicznej w tym zakresie, tj.: akt prawny nie może zawierać postanowień, wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw, zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu powinien być przejrzysty, przy czym dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie, zaś redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji.

W odpowiedzi na skargę z dnia 3 sierpnia 2020 r. Gmina wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, iż Rada Gminy R. w treści Regulaminu posługuje się niejednolicie nazwami frakcji odpadów, a także innymi nazwami frakcji odpadów, niż określiła to ustawa, Rada wskazała, iż jej zdaniem dozwolone jest posługiwanie się pojęciami o co prawda różnej nazwie, lecz których zakres przedmiotowy jest taki sam. W ocenie organu do takich pojęć należą: "odpady ulegające biodegradacji" oraz "biodegradowalne", "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" oraz "opakowania wielomateriałowe", "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" oraz "kompletny zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny".

Nadto Gmina argumentowała, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku stanowi, że w gminach zadaniem Rady Gminy jest ustalenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Ustalenie, iż opróżnienie zbiornika wynika z instrukcji eksploatacji tę normę wypełnia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uregulowania częstotliwości odbioru niesegregowanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów, stanowiących odpady komunalne Rada wskazała, iż niezasadne jest twierdzenie Skarżącego, że Rada Gminy dokonała zawężenia tego ustalenia wyłącznie do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W § 5 ust 2 uregulowano bowiem częstotliwość odbioru tych odpadów dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dla budynków użyteczności publicznej, dla obiektów usługowych oraz handlowych oraz dla gastronomii, obiektów usługowych oraz handlowych wprowadzających do obrotu żywność.

W ocenie Gminy prawidłowo wypełniła ona art. 6r ust. 3 ustawy, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w regulaminie rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Władze gminy najlepiej znają sytuację i są w stanie ocenić, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia deratyzacji na całym obszarze, czy tylko na części.

W § 1 ust. 5 uchwały nr [...] Rada Gminy ustaliła jakie odpady komunalne można przekazywać do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 2c ustawy gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Organ nie podzielił stanowiska Skarżącego w zakresie, w którym twierdzi on, iż z ww. uchwały nie wynika, żeby Gmina spełniła warunek określony w art. 3 ust. 2c ustawy. W § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rada Gminy R. ustaliła bowiem odbiór odpadów komunalnych, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga okazała się zasadna.

2. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1, w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.

3. Kontrola Sądu uwzględnia przesłanki oceny aktów prawa miejscowego, wynikające zarówno z P.p.s.a., jak i innych unormowań.

Po pierwsze zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Nadto z treści art. 91 ust. 1 i 4 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Sąd orzekający podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2019 r., I SA/Gl 1113/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, że nieistotne naruszenia prawa ma miejsce, w szczególności, w sytuacji, w której naruszenie nie doprowadziło do podjęcia uchwały o innej treści, niż gdyby ta uchwała była podjęta w warunkach w pełni zgodnych z prawem. Zasadniczo dotyczy to naruszenia przepisów prawa procesowego (formalnego), a więc tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Reprezentatywny dla tego stanowiska jest wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., II SA/Rz 58/94, w którym uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze sąd wskazał, że "naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało jej nieważność, jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło". Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 10 października 1996 r., I SA/Kr 887/96, przyjmując, że brak opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawie absolutorium dla zarządu gminy stanowi istotne naruszenie prawa wówczas, jeżeli zostałoby wykazane, że gdyby rada gminy w chwili podejmowania uchwały posiadała opinię regionalnej izby obrachunkowej w sprawie absolutorium, to najprawdopodobniej podjęłaby uchwałę innej treści. Także w wyroku NSA z 5 kwietnia 2000 r., I SA/Gd 1333/98 przyjęto, że naruszenie prawa procesowego podczas udzielania absolutorium, nie pozwala w danych okolicznościach sprawy (proporcja głosów oddanych za absolutorium - 10 do głosów przeciwnych – 3) na racjonalne przypuszczenie, że zgłoszenie przez Komisję Rewizyjną pod głosowanie przeciwnej treści uchwały, tj. o nieudzielenie absolutorium mogłaby spowodować jej przyjęcie. Stanowisko, że istotnym jest takie naruszenie procedury podjęcia uchwały, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło zajmowały także wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 30 czerwca 2004 r., II SA/Bd 43/04; WSA w Gliwicach w wyroku z 5 grudnia 2013 r., IV SA/Gl 314/13; WSA w Krakowie w wyroku z 9 stycznia 2007 r., III SA/Kr 327/06, CBOSA).

Istnieje kilka podstawowych kryteriów badania, czy doszło do istotnego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Po pierwsze nieprzekroczenie zakresu upoważnienia, po drugie zgodność zakresowa z upoważnieniem oraz z przepisami wyższej rangi, po trzecie spójność terminologiczna i wzajemna niesprzeczność przepisów zarówno w ujęciu systemowym, jak i wewnętrznym. Istotne jest również zachowanie wymogów językowych i redakcyjnych.

Omawiając poszczególne wymogi, właściwie odczytane i zastosowane przez skarżącego Wojewodę a stanowiące dla Sądu dyrektywy interpretacyjne dla dokonania oceny w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Nadto należy zwrócić uwagę na unormowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności wymagającą, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego, zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135, w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137, w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, CBOSA).

Wyznacznikiem działania organu jest wskazanie na klarowność przepisów, wynikającą z zasady państwa prawnego. Redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19, CBOSA).

Odnosząc się do kolejnych z wymienionych dyrektyw interpretacyjnych wyjaśnić należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 Z.p.t.)

Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, CBOSA).

4. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ściślej biorąc wykonanie delegacji z art. 4 ust. 1 tego aktu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. określa enumeratywnie elementy, jakie powinien zawierać uchwalany przez radę gminy regulamin. Zgodnie z treścią tego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z kolei na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy w regulaminie może:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny".

Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, CBOSA).

5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać trzeba, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. - gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Jak należy rozumieć pojęcie "odpady komunalne" precyzuje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Według art. 3 pkt 7 przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 6r. ust. 3 rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, określa szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów W myśl art. 3 ust. 2 pkt 5 gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz opakowań komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji.

Z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnił pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" takich odpadów. Z mocy art. 6c ust. 1 ustawy gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Regulacji art. 4 ust. 2 oraz art. 6r. ust. 2d ustawy nie można interpretować w oderwaniu od przepisu art. 6c ust. 1. Zatem regulamin winien określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez określone punkty lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej m.in. odpadów zielonych, a także odpadów określonych w art. 4a. Wówczas opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi ekwiwalent za odbiór odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów w inny sposób. Wreszcie, gmina może w drodze aktu prawa miejscowego z art. 6r. ust. 3 ustawy, ograniczyć ilość m.in. odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych.

Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że obowiązkiem gminy jest odbieranie odpadów komunalnych.

Nie budzi zaś wątpliwości, że odpady ulegające biodegradacji wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19), stanowią rodzaj odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy. Bioodpady to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o odpadach - to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący wprowadzania przez Gminę własnej nomenklatury.

Odnośnie do obowiązku stosowania ustawowych zwrotów typu: "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" Sąd wyjaśnia, że ustawa nie upoważnia lokalnego prawodawcy do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek definicji pojęć ustawowych, jak również do powtarzania definicji zawartych już w ustawach. Tym bardziej rada gminy nie jest również uprawniona do dokonywania zmian w definicjach pojęć ustawowych i regulowania pewnych kwestii w sposób odmienny, bowiem powtórne zdefiniowanie pojęcia ustawowego w regulaminie może powodować, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniową danego pojęcia. Utworzenie na potrzeby Regulaminu definicji stanowi niedopuszczalną modyfikację pojęcia, którymi posługuje się ustawodawca i przekroczenie delegacji ustawowej, upoważniającej radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (vide wyroki NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11; wyr. WSA w Łodzi z 13 września 2013 r., II SA/Łd 527/13, z 13 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 434/15; WSA w Gliwicach z 14 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 482/14, CBOSA).

Sąd dostrzega intencję organu w takim sposobie uregulowania materii związanej z selektywnym zbieraniem odpadów komunalnych, a opierającej się na założeniu, ułatwienia mieszkańcom gminy, prawidłowego, selektywnego zbierania odpadów. Jednak w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że "odpady budowlane i remontowe, które powstały w wyniku prowadzenia drobnych robót nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do właściwego organu należy dostarczyć do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, jeżeli odpady budowlane i rozbiórkowe powstają w skutek prowadzonych prac przez firmę remontową, to ta firma staje się wytwórcą odpadów i jest odpowiedzialna za ich zbieranie, wywóz i utylizację na własny koszt zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Wojewoda zasadnie stwierdził, że żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do regulowania tego typu kwestii, zarówno w regulaminie, jak i w uchwale w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak jest zatem delegacji do regulowania powyższych zagadnień w uchwałach, które powinny stanowić jednolity system utrzymania czystości i porządku.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Jak trafnie wskazuje się w utrwalonym już w tym przedmiocie orzecznictwie organ podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowany do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki, zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości przeprowadzania napraw poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw i wskazywania tylko co do nich określonych wymogów prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 ;wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19, a także wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15, CBOSA).

Delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. daje uprawnienia gminie do przeprowadzania kalkulacji i ustalenia limitu odpadów odbieranych w zamian za opłatę (por. wyr. WSA w Bydgoszczy z 17.09.2014 r., II SA/Bd 691/14, CBOSA). Ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są objęte regulacją uchwały rady gminy, w przedmiocie ustalenia regulaminu czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w ustawie, w każdym z aspektów przekazanych do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa - poprzez nieuregulowanie całości materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości. Z art. 6r ust. 3a przedmiotowej ustawy wynika, że uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosowanie zaś z art. 6t ust. 3b ustawy dopuszczono zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że rada może wprowadzić jedynie ilość niektórych odpadów odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zróżnicowanie częstotliwości przyjmowania odpadów. Nie może natomiast, jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale, pominąć informacji o sposobie zbierania niektórych frakcji odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co do zbierania których jest zobowiązana (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 września 2020 r., IV SA/Wa 1902/20, CBOSA).

Zasadny jest zarzut Wojewody, że w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że "odpady budowlane i remontowe, które powstały w wyniku prowadzenia drobnych robót nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do właściwego organu należy dostarczyć do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, jeżeli odpady budowlane i rozbiórkowe powstają w skutek prowadzonych prac przez firmę remontową, to ta firma staje się wytwórcą odpadów i jest odpowiedzialna za ich zbieranie, wywóz i utylizację na własny koszt zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Wojewoda stwierdził, że żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do regulowania tego typu kwestii, zarówno w regulaminie, jak i w uchwale w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak jest zatem delegacji do regulowania powyższych zagadnień w uchwałach, które powinny stanowić jednolity system utrzymania czystości i porządku i – jak wyżej wskazano – nie mogą być niezgodne z przepisami wyższej rangi.

Upoważnienie do uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży. Upoważnienie takie znalazło się w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy z dniem 6 września 2019 r., zaś zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.), rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym - do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.

Przepis ten nie został jednak wymieniony przez Radę w zaskarżonej uchwale.

Rację ma Wojewoda twierdząc, że w § 1 ust. 5 uchwały Nr [...] Rada ustaliła, że do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych można przekazać odpady komunalne zebrane w sposób selektywny, w tym: z papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów wielomateriałowych, itp. Wobec powyższego Wojewoda odniósł się do art. 3 ust. 2c u.c.p.g., zgodnie z którym gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Z treści § 1 ust. 5 uchwały Nr [...] nie wynika jednak, żeby Gmina spełniła warunek, określony w art. 3 ust. 2c u.c.p.g., a w takim przypadku niezbędne jest zapewnienie przyjmowania bioodpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Należy wskazać w tym kontekście, że wypełnienie delegacji powinni być kompletne, a nie wybiórcze, co odpowiada wspomnianej wyżej zasadzie dobrej legislacji.

9. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd wyjaśnia ponadto, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] października 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawą tego skierowania był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych, służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta [...] obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020 r., poz. 1829). W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę oraz inne sprawy zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.