Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 131/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 40, art. 49 § 1, art. 58 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2183/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 28 listopada 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2183/19, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) odrzucił skargę E.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GIDT) z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę wniesioną przez E.G. (dalej: skarżąca) na opisaną wyżej decyzję w imieniu skarżącej podpisał J.T.. WSA pismem z 5 listopada 2019 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia, w terminie 7 dni, stwierdzonych braków skargi – pod rygorem jej odrzucenia – poprzez nadesłanie pełnomocnictwa upoważniającego do wniesienia skargi bądź do zastępstwa przed sądami administracyjnymi oraz oryginału lub poświadczonej notarialnie kopii zawartej ze skarżącą umowy o pracę. W terminie otwartym do uzupełnienia braków pełnomocnik nadesłał żądaną umowę oraz pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącej, jednakże nieobejmujące swoim zakresem działania przed sądami administracyjnymi.

WSA w Warszawie stwierdził, że pomimo prawidłowo doręczonego wezwania i pouczenia, pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił braku skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa procesowego do wniesienia skargi bądź do działania w imieniu skarżącej przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn skarga podlegała odrzuceniu, gdyż – pomimo wezwania – nie uzupełniono jej braków formalnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika J.T.. W ocenie skarżącej przedłożone przy skardze pełnomocnictwo zostało prawidłowo udzielone zgodnie z art. 36 p.p.s.a. Skarżąca podniosła ponadto, że w sytuacji gdy sąd miał wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa, mając na uwadze dyspozycję art. 44 p.p.s.a., "winien zwrócić się bezpośrednio do skarżącej z zapytaniem w przedmiocie konwalidacji czynności dokonanej przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nim zarzuty są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie skargę w imieniu skarżącej podpisał pełnomocnik J.T.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał sąd pierwszej instancji, że skarga była dotknięta brakiem formalnym, którego usunięcie było niezbędne do nadania jej dalszego biegu.

Zgodnie z art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z przepisu tego wynika zasada wolnego wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym, polegająca na tym, że strony same decydują o tym, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym będą występowały osobiście czy przez pełnomocnika (np. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FZ 143/18, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo kierowane do sądu administracyjnego powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W przypadku składania pisma przez pełnomocnika, zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a., do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, pełnomocnik obowiązany jest złożyć do akt sprawy przy pierwszej czynności procesowej (art. 37 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a. pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak też pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Braki w zakresie pisemnego dokumentu potwierdzającego istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegają uzupełnieniu na wezwanie, w trybie art. 49 p.p.s.a., który przewiduje, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1). W odniesieniu do skargi przepisy przewidują rygor jej odrzucenia w razie nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Natomiast skarga poprawiona lub uzupełniona w terminie wywołuje skutki od dnia jej wniesienia (art. 49 § 3 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca powierzyła prowadzenie swoich spraw pełnomocnikowi, zatrudnionemu na stanowisku doradcy prawnego na podstawie umowy o pracę – w ramach stałej obsługi. Powyższe oznacza, że w aktach sprawy winien znaleźć się pisemny dokument potwierdzający istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego, stosownie do treści art. 67 § 5 p.p.s.a., pełnomocnikowi skarżącej zostało doręczone wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa upoważniającego do wniesienia skargi bądź do zastępstwa przed sądami administracyjnymi oraz oryginału lub poświadczonej notarialnie kopii umowy o pracę zawartej ze skarżącą.

Skierowanie tego wezwania do pełnomocnika należy uznać za prawidłowe, bowiem łączna wykładnia art. 49 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że gdy skargę wnosi pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego należy skierować do wnoszącego pismo pełnomocnika (por. M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 217; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 123; także np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 1377/10; z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 46/08; z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1658/06).

W odpowiedzi na wezwanie sądu pełnomocnik nadesłał żądaną umowę (k. 21) oraz "pełnomocnictwo ogólne" do działania w imieniu skarżącej, którego zakres obejmował: "reprezentowanie skarżącej (w oparciu o dyspozycję art. 87 § 2 k.p.c.) w sprawach gospodarczych przed wszystkimi podmiotami gospodarczymi, w sprawach administracyjnych przed wszystkimi podmiotami administracji rządowej i samorządowej wraz z prawem wykonywania, podpisywania i składania deklaracji skarbowych i ubezpieczeniowych, przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, we wszystkich sprawach cywilnych w tym egzekucyjnych przed wszystkimi organami instytucjami w tym komornikami oraz do reprezentowania przed Sądami Powszechnymi wszystkich instancji". Ponadto pełnomocnictwo obejmowało prawo do udzielania dalszych pełnomocnictw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec tak sformułowanej treści nadesłanego pełnomocnictwa, słusznie sąd pierwszej instancji uznał, że jego zakres nie obejmował możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ani reprezentowania skarżącej przed sądem administracyjnym.

Jednakże zdaniem NSA odrzucenie skargi – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych w postaci wykazania umocowania do reprezentacji skarżącej – było w okolicznościach tej sprawy przedwczesne.

Zagadnienie skutków wynikających dla mocodawcy z czynności dokonywanych przez wadliwie albo nieprawidłowo ustanowionego pełnomocnika było już przez sądy administracyjne wielokrotnie rozstrzygane. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu (np. postanowienie NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 50/20, LEX nr 2783142 ). Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna bowiem ograniczać stronie realizacji tego prawa (zob. postanowienia NSA: z 28 kwietnia 2020r., sygn. akt I GZ 80/20 i cytowane tam orzecznictwo; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/14; z 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1082/15). W orzecznictwie wskazuje się, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która pełnomocnictwa takiego nie przedstawiła, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16; postanowienia NSA: z 3 października 2018 r., sygn. akt II GZ 326/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I GSK 2703/05). W orzecznictwie podkreśla się także, że wykładnia art. 49 § 1 p.p.s.a. dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) prowadzi do wniosku, że odrzucenie skargi bez bezpośredniego wezwania strony do jej podpisania wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II OZ 1425/18; z 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2353/15; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11).

A zatem należy przyjąć, że wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wezwać stronę do podpisania skargi w sytuacji, gdy pełnomocnik, który podpisał skargę, nie wykazał się stosownym umocowaniem (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 34 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX; por. także np. postanowienia NSA: z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 530/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II FZ 748/17). Braki formalne skargi, które nie zostały uzupełnione w terminie przez pełnomocnika, który podpisał się pod skargą, powinny skutkować skierowaniem bezpośrednio do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie. Odmienna interpretacja – przyjęta w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji – byłaby zbyt rygorystyczna, bowiem zamykałaby stronie prawo do sądu, co stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, które gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej. Nie można bowiem uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 270/12; z 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 677/12; z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 3664/13). Skoro skarga na opisaną na wstępie decyzję GITD mogła zostać wniesiona przez samą stronę, strona mogła w pełnym zakresie uzupełnić braki takiej skargi przez jej podpisanie.

W niniejszej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skoro pełnomocnik skarżącej nie został właściwie umocowany przy wnoszeniu skargi, to skierowanie do niego wezwania do usunięcia braków skargi, którego następnie nie wykonał prawidłowo, nie mogło – bez wezwania samej strony – skutkować odrzuceniem skargi.

Wobec powyższego uznać należało, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do wydania przez WSA w Warszawie orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż sąd winien był uruchomić procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie przez skarżącą. Wobec niedokonania przez sąd pierwszej instancji tej czynności, zaskarżone orzeczenie o odrzuceniu skargi należy uznać za przedwczesne.

Niezasadna jest natomiast podniesiona w uzasadnieniu zażalenia argumentacja wskazująca, że sąd – mając wątpliwości co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa (z powodu "niespójności i braku precyzji" w jego sformułowaniu) – powinien zwrócić się bezpośrednio do skarżącej z "zapytaniem w przedmiocie konwalidowania czynności dokonanej przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika", zgodnie z art. 44 p.p.s.a. Powołany przepis reguluje sytuację tymczasowego dopuszczenia przez sąd osoby działającej bez pełnomocnictwa do podjęcia naglącej czynności, pod warunkiem że w wyznaczonym przez sąd czasie złoży pełnomocnictwo albo dokonana czynność zostanie zatwierdzona przez stronę. W rozpoznawanej sprawie podstawą wezwania pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braku formalnego był art. 49 § 1 p.p.s.a., a nie art. 44 p.p.s.a.

Ponadto, wbrew ocenie skarżącej, nadesłane pełnomocnictwo nie spełniało wymogów z art. 36 p.p.s.a., a powołanie się w jego treści na art. 87 § 2 ustawy z dnia 1 stycznia 1965 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, dalej cyt. jako: k.p.c.) tylko potwierdza, że nie odnosi się ono do spraw prowadzonych przed sądem administracyjnym.

Zgodnie z art. 36 p.p.s.a., w treści pełnomocnictwa procesowego powinno zostać zawarte upoważnienie do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazanie w treści pełnomocnictwa, że dotyczy ono postępowania "przed organami administracji samorządowej oraz państwowej, w tym też podatkowej, we wszystkich sprawach", nie jest wypełnieniem powyższego wymogu (zob. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1381/18, LEX nr 2616363). Strona w treści pełnomocnictwa wymieniła tylko "sądy powszechne". Zakresu pełnomocnictwa nie można wykładać rozszerzająco. Skoro pełnomocnictwo przedstawione przy skardze i nadesłane w wyniku wezwania sądu, nie obejmowało upoważnienia do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dla określenia zakresu umocowania nieuzasadnione byłoby odwoływanie się do przepisów prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 361/07; LEX nr 471052). Zasadnie zatem w tej sprawie uznano, że przedłożone pełnomocnictwo nie uprawniało do działania w imieniu skarżącej przed sądami administracyjnymi.

Niejasne jest powoływanie się przez skarżącą na treść art. 300 p.p.s.a., który to przepis dotyczy odpowiedniego stosowania do postępowania w zakresie obrotu zagranicznego przepisów o ustroju sądów powszechnych oraz przepisów k.p.c. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a zatem treść art. 300 p.p.s.a. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wydanie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi, bez poprzedzenia go wezwaniem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia, stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.

Z uwagi na dobro prawem chronione jakim jest prawo do sądu, stronie należy umożliwić uzupełnienie braków skargi. Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji winien zatem wszcząć procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie przez uprawnioną osobę, kierując wezwanie bezpośrednio do skarżącej.