Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 397/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 557/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Włocławek z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz [...] kwotę 1107 (jeden tysiąc sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. sygn. II SA/Bd 557/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...]w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy Włocławek, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku [...] o wydanie decyzji nakazującej [...], właścicielom nieruchomości oznaczonych geodezyjnie numerami [...], położonych w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], wstrzymanie użytkowania terenu, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamienia lub przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania. Wójt Gminy Włocławek, jak podał, przy rozpoznawaniu sprawy uwzględnił wskazania WSA w Bydgoszczy zawarte w wydanych na poprzednich etapach postępowania wyrokach z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Bd 366/13 i z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Bd 1191/14 zwracających uwagę na potrzebę określenia rodzaju i daty prowadzonej działalności gospodarczej na spornym terenie w zakresie, w jakim wymagane to jest dla prawidłowego zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęta przez Sąd ocena prawna wskazywała przy tym, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a jeżeli tak to, czy miało to miejsce po wejściu w życie regulacji ustawowej wprowadzającej możliwość nałożenia określonych obowiązków na jej właściciela. W przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości powinna zatem mieć miejsce po dniu [...] lipca 2003 r. Odnosząc się do przyjętych w tym zakresie ustaleń faktycznych, organ przypomniał, że z wyjaśnień Krzysztofa Kozłowskiego wynika, iż działalność gospodarczą na działce nr [...]rozpoczął zaraz po jej nabyciu w 2002 r. Działalność prowadzona na przedmiotowej działce polega na montażu kominków, parapetów i schodów. Na okoliczność prowadzenia działalności polegającej na dostarczaniu i montażu elementów granitowych i cięciu granitu [...]przedstawił faktury VAT. Oświadczył także, że nie doszło do rozszerzenia prowadzonej działalności i że nigdy na nieruchomości nie prowadził działalności produkcyjnej. Jak wskazał organ I instancji, o usługowym charakterze działalności przesądzają postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy odmawiające wydania opinii w sprawie konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku warsztatowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności w zakresie formatowania i obróbki płyt marmurowych przewidzianego do realizacji na działce o nr [...] oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Włocławku, który stwierdził, że dla powyższego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak uznał organ, fakt późniejszego zgłoszenia przez [...] zmiany w ewidencji mógł spowodować rozbieżności co do oceny daty rozpoczęcia działalności. Jednak zeznania sąsiadów, sołtysa, pracowników zakładu betoniarskiego, jak i kontrahentów potwierdzają wskazaną datę faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej, co nastąpiło przed dokonaniem formalnej zmiany w ewidencji działalności gospodarczej. Wójt Gminy Włocławek w związku z powyższym stwierdził, że zebrane dowody potwierdzają, iż rozpoczęcie na działce nr ew. [...] działalności gospodarczej polegającej na przyjmowaniu i składowaniu na nieruchomości płyt marmurowych i granitowych, następnie wykonywanie cięcia, pasowania elementów pod kątem świadczonych usług kamieniarskich, budowlanych i glazurniczych u klientów nastąpiło w 2002 r., wobec czego jego właściciela – opierając się na przyjętej przez Sąd wykładni art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie można zobowiązać do wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego jego sposobu zagospodarowania. Z tego powodu prowadzone postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że kontrolowane rozstrzygnięcie umarzające postępowanie jest zasadne. Organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, iż na działce nr [...]doszło do zmiany zagospodarowania terenu polegającej na prowadzeniu na jej terenie działalności gospodarczej w postaci cięcia i szlifowania płyt marmurowych i granitowych na wolnym powietrzu i w prowizorycznych obiektach, niemniej zmiana ta nie dawała możliwości zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zebrany w sprawie materiał dowodowy bowiem potwierdzał, że działalność gospodarcza została rozpoczęta na terenie działki nr [...]w krótkim okresie czasu od jej zakupienia przez [...] , tj. w 2002 r., czyli z pewnością miała miejsce przed datą 11 lipca 2003 r. oraz, że po tej dacie nie doszło do zwiększenia jej rozmiarów w sposób pozwalający na zastosowanie sankcji wynikającej z przywołanego przepisu.

Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] kwietnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który dwukrotnie uchylał decyzje organów obu instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zarówno organ, jak i sąd rozstrzygający niniejszą sprawę, byli związani oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z obydwu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd przypomniał, że wskazana ocena odnosi się przede wszystkim do uznania, że zmiana zagospodarowania terenu, która miała miejsce po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyklucza stosowanie art. 59 ust. 3 ustawy. Przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r., nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Zastosowanie zatem art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz.

Odnosząc się do przyjętych przez organy orzekające w sprawie ustaleń, Sąd przypomniał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż na działce nr [...] nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu polegająca na prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci cięcia i szlifowania płyt marmurowych i granitowych. Nie odniósł się natomiast organ do charakteru tej zmiany w kontekście jej zgodności z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą Nr XIII/34/79 Gminnej Rady Narodowej we Włocławku z dnia 28 grudnia 1979 r. – Dz. Urz. Woj. R.N. w Bydgoszczy Nr 1, poz. 5 z 1980 r., następnie zmienionego uchwałą nr XLV/183/98 Rady Gminy we Włocławku z dnia 24 kwietnia 1998 r. – Dz. Urz. Woj. Włocł. Nr 9, poz. 42, plan ten obowiązywał do czasu jego uchylenie uchwałą Nr X/100/03 Rady Gminy Włocławek z dnia 11 grudnia 2003 r.). Przepis § 8 ust. 5 planu obowiązującego do 2003 r. stanowił, że analizowany teren objęty jest symbolem; "M/U" – teren budownictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi. Zadaniem organu w tym zakresie było w pierwszej kolejności ustalenie, czy działalność prowadzona przez Krzysztofa Kozłowskiego miała charakter działalności produkcyjnej czy usługowej, w dalszej kolejności (gdyby organ stwierdził, że nie była to działalność produkcyjna) ustalenia wymagało, czy usługi te charakteryzują się cechą "nieuciążliwości dla środowiska przyrodniczego i ludzi". Jak zauważył Sąd, organ odwoławczy nie dokonał takich ustaleń, poprzestając na stwierdzeniu, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę obiektywne przesłanki zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał jednakże na stwierdzenie, że właściciel działki nr [...] prowadził na niej działalność produkcyjną. Wynika to z prostej analizy charakteru tej działalności. Skoro polegała ona na wytwarzaniu z surowca (kamienia) konkretnych produktów (parapety, obudowy kominka itp.), to nie sposób nie stwierdzić, że produkował on ww. towary. Działalność ta nie miała nic wspólnego z usługami. Nie ulega zatem wątpliwości, jak stwierdził Sąd, że opisywana działalność była sprzeczna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie powyższe (brak ustalenia, czy działalność prowadzona miała charakter działalności produkcyjnej czy usługowej) nie miało jednak wspływu na wynik sprawy. Kluczową bowiem w przedmiotowym postępowaniu kwestią, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, okazała się okoliczność, kiedy nastąpiła przedmiotowa zmiana zagospodarowania terenu, tj. czy przed [...] lipca 2003 r., czy też po tej dacie. Oceniając pod tym kątem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd podzielił zaś dokonane przez organy ustalenia, że zmiana ta nastąpiła przed wskazaną datą. Uzasadniając tenże wniosek Sąd wyjaśnił, że niespornym pozostawało, że [...] nabył nieruchomość składającą się z dwóch działek w 2002 r., co potwierdza akt notarialny Rep. A Nr [...]czerwca 2002 r. Przedsiębiorstwo [...] prowadzone jest od 1991 r., w dniu [...] maja 2009 r. zgłoszono zmianę we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, dodając nowy adres działalności - [...]. Natomiast rozszerzenie profilu działalności na działalność w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamienia ozdobnego i kamieni dla budownictwa nastąpiła [...] grudnia 2004 r. W bezpośrednim bądź bardzo bliskim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność [...] znajdują się działki należące do [...]. W aktach administracyjnych znajdują się protokoły przesłuchania tych świadków. [...] zeznała, że uczestnik postępowania zaczął prowadzić działalność na przedmiotowej nieruchomości "kilka miesięcy po zamieszkaniu w 2002 roku [...] widziała kamienie, które były poddawane obróbce". Świadek [...], zeznał, że "zaobserwował niedługo po przeprowadzce, że działka została ogrodzona a następnie ze dwa trzy miesiące później widział jak na tej działce wykonywana są prace w postacie cięcia, szlifowania kamienia." Świadek [...], zamieszkujący w bliskiej odległości od przedmiotowej nieruchomości od marca 2006 r., zeznał, że "działalność była już prowadzona w okresie kiedy zamieszkał na działce", podobnie też zeznała [...]. [...]zeznał, że "pod koniec 2002 roku firma przez niego prowadzona [...] wykonywała ogrodzenie działki Pana [...]. W terminie około dwóch - trzech tygodni po tym fakcie Pan [...] rozpoczął prowadzenie działalności [...] działalność Pana Kozłowskiego polegała na przycinaniu płyt, szlifowaniu, obrabianiu". Świadek [...]zeznała, że uczestnik postępowania "na swojej nieruchomości tnie i szlifuje kamień [....] nie pamiętam od kiedy ta działalność jest prowadzona na nieruchomości sąsiedniej, w każdym razie, kiedy się wprowadzaliśmy [2005 r.], działalność była już prowadzona." Skarżący zeznał, że "Pan [...] już w 2005 r. tę działalność tam prowadził". Uczestnik [...] zeznał, że na działce wykonuje "czynności związane z formatowaniem płyt granitowych i marmurowych, cięcie gazobetonu, cięcie płyt z piaskowca, polerowanie wyżej wymienionych [...] Wszystkie te czynności były wykonywane od początku prowadzenia działalności tj. od 2002 r.". Uczestniczka [...] zeznała, że "działalność prowadzona przez męża polega na cięciu płyt granitowych, wykonywaniu elementów do kominków, parapetów, blatów itp. Prawdopodobnie na ten cel nieruchomość jest wykorzystywana od 2002 roku, od jesieni." Jak zauważył Sąd, skarżący twierdzi, że brak jest dowodów w postaci dokumentów, faktur, czy też wpisów potwierdzających rozpoczęcie przez uczestnika postępowania działalności na przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że sam skarżący, mimo iż twierdzi, że uczestnik rozpoczął działalność w miejscowości [...] w 2009 r. (co ma wynikać z faktu wpisania takiej informacji w rejestrze) podaje, że uczestnik prowadził działalność na spornej nieruchomości już w 2005 r. Samo dokonanie wpisu w ewidencji gospodarczej dotyczącego zmiany profilu prowadzonej działalności nie przesądza o faktycznej dacie rozpoczęcia takiej działalności. Faktyczne wykonywanie działalności na spornej nieruchomości potwierdzone zostało przez świadków ([...]), którzy zamieszkiwali w sąsiedztwie wcześniej niż skarżący. Rozpoczęcie działalności tuż po zakupie nieruchomości przez uczestnika potwierdzili ponadto pracownicy pobliskiego [...], potwierdził, że działalność na przedmiotowej nieruchomości na pewno była prowadzona od 2002 r. Biorąc pod uwagę nastąpienie zmiany zagospodarowania terenu na spornej nieruchomości w kontekście daty, kiedy ona nastąpiła, Sąd stwierdził w związku z tym, że zasadnym było w tych warunkach uznanie, iż była ona wcześniejsza od daty wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy nie mógł w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji samorządowej, która miała wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w związku z pominięciem przez Sąd norm wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uznaniem, że niemożliwe jest przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji wyrobów zakładu kamieniarskiego [...]na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w toku postępowania organy zignorowały dowody wskazujące na rozpoczęcie działalności kamieniarskiej od 2004 r., błędnie uznając, że przepisy regulujące zgłaszanie i prowadzenie działalności gospodarczej, czy też zapisy planów miejscowych wykluczających prowadzenie tego typu działalności na terenie działki nr [...]nie mają znaczenia. Sąd bezpodstawnie uznał, że dla udowodnienia prowadzenia działalności przed 2003 r. wystarczają zeznania świadków, mimo że ich wiarygodność jest łatwa do podważenia. Poza tym w zaskarżonym wyroku dokonano nie tylko nadinterpretacji zeznań świadków, ale wręcz ustaleń nieprawdziwych, co wnoszący skargę kasacyjną poparł przedstawionymi przez siebie przykładami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Również uczestnicy postępowania ([...]) w złożonej przez siebie odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W świetle podstaw złożonej skargi kasacyjnej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku mogła zostać uznana za trafną w zakresie wniosku, że dowody zgromadzone i wszechstronnie rozważone w postępowaniu administracyjnym nie pozwalały na wydanie decyzji zobowiązującej [...] do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...]. Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów, przyjął, że w sprawie postępowanie dowodowe nie doprowadziło do przyjęcia ustaleń, które stanowiłyby jednoznacznie o wystąpieniu hipotezy określonej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., niemniej Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska takiego nie podziela, uznając że zostało ono sformułowane z naruszeniem wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania (art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Niespornym pozostaje, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym. Nie może zatem za zgodną z prawem procesowym uchodzić decyzja administracyjna, która została wydana w postępowaniu, w którym nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a. Przypomnieć należy, że z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie ma jednocześnie to, że zakres faktów relewantnych dla sprawy, które podlegają dowodzeniu, wyznacza zawsze wykładnia nadawana przepisowi prawa materialnego, będącemu podstawą prawną decyzji. Z tego względu brakiem dokonania wymaganych ustaleń faktycznych będzie się cechowało również takie działanie organu, które przedmiotem dowodzenia objęło wycinek faktów istotnych dla sprawy lub też podlegały one rozważeniu w innym, niewłaściwym kontekście.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. relewantnym elementem stanu faktycznego, który powinien stanowić przedmiot ustaleń organu prowadzącego postępowanie, pozostaje kwestia tego, czy na określonej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Zawężając dalsze uwagi do terenu, na którym obowiązują postanowienia planu miejscowego oraz działań nie podlegających reglamentacji Prawa budowlanego, podstawą sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt u.p.z.p. powinno być stwierdzenie, że właściciel działki dokonał zmiany jej zagospodarowania, a przy tym charakter tejże zmiany był tego rodzaju, że doprowadził do sprzeczności z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego zresztą nie kwestionuje skarżący, w zakresie, w jakim przyjmuje ono, że na działce nr ew. 365/13 jej właściciel rozpoczął nie tyle działalność usługową, co działalność o charakterze produkcyjnym, naruszając tym samym zakaz wykorzystania terenu, na jakiej się działka ta znajduje, pod taką funkcję. Zasadniczym elementem faktycznym nakazującym umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania właściciela działki do przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., był jednak, zdaniem Sądu, fakt rozpoczęcia tejże działalności przez [...]przed dniem [...] lipca 2003 r., co – opierając się na wykładni nadawanej wskazanemu przepisowi prawa materialnego – nie pozwalało zastosować opisanej sankcji, pomimo że hipoteza przepisu art. 59 ust. 3 musiała być prima facie uznana literalnie za spełnioną. W tym zakresie organy orzekające w sprawie oraz Sąd były na podstawie art. 153 p.p.s.a. związane oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Bd 366/13, zgodnie z którą wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instrument umożliwiający doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem ze względu na swój szczególny charakter może mieć zastosowanie jedynie względem tych działań właściciela działki, które, polegając na zmianie zagospodarowania terenu, zostały zapoczątkowane po wejściu w życie tejże ustawy, a zatem po dniu [...] lipca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko Sądu I instancji odnośnie do związania tym wnioskiem interpretacyjnym, zobowiązany jest jednakże zauważyć, że wskazana data powinna być ściśle odnoszona nie tyle do rozpoczęcia przez właściciela działki na jej terenie określonej działalności (gospodarczej), ile na prowadzeniu działalności, której widocznym, stałym (niejednorazowym), a przy tym trwałym (trwającym powyżej 1 roku), ze względu na treść art. 59 ust. 2 u.p.z.p., następstwem było doprowadzenie do zmiany jej zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej mając charakter urbanistyczny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym. Nie wydaje się tymczasem, by dokonana przez Sąd I instancji ocena przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania dowodowego miała na uwadze rozważenie opisanego wyżej kryterium prawnego. Uwzględnić bowiem trzeba, że zeznania świadków stanowiące zasadniczy środek dowodowy, którym posłużyły się organy, biorąc pod uwagę ich treść, odwoływały się wyłącznie do chwili rozpoczęcia przez Krzysztofa Kozłowskiego działalności gospodarczej na działce nr ew. 365/13, co pozostawiało niewyjaśnioną kwestię tego, na czym działalność ta w momencie jej zapoczątkowania szczegółowo polegała, a przede wszystkim, czy jeszcze przed lipcem 2003 r. doprowadziła do trwałej zmiany jej poprzedniego zagospodarowania. W sytuacji, gdy nieruchomość została kupiona w połowie 2002 r., a wyjaśnienia części świadków, jak i samego [...]wskazywały na epizodyczność i sezonowość podejmowanego na działce zajęcia polegającego na cięciu i szlifowaniu płyt marmurowych i granitowych, a przy tym na początkowym etapie prowadzenia działalności – na jej niski poziom rozwinięcia i ograniczenia używanych zasobów (m.in. praca pod namiotem ogrodowym) za nieudowodnioną w znaczeniu ujętym w art. 80 k.p.a., należy uznać okoliczność, iż do zmiany zagospodarowania działki nr ew. [...]doszło już na jesieni 2002 r., co uniemożliwiało względem tejże zmiany posłużenie się instrumentem wprowadzonym przez art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi na niemożność utożsamiania zapoczątkowania prowadzenia działalności gospodarczej z doprowadzeniem do zmiany zagospodarowania terenu, na którym jest ona prowadzona, gdy ustalenia wskazujące na datę rozpoczęcia działalności nie są skorelowane z określeniem tego, czy, a jeżeli tak, to jak działalność ta wpłynęła na zmianę przeznaczenia terenu. Z uwagi na ramy czasowe dzielące kupno działki i wejście w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przy tym zaniechanie prowadzenia działalności produkcyjnej w zakresie obróbki kamienia w okresie zimowym, nieposiadanie po kupnie działki własnego dostępu do mediów, jak też uzyskanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego dopiero w dniu 24 marca 2003 r. było to tym bardziej istotne. Podkreślenia przy tym wymaga, że z uwagi na to, iż dopiero w 2009 r. działka nr ew. 365/13 poprzez zmianę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej została określona jako miejsce prowadzonej przez Krzysztofa Kozłowskiego działalności, okoliczność tę należy traktować jako bezpośrednio wpływającą na rozkład ciężaru dowodu. W świetle art. 76 § 1 k.p.a. informacje ewidencyjne stanowią dowód tego, co z nich wynika i wyłącznie skuteczne przeprowadzenie przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.) mogłoby doprowadzić do przyjęcia ustaleń odmiennej treści, czego praktycznym wyrazem powinno być uznanie, iż niemożność stanowczego przesądzenia, że przed 11 lipca 2003 r. właściciel działki nr ew. [...] doprowadził do zmiany sposobu jej zagospodarowania stanowi okoliczność, iż do zmiany takiej nie doszło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do podzielenia postawionego przez skarżącego zarzutu naruszenia w sprawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wystarczające jest samo stwierdzenie, że zeznania świadków nie potwierdzają okoliczności, na które miały być one dowodem z uwagi na niewłaściwe utożsamianie działalności podjętej na terenie nieruchomości ze zmianą jej zagospodarowania w znaczeniu przyjętym przez art. 59 ust. 3 u.p.z.p., co na dalszy plan znosi akcentowaną przez skarżącego potrzebę przeprowadzenia przez Sąd weryfikacji złożonych zeznań pod kątem oceny ich wiarygodności, czemu Sąd miał w sprawie uchybić.

Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zwrócić uwagę również na odrębny aspekt naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, który nie został przez Sąd I instancji zupełnie w sprawie dostrzeżony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. II OSK 397/17, zgodnie z którym zmiana sposobu zagospodarowania terenu niezabudowanego może mieć miejsce również w sytuacji znaczącego zwiększenia realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na danym niezabudowanym terenie, wobec czego skoncentrowanie uwagi wyłącznie na dacie zapoczątkowania działalności i sposobie zagospodarowania terenu w jego pierwotnej postaci, pozostając w sprzeczności z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., skutkuje błędnym ustaleniem zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego w stopniu powodującym naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dostrzec należy analogię pomiędzy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu, za którą uważa się nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu a zmianą sposobu zagospodarowania terenu niepolegającą na jego zabudowie. Z tego powodu objęte hipotezą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinno być również znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią, a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie odniósł się z zachowaniem wymogów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie pozwalającym określić, czy w okresie pomiędzy 2003 r. a datą orzekania przez organy sposób zagospodarowania działki nr ew. [...] i jej wykorzystanie pod działalność produkcyjną ze względu na skalę produkcji, w tym sposób wytwarzania obrabianych przedmiotów, sposób i obszar magazynowania gotowych produktów, jak też zajęcie działki pod składowanie materiału mającego podlegać dalszej obróbce uległ znaczącej zmianie. Nie doszło również do potwierdzenia, że uciążliwości, jakie generuje działalność produkcyjna w profilu kamieniarskim na terenie oznaczonym symbolem "M/U" w relewantnym okresie pozostają na tym samym poziomie. Kwestie te w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku skwitowało jednozdaniowym twierdzeniem, zgodnie z którym "[...] działalność gospodarcza została rozpoczęta na terenie działki nr [...] w krótkim okresie czasu od jej zakupienia [...], czyli z pewnością miała miejsce przed datą [...] lipca 2003 r. oraz [...] po tej dacie nie doszło do zwiększenia jej rozmiarów [...]", co nie pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli ustaleń faktycznych uznać za prawidłową.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] kwietnia 2016 r. rozpoznał i z przyczyn powyżej przywołanych ją uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.