Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 406/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 103 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. D.z. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane z 1994 r.), art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane z 1974 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm.) powoływanej dalej, jako Kpa, po ponownym rozpoznaniu sprawy po wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 551/08 nakazał B. i S. G. dokonać rozbiórki kompleksu budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. O. [...] w R. użytkowanych jako zakład garbarski.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2005 r.

W sprawie zostały wydane już decyzje organów I i II instancji nakazujące rozbiórkę przedmiotowych budynków, jednak zostały one uchylone ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 551/08.

W kwietniu 2005 r. inwestor przedłożył inwentaryzację budowlaną wraz z opinią techniczną. Z inwentaryzacją tą zdaniem organu zgodne pozostawało oświadczenie inwestora, że w latach siedemdziesiątych na przedmiotowej posesji został zrealizowany budynek gospodarczy wraz z przylegającą do niego wiatą. Następnie do roku 1984 r. inwestor wykonał rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego i wiaty z przeznaczeniem na zakład garbarski. Drugi etap rozbudowy został zakończony w 1992 r. Organ wyjaśnił, że kompleks budynków stanowiących zakład garbarski składa się z trzech budynków w zabudowie zwartej, stanowiącej wspólną bryłę kompleksu technologicznego, usytuowanych w kształcie podkowy. Powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa i kubatura wynoszą odpowiednio [...] m², [...] m² i [...] m².

Organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w latach 1984 - 1992 planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonym uchwałą nr [...] WRN w R. z dnia [...] października 1982 r. przedmiotowa działka położona w R. przy ul. O. [...] znajdowała się strefie oznaczonej symbolem [...] – tereny zieleni nie urządzonej o charakterze łęgowym. Fragmenty przylegające do tras komunikacyjnych powinny mieć charakter zieleni urządzonej i swobodny ciąg pieszy z kępami drzew i krzewów.

Następnie od 1994 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. uchwalony przez Radę Miejską w R. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. W myśl ustaleń tego planu przedmiotowa działka znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem [...] – dolina rzeki M. i jej dopływów – wielofunkcyjny obszar terenów otwartych biologicznie czynnych, pełniących w strukturze miasta pierwszorzędną rolę klimatyczno – higieniczną, ekologiczną i hydrologiczną, w tym z przewagą agrocenoz. Na obszarach strefy [...] nie zezwala się na legalizację zabudowy zrealizowanej bez pozwolenia władz budowlanych. Powyższy plan przestał obowiązywać w 2003 r., zaś obecnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta.

Po przeprowadzeniu powyższej analizy organ stwierdził, że przedmiotowy kompleks budynków został wybudowany samowolnie, niezgodnie z obowiązującym w okresie ich realizacji planem zagospodarowania przestrzennego, jak i późniejszym.

Odnosząc się do argumentu strony postępowania, że na sąsiedniej działce wybudowano budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę, to organ wyjaśnił, że doszło do tego na zasadzie wymiany, bądź powiększenia zabudowy w istniejącym już gospodarstwie rolnym – siedlisku, w celu poprawy warunków bytowych w tym siedlisku. Powiększenie istniejącego siedliska (gospodarstwa rolnego) nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu określonego planem ogólnym. W niniejszej zaś sprawie zabudowania stron postępowania różnią się od sąsiednich tym, że zostały zbudowane nielegalnie i nie stanowią siedliska rolnego.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wniósł S.G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie podczas, gdy brak jest ustawowych przesłanek do wydania decyzji nakazującej dokonać rozbiórki kompleksu budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na ww. posesji,

2. naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy niespełnione zostały przesłanki z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r.,

3. naruszenie art. 7, 8, 11 i 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu właścicieli przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania obywateli do organów państwa, gdyż została wydana decyzja w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 19 maja 2008 r. w sprawie VIII SA/Wa 551/08, który uchylił wcześniej wydane w sprawie decyzje. Zauważył, że postępowanie w sprawie wszczęto w dniu [...] marca 2005 r., kiedy nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego, którym objęta byłaby nieruchomość odwołującego się, co wynika również z uzasadnienia decyzji. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1893/06r., zgodnie z którym określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę – powinna wystąpić w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. W celu wzmocnienia swojej argumentacji pełnomocnik skarżącego powołał również wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawach II OSK 1318/06 i II OSK 1454/06. Nadto po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ww. ustawy, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 40 tejże ustawy zezwalającą na użytkowanie przedmiotowego kompleksu budynków (postępowanie legalizacyjne), powołał się przy tym na orzecznictwo sadów administracyjnych. Organowi I instancji pełnomocnik odwołującego się zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu właścicieli nieruchomości, co podważyło zaufanie obywateli do organów państwa, zwłaszcza że na sąsiedniej działce wybudowano budynki mieszkalne, których nie dotyczy nakaz rozbiórki.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania małżonków G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę kompleksu budynków użytkowanych, jako zakład garbarski.

W uzasadnieniu organ podał, że art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane dopuszcza stosowanie poprzedniej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część został wykonany bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. Wówczas organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zweryfikować, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przywołując treść wymienionego przepisu oraz powołując się na pismo Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] stycznia 2007 r. organ odwoławczy stwierdził, że na przedmiotową działkę nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ podniósł, ze sąsiedni budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, na zasadzie wymiany, bądź powiększenia zabudowy w istniejącym już gospodarstwie rolnym – siedlisku, zaś powiększenie gospodarstwa rolnego nie wpływa na zmianę przeznaczenia terenu określonego planem ogólnym.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył S.G. (dalej jako skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz dodatkowo rażące naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 i 140 kpa poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków odwołania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodając ze organ odwoławczy nie rozstrzygnął wszystkich zarzutów oraz powstałych w sprawie wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje, więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły wady i uchybienia powodujące uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przede wszystkim podkreślić należy, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy od daty ich powstania. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy rozbudowa zrealizowanego w latach siedemdziesiątych budynku gospodarczego następowała dwuetapowo i zakończona została przed 1 stycznia 1995 r. ( pierwszy etap zakończony został do 1984 r., drugi natomiast w 1992 r.) Jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 27 października 1974 r.- Prawo budowlane. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 tej ustawy). Jeżeli w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Jeśli zaś w sprawie wydana zostanie decyzja na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a następnie nałożone nią obowiązki zostaną wykonane i zostanie to potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, wówczas należy wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W kontekście powołanych przepisów prawa, podkreślenia wymaga, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie, z którym organ ten winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd podzielił zarzuty skargi uznając, iż w rozpoznawanej sprawie, organy nie przeprowadziły w istocie postępowania wyjaśniającego w stopniu pozwalającym na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie tego czy, rozbudowany w 1984 r. i 1992 r. w warunkach samowoli budowlanej kompleks budynków znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Ta istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, pozwoliłaby organom, zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na prawidłową, wszechstronną, bo opartą na należycie zgromadzonym materiale dowodowym ocenę, co do istnienia bądź wykluczenia istnienia przesłanki obligującej organ do orzeczenia rozbiórki.

Tymczasem z analizy akt administracyjnych organów obu instancji wynika, że dokonały one tak istotnej z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego ustaleń charakterystyki terenu, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja, nie w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałami: WRN w R. z dnia [...] października 1982 r. oraz Rady Miasta w R. z dnia [...] kwietnia 1994 r. Organy oceniając inwestycję z punktu widzenia jej zgodności z zasadami planowania przestrzennego wskazały, że oceny tej dokonały w oparciu o obowiązujące w dacie realizacji inwestycji plany zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie natomiast terenu, na którym zrealizowano drugi etap spornej rozbudowy przypadający na 1992 r. organy przyjęły, że także nie był on przeznaczony pod zabudowę, bowiem nie przewidywał tego uchwalony przez Radę Miejską w R. uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 1994 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uszło, zatem uwadze organów, że w 1992 r. nie mógł obowiązywać plan uchwalony w dwa lata później.

Niezależnie od tego trzeba stwierdzić, że określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę – powinna wystąpić w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1454/06, gdzie stwierdził, że ,,Dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego (organ stwierdzi, że ... obiekt budowlany znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę), co wskazuje na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis. Za takim kierunkiem wykładni przemawia ponadto zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki, a mianowicie wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów "...obowiązujących w okresie ich budowy" i brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu. Zastosowana technika redakcyjna przepisu wskazuje, że gdyby intencją ustawodawcy była ocena przeznaczenia terenu, na którym obiekt budowlany został samowolnie zbudowany według przepisów obowiązujących w dacie jego wzniesienia, to odpowiednie określenie znalazłoby się w treści przepisu podobnie jak przy wskazaniu przepisów, według których należy oceniać zgodność budowy z przepisami prawa."

W tym kontekście podzielić należy zarzut skargi, że w sprawie nie zostały w sposób niewątpliwy ustalone przesłanki uzasadniające nakaz rozbiórki. Organ odwoławczy nie odniósł się także do podnoszonej na etapie odwołania okoliczności, że na sąsiedniej działce wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] budynek mieszkalny, co zdaniem skarżącego przeczyło ustaleniu, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. nie można było w tym obrębie dokonywać wznoszenia zabudowań. Z uzasadnienia orzeczenia organu II instancji wynika, że organ nie zweryfikował zgromadzonego materiału dowodowego nie poczynił własnych ustaleń co do tego w jaki sposób została zrealizowana inwestycja na sąsiedniej działce.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zaniechanie wyjaśnienia przez organy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i odniesienia do nich sytuacji prawnej, powoduje, że brak było dostatecznych podstaw do wydania w sprawie zaskarżonej decyzji.

Ponownie przeprowadzając postępowanie organ nadzoru budowlanego I instancji zgromadzi materiał dowodowy, który pozwoli na przeprowadzenie analizy, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji a jeśli na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ winien ocenić zgodność inwestycji z zasadami planowania przestrzennego biorąc pod uwagę założenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla tego terenu, jeśli zostało przyjęte, lub decyzję o warunkach zabudowy oczywiście jeśli została wydana, charakterystykę zabudowań na terenach przyległych, przeznaczenie tereny w ostatnio obowiązujący planie zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to ma na celu ocenę zgodności inwestycji z ładem przestrzennym.

W tej sytuacji rozważanie pozostałych zarzutów skargi należało uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 p.p.s.a