Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3439/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 60 ust 1, art 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wiaty drewnianej do przechowywania pływającego sprzętu wodnego z pomieszczeniami sanitariatów, pomieszczeniami gospodarczymi do przechowywania bagażu, salą wielofunkcyjną i pomieszczeniami magazynowymi, na terenie istniejącego ośrodka wypoczynkowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], położonej w [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne.

Burmistrz [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wiaty drewnianej do przechowywania pływającego sprzętu wodnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z wniosku Burmistrza [...] oraz załączonego projektu decyzji, przedstawiony do zaopiniowania projekt decyzji stanowi zmianę decyzji Burmistrza [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], RDOŚ odmówił uzgodnienia ww. projektu. Organ stwierdził, iż położenie planowanej inwestycji koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), tj. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.P., zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 85 § 1 Kpa oraz § 4 ww. rozporządzenia poprzez zaniechanie podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania dowodowego polegającego na wyjaśnieniu, czy jakieś działki sąsiadujące z działką nr ew. [...] są działkami zabudowanymi, co pozwalałoby na ustalenie linii zabudowy i warunków aktualnej zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, i czy nie zachodzi któreś z odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. Skarżący zakwestionował przyjęte przez organ I instancji pojęcie działki sąsiedniej, jak również przyjęcie, że na działce nr ew. [...] planowane jest dopiero wykonanie wiaty, podczas gdy taka wiata, po wcześniejszym dokonaniu uzgodnienia, została już wykonana, a obecne postępowanie dotyczy wyłącznie zmian w już istniejącym obiekcie budowlanym.

GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając ustalenia organu I instancji co do położenia działki, na której ma być realizowana inwestycja, w obrębie [...]. W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji stanowi zmianę dotychczasowej decyzji Burmistrza [...] Nr [...], znak: [...], z dnia [...] marca 2014 r., dotyczącej budowy budynku wiaty drewnianej do przechowywania pływającego sprzętu wodnego na działce nr ew. [...]. Zmiana, jak wynika z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji, dotyczy funkcji zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów jeziora, poprzez ustalenie jej w odległości 20 m od linii brzegu jeziora (poprzednio było 28 m.). GDOŚ podkreślił, iż wydanie decyzji przez Burmistrza [...], jak również uzgodnienie ww. inwestycji przez Regionalnego Dyrektora nie zwalnia organu uzgadniającego z obowiązku dokonania analizy zgodności ww. inwestycji z przepisami ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie [...] .

Nadto GDOŚ wyjaśnił, iż na terenie [...] lokalizacja obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest możliwa tylko i wyłącznie, gdy lokalizowany obiekt budowlany jest urządzeniem wodnym lub służy racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia), albo w sytuacjach wskazanych w § 4 ust. 2 i ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu zakres planowej inwestycji tj. funkcja, jakiej ma służyć, wykracza poza zakres obiektów budowlanych, których zadaniem byłoby służenie racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie występuje również wyjątek wskazany w przepisie § 4 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia, odnoszący się do uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie również zastosowania przepis § 4 ust. 5 pkt 3 ww. rozporządzenia, umożliwiający lokalizację obiektów budowlanych w strefie 100 metrowej brzegów jeziora, w sytuacji, gdy teren ten został wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren dostępu do wód publicznych oraz w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, gdyż na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2013 r.) nie jest bowiem miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jego zapisy są jednak istotne przy możliwości zastosowania odstępstwa zdefiniowanego w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, w myśl którego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów jeziora (tu: jeziora [...]), nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o ile na działkach przyległych znajduje się zabudowa mieszkaniowa lub usługowa, by w oparciu o nią, dla uzgadnianej inwestycji, będącej jednocześnie uzupełnieniem tejże zabudowy, wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegu jeziora [...]. Zdaniem organu zastosowanie wskazanego odstępstwa będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy dwie przesłanki zostaną jednocześnie spełnione przez planowaną inwestycję.

Analizując wystąpienie owych 2 przesłanek, GDOŚ wskazał, że zgodnie ze studium teren działki nr ew. [...] położony jest w obszarze nadbrzeżnym (oznaczonym jako strefa A2), obejmującym fragment miasta wraz z jeziorem [...] o funkcji mieszkaniowo-turystycznej i usługowej, w tym ośrodka rozrządu ruchu turystycznego gminy, będącego częścią strefy miejskiej (oznaczonej jako A) tworzonej przez tereny istniejącego i przyszłego zagospodarowania w granicach administracyjnych miasta [...]. Powyższe, w ocenie organu II instancji, oznacza, że działka na której ma być realizowana inwestycja nie jest położona na terenach zwartej zabudowy, albowiem obszary nabrzeżne nie zostały wyszczególnione w Studium jako obszary zwartej zabudowy miasta.

Co do spełnienia drugiej z przesłanek, tj. odnoszącej się do uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, Organ II instancji wskazał, że ponieważ przepis mówi o "działkach przyległych", należy rozumieć go w ten sposób, iż zabudowa podlegająca uzupełnieniu musi znajdować się na działkach bezpośrednio stykających się z działką przeznaczoną pod inwestycję, tj. w niniejszej sprawie dz. nr ew. [...]. Działkami stykającymi się z działką o nr ewid. [...] są działki nr ew. [...] i [...]. Wskazywana zatem przez odwołującego się zabudowa na działce nr ew. [...] nie ma znaczenia, albowiem nie jest to działka przyległa do działki nr ew. [...]. Bez znaczenia pozostaje również fakt istnienia zabudowy po drugiej stronie ulicy [...], tj. na działce nr ew. [...], bowiem linia zabudowy pomiędzy obiektami położonymi na działkach nr ew, [...] i [...] nie pozwala na realizację inwestycji w odległości 20 metrów od Jeziora [...].

Na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.P., zarzucając:

– wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, wynikający z błędnego ustalenia, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze określonym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego jako obszary miejskie zwartej zabudowy oraz że działki nr: [...], [...] oraz [...] nie są działkami przyległymi do działki nr [...], a istniejąca na nich zabudowa nie ma znaczenia dla ustalenia linii zabudowy, jak również że wiata nie została jeszcze wykonana, mimo tego, że po wcześniejszym dokonaniu uzgodnienia, wybudowana została wiata, a obecne postępowanie dotyczy wyłącznie zmian w już istniejącym obiekcie budowlanym;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 60 ust. 1 w zw. z art 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] poprzez nieprawidłową wykładnię ww. przepisów, polegającą na zawężającej wykładni pojęcia działka przylegająca i uznaniu, że działki, które położone są w tym samym obszarze, nie są działkami przyległymi a ich zabudowa nie może służyć ustaleniu linii zabudowy;

– naruszenie przepisu art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mimo tego, że było konieczne do ustalenia czy w okolicznościach tej sprawy zachodzą przesłanki pozwalające na pozytywne uzgodnienie zmiany warunków zabudowy działki nr [...] drewnianą wiatą z sanitariatami i pomieszczeniem gospodarczym do przechowywania sprzętu wodnego. W szczególności, nie zażądano wymaganych dokumentów oraz nie przeprowadzono oględzin, które pozwoliłyby na ustalenie istnienia zabudowy na działkach przylegających do działki nr [...], rodzaju zabudowy na działce nr [...] oraz przyległych działkach, bądź linii tej zabudowy.

– mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 138 i 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art, 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...], przejawiające się w nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy jakieś działki przylegają do działki nr [...], czy są one działkami zabudowanymi, co pozwalałoby na ustalenie linii zabudowy i warunków aktualnej zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, ani w celu wyjaśnienia czy nie zachodzi któreś z odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Zdaniem skarżącego na działce nr [...] istnieje kompleks kilkunastu domków letniskowych, a na działce nr [...] istnieje budynek gospodarczy, a w budowie jest nowy budynek hotelowo-restauracyjny o pow, około 2000 m.

– mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dokonania uzgodnień zmiany decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sposób sprzeczny z zasadą umacniania zaufania obywateli do władzy publicznej. Skarżący wskazał, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie działki przyległej w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiane w ten sposób, że działka przyległa czy sąsiednia zawsze musi graniczyć bezpośrednio z działką, na której ma być zrealizowana inwestycja, podlegająca procesowi uzgodnienia. Zawężająca interpretacja proponowana przez organ prowadzi do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji, tj. tego, że mimo braku zagrożenia dla środowiska oraz tego, że na tej samej działce [...] funkcjonuje wybudowany wcześniej budynek restauracji, a na sąsiednich działkach m.in. [...], [...] i [...] funkcjonują i są rozbudowywane obiekty infrastruktury wypoczynkowej, turystycznej i usługowej, planowana inwestycja nie może być realizowana na działce nr [...].

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł również przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na zażądaniu od wskazanych przez skarżącego organów akt postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, wypisów i wyrysów z ewidencji, dopuszczanie dowodu z oględzin nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wiaty drewnianej do przechowywania pływającego sprzętu wodnego z pomieszczeniami sanitariatów, pomieszczeniami gospodarczymi do przechowywania bagażu, salą wielofunkcyjną i pomieszczeniami magazynowymi, na terenie istniejącego ośrodka wypoczynkowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] położonej w [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. zwaną dalej u.o.p.) – zalicza się między innymi obszar chronionego krajobrazu.

Działka na której planowana jest inwestycja, położona jest w [...]. Tym samym wskazane powyżej przepisy znajdą zastosowanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Obszar chronionego krajobrazu, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p. obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Po zmianie wprowadzonej z dniem 1 sierpnia 2009 r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art 23 ust. 2 u.o.p.).

Art. 24 ust 1 pkt 8 u.o.p. przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten został wprowadzony § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie [...] (Dz. U. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]).

Niekwestionowaną w sprawie jest okoliczność, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej Jeziora [...]. Niespornym również jest, że planowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach od tego zakazu wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, gdyż nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W sprawie nie zachodzą także odstępstwa od zakazu wymienione w § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż planowana inwestycja nie jest związana z: wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzeniem akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacją inwestycji celu publicznego. Nie zachodzą także odstępstwa od zakazów wymienione w 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny czy w tym przypadku zachodzą wskazane § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia odstępstwa od zakazu określonego w 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Zgodnie z powyższym przepisem zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Interpretując powyższy przepis organy ochrony przyrody stwierdziły, że do zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, obydwa ww. warunki z § 4 ust. 5 pkt 1 muszą być spełnione jednocześnie. W ocenie organu odwoławczego za taką wykładnią przemawia użycie spójnika "oraz".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa interpretacja 4 ust. 5 pkt 1 dokonana przez organ nie jest prawidłowa.

W ocenie Sądu przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w całości poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1775/11 i z dnia 29 października 2013 r. , II OSK 1244/12, z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wyrokach wyraził (bądź zaaprobował) pogląd, że w przepisie tej treści należy wyróżnić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek dotyczących terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Pierwsza z tych przesłanek dotyczy terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego, a druga odnosi się do terenu zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu na którym nie występuje zwarta zabudowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie wystarczy dokonać wyłącznie wykładni językowej powyższego przepisu w aspekcie użycia spójnika "oraz". W tym wypadku należy posłużyć się także dyrektywami funkcjonalnymi i systemowymi, które prowadzą do odmiennego wyniku niż ten uzyskany w drodze użycia wykładni językowej. Rozwój drugiego z wymienionych terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Druga przesłanka wymieniona w powyższym przepisie ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, która przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia.

Pierwsza zaś z przesłanek zawarta w analizowanym przepisie daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiącej obszar zwartej zabudowy. Należy dodać, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie będzie wynikać ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub równorzędnych dokumentów planistycznych.

Organ II instancji stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., która następnie została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2013 r., wynika, że działka teren działki nr ew. [...] położony jest w obszarze nadbrzeżnym (oznaczonym jako strefa A2), obejmującym fragment miasta wraz z jeziorem [...] o funkcji mieszkaniowo-turystycznej i usługowej, w tym ośrodka rozrządu ruchu turystycznego gminy, będącego częścią strefy miejskiej (oznaczonej jako A) tworzonej przez tereny istniejącego i przyszłego zagospodarowania w granicach administracyjnych miasta [...].

Wyjaśnić należy, że pojęcie "zwartej zabudowy" nie posiada definicji legalnej. Dokonując zatem interpretacji tegoż pojęcia należy odwołać się do jego słownikowego znaczenia. Zgodnie z definicją zawartą w Wielkim Słowniku Poprawnej Polszczyzny PWN, (red. A. Markowski, Warszawa 2005, s. 1511), "zwarty" oznacza "ścisły, gęsty, zbity, skupiony" oraz "spójny". Powyższe pozwala stwierdzić, iż zabudowa zwarta to zabudowa charakteryzująca się ww. walorami. W sytuacji zatem, gdy jak w niniejszej sprawie, działka na której ma być realizowana inwestycja nie jest położona na terenach zwartej zabudowy, albowiem obszar na którym położona jest działka, nie został wyszczególnione w Studium jako obszar zwartej zabudowy miasta, uzasadnione będzie dokonanie oceny spełnienia warunku położenia w obszarze zwartej zabudowy, jeżeli ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub równorzędnych dokumentów planistycznych wynikać będzie takie przeznaczenie obszaru objętego inwestycją. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2312/14 (wyrok dostępny na stronie: http://orzecenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie CBOSA), a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że z zapisów studium dla obszaru na którym leży nieruchomość, nie wynika aby miała się tam znajdować zabudowa zwarta. Żaden bowiem z zapisów studium takiej zabudowy nie przewiduje, nie wynika z nich również, aby dopuszczalna zabudowa miała mieć charakter skupiony, gęsty, zbity. Również z załączonej dokumentacji fotograficznej, która jednak wobec kluczowej roli zapisów studium dla oceny spełnienia omawianego warunku, ma jedynie znaczenie pomocnicze, nie wynika aby w obszarze otaczającym obszar planowanej inwestycji znajdowała się zwarta zabudowa. W pobliżu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, znajdują się bowiem jedynie pojedyncze zabudowania, które w żadnej mierze nie mogą być uznawane za zabudowę zbitą ani gęstą.

Mając na uwadze powyższe rozważania, okoliczność iż organ mylnie przyjął konieczność łącznego spełnienia warunków określonych w § 4 ust. 5 pkt 1, nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, bowiem organ trafnie wywiódł, iż warunek ten w rozpoznanej sprawie nie został spełniony.

Przechodząc do oceny spełnienia drugiego warunku, wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organów, iż aby można było mówić o jego spełnieniu, planowany obiekt budowlany musi stanowić uzupełnienie istniejącej już na działkach przyległych zabudowy. Przy czym organy trafnie uznały, że działki przyległe to działki bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną. Pogląd taki jest dominujący w orzecznictwie. Przykładowo wskazać można wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2493/11, 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13, z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2312/14, CBOSA). Tym samym, aby istniała możliwość zabudowy, co najmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane. Skoro bowiem przepis rozporządzenia posługuje się zwrotem "na działkach przyległych" nie jest uzasadnione przyjęcie, że dla spełnienia tego warunku, wystarczy aby zbudowana była jedynie jedna działka przyległa. Uniemożliwiałoby to wyznaczenie nieprzekraczającej linii zabudowy, zgodnie z tym przepisem. Linia wyznaczona w oparciu o jedną zabudowaną działkę przyległa stanowiłaby kontynuację dotychczasowej zabudowy, a nie jej uzupełnienie.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia zarówno wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, koncentrujące się wokół uchybień przejawiających się w nie wyjaśnieniu stanu faktycznego wobec nieustalenia czy na sąsiednich działkach istnieje zabudowa oraz błędnym uznaniu, że działka przylegająca oznacza wyłącznie działkę bezpośrednio styczną z działką mającą podlegać zainwestowaniu. Wobec przyjęcia przez Sąd za trafny poglądu organu co do wykładni pojęcia działka przyległa, bez znaczenia dla sprawy pozostaje ustalenie czy na działkach innych niż bezpośrednio styczne z działką inwestora znajduje się zabudowa. Tylko bowiem zabudowa co najmniej dwóch stycznych działek mogłaby pozwolić na zastosowanie wyjątku przewidzianego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Za niezasadny uznał Sąd również zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia polegającej na przyjęciu, iż nie jest możliwe wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", ponieważ działka przyległa nie jest zabudowana. Nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, że z powyższego przepisu nie wynika, iż działki przyległe muszą być zabudowane. Przesłanka pozwalająca na odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych realizuje cel skupienia zabudowy. Jak wyżej wskazano, działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie jak wywodzi skarżący działka znajdująca się w sąsiedztwie. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycji. Przepis ten posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych". Używa więc liczby mnogiej. Taki zapis oznacza więc, że dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dwie działki przyległe muszą być zabudowane.

W rozpoznawanej sprawie działki przyległe stanowią działki o nr ewid.: [...] oraz [...]. Okoliczność braku zabudowy na działce nr [...] nie jest kwestionowana. Tym samym, wobec braku zabudowy na dwóch działkach przyległych do działki [...], brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa przewidzianego w w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia bowiem nie jest również spełniona druga z przesłanek zawarta w przywołanym przepisie.

Oceny tej nie może zmienić istnienie zabudowy na działce nr [...], bowiem działka ta nie stanowi działki przyległej. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o zabudowę istniejącą na działce [...]. Fakt zabudowy istniejącej na działce, dla której czynione jest uzgodnienie, pozostaje bowiem bez wpływu na to uzgodnienie oraz ocenę wystąpienia przesłanek uzasadniających odstępstwo. Stąd organ zasadnie zrezygnował z załączania w poczet materiału dowodowego wypisów i wyrysów z ewidencji działek [...], [...], [...]. Z tych samych przyczyn dowodów tych nie przeprowadzał Sąd, tym bardziej że w myśl przepisów p.p.s.a. Sąd przeprowadza wyłącznie dowody uzupełniające w zakresie niezbędnym. Jeżeli maja wpływ na wynika sprawy. W ocenie Sądu wszystkie dowody, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wnioskowane przez skarżącego dowody pozostają – jak to wykazano powyżej – bez znaczenia dla wyjaśnienia sprawy.

Odnosząc się kolejno do postawionych w skardze zarzutów, wskazać należy, iż:

– nie jest prawdą, że działka [...] została zakwalifikowana jako obszar miejski w miejscowym planie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ jednoznacznie wskazuje, że dla obszaru na którym położona jest działka przeznaczona pod inwestycję, nie został uchwalony plan. Omówione przeznaczenie tej działki dotyczy zapisów zawartych w studium.

– ustalenie dotyczące działek przyległych są prawidłowe, szczególnie w kontekście wskazanego powyżej rozumienia pojęcia "działka przyległa" i odróżnienia go od pojęcia "działka sąsiednia". W konsekwencji ustalenie, że linia zabudowa nie może być ustalona w oparciu o zabudowę znajdującą się na działkach innych niż przyległe jest prawidłowe. Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawężającą interpretację pojęcia działka przyległa.

– nie został naruszony art. 7, 77 § 1, 85 § 1 oraz 136, 138 i 140 kpa, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie, stan faktyczny sprawy został zaś należycie wyjaśniony. W szczególności wyjaśniono dlaczego brak jest możliwości zastosowania odstępstw przewidzianych w rozporządzeniu. Żądanie wypisów i wyrysów z ewidencji dla działek innych niż przyległe nie było zaś konieczne.

Sąd wyjaśnia również, że niezależnie od faktu, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi zmianę poprzedniej czy nową, w razie konieczności dokonania ustaleń, organ właściwy do ich dokonania, prowadzi postępowanie w tym zakresie w całości i czyni nowe ustalenia. Jak wynika z akt sprawy zmiana dotyczy nie tylko funkcji, ale również zbliżenia do linii jeziora [...].

W świetle powyższych okoliczności, uwzględniając całość rozważań zawartych w niniejszym wyroku należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wobec powyższego skargę należało oddalić. Z tych względów i na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.