Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 307/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 90 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 4, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 8, par. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 30 października 2014 r., nr LI/550/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu 30 października 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi B. w Gminie K. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 4397) – zwaną dalej w skrócie "uchwałą" lub "planem miejscowym".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2015 r., poz. 199 ze zm.) - określanej dalej w skrócie jako "ustawa", poprzez wprowadzenie:

a. w § 14 ust. 1 pkt 7 lit. a (karta nr 1), w § 14 ust. 2 pkt 7 lit. a (karta nr 2), w § 14 ust. 3 pkt 7 lit. a (karta nr 3), w § 14 ust. 4 pkt 7 lit. a (karta nr 4), w § 14 ust. 1 pkt 5 lit. a (karta nr 5) i w § 14 ust. 22 pkt 7 lit. a (karta nr 22) uchwały wskaźnika zabudowy – "do 0,40", oraz w § 14 ust. 8 pkt 7 lit. a (karta nr 8), w § 14 ust. 9 pkt 7 lit. a (karta nr 9), w § 14 ust. 10 pkt 7 lit. a (karta nr 10), w § 14 ust. 11 pkt 7 lit. a (karta nr 11),

w § 14 ust. 14 pkt 7 lit. a (karta nr 14) i w § 14 ust. 28 pkt 7 lit. a

(karta nr 28) uchwały wskaźnika zabudowy - "do 0,30", wbrew ustaleniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjętego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 29 grudnia 2010 r., a zmienionego uchwałami Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 marca 2014 r. oraz nr [...] z dnia 29 maja 2014 r. - (określane dalej w skrócie jako "Studium"), które ustala - w rozdziale III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", podrozdziale 3.3 ("Wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów") - zasady stosowania wielkości powierzchni zabudowy działek w wysokości do 25 % powierzchni działki;

b. w § 14 ust. 1 pkt 9 lit. a (karta nr 1), w § 14 ust. 2 pkt 9 lit. a (karta nr 2), w § 14 ust. 3 pkt 9 lit. a (karta nr 3), w § 14 ust. 4 pkt 9 lit. a (karta nr 4) i w § 14 ust. 1 pkt 5 lit. a (karta nr 5) uchwały zapisu dotyczącego minimalnej powierzchni działki budowlanej w wysokości 600 m2, oraz

w § 14 ust. 7 pkt 9 lit. a (karta nr 7) uchwały zapisu dotyczącego minimalnej powierzchni działki budowlanej w wysokości 800 m2, wbrew ustaleniom Studium, które ustala - w rozdziale III, podrozdziale 3.3 minimalną powierzchnię działki budowlanej na poziomie 1000 m2 dla obszarów wyposażonych w komunalną kanalizację sanitarną oraz 1500 m2 dla obszarów położonych poza zasięgiem komunalnej kanalizacji sanitarnej;

c. w § 14 ust. 33 pkt 8 lit. b tiret drugie i w § 14 ust. 34 pkt 8 lit. b tiret pierwsze uchwały dopuszczalności sytuowania budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych do 4 kondygnacji nadziemnych (wysokość do 15 metrów), wbrew ustaleniom Studium, które dopuszcza budynki do 3 kondygnacji nadziemnych (nie wyżej niż 10 metrów wysokości), a dla budynków usługowych i użyteczności publicznej wysokość do 3 kondygnacji nadziemnych (nie wyżej niż 12 metrów wysokości);

d. w § 14 ust. 34 uchwały, na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie miejscowym symbolami C.11.RM,R (południowa część terenu) możliwości zabudowy zagrodowej (siedlisk rolniczych) wbrew ustaleniom Studium, które dopuszcza na wskazanym terenie wyłącznie przeznaczenie rolnicze i zieleń krajobrazową;

2) naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy w związku z § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) – dalej jako "rozporządzenie", poprzez uchwalenie planu miejscowego sporządzonego z wykorzystaniem nieaktualnej kopii mapy zasadniczej.

Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ustawy powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń zawartych w studium. Ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu w sposób odmienny od rozwiązań przyjętych w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego zapisy odbiegają od treści studium narusza obowiązujący porządek prawny, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. Wskazał, że z art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy wynika, że przy planu miejscowego muszą być uwzględnione zapisy wynikające z przyjętego na danym obszarze studium, w szczególności treść dotycząca przeznaczenia danego terenu. Procedura planowania i zagospodarowania przestrzennego podzielona jest na kilka etapów. Każdy z nich stanowi doprecyzowanie poprzedniego, rozumianego jako zawarcie ustaleń, których nie można wprowadzić przy większym stopniu ogólności. Ustalenia te nie mogą być jednak sprzeczne z założeniami podstawowego aktu planistycznego, jakim jest studium. Nie jest ono aktem prawa miejscowego, jednakże jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną na danym obszarze i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Oznacza to, że określone tereny mogą być przeznaczone pod zabudowę danego rodzaju, jeżeli możliwość taką przewidują zapisy studium.

Wojewoda stwierdził, że Studium w rozdziale III zatytułowanym "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów", w podrozdziale 3.3 zatytułowanym "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów" ustala m. in. zasady stosowania wielkości powierzchni zabudowy działek (strona 159) dla poszczególnych jednostek podziału gminy. Z zapisów Studium wynika, że dla jednostki B. ustalono zasadę stosowania wielkości powierzchni zabudowy działek do 25 % powierzchni działki (pkt 3.3.3 tiret trzecie - "dla pozostałych wsi - do 25 % powierzchni działki"). Tymczasem plan miejscowy w części kart terenu wskazanych w skardze dopuszcza wskaźnik zabudowy do 0,40, a w części do 0,30. Plan miejscowy dopuszcza tym samym wskaźnik zabudowy na poziomie wyższym niż ustalony w Studium. Tym samym narusza jego ustalenia.

Wojewoda stwierdził także, że w zakresie zasad podziału terenu na działki budowlane Studium wprowadziło zapisy dotyczące wielkości powierzchni działek budowlanych. Dla wsi K. ustalono powierzchnię działek według ustaleń konserwatorskich, a dla pozostałych wsi (miedzy innymi dla wsi B.) minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosi 1000 m2 dla obszarów wyposażonych w komunalną kanalizację sanitarną oraz minimum 1500 m2 dla obszarów położonych poza zasięgiem komunalnej lokalizacji sanitarnej. Plan miejscowy dopuszcza natomiast w kartach terenu wskazanych w skardze minimalną powierzchnię działki w wysokości 600 m2 oraz 800 m2. Zapisy te również należy uznać za naruszające ustalenia Studium, a tym samym sprzeczne z prawem.

Uzasadniając pozostałe zarzuty Wojewoda wskazał, że Studium zawiera w kwestii wysokości budynków szczegółowe ustalenia (strona 159), z których wynika, że maksymalną wysokość budynków ustalono na 12 metrów. Tymczasem w planie miejscowym, dla terenów oznaczonych symbolami C.10.MU,RM oraz C.11.RM,R, wprowadzono zapisy dopuszczające budynki mieszkalne i mieszkalno-usługowe o wysokości maksymalnie do 4 kondygnacji i do 15 metrów. Również te zapisy naruszają ustalenia Studium.

W ocenie organu nadzoru w przypadku, gdy organ stanowiący uchwalił Studium i zawarł w nim szczegółowe zapisy dotyczące np. wielkości działki budowlanej, powierzchni zabudowy czy wysokości budynków, jest zobowiązany uwzględniać te postanowienia na etapie tworzenia planu miejscowego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego południowej części terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem C.11.RM,R związanego z dopuszczeniem na tym terenie zabudowy zagrodowej Wojewoda wyjaśnił, że na tym obszarze Studium wprowadza następujące ustalenia: "na terenach obszarów rolniczych dopuszcza się zabudowę zagrodową (siedliska rolnicze), pola golfowe i inne funkcje rekreacyjne z ograniczeniami jak w pkt 3.2.1. i 3.2.2. oraz niezbędne obiekty infrastruktury technicznej". Ograniczenia te stanowią, że budowa nowych siedlisk poza wyznaczonymi terenami rozwoju zainwestowania, możliwa będzie w przypadku, kiedy wielkość gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K., po spełnieniu niezbędnych wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Uznać zatem należy, że w południowej części obszaru C.11.RM,R zabudowa zagrodowa (siedliska rolnicze) dopuszczalna jest jedynie wyjątkowo, po spełnieniu przesłanek wskazanych wyżej. Tymczasem kwestionowany plan miejscowy nie uwzględnia w tym zakresie zapisów Studium i dopuszcza zabudowę zagrodową bez żadnych ograniczeń.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2. petitum skargi Wojewoda, wskazując na art. 16 ust. 1 ustawy oraz §§ 7, 8 i 10 ust. 1 rozporządzenia, wyjaśnił, że wymóg sporządzania aktualnych na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia materiałów planistycznych dotyczy również projektu rysunku planu miejscowego. W kwestionowanej uchwale załącznik nr 1 (załącznik graficzny, rysunek planu miejscowego) pochodzi z 30 października 2008 r., bowiem taka data widnieje na pieczęci Starostwa Powiatowego (Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w Kartograficznej). Nie sposób tym samym – w ocenie Wojewody - uznać, że rysunek planu miejscowego był aktualny na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnień, tj. na dzień 29 lipca 2013 r. (data ustalona na podstawie dokumentacji prac planistycznych). Rysunek nie był nawet aktualny na dzień przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, tj. na dzień 15 listopada 2012 r. Ponadto o braku aktualności rysunku planu miejscowego świadczy m.in. fakt istniejącego zalesienia sosnowego i brzozowego na obszarze jednostki C.11.RM,R, które nie zostało uwzględnione przy sporządzaniu projektu prognozy oddziaływania na środowisko. Na rysunku planu miejscowego widnieje jedynie zapis "teren zakrzaczony", który w żaden sposób nie oddaje rzeczywistych uwarunkowań na terenie C.11.RM,R. W rzeczywistości, jak stwierdził Wojewoda, teren ten jest pokryty drzewami o wysokości 4-8 m, a gęstość zadrzewienia wynosi ok. 1 drzewo na 4 m2. Zdaniem Wojewody jest to okoliczność istotna również z tego powodu, że w § 5 ust. 3 pkt 1-4 uchwały zapisano, iż w odniesieniu do terenów leśnych i terenów zadrzewień ustala się zachowanie istniejących terenów leśnych poprzez ich wydzielenie na rysunku planu i zachowanie funkcji lasu oraz zachowanie istniejących zadrzewień w południowej części obszaru objętego planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wyjaśniła, że podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się zasadą, iż przyjęte w planie miejscowym rozwiązania muszą być racjonalne i wiarygodnie uzasadnione, mieszcząc się również w granicach swobody planistycznej Gminy. Wskazała, że ponieważ przedmiotowy plan obejmuje m.in. szczególny teren, położony w obrębie historycznego układu ruralistycznego o zwartej strukturze urbanistycznej i niskim standardzie zabudowy, przyjęte w planie rozwiązania powinny zapewnić skuteczną przebudowę struktury funkcjonalno - przestrzennej obszaru, stosownie do jego położenia i wynikających stąd potrzeb w zakresie funkcji oraz sposobu kształtowania jego zabudowy i zagospodarowania. W założeniu rozwiązania te, poprzez elastyczność istniejącej sytuacji społecznej i gospodarczej, mają zasadnicze znaczenie dla zachowania względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki historyczne.

Rada wyjaśniła, że zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy definicja ładu przestrzennego jednoznacznie określa podstawowy cel projektowania zagospodarowania przestrzennego i wskazuje na konieczność uwzględnienia w nim m.in. uwarunkowań funkcjonalnych oraz społeczno-gospodarczych, które zostały powyżej wskazane. Zmienność uwarunkowań zewnętrznych często nie pozwala na jednoznaczność dotyczącą wskaźników zabudowy oraz możliwość zabudowy zagrodowej, której niezgodność z zapisami Studium w zaskarżonej uchwale podnosi skarżący.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy Rada wyjaśniła, że ustalenia zawarte w Studium dopuszczają lokalne odstępstwa, które również są bezspornie ustaleniami Studium wiążącymi organ gminy. Zaskarżona uchwała opiera się na ustaleniach zasadniczych i dopuszczonych w Studium lokalnych odstępstwach, które również stanowią ustalenie Studium, a więc nie narusza jego ustaleń. Na podstawie tych zapisów zawartych w treści Studium Rada uznała, że ustalenia Studium zostały uwzględnione w zaskarżonej uchwale. Zatem bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących sposobu ustalenia w planie miejscowym wskaźnika zabudowy, minimalnej powierzchni działki budowlanej oraz wysokości budynków Rada wyjaśniła, że Wojewoda nie wziął pod uwagę dopuszczeń i wyjątków od ogólnie ustalonych w Studium wskaźników i zasad dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów. Ustalenia Studium były – zdaniem Rady - w pełni respektowane w trakcie sporządzania planu i uwzględnione w uchwalonym planie.

Odnośnie zarzutu sporządzenia planu miejscowego z wykorzystaniem nieaktualnej mapy Rada wyjaśniła, że mapa ta została pozyskana w dacie przystąpienia do sporządzania projektu przedmiotowego planu miejscowego z zasobów Starostwa Powiatowego, co stanowi spełnienie wymogu art. 16 ust. 1 ustawy, ponieważ pozyskana mapa jest urzędową kopią mapy. Rada dodała, że strona skarżąca nie wykazała, czy zaszły i w jakim zakresie faktyczne zmiany w istniejącym zagospodarowaniu terenu, które rzutowałyby na przyjęte funkcje i zasady zagospodarowania terenu i jaki te zmiany mają wpływ na przyjęte funkcje terenu, rozwiązania funkcjonalne i ustalenia planu.

Rada wyjaśniła następnie do jakich terenów odnoszą się karty terenu wskazane w petitum skargi oraz przedstawiła treść zapisów Studium zawartych w rozdziale III, podrozdziale 3.3., a także treść uwag zawartych na stronie 159 części opisowej Studium, z których m.in. wynika, że: "używane sformułowanie zasady stosowania dopuszcza lokalne odstępstwa wynikające z analiz i studiów przeprowadzanych w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Rady Gminy, w świetle powyższych zapisów Studium, przyjęcie w zaskarżonej uchwale dla terenów wskazanych w skardze wskaźników zabudowy "do 0,30" i "do 0,40" oraz minimalnej powierzchni działki 600 m2 i 800 m2, było możliwe, albowiem stanowi lokalne odstępstwo od ogólnej zasady ustalonej w Studium, tj. wskaźnika zabudowy do 25 % powierzchni działki oraz minimalnej powierzchni działki 1000 m2 (dla obszarów wyposażonych w komunalną kanalizację sanitarną) i minimalnej 1500 m2 (dla obszarów położonych poza zasięgiem komunalnej kanalizacji sanitarnej), przyjęte na podstawie analiz i studiów wykonanych w trakcie sporządzania projektu planu.

W wykonanych analizach i studiach wykazano bowiem, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem A.01.MU, A.02.MU, A.03.MU, A.04.MU, A.05.MU i A.06.MU (karty terenu od nr 1 do nr 5) położone są w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi B., w którym występują liczne historyczne budynki, uznane za zabytkowe oraz zachowane są historyczne cechy tej wsi takie jak: układ niwy siedliskowej, pierwotne - historyczne drogi, układ i lokalizacja zabudowy. Cechą charakterystyczną tego rejonu miejscowości B. jest dość zawarta zabudowa o wskaźniku zabudowy od 0,12 do 0,80. Rejon ten stanowi nie tylko historyczną, ale i centralną - pod względem funkcji i społecznego znaczenia - część miejscowości, która ze względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki historyczne winna wyróżniać się zwartością i większą intensywnością zabudowy aniżeli rejony położone na obrzeżach miejscowości. Z tego względu w wykonanej analizie do planu uznano za uzasadnione dopuszczenie wskaźnika zabudowy powyżej 0,25 - do 0,40.

Ponadto Rada wskazała, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami A.12.MU i A.17.MU (odpowiednio karta terenu nr 10 i nr 14) stanowią teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową gospodarczą. Tereny położone są w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi B., w którym występują liczne historyczne budynki, uznane za zabytkowe oraz zachowane są historyczne cechy tej wsi omówione powyżej.

Rada wyjaśniła, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem B.10.UT (karta terenu nr 22) położony jest nad brzegiem jeziora Ż. i przeznaczony jest na funkcje usług turystyki - przystań wodną nad brzegiem jeziora Ż. Teren stanowi własność Gminy K.. W rejonie dopuszczono większy niż ustalony w Studium wskaźnik zabudowy na podstawie wykonanej analizy, w której wykazano, iż jest to celowe dla pełniejszego wykorzystania ekonomicznego i funkcjonalnego terenu oraz umożliwienia rozwoju funkcji turystycznych.

Natomiast teren o symbolu A.10.MU (karta terenu nr 8) stanowi teren istniejącej zabudowy, jest zabudowany budynkiem, który pierwotnie pełnił funkcje szkoły, oraz budynkiem gospodarczym. Teren oznaczony na rysunku planu symbolem A.11.MW i A.13.MW (karty terenu nr 9 i nr 11) stanowi teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowany jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i budynkiem gospodarczym. Wskaźnik zabudowy wynosi w stanie istniejącym 0,22, 0,29, 0,33. W rejonie tym dopuszczono większy niż ustalony w Studium wskaźnik zabudowy na podstawie wykonanej analizy, w której wykazano, że jest to celowe dla umożliwienia rozbudowy istniejących na działkach budynków, celem przystosowania ich do nowych potrzeb i wymagań wynikających z przepisów technicznych i lokalizacji nowych budynków (gospodarczych, garaży) - w celu umożliwienia podniesienia standardu zamieszkania.

Odnośnie terenu oznaczonego symbolem C.01.W (karta terenu nr 28), obejmującego teren istniejącego ujęcia wody, planowanego do rozbudowy, ustalenie wskaźnika zabudowy w wysokości 0,30 zostało w analizie uzasadnione ekonomicznym i funkcjonalnym wykorzystaniem terenu, który stanowi własność Gminy K..

Odnośnie zaś terenów oznaczonych symbolami C.10.MU,RM i C.11.RM,R (karty terenu nr 33 i nr 34) Rada wyjaśniła, że położone są one w południowej części obszaru objętego planem, poza terenami istniejącego zainwestowania, w enklawach pomiędzy terenami leśnymi. Wysokość budynków do 15 m dopuszczona jest wyłącznie na działkach o powierzchni powyżej 3 ha. Teren o powyższych symbolach położony jest przy drodze prowadzącej do T., stanowi wydzieloną przestrzeń położoną w oddaleniu od centralnej części wsi, wydzieloną lasem i terenem zadrzewionym. Ustalenia wyższej niż podstawowa, dopuszczona w Studium wysokość zabudowy, tj. do 4 kondygnacji i do 15 m, dokonano na podstawie wykonanej analizy, co uzasadniono oddaleniem terenu od istniejącej zabudowy stwierdzając, że:

- wyższa zabudowa nie będzie stanowiła dysharmonii,

- w tak rozległej przestrzeni budynki o wysokości do 15 m nie będą stanowiły dominacji ani agresywnych form,

- jednocześnie zabudowa o większej wysokości podkreśli funkcje nowego zespołu zabudowy.

Rada wyjaśniła nadto, że w zaskarżonej uchwale dopuszczono możliwość realizacji siedlisk rolniczych w terenie C.11.RM,R (karta terenu nr 34), ponieważ Studium stanowi dokument nadrzędny w odniesieniu do planów miejscowych, jednakże z uwagi na ustalony w art. 11 ustawy zakres przestrzenny (cały obszar gminy) i zakres rzeczowy, tj. 15 punktów uwarunkowań oraz 16 punktów w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, ma charakter ogólny i nie może w pełni uwzględniać szczegółowych odniesień do poszczególnych terenów na obszarze gminy. Ponadto Rada wskazała na zawartą po podrozdziale 3.3. Studium uwagę o dopuszczeniu lokalnych odstępstw wynikających z analiz i studiów przeprowadzonych w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wyjaśniła, że wykonana analiza - w odniesieniu do ustaleń dotyczących warunków lokalizacji siedlisk - została przeprowadzona na etapie sporządzania planu w fazie analiz i studiów. Na podstawie wniosków wynikających z tej analizy, w tym braku w odniesieniu do tego terenu zakazów zabudowy oraz możliwość inżynieryjnego uzbrojenia terenu, w planie nie określono wymogu lokalizacji siedlisk, odnoszącego się do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie, przy czym ustalenie takie stanowi tzw. lokalne odstępstwo od ogólnych warunków lokalizacji siedlisk. W analizie możliwość tę uzasadniono:

- rozległą przestrzenią i występowaniem enklawami lasu oraz zadrzewień, które ograniczą oddziaływanie krajobrazowe,

- oddaleniem od skupionej zabudowy,

- wyizolowaniem przestrzennym poprzez enklawy leśne, co wykluczy uciążliwość dla otoczenia i dysharmonię z zabudową istniejącą , która tam nie występuje.

Rada dodała, że chociaż w Studium w nazwie strefy "obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej", w której położony jest teren o symbolu C.11.RM,R nie występuje sformułowanie "zabudowa zagrodowa", to jest ona dopuszczona poprzez ustalenia zawarte w tekście Studium. Ponadto, zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) na tych terenach mogą być też lokalizowane budynki mieszkalne, inne budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej, które w planie nazwano "zabudową zagrodową" - to te obszary rolnicze są formą użytkowania rolniczego, a więc zabudowa zagrodowa stanowi formę użytkowania rolniczego.

Odnośnie zarzutu uchwalenia planu miejscowego na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej Rada wyjaśniła, że plan został sporządzony na mapie sytuacyjno - wysokościowej z uzbrojeniem podziemnym terenu "do celów planowania przestrzennego" w skali 1:1000. Mapa ta została zarejestrowana w Starostwie Powiatowym z datą 14 października 2008 r. Mapa nie zawiera treści ani daty określającej jej okres aktualności. Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. również nie ustala okresu ważności mapy od dnia jej pobrania z zasobów Starostwa Powiatowego. Użyty w przepisie § 10 rozporządzenia termin "powinny" oznacza zalecenie czy też wytyczne, z uwagi na to, że uchwalanie planu miejscowego jest procesem wieloletnim i co do zasady nie wiąże się z nieważnością uchwały w przypadku jego naruszenia. O stanie aktualności mapy decyduje stan faktyczny, to jest ewentualne zmiany, które zaszły w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Zdaniem Rady kwestionując aktualność mapy Wojewoda winien wskazać, w jakim zakresie była ona nieaktualna na dzień przekazania projektu do uzgadniania i opiniowana, kiedy i jakie konkretnie zaszły zmiany i ewentualnie, jaki ma to wpływ na część graficzną planu w postaci załącznika do planu oraz ewentualne uzgodnienia, a także wskazania na jakie (które) uzgodnienia.

Jako niezrozumiały i nieznajdujący merytorycznego oparcia w skardze Rada oceniła zarzut naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia. Rada wyjaśniła, że projekt planu wraz z załącznikami, w tym z rysunkiem planu, był wyłożony do publicznego wglądu w wymaganej i niekwestionowanej przez Wojewodę czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość sporządzenia jego kopii. Wojewoda ogłosił skarżoną uchwałę w dzienniku urzędowym województwa nie kwestionując w trybie nadzoru żadnego z jej zapisów oraz załączników graficznych.

Rada dodała, że w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C.11.RM,R na mapie, na której sporządzony jest plan widnieje oznaczenie linią przerywaną i opis "teren zakrzaczony". Zgodnie z art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi. Zgodnie z mapą ewidencji gruntów i informacją z rejestru gruntów na dzień 8 maja 2015 r. pod względem użytkowania działka nr [...] stanowi grunt rolny (R), las (ls) oraz zadrzewienia (Lz), zaś działka nr [...] stanowi grunt rolny (R). W miejscach sklasyfikowanych jako "ls" i "Lz" w planie miejscowym wprowadzono funkcje lasu – tereny oznaczone na rysunku planu symbolem C.12.ZL i C.13.ZL.

Ponadto Rada stwierdziła, że poza kompetencją Wojewody leży ingerencja w merytorykę planu i narzucanie organowi stanowiącemu sposobu zagospodarowania terenu. W północnej części obszaru określonego w planie jako C.11.RM,R obowiązujące Studium dopuszcza "obszary rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego

– funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne i zagrodowe oraz obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej". Tak więc kwestionowane zapisy planu są w pełni zgodne z ustaleniami Studium. Rada wyjaśniła, że na rysunku Studium teren zakrzaczony w obrębie działek nr [...] i nr [...] nie został wyróżniony graficzne jako teren wskazany na te cele, ani nie został ujęty w przeznaczeniu "grunty leśne i zadrzewione", tym samym pozostawiono do rozstrzygnięć na dalszych etapach planowania ustalenie przeznaczenia tego terenu. Możliwe i dopuszczone prawem było więc ustalenie dla tego terenu funkcji rolniczej, a siedliska rolne są jedną z dopuszczonych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych form zagospodarowania. Ponadto ww. teren nie jest objęty ochroną prawną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) i nie występują tu wymogi prawne do bezwzględnego zachowania bądź utrzymania występujących na działce zadrzewień i zakrzaczeń. Natomiast wymogi zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały dotyczą terenów wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dla których ustalono funkcje lasu (np. teren C.12.ZL, C.13.ZL, C.14.ZL) i zadrzewień (np. teren C.15.ZW). Z kolei na terenie oznaczonym w przedmiotowym planie miejscowym jako C.11.RM,R nie ma żadnego wydzielenia na rysunku planu (załączniku graficznym do planu) liniami rozgraniczającymi jakichkolwiek istniejących zadrzewień, co oznacza, że nie wskazuje się w tym terenie zadrzewień do bezwzględnego - chronionego planem zachowania.

W piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. Rada Gminy K. wyjaśniła nadto, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale dla terenów oznaczonych w planie symbolem A.08.MU i A.09.MU (karta terenu nr 7) minimalnej powierzchni działki budowlanej o wielkości 800 m2 było możliwe na podstawie treści Studium (str. 159), tj. dopuszczonego przez Studium lokalnego odstępstwa od ogólnej zasady w nim ustalonej. W wykonanych analizach i studiach wykazano bowiem, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem A.08.MU i A.09.MU położone są w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi B., w którym zachowane są historyczne cechy tej wsi takie jak: układ niwy siedliskowej, pierwotne - historyczne drogi, układ i lokalizacja zabudowy, zaś cechą charakterystyczną tego rejonu miejscowości B. jest istniejąca dość zwarta zabudowa o powierzchni działek od ok. 500 -1000 m2. W terenach tych dokonano podziałów terenów na działki o powierzchni mniejszej niż 1000 m2. Rejon ten stanowi nie tylko historyczną ale i centralną część miejscowości, która ze względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki historyczne, winna wyróżniać się zwartością i większą intensywnością zabudowy aniżeli rejony położone na obrzeżach miejscowości. Z tego względu, dla umożliwienia realizacji tych założeń, należało dopuścić mniejszą powierzchnię działek.

W tym samym piśmie Rada Gminy wyjaśniła także, że zawarte na karcie terenu C.11.RM,R oznaczenie "teren zakrzaczony" zostało wprowadzone przez geodetę wykonującego mapę i odnosiło się do terenu pokrytego samosiejkami krzewów i drzew, porastających teren co do zasady rolny w sposób nieuporządkowany i żywiołowy. Rada wskazała również, że zadrzewienia i zakrzaczenia, które występują w obrębie terenu o symbolu C.11.R,RM nie podlegają ochronie ani na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych, ani na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Rada przywołała treść art. 79 ustawy o ochronie przyrody i stwierdziła, że istnienie zakrzaczeń (zakrzewień) w obrębie terenu C.11.R,RM nie stanowi bezwzględnego wymogu ich prawnego zachowania i wydzielenia liniami rozgraniczającymi oraz utrzymania w planie tej formy użytkowania, ponieważ stanowią użytkowanie czasowe. Istniejące w obrębie przedmiotowego terenu zadrzewienia i zakrzaczenia wyróżnione na mapie nie stanowią zatem prawnie i faktycznie formy trwałej i stan użytkowania tego wydzielenia od dnia sporządzenia mapy do dnia obecnego nie zmienił się w ujęciu geodezyjnym, co oznacza, że mapa była aktualna.

Ponadto, jak wskazała Rada Gminy, na rysunku Studium teren oznaczony na mapie w obrębie działek o numerach [...] i [...] jako "zakrzaczenia" (w rozumieniu ustawy - zakrzewiony) nie został wyróżniony graficznie i nie został ujęty w przeznaczeniu "grunty leśne i zadrzewione", tym samy pozostawiając ustalenie przeznaczenia tego terenu do rozstrzygnięć na dalszych etapach. Ustalone w planie miejscowym dla terenu C.11.R,RM w karcie terenu 34 przeznaczenie: teren zabudowy zagrodowej i teren upraw rolnych, powoduje, że mogą się w jego obszarze znajdować zakrzaczenia (w rozumieniu ustawowym - zakrzewienia), które stanowią jedną z form użytkowania rolniczego.

W piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie mapa (załącznik graficzny) stanowiąca załącznik do zaskarżonej uchwały pochodzi z 2008 r., zaś procedura planistyczna rozpoczęła się 15 listopada 2012 r. podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tak długim okresie warunki miejscowe mogły ulec daleko idącym zmianom, które powinny być uwzględnione między innymi na mapie zasadniczej. Zdaniem Wojewody, samo porównanie przeznaczenia terenów nie może być wystarczające, bowiem mapa zasadnicza jest mapą bardziej szczegółową. Jej aktualność można ewentualnie wykazywać inną mapą zasadniczą. Wojewoda nie zgodził się, że powinien wskazać, w jakim zakresie mapa jest nieaktualna. Wymogi ustawowe w tym zakresie mówią o aktualności mapy na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnień. Aktualność należy rozumieć jako aktualność informacji przestrzennych, przy czym informacje te nie dotyczą jedynie przeznaczenia terenu, ale wielu innych elementów, które zawiera mapa zasadnicza. W przedmiotowej sprawie mapa zasadnicza pochodzi z dnia 30 października 2008 r., czyli na ten dzień Starostwo Powiatowe uznało jej aktualność. Od tej daty do daty przekazania projektu planu miejscowego do opiniowania i uzgodnień minęło prawie 5 lat. Nie sposób uznać, zdaniem Wojewody, że warunki miejscowe w tym czasie

- uwzględniane na mapie zasadniczej - nie zmieniły się.

Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wyjaśnił, że dopuszczalne lokalne odstępstwa winny być stosowane tylko do tych zasad, które wprost zostały wymienione w tej części Studium, gdzie o tych lokalnych odstępstwach jest mowa. W związku z tym nie dotyczą one powierzchni zabudowy o wielkości 800 m2, o której mowa w piśmie organu z dnia 9 listopada 2015 r., ponieważ Studium nie dopuszcza odstępstw od wskazanych w nim wielkości dotyczących powierzchni działek budowlanych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli Sądu podlega uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia 30 października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 4397), podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", którą Rada uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi B. w Gminie K. (zwany dalej "planem miejscowym" lub "uchwałą").

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Wojewody jako organu nadzoru.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 u.s.g., wyjaśnił, że: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności. Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym

w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego

(art. 92 ust. 1 u.s.g.). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego

(art. 93 ust. 1 u.s.g.)".

W takim też trybie odbywa się kontrola Sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy. Przywołany art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (treść art. 28 ust. 1 ustawy ustalona przepisem art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji; Dz. U. z 2015 r., poz. 1777). Zatem te naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie, należy traktować jako niebędące przyczyną nieważności takiej uchwały.

Wniesiona przez Wojewodę w niniejszej sprawie skarga zawiera dwie grupy zarzutów. Pierwsza z nich dotyczy niezgodności podjętej uchwały ze Studium, a druga nieaktualności kopii mapy zasadniczej, na jakiej sporządzono załącznik graficzny do planu.

Zarzuty dotyczące niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium dotyczą następujących kwestii:

- sprzecznego z zawartą w punkcie 3.3.3. rozdziału III Studium "zasadą stosowania wielkości powierzchni zabudowy działek", zgodnie z którą dla wsi B. wielkość powierzchni zabudowy działek wynosi - do 25 %, ustalenia tego wskaźnika w zapisach planu odpowiednio na - do 0,30 w kartach terenu nr 1 - 5 i nr 22 uchwały oraz - do 0,40 w kartach terenu nr 8 - 11, nr 14 i nr 28 uchwały;

- sprzecznego z zawartą w punkcie 3.3.1. rozdziału III Studium "zasadą stosowania powierzchni działek budowlanych", zgodnie z którą dla wsi B. minimalna powierzchnia działki budowlanej dla obszarów wyposażonych w komunalną kanalizację sanitarną wynosi 1000 m2, a dla obszarów położonych poza zasięgiem komunalnej kanalizacji sanitarnej 1500 m2, ustalenia tego wskaźnika w zapisach planu odpowiednio na 600 m2 w kartach terenu nr 1 – 5 uchwały oraz na 800 m2 w karcie terenu nr 7;

- sprzecznego z zawartą w punkcie 3.3.2. rozdziału III Studium "zasadą stosowania wysokości zabudowy", zgodnie z którą dla wsi B. dopuszczono wysokość budynków do 3 kondygnacji nadziemnych (nie wyżej niż 10 metrów wysokości), dla budynków usługowych i użyteczności publicznej wysokość do 3 kondygnacji nadziemnych (nie wyżej niż 12 metrów wysokości), ustalenia tego wskaźnika poprzez dopuszczenie sytuowania na terenie objętym ustaleniami karty terenu nr 33 i nr 34 (na działkach o powierzchni powyżej 3 ha) budynków mieszkalnych i mieszkalno - usługowych o wysokości do 4 kondygnacji i do 15 metrów;

- sprzecznego z zapisami Studium (dopuszczającymi na tym terenie wyłącznie przeznaczenie rolnicze i zieleń krajobrazową) wprowadzania na południowej części terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem C.11.RM,R możliwości zabudowy zagrodowej (siedlisk rolniczych).

Analizując powyższe zarzuty Sąd zważał przede wszystkim, że zgodnie z cytowanym już powyżej art. 3 ust. 1 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co do zasady należy do zadań własnych gminy. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się natomiast politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w tym przepisie, jak słusznie wskazuje np. Z. Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" (Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, str. 200 - 201), pozostaje jednak trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca pierwotnie wymagał zgodności planów ze studium, obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Nie zmienia to jednak tego, że zgodnie z ww. przepisem, zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437513).

Należy dodać, że studium jest wyrazem polityki przestrzennej danej gminy, ujętym jedynie kierunkowo. Skala mapy studium nie pozwala bowiem na precyzyjne odnoszenie zasięgów wydzielonych w studium obszarów do granic jednostek planistycznych na rysunku planu miejscowego. Ponadto studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na ściśle oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje jedynie planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej. Wykluczać może w ten sposób tylko funkcje kolidujące z zabudową mieszkaniową, tj. przedsięwzięcia kwalifikowane jako uciążliwe dla środowiska. Lokalizacja w planie miejscowym takich inwestycji prowadziłaby do naruszenia ustaleń studium. Podobnie w przypadku wprowadzenia zabudowy na terenach objętych stanowczym zakazem w studium i odwrotnie - zakazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy terenów określonych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy.

Mając powyższe rozważania na uwadze przy dokonywaniu analizy zapisów zaskarżonej uchwały i Studium, na podstawie którego została ona podjęta, Sąd uznał, że plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą nie narusza ustaleń Studium.

Zaskarżona uchwała była procedowana w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjęte uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 29 grudnia 2010 r. wraz ze zmianami uchwalonymi uchwałami Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 marca 2014 r. i nr [...] r. z dnia 29 maja 2014 r. (dalej zwane w skrócie "Studium").

W rozdziale III Studium zatytułowanym "Kierunku zagospodarowania przestrzennego" ustalono między innymi (vide str. 156 – 159 Studium):

"3.2 Kierunki rozwoju struktury funkcjonalno – przestrzennej

"3.2.1. Obszary zainwestowania wielofunkcyjnego - funkcje: mieszkaniowa, usługowa, w tym uzdrowiskowa, rekreacyjna, zagrodowa;

• zabudowa mieszkaniowa rozwijać się będzie we wszystkich wsiach obrębowych; podstawową formą zabudowy mieszkaniowej będzie zabudowa jednorodzinna; (...);

• funkcja uzdrowiskowa rozwijać się będzie głównie w miejscowościach B. i D., (...);

• funkcja rekreacyjna (pod pojęciem funkcji rekreacyjnej rozumie się sport, kąpieliska, odnowę biologiczną, zieleń, hotelarstwo, zabudowę letniskową, obsługę turystyki, itp.) rozwijać się będzie głównie (...) w oparciu o sąsiedztwo jeziora Ż. na obszarze wsi B., L., w oparciu o założenie zamkowo - parkowe we wsi K. (...)

• zabudowa zagrodowa (siedliska rolnicze) - budowa nowych siedlisk poza wyznaczonymi terenami rozwoju zainwestowania, możliwa będzie w przypadku kiedy wielkość gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K., po spełnieniu niezbędnych wymogów wynikających z przepisów odrębnych; nie dopuszcza się lokalizowania nowych siedlisk na terenie N. Parku Krajobrazowego. (...)

3.2.2. Obszary rozwoju funkcji sportu i rekreacji - kompleksy urządzeń terenowych: B., K., Sulicice oraz boiska wiejskie (...); budowę pól golfowych z towarzyszącymi usługami dopuszcza się również poza wyznaczonymi terenami, po spełnieniu niezbędnych wymogów wynikających z przepisów odrębnych; z zainwestowania należy wykluczyć tereny o niekorzystnych warunkach gruntowo - wodnych (...)

3.2.4. Ośrodki sportów wodnych i kąpieliska: B., W., D., K., B., L.

3.2.5. Obszary rozwoju przemysłu nieuciążliwego (...).

3.2.6. Obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej - na terenie obszarów rolniczych dopuszcza się zabudowę zagrodową (siedliska rolnicze), pola golfowe i inne funkcje rekreacyjne - z ograniczeniami, jak w pkt 3.2.1 i 3.2.2 oraz niezbędne obiekty infrastruktury technicznej. Obowiązuje zakaz innych form zabudowy. (...)

3.3 Wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów

3.3.1. Ustala się zasady stosowania powierzchni działek budowlanych:

- dla wsi K. wg ustaleń konserwatorskich,

- dla pozostałych wsi min. 1000 m2 dla obszarów wyposażonych w komunalną kanalizację sanitarną, min. 1500 m2 dla obszarów położonych poza zasięgiem komunalnej kanalizacji sanitarnej;

Powyższe zasady nie dotyczą zwartej zabudowy centrów wsi K., M., G., Ż., W. oraz terenów przemysłowych; zasięgi zwartej zabudowy centrów wsi zostaną ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

3.3.2. Ustala się zasady stosowania wysokości zabudowy (...):

- wysokość budynków do 3 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze, nie wyżej niż 10m; dla budynków usługowych i użyteczności publicznej wysokość do 3 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze, nie wyżej niż 12 m; na obszarach objętych ochroną konserwatorską oraz na styku z terenami otwartymi wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze; (...)

3.3.3. Ustala się zasady stosowania wielkości powierzchni zabudowy działek:

- dla wsi B. i miejscowości D. - do 20% powierzchni działki,

- dla wsi K. wg ustaleń konserwatorskich,

- dla pozostałych wsi - do 25% powierzchni działki.

Powyższe zasady nie dotyczą terenów przemysłowych.

3.4 Ustalenia inne

3.4.1. Dopuszcza się poza pasem technicznym brzegu morskiego:

- możliwość realizacji systemu dróg wodnych (...);

3.4.2. Dopuszcza się okresowe udrażnianie ujścia rzeki P. (...).

3.4.3. Na terenie gminy ustala się zakaz budowy elektrowni wiatrowych.

3.4.4. (...).

Uwagi:

- używane sformułowanie "zasady stosowania" dopuszcza lokalne odstępstwa wynikające z analiz i studiów przeprowadzanych w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- oznaczone na rysunku studium granice obszarów zainwestowania wielofunkcyjnego należy traktować jako orientacyjne z tolerancją ± 30 m.

Rozwinięcie problematyki w zakresie kierunków rozwoju struktury funkcjonalno -przestrzennej poszczególnych wsi obrębowych zawiera pkt 14 niniejszego rozdziału."

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zawarte na stronie 159 Studium "Uwagi" dotyczą wszystkich zapisów odnoszących się do "Kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów", zawartych w punktach od 3.1 do 3.4 rozdziału III Studium, w tym zasad ustalonych w punkcie 3.3 "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów". Dotyczą one bowiem nie tylko "zasad stosowania" (określonych przede wszystkim w punkcie 3.3), ale również granic obszarów zainwestowania wielofunkcyjnego, o jakim mowa w punkcie 3.2.

Należy dodać, że z literalnego brzmienia uwagi: "- używane sformułowanie zasady stosowania dopuszcza lokalne odstępstwa wynikające z analiz i studiów przeprowadzanych w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...)," wynika niezbicie, że Studium dopuszcza możliwość ustalenia w planie miejscowym innych zasad stosowania niż w nim przyjęte przy określaniu powierzchni działek budowlanych, wysokości zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy działek, ponieważ Studium wprost używa tego sformułowania, tj. "zasady stosowania", ustalając wskaźniki dotyczące powierzchni działek budowlanych

– pkt 3.3.1 (str. 158 Studium), wysokość zabudowy – pkt 3.3.2 (str. 159 Studium) oraz wielkość powierzchni zabudowy działek – pkt 3.3.3 (str. 159 Studium). Błędnie zatem na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego zarzucał, że Studium nie dopuszcza odstępstw od wskazanych w nim wielkości dotyczących powierzchni działek budowlanych. Takie odstępstwo wprost wynika z zacytowanego powyżej zapisu Studium zawartego w "Uwagach".

W ocenie Sądu załączony do materiałów planistycznych dokument zatytułowany "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi B., gmina K. - Analizy i studia do planu" z kwietnia 2013 roku (w skrócie określany dalej jako "analiza z kwietnia 2013 r."), sporządzony przez głównego projektanta przygotowującego projekt omawianego planu miejscowego, zgodnie z zapisem Studium umieszczonym w przytoczonych powyżej "Uwagach", umożliwił wprowadzenie innych parametrów dotyczących: powierzchni działek budowlanych, wysokości zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy działek, niż przyjęte w zapisach ogólnych Studium dotyczących tych kwestii, a zacytowanych powyżej. Umożliwił także dokonanie zapisu dopuszczającego zabudowę zagrodową na południowej części terenu objętego oznaczeniem C.11.RM/R (karta terenu 34) bez ograniczeń dotyczących powierzchni gospodarstwa rolnego.

Z analizy z kwietnia 2013 r., której zawartości merytorycznej Wojewoda w żaden sposób nie kwestionował (co więcej, na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. pełnomocnik Wojewody wprost oświadczył, że nie ma zarzutów odnośnie analizy z kwietnia 2013 roku), wynika, że główny projektant w trakcie procedury planistycznej przeanalizował strukturę zabudowy wsi B.. Ustalił, że tereny zainwestowane wsi B. skupione są wzdłuż drogi powiatowej W.-B.-N., po północnej stronie tej drogi oraz przy drogach prowadzących od tej drogi w kierunku północnym i w kierunku południowym. Występuje tu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, w przeszłości związana z folwarkiem. W większości są to budynki zabytkowe. Zabudowa jest zwarta, co jest cechą charakterystyczną układów historycznych. Powierzchnia działek występujących w środkowej części wsi, w tym działek, na których znajduje się zabudowa, wynosi odpowiednio: 100 m2, 130 m2, 140 m2, 170 m2, 400 m2, 410 m2, 550 m2, 640 m2, 690 m2, 780 m2, 810 m2, 820 m2, 850 m2, 950 m2, 1300 m2, 4000 m2. Za pasem istniejącej zabudowy znajdują się tereny rolnicze i ogrodnicze niezabudowane podzielone na działki o powierzchni odpowiednio: 450 m2, 480 m2, 500 m2, 650 m2, 760 m2. Powierzchnia pokrycia działek zabudową (wskaźnik zabudowy) na tych działkach wynosi: 12%, 18%, 22%, 25%, 30%, 32%, 35%, 45%, 65%, do 80%. W rejonie skupionej zabudowy miejscowości B. przeważa zabudowa parterowa z poddaszem użytkowym, występują też budynki dwukondygnacyjne z płaskim dachem. Rejon skupiony wzdłuż drogi powiatowej W.- B. – N. stanowi historyczną i centralną pod względem funkcji i społecznego znaczenia część miejscowości. Rejon ten ze względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki historyczne winien wyróżniać się zwartością zabudowy i większą intensywnością zabudowy aniżeli rejony położone na obrzeżach miejscowości. W omawianym dokumencie wyjaśniono także, iż po przeanalizowaniu istniejącego stanu zainwestowania, uwarunkowań kulturowych występujących na tym terenie oraz ustaleń Studium, w tym zawartego w nim zapisu dopuszczającego lokalne odstępstwa wynikające z analiz i studiów przeprowadzanych w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono co następuje:

- tereny zainwestowane wsi skupione prawie w całości położone są w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi,

- w obrębie terenów zainwestowanych występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale też zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

- w obszarze tym występują działki o zróżnicowanej powierzchni od 100 m2 do 4000 m2, znaczna jest liczba działek o powierzchni ok 400 m2 - 600 m2,

- wskaźnik pokrycia działek zabudową jest zróżnicowany i wynosi od 12% do 80%, przeważa wskaźnik 20 % - 40%,

- w pierzei ul. W. (drogi powiatowej) przechodzącej centralnie przez wieś w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi występują też działki niezabudowane.

W analizie z kwietnia 2013 roku stwierdzono również, że centralną część miejscowości stanowi rejon w otoczeniu dróg: ul. W. (drogi powiatowej), ul. P. i dróg prowadzących w kierunku jeziora; rejon ten stanowi historyczny zespół ruralistyczny wsi B., w którym występują liczne historyczne budynki oraz zachowały się historyczne cechy tej wsi takie jak: układ niwy siedliskowej, pierwotne - historyczne drogi, układ i lokalizacja zabudowy. Cechą charakterystyczną tego rejonu miejscowości B. jest dość zawarta zabudowa o wskaźniku zabudowy od 0,12 do 0,80 i działkach o powierzchni od 1000 m2 do 2000 m2. Rejon skupiony wzdłuż drogi powiatowej W. - B. – N. stanowi historyczną i centralną pod względem funkcji i społecznego znaczenia część miejscowości. Rejon ten - ze względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki historyczne - winien wyróżniać się zwartością zabudowy i większą intensywnością zabudowy aniżeli rejony położone na obrzeżach miejscowości.

Mając na uwadze powyższe uznano w omawianej analizie, że dla podkreślenia funkcjonalnego i historycznego centrum wsi B. wskazane jest dogęszczenie zabudowy poprzez:

- dopuszczenie działek o mniejszej powierzchni niż 1000 m2, którą ustalono w Studium dla terenów z kanalizacją sanitarną, dla obszarów ścisłego centrum zespołu ruralistycznego historycznej wsi - 600 m2, a dla obszarów przyległych - 800 m2;

- dopuszczenie większego wskaźnika zabudowy aniżeli 25% zabudowy, który ustalono w Studium, do 40% w obszarze ścisłego centrum zespołu ruralistycznego historycznej wsi a dla obszarów przyległych do 30%.

Wyjaśniono również, że rejon ten stanowi nie tylko historyczną ale i centralną część miejscowości, która ze względów funkcjonalnych i kompozycyjnych, opartych o rozwój historyczny, winna wyróżniać się zwartością i większą intensywnością zabudowy aniżeli rejony położone na obrzeżach miejscowości. W obrębie tego rejonu występuje też zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dla której należy ustalić wskaźniki umożliwiające rozbudowę budynków istniejących już na działkach w celu przystosowania ich do nowych potrzeb i wymagań wynikających z przepisów technicznych oraz lokalizację nowych budynków - gospodarczych, garaży w celu umożliwienia podniesienia standardu zamieszkania. Intensyfikacja zabudowy pozwoli też na bardziej ekonomiczne wykorzystanie terenów. Dodano, że dla gruntów stanowiących własność Gminy - w tym dla przystani wodnej i terenu ujęcia wody, wskazane jest także ustalenie wyższego wskaźnika zabudowy w celu wykorzystania ekonomicznego i funkcjonalnego terenów. Większy wskaźnik zabudowy dla terenu przystani - do 40% powierzchni zabudowy, pozwoli na pełniejsze wykorzystanie infrastruktury turystycznej (pomostu, plaży) i dalszy rozwój funkcji turystycznych.

Dalej w analizie wyjaśniono, że południowa część obszaru objętego planem, położona przy drodze prowadzącej do T., stanowi wydzieloną przestrzeń położoną w oddaleniu od centralnej części wsi. Przestrzeń ta wydzielona jest lasem i terenem zadrzewionym. W rejonie tym można zatem dopuścić zabudowę o większej wysokości niż 3 kondygnacje i 12 m (jak ustalono w Studium), tj. do 15 m, ponieważ z uwagi na oddalenie od istniejącej zabudowy nie będzie ona stanowiła dysharmonii. Jednocześnie zabudowa o większej wysokości podkreśli funkcje nowego zespołu zabudowy. Rozległa przestrzeń i enklawy lasu i zadrzewień ograniczą natomiast oddziaływanie krajobrazowe. Dodano, że w rejonie tym można też dopuścić realizację zabudowy zagrodowej - siedlisk rolniczych, nie ograniczając ich realizacji wymogami dotyczącymi wymaganej powierzchni areału rolnego. Lokalizacja siedlisk w tym rejonie jest uzasadniona oddaleniem od skupionej zabudowy oraz wyizolowaniem przestrzennym poprzez enklawy leśne, co wykluczy uciążliwość dla otoczenia.

Reasumując, podkreślono, że wprowadzenie do planu miejscowego ustaleń o większych wskaźnikach niż przyjęto w Studium stanowić będzie realizację celów rozwoju gminy zawartych w Studium, takich jak rozwój funkcji mieszkaniowych i rekreacyjnych, ochrona dziedzictwa kulturowego, zasobów przyrodniczych, a także racjonalna gospodarka przestrzenna.

Przedstawiona powyżej analiza z 2013 roku wnikliwie i szczegółowo wyjaśnia powody, dla których odstąpiono w zaskarżonej uchwale od zawartych w Studium w punktach 3.3.1, 3.3.2. i 3.3.3 rozdziału III zasad ogólnych dotyczących sposobu ustalania powierzchni działek budowlanych, wysokości zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy działek. Uzasadnia ona również dopuszczenie na części południowej terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem C.11.RM,R zabudowy zagrodowej - siedlisk rolniczych, nie ograniczając ich realizacji wymogami dotyczącymi wymaganej powierzchni areału rolnego.

Wynika z niej bowiem, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: A.01.MU, A.02.MU, A.03.MU, A.04.MU, A.05.MU i A.06.MU (karty terenu od nr 1 do nr 5) położone są w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi B., w którym zachowane są historyczne cechy tej wsi opisane powyżej. Cechą charakterystyczną tego rejonu miejscowości B. jest dość zawarta zabudowa. Rejon ten stanowi historyczną i centralną pod względem funkcji i społecznego znaczenia część miejscowości, która ze względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki historyczne winna wyróżniać się zwartością i większą intensywnością zabudowy aniżeli rejony położone na obrzeżach miejscowości. Powyższe ustalenia uzasadniają dopuszczenie na tych terenach wskaźnika zabudowy do 0,40 oraz minimalnej powierzchni działki budowlanej – 600 m2.

Również tereny oznaczone w planie symbolami A.08.MU i A.09.MU (karta terenu nr 7) położone są w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi B., w którym zachowane są historyczne cechy tej wsi, charakteryzującej się dość zwartą zabudową o powierzchni działek od ok. 500 -1000 m2. W terenach tych dokonano podziałów terenów na działki o powierzchni mniejszej niż 1000 m2. Rejon ten także stanowi element historycznej, centralnej część miejscowości, która ze względów funkcjonalnych i kompozycyjnych opartych o przesłanki historyczne, winna wyróżniać się zwartością i większą intensywnością zabudowy aniżeli rejony położone na obrzeżach miejscowości. Z tego też względu, także na tym terenie należało dopuścić wprowadzenie odmiennego niż w Studium wskaźnika minimalnej powierzchni działki budowlanej o wielkości 800 m2.

Z omawianej analizy wynika także, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami A.12.MU i A.17.MU (odpowiednio karta terenu nr 10 i nr 14) stanowią teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową gospodarczą. Tereny położone są w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi B., w którym występują liczne historyczne budynki, uznane za zabytkowe oraz zachowane są historyczne cechy tej wsi omówione powyżej. Z tej przyczyny na tym terenie zasadnie dopuszczono możliwość zastosowania wskaźnika zabudowy w wysokości do 0,30.

Odnośnie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem B.10.UT (karta terenu nr 22) ustalono, że teren ten położony jest nad brzegiem jeziora Ż. i przeznaczony jest na funkcje usług turystyki - przystań wodną nad brzegiem jeziora Ż. Teren stanowi własność Gminy K.. W rejonie tym dopuszczono w analizie z kwietnia 2013 roku większy niż ustalony w Studium wskaźnik zabudowy (do 0,40), ponieważ jest to celowe dla pełniejszego wykorzystania ekonomicznego i funkcjonalnego terenu oraz umożliwienia rozwoju funkcji turystycznych.

Natomiast teren o symbolu A.10.MU (karta terenu nr 8) – jak wynika z analizy z kwietnia 2013 roku - stanowi teren istniejącej zabudowy, jest zabudowany budynkiem, który pierwotnie pełnił funkcje szkoły, oraz budynkiem gospodarczym. Taka forma zabudowy i jego przeznaczenie również uzasadniają zastosowanie wskaźnika zabudowy na poziomie do 0,30. Taki sam wskaźnik przyjęto w analizie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A.11.MW i A.13.MW (karty terenu nr 9

i nr 11), który stanowi teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowany jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i budynkiem gospodarczym. Wskaźnik zabudowy tego terenu już w stanie istniejącym wynosi: 0,22, 0,29, 0,33. Dopuszczony w analizie wskaźnik zabudowy większy niż ustalony w Studium jest zatem zasadny, ponieważ ma na celu umożliwienie rozbudowy istniejących na działkach budynków aby możliwe było przystosowanie ich do nowych potrzeb i wymagań wynikających z przepisów technicznych, a także lokalizowanie na tym terenie nowych budynków (gospodarczych, garaży) - w celu umożliwienia podniesienia standardu zamieszkania. Odnośnie terenu oznaczonego symbolem C.01.W (karta terenu nr 28), obejmującego teren istniejącego ujęcia wody, planowanego do rozbudowy, ustalenie wskaźnika zabudowy w wysokości 0,30 zostało w analizie uzasadnione ekonomicznym i funkcjonalnym wykorzystaniem terenu, który stanowi własność Gminy K.

Analiza z kwietnia 2913 roku objęła także tereny oznaczone w planie symbolami C.10.MU,RM i C.11.RM,R (karty terenu nr 33 i nr 34). Są to tereny położone w południowej części obszaru objętego planem, poza terenami istniejącego zainwestowania, w enklawach pomiędzy terenami leśnymi. Wysokość budynków do 15 m ustalona w planie dopuszczona jest wyłącznie na działkach o powierzchni powyżej 3 ha. Teren o powyższych symbolach położony jest przy drodze prowadzącej do T., stanowi wydzieloną przestrzeń położoną w oddaleniu od centralnej części wsi, wydzieloną lasem i terenem zadrzewionym. Jak wynika z analizy, ustalenia wyższej niż podstawowa - dopuszczona w Studium, wysokość zabudowy, tj. do 4 kondygnacji i do 15 m, dokonano biorąc pod uwagę oddalenie tego terenu od istniejącej zabudowy oraz stwierdzając, że wyższa zabudowa nie będzie stanowiła dysharmonii, ponieważ w tak rozległej przestrzeni budynki o wysokości do 15 m nie będą dominowały ani nie będą stanowiły agresywnych form, a jednocześnie zabudowa o większej wysokości podkreśli funkcje nowego zespołu zabudowy.

W ocenie Sądu przedstawione powyżej zapisy analizy z kwietnia 2013 roku, w świetle zawartej na stronie 159 Studium "uwagi" - dopuszczającej przy ustalaniu wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów lokalne odstępstwa wynikające z analiz w ramach sporządzania planów miejscowych - w pełni uzasadniają przyjęcie w planie miejscowym kwestionowanych przez Wojewodę parametrów.

Rada zasadnie wywodziła przy tym również w odpowiedzi na skargę, że władna była dopuścić w planie miejscowym na południowej części terenu oznaczonego symbolem C.11.RM,R (karta terenu nr 34) możliwość realizacji zabudowy zagrodowej - siedlisk rolniczych, nie ograniczając ich realizacji wymogami dotyczącymi wymaganej wielkości gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową.

Studium teren ten przeznacza co do zasady na obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej. Z zapisów punktu 3.2.6 rozdziału III Studium wynika, że "na terenie obszarów rolniczych dopuszcza się zabudowę zagrodową (siedliska rolnicze), pola golfowe i inne funkcje rekreacyjne - z ograniczeniami, jak w pkt 3.2.1 i 3.2.2 oraz niezbędne obiekty infrastruktury technicznej. Obowiązuje zakaz innych form zabudowy. (...)". Czyli co do zasady, również na tym terenie można lokalizować zabudowę zagrodową. Analiza mapy stanowiącej załącznik graficzny do Studium pozwala przy tym stwierdzić, że dokładnie nie można na jej podstawie ustalić, ze względu na jej skalę, jaka część terenu oznaczonego w planie symbolem C.11.RM,R określona została w Studium jako obszary rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego - funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne i zagrodowe (pkt 3.2.1 rozdziału III Studium), a jaka jako obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej. Bezspornym pozostaje, że teren ten w Studium został podzielony na dwie części – północną – przeznaczoną pod obszary rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego - funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne i zagrodowe, oraz południową – przeznaczoną pod obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej. Należy jednak dodać, że w cytowanych już "Uwagach" zawartych na stronie 159 Studium zapisano, że oznaczone na rysunku Studium granice obszarów zainwestowania wielofunkcyjnego (które wprost dopuszcza na tym terenie w jego części północnej zabudowę zagrodową bez ograniczeń dotyczących areału gospodarstwa) należy traktować jako orientacyjne z tolerancją ± 30 m. Biorąc już tylko to pod uwagę, można przyjąć, porównując mapy Studium i planu miejscowego, że na znacznej części terenu oznaczonego symbolem C.11.RM,R Studium wprost dopuściło możliwość lokalizowania zabudowy zagrodowej bez żadnych ograniczeń. Odnośnie natomiast tej części południowej tego terenu, która niewątpliwie znajduje się w obszarze oznaczonym w Studium jako obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej, należy dodać, że przywoływany przez Wojewodę zapis zawarty w punkcie 3.2.1. rozdziału III Studium, do którego odsyła punkt 3.2.6 rozdziału III Studium, stanowi: "Obszary zainwestowania wielofunkcyjnego - funkcje: mieszkaniowa, usługowa, w tym uzdrowiskowa, rekreacyjna, zagrodowa;

• zabudowa mieszkaniowa rozwijać się będzie we wszystkich wsiach obrębowych (...);

• funkcja uzdrowiskowa rozwijać się będzie głównie w miejscowościach B. i D., (...);

• funkcja rekreacyjna (...) rozwijać się będzie głównie (...) w oparciu o sąsiedztwo jeziora Ż. na obszarze wsi B., L., w oparciu o założenie zamkowo - parkowe we wsi K. (...)

• zabudowa zagrodowa (siedliska rolnicze) - budowa nowych siedlisk poza wyznaczonymi terenami rozwoju zainwestowania (podkreślenie Sądu), możliwa będzie w przypadku kiedy wielkość gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K., po spełnieniu niezbędnych wymogów wynikających z przepisów odrębnych (...)".

Zdaniem Sądu odesłanie do tego punktu w punkcie 3.2.6 rozdziału III Studium jest nieprecyzyjne. Porównanie treści tych dwóch punktów rozdziału III Studium nie pozwala bowiem jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, co w przypadku terenu oznaczonego jako obszar rolniczy i zieleni krajobrazowej jest wyznaczonym terenem rozwoju zainwestowania, a co wykracza poza ten teren.

Ponadto rację ma Rada, że Studium, ze względu na znaczny zakres przestrzenny (cały obszar gminy) i zakres rzeczowy nie może w pełni uwzględniać szczegółowych odniesień do poszczególnych terenów na obszarze gminy. Dlatego zawarta na stronie 159 Studium uwaga o dopuszczeniu lokalnych odstępstw wynikających z analiz i studiów przeprowadzonych w ramach sporządzania planów miejscowych dotycząca niewątpliwie zasad ustalania powierzchni działek budowlanych, winna – tak jak przyjęła to Rada, mieć zastosowanie także do zasad ustalania powierzchni działek stanowiących gospodarstwo rolne. Oznacza to, że nawet gdyby uznać, że zapis zawarty w punkcie 3.2.1. rozdziału III Studium, do którego odsyła punkt 3.2.6 rozdziału III Studium, wprowadza na obszarze oznaczonym w Studium jako obszar rolniczy i zieleni krajobrazowej ograniczenia dla zabudowy zagrodowej związane z powierzchnią gospodarstwa rolnego, to możliwe jest odstąpienie od tej zasady, jeżeli wynika to ze sporządzonej dla danego planu miejscowego analizy. Tak też jest w niniejszej sprawie, ponieważ w analizie z kwietnia 2013 roku wykazano, że w planie miejscowym dla tego terenu można nie określać wymogu lokalizacji siedlisk, odnoszącego się do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie, z uwagi na wyizolowanie przestrzenne tego rozległego terenu poprzez enklawy leśne, które ograniczą oddziaływanie krajobrazowe, a także oddaleniem tego terenu od skupionej zabudowy, co także wyklucza uciążliwości dla otoczenia i dysharmonię z zabudową istniejącą, która tam nie występuje.

Niezasadne zatem okazały się zarzuty skargi dotyczące tego, że zaskarżona narusza ustalenia Studium, tj. została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu, z ustaleń poczynionych powyżej wynika, że Rada słusznie uznała w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że plan nie narusza ustaleń Studium. Sąd również tych naruszeń, szczególnie istotnych (a tylko takie obecnie - zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy – uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały) się nie dopatrzył.

W ocenie Sądu nie zasługiwał także na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy w związku z § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uchwalenie planu miejscowego sporządzonego z wykorzystaniem nieaktualnej kopii mapy zasadniczej.

Po pierwsze, zasadnie Rada zarzucała, że Wojewoda nie wykazał, iż kopia mapy zasadniczej wykorzystana do sporządzenia zaskarżonego planu jest nieaktualna. Istotnie, plan miejscowy z 30 października 2014 roku został sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w Pucku z datą 14 października 2008 r. Jednak prawidłowo Rada wskazywała, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ustala okresu ważności mapy od dnia jej pobrania z zasobów starostwa powiatowego. Zatem o stanie aktualności mapy decyduje stan faktyczny, to jest ewentualne zmiany, które zaszły w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Kwestionując aktualność mapy Wojewoda winien zatem wskazać, w jakim zakresie była ona nieaktualna na dzień przekazania projektu planu do uzgadniania i opiniowana, kiedy i jakie konkretnie zaszły zmiany i ewentualnie, jaki ma to wpływ na część graficzną planu w postaci załącznika do planu, czy też na ewentualne uzgodnienia. Wojewoda tego skutecznie nie uczynił. Stwierdził bowiem jedynie, niczym zresztą nie popierając swojego oświadczenia, że o braku aktualności rysunku planu miejscowego świadczy fakt istniejącego zalesienia sosnowego i brzozowego na obszarze jednostki C.11.RM,R, które nie zostało uwzględnione przy sporządzaniu projektu prognozy oddziaływania na środowisko; na rysunku planu miejscowego widnieje jedynie zapis "teren zakrzaczony", który w żaden sposób nie oddaje rzeczywistych uwarunkowań na terenie C.11.RM,R. Jest to zarzut niezasadny, ponieważ z przedstawionych przez Radę map z ewidencji gruntów oraz informacji z rejestru gruntów na dzień 8 maja 2015 r. (k. 41 – 44 akt sądowych) wynika, że objęte tym oznaczeniem działki pod względem użytkowania stanowią: działka nr [...] - grunt rolny (R), las (ls) oraz zadrzewienia (Lz), zaś działka nr [...] - grunt rolny (R). W miejscach sklasyfikowanych jako "ls" i "Lz" w planie miejscowym wprowadzono funkcje lasu – tereny oznaczone na rysunku planu symbolem C.12.ZL i C.13.ZL. Natomiast na pozostałej części działek wprowadzono zgodne ze Studium przeznaczenie rolnicze. Przedstawione przez Radę dokumenty potwierdzają zatem, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do planu – wbrew zarzutom Wojewody, odzwierciedla aktualny stan tych działek.

Po drugie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się i ten pogląd Sąd w pełni podziela, że ewentualne uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu miejscowego został określony w art. 17 ustawy. Sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi jedynie naruszenie wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest natomiast ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. II OSK 1481/06, Baza Orzeczeń LEX nr 337469; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 5 października 2011 r., sygn. II SA/Sz 732/11, LEX nr 1086758; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 grudnia 2010 roku,

sygn. II SA/Kr 828/10, LEX nr 753651; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1165/10, LEX nr 758703). Także z tej przyczyny zatem zarzuty Wojewody dotyczące nieaktualności mapy stanowiącej załącznik graficzny do planu nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo, odnośnie zaznaczenia na mapie planu - w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C.11.RM,R - "terenu zakrzaczonego" Sąd uznał, że zapis taki pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie wprowadza bowiem na tym terenie żadnej dodatkowej funkcji, nieprzewidzianej w Studium, a jedynie stanowi dodatkowy zapis na mapie, odzwierciedlający stan faktyczny. Jak wyjaśniła bowiem Rada w piśmie z dnia 9 listopada 2015 roku oznaczenie to zostało wprowadzone przez geodetę wykonującego mapę i odnosi się do terenu pokrytego samosiejkami krzewów i drzew, porastających w sposób nieuporządkowany teren co do zasady rolny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę Wojewody za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.