Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 387/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4;
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 153;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 502/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lipca 2020 r. sygn.. akt I SA/Kr 502/20. Wyrokiem tym zostało uchylone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS" lub "Organ odwoławczy") z [...] lutego 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Małopolskiego Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: "Organ egzekucyjny" lub "Naczelnik MUS" z [...] stycznia 2020 r. w sprawie obciążenia [...] (dalej: "Skarżący" lub "Wierzyciel") kosztami postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Naczelnik MUS prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego [...] sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w [...], z wniosku wielu wierzycieli administracyjnych i cywilnych m.in: [...] - na podstawie tytułu wykonawczego: wyrok zaoczny Sądu Rejonowego dla [...] - Śródmieścia w [...], Wydział [...] Sąd [...]. Wobec zbiegu egzekucji administracyjnej i cywilnej prowadzonej do majątku zobowiązanego, Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w [...] wyznaczył Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] (od 1 stycznie 2012 – Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...]). Organ egzekucyjny dokonywał czynności egzekucyjnych, m.in. w dniu 23 października 2013r. dokonano zajęcia innej wierzytelności pieniężnej przysługującej zobowiązanemu wobec [...]sp. z o.o. [...] sp. z o.o. pismem z dnia [...] października 2013r. poinformował organ egzekucyjny, że uznaje zajętą wierzytelność.

Naczelnik [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018r. umorzył prowadzone wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne uznając, iż w przedmiotowym postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane zostało w oparciu o przepis art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "upea"). Zawiadomieniem z 21 listopada 2018r. Organ egzekucyjny poinformował Wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel pismem z 30 listopada 2018r. zwrócił się do organu egzekucyjnego o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...], działając na podstawie art. 64c § 4 i § 7 upea wydał [...] grudnia 2018r. postanowienie o obciążeniu Wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 701,81 zł.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r., po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 451/19, WSA w Krakowie uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził bowiem, że organy ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych nie wzięły pod uwagę skutków, jakie przy określeniu kosztów wywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Naczelnik [...] wydał [...] stycznia 2020 r. wydał postanowienie, którym określił wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w kwocie 701,81 zł.

W zażaleniu na to postanowienie Skarżący podniósł, że złożył wniosek o wszczęcie egzekucji cywilnej, a nie administracyjnej, a zatem nie powinien być obciążony kosztami tejże egzekucji. Dodał, że egzekucja nie doprowadziła do uzyskania przez wierzyciela dochodzonych należności, a naraziła na zwiększenie kosztów. Podkreślił, że określona wysokość kosztów egzekucyjnych jest niewspółmierna do wykonanych czynności, a organ egzekucyjny nie zastosował się do wyroku sądu.

Utrzymując w mocy postanowienie Naczelnika [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że w myśl art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Organ stwierdził, że w sprawie powstały koszty egzekucyjne w wyniku skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności. Dalej wskazał, że art. 64 § 1 pkt 4 upea nie określa maksymalnej kwoty kosztów egzekucyjnych za zajęcie wierzytelności pieniężnych. Ograniczenie kwotowe ustawodawca zawarł natomiast w art. 64 §1 pkt 6 upea w odniesieniu do opłaty za zajęcie nieruchomości, ustalając ją w wysokości 8% egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł. Organ egzekucyjny dla określenia maksymalnej kwoty kosztów za zajęcie wierzytelności pieniężnej przyjął analogiczny sposób miarkowania wysokość opłaty. Odwołując się do powyższego przepisu, uwzględniającego stawkę 8% egzekwowanej należności z określoną górną granicą naliczenia kosztów – 34 200 zł, organ przyjął, że koszty egzekucyjne należne za zajęcie wierzytelności pieniężnych, stanowiące 5% egzekwowanej należności, nie mogą być wyższe od kwoty 21 375 zł, czyli 5/8 z 34 200 zł. Dyrektor IAS wyjaśnił, że uwzględniając wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, zgodnie z zaleceniem WSA w Krakowie, organ egzekucyjny ustalił górną kwotową granicę kosztów za zajęcie wierzytelności pieniężnej i odnosząc tą kwotę do wysokości kosztów egzekucyjnych obliczonych w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że mieszczą się one w ustalonym limicie i nie ma podstaw do zmiany ich wysokości. Naczelnik [...] zasadnie wskazał, że w toku postępowania egzekucyjnego konieczne było zarejestrowanie poszczególnych tytułów w systemie informatycznym, ustalenie wierzytelności, z których można było dochodzić należności objęte tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny ponosił również koszty związane z wysyłką korespondencji za pomocą operatora pocztowego. Organ odwoławczy uznał, że postanowienie Naczelnika [...] jest poprawne pod względem merytorycznym i formalnym, dokładnie określa dokonane czynności egzekucyjne, co pozwalało zobowiązanej zweryfikować prawidłowość naliczonych kosztów egzekucyjnych.

W skardze na ww. postanowienie Dyrektora IAS [...] zarzucił naruszenie art. 64 upea. Wskazał, że określona przez organ egzekucyjny wysokość kosztów, mimo bezskuteczności egzekucji, jest niewspółmierna do wykonanych czynności. Obciążenie wierzyciela w zasadzie maksymalnymi kosztami egzekucyjnymi nie tylko narusza zasady współżycia społecznego, ale również zasadę zaufania obywatela do państwa. W ocenie Skarżącego Organy nie zastosowały się do wyroku sądu administracyjnego, który uchylił poprzednie postanowienie o kosztach egzekucyjnych – nie uwzględniły zasady, o której mówił sąd i powieliły niemalże w całości dotychczasową argumentację.

Skarżący zwrócił także uwagę, że toczące się postępowanie egzekucyjne przeciwko [...]. Sp. z o.o. w [...] było prowadzone przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z wniosku wielu wierzycieli administracyjnych i cywilnych. Wniosek skarżącego został przesłany przez komornika sądowego z uwagi właśnie na istniejący zbieg egzekucji administracyjnej i cywilnej, w wyniku której dalsze czynności w sprawie miał wykonywać organ administracyjny. Oznacza to, że organ wszczął wcześniej niż komornik sądowy postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika z wniosku innego (innych) wierzycieli. Tym samym w momencie przesłania wniosku skarżącego prawdopodobnie ww. organ poczynił już wszystkie ustalenia dotyczące majątku dłużnika i dokonał wszelkich możliwych czynności egzekucyjnych. Tym samym w momencie wszczynania egzekucji z wniosku skarżącego w zasadzie organ egzekucyjny nie dokonał żadnych nowych czynności, a jedynie powielił te, które już podjął wcześniej. Koszty ustalone przez organ w żadnej mierze nie są proporcjonalne do wykonywanych przez niego działań i są zdecydowanie zawyżone.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Uznał, że organy nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 451/19. WSA zobligował tym wyrokiem organy do zbadania adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności. WSA zwrócił uwagę na konieczność zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłaty w egzekucji a czynnościami organu, za podjęcie których opłata ta została naliczona, tak aby opłata ta nie przekroczyła maksymalnego rozsądnego pułapu. Okoliczności winny być wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono szczególnie wierzyciela, są adekwatne także ze względu na efektywność podjętych działań, czy długotrwałość postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił także, że miarkowanie wysokości opłaty powinno pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty, przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Koszty te winny być ustalone z zachowaniem standardów określonych w wyroku Trybunału. W ocenie Sądu I instancji z wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2019 r. wyraźnie wynika, że nakazał on powiązać wysokość kosztów egzekucyjnych z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. WSA uznał, że pomimo przedstawienia działań podjętych w postępowaniu egzekucyjnym, organ nie wykazał, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego miały wpływ na powstanie kosztów (wydatków) egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Sąd I instancji stwierdził, że przyjęty przez organy sposób wyliczenia opłaty za zajęcie ww. wierzytelności, poprzez analogię do kwoty z tytułu zajęcia nieruchomości, nie może zostać uznany za prawidłowy, gdyż organ nadal nie powiązał wysokości kosztów egzekucyjnych z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego i nie odniósł się do adekwatności wysokości kosztów egzekucyjnych w stosunku do stopnia skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu. W ocenie WSA czynności podejmowane przez organ egzekucyjny przedstawione przez organy w wydanych w sprawie postanowieniach były czynnościami rutynowymi i mało skomplikowanymi. Rzeczywistymi kosztami wydają się jedynie te związane z wysyłką korespondencji, jednak organ nie podał, jaka kwota została wydatkowana na ten cel. Organ nie przedstawił wyliczenia, z którego wynikałoby jakie faktycznie zostały poniesione wydatki w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym.

Sąd I instancji zalecił organom, by ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z oceną wyrażoną w poprzednio wydanym w sprawie wyrokiem WSA w Krakowie, uwzględniły te argumenty, które zadecydowały o orzeczeniu przez TK o niekonstytucyjności ww. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. WSA zobowiązał organy do rozważenia, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłaty a czynnościami organu, które spowodowały jej naliczenie. Zalecił dokładnie wyjaśnić, jakie rzeczywiste koszty egzekucyjne (wydatki) powstały w toku postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem zasady, że wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

art. 64§1 pkt 4 i §6 upea w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji przez ich niezastosowanie przy ocenie podstawy prawnej do obciążenia Skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego, pomimo że stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2016 roku sygn. akt SK 31/14 niezgodność art. 64§1 pkt 4 i §6 upea z Konstytucją ma miejsce jedynie w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, a zatem nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 153 ppsa poprzez wadliwe uznanie, iż organ egzekucyjny rozpoznając ponownie sprawę pominął ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2019 roku do sygn. akt I Sa/Kr 451/19, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie doprowadziło do dokonania prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie;

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 64§1 pkt 4 i §6 upea poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji pomimo nienaruszenia przez organy podatkowe wskazanych przepisów art 64§1 pkt 4 i §6 upea, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, iż gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny rozstrzygnięć pod względem ich zgodności z powołanymi przepisami musiałby skargę oddalić w oparciu o przepis art. 151 ustawy ppsa;

3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c pppsa w zw. z art. 141 §4 ppsa w zw. z art. 64 §1 pkt 4 i §6, przez nakazanie organowi rozważenia, czy została zachowana racjonalna zależność pomiędzy ustaloną wysokością opłaty a czynnościami organu, które spowodowały jej naliczenie, co nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu wskazanych przepisów.

Podnosząc te zarzuty Dyrektor IAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wniósł też zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Nie wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a [...] również nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "pppsa"), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 ppsa) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Przepis art. 174 ppsa stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W złożonej skardze kasacyjnej powołano zarzuty w oparciu o obydwie wyżej wymienione podstawy. Co do zasady w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny jako pierwsze rozstrzyga zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania, gdyż mają one z reguły wpływ na ustalenie stanu faktycznego przyjętego do orzekania. W rozpoznawanej sprawie odstąpiono jednak od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ zawarte w niej zarzuty sprowadzają się do kwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 64 § 1 pkt 4 upea oraz związaną z przyjętą wykładnią oceny co do niewypełnienia wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 22 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 502/20 z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14. komplementarny charakter tych zarzutów uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Przechodząc do rozważania zarzutów skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze, że ocena prawidłowości zaskarżonego wyroku, a zatem i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosi się do realiów tej sprawy, uwzględniając takie istotne jej okoliczności faktyczne jak: wysokość egzekwowanej kwoty (16 087,31 zł), obciążenie Skarżącego jako wierzyciela na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 upea częścią opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności w relatywnie niewielkiej wysokości (701,81 zł z całości opłaty wynoszącej 804,37 zł wobec częściowej skuteczności egzekucji prowadzonej na żądanie również innych wierzycieli, pozwalającej na wyegzekwowania chociaż części kosztów egzekucyjnych). Należy zauważyć przy tym, że nieuzasadnione jest stawianie zarzutu naruszenia art. 64 § 6 upea, gdyż przepis ten dotyczy opłaty manipulacyjnej, która nie była przedmiotem zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 upea. Zgodnie z treścią tego przepisu organ egzekucyjny pobiera za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych – 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Dodatkowo zgodnie z art. 64 § 6 upea, organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych (co w tej sprawie nie miało miejsca).

Problem ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, był już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie NSA zaobserwować można trzy zasadnicze linie orzecznicze. Według pierwszej z nich, podczas ustalania wysokość kosztów egzekucyjnych należy odnieść je do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości, gdyż jest to jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 upea, a ponadto odnosi się do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r. sygn. akt III FSK 2493/21, z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18, z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17; z dnia 13 maja 2020 r. o sygn. akt II FSK 2950/19; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Według drugiej linii orzeczniczej, wobec bezczynności ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ogóle nie można pobierać kosztów egzekucyjnych, gdyż w przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wzorce konstytucyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18; z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3238/17, CBOSA). Zgodnie natomiast z trzecią linią orzeczniczą, organ egzekucyjny powinien tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było mu zarzucić naruszenia standardów określonych w wyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego i dlatego konieczne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego (por. wyroki z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700/18; z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2037/17; CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie stanowisko Organu zbieżne jest ze stanowiskiem zawartym w pierwszej z wyżej wymienionych linii orzeczniczych, w szczególności w odniesieniu do sytuacji, jak ta w niniejszej sprawie, gdzie procentowo wyliczona opłata egzekucyjna nie jest znaczna w stosunku do tej, jaka mogłaby być obliczona jako 5% od egzekwowanej wierzytelności o wartości kilkuset tysięcy, czy nawet milionów złotych, gdzie zakres wykonanych przez organ egzekucyjny czynności i poniesionych kosztów mógłby być podobny, jak w sprawie niniejszej. Stanowisko Sądu I instancji zdaje się podzielać poglądy trzeciej z przedstawionych linii orzeczniczych.

Rozstrzygając ten spór na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny uzasadniając wspomniany wyrok podkreślił, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, lecz z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę określoności ustawowej, w myśl którego nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. W omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego mamy do czynienia z wyrokiem zakresowym o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu. Wyrok Trybunału dotyczy bowiem tzw. pominięcia prawodawczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw aktu administracyjnego (wydanej decyzji/postanowienia). W tej kwestii wypowiadał się już wielokrotnie NSA, przykładowo w wyrokach z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17 oraz z dnia 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17, z dnia 14 marca 2019 r., II FSK 3701/18. Podzielając prezentowaną w tych wyrokach argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie powoduje – w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją - utraty mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 4 upea. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku TK (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1678/19, LEX nr 2865472). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po uwzględnieniu powołanego wyroku TK wskazuje się, że dopóki ustawodawca nie wprowadzi w ustawie stosownych zmian wynikających z orzeczenia Trybunału, organy egzekucyjne powinny każdorazowo analizować powstałe w sprawie koszty egzekucyjne oraz zasadność obciążenia nimi stron postępowania zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego i w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w tym wyroku. Tak więc ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu. Zdaniem Sądu, dokonując oceny czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga nakładu pracy i czasu (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 849/19, LEX nr 2783741).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela zapatrywania prezentowane w orzecznictwie wskazujące na brak podstaw do naliczania opłaty egzekucyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 upea), w przypadku braku skutecznego zajęcia rachunku bankowego ze względu na brak środków pieniężnych na koncie. Wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 upea prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy zajęcie to jest przynajmniej w części skuteczne. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 upea, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 882/19 i wyroki NSA z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 613/19; 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, sygn. akt I GSK 2918/18, LEX nr 2772198).

Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela też tych poglądów, według których wobec bezczynności ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ogóle nie można pobierać kosztów egzekucyjnych, gdyż w przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wzorce konstytucyjne. Ustawodawca jednoznacznie wyraził stanowisko, że wierzyciel ma ponosić koszty egzekucyjne w sytuacji, gdy nieskuteczność (całkowita lub częściowa) uniemożliwia ich wyegzekwowanie przez organ egzekucyjny od dłużnika. Jest oczywiste przy tym, że problem obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela może pojawić się tylko w przypadku egzekucji nieskutecznej w całości lub w znacznej części, gdyż wobec pierwszeństwa pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego, obciążenie wierzyciela może nastąpić tylko w przypadku niepokrycia tych kosztów z egzekwowanego majątku. Wierzyciel egzekwujący nie może być zwolniony od odpowiedzialnego podejmowania decyzji o skierowaniu wniosku egzekucyjnego i ryzyka bezskuteczności egzekucji, powodującej obciążenie wierzyciela kosztami nieskutecznej egzekucji. To w jego interesie prowadzona jest egzekucja, będąca swego rodzaju usługą. Z żadnych norm zarówno konstytucyjnych jak i ustawowych nie sposób wyinterpretować obowiązku organów państwowych (w tym przypadku egzekucyjnych) zapewnienia egzekwowania wierzytelności pieniężnych wyłącznie na koszt tych organów.

W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Trybunał wprost wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Jak wyjaśnił Trybunał, w tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Trybunał uznał dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) o charakterze ryczałtowym niepowiązanych precyzyjnie z indywidualną sytuacją zobowiązanego, z nakładem pracy organu egzekucyjnego, czy stopniem skuteczności jego działań, zwłaszcza że takie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzyjne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do opłat wyliczonych jako 5% od stosunkowo niewielkich (jak w sprawie niniejszej) wierzytelności, byłoby niezmiernie trudne do zweryfikowania.

Ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął wykładnię art. 64 § 1 pkt. 4 upea wskazującą na konieczność powiązania opłaty za zajęcie wierzytelności z poziomem skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, nakładem pracy, czasochłonnością i efektywnością, abstrahując od wysokości kwotowej opłaty obliczonej jako 5% od egzekwowanej wierzytelności, nawet w realiach tej sprawy, gdzie wymiar kwotowy opłaty nie był znaczny, tym samym należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji za uzasadniony.

Wobec przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej przedstawionej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 upea należało uznać również za uzasadnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postepowania. Sąd I instancji niezasadnie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 153 ppsa. W wyroku z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 451/19 WSA nakazał organowi odniesienie się do wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organy uczyniły to w postanowieniu będącym przedmiotem rozpoznania w objętym skargą kasacyjną wyroku. Wymieniły szczegółowo czynności egzekucyjne jakie podjęły (zajęcia rachunków w dwóch bankach, skierowanie zajęć wierzytelności wobec trzech dłużników dłużnika egzekwowanego, kierowanie pism do dłużnika, ustalanie jego adresu, ustalanie wierzytelności dłużnika, z których można było dochodzić należności objętych tytułem wykonawczym, czynności związane z rejestrowaniem tytułu wykonawczego w systemie informatycznym. Należy przy tym zauważyć, że w tamtym wyroku WSA wskazał trafnie, zgodnie z przedstawioną wyżej przez NSA wykładnią art. 64 § 1 upea, że miarkowanie wysokości opłaty powinno pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty, przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie zarzucił organom naruszenie art. 153 ppsa. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji niezasadnie uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 7§ 1 pkt 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ppsa, co czyni uzasadnionymi zarzuty naruszenia tych przepisów postawione w skardze kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa dotyczy wadliwości zaleceń wydanych organowi przez Sąd I instancji. Wobec zasadności wyżej omówionych zarzutów prowadzących do uchylenia zaskarżonego wyroku, odnoszenie się do tego zarzutu jest bezprzedmiotowe, chociaż oczywiści zalecenia te w konsekwencji wyżej stwierdzonych wad zaskarżonego wyroku, były również niezasadne.

Ponieważ istota sprawy został dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe rozpoznanie skargi wniesionej do Sądu I instancji i jej oddalenie. Zarzuty tej skargi odnosiły się do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa oraz wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 64 § 1 ppsa. Ponieważ Sąd I instancji uznał te zarzuty za uzasadnione i podzielił poglądy Skarżącego, a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to zakwestionował z przyczyn wyżej przedstawionych, z tych samych przyczyn należało uznać zarzuty skargi za nieuzasadnione. NSA rozstrzygając przy tym skargę zgodnie z art. 134 § 1 ppsa w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie dopatrzył się w działaniach organów wyrażonych w objętych skargą postanowieniach innych naruszeń prawa powodujących potrzebę ich uchylenia, czy stwierdzenia nieważności.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – zasądzając na rzecz organu interpretacyjnego kwotę kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych w wysokości 360 zł oraz 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.