Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 988/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 134 § 1, § 2, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 p. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., J. K., K. K., E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 868/07 w sprawie ze skargi K. K., J. K., K. K., E.B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz w przedmiocie zezwolenia na ułożenie i przeprowadzenie odcinka kolektora oraz zajęcie pasa gruntu na czas robót oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 868/07 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz w przedmiocie zezwolenia na ułożenie i poprowadzenie odcinka kolektora oraz zajęcia pasa gruntu na czas robót w jakim utrzymuje w mocy pkt I decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] oraz stwierdził nieważność pkt I decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] i oddalił skargę w pozostałej części.

Prezydent Miasta Szczecina w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji kontrolowanej przez sąd I instancji, po rozpoznaniu wniosku Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Szczecinie (ZWiK) z dnia [...] lutego 2006 r. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Szczecinie przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] P. o pow. 15045 m2, stanowiącej współwłasność K. K. w udziale 5/8, K. K., J. K. i E. B. w udziale po 1/8 każdy, przez czasowe zajęcie nieruchomości celem realizacji inwestycji celu publicznego "Budowa sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego Szczecina - kolektor K-2". Organ ustalił, że rokowania przeprowadzone zostały tylko z jednym współwłaścicielem K. K., który nie posiadał pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli do występowania w ich imieniu a ponadto rokowania dotyczyły wykupu nieruchomości a nie uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z realizacją planowanej inwestycji.

Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Szczecinie wnioskiem z dnia [...] września 2006 r., dołączając m.in. dokumenty świadczące o prawidłowym przeprowadzeniu rokowań, wystąpił, powołując się na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 1261, poz. 2603 ze zm. - dalej u.g.n.), o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], celem realizacji inwestycji oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 126 ust. 1 i 2, art. 122 ust. 1 u.g.n. oraz art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 – dalej k.p.a.).

Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] maja 2007 r., [...],[...], na podstawie art. 61 ust. 4, art. 104 i art. 154 k.p.a., art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. orzekł o: 1) nie zmienianiu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Szczecinie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...]; 2) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w Szczecinie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...], stanowiącej współwłasność K. K., K. K., J. K. i E. B., przez zezwolenie ZWiK realizacji celu publicznego pod nazwą "Budowa sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego Szczecina" 3) zobowiązaniu Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Szczecinie do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci o którym mowa w pkt 1 decyzji, w pkt 4, stwierdzając, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej KW nr [...].

W ocenie organu I instancji, planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 3 u.g.n., a zatem wystąpiła pozytywna materialnoprawna przesłanka dopuszczalności ograniczenia korzystania z nieruchomości. Jednocześnie organ uznał, że zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej ograniczenia korzystania z powyższej nieruchomości w trybie art. 154 k.p.a. W ocenie organu, w związku z powyższym i z uwagi na to, że wnioskodawca wystąpił o wszczęcie postępowania na mocy art. 124 u.g.n. i z uwagi na brak przesłanki do zastosowania art. 154 k.p.a., należało prowadzić postępowanie i wydać nową decyzję w trybie art. 61 § 4 k.p.a.

Prezydent Miasta Szczecina odpowiadając na stwierdzenie K. K., że planowana inwestycja może być zrealizowana z pominięciem jego nieruchomości, uznał za przekonujące stanowisko ZWiK. wyrażone we wniosku z dnia [...] września 2006 r. oraz podczas wizji i na rozprawie administracyjnej, że nie istnieje możliwość ominięcia przedmiotowej nieruchomości z uwagi na pilność realizacji tej inwestycji ze względu na zagrożenie dla całości kontraktu i związaną z tym groźbę utraty środków unijnych. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że budowa kolektora ściekowego K-2 leży w interesie społecznym, który w tym przypadku winien być przedłożony ponad interes grupy osób - współwłaścicieli nieruchomości oraz w nawiązaniu do wydanej decyzji o lokalizacji celu publicznego wobec powyższego uznał, że jest uprawniony do ograniczenia korzystania z nieruchomości w celu usunięcia przeszkody w realizacji planowanej inwestycji, a tym samym likwidacji zagrożenia dla realizacji w ustalonym terminie całości kontraktu.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. K., J. K., K. K. i E. B. Zarzucili nieważność decyzji w pkt 2, 3 i 4, gdyż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2006 r.; naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. - przez ograniczenie stron decyzją administracyjną z korzystania z nieruchomości, mimo wyrażenia zgody na to ograniczenie pod warunkiem sporządzenia przynajmniej protokołu obejmującego wszystkie warunki związane z udostępnieniem tej nieruchomości ZWiK, naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n., przez wszczęcie postępowania i ograniczenie decyzją korzystania z nieruchomości, mimo nie przedłożenia dokumentów z przeprowadzonych rokowań przez ZWIK z żadną ze stron na okoliczność tymczasowego zajęcia nieruchomości; naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. przez ponowne wszczęcie postępowania na podstawie tego przepisu w sprawie prawomocnie zakończonej, mimo iż przepis ten dotyczy tylko obowiązku zawiadomienia o wszczętym prawidłowo postępowaniu oraz naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. przez wszczęcie postępowania o wzruszenie ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. na mocy której strony nabyły prawo do odmowy tymczasowego zajęcia ich działki nr [...] oraz braku interesu społecznego i interesu ZWiK do wzruszenia tej decyzji.

Po rozpatrzeniu powyższych zarzutów Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ I instancji nie zmienił w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia [...] maja 2006 r., ponieważ z jej mocy (jako rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtującego sytuację prawną stron) odwołujący się nabyli prawo. Inwestor wystąpił z nowym wnioskiem w dniu [...] września 2006 r. do Prezydenta Miasta Szczecina o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. oraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy wskazał, że mimo iż w obu decyzjach (z dnia [...] maja 2006 r. oraz [...] maja 2007 r.) wystąpiła tożsamość podmiotowo-przedmiotowa a także wydane zostały w oparciu o te same przepisy, to z uwagi na fakt że uległ zmianie stan faktyczny bowiem wnioskodawca przeprowadził nowe rokowania ze współwłaścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. wobec czego niezasadne są zarzuty odwołujących się naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. przez ponowne wszczęcie postępowania na podstawie tego przepisu w sprawie prawomocnie zakończonej, oraz naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. przez wszczęcie postępowania o wzruszenie ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. na mocy której strony nabyły prawo do odmowy tymczasowego zajęcia ich działki nr [...]. Ponadto w ocenie Wojewody, powoływanie się przez strony na okoliczność uzgodnień zawartych w protokole z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczących kupna przez inwestora działki nr [...] za cenę 175 zł / 1m2, nie ma wpływu na przedmiot postępowania, gdyż nie doszło do zawarcia umowy.

Ustosunkowując się do zarzutu K. K. podniesionego w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r., że o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie została powiadomiona E. B., organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie wysłano (pismo z dnia [...] października 2006 r.) przy czym Konsulat Generalny RP w Malmö pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. zawiadomił Urząd Miasta Szczecin, że adresat nie odebrał przesyłki w oznaczonym czasie. W związku z niepodjęciem przesyłki przez stronę zgodnie z art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ I instancji mógł zatem wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżących, gdyż było to niezbędne dla realizacji inwestycji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Zachodniopomorskiego do Sądu Wojewódzkiego w Szczecinie wniósł K. K. działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik J. K., K. K. i E. B. Skarżący zarzucili w niej, że decyzja została wydana z naruszeniem: art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy nieważnej decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2007 r. od pkt 2 do 4, ponieważ dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 154 k.p.a. i zakończone decyzją, zezwalającą ZWiK na budowę kolektora K-2 na działce skarżących, mimo istnienia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej budowy kolektora. W ocenie skarżących, stan faktyczny sprawy zmienił się, ale na niekorzyść wnioskodawcy, bo rzekome rokowania doprowadziły do sporządzenia w dniu [...] grudnia 2006 r. protokołu uzgodnień, że ZWiK zakupuje od skarżących część działki nr [...] i [...] za cenę po 175 zł / m2 pod budowę kolektora K-2 wobec czego ZWiK zobowiązany był wycofać swój wniosek o zajęcie działki.

Wojewoda Zachodniopomorski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Szczecinie także wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 868/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że wyjście poza granice skargi spowodowane zostało dostrzeżeniem przez Sąd z urzędu rażącego naruszenia prawa w części rozstrzygnięcia w pkt I decyzji Prezydenta Miasta Szczecina i utrzymanej w tej części decyzji organu odwoławczego. Podstawą wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie był wniosek z dnia [...] września 2006 r. ZWiK o wydanie - stosownie do art. 124 u.g.n. decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości skarżących na realizację celu publicznego, natomiast Prezydent Miasta Szczecin - po otrzymaniu powyższego wniosku, wszczął postępowanie w trybie nadzwyczajnym tj. w trybie art. 154 k.p.a., a następnie w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. orzekł: że nie zmienia swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących. Sąd podniósł że, z uwagi na to, że wniosek z dnia [...] września 2006 r. był drugim wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. na realizację tej samej inwestycji, organ orzekający mógł i powinien był rozważyć, czy dopuszczalne jest ponowne rozpatrzenie wniosku w sytuacji, gdy został rozpatrzony wniosek z dnia [...] lutego 2006 r. ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., a więc czy nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), jednakże nie poprzez wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. skoro strona we wniosku o to nie wnosiła.

Sąd nie podzielając zarzutów skargi stwierdził, że w sprawie nie wystąpił stan powagi rzeczy osądzonej, gdyż ze stanem takim mamy do czynienia przy tożsamości podmiotowo-przedmiotowej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, a w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] września 2006 r. oparty był na nowych okolicznościach faktycznych i prawnych, skoro jego złożenie poprzedzały rokowania ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości w zakresie czasowego zajęcia nieruchomości a nie tylko wykupu nieruchomości jak było to poprzednio.

Biorąc pod uwagę, że organ w jednym postępowaniu wszczętym wnioskiem strony w istocie prowadził jednocześnie postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 154 k.p.a. oraz postępowanie zwykłe w trybie art. 124 k.p.a. to rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji organu I instancji i utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarówno zarzuconych skargą jak i z urzędu, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi w odniesieniu do tej części decyzji, która orzeka o ograniczeniu prawa własności na podstawie art. 124 § 1 u.g.n. Analizując akta przedmiotowej sprawy stwierdził co następuje. W rozpoznawanej wnioskodawca ZWiK w związku z projektowaną inwestycją, prowadził ze skarżącymi będącymi współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] P., rokowania o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie części działki w zakresie niezbędnym do realizacji budowy kolektora tłoczonego K-2. Realizację sieci kanalizacyjnej lewobrzeżnego Szczecina należy uznać za cel publiczny. Wskazuje na to niewątpliwie zakres tych prac, na znacznym obszarze, podjętych w sferze wspólnoty samorządowej na rzecz wszystkich jej członków, na równych prawach za pomocą środków rzeczowych i finansowych tej wspólnoty oraz środków unijnych. Wbrew również zarzutom skargi, w aktach sprawy znajdują się dowody o prowadzonych rokowaniach w sprawie wejścia na nieruchomość skarżących w celu realizacji inwestycji, które nie dały rezultatu. Skoro w rozpoznawanej sprawie mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym oznacza, że współwłaściciele nie wyrazili zgody na wykonywanie prac na ich gruncie. Z tych względów, na podstawie art. 151 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II i III wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: E. B., K. K. i K. K. reprezentowani przez adwokat M. M.-B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: rażące naruszenie art. 122 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że na podstawie tego przepisu organ administracji może w niniejszej sprawie zezwolić na niezwłoczne zajęcie na zawsze działki nr 123/6 stanowiącej własność skarżących bez uprzedniego wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez utrzymanie w mocy zaskarżonych nieważnych decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2007 r. i Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r., ponieważ dotyczą one sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2006 r.; rażące naruszenie art. 132, 139 i 156 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy powyższych nieważnych decyzji wydanych na niekorzyść skarżących po wniesieniu odwołania; rażące naruszenie art. 108 § 2 k.p.a., przez nie wydanie rygoru natychmiastowej wykonalności postanowieniem, po wniesieniu odwołania, lecz drugą decyzją; rażące naruszenie art. 16 § 1, 61 i 110 k.p.a., przez uznanie, że zmiana ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. na niekorzyść skarżących w tej samej sprawie mogła nastąpić także w przypadku nieprzewidzianym w k.p.a. i do tego jeszcze po wniesieniu odwołania oraz bez uprzedniego wszczęcia postępowania w tej sprawie oraz sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału, mających wpływ na wynik sprawy a w szczególności, że rzekomo z woli ustawodawcy nawet po wydaniu decyzji w trybie art. 124 u.g.n., właściwy organ na wniosek zainteresowanej strony, jest uprawniony niezwłocznie zająć nieruchomość.

Uczestnik postępowania, Zakład Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w Szczecinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując na to, że wyrok WSA w Szczecinie jest w pełni prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących przesłankach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie ma miejsca.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga spełnienia warunku prawidłowego ich określenia w skardze. W związku z tym w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uchybień zarzucanych sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno polegać na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Jest to możliwe przez precyzyjne i zrozumiałe przedstawienie wywodów prawnych dotyczących stawianych zarzutów, a więc wywodów odnoszących się do poszczególnych przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazane winno być ponadto, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca powyższym wymaganiom, a więc pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W kontekście powyższych wymogów nieprawidłowo sformułowane zostały zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów art. 132, art. 139, art. 108 § 2, art. 16 § 1, art. 61, art. 110 k.p.a. a także, wskazanych w uzasadnieniu skargi art. 34 § 1 i § 2, art. 39 oraz art. 7 k.p.a.

Po pierwsze dlatego, że nie jest przykładem prawidłowego argumentowania kasacyjnego "zblokowanie" przepisów w grupy i powoływanie się na ich łączne naruszenie, tak jak to czyni autor niniejszej skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, jeśli wyliczaniu temu nie towarzyszy argumentacja określająca sposób naruszenia każdego z tych przepisów czy nawet ich poszczególnych grup, a zarzuty kierowane są niejako łącznie, zarówno do wyroku zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną, jak też do innego wyroku (stanowiącego przedmiot kontroli kasacyjnej w sprawie I OSK 987/08) Utrudnia to bowiem ustosunkowanie się do zarzutów przez sąd kasacyjny. Po drugie, co ma znaczenie decydujące, nie jest prawidłowe powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przez sąd I instancji poszczególnych przepisów k.p.a. bez powiązania takiego zarzutu z konkretnymi przepisami ustawy p.p.s.a, które wskazywałyby na potrzebę przeprowadzenia kontroli kasacyjnej w związku ze stosowaniem czy wykładnią tych przepisów proceduralnych, które przez sąd I instancji mogły być zastosowane. Na gruncie bowiem utrwalonego orzecznictwa NSA (np. wyr. NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05, OSP 2007, nr 1, poz. 7) oraz jednoznacznego stanowiska doktryny (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 368 i n.) wynika, że zarzut naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji należy sformułować, wskazując przepisy ustawy p.p.s.a, które były przez ten sąd stosowane i w stosunku do których do naruszenia dojść mogło, w związku z czym ich naruszenie może stać się przedmiotem kontroli kasacyjnej NSA. Tymczasem skarga nie wskazuje na takie przepisy, podnosząc zarzut naruszenia przez sąd I instancji wymienionych w skardze przepisów k.p.a., pomijając także argumentację, idącą w kierunku wykazania możliwości istotnego wpływu takiego naruszenia na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższych powodów zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Należy także wskazać, że skarga kasacyjna odnosi się w kilku punktach do naruszenia przepisów związanych z wydaniem innych decyzji, niż te, które były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w postępowaniu kończącym się zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem. Świadczy to o niestaranności w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 108 § 2 k.p.a., wskazujący na wydanie rygoru nie postanowieniem lecz "drugą decyzją", nie dotyczy zaskarżonego wyroku lecz wyroku WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 r., podjętego w sprawie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do tego sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., której przedmiotem było zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na realizację celu publicznego na gruncie art. 122 u.g.n. (wyrok ten podlega kontroli kasacyjnej w sprawie o sygn. I OSK 987/08).

W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. (łącząc go z naruszeniem art. 132 i art. 139 k.p.a.) poprzez utrzymanie przez sąd w mocy nieważnych decyzji (pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2007 oraz organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r.), wydanych na niekorzyść strony skarżącej. Zarzut jest całkowicie nietrafny, ponieważ, niezależnie od braku związku treści art. 156 § 2 k.p.a. z przedmiotem postępowania, wskazane decyzje administracyjne nie były kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzącym do wydania zaskarżonego wyroku. Zarzut ten jest natomiast związany z treścią wyroku, będącego przedmiotem kontroli kasacyjnej NSA w sprawie I OSK 987/08.

Zarzut zmiany wcześniejszej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2006 r., wydanej w postępowaniu poprzedzającym postępowanie kontrolowane przez sąd I instancji w związku z wydaniem zaskarżonego wyroku, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w związku z naruszeniem przez sąd art. 16 § 1, art. 61 oraz art. 110 k.p.a., powiązany jest merytorycznie z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w skardze wskazanym przy okazji innego zarzutu (w jej pkt 2).

Kontrola kasacyjna nie wykazała trafności tego zarzutu. W istocie opiera się on na relacji pomiędzy decyzjami pierwszoinstancyjnymi z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r., z której wyprowadzony został wniosek o braku możliwości stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzji odwoławczej w części utrzymującej ten pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy.

Decyzja wcześniejsza (z dnia [...] maja 2006 r.) była korzystna dla strony, gdyż odmawiała ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy decyzja nowa (z dnia [...] maja 2007 r.) ograniczenie sposobu już określała, a organ odwoławczy decyzję powyższą w zakresie, w jakim określał on ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości utrzymał w mocy. Decyzja wcześniejsza była jednak decyzją podjętą na gruncie innego wniosku i w tym sensie fakt, że ona była korzystna dla strony nie może mieć wpływu na przyjęcie, iż miało miejsce pogorszenie sytuacji strony po wniesieniu odwołania.

Zarzut ten winien był rozpatrzony w związku z treścią art. 124 u.g.n. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 124 u.g.n. określa postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Elementem tego postępowania są rokowania, które aby spełniały przesłanki ustawowe, muszą odbyć się w określony sposób i obejmować próby porozumienia inwestora z właścicielem lub właścicielami nieruchomości. W tym kontekście są elementem stanu faktycznego branego pod uwagę przez organ przy decydowaniu o ograniczeniu na gruncie art. 124 u.g.n. w stosunku do każdego wniosku, który w odniesieniu do danej nieruchomości został sformułowany. Oznacza to, że rokowania winny być oceniane z punktu widzenia przesłanek ustawowych w każdym przypadku odrębnie i w odniesieniu do danego wniosku. Odmowa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w wyniku rozpatrzenia danego wniosku z powodu nieprzeprowadzenia lub niewłaściwego przeprowadzenia rokowań nie wyklucza rozpatrzenia wniosku nowego, elementem którego było przeprowadzenie nowych rokowań. Nowe rokowania stają się bowiem elementem nowej sytuacji faktycznej, która staje się przedmiotem oceny organu administracji i rzutuje bezpośrednio na treść decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, pod warunkiem, że nowe rokowania, przeprowadzone zgodnie z warunkami ustawowymi nie były skuteczne, a więc nie doprowadziły do zawarcia umowy. Decyzja podjęta w wyniku rozpatrzenia nowego wniosku na gruncie nowych rokowań jest zatem nową decyzją, niezależną od poprzedniej decyzji odmownej, opartej na wcześniejszych rokowaniach, które zostały ocenione przez organ jako niespełniające warunków ustawowych.

Z taką sytuacją miał do czynienia wydający zaskarżony wyrok sąd, kontrolujący decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, wydaną w wyniku rozpatrzenia nowego wniosku i przy nowych rokowaniach, na co sąd wskazał w uzasadnieniu swego wyroku. Decyzja ta została wydana w warunkach prawidłowo prowadzonych rokowań ze wszystkimi właścicielami nieruchomości, a te stanowiły nowe okoliczności, które brane były pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Fakt wydania wcześniejszej (odmownej) decyzji na skutek rozpatrzenia wcześniejszego wniosku ze wskazaniem na niewłaściwie przeprowadzone rokowania nie mógł zatem stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji z powodu potraktowania jej jako dotyczącej sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a (pojawiający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) odnośnie do relacji pomiędzy wyrokiem sądu I instancji a tą częścią decyzji odwoławczej, której nieważność sąd stwierdził, a która była korzystna dla strony skarżącej (z powodu utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2007 r., treścią której w pkt. 1 było orzeczenie o niezmienianiu decyzji z dnia [...] maja 2006 r.). Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymywała w mocy pkt 1 decyzji organu I instancji oraz nieważność pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, jako wydanych w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa z powodu równoczesnego prowadzenia przez organ postępowania zwykłego w trybie art. 124 k.p.a. oraz postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. Czyni to zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a. bezzasadnym, bowiem na gruncie tego przepisu zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej nie dotyczy sytuacji stwierdzenia przez sąd takiego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. odniesiony został ponadto do jego § 1. Także ten zarzut nie pojawia się w osnowie skargi kasacyjnej, będąc wskazanym nominalnie w części końcowej jej uzasadnienia, przy umieszczeniu argumentacji z nim związanej w części początkowej uzasadnienia, w warunkach powoływania się jednak na § 2 tego przepisu. Kontrolę kasacyjną utrudnia w obu przypadkach brak szczegółowej argumentacji. Z fragmentarycznej jej obecności wynika jednak, że autorowi skargi kasacyjnej szło o wyjście sądu poza granice przedmiotu zaskarżenia w sytuacji, gdy nie można było stwierdzić nieważności części zaskarżonej decyzji administracyjnej. Strona skarżąca nie określa przedmiotu zaskarżenia i nie wskazuje, na czym miałoby polegać jego przekroczenie. W ocenie Składu Orzekającego o takim wyjściu nie może być mowy, skoro przedmiotem decyzji i zaskarżenia jest określenie sposobu korzystania z nieruchomości, a sąd I instancji miał na gruncie tego przepisu obowiązek rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Chybiony całkowicie jest także zarzut naruszenia, wskazanego w skardze kasacyjnej jako rażące, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy nieważnych decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. oraz organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r., ponieważ dotyczą one sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wskazane decyzje administracyjne także nie były kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzącym do wydania zaskarżonego wyroku. Zarzut ten jest natomiast związany z treścią wyroku sądu I instancji, będącego przedmiotem kontroli kasacyjnej w sprawie I OSK 987/08.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie został on zresztą uzasadniony w skardze kasacyjnej w sposób, umożliwiający ustosunkowanie się do niego przez sąd kasacyjny. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że sąd I instancji nie prowadził postępowania w zakresie, który mógłby wskazywać na możliwość naruszenia tego przepisu.

Całkowicie nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 u.g.n., gdyż sąd I instancji nie kontrolował zastosowania tego przepisu prawnego w niniejszej sprawie, w przeciwieństwie do stanowiącego przedmiot kontroli kasacyjnej w sprawie I OSK 987/08 wyroku WSA w Szczecinie, kontrolującego decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r., przedmiotem której było zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej działki

Uwzględniając podniesione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalił.