Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2411/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 69 ust. 1 i art. 109 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 13 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2731/12 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz D.S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2731/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę D.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Referatu Ubezpieczeń i Składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w B. (dalej: ZUS) zwrócił się do Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor W-MOW NFZ) z wnioskiem o podjęcie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

Dyrektor W-MOW NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 107 ust. 5 pkt 16 i art. 109 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o świadczeniach, stwierdził podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej we wskazanym okresie w latach od 1999 do 2011.

W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu 20 września 2008 r. art. 1 ustawy z 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888), wprowadził do ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zwanej dalej: s.d.g., możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. W stanie prawnym przed tą datą, kiedy nie istniała formalna możliwość zawieszenia działalności gospodarczej, Sąd Najwyższy w wyroku z 19 marca 2007 r. sygn. akt III UK 133/06 stwierdził, że "(..)ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia społecznego (rzeczywistego zaistnienia przerwy w prowadzeniu działalności) obciąża tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia". Organ wskazał, że Burmistrz Miasta G. wykreślił z dniem 30 września 2011 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpis skarżącej dokonany w dniu 30 kwietnia 1996 r. Skarżąca figuruje w systemie informatycznym ZUS od dnia 1 stycznia 1999 r. z kodem ubezpieczenia 2500 - tj. jako emeryt lub rencista zamieszkały w Polsce, którego składka na ubezpieczenie zdrowotne jest finansowana z budżetu państwa. Skarżąca deklarowała przychody z działalności gospodarczej w poszczególnych miesiącach w latach 1999-2011. Brak jest także informacji, aby ubezpieczona po dniu 20 września 2008 r. zgłaszała zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Brak takiego zgłoszenia lub wyrejestrowania działalności gospodarczej jest równoznaczny z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności oraz obowiązkiem rozliczania się z tytułu jej prowadzenia.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że wykonywała od 20 września 2008 r. do 29 września 2011 r. działalność gospodarczą stale, a nie sezonowo, tj. od 1 marca 2009 r. do 31 maja 2009 r., od 1 marca 2010 r. do 30 czerwca 2010 r., od 1 marca 2011 r. do 31 maja 2011 r., a co za tym idzie w całym tym okresie jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Zarzuciła też naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez oparcie się przez organy obu instancji na domniemaniu, iż z wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej wynika ciągłe prowadzenie działalności przez skarżącą, mimo, iż w aktach sprawy znajdowały się dowody świadczące o fakcie przeciwnym. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 8 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 14a s.d.g. w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1) ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: p.p.s.a., przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stwierdził, że dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że skarżąca figurowała w ewidencji działalności gospodarczej od dnia 30 kwietnia 1996 r. do dnia 30 września 2011 r. W trakcie prowadzenia działalności gospodarczej nie zgłaszała w organie ewidencyjnym, informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Skarżąca odprowadzała także podatek z tytułu działalności gospodarczej za miesiące: od lutego do czerwca 1999 roku, za luty, marzec i maj 2000 roku, od lutego do maja 2001 roku, od lutego do maja oraz za lipiec 2002 roku, od marca do maja 2003 roku, od lutego do maja 2004 roku, od lutego do maja 2005 roku, od kwietnia do czerwca 2006 roku, od kwietnia do czerwca 2007 roku, od marca do maja 2008 roku, od marca do maja 2009 roku, od marca do czerwca 2010 roku, od marca do maja 2011 r.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił, że skarżąca w okresie wskazanym w punkcie 1 decyzji podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba objęta ubezpieczeniem społecznym, która prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Brak dochodu z działalności nie świadczy o nieprowadzeniu działalności gospodarczej oraz nie stanowi przesłanki do wyłączenia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Jej istotą jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Sąd podkreślił, że do kompetencji Prezesa NFZ należy jedynie ustalenie, czy skarżąca była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. ZUS dopiero po stwierdzeniu przez NFZ objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ubezpieczonego może ustalać należną składkę i ewentualną jej wysokość.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w rozumieniu ustawy o świadczeniach osoba fizyczna prowadzi działalność od dnia jej zarejestrowania do dnia jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Organy prawidłowo ustaliły okres podlegania przez skarżącą obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Prowadząc to postępowanie nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż podjęły wszelkie możliwe i niezbędne czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a uzasadnienie decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 2 s.d.g. w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1) i art. 13 pkt 4 u.s.u.s. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c) i art. 60 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegające na błędnej wykładni zakładającej różne definiowanie pojęcia działalności gospodarczej w czasie, mimo niezmieniającej się definicji legalnej tego pojęcia, oraz poprzez przyjęcie, że o prowadzeniu działalności gospodarczej decyduje wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a nie faktyczne dokonywanie czynności składających się na prowadzenie działalności;

b) art. 14 ust. 1 s.d.g. w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r. do 23 listopada 2010 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten współtworzy definicję działalności gospodarczej, a co za tym idzie na przyjęciu, że zarejestrowanie działalności stanowi przesłankę uznania danej działalności za działalność gospodarczą (analogicznie wykreślenie działalności z ewidencji stanowić ma przesłankę konstytucyjną zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej);

c) art. 14a s.d.g. w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r. do 23 listopada 2010 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca miała obowiązek zgłosić zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej w momencie faktycznego jego (czasowego) zaprzestania, oraz poprzez przyjęcie, że z przepisu tego, nakładającego tylko i wyłącznie uprawnienie, wywieść można również sankcje w postaci odprowadzania składek za cały okres figurowania w ewidencji działalności gospodarczej, nawet za okresy, kiedy faktycznie działalności nie wykonywano.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Za zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przepisów art. 2 s.d.g. w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 u.s.u.s. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach zakładającej różne definiowanie pojęcia działalności gospodarczej w czasie, mimo niezmieniającej się definicji legalnej tego pojęcia oraz poprzez przyjęcie, iż o prowadzeniu działalności gospodarczej decyduje wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a nie faktyczne dokonywanie czynności składających się na działalność gospodarczą.

Usprawiedliwiony jest też zarzut dotyczący naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 s.d.g., polegający na przyjęciu, że zarejestrowanie działalności stanowi przesłankę uznania danej działalności za działalność gospodarczą (analogicznie wykreślenie działalności z ewidencji stanowić ma przesłankę zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej), a także zarzut naruszenia art. 14a s.d.g. poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wywieźć można również sankcje w postaci odprowadzenia składek za cały okres figurowania w ewidencji działalności gospodarczej, nawet za okresy, kiedy faktycznie działalności nie wykonywano.

Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy dokonanie przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i niezawieszenie tej działalności oznacza, że prowadziła ona działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach nieprzerwanie przez cały okres istnienia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej i w konsekwencji podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w tym czasie. Uznanie wskazanych zarzutów za usprawiedliwione przekonuje, że same wpisy w ewidencji działalności gospodarczej nie mają decydującego znaczenia.

Stanowisko o decydującym dla ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej znaczeniu prawnym wpisu oraz braku dokonania zawieszenia tej działalności należy uznać za błędne. Określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej istotnie wywołuje domniemanie, że działalność gospodarcza była prowadzona w terminach w tej ewidencji określonych, jednakże samo istnienie tego domniemania nie stanowi o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej.

Zauważyć dalej należy, że w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą, lecz wyłącznie to, czy prowadzi faktycznie działalność gospodarczą. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej faktyczne rozpoczęcie.

Orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie NSA i SN. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/10 stwierdził, że w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą, lecz wyłącznie to, czy prowadzi faktycznie działalność gospodarczą. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej faktyczne rozpoczęcie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09 (Lex nr 585715) uznał, że obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność - w tym działalność gospodarczą - wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności, a zatem o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, powodującej wyłączenie z tego ubezpieczenia, decyduje faktyczne zaprzestanie tej działalności, przy czym kwestie związane z formalnym zarejestrowaniem, wyrejestrowaniem, czy zgłaszaniem przerw w tej działalności mają ewentualnie znaczenie w sferze dowodowej, lecz nie przesądzają same w sobie o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (por. także wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 246/13, LEX nr 1485528).

Na konieczność takiej wykładni przywołanych na wstępie regulacji wskazuje m.in. literalne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, który stanowi o osobach "prowadzących działalność pozarolniczą", a nie o osobach, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany, jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być jedyną okolicznością decydującą o prowadzeniu przez skarżącą działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, ale nie może być gwarantem takiej okoliczności. Istotne jest zatem ustalenie faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia działalności gospodarczej.

Możliwe jest ustalenie zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej mimo niewykreślenia jej z ewidencji działalności gospodarczej, jak i zawieszenie działalności mimo nie zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi i - w konsekwencji - uchylenie obowiązku ubezpieczenia.

Skonstatować zatem należy, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej danego podmiotu, zgłoszenie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej czy też jej zawieszenie nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, zaprzestaniu prowadzenia czy zawieszeniu. Stosowny wpis w ewidencji rodzi jedynie domniemanie, które może być w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego obalone.

Reasumując, należy stwierdzić, że wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach powinna być dokonywana w powiązaniu z treścią art. 13 pkt 4 u.s.u.s. w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zatem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. To, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej nie zwalnia organów administracji publicznej - stosownie do art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - z obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

W świetle powyższego za niekonsekwentne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który zaakceptował pogląd organów o sezonowym prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą kasacyjnie w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 19 września 2008 r. i objęciu nieprzerwanym obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej w okresie od dnia 20 września 2008 r. do dnia 29 września 2011 r., mimo, że sposób prowadzenia działalności przez zobowiązaną się nie zmienił.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną do sądu decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.