Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 767/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.133 § 1, art.183, art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 4, art. 4a
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 845/08 w sprawie ze skargi W. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi W. U., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2008 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odmówił W. U. przyznania tego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że W. U. nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ córka jej M. M. O. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a nie o stopniu znacznym, ma zalecenia do stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Po rozpoznaniu odwołania W. U., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi dziecka, które liczy więcej niż 16 lat, jeżeli legitymuje się ono orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w B. z dnia [...] maja 2008 r. o sygn. akt [...] wynika natomiast, że stopień niepełnosprawności M. M. O. został określony jako umiarkowany z ustaleniem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z uwagi na fakt, iż przepisy prawa wymagają, aby w przypadku osób powyżej 16 roku życia orzeczony był znaczny stopień niepełnosprawności, zaś M. M. O. posiada stopień umiarkowany, oznacza to w konsekwencji, że świadczenie pielęgnacyjne matce dziecka nie przysługuje.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. U. wskazała, że jej córka jest chora psychicznie i upośledzona umysłowo, wymaga stałej opieki, a samotna matka nie ma możliwości zapewnienia córce opieki, pomocy w funkcjonowaniu, leczeniu i rehabilitacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd zwrócił uwagę, iż na gruncie tego przepisu warunkiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez dziecko orzeczeniem o niepełnosprawności, przy czym w przypadku legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest ono wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w pozostałych przypadkach (np. stopnia umiarkowanego), wymaga się, aby w orzeczeniu o niepełnosprawności znalazły się wskazania co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia. W ocenie Sądu taka właśnie wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowa i wbrew stanowisku organu przepis powyższy nie jest bezpośrednio związany z postanowieniami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, które zawierają kryteria i wytyczne adresowane do organów orzekających o niepełnosprawności w celu dokonywania przez nie prawidłowych kwalifikacji schorzeń i wymagań dla osób niepełnosprawnych, nie stanowią natomiast podstawy do dokonywania przez organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne, wykładni rozszerzającej opartej o te przepisy podustawowe. Kryterium wiekowe stanowi dla zespołów orzeczniczych element różnicujący o sposobie orzekania, tj. dla osób poniżej 16-go roku życia nie określa się stopnia niepełnosprawności, a powyżej tego wieku jest obowiązek jego określenia (znaczny, umiarkowany, lekki). Sąd I instancji podkreślił, iż istotą zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest legitymowanie się przez dziecko orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Alternatywą dla spełnienia powyższych przesłanek jest przedłożenie organowi przyznającemu świadczenie pielęgnacyjne orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy istnieniu którego nie są wymagane już żadne dodatkowe wskazania.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż M. M. O. pomimo ukończenia 16 lat i orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z mocy wyroku Sądu Rejonowego w B. uzyskała wskazania do "stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Mając na względzie wyrok sądu powszechnego, który wiąże organy państwowe i inne sądy oraz zaprezentowaną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzut:

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nałożenie na organ obowiązku jego zastosowania w sytuacji faktycznie odmiennej niż sformułowana w hipotezie wskazanej normy prawa materialnego;

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności spełnienia wszystkich przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że w aktach sprawy brak było dowodów na tę okoliczność.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż nie sposób zaakceptować poglądu Sądu I instancji, iż dla przyznania świadczenia rodzinnego uprawnia umiarkowany stopień niepełnosprawności ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki. Pełnomocnik organu wskazał, iż procedura zaliczania do kategorii niepełnosprawności nie jest uregulowana w ustawie o świadczeniach rodzinnych, stąd też organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne opierają się na orzeczeniach organów orzekających na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawa ta wprowadza rozróżnienie pomiędzy orzekaniem o niepełnosprawności a orzekaniem o stopniu niepełnosprawności, co reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z treści § 2 rozporządzenia powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia i o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia. Przenosząc te regulację na grunt art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznać należy, że osoba w wieku powyżej 16 roku życia winna legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, iż wyrok Sądu Rejonowego w B. nie zawiera wskazania co do wymogu stałego współdziałania opiekuna w procesie oddziaływań edukacyjnych, leczenia i rehabilitacji, gdyż powyższe zalecenie Sąd I instancji wywodzi z opinii lekarskiej biegłego wydanej na potrzeby procesu przed sądem powszechnym. Autor skargi kasacyjnej podzielił pogląd, iż wyroki sądów powszechnych wiążą inne sądy, jednak nie dotyczy to dowodów przeprowadzonych przed tymi sądami w postępowaniach poprzedzających wydanie tych wyroków. Sąd Rejonowy w B. dysponował opinią biegłego, jednak nie została ona uwzględniona w rozstrzygnięciu.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych, autor skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. U. podniosła, iż jej córka nie jest osobą samodzielną i niezależnie od wieku będzie potrzebować opieki i pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiony został zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności spełnienia wszystkich przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że w aktach sprawy brak było dowodów na tę okoliczność. Otóż tak sformułowany zarzut należy uznać za nieuzasadniony. Analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wskazuje, iż Sąd I instancji nie przesądził w sposób jednoznaczny prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nakazał bowiem zbadanie przez organ odwoławczy, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem pozostawił ocenę całokształtu gromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym treści wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] maja 2008 r. o sygn. akt [...], organowi administracji publicznej. Sąd podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdyby sprawa wymagała przeprowadzenia dodatkowo postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uprawnione jest zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa. Tym samym należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie przyjął, jak zarzucił autor skargi kasacyjnej, że zostały spełnione wszystkie przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia. Niemniej jednak przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, iż moc wiążąca prawomocnego orzeczenia ograniczona jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r. o sygn. akt IV CSK 63/07 (publ. System Informacji Prawnej LEX nr 485880) przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły.

Jeśli natomiast idzie o zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie może on wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Punkt wyjścia dla rozważań w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego stanowić musi treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z powyższego przepisu podstawowymi przesłankami prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są:

1) niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem,

2) legitymowanie się przez dziecko:

a) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo

b) orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na gruncie takiego brzmienia przepisu autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, iż mając na uwadze procedurę zaliczania do kategorii niepełnosprawności, która uregulowana została w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 z późn. zm.), warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku dziecka, które ukończyło 16 rok życia jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z takim poglądem nie sposób się jednak zgodzić. Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera unormowań w zakresie stopni czy rodzajów niepełnosprawności, gdyż kwestia ta stanowi przedmiot regulacji wspomnianej już ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak również wydanych w jej wykonaniu aktów niższego rzędu. Istotnie, z brzmienia art. 4 i art. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...) wynikają odrębności w orzekaniu o niepełnosprawności oraz o stopniu niepełnosprawności, jednak żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odsyła do powyższych przepisów. Podkreślenia wymaga natomiast, iż z uwagi na fakt, iż sama konstrukcja przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, nie wymaga stosowania zabiegów interpretacyjnych i odwoływania się do uregulowań zawartych w innych aktach prawnych.

Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych pod pojęciem dziecka ustawodawca nakazuje rozumieć dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką. Definicja ta abstrahuje od wieku dziecka, zatem prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego rozpatrywane musi być w związku z niepełnosprawnością dziecka, niezależnie od tego, czy przekroczyło ono 16 rok życia. Oznacza to, iż przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku dziecka, które ukończyło 16 rok życia, uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko w przypadku orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności, ale i w pozostałych przypadkach, pod warunkiem ustalenia wskazań co do konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie uznał, iż organy administracji dopuściły się błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad dzieckiem, które ukończyło 16 rok życia, przysługuje jedynie w przypadku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nieuprawniony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nakazał zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w rozpoznawanej sprawie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd I instancji nakazał bowiem jednocześnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia. Brak ustaleń w sferze faktycznej czynił zaś przedwczesnymi twierdzenia o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.