Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 876/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2004-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 56, 57
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7,8,9,24 par. 1, art. 77 par. 3, art. 24 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Protokolant Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2004r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U.z 2000r. Nr 106, poz1126 ze zm./, po stwierdzeniu istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [..] r wstrzymał T.J. roboty budowlane na budowie dotyczącej rozbudowy [..] przy ul. [..]

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w [..], postanowieniem z dnia [..] r., po rozpatrzeniu odwołania T.J., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] decyzją z dnia [..] r. działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ oraz art., 104 kpa nałożył na T.J. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [..] r. podczas oględzin budowy - rozbudowy piekarni stwierdzono następujące odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę - w środkowej części budynku od strony południowo-wschodniej wykonano w stropie nad parterem płytę balkonową wspornikową oraz w środkowej lukarnie nad wymienną płytą, zamiast okna zamontowano ościeżnicę drzwiową na drzwi balkonowe;

* od strony północno-wschodniej wykonano w stropie nad parterem płytę wspornikową niewiadomego przeznaczenia na styku z częścią łącznikową'

* od strony północno-zachodniej wznoszonego budynku przyległej do części łącznikowej w części środkowej połaci dachowej wykonano lukarnę, gdzie zamontowano ościeżnicę drzwiową. Drzwi te prowadzić będą/zmiana funkcji pomieszczenia 1.07/ na dach części łącznikowej, gdzie prawdopodobnie inwestor zamierza wykonać taras,

* zmieniono konstrukcję i kształt dachu od strony północno-zachodniej, gdzie zrezygnowano z dwóch mniejszych połaci tworzących od tej strony dach wielospadowy. Wykonano na przedmiotowym budynku dach dwuspadowy /co ma związek z wybudowaniem wcześniej wykonanej lukarny/,

* Sygn. akt SA/Sz 876/02

- zmieniono całkowicie funkcję pomieszczeń 1.16, 1.15, 1.14, przesuwając rozmieszczenie ścian i poziomy zestaw okien, gdzie na piętrze ściany szczytowej od strony północno-wschodniej zamontowano trzy okna zamiast czterech.

Organ I instancji podniósł, że zapisy w dzienniku budowy są bardzo enigmatyczne i nie wynika z nich w jaki sposób wykonano posadowienie oraz fundamenty na tej budowie.

Po stwierdzeniu powyższych odstępstw od projektu budowanego postanowieniem z dnia [..] r. zostały wstrzymane roboty budowlane. W dniu [..] r. organ I instancji ponownie dokonał oględzin budowy i stwierdził wykonywanie dalszych robót budowlanych pomimo wcześniejszego ich wstrzymania. Stwierdzono bowiem, że dokończono ułożenia ocieplenia ścian zewnętrznych i tynków w budynku głównym. Wpis w dzienniku budowy z dnia [..] r. świadczy też o rozpoczęciu robót związanych z wykonaniem instalacji centralnego ogrzewania w budynku. Ułożono podkład betonowy na stropie łącznika zrealizowanego w drugim etapie budowy, którego powierzchnia zwiększyć ma taras.

Zamontowana w drugim etapie budowy stolarka okienna ma inne podziały niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym, dotyczy to również drzwi zamontowanych na elewacji południowo-wschodniej. Na elewacji północno-wschodniej w łączniku zamurowano oba okna występujące w projekcie.

Organ orzekający wskazał ponadto, że analiza wpisów w dzienniku budowy nie daje obrazu wykonania robót budowlanych konstrukcyjnych dot. studni, rygli oraz słupów. Odnośnie wykonania studni projektant dokonał wpisu dopiero w dniach [..] r. Analiza dokumentacji zdjęciowej pozwala na sprawdzenie usytuowania budowanego budynku w obu etapach rozbudowy. W dzienniku budowy widnieje tylko jeden wpis uprawnionego geodety z [..] r. odnoszący się do wyznaczenia linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia.

Odwołanie od tej decyzji wniósł T.J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego żądanie wykonania inwentaryzacji geodezyjnej i ekspertyzy związanej z wykonaniem studni /ław fundamentowych jest tylko narażeniem inwestora na dodatkowe koszty. W dzienniku budowy widnieje wpis rzeczoznawcy budowlanego inż. bud. ląd. F.K "wykonane fundamenty spełniają wymogi konstrukcyjne i całkowicie przenoszą założenia obciążenia" oraz "Budynek wykonano na projektowanych studniach żelbetowych".

Wszystkie zmiany w trakcie budowy zgodnie z art. 57 ust.2 ustawy Prawo budowlane zostały potwierdzone w dzienniku budowy przez projektanta. Zmiany te wynikały z zatwierdzonego do projektu budowlanego aneksu. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw aby

4

Sygn, akt SA/Sz 876/02

inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych zawierała opinię co do zgodności robót z miejscowym planem zagospodarowania .- przestrzennego. Inwestor przed wystąpieniem o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie będzie zobowiązany spełniać obowiązki określone w art. 56, 57 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzję z dnia [..] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzją w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106,poz. 1126 ze zm./ nałożył na T.J., realizującego budowę rozbudowę [..], obowiązek wykonania następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie następujących dokumentów. 1/ inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę, dotyczącej usytuowania realizowanego budynku w obu etapach jego rozbudowy, z uwzględnieniem linii zabudowy określonych w decyzji Burmistrza Miasta z dnia [..] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2/ ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę, dotyczącej stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych z posadowieniem obiektu /studnie, ławy fundamentowe/ oraz elementów konstrukcyjnych tj. rygli, słupów nośnych; 3/ inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanego obiektu wraz z opinią techniczną o prawidłowości wykonania robót zgodnie z przepisami, Polskimi Normami i sztuką budowlaną, opracowana przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz opinią o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, wydaną przez właściwy organ; 4/ docelowego projektu rozbudowy piekarni wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Inwestor bowiem prowadził roboty budowlane niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, co stwierdzono podczas oględzin budowy w dniu [..] r. Dlatego organ I instancji wstrzymał wykonywanie robót , a następnie nałożył na inwestora obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tzn. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowieniu.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest co do zasady zgodna z prawem, lecz organ ten nieprecyzyjnie sformułował czynności oraz nie wskazał wszystkich obowiązków, których wykonanie będzie miało na celu doprowadzenie

5

Sygn. akt SA/Sz 876/02

wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego organ ten uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty oraz pouczył stronę o skutkach wykonania i niewykonania nałożonych decyzją obowiązków. Wskazał ponadto, że błędnie w podstawie prawnej organ I instancji przytoczył ust.4 art. 51 ustawy Prawo budowlane /jak dla robót zakończonych/, podczas, gdy w niniejszej sprawie roboty nie zostały zakończone.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając mi.in. naruszenie art. 7, 8, 9, 24 § 1, 77 § 3 kpa. Skarżący podniósł, że organ mimo wniosku nie przesłuchał w charakterze świadka i nie zawiadomił o terminie oględzin kierownika budowy i projektanta. Ponadto wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w dniu [..] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był jedynie protokolantem, a decyzję w II instancji podpisał W.I.N.B – J.Ł, zatem wystąpiła przesłanka z art. 24 § 1 kpa.

Zaskarżona decyzja to w ocenie strony skarżącej wyraz szykan inwestora i celowe działanie zmierzające do opóźnienia budowy. W dalszej części uzasadnienia skargi przytoczył stanowisko i argumenty jak w odwołaniu odnoszące się do kwestionowania nałożonych obowiązków podkreślając, że zgodnie z art. 50 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązki takie mogą być nakładane jedynie w przypadkach wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania Z.D. i E.D. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Niesporne jest w sprawie, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [..] decyzją z dnia [..] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi T.J. pozwolenia na rozbudowę piekarni zlokalizowanej na

6

Sygn. akt SA/Sz 876/02

działce nr [..]. Następnie Starosta [..] na podstawie art. 36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane na wniosek inwestora T.J. decyzją z dnia [..] r. zmienił powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę przez wprowadzenie aneksu do projektu budowlanego jako załącznik Nr 2 i 3 z rysunkami zamiennymi projektowanej rozbudowy.

W dniu [..] r. organ nadzoru budowlanego w obecności inwestora dokonał oględzin rozbudowy piekarni. W trakcie oględzin stwierdzono, że rozbudowa [..] prowadzona jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te zostały szczegółowo opisane w protokole oględzin oraz utrwalone na dokumentacji fotograficznej.

W tym miejscu podnieść należy, że podstawowym obowiązkiem inwestora jest prowadzenie robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zgodnie z ustaleniami i warunkami zawartymi w tej decyzji. Naruszenie tych obowiązków rodzi określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2000r.Nr 106,poz,1126 ze zm./ konsekwencje, z którymi inwestor musi się liczyć, Prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub z odstępstwami od tego pozwolenia odbywa się zatem na ryzyko inwestora.

Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust.1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych /wykonywanych m.inn. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach - art. 50 ust.1 pkt 3/ właściwy organ wydaje decyzję;

1/ nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2/ nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Określenie czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, może być rożne, w zależności od konkretnej sytuacji. Może to być np. nakazanie sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót z ekspertyzą techniczną oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy. Może to jednak wiązać się z nakazem dokonania przeróbek, nawet znacznych bądź rozbiórki już wykonanych robót lub ich części. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia istotnego odstępstwa pozostawiając jego interpretację organowi nadzoru budowlanego.

Przyjąć należy, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu lub udzielonego pozwolenia na budowę to takie zmiany, które wpłynęłyby na treść decyzji o pozwoleniu na budowę czy zatwierdzeniu projektu.

7 Sygn. akt SA/Sz 876/02

Istotnym odstępstwem jest taka zmiana, która zmienia przeznaczenie obiektu, jego usytuowanie i gabaryty, wpływa niekorzystnie na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu stwierdzone odstępstwa przy realizacji rozbudowy [..] takie jak: zmiana konstrukcji dachu, zamian funkcji pomieszczeń, wykonanie płyty balkonowej, zmiany w sposobie posadowienie budynku przez rezygnację z wykonania studni a posadowienia na ławach, przemawiały za oceną, iż są to odstępstwa istotne od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić, w trakcie budowy od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę /art. 36a ust.1 cyt. ustawy Prawo budowlane/. Przepis ten normuje wyłącznie sytuację "na przyszłość", to jest gdy inwestor zamierza odstąpić od zatwierdzonego projektu, wówczas będzie zobowiązany do uzyskania zmiany pozwolenia na budowę wydanego przez organ nadzoru architektoniczno-budowlanego. Skutki prawne samowolnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę normuje przepis art. 36 a ust.2 tej ustawy. Regulacja ta nie niweczy kompetencji organu nadzoru budowlanego, który w razie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę wstrzymuje roboty budowlane na podstawie art. 50 ust.1 pkt 3, następnie wydaje decyzję określoną w art. 51 ust.la, tj. decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 2 /por. uchwałę składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. , OPS 9/01, ONSAz2002/2/poz.153A

W sytuacji, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem, nie wystarczy dokonanie wpisu o takich zmianach w dzienniku budowy nawet potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru, gdyż taki tryb przewidziany jest dla zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu /art. 57 ust.2 ustawy Prawo budowlane/.

Z akt sprawy wynika, źe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] r. po rozpatrzeniu wniosku T.J., w sprawie wyłączenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] od udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym robót budowlanych na budowie piekarni przy ul. [..] - odmówił wyłączenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] od udziału w wyżej wymienionym postępowaniu.

Sygn. akt SA/Sz 876/02

Sąd podziela stanowisko wyrażone w powyższym postanowieniu, że osobisty udział w przeprowadzonej w dniu [..] r. wizji terenu spornej budowy, nie uprawdopodabnia istnienia okoliczności, którego mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności tego organu /art. 24 § 3 kpa/.

Stosownie do art. 79 § 1 kpa, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin.

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z treści protokołu inwestor [..] osobiście uczestniczył w wizji prowadzonej inwestycji w dniu [..] r., zatem nie został naruszony obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie tej czynności, a z przepisu tego nie wynika obowiązek zawiadomienia o takiej czynności kierownika budowy czy projektanta.

W aktach rozpatrywanej sprawy Sąd nie dopatrzył się wniosku skarżącego o przesłuchanie kierownika budowy i projektanta, na który to wniosek powołuje się skarżący w skardze. Jednakże gdyby przyjąć, że wniosek taki został złożony, a organ do niego nie ustosunkował się, to w świetle wywodów skargi na tę okoliczność, brak jest podstaw do uznania, że takie uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenie zatem przez organy nadzoru budowlanego, że prace budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym, obligują organy do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a następnie wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

2 tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ skargę jako niezasadną oddalił.