Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2425/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 6 ust.1 pkt 1 w zw. z 4 pkt .5 w zw. z  §1 9 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 750
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi  z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 21  czerwca 2007 r.)
article: art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 335/11 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. N. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 20 września 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 335/11 rozpoznając skargę J. N. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. k/L. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej, a także zwrócił koszty postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. k/L. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] października 2010 r., odmawiającą przyznania J. N. renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r.), w precyzyjny sposób określa wymagania dotyczące stanu prawnego oraz powierzchni przekazywanych gruntów rolnych.

Skarżący we wniosku o przyznanie renty strukturalnej złożonym w dniu [...] września 2010 r. w organie I instancji zadeklarował do przekazania m.in. działki o numerach ewidencyjnych: 230, 231, 216/1, 87/1, 87/2, 280/1, 280/2, 336 i 337, położone w obrębie B., gm. T. Przeprowadzona weryfikacja wniosku oraz jego załączników wykazała, że większość użytków rolnych zadeklarowanych przez skarżącego stanowiła współwłasność z osobami trzecimi (tzn. skarżący był właścicielem udziałów w nieruchomościach). Tymczasem warunkiem określonym w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia jest to, aby przekazywane użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowiły przedmiot odrębnej własności rolnika i jego małżonka, bądź były przedmiotem ich współwłasności. Skarżący zadeklarował przekazanie 7,06 ha użytków rolnych, lecz wymagania dotyczące ich stanu prawnego spełniała jedynie powierzchnia 5,44 ha.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji miał obowiązek zweryfikować każdy z wniosków o przyznanie renty strukturalnej w terminie 40 dni od dnia złożenia wniosku. Stwierdzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji stan prawny przekazywanych użytków rolnych w konsekwencji spowodował, że skarżący nie spełnił warunku dotyczącego powierzchni przekazywanego gospodarstwa rolnego, ponieważ łączna powierzchnia użytków rolnych powinna wynosić co najmniej 6 ha. Jednocześnie skarżący składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania i wypłaty rent strukturalnych.

Wojewódzki Sad Administracyjny uznał, iż skarga skarżącego była zasadna, jednak z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. W uzasadnieniu wskazano, że decyzje będące przedmiotem kontroli sądu zostały oparte na przepisach rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Renta strukturalna przysługuje producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną, prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium RP, jeżeli spełnia on wszystkie określone w § 4 rozporządzenia warunki. Renta może być przyznana rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 6 ha, a w przypadku gospodarstw rolnych położonych w województwie małopolskim, podkarpackim, śląskim lub świętokrzyskim – co najmniej 3 ha; w przypadku gospodarstw rolnych położonych na obszarze więcej niż jednego województwa, za województwo, w którym jest położone gospodarstwo rolne, uznaje się to województwo, w którym jest położona największa część użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa.

Sąd I instancji zaznaczył, że powyższy przepis został zmieniony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 lipca 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 131, poz. 886, dalej: rozporządzenie zmieniające). Zmiana ta weszła w życie z dniem 5 sierpnia 2010 r. i polegała na zwiększeniu areału użytków rolnych gospodarstwa podlegającego przekazaniu z 3 ha do 6 ha. Zgodnie z rozporządzeniem zmieniającym, do spraw wszczętych na podstawie wniosków o przyznanie renty strukturalnej złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ wniosek skarżącego o przyznanie renty strukturalnej został złożony już po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego (w dniu 3 września 2010 r.), miarodajny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji był stan prawny obowiązujący już po wspomnianej nowelizacji.

Zdaniem WSA prawodawca w treści § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007r. sprecyzował, że warunek przekazania gospodarstwa rolnego uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności. W ocenie organu przekazaniem muszą być objęte wyłącznie działki, będące przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka lub przedmiotem ich współwłasności, a zadeklarowane przez skarżącego działki warunku tego nie spełniały, gdyż niektóre z nich objęte były współwłasnością z osobami trzecimi. Stanowisko organów oparte było na wykładni językowej § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakwestionowano zgodność § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007r. z delegacją ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), a w konsekwencji także z Konstytucją (por. wyroki: WSA w Krakowie z 20 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1619/09; WSA w Warszawie z 15 marca 2010 r., V SA/Wa 1913/09 i WSA w L. z dnia 28 kwietnia 2011 r., III SA/Lu 95/11).

W orzecznictwie tym zauważono bowiem, że rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007r. określa (ograniczony) krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy finansowej w postaci renty strukturalnej bez należytego upoważnienia ustawowego w sytuacji, gdy żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), nie zawiera dookreślenia precyzującego krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy finansowej w postaci rent strukturalnych, ani też nie zawiera żadnej wskazówki co do określenia kręgu beneficjentów rent strukturalnych w odniesieniu do tytułu prawnego do działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskującego o rentę. Tymczasem kryteria takiego zróżnicowania jako odnoszące się do praw podmiotowych powinny być określone ustawowo, a nie delegowane do rozporządzenia, bez żadnych wskazówek ustawowych w tym zakresie. Dlatego Sąd podzielił argumentację wskazaną w przywołanych orzeczeniach odnośnie niekonstytucyjności omawianych postanowień rozporządzenia.

Sąd I instancji wskazał, także że zna stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. II GSK 715/10, w którym NSA stwierdził, że regulacje zawarte w § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007r., nie zostały ustanowione z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Jednak Sąd I instancji przychylił się do wniosku o niekonstytucyjności omawianych przepisów rozporządzenia, bowiem rozporządzenie wykonawcze może jedynie uszczegółowić ogólne kryteria określone w ustawie, nie może natomiast nieznanych ustawie kryteriów tworzyć, a tak w istocie jest w omawianym przypadku. Oznacza to tym samym, że warunek określony w § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007r. niczego nie "uszczegóławia", lecz sam w sobie stanowi kluczowy element decydujący o zakresie podmiotowym regulacji, którego w ustawie brak.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – (Dz. Urz. UE L N 277 z 21 października 2005 r., str. 1) – które powinno stanowić wzorzec dla prawodawcy krajowego, w żadnej mierze nie nakładać ograniczeń co do stanu własności przekazywanego gospodarstwa rolnego. W tym zakresie ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich należycie implementuje postanowienia wskazanego rozporządzenia wspólnotowego, jednakże treść rozporządzenia wykonawczego do ustawy prowadzi do końcowego wniosku, że istotne zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy w postaci renty strukturalnej zawarte w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia krajowego o rentach strukturalnych – nie znajduje uzasadnienia tak w akcie prawa wspólnotowego jak i ustawie o wspieraniu obszarów wiejskich. W świetle powyższych rozważań WSA stwierdził, że rozporządzenie wykonawcze w części, w której stanowi, że pomoc finansowa winna być udzielana tylko rolnikom będącym osobami fizycznymi, którzy legitymują się szczególnym tytułem prawnym do posiadanego gospodarstwa rolnego, nie znajduje – w ocenie Sądu – podstaw prawnych i dlatego odmówił zastosowania w niniejszej sprawie zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r.

W tej sytuacji uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do jej uchylenia oraz decyzji organu I instancji ponieważ była dotknięta analogicznym uchybieniem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. k/L. wnosząc o uchylenie go w całości oraz o oddalenie skargi J. N. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie § 6 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 4 pkt. 5 w zw. z § 19 ust. 4 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Naruszenia wskazanych przepisów w ocenie kasatora polegają na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że są one niezgodnie z Konstytucją i w konsekwencji ich niezastosowaniu w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na jej poparcie i podkreślono, że możliwość przyznania pomocy podyktowana jest spełnieniem warunków określonych w prawodawstwie unijnym i krajowym.

Przyjęcie , iż każdy " właściciel/współwłaściciel" nieruchomości rolnych składający wniosek, uprawniony jest do otrzymania renty strukturalnej było równoznaczne z przekreśleniem założeń pomocy programu – renty strukturalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Skargę oparto na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z 4 pkt 5 w zw. z § 19 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich są niezgodne z Konstytucją i w konsekwencji ich niezastosowaniu w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że przepisy § 6 ust. 1 pkt 1, oraz § 19 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca

2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750), określające przesłanki uzyskania prawa do renty strukturalnej są niezgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Dokonują

bowiem, w ocenie Sądu I instancji nieprzewidzianego w tym upoważnieniu zawężenia beneficjentów, powodującego wyłączenie z kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy tych, którzy posiadają gospodarstwo rolne (lub jego część) stanowiące współwłasność z innymi osobami niż współmałżonek. Zdaniem Sądu w efekcie przepisy te są sprzeczne zarówno z ustawą jak i art. 92 Konstytucji RP. Na tej podstawie Sąd odmówił zastosowania tych przepisów rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko Sądu I instancji jest całkowicie błędne.

W tej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 715/10 i wyroku z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt II GSK823/10 (orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2011r sygn. akt 715/10 wyraził pogląd aktualny na gruncie rozpoznawanej sprawy, zgodnie z którym przepisy § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. nie zostały ustanowione z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r. nie narusza tym samym art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Podzielając to zapatrywanie należy podkreślić , że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego zawarte są w końcowej części art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi wydając rozporządzenie obowiązany był mieć na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że analiza § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. wskazuje, że przepis ten zawęża krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy w postaci renty strukturalnej bez należytego upoważnienia ustawowego w sytuacji, gdy żaden z przepisów ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, nie zawiera dookreślenia precyzującego krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z tej pomocy finansowej , ani też nie zawiera wskazówki co do określenia kręgu beneficjentów rent strukturalnych w odniesieniu do tytułu prawnego do działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskującego o rentę. Tymczasem kryteria takiego zróżnicowania odnoszące się do praw podmiotowych powinny być określone ustawowo. Ta okoliczność, skłoniła Sąd do uznania, że przepisy rozporządzenia, na podstawie których, w drodze wykładni, wyprowadzany jest pogląd co do wyłączenia z kręgu beneficjentów pomocy finansowej osób będących współwłaścicielami gruntów rolnych z innymi osobami niż małżonek, pozostają w sprzeczności z wytycznymi dotyczącymi treści aktu wykonawczego.

Należy też zauważyć, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska NSA wyrażonego w wyżej przywołanym wyroku z dnia 5 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 715/10, wyjaśniając że rozporządzenie wykonawcze może jedynie uszczegółowić ogóle kryteria określone w ustawie, nie może natomiast nieznanych ustawie kryteriów tworzyć, a tak jest w omawianym rozporządzeniu. Zwrócił też uwagę, że przepisy prawa wspólnotowego jak i ustawy krajowej nie nakładają ograniczeń co do stanu własności przekazywanego gospodarstwa rolnego, zatem zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia krajowego nie znajduje uzasadnienia w tych aktach normatywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny z poglądem tym nie może się zgodzić. Przepisy prawa krajowego dotyczące rozdziału środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich są ustanowione w wyniku dostosowania prawa krajowego do prawa wspólnotowego, w pierwszym rzędzie rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277z 21.10.2005, str. 1 dalej: rozporządzenie nr 1698/2005). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego odczytywać należy w powiązaniu z przepisami prawa wspólnotowego.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 715/10, zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań, które to przesłanki według prawa krajowego był obowiązany mieć na względzie organ stanowiący przepisy wykonawcze, wyprowadzać należało z korzystających z pierwszeństwa przed prawem krajowym przepisów prawa wspólnotowego regulujących zasady rozdziału środków w ramach poszczególnych działań. Ustawodawca krajowy ustanawiając wytyczne określił je w taki sposób, że ich wykładnia nie jest możliwa bez odwołania się do prawa wspólnotowego.

Cele wcześniejszych emerytur określone są w pkt 16 części wstępnej rozporządzenia nr 1698/2005. Prawodawca wspólnotowy wskazuje na postulat znaczącej zmiany strukturalnej przekazywanych gospodarstw poprzez środek na rzecz wsparcia młodych rolników w podjęciu działalności zgodnie z wymogami tego środka lub poprzez przekazanie gospodarstwa w celu zwiększenia jego wielkości. Sposób realizacji tych celów określony jest jedynie ramowo w art. 23 rozporządzenia nr 1698/2005 przy odwołaniu się do takich przesłanek jak zaprzestanie ostatecznie wszelkiej komercyjnej działalności rolniczej w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom czy zastąpienie uprawnionego do renty strukturalnej przekazującego gospodarstwo przez przejmującego. Prawodawca krajowy obowiązany był doprecyzować ramowe regulacje wspólnotowe by zrealizować cele ustanowienia wcześniejszych emerytur. Przepisy ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich i rozporządzenia o rentach strukturalnych z dnia 19 czerwca 2007 r. ustanowione zostały przy uwzględnieniu tak rozumianych wymogów i wynikającej z przepisów prawa wspólnotowego specyfiki działania "Renty strukturalne".

Omawiane przepisy rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., z wymienionych powodów, nie zostały ustanowione z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, w szczególności wytycznych dotyczących treści aktu. Nie zachodzi zatem naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd I instancji błędnie upatruje w spornych przepisach rozporządzenia ograniczeń podmiotowych w dostępie do pomocy w postaci renty strukturalnej. Nie dotyczą one bowiem bezpośrednio ubiegającego się o takie świadczenie, lecz gospodarstwa, które ma być przekazane następcy. Przepisy te nie eliminują z kręgu starających się o rentę producentów rolnych wyłącznie z tego powodu, że są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego z inną osobą niż współmałżonek. Nie pozwalają jedynie na wliczenie do obszaru przekazywanego gospodarstwa tych nieruchomości, które stanowią współwłasność (wnioskodawcy lub jego małżonka) z innymi osobami niż współmałżonek.

Należy w tym miejscu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt II GSK 823/10, które sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że renty strukturalne nie są tylko świadczeniem zaopatrzeniowym dla rolników w wieku zbliżającym się do wieku emerytalnego. Zostały przede wszystkim pomyślane jako instrument wspierania rozwoju obszarów wiejskich, na co wskazuje już tytuł ustawy, w której je przewidziano. Temu rozwojowi ma między innymi służyć przyśpieszenie zmiany "pokoleniowej" w rolnictwie – przejęcie gospodarowania przez młodszych następców przekazującego gospodarstwo. Istotne znaczenie ma więc nie tylko przeniesienie własności na następcę, ale również prowadzenie przez niego produkcji rolnej. W związku z tym przedmiotem przekazania powinny być tylko takie składniki gospodarstwa rolnego, którymi przekazujący włada w taki sposób, że może je przekazać następcy do gospodarczego wykorzystywania. Niewątpliwie ten warunek spełniają nieruchomości będące własnością wnioskodawcy i własnością małżonka albo współwłasnością małżonków. Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w odniesieniu do nieruchomości stanowiących współwłasność wnioskodawcy z innymi osobami. W stosunkach wiejskich współwłasność gospodarstwa rolnego ma najczęściej (poza małżeńską wspólnością ustawową) charakter współwłasności ułamkowej. We współwłasności tej prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom (współwłaścicielom). Żaden z nich nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Każdemu przysługuje bowiem jednakowe prawo do całej rzeczy, na równi z pozostałymi współwłaścicielami. Udział we współwłasności ułamkowej jest oczywiście zbywalny (art. 195 i następne działu IV kodeksu cywilnego). Z tego powodu współwłasność ułamkowa, jako w dużej mierze przypadkowa i przejściowa nie służy określonemu celowi społecznemu lub gospodarczemu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tych właśnie powodów prawodawca wyłączył możliwość zaliczenia do gospodarstwa rolnego, przekazanego za rentę, użytków rolnych stanowiących współwłasność wnioskodawcy lub jego współmałżonka z innymi osobami.

Z tych powodów należy uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich i § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. polegającego na ich błędnej wykładni i odmowie zastosowania.

Omówione naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnić skargę kasacyjną

i uchylić zaskarżony wyrok oraz oddalić skargę J. N. Organy orzekające w tej sprawie dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów i prawidłowo je zastosowały odmawiając skarżącemu przyznania renty strukturalnej.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej

udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.