Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 189/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3, art. 143 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Łosice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 379/18 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Łosice na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 379/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Miasta i Gminy L. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 20 czerwca 2016 r. Okręgowy Urząd Górniczy w [...] powziął informację o nielegalnym wydobywaniu piasku na terenie gminy L.. W trakcie przeprowadzonych kontroli w dniach 22-24 czerwca i 29 czerwca – 1 lipca 2016 r. Z. oraz oględzin sąsiadującego z nimi terenu, 23 czerwca 2016 r. pracownicy organu pierwszej instancji, stwierdzili pozyskiwanie kopaliny przy pomocy koparko-ładowarki przez K. O. z działki nr ew. [...], położonej w miejscowości Z., Gmina L., powiat l., województwo mazowieckie. Podczas oględzin wykonano pomiar przedmiotowego terenu odbiornikiem GPS R8s firmy Trimble ([...]) w systemie VRSNET w układzie współrzędnych płaskich "2000" metodą pozycjonowania satelitarnego. Wyniki pomiaru zapisano w kontrolerze TSC3 firmy Trimble ([...]). W toku postępowania administracyjnego organ nadzoru górniczego przeprowadził dowód z oględzin, zeznań świadków i zgromadzonych dokumentów.

Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalił Miastu i Gminie L. opłatę podwyższoną za wydobycie piasku, bez wymaganej koncesji, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Z., Gmina L., powiat l., województwo [...], w wysokości 146 624,00 zł oraz zobowiązał do wniesienia naliczonej opłaty: w wysokości 60 % na konto Miasta i Gminy L. i w wysokości 40% na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Na skutek odwołania, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu przywołał treść art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 19, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126; dalej jako: "u.p.p.g."), wskazując, że przepisy te stanowią podstawę prawną zaskarżonej decyzji i zostały przez organ pierwszej instancji powołane i w sposób wystarczający wyjaśnione. Zaakcentował, że strona nie posiadała koncesji na wydobywanie kopaliny. Zdaniem organu bez znaczenia było, że pracownicy organu pierwszej instancji podczas prowadzenia czynności kontrolnych, na działce zastali osobę trzecią, pozyskującą kopalinę i nie można wykluczyć, że takich osób było więcej, wobec braku zabezpieczenia działki. W interesie bowiem strony jest dbanie o mienie gminne, a wręcz jest to jej obowiązek. Tymczasem, jak wskazał organ, z zeznań świadków wynikało, że całość wydobycia z działki nr [...] odbywała się za zgodą, wiedzą i pod kierownictwem pracowników skarżącej. Organ odwoławczy uznał, że zasadnie organ pierwszoinstancyjny wskazał Miasto jako adresata zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zdaniem organu wynika to z treści art. 143 ust. 3 u.p.g.g. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo również obliczono ilość wydobytej kopaliny oraz kwotę opłaty podwyższonej. Pomiary geodezyjne zostały wykonane przez uprawnionego mierniczego górniczego posiadającego odpowiednią wiedzę, wykształcenie i doświadczenie zawodowe. Organ zaznaczył, że osoba wykonująca pomiary decyduje o ilości oraz umiejscowieniu punktów pomiarowych w taki sposób, aby jak najwierniej odwzorować sytuację, która znajduje się w terenie. W ocenie organu drugiej instancji zarówno sposób wykonania pomiarów geodezyjnych, sposób określenia przestrzeni kopaliny objętej wydobyciem, tj. obliczenie kubatury nielegalnie wydobytej kopaliny, a co za tym idzie kwota ustalonej opłaty podwyższonej i przyjęty okres prowadzenia wydobycia są prawidłowe i nie budził wątpliwości i znajdując potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skargę do WSA w Gliwicach na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że czynności wykonywane przez skarżącą stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g. Sąd podzielił stanowisko organu, że brak ogrodzenia przedmiotowej działki nie zasługuje na uwzględnienie i usprawiedliwienie trwającego od kilku lat procederu nielegalnego wydobycia kopaliny z działki nr [...]. Sąd podkreślił, że słusznie zauważył organ, że obowiązkiem strony było dbanie o mienie gminne. Tymczasem z oświadczenia K. O. zawartego w protokole z dnia 30 czerwca 2016 r. oraz z protokołów przesłuchań świadków w Prokuraturze Rejonowej w [...], całość wydobycia z działki nr [...] odbywała się za zgodą, wiedzą i pod kierownictwem pracowników strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał wymierzenie opłaty podwyższonej za uzasadnione.

Zdaniem Sądu w sprawie nie można było dopatrzeć się naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a skarżący miał zapewnione prawo czynnego udziału w tym postępowaniu. Organy wyjaśniły stan faktyczny sprawy i obliczyły ilość kopaliny wydobytej ze spornej działki, na podstawie zebranych dowodów w sprawie. Organ obliczył ilość wydobytej kopaliny, dokonując pomiarów geodezyjnych powierzchniowych (sytuacyjno-wysokościowe) wyrobiska przez osobę posiadającą kwalifikacje mierniczego górniczego. Zdaniem Sądu sposób wykonania pomiarów geodezyjnych i określenia przestrzeni kopaliny objętej wydobyciem, tj. obliczenie kubatury nielegalnie wydobytej kopaliny, a co za tym idzie kwota ustalonej opłaty podwyższonej i przyjęty okres prowadzenia wydobycia były prawidłowe.

II

Skarżący złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA w Gliwicach, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) naruszenia przepisu art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 143 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i wymierzeniu skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji w ilości 6320 ton kopaliny, w sytuacji gdy zaniechano ustalenia osób prowadzących na działce [...] m. Z. gm. L., wydobycia kopaliny bez wymaganej prawem koncesji i przyjęcie, iż stroną tego postępowania jest jedynie właściciel, podczas gdy wydobycie mogło być prowadzone przez osoby trzecie, o czym właściciel gruntu nie miał wiedzy i na co nie wyrażał zgody, jak też nieprawidłowo obliczono ilość wydobytej kopaliny, na działce [...] m. Z. gm. L. z [...];

b) naruszenie przepisu art. 143 ust. 1 u.p.g.g. w zw. z art. 142 § 1 u.p.g.g. w zw. z art. 68 § 1-3 Ordynacji podatkowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię - uznanie, iż datą początkową terminu jest ujawnienie nielegalnego wydobycia, nie zaś koniec roku, w którym miało miejsce rzeczywiste wydobywanie kopaliny, a także poprzez niezastosowanie w/w przepisu - skutkujące wydaniem decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji w trybie przepisu art. 140 ust. 3 pkt 3 u.p.g.g, podczas gdy nie może ona zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie tj. wydobycie kopaliny ze złoża;

II. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zbudowaniu treści uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, czy Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze - zarzutu związanego z przedawnieniem prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez wymaganej prawem koncesji, zaniechanie dokonania szczegółowej i wnikliwej oceny zarówno podniesionych zarzutów, jak i stanu faktycznego niniejszej sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z powołanymi poniżej przepisami k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. poprzez nieuwzględnienie skargi wywiedzionej do WSA w Gliwicach mimo naruszenia przepisów proceduralnych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez WSA w Gliwicach zaniechań organów w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie: ustalenia podmiotu, który wydobywał kopalinę, a także rzeczywistej ilość wydobytej kopaliny, czasokresu wydobycia a w konsekwencji nieprawidłowo naliczono opłatę podwyższoną, w szczególności poprzez:

– pominięcie przy ustalaniu podmiotu wydobywającego kopalinę bez koncesji okoliczności, iż wydobycie kopaliny na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości Z., gm. L., mogło następować z udziałem innych osób niż właściciel nieruchomości, bowiem teren działki jest z dwóch stron otoczony nieruchomościami, na których znajdują się aktywne kopalnie – Z. i Z., działka nr [...] jest częścią jednego wielkiego wyrobiska, nie posiada odrębnego wjazdu (wjazd na nią możliwy jest jedynie przez działki sąsiednie kopalnie sąsiednie), jej teren nie jest ogrodzony, (a z uwagi na ukształtowanie terenu nie jest możliwe jego ogrodzenie), nadto zaś potwierdzeniem wydobycia przez osoby trzecie jest okoliczność, iż w czasie wykonywania czynności kontrolnych przez inspektorów OUG w [...], na działce nr [...] ujawnili oni prowadzenie wydobycia przez osobę trzecią bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości,

– pominięcie, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż doszło do przekroczenia granic wydobycia - osunięcia skarpy i poboru nieustalonej ilości kruszywa przez właściciela kopalni sąsiedniej; a fakt ten nie wpłynął na ustalenie ilości kopaliny, której wydobycie przypisuje się skarżącej;

– obliczenie ilości wydobytej kopaliny z terenu działki [...] m. Z. [...], w oparciu o nierzetelną opinię organu, poprzez oparcie się na dokumentach - kopiach mapy operatu ewidencyjnego złoża kruszywa naturalnego [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 r., podczas gdy brak jest oryginału tego dokumentu i uznanie, iż wystarczającym dokumentem do dokonania pomiarów jest operat ewidencyjny złoża kruszywa naturalnego [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. w zakresie koniecznym do obliczenia objętości wydobytej kopaliny; nadto nie zawierają one dostatecznych danych do wyliczenia ilości wydobytego kruszywa - zbyt mała liczba punktów pomiarowych na skarpie, wg pomiaru pierwotnego na [...] - powoduje to, iż nachylenie skarpy jest bardzo łagodne, co budzi wątpliwości biorąc pod uwagę technologię wydobycia;

– dokonanie nieprawidłowych obmiarów będących podstawą wyliczenia ilości wydobytej kopaliny z działki [...] m. Z. gm. L. [...], nieprzeprowadzenie pomiaru kontrolnego na punktach osnowy państwowej, co doprowadziło do nieprawidłowego wyliczenia ilości wydobytej kopaliny;

– wszystkie pomiary zawarte w dokumentacji - opinii organu, dotyczą całego wyrobiska składającego się z kilku działek, brak jest obliczeń w granicach działki [...] m. Z. [...];

b) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez WSA w Gliwicach zaniechań organów w zakresie należytego uzasadnienia zaskarżonych decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu; brak oceny przeprowadzonych dowodów w tym - z zeznań świadków, w szczególności pod kątem ich wiarygodności, zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także ich spójności z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym;

c) naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 84 § 1 kpa polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez WSA w Gliwicach zaniechań organów w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażające się w dokonaniu pomiarów przez pracowników samego organu, a nie przez niezależnych biegłych, niezweryfikowanie prawidłowości wyliczeń wydobytej kopaliny dokonanej przez pracownika organu pierwszej instancji pomimo zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę.

Wobec powyższego skarżący na podstawie art 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

III

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie przypisania stronie skarżącej wydobywanie bez koncesji kopaliny w postaci piasku na potrzeby inwestycyjne Miasta i Gminy L. w ilości i terminach wskazanych w decyzji organu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Jednocześnie z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

Z zarzutów skargi kasacyjnej określonych w punktach II podpunkt 1 i 2 lit. a, b petitum skargi kasacyjnej wynika, że zmierzają one do kwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną orzekania poprzez odmienną ocenę dowodów zgormadzonych w aktach sprawy i w dużej mierze oparte zostały na przypuszczeniach co do prawidłowego ustalenia podmiotu prowadzącego wydobycie kopaliny.

Za całkowicie bezzasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a.

W myśl zaś 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że zgodnie z jego brzmieniem treść uzasadnienia zawierać ma opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko skarżącego, zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/0). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

Wbrew zarzutowi strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestionowanym zakresie. Sąd zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie NSA nie jest również zasadny zarzut opisany w punkcie II podpunkt 2 lit.a i b petitum skargi kasacyjnej, wskazujący na niesłuszne zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji zaniechań organów w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Jak to zostało już wcześniej podkreślone istota tego zarzutu sprowadza się do odmiennej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym należy podkreślić, że właścicielem działki oznaczonej numerem [...] zlokalizowanej w miejscowości Z. jest Miasto i Gmina L. Z akt sprawy wynika, że na terenie tej działki znajduje się wyrobisko tzw. "kopalnia gminna". Działka numer [...] jest z dwóch stron otoczona nieruchomościami, na których znajdują się kopalnie. Ponadto należy podkreślić, że trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na dowody znajdujące się w aktach sprawy w postaci oświadczenia K. O. oraz zeznań świadków złożonych w Prokuraturze Rejonowej w [...], które to dowody wykazują, że wydobycie piasku z wyrobiska znajdującego się na działce numer [...] odbywało się za zgodą, wiedzą i pod kierownictwem pracowników strony skarżącej. Jednocześnie zasadnie podkreśla Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca nie podjęła żadnych działań, które miałyby służyć zabezpieczeniu wyrobiska znajdującego się na działce [...] przed ewentualnymi ingerencjami w jego zasoby osób trzecich. Co więcej strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby w okresie objętym kontrolą wydobycie piasku z wyrobiska znajdującego się na działce [...] było prowadzone przez osoby trzecie bez wiedzy i zgody właściciela działki.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że w okresie objętym kontrolą wydobycie pisaku z działki numer [...] było prowadzone przez inne podmioty niż właściciel działki, to jest Miasto i Gminę L.

W ocenie NSA trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja dotycząca ilości kopaliny wydobytej z działki numer [...] w okresie objętym kontrolą jest prawidłowa i daje podstawę do ustalenia wielkości wydobytej kopaliny w tym okresie. Zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy szczegółowo przedstawiły sposób dokonywania pomiarów i oględzin jak również szczegółowo przedstawiły metodę zastosowaną przy sporządzaniu dokumentacji. Również szczegółowo wykazano przy pomocy jakich przyrządów i urządzeń był przeprowadzony pomiar w terenie i jakie dokumenty geodezyjne były wykorzystywane do sporządzenia dokumentacji. Skarga kasacyjna w żadnym fragmencie nie przedstawia argumentacji, która skutecznie mogłaby podważyć i zakwestionować ustalenia dokonane w oparciu o załączoną do akt dokumentację określającą wielkość wydobytej kopaliny w okresie objętym kontrolą.

Ponadto należy przypomnieć, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13, wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2374/17).

W sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. może być dokonana wyłącznie przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego za podstawę faktyczną wyrokowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w punkcie I podpunkt a i b stwierdzić należy, że w obu przypadkach zarzut ten obejmuje swym zakresem błędną wykładnię art.140 ust.1 i ust. 3 w związku z art.143 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g. oraz art.143 ust. 1 w związku z art. 142 § 1 u.p.g.g. w związku z art.68 § 1-3 ustawy Ordynacja podatkowa.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 niepublikowane). Błąd zatem, jakiego może dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, może dotyczyć nieprawidłowego odczytania normy, mylnego zrozumienia przepisu, bądź niezrozumienia intencji ustawodawcy. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. W takiej sytuacji skarżący kasacyjnie organ winien wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Biorąc pod uwagę treść art. 21 ust.1 pkt 2 u.p.g.g. poza sporem pozostaje okoliczność, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana tylko po uzyskaniu koncesji.

Z kolei z treści art.140 ust. 1 i ust.3 pkt 3 u.p.g.g. wynika jednoznacznie, że działalność wykonywana bez koncesji podlega opłacie podwyższonej, a wysokość tej opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin ustala się w sposób opisany w ust.3 pkt 3 art.140 u.p.g.g.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że strona skarżąca nie posiadała koncesji na wydobycie kopaliny w postaci piasku z wyrobiska znajdującego się na działce numer [...] zlokalizowanej w miejscowości Z. Uwzględniając, w oparciu o sporządzoną dokumentację, wielkość wydobytej kopaliny w okresie objętym kontrolą i mając na uwadze zasady obliczania opłaty podwyższonej brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa. Jednocześnie podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego opisany w punkcie I podpunkt a petitum skargi kasacyjnej został uzasadniony poprzez odwołanie się do okoliczności faktycznych, które stanowiły o ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i w istocie stanowi polemikę z tymi ustaleniami faktycznymi. Zauważyć więc należy, że NSA wielokrotnie w orzecznictwie stwierdzał, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uzasadniany poprzez odwołanie się do okoliczności faktycznych, które mogą być objęte kontrolą kasacyjną wyłącznie w ramach zarzutów zgłaszanych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W zakresie odnoszącym się do zarzutu opisanego w punkcie I podpunkt b petitum skargi kasacyjnej to zauważyć należy, że opłata podwyższona dotyczy wydobycia kopaliny w latach 2012-2016, a decyzja ustalająca wysokość opłaty podwyższonej została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r. W rozpoznawanej sprawie, opierając się na treści przepisu art. 143 ust. 1 u.p.g.g., termin do wydania decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej upływał w dniu 31 grudnia 2017 r. Poza sporem jest, że decyzja ustalająca opłatę podwyższoną wydana została przed tą datą, a tym samym przed upływem 5 letniego terminu do jej wydania (art.143 ust.1 u.p.g.g.).

W orzecznictwie NSA, na tle stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej jest prezentowany pogląd, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie kreuje nowego zobowiązania, lecz aprobuje jedynie to o czym orzekł organ pierwszej instancji i nie dochodzi w takiej sytuacji do naruszenia terminu przedawnienia (por. wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3232/12, 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2192/17, 13 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2477/16).

Tym samym brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia art.143 ust.1 u.p.g.g.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.