Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 137/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Dyrektor OR ARiMR w W. – stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej k.p.a. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b w związku z art. 9 ust. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. Nr 58), zgodnie z art. 103a pkt 1 lit. a i b oraz pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 roku ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (dalej "rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz. Urz. UE z dnia 16 listopada 2007 L 299/1 z późn. zm.), art. 47 ust.1 lit. a oraz art. 117 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wznowionego postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania części pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw S. Sp. z o. o., ul. [...], uchylił decyzję ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, a następnie:

a) przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 6 069 760,04 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 4 046 506,70 zł;

b) odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 552,50 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 1 035,00 zł.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem.

B. Pismem z dnia 24 października 2016r. strona wniosła odwołanie, które nie zostało podpisane.

C. Decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] Prezes ARiMR – stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania:

a) uchylił zaskarżonej części decyzję nr [...] z dnia [...] września 2016 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 4 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 1 552,50 zł, oraz

b) uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 4 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 1 552,50 zł, oraz

c) zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 4 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 1 552,50 zł.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem.

D. W skardze – postulującej uchylenie zaskarżonej decyzji Organu I i II instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego - zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. błędne zastosowanie art 115 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 60 w zw. z art. 79 pkt 3 w zw. z art. 80 ust. 3 w/w rozporządzenia nr 2017/891 z dn. 13 marca 2017 r, poprzez zastosowanie art 115 ust 2 w/w rozporządzenia 543/2011, pomimo że z przepisów przejściowych w/w rozporządzenia nr 2017/891 wynika, że od 1 czerwca 2017 r. art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie obowiązuje, a zamiast niego zastosowanie winien znaleźć art. 60 ust. 1 w/w rozporządzenia nr 2017/891;

2. błędną wykładnię art. 115 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., poprzez przyjęcie, iż przepis ten zezwala na:

a) zawieszenie płatności już wypłaconej (5 lat temu);

b) uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, pomimo że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem materialnoprawnym i umożliwia zawieszenie bądź prawa do płatności bądź samej czynności materialno-technicznej wypłaty przyznanych środków, zatem nie może być zastosowany do środków już przyznanych i wypłaconych, tym bardziej też nie może być podstawą do uchylenia ostatecznej i prawomocnej decyzji o przyznaniu płatności;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.:

1. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez:

a) uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym nr [...] z dnia [...] września 2016 r. "w zaskarżonej części", pomimo że Strona odwołaniem z dnia 24 października 2016 r. zaskarżyła w/w decyzję w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a niedopuszczalność wznowienia postępowania dotyczy całej decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym;

b) uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym nr [...] z dnia [...] września 2013 r. "w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej" pomimo, że organ I instancji w trybie wznowieniowym uchylił decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym w części dot. przyznania pomocy, a nie w części dot. odmowy przyznania pomocy;

2. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie w operacie szacunkowym pozyskanym przez organ w postępowaniu wznowieniowym, że cena pozycji nr 2 weryfikowanej w postępowaniu zwyczajnym faktury z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] - cena 115 pojemników do zbioru owoców F. jest rzekomo wyższa od ceny rynkowej o 2 070,00 PLN, uzasadnia stwierdzenie zawyżenia przez Stronę kosztów kwalifikowanych inwestycji i wznowienie postępowania, pomimo że:

a) z tego samego operatu szacunkowego jednocześnie wynika, że cena pozycji nr 1 tej samej faktury była niższa od ceny rynkowej, aż o 30 000,00 PLN, a cena pozycji nr 3 tej samej faktury była niższa od ceny rynkowej o 400,00 PLN;

b) z powyższego wynika, że całość faktury, wliczając w to rzekome zawyżenie wartości pozycji nr 2, jest niższa od łącznej ceny rynkowej, aż o 28 330,00 PLN, co zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego wyklucza przyjęcie, iż doszło do zawyżenia przez Stronę kosztów kwalifikowanych pozycji nr 2, a w konsekwencji wyklucza dopuszczalność wznowienia postępowania;

3. błędne zastosowanie art, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez:

a) przyjęcie, iż pozyskanie przez Organ, po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji, operatu szacunkowego usiłującego podważyć rynkowość ceny pojemników do zbioru owoców F. udowodnionej w postępowaniu zwyczajnym fakturą z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], która w postępowaniu zwyczajnym została oceniona przez Organ jako wiarygodna i na podstawie której w postępowaniu zwyczajnym organ ustalił, iż stwierdzona nią cena jest w pełni rynkowa, uzasadnia wznowienie postępowania i uchylenie prawomocnej decyzji, uzasadnia wznowienie postępowania i uchylenie prawomocnej decyzji,

b) niewydanie decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym i o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej pomimo że:

• z § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym pianie dochodzenia do uznania, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie przyznawania pomocy" - faktura jest dowodem poniesienia przez Grupę kosztów kwalifikowanych, jak również, że w przypadku nabycia nowych narzędzi, faktura jest wyłącznym dowodem na wysokość należnej pomocy finansowej;

• z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2013 r., znak [...], wydanej w postępowaniu zwyczajnym, wynika, iż dokument - faktura z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], a także potwierdzenia przelewów, oświadczenie sprzedawcy z dnia [...] grudnia 2012 r., umowa sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2012 r., przedłożone przez Stronę przy wniosku o przyznanie pomocy finansowej i znajdujące się w aktach, postępowania zwyczajnego zostały ocenione przez Organ w postępowaniu zwyczajnym jako w pełni wiarygodne, a okoliczność poniesienia przez Stronę wykazywanego kosztu kwalifikowanego i jego rynkowości - została przez Organ w postępowaniu zwyczajnym uznana za udowodnioną i ustaloną;

• zgodnie z jednolitym orzecznictwem i doktryną postępowania administracyjnego, przywołanymi w uzasadnieniu niniejszego zarzutu, odmienna a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może uzasadniać wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

• zgodnie z jednolitym orzecznictwem i doktryną postępowania administracyjnego, przywołanymi w uzasadnieniu niniejszego zarzutu, nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego, w szczególności nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowa wycena wartości dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej;

2.4. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z niezastosowaniem art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepodzielenie podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo uniemożliwienia Stronie wypowiedzenia się co do opinii uzupełniającej biegłego rzeczoznawcy z dnia [...] września 2016 r.

2.5. błędne zastosowanie art 80 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 138 i art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie postawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 80 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1, a w konsekwencji dowolne i nieuzasadnione oparcie zaskarżonej decyzji organu II instancji o opinię biegłego rzeczoznawcy, pomimo jest ona wadliwa, tj. niekompletna, sprzeczna z podstawową logiką i podstawowymi zasadami doświadczenia życiowego, a przede wszystkim sprzeczna z przepisami rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanym grupom producentów.

W motywach przedstawiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

E. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddania – wskazano poglądy tożsame z motywami decyzji Organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art.3 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych"' zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a.. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. - dalej O.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.

IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.

V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.

VI. Sprawując kontrolę w trybie art. 134 p.p.s.a. - niezależnie od argumentacji poniesionej w skardze - wskazać należy, że uwadze Sądu nie uszedł fakt, iż złożone w sprawie odwołanie nie zostało podpisane, co zostało potwierdzone "za zgodność z dokumentem" przez B. W. na kopii tego dokumentu, który przez to uzyskał status dokumentu urzędowego, a więc z racji braku skutecznego zanegowania jego wiarygodności przez uczestników postępowania, ma dla Sądu charakter wiążący.

Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się wezwanie do usunięcia braków wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (w kwestii złożenia podpisu pod odwołaniem) to jednak brak jest dokumentu, który świadczyłby o sanacji tego uchybienia przez Skarżącą.

Dostrzec także wypada, iż w decyzji Organu II instancji jest mowa o tym, iż brak ten został sanowany, to jednak przeczy temu wskazana wyżej kserokopia, która przez odwołującego się nie została podpisana. Zaznaczyć należy, że Sąd sprawuje funkcje kontrolne opierając się na weryfikacji dokumentów, a nie na twierdzeniach, które nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym; konstatacja ta dotyczy również treści pomieszczonych w uzasadnieniach aktów administracyjnych.

W ocenie Sądu decyzja podjęta przez Organ II instancji – bez sanacji dostrzeżonego uchybienia - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto, w związku z tym przywołać przykładowe poglądy judykatury i doktryny, które potwierdzają słuszność powyższych konstatacji.

VII. Tak np. NSA w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93 - POP 1997, z. 3, poz. 62 wskazał: "Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że Organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu II instancji, co oznacza, że wydana decyzja jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Pogląd ten znalazł akceptację w doktrynie (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2013, s. 984).

Mając powyższe na względzie, Sąd aprobuje poczynione konstatacje i uznaje je za własne.

VIII. Za rażące naruszenie prawa należy również uznać fakt braku jakiegokolwiek rzeczowego odniesienia się do argumentacji podniesionej w obszernym odwołaniu; oznacza to całkowite pominięcie zasady dwuinstancyjności i również rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez prawidłową ocenę wniesionego środka zaskarżenia. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., nakłada na organ odwoławczy także obowiązek ponownego rozpoznania sprawy co do istoty i wydania decyzji stosownie do art. 138 k.p.a., także w sytuacji, w której w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poczyniono kompletne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sposób przewidziany, a tego także zabrakło w niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczym.

IX. Tak więc w ponownym postępowaniu należy ocenić brak podpisu pod odwołaniem, a także sanować pozostałe braki wyżej wskazane. Ocena zarzutów podniesionych w skardze – na obecnym etapie postępowania – byłaby przedwczesna, zwłaszcza biorąc pod uwagę potencjalną możliwość wydania przez Organ II instancji postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.

X. Tak więc w trybie art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. należało orzec jak w sentencji.