Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1982/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 963/18 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 963/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie statusu bezrobotnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2016 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C.

Prezydent Miasta C., decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] uznał skarżącą, od [...] września 2016 r., za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od [...] grudnia 2016 r. w związku z otrzymaniem jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej.

W dniu [...] marca 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. wniosek w sprawie udzielenia z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy. Wniosek wraz z załącznikami został podpisany przez A. G., która zgodnie z jego treścią była osobą upoważnioną do podpisywania umów z Powiatowym Urzędem Pracy oraz do reprezentacji firmy. Tym samym organ pierwszej instancji powziął wiadomość, że skarżąca pełni funkcję prezesa jednoosobowego zarządu [...] sp. z o.o., zarejestrowanej [...] września 2010 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta C. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzjami ostatecznymi z [...] października 2016 r. o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, a także z [...] grudnia 2016 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej od [...] grudnia 2016 r.

W piśmie z [...] maja 2018 r. skarżąca wniosła o zakończenie postępowania wszczętego postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Wyjaśniła, że figurowanie w KRS jako prezes spółki [...] sp. z o.o. od [...] września 2010 r. nie stanowiło dla niej przeszkody w wykonywaniu i podejmowaniu pełnowymiarowej pracy zarobkowej, co było podstawą ubiegania się o status osoby bezrobotnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, po zakończeniu historii pracy u poprzednich pracodawców była zdolna i gotowa do podjęcia innego zatrudnienia. Podkreśliła, że za pełnioną funkcję nie otrzymywała żadnych dochodów, a jej historia zatrudnienia u innych pracodawców, potwierdzająca pełną gotowość do pracy, została zweryfikowana w momencie ubiegania się o status osoby bezrobotnej. Skarżąca swoje osiągnięcia zawodowe przedstawiła w Urzędzie w formie zawodowego portfolio, z którymi można zapoznać się również na jej aktualnej stronie internetowej.

Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta C. uchylił decyzję z [...] października 2006 r., nr [...], o uznaniu za osobę bezrobotną od [...] września 2016 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku, jednocześnie odmawiając uznania strony za osobę bezrobotną od [...] września 2016 r., a także przyznania prawa do zasiłku. Organ uchylił też decyzję z [...] grudnia 2006 r., nr [...], o utracie statusu osoby bezrobotnej od [...] grudnia 2016 r. i umorzył postępowanie odnośnie do utraty przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od [...] grudnia 2016 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że art. 201 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017r. poz. 1577) stanowi, że zarząd prowadzi sprawy spółki i ją reprezentuje. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem osoba sprawująca funkcję prezesa zarządu nie spełnia podstawowych przesłanek warunkujących posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Organ zauważył, że spółka prowadzi aktywnie działalność, a skarżąca, na dzień rejestracji w PUP, była wpisana do Krajowego Rejestru jako prezes jednoosobowego zarządu spółki z o.o. i uprawniona do prowadzenia jej spraw, co wyklucza pełną gotowość do podjęcia pracy.

Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a., a także art. 2 ust. 2 i art. 46 ust. 1 ustawy promocji zatrudnienia.

Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy podkreślając, że [...] marca 2018 r. organ pierwszej instancji dowiedział się, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy ([...] września 2016 r.) skarżąca pełniła funkcję prezesa jednoosobowego zarządu [...] sp. z o.o. w C. (i pełni ją nadal), co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami z [...] października 2016 r. oraz z [...] grudnia 2016 r. Ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy wyczerpuje więc przesłanki wznowienia postępowania, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 2 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Nie ma też podstaw aby w sprawie stwierdzić naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi podstawę m.in. przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ przypomniał, że przedmiotem postępowania było wyłącznie ustalenie, czy w związku z rejestracją, [...] września 2016 r., skarżąca spełniała warunki do nabycia statusu osoby bezrobotnej i związanego z tym prawa do zasiłku.

Organ odwoławczy przypomniał treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym pełnienie funkcji prezesa zarządu w [...] sp. z o.o. stanowi przeszkodę do nabycia statusu bezrobotnego.

Wojewoda stwierdził, że istotnym elementem definicji bezrobotnego, wyrażonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jest "gotowość do podjęcia pracy". Warunek ten musi być spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z tego statusu. Chodzi tu przy tym o możliwość podjęcia nie jakiejkolwiek działalności zarobkowej, lecz gotowość co do zasady (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych) do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa nie wyjaśnia wprost pojęcia "gotowości do pracy", jednak kierując się zasadami wykładni językowej, celowościowej i systemowej, nie można tego pojęcia utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy. Osoba dążąca do uzyskania statusu bezrobotnego w chwili rejestracji musi wprost i w konkretnej formie (podpisanie w obecności urzędnika formuły oświadczenia znajdującego się na karcie rejestracyjnej) uzewnętrznić wolę świadczenia pracy. Gotowość do podjęcia pracy musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych, co należy rozumieć jako rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy, ponieważ z tą kwestią wiąże się nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych.

Organ odwoławczy wskazał również, że w przypadku pełnienia funkcji członka zarządu spółki istotne znaczenie ma nie to, czy takie czynności są wykonywane odpłatnie, lecz to, że na osobie pełniącej omawianą funkcję ciążą określone zadania, które muszą być wykonywane, co do zasady, osobiście. Kwestie dotyczące tego, do czego zobowiązany jest członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm. – dalej jako: "k.s.h."). Zgodnie z art. 201 § 1 k.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Oznacza to zatem, że w zakresie działalności gospodarczej tylko zarząd jest upoważniony do prowadzenia tej działalności. Istotę zarządu można więc sprowadzić do tezy, że jest to organ zajmujący się bieżącą działalnością spółki we wszelkich jej aspektach. W rozpoznawanej sprawie te uprawnienia i obowiązki dotyczą skarżącej, która pełni funkcję prezesa jednoosobowego zarządu spółki, a jednocześnie nie zrzekła się tej funkcji, nie została zawieszona w swych czynnościach, ani w żaden inny sposób nie wykazała, że ujawniony w rejestrze skład zarządu jest nieaktualny w zakresie pełnienia przez nią funkcji prezesa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem osoba ta nie spełnia podstawowych przesłanek uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Skoro stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, osobą bezrobotną może zostać osoba, która jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, to należy przyjąć, że sprawowanie funkcji prezesa zarządu spółki ze swej istoty (rodzaju czynności, do których prezes zarządu jest zobowiązany) wyłącza możliwość orzeczenia o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej.

Wojewoda stwierdził, że skoro na dzień rejestracji skarżąca nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji, to brak było jednocześnie podstaw do przyznania jej prawa do zasiłku, który zgodnie z art. 71 ust. 1 ww. ustawy przysługuje bezrobotnemu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. G.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i powtórzył w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm. – dalej jako: "ustawa o promocji") pod pojęciem bezrobotnego należy rozumieć osobę (...) niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...). Oznacza to, że przesłanki uzyskania statusu osoby bezrobotnej są ściśle określone. Organ administracyjny nie ma możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego, a postępowanie sprowadza się, w zasadniczej kwestii, do ustalenia, czy zachodzą w sprawie okoliczności faktyczne wyliczone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji. Przy czym z art. 2 ust 2 ustawy o promocji zatrudnienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego wykonywanie przez wolontariuszy świadczeń odpowiadających świadczeniu pracy na zasadach określonych w przepisach o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jeżeli wolontariusz przedstawi właściwemu powiatowemu urzędowi pracy porozumienie z korzystającym, a także odbywanie praktyki absolwenckiej na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 lipca 2009 r. o praktykach absolwenckich (Dz. U. poz. 1052 oraz z 2017 r. poz. 60), jeżeli praktykant przedstawi właściwemu powiatowemu urzędowi pracy umowę o praktykę absolwencką.

Sąd podkreślił, że ustawodawca nie zamieścił w ustawie o promocji definicji legalnej "gotowości do podjęcia zatrudnienia". Próbę zdefiniowania tego pojęcia podjął zatem Naczelny Sąd Administracyjny, który wyroku z dnia 16 stycznie 2018 r., sygn. akt I OSK 2666/17, wyraził pogląd, że chodzi tu o możliwość podjęcia nie jakiejkolwiek działalności zarobkowej lecz gotowość – co do zasady (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych) – do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Gotowość do podjęcia pracy musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych. Powyższa przesłanka jest istotnym elementem definicji bezrobotnego, a z definicją tą związane jest nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych. Dlatego gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy.

Stan faktyczny sprawy, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie jest sporny, ponieważ skarżąca w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, tj. [...] września 2016 r., pełniła funkcję prezesa jednoosobowego zarządu spółki z o.o. O tym fakcie organ pierwszej instancji dowiedział się [...] marca 2018 r. Okoliczność pełnienia przez skarżącą funkcji Prezesa Zarządu Spółki jest bezsporna. Również nie jest sporne, że funkcję tę skarżąca sprawuje nadal. Wynika to po pierwsze z treści znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego, a po drugie fakt ten przyznaje sama skarżąca. Organ również nie kwestionował tego, że skarżąca z tytułu pełnienia funkcji Prezesa Zarządu Spółki nie otrzymuje wynagrodzenia.

Kwestią sporną, zdaniem sądu, jest czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy pełnienie przez skarżącą funkcji prezesa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością stanowi przeszkodę do uznania jej za osobę bezrobotną, jak twierdzi organ, czy też wprost przeciwnie, jak wywodzi strona. Zdaniem sądu wojewódzkiego zgodzić się trzeba z organem odwoławczym co do przedstawionej interpretacji przesłanki "gotowości do podjęcia pracy", stanowiącej jeden z istotnych elementów definicji legalnej osoby bezrobotnej.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, że pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem osoba taka nie spełnia podstawowych przesłanek uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Bez znaczenia w tej sprawie pozostaje okoliczność czy pełnienie ww. funkcji jest działalnością nieodpłatną oraz fakt powołania prokurenta. W orzecznictwie NSA jest prezentowany pogląd, że nie jest rolą organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Stwierdzenie prowadzenia wymienionej aktywności stanowi dostateczną podstawę do uznania niespełnienia przesłanki gotowości do pracy.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, powyższe stanowisko znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca, ubiegająca się o uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, była Prezesem Zarządu spółki prawa handlowego. Skoro stosownie do art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji, osobą bezrobotną może zostać osoba, która jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, to należy przyjąć, że sprawowanie funkcji Prezesa Zarządu spółki ze swej istoty (rodzaju czynności, do których Prezes Zarządu jest zobowiązany) wyłącza możliwość orzeczenia o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej.

Okoliczności niniejszej sprawy pozwalają zatem na stwierdzenie, że pełnienie przez skarżącą funkcji Prezesa Zarządu spółki prawa handlowego wyklucza uznanie jej od [...] września 2016 r. za osobę bezrobotną. W przypadku pełnienia funkcji członka zarządu spółki istotne znaczenie ma nie to, czy takie czynności są wykonywane odpłatnie, lecz to, że na każdej z osób pełniących omawianą funkcję ciążą określone zadania, które muszą one wykonywać, co do zasady osobiście. Zgodnie z art. 201 § 1 k.s.h., zarząd jako jedyny organ prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Oznacza to, że w zakresie działalności gospodarczej jest on jedynym upoważnionym do prowadzenia tej działalności. W przedmiotowej sprawie te uprawnienia i zarazem obowiązki dotyczą również skarżącej, jako że została ona wybrana do pełnienia funkcji prezesa, nie zrzekła się tej funkcji, nie została zawieszona w swoich prawach, ani też w żaden inny sposób nie wykazała, że ujawniony w rejestrze skład zarządu jest nieaktualny. Okoliczność, że skarżąca nie pobiera wynagrodzenia, nie wpływa na ocenę, że jest ona osobą prowadzącą działalność spółki.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd wojewódzki podkreślił, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem strona domagała się dopuszczenia dowodów, które, zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez sąd, nie mają znaczenie w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niepoprawne sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na lakonicznym i zdawkowym wyjaśnieniu zastosowanej podstawy prawnej orzeczenia przez ograniczenie się jedynie do powielenia argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę przy bardzo powierzchownym odniesieniu się do stanowiska i zarzutów skarżącej oraz przywołanego przez skarżącą orzecznictwa, a to poprzez stwierdzenie, że jest ono niezasadne, bez przekonywującego umotywowania rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, przez co skarżąca pozbawiona została możliwości poznania przyczyn, dla których sąd uznał rację organu za zasadną, zaś argumentację skarżącej za niezasługującą na uwzględnienie, w następstwie czego brak jest możliwości kontroli kasacyjnej orzeczenia;

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku sądu meriti do zarzutów skargi, w zakresie naruszenia art. 110, art. 127 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zarzucających prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w sposób niweczący dotarcie do prawdy materialnej, w szczególności przez zaniechanie inicjatywy dowodowej zmierzającej do wyjaśnienia faktycznej roli skarżącej w spółce, pominięciu jak również zaniechaniu przez organ oceny dowodów, w których organ posiadaniu był z urzędu, w tym dowodów świadczących o doświadczeniu zawodowym i wykonywaniu umowy o pracę jako strateg promocji wizualnych spółek i podmiotów publicznych przez 6 lat, podczas których skarżąca równoległe pełniła również funkcję Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w C., jak również zaniechanie przeprowadzenia dowodów, o których przeprowadzenie wnosiła strona skarżąca w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in. nierozpoznania zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy istoty sprawy oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności, miały znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji;

3. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a., 127 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez sąd meriti, że organ drugiej instancji zaniechał kontroli stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz w zakresie prawidłowości zebrania i rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, pomimo sformułowania przez stronę konkretnych zarzutów w tym zakresie i wskazania wniosków dowodowych koniecznych do przeprowadzenia, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności przez organ drugiej instancji i powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji;

4. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organy rozpatrujące sprawę zaniechały wyjaśnienia, czy zakres czynności skarżącej jako Prezesa Zarządu, w trakcie gdy ta posiadała status osoby bezrobotnej, był nie do pogodzenia z pozostawaniem przez nią w gotowości do podjęcie w pełnym wymiarze pracy, w sytuacji, w której okoliczności te pozostawały istotne dla przedmiotu niniejszej sprawy, a to dlatego, że skarżącą przed uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej, pełniąc funkcję Prezesa Zarządu w tej samej firmie, pozostawała zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, a nadto realizowała dodatkowe zlecenia oraz projekty, a to wszystko wskutek niedostrzeżenia przez sąd, że organ nie posiadał pełnego materiału dowodowego wskutek niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodów, o których przeprowadzenie strona wnosiła w odwołaniu od decyzji w pierwszej instancji, a także wskazywanych przez nią w toku postępowania pierwszej instancji, a to jest w szczególności: umów o prace skarżącej oraz portfolia zrealizowanych przez skarżącą projektów, zeznań pracowników spółki oraz jej pełnomocników to jest R. G., S. M., na okoliczność profilu działalności spółki, zakresu obowiązków A. G. oraz ustalenia zakresu wykonywanych przez nią czynności, ustalenia kto na co dzień prowadził sprawy spółki oraz decydował o jej strategii, kontaktował się z klientami oraz ustalał ceny świadczonych przez spółkę usług, co skutkowało brakiem wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy, niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy i błędnym przyjęciem, że sprawowanie funkcji Prezesa Zarządu przez skarżącą, w każdym przypadku, wyklucza uznanie jej jako osoby "zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy;

5. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wniosku dowodowego skarżącej i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących realizowanych przez skarżącą równocześnie z jej członkostwem w zarządzie: umów o pracę, portfolia skarżącej dokumentującego zrealizowane przez nią w trakcie zatrudnienia projekty, i w tym celu zaniechanie przez sąd zobowiązania organu i organu odwoławczego do przedłożenia do akt niniejszej sprawy posiadanych przez organ dowodów, akt postępowań o przyznanie skarżącej statusu osoby bezrobotnej oraz o przyznanie skarżącej dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej dla osoby bezrobotnej, co zmierzać miało do wykazania niezgodnego z prawem zaniechania organu w przeprowadzeniu dowodów, w których był posiadaniu, pomimo wniosku strony w tym zakresie, a tym samym zaniechaniu przez sąd meriti wyjaśnienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy, to jest zbadaniu czy organ odwoławczy posiadał wystarczający materiał dowodowy do orzekania w sprawie;

6. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11, art. 33 ust. 3 i 4, art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez nieprawidłową jego wykładnię i przyjęcie, że pełnienie funkcji Prezesa Zarządu powodować miałoby ex ante brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, w sytuacji, w której każda taka sytuacja wymaga również i indywidualnej oceny, a ponadto wskutek pominięcia instytucji pełnomocnictwa umożliwiającej scedowanie obowiązków na innych pracowników spółki, w tym zleceniobiorców spółki, a ponadto poprzez błędne przyjęcie, że dla uzyskania statusu bezrobotnego zabronione jest podejmowanie jakichkolwiek czynności, a nie tylko tych które kolidują z możliwością pozostania w gotowości do podjęcia zatrudnienia, jak również przez pominięcie, że gotową do podjęcia pracy w sensie ustawowym jest osoba, która w każdym czasie, bez nieuzasadnionej zwłoki, może zgłosić się do urzędu pracy w celu zapoznania się z propozycjami zatrudnienia, a w przypadku otrzymania propozycji odpowiedniej pracy, podjąć to zatrudnienie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Zarządzeniem z 11 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1982/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako: "uCOVID-19"). Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie (pkt 2 zarządzenia). W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania kwestionują prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i ich zakres. Ponieważ zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11, art. 33 ust. 3 i 4, art. 75 ust. 3 ustawy o promocji przez nieprawidłową ich wykładnię i przyjęcie, że pełnienie funkcji Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. powodować miałoby brak gotowości do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.

W skardze kasacyjnej skarżąca wskazała, że istotne jest w rozpoznawanej sprawie ustalenie, czy w okresie gdy była zarejestrowana jako osoba bezrobotna zakres czynności skarżącej jako Prezesa Zarząd Spółki powodował, że nie była osobą gotową do pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca podniosła, że skoro przed złożeniem wniosku o przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej, będąc Prezesem Spółki, przez lata była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, a nadto realizowała inne dodatkowe zlecenia i projekty (co wynika z przedłożonych umów o pracę, portfolia skarżącej, a także może być potwierdzone przez pełnomocników spółki i jej pracowników), to wniosek Sądu pierwszej instancji i organów, o jej braku gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, jest nieprawidłowy.

Odnosząc się do powyższego stanowiska skarżącej wskazać trzeba, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji, który zawiera legalna definicję osoby bezrobotnej, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, l oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o ile spełnia wymogi wskazane w punktach a – m.

Bezrobotnym może być zatem jedynie osoba niepozostająca w stosunku pracy, czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego nie stanowi jedynie wykonywanie, na zasadach określonych w art. 2 ust.2 ustawy, świadczeń przez wolontariuszy i odbywanie praktyki absolwenckiej.

Zakres obowiązków i praw członków zarządu spółki wynika wprost z art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.), zgodnie z którym "zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę". Przez prowadzenie spraw w doktrynie rozumie się proces polegający na wydawaniu decyzji, podejmowaniu uchwał, opinii, organizowaniu działalności przedsiębiorcy oraz – w pewnych sytuacjach – osobistej realizacji czynności wykonawczych w ten sposób, aby były one zgodne z przedmiotem działania danego podmiotu, w celu realizacji jego zadań i osiągnięcia jak najlepszych wyników gospodarczych (A. Kidyba, Prawo handlowe, s. 121). Z kolei reprezentacja spółki to sfera jej funkcjonowania na zewnątrz, relacji z osobami trzecimi (zob. A. Kidyba, Prawo handlowe, s. 129). Obejmuje ona przede wszystkim czynności prawne dokonywane przez spółkę w obrocie cywilnoprawnym. Do sfery tej należy również zaliczyć występowanie spółki jako osoby prawnej przed organami administracyjnymi i sądami (M. Dumkiewicz Małgorzata, Kodeks spółek handlowych. Komentarz do art. 201 k.s.h., LEX). Ponadto, ustawodawca nakłada na członka zarządu, przy wykonywaniu swych obowiązków, powinność dołożenia staranności wynikającej z zawodowego charakteru swej działalności (art. 293 § 2 ksh; A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, s. 1234-1235, 1239-1240, uw. 1, 6; A. Szajkowski, M. Tarska w: Kodeks spółek handlowych. Komentarz C.H. Beck 2014 t. II s. 929-930 nb 3-8).

Wyżej wskazane uprawnienia i obowiązki dotyczą skarżącej kasacyjnie. Nie jest bowiem sporne w rozpoznawanej sprawie, że w dacie zarejestrowania się jako bezrobotna A. G. pełniła funkcję Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (jednoosobowego zarządu) i pełniła ją również w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast istotne, czy czynności związane z pełnieniem funkcji wykonywała odpłatnie (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 619/15, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Bezsporne jest również i to, że w powyższym okresie ww. spółka prowadziła aktywną działalność gospodarczą.

Dostrzec zatem trzeba, że z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji wynika również, że bezrobotnym może być tylko osoba "gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy". Warunek ten musi spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy ponieważ z tą kwestią wiąże się nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3204/15, CBOSA). Gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza, że dana osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK1008/10, wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd zawarty m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11; z 9 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 619/15; z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2666/17 i z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 4159/18 (CBOSA), że gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych, istniejących po stronie zainteresowanego. Nie można bowiem oczekiwać od organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej.

Z uwagi na powyższe prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pełnienie przez skarżącą funkcji prezesa spółki prawa handlowego, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem skarżąca nie spełniała przesłanek do uzyskania statusu bezrobotnego.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, CBOSA), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, CBOSA).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, z wyżej wskazanych powodów, nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności dotyczące: profilu działalności spółki, ustalenia kto na co dzień prowadził sprawy spółki oraz decydował o jej strategii, kto kontaktował się z klientami oraz ustalał ceny świadczonych przez spółkę usług, zakresu obowiązków A. G. i wykonywanych przez nią czynności, zatrudnienia skarżącej w czasie pełnienia funkcji prezesa spółki u innych podmiotów, a także zrealizowanych w tym okresie projektów, w świetle powołanych przepisów prawa materialnego jest irrelewantna.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a., 127 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został prawidłowo i w sposób pozwalający na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim w sposób pozwalający na ustalenie i ocenę zarówno przez Prezydenta Miasta C., jak i Wojewodę [...], czy zostały spełnione przesłanki aby skarżącą uznać za osobę bezrobotną.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. W myśl art. art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (zob. wyroki NSA z: 31 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2858/14; 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 533/11, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3). Zarzut w tym zakresie nie jest skuteczny, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Podkreślić także trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.