Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 997/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 20 grudnia 2006 r. H. R. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) listopada 2006 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) sierpnia 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 20 października 2005 r. H. R. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie w całości ciążących na nim zobowiązań z tytułu zaległych składek. Motywując wniosek wskazał, iż ze względu na złą sytuację majątkową i rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Podał, że jest osobą przewlekle chorą i opisał pokrótce swoje problemy zdrowotne, wymagające stałej opieki lekarskiej, częstych badań oraz stałego przyjmowania leków. Podał też, że w gospodarstwie domowym pozostaje wraz z żoną. Jedynym źródłem dochodu jego rodziny jest renta inwalidzka, którą otrzymuje i która po potrąceniach komorniczych wynosi (...) zł netto miesięcznie.

Do akt sprawy zainteresowany, na wezwanie organu rentowego, złożył m.in. karty informacyjne z leczenia szpitalnego i uzdrowiskowego, zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. stwierdzające jego zaległość podatkową, zawiadomienia o wszczęciu przez Komornika Sądowego Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w L. przeciwko H. R. postępowań egzekucyjnych, wskazujące na zadłużenia zainteresowanego wobec osób fizycznych, urzędów i firm.

Ze sprawozdania sporządzonego przez pracownika organu rentowego z czynności podjętych w dniu 8 marca 2006 r. -mających na celu ustalenie możliwości spłaty przez stronę zadłużenia wobec ZUS- wynika, iż wnioskodawca uzyskuje rentę w kwocie (...) zł miesięczne, przy czym (...) zł zajmuje Komornik Sądowy Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w L.. Swoje wydatki zainteresowany określił w kwocie (...) zł, w tym 200 zł na leki miesięcznie oraz 300 zł kwartalnie tytułem podatku od nieruchomości. Wraz z zobowiązanym zamieszkuje syn z żoną i dzieckiem. Oboje są bezrobotni i nie uzyskują dochodu. Do sprawozdania załączono kwestionariusz o stanie majątkowym, oświadczenie o niekorzystaniu z pomocy społecznej oraz kwestionariusz dotyczący wyjawienia nieruchomości oraz niektórych innych praw majątkowych.

W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek wnioskodawca wskazał, że jego żona pracuje za granicą, przy czym nie podał ani zajmowanego przez nią stanowiska ani wysokości uzyskiwanych dochodów. Wskazał też na liczne swoje zadłużenia oraz brak majątku rzeczowego. Następnie podał, że posiada samochód (...) z 1989 r. oraz nieruchomości, tj. budynek mieszkalny wraz z działką, w którym obecnie z rodziną zamieszkuje.

Decyzją z (...) sierpnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie (...) zł, w tym na ubezpieczenia własne oraz na ubezpieczenia pracownicze. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

W uzasadnieniu na wstępie przedstawił stan faktyczny przyjęty w sprawie i zaznaczył, że żadnemu z zebranych dowodów nie odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej. Następnie, po przytoczeniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (na podstawie których należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności), Zakład stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności. Strona uzyskuje dochód w postaci świadczenia rentowego w kwocie (...) zł. W stosunku do należności jest prowadzone sądowe postępowanie egzekucyjne. Nadto, zainteresowany jest właścicielem majątku o wartości egzekucyjnej w postaci dwóch nieruchomości. Dalej, organ wyjaśnił, iż przeanalizował sprawę również pod kątem umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes wnioskodawcy, tj. na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który umożliwia umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Po przytoczeniu ww. normy prawa materialnego Zakład stwierdził, iż na podstawie załączonych do sprawy dokumentów zainteresowany nie wykazał istnienia okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności w oparciu o ww. przepis. Strona posiada majątek o wartości egzekucyjnej oraz pobiera świadczenie rentowe, z którego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne na rzecz wielu wierzycieli. Nadto, umarzając należności składkowe Zakład działałby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie należności spowodowałoby, że potrącenia ze świadczenia rentowego strony lub ewentualna egzekucja z nieruchomości pokrywałaby zobowiązania prywatnoprawne zamiast zobowiązań publicznoprawnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zwróciła się ponownie z prośbą o umorzenie w całości ciążących na niej zobowiązań. H. R. powtórzył okoliczności podniesione w pierwotnym wniosku o umorzenie zaległych składek, podkreślając przede wszystkim, iż ze względu na sytuację majątkową i rodzinną nie jest w stanie powstałego zadłużenia spłacić. Opisał też ponownie swoje problemy ze zdrowiem oraz wskazał na niskie świadczenie rentowe, stanowiące jedynie źródło dochodu jego rodziny, a także na brak majątku, który przedstawiałby wartość rynkową i możliwe byłoby jego zbycie w celu pokrycia zobowiązań wobec ZUS. Wyjaśnił, iż posiada jedynie dom mieszkalny, którego zbycie z tego powodu jest niemożliwe. Dodatkowo wyjaśnił, iż jego małżonka bezskutecznie poszukiwała pracy poza granicami kraju, ostatnio przebywała na leczeniu szpitalnym. Na potwierdzenie tej okoliczności załączył kartę informacyjną leczenia szpitalnego. Na koniec stwierdził, iż spłata zadłużenia narazi jego oraz jego rodzinę na egzystencję poniżej minimum socjalnego oraz uniemożliwi leczenie jego oraz jego małżonki.

Decyzją z (...) listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z (...) sierpnia 2006 r. i odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie (...) zł.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, iż organ I instancji dokonał trafnej analizy stanu faktycznego i w oparciu o niego wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Stwierdził też, że przedstawiony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie. W złożonym odwołaniu strona nie wniosła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na decyzję Prezesa ZUS w przedmiocie umorzenia zaległych składek. Następnie Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do braku w sprawie podstaw pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności. Mając zaś na uwadze art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uznał, że wnioskodawca nie udowodnił w sposób przekonywujący okoliczności, które przemawiają za umorzeniem należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W tym miejscu organ rentowy zwrócił uwagę na posiadany przez stronę majątek o wartości egzekucyjnej w postaci dwóch nieruchomości oraz dochód z tytułu świadczenia rentowego. Wskazał też, że umorzenie należności składkowych w obecnym stanie faktycznym nie zmieni sytuacji majątkowej strony, ponieważ prowadzone postępowanie egzekucyjne ze świadczenia rentowego oraz majątku nieruchomego będzie kontynuowane na rzecz pozostałych wierzycieli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ZUS H. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie ciążących na nim zobowiązań. W treści skargi podtrzymał dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, wskazując, iż nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia, bez narażenia siebie oraz swojej małżonki na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał na swoje problemy ze zdrowiem, wiążące się z koniecznością ponoszenia dodatkowych wydatków na leczenie i leki, oraz na niski dochód ze świadczenia rentowego, stanowiący jedyne źródło utrzymania rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 138 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie, mając na uwadze wniosek skarżącego -zawarty w treści skargi- o umorzenie w całości ciążących na nim zobowiązań z tytułu składek, wskazać trzeba iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl), wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

W związku z powyższym wniosek skarżącego o umorzenie jego zadłużenia nie mógł być -z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe- przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl).

Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia wydanej w sprawie decyzji Prezesa ZUS zważyć przede wszystkim należy, iż skarżący inicjując postępowanie wniósł o umorzenie swojego zadłużenia, powstałego wobec ZUS w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wobec treści tego wniosku, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał -w szczególności- przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Zgodnie z ust. 2 wymienionego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Na marginesie warto wskazać, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy stwierdził między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.".

Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Uznaniowy charakter tego przepisu nie zwalnia jednak organu od prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, celem ustalenia, czy którakolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 3 art. 28 u.s.u.s. w sprawie występuje.

Badając zaskarżoną decyzję w tej części Sąd uznał, iż organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy. Prezes ZUS powołał się na uzyskiwane przez stronę świadczenie rentowe oraz posiadany majątek, a w związku z tym na możliwość prowadzenia egzekucji. W ustaleniach faktycznych nie podał zaś, iż w stosunku do zaległych należności strony egzekucja była już prowadzona. W związku z bezskutecznością środków egzekucyjnych Urząd Skarbowy postanowieniem z (...) stycznia 1996 r. i (...) stycznia 1999 r. umorzył postępowanie. W dniu (...) marca 2000 r. ponownie wszczęto egzekucję w Urzędzie Skarbowym. Od (...) czerwca 2004 r. egzekucja jest prowadzona przez Komornika Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w L., przy czym zanotowano brak wpłat. Powyższe wynika z pisma organu z 12 maja 2006 r. zatytułowanego "wniosek o umorzenie należności (k. 54 akt adm.). Ustalenia te nie znalazły jednak odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nie zostały one ocenione i nie określono ich znaczenia w sprawie, w świetle brzmienia art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Tym samym trudno uznać, aby decyzja organu rentowego, uznająca iż zaległości skarżącego nie są całkowicie nieściągalne, nie nosiła cech dowolności.

Z uwagi na treść uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji, a przede wszystkim przedstawioną w nim argumentację, zastrzeżenia Sądu w sprawie dotyczą również zastosowania przez organ przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W wymienionym przepisie ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże -co należy podkreślić- wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a więc w niniejszej sprawie jedynie część zadłużenia dotycząca konta osobistego płatnika mogłaby być na tej podstawie umorzona. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o omawiany przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Zgodnie z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "mogą być", należy również do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak trzeba, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, skarżący wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek, wskazał na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną, powołując się przy tym wyraźnie na treść cyt. powyżej normy prawnej wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

Zatem, niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze wymieniony przepis. Skoro zaś przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to organ orzekający miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek wraz z odsetkami za zwłokę rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji.

W ocenie Sądu, w rozpoznanej sprawie organ obowiązku tego nie wykonał.

W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS, analizując sprawę w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wskazał na majątek skarżącego o wartości egzekucyjnej oraz osiąganie przez niego dochodu z tytułu świadczenia rentowego, a więc na te same okoliczności, na podstawie to których uznał, iż w sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności. Natomiast zupełnie pominął te kwestie, które w tym przypadku winny być rozważone, mało tego - były podnoszone przez zainteresowanego, tak w pierwotnym wniosku jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło bowiem jakiejkolwiek analizy możliwości płatniczych wnioskodawcy, którego rodzina utrzymuje się jedynie z otrzymywanego przez niego świadczenia rentowego w wysokości (...) zł netto miesięcznie, dodatkowo obciążonego przez Komornika Sądowego. Organ nie uwzględnił ani wysokości uzyskiwanego dochodu strony, ani faktu, iż jest to jedyne źródło dwuosobowej (lub pięcioosobowej - bo to również wymaga wyjaśnienia) rodziny. Nie uwzględnił też ponoszonych przez stronę niezbędnych wydatków na utrzymanie gospodarstwa domowego, w tym na leczenie i leki dla wnioskodawcy z uwagi na jego problemy zdrowotne, na które skarżący nie tylko wskazywał w swych pismach kierowanych do organu, ale także potwierdził złożonymi do akt sprawy dokumentami z przebiegu leczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło więc kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko na te okoliczności faktyczne, które dla organu rentowego były wygodne, tj. na posiadanie przez zainteresowanego nieruchomości i osiąganie dochodu oraz prowadzenie licznych postępowań egzekucyjnych z wniosków innych wierzycieli zainteresowanego. Sąd w tym miejscu zauważa, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaznaczył, iż spłata zobowiązań narazi go na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i uniemożliwi leczenie. Wskazał również, iż sprzedanie nieruchomości, której posiada może pozbawić go mieszkania. Uzasadnienie decyzji Prezes ZUS nie zawiera żadnego odniesienia się do tych okoliczności, będących istotnymi dla strony.

Reasumując, Sąd podkreśla, iż uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć obszerne, z wyżej przedstawionych powodów nie posiada.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, iż zgodnie z ustaleniami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nieprzedawnione zadłużenie skarżącego dotyczy okresu od lutego 1993 r. do maja 1993 r. a także od marca 1997 r. do października 1998 r., oraz odnosi się zarówno do konta osobistego płatnika jak i konta pracowniczego. Z akt sprawy wynika, iż organ posiada zabezpieczenie hipoteczne na nieruchomości dłużnika, dotyczące zaległych należności za okres od stycznia 1998 r. do października 1998 r. (k. 54 akt adm.). Trudno natomiast ustalić, czy zadłużenie skarżącego dotyczące okresu wcześniejszego, tj. sięgające lutego 1993 r., również było zabezpieczone hipotecznie, czy też z innych powodów nie uległo dotychczas przedawnieniu i nadal jest wymagalne, co w uzasadnieniu organu rentowego także winno znaleźć swoje odbicie.

Trzeba również zaznaczyć, że skoro zadłużenie skarżącego dotyczy należności wymagalnych do 31 grudnia 1998 r., organ rentowy winien w sprawie rozważyć, dając temu również wyraz w swoim rozstrzygnięciu, czy w sprawie nie znajduje zastosowania art. 17 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), w myśl którego Zakład może umarzać należności z tytułu składek:

1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r.,

2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r.

- pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. W wyniku ponownej analizy sprawy może się okazać, iż sprawa z wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia winna być poddana ocenie również z uwzględnieniem przesłanek wynikających i z tej, cyt. powyżej normy materialno-prawnej.

Konkludując, w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając.

Na koniec, zauważenia wymaga, iż sformułowanie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji jako wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jest błędne. Wynika z niego, iż organ utrzymuje w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i (jednocześnie) odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Drugi człon tego sformułowania jest zupełnie niepotrzebny, co więcej - wadliwy. Decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może jedynie odnosić się do wcześniejszej decyzji i musi odpowiadać jednemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Nie może natomiast równocześnie "utrzymywać w mocy decyzję o odmowie umorzenia" i "odmawiać umorzenia".

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.