Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1576/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a i 3b,
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 478/10 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 478/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę E. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek, z następującym uzasadnieniem.

E. R. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: ZUS) o umorzenie odsetek od należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, do opłacenia których była zobowiązana w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skarżąca we wniosku wskazała na swoją sytuację rodzinną i majątkową.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. ZUS odmówił wnioskodawczyni umorzenia odsetek, wobec czego złożyła ona wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 459/08, po rozpatrzeniu skargi E. R., uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r.

W dniu [...] sierpnia 2008 r. organ wydał kolejną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 411/08 uchylił ją, uznając że organ w błędny sposób ocenił zgromadzone dowody, a uzasadnienie przedstawionego przez niego stanowiska jest niejasne.

W dniu [...] czerwca 2009 r. organ ponownie wydał decyzję, na którą skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt. III SA/Lu 413/09 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia [...] października 2007 r.

ZUS w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał kolejną decyzję o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu zaległych składek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca wniosek o umorzenie należności argumentowała tym, że nie ponosi odpowiedzialności za zadłużenie, które powstało wskutek zmiany stanowiska Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS), w wyniku którego E. R. wyłączono z ubezpieczenia społecznego rolników. Skarżąca stwierdziła również, że zrzekając się na rzecz swojego męża współwłasności w majątku ruchomym i nieruchomym nie działała ze świadomością pokrzywdzenia ZUS.

Organ dokonując oceny sytuacji materialnej ustalił, że skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Składki na ubezpieczenia społeczne odprowadzała do ZUS od lutego 1989 r. do września 1999 r., z krótkimi (miesięcznymi) przerwami. W dniu [...] października 1999 r. KRUS - Oddział Regionalny w C. wydał decyzję o podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników. Dnia [...] marca 2004r. KRUS uchylił ww. decyzję, a decyzją z [...] maja 2005 r. stwierdził, że skarżąca nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia [...] października 1999 r. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego w L. Sąd ten oddalił odwołanie, zaś Sąd Apelacyjny w L. wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. oddalił apelację skarżącej.

Z akt sprawy wynika m.in., że Sąd Rejonowy w C. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich wyrokiem z dnia 8 marca 2004 r. zniósł z dniem [...] czerwca 1999r. wspólność majątkową małżeńską, wynikającą z zawarcia związku małżeńskiego przez E. R. i C. R. ZUS uznał, że obecny stan majątkowy wnioskodawczyni nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, zaś należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu dopiero po 10 latach, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ponadto postępowanie ze skargi kasacyjnej wniesionej do SN w sprawie uznania za bezskuteczną w stosunku do Zakładu ugody zawartej między małżonkami nie zostało zakończone. Dodatkowo, z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej organ decyzją orzekł o odpowiedzialności wspólnika tej spółki – I. W. za zobowiązania skarżącej. Od tej decyzji I. W. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L., a wszczęte postępowanie nie zostało prawomocnie zakończone.

Organ wyjaśnił, że przesłanki nieściągalności określone art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) mają charakter katalogu zamkniętego. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia. należności. Nawet wówczas jednak nie ma obowiązku, lecz możliwość umorzenia Decyzja ma charakter uznaniowy. Odnośnie przesłanek nieściągalności określonych w pkt 5 i 6 ustalono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. umorzył postępowanie prowadzone wobec majątku zobowiązanej uznając dalsze prowadzenie tego postępowania za niezasadne. Stwierdzono nadto, że w analizowanym przypadku spełniona została także przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy.

Wniosek o umorzenie odsetek od zaległych należności w postępowaniu administracyjnym analizowany był także pod kątem przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r.)

ZUS stwierdził, że skarżąca nie wykazała niezdolności do pracy, co uniemożliwiałoby pozyskiwanie dochodów na spłatę zadłużenia. Nie przedłożyła również orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, bądź innego dokumentu dotyczącego stanu zdrowia, ani nie wykazała dlaczego - nie mając istotnych ograniczeń zdrowotnych - nie podjęła żadnej pracy, która wpłynęłaby na poprawę jej sytuacji i umożliwiłaby spłatę zobowiązań. Dopiero w dniu [...] listopada 2009 r. skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Organ wziął pod uwagę, że jedyną okolicznością wskazaną przez skarżącą i przemawiającą za umorzeniem powstałych należności jest trudna sytuacja majątkowa, ale uznał, że stan ten nie ma charakteru wyjątkowego i trwałego. Zdaniem organu, sytuacja materialna zobowiązanej jest trudna, jednakże w okresie dochodzenia należności może ona ulec poprawie i dług zostanie spłacony lub wyegzekwowany przykładowo w kilku mniejszych kwotach.

Organ wyjaśnił, że umorzenie odsetek od należności z tytułu składek jest instytucją o charakterze wyjątkowym, a możliwość rezygnacji przez ZUS z dochodzenia wykonywania przez zobowiązanego obowiązku jest rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Umorzenie odsetek od należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnych, gdy m. in. ze względu na wiek oraz stan zdrowia nie ma realnej możliwości wywiązania się ze zobowiązania wobec ZUS. Taka sytuacja zaś nie zachodzi w tej sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ani przepisów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że konstrukcja art. 28 u.s.u.s., stanowiącego o umorzeniu należności z tytułu składek, wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego. Kontrola sądowa legalności decyzji uznaniowych dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, w szczególności sprawdzenia, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji zebrały cały materiał dowodowy i poddały go ocenie, zgodnie z powyższymi regułami k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisów art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz wydane na podstawie art. 28 ust. 3b tej ustawy rozporządzenie MGPiPS z 31 lipca 2003 r. przewidujące możliwość umorzenia należności w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Sąd I instancji podniósł, że ZUS - odmawiając umorzenia należności - wyjaśnił wszystkie okoliczności i szczegółowo przeanalizował zarówno przesłanki nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak i przesłanki umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Ze względu na treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. możliwości umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności – w przypadku, gdy ubezpieczony jest równocześnie płatnikiem składek – szczególnie istotne było rozważenie przesłanek określonych w rozporządzeniu. Organ rozważył wyczerpująco sytuację materialną i rodzinną skarżącej, które to okoliczności powinny być brane pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu I instancji, bezsporne jest, iż skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku oraz nie posiada żadnego majątku, nadającego się do egzekucji. Sąd wskazał, za organem, że E. R. wyzbyła się całego majątku na rzecz męża, bowiem ugodą z dnia [...] czerwca 2005 r. zrzekła się na jego rzecz, w ramach podziału majątku wspólnego, udziału we współwłasności dwóch nieruchomości położonych w O., w tym jednej zabudowanej domkiem letniskowym oraz udziału we współwłasności samochodu osobowego marki [...]. Podejmując rozważania odnośnie możliwości umorzenia należności, organ miał prawo uwzględnić powyższe, niezależnie od wyniku postępowania kasacyjnego w kwestii uznania zawartej ugody za bezskuteczną, z uwagi na dokonanie jej z pokrzywdzeniem wierzycieli, w tym ZUS.

Zdaniem Sądu, również umorzenie postępowania egzekucyjnego postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. nie przesądzało o konieczności umorzenia należności z tytułu odsetek, gdyż kwestia ta podlega uznaniu organu. Sytuacja rodzinna i zdrowotna skarżącej została prawidłowo oceniona przez organ, bowiem z zebranego materiału dowodowego wynika, że jest ona osobą zdrową i zdolną do pracy. Nie zostało też wykazane, by cierpiała na jakiekolwiek schorzenia, uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia lub ograniczające możliwość wykonywania pracy zarobkowej. W ocenie, Sądu organ słusznie zauważył, że posiadane przez skarżącą kwalifikacje i doświadczenie w zakładzie krawieckim wskazują na realną możliwość znalezienia pracy i zarobkowania.

Sąd I instancji podkreślił, że zniesienie ustawowej wspólności małżeńskiej – na co powoływała się skarżąca – nie wyłącza obowiązków małżonka w zakresie ponoszenia kosztów utrzymania, wobec czego nie jest ona pozbawiona jakichkolwiek środków do życia. Sąd zauważył ponadto, że skarżąca nie twierdziła, iż mąż nie osiąga dochodów i nie powoływała się na jego stan zdrowia, w związku z czym nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że E. R. nie pozostaje na utrzymaniu męża. Ponadto dzierżawi ona grunt rolny o pow. [...] ha oraz łąkę o powierzchni [...] ha, z których może osiągać dochód, a przeznaczenie upraw na potrzeby własne oraz rodziny jest wymierną pomocą w utrzymaniu.

W ocenie WSA, w przedstawionej sytuacji organ zasadnie uznał, że skarżąca nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, z uwagi na powstanie zbyt ciężkich skutków dla niej i jej rodziny, a zwłaszcza wystąpienie ryzyka pozbawienia jej oraz rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z materiału dowodowego nie wynika, by zachodziły szczególne okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia: poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności albo w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia: przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Konkludując, Sąd I instancji podkreślił, że spłata zadłużenia jest obowiązkiem skarżącej, nawet jeśli organ KRUS wydał wadliwą decyzję co do obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Trafnie również uznał organ, że skarżąca nie podejmuje żadnych działań w celu spłacenia zadłużenia, a zatem nie można pomijać argumentów organu dotyczących równego traktowania wszystkich podmiotów zobowiązanych do opłacania składek i konieczności dbania o środki publiczne. Przy tym należy pamiętać, że należności mogą być regulowane w ratach w wysokości odpowiadającej możliwościom zobowiązanego.

E. R. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej; p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady w interpretacji przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia;

- przepisu art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. przez niesprawdzenie czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

oraz

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. przez błędne uznanie, że stan majątkowy i sytuacja rodzinna E. R. pozwala na opłacenie przedmiotowych należności bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie i rodziny oraz że nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd całkowicie pominął fakt, że w dniu [...] października 1999 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – Oddział Regionalny w C. wydała decyzję o podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników, a następnie w dniu [...] marca 2004 r. organ KRUS uchylił decyzję, a decyzją z dnia [...] maja 2005 r. stwierdził, że skarżąca nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia wydania tej decyzji.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, skarżąca nie przyczyniła się do powstania zaległości w płatnościach dla ZUS, a tym samym do powstania odsetek od nieuregulowanych należności. W okresie od października 1999 r. do maja 2005 r. odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne rolników w przeświadczeniu, że wywiązuje się ze swoich obowiązków wobec organu. Nie była zaś w stanie przewidzieć, że KRUS uchyli swoją decyzję, wobec czego powstanie zaległość względem ZUS.

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że czynione przez nią rozporządzenia majątkowe nie miały związku z wyzbyciem się majątku w celu uniknięcia spłat należności. Po zniesieniu wspólności majątkowej małżeńskiej wyrokiem z dnia 8 marca 2004 r. małżonkowie R. dokonali podziału majątku, jednakże nastąpiło to przed wydaniem decyzji przez KRUS. W związku z powyższym przy zawieraniu ugody skarżąca nie działała ze świadomością pokrzywdzenia organu.

W skardze kasacyjnej wskazano również, że Sąd I instancji winien był zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. sprawdzić, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy, na których w tej sprawie oparto skargę kasacyjną oraz uzasadnienie tych podstaw wymagają uwagi, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem - tak jak w rozpatrywanym przypadku - przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpią, Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie postawionych Sądowi I instancji zarzutów. Z tych względów na wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek formułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadniania, zgodnie z wymogami prawnymi określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wadliwość (w tym brak precyzji) w sformułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia może uniemożliwić lub utrudnić merytoryczną ich ocenę.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jej podstawy nie są usprawiedliwione - w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Wobec tego, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. Ocena prawidłowości przyjętych przy wyrokowaniu ustaleń faktycznych, które rzutują na zastosowanie prawa materialnego, w pierwszym rzędzie wymaga bowiem rozważenia, jakie fakty uznać należało za istotne dla załatwienia sprawy. O tym decydują zaś prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2).

I tak, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Art. 28 w ust. 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl art. 20 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Brzmienie przytoczonych regulacji jednoznacznie wskazuje zatem, że do umorzenia należności z tytułu składek może dojść tylko wówczas, gdy spełnione zostaną określone prawem przesłanki. Według ogólnej reguły wymogiem umorzenia należności jest "całkowita nieściągalność" w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W przypadku zaś ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia brak "całkowitej nieściągalności: nie jest konieczny, umorzenie należności jest możliwe także w razie zaistnienia "uzasadnionych przypadków".

Z uwagi na użyte w cytowanych przepisach sformułowanie: "należności /.../ mogą być umarzane", decyzjom w tym przedmiocie przypisuje się charakter decyzji uznaniowej. Organ administracji publicznej ma zatem możliwość dokonania wyboru podejmowanego rozstrzygnięcia. Jednakże - co istotne - organ może (a nie musi) uwzględnić wniosku o umorzenie należności z tytułu składek tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są ustawowe przesłanki (tzn. nieściągalność - art. 28 ust. 2 lub uzasadnione przypadki - art. 28 ust. 3a). W przypadku zaś, gdy ustawowe przesłanki możliwości umorzenia składek nie zaistnieją, organ nie ma żadnych podstaw prawnych do uwzględnienia złożonego wniosku. Odmowa umorzenia z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego. Dopiero stwierdzenie, że przesłanki przemawiające za zastosowaniem instytucji umorzenia zostały spełnione przez stronę zobowiązaną, daje organowi możliwość podjęcia uznaniowej decyzji administracyjnej - umarzającej, lub odmawiającej umorzenia należności.

Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kontrola sądowa legalności decyzji uznaniowych dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, w szczególności sprawdzenia, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji, którą oceniono możliwość umorzenia należności (odsetek) z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., przy czym – z uwagi na ustalenie, że zachodzi "całkowita nieściągalność" – decyzja odmowna w tym zakresie została wydana w warunkach uznania administracyjnego. Organ badał nadto zasadność wniosku o umorzenie także w świetle przesłanek zawartych w § 3 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., zawierającego delegację do określenia szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Kwestionując prawidłowość wykładni art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. - tj. przepisów, które stanowiły podstawą prawną odmowy umorzenia należności składkowych - autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak w jakim zakresie nie zgadza się z interpretowaniem tych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jak – w jego ocenie – przepisy winny być rozumiane. W treści zarzutu zawartego w pkt I petitum skargi kasacyjnej wskazano, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, 2 i 3 a u.s.u.s. polega na błędnym uznaniu, że stan majątkowy i sytuacja rodzinna E. R. pozwala na opłacenie przedmiotowych należności bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie i rodziny oraz że nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W tym stanie rzeczy – w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - przyjąć trzeba, że w istocie kwestionowana nie jest wykładnia tych przepisów lecz zastosowanie art. 28 ust. 1 i 3a ustawy.

Objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – o czym już była mowa – stanowi o możliwości umorzenia należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W rozpoznawanej sprawie - co jest poza sporem - ustalono że zachodzą przypadki nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. Decyzja o odmowie umorzenia – mimo spełnienia ustawowych przesłanek (o których mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3) – została zatem wydana w warunkach uznania administracyjnego. Sąd I instancji nie podważył stanowiska organu, że za odmową umorzenia należności przemawia powszechność ubezpieczenia, równe traktowanie osób podlegających obowiązkowemu uiszczaniu należności składkowych jak i to, że zaistniała "całkowita nieściągalność" nie jest trwała (skarżąca może podjąć pracę, nie stoi temu na przeszkodzie jej stan zdrowia, brak kwalifikacji ani też doświadczenia zawodowego, nadto postępowanie ze skargi kasacyjnej wniesionej do SN w sprawie uznania za bezskuteczną w stosunku do ZUS ugody zawartej między małżonkami nie zostało zakończone, prawomocnie nie zakończono też postępowania dotyczącego odpowiedzialności wspólnika spółki cywilnej za zobowiązania skarżącej).

W świetle przedstawionego wyżej (a niekwestionowanego) zakresu kontroli decyzji uznaniowych nie ulega wątpliwości, że podjęcie decyzji uznaniowej wiąże się z odpowiednim wyważaniem interesów przeciwstawnych stron - interesów obywatela z interesami publicznymi.

Jednakże - jak wynika z zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) - autor skargi kasacyjnej nie podważa prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiałów sprawy pod kątem oceny tych przeciwstawnych interesów, nie kwestionuje motywów decyzji uznaniowej. Sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że zarzutem naruszenia ww. przepisów k.p.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zmierza do podważenia prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dla zbadania przesłanek z art. 28 ust. 3a (co będzie jeszcze przedmiotem rozważań) nie zaś przesłanek uznania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się bowiem z oceną stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej skarżącej oraz skutków (dla zobowiązanej i jej rodziny) jakie pociągnie opłacenie należności.

Niewątpliwie, zgodnie z art. 7 k.p.a. organy zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Art. 77 § 1 k.p.a. - doprecyzowując zasadę prawdy obiektywnej - obliguje organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia. Stosownie zaś do treści art. 80 k.p.a. organ jest uprawniony do oceny dowodów w granicach prawem przyznanej swobody.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym, zakończonym kontrolowaną decyzją, nie uchybiono tym przepisom. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej WSA badał czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. To zaś, czy kontrola w tym zakresie była prawidłowa, jest kwestią odrębną. Nie budzi jednak wątpliwości, że przyczyny powstania zaległości składkowych – w świetle art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. nie należą do przesłanek uzasadniających umorzeniem tych należności.

Formułując pod adresem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak jakich dowodów, istotnych dla sprawy, nie zebrano, jakich nie rozpatrzono, które oceniono dowolnie. Tak sformułowany zrzut nie może więc być skuteczny. Zarzutem naruszenia tych przepisów nie można nadto skutecznie kwestionować "niewyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek rozstrzygnięcia", ani też "wad w interpretacji przepisów ustawy /.../".

Wobec powyższego stan faktyczny sprawy, przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu, uznać należy za niepodważony, a zatem wiążący w postępowaniu kasacyjnym. Zgodnie z nim skarżąca jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku, mieszka wraz z synami i mężem, w mieszkaniu należącym do synów, mąż ponosi wszystkie opłaty związane z korzystaniem z mieszkania. Skarżąca jest osobą zdrową, zdolną do pracy. Niesporny fakt zniesienia ustawowej wspólności małżeńskiej nie wyłącza obowiązków męża skarżącej w zakresie ponoszenia kosztów utrzymania, a skarżąca nie twierdziła, że mąż nie osiąga dochodów. Ponadto skarżąca dzierżawi grunt rolny, przychody z tego tytułu mogą stanowić pomoc w utrzymaniu rodziny.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zarzut błędnego zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest całkowicie nietrafny. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Taka sytuacja w sprawie nie występuje.

Wprawdzie omawiany zarzut w skardze kasacyjnej uzasadniany był tylko wadliwym – w ocenie autora skargi kasacyjnej – uznaniem, "że stan majątkowy i sytuacja rodzinna E. R. pozwala na opłacenie przedmiotowych należności bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie i rodziny oraz że nie pociągnęłoby to zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny". Należy jednak mieć na uwadze, że generalnie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. reguluje możliwość umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia – gdy nie zachodzi "całkowita nieściągalność" tych należności. W takich sytuacjach umorzenie należności może nastąpić z "uzasadnionych przypadków". W rozpoznawanym przypadku tymczasem stwierdzono "całkowitą nieściągalność" należności, o umorzenie których wniesiono. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyklucza to jednak możliwości zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i badania czy zachodzą przesłanki z § 3 rozporządzenia MGPiPS. Wystąpienie okoliczności określonych tym przepisem (m.in. takich jak pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) może być bowiem brane pod uwagę także przy ważeniu interesu obywatela, w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Przy ocenie prawidłowości zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podkreślenia wymaga nadto, że analizy - czy sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej jest tego rodzaju, że opłacenie objętych wnioskiem o umorzenie należności pociągnie zbyt ciężkie dla zobowiązanej i jej rodziny skutki - dokonano pod kątem przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r.

Zarzut naruszenia tego przepisu nie został sformułowany.

Z tych wszystkich względów żadna z podstaw kasacyjnych nie usprawiedliwiała wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.