Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1094/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi N. I. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora [...] w I. z dnia [...] czerwca 2021r. Nr [...] [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej N. I. kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1094/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku w wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.), art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 195), art. 104, art. 107 § 1, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), orzekł o wymierzeniu N. I. - kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności, w zakresie objętym obowiązującym zakazem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzono wspólnie z przedstawicielami Komendy Powiatowej P. w I., kontrolę sanitarną działalności obiektu handlowego: Sklepu [...] przy ul. [...] w I., należącego do N. I.. W jej trakcie wykazano naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegających na prowadzeniu zakazanej prawem działalności związanej z handlem detalicznym oraz nie zastosowanie się do obowiązku nakazu czasowego jej ograniczenia w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛.

W dniu [...] marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.). Zgodnie z obowiązującym w trakcie trwania kontroli § 9 ust. 25 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 z późn. zm.): do dnia 9 kwietnia 2021 r. w obiektach handlowych lub usługowych, w tym parkach handlowych, o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2000 m˛ ustanawia się zakaz: handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej, z wyłączeniem takiego, którego przeważająca działalność polega na sprzedaży określonych w ww. rozporządzeniu artykułów/produktów.

Podczas trwania kontroli stwierdzono, że prowadzona działalność polegająca na handlu detalicznym w obiekcie handlowym nie dotyczy sprzedaży artykułów objętych wyłączeniem, wymienionym w § 9 ust. 25 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Stwierdzono również, iż ww. obiekt handlowy jest otwarty dla klientów. Na terenie sklepu przebywało trzydzieści osób, które dokonywały zakupów.

Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji zarząd spółki udostępniając obiekt klientom, swoim postępowaniem stworzył istotne ryzyko dla przebywających tam osób, narażając je na zakażenie SARS-CoV-2. Stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W trakcie kontroli w obiekcie przekazano stronie informację o ustnym ogłoszeniu decyzji w sprawie nakazu zaprzestania działalności, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Tego samego dnia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. wydał decyzję nr [...] [...] z dnia [...].04.2021 r., dotyczącą zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na handlu detalicznym w ww. obiekcie.

W dniu [...] kwietnia 2021r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. wspólnie z funkcjonariuszami Komendy Powiatowej P. w I. przeprowadzili kontrolę sprawdzającą wykonanie nakazu decyzji nr [...], [...] z dnia [...].04.2021 r. Podczas trwania kontroli stwierdzono, iż ww. obiekt handlowy jest nadal otwarty dla klientów, a przy wejściu do sklepu pracownicy wydają im numerki (wprowadzono w obiekcie limit osób przebywających jednocześnie na jego terenie i ustalono go na 99 klientów). Na terenie sklepu przebywali klienci, którzy dokonywali zakupów. Do czynnych stanowisk kasowych były ustawione kolejki klientów.

W związku z powyższym stwierdzono, że nakaz z decyzji nr [...], [...] z dnia [...].04.2021r., dotyczący zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na handlu detalicznym w obiekcie handlowym [...] przy ul. [...] w I., należącym do [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w I., nie został wykonany, co stanowi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegających na prowadzeniu zakazanej prawem działalności związanej z handlem detalicznym oraz nie zastosowanie się do obowiązku nakazu czasowego jej ograniczenia w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛.

Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. otrzymał z Komendy Powiatowej P. w I. notatki służbowe poświadczające, że obiekt handlowy przy ul. [...] w I. w dniach od 7 do [...] kwietnia 2021 r. oraz od 12 do [...] kwietnia 2021 r. funkcjonował, czym nadal stwarzał istotne ryzyko szerzenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2, udostępniając obiekt dla klientów.

W związku z powyższym, w dniu [...] kwietnia 2021 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pieniężnej kary administracyjnej o czym poinformowano stronę, doręczając korespondencyjnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Organ I instancji wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r., w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512) było wielokrotnie nowelizowane, również w zakresie temporalności zakazów wynikających z ww. rozporządzenia, przedłużając zakaz prowadzenia określonych gałęzi działalności, aż do 3 maja 2021 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 814 z późn. zm.), w którym § 9 zakaz handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej w obiektach handlowych lub usługowych, w tym parkach handlowych, o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2000 m˛, nie został ujęty.

Podkreślono, że art. 46 jak i art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.), obowiązywały zarówno w dacie popełniania deliktu administracyjnego, jak i w dacie orzekania przez organ I stopnia.

W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., dotycząca zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na handlu detalicznym w obiekcie handlowym [...] przy ul. [...] w I. stała się bezprzedmiotowa ze względu na zmianę obowiązujących przepisów prawa.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. w dniu [...] maja 2021 r. wydał decyzję nr [...] wygaszającą z urzędu decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., co nie zmienia faktu, iż działalność obiektu handlowego [...] przy ul. [...] w I., spowodowała bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiła rażące lekceważenie wysiłków Państwa [...], w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19).

Odnosząc się do kwestii intertemporalnych przepisów organ I instancji zgodził się ze stanowiskiem zawartym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 28 września 1999 r. (sygn. akt. I SA/Wr 926/98, uchwała NSA z 12 września 2005 r. (sygn. akt. I FPS 2/5, wyrok NSA z 19 lipca 2017 r. (sygn. akt GSK 3074/15), gdzie wskazano, że "w odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) między stroną, a organem administracji w takiej sprawie powstaje z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa".

Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 do 30 000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1 wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Przepisy ww. ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w takim przypadku należy zastosować regulacje kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. i organ administracji publicznej, wymierzając stronie karę w wysokości 30 000,00 zł, wziął pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości, rozmiar prowadzonej działalności oraz, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszeń obowiązujących przepisów. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, kara w wysokości 30 000,00 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. (odstąpienie od kary) z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa wynikająca z zachowania strony postępowania jest znikoma. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszenia obowiązujących przepisów prawnych. Zakaz prowadzenia takiego rodzaju działalności został przez prawodawcę wprowadzony w celu ograniczenia bezpośredniego kontaktu między osobami potencjalnie zakażonymi i tym samym przerwaniu dróg szerzenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2, co ma szczególne znaczenie w czasie wzmożonej transmisji zakażeń. Strona swoim zachowaniem polegającym na prowadzeniu zakazanej prawem działalności związanej z handlem detalicznym oraz nie zastosowaniem się do obowiązku nakazu czasowego jej ograniczenia w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, z udziałem kilkudziesięciu osób w przedmiotowym obiekcie stworzyła ryzyko zachorowania innych osób na chorobę szczególnie niebezpieczną, wysoce zakaźną jaką jest zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2.

Biorąc pod uwagę wysoką liczbę zgonów oraz osób zakażonych wirusem SARS-CoV-2 na terenie kraju, a także na terenie powiatu inowrocławskiego, zdaniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. oczywiste jest, iż Spółka [...] stworzyła istotne i realne ryzyko dla innych osób narażenia ich na zakażenie SARS-CoV-2, a kara ma w tym przypadku stanowić formę prewencji przed popełnianiem takich czynów. Organ postanowił w oparciu o przepis art. 108 § 1 k.p.a. nadać decyzji o ukaraniu rygor natychmiastowej wykonalności. Jedną z przesłanek takiego rozstrzygnięcia jest niezbędność ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Natychmiastowa wykonalność decyzji o nałożeniu kary za naruszenie tak istotnych obowiązków z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego, ma na celu ochronę najistotniejszej wartości, jaką jest ludzkie życie i zdrowie.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w I. zarzuciła:

1. nieważność decyzji polegającą na jej wydaniu w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które nie zawierało już w swej treści ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na handlu detalicznym materiałów remontowych w obiektach o pow. 2000 m˛, a nadto wydanie decyzji w sprawie zakończonej inną decyzją;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

. art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie uchylonych przepisów dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w obiektach handlowych i nie wzięcia pod uwagę zmiany przepisów prawnych w dniu wydania decyzji, co spowodowało wydanie decyzji o karze administracyjnej w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku już nie obowiązywały, a brak jest podstaw do karania w sytuacji gdy czyn nie podlega karze;

. art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. i 75 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie okoliczność będących przesłankami do wydania przedmiotowej decyzji i oparcie się wyłącznie na notatkach urzędowych P., które nie mogą być samodzielnym dowodem w sprawie;

Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].07.2021 r., nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Inspektor Sanitarny wskazał, że z dokumentacji analizowanej sprawy wynika, że organ I instancji działał na podstawie obowiązującego prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy potwierdza, iż w postępowaniu zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz oceniając daną okoliczność za udowodnioną (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W związku z powyższym, organ II instancji uznał, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w sposób jak najbardziej budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zatem przedstawiony powyżej zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr K/l 1/21, znak: [...], spełniającej wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto w ocenie organu II instancji ustalony na podstawie notatek policyjnych stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Brak jest najmniejszych powodów, dla których funkcjonariusz P. miałby poświadczyć w sporządzonej notatce nieprawdę, przy czym stosownie do art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis ten jest szczególnie istotny w okresie panującej epidemii, kiedy prowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności w postaci przesłuchania świadków czy stron, jest dodatkowo utrudnione, gdyż wiąże się z dodatkowym ryzykiem rozprzestrzeniania się wirusa. Zatem, tym bardziej przesłuchiwanie odwołującego wiązałoby się z dodatkowym ryzykiem dla osób przeprowadzających taką czynność, a stan faktyczny został ustalony należycie.

Nawet przyjmując, że strona podczas przesłuchania zaprzeczyłaby informacjom przedstawionym w notatkach służbowych, zdaniem organu odwoławczego wskazać trzeba, że w konfrontacji z jednoznaczną treścią ww. dokumentów sporządzonych przez funkcjonariuszy P. zeznania takie nie mogłyby być uznane za wiarygodne, a jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 24.09.2018 r., I OSK 797/18, podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł być skuteczny. Zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza możliwość uznania jako skutecznego środka dowodowego także dokumentu prywatnego, a sporządzenie notatki urzędowej przez funkcjonariusza publicznego na miejscu zdarzenia z jego przebiegu jest informacją o faktach i nie wymaga potwierdzenia w formie dokumentu urzędowego. Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.".

W ocenie Inspektor Sanitarny zarzut braku uwzględnienia przez organ I instancji stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania decyzji jest nietrafiony. Odwołujący wskazał, że każda decyzja winna zostać wydana na podstawie obowiązujących w chwili jej wydania przepisów prawa, a organ I instancji przyjął, iż w dniu [...] czerwca 2021 roku nadal obowiązywały przepisy dotyczące ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na handlu detalicznym materiałami remontowymi w obiektach o pow. 2000 m˛, takie jak w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] marca 2021 roku zmienione rozporządzeniem z dnia [...] kwietnia 2021 roku.

Tymczasem zostały one uchylone przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 roku w sprawie ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych w związku z epidemią. W konsekwencji w ocenie N. S.. z o.o. odpadły przesłanki określone w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Odnosząc się do ww. zarzutu, organ II instancji podkreślił, że norma art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, (która przewiduje zasadę stosowania przepisu względniejszego dla strony stanowiąc, iż w sytuacji, gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony) nie znajduje zastosowania w przypadku wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Zwalczanie epidemii opiera się głównie na szybkości wprowadzanych instrumentów w ujęciu administracyjnym, których celem jest prewencja indywidualna i zbiorowa, mająca wpływ na zachowania ludzi poprzez system kar nakładanych na podmioty gospodarcze i obywatela. Należy podkreślić, iż "cofnięcie" nałożonej kary pieniężnej za czyn, który w chwili popełnienia objęty był wskazaną w przepisach sankcją, mogłoby skutkować brakiem poszanowania dla obowiązującego prawa i przejawiać się w ignorowaniu ustalonych prawem reguł, co prowadzić by mogło do poczucia bezkarności implikującego zachowania rażąco niezgodne z prawem i szkodliwe w skutkach dla społeczeństwa i zdrowia publicznego, co jest szczególnie istotne w czasie stanu epidemii. Ryzykowne byłoby założenie wyłączające "karalność" osoby naruszającej, wynikające z przepisu prawa zakazy z uwagi na zniesienie danego zakazu za czyn popełniony w okresie jego obowiązywania, a okres ten jest okresem wprost wynikającym z regulacji, prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że w ostatnich dniach obowiązywania zakazów nie trzeba ich przestrzegać, bo żaden organ nie przeprowadzi postępowania w trybie pozwalającym na skuteczne ukaranie.

Z taką interpretacją zastosowania przepisów o zakazach, nakazach i ograniczeniach wydawanych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zdaniem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby w praktyce do podważenia każdego rozstrzygnięcia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczącego zakazu, nakazu i ograniczenia, które zostało wprowadzone czasowo z uwagi na zagrożenie epidemiologiczne i stosowane wyłącznie przez okres niezbędny do uniknięcia szerzenia się niebezpieczeństwa, a następnie z uwagi na przyjęcie polityki rozwiązań adekwatnych do bieżącej sytuacji epidemicznej zniesione lub ograniczone celem jak najmniej uciążliwych skutków dla życia społecznego i gospodarczego. Biorąc pod uwagę powszechne (w stanie epidemii) zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium RP, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących w tym czasie przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów, które widząc nieskuteczność działania organów administracji publicznej, będą również podejmować działania stanowiące zagrożenie dla zdrowia publicznego poprzez lekceważenie regulacji mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się epidemii.

Wskazać też w przekonaniu organu II instancji należy, że obowiązujący system prawny akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z "natury" określonych postępowań administracyjnych mających szczególny cel i prowadzonych w wyjątkowych uwarunkowaniach, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu). Zdarzają się przypadki, w których postępowania prowadzone przez organ administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego (stanowisko to zostało wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 531/10). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3074/15 wskazał, że "w odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) między stroną, a organem administracji w takiej sprawie powstaje z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku, wynikającego z przepisów prawa."

Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19, organ odwoławczy uznał, co do zasady, że przepisy względniejsze powinny mieć zastosowanie do stanów prawnych występujących przed dniem zmiany tych regulacji, to taka reguła nie może ze swej istoty mieć zastosowania do przepisów, których istotą jest ich czasowy charakter. Na gruncie rozstrzygania o nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych wskazano, że przepisy art. 46 ust. 4 pkt 1, jak i art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązywały zarówno w dacie popełnienia deliktu administracyjnego, jak i w dacie rozstrzygnięcia organu. Organ administracji publicznej związany zasadą praworządności obowiązany jest stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji. Tak określona podstawa decyzji wymaga jednak uwzględnienia wartości wynikających z konstytucyjnych zasad, a zatem, że co do regulacji stosowania wobec jednostki sankcji, w tym administracyjnej kary pieniężnej, nie można stosować przepisów, które nie obowiązywały w dniu naruszenia obowiązków lub zakazów.

Przepisy prawa o charakterze sankcyjnym objęte są konstytucyjnym zakazem lex retro non agit, dlatego w ocenie organu II instancji nałożenie administracyjnych kar pieniężnych jest dopuszczalne tylko na podstawie materialnej regulacji obowiązującej w dniu zdarzenia uzasadniającego stosowania sankcji. Mając powyższe na uwadze, przepis art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem organu, nie znalazł zastosowania w przypadku wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Odwołująca podniosła ponadto, iż naruszona została zasada res iudicata oraz zakaz ne bis in idem czyli zakaz orzekania co do tej samej sprawy. W ocenie spółki, organ I instancji w tej samej sprawie wydał już inną decyzję, tj. decyzję o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności handlu detalicznego, a zatem wypowiedział się w kwestii tego samego stanu faktycznego co powoduje, że w danej sprawie w tych samych okolicznościach pojawiły się dwa różne orzeczenia.

Powyższe w ocenie organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż decyzja nakazująca zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na handlu detalicznym w obiekcie handlowym [...] przy ul. [...] w I. została wydana w związku z nieprzestrzeganiem zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które organ I instancji stwierdził podczas czynności inspekcyjnych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2021 r. Rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot niniejszego odwołania stanowi konsekwencję nieprzestrzegania przepisów ww. rozporządzenia, które stwierdzone zostało w dniach od 7 do [...] kwietnia 2021 r. oraz od 12 do [...] kwietnia 2021 r. przez funkcjonariuszy P..

W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. dokonał prawidłowej wykładni art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) przyjmując, że przewidziana tą regulacją kara pieniężna jest przymuszeniem do respektowania nakazów i zakazów wynikających z obowiązującego prawa. Celem nałożenia kary pieniężnej jest nie tylko zniechęcenie strony postępowania do dalszego podejmowania działań w przedmiotowym zakresie, ale ma ona również pełnić funkcję represyjną, stanowiąc dość poważną dolegliwość finansową. Miarkując zatem wymiar kary pieniężnej w dopuszczalnym zakresie od [...] zł do [...] zł organ przyjął, że adekwatną dolegliwością będzie określenie wysokości kary na kwotę [...]zł.

Odnosząc się do prowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. słusznie ograniczył się wyłącznie do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa, co bezsprzecznie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Każdy przypadek ujawnienia złamania (oraz w szczególności ostentacyjnego ignorowania) przepisów, które z założenia mają na celu ochronę obywateli przed zarażeniem musi skutkować podjęciem przez organ administracyjny przewidzianych w takiej sytuacji działań. N. S.. z o.o. poprzez wielokrotnie powtarzające się niezastosowanie się do obowiązujących nakazów i zakazów, naraziła zdrowie i życie ludzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieodpowiedzialne zachowanie odwołującego stwarza nie tylko bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, ale także wywołuje negatywne skutki społeczne polegające na ignorowaniu przepisów prawa przez kolejne podmioty. Stąd też potrzeba przezwyciężenia tego zjawiska w imię interesu społecznego wymaga zastosowania wszelkich dostępnych środków, w tym również tych o charakterze represji finansowych. W obecnej sytuacji epidemiologicznej, postępowania prowadzone przez organ administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także mają na celu powstrzymać, a co najmniej zmniejszyć wystąpienie ogromnych strat materialnych. Tak też jest w niniejszej sprawie.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego konieczne było podjęcie działań wobec N. S.. z o.o., jako podmiotu, który wielokrotnie złamał przepisy ustanowione w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a kara nałożona decyzją nie była nadmierna w stosunku do zagrożenia. Nadmienić należy także, że przepisy prawa przewidują za powyższe przewinienie karę od 10 000,00 do [...] zł, zatem kara nałożona na stronę jest jak najbardziej adekwatną sankcją finansową wynikającą z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając interes społeczny - ochronę zdrowia i życia ludzkiego, Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary finansowej, gdyż rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zapewnienie bezpieczeństwa ogółowi społeczeństwa, zatem organ I instancji zobowiązany był do podejmowania wszystkich czynności mających na celu jego zagwarantowanie, przy czym przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i w związku z powyższym, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie zastosował regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności dla uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma, gdyż N. S.. z o.o. swoim działaniem stworzyła wysokie ryzyko dla innych osób narażonych na zakażenie SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Celem każdej sankcji (kary) ma być jej aspekt wychowawczo-zapobiegawczy realizujący się zarówno w odniesieniu do samego sprawcy czynu (tak, by nałożona kara była na tyle dolegliwa, aby zniechęcała sprawcę do ewentualnej recydywy), jak też do ogółu społeczeństwa (poprzez, z jednej strony odstraszanie potencjalnych "naśladowców" od popełnienia czynu zakazanego, a z drugiej, poprzez kształtowanie sprawiedliwości, obowiązywania i skutecznego egzekwowania norm prawa). Kara stanowi również czytelny komunikat, że ignorowanie nakazów i zakazów mających na celu ograniczenie epidemii COVID-19, którego konsekwencją może być zagrożenie dla życia lub zdrowia innych ludzi podlega zdecydowanej represji Państwa. Materiał dowodowy nie był kwestionowany. W obliczu jasnego stanu faktycznego i niekwestionowanego materiału dowodowego nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

Inspektor Sanitarny uważa, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ I instancji podejmował czynności adekwatnie do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jest on obowiązany zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. pismami z dnia [...].04.2021 r. oraz [...].05.2021 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej. W toku postępowania odwoławczego także zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość składania wniosków. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Wskazano również, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) było wielokrotnie nowelizowane, również w zakresie temporalności zakazów wynikających z ww. rozporządzenia, przedłużając zakaz prowadzenia określonych gałęzi działalności aż do 3 maja 2021 r., kiedy weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 814 z późn. zm.), w którym § 9 w zakresie zakazu handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej w obiektach handlowych lub usługowych w tym parkach handlowych o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2 000 m˛, nie został ujęty.

Podkreślenia zdaniem organu II instancji wymaga fakt, iż art. 46, jak i art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) obowiązywały zarówno w dacie popełnienia deliktu administracyjnego, jak i w dacie orzekania przez organ I stopnia. Odnosząc się do kwestii intertemporalnych przepisów należy zgodzić się ze stanowiskiem ujętym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. (sygn. akt I SA/Ww 926/98, uchwała NSA z 12 września 2005 r.), gdzie wskazano, że w odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) między stroną, a organem administracji w takiej sprawie powstaje z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189 d Kodeksu postępowania administracyjnego i organ administracji publicznej wymierzając stronie karę w wysokości 30.000,00 zł wziął pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości, rozmiar prowadzonej działalności.

Zdaniem organu odwoławczego należy mieć na uwadze, że rozwój epidemii oraz jej przeciwdziałanie i zwalczanie uzależnione jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. Ich nieprzestrzeganie w sposób oczywisty przyczynia się do rozwoju epidemii w Polsce, której negatywne skutki odczuwa każdy obywatel. W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu zobowiązanie osób nieprzestrzegających rygorów sanitarno-higienicznych wynikających z prawa powszechnie obowiązującego do przestrzegania przepisów kształtujących zachowania mające na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Słuszny interes obywateli, który musi być brany pod uwagę przy każdym postępowaniu administracyjnym, objawił się w prawie obywateli do oczekiwania od organu administracji publicznej zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego, również poprzez administracyjne oddziaływanie na osoby, które temu bezpieczeństwu zagrażają. Nie można uznać, że organ administracji publicznej może tolerować zachowania osób, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia innych ludzi. Działanie takie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wnioskami wynikającymi z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawa osoba naruszająca przepisy prawa powszechnie obowiązującego ukierunkowane na zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego innych osób (w tym całej społeczności lokalnej) nie może posiadać uprzywilejowanej pozycji wobec obywatela narażonego na zakażenie wskutek tych niezgodnych z przepisami działań, który prawnie zasługuje na ochronę ze strony organów administracji rządowej. Na straży bezpieczeństwa tego drugiego obywatela zobowiązany jest stać organ administracji publicznej i uwzględniać słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli w relacji do interesu prywatnego sprawcy, które to interesy w danych okolicznościach sprawy w sposób oczywisty górują nad interesem prywatnym (w istocie jedynie majątkowym) osoby lekceważącej przestrzeganie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W skardze do Sądu N. I. orzeczeniu organu odwoławczego zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

1. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PPIS w I. z dnia [...] czerwca 2021 roku pomimo wydania jej bez podstawy prawnej w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w chwili wydania decyzji nie zawierało już w swej treści ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na handlu detalicznym materiałów remontowych w obiektach o pow. 2000 m˛, a nadto wydanie decyzji w sprawie zakończonej inną decyzją;

2. art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie uchylonych przepisów dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w obiektach handlowych i nie wzięcia pod uwagę zmiany przepisów prawnych w dniu wydania decyzji, co spowodowało wydanie decyzji o karze administracyjnej w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku już nie obowiązywały, a brak jest podstaw do karania w sytuacji gdy czyn nie podlega karze;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie okoliczności będących przesłankami do wydania przedmiotowej decyzji i oparcie się wyłącznie na notatkach urzędowych P., które nie mogą być samodzielnym dowodem w sprawie;

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji ewentualnie uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto skarżąca wniosła o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, albowiem na skutek wykonania decyzji grozi stronie niepowetowana szkoda majątkowa, zaś istnieją podstawy do jej uchylenia.

Pomijając fakt niekonstytucyjności rozporządzeń covidowych, skarżąca zauważyła w uzasadnieniu podniesionych zarzutów, że każda decyzja winna zostać wydana na podstawie obowiązujących w chwili wydania przepisów prawa. Zarówno organ I jak i II instancji bezrefleksyjnie przyjął, iż w dniu 4 czerwca 2021 roku nadal obowiązywały przepisy dotyczące ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na handlu detalicznym materiałami remontowymi w obiektach pow. 2000 m˛ takie jak w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku, zmienionym rozporządzeniem z 1 kwietnia 2021 roku. Tymczasem zostały one uchylone przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 w sprawie ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych w związku z epidemią i od dnia 4 maja 2021 roku tzw. markety budowalne mogą prowadzić działalność gospodarczą w reżimie sanitarnym. W konsekwencji odpadły przesłanki określone w art. 48 a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Za nietrafne w ocenie skarżącej należy uznać twierdzenie organu a quem, że przepisy prawa ze względu na epidemię wirusa SARS-CoV-2 winno interpretować się inaczej niż dotychczas, a podmioty, które wykroczyły poza wprowadzone przepisy epidemiczne, mimo ich późniejszego uchylenia winny ponieść karę. Stan epidemii nie może stać się usprawiedliwieniem bezprawnego, naruszającego Konstytucję i zawarte w niej prawa i wolności obywatelskie działania organów administracji publicznej. Organy Inspekcji Sanitarnej wydając decyzje na podstawie nie obowiązujących w chwili orzekania przepisów naruszają rażąco zasadę zaufania państwa do obywatela.

W związku z zagrożeniem zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął szereg działań legislacyjnych polegających na wydawaniu rozporządzeń wprowadzających ograniczenia, nakazy i zakazy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Konstytucja RP przewiduje szczególny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej w sytuacjach nadzwyczajnych. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1,3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Pomimo dostępnych i legalnych instrumentów prawnych Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii.

Dlatego też do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela wprowadzanych przez Radę Ministrów, w ocenie skarżącej, mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym, w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka, nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, swoboda prowadzenia działalności gospodarczej może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes państwa. Skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak - orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P11 /98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r" sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10 i inne ). Z kolei rozporządzenie powinno zawierać tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W konsekwencji, w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Z kolei z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w ocenie skarżącej nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

W ocenie skarżącej, doszło do przekroczenia przez Radę Ministrów delegacji ustawowej zawartej w art. 46a ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który wskazuje, że Rada Ministrów może określić zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. To oznacza, że Rada Ministrów powinna określić zagrożony obszar, którym nie może być całe terytorium oraz wyznaczyć strefy w których obowiązywałyby ograniczenia z art. 46b. Tymczasem w rozporządzeniach covidowych, w szczególności rozporządzeniu z 19 marca 2021 roku nie wyznaczono ani obszarów ani stref, a wprowadzono nakazy i zakazy na całym terytorium RP. Takie działanie zdecydowanie przekracza delegacje ustawową.

Podkreślić zdaniem skarżącej należy, że § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku nie wprowadza czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, gdyż w przypadku działalności prowadzonej przez skarżącego wprowadzał całkowity zakaz jej prowadzenia, a więc stanowczo wykraczało ono poza delegacje ustawową. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Zakaz prowadzenia działalności może być przedłużany, co powoduje fikcyjność czasowych ograniczeń. Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej.

W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie, w przekonaniu skarżącej, zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.

Przekładając powyższe na kanwę niniejszej sprawy skarżąca zauważyła, że wydana decyzja jest nieważna nie tylko z uwagi na wydanie jej bez uwzględnienia zmiany przepisów, ale także z powodu wydania jej w oparciu o niekonstytucyjne akty prawne. Po pierwsze, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej zostały wprowadzone wyłącznie na podstawie rozporządzeń, wbrew przewidzianemu w Konstytucji RP obowiązkowi wprowadzenia takich ograniczeń w drodze ustawy. Po drugie, z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP podstawowe znaczenie ma także to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Po trzecie, treść § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych zakazów i nakazów w związku z ogłoszeniem stanu epidemii na terytorium RP wykraczało zdecydowanie poza upoważnienie ustawowe i wprowadza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu handlu detalicznego materiałami remontowymi w obiektach o pow. 2000 m˛.

Ponadto, zdaniem skarżącej, żaden z orzekających organów nie zwrócił uwagi na to, iż w tej samej sprawie PPIS w I. wydał już inną decyzję tj. decyzję o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności handlu detalicznego przez stronę z dnia [...] kwietnia 2021 roku, a zatem wypowiedział się w kwestii tego samego stanu faktycznego. To powoduje, że w danej sprawie w tych samych okolicznościach pojawiły się dwa rożne orzeczenia. W konsekwencji została naruszona zasada res iudicata oraz zakaz ne bis in idem czyli zakaz orzekania co do tej samej sprawy, a te okoliczności czynią zaskarżoną decyzję nieważną, co powinno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

Kolejną kwestią w ocenie skarżącej jest nieuwzględnienie przez organ II instancji stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Ów obowiązek wynika z art. 7 i 77 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa. Zagadnienie, które przepisy stosować w przypadku ich zmiany w toku postępowania administracyjnego były przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 541/09 wskazano, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 KPA). Organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy również sytuacji gdy, przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania, a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku zachowując jej tożsamość, organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeśli z nowych przepisów nie wynika co innego. W braku szczególnych regulacji nie sposób przy tym uznać, iż ustalenia dokonane w wyniku czynności wyjaśniających podjętych na gruncie przepisów, które utraciły swą moc, nie mogą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia, jeśli zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy na podstawie nowych przepisów (tak - wyrok WSA w Opolu z 25.03.2010 r. II SA/Op 145/10).

Z tych względów, w ocenie skarżącej spółki, organy inspekcji sanitarnej rażąco wykroczyły poza przepisy obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Do uchybień ze strony organu I instancji pominiętych przez organ II instancji w ocenie skarżącej należy zaliczyć także brak podjęcia jakichkolwiek samodzielnych czynności przy ustalaniu stanu faktycznego i oparcie się wyłącznie na notatkach urzędowych funkcjonariuszy P.. Tymczasem to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokonywania ustaleń faktycznych i przeprowadzenia dowodów. Takie stanowisko zostało potwierdzone W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 roku sygn. akt VII SA/Wa 1624/21 stwierdzono, że notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji nie jest dowodem, który zwalnia organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Z powyższego, w ocenie skarżącej wynika, że decyzja niewątpliwie winna zostać uchylona z uwagi na rażące uchybienia popełnione przez organ I Instancji.

Uzasadniając wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji spowoduje powstanie znacznych rozmiarów szkodę w jej majątku. Z kolei rażące naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa administracyjne powyżej powoduje, że brak jest przesłanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Umożliwienie wykonania decyzji, która z przyczyn wskazanych powyżej jest nieważna, stanowi rażące naruszenie porządku prawnego i powodować będzie szkodę w majątku skarżącej. Wydanie przedmiotowej decyzji z tak rażącym naruszeniem przepisów rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą urzędnika i organu wydającego decyzje, która została wykonana i doprowadziła o powstania szkody.

W tym miejscu skarżąca wskazała na treść przepisu art. 135 k.p.a oraz 159 k.p.a. Organ w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy istnieje duże prawdopodobieństwo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji winien wstrzymać wykonanie decyzji. Do "uzasadnionych przypadków", w rozumieniu art. 135 KPA, stanowiących podstawę do wstrzymania natychmiastowej wykonalności zalicza się prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej, wywołanie przez wykonanie decyzji nieodwracalnych skutków prawnych, zmianę okoliczności uzasadniających nadanie rygoru (zob. B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz, 2009, s. 482). W niniejszej sprawie istnieją wszystkie trzy podstawy, a mianowicie decyzja zaskarżona obarczona jest wadą rażących uchybień przepisom prawa, zmieniły się okoliczności polegające na tym, iż rozporządzenia Rady Ministrów pozwalają na normalne funkcjonowanie przedsiębiorstwa skarżącej oraz gdyby doszło do jej wykonania nastąpiłyby nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli Sądu poddana została decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu z dnia 4 czerwca 2021r. w sprawie nałożenia na skarżącą kary administracyjnej w kwocie 30.000 zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm., dalej "u.z.z.z.").

Stosownie do art. 46a u.z.z.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei zgodnie z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii.

Stosownie do art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w którym w brzmieniu obowiązującym na dzień 6 kwietnia 2021r. (data zdarzenia) w § 9 ust.25 pkt 1- do dnia 3 maja 2021 r. w obiektach handlowych lub usługowych, w tym parkach handlowych, o powierzchni sprzedaży lub świadczenia usług powyżej 2000 m2 ustanawia się zakaz:

handlu detalicznego właścicielom lub najemcom powierzchni handlowej, z wyłączeniem takiego, którego przeważająca działalność polega na sprzedaży (tu przepis wymienia przykłady wyłączenia z zakazu. Nie obejmują one produktów, którymi handlowała skarżąca).

Zdaniem orzekających organów, zakaz ustanowiony w rozporządzeniu został przez skarżącą naruszony i uzyskał potwierdzenie w decyzji z [...] kwietnia 2021r. Okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy zdarzenie, które stało się podstawą nałożenia kary miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2021r., a także w kolejnych dniach skarżąca nie respektowała zakazu, a więc w czasie w którym formalnie obowiązywał jeszcze bezwzględny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzonym przez skarżącą. Zakaz ten przestał obowiązywać z dniem [...] maja 2021r.

W odniesieniu do kwestii nałożenia sankcji gdy w czasie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie inne niż w dniu popełnienia zarzucanego skarżącej czynu, a także gdy na dzień nałożenia kary pieniężnej zniesiono już wcześniejszy zakaz, Sąd co do zasady akceptuje w tym zakresie wykładnię zaprezentowaną przez organ odwoławczy. Okoliczność, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed wejściem w życie ustawy/rozporządzenia), nie oznacza jednak luki w prawie i braku podstawy prawnej działania organu w takiej sytuacji. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Wobec braku zatem wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej z tym, że od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy – nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03, opubl. OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40, s. 561, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 września 2005 r., sygn. akt I FPS 2/05, opubl. ONSAiWSA z 2006 r., z. 1, poz. 1; wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., sygn. akt I FSK 1730/07, LEX nr 1014066). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się – przy ocenie decyzji dotyczących deliktu administracyjnego – że sankcja administracyjna za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej nawiązuje się z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; ONSAiWSA, 2006 r. z. 3 poz. 71; a także wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 730/18,). W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jakkolwiek wydając decyzję administracyjną organ administracji publicznej stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak musi to mieć miejsce z uwzględnieniem koniecznych wyjątków i zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. W przypadku wątpliwości które przepisy mają zastosowanie (czy przepis dotychczasowy, czy też nowy), przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Jeżeli zatem w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2385/11, z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1186/12, z 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 732/18, z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1367/18; z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1316/20). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Należy wskazać, że w dacie wydania decyzji obowiązywały sankcje za tożsame zachowania, za które nałożona została kara administracyjna. Skoro w dacie wydania decyzji również obowiązywały sankcje za tożsame zachowania, za które nałożona została kara administracyjna należało ją zastosować. Stosownie do art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Uwzględniając natomiast istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawę ich wydania nie mógł stanowić wadliwie ustanowiony przepis rozporządzenia.

Zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. II OSK 1382/21, wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności - a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) - w rozpatrywanej sprawie, analogicznie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021r., sygn. II GSK 602/21 gdzie zauważono, że w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (vide: Komentarz do art. 7, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak wskazał NSA, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, (w:) A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia ,,tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane ,,tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). Te zasady należy odnieść do sfery swobody działalności gospodarczej.

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. ,,pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Podkreślenia wymaga, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy była ochrona zdrowia. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

W rozporządzeniu wskazano, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. W art. 46a ustawy prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ww. ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przepis § 9 ust. 25 pkt 1 rozporządzenia stanowił wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności - działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP).

Sąd podkreśla, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej konstytucyjną wolność działalności gospodarczej jednak, aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym, warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w ramach jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

Stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021r., II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy, rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021r. a także wcześniejsze z 19 marca 2021 r. w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 2021r. nie spełniało konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć ,,na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i ,,bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że ,,wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie ,,dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie, które w istocie było m.in. podstawą do nałożenia kary administracyjnej nie tyle wykonuje ustawowe upoważnienie, ale uzupełnia treść ustawy o postanowienia, których ona sama nie zawiera i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności.

Wskazać należy, że niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej o którym mowa w art. 31 ust.3 Konstytucji RP, jednak z powyższych względów uznać należało, że konstrukcja przepisu § 9 ust. 25 pkt 1 rozporządzenia ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że określone w powyższym przepisie rozporządzenia ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może być objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.

W tych warunkach Organ orzekający w sprawie więc nie mógł oprzeć się na żadnej podstawie materialnoprawnej rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalonej delegacji ustawowej do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej, którego konsekwencją było nałożenie kary pieniężnej.

Kwestionowane rozwiązanie podustawowe było wzorcem podlegającym zastosowaniu przez organy władzy publicznej, gdyż organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją.

Należy jednak zaznaczyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do ewentualnej odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, wyrok NSA wydany przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie sądów, o których wyżej mowa, powszechnie akceptowane w judykaturze, nie koliduje z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Istnienie tego rodzaju uprawnienia sądów potwierdza orzecznictwo TK, w ramach którego Trybunał stwierdził, że w ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne, ale i organy administracji rozpatrujące konkretne sprawy mają obowiązek stosowania przepisów Ustawy Zasadniczej równocześnie z przepisami ustaw zwykłych i aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji akt ten stosuje się bezpośrednio, chyba że z samej Konstytucji wynika co innego. Dokonuje się to w szczególności poprzez tzw. współstosowanie Konstytucji i ustaw, poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustawowych i podustawowych w taki sposób, aby ustalone normy prawne były w jak największym stopniu zgodne z wzorcami konstytucyjnymi (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19 oraz z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).

Wobec powyższego, naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa. To zaś uzasadnia zakwestionowanie podstawy do nałożenia kary administracyjnej.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt 2 sentencji wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie Sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym to postępowanie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł oraz kwota wpisu od skargi w wysokości 450 zł.

Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).