Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2843/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.18 ust 2 pkt 9 lit a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.37 ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 728/14 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz K. K. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 728/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. na opisaną w sentencji uchwałę Rady Gminy M.

W jego uzasadnieniu przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g., oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n., Rada Gminy M. przeznaczyła do sprzedaży w formie przetargu ustnego ograniczonego nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,07 ha. W § 2 uchwały wskazano, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy M., natomiast nadzór nad jej wykonaniem Komisji Rolnictwa i Spraw Gospodarczych Rady Gminy M. (§3). Wskazano także (§4), że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy M. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. (wpływ do organu - [...] lutego 2014 r.) K. K. i D. K. oraz G. T., W. T. i K. Z. – reprezentowani przez D. K., skierowali do Rady Gminy w M. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyżej opisanej uchwały i rozpatrzenie wniosku o sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym. W ich ocenie działania Rady Gminy pozostają w sprzeczności z uchwałą, która podjęta została z naruszeniem zasad techniki prawotwórczej, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśnili, że małżonkowie K. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zwrócili się do Wójta Gminy M., a w dniu [...] października 2012 r. do Rady Gminy w M., o bezprzetargowe nabycie działki nr [...], położonej w R. Wnioski te nie zostały rozpoznane, a organ podjął przedmiotową uchwałę o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargu ustnego ograniczonego. Zwrócili także uwagę, że Wojewoda w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., skierowanym do Rady, nie stwierdzając nieważności powyższej uchwały, zawarł uwagę, że określenie formy przetargu wykracza poza kompetencje organu uchwałodawczego gminy. Ich zdaniem Rada winna ponownie przeanalizować uchwałę i dokonać jej wykładni. Tymczasem organ wykonawczy – Wójt wydał sprzeczne z treścią ww. uchwały zarządzenia (o ogłoszeniu przetargu ustnego nieograniczonego).

Wobec braku udzielenia przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (data stempla pocztowego - [...] kwietnia 2014 r.) D. K., K. K., G. T., W. T., K. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] marca 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie czynności prowadzących do sprzedaży działki nr [...] w drodze przetargu nieograniczonego. Skarżący podtrzymali zarzuty wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wyeksponowali, że działania Rady Gminy pozostają w sprzeczności z uchwałą, która podjęta została z naruszeniem zasad techniki prawotwórczej oraz przepisów: art. 60, art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego (K.c.), art. 40 ust. 3 u.g.n., art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 K.p.a., art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., art. 12, art. 24, art. 50 u.s.g. Wyjaśnili, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż podjęte przez Radę działania godzą w ich uprawnienia do skutecznego dochodzenia przysługujących im praw (ochrona posiadania służebności), co uniemożliwi im prawidłowe zagospodarowanie działek. Sporna nieruchomość od roku 1990 do chwili obecnej służy jako dojazd do działek bezpośrednio do niej przyległych, w tym do działki, z której ją wydzielono ustanawiając służebność. W uzasadnieniu skargi tę argumentację szczegółowo umotywowali.

W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, jako oczywiście nieuzasadnionej. Motywując to stanowisko wskazano m.in., że podjęta w dniu [...] marca 2013 r. uchwała w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej w R. stanowiącej mienie komunalne spotkała się jedynie z uwagą Wojewody P. zwróconą w trybie nadzorczym, że rada gminy w ramach swych kompetencji wyraża zgodę na sprzedaż mienia gminnego w drodze przetargu, zaś o formie przetargu, zgodnie z art. 40 ust. 3 u.g.n., decyduje jego organizator. W tej sytuacji Wójt Gminy M. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zarządził sprzedaż nieruchomości w trybie przetargu nieograniczonego. Nie zastosowano trybu z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., bowiem zbycie działki mogło zmierzać do poprawy warunków nie jednej, a większej ilości działek. Działka posiada dostęp do drogi publicznej. Podkreślono, że skarżący wielokrotnie byli informowani o zastosowanej formie przetargu, i pomimo zgłaszanej chęci nabycia działki nr [...], nie przystąpili do przetargu na jej zbycie.

Postanowieniem z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 728/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. Z. i G. T., postanowieniem z dnia 14 października 2014 r., skargę W. T., natomiast postanowieniem z dnia 24 lutego 2015 r. skargę D. K. Powodem odrzucenia skarg był brak uzupełnienia przez ww. skarżących braków formalnych bądź fiskalnych skargi.

Oddalając skargę K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, iż złożona ona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawniającego do jej wniesienia osobę, której interes prawny został naruszony. Powodem niezastosowania bezprzetargowego trybu zbycia działki nr [...], położonej w R. była możliwość poprawienia warunków zagospodarowania większej liczby nieruchomości, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej obr. R. w skali 1:2000 przedstawiającego położenie przedmiotowej działki i działek do niej przyległych. W takiej sytuacji, gdy możliwość poprawienia warunków odnosi się nie do jednej nieruchomości przyległej, lecz większej ich liczby, musi być przeprowadzony przetarg. Zawarcie zaś umowy zbycia nieruchomości bez przetargu jest bezwzględnie nieważne (art. 58 K.c. w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.n.). Dlatego Sąd meriti uznał, że przeznaczenie działki nr [...] do zbycia w drodze przetargu nie narusza prawa. Wskazał również, że ocena działań Wójta w zakresie prawidłowości wybranej formy przeprowadzonego przetargu pozostaje poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie (wyznaczonym zaskarżoną uchwałą). Wszelkie więc zarzuty dotyczące samego przetargu nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, na jego wnioski o sprzedaż działki nr [...] bez przetargu, Wójt Gminy M. udzielił odpowiedzi m.in. pismami z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] marca 2013 r. (kopie pism w aktach sprawy). Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 12, art. 24 i art. 50 u.s.g. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skarga została oddalona.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. K. zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest wykluczone, a co za tym idzie przeprowadzenie przetargu w przedmiocie zbycia nieruchomości jest obowiązkowe zawsze, gdy możliwość poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej odnosi się nie do jednej nieruchomości przyległej, lecz większej ich liczby, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu (oparta także na literalnym jego brzmieniu) prowadzi do konkluzji, iż o zastosowaniu przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. decyduje nie tylko to, do ilu przylegających nieruchomości odnosi się potencjalna możliwość poprawy warunków ich zagospodarowania, lecz również to, czy właściciele bądź użytkownicy wieczyści tych nieruchomości przylegających zamierzają nabyć zbywaną nieruchomość;

b) przepisu art. 40 ust. 3 u.g.n. w związku z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten niewątpliwie powinien być zastosowany przy ocenie legalności podjętej przez Radę Gminy M. uchwały, skoro w jednoznaczny sposób przyznaje on kompetencję dla określenia formy przetargu jego organizatorowi (wójtowi), wyłączając ją tym samym z zakresu kompetencji rady gminy;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 ust. (winno być §) 4 P.p.s.a. oraz art. 77 K.p.a. przez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności co do możliwości poprawienia warunków zagospodarowania dla więcej niż jednej nieruchomości przyległej do nieruchomości zbywanej, oraz art. 141 ust. (winno być §) 4 P.p.s.a. z powodu wadliwości uzasadnienia orzeczenia, która przynajmniej w części uniemożliwia ocenę prawidłowości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie niepodzielenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały (na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a.). Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd meriti dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., gdyż pominął konieczność oceny przesłanki poprawienia warunków zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości wobec tych tylko sąsiednich nieruchomości, których właściciele zamierzają nabyć zbywaną nieruchomość. Gdyby przyjąć, że możliwość sprzedaży bezprzetargowej zaistnieje tylko wtedy, gdy nabycie tej działki będzie poprawiać warunki zagospodarowania jednej sąsiadującej działki, to faktycznie sprzedaż bezprzetargowa nigdy nie będzie dopuszczalna. Trudno bowiem wyobrazić sobie przypadek, w którym nabycie sąsiedniej nieruchomości nie spowoduje poprawy warunków zagospodarowania jakiejkolwiek innej przylegającej do niej, choćby przez to, że zwiększy się jej powierzchnia. D. K. i K. K., zwracając się do Gminy M. o bezprzetargową sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, przedłożyli pisemne oświadczenia właścicieli wszystkich pozostałych przylegających nieruchomości, w których wyrażali oni brak zamiaru jej nabycia i zgodę na nabycie jej przez skarżącego (znajdują się one w aktach administracyjnych). W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, spełniono przesłankę istnienia tylko jednej przylegającej nieruchomości, której zbywana nieruchomość mogła poprawić warunki zagospodarowania, a której właściciel zamierzał ją nabyć. A skoro tak, to powinna zostać przez Radę Gminy podjęta uchwała o sprzedaży bezprzetargowej, zamiast uchwały o sprzedaży w trybie przetargu ograniczonego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, że Rada Gminy M. przekroczyła swoje kompetencje określone w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., a w konsekwencji naruszyła także konstytucyjną zasadę działania organów władzy i publicznej na podstawie i w granicach prawa. Naruszenie przepisu art. 40 ust. 3 u.g.n. przez wydaną uchwałę potwierdza także pismo Wojewody P., na które powołuje się w swojej odpowiedzi na skargę organ. W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie stanął na stanowisku, iż przepis ten ma znaczenie jedynie dla oceny działań Wójta Gminy M. w zakresie wyboru formy przetargu już po podjęciu uchwały (co pozostawało poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie), nie ma natomiast (implicite) znaczenia w zakresie oceny treści uchwały. Skoro zatem Rada Gminy wkroczyła w kompetencje zastrzeżone na podstawie przepisu art. 40 ust. 3 u.g.n. dla Wójta (wskazując mu jaką formę przetargu ma zastosować), to działała bez podstawy prawnej, co powinno podlegać ocenie Sądu kontrolującego legalność zaskarżonej uchwały. Następnie umotywował podstawę naruszeń procesowych, dowodząc niewyjaśnienia sprawy i pominięcia niektórych zarzutów skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wypada przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co wymusza konieczność rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Zarzut uchybienia przepisowi art. 141 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku generalnie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż prezentuje stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Co prawda rozważania faktyczne i prawne są skąpe, lecz mimo tego możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, dlatego z tego powodu nie mógł on zostać wzruszony. Sąd I instancji ustosunkował się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów skargi. Pominięcie podnoszonego uchybienia przez organ przepisom art. 60 i art. 65 § 1 K.c. nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż normy w nich zawarte – przede wszystkim z uwagi na cywilistyczny aspekt regulacji - nie miały zastosowania w sprawie. Przepisy te dotyczą oświadczeń woli i nie zostały naruszone przez to, że nie wzięto ich pod rozwagę. Można co prawda dowodzić wpływu na wynik sprawy pominięcia znaczenia ich treści, wszak nie poprzez kwestionowanie poprawności zastosowania art. 141 § 4 P.p.s.a. Ta bowiem okoliczność może mieścić się w ramach zarzutu niewyjaśnienia sprawy. Tak też rzecz się ma z przepisami art. 12 i art. 24 (którego jednostek reakcyjnych autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował) u.g.n, które odpowiednio regulują zagadnienie powinności przestrzegania przez właściwy organ zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i materię gminnego zasobu nieruchomości. Podobnie wreszcie należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 50 u.s.g. statuującego obowiązek zachowania szczególnej staranności przy zarządzaniu mieniem komunalnym. Tego rodzaju przepisy mają charakter ogólny i uchybienie im ze skutkiem mającym wpływ na ocenę zgodności z prawem aktu generalnego czy indywidualnego jest niezwykle trudne. Co prawda Sąd meriti nie podał dlaczego zarzut ten uznał za bezzasadny, lecz w istocie nie miało to wpływu na wynik sprawy. Niemniej jednak słusznie uwypukliła skarga kasacyjna niewyjaśnienie przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności sprawy, przy czym ta kwestia zostanie szerzej omówiona poniżej, jako że była ona w pewnym zakresie wynikiem nie do końca poprawnej wykładni prawa materialnego.

Mianowicie ma częściowo rację autor skargi kasacyjnej dowodząc wadliwości interpretacji przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. dokonanej przez Sąd meriti. Zasadą sformułowaną w art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 u.g.n. jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu. Wyjątki regulują przepisy szczególne, w tym cytowany przepis art. 37 ust. 2 pkt 6. W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt IV CSK 98/06 (LEX nr 459229), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1252/14 (LEX nr 1635004). Dowodzi się bowiem braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, a ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu. Niemniej jednak w szczególnych okolicznościach tej sprawy, w której skarżący dowodzi zamiaru nabycia przezeń całej zbywanej nieruchomości dotąd wykorzystywanej jako droga do kilku działek i do nich przylegającej, na co ma zgodę właścicieli pozostałych nieruchomości przyległych, tę okoliczność należało wnikliwie zbadać i rozważyć. Tymczasem Sąd I instancji tego nie uczynił. Przede wszystkim wymagało wyjaśnienia, jaki jest charakter zbywanej nieruchomości, czy w wyniku jej zbycia mogą poprawić się warunki zagospodarowania jednej czy większej ilości nieruchomości przyległych, czy zbywana nieruchomość nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. A następnie, w razie pozytywnej odpowiedzi na drugą i negatywnej na trzecią część pytania, ustalić czy pozostali właściciele wyrazili zgodę na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego, jaki ma ona charakter, zwłaszcza czy może wykluczyć zasadę przetargowego zbycia. W tej materii należy też uwzględnić wspomniane wyżej ratio legis przepisu (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 230/10 (LEX nr 675159), bo wówczas zainteresowaną byłaby tylko jedna osoba. Rozważenia wymagało zatem to, czy omawiany przepis można odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę (na marginesie podobnie można byłoby oceniać zamiar nabycia zbywanej nieruchomości na współwłasność wszystkich zainteresowanych właścicieli nieruchomości spełniających przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Celem normy zawartej w tym przepisie jest głównie umożliwienie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych nabycie nieruchomości zbywanej, o ile poprawi to warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zgodny sposób uregulowania tej kwestii może zwolnić gminę z działań i kosztów związanych z przeprowadzeniem przetargu. To jest kolejne ratio legis omawianego przepisu. Rozumienie normy z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jako ograniczającej zasięg oddziaływania do jednej tylko działki jawi się jako zbyt wąskie, zwłaszcza gdy zainteresowana nabyciem jest tylko jedna osoba, nawet wówczas gdy działek, których warunki zagospodarowania mogą ulec poprawie, jest więcej, w szczególności gdyby zbycie miało dotyczyć nieruchomości stanowiącej drogę, do której przylega kilka nieruchomości. Wówczas bowiem, jeżeli chętnym byłby tylko jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zbycia bezprzetargowego niepodobna a priori wykluczyć. Wykładnia tego przepisu może wszak kłaść akcent zarówno na stronę podmiotową, jak i przedmiotową. Jednakowoż wymaga to wnikliwego rozważenia. Tymczasem Sąd I instancji nie wyjaśnił powyższych kwestii, koncentrując się na zagadnieniu poprawy warunków zagospodarowania większej ilości działek, które przesądziło konkluzję o zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym Sąd ten wyraźnie nie wskazał, czy z tego powodu skarżącemu przysługuje uprawnienie do zaskarżenia uchwały, czy też nie. Skutkiem takiego wniosku był brak zbadania czy rzeczywiście może dojść do poprawy warunków zagospodarowania działek sąsiednich, a więc czy spełnione są przesłanki omawianego przepisu, czy pozostali współwłaściciele są zgodni co do nabycia albo podmiotu, który ma ją nabyć. Powołanie się tylko na wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę nie są wystarczające dla dokonania wiążących ustaleń w tej materii.

Ta okoliczność, w połączeniu z nieprzekonującym stanowiskiem co do skutków naruszenia art. 40 ust. 3 u.s.g., i użycia warunkowego trybu przetargu, skłoniła Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Z uwagi na niewyjaśnienie istoty sprawy niemożliwe było zastosowanie regulacji art. 188 P.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd ten ustali powyższe przesłanki i stosownie do wyniku tych ustaleń oceni legalność zaskarżonej uchwały kierując się przedstawionymi tu wywodami.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Na koszty te składają się: 100 zł opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku, 150 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i 233 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).