Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 451/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 4, art. 130, art. 154 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] . nr [...] Prezydent Miasta C. zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta C. na przeprowadzenie, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony kanału centralnego ogrzewania do osiedla "[...] " przez nieruchomość stanowiącą własność J. N.. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W decyzji tej zobowiązano inwestora do dokonania spisu zniszczeń powstałych w trakcie wykonania prac i poinformowano, że odszkodowanie za wszelkie straty wynikłe z działań przewidzianych decyzją, strony ustalą na podstawie wzajemnego porozumienia lub zostaną orzeczone na wniosek właściciela nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji właścicielka nieruchomości wniosła o jej wywłaszczenie w całości ze względu na to, że urządzony na nieruchomości ogród w wyniku prac przestanie przynosić pożytki, a jego przywrócenie do stanu pierwotnego stanowi znaczne utrudnienie ze względu na wiek właścicielki. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] . utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wnioskiem z dnia [...] . J. J. spadkobierca J. N., zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o przyznanie odszkodowania za ograniczenie własności w/w działki nr [...] położonej w C. przy ul. [...] . Podał we wniosku, że wcześniej domagał się w drodze powództwa cywilnego zasądzenia na jego rzecz od właściciela ciepłociągu zapłaty za korzystanie z nieruchomości, jednak pozew został odrzucony ze względu na brak dopuszczalności drogi sądowej, ze wskazaniem że sprawa odszkodowania winna być dochodzona w trybie administracyjnym. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. III CZP 116/09 podniósł, że właścicielowi nieruchomości, na której przeprowadzono trwałe urządzenia, przysługuje na podstawie art. 36 ustawy odszkodowanie. Mieszczą się w nim wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. W trakcie postępowania przed organem I instancji udokumentowano tytuł wnioskodawcy do nieruchomości oraz podjęto próbę uzyskania dokumentacji potwierdzającej ewentualne wypłacenie odszkodowania za zajęcie działki. Faktu wypłaty odszkodowania nie potwierdzono. W piśmie z dnia [...] . aktualny właściciel ciepłociągu "A" sp. z o.o. we W. podniosła, że roszczenia odszkodowawcze są przedawnione i wniosła o wydanie decyzji odmownej.

Decyzją z dnia [...] . Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. J. za szkody spowodowane przeprowadzeniem przez działkę nr [...] kanału centralnego ogrzewania do osiedla mieszkaniowego. W podstawie prawnej organ podał art. 128 ust. 4 i 129 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej też ustawą lub u.g.n. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 36 tej ustawy, właścicielowi nieruchomości przysługiwało odszkodowanie za poniesione straty, dochodzone na wniosek i ustalane decyzją, jeżeli strony nie doszły do porozumienia. Zasady określania odszkodowania określały przepisy wykonawcze do ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, roszczenia odszkodowawcze przedawniały się z upływem trzech lat od powstania szkody. Nie udało się ustalić, czy wniosek taki został przez nią złożony, jak również, czy jakiekolwiek odszkodowanie zostało wypłacone. Z dokumentów wynika, że ówczesna właścicielka miała wiedzę o przysługującym jej odszkodowaniu, albowiem zawarła stosowne zastrzeżenie w odwołaniu złożonym od decyzji. Natomiast aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. nie dają podstaw prawnych do ponownego ustalania i wypłaty odszkodowania, brak jest również podstaw do orzekania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.

Po rozpoznaniu wniesionego od tej decyzji przez J. J. odwołania decyzją z dnia [...] . nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji jednocześnie wskazując, że odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest prawidłowa, jednak z innych powodów, niż podane przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołania, że powołanie jako podstawy odmowy art. 36 ust. 2 ustawy jest wadliwe ze względu na ograniczony zakres jego stosowania. Wojewoda wyjaśnił w szczególności, że ustawa będąca podstawą do wydania decyzji z [...] r. utraciła moc obowiązującą. Natomiast przepisy u.g.n. znajdują zastosowanie wyłącznie do sytuacji zaistniałych pod rządami tej ustawy, co wynika z ogólnej zasady, że akt prawny ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od dnia jego wejścia w życie, w razie zamiaru objęcia regulacją stanów zaistniałych wcześniej, ustawodawca wprowadza w tym zakresie stosowne regulacje. Wobec ich braku należy uznać, że przepisy mają zastosowane wyłącznie do stanów zaistniałych po dacie ich wejścia w życie.

Po rozpoznaniu wniesionej na tę decyzję przez J. J. skargi została ona uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Gl 601/12. WSA wskazał, że sprawę dotyczącą odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości należy zakwalifikować jako dotyczącą stanu faktycznego, który jakkolwiek powstał po rządami innych przepisów, to nadal istnieje i wywołuje skutki pod postacią ograniczenia prawa właściciela. Zgłaszane przez skarżącego aktualnie roszczenia podlegają rozpoznaniu w oparciu o obowiązujący stan prawny. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 129 ust 5 pkt 1 u.g.n dopuszcza wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie w przypadkach, w których wydano decyzję na podstawie art. 124 u.g.n., ale w przypadkach, o których w nim mowa. Wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, w stosunku do której orzeczono o szczególnym rodzaju wywłaszczenia. Złożył on także wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy. Zatem wniosek ten winien zostać merytorycznie rozpoznany na podstawie obowiązujących reguł określających przesłanki i wysokość odszkodowania. Zadaniem organów jest wobec tego zbadanie, czy istotnie skarżący doznał uszczerbku majątkowego z powodu istniejącego ograniczenia i czy z tego powodu należy mu się odszkodowanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] . nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 6 o gospodarce nieruchomościami ustalił odszkodowanie pieniężne za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] , spowodowane przeprowadzeniem przez nieruchomość kanału centralnego ogrzewania do osiedla "[...] " w wysokości [...] oraz zobowiązał "A" sp. z o.o. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wyliczenie o ile zmniejszyła się wartość przedmiotowej nieruchomości w związku ze zlokalizowaniem na niej kanału centralnego ogrzewania. Dokonał również pozytywnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i sprawdził przesłanki na jakich biegły oparł konkluzję oraz wyniki przedstawione w opinii, uznając opinię za spójną, logiczną i zupełną. Nie stwierdził również, aby naruszono przepisy prawa regulujące kwestie szacowania nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka "A" podnosząc, że decyzja została wydana w stosunku do podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania, bowiem w chwili ograniczenia własności działki nr [...] poprzednik prawny spółki był przedsiębiorstwem państwowym , które nie mogło samo nabywać praw i obowiązków, a sprawowało jedynie zarząd powierzonym mieniem, dlatego ograniczenie prawa własności nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, który powinien być adresatem decyzji. Zakwestionowała również możliwość zastosowania w sprawie art.129 ust.5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec nie wykazania przez wnioskodawcę, że poniesiona przez niego szkoda była bezpośrednim skutkiem decyzji administracyjnej. Zarzuciła również błędne określenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii, w której biegły ustalił przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane, nie uwzględniając faktycznego sposobu jej użytkowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] . nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 9a i art.129 ust.5 pkt 1 u.g.n. uchylił zakwestionowaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o aktualne przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zamiast zgodnie z treścią art.130 u.g.n. według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Przy czym przeznaczenie zgodnie z art.154 u.g.n. ustala się w oparciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje potencjalna możliwość zabudowy działki. Niezależnie od tego Wojewoda wskazał, że biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej niezgodnie z § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do porównania 7 transakcji zamiast kilkunastu jak wskazuje przepis. Nadto do porównania nie przyjął nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w zakresie ich przeznaczenia oraz różniące się między sobą. Organ wskazał, że biegły przyjął zbyt mały zakres obszarowy badanego rynku, ograniczając się jedynie do niektórych dzielnic miasta, co mogło spowodować kłopoty ze znalezieniem transakcji dotyczących podobnych nieruchomości. W takim przypadku powinien ustalić wielkość współczynnika obniżenia wartości nieruchomości, na podstawie odrębnej analizy uwzględniającej sposób ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości. Zdaniem Wojewody biegły błędnie ustalił również strefę ochronną wzdłuż kanału ciepłowniczego. W tej sytuacji konieczne było zlecenie wykonania kolejnego operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z przepisami prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. J. reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji pomimo braku do tego przesłanek, nadto naruszenie granic swobodnej oceny dowodów oraz wadliwą ocenę operatu szacunkowego wkraczającą w merytoryczną zasadność opinii. Niezależnie od tego zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art.130 u.g.n. i art.154 u.g.n. W uzasadnieniu m.in. podniósł, że wartość nieruchomości należało ustalić w oparciu o art. 151 ust.1 u.g.n., który zawiera definicję wartości rynkowej. Nadto wskazał, że po nowelizacji art. 130 u.g.n. nie określa o jakie przeznaczenie nieruchomości chodzi i brak jest również wyraźnego odesłania w tym zakresie do treści art.154 u.g.n. Wskazał również, że nie ma przeszkód do tego, by pomimo braku studium oraz planu miejscowego przyjąć, że nieruchomość ma inne przeznaczenie niż wynikające z jej faktycznego wykorzystania, bowiem istnieje możliwość uzyskania w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 102/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu tego wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z wiążącą oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanym w tej sprawie w/w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 601/12 w sprawie zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i w oparciu o te przepisy organy powinny rozpoznać wniosek skarżącego o odszkodowanie z tytułu utraty wartości nieruchomości, ustalając jednocześnie, czy istotnie skarżący doznał uszczerbku majątkowego z powodu istniejącego ograniczenia i czy z tego powodu należy mu się odszkodowanie. Stwierdził też, że w sytuacji gdy organ drugiej instancji zasadnie uznał, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o operat szacunkowy, który nie spełniał wymogów wynikających z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm., zwanej też dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości) to prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa.

Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 Kpa może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i pociąga za sobą konieczność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 226/10, LEX nr 745181).

Zgodnie z art. 130 u.g.n. w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, zatem w niniejszej sprawie w dniu wydania decyzji z dnia [...] r., w której Prezydent Miasta C. zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta C. na przeprowadzenie, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony kanału centralnego ogrzewania do osiedla "[...] " przez nieruchomość stanowiącą obecnie własność skarżącego.

Dalej WSA stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania następuje w kolejności kryteriów wskazanych w art. 154 u.g.n.. Dla ustalenia tego przeznaczenia bez znaczenia pozostaje przy tym potencjalna możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości po uprzednim uzyskaniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości o takie warunki nie wystąpił.

Sąd nie podzielił, również stanowiska uczestnika postępowania o skierowaniu decyzji do niewłaściwego podmiotu. Biorąc pod uwagę, że podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości było przeprowadzenie przez należącą do skarżącego nieruchomość kanału ciepłowniczego, należy bowiem przyjąć zgodnie z wcześniejszym stanowiskiem Sądu, że ograniczenie to jakkolwiek powstało pod rządami innych przepisów i na rzecz innego podmiotu, to nadal istnieje i wywołuje skutki pod postacią ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, na rzecz aktualnego właściciela kanału ciepłowniczego. Stąd zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tego tytułu pozostaje podmiot aktualnie korzystający z tego ograniczenia.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 6 u.g.n. oraz art. 104 i art. 107 Kpa ustalił objęte postępowaniem i należne J. J. od "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W. odszkodowanie na kwotę [...] zł, płatne w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności.

W uzasadnieniu stwierdził, że odszkodowanie to zostało ustalone zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego inż. J.S. z dnia [...] r., który uznał za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i miarodajny. Oceniając ten operat jako dowód w sprawie Prezydent Miasta C. stwierdził, że zawiera on jednoznacznie określony przedmiot i zakres wyceny, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, opis uwarunkowań planistycznych, analizę wyniku wraz z podaniem przyjętej bazy transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej.

W odwołaniu od tej decyzji reprezentowana przez radcę prawnego "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W., wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Odwołująca kolejny raz podniosła zgłaszany wielokrotnie w toku postępowania zarzut skierowania decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie (w ocenie Spółki adresatem decyzji powinien być skarb Państwa) oraz zakwestionowała możliwość zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 1 (z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę, iż "ewentualna szkoda, która mogła być przez niego poniesiona była bezpośrednim skutkiem decyzji administracyjnej opartej o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami"). W uzasadnieniu odwołania wskazano również na błędne określenie wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, spowodowane błędnym określeniem przeznaczenia nieruchomości w dacie wywłaszczenia oraz nieprawidłowymi ustaleniami dotyczącymi stanu jej otoczenia, a także niewłaściwym określeniem powierzchni nieruchomości, której dotyczy ograniczenie korzystania.

Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylił w całości objętą odwołaniem decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, że w świetle dotychczas wydanych w rozpatrywanej sprawie wyroków, które zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), wiążą zarówno sąd jak i organy orzekające, przesądzone zostało, iż w sprawie ma zastosowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. Przesądzone też zostało, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest odwołująca się Spółka jako podmiot aktualnie korzystający z ograniczenia prawa własności nieruchomości.

W dalszej kolejności Wojewoda nie podzielił dokonanej przez organ pierwszej instancji pozytywnej oceny stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego inż. J.S.. W tym względzie, co do przeznaczenia na potrzeby wyceny objętej postępowaniem działki, powołał się na szczegółowe rozważania zawarte w jego wcześniejszej wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] r. które podzielił WSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 102/15. Wobec tego, że w dacie ograniczenia praw do nieruchomości w 1979 r. nie obowiązywał dla terenu objętej tym ograniczeniem działki nr 67 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z treścią art. 130 i art. 154 u.g.n. dla potrzeb ustalenia jej wartości należało przyjąć jej przeznaczenie według faktycznego wówczas jej sposobu użytkowania. Ze znajdującego się zaś w aktach sprawy pisma dawnej właścicielki nieruchomości wynika, iż faktycznie była ona użytkowana jako ogród oraz warzywnik co potwierdzają także ustalenia samego biegłego, zgodnie z którymi wyceniana nieruchomość była wówczas "użytkowana jako ogród z nasadzeniami drzew i krzewów owocowych oraz warzywniakiem. Ponadto na działce znajdowała się drewniana altana" – str. 8 operatu. Takie zatem przeznaczenie nieruchomości należało też przyjąć w wycenie. Tymczasem biegły, kierując się sąsiedztwem terenów zabudowanych, potencjalną możliwością uzyskania przez właściciela działki decyzji o warunkach zabudowy oraz zapisami planów zagospodarowania przestrzennego (z [...] r. i późniejszych) uznał wycenianą działkę za przeznaczoną pod zabudowę. Wojewoda podkreślił, że takie przeznaczenie nieruchomości przyjęte już w poprzednim sporządzonym w sprawie operacie zostało już zakwestionowane w poprzedniej jego w/w decyzji, zaś krytyczna wówczas m.in. z tego powodu ocena tego operatu została uznana za prawidłową przez kontrolujący tę decyzję WSA w Gliwicach.

Już zatem z tego względu nie może zostać uznany zdaniem Wojewody za prawidłowy operat szacunkowy oparty na założeniu, że wyceniana nieruchomość miała charakter budowlany z uwagi na ewentualne wydanie dla niej warunków zabudowy oraz zapis w ewidencji gruntów (plac zabudowany), skoro budowlą znajdującą się na gruncie była (jak ustalił sam biegły) drewniana altana.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przypadku dokonywania wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego, podobieństwo (w rozumieniu ww. przepisów) nieruchomości przyjętych do porównań ma znaczenie kluczowe. Zasadą jest więc przyjmowanie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu (w przypadku braku planu – sposobie korzystania) tożsamym z przeznaczeniem (sposobem korzystania) nieruchomości wycenianej. Tymczasem wyceny działki nr [...] biegły dokonał w oparciu i kilka rodzajów rynku nieruchomości niezabudowanych tj. rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę wielorodzinną, zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz handlowo-usługową. Także do porównań (metodą porównywania parami) przyjęto nieruchomości o różnym przeznaczeniu (sposobie wykorzystania) wynikającym z wydanych dla nich decyzji o warunkach zabudowy – pod zabudowę usługową, pod budynek wielorodzinny z garażem podziemnym, pod budynek handlowy oraz pod zabudowę trzema budynkami jednorodzinnymi (załącznik do operatu str. 6).

Mimo, iż sam biegły wskazał, że poziom cen nieruchomości na tych rynkach jest różny (analiza zawarta na str. 19 i 20 operatu), dokonując wyceny nie uwzględnił jednak jako cechy nieruchomości przyjętych do porównań sposobu ich wykorzystania (wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy) i nie skorygował wynikających stąd różnic wartości.

Zarzucił też organ odwoławczy, że w treści operatu nie odniesiono się także do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (trendu czasowego) mimo, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi on istotny element wyceny dokonywanej w podejściu porównawczym.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody [...] , w niniejszej sprawie konieczne jest zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z przepisami prawa (w szczególności zgodnie z art. 130 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem autora wyceny, w trakcie której stronom postępowania zapewniona zostanie możliwość zapoznania się z aktami sprawy (w szczególności z nowym operatem szacunkowym) oraz przedstawienia ewentualnych wniosków i uwag, do których organ I instancji oraz biegły mają obowiązek się ustosunkować.

Uzasadnia to zdaniem Wojewody wydanie orzeczenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] reprezentowany przez adwokata J. J. wniósł o jej uchylenie.

Zarzucił, że została ona wydana z mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszeniem przepisów postępowania polegającym na:

1. naruszeniu art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pomijanie kryterium ustalenia wysokości odszkodowania w postaci stanu nieruchomości i skupianie się tylko i wyłącznie na kryterium przeznaczenia nieruchomości,

2. dokonaniu zawężającej wykładni art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do przedmiotowej sprawy i uznanie, iż przeznaczenie nieruchomości powinno być oceniane z punktu widzenia faktycznego użytkowania nieruchomości w dacie wydania decyzji, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony uchwałą [...] w C. z dnia [...] r., tak więc brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż w [...] r. działka nie miała charakteru budowlanego, tym bardziej, że z księgi wieczystej wynika, że była wpisana jako działka niezabudowana,

3. pominięciu treści art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona,

4. niezasadne zastosowanie art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy decyzje z dnia [...] r. (w powiązaniu z powoływanym w niej zaświadczeniem lokalizacji) można traktować jako decyzję lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wykluczałoby czynienie ustaleń w oparciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości

a w konsekwencji całkowicie dowolne przyjęcie, że w wycenie należało przyjąć przeznaczenie nieruchomości jako ogród.

Nadto zarzucił:

- dowolne uznanie, iż w treści operatu nie odniesiono się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, podczas gdy rzeczoznawca odniósł się do tego zagadnienia na str. 21-22 opinii,

- dowolne przyjęcie, iż operat nie może zostać uznany za prawidłowy, podczas gdy analiza operatu szacunkowego wskazuje, że jest on dokładny i zawiera wyczerpujące uzasadnienie przyjętej przez biegłego metody wyceny i jej kryteriów,

- naruszenie art. 138 § 2 Kpa, poprzez niezasadne uznanie, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada obowiązującemu prawu.

Zasadność przysługującego skarżącemu na mocy art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia w związku z decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 15 lutego 1979 r. została przesądzona wcześniej wydanymi w przedmiotowej sprawie prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (wyżej omówionymi). W wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 102/15 Sąd jednoznacznie też przesądził, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest podmiot aktualnie korzystający z ograniczenia tj. uczestniczka postępowania. Wyrokiem tym przesądzona też została zasada, że w związku z wprowadzonym ograniczeniem prawa własności doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego, stanowiącą działkę nr 67, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Oceny te w związku z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. wiązały organy orzekające przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jest nimi związany również Sąd rozpoznający niniejszą skargę.

W konsekwencji sporna i do rozstrzygnięcia pozostawała wysokość należnego skarżącemu, z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, odszkodowania ustalonego zgodnie z treścią art. 130, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., przepisami Działu IV tej ustawy oraz treścią w/w rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

W świetle treści tych przepisów na gruncie niniejszej sprawy sporna i niejednoznaczna pozostaje kwestia przeznaczenia działki nr [...] w dniu ograniczenia do niej prawa własności tj. w dacie wydania w sprawie tego ograniczenia decyzji ostatecznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło odwoławczą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Stan nieruchomości w tej dacie nie budzi bowiem wątpliwości i został prawidłowo opisany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie wykonanym przez biegłego inż. J.S., m.in. w oparciu o treść akt administracyjnych postępowania w których decyzje ograniczające własność zostały wydane. Rzeczoznawca prawidłowo ustalił też stan prawny nieruchomości, w tym gdy chodzi o istniejącą wówczas możliwość jej zagospodarowania (przyjęcie daty [...] r. – wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie daty [...] r. – wydania decyzji ostatecznej, Sąd uznaje za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy). W tym zakresie Wojewoda ustaleń rzeczoznawcy w żaden sposób w zaskarżonej decyzji nie zakwestionował. Z tego też powodu za niezasadny należało uznać zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 4 pkt 17 ustawy.

Jak to zostało już jednoznacznie przesądzone w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., a co wynika z treści art. 154 ustawy bardzo istotną z punktu widzenia ustalenia wartości rynkowej nieruchomości jej cechę (wobec treści art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.), w postaci jej przeznaczenia w dacie ograniczenia praw jej właściciela, ustala według kolejności kryteriów określonych w tym przepisie.

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to (gdy nie dojdzie do dokonania innych ustaleń, o czym niżej), że przeznaczenie to jest równoznaczne z "faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości" (działki w dniu [...] r.). Zostało bowiem ustalone i nie jest przez stronę skarżącą kwestionowane, że w tym dniu dla terenu tej działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (został uchwalony dopiero 28 czerwca 1979 r.), a obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. nr 11 poz. 67 ze zm.) nie przewidywały podejmowania aktu planistycznego w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym względzie za niezasadne należało uznać powoływanie się w skardze na wymienione w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. zaświadczenie o lokalizacji. Pomijając, że nie zostało ono do akt administracyjnych załączone i nie jest znana jego treść, to w związku z treścią decyzji odwoławczej Wojewody [...] z dnia [...] r. należałoby przyjąć, że chodzi w nim (zaświadczeniu) o wymienioną w orzeczeniu organu drugiej instancji i zalegającą w aktach administracyjnych decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla inwestycji w związku z realizacją której doszło do ograniczenia prawa własności do działki przy ul. [...] w C.. Decyzje takie były zaś wydawane zgodnie z treścią art. 20-23 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1979 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). W żadnym zatem wypadku w oparciu o tę decyzję nie można by wyprowadzić wniosków co do dopuszczalnej wówczas możliwości innego niż realizacja kanału ciepłowniczego zagospodarowania tej nieruchomości. Tym samym nawet w drodze analogii do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji celu publicznego nie można by przyjąć, że w sprawie ma zastosowanie treść art. 154 ust. 2 u.g.n.

Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 4 części wstępnej skargi.

Oznacza to, że przeznaczenie objętej postępowaniem działki powinno być ustalone zgodnie z treścią art. 154 ust. 3 ustawy tj. z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w dniu ograniczenia do niej praw właściciela (traktowanego jako wywłaszczenie).

Dokonując literalnej wykładni tego pojęcia nie ulega wątpliwości, że nie chodzi w nim o możliwość faktycznego zagospodarowania, w tym jej konkretnego zabudowania w przyszłości, ale o sposób zagospodarowania, użytkowania i wykorzystania w dacie wywłaszczenia. W tym zaś zakresie materiał dowodowy nie może budzić wątpliwości, a to mając na uwadze treść odwołania ówczesnej jej właścicielki od decyzji wywłaszczeniowej organ pierwszej instancji (potwierdzona za zgodność kopia w aktach organu pierwszej instancji). Z odwołania tego wynika w jednoznaczny sposób, że działka była wówczas użytkowana jako sad i ogród warzywny z drewnianą altaną. Z odwołania nie wynika też aby właścicielka nosiła się w przyszłości z zamiarem innego jej wykorzystania. Wprost przeciwnie, w związku z opisanymi w odwołaniu a związanymi z planowanym ciepłociągiem ograniczeniami i uciążliwościami z takim dalszym wykorzystywaniem nieruchomości, wniosła o jej wywłaszczenie.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie z dnia [...] r. przyjął natomiast na jego użytek, że faktyczny sposób użytkowania polegał na wykorzystywaniu działki na cele budowlane, stosownie do zagospodarowania działek położonych w tym rejonie i stosownie do możliwości zagospodarowania jej w dacie wywłaszczenia w oparciu i możliwą wówczas do uzyskania dla takich inwestycji decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydawaną na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie powołał się jednak na orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach wynagrodzenia za służebności przesyłu oraz orzecznictwo NSA w sprawach opłat planistycznych w których decyzje wydawane są na podstawie art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), którego wprost do niniejszej sprawy nie można zastosować.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę zdaje sobie sprawę z trudności w jednoznacznej wykładni pojęcia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w rozumieniu art. 154 ust. 3 ustawy, a to mając na uwadze zasadę prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak i rzeczywistość społeczno gospodarczą w dacie wywłaszczenia, w której faktyczny sposób zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości (nawet w centrum dużego miasta) odbiegał znacznie do formalnie prawnie dopuszczalnej możliwości w tym zakresie. Świadczy o tym niewątpliwie sformułowane w odwołaniu od decyzji o ograniczeniu prawa własności żądanie jej wywłaszczenia przez odjęcie prawa własności. Niewątpliwie jednak nie może zaakceptować poglądu, że przez taki sposób użytkowania należy rozumieć sposób całkowicie, jak to mamy w omawianym operacie, oderwany od rzeczywistego zagospodarowania, użytkowania i wykorzystania nieruchomości w dacie wywłaszczenia, jak przyjął rzeczoznawca na użytek wyceny w niniejszej sprawie. Taka interpretacja pozostawałaby w oczywisty sposób w sprzeczności z wolą prawodawcy. Nie jest do niej uprawniony również Sąd, gdyż prowadziłoby do tworzenia, a nie stosowania obowiązującego prawa. Tym samym zasadnie Wojewoda przyjął w zaskarżonej decyzji, że stanowiący podstawy wyliczenia odszkodowania operat został sporządzony niezgodnie z przepisami i z tego powodu nie mógł zostać zaakceptowany. Taktycznie bowiem biegły ustalił przeznaczenie wycenianej nieruchomości w całkowitym oderwaniu od faktycznego jej użytkowania w dacie wywłaszczenia. Co więcej przyjął bardzo szerokie jej przeznaczenie gdy chodzi o możliwość zabudowy, mające niewątpliwy i oczywisty wpływ na jej wartość rynkową. Taktycznie zatem wycenił jej wartość jako typowej działki budowlanej, a nie działki wykorzystywanej jako sad i warzywnik oraz w celach rekreacyjnych.

Akceptując taką wycenę organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. a to w związku z oceną zawartą w wydanym w tej sprawie a omówionym wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 102/15, którą to oceną jest również związany Sąd rozpoznający niniejszą skargę.

Z wyroku tego wynika w jednoznaczny sposób, ze wyceniana nieruchomość nie może być traktowana jak typowa działka budowlana w centralnej części C., z różnoraką możliwością jej zabudowy.

W poprzednim wyroku WSA w jednoznaczny sposób zanegował (w ślad za organem odwoławczym) opracowany na podobnych założeniach operat szacunkowy rzeczoznawcy W.S. z [...] r.

Z tego też powodu należało podzielić stanowisko Wojewody, że w sprawie powinien być opracowany nowy operat, co uzasadniało wydanie decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. W tym względzie należało podzielić w całej rozciągłości wywody zawarte w wyroku z 1 lipca 2015 r., aktualne również w niniejszym postępowaniu.

Przesądza to o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Za takim rozstrzygnięciem przemawia jednak przede wszystkim okoliczność, że zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę do ponownego ustalenia pozostaje w pierwszej kolejności kwestia czy istotnie w dacie wywłaszczenia nie obowiązywał dla nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy jeszcze przed zleceniem rzeczoznawcy wykonania nowego operatu organ pierwszej instancji poczyni w tym względzie ponowne jednoznaczne ustalenia. Zajmowane dotychczas w sprawie stanowisko, istotne dla ustalenia wartości nieruchomości, że taki plan wówczas nie obowiązywał budzi bowiem istotne wątpliwości. Odmienna konstatacja zdaje się bowiem wynikać zarówno z treści w/w decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (w aktach wywłaszczeniowych), w której powołano się na "nowy plan zagospodarowania przestrzennego m. C.", jak i z pisma [...] w C. z dnia [...] r. do Wydziału Geodezji i Kartografii U.M. w C. z którego wynika, że wraz z wejściem w życie planu zagospodarowania uchwalonego dnia [...] r. utraciła moc uchwała Nr [...] z dnia [...] r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Utrata mocy tego ostatniego planu powinna przy tym wynikać z treści uchwały z [...] r. Gdyby tak istotnie było to należałoby ustalić przeznaczenie nieruchomości według planu ogólnego z [...] r. i zgodnie z wynikającym z tego planu przeznaczeniem ustalić wartość objętej postępowaniem nieruchomości. Potrzeba wyjaśnienia tej istotnej w sprawie kwestii jednoznacznie przesądza również o zasadności wydania przez wojewodę decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Gdyby się jednak okazało, że taki plan wcześniej nie obowiązywał, to sporządzając nowy operat rzeczoznawca mając na uwadze faktyczny sposób użytkowania nieruchomości w [...] r. powinien ustalić jej wartość mając na uwadze specyficzny jej stan (cechy) w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy, wynikający z faktu położenia jej w centrum dużego miasta, w otoczeniu uzbrojonego i zagospodarowanego terenu. Z uwagi na taki specyficzny jej stan wartość rynkowa takiej nieruchomości jako sadu i warzywnika wykorzystywanego również na cele rekreacyjne powinna być niewątpliwie wyższa niż typowej działki sadownicze lub rolne. Oczywiście zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. kompetencja w tym względzie, przez dokonanie właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, przysługuje rzeczoznawcy.

Podzielić natomiast trzeba zarzut skargi, gdy chodzi o przyjęcie przez Wojewodę, iż rzeczoznawca w operacie z dnia [...] r. w odniesieniu do ceny nieruchomości nie odniósł się do trendu czasowego. To naruszenie organu odwoławczego nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.

Przy ustaleniu zaś obowiązywania w dniu ograniczenia prawa własności ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., sposób jej przeznaczenia w tym dniu należy ustalić zgodnie z tym planem. Gdyby się okazało, że nie można dokładnie ustalić jego treści to przeznaczenie to należałoby ustalić z uwzględnieniem inwestycji zrealizowanych i realizowanych w otoczeniu tej nieruchomości, w tej części C..

Wtedy też organy orzekające nie byłyby związane wynikającą z wyroku tut. Sądu z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 102/15 oceną, co do tego, że za nieruchomości podobne nie mogą być uznane nieruchomości przeznaczone pod zabudowę.

ec