Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 550/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. P. (zwaną dalej skarżącą lub wnioskodawczynią) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (zwanego dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...]., nr [...], którą uchylono w całości decyzję wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej w skrócie: OPS), działającego z upoważnienia Burmistrza P., z dnia [...], nr [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz przyznano skarżącej prawo do tego świadczenia na okres od dnia 16 października 2020 r. bezterminowo.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22 czerwca 2020 r. (data wpływu) skarżąca złożyła w OPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem P. M., posiadającym orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 8 kwietnia 2010 r., [...]. Do wniosku załączyła oświadczenie z dnia 19 czerwca 2020 r., w którym wskazała, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobieranego zasiłku dla opiekuna z datą przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca przedłożyła też ww. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 8 kwietnia 2010 r. zaliczające ojca do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2010 r.

Następnie decyzją z dnia [...]. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych OPS odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca – P. M. Decyzja wydana została na podstawie art. 20 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1b oraz powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 2 ust. 1 Konstytucji. Następnie wywodził organ, że rozstrzygnięcia Trybunału nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia wyroku, w którym wyraźnie wskazano, że skutkiem wejścia w życie wyroku TK nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Organ odnotował, że ustawodawca do dnia wydania przedmiotowej decyzji nie zrealizował zalecanej korekty stanu prawnego, co powoduje, że nie może zastępować ustawodawcy ani też wydać orzeczenia, które wykraczałoby poza zakres wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stąd też wnioskodawczyni na dzień wydania przedmiotowej decyzji nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Wyjaśnił również, wskazując na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, że kolejną negatywną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad ojcem. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną przez SKO, przyznano od dnia 1 czerwca 2014 r. - bezterminowo - zasiłek dla opiekuna, z którego to świadczenia skarżąca nie zrezygnowała, składając oświadczenie w tej sprawie w dniu 19 czerwca 2020 r. Zdaniem organu skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja Kolegium z dnia [...] to złożenie tego rodzaju oświadczenia strony należało uznać za wybór dokonany w trybie art. 27 ust. 5 ustawy, co obligowało organ do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa polegające na zastosowaniu normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wedle skarżącej organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Podniosła skarżąca, że orzecznictwo sądów administracyjnych aprobujące zaprezentowane stanowisko jest stosunkowo jednolite. Zarzuciła też błędne zastosowanie przez organ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. W tym zakresie dowodziła, że wbrew twierdzeniom organu złożyła stosowne oświadczenie z dnia 19 czerwca 2020 r., w którym dokonała wyboru świadczenia. Podniosła, że powyższy przepis nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy. Celem tych regulacji jest bowiem uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania świadczenia korzystniejszego. Poza tym wskazała, odwołując się do orzeczeń NSA, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – P. M. na okres od dnia 16 października 2020 r. bezterminowo, przy czym w okresie od dnia 16 października 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. - w kwocie 944,50 zł, a w okresie od dnia 1 listopada 2020 r. bezterminowo - w kwocie 1.830 zł miesięcznie. Uzasadniając decyzję, przedstawiło Kolegium stan faktyczny sprawy, akcentując, że skarżąca w odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 sierpnia 2020 r. poinformowała pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r., że jej oświadczenie z dnia 19 czerwca 2020 r. należy traktować jako wniosek o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...]., nr [...]. Decyzją z dnia [...]., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję własną nr [...]. Następnie, Kolegium wyjaśniło - przytaczając brzmienie przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 oraz art. 24 ust. 4 ustawy, że prawo do świadczenia rodzinnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Uwzględniając ustalony stan faktyczny oraz prawny, uznał organ odwoławczy, że skarżąca nie jest osobą zatrudnioną ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność datuje się od 1 marca 2010 r. Skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca, który jest wdowcem. Od 1 czerwca 2014 r. skarżącej przyznano bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że nie podziela zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji poglądu, iż w sprawie nie został spełniony - z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ustawy - warunek powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 18 roku życia ani w trakcie nauki przed ukończeniem 25 roku życia. W tym zakresie podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, zaś NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt. I OSK 223/16, przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Kolegium podzieliło zaprezentowany pogląd i uznało za nieuzasadnioną odmowę przyznania przez organ pierwszej instancji wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy. Ponadto, w świetle poczynionych ustaleń faktycznych, wyjaśniło, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia, jakie chce pobierać, określając to w oświadczeniu z dnia 19 czerwca 2020 r., gdzie wskazała, iż rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna z datą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. wyjaśniła, że oświadczenie to należy traktować jako wniosek o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...], nr [...], przyznającej zasiłek dla opiekuna. Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło decyzję własną nr [...]. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 16 października 2020 r. Kolegium argumentowało, że skoro wnioskodawczyni spełnia warunki uprawniające do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 16 października 2020 r. bezterminowo. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od dnia 16 października 2020 r., ponieważ w tym dniu weszła do obrotu prawnego decyzja Kolegium uchylająca decyzję własną z dnia [...] nr [...] a więc od dnia, w którym ustała przeszkoda, która uniemożliwiała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. SKO podało, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego za październik 2020 r. - stosownie do treści art. 17 ust. 4 ustawy, wyliczono w następujący sposób: 1.830,00 zł : 31 dni x 16 dni = 944,50 zł. Świadczenie pielęgnacyjne zaś od listopada 2020 r. przysługuje w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie (art. 17 ust. 3 ustawy). Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia (art. 17 ust. 3a ustawy). Natomiast świadczenie pielęgnacyjne przyznano bezterminowo, gdyż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane na stałe (art. 24 ust. 4 ustawy).

W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 16 października 2020 r., a nie od daty złożenia wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia, tj. od 22 czerwca 2020 r. Podniosła też zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy poprzez stwierdzenie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywne kryterium przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że w wyniku nieprawidłowych działań organów pozbawiona została należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego za kilkumiesięczny okres, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postepowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a. Dalej dowodziła, przywołując przepisy art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że organy winny rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy nawet rozstrzygnięcia w jednej decyzji o tych uprawnieniach, zwłaszcza że skarżąca dokonała wyboru świadczenia, składając oświadczenie z dnia 19 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu opisanej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 353/20, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] w części, w jakiej ustala początkową datę przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dzień 16 października 2020 r.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 739/21, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r. w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko, NSA stwierdził, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w części, jednak ograniczone do przypadków, gdy jest możliwe takie wyznaczenia części rozstrzygnięcia, która może autonomicznie funkcjonować w obrocie prawnym. Natomiast NSA uznał, że nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji tylko co do terminu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe, bowiem wyeliminowanie tylko daty początkowej powoduje, że nie jest możliwe określenie okresu, w jakim świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy przysługuje, a tym samym, w jakim zakresie zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. Ponadto, zdaniem NSA, słusznie podniosło SKO w skardze kasacyjnej, że katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego - wskazany w art. 138 K.p.a. - ma charakter zamknięty. Oznacza to, iż organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia niż przewidziane w tym przepisie, i że wydanie decyzji o innej treści stanowi rażące naruszenie prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w oparciu o którą podstawę prawną z art. 138 K.p.a. organ mógłby wydać decyzję ograniczającą się jedynie do korekty daty początkowej przyznanego świadczenia i jaką treść mogłaby mieć taka decyzja. Istotne jest, że skoro pozostałe elementy decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zostały już rozstrzygnięte, a ponownemu rozpatrzeniu miałaby podlegać tylko data początkowa decyzji, to organ odwoławczy nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 K.p.a. NSA podkreślił, że orzeczenie wydane na podstawie 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenia o istocie sprawy, a więc organ odwoławczy nie może zmienić jedynie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów NSA za zasadne uznał zarzuty SKO dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, 3 i § 2 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a, a także częściowo zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego poprzednio wyroku tut. Sądu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z tych też względów, w ramach ponownego rozpoznania sprawy wojewódzki sąd administracyjny, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA, nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną (por. wyrok NSA z 17 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem – P. M., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 8 kwietnia 2010 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika również, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2010 r. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawny ojcem, co potwierdza materiał dokumentacyjny sprawy. Skarżąca spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącej spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia od 22 czerwca 2020 r. do 15 października 2020 r. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za powyższy okres stanowił zbieg uprawnień do świadczenia wnioskowanego ze świadczeniem wówczas pobieranym, tj. zasiłkiem dla opiekuna. Organ uznał, że dopiero od dnia 16 października 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji SKO z dnia [...] uchylającej decyzję własną z dnia [...] przyznającą skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, ustała przeszkoda, która uniemożliwiała przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny w powyższym zakresie, zgodzić należy się ze skarżącą, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że do wniosku z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżąca dołączyła oświadczenie z dnia 19 czerwca 2020 r., iż rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20). Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa również przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego zasiłku dla opiekuna, miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast prezentowania stanowiska, że do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie celem omawianych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, a to uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. W niniejszej sprawie prawu temu skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wspomniane oświadczenie wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku dla opiekuna. W świetle oświadczenia skarżącej trudno przyjąć, że nie dokonała ona wyboru świadczenia i oczekiwała od organu, że świadczenie zostanie przyznane dopiero z chwilą uchylenia decyzji o zasiłku dla opiekuna. Tymczasem Kolegium pominęło okoliczność, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia już we wniosku. W przekonaniu Sądu oświadczenia skarżącej z dnia 19 czerwca 2020 r. złożonego wraz z wnioskiem z dnia 22 czerwca 2020 r. nie można odczytywać jako przyzwolenia na przyznanie wnioskowanego świadczenia z opóźnieniem.

Skoro zatem skarżąca dokonała już w dniu 22 czerwca 2020 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. Ze względu na dokonany przez stronę wybór świadczenia - wbrew stanowisku Kolegium - pobieranie zasiłku dla opiekuna nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 ustawy, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W kontrolowanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i wstrzymanie jego wypłaty od 16 października 2020 r. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy - tak jak w niniejszej sprawie - strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać zasiłek dla opiekuna, a więc w rozważanym przypadku od 16 października 2020 r.

Sąd uznał również, że organ naruszył art. 24 ust. 2 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ma data złożenia kompletnego wniosku. Natomiast, jak już wcześniej powiedziano, żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą w dniu 22 czerwca 2020 r., to organ winien - mając na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy - rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia od czerwca 2020 r., uwzględniając dla zachowania ciągłości świadczeń doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Tymczasem skarżąca została pozbawiona prawa do korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku, tj. od czerwca 2020 r.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz uwzględniając wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.- uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.