Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1177/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 24 § 1 pkt 4, art 25 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 11, art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.C. i J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 427/19 w sprawie ze skargi U.C. i J.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 lutego 2020 r. II SA/Gd 427/19, oddalił skargę U.C. i J.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli U.C. i J.C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, że w sprawie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego albowiem w I instancji sprawę rozstrzygał organ oraz pracownik podlegający wyłączeniu z mocy samego prawa;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2019 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w [...], Gmina [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 300 m2, dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą o nr [...] i umarzającą postępowanie w sprawie, mimo że w sprawie nie zachodzi przyczyna uzasadniająca stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania;

3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego, mimo że dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym;

4. art. 15 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu podstawy prawnej wydanego wyroku w szczególności w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia tego, czy do utraty przez skarżących kasacyjnie prawa do odszkodowania za działkę nr [...] doszło w skutek jednostronnej czynności prawnej czy też wskutek umowy zawartej ze Skarbem Państwa;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a dotyczących:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 § 1 pkt 1 k.r.o. oraz art. 37 § 4 k.r.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 marca 1987 r.) polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest uznanie, że deklaracja z [...] marca 1987 r. o zamiarze bezpłatnego przekazania Skarbowi Państwa działki nr [...] stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, mimo że działka nr [...] i powstała wskutek jej podziału działka nr [...] bez wątpienia wchodziła w skład majątku wspólnego skarżących, a ta jednostronna czynność prawna dokonana została bez zgody drugiego z małżonków;

2. naruszenia art. 12 ust. 5 oraz art. 58 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami poprzez błędne uznanie, że rzekomo złożone przez skarżącego oświadczenie "o nieodpłatnym przekazaniu działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa" spowodowało utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości;

3. naruszenia art. 12 ust. 5, art. 58 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 k.c. polegające na uznaniu, że oświadczenie "o nieodpłatnym przekazaniu działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa" stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa, tj. art. 12 ust. 5 oraz art. 58 ust.1 ustawy o gospodarce grantami, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem;

4. błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej (tekst jednolity z 1 marca 1989 r. - Dz. U. nr 30 poz. 127), przy ocenie skutków prawnych oświadczenia złożonego przez skarżącego J.C. wraz z wnioskiem o podział działki nr [...] wykluczających "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone pod drogi w czasie obowiązywania tej ustawy, a tym bardziej możliwość zrzeczenia się tego prawa,

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowały bezpodstawnym oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.), brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy i pozbawieniem skarżących kasacyjnie możliwości obrony swych praw (art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.) w szczególności poprzez pozbawienie możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności;

II. prawa materialnego:

1. art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami poprzez błędne uznanie, że przepisy te dopuszczały "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania, mimo że ich literalne brzmienie wskazuje, że o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (także w trybie przewidzianym w art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami) winien orzec decyzją administracyjną terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy, a w postępowaniach tego rodzaju wykluczone było zawieranie ugód administracyjnych z czego zasadnie można wnosić, że tym bardziej wykluczone było zawieranie ugód poza postępowaniem administracyjnym;

2. art. 37 § 1 pkt 1 k.r.o. (w brzmieniu obowiązującym 18 marca 1987 r.) polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, że deklaracja z [...] marca 1987 r. o zamiarze bezpłatnego przekazania Skarbowi Państwa działki nr [...] stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, albowiem "w okolicznościach sprawy nie ma przesłanek wskazujących na działanie skarżącego bez zgody współmałżonka";

3. art. 37 § 4 k.r.o. (w brzmieniu obowiązującym w 18 marca 1987 r.) polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, że deklaracja z [...] marca 1987 r. o zamiarze bezpłatnego przekazania Skarbowi Państwa działki nr [...] stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, mimo że działka nr [...] i powstała wskutek jej podziału działka nr [...] bez wątpienia wchodziła w skład majątku wspólnego skarżących, a ta jednostronna czynność prawna dokonana została bez zgody drugiego z małżonków, co oznacza, że była bezwzględnie nieważna;

4. art. 12 ust 5 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 k.c. polegające na uznaniu, że oświadczenie "o nieodpłatnym przekazaniu działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa" stanowiło skuteczne zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa, tj. art. 12 ust. 5, art. 58 ust. 1 oraz art. 51 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym przez terenowy organ administracji państwowej w drodze decyzji administracyjnej;

5. art. 58 § 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że oświadczenie skarżącego zawarte w piśmie z [...] marca 1987 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka byłaby sprzeczna z zasadami współżycia społecznego takimi jak: zasada sprawiedliwości społecznej, zasada ekwiwalentności świadczeń, zasada zaufania obywateli do organów władzy państwowej;

6. art. 56 k.c., art. 60 k.c. poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, że oświadczenie skarżącego zawarte w piśmie z [...] marca 1987 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że oświadczenie to zostało na skarżącym wymuszone, a następnie zostało przezeń cofnięte do czego doszło per facta concludentia poprzez wystąpienie do Starosty [...] z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie, a następnie poprzez złożenie wniosku o odszkodowanie;

7. art. 98 art. 98 ust. 3 UGN, polegające na:

- jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy i uznaniu, iż skuteczność oświadczenia woli złożonego przez skarżącego kasacyjnie przed dniem wejścia w życie tego przepisu powinna być oceniana przez pryzmat jego treści,

- na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa została wydana,

- na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, że wystarczającym dowodem na stwierdzenie, że w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania w wywłaszczonej nieruchomości złożona jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej;

8. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] mimo, że niewątpliwym jest, że skarżący kasacyjnie zostali pozbawieni praw do tej nieruchomości (albowiem jej własność przeszła na Skarb Państwa), skarżący kasacyjnie nie uzyskali z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (por. art. 12 ust. 5, art. 58 ust. 1, art. 56 ust, 1 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami) jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (por. art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują;

9. art. 508 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie że między skarżącymi kasacyjnie a Skarbem Państwa doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącym prawo do odszkodowania za działkę nr [...], mimo że przeczą temu ustalone w sprawie fakty.

W świetle powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania. Wnieśli także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci protokołów z rozpraw jakie odbyły się przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział Cywilny dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt: [...], a także dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt: [...] celem ustalenia tego, że Gmina [...] stosowała praktykę polegającą na nieinformowaniu osób występujących z wnioskiem o podział nieruchomości o przysługującym im prawie do odszkodowania za grunty wywłaszczone pod drogi, nakłaniała te osoby do złożenia oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu takich gruntów na rzecz Gminy lub Skarbu Państwa albo do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, przy czym oświadczenia te były żądane od właścicieli nieruchomości dzielonych przed doręczeniem im decyzji zatwierdzających projekt podziału.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, nieuwzględnienie dowodów z dokumentów zgłoszonych w skardze kasacyjnej jako mających znaczenie tylko w postepowaniu cywilnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Mimo bardzo rozbudowanych zarzutów skargi kasacyjnej istota rozstrzygnięcia sprowadza się do kilku kwestii.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązany został z art. 24 § 1 pkt 4 i art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta powinien być wyłączony od załatwienia tej sprawy tylko dlatego, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Zauważyć w związku z tym należy, że w uzasadnieniu uchwały z 20 maja 2010 r. I OPS 13/09, Naczelny Sąd Administracyjny rozważał instytucję wyłączenia w kodeksie postępowania administracyjnego. I tak kodeks postępowania administracyjnego wprowadza instytucję wyłączenia w postaci: 1) wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 k.p.a.); 2) wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 k.p.a.); 3) wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 k.p.a.). Instytucja wyłączenia jest klasyczną instytucją procesową, której funkcją jest stworzenie gwarancji bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie przesłanki wyłączenia może prowadzić do utraty zdolności do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem kompetencji do załatwienia danej sprawy. Rozwiązania przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów innych ustaw wyprowadzać wniosku, że organ administracji publicznej jest pracownikiem organu. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej, działając z urzędu lub na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Nie ma więc powodów do wyłączenia organu i zmiany jego właściwości określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W odniesieniu do okoliczności tej sprawy można odwołać się jeszcze do innego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie. Mianowicie w wyroku NSA z 11 stycznia 2018 r. II OSK 621/17 (LEX nr 2426729) został wyrażony pogląd, że "Skarżący pomylił w tym zakresie instytucję wyłączenia organu od regulacji dotyczącej wyłączenia pracownika organu. O podstawach wyłączenia organu stanowi art. 25 § 1 k.p.a. Objęcie tą regulacją przesłanki, o której stanowi art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ prowadziłoby ono do zatarcia różnic pomiędzy tymi regulacjami, do naruszenia wyjątkowego charakteru prawnego przepisów o wyłączeniu pracownika i organu oraz do komplikacji na styku ustrojowego i procesowego prawa administracyjnego. Szerokie pojmowanie instytucji wyłączenia organu prowadziłoby do częstego przenoszenia kompetencji do rozpoznawania konkretnych spraw administracyjnych na inne organy władzy publicznej, co nie służyłoby realizowaniu przez organy wyznaczonych im zadań". Pogląd ten skład orzekający w pełni akceptuje, także na gruncie okoliczności tej sprawy i w odniesieniu do art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zatem nie było podstaw do wyłączenia od orzekania starosty, to również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony.

Przechodząc do kolejnych zarzutów "procesowych" za utrwalone w orzecznictwie należy uznać stanowisko, że "Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ani przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, ani kwestionować dokonanej przez sąd wykładni prawa" (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 r. I OSK 2561/17, LEX nr 2724704). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w zarzutach skargi kasacyjnej został przytoczony w powyższym kontekście w pkt I.3. skargi kasacyjnej, co czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do tego zarzutu. W pkt I.4. skargi kasacyjnej zarzucono natomiast naruszenie art. 15 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu podstawy prawnej wydanego wyroku w szczególności w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia tego, czy do utraty przez skarżących kasacyjnie prawa do odszkodowania za działkę nr [...] doszło w skutek jednostronnej czynności prawnej czy też wskutek umowy zawartej ze Skarbem Państwa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, jak do braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia ma się art. 15 § 1 p.p.s.a., stanowiący o właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeśli zaś chodzi o to, jaką czynność Sąd I instancji uznał za powód bezprzedmiotowości postępowania o odszkodowanie, to odpowiada na to sam autor skargi kasacyjnej w zarzutach ujętych w pkt I.5. skargi kasacyjnej oraz w resume stanu faktycznego na str. 10 skargi kasacyjnej. Z twierdzeń autora skargi kasacyjnej tam zawartych wynika, że to właśnie oświadczenie "o nieodpłatnym przekazaniu działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa" spowodowało utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania i tak zrozumieli skarżący kasacyjnie uzasadnienie Sądu I instancji. W tej sytuacji również w tym aspekcie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście nie odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi (pkt I.5. skargi kasacyjnej), nie polega on na prawdzie. Sąd I instancji odniósł się bowiem zarówno do zarzutu naruszenia art. 37 k.r.o. (str. 11 uzasadnienia), jak też wcześniej do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 5 u.g.g. (str. 7-8 uzasadnienia), konkludując to w ten sposób, że "zrzeczenie się przez skarżącego odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Skarb Państwa, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania" (str. 11 uzasadnienia). Czy konkluzja ta jest poprawna (będzie jeszcze o tym mowa niżej) nie może być kwestionowane za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., o czym była już mowa.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że skoro wniosek o odszkodowanie za działkę nr [...] został złożony dopiero [...] lipca 2017 r., to mimo, że do jej przejęcia z mocy prawa (w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) doszło w 1987 r., to w sprawie odszkodowania mógł znaleźć zastosowanie tylko art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis wymaga przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania odszkodowawczego przeprowadzenia rokowań. Jak ujął to Sąd I instancji, tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania w oświadczeniu z [...] marca 1987 r. oznacza, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania pomiędzy stroną a organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji odwołał się przy tym do orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r. I OSK 31/17 i wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. V CSK 261/17, LEX nr 2472513), z którego wynika, że zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe także przed dniem, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stanie się ostateczna, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej, co w tej sprawie miało miejsce.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko Sądu I instancji. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej w powyższym zakresie stwierdzić należy, że oświadczenie J.C. o wyrażeniu zgody "na nieodpłatne przejęcie na własność Skarbu Państwa działki [...] (...)", zawarte w piśmie z [...] marca 1987 r., jest niewątpliwie czynnością cywilnoprawną, której skutki mogą być ocenione tylko przez sąd powszechny. Ani organ, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny tego oświadczenia woli strony, na gruncie art. 56, art. 58, czy art. 60 k.c., a także na gruncie art. 37 k.r.o., czego domaga się skarżący kasacyjnie, gdyż sprawa ważności oświadczenia woli, czy skutków jakie wywiera czynność o charakterze cywilnoprawnym, jako sprawa cywilna, może być oceniona tylko przez sąd cywilny, stosownie do art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji (w kontekście właściwego sądu, o jakim mowa w przepisie Konstytucji). Jeśli przed sądem powszechnym strony skarżące kasacyjnie zdołają uzyskać potwierdzenie, że czynność prawna z [...] marca 1987 r. nie odniosła deklarowanego skutku na gruncie prawa cywilnego, to droga do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania zostanie otwarta, po bezskutecznym wyczerpaniu rokowań, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Będzie to bowiem nowa okoliczność faktyczna, mająca wpływ na stan bezprzedmiotowości postępowania odszkodowawczego.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 u.g.g. zauważyć należy, że to, czy na gruncie tego przepisu możliwe było zrzeczenie się odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości może być ocenione przy ewentualnym badaniu skuteczności czynności z 18 marca 1987 r. W tym kontekście można jedynie przywołać stanowisko zawarte w wyroku NSA z 1 czerwca 2007 r. I OSK 958/06 (LEX nr 343843), gdzie stwierdzono, że "Art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1). Przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi."

Podsumowując ten ostatni wątek rozważań stwierdzić należy, że dopóki deklarowany w oświadczeniu z [...] marca 1987 r. skutek w postaci zrzeczenia się odszkodowania (zgody "na nieodpłatne przejęcie na własność Skarbu Państwa działki [...]") nie zostanie zakwestionowany przed sądem powszechnym (jako czynność cywilnoprawna), za poprawne należy uznać stanowisko akceptowane przez Sąd I instancji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania. Z tego punktu widzenia oferowane w skardze kasacyjnej dowody z dokumentów nie mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Brak było przy tym podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania – Gminy [...].