Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 729/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 i pkt 16, art. 32 ust. 1-2, art. 30 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję w części objętej pkt 2 oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w części zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] r., nr [...] w zakresie odnoszącym się do prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka; II. przyznaje [...] P. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 596,05 zł (pięćset dziewięćdziesiąt sześć złotych pięć groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta przyznał D.M. zasiłek rodzinny na córkę J.M. na okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 października 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w kwocie [...] zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 w wysokości [...] zł.

Następnie decyzją z dnia 29 października 2010 r. Prezydent Miasta zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka przyznał na okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2010 r., natomiast odmówił przyznania zasiłku i wskazanego dodatku na okres od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 31 października 2010 r., a ponadto odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą zmiany wcześniej wydanej decyzji była zmiana sytuacji dochodowej rodziny w trakcie okresu zasiłkowego, gdyż w związku z osiągnięciem w dniu 20 kwietnia 2010 r. wieku 25 lat przez syna D.M. K. M., z tą datą nie powinien on być uwzględniany w składzie rodziny. W konsekwencji zmienił się dochód rodziny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawie do zasiłku rodzinnego na J. M. W oparciu o zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego ustalono, że miesięczny dochód dwuosobowej rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł, a zatem jest o [...] zł wyższy od kryterium dochodowego w kwocie 504 zł uprawniającego do świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Po rozpoznaniu odwołania D.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]:

a) uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r. w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji;

2. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że niewątpliwie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny w związku z uzyskaniem wieku 25 lat przez K. M. W rozumieniu ustawy dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2), natomiast za "rodzinę" uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (art. 3 pkt 16). Z akt sprawy nie wynika, aby K. M. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i aby w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, co oznacza, że z datą ukończenia 25 roku życia nie jest on już członkiem "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chociażby nadal mieszkał ze skarżącą i pozostawał na jej utrzymaniu. W takiej sytuacji zasadne było stanowisko organu pierwszej instancji, iż od dnia 20 kwietnia 2010 r. K. M. nie może być zaliczony do członków rodziny skarżącej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec czego należało obliczyć dochód w przeliczeniu na dwie osoby.

W świetle dokumentów dołączonych do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na rok zasiłkowy 2009/2010, w 2008 r. przychód D.M. podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wynosił [...] zł, a zatem miesięcznie w przeliczeniu na dwie osoby wyniósł [...] zł. Słusznie zatem organ pierwszej instancji stwierdził, że D.M. od dnia 20 kwietnia 2010 r. przestała spełniać określoną w art. 5 ust. 1 ustawy przesłankę dochodu, wymaganą do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków. Ponieważ dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń rodzinnych (504 zł) o kwotę wyższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego przysługującego w roku zasiłkowym 2009/2010 ([...] zł), w tym przypadku nie ma również zastosowania wyjątek przewidziany w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do zaistnienia podstaw do weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2009 r. przyznającej D.M. zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania córki J., poprzez skrócenie okresu przysługiwania świadczeń do 30 kwietnia 2010 r., to jest do końca miesiąca, w którym syn skarżącej ukończył 25 lat.

Kolegium wskazało także na zaaprobowanie oceny co do zaistnienia przesłanek do zmiany pierwotnej decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, gdyż świadczenie wypłacone po dniu 30 kwietnia 2010 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenia rodzinne zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do ich pobierania od dnia 20 kwietnia 2010 r., a D.M. najpóźniej w decyzji z dnia [...] października 2009 r. przyznającej świadczenia została pouczona o tym, że ukończenie 25 roku życia przez dziecko zaliczone do członków rodziny ma wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Zatem, zdaniem Kolegium, w sprawie zaistniały dwie, spośród wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, przesłanki zmiany decyzji z dnia [...] października 2009 r., to jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny oraz nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium nie zgodziło się jednakże z oceną wystąpienia w okolicznościach sprawy podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] października 2009 r. w części dotyczącej dodatku z tytułu rozpoczęcia przez J. M. roku szkolnego 2010/2011. Powołując się na przepis art. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wskazało na wymóg przysługiwania zasiłku rodzinnego w miesiącu, w którym organ udziela dodatku, a niekoniecznie w tym, w którym rozpoczął się rok szkolny. Skoro w dacie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 D.M. była uprawniona do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2009/2010 i uprawnienie do zasiłku rodzinnego przysługiwało przez kilka miesięcy, to skarżąca była uprawniona do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011. Jeśli zatem zmiana sytuacji dochodowej rodziny skarżącej nie mogła mieć wpływu na prawo do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011, to postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 29 października 2009 r. w części przyznającej ten dodatek było bezprzedmiotowe.

D.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wszystkie jej przedsięwzięcia w sprawie były podyktowane dobrą wolą, ubiegała się o przyznanie świadczenia stosownie do obowiązujących przepisów prawa. We wniosku o przyznanie świadczenia podała stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, niczego nie ukrywała i udzielała odpowiedzi na wszystkie pytania pracowników socjalnych. Czuje się pokrzywdzona, gdyż zarzuca się jej to, co nie odpowiada rzeczywistości.

Skarga D.M. została rozpoznana w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 282/07. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 8 września 2011 r. pełnomocnik skarżącej popierał skargę, przy czym sprecyzował, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2, nie zaś całej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r., nr [...] oraz przyznał radcy prawnemu P. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 300,85 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja jest wadliwa z powodów niepodniesionych w skardze, ale które Sąd w świetle art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że każda z wymienionych w tym przepisie przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, co oznacza, że ten sam stan faktyczny nie może być kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycje kilku przesłanek określonych wspomnianym przepisem. Z treści decyzji Kolegium wnosić natomiast należy, że podstawą zmiany wcześniejszej decyzji było zarówno osiągnięcie przez syna wnioskodawczyni wieku 25 lat, co zdaniem organu oznaczało zmianę w sytuacji dochodowej rodziny w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy, jak i pobranie świadczenia nienależnego, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, które stanowi odrębną przesłankę z art. 32 ust. 1 ustawy. Co więcej, nie wiadomo na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że podobne stanowisko prezentował organ pierwszej instancji. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. podano, że oparciem zmiany decyzji ostatecznej było również pobranie świadczenia nienależnego, ale art. 30 ust. 2 ustawy nie został powołany w podstawie decyzji, co, poza powyższym, także stanowiło jej wadę.

Ponadto na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić, jak to przyjęły organy rozpoznające sprawę, z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r. nie mogła zatem zmieniać z datą wsteczną decyzji tego organu z dnia [...] października 2009 r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W takim przypadku organ nie ma także obowiązku ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania świadczenia za nienależne. Należałoby natomiast rozważyć, czy wypłacone świadczenie nie jest świadczeniem nienależnym, co jednak powinno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu, w którym będą badane przesłanki określone w art. 30 ust. 2 ustawy. Ponadto w dacie rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy decyzja z 2009 r. była już wykonana, co oznacza, że nie było podstaw do jej uchylenia, a zastosowanie miała ewentualnie instytucja nienależnie pobranego świadczenia, po uprzednim ustaleniu takiego charakteru.

Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, iż dla istnienia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ważne jest jedynie, że w dacie jego przyznania strona była uprawniona do samego zasiłku. Przyjęcie takiej interpretacji oznaczałoby, że w razie zmiany decyzji ostatecznej, prowadzącej do pozbawienia strony zasiłku, samodzielny byt uzyskałby sam dodatek, co jest niezgodne z treścią art. 8 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła D.M.. Zarzucając naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca podniosła, że jak wynika z uzasadnienia skargi oraz wprost ze złożonego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji oświadczenia pełnomocnika skarżącej, D.M. nie objęła skargą korzystnego dla niej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie a) zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W konsekwencji wyrok uchylający decyzję w całości narusza powołany w zarzucie skargi przepis postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D.M. wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 135/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Podzielając podniesione w skardze zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie mógł uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lutego 2011 r. nr [...] w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Konsekwencją naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. było również uchybienie zakazowi reformationis in peius ustanowionemu w art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż w następstwie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku skarżąca zostałaby pozbawiona dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W wyroku Sądu pierwszej instancji została bowiem sformułowana taka ocena prawna, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu (art. 153 p.p.s.a.) pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącej w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2011 r. nie jest dotknięta uchybieniem, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności, ponieważ uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 i umorzenie w tej części postępowania pierwszej instancji nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie pociąga za sobą skutków, które byłyby nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w punkcie 2, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wprowadza zasadę skargowości. Jedynie wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Co prawda, sąd nie będąc związany granicami skargi, jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ale może to zrobić tylko w granicach danej sprawy. Jednocześnie skarżący może uczynić przedmiotem skargi określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej zarówno w całości, jak i tylko w części.

Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprecyzował żądanie skargi wskazując, że dotyczy ono jedynie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r.

W konsekwencji, w toku ponownego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w tak określonym przez skarżącą zakresie – jako dotyczącą jedynie opisanej wyżej części decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego – jej punktu 2, którym utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r. w części zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] października 2009 r. w zakresie odnoszącym się do prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji naruszają prawo, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszym rzędzie Sąd zważył, że bezspornym jest w sprawie, iż syn skarżącej K.l M. w dniu [...] kwietnia 2010 r. ukończył 25 lat, na co wprost wskazuje treść znajdującego się na karcie 4 akt administracyjnych odpisu skróconego aktu urodzenia, złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych. Jednocześnie z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, by K. M. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i by w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego nie kwestionowała tych okoliczności. Zatem prawidłowo przyjęto w decyzjach organów obu instancji, iż z dniem ukończenia 25 roku życia K. M. nie mógł być dla potrzeb ustalania prawa do świadczeń w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) traktowany jako członek rodziny skarżącej i przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2) należało obliczyć z uwzględnieniem jedynie dwóch osób w tej rodzinie. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 16 tej ustawy przez rodzinę rozumie się następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Wskazać jednakże należy, jak to zostało już podniesione w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II S.A./Lu 282/11, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, w objętym skargą zakresie, zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Każda z wymienionych w tym przepisie przesłanek stanowi odrębną, opartą na sobie właściwych okolicznościach, podstawę uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w sprawie zaistniały dwie, spośród wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, przesłanki zmiany decyzji z dnia [...] października 2009 r., to jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny oraz nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podnieść jednocześnie należy, że uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z powodu zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej następuje na przyszłość, decyzja w tej kwestii ma charakter konstytutywny i działa ex nunc, a więc z mocą od wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decyzję ostateczną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., I OSK 1501/08, LEX nr 554913). Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r. nie mogła więc z datą wsteczną zmieniać decyzji tego organu z dnia [...] października 2009 r. Przewidziany w ostatnio wymienionej decyzji okres, na który pierwotnie przyznano zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka upłynął z dniem 31 października 2010 r. Zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie utrzymującym w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. została wydana nawet po upływie całego okresu zasiłkowego, do którego, wstecznie, odnosiła się decyzja zmieniająca i po dokonaniu wypłaty świadczeń przyznanych pierwotna decyzją.

Z kolei instytucja nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych, do której w uzasadnieniach rozstrzygnięć odwołały się organy obu instancji, aczkolwiek bez wskazania przez organ pierwszej instancji stosownego przepisu w podstawie prawnej decyzji, wymaga oceny w odrębnym postępowaniu przesłanek przewidzianych w art. 30 ustawy. Zgodnie z wymienionym przepisem osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, między innymi, świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (ust. 2 pkt 1).

W związku z treścią przywołanego przepisu zwrócić należy uwagę, że mowa w nim nie o świadczeniu nienależnym, ale świadczeniu nienależnie pobranym. Przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie i tylko w sytuacji, gdy świadczenie zostało wypłacone na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy, świadczenie traktuje się jako nienależnie pobrane (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r., I OSK 1710/09, LEX nr 595278, a także w wyroku z dnia 4 października 2011 r., I OSK 762/11, LEX nr 1069676, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2008 r., II SA/Go 645/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 961/10, LEX nr 957355). W szczególności, jak wskazano w ostatnio wymienionym wyroku, uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. Z kolei pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Celem pouczenia jest wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, a jednocześnie pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10, LEX nr 957287).

Wszystkie wyżej wymienione kwestie winny być zatem przedmiotem ustaleń i rozważań organów w postępowaniu dotyczącym ustalenia czy świadczenie zostało nienależnie pobrane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji organu pierwszej instancji, w której podstawie nie powołano przy tym przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie czynią zaś temu zadość.

Omówione wadliwości decyzji organów obu instancji, na które zwrócono uwagę także w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skutkowały uchyleniem obu decyzji w zakresie wyznaczonym treścią żądania skargi, w powiązaniu nadto z przepisem art. 135 p.p.s.a., w myśl którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Jednocześnie Sąd zważył, że popierany w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji wniosek organu o oddalenie skargi (oświadczenie pełnomocnika organu k. 97 akt sprawy) nie podlegał uwzględnieniu już z tej przyczyny, iż uchylenie poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w sprawie II SA/Lu 282/11 nastąpiło wyłącznie na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą D. M., która kwestionowała orzeczenie Sądu w zakresie odnoszącym się do punktu a) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 21 lutego 2011 r. Wskazany wyrok z dnia 8 września 2011 r. uchylający decyzje organów obu instancji w całości nie był natomiast skarżony przez organ. W tej sytuacji, po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który był dla skarżącej korzystny w zakresie odnoszącym się do rozstrzygnięcia z punktu 2 decyzji Kolegium, oddalenie skargi oznaczałoby naruszenie przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zachodziły bowiem naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O wynagrodzeniu należnym ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, będącemu radcą prawnym, orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).