Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 245/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.), Sędziowie NSA Edward Kierejczyk, Jacek Chlebny, Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1181/06 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 9 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od G. M. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1181/06 uwzględnił skargę G. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i orzekł nieważność powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2006 r. nr [...]. Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku G. M. z dnia 18 listopada 2005 r., odmówił wnioskodawcy umorzenia zaległych należności ze składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż wnioskodawca nie spełnił zawartych w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887), dalej jako u.s.u.s., przesłanek warunkujących umorzenie przez Zakład zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. W ocenie organu nie wykazał on bowiem całkowitej nieściągalności składek oraz istnienia ważnego interesu prawnego do dokonania takiego umorzenia.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego w trybie art. 83 ust.4 u.s.u.s., nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i decyzją administracyjną z dnia 9 marca 2006 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygniecie Zakładu.

Badając skargę na decyzję Prezesa ZUS Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wspomnianą decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa określonym dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkującym stwierdzeniem przez Sąd nieważności decyzji.

W ocenie Sądu Dyrektor Oddziału ZUS w N. – A. B., działając na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS nie mógł udzielić swoim zastępcom – J. K. i M. M. skutecznych pełnomocnictw do wydawania decyzji w imieniu Zakładu ani też w imieniu Prezesa ZUS. Dla skuteczności czynności administracyjnych w tym decyzji, podejmowanych przez zastępcę Dyrektora Oddziału w imieniu Zakładu lub Prezesa konieczne jest umocowanie udzielone indywidualnie przez Prezesa ZUS w trybie art. 268a k.p.a., będącego jedynym podmiotem "personifkującym organ" – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wobec braku takiego upoważnienia zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego ZUS – J. K. nie miał, w opinii Sądu, kompetencji do wydawania i podpisywania decyzji w imieniu Zakładu, zaś Zastępca Dyrektora Oddziału – M. M. nie mogła wydać i podpisać decyzji w imieniu Prezesa ZUS.

Sąd powołał się na brzmienie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., z którego wynika, że decyzje indywidualne w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Zakład, a uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes ZUS. Zatem decyzja administracyjna o umorzeniu lub odmowie umorzenia składek względem ZUS powinna być odpowiednio sygnowana jego podpisem.

Ponadto Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych w cytowanej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem sytuacji, gdy ustawa stanowi inaczej. Sąd zauważył, że brak jest w ustawie odesłania do innych aktów prawnych regulujących tryb umarzania składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, toteż w sprawach tych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać w formie pisemnej innych pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, postanowień oraz zaświadczeń. Sąd uznał, iż takie upoważnienie organu musi posiadać również zastępca osoby kierującej jednostką organizacyjną organu. Na skutek udzielonego upoważnienia w trybie art. 268a k.p.a. pracownik organu administracji publicznej działa tylko w imieniu organu, natomiast nie uzyskuje przymiotu organu administracji publicznej.

Jeżeli upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu administracji publicznej to nie dojdzie do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego przez pracownika innej osobie, ponieważ działa on jedynie w imieniu organu. Zdaniem Sądu zastosowanie w danej sprawie normy art. 268a k.p.a. jest tym bardziej uzasadnione, że w ustawie o ubezpieczeniach społecznych nie ma innego, odrębnego uregulowania kwestii udzielania upoważnień pracownikom Zakładu przez Prezesa ZUS.

W ocenie Sądu § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914) pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 268a k.p.a. Prezes ZUS nie może bowiem upoważniać dyrektorów komórek organizacyjnych do udzielania pełnomocnictwa innym pracownikom Zakładu do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Zdaniem Sądu ustawodawca udzielając Ministrowi delegacji do wydania statutu nie wskazał, że organ wykonawczy może w odmienny sposób niż czyni to ustawa uregulować kwestię udzielania konkretnym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu.

Na poparcie powyższego stanowiska Sąd powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86, w myśl którego rozporządzenie nie może ingerować w sferę materii prawnej zawartej w innych aktach normatywnych o randze ustawowej w ten sposób, że nie może ono powtarzać, przekształcać, modyfikować lub syntetyzować treści ustaw.

Cytowany przepis załącznika modyfikuje bowiem art. 268a k.p.a., zatem należy odmówić jego stosowania.

W świetle dokonanych ustaleń Sąd przyjął, iż zarówno decyzja Zakładu w pierwszej instancji, jak i decyzja Prezesa ZUS została wydana przez osobę nie legitymującą się prawidłowym upoważnieniem i wobec tego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS jest nieważna także z tej przyczyny, że utrzymuje w mocy decyzję wadliwą (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takiej sytuacji zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności obydwu decyzji administracyjnych Zakładu.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. Prezes ZUS na podstawie art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2006 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 73 ust. 1 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.) poprzez przyjęcie, że powołane przepisy stoją w sprzeczności z art. 286a k.p.a. i nie mogą stanowić podstawy do upoważnienia przez Prezesa ZUS Dyrektorów Oddziałów do udzielania pełnomocnictw do wydawania decyzji innym pracownikom Zakładu, w tym Zastępcom Dyrektorów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając powyższy zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, iż w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organem właściwym do wydawania decyzji w pierwszej instancji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie, jak przyjął Sąd, Prezes ZUS. Zgodnie z art. 5 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes Zakładu jest jedynie organem administracji w postępowaniu w II instancji. Prezes Zakładu występuje jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej określający kompetencje pracowników tej jednostki. W rezultacie Prezes ZUS udzielając, na podstawie § 3 ust. 2 statutu, upoważnienia Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w imieniu Zakładu, jak również upoważniając Dyrektorów Oddziałów do udzielania pełnomocnictw do wydawania decyzji innym pracownikom Zakładu, w tym Zastępcom Dyrektorów Oddziałów, nie występuje jako organ administracji publicznej, gdyż w zakresie tych spraw właściwy jest Zakład. Zatem regulacja § 3 ust.2 statutu nie stoi w sprzeczności z art. 268a k.p.a., ponieważ statut normuje wewnętrzne kompetencje poszczególnych organów Zakładu, a nie, jak twierdzi Sąd, organu administracji publicznej.

Ponadto z treści art. 286a k.p.a. nie wynika zakaz upoważniania Zastępców Dyrektorów do wydawania i podpisywania decyzji. Art. 74 ust. 5 u.s.u.s. powierza określenie kompetencji organów Zakładu właściwemu ministrowi do sprecyzowania tej kwestii w drodze rozporządzenia, nie można jednak przyjąć, że akt niższego rzędu samodzielnie reguluje kwestię uregulowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego, czyli w akcie o randze ustawowej.

Z powyższych względów Prezes ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym –zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona wnosząca, w niniejszej sprawie, skargę kasacyjną powołała się na pierwszą podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów prawa szczegółowo wymienionych w treści skargi kasacyjnej, które, zdaniem ZUS, zostały w ten sposób naruszone. W tym miejscu należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 73 ust. 1 oraz wskazanej w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej normy art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zmianami, dalej u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 statutu ZUS, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 roku w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zmianami), został częściowo wadliwie uzasadniony przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną z uwagi na to, iż wspominanie przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku o decyzji wydanej przez Prezesa ZUS po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pozostawało bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro jednak wnoszący skargę kasacyjną w podstawach skargi wskazał przepisy prawne, które w jego ocenie zostały naruszone w sposób wyżej opisany oraz stwierdził, że jego zdaniem przepis § 3 ust. 2 statutu ZUS nie stoi w sprzeczności z treścią art. 268a k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, mimo wad z punktu widzenia wymagań określonych w treści art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a., winna zostać rozpatrzona merytorycznie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W zakresie odnoszącym się do decyzji z dnia 26 stycznia 2006 roku Sąd I instancji uznał, że podpisała ją osoba nieupoważniona do wydawania decyzji za organ, a więc uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że druga decyzja z dnia 9 marca 2006 roku również rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja z dnia 23 stycznia 2006 roku została podpisana przez zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS działającego na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Dyrektora tegoż Oddziału. Natomiast Dyrektor Oddziału ZUS umocowanie do udzielenia takiego upoważnienia uzyskał na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS, wydanego na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji odmówił zastosowania w sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 roku w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zmianami). Powołany wyżej przepis prawa przyznaje Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kompetencje do upoważniania osób wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (statutu ZUS), w tym dyrektorów oddziałów ZUS do udzielania przez nich upoważnień innym pracownikom ZUS do podejmowania decyzji w imieniu ZUS, w określonych sprawach. W ocenie Sądu I instancji przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS jest sprzeczny z treścią art. 268a k.p.a., ponieważ z przepisu art. 268a k.p.a. wynika, że jedynie organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Dokonując porównania treści § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z treścią art. 268a k.p.a. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przepis statutowy stanowi niedozwoloną ingerencję w materię ustawową, ponieważ modyfikuje określony w art. 268a k.p.a. zakres kompetencji do udzielania upoważnień do działania w imieniu organu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Konkludując Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną do udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu ZUS powinien stanowić przepis art. 268a k.p.a., a nie przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, co oznacza, że zastępca Dyrektora Oddziału ZUS mógłby podpisać decyzję administracyjną, gdyby posiadał upoważnienie pochodzące bezpośrednio od Prezesa ZUS.

W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji odnośnie odmowy zastosowania, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, normy § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z uwagi na jego sprzeczność z treścią art. 268a k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął błędną podstawę do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Ocena legalności wskazanego wyżej przepisu prawa została przeprowadzona wyłącznie z punktu widzenia zgodności z treścią art. 268a k.p.a. Natomiast nie wzięto pod uwagę tego, iż statut ZUS mający rangę rozporządzenia znajduje swoje umocowanie w ustawie i został wydany w wykonaniu ustawowej delegacji zawartej w treści art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Poza sporem pozostaje okoliczność, że akt normatywny wykonawczy powinien być niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Rozporządzenie, które znajduje swoje bezpośrednie oparcie w treści ustawy i służy jej wykonaniu stanowi uzupełnienie ustawy i może regulować takie same sprawy, o których stanowią przepisy ustawy. Oznacza to, że normy art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynej powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja, mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS należałoby odwołać się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

Z treści art. 92 ust. 2 Konstytucji RP wynika, jakie warunki powinno spełniać ustawowe upoważnienie: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu.

W treści art. 74 ust. 5 u.s.u.s. ustawodawca określił organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (vide wyrok TK z 29 listopada 2004 r. K 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 A, poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (vide M. Żabicka-Kłopotek: Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy nr 3 (74) z 2006 r., s. 40-41).

Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). Oznacza to, że w roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują jej wewnętrzne organy ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Ponadto z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS-u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 roku w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania pracownikom ZUS, w sposób w tym przepisie określony, upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Jednocześnie w tym miejscu należy stwierdzić, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest sprzeczny z treścią art. 268a k.p.a. Uznać należy, iż Sąd I instancji wskazując na taką sprzeczność ww. przepisów prawa wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 268a k.p.a., jedynie Prezes ZUS mógłby upoważniać pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Natomiast Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Z treści tegoż przepisu prawa nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes ZUS może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa w art. 75 ust. 5 stanowi, iż kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza się możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa ZUS jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. W tym stanie rzeczy Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału ZUS upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa), lecz w imieniu Zakładu jako organu. Oznacza to, że nie zezwala Dyrektorowi Oddziału ZUS na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału ZUS staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa ZUS, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału ZUS działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Ponadto podkreślić należy, że odnosząc się do kwestii podnoszonej przez Sąd I instancji i przez ZUS, a dotyczącej określenia organu administracyjnego właściwego do wydania decyzji w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s., wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygnaturze akt II GSK 225/06, iż organem tym jest ZUS, a nie Prezes Zakładu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i na podstawie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając trudną sytuację materialną skarżącego G. M. oraz niski poziom merytoryczny skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną.