Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 571/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 28, art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Złożenie wniosku o płatności rolnicze po śmierci mocodawcy przez jego pełnomocnika, w imieniu tego mocodawcy i na jego rzecz, nawet w przypadku pełnomocnictwa niewygasającego (art. 101 § 2 k.c.), jest nieskuteczne. W konsekwencji takiego wniosku postępowanie to jest postępowaniem bezprzedmiotowym, gdyż brak jednego z konstrukcyjnych elementów stosunku prawnego, podmiotu na rzecz którego mogłaby być przyznana płatność rolnicza.

TEZY

Złożenie wniosku o płatności rolnicze po śmierci mocodawcy przez jego pełnomocnika, w imieniu tego mocodawcy i na jego rzecz, nawet w przypadku pełnomocnictwa niewygasającego (art. 101 § 2 k.c.), jest nieskuteczne. W konsekwencji takiego wniosku postępowanie to jest postępowaniem bezprzedmiotowym, gdyż brak jednego z konstrukcyjnych elementów stosunku prawnego, podmiotu na rzecz którego mogłaby być przyznana płatność rolnicza.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 118/20 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 118/20 oddalił skargę W. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z (...) grudnia 2019 r., Nr (...)w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Sad I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 30 maja 2019 r., do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. (...)wpłynął złożony za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek W. S. o przyznanie płatności na rok 2019. Z danych zawartych w powyższej aplikacji wynikało, że wniosek ten został złożony za jej pomocą o godzinie 13:49. W dniu 16 października 2019 r. W. K. (syn W.S.) złożył wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy. W tym samym dniu do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu W. S., z którego wynika, że osoba ta zmarła w dniu 30 maja 2019 r. o godz. 13:38.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś (...)j decyzją z (...) października 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 dla W. S., wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na złożenie wniosku po śmierci wnioskodawcy.

Następnie organ II instancji zaskarżonym postanowieniem z (...) grudnia 2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na treść przepisów art. 127 § 1, 27 i 28 k.p.a. i stwierdził, że zdolność proceduralna osoby fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci , a w razie gdy dana osoba zmarła przed wszczęciem postępowania, postępowanie to nie może być wszczęte z jej udziałem i w stosunku do osoby zmarłej nie można wydać decyzji.

Następnie wskazano, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o umorzeniu postępowania nie mogła być prawidłowo doręczona, albowiem jej adresat nie żył, a pełnomocnictwo skarżącego do reprezentowania W. S. w niniejszym postępowaniu z chwilą śmierci mocodawczyni wygasło po myśli art. 101 § 2 k.c., przy czym pełnomocnictwo w tym zakresie nie miało charakteru niegasnącego z chwilą śmierci z uwagi na charakter postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że zgodził się ze stanowiskiem organu, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie przyznania płatności na 2019 r., czego konsekwencją było w niniejszej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez niego odwołania od decyzji o umorzeniu postepowania. Organ zasadnie stwierdził, że skoro powyższy wniosek nie mógł zostać złożony przez matkę skarżącego (która w momencie jego złożenia już nie żyła), a jednocześnie nie został złożony przez samego skarżącego, to skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Słusznie też uznał organ, że nie jest prawnie możliwe, aby skarżący wstąpił do toczącego się postępowania w miejsce swojej matki jako jej spadkobierca na podstawie art. 27 u.p.s.w.b. Wstąpienie do toczącego się postępowania jest bowiem uwarunkowane tym, aby postępowanie było w toku. Natomiast w niniejszej sprawie nie mogło się ono w ogóle toczyć, gdyż wniosek został złożony przez osobę nieżyjącą.

Sąd wziął również pod uwagę, że nie można w sprawie uznać, aby to skarżący złożył omawiany wniosek we własnym imieniu (czy też w imieniu spadkobierców, jak sam wskazuje w skardze), skoro w jego treści czytelnie wskazano, że wnioskodawcą jest W. S.. Sąd uwzględnił przy tym i to, że złożenie wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPlus nie daje możliwości uznania, że został on złożony przez inną osobę niż w tym wniosku wyraźnie wskazana. Zatem słusznie wywiódł organ, iż przy tak złożonym wniosku wykluczona jest możliwość, aby to skarżący mógł być uznany za stronę postępowania.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że składając wniosek działał on w imieniu swojej matki na podstawie pełnomocnictwa nie gasnącego z jej śmiercią. Nie wskazuje na to treść pełnomocnictwa notarialnego z 4 grudnia 2017 r., a udzielenie go w takim zakresie i w taki sposób nie jest w ogóle prawnie możliwe. Słusznie zatem podnosi organ, że pełnomocnictwo w tym zakresie nie miało charakteru niegasnącego z chwilą śmierci z uwagi na charakter postępowania administracyjnego.

Sąd doszedł do przekonania, że zasadne było również działanie organu w zakresie pozostawienia w aktach sprawy decyzji o umorzeniu postępowania. W istocie decyzja ta nie mogła być prawidłowo doręczona, albowiem jej adresat nie żył, a pełnomocnictwo skarżącego do reprezentowania W. . w niniejszym postępowaniu z chwilą śmierci mocodawczyni wygasło.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie winno być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, Sąd uznał ów argument za nieuzasadniony. W ocenie Sądu przepis ten dotyczy sytuacji, w których postępowanie w sprawie się toczyło, a następnie odwołanie od decyzji składa podmiot nie będący stroną bądź taki, który przymiot ten utracił. Natomiast jeśli postępowanie od początku nie mogło się toczyć (np. wniosek został złożony przez osobę nieżyjącą, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), złożenie odwołania od decyzji umarzającej postępowanie przez osobę nie będącą stroną w sprawie skutkuje tym, że właściwe staje się stwierdzenie jego niedopuszczalności, co w sposób czytelny wskazuje na formalną nieprawidłowość takiego odwołania.

W. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 336 Kodeksu cywilnego [dalej: k.c.], art. 922 § 1 k.c., art. 924 k.c., art. 925 k.c. oraz art. 926 § 1 k.c., przez ich niezastosowanie, a to przyjęcie, że skarżący W. Ko., będący synem i jedynym spadkobiercą . S. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z (...) października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (...) (numer: (...)) umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 r. dla W. S - podczas gdy:

a) prawa rolnika wynikające z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie są prawami ściśle związanymi z osobą rolnika (np. post. SN z 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV CSK 93/11, LEX nr 1102266, a także post Sądu Okręgowego w Białymstoku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II Ca 802/16, LEX nr 2179481);

b) posiadanie, w tym posiadanie działek rolnych, również podlega dziedziczeniu, i to nawet niezależnie od tego, czy spadkobierca objął w faktyczne władztwo rzecz znajdującą się dotychczas w posiadaniu spadkodawcy (np. post SN z 16 listopada 2017 r., sygn. akt V CSK 15/17, LEX nr 2447350);

- a co za tym idzie skarżący W. K. - jako jedyny spadkobierca rolnika oraz posiadacz działek rolnych, co z kolei jednoznacznie potwierdził w uzasadnieniu do postanowienia z (...) grudnia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (numer -(...)) - ma legitymację do złożenia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności co do tych działek rolnych, zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że decvzia umarzająca iest adresowana do nieżyjącego już spadkodawcy;

2. naruszenie art, 65 § 1 i § 2 k.c. przez ich niezastosowanie, a to zaniechanie dokonania wykładni pełnomocnictwa notarialnego z 4 grudnia 2017 r., w szczególności w zakresie § 7 w świetle § 6 tego pełnomocnictwa - co do braku wygaśnięcia tego pełnomocnictwa w przypadku śmierci mocodawcy, a to W. S. - zwłaszcza, że nie sposób przyjąć w świetle zapisu § 6 tego pełnomocnictwa, że pełnomocnictwo to wygasa wraz ze śmiercią W. S. w zakresie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które jest bezpośrednio związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

3. naruszenie art. 101 § 2 k.c. przez jego niezastosowanie, a to przyjęcie, że nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa nie gasnącego ze śmiercią mocodawcy w zakresie występowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - podczas gdy żaden przepis prawa nie zakazuje udzielania takiego pełnomocnictwa, a co więcej jest to dozwolone w świetle art. 101 § 2 k.c., który ma również zastosowanie w ramach pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na brak kompletności uregulowań prawnych zawartych w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a.:

a) przez przyjęcie, że pełnomocnictwo notarialne z 4 grudnia 2017 r. jest pełnomocnictwem gasnącym ze śmiercią mocodawczyni - bez przeprowadzenia wykładni tego pełnomocnictwo z zastosowaniem przyjętych reguł;

b) przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a to, że pełnomocnictwo notarialne z 4 grudnia 2017 r. jest pełnomocnictwem gasnącym ze śmiercią mocodawczyni - podczas gdy nie jest to pełnomocnictwo gasnące ze śmiercią mocodawczyni, również w zakresie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która to sprawa jest bezpośrednio związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, zwłaszcza jeżeli uwzględnić treść zapisu § 6 tego pełnomocnictwa, zgodnie z którym "W razie ewentualnych wątpliwości co do zakresu umocowania objętego niniejszym pełnomocnictwem należy stosować wykładnię rozszerzającą";

c) przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a to, że skarżący nie jest osobą legitymowaną do wniesienia odwołania od decyzji z (...) października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś (...) (numer; (...)] umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 r. - podczas gdy:

- W. K. - jako jedyny spadkobierca rolnika W. S. oraz posiadacz działek rolnych - ma legitymację do złożenia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności, co do tych działek rolnych, zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że decyzja umarzająca jest adresowana do nieżyjącego już spadkodawcy;

- nawet sam organ administracji publicznej, wydający decyzję w niniejszej sprawie, nie miał wątpliwości co do statusu W. K. jako strony postępowania, skoro w dniu 8 listopada 2019 r. udostępni skarżącemu akta sprawy, czego dowodzi treść wpisów znajdujących się na k. 5 akt postępowania administracyjnego, podczas gdy zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów;

- sama ww. decyzja umarzająca postępowanie zawiera pouczenie o prawie do odwołania, które to pouczenie stanowi bez mała połowę treści tej decyzji;

- decyzja umarzająca postępowanie - stanowiła podstawę wydania względem skarżącego innego aktu administracyjnego. a to postanowienia z (...) listopada 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (...) (numer: (...)) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.;

2. naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez poddanie kontroli również decyzji z (...) października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (...) (numer: (...)) umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 r., i w zasadzie potwierdzenie jej prawidłowości, o czym świadczy treść uzasadnienia od strony 6. do 9. - co samo w sobie czyni przekonującym argumentację skarżącego co do braku podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, bowiem skarżący został pozbawiony możliwości poddania merytorycznej kontroli decyzji umarzającej;

3. naruszenie art 145 § 1 pkt 1) lit a), art. 151, a także art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości i zaniechanie uchylenia postanowienia z (...) grudnia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, numer (...)- pomimo dopuszczenia się przez Dyrektora naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 336 k.c., art. 922 § 1 k.c., art. 924 k.c., art. 925 k.c. oraz art. 926 § 1 k.c. - przez pominięcie, przy ocenie legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania, że:

- prawa rolnika wynikające z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie są prawami ściśle związanymi z osobą rolnika (np. post. SN z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV CSK 93/11, LEX nr 1102266, a także post. Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II Ca 802/16, LEX nr 2179481);

- posiadanie, w tym posiadanie działek rolnych, również podlega dziedziczeniu, i to nawet niezależnie od tego, czy spadkobierca objął w faktyczne władztwo rzecz znajdującą się dotychczas w posiadaniu spadkodawcy (np. post SN z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt V CSK 15/17, LEX nr 2447350);

b) art. 65 § 1 i § 2 k.c. przez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej - zgodnej z ustawowymi regułami - wykładni pełnomocnictwa notarialnego z 4 grudnia 2017 r., w szczególności w zakresie § 7 w świetle § 6 tego pełnomocnictwa - z która prowadzi do wniosku, że nie jest to pełnomocnictwo gasnące ze śmiercią mocodawczym, również w zakresie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która to sprawa jest bezpośrednio związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, zwłaszcza jeżeli uwzględnić treść zapisu § 6 tego pełnomocnictwa;

c) art. 101 § 2 k.c. przez przyjęcie, że nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa nie gasnącego ze śmiercią mocodawcy w zakresie występowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - podczas gdy żaden przepis prawa nie zakazuje udzielania takiego pełnomocnictwa, a co więcej jest to dozwolone w świetle art. 101 § 2 k.c., który ma również zastosowanie w ramach pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na brak kompletności uregulowań prawnych zawartych w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości i zaniechanie uchylenia postanowienia z (...) grudnia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, numer (...) - pomimo dopuszczenia sie przez Dyrektora naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 k.p.a., przy uwzględnieniu również art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w z w. z art. 140 k.p.a., przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji z (...) października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś(...) (numer: (...)) umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 r. - pomimo braku zaistnienia w niniejszej sprawie przedmiotowych lub podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania, albowiem:

- in concreto mamy do czynienia z aktem administracyjnym - a to decyzją, która weszła do obrotu prawnego, chociażby z tego powodu, że: 1) skutkowała zaniechaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, 2) stanowiła podstawę wydania w dniu (...) listopada 2019 r. już bezpośrednio względem skarżącego postanowienia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś(...) (numer: (...)) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.;

- decyzja umarzająca postępowanie nie została wydana postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa;

- skarżący miał legitymację do wniesienia odwołania zgodnie z art. 28 k.p.a., co w szczególności wynika z tego, że: 1/ skarżący jest jedynym spadkobiercą rolnika W. S. oraz posiadaczem działek rolnych, których wniosek o przyznanie płatności dotyczył, zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że decyzja umarzająca jest adresowana do nieżyjącego już spadkodawcy; 2/ decyzja umarzająca postępowanie - stanowiła podstawę wydania w dniu (...) listopada 2019 r., już bezpośrednio względem skarżącego, postanowienia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś(...) (numer: (...)) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r.;

- w niniejszej sprawie nawet sam organ administracji publicznej, wydający decyzję w niniejszej sprawie, nie miał wątpliwości co do statusu W. K. jako strony postępowania, skoro w dniu 8 listopada 2019 r. udostępnił skarżącemu akta sprawy, czego dowodzi treść wpisów znajdujących się na k. 5 akt postępowania administracyjnego - podczas gdy zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - a co z kolei dowodzi niezaistnienia po stronie skarżącego oczywistego, jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości braku legitymacji do wniesienia odwołania, co ze względów podmiotowych może być w ogóle podstawą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;

- brak jest dostatecznie zasadnych przesłanek do wywodzenia o "przedwczesności" do wniesienia przez stronę odwołania nawet od decyzji, której decyzji nie doręczono jeszcze zgodnie z przepisami rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I k.p.a., a która to strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu;

b) art. 61 § 3 i § 3a k.p.a., art. 139 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., a także art. 27 ust. 1 in principio oraz art. 27 ust. 2 u.p.s.w.b. - przez pominięcie, że:

- datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień, a nie godzina, doręczenia (wprowadzenia do systemu teleinformatycznego żądania), gdy tymczasem w dniu 30 maja 2019 r. (dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego: k. 1 akt administracyjnych) W. S. jeszcze żyła, bowiem umarła o godzinie 13:38 (odpis skrócony aktu zgonu: k. 3 akt administracyjnych);

- śmierć rolnika (W. S.) nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, ponieważ złożenie wniosku i śmierć nastąpiła tego samego dnia, a to 30 maja 2019 r.;

- sam organ orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, że doszło do wszczęcia postępowania - skoro umorzył to postępowanie (decyzja z (...) października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego ARMiR numer: (...)), a zgodnie z logiką, aby mogło dojść do umorzenia postępowania, postępowanie uprzednio musiało zostać wszczęte, a organ wyższego stopnia, a także Sąd Administracyjny, uwzględniając szczególną sytuację skarżącego, nie mogły dojść do innych wniosków co do wszczęcia postępowania;

c) art. 134 k.p.a., przy uwzględnieniu również art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. - w z w. z art. 140 k.p.a. - przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji z (...) października 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (numer: (...)) umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 r. - pomimo, że decyzja umarzająca była pozbawiona podstaw i została wydana niezgodnie z prawem, albowiem:

- została ona wydana względem osoby nieżyjącej (W. S.);

- wobec złożenia przez spadkobiercę rolnika wniosku o przyznanie płatności po zmarłym rolniku organ zobowiązany jest wydać stosowną decyzję o przyznaniu danych płatności lub o odmowie przyznania tych płatności wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska w tym zakresie;

d) art. 107 § 3 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 126 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., a także przy uwzględnieniu art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. - przez zaniechanie wskazania czytelnych przesłanek, którymi kierował się organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania.

Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających:

z odpisu postanowienia z (...) listopada 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (...) (numer: (...));

z odpisu postanowienia z (...) grudnia 2019 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (numer (...));

z odpisu wyroku z 7 stycznia 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 119/20

- na okoliczność treści tych dokumentów, a w szczególności, że decyzja umarzająca postępowanie - stanowiła podstawę wydania w dniu (...) listopada 2019 r., już bezpośrednio względem skarżącego, postanowienia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (...) (numer: (...)) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r., a także na okoliczność podstaw do połączenia spraw do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzutach tych skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko, że jako syn i jedyny spadkobierca nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przyznania płatności nieżyjącej matce. Wskazuje przy tym, że prawa rolnika wynikające z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie są prawami ściśle związanymi z osobą rolnika, że posiadanie działek rolnych również podlega dziedziczeniu. Podnosi zaniechanie wykładni pełnomocnictwa notarialnego, co do braku wygaśnięcia tego pełnomocnictwa, a także zauważa, że błędnie przyjęto, że nie ma możliwości udzielenia pełnomocnictwa niegasnącego ze śmiercią mocodawcy w zakresie występowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazuje, że skarżącemu kasacyjnie udostępniono akta sprawy, a sama decyzja zawiera pouczenie o możliwości złożenia odwołania. Zauważa, że został pozbawiony możliwości poddania merytorycznej kontroli decyzji umarzającej. Stwierdza, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Dalej podnosi, że brak jest przesłanek do wywodzenia o przedwczesności odwołania nawet od decyzji, której nie doręczono zgodnie z przepisami k.p.a. Zauważa, że datą wszczęcia postępowania jest dzień, a nie godzina wprowadzenia do systemu żądania, zaś złożenie wniosku i śmierć spadkodawczyni nasępiła tego samego dnia. Sam organ nie miał wątpliwości, że doszło do wszczęcia postępowania, skoro umorzył to postępowanie. Wskazuje także, że decyzja została wydana w stosunku do osoby nieżyjącej, a organ zaniechał wskazania czytelnych przesłanek, co do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie trzeba mieć przede wszystkim na względzie to, że skarżący kasacyjnie nie może skutecznie powoływać się na pełnomocnictwo, nawet pełnomocnictwo niewygasające, po śmierci mocodawcy, w zakresie składanego wniosku o przyznanie płatności, wszczynając tym samym nowe postępowanie o przyznanie płatności na rzecz zmarłego rolnika. Nie można bowiem przyjąć, że takie pełnomocnictwo pozwala w tym zakresie (inicjacji nowej sprawy) na działanie w imieniu zmarłego rolnika. Po śmierci bowiem mocodawcy nie ma prawnej możliwości uzyskania jakikolwiek nowego uprawnienia, zapoczątkowanego przez pełnomocnika w dacie, gdy mocodawca utracił już zdolność do nabycia takiego uprawnienia we własnym imieniu i na swoją rzecz (np. płatności rolniczej). Brak jest w takim przypadku możliwości zaistnienia takiej relacji publicznoprawnej ze względu na brak podmiotu takiego stosunku prawnego.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W orzecznictwie SN na gruncie tego przepisu prezentowany jest pogląd, że nie można przyjmować, że art. 101 § 2 k.c. przedłuża zdolność prawną mocodawcy i przyznaje mu ją także po śmierci, pozwalając pełnomocnikowi działać w sytuacjach określonych w tym przepisie w jego imieniu i za skutkiem dla niego. Znaczenie tego przepisu wyraża się jedynie w tym, że w określonych w nim sytuacjach pełnomocnik może działać w imieniu spadkobierców zmarłego mocodawcy. Istnienie stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa może uzasadniać działanie pełnomocnika jedynie w imieniu spadkobierców zmarłego mocodawcy – art. 101 § 2 k.c. (por. postanowienie SN z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 252/14, LEX nr 1604782).

Także w doktrynie zauważa się, że po śmierci mocodawcy pełnomocnik reprezentuje spadkobierców zmarłego z bezpośrednim dla nich skutkiem. Pełnomocnictwo nie przedłuża bowiem trwania osobowości mocodawcy (por. M. Smyk, Monografia, Pełnomocnictwo według kodeksu cywilnego, Pełnomocnictwo niegasnące ze śmiercią reprezentowanego lub pełnomocnika, załączona do art. 101 § 2 k.c., LEX). Autor powołał się tym na wyrok NSA, w którym Sąd skonstatował, że wprawdzie art. 101 § 2 KC przewiduje możliwość zachowania ważności pełnomocnictwa także po śmierci mocodawcy, ale chodzi tu o stosunek prawny istniejący między mocodawcą a pełnomocnikiem, a nie o stosunek prawny łączący mocodawcę z osobą trzecią. Pełnomocnictwo nie przedłuża trwania osobowości mocodawcy. Po jego śmierci w istocie pełnomocnik działa w imieniu spadkobierców zmarłego (por. wyrok NSA (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt III SA 954/99, Opublikowano: M.Podat. 2001/4/47).

Mając zatem powyższe na uwadze jednoznacznie stwierdzić należy, że złożenie wniosku o płatności rolnicze po śmierci mocodawcy przez jego pełnomocnika, w imieniu tego mocodawcy i na jego rzecz, nawet w przypadku pełnomocnictwa niewygasającego (art. 101 § 2 k.c.), jest nieskuteczne. W konsekwencji takiego wniosku postępowanie to jest postępowaniem bezprzedmiotowym, gdyż brak jednego z konstrukcyjnych elementów stosunku prawnego, podmiotu na rzecz którego mogłaby być przyznana płatność rolnicza.

Za nieusprawiedliwione należało zatem uznać zarzuty dotyczące kwestii: zaniechania wykładni pełnomocnictwa notarialnego, możliwości udzielenia pełnomocnictwa niegasnącego ze śmiercią mocodawcy w zakresie występowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przedmiotowe pełnomocnictwo bowiem jak wyżej to już wskazano nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnego znaczenia.

Odnosząc się w następnej kolejności do istoty rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a mianowicie do stwierdzonej niedopuszczalności odwołania stwierdzić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na jej bezprzedmiotowość (brak podmiotu – adresata decyzji) w ogóle nie została doręczona. Pozostawiono ją bez doręczenia w aktach sprawy. Podkreślić należy, że sam skarżący kasacyjnie przyznaje w złożonym do NSA środku zaskarżenia, że decyzja ta nie została mu doręczona, powziął o nie wiedzę przeglądając akta sprawy i od takiej decyzji wywiódł odwołanie. Mamy zatem do czynienia w okolicznościach faktycznych sprawy z tzw. "nieaktem".

W myśl bowiem z art. 110 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie decyzji w postępowaniu administracyjnym powinno zatem nastąpić zgodnie z regułami określonymi w art. 39-49b k.p.a., gdyż tylko w takim przypadku będzie ono skuteczne - decyzja zostanie wprowadzona do obrotu prawnego (art. 110 § 1 k.p.a.).

Przepisy regulujące doręczenia pełnią funkcję gwarancyjną dla ochrony strony postępowania, szczególną w przypadku doręczania decyzji, od którego zależy związanie organu wydanym indywidualnym aktem administracyjnym. Wyłącznie zatem doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę w art. 39-49b k.p.a. winno skutkować wejściem do obrotu prawnego decyzji oraz związaniem organu, jak i strony postępowania treścią decyzji. Tylko taka decyzja wywiera skutki prawne, materialne i procesowe oraz załatwia sprawę administracyjną.

Przywołując istotne dla rozstrzygnięcia sprawy orzecznictwo wypada w pierwszej kolejności zauważyć uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 10/00 z aprobującymi glosami A. Bartosiewicza i R. Kubackiego, przywoływaną w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3337/16, LEX nr 2251836), z której uzasadnienia wynika, że decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie załatwia tej sprawy, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony (por. uchwałę NSA z 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 10/00, ONSA 2001/2/56, OSP 2002/12/154, M.Podat. 2001/2/2, a także wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3335/16, LEX nr 2251834, wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3336/16, LEX nr 2251835).

Artykuł 212 Ordynacji podatkowej, stanowiący odpowiednik art. 110 § 1 k.p.a., ustanawia zasadę związania decyzją podatkową od chwili jej doręczenia. Przepis ten ustanawia jedną z ważniejszych konstrukcji prawnych dotyczących wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji podatkowej. Do chwili podpisania decyzji mamy do czynienia z jej projektem, który może być jeszcze zmieniony i uzupełniony bez podejmowania dodatkowych czynności procesowych. Data wydania decyzji wskazuje, kiedy zamknięto okres przygotowania treści decyzji i nadania jej wymaganej formy. W dacie doręczenia stronie decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Od daty doręczenia jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ podatkowy nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy czynnościami pozaprocesowymi, lecz może to nastąpić tylko w ramach przepisów procesowych. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. o sygn. akt I FSK 135/05, LEX nr 173287 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2003, s. 694).

Samo wydanie decyzji nie wystarcza, aby weszła ona do obrotu prawnego. Tak długo jak nie zostanie doręczona stronie, nie wywiera żadnych skutków materialnych i procesowych, jak również nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Innymi słowy samo wydanie decyzji nie rodzi po stronie skarżącego żadnych obowiązków i nie ma wpływu na jego sytuację prawną. Z przedstawionych powyżej powodów decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego, nie można skutecznie zaskarżyć w postępowaniu podatkowym i poddać merytorycznej ocenie w toku kontroli instancyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2016, s. 926 oraz S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2010, s. 871, jak również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3336/16, LEX nr 2251835, z 3 czerwca 2016 r. o sygn. akt II FSK 1439/14, z 4 grudnia 2015 r. o sygn. akt I FSK 1309/14, z 3 lipca 2015 r. o sygn. akt I FSK 441/15, z 10 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I GSK 543/12, a także postanowienie NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1309/15, LEX nr 2379270).

Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji, postanowienia rozpoczyna się w chwili ich doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a jedynie nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z ich nieistnieniem w obrocie prawnym (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1650/06, LEX nr 456865; z 23 stycznia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1467/08, LEX nr 1381151; z 19 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 1176/05, LEX nr 236587). Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 21 października 2008 r. o sygn. akt II GSK 800/08, LEX nr 565691).

Odnotować także trzeba, że wydanie decyzji odwoławczej w sytuacji - niezaistnienia w obrocie prawnym indywidualnego aktu administracyjnego organu pierwszej instancji - dotknięte jest wadą nieważności. Decyzja taka wydana jest bowiem bez podstawy prawnej. W myśl bowiem art. 223 § 2 o.p. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji implikuje wydanie decyzji odwoławczej bez umocowania prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w tej sytuacji nie zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I GSK 1472/12, LEX nr 1484772). O nieważności w takiej sytuacji decyzji odwoławczej, jako wydanej bez podstawy prawnej, mówią też komentatorzy, przyjmując kwalifikowaną wadliwość w postaci wydania decyzji odwoławczej przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz 2008, Wydawnictwo UNIMEX, Wrocław 2008, s. 954, także J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 724).

Niedoręczenie decyzji stronie (żadnej ze stron) jest równoznaczne z jej prawnym nieistnieniem (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, Opublikowano: ONSAiWSA 2009/3/55). Przesłanką o niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym jest wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 1996, s. 575; B. Adamiak, Prawo odwołania, s. 9-18; K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), KPA. Komentarz, 2020, s. 1123).

Zatem w wyniku braku doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na zaistniałą w sprawie bezprzedmiotowość zasadne było wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W świetle przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok odpowiada prawu.

Tym samym zarzuty dotyczące kwestii: braku po stronie skarżącego kasacyjnie legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie, charakteru płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dziedziczenia posiadania, pouczenia zawartego w decyzji, pobawienia skarżącego kasacyjnie możliwości poddania merytorycznej kontroli decyzji umarzającej, stwierdzenia, ze decyzja ta weszła do obrotu prawnego, kwestionowania przedwczesności odwołania, a także twierdzenia, że datą wszczęcia postępowania jest dzień, a nie godzina, jak i zaniechania wskazania przez organ czytelnych przesłanek, co do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.