Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 654/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 235(1)
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. L. (skarżący) jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

W dniu 4 kwietnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie podejrzenia u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych – obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 5 pkt 4a i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 2351 i art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (k.p.), § 2, § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych – nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej zostaje wydana, gdy zostają łącznie spełnione następujące przesłanki:

1) choroba zawodowa jest rozpoznana przez zakład służby zdrowia upoważniony do ich rozpoznawania,

2) rozpoznane schorzenie jest objęte wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych,

3) ocena narażenia zawodowego wykazała ścisły związek przyczynowy rozpoznanej choroby zawodowej z warunkami lub sposobem wykonywanej pracy.

Organ I instancji wyjaśnił, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym, o czym stanowi art. 2351 k.p. Zgodnie z art. 2352 k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie zatrudnienia w narażeniu zawodowym, lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.

Według § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym określa załącznik do tego rozporządzenia.

Organ I instancji wyjaśnił, że dopiero spełnienie wszystkich tych przesłanek pozwala organowi administracyjnemu na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy, a brak którejkolwiek z nich obliguje do wydania decyzji niestwierdzającej choroby zawodowej. Brak pozytywnego rozpoznania przez biegłych medycznych czyni pozostałe przesłanki bezprzedmiotowymi.

Organ I instancji wskazał, że na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, lekarz jednostki orzeczniczej, określonej w tym rozporządzeniu, wydaje orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

Organ I instancji stwierdził, że organy Inspekcji Sanitarnej nie są kompetentne do wnikania w sposób i tryb badań orzeczniczych przeprowadzanych przez uprawnione do orzekania w sprawie chorób zawodowych jednostki służby zdrowia. Organy Inspekcji Sanitarnej mają jedynie obowiązek kontrolować, czy wydana przez jednostkę orzeczniczą opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy jest rzeczowa i przekonująco uzasadniona. Gdy opinia odpowiada tym warunkom, co ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do wydania decyzji. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz w formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika, co wynika z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Organ I instancji wskazał również, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób należy m. in. wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia, co wynika z art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy k.p.a., o czym stanowi art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, o czym stanowi art. 104 §1 k.p.a.

Organ I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej u skarżącego zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą, dotyczącą rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych z uwzględnieniem przepisów prawa i wobec treści orzeczenia lekarskiego organ orzekł jak w sentencji decyzji.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego ustalono przebieg zatrudnienia skarżącego:

1) od 5 grudnia 1985 r. do 31 stycznia 1992 r. - robotnik w zawodzie ładowacz w [...] (zakład nie istnieje),

2) od 1 lutego 1992 r. do 30 listopada 1999 r. - robotnik wykwalifikowany w zawodzie ładowacz w [...] (zakład nie istnieje),

3) od 1 grudnia 1999 r. do 30 września 2001 r. - robotnik wykwalifikowany w zawodzie ładowacz w [...] (zakład nie istnieje),

4) od 1 października 2001 r. do 31 października 2007 r. - robotnik przeładunkowy w [...] (zakład nie istnieje),

5) od 1 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. oraz od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. - ekspedytor w [...] (zakład nie istnieje),

6) od 1 stycznia 2011 r. do 31 stycznia 2011 r. - ekspedytor w [...],

7) od 1 lutego 2011 r. do dnia wydania decyzji - ekspedytor w [...].

Do obowiązków zawodowych skarżącego na stanowiskach: robotnik w zawodzie ładowacz, robotnik wykwalifikowany w zawodzie ładowacz oraz robotnik przeładunkowy, należało otwieranie (wybijanie) klap wagonów, zsyp rudy do kanałów, czyszczenie wagonów z resztek ładunku narzędziami ręcznymi, zamiatanie wagonów, zamykanie klap; na stanowisku ekspedytor - nadzór nad pracami przeładunkowymi - podstawianiem wagonów, ich rozładunkiem i innymi czynnościami dodatkowymi, czyszczeniem wagonów, miejsc ładunkowych, torów, nadzór nad przestrzeganiem dyscypliny pracy, należytym wykorzystaniem narzędzi, maszyn i sprzętu przeładunkowego.

Po przeprowadzonym dochodzeniu epidemiologicznym sporządzono kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej u skarżącego, którą przesłano w dniu 19 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...]. Zgodnie z oceną narażenia zawodowego w latach 1985-2007 ekspozycja na hałas przekraczała wartości NDN. Natomiast wyniki pomiarów przeprowadzonych w latach 2009-2013 nie wykazały natężenia hałasu przekraczającego wartości NDN.

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż ocena narażenia zawodowego oraz wyniki przeprowadzonych badań okresowych w okresie aktywności zawodowej nie wskazują na uszkodzenie słuchu powstałe w wyniku narażenia na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy.

Następnie Instytut Medycyny Pracy w [...] wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] września 2019 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Jednostka orzecznicza II stopnia na podstawie przeprowadzonych kompleksowych badań audiologicznych oraz analizy dokumentacji lekarsko-profilaktycznej stwierdziła obustronny niedosłuch odbiorczy średniego stopnia o charakterze czuciowo- nerwowym w uchu prawym i ślimakowy w uchu lewym. Z orzecznia wynika, że wynik audiogramu z dnia 12 lipca 2011 r. świadczył, iż skarżący do 2011 r. pracował z zachowaniem prawidłowego słuchu. Niewielka progresja niedosłuchu nastąpiła do 2014 r. o czym świadczą wyniki audiogramu z dnia 2 sierpnia 2014 r. Natomiast znaczne pogorszenie słuchu nastąpiło w latach 2014-2019. Z uwagi na fakt, że progresja niedosłuchu nastąpiła w okresie kiedy skarżący nie był narażony na hałas powyżej wartości NDN, biegli wskazali na pozazawodowe tło choroby, w postaci nadciśnienia tętniczego oraz przemijających zaburzeń krążenia mózgowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z prośbą o wydanie uzupełnienia do orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzednio wydanym orzeczeniu lekarskim, odnosząc się do badań audiometrycznych z dnia 12 lipca 2011 r., zgodnie z którymi średni ubytek słuchu dla przewodnictwa powietrznego wynosił dla ucha prawego (UP) 23,3 dB, dla ucha lewego (UL) 21,6 dB, badań audiometrycznych wykonanych podczas hospitalizacji zainteresowanego w Oddziale Otolaryngologii w sierpniu 2014 r. stwierdzających ubytek słuchu obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz dla UP – 11,6 dB, a dla UL - 18,3 dB, oraz karty informacyjnej z Instytutu Medycyny Pracy w [...] zawierającej uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu u skarżącego. Biegli z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] wyjaśnili, że: "Przeprowadzone badania audiometrii tonalnej progowej obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz w tutejszym Ośrodku dla ucha prawego (UP) wyniosła 51,6 dB, 51,6 dB, 48,3 dB, a dla ucha lewego (UL) wyniosły 51,6 dB, 36,6 dB, 46,6 dB, zatem nie spełniały kryteriów zawartych w definicji zawodowego uszkodzenia słuchu".

Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzut skarżącego wyjaśnił, że skarżący nie zgadzając się z treścią orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia skorzystał z prawa do złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania do jednostki orzeczniczej II stopnia. Instytut Medycyny Pracy [...] podtrzymał stanowisko jednostki orzeczniczej I stopnia i wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia wykluczono zawodowe tło stwierdzonego ubytku słuchu, jednocześnie wskazano na istotny związek przyczynowo- skutkowy niedosłuchu z innymi rozpoznanymi u badanego schorzeniami (nadciśnienie tętnicze i przemijające zaburzenia krążenia mózgowego). Zgodnie z wyjaśnieniami biegłych z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] zawartymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., schorzenia te mogą mieć wpływ na przebieg niedosłuchu i szumów usznych.

Natomiast zarzut dotyczący sformułowania wniosku końcowego opartego na krótkim wycinku zatrudnienia, t. j. okresie 2014-2019 bez uwzględnienia długotrwałego i wieloletniego narażenia na ponadnormatywny hałas, w ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uznanie, ponieważ analizie został poddany cały okres narażenia zawodowego od grudnia 1985 r. do nadal. Ponadto skarżący został zawiadomiony przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji lecz z możliwości z tej nie skorzystał.

Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest zasadna i słuszna, stąd zasługuje na utrzymanie w mocy w toku instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o chorobie zawodowej należy do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ podkreślił, że choroba zawodowa jest pojęciem szerszym niż choroba w sensie medycznym. Powołani w sprawie biegli mają orzec o występowaniu u strony schorzenia medycznego. Ich rola sprowadza się zatem do analizy zespołu dolegliwości strony, zapoznaniu się z przedstawionymi przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej danymi dotyczącymi warunków i środowiska pracy strony, rodzaju narażenia na czynniki chorobotwórcze i czasu ekspozycji. Mają również odpowiedzieć organowi administracyjnemu na pytanie, czy ustalony w postępowaniu rodzaj czynników narażenia i długość narażenia mogą, z medycznego punktu widzenia stanowić przyczynę stwierdzonej choroby oraz określić stopień prawdopodobieństwa tego faktu. Organ administracji jest związany treścią opinii lekarskich i nie ma prawa jej oceniać pod względem merytorycznym. Ma za zadanie jedynie kontrolę jej treści pod względem formalnoprawnym, badając czy jest spójna, wyczerpująca, logiczna i nie zawierająca wewnętrznych sprzeczności. W przypadku wątpliwości co do tego, czy treść opinii polega na prawdzie organ administracji może jedynie wzywać biegłych do wyjaśnienia i uzupełniania opinii względnie powołać innych biegłych. Dla wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej organ administracji ustalić musi łączne wystąpienie trzech przesłanek: po pierwsze istnienie narażenia na czynnik chorobotwórczy w środowisku pracy strony, po drugie wystąpienie u niej schorzenia medycznego odpowiadającego wykazowi chorób zawodowych, po trzecie wreszcie związku typu przyczyna - skutek między narażeniem zawodowym, a chorobą.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranych w sprawie dowodów wynika, iż skarżący pracował w narażeniu na hałas w różnym natężeniu. Z przedstawionych wyników pomiarów środowiskowych hałasu po roku 2009 wynika jednak, że hałas występował na stanowisku pracy zainteresowanego, lecz nie przekraczał on wartości najwyższego dopuszczalnego natężenia tj. 85 dB. Powołani w sprawie biegli z zakresu medycyny pracy nie rozpoznali schorzenia narządu słuchu, które by odpowiadało skutkom pracy w narażeniu na hałas oraz spełniało przesłanki choroby z poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Ponadto opinie biegłych jednoznacznie wykluczają zawodowe źródło choroby, dodatkowo zaś wskazują pozazawodowe źródło dolegliwości odwołującego się (nadciśnienie tętnicze i przemijające zaburzenia krążenia mózgowego), co czyni je wiarygodnymi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W razie ustalenia przez właściwego lekarza medycyny pracy - biegłego, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, które w świetle dostępnej wiedzy medycznej mogą tę chorobę wywoływać, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala jednoznacznie lub z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo- skutkowy, to znaczy wskazać inną niż zawodowa etiologię choroby – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę (błędnie zatytułowaną jako sprzeciw) na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie lekarskie, wydane z naruszeniem tych przepisów, tj. w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz bez odniesienia się do pozazawodowych czynników mogących mieć wpływ na powstanie choroby,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 138 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji;

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia skarżącego oraz przyczyn wystąpienia ewentualnych schorzeń, a tym samym nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wyrażające się zaniechaniem zebrania i dołączenia do akt dokumentacji medycznej strony z całego okresu jej zatrudnienia w celu ustalenia po pierwsze - przyczyn powstania u skarżącego stwierdzonej choroby obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowanego hałasem, po drugie - okresu, w którym powstało schorzenie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Następnie skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie orzeczeń lekarskich, nie spełniających kryterium dowodu w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Orzekając o chorobie zawodowej organ Inspekcji Sanitarnej winien mieć na względzie, iż orzeczenie lekarskie jest dowodem, o którym mówi art. 84 § 1 k.p.a. i w związku z tym musi być szczegółowo uzasadnione, a zgodnie z art. 80 k.p.a. podlega ocenie organu administracji, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną. Bez tego orzeczenia organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Skarżący wskazał, że w żadnym wypadku nie zwalnia to jednak organu od oceny orzeczenia lekarskiego stosownie do art. 80 k.p.a. Organ jest obowiązany dokonać oceny opinii lekarskiej pod względem formalnym, czyli zbadać, czy wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy jest rzeczowo oraz przekonywająco uzasadniona z uwzględnieniem zagrożenia zawodowego, przebiegu i charakteru pracy osoby, która ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej. Z zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych wytycznych wynika, że orzeczenie lekarskie musi być przekonywające i czytelne, a przede wszystkim uzasadnione w taki sposób, by wyjaśnić wszelkie wątpliwości z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do dokumentacji medycznej. Opinia lekarska oprócz konkluzji powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącego, organy obu instancji przyjęły orzeczenia lekarskie obarczone licznymi nieprawidłowościami, które nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W szczególności orzeczenie lekarskie nr [...] wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], orzeczenie lekarskie nr [...] wydane przez Instytut Medycyny Pracy w [...], a także pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r. stanowiące uzupełnienie orzeczenia lekarskiego nr [...] wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], nie wskazują jednoznacznie, kiedy doszło do powstania u skarżącego obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, co ma zasadnicze znaczenie w perspektywie poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., stanowiącego, że okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej wynosi 2 lata. W orzeczeniu lekarskim nr [...] wskazano jedynie ogólnie, iż skarżący od 2009 r. zauważył ubytek słuchu, natomiast w maju 2014 r. w Poradni Laryngologicznej podczas badania postawiono rozpoznanie "niedosłuch, szumy uszne". Z kolei w orzeczeniu lekarskim nr [...] wydanym przez Instytut Medycyny Pracy w [...] wskazano, iż audiogram dostępny w dokumentacji medycznej skarżącego wskazuje na zachowanie prawidłowego słuchu do 2011 r., natomiast kolejno wystąpiła niewielka progresja niedosłuchu do 2014 r. i jego znaczne pogorszenie w latach 2014 - 2019. Powyższych wątpliwości, wynikających ze sprzecznych informacji zawartych w kolejnych dopuszczonych orzeczeniach lekarskich organ odwoławczy nie wyjaśnił, co podważa spełnienie przez powyższe orzeczenia lekarskie kryterium dowodu w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto, treść wskazanych wyżej orzeczeń lekarskich nie pozwala stwierdzić, czy diagnostykę w kierunku wykluczenia pozazawodowych czynników ryzyka obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo- nerwowego spowodowanego hałasem u skarżącego przeprowadzili lekarze odpowiednich specjalności, czy też ogranicza się ona do opinii wydanej przez podpisanych pod orzeczeniem lekarzy - specjalistów medycyny pracy.

Ponadto skarżący wskazał, że z treści uwzględnionych przez organy orzeczeń lekarskich nie wynika, by lekarze orzecznicy zapoznali się z dokumentacją medyczną z całego okresu zatrudnienia skarżącego (od 1985 r.). Skarżący wskazał, że to na prowadzącym postępowanie organie ciąży obowiązek skontrolowania, czy wydane orzeczenie wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, czego w niniejszej sprawie całkowicie zaniechano. Związanie organu wydanym w sprawie orzeczeniem lekarskim w tym znaczeniu, że organ ten nie jest uprawniony do jego kontroli merytorycznej, nie wyłącza obowiązku dokonania oceny formalnej poprawności orzeczenia lekarskiego, będącego sui generis dowodem z opinii biegłego. Organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które niedostatecznie lub w sposób nieprzekonujący uzasadnia swoje stanowisko, a także na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia bądź sprzecznej z przepisami prawa.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego konieczne jest w niniejszej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem prawidłowego przeprowadzenia dowodów, w tym uzupełniającego orzeczenia lekarskiego spełniającego wszystkie wymogi przepisane prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono przede wszystkim naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 235 (1) k.p.

Organy administracji sanitarnej, opierając się na niepełnej i niewystarczającej opinii medycznej zawartej w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r., dokonały błędnej wykładni konstrukcji związku przyczynowego pomiędzy powstaniem choroby a tzw. narażeniem zawodowym oraz w zakresie przepisu § 2 w zw. z poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych przez wadliwą ocenę niewystępowania cechy choroby zawodowej polegającej na obustronnym trwałym odbiorczym ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego w postaci hałasu jako przyczyny sprawczej powstania schorzenia.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ostateczna ocena istnienia albo nieistnienia związku przyczynowego pomiędzy narażeniem zawodowym a powstaniem schorzenia należy do właściwych organów administracji sanitarnej. Przykładowo w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1567/16, NSA stwierdził, że oceny związku przyczynowego rozważanego rodzaju dokonuje organ inspekcji sanitarnej nie tylko na podstawie orzeczenia lekarskiego, ale także formularza oceny narażenia zawodowego pracownika. W związku z tym stwierdzenie zawarte w orzeczeniu lekarskim dotyczącym przyczyn powstania choroby zawodowej jest tylko jednym z dowodów. Naczelny Sąd stwierdził ponadto, że "przepis art. 235 (1) Kodeksu pracy wprost zakłada występowanie związku przyczynowo-skutkowego między warunkami pracy a występującym schorzeniem. Oznacza to, że zdiagnozowana u osoby zatrudnionej w warunkach szkodliwych dla zdrowia choroba nie zostanie uznana za chorobę zawodową tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane bezspornie, że jej etiologia ma charakter pozazawodowy". Sąd kasacyjny, nawiązując do utrwalonej już linii orzeczniczej, wskazał również, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie oraz że praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Trzeba również przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem NSA wystąpienie szkodliwych czynników prowadzących do powstania choroby zawodowej nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi być konsekwencją przekroczenia dopuszczalnych norm (co w przedmiotowej sprawie ma istotne znaczenie, gdyż – jak wynika z ustaleń organów o ile w latach 1985-2007 w środowisku pracy skarżącego były bezspornie przekroczone Najwyższe Dopuszczalne Normy hałasu, o tyle od 2009 r. nie odnotowano tego rodzaju przekroczeń), natomiast wystarczające jest wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994 r., SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Możliwe jest zatem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982 r., III SA 372/82, ONSA 1982/1/33), a zatem tylko wykazanie, że choroba została spowodowana wyłącznie przyczynami niepozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami.

W przedmiotowej sprawie w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia [...]września 2019 r. zawarto jedynie ocenę, że przeprowadzone kompleksowe badania audiologiczne (specjalista medycyny pracy nie ujawnił jednak wyników badań audiometrycznych), odpowiednie próby i badania diagnostyczne (SISI, Metza, audiometria impendancyjna, otoemisja DPOAE, badanie ABR) oraz analiza dokumentacji lekarsko-profilaktycznej wykazały wprawdzie "obustronny niedosłuch odbiorczy średniego stopnia o charakterze czuciowo-nerwowym w uchu prawym i ślimakowy w uchu lewym", jednak – zdaniem lekarza specjalisty – wszystkie te dane wskazują na "pozazawodowe tło choroby". Specjalista z zakresu medycyny pracy zwrócił ponadto uwagę na "istotny pozazawodowy związek przyczynowo-skutkowy nadciśnienia tętniczego oraz przemijających zaburzeń krążenia mózgowego rozpoznanych u badanego". Niestety powyższe konkluzje nie są wystarczające z punktu widzenia wymogów rzetelności, zupełności, spójności i kompleksowości opinii medycznej wymaganej w sprawach stwierdzania chorób zawodowych. Po pierwsze bowiem biegły nie ustalił bezspornie pozazawodowych przyczyn powstania choroby zawodowej. Zgodnie z poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych u skarżącego stwierdzono obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego i czuciowo-nerwowego, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Wątpliwości specjalisty dotyczą natomiast tego, czy i w jakim zakresie schorzenie to zostało spowodowane działaniem hałasu występującego w środowisku pracy. Okoliczność, że przez znaczny okres aktywności zawodowej skarżącego, który pracował jako ładowacz i ekspedytor kolejowy w warunkach przekroczenia najwyższych dopuszczalnych wartości hałasu nie budzi wątpliwości. Również od 2009 r. skarżący był poddany oddziaływaniu hałasu w środowisku pracy, jakkolwiek nie były przeoczone wartości Najwyższych Dopuszczalnych Norm. W tej sytuacji obalenie wskazanej wyżej konstrukcji domniemania związku przyczynowego pomiędzy powstaniem schorzenia a oddziaływaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy może nastąpić jedynie przez wykazanie, że schorzenie występujące u skarżącego powstało w wyniku działania czynników pozazawodowych (np. czynników endogennych, które doprowadziły do defektu słuchowego opisanego w poz. 21 cyt. rozporządzenia). Negatywna ocena występowania schorzenia z poz. 21 wymaga zatem kategorycznego stwierdzenia, że w świetle aktualnego stanu wiedzy medycznej obustronny ubytek słuchu nie powstał w wyniku oddziaływania na skarżącego hałasu w miejscu pracy, natomiast bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem powstał w wyniku działania innych (precyzyjnie wskazanych) niż hałas czynników o charakterze pozazawodowym. Organy administracji sanitarnej i biegli z zakresu medycyny pracy muszą mieć jednak na względzie, że wszelkie trudności, przeszkody lub wątpliwości natury dowodowej, diagnostycznej lub ewaluacyjno-etiologicznej podlegają rozstrzygnięciu na korzyść pracownika lub byłego pracownika. W niniejszej sprawie specjaliści jednostki orzeczniczej stopnia II powinni także wyjaśnić, czy i jakie znaczenie dla oceny etiologii schorzenia skarżącego ma fakt, że ubytki słuchu mają zróżnicowany charakter (czuciowo-nerwowy w uchu prawnym i ślimakowy w uchu lewym).

Jak już stwierdzono, ostateczna ocena co do istnienia związku przyczynowego pomiędzy powstaniem schorzenia a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy należy do właściwych organów administracji sanitarnej. Organy te nie uczestniczą wprawdzie w badaniach i ocenach czysto medycznych postępowania diagnostycznego przed jednostkami orzeczniczymi służby medycyny pracy, jednak nie mogą one uchylać się od nakazywania tym jednostkom udzielania dalszych specjalistycznych wyjaśnień lub przedstawiania uzupełnień sporządzanych już opinii. Jednostki te nie mogą natomiast w tym zakresie uchylać się do wykonywania wezwań organów administracji sanitarnej oraz współpracy w zakresie wyznaczonym przez te organy. Wykładnia prawa i subsumpcja stanu faktycznego nie należą natomiast do lekarzy orzekających w sprawach chorób zawodowych, lecz powinny zostać przeprowadzone samodzielnie przez organy administracji sanitarnej, a następnie – w razie wniesienia skargi na decyzję – poddane weryfikacji legalnościowej sądu administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 285/18).

Zasadnicze zastrzeżenia Sądu budzi także fakt zwrócenia się o uzupełniającą opinię lekarską do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] jako jednostki orzeczniczej I stopnia (k. 135 akt administracyjnych) w sytuacji, gdy uprzednio jako ostatnie zostało wydane orzeczenie jednostki orzeczniczej II stopnia (orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r.). Tego rodzaju weryfikacja orzeczenia jednostki wyższej przez jednostkę niższego stopnia nie jest dopuszczalna jako sprzeczna z hierarchiczną strukturą jednostek orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 2-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Ponadto opinia uzupełniająca z dnia [...] kwietnia 2020 r. (k. 149 akt administracyjnych) nie tylko nawiązuje do nieaktualnych wyników badań audiometrycznych (wyniki te zostały zaktualizowane przez Instytut Medycyny Pracy [...]), lecz dodatkowo pogłębia jedynie wskazane wyżej wątpliwości. Jednostka orzecznicza I stopnia wskazała bowiem, że schorzenia w postaci nadciśnienia tętniczego i przemijających zaburzeń krążenia mózgowego jedynie "mogą mieć wpływ na przebieg niedosłuchu i szumów usznych". W związku z tym tego rodzaju schorzenia nie świadczą same w sobie o pozazawodowej etiologii choroby skarżącego.

Mając na względzie powyższe oceny i argumenty, należało stwierdzić, że organ odwoławczy będzie zobowiązany do uzupełnienia zebranego materiału dowodowego (także z wykorzystaniem kompetencji z art. 136 § 1 k.p.a.) i jego właściwej oraz samodzielnej oceny w celu ostatecznego ustalenia istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego.

W tym stanie rzeczy, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.