Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1173/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66a
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Adam Nita, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] nr [...] Zarząd Województwa Śląskiego, po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. z 27 lutego 2018 r. (dalej zwana: beneficjent, strona lub skarżąca) - realizującej projekt pn. "Rozwój infrastruktury turystycznej w Gminie S." na podstawie umowy z [...] nr [...] wraz z aneksami w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z [...] nr [...] w sprawie zobowiązania beneficjenta do zwrotu dofinansowania:

- w kwocie 212.064,38 zł wraz z odsetkami za zwłokę stanowiącej płatność z dotacji rozwojowej,

- w kwocie 298.097,25 zł wraz z odsetkami za zwłokę stanowiącej płatność ze środków europejskich

w związku ze stwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej zwana: IZ RPO) nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez beneficjenta z płatności ze środków europejskich w ramach RPO WSL 2007-2013 oraz dotacji rozwojowej – utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej zwana k.p.a.), art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1, ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. – dalej zwana u.f.p.) oraz w zw. z art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm.), art. 2 pkt 7 i art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L Nr 210 z 2006 r., str. 25 ze zm.) w zw. z art. 152 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady nr 1083/2006 (Dz. U. UE L Nr 347 z 2013 r., s. 320).

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie sprawy:

W dniu 27 lipca 2009 r. pomiędzy Województwem Śląskim a beneficjentem została zawarta umowa nr [...], wraz z późniejszym aneksem nr 1 z 29.10.2010 r., o dofinansowanie Projektu pn. "Rozwój infrastruktury turystycznej w Gminie S.".

W związku z realizacją Projektu, IZ RPO przeprowadziła kontrole, mające na celu zbadanie zgodności wykorzystania środków finansowych z zakresem określonym w umowie o dofinansowanie. Mianowicie w dniach 19-21 kwietnia 2011 r. kontrolę zakończenia realizacji projektu oraz w dniach 4-17 czerwca 2014 r. kontrolę doraźną.

W przypadku kontroli zakończenia realizacji projektu organ wydał Informację pokontrolną z 2 grudnia 2011 r. dot. zamówienia nr [...]), w której stwierdził, że beneficjent naruszył:

1. art. 7 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej zwana: PZP), gdyż żądał aby w przypadku, gdy wykonawcy ubiegają się wspólnie o udzielenie zamówienia, każdy z nich indywidualnie przedstawił dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu (wskaźnik korekty - 5%);

2. art. 7 ust. 1 PZP, ponieważ żądał, aby wykonawca, w celu wykazania spełniania warunku udziału w postępowaniu, przedstawił wykaz robót budowlanych wykonanych w ciągu ostatnich 3 lat (zamiast 5), a jeżeli okres działalności jest krótszy - to w tym okresie (wskaźnik korekty finansowej - 5%)

3. art. 25 ust. 1 PZP, ponieważ żądał od wykonawców ubiegających się wspólnie o udzielenie zamówienia, przedstawienia umowy konsorcjum lub umowy spółki cywilnej (wskaźnik korekty finansowej - 2%);

4. art. 29 ust. 2 PZP oraz art. 7 ust. 1 PZP, poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby naruszać zasadę uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, tj. zamawiający nie zamieścił na stronie internetowej przedmiaru robót branży elektrycznej (wskaźnik korekty finansowej - 5%).

IZ RPO poinformowała beneficjenta o w/w nieprawidłowościach oraz że w związku z tym nałożona zostanie korekta finansowa w wysokości 5%.

W przypadku zamówienia nr [...] IZ RPO stwierdziła, że wydatki poniesione w jego ramach stanowią koszty niekwalifikowalne w Projekcie ponieważ zakres tego zamówienia obejmował (oprócz nadzoru inwestorskiego) pełnienie nadzoru autorskiego, który nie został przewidziany w harmonogramie rzeczowo-finansowym jako koszt kwalifikowalny projektu. W zamówieniu tym doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 PZP, jednak nie zostanie nałożona korekta finansowa, ponieważ wszystkie wydatki są niekwalifikowalne.

Dalej IZ RPO stwierdziła, że zakres rzeczowy projektu nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz umową, gdyż beneficjent:

1. nie wybudował parkingu przy parku w S. oraz boiska o nawierzchni trawiastej na terenie ośrodka "A" w miejscowości L.;

2. wybudował wiaty dla zawodników na obszarze boiska w S., które nie mieszczą się w zakresie rzeczowym Projektu;

3. przekroczył wskaźnik wykonania szlaków turystycznych/tras aktywnej turystyki, tj. zamiast docelowych 25 km, wykonał 54,45 km.

Do w/w ustaleń beneficjent wniósł zastrzeżenia, których IZ RPO nie uwzględniła, wydając 11 maja 2012 r. kolejną Informację pokontrolną. Zawarte w niej stanowisko beneficjent ponownie zakwestionował, a IZ RPO pismem z 19 czerwca 2012 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko uznając, że wskutek naruszenia przez beneficjenta:

1. przepisów PZP w zamówieniu nr [...] oraz

2. zasad kwalifikowalności wydatków poprzez:

a. udzielenie zamówienia nr [...], w którym została ujęta nieprzewidziana w Projekcie usługa nadzoru autorskiego;

b. poniesienie wydatków na wykonanie prac nieujętych w zakresie rzeczowym Projektu, tj. wykonanie wiat dla zawodników na obszarze boiska w S. oraz wybudowanie szlaków turystycznych/ tras aktywnej turystyki w zakresie przekraczającym wskaźnik z dokumentacji aplikacyjnej;

c. przedłożenie wydatków za prace, które nie zostały faktycznie wykonane, tj. za wybudowanie parkingu w obszarze parku w S. oraz wykonanie boiska o nawierzchni trawiastej na terenie ośrodka "A"

doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W konsekwencji IZ RPO w przypadku zamówienia nr [...] nałożyła na wydatki kwalifikowalne korektę finansową o wskaźniku 5%, natomiast w przypadku zamówienia nr [...] uznała wszystkie wydatki za niekwalifikowalne i wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania bądź wyrażenia zgody na pomniejszenie płatności oraz wskazała na pomniejszenie dofinansowania. Do zwrotu przypadła kwota 122.844,18 zł, obejmująca środki z dotacji rozwojowej w wysokości 87.142,37 zł oraz z płatności ze środków europejskich w wysokości 35.701,81 zł (pismo IZ RPO z 31 maja 2016 r.). Beneficjent 15 czerwca 2016 r. poinformował, że nie zgadza się z ustaleniami IZ RPO.

W przypadku kontroli doraźnej organ wydał Informację pokontrolną z 23 stycznia 2015 r. w której stwierdził, że beneficjent:

1. poniósł wydatki na wykonanie prac nieujętych w zakresie rzeczowym Projektu;

2. poniósł wydatki na wykonanie prac, które byty ujęte w zakresie rzeczowym Projektu, ale nie zostały fizycznie wykonane;

3. zrealizował różne elementy infrastruktury z innych niż przewidziane materiałów.

O zmianach zakresu rzeczowego projektu nie poinformował IZ RPO, pomimo takiego obowiązku.

IZ RPO zakwestionowała także wydatki niekwalifikowalne.

Beneficjent wniósł zastrzeżenia do ustaleń w/w kontroli, których IZ RPO nie uwzględniła, wydając 26 marca 2015 r. kolejną Informację pokontrolną.

Beneficjent ponownie wniósł szczegółowe uwagi odnośnie prac na terenie ośrodka "A", prac na terenie parku w S., prac w obszarze rynku oraz boiska w S., wnosząc o przeprowadzenie ponownej oceny wykonania Projektu.

Pismem z 2 października 2015 r. IZ RPO poinformowała beneficjenta o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska w sprawie, co potwierdziła 13 stycznia 2016r. W konsekwencji ustaliła, że beneficjent poprzez:

- poniesienie wydatków na wykonanie prac nieujętych w zakresie rzeczowym Projektu;

- poniesienie wydatków na wykonanie prac, które byty ujęte w zakresie rzeczowym Projektu, ale nie zostały fizycznie wykonane;

- dokonanie zmiany materiałów użytych podczas realizacji różnych elementów infrastruktury

naruszył zasady kwalifikowalności wydatków określone w: 1) pkt. 6.2 Krajowych wytycznych dot. kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013; 2) pkt 5.3 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w RPO WSL na lata 2007-2013; 3) § 2 ust. 8 umowy o dofinansowanie projektu – co stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006. W efekcie, w związku z uchybieniami, do zwrotu przypada kwota 175.897,56 zł, na którą składają się środki otrzymane przez beneficjenta z płatności z dotacji rozwojowej w kwocie 124.721,99 zł oraz z płatności ze środków europejskich w kwocie 51.175,57 zł. Beneficjent 15 czerwca 2016 r. poinformował, że nie zgadza się z ustaleniami IZ RPO.

Ogółem organ wskazał, że zwrotowi podlega kwota 509.880,59 zł wraz z odsetkami za zwłokę.

Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu należności IZ RPO 14 lutego 2017r. wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację Projektu. W efekcie tego postępowania organ decyzją z [...]. orzekł o zwrocie części dofinansowania w kwocie 212.064,38 zł wraz z odsetkami w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych z płatności z dotacji rozwojowej oraz o zwrocie części dofinansowania w kwocie 298.097,25 zł wraz z odsetkami w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych z płatności ze środków europejskich w ramach RPO WSL 2007-2013. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ wyjaśnił kwestię przedawnienia należności z tytułu zwrotu środków unijnych. Wskazał mianowicie, że okres przedawnienia został uregulowany wprost w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L Nr 312, str. 1 – dalej zwane: rozporządzenie nr 2988/95), według którego, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Z kolei zgodnie z art. 89 ust. 5 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń:

a) płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1;

b) przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego;

c) anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego.

Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. Organ zaznaczył, że dotychczas żadne z w/w wydarzeń nie miało miejsca, a zatem należności z tytułu zwrotu środków wypłaconych w ramach tego programu nie uległy przedawnieniu.

W dalszej kolejności organ poddał analizie ustalony stan faktyczny w zakresie: 1) uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych na wykonanie prac nieobjętych zakresem rzeczowym Projektu oraz na wykonanie prac, które byty objęte zakresem rzeczowym Projektu ale nie zostały fizycznie wykonane, a także 2) w zakresie uznania za niekwalifikowalne, w związku ze zmianą materiałów, użytych podczas realizacji różnych elementów infrastruktury, 3) uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych w ramach zamówienia nr [...], 4) naruszeń PZP w zamówieniu nr [...]. Stan ten zestawił organ z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego wskazując, że beneficjentowi wypłacono środki w 2009 r. oraz w 2010 r.

Porównując zakres prac, które miały być wykonane, z zakresem prac wykonanych w rzeczywistości, organ stwierdził, że poza zaplanowanym zakresem wykonano: 1) wymianę nawierzchni wokół centralnej części rynku; 2) kładkę i tarasu w obrębie stawu; 3) montaż zasilania estrady; 4) studnię wierconą; 5) wiaty dla zawodników; 5) piaskownicę na placu zabaw dla dzieci w ośrodku "A"; 6) dodatkowych 29,45 km szlaków turystycznych/ tras aktywnej turystyki. Jak ustalił organ, w/w prace nie zostały ujęte w zakresie rzeczowym Projektu i były to wydatki zbędne, tj. ich poniesienie nie było konieczne do realizacji Projektu. Ponieważ wydatki te były zbędne, sprzeczne z zasadami kwalifikowalności i niecelowe, to nie mogą być współfinansowane ze środków unijnych.

Dalej organ I instancji stwierdził, że beneficjent poniósł wydatki na wykonanie prac, które wprawdzie mieszczą się w zakresie rzeczowym Projektu, ale nie zostały fizycznie wykonane. Zaliczają się do nich wydatki poniesione na: wykonanie części nawierzchni w obrębie fontanny na płycie rynku oraz ciągów, zasadzenie buka pospolitego, wybudowanie parkingu przy parku, wykonanie oświetlenia parkingu przy parku, wykonanie okuć z blachy na pergoli, wykonanie boiska o nawierzchni trawiastej na terenie ośrodka "A", wybudowanie punktu czerpalnego wody, wykonanie części nawierzchni z kostki betonowej pod wiatą grillową.

W odniesieniu do zamówienia nr [...] organ wskazał, że część prac zrealizowano niezgodnie z zawartą umową. Dotyczy to wydatków na wykonanie: 1) na obszarze rynku w S. nawierzchni w obrębie fontanny, na płycie rynku i chodników oraz podestów przy ławkach, 2) parku w S., tj. pokrycia dachu wiaty, komina w wiacie grillowej, nawierzchni ścieżek i placów w ciągu ścieżek, 3) ośrodka [...], tj. pokrycia dachu wiaty, nawierzchni chodnika wzdłuż południowej ściany budynku ośrodka, a także nawierzchni parkingu. Zdaniem organu wydatki te nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne i podlegać dofinansowaniu ze środków unijnych. Ponadto beneficjent naruszył przepisy PZP, co stanowi naruszenie procedur przy wydatkowaniu środków unijnych.

W przypadku zamówienia nr [...] organ dodał, że część prac wykonana została z zastosowaniem materiałów innych niż w opisie przedmiotu zamówienia, niezgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym. Dotyczy to także nadzoru autorskiego. Podczas realizacji Projektu beneficjent naruszył zasady kwalifikowalności wydatków, co stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, mogącą skutkować realną szkodą dla budżetu Unii Europejskiej.

Dalej organ przedstawił szczegółowo stwierdzone nieprawidłowości, określając w poszczególnych przypadkach kwoty przypadające do zwrotu. W przypadku naruszenia przepisów PZP wyjaśnił, że w odniesieniu do zamówienia nr [...] wystąpiła tzw. szkoda potencjalna. Dodał, że w sprawie nie ma możliwości zastosowania metody dyferencyjnej, a zatem zastosowanie znajdzie metoda wskaźnikowa i tzw. Taryfikator, według którego wskaźnik korekty, najbardziej adekwatny do wykazanej nieprawidłowości, powinien wynieść 5%. Według organu wskaźnik ten uwzględnia element miarkowania, a nadto brak podstaw do obniżenia wskaźnika.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy beneficjent zarzucił:

1. wydanie decyzji pomimo przedawnienia zwrotu wypłaconych środków, stosownie do art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, która to regulacja powinna mieć w sprawie zastosowanie na podstawie art. 211 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Zdaniem strony w sprawie nie znajdował zastosowania przywołany przez organ I instancji art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95. Gdyby jednak nawet przyjąć, że w/w art. 3 ust. 1 ma zastosowanie, to nie w stosunku do dotacji rozwojowej, która nie pochodzi ze środków unijnych. Z całą pewnością w tym przypadku nastąpiło przedawnienie na podstawie art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu na podstawie jakich dowodów i przesłanek organ ustalił i przyjął, że nie doszło do zamknięcia programu operacyjnego w rozumieniu art. 89 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006;

3. naruszenie art. 54 § 2 w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 ustawy Ordynacja podatkowa polegające na pominięciu, że odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. W tym zakresie strona zwróciła uwagę na niewspółmierność sankcji w postaci obowiązku zwrotu orzeczonych kwot w stosunku do potencjału Gminy;

5. naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nierozważenie obniżenia o połowę 5 %. wskaźnika korekty;

6. naruszenie art. 6-9 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranych dowodów,

Ponadto strona obszernie przedstawiła zarzuty merytoryczne odnoszące się do poszczególnych ustaleń organu kwestionujących prawidłowość realizacji Projektu, wskazując w konkluzji, że do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 nie doszło. Nie wystąpiła szkoda w budżecie unijnym w żadnej postaci.

Zarząd Województwa Śląskiego, działając jako organ drugiej instancji, nie podzielił zarzutów oraz argumentów odwołania i zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w szczególności organ wskazał, rozważając kwestię przedawnienia zwrotu dofinansowania, że zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800), w tym dotyczące przedawnienia. Ponieważ kwestia przedawnienia zwrotu dofinansowania nie została uregulowana w ustawie finansach publicznych, przepisy działu III odnoszące się do przedawnienia należy stosować do niepodatkowych należności budżetowych, do czego uprawnia art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem organu decyzja o zwrocie dofinansowania ma charakter deklaratoryjny. Decyzja wydana na podstawie art. 211 u.f.p. nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. Środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości już z chwilą przekazania tych środków beneficjentowi są środkami nienależnymi od dnia przekazania tych środków. Jednakże, jak podkreślił organ, Ordynacja podatkowa znajduje zastosowanie, gdy brak jest uregulowania w ustawie o finansach publicznych. Natomiast w tej sprawie ustawa o finansach publicznych reguluje kwestie przedawnienia zwrotu środków. Mianowicie uregulowania w tym zakresie zawiera art. 66a ust. 1 u.f.p. Stosownie do tej regulacji, w przypadku należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności (art. 60 pkt 6) okres przedawnienia wynosi 5 lat i liczony jest od dnia, w którym decyzja stała się ostateczną, bądź nastąpiła wyplata salda końcowego. Wypłata salda końcowego jeszcze nie nastąpiła w przypadku Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013. W konsekwencji, okres przedawnienia nie upłynął.

W kwestii naliczenia odsetek za zwłokę organ powołał przepisy art. 54 § 2 w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej wskazując, że regulacja ta wyłącza jej stosowanie, gdy do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel, lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu. W tej sprawie postępowanie administracyjne przed organem I instancji trwało ok. 1 rok. W tym czasie organ I instancji przeprowadził czynność zapoznania strony z aktami postępowania. Analiza materiału dowodowego okazała się bardzo skomplikowana, o czym beneficjent był informowany. Zdaniem organu dowodzi to, że długi okres rozpatrywania sprawy był niezależny od organu I instancji. Odnośnie czasu trwania postępowania beneficjent nie zgłaszał sprzeciwu. Co więcej, dwukrotnie zapoznawał się z materiałem dowodowym, co również wpłynęło na czas rozpatrywania sprawy. Brak jest więc podstaw do zastosowania art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a. poprzez nie rozważanie możliwości obniżenia wskaźnika korekty oraz nie wykazania przestanek zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 organ podniósł, że możliwość obniżenia korekty ma charakter uznania administracyjnego. Zastosowanie Taryfikatora stanowi samo przez się miarkowanie wysokości korekty finansowej i jest prawnie dopuszczalne. Przyjęta wartość procentowana odpowiada charakterowi i wadze nieprawidłowości. W tej sprawie stopień naruszenia przez beneficjenta, jak i stopień niezrealizowania zakresu rzeczowego projektu uzasadnia odstąpienie dalszego miarkowania wysokości korekty.

Co do zarzutów merytorycznych, organ II instancji uznał je za niezasadne wskazując, że w całości przyjmuje ustalenia organu I instancji. Dodał, że beneficjent dopuścił się naruszeń, które wyczerpują przesłanki dla uznania ich za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/200, wobec czego podlegają zwrotowi wraz z odsetkami.

W skardze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez niewydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

2. art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienie decyzji wbrew normom wynikającym z tych przepisów;

3. art. 7, art. 77 § 1, art 78 § 1, art 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o powołanie biegłego, w sytuacji gdy w sprawie wymagane było uzyskanie wiadomości specjalnych;

4. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 66a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077) poprzez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy nie powinno to mieć miejsca z uwagi na treść art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475);

2. art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co winno skutkować uznaniem, że zwrot dochodzonych środków objęty jest przedawnieniem;

3. art. 54 § 2 w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 w zw. z art. 235 Ordynacji podatkowej, poprzez naliczenie odsetek od środków podlegających zwrotowi za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji w sprawie;

4. art. 207 ust. 1, 8 i 9 u.f.p. z 2009, art. 211 ust. 1 i 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104 ze zm.) poprzez orzeczenie obowiązku zwrotu środków, w sytuacji braku podstaw ku temu.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła także argumenty podnoszone uprzednio w odwołaniu zwracając dodatkowo uwagę, że organ potraktował nałożenia korekty jako sankcję, a nie usunięcie ewentualnych nieprawidłowości w realizacji Projektu. W sprawie nie wystąpiły negatywne skutki finansowe, realne lub potencjalne, co wykluczało możliwość nałożenia korekty. Strona dodała, że budżet Gminy nie przewiduje środków na spłatę zobowiązań wynikających z zaskarżonej decyzji. Do skargi załączyła dowody mające potwierdzać taki stan rzeczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu przedawnienia zajął stanowisko, że zastosowanie powinien mieć art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, a nie przywołany w zaskarżonej decyzji art. 66a u.f.p. W pozostałym zakresie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organ nie określił momentu powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95, co ma istotne znaczenie nie tylko dla ustalenia początku biegu przedawnienia, ale także sposobu naliczania odsetek za zwlokę. Z kolei pełnomocnik organu zaakcentował, że zastosowanie w tej sprawie w odniesieniu do przedawnienia powinien mieć art. 3 ust. 1 w/w rozporządzenia nr 2988/95, a momentem stwierdzenia nieprawidłowości o których mowa w tym przepisie byt dzień wypłaty środków pieniężnych. Dodał, że zastosowanie tego rozporządzenia powinno dotyczyć wszystkich wypłaconych środków, w tym dotacji i środków europejskich, a fakt powołania w zaskarżonej decyzji art. 66a u.f.p. nie powinien wpływać na słuszność aktualnie podnoszonych argumentów w kwestii przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej zwana: p.p.s.a.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, i w konsekwencji stwierdził, że skarga jest zasadna.

Określając ramy prawne rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie z art. 98 ust. 2 w/w rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Analiza powyższej regulacji wskazuje, że określa ona trzy elementy "nieprawidłowości": 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) które powoduje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa UE oraz 3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Naruszenie prawa wspólnotowego obejmuje zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Dodać trzeba, że szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006, powstaje niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje Projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie. Przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego Projektu nie wymaga więc dodatkowo wystąpienia rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 51/13).

Innymi słowy przesłanką żądania zwrotu dofinansowania jest m.in. wykazanie naruszenia procedur, które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych. Między innymi powyższe regulacje prawne dają IZ RPO kompetencje do badania sposobu realizacji Projektu, a także nakładania korekt finansowych. Uprawnienie to może być jednak realizowane jedynie w granicach czasowych, jakie ustanowił prawodawca ( w granicach wyznaczonych upływem terminu przedawnienia).

Zasadnicza część sporu i najdalej idący zarzut skargi, a wcześniej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczy przedawnienia nieprawidłowości, a tym samym przedawnienia prawa do żądania zwrotu nienależnie wypłaconych środków w ramach Programu finansowanego z udziałem środków europejskich.

Według strony skarżącej, kwestię przedawnienia reguluje w tej sprawie art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, który powinien mieć odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 211 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Przepis art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa stanowi, że zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności (termin wypłaty dofinansowania, a to miało miejsce w latach 2009, 2010).

Natomiast zdaniem organu I instancji, w sprawie nie znajdował zastosowania w/w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, bowiem kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności powinien regulować art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95, co wynika wprost z jego treści. Przepis ten stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (...). W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (...).

W tej sprawie zakończenie programu jeszcze nie nastąpiło, a zatem nie doszło do przedawnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała stanowisko organu w w/w zakresie, wskazując na konieczność odpowiedniego stosowania w kwestii przedawnienia art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Zastosowanie tego przepisu skutkować powinno stwierdzeniem, że przedawnienie jednak nastąpiło.

IZ RPO, działając jako organ II instancji, ostatecznie orzekła, rozstrzygając kwestię przedawnienia zwrotu dofinansowania, że Ordynacja podatkowa znajduje zastosowanie jedynie wtedy, gdy brak jest uregulowania w ustawie o finansach publicznych. Ponieważ ustawa o finansach publicznych w art. 66a ust. 1 u.f.p. reguluje kwestie przedawnienia zwrotu środków, to ten przepis znajduje w sprawie zastosowanie, a w konsekwencji, okres przedawnienia ustalany na podstawie art. 66a u.f.p. nie upłynął.

W świetle w/w ustaleń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy, przy czym działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, a jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Konsekwencją tego jest to, że źródłem praw i obowiązków strony jest decyzja ostateczna, która w sposób definitywny przesądza o sytuacji prawnej strony w zakresie objętym jej rozstrzygnięciem.

Następnie zwrócić trzeba uwagę, że instytucja przedawnienia należy do sfery prawa materialnego. Upływ terminu przedawnienia musi być uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym postępowanie się toczy, niezależnie od tego czy dotyczy postępowania przed organem I, czy II instancji. Przedawnienie, o ile wystąpi, wywołuje bowiem ten skutek, że organ jest zobowiązany, co do zasady, do zakończenia postępowania przez jego umorzenie.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji w zaskarżonej decyzji (ostatecznej) poddał analizie kwestię przedawnienia zwrotu nienależnie wypłaconych środków w ramach Programu finansowanego z udziałem środków europejskich. Wskazał mianowicie, że na podstawie art. 66a u.f.p., który kwestię tę normuje, przedawnienie nie nastąpiło.

Analizując trafność rozstrzygnięcia organu II instancji w tym zakresie, Sąd stanowiska organu nie podziela.

Stosownie do art. 66a ust. 1 i 2 u.f.p., zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:

1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo

2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:

a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo

b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo

c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)

- w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.

Powyższy przepis art. 66a u.f.p. został dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475), zmieniającej ustawę o finansach publicznych z dniem 2 września 2017 r.

Ponieważ w/w przepis regulujący przedawnienie ma charakter materialnoprawny, nie może być stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie, szczególnie zważywszy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W tej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło postanowieniem z 14 lutego 2017 r., a zatem nie budzi wątpliwości, że art. 66a u.f.p. nie mógł mieć zastosowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, co nie jest sporne między stronami, że badaniu podlega przedawnienie dot. zwrotu dofinansowania wypłaconego w latach 2009, 2010. To z kolei oznacza, że organ II instancji poddał analizie i ocenie sporną kwestię przedawnienia na podstawie niemających w sprawie zastosowania przepisów. Dokonał tego odmiennie niż organ I instancji, który w tym zakresie powołał art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95.

W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja rozstrzyga o zasadniczej dla sprawy i spornej między stronami kwestii w sposób wadliwy, tj. na podstawie niemających zastosowania przepisów, a od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy dalszy tok postępowania, to zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Wprawdzie organ II instancji w odpowiedzi na skargę zauważył, że art. 66a u.f.p. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, jednak to stanowisko nie może zastąpić argumentacji i rozstrzygnięcia jakie znalazły się w wydanej przez ten organ decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem modyfikować ani uzupełniać decyzji administracyjnej.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania w kierunku ustalenia jakie obowiązujące przepisy, w stanie faktycznym tej sprawy, znajdą zastosowanie w kwestii przedawnienia i jakie elementy stanu faktycznego świadczą o tym, czy przedawnienie nie nastąpiło, czy też nastąpiło. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie uzasadniało będzie dalsze rozstrzyganie, czy doszło do naruszenia prawa uzasadniającego zwrot przez stronę skarżącą udzielonego jej dofinansowania.

Podkreślenia wymaga, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd nie może orzec w tym zakresie (przedawnienia) za organ, który w istocie nie zajął jeszcze stanowiska w sprawie przedawnienia. Obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Rzeczą organu jest jednak uprzednio zastosowanie tego prawa.

Zdaniem Sądu w tej sprawie organ nie ustalił właściwie i w wystarczającym zakresie okoliczności stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do kwestii przedawnienia, czym naruszył przepisy art. 8, art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 66a u.f.p. poprzez jego zastosowanie. W istocie w kwestii przedawnienia w ogóle nie wskazał i nie zastosował obowiązujących w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien ustalić jakie przepisy dot. przedawnienia znajdują w sprawie zastosowanie i podciągnąć pod te przepisy ustalony stan faktyczny. Ustalenia i rozstrzygnięcie w tej kwestii powinna zawierać wydana decyzja, wraz ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Jeżeli organ uzna za właściwe zastosowanie art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, jak na to wskazał w odpowiedzi na skargę oraz w stanowisku zaprezentowanym na rozprawie, powinien poczynić ustalenia co do początku biegu terminu przedawnienia, ewentualnych przesłanek przerwania biegu przedawnienia, a także terminu ostatecznego zakończenia programu. Dopiero w dalszej kolejności, o ile przedawnienie nie wystąpiło, organ winien wypowiedzieć się w kwestii nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i ich wpływu na zwrot dofinansowania wraz z odsetkami, z uwzględnieniem obowiązku wypowiedzenia się co do okresów ewentualnego ich nienaliczania.

W tej sytuacji, skoro nie została rozstrzygnięta dotąd przez organ II instancji najdalej idąca kwestia przedawnienia, za przedwczesne uznał Sąd wypowiadanie się w zakresie meritum sprawy, tj. zasadności orzeczenia o zwrocie dofinansowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę składają się: wpis od skargi w wysokości 5.102 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 10.800 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. z 2018 r. poz. 265).