Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1096/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par 1, 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 320/18 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. [...] na rzecz J. C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 320/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. [...] pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z ul. P. w km [...] drogi krajowej nr [...] na działkach nr ew. [...], obr. [...] w R.

Podaniem z dnia 10 stycznia 2017 r. J. C. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku J. C., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż weryfikowana decyzja Wojewody dotyczy przedsięwzięcia budowlanego stanowiącego część większej inwestycji, polegającej na budowie drogi dojazdowej i placów postojowych od strony południowej H. [...] wraz z włączeniem do ul. P. łącznie z urządzeniami budowlanymi w ramach zadania pn. "Budowa dróg pożarowo-dojazdowych dla potrzeb H. [...] [...] przy ul. P. w R." na działkach nr ewid. [...], obr. [...]. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (m.in. nr ewid. [...]) na cele budowlane. Ponadto uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], wygaszającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], w sprawie włączenia komunikacyjnego z ul. P. do planowanej drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. [...] (obecny nr ewid. [...]) i [...] (obecny nr ewid. [...]) oraz zezwalającą P. [...] na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony z ul. P. (działki nr ewid. [...], obr. [...]) do planowanej drogi na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...] w R. oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], ustalającą, na wniosek inwestora, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej i placów postojowych od strony południowej H. [...] wraz z włączeniem do ul. P. łącznie z urządzeniami budowlanymi.

Organ nadzoru uznał, że nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy. Parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju inwestycji. Przy czym zauważył jednak, że w decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2 warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, lit. f wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich znajduje się zapis "Zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) obiekt budowlany wraz z urządzeniami należy zaprojektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (...)". Podkreślił, że z akt sprawy wynika, że obsługa komunikacyjna działek J. C. nr ewid. [...] i [...], obr. [...] (poprzednio działki nr ewid. [...] i [...]) następowała poprzez istniejący zjazd z ul. P. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na skutek realizacji spornej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], uległa zmianie lokalizacja i parametry ww. zjazdu, co w konsekwencji uniemożliwiło zjazd z ul. P. bezpośrednio na działki stanowiące współwłasność skarżącego.

Potwierdza to pismo z dnia 20 marca 2015 r. Miejskiego Zarządu Dróg w [...], w którym wskazano, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] obr. [...] (poprzednio nr [...]) położonych w R. przy ul. P. następowała poprzez zjazd na działkach nr [...] obr. [...]. Zjazd ten został przebudowany w ramach zadania realizowanego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej nr [...] klasy GP od skrzyżowania z al. [...] [...] km [...] - [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi w R. (...) Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z ul. P.(...) P. [...] wystąpiła o zgodę na zmianę lokalizacji i parametrów zjazdu uzgodnionego (w ramach inwestycji objętej decyzją ZRID) i protokołem Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w [...] nr [...], a zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...], który w ramach rozbudowy ul. P. i ul. D. miał zostać tylko przebudowany. Pismem z dnia 21 marca 2011 r. MZD w [...] wyraził zgodę na zmianę uzgodnienia ZUDP nr [...] w zakresie dotyczącym zmiany lokalizacji i parametrów zjazdu na działkach nr [...] obr. [...] zgodnie z dołączonym do wniosku załącznikiem graficznym. Napisano jednak, że P. powinna zachować możliwość obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] obr. [...] oraz innych nieruchomości obsługiwanych dotąd przez zjazd podlegający uzgodnieniu ZUDP nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał więc, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], o warunkach zabudowy, niemniej naruszenie to nie nosi znamion rażącego, skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Wskazał przy tym, że sporna inwestycja stanowi część inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej i placów postojowych od strony południowej H. [...] wraz z włączeniem do ul. P. łącznie z urządzeniami budowlanymi w ramach zadania pn. "Budowa dróg pożarowo-dojazdowych dla potrzeb H. [...] przy ul. P. w R." na działkach nr ewid. [...], obr. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. [...] pozwolenia na budowę ww. drogi dojazdowej i placów postojowych. Z analizy akt sprawy wynika, że w ramach projektu budowlanego zatwierdzonego powyższą decyzją został zaprojektowany zjazd z drogi dojazdowej m.in. na działkę nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]). Potwierdza to także pismo z dnia 20 marca 2015 r., w którym Miejski Zarząd Dróg w [...] wskazał, iż w ramach projektu budowlanego P. [...] został zaprojektowany zjazd z ww. drogi na działkę nr [...] (obecnie nr [...]) obr. [...].

Końcowo organ nadzoru zauważył, iż decyzja Wojewody nie jest dotknięta także innymi wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a., w tym nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej w trybie nieważności decyzji).

Skargę na powyższą decyzję złożył J. C., zarzucając naruszenie przepisów art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., na skutek błędnego ustalenia, że nie jest ona obarczona rażącym naruszeniem art. 5 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że na skutek wydania ww. decyzji Wojewody [...] uległa zmianie lokalizacja i parametry istotnego dla jego interesów zjazdu z ul. P. i w konsekwencji uniemożliwiono mu bezpośredni zjazd z ulicy P. na jego działki (we współwłasności). Wskazał, że nie jest prawidłowa sytuacja, że zostaje wydawana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która w sposób oczywisty narusza interesy osoby trzeciej, a dopiero po jej wydaniu podejmuje się próby "ratowania sytuacji", poprzez zobowiązywanie adresata takiej decyzji do zapewnienia tej ochrony, w tym przypadku zachowania możliwości obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] obr. [...] oraz innych nieruchomości obsługiwanych dotąd przez zjazd podlegający uzgodnieniu ZUDP [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

P. [...] w nadesłanym do akt piśmie z dnia 19 września 2018 r. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż nie można decyzji Wojewody zarzucić rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący ma zaprojektowany zjazd, zatwierdzony decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], a zatem jego nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, zwrócił na wstępie uwagę na niekwestionowane okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Po pierwsze, fakt, iż działki skarżącego (nr [...] obr. [...] - poprzednie numery [...]) posiadały - przed wydaniem kwestionowanej w trybie nieważności decyzji - dostęp do drogi publicznej, poprzez zjazd z ul. P.. Co więcej, zjazd ten został przewidziany do odtworzenia w decyzji ZRID Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], dotyczącej przebudowy drogi krajowej nr [...], w tym na odcinku ul. P.. Zmiana jaka nastąpiła w tym zakresie, a więc w istocie "przesunięcie" zjazdu, została dokonana na skutek uzgodnienia ZUDP oraz wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], na co wprost wskazuje organ nadzoru. Po drugie, fakt, iż decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], przewidziano budowę innego zjazdu na działkę skarżącego o nr [...] obr. [...], z drogi dojazdowej położonej na działce nr [...] należącej do P. [...]. Po trzecie, że organ nadzoru, dostrzega oczywistą niezgodność kontrolowanej decyzji Wojewody z zapisami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r. Wadliwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pomimo spełnienia przesłanki oczywistości naruszenia i klarowności interpretacyjnej naruszonego przepisu, zdaniem organu, nie wskazuje jednak na wystąpienie skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do pogodzenia w państwie prawa, a przez to, nie daje podstaw do traktowania naruszenia jako rażącego.

Następnie, Sąd I instancji wskazał na przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że organ nadzoru, w ogóle nie zbadał tego, czy skarżący, w związku ze zlikwidowaniem mu zjazdu z drogi publicznej, ma zapewniony jakikolwiek alternatywny dojazd do swoich nieruchomości, zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym. Organ niezasadnie ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż skoro na działki skarżącego został zaprojektowany zjazd z drogi dojazdowej należącej do P. [...], to dojazd taki jest - jak można przypuszczać - zapewniony, a przez to, nie wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Zdaniem Sądu, okoliczność, iż w innej decyzji budowlanej zaprojektowano zjazd na działkę skarżącego z drogi nie posiadającej statusu publicznego nie oznacza per se, iż podmiot takim prawem (dostępu do drogi publicznej) nadal się legitymuje. To czego bowiem organ zdaje się nie zauważać to fakt, iż ów zjazd zlokalizowany został nie z drogi publicznej, a właśnie z drogi dojazdowej, która taką nie jest i stanowi własność P. [...] (status tej drogi nie został przy tym bezspornie wyjaśniony). Sąd zwrócił uwagę, iż nie można decyzją administracyjną, bez uzasadnionej przyczyny, pozbawiać obywatela dostępu do drogi publicznej, który niewątpliwie posiadał, odsyłając go do bliżej niesprecyzowanych relacji cywilnoprawnych, czy też możliwości faktycznego dostępu do drogi publicznej poprzez inne nieruchomości. To organ wydający decyzję budowlaną ma bowiem obowiązek takiej kontroli przedkładanego projektu i oceny okoliczności sprawy, która doprowadzi do sytuacji, w której interesy każdej ze stron zostaną wyważone i zagwarantowane. Jest to tym jaskrawsze, jeżeli zwróci się uwagę na to, że skarżący nie brał udziału, ani w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., ani też nie ma w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji na temat rzeczywistej i prawnej możliwości korzystania przez niego ze zjazdu zaprojektowanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...].

Sąd I instancji uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył "art. 7 i art. 77 § 1 P.b.", poprzez niewyjaśnienie kwestii posiadania przez skarżącego, w następstwie wydania kwestionowanej decyzji, dojazdu do swoich działek w sensie faktycznym jak i prawnym. Podkreślił, że organ w ponownym postępowaniu dokona zatem ustaleń, co do faktycznych i prawnych gwarancji połączenia nieruchomości skarżącego z drogą publiczną i w zależności od efektów tych ustaleń podejmie odpowiednią decyzję. Organ będzie przy tym zobowiązany przyjąć, iż w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką rażącego naruszenia prawa w postaci zaistnienia skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do pogodzenia w państwie prawa jest to, iż nieruchomość danego podmiotu pozbawiona zostaje prawnego lub faktycznego dostępu do drogi publicznej, poprzez rozstrzygnięcie wydane na rzecz innego podmiotu. Żadnym uzasadnieniem pozbawienia takiego dostępu nie jest bowiem okoliczność samego zaprojektowania zjazdu z nieruchomości innego podmiotu bez jednoczesnego usankcjonowania możliwości korzystania z tego zjazdu jak i części drogi dojazdowej do drogi publicznej np. poprzez służebność.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ naruszył ww. przepisy, poprzez brak wyjaśnienia kwestii posiadania przez skarżącego, w następstwie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], dojazdu do swoich działek w sensie faktycznym, jak i prawnym;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., polegające na niesłusznym przyjęciu, iż przesłanką rażącego naruszenia prawa w postaci zaistnienia skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do pogodzenia w państwie prawa, jest to, iż nieruchomość danego podmiotu pozbawiona zostaje prawnego lub faktycznego dostępu do drogi publicznej, poprzez rozstrzygnięcie wydane na rzecz innego podmiotu. W ocenie uczestnika prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna prowadzić do wniosku, że skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa w opisanej sytuacji występują tylko wtedy, kiedy właściciel nieruchomości w ogóle zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Natomiast, jeżeli właścicielowi nieruchomości zostaje zapewniony dostęp do drogi publicznej, lecz jego zdaniem jest on mniej korzystny, wówczas nie występują skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa i w konsekwencji w takiej sytuacji nie będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a tylko takie naruszenie daje podstawę do stwierdzenia nieważności;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., podczas gdy Sąd I instancji powinien był oddalić skargę skarżącego, z uwagi na to, iż wbrew twierdzeniom Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego;

4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co skutkowało tym, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, podczas gdy jak wskazują okoliczności opisane w skardze kasacyjnej, brak było ku temu podstaw, a skarga skarżącego winna zostać oddalona.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i wydanie orzeczenia oddalającego skargę, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik postępowania rozwinął zarzuty, wskazując m.in., że wbrew stanowisku Sądu, organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w sposób należyty i wystarczający dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. Organ prawidłowo ustalił, iż w ramach projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], został zaprojektowany zjazd z drogi dojazdowej m.in. na działkę skarżącego o nr [...]. Tym samym dla działek skarżącego przewidziano dostęp do drogi publicznej. Zresztą z treści skargi do Sądu I instancji wynika, iż sam skarżący w końcowej jej części podnosi, że "nowy" zjazd jest dla niego mniej korzystny. W świetle powyższego należy wnioskować, że skarżący nie kwestionuje tego, że w ogóle został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, lecz to, że "nowy" zjazd jest dla niego mniej korzystny. Tym samym podnoszone przez Sąd okoliczności dostępu do działek skarżącego zostały należycie wyjaśnione, tym bardziej, że skarżący przyznaje pośrednio, iż taki dostęp ma, lecz jest on dla niego mniej korzystny od poprzedniego. Z kolei podnoszona przez Sąd kwestia wyodrębnienia tego dostępu w sensie prawnym nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W konsekwencji błędne jest stanowisko Sądu wskazujące, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od uczestnika postępowania na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że na skutek kwestionowanej decyzji doszło do zmiany polegającej na pozbawieniu go dotychczasowego dostępu do drogi publicznej. Zauważył, że projektowany (zmieniony) zjazd zlokalizowany został nie z drogi publicznej, a z drogi dojazdowej, która taką nie jest i stanowi własność uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy jej okoliczności pozwalają przyjąć, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, którego dopuścił się organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. miało charakter kwalifikowany (rażący). Organ administracji oraz inwestor – skarżąca kasacyjna P. [...] zajęły wszak stanowisko, nie negując samego naruszenia ww. przepisu przy wydawaniu decyzji, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Stanowisko J. C. jest odmienne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że twierdzenia organu administracji, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa jest przedwczesne, a zatem, że została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy przy tym przypomnieć, że w orzecznictwie wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołała decyzja objęta przedmiotem kontroli. Przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Organ administracji uznał, iż wprawdzie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednakże nie wywołało ono skutków społeczno-gospodarczych takiego rodzaju, aby uzasadnione było wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Innymi słowy organ przyjął, że okoliczności sprawy nie pozwalają na odstąpienie od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, zgodnie z którą jedynie w wyjątkowych sytuacjach określonych w tym przepisie jest możliwość wyeliminowania ostatecznej decyzji z obrotu prawnego.

Co do zasady nie można odmówić słuszności skarżącej kasacyjnie, że skutki społeczno-gospodarcze wydania decyzji z naruszeniem prawa niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa występują tylko wtedy, gdy mocą tej decyzji właściciel nieruchomości sąsiedniej całkowicie zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Natomiast, jeżeli właścicielowi nieruchomości zostaje zapewniony dostęp do takiej drogi, lecz jest on mniej korzystny od dotychczasowego, wówczas skutki te nie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Okoliczności sprawy, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji nie pozwalają jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie przyjąć, iż skarżący J. C. ponad wszelką wątpliwość ma zapewniony taki dostęp w sensie prawnym i faktycznym. Fakt, że dotychczasowy, bezpośredni zjazd z drogi publicznej na nieruchomość stanowiącą jego własność został zlikwidowany, został przyznany przez strony, chociaż ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji nie wynika, w którym miejscu zjazd ten się znajdował. Co więcej, nie można odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, iż organ nie wyjaśnił wszystkich kwestii związanych z realizacją zjazdu na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony ww. decyzją, na którym przedmiotowy zjazd został uwidoczniony, jednakże, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zjazd ten zlokalizowany został nie z drogi publicznej, a z drogi dojazdowej, natomiast z akt sprawy nie wynika, ani kto jest właścicielem tej ostatniej nieruchomości (prawo do dysponowania gruntem na cele budowane nie musi być związane z własnością tej działki), ani czy i jaki tytuł prawny będzie do niej przysługiwał J. C.. Z samego faktu, że zjazd ten został zaprojektowany nie wynika, że wnioskodawcy będzie realnie przysługiwało prawo do korzystania z niego. Tym samym niezasadnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd wojewódzki wadliwie wskazał na niewystarczające wyjaśnienie, czy J. C. posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Słusznie podniesiono zatem, na brak ustaleń, co do tego, jaki jest status prawny drogi wewnętrznej i czy skarżącemu przysługują jakieś prawa do tej nieruchomości w szczególności służebność przechodu i przejazdu. Dopiero po wyjaśnieniu ww. okoliczności i porównaniu sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego sprzed wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz powstałej na skutek decyzji z dnia [...] marca 2013 r. będzie możliwa ocena skutków społeczno-gospodarczych wadliwej decyzji.

Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. nie jest zasadny.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w niesłusznym przyjęciu, że przesłanką rażącego naruszenia prawa jest pozbawienie danego podmiotu prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej poprzez rozstrzygnięcie wydane na rzecz innego podmiotu, podczas gdy taka ocena nie jest uprawniona jeżeli strona ma zapewniony dostęp do takiej drogi, lecz jest on mniej korzystny. Co do zasady, jak zostało wyżej wskazane, ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie w tym zakresie należy się zgodzić, jednakże okoliczności te pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia bowiem wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej i spójnej ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przyczyny, dla których uchylono zaskarżoną decyzję związane były li tylko z nienależytym wyjaśnieniem okoliczności sprawy i brakiem oceny, czy sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazł się J. C. jest do pogodzenia z zasadą praworządności. A zatem Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że pozbawienie strony dostępu do drogi publicznej samo przez się skutkuje uznaniem, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną lecz, że istnieje potrzeba dokonania dodatkowych ustaleń, które pozwolą na ocenę skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia prawa.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 151 i art. 145 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę lub uchylającego decyzję. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.