Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 5/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 15 par 1 pkt 2 i 4; art. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22 par 1 i 2; art. 17; art. 157 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( autor uzasadnienia ) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1985 r. VS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. ( data nadania w urzędzie pocztowym) wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi D. W., gmina M., w części dotyczącej gruntów należących do H. M.

Jak wynika z akt sprawy, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] października 1982 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Kieleckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów wsi D. W., gmina M. w części dotyczącej gruntów należących do M. i M. K., H. M. i P. F. Z. Następnie Wojewoda Kielecki decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...] zatwierdził projekt scalania gruntów wsi D. W., gmina M. w części dotyczącej gruntów należących do M. i M. K., H. M. i P. F. Z. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia [...] sierpnia 1983 r.

H. M., pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach powyższy wniosek H. M. z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła H. M., została wydana w trybie odwoławczym przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza jako organ pierwszej instancji starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Dlatego też, w sprawach scalenia i wymiany gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. ( data nadania w urzędzie pocztowym) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi D. W., gmina M., w części dotyczącej gruntów należących do H. M.

Zdaniem Kolegium, skoro kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał minister, to nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem pierwszej instancji, a jaki organem drugiej instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez ministra. Z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ani żadnej innej ustawy, nie wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawach z tego zakresu, właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. W ocenie Kolegium, przepisy, na które powołuje się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określają lub określały jedynie właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie stanowi szczególnej regulacji w stosunku do przepisu art. 157 § 1 k.p.a., co oznacza, że organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji ministra jest gen organ.

Powołany przez Ministra przepis art. 3 ust. 1 ustawy w związku art. 17 pkt 1 k.p.a. określa jedynie, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego tj. w analizowanym przypadku - starosty. Ponadto nie można z tego przepisu wyprowadzić wniosku, że przepis ten zmienia regułę według której organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji ministra zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. jest ten organ. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi minister ten kieruje m.in. działem administracji rządowej jakim jest rozwój wsi. Z kolei, zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, dział rozwój wsi obejmuje sprawy związane ze scalaniem i wymianą gruntów.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pismo z dnia 26 stycznia 2011 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powtórzył argumentację zawartą w swoim postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. i stwierdził, iż zasadnie powyższym postanowieniem przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach wniosek H. M. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1985 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku H. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi D. W., gmina M., w części dotyczącej gruntów należących do H. M.

Przypomnieć należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które określają zarazem – w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. - organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym - właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma znaczenia to, kiedy decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, została wydana i jaki organ aktualnie jest organem właściwym w I instancji, a jaki w II instancji, w danej kategorii spraw. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi bowiem o ustalenie, który organ jest obecnie organem właściwym w określonej kategorii spraw bądź organem wyższego stopnia w tych sprawach, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji, tj. decyzji wydanej w określonej sprawie przez konkretny organ. A zatem, przepis art. 157 § 1 k.p.a. ustanawia dwie reguły.

Po pierwsze - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.

Po drugie, jeśli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ.

Wyjątki od powyższych reguł muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności wydał Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a sprawa dotyczy scalania gruntów. To zaś oznacza, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje reguła druga stanowiąca, iż jeżeli decyzję wydał minister to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest – z mocy art. 157 § 1 k.p.a. - minister.

Istotne w związku z tym staje się wyłącznie to, czy obecny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może być utożsamiany z ministrem, który wydał decyzję, której ważność jest przedmiotem sprawy, a więc z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Nie ma natomiast żadnego znaczenia to jaki organ w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa materialnego jest organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 k.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 i 2 k.p.a., zaś w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest to art. 157 § 1 k.p.a.

Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie zwykłego postępowania. Trudno dostrzec też istotne względy przemawiające za odstąpieniem od tej reguły wykładni. Dopiero wówczas, gdy - z uwagi na zmiany w organizacji organów administracji - reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji.

Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00, dotyczącej określenia organu administracji, właściwego - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. - do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jeżeli grunt stanowi własność gminy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, podstawowe znaczenie mają art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., przy czym przepis art. 17 k.p.a. określający co do zasady organ wyższego stopnia reguluje jedynie relacje między organami administracji publicznej istniejącymi w czasie obowiązywania kodeksu, a nie odnosi się do tego według jakich reguł należy obecnie określić organ wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia dla organu, który nie jest wymieniony w art. 17 k.p.a. ( por. ONSA nr 4 z 2000 r., poz. 139 ).

Mając na uwadze powyższą uchwałę należy uznać, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych.

Przyjąć należy, iż dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów. W takich bowiem przypadkach brak jest podstaw prawnych do sięgania do aktualnego stanu prawnego dotyczącego właściwości organów w sprawach, których dotyczy kwestionowana decyzja. Oznacza to, że jeśli organ, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest wymieniony w art. 17 k.p.a., to na ustalenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie ma wpływu obecna właściwość organów administracji.

W rozpoznawanej sprawie ustalanie organu właściwego w trybie zwykłym w sprawach scalania i wymiany gruntów nie jest konieczne z uwagi na zmiany jakie zaszły w organizacji organów administracji publicznej od czasu wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1985 r. Zmiany te nie spowodowały bowiem, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzja organu niewymienionego w art. 17 k.p.a.

Odwoływanie się do aktualnie obowiązujących przepisów o zakresie działania organów administracji w sytuacji takiej jak ta, która występuje w rozpoznawanej sprawie, jest potrzebne jedynie po to, aby ustalić czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może być utożsamiany z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Nie chodzi tu wyłącznie o kwestię zmiany nazwy tych organów, lecz z uwagi na przekształcenia urzędów ministrów - w czasie od wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności do chwili obecnej - konieczne jest ustalenie w oparciu o przepisy o zakresie działania ministrów, który z nich zajmuje się obecnie sprawami z zakresu scalania i wymiany gruntów.

Teza, że obecna właściwość organów administracji w sprawach, będących przedmiotem decyzji kontrolowanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie ma znaczenia dla określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, była już prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OW 34/10, rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą o to, który z tych dwóch organów jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w dniu [...] października 1980 r. decyzji wojewody o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Także we wcześniejszym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2004 r., w sprawie o sygn. akt OW 41/04, rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą o to, który z tych dwóch organów jest właściwy do stwierdzenia nieważności wydanej [...] września 1978 r. decyzji wojewody zatwierdzającej projekt scalania gruntów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z tych organów nie jest w tej sprawie właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, to nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem I instancji, a jaki organem II instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę.

W rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia organu właściwego w sprawach z zakresu scalania i wymiany gruntów jak i organu wyższego stopnia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego jest zbędna przede wszystkim dlatego, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ministra, a więc organu wymienionego w art. 17 k.p.a. po drugie, w strukturze organów administracji publicznej nie zaszły takie zmiany, które wywoływałyby potrzebę takich ustaleń.

Konieczne jest jedynie ustalenie czy sprawy dotyczące scalania i wymiany gruntów, będące w 1985 r. w zakresie działania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej pozostają aktualnie w zakresie działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej powstał na podstawie ustawy z 3 lipca 1981 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz.U. nr 17, poz. 76), która weszła w życie w dniu 10 lipca 1981 r. Ustawą z 12 listopada 1985 r. o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej (Dz.U. Nr 50, poz. 262), która weszła w życie w dniu 12 listopada 1985 r., utworzono urząd Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, do zakresu działania którego weszły sprawy objęte dotychczas zakresem działania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, z wyjątkiem niektórych spraw (ochrony przyrody oraz wtórnego i specjalistycznego przetwórstwa surowców drzewnych), należących do właściwości tego ostatniego organu (art. 2 ust. 2 powołanej ustawy). Jednocześnie zniesiono urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy).

Kolejna zmiana nastąpiła w dniu 1 stycznia 1990 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz.U. Nr 73, poz. 434). Ustawą tą utworzono urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 1) i zniesiono urząd Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 6 ust. 1), przy czym zastrzeżono, że określone w odrębnych przepisach sprawy należące do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w zakresie ustalonym ustawą, przechodzą do zakresu działania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 6 ust. 2).

Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej została uchylona ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 141, poz. 943), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 1999 r. W przepisach przejściowych ustawy o działach administracji rządowej (art. 91 ust. 1) zastrzeżono, że ministerstwa utworzone lub działające na podstawie dotychczasowych przepisów działają na podstawie tych przepisów do czasu wydania nowych przepisów na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. Nr 106, poz. 492). Na podstawie ostatnio powołanego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 91, poz. 1016). Natomiast Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 91, poz. 1034) określił, że Minister ten kierować będzie m.in. działem administracji rządowej rozwój wsi. W ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ( t. j. Dz.U. z 2007 r., Nr 65 , poz. 437 ze zm. ) określono zaś, że dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy scalania i wymiany gruntów (art. 23 ust. 1 pkt 3). Dział rozwój wsi pozostaje we właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi także obecnie, co wynika z obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 216, poz. 1599) - § 1 ust. 2 pkt 2.

W tym stanie prawnym stwierdzić należy, iż istnieją podstawy do przyjęcia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawach dotyczących scalania i wymiany gruntów odpowiada Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, działającemu 18 stycznia 1985 r.

Na tej podstawie należy uznać, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności wydanej przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w dniu 18 stycznia 1985 r. decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w postanowieniu.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Andrzeja Glinieckiego

od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OW 5/11

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OW 5/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1985 r.

Nie zgadzam się z powyższym rozstrzygnięciem oraz uzasadnieniem orzeczenia, ponieważ moim zdaniem Naczelny Sąd Administracyjny powinien wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (...).

Stanowisko moje uzasadniam w następujący sposób.

Próba wyjaśnienia stanowiska, w oparciu o które podjęto omawiane rozstrzygnięcie, opiera się wyłącznie na wykładni art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a., co moim zdaniem w niniejszej sprawie jest niewystarczające, gdyż nie bierze się całkowicie pod uwagę zmiany przepisów prawa materialnego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów), co spowodowało spór kompetencyjny pomiędzy organami.

Przyjęty w uzasadnieniu omawianego postanowienia tok rozumowania byłby odpowiedni, gdyby w międzyczasie nie uległy zmianie ww. przepisy. Przepisy art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a. stanowią pewne zasady, reguły co do określania właściwego organu pod względem instancyjnym (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19, 20 k.p.a.). W postanowieniu NSA z dnia 10.03.2005 r., OW 70/04 stwierdzono, że unormowanie zawarte w art. 17 pkt 1 k.p.a. należy "interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalania właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z art. 20 wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1".

Z powyższym poglądem zgadzam się w całej rozciągłości, gdyż trafnie wskazuje jak należy rozumieć przepisy art. 17 k.p.a.

Właściwości rzeczowej i miejscowej organy powinny przestrzegać z urzędu na każdym etapie postępowania administracyjnego, tzn. w postępowaniu zwyczajnym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi podstawę dla określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniach nadzwyczajnych. Jednak na skutek zmian w przepisach prawa materialnego zmianie ulegać może właściwość rzeczowa, a co za tym idzie i właściwość instancyjna wynikająca z art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a.

Zmiany te są funkcją czasu i nie można właściwości instancyjnej rozumieć jako stałej, niezmiennej, nawet jeżeli uległy w międzyczasie zmianie przepisy prawa materialnego, gdyż takie rozumienie byłoby sprzeczne z art. 19 i 20 k.p.a.

Postępowania nadzwyczajne są postępowaniami odrębnymi (w znaczeniu procesowym) od postępowania zwyczajnego, jednak w znaczeniu materialnym dotyczą tego samego przedmiotu, co szczególnie jest widoczne na tle rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 154 i art. 155 k.p.a.

Do sporów kompetencyjnych najczęściej dochodzi w sytuacjach, kiedy wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ma miejsce znacznie później, niż toczyło się postępowanie zwyczajne w danej sprawie i w międzyczasie zmieniły się przepisy prawa materialnego określające organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17, co automatycznie powinno rzutować też na rozumienie art. 157 § 1 k.p.a. Bowiem w przeciwnym razie dojdzie do sytuacji, że właściwość organów w postępowaniach nadzwyczajnych będzie ustalana według stanu prawnego obowiązującego w dacie, kiedy toczyło się postępowania zwyczajne, a nie według aktualnego stanu prawnego, kiedy ma być wszczęte postępowanie nadzwyczajne.

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) właściwego do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, którą najczęściej jest:

– wszczęcie na żądanie strony postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.),

– rozpatrzenie środka odwoławczego od wydanej decyzji lub postanowienia (art. 127, 141 k.p.a.),

– wznowienie postępowania na żądanie strony (art. 147 k.p.a.),

– rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej (art. 154, 155 k.p.a.),

– wszczęcie na żądanie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.).

Metoda wskazania organu właściwego we wszystkich tych sprawach, a więc rozstrzygnięcia sporu, powinna być jedna, wynikająca z tych samych założeń.

Wskazanie organu właściwego do załatwienia każdej z ww. spraw oznacza, że organ ten posiada w danej sprawie kompetencje w dacie, kiedy strona złożyła określone żądanie (podanie, wniosek). Tzn. że jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do podjęcia określonego działania w prawnie przewidzianej formie, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Na organie (sądzie) rozstrzygającym spór kompetencyjny ciąży więc obowiązek ustalenia na podstawie przepisów prawa (materialnego, ustrojowego i postępowania) obowiązujących w danym momencie, który organ jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie w danej sprawie, indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Ustalenie właściwości rzeczowej organu (w danej sprawie) na podstawie przepisów prawa materialnego jest podstawą w każdej sprawie, gdyż bez tego nie jest możliwe prawidłowe ustalenie pozostałych dwóch właściwości (miejscowej i instancyjnej), które są zależne i pochodne od właściwości rzeczowej. Bowiem z przepisów prawa materialnego (Prawo wodne, Prawo budowlane, ustawa o scalaniu i wymianie gruntów, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym itd.) wynika, jaki organ jest właściwy do podjęcia działania w pierwszej instancji, w jakiej sytuacji faktycznej, w jakim zakresie i w jakiej formie. Niekiedy i przepisy prawa materialnego wskazują organ wyższego stopnia (np. art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego, art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 2, art. 88 lit. a/ ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), nie ma więc wtedy nawet potrzeby w niektórych sytuacjach korzystać z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17, 157 § 1).

Natomiast, jeżeli przepisy prawa materialnego wskazują jedynie organ pierwszej instancji (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu obowiązującym od 1.08.2009 r.), należy wówczas w celu ustalenia organu wyższego stopnia przejść do art. 17 k.p.a. ewentualnie do art. 157 § 1 k.p.a.

Taki tok rozumowania i postępowania, moim zdaniem, powinien mieć miejsce przy rozpoznawaniu każdego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, niezależnie od tego, czy chodzi o wskazanie organu właściwego w postępowaniu zwykłym, czy też nadzwyczajnym.

Nie jest moim zdaniem istotne też to, czy organ, który wydał kwestionowaną decyzję jeszcze istnienie, czy też nie, bowiem istotne jest to, który organ obecnie jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia danej sprawy w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym. Bowiem po ustaleniu tego organu, nie będzie już problemem ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17, czy też 157 § 1 k.p.a.

Nie zgadzam się z poglądem, że ustalenie właściwości instancyjnej, jak w tej sprawie, może mieć miejsce bez ustalenia właściwości rzeczowej, tzn. bez uwzględnienia przepisów prawa materialnego. Postępowania nadzwyczajne, są postępowaniami w nowej sprawie, co do tego nie ma wątpliwości, jednak każde takie postępowanie jest pochodnym postępowania zwykłego przeprowadzonego wcześniej, które miało określony w prawie materialnym przedmiot, który nie znika w postępowaniu nadzwyczajnym. Przepis art. 157 § 1 k.p.a., któremu nadaje się taką rangę w omawianym orzeczeniu, nie jest przecież sam w sobie przepisem kompetencyjnym, gdyż z niego wynika tylko pewna zasada, reguła, określająca właściwość instancyjną, która jest zależna i wynika z art. 17 k.p.a. lub z przepisów kompetencyjnych zamieszczonych w prawie materialnym. Nie można więc art. 157 § 1 k.p.a. rozumieć w oderwaniu od innych przepisów całego systemu prawa administracyjnego, w skład którego wchodzą również przepisy prawa materialnego i prawa ustrojowego. Przepisy prawa o postępowaniu (proceduralne) spełniały zawsze w stosunku do przepisów prawa materialnego rolę służebną, nie można więc przy rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych przypisywać im roli wiodącej i wyłącznej.

Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie wynikł na skutek zmiany brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, czego dokonano art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753), dalej powołanej jako ustawa zmieniająca.

Do dnia 1 sierpnia 2009 r., kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, organem pierwszej instancji w sprawach scalania i wymiany gruntów był starosta realizujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był wojewoda i ta część przepisu na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z dniem 1 sierpnia 2009 r. została skreślona. Wobec tego organ wyższego stopnia w stosunku do starosty należy ustalać obecnie w oparciu o art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do tego należy również odpowiednio rozumieć właściwość wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a. nie tylko w sprawach, w których postępowania zwyczajne zakończyły się wydaniem decyzji po dniu 1 sierpnia 2009 r., ale i w sprawach zakończonych wydaniem decyzji przed tą datą. Nie można bowiem, moim zdaniem, aktualnie prowadzić postępowań w trybie nieważnościowym według dwóch reżimów prawnych. W stosunku do decyzji wydanych przed 1 sierpnia 2009 r. przez wojewodę, przyjmując, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w stosunku do decyzji wydanych po tej dacie organem właściwym będzie samorządowe kolegium odwoławcze, do czego prowadzi krytycznie przeze mnie oceniane rozstrzygnięcie Sądu.

Ustawa zmieniająca, która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r., zgodnie z uzasadnieniem projektu tej ustawy (druk sejmowy Nr 1073), jest kolejną z ustaw kompetencyjnych po:

– ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, wydaną w związku z reaktywowaniem samorządu gminnego;

– ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa,

uchwalanych w związku z przemianami strukturalnymi i funkcjonalnymi w administracji publicznej. Projektowane rozwiązania prawne stanowią kolejny krok w procesie decentralizacji zadań publicznych. Ustawą tą zostają więc przekazane kolejne zadania organom jednostek samorządu terytorialnego, dotychczas realizowane przez organy administracji rządowej.

Zgodnie z art. 27 ustawy zmieniającej, postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje, w przypadku scalania i wymiany gruntów będzie to samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z powyższym, wojewodowie w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, mają przekazać organom przejmującym zadania i kompetencje dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi (art. 26). Poza tym przekazanie zadań i kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego wiązało się też z przekazaniem im praw i obowiązków wynikających z umów i porozumień, przekazaniem pracowników (etatów) oraz przekazaniem mienia Skarbu Państwa niezbędnego do wykonywania zadań przekazanych (art. 28, 29, 31, 32 ustawy zmieniającej z dnia 23 stycznia 2009 r.).

Omawiane rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r. nie bierze pod uwagę zakresu decentralizacji zadań publicznych, dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 23 stycznia 2009 r. i tego, że zadania z zakresu scalania i wymiany gruntów z dniem 1 sierpnia 2009 r. przekazane zostały jako kompetencje organom samorządu terytorialnego. Nie można więc po tej dacie w sprawach scalania i wymiany gruntów różnicować kryteriów ustalania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. i w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., co doprowadziłoby do sytuacji, że w sprawach stwierdzania nieważności decyzji wydanych przed 1.08.2009 r. właściwe by były organy administracji rządowej (wojewoda, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi), a w sprawach wydanych po tej dacie byłyby właściwe organy administracji samorządowej (samorządowe kolegia odwoławcze).

Nie wspomnę już o tym, jakie to mogłoby spowodować zamieszanie przy ustalaniu organu właściwego przy wznowieniu postępowania, czy zmianie decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., wydanych przed 1 sierpnia 2009 r.

Obawiam się, że krytycznie oceniane tu orzeczenie, podobnie jak postanowienie NSA z dnia 13.08.2010 r., II OW 34/10, są sprzeczne z ratio legis regulacji ustawowej z dnia 23 stycznia 2009 r. stanowiącej kolejny etap w procesie decentralizacji zdań publicznych.

Powyższa ustawa decentralizująca administrację publiczną jest przykładem, że nie tylko w przypadku zmian w strukturze administracji, kiedy uległy likwidacji niektóre jej organy istniejące wcześniej, właściwość rzeczową organu ocenia się według aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego i podług tego kryterium ustala się też właściwość organu wyższego stopnia, kompetentnego do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. Przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są rozstrzygające dla ustalenia organu kompetentnego do rozpatrzenia wniosku (wyrok NSA z 21.08.1998 r., IV SA 498/98, Lex nr 45687; wyrok NSA z 23.09.2003 r., II SA 1484/03; postanowienie NSA z 29.05.2008 r., I OW 18/08; postanowienie NSA z 02.07.2009 r., I OW 44/09, Lex nr 552351; postanowienia NSA z: 18.06.2010 r., II OW 23/10; 25.02.2011 r., II OW 90/10; 18.03.2011 r., II OW 101/10, II OW 102/10; 15.07.2011 r., II OW 29/41, 22.07.2011, II OW 17/11).

Odnosząc się do tego fragmentu uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11.08.2011 r., w którym właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do stwierdzania nieważności decyzji Wojewody wydanej przed dniem 1.08.2009 r. wywodzi się z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) oraz z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 216, poz. 1599), należy zauważyć, że nie są to przepisy określające kompetencje Ministra, co wynika z art. 36 ww. ustawy. Poza tym kierowanie przez ministra określonym działem administracji rządowej, nie stanowi przyznania mu kompetencji do orzekania w sprawach objętych tym działem. Nie można utożsamiać zakresu działania organu i zadań z pojęciem kompetencji. Wszystkie zadania należące do kompetencji organów samorządu terytorialnego, na szczeblu centralnym należą do zadań ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej lub centralnych organów administracji państwowej, gdyż organy samorządowe nie mają na tym szczeblu swojej reprezentacji.

W przypadku pierwszego etapu zmian strukturalnych w administracji publicznej w 1990 r., kiedy to utworzono organy administracji samorządowej i dokonano decentralizacji zadań publicznych, przekazując część ich organom samorządu terytorialnego, w orzecznictwie przyjęto zasadę ustalania właściwości organów w miejsce organów zlikwidowanych, opierając się na przepisach prawa materialnego aktualnie obowiązujących. I zgodnie z tą zasadą, ustala się w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji w postępowaniu zwyczajnym a następnie w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego lub przepisy k.p.a. (art. 17, 157 § 1) organy wyższego stopnia.

Ten sposób wyznaczania właściwych organów wydaje mi się poprawny i odpowiedni również i w następnych etapach decentralizacji administracji publicznej, kiedy nie musi to wiązać się zawsze z likwidacją organów wcześniej istniejących. Jednak zawsze kolejne etapy decentralizacji będą wiązały się ze zmianą przepisów prawa materialnego, zmianą kompetencji organów. Nie można rozstrzygać sporów kompetencyjnych nie uwzględniając tego, że od 1990 r. mamy dwa piony organów administracji publicznej: organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego. I ustawowe przekazanie zadań w określonym zakresie organom samorządu terytorialnego, musi się wiązać nie tylko z rozstrzyganiem spraw w postępowaniu zwyczajnym ale również i w postępowaniach nadzwyczajnych, według aktualnie obowiązujących przepisów, niezależnie od tego przez jaki organ była wydana decyzja obecnie kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym. Pozwoli to uniknąć dwutorowości postępowań, że w sprawach decyzji wydanych przed dniem 1 sierpnia 2009 r. w postępowaniach nadzwyczajnych będą orzekały organy administracji rządowej, a w przypadku decyzji wydanych po tej dacie będą orzekały organy samorządu terytorialnego, a do tego prowadzi krytycznie oceniane przeze mnie orzeczenie z dnia 11 sierpnia 2011 r.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sygnalizując możliwość występowania sporów o właściwość nie określają metody (sposobu) ich rozstrzygania, nie mogą więc też być tak interpretowane, że wstrzymują bądź ograniczają zachodzące procesy decentralizacji władzy publicznej, bowiem byłoby to sprzeczne z art. 15 ust. 1 oraz art. 163 Konstytucji RP.