Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1616/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2 i art. 31 a
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 2 i art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2565/11 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2565/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., zwanej dalej u.p.i.s.) w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.): 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, 2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1; 3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. "dopalaczy" oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie ich z obrotu oraz zamknięcie obiektów służących do ich produkcji, obrotu hurtowego lub detalicznego. Wskazał jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I.K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzył, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Zaskarżona decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Powyższa decyzja została dostarczona również do pięciu punktów sprzedaży należących do I.K.

Ponadto organ podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 u.p.i.s., który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym go w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 u.p.i.s.), a przez art. 31a u.p.i.s. również zadanie GIS. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 u.p.i.s., jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być wynikiem innych ustaleń (ocen).

Organ zauważył też, że zaniechanie działania i niewydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a u.p.i.s. Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W ocenie GIS scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 u.p.i.s. służą ochronie zdrowia ludzkiego. W przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia.

Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Stwierdził także, że interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 K.p.a.).

Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 k.p.a. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a., gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów, co w jego ocenie miało miejsce w niniejszej sprawie. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 u.p.i.s., a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez GIS instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowym spraw administracyjnych. Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia.

Organ dodał ponadto, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 u.p.i.s. istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku. W przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, także brak doręczenia rozdzielnika, w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Również w przypadku tak znacznej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03/ w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)". W ocenie organu doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...] wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że zakwalifikowanie oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów podobnych" było spowodowane działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób o nazwie "[...]" wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego.

Na powyższą decyzję GIS skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. K. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie weszła do obrotu prawnego Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja nie zawierająca oznaczenia strony, i to w żadnej części rozstrzygnięcia, jest decyzją ważną i funkcjonującą w obrocie prawnym oraz art. 109 k.p.a. przez przyjęcie, że doręczenie decyzji może mieć miejsce przez wręczenie nieuwierzytelnionej kserokopii.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) skargę wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest obarczona pewnymi wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wspomnianej wadliwości nie można w szczególności utożsamiać z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 u.p.i.s., które ze względu na swoją wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zarówno błędna wykładnia art. 27 ust. 2 u.p.i.s., jak i jego niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania, Sąd I instancji wskazał, że charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zawiera on bowiem w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Ponadto indywidualizacja decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 u.p.i.s. indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Sąd z urzędu skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w rezultacie czego nie stwierdził, by owe zaistniały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 k.p.a., Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji GIS z [...] października 2010 r. został skarżącej doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, gdyż egzemplarz decyzji powinien zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego uchybienie nie wypełnia jednak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu, który w niniejszej sprawie został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Choć skarżącej w istocie został doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, to jednak na oryginale decyzji znajduje się właściwy, oryginalny podpis upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu a to oznacza, że decyzja ta istnieje w obrocie prawnym.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutami skargi, że akt ten stanowi wyłącznie projekt i nie jest decyzją administracyjną. W ocenie tego Sądu decyzja weszła do obrotu prawnego, bowiem została ona doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącą w terminie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego.

Sąd Wojewódzki uznał również, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 u.p.i.s. W jego ocenie w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 u.p.i.s.), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Zdaniem tego Sądu nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Od organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 u.p.i.s., mimo, że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a u.p.i.s. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego.

Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GIS z dnia [...] sierpnia 2011 r. narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu prawnego. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepach prowadzonych przez skarżącą zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepów w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że GIS przeprowadził we własnym zakresie odpowiednie postępowanie mające na celu wyjaśnienie jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do prowadzonych przez nią, konkretnych sklepów nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność prowadzenia sklepu, w których sprzedawano określone produkty, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Sąd wskazał, że nie można wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepach należących do skarżącej zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

Zatem Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie do przeprowadzenia badań substancji zawartych w tych konkretnych produktach, które znajdowały się w sklepach należących do I. K. i które zostały zabezpieczone podczas kontroli w dniu [...] października 2010 r. W rezultacie tych badań Główny Inspektor Sanitarny zobligowany będzie wykazać, czy ww. substancje są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny.

W skardze kasacyjnej działająca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika I.K. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 27 ust. 2 i art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. nr 212 z 2011 r., poz. 1263) przez przyjęcie, że przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej upoważniają Głównego Inspektora Sanitarnego do wydawania aktów generalnych. W konsekwencji, iż dopuszczalnym i zgodnym z prawem było wydanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego normatywnego aktu generalnego, który następnie przekształcił się w decyzję administracyjną na skutek doręczenia skarżącej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słubicach niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem, kserokopii tego aktu.

W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. bądź poprzez stwierdzenie, że wymieniona decyzja nie weszła do obrotu prawnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pomimo przytoczenia w skardze szerokiego orzecznictwa i poglądów doktryny nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczącej wad decyzji GIS z [...] października 2010r. tj. braku oznaczenia strony i doręczenia skarżącej tylko nieuwierzytelnionej kserokopii pisma a także dotyczącej skutków tych wad, stanowiących w ocenie skarżącej o nieistnieniu tej decyzji, ewentualnie jej bezwzględnej nieważności. Skarżąca kasacyjnie zgodziła się z Sądem pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] października 2010r. była aktem generalnym ale była też zdaniem skarżącej aktem stanowienia a nie stosowania prawa. Była adresowana do bliżej nieoznaczonego kręgu odbiorców na terenie całego kraju i zakazywała sprzedaży produktów określonych jako dopalacze. Była zatem aktem normatywnym mającym zastąpić brak odpowiedniej ustawy do czasu jej uchwalenia. Tymczasem organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do wydawania aktów o charakterze generalnym. Ustawodawca nie wyposażył również inspekcji sanitarnej w instrument w postaci możliwości wydawania rozporządzeń czy zarządzeń porządkowych. Prawodawca jasno i precyzyjnie przesądził o formie działania organów inspekcji sanitarnej. Zgodnie z art. 27 i 31a u.p.i.s. Główny Inspektor Sanitarny może wykonywać tylko te czynności w relacji organ-obywatel, do których upoważnieni są inspektorzy powiatowi, tj. szczegółowo wymienionych w art. 23-29 u.p.i.s. W żadne inne, dodatkowe kompetencje Główny Inspektor Sanitarny wyposażony nie został. Tak zdaniem skarżącej należy rozumieć przepis art. 31a u.p.i.s., a nie tak jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, jako otwartą kompetencję do podejmowania wszelkich czynności w dowolnej formie, o ile mieszczą się w zakresie zadań inspekcji sanitarnej.

Skarżąca kasacyjnie podniosła też, odnosząc się do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, że Konstytucja nie przewiduje stanowienia prawa na obszarze całego kraju przez centralne organy administracji państwowej. Całkowicie niedopuszczalne jest wydawanie jakichkolwiek aktów normatywnych w zakresie spraw normowanych w drodze ustawowej, o ile w ustawach tych nie zawarto wyraźnego i szczegółowego upoważnienia do ich wydania. Działanie organu administracji publicznej musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne jakimi może posługiwać się organ administracji). Przepisy kompetencyjne czy określające charakter zadań organu mogą stanowić podstawę do wydawania aktów generalnych w formie wytycznych, instrukcji czy okólników tylko wobec podległych urzędników, nigdy na zewnątrz. W opinii administratywistów określenie zakresu działania organu, w odróżnieniu od określenia kompetencji, a podobnie jak w przypadku zadań, nie może stanowić podstawy dla działań władczych organu administracji. Nie można również domniemywać szerszych kompetencji organu z faktu, że organ ten jest centralnym organem administracji państwowej. Ponadto z zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP wynika, że sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie może być wyrazem ich arbitralności, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania przekraczające ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Te ostatnie zdaniem skarżącej kasacyjnie nastąpiły w niniejszej sprawie, bowiem polskie prawo nie przewiduje trybu postępowania zastosowanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Skarżąca kasacyjne zarzuciła też, że uchybienie organu w postaci braku uwierzytelnionego podpisu na kopii pisma z dnia [...] października nie była wynikiem niedbałości organu jak to przyjął WSA, ale stanowiło skutek przyjętego sposobu działania. Państwowi Powiatowi Inspektorzy Sanitarni nie mogli potwierdzić za zgodność z oryginałem otrzymanych kopii, bo sami oryginału pisma w dniu [...] października nie widzieli.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji w zakresie uprawnień wynikających z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sposób który został przez niego zastosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwe sformułowanie wniosków kasacyjnych, bowiem przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym przepisy art. 173 § 1, 176 i 188 tej ustawy nie uprawniają sądu kasacyjnego do zmiany zaskarżonego wyroku. Zatem wnioski kasacyjne należy uznać za żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Przy czym w swoich żądaniach skarżąca nie jest konsekwentna bowiem w obrocie prawnym pozostałaby wówczas decyzja zaskarżona. Jeśli decyzja pierwsza obarczona jest naruszeniami skutkującymi jej nieważność, to również decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nieważna. Należy również zauważyć, że pomimo żądania stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji bądź stwierdzenia, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, w podstawach kasacyjnych ani w ich uzasadnieniu nie wskazano przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, które naruszył Sąd pierwszej instancji a które to miałyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższe uchybienia choć nie uniemożliwiają odniesienia się do zarzutów kasacyjnych, to znacznie to utrudniają.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się ogólnie rzecz ujmując do twierdzenia, że decyzja GIS z [...] października 2010r. w szczególności jej tryb wydania i doręczenia nie miały oparcia w obowiązujących na dzień jej wydania przepisach tj. w art. 27 ust. 2 i art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej naruszając tym art. 2, 7 i 87 Konstytucji RP.

Określając zakres zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną pamiętać trzeba, iż Sąd pierwszej instancji miał obowiązek orzekania w granicach sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a.. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513).

Do Sądu zaskarżona została decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie było prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismo skarżącej, co jest istotne reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika - adwokata, z dnia [...] października 2010 r. zatytułowane zostało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w którym wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji GIS z dnia [...] października 2010r. W razie złożenia, w terminie do złożenia środka odwoławczego, jednocześnie środka odwoławczego z zawartym w nim wnioskiem o stwierdzenie nieważności należy przyznać pierwszeństwo środkowi zwykłemu. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie nadzorczym, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji. Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Dodać jednak trzeba, że w wypadku zaistnienia, w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ wydaje rozstrzygnięcie oparte na art. 127 § 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył zatem przedmiot zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się tego, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu zwyczajnym a nie w postępowaniu nadzwyczajnym.

Odnosząc się do zarzutów kasacji stwierdzić należy, że dla oceny legalności kwestionowanego w skardze kasacyjnej aktu wydanego w pierwszej instancji istotne są dwie kwestie. Najpierw zbadania wymaga, czy w przepisach art. 27 ust. 1 i 2 i art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) zawarta jest podstawa do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. Następnie zaś, w razie zakwalifikowania aktu wydawanego na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 tej ustawy do aktów indywidualnych w podwójnym znaczeniu, przystąpić trzeba do zbadania, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego nie są obarczone uchybieniami skutkującymi zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o p.i.s. stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej. Natomiast z treści art. 31a ust 1 przywołanej ustawy wynika, że GIS może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego, w tych przypadkach GIS staje się organem pierwszej instancji. W tym miejscu zauważyć należy, że art. 27 ust. 1 nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. Tadeusz Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 11-12). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. Małgorzata Stahl [w:] red. M. Stahl "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie", LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej.

W analizowanym przypadku w sposób jasny wskazano nie tylko materialne podstawy sprawy administracyjnej, ale także formę prawną nakazu kierowanego do adresata. Gdy istnieje sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje prawa lub obowiązki, może lub musi być wydana decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków. O formie załatwienia przez organ sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego. Jeśli zatem z przepisów materialnych wynika obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nie wchodzi w grę inna prawna forma działania administracji. Nie ma także potrzeby posługiwania się domniemaniem zastosowania decyzji (por. Borkowski op. cit. s. 392-393). W odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o p.i.s., nie ma podstaw do traktowania ich inaczej, niż decyzje w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. Forma decyzji wynika nie tylko z posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "w drodze decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń". Nadto, w art. 27 ust. 2 z decyzją tą łączy się instytucję procedury administracyjnej – natychmiastową wykonalność. Wreszcie, w innym przepisie należącym do tego samego Rozdziału 3 ustawy o p.i.s., jest mowa o stosowaniu, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważając jeszcze, że organy PIS są organami administracyjnymi (art. 12 ustawy o p.i.s.), a nakazy usunięcia nieprawidłowości są formami władczymi, nie tylko nie jest możliwe traktowanie decyzji z art. 27 ust. 1 i 2 jako czynności materialno-technicznych, ale także jako "decyzji" podejmowanych w innych stosunkach prawnych, niż stosunek administracyjnoprawny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 928/11, ONSA i wsa 2012/4/64).

Z uwagi na brak sporu w tym zakresie, odnotować można, że spełniony jest jeszcze jeden wymóg traktowania omawianego stosunku prawnego jako sprawy administracyjnej. Sprawa ta załatwiana jest w formie władczej w stosunku do zewnętrznego, wobec organu, adresata.

Kontrowersja związana jest z innym aspektem kwestionowanego przez skarżącą aktu – wymogiem skonkretyzowania adresata. Decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi być zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (patrz: J. Borkowski, op. cit. s. 399-400; Krystian M. Ziemski [w:] "System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5", pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 154-155; Andrzej Wróbel [w:] "System (...)", s. 170). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić (patrz: K. Ziemski za S. Kasznicą [w:] "System (...)", s. 155).

Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o p.i.s., była decyzja z dnia [...] października 2010 r. Skarżąca została oznaczona jako strona w tzw. rozdzielniku tej decyzji. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 k.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (patrz: Barbara Adamiak za J. Borkowskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 302-303; Andrzej Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 k.p.a., był uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron. Wobec skarżącej, zajmującej się obrotem zakwestionowanymi wyrobami, nakaz oznaczał wycofanie przez nią z obrotu tych wyrobów, które znalazły się w obrocie na skutek czynności podjętych przez skarżącą.

Zachowany został także, określony w art. 107 § 1 k.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które co najmniej w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie [...], odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie to spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (J. Borkowski, op. cit. s. 428).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w drodze wykładni systemowej. Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 ustawy o p.i.s., jest unormowaniem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i ustawy o p.i.s.. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.i.s., to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o p.i.s., jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, należą do kompetencji PIS i są rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy o p.i.s.. Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy na wskazanie przepisów art. 27 ust. 2 ustawy o p.i.s. oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine ustawy o p.i.s. oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają oryginalne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, uzyskiwanie przez decyzje nakazujące rygoru natychmiastowej wykonalności. Wreszcie, art. 37 ust. 1 ustawy o p.i.s. stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, przepis art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nakazuje, w zakresie nieuregulowanym ustawą, do postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym warto zauważyć, że jakkolwiek ustawa o p.i.s. nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów definiuje wycofanie produktu z rynku. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom. Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (patrz: wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym kontekście nie są skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej, według których decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej z powodu braku oznaczenia zindywidualizowanego adresata oraz niewejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Skoro poruszane są zagadnienia związane z wydaniem i doręczeniem decyzji, wskazać jeszcze trzeba, za Sądem pierwszej instancji, że doręczenie kopii decyzji jest uchybieniem procesowym, które może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkująca nieważność aktu administracyjnego bądź jego niewejściem do obrotu prawnego. Wskazanie kilkuset adresatów, w tym skarżącej, nie w sentencji decyzji, ale w rozdzielniku decyzji, również było naruszeniem procesowym niemającym charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa dotyczy istotnych kwestii materialnych lub procesowych. Istotnym wymogiem indywidualnego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna, jest w świetle art. 107 § 1 K.p.a., oznaczenie strony, a więc indywidualizacja adresata prawa lub obowiązku, to zaś nie jest tożsame z wymienieniem strony w sentencji decyzji. Bezzasadne są więc twierdzenia o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o p.i.s. co mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. także w/w wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10).

Skarżący kasacyjnie szerzej nie rozwinął zarzutu naruszenia art. 31a ust. 1 ustawy o PIS. Niemniej odnosząc się do niego należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że GIS mógł zastosować ten przepis. Z zebranego materiału dowodowego niezbicie wynika, że zagrożenie sanitarne dotyczyło wielu podmiotów prowadzących działalność na terenie całego kraju. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji przez Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Niewątpliwie koniecznym było podjęcia działań o charakterze pilnym, które objęły teren całego kraju. Dlatego należy uznać, że organ ten w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a ust. 1 ustawy p.i.s.

Z powyższych rozważań wynika, że Główny Inspektor Sanitarny wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2010 r. działał w oparciu o upoważnienie ustawowe do takich działań wynikające z art. 27 ust. 2 i art. 31a ust. 1 ustawy o p.i.s. nie naruszając tym samym wynikających z art. 2, 7, i 87 Konstytucji zasad państwa prawnego, legalizmu i działania na podstawie źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej. Organ administracji działał w granicach wskazanych wyżej kompetencji określonych przez prawo i w trybie określonym przez wskazane przepisy i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej działania te nie wykraczały poza ramy tych uprawnień i nie były wyrazem arbitralności.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o indywidualizacji adresata nakazu po doręczeniu decyzji. Jak już wyżej stwierdzono, jednym z warunków uznania aktu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., jest indywidualizacja adresata w chwili wydania rozstrzygnięcia. Nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132). Już z tego powodu koncepcja, według której indywidualizacja decyzji w odniesieniu do skarżącej nastąpiła poprzez doręczenie jej decyzji, jest błędna. Niezależnie od tego zauważyć warto, że do oznaczenia strony uprawniony jest organ wydający decyzję, w tym przypadku Główny Inspektor Sanitarny, a nie podmiot wykonujący czynność materialno-techniczną doręczenia. Odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji w tym zakresie stanowił uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Sąd trafnie odnotował przecież, że indywidualizacja adresata nastąpiła na podstawie dołączonego do decyzji rozdzielnika.

Skomentowania wymaga również wypowiedź Sądu pierwszej instancji o tym, że charakter decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., a więc decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o p.i.s., zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W związku z tym warto zauważyć, że kryterium podziału aktów wydawanych przez organy państwowe, w tym także organy administracji publicznej, na akty indywidualne i akty generalne dotyczy indywidualizacji adresata. W aktach generalnych brak wskazania konkretnego adresata. Przez generalne określenie adresata należy rozumieć wskazanie adresata poprzez odwołanie się do jego cech rodzajowych (por. K. Ziemski, op. cit. s. 109). Omawiana cecha nie odnosi się do zasięgu terytorialnego obowiązywania aktu. W doktrynie odnotowuje się istnienie aktów generalnych administracyjnych, które nie są aktami normatywnymi (abstrakcyjno-generalnymi), ale nie są także aktami (decyzjami lub postanowieniami) administracyjnymi (indywidualnymi i konkretnymi). Przypisywane tym aktom generalnym cechy: w niektórych wypadkach brak charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa (obowiązywanie najczęściej wewnątrz systemu organów administracji publicznej), w innych przypadkach brak charakteru władczego (rola niewiążących interpretacji w procesie stosowania prawa), nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako szczególnych aktów administracyjnych załatwiających indywidualne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (por. Wojciech Chróścielewski "Akt administracyjny generalny", Wydawnictwo UŁ, 1994, s. 105; Barbara Jaworska-Dębska [w:] "Prawo administracyjne(...)", pod red. M. Stahl, s. 461). Odnotowując zaś występowanie w klasyfikacjach doktrynalnych aktów generalnych stosowania prawa, tworzących następne normy powszechnie obowiązujące (patrz: Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", LEX 2012, s. 294; Barbara Jaworska-Dębska, op. cit. s. 462), stwierdzić należy, że decyzji wydawanych na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o p.i.s., nie można zaliczyć do tak rozumianych aktów generalnych. Podwójnie konkretny charakter rozstrzygnięć przewidzianych w art. 27 ust. 2 ustawy o p.i.s. wyklucza zaliczenie ich do jakichkolwiek norm o charakterze generalnym lub abstrakcyjnym. Nie sposób jednak nie dostrzec pewnej odrębności, w stosunku do typowego postępowania administracyjnego, sytuacji procesowej polegającej na wydaniu jednakowo brzmiącego rozstrzygnięcia skierowanego do wielu (w niniejszej sprawie do kilkuset) adresatów. Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że, jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną – wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o p.i.s.. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu (patrz: Jan Zimmermann, op. cit. s. 295).

Mając na względzie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.