Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 659/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia WSA del. Zbigniew Ślusarczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Końskie, Starosty Koneckiego i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1141/09 w sprawie ze skargi J. T., M. T. i A. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Gminy Końskie, Starosty Koneckiego i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. – solidarnie na rzecz J. T., M. T. i A. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1141/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.T., M.T. i A. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J.T., M.T. i A.T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] stwierdzającą, że zespół dworsko-parkowy położony w K., stanowiący nieruchomość o pow. [...] ha, wykazaną w księdze wieczystej hip. Nr [...] jako ,,[...]", podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku, w którym J. T., M. T. i A. T. wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy nie podlega działaniu przepisów dekretu

Wojewoda Kielecki decyzją z dnia [...] maja 1997 r., znak: [...] uznał, że nieruchomość określana jako zespół dworsko-parkowy w K. podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na skutek wniesionego przez J.T., M. T. i A. T. odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 56/00 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, iż organy nie wyjaśniły w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a zadaniem organów prowadzących postępowanie powinno być w szczególności precyzyjne określenie charakteru zespołu dworsko-parkowego w K. i prawnych skutków działu z dnia [...] października 1935 r.

Wojewoda Świętokrzyski ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył przedmiotowe postępowanie wskazując w uzasadnieniu, iż żądanie uznania, że część z przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego rozpatrywanego w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik wnioskodawców. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2005 r. pełnomocnik J.T., M. T. i A. T. oświadczył, iż cofa w imieniu swoich mocodawców odwołanie z dnia [...] kwietnia 2005 r. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2005 r. W konsekwencji powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, iż strony skutecznie cofnęły swoje odwołanie.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. J. T., M. T. i A. T., wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności wydanej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2005 r. W dniu [...] czerwca 2006 r. pełnomocnik stron wystąpił również do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2005 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. umarzającej postępowanie z odwołania J. T., M. T. i A.T. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2005 r. oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2005 r., umarzającej postępowanie w sprawie o uznanie, że zespół dworsko-parkowy w K. stanowiący nieruchomość o pow. [...] ha, wykazaną w księdze hipotecznej hip. Nr [...] jako "[...]" nie podpada po działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie z wniosku spadkobierców W.T. o wznowienie postępowania.

Wojewoda Świętokrzyski, po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] orzekł, iż przedmiotowy Zespół Pałacowo-Parkowy w K. podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż Zespół Pałacowo-Parkowy w K. nie mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich stanowiących własność W. T. Budynek pałacu położony w otaczającym go parku będący domem mieszkalnym właściciela majątku ziemskiego i jego rodziny, w całości wykorzystywany był do celów mieszkalnych. Utrzymanie rodziny właściciela i ich siedziby zdaniem organu było ściśle związane z dochodami, jakie uzyskiwano z dóbr ziemskich, co świadczy o istnieniu wzajemnej zależności pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku. Wojewoda Świętokrzyski zaznaczył, iż związek funkcjonalny był oparty zarówno na powiązaniach podmiotowych, terytorialnych, organizacyjnych, jak i finansowych.

Po rozpatrzeniu odwołania J. T., M.T. i A. T. od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż reguły wykładni językowej, celowościowej i historycznej prowadzą do wniosku, że przy przejmowaniu nieruchomości na własność Państwa, decydujące znaczenie miała jej powierzchnia ogólna. Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), do użytków rolnych wliczane były: grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. W związku z tym, że wnioskodawcy swoje roszczenia ograniczyli do Zespołu Pałacowo-Parkowego w K., kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia bądź nieistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy wnioskowaną częścią nieruchomości a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym.

Organ dokonując ustalenia znaczenia pojęcia ,,nieruchomość ziemska" powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (OTK z 1990 r., z. 1, poz. 26). W ocenie Ministra pod pojęciem ,, nieruchomość ziemska" rozumiano nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym (a więc takie, które mogły być wykorzystane do produkcji rolnej), ale również i te, które były zabudowane czy zalesione. Nieruchomość ziemska zdaniem Ministra podlegała przejęciu nawet wtedy, gdy w jej skład w ogóle nie wchodziły użytki rolne. Pojęcie nieruchomości ziemskiej jakim operuje dekret, w ocenie organu, nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów czy użytków rolnych.

Odnosząc się do kwestii istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy Zespołem Pałacowo-Parkowym a pozostałą częścią majątku, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest szczegółowych kryteriów ustalania istnienia związku funkcjonalnego, dlatego też koniecznym jest odwołanie się do dorobku orzecznictwa i doktryny w tym zakresie. W ocenie Ministra materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, iż objęty niniejszym postępowaniem Zespół Pałacowo-Parkowy w K. w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa miał charakter miejskiej rezydencji. Ustalenia w ocenie organu potwierdzają, iż Zespół Pałacowo-Parkowy, położony na terenie miasta K., wykorzystywany był wyłącznie na potrzeby mieszkalne i wypoczynkowe właściciela oraz jego rodziny. Obiekt był oddzielony fizycznie od reszty majątku ziemskiego przez trwałe ogrodzenie. Wydzielenie Zespołu Pałacowo-Parkowego poprzez jego ogrodzenie nie może jednak zdaniem organu skutkować utratą funkcjonalnej łączności z resztą majątku. Podkreślił związek osobowy, terytorialny i organizacyjny zespołu z resztą majątku. Nieruchomością ziemską jest zdaniem organu również nieruchomość, na której znajdują się zabudowania dworskie oraz park.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli J.T., M.T. i A. T.. W złożonej skardze wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] stycznia 2009 r.; stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczonego w sprawie wyroku; zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej, poprzez stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość, jako miejska rezydencja, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący powyższej decyzji zarzucili:

I - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 ust. 1 lit. e i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędną wykładnię, ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego, polegające na niewłaściwym przyjęciu, że nieruchomość położona w centrum miasta K., zabudowana rodzinnym domem mieszkalnym - zabytkowym pałacem o funkcji mieszkalno - rezydencjalnej, wraz z zabytkowym parkiem, położona na wydzielonym geodezyjnie i faktycznie gruncie, nie posiadającym charakteru rolnego, wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej, wskazując ponadto na:

a) brak funkcjonalnego, organizacyjnego i finansowego związku zabudowanej i odgrodzonej zabytkowej nieruchomości, od gruntów przeznaczonych do gospodarstwa rolnego i gruntów o charakterze rolnym;

b) obiektywną niemożność wykorzystania przedmiotowej zabudowanej nieruchomości w całości, czy też w części do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej przez rolników małorolnych, jak również do tzw. "nadziałów" dla małorolnych rolników oraz

c) nieprzyjęcie przez organ II instancji, że wskutek działu spadku z dnia [...] października 1935 r. doszło do prawnego podziału przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2. naruszenie art. 6 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiło skuteczne przejęcie zabudowanej nieruchomości położonej na wyodrębnionych fizycznie i prawnie parcelach gruntu, w zarząd państwowy w trybie tego przepisu, w sytuacji, gdy: a) podmiotowa nieruchomość składająca się z miejskich parceli posiadających charakter budowlany lub zabytkowego parku i zabudowana budynkami rodzinnymi, nie była "nieruchomością ziemską" w rozumieniu dekretu, b) do dnia dzisiejszego nie została wykorzystana zgodnie z celami dekretu określonymi w art. 1 na nadziały dla małorolnych rolników;

3. zastosowanie w niniejszej sprawie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności;

4. naruszenie art. 32 zd. 2 Konstytucji RP, polegające na odmiennym rozstrzygnięciu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku dotyczącego nieruchomości zabudowanej zabytkowym pałacem wraz z parkiem aniżeli w innych sprawach, w których sytuacja prawna i faktyczna obywateli była taka sama;

5. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżących decyzją organu pierwszej instancji prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości);

6. naruszenie art. 1 przepisów wykonawczych o stosowaniu rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów, normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich z dnia 1 września 1919 r. (M.P. z 12 września 1919);

7. naruszenie § 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 1924 r. o rozszerzeniu granic gminy miejskiej Końskie (Dz. U. Nr 69, poz. 675) poprzez jego pominięcie;

8. naruszenie art. 29 w zw. z art. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. z 1928 r. Nr 29, poz. 265), zgodnie z którymi to przepisami, skoro organ administracyjny uznał zespół pałacowo - parkowy w K. za zabytek objęty ochroną prawną, to pozbawienie własności takiego zabytku mogło się odbyć wyłącznie w trybie określonym w tej ustawie, zgodnie z art. 29, a więc na cele użyteczności publicznej, a nie na rzecz małorolnych rolników indywidualnych,

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 31 maja 2001 r. (sygn. akt IV SA 56/00), polegające w szczególności na pominięciu szeregu ocen prawnych zawartych w wyroku NSA;

2. zastosowanie rażąco niewłaściwej interpretacji przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

3. art. 7, 75, 77, 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

4. art. 6, 7 i art. 8 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89, opublik. w OTK 1990, poz. 26), pomimo jego przytoczenia w uzasadnieniu decyzji;

5. brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności niewskazanie dlaczego organ administracyjny pominął liczne dokumenty, wnioskowane przez skarżących jako dowody w sprawie na okoliczność nie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. uwzględnił powyższą skargę, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie były wydawane decyzje administracyjne, które były już przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 1999 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 56/00 uchylił zaskarżaną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia [...] maja 1997 r., zobowiązując organy do precyzyjnego określenia charakteru Zespołu Pałacowo-Parkowego w K. i prawnych skutków działu z dnia [...] października 1935 r. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2001 r. nie przesądzała, wbrew stanowisku skarżących, charakteru prawnego Zespołu Pałacowo-Parkowego w K. jako odrębnej nieruchomości o charakterze miejskim, a jedynie zobowiązywała organ do dokonania dalszych ustaleń i ocen czy faktycznie takiego charakteru Zespół ten nie nabył. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżących, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewoda Świętokrzyski, jako organ pierwszoinstancyjny wydający decyzję w sprawie oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekający jako organ odwoławczy od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego stanęli na stanowisku, iż Zespół Pałacowo-Parkowy w K., stanowiący nieruchomość o pow. [...] ha, wykazaną w księdze wieczystej hip. Nr [...] jako [...]", podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.)

Sąd dokonał analizy stanu prawnego, wskazując iż pierwotna wersja dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej tego dekretu została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 1944 r. Nr 4, poz. 17 z dnia 13 września 1944 r. i z dniem tym dekret ten zaczął obowiązywać. Z dniem 13 września 1944 r., zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu wszystkie nieruchomości ziemskie wymienione w punktach b, c, d, i e części pierwszej tego artykułu przeszły bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu. Pierwsze zmiany dekretu zostały wprowadzone dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 9). Zmiany te weszły w życie z dniem 19 stycznia 1945 r. Jednocześnie w art. 2 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych został upoważniony do wydania jednolitego tekstu dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17) z uwzględnieniem zmian, wynikających z przepisów, wydanych do dnia ogłoszenia jednolitego tekstu z zastosowaniem ciągłej numeracji artykułów i ustępów. Tekst jednolity dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został ogłoszony 19 stycznia 1945 r. w Dzienniku Ustaw Nr 3, poz. 13. W tekście pierwotnym dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1944 r. art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze miało brzmienie: "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". W tekście jednolitym dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej po nowelizacji dokonanej w dniu 17 stycznia 1945 r. w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze zostały skreślone słowa "o charakterze rolniczym". Tak więc po nowelizacji z dnia 17 stycznia 1945 r. ustawodawca zrezygnował z określenia, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, pozostając przy samym określeniu "nieruchomości ziemskie".

Po ogłoszeniu w dniu 19 stycznia 1945 r. jednolitego tekstu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 824/08, w którym stwierdzono, że ‘’zmiana dekretu o reformie rolnej w 1945 r. nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazanych w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Zatem dekret o reformie rolnej dotyczył pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym."

Nieruchomości ziemskie, wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dopiero nieruchomość ziemska posiadająca takie cechy i mogąca być przeznaczona na takie cele jak wskazano wyżej, podlegała przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Jednakże przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jak i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie określały wprost samego pojęcia "nieruchomości ziemskiej". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 824/08, uznał, że "skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej."

Zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W.3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Wprawdzie uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. zapadła w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż stan w niniejszej sprawie, to jednak definicja ta ma charakter uniwersalny w odniesieniu do pojęcia "nieruchomości ziemskiej".

Mając powyższe na uwadze można określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej. Jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Za takim szerokim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu opowiedział się również NSA w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 2/06. Tak więc spełnienie nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Spełnienie przez nieruchomość lub jej część wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało dopiero uznać, iż nieruchomość podpadała pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia. Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy część majątku ziemskiego w postaci zespołu dworsko-parkowego położonego w M. podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które jednocześnie mogą być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, ponadto stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. I taką definicją powinny były posłużyć się organy rozpatrujące przedmiotowa sprawę. Szersze rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej nie znajduje uzasadnienia w przepisach dekretu.

Artykuły 6 i 7 dekretu dotyczą nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej, ale na ich podstawie nie można rozszerzać zakresu przedmiotowego reformy rolnej ponad to, co wynika z interpretacji art. 1 i 2 dekretu, a w szczególności, że reforma rolna obejmuje te nieruchomości lub ich części, które nie nadają się do realizacji celów reformy rolnej. Zakres przedmiotowy reformy rolnej nie może być również rozszerzany poprzez interpretację przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołując się na § 44 tegoż rozporządzenia. Zakres nieruchomości ziemskich przejmowanych na cele reformy rolnej może wynikać tylko z samych przepisów dekretu, a nie z aktów wykonawczych do niego niższej rangi. Na etapie wykonywania reformy rolnej jej zakres nie może być rozszerzany, gdyż narusza to przepisy samego dekretu.

Organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. powinien zbadać czy przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość spełnia wszystkie przesłanki przesądzające o podpadaniu jej pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W przypadku stwierdzenia, że dana nieruchomość w części nie jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym zbada, czy pozostawała ona w takim związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską. W ocenie Sądu ta część nieruchomości "[...]", która stanowiła grunty rolne, pełniła funkcję gospodarczą. Natomiast Zespół Pałacowo-Parkowy pełnił funkcję mieszkaniową. Obie te funkcje (gospodarcza i mieszkaniowa) są funkcjami rozdzielnymi, nie spełniającymi tych samych celów. Dlatego trudno jest mówić o związku funkcjonalnym pomiędzy Zespołem Pałacowo-Parkowym a pozostałą gospodarczą częścią nieruchomości "[...]", nakazującym łączne ich przejęcie na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Stąd wskazanie dla Wojewody Świętokrzyskiego przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżących z dnia [...] lipca 1996 r., aby dokonał oceny stanu faktycznego pod kątem spełniania przez Zespół Pałacowo-Parkowy w K. przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przy uwzględnieniu rozumienia pojęcia nieruchomości ziemskiej, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem zaprezentowanym wyżej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały złożone przez Gminę Końskie, Starostę Koneckiego oraz [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w K..

Gmina Końskie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

-1). prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu, w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, w związku z Preambułą Konstytucji RP oraz art. 2, 11, 21 ust. 1 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu dekretu są wszystkie nieruchomości wchodzące w skład majątku ziemskiego podlegającego parcelacji, a nie wyłącznie nieruchomości mające charakter rolniczy, tj. te nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz

-2). prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracyjne naruszyły zasadę praworządności i w sposób nienależyty wyjaśniły sprawę.

W uzasadnieniu wskazano, że między zespołem pałacowo - parkowym a majątkiem ziemskim W. T. istniał zarówno związek terytorialny, funkcjonalny jak i organizacyjny, a zespół pałacowo - parkowy nie mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich. Leżał on w obrębie gospodarstwa rolnego, nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a zatem stanowił jego część składową. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Starosta Konecki zarzucił Sądowi I instancji naruszenie

-1). przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 153 p.p.s.a. przekraczając granice dopuszczalnych wskazań i oceny prawnej co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej i związanie organów administracji swoim narzuconym z góry sposobem rozstrzygnięcia konkretnych i zasadniczych kwestii związanych z przyszłym rozstrzygnięciem sprawy, w tym co do tego, iż przejęcie zespołu pałacowo-parkowego nie mogło realizować celów reformy rolnej oraz braku związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-parkowym a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym stanowiącymi własność W.T., ograniczając się przy tym do wyodrębnienia dwóch, zdaniem Sądu, rozdzielnych funkcji, wykluczających istnienie jakiegokolwiek związku funkcjonalnego: funkcji gospodarczej, którą miało pełnić gospodarstwo i mieszkaniowej, którą miała pełnić rezydencja (zespół pałacowy), gdy tymczasem organ administracji oceniał istnienie związku funkcjonalnego na wielu płaszczyznach: podmiotowej, terytorialnej, organizacyjnej i finansowej; oraz

-2). prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez narzucenie organowi administracji merytorycznego rozstrzygnięcia i tym samym przekroczenie dopuszczalnych granic kontroli działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego zgodnie z procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, czyli swobodnej oceny dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. i stwierdzenia, czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego dana okoliczność została udowodniona, a więc m.in. do ustalenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością ziemską o charakterze rolnym, podpadającą pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ewentualnie, czy zespół pałacowo-parkowy położony w K. pozostawał w funkcjonalnym związku z pozostałą nieruchomością ziemską stanowiącą własność W. T..

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z kolei [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. zarzuciła WSA w Warszawie naruszenie:

-1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e/ w związku z art. 1 ust. l dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd, iż samo położenie nieruchomości (w parku) decydowało o tym, czy mogła być przeznaczona na realizację celów reformy rolnej oraz

-2) przepisów postępowania, tj.

-a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd wskazując za podstawę rozstrzygnięcia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.) wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie tylko podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale też jej wyjaśnienia, w uzasadnieniu nie zawarł takiego wyjaśnienia, tj. nie wskazał jakie przepisy prawa materialnego narusza zaskarżona decyzja oraz na czym to naruszenie polega, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż Sąd "nie podziela zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji wniosków organu odwoławczego co do istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-pałacowym, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym",

-b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd nie odnosi się do ustaleń i ocen organu administracyjnego w takim kształcie, jak zostały one przez ten organ poczynione tj. kilkupłaszczyznowe podłoże istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy Zespołem Pałacowo-Parkowym, a resztą nieruchomości ziemskiej, lecz przedstawiając swoją merytoryczną ocenę narzuca organom administracji treść ich przyszłego rozstrzygnięcia,

-c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 p.p.s.a. polegające na naruszeniu granic kontroli, o której mowa w tych przepisach poprzez narzucenie organom administracji treści przyszłego rozstrzygnięcia i uniemożliwienie tym organom dokonania swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) w celu rozstrzygnięcia czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy Zespołem Pałacowo-Parkowym w K. a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autorzy trzech złożonych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych podnoszą różne zarzuty, które dają się powiązać w trzy podstawowe grupy. Pierwsza z nich dotyczy naruszenia prawa materialnego, druga – naruszenia przepisów postępowania, natomiast trzecia, pozostająca w pewnym związku z grupą drugą, przekroczenia granic sądowej kontroli administracji. Zasadnicze znaczenie ma jednak zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem odgrywa nie tylko rolę samodzielną, ale także stanowi punkt odniesienia dla zarzutów pozostałych.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej: "dekret PKWN") podniesiony został, jako zarzut podstawowy przez autora skargi kasacyjnej Gminy Końskie.

Art. 2 dekretu stanowiący, że z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, istotnie stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jego treść powodowała, że z dniem 16 września 1944 r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Z kolei § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może ulegać wątpliwości, iż wykładnia powyższych przepisów powinna być dokonywana przy założeniu, iż materia regulowana dekretem, dotycząca przejęcia majątków ziemskich dla realizacji celów reformy rolnej bez odszkodowania, wymaga ścisłej interpretacji jego przepisów jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł. W orzecznictwie sądowym (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC19992, nr 5, poz. 72 czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92, OSP z 1993 r. Nr 3, poz. 47), utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności. W ocenie Składu Orzekającego wskazuje na to także treść art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wymaga od orzekających organów państwowych spełniania wymogów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a także standardy przyjęte w art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), odnoszące się do poszanowania mienia. Niezależnie od faktu, że powyższe przepisy nie obowiązywały w czasie, gdy dekret PKWN był ustanawiany i wchodził w życie oraz gdy na jego podstawie dochodziło do przejmowania nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa, powyższy standard interpretacyjny powinien znajdować zastosowanie także w odniesieniu do wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN w kontekście orzekania dziś o tym, czy dana nieruchomość ziemska podlegała działaniu przepisu dekretu, na gruncie którego nieruchomości ziemskie o wskazanym tam areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bezwarunkowo i bez żadnego odszkodowania.

Zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu PKWN ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska", bowiem dekret PKWN nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. W ramach pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym", co uwzględnia kształt słowny art. 2 ust. 1 zd. 1 dekretu, zawarty w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 13. Nie może to jednak oznaczać, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości ziemskich. W związku z brakiem w dekrecie ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", jego treść powinna być ustalona z uwzględnieniem innych elementów całej tej regulacji, w tym normatywnie określonych w tym dekrecie celów reformy rolnej. Istotną rolę w tym zakresie odrywa przepis art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Określenie tych celów dodatkowo czyni zasadnym restrykcyjny charakter wykładni przepisów dekretu.

Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Niezależnie od zasadniczej tezy, wskazującej na przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) jako podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, Sąd ten wskazał, że na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem, w ocenie NSA, chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Sąd stwierdził przy tym, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych, a wątpliwości mogą budzić jedynie dwie następne litery tego przepisu (lit. d oraz lit. e), w których mowa o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" (ale nie "odpowiednich obiektów") na realizację określonych celów.

Dla przyjmowanego dziś pojęcia nieruchomości ziemskiej istotne znaczenie ma także w dalszym ciągu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/99 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość interpretacyjną pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęto w niej, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Nie zmienia powyższych konstatacji także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. (I OPS 3/10). Mimo, że jej przedmiotem było rozstrzygnięcie kwestii zastosowania drogi postępowania administracyjnego do orzekania o tym, czy dana nieruchomość wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu, Sąd ten, wyraźnie formułując własne stanowisko co do ograniczenia zakresu działania dekretu do nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, powołał się (s. 15-16 uzasadnienia uchwały NSA) na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (W 3/89) oraz z dnia 16 kwietnia 1996 r. (W 15/95).

Nawiązując do powyższych stanowisk, dotyczących wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN należy wskazać, że jest ono aktualne także w odniesieniu do wykładni dokonywanej przez organy administracji, orzekające na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o kwestii podlegania danej nieruchomości ziemskiej działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organy takie muszą ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską.

W ocenie Składu Orzekającego NSA poglądy prawne przedstawione w powołanych uchwałach mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych, zwłaszcza, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e) dekretu PKWN. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z poprawnie zastosowanym i prawidłowo zinterpretowanym art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W ocenie Składu orzekającego, należy w związku z powyższym zaakceptować stanowisko wyrażone już w orzecznictwie NSA (por. np. wyr. NSA z dnia 2 września 2008 r., I OSK 116/07, wyr. NSA z dnia 23 czerwca 2009 r., I OSK 906/08), iż związek funkcjonalny to (na gruncie ustaleń lingwistycznych) wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (por. Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego, Warszawa 1998, t. I, s. 783) oraz że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza zatem stwierdzenie wyłącznie związku podmiotowego (przez osobę właściciela) czy też wskazanie na występowanie powiązań finansowych i terytorialnych (por. wyr. NSA z dnia 23 czerwca 2009 r. I OSK 906/08 oraz wskazane tam wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00). Wskazuje na to też NSA w uzasadnieniu (s. 9-11) wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r., I OSK 302/10, co świadczy o ukształtowanej linii orzecznictwa w tej kwestii.

Opierając się na powyższym rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo określił, iż ustalenia organów administracji w świetle wykładni tego przepisu dekretu, na gruncie której należy przyjąć ścisłe kryteria dla określenia związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością rolną oraz zespołem parkowo-pałacowym, nie zasługują na akceptację. WSA wyraził to jednoznacznie poprzez wskazanie dwóch funkcji (gospodarczej i mieszkaniowej), które w świetle wykładni przepisów dekretu (także jego art. 6 i art. 7) powinny rzutować na przyjęcie rozumienia związku funkcjonalnego między odpowiednimi częściami nieruchomości. W konsekwencji należy zaakceptować stanowisko WSA, iż koncentracja organów na wykazaniu powyżej określonych trzech rodzajów powiązań nie wystarczała do określenia związku funkcjonalnego w kontekście wskazanego sposobu wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska".

Na gruncie powyższych ustaleń należy przyjąć, iż wskazany w tej skardze kasacyjnej Gminy Końskie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci wskazanych przepisów dekretu PKWN nie jest zasadny. W ocenie Składu Orzekającego wykładnia tych przepisów, dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Autor skargi kasacyjnej nie wykazuje ponadto, które z możliwych aspektów błędnej wykładni, które mogą polegać na niewłaściwym przebiegu procesu wykładni, nieprawidłowym zastosowaniu poszczególnych reguł wykładni czy też na nietrafnych rezultatach wykładni, miał na myśli. Autor ten nie prezentuje także takiego przebiegu czy takich relacji pomiędzy regułami wykładni, które w jego ocenie miałaby przymiot wykładni prawidłowej. Wskazuje jedynie na wynik wykładni, podnosząc iż art. 2 ust. 1 dekretu pozwala na obejmowanie regulacją dekretu także zespołu parkowo-pałacowego z powodu zaistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy tym zespołem a gospodarstwem rolnym.

Taka argumentacja nie może prowadzić do uznania stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji za nietrafne i niezgodne z prawem. Wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN wskazywać winna na potrzebę ustalenia i stwierdzenia występowania znacznie szerszych i głębszych a także pozostających w ściślejszej wzajemnej relacji powiązań, kreujących związek funkcjonalny pomiędzy zespołem parkowo-pałacowym i gospodarstwem rolnym. Wskazanie na ten związek, przy braku definicji "nieruchomości ziemskiej" oraz przy braku wskazania bezpośredniego charakteru rolnego nieruchomości ziemskiej, winno, jak to ustalono w orzecznictwie, odbywać się w kontekście określonych w dekrecie celów, na jakie przeprowadzono reformę, przy przestrzeganiu reguły wykładni ścisłej, nie prowadzącej do rozszerzania zakresu zastosowania dekretu oraz przy uwzględnieniu aktualnych zasad prawa, określających aksjologię współczesnego demokratycznego i praworządnego porządku prawnego.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprawna jest tak ujęta metoda wykładni tych przepisów dekretu, co dodatkowo znajduje potwierdzenie i wsparcie w wykładni orzeczniczej, wyprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy, na co wskazano powyżej.

Nie są zasadne zarzuty sformułowane w skargach kasacyjnych Starosty Koneckiego oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Autorzy skarg kasacyjnych wskazują w związku z tym zarzutem, iż Sąd formułując ocenę prawną narzucił organom sposób rozstrzygnięcia konkretnych i zasadniczych kwestii związanych z przyszłym rozstrzygnięciem sprawy.

Zarzut ten sformułowany został w związku z treścią wypowiedzi Sądu I instancji na s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazującej na niepodzielanie przez ten Sąd zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji wniosków co do istnienia związku funkcjonalnego. Istotnie, samo brzmienie tego zdania, ujętego w izolacji od szerszego kontekstu wywodu, wskazuje na możliwość ujmowania jego sensu jako wypowiedzi bezpośrednio oceniającej fakty. W ocenie Składu Orzekającego NSA należy jednak ujmować ją w świetle całości argumentacji Sądu, wskazanej w uzasadnieniu wyroku, a przynajmniej w kontekście akapitu tę wypowiedź poprzedzającego, z którego wynika, iż Sąd uznał, iż organy administracji nie dokonały prawidłowej wykładni omówionych wyżej przepisów prawa materialnego. Brak akceptacji należy zatem odnieść do wyniku ustaleń interpretacyjnych wskazujących na kwestie oceny związku funkcjonalnego. Tak też winien być odczytany powyższy fragment uzasadnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy administracji.

Jednocześnie dokonując szerokich ustaleń interpretacyjnych Sąd ten, określając konieczność wzięcia pod uwagę rezultatów tej wykładni, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wskazał jednocześnie w wystarczającym wymiarze tak podstawy jak i interpretacyjnie określoną ocenę prawną, na których powinny się opierać organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie było w związku z powyższym potrzeby odrębnego i bardziej obszernego (niż to uczynił Sąd na s. 17 uzasadnienia) ustalania wskazówek, zwłaszcza że i tak wymagałoby to powtórzenia wskazanych wcześniej argumentów interpretacyjnych.

Nie jest także zasadne powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2001 r. (IV SA 56/00) nakazał bowiem organom administracyjnym wyprowadzenie precyzyjnego określenia charakteru przedmiotowego zespołu parkowo-pałacowego z odpowiednimi wskazówkami interpretacyjnymi, które akcentują konieczność ustalenia nie budzących wątpliwości co do łączności funkcjonalnej tej nieruchomości z całym majątkiem ziemskim (s. 4-5 uzasadnienia tego wyroku), do czego nawiązuje także WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zatem konsekwentnie nawiązywał do tej oceny prawnej, obejmującej także zasadnicze elementy wykładni przepisów dekretu, nie akceptując w ich świetle argumentacji przeprowadzonej przez organy, na co wskazano bezpośrednio powyżej. Nie może być więc mowy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. w zakresie, na jaki wskazują powyższe skargi kasacyjne.

Przekroczenie granic kontroli sądowej poprzez narzucenie organom administracji merytorycznego rozstrzygnięcia jest też przedmiotem, sformułowanego w skargach kasacyjnych Spółdzielni i Starosty, zarzutu naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 p.p.s.a. Aktualne pozostają w związku z tym zarzutem elementy kontroli kasacyjnej, wskazane powyżej w kwestii sposobu rozumienia zarówno wskazówek Sądu I instancji jak i wypowiedzi o braku akceptacji przez Sąd I instancji konkluzji organów administracji. Nie wyklucza to samodzielnej oceny tych organów materiału dowodowego na gruncie art. 80 k.p.a. przy zachowaniu, jako punktu odniesienia tej oceny, rezultatów wykładni przepisów, stanowiących podstawę kwalifikacji tych faktów a następnie, stanowiących podstawę ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji w postaci ustalenia stanu prawnego co do podlegania przedmiotowej nieruchomości wskazanym wyżej przepisom dekretu.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a stanowił w skardze kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przedmiot zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej odniósł ten zarzut do braku podstawy rozstrzygnięcia oraz niewskazania przepisów prawa materialnego naruszonych przez organy administracji oraz sposobu tego naruszenia.

Zarzut ten nie jest zarzutem zasadnym przede wszystkim z tego powodu, iż o przepisach prawa materialnego mowa jest w całym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w różnych zresztą kontekstach. Z kolei wywody Sądu na temat prawidłowej wykładni tych przepisów, także w świetle orzecznictwa, stanowią jednocześnie rodzaj opisu sposobu naruszenia. Nie można bowiem wskazać sposobu naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię inaczej niż poprzez dokonanie analizy interpretacyjnej w ocenie interpretatora prawidłowej. Tak też uczynił Sąd I instancji, a stwierdzenie końcowe, już analizowane w ramach niniejszego uzasadnienia powyżej, stanowi efekt tej analizy i powinno być rozumiane w świetle wskazanej wykładni.

Nie jest także zasadny, nierozwinięty argumentacyjnie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracyjne naruszyły zasadę praworządności i w sposób nienależyty wyjaśniły sprawę. Kwestia nienależytego wyjaśnienia sprawy dotyczy bowiem ocen z związku z rezultatami wykładni art. 1 i art. 2 dekretu PKWN i nie stanowi samodzielnego przedmiotu oceny dokonanej przez Sąd.

Niezależnie od powyżej wskazanych aspektów niezasadności zarzutów proceduralnych, podnieść należy, iż przy formułowaniu tych zarzutów nie dopełniono istotnego warunku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na gruncie bowiem tego przepisu, zamierzony skutek może odnieść jedynie zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający.

W przypadku powyższego zarzutu autorzy skarg kasacyjnych, w których powołano się na te naruszenia, nie wykazali, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Nie przeprowadzono zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skarg. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, a tym bardziej, które nie stały się przedmiotem odpowiedniej argumentacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. A zatem także z tego powodu, powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniony.

W tym stanie rzeczy i w świetle powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powyżej wskazanej ustawy.