Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1699/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. P. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] nakazującą R. S. rozbiórkę budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej adaptowanego na cele mieszkalne położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji obszernie omówił stan faktyczny sprawy, wskazując, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie, tj. w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] w [...] wykazało, że ww. budynek, wybudowany przez R. S. i H. S. w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. o pozwoleniu na budowę, wybudowano z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzone odstępstwa polegały na przesunięciu budynku w kierunku działki o nr [...], w konsekwencji czego sporny budynek znajduje się w zmiennej odległości od granicy działki nr [...], która wynosi od 100 do 118 cm, zmianie ulegała również powierzchnia zabudowy budynku, ponadto w ścianie budynku od strony działki nr ew. [...] w segmencie północnym i południowym znajdują się po 3 okna, w tym po jednym w podpiwniczeniu.

Następnie organ podał, że w postępowaniu dotyczącym spornego budynku wydano szereg decyzji i postanowień mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami i zakończenie postępowania, które jednak wielokrotnie były uchylane zarówno przez organy, jak również w wyniku rozpatrywania skarg na poszczególne decyzje i postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyroki: z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/04, VII SA/Wa 1321/04, z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA 964/04, z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 905/11).

W konsekwencji powyższych działań organów zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którą organ nakazał R. S. rozbiórkę budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w [...] (działki [...] i [...], postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. została zniesiona współwłasność nieruchomości, w ten sposób, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] jest R. S., a właścicielem nieruchomości przy ul. [...] jest H. S.). Nakaz rozbiórki, w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, organ wydał z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (nie przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wykonane w trakcie realizacji budynku gospodarczego). Po rozpatrzeniu odwołania R. S. od powyższej decyzji nr [...], organ stwierdził, że wprawdzie organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w trybie naprawczym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i w związku z niewykonaniem obowiązku nakazał rozbiórkę. Jednak organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji I instancji. Z materiału dowodowego wynika jednak, że inwestor wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego ww. inwestycji. Wobec czego, w ocenie organu odwoławczego, należy umożliwić inwestorowi zakończenie postępowania naprawczego. Ponieważ zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organem właściwym do zbadania i oceny przedłożonego projektu zamiennego powinien być organ nadzoru budowlanego I instancji, w tym wypadku PINB w [...], dlatego należało decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Powołując się na przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ wskazał, że: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem również konieczność zapewnienia stronie postępowania możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Przepisy k.p.a. dopuszczają również przeprowadzenie innych dowodów, które umożliwią zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonanie prawidłowej jego oceny. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że decyzja nr [...] zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ uzasadnienie decyzji nie zawierało wszystkich wymaganych ww. przepisem elementów. Organ powiatowy ograniczył się jedynie do krótkiego opisu stanu faktycznego oraz wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji krótkiego stanowiska w sprawie, co w ocenie organu odwoławczego jest niewystarczające. Nie zajął stanowiska wobec całego materiału dowodowego oraz nie uzasadnić jasno swojego zdania. Nie uzasadnił zastosowania przepisu prawa materialnego na podstawie którego wydal decyzję. Stwierdzenie, iż obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie został wykonany jest niewystarczające.

Wskazał, że art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje na 3 możliwe rozstrzygnięcia administracyjne w sytuacji nieprzedłożenia dokumentacji zamiennej przez inwestora. Organ powinien wyjaśnić z jakich powodów skorzystał z określonego rozwiązania. Na uwagę zasługuje również to, iż organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na niekompletne brzmienie powołanego przepisu (brak w nim możliwości nakazania zaniechania prowadzenia robót).

Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, w związku z czym powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania oraz naruszenie przepisów procesowych w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, decyzję organu powiatowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyli E. P. i P. P. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie:

-art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

-art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że powinien on być zastosowany w sprawie,

-art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, oraz

-art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przeprowadzenia dowodu i uzasadnienia przez organ I instancji wymaga fakt powszechnie znany, że wybudowany a następnie rozbudowany w sposób mający miejsce w sprawie budynek może być tylko rozebrany oraz że nie można orzec w takim wypadku zaniechania dalszych robót budowlanych ani doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W skardze wskazali, że materiał zebrany w sprawie jest wystarczający dla wydania decyzji merytorycznej przez Wojewódzkiego Inspektora i nie ma podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie uzasadnione jest nakazanie rozbiórki w całości

Decyzja nakładająca obowiązek stała się ostateczna w dniu [...] marca 2010 roku, kiedy to [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] r. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. W związku z powyższym w dniu [...] maja 2010 roku upłynął termin 60 dni do sporządzenia i przedłożenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany został dostarczony przez R. S. przy odwołaniu z maja 2012 r., czyli przekroczenie terminu

wynosiło 2 lata. Nie ma zatem żadnych podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Tak samo, oczywistym jest, że częściowa rozbiórka nie może być orzeczona w przypadku rodzaju odstępstw dokonanych przez R. S., w tym posadowieniu budynku w odległości ok. 1 m od naszej granicy - w takiej sytuacji można orzec jedynie całkowitą rozbiórkę budynku. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że niezgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami przedmiotowy budynek został posadowiony ścianą z trzema oknami w zmiennej odległości 1,00 mi 1,18 m od naszej południowo zachodniej granicy, zwiększona została powierzchnia zabudowy poprzez dobudowanie wzdłuż naszej granicy przedsionka do południowej ściany tego budynku (o wymiarach w obrysie 3,7 m x 2,3 m) oraz dalsze dobudowanie do południowej ściany tego przedsionka, wzdłuż naszej granicy, aż do odległości ok. 1 m od granicy z sąsiednią południową działką, dużej powierzchni mieszkalnej, a zatem całkowite prawie zabudowanie naszej granicy. Należy zaznaczyć, że budynek gospodarczy jest podpiwniczony, a zatem jest wysoki na ok. 7-8 m.

Należy zwrócić uwagę jednak na fakt, ż organ II instancji nie tylko niestarannie opisuje stan faktyczny, a także powołuje się na okoliczności nie mające znaczenia w sprawie. Nie ma znaczenia prawnego w toczącym się postępowaniu ewentualne wyrażenie zgody na przesunięcie przedmiotowego budynku gospodarczego do granicy z naszą działką przez poprzednich jej właścicieli, tym bardziej, że fakt ten nie można uznać za udowodniony. Nie można bowiem wyrazić zgody na naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa określających w jakiej odległości od działki sąsiedniej mają być usytuowane budynki. Oświadczenie syna poprzednich właścicieli, że jego rodzice wyrazili taką zgodę nie ma zatem znaczenia w sprawie i nie powinno być powoływane przez Inspektora, tym bardziej, że takie oświadczenie, jako dokument prywatny, stanowi tylko dowód na to, że osoba która je podpisała

takie oświadczenie złożyła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś jest niezasadna.

Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji".

Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo prowadził postępowanie w trybie naprawczym, tj. w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Nadto w dniu wydania decyzji rzeczywiście nie posiadał wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Zgodzić należy się jednak również z organem odwoławczym, że nakaz rozbiórki jest jednym z trzech możliwych rozstrzygnięć jakie organ może wydać w oparciu o powołany przepis, tj. zaniechanie prowadzenia robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z kolei organ odwoławczy ma obowiązek wziąć pod uwagę fakt, iż w czasie pomiędzy wydaniem decyzji I i II instancji inwestor, wprawdzie po terminie - jak słusznie zauważyli skarżący, obowiązek wykonał przedkładając wraz z odwołaniem od decyzji I instancji wymagany projekt budowlany zamienny. Podzielając argumentację organu, który powołał się na wyrok NSA wskazać jednak należy, że "wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. (a tak należałoby traktować decyzję wydaną przez organ odwoławczy, który wziąłby pod uwagę analizę złożonego projektu budowlanego zamiennego, którego nie analizował przecież organ I instancji). Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność zapewnienia stronie (każdej stronie postępowania, zatem również skarżącym) możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy. Ponieważ zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organem właściwym do zbadania i oceny przedłożonego projektu zamiennego powinien być organ nadzoru budowlanego I instancji, w tym wypadku PINB w [...], dlatego prawidłowo organ odwoławczy decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Wobec zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. pozostałe argumenty organu odwoławczego mają mniejszy wymiar, aczkolwiek również nie są chybione. Słusznie bowiem [...] WINB zauważył, że decyzja nr [...] zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji nie zawierało bowiem wszystkich wymaganych ww. przepisem elementów. Organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (stosownie bowiem do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a które nie. Uzasadniając zastosowanie danego przepisu prawa materialnego organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić dlaczego akurat ten przepis ma

zastosowane w sprawie, a w szczególności z jakich powodów nakaz rozbiórki jest zasadny. Jest to bowiem najsurowsza i najdalej idąca (w skutkach) sankcja w prawie budowlanym, jaką organ może zastosować w oparciu o przepisy tej ustawy, dlatego samo stwierdzenie bez szczegółowego uzasadnienia, iż obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie został wykonany jest niewystarczające. Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, w związku z czym powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje na 3 możliwe rozstrzygnięcia administracyjne w sytuacji nieprzedłożenia dokumentacji zamiennej przez inwestora, tj. zaniechanie prowadzenia robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ powiatowy korzystając z regulacji objętej ww. przepisem powinien w sposób precyzyjny wyjaśnić z jakich powodów skorzystał z określonego rozwiązania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

W kwestii zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadniczo odnoszą się do kwestii materialnoprawnych (naruszenie art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego), a takie nie były badane w sprawie.

Niezasadnie zarzucono też w skardze naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba bowiem wskazać, że materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nadto kluczową rolę odgrywa zasada dwuinstancyjności postępowania, której zachowanie ma priorytetowy charakter. Rozpoznanie sprawy w całokształcie zawsze należy do organu I instancji, zaś zasada dwuinstancyjności postępowania zapewnia stronie możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kompletny, zebrany przez organ I instancji, materiał dowodowy. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji po ponownym zbadaniu sprawy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. -1. potwierdza rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji (utrzymując je w mocy), albo jeżeli się z nim nie zgadza - 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Jeżeli jednak zakres zebranego materiału dowodowego nie pozwala organowi odwoławczemu na ocenę całokształtu sprawy w sposób zapewniający stronom dwuinstancyjność postępowania, to właśnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. To że sprawa wraca do organu powiatowego (I instancji) i będzie rozpatrywana ponownie od początku, nie przesądza o końcowym jej rozstrzygnięciu. Organ powiatowy musi przeanalizować projekt budowlany zamienny w świetle całokształtu materiału dowodowego oraz w zgodzie z przepisami prawa budowlanego i dopiero w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy (w oparciu również o dostarczony projekt zamienny) będzie mógł ocenić czy sporny budynek gospodarczy może i w jakim kształcie pozostać, czy należy go doprowadzić do stanu zgodnego z prawem czy też w sprawie znajdzie zastosowanie inne rozwiązanie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd skargę oddalił.