Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 95/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 310/11 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz J. C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/GL 310/11, po rozpoznaniu skargi J. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublińcu z dnia [...] października 2010 r., nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublińcu postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał J. C. i A. B. wstrzymać roboty budowlane polegające na nadbudowie i przebudowie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w K. przy ul. [...] i jednocześnie zobowiązał do przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia: zaświadczenia Burmistrza Miasta Woźniki o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, to jest 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem wskazanym w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego; oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin wykonania obowiązku został następnie przedłużony do dnia 30 czerwca 2008 r. Wobec niewykonania w tym terminie nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ nakazał rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku mieszkalnego.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie uwzględnił odwołania J. C. i decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 23/09, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy przez organ II instancji. W niedostateczny sposób zostały ustalone osoby zobowiązane do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki oraz krąg stron postępowania, nie zapewniono A. B. czynnego udziału w sprawie, do której skierowano nakaz rozbiórki. Nieprecyzyjnie określony został także zakres orzeczonej rozbiórki. Sąd podzielił stanowisko organów, że do stwierdzonej samowoli budowlanej zastosowanie winien znaleźć art. 48 Prawa budowlanego, natomiast wskazał na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 99, poz. 665).

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2009 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił decyzję PINB z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nakazał PINB w Lublińcu prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego w nim udziału, a także precyzyjne określenie zakresu nakazanej rozbiórki. Wskazał również na nieprawidłowe sformułowanie obowiązku nałożonego na inwestorów w postanowieniu z dnia 6 marca 2008 r. powołując się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 ( Dz. U. Nr 247, poz. 1844 ).

PINB w Lublińcu w ponownym postępowaniu ustalił, że właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w toku postępowania stała się J. C.. W dniu 16 marca 2010 r. organ przeprowadził oględziny nadbudowanego budynku, w toku których ustalił zakres robót budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Następnie organ zawiadomił J. C. o rozdzieleniu prowadzonego od stycznia 2008 r. postępowania administracyjnego, podając, że jednym objęte zostały roboty budowlane polegające na wymurowaniu ścian szczytowych oraz podłużnych budynku mieszkalnego oraz wykonaniu dachu dwuspadowego bez pozwolenia na budowę, zaś drugim zostały objęte nie stanowiące nadbudowy roboty związane z przebudową wiatrołapu i pomieszczenia gospodarczego. Poinformował również inwestorkę, że wstąpiła ona w prawa i obowiązki A. B. i wezwał ją do wykonania postanowienia z dnia 6 marca 2008 r. opartego na art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Wobec nie dotrzymania przez stronę terminu wykonania obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał J. C. rozbiórkę zrealizowanej bez pozwolenia nadbudowy budynku jednorodzinnego obejmującej dach oraz ściany szczytowe i podłużne nad stropem I piętra.

W odwołaniu od tej decyzji J. C. wniosła o jej uchylenie, podnosząc, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien wydać postanowienie o zmianie postanowienia opartego na art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zmieniając w nim termin wykonania nałożonego obowiązku, a nie przesyłać jej kopię wcześniej wydanego postanowienia.

ŚWINB w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i wskazał, że przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie wskazanych w tym przepisie dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. W przypadku zakończonej samowolnej budowy złożenie tych dokumentów umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Jeżeli inwestor nie spełni nałożonego obowiązku organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Organ stwierdził, iż nie miał możliwości weryfikacji postanowienia z dnia 6 marca 2008 r., gdyż w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nie zawarto takiego wniosku. W jego ocenie termin do wniesienia środka zaskarżenia od przedmiotowego postanowienia upłynął wraz z upływem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania od tej poprzedniej decyzji PINB. Postanowienie z dnia 6 marca 2008 r. zostało skutecznie doręczone w dniu 10 marca 2008r. J. C., która później została następcą prawnym A. B.. Zdaniem organu odwoławczego termin określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem urzędowym, który z ważnych powodów może być skracany lub wydłużany przez organ. Organ powinien wyznaczyć go w taki sposób, aby zobowiązany miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. Warunkiem jednak skrócenia lub przedłużenia tego terminu jest złożenie przed jego upływem stosownego wniosku przez stronę postępowania. W odniesieniu do zarzutu niewykonalności nakazanej rozbiórki organ wskazał, że o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa nie decydują przeszkody ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne czy negatywne nastawienie adresatów decyzji. Rozbiórka przedmiotowej nadbudowy nie doprowadzi do naruszenia substancji budynku, na co też wskazał WSA w zapadłym wcześniej w tej sprawie wyroku, stwierdzając, że skarżąca w żaden sposób nie udowodniła, że rozbiórka wykonanej nadbudowy doprowadzi do takiego skutku.

W skardze na opisaną decyzję J. B. powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu, w szczególności dotyczące niewykonalności nakazanej rozbiórki, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 kpa, a także naruszenia art. 48 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 123 § 1 i § 2 kpa poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zrealizowanej nadbudowy mimo braku prawidłowego określenia terminu wykonania nałożonych na właściciela obiektu obowiązków. Zarzuciła także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażającą się w braku ustalenia czy decyzja była wykonalna i czy jej wykonanie nie doprowadzi do zniszczenia pozostałej po rozbiórce substancji budynku. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwolnienie jej od obowiązku ponoszenia opłat sądowych.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko dotyczące nietrafności zarzutu dotyczącego niewykonalności decyzji. Organ dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. przesądził konieczność zastosowania w sprawie art. 48, a nie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając jednocześnie, iż większości zarzutów skarżącej nie podziela. Część zarzutów były już podnoszone w skardze na decyzję ŚWINB z dnia [...] października 2008 r. i nie zostały one uwzględnione w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 23/09. Wobec tego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu prawnego bądź zmiana stanu faktycznego, to zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zarówno sąd, jak i organy były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi powołanym wyżej wyroku. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po wydaniu prawomocnego wyroku nie mogła być ponownie badana przez organy kwestia trybu, w jakim winno dojść do likwidacji samowolnie zrealizowanej przez skarżącą nadbudowy budynku mieszkalnego połączonej ze zmianą konstrukcji dachu z czterospadowego na dwuspadowy. Ponownie nie mógł być także rozważany zarzut niewykonalności orzeczonego nakazu rozbiórki, więc kwestia zaistnienia w sprawie przesłanki nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, bowiem zarzut ten podnoszony był w skardze na decyzję ŚWINB w Katowicach z dnia [...] października 2008 r. i nie został on przez Sąd uwzględniony. Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Gliwicach zawartym w omawianym wyroku trudności techniczne związane z wykonaniem nakazu rozbiórki są możliwe do przezwyciężenia i nie dają podstaw do odstąpienia od zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W analizowanym wyroku WSA w Gliwicach nie zajął jednak wiążącego stanowiska co do możliwości legalizacji wskazanej wyżej samowoli budowlanej.

Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę, wskazał, iż pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego jest wydanie niezaskarżalnego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i określającego wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładającego obowiązek przedłożenia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W ocenie Sądu, w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. PINB w Lublińcu w sposób nieprawidłowy określił jeden z dokumentów, a mianowicie nakazał skarżącej i jej córce w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przedłożenie ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organowi temu umknęło, że z dniem 29 grudnia 2007 r. przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r. sygn. akt P 37/06 uznany za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ drugiej instancji w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej wprawdzie wskazał, że PINB posłużył się nieobowiązującym brzmieniem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże w obrocie prawnym pozostawił to dotknięte kwalifikowaną wadą prawną postanowienie. W odniesieniu do tej kwestii Sąd I instancji wskazał, iż skoro ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, to strona stosownie do art. 142 kpa może je zaskarżyć tylko w odwołaniu wniesionym od zapadłej w sprawie decyzji. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wobec braku zamieszczenia w odwołaniu wniesionym od pierwszej zapadłej w sprawie decyzji zarzutów czy żądań kwestionujących postanowienie PINB z dnia [...] marca 2008 r., to nie mógł go wzruszyć mimo, iż z urzędu dostrzegł opisaną wyżej jego wadę prawną. Są art. 142 kpa należy wykładać odwołując się do zasady ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego, której ustawodawca dał wyraz w art. 63 § 2 i art. 128 kpa. Pierwszy z tych przepisów określa minimalne wymagania co do danych zawartych w podaniu wskazując, że w przypadku gdy przepisy szczególne nie ustalają innych wymagań, wystarczy gdy podanie zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której ono pochodzi, jej adres i żądanie (wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) oraz podpis wnoszącego podanie. W myśl art. 128 kpa odwołanie z kolei nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przywołane unormowania dowodzą, że odwołanie, jak i zażalenie do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 11 działu II kpa ( art. 144 kpa), nie są sformalizowanymi środkami prawnymi. Oceniając możliwość wzruszenia postanowienia opartego na przepisie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego na uwadze należy mieć także odnoszące się do niezaskarżalnych postanowień unormowanie zawarte w art. 77 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ może w każdym stadium postępowania zmienić uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Nie ma zatem żadnego racjonalnego powodu do formułowania twierdzeń, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli niezaskarżalnych postanowień tylko w przypadkach gdy takie żądanie strona zamieści we wniesionym odwołaniu. Uprawnienie organu odwoławczego do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień, które zapadły przed organem I instancji daje samo wniesienie przez stronę odwołania. Dotyczy to także sytuacji, gdy strona we wniesionym odwołaniu nie zamieściła w sposób wyraźny żądania zmiany czy uchylenia takiego orzeczenia. Przepis art. 142 kpa reguluje bowiem uprawnienia strony postępowania, a nie kompetencje organu odwoławczego. Tym samym jeśli w toku postępowania odwoławczego organ dojdzie do przekonania, że niezaskarżalne postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa winien go zmienić lub usunąć z obrotu prawnego, jeżeli stanowi ono przeszkodę do wydania zgodnej z prawem decyzji. Te uprawnienia organu odwoławczego należy wyprowadzić zarówno z zasady ograniczonego formalizmu, jak i z zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji nakazywał organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W aktualnym zaś jego brzmieniu nakazuje podejmowanie tych kroków zarówno z urzędu, jak i na wniosek stron. Sąd I instancji stwierdził, iż skoro od pierwszej zapadłej w sprawie decyzji PINB z dnia [...] lipca 2008 r. strona wniosła w terminie odwołanie, formułując zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, to organ odwoławczy stwierdzając, że postanowienie PINB z dnia [...] marca 2008 r. zostało wydane z naruszeniem prawa obowiązany był do jego uchylenia. Zamieszczony w postanowieniu PINB nakaz przedłożenia w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z akt sprawy nie wynika czy na terenie, na którym miała miejsce samowola budowlana obowiązywał w dacie orzekania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd zgodził się również ze skarżącą, że skoro poprzednia decyzja PINB została usunięta z obrotu prawnego decyzją kasacyjną ŚWINB, to organ II instancji był uprawniony do uchylenia postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. także w postępowaniu odwoławczym od decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r. W ocenie Sądu brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do pozbawienia organu odwoławczego uprawnienia do uchylenia niezaskarżalnego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy postanowienie takie jest kwestionowane przez stronę dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Za zasadny Sąd uznał też zarzut skargi dotyczący zaniechania zmiany postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. w zakresie określonego w nim terminu wykonania nałożonych obowiązków, wskazując, iż w wyniku zastosowania się przez organ I instancji do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach, w postanowieniu PINB z dnia [...] marca 2008 r. winien zostać zmieniony nie tylko termin wykonania nałożonych obowiązków, ale postanowienie to powinno być skierowane wyłącznie do skarżącej, a nie również do jej córki A. B..

Sąd I instancji wskazał, iż organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku, a także wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 23/09. W szczególności skieruje do skarżącej postanowienie zgodne z unormowaniami zawartymi w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, określi w nim realny termin umożliwiający zobowiązanej wykonanie nałożonych na nią obowiązków. W zależności od tego czy skarżąca wywiąże się z tych obowiązków czy też nie organ przeprowadzi następnie postępowanie w trybie art. 49 bądź art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 134 i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2010 r. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 142 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, pomimo braku określenia w odwołaniu strony, że zamierza objąć tym środkiem zaskarżenia także postanowienie, tj. na przesłance wynikającej art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

- art. 153 p.p.s.a., polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, pomimo braku określenia w odwołaniu strony, że zamierza objąć tym środkiem zaskarżenia także postanowienie, a także pomimo braku tego typu zarzutów pod adresem działań organu odwoławczego w poprzednim wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GL 23/09, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe pełnomocnik organu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej w jej motywach stwierdził, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się na drugorzędnych okolicznościach, gdyż dotyczy on jedynie tego czy zmiana terminu do przedłożenia dokumentów, określonego w postanowieniu z dnia 6 marca 2008 r. powinna wyłącznie na podstawie postanowienia czy mogłaby nastąpić w drodze zwykłego pisma, bowiem de facto zmiana terminu została dokonana na korzyść skarżącej pismem PINB z dnia 31 marca 2010 r. W decyzji kasatoryjnej z dnia [...] października 2009 r. ŚWINB wskazał stronie, że nie ma obowiązku przedkładania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czym zabezpieczył interesy strony i nie dopuścił aby strona poniosła skutki z braku wydania właściwego postanowienia PINB z dnia [...] marca 2008 r. Zdaniem pełnomocnika organu wydanie tego postanowienia nie mogło mieć z powodu braku jego kasacji przez ŚWINB istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że strona przez okres czerech lat nie dostarczyła żadnych dokumentów niezbędnych do legalizacji. Pełnomocnik nadmienił, iż na terenie przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. C. uczestniczki postępowania w wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i uwzględnienie argumentów powołanych w uzasadnieniu odpowiedzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna organu wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem wbrew podniesionym w niej zarzutom były powody do uchylenia przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji PWINB w Lublińcu z dnia [...] października 2010 r., jak i postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2008 r.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, czy przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia ta przesądzona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/GL 23/09, w którym Sąd stwierdził, że zasadnie organy orzekające wskazały, że zakres wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych stanowił nadbudowę, czyli budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji w obowiązującym stanie prawnym jedyna możliwość realizacji dokonanej nadbudowy wynika z treści art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Z wnikliwej lektury uzasadnienia powyższego wyroku jasno wynika, iż przedmiotem kontroli sądowej były decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji nakazujące rozbiórkę, które Sąd Wojewódzki uchylił, wskazując na konieczność prawidłowego ustalenia stron oraz precyzyjnego określenia zakresu samowolnych robót budowlanych. Trafnie więc uznał Sąd I instancji rozpoznający przedmiotową sprawę, że związanie organów, stron i tego Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w myśl art. 153 p.p.s.a. dotyczyło powyższych zagadnień. Słusznie też stwierdził Sąd I instancji, iż w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. Sąd Wojewódzki nie zajął wiążącego stanowiska co do sposobu legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, zatem zarzuty skargi naruszenia art. 48 ust.1 - 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 123 § 1 i 2 kpa podlegały kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Podkreślenia na wstępie wymaga, iż możliwość legalizacji dotyczy co do zasady takich obiektów, przy budowie których inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę, gdyby o nie wystąpił przed rozpoczęciem robót budowlanych i dochował wszelkich wymogów formalnych. Konstrukcja art. 48 ust. 1-5 oraz art. 49 ust. 1-5 ustawy - Prawo budowlane pozwala na przyjęcie, że w odniesieniu do obiektów zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli organ wstępnie stwierdzi istnienie przesłanek do legalizacji z art. 48 ust. 2 ustawy, to prowadzone przez ten organ postępowanie stanowi odpowiednik postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i przepisy dotyczące tego postępowania mogą być odpowiednio stosowane w toku postępowania legalizacyjnego. Warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest wstępne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, w tym przede wszystkim przesłanki zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w sytuacji braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśla przy tym wymaga, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że dla legalizacji samowoli budowlanej nie ma znaczenia, czy plan został uchwalony po zrealizowaniu inwestycji, czy też po wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego nie dokonał takiej w wstępnej oceny, czy teren na którym doszło do przedmiotowej samowoli budowlanej objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oceny takiej nie dokonał również organ nadzoru drugiej instancji rozpoznając odwołanie od decyzji o nakazie rozbiórki.

Organy administracji publicznej muszą orzekać na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania orzeczenia. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli.

Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podał, że na terenie przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan. Faktycznie miejscowość Kamienica, na terenie której położona jest działka stanowiąca własność J. C. objęta jest ustaleniami obowiązującej uchwały Nr 234/XXI/2004 Rady Miejskiej w Woźnikach z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy Woźniki ( opubl. w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2005 r. nr 16, poz. 428 ). W skardze kasacyjnej pełnomocnik organu wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji strona została poinformowana o braku potrzeby przedkładania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tych warunkach nie budzi wątpliwości, że postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublińcu jest wadliwe, gdyż, po pierwsze - zostało wydane bez wstępnej oceny, czy w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej, po drugie – skoro teren inwestycji objęty jest planem miejscowym obowiązującym od 2004 roku, to nie było podstaw do nakładania w nim obowiązku przedstawiania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To wadliwe postanowienie organ pierwszej instancji doręcza stronie przy piśmie z dnia 31 stycznia 2010 r., informując ją jednocześnie o obowiązku jego wykonania w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Organ odwoławczy zaś utrzymuje w mocy decyzję o nakazie rozbiórki mimo stwierdzenia, że poprzedzające ją postanowienie pierwszej instancji uchybia przepisom art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zgodzić się należy w tej sytuacji ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ nadzoru budowlanego drugiej instancji rozpoznając odwołanie od decyzji o nakazie rozbiórki obowiązany jest z urzędu poddać kontroli instancyjnej niezaskarżalne postanowienie organu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym. Organ stwierdziwszy z urzędu, iż postanowienie legalizacyjne pierwszej instancji narusza wskazane wyżej przepisy Prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie może pozostawić w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki, jak i takiego wadliwego postanowienia. Strona nie może być bowiem obciążana negatywnymi konsekwencjami błędów popełnionych przez organy administracji publicznej.

Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż uprawnienia organu odwoławczego do uchylenia niezaskarżalnego postanowienia z powodu stwierdzonych w nim wad prawnych w sytuacji, gdy strona w oparciu o art. 142 kpa nie zaskarżyła go we wniesionym odwołaniu, wynikają chociażby z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności z zasady prawdy obiektywnej okręconej w art. 7 kpa, zgodnie z którą organ załatwiając sprawę z urzędu bierze pod rozwagę interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej obowiązane są działać zgodnie z przepisami prawa ( art. 6 kpa) i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ( art. 8 kpa).

W świetle przedstawionych rozważań, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego, a to - art. 142 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.