Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 484/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. i J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 704/12 w sprawie ze skargi A. N. i J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 704/12 oddalił skargę A. N. i J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta U. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte postanowieniem z dnia 27 lutego 2012 r. na wniosek złożony przez A. i J. N., właścicieli nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi działek: 1177, 1179, 1181/1, 1181/2 i 1181/3 położonej w miejscowości O. obręb Nr [...], gmina U., z nieruchomościami sąsiednimi położonymi w miejscowości O. obręb nr [...], gmina U., oznaczonymi geodezyjnie jako działki ewidencyjne:

- 1175 stanowiącą własność M. K. vel K.,

- 1183 stanowiącą własność K. M. (akt własności ziemi z dnia 10.12.1977 r. Nr [...]),

- 1296/1 (teren rzeki Warty), będącą we władaniu Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu.

Zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu nieuregulowany stan prawny działki nr 1183 po zmarłej K. M.

A. i J. N. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzili, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy śmierć strony nastąpiła w toku postępowania. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyraźnie wskazał spadkobierców K. M., co wskazuje, że ich wezwanie było i jest możliwe. Organ samorządowy nie wyjaśnia co rozumie przez " nieuregulowany stan prawny działki 1183", skoro wie kto figuruje jako jej właściciel i kto jest następcą prawnym K. M. Okoliczność nieuregulowania stanu prawnego działki mogłaby co najwyżej stanowić podstawę do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże ta przesłanka nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd , skoro wiadomo kto jest następcą prawnym K. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem nr SKO. [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, że K. M. - właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawców, nie żyła już w chwili złożenia wniosku. Dlatego organ podjął działania zmierzające do ustalenia czy po jej śmierci przeprowadzono postępowanie spadkowe, czy są ustaleni przez sąd spadkobiercy ustawowi, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku lub o jego podział, czy wyznaczono kuratora spadku, czy działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, jak również, gdzie zamieszkują spadkobiercy po zmarłej. Córka zmarłej H. U. wskazała w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. jako spadkobierców ustawowych po zmarłej: siebie, syna zmarłej A. M. oraz jej wnuczkę J. L., następcę prawnego po nieżyjącej córce K. M., F. D. z domu M. i podała ich adresy. Ponadto w tym piśmie oświadczyła, że spadek po K. M. nie został stwierdzony. Gromadzone są dokumenty, aby w najbliższym czasie tego dokonać. Wyznaczony w sprawie geodeta do przeprowadzenia na gruncie czynności rozgraniczenia odstąpił w dniu 20 kwietnia 2012 r. od ustalenia przebiegu granic i "zawiesił czynności rozgraniczeniowe, do czasu uregulowania stanu prawnego do działki nr 1183, po zmarłej K. M.". Do czynności wyznaczonych na gruncie przez upoważnionego geodetę, ze strony spadkobierców po zmarłej K. M., stawiła się jedynie H. U., nie przedstawiając żadnych dokumentów upoważniających do reprezentowania pozostałych spadkobierców, ani jakichkolwiek dokumentów spadkowych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że K. M. zawarła w 1982 roku związek małżeński z Z. S. i przyjęła nazwisko męża – S. K. S. zmarła w dniu 22 października 1998 r. Przed śmiercią, w dniu 18 października 1985 r. sporządziła testament allograficzny w Urzędzie Miasta i Gminy w U., którym szczegółowo rozporządziła swoim majątkiem w postaci domku letniskowego i działki we wsi O. Jako spadkobierców, m.in. objętej postępowaniem działki nr 1183 wskazała oprócz dzieci, również wnuczki: J. D., M. M. i E. U. oraz wnuków: S. i T. D.

Organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz Miasta U. błędnie zastosował w sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., jako przeszkodę hamującą tok postępowania rozgraniczeniowego. Przepis ten mógłby stanowić podstawę zawieszenia, gdyby śmierć strony nastąpiła po wszczęciu postępowania. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości zmarła znacznie wcześniej, 14 lat temu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że powodem zawieszenia postępowania w sprawie jest nieuregulowany stan prawny działki nr 1183, po zmarłej właścicielce K. M. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami postępowania rozgraniczeniowego są wszyscy właściciele, współwłaściciele, współużytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości rozgraniczanej i sąsiednich. Natomiast stosownie do § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ( Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453), podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią m.in. dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości, do których, w myśl § 4 tego rozporządzenia należą: odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujące się w zbiorze dokumentów, wypisy aktów notarialnych, prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe, ostateczne decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie właściciel sąsiedniej nieruchomości zmarł przed złożeniem wniosku o rozgraniczenie. Zachodzi konieczność uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości. Uregulowanie stanu prawnego w zakresie podmiotów prawa własności stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Do czasu kiedy właściwy sąd nie wyda postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe jest pozbawiony możliwości ustalania kręgu następców prawnych po zmarłej stronie i wzywania ich do udziału w toczącym się postępowaniu. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości w zakresie podmiotów prawa własności do działki nr 1183 jest szczególnie utrudnione w okolicznościach sprawy. Istnieje bowiem rozbieżność co do kręgu ewentualnych spadkobierców po zmarłej właścicielce sąsiedniej działki. Będąca uczestnikiem postępowania córka zmarłej H. U. wskazała węższy krąg osób uprawnionych do dziedziczenia, aniżeli wynika to z załączonego do akt sprawy testamentu K. M.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w przypadku zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), z mocy art. 100 k.p.a., na organie administracji publicznej ciąży obowiązek usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 100 § 1 kpa organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 zobowiązany jest wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ odwoławczy ustalił, że spadkobiercy K. M. wystąpili już do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Geodeta bowiem w dniu 20 kwietnia 2012 r. odstąpił od czynności wyznaczenia na gruncie punktów granicznych. Wobec powyższego organ I instancji nie mógł wydać decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości na podstawie w/w przepisu.

W ocenie organu odwoławczego skutki procesowe wynikające ze śmierci osoby fizycznej nie mają charakteru jednolitego w kontekście zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Podstawowym kryterium różnicującym jest sam moment, kiedy zdarzenie to wystąpiło. Jeżeli śmierć jednej ze stron postępowania nastąpiła jeszcze przed dniem złożenia wniosku o rozgraniczenie, to organ po uzyskaniu tej wiadomości powinien zawiesić postępowanie do czasu ustalenia kręgu następców prawnych lub ustanowienia kuratora. W sytuacji natomiast, kiedy zdarzenie to wystąpiło w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, śmierć jednej ze stron postępowania o rozgraniczenie nie musi oznaczać bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania. Dopiero bowiem, kiedy wezwanie spadkobierców po zmarłej stronie postępowania nie jest możliwe i kiedy nie występują okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, organ powinien postępowanie zawiesić.

A. i J. N. wnieśli skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną interpretację pojęcia " zagadnienie wstępne", a przez to niewłaściwe zastosowanie w sprawie;

2. Art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sprawie, w sytuacji braku możliwości zastosowania przepisu art. 100 § 1 k.p.a. w zakresie możliwości wszczęcia postępowania spadkowego po zmarłej K. M.;

3. Art. 100 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego rozstrzygnięcia co do tego, kto wystąpił o rozpoznanie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego – czy organ administracji, czy sama strona postępowania;

4. Art. 30 § 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie;

5. Art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez arbitralne stwierdzenie, że spadkobiercy K. M. wystąpili już o stwierdzenie nabycia spadku, nie mając w tym zakresie żadnej informacji od właściwego sądu powszechnego.

Uzasadniając swoje stanowisko stwierdzili, że żaden przepis ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) nie uzależnia rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego od przeprowadzenia postępowania spadkowego granicznych nieruchomości. Skarżący podnieśli ponadto, że organy obu instancji nie wezwały stron (spadkobierców K. M.) do wszczęcia przed sądem powszechnym postępowania spadkowego. Nie wiadomo też na jakiej podstawie, na jakich dowodach organ odwoławczy oparł swoje jednozdaniowe stwierdzenie, że z ustaleń Kolegium wynika, że spadkobiercy K. M. wystąpili już do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Powołało się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło także, iż odstąpiło od wzywania stron do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, ponieważ z poczynionych ustaleń wynikało, że jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, spadkobiercy K. M. wystąpili do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce objętej postępowaniem rozgraniczeniowym nieruchomości. Okoliczność ta została potwierdzona następującymi dowodami: notatką służbową z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2012 r. z pracownikiem Urzędu Miasta w U., notatką służbową z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem sądu w dniu 25 lipca 2012 r. ( z treści notatki wynika, że wniosek o stwierdzenie nabycia spadku wpłynął do sądu w dniu 15 maja 2012 r.), zawiadomieniem sądu z dnia 5 czerwca 2012 r. dla H. U. o wyznaczeniu na dzień 28 sierpnia 2012 r. rozprawy w sprawie o stwierdzenia nabycia spadku po K. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż ustalenie spadkobierców właścicielki działki nr 1183, zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości.

Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie organy administracji, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, nie znały spadkobierców zmarłej 14 lat przed wszczęciem postępowania właścicielki nieruchomości graniczącej z nieruchomością skarżących. Zgodnie z załączonym do akt sprawy testamentem allograficznym z dnia 18 października 1985 r. spadkobiercami mieli być: syn, dwie córki i kilkoro wnuków. Z kolei córka zmarłej właścicielki nieruchomości H. U. w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. skierowanym do organu I instancji wymieniła spadkobierców ustawowych: siebie, syna zmarłej i jedną wnuczkę. K. M. (nosząca od dnia 30 kwietnia 1982 r. nazwisko męża S.) zmarła w dniu 22 października 1998 r. Nie można zatem wykluczyć, iż w okresie od sporządzenia testamentu allograficznego w 1985 r. do dnia śmierci, sporządziła kolejny testament o innej treści niż testament załączony do akt. Powyższe kwestie wyjaśnione zostaną w trakcie prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po K. S. Postępowanie sądowe zostało wszczęte wnioskiem J. L. - wnuczki zmarłej, który wpłynął do Sądu Rejonowego dla Łodzi Widzewa w Łodzi w dniu 15 maja 2012 r. Okoliczność wszczęcia postępowania sądowego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia została potwierdzona znajdującymi się w aktach administracyjnych dowodami, to jest notatkami służbowymi z rozmów telefonicznych przeprowadzonych z pracownikiem sądu i pracownikiem organu administracji oraz kserokopią zawiadomienia sądu powszechnego dla H. U. o terminie rozprawy w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po K. S.

Sąd I instancji wskazał, że spadkobiercy K. S. zostaną określeni w postanowieniu sądu. Organ administracji publicznej przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu nie jest władny samodzielnie decydować kto jest spadkobiercą, a tym samym stroną postępowania rozgraniczeniowego.

Sąd I instancji wskazał, że właścicielka działki nr 1183 zmarła przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wskazany w skardze art. 30 § 5 k.p.a. Bezzasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia artykułów 97 § 1 pkt 4, 100 § 1, 7 i 77 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy, w ocenie Sądu I instancji prawidłowo uznał, że ustalenie spadkobierców zmarłej właścicielki działki graniczącej z działką skarżących stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie. Dlatego konieczne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd I instancji zaznaczył, że wobec wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku organ nie miał obowiązku wzywać strony do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Ponadto, organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan sprawy i wyczerpująco rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy. Nie doszło zatem, w ocenie Sądu I instancji w sprawie do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący trafnie, zdaniem Sądu I instancji podnoszą, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ogólnikowo wskazał, że spadkobiercy wystąpili o stwierdzenie nabycia spadku. Lakoniczność uzasadnienia w powyższym zakresie świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku wskazania dowodów na jakich organ oparł się wydając postanowienie. Uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W aktach administracyjnych znajdują się dowody potwierdzające wystąpienie do sądu spadkobiercy zmarłej właścicielki nieruchomości z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Miało to miejsce jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucili w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 Nr 270) dalej p.p.s.a. naruszenie:

I. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. wzw. z:

1. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) - powoływanego dalej jako k.p.a., poprzez przyjęcie błędnej interpretacji pojęcia "zagadnienie wstępne", a przez to zaakceptowanie niezasadnego zastosowania przepisu w sprawie;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że miał on zastosowanie w sprawie w sytuacji braku możliwości zastosowania przepisu art. 100 § 1 k.p.a. w zakresie możliwości wszczęcia postępowania spadkowego po zmarłej K. M.;

3. art. 30 § 5 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie miał on zastosowania w sprawie;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w tym naruszenie:

1. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji zaakceptował arbitralne stwierdzenie organu, że spadkobiercy K. M. wystąpili już o stwierdzenie nabycia spadku, nie mając w tym zakresie żadnej informacji od właściwego sądu powszechnego.

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 100 § 1 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez akceptację braku wskazania w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego rozstrzygnięcia co do tego, kto wystąpi o rozpoznanie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego - czy organ administracji, czy sama strona postępowania.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie umknęło Sądowi I instancji, iż celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zatem sprawa o rozgraniczenie jest sprawą, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granicy, natomiast kwestia własności gruntu przyległego do tej granicy ma charakter wtórny. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie kwestionuje zapisów ksiąg wieczystych - własności, powierzchni rozgraniczanych działek. W związku z tym kwestia własności działki nr 1183 ma jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i nie jest zagadnieniem wstępnym koniecznym do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, zwłaszcza że organom administracji znani byli wszyscy następcy prawni zmarłej K. M. Tak więc prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie spadkowe nie wpływa w sposób bezpośredni na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczeniowej i nie jest warunkiem wydania w tej mierze decyzji. Przymiot zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego co w niniejszej sprawie nie występuje. Podkreślono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zignorował fakt, iż ani Burmistrz U., ani SKO w Sieradzu nie wezwali stron (spadkobierców K. M.) do wszczęcia przed sądem powszechnym postępowania spadkowego.

Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. SKO poinformowało Naczelny Sąd Administracyjny, że w dniu 5 grudnia 2013 r. została wydana przez Burmistrza Miasta U. decyzja kończąca postępowanie rozgraniczeniowe. Prawomocną decyzję załączono do przedmiotowego pisma.

W odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec wydania decyzji rozgraniczeniowej skarżący kasacyjnie pismem z dnia 3 lutego 2014 r. poinformowali, że popierają skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania, zarzuty okazały się niezasadne.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. A zatem organ zawiesza postępowanie administracyjne, wykazując związek pomiędzy rozpoznawaną sprawą a inną sprawą, która może być zakwalifikowana jako prejudycjalna. Wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który uznaje za organem, iż ustalenie spadkobierców właścicielki działki nr 1183, zmarłej przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Powtórzyć za Sądem I instancji należy, że nie można wykluczyć, iż w okresie od sporządzenia testamentu alograficznego w 1985 r. do dnia śmierci, K. S. (z domu M.) sporządziła kolejny testament o innej treści niż testament załączony do akt. Wobec wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku organ nie miał obowiązku wzywać strony do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego na zasadzie art. 100§1 kpa. O zamiarze wszczęcia postępowania spadkowego powiadomiono organ, a faktyczne wszczęcie nastąpiło w dniu 15 maja 2012 r

Stąd zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony.

Istotne znaczenie w sprawie ma, że organ administracji publicznej przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku nie jest władny samodzielnie decydować kto jest spadkobiercą, a tym samym stroną postępowania rozgraniczeniowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego stwierdzające nabycie spadku, albo sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak takiego dowodu powoduje, że nie można ustalić w sposób bezsporny kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.

W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie zachodzą przesłanki z art. 30 § 4 i 5 kpa. Pierwsza z norm ma zastosowanie w sytuacji , gdy śmierć strony następuje w toku postępowania, druga z norm dotyczy z kolei spadków nieobjętych przez spadkodawców, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do pojęcia "spadek nieobjęty" podkreślić należy, że występuje ono w przepisach art. 666-668 kpc. i dotyczy spadków, które otwarły się, a spadkobiercy nie zgłaszają się i wobec tego spadki te pozostają pod opieką sądu.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalenie spadkobierców zmarłej właścicielki działki, która objęta jest postępowaniem rozgraniczeniowym stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie. Konieczność ustalenia podmiotu prawa własności stanowi konieczny element uregulowania stanu prawnego nieruchomości. W tej sytuacji za sądem I instancji należało przyjąć, że zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie mogły zatem w takiej sytuacji odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.