Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2392/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1 i art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz L. K. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 574/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2009 r. nr 203/2009 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części obiektu handlowo – gastronomicznego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 574/11, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 r., nr 203/2009 (znak: WINB/7145/080454/2766/RW/09), w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części obiektu handlowo- gastronomicznego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr 22/09 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia 6 kwietnia 2009 roku oraz postanowienie nr 3/2009 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia 22 stycznia 2009 r. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr 22/09, znak: PINB 7353/42/08, wydaną na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach po wznowieniu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr 37/2008, udzielającej inwestorom L. K. i S. S. pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej (kat. XVII) budynku handlowo-gastronomicznego na stacji paliw, wybudowanego na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych, położonych w miejscowości Wiaderno 389. Inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie części gastronomicznej obiektu w dniu 19 lutego 2008 r., do organu wniosek wpłynął w dniu 4 marca 2008 r.

Organ podał, że postanowieniem z dnia 22 stycznia 2009 r. nr 3/2009 wznowił z urzędu postępowanie w związku ze złożonym w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprzeciwem Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim od ostatecznej decyzji nr 378/2008. Jednocześnie organ wskazał, że Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim odmówił złożenia zgody inwestorów na wniesienie sprzeciwu i zarzucił organowi błędną wykładnię art. 184 § 1 k.p.a. podnosząc, że to Prokuratura Okręgowa w Piotrkowie Trybunalskim jest stroną postępowania w przedmiocie wznowienia i to jej prawa zostały naruszone.

W odwołaniu Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie jest on stroną postępowania, gdyż nie uzyskał zgody inwestorów na wniesienie sprzeciwu.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2009 r., nr 203/2009 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim zarzucił naruszenie:

- art. 188 k.p.a. poprzez uznanie, że prokuratorowi służą jedynie uprawnienia do korzystania z praw strony, lecz nie ma on statusu strony, szczególnie jeżeli podstawą sprzeciwu jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , a w konsekwencji uznanie, iż prokurator nie może kwestionować z uwagi na brak zgody strony – L. K. i S. S., podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach rozstrzygnięć,

- art. 145 § 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji nr 37/2008 z dnia 7 kwietnia 2008 r., która podjęta została przed ujawnieniem się istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, potwierdzonych nieprawomocnym wyrokiem SR w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie II K 30/08, który wstępnie potwierdził ustalenia śledztwa I Ds. 12/06 Prokuratury Okręgowej w zakresie przestępczych działań m.in. przedstawicieli PINB w Tomaszowie Mazowieckim, udzielających pierwotnie zezwolenia na użytkowanie części gastronomicznej i stacji paliw, a także inwestorów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Bezspornym jest, że w dniu 7 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach decyzją nr 37/2008 udzielił inwestorom L. K. i S. S. pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej (kat. XVII) budynku handlowo-gastronomicznego na stacji paliw wybudowanego w miejscowości Wiaderno 389. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczyło się z udziałem wyłącznie inwestorów L. K. i S. S. (art. 59 ustawy - Prawo budowlane). L. K. i S. S. w dniu 7 kwietnia 2008 r. pokwitowali odbiór decyzji i złożyli oświadczenie, że nie wnoszą odwołania od tej decyzji. W ocenie sądu I instancji błędne okazało się stanowisko organu, że decyzja z 7 kwietnia 2008 r. jest z tym dniem ostateczna, bowiem w tym samym dniu do organu wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, w którym wnosi on "jako strona" o informowanie go o stanie sprawy, odwołuje się do swego udziału w dotychczas prowadzonym postępowaniu i wnosi o doręczenie decyzji, o ile takowe zapadły. Decyzję doręczono Prokuratorowi w dniu 14 kwietnia 2008 r., zaś pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. Prokurator złożył pismo zatytułowane sprzeciw od decyzji nr 37/2008 PINB w Skierniewicach i w toku późniejszej wymiany korespondencji sprecyzował, że żąda wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie jego udziału w dotychczasowym postępowaniu. W przedstawionym stanie faktycznym pismo prokuratora z 24 kwietnia 2008 r. Sąd I instancji ocenił jako odwołanie od nieostatecznej decyzji z dnia 7 kwietnia 2008 r. Tym samym organ winien nadać bieg postępowaniu odwoławczemu, a nie – wszczynać postępowanie wznowieniowe.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące naruszeniem art. 184 § 1 i § 4 k.p.a. oraz prowadzące do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, iż sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, w którym wnosi o wznowienie postępowania winien być rozpoznany przez organ jako odwołanie, podczas gdy organ nie mógł rozpoznać sprzeciwu wbrew żądaniu Prokuratora. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 431/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, bowiem stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 184 § 1 i 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd II instancji zwrócił uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie ustalenie stadium, w jakim znajdowało się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej budynku handlowo-gastronomicznego na stacji paliw, w dacie wniesienia środka przez Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, wymaga jednoznacznego ustalenia, czy Prokurator włączył się do tego postępowania przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 7 kwietnia 2008 r. Doręczenie Prokuratorowi pism, postanowień, czy decyzji samo w sobie nie oznacza, że skorzystał on z uprawnienia wstąpienia do postępowania zakończonego decyzją. Również nie przesądza o tym fakt, że Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim wniósł w 2007 r. sprzeciw od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 11 października 2005 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Dlatego też zakwestionowanie w zaskarżonym wyroku rozpatrzenia środka złożonego w dniu 24 kwietnia 2008 r. przez Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim jako sprzeciwu jest co najmniej przedwczesne. Dodatkowo Sąd wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym nie jest pozbawione znaczenia, że Prokurator po wezwaniu organu jednoznacznie wskazał, że wniesiony środek stanowi sprzeciw. Bez uzasadnienia obiektywną sytuacją procesową organ administracji nie może dowolnie traktować i kwalifikować środków wnoszonych przez prokuratora w ramach kompetencji przyznanych temu organowi przez ustawodawcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 lipca 2011 r. uwzględnił skargę. W pierwszej kolejności, w związku z zapadłym w niniejszej sprawie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011r., który uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd powołał się na treść art. 190 p.p.s.a. w świetle którego wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, czy też stanu prawnego. Sąd I instancji związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 r. nr 203/2009 winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a z uwagi na uregulowanie art. 135 p.p.s.a., uchylił również poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr 22/09 i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia 22 stycznia 2009 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego motywy zawarte w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazują, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia, a wnioski dotychczas wyciągnięte są co najmniej przedwczesne. Z uchybieniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie zostały przez organy wyjaśnione wszelkie okoliczności w sprawie, niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Sąd Wojewódzki powołał się na to, iż Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy prokurator włączył się do postępowania przed organem I instancji przed wydaniem przez ten organ decyzji w sprawie. To bowiem determinuje ocenę, czy prokuratorowi przysługuje prawo wniesienia odwołania, jako że prawa strony służą prokuratorowi dopiero od chwili włączenia się do postępowania administracyjnego. Podkreślono też w wyroku Sądu Wojewódzkiego, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, "...że prokurator praw strony nie posiada nie biorąc udziału w postępowaniu (poza postępowaniem). Z tego względu prokurator nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie ma prawa do wniesienia odwołania od decyzji". Powyższe jest konkluzją przyjęcia, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji nie toczy się już postępowanie, do którego mógłby wstąpić prokurator, jako że dopiero wniesienie odwołania uruchamia dalszy tok postępowania administracyjnego, umożliwiający weryfikację wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu II instancji "przepis art. 183 § 1 k.p.a. wyraźnie mówi o prawie prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania, a nie o prawie do uruchomienia każdego stadium postępowania. Udział można bowiem brać w czymś co się toczy. Po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji (...) nie toczy się żadne postępowanie administracyjne". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można doprowadzać do zatarcia granic pomiędzy włączeniem się prokuratora do określonego stadium postępowania, co reguluje art. 183 § 1 k.p.a., a wniesieniem sprzeciwu od decyzji ostatecznej z art. 184 § 1 k.p.a. i wskazał, że "jeżeli nie dojdzie do uruchomienia stadium postępowania odwoławczego, do którego prokurator mógłby się włączyć, to dopiero kiedy decyzja taka stanie się ostateczna prokurator może skorzystać z instrumentów procesowych w postaci sprzeciwu".

Choć Sąd Wojewódzki, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, dostrzegł również inne poglądy dotyczące tej materii, prezentowane w orzecznictwie to wyraźnie zaznaczył, że z mocy art. 190 p.p.s.a, pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2011r. ma moc wiążącą dla sądu ponownie rozpoznającego sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaś, że prawidłowego zakwalifikowania środka prawnego wniesionego przez prokuratora w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie, w jakim stadium znajdowało się postępowanie administracyjne w dacie wniesienia środka. Z kolei ustalenie stadium, w jakim znajdowało się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej budynku handlowo-gastronomicznego na stacji paliw, w dacie wniesienia środka przez Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, wymaga jednoznacznego ustalenia, czy Prokurator włączył się do tego postępowania przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w dniu 7 kwietnia 2008 r., czy też nie. Takie wskazania determinują treść wyroku. Skoro bowiem za niezbędne uznać należy dokonanie wskazanych ustaleń, to koniecznym jest wyeliminowanie decyzji organów obu instancji, a także postanowienia z dnia 22 stycznia 2009 r., jako wydanych przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny w szczególności wziąć pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 431/10 oraz rozważania uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd Wojewódzki .

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. S. i L. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieskorzystanie z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu dokonania wnikliwej analizy sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie mającego fundamentalne braki uzasadnienia wyroku, co uniemożliwia wykonanie orzeczenia sądu przez organy administracji oraz dokonanie prawidłowych ustaleń, co uniemożliwia skarżącym również obronę swych praw.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2011 r. wniósł także Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 431/10 wydanym w tej sprawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące naruszeniem art. 184 § 1 i 4 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów do ustalenia, czy Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim włączył się do postępowania przed wydaniem przez organ decyzji w dnia 7 kwietnia 2008 r., podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, kiedy prokurator włączył się do postępowania, stąd ocena ta winna zostać dokonana przez sąd nie zaś przez organy administracyjne.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zawierają zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożone w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjne odpowiadają przedstawionym wymogom, nie zawierają jednak zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Istotą zarzutów obu skarg kasacyjnych (chociaż w pierwszej z nich zarzucono nieprzeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, w drugiej zaś zarzucono obrazę art. 190 p.p.s.a.) jest to, że zdaniem autorów obu skarg kasacyjnych, stosowną analizę wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio wydanym wyroku winien przeprowadzić Sąd Wojewódzki, niezasadne zatem było uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji.

Jak jednak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano w nim, iż w sprawie konieczne jest poczynienie ustaleń co do charakteru wniesionego przez Prokuratora środka, na tle podejmowanych działań procesowych. Wynika z powyższego, że to rolą organów administracji ma być poczynienie stosownych ustaleń i wyprowadzenie odpowiednich wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że w zaistniałym stanie faktycznym nie jest pozbawione znaczenia, że Prokurator na wezwanie organu odpowiedział, że wniesiony środek stanowi sprzeciw. Jak powiedziano dalej bez uzasadnienia obiektywną sytuacją procesową organ administracji nie może dowolnie traktować i kwalifikować środków wnoszonych przez prokuratora w ramach kompetencji przyznanych temu organowi przez ustawodawcę. Niewątpliwie zatem ocena wniesionego przez Prokuratora środka, a co za tym idzie nadanie postępowaniu administracyjnemu dalszego biegu, należy do organu a nie do Sądu. Dopiero dokładna analiza przez organ wniesionego środka i powołanych tam podstaw prawnych da odpowiedź co do nadania sprawie dalszego biegu.

Zdecydowanie w tym miejscu podkreślić trzeba, że sprawa sądowoadministracyjna nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej, to do organów administracji, a nie do sądu administracyjnego, należy bowiem ustalenie stanu faktycznego (na który powołać się wprawdzie może sąd, sam jednak tego stanu nie może kreować), a następnie do organu należy dokonanie odpowiedniej subsumcji prawnej. Sąd administracyjny prowadzi zaś jedynie kontrolę sprawy administracyjnej oceniając, czy dokonanie ustaleń faktycznych odbyło się zgodnie z zasadami procesowymi i czy wyprowadzone z ustaleń wnioski odpowiadają prawu.

Do organów należy zatem wszechstronna ocena pisma inicjującego sprawę administracyjną i kolejnych pism procesowych, a na konieczność takiej wszechstronnej oceny, należy w tej sprawie zwrócić szczególną uwagę, ponieważ w piśmie tym Prokurator powołał nie tylko przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nadto przywoływał tam art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kolejnych pismach procesowych (23.06.08, 26.06.08,16.02.09) Prokurator wyjaśniał zajęte stanowisko sposób zróżnicowany. Istnieją zatem wątpliwości co do stanowiska Prokuratora, które to wątpliwości wynikają z braku jednoznacznych ustaleń faktycznych i ich oceny. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zaś odnosić do wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Ponadto podzielić trzeba pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1267/10, LEX nr 1151600, iż przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowiący odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie tylko nie może być interpretowany rozszerzająco, ale także nie może być stosowany w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne, a którym jest kontrola działalności administracji, a nie załatwianie spraw. Z tych powodów zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być uwzględniony.

Nie okazał się usprawiedliwiony, jak wcześniej już wywiedziono, zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Ocena prawna, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., w zakresie uchybień w ustalaniu stanu faktycznego i wyprowadzonych wniosków wiąże nie tylko Sąd Wojewódzki, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.

Z tych wszystkich względów uznając, iż obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.