Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 297/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. I. i A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. i P. małżonków I. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkiem handlowo-usługowym, przewidzianej od realizacji w Ł., przy ul. A nr 278, działka nr 263/1 oraz fragmenty działek drogowych nr 1/18 i 1/24.

Jak wynika z akt sprawy, na wiosek P. S. organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym analizę urbanistyczno-architektoniczną ustalając, iż opisane wyżej zamierzenie spełnia łącznie warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazując na powyższe oraz zachowanie przez wnioskodawcę wszystkich wymogów formalnoprawnych organ I instancji w decyzji z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. złożyli A. i P. małżonkowie I. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołujący zarzucili m.in., iż inwestycja ma powstać na działkach usytuowanych w obszarze otuliny i Lasu Ł., które stanowią szczególny walor ekologiczno-przyrodniczy. Nadto trwają prace zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, co więcej w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszar ten był zaliczony do terenów niezurbanizowanych, które mogą być przekwalifikowane na tereny budowlane. Dodatkowo plan ten zawierał restrykcje dotyczące maksymalnego współczynnika intensywności zabudowy w zależności od wielkości działki i jej położenia. Planowana inwestycja zakłada wzniesienie 5 budynków z czego 4 będą miały przeznaczenie mieszkalne, powstanie zatem osiedle mieszkaniowe, w którego ramach inwestor planuje zabudowę handlowo-usługową przy czym, jak wskazał inwestor, planuje on wznieść zabudowę o przeznaczeniu "piekarnia oraz mieszkalne" a funkcja "piekarnia" w ocenie odwołujących nie mieści w sobie ani funkcji handlowej, ani usługowej a produkcyjną, czego organ nie dostrzegł. Odwołujący mają nadto wątpliwości wobec dopuszczalności posadowienia zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na tym terenie, gdyż działka liczy 5300m², z czego zabudowane ma być 800 m², utwardzone 2500m² i 2000m² ma być pozostawione jako powierzchnia biologicznie czynna. Powyższa inwestycja spowoduje ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej do mniej niż 50% działki, co niewątpliwie wpłynie destrukcyjnie na stan ekosystemu otuliny Lasu Ł,. Tym bardziej, iż w obszarze analizy nie ma żadnej działki, na której posadowiony został zespół budynków jednorodzinnych mieszkalnych. Okoliczne działki są zabudowane budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. W ocenie odwołujących treść analizy urbanistycznej skłania do wniosku, iż przedmiotowe zamierzenie będzie znacząco odbiegać od parametrów zastanego ładu urbanistycznego, podobne obszarowo działki posiadają znacznie niższy wskaźnik zabudowy. Organ I instancji wskazał przedział od 0,09 do 0,2 bez wyjaśnienia dlaczego odstąpił od określenia funkcji zabudowy na poziomie od 0,03 dla działek o zbliżonej powierzchni do działki inwestycyjnej, do przykładowo 0,12. Organ nie wyjaśnił uczynionego na rzecz inwestora odstępstwa. Nadto, niewątpliwie wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej naruszy dotychczasowy ład urbanistyczny tego obszaru. Na koniec strona zarzuciła nieprecyzyjne określenie ilości miejsc postojowych dla obsługi obiektu handlowo-usługowego.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko wywiedzione przez ten organ.

W ramach własnej analizy materiału sprawy Kolegium podkreśliło, iż niewątpliwie dla terenu inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji ustalenia poprzednio obowiązującego planu nie mogą stanowić podstawy orzekania w sprawie. W następstwie organ I instancji prawidłowo przystąpił do oceny czy spełnione są łącznie przesłanki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy. W tym celu na mapie w stosownej skali (1:1000), wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z 2003 r. poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie), jako trzykrotna szerokość frontu działki 3 x 33,5 m i w ocenie Kolegium są prawidłowe dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym występują obiekty, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. W obszarze tym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą jej zabudową gospodarczo-garażową i tego rodzaju zabudowa jest dominująca. Jednakże w obszarze tym znajduje się również zabudowa o funkcji handlowo-usługowej, taka jak: Auto-usługi ul. B nr 17, sprzedaż art.BHP i p.poż. – ul. A nr 284, sprzedaż części samochodowych – ul. A nr 271, hurtownia-sklep – ul. A nr 284. Planowana inwestycja, zarówno mieszkaniowa jednorodzinna jak i handlowo-usługowa stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizy. Mając na uwadze zarzut odwołania, organ wyjaśnił, iż określenie "piekarnia" oznacza nie tylko zakład produkcyjny ale i sklep, w którym sprzedawane są wyroby piekarnicze. Zdaniem organu posłużenie się przez inwestora takim sformułowaniem oznacza, iż planuje realizację budynku handlowo-usługowego, który będzie przeznaczony np. na sklep piekarniczy. Nie można z tego określenia wywieść, iż planowany budynek będzie budynkiem produkcyjnym. Nadto zaskarżona decyzja została wydana dla budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i budynku o funkcji handlowo-usługowej, to znaczy, iż na podstawie tej decyzji inwestor może się ubiegać o pozwolenie na budowę dla tak opisanej funkcji, a nie budynku o funkcji produkcyjnej.

Kolegium nie zgodziło się nadto z zarzutem odwołania, iż z uwagi na rozmiar inwestycji na tereny te zostanie wprowadzona zabudowa wielorodzinna, zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zestawienie tej definicji z cechami projektowanych budynków nie budzi wątpliwości, iż mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną. Nadto wbrew twierdzeniom odwołujących, w obszarze analizy znajduje się zabudowa bliźniacza – działki nr 19/2 i 20, 20 i 21, 21 i 22. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium nie ma wątpliwości co do zachowania kontynuacji funkcji, nawet jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter funkcji zabudowy (szeregowa czy bliźniacza) w istniejący ład przestrzenny.

Dalej Kolegium omówiło wszystkie wyznaczone parametry wyjaśniając, iż linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną wzdłuż frontowej granicy działki. Sposób ustalenia linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia i w myśl zasady wyrażonej w ust. 1, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W istocie chodzi bowiem o zachowanie przez nową zabudowę dotychczasowej linii, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie, jak wskazuje analiza, zabudowa na obszarze poddanym ocenie jest rozproszona i nieuporządkowana. Po zachodniej stronie ul. A (tam, gdzie teren inwestycji) zlokalizowana jest tylko jedna zabudowa - zespół zabudowy usługowej na działkach nr 261/6, 261/4 i 261/10. Linia zabudowy tych obiektów przebiega wzdłuż frontowej granicy działki. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanej inwestycji wzdłuż frontowej granicy działki nr 263/1 pozostaje zatem w zgodzie z treścią § 4 ust.4 rozporządzenia.

Z kolei wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 263/1 ustalono w przedziale od 0,09 do 0,20. Co do zasady, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. Jak wskazuje w tym wypadku analiza, wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, kształtuje na poziomie od 0,02 do 0,33, średnio 0,09. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się w przedziale wartości wskaźnika powierzchni zabudowy, występujących w obszarze analizy, przy czym wartość minimalna odpowiada średniej wielkości wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego, maksymalna natomiast, znacznie niższa od maksymalnej, odpowiada wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy na działce nr 24 zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, budynkiem usługowym i zespołem budynków gospodarczych. Ustalenie w zakresie omawianego parametru nie narusza zdaniem Kolegium § 5 ust. 2 rozporządzenia, a wyznaczone wielkości omawianego parametru znajdują wystarczające wsparcie w wynikach analizy.

Szerokość elewacji frontowej - od strony ul. A nr- budynku handlowo-usługowego oraz podwójnego segmentu zabudowy bliźniaczej - ustalono w przedziale od 11m do 17m. Zapis § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza wyznaczenie innej (niż ust.1) szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Jak wskazuje w tym przypadku analiza, szerokość elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynosi od 3,0m do 31,5m, średnio 11,20m ( z tolerancją ± 20% od 8,8m do 13,2m). Ustalenia w zakresie omawianego parametru wypełniają zatem dyspozycję § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wielkości ustalone dla nowej zabudowy zawierają się w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizy, przy czym minimalna wielkość odpowiada średniej z obszaru, maksymalna natomiast jest bardzo zbliżona do wielkości maksymalnej wynikającej z zastosowania +20% tolerancji.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono dla nowej zabudowy (dla obu typów budynków) w przedziale do 4m do 8m. Wskazano też, iż budynki mieszkalne powinny zachować jednakową wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, natomiast attyki wszystkich budynków winny być równoległe lub prostopadłe do frontowej granicy działki. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Zgodnie natomiast z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mową w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przypadku tego parametru analiza wykazała, iż w obszarze analizy występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od I do III kondygnacji nadziemnych, średnio ok. 1,45 kondygnacji; od 2,0m do 8m, średnio 4,03m. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się zatem w granicach wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego, przy czym wartość minimalna odpowiada średniej wielkości tego parametru z obszaru analizy, maksymalna natomiast maksymalnej z obszaru analizy (odpowiadającej przy tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków przy ul. A nr 279, ul. B nr 17a i ul. B nr 17e). Powyższe ustalenie nie narusza zatem, zdaniem Kolegium, przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W ocenie Kolegium, także geometria dachu została wyznaczona prawidłowo. Stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wskazują wyniki analizy, w obszarze analizowanym dominują dachy płaskie. Wysokość kalenicy istniejącej zabudowy wynosi od 2m do 10m, średnio 5,17m. Dla planowanej zabudowy ustalono: dach płaski, spadek połaci dachowych od 2° do 10°, wysokość kalenicy od 4m do 8,5m (co odpowiada geometrii dachów budynków przy ul. A nr 279, ul. B nr 17 a i ul. B nr 17e).

W odniesieniu do zarzutu o ustaleniu parametrów dla planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, Kolegium wskazało na ugruntowane już w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, które formułuje stanowisko, iż co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości jest dopuszczalne. Co do zarzutu, dotyczącego niejednoznacznego ustalenia ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, Kolegium wskazało, iż obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz.1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Przy czym, z przepisu tego nie wynika w jakich wielkościach (minimalnych czy maksymalnych) nastąpić ma określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Podstawy w tym zakresie nie stanowi także żaden inny przepis prawa, mający zastosowanie na etapie postępowania sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji określił wymaganą ilość miejsc postojowych wskazując ich minimalną liczbę, co uznać należy za wystarczające z punktu widzenia powołanego wyżej przepisu. Dodał, iż kwestię miejsc parkingowych reguluje przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002r. nr 75 poz. 690 ze zm.), jednakże przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i P. małżonkowie I. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w sytuacji braku spełnienia ww. przesłanki;

- § 5 i § 6 rozporządzenia poprzez odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej.

Nadto skarżący wskazali na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sytuacji, gdy za stronę została uznana osoba nieżyjąca a postepowanie nie było prowadzone z udziałem następców prawnych; art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia materiału a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do obecności w obszarze analizy zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; art. 107 § 3 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. przez sporządzenie decyzji pozbawionej należytego uzasadnienia.

Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność śmierci strony postępowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Uzasadniając, strona w istocie powtórzyła argumentację odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień przepisom prawa, które obligują do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przypomnieć wypada, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkiem handlowo-usługowym, przewidzianej od realizacji w Ł., przy ul. A nr 278, działka nr 263/1 oraz fragmenty działek drogowych nr 1/18 i 1/24.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 ustawy, który przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Zdaniem sądu nie budzi wątpliwości, co potwierdza analiza dokumentów zgromadzonych w ramach postępowania wyjaśniającego, iż organ I instancji z poszanowaniem przytoczonych reguł wyznaczył obszar analizy. Co więcej zasadnie przyjął, iż przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 495/14 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, nie sposób podzielić zarzutu skarżących, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, gdyż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy, która stanowiłaby punkt odniesienia dla planowanej. Z materiału dowodowego, a w szczególności z mapy dokumentującej obszar analizowany jasno wynika, iż na terenie tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą jej zabudową gospodarczo-garażową oraz zabudowa handlowo-usługowa. Tego rodzaju zabudowa niewątpliwie stanowi punkt odniesienia dla planowanej, która ma obejmować budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkiem handlowo-usługowym. Bez wpływu na tę ocenę pozostają zarzuty skarżących, iż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy bliźniaczej, a taką planuje zrealizować inwestor. Z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy istotne jest bowiem, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast fakt czy będzie to zabudowa bliźniacza, wolnostojąca czy szeregowa pozostaje bez wpływu na stwierdzenie, iż nadal jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Charakteru tej zabudowy jako mieszkaniowej jednorodzinnej nie zmienia architektoniczna forma zabudowy jako szeregowa czy bliźniacza. Tym bardziej, iż zarówno ustawa jak i przepisy wykonawcze rozróżniają jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nie można zatem wymagać od organu wprowadzania sztucznych ograniczeń, jedynie z uwagi na wolę sąsiadów. Z kolei, jeżeli chodzi o zabudowę handlowo-usługową, wyjaśnić należy skarżącym, że podobnie jak w odniesieniu do ustalenia charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tak i w odniesieniu do planowanej zabudowy usługowej, aby znaleźć dla niej punkt odniesienia wystarczające jest ustalenie, iż w obszarze analizy taka zabudowa występuje, jak bezsprzecznie ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ustalenie rodzaju przyszłych usług jakie będą świadczone w budynku zrealizowanym przez inwestora nie może obecnie ograniczać organu w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla niej. I w tym zakresie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy do niej wykonawcze, nie wprowadzają ograniczenia w postaci niezbędności występowania na danym obszarze jedynie określonego rodzaju formy działalności handlowej, usługowej czy produkcyjnej. Stąd też bez wpływu na ustalenia organu pozostaje, czy inwestor we wniosku wskazał na piekarnię, czy inny rodzaj działalności, istotne bowiem jest, aby mieściła się ona w pojęciu zabudowy usługowej, i jeżeli takowa występuje w obszarze analizy, to organ nie może się uchylać od ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zabudowy o takim charakterze. Z tych wszystkich względów nie można podzielić zarzutu strony, iż planowana zabudowa naruszy istniejący ład przestrzenny w terenie analizowanym.

W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę podzielić należy stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji, obszernie przywołane w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia, a poprzedzone wyczerpującym zgromadzeniem materiału dowodowego i co istotne, jego wnikliwą analizą, na skutek której organy ustaliły parametry dla nowej zabudowy uwzględniając postanowienia rozporządzenia i zakres wniosku inwestora. Organ prawidłowo zgromadził dane w zakresie parametrów, określonych w rozporządzeniu a wymaganych dla nowej zabudowy, w odniesieniu do wszystkich obiektów znajdujących się na obszarze analizy, odzwierciedlił w analizie w sposób jasny i czytelny wszystkie te dane, na podstawie których następnie wyznaczył odpowiednie wartości dla potrzeb niniejszej sprawy, co zostało opisane w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze, że poszczególne parametry zostały wyznaczone w formie "widełek" wyjaśnić należy, iż co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami § 4 – § 8 rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego - na co zwracał uwagę w niniejszej sprawie organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11). Podsumowując, nie budzi istotnych zastrzeżeń taki sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów, jak uczynił to organ I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zaakceptował organ odwoławczy, jako że sam ustawodawca dopuścił możliwość odstępstw od średnich wielkości i innego ich określenia, jeżeli wynika to z analizy. Sporządzona dla potrzeb kontrolowanego postępowania analiza urbanistyczna w sposób wyczerpujący wykazuje dopuszczalność takich odstępstw, a jednocześnie organ odwoławczy, uzupełniając argumentacje organu I instancji, w uzasadnieniu swej decyzji każdorazowo wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się w odniesieniu do każdego z tych parametrów. Niewątpliwie możliwe jest w konkretnym przypadku wskazanie cech wskaźników i wielkości uwzględniających uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 227/13 oraz z dnia 5 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 709/13). Zadaniem sądu, w kontrolowanej sprawie organ uczynił temu zadość. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się szczegółowo do każdego z parametrów, wskazując jakie elementy analizy przemawiają za określeniem konkretnej wielkości.

Rozważana inwestycja spełnia również pozostałe warunki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, w związku z powyższym organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Błędne jest natomiast przekonanie skarżących, iż organ był obowiązany rozważać możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia w oparciu o zapisy nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też planu uchwalanego dla innej części obszaru niż analizowany. Nie mogą być one uwzględnione, podobnie jak argumenty związane z faktem, iż teren znajduje się w otulinie lasu ł. Podkreślić należy, że dopóki nie ma dla wskazanego terenu obowiązującego nowego planu miejscowego i wprowadzonych żadnych ograniczeń zeń wynikających co do zabudowy, to inwestycje lokuje się w oparciu o decyzje o ustaleniu warunków zabudowy a dla wydania decyzji pozytywnej konieczne jest jedynie ustalenie, iż spełnione są łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Nadto, analiza materiału dowodowego sprawy, ale przede wszystkim argumentacja organów orzekających w sprawie nie budzi zastrzeżeń sądu także w zakresie zabezpieczenia interesów osób trzecich. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odpowiedział na wszystkie zarzuty odwołania, a jednocześnie utrzymał w mocy ocenę organu I instancji także jeżeli chodzi o zabezpieczenie interesów osób trzecich w niezbędnym zakresie na tym etapie inwestycyjnym. Niewątpliwie bardziej szczegółowych obwarowań w tym zakresie skarżący ewentualnie mogą oczekiwać dopiero na etapie procedowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku ubiegania się przez inwestora o zatwierdzenie projektu i udzielnie pozwolenia na budowę i przyznania im przymiotu strony w tym postępowaniu.

Bez wpływu na podjętą ocenę pozostaje również zarzut skarżących, iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż postępowanie nie było prowadzone z udziałem następców prawnych strony nieżyjącej. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę w toku postępowania nie miał informacji o zgonie strony, gdyż korespondencja była doręczana w trybie art. 44 k.p.a. Nadto, jeżeli w danych ewidencyjnych, dostępnych organowi z urzędu celem ustalenia kręgu stron postępowania, nie ma informacji o zgonie podmiotu to organ nie miał podstaw przypuszczać, że któraś ze stron nie żyje. Z kolei obecnie, jeżeli następcy prawni zmarłej strony dojdą do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza ich interes prawny, to w procedurze administracyjnej istnieją instrumenty, przy wykorzystaniu których mogą dążyć do obrony swych interesów prawnych.

Reasumując, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, zdaniem sądu, nie sposób podważyć wniosków organu wyprowadzonych w oparciu o analizę wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego. Wywiedzione oceny i wnioski organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast okoliczność, iż zarzutów skarżących organ nie podzielił nie jest jednoznaczne z poglądem strony, iż jej argumenty nie zostały rozpatrzone zwłaszcza, że wbrew stanowisku skarżących organ na poparcie swej oceny przedstawił obszerną argumentację .

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które rozważane z urzędu dyskwalifikowały by kwestionowane rozstrzygniecie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

IB