Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1388/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J.K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustanawiającą na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem".

Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność I. z P. J..

Dnia 21 grudnia 1948 r. I. z P.S. primo voto J., złożyła do Zarządu Miejskiego W. Wydziału Gospodarki Gruntami wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa oraz działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], będące własnością Miasta W..

Dnia [...] stycznia 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową spółdzielczą.

Dnia [...] maja 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania I.S., uchyliło orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1957 r., nr [...] oraz orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do części gruntu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2.

Następnie Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1966 r., nr [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do pozostałej części gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...], wynoszącej [...] m2.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 1986 r., sygn. akt [...] spadek po l.S. nabyła D.K..

Na skutek wniosku D.K. z dnia 7 października 2002 r. o stwierdzenie nieważności m. in. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1966 r., nr [...], Minister lnfrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Rady Narodowej w W., w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] z obrębu [...].

Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2010 r., Rep. A Nr [...] spadek po D.K. nabyła w całości E.B..

Dnia [...] listopada 2010 r. umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] E.B. zbyła udział w prawach i roszczeniach wynikających z przepisów dekretu na rzecz A.F. wynoszący [...] części i J.K. wynoszący [...] części.

Prezydent W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie własności czasowej, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...], przyznając to prawo na rzecz E.B. w udziale wynoszącym [...] części, A.F. w udziale wynoszącym [...] części oraz J.K. w udziale wynoszącym [...] części.

Dnia [...] marca 2011 r. odwołanie od tej decyzji Prezydenta W. złożył Zarząd [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako następca prawny [...] Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, będący trwałym zarządcą nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Odwołujący podnosił, że decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego na omawianej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z innymi wydanymi w odniesieniu do niej decyzjami, w szczególności z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Dowództwa [...] Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. umorzył postępowania odwoławcze wskazując, że Zarządowi [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przysługuje do przedmiotowej nieruchomości wyłącznie prawo trwałego zarządu, ustanowione na czas nieoznaczony na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., wydanej zgodnie z art. 82 ust. 1, 2 i 3, art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 87 ust. 1, art. 89 i art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tym samym nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu.

Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, iż wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony postępowania dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tym samym nie przysługuje mu prawo wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. narusza interes prawny Zarządu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż stosownie do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r.

W związku z decyzją Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w W., znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na czas nieoznaczony, a ponieważ dotychczas ww. decyzje nie zostały zmienione, czy też uchylone, zatem pozostają w obrocie prawnym, więc tym samym Zarząd [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zachowuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego przepisy ugn nie przewidują sytuacji, gdy jedna i ta sama nieruchomość jednocześnie znajduje się w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej oraz w użytkowaniu wieczystym przez osoby ﬁzyczne, zatem wydanie decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego winno być poprzedzone decyzją o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Zarządu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wobec której braku każda inna decyzja dotycząca ustanowienia tytułu prawnego do tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu narusza interes prawny skarżącego, a zatem Zarząd [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji będzie w tej sytuacji stroną takiego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/11 uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu wskazując, że Zarząd [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jako sprawujący trwały zarząd winien być uznany za stronę w postępowaniu dekretowym o ustanowienie użytkowania wieczystego, a także na brak możliwości współistnienia instytucji trwałego zarządu z użytkowaniem wieczystym w ramach jednej nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższy przepis Ppsa wyraźnie wskazuje, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu jest wiążąca dla organu, którego działanie zostało zaskarżone.

Wojewoda zauważył, że podstawowym zagadnieniem jest ustalenie, czy Zarząd [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji posiadał interes prawny w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego, położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], a tym samym, czy winien mieć przyznany status strony w ramach powyższego postępowania. Zarząd [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stał się, stosownie do art. 199 ust. 2 ugn, oraz na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w W., trwałym zarządcą nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Materialne uprawnienia jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd są określone w art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn.

Wojewoda wskazał, że Zarząd [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji występuje w niniejszej sprawie jako statio ﬁsci Skarbu Państwa, zatem pozbawienie go statusu strony niniejszego postępowania powoduje jednocześnie pozbawienie Skarbu Państwa uczestnictwa w nim jako właściciela nieruchomości i naniesień - budynku mieszkalnego, a zatem mającego interes prawny do udziału w nim, w związku z normą prawa materialnego, jaką w niniejszym postępowaniu stanowią przepisy art. 43 ust. 1 i 2 ugn. Taki tytuł daje legitymację strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że brak osobowości prawnej Zarządu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wobec regulacji zawartej w art. 29 Kpa nie powoduje możliwości pozbawienia go statusu strony w postępowaniu.

Zdaniem Wojewody [...], w niniejszym postępowaniu należy zastanowić się nad wzajemną relacją trwałego zarządu i użytkowania wieczystego w kontekście możliwości istnienia obu tych praw na jednej nieruchomości. W tym kontekście zasadnym jest stwierdzenie, że organ rozpatrujący wniosek dekretowy ma obowiązek stwierdzenia istnienia jedynie przesłanki zgodności korzystania z nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Należy jednocześnie mieć na względzie fakt i sposób powstania na przedmiotowej nieruchomości trwałego zarządu. Wobec braku w systemie prawa regulacji dotyczącej możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej w trwałym zarządzie, jak i wpływu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na trwały zarząd, niezbędne będzie przyjęcie przez organ pierwszej instancji określonej interpretacji w tym zakresie.

Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/11 wydanego w niniejszej sprawie, instytucja trwałego zarządu nie może współistnieć z prawem użytkowania wieczystego w ramach jednej nieruchomości. W stanie faktycznym niniejszego postępowania nie będzie zatem możliwe ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego, położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], do czasu aż nie zostanie wygaszony trwały zarząd ustanowiony na rzecz Zarządu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Zatem mając na uwadze zaistniałe uchybienia w decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu Wojewoda orzekł na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Jego zdaniem, przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a także prawa materialnego, natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewoda podkreślił, że w sprawie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej, zatem Wojewoda [...] jako organ którego działanie było już przedmiotem zaskarżenia, jest związany oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji: a) błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organ drugiej instancji mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, w szczególności, że w sprawie nie wystąpiła konieczność wyjaśnienia jej zakresu przez organ I instancji; b) nieuprawnione przesądzenie treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej negatywnie dla wnioskodawców; 2) art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa i wynikającej z nich zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, do którego to naruszenia doszło poprzez: a) nieuprawnione przyjęcie, że nie będzie możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka [...]; b) nieuprawnione wysyłanie decyzji "do wiadomości": B.T., Z.R., B.Z., A.S., G.S., A.K., M.P., E.R., L.L., K.P., B.L., K.O., K. B., K.K., S.Z., J.P., S.L., R.W. jako do osób nie będących stroną postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w trybie przepisów dekretu. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wydał wyrok w dniu 3 września 2013 r., sygn.. akt I OSK 2462/12, w którym to wyroku stwierdził, że Zarządowi [...] MSW, z uwagi na posiadanie statusu trwałego zarządcy nieruchomości, przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ I instancji wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia merytorycznego, do którego mają zastosowanie przepisu dekretu. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym procedowana była sprawa proceduralna, tj. ustalająca, czy trwały zarządca powinien być stroną postępowania dekretowego. W tych okolicznościach istniały więc podstawa do rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ II instancji.

Gdyby nawet przyjąć, że istniały przesłanki do przekazania sprawy do rozpoznania przez organ I instancji, to bezsprzecznym jest, że organ II instancji w sposób rażący dokonał nieuprawnionego przesądzenia treści rozstrzygnięcia sprawy, poprzez stwierdzenie, że nie będzie możliwe ustanowienie prawa użytkowania do nieruchomości, z uwagi na prawo trwałego zarządu. Zaznaczam, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.

Nałożenie na organ odwoławczy obowiązku wskazania, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę jest istotnym ograniczeniem dopuszczalności wydania tego rodzaju decyzji. Wymaga to od organu odwoławczego wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2013. Legalis).

Skarżący uważa, że organowi Il instancji powinno być widomym z urzędu, że Naczelny Sąd Administracyjny, procedując w granicach niniejszej sprawy, w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2462/12 (który organ powołuje w decyzji), stwierdził, iż trwały zarządca ma interes prawny do występowania jako strona we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących ustanowienia praw użytkowania wieczystego, zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozstrzygnięcie takich decyzji może bowiem przesądzać o bezprzedmiotowości trwałego zarządu. Oznacza to, że NSA przyjął, iż w pierwszej kolejności należy ustanowić prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości dekretowej, a rozstrzygnięcie w tym zakresie może być podstawą o uchylenia trwałego zarządu. Zresztą tę wykładnię poparł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję uchylającą decyzję Prezydenta W. w przedmiocie wygaszenia decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu do Nieruchomości. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 942/13 uznał, iż nie może być wygaszony trwały zarząd przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, podpisania umowy w formie aktu notarialnego w tym zakresie i wpisu do księgi wieczystej. Wskazane orzeczenie zostało wydane również w granicach niniejszej sprawy, dlatego z pewnością było znane organowi z urzędu.

Niedopuszczalne w państwie prawa jest dowolne wyznaczanie kolejności czynności, które powinny zostać podjęte w danej sprawie, w ten sposób, że gdy wnioskodawca stara się o restytucję nieruchomości, to organy administracji próbują utrudniać jej dokonanie poprzez wskazywanie kolizji tego prawa z prawem trwałego zarządu, który winien rzekomo być uchylony w pierwszej kolejności. Z kolei gdy dochodzi do próby uchylenia trwałego zarządu, wnioskodawca również napotyka trudności w tym zakresie i dowiaduje się, że w pierwszej kolejności winna zostać dokonana restytucja nieruchomości, która może być dopiero ewentualnie podstawą do uchylenia trwałego zarządu.

Poza tym skarżący uważa, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do wysyłania decyzji "do wiadomości" osób nie będących stroną postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna bowiem takiej instytucji jak "kierowanie decyzji do wiadomości" osób, które nie zostały włączone do katalogu stron. Tego typu działanie może jedynie zwiększać ryzyko mnożenia zbędnych postępowań, które mogą próbować powodować osoby nie będące stroną postępowania, a które z nieuzasadnionych powodów otrzymały decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do trzech zagadnień. Pierwsze - czy trwały zarząd ustanowiony na rzecz Zarządu [...] MSWiA decyzją MSWIA Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] stał na przeszkodzie w przyznaniu, w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, E.B., A.F. i J.K. prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie wspomnianą wyżej działkę nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Drugie – czy uznanie przez Wojewodę [...], że wspomniany wyżej trwały zarząd uniemożliwia uwzględnienie wniosku dekretowego dawało organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa bądź, czy były inne przesłanki do zastosowania w postępowaniu odwoławczym tego przepisu. Trzecie – czy osoby wymienione w rozdzielniku egzemplarzy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] jako adresaci otrzymujący tę decyzję "do wiadomości" mają, w rozumieniu art. 28 Kpa, status stron postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie Sąd zwraca uwagę, że w tym zakresie istotne znaczenie ma ocena prawna zawarta w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/11 oraz w uzasadnieniu prawomocnego wyroku NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2462/12, które zostały wydane w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu pierwszego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że instytucja trwałego zarządu stoi w kolizji z prawem użytkowania wieczystego. Sąd ten uznał, że dopóki trwały zarząd nie zostanie wygaszony, nie jest możliwe ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Z kolei NSA w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że jednostka państwowa sprawująca trwały zarząd, co do nieruchomości objętej wnioskiem o przyznanie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma interes prawny do występowania jako strona w rozumieniu art. 28 Kpa m. in. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem NSA, rozstrzygnięcie takiej decyzji może bowiem przesądzać o bezprzedmiotowości trwałego zarządu.

Zdaniem Sądu, z zaprezentowanych wyżej stanowisk WSA w Warszawie i NSA wynika, że oddanie gruntu w trwały zarząd nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez Prezydenta W. decyzji o przyznaniu do tego samego gruntu prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym przeddekretowego właściciela. Sąd zwraca uwagę, że ostateczna decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu uwzględnia roszczenia dekretowe i przyznaje określonym osobom - co do zasady - prawo użytkowania wieczystego do konkretnego gruntu, wobec spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, tj. gdy przeznaczenie planistyczne i stan geodezyjno-prawny gruntu na to pozwala. Ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy nie określa wszystkich koniecznych elementów treści przyszłej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, ani też nie powoduje powstania prawa użytkowania wieczystego. Decyzja tego rodzaju ma zagwarantować przyszłą realizację roszczeń dekretowych, skoro jej osnowa determinuje przyszłą umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w zakresie tzw. essentialia negotii (elementów przedmiotowo istotnych – rodzaju umowy, przedmiotu umowy). Jak wskazał NSA, rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego może oddziaływać na istnienie trwałego zarządu, a nie odwrotnie. Z kolei WSA w Warszawie wskazał, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie może nastąpić, jeżeli nieruchomość jest oddana w trwały zarząd. Sąd rozumie stanowisko WSA w Warszawie w ten sposób, że wskazując na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego Sąd odnosił się do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, ewentualnie do zdarzenia w postaci powstania tego prawa poprzez wpis do księgi wieczystej. WSA w Warszawie w uzasadnieniu powyższego wyroku nie utożsamił ustanowienia użytkowania wieczystego z wydaniem, w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia Sąd zwraca uwagę, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. błędnie odczytał ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2236/11 i w związku z tym wadliwie uznał, że istnienie na spornym gruncie trwałego zarządu uniemożliwia wydanie przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uwzględniającej wniosek dekretowy z dnia 21 grudnia 1948 r. Wojewoda [...] nie miał zatem podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa.

Poza tym nie można się zgodzić z Wojewodą [...], że Prezydent W. wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. naruszył przepis postępowania – art. 153 Ppsa, skoro przepis ten ma charakter przepisu prawamaterialnego, a w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej nie istniał prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/11. Nie można uznać, że powodem zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa mógł być brak uznania trwałego zarządcy przedmiotowego gruntu Zarządu [...] MSWiA za stronę postępowania dekretowego. Pomijając to, że posiadanie przez określony podmiot statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa jest instytucją o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym, trzeba wskazać, że Prezydent W. wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nie wykluczył trwałego zarządcy gruntu z kręgu stron tego postępowania, ponieważ swą decyzję doręczył Zarządowi [...] MSWiA w dniu [...] marca 2011 r.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o kwestię doręczenia zaskarżonej decyzji "do wiadomości" osobom fizycznym wskazanym w pkt 1-18 Sąd podziela stanowisko J.K., że wymienione w tych punktach osoby nie miały statusu strony postępowania o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, E.B., A.F. i J.K. prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej obecną działkę nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Podmioty wskazane w pkt 1-18 nie legitymują się bowiem w stosunku do przedmiotowego gruntu żadnym prawem rzeczowym, w szczególności odrębną własnością lokali znajdujących się w budynku mieszkaniowym posadowionym na spornym gruncie i udziałami w prawie własności lub prawie użytkowania wieczystego gruntu. Budynek ten zamieszkują bowiem emeryci, renciści wojskowi i resortu spraw wewnętrznych oraz członkowie ich rodzin, posiadający uprawnienia do kwater służbowych przyznanych decyzją administracyjną (pismo Zarządu [...] MSWiA z dnia 5 maja 2010 r. i z dnia 26 sierpnia 2010 r.). Przydział lokalu do zamieszkania o charakterze administracyjnoprawnym świadczy jedynie o tym, że osoby zamieszkujące lokale w budynku przy ul. [...] mają w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do bycia stroną postępowania dekretowego w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem, że na skutek wydania decyzji o przyznaniu, w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, prawa użytkowania wieczystego, wygasają prawa do kwater służbowych ustanowione na podstawie decyzji administracyjnych o ich przydziale. Wobec tego Wojewoda [...] nie miał obowiązku doręczania zaskarżonej decyzji osobom nie będącym stronami postępowania dekretowego, zwłaszcza, że odwołanie wniesione przez Zarząd [...] MSWiA nie dotyczyło rozstrzygnięcia zawartego w pkt III decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. Sąd zwraca uwagę, że uchybienie Wojewody [...] nie miało charakteru kwalifikowanego naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, ponieważ organ odwoławczy nie orzekał w zaskarżonej decyzji o prawach osób zamieszkujących kwatery służbowe. Naruszenie to polegało na błędnym uznaniu przez organ odwoławczy osób wymienionych w pkt 1-18 jako stron-adresatów zaskarżonej decyzji i w istocie sprowadzało się do naruszenia art. [...] w zw. z art. 28 Kpa, nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] rozpozna odwołanie Zarządu [...] MSW, mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).