Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 59/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 792/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Z. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 792/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Z., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prokurator Rejonowy w S. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Z.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1523, dalej: "u.o.a.n."), oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g."), poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa P., pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno – abstrakcyjnym. Ponadto, Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm., dalej: "u.o.z."), gdyż w § 8 Programu nie wskazano podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegu usypiania ślepych miotów.

W świetle tych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę Prokurator stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno – konkretnym charakterze. Zdaniem skarżącego, obok postanowień indywidualno – konkretnych zawiera ona również postanowienia o charakterze generalno – abstrakcyjnym, np. § 7 ust. 2 stanowi o współpracy z organizacjami społecznymi, a § 8 Programu mówi o lekarzach weterynarii. W konsekwencji, abstrakcyjność (wielokrotność zastosowania) połączona z generalnym charakterem jest wręcz wpisana w istotę programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Jednocześnie zawiera on szereg konkretnych jednostkowych uregulowań skierowanych do jednoznacznie określonych podmiotów. Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno – abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc wiec pod uwagę materię Programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W opinii Prokuratora, skoro materia Programu przesądza o tym, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego to podlegała ona obowiązkowi ogłoszenia. Tymczasem zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego skutkiem jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów u.o.z. Prokurator wskazał, że w § 8 Programu nie skonkretyzowano podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów usypiania ślepych miotów. W orzecznictwie wskazuje się, że przedmiotowy program powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ samorządu zauważył, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, albowiem nie jest to akt powszechny, generalny i abstrakcyjny. Nie prowadzi do powstania po stronie obywateli jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków oraz nie wyznacza ich sytuacji prawnej. Jest to wyłącznie akt o charakterze planistycznym, z elementami samoorganizacji jednostki samorządu terytorialnego. Treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne gminy. W odniesieniu do kwestionowanej uchwały nie sposób ustalić, aby wynikały z takiego aktu jakiekolwiek normy dla ogółu, rozumiane jako reguły postępowania o charakterze powinnościom. W ocenie organu wskazane w skardze zapisy § 7 ust. 2 i § 8 Programu nie zawierają postanowień adresowanych do podmiotów w nim wskazanych. W szczególności § 7 ust. 2 nie sposób analizować w oderwaniu od § 2 i § 12 Programu, gdyż dopiero wtedy jasne jest, że ww. norma skierowana jest wyłącznie do Gminy. Także § 8 Programu nie jest adresowany do nieokreślonego kręgu podmiotów, lecz wskazuje jedynie, w jaki sposób działać mają wykonawcy Programu, o których mowa w § 2. Tok rozumowania Prokuratora zdaje się zaś błędnie sugerować, że ujęcie w treści aktu danego podmiotu, wspomnienie o nim, implikuje w każdym wypadku wniosek, że akt ten zawiera normy skierowane do tego podmiotu.

Organ stwierdził także, że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów u.o.z. wskazując, że są one wewnętrznie sprzeczne z pierwszym zarzutem skargi. Z jednej bowiem strony Prokurator twierdzi, że § 8 Programu skierowany jest do lekarzy weterynarii, zaś z drugiej zarzuca niewskazanie podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów usypiania ślepych miotów. Niezależnie od tego Rada stanęła na stanowisku, że określenie w § 2 Programu podmiotów będących jego wykonawcami, w powiązaniu z treścią § 8, nie pozostawia wątpliwości, że za realizację zadań związanych z usypianiem ślepych miotów odpowiadać będą wykonawcy programu, którzy będą te czynności zlecać lekarzowi weterynarii. Ponadto, organ wskazał, że o ile art. 11a usta. 2 pkt 7 u.o.z. wskazuje na konieczność precyzyjnego, "imiennego" wskazania gospodarstwa rolnego, które ma zapewnić miejsca dla zwierząt gospodarskich, to pkt 6 tego przepisu nie przewiduje podobnego wymagania w odniesieniu do usypiania ślepych miotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Następnie przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Gmina ma zatem kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8).

Zdaniem Sądu, w tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć sporną kwestię, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego czy podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych.

Orzecznictwo nie jest co do tego jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, LEX nr 2066405; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 725/17, LEX nr 2334602; z dnia 17 października 2017 r., II OSK 268/16, LEX nr 2406444.

Przedmiotowy program jest, według NSA, aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w u.o.z. jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno – abstraktyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według stanowiska Sądu, nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno – konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4 z 2012 r., s. 44).

Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i m.in. oddać zwierzę do właściwego schroniska, zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii czy też zgłosić się po suchą karmę dla wolno żyjących kotów. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 674/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów.

Sąd podkreślił, że nie może umknąć uwadze, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Jak zwraca się uwagę w przywołanych wyrokach NSA, w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z.

Sąd podzielił też pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 51/18 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) co do tego, że treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi.

W ocenie Sądu, okoliczność, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławiane bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, dokarmianie wolno żyjących kotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Postanowienia uchwały regulujące powyższe kwestie zawierają bowiem wypowiedzi skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów w celu wskazania im określonego sposobu zachowania w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Taki charakter ma też przepis § 5 ust. 1 lit. a) załącznika do uchwały, w którym stwierdzono, że interwencyjne odławianie bezdomnych zwierząt następuje w przypadkach niecierpiących zwłoki przez schronisko dla zwierząt. W przepisie tym uprawniono obywateli do dokonywania zgłoszeń (interwencji) w razie istnienia potrzeby odławiania bezdomnych zwierząt. Uprawnienie to adresowane jest generalnie do wszystkich mieszkańców gminy i osób przebywających na jej terenie, a jego korelatem jest obowiązek gminy (schroniska dla zwierząt) do określonego zachowania we wskazanych okolicznościach. Wynika z niego bowiem stały obowiązek organu do wyłapywania bezdomnych zwierząt na interwencję obywateli.

Według Sądu, z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być – jako akt prawa miejscowego – zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

Orzeczenia sądów administracyjnych, w którym stwierdzono, że uchwała przyjmująca program nie jest aktem prawa miejscowego, wskazują tylko jeden z kierunków prezentowanych w judykaturze odnośnie do charakteru prawnego przedmiotowego programu. Sąd wojewódzki w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się natomiast ku odmiennemu postrzeganiu charakteru prawnego tego typu uchwał, podzielając stanowisko skarżącego Prokuratora.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd zauważył, że przepis art. 11a u.o.z. statuuje obowiązek organów gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także określa materię, jaką program ten winien obejmować. Zakres programu został przez ustawodawcę wyszczególniony w ust. 2 omawianego przepisu, a także dodatkowo w ust. 3, ust. 3a i ust. 5, których treść przytoczono wyżej w uzasadnieniu. Z kolei w ust. 4 wskazano, że realizacja części zadań określonych w ust. 2, tj. w zakresie pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Według Sądu, z tego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. Przy czym obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, co też znalazło wyraz w zaskarżonej uchwale.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ponadto, powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z.

W skardze zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania w § 8 załącznika do uchwały podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów usypiania ślepych miotów.

W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Z treści kwestionowanego zapisu uchwały wynika, że służy on realizacji ustanowionego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. obowiązku usypiania ślepych miotów. W § 8 ust. 1 załącznika do uchwały przewidziano, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w lecznicy dla zwierząt lub w schronisku dla zwierząt w gabinecie weterynaryjnym. W § 2 załącznika do uchwały wskazano wykonawców programu, którymi m.in. jest schronisko dla zwierząt, zindywidualizowane w § 1a załącznika do uchwały. W świetle przywołanych regulacji Sąd nie ma wątpliwości, że w uchwale w sposób dostateczny i pozostający w ramach upoważnienia ustawowego wskazano podmiot zobowiązany do realizacji zadań z zakresu usypiania ślepych miotów.

W ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. rada gminy zobowiązana jest m.in. "w szczególności" do usypiania ślepych miotów. Ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek o charakterze ogólnym z zakresu usypiania ślepych miotów, pozostawiając już sposób jego realizacji uznaniu gminy. Nie zobowiązał bowiem do wskazania konkretnego lekarza weterynarii, który miałby te zabiegi wykonywać.

W ocenie Sądu, skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania podmiotów zobowiązanych do usypiania ślepych miotów, nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Sąd, kontrolując całokształt postanowień uchwały dostrzegł, że umieszczając w § 1a lit. c)-g) załącznika do uchwały definicje terminów: "schronisko dla zwierząt", "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "zwierzęta gospodarskie" oraz "zwierzęta wolnożyjące", rada gminy naruszyła art. 11a ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.o.z. przekraczając upoważnienie ustawowe. Wynikający z powyższych przepisów zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej programu nie obejmuje bowiem uprawnienia do formułowania jakichkolwiek definicji pojęć na potrzeby programu. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w programie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według stanowiska Sądu kontrola sądowa zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wykazała innych naruszeń, które podlegałyby uwzględnieniu z urzędu. Niemniej jednak, stwierdzone naruszenie w zakresie braku publikacji we właściwym dzienniku wojewódzkim kwestionowanego aktu prawa miejscowego, jakim jest, w ocenie Sądu, gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, oraz przekroczenie kompetencji ustawowych w zakresie § 1a lit. c)-g) załącznika do uchwały powoduje, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) t.j. art. 147 § 1 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym zastosowaniu powołanego przepisu w wyniku przyjęcia, iż wydana na podstawie art. na ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j, Dz. U. z 2019 r. poz. 122 dalej skrótowo jako "u.o.z.,") zaskarżona uchwała posiada charakter aktu prawa miejscowego, a w związku z tym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P., a tym samym naruszone zostały dyspozycje art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296, dalej skrótowo jako "u.o.a.n."), podczas gdy uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, ani nawet charakteru aktu normatywnego, a w' związku z tym nie wymaga spełnienia wymogów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

II. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt, 2 p.p.s.a.) t.j. art. 147 § 1 p.p.s.a, w związku z art. 11a ust. 2, ust. 3 i 3a u.o.z., które miało istotny wypływ na wynik sprawy, polegające na błędnym zastosowaniu powołanego przepisu w wyniku przyjęcia, iż zaskarżona uchwała wprowadzając definicje pojęć przekroczyła granice upoważnienia ustawowego określone w art. 11 ust, 2, ust. 3 i 3a u.o.z,, podczas gdy zaskarżona uchwała nie wprowadza nowych definicji pojęć ustawowych oraz ich nie powtarza, a jedynie odsyła do odpowiednich przepisów ustawy.

III. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), polegające na zastosowaniu art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g, pomimo, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób uznać jakoby zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji - bezpodstawnie stwierdzenie nieważności uchwały, na podstawie art. 147 ust, 1 p.p.s.a.

a w przypadku nieuznania przez Sąd zasadności zarzutu opisanego wyżej zarzucono:

IV. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), polegające na b zastosowaniu art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy dla zapewnienia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności jedynie tych jej postanowień, które naruszały prawo, a w konsekwencji bezpodstawnie stwierdzenie nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego Prokuratora na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów kasacyjnego, z uwzględnieniem zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 147 § 1 p.p.s.a., nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany w omawianych zarzutach.

Nie narusza wyrok sądu wojewódzkiego przepisów art. 11a ust. 2, 3 i 3a u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię odnośnie przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, gdy idzie o zakres definiowania w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale, oznaczonych pojęć, już zdefiniowanych w przepisach prawa u.o.z. Skoro część z tych pojęć została już zdefiniowana w samej u.o.z., zbędne było tworzenie nowych pojęć na użytek zaskarżonej uchwały lub powtarzania w istocie tych pojęć w ślad za ustawodawcą. Podejmując zatem akt niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Nie zasługuje nadto na uwzględnienie stanowisko skarżącej, iż powtórzenie w tekście uchwały przepisu ustawowego nie powoduje nieważności uchwały. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Zatem WSA w Gdańsku prawidłowo przyjął, że przekroczeniem ustawowej delegacji z art. 11a ust. 2 u.o.z. było definiowanie w Programie oznaczonych pojęć – "zwierzęcia domowego", "zwierzęcia bezdomnego", "zwierzęcia gospodarskiego" i "zwierzęcia wolnożyjącego" czy "schroniska dla zwierząt".

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Z. jest aktem prawa miejscowego.

Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela jednolite obecnie stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 249/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2040/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3758/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 661/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1503/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, źródło CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno - konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Zatem wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, źródło CBOSA).

W załączniku zaskarżonej uchwały wprost nakłada się obowiązki na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego - w § 3 i w § 5 ust. 2 w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, w § 6 ust. 1 - 3 w zakresie sterylizacji albo kastracji, § 10 w zakresie opieki nad zwierzętami biorącymi udział w wypadkach drogowych, § 8 ust. 1-2 w zakresie usypiania ślepych miotów.

Z uwagi na powyższe, uznać należy, że zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach abstrakcyjnie określonych podmiotów, jak również konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.

W myśl art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Zatem brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. W konsekwencji, uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.