Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 741/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję własną organu z dnia 20 maja 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na działce nr [...] w G.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia z dnia 26 września 2007 r. Prezydent Miasta ustalił, na wniosek A. G., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] położonej w G. przy ul. Z. W warunkach i wymaganiach kształtowania ładu przestrzennego (pkt 1 sentencji) ustalono: linie zabudowy od granicy z ul. Z. i K. S. - nie ustala się (z zastrzeżeniem spełnienia warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych); wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki - max. 0,35; szerokość elewacji frontowej - nie ustala się (z zastrzeżeniem spełnienia warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - nie ustala się; geometria dachu - przekrycie dachem spadzistym, kąt nachylenia połaci - minimum nie ustala się, max. 45°; układ połaci - nie ustala się; dopuszczalna wysokość zabudowy max. 10 m do kalenicy głównej; usytuowanie kalenicy głównej w stosunku do ulicy - nie ustala się. W pkt 2 sentencji ustalono warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; w pkt 3 wskazano, że inwestycji nie dotyczą ustalenia w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; w pkt 4 zawarto ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; w pkt 5 ustalono wymagania dotyczące interesów osób trzecich, w pkt 6 wskazano przepisy szczególne, które mają zastosowanie przy projektowaniu i realizacji inwestycji, w pkt 7 ustalono wymagane uzgodnienia i opinie do projektu budowlanego. Do decyzji dołączono wynik analizy funkcji i zagospodarowania terenu w zakresie uwarunkowań wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz załącznik graficzny w postaci kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500 z naniesionymi granicami terenu inwestycji i granicami obszaru analizowanego. Decyzja z dnia 26 września 2007 r. została przeniesiona na D. G. na podstawie decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r.

W dniu 18 stycznia 2019 r. L. S., współwłaścicielka działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji (działką nr [...]), wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawczyni wskazała, że dla inwestycji na działce nr [...] w decyzji nie ustalono linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, układu połaci i usytuowania kalenicy w stosunku do ulicy. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono powodów odstąpienia od określenia istotnych parametrów zabudowy działki nr [...], co jest niezgodne z art. 107 k.p.a., a decyzja wprowadza zupełną dowolność zabudowy tej działki. Według wnioskodawczyni decyzja narusza w sposób rażący przepisy § 1, § 4, § 6 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy stanowiącej podstawę ustalenia warunków zabudowy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności, zatem można było w oparciu o tę zabudowę wyznaczyć brakujące parametry. W toku postępowania w piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r., wniosek poparł M. S., współwłaściciel działki nr [...], wnosząc o uznanie go za stronę postępowania i wskazując, że Prezydent Miasta nie ustalił w kwestionowanej decyzji podstawowych warunków takich jak: linia zabudowy, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, układ połaci dachu i usytuowanie kalenicy w stosunku do drogi. Narusza to rażąco przepisy rozporządzenia wykonawczego. Parametry te można było ustalić, co wynika z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki [...] w 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] położonej w G. przy ul. Z. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wskazało m.in., że kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie analiza będąca głównym dowodem w sprawie zbyt ogólnikowo, wręcz niedbale, rozstrzygają kwestię ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, a nawet geometrii dachu. Decyzja i analiza odsyłają w tej mierze głównie do warunków wynikających z przepisów szczególnych, co nie powinno mieć miejsca, a wysokość zabudowy wynika głównie z ustalenia wysokości do kalenicy głównej. Takie rozstrzygnięcie stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia, jednak naruszeniu temu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dają swobodę organowi przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy. Skoro przy ustalaniu parametrów organ może działać z pewnym marginesem swobody, to rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, które polega na ustaleniu niektórych parametrów nowej zabudowy w sposób ogólnikowy, niepełny lub poprzez odesłanie do przepisów szczególnych regulujących np. odległość budynku od granic działki lub od drogi publicznej, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Takie rozstrzygnięcie oparte na ocenie wynikającej z treści przepisu materialnego nie zostało bowiem podjęte wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, którego granice są nieostre.

Podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy nie może też stanowić, zdaniem Kolegium, wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa i pozostałych warunków wydania decyzji, wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z licznymi uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego, może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem ex tunc. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W konsekwencji z rażącym naruszeniem prawa można by mieć do czynienia w sytuacji wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyby z wyników analizy wynikało w sposób jednoznaczny, że planowana zabudowa nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, a taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie.

Z kolei nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu 7 lipca 2017 r. Kolegium uzasadniło tym, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzeć sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi i nie ma w nim proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. Przeprowadzenie dowodu z decyzji wydanej 10 lat po wydaniu decyzji kontrolowanej, nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu z uwagi na wskazane zasady.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli L. S. oraz M. S., według których decyzja Kolegium z dnia 20 maja 2019 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro rozporządzenie nakłada na organ administracji obowiązek dokładnego określenia parametrów zabudowy działki (w oparciu o przeprowadzoną analizę parametrów zabudowy działek sąsiednich, w prawidłowo określonym obszarze analizowanym), a w decyzji w większości nie ustala się parametrów zabudowy i wprowadza właściwie całkowitą dowolność zabudowy, to nie można mówić, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia. Decyzja rażąco narusza także § 3 rozporządzenia, ponieważ z części tekstowej załącznika do decyzji wyników analizy wynika jednoznacznie, że z rażącym naruszeniem tego przepisu wyznaczono granice obszaru analizowanego. Decyzja została wydana także z rażącym naruszeniem art. 107 k.p.a., bowiem nie powołano konkretnej podstawy prawnej, która pozwalałaby na odstąpienie od przepisów prawa. Działka nr [...] znajduje się w obszarze będącym pod ścisłym nadzorem konserwatora zabytków, a zatem powinno być dokonane uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z konserwatorem zabytków, czego nie uczyniono. Dodatkowo w samej decyzji w ustaleniach dotyczących dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury błędnie wskazano - "nie dotyczy". Powyższe wskazuje na rażące naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 59, art. 60 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia 7 października 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 20 maja 2019 r. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył granice obszaru analizowanego oraz przeprowadził analizę, choć treść części graficznej i tekstowej analizy jest niespójna. Analiza urbanistyczna, na podstawie której została wydana kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy, została sporządzona niestarannie, w szczególności w zakresie ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy. W analizie urbanistycznej zamiast ustalenia konkretnych parametrów oraz cech nowej zabudowy, powołano się na warunki wynikające z przepisów odrębnych. Jednak kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją analizy urbanistycznej, w ocenie Kolegium, nie można uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo istotnych uchybień warunki nowej zabudowy zostały ustalone, choć przez odwołanie się do przepisów odrębnych, takich jak przepisy ustawy o drogach publicznych (odległość zabudowy od granicy drogi) w celu ustalenia linii zabudowy, przepisy prawa budowlanego dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotny wpływ na ukształtowanie nowej zabudowy miał szczególny, trójkątny kształt działki budowlanej, który zdeterminował wielkość planowanego budynku w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku. Odnośnie wysokości zabudowy ustalono - "dopuszczalna wysokość zabudowy - max. 10m do kalenicy głównej". Zatem choć nie ustalono konkretnej wysokości zabudowy ani nie ustalono przedziału, w jakim powinna zawierać się wysokość nowej zabudowy, to ustalono maksymalną wysokość zabudowy. Fakt, iż sporządzona w sprawie analiza jest bardzo ogólna i lakoniczna nie stanowi, zdaniem Kolegium, wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Zatem sama oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nie można stwierdzić, że skutki, jakie wywołała kwestionowana decyzja są nie do zaakceptowania w państwie prawa, ponieważ na podstawie decyzji o warunkach zabudowy została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o parametrach zgodnych z zabudową występującą w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się również do stanowiska strony postępowania – D. G., wyrażonego w piśmie z dnia 15 września 2019 r.

M. S. wnosząc w skardze o uchylenie obu decyzji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 26 września 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów § 1, § 3, § 4, § 6 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro rozporządzenie nakłada na organ administracji obowiązek dokładnego określenia parametrów zabudowy działki w oparciu o przeprowadzoną analizę parametrów zabudowy sąsiednich działek w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym, a w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy działki [...] w większości nie ustalono wprowadzając właściwie całkowitą dowolność zabudowy, to nie można mówić o tym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia. Kolegium nie odniosło się, zdaniem skarżącego, do wszystkich jego zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, który określono zaledwie na 50 m od obiektu, podczas gdy rozporządzenie stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skoro szerokość frontu działki ma kilkadziesiąt metrów (a dokonujący analizy nie określił w ogóle szerokości frontu działki, zupełnie nie wiadomo, ile on wynosi), to granice obszaru analizy nie powinny ograniczać się do zaledwie 50 m "od obiektu", a być zdecydowanie większe, niż trzykrotność kilkudziesięciu metrów - szerokości frontu działki.

Według skarżącego Kolegium nie odniosło się także do zarzutu, że działka [...] znajduje się na obszarze będącym pod ścisłym nadzorem konserwatora zabytków, a zatem przed ustaleniem warunków zabudowy powinno zostać także wykonane uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z konserwatorem zabytków. Przepisu tego ani nie powołano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia decyzji z 26 września 2007 r., ani nie wyjaśniono w uzasadnieniu powodów zaniechania dokonania uzgodnień z konserwatorem, przy czym dodatkowo w samej decyzji o warunkach zabudowy, w ustaleniach dotyczących dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, błędnie wskazano – "nie dotyczy". Zdaniem skarżącego Kolegium nie ustosunkowało się także do zarzutów, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy ustawa w swej treści nie zawierała i nie zawiera art. 78 ust. 4, a zatem decyzja została wydana na nieistniejącej podstawie prawnej, oraz że Prezydent Miasta wydał decyzję o warunkach zabudowy de facto bez podstawy prawnej, skoro decyzja Prezydenta Miasta w rażący sposób narusza art. 107 k.p.a. poprze to, że w rozstrzygnięciu nie powołano konkretnej podstawy prawnej, która pozwalałaby na odstąpienie (nieustalenie) istotnych parametrów zabudowy działki [...], zaś w samym uzasadnieniu tej decyzji nie wyjaśniono także przepisów prawa, które pozwalałyby na tego rodzaju odstąpienie.

Skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia 26 września 2007 r. nie jest podstawą żadnego pozwolenia na budowę, w oparciu o które jakakolwiek część działki nr [...] zostałaby zabudowana. Właścicielka działki – D. G., w miejsce tej decyzji, w 2017 r. uzyskała inną, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, która stosownie do obowiązujących przepisów określa parametry zabudowy działki [...] (decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia 7 lipca 2017 r. wydana w sprawie [...]). D. G. w dniu 28 sierpnia 2018 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia 26 września 2007 r. uzyskała decyzję Prezydenta Miasta o sygnaturze [...], która dotyczyła pozwolenia na budowę na działce [...], ale D. G. w dniu 10 kwietnia 2019 r. zrezygnowała z tego pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a., a nadto Wojewoda decyzją z dnia 29 maja 2019 r. stwierdził nieważność pierwotnego pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazano, że:

- załącznik graficzny analizy wskazuje, iż obszar analizowany był szerszy niż 50 metrów,

- przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają "inny sposób" ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy, gdy to wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu postanowień § 1, § 3, § 4, § 6 - § 9, gdy postanowienia samego rozporządzenia dopuszczają inny sposób ustalenia poszczególnych parametrów, gdy to wynika z analizy. Fakt, iż sporządzona w sprawie analiza jest bardzo ogólna i lakoniczna nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- odnośnie kwestii braku uzgodnienia decyzji z konserwatorem zabytków, Kolegium wskazało, że nie jest to przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, lecz wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.,

- bezzasadny jest zarzut wydania decyzji o warunkach zabudowy bez podstawy prawnej, nie można bowiem utożsamiać braku wymienienia podstawy prawnej w treści decyzji z brakiem podstawy prawnej. Podstawa prawna do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej,

- przyznano, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jednak nie przesądza to o wadliwości decyzji, w szczególności nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2020 r. uczestniczka postępowania D G wniosła o oddalenie skargi przytaczając szeroką argumentację przemawiającą za brakiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 26 września 2007 r., tożsamą z przedstawioną w toku postępowania administracyjnego w piśmie z dnia 15 września 2019 r. Uczestniczka postępowania zwróciła uwagę na upływ 10 lat od dnia wydania wskazanej decyzji, co zgodnie z wykładnią prokonstytucyjną art. 156 § 2 k.p.a., stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności. Podkreśliła również, że przeciwko stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji przemawia brak wywoływania przez nią negatywnych skutków gospodarczo – społecznych. Uczestniczka podważyła również przymiot skarżącego M S jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oceniając złożony przez niego wniosek inicjujący postępowanie w sprawie nieważności jako nadużycie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2007 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w G. przy ul. Z., na działce nr [...], obr. [...].

Postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji zainicjowała L. S. – współwłaścicielka działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowaną, do której przystąpił skarżący M. S. – współwłaściciel. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności wnioskodawcy wskazali wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. twierdząc, że rażące naruszenie prawa polegało w tym przypadku na braku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy na działce nr [...], szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, układu połaci dachowych oraz usytuowania kalenicy głównej. Wskazali, że w tym zakresie decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Sąd podzielił w niniejszej sprawie stanowisko organu, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa, na którą powołuje się skarżący. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Na wstępie należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tym różni się od trybu zwykłego postępowania administracyjnego, że

organ bada w nim jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu przyznano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nałożenia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989/1/50).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy jest możliwe m.in. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uszczegółowieniem tego przepisu jest wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie.

Na podstawie powołanych wyżej przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, sporządzona została w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zwana analizą urbanistyczną. Co istotne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 600/09). Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., II OSK 1637/10 oraz z 25 czerwca 2019 r., II OSK 1517/18,dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie Kolegium słusznie uznało, że planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. W sposób obrazowy w części graficznej analizy przedstawiono rozkład funkcji w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dominującą na tym terenie jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, o parametrach nieodbiegających rażąco od parametrów planowanej zabudowy, co potwierdza przedłożona do akt sprawy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na działce nr [...]. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu wspomnianej zasady dobrego sąsiedztwa i zaburzeniu ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie planowanej zabudowy. Wobec tego ujawnione nieprawidłowości w zakresie zastosowania przepisów rozporządzenia przy określeniu linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, układu połaci dachowych oraz usytuowania kalenicy głównej w stosunku do ulicy nie mogły zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo.

W pierwszej kolejności Sąd zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku możliwości zakwalifikowania niespójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy urbanistycznej w zakresie wyznaczonego obszaru analizowanego jako rażącego naruszenia prawa. W części tekstowej wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony wokół działki w odległości 50 m, czyli w najmniejszej odległości dopuszczalnej zgodnie z rozporządzeniem. Tymczasem z części granicznej analizy wynika, że obszar analizowany wyznaczono w każdym kierunku wokół działki w odległości 100 m. Przy tym z analizy nie wynika, aby podstawą ustalenia obszaru analizowanego była szerokość frontu działki nr [...], tak jak tego wymaga § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wskazane rozbieżności i uchybienia przepisom § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nie mogły jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważność decyzji ustalającej te warunki na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza w kontekście tego, że wyznaczenie tego obszaru ponad minimalną odległość 50 m jest dopuszczalne w związku z zawartym w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowaniem "w odległości nie mniejszej". Ponadto, analiza działek znajdujących się w obszarze wyznaczonym w odległości 100 m zabudowanych budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi wskazuje, że miały one zasadniczy wpływ na treść decyzji stanowiąc uzasadnienie dla stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z zastaną funkcją zabudowy. W tej sytuacji wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób prawidłowy nie doprowadziłoby do wydania decyzji innej treści, skoro sąsiedztwo oddalone o 50 m i 100 m potwierdza kontynuację funkcji, stanowiąc wystarczający wzór dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy.

Zdaniem Sądu, uchylenie się organu od określenia w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii nowej zabudowy od strony dróg - ul. K. S. i Z. i poprzestanie wyłącznie na stwierdzeniu, że linia ta winna być wyznaczona zgodnie z warunkami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg, oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budynków, nie stanowi rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia. Wskazać należy, że obowiązującą linię zabudowy określa się według zasad wynikających z § 4 rozporządzenia, z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia, w którym dopuszczono inny sposób wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy – niż ten ustalony według zasad z § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Skoro zatem sam ustawodawca przewiduje możliwość odstępstwa od ustalonych w rozporządzeniu zasad określenia obowiązującej linii zabudowy, to sposobu przyjętego w przedmiotowej analizie nie można uznać za rażąco naruszającego prawo pomimo tego, że nie spełnia wymogów z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Przy tym wyjaśnić należy, że ustalenie linii zabudowy od frontu działki, a więc od tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Wobec tego odwołanie się, w celu prawidłowego wytyczenia linii zabudowy, do wymogów zawartych w regulacjach prawnych dotyczących dróg publicznych, prowadzi do realizacji celu założonego przez ustawodawcę i nie przeczy porządkowi prawnemu. Tym samym nie sposób doszukiwać się w tym zakresie rażącego naruszenia § 4 rozporządzenia. Wyznaczenie tej linii oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Natomiast prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. wyrok NSA z 23.06.2010 r., II OSK 1025/09, LEX nr 706910).

Podobnie, braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy konkretnego parametru szerokości elewacji frontowej, a poprzestanie jedynie na odesłaniu do przepisów odrębnych, tj. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, nie można było potraktować jako uchybienia wypełniającego przesłankę rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie, tak wyznaczony parametr szerokości elewacji frontowej nie odpowiada normie § 6 ust. 1 rozporządzenia, która stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak nie można pominąć regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W sytuacji, w której sam przepis § 6 rozporządzenia przewiduje w ust. 2 odstępstwo od zasady wyznaczania szerokości elewacji frontowej określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, to naruszenie tej zasady w sposób, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie może być uznany za rażąco naruszający prawo. Nie bez wpływu na ocenę wagi powyższego uchybienia pozostaje specyficzne ukształtowanie działki nr [...], której trójkątny kształt determinował umiejscowienie zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej, która w tych warunkach będzie miała charakter wynikowy.

Tego rodzaju uchybienie mogłoby podlegać usunięciu w trybie postępowania zwykłego, w administracyjnym toku instancji, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym, które nie jest właściwym forum do rozpoznawania zarzutów merytorycznych właściwych dla etapu postępowania zwykłego o wydanie decyzji. Tego rodzaju uchybienie nie dyskwalifikuje decyzji o warunkach zabudowy w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Niewątpliwa niestaranność w określeniu wskazanych wyżej parametrów choć oczywista, nie mogła zaważyć na bycie prawnym całej decyzji, albowiem określone w ten sposób parametry zabudowy nie mogą doprowadzić do powstania zabudowy naruszającej ład przestrzenny na wskazanym obszarze.

W decyzji o warunkach zabudowy nie ustalono również w sposób wyraźny wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z wymogami § 7 rozporządzenia. Co do zasady wysokość tą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość ta przebiega na działkach sąsiednich tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). W tym przypadku również przewidziano możliwość wyznaczenia wysokości w inny sposób niż wyżej wskazany, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 4). W sporządzonej analizie i decyzji, pomimo braku ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, określono jednak dwa parametry, których zestawienie umożliwia pośrednio określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a mianowicie wysokość zabudowy oraz kąt nachylenia połaci dachowych. Przy tym, jak potwierdzają wyniki analizy, wielkość tych dwóch ostatnich parametrów jest odzwierciedleniem wysokości zabudowy oraz form dachów występujących w obszarze analizowanym.

Spośród parametrów składających się na geometrię dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, w decyzji o warunkach zabudowy ustalono kąt nachylenia połaci dachowych przy spadzistej formie dachu oraz wysokość do kalenicy głównej, kierując się w tym zakresie parametrami występującymi w obszarze analizowanym. Pominięto natomiast określenie układu połaci dachowych oraz usytuowania kalenicy głównej w stosunku do ulicy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z całokształtu regulacji odnoszącej się do ustalania dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy geometrii dachu dla nowej zabudowy wynika, że chodzi zasadniczo o analizę urbanistyczną tego elementu występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takiego rozwiązania, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny. Użycie określenia "odpowiednio" oznacza w orzecznictwie i w doktrynie, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011). Sporządzona w sprawie weryfikowanych warunków zabudowy analiza urbanistyczna potwierdza, że parametry geometrii dachu dla nowej zabudowy stanowią odzwierciedlenie geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, a możliwość odpowiedniego zastosowania tych wzorców uzasadnia tezę, że w braku określenia układu połaci dachowych oraz usytuowania kalenicy głównej w stosunku do ulicy nie można upatrywać wad kwalifikowanych podważających byt prawny całej decyzji.

W ocenie Sądu, z ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych nie wynika, ażeby stwierdzone i niewątpliwe wady decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na działce nr [...] prowadziły do takich skutków społeczno – gospodarczych, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności. Decyzja ta potwierdziła dopuszczalność, z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, realizacji na działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wpisującej się w dominującą w terenie analizowanym funkcję zastaną budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i nieodbiegającą parametrami architektoniczno – urbanistycznymi od wzorców z obszaru analizowanego. Powyższą tezę potwierdza wydana, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 września 2007 r., decyzja Prezydenta Miasta z dnia 10 kwietnia 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w G. Przy tym prawdziwości powyższej tezy nie podważa stwierdzenie nieważności wskazanego pozwolenia na budowę na podstawie decyzji Wojewody z dnia 29 maja 2019 r., którego powodem był brak przedłożenia wraz z projektem budowlanym decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającej na prowadzenie robót budowalnych na wskazanym obszarze, który jest objęty wpisem do rejestru zabytków nieruchomych województwa na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 października 1947 r. jako układ urbanistyczny miasta G. w obrębie nowożytnych fortyfikacji.

Kontynuując wątek ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], wyjaśnić należy, że okoliczność braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się za oczywistą niedopuszczalnością traktowania zdefiniowanej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania, jednocześnie jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 957/17, LEX nr 2457683).

W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie prowadzi do wniosku, aby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić. Planowany budynek jednorodzinny kontynuuje funkcję zastaną na analizowanym obszarze, na którym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, również w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowanej. Strona skarżąca nie wykazała, ani chociażby nie uprawdopodobniała, aby ustalenia powyższe były błędne. Skoro w ramach postępowania nieważnościowego badane jest czy doszło do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów, musi to być takie naruszenie, które jest w normie prawnej tak wskazane, że nie jest dopuszczalne żadne odstępstwo. Tymczasem w przywoływanym wielokrotnie już rozporządzeniu odstępstwa są wprowadzane, co ma znaczenie dla ustalania czy doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie ustalenia wskaźników zabudowy.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń uczestniczki postępowania – D. G. co do interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niewątpliwie, właściciele działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowaną brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej decyzji, co oznacza, że skarżący jako współwłaściciel tej działki miał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do kwestionowania jej w postępowaniu nadzwyczajnym. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Natomiast awizowana przez wskazaną uczestniczkę postępowania kwestia przedawnienia orzekania o nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, w sytuacji w której nie stwierdzono takiego naruszenia w niniejszej sprawie, nie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, choć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualny pozostaje pogląd, zgodnie z którym uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie braku podstawy prawnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Choć nie wszystkie wskazane w podstawie prawnej decyzji przepisy u.p.z.p. stanowiły rzeczywistą podstawę rozstrzygnięcia, w tym art. 78 ust. 4, to nie ma wątpliwości, że pozostałe wskazane przepisy w dacie orzekania o warunkach zabudowy obowiązywały i zostały przez orzekający organ zastosowane. Brak odniesienia się do wskazanych zarzutów przez organ odwoławczy pomimo tego, ze stanowi uchybienie procesowe, to jednak pozostaje bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.