Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 861/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7, § 8, § 14
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.846.91.2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 861/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 27 kwietnia 2022 roku nr SKO.401.ZP 846.91.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, po rozpoznaniu odwołania F. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 21 lutego 2022 roku nr UGG116730.87.2021 ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Jak wynika z akt sprawy, na skutek wniosku R. i E. K., Prezydenta Miasta [...] decyzją z 21 lutego 2022 roku nr UGG116730.87.2021 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu Prezydent, po przeprowadzeniu analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), stwierdził, że:

- inwestycja nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne;

- teren inwestycji nie podlega specjalnym warunkom ochrony ekologicznej, nie znajduje się w strefie chronionego krajobrazu, nie występują na nim pomniki przyrody ani inne elementy przyrodnicze podlegające ochronie;

- przedmiotowy obszar nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej na podstawie przepisów szczególnych oraz obowiązujących aktów prawa miejscowego;

- przedmiotowa inwestycja nie znajduje się w granicach terenu górniczego i w strefie oddziaływań związanych z eksploatacją górniczą;

- teren inwestycji nie jest położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z pózn. zm.) oraz nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych.

Mając na uwadze warunki, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prezydent stwierdził, że:

- działki położone w obszarze analizy dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób umożliwiający określenie kontynuacji funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy;

- parametry i wskaźniki określone w pkt. 2a nin. decyzji, przyjęto zgodnie z wynikami analizy funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników, wykonanej w oparciu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie), stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji;

- teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej ul. [...], za pośrednictwem istniejącego zjazdu oraz poprzez istniejące prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], pasem szerokości 4 m;

- istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (zgodnie z branżowymi zapewnieniami dostawy mediów);

- teren objęty wnioskiem stanowi użytki RV, Lzr-RV, położony w granicach administracyjnych miasta [...]; teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Organ I instancji wskazał, ze decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:

- w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

- strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

- strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wskazano również, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę o której mowa w art. 5 pkt. 3 i 4 u.p.z.p. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony ze Starostą Powiatu [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - w zakresie melioracji wodnej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył F. C., reprezentowany przez adwokata R. Ł. W odwołaniu pełnomocnik strony wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ organ bezpodstawnie przyjął, że działka na której jest planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w sposób spełniający wymagania z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazał, że szerokość pasa faktycznie wynosi 4 metry, zaś zgodnie z przepisami winna wynosić 4,5 m minimalnie.

SKO w Tarnobrzegu opisaną na wstępie decyzją z 27 kwietnia 2022r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany ustalono przyjmując za front działki 28 m co dało przy trzykrotności długość 84 m. Teren analizowany wyznaczono na planie zbliżonym do okręgu z działką objętą inwestycją położoną centralnie zgodnie z załącznikiem graficznym. Jest on wyznaczony prawidłowo. Z treści decyzji oraz przeprowadzonej analizy wynika, że działka na której planowana jest inwestycja leży w obszarze, na którym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Budynki w obszarze analizowanym posiadają zróżnicowany charakter pod względem architektonicznym. Występuje jako zabudowa towarzysząca zabudowa garażowa oraz budynki gospodarcze przy domach mieszkalnych. Z analizy wynika, że linia zabudowy od drogi jest nieregularna i przebiega w odległości od 5 do 65 m. Zatem przyjęto odległość 4 m ponieważ inwestycja posadowiona jest w drugiej linii zabudowy.

Odnośnie wskaźnika intensywności zabudowy ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wynosi 0,04-0,36 Jak wynika z analizy przy zabudowie planowanej – ok 270m2 wskaźnik ustalono na poziomie ok 0,27 i jest on uzasadniony, jako mieszczący się w istniejących granicach. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono zgodnie ze wskazaniami analizy na poziomie min. 50%. Co do szerokości elewacji frontowej ustalono, że średnia dla obszaru analizowanego występuje w przedziale od 5,5m do 16,8. Opierając się o § 6 ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej określono na 16, 5 m z tolerancją 20%. Ponadto, wnioskowana wysokość budynku wynosi 8m w kalenicy. Z analizy wynika, że wysokość budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi od 5,5 m do 10 m. Zatem proponowana przez wnioskodawcę mieści się przedziale występujących wartości, zaś wysokość przyjęto jako średnią - 7, 5 metra +1 m.

Odnośnie geometrii dachu przyjęto układ połaci dachowych - dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych od 25 0 .do 45 0. Układ kalenicy równoległy lub prostopadły do bocznych granic działki.

W ocenie Kolegium teren ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem a działka jako użytek rolny poniżej klasy R III nie podlega ograniczeniom wyłączenia z produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, przywołując treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje. W orzecznictwie podkreśla się, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np. za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. Kwestia szerokości szlaku drożnego podlegać będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wtedy bowiem stosowane będą przepisy techniczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. Zgodnie z zapisem w Księdze Wieczystej działka na której ma być ustanowiona inwestycja ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność przejazdu i przechodu szlakiem o szer. 4 metrów przez działkę o nr ew. [...]. Zarzuty strony skarżącej dotyczące szerokości drogi koniecznej ustanowionej dla działki inwestora wobec przytoczonego orzecznictwa nie mogły zatem wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

F. C., reprezentowany przez adwokata R. Ł. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 27 kwietnia 2022 r., nr SKO.401.ZP.846.91.2022. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 w zw. z art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] pomimo zaniechania przez ten organ zawieszenia postępowania administracyjnego i zaniechania ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej K. C., uprawnionych do udziału w niniejszym postępowaniu, która to kwestia stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne i której niewyjaśnienie uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania, bowiem według wpisu w księdze wieczystej nr [...] K. C., zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego; w chwili śmierci była współwłaścicielką działki nr ewid. [...], w związku z czym po jej śmierci własność przypadającego jej udziału w tej działce przeszła na rzecz jej spadkobierców, natomiast postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, zaś jeżeli którykolwiek z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego spadkobierców, gdyż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a.; w związku z czym bez udziału spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, legitymujących się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po tym właścicielu, postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może się toczyć; w takiej sytuacji organ administracji zobowiązany był zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie (spadkobierców K. C.), wezwać wnioskodawcę do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie praw do spadku po zmarłej K. C., a następnie prowadzić postępowanie z udziałem ustalonych spadkobierców, działających w charakterze stron; zaniechanie tym obowiązkom doprowadziło do nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa, polegające na nieprawidłowym ustaleniu stron postępowania oraz uniemożliwieniu właścicielom działki nr ewid. [...] wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu, ponadto dostęp do drogi publicznej dla działki wnioskodawcy musi odbywać się nie tylko przez działkę nr ewid. [...], ale też przez działkę nr ewid. [...] i nie ma możliwości dojazdu od drogi publicznej do działki nr ewid. [...] z pominięciem działki nr ewid. [...], natomiast właściciel działki nr [...] nie był uczestnikiem niniejszego postępowania;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] pomimo, że działka nr ewid. [...], dla której wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 u.p.z.p., bowiem:

a) organy I i II instancji całkowicie pominęły okoliczność, iż pomiędzy drogą publiczną a działką nr ewid. [...], przez którą ustanowiona jest służebność na rzecz właścicieli działki nr ewid. [...], położona jest działka nr ewid. [...], a zatem dojazd od drogi publicznej do działki nr ewid. [...] należącej do wnioskodawcy musi odbywać się nie tylko przez działkę nr ewid. [...] ale też przez działkę nr ewid. [...] i nie ma możliwości dojazdu od drogi publicznej do działki nr ewid. [...] z pominięciem działki nr ewid. [...], a brak jest w aktach dowodu, iż przez działkę nr [...] wnioskodawca ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej i ma w jakikolwiek sposób prawnie uregulowaną możliwość przejazdu i przechodu przez tę działkę, co uniemożliwia realne i faktyczne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną;

b) w świetle przepisu 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jeżeli źródłem dostępu do drogi publicznej ma być służebność gruntowa, to musi być ona odpowiednia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., II OSK 2850/12), a zatem musi być ustanowiona w sposób odpowiadający przepisom prawa - w tym warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), natomiast w niniejszej sprawie ustanowiona służebność warunków tych nie spełnia, tj. nie spełnia kryterium szerokości określonego w § 14 pkt 3 ww. rozporządzenia, bowiem nie zapewnia dojścia i dojazdu do nieruchomości pasem o minimalnej szerokości 4,5 m, co uniemożliwi wnioskodawcy uzyskanie pozwolenia na budowę, czyniąc niniejsze postępowanie w istocie bezprzedmiotowym;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] pomimo zaniechania przez ten organ określenia w wydanej decyzji warunków dojścia do działki nr ewid. [...] od drogi publicznej i ograniczenia się wyłącznie do określenia warunków dojazdu do działki, jak również pomimo braku zapewnienia przez inwestora dojścia do przedmiotowej działki od drogi publicznej i ograniczenia się wyłącznie do zapewnienia dojazdu do tej działki, w sytuacji, gdy zgodnie z § 14 ust. 1 zdanie pierwsze ww. rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić zarówno dojazd, jak i dojście umożliwiające dostęp do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 27 kwietnia 2022 r., nr SKO.401.ZP.846.91.2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 21 lutego 2022 r., nr UGGU.6730.87.2021; ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr SKO.401.ZP.846.91.2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2022 r., nr decyzji: UGG-U.6730.87.2021, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych.

W uzasadnieniu odnośnie braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej Skarżący argumentował, że w decyzji Prezydenta wskazano co prawda marginalnie, że dojazd do działki z drogi gminnej ul. [...] ma się odbywać za pośrednictwem istniejącego zjazdu oraz poprzez istniejące prawo przejazdu i przechodu przez działkę [...], pasem szerokości 4 m, jednakże w żaden sposób nie zbadano, czy taki dojazd w rzeczywistości w ogóle istnieje, czy rzeczywiście umożliwia on połączenie przedmiotowej działki z drogą publiczną i czy wnioskodawca ma jakiekolwiek uprawnienie, by z niego korzystać. Sam fakt istnienia zjazdu nie stanowi przecież jeszcze o możliwości przejeżdżania przez wnioskodawcę przez działkę nr ewid. [...], skoro po pierwsze zjazd ten obejmuje jedynie niewielki fragment gruntu bezpośrednio przylegający do ul. [...] i nie sięga do początku pasa służebności przebiegającego przez działkę nr [...], zaś po drugie wnioskodawca nie wylegitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym uprawniającym go do korzystania tak z przedmiotowego zjazdu, jak i z części działki nr [...], prowadzącej do pasa służebności biegnącego przez działkę nr [...]. Z kolei SKO w skarżonej decyzji całkowicie pominęło powyższą kwestię, nie wskazując nawet na istnienie dojazdu i nie analizując możliwości jego wykorzystania. Samo istnienie służebności przez działkę nr ewid. [...] nie zapewnia bowiem jeszcze wnioskodawcy dostępu do drogi publicznej, bowiem jak wskazano wyżej, pomiędzy działką nr ewid. [...] a drogą publiczną położona jest działka nr ewid. [...], której nie ma możliwości ominąć i co do której wnioskodawca nie dysponuje żadnym tytułem prawnym.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 24 października 2022r. R. K., reprezentowany przez adwokata A. G. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty Skarżącego nie są zasadne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 97 § pkt.1 k.p.a. Uczestnik podniósł, że w przedmiotowej sprawie powołanie następców prawnych zmarłej K. C. było możliwe przez podanie ich imion, nazwisk i adresów zamieszkania zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Przepis wyżej powołany w żadnym razie nie uzależnia wskazania spadkobierców od przedłożenia postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ewentualnie poświadczenia dziedziczenia w trybie aktu notarialnego i wezwania spadkobierców takim sposobem. Skarżący F. C. w dniu 11 czerwca 2022 r. oświadczył, że jego małżonka zmarła i wskazał jej następców w osobach synów T. C. i Z. C., podając adresy ich miejsc zamieszkania. W trakcie toczącego się postępowania wskazania tego nie kwestionował ani Skarżący, ani jego pełnomocnik wezwany przez organ o ustosunkowanie się do złożonego przez skarżącego oświadczenia, ani też nikt inny. W świetle powyższego organy niższych instancji zasadnie uznały, że spadkobiercy zmarłej K. C. zostali przez Skarżącego prawidłowo wskazani, jak też nie posiadały informacji, by ktokolwiek powoływał się na dziedziczenie testamentowe oraz by miał miejsce spór o dziedziczenie. Powyższe okoliczności wskazują prawidłowość wezwania następców prawnych zmarłej na podstawie oświadczenia skarżącego i brak tym samym podstaw do zawieszenia postępowania w celu dalszego ich poszukiwania, skoro zostali prawidłowo wskazani.

Wedle Skarżącego niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec podniesienia przez Skarżącego braku dostępu działki uczestnika nr ew. [...] do drogi publicznej poprzez działkę nr ew. [...]. Przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się sprawa z wniosku uczestnika R. K. z udziałem skarżącego F. C. o ustanowienie przejazdu i przechodu do działki uczestnika nr ew. [...] przez działkę skarżącego nr ew. [...] przez poszerzenie ustanowionej już służebności do szerokości 4,5 metra do sygn. akt [...]. W postępowaniu tym Sąd wezwał uczestnika o wskazanie właściciela działki nr ew. [...] przez fragment której przebiega przedmiotowa służebność. Uczestnik w odpowiedzi na wezwanie Sądu wskazał jako właściciela działki nr ew. [...] Gminę Miejską [...] i wbrew twierdzeniom Skarżącego wykazał, że posiada on ustanowioną służebność po tej nieruchomości wpisaną do księgi wieczystej Sądu Rejonowego w [...] nr [...] jako uprawnienie przejazdu, przechodu przez działkę [...] z kw nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] i aktualnie oczekuje na synchronizację, którą zlecił biegłemu geodecie. W świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Działka uczestnika nr ew. [...], objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej ulicy [...] za pośrednictwem ustanowionej służebności pasem o szerokości 4 metrów natomiast kwestia posiadania służebności dojazdu do działki uczestnika przez działkę nr ew. [...] będzie przedmiotem ustaleń na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga F. C. nie jest zasadna.

Co do zasady w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że przedmiotowy wniosek spełnia warunki, wyznaczone przez treść art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Sąd w tym zakresie również nie dopatrzył się uchybień.

Zdaniem Sądu planowana inwestycja spełnia wymogi stawione przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wniosek inwestorów dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego a jak wynika z analizy urbanistycznej i dołączonego do niej załącznika graficznego, teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w oparciu o zjazdy z drogi gminnej - ul. [...]. Zabudowa mieszkaniowa uzupełniana jest o budynki garażowe lub gospodarcze. Zatem wnioskowana inwestycja nie narusza zastanego ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, a wręcz stanowi jego kontynuację, gdyż jest zgodna z funkcją występującą w obszarze analizowanym – tj. zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości minimalnej wyznaczonej przez § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. trzykrotności szerokości frontu działki. Na aprobatę zasługuje poszerzenie – jak zaznaczono w analizie urbanistycznej – obszaru analizowanego tak, aby znalazły się w nim w całości wydzielone działki z budynkami mieszkalnymi w celu uwzględnienia ich parametrów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, obszar analizy urbanistycznej powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, Baza NSA, tak również wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2359/18, LEX nr 2865935).

Analizując poprawność zastosowania § 4 rozporządzenia należało uwzględnić że w obszarze analizowanym linia zabudowy jest bardzo zróżnicowana, tworząc w istocie dwie linie zabudowy (w przedziale od 5 do 65 m od granicy działki drogowej). Z uwagi na tak duże zróżnicowanie ww. parametru, zasadnym było zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Działka inwestycyjna znajduje się w drugiej linii zabudowy, gdyż od pasa drogowego oddziela ją działka Skarżącego – nr [...]. Uzasadnienie analizy pozwala na stwierdzenie, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, w nawiązaniu do zabudowy na działce nr [...], która również znajduje się w drugiej linii zabudowy.

W przypadku wskaźnika intensywności zabudowy § 5 ust. 1 rozporządzenia określa zasadę, aby wskaźnik ten wyznaczać na podstawie średniej jego wielkości dla obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym wielkości tego wskaźnika są bardzo zróżnicowane, gdyż kształtują się w przedziale od 0,04 do 0,36. Dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik ten wyznaczono w wielkości 0,27. Należy uwzględnić, że wskaźnik intensywności zabudowy w wysokości 0,27 występuje już na działce w obszarze analizowanym nr [...], jak również w wysokości 0,28 na działce nr [...]. W ocenie Sądu taki sposób ustalenia ww. parametru nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż nie przekracza wartości maksymalnych a przede wszystkim jest tożsamy z wielkością już istniejącą w obszarze analizy. W przypadku parametru szerokości elewacji frontowej wyznaczono go stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując za punkt odniesienia wartość maksymalną, która już występuje w zabudowie na obszarze analizowanym, a zatem nie będzie stanowić naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd podziela również stanowisko wyrażone w analizie urbanistycznej, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 7,5m co tolerancją (+/- 1 m) nie naruszy ładu przestrzennego, skoro w obszarze analizowanym występują już budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości kształtującej się w granicy od 5,5 do 10m. Tak wyznaczony parametr nie przekroczy występującej już w obszarze analizowanym wysokości maksymalnej. Należy uwzględnić, że wnioskowana inwestycja dotyczy budynku do dwóch kondygnacji, podczas gdy w obszarze analizowanym występują już budynki jedno-, dwu- a nawet trzykondygnacyjne. Zatem tak wyznaczony wskaźnik nie narusza zasad wynikających z § 7 rozporządzenia i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. Sąd nie znalazł również podstaw aby zakwestionować sposób określenia geometrii dachu, stosownie do § 8 rozporządzenia. W ocenie Sądu sposób ustalenia parametrów dla nowej zabudowy uwzględnia specyfikę zamierzenia inwestycyjnego oraz uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne w sąsiedztwie terenu inwestycji, a przez to spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przedmiotem sporu było natomiast spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że teren inwestycji – tj. działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej ul. [...] oraz poprzez istniejące prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] pasem szerokości 4m. W toku postępowania administracyjnego Skarżący podnosił, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ wymiary drogi dojazdowej o szerokości 4m nie spełniają wymogów określonych w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarżący (współwłaściciel działki nr [...]) w piśmie z 14 czerwca 2021r. podnosił, że właściciel działki nr [...] (poprzednio działka nr [...]) ma prawo przechodu i przejazdu od ul. [...] przez działkę nr [...] (poprzednio działka nr [...]). Skarżący w piśmie tym wywodził, że dojazd ten nie spełnia wymogu z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż ustanowiony szlak drożny posiada szerokość 4m, podczas gdy minimalna szerokość z § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynosi 4,5m.

Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu KW dla działki nr [...] ([...]) wynika, że na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] ustanowiono prawo przechodu, przejazdu przez działkę nr [...] pasem szerokości 4m. Pełnomocnik Skarżącego na rozprawie w dniu 30 listopada 2022r. podnosił, że w księdze wieczystej odnośnie prawa służebności wpisane są inne numery działek. Jednakże sam Skarżący nie miał wątpliwości co do tego, że obecny numer działki Inwesora - [...] – odpowiada dawnemu numerowi działki – [...], czemu dał wyraz w piśmie z 14 czerwca 2021r. Ponadto to w księdze wieczystej dla działki nr [...] wpisane zostało prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] – (obecnie nr [...]). Fakt ustanowienia na rzecz każdoczesnego właściciela działki inwestycyjnej służebności przejazdu i przechodu przez działkę stanowiącą współwłasność Skarżącego był niesporny. Skarżący natomiast wskazywał, że z uwagi na zbyt małą szerokość szlaku drożnego wniosek nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do odpowiednich parametrów technicznych szklaku drożnego, czy też drogi wewnętrznej. Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje. W orzecznictwie podkreśla się, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np. za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23.09.2010 r., I SA/Bk 426/10, Lex Nr 752310, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.10.2009 r., I Sa/Lu 446/09, Lex Nr 573790, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2009 r., IV SA/Wa 1433/09, Lex Nr 589444, wyrok NSA z dnia 2.11.2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693). Kwestia szerokości szlaku drożnego podlega zatem badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane będą przepisy techniczne rozporządzenia z 2002r. które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 września 2020r., IV SA/Po 991/19, dost. baza CBOSA). Z tych przyczyn zarzut dotyczący braku odpowiedniej szerokości szlaku drożnego, który spełniałby parametry przewidziane w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie miał wpływu na ocenę legalnościową zaskarżonej decyzji.

Skarżący na etapie skargi, oprócz zarzutu dotyczącego naruszenia § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych podniósł dodatkowo, że pomiędzy drogą publiczną a działką nr [...], przez którą ustanowiona jest służebność na rzecz właścicieli działki nr [...], położona jest działka nr [...]. Dojazd od drogi publicznej do działki nr [...] musi odbywać się również przez działkę nr [...] a brak jest dowodu, że wnioskodawca ma zapewniony prawny dojazd przez działkę nr [...]. Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśniał również, że w decyzji organu I instancji określono, że dojazd do działki inwestycyjnej ma się odbywać za pośrednictwem istniejącego zjazdu oraz poprzez istniejące prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], jednakże sam fakt istnienia zjazdu nie stanowi o możliwość przejeżdżania przez działkę nr [...], skoro zjazd obejmuje jedynie niewielki fragment gruntu przylegającego do ul. [...] i nie przylega do początku pasa służebności.

R. K. z kolei argumentował, że działka nr [...] jest własnością Gminy Miejskiej [...] ponadto w KW [...] ma wpisane prawo przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz właścicieli działki nr [...]. Działka nr [...], będąca własnością Gminy przylega bezpośrednio do drogi gminnej – ul. [...]. Na działkę nr [...] skierowany jest zjazd z ul. [...], co wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji i w ten sposób zapewnia połączenie działki nr [...] z pasem drogi gminnej. Usytuowanie zjazdu z ul. [...] wskazuje na komunikacyjny sposób wykorzystywania działki nr [...]. Usytuowanie działki nr [...] względem działki nr [...] a następnie ulicy [...] oznacza, że również Skarżący musi korzystać z działki nr [...] a więc i zjazdu, aby dostać się na działkę nr [...]. Argument skargi co do tego, że zjazd nie sięga do początku pasa służebności nie ma wpływu na ocenę co do dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca w ramach ustalenia warunków zabudowy nie stawia wymagań co do rodzaju nawierzchni, czy też utwardzenia szlaku komunikacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "dostępu do drogi publicznej" rozumiane jest w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Przy czym, sposób zapewnienia takiej dostępności może być dwojaki - bezpośredni lub pośredni i wykazanie któregokolwiek stanowi o spełnieniu omawianej przesłanki. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2068/14 oraz wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 2240/17, dost. baza CBOSA).

Z tych przyczyn Sąd uznał za prawidłowe określenia dostępu pośredniego do drogi publicznej dla działki inwestycyjnej – za pośrednictwem istniejącego zjazdu oraz poprzez istniejące prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...].

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – poprzez brak zawieszenia postępowania w celu ustalenia spadkobierców K. C. – współwłaścicielki działki nr [...].

Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności tego zarzutu ma fakt, że w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, tj. w piśmie z 14 czerwca 2021r. Skarżący poinformował, że K. C. zmarła w roku 2000 nie zostawiając testamentu i na podstawie art. 931 § 1 K.c. spadkobiercami są również synowie: Z. i T. C. W związku z tą informacją, organ I instancji uznał ww. osoby również za strony przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania i nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone z udziałem wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] – wskazanych przez samego Skarżącego. Skoro K. C. nie sporządziła testamentu, z chwilą otwarcia spadku spadek po K. C. nabyli spadkobiercy ustawowi określeni w art. 931 § 1 k.c. a przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłej przeszło z chwilą śmierci spadkodawcy. W trakcie postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowego Skarżący nie ujawnił żadnych okoliczności które wskazywałyby na to, że krąg spadkobierców jest odmienny w stosunku do wskazanych przez niego w piśmie z 14 czerwca 2021r. Mimo upływu ponad 20 lat od śmierci K. C. spadkobiercy nie przeprowadzili postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, Skarżący poinformował organ o kręgu spadkobierców ustawowych po ww. zmarłej, by na etapie skargi podnieść zarzut brak zawieszenia postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, iż dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 61/21 i wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2022 r., II SA/Kr 661/22, dost. baza CBOSA).

Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.