Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 51/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2, art.63;
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 55, par.34;
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 10, art. 43, art.70 pkt 4.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi C. D. i R. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 września 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących C. D. i R. D., solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 grudnia 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 września 2014 r. nakazującą C. i R. D. rozbiórkę otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr a, na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy silosu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr a, na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, przy ul. [...] w [...] oraz o dacie przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu. Oględziny przeprowadzone zostały w dniach 29 sierpnia 2011 r. i 4 września 2012 r. W ich wyniku ustalono, że właścicielem kontrolowanego obiektu są od 9 stycznia 1987 r. C. i R. D., którzy prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 21,5 ha (hodowla roślin, trzody chlewnej oraz bydła). Przedmiotowe gospodarstwo wraz z zabudowaniami zostało przejęte przez R. D. od ciotek, które już nie żyją. Według pełnomocnika strony silos wybudowany został w drugiej połowie lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku. W obiekcie składowany jest obornik. Obiekt wykonany został w konstrukcji żelbetowej, o wymiarach: długość 11 m, szerokość 4,70 m i głębokość ok. 2,30 m, ścianki boczne silosu mają od 20 cm do 30 cm grubości i wystają powyżej terenu na maksymalną wysokość 22 cm, brak jest odprowadzenia wody, jest szczelny i nie posiada przykrycia, zlokalizowany jest w granicy z sąsiednią nieruchomością, a oddalony jest o 4,05 m od budynku mieszkalnego przy ul. [...]. R. D. nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego silosu, a silos użytkuje do składowania obornika.

Pismem z 6 września 2011 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o informację, w jakim czasie przedmiotowy obiekt został ujawniony w zasobach geodezyjno-kartograficznych. W odpowiedzi Geodeta Miejski wyjaśnił, że w zasobie znajduje się operat geodezyjny z pomiaru uzupełniającego dla mapy zasadniczej z 14 maja 2001 r., [...], wykonany przez geodetę W. S., w ramach którego został pomierzony silos na działce nr b.

Organ I instancji wezwał w charakterze świadków i przeprowadził dowód z zeznań świadków E. E., A. E., S. J., D. J. W. S., F. R.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z 10 kwietnia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie budowy silosu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wskutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] od powyższego rozstrzygnięcia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z 4 lipca 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że organ w postępowaniu powinien ustalić zarówno rodzaj obiektu, który istnieje na działce C. i R. D., jak i to, czy na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Pismem z 12 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wskazanie, czy cyt. "Państwo D." (błędnie określono nazwisko) występowali w latach 1970 - 1985 z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych lub dokonali zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, jak też, czy dla ww. w tym okresie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę lub przyjęto zgłoszenie w tym przedmiocie. W odpowiedzi na powyższe pismo Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] poinformował, że "Państwo D." nie otrzymali pozwolenia na budowę silosu we wskazanym okresie.

Nadto, organ I instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie, czy w latach 1970 - 1985 następowały zmiany w zakresie przebiegu granic nieruchomości przy ul. [...] w [...], w szczególności, czy doszło do zmiany granic tej nieruchomości w stosunku do granic z działką nr a przy ul. [...] oraz, czy dla terenu przy ul. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy teren ten przeznaczony jest pod zabudowę otwartych silosów, zbiorników na nieczystości pochodzenia zwierzęcego. Kolejnym pismem, kierowanym do Prezydenta Miasta [...], organ zwrócił się z prośbą o ustalenie, czy "Państwo D." lub inne osoby występowały w latach 1970 - 1985 z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych lub dokonali zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, a także o wskazanie, czy dla ww. inwestora w tym okresie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę lub przyjęto zgłoszenie.

W odpowiedzi na powyższe, Prezydenta Miasta [...] wskazał, że: "ani Państwo D. ani inne osoby nie występowały i nie otrzymały w latach 1970 - 1985 pozwolenia na budowę silosu na terenie przy ul. [...] w [...]" oraz podał, że dla tego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 24 października 2012 r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...] stwierdził, że granica nieruchomości położonej przy ul. [...] w latach 1970 - 1985 nie zmieniła swego przebiegu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia 23 listopada 20111 r., nr [...], nakazał C. i R. D. rozbiórkę otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego usytuowanego na ternie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W wyniku rozpoznania wniesionego przez C. i R. D. odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, po uzupełnieniu postępowania dowodowego o informacje z Urzędu Miasta [...] dotyczące przeznaczenia terenów działek nr a i c położnych w [...] przy ul. [...] i [...] w latach 1970 – 1985, z której wynikało, że ww. działki były użytkami rolnymi i nie można stwierdzić, czy zbiornik usytuowany na działce nr b istniał w latach 1970 – 1985. Poza tym, organ odwoławczy ustalił, że poprzednim właścicielem działki nr a położonej w [...] przy ul. [...] byli E. i A. E., którzy - na podstawie aktu notarialnego repertorium [...] z [...] - zbyli tę nieruchomość na rzecz A Sp. z o.o.

C. i R. D. wnieśli od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i ten wyrokiem z dnia 28 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Op 326/13) uchylił decyzję organu I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie stron postępowania w sprawie i stąd też organy winny w sposób nie pozostawiający wątpliwości ustalić, czy żona skarżącego C. D. winna być uznana za stronę postępowania w sprawie. Nadto nakazał organom ustalenie przybliżonej daty powstania spornego obiektu oraz przyjął, że nie jest on silosem, lecz zbiornikiem na nieczystości pochodzenia zwierzęcego tzw. gnojownikiem, na wybudowanie, którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał nadto na przepisy, z których wynika, że pozwolenie na powstanie zbiornika na nieczystości było wymagane.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 10 września 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.; art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.; § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 1997 r.; art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej K.p.a.) nakazał R. D. i C. D. rozbiórkę otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego (silosu) usytuowanego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w [...], w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr a przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i dokonał oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów. Wskazał na przeprowadzone oględziny obiektu, zeznania złożone przez świadków D. J., F. R., A. E., W. S., S. J. oraz na informacje uzyskane z pisma Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...], z dnia 28 września 2011 r. (stwierdzono w nim, że w zasobie geodezyjno-kartograficznym znajduje się operat geodezyjny z pomiaru uzupełniającego dla mapy zasadniczej z dnia 14 maja .2001 r., -[...] wykonany przez geodetę W. S., w ramach którego został pomierzony silos na działce nr b), notatki z dnia 20 czerwca 2011 r. z przeprowadzonych czynności administracyjnych przez służby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dokument ten zawiera opis charakterystyki będącego przedmiotem wizji obiektu - nazwanego gnojownikiem - jak również informację podaną przez właściciela R. D., iż gnojownik ten wywożony jest trzy razy w roku), pisma Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z dnia 17 października 2012 r. (zawiera stwierdzenie, że nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] znajduje się w obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), pismo Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...] z dnia 24 października 2012 r. (stwierdzono w nim, że w latach 1970-1985 granica przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie zmieniła swojego przebiegu), informację o stanie własnościowym nieruchomości zawartą w Księdze Wieczystej nr [...] (zgodnie z treścią KW właścicielami nieruchomości przy ul. [...] są R. D. i C. D.), pisma z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 czerwca 2014 r. (stwierdzono w nim, że Archiwum Zakładowe Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju nie posiada dokumentacji dotyczącej odstępstw od przepisów techniczno- budowlanych za lata 1974 – 1976), pisma Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. (wskazano w nim, że Archiwum Zakładowe Urzędu Wojewódzkiego nie dysponuje żadnymi dokumentami związanymi z wydawanymi w okresie 1974 - 1976 pozwoleniami, w tym dotyczącymi ewentualnych odstępstw od przepisów techniczno- budowlanych. Urząd posiada dokumenty związane z pozwoleniami wydawanymi po 1995 r., a wcześniejsza dokumentacja została zniszczona stosownie do obowiązujących wówczas przepisów). Mając na uwadze przeprowadzone postępowanie, organ I instancji przyjął, że przedmiotowy silos został wybudowany przez A. D. (ówczesnego właściciela nieruchomości) w 1975 r. Silos był budowany z przeznaczeniem na składowanie odchodów zwierzęcych, czyli jako gnojownik. Okres budowy silosu pokrywał się zrealizowaną budową na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 1975 r., nr [...], domu dwurodzinnego należącego do F. R., przylegającego do posesji przy ul. [...] od strony ul. [...]. Sporny obiekt od początku swojego istnienia znajdował się bezpośrednio przy granicy z sąsiednią posesją przy ul. [...] w [...]. Granica działki przy ul. [...] w [...] nie zmieniała swojego przebiegu. Organ wskazał nadto, że z szczegółowych i wiarygodnych zeznań F. R. wynika, że właściciel działki sąsiedniej -B (posesja przy ul. [...]) wyraził zgodę na budowę tego zbiornika w granicy działki uzyskując w zamian zgodę na budowę szamba w granicy działki A. D., bezpośrednio przy budynku mieszkalno - gospodarczym z oborą. Na terenie działki sąsiedniej przy zbiorniku nie było żadnych obiektów budowlanych, gdyż były to pola uprawne. Stwierdził, że właściciele nieruchomości C. i R. D. nie okazali decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego silosu, ani żadnej innej dokumentacji związanej z jego budową. R. D. przyznał, że w trakcie przekazania gospodarstwa rolnego nie przekazano mu dokumentów związanych z budową wchodzących w jego skład obiektów. Uzasadniał dalej PINB w Opolu, że w jego ocenie, A. D. (nieżyjący już inwestor i poprzedni właściciel nieruchomości) nigdy nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego silosu (gnojownika). Zaakcentował, że przedmiotowy silos zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy działki, czyli w miejscu niedozwolonym w świetle przepisów techniczno-budowlanych, tak obowiązujących w dacie budowy, jak i tych obowiązujących obecnie. Z tego względu za nieprawdopodobne przyjdzie uznać, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej zaakceptował taką lokalizację gnojownika w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził również, że nawet, gdyby takowa decyzja została wydana, to z uwagi na oczywiste naruszenie warunków technicznych obarczona byłaby ona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa podlegają stwierdzeniu nieważność, czyli wyeliminowaniu z obiegu prawnego ze skutkiem ex tunc. Podkreślił, że w analizowanej sprawie PINB w Opolu nie oparł swoich ustaleń faktycznych wyłącznie na domniemaniu, że nieokazanie przez właścicieli obiektu budowlanego wymaganego dokumentu - pozwolenia na budowę, jest równoznaczne z wybudowaniem obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże nieokazanie przez małżonków D. wymaganych dokumentów oraz poszukiwanie przez organ z urzędu i na wniosek stron innych dowodów mogących uprawdopodobnić legalne wybudowanie obiektu nie pozwala na przyjęcie, że powstał on legalnie oraz w miejscu przewidzianym pod tego rodzaju zabudowę (zakaz sytuowania gnojownika przy granicy działki). Zdaniem organu, stwierdzone zlokalizowanie silosu w miejscu niedozwolonym spowodowało powstanie po stronie właścicieli obiektu obowiązku wykazania legalności budowy. Innymi słowy, w zaistniałych okolicznościach, to nie organ nadzoru budowlanego był zobligowany znaleźć dowód (dokument jednoznacznie stwierdzający samowolne wykonanie silosu, ale właściciele obiektu powinni udowodnić, że w drodze jakiegoś wyjątku (np. indywidualnej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych) silos mógł legalnie powstać w miejscu, co do zasady, niedozwolonym. Tymczasem właściciele silosu w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobnili, a tym bardziej nie udowodnili, że na wykonanie silosu wydane zostały stosowne zezwolenia i pozwolenia. Dowodził, że za samowolnym wykonaniem przedmiotowego silosu przemawiają pośrednio także zeznania F. R., który zeznał, że poprzedni gnojownik na nieruchomości przy ul. [...] został zlikwidowany przez A. D. na prośbę Urzędu Miasta [...], z uwagi na bliskość ulicy [...]. Świadek zapamiętał, że A. D. przekazywał mu, iż urzędnicy Urzędu Miasta [...] informowali A. D., że po zlikwidowaniu gnojownika na podwórku będzie mógł sobie wybudować nowy zbiornik w głębi posesji, nie wskazując przy tym dokładnego usytuowania. Szczegółowość zeznań wskazuje, że świadek był dobrze zorientowany w działaniach i zamierzeniach swojego sąsiada i dobrze je zapamiętał i stąd też, gdyby inwestor – A. D. uzyskał indywidualną zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz pozwolenie na budowę gnojownika, to świadek najprawdopodobniej o tym również by wiedział. W uzasadnieniu prawnym organ podał podstawy prawne rozstrzygnięcia i dokonał ich wyjaśnienia. Wskazał i przytoczył brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., § 6 ust. 5 rozporządzenia z 1997 r., art. 104 K.p.a. i stwierdził, że oceniając zgodność przedmiotowej budowy z przepisami Prawa budowlanego należy przestrzegać zasady niedziałania prawa wstecz, co oznacza, że ocena ta musi być dokonana na gruncie przepisów obowiązujących w dacie budowy silosu (w istocie zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego, tzw. gnojownika). Akcentował, że wymagalność uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu została przesądzona prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 326/13. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od powyższej zasady przewidziane były w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. nr 8, poz. 48, ze zm. - dalej rozporządzenie z 1975 r.), tj. § 44 ust. 2 i § 46 ust. 1 pkt 4. Wskazać w tym miejscu także trzeba, że w okresie budowy obowiązywało zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych nr 130 z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. nr 26, poz.157). Przepisy tego aktu prawnego (obowiązujące do 1 stycznia 1981 r.), a zwłaszcza § 56 ust. 1 pkt 2 w swojej treści odnosiły się do warunków m.in. budowy zbiorników na nieczystości pochodzenia zwierzęcego (np. gnojowniki), wprowadzały ograniczenia w zakresie odległości sytuowania takich zbiorników dopuszczając realizację takiego obiektu w odległości "co najmniej 7,5 m od drogi publicznej i od granicy nieruchomości sąsiedniej licząc od najbliższej ściany zbiornika.". Podkreślał, że niezgodność lokalizacji przedmiotowego silosu z § 56 ust. 1 pkt 2 zarządzenia z 1966 r. nie ma bezpośredniego znaczenia dla możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, ale okoliczność ta przemawia za przyjęciem, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. W ocenie organu, w analizowanym przypadku samowola budowlana popełniona została przed 1995 r. (konkretnie w 1975 r.), czyli przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. i dlatego też, stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które były względniejsze wobec samowolek budowlanych niż przepisy obecnie obowiązując, gdyż - co do zasady - umożliwiały przeprowadzenie nieodpłatnej procedury ich legalizacji, jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37. Organ wyjaśnił, że legalizacja samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, będzie niedopuszczalna jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Cytując obszerne fragmenty z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, organ stwierdził, że zalegalizowanie przedmiotowego samowolnie wybudowanego silosu (gnojownika) nie jest możliwe, gdyż jego usytuowanie narusza przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia z 1997 r., który przewidywał, że odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz p do składowania obornika powinna wynosić co najmniej: 4 m od granicy działki sąsiedniej". Gnojownik należący do obecnych właścicieli jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, a zatem organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wydania, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami. Z uwagi na fundamentalne naruszenie warunków lokalizacji obiektu budowlanego żadne zmiany lub przeróbki nie spowodowałyby osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez obecnych właścicieli obiektu uznał, że wprawdzie § 6 ust. 6 rozporządzenia z 1997 r. dopuszczał sytuowanie zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, a także płyt do składowania obornika w odległościach mniejszych niż określone w ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 4 rozporządzenia lub na granicy działek, w przypadku gdy będą przylegać do tego samego rodzaju budowli rolniczych na działce sąsiedniej, lecz przedmiotowy silos nie przylega do tego samego rodzaju budowli rolniczej na działce sąsiedniej przy ul. [...] i stąd też omawiany przepis nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Zdaniem organu, przedmiotowy silos (gnojownik) został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajduje się on na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę (narusza § 6 ust. 5 rozporządzenia z 1997 r.) oraz powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia (emisje substancji złowonnych, siedlisko dla much). Zaznaczył także, iż zgodnie z cytowaną uchwałą NSA z 16 grudnia 2013 r. przesłanki przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oceniane są z perspektywy obecnie obowiązujących przepisów, a nie tych z daty budowy.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się C. i R. D.. We wniesionym odwołaniu domagali się uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. W uzasadnieniu podkreślali, że nie sposób zaakceptować stanowiska organu, że w sprawie wykorzystane zostały wszelkie możliwości dowodowe, które uprawniają przyjęcie, że sporny obiekt wybudowany został na bez pozwolenia na budowę oraz przy braku zgody na odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych. Podnieśli, że rozstrzygając sprawę organ oparł się na dokumentach sprzed dwóch lat o niepełnych informacjach, zakwestionowanych przez Sąd. W szczególności PINB nie uzyskał aktualnych wiadomości co do istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uzupełnił swojego zapytania o to, czy miasto [...] posiada jakąkolwiek dokumentację z okresu budowy, nie uzyskał informacji z Archiwum Państwowego co do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...]. Stwierdzili, że organ podejmując decyzję oparł się na prawdopodobieństwach i domniemaniach przyjmując, że skoro aktualni właściciele nieruchomości nie przedstawili dokumentów związanych z budową, tj. pozwolenia na budowę oraz zgody na odstępstwo, pomimo ciążącego na nich w tym zakresie prawnego obowiązku, to obiekt wybudowany jest samowolnie. Zauważyli, że organ I instancji nie wskazał jednocześnie podstawy prawnej dla istnienia takiego obowiązku, a nie jest nim z pewnością art. 10 § 1 K.p.a. Obecni właściciele nie posiadają prawnego obowiązku przechowywania dokumentacji przez okres ponad 30 lat. Zdaniem odwołujących się, organ powołał się wprawdzie na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, lecz zgodnie z nią analiza przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej w ujęciu historycznym (art. 380 Prawa budowlanego z 1928 r., art. 52 Prawa budowlanego z 1961 r., art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), jednoznacznie wskazuje, że podstawowym wymogiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, a nie zgodności z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. Zdaniem odwołujących, przepisy te należy stosować tylko po dokładnym ustaleniu, że budowla spełnia przesłanki samowoli budowlanej, czego organ w tym postępowaniu nie uczynił. Organ nie wyjaśnił także, czy przedmiotowy silos spełnił drugą przesłankę legalizacyjną, co również jest istotne dla niniejszej sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 września 2014 r.(błędna data), którą nakazano C. i R. D. rozbiórkę otwartego zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr a, na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał na wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2013 r. oraz zawarte w nim zalecenia. Mając powyższe na uwadze uznał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z wytycznymi Sądu oraz uwzględnił dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza uzupełniony o zeznania świadka F. R., uprawniał uznanie, że sporny obiekt powstał w 1975 r. Przyjął także za udowodnione, że ówcześni właściciele nieruchomości nie uzyskali pozwolenia na budowę, a pomimo prowadzonego postępowania wyjaśniającego obejmującego zapytania organów mogących dysponować dokumentacją dotyczącą wydanych pozwoleń na budowę lub pozwoleń na odstępstwa od warunków technicznych (Prezydent Miasta [...], Wojewoda [...], Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Archiwum Państwowe w [...]) nie uzyskano informacji potwierdzających fakt wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego zbiornika na nieczystości. Dowodów na okoliczność wydania pozwolenia na budowę nie przedstawił również jego właściciel. Wskazując na przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 40 i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zauważył, że w dacie orzekania przez tut. organ teren, na którym zlokalizowany jest zbiornik na gnojowicę, nie jest objęty przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego w oparciu o przepisy planu nie można ustalić przeznaczenia tego terenu. Właściciel obiektu nie przedłożył w toku postępowania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i stąd też dopuszczalność istniejącej zabudowy w obecnej lokalizacji należy ocenić opierając się na przepisach techniczno-budowlanych, a to § 6 ust. 5 przywołanego przez organ I instancji rozporządzenia z 1997 r., który stanowi, że odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach (pkt 1); 4 m od granicy działki sąsiedniej (pkt 4). Argumentował, że warunki określone w powyższych przepisach w sposób oczywisty nie są spełnione, gdyż zbiornik na gnojowicę położony jest w granicy z działką sąsiednią, a odległość od ściany budynku mieszkalnego z otworami okiennymi wynosi 4,05 m. Stąd też, z uwagi na położenie obiektu w niewielkiej odległości o budynku mieszkalnego, jego lokalizacja wiąże się z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń przepisów prawa procesowego i prawa materialnego uzasadniających jej uchylenie, a argument o naruszeniu art. 7 K.p.a., poprzez ograniczone przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest nietrafny. Za chybiony uznał także zarzut o braku dokonania ustaleń w zakresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) organy władzy publicznej ogłaszają informacje publiczne, w tym dokumenty urzędowe, w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z danymi zawartymi w dostępnej na stronie internetowej www.bip.um.opole.pl (aktualizowanej 7 października 2014 r.) mapie pokrycia [...] obowiązującymi i opracowywanymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość przy ul. [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania. W ocenie organu jest to dowód wiarygodny, nie wymagający potwierdzenia w formie pisemnego zapytania kierowanego do Gminy [...]. Nadto, wbrew stanowisku wyrażonemu przez pełnomocnika odwołujących, kwestia zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, stanowi istotną przesłankę umożliwiającą legalizację samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, mającą zastosowanie również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu C. i R. D. domagali się uchylenia decyzji organu II instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że do obiektu w postaci zbiornika na nieczystości pochodzenia zwierzęcego istniejącego na działce będącej własnością skarżących stosuje się przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego z daty orzekania. Podnieśli, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ma zastosowanie decyzja o warunkach zabudowy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Mimo zaleceń zawartych w wyroku Sądu nie wskazano konkretnej daty wybudowania przedmiotowego silosu. Nastąpiło też naruszenie § 56 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 196 ze zm.) oraz § 56 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 26 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB. Z 1966 r. nr 10, poz. 44), poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy okoliczności związanych z budową przedmiotowego obiektu przy granicy działki i odstępstwa od zasady wyrażonej w ust. 1 wyżej wymienionych przepisów dotyczących istnienia podobnego obiektu na działce sąsiedniej, na której obecnie wybudowany jest dom mieszkalny; a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących podstaw ewentualnej legalizacji przedmiotowej budowy, czy obiekt mieszkalny wybudowany na sąsiedniej działce został wybudowany w odpowiedniej odległości od urządzeń gospodarczych skarżących, czy występowały okoliczności dotyczące wyrażenia zgody na odstępstwa od warunków zabudowy silosu, czy istnieją informacje dotyczące zgłoszenia zakończenia robót przez skarżących i czy istnieją informacje oraz dokumenty dotyczące ewentualnych odstępstw, pozwoleń na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy obejmujących sporną nieruchomość nie tylko we właściwych organach państwowych, ale i w Archiwum Państwowym. W uzasadnieniu skargi, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i omówieniu zapadłych w sprawie decyzji, skarżący nie godzili się ze stanowiskiem organów, że wykorzystane zostały wszelkie możliwości dowodowe zmierzające do ustalenia kwestii legalności wybudowania spornego gnojownika. Dowodzili, że organ oparł się w większości na dokumentach sprzed dwóch lat o niepełnych informacjach, które były zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Nie uzyskano aktualnych wiadomości co do istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem poprzednie pismo datowane jest na 2012 r. Organ rozpatrujący sprawę nie ustalił, czy Miasto [...] posiada jakąkolwiek dokumentację z tego okresu i ewentualnie, gdzie się ona znajduje. Zauważyli, że wbrew twierdzeniom organu większość dokumentacji nie była zarchiwizowana bezpośrednio w organach państwowych, albowiem brak im możliwości technicznych, lecz w Archiwum Państwowym. Podnieśli, że do legalizacji starych samowoli mają zastosowanie przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazali w tym zakresie na zapadły w ostatnim czasie wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2013 roku, II SA/G1 909/13 (CBOSA), wskazujący na zastosowanie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. do starych samowoli budowlanych. Zgodnie z tym orzeczeniem WSA w Gliwicach możliwe jest też skorzystanie z innych dowodów określających przeznaczenie terenu, a nie tylko z planu i decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007, nr 11, poz. 160), orzekający o niezgodności z Konstytucją RP art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", stwierdził, że w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Skarżący zauważyli nadto, że pomimo wskazań określonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 17 października 2013 roku (sygn. akt: II SA/Op 326/13) organy nie określiły w sposób dokładny daty powstania budynku, co ma wpływ na prowadzone postępowanie legalizacyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 roku VII SA/Wa 1400/09), jak również nie zbadały, czy w trakcie budowy po przeciwnej stronie granicy działki znajdowało się podobne urządzenie, czy też organy państwowe wyraziły zgodę na odstępstwo.

Skarżący uzasadnili również wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to i jednocześnie obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają one wymogom prawa.

Wskazać należy nadto, że art. 153 P.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie determinowała okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 października 2013 r. (sygn. akt. II SA/Op 326/13). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu w sprawie wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony ( por. wyrok SN, sygn. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101), podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 06 września 2001 r., syg. akt III SA 3377/00 - LEX nr 54000). Co więcej nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019).

Stosownie, zatem do art. 153 P.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 28 października 2013 r. związane były zarówno organy administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie. Podmioty te obowiązane były, zatem zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ponowne, zatem rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt SA/Wr 1890/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Bk 470/08 i wyrok NSA 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 591/08 – http: www. nsa. orzeczenia.gov. pl).

Konsekwencją powyższego jest to, iż Sąd w niniejszym składzie rozpatrując ponownie tą samą sprawę jest związany oceną prawną oraz wskazaniami w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Sąd w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 326/13, zobowiązał organy rozstrzygające przedmiotową sprawę do dokonania niezbędnych ustaleń w celu pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia w pierwszej kolejności stron postępowania, opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym w tym zakresie; zwrócenia się do właściwego organu, po podaniu niezbędnego zakresu informacji dotyczącego ówczesnych właścicieli gospodarstwa rolnego, w tym odpowiedniego okresu, oraz upewnienia się czy informacje zostały udzielone na podstawie kompletnych i istniejących rejestrów, czy w sprawie zachodzi samowola budowlana, czy też obiekt wybudowany został po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził także, iż organ winien przeprowadzić dowód z zeznań świadka F. R.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w zasadzie zgodnie ze wskazówkami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 326/13. W szczególności organ na podstawie treści Księgi Wieczystej nr [...] ustalił, że C. D. (żona R. D.) jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w [...], a co za tym idzie jest stroną postępowania i współadresatem decyzji. Organ uzupełnił również materiał dowodowy na okoliczność daty wykonania przedmiotowego zbiornika m.in. o dowód z zeznań świadka F. R. i na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego zasadnie przyjął, że do budowy zbiornika na nieczystości płynne przez A. D. doszło w 1975 r. Analiza akt w tym zakresie wskazuje, że pomimo podjętych czynności przez organy brak jest możliwości precyzyjnego (dzień, miesiąc) określenia daty budowy spornego zbiornika na nieczystości płynne. Nota bene, przyjęta przez organ data budowy gnojownika zbieżna jest z oświadczeniem pełnomocnika skarżących, zawartym w protokole oględzin z dnia 29 sierpnia 2011 r. Ustalenie daty budowy obiektu ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż przesądza o porządku prawnym, w jakim winno toczyć się ewentualne postępowanie legalizacyjne. Badanie zgodności obiektu budowlanego z przepisami budowlanymi należy wiązać z okresem jego realizacji, natomiast zgodność zagospodarowania terenu odnosi się do daty podejmowanej przez organ decyzji. Inaczej mówiąc przesłankę niezgodności budowy obiektu budowlanego odnosić należy do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego budowy, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on zbudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania.

Rozstrzygając sprawę organy uwzględniły także dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów obowiązujących w dacie budowy zbiornika na nieczystości i przyjęły, że wybudowanie tego typu obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też względu nie zachodzi potrzeba ponownej analizy przepisów w tym zakresie. Sąd w niniejszym składzie za aktualne uważa rozważania w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 28 października 2013 r., wydanego w przedmiotowej sprawie. Przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż w sprawie doszło do wybudowania zbiornika na nieczystości płynne bez uzyskania pozwolenia na budowę powodowało, że organy miały obowiązek przyjąć, iż do legalizacji tej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.), nadal zwane Prawem budowlanym z 1974 r., a to wobec treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), zwane dalej Prawem budowlanym z 1994 r.

Decydujące znaczenie w sprawie miało zatem poczynienie ustaleń w zakresie dotyczącym legalnego bądź nie wybudowania spornego zbiornika na nieczystości płynne, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, gdyż w sprawie poza sporem musi pozostawać, że budowa ww. zbiornika wymagała pozwolenia na budowę.

Już na wstępie stwierdzić należy, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierają odpowiednika przepisu art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Przepis art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. nakładał na właściciela lub zarządcę obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, przeprowadzania badań stanu technicznego obiektu, utrzymania go w należytym stanie chroniącym przed powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zniszczeniem lub przedwczesnym zużyciem, jak też zeszpeceniem otoczenia. Obowiązku przechowywania dokumentów lub stosownych decyzji nie można również wyprowadzić z przepisu § 55 w zw. z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym, a w szczególności wypełniać obowiązki wynikające z § 34. W konsekwencji przyjąć należy, że obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu, a wynikający z przepisu art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Powyższe oznacza, że właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 394/06; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK1004/12 – http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Jeżeli obiekt wykonany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć działania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych. Negatywny rezultat takich poszukiwań obliguje organ do podjęcia prób uzyskania dowodów od stron postępowania. Nieprzedłożenie przez właściciela obiektu (inwestora) dokumentów dotyczących budowy spornego obiektu nie rodzi domniemania wykonania obiektu bez wymaganych prawem pozwoleń. (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 651/09; wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1695/11 i II OSK 1705/11 – http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie identyfikuje się z tym stanowiskiem. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że nieprzedłożenie przez aktualnego właściciela dokumentacji dotyczącej budowy spornego gnojownika, który powstał prawie 40 lat temu nie pozwala na przyjęcie przez organy domniemania, że obiekt ten wykonany został bez stosownego pozwolenia, a więc w warunkach tzw. samowoli budowlanej. W czasie realizowania przez inwestora – A. D. (dziadka obecnego współwłaściciela) spornego obiektu obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl art. 10 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub normy jest dopuszczalne w razie konieczności wprowadzenia rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze. Zgodę na takie odstępstwo wyrażał organ lub jednostka określona przez ministra właściwego do wydania przepisów lub ustanowienia normy. Odstępstwo, o którym mowa w ust. 1, nie mogło spowodować pogorszenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych (ust. 2). W omawianym stanie prawnym zgoda na odstępstwo od warunków technicznych mogła być przedmiotem odrębnej decyzji administracyjnej lub elementem rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. W świetle powyższego oraz nawiązując do ustaleń faktycznych organów, z których wynika, że w archiwach zakładowych nie zachowała się żadna dokumentacja, w tym spisu rejestrów, czy też ewidencji wydawanych decyzji i postanowień za lata 1974 -1975 i to zarówno w przedmiocie pozwoleń na budowę, jak i zgód na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych lub norm, nie można bez wyczerpującego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego domniemywać, że inwestor takiej zgody i pozwolenia na budowę nie uzyskał. W realiach przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia pozostaje to, że z uwagi na znaczny upływ czasu w archiwach zakładowych nie została zachowana dokumentacja wytworzona do 1994 r. związana z udzielaniem pozwoleń na budowę o kategorii B-5, czy też zgody na odstępstwa, jako niearchiwalna o czasowym znaczeniu praktycznym, gdyż podlegała ona po upływie 5 lat wybrakowaniu. Przepisami regulującymi podział materiałów archiwalne rozumianych jako wszelkiego rodzaju akta, dokumenty, księgi, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany - niezależnie od techniki ich wykonania (rękopisy, maszynopisy, druki) - oraz fotografie, filmy, nagrania dźwiękowe i inną dokumentację utrwaloną sposobem mechanicznym na .kategorie i terminy ich przechowywania regulowało do dnia 1 stycznia 1984 r. zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 kwietnia 1963 r. w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalania terminów ich przechowywania (M. P. nr 37, poz.184), które w § 2 stanowiło, że sposób oznaczania kategorii materiałów archiwalnych określony jest w instrukcji stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia. Załącznik nr 1 w pkt 2 stanowił, że dla oznaczenia kategorii materiałów nieposiadających wartości historycznej używa się symbolu "B". Symbolem "B" z dodaniem cyfr arabskich, określających termin przechowywania materiałów archiwalnych w składnicach akt (np. B3), oznacza się materiały o czasowym znaczeniu praktycznym, które mają być przekazane na makulaturę, po wydaniu orzeczenia przez właściwe archiwum państwowe. Okres przechowywania liczy się w pełnym latach kalendarzowych, poczynając od 1 stycznia roku następującego po utracie praktycznego znaczenia materiałów dla potrzeb danego zakładu pracy oraz dla celów kontrolnych lub innych. Zgodnie z pkt 211 i 214 załącznika nr 2 hasło inwestycje pkt 211 - budowle typowe oraz wykonawstwo inwestycji system gospodarczy dla inwestycji przewidziana była kategoria archiwalna "B5". Organy procedujące w sprawie uzupełniły wprawdzie postępowanie dowodowe o informacje z archiwów zakładowych Ministerstwa Informatyzacji i Rozwoju, Wojewody [...] w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...], lecz wobec odpowiedzi Ministra Informatyzacji i Rozwoju, że nie posiada dokumentacji dotyczącej odstępstw od warunków technicznych za lata 1974-1975 nie zwróciły się do Archiwum Państwowego w [...] o informację, czy nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty, w tym rejestry, ewidencje, zestawienie przekazywanych akt, które zawierałyby dane podmiotów i osób fizycznych na rzecz, których wydawane były przez Ministra decyzje, postanowienia oraz inne akty ww. organu i czy w ogóle z tego okresu istnieje jakakolwiek dokumentacja. Brak w tym zakresie informacji powoduje konieczność uznania, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a wymóg taki wynika z art. 7 i art. 77 K.p.a. Uzyskanie bowiem z Archiwum Państwowego w [...] informacji, że ówczesny inwestor (A. D. lub współwłaściciele) legitymował się zgodą na odstępstwa od warunków technicznych, w tym norm odległościowych mógłby prowadzić organ do odmiennych niż wyciągnięte wniosków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzupełni materiał dowodowy we wskazanym zakresie.

Niezależnie od powyższego, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza zeznań świadka F. R. wskazuje, że budowa spornego zbiornika na nieczystości w granicy z sąsiednią działką miała być dokonana za zgodą ówczesnego właściciela sąsiedniej nieruchomości J. E., który w zamian miał wybudować przy granicy, przylegający zbiornik na nieczystości. Uwadze organów umknęło, że w § 56 ust. 6 zarządzenia Ministra Budownictwa I Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz. Urz. MB. z 1966 r. nr 10, poz. 44) ustawodawca wskazał, iż jeżeli wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną normy odległości określone w ust. 1 pkt 1 i 3 lub odpowiedni w ust. 4, doły zbiorcze i doły ustępowe mogą być położne przy granicy z nieruchomością, a gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki mogą być położone przy granicy nieruchomości, jeżeli będą przylegać do podobnych zbiorników po przeciwnej stronie granicy oraz co najmniej 1 m od granicy nieruchomości, jeśli mają być wolnostojące. Przedmiotowe zarządzenie obowiązywało w dacie budowy spornego obiektu (por. art. 70 pkt 4 Prawa budowlanego). Organ nie zbadał też, czy na sąsiedniej działce rolnej, na której prowadzona było działalność ogrodnicza pod folią, przed wybudowaniem domu mieszkalnego, istniał zbiornik na nieczystości. Fakt ten uzasadniałby budowę zbiornika na nieczystości przy granicy działki i to zgodnie z prawem. Wskazać w tym miejscu należy także na protokół przeprowadzonej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną kontroli zbiornika, na który powołuje się organ, nie stwierdzający żadnych nieprawidłowości w zakresie budowy zbiornika, a jednocześnie wskazujący, że to budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z warunkami technicznymi budowy obiektów tego typu i ustalenia te pominięto całkowicie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe także i w tym zakresie.

Organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu winny zbadać, jakie było przeznaczenie tego terenu w okresie, w jakim został wybudowany sporny obiekt i czy dla tego terenu obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem stwierdzenie, że obiekt wybudowany został w warunkach tzw. samowoli budowlanej zastosowanie ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w której stwierdził, że "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Reasumując, w sprawie poza sporem jest, że realizacja przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W realiach rozpoznawanej sprawy trudne jest jednak rozstrzygnięcie o tym czy faktycznie miało miejsce naruszenie prawa polegające na samowolnej budowie zbiornika, czy też do samowoli budowlanej nie doszło. Tak znaczny upływ czasu od realizacji przedmiotowego obiektu do momentu rozstrzygnięcia sprawy, tj. upływ prawie 40 lat, utrudnia lub wręcz uniemożliwia zebranie takiego materiału dowodowego, który wprost wskazywałby na wydane lub nie w tym przedmiocie decyzje i tym samym czyniłby niepotrzebnym i zbędnym interpretowanie i wnioskowanie organu prowadzącego postępowanie dowodowe, dokonywane na podstawie okoliczności, które jednoznacznie stanu rzeczy nie dowodzą. W takiej sytuacji, stwierdzić należy, że sam fakt nieokazania przez obecnych właścicieli decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych nie może być interpretowane, jako potwierdzenie realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, tym bardziej, co należy podkreślić, że w ówczesnym porządku prawnym nie istniał obowiązek przechowywania dokumentacji związanej z budową danego obiektu. Również brak dokumentacji w archiwach zakładowych, czy Archiwum Państwowym w tym zakresie nie może stanowić podstawy do domniemań, iż wymagane w sprawie decyzje nie zostały wydane. Organy nie mogą domniemywać, że ówczesny inwestor czy właściciele nie legitymowali się wymaganymi pozwoleniami i decyzjami. Istnienie obiektu przez okres ok. 40 lat i brak reakcji organów nadzoru, w sytuacji, gdy powoływany świadek F. R. zeznał, że sporny zbiornik na nieczystości wybudowany został w zamian za likwidację, na żądanie organu, zbiornika tego samego typu, lecz posadowionego od strony ulicy, nie pozwala na pominięcie tej okoliczności i jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do samowolnej budowy spornego gnojownika. W sprawie uwzględnić należy, że skoro organy reagowały na wszelkie nieprawidłowości, w tym nakazując ówczesnemu właścicielowi rozbiórkę poprzedniego gnojownika, posadowionego niezgodnie z przepisami, bo od strony ulicy (§ 56 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej zarządzenia z 1966 r.), to tym samym trudno bezkrytycznie przyjąć, że przez okres prawie 40 lat nie podjęłyby żadnej reakcji, w postaci wszczęcia postępowania w zakresie samowolnej budowy spornego gnojownika, tym bardziej, że obiekt ujęty został w ewidencji geodezyjnej. Umknąć w sprawie nie powinno również i to, że skarżący nie byli inwestorami. Nieruchomość nabyta została przez R. D. w 1987 r. w ramach darowizny. Ustawodawca nie przewidział w przypadku nabycia nieruchomości zabudowanej wymogu zamieszczenia w treści aktu notarialnego informacji o legalnym bądź nie wybudowaniu obiektów budowlanych zlokalizowanych na darowanej nieruchomości. Powtórzyć należy w tym miejscu także, iż również w dacie sporządzania ww. aktu notarialnego żaden przepis prawa nie nakładał obowiązku uzyskania przez nabywcę od zbywcy nieruchomości kompletnej dokumentacji dotyczącej istniejącej zabudowy.

Wreszcie dostrzec należy, iż brak możliwości ustalenia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że obiekt powstał w warunkach tzw. samowoli i wobec braku podstaw do przyjmowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań, przy uwzględnieniu, że zbiornik na nieczystości płynne funkcjonuje prawie od 40 lat, w terenie użytkowanym rolniczo i stanowi uciążliwe sąsiedztwo dla wybudowanego po rządami Prawa budowlanego z 1995 r. budynku mieszkalnego, to kwestia uciążliwości załatwiona może zostać w drodze postępowania przed sądem powszechnym, tj. przepisów art. 144 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.). Inaczej mówiąc, tylko ustalenie przez organy administracji w sposób niewątpliwy, że inwestor działał w sposób bezprawny i naruszył obowiązujące przepisy w zakresie budowy zbiornika na nieczystości płynne w granicy może powodować podjęcie przewidzianych prawem czynności i rozstrzygnięć. W przypadku braku takich ustaleń nie jest możliwe przyjmowanie przez organy domniemania bezprawności działania inwestora, jako sprawcy uciążliwych immisji. Niemożności ustalenia faktu legalności bądź nie, budowy obiektu nie uprawnia przyjęcia, że doszło do nielegalnego jego wybudowania, a okres funkcjonowania tego obiektu może przemawiać za uznaniem (w przypadku braku dowodów odmiennych), że inwestycja została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś jej uciążliwość spowodowana jest faktem zakłócenia ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

Brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpanie możliwych do podjęcia czynności dowodowych powoduje uznanie, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę jako zasadną uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 P.p.s.a, zaś o zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Wskazać należy jeszcze, że Sąd nie rozpoznał wniosku skarżących o wstrzymanie zaskarżonego nakazu, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, gdyż wyznaczony termin rozprawy był zbieżny z terminem rozprawy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.