Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 174/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 75 § 1, art. 7a i art. 7b, art. 8, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.3592.2021.lo w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 listopada 2021 r., nr SDS.4000.00970.2021.JGA.11.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Z. Ł. (dalej: wnioskodawca, strona, a także skarżący) decyzją z 12 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.3592.2021.lo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej Kpa, po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta Opola z 29 listopada 2021 r., nr SDS.4000.00970.2021JGA.il, odmawiającej jej prawa do dodatku mieszkaniowego – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem złożonym w organie I instancji 20 września 2021 r. strona wystąpiła do Miejskiego Centrum Świadczeń w O. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podał wnioskodawca, że w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] o powierzchni 73,15 m2 zamieszkuje 5 osób, oraz że brak jest w nim instalacji centralnego ogrzewania, centralnie ciepłej wody i instalacji gazu przewodowego. Do wniosku dołączył: 1) deklarację z dnia 20 września 2021 r. o wysokości dochodów gospodarstwa domowego w okresie od 1 czerwca 202l r. do dnia 31 sierpnia 2021 r.; 2) klauzulę o przetwarzaniu danych z dnia 20 września 202l r.; 3) kopię decyzji z dnia 1 marca 2021 r. o waloryzacji emerytury małżonki wnioskodawcy – W. Ł.; 4) kopię decyzji z dnia 1 marca 2021 r. o waloryzacji jego emerytury. Przy czym 21 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęła kserokopia pierwszej strony wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego potwierdzona przez zarządcę lokalu mieszkalnego - Miejski Zarząd Lokali Komunalnych w O. wraz z zawiadomieniem o wysokości opłat za użytkowanie lokalu mieszkalnego obowiązującej od sierpnia 2021 r., która – jak wskazał organ odwoławczy – wynosi 710,50 zł. Z kolei 22 września 202l r. wnioskodawca złożył upoważnienie do pobierania świadczeń wraz z klauzulą dla osoby upoważnionej. W deklaracji o wysokości dochodów za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2021r. podał, że dochody gospodarstwa domowego w podanym okresie wyniosły 12.541,96 zł, na co złożyły się dochody z tytułu: emerytury wnioskodawcy w wysokości 3.766,11 zł, emerytury jego żony w wysokości 6.028,65 zł, należności z funduszu alimentacyjnego na wnuka, pobierane przez jego córkę w wysokości 1.200,00 zł, alimentów na wnuczkę, pobierane także przez jego córkę w wysokości 1.200,00 zł i stypendium szkolnego przyznanego wnukom, wypłacone ich matce a jego córce w wysokości 347,20 zł.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 29 listopada 2021 r., nr SDS.4000.00970.JGA.il organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do dodatku mieszkaniowego, ponieważ – jak stwierdził – kwota wyliczonego dodatku mieszkaniowego wraz z ryczałtem wynosi 16,51 zł i nie przekracza kwoty 25,84 zł stanowiącej 0,5% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej obowiązującego na dzień wydania decyzji, tj. kwoty 5.167,57 zł, co w świetle art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołał się do ustaleń poczynionych w trakcie wznowionych postępowań dotyczących dodatków mieszkaniowych za okresy od 1 marca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. i od 1 września 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Obliczony dodatek mieszkaniowy – jak wskazał za organem pierwszej instancji organ odwoławczy – wyniósł 16,51 zł i jest niższy od minimalnej kwoty dodatku mieszkaniowego, która wynosi 0,5% kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej obowiązującego w dniu wydania decyzji, tj. kwoty 25,84 zł (0,5% x 5.167,47 zł). Mając to na uwadze przypomniał organ drugoinstancyjny, że organ I instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Akcentując przy tym, że obliczenie dodatku mieszkaniowego zawiera załącznik do decyzji z 20 listopada 2021r., nr SDS.4000.00970.2021.JGA.il, który stanowi integralną część tej decyzji. Decyzja została doręczona stronie 2 grudnia 2021 r.

W dalszych motywach wskazał organ odwoławczy, że wnioskodawca nie zgodził się z treścią decyzji i pismem złożonym w organie I instancji 10 grudnia 2021 r., wniósł od niej odwołanie domagając się przyznania dodatku mieszkaniowego. Podniósł, że nieprawdą jest aby prowadził dwuosobowe gospodarstwo domowe, ponieważ prowadzi gospodarstwo pięcioosobowe w lokalu mieszkalnym, który jest jednym mieszkaniem i wspólnie ponoszone są koszty jego utrzymania. Podał, że jeżeli istnieje taka możliwość, chciałby uczestniczyć w posiedzeniu Kolegium i przedstawić wszystkie argumenty. Wskazał ponadto, że są to dodatkowe argumenty do podniesionych w piśmie z 28 listopada 2021 r. Do odwołania dołączył pisemne oświadczenie córki, że wraz z dziećmi i rodzicami zamieszkuje w O., przy ul. [...] i wspólnie ponoszą koszty utrzymania mieszkania, tj. czynsz, opłaty za energię elektryczną wodę oraz śmieci.

Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 Kpa i przekazał je wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.

Kolegium stwierdziło, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowo. Zaznaczyło Kolegium, że 7 grudnia 2020 r. do Miejskiego Centrum Świadczeń w O. wpłynął wniosek córki strony o przyznanie stypendiów szkolnych na dzieci: S. S. i N. Z. We wniosku podała córka strony, że prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe z dziećmi w lokalu mieszkalnym położonym w O., przy ul.[...], który stanowi część lokalu mieszkalnego o łącznej powierzchni użytkowej 73,15 m2. Wyjaśniła przy tym, że cały lokal mieszkalny składa się z dwóch części, które są usytuowane po przeciwnych stronach klatki schodowej i posiada dwa odrębne wejścia. Mieszkanie to w chwili przydziału z miejskiego zasobu gminy funkcjonowało w takim układzie i tak też zostało oddane najemcy – jej ojcu do użytkowania. Jako dowód przedłożyła zrzut mieszkania przedstawiający rozkład pomieszczeń. Podała, że w jednej części (po prawej stronie klatki schodowej) zamieszkują jej rodzice, a z drugiej strony (po lewej stronie klatki schodowej) zamieszkuje ona z dwójką dzieci. Wyjaśniła, że w wyniku dokonanej w roku 2007 przebudowy strychu udało się stworzyć dwa odrębne lokale mieszkalne, z których każdy posiada własną kuchnię i własną łazienkę. Opłaty są naliczane za cały lokal mieszkalny. Również opłaty za energię elektryczną były naliczane łącznie dla całego lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu z 7 grudnia 2020 r. podała, że opłatami za lokal mieszkalny i energię elektryczną dzieli się z rodzicami po połowie. Potwierdziła to w oświadczeniach z 14 stycznia 2021 r. i 4 lutego 2021 r.

Zaznaczyło Kolegium, że w postępowaniu w sprawie stypendiów szkolnych, wszczętym na wniosek córki strony, organ I instancji uzyskał sprzeczne informacje i oświadczenia, ponieważ – jak zauważyło Kolegium – wnioskodawca we wniosku o dodatek mieszkaniowy z 8 września 2020 r. i z 25 września 2020 r. podał, że prowadzi pięcioosobowe gospodarstwo domowe, w skład którego wchodzi również jego córka – J. S. i jej dwoje dzieci. Tymczasem, jak dalej podało Kolegium, córka strony we wniosku o stypendium szkolne podała, że prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. Zaznaczyło przy tym Kolegium, że organ I instancji oparł się na potwierdzonych wcześniej przez Miejski Zarząd Lokali Komunalnych w O. wnioskach o dodatek mieszkaniowy, że lokal mieszkalny położony w O., przy ul. [...] o łącznej powierzchni 73,15 m2 zamieszkały jest przez pięcioosobowe gospodarstwo domowe. Na tej podstawie organ odmówił J. S. stypendiów szkolnych dla dzieci.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiających przyznania stypendiów szkolnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzjami z 6 maja 2021 r. uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego co do składu rodziny córki strony. Organ I instancji przeprowadził dowody ze źródeł osobowych i rzeczowych, tj. z przesłuchania świadków: wnioskodawcy, jego żony oraz jego córki, a także oględzin lokalu mieszkalnego położonego w O., przy ul.[...]. Na podstawie tych dowodów organ ustalił, że przedmiotowy lokal mieszkalny składa się z dwóch odrębnych mieszkań, z dwoma odrębnymi wejściami. W jednym z tych lokali mieszkalnych mieszka wnioskodawca z żoną natomiast drugi z lokali mieszkalnych zamieszkiwany jest przez córkę strony z jej synem i córką. Wskazał organ, że każdy z tych lokali mieszkalnych wyposażony jest w samodzielną kuchnię i samodzielną łazienkę. Lokale te nie posiadają części wspólnych. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ I instancji uznał, że córka strony wraz z dziećmi prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i tym samym 21 czerwca 2021 r. wydał decyzje przyznające wnioskowane stypendia szkolne nr SDS.4011.00449.2020JGS i nr SDS.4011.00450.2020.JGA. Uwzględniając dowody zgromadzone w toku postępowania w sprawie stypendium szkolnego, organ I instancji postanowieniami z 15 lipca 2021 r. wznowił postępowania zakończone decyzjami ostatecznymi z 22 września 2020 r., nr SDS.4000.00959.2020.AWS.il, i z 5 października 2020 r., nr SDS.4000.01023.2020.AWS.il. Organ I instancji uznał bowiem, że opisana wyżej okoliczność dotycząca zajmowania lokalu mieszkalnego i prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych nie była mu znana w dniu wydania decyzji tj. 22 września 2020 r. i 5 października 2020 r.

W trakcie wznowionego postępowania organ I instancji pismem z 15 lipca 2021 r. wystąpił do Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w O. o udzielenie informacji, czy mieszkanie przy ul. [...], na które strona wnioskuje o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowi dwa odrębne lokale mieszkalne i czy jest ono zamieszkiwane odpowiednio przez trzyosobowe i dwuosobowe gospodarstwo domowe oraz o wskazanie powierzchni oraz osób posiadających tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

W piśmie z 23 lipca 2021 r. Miejski Zarząd Lokali Komunalnych w O. poinformował, że w rejestrach brak jest informacji dotyczącej podziału przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Podał ponadto, że umowa najmu lokalu mieszkalnego została zawarta 7 września 2017 r. z W. i Z. Ł. Zgodnie z oświadczeniem złożonym na potrzeby deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w dniu 19 września 2017 r. jako osoby zamieszkujące przedmiotowy lokal mieszkalny zostało zgłoszonych 5 osób.

Ponadto przypomniał organ odwoławczy, że wnioskodawca w piśmie z 1 września 2021 r. podał, że przedmiotowy lokal mieszkalny składa się z dwóch pokoi położonych naprzeciwko siebie po dwóch stronach klatki schodowej i stanowi jedno mieszkanie, na które pierwotnie została zawarta umowa najmu 4 czerwca 2003 r., a następnie w związku ze zmianą ilości osób tam zamieszkujących wystąpił on do Urzędu Miasta Opola o zgodę na remont przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Po jego przeprowadzeniu córka wraz z dziećmi zajęła jeden pokój z dobudowaną kuchnią i łazienką a on wraz z żoną zajął drugi pokój. Podał, że nadal jest to jedno mieszkanie posiadające jeden licznik wody i energii elektrycznej. Po remoncie zmieniła się jedynie powierzchnia lokalu mieszkalnego. Podał ponadto, że w związku z niskimi emeryturami wystąpił z wnioskami o dodatek mieszkaniowy i po wcześniejszym potwierdzeniu wniosku przez zarządcę lokalu mieszkalnego uzyskiwał wnioskowany dodatek mieszkaniowy. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji co do przesłanki wznowienia postępowania, iż pod wskazanym adresem są prowadzone dwa odrębne gospodarstwa domowe. Zarzucił organowi brak podstaw do łączenia spraw dotyczących wniosków o dodatek mieszkaniowy i stypendium szkolne dla wnuków.

W toku postępowania – jak zaznaczył organ odwoławczy – ustalono, że mieszkanie przy ul. [...] usytuowane jest na ostatniej kondygnacji po obu stronach klatki schodowej i posiada dwa odrębne wejścia. Początkowo zgodnie z umową najmu z 4 czerwca 2003e,lokal mieszkalny o łącznej powierzchni 49,98 m2, w tym mieszkalnej 24,99 m2, stanowił kuchnię o powierzchni 24,99 m2 usytuowaną po jednej stronie klatki schodowej oraz pokój o powierzchni 24,99 m2 usytuowany po drugiej stronie klatki schodowej. Po dokonanej adaptacji części strychu powierzchnia lokalu mieszkalnego uległa zwiększeniu.

Następnie organ odwoławczy przytoczył regulacje prawne przedmiotu rozpoznania akcentując, że przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, ostatnio ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, 353, 794 i 1621), które zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 202lr. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5167,47 zł. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 oraz z 2021 r. poz. 1162), dalej: ustawa lub uśr. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości:

15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym;

12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym;

10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym.

Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3 ustawy). Zacytował następnie organ drugoinstancyjny art. 6 ust. 3 i 4 ustawy.

Po czym skonstatował, że do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjąć należy, iż wnioskodawca zajmuje lokal mieszalny położony w O. przy ul. [...] w części obejmującej powierzchnię 48,16 m2, w którym prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Na tej podstawie, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ I instancji dla celów wyliczenia dodatku mieszkaniowego dokonał podziału wydatków na lokal mieszkalny zajmowany przez niego i ustalił je na kwotę 390,04 zł. Przyjął bowiem, że czynsz za powierzchnię użytkową wg stawki 5,60 zł za lm2 wynikającej z pisma zarządcy lokalu mieszkalnego wynosi 269,70 zł (48,16 m2 x 5,60 zł), opłata za zimną wodę w ilości 6 m3, co w przeliczeniu na dwie osoby wynosi 25,66 zł (3,96 zł x 6 m3), opłata za ścieki w ilości 6m3, co w przeliczeniu na dwie osoby wynosi 38,68 zł (5,97 zł x 6 m3) oraz opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi naliczonymi dla dwóch osób wg stawki 28,00 zł za osobę wynosi 56,00 zł. Ponieważ – jak zaznaczyło Kolegium – lokal mieszkalny zajmowany przez Z. Ł. i jego żonę ma powierzchnię większą niż powierzchnia normatywna dla dwóch osób, która wynosi 40,00 m2, to wydatki te zostały ustalone zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm.), czyli dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w jej art. 5 ust. 1 pkt 2. Tak obliczone wydatki wyniosły 323,95 zł (390,04 zł: 48,16 m2 x 40,00 m2). Z uwagi na brak w lokalu mieszkalnym instalacji centralnego ogrzewania, centralnie ciepłej wody i gazu przewodowego należało obliczyć ryczałt na zakup opału zgodnie z cytowanym wyżej art. 6a ustawy. I tak wysokość ryczałtu na zakup opału z tytułu braku w lokalu mieszkalnym instalacji centralnego ogrzewania wynosi 132,20 zł i wynika z następującego wyliczenia: 5 kWh x 0,6610 zł x 40,00 m2. Ryczałt za brak centralnie ciepłej wody wynosi 26,44 zł i wynika z następującego wyliczenia: 20kWh x 0,6610 zł x 2 osoby. Natomiast ryczałt na zakup opału za brak instalacji gazu przewodowego wynosi 7,93 zł i wynika z następującego wyliczenia: 10 kWh x 0,6610 zł + 2 kWh x 0,6610 zł. Łączna wysokość ryczałtu na zakup opału wynosi 166,57 zł (132,20 zł + 26,44 zł + 7,93 zł).

Wydatki na powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zajmowanego przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy, zwiększone o ryczałt na zakup opału w łącznej kwocie 166,57 zł, wynoszą łącznie 490,52 zł (323,95 zł + 166,57 zł).

Kontynuując wyliczenia podało Kolegium, że kwota wydatków, którą zobowiązany jest ponieść najemca lokalu mieszkalnego wynosząca 391,79 zł została obliczona jako iloczyn kwoty dochodu miesięcznego gospodarstwa domowego (3.264,92 zł) i stawki 12% (3.264,92 zł x 12 %) zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w art. 6 ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie jest to kwota 343,37 zł, (70% :x 490,52 zł). Obliczony dodatek mieszkaniowy wynosi 98,73 zł i stanowi różnicą pomiędzy kwotą wydatków na lokal mieszkalny (490,52 zł), a kwotą wydatków, którą zobowiązany jest ponieść najemca ( 391,79 zł). Ponieważ dochód na jednego mieszkańca gospodarstwa domowego wnioskodawcy wyniósł 1.632,46 zł i jest wyższy niż 30% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, która wynosi 1.550,24 zł o kwotę 82,22 zł, to zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obliczony na kwotę 98,73 zł dodatek mieszkaniowy organ I instancji obniżył o kwotę nadwyżki dochodu. Tak obliczony dodatek mieszkaniowy wyniósł 16,51 zł (98,73 zł - 82,22 zł).

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył wysokość dodatku mieszkaniowego na kwotę 16,51 zł. Ponieważ obliczony zgodnie z przepisami ustawy oraz stanem faktycznym sprawy dodatek mieszkaniowy jest niższy niż 0,5% kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej obowiązującego w dniu wydania decyzji, tj. od kwoty 25,84 zł (5.167,47 zł x 0,5%), to w myśl art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy stronie nie przysługuje.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym procedowanie w sprawie jej wniosku o dodatek mieszkaniowy.

Nie formułując odrębnych zarzuty wniósł autor skargi o ponowne rozpoznanie jego sprawy.

W jej uzasadnianiu skarżący opisał działania organu akcentując bezpodstawne oparcie swoich ustaleń o oświadczenie jego córki złożone w innej sprawie, z innego przedmiotu, a także zanegował ustalenia organu poczynione na jego podstawie w szczególności w odniesieniu do liczby osób zamieszkujących i gospodarujących pod jednym adresem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Zdaniem Sądu organy tak I jak i II instancji, kreując uprawnienie strony nie odniosły, przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, treści tak z oświadczeń córki strony jak i wniosku strony do czasu ich złożenia, nie ustaliły w sposób pewny, że stan w nich wskazany odbiega od tego stanu rzeczywistego na – co ważne – czas złożenia wniosku. Dla przypomnienia wskazać należy, że wnioskiem złożonym w organie I instancji 20 września 2021 r. strona, wystąpiła do Miejskiego Centrum Świadczeń w O. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podała strona, że w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] o powierzchni 73,15 m2 zamieszkuje 5 osób oraz, że brak jest w nim instalacji centralnego ogrzewania, centralnie ciepłej wody i instalacji gazu przewodowego. Tymczasem organ jako kluczowy dowód wskazał na oświadczenia córki strony z 7 grudnia 2020 r., oraz z 14 stycznia 2021 r. i 4 lutego 2021 r. Zatem sprzed kilku miesięcy od dnia złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie. Organy nadto fragmentarycznie odczytały treść oświadczenia i pominęły, że podała w nich iż de facto wspólnie ponoszą opłaty za lokal mieszkalny i energię elektryczną, albowiem oświadczyła, że dzieli się nimi z rodzicami po połowie. Nadto organy nie uwzględniły, że przy wspomnianym adresie mieści się jeden lokal mieszkalny, jeden jest najemca, który ma prawo do lokalu o określonej w umowie powierzchni. Stanu tego nie zmienia ani liczba pomieszczeń, ani ich rodzaj i charakter, ani też ilość wejść do niego. I o ile ma racje organ, że w jednym lokalu można prowadzić odrębne jak i wspólne gospodarowanie, to jeżeli okoliczność ta ma stanowić o nabytym uprawnieniu musi zostać, i to w tej konkretnej sprawie, ustalona w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. W sprawie jednak tak się nie stało. Uwaga ta jest istotna albowiem pomimo dostrzeżonych rozbieżności wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w dwóch różnych postępowaniach, pierwszego o dodatek mieszkaniowy i drugiego o stypendium szkolne, organ nie wiadomo dlaczego uznał za wiarygodne materiały zebrane w innym, nie tym, postępowaniu, ale co istotne z daty odbiegającej od daty złożenia wniosku.

Organ tak pierwszoinstancyjny jak i odwoławczy – jak wskazano wyżej – nie wiadomo dlaczego za wiarygodne uznał wyłącznie dane zawarte w oświadczeniu nie strony a córki strony i to te złożone w postępowaniu o stypendium szkolne. Ponadto nie wiadomo na jakiej podstawie – z jednego lokalu mieszkalnego, na który zawarta jest jedna umowa najmu, pod jednym adresem, w którym do wspólnego zamieszkania wskazano 5 osób – uczynił dwa odrębne lokale samodzielnie gospodarujące przez zamieszkałe je osoby. Zwłaszcza, że dysponował organ pisemną informację w reakcji na własne zapytanie z 23 lipca 2021l r. Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w O., że w rejestrach brak jest informacji dotyczącej podziału przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a także, iż umowa najmu lokalu mieszkalnego została zawarta dnia 7 września 2017 r. z Państwem W. i Z. Ł. Zgodnie z oświadczeniem złożonym na potrzeby deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 19 września 2017 r. jako osoby zamieszkujące przedmiotowy lokal mieszkalny zostało zgłoszonych 5 osób.

Ponadto organy pominęły, że lokal posiada jeden licznik wody i energii elektrycznej, a także konsekwentne stanowisko strony o prowadzeniu wspólnego z córką gospodarstwa domowego. Istotne jest zatem na kogo są one zaewidencjonowanie, kto opłaca rachunki, kto i na jakich zasadach w nich partycypuje. Tym samym trudno za wystarczająco wyjaśnione dla władczego rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy uznać, że "sama okoliczność, że lokal mieszkalny formalnie stanowi całość i nie jest dokonany podział na dwa odrębne mieszkania nie przesądza o prowadzeniu odrębnych gospodarstw domowych, bowiem z treści opisanych wyżej oświadczeń i treści protokołów przesłuchania Z. Ł. i J. S. wynika jednoznacznie, że obie rodziny prowadzą odrębne gospodarstwa domowe w określonych częściach lokalu mieszkalnego położonego przy ul.[...]". Ta okoliczność jako że właśnie nie przesądza o gospodarowaniu a jest przy tym sporna winna zostać wszechstronnie wyjaśniona, a nie została za jaką ją uznaje Kolegium.

W ocenie Sądu stanowisko organów tak I jak i II instancji uznać należało za przedwczesne, a także wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa. Mając bowiem powyższe na uwadze nie sposób także nie dostrzec i nie zaakcentować, że przy odkodowaniu norm nie można pominąć reguł interpretacyjnych i ustanowionych prawnie zasad, począwszy od ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustrojodawca w przytoczonym przepisie uchwalił, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym przepisy sanacyjne czy odmawiające stronie prawa do regulowanego ustawą świadczenia muszą być stosowane ściśle. Zasady te znajdują odzwierciedlenie w procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 Kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Wskazane przepisy oraz art. 8 Kpa nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem wobec strony władczej ingerencji w jej prawo gwarantowane ustawom. I o ile mocą art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 161/18 (CBOSA).

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie. Na zakończenie podkreślić również należy, że – jak już wyżej zostało wskazane – organy tak I instancji, jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzje te nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy w uzasadnieniach decyzji nie zawarły normatywnych elementów. W konsekwencji tego zaniechania uzasadnienia decyzji – biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny – są niepełne i nie spełniają wymogów ustawowych. Organy zobowiązane będą zdecydować, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, do dokonania aktu subsumcji, w zakresie ustalenia przesłanek normatywnych środka sankcjonującego w postaci wykreślenia strony z rejestru, a wskazanych szczegółowo powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c Ppsa – orzekł jak w sentencji.