Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 928/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 40, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 440/16 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. , nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia do zgodności z przepisami samowolnie dobudowanej części budynku przez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 440/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku oddalił skargę B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazania doprowadzenia do zgodności z przepisami samowolnie dobudowanej części budynku przez wykonanie określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], nakazał B. S. i J. Ł., w terminie do dnia 31 sierpnia 2016 r., doprowadzić do zgodności z przepisami samowolnie dobudowaną część (o wym. 7,15 x 3,78 oraz 1,79 x 2,65 m) budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. M. [...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami nr geod. [...], poprzez wykonanie ściany (biegnącej wzdłuż granicy działki), jako ściany oddzielenia pożarowego w klasie 60 minut odporności ogniowej według opinii z dnia 12 września 2001 r. rzeczoznawcy do spraw ppoż. bryg. mgr inż. W. Ł.. Organ wskazał przy tym możliwe warianty robót: osłonięcie ściany drewnianej ścianą murowaną (na własnym fundamencie) wykonaną z cegły pełnej o grubości 12 cm na zaprawie cementowo-wapiennej i otynkowanej tynkiem cementowo-wapiennym, lub osłonięcie ściany drewnianej płytą warstwową spełniającą wymagania dla El 60 i posiadającą aktualne świadectwo dopuszczenia w budownictwie wydane przez ITB w Warszawie, lub osłonięcie ściany drewnianej od zewnątrz tynkiem cementowo-wapiennym na siatce Rabitza grubości 2,5 cm i wewnątrz płytą GKF grubości 12,5 mm. Ponadto, nakazał zdemontować drewnianą szalówkę z murowanej ściany (przy granicy działki), w istniejącej wcześniej części budynku, oraz zabezpieczyć wystające części palne konstrukcji stropodachu, poprzez pokrycie ich blachą.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], na skutek odwołania B. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podkreślił, że rozbudowana część budynku nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych, a współwłaściciele nie okazali pozwolenia na budowę, które potwierdzałoby ewentualne prawo zezwolenia na odstąpienie od tych przepisów.

W świetle powyższych ustaleń organ, zgodnie z art. 103 ust. 2 aktualnego Prawa budowlanego, zastosował art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., uznając, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w wyżej wymienionym przepisie. W konsekwencji organ, w myśl art. 40 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. nałożył na współwłaścicieli obowiązek wykonania w oznaczonym terminie określonych obowiązków celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła B. S., podnosząc m.in., że przedmiotowy budynek jest niezamieszkały i nadaje się bardziej do rozbiórki (na którą jej nie stać), niż do nakładania jakichkolwiek obowiązków. Skarżącą dziwi fakt zajmowania się budowlą od już 15 lat i obarczanie jej konsekwencjami decyzji podjętych przez rodziców 36 lat temu.

Pełnomocnik skarżącej, ustanowiony z urzędu, sprecyzował skargę pismem z dnia 17 października 2016 r., zrzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że - "niezgodność z przepisami technicznymi istniejąca w pustostanie, graniczącym w zdewastowanym, murowanym budynkiem gospodarczym"; - gdy niezgodność i ewentualne dostosowanie do przepisów ma dotyczyć wyłącznie części tego budynku (pozostała, większa część budynku, jest również drewniana) powoduje, niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a dostosowanie samej dobudówki wpłynie w jakikolwiek sposób na zwiększenie się bezpieczeństwa;

2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, a mianowicie: - brak ustalenia czy w danych okolicznościach sprawy rzeczywiście doszło do "samowoli budowlanej", tj. bez wymaganego pozwolenia na budową; - nieprecyzyjne określenie momentu rozbudowy budynku przy granicy działki przy ul. M. [...] w B., co w konsekwencji prowadzi do wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego ze stanem prawnym w oparciu o dowolnie przyjęte regulacje techniczno-budowlane wydane w przedziale czasowym od 1980 r. do 1990 r.;

3) naruszenie art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu zawartych w opinii rzeczoznawcy do spraw ppoż. bryg. mgr. inż. W. Ł. z dnia 12 września 2001 r. twierdzeń, bez analizy i wskazania, czy na dzień nałożenia obowiązków opinia pozostaje adekwatna do obowiązującego w dacie wydanie decyzji stanu prawnego;

4) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., polegające na nieprecyzyjnym wskazaniu obowiązków strony, poprzez odesłanie strony do zaleceń biegłego wskazanych w opinii z dnia 12 września 2001 r., co mogło wywołać uzasadnione wątpliwości, czy strona powinna wykonać wyłącznie obowiązki wskazane literalnie w decyzji czy też co do szczegółów uwzględnić również inne zalecenia wskazane w opinii, a nie wskazane w decyzji;

5) naruszenie art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ w jaki sposób nakazane roboty budowlane miały służyć zagwarantowaniu bezpieczeństwa ludzi i mienia w sytuacji gdy mają być wykonane w budynku (dodatkowo wyłącznie na części tego budynku), który niewątpliwie jest pustostanem, graniczącym ze zdewastowanym budynkiem gospodarczym;

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu merytorycznym wyroku wskazał, że w świetle zebranego materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego bezsprzecznie wynika, że postępowanie to dotyczyło nie całego budynku przy ulicy M. [...] w B. (jak to sugeruje skarżąca), ale tylko dobudowanej jego części o wymiarach 7,15 x 3,78 oraz 1,79 x 2, 65 m, co do której współwłaściciele nie przedstawili pozwolenia na budowę. Tak więc organy zasadnie przyjęły, że jest to samowola budowlana. Również organy właściwe ustaliły, że samowoli budowlanej dopuszczono się przed 1 stycznia 1995 r., tj. jest w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Świadczy o tym stan faktyczny budynku, jak również przyznanie takiego faktu w skardze przez stronę skarżącą słowami: "Dlaczego od 1980 roku po rozbudowie przez moich rodziców był użytkowany i nikomu nie przeszkadzał i niczemu nie zagrażał".

W myśl powyższych ustaleń organy na podstawie art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. poz. 1409 ze zm.) zastosowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Po przeanalizowaniu przesłanek zawartych w art. 37 powyższej ustawy, stwierdzono, że w sprawie niniejszej nie nastąpiła rozbudowa budynku, która byłaby sprzeczna z istniejącym w chwili tejże rozbudowy planem zagospodarowania przestrzennego, a aktualnego nie ma na tym terenie oraz że przedmiotowa część budynku nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, przy założeniu wykonania obowiązków nałożonych przez organ celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższych ustaleń organ zasadnie przystąpił do legalizacji rozbudowy i w myśl art. 40 ustawy Prawo budowane z 1974 r. nałożył konkretne obowiązki w wyżej wymienionym celu, kierując się przede wszystkim treścią opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bryg. mgr inż. W. Ł. z dnia 12 września 2001 r.

Sąd I instancji uznał, że w konkretnej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, a zarzut nie zwiększenia bezpieczeństwa pożarowego w sytuacji zabezpieczenia tylko części budynku drewnianego, posadowionego po granicy – nie jest zasadny, bowiem organy w niniejszej sprawie ograniczyły postępowanie co do części budynku wybudowanego w drodze samowoli budowlanej (który jest pustostanem), ale zapowiedziały wszczęcie postępowania w pozostałym zakresie, dotyczącym kolejnych budowli strony skarżącej posadowionych po granicy działki. Dodał, że każde najmniejsze zabezpieczenie przeciwpożarowe zasługuje na aprobatę, jeżeli nakazane jest zgodnie z przepisami prawa i ma służyć skutecznej walce z żywiołami, jakim jest ogień.

Sąd wojewódzki nie podzielił zarzutów skarżącej, dotyczących "nieadekwatności" opinii sporządzonej 12 września 2001 r., bowiem decyzja organu I instancji zawiera obowiązek wykonania nałożonych obowiązków pod nadzorem osoby uprawnionej, zobowiązanej do sprawdzenia i zaakceptowania robót zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz obowiązującymi polskimi normami. Daje to możliwość zastosowania nowoczesnych technik sztuki budowlanej zgodnych z powyższymi zasadami. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów proceduralnych w sprawie. Stwierdził także, że na właścicielu spoczywa obowiązek dbania o obiekt budowalny, nabyty również w formie dziedziczenia, zaś kwestie związane ze stanem materialnym, który zdaniem strony skarżącej rzutuje na brak możliwości rozbiórki przedmiotowego domu lub wykonania nałożonych obowiązków naprawczych, nie znajduje oparcia w aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. S., wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodu w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono:

a) czy przedmiotowa dobudówka, którą skarżąca zobowiązana została dostosować do przepisów przeciwpożarowych, jest rzeczywiście samowolą budowlaną, co miało istotny wpływ na ustalenie czy organ miał prawo nałożyć na skarżącą obowiązki dostosowania samowoli budowlanej, a tym samym na wynik postępowania;

b) precyzyjnego momentu rozbudowy budynku przy granicy działki przy ul. M. [ ] w B., co w konsekwencji prowadziło do wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego ze stanem prawnym w oparciu o dowolnie przyjęte regulacje techniczno-budowlane wydane w przedziale czasowym od 1980 r. do 1990 r., choć przez ten okres obowiązywały różne akty prawne, w odmienny sposób regulujące wymogi dotyczące odległości pomiędzy budynkami, a co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania;

- co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w zakresie dostosowania budynku do obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, podnosząc m.in., że Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę, iż skarżąca jak i poprzednia właścicielka wskazywały wyłącznie, że nie są w stanie przedstawić pozwolenia na budowę, ani nie wiedzą czy było ono wydane, co nie jest jednak równoznaczne z jego brakiem. Ponadto, W. M. w protokole oględzin z dnia 14 czerwca 2011 r. oświadczył, że przybudówkę wykonano w latach 70 - tych XX wieku. B. S. podkreśliła, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11, że w sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Nadto, mając na uwadze wiek (78 lat) byłej właścicielki nieruchomości oraz jej rozbieżne wyjaśnienia co do daty wykonania dobudówki, zasadnym wydaje się podjęcie przez organ pewnych wątpliwości co do tych wyjaśnień i potwierdzenie ich innymi dowodami.

Sąd I instancji nie zauważył również zbagatelizowania ustalenia najważniejszego z punktu widzenia prowadzonego postępowania faktu, a mianowicie, w którym dokładnie roku przedmiotowa rozbudowa miała miejsce i skąd pewność organu, że rozbudowa nie nastąpiła jeszcze wcześniej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Nie wziął pod rozwagę okoliczności, iż organy w celu określenia wymogów dotyczących odległości pomiędzy przedmiotowym budynkiem, ustaliły że skoro został on wybudowany w latach 1980-1990 to w celu określenia wymogów jakim powinien odpowiadać budynek należy zastosować §12-13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ani Sąd ani organy obu instancji nie zwróciły jednak uwagi na okoliczność, że do 1 stycznia 1981 r. (a zatem w roku mieszczącym się w okresie 1980 - 1990) obowiązywało jeszcze Rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, które nie nakładało analogicznych obowiązków jak wskazany przez organy I i II instancji - § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., formułując zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie podkreślić należy, odnośnie redakcji ww. zarzutu, że niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przy czym podkreślić należy, że strona nie wyjaśniła, poza jego wskazaniem, w czym upatruje, mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, jego naruszenia w niniejszej sprawie.

Natomiast przepisy ustrojowe - art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych można naruszyć wówczas gdy sąd zaniecha kontroli złożonej skargi bądź rozpozna sprawę nie należącą do jego właściwości, czy też zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia wskazanych wyżej przepisów, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w tym, że nie wyjaśniono, czy przedmiotowa dobudówka, którą skarżąca zobowiązana została dostosować do przepisów przeciwpożarowych, jest rzeczywiście samowolą budowlaną, jak również nie określono precyzyjnie momentu rozbudowy budynku przy granicy działki przy ul. M. [...] w B., co w konsekwencji prowadziło do wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego ze stanem prawnym w oparciu o dowolnie przyjęte regulacje techniczno-budowlane wydane w przedziale czasowym od 1980 r. do 1990 r., choć przez ten okres obowiązywały różne akty prawne, w odmienny sposób regulujące wymogi dotyczące odległości pomiędzy budynkami, a co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania.

Skład orzekający podziela pogląd prezentowany, w powołanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11, że skoro ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierała odpowiednika art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Jednakże powyższej okoliczność nie można traktować jako barierę nie do pokonania. Są inne środki dowodowe. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków.

Jeżeliby we wszystkich podobnych sprawach z tamtych lat, kiedy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. przyjąć, że inwestor (właściciel) obiektu budowlanego nie musi przechowywać dokumentacji, a w tym pozwolenia na budowę, bo przepisy tak nie nakazywały, to nie byłoby w ogóle spraw dotyczących samowoli budowlanych. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie miałby racji bytu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15).

W ocenie Sądu II instancji, w toku postępowania administracyjnego niewadliwie przyjęto, że obiekt objęty sporną decyzją, został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Potwierdza to sama ówczesna właścicielka W. Ł., która w protokole z oględzin z dnia 30 maja 2001 r. przyznała, że "nie posiada dokumentów przyzwalających na budowę budynku w obecnej lokalizacji". Wprawdzie nie wyjaśniała w sposób jednoznaczny, czy jest to wynikiem zaginięcia dokumentów, czy w ogóle ich braku, to podkreślić należy, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego, nie wskazywała, że było wydane takie pozwolenie. Nadto, na samowolę budowlaną wskazuje A. M. w piśmie z dnia 6 kwietnia 2001 r., skierowanym do Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej w [...], W. M.w piśmie z dnia 20 grudnia 2010 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego właściwie ustaliły, że samowoli budowlanej dopuszczono się przed 1 stycznia 1995 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zeznania świadków i zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają na ustalenie jednoznacznej daty wykonanej rozbudowy, niemniej jednak, pozwalają, na uznanie przedziału czasowego powstałej rozbudowy na lata 1980-1990. Na rok 1980 wskazuje W. Ł. w piśmie z dnia 24 września 2001 r., z dnia 16 listopada 2001 r., B. S. w protokole z dnia 26 września 2012 r., w piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, W. M.w protokole oględzin z dnia 14 czerwca 2011 r., nie oświadczył, że przebudówkę wykonano w latach 70-tych XX wieku, lecz, że granica została samowolnie przesunięta po wykonaniu nielegalnej kanalizacji, w latach 70-tych XX wieku. Na rok 1990 wskazuje W. Ł. w protokole z dnia 30 maja 2001 r.

W ocenie Sądu II instancji, nie ma więc znaczenia określenie precyzyjnego momentu rozbudowy budynku przy granicy działki przy ul. M. [...] w B., albowiem wszelkie ustalenia wskazują na okres pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r.

Trybu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz ustalenia, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej nie zakwestionował również Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt SA/Bk 62/02.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna została oparta jedynie na naruszeniu przepisów postępowania, nie sformułowano zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego, w tym zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też przepisów warunków technicznych, poprzez ich zastosowanie lub niezastosowanie. Zwalnia to Sąd II instancji od czynienia dalszych rozważań w tym zakresie. Na marginesie można jedynie dodać, że znajdująca się w aktach administracyjnych opinia z zakresu ochrony pożarowej z dnia 12 września 2001 r. odnosi się do przepisów w sprawie warunków technicznych obowiązujących w latach 1956, 1980, 1994.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.