Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 500/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

I OSK 500/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 840/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 500/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2019 r. o sygn. II SA/Wa 840/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. (dalej skarżąca) uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego

Powyższy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił J. K. przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Organ wyjaśnił, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303, dalej u.r.ś.u.), muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Organ podkreślił, że zgodnie z ustawą o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

Proces wychowawczy obejmuje pieczę nad dzieckiem, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.

Prezes ZUS podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca urodziła czworo dzieci. Syn [...] urodzony [...] maja 1974 r. jednak zmarł już [...] grudnia 1981 r. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie można uznać, że skarżąca wychowywała czworo dzieci. Wraz ze śmiercią syna [...] nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zarzuciła, że brak jest podstaw do tego, aby przyczyną odmowy przyznania uzupełniającego świadczenia rodzinnego była tragiczna śmierć jej syna [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przytoczonym na wstępie wyroku wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że skarżąca J. K. nie spełnia przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. Organ powołał się na przepis art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., zawierający definicję "wychowania" dziecka i argumentował, że jest to proces długotrwały, trwający do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. W konkluzji stwierdził, że nie można uznać, iż skarżąca wychowała czworo dzieci, gdyż śmierć syna [...] urodzonego [...] maja 1974 r. nastąpiła w dniu [...] grudnia 1981 r. Oznacza to, że nie można, jego zdaniem, uznać, że skarżąca wychowywała czworo dzieci, bowiem "ze śmiercią syna [...] nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania (...)".

Sąd I instancji nie podzielił tego zapatrywania organu, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w przepisach prawa będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika). W art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując jednakże to pojęcie przez wskazanie działania wychowawczego - sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi. Należy przyjąć, że tej formy dokonanej użyto celowo, jako że w innym miejscu, w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawodawca posłużył się pojęciem "wychowywania". Niemożność określenia rezultatu wychowywania, pozwalającego stwierdzić, że proces wychowywania dopełnił się – matka dziecko wychowała, wymaga poszukiwania innego kryterium decydującego o spełnieniu tej ustawowej przesłanki. Można je wyprowadzić z definicji wychowania zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy, w której wychowanie wiąże się wykonywaniem ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci. Zdaniem Sądu to sformułowanie daje podstawę do wniosku, że w rozumieniu ustawy wychowanie zostało zrealizowane (matka wychowała dziecko), jeżeli wychowywała je stale, bezpośrednio i ciągle tak długo, jak prawo jej na to zezwalało i zarazem do tego zobowiązywało. Kwestie te reguluje ustawa z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Przepis art. 92 k.r.i.o. stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności, która wyznacza maksymalną czasową granicę władzy rodzicielskiej. W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców ta władza może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Ustanie władzy rodzicielskiej, powoduje, bez względu na wiek dziecka zakończenie jego wychowywania przez rodziców. W ten sposób wychowanie staje się faktem dokonanym.

Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Tego rodzaju wyłączenia prawa do świadczenia potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Byłyby one bowiem zbędne przy założeniu, że o wychowaniu w rozumieniu ustawy można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.

Z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.) wynika, że określone tam działania składające się na wychowanie odnoszą się do dziecka w każdym wieku, również do dziecka małego. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy wychowywanie zostało przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka w wieku 7 lat i 6 miesięcy.

Według Sądu I instancji wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawnione zaprezentowane przez organ stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "długotrwały". Organ "uzupełnił" w ten sposób ustawową definicję wychowania, dodając, że wychowanie jest procesem długotrwałym. Tymczasem w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. jest jedynie mowa o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania.

Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (s.3) podniesiono m. in., że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie".

Wskazał, że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia nie może być potraktowana pod względem skutków jako "długotrwałe zaprzestanie wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u.). O takim "zaprzestaniu" można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, jednakże dziecka nie wychowuje (a więc w istocie nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka.

W ocenie Sądu I instancji określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. przesłanka wychowania dziecka została w niniejszej sprawie spełniona, bowiem skarżąca sprawowała osobistą opiekę nad czwórką dzieci w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Prezesa ZUS kosztów postępowania procesowego w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami przepisanymi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 3 ust 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust 5 pkt 2 u.r.ś.u. przez przyjęcie, że przesłanka wychowania o której mowa w tych przepisach jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18 rokiem życia nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 3 ust 5 pkt 2 u.r.ś.u. dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż wprawdzie skarżąca urodziła czworo dzieci, niemniej jednak śmierć syna w wieku zaledwie 7 lat powoduje, że nie można uznać, że wychowała czworo dzieci w rozumieniu w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. Wychowanie bowiem jest procesem ciągłym i długotrwałym, który ustaje zazwyczaj z osiągnięciem pełnoletności przez dziecko.

W sytuacji, gdy wskutek śmierci jednego z dzieci proces ten został przedwcześnie przerwany, nie można mówić, że skarżąca wychowała czworo dzieci. Przywołano treść uzasadnienia projektu ustawy, gdzie wskazano, iż "przez wychowanie dzieci projektodawca rozumie osobistą opiekę sprawowaną nad dziećmi jako stałe, bezpośrednie ciągłe sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka, w celu należytego wykonywania pieczy nad jego osobą i majątkiem (art. 2 pkt 9 projektu ustawy).

Zwrócono również uwagę, iż fakt użycia w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. czasownika w formie dokonanej (wychowała) oznacza, że proces ten powinien zostać zrealizowany wobec każdego z czwórki dzieci.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z wykładnią obowiązującego prawa dokonaną w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że podstawowym celem ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych (tj. takich, w których wychowało się co najmniej 4 dzieci). Ustawodawca przyjął zatem, że dopiero osobista opieka sprawowana nad czworgiem dziećmi jako stałe, bezpośrednie i ciągłe sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka, w celu należytego wykonywania pieczy nad jego osobą i majątkiem, stanowić może przeszkodę w zatrudnieniu rodzica.

Podzielając opinię sądu, iż czasokres możliwości wychowania dzieci oceniać należy przez pryzmat zapisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie można z pola widzenia tracić celu wprowadzonych regulacji prawnych, ani ustanowionych przesłanek odmowy przyznania świadczenia (art. 3 ust. 5 u.r.ś.u.):

1. pozbawienie przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenie przez sąd władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej;

2. długotrwałe zaprzestanie wychowywania dzieci.

Gdyby przyjąć prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię, zgodnie z którą przez wychowanie rozumieć należy sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, zbędne były by zapisy art. 3 ust 5 u.r.ś.u. (w szczególności pkt 1), idąc dalej ustawodawca mógłby poprzestać na przesłance urodzenia czworga dzieci.

Tymczasem ewidentnie w treści ustawy akcent położony jest na wychowaniu czworga dzieci, a nie tylko ich urodzeniu czy wychowywaniu. Stąd dokonując wykładni pojęcia wychowania nie można utożsamiać go z władzą rodzicielską. Gdyby bowiem chodziło o czasokres władzy rodzicielskiej racjonalny ustawodawcą posługiwałby się w treści ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym pojęciem władzy rodzicielskiej, a nie wprowadzał pojęcie wychowania.

Przerwanie procesu wychowywania przez śmierć dziecka skutkuje na gruncie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym koniecznością indywidualnej oceny sprawy. Nie można zatem przyjąć generalnej zasady zgodnie, z którą śmierć dziecka stanowić będzie każdorazowo "długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka" np. w przypadku śmierci 17 latka ani reguły, iż śmierć nigdy stanowić nie może "długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka" w przypadku śmierci niemowlaka czy kilkulatka.

Biorąc pod uwagę cel ustawy oraz jej zapisy sytuacje takie należy różnicować oceniając, czy czasokres wychowywania dziecka mógł realnie wpłynąć na rezygnację lub niepodjęcie zatrudnia z uwagi na obowiązki związane z wychowywaniem dzieci.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaprzestanie wychowania dziecka z powodu jego śmierci w wieku 7 lat i 6 miesięcy nie uzasadnia przyjęcia, że spełniona została przesłanka wychowania czworga dzieci, o której mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 w zw. z w związku z art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.

Na marginesie wskazano, iż w podobnych stanach faktycznych zapadają rozbieżne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie np. w sprawie II SA/Wa 1031/19 sąd oddalił skargę.

Skarżąca J. K. ustosunkowując się pismem z [...].10.2020r. do skargi kasacyjnej wniosła o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują jedynie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 3 ust 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust 5 pkt 2 u.r.ś.u. przez przyjęcie, że przesłanka wychowania o której mowa w tych przepisach jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18 rokiem życia nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 3 ust 5 pkt 2 u.r.ś.u. dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Tym niemniej dla czytelności uzasadnienia Sąd orzekający pokrótce przedstawił argumentację stron postępowania i Sądu I instancji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł argumentów przemawiających za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji zasługiwały na aprobatę.

Celem rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest zgodnie z art.1 pkt 2 u.r.ś.u. zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 3 ust 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust 5 pkt 2 u.r.ś.u.

W myśl art. 3 ust.1 pkt 1 u.r.ś.u. rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci.

Zgodnie z art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

Wreszcie w myśl art. 3 ust 5 u.r.ś.u. organ może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego osobie, którą sąd pozbawił władzy rodzicielskiej lub której sąd ograniczył władzę rodzicielską przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej (pkt 1) lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci (pkt 2).

W kontrolowanej sprawie spór dotyczył przede wszystkim wykładni przepisu art. 3 ust 5 pkt 2 u.r.ś.u.

Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo podzielił interpretację tego przepisu przeprowadzoną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżąca, która urodziła czworo dzieci i której jedno z dzieci zmarło w wieku 7 lat i 6 miesięcy nie spełnia przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., gdyż skarżąca od [...] grudnia 1981 r. zaprzestała wychowywania jednego z dzieci z chwilą jego śmierci. Zdaniem Prezesa ZUS wraz ze śmiercią jednego z czwórki dzieci nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Prezes ZUS stwierdził też, że proces wychowawczy zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności.

Należy wskazać, że w omawianej kwestii zaczęła się kształtować linia orzecznicza zaprezentowana w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1064/19, z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/19, z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, z dnia 24 stycznia 2020 r. o sygn. II SA/Wa 1491/19, a także z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1014/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl.

Prezentuje ona pogląd, że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Ustawodawca w innym miejscu ustawy - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Ustawodawca nie odwołał się ponadto do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ustawodawca nie wskazał też np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania. Ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Sięgnięto więc do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci. W świetle tej definicji, nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Co istotne, sam przepis art.2 pkt 9 u.r.ś.u. w definicji wychowania nie wskazuje przesłanki długotrwałości. Tak więc wykładnia gramatyczna tego przepisu nie wskazuje na to, by proces wychowania musiał mieć charakter długotrwały. Na marginesie tylko należy dodać, że wychowywanie przez okres 7 lat i 6 miesięcy ma charakter długotrwały.

Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 - dalej także: "k.r.i.o.").

Przepis art. 92 k.r.i.o. stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania w rozumieniu ustawy została spełniona, dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej.

W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu. Za takim rozumieniem definicji wychowania przemawia wykładnia celowościowa, gdyż daje możliwość elastycznej i dopasowanej do indywidualnego, konkretnego stanu faktycznego oceny, czy doszło do wychowania dziecka.

Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 u.r.ś.u. w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej).

Tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Wspomniane wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.

Z ustawowej definicji wychowania określonej w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka. Wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawnione prezentowane przez Prezesa ZUS stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. W art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. mowa jest jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą by również spełnione, jeżeli dziecko żyło kilka miesięcy, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie przez ponad 7 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni popiera i uznaje za trafną powyższą argumentację zaprezentowaną w kształtującej się linii orzeczniczej. Nietrafny jest argument skarżącego kasacyjnie, że w podobnych stanach faktycznych zapadają rozbieżne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż w sprawie o sygn. II SA/Wa 1031/19 sąd oddalił skargę.

Przywołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok istotnie oddala skargę, lecz nie jest on reprezentatywny dla kształtującej się linii orzeczniczej, gdyż oparto go na nietypowym stanie faktycznym. Wyrok wydany w sprawie o sygn. II SA/Wa 1031/19 dotyczy bowiem sytuacji, gdy czwarte dziecko żyło zaledwie trzy dni. W takim przypadku z oczywistych przyczyn rodzice nie byli w stanie nawet rozpocząć procesu wychowania dziecka, które zmarło już po trzech dniach życia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać - tak, jak uczynił to Prezes ZUS w uzasadnieniu spornej decyzji - że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia sama w sobie stanowi wypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. O "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u.) można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka. Innymi słowy o "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" w rozumieniu art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. można mówić wówczas, gdy rodzic nie wychowuje dziecka z przyczyn leżących po jego stronie a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek niezależnej od niego śmierci dziecka.

Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należy mieć również na uwadze względy celowościowe. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy podniesiono na stronie 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu tym na stronie 1 przyjęto też, że podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych".

W pełni należy zaaprobować pogląd, że każdy wniosek o świadczenie należy szczegółowo rozpatrywać indywidualnie. Występujący w rozpoznawanej sprawie okres ponad 7 lat wychowywania czwartego dziecka nie jest okresem bardzo krótkim, a nawet można przyjąć, że jest on długotrwały. Ponadto skarżąca zaprzestała wychowywania syna [...] z przyczyn obiektywnie od niej niezależnych. Wzięcie pod rozwagę sformułowań z uzasadnienia projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 u.r.ś.u., także w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Prezes ZUS powinien więc ocenić, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i wychowanie czwartego dziecka przez ponad 7 lat, które zmarło tragicznie, wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio stanu fizycznego lub psychicznego skarżącej, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu, czy też podjęciu zatrudnienia.

Reasumując, przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 ustawy z 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem. Wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Wspomniane wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.

Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że śmierć dziecka skarżącej przed ukończeniem 18 roku życia nie może być potraktowana pod względem skutków jako "długotrwałe zaprzestanie wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u.). O takim "zaprzestaniu" można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, jednakże dziecka nie wychowuje (a więc w istocie nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. przesłanka wychowania dziecka została w niniejszej sprawie spełniona, bowiem skarżąca sprawowała osobistą opiekę nad czwórką dzieci w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej.

Zarzuty skargi kasacyjnej są więc bezzasadne. Śmierć dziecka nie może stanowić o wypełnieniu przesłanki art. 3 ust 5 pkt 2 u.r.ś.u. dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej. Przesłankę tę należy rozpoznawać przy uwzględnieniu elementów woli rodzica i podejmowaniu działań skutkujących zaprzestaniem wykonywania władzy rodzicielskiej. Śmierć dziecka jest okolicznością, na którą rodzice nie mają wpływu (co do zasady) i nie może oznaczać zaprzestania przez rodziców wykonywania władzy rodzicielskiej w myśl art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. Należy podkreślić, że według art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. wychowanie to sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Ustawodawca nie określił w tym przepisie czasookresów, w których opieka taka powinna być sprawowana. Jedynym wskazaniem ustawodawcy jest "wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci". Skoro skarżąca wykonywała ogół obowiązków spoczywających na niej w ramach praw jej przysługującej względem dzieci w czasokresie w którym mogła je realizować (aż do momentu ustania przysługiwania jej tych praw wskutek śmierci dziecka), to należy uznać, że wychowała dziecko w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u.

W związku z powyższym na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną, gdyż nie znalazła ona usprawiedliwionych podstaw.