Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2343/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego H. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta T. ww. decyzją z dnia [...] marca 1979 r. orzekł o nieodpłatnym przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w T. i U., składającego się z działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], stanowiącego w dacie przejęcia własność R. i L. małżonków K.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. wystąpił H. K. (tj. syn pierwotnych właścicieli przejętego gospodarstwa). Legitymację wnioskodawcy do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony ustalono w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po L. K. (sygn. akt: [...]) oraz postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po R. K. (sygn. akt: [...]).

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra z dnia [...] października 2007 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2620/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2007 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1030/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2009 r. Wyrok ten został jednak następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 231/10. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 193/11 uchylił decyzję Ministra z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1271/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarga kasacyjna H. K. na ww. wyrok została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z tym przepisem - w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. A zatem zastosowanie powyższego przepisu uzależnione było od łącznego spełnienia dwóch przesłanek, z których pierwsza polegała na złożeniu przez rolnika stosownego wniosku, druga zaś sprowadzała się do spełnienia jednego z trzech alternatywnych warunków w postaci nieposiadania przez rolnika następców lub niespełniania przez następcę warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmowy jego przejęcia.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki Minister zwrócił uwagę, że pojęcie rolnika (do którego odwołuje się art. 45) zostało zdefiniowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. W myśl tego przepisu przez rolnika rozumiało się właściciela lub posiadacza gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej [...] ha gruntów rolnych i leśnych, który nie był objęty ubezpieczeniem społecznym na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych oraz ich rodzin.

Minister stwierdził, że w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. status rolników niewątpliwie przysługiwał R. i L. małżonkom K. Wskazuje na to akt własności ziemi z dnia [...] lutego 1979 r. (znak: [...] - t. I) poświadczający przysługiwanie wyżej wymienionym osobom prawa własności do działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w T. i U. Jednocześnie w zebranej dokumentacji nie ma informacji, aby osoby te były objęte ubezpieczeniem społecznym na podstawie przepisów, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Oznacza to, że w świetle art. 45 i art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. osobami uprawnionymi do złożenia wniosku w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha na własność Państwa byli R. i L. małżonkowie K. Natomiast okoliczność, iż osoby te rzeczywiście z takim wnioskiem wystąpiły, potwierdza zawarta w aktach postępowania (t. I) poświadczona za zgodność z oryginałem kopia pisma z dnia 25 stycznia 1979 r. określonego jako "Wniosek o wszczęcie procedury w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa". Pismo to zostało opatrzone podpisami R. i L. K.

Minister podniósł, że powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. zrealizowana został pierwsza przesłanka z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., tj. przesłanka złożenia przez rolnika wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa na własność Państwa.

Druga przesłanka z art. 45 dotyczyła nieposiadania przez rolnika następców lub niespełniania przez następcę warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmowy jego przejęcia. Definicja następcy zawarta została w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Zgodnie z tym przepisem przez następcę należało rozumieć zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbów i wychowanków, którzy posiadali kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie byli inwalidami I lub II grupy; w razie braku takich osób następcą mógł być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki.

Z ustaleń poczynionych w ramach postępowania nieważnościowego wynika, że do grona potencjalnych następców R. i L. małżonków K. należały ich dzieci: H. K., H. C., H. F., J. K. i L. B. W dalszej kolejności należało zweryfikować, czy osoby te posiadały kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, do których nawiązywał ww. art. 75 ust. 1 pkt 2.

Dokumentacja zgromadzona w niniejszym postępowaniu wskazuje, że z grona dzieci małżonków K. jedynie H. F. posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tylko ta osoba bowiem legitymowała się na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. dyplomem potwierdzającym otrzymanie tytułu w zawodzie rolnik (dyplom z dnia [...] marca 1976 r. o numerze rejestru [...]- t. III), ponadto spełniała kryterium wieku (liczyła wówczas 34 lata) oraz nie była inwalidą I lub II grupy. Organ nadzoru podniósł, że wprawdzie w dacie wydawania kontrolowanej decyzji § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. nie obejmował swoim zakresem dyplomu czy też świadectwa uzyskania tytułu kwalifikacyjnego w zawodach rolniczych (tego rodzaju dokument został wprowadzony do powyższego przepisu dopiero w dniu 31 marca 1981 r. poprzez rozporządzenie zmieniające z dnia 20 lutego 1981 r. - Dz. U. Nr 9, poz. 36), to jednak okoliczność, że H.F. posiadała wymagane prawem kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, została przesądzona w wiążących w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., z dnia 2 marca 2011 r. oraz z dnia 28 marca 2013 r.

Odnosząc się do pozostałych dzieci R. i L. małżonków K. w kontekście kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego Minister podniósł, iż jak wynika z protokołów przesłuchania L. B., I. K. (tj. żony zmarłego J.K.), H. K. i H. C. sporządzonych w dniach 15 i 16 lipca 2008 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim (t. III) - żadna z tych osób w dniu 31 marca 1979 r. nie dysponowała przewidzianymi prawem dokumentami potwierdzającymi kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że status następcy o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. przysługiwał w niniejszej sprawie wyłącznie H. F.

Minister wskazał, że pojęcie warunków do przejęcia gospodarstwa nie zostało sprecyzowane w ustawie z dnia 27 października 1977 r., ale Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166), które w § 37 przewidywało, że następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. A zatem - aby możliwe było przyjęcie na gruncie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., iż następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, niezbędne było uprzednie ustalenie, że nie daje on gwarancji należytego prowadzenia takiego gospodarstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 marca 2011 r. (uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r.) podniósł, że Minister przy analizie przesłanki dawania gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa winien mieć jednak na uwadze, że przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne małżonków K. było o dwa hektary większe od gospodarstwa rolnego męża H. F. i mogła ona wraz z mężem m.in. dokonać wyboru gospodarstwa tj. np. zbyć dotychczasowe gospodarstwo przejąć gospodarstwo rolne rodziców, tam też się osiedlić. Pominięcie tego aspektu przez Ministra Sąd zakwalifikował jako naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W aktualnie prowadzonym postępowaniu, dokonując oceny dawania przez H. F. gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest związany powyższym poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, że H. F. - jako jedyna osoba z grona dzieci małżonków K. której można przypisać status następcy - była jednocześnie osobą spełniającą warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego, do których to warunków nawiązuje art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Wynika to właśnie z faktu, że mogła ona dokonać wyboru gospodarstwa poprzez np. zbycie dotychczasowego gospodarstwa oraz przejęcie gospodarstwa rodziców.

Przechodząc do kwestii odmowy przejęcia przez H. F przedmiotowego gospodarstwa Minister zauważył, że również i to zagadnienie zostało przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. wskazał: "Z akt sprawy nie wynika, aby H. F. odmówiła przejęcia gospodarstwa rodziców, jak również brak jest dowodów, aby organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym zwracał się do niej w tej kwestii. Zważyć należy, że także z decyzji Prezydenta Miasta T. nie wynika, aby H. F. odmówiła przejęcia gospodarstwa. (...) Poza tym wskazać należy, że z protokołu przesłuchania H. F. z 16 lipca 2008 r. wynika, że nie składała ona oświadczeń w przedmiocie odmowy przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców."

Mając na względzie poczynione ustalenia Minister stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. obarczona była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to wyrażało się w przejęciu gospodarstwa R. i L. małżonków K. na własność Państwa z pominięciem następcy w osobie H. F., która spełniała warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego oraz nie odmówiła jego przejęcia, a zatem wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Taką kwalifikację potwierdza również treść wyroku z dnia 28 marca 2013 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprost, że kontrolowana decyzja w rażący sposób narusza ww. przepis.

Minister uznał, że w dalszej kolejności należy zweryfikować, czy na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie stoi negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a., tj. przesłanka wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał przy tym, że do ustalenia powyższej okoliczności zobowiązał Ministra Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 marca 2013 r. Sąd uchylając decyzję Ministra z dnia [...] maja 2012 r. podniósł, iż z uwagi na to, że ustalenia co do nieodwracalnych skutków prawnych albo ich braku nie zostały w niniejszej sprawie poczynione, to w takiej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie wydana została z naruszeniem art. 156 § 2, art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister przywołał treść wyroku z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2304/14, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dla oceny czy zaistniały nieodwracalne skutki prawne znaczenie ma ustalenie jakie czynności prawne lub zdarzenia prawne wystąpiły bezpośrednio po wydaniu kontrolowanej decyzji i czy mają one charakter odwracalny czy też nie. Zdaniem Sądu, w przypadku gdyby dana nieruchomość była następnie przedmiotem czynności cywilnoprawnej, dla określenia nieodwracalności skutków prawnych decyzji istotne znaczenie miałoby ustalenie, czy obrót ten był następstwem wydania tej decyzji - wówczas byłby to nieodwracalny skutek prawny decyzji, czy też do czynności cywilnoprawnej po raz pierwszy doszło po zaistnieniu innych zdarzeń prawnych (innych decyzji) będących następstwem decyzji kontrolowanej.

Organ nadzoru ustalił, że w skład gospodarstwa rolnego R. i L. małżonków K. przejętego na własność Państwa decyzją Prezydenta Miasta T. składało się osiem działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Działka nr [...] zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2015 r. (przesłanego przez Starostę [...] za pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r.) stanowi cały czas własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. W odniesieniu do tej działki kontrolowana decyzja nie wywołała zatem nieodwracalnych skutków prawnych.

Działki o numerach [...],[...] i [...] uległy podziałowi na następujące działki: [...],[...],[...] i [...]. Trzy pierwsze działki znajdują się na terenie Gminy T. zaś działka nr [...] odeszła w 1991 r. do Gminy B. (pismo Urzędu Miasta T. z dnia 8 grudnia 2011 r.). Z wypisu z rejestru gruntów stanowiącego załącznik do ww. pisma z dnia 8 grudnia 2011 r. (który nadal jest aktualny) wynika, że właścicielem działek o numerach [...] i [...]cały czas pozostaje Skarb Państwa, zaś działki nr [...] Skarb Państwa, na którego rzecz prawo własności wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych. Przekazanie działki nr [...] do dyspozycji Agencji zostało dokonane na podstawie decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. o znaku: [...] ( załączniki do pisma Prezydenta Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2015 r.).

Działka nr [...] stanowi cały czas własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. ( wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2015 r. przesłany przez Starostę [...] za pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r.).

Z uwagi na powyższe ustalenia Minister przyjął, że w odniesieniu do działek o numerach [...],[...] i [...] kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Działka nr [...] również stanowi własność Skarbu Państwa ( wypis z rejestru gruntów będący załącznikiem do pisma Urzędu Miasta T. z dnia [...] grudnia 2011 r., który cały czas zachowuje aktualność). W konsekwencji również i w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W odniesieniu do działek o numerach [...],[...] i [...]- działki te ulegały kilku kolejnym podziałom (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. - t. VI). Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] ( notatka służbowa z dnia 15 maja 2015 r.) wynika, że działki te zostały najpierw podzielone na działki o numerach [...] i [...]. Znajduje to potwierdzenie w wykazach zmian gruntowych załączonych do ww. pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. -1. VI. Działki [...] i [...] przeszły następnie na własność Gminy B. na podstawie decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] (kopia decyzji przesłana do Ministerstwa drogą elektroniczną w dniu [...] maja 2015 r.). Działka nr [...] cały czas pozostaje własnością Gminy B. ( wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2015 r. - załącznik do powołanego wcześniej pisma Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.).

Działka nr [...] była natomiast przedmiotem kolejnego podziału na działki o numerach [...] i [...] ( notatka służbowa z dnia 15 maja 2015 r. oraz ww. wykaz zmian gruntowych).

Działka nr [...] uległa podziałowi na działki o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...].

Działki o numerach [...] i [...] stanowią cały czas własność Gminy B. na podstawie ww. decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. (ww. wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2015 r.).

Działka nr [...] została w dniu [...] maja 2006 r. sprzedana przez Gminę B. na rzecz osoby fizycznej ( akt notarialny - repertorium A nr [...] - t. III). Następnie działka ta została podzielona wraz z działkami o numerach [...] i [...] (nie należącymi do pierwotnej nieruchomości Państwa K.) na [...] działek o numerach od [...] do [...] ( ww. pismo Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. -1. VI). Z tej grupy jedynie działki o numerach od [...] do [...] mają związek z nieruchomością przejętą kontrolowaną decyzją na własność Państwa. Z wypisów z rejestru gruntów z dnia [...] i [...] kwietnia 2015 r. (załączniki do pisma Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.) wynika, że działki te stanowią obecnie własność osób fizycznych, które nabyły to prawo na podstawie aktów notarialnych.

Działka nr [...] została w dniu [...] kwietnia 2008 r. sprzedana przez Gminę B. na rzecz osób fizycznych ( akt notarialny - repertorium A nr [...], którego kopia została przesłana drogą elektroniczną w dniu [...]maja 2015 r.).

Działka nr [...] wraz z działką nr [...] (powstałą z podziału ww. działki nr [...]) zostały w dniu 5 grudnia 2007 r. sprzedane przez Gminę B. na rzecz osoby fizycznej ( akt notarialny - repertorium A nr [...]-1. III). Następnie działki te były przedmiotem podziału na [...] działki o numerach od [...] do [...]. Spośród tych działek - działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...], zaś działka nr [...] została podzielona na działki o numerach: [...],[...],[...] i [...]. Wszystkie działki powstałe z podziału działek o numerach [...] i [...] stanowią aktualnie własność osób fizycznych, które nabyły to prawo na podstawie aktów notarialnych ( wypisy z rejestru gruntów załączone do pisma Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.).

Reasumując, Minister stwierdził, że również w stosunku do działek o numerach [...],[...] i [...] decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Kluczowe znaczenie ma tutaj bowiem fakt, że działki te (po dokonaniu ich podziału na działki o numerach [...] i [...]) były następnie przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1992 r. a dopiero potem podlegały zbyciu w drodze czynności cywilnoprawnych.

W konsekwencji Minister przyjął, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych względem którejkolwiek z objętych nią działek. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zawarta w art. 156 § 2 k.p.a. in fine.

Organ nadzoru podniósł, że odstąpienie w niniejszej sprawie od stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. i ograniczenie się przez Ministra do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa podyktowane jest natomiast zmianą stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt: P 46/13), który wszedł w życie w dniu 21 maja 2015 r. W wyroku tym Trybunał uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na fakt, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, Minister obowiązany był uwzględnić treść tego wyroku przy wykładni art. 156 § 2 k.p.a. i ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. z naruszeniem prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył H. K.

Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poczynił takie same ustalenia jak w decyzji z dnia [...] marca 2015r. i dodał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, oznacza to, że wszystkie organy władzy publicznej, mają obowiązek przestrzegania tych orzeczeń, gdyż rodzą one skutki wobec wszystkich. Orzeczenia te mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał, traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Minister stwierdził, że skoro:

1) bezpośrednim skutkiem wydania badanej decyzji Prezydenta Miasta T. było nabycie przez Skarb Państwa prawa do dysponowania (jako właściciel) nieruchomościami wchodzącymi w skład przejętego gospodarstwa, a przy tym

2) od wydania tej decyzji upłynął znaczny okres czasu, tj. ponad 36 lat

- to wypełniona została hipoteza normy zawarta w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Minister podniósł, że stanowisko takie jest przy tym zgodne z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, który opierając się na powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego zwrócił uwagę na potrzebę szerszego uwzględniania reguły stabilności porządku prawnego jako wartości konstytucyjnej. Oznacza to m.in. konieczność badania i ewentualnie uwzględniania w sprawach nieważnościowych skutków decyzji będących podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, od wydania których upłynął znaczny okres czasu, nawet wówczas gdy obowiązujące przepisy nie wyłączają dopuszczalności stwierdzenia nieważności takich decyzji, mimo upływu takiego okresu czasu, jak w przypadku przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.pa. (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2863/13).

Konkludując Minister uznał, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uwzględnił zmianę stanu prawnego wynikającą z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ograniczył się do stwierdzenia, że badana decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Jednocześnie organ wspomniał, że w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1271/12 oraz NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13 zostały zawarte wytyczne, które zobowiązywały Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do przeprowadzenia oceny czy ww. decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Biorąc jednak pod uwagę konsekwencje wynikające z omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Minister odstąpił od przeprowadzania takiej oceny, ponieważ jej wynik nie miałby żadnego wpływu na wydawane rozstrzygnięcie, a równocześnie związanie Ministra ww. wytycznymi wygasło wskutek zmiany stanu prawnego.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H.K. zarzucając jej :

- rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności

• art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a polegające na niewydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dn. [...] marca 1979 r. nr [...], podczas gdy zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dn. [...] marca 1979 r. nr [...], tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, że nie można było stwierdzić nieważności na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. gdyż jak wynika z treści pisemnego uzasadnienia brak - jak słusznie ustalają organy administracji - podstaw do przyjęcia, ze zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zawarta w art, 156 § 2 k.p.a.,

- rażące naruszenie prawa mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności

• art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z treścią orzeczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn. 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) stwierdzającego iż Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa łub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przyjęciu, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dn. [...] marca 1979 r. nr [...], podczas gdy zważywszy na fakt iż

• decyzja Prezydenta Miasta T. z dn. [...] marca 1979 r. nr [...], została jak stwierdził Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny wydana z rażącym naruszeniem prawa.

• brak - jak słusznie ustalają organy administracji - podstaw do przyjęcia, ze zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zawarta w art. 156 § 2 k.p.a., a nie nastąpił kilkudziesięcioletni - znaczny upływ czasu, a decyzja nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co powodowałoby niekonstytucyjność stwierdzenia jej nieważności, a zatem należy stwierdzić nieważność tej decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Istotą sporu i kluczową dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwestią jest ustalenie czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13(Z.U. z 2015 r., Nr 5A, poz. 62) organ ów, mając na względzie znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta Miasta T., mógł – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że wydana ona została z naruszeniem prawa. Czy też winien ją, na zasadzie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano mianowicie, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji .) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in finek.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14).

Prezentowany jest także pogląd, że względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2015 r. narusza art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w sposób mający bezpośredni wpływ na wynika sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Jednocześnie decyzją tą Minister naruszył przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstępując od wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt I OSK 2429/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1271/12, które zobowiązywały go do przeprowadzenia oceny czy decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku Ministra nie był on zwolniony z zastosowania się do wytycznych zawartych w ww wyrokach, ponieważ jak wskazano wyżej, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. stan prawny nie uległ zmianie. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez skarżącego zobowiązany był do jej rozpatrzenia w jej całokształcie. Ponieważ Minister uchylił się od oceny czy kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta T. wywołała nieodwracalne skutki prawne, naruszył także art. 15 k.p.a. jak również art. 156 § 2 k.p.a.

Wprawdzie Minister w decyzji z dnia 31 lipca 2015r. zawarł taką samą wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. jednak stosując się do wytycznych Sądów dokonał oceny czy kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tego też powodu Sąd nie uchylił tej decyzji uznając, że w związku z tym że Minister przy ponownym rozpatrzeniu sprawy naruszył zasadę dwuinstancyjności zobowiązany będzie przy ponownym jej rozpatrywaniu do uwzględnienia wiążących go wytycznych Sądów zawartych w wyrokach wyżej wymienionych jak i do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego oraz wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.