Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1251/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 par. 1 pkt. 1, art. 2, art. 1a pkt 20, art. 6 par. 1 , art. 26 par. 1 i 2, art. 38, art. 110b
journal: Dz.U. 1991 nr 36 poz 161
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 678/06 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. w M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółki z o.o. [...]w M. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 310 złotych (słownie: trzysta dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 678/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w M. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd I instancji oddalił skargę jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot. Powołując się na treść art. 50 par. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł, iż zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego nie jest tożsamy z zakresem podmiotowym postępowania rozpoznawczego. Sąd stwierdził, że chociaż skarżąca spółka, jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej brała udział w postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki muszli koncertowej z zapleczem gospodarczym, ale ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) zawęża – w stosunku do art. 28 k.p.a. – krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, stronami postępowania egzekucyjnego są co do zasady: zobowiązany i wierzyciel jako organ I instancji właściwy do orzekania w przypadku obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji (art. 5 par. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), natomiast innym podmiotom ustawa ta przyznaje jedynie prawo wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Na poparcie powyższego stanowiska Sąd przywołał również treść art. 110b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczący egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości, który rozszerza krąg uczestników postępowania egzekucyjnego o inne osoby nie będące wierzycielem i zobowiązanym. Zdaniem Sądu, gdyby przyjąć iż wolą ustawodawcy było w tym przypadku ograniczenie liczby stron w porównaniu z regulacją z art. 28 k.p.a., przepis art. 110 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji byłby zbędny, gdyż wystarczyłoby odpowiednie zastosowanie normy z art. 28 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, iż o ile ustawodawca przyznał przymiot strony postępowania egzekucyjnego z nieruchomości przy egzekucji należności pieniężnych innym osobom, oprócz wierzyciela i zobowiązanego, o tyle w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, przymiot strony przysługuje jedynie wierzycielowi i zobowiązanemu. Ponadto, jak podniósł Sąd, nawet przy odmiennym rozumowaniu, art. 122 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyznaje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jedynie zobowiązanemu, co wyklucza w każdym przypadku przyznanie skarżącej spółce przymiotu strony, a w konsekwencji wyłącza jej legitymację do wniesienia skargi w świetle art. 50 p.p.s.a.

Sąd I instancji wyraził również wątpliwość co do prawidłowości naliczenia w zaskarżonym postanowieniu wysokości grzywny, jednakże, jak wskazał, z uwagi na stwierdzenie, iż skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, kwestia zgodności tego postanowienia z prawem, nie mogła być przedmiotem kontroli sądowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 50 p.p.s.a. przez niezasadne odmówienie skarżącemu prawa do wniesienia skargi i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów należnych pełnomocnikowi działającemu w ramach udzielonego prawa pomocy.

Powołując się na orzeczenia SN i NSA dotyczące wykładni pojęcia "interes prawny", skarżąca spółka podniosła, iż skoro była inicjatorem orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, to posiada interes prawny w tym, aby postępowanie egzekucyjne toczyło się sprawnie i szybko, ma zatem interes także w tym, aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakwestionowane zostało postanowienie uchylające korzystne dla skarżącego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Zdaniem skarżącego, Sąd błędnie zawęził zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego jedynie do zobowiązanego oraz wierzyciela, gdyż, jego zdaniem, art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia nie określa stron postępowania, tylko wskazuje, jaki podmiot jest uprawniony do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej. Skarżący wskazał również, iż nie jest zasadne zawężanie uprawnień podmiotu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku jedynie do skargi na bezczynność wierzyciela (art. 6 par. 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), skoro na gruncie rozpatrywanej sprawy właśnie zaskarżone postanowienie prowadzi do przedłużenia w czasie procedury egzekucyjnej, odsuwając w dalszą przyszłość realizację korzystnej dla skarżącego decyzji.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, skoro decyzja o nakazie rozbiórki służy ochronie interesu prawnego skarżącego, ma on legitymację do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie uchylenia grzywny, a nie jedynie legitymację do wniesienia skargi na bezczynność organu.

Skarżący zakwestionował również zasadność prowadzonego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodu dotyczącego wykładni art. 100b cyt. ustawy, gdyż przepis ten, w ocenie skarżącego, odnosi się do egzekucji świadczenia pieniężnego z nieruchomości i wskazanie w tym przepisie innych podmiotów ma na celu jedynie ochronę praw rzeczowych. Za niezrozumiały skarżący uznał również wywód Sądu dotyczący art. 28 ustawy, który formułuje jedynie wymogi wniosku dla wierzyciela i jest odpowiednikiem art. 797 k.p.c. Ponadto jako nadużycie określił skarżący dokonaną przez Sąd wykładnię art. 122 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wychodząc z założenia, że przepis ten określa uprawnienia zobowiązanego i nie sposób przyjąć, by a contrario miało z niego wynikać, że inne uprawnienia nie przysługują innym podmiotom.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o uwzględnienie w toku postępowania kasacyjnego nowych okoliczności sprawy i jego zawieszenie lub umorzenie oraz o rozstrzygniecie o kosztach stosownie do wyniku postępowania, w tym zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm.

Nową okoliczność sprawy stanowi, według organu, zmiana właściciela nieruchomości, na której wybudowano przedmiotową muszlę koncertową. Organ wskazał, iż na skutek braku podstaw do zastosowania art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec nowego właściciela (Ochotniczej Straży Pożarnej w M. B. ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie rozbiórki przedmiotowej muszli koncertowej, która stanowiła podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowego bądź o jego zawieszenie na podstawie art. 125 w zw. z art. 192 p.p.s.a. do czasu uzyskania przez decyzję organu II instancji cech ostateczności lub prawomocności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej, oceniał zasadność uznania przez Sąd I instancji, iż skarżący - [...] Sp. z o.o. w M. B. , jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, nie miał przymiotu strony postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a co za tym idzie, nie miał legitymacji do wniesienia skargi na wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie.

Podzielając w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odnośnie braku po stronie skarżącej spółki legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, wskazać należy, iż krąg podmiotów, którym w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje przymiot strony, jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania merytorycznego, to jest rozstrzygającego sprawę co do istoty. Wynika to jednoznacznie z treści art. 5 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161), zgodnie z którym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wymienionych w art. 2 cyt. ustawy, zwanym dalej wierzycielem, jest dla obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów gminy właściwy do orzekania organ I instancji.

Drugą obok wierzyciela stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 cyt. ustawy). Stąd art. 6 par. 1 omawianej ustawy wyraża zasadę, iż w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Także wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić wyłącznie na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 par. 1 i 2).

Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, to jest ten, kto nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i nast. cyt. ustawy). Tak określony zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego w administracji wyklucza dopuszczalność formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego zakresu, nawet jeżeli podmioty te były stronami postępowania rozstrzygającego daną sprawę co do istoty (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 1998 r., IV SA 2015/96).

Sąd I instancji, argumentując rozstrzygnięcie dotyczące zakresu podmiotowego postępowania egzekucyjnego, słusznie przywołał treść art. 110b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczący egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości. Przepis ten jest bowiem przepisem szczególnym, zawężającym krąg stron postępowania egzekucyjnego w porównaniu z art. 28 k.p.a., a zarazem rozszerzającym zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych z nieruchomości w porównaniu z postępowaniem egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności niepieniężnych, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o inne osoby nie będące wierzycielem i zobowiązanym. Ponadto wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej błędnie powołano przepis art. 100b, zamiast art. 110b cyt. ustawy, a także art. 28 cyt. ustawy zamiast art. 28 k.p.a., do którego prawidłowo odwołuje się Sąd w zaskarżonym wyroku.

W związku z powyższym, chybione jest stanowisko skarżącego, iż skoro decyzja o nakazie rozbiórki obiektu usytuowanego na sąsiedniej działce służy ochronie jego interesu prawnego, to ma on legitymację do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki tego obiektu budowlanego. Skarżący - [...] Sp. z o.o. w M. B. , jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, nie jest bowiem ani wierzycielem, ani zobowiązanym w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest również podmiotem, o którym mowa w powołanym wyżej art. 38 par. 1 cyt. ustawy.

Art. 50 p.p.s.a. przyznaje uprawnienia do wniesienia skargi do Sądu I instancji dwu kategoriom podmiotów: - każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz - w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie, musi mieć charakter materialnoprawny, to jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, z których mogą wynikać dla strony skarżącej bezpośrednie skutki prawne w postaci nabycia uprawnień bądź zwolnienia od obowiązków. Skoro zatem, jak wyżej zostało wykazane, skarżąca spółka nie miała przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym, to w konsekwencji nie można uznać jej za legitymowaną do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu.

Sąd II instancji nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o zawieszenie lub umorzenie postępowania przed tym Sądem z uwagi na powstanie nowych okoliczności sprawy, tj. zmianę właściciela obiektu objętego obowiązkiem rozbiórki, ponieważ przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodność z prawem wyroku wydanego przez Sąd I instancji, zaś okoliczności podniesione w powołanym piśmie powstały już po wydaniu tego wyroku, co jednoznacznie wynika z treści odpowiedzi na skargę.

W związku z tym, iż podstawą oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było wniesienie jej przez nieuprawniony podmiot, Sąd II instancji nie miał podstaw, by badać zaskarżone postanowienie pod kątem jego merytorycznej zawartości.

Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.

Stosownie do par. 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.