Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 759/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1,  art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. i J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz M. P. i J. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. P. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku Działkowców, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby urządzenia ogrodów działkowych nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w KVV nr [...], stanowiąca własność Z. P. oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w KW nr [...] stanowiąca własność S. P.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby urządzania ogrodów działkowych, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w KVV nr [...], stanowiącej własność Z. P. oraz działki nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...] stanowiącej własność S. P.

M. P. i K. P. wnioskiem z dnia 17 stycznia 2000 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o przywrócenie im własności wywłaszczonej nieruchomości.

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] utrzymał ją w mocy.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. M. P. i K. P. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA/Wa 1965/00 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2000 r. W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że z wniosku i odwołania złożonych przez spadkobierców byłych właścicieli wynika, że skarżący powołują się na wydanie decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa, wniosek ten należy więc rozpoznać w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. i przekazał sprawę organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] w uzasadnieniu stwierdzając, że z decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a w związku z tym spełniona została materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona wart. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1155/06 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. i poprzedzającą ja decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i zobowiązał organ pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o akta postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], gdyż - zdaniem Sądu - istniało prawdopodobieństwo, iż wśród tych akt mogą znajdować się dodatkowe dokumenty oprócz tych, którymi dysponowały organy przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...], jako wydanej z naruszeniem art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1958 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 11/09 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa. Dodał również, że wskazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu konieczność przeprowadzenia dowodu z dwóch dokumentów, z których jeden znajduje się w aktach sprawy nie rodzi obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a stanowi uzupełniające postępowanie dowodowe o jakim mowa w art. 136 kpa. Ponadto Sąd wskazał, że w aktach znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego zgodnie z obowiązującym planem ogólnym Miasta R. na lata 1972 - 1990 zatwierdzająca plan szczegółowy zagospodarowania ogródków działkowych "[...]" wraz z załącznikiem graficznym planem szczegółowym ogródków działkowych.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 26/10 uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uzasadniając to tym, że konieczne jest zbadanie niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele, które - co do zasady - uzasadniały dopuszczalność wywłaszczenia. Sąd stwierdził, że bez dokonania takiej oceny ustalenie przez organ nadzoru, czy decyzja wywłaszczeniowa nie naruszała w sposób rażący ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie jest możliwe.

Uwzględniając wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury skupił się na wyjaśnieniu, czy przedmiotowa nieruchomość była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia określonego treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a przez to ustaleniu, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Minister Infrastruktury zauważył, że w badanej przez niego sprawie celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych - urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w R. Wydział Architektury i Rozbudowy Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, która to decyzja została wydana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...], poz. [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej.

Minister Infrastruktury zaznaczył, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r. sama przydatność na cele wywłaszczenia użyteczności publicznej nie była jeszcze wystarczającą przesłanką wywłaszczenia. Ubiegający się o wywłaszczenie winien był jeszcze wykazać, ze nieruchomość jest niezbędna na cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie fakt ten powinien ocenić i ewentualnie zweryfikować.

Organ odwoławczy stwierdził, że istotny dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest fakt, iż w 1977 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowanej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 64, poz. 373 ze zm.) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego tym dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Zdaniem Ministra, nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zdania dla realizacji którego następowało wywłaszczenie.

Organ odwoławczy wskazał, że w województwie [...] plan na lata 1978 - 80 przewidywał przeznaczenie dalszych [...] ha na ogrody działkowe, podczas gdy na dzień [...] grudnia 1975 r. powierzchnia ogrodów działkowych wyniosła [...] ha.

Minister podał, że w tym czasie obowiązywała również uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych do 1980 r, (M. P. Nr 15, poz. 82). Uchwała ta skierowana była do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego. Zobowiązywała ona te organy do dokonywania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe oraz przeznaczenia ich w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978 - 1980 w terminie do 31 sierpnia 1977 r. pod stałe ogrody działkowe w wykazie stanowiącym załącznik do tej uchwały.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] (Dz. U. WRN w R. Nr 10, poz. 75) przewidywał lokalizację ogródków działkowych w dzielnicy D. oraz przy ul. W. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego wydana została przez Wydział Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. decyzja z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, z której wynika na jakich terenach urządzony będzie ogród działkowy.

Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że zainteresowanym w razie, gdy nie zgadzali się z przyjętymi w tym planie koncepcjami przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Organ podkreślił również, że od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej jak i strony. Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji wywłaszczeniowej, lecz w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniając jej dotychczasowy charakter.

Minister stwierdził, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń, w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wydaną zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta R. miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie został zatem spełniony warunek przewidziany w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach archiwalnych mniejszej sprawy nie odnaleziono dokumentów wskazujących, że do byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości skierowano ofertę przewidzianą przepisem art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto protokół z rozprawy przeprowadzonej w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie Delegaturze Zamiejscowej w R. w dniu 12 maja 2003 r. zawiera oświadczenie J. P., że nie zaproponowano nieruchomości zamiennej oraz, że zaproponowana cena była daleko odbiegająca od aktualnych wówczas cen rynkowych, co wskazywałoby, że oferta nabycia nieruchomości była złożona, lecz właściciele nie akceptowali proponowanej ceny. W ocenie Ministra infrastruktury oznacza to, że nie doszło do naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej w stopniu rażącym.

Organ odwoławczy powołał treść art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. i zaznaczył, że Prezydent wykonał obowiązek nałożony przez ten przepis bowiem decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. przyznał byłym właścicielom odszkodowanie odpowiednio za działkę nr [...] i znajdujące się na niej składniki roślinne w kwocie [...] zł oraz za działkę nr [...] i znajdujące się na niej składniki roślinne w kwocie [...] zł.

Zdaniem Ministra, odszkodowanie za grunt, które zostało przyznane powyższą decyzją zostało ustalone zgodnie z opinią biegłego na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za grunty nabywane na rzecz Skarbu Państwa - w wysokości 15 zł za 1 m2 gruntu. Odszkodowanie za składniki roślinne ustalono zaś w oparciu o ust. 5 powołanego art. 8 oraz instrukcję wykonawczą do wyceny roślin sadowniczych z 1969 r.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nie naruszyła w sposób rażący przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Odnosząc się do pominięcia w postępowaniu nadzorczym kwestii konstytucyjnej

ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych Minister Infrastruktury wskazał, że treść art. 10 Konstytucji RP z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) nie oznacza bezwzględnego wykluczenia możliwości wywłaszczenia gruntów wchodzących w skład indywidualnych gospodarstw rolnych. Organ wskazał na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., w którym Sąd wskazał, że pozostaje niezweryfikowane stanowisko Ministra Infrastruktury, iż wywłaszczenie spornych działek nie pozbawiło pozostałej części nieruchomości jej rolnego charakteru, a także nie pozbawiło byłych właścicieli możności korzystania z prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Minister powołując się na treść art. 553 Kodeksu cywilnego oraz poglądy orzecznictwa Sądu Najwyższego podkreślił, że uznanie, iż poprzez oddzielenie siedliska od pola nieruchomość rolna została pozbawiona swojego rolniczego charakteru nie znajduje potwierdzenia w przytoczonych przez stronę dowodach tym bardziej, że jak wynika z wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. do pozostałej części nieruchomości wciąż dojeżdżano co potwierdza, że nie straciła ona swego rolniczego charakteru i mimo utrudnień istniała możliwość dalszego z niej korzystania na cele związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej jeżeli w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość. Jednakże w niniejszej sprawie właściciel takiego wniosku nie składał.

Reasumując Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta R. została wydana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy i nie naruszyła w sposób rażący przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że w trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono, że badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wobec powyższego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., nr [...] M. P. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Powyższej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, a tym samym nierozpatrzenie go w należyty sposób; 2) słusznego interesu obywateli; 3) art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego; 4) art. 3 i art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; 5) art. 10 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. W obszernym uzasadnieniu M. P. i J. P. zaznaczyli, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. jest błędna bowiem nie zawiera w uzasadnieniu ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość była w rzeczywiście niezbędna na określone cele. Skarżący uważają, że działania Ministra Infrastruktury mające na celu "nadrobienie" niedociągnięć organu wywłaszczeniowego, który wywodzi między innymi, że skoro decyzja Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta R. przewidywały w tym rejonie ogródki działkowe, to przedmiotowe nieruchomości były ni8ezbędne na ten cel. Skarżący podkreślili, że fakt istnienia planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja ustalająca warunki i miejsce realizacji same z siebie nie są wystarczającym uzasadnieniem niezbędności wywłaszczenia. Wskazali, że uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury wskazuje jedynie na przydatność przedmiotowych nieruchomości do realizacji celów użyteczności publicznej jednak nie uzasadnia w żaden sposób ich niezbędności, a tylko tego rodzaju nieruchomość mogłaby być przedmiotem wywłaszczenia. Ich zdaniem, skoro całe postępowanie wywłaszczeniowe dotknięte było wadą, skutkuje to tym, że wywłaszczenie zostało dokonane wbrew przepisom ustawy wywłaszczeniowej. W skardze M. P. i J. P. zarzucili Ministrowi Infrastruktury niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie dotyczącym konieczności ustalenia, czy wniosek o wywłaszczenie został zbadany przez organ wywłaszczeniowy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności pod kątem rzeczywistej niezbędności wnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości. Skarżący podkreślili również, że w sprawie naruszono art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej bowiem brak tego dokumentu w aktach sprawy potwierdzili świadkowie w trakcie rozprawy administracyjnej. Wbrew temu co twierdzi Minister świadek J. P. zwracał uwagę na brak przeprowadzenia jakichkolwiek rokowań, a jego wypowiedź dotycząca zaproponowanej ceny odnosiła się do ceny zapłaconej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie argumenty skargi zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kluczowe dla sprawy znaczenie ma to, czy Minister Infrastruktury w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r., nr [...] zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 26/10, dotyczących zgodności wydania decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] z przepisami art. 6 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 10 Konstytucji PRL z 1952 r.

Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie (wyczerpanie trybu wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości) Sąd stwierdza, że Minister Infrastruktury naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej Ppsa. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że we wspomnianym wyżej wyroku WSA w Warszawie przesądził, iż aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów i innych dowodów, które świadczyłyby o przeprowadzeniu rokowań cenowych, o których mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. W takich okolicznościach sprawy Sąd ten nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury, że nie został naruszony art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, skoro teść uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wskazuje, że wywłaszczono grunt wobec niemożności jego nabycia w trybie przewidzianym tym przepisem. Sąd zwraca uwagę, że WSA w Warszawie nie nakazał organowi odwoławczemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i dokonania ponownej oceny tego zagadnienia (brak wskazań, co do dalszego trybu postępowania). Minister pominął, że podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 maja 2003 r. J. P. wyjaśnił, że nie przeprowadzono jakichkolwiek rokowań poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a świadek S. W. zeznał, że żadne rokowania nie miały miejsca. Przeprowadzone dowody z osobowych źródeł dowodowych nie zostały podważone żadnym przeciwdowodem. W tej sytuacji Sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ Minister Infrastruktury nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. Organ odwoławczy rozpoznając bowiem sprawę w sposób odmienny, niż to ocenił Sąd, wbrew jego ocenie prawnej uznał, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do drugiego z wymienionych wyżej zagadnień ("niezbędność" i "odpowiedniość" nabycia nieruchomości w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.) Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, że ponowna analiza legalności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] przez pryzmat przepisów art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych i art. 10 Konstytucji PRL z 1952 r. oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo doprowadziła organ odwoławczy do wniosku o braku rażącego naruszenia przez organ wywłaszczeniowy wymienionych wyżej przepisów.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że aby postawić organowi zarzut rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji obalić zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa) należy wykazać na podstawie konkretnych dowodów, że wydana decyzja doprowadziła do zanegowania obowiązującego w chwili jej wydania stanu prawnego w ten sposób, że narusza jasne w swej treści i nienasuwające wątpliwości interpretacyjnych przepisy prawa, a naruszenie tego rodzaju ma taki ciężar gatunkowy, że jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności.

Poza sporem jest to, że w aktach sprawy brak wniosku o wywłaszczenie, a z treści decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, iż Prezydent Miasta R. dokonał oceny, czy weryfikacji przesłanki "rzeczywistej niezbędności i odpowiedniości" nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz nie rozważył dopuszczalności wywłaszczenia gruntów rolnych w świetle ówcześnie obowiązującej konstytucyjnej zasady ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych. Niemniej jednak o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego świadczy treść uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, gdzie wskazano że wniosek złożył Zarząd Gospodarki Terenami w R. oraz że wniosek został złożony w dniu [...] lipca 1977 r. i by opatrzony numerem [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odniósł się do treści art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej bowiem uznał przedmiotowy grunt za niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych tj. pod pracownicze ogródki działkowe, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...]. Wobec tego – zdaniem Sądu – brak możliwości zapoznania się z uzasadnieniem wniosku wywłaszczeniowego wynikający z jego braku w aktach sprawy oraz lakoniczność uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej to za mało, aby uznać decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] za rażąco naruszającą prawo.

W ocenie Sądu, przy kontroli legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. oraz przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r. wskazując na "niezbędność" oraz "odpowiedniość" posługują się pojęciami nieostrymi, tzn. takimi które można rozmaicie interpretować. Trzeba wskazać, że przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 7 ust. 3 nie dawały organowi wywłaszczeniowemu żadnych wskazówek jak należy rozumieć te pojęcia, a ustawy zawierające te przepisy nie normowały jakie przesłanki winny zaistnieć, aby uznać grunty za "niezbędne", czy "odpowiednie" pod wywłaszczenie.

Trudno zatem zarzucić Prezydentowi Miasta R. wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa o charakterze rażącym, jeżeli organ nabył prywatny grunt pod pracownicze ogrody działkowe w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w sytuacji gdy: 1) teren na którym znajdowały się grunty Z. P. i S. P. już w 1972 r. objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. R. zatwierdzonego uchwałą Prezydium WRN Nr [...]; w 1976 r. decyzją nr [...] na podstawie powyższego planu ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji w postaci lokalizacji ogródków działkowych w R. pomiędzy ul. [...]; 3) w 1977 r. decyzją nr [...] (na odbitkach map powoływana jako decyzja nr [...]) zatwierdzono szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania ogrodu działkowego "[...]" w R. poparty pozytywną opinią Biura Planowania Przestrzennego, co do lokalizacji m.in. przy ul. [...] ogródków działkowych; 4) uchwałą Rady Ministrów Nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych do 1980 r., która weszła w życie 29 czerwca 1977 r., zobligowano prezydentów miast do przeglądu terenów celem ich przeznaczenia pod ogrody działkowe, a na terenowe organy administracji państwowej (a więc wówczas i na prezydenta miasta) nałożono obowiązek współdziałania w podjęciu działań zmierzających do rozszerzenia udziału użytkowników działek w przygotowaniu terenów pod pracownicze ogrody działkowe.

Zdaniem Sądu, w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy nie można postawić Prezydentowi Miasta R. zarzutu rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., skoro na gminie ciążył ustawowy (art. 5 ust. 1 ustawy o p.o.dz.) i skonkretyzowany przez uchwałę (Nr [...]) obowiązek zakładania ogrodów działkowych, przedmiotowy grunt był w rękach prywatnych, a na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość, jeszcze przed wywłaszczeniem (wskazuje na to podana w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej data złożenia wniosku o wywłaszczenie), zmieniono przeznaczenie gruntu na publiczne i uruchomiony został proces inwestycyjny mający na celu założenie ogrodu działkowego (podobnie: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08 – opubl. CBOSA). W ocenie Sądu, w opisanej wyżej sytuacji nie było innej możliwości, niż uruchomienie procedury nabycia gruntu w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., aby doprowadzić do zgodności formalnie ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia gruntu z faktycznym sposobem jego użytkowania.

Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienie kolizji wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, co do tego, że ta kwestia nie może świadczyć o uznaniu decyzji Prezydenta Miasta R z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości to, że w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno–gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji PRL). Trzeba jednak mieć na uwadze, że obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 u o p.o.dz. – m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Jak z powyższego wynika zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Nie można pominąć tego, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). Wobec powyższego zagadnienie to nie jawi się jako wyraźna materialnoprawna przeszkoda do wywłaszczenia, dlatego też nie można w tym zakresie postawić Prezydentowi Miasta R. zarzutu rażącego naruszenia art. 10 Konstytucji PRL z 1952 r.

Zgodzić należy się przy tym z Ministrem Infrastruktury, że problem wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego należałoby rozpatrywać w kontekście art. 5 ustawy wywłaszczeniowej. Trzeba zacząć od tego, że przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy umożliwiał wywłaszczenie części nieruchomości. Jak słusznie wskazał Minister Infrastruktury w aktach sprawy brak jest żądania właścicieli objęcia całej nieruchomości (działek nr [...]) wywłaszczeniem, gdzie zawarte byłyby twierdzenia, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Sąd zauważa, że powoływanie się na takie okoliczności jak: oddzielenie siedliska od gruntów uprawnych, utrudniony dojazd do gruntów, wzrost kosztów uprawy zmniejszonego areału, nierentowności gospodarstwa, pozbawienie rodziny podstawowego źródła utrzymania mogłoby być skuteczne, ale jako argumentacja wniosku właścicieli o objęcie wywłaszczeniem całych nieruchomości. Wobec tego nie można postawić Prezydentowi Miasta R. zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez objęcie decyzją wywłaszczeniową części nieruchomości (działek nr [...]).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. W pierwszej kolejności organ ponownie oceni, czy brak wystąpienia ubiegającego się o wywłaszczenie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz nie przeprowadzenie w tym zakresie rokowań należy ocenić jako naruszenie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. o charakterze "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jeżeli organ odwoławczy uzna, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ustawy z 1958 r. to następnie wyjaśni i oceni, czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 Ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).