Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 293/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego
article: art. 3 i art. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 345 poz 90  art. 1 UST. 3, ART. 1 UST. 2
law: Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora  publicznego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2016 r.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2016 r. Fundacja [...] z siedziba w M. (dalej "Wnioskodawca") wystąpiła do PKN z wnioskiem o udostępnienie w celu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego poprzez udostępnienie w celach niekomercyjnych następujących Polskich Norm: PN-EN 13501-1+A1:2010 - wersja polska, PN-A-79093-2:2000, PN-EN 1789+Al, PN-EN 13658-2:2009 - wersja polska, PN-EN ISO 20471:2013-07 - wersja angielska.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Prezes PKN odmówił udostępnienia treści wyżej wymienionych Polskich Norm w sposób wskazany we wniosku.

Dnia [...] września 2016 r. do PKN wpłynął wniosek z dnia [...] września 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnioskodawca zarzucił PKN naruszenie:

1. art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez odmowę udostępnienia informacji do ponownego wykorzystania mimo braku ku temu przesłanek, szczególnie poprzez uznanie, że ustawa szczególna odmiennie reguluje dostęp do informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania oraz, że ocena celu, dla którego informacja ma być wykorzystana przez podmiot zobowiązany może być podstawą do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania;

2. art. 7, 77 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnienie przyczyn odmowy dostępu do konkretnych norm celem ich ponownego wykorzystania;

3. art. 6 ust. 4 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że wbrew temu przepisowi podmiot zobowiązany może odmówić udostępnienia informacji, co do których przysługują mu prawa autorskie.

Prezes PKN decyzją z [...] grudnia 2016 r. postanowił utrzymać uprzednio wydaną decyzję w sprawie złożonego przez Wnioskodawcę wniosku.

Odnosząc się do zarzutów Wnioskodawcy zauważył, że mimo, iż art. 2 ust. 1 ustawy zawiera szeroką definicję informacji sektora publicznego - wskazując, że jest to każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, będąca w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 ustawy, to w art. 6 ustawy - jednak wprowadzono ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania tych informacji. Mianowicie, prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw (art. 6 ust. 3 ustawy). W ust. 4 wymieniono kolejne przesłanki ograniczające, które dotyczą informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego.

Organ sektora publicznego może zezwolić na ponowne wykorzystywanie bez żadnych warunków lub może określić warunki ponownego wykorzystywania, w uzasadnionych przypadkach w ramach licencji. Przy czym warunki te nie mogą ograniczać niepotrzebnie możliwości ponownego wykorzystywania i nie mogą być stosowane do ograniczania konkurencji (art. 8 ust. 1 w brzmieniu nadanym dyrektywą 2013/37/UE). Zatem ustawodawca europejski, w ramach zobowiązania do zapewnienia możliwości ponownego wykorzystywania wszystkich dokumentów sporządzonych przez organy sektora publicznego państw członkowskich, zezwolił na uzasadnione ograniczenia tego uprawnienia.

Powyższe w zakresie norm europejskich potwierdza stanowisko Komisji Europejskiej prezentowane w postanowieniach dyrektywy 2003/98/WE, w której art. 1 stwierdza, że nie ma ona zastosowania do dokumentów, dla których trzecia strona posiada prawa własności intelektualnej. Zgodnie z tym postanowieniem taki właśnie charakter mają normy europejskie, a więc nie podlegają one przepisom dyrektywy.

W polskim porządku prawnym status Polskich Norm i innych dokumentów normalizacyjnych reguluje ustawa o normalizacji. W myśl jej art. 2 pkt 4, normą jest dokument przyjęty na zasadzie konsensu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę organizacyjną (Prezesa PKN), ustalający zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników, zmierzający do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w danym zakresie. Polska Norma natomiast jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji).

Polska Norma jako powszechnie dostępny dokument techniczny do dobrowolnego stosowania, opisujący aktualny poziom wiedzy w danej dziedzinie nie jest tworzony przez Polski Komitet Normalizacyjny. Zajmują się tym Komitety Techniczne - ciała złożone przez ekspertów delegowanych przez instytucje zainteresowane normalizacją na własny koszt, zgodnie z art. 23 ustawy o normalizacji.

Organ zauważył, że w gospodarce wolnorynkowej nie wszyscy korzystają z dobrodziejstwa norm, nie ma bowiem takiego obowiązku (por. art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji).

Opłata ze sprzedaży norm pozwala na utrzymanie jednostek normalizacyjnych, dzięki niej normy nie są tworzone tylko i wyłącznie za pieniądze podatników, a ciężar ten w dużej części spoczywa na zainteresowanych podmiotach i środowiskach ponieważ z norm głównie korzystają podmioty, które zarabiają na wiedzy w nich zawartej. Raz zakupiona Polska Norma - służy wielokrotnie.

Zgodnie z ustawą o normalizacji (art. 5 ust. 5 tejże), Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej. Przepis ten stosuje się odpowiednio do norm europejskich i międzynarodowych, z zachowaniem porozumień międzynarodowych. Przepis ten odnosi się również do innych niż Polskie Normy dokumentów normalizacyjnych zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną. Polskie Normy udostępniane są na podstawie licencji, której w imieniu Skarbu Państwa udziela Prezes Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, a więc odpłatnie.

Status prawny Polskich Norm w porządku krajowym jest identyczny, jak status norm europejskich na gruncie prawa wspólnotowego, zaś rodzima regulacja dotycząca udostępniania informacji sektora publicznego celem ich ponownego wykorzystania stanowi implementację dyrektywy. Zatem, wskazaną wyżej argumentację za wyłączeniem udostępnienia norm z reżimu udostępniania informacji sektora publicznego dotyczącą norm europejskich należy w całej rozciągłości odnieść do Polskich Norm i do polskiej ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Ponadto organ wskazał, że jednym z warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej była harmonizacja polskiego rynku z jednolitym rynkiem europejskim, co było i jest spełniane przede wszystkim przez udział polskiej normalizacji w normalizacji europejskiej. Ten udział następuje poprzez przystąpienie Polskiego Komitetu Normalizacyjnego do Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN) oraz Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego Elektrotechniki (CENELEC). Po przystąpieniu do powyższych europejskich organizacji PKN jest zobowiązany do wprowadzania nowych europejskich norm do zbioru Polskich Norm. Wspomniany obowiązek transpozycji norm europejskich dotyczy wszystkich norm bez względu na to, czy mają one w danym kraju zastosowanie, czy nie. Wobec tego w ustawie o normalizacji wprowadzono przepis w brzmieniu określonym w art. 5 ust. 2, zgodnie z którym Polska Norma może być wprowadzeniem normy europejskiej lub międzynarodowej. Polski Komitet Normalizacyjny będąc stroną umowy zawartej przez CEN oraz CENELEC z krajowymi jednostkami normalizacyjnymi, nie może bez zgody CEN lub CENELEC udostępniać nieodpłatnie ich publikacji. Analogiczne zasady wiążą polską normalizację w związku z członkostwem w organizacjach międzynarodowych: Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej (ISO) oraz Międzynarodowej Komisji Elektrotechnicznej (IEC).

Udostępnianie norm bezpłatnie bez respektowania praw autorskich organizacji międzynarodowych i europejskich - jak ustalono w toku sprawy w oparciu o treść zawartych przez PKN umów oraz pisma z powyższych organizacji - może w efekcie grozić wykluczeniem Polski z tych organizacji. Skutkiem takich działań będzie brak dostępu do norm europejskich i międzynarodowych, a nowe Polskie Normy to w ponad 90% implementacje tych norm. Brak dostępu może spowodować trudności z wdrażaniem przepisów prawa technicznego Unii Europejskiej do polskiego porządku prawnego.

Powyższe zatem, w ocenie organu, przemawia za istnieniem zakazu nieodpłatnego udostępnienia norm, co wskazuje na wyjątek od regulacji ustawy.

Mając na uwadze zarzut postawiony decyzji z dnia [...] września 2016 r. dotyczący nieuzasadnienia odmowy udostępnienia norm PN-EN 13501 -1 + A1:2010 - wersja polska, PN-A-79093-2:2000, PN-EN 1789+Al, PN-EN 13658-2:2009 - wersja polska, PN-EN ISO 20471:2013-07 zwrócono uwagę, że nie istnieją powody do odmiennego uzasadniania odmowy udostępnienia treści poszczególnych ww. norm. Do odmowy udzielenia wszystkich tych norm istnieją identyczne przesłanki przedstawione w niniejszej decyzji, nie występują również odmienne stany faktyczne. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji z dnia 12 września 2002 r. stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne.

Natomiast art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji stwierdza, że Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Zatem tylko Polska Norma, która jest opracowana w języku polskim może być powołana w przepisie prawnym.

Zwrócono przy tym uwagę, że interpretowanie art. 5 ust. 4 jako delegacji do nakładania obowiązku stosowania PN jest całkowicie chybione. Gdyby intencją ustawodawcy było zezwolenie na nakładanie obowiązku stosowania PN, to wprowadziłby odpowiednie zastrzeżenie do postanowień ust. 3, tak jak tego dokonał w art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 roku o normalizacji (Dz. U. 1993, Nr 55 poz. 251).

Organ zwrócił też szczególną uwagę na to, że brak jest podstaw, aby Polskie Normy, których wytworzenie finansowane jest m.in. ze środków publicznych, a które potrzebne są jedynie wąskiej grupie podmiotów (głównie przedsiębiorców) miałyby być udostępniane nieodpłatnie. Sytuacja taka oznaczałaby bowiem obarczanie ogółu społeczeństwa kosztem pracy wykonanej w interesie jedynie niektórych podmiotów i to podmiotów, o których nie sposób powiedzieć, aby znajdowały się w sytuacji uzasadniającej korzystanie z takiej pomocy.

Odnosząc się do zarzutu związanego z oceną celu, dla którego Wnioskodawca chce ponownie wykorzystywać Polskie Normy należy zauważyć, że nie jest istotne na ile identyczna czy też podobna będzie struktura baz, w których znajdą się Polskie Normy, a cel, dla którego taka baza będzie tworzona. Zgodnie z ustawą o normalizacji krajową jednostka normalizacyjną jest Polski Komitet Normalizacyjny, który jako jedyny podmiot w Polsce dysponuje prawami do Polskich Norm, również w zakresie ich udostępniania, dystrybucji i wydawania. Zatem cel, który wskazuje Wnioskodawca jakim jest udostępnianie PN wszystkim zainteresowanym jest już realizowany przez PKN. Bez znaczenia w tym wypadku jest struktura, funkcjonalność czy charakter użytkowy bazy, za pomocą której udostępniane byłyby normy.

Podsumowując, w ocenie PKN, dotychczasowa regulacja zawarta w ustawie o normalizacji, niezmieniona ustawą o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, przewidująca szczególny tryb udostępnienia Polskich Norm, wyłącza zastosowanie regulacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Powyższe według autora decyzji czyni niezasadnymi zarzuty obrazy art. 6 ust. 4 i art. 23 ust 1 pkt 4 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.

Nietrafny jest także podniesiony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut obrazy art. 7 i 77 k.p.a. W odwołaniu nie wskazano bowiem, jakie fakty lub dowody miały zostać przez PKN pominięte przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Wbrew zarzutowi zawartemu w odwołaniu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodowy odmowy udostępnienia żądanej informacji zostały też jasno wytłumaczone.

Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiodła Fundacja e., zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 23 ust. 1 pkt 4 poprzez odmowę udostępnienia informacji do ponownego wykorzystywania mimo braku ku temu przesłanek, szczególnie poprzez uznanie, że ustawa szczególna odmiennie reguluje dostęp do informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania oraz że ocena celu, dla którego informacja ma być wykorzystywana przez podmiot zobowiązany może być podstawą do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji sektom publicznego do ponownego wykorzystywania.

2. art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. poprzez uznanie, że wbrew ternu przepisowi podmiot zobowiązany może odmówić udostępnienia informacji, co do których przysługują mu prawa autorskie.

Wskazując na powyższe, wniosła o:

1. uchylenie przedmiotowych decyzji,

2. wskazanie organom na istnienie obowiązku udostępnienia żądanych informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na to, że decyzje będące przedmiotem zaskarżenia dotyczą odmowy dostępu do następujących norm: PN-EN 13501-1+A1:2010 - wersja polska; PN-A-79093-2:2000; PN-EN 1789+A1.; PN-EN 13658-2:2009 - wersja polska; PN-EN ISO 20471:2013-07 - wersja angielska. Jest to o tyle istotne, że Fundacja zwróciła się do Polskiego Komitetu Normalizacyjnego również z wnioskiem o udostępnienie wszystkich Polskich Norm do ponownego wykorzystywania, co również spotkało się z odmową. Prezes PKN wydał jednak jednobrzmiące decyzję nie analizując w ogóle odmiennego stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzji ostatecznej organ co prawda twierdzi, że ten zarzut jest nieuzasadniony z uwagi na to, że wskazane normy są dobrowolne, ale temu stanowisku przeczą wskazane niżej okoliczności. Dla przykładu skarżący wskazał, że PN-EN 1789+A1. stanowi Normę, której spełnienie wpływa na prawa i obowiązki wielu grup przedsiębiorców. Art. 1 ustawy o podatku akcyzowym stwierdza wyraźnie, że "Zwalnia się od akcyzy samochód osobowy stanowiący specjalistyczny środek transportu sanitarnego, przeznaczony do działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez podmioty lecznicze wpisane do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 618, 788 i 905), spełniający cechy techniczne i jakościowe, z wyłączeniem wyposażenia w wyroby medyczne, określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane, których szczegółowe dane zostały określone w Polskiej Normie PN-EN 1789+A1". Norma, staje się w tym wypadku quasi źródłem prawa, a więc odmowa dostępu do niej poprzez zasłanianie się ochroną prawnoautorską jest wobec treści art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Podobnie wymóg stosowania normy PN-A-79093-2:2000, został określony w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 13.02.2009 r. w sprawie metod ustalania parametrów służących do określenia podstawy opodatkowania piwa (Dz. U. Nr 32, poz. 224) wskazano wyraźnie, że Metody badań stosowane przy oznaczaniu zawartości alkoholu i ekstraktu rzeczywistego w celu ustalenia ekstraktu brzeczki podstawowej, o którym mowa w ust. 1, określa Polska Norma PN-A-79093-2:2000, ustanowiona przez Polski Komitet Normalizacyjny.

W ocenie skarżącego, organ prezentuje w uzasadnieniu obydwu skarżonych decyzji sprzeczne ze sobą stanowisko. Z jednej strony, wskazuje powołując się na art. 5 ust. 5 ustawy o normalizacji, że "Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej.", z drugiej zaś stwierdza, że przesłanką do braku udostępnienia informacji do ponownego wykorzystywania jest art. 1 dyrektywy 2003/98AVE (która została wdrożona do polskiego porządku prawnego ustawą o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego), który stwierdza, że nie ma ona zastosowania do dokumentów, dla których trzecia strona posiada prawo własności intelektualnej. Co więcej, Prezes potwierdza jednocześnie, że jest właścicielem praw również norm europejskich i międzynarodowych. Tymczasem ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego wyraźnie wskazuje w art. 6 ust. 4 pkt 3, że odmowa ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego może nastąpić w tym kontekście wyłącznie w przypadku informacji do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., poz. 631 z późn. zm.), prawa do baz danych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. poz. 1402, z 2004 r. poz. 959 oraz z 2007 r. poz. 662 i 1238), prawa do odmian roślin w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o ochronie prawnej odmian roślin (Dz. U. poz. 1300, z 2006 r. poz. 877, z 2007 r. poz. 662, z 2011 r. poz. 1099 oraz z 2015 r. poz. 1830), prawa własności przemysłowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1410 oraz z 2015 r., poz. 1266, 1505 i 1615) lub prawa własności przemysłowej podlegającego ochronie na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa Unii Europejskiej, przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane.

Art. 5 ust. 5 ustawy o normalizacji wskazuje jedynie, że Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej, co wobec brzmienia w art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego potwierdza tylko słuszność argumentacji wnioskodawcy.

Skarżący przywoła też stanowisko Ministra Cyfryzacji z dnia [...] września 2016 r. ([...]) [w załączeniu], w którym to Minister stwierdza m.in.: "Zważyć należy, że art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji ukształtował Polską Normę jako normę krajową, powszechnie dostępną. Informacja o tej Normie ma zatem cechy powszechnej dostępności. Zdaniem Ministra Cyfryzacji nie ma zatem przeszkód, aby dane odnoszące się do Polskich Norm i dokumentów normalizacyjnych, mogły być dostępne w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, z zastrzeżeniem możliwości określenia warunków ponownego ich wykorzystywania lub wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie (art. 11 ust. 1 i 3). Należy również zauważyć, że informacje sektora publicznego, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, przekazuje się na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 21 ust. 1 pkt 1)." Minister, konkludując swój wywód, który jest tożsamy z argumentacją Fundacji, stwierdza na koniec swojego stanowiska, że "mając na uwadze powyższe pragnę wyrazić przekonanie, że ponowna analiza spraw odnoszących się do wniosków o ponowne wykorzystywanie Polskich Norm i dokumentów normalizacyjnych z uwzględnieniem wyżej opisanej interpretacji przyczyni się do pełnej realizacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego z jednoczesnym zapewnieniem ochrony autorskich praw majątkowych, których dysponentem jest Polski Komitet Normalizacyjny." A zatem, jeśli Prezes PKN uważa, że z tytułu udostępnienia żądanych informacji do ponownego wykorzystywania, istnieją podstawy do określenia warunków to powinien on zastosować przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Tymczasem Prezes nawet nie wskazuje na podstawie jakiego przepisu powszechnie obowiązującego prawa takie opłaty w określonej wysokości pobiera.

Nie istnieje również według strony wskazana przez Prezesa, podstawa odmowy z uwagi na cel w jakim informacja będzie wykorzystywana, w związku z czym trudno się do jego oceny odnieść merytorycznie. Trudno też ustalić w oparciu o jakie kryteria Prezes stwierdza, że bazy byłyby podobne. Niemniej wskazuję, że Fundacja - w przeciwieństwie do PKN - pragnie udostępniać żądane informacje za darmo oraz korzystając z narzędzi stosowanych przez portal M. łączyć informacje o Polskich Normach z innymi bazami danych.

Skarżący wskazał też na jeszcze jedną niekonsekwencję w stanowiskach Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, która może mieć istotne znaczenie procesowe. Z jednej strony odmawia on w formie decyzji dostępu do informacji celem ponownego jej wykorzystywania, co świadczy, o tym, że uważa on, że ma ona zastosowanie w sprawie, z drugiej zaś, przedstawione w uzasadnieniu argumenty wskazują na to, że jego zdaniem ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie obejmuje swym zakresem Polskich Norm, a jeśli tak, to nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej.

Z uwagi na przedstawione wyżej argumenty strona twierdzi, iż nie znajduje żadnych podstaw do twierdzenia, że ustawa o normalizacji jest ustawą szczególną, ale udzielona przez Sąd wykładnia nie pozwoliłaby Prezesowi Polskiego Komitetu Normalizacyjnego na kierowanie strony do podjęcia postępowania ze skargi na bezczynność by w odrębnym postępowaniu badać relację pomiędzy ustawą o normalizacji, a ustawą o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352) znajduje zastosowanie w odniesieniu do Polskich Norm, o jakich mowa w ustawie z 12 września 2002 r. o normalizacji (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483).

W pierwszej kolejności należało podkreślić, iż informacja będąca przedmiotem wniosku, była informacją sektora publicznego w świetle treści ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Okoliczności tej nie kwestionowały z resztą nawet same strony, więc materię tę uznać należało za przyznaną i niesporną.

Poza sporem pozostawało również to, że adresat wniosku inicjującego postępowanie w badanej sprawie, jako państwowa jednostka organizacyjna, był co do zasady zobowiązany do udostępniania spornej informacji.

Przechodząc zaś już do problematyki stanowiącej istotę niniejszej sprawy podnieść należało, że kluczowe znaczenie miał dla niej przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, zgodnie z którym, przepisy tej ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Takie sformułowanie przesądza o tym, że omawiana ustawa nie narusza zasad dostępu do informacji publicznych. Jest więc to odwołanie do ustalonej na poziomie dyrektywy zasady ogólnej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 dyrektywy 2003/98/WE opiera się ona na systemach dostępu obowiązujących w państwach członkowskich i pozostaje bez uszczerbku dla tych systemów. Działa więc na podstawie istniejących w państwach członkowskich systemów dostępu i nie zmienia krajowych reguł określających dostęp do dokumentów (motyw 9 preambuły dyrektywy 2003/98/WE). Wydaje się więc, że ustanowiony w wyżej powołanej dyrektywie minimalny zestaw reguł ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, pozostaje bez szkody dla obowiązujących w państwach członkowskich systemów dostępu do informacji, w tym dla regulacji dotyczących dostępu do informacji o charakterze publicznym. Oznacza to, że art. 1 ust. 3 omawianej dyrektywy, należy odczytywać jako postulat, by przepisy nie oddziaływały negatywnie na gruncie prawa krajowego na procedurę dostępową, a co za tym idzie, nie czyniły w niej uszczerbku. Ukształtowana w myśl ww. dyrektywy procedura, nie może ograniczać zakresu stosowania procedury dostępowej ani w nią ingerować (Komentarz pod red. Agnieszki Piskorz-Ryń – Presscom Wrocław 2017).

Konkludując uznać należało, że twórca ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, określając podstawy prawne dostępu do informacji sektora publicznego, dał prymat regulacjom szczególnym, przed regulacjami omawianego aktu prawnego.

Tego typu unormowanie należało uznać za będące ze wszech miar racjonalnym. Oczywistym przecież jest, iż ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, nie może regulować w sposób wyczerpujący zasad dostępności wszelkich informacji sektora publicznego. Istnieją bowiem regulacje szczególne, które z uwagi choćby na specyfikę przedmiotu, którego dotyczą, muszą wymykać się spod ogólnych reguł dostępności omawianych informacji.

Z taką jak powyżej przedstawiona sytuacją, mamy zaś do czynienia w przypadku ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji, która to określa podstawowe cele i zasady normalizacji (art.1). Jak stanowi jej art. 3 normalizacja krajowa prowadzona jest w celu:

1) racjonalizacji produkcji i usług poprzez stosowanie uznanych reguł technicznych lub rozwiązań organizacyjnych;

2) usuwania barier technicznych w handlu i zapobiegania ich powstawaniu;

3) zapewnienia ochrony życia, zdrowia, środowiska i interesu konsumentów oraz bezpieczeństwa pracy;

4) poprawy funkcjonalności, kompatybilności i zamienności wyrobów, procesów i usług oraz regulowania ich różnorodności;

5) zapewnienia jakości i niezawodności wyrobów, procesów i usług;

6) działania na rzecz uwzględnienia interesów krajowych w normalizacji europejskiej i międzynarodowej;

7) ułatwiania porozumiewania się przez określanie terminów, definicji, oznaczeń i symboli do powszechnego stosowania.

Cele te realizują zaś komitety techniczne poprzez opracowywanie Polskich Norm i innych dokumentów normalizacyjnych w określonych zakresach tematycznych, między innymi poprzez udział przedstawicieli komitetów technicznych uczestniczących w pracach regionalnych i międzynarodowych organizacji normalizacyjnych. W skład komitetu technicznego wchodzą zaś specjaliści delegowani przez organy administracji rządowej, organizacje: gospodarcze, pracodawców, konsumenckie, zawodowe i naukowo-techniczne, szkół wyższych i nauki oraz pracownicy PKN, z zachowaniem zasady reprezentatywności wszystkich zainteresowanych określonym zakresem tematycznym, z uwzględnieniem potrzeb gospodarki krajowej (art.23).

Powyższe świadczy więc niezbicie o wyjątkowości przedmiotu ustawy o normalizacji i jej szczególnym znaczeniu dla Kraju.

Niezależnie od powyższego pamiętać należy o tym, że powyższa ustawa reguluje zasady dostępności Polskich Norm. W art. 5 przesądza, że Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN oraz, że ochrony Polskich Norm, o której mowa w ust. 5, nie narusza ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 i 1662 oraz z 2015 r., poz. 1240). Takie zaś sformułowanie ustawowe może być odczytane wyłącznie w jeden sposób, a mianowicie jako wyłączające dostępność Polskich Norm spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Do wniosku zbieżnego z wyżej zaprezentowanym doszedł również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 31 maja 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt OSK 205/04 iż, treść art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386) nie pozwala na udzielenie informacji na wniosek zainteresowanego w trybie określonym w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja ma dotyczyć Polskiej Normy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386). Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386) ukształtował bowiem Polską Normę jako normę krajową, powszechnie dostępną.

W świetle powyższego, w sytuacji gdy ustawa o normalizacji wyłączyła dostępność Polskich Norm w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, konsekwentnie uznać należało, że dostęp do Polskich Norm nie przysługuje również w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, który to akt prawny, powiązany jest ściśle przedmiotowo z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Co prawda znajdujące się w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego pojęcie "dokumentu" , zostało sformułowane w sposób szerszy niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można skutecznie wywodzić z tego faktu wniosku, iż również pojęcie "informacji publicznej" należy odczytywać w inny sposób niż to wynika z systematyki ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kierując się założeniem, iż ustawodawca postępuje w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, że tworząc przepisy prawa mógłby doprowadzić do sytuacji, gdy to samo pojęcie, byłoby odczytywane w sposób różny – w zależności od tego w oparciu o jaką ustawę dana sprawa byłaby oceniana.

Kierując się więc wykładnią systemową uznać należało, iż skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, dotyczy zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej, to nie mogła ukształtować szerszego katalogu informacji publicznej od katalogu określonego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Byłoby to bowiem sprzeczne zarówno z zasadami poprawnej legislacji, jak tez z zasadami logiki i jednolitości systemu prawnego.

Powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (zmienionej Dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.), zgodnie z którą dostępność ponownego wykorzystywania dotyczy tylko informacji, które według ustawodawstwa wewnętrznego państw członkowskich posiadają status informacji publicznej. Tak więc już Dyrektywa, leżąca u podstaw wprowadzenia do polskiego systemu prawa regulacji dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, odsyłała do regulacji istniejących w państwach członkowskich, a dotyczących informacji publicznej.

W świetle powyższego jako uprawniona jawi się konkluzja, iż przepis art. 5 ust. 7 ustawy o normalizacji, winien być odczytywany szerzej, tj. jako przepis odnoszący się także do ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Stąd, kierując się tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r. wydanego w sprawie o sygn. akt OSK 205/04 uznać należało, że art. 5 ust. 7 ustawy o normalizacji nie zezwala na udzielenie informacji sektora publicznego w trybie ustawy ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, jeżeli informacja ta dotyczy Polskich Norm o których mowa w ustawie o normalizacji.

Organ postąpił więc właściwie nie udostępniając wnioskodawcy żądanej informacji w trybie oznaczonym we wniosku.

Analizując skarżoną decyzję tutejszy Sąd doszedł jednak do wniosku, że w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę do wydania decyzji w realiach faktycznych niniejszej sprawy.

Decyzja, jako władczy akt organu administracji publicznej powinien zaś mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (por T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, str. 36-38, por. też uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Lex nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być, eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ.: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, Lex nr 10281).

W świetle powyższych rozważań, biorąc pod uwagę treść ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (w szczególności art. 23 konkretyzujący przypadki w jakich można wydać decyzję), jako oczywista jawiła się konkluzja, iż powyższy akt prawny nie zawiera przepisów, które upoważniałyby organ, do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji sektora publicznego w sytuacji, gdy przepisy tego aktu prawnego nie będą miały zastosowania w danej sprawie.

Powyższy wniosek znajduje także czysto racjonalne uzasadnienie. Skoro bowiem w stanie faktycznym sprawy, przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie znajdują zastosowania, to niekonsekwentnym byłoby wydawanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji opierając się na regulacji tej ustawy. Stąd w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, organ winien jedynie poinformować wnioskodawcę pismem, iż wniosek nie może zostać rozpatrzony w określonym we wniosku trybie, z uwagi na fakt, że wskazana przez stronę regulacja nie znajduje zastosowania w odniesieniu do zgłoszonego żądania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, stwierdzając wydanie kwestionowanych decyzji bez podstawy prawnej.

Biorąc zaś pod uwagę fakt, że organ w kwestionowanej decyzji powiadomił wnioskodawcę o tym, że do wniosku inicjującego postępowanie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, na obecnym etapie postępowania nie zachodzi już konieczność informowania o powyższym wnioskodawcy przez organ w formie odrębnego pisma.