Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 22/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy punkt 1 decyzji organu I instancji oraz punkt 2 tej decyzji w części
Uchylono punkt 1 decyzji organu I instancji oraz punkt 2 tej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy punkt 1 decyzji Burmistrza Brzegu z dnia 18 czerwca 2020 r., nr [...] oraz punkt 2 tej decyzji w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 2) uchyla punkt 1 decyzji Burmistrza Brzegu z dnia 18 czerwca 2020 r., nr [...] oraz punkt 2 tej decyzji w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej W. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 września 2020 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Brzegu z dnia 18 czerwca 2020 r., nr [...], w zakresie w jakim decyzja ta odmówiła przyznania skarżącej W. S. świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 marca 2020 r.

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W. S. - reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego M. M., wnioskiem złożonym dnia 6 grudnia 2019 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzegu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem – B. S. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 14 marca 2018 r. o zaliczeniu B. S. do osób ze stwierdzonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Z orzeczenia wynikało ponadto, że niepełnosprawność istnieje od 15 stycznia 2018 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 lutego 2018 r., a orzeczenie wydano do dnia 31 marca 2020 r. W toku postępowania strona złożyła kolejne orzeczenie zaliczające B. S. do osób z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik reprezentujący W. S. odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym TK orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał na ugruntowaną w tym zakresie linię orzeczniczą sądów administracyjnych.

W. S. wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne złożyła oświadczenie, iż na podstawie art. 155 k.p.a., w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją organu I instancji z 30 października 2019 r. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2020 r. Zaznaczyła, że rezygnacja z pobieranego zasiłku nastąpi ze skutkiem na dzień poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Burmistrz Brzegu decyzją z dnia 3 stycznia 2020 r., nr [...], odmówił przyznania W. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na B. S.

Decyzja ta została uchylona przez SKO w Opolu decyzją z 27 marca 2020 r., nr [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 18 czerwca 2020 r., nr [...], Burmistrz Brzegu odmówił przyznania W. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na B. S. na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz przyznał bezterminowo W. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na B. S., w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2020 r.

Organ I instancji podał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy niemożliwe było przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 marca 2020 r. Świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać stronie przyznane od dnia 1 kwietnia 2020 r. na stałe, przy czym za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 maja 2020 r., tj. za okres za który został wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy, organ wypłaci różnicę między kwotą przysługującego świadczenia pielęgnacyjnego 1.830,00 zł, a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego 620,00 zł (1.830,00 zł - 620,00 zł = 1.210,00 zł). Wobec tej kompensaty świadczeń organ nie będzie żądał zwrotu wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zaskarżoną decyzją odwoławczą z 18 września 2020 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i odwołał się do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej zwanej w skrócie: u.ś.r lub ustawą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje - w myśl art. 17 ust. 5 ustawy, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; (...).

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (...).

Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 wynosi 1.830,00 zł (zob. Obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020, M.P. z 2019 r., poz. 1067). Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia (art. 17 ust. 3a ustawy).

Według organu istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy strona ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 marca 2020 r., kiedy to była uprawniona i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy.

W treści wniosku strony o świadczenie pielęgnacyjne złożonego dnia 6 grudnia 2019 r. oświadczyła ona, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO podkreśliło, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza "możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie. Natomiast z art. 27 ust. 5 ustawy wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie stronie przysługuje jedno z tych świadczeń przez nią wybrane. Nie można jednak uznać za możliwe w pierwszej kolejności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu - zrezygnowanie z dotychczas pobieranego świadczenia konkurencyjnego i wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji je przyznającej. Mające w tej sprawie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy, pod warunkiem, że strona zrezygnuje z przyznanego wcześniejszą decyzją świadczenia.

Zwróciło uwagę, iż art. 24 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Treść powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że ewentualna negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć w miesiącu, w którym wpłynął wniosek o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Art. 24 ust. 2 ustawy nie może być stosowny w oderwaniu od treści art. 17 ustawy, określającego zarówno pozytywne, jak i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jedną z negatywnych przesłanek, która wystąpiła na gruncie przedmiotowej sprawy, było ustalenie na rzecz osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne w drodze decyzji prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponieważ decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona z dniem 1 kwietnia 2020 r., wobec powyższego świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie nie wcześniej niż z dniem, w którym spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne oraz ustały przesłanki negatywne z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego ustalanie byłoby zatem możliwe wtedy, gdyby w tym okresie strona niewątpliwie spełniała wszystkie przesłanki do jego przyznania. Taka sytuacja jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

Nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak jak oświadczyła to we wniosku strona. W konsekwencji świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać stronie przyznane za okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 marca 2020 r.

W przedstawionym wyżej stanie faktycznym, decyzja organu I instancji z dnia 30 października 2019 r., nr [...], przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2020 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a została już zrealizowana, ponieważ specjalny zasiłek opiekuńczy był przyznany na okres ważności poprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, który upłynął z dniem 31 marca 2020 r.

Z uwagi na upływ terminu zastrzeżonego w decyzji, nastąpiło jej wygaśnięcie, a co za tym idzie decyzja ta - na dzień wydania skarżonej decyzji przez organ I instancji jak również decyzji SKO w Opolu - nie kształtuje już sytuacji prawnej strony.

Dlatego od 1 kwietnia 2020 r. w sprawie zostały spełnione przez wnioskodawczynię przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i jednocześnie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że decyzja I instancji zawiera wadę dotyczącą daty od której przyznano stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z błędnego przyjęcia, iż uchylenie decyzji z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego (które nastąpiło mocą decyzji z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [...]), zostało dokonane od 1 kwietnia 2020 r., podczas gdy było to możliwe dopiero z dniem 1 lipca 2020 r.

SKO podniosło, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zmiana decyzji w trybie omawianego przepisu nie może rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. Wydanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkuje tym, że będzie to decyzja konstytutywna, wywołująca skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po uprawomocnieniu się. Strona występując z wnioskiem dnia 4 czerwca 2020 r. o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr [...], była uprawniona i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany od dnia 1 kwietnia 2020 r. W tej sytuacji uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mogło nastąpić tylko na przyszłość. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mogło nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 4 czerwca 2020 r. (doręczonej dnia 4 czerwca 2020 r.). Z tym dniem zostało uchylone stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius), dlatego przepis ten został zastosowany.

W skardze skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. Naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego - niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych - dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie w/w świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia wniosku w dniu 6 grudnia 2020 r., zawierającego między innymi oświadczenie strony o wyborze świadczenia i woli uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

2. Dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

3. Naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wskazując na te naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji w całości mimo, że z dalszej treści skargi wynika, iż skarży decyzję SKO w Opolu w części, a to w zakresie w jakim odmówiła przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2019 r. do 31 marca 2020 r. i zasądzenie kosztów sądowych na jej rzecz. Sąd administracyjny na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Okoliczność sprawowania opieki, jej zakres oraz fakt spełniania wszelkich przesłanek wymaganych w celu ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie są kwestionowane i pozostają bezsporne.

Wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca, na podstawie art. 155 k.p.a. wniosła o uchylenie wcześniejszej decyzji organu przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego jednoczesne pobieranie ze świadczeniem pielęgnacyjnym stanowiłoby negatywną przesłankę przyznania korzystniejszego świadczenia.

Skarżąca dokonała wyboru świadczenia w rozumieniu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz zaznaczyła przy tym, iż wnosi o uchylenie wymienionej decyzji, jeśli w ocenie organu jej obowiązywanie uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze skutkiem na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Formułując wniosek w opisany sposób Skarżąca zmierzała do uniknięcia niekorzystnej dla niej sytuacji uchylenia decyzji przyznającej przy jednoczesnym nieprzyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowałoby pozostawieniem strony bez środków do życia.

Na żadnym etapie postępowania strona nie cofnęła wcześniejszego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Zdaniem strony, przedmiotowe świadczenie powinno być przyznane od 1 grudnia 2019 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o jego przyznanie wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego i wnioskiem o rezygnacji z pobieranego zasiłku. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu ma prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W ocenie strony, w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek. Na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu nie stoi w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w nim świadczeń przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, nie wyklucza przyznania następnie na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje wybór świadczenia.

Organ II instancji w niniejszej sprawie błędnie nie zastosował przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznał świadczenie pielęgnacyjne dopiero od chwili uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Co prawda zgodnie z praktyką stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych - dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 22/21, Przewodniczący Wydziału II WSA w Opolu zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec stanu epidemii SARS-CoV-2 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) a także treści § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020 w zw. z § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz brakiem możliwości zapewnienia pełnego i pewnego zabezpieczenia zdrowia stron i pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest oczywiście uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Mimo treści cytowanego wyżej przepisu w przypadku skarżącej spełniony został warunek art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 należy go wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej określenia początkowej daty, od jakiej przysługuje skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca twierdząc, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od grudnia 2019 r., czyli od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek. Wraz z wnioskiem z dnia 6 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła oświadczenie, iż rezygnuje z specjalnego zasiłku opiekuńczego i wybiera korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne, stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy.

Wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Celem powołanych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.

W niniejszej sprawie prawu temu skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie wyraźnego oświadczenia, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku.

W przekonaniu Sądu, skoro skarżąca dokonała już w dniu 6 grudnia 2020 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek i to tylko dlatego, że organy prowadziły postępowanie administracyjne dłużej niż okres pobierania zasiłku czyli także po 31 marca 2020 r.

W świetle dokonanego przez skarżącą wyboru świadczenia pobranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy a więc w rozważanym przypadku od dnia 1 lipca 2020 r.

Na tle wykładni omawianych przepisów w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.

Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego.

Wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia.

Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18, powołane orzeczenia dostępne są w CBOIS na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w jego treści sformułowała również oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, iż w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pomimo tego oświadczenia i spełnienia pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia zarówno organ pierwszej instancji jak i SKO w Opolu wydając zaskarżoną decyzję, pominęły regułę z art. 27 ust. 5 ustawy.

Kwestia wyboru świadczenia, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach faktycznych niniejszego sporu decyzja z 4 czerwca 2020 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia 30 kwietnia 2020 r. pozostaje w granicach sprawy. Decyzja ta usunęła negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 kwietnia 2020 r. i od tej daty wypłacił nowe świadczenie.

Organ pierwszej instancji nie uwzględnił jednak okoliczności, że skarżąca, składając w dniu 6 grudnia 2019 r. oświadczenie o warunkowej rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, w istocie złożyła wniosek o uchylenie lub wygaszenie przyznającej go decyzji co najmniej z tym dniem, tak aby usunąć przeszkodę faktyczną postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego już od grudnia 2019 r.

Dlatego Sąd uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2020 r. a także zaskarżoną decyzję SKO w Opolu w części, w której odmawiają przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od dnia 1 grudnia 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r.

Należy jednak podkreślić, że nadal przeszkodę do rozpatrzenia wniosku strony o świadczenie pielęgnacyjne od grudnia 2019 r. stanowi decyzja I instancji przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy do 31 marca 2020 r. Jakkolwiek jest to decyzja prawidłowa, a okres pobierania na jej podstawie zasiłku zakończył się z dniem 31 marca 2020 r., to wywołane przez nią skutki w okresie grudzień 2019 r. - marzec 2020 r., uniemożliwiają całościowe rozpoznanie wniosku i stoją w sprzeczności z rozstrzygnięciami decyzji obu instancji w części, w której organy przyznały skarżącej świadczenie pielęgnacyjne tylko od dnia 1 kwietnia 2020 r.

Dlatego – w ocenie Sądu – w celu uporządkowania stanu faktycznego sprawy i rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 6 grudnia 2020 r., w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 grudnia 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r., należy doprowadzić do wygaszenia przez właściwy organ skutków prawnych decyzji I instancji z dnia 30 października 2019 r. wywołanych od dnia 1 grudnia 2019 r. w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Według wyroku NSA z 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1908/07, art. 162 § 1 pkt 1 może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji. Ponadto w orzeczeniu NSA z 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09, stwierdzono, że w sytuacji gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa, leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia nie tylko z interesem społecznym w nowym ukształtowaniu stosunków, ale też z interesem strony posiadającej prawo do wyższego świadczenia w tej samej sytuacji faktycznej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.