Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1406/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedsięwzięcie pod nazwą [...] jest realizowane przez Miejski Zakład Komunalny sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwany dalej "Beneficjentem") na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] marca 2013 r. zawartej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

W.G. wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. zwrócił się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) umowy o dofinansowanie Projektu pn.: [...];

2) wszystkich załączników do ww. umowy, w tym aktualnego Harmonogramu Projektu;

3) wniosku o dofinansowanie dla ww. Projektu;

4) studium Wykonalności dla ww. Projektu;

5) kart, formularzy list sprawdzających etc. oraz wszelkich innych dokumentów (w tym ewentualnych pytań skierowanych do beneficjenta oraz jego odpowiedzi czy wyjaśnień) sporządzonych w związku z oceną Wniosku o dofinansowanie oraz Studium Wykonalności ww. Projektu – w zakresie oceny merytorycznej stopnia przygotowania Projektu do realizacji;

6) wszelkiej dokumentacji związanej z ewentualnie wypłaconymi na rzecz Beneficjenta zaliczkami;

7) wniosków o płatności przejściowe składanych przez Beneficjenta oraz wszelkich innych dokumentów (w tym ewentualnych pytań kierowanych do beneficjenta oraz jego odpowiedzi czy wyjaśnień) sporządzonych w związku z płatnościami dokonywanymi na rzecz Beneficjenta na podstawie tychże wniosków.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - Dyrektor Biura Infrastruktury i Środowiska Narodowa Strategia Spójności poinformował wnioskodawcę, iż przekazuje mu kopie żądanych dokumentów z wyłączeniem: Wniosku o dofinansowanie, Studium Wykonalności oraz załącznika 4 (kopia umowy z bankiem), gdyż są one dokumentami prywatnymi, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

W.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia mu kopii dokumentów stanowiących pkt 3 i pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jest "Wniosku o dofinansowanie Projektu" oraz "Studium Wykonalności Projektu", kwestionując stanowisko organu co do braku cech informacji publicznej w zakresie powyższych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 306/13 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie t.j. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) i dlatego Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r.

W.G. wniósł skargę kasacyjną, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14 uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. w części dotyczącej wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rzecz W.G. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, nawiązując do art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE L z 2001 r. Nr 145 s. 43 ze zm.) i dyrektywy 2003/98 WE Rady i Parlamentu Europejskiego z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. L z 2003 r. Nr 345, poz. 90 ze zm.), opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia informacji publicznej.

Przy takim szerokim ujmowaniu informacji publicznych nie można ich sprowadzać tylko do dokumentów urzędowych. Nie ma również znaczenia z tego punktu widzenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, podlega on – co do zasady – udostępnieniu niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny. Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadzać się będzie do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem – z zastrzeżeniem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – do treści i postaci dokumentu, podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że szeroki sposób rozumienia informacji publicznej nie narusza prywatności osób trzecich, gdyż zakwalifikowanie informacji jako publicznej nie oznacza automatycznie jej udostępnienia. Nakłada natomiast na organ określone obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej m.in. zachowania odpowiedniej formy działania, tj. w przypadku odmowy udostępnienia – wydania decyzji administracyjnej, zawierającej m.in. wskazanie podstawy prawnej, uzasadnienie prawne i faktyczne. Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Odmowa – jak wspomniano – nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku we wskazanym zakresie przesądził, że żądana informacja jest informacją publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie określił natomiast, który ze sposobów działania (przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej) znajdzie zastosowanie w odniesieniu do żądanej informacji publicznej i czy nastąpić powinno jej udostępnienie. Rozstrzygnięcie tych kwestii w sprawie, w której przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność organu, a nie konkretna decyzja, akt lub czynność w sferze dostępu do informacji publicznej byłoby bowiem przedwczesne.

Jednocześnie, nawiązując do stanowiska organu, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o rozporządzanie prawami autorskimi, ale o dostęp do treści informacji publicznej zawartej w dokumentach, którymi posłużył się organ przy wykonywaniu zadań publicznych. Ustalenie, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z ochroną praw autorskich wiązać się może np. z koniecznością ustalenia odrębnych zasad dostępu do żądanej informacji w kontekście jej ponownego wykorzystania, nie zmienia jednak charakteru żądanej informacji, która jest informacją publiczną i nie uwalnia organu od obowiązku rozpatrzenia wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla wyniku rozpatrywanej sprawy pozostaje również podnoszona w ramach zarzutu skargi kasacyjnej kwestia podlegania Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. oraz Gminy [...]. obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność ta miałaby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w której to Zakład lub Gmina byłyby adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i to tym podmiotom zarzucono by bezczynność.

Prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej zwany NFOŚiGW albo organ) decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Po rozpatrzeniu wniosku W.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje:

Ustawodawca w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonał odstępstwa w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Możliwość zastosowania tej przesłanki jest równocześnie uzależniona od spełnienia warunków określonych w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), który zawiera legalną definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, rozumianą jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Wnioski o dofinansowanie realizacji projektów ze środków unijnych składane są w odpowiedniej dla danego Programu Operacyjnego instytucji, gdzie poddawane są ocenie. Procedury oceny wniosków regulują dokumenty wchodzące w skład systemu realizacji programu operacyjnego, wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (...). Jednym z takich dokumentów jest załącznik nr 2 do "Szczegółowego opisu priorytetów POliŚ", tj. "Organizacja systemu oceny i Wyboru Projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". Zgodnie z powyższym dokumentem "oceny projektów, z wyjątkiem projektów w ramach priorytetów XIV i XV, dokonuje zespół/zespoły ds. oceny projektów. Instytucja pośrednicząca lub działająca w jej imieniu instytucja pośrednicząca II stopnia/instytucja wdrażająca (w tym przypadku NFOŚiGW) lub też instytucja oceniająca powołuje zespół ds. oceny projektów". Dokument ten w swojej treści zawiera załącznik B - "Deklaracja bezstronności i poufności".

Podpisanie przedmiotowej deklaracji jest obowiązkiem i obliguje osobę biorącą udział w ocenie wniosku m. in. do "utrzymania w tajemnicy i poufności wszelkich informacji i dokumentów, które zostały ujawnione, przygotowane w trakcie procedury oceny wniosków lub wynikłych z procesu oceny". Dlatego takie dokumenty jak między innymi Wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, w tym Studium Wykonalności Projektu, są dla osoby dokonującej oceny wniosku o dofinansowanie źródłem obowiązku zachowania poufności, wynikającym z obowiązujących procedur, utworzonych w celu właściwej realizacji przez organy państwowe programów operacyjnych finansowanych ze środków europejskich. Postępowanie z informacją poufną, uzyskaną w trakcie oceny wniosku jest ograniczone do wykorzystania tych informacji przez organy państwowe (oraz NFOŚiGW) wyłącznie do celu wyboru danego projektu do dofinansowania.

Beneficjent składając Wniosek o dofinansowanie, którego załącznikiem jest Studium Wykonalności Projektu, działa w przekonaniu, że informacje, które w nim zawarł i które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, nie zostaną ujawnione. Zatem, wobec wyraźnego zastrzeżenia, że informacje zawarte w dokumencie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, NFOŚiGW przekazując takie informacje W.G. naruszyłby prawo. Beneficjent podjął bowiem działania w celu zachowania poufności i złożył w tym przedmiocie oświadczenie do NFOŚiGW, w którym informuje, że dane zawarte we Wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu pn. [...] są poufne, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i mogą być jedynie dostępne dla instytucji realizujących politykę rozwoju zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w ramach realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. NFOŚiGW działa tu jako Instytucja Wdrażająca, której przysługują określone kompetencje wynikające z przepisów prawa, przekazane przez właściwe organy państwowe.

Organ wyjaśnił, iż oprócz pozostawania z Beneficjentem w ciągłym kontakcie oczywistym jest, że wszystkie sprawy dotyczące przedmiotowego projektu omawiane są z nim na bieżąco i kwestia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa również była przedmiotem ustaleń. W związku z powyższym beneficjent dodatkowo złożył pisemne oświadczenie z dnia [...] maja 2015 r. potwierdzając, że dane zawarte we "Wniosku o dofinansowanie" oraz "Studium Wykonalności Projektu" są poufne i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Również na etapie ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, zapytanie w tym przedmiocie zostało skierowane do beneficjenta i w odpowiedzi, beneficjent potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Dlatego nie zasadny jest zarzut W.G., że przedsiębiorca nie przejawił woli zachowania informacji będących tajemnicą przedsiębiorstwa, podczas gdy niejednokrotnie i jednoznacznie taką wolę wykazał.

Z analizy dokumentów wynika, iż "Studium Wykonalności Projektu" wraz z załącznikami zawierają m.in. pełny opis i zakres rzeczowy Przedsięwzięcia, analizy ekonomiczne i finansowe. Opis projektu zawiera pełny opis technologii, obiektów i urządzeń jak również porównanie rozważanych opcji technologicznych pod kątem nakładów inwestycyjnych i ich przyszłych kosztów eksploatacyjnych. Znajdują się tam również m.in. szczegółowe informacje dotyczące planów inwestycyjnych, informacje know-how, analizy kosztów zagospodarowania odpadów, do których firma dochodziła w wyniku wieloletniego badania rynku.

W ocenie organu informacje tego rodzaju stanowią dla beneficjenta wartość gospodarczą a ich ujawnienie może naruszać ważne interesy przedsiębiorcy, działającego na konkurencyjnym rynku. Dane, które się tam znajdują, niewątpliwie mieszczą się w definicji tajemnicy przedsiębiorcy zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się zatem takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy (wyrok WSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 519/14).

"Wniosek o dofinansowanie Projektu" jest dostępny na powszechnie obowiązującym formularzu. Fakt ten przyznaje w odwołaniu i w skardze W.G. Należy mieć jednak na uwadze, że same wnioski, zawierające wypełnione treści dotyczące konkretnego projektu, dostępne nie są a w przypadku zastrzeżenia ich poufności, wręcz nie mogą być powszechnie udostępnione.

Organ nie udostępniając powyższego Wniosku nie ma na celu utajnienia znajdujących się tam informacji (co zostało mu zarzucone), w tym również takich informacji jak dane identyfikacyjne adresowe, informacji na temat projektu, harmonogramu, oceny wpływu na środowisko, zasadności wkładu publicznego, zgodności z prawem wspólnotowym czy poświadczenia właściwej instytucji krajowej. Wnioskodawca bowiem nie wystąpił o udostępnienie konkretnych informacji, nie wskazał jakie informacje mają mu zostać udostępnione, lecz zażądał udostepnienia mu całego "Wniosku o dofinansowanie Projektu". Jeżeli chodzi o wyżej wymienione informacje, to w innych udostępnionych wnioskodawcy dokumentach te właśnie informacje się znajdowały. Nadto niektóre z tych informacji z łatwością mogły być pozyskane przez skarżącego (jak np. dane identyfikacyjne i adresowe) - z powszechnie dostępnego KRS. Dokument pt. ocenę wpływu na środowisko zawiera decyzja środowiskowa, inne dane na temat projektu są zawarte w Umowie o dofinansowanie, która wraz z załącznikami (m.in. harmonogramem rzeczowo-finansowym), została skarżącemu udostępniona. Sam skarżący wskazuje też adres strony internetowej Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o., z której bezpośrednio dowiedział się na jaką kwotę zostało udzielone zamówienie publiczne realizowane w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia. Z wniosku o udostępnienie informacji nie wynika jakiego rodzaju informacji W.G. żąda, a jedynie wskazany został dokument (Wniosek o dofinansowanie) jako całość, który jest nośnikiem m.in. ww. informacji ale również szeregu innych informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2013 r., NFOŚiGW zobowiązany był do zastosowania art. 5 ust. 2 udip i dokonania odstępstwa w zakresie udostępnienia informacji publicznej ww. dokumentów, w których znajdują się dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy i zastrzeżone jako poufne.

W.G. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6, z art. 10 i z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji - w zakresie w jakim norma konstytucyjna oraz dookreślająca ją regulacja ustawowa gwarantuje uprawnienie do uzyskania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem publicznym, poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji objętych treścią "Wniosku o dofinansowanie Projektu" oraz "Studium Wykonalności Projektu";

b) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz w zw. z art. 16 i z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż informacje objęte treścią "Wniosku o dofinansowanie Projektu" oraz "Studium Wykonalności Projektu" stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorcy;

c) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz w zw. z art. 6 Kpa, poprzez przyjęcie, iż informacje objęte treścią "Wniosku o dofinansowanie Projektu" oraz "Studium Wykonalności Projektu" nie mogą być udostępnione skarżącemu z uwagi na możliwość ich pozyskania z innych źródeł;

d) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 61 ust. 1 Konstytucji, poprzez brak wyważenia kolidujących ze sobą wartości w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej z punktu widzenia zasady proporcjonalności;

e) art. 28 Kpa w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak udziału w postępowaniu na prawach strony Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W konkluzji skargi W.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, iż zakres działalności Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. (beneficjenta) jest zbieżny z niektórymi zadaniami własnymi Gminy [...]. Zważywszy zaś, że Gmina realizuje zadania własne z zakresu wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych za pośrednictwem rzeczonej spółki komunalnej, zaś wniosek o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu dotyczą [...]., nie powinno być wątpliwości, iż służą one realizacji przez Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. zadań własnych Gminy. Z tego powodu Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. jest podmiotem o szczególnej proweniencji, co też nakłada na niego określone obowiązki informacyjne, skorelowane z przysługującym każdemu prawem do informacji publicznej. Należy bowiem wskazać, iż pomimo nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. jest w dalszym ciągu podmiotem, który prowadzi działalność komunalną, realizując zadania własne Gminy S.

W.G. nadmienił, iż wartość jaką jest prawo do informacji publicznej, umożliwiające weryfikowanie sposobu rozporządzania finansami publicznymi, jest wartością bardziej doniosłą od bliżej nieokreślonego interesu przedsiębiorcy w postaci ochrony potencjalnej tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie skarżącego argumentacja organu w zakresie ochrony ważnego interesu przedsiębiorcy ma walor twierdzeń ogólnych. NFOSiGW nie wskazał w czym przejawia się rzeczona wartość gospodarcza żądanych informacji i nie określił jakie ważne interesy przedsiębiorcy może naruszyć udostępnienie tych informacji skarżącemu.

Skarżący wyraził zdziwienie, co do ograniczenia oświadczenia beneficjenta, co do zastrzeżenia poufności, jedynie wobec danych zawartych we Wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu, z pominięciem innych dokumentów towarzyszących tego typu procedurom, związanym z uzyskaniem dofinansowania. W ocenie skarżącego prowadzi to do konstatacji, iż twierdzenia NFOŚiGW w zakresie złożenia przez beneficjenta oświadczenia o poufności danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa zostały wymuszone potrzebami niniejszego postępowania i nie znajdują oparcia w rzeczywistych okolicznościach sprawy. Tym samym nie sposób przyjąć, iż beneficjent podjął niezbędne działania celem zachowania poufności informacji publicznych w zakresie treści Wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu.

Odnośnie Wniosku o dofinansowanie Projektu skarżący wskazał na powszechnie znane informacje finansowe w zakresie wartości przedmiotowego przedsięwzięcia i porównał go z wartościami tego typu inwestycji w innych gminach.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest chybiona.

Zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję o odmowie, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, udostępnienia W.G. w trybie dostępu do informacji publicznej informacji w zakresie treści Wniosku o dofinansowanie projektu pn. [...] oraz Studium Wykonalności dla ww. Projektu są rozstrzygnięciami prawidłowymi, posiadającymi swoje umotywowanie zarówno w stanie faktycznym sprawy, jak i w stanie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby stanowić o potrzebie uchylenia tych decyzji albo stwierdzenia ich nieważności.

Przede wszystkim wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14, zobowiązującym organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji zawartej we Wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia [...]. oraz Studium Wykonalności dla ww. Projektu przesądził, iż w dokumentach tych znajdują się informacje o charakterze publicznym a ewentualna odmowa ich udostępnienia dla skuteczności prawnej musi nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej. Powyższa ocena jest w niniejszej sprawie wiążąca zarówno strony sporu, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący niniejszą sprawę.

Jednakże w wytycznych zawartych w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał na konieczność rozważenia czy w niniejszej sprawie nie zachodzą odstępstwa od powszechnej zasady dostępności informacji publicznej, wskazując w tej materii między innymi na przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest ocena czy organ w sposób prawidłowy, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z treścią art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w formie decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej.

W tej materii zauważyć należy, iż dostęp do informacji publicznej, jakkolwiek będący zasadą konstytucyjną, nie jest dostępem w żaden sposób nieskrępowanym i podlega wyraźnemu ograniczeniu. Takie organicznie wprowadza norma art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz norma art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W żadnym bowiem przypadku nie można dopuścić, aby pod szczytnymi auspicjami dostępu do informacji publicznej można było każdemu udostępniać tajemnice danego przedsiębiorcy, zwłaszcza jeżeli została ona prawidłowo umotywowana i jej ochrona jest zasadna z punktu widzenia wolnorynkowej gospodarki. Jednakże warto tu także zauważyć, iż przedsiębiorca będący beneficjentem środków publicznych, w takim zakresie, w którym jego działalność wprost wiąże się z wykorzystywaniem takich środków, musi liczyć się z większą transparentnością swojej działalności. Zatem w takiej sytuacji nie jest wystarczające, dla zastosowania normy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, samo powołanie się na tajemnicę (np. handlową, technologiczną, logistyczną) danego przedsiębiorcy-beneficjenta środków publicznych ale niezbędne jest wykazanie, iż powołanie się na taką tajemnicę nie jest w danym przypadku gołosłowne i faktycznie dotyczy sfery wrażliwej dla danego przedsiębiorcy. W tym przypadku wystarczające jest samo wykazanie, iż ujawnienie chronionej taką tajemnicą informacji może łączyć się ze szkodą dla danego przedsiębiorcy, poprzez odwołanie się do wskazania konkretnych cech tej tajemnicy.

Wykładnię prawną pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy wyprowadzać z treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zazwyczaj rozumie się przez to pojęcie nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, w którym uznał, że na tajemnicę tę składają się dwa elementy: materialny i formalny. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się zatem takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie bądź wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej, zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 519/14).

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, organ wykazał, iż Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. - beneficjent środków publicznych przyznanych przez NFOŚiGW na realizację przedsięwzięcia pod nazwą [...] wykazał wolę ochrony niektórych informacji związanych z działalnością tej Spółki, w aspekcie realizacji powyższego zadania inwestycyjnego, które to informacje znajdują się w żądanych przez skarżącego dokumentach - Wniosku o dofinansowanie ww. Projektu oraz Studium Wykonalności ww. Projektu.

Z pisemnego oświadczenie Spółki z dnia [...] maja 2015 r. wynika stwierdzenie, że dane zawarte we "Wniosku o dofinansowanie" oraz "Studium Wykonalności Projektu" są poufne i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Również na etapie ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy Spółka potwierdziła swoje dotychczasowe stanowisko pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Zatem trafnie organ dokumenty te potraktował jako chęć zachowania przez Spółkę pewnych informacji w tajemnicy.

W tej materii także należy wskazać na uregulowania, podnoszone przez organ i zmierzające do zachowania w poufności informacji wrażliwych, dotyczących beneficjentów środków publicznych, o których mowa w procedurach dotyczących składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków unijnych składane są w odpowiedniej dla danego Programu Operacyjnego instytucji. Procedury te zawarto w przepisach ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (...). a zwłaszcza w "Deklaracji bezstronności i poufności" zawartej w załączniku do "Szczegółowego opisu priorytetów POliŚ", tj. "Organizacja systemu oceny i Wyboru Projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". Przedmiotowa Spółka składając wniosek o dofinansowanie, którego załącznikiem jest Studium Wykonalności Projektu, działa w przekonaniu, że informacje, które w nim zawarła i które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, nie zostaną ujawnione. Zapewniała ją o tym "Deklaracja bezstronności i poufności".

Z powyższych dokumentów NFOŚiGW wyprowadziło prawidłowy wniosek o woli zachowania w poufności przez Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. niektórych wrażliwych dla tego przedsiębiorstwa informacji zarówno w trakcie trwania procedury rozpatrywania wniosku, jak i dla potrzeb rozpatrywania przez organ niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie określonych informacji publicznych.

Skoro zatem w niniejszej sprawie została udowodniona wola Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. zachowania w tajemnicy, jako tajemnicy przedsiębiorstwa informacji, których udostępnienia żądał skarżący, zbadać należało, czy wola przedsiębiorcy, w powyższym zakresie była uzasadniona.

W tej materii organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż "Studium Wykonalności Projektu" wraz z załącznikami zawierają m.in. pełny opis i zakres rzeczowy Przedsięwzięcia, analizy ekonomiczne i finansowe. Opis projektu zawiera pełny opis technologii, obiektów i urządzeń jak również porównanie rozważanych opcji technologicznych pod kątem nakładów inwestycyjnych i ich przyszłych kosztów eksploatacyjnych. Znajdują się tam również m.in. szczegółowe informacje dotyczące planów inwestycyjnych, informacje know-how, analizy kosztów zagospodarowania odpadów, do których firma dochodziła w wyniku wieloletniego badania rynku.

Powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dobitnie wskazuje, iż informacje tego rodzaju stanowią dla beneficjenta (tu Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w [...].) wartość gospodarczą a ich ujawnienie może naruszać ważne interesy tego przedsiębiorcy, działającego na konkurencyjnym rynku. Nadto powyższe dane mieszczą się w definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dlatego ocena powyższych informacji dokonana przez organ – jako informacji publicznej wypełniającej dyspozycję art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest prawidłowa.

Gdy zważy się na okoliczność, iż żądany dokument zawiera między innymi takie dane jak pełny opis technologii, informacje know-how, czy też analizy kosztów zagospodarowania odpadów, do których firma dochodziła w wyniku wieloletniego badania rynku, to nie sposób nie uznać, iż ujawnienie żądanego dokumentu - "Studium Wykonalności Projektu" może naruszać ważne interesy Spółki. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa konstatacja, wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i podjęte przez organ decyzje nie noszą cech dowolności. Odwołanie się w tej materii do tak poważnych dla każdego przedsiębiorstwa informacji jak: pełny opis technologii, know-how, czy też analiza kosztów będąca wynikiem własnych badań danego przedsiębiorstwa; wyraźnie wskazuje na argumentację istotną dla zastosowania ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentacja ta jest prawidłowa. Waga objętych tajemnicą przedsiębiorstwa informacji i ewentualne oczywiste skutki dla danego przedsiębiorcy w przypadku ujawnienia tego typu informacji, w niniejszej sprawie przeważają nad prawem do dostępu do informacji publicznej. Za prawidłowością takiej argumentacji przemawia również prawo Unii Europejskiej – rozporządzenie nr 772/2004 w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do kategorii porozumień w sferze technologii (Dz. U. L 123 z 27.4.2004, str. 11-17).

W żadnym bowiem przypadku nie można dopuścić, aby pod szczytnymi auspicjami dostępu do informacji publicznej można było każdemu udostępniać tajemnice danego przedsiębiorcy, zwłaszcza jeżeli potrzeba zachowania niejawności została prawidłowo umotywowana i ochrona tej tajemnicy jest zasadna z punktu widzenia wolnorynkowej gospodarki.

Wskazać tu także należy, iż ani organ, ani sąd administracyjny nie ma pod względem proceduralnym możliwości realnego zbadania, na użytek niniejszej sprawy, rzeczywistej wartości chronionych przez Spółkę informacji – powołanie biegłych, czy rzeczoznawców. Wystarczające w tej materii (dla potrzeb niniejszej sprawy) jest uprawdopodobnienie wagi informacji chronionej dla danego przedsiębiorstwa i ewentualnych skutków ujawnienia informacji chronionej. W niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena odmowy udostępnienia konkretnej informacji publicznej, sąd administracyjny nie dokonuje oceny prawidłowości dofinansowania Projektu pn.: [...] realizowanego przez Spółkę czy oceny oryginalności zastosowanych przez Spółkę technologii, czy nowatorstwa i efektywności gospodarki odpadami. Do tego typu oceny powołane są inne organy i procedury zawarte w innych ustawach. Temu celowi nie służy także ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Drugi z żądanych dokumentów, którego udostępnienia skarżącemu organ odmówił, to "Wniosek o dofinansowanie projektu".

Dokument ten zawiera również dane nieobjęte żadną tajemnicą, które nadto są doskonale znane skarżącemu, co wynika z treści jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ze skargi. Są to dane jak np. dane identyfikacyjne i adresowe Spółki - z powszechnie dostępnego KRS, ocena wpływu na środowisko, decyzja środowiskowa, dane na temat projektu zawarte w Umowie o dofinansowanie (które to informacje wraz z załącznikami, m.in. harmonogramem rzeczowo-finansowym, zostały już wcześniej skarżącemu udostępnione przez organ), wartość zamówienia, adres strony internetowej Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o.

"Wniosek o dofinansowanie Projektu" jest nadto dostępny na powszechnie obowiązującym formularzu.

Jednakże, jak wskazuje organ, poza tymi danymi, w treści przedmiotowego "Wniosku o dofinansowanie projektu" zawarto również informacje podlegające ochronie, które znajdują się w "Studium Wykonalności Projektu", zatem skoro informacji tych, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ w zakresie dokumentu "Studium Wykonalności Projektu" odmówił udostępnienia, to stanowisko takie konsekwentnie podtrzymał również w zakresie "Wniosku o dofinansowanie projektu".

Zatem nie jest trafne twierdzenie skargi, iż organ odmawia udostępnienia również nieobjętych tajemnicą przedsiębiorcy informacji.

Po pierwsze takie dane jak dane identyfikacyjne i adresowe Spółki – z powszechnie dostępnego KRS, jak i jej adres strony internetowej są powszechnie dostępne i nadto są to informacje znane skarżącemu.

Po drugie takie informacje jak: ocena wpływu na środowisko, decyzja środowiskowa, dane na temat projektu zawarte w Umowie o dofinansowanie, wartość zamówienia; zostały już skarżącemu wcześniej udostępnione, na co wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i którego to faktu skarżący nie zaprzecza.

Natomiast, w takim zakresie, w jakim Spółka w treści "Wniosku o dofinansowanie projektu" ujawnia informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, co również w szerszym zakresie czyni w "Studium Wykonalności Projektu", organ informacji takich ujawnić nie mógł, z przyczyn, które zostały dokładnie omówione powyżej (odnośnie dokumentu "Studium Wykonalności Projektu").

Z tych wszystkich wyżej wskazanych przyczyn zarzuty skargi, wskazane w pkt a), b), c) i d) są chybione.

Jak wynika z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w [...].- beneficjent środków publicznych przyznanych przez NFOŚiGW na realizację przedsięwzięcia pod nazwą [...] – wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie udostępnienia skarżącemu dokumentów "Wniosku o dofinansowanie projektu" i "Studium Wykonalności Projektu". Świadczą o tym pisma Spółki, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem Spółka ta mogła, gdyby chciała, przystąpić do niniejszego postępowania, czego jednak nie uczyniła. Brak jest natomiast obowiązku obligatoryjnego uczestnictwa Spółki w niniejszym postępowaniu.

Dlatego nie jest trafny zarzut wskazany w pkt e) skargi.

Z tych wszystkich wyżej omówionych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.