Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 781/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Elżbieta Stebnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 543/05 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz S. T. kwotę 100 zł (sto), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Ke543/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. T. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 3 czerwca 2002r. S. T. złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość nie została użyta na cel określony przy jej wywłaszczeniu i do dnia dzisiejszego pozostaje niezagospodarowana (co potwierdziły przeprowadzone oględziny – nieruchomość stanowi ugór porośnięty krzakami). W odpowiedzi na ten wniosek, Starosta [...] wezwał S. T. do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej jego prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, wnioskodawca nie dostarczył jednak żadnych dokumentów.

Starosta [...] ustalił, że działka o numerze 291/2, stanowi obecnie część działek ewidencyjnych o numerach 802/18, 802/19, 802/20 i 802/21. Działki 802/18, 802/19, 802/20 stanowią własność Gminy [...] i zostały ujawnione w księdze wieczystej Nr KW Nr 5302, natomiast działka o numerze 802/21 ma założoną księgę wieczystą KW Nr 77347 i na podstawie umowy sprzedaży z dnia 4 lipca 2002 r., pomiędzy Gminą [...] a prokurentem Spółki K. S.A., stanowi własność tej właśnie Spółki.

Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, powołując się przy tym na art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, zatem w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Od tej decyzji S. T. odwołał się do Wojewody Świętokrzyskiego.

Z uwagi jednak na fakt, iż S. T. do swojego odwołania dołączył odpis wniosku o uwłaszczenie, skierowanego do Sądu Rejonowego w Kielcach, Wojewoda Świętokrzyski zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy kwestii własności nieruchomości, które to rozstrzygnięcie było decydującym dla rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Po oddaleniu apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach przez Sąd Okręgowy w Kielcach, Wojewoda Świętokrzyski podjął zawieszone postępowanie odwoławcze, w którym wskazał, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości skutkuje wydaniem decyzji merytorycznej, a nie umarzającej, gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości jest przesłanką materialnoprawną, a nie procesową. Z tego też względu Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. T., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] gm. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 291/2 o powierzchni 6727 m², (stanowiącej w aktualnej ewidencji gruntów część działek nr 802/18, 802/19, 802/20 i 802/21), a następnie na podstawie art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm.), orzekł w tym zakresie o odmowie zwrotu na rzecz S. T. przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski wskazując na art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślił, że tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Ponadto, Wojewoda wskazał, iż w dniu 19 grudnia 1969r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w formie aktu notarialnego (Rep. A. Nr 11403/69), zawarta została umowa sprzedaży. Na mocy tej umowy Skarb Państwa nabył od S. T. samoistne posiadanie nieruchomości o powierzchni 6727 m², oznaczonej jako działka nr 291/2, położonej w [...], z przeznaczeniem pod budowę ogródków pracowniczych i pól campingowych. Z § 1 powołanej umowy wynika, że na dzień jej zawierania, S. T. był posiadaczem samoistnym opisanej powyżej działki, nie posiadał do niej tytułu własności, a nieruchomość nie miała księgi wieczystej. Zaś przez cały czas trwania postępowania przed organem I instancji, jak też podczas postępowania odwoławczego, S. T. nie dostarczył żadnych dokumentów wskazujących na przysługujący mu tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości.

Na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, S. T., w dniu 23 marca 2005r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił wydanej decyzji jej bezpodstawność. Podniósł on, że przedmiotowa nieruchomość powinna być mu zwrócona bez względu na to, czy uzyskał w międzyczasie tytuł własności, czy też nie. W ocenie skarżącego, nigdy nie powinno dojść do zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości na Skarb Państwa czy też Spółki K. Ponadto S. T. powołał się na przepisy art. 405 i 410 Kodeksu cywilnego, na podstawie których, jego zdaniem, w zaistniałych okolicznościach, Sąd powinien zwrócić mu działkę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że powoływanie się przez skarżącego na przepisy Kodeksu cywilnego celem odzyskania przedmiotowej nieruchomości, może stanowić przedmiot badania przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym.

Na podstawie § 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego, należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. z dnia 27 sierpnia 2004r., Nr 187, poz. 1926), sprawa niniejsza przekazana została z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w sposób, który miał, czy też mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę na fakt, że skarżący nigdy nie kwestionował, iż w dniu zawierania umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie był jej właścicielem, lecz posiadaczem samoistnym, który to stan faktyczny utrzymywał się do chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zatem Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody Świętokrzyskiego, który przyjął, iż w rozstrzyganej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał jako całkowicie bezzasadne zarzuty skarżącego, podnoszące, iż w zaistniałych okolicznościach, jego wniosek należy rozpoznać na podstawie przepisów art., 405 i 410 Kodeksu cywilnego, wskazując, że orzekanie w sprawach uregulowanych tymi przepisami należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych. Sąd podkreślił, iż organ administracji publicznej, poza uregulowaniami zawartymi w art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może decyzją administracyjną orzekać o zwrocie nieruchomości zbytej przez skarżącego umową cywilno – prawną. Przepis powołanego powyżej artykułu nie daje też organom administracyjnym, ani też sądowi administracyjnemu podstaw do oceniania prawidłowości zawartej przez skarżącego umowy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2006 r. wniósł w dniu 31 marca 2006 r. S. T. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu I instancji do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że daje on podstawę tylko do zwrotu przedmiotu prawa własności, a nie do zwrotu przedmiotu posiadania. Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że akt notarialny sprzedaży przedmiotowej działki, nigdy nie powinien zostać zawarty z tego powodu, że zbywający S. T. nie posiadał prawa własności do tej nieruchomości. Dalej, pełnomocnik skarżącego wnosił o zastosowanie w niniejszej sprawie metody interpretacyjnej "ad maiori ad minus", która oznacza, że "komu wolno czynić więcej, temu wolno czynić mniej, a kto jest zobowiązany do większego, ten także zobowiązany jest do mniejszego". W praktyce interpretacyjnej art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami miałoby to oznaczać, że jeżeli można zwrócić własność, to tym bardziej posiadanie, jako dobro mniejszej wagi.

Powołując się na konstytucyjną ochronę własności, skarżący podniósł również, że zwrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości miałoby dla skarżącego jeszcze ten pozytywny skutek, że do okresu niezbędnego dla zasiedzenia mógłby on zaliczyć sobie cały okres posiadania przez stronę, na której rzecz nieruchomość została zbyta. W ocenie skarżącego, ochrona własności nie będzie mogła mieć miejsca, jeżeli przedmiotowa nieruchomość nie zostanie S. T. zwrócona, gdyż wtedy nikt nie będzie miał prawa własności nieruchomości, a to pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym porządkiem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego.

Podstawy skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia

1997 r. (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm. – zwaną dalej u.g.n.) polegającą na błędnym przyjęciu, że możliwy jest jedynie zwrot prawa własności nieruchomości.

Na wstępie należy wskazać, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 291/2 o pow. 0,6727 ha została zbyta przez S. T. na rzecz Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). Zgodnie z obowiązującymi poglądami doktryny jak i w ocenie Sądu Najwyższego, wyrażonej w uchwale 7 sędziów z dnia 20 lutego 1985 r. (sygn. akt III AZP 8/84, OSNCP 10/1985, poz. 145), materialnoprawne przesłanki oraz warunki i tryb zawarcia umowy sprzedaży (nieruchomość zbywana w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem) określone w art. 6 przywołanej ustawy nakazują traktować taką nieruchomość jako wywłaszczoną.

Jak wynika z aktu notarialnego sporządzonego w Biurze Notarialnym w Kielcach dnia 19 grudnia 1969 r. Rep A nr 11403/69 S. T. sprzedał Skarbowi Państwa – Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kielcach samoistne posiadanie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 291/2. Akt ten oparto na zaświadczeniu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 grudnia 1969 r. Nr 357/69 stwierdzającym, iż S. T. włada nieruchomością jak właściciel. Nieruchomość ta została nabyta z przeznaczeniem pod budowę ogródków pracowniczych i campingowych zgodnie z decyzją lokalizacyjną wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 18 października 1969 r. Nr 415/69 i zgodnie z art. 6 cytowanej ustawy wywłaszczeniowej.

Podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 4 wyżej przywołanej ustawy – wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W okresie sporządzenia aktu notarialnego w myśl orzecznictwa Sądu Najwyższego notariusz mógł w oparciu o zaświadczenie Rady Narodowej stwierdzającej długoletnie samoistne posiadanie, przenieść to posiadanie na rzecz osoby drugiej, co zresztą wynikało z art. 176 Kodeksu cywilnego.

W akcie notarialnym powołano się na pismo Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 grudnia 1969 r. nr 357/69, które zaświadczało, że S. T. "włada nieruchomością jak właściciel". Takie określenie wskazuje na samoistne posiadanie nieruchomości. Posiadacz samoistny włada rzeczą w takim zakresie jak to czyni właściciel, wykorzystując taką faktyczną możliwość władania rzeczą do jakiej właściciel jest uprawniony. Bowiem tylko ten, kto rzeczą faktycznie włada z zamiarem władania dla siebie jest jej posiadaczem samoistnym. Posiadanie według kodeksu cywilnego jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym, z którym prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze, między innymi nabycie prawa własności przez upływ czasu (tj. zasiedzenie). Należy podkreślić, że zasiedzenie jest wyłącznie instytucją prawa rzeczowego i nie można tej instytucji stosować do praw obligacyjnych czy praw spadkowych. Wśród praw rzeczowych prawem podlegającym zasiedzeniu jest przede wszystkim prawo własności.

Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie doszło na podstawie art. 6 cyt. ustawy wywłaszczeniowej do przeniesienia samoistnego posiadania określonego w akcie notarialnym nieruchomości, a zatem określonego prawa rzeczowego, to zdaniem składu orzekającego w takiej sytuacji ma zastosowanie, przepis art. 136 i 137 u.g.n, gdyż zwrot następuje tego, co organ nabył na podstawie art. 6 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do niemożliwości odwrócenia skutków nabycia nieruchomości w trybie art. 6 w/w ustawy na podstawie tego konkretnego aktu notarialnego z dnia 19 grudnia 1969 roku.

Nadmienić należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania w niniejszym postępowaniu ważności aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości z dnia 19 grudnia 1969 r. Umowa sprzedaży nieruchomości pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje związane z nią skutki prawne. Przedmiotowa umowa została wpisana do ksiąg wieczystych, ewentualne jej wzruszenie mogłoby być konsekwencją rozpoznania przez sąd powszechny roszczenia o ustalenie nieważności umowy sprzedaży zgodnie z art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Podobnie organy administracji rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinny zbadać przesłanki zwrotowe określone w art. 136 u.g.n., natomiast nie mogą odnosić się do kwestii ważności/nieważności aktu notarialnego sprzedaży.

Stwierdzić należy więc, że jeżeli umowa sprzedaży nie została w sposób prawem przewidziany podważona i pozostaje w obrocie prawnym to wywołuje określone skutki prawne. Na podstawie tejże umowy została wpisana do ksiąg wieczystych własność Skarbu Państwa, następnie Gminy.

Skoro w drodze umowy przeniesiono własność nieruchomości to tym samym Stanisław Tokarski był właścicielem i może żądać jej zwrotu. Uznając bowiem, że Stanisław Tokarski nie był właścicielem nieruchomości to również należałoby wnioskować, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Z uwagi na fakt, że w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszono przepisy prawa materialnego to Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 188 p.p.s.a. prawa do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego i uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę orzekając jak w sentencji wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).