Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1244/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak -Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "organem", "organem odwoławczym" lub "GIOŚ", uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L., zwanego dalej "organem I instancji" lub "[...] WIOS" z dnia [...] marca 2004 r., znak [...], w sprawie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska ze strzelnicy w L. przy ulicy [...] oraz ustalił dla Zarządu [...] P., zwanego dalej "Zarządem", przy ulicy [...] w L. administracyjną karę pieniężną w kwocie 7.491, 60 zł za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska ze Strzelnicy przy ulicy [...] w L., w okresie od dnia 26 czerwca 2004 r. do dnia 24 sierpnia 2004 r.

Uzasadniając konieczność uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ odwoławczy wskazał, iż jest ono obarczone kilkoma uchybieniami o charakterze formalnym, tj.: (-) w jego sentencji nie podano okresu, za jaki kara została ustalona, (-) przy wskazywaniu podstawy prawnej decyzji nieprawidłowo przywołano obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 21 października 2003 r., (-) błędnie oznaczono datę wydania decyzji.

Uzasadniając merytoryczną część decyzji odwoławczej GIOŚ stwierdził natomiast, iż zaszły podstawy do wymierzenia Zarządowi administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art.298 ust.l pkt 5 i ust.2 pkt 2 oraz art.302 ust.l pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" w wysokości wskazanej w sentencji.

GIOŚ wskazał bowiem, iż: (-) decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., znak [...],[...] WIOŚ wymierzył Zarządowi karę biegnącą w wysokości 312,15 zł/dobę, począwszy od dnia 26 czerwca 2004 r., (-) decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GIOŚ z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...] (-) ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak [...], zakazano użytkowania strzelnicy zlokalizowanej przy ulicy [...]. Od powyższego wynika w ocenie GIOŚ, iż okres od 26 czerwca 2004 r. do 24 sierpnia 2004 r. (dzień wstrzymania użytkowania strzelnicy) był, z uwagi na

użytkowanie strzelnicy administrowanej przez Zarząd, okresem przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzonego wcześniejszymi decyzjami w przedmiocie wymierzenia kary biegnącej. Powyższe w świetle art.302 ust.l pkt 1 ustawy stanowiło podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie GIOŚ nie można było uwzględnić zarzutu Zarządu, iż w trakcie stwierdzonego okresu przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu zmienił się na jego korzyść stan prawny w zakresie ustalenia tego poziomu (poprzez jego podwyższenie), z racji wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz.1841). W ocenie organu odwoławczego pomimo wejścia w życie powoływanego przez Zarząd aktu wiążący jest dopuszczalny poziom hałasu ustalony w decyzji Prezydenta L. z dnia [...] lutego 2001 r., znak[...].

W skardze na powyższą decyzję P. podtrzymał zarzut, iż przy orzekaniu w sprawie organy nie uwzględniły wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2005 r. Ponadto w ocenie skarżącego przy pomiarze hałasu emitowanego przez strzelnicę zastosowano nieprawidłową metodę kontroli poziomu hałasu (pomiar hałasu impulsowego a nie hałasu ciągłego) a dodatkowo wyniki tych pomiarów zostały zbyt późno skarżącemu udostępnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odpowiada przepisom prawa obowiązującym w dacie jej wydawania. Wyłącznie do oceny tej zgodności ograniczały się kompetencje Sądu.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż w toku uzupełniania braków formalnych skargi ustalone zostało, iż skarżącym w niniejszej sprawie jest P., zwany dalej "Z.", nie zaś Zarząd [...] P. w L.. Wprawdzie w sentencji zaskarżonej decyzji wspomniany Zarząd wskazany został jako jej adresat, niemniej powyższe jest w ocenie Sądu jedynie nieścisłością, nie noszącą charakteru naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu oczywistym jest, iż stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i jej adresatem jest Związek -osoba prawna, jedynie reprezentowana przez Prezesa Zarządu [...] w L., będącego jednocześnie pracownikiem Z.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art.298 ust.l pkt 5 i ust.2 pkt 2 oraz art.302 ust.l pkt 1 Prawa ochrony środowiska (należy wskazać, iż art.298 ust.2 pkt 2 ustawy,

obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, został uchylony z dniem 28 lipca 2005 r.).

Zgodnie z art.298 ust.l pkt 5 ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza w drodze decyzj i administracyjną karą pieniężną za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art.181 ust.l i 5, poziomów hałasu.

Pozwoleniem, o którym mowa w art.181 ust.l pkt 5 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez GIOŚ) jest pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska.

Zgodnie z art.298 ust.2 wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej odbywa się poprzez:

1) ustalenie wymiaru kary biegnącej, określającego godzinową albo dobową stawkę kary w

okresie, w którym trwa naruszenie lub przekroczenie,

2) wymierzenie kary za okres, w którym trwało naruszenie lub przekroczenie.

Zgodnie z art.302 ust.l pkt 1 ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia - po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało.

Z wykładni powyższych przepisów wynika, iż pojęcie administracyjne kary pieniężne jest zbiorczym pojęciem obejmującym karę biegnącą (zasady jej wymierzania określa art.300 ustawy) oraz karę wymierzaną na podstawie art.302 ustawy.

Przedmiot kontroli Sądu ograniczał się wyłącznie do kontroli zgodności z prawem wymierzenia skarżącemu kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Z przywołanego wyżej art.302 ustawy wynika, iż dopuszczalność wymierzenia przez organ ochrony środowiska kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uzależniona jest od spełnienia się dwóch przesłanek: 1) istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej wymierzającej karę biegnącą za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, 2) stwierdzenia przez organ ustania tego przekroczenia.

Ustalenie, czy przesłanki te wystąpiły wyznaczało przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją GIOŚ.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż podstawy do zastosowania przywołanego przepisu, tj. wymierzenia skarżącemu kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, zostały spełnione.

Po pierwsze wskazać należy, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie

prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja GIOŚ z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., znak [...], wymierzającą skarżącemu karę biegnącą w wysokości 312,15 zł na dobę.

począwszy od dnia 26 czerwca 2004 r.

Po drugie organ z urzędu ustalił, iż eksploatacja strzelnicy ustała w dniu 24 sierpnia

2004 r., wraz ze wstrzymaniem jej użytkowania przez organ nadzoru budowlanego. Organ

ustalił także, iż w okresie od dnia następnego po przeprowadzeniu kontroli, na podstawie

której wymierzono karę biegnącą, do dnia wstrzymania użytkowania strzelnicy przypadły 24

dni, w których odbyły się treningi strzeleckie.

Ustalenie powyższego nastąpiło w oparciu o informacje udzielone przez samego skarżącego w piśmie z dnia 14 lutego 2005 r.

W tej sytuacji należało wymierzyć skarżącemu karę w wysokości stanowiącej równowartość iloczynu stawki kary biegnącej (312,15 zł) oraz liczby dni, w których przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu miało miejsce (24), co organ uczynił.

W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji formułowane przez skarżącego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze.

Z art.302 ustawy wynika, iż decyzja wymierzająca karę biegnącą wiąże organ orzekający w przedmiocie kary.

Związanie to wyraża się tym, iż organ orzekający w przedmiocie wymierzenia kary

stawką kary biegnącej, ale i rozmiarem przekroczenia dopuszczalnego związany jest nie tylko

poziomu hałasu określonym w decyzji o wymierzeniu tej kary. GIOŚ orzekający w niniejszej sprawie związany był zatem ustaleniem poczynionym w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary biegnącej, zgodnie z którym działalność strzelnicy powodowała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia o 14,6 dB.

Zadaniem organu orzekającego w przedmiocie kary nie jest i nie może być zatem weryfikowanie stopnia przekroczenia poziomu hałasu ustalonego w decyzji o wymierzeniu kary biegnącej, ale ustalenie z urzędu albo na wniosek, czy przekroczenie stwierdzone w orzeczeniu o wymierzeniu (w niniejszej sprawie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia o 14,6 dB) kary biegnącej ustało.

W świetle powyższego oczywistym jest, iż w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary nie było podstaw do badania zasadności zarzutu skarżącego, jakoby przy dokonywaniu kontroli emisji hałasu w dniu 25 czerwca 2004 r., na podstawie wyników której

wymierzono skarżącemu karę biegnącą, zastosowano wadliwą metodę badania tej emisji. Argument ten zmierza bowiem do udowodnienia, iż ustalenie przez organ, iż w dniu kontroli przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia wyniosło 14,6 dB jest błędne. Okoliczność ta, jak to już wyraźnie wskazano wcześniej, nie może być udowadniana w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary, albowiem kwestia poziomu przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w dniu 25 czerwca 2004 r. (dzień przeprowadzenia kontroli) była przedmiotem postępowania w przedmiocie wymierzenia kary biegnącej, które to postępowanie zakończyło się decyzją ostateczną. Wspomniana argumentacja mogła być zatem podnoszona przez skarżącego wyłącznie w tym postępowaniu.

Równie nietrafnie wskazał skarżący na wadę postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, mającą polegać na nieuwzględnieniu przez GIOS faktu, iż w okresie przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnego poziomu hałasu (26 czerwca - 24 sierpnia 2004 r.), tj. w dniu 13 sierpnia 2004 r., weszło w życie rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wydane przez Ministra Środowiska, w świetle postanowień którego poziom emisji hałasu, który mógłby emitować skarżący, jest wyższy. Argument ten zmierza do wykazania, iż co najmniej od dnia 13 sierpnia 2004 r. (data wejścia w życie nowego rozporządzenia) przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu było mniejsze niż to wynika z decyzji o wymierzeniu kary biegnącej (14,6 dB w porze dnia), albowiem od tego dnia dopuszczalna była większa emisja hałasu.

Argumentacji tej nie sposób podzielić z następujących powodów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak [...], Prezydent L. ustalił równoważny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu strzelnicy położonej w L. przy ulicy [...] w wysokości 50 dB w porze dziennej. Decyzja ta wydana została na podstawie art.51 ust.l i 2 oraz art.51 a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz.196 zpóźn.zm.). Wprawdzie ustawa ta nie obowiązywała w dacie orzekania przez organy ochrony środowiska zarówno w przedmiocie kary biegnącej, jak i w przedmiocie kary, zastąpiona bowiem została przez Prawo ochrony środowiska, niemniej wydana na podstawie ustawy z 1980 r. decyzja z dnia [...] lutego 2001 r. zachowała swoją ważność na podstawie art. 18 ust.l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz.1085 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem wydane przed dniem wejścia w życie Prawa ochrony środowiska decyzje ustalające decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska wygasają z upływem okresu, na które były wydane, a jeżeli nie był podany termin ich obowiązywania, z dniem 30 czerwca

2006 r. (data ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie). Podkreślenia wymaga, iż sam fakt wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. nie spowodował zmiany z mocy prawa decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Należy podkreślić, iż zarówno w świetle art.51 ust.3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak i w świetle art.H5a ust.7 pkt 3 ustawy o ochronie środowiska zmiany norm w zakresie ochrony przed hałasem mogą jedynie stanowić podstawę do zmiany decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. Skoro w dacie orzekania zarówno w przedmiocie kary biegnącej, jak i w przedmiocie kary decyzja z dnia [...] lutego 2001 r. pozostawała w obrocie prawnym w niezmienionym kształcie (skarżący nie doprowadził do jej zmiany), to oznacza to, iż ustalony w niej dopuszczalny poziom hałasu pozostawał bezwzględnie wiążący.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia wynika, iż ilość strzelających w dniu przeprowadzenia kontroli, na podstawie wyników której wymierzono karę biegnącą, była wyższa niż liczba osób korzystających ze strzelnicy zarówno w okresie wcześniejszym, jak i późniejszym (tj. w istotnym z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy okresie 26 czerwca - 24 sierpnia 2004 r.). Zachodzi w związku z powyższym pytanie, czy przyjęcie przez organ, iż naruszenie stwierdzone w decyzji o karze biegnącej miało miejsce także w okresie, w którym ze strzelnicy korzystało mniej strzelających było uzasadnione.

W ocenie Sądu rozumowanie organu było prawidłowe i zgodne z zasadami wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.

Istota instytucji kary wymierzanej za naruszenie lub przekroczenie w pewnym okresie czasu norm ochrony środowiska polega nie na tym, iż organ dokonuje kontroli przestrzegania tych norm w całym, branym pod uwagę okresie (tj. kontroluje przestrzeganie norm w każdym jego dniu), a na domniemaniu, iż naruszenie lub przekroczenie norm w konkretnym dniu (dniu przeprowadzenia kontroli), stanowiące podstawę do wymierzenia kary biegnącej, miało miejsce nie tylko w tej dacie ale trwało od dnia przeprowadzenia kontroli aż do dnia, w którym według ustaleń organu orzekającego w przedmiocie kary, naruszenie lub przekroczenie to już nie występuje.

Ustawodawca stworzył podmiotowi ukaranemu karą biegnącą możliwości obalenia tego domniemania.

Pierwszą taką możliwość przewiduje art.301 ust. 1-5 ustawy. Z przepisu tego wynika w szczególności, iż jeżeli po wymierzeniu kary biegnącej za naruszenie lub przekroczenie norm ochrony środowiska naruszenie to lub przekroczenie zmniejszy się, podmiot ukarany karą biegnącą może żądać zmiany jej wymiaru (zmniejszenia kary biegnącej). Wniosek w tym przedmiocie winien zawierać: wyniki pomiarów lub sprawozdanie z własnych ustaleń, termin

przeprowadzenia pomiarów lub dokonania własnych ustaleń, informacje o sposobie ograniczenia przekroczenia lub naruszenia oraz powinien być przedłożony wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie 30 dni od dokonania własnych pomiarów lub ustaleń. W konsekwencji organ ochrony środowiska ustali w drodze decyzji wymiar nowej kary biegnącej, określając termin naliczania kary od pełnej godziny albo doby od terminu przeprowadzenia przez wnioskodawcę pomiarów lub dokonania własnych ustaleń, jeżeli w terminie 30 dni nie zakwestionuje zasadności złożonego wniosku.

W konsekwencji skorzystania przez podmiot ukarany z możliwości, o której mowa w art.301 ustawy (uzyskania decyzji wymierzającej karę biegnącą w mniejszej wysokości) okres naruszenia lub przekroczenia, o którym mowa w art.302 ustawy, będzie sumą dwóch "podokresów" - pierwszego podokresu, trwającego od dnia następnego po kontroli przeprowadzonej przez organ (stanowiącej podstawę do wymierzenia pierwszej kary biegnącej) do dnia poprzedzającego termin naliczania drugiej, niższej kary biegnącej oraz drugiego podokresu, trwającego od dnia naliczania drugiej kary biegnącej do dnia całkowitego ustania naruszenia lub przekroczenia. Wymiar kary będzie zatem sumą dwóch iloczynów, tj. iloczynu stawki kary biegnącej określonej w decyzji pierwszej oraz liczby dni przypadających w pierwszym podokresie oraz iloczynu stawki kary biegnącej określonej w drugiej decyzji oraz liczby dni przypadających w drugim podokresie.

Jaką drugą możliwość obalenia przez podmiot ukarany domniemania, iż naruszenie lub przekroczenie norm ochrony środowiska, w związku z którym wymierzono karę biegnącą, trwa aż do dnia, w którym według ustaleń organu naruszenie lub przekroczenie nie wystąpiło, potraktować należy możliwość wystąpienia przez podmiot ukarany z inicjatywą ustalenia daty ustania naruszenia lub przekroczenia, wynikającą z art.302 ust.l pkt 1 ustawy. Zgodnie z ustępem drugim artykułu 302 w razie złożenia przez podmiot ukarany stosownego wniosku stosuje się odpowiednio art.301 ust.2-5, co oznacza, iż wnosząc o ustalenie daty ustania naruszenia ukarany winien w szczególności przedstawić dotyczące tej kwestii wyniki pomiarów lub sprawozdanie z własnych ustaleń.

Instrument taki daje wymierne korzyści podmiotowi ukaranemu. Daje to możliwość wykazania przez ukaranego, że naruszenie albo przekroczenie norm ochrony środowiska już ustało w sytuacji, w której poczynienie takiego ustalenia przez organ orzekający w przedmiocie kary, działający wyłącznie z urzędu, mogłoby się okazać niemożliwe (jak już bowiem wskazano wcześniej, organ nie ma obowiązku skontrolowania - pod kątem naruszania czy też przekraczania norm ochrony środowiska - całego okresu, za który wymierza karę a stwierdzenie ustania naruszenia lub przekroczenia może się zasadzać np.

Iko na fakcie zaprzestania działalności podmiotu niezależnie od tego, iż teoretycznie naruszenie lub przekroczenie mogło ustać w dacie wcześniejszej).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy przyjąć, iż skarżący nie skorzystał z możliwości przedstawienia własnych pomiarów lub ustaleń (w trybach wskazanych w art.301 oraz 302 ust.2 ustawy, jak też w związku z ustalaniem przez organ z urzędu, czy przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu ustało) wykazujących, iż przekroczenie to ustało wcześniej niż w dniu 24 sierpnia 2004 r., czy też że w okresie 26 czerwca 2004 r. - 25 sierpnia 2004 r. naruszenie było mniejsze niż ustalone w decyzji o karze biegnącej. Dowody takie nie zostały przez skarżącego przedłożone w szczególności przy odwołaniu od decyzji organu I instancji, w którym zasadniczy nacisk skarżący położył konsekwentnie na wadliwie przeprowadzoną kontrolą emisji hałasu oraz na zmianę rozporządzenia określającego dopuszczalne poziomy hałasu.

W tej sytuacji organ orzekający przyjął prawidłowe założenie, iż określone w decyzji o karze biegnącej przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu ustało dopiero z dniem zamknięcia strzelnicy. Na marginesie należy zauważyć, iż brak jest podstaw do wywodzenia istnienia prostej zależności pomiędzy liczbą osób korzystających ze strzelnicy a stopniem jednostkowo emitowanego hałasu. Fakt, iż w dniu przeprowadzania kontroli ze strzelnicy korzystało kilkadziesiąt osób nie oznacza przecież, iż wszystkie te osoby strzelały równocześnie, w związku z czym, z teoretycznego punktu widzenia nie jest bezpodstawnym przypuszczenie, iż poziom emitowanego w tym dniu hałasu mógł nie odbiegać od poziomu emitowanego w dniach, w których liczba strzelających była nawet kilkakrotnie niższa. Wykazanie, iż było inaczej (w szczególności w oparciu o stosowne pomiary) było prawem skarżącego, z którego to prawa zrezygnował. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art.151 p.p.s.a.