Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1801/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 a ust. 1 ; art. 15 c ust. 1 ; art. 22 ust. 1 ; art. 24
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec J. K. art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

J. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. który wpłynął do organu [...] marca 2017 r., wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił krótkotrwale, natomiast po 1990 r. realizował obowiązki rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia. Podkreślił, że w toku pełnienia służby nie toczyło się wobec niego postępowanie dyscyplinarne, nie był karany.

Organ podał, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] grudnia 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. 2 lata, 1 miesiąc i 4 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 27 lat, 1 miesiąc i 28 dni (od dnia [...] listopada 1985 r. do dnia [...] grudnia 2012 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]) nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawcy. Podał, iż funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W trakcie służby w Policji zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, otrzymywał nagrody pieniężne, a także był pozytywnie opiniowany. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie Minister SWiA powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ stwierdził, iż abstrahując od oceny krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Jednorazowe zaistnienie sytuacji zagrażającej zdrowiu i życiu wskazanej we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nie skutkuje wydaniem przez stosowny organ zaświadczenia, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co stanowiłoby podstawę do podwyższenia emerytury funkcjonariusza. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla życia i zdrowia, nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując, organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2018 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zostały wypełnione przesłanki do zastosowania ww. przepisu, ponieważ skarżący pozostawał przed dniem 31 lipca 1990 r. w służbie krótkotrwale, a następnie w ramach służby w Policji do dnia [...] grudnia 2012 r. rzetelnie oraz z narażeniem życia i zdrowia wykonywał zadania i obowiązki;

2) art. 8a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i postawienie wymogu pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia dla stwierdzenia "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków", podczas gdy taki wymóg nie wynika z brzmienia art. 8a ust. 2 ww. ustawy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podkreślił, iż o tym, że pełniąc służbę w Policji rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki dobitnie świadczy fakt, że został mianowany do [...]- awansował ze stopnia [...] aż do [...]. Przebyta przez skarżącego ścieżka awansu jednoznacznie dowodzi, że pełnił on służbę nienagannie, sumiennie, rzetelnie i profesjonalnie. Dowodzą tego również opinie służbowe o skarżącym oraz przyznawane mu nagrody i awanse finansowe.

Zdaniem skarżącego, organ dokonał błędnej wykładni normy zawartej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z ww. przepisem wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy jest uzależnione od spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelności jej przebiegu po 12 września 1989 r. Aby stwierdzić, że funkcjonariusz wykonywał swoje zadania i obowiązki rzetelnie, nie jest konieczne stwierdzenie, że służba była pełniona z narażeniem życia i zdrowia. Wszak w omawianym przepisie zostało użyte słowo "w szczególności". Skarżący pełnił służbę rzetelnie, co jest bezsporne, zaś okoliczność, że rzekomo nie miało to miejsca z narażeniem życia i zdrowia, nie wyklucza zastosowania ww. przepisu.

Niezależnie od powyższego, skarżący zaznaczył, iż pełnił służbę z narażaniem życia i zdrowia, albowiem w okresie pracy w Policji (w 1992 r.) będąc na służbie padł ofiarą czynnej napaści, w wyniku czego doznał uszczerbku na zdrowiu. Zatem pomimo, że przesłanka pełnienia służby w okolicznościach narażających życie i zdrowie nie jest konieczna do stwierdzenia "rzetelności" wykonywania zadań i obowiązków, to skarżący również i tę przesłankę spełnia.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, że w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r.". Jednakże stwierdzając brak dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy organ powołał się wyłącznie na przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Oznacza to, że organ nie zakwestionował "krótkotrwałej" służby skarżącego w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ww. ustawy (pkt 1).

Powyższe stanowisko Ministra jest prawidłowe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] listopada 1987 r. do dnia [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] grudnia 2012 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego obejmuje 27 lat, 1 miesiąc i 28 dni, uzasadnione jest stanowisko, że skarżący spełnia ww. przesłankę konieczną do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłankę krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Według "Słownika przypomnień" W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa, 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Zatem zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) oraz w dokumencie zatytułowanym "Ocena rzetelnego wykonywania służby i obowiązków (...)", wystawionym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. w dniu [...] października 2017 r., iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to, jak wskazał organ, informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Jednocześnie organ stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że już we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. skarżący podał, iż w dniu [...] maja 1992 r., wykonując obowiązki służbowe, uległ wypadkowi (czynna napaść na funkcjonariusza podczas wykonywania czynności służbowych - legitymowania), w wyniku którego doznał rany tłuczonej lewego łuku brwiowego zadanej przez obywatela Ukrainy podczas zatrzymania. Doznane obrażenia zostały zakwalifikowane jako pozostające w związku ze służbą. Powyższe okoliczności potwierdza - złożony do akt sprawy za pismem skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. - protokół powypadkowy Komendy Rejonowej Policji [...] z dnia [...] maja 1992 r. nr [...]. Ponadto, jak podał skarżący w ww. wniosku, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wojewódzka Komisja Lekarska stwierdziła u skarżącego całkowitą niezdolność do służby w Policji, zaliczyła go do III grupy inwalidzkiej i jednocześnie uznała związek rozpoznanych schorzeń ze służbą. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską w K. Skarżący zaznaczył również, że problemy zdrowotne oraz rozpoznane schorzenia wystąpiły w okresie służby w Policji począwszy od 2003 r., co potwierdza zgromadzona dokumentacja medyczna.

W związku z powyższym podzielić należy argumentację skargi, iż jakkolwiek przesłanka pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia nie jest konieczna do stwierdzenia rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., to w przypadku skarżącego również i ta przesłanka znalazła potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "jednorazowe zaistnienie sytuacji zagrażającej zdrowiu i życiu wskazanej we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., nie skutkuje wydaniem przez stosowny organ zaświadczenia, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co stanowiłoby podstawę do podwyższenia emerytury funkcjonariusza". Odnosząc się do powyższego stanowiska podkreślić należy, że z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w żaden sposób nie wynika, aby spełnienie przesłanki określonej w ww. przepisie było uzależnione od wydania przez właściwy organ zaświadczenia, na które powołuje się organ.

Konkludując stwierdzić należy, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał, iż "szczególnie uzasadniony przypadek", to sytuacja w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie dokonał jednak oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ weźmie przy tym pod uwagę treść "Oceny rzetelnego wykonywania służby i obowiązków (...)" sporządzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. w dniu [...] października 2017 r. w dokumencie tym - sporządzonym w oparciu o okresowe opinie służbowe - wskazano, że skarżący był funkcjonariuszem obowiązkowym, pracowitym, odpowiedzialnym, zdyscyplinowanym. Interesował się sprzętem techniki operacyjnej i posiadał umiejętność jego efektywnego wykorzystania w pracy operacyjno-śledczej. Z powierzonych zadań wywiązywał się bardzo dobrze. Na tle zespołu wyróżniał się jako policjant inspirujący do wspólnych zadań służbowych, efektywnie realizujący metody pracy operacyjnej w zakresie wykrywania sprawców przestępstw. Podkreślono również, że skarżący wyróżniał się zaangażowaniem i pracowitością, a także osiąganymi wynikami, w pracy operacyjnej był samodzielny i dyspozycyjny. W prowadzonych sprawach przejawiał dużą inicjatywę. Został uznany za rokującego na wartościowego [...] i rekomendowany do skierowania na szkolenie [...]. W zakresie cech osobowości policjanta, wpływających na wykonywanie obowiązków służbowych, uczciwość i rzetelność oceniona została na najwyższą, bardzo dobrą ocenę. Skarżący, jak podkreślano, za wzorowe wykonywanie zadań służbowych otrzymywał podwyżki dodatku służbowego, był wyróżniany nagrodami pieniężnymi - m.in. rozkazem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]został wyróżniony nagrodą finansową za realizację zadań operacyjnych prowadzonych na terenie województwa [...] wobec zorganizowanej grupy przestępczej.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.