Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 879/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. (skarżąca Spółka/strona skarżąca/skarżąca) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] i nakazująca rozbiórkę urządzenia reklamowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącej Spółce jako inwestorowi, rozbiórkę wybudowanej samowolnie reklamy przy drodze krajowej DK - [...] w km [...], strona prawa na działce nr [...] położonej w B..

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) – nakazał skarżącej Spółce jako inwestorowi, rozbiórkę wybudowanej samowolnie reklamy przy drodze krajowej DK - [...] w km [...], strona prawa na działce nr [...] położonej w B..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 12 października 2017 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że w południowej części działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., istnieje dwustronna tablica reklamowa zamontowana do dwóch słupów metalowych o przekroju kwadratowym 100 mm x 100 mm zabetonowanych w punktowych stopach fundamentowych. Odległość bliższego słupka od krawędzi drogi krajowej DK- [...], wynosi 9,60 m, zaś od granicy z działką sąsiednią nr [...] wynosi 18,50 m. Rozstaw słupów wynosi 2,48 m. Biorący udział w kontroli J. P., właściciel działki nr [...] poinformował, że jest on jedynie właścicielem działki, zaś właścicielem i inwestorem reklamy jest skarżąca Spółka, która wybudowała reklamę zaraz po podpisaniu z nim umowy dzierżawy z dnia 4 czerwca 2008 r. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 stycznia 2018 r., J. P. przedłożył ww. umowę dzierżawy.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które precyzują jakie roboty budowlane można wykonać na tzw. zgłoszenie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. pod pojęciem budowli należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje ), ochronne hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojąc instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszty i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W ocenie organu I instancji będącą przedmiotem postępowania dwustronną tablicę reklamową należy zaliczyć do kategorii budowli, z uwagi na trwałe połączenie z gruntem metalowych słupów zabetonowanych w punktowych stopach fundamentowych, do których zamocowane są dwie tablice reklamowe. Tablice pełnią funkcję użytkową w konkretnie wskazanym miejscu, tj. na działce [...] w B., co mieści się pod pojęciem wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu i czasie, a tym samym budowy budowli jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Budowę tablicy reklamowej należy więc zakwalifikować do kategorii budowli na budowę której, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wprowadza definicję tablicy reklamowej. Zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p., przez tablicę reklamową - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczone na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Dlatego też organ I instancji stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania budowla odpowiada pojęciu tablicy reklamowej. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), obiekty budowlane przy drogach należy sytuować w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 10 m (w terenie zabudowy) oraz co najmniej 25 m (poza terenem zabudowy). Organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku istniejąca na działce nr [...] w B., przy ogólnodostępnej drodze krajowej DK - [...], poza terenem zabudowy podwójna tablica reklamowa, której inwestorem i właścicielem jest skarżąca Spółka, wybudowana została w odległości 9,60 m od krawędzi jezdni drogi krajowej DK - [...]. Odległość ta nie spełnia wymogów u.d.p., gdyż obiekty budowlane powinny być usytuowane przy drodze krajowej w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni poza terenem zabudowy oraz 10 m od krawędzi jezdni w terenie zabudowy. Przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość wyrażenia przez zarządcę drogi, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych, zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 3 u.d.p., wyjątek ten nie znajduje zastosowania przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. Organ I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Definicja terenu nieprzeznaczonego pod zabudowę nie została zaś sformułowana co prowadzi do tego, że powinno się ją wywodzić z definicji terenu zabudowy, jako teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o pozamiejskich zasadach zagospodarowania, niewymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc czynnikami decydującymi o tym czy dany obszar należy uznać za teren zabudowy, są: faktyczne zagospodarowanie nieruchomości i dominujący charakter obecnej zabudowy (dla nieruchomości, dla których nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego); w przypadku braku zabudowy, przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że zarządca drogi, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Rejon w [...] ustalił, że przedmiotowa tablica reklamowa usytuowana została poza terenem zabudowy, co wynika z pisma z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], w którym zarządca drogi informował organ powiatowy o nieprzepisowej odległości tablicy reklamowej od krawędzi jezdni drogi krajowej DK- [...]. Przedmiotowa tablica reklamowa według zarządcy drogi jest usytuowana w odległości ok. 9,00 m od krawędzi jezdni, natomiast według pomiarów dokonanych przez pracowników organu podczas kontroli w dniu 12 października 2017 r., odległość ta wynosi 9,60 m. Takie usytuowanie przedmiotowej tablicy reklamowej narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, niezależnie od terenu, na którym się znajduje. Organ stwierdził również, że rozbieżność w pomiarach zarządcy drogi i pracowników organu w odległości tablicy reklamowej od krawędzi jezdni która wynosi 0,60 m, w żaden sposób nie wpływa na wynik postępowania. Niezależnie od kwalifikacji terenu na którym znajduje się przedmiotowa tablica reklamowa, czy jest to teren zabudowy, czy też nie, tablica reklamowa nie spełnia wymogów odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ani dla terenu zabudowy (minimalna odległość wynosi 10 m), ani dla terenu poza obszarem zabudowy (minimalna odległość wynosi 25 m). Odnosząc się do przepisu art. 43 ust. 2 u.d.p., organ I instancji wskazał, że z pisma z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] wynika, że zarządca drogi nie wyraża zgody na zbliżenie nośnika reklamowego (będącej przedmiotem postępowania tablicy reklamowej), do zewnętrznej krawędzi jezdni, na co wskazuje wniosek do organu o podjęcie działań kontrolnych, a w zależności od wyników kontroli podjęcie dalszych działań wynikających z przepisów u.p.b. Organ I instancji stwierdził, że dokonane ustalenia obligują organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań w oparciu o przepisy u.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast art. 48 ust. 2 u.p.b. stanowi, że jeżeli budowa o której mowa wyżej jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt, tj. dwustronna tablica reklamowa narusza przepisy u.d.p., co wyklucza możliwość podjęcia procedury legalizacyjnej i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Co za tym idzie, organ nadzoru budowlanego ze względu na niespełnienie jednej z wymaganych przesłanek, które nie dają możliwości doprowadzenia obiektu stanu zgodnego z prawem, pominął badanie zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, gdyż Gmina C. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania dla tego terenu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca Spółka jest inwestorem reklamy przy drodze krajowej DK-[...] w km [...] na działce nr [...] położonej w B.;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu podstawy faktycznej i prawnej uznania przez organ, iż skarżąca Spółka jest inwestorem/właścicielem przedmiotowej reklamy oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiotowym zakresie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (I); nakazał skarżącej Spółce, jako inwestorowi i właścicielowi, rozbiórkę wybudowanego samowolnie urządzenia reklamowego przy drodze krajowej DK-[...] w km [...], strona prawa na działce nr [...] położonej w B. (II).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że u.p.z.p. wprowadza definicję reklamy, tablicy reklamowej, oraz urządzenia reklamowego. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy przez pojęcie: pkt 16a – reklama - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne; pkt 16b - tablica reklamowa - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem; pkt 16c - urządzenie reklamowe - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W ocenie organu odwoławczego, reklama będąca przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie odpowiada pojęciu "urządzenie reklamowe". Organ odwoławczy wskazał, że aktualnie obowiązujące uregulowania u.p.b. wyróżniają urządzenie reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem - zaliczane do obiektów budowlanych w kategorii "budowla" (art. 3 pkt 3) i urządzenie reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad u.p.b., zawartą w art. 28 ust. 1, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 ww. ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedynie wyjątki od tej zasady. W art. 29 u.p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 u.p.b. zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Według art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, a jedynie zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b., z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnił wyłącznie tablice i urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu będzie wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu. Użyty przez ustawodawcę termin "instalowanie" nie jest w u.p.b. definiowany. Ustalenie znaczenia tego pojęcia ułatwiają szeroko prezentowane poglądy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Pojęcie instalacji nie mieści się w zakresie pojęcia "budowa". Szeroko wyjaśnienie tej kwestii przedstawione zostało np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Po 616/14 - gdzie wyrażono ocenę, że "zwrot odnosi się bowiem do wykonywania robót budowlanych związanych z już istniejącym obiektem budowlanym. Nie dotyczy on natomiast wykonywania nowego obiektu budowlanego. Instalowanie oznacza zatem w szczególności przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał, że nie można stwierdzić, że postawienie będącego przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia reklamowego polegało na jego instalacji. Wykonanie tego urządzenia reklamowego nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. Omawiane urządzenie reklamowe, z uwagi na jego cechy, rodzaj prac przy jego wznoszeniu mających charakter robót konstrukcyjno- budowlanych - zakwalifikować należy do kategorii obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b., tj. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe jest zatem stanowisko organu I instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb postępowania przewidziany w art. 48 u.p.b., który ma zastosowanie do obiektów budowlanych, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca określił uwarunkowania, przy zaistnieniu których możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.b., jednym z warunków jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z:

- ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

- ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto budowa nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowi, że obiekty budowlane powinny być usytuowane przy drodze krajowej w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni poza terenem zabudowy oraz 10 m od krawędzi jezdni w terenie zabudowanym. Natomiast przedmiotowa reklama usytuowana jest poza teren zabudowy, co wynika z pisma zarządcy drogi z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] oraz charakteru terenu wokół urządzenia reklamowego, które leży w otoczeniu drogi, na której dominują obszary o pozamiejskich zasadach zagospodarowania, niewymagające urządzeń infrastruktury technicznej. Przedmiotowe urządzenie reklamowe jest usytuowane w odległości 9,60 m od krawędzi drogi krajowej DK- [...] położonej poza terenem zabudowy, co narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził więc, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełnia wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b. (narusza przepisy techniczno- budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem), co wyklucza podjęcie procedury legalizującej i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zrealizowane na działce nr [...] położonej w B. będącej własnością J. P.. Na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2008 r. J. P. oddał skarżącej Spółce jako dzierżawcy – 2 m2 powierzchni nieruchomości znajdującej się pod adresem [...], na której umieszczony będzie nośnik reklamowy dzierżawcy. Akta sprawy I instancji wskazują, że skarżąca Spółka jest inwestorem reklamy objętej przedmiotowym postępowaniem i powstała w czerwcu 2008 r. Fakt ten potwierdzony został w oświadczeniu J. P. podczas kontroli organu I instancji z dnia [...] października 2017 r. oraz podczas rozprawy administracyjnej z dnia [...] stycznia 2018 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 u.p.b. organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Niewątpliwie skarżąca Spółka jest inwestorem i właścicielem przedmiotowej reklamy. Ponadto przedmiotowa reklama została postawiona na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2008 r., która została zawarta bezterminowo. W umowie tej znajduje się zapis o udostępnieniu dzierżawcy wstępu na teren nieruchomości objętej przedmiotem dzierżawy.

W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozparzenia materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że skarżąca Spółka jest inwestorem przedmiotowej reklamy,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozparzenia materiału dowodowego, co skutkowało brakiem ustalenia, czy skarżąca Spółka wszczęła roboty budowlane skutkujące postawieniem przedmiotowej reklamy, czy jedynie zainstalowała urządzenie reklamowe na już istniejących podporach,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na całkowitym pominięciu podstawy faktycznej i prawnej uznania przez organ, że skarżąca Spółka wybudowała przedmiotową reklamę, a nie jedynie zainstalowała urządzenie reklamowe na już wybudowanych podporach,

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, opartej o niepełny materiał dowodowy.

2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca Spółka jako inwestor i właściciel reklamy jest zobowiązana do rozbiórki przedmiotowej reklamy, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca Spółka jest inwestorem i właścicielem reklamy,

- art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że organ odwoławczy dopuścił się szeregu uchybień w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie. W szczególności organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy, nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w odniesieniu do rzekomej okoliczności, że skarżąca Spółka jest inwestorem/właścicielem przedmiotowej reklamy. Skarżąca Spółka stwierdziła, że całość ustaleń i wniosków organu w tym zakresie wynika z zeznań świadka J. P. oraz z przedstawionej przez niego umowy dzierżawy. Należy zaś wskazać, że fakt przypisania skarżącej Spółce charakteru inwestora/właściciela reklamy przez świadka wynika z okoliczności, iż świadek zawarł ze skarżącą Spółką umowę dzierżawy. Świadek nie potrafił dokładnie wskazać kto oraz kiedy wykonał przedmiotową reklamę. Wskazuje na to w szczególności okoliczność, że świadek nie potrafił nawet precyzyjnie wskazać kiedy dokładnie pojawiła się przedmiotowa reklama, ograniczając się do wskazana, że została ona postawiona "zaraz po podpisaniu umowy z ww. firmą, tj. po 04.06.2008 r.". Natomiast jak wskazano już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, sam fakt, że skarżąca Spółka jest dzierżawcą części nieruchomości, na której usytuowana została przedmiotowa reklama, jest niewystarczający do wyciągnięcia wniosku, iż to skarżąca Spółka jest inwestorem. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione w świetle okoliczności, że organy oparły swoje stanowisko w całości na zeznaniach ww. świadka. Skarżąca Spółka zakwestionowała fakt swego występowania w charakterze inwestora/właściciela reklamy oraz podstawy uznania okoliczności przez organy, a te nie pojęły żadnych dalszych działań weryfikujących stanowisko świadka i skarżącej Spółki. Tym samym organ odwoławczy wadliwie ustalił, że skarżąca Spółka jest inwestorem/właścicielem, posiłkując się niepełnym materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącej Spółki organ odwoławczy nie podjął również działań w celu wyjaśnienia okoliczności, czy skarżąca Spółka wszczęła roboty budowlane, czy jedynie zainstalowała urządzenie reklamowe na już istniejących, wmontowanych w ziemię podporach. Taki brak działań organu jest tym bardziej zauważalny, gdyż organ zdecydował się uchylić decyzję organu I Instancji i orzec merytorycznie w toku postępowania, opierając się m. in. na art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. Organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia zakresu działań jakie rzekomo podjęła skarżąca Spółka w stosunku do przedmiotowej reklamy. W szczególności można wyobrazić sobie sytuację, że skarżąca Spółka zamontowała urządzenie reklamowe na już istniejących obiektach budowlanych, zainstalowanych przez kogoś innego. Organ nie podjął jednak działań i nie udokumentował rzeczywistego zakresu działań skarżącej Spółki związanych z przedmiotową reklamą, arbitralnie przyjmując, że to skarżąca Spółka jest inwestorem/właścicielem, który zainstalował dwustronną tablicę reklamową zamontowaną do dwóch słupów metalowych zabetonowanych w punktowych stopach fundamentowych, nie dopuszczając możliwości, że skarżąca Spółka bądź to nie jest inwestorem, bądź też jedynie zainstalowała urządzenie reklamowe na już istniejących podporach. Skarżąca Spółka wskazała, że z powyższym łączy się naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania odnoszących się do treści uzasadnienia wydanej decyzji. W treści uzasadnienia w żaden sposób nie zostały wskazany tok rozumowania organu skutkujący uznaniem, że skarżąca Spółka wybudowała przedmiotową reklamę, a nie jedynie zainstalowała urządzenie reklamowe na już wybudowanych podporach. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "nie można stwierdzić, że postawienie będącego przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia reklamowego polegało na jego instalacji. (...) Omawiane urządzenie reklamowe ze względu na jego cechy (...) zakwalifikować należy do kategorii obiektu budowlanego (...)." Organ nie ustalił jednak, czy skarżąca Spółka wybudowała obiekt, czy jedynie powiesiła na już istniejącym obiekcie urządzenie reklamowe, oraz nie wskazał w treści uzasadnienia dlaczego uznał, że to skarżąca Spółka wybudowała obiekt budowlany, a dlaczego nie uznał, że skarżąca Spółka jedynie powiesiła tablicę reklamową na już istniejącym, zamontowanym i umocowanym w gruncie przez osobę trzecią obiekcie. Tym samym skarżąca Spółka wskazała, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji i rozstrzygając merytorycznie również w zakresie okoliczności związanych zaistnieniem bądź brakiem przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. dopuścił się naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, odnoszących się do okoliczności czy skarżąca Spółka jest inwestorem bądź właścicielem reklamy, a jeśli tak, to czy wybudowała ona przedmiotową reklamę, czy też jedynie zainstalowała szyld na już istniejącym, wybudowanym przez osobę trzecią urządzeniu. Konsekwencją zaś uchybienia przez organ przepisom postępowania dotyczącym gromadzenia i oceny dowodów, i związanym z nimi naruszeń prawa materialnego, jest obraza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz orzeczenie w sposób wadliwy co do istoty sprawy. Konsekwencją zaś naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego, jest naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretniej art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, odpowiednio w stosunku do art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez uznanie, iż skarżąca Spółka jako inwestor i właściciel reklamy jest zobowiązana do rozbiórki przedmiotowej reklamy, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia że skarżąca Spółka jest inwestorem i właścicielem reklamy, a w stosunku do art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. poprzez przyjęcie a priori, że regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy organ nie ustalił konkretnego zakresu działań skarżącej Spółki związanych z przedmiotową reklamą, w szczególności nie ustalił, czy wybudowała przedmiotowy obiekt, czy jedynie zawiesiła tablicę reklamową na już wybudowanym obiekcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z dnia [...] września 2020 r. wezwano strony postępowania do przedłożenia pism procesowych zwierających nowe argumenty, twierdzenia lub dowody na ich poparcie, pod rygorem skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżony organ oświadczył, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, jak również nie posiada wiedzy na temat zmian w stanie faktycznym sprawy.

Pełnomocnik strony skarżącej nie odpowiedział natomiast na wezwanie z dnia z dnia [...] września 2020 r.

Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z dnia 3 listopada 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego i materilanego, których rodzaj i stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Strona skarżąca podjęła próbę zakwestionowania legalności proceduralnej i materialnoprawnej kontrolowanych orzeczeń, formułując określone zarzuty, które Sąd poddał szerszej ocenie, uwzględniającej zasadę niezwiązania granicami skargi.

W skardze podniesiono przede wszystkim zarzuty nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności związanych z wykonaniem przez stronę skarżącą spornych robot budowlanych oraz uznaniem jej za inwestora tych robót. Strona skarżąca zakwestionowała ocenę organów, które przypisały jej sprawstwo w zakresie wybudowania całego spornego urządzenia reklamowego, a nie jedynie w zakresie zainstalowania reklamy na już istniejących podporach urządzenia (w skardze na s. 2 wadliwie odwrócono powyższą kwalifikację, pisząc o "wybudowaniu przedmiotowej reklamy" oraz o "zainstalowaniu urządzenia reklamowego", jednak Sąd działając z urzędu prawidłowo zidentyfikował cel podniesionego zarzutu). Autor skargi wtórnie podniósł również będące konsekwencją podniesionych zarzutów procesowych zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. (uznanie strony skarżącej za "inwestora i właściciela reklamy") oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. (przez uznanie, że regulacja ta nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowo należało przyjąć, że sporne roboty polegały na instalowaniu tablic lub urządzeń reklamowych).

Zastrzeżenia strony skarżącej do prawidłowości procesowoprawnej i materialnoprawnej kontrolowanych decyzji nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zasadniczą podstawą do przyjęcia, że strona skarżąca była inwestorem całego urządzenia reklamowego, obejmującego nośnik reklamowy oraz tablicę reklamową, jest treść umowy dzierżawy z dnia 4 czerwca 2008 r. oraz stanowisko użytkownika wieczystego nieruchomości, na której posadowiono sporne urządzenie. W § 2 powyższej umowy jednoznacznie postanowiono, że użytkownik wieczysty jako wydzierżawiający oddaje stronie skarżącej jako dzierżawcy 2 m kw. powierzchni nieruchomości, na której "umieszczony będzie nośnik reklamowy Dzierżawcy", a tablica reklamowa "będzie ustawiona na działce na okres (...)" (ust. 1 i 3). Z treści zacytowanych postanowień umownych wynika zatem, że nie tylko zasadniczy element urządzenia reklamowego (nośnik reklamowy) będzie należał do strony skarżącej jako dzierżawcy, ale dodatkowo zarówno nośnik reklamowy, jak i sama reklama zostaną umieszczone dopiero po zawarciu przedmiotowej umowy, a ponadto to dzierżawca zobowiązał się do "nieumieszczania" na nośniku reklamowym określonych typów reklam (§ 8 umowy). Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że inny podmiot (w szczególności użytkownik wieczysty jako wydzierżawiający miał być inwestorem lub właścicielem spornego urządzenia reklamowego złożonego z nośnika i tablicy reklamowej). Ustalenia te potwierdza również wyjaśnienie J. P. jako użytkownika wieczystego wydzierżawionej nieruchomości (wydzierżawiającego) (zob. protokół rozprawy administracyjnej z dnia 12 stycznia 2018 r.). który oświadczył, że sporne urządzenie zostało wybudowane przez stronę skarżącą "zaraz po podpisaniu umowy" z dnia 4 czerwca 2008 r.

Nie jest również uzasadnione stanowisko strony skarżącej w zakresie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt. 6 u.p.b. Przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę podmioty wykonujące roboty budowlane, które polegają na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Roboty budowlane tego rodzaju podlegają jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. (w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania przez organy) obowiązkowi dokonania zgłoszenia.

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Sądu kwalifikacja spornego obiektu jako budowli w postaci wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego (art. 3 pkt 3 u.p.b.). Wymiary przedmiotowego urządzenia reklamowego (w tym rozstaw słupów wynoszący 2,48 m oraz ich wymiary w przekroju: 1x1 m) oraz sposób jego posadowienia (zabetonowanie słupów w stopach fundamentowych) świadczą o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. Elementem powyższego urządzenia jest dwustronna tablica reklamowa, połączona z dwoma słupami.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do robót budowlanych polegających na budowie (art. 3 pkt. 6 u.p.b.) budowli, których mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b., nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b., ponadto przepis ten nie ma zastosowania do wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń i tablic reklamowych. Już z literalnego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. wynika, że tablice i urządzenia reklamowe mają być "instalowane" na samodzielnych obiektach budowlanych (wskazują na to fragmenty tego przepisu: "(...) z wyjątkiem usytuowanych na obiektach (...) oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym;"), a zatem mają być elementem akcesoryjnym względem zasadniczego obiektu budowlanego, który pełni odrębne względem reklamowania funkcje (np. budynek mieszkalny). Jeżeli więc nawet sporna tablica reklamowa została w sposób nietrwały połączona z nośnikiem reklamowym, to i tak brak jest podstaw, aby odrębnie kwalifikować nośnik i tablicę reklamową. Obiekty te tworzą bowiem w sensie technicznym i funkcjonalnym całość, która jako rodzaj urządzenia reklamowego jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 u.p.b. Jednocześnie nie można przyjąć, że tablica reklamowa została jedynie "zainstalowana" (w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b.) na obiekcie budowlanym będącym "nośnikiem reklamowym". W tym przypadku nośnik i tablica reklamowa tworzą bowiem w sensie prawnobudowlanym techniczno-funkcjonalną całość.

Sąd z urzędu stwierdza także, że dokonana przez kontrolowane organy kwalifikacja spornego urządzenia w świetle art. 43 ust. 1 u.d.p. odpowiada prawu. Zgodnie z treścią tego przepisu obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 10 m (w terenie zabudowy) albo 25 m (poza terenem zabudowy). Z prawidłowo ustalonego i niekwestionowanego przez stronę skarżącą stanu faktycznego sprawy wynika, że sporne urządzenie zostało usytuowane w odległości 9,60 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Niezależnie zatem od oceny prawidłowości kwalifikacji terenu, na którym usytuowane zostało urządzenie (teren zabudowy albo obszar poza terenem zabudowy), minimalna odległość od krawędzi jezdni drogi krajowej (10 albo 25 m) nie została zachowana. Stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (pismo z dnia [...] września 2016 r.) w zakresie kwalifikacji terenu usytuowania urządzenia jako obszaru poza terenem zabudowy nie było zresztą kwestionowane przez stronę skarżącą.

Mając na względzie całość podniesionej wyżej argumentacji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.