Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 160/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku E. W. z [...] sierpnia 2017 r. w terminie [...] dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6. zwraca skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) niezasadnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. E. W. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez r. P., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody oraz przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, wnosząc o:

1) stwierdzenie, że Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "Organ") dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku Skarżącej z [...] sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego,

2) zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia ww. wniosku Skarżącej w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami,

3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

5) zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że [...] sierpnia 2017 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] wpłynął wniosek Skarżącej z [...] sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, który przekazany został przez właściwy organ Gminy [...] zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej w skrócie "u.p.p.w.d."). W toku postępowania, w związku z koniecznością zastosowania przepisów o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego, wniosek ten przekazany został do rozpatrzenia Wojewodzie. Pismami z [...] października 2018 r. oraz z [...] lutego 2019 r. Skarżąca wniosła ponaglenia.

Na tym tle pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że wobec zaistniałego stanu faktycznego sprawy, jak również analizy terminów poszczególnych czynności podejmowanych przez Organ w celu załatwienia sprawy (de facto wyłącznie w sytuacji, gdy Skarżąca kierowała ponaglenia w sprawie), nie sposób nie uznać, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania, wobec braku rozpoznania wniosku do dnia dzisiejszego, jak również wobec braku podejmowania czynności przez długi okres od [...] stycznia 2018 r., kiedy to zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodziny przejął zadania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dotyczące spraw osób zamieszkujących na terenie danego województwa. Organ nie informował również Wnioskodawczyni o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia sprawy, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Tym samym Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, i to mających charakter rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Skarżącej ww. okoliczności, jak również czas trwania postępowania, uzasadniają stwierdzenie nie tylko prowadzenia przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, ale również przyznanie Skarżącej kwoty [...]zł. Świadczenie wychowawcze jest świadczeniem szczególnym, a co za tym idzie organy administracji publicznej, zdając sobie sprawę z wagi rozpoznawanej sprawy, powinny w sposób szczególny podchodzić do kwestii związanych z przyznawaniem świadczeń na rzecz małoletnich dzieci.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, zastępowany przez r. O., wniósł o odrzucenie skargi albo jej oddalenie w całości.

Motywując w pierwszej kolejności swój wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, pełnomocnik Organu – przedstawiwszy szczegółowo stan faktyczny sprawy – wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 10 u.p.p.w.d. postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi organ właściwy, które to pojęcie, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 11 u.p.p.w.d., oznacza: wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Do zadań wojewody należy, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.p.p.w.d., pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem RP w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz, zgodnie z pkt 2, wojewoda jest organem wydającym decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego, realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli chodzi o przebieg postępowania prowadzonego przez organ właściwy, to tenże, zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w razie stwierdzenia, że członek rodziny wnioskodawcy przebywa poza granicami Polski, przekazuje wniosek wojewodzie, który, zgodnie z brzmieniem ust. 4, ma obowiązek ustalenia, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W zależności od wyniku badania kwestii koordynacji wojewoda albo wydaje decyzję zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d., albo – jeżeli ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji – przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia. Pełnomocnik Wojewody podkreślił, że czynności organu właściwego dokonywane na podstawie art. 16 u.p.p.w.d. nie stanowią przypadku objętego normą art. 65 k.p.a., lecz specyficzne rozwiązanie ustawowe właściwe postępowaniu w sprawach o świadczenie wychowawcze, unormowanemu w rozdziale 4 u.p.p.w.d. zawierającym normy szczególne wobec przepisów Działu II k.p.a.

W pierwszej fazie zatem – jak dalej wyjaśnił autor odpowiedzi na skargę –Wojewoda zajmuje się ustaleniem okoliczności wstępnych, decydujących o tym, który z organów jest właściwy do wydania decyzji, i tylko wówczas, kiedy stwierdzona zostaje koordynacja świadczeń, zmianie ulega kompetencja do wydania decyzji. Tymczasem do dnia sporządzenia niniejszego pisma nie zakończono ustaleń, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji świadczeń, czy też koordynacja nie występuje, zatem nie ustalono dotychczas, który z organów, tzn. czy organ właściwy (Wójt Gminy [...]), czy Wojewoda jest właściwym do wydania decyzji w sprawie.

W ocenie Wojewody wyżej wskazane rozwiązania prawne wynikające z przepisów u.p.p.w.d. powodują, że zarzut bezczynności czy przewlekłości postępowania może być postawiony w niniejszym postępowaniu co najwyżej organowi właściwemu, którym jest Wójt Gminy [...] (zwany też dalej "Wójtem"). Organ właściwy bowiem jest instytucją, do której powinien być złożony wniosek i który prowadzi postępowanie, i to tenże organ powinien zawiadomić stronę o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, podając powody wystąpienia takiej sytuacji (konieczność ustalenia, czy w sprawie występuje koordynacja). Wojewoda zaznaczył, że takie podejście znajduje całkowite poparcie w poglądach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też jako "SKO"), wyrażonych w toku sprawy na skutek ponagleń złożonych przez Wnioskodawczynię. Zdaniem SKO w sprawie prowadzonej przed wojewodą ponaglenie nie przysługuje, mamy bowiem do czynienia z prowadzeniem przez ten organ postępowania mającego na celu nie wydanie decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia wychowawczego, lecz rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia, czy w sprawie występuje kwestia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, mająca swe źródło w fakcie przemieszczania się członka rodziny wnioskodawcy na terenie Unii Europejskiej, czy też takiej koordynacji brak. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda doszedł do wniosku, że aktualnie organem odpowiadającym za przebieg postępowania co do istoty sprawy i organem, na którym spoczywał obowiązek zawiadomienia strony w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, był i jest Wójt. Dopiero w razie stwierdzenia występowania koordynacji, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie indywidualnej jest Wojewoda, który wydaje rozstrzygnięcie, o ile ustawodawstwo polskie ma pierwszeństwo zastosowania w sprawie albo – o ile występuje pierwszeństwo ustawodawstwa obcego – to zgodnie z brzmieniem art. 68 ust. 3 rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego WE 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (dalej: "rozporządzenie 883/2004") przekazuje wniosek organowi właściwemu państwa pierwszeństwa, a orzeka jedynie o dodatku dyferencyjnym.

W związku z tym pełnomocnik Wojewody – podzieliwszy w szczególności stanowisko SKO, że ponaglenie na czynności Wojewody podejmowane w niniejszej sprawie nie przysługuje oraz uznawszy, że adresatem ponaglenia powinien być Wójt, do którego jednak Wnioskodawczyni ponaglenia nie złożyła – sformułował wniosek, że jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przepisy k.p.a. mają zastosowanie, a stronie nie przysługuje prawo ponaglenia, nie może ona złożyć skargi na bezczynność organu czy przewlekłość postępowania, gdyż nie może skutecznie złożyć ponaglenia, które to jest niezbędnym warunkiem stosowania art. 53 § 2b p.p.s.a. Z tego powodu, zdaniem Organu, złożona przez Wnioskodawczynię skarga, jako niedopuszczalna z przyczyn formalnych, powinna być odrzucona.

Motywując z kolei ewentualny wniosek o oddalenie skargi, pełnomocnik Organu stwierdził, że analizując stan faktyczny niniejszej sprawy nie można absolutnie zgodzić się z tezą, iż postępowanie Wojewody wyczerpuje pojęcie przewlekłości czy bezczynności. Czynności wyjaśniające, konieczne do przeprowadzenia postępowania, obejmują okoliczność podlegania ubezpieczeniom społecznym przez członka rodziny Wnioskodawczyni w czasie od [...].10.2017 r. do [...].09.2018 r., a w sprawie mamy skomplikowany, ulegający ciągłym zmianom, dynamiczny stan faktyczny. Chodzi o to, że Ł. W. (mąż Wnioskodawczyni) pracuje w różnych okresach jako pracownik delegowany (według umów o pracę), a z kolei z danych z systemu ZUS nie wynika, aby dotyczyło go rozporządzenie 883/2004. Dodatkowo, z dokumentu urzędowego (wydanego przez ZUS), który miał powyższe wątpliwości rozwiać, wynikają sprzeczne informacje dotyczące podstawy ubezpieczenia, które to wymagają dalszych czynności wyjaśniających. Ponadto Wojewoda wskazał, iż nie może go obciążać stan braku podejmowania czynności przez Marszałka Województwa [...] (zwanego też dalej "Marszałkiem") w czasie pomiędzy dniem złożenia wniosku, a dniem przejęcia jego kompetencji, czyli okres od [...] sierpnia do [...] grudnia 2017 r. Jeżeli zaś chodzi o rok 2018, to – zdaniem Wojewody – nie bez wpływu na przebieg postępowania było dostarczenie przez Skarżącą nowych dowodów w sprawie, przesłanych trzykrotnie. Co więcej, informację o przebiegu zatrudnienia ojca dziecka przekazała ona z ponad 4-miesięcznym opóźnieniem (oświadczenie z [...].01.2018 r. w odniesieniu do zdarzeń z września 2017 r.). Kolejną, zupełnie nową okolicznością w sprawie, było to, że od [...] czerwca 2018 r. mąż Wnioskodawczyni rozpoczął działalność gospodarczą, zarejestrowaną w Polsce, ale według oświadczenia Wnioskodawczyni praca na własny rachunek była wykonywana poza granicami Polski. Po otrzymaniu, jak się zdawało wyczerpującej informacji, pracownik prowadzący sprawę przystąpił do analizy materiału dowodowego i w dniu [...]sierpnia 2018 r. skonfrontował dane uzyskane z systemu ZUS w zakresie ubezpieczenia społecznego Ł. W. z dokumentami przesłanymi przez Wnioskodawczynię. W tym miejscu Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniach w sprawach świadczeń rodzinnych, w których występuje prawdopodobieństwo stosowania systemu koordynacji, kluczową rolę spełniają dwa ustalenia:

1) czy ww. koordynacja w ogóle rzeczywiście występuje (tzn. czy mamy do czynienia z konkurencją ustawodawstw z uwagi na przemieszczanie się członków rodziny) oraz

2) które z ustawodawstw mających zastosowanie w sprawie ma pierwszeństwo.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie analiza dokonana w dniu [...] sierpnia 2018 r. wykazała, iż nie można jednoznacznie stwierdzić występowania koordynacji świadczeń, dlatego że występuje podstawowa niespójność pomiędzy dostarczonym przez Stronę materiałem dowodowym, a danymi z ZUS. Z umów o pracę oraz z oświadczenia Wnioskodawczyni wynikało, że jej małżonek pracuje dla pracodawcy polskiego, ale jest osobą delegowaną do wykonywania pracy poza granicami Polski, natomiast z danych ZUS wynika, że w wymienionych okresach Ł. W. podlegał ubezpieczeniom społecznym w Polsce w taki sposób, jakby nie wykonywał pracy za granicą. Okoliczność ta spowodowała, że Wojewoda podjął dalsze czynności, którymi było wystąpienie do ZUS w dniu [...] września 2018 r. o wyjaśnienie podstawy podlegania ubezpieczeniom społecznym w Polsce. Jest to element krytyczny, nie pozwalający na dalsze procedowanie, bez pominięcia zasady wszechstronnego zbadania sprawy. W dniu [...] listopada 2018 r. Wojewoda otrzymał odpowiedź z ZUS, która jednak nie rozwiała wszystkich niejasności, co było powodem kolejnego wystąpienia do ZUS, pismem datowanym na [...] lutego 2019 r.

W ocenie Wojewody, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie można mówić o tym, aby w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Sytuacja kształtuje się zgoła inaczej, bowiem już dwukrotnie miała miejsce ocena zgromadzonego materiału dowodowego i dwukrotnie wynik jego badania nie przyniósł jednoznacznej odpowiedzi, czy w sprawie mamy do czynienia z koordynacją. Organ podkreślił, że ustalenie, czy w sprawie występuje kwestia koordynacji świadczeń, jest podstawowym, bezwzględnym wymogiem decydującym o tym, czy kompetencja do wydania decyzji w sprawie przysługuje wojewodzie czy organowi właściwemu. Pochopne przyznanie właściwości jednemu z tych organów, bez dogłębnego i dokładnego ustalenia okoliczności decydujących o właściwości rzeczowej, może prowadzić do wydania albo decyzji nieważnej, z uwagi na brzmienie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albo podlegającej uchyleniu ze względu na brzmienie art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. Zaniechanie szczegółowych ustaleń w sprawie koordynacji może mieć zatem daleko idące, negatywne konsekwencje, z powstaniem nienależnie pobranych świadczeń włącznie, o ile okaże się, że mamy do czynienia z pierwszeństwem ustawodawstwa obcego.

Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik Wojewody wskazał, iż w tej chwili w odnośnym wydziale pozostaje do rozpoznania około 20.000 wniosków przy zatrudnionych 22 pracownikach. Na pytania Sądu, wyjaśnił, że stan sprawy na dzień dzisiejszy się nie zmienił. W związku z przejęciem kompetencji w sprawach dotyczących koordynacji przez Wojewodę od Marszałka, przekazanie akt spraw w toku, w tym niniejszej sprawy, nastąpiło "hurtem", prawdopodobnie [...] stycznia 2018 r. Znajdujące się w aktach sprawy pismo z [...], które wpłynęło [...] lutego 2018 r., to prawdopodobnie odpowiedź udzielona jeszcze na zapytanie Marszałka. Pierwszą czynnością podjętą przez Wojewodę w sprawie było pismo z [...] września 2018 r. do ZUS. Na ponowne pismo do ZUS, wystosowane przez Wojewodę [...] lutego 2019 r., dotychczas Organ nie uzyskał odpowiedzi; ZUS nie był w tej sprawie monitowany. Zdaniem pełnomocnika Wojewody, o tym że procedura w kwestii ustalenia, czy w sprawie zachodzi koordynacja, jest odrębnym postępowaniem, do którego w szczególności nie stosuje się art. 35–37 k.p.a., świadczy przede wszystkim treść art. 10 ust 1 w zw. z art. 2 pkt 11 u.p.p.w.d., z których wynika, że postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi organ właściwy, którym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. W ustawie nie ma żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że to Wojewoda prowadzi ww. postępowanie, a jedynie wynika, że w niektórych przypadkach wydaje decyzje. Zdaniem pełnomocnika Wojewody w toku trwającej procedury ustalania koordynacji obowiązek informowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i jego przyczynach, a co za tym idzie – ewentualny zarzut bezczynności, można stawiać tylko organowi właściwemu. Zarazem pełnomocnik stwierdził, że nie są mu znane środki prawne, którymi organ właściwy mógłby "zmobilizować" Wojewodę do szybszego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd administracyjny oceniając, czy w sprawie zachodzi bezczynność, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania orzeczenia (por. wyroki WSA: z 06.09.2018 r., III SAB/Gd 26/18; z 11.04.2019 r., III SAB/Gd 7/19; z 08.08.2019 r., III SAB/Kr 74/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza bowiem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. postanowienie NSA z 16.03.2000 r., I SAB 201/99, LEX nr 54517).

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wypełniła powyższy wymóg formalny, składając stosowne ponaglenie, i to dwukrotnie, ostatnie pismem z [...] lutego 2019 r. Okoliczność zaś, że ponaglenie to (podobnie jak i poprzednie, z [...] października 2018 r.) zostało przez SKO uznane za niedopuszczalne w przedmiotowej sprawie, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd i, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie uzasadnia jej odrzucenia.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela bowiem stanowiska ww. organów, że procedura w kwestii ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie o świadczenie wychowawcze, w toku którego pojawia się ww. kwestia, ani że do tej procedury nie stosuje się w szczególności przepisów art. 35–art. 37 k.p.a. W ocenie Sądu owa procedura stanowi tylko jeden z etapów postępowania w sprawie o świadczenie wychowawcze, do przeprowadzenia którego właściwy jest wojewoda. Do tego etapu postępowania, w braku odmiennej regulacji w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.p.w.d."), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 28 u.p.p.w.d.), w tym – lege non distinguente – także te o terminach załatwiania spraw i skutkach ich niedochowania (art. 35–38 k.p.a.).

Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 19 czerwca 2019 r. o sygn. akt III SAB/Gd 37/19 (CBOSA) trafnie stwierdził, że: "Wojewoda rozpoznając kwestię zastosowania lub nie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest ograniczony terminami dotyczącymi wydania decyzji. Decyzja przewidziana w art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d. winna być wydana w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Ocena zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pozytywna jak i negatywna musi być zatem dokonana w tym terminie. Oczywistym jest bowiem, że organ powinien dokonać oceny kwestii zastosowania przepisów o koordynacji w terminie do wydania ewentualnej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że przekazanie sprawy organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego wymaga mniejszego nakładu pracy organu i krótszego czasu niż wydanie decyzji merytorycznej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zatem w sytuacji braku podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji sprawa winna być przez Wojewodę załatwiona niezwłocznie." (Por. też wyrok WSA z 21.11.2018 r., IV SAB/Po 171/18, CBOSA).

Na rzecz stanowiska, że ustalanie występowania, bądź nie, koordynacji w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie świadczenia wychowawczego jest etapem tego postępowania, na którym to etapie kompetencja do jego prowadzenia przechodzi na Wojewodę (ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami, w tym w zakresie odpowiedzialności za terminowe i sprawne procedowanie) przemawiają już, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, względy wykładni językowej. Chodzi zwłaszcza o brzmienie art. 16 ust. 1, 4 i 8 u.p.p.w.d. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów – który bezspornie znajdował zastosowanie w kontrolowanej sprawie – w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 [tj. osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego, w szczególności matka albo ojciec dziecka – uw. Sądu], lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d.). W takim przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (zob. art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). Zgodnie zaś z art. 16 ust. 8 u.p.p.w.d. w przypadku gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego:

1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego – w przypadku, o którym mowa w ust. 1;

2) informuje o tym fakcie organ właściwy – w przypadku, o którym mowa w ust. 2.

We wszystkich cytowanych przepisach, w odniesieniu do sytuacji opisanej w art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., ustawodawca posłużył się językowo jasnym zwrotem "przekazuje wniosek / sprawę". Przy tym, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, użyte w ust. 1 określenie "przekazuje wniosek" koresponduje wyraźnie z występującym w art. 65 § 1 k.p.a. terminem "przekazuje podanie" (o "przekazaniu sprawy" mowa zaś expressis verbis w art. 65 § 1a k.p.a.) Od momentu tego przekazania, do chwili ewentualnego przekazania "zwrotnego", o którym mowa w art. 16 ust. 8 pkt 1 u.p.p.w.d., albo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. (gdy okaże się, że w sprawie mają jednak zastosowanie przepisy o koordynacji – zob. art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d.) "gospodarzem" postępowania w sprawie ustalenia świadczenia wychowawczego pozostaje wojewoda.

Takie stanowisko pośrednio znajduje potwierdzenie w zestawieniu brzmienia art. 16 ust. 1 z ust. 2 u.p.p.w.d. W myśl tego ostatniego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 01 lipca 2019 r.): "W przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego." W analizowanym kontekście jawi się jako znamienne, że w cytowanym przepisie mowa jest o "wystąpieniu do wojewody o ustalenie" – czego następnie skutkiem może być zwrotne "poinformowanie organu właściwego" przez wojewodę o wyniku tych ustaleń, gdy stwierdzono brak koordynacji (zob. art. 16 ust. 8 pkt 2 u.p.p.w.d.) – nie zaś o "przekazaniu wniosku / sprawy", jak w art. 16 ust. 1 lub ust. 8 pkt 1 u.p.p.w.d. Dlatego, w ocenie Sądu, jedynie w odniesieniu do trybu określonego w art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d. można by ewentualnie próbować wywodzić, że ustalenie koordynacji następuje wówczas w jakimś odrębnym postępowaniu (choć i w tym przypadku ów spójny obraz wyłaniający się z lektury art. 16 ust. 2 i ust. 8 pkt 2 u.p.p.w.d., zakłóca brzmienie art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d., w którym także w odniesieniu do sytuacji z ust. 2 ustawodawca posłużył się określeniem o "przekazanej sprawie").

Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że nawet gdyby uznać, że ustalanie przez wojewodę kwestii koordynacji w sytuacji określonej w ust. 1 następuje w jakimś odrębnym postępowaniu – któremu wówczas należałoby raczej konsekwentnie przypisać charakter postępowania wpadkowego (na podobieństwo postępowania opiniodawczego toczącego się w trybie art. 106 k.p.a.) – to, zdaniem Sądu, nie zmieniłoby to nic w kwestii odpowiedzialności wojewody za terminowe i sprawne prowadzenie tego postępowania. Dość powiedzieć, że taką odpowiedzialność w odniesieniu do organu współdziałającego z organem prowadzącym postępowanie główne wyraźnie przewiduje art. 106 § 6 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że również w przypadku procedur wpadkowych przewidujących pewne odstępstwa od zasad załatwiania spraw przez organ współdziałający wynikających z art. 106 k.p.a., ów organ, w braku wyraźnego ustawowego wyłączenia, podlega rygorom określonym w art. 36–38 k.p.a. (por. wyrok WSA z 12.01.2017 r., II SAB/Ol 97/16, CBOSA).

Poza tym wypada podkreślić, że w aktualnym stanem prawnym z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, organ nie kończy postępowania wydaniem w terminie decyzji albo postanowienia, ale również wtedy, gdy nie kończy postępowania wydaniem innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. W doktrynie trafnie podkreśla się, że zaskarżalna do sądu bezczynność może dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej – a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129). Obecnie taką możliwość wyraźnie potwierdza art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Przeciwko zasadności sformułowanej w odpowiedzi na skargę koncepcji swoistej nie-odpowiedzialności Wojewody za sprawne ustalenie kwestii stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – w myśl której, według pełnomocnika Organu, stronie nie przysługuje w takim przypadku ani ponaglenie, ani skarga do sądu administracyjnego – przemawiają również względy funkcjonalne, a przede wszystkim wzgląd na negatywne skutki takiej koncepcji. Jej przyjęcie prowadziłoby bowiem do sytuacji, że strona, której wniosek przekazano Wojewodzie na mocy art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., ani organ, który przekazał wniosek (tu: Wójt), nie mieliby żadnych efektywnych środków prawnych umożliwiających "zmobilizowanie" Wojewody do rozstrzygnięcia kwestii koordynacji świadczeń (co zresztą przyznał sam pełnomocnik Organu na rozprawie). Ponadto należy mieć na uwadze, że wówczas również organowi, który przekazał taki wniosek, nie można by skutecznie postawić zarzutu bezczynności, skoro nie może on podjąć rozstrzygnięcia bez ustalenia przez Wojewodę kwestii koordynacji świadczeń. A zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo – co w omawianym kontekście szczególnie istotne – z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle cytowanego przepisu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, opieszałość Wojewody w ustaleniu koordynacji, nie mogłaby skutkować postawieniem Wójtowi zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, skoro ten ostatni, z uwagi na zawarte we wniosku informacje o pobycie Ł. W. poza granicami kraju, był zobligowany na podstawie art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d. do przekazania wniosku Marszałkowi, i to niezwłocznie uczynił. Od momentu tego przekazania to Marszałek – a od [...] stycznia 2018 r. Wojewoda – stali się właściwi do prowadzenia sprawy i – o ile nic innego nie wyniknie z ustaleń dotyczących kwestii koordynacji – do jej końcowego załatwienia. Dopiero ewentualne ustalenie przez Wojewodę, że w sprawie nie mamy do czynienia z koordynacją, i przekazanie sprawy z powrotem do "organu właściwego" na podstawie art. 16 ust. 8 pkt 2 u.p.p.w.d., skutkować będzie uznaniem, że nie jest on już właściwy do prowadzenia i załatwienia sprawy oraz że przestał odpowiadać za jej sprawne procedowanie.

Takiej konkluzji nie stoi na przeszkodzie brzmienie, eksponowanego w odpowiedzi na skargę, przepisu art. 10 ust. 1 u.p.p.w.d. zgodnie z którym postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi "organ właściwy", którym w świetle definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 11 u.p.p.w.d. wojewoda z pewnością nie jest. Godzi się bowiem zauważyć, że przywołany przepis formułuje jedynie pewną regułę, i jako taki nie może być intepretowany w oderwaniu od przepisów wprowadzających wyjątki od niej (co jest następstwem specyfiki tekstów prawnych, wyrażającej się w tzw. rozczłonkowaniu syntaktycznym i treściowym norm), do których z pewnością należą m.in. art. 16 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 11 u.p.p.w.d.

Potwierdza to brzmienie przepisu przejściowego art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428), z którego jasno wynika, że wszczęte przed dniem [...] stycznia 2018 r. postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (należące przed tym dniem do właściwości marszałka województwa) prowadzi (verba legis: "kontynuuje") nie "organ właściwy", lecz właśnie wojewoda. Lege non distinguente, dotyczy to wszystkich postępowań przejętych od marszałka, także tych które – tak jak w kontrolowanej sprawie – znajdowały się jeszcze na etapie wyjaśniania kwestii zastosowania, bądź nie, przepisów o koordynacji świadczeń.

Z tych wszystkich względów należy uznać, że wbrew odmiennemu stanowisku pełnomocnika Organu, w kontrolowanej sprawie – także na etapie ustalania przez Wojewodę kwestii koordynacji – znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące terminowego i sprawnego załatwiania spraw administracyjnych, w tym te normujące instytucję ponaglenia, a stronie niezadowolonej służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ww. organ.

Poza wcześniej podniesionymi argumentami, odmiennego stanowiska, optującego w konkluzji za odrzuceniem skargi, nie dałoby się również pogodzić z konstytucyjnie gwarantowanym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy wniosek Wojewody o odrzucenie skargi E. W. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpatrzenia wniesionej skargi, należy zauważyć, że zarzucono w niej Wojewodzie obie postaci opieszałości organu wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. – tj. zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania – w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu Wojewoda dopuścił się którejkolwiek z zarzucanych postaci opieszałości trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów wymienionych w ww. przepisach skarg: (i) na bezczynność organu oraz (ii) na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 01 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 01 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Na tym tle normatywnym Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, a także w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy:

- [...] sierpnia 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej w skrócie "GOPS") wpłynął wniosek E. W. z tej samej daty o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...];

- pismem z [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] (dalej w skrócie "ROPS") z zapytaniem, czy w sprawie z ww. wniosku zachodzi koordynacja systemu świadczeń rodzinnych;

- (najprawdopodobniej) [...] stycznia 2018 r. nastąpiło przekazanie przez ROPS tej sprawy według właściwości Wojewodzie, w związku ze zmianami kompetencyjnymi, jakie nastąpiły od dnia [...] stycznia 2018 r. mocą ww. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin;

- przy piśmie z [...] lutego 2018 r. GOPS przesłał Wojewodzie dodatkowe dokumenty otrzymane w sprawie;

- [...] lutego 2018 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź z instytucji zagranicznej (z [...]);

- przy pismach z [...] kwietnia 2018 r. oraz [...] czerwca 2018 r. GOPS przesłał Wojewodzie kolejne dokumenty otrzymane w sprawie;

- pismem z [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu do Organu: [...] sierpnia 2018 r.) Wnioskodawczyni wystąpiła do Wojewody z ponagleniem;

- pismem z [...] września 2018 r. Wojewoda wystąpił do ZUS Inspektorat w [...] o podanie, w jakich okresach, wskazywanych przez Wnioskodawczynię jako czas delegowania do pracy na terenie [...], oraz zgodnie z przedłożonym materiałem dowodowym w postaci świadectw pracy, mąż Wnioskodawczyni podlegał ustawodawstwu belgijskiemu z tytułu delegowania;

- [...] października 2018 r. wpływa do Wojewody pismo Skarżącej z [...] października 2018 r. z zapytaniem, dlaczego dotychczas nikt nie zwrócił się do niej ani do GOPS-u o uzupełnienie potrzebnej dokumentacji;

- [...] listopada 2018 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź z ZUS, datowana na [...] października 2018 r.;

- pismem z [...] lutego 2019 r., po wcześniejszym wysłaniu mail-a z [...] lutego 2019 r., Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Wojewody z kolejnym ponagleniem;

- pismem z [...] lutego 2019 r. Wojewoda ponownie zwrócił się do ZUS o udzielenie informacji (wyjaśnienie wątpliwości), któremu ustawodawstwu ([...]) podlega mąż Wnioskodawczyni;

- pismem z [...] kwietnia 2019 r. E. W. wniosła skargę na bezczynność Wojewody oraz przewlekłe prowadzenie postepowania.

W ocenie Sądu analiza udokumentowanych w aktach sprawy czynności Organu prowadzi do wniosku, że dopuścił się on zarzucanych: bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Organ, iż nie może go obciążać stan braku podejmowania czynności przez Marszałka Województwa w czasie pomiędzy dniem złożenia wniosku przez Skarżącą, a dniem przejęcia kompetencji Marszałka w zakresie koordynacji świadczeń (a ściślej: dniem protokolarnego przejęcia spraw z tego zakresu, zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 ww. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin). Przy rozpoznawaniu tej sprawy należy bowiem mieć na względzie, że z dniem [...] stycznia 2018 r., na mocy ww. ustawy zmieniającej, zmianie uległa właściwość organu do załatwienia sprawy w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, która to właściwość została przez ustawodawcę przeniesiona z marszałków województwa na wojewodów.

Z tego względu ewentualną opieszałość Wojewody w kontrolowanej sprawie należy oceniać dopiero od dnia, w którym stał się on właściwy do załatwienia spraw związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, a ściślej: od dnia w którym doszło do protokolarnego przekazania dokumentacji takich spraw zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 ww. ustawy zmieniającej, tj. – jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika Organu przedstawionych na rozprawie – od [...] stycznia 2018 r.

Sąd miał na uwadze również i to, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę, a dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W ocenie Sądu także cytowany przepis nie uzasadnia przerzucania odpowiedzialności za działania bądź zaniechania jednego organu (tu: marszałka województwa) na drugi (tu: na wojewodę).

Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię zarzucanej Organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywnego przedłużania z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – licząc od dnia [...] stycznia 2018 r.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotową sprawę, zwłaszcza z uwagi na jej złożony i dynamiczny stan faktyczny, można uznać za sprawę szczególnie skomplikowaną w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – co oznacza, że podstawowy, ustawowy termin jej załatwienia wynosił 2 miesiące. Jest poza sporem, że termin ten nie został przez Wojewodę dotrzymany, ani nie był przezeń przedłużany w sposób określony w art. 36 k.p.a.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności w jej załatwieniu, w wyżej objaśnionym znaczeniu, oraz że stan ten trwał także w dniu wyrokowania.

Przechodząc z kolei do oceny zarzucanej Organowi przewlekłości postępowania, należy w szczególności zauważyć, że pierwszą udokumentowaną czynnością, jaką podjął Wojewoda w tej sprawie, było wystosowanie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pisma z [...] września 2018 r. Według pełnomocnika Organu wystosowanie tego pisma poprzedziła analiza i ocena zgormadzonego materiału dowodowego, przeprowadzona po raz pierwszy w dniu [...] sierpnia 2018 r. Oznacza to, że od [...] lutego 2018 r. (data wpływu pisma z [...] – czas oczekiwania na to pismo może nie być wliczany do terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a.) do początku września 2018 r., tj. przez okres 7 miesięcy, Organ nie podjął (a w każdym razie nie udokumentował w aktach sprawy podjęcia) żadnych czynności w sprawie. Co więcej, należy zgodzić się ze Skarżącą, że wskazana aktywność Organu była najpewniej skutkiem wniesienia przez nią ponaglenia, pismem z [...] sierpnia 2018 r. Ponadto należy mieć na uwadze, iż następnie blisko 4 miesiące zajęła Organowi analiza odpowiedzi z ZUS, nadesłanej [...] listopada 2018 r. Dopiero bowiem w dniu [...] lutego 2019 r. – znów: najpewniej pod wpływem ponaglenia, wystosowanego przez Skarżącą pismem z [...] lutego 2019 r. – Organ wystąpił ponownie do ZUS z prośbą o wyjaśnienie występujących niejasności. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika Organu, do dnia rozprawy Wojewoda nie uzyskał odpowiedzi na powyższe pismo, ale też nie monitował ZUS-u w tej kwestii.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze, że zgodnie art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W świetle tego przepisu okresu oczekiwania na odpowiedź z ZUS-u nie powinno się, co do zasady, wliczać do terminu załatwienia sprawy. Jednakże, zdaniem Sądu, z punktu widzenia oceny, czy w kontrolowanej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, zachowanie Organu ograniczające się do biernego oczekiwania na odpowiedź innego podmiotu przez długi czas (tu: pomimo upływu blisko 7 miesięcy od dnia wystosowania pisma) należy traktować jednoznacznie negatywnie. Tym bardziej, że – jak przyznał pełnomocnik Organu na rozprawie – Wojewoda w tym czasie nie wystosował żadnego monitu do ZUS. Takie zachowanie Organu nie może być obojętne dla wyniku oceny sprawności prowadzenia postępowania, lecz wpływa na te ocenę ujemnie. Całości obrazu dopełnia konstatacja, że od dnia przejęcia przez Wojewodę sprawy od Marszałka ([...] stycznia 2018 r.) do dnia zamknięcia rozprawy sądowej ([...] października 2019 r.) minęło ponad 19 miesięcy, a Organ nadal nie załatwił sprawy. Co więcej, nadal pozostaje na etapie ustalania, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji świadczeń.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością i koncentracją działań, nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła i powinna być załatwiona w terminie krótszym. Oceny tej nie mogły zmienić podnoszone przez pełnomocnika Organu okoliczności dotyczące dużej liczy rozpoznawanych wniosków oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa danego urzędu, nawet jeśli nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań przez organ, jest okolicznością leżącą po stronie administracji publicznej, na którą obywatel nie ma żadnego wpływu. Dlatego nie może ona stanowić uzasadnienia dla bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania.

Takiego uzasadnienia w realiach kontrolowanej sprawy nie mógł również stanowić, akcentowany przez pełnomocnika Organu, fakt trzykrotnego uzupełniania przez Skarżącą dokumentacji sprawy, gdyż, po pierwsze, Skarżąca czyniła to każdorazowa z własnej inicjatywy (a nie na wezwanie Organu do uzupełnienia braków), a po drugie, nawet jeśliby mogło to wpłynąć na pewne wydłużenie czasu rozpatrywania wniosku, to z pewnością nie w takim wymiarze, jak to miało miejsce w tej sprawie (ponad 19 miesięcy, i to bez efektu).

Stwierdziwszy zaistnienie w kontrolowanej sprawie nadal trwającej bezczynności Organu, jak i przewlekłości w prowadzeniu przezeń postępowania, Sąd, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku Skarżącej z [...] sierpnia 2017 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Ponadto, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).

Orzekając w punkcie 3 sentencji wyroku o charakterze zaistniałej opieszałości Wojewody, Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdził, że zarówno bezczynność tego organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Formułując taką oceny Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę znaczny czas trwania postępowania (ponad 19 miesięcy) – pomimo upływu którego sprawa nadal pozostaje nie załatwiona – oraz to, że w tym czasie Organ przez miesiące, jak to wskazano wyżej, nie podejmował żadnych działań mających na celu załatwienie sprawy. W przypadku oceny charakteru zaistniałej bezczynności należy mieć dodatkowo na uwadze i to, że Organ ani razu nie przedłużył terminu załatwienia sprawy, jak tego wymagał art. 36 k.p.a., co skutkuje uznaniem, że przynajmniej od [...] kwietnia 2018 r. (tj. 2 miesiące od dnia otrzymania pisma z [...]) Organ pozostaje w permanentnej bezczynności (w znaczeniu prawnym).

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania przyznania Skarżącej od Organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości [...] zł – Sąd skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd nie uznał za zasadne przyznania żądanej sumy pieniężnej już z tego względu, że Skarżąca – reprezentowana, co tu nie bez znaczenia, przez zawodowego pełnomocnika – tego żądania w żaden sposób nie uzasadniła, choćby poprzez przedstawienie swej sytuacji materialnej, a zwłaszcza poprzez ewentualne wykazanie poniesienia określonego uszczerbku na skutek opieszałości Organu. Tymczasem, zdaniem Sądu, ów środek prawny ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną, a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. Ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu skargi, że "świadczenie wychowawcze jest świadczeniem szczególnym" temu wymogowi nie czyni zadość.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – uwzględniając koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenie za czynności radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) – łącznie: [...] zł.

O zwrocie kwoty uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a., mając na uwadze to, że wniesienie tego wpisu było niezasadne, gdyż zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.