Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 453/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 pkt 1, art. 15c,  art. 22a i 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. S. B. – zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] października 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg służby; stwierdził, że był represjonowany i sprzeciwiał się ówczesnej władzy; zaznaczył, że nie zasługuje na zastosowanie wobec niego art. 13b ustawy zaopatrzeniowej; dodał, że znaczące obniżenie emerytury odbiera mu możliwość pomagania córce, chorej na stwardnienie zanikowe boczne,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] [...] marca 1999 r.; ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze,

- z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" (z [...] maja 2017 r.) wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] listopada 1976 r. do [...] maja 1979 r. - 2 lata i 6 miesięcy,

- całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosił 21 lat, 11 miesięcy i 9 dni (od [...] listopada 1976 r. do [...] listopada 1979 r. oraz od [...] kwietnia 1980 r. do [...] marca 1999 r.); do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej - od [...] października 1973 r. do [...] października 1975 r. - 1 rok, 11 miesięcy i 23 dni,

- z kopii akt osobowych, przekazanych przez IPN (pismem z [...] marca 2018 r.), nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

- Komendant Główny Policji - w piśmie z [...] maja 2018 r. - przekazał informacje, dotyczące przebiegu służby tego funkcjonariusza; z dokumentów wynika, że Wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji; wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe; wnioskodawca ponadto wielokrotnie awansował w stopniu i na stanowisku oraz wyróżniano go nagrodami pieniężnymi; otrzymał również Brązową Odznakę "Za zasługi w Ochronie Porządku Publicznego"; w przekazanych materiałach policyjnych nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych; jednocześnie w zgromadzonym materiale nie ma dokumentów potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z [...] czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek, miał wybitne osiągnięcia w służbie - szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- w przedmiotowej sprawie całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosił 21 lat, 11 miesięcy i 9 dni a jego służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez okres 2 lat i 6 miesięcy; stanowi to około 21% całego okresu służby; nie można więc mówić o służbie krótkotrwałej; okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie może być oceniony jako krótkotrwały; dwuipółletni okres służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego; z całą pewnością Wnioskodawca w tym okresie dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem,

- w zakresie analizy spełniania przesłanki rzetelności pełnionej służby nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.: nie ma jednakże jakichkolwiek dowodów potwierdzających, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; przy tym sam charakter realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji zadań i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji, stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia, i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- Wnioskodawca nie legitymuje się też wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; charakter i specyfika jego służby nie dowodzi, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień, wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązującego art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej,

- odnosząc się do argumentów Wnioskodawcy, który kwestionuje okres służby na rzecz totalitarnego państwa w kontekście swojej ówczesnej postawy w służbie, wskazano, że w zakresie kwalifikacji okresu służby, zgodnie z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, organ był związany stosowną informacją przekazaną przez IPN; na jej podstawie Zakład Emerytalno - Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił Wnioskodawcy ponownie świadczenie emerytalne czy rentowe.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego świadczenia emerytalnego; narusza to zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego,

- art. 64 ust. 1 i 2, w zw. z art. 67 ust. 1, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 1 Protokołu nr I do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 36 poz. 175), w zw. z art. 14 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.); polega ono na arbitralnym naruszeniu osobistych praw majątkowych Wnioskodawcy i prawa do poszanowania jego mienia, które podlegają równej dla wszystkich ochronie, na skutek nieproporcjonalnego naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego; stanowi to przejaw nieuzasadnionej represji ekonomicznej.

Zarzucono także popełnienie błędów:

- w ustaleniach faktycznych, poprzez wskazanie, że służba na rzecz totalitarnego państwa stanowi 21 % całej służby Wnioskodawcy, gdy - w rzeczywistości - jest to około 11%,

- w ocenie przebiegu służby po 12 września 1989 r., poprzez nie uwzględnienie opinii służbowych, wniosków nagrodowych, awansowych i odznaczeń resortowych, jako przesłanek spełniających wymogi wyłączenia art. 15c, 22a i 24a ustawy uposażeniowej.

Wniesiono o przeprowadzenie dowodów, co do okoliczności pełnienia służby przez Wnioskodawcę w okresie do 1980 roku oraz o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie Wnioskodawcy świadczenia emerytalnego w dotychczasowej wysokości.

W szerszym uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpatrzył sprawę w trybie uproszczonym wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez jego niezastosowanie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe przesłanki, wyłączające zastosowanie art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

W sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne - ogólnie czas służby Wnioskodawcy oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia. Uwagę zwraca jednak (co odnotował także organ), że wymienione w tym przepisie warunki zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęcia nieostre nie zostały więc wprowadzone w celu zapewnienia dowolności orzekania lecz dla maksymalnej elastyczności, aby zrealizować cel danej regulacji w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była m.in. ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą reguły ogólne, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy wykonywania pracy z reguły kilkadziesiąt lat (w danym przypadku ponad 20) okres mniej niż trzech lat (2 lata i 6 miesiąca) może być potocznie określony jako krótkotrwały.

Przeciwko przyjęciu koncepcji prezentowanej przez organ, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważne wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść ani z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą", ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów - w kontekście próby zrekonstruowanie woli prawodawcy. Szersze rozważania w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2346/18. Wobec publicznej dostępności jego treści zbędne jest ich powtarzanie. Wystarczającą jest konstatacja, że prawodawca - w tracie procesu legislacyjnego Noweli - wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, czemu służyć miała m.in. zasada wyrażona w dodanym do ustawy zaopatrzeniowej art. 15c ust. 3. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienie uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Wniosek taki potwierdza także zamieszczenie w projekcie Noweli ust. 5 w art. 24a – dodanego na tym samym etapie prac legislacyjnych, co rozważany art. 8a. Wyłączono nim generalnie stosowanie przepisów, prowadzących do obniżenia wypracowanych świadczeń, do rodzin pobierających renty po funkcjonariuszach, którzy stracili życie bądź zaginęli w związku z pełnieniem służby po 1990 roku.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała 2 lata i 6 miesięcy, wobec pełnienia obowiązków ponad 20 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie też podniesiono w skardze, że organ błędnie określił stosunek procentowy służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa do jej całości, jako 21%, gdy w rzeczywistości stanowiła ona około 11%. Uzasadnia to tym bardziej konstatację, że organ błędnie uznał w danym przypadku jakoby - wobec czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa - nie można było jej określać jako krótkotrwały.

Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ sformułował trafne stanowisko, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

W danej sprawie organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowił o naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby założyć a priori, że dany przepis nie powinien znaleźć w przypadku Wnioskodawcy zastosowania. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie wobec treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia danego wyrażenia, należy wskazać, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę (tu w Policji wobec uprzedniej służby w Milicji Obywatelskiej). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować wymieniony już art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Z kolei w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Trzeba też zwrócić uwagę na trzy, mogące mieć znaczenie w rozpatrywanej sprawie, okoliczności. Otóż trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że spełnienia warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie można wywodzić z samego faktu bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy rodzaj służby czy przydzielonych obowiązków był tego rodzaju, że wykonywane zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o zagrożenia potencjalne, teoretyczne (wprowadzenie tak rozumianego warunku, gdy ma to dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy byłoby nieracjonalne), lecz realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Okoliczność czy w przypadku Wnioskodawcy istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił on służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Może nie być to jednak bez znaczenia dla sprawy na etapie oceny, czy przypadek Wnioskodawcy może być określany także jako szczególny, w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 8a ust. 1 w zdaniu wstępnym.

Nie może być też bez znaczenia, odnotowana tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu okoliczność uzyskania przez Wnioskodawcę w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Brązowej Odznaki "Za zasługi w Ochronie Porządku Publicznego", czy wielokrotnego jego awansowania w stopniu i na stanowisku oraz wyróżnianie nagrodami pieniężnymi. Wyjaśnienia mogą wymagać wprawdzie okoliczność przyznania stosownej odznaki. Kwestie te nie mogą być obojętne w kontekście oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dane regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji. W tym kontekście nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia faktycznie okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym np. ewentualne represjonowanie danego funkcjonariusza, wobec manifestowania przezeń przywiązania do kwestionowanych ówcześnie wartości patriotycznych czy wolności wyznawania religii. Oczywiście konkretne zdarzenia w danym zakresie, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane a organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawcę kwestii domniemanych prześladowań. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Z tej przyczyny przedwczesnym byłoby przeprowadzenie przez Sąd wnioskowanych skargą dowodów. Dane okoliczności sprawy nie były dotąd oceniane przez organ administracji, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1, czy w danej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Uchybienie przepisom postępowania, co do obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mylnie przy tym wywodzi organ, jakoby Wnioskodawca nie mógł w niniejszym postępowaniu kwestionować samego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Jej pełnienie zostało wprawdzie przesądzone, pozostającym w obiegu prawnym orzeczeniem w przedmiocie obniżenia funkcjonariuszowi świadczeń emerytalnych (w przeciwnym razie bezprzedmiotowe byłoby procedowanie w przedmiocie zastosowania wyjątku). Nie włącza to jednak możliwości kwestionowania w niniejszej sprawie samego okresu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy ma to znaczenie dla oceny, czy była ona pełniona krótkotrwale. Informacja IPN, jako stanowisko instytucji wyspecjalizowanej, stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie organu w niniejszym postępowaniu wedle zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). W istocie jednak Wnioskodawca nie kwestionował samego okresu służby.

Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy też dodać, że wykracza poza granice mniejszej sprawy ocena, czy przyjęte przez prawodawcę rozwiązania - gdy chodzi o regulację świadczeń emerytalno-rentowych osób pełniących wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa - są słuszne, w tym odpowiadają poczuciu sprawiedliwości Wnioskodawcy. Nie może mieć to żadnego znaczenia dla oceny legalności oskarżonego orzeczenia, gdzie przedmiotem rozważań organu była wyłącznie kwestia, czy zachodzi przypadek wyłączenia reguł ogólnych ustawy zaopatrzeniowej, dotyczących osób pełniących służba w konkretnych organach państwa w określonym czasie. Zasadność przyjętych w danym zakresie rozwiązań wykracza poza granice niniejszej sprawy. Sąd nie dopatrzył się także we wprowadzeniu wyjątku od wynikającej z ustawy zaopatrzeniowej reguły sprzeczności z zasadami rangi konstytucyjnej, czy wynikającymi z ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił żądania Wnioskodawcy o zobowiązanie organu, do wydania decyzji o określonej treści (w realiach niniejszej sprawy oczywistą intencją skarżącego było wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, 22a i 24a ustawy uposażeniowej, nie zaś przyznanie mu świadczenia o określonej wysokości, jak napisał w skardze), co generalnie dopuszcza art. 145a § 1 ustawy z - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie niezbędne jest bowiem wyjaśnienie części jej okoliczności faktycznych, do których w ogóle organ się odnosił. Wskazana regulacja nie może natomiast znaleźć zastosowania, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy ona jedynie przypadków, gdy naruszono przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłania do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.