Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu L. D., M. D., A. K. i G. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził na wniosek właścicieli podział czterech nieruchomości, w tym m.in. należącej do L.D., M. D., A. K. i G. W. nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, na [...] działki oznaczone numerami od [...] do [...]. Wobec niewniesienia od decyzji odwołania, stała się ona ostateczna [...] marca 2016 r.

Decyzją z [...] lutego 2016 r., Wójt Gminy [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 201 r., poz. 2147 ze zm.), ustalił należną do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości opłatę adiecencką z tytułu wzrostu jej wartości na skutek podziału w łącznej kwocie [...] złotych, zobowiązując do jej uiszczenia poszczególnych współwłaścicieli w wymiarze stosownym do przynależnych im udziałów w prawie własności. Ustalając wymiar opłaty Wójt Gminy oparł się na sporządzonej 5 grudnia 2016 r. na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego – W. S. wycenie nieruchomości. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem (według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział) rzeczoznawca ustalił ją na [...] zł, a po podziale (według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzając podział stała się ostateczna) na [...] zł, co powodowało różnicą wartości na poziomie [...] zł. Kwota ta stanowiła podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, przy zastosowaniu obowiązującej na ternie gminy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, stawki tej opłaty w wymiarze 20%, określonej w uchwale Rady Gminy [...] z dnia[...] marca 2004 r. nr [...] zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie stawki procentowej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Od decyzji tej, pismem z [...] maja 2017 r., odwołanie wnieśli L. D., M. D., A. K. i G. W. – reprezentowani przez r.pr. M. M., kwestionując poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

W następstwie rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. i przekazała mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym zarówno w tenorze decyzji, jak też jej uzasadnieniu jako odwołujących się Kolegium wskazywało: "L. D.M. D.oraz G.D.". Osoby te wymienione zostały także w rozdzielniku decyzji jako jej adresaci - reprezentowani przez r.pr. M. M..

Jako przyczynę wydania decyzji kasatoryjnej wskazano utratę z dniem 5 grudnia 2017 r. ważności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawowy dowód w sprawie, a także brak możliwości jego aktualizacji. Zwracano przy tym uwagę na znajdujące się w nim błędy rachunkowe skutkujące wadliwym wyliczeniem wartości nieruchomości przed jej podziałem, co z kolei przełożyło się na zawyżenie wzrostu jej wartości spowodowanego podziałem. Wedle bowiem przedstawionej przez samego rzeczoznawcę na etapie postępowania odwoławczego korekcie obliczeń, wartość nieruchomości przed jej podziałem opiewać winna na kwotę [...] zł, a nie jak podano w operacie [...] zł, co oznacza że rzeczywista różnica między wartością tej nieruchomości przed i po podziela wynosi [...] zł , a nie [...] zł.

Z tych względów organ odwoławczy wyprowadzał wniosek, że zachodzi w sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, polegającego w tym wypadku na uzyskaniu dowodu z prawidłowo przeprowadzonej wyceny nieruchomości. Kolegium zwracało przy tym uwagę na obowiązek weryfikacji takiego dowodu przez organ pierwszej instancji. Zalecało jednocześnie powołanie w tym celu nowego biegłego, z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących wyłączenie z mocy art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwotnie powołanego rzeczoznawcy z przyczyn opisanych w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W krańcowej zaś części uzasadnienia zauważało, że postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej ma charakter fakultatywny, a zatem organ pierwszej instancji ma również uprawnienie do umorzenia postępowania, jeżeli uzna je za bezprzedmiotowe np.: gdy koszty postępowania są wyższe niż ustalona opłata.

Od decyzji tej L. D., M. D., A. K. i G.W. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1) art: 28 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do G. D., której interesu prawnego ani obowiązku nie dotyczy postępowanie, a zatem niebędącej stroną w sprawie, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji;

2) art.10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom, tj. A.K.i G. W.czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, co doprowadziło do nierozpoznania sprawy i nierozstrzygnięcia o żądaniach tych stron postępowania administracyjnego;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieoznaczenie wszystkich występujących w sprawie stron postępowania i nieuzasadnione pominięcie A. K. i G.W., który to element jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wnieśli oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sprzeciw jest niezasadny, gdyż rozstrzygnięcie sprawy ujęte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu. Stwierdzone zaś uchybienia przepisom prawa procesowego, jakimi jest ona obarczona nie mają charakteru istotnego.

Na wstępie zauważyć należy, że kwestionowana sprzeciwem decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy ustalenia od skarżących na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 1210) dalej: "u.g.n.", opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości, wywołanej jej podziałem geodezyjnym. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny jej legalności jest ustalenie czy uchylając decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] ustalającą tę opłatę i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo skorzystało z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć jednak także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Podjęcie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Przepis ów znajduje zastosowanie w sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 98 ust. 1 in fine u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie opinia taka, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wprawdzie została przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzona. Stanowił ją operat szacunkowy z 5 grudnia 2016 r. Jednakże w dacie podejmowania przez organ odwoławczy decyzji ([...] maja 2018 r.) operat ten utracił już swoją ważność, co oznacza, że nie mógł już stanowić dowodu w sprawie. W świetle bowiem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł być on wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.). Przy czym termin ten dotyczy tak postępowania przed organem pierwszej instancji jak i postępowania przed organem odwoławczym, który zobligowany jest do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy. Wobec czego musi nadawać się on do wykorzystania w toku całego prowadzonego postępowaniu. Po upływie ww. okresu wykorzystanie w sprawie takiego operatu możliwe jest jedynie w sytuacji, potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego jego aktualności, o czym z kolei stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n.

W niniejszej sprawie, co jest okolicznością niesporną, rzeczoznawca majątkowy na etapie postępowania odwoławczego odmówił potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu, wskazując przy tym na błędy rachunkowe (wytknięte w odwołaniu) jakie popełnił przy szacowaniu nieruchomości (vide pismo rzeczoznawcy z 31 marca 2018 r.). Zaistniała zatem konieczność sporządzenia nowego operatu, a w konsekwencji także przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości przed i po jej podziale, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej i bezpośrednio wpływa na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Taka sytuacji powoduje z kolei, że strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. To zaś uzasadniało skorzystanie przez organ odwoławczy z kasacyjnej formy rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed nim sprawy

Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało mu sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na konieczność zlecenia sporządzenia ponownej wyceny nieruchomości przez nowego rzeczoznawcę i weryfikacji tak pozyskanego dowodu, czego skądinąd uprzednio organ pierwszej instancji zaniechał.

Rację mają natomiast skarżący, że Kolegium w sposób błędny doręczyło wydaną przez siebie decyzję G.D.której interesu prawnego nie dotyczyło postępowanie rozstrzygnięte w pierwszej instancji decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r., przy jednoczesnym pominięciu dwóch stron tego postępowania – A. K.i G.W. - których także nie wymieniono w tenorze decyzji, choć obok L. D. i M. D. wnosiły od niej odwołanie i miały w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem prawidłowe oznaczenie stron postępowania, jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Nie w każdym jednak wypadku błędne ich oznaczenie może być kwalifikowane – jak chcieliby tego skarżący - jako wada prawna prowadząca do nieważności decyzji ujęta w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w rozumieniu tego przepisu, oznacza bowiem rozstrzygnięcie w decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej (por. wyrok z 17 lipca 2015 r. II OSK 3027/13 Lex nr 2091970). Tego rodzaju sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Decyzja kasatoryjna Kolegium w żaden sposób bowiem nie kształtuje na gruncie norm prawa materialnego sfery praw lub obowiązków G.D.. Doręczenie jej zatem decyzji (podobnie jak wskazanie jej w sposób błędny jako osoby, która wraz z L. D. i M. D. wniosła odwołanie), traktować należy w kategoriach nierzutującego na wynik sprawy naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., spowodowanego w tym wypadku brakiem zachowania należytej staranności osoby redagującej komputerowo tekst decyzji.

Niedoręczenie z kolei decyzji A. K. i G. W. stanowi naruszenie ich praw do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie (art. 10 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji oznacza także zaistnienie przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającej wznowienie postępowania. Jednakże aby z tego powodu Sąd uchylił decyzję koniecznym jest jeszcze ustalenie, że w sprawie nie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. I OSK 1389/11 Lex nr 1366422).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ze względu na stwierdzone wady kluczowego dla jej rozstrzygnięcia dowodu (operatu szacunkowego), nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że w ewentualnym ponownie przeprowadzonym przez Kolegium postępowaniu, rozstrzygnięcie sprawy musiałoby być tożsame z dotychczasowym. Zachodzi zatem w sprawie negatywna przesłanka wznowienia postępowania.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.