Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 519/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Tkacz - Rutkowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę . w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej I. H. sumę pieniężną w kwocie 1.100 (jeden tysiąc sto) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej I. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 29 stycznia 2021 r. (wpływ do organu administracji w dniu 3.02.2021 r.) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania (pismo z dnia 12.04.2021 r. rozszerzające skargę) przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku obywatelki U. I. H. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę

Jak wynika z akt I. H. (dalej: strona skarżąca) 20 września 2019 r. złożyła osobiście w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu Oddział w Wałbrzychu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku strona dołączyła: załącznikiem nr 1, kserokopię paszportu, 4 zdjęcia, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, dowód uiszczenia opłaty skarbowej, ubezpieczenie, KRS firmy zatrudniającej.

W dniu złożenia wniosku wręczono stronie pismo z 20 września 2019 r. informujące, że na wniosek strony zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę, przewidywany termin zakończenia tego postępowania to 20 lipca 2020 r. Poinformowano też stronę, że do czasu zakończenia postępowania przebywa na terytorium Polski legalnie.

Pismem z 28 grudnia 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu 31.12.2020 r.) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie podnosząc, brak rozpoznania wniosku strony zarówno terminie wynikającym z przepisów prawa jak i w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze m. – dalej K.p.a.), a także brak podjęcie jakichkolwiek czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postępowania.

Pismem z 29 stycznia 2021 r. (wpływ do organu administracji w dniu 3.02.2021 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Skargę tę pismem z 12 kwietnia 2021 r. (wpływ do Sądu w dniu 14.04.2021 r.) strona rozszerzyła o zarzut przewlekłego działania Wojewody. W skardze i piśnie rozszerzającym skargę strona wskazała na naruszenie przepisów:

- art. 35 § 3 K.p.a. przez brak czynności w sprawie w terminie wskazanym ww. przepisie jako termin załatwienia sprawy;

- art. 6 – art. 9, art. 12, art. 7 i art. 77, art. 35-37 K.p.a., tj. zasad i terminów wskazanych w tych przepisach w szczególności zasady szybkości postępowania, wnikliwego rozpoznania sprawy, czynnego udziału strony w postępowaniu, informowanie strony.

Tak formułując zarzuty strona wniosła o:

- zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania w terminie miesiąca decyzji będącej odpowiedzią na wniosek strony;

- zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych;

- zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego kwoty 2.000 zł jako rekompensaty za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

W uzasadnieniu skargi wskazano na nierozpoznanie wniosku strony w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a., a także w terminie wyznaczonym przez organ administracji, brak informowania strony o przyczynach zwłoki, brak wyznaczenia nowego terminu rozpoznania wniosku. Organ, zdaniem strony, naruszył przepisy zobowiązujące do szybkiego i wnikliwego działania w sprawie bowiem nie podejmował żadnych czynności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, obejmującego też czynności podjęte po wniesieniu skargi do Sądu, Wojewoda zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie, w szczególności dla oceny czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Takim okolicznościami faktycznymi usprawiedliwiającymi przekroczenie terminów, zdaniem Wojewody, jest właśnie znaczna ilość spraw i braki kadrowe. Z tych powodów Wojewoda uważa, że nie ma podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Wojewoda podkreśla, że przepis art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, a do jego uwzględnienia wymagane jest wykazanie przez stronę, która wystąpiła z wnioskiem, że zaistniały przyczyny przyznania takiej sumy, z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki, ale także istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Zdaniem organu strona skarżąca nie uzasadniła istnienia i rozmiaru krzywdy, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Z tych powodów wniosek ten winien zostać oddalony.

Odpis pisma rozszerzającego skargę doręczono Wojewodzie Dolnośląskiemu 14 czerwca 2021 r.

Z akt administracyjnych wynika także, że Wojewoda, pismami z 12 lutego 2021 r.:

- wezwał skarżącą, na podstawie art. 50 K.p.a., do uzupełnienia dokumentów (m in. dokumentów potwierdzających stabilne i regularne źródło dochodów, wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania strony oraz pozostającego na utrzymaniu strony dziecka, oświadczenie o licznie osób poznających na utrzymaniu strony, dokumentów potwierdzających zapewnione miejsce zamieszkania na cały okres pobytu oraz dołączenie informacji starosty), wyznaczając 14 dniowy termin pod rygorem rozpoznania sprawy na podstawie posiadanych dokumentów oraz wyznaczając przewidywany termin zakończenia postępiania na 12 maja 2021 r.;

- przekazał ponaglenie strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców;

- wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura we Wrocławiu i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o udzielnie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia o cudzoziemcach (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 35 ze zm. ) czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Do dnia rozpoznania przez Sąd skargi brak informacji od Wojewody Dolnośląskiego o zakończeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Na wstępie należy wskazać, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę wyczerpał, przewidziane w tego rodzaju sprawach w art. 37 § 1 K.p.a., środki zaskarżenia. Ponaglenie wniosła bowiem w dniu 31.12.2021 r., tj. przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Stosowanie zatem do art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczalna jest w niniejszej sprawie droga sądowa i nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.

Skarga jest zasadna.

Należy wyjaśnić, że Sąd wniosek strony o rozszerzenie skargi, wniesionej na bezczynność organu w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, także o przewlekłe działanie organu w sprawie rozpoznania tego wniosku przyjął, zgodnie z treścią pisma procesowego z 12 kwietnia 2021 r. (wpływ do WSA we Wrocławiu w dniu 14.04.2021 r.), obejmując rozstrzygnięciem zarówno bezczynność jak i przewlekłe działanie Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku strony w okresie od dnia wpływu wniosku strony do Wojewody do dnia wniesienia przez stronę skargi na bezczynność Wojewody, tj. do 3 lutego 2021 r.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).

Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.

Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 K.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność i przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi.

Stosownie do treści art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 K.p.a.).

W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. W tym zakresie należy też wskazać przepis art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374 – dalej: ustawa dot. COVID-19), w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., w szczególności ust. 10 tego przepisu, który wyklucza skuteczne postawienie organowi administracji zarzuty bezczynności lub przewlekłości postępowania, w przypadku nie podejmowania w ww. okresie czynności w ramach prowadzonych postępowań.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.).

Ponadto w myśl art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Przepis art. 8 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście przez zainteresowanego (w przypadku małoletniego przez przedstawiciela ustawowego) na formularzu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendant Oddziału Straży Granicznej, Komendant Wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpoznania sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW o udzielnie informacji o stronie postępowania, co jest procedurą rutynową, wynikającą z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która zajmuje zwykle 30 dni, sprawa skarżącej winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie rozpoznał wniosku skarżącej mimo upływu 13 miesięcy, licząc od daty złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od 20 września 2019 r. (wniosek złożony osobiście) do dnia wniesienia skargi (tj. do 3 lutego 2021 r.). Wskazany okres 13 miesięcy nie obejmuje okresu od 31 marca do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenia biegu terminów procesowych, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Przez 13 miesięcy organ administracji nie podjął żadnej czynności w sprawie, która zmierzałaby do zakończenia postępowania, za taką czynność nie można bowiem uznać zawiadomienia strony, w dniu złożenia wniosku, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte a przewidywany termin zakończenia tego postępowania to 20 lipca 2020 r. Organ administracji przed wyznaczeniem terminu zakończenia postępowania nie dokonał bowiem żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, w szczególności nie badał czy wniosek spełnia wymogi formalne, czy dołączono wszystkie dokumenty niezbędne do rozpoznania wniosku, nie wystąpił w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach o udzielenie informacji o stronie. Wojewoda nie podjął też żadnych czynności w sprawie po wniesieniu ponaglenia (wpływ do organu administracji w dniu 31.12.2020 r.). Pierwsze czynności w sprawie Wojewoda podjął, dopiero po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, tj. pismami z 12 lutego 2021 r. wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów, wyznaczał na 12 maja 2021 r. termin zakończenia postępowania oraz wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o udzielenie informacji i stronie. Czynności te winny być podjęte niezwłocznie po otrzymaniu przez Wojewodę wniosku strony, w tym czasie nie zostały podjęte. Sąd badając bezczynność organu administracji, czy przewlekłe działanie takiego organu dokonuje oceny na dzień wniesienia skargi do Sądu, zatem fakt podjęcia czynności, w tym wydanie decyzji, po wniesieniu przez Stronę skargi nie ma znaczenia dla oceny czy bezczynność lub przewlekłe działanie organu administracji miały miejsce czy nie.

Okoliczności, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącego przez 13 miesięcy i w tym okresie nie zbadał nawet czy wniosek spełnia wymogi formalne i nie podjął rutynowych czynności zmierzających do uzyskania w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach informacji o stronie, w ocenie Sądu, uzasadnia stwierdzenie, że Wojewoda naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 K.p.a. w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Biorąc po uwagę wskazane w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji, nie podejmując żadnych czynności w sprawie przez 13 miesięcy dopuścił się zarówno bezczynności jak i prowadzenia postępowania w sposób przewlekły (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku.

Sąd uznał, uwzględniając czas w jakim organ nie podejmował w sprawie czynności, brak informowania strony o przebiegu postępowania, w tym o przewidywanym czasie jego zakończenia po upływie terminu wyznaczonego w dniu złożenia wniosku, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Należy wyjaśnić, że stwierdzenie bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji przez 13 miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, które zmierzałyby do rozpoznania wniosku strony, nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania sprawy i nie wyjaśnił przyczyn tak znacznej zwłoki. W okresie 13 miesięcy Wojewoda nie zbadał nawet czy wniosek strony spełnia wymogi formalne, czy konieczne jest jego uzupełnienie, nie podjął też rutynowych czynności w sprawie, wskazanych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda nie podjął też żadnych czynności po wniesieniu przez stronę ponaglenia, a ponaglenie przekazał z naruszeniem terminu. Pierwsze czynności Wojewoda podjął dopiero upływie 13 miesięcy od wpływu wniosku i po wniesieniu przez stronę skargi do Sądu na bezczynność Wojewody (następnie rozszerzona o przewlekłe działanie Wojewody). Przez 13 miesięcy strona nie miała żadnej informacji o przebiegu postępowania mimo, że złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i brak czynności w sprawie. Konieczne było wniesienie skargi do Sądu na bezczynność i przewlekłość działanie Wojewody, aby Wojewoda po 13 miesiącach zbadał wniosek strony pod względem formalnym, wezwał do uzupełnienia dokumentów koniecznych do rozpoznania wniosku, wyznaczył nowy termin rozpoznania wniosku na 17 maja 2021 r. i wykonał czynności rutynowe związane z uzyskaniem informacji o wnioskodawcy (art. 109 ustawy o cudzoziemcach). Wojewoda uchybił także i to w sposób znaczny terminowi przekazania ponaglenia strony (wpływ ponaglenie w dniu 31.12.2020 r. przekazane pismem z dnia 12.02.2021 r..), czym wstrzymywał rozpoznanie wniesionego przez stronę środka zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego, co wymusiło na stronie postępowania wniesienie skargi do Sądu. Sąd nie ma zatem wątpliwości, że organ administracji w sposób rażący naruszył prawo strony skarżącej do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie oraz zasady postępowania, w tym zasadę szybkości postępowania, zasadę zaufania, zasadę informowania, a także prawo do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia (ponaglenie). Przekroczenie terminów rozpoznania sprawy przez Wojewodę było znaczne i niezaprzeczalne, a opóźnienie w podejmowaniu czynności przez Wojewodę było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia stanem faktycznym lub prawnym sprawy.

Odnosząc się do argumentów Wojewody o ogromnej ilości spraw, trudnościach kadrowych i konieczności wnikliwej analizy złożonych przez cudzoziemców dokumentów, Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające zwykle swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłości postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi stron, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, które nie przynoszą zauważalnych skutków w postaci skrócenia okresu rozpoznawania spraw.

Ponieważ do dnia orzekania Wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, brak w tym zakresie informacji od stron postępowania, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Przy czym dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

Mając na uwadze ustalony w niniejszej sprawie stan, w szczególności całkowite ignorowanie strony przez okres 13 miesięcy od dnia wpływu wniosku strony, niepodejmowanie żadnych czynności, brak informowanie strony o przewidywanym terminie zakończenia postępiania, blokowanie rozpoznania ponaglenia wniesionego przez stronę czyli rażące naruszanie praw strony w postępowaniu administracyjnym Sąd za zasadne uznał przyznanie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w wysokości 1.100 zł. W ocenie Sądu, przyznanie sumy pieniężnej w ww. kwocie z jednej strony zdyscyplinuje organ administracji do wprowadzenia efektywnych zasad procedowania w tego rodzaju sprawach, z drugiej w sposób dostateczny zrekompensuje wszelkiego rodzaju niedogodności jakie związane były z tak długim oczekiwaniem na podjęcie w niniejszej sprawie czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).