Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2412/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 12
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni B.-M. "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni B.-M. "[...]" w [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] u zbiegu ul. [...], [...] i [...] dla której prowadzona jest Kw nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. Spółdzielnia B.-M. "[...]" wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] u zbiegu ul. [...], [...] i [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w Kw nr [...]. We wniosku wskazano, że na nieruchomości znajdują się budynki o innym przeznaczeniu niż mieszkalne lub garażowe.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [...] oraz [...], dla której prowadzona jest Kw nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Spółdzielnia B.-M. "[...]", jak również jej poprzednik prawny Międzyzakładowa Spółdzielnia M. "[...]", nie legitymuje się prawem do budynku. Prawo do budynku przy ul. [...] posiada Miasto [...] jako następca prawny Skarbu Państwa.

Zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] wniosła Spółdzielnia B.-M. "[...]" W uzasadnieniu zażalenia zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 1, art. 1a i art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, polegające na niewłaściwej interpretacji tych norm i ich niewłaściwym zastosowaniu; 2. art. 235 Kodeksu cywilnego polegające na niewłaściwej interpretacji tej normy i jej niewłaściwym zastosowaniu; II. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 218 § 1-2 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040) – dalej zwanej "ustawą przekształceniową" z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej). Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy przekształceniowej).

Dalej Kolegium wskazało, że w przypadku, gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej).

Powołany w odwołaniu art. 235 kc stanowi: § 1. Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. § 2. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

SKO w [...] zauważyło, że w dniu ustanowienia użytkowania wieczystego art. 235 kc stanowił: § 1. Budynki i inne urządzenia wzniesione na terenie państwowym przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. § 2. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym terenie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

Organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika następujący stan faktyczny: 1. nieruchomość położona w [...] u zbiegu ul. [...], [...] i [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], ujawniona w Kw nr [...] stanowi własność Gminy [...]-[...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni B.-M. "[...]", sposób korzystania określono jako B-tereny mieszkaniowe, co wynika z wydruku Kw nr [...], 2. działka nr [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (wybudowanym w 1960 r.), działka nr [...] o adresie ul. [...] zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym (informacja z kartoteki budynków), 3. działka nr [...] została wyodrębniona w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (zawiadomienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r.), 4. w 1982 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której wyodrębniona została działka nr [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni M. "[...]". W granicach nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny o adresie [...]. W umowie użytkowania wieczystego teren ten został określony jako niezabudowany, a umowa zawarta z MSM "[...]" nie zawierała w swej treści postanowień o przeniesieniu prawa własności na MSM "[...]" (wieczystego użytkownika). Po podziale MSM "[...]" na mocy umowy z [...] czerwca 1998 r. (Rep. A Nr [...]) użytkownikiem wieczystym powyższej nieruchomości gruntowej stała się Spółdzielnia B.-M. "[...]" (pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] m. [...] z [...] stycznia 2021 r.). W aktach sprawy znajduje się umowa z [...] lipca 1982 r. Rep. [...] na podstawie której Skarb Państwa oddał Międzyzakładowej Spółdzielni M. "[...]" w użytkowanie wieczyste nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], [...] i [...], stanowiącą niezabudowane działki gruntu oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Akt notarialny poprzedzony był decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 1970 r. nr [...]

o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości (§ 1-2 aktu notarialnego). Jednocześnie w § 5 aktu notarialnego znajduje się postanowienie

o następującej treści: "Plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewiduje jako sposób korzystania z nieruchomości zabudowę jej osiedlem mieszkaniowym. T. G.

i A. L. oświadczają, że reprezentowana przez nich Spółdzielnia wybudowała na powyższej nieruchomości osiedle mieszkaniowe (....)". Natomiast w § 6 aktu notarialnego znajduje się postanowienie o następującej treści: "w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego Spółdzielni jako użytkownikowi wieczystemu przypadać będzie za budynki i inne urządzenia budowlane znajdujące się na gruncie w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego wynagrodzenie (...) stosownie do postanowień art. 242 Kodeksu Cywilnego".

Reasumując Kolegium wskazało, że z powołanych postanowień aktu notarialnego z [...] lipca 1982 r. wynika, że w dacie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości grunt zabudowany był budynkiem mieszkalnym, jednakże pomimo tego ustanowione zostało wyłącznie prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz MSM "[...]" bez przeniesienia prawa własności zlokalizowanych na gruncie budynków.

Sąd Najwyższy wskazując na wynikającą z art. 235 § 2 kc akcesoryjność prawa własności budynków w stosunku do użytkowania wieczystego przejawiającą się w tym, że użytkowanie wieczyste gruntu nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie w uchwale z 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt Ill CZP 9/05 sformułował tezę, że umowa oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oraz przeniesienia własności znajdującej na niej części budynku jest nieważna (art. 58 § 1 i 3 kc), jeżeli z okoliczności wynika, że bez postanowienia o przeniesieniu własności części budynku nie zostałaby zawarta. Sąd Najwyższy stwierdził, że praktyczny wymiar związania użytkowania wieczystego z odrębną własnością budynków i urządzeń powstaje wtedy, gdy w umowie zbycia prawa wieczystego użytkowania nie zostały wymienione budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Do oceny skutków prawnych takiej umowy nie jest wystarczające zastosowanie reguły interpretacyjnej przewidzianej w art. 56 kc, która łączy z czynnością prawną m.in. skutki wynikające z ustaw. Ze związania obu praw, o którym mowa w art. 235 § 2 kc, nie można wyprowadzić wniosku, że rozporządzenie użytkowaniem wieczystym obejmuje ex lege znajdujące się na użytkowanym gruncie budynki i urządzenia stanowiące własność użytkownika wieczystego. W celu dokonania właściwej oceny skutków prawnych umowy zbycia prawa wieczystego użytkowania, niezawierającej postanowień o przeniesieniu także prawa własności budynków, niezbędne jest zbadanie - w w oparciu o art. 65 § 2 kc - oświadczeń woli stron takiej umowy, co wymaga uwzględnienia poza warstwą werbalną także kontekstu sytuacyjnego.

Mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu Najwyższego - w ocenie Kolegium - zarzut naruszenia art. 235 kc nie jest oczywisty. Bezsporne jest, że umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu nie zawierała postanowień dotyczących budynków. Badanie oświadczeń woli stron umowy wykracza poza ramy postępowania mającego za przedmiot ustalenie wystąpienia przesłanej pozytywnych i negatywnych uprawniających do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości gruntowej.

Kolegium zaznaczyło, że podstawą odmowy zaświadczenia był wyłącznie brak tytułu prawnego Spółdzielni do budynku.

Z pisma Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] [...] m. [...] z [...] stycznia 2021 r. wynika, że od wielu lat prowadzona jest pomiędzy Miastem [...], a Spółdzielnią wymiana stanowisk, mająca na celu uregulowanie stanu prawnego budynku.

Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII kpa. Ustawodawca w ustawie przekształceniowej, wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 kpa. Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej).

Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu.

Organ wydający zaświadczenie w trybie art. 217 kpa i art. 218 kpa nie może dokonywać ocen prawnych bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania, a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (wyrok NSA z 9 Września 2020 r. sygn. akt I OSK 181/20).

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odsformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane.

W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy nie są uprawnione do merytorycznego badania kwestii umów i ich ważności. W sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny nie jest oczywisty brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. Spółdzielnia B.-M. "[...]" w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Spółdzielnia zarzuciła: I. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. podczas, gdy były podstawy do uchylenia ww. postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 1, art. 1a i art. 2 ustawy przekształceniowej polegające na niewłaściwej interpretacji tych norm i ich niewłaściwym zastosowaniu, - art. 235 Kodeksu cywilnego polegające na niewłaściwej interpretacji tych norm i ich niewłaściwym zastosowaniu, - art. 12 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ustanowienie użytkowania wieczystego umową z [...] lipca 1982 r. na rzecz poprzednika prawnego skarżącej nastąpiło bez przeniesienia własności budynku przy ul. [...] w [...] podczas, gdy oddanie w użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego nastąpiło jednocześnie z zawarciem umowy sprzedaży budynku przy ul. [...] w [...], - art. 19 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez przyjęcie, że ustanowienie użytkowania wieczystego umową z [...] lipca 1982 r. na rzecz poprzednika prawnego skarżącej nastąpiło bez przeniesienia własności budynku podczas, gdy umowa ta nie zawiera odmiennych postanowień więc tereny te i znajdujące się na nich budynki wolne są od wszelkich długów i ciężarów, a własność budynku przy ul. [...] w [...] przysługuje skarżącej, co jest podstawą przekształcenia użytkowania wieczystego we własność; III. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 218 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 12 i art. 19 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach organ wskazał, że przepisy te stanowiły podstawę zawarcia umowy użytkowania wieczystego. W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania zgodności aktu notarialnego z przepisami stanowiącymi podstawę jego zawarcia. Ponadto przeniesienie prawa własności budynków musi wprost wynikać z umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego w związku z czym nie można na podstawie tej ustawy oraz umowy z [...] lipca 1982 r. domniemywać przeniesienia prawa własności budynku przy ul. [...] w [...]. Powołując się na treść aktu notarialnego z [...] lipca 1982 r. organ stwierdził, że w dacie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości grunt zabudowany był budynkiem mieszkalnym, jednakże pomimo tego ustanowione zostało wyłącznie prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz ówczesnej spółdzielni bez przeniesienia praw własności budynków. Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 218 § 1 i 2 kpa. Zebrany materiał dowodowy był, w ocenie organu, wyczerpujący i nie wymagał przeprowadzenia przez organ ll instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ podkreślił, że pełnomocnik skarżącej nie wnosił o przeprowadzenie przez Kolegium dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W piśmie z [...] listopada 2021 r. Spółdzielnia B.-M. "[...]" podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniosła, że organ z jednej strony zakwestionował przysługiwanie skarżącej prawa do budynku przy ul. [...] w [...]" a z drugiej strony wskazał, że nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego. Jeżeli organ nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego, to powinien zgodnie z ustawą przekształceniową wydać zaświadczenie potwierdzające przekształcenie przedmiotowej nieruchomości we własność. Spółdzielnia uważa, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania takiego zaświadczenia zgodnie z ustawa przekształceniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej wynika, że ustawodawca celowo zrezygnował z przekazania spraw o potwierdzenie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się zasadniczo poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa). W tego typu sprawach zastosowano tryb wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4 kpa). Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu tej ustawy celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa. Jako że zaświadczenie ma potwierdzać jedynie zmianę rodzaju prawa, a nie ustalać prawa do gruntu, zrezygnowano z wykazywania w zaświadczeniu beneficjenta przekształcenia. Zatem zaproponowano, aby zaświadczenie zawierało: oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu będzie zamieszczona również informacja o obowiązku wnoszenia opłat rocznych przekształceniowych, a także o wysokości i okresie wnoszenia tych opłat. W tym zakresie zaświadczenie również nie tworzy nowych praw, czy obowiązków dla beneficjenta, a jedynie potwierdza wysokość opłaty przekształceniowej opartą o dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz okres jej wnoszenia. Zaproponowano, aby doręczanie zaświadczeń maksymalnie uprościć, gdyż za skuteczne ich doręczenie będzie uznawane wysłanie na adres uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków, bądź inny adres, na który wysyłana była korespondencja dotycząca użytkowania wieczystego.

Skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII kpa) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie jest bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach innych spraw, które prowadził ten sam organ). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych, którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII kpa wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).

Mając na uwadze opisaną wyżej naturę postępowania o wydanie zaświadczenia i samego zaświadczenia Sąd podziela stanowisko SKO w [...], że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku Spółdzielni "[...]" z [...] lipca 2019 r., podtrzymanego pismem z [...] listopada 2020 r.

Trafnie zwróciło uwagę SKO w [...], że w niniejszej sprawie sporne są skutki prawne wynikające z umowy z 1982 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a w konsekwencji status prawny (własnościowy) budynku przy ul. [...], co stawia pod znakiem zapytania kwestię jej ważności.

To zaś oznacza, że niniejsza sprawa nie nadaje się do załatwienia jej poprzez wydanie zaświadczenia w uproszczonym postępowaniu administracyjnym.

Z treści umowy użytkowania wieczystego z [...] lipca 1982 r. Rep. A [...] nr [...], z której to umowy swoje prawo do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] wywodzi Spółdzielnia "[...]", nie wynika sprzedaż za określoną cenę sześciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] wybudowanego w 1960 r., a znajdującego się na działce nr [...].

Umowa ta była zawierana w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 20 tej ustawy wynikało, że oddanie spółdzielni budownictwa mieszkaniowego gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy następowało z równoczesną sprzedażą za ustaloną cenę położonych na gruncie budynków należących do określonej w art. 12 ust. 1 kategorii, w tym domów wielomieszkaniowych.

Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego budynki i inne urządzenia wzniesione na terenie państwowym przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste. Wedle zaś § 2 tego przepisu przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

Problem jednak w tym, że z treści § 5 aktu notarialnego z 1982 r. wynika, że MSM "[...]" wybudowała osiedle mieszkaniowe na gruncie, którego dotyczyła ta umowa, jeszcze przed nabyciem użytkowania wieczystego (a więc nie jako użytkownik wieczysty). Z kolei z treści umowy notarialnej z 1982 r. nie wynika, aby przy zawarciu umowy o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste doszło do sprzedaży budynków posadowionych na nieruchomości zapisanej w Kw nr [...].

Wobec tego sporne jest nabycie budynku przy ul. [...] przez MSM "[...]" na własność w trybie art. 235 § 1 kc, skoro budynek ten został wybudowany w 1960 r. przed uzyskaniem przez tę Spółdzielnię tytułu prawnego do gruntu, a umowa z 1982 r. nie reguluje sprzedaży tego budynku za określoną cenę lub nieodpłatnego przeniesienia prawa własności tego budynku na rzecz nabywcy prawa użytkowania wieczystego. To zaś czyni spornym także to, czy przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynku na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym.

Co istotne z treści Działu [...] Kw nr [...] dotyczącej działki nr [...] oraz wydzielonej z niej działki nr [...] (grunt wydzielony z Kw nr [...] – obecnie KW nr [...]) wynika, że dane dotyczące budynku przy ul. [...] nie są ujawnione, w szczególności w zakresie odrębności własnościowej budynku w aspekcie art. 235 kc (Podrubryka [...] - Budynek). W zakresie działki nr [...] brak określenia sposobu korzystania (wykreślony w 2017 r. wpis działka niezabudowana), natomiast w zakresie wydzielonej działki nr [...] w 2017 r. wpisano – sposób korzystania: B-Tereny Mieszkaniowe.

Skarżąca Spółdzielnia pomija to, że art. 1 ust. 6 ustawy przekształceniowej przewiduje, że na skutek przekształcenia praw tylko prawa związane z użytkowaniem wieczystym stają się prawami związanymi z własnością nieruchomości.

Spółdzielnia "[...]" powołując się na zapisy § 3 i 6 umowy z 1982 r. i art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach dowodzi, że MSM "[...]" nabyła na własność budynek przy ul. [...]. Jednak z § 1 w związku z § 2 tej umowy wynika, że przedmiotem nabycia był grunt opisany w § 1 umowy (niezabudowane działki gruntu nr [...] i [...]). Z treści aktu notarialnego nie wynika, aby strony umowy dokonały kwalifikacji budynku przy ul. [...] jako niepodlegającego sprzedaży, o którym mowa w art. 12 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Z umowy tej nie wynika, aby nabywca prawa użytkowania wieczystego miał uiszczać opłatę roczną za wieczyste użytkowanie tego budynku. W § 4 umowy wskazano, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste dotyczy nieruchomości opisanej wyżej, powyższej, tj. w § 1 umowy (a więc niezabudowanych działek gruntu nr 12 i 13). Z treści umowy nie wynika, aby opłata roczna była naliczona za użytkowanie wieczyste budynków.

Rację ma zatem SKO w [...], że sporny pomiędzy właścicielem gruntu Miastem [...], a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnią "[...]" stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wykracza poza ewidencje, rejestry, czy dane, którymi dysponuje Prezydent [...]. Wobec tego organ właściwy do wydania zaświadczenia nie mógł w postępowaniu uproszczonym (postępowaniu niespornym) dokonać oceny prawnej w zakresie stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości, jak tego domaga się skarżąca Spółdzielnia i wyciągnąć z tego konsekwencje prawne zgodne z żądaniem skarżącej.

Skarżąca pomija to, że sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Ustawodawca zrezygnował choćby z trybu wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym. Ustawodawca założył więc, że tego typu sprawy będą miały zasadniczo charakter niesporny. Ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) ewentualnie na dokumentacji będącej w zasobach organu, a jeszcze nieujawnionej w ewidencji gruntów (np. dokumentacji architektoniczno-budowlanej).

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły pominąć tego, że prawo własności do przedmiotowego budynku rości sobie Miasto [...] twierdząc, że:

1) budynek ten nie jest we władaniu Spółdzielni - pismo z-cy Burmistrza Dzielnicy [...]

z [...] lipca 2020 r., 2) Spółdzielnia nie legitymuje się tytułem do tego budynku - pismo

z-cy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2020 r., 3) umowa użytkowania wieczystego nie przeniosła prawa własności budynku na MSM "[...]", a w konsekwencji prawa do budynku nie nabyła Spółdzielnia "[...]" na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z [...] czerwca 1998 r. Rep. A nr [...] i wobec tego właścicielem tego budynku jest Miasto [...], a budynek jest administrowany przez Zarząd Budynków Komunalnych, 4) Spółdzielnia odmówiła rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w części dotyczącej budynku przy ul. [...] w sposób zaproponowany przez właściciela gruntu - pismo naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2021 r.

Skoro zatem sporny, wg stanu na 1 stycznia 2019 r., był stan prawny budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to Prezydent [...] zasadnie wydał postanowienie odmawiające wydania wnioskowanego zaświadczenia w oparciu o art. 219 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając zarzuty skargi za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji.