Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1028/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112-135, art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 54  § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1052/16 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1052/16 oddalił skargę H. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta W. decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa poprzez pozbawienie H. D. prawa własności do udziału 1/4 części w nieruchomości zabudowanej ([...]) utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,0255 ha, [...] o pow. 0,0032 ha, [...] o pow. 0,0288 ha, oraz w nieruchomości niezabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,0080 ha, [...] o pow. 0,0227 ha, [...] o pow. 0,0324 ha, [...] o pow. 0,0948 ha, [...] o pow. 0,0918 ha, [...] o pow. 0,0558 ha i [...] o pow. 0,0715 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna M., powiat w., z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. budowę zbiornika wodnego "[...]", stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] współwłasność H. D., c. W. i J., w udziale 1/4 cz. oraz Skarbu Państwa w udziale 3/4 cz., w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., a ponadto o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. D. w kwocie 100 482,75 zł, do wypłaty, którego zobowiązany jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę W., jednorazowo, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt. 1-4). W decyzji wskazano też, w oparciu o art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1744 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", że odszkodowanie pokryje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. - podmiot realizujący cel publiczny (pkt 5). W pkt 6 decyzji odmówiono Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. D.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że zawisła przed Sądem Rejonowym w W. sprawa o dział spadku i zniesienie współwłasności pomiędzy H. D. a Skarbem Państwa (sygn. akt [...]) stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Skarb Państwa, który stał się uczestnikiem postępowania sądowego - jako następca prawny pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - może pozyskać udział w tej nieruchomości w inny sposób niż poprzez pozbawienie H. D., w drodze decyzji wywłaszczeniowej, przysługującego jej udziału w 1/4 cz. nieruchomości. Od wyniku zatem tej sprawy zależy zasadność prowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia. Tym samym brak zawieszenia postępowania z tego powodu przez organ I instancji stanowił o naruszeniu art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", art. 9a i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po uwzględnieniu w całości skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...]: I. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...]; II. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...]; III. stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Organ doszedł do przekonania, że toczące się przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt [...]) postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności, jakkolwiek mogłoby mieć znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, to jednak jego wynik nie stanowi zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego wykluczone jest wydanie orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Dokonując oceny sprawy w kontekście spełnienia przesłanek wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, organ uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Należało więc orzec zgodnie z żądaniem skargi, tj. uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie co do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa wynika zaś z tego, że istnieją przepisy prawa, które stanowiły podstawę orzekania przez organy administracji publicznej o wywłaszczeniu nieruchomości oraz regulujące kwestie odszkodowania z tego tytułu, a także brak oczywistości rażącego naruszenia prawa.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę H. D. Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w sprawie art. 54 § 3 P.p.s.a., a zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie spełniają wymogi art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Nie stwierdził też naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2016 r., ponieważ dotychczasowe postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przed organem I instancji i w tym postępowaniu skarżąca miała zapewniony czynny udział, w tym pełną możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przed organem II instancji i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach, a także o złożeniu skargi przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Skarżąca uczestniczyła w postępowaniu, a jej twierdzenia i wnioski były przedmiotem analizy organów obu instancji. Organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, orzekał w oparciu o te same ustalenia, których dokonał organ I instancji, a przed tym organem skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Ocena dowodów nie była dowolna i nie została przekroczona. Ani w skardze ani w trakcie postępowania administracyjnego nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego. Dla rozpoznania sprawy nie miały znaczenia toczące się postępowania cywilne w sprawie o dział spadku i zaniesienie współwłasności oraz o odszkodowanie. Brak było zatem podstaw do przeprowadzania dowodów z akt sądowych [...] i [...] Sądu Rejonowego w W. Organy administracyjne mogły w sprawie ustalić okoliczności stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, a wnioskowane dowody nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Brak było również podstaw do przeprowadzania dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez H. D. rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F., którzy w postępowaniu przed sądem powszechnym odmiennie oszacowali wartość należących do niej nieruchomości oraz ruchomości, ponieważ sporządzali oni opinie na potrzeby odrębnych spraw sądowych.

Sąd wyjaśnił, że powoływana w skardze sprawa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt. II SA/Kr 1235/15 została prawomocnie zakończona postanowieniem o odrzuceniu skargi, bowiem na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (I OSK 587/16 - postanowienie NSA w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r).

W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 112 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona jest niezbędna na realizację planowanego celu publicznego, jakim jest budowa zbiornika wodnego "[...]".

Powoływany przez skarżącą art. 128 ust. 4 u.g.n. obejmuje swoją dyspozycją jedynie szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124 - 126 u.g.n., a które nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Świadczy o tym wskazanie przez odwołującą się, że dochodzi odszkodowania od Skarbu Państwa na drodze cywilnej za szkody powstałe w wyniku cofnięcia się wody w dniu [...] maja 2010 r (na zaporze będącej w budowie, na której doprowadzono do spiętrzenia wody).

Opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. na potrzeby określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość sporządzona była prawidłowo. Organy obu instancji dokonały jej przekonującej analizy. W jej wyniku ustaliły, że rzeczoznawca wycenił wartość rynkową nieruchomości gruntowej niezabudowanej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej niezabudowanych nieruchomości podobnych z uwzględnieniem wielkości oraz kształtu działki. Wszystkie działki składające się na wycenianą nieruchomość położone są w obrębie czaszy zbiornika wodnego, a przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia jakiekolwiek zamierzenia inwestycyjne. Przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod budowę zbiornika wodnego nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Rzeczoznawca zastosował prawidłową metodę wyceny, zapewnił właściwy dobór nieruchomości podobnych i opatrzył operat klauzulą aktualizacyjną z [...] lipca 2016 r. Nieruchomość gruntowa położona jest w terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2010 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. - symbolem "[...]", tj. tereny zbiornika "[...]". Biegły dokonał oszacowania wartości odtworzeniowej budynków w oparciu o podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową, wraz z wartością składnika roślinnego. W dniu [...] czerwca 2015 r przeprowadził wizję lokalną z udziałem skarżącej, z której sporządzono protokół załączony do opinii.

Sąd wskazał, że zarzuty skarżącej odnoszące się do opinii miały charakter wyłącznie ogólny (k. 841 - 843 akt adm.). Oczekiwała ona, że organ porówna opinię sporządzoną na potrzeby postępowania administracyjnego z opinią sporządzoną w sprawie cywilnej, a także że organ dokona konfrontacji zeznań biegłych sądowych z rzeczoznawcą. Nie wskazała przy tym konkretnych nieprawidłowości dotyczących sposobu wyceny bądź sprzeczności z przepisami prawa operatu, który stał się podstawą dla wydania decyzji wywłaszczeniowej za odszkodowaniem. W ocenie Sądu nie były to zatem zarzuty merytoryczne do operatu, a niezadowolenie skarżącej z różnic pomiędzy opiniami biegłych. Sad wyjaśnił, że każda z opinii sporządzona została na potrzeby konkretnego postępowania (sądowego i administracyjnego), inne były założenia i cele tych opinii. Nie można, zatem oceniać przydatności opinii wyłącznie przez pryzmat ich wyników, jak tego chce skarżąca i odmawiać przydatności opinii mniej dla niej korzystnej. Sad zauważył przy tym, że zawarte w skardze do Sądu zarzuty skarżąca kieruje wobec wyceny wartości dokonanej przez powołanego w sprawie na początkowym etapie postępowania rzeczoznawcy majątkowego T. B. i sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z [...] października 2013 r., a nie wobec operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę R. M. na potrzeby niniejszego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Jednocześnie z treści skargi wynika, że skarżąca akceptuje metodę odtworzeniową, która przecież została zastosowana w operacie z [...] lipca 2015 r.

H. D. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Sąd I instancji wydanej z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...], mimo że w wyniku wydania tej decyzji nie umożliwiono skarżącej i jej pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do treści skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję tegoż z [...] lipca 2016 r. nr [...], w wyniku czego skarżoną obecnie decyzją w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylono decyzję z [...] lipca 2016 r., a w konsekwencji tego zastosowanie art. 54 § 3 P.p.s.a., przy niewiedzy skarżącej i jej pełnomocnika o tym, że decyzja z [...] lipca 2016 r. została zaskarżona, a co pozbawiło skarżącą i jej pełnomocnika możliwości ustosunkowania się do zarzutów zawartych w tej skardze, a co w konsekwencji spowodowało nieważność obecnie skarżonej decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wobec jej wydania w sprawie z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., w sposób wyżej podany polegający na braku powiadomienia skarżącej i jej pełnomocnika o złożeniu skargi przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., która nie została doręczona skarżącej i jej pełnomocnikowi; tym samym pozbawiono skarżącą i jej pełnomocnika możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi.

2) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie prawne zaskarżonej decyzji, mimo że została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a przez niepodanie w zaskarżonej decyzji jakie okoliczności wskazane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w skardze spowodowały, że organ zastosował art. 54 § 3 P.p.s.a dla uchylenia decyzji z 12 lipca 2016 r., biorąc pod uwagę, że organ stwierdził, że przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 2016 r. nie miało miejsca działanie tegoż bez podstawy prawnej, jak również działanie z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji brak wyjaśnienia dlaczego organ wydał w dniu [...] lipca 2016 r. decyzję uchylającą, a w 9 dni potem, uchylił tę decyzję uchylającą, zwłaszcza, że w zaskarżonej decyzji stwierdził, że pierwotnie rozpoznając sprawę działał na podstawie prawnej i nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Powyższe spowodowało niemożność polemiki w skardze z treścią zaskarżonej decyzji, zaś Sądowi I instancji możność kontroli merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji, a co w konsekwencji musi powodować jej uchylenie;

3) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 128 pkt 4 u.g.n. przez nieobjęcie odszkodowaniem również szkód powstałych wskutek cofki wody zbudowanej zapory na rzece S. w dniu [...] maja 2010 r., a w którym to zakresie powódka aktualnie dochodzi odszkodowanie od Skarbu Państwa w toczącej się sprawie [...] Sądu Rejonowego w W., a z którego to powodu strony zgodnie złożyły wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności toczącej się do sygn. [...] Sądu Rejonowego w W., przez błędne ustalenie, że odszkodowanie w tym zakresie ma zostać wypłacone uczestniczce w odrębnej sprawie już po dokonaniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji tego oddalenie wniosku dowodowego uczestniczki o przeprowadzenie dowodu z akt spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego w W., a w konsekwencji tego w tym zakresie naruszenie art. 7 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności nie wzięto w ogóle pod uwagę z akt sprawy [...] Sadu Rejonowego w W. wydanej w tej sprawie opinii przez biegłego sądowego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w K. A. Z. z [...] lipca 2014 r., a z której to w sposób ewidentny wynika, zupełnie inna dużo wyższa wartość przedmiotowych gruntów i budynków oraz istnienie infrastruktury, a co zostało zniszczone w czasie powodzi i spiętrzenia wody na zaporze w [...] na rzece S., a za co odpowiada Skarb Państwa i co jest przedmiotem postępowania w sprawie [...] Sądu Rejonowego w W.

Gdyby biegły rzeczoznawca wziął pod uwagę treść tejże opinii to na pewno wartość szacunku przedmiotowych nieruchomości byłaby znacznie wyższa. W załączeniu do odwołania złożonego w sprawie [...] września 2014 r. została przedłożona powyższa opinia biegłego sądowego A. Z. z [...] lipca 2014 r. z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w W. Obecnie w załączeniu do aktualnego odwołania zostaje przełożony wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z [...] listopada 2015 r. w sprawach [...] i [...] Sądu Rejonowego w W. o wyznaczenie terminu rozprawy w związku z chęcią złożenia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. propozycji H. D. ugodowego załatwienia sprawy, dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania, wraz zawiadomieniem Sądu Rejonowego w W. o wyznaczeniu w sprawie [...] terminu rozprawy na dzień [...] grudnia 2015 r. Faktycznie w tym dniu odbyła się rozprawa sądowa i aktualnie trwają pertraktacje ugodowe stron w celu ugodowego załatwienia sprawy. Ponadto w sprawie [...], w której uczestnikiem jest Skarb Państwa Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., Sąd Rejonowy w W. wyznaczył termin rozprawy na dzień [...] lutego 2016 r. o godzinie [...] sala [...] i prawdopodobnie na tej rozprawie sądowej może dojść do zniesienia współwłasności, w zakresie dotyczącym nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją o wywłaszczeniu i nieruchomość objęta decyzją o wywłaszczeniu za odpowiednimi spłatami stanie się własnością Skarbu Państwa, a co czyni niedopuszczalnym prawnie wydanie nin. decyzji o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości, której przyznania własności domaga się Skarb Państwa w sprawie [...].

Dowód: akta sprawy [...] oraz [...] oraz wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o wyznaczenie terminu rozprawy w celu ugodowego załatwienia sprawy oraz zawiadomienie Sądu o wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień [...] grudnia 2015 r.;

4) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 149-159 u.g.n. w związku z roporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. poz. 2109 ze zm.) w zakresie dokonania wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przez powołanego w sprawie rzeczoznawcę majątkowego T. B. i sporządzenia przez niego w przedmiotowym zakresie operatu szacunkowego z [...] października 2013 r., a który wykonał bez powiadamiania uczestniczki i jej pełnomocnika o terminie wykonywania czynności w sprawie, zastosował metodę porównawczą zamiast metody odtworzeniowej, mimo że jest bezspornym w sprawie, że nie posiadał na terenie S. obiektów porównawczych. Były poczynione bardzo znaczne nakłady na przedmiotową nieruchomość przez uczestniczkę H. D. co wynika z akt sprawy [...], zaś wartość ustalona przez rzeczoznawcę w sposób bardzo znaczny różni się od wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej na zlecenie Sądu Rejonowego w W. w sprawie [...] przez biegłego sądowego ds. wyceny nieruchomości mgr inż. D. F., jak również w tym zakresie niewzięcie pod uwagę w zaskarżonej decyzji faktu sprzeczności tegoż szacunku rzeczoznawcy T. B. z opinią szacunkową mgr inż. D. F., a przez to naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tym bardziej że organ I instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego pełnomocnika H. D. o przeprowadzenie w sprawie dowodu z akt spraw [...] i [...], gdzie znajdują się opinie biegłych sądowych ds. szacowania nieruchomości jak również jest ustalona wartość nakładów uczestniczki H. D. na przedmiotową nieruchomość.

5) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 112 i dalszych u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a. przez niepodanie w zaskarżonej decyzji dlaczego nią nie objęto własności w ¼ przedmiotowej nieruchomości będącej własnością zmarłego T. S. i jak wynika z przedmiotowej decyzji, tej decyzji w ogóle nie doręczono spadkobiercom T. S., a w konsekwencji tego nie jest wiadomym biorąc pod uwagę komparycje zaskarżonej decyzji czy przedmiotem wywłaszczenia w przedmiotowej decyzji jest udział w ¼ części uczestniczki H. D., czy też udział w ¼ części zmarłego T. S., a jedynie w osobnym punkcie ustalenie wysokości odszkodowania przyznanego uczestniczce H. D. jak również naruszenie art. 107 § 3 K.pa. przez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy tą objęto również udział zmarłego T. S., a o ile nie - to dlaczego nie dokonano w tym zakresie wywłaszczenia, dlaczego nie ustalono odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości T. S., dlaczego uczestnikami postępowania nie są spadkobiercy po T. S. i dlaczego nie uznano za niezbędne ze względu na budowę inwestycji na rzece S. wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w zakresie udziału w ¼ części zmarłego T. S., jak również niepodanie dlaczego mimo złożenia w przedmiotowym zakresie wniosku przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., zaskarżoną decyzję nie wydano na jego wniosek, lecz jak wynika z komparycji zaskarżonej decyzji wydano ją z urzędu;

6) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez usankcjonowanie błędnie prawnie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., która błędnie prawnie uchyliła pierwotną prawidłowo wydaną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do jej ponownego rozpoznania, a co nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sprawie zawnioskowanych przez uczestniczkę H. D. dowodów, a to:

• akt sprawy II SA/Kr 1235/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która to sprawa toczy się ze skargi H. D. na postanowienie Starosty W. z [...] lipca 2015 r. wydane w sprawie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, poprzez pozbawienie prawa własności do udziału ¼ części w nieruchomości zabudowanej utworzonych z działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] o pow. 0,0255 ha, nr [...] o pow. 0,0032 ha, nr [...] o pow. 0,0288 ha oraz w nieruchomości niezabudowanej utworzonej z działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] o pow. 0,0080 ha, nr [...] o pow. 0,0227 ha, nr [...] o pow. 0,0324 ha , nr [...] o pow. 0,0948 ha, nr [...] o pow. 0,0918 ha, nr [...] o pow. 0,0558 ha, nr [...] o pow. 0,0715 ha, położonej w obrębie: S., jednostka ewidencyjna M., powiat w., a to na okoliczność zasadności pierwotnego rozpoznania w nin. sprawie prawomocnie spraw [...] i [...] Sądu Rejonowego w W., a dopiero następnie rozpoznanie niniejszej sprawy wywłaszczeniowej, oraz zasadności wniosku o zawieszenie postępowania w nin. sprawie do czasu prawomocnego zakończenia powyższych spraw sądowych.

Dowód: akta sprawy II SA/Kr 1235/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

• nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez H. D. w pismach z [...] i [...] sierpnia 2015 r. rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F., którzy w postępowaniu sądowym odmiennie oszacowali wartość przedmiotowej nieruchomości oraz ruchomości, w sprawie [...] na rozprawie [...] grudnia 2015 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. przyznał że prawidłowy jest szacunek wartości nieruchomości i szkód wyrządzonych wedle operatu biegłych sądowych z postępowania sądowego, a nie wedle operatu w tym zakresie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. M., jak również nieprzeprowadzenie konfrontacji w związku z powyższym biegłych sądowych A. Z. i D. F. z rzeczoznawca majątkowym z postępowania administracyjnego R. M., a o co wnosił pełnomocnik uczestniczki H. D. w pkt 5 pisma z [...] sierpnia 2015 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Skarb Państwa – Regionalny Zarząd Gosodarki Wodnej w K. odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzuca naruszenie przepisu postępowania art. 133 § 1 P.p.s.a. przez uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem pomimo wydania jej z naruszeniem art. 10, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 128 pkt 4, art. 112 i art. 149 - 159 u.g.n. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie - w jego ocenie - naruszył Sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód prowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Zakres rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy (K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009, nr 2). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających, co oznacza, że również te dowody są brane pod uwagę przy orzekaniu. Przy czym, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1173/16 (System Informacji Prawnej www.lex.pl) regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Dodać też trzeba, że o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. możemy mówić wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzut wydania wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy odnosi do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji akt spraw toczących się przed Sądem Rejonowym w W. dotyczących kwestii odszkodowawczych w związku ze zniszczeniem gruntów i budynków skarżącej w czasie spiętrzenia wody i powodzi na zaporze w S. na rzece S. w dniu [...] maja 2010 r. (sprawa o sygn. akt [...]) oraz zniesienia współwłasności nieruchomości (sprawa o sygn. akt [...]). W szczególności nieuwzględnienia opinii szacunkowych sporządzonych w tych postępowaniach cywilnych, z których wynika inna wartość gruntu stanowiącego własność H. D., niż z operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. na potrzeby postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Zarzut orzekania z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. odnosi się także do pominięcia przez Sąd I instancji akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 1235/15 ze skargi H. D. na postanowienie Starosty W. z [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej jej własność.

Z przyczyn oczywistych dokumenty znajdujące się w aktach powyższych spraw nie mogą mieć znaczenia dla wyniku sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, a dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania na podstawie przepisów u.g.n. i prawidłowości zastosowania przez Wojewodę [...] art. 54 § 3 P.p.s.a. W żaden sposób wnioskowane dowody nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, brak było również podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych A. Z. i D. F. na potrzeby postępowań toczących się przed sądem powszechnym. W istocie skarżąca zażądała od Sądu I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy innego niż ustalony w postępowaniu administracyjnym. Jest to niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organy administracyjne w niniejszej sprawie mogły dokonać ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Prawidłowo tę kwestię wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku i prawidłowo uznał, że brak było podstaw do przeprowadzania dowodów z akt sądowych [...] i [...] Sądu Rejonowego w W. Powoływana zaś w skardze kasacyjnej sprawa o sygn. akt. II SA/Kr 1054/16 została prawomocnie zakończona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o odrzuceniu skargi i również nie ma wpływu na kontrolowaną przez Sąd I instancji sprawę.

Podkreślić należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzonych z materiału dowodowego. O niekompletności akt sprawy nie może też świadczyć, zarzucany organowi i zaakceptowany przez Sąd I instancji, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Jeżeli więc - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych sprawy, oznacza to, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a więc zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Sąd orzekał na podstawie całości materiału dowodowego sprawy – dokonał jedynie odmiennej od skarżącej kasacyjnie oceny materiału dowodowego, a ta odmienna ocena Sądu nie może świadczyć o braku oparcia rozstrzygnięcia na kompletnym materiale dowodowym.

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej.

Wskazać jeszcze trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w 6 punktach zostały poparte bardzo obszerną argumentacją, której sposób sformułowania w dużej mierze nie stanowi spójnego ciągu prawniczej argumentacji odnoszącego się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Stanowią często jedynie ogólnikowe pełne pwotórzeń stwierdzenia negujące stanowisko Sądu I instancji oraz organów administracyjnych. Mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy określonej w art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.