Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1271/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7 i art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i J. Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1278/15 w sprawie ze skargi I. K. i J. Z. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi I. K., J. Z. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2015r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty.

Powyższy wyrok Sąd wydał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta E. decyzją z [...] czerwca 2015 r.: ustalił na rzecz I. i J. Z. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł za grunty położone na terenie obrębu Ch., gmina E. oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr [...], o pow.[...] ha, które na wniosek właściciela, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z dnia [...] kwietnia 1997 r. wydzielone zostały pod drogę (pkt 1 decyzji), zobowiązał Wójta Gminy E. do wypłaty odszkodowania określonego powyżej, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt 2 decyzji), orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 3 decyzji) oraz odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz I. i J. Z. K.. za grunty położone na terenie obrębu Ch. gmina E. oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, które na wniosek właściciela zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie decyzji Wójta Gminy E. z [...] października 2000 r. oraz z [...] sierpnia 2007 r., wydzielone zostały pod drogi (pkt 4 decyzji).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i J. K. oraz Wójt Gminy E.

I. i J. K. zarzucili, że odmawiając ustalenia odszkodowania organ pierwszej instancji pominął, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy E., uchwalonego uchwałą Rady Gminy E. nr [...] z [...] października 1996 r., działka nr [...] stanowi drogę publiczną klasy D. Błędnie było więc kwalifikowanie tej działki zgodnie z treścią decyzji podziałowej z [...] października 2000 r. jako drogi wewnętrznej. Zdaniem odwołujących się bez znaczenia było ustanowienie na tej działce służebności drogi koniecznej. Dodali, że przedmiotowe działki tworzą sieć dróg publicznych połączonych z drogą powiatową E. – S.

Wójt Gminy E. zarzucił natomiast, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 grudnia 2014 r., sygn.. akt II SA/Ol 1149/14 i oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym, z którym nie opisano szczegółowo sposobu wyliczenia wartości ze względu na cechy nieruchomości porównywanych, nie wyjaśniono sposobu dokonania wyceny i nie wskazano numerów geodezyjnych działek lub takiego ich opisu, który pozwoliłby na wniosek, że nieruchomości przyjęte do porównania stanowią nieruchomości podobne. W konsekwencji ustalono odszkodowanie w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości. Ponadto Wójt zarzucił, że nie pomniejszono odszkodowania o wartość hipotek ustanowionych na nieruchomości i ustalono odszkodowanie pomimo przedawnienia roszczenia.

Wojewoda Warmińsko–Mazurski decyzją z [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów [...] i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz I. i J. Z. K. za działkę nr [...], a w części dotyczącej punktu [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił treść przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), mających zastosowanie w przypadku wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne gminne. Wyjaśnił, że ustalenie prawa do odszkodowania jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy.

Wojewoda podniósł, że działki nr: [...], [...], [...] zostały wydzielone pod drogi na podstawie decyzji podziałowych, wydanych na wniosek dotychczasowych właścicieli, zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej gminy E., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy E. nr [...] z [...] października 1996 r. Zgodnie z zapisami tego planu: działka nr [...] oznaczona symbolem [...] [...] - droga dojazdowa o szerokości [...] m w liniach rozgraniczających, działka nr [...] oznaczona symbolem [...] projektowana droga dojazdowa o szerokości [...] m w liniach rozgraniczających, działka nr [...] oznaczona symbolem [...] droga pieszo jezdna o szerokości [...] m w liniach rozgraniczających.

Wojewoda ocenił, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma treść decyzji podziałowych, na których podstawie doszło do wydzielenia działki, gdyż to z tych decyzji musi wynikać czy wydzielony grunt przeznaczony jest pod drogę publiczną, czy pod drogę wewnętrzną, będącą ciągiem komunikacyjnym nie posiadającym charakteru publicznego. Wskazał, że drogi oznaczone jako działki nr nr: [...], [...], [...] wydzielone zostały na podstawie ostatecznych decyzji Wójta Gminy E. z [...] października 2000 r. i z [...] sierpnia 2007 r., z których wynika, że na tych działkach ustanowiono służebność drogową w postaci przechodu i przejazdu dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji Wojewoda uznał, że powstałe w wyniku podziału działki nie posiadają charakteru dróg publicznych i nie można przyjąć, że za wymienione wyżej działki przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., skoro własność tych nieruchomości nie przeszła na rzecz Gminy E.

Ponadto podniósł, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Starosta E. ustalił, że wnioskodawcy w latach 2003-2006 na podstawie decyzji Starostwa Powiatowego w E. z [...] maja 2003 r. wybudowali staw rybny na gruncie oznaczonym wówczas nr [...] (po zmianie działka nr [...]). Pomimo wybudowania stawu, który istnieje nadal, w 2007 r. wystąpili do Wójta Gminy E. z wnioskiem o zatwierdzenie podziału tej działki i wydzielenie z niej między innymi drogi, która zlokalizowana miałaby być na istniejącym stawie. Z samego faktu geodezyjnego wydzielenia działki nr [...] nie można wysnuć wniosku, że na gruncie wykorzystywanym faktycznie jako staw rybny powstała droga publiczna. Dysponowanie tą działką przez skarżących również nie potwierdza, że prawo własności do niniejszej działki przeszło z mocy decyzji podziałowej na rzecz Gminy E.

Organ stwierdził również, że w sprawie nie ma zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., gdyż zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego i innej treści art. 98 u.g.n.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty E. o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...].

Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] Wojewoda podał, że działka ta (poprzednio nr [...]) powstała w wyniku podziału działki [...] położonej w obrębie P. E., gmina E. zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu podziału Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z [...] kwietnia 1997 r. Celem podziału było wydzielenie drogi dojazdowej do działki nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej gminy E., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy E. Nr [...] [...] z [...] października 1996 r. Zgodnie z ustaleniami planu działka nr [...] została oznaczona symbolem [...] - projektowana droga lokalna osiedlowa o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m z [...] m jezdnią, obustronnymi chodnikami i trawnikami o obszarze terenów zabudowanych [...] m z [...] m jezdnią i jednostronnym chodnikiem na długości od drogi E.-Ch. do terenów zabudowanych. Wojewoda wywiódł z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, że pojęcie drogi wewnętrznej jest tożsame z pojęciem drogi niepublicznej. Jeżeli więc dana droga nie została w sposób formalny zaliczona do określonej kategorii dróg, będzie ona drogą wewnętrzną, nawet jeżeli będzie ogólnodostępna.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w umowie zamiany zawartej aktem notarialnym z [...] września 1997 r. - Nadleśniczy Nadleśnictwa E. w imieniu Skarbu Państwa przeniósł na rzecz wnioskodawców niezabudowaną działkę nr [...] (obecnie działka nr [...]). Umowa ta potwierdza, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną. W akcie notarialnym brak jest wpisu o istniejącej na powyższej działce drodze, a Nadleśnictwo E. pismem z [...] maja 2013 r. poinformowało, że nie posiada w przedmiotowej sprawie dokumentacji wskazującej drogę na tej działce. Wojewoda zauważył, że gdyby na podstawie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], z której powstała m.in. działka o nr [...], działka ta została wydzielona pod drogę publiczną, to [...] kwietnia 1997 r., w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, przeszłaby ona na własność Gminy E. i tym samym nie mogłaby być przedmiotem umowy zamiany. Fakt zawarcia umowy zamiany działki nr [...] również świadczy o tym, że przedmiotowa działka nie została wydzielona pod drogę publiczną i z chwilą ostateczności decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] nie przeszła na własność Gminy E. Wobec powyższego nie przysługuje za nią odszkodowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i J. K. zarzucili, że w zaskarżonej decyzji pominięto, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy E. uchwalonego uchwałą na [...] Rady Gminy E. z [...] października 1996 r. działki nr [...], [...] i [...] zostały określone jako drogi publiczne klasy X (oznaczenia kolejno [...] [...], [...], [...]), a droga nr [...] została określona jako droga publiczna klasy [...] ([...]). Ponadto zgodnie z wyżej powołaną uchwałą wymienionym drogom nadano nazwy ulic. Zauważyli, że orzeczenia, na które powołał się organ odwoławczy zapadły w odmiennym stanie faktycznym i nie mogą mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzili, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi na działkach nr nr [...], [...], [...] i [...] zostały przewidziane jako drogi publiczne. Organ drugiej instancji błędnie przyjął, że zgodnie z decyzjami Wójta Gminy E. z [...] października 2000 r. oraz z [...] sierpnia 2007 r. działki zostały wydzielone jako drogi wewnętrzne, gdyż nie wynika to z sentencji decyzji, podstawy prawnej ani z ich treści. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy E. nr [...] z [...] października 1996 r., a w planie tym, zdaniem skarżących, działki zostały określone jako drogi publiczne. Stwierdzili, że zawarcie w powołanych decyzjach zapisu dotyczącego ustanowienia służebności drogowej, nie przesądza o tym, że drogi te nie mają charakteru dróg publicznych, gdyż podstawowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępności. Drogi będące przedmiotem niniejszego postępowania tworzą sieć dróg, połączonych z drogą powiatową E.-S. i służą zarówno właścicielom nieruchomości położonych na osiedlu B. G., jak również ogółowi użytkowników i Gminie E. Skarżący wywiedli, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. i in. przeciwko Polsce. Przyznali ponadto, że gdy decyzja podziałowa z [...] kwietnia 1997 r. była ostateczna, w wyniku zamiany gruntów, dokonanej na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1997 r., nabyli własność działki nr [...] w zamian za przekazanie Skarbowi Państwa - Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych działki nr [...]. Skarżący nabyli więc nieruchomość w wymaganej przez prawo formie, a na budowę dróg ponieśli nakłady. Chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tej sytuacji obowiązek rekompensaty powstał na rzecz nabywcy działki powstałej w wyniku podziału. Zbywca - Skarb Państwa - Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych nie posiada interesu prawnego w dochodzeniu odszkodowania, skoro za działkę nr [...] otrzymał inną nieruchomość. Wraz z nabyciem nieruchomości na nabywców przeszedł ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu właścicielowi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko–Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I. K. i J. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] września 2015 r., albowiem uznał, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy, brak było podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu wydzielenia pod drogi działek nr nr [...], [...], [...] i [...].

Sąd I instancji zaakcentował, że z decyzji podziałowej z [...] października 2000 r. Wójta Gminy E. wynika, że organ ten zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie P. E., na [...] działek, w tym m. in. wydzielił działkę nr [...] (obecnie nr [...]) i działkę nr [...] (obecnie nr [...]). Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, na działkach nr [...] i nr [...] zostaną ustanowione służebności drogowe w postaci przechodu i przejazdu dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Wójt Gminy E., zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżących, położonej w obrębie Ch., na [...] działek, w tym wyodrębnił m. in. działkę nr [...] i działkę nr [...]. Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności w postaci przechodu i przejazdu na działkach nr [...] (poprzedni nr [...]), nr [...] (poprzedni nr [...]), nr [...] i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nowopowstałych działek lub sprzedaży udziałów.

W decyzjach podziałowych sformułowany więc został warunek ustanowienia służebności drogowej. Ponadto, jak wynika z operatu szacunkowego z [...] stycznia 2016 r. i powołanych tam danych z ksiąg wieczystych, wydzielone pod drogi działki zostały obciążone służebnościami przejścia i przejazdu na rzecz właścicieli sprzedanych przez skarżących działek. Działka nr [...] - po jej wydzieleniu - została obciążona służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działka nr [...] - po jej wydzieleniu - została obciążona służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] – po jej wydzieleniu - została obciążona służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Ustalenia te nie były kwestionowane przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, że po dacie podziału na wydzielonej pod drogę działce nr [...] skarżący wybudowali w latach 2003- 2006 legalnie staw. Działanie to również wskazuje, że działka ta nie stanowi własności Gminy E., lecz własność skarżących. Skarżący swobodnie zatem dysponowali powyższymi działkami, co wyklucza ich twierdzenie, że nie stanowiły one ich własności, gdyż przeszły na własność gminy.

Z faktu ustanowienia stosownych służebności wynika, że podziału nieruchomości dokonano na podstawie art. 99 u.g.n., nie zaś na podstawie art. 98 u.g.n. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że podstawą wydania decyzji podziałowych jest art. 99 u.g.n., przesądzający, że wydzielone na podstawie tych decyzji działki nie stanowią działek przejętych pod drogi publiczne, a w konsekwencji że nie przeszły one z mocy prawa na własność gminy. Odszkodowanie natomiast przysługuje wyłącznie w razie, gdy wydzielenie działki nastąpiło pod cele drogi publicznej, co powoduje przejście własności takiej działki na rzecz gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości odmowy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] (pierwotnie nr [...]), wydzielonej na wniosek Nadleśnictwa E.- decyzją Kierownika U. R. w E. z [...] kwietnia 1997 r., Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 1997 r. podzielono działkę nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa – R. D. L. P. w B., we władaniu Nadleśnictwa E. - na m.in. działkę nr [...] (obecnie nr [...]), w celu wydzielenia drogi dojazdowej do działki nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] z dnia [...] października 1996 r. Ponadto, za bezsporne Sąd I instancji uznał, że zamiana nieruchomości miała miejsce po dacie wydzielenia przedmiotowej działki jako drogi dojazdowej. Skoro nastąpiło skuteczne przeniesienie prawa własności tej działki przez Nadleśnictwo E., to nie można twierdzić, że w tej dacie nieruchomość ta stanowiła własność Gminy E. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący, poza wystąpieniem do Nadleśnictwa E. z pismem z [...] stycznia 2000 r. o "uporządkowanie stanu prawnego" nieruchomości nie wykazali, aby podejmowali jakiekolwiek czynności prawne w celu uchylenia się od skutków – wadliwej ich zdaniem - zamiany nieruchomości. Przeciwnie, skarżący na własny koszt wybudowali w 2002 r. na tej działce drogę (zob. opinia dotycząca wyceny nakładów poniesionych na budowę ul. E. na działce nr [...], na osiedlu "B. G." w Ch. Gmina E. z [...] września 2007 r.). Powyższe działania wskazują, że nie miało miejsca odjęcie prawa własności tej działki.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że fakt połączenia wydzielonych działek, które zostały przeznaczone pod drogi, bezpośrednio do drogi publicznej samo przez się nie świadczy o przyznaniu wydzielonym drogom charakteru drogi publicznej. Wobec tego fakt połączenia osiedla "B. G." (powstałego na działkach należących do skarżących) przez działkę nr [...] - będącą drogą dojazdową do tego osiedla z drogi publicznej - nie przesądza o uznaniu tej działki za drogę publiczną. Niewątpliwie wydzielenie dróg na tym osiedlu, w tym działki nr [...], miało na celu zapewnienie działkom, wydzielanym jednocześnie z drogami, dostępu do drogi publicznej – drogi E.–S. Brak było jednak podstaw do uznania, że gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych.

Z uwagi na fakt, że wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek są skarżący, którzy tak się zachowywali, o czym świadczy ustanawianie stosownych służebności, wybudowanie istniejącego nadal stawu i wykonanie drogi, nie można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku [...] z [...] listopada 2007 r. w sprawie nr [...] B. i inni przeciwko Polsce.

Za niezasadny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również zarzut skargi dotyczący pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy sposobu przeznaczenia spornych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy E. nr [...] z [...] października 1996 r. W planie tym działka nr [...] oznaczona została symbolem [...] - droga dojazdowa, działka nr [...] oznaczona została symbolem [...] projektowana droga dojazdowa, działka nr [...] - oznaczona została symbolem [...] droga pieszo jezdna, zaś działka nr [...]- oznaczona została symbolem [...] – projektowana droga lokalna osiedlowa. W ocenie Sądu I instancji zapisy te również nie wskazują na publiczny charakter wydzielonych działek. Niezależnie od tego, nawet przeznaczenie działek w planie miejscowym pod drogi publiczne nie oznacza, że w ten sposób wydzielone w decyzji podziałowej działki należy traktować jako drogi publiczne. O rodzaju tych dróg decyduje treść decyzji podziałowej, a nie akt planistyczny. Organy administracji nie mają kompetencji, aby w postępowaniu o odszkodowanie kwestionować decyzje podziałowe. W konsekwencji uznano, że nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez przyjęcie, że nie doszło do wywłaszczenia i w konsekwencji nie należy się odszkodowanie.

Jednocześnie wskazano, że wyrokiem tut Sądu z 4 grudnia 2015 r. uchylono poprzednie decyzje ustalające odszkodowanie za działki jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu tym ograniczono badanie do uchybień zawartych w operacie szacunkowym, który nie został prawidłowo oceniony przez organy, a jest on kluczowym dowodem w tego typu sprawach. W obecnym postępowaniu o wyniku sprawy przesądziły kwestie własnościowe, tym samym nie naruszono art. 153 p.p.s.a. i oceny prawnej wyrażonej w powołanym orzeczeniu, która dotyczyła uchybień procesowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. K. i J. K., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 1, art. 7 ust. 1 i ar. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), przez ich błędną wykładnię,

b) art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175) poprzez oddalenie skargi mimo faktu, że drogi oznaczone działkami: nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej [...], nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej [...], nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej [...] i nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej [...], nie mają na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonanego podziału nieruchomości wnioskodawców, ale stanowią drogi powszechnie dostępne,

c) art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia skarżących prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością, bez przyznania im stosownego odszkodowania,

d) art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo spełnienia przesłanek wynikających z ww. przepisów,

e) art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że na skarżących wraz z nabyciem [...] września 1997 r. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej [...] przeszedł ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu właścicielowi – w tym prawo do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

f) art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że w przypadku, gdy w decyzji nr [...] z [...] października 2000 r. został zawarty zapis o ustanowieniu służebności drogowej w postaci przechodu i przejazdu dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek, droga ta nie ma charakteru drogi publicznej,

g) art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że w przypadku, gdy w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. został zawarty zapis o warunku ustanowienia służebności drogowej w postaci przechodu i przejazdu dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek, droga oznaczona działkami oznaczone w ewidencji gruntów i budynków działkami: nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej [...] i nr [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej [...] nie ma charakteru drogi publicznej,

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który organy I i II instancji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z ar. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że droga znajdująca się na działce nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, podczas gdy droga ta wraz z drogami oznaczonymi działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z działką nr [...] i [...] stanowi ogólnodostępną drogę publiczną,

c) art. 151 w zw. z art. 142 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego: art. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460), art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175), art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,

– zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno w przywołanej sprawie, jak i w niniejszym postępowaniu sporna droga określona została symbolem KD, a więc oznaczono ją jako drogę publiczną. W takich przypadkach w celu dokonania kwalifikacji drogi jako drogi wewnętrznej czy też publicznej, należy przede wszystkim wziąć pod uwagę sposób w jaki faktycznie jest ona wykorzystywana. Drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów, jak i ogółowi użytkowników są drogami publicznymi. W ocenie skarżących kasacyjnie drogi oznaczone działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z drogami o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] tworzą sieć dróg połączonych z drogą powiatową nr [...] [...] [...]. Drogi te są ogólnodostępne i służą zarówno właścicielom nieruchomości położonych na osiedlu B. G., jak i ogółowi użytkowników oraz Gminie E.

Co więcej, według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi oznaczone działkami nr [...], [...], [...] i [...] zostały przewidziane jako drogi publiczne. Organ odwoławczy błędnie przyjął, ze zgodnie z decyzjami Wójta Gminy E. z [...] października 2000 r. i [...] sierpnia 2007 r. zostały wydzielone jako drogi wewnętrzne. Nie wynika to ani z sentencji decyzji, ani z podstawy prawnej, ani też ich treści.

Odnosząc się do kwestii odmowy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] (pierwotnie [...]) wskazano, że po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej z [...] kwietnia 1997 r. w wyniku dokonanej zamiany gruntów (akt notarialny z [...] września 1997 r.), skarżący nabyli na własność działkę o nr [...] w zamian za przekazanie Skarbowi Państwa – R. D. L. P. działki o nr [...]. Skarżący nabyli nieruchomość w wymaganej prawem formie, a na budowę drogi ponieśli nakłady. Chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Obowiązek rekompensaty powstał zatem na rzecz nabywcy działki powstałej w wyniku podziału. Zbywca (Skarb Państwa) aktualnie nie posiada interesu prawnego w dochodzeniu odszkodowania, ponieważ za działkę nr [...] w wyniku zamiany otrzymał inną nieruchomość. Akt zamiany został poprzedzony wykonaniem operatu szacunkowego zmienianych nieruchomości. W wyniku zamiany doszło do sukcesji singularnej.

Uczestnik postępowania sądowego – Gmina E., w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz Gminy E. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania odnosi się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przejęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Podkreślić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy rozpatrzy i ocenił prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy obu instancji. W uzasadnieniu wskazał na konkretne okoliczności przemawiające za prawidłowością ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji i właściwej oceny przez nie materiału dowodowego. W tym przypadku Sąd I instancji odniósł się do decyzji podziałowych, faktu wybudowania stawu rybnego, umowy zamiany nieruchomości dotyczącej działki nr [...], czy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla obszaru, na którym położone są nieruchomości, których dotyczy postępowanie.

Powyższe przesądza o niezasadności tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że sprowadza on się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Za pomocą powyższego przepisu nie można zaś skutecznie kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 2452/15). W zarzucie tym strona zakwestionowała przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, w związku z powyższym zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

O niezasadności ostatniego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przesądza fakt, iż powołane w nim przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. są tak zwanymi przepisami wynikowymi, i to wzajemnie się wykluczającymi. Pierwszy z nich stanowi bowiem podstawę do oddalenia skargi, a drugi do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący kasacyjnie naruszenie powyższych przepisów łączy z naruszeniem prawa materialnego. W przypadku zaś naruszenia prawa materialnego podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 p.p.s.a., a nie wskazany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie są one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpłatnie na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a za te działki gruntu, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., przysługuje odszkodowanie.

Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest zatem wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP musi być odszkodowaniem słusznym. Aby jednak można było mówić o prawie do słusznego odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. musi zostać spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 tej ustawy, to jest nastąpić przejście prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów w tym przepisie wymienionych. Zauważyć należy, że istotne znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej. Zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy jest czy działki gruntu przeszły na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej lub ustanowieniu dla tych działek służebności drogowych. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z decyzji podziałowej z dnia [...] października 2000 r. Wójta Gminy E. wynika, że organ ten zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie P. E., na [...] działek, w tym m. in. wydzielił działkę nr [...] (obecnie nr [...]) i działkę nr [...] (obecnie nr [...]). Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, na działkach nr [...] i nr [...] zostaną ustanowione służebności drogowe w postaci przechodu i przejazd dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wójt Gminy E., zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżących, położonej w obrębie Ch., na [...] działek, w tym wyodrębnił m. in. działkę nr [...] i działkę nr [...]. Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności w postaci przechodu i przejazdu na działkach nr [...] (poprzedni nr [...]), nr [...] (poprzedni nr [...]), nr [...] i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nowopowstałych działek lub sprzedaży udziałów.

W powyższych okolicznościach sprawy zasadnie Sąd I instancji uznał, że w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] z uwagi na treść decyzji podziałowych sformułowany został warunek ustanowienia służebności drogowej, a z informacji zawartych w księgach wieczystych wynika, że wydzielone pod drogi działki zostały obciążone służebnościami przejścia i przejazdu na rzecz właścicieli sprzedanych przez skarżących działek.

W powyższym stanie faktycznym działki o nr [...], [...] i [...] nie przeszły więc z mocy prawa na podstawie decyzji podziałowych na rzecz Gminy E., a skarżący mieli prawo i możliwość korzystania z przysługującego im prawa własności do tych nieruchomości, choćby poprzez ustanawianie na nich służebności przechodu i przejazdu, czy też wybudowaniu na jednej z nich stawu rybnego. Z powyższych względów nie można przypisać wydzielonym drogom waloru dróg ogólnie dostępnych, a co za tym idzie nie można mówić o pozbawieniu skarżących prawa własności tych nieruchomości.

Ustanowienie służebności na przedmiotowych działkach świadczy o tym, że podział nieruchomości został dokonany w oparciu o art. 99 u.g.n. co przesądza, że wydzielone na podstawie tych decyzji działki nie zostały przejęte pod drogi publiczne i nie stanowią własności Gminy E.

Przedstawione powyżej rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, art. 1, 7 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W powyższym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do wypłaty słusznego odszkodowania a zatem nie może zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 1 u 3 u.g.n. w odniesieniu do działki nr [...]. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że z dniem nabycia powyższej działki przeszedł na nich ogół uprawnień przysługujących dotychczasowym właścicielom, w tym prawo do dochodzenia odszkodowania.

W odniesieniu do powyższej nieruchomości należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zamiana nieruchomości, w tym działki nr [...] pomiędzy skarżącymi kasacyjnie, a Nadleśnictwem E. miała miejsce po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. na mocy której podzielono stanowiąc własność Skarbu Państwa – R. D. L. P. w B., we władaniu Nadleśnictwa E. działkę nr [...], między innymi na działkę nr [...] (obecnie [...]) w celu wydzielenia drogi dojazdowej do działki nr [...]. Skoro więc nastąpiło skuteczne przeniesienie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez Nadleśnictwo E. na rzecz skarżących, to nie można twierdzić, że nieruchomość ta stanowiła własność Gminy E., za którą należy się małżonkom K. odszkodowanie.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została oddalona.