Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2596/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.49 ust. 1 i  ust. 2,  art. 59 f i g  ust. 1 i  ust. 2 w zw. z  art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z/s w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn zm.) zwanej dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].07.2011r. znak: [...], ustalające na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego dla właściciela obiektu [...] Sp. z o.o.- - śluzy przeładunkowo - magazynowej dobudowanej do istniejącej hali kremów zlokalizowanej na terenie firmy przy ul. [...] w [...] na działce nr ewid. [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 250 000 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt tysięcy złotych).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego:

Spółka z o.o. [...] wystąpiła z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej śluzy przeładunkowo - magazynowej dobudowanej do hali kremów na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie w/w obiektu oraz nałożył na właściciela obiektu - [...] Sp. z o.o. - obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczących rozbudowy przedmiotowego budynku.

W wyniku złożenia przez inwestora wymaganych dokumentów organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2011r. ustalił dla właściciela obiektu- [...] Sp. z o.o. - za prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie śluzy przeładunkowo - magazynowej dobudowanej do hali kremów usytuowanej przy ul. [...] w [...] na działce nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia, opłatę legalizacyjną na sumę: 250 000 zł .

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy w/w postanowienie stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w sprawie samowolnej dobudowanej do istniejącej hali kremów śluzy przeładunkowo - magazynowej na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin w/w obiektu, w dniu 18.07.2011r., właściciel obiektu wykonał roboty budowlane polegające na dobudowie do istniejącej hali kremów śluzy o konstrukcji stalowej i wymiarach 8,70 m x 13,20 m na w/w nieruchomości. Ustalono, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego budowa spornego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy roboty przy budowie zostały zakończone w 2005r. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających legalność dokonanej budowy.

Skoro zatem skarżący wybudował przedmiotowy budynek bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę należało przeprowadzić w przedmiotowej sprawie procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i art. 49 cyt. ustawy.

W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty legalizacyjnej, jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu w kwestii nałożenia opłaty legalizacyjnej "na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż ustawodawca jednakowo traktuje wszystkie podmioty, które spowodowały samowolę lub którym przysługują prawa właścicielskie do nieruchomości powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Organ II instancji wskazał, że jedynym celem działania organów nadzoru budowlanego jest ustalenie czy obiekt powstał zgodnie z obowiązującym prawem, a jeśli nie czy istnieją warunki do jego legalizacji. Uznając istnienie podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji a w jego ramach ustalenia opłaty legalizacyjnej, w/w organ bierze pod uwagę, zgodnie z art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1-3 powołanej ustawy) stawkę opłaty, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ wskazał na specyficzny charakter opłaty legalizacyjnej, która nie ma charakteru obowiązkowego, a jedynie jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku jej nieuiszczenia. W odróżnieniu od podatku, który zgodnie z przepisami ustawy - Ordynacja podatkowa stanowi przymusowe świadczenie pieniężne. Tym samym, zdaniem organu, nie można zastosować instytucji przedawnienia z Działu III Rozdział 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa w stosunku do opłaty legalizacyjnej o co wnosiła strona odwołująca się.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła postanowienie do Sądu wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

naruszenie art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, iż nie doszło do przedawnienia prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej z upływem 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do popełnienia samowoli budowlanej,

naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw, z art. 68 § 1 Ordynacji poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłata legalizacyjna może zostać nałożona na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skargi nie można było uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Na wstępie należy przypomnieć, że w przypadku planowanej realizacji zamierzenia budowlanego na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Gdy realizacja inwestycji następuje w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, który w swym ustępie 1 przewiduje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę stanowi rozwiązanie ostateczne w przypadku, kiedy nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając samowolę budowlana uznał, iż zachodzą podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zobowiązał aktualnego właściciela uznając iż jest on następcą prawnym poprzedniego inwestora do dostarczenia stosownych dokumentów celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek w związku, z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, na podstawie art. 49 ust. 2, postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której stanowi niezbędny warunek pozytywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego,

Skarżacy zakwestionował możliwość nałożenia opłaty legalizacyjnej na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej. Zdaniem Skarżącego ewentualna opłata legalizacyjna może zostać nałożona jedynie na podmiot, który dokonał samowoli budowlanej, tj. na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości, tj. [...].

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę numer [...], wraz z własnością posadowionych na tej nieructiomości budynków i budowli [...] nabył od spółki [...] Sp. z o.o. ("[...]") w maju 2008 r. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż legalizowany obiekt został wybudowany w 2005 r., tj. w okresie, gdy właścicielem nieruchomości była [...]. W konsekwencji, to spółka [...] jest podmiotem, który powinien był wystąpić o pozwolenie na budową dla przedmiotowego obiektu – stwierdziła skarżąca spółka.

W ocenie organu odwoławczego nie istnieje prawna możliwość nałożenia opłaty legalizacyjnej "na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości", ponieważ ustawodawca jednakowo traktuje wszystkie podmioty, które spowodowały samowolę lub którym przysługują prawa właścicielskie do nieruchomości powstałych w warunkach samowoli budowlanej.

Również w ocenie Sądu brak jest podstaw by można było uwzględnić skargę z powodu nałożenia opłaty legalizacyjnej na aktualnego właściciela i posiadacza obiektu a nie na sprawcę samowoli budowlanej którym był poprzedni właściciel.

Zauważyć należy, że celem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę lub postanowienia o opłacie legalizacyjnej jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem administracyjnym. Zatem w przypadku zbycia nieruchomości nowy nabywca wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. Skarżący, jako właściciel nieruchomości, powinien zdawać sobie sprawę, że ponosi odpowiedzialność za wszystkie obiekty znajdujące się na działce, w tym także i te, które zostały wzniesione przez poprzedniego właściciela. Jeśli zatem poprzedni właściciel dopuścił się samowoli budowlanej, to skutki tej samowoli obciążają obecnego właściciela nieruchomości, a zatem skarżącego.

W tym miejscu warto przypomnieć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006r. IIOSK 1197/05 w którym stwierdza się, że jeżeli następstwo prawne (po stronie właścicieli nieruchomości) nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zobowiązanymi do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości - jako jej właściciele, na której samowolnie został wzniesiony obiekt budowlany, z którego nabywcy ci korzystają ( LEX nr 266427) oraz wyrok z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/07 (Lex nr 439869), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nawet gdyby obiekty zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli, to następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Skarżącego, że doszło do przedawnienia prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej biorąc po uwagę art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, Sąd stwierdza, że opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona ( wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r. II OSK 2033/09 LEX nr 953006).

Zaznaczyć należy, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Brzmienie art. 49 ust. 3 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, dlatego do opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania przepisy Działu III, w tym przepisy art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej, a ponadto w ustawie Prawo budowlane brak jest takiego odesłania.

Odwołanie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f Prawa budowlanego, nie ma natomiast podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o których mowa w art.. 59g ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc się więc do tezy Skarżącego, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej w tym art. 68 § 1 traktując taką opłatę jako zobowiązanie podatkowe które przedawnia się po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy stwierdzić należy, że Ustawodawca, odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć wyniku wcześniejszych materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach, postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodne z prawem.

Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej.

Jak z powyższego wynika, ponieważ ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, a opłata nie ma charakteru kary administracyjnej. nie ma tym samym cech przymusowości to nie można opłaty legalizacyjnej, w odróżnieniu do kar, zaliczyć do zobowiązań podatkowych, o których mowa w dziale III Ordynacji podatkowej.

Prowadząc powyższe rozważania zauważyć również należy, że art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymagający ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy, zauważyć przy tym trzeba, że jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest zaś konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.

Zasadniczo rzecz biorąc, ustalenie wysokości kary legalizacyjnej, w oparciu o wyżej wymienione przepisy jest wystarczające do zrealizowania art. 49 ust. 2, pozostaje natomiast kwestia sposobu i terminu wniesienia opłaty, przy zastosowaniu przepisów dotyczących kar.

Z wymienionych wyżej względów nie jest do przyjęcia pogląd, że do opłaty legalizacyjnej rozumianej jako alternatywne (a więc dobrowolne) świadczenie w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki, będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, o których mowa w jej dziale III, w szczególności możliwość przedawnienia opłaty legalizacyjnej czy jej umorzenia, gdyż z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku jej niewniesienia w terminie, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Może zatem dojść do sytuacji, w której zainteresowany spełni warunki postanowienia wstrzymującego, złoży dokumentację traktowaną jako wniosek o wydanie pozwolenia, organ ustali opłatę legalizacyjną, a sprawca samowoli po zapoznaniu się z ostatecznym wyliczeniem opłaty oceni, że jej wysokość w porównaniu z kosztami rozbiórki i odtworzenia obiektu będzie niższa, zapłacenie zaś opłaty (szczególnie, iż nie należy ona do najniższych i jest pięciokrotnie wyższa od kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nie będzie dla niego uzasadnione ekonomicznie. W takim przypadku nieuiszczenie opłaty w terminie siedmiu dni spowoduje uruchomienie drugiego członu alternatywy i podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, przywracającej porządek budowlany.

Niewykonanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie może też, z wymienionej przyczyny, a to nieobowiązkowości wniesienia opłaty, podlegać egzekucji administracyjnej (odmiennie niż w odniesieniu do kar administracyjnych, ustalanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego).

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).