Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 344/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91, art. 93, art. 94, art. 18, art. 37, art. 25, art. 30
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej stwierdza niezgodność z prawem uchwały [...] Rady Gminy z dnia [...]


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. L. (dalej również jako: "skarżący" lub "organ nadzoru") zaskarżył uchwałę [...] Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej, wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią § 1 uchwały [...] Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej położonej w obrębie S. N. oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] o pow. 0,5351 ha na rzecz Pani [...] [...] wieczystego użytkownika działki sąsiedniej nr [...].

Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z przekroczeniem kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu gminy w art. 18 ust. 2 piet 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący, przywołując treść przepisów art. 18 ust. 2 piet 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podkreślił, że kompetencje organu stanowiącego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym mają charakter wyjątkowy, bowiem zasadniczo gospodarowanie tym mieniem należy do zadań organu wykonawczego (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy prawne statuujące uprawnienia organu stanowiącego w zakresie gospodarowania mieniem podlegają zatem ścisłej wykładni. Powyższe potwierdza unormowanie art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. W konsekwencji ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ust. 1 ww. ustawy). Należy zatem podkreślić, iż uchwala rady podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym winna wskazywać tylko, czy określona nieruchomość ma pozostać w zasobie gminy, czy można ją zbyć osobie trzeciej. Jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnej, natomiast nie decyduje o osobie nabywcy, formie ani trybie sprzedaży oraz spełnieniu przesłanek do ich zastosowania.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 405/07 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2614/12, skarżący podkreślił, że tego rodzaju zapatrywanie potwierdza orzecznictwo sądowe, które jednoznacznie wskazuje elementy (określa treść) takiej uchwały.

Podsumowując organ nadzoru wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej uchwale przez Radę Gminy o trybie sprzedaży nieruchomości nie znajduje uzasadnienia prawnego. W sytuacji wystąpienia przesłanek zbycia nieruchomości wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowanie trybu bezprzetargowego nie wymaga bowiem zgody rady - tryb ten wprost wynika z przepisu ustawy.

Nadto skarżący zwrócił uwagę, że analiza art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że zwolnienie z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu może nastąpić w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część niezbędna do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej;

2) nieruchomość przyległa stanowi własność lub została oddana w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza sprzedawaną nieruchomość lub jej część nabyć;

3) zbywana nieruchomość lub jej część nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

W tym kontekście skarżący wskazał, że spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie ustawy winno być wyczerpująco, jasno i rzetelnie wykazane w uzasadnieniu do uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości. Oceny tej dokonuje właściciel nieruchomości, czyli organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być dowolna. Przedmiotowa uchwała [...] takiego uzasadnienia nie zawiera. Również z treści uchwały nie wynika w szczególności, że zbywana nieruchomość nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi przywołano także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Lu 541/13, w którym uznano, że "Skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu do uchwały".

Reasumując w skardze stwierdzono, że reasumując, treść uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości powinna ograniczać się jedynie do wyrażenia zgody na dokonanie przez organ wykonawczy gminy wskazanej czynności wymienionej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Organ stanowiący gminy - wyrażając zgodę na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami - powinien w przedmiotowej uchwale dokonać wyłącznie zindywidualizowania nieruchomości, której zgoda dotyczy, np. poprzez oznaczenie tej nieruchomości według ewidencji gruntów lub według księgi wieczystej bądź podanie jej powierzchni i położenia. Brak natomiast podstaw prawnych do rozstrzygania w uchwale w zakresie trybu, w jakim będzie zawarta umowa czy też stanowienia o nabywcy nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy (dalej także jako: "organ") wniosła o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności zaznaczono, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. była poddana kontroli w kwestii jej zgodności z prawem w wyniku przedłożenia jej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym W. L. jak organowi sprawującemu bieżący nadzór nad działalnością gminy N..

W tym kontekście stwierdzono, że działanie W. L. jest sprzeczne z powziętymi uprzednio działaniami, albowiem przedmiotową uchwałą Rady Gminy została już poddana przez Wojewodę kontroli na podstawie analizowanego art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy wyraźnie podkreślić, iż w trakcie tejże kontroli w 2007 r. Wojewoda nie stwierdził podstaw do uznania uchwały za niezgodną z prawem, co jednoznacznie wynika z faktu, iż nie zdecydował się wszcząć określonego w art. 91 ust. 1 postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, a w konsekwencji nie orzekł też o jej niezgodności z prawem. Dlatego też budzi poważne wątpliwości fakt, iż W. L. zdecydował się wnieść skargę na uchwałę podjętą niemal 14 lat temu, w szczególności w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała została poddana kontroli bezpośrednio po jej podjęciu, kiedy to nie wykazano jej niezgodności z prawem.

W dalszej kolejności podkreślono, że z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w sytuacji, gdy rada gminy nie ustali (w drodze uchwały) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent), do obowiązków którego należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym {art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n.) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgoda rady gminy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nie zostały ustalone odrębną uchwałą zasady ogólne dotyczące zbywania nieruchomości przez Gminę N. , dlatego też w świetle powołanych przepisów wydanie zaskarżonej uchwały [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. uchwały mieściło się w kompetencjach Rady Gminnej, albowiem Wójt Gminy N. w zaistniałej sytuacji miał prawo domagać się od Rady Gminy wyrażenia zgody na dokonanie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w sposób przez niego określony w przedstawionym Radzie Gminy projekcie.

W tym kontekście przywołano w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia22 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 832/15, w którym Sąd stwierdził, iż "Wbrew zarzutom skargi, podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie określonej (co do sposobu, a nawet osoby) sprzedaży nieruchomości, w sytuacji o której mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u. g. n. nie stanowi nieodpuszczalnego przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo, gdyż w takim przypadku faktycznie o treści i charakterze tej czynności decyduje organ wykonawczy, działając w granicach swojego ustawowego upoważnienia. Takie naruszenie prawa, polegające na naruszeniu ustawowych kompetencji organu wykonawczego gminy, miałoby ewentualnie miejsce tylko wówczas, gdyby to rada gminy sama zaprojektowała w jakim trybie i z kim czynność ma być dokonana, wkraczając faktycznie w uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta) (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt IISA/Wr 35/07) albo gdyby wcześniej ustaliła zasady ogólne dotyczące zbywania, nabywania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit, a ustawy o samorządzie gminnym, a żadna z takich sytuacji nie miała w niniejszej sprawie". Podkreślono przy tym, że z treści wymienionego wyroku WSA w Lublinie jednoznacznie wynika, iż w przekonaniu Sądu podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie określonej co do sposobu sprzedaży nieruchomości, w sytuacji o której mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, może być rozpatrywane jedynie w kontekście "nieistotnego" naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że wskazany przez W. L. w skardze z dnia 19 kwietnia 2021 r. zarzut, jakoby Rada Gminy podejmując uchwałę [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. przekroczyła swoje kompetencję przyznane w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest całkowicie bezzasadny, albowiem w przedmiotowej sprawie decyzja dotycząca tryby przetargu została podjęta przez Wójta Gminy N., który miał prawo domagać się od Rady Gminy wyrażenia zgody na dokonanie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w sposób przez niego określony w przedstawionym Radzie Gminy projekcie. Dlatego też należy podkreślić, że podjęcie przedmiotowej uchwały nie stanowi nieodpuszczalnego przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo, gdyż w zaistniałej sytuacji faktycznie o treści i charakterze tej czynności decydował organ wykonawczy tj. Wójt Gminy N., działający w granicach swojego ustawowego upoważnienia. Natomiast podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej, wyrażającej zgodę na dokonanie określonej co do sposobu sprzedaży nieruchomości, w sytuacji o której mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, może być rozpatrywane jedynie w kontekście "nieistotnego" naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę obszernie uzasadniano także stwierdzenie, że w zaistniałej sytuacji zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające zastosowanie na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości gminnych. W związku z powyższym należy podkreślić, iż Wójt Gminy N. słusznie ustalił, że w przedmiotowej sytuacji zaistniały przesłanki zastosowania trybu określonego w wyżej wymienionym art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego też A. W. uprawniona była do nabycia działki o numerze ewidencyjnym [...] w trybie bezprzetargowym. W tym przedmiocie w szczególności wskazano, że nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], której dotyczy zaskarżona przez Wojewodę uchwała, została nabyta przez A. W., która w dacie nabycia przedmiotowej działki [...], była użytkownikiem wieczystym nieruchomości przyległej, która stanowiła działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Co więcej A. W. w dniu zakupu działki, której dotyczy zaskarżona uchwała, była właścicielem stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość, budynku obsługi byłej wagi buraczanej, który to budynek położony był częściowo na działce o numerze [...], a częściowo na działce o numerze [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - dalej jako: "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym") organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Powyższe oznacza, że brak stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., ani też w żaden sposób nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżanej uchwały organu gminy.

Tym samym dotyczące tej kwestii zarzuty i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę uznać należy za prawnie nieistotne.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy akt ten wydano z istotnym naruszeniem prawa, przy czym w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie pozostaje uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej.

Tego rodzaju uchwała nie ma charakteru aktu miejscowego, co oznacza, że będzie miał do niej zastosowanie art. 94 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W sprawie, od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynęło już ponad 10 lat, w związku z czym niedopuszczalnym było stwierdzenie nieważności uchwały, lecz jedynie jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.).

Rozstrzygnięcie o niezgodności uchwały z prawem na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest pod względem jego przesłanek i skutków tożsame ze stwierdzeniem nieważności albowiem sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem uchwały wówczas, gdy z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdzono nieważności uchwały, a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności (94 ust. 2 u.s.g.).

W konsekwencji też zawarte w dalszej części uzasadnienia rozważania dotyczące kwestii nieważności uchwały należy wprost odnosić do zagadnienia stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g.

Mając na uwadze treść zarzutów stawianych w sprawie kwestię stwierdzenia przesłanek nieważności (niezgodności z prawem) uchwały należy w pierwszej kolejności rozpatrzeć pod kątem istnienia upoważnia ustawowego rady gminy do wydania uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej oraz przekroczenia kompetencji organu stanowiącego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym i wkroczenia tym samym w prerogatywy organu wykonawczego gminy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.

Odnosząc się do pierwszego z tych zagadnień stwierdzić należy, że istnieje delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do wydania uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej, którą stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym.

Jako, że oceny zagadnienia nieważności uchwały dokonywać należy według stanu istniejącego w dacie wydania tego aktu wskazać należy, że w dacie wydania zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowił, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Skoro więc Rada Gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to wójt gminy mógł dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy.

Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g. upoważniał więc Radę Gminy do wydania uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej.

Oczywiste pozostaje przy tym, że tego rodzaju czynność uznać należy za czynność w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Podzielić należy bowiem utrwalony już w orzecznictwie pogląd co do tego, że każda sprzedaż nieruchomości należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy oraz, że tym samym powstaje podstawa do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 274/14).

Bez znaczenia przy tym jest to, że konieczności uzyskania zgody organu stanowiącego gminy na sprzedaż nieruchomości mogącej poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej nie statuowano w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Obowiązek uzyskania przez organ wykonawczy zgody rady gminy na sprzedaż nieruchomości wynika bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., który w tym zakresie stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę upoważniającą radę gminy do wydania uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej.

W ocenie Sądu nie można także przyjąć, że oznaczenie w uchwale gminy wyrażającej zgodę na sprzedaż nieruchomości osoby, której dotyczy zgoda, samo w sobie tożsame jest z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g., bądź też, że skutkuje to przekroczeniem kompetencji rady gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym i wkroczeniem w prerogatywy organu wykonawczego gminy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ust. 1 u.g.n.).

W kwestii tej zwrócić należy uwagę na całkowicie odmienny charakter uchwały dotyczącej określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie pierwsze u.s.g. oraz - wydawanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g. - uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej.

Pod pojęciem zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) zdanie pierwsze u.s.g., rozumieć należy zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego, z pominięciem postanowień szczegółowych przewidzianych do konkretyzacji na etapie zawierania przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy umowy z nabywcą nieruchomości.

Wydawana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie pierwsze u.s.g. uchwała określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu jest więc aktem o charakterze abstrakcyjnym i generalnym.

Całkowicie odmienny charakter posiada natomiast uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g.

Uchwała taka nie może być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, albowiem dotyczy każdorazowo zindywidualizowanego przypadku. Ze swej istoty zatem uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g., musi posiadać charakter szczególny (indywidualny), albowiem dotyczy ona konkretnych przypadków, zindywidualizowanych okolicznościami danej sprawy.

Uchwała taka wkraczałaby w kompetencję organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym tylko wtedy, gdyby zawierała treści o charakterze z imperatywnym (nakazującym), a nie aprobującym.

Takiego imperatywnego (nakazującego) charakteru nie posiada zaskarżona uchwała.

Uchwała tą Rada Gminy wyraziła bowiem jedynie zgodę na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej oznaczonej w niej osobie.

Uchwała ta w żaden sposób nie obligowała, a więc nie zobowiązywała wójta gminy do sprzedaży nieruchomości oznaczonej w uchwale osobie fizycznej we wskazanym w niej trybie.

Uchwała [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie zwierała więc treści o charakterze imperatywnym (nakazującym). Oznaczenie zaś w uchwale osoby, której dotyczyła wyrażana zgoda na sprzedaż nieruchomości, nie zmieniało w żaden sposób takiego nieimperatywnego charakteru uchwały, lecz stanowiło o dopuszczalnym, czy nawet wręcz pożądanym, zindywidualizowaniu uchwały do okoliczności konkretnego przypadku.

Pomimo wydania uchwały Wójt Gminy N. nie był w żadnym stopniu zobligowany do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z osoba oznaczoną w uchwale, ani też dokonania tego w drodze bezprzetargowej. W szczególności obowiązek taki nie wynikał z zaskarżonej uchwały, której treść sprowadzała się jedynie do wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości wskazanej w niej osobie w drodze bezprzetargowej. Wydanie takiej zgody stanowiło warunek konieczny w procesie sprzedaży nieruchomości komunalnej, jednakże w żaden sposób nie obligowało Wójta [...] do zawarcia umowy sprzedaży. Przeciwnie, to w wyłącznej kompetencji Wójta Gminy N. pozostawała ocena czy w danej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz czy powinno dojść do sprzedaży bezprzetargowej nieruchomości osobie oznaczonej w uchwale Rady Gminy. Takich prerogatyw Wójta [...] nie wyłączała, ani nie ograniczała, zaskarżona uchwała.

Nie sposób zatem mówić w sprawie o nieodpuszczalnym przeniesieniu kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo, albowiem także po wydaniu uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż nieruchomości o treści i charakterze tej czynności nadal decydował wyłącznie organ wykonawczy, działając w granicach swojego upoważnienia ustawowego.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w odpowiedzi na skargę wskazywano, że to Wójt [...] domagał się od Rady Gminy wyrażenia zgody na dokonanie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w sposób przez niego określony w przedstawionym Radzie Gminy projekcie uchwały. Powyższe potwierdza to, że istotnie na sesji Rady Gminy przedstawiono projekt przedmiotowej uchwały, którego przygotowania - zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. - należy do zadań wójta oraz, że to Wójt [...] udzielił radnym wyjaśnień dotyczących uchwały (s.5 protokołu nr [...] z sesji Rady Gminu w dniu [...] czerwca 2007 r. w aktach administracyjnych).

Powyższe dodatkowo wskazuje na aprobujący, a nie imperatywny charakter zaskarżonej uchwały.

Z tych też względów oznaczenia w zaskarżonej uchwale, wyrażającej zgodę na sprzedaż nieruchomości, osoby, której dotyczyła zgoda oraz trybu bezprzetargowego sprzedaży, nie można kwalifikować w kategoriach przekroczenia kompetencji rady gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym i wkroczenia w prerogatywy organu wykonawczego gminy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Nie można także przyjąć, że skutkowało to przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie drugie u.s.g. Przeciwnie zamieszczenie w uchwale tego rodzaju dodatkowych elementów stanowiło wyraz szczególnego, a nie abstrakcyjnego charakteru uchwały wyrażającej zgodę na sprzedaż nieruchomości, prowadzącego do prawnie dopuszczalnego zindywidualizowania uchwały do konkretnych okoliczności danego przypadku.

W ocenie Sądu w sprawie zaistniały jednakże okoliczności, które wskazywały na istnienie przesłanek nieważność uchwały i które obligowały Sąd do stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g.

O rozstrzygnięciu takim przesądzał brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

W kwestii tej Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2106/19, w którym wskazano, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji".

Jak podnosił Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko i oceny wyrażone w przedmiotowym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia. Uzasadnienia uchwały nie sporządzona ani w formie odrębnego dokumentu, ani też nie zawarto go w tekście samej uchwały. W szczególności zaś uchwała nie odnosi się w żaden sposób do kwestii spełnienia przesłanek wynikających z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w tym także do zagadnienia niemożności zagospodarowania sprzedawanej nieruchomości jako nieruchomości odrębnej.

Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd, co oznacza, że tego rodzaju działanie organu władzy publicznej noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.

Taka niezgodność uchwały z prawem ma charakter istotny albowiem narusza ona standardy demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, co prowadzi do stwierdzenia istnienia przesłanek nieważności tak wydanej uchwały, przy czym w sprawie, z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 2 u.s.g. skutkowało to koniecznością stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem.

Odnosząc się do przywoływanych przez strony wcześniejszych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawach sygn. akt II SA/Lu 541/13 i II SA/Lu 832/15 wskazać należy, że pomiędzy tymi orzeczeniami nie ma sprzeczności albowiem dotyczyły one różnych zagadnień i rozstrzygnięć opartych na odmiennych przesłankach. W sprawie II SA/Lu 832/15, analogicznie jak w sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, że podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie określonej (co do sposobu, a nawet osoby) sprzedaży nieruchomości, w sytuacji o której mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. nie stanowi nieodpuszczalnego przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo. W sprawie II SA/Lu 541/13 w ogóle nie odnoszono się do tej kwestii, zaś u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej tam uchwały legły – tak samo jak w niniejszej sprawie – wadliwości w zakresie jasnego i rzetelnego uzasadnienia uchwały.

Końcowo podkreślić należy także, że przedmiotem osądu w sprawie pozostawała wyłącznie uchwała Rady Gminy w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej, a nie późniejsza czynność Wójta [...] w postaci zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, której Wójt dokonał z własną żoną.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 94 ust. 2 u.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził niezgodność z prawem uchwały [...] Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2007 r.