Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 556/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7 lit. d
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 23 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 21 października 2013 r. A sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla "projektowanego ośrodka nadawczego Ł. D., zlokalizowanego we wsi D., w gminie N.", na działce o nr ew. 149. Do wniosku zostały załączone dokumenty, o których mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wójt Gminy N. pismem z dnia 30 października 2013 r. wezwał inwestora do uzupełnienia treści wniosku w zakresie podstawy prawnej wydania decyzji oraz lokalizacji planowanej inwestycji. Jednocześnie poinformował inwestora o niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. inwestor uzupełnił treść wniosku prostując omyłki dotyczące podstawy prawnej wydania decyzji oraz lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, załączając jeden egzemplarz aneksu do raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z kolei pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. uzupełnił kolejne braki formalne.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy N., na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia i ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Wskazał, że zgodnie z treścią Raportu o oddziaływaniu na środowisko zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje: demontaż istniejącej wieży antenowej linii radiowych, budowę stalowej wieży antenowej o konstrukcji kratowej - o wys. 210 m (wysokość wieży 190 m + konstrukcja nośna dla anten szczytowych DVB-T 20 m), zamontowanie na wieży specjalnych konstrukcji wsporczych - uchwytów do montowania układów antenowych, montaż układów antenowych, montaż urządzeń nadawczych w istniejącym budynku technicznym, przeprowadzenie przewodów współosiowych po zaprojektowanej drodze kablowej od układów antenowych do urządzeń nadawczych, wykonanie i podłączenie układów antenowych do instalacji zasilającej, uziemiającej i odgromowej. Na projektowanej wieży antenowej przewidziano uruchomienie emisji z dwóch radiofonicznych układów antenowych UKF-FM, trzech układów antenowych dla radiofonii cyfrowej DAB i MUX8 oraz telewizyjnego układu antenowego naziemnej telewizji cyfrowej DVB-T. Działka o nr ew. 149 położona w miejscowości D., obręb g. [...], w gminie N., na której przewiduje się lokalizację ośrodka nadawczego Ł. D., położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 260, poz. 2592. Zgodnie z treścią ustaleń ogólnych dotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów w § 6 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. "na terenie objętym planem ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne". Dodatkowo w § 6 pkt 20 planu ustalono, że "na terenie objętym planem obowiązuje całkowity zakaz wznoszenia masztów radiowo-telewizyjnych". Organ dodał, że podobnie w ustaleniach szczegółowych znajdują się zapisy świadczące o niedopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. Działka o nr ew. 149 położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1.TR.1. Stosownie do zapisów § 16 planu dla terenów, oznaczonych na rysunku graficznym symbolem 1.TR.1, ustala się: 1) podstawowe przeznaczenie terenu jako teren stacji linii radiowych; 2) utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania terenu z możliwością remontu, konserwacji istniejących urządzeń telekomunikacyjnych; 3) zakaz wznoszenia nowych masztów. Zarówno zatem zapisy ogólne obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i ustalenia szczegółowe dla działki o nr ew. 149, na terenie której planowana jest inwestycja, wykluczają możliwość realizacji przedsięwzięcia w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę. Zdaniem organu sprzeczność zamierzonego przedsięwzięcia z założeniami planu miejscowego skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. W takim przypadku organ ochrony środowiska jest także zwolniony z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym zasięgnięcia opinii i uzyskania uzgodnień innych organów, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko, a także przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ dodał, że w toku postępowania Zespół Parków Krajobrazowych Województwa [...] Oddział Terenowy Parku Krajobrazowego A poinformował, iż działka o nr ew. 149, na której zaprojektowano inwestycję, położona jest na terenie Parku Krajobrazowego A, ustanowionego Rozporządzeniem Wojewody [...] i [...] z dnia 31 grudnia 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego A i działającego na podstawie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego A. Park Krajobrazowy A został powołany w celu ochrony terenu o wybitnych walorach krajobrazowych (strefa krawędziowa A). Wzniesienie masztu, w najwyższym na terenie PKW[...] punkcie, bez wątpienia wpłynęłoby na degradację walorów krajobrazowych. Konstrukcja o wysokości 210 metrów, usytuowana na kulminacji A o wysokości 284 m n. p. m. stałaby się nową dominantą, nie tylko w najbliższym terenie, ale także w promieniu wielu kilometrów od niego. Taka konstrukcja dysharmonizowałaby z krajobrazem łagodnych wzgórz morenowych przedmiotu ochrony na terenie Parku. Ponadto, nad krawędzią A istnieje utrwalony szlak migracji ptaków. Lokalizacja inwestycji wewnątrz takiego szlaku mogłaby znacząco negatywnie wpłynąć na migrujące zwierzęta. Planowane przedsięwzięcie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Co więcej, zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego A na terenie Parku obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dla obszaru Parku i jego otuliny został sporządzony Plan Ochrony, ustanowiony Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego A. Zgodnie z § 3 ust. 2 i ust. 6 powyższego rozporządzenia za podstawowe cele i zadania planu ochrony uznaje się: ochronę najcenniejszych fragmentów przyrody naturalnej, walorów krajobrazowych oraz dziedzictwa kulturowego; ochronę systemów przyrodniczych Parku przed oddziaływaniem wewnętrznych i zewnętrznych czynników degradujących. Z załącznika nr 1 do rozporządzenia, stanowiącego Syntezę planu ochrony, w odniesieniu do planowanej lokalizacji, wynika w § 34 pkt 3, że lokalizacja urządzeń technicznych dysharmonizujących z naturalnym krajobrazem stanowi jedno z głównych zagrożeń dla walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych Parku, teren planowanej inwestycji obejmuje obszar proponowany do objęcia formami ochrony przyrody (§ 42 ust. 1). Zespół Parków Krajobrazowych Województwa [...] Oddział Terenowy Parku Krajobrazowego A wskazał również na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznał ponadto wybór lokalizacji planowanego przedsięwzięcia za niedopuszczalny ze względu na ochronę walorów krajobrazowych i przyrodniczych. Mieszkańcy sołectwa K., mieszkańcy ul. B w Ł. oraz pozostałe strony postępowania w złożonych pismach wyrażali brak zgody na budowę masztu RTV w miejscu istniejącej stacji linii radiowych z uwagi na wytwarzane silne pola elektromagnetyczne planowanej inwestycji, które będą mieć wpływ na zdrowie i życie mieszkańców. W pismach podkreślano, iż w bliskiej odległości (około 200-300 m) od projektowanego masztu znajdują się budynki mieszkalne zarówno w miejscowości D. w gminie N., jak i przy ul. B w Ł. a także pracownicze ogrody działkowe "A", "B", "C" i "D". Organ stwierdził jednak, że złożone w toku postępowania uwagi i wnioski nie zostały poddane analizie przez organ gminy, z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i tym samym zaniechano oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości lub zmianę poprzez wyrażenie zgody na realizację przedsięwzięcia i ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla projektowanego przedsięwzięcia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez powoływanie się w uzasadnieniu na wprowadzony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz poprzez niedopuszczenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo braku jej sprzeczności z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo, że jest ona zgodna z przepisami odrębnymi; art. 17 ust. 2 pkt. 4 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie że zakazy istniejące w parku krajobrazowym, w tym dotyczące realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczą również realizacji inwestycji celu publicznego; art. 77 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezasięgnięcie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że postanowienie z miejscowego planu o zakazie wznoszenia masztów radiowo-telewizyjnych jest całkowicie sprzeczne z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który przewiduje, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Intencją ustawodawcy było zatem by postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stanowiły blokady dla rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Strona wskazała, że zgodnie z informacjami umieszczonymi na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej, postanowienie zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne (§ 6 pkt 8 planu) jest podstawą do wydania negatywnej opinii przez Prezesa UKE w zakresie oceny projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem zgodności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacji, a zatem jest sprzeczne z ustawą. Zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy lokalizacja nie musi być zgodna z przeznaczeniem terenu, tylko nie może być z nim sprzeczna. Podkreśliła, że działka nr 149, na której ma mieć miejsce planowana inwestycja została oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1.TR.1 co oznacza, że jest to "teren stacji linii radiowych". Budowa wieży radiowo - telewizyjnej nie jest przy tym sprzeczna z działaniem stacji linii radiowych. Co więcej można nawet twierdzić, że jest z nią zbieżna, gdyż zarówno linie radiowe jak i wieża radiowo-telewizyjna służą do przesyłu sygnału radiowego. Odwołująca się dodała, że zgodnie z art. 75 ustawy "przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy". Jej zdaniem jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były sprzeczne z brzmieniem art. 46, to obowiązkiem gminy było dostosować jego treść do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Strona podkreśliła, że skoro budowa wieży nadawczej jest zgodna z prawem i jest inwestycją celu publicznego, to nie można w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabraniać takiej budowy. Nie zgodziła się z twierdzeniem Wójta jakoby przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzgodnienia warunków tej inwestycji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Skoro w sprawie przeprowadzana była ocena oddziaływania na środowisko to konieczne było uzgodnienie warunków inwestycji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co nie zostało jednak uczynione.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r. poz. 267), art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 1235 z późn. zmianami), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz dla inwestycji w zakresie terminalu. Podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, a więc organ administracji w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym. Jeżeli takie przepisy prawa miejscowego zostały przyjęte, to organ administracji jest związany wynikającymi z nich postanowieniami, które determinują treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia ponadto organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Organ stwierdził, że bezspornym jest, iż na terenie objętym wnioskiem inwestora obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., uchwalony uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...]. Teren inwestycji oznaczony jako działka nr 149 we wsi D. zlokalizowany jest na obszarze jednostki o symbolu 1.TR.1, dla którego w § 16 miejscowy plan ustala m.in. zakaz wznoszenia nowych masztów. Ponadto, § 6 pkt 8, na terenie objętym planem ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne. Dodatkowo § 6 pkt 20 planu ustala całkowity zakaz wznoszenia masztów radiowo – telewizyjnych. Dopuszcza się lokalizację masztów telefonicznych na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami P, R.2 pod warunkiem, że maszt zlokalizowany będzie w odległości 250m od wyznaczonych planem terenów budowlanych. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawidłowej interpretacji obowiązujących ustaleń planu miejscowego, co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie zgodził się z opinią, że organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie o warunki zabudowy, jest kompetentny do nieuwzględniania postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Mają one zatem moc obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną. Tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne mogą orzec o niezgodności danego aktu prawa miejscowego z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A sp. z o.o. z siedzibą w W.. Strona zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz brakiem prawidłowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów; art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, podczas gdy przepis prawa wymagał takiego uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała także na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopuszczalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak ich zastosowania przy wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) poprzez stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu i uznanie, że ta okoliczność zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominęło podniesioną kwestię rzekomego negatywnego wpływu inwestycji na walory krajobrazowe terenu, na którym jest ona planowana. Twierdzenie organu I instancji, jakoby usytuowanie wieży radiowo-telewizyjnej miało doprowadzić do degradacji walorów krajobrazowych w gminie jest błędne i nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami, czy analizami organu. Nie zostało też przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, które mogłoby dać odpowiedź, jaki będzie wpływ budowy wieży radiowo-telewizyjnej na walory krajobrazowe tego terenu. Organ I instancji nie zlecił ani wykonania oceny sozologicznej, ani sporządzenia wizualizacji terenu po wybudowaniu planowanego obiektu, a zatem negatywna ocena inwestycji była wynikiem wyłącznie subiektywnych odczuć organu. Strona wskazywała, że zgodnie z planowanym przedsięwzięciem wieża ma być zlokalizowana w kompleksie leśnym, więc nie byłaby widoczna dla osób postronnych znajdujących się w jej pobliżu. Odniosła się również do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, która wprawdzie przewiduje, iż w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, zakazy te nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, do których bez wątpienia zalicza się planowany ośrodek nadawczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. pominęło też argumenty dotyczące budowy planowanej wieży radiowo-telewizyjnej w bliskiej odległości od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem strony nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż teren inwestycji, oznaczony jako działka nr ew. 149 we wsi D., zlokalizowany jest na obszarze jednostki o symbolu 1.TR.1, a z treści § 5 planu wynika, że symbolem TR oznaczono tereny urządzeń stacji linii radiowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło zarzutu o błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu, bowiem jego ustalenia nie pozostawiają wątpliwości co do ich znaczenia. Użyte w planie sformułowania są jednoznaczne: "zakaz wznoszenia nowych masztów (§ 16), "zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne" (§ 6 pkt 8) oraz "całkowity zakaz wznoszenia masztów radiowo-telewizyjnych" (§ 6 pkt 20) i nie nasuwają trudności interpretacyjnych. Zapisy planu są ponadto wiążące dla organów administracji, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone lub zmienione. Organ dodał, że odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dokonana została przez organ I instancji wyłącznie w oparciu o ustalenia co do braku zgodności inwestycji z planem miejscowym, bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy odstąpił od szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 17 ust. 2 pkt. 4 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz art. 77 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ograniczając się do sformułowania, iż stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "ośrodka nadawczego Ł. D." na działce nr 149 we wsi D., gm. N..

Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie prowadzące do wydania decyzji środowiskowej regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa.

Bezspornym jest, że projekt przedmiotowej inwestycji przewiduje budowę stalowej wieży antenowej o konstrukcji kratowej i wysokości 210 m wraz z konstrukcją nośną. Inwestycja ta należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 20 000 W, przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy), co stanowi o prejudycjalności rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w stosunku do wymienionych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 73 ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, do którego winien on dołączyć odpowiednio dokumenty określone w art. 74 ustawy.

Szczególnie istotną dla niniejszej sprawy jest regulacja art. 80 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Restrykcja ta wynika wprost z kategorycznego brzmienia art. 80 ust. 2 ustawy, z treści którego wywieść należy, iż zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawodawca wymaga w tym przypadku spełnienia warunku zgodności a nie innej jego postaci (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1441/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe jest równoznaczne tezie, że jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy i a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. Zaakcentować bowiem trzeba, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu, zwalnia organ od przeprowadzenia wszechstronnego postępowania, wyjaśniającego możliwość lokalizacji inwestycji, w tym również od obowiązku uzyskania uzgodnień (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 829/11 LEX nr 1252202, wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1036/07 LEX nr 489569, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1441/10 LEX nr 994167). Jeśli wskazana sprzeczność wyklucza realizację inwestycji, to organ powinien odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Podstawowym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w tymże postępowaniu winna być zatem zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu.

Wracając na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że planowana inwestycja jest przewidziana do realizacji na terenie objętym zapisami uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr 260, poz. 2592). Zgodnie z zapisami tego planu teren pod przedsięwzięcie tj. działka nr 149, znajduje się w obszarze planu oznaczonym symbolem 1.TR.1. – tereny urządzeń stacji linii radiowych (§ 5 uchwały).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie sposobu interpretacji zapisów miejscowego planu i zgodności zapisów miejscowego planu z przepisami prawa. Strona skarżąca stoi bowiem na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania terenu, poza tym zapisy planu zakazujące wznoszenia masztów radiowo-telewizyjnych naruszają art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Ustosunkowując się zatem do zarzutów skargi przytoczyć należy treść zapisów planu odnoszących się do terenu inwestycji. Systematyka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co do zasady przewiduje część ogólną oraz szczególną. Część ogólna to przepisy niejako "wyjęte przed nawias" – są obowiązujące dla całego obszaru objętego planem dopóki nie zostaną wyłączone zapisem szczegółowym. Taka jest powszechna technika legislacyjna, która ma na celu zapewnienie przejrzystości aktu normatywnego i uniknięcie powtórzeń sformułowań użytych w części ogólnej aktu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 548/08 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W części ogólnej zapisów planu § 6 pkt 8 przewiduje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne. Nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja spełnia to kryterium. W pkt 20 § 6 przewidziano zakaz wznoszenia masztów radiowo-telewizyjnych, a taki rodzaj masztu planuje wybudować strona skarżąca. W przepisach szczególnych dla jednostki strukturalnej 1 – K., na terenie której położona jest działka nr 149, uchwała w § 16 dla terenu 1.TR.1 ustala z kolei zakaz wznoszenia nowych masztów. Ostatni zapis uchwały również dotyczy wnioskowanej inwestycji, bowiem jak wynika z Raportu planowana inwestycja przewiduje budowę nowej stalowej wieży antenowej.

Powołane zapisy planu nie pozostawiają wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem. Zapisy planu są precyzyjne i, jak słusznie uznało Kolegium, nie pozostawią ponadto możliwości innej ich interpretacji. Na terenie objętym wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zarówno w części ogólnej jak i szczególnej miejscowy plan zakazuje wznoszenia nowych masztów, w tym radiowo-telewizyjnych, stanowiących przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zapisy te nie są ze sobą sprzeczne i się nie wykluczają.

Podkreślenia wymaga też, że ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym winna być dokonana już na etapie wstępnym postępowania. Z treści art. 77 ust. 1 ustawy wynika, że współdziałanie z innymi organami przy wydawaniu decyzji środowiskowej następuje "jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko (...)". Z takiego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że nie w każdym przypadku wydanie decyzji środowiskowej wymagać będzie obligatoryjnego wyczerpania form współdziałania organów, o których mowa w tym przepisie. Takiego obowiązku nie będzie wówczas, gdy z mocy przepisów prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego, zamierzone przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego ustaleniami (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 335/2010 r., nr LEX 753782). Uzgodnień z odpowiednimi organami dokonuje się zatem jedynie jeśli jest przeprowadzana ocena oddziaływania na przedsięwzięcie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym kontekście nie sposób uznać zarzutu strony skarżącej, co do naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. braku dokonania uzgodnienia warunków inwestycji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, za mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). W ust. 2 tej regulacji wskazuje się, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przesądzające w tym przepisie jest dla niniejszej sprawy uszanowanie przez ustawodawcę zakazów i ograniczeń wprowadzanych do miejscowych planów zagospodarowania terenu. Odmienne rozumienie analizowanego przepisu prowadziłoby do wniosku, że lokalizowanie inwestycji ośrodka nadawczego jako inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej może odbywać się w zupełnie dowolny sposób i to niezależnie od ustaleń planu i dosłownie w każdym miejscu. Istotne też, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest legalność uchwały z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. oraz przyczyny wprowadzenia tą uchwałą zakazu lokalizacji nowych masztów m.in. radiowo-telewizyjnych. Dla rozstrzygnięcia ważne jest, że dopóki zapisy planu jako prawa miejscowego obowiązują, dopóty wiążą organ a tym samym sąd.

Podsumowując, Sąd uznał, że organy administracji zasadnie rozstrzygnęły sprawę w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). W przypadku środowiskowych uwarunkowań w pierwszej kolejności organy oceniają bowiem zgodność inwestycji z zapisami uchwalonego miejscowego planu, który w niniejszej sprawie zakazuje lokalizowania przedmiotowej inwestycji na terenie wskazanym we wniosku o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedmiotowa inwestycja nie została też zawarta w katalogu wyłączeń zawartym w powołanym przepisie. Sposób interpretacji zapisów miejscowego planu oraz przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie budzą wątpliwości. Sąd nie stwierdził naruszenia powoływanych przez stronę skarżącą art. 7, 8, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi.

LS