Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 104/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 88n
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 15.02.2012 r. Przedsiębiorstwo Prywatne "[...]" domagało się wydania przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. decyzji zwalniającej z zakazu przewidzianego przez art. 88 n ust. l pkt 4 ustawy Prawo wodne. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja, wg treści powołanego pisma z dnia 15.02.2012 r. dotyczyć miała wykonania na działce nr [...] w B. kontenerowej stacji trafo.

Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. decyzją z dnia 5.06.20012 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 88n ust. 3, art. Art. 88n ust. l pkt 4 ustawy Prawo wodne - odmówił Przedsiębiorstwu Prywatnemu [...] (inwestorowi) zwolnienia z zakazów wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m. od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki [...] po stronie odpowietrznej, w celu realizacji wskazanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 88n ust. l pkt 4 Prawa wodnego, w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m. od stopy wału po stronie odpo wietrznej. Zgodnie natomiast z art. 88 n ust. 3 ustawy Marszałek Województwa może w drodze decyzji zwolnić od niektórych zakazów określonych w art. 88 n ust. l Prawa wodnego, jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Organ podkreślił, że dokumentem regulującym wydawanie takich decyzji na terenie województwa [...] jest Zarządzenie Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 14.06.2011 r. w sprawie zasad wydawania zgody na zwolnienie z zakazów wykonywania prac w obrębie wałów przeciwpowodziowych. Zgodnie z pkt 4 załącznika nr l do tego zarządzenia, zwolnienie może być wydane tylko w przypadku:

- przedłożenia przez inwestora charakterystyki planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót oraz mapą sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych robót;

- przedłożenia przez i Inwestora, w przypadku planowania robót, które mogą naruszyć strukturę korpusu lub podłoża wałów klasy I, II, III oraz klasy IV, badań hydrogeologicznych wraz z opinią dotyczącą wpływu robót na szczelność i stabilność wałów;

* zapewnienia szczelności i stateczności podłoża w obrębie prowadzonych robót oraz szczelności i stateczności samego wału przeciwpowodziowego;

* rozwiązania kwestii skutecznego i niezawodnego odwodnienia obiektu.

Organ I instancji wskazał, powołując się na art. 3 pkt l b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że wobec faktu, iż projektowana kontenerowa stacja transformatorowa będzie służyła do zasilania energetycznego przesiewaczy oraz taśmociągów żwirowni w B., to z punktu widzenia technologiczno-użytkowego stacja ta wraz z urządzeniami żwirowni, jako całość będzie stanowiła obiekt budowlany w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Będzie on posadowiony na żelbetowych płytach drogowych (fundament wsporczy o średniej masywności). W związku z powyższym organ I instancji wskazał, że należy potraktować projektowaną kontenerową stację transformatorową zasilającą w energię elektryczną urządzenia żwirowni jako obiekt budowlany, na budowę którego w strefie ochronnej wału przeciwpowodziowego należy uzyskać decyzję zwalniającą.

Dalej organ wskazywał, że projektowana kontenerowa stacja transformatorowa zlokalizowana będzie na działce nr [...] w odległości 5 m od stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w miejscowości B.. Wskazano, że z przeprowadzonych badań geotechnicznych zawartych w opracowaniu pn. "Ocena stanu technicznego prawego wału rzeki [...] w km 0+000 - km 0+750 (kompleks 9) w B., gm. [...]" wykonanych przez [...] Sp. z o. o. Przedsiębiorstwo Inżynierskie, na zlecenie [...] w K. w lipcu 2008 roku wynika, "że stateczność obwałowania jest zmienna i generalnie w miejscach gdzie korpus obwałowania budują grunty spoiste jest zachowana, natomiast tam gdzie wał budują grunty niespoiste, stateczność według badań archiwalnych nie jest zachowana." Organ podał, że "na podstawie wniosków z oceny warunków geotechnicznych oceniany odcinek prawego wału rzeki [...] w km 0+000 do 0+250 oraz w km 0+550 do km 0+750 charakteryzuje się dobrymi parametrami w zakresie stateczności obiektu jak i filtracji. Na odcinku od km 0+250 do km 0+550, niekorzystny wpływ na stateczność jak i filtrację tego odcinka obwałowania mają grunty z jakich jest zbudowany, a przede wszystkim wkładka gruntów niespoistych w postaci piasków drobnych znajdujących się w stanie luźnym. Na podstawie badań stwierdzono, iż stateczność obwałowania na tym odcinku nie jest zachowana, a grunty budujące wał sprzyjają filtracji. Innym niekorzystnym czynnikiem wpływającym na stan techniczny tego odcinka obwałowania jest prowadzona nielegalna działalność w międzywalu, w bliskim sąsiedztwie obwałowania polegająca na:

* przekształceniu terenu międzywala przez wykonanie przemieszczeń mas ziemnych i uformowaniem wyniesień i placów dla posadowienia infrastruktury technicznej zakładu oraz składowanie mas kruszywa naturalnego na terenie międzywala,

* przebudowie nabrzeża istniejącego doku (m.in. wykonanie ubezpieczeń brzegów za pomocą ścianek L.).

W wyniku powyższej działalności ciągłej degradacji ulega korpus obwałowania rozjeżdżany przez ciężki sprzęt budowlany, a podnoszenie terenu międzywala niekorzystnie wpływa na kształtowanie się zjawiska filtracji. Stan taki ulegnie poprawie poprzez modernizację tego odcinka obwałowania ".

Organ zwrócił nadto uwagę na "Opinię dla Prokuratury Okręgowej w K. w sprawie o sygn. [...]" sporządzoną przez Instytut Inżynierii i Gospodarki Wodnej Politechniki Krakowskiej im. Tadeusza Kościuszki. W opinii tej stwierdzono, że: " Budowa obiektów przy stopie ziemnego wału przeciwpowodziowego oraz zniszczenie zadarnienia obwałowania może w konsekwencji spowodować przebicie hydrauliczne, utratę szczelności wału oraz utratę jego stateczności przy wysokim poziomie piętrzenia wód w międzywalu rzeki [...]. Wzrost zagrożenia bezpieczeństwa przeciwpowodziowego może spotęgować podniesienie rzędnej poziomu terenu w ww. międzywalu poprzez gromadzenie: żwiru po procesie jego frakcjonowania, dodatkowo zwożonego gruzu, kamieni drogowych płyt betonowych oraz wykonanie wsporczych, żelbetowych płyt fundamentowych pod urządzenia instalacji mechanicznej sortowni kruszywa. Wszystkie te poczynania przyczyniły się do zmniejszenia przekroju poprzecznego międzywala rzeki [...], powodując równocześnie zmniejszenie płaszczyzny przepływu wód powodziowych, co prowadzi w konsekwencji do szybkiego i niekontrolowanego ich podpiętrzenia oraz w ekstremalnych warunkach pogodowych przy deszczach nawalnych do zalania okolicznych terenów zamieszkałych przez ok. 500 mieszkańców sołectwa B. w bezpośrednim sąsiedztwie obwałowania rzeki [...] i [...]."

Organ powołując się na art. 61 Prawa budowlanego wskazał na obowiązki ciążące na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Nadto wskazał, że biorąc pod uwagę cytowane badania geotechniczne i mając na uwadze ważny interes społeczny mieszkańców B. stwierdzono, że nie zachodzą ustawowe przesłanki wynikające z art. 88n ust. 3 ustawy Prawo wodne uzasadniające zwolnienie z zakazów, o których mowa w art. 88n ust l pkt. 4 ustawy Prawo wodne.

Odwołanie od opisanej decyzji wniósł A. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Zarzucił, że organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się na art. 88n ust. 3 Prawa wodnego, z którego wynika, iż jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić m.in. od zakazu wynikającego z art. 88n ust. l pkt 4 Prawa wodnego.

Zdaniem odwołującego się, kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy inwestycja polegająca na budowie kontenerowej stacji trafo wpływa na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Organ I instancji w ramach postępowania miał obowiązek ustalenia tej okoliczności. Niemniej z treści zaskarżonej decyzji wynika, zdaniem odwołującego się, że organ nie zbadał w ogóle stanu faktycznego i oparł się na faktach nie mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono, że treść decyzji wskazuje na to, że zostało ona oparta na zarządzeniu Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 14 czerwca 2011 r., które to zarządzenie w sposób bezprawny rozszerza przesłanki zastosowania art. 88n ust. 3 Prawa wodnego. O ile bowiem w przepisie tym jest mowa jedynie o szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, to w zarządzeniu nr [...] nie tylko o szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, lecz również o szczelności i stabilności "podłoża w obrębie prowadzonych robót". Ustawa Prawo wodne nie przewiduje kompetencji do rozszerzania przez marszałka zakresu stosowania przepisów ustawowych. Poza tym zarządzenie nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może wywoływać skutków prawnych podczas rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach obywatela. Co więcej, organ I instancji odmawiając udzielenia zwolnienia z zakazu nie oparł się na rzekomym zagrożeniu dla szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, lecz dla zagrożenia szczelności i stabilności podłoża w sąsiedztwie wału. Badał więc zaistnienie przesłanki nie wynikającej z ustawy, lecz z zarządzenia, które nakłada dodatkowe ograniczenia nie znane ustawie Prawo wodne. Poza tym, odwołujący się wskazał, że organ I instancji, co wynika ze strony 2 decyzji, nie analizował możliwości zwolnienia z zakazu stacji trafo, lecz "żwirowni", jako obiektu budowlanego stanowiącego całość pod względem technologiczno-użytkowym i prawnym, którego jedynie elementem jest stacja transformatorowa. Tym samym organ wykroczył poza zakres wniosku, który dotyczy wyłącznie stacji trafo. Ponadto stacja trafo nie jest elementem jakiegoś obiektu budowlanego nazywanego przez organ "żwirownią" (nie ma nawet takiego terminu prawnego). Po pierwsze dlatego, że takiego obiektu budowlanego nie ma, a po drugie dlatego, że ewentualne urządzenia są tylko przenośnymi maszynami, które nie podlegają rygorom prawa budowlanego. Po trzecie wreszcie każda stacja transformatorowa służy zasilaniu, gdyż taka jest istota stacji. Są stacje transformatorowe, które zasilają budynki albo całe osiedla mieszkaniowe, ale tylko z tego powodu nie stanowią razem z tymi budynkami obiektów budowlanych rozumianych jako całość technologiczno-użytkowa albo prawna. Tak samo jak sieci elektroenergetyczne nie są częścią budynków, do których doprowadzają energię elektryczną. Jak wynika z decyzji stacja trafo miałaby zostać zlokalizowana w odległości 5 metrów od stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w B.. Tymczasem z powołanej oceny stanu technicznego wału wynika, że degradacji ulega korpus obwałowania, ale jedynie przez jego rozjeżdżanie przez ciężki sprzęt budowlany. Stacja transformatorowa nie jest ani sprzętem budowlanym, ani niczego nie rozjeżdża, więc nie wiadomo co miałaby wspólnego z naruszeniem szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych. Również w opinii sporządzonej dla Prokuratury Okręgowej stwierdzono lakonicznie o tym, że budowa obiektów przy stopie wału ziemnego może powodować utratę szczelności wału. Pomijając to, że zdanie to zostało wyrwane z kontekstu, to nie wiadomo, jakich obiektów budowlanych dotyczy, bo nic nie ma w zacytowanym fragmencie na temat stacji trafo. A. K. podkreślił, że omawiana ekspertyza - nie wiadomo czym właściwie jest, bowiem traktowana jest przez organ jak opinia, a żaden biegły w tej sprawie nie został powołany. Nadto wskazał, że planowana stacja nie ma być lokalizowana przy stopie wału przeciwpowodziowego, lecz 5 metrów od niego. W końcu taka budowa nie wymaga wykonania fundamentów, a tym samym prac ziemnych, lecz ma być ulokowana na podłożu. Organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył specyfiki planowanych robót i ich zakresu powołując się na opracowania, które dotyczą obiektów budowlanych wymagających istotnych prac ziemnych. Nie bardzo wiadomo jaki związek z rozstrzygnięciem ma przywołany przez organ art. 61 Prawa budowlanego. Z zaskarżonej decyzji, zdaniem A. K. nie wynika również jaki ważny interes społeczny mieszkańców B. przemawia za wydaniem takiej, a nie innej decyzji.

Poza tym zarzucono w odwołaniu, że zaskarżona decyzja została wydana wobec nie istniejącego podmiotu, a wskazane w niej przedsiębiorstwo nie ma osobowości prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17.10.2012 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ l instancji pozyskał opinię Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w K. IR w [...] z dnia 28.05.2012 r. negatywnie opiniującą zamierzona przez A. K. inwestycję. Jako podstawę swojej oceny wskazano zły stan techniczny obwałowania po przejściu fali powodziowej w 2010 r. Podano, że prawy wał [...] w B., od strony ul. [...], jest zbudowany z tzw. gruntów spoistych (gliny pylaste, pyły piaszczyste) przewarstwione gruntami piaszczystymi, w tym piaskiem drobnym z pyłami narażone na procesy filtracyjne. Istnieje niebezpieczeństwo przerwania wału w czasie wezbranych wód powodziowych. Dodatkowo podano, że już w pobliżu wałów zostały wybudowane: słup energetyczny i fundament pod podwójny maszt, w międzywalu usytuowane zostały na znacznej powierzchni obiekty żwirowni i stanowiska cumownicze barek. Wszystkie te okoliczności powodują, iż w obawie o bezpieczeństwo ludzi i mienia nie można zezwolić na żadne przedsięwzięcia mogące zagrozić stateczności wału. Organ l instancji dołączył do akt sprawy "Ocenę stanu technicznego prawego wału rzeki [...] w km 0+ 000-KM 0+750 ( kompleks 9) w B. gm. [...] wykonaną w lipcu 2008 r. na zamówienie organu I Instancji. Wnioski z tego opracowania są bardzo podobne do wyrażonych w opinii [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w K. IR w [...]. Obwałowanie rzeki [...] w km 0+ 000-KM 0+750 (kompleks 9) składa się z luźnych, niespoistych gruntów, jest w złym stanie technicznym, nie spełnia wymogów w zakresie parametrów geometrycznych, wymaga rozbudowy dla realnego zapewnienia bezpieczeństwa. W analizie tej dodano, że korona obwałowania oraz stopa wałów na odcinku rampy przejazdowej do zakładu przeróbczego kruszywa, zlokalizowanego w międzywalu jest zdeformowana, występują tam koleiny. W aktach sprawy zamieszczono również fragmenty opinii dr inż. A. Ł. dla Prokuratury Okręgowej w K. z listopada 2008 r . Ich treść potwierdza ocenę stabilności i stanu bezpieczeństwa wałów.

Kolegium wskazało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na zwolnienie z zakazów stanowi przepis art 88 n ust. l ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, a nie wymienione w odwołaniu zarządzenie Marszałka Województwa. Przepis ustawowy stanowi, iż w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się m.in. wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po strome odpowietrznej. Jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Kolegium podkreśliło, że zarządzenie Marszałka Województwa [...] nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest także podstawą prawną decyzji organu l instancji, jak sugeruje odwołujący. Decyzja, która została zaskarżona posiada podstawę prawną, którą jest wskazany w rozstrzygnięciu ustawowy przepis art. 88 n ust. l pkt. Prawa Wodnego. Wobec faktu, że usytuowanie stacji trafo w odległości 5 m od stopy wału narusza powyższy przepis, wymaga wydania zezwolenia zwalniającego z zakazu. Kolegium wskazało, że w stanie faktycznym badanej sprawy organ dysponował wiedzą wynikającą ze zgromadzonych dokumentów tj. opiniami branżowego organu gospodarki wodnej, biegłych specjalistów, oceną stanu technicznego wnioskowanej stacji transformatorowej będącej elementem składowym sieci elektroenergetycznej wykorzystanej w przyszłości dla zamierzeń gospodarczych odwołującego.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium podało, że stacja transformatorowa jest kwalifikowana jako obiekt budowlany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 310/05). W związku z tym podlega zakazom wymienionym w art. 88 n Pr. Wodnego. Wymieniony przepis, ustalając zakazy, bądź wskazując minimalne odległości od wału przeciwpowodziowego, ma za zadanie ochronę szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych i odnosi się do wszelkich obiektów budowlanych, nawet tymczasowych. Stawianie jakiegokolwiek obiektu, a więc także budowa stacji trafo od strony wału przeciwpowodziowego w odległości mniejszej niż 50 m jest bezwzględnie zakazane powyższym przepisem ustawy. Organ l instancji wykazał w przeprowadzonym postępowaniu, iż jego obawy o szczelność i stabilność wałów rzeki [...] na wymienionym odcinku w B. są uzasadnione i udokumentowane. Stąd wydanie zezwolenia na budowę dodatkowego obiektu budowlanego (obok słupa energetycznego i masztu) w pobliżu niestabilnych wałów może być obarczone w chwili obecnej ryzykiem. Organ l instancji podał, że sytuacja techniczna wałów zmieni się w przyszłości, gdyż jest przewidziany ich remont i przebudowa. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, wynikający z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy stan wałów i jego stan geotechniczny stanowią podstawę dla odmowy cofnięcia zakazu zbliżania się do nich kolejną inwestycją budowlaną.

W skardze do sądu administracyjnego A. K. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.10.2012 r. oraz poprzedzającej je decyzji organu l instancji. Zgłosił także żądanie zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się na art. 88n ust. 3 Prawa wodnego, z którego wynika, iż jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić m.in. od zakazu wynikającego z art. 88n ust. l pkt 4 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego, kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy inwestycja polegająca na budowie kontenerowej stacji traf o wpływa na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Organy l i II instancji w ramach prowadzonego postępowania miały obowiązek ustalenia tejże okoliczności. Niemniej z treści zaskarżonej decyzji i wcześniejszej wynika, że nie zbadały w ogóle stanu faktycznego i oparły się na faktach nie mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący podkreślił, że już w odwołaniu zarzucił, że treść decyzji organu l instancji wskazuje na to, że została ona oparta na zarządzeniu Marszałka Województwa nr [...] z dnia 14 czerwca 2011 r., które to zarządzenie w sposób bezprawny rozszerza przesłanki zastosowania art. 88n ust. 3 Prawa wodnego. O ile bowiem w przepisie jest mowa jedynie o szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, to w zarządzeniu nr [...] mowa jest nie tylko o szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, lecz również o szczelności i stabilności "podłoża w obrębie prowadzonych robót". Ustawa Prawo wodne nie przewiduje kompetencji do rozszerzania przez Marszałka zakresu stosowania przepisów ustawowych. Poza tym zarządzenie nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może wywoływać skutków prawnych podczas rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach obywatela. Skarżący wskazał, że SKO w [...] jakkolwiek słusznie stwierdziło, że zarządzenie Marszałka nie może być podstawą decyzji w niniejszej sprawie, to zupełnie pominęło to, iż Marszałek w swojej decyzji odwołując się do własnego zarządzenia w sposób bezprawny rozszerzył przesłanki zastosowania art. 88n ust. 3 Prawa wodnego, uznając, że decyzja I instancji jest prawidłowa, a więc również w zakresie uzasadnienia odmowy zwolnienia z zakazu odwołującego się do szczelności i stabilności "podłoża w obrębie prowadzonych robót", która to przesłanka wykracza poza normę art. 88n ust. 3 Prawa wodnego. Skarżący zwrócił uwagę, że organy I i II instancji zgodnie odmawiając udzielenia zwolnienia z zakazu, nie oparły się na rzekomym zagrożeniu dla szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, lecz zagrożeniu dla szczelności i stabilności podłoża w sąsiedztwie wału. Badały więc zaistnienie przesłanki nie wynikającej z ustawy, lecz zarządzenia, które nakłada dodatkowe ograniczenia nie znane ustawie Prawo wodne. Ponadto SKO w [...] bezreileksyjnie zaakceptowało stanowisko organu I instancji, który nie analizował możliwości zwolnienia z zakazu stacji trafo, lecz "żwirowni" jako obiektu budowlanego stanowiącego całość pod względem technologiczno-użytkowym i prawnym, którego jedynie elementem jest stacja transformatorowa. Tym samym organy wykroczyły poza zakres wniosku, który dotyczy wyłącznie stacji trafo. Ponadto stacja trafo nie jest elementem jakiegoś obiektu budowlanego nazywanego przez organ "żwirownią" (nie ma nawet takiego terminu prawnego). Po pierwsze dlatego, że takiego obiektu budowlanego nie ma, a po drugie dlatego, że ewentualne urządzenia są tylko przenośnymi maszynami, które nie podlegają rygorom prawa budowlanego. Po trzecie wreszcie każda stacja transformatorowa służy zasilaniu, gdyż taka jest istota stacji. Są stacje transformatorowe, które zasilają budynki albo całe osiedla mieszkaniowe, ale tylko z tego powodu nie stanowią razem z tymi budynkami obiektów budowlanych rozumianych jako całość technologiczno-użytkowa albo prawna. Tak samo jak sieci elektroenergetyczne nie są częścią budynków, do których doprowadzają energię elektryczną.

A. K. wskazał, że z decyzji organu I instancji wynika, że stacja trafo miałaby zostać zlokalizowana w odległości 5 metrów od stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w B.. Tymczasem z powołanej przez organy oceny stanu technicznego wału wynika, że degradacji ulega korpus obwałowania, ale jedynie przez jego rozjeżdżanie przez ciężki sprzęt budowlany. Stacja transformatorowa nie jest ani sprzętem budowlanym, ani niczego nie rozjeżdża, więc nie wiadomo co miałaby wspólnego z naruszeniem szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych. W pozostałym zakresie, skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana wobec nie istniejącego podmiotu, a wskazane w decyzji Dyrektora [...] przedsiębiorstwo nie ma osobowości prawnej. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wiąże się z usankcjonowaniem decyzji skierowanej do nie istniejącego adresata.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. Zarzut odrzucenia skargi Kolegium uzasadniało faktem, iż skarga na decyzję z dnia 17.10.2012 r. nie została podpisana przez skarżącego. W zakresie natomiast wniosku o oddalenie skargi, Kolegium podtrzymało wyrażone dotychczas w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17.10.2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 5.06.2012 r. są wadliwe i podlegają uchyleniu.

Zgodnie z art. 29 Kpa stroną postępowania administracyjnego może być osoba fizyczna i osoba prawna, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Kwestię zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym, Kpa reguluje poprzez odsyłanie w tym zakresie do przepisów prawa cywilnego (tj. art. 8-22 Kc). Z rozstrzygnięcia (tj. nagłówka sentencji) decyzji organu I instancji oraz z jej uzasadnienia wynika, że została ona skierowana do Przedsiębiorstwa Prywatnego "[...]", zwanego w tej decyzji "Inwestorem". Takie oznaczenie strony mającej być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej - nie jest prawidłowe. Przedsiębiorstwo Prywatne [...], to nic innego, jak firma (nazwa) pod jaką zarejestrował się w ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorca, będący osobą fizyczną. Podkreślenia przy tym wymaga, że sama nazwa (firma) nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Mówiąc inaczej, firma nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wskazać jednocześnie należy, że stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiot pozostaje w związku z działalnością gospodarczą określonej osoby fizycznej, będzie przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna tę działalność prowadząca. Przedstawione stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.10.2008 r. sygn. akt II SA/01 464/08; LexPolonica nr 2083908; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2007 r.; sygn. akt VI SA/Wa 2305/2006; LexPolonica nr 1243492; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 730/2010; LexPolonica nr 2622251, wyrok WSA w Opolu z dnia 19 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Op 15/2004; LexPolonica nr 1239254). W ostatnim z powołanych wyroków sąd stwierdził, że poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło także do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony (art. 107 § l kpa). Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać więc należy, że organ I instancji w wydanej decyzji z dnia 5.06.2012 r. nie zamieścił jakichkolwiek danych osobowych przedsiębiorcy, który funkcjonuje pod firmą "Przedsiębiorstwo Prywatne [...]", mimo, iż danymi tymi dysponował (por. k. 15 a.a.). Podkreślenia także wymaga, że w razie wystąpienia wątpliwości, co do osoby inicjującej postępowanie administracyjne, nie było przeszkód aby wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia tej kwestii. Przedstawionej wadliwości nie dostrzegł organ odwoławczy, co czyni wadliwą także decyzję tego organu. Wskazać nadto należy, że zarzut nieprawidłowego oznaczenia strony w decyzji organu I instancji - był podnoszony w odwołaniu od tej decyzji (k. 61). Mimo powyższego, organ odwoławczy nie tylko zaaprobował wadliwość decyzji Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. we wskazanym zakresie, ale także nie odniósł się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 1998 r., III SA 1436/96 -LexPolonica nr 339423; wyrok NSA OZ w Lublinie z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98 -LexPolonica nr 338998; teza druga wyroku NSA OZ w Lublinie z 4 listopada 1998 r., I SA/Lu 1056/97 - LexPolonica nr 340587; wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 -Lex nr 48234). Brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i twierdzeń stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei stanowi dodatkową przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji (por. np. teza pierwsza wyroku WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 - Lex nr 166546).

Z przedstawionym powyżej zagadnieniem wiąże się także kwestia prawidłowego określenia (ustalenia) innych stron kontrolowanego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 88n ust. 5 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (t.jedn.: Dz. U. z 2012, póz. 145 ze zm.), stronami postępowania w sprawie wniosku o zwolnienia z niektórych zakazów są: wnioskodawca, wtaściciel wody i właściciel wału przeciwpowodziowego. Własność wałów przeciwpowodziowych i gruntów pod wałami nie jest uregulowana przepisami ustawy Prawo wodne. Na podstawie art. 70 pkt 4 ustawy z dnia z 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) przekazanie (samorządowi województwa) mienia jednostek, o których mowa w art. 25 ust. l pkt 4 (zarządy melioracji i urządzeń wodnych), następuje z wyłączeniem będących w trwałym zarządzie wałów przeciwpowodziowych wraz z gruntami, na których są posadowione. Dokonując wykładni tego przepisu, należy przyjąć, że wały przeciwpowodziowe, które były w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej przed l stycznia 1999 r., nie przeszły wraz z mieniem zarządów melioracji i urządzeń wodnych, natomiast jeżeli przed tą datą nie był ustanowiony trwały zarząd, to zostały przejęte przez samorząd województwa. W pierwszym przypadku prawa właścicielskie wykonuje organ, który posiada to mienie w trwałym zarządzie, natomiast w drugim przypadku samorząd województwa (województwo) reprezentowany przez województwo. Powyższa wykładnia ma istotne znaczenie dla określenia strony w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z zakazu (tak: M. Kałużny w: Prawo wodne. Komentarz; teza 7 do art. 88 1; LexisNexis 2012 r.). Okoliczność dotycząca wskazania aktualnego właściciela wałów przeciwpowodziowych, nie została należycie udokumentowana w aktach sprawy. To powoduje, że nie jest pewne, czy ustalony przez organ krąg stron w kontrolowanej sprawie, został prawidłowo określony.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowi art. 88n Prawa wodnego. Przepis ten w ust. l wprowadza pięć zakazów chroniących wał przeciwpowodziowy przed naruszeniem jego szczelności i stabilności. Podkreślić należy, że wymienione zakazy odnoszące się do ochrony wałów przeciwpowodziowych tworzą zamknięty katalog. W pkt 4 powołanego przepisu wskazano, że zabronione jest wykonywanie obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Zakres przedmiotowy tego zakazu dotyczy zachowania minimalnej odległości od stopy wału wynoszącej 50 m przy podejmowaniu czynności związanej z wykonywaniem infrastruktury budowlanej. Wskazany zakaz dotyczy wszystkich obiektów budowlanych, a więc budynków, budowli oraz obiektów małej architektury (por. art. 3 pkt l Prawa budowlanego). W sprawie nie budziło wątpliwości, iż stacja trafo, którą wnioskodawca chce wybudować na działce nr [...] w B. jest obiektem budowlanym. Aby zatem mogła być wybudowana, we wskazanej przez inwestora odległości od podstawy wału (5 m) musi inwestor uzyskać zwolnienie spod zakazu wznoszenia takiego obiektu, wydane na podstawie ust. 3 art. 88n Prawa wodnego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. l. Do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 3, dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót oraz mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych robót. W przypadku planowania robót, które mogą naruszyć strukturę korpusu lub podłoża wałów klasy I, II lub III, dołącza się także badania hydrogeologiczne wraz z opinią dotyczącą wpływu tych robót na szczelność i stabilność wałów. Powyższe oznacza, że do wniosku inwestora powinny być załączone wszystkie dokumenty związane z planowanymi robotami budowlanymi, na podstawie których organ powinien ocenić, czy zamierzona inwestycja nie narusza szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego.

Mając powyższe regulacje prawne na uwadze należy wskazać, że podstawowym zadaniem organów administracji w kontrolowanej sprawie było ustalenie, czy zamierzone przez inwestora roboty budowlane, polegające na wzniesieniu obiektu budowlanego (stacji trafo) na działce nr [...] w B. - nie wpłyną na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Wiedzę w powyższym zakresie organ administracji winien uzyskać, stosowanie do art. 88n ust. 4 Prawa wodnego - na podstawie oceny kompletnego wniosku inwestora, względnie na podstawie przedłożonych przez niego ekspertyz. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż organy nie ustaliły, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 88n ust. 4 Prawa wodnego - do jakiej klasy zaliczone są wały znajdujące się przy działce na której ma powstać stacja trafo. W przypadku bowiem ustalenia, iż wały te zaliczane są do którejś z klas wymienionych w powyższym przepisie - należało wezwać inwestora do uzupełniania wniosku poprzez przedłożenie badania hydrogeologicznego wraz z opinią dotyczącą wpływu zamierzonych robót na szczelność i stabilność wałów. Nie było też przeszkód aby w sprawie zastosowanie znalazł art. 84 par. l kpa - umożliwiający organowi skorzystanie z wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, w sytuacji, gdy brak było podstaw do wzywania inwestora o przedłożenie stosownych opinii. Oparcie rozstrzygnięcia - jak tego dokonano w kontrolowanej sprawie - na opracowaniach sporządzonych na potrzeby innych postępowań i spraw, było o tyle nieprawidłowe, że opracowania te nie dotyczyły wprost działki nr [...] w B. oraz nie oceniały wpływu obiektu w postaci stacji trafo na szczelność i stabilność wałów, a tylko to zagadnienie jest przedmiotem postępowania toczącego się na podstawie art. 88n Prawa wodnego. Nadto, w zakresie przyjętym przez organ jako podstawa ustaleń faktycznych, pozyskane do akt sprawy opinie wypowiadały się, co do zasady, odnośnie funkcjonowania "zakładu przeróbczego", nie zaś jednego z jego elementów - tj. stacji trafo.

Odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić należy, że nie jest uzasadniony zarzut, iż rozstrzygnięcie sprawy oparto na zarządzeniu Marszałka Województwa z dnia 14.06.2011 r. nr [...], które, zdaniem skarżącego, rozszerza przesłanki stosowania art. 88n Prawa wodnego, o badanie szczelności i stabilności podłoża w obrębie prowadzonych robót. W powyższym zakresie wskazać należy, że ani z podstawy prawnej decyzji organu I instancji, ani też z jej uzasadniania nie wynika aby organ badał kwestię szczelności i stabilności podłoża w obrębie prowadzonych robót. Przy okazji zwrócić należy uwagę, że z powołanego już art. 88n ust. 4 Prawa wodnego wynika, że w przypadku planowania robót, które mogą naruszyć strukturę korpusu lub podłoża wałów klasy I, II lub III, inwestor obowiązany jest dołączyć do wniosku o zwolnienie z zakazów, także badania hydrogeologiczne wraz z opinią dotyczącą wpływu tych robót na szczelność i stabilność wałów. Skoro zatem, jak stanowi cytowany przepis, nie jest bez znaczenia w sprawie dotyczącej zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88n ust. l Prawa wodnego - kwestia stanu podłoża wałów, to przyjąć należy, że rodzaj i charakter prac, które mają być wykonane w bliskiej odległości od tego podłoża (5 m.) niewątpliwie będą mieć istotny wpływ na szczelność i stabilność samego wału. Inaczej mówiąc, "szczelność i stabilność wału" zależeć będzie także od tego, jak wykorzystywany będzie teren znajdujący się w bliskiej odległości od tego wału.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do podmiotu będącego stroną postępowania. Niezbędne będzie także ustalenie właściciela wału przeciwpowodziowego i udokumentowanie tej okoliczności w aktach sprawy. Nadto, w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie klasy wału znajdującego się przy działce inwestora, organ może zwrócić się do niego o uzupełnienie wniosku o opinie i opracowania wymienione w art. 88n ust. 4 Prawa wodnego. Jeżeli brak będzie podstaw do zwrócenie się do inwestora o stosowne opinie, zaś z treści wniosku i przedstawionej charakterystyki planowanych przez niego działań, nie będzie wynikał jednoznacznie wpływ zamierzonej inwestycji na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, organ w tym zakresie przeprowadzi konieczne postępowanie dowodowe.

Z uwagi na fakt, że kontrola zaskarżonych decyzji wykazała istotne, wyżej wyszczególnione uchybienia, sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt l lit b i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, póz. 270) decyzje te uchylił.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.