Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 553/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 15 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2019 r. A. K. ("Skarżąca", "Strona") za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2019. Producent rolny ubiegał się w nim m.in. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) do wariantu: 2.1 Międzyplony do powierzchni 81,64 ha, 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni 29,65 ha oraz do 5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 4,10 ha.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Postanowieniem z dnia [...] października 2020r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. z urzędu wznowił postępowanie z uwagi na otrzymanie nowej ortofotomapy przedstawiającej faktyczny stan użytkowania działek w roku 2019. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. organ I instancji uchylił w/w decyzję dotychczasową i wydał decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, które zostało przez Dyrektora ARMIR w T. uwzględnione. Organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. nie wskazano należycie skarżącej stronie, w jaki sposób organ ustalił stwierdzone przedeklarowanie powierzchni ww. działek ewidencyjnych, a także nie wskazał okoliczności wznowienia postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), na mocy której uchylił decyzję dotychczasową z dnia [...] stycznia 2020r. i przyznał Stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019.

Odwołanie od tej decyzji nie zostało uwzględnione i decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Dyrektor ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020).

W uzasadnianiu organ podał, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 Strona ubiegała się m.in. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) do wariantu: 2.1 Międzyplony do powierzchni 81,64 ha, 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni 29,65 ha oraz do 5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 4,10 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia stwierdzona wynosi dla wariantu: 2.1 Międzyplon 81,64 ha, 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne 28,00 ha i 5.5 Półnaturalne łąki świeże 3,40 ha.

Kary administracyjne w przypadkach zawyżenia przez rolników deklaracji w składanych przez nich wnioskach zostały określone w art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub 2 ha, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W myśl art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia.

W przedmiotowej sprawie, w zakresie wariantu 5.4, wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 5,89% [(1,65 ha/28,00 ha)*100], gdzie 1,65 ha jest całkowitą powierzchnią zawyżenia, a 28,00 ha jest powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej. Natomiast w przypadku wariantu 5.5 wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 20,59% [(0,70 ha/3,40 ha)* 100], gdzie 0,70 ha jest całkowitą powierzchnią zawyżenia, a 3,40 ha jest powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przyznanie wnioskowanych płatności uzależnione jest od spełnienia ww. warunków oraz od pozytywnego wyniku kontroli administracyjnej, której każdorazowo poddawany jest wniosek obszarowy, a która została przewidziana przepisami prawa unijnego. Weryfikacja wniosków o wsparcie odbywa się w oparciu o zintegrowany system zarządzania i kontroli, dla potrzeb, którego wykorzystuje się m.in, system informacji geograficznej (GIS). Z akt sprawy wynika, że producent rolny zgłosił do wariantu 5.4 działki rolne o łącznej powierzchni 29,65 ha, a do wariantu 5.5 działki rolne o łącznej powierzchni 4,10 ha. Po wznowieniu postępowania wniosek A. K. został ponownie poddany kontroli administracyjnej, zgodnie bowiem z art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/200, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549) wszystkie wnioski o wsparcie i wnioski o płatność, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Organ podkreślił, że w wyniku kontroli administracyjnych nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną (powierzchnia MKO). Maksymalną powierzchnię referencyjną (MKO) określoną w systemie LPIS dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne, spełniające kryteria określone w art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (wizytacje terenowe). Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter uzupełniający. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie koniecznym było uwzględnienie wyników kontroli administracyjnej. Zasada ta jest także wyrażona w art. 74 cytowanego powyżej rozporządzenia, stanowiącym, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu (wizytacje terenowe).

W kontroli administracyjnej wnioski obszarowe poddawane są weryfikacji w oparciu o zintegrowany system zarządzania i kontroli, dla potrzeb którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (LPIS), o którym mowa w art. 70 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Jak stanowi w/w artykuł, korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000, a od 2016 r. 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Pomiar na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie.

Organ podkreślił, że powierzchnie kwalifikujące się do płatności ustalane są każdorazowo w oparciu o pomiary przeprowadzone zgodnie z ww. przepisami. W niniejszej sprawie A. K. zadeklarowała we wniosku m.in. działki rolne:

A1 o powierzchni 4,26 ha i B1 o powierzchni 0,60 ha, położone na działce ewidencyjnej nr [...]; D1 o powierzchni 0,65 ha i E1 o powierzchni 0,11 ha, położone na działce ewidencyjnej nr [...]; F1 o powierzchni 4,10 ha, położona na działce ewidencyjnej nr [...]; F2 o powierzchni 13,13 ha, położona na działce ewidencyjnej nr [...]; G1 o powierzchni 0,22 ha, położona na działce ewidencyjnej nr [...]. W procesie ponownej kontroli administracyjnej po wznowieniu postępowania wykryto zawyżenie deklaracji powierzchni na działkach ewidencyjnych nr: [...]. Organ I instancji uwzględnił aktualną wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru MKO, uprawniającego do przyznania płatności. Przyjęta przez ARiMR wartość MKO nie pozwoliła na uznanie powierzchni deklarowanej przez rolnika dla ww. działek ewidencyjnych. Organ przywołał treść § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem ww. przepisów. Organ prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz oparł się o materiał dowodowy zebrany zgodnie z wymogami prawa. Tym samym w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. nie doszło do naruszenia § 2, § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014, poprzez nieprawidłowe uznanie, że rolnik dokonał zmniejszenia uprawy, podczas gdy w całym okresie programu deklarował powierzchnię użytków rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie i nie dokonywał żadnego zmniejszenia powierzchni. Nie wystąpiła także konieczność przeprowadzenia kontroli na miejscu wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącej dotyczącego naruszenia art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Zdaniem organu odwoławczego nie doszło również art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 poprzez odmowę udzielenia stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie i praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i nie zapewnienie stronom na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych zeznań. Na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji ani A. K., ani [...], ani też pełnomocnik A. B. takich żądań nie zgłosili.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. podkreślił również, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, którzy we wnioskach o pomoc obszarową wskazują wszystkie informacje niezbędne dla ustalenia ich uprawnień do pomocy. Złożenie wniosku o przyznanie dopłat jest sui generis oświadczeniem woli i wiedzy osoby ubiegającej się o pomoc finansową. Wnioskodawca podejmuje suwerenną decyzję, o zakresie w jakim ubiega się o wsparcie finansowe oraz składa oświadczenie, co do stanu faktycznego pod rygorem odpowiedzialności z art. 297 § 1 k.k. jednocześnie oświadczając, że posiada pełnię wiedzy o warunkach przyznawania dopłat. Oznacza to, że wnioskujący podejmuje ryzyko i przyjmuje odpowiedzialność za błędne wypełnienie wniosku o przyznanie dopłat. Tym samym skutki działań i zaniedbań – tak pozytywne jak i negatywne obciążają odwołującego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zbadał również zasadność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał, iż dowody zgromadzone w sprawie w pełni potwierdzają zasadność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w zakresie wznowienia postępowania w sprawie przyznania A. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ I instancji powołał się w postanowieniu o wznowieniu postępowania na treść art. 145 § 1 pkt 5 kpa. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W skardze do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora ARMIR w T., ewentualnie zmianę decyzji i przyznanie płatności zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zarzuciła naruszenie:

- art. 5, 6, 8 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Z 2020 poz. 1341), w zw. z art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014, poprzez nieprawidłowe uznanie, że rolnik dokonał zmniejszenia uprawy, podczas gdy w całym okresie programu deklarował powierzchnię użytków rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie i nie dokonywał żadnego zmniejszenia powierzchni;

- błędne uznanie, że dane z ortofotomapy są prawidłowe, podczas gdy powierzchnia działek w wariancie 5.5 półnaturalne łąki świeże, nie ulegała zmianie od 2018 roku i w poprzednich latach organ nie kwestionował tych powierzchni a niezgodność w powierzchni powstała jedynie z pomiarów na ortofotomapie, w tym w szczególności zmniejszenia tego obszaru o 20,59%. To samo dotyczy wariantu 5.4 półnaturalne łąki wilgotne, gdzie powierzchnia deklarowana to 29,65 ha a stwierdzona 28,00 ha;

- art. 80 kpa przez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego;

- art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) Nr 640/2014 przez jego zastosowanie podczas gdy organ na podstawie jedynie rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a MKO nawet nie zdjęć wykonanych na ortofotomapie ustalił mniejszą powierzchnię użytkowaną. Rolnik nie ma wpływu na pomiary dokonywane na ortofotomapach, tym bardziej, że organ co roku wielkości te zmienia bez wyjaśnienia przyczyny a w terenie tych pomiarów nie wykonywał;

- art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm., dalej jako: "ustawa PROW"), przez ustalenie w czasie weryfikacji wniosku powierzchni wymienionej we wniosku na podstawie komputerowego systemu informacji geograficznych, w tym obrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu tzw. systemu LPIS, który gwarantuje dokładność kartografii w skali 1:5000 oraz przeprowadzenia pomiaru geodezyjnego przez inspektorów terenowych w oparciu o ortofotomapę bez uwzględnienia wskazań w terenie, bezpośrednio na działce objętej pomiarem, jakich przeprowadzenia domagała się Skarżąca;

-art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) - (Dz.U.UE.L2013.347.549), w myśl którego, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu, poprzez pominięcie wniosku o kontrolę w terenie;

- art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie przez jego naruszenie i odmowę udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i nie zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- posłużenie się w sposób niewłaściwy lub budzący wątpliwości co do prawidłowości urządzeniem do wykonania pomiarów – systemem informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17.12.2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Analizując wydane w sprawie decyzje, jak również akta administracyjne, Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia przepisów, które winno skutkować jej uchyleniem.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., wydaną m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej jako: "k.p.a."), Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B., uchylił swoją wcześniejszą decyzję dotyczą przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatyczną. Powodem wznowienia był fakt wykonania nowych ortofotomap przedstawiających faktyczny stan użytkowania działek w 2019 r. Na podstawie nowych ortofotomap wyznaczone zostały mniejsze maksymalne kwalifikowane obszary (MKO) w odniesieniu do działek o nr.: [...]. Zarzuty Strony koncentrują się przede wszystkim na kwestionowaniu ustaleń organu dokonanych w oparciu o nowe ortofotomapy. Podnosi także, że organ powinien zwrócić się do Biura Kontroli na Miejscu o weryfikację powierzchni przedmiotowych działek.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku poszukiwania dowodów na tę okoliczność.

Należy zauważyć, że zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415, ze zm. dalej jako: " rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne") przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl art. 5 ust. 2 lit b) rozporządzenia nr 640/2014 państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter uzupełniający.

Ponadto, w myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.

W tym kontekście należy zauważyć, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS), w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18).

W rozpatrywanej sprawie w wyniku kontroli administracyjnej po wznowieniu postępowania ustalono, że powierzchnie działek ewidencyjnych o nr: 1/1, 11/1, 181/1, 183, 211 i 35/2 zostały zawyżone. Organ prawidłowo uwzględnił aktualną wielkość maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawniającego do przyznania płatności i zasadnie nie uznał powierzchni działek deklarowanej przez Skarżąca. Należy zauważyć, że we wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. producent rolny zgłosił do wariantu 5.4 działki rolne o łącznej powierzchni 29,65 ha, do wariantu 5.5 działki rolne o łącznej powierzchni 4,10 ha, a do wariantu 2.1 działki rolne o powierzchni 81,64 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia stwierdzona wynosi do wariantu 5.4- 28,00 ha, do wariantu 5.5- 4,40 ha a do wariantu 2.1-81,64 ha.

W skardze Strona nie zgadza się z nową powierzchnią działek. Kwestionuje ustalenia organu i domaga się przeprowadzenia kontroli w terenie. Sąd tych zarzutów nie podziela. Wskazać należy, że organ w prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniu powierzchni działki w oparciu o system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Należy wskazać, że ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1214/19). Na podstawie nowych ortofotomap wyznaczone zostały mniejsze maksymalne kwalifikowane obszary (MKO) zgłoszonych działek. Skarżąca poza zaprzeczeniem wynikom przeprowadzonej kontroli i polemiką z ustaleniami organu nie przedstawiła żadnego dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy i powierzchnia kwalifikowana jest równa zadeklarowanej. Podkreślenia wymaga, że zadeklarowany przez stronę obszar podlega weryfikacji dokonywanej przez organ i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Trzeba również wyjaśnić, że wymiana lub aktualizacja ortofotomapy dokonywana jest cyklicznie i w momencie pozyskania aktualnej ortofotomapy organ dokonuje, ponownej kontroli administracyjnej, ustalając czy nie wystąpiły rozbieżności w powierzchni zgłaszanych działek. Organ nie miał też obowiązku zwrócić się do Biura Kontroli na Miejscu o weryfikację powierzchni przedmiotowych działek, gdyż obie kontrole (administracyjna i na miejscu) mają równoprawne znaczenie. Zatem ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu (por. wyrok z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 721/18).

Skarżąca podnosi także, że w całym okresie programu deklarowała powierzchnię użytków rolnych zgodnie ze "stanem faktycznym na gruncie" i nie dokonywała żadnego zmniejszenia powierzchni. W tym kontekście wskazać trzeba, że to do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, ani innych rejestrów. To producent rolny musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie zgłaszane działki będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił, np. w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To wnioskodawca winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2081/18).

Strona zarzuciła również organowi niewłaściwe posłużenie się urządzeniem do wykonania pomiarów. Nie sprecyzowała jednak na czym polega to niewłaściwe posłużenie się i nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów. W rezultacie zarzut ten nie może odnieść skutku.

W konsekwencji nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego nałożenia sankcji. Ze względu na stwierdzone uchybienia organ nie mógł odstąpić od nałożenia sankcji przewidzianych w art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Prawidłowo przy tym organ wyliczył różnice między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, co zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie można także podzielić zarzutu strony co do braku udzielania, na jej żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie i praw obowiązków będących przedmiotem postępowania, niezapewnienie, na jej żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia, na jej żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać należy, że na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji nie były zgłaszane takie żądania.

W świetle wskazanych powyżej okoliczności nieuprawniony jest zarzut Skarżącej, naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r, o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego bowiem przepisy te nie miały zastosowania w sprawie. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji w sprawie zastosowanie miały przepisy § 2 4 ust. 1, § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Mając na uwadze, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.