Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 996/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]września 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki skarżącego nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...]. Inne zatwierdziła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta I Gminy O. L..

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) skargę na powyższą uchwalę złożył M. M., który domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny rozumiany jako uchybienie obowiązującym przepisom prawnym poprzez:

1. naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały) w związku z przepisem § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118 poz. 1233) w zakresie, w jakim nie określa dla wszystkich wyznaczonych kierunków zagospodarowania przestrzennego minimalnych i maksymalnych wskaźników i parametrów urbanistycznych. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 10 ust. 2 pkt 2 w studium obowiązkowo określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jednocześnie przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia, stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Według skarżącego w studium należy określić minimalną i maksymalną powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię biologicznie czynną. Tymczasem przedmiotowe studium dla żadnej z wyznaczonych stref - odpowiadającym wyznaczonym kierunkom zagospodarowania przestrzennego tych wymogów nie spełnia. W opinii skarżącego - przywołane uchybienia bezpośrednio wpływa na jego interes prawny, powinien bowiem wiedzieć w jaki sposób będzie zagospodarowana jego nieruchomość;

2. naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy poprzez dokonanie w studium ustaleń, które przypisane zostały wolą ustawodawcy do pomieszczenia w innych opracowaniach planistycznych. Zakres merytorycznych ustaleń studium został określony przywołanym przepisem art. 10 ust. 2. Tymczasem przedmiotowe studium określa minimalne powierzchnie działek budowlanych, co jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10) - nie jest przedmiotem ustaleń planów miejscowych, tym bardziej nie może zatem stanowić przedmiotu ustaleń studium. Wprowadzenie zatem restrykcyjnych ustaleń, które nie mieszczą się we władztwie planistycznym gminy również narusza jego interes prawny.

3. naruszenie art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez dokonanie w studium ustaleń, które przypisane zostały wolą ustawodawcy do pomieszczenia w innych opracowaniach planistycznych (w planach miejscowych). Zakres merytorycznych ustaleń studium został określony przywołanym przepisem art. 10 ust. 2. Tymczasem przedmiotowe studium określa wysokości zabudowy (także kąt nachylenia połaci dachu). Jak natomiast wskazuje sama nazwa przedmiotowego opracowania planistycznego - studium określać ma kierunki zagospodarowania terenu, nie zaś warunki zabudowy. W. zabudowy, jako parametr zabudowy niemogący być przedmiotem ustaleń studium został także wskazany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego także taki zapis studium narusza jego interes prawny:

4. naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim dokonuje ustaleń które nie mogą być przedmiotem ustaleń studium. Jego rolą jest jedynie wskazanie kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu. Nie może studium pełnić roli przypisanej do planów miejscowych, tj. określać przeznaczenia terenów tym bardziej wykraczać poza normy związane z przeznaczeniem terenu. Tymczasem studium wskazuje wprost, np. na konieczność lokalizacji takich inwestycji jak: "nowego zajazdu turystycznego" (s. 25 studium), "domy drewniane" (s. 30-31 ), "usługi wspomagające turystykę (kafejki, sklepy wypożyczalnie sprzętu sportowego (s. 40 ). W ocenie skarżącego tak daleka ingerencja w prawo własności na etapie tworzenia studium nie tylko uchybia wskazanemu przepisowi prawnemu, ale także narusza jego interes prawny, skoro już na tym etapie zostaje ograniczony w prawie własności (w sposób odbiegający od delegacji ustawowej);

5. naruszenie § 7 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia w zakresie w jakim nie można powiązać treści studium z załącznikiem graficznym. Na rysunku studium określono funkcje terenu - których w żaden sposób nie można odnieść do treści studium (np. "tereny rolne (wyłączone spod zabudowy", "tereny upraw ogrodniczych (wyłączone spod zabudowy)". Adekwatnie studium nie spełnia wymogów określonych we wskazanym przepisie w zakresie określonych stref w części tekstowej i możliwości ich powiązania z częścią graficzną. Ustalenia części tekstowej w żaden sposób nie mogą być przełożone na ustalenia graficzne. Zapisy studium, np. "Duże obszary w dolinie powinny być przeznaczone na rekreację, której będzie przede wszystkim służył zbiornik retencyjny J.. Na północno-zachodnim brzegu zbiornika, we wnęce leśnej, należy urządzić wypoczynkowe tereny otwarte" – w żaden sposób nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku studium. Nie sposób zatem stwierdzić jakie/które tereny mogą "wykorzystane" zgodnie z zapisem studium. Będąc właścicielem m.in. działki położonej właśnie w miejscowości J. (dz. nr [...]) nie ma wiedzy, czy właśnie teren jego działki może być zagospodarowany we wskazany sposób. Jego zdaniem studium pozostaje zatem dokumentem niespełniającym swej podstawowej roli, tj. nie określa w sposób jednoznaczny możliwego/potencjalnego kierunku zagospodarowania terenu;

6. naruszenie § 7 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia w związku z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim w treści studium określa się, że gmina zamierza sporządzić plan miejscowy - bez wyznaczenia stosownego obszaru na rysunku studium (s. 105 studium). W tym zakresie pozostaje pozbawiony wiedzy co do tego, czy na jego obszarze będzie sporządzone stosowne opracowanie planistyczne. Tym samym traci zaufanie do instytucji pewności prawa.

7. naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim nie odpowiada merytorycznym wymogom studium. Przywołany przepis prawny jednoznacznie wskazuje, jakie elementy powinno zawierać studium. Przedmiotowe opracowanie nie określa jednak elementów (i nie wskazuje ich na załączniku graficznym) o których mowa w przepisie: art. 10 ust. 2 pkt 6-9, art. 10 ust. 2 pkt 11- 16, art. 10 ust. 2a - "ustawy planistycznej". Studium nie odpowiadając zatem podstawowym wymogom określonym przez ustawodawcę narusza indywidualnie rozumiany jego interes prawny, skoro na etapie tworzenia studium powinien posiadać wiedzę co do podstawowych elementów zagospodarowania terenu.

8. naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim następuje określenie kierunków, które wzajemnie się wykluczają (ustalenia dotyczące strefy polno-osadniczej (Jamy), określone punktami 3 i 4 w zakresie struktury funkcjonalnej: "całą wieś J. wskazuje się jako szczególnie predysponowaną do pełnienia funkcji letniskowych i agroturystycznych [...]", by dalej wskazać że "[...] część strefy należy przeznaczyć na pola uprawne i lasy". Przywołane zapisy wprost naruszają jego interes prawny. Zastosowanie przez organy gminy norm otwartych, liberalne zapisy studium powodują, że w żadnym wypadku nie zyskuje gwarantowanej przepisami prawnymi wiedzy co do możliwych kierunków zagospodarowania nieruchomości pozostających jego własnością. Uchybienie zatem w zakresie podstawowych standardów studium naruszają jednocześnie obowiązujące przepisy prawne oraz jego interes prawny.

9. naruszenie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że w przypadku zmiany studium ostateczna wersja studium ma zostać ujednolicona i stanowić załącznik do uchwały. Przedmiotowe studium nie spełnia tego wymogu, bowiem załącznikiem do uchwały jest tylko część kierunków studium. Część uwarunkowań nie stanowi stosownego załącznika do uchwały. Zdaniem skarżącego stwierdzenia zawarte w części kierunków studium, wskazujące, że część uwarunkowań pozostaje bez zmian obraża przywołany na wstępie przepis. Powyższe powoduje, że nie ma dostępu do dokumentu planistycznego gminy, który obowiązkowo winien być sporządzony dla obszaru całej gminy. Wskazane braki naruszając obowiązujące przepisy prawne jednocześnie uchybiają zasadzie pewności prawa.

Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie i przedstawił uchwałę nr [...] z [...]. o nieuwzględnieniu wniesionego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wynika z niej przede wszystkim, że według rady skarżący nie wykazał interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone uchwałą w sprawie Studium o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy; czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą łub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwalę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo rada wskazała, ze naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego występuje w sytuacji, gdy skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu. W wezwaniu skarżący nie wykazał, że jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem, w stosunku do których doszło do zmiany ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów, rada stwierdziła, że stosownie do treści studium ( str.7 ) jego część zawierająca uwarunkowania pozostaje bez zmian, natomiast część studium zawierająca kierunki jest nowym tekstem, a nie tekstem uzupełnionym o pojedyncze ustalenia, wobec czego nie ma tu zastosowania § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według rady ustalenie w studium szeregu parametrów i wskaźników urbanistycznych dotyczących kształtowania nowej zabudowy, głównie na terenach rekreacyjnych (letniskowych), usługowych oraz mieszkaniowych, jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Rada nie zgodziła się również z zarzutem dotyczącym określenia w studium powierzchni działek budowlanych. Zapis ten dotyczy działek rekreacyjnych położonych na obszarach objętych ochroną przyrody oraz do usług turystycznych - zabudowy pensjonatowej oraz usługi wspomagające turystykę, co jest zgodne z art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz ma na celu zapewnienie warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy Prawo ochrony środowiska. Prawidłowo ustalono w Studium także dane dotyczące wysokości zabudowy oraz kąta nachylenia połaci dachu. Podobnie jak w stosunku do zapisów o powierzchni działek odnoszą się one głównie do zabudowy rekreacyjnej, położonej na obszarach objętych ochroną przyrody lub ochroną konserwatorską i mają na celu zapewnienie tych samych warunków oraz wynikających z art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast, jeśli chodzi o zapis dotyczący usytuowania zajazdu turystycznego wyjaśniono, że nie ma charakteru obligatoryjnego ustalenia, lecz należy go czytać jako sugestię zagospodarowania terenu. Ponadto zapisy typu: "domy drewniane powinny zostać przystosowane do pełnienia funkcji usługowych", "zaleca się przenoszenie (...) starych drewnianych domów", "przystosowania istniejącego budynku drewnianego do funkcji letniskowej", "ważne dla tożsamości miasta jest zachowanie drewnianej zabudowy", są zgodne z art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei zapisy typu: "dopuszcza się możliwość zlokalizowania usług gastronomii oraz innych wspomagających rozwój turystyki", "obszar, który może być przeznaczony na (...) usługi wspomagające turystykę" mają na celu zapewnienie rozwoju turystyki na terenie miasta i gminy jako kierunku zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, co jest zgodne z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, zapisy typu "Pozostała część strefy należy przeznaczyć na obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wyłączone z zabudowy", "ochrona na obszarach wyłączonych spod zabudowy cennych struktur biosfery", mają odzwierciedlenie na rysunku kierunków poprzez wyznaczenie terenów rolnych (wyłączonych spod zabudowy) oraz terenów łęgowych (wyłączonych spod zabudowy). W studium nigdzie nie znalazł się zapis, że wyznacza się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym również na rysunku studium brak określenia takich obszarów. Natomiast odnosząc się do zarzutu braku w studium elementów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 6-9, art. 10 ust. 2 pkt 11-16 art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada wskazała na jego ogólnikowość, bez wskazania konkretnych przykładów, dlatego jej zdaniem, nie można się do niego odnieść w sposób obiektywny. W jej ocenie nie jest słuszny także zarzut wzajemnego wykluczania się zapisów: "Całą wieś J. wskazuje się jako szczególnie predysponowaną do pełnienia funkcji letniskowych i agroturystycznych'' oraz dalej "część strefy należy przeznaczyć na pola uprawne i lasy". Zaznaczono, że pola uprawne i lasy są naturalnym przyrodniczym zapleczem funkcji letniskowych i agroturystycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stanowisko Rady Gminy odmawiające skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2016r. poz. 446 ze zmianami ) nie jest przekonujące. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr [...], poz. 2), przy czym naruszenie musi być aktualne, konkretne i bezpośrednie. Jak zaznaczył Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r., ( III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr [...], poz. 114) wspomniany przepis nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym Nie ma ona bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę w omawianym trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. W orzecznictwie dostrzega się, że w przypadku skarg na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właścicieli nieruchomości jest w istotny sposób utrudnione. Uchwala w tym przedmiocie, inaczej niż plan miejscowy, nie kształtuje bowiem bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Biorąc jednak pod uwagę istotne znaczenie, jakie ma studium w procesie planistycznym, polegające na związaniu rady gminy jego ustaleniami przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) podkreśla się możliwość naruszenia jego ustaleniami interesu prawnego, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realnego skutku jakie wywołują oba te akty ( wyrok NSA z 18 marca 2014r. IIOSK 2563/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Orzecznictwo zgodne jest co do tego, że ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale także w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności ( art. 31 ust.3 Konstytucji RP ) i ochrony prawa własności ( art. 64 ust.3 ) ( wyroki NSA z 15 maja 2008r. II OSK 1716/07 i 23 kwietnia 2014r. II OSK 2856/12 opubl. w CBOSA ). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym nie musi mieć podstawę jedynie w przepisach prawa administracyjnego. Zazwyczaj, jeśli chodzi o naruszenie interesu prawnego w postępowaniach planistycznych, wywodzony jest z przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących wykonywania prawa własności. Nie odbiega od tego schematu także rozpoznawana sprawa, w której skarżący wskazuje na uprawnienia właścicielskie do działki nr [...] położonej w miejscowości J. objętej zaskarżoną uchwałą, a której ustalenia uniemożliwiają zabudowę zgodną z jego oczekiwaniami. Stanowisko rady może wynikać stąd, że w odpowiedzi na skargę przedstawiła treść uchwały w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie zwróciła natomiast uwagi na treść skargi. Poza tym w uwagach do projektu zmiany Studium złożonych [...]., podano, że założenia planu uniemożliwiają skarżącemu zabudowę działki [...] budynkami związanymi z produkcją rolną. Zwrócił on wtedy uwagę na toczące się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków do hodowli trzody chlewnej o obsadzie 195,5 DJP. Wydane w jego toku postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ma wskazywać, że przy odpowiednich urządzeniach ochronnych przedsięwzięcie nie powinno negatywnej wpływać na środowisko. Inwestycję pozytywnie ocenił również Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Sanitarnego. Zdaniem skarżącego zmiana studium ma na celu zablokowanie tego jednego przedsięwzięcia, gmina nie ma bowiem infrastruktury pozwalającej na czerpanie korzyści z turystyki. Rada nie wypowiedziała się co do dotychczasowego przeznaczenia działki [...], która skarżący uważał za przeznaczoną pod produkcję rolniczą, wprowadzenie jednak całkowitego zakazu jej zabudowy, co wyklucza budowę nawet budynków związanych z działalnością rolniczą, przy wyznaczeniu innych terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy ( pkt. 5.6.2.2 i 5.6.2.2 ) uzasadnia przyjęcie naruszenia interesu prawnego skarżącego jako właściciela działki [...], co daje mu legitymację do zaskarżenia uchwały.

Zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pierwsza z nich jest przesłanką materialnoprawną, jego wskazującą na zawartością studium (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, [w:] CBOSA). Kolejna przesłanka , określana jako formalnoprawna, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od chwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że naruszeniem zasad sporządzania studium jest przekroczenie przez radę przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy. Bez wątpienia granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU z 1999 r., nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU z 1999, nr 1, poz. 2). Jakkolwiek podkreśla się, że prawo własności może jednak podlegać ograniczeniom o czym wprost stanowi art. 64 ust.2 konstytucji RP, to przecież równie często zwraca się uwagę, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi jego ograniczenia. Podkreśla się zwłaszcza rolę konstytucyjnej zasady proporcjonalności opisanej w art. 31 ust.3 Konstytucji RP, która nakazuje zachowanie odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. II OSK 240/13, CBOSA.). Analiza zarzutów skargi w kontekście odpowiedzi na nią rady gminy prowadzi do wniosku, że organ planistyczny nienależycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym, a przynajmniej nie uzasadnił swojego stanowiska w przekonujący sposób. Treść uchwały jasno wskazuje, że celem zmiany studium, w przypadku strefy C3 – polno – osadniczej J., było przekształcenie jej w obszar rozwojowy turystyki, wspólnie z planowanym zbiornikiem retencyjnym J. i jego terenami przyległymi z priorytetowym wzmocnieniem środowiska przyrodniczego i kulturowego ( [...] ). Temu ma służyć również wyznaczenie terenów rolniczych bez prawa zabudowy, jak w przypadku nieruchomości skarżącego oraz terenów produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy. Z treści studium ( pkt. 5.6.2 ) nie sposób jednak dopatrzeć się jakie względy decydowały o takim rozróżnieniu. Trafnie zwraca skarżący uwagę w zarzucie opisanym w pkt. 7, że całą wieś J. uważa się w Studium jako szczególnie predysponowaną do pełnienie funkcji letniskowych i agroturystycznych. Jednocześnie jednak na południu strefy wskazano teren możliwy do przeznaczenia na przemysł i składy ( w miejsce obecnie pustych magazynów ), a także dopuszczono zlokalizowanie kopalni piasku. W rozstrzygnięciu zgłoszonej przez skarżącego uwagi do projektu studium stwierdzono, że działka położona jest w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, której funkcje studium przewiduje w przyszłości rozszerzyć o wprowadzenie terenów budownictwa letniskowego. Poza tym planowana inwestycja poprzez swoją uciążliwość dla środowiska i okolicznych mieszkańców koliduje z planowaną na sąsiadujących terenach funkcją rekreacyjną i mieszkaniową i nie jest zgodna z planami rozwoju gminy polegającymi na zwiększeniu terenów przeznaczonych pod zabudowę letniskową w sąsiedniej wsi J., a także z rekreacyjną funkcją projektowanego zbiornika wodnego na obszarze wsi D.. Oczywiście, jak już wspomniano, do gminy należy wprowadzanie odpowiednich nakazów, zakazów lub ograniczeń co do zagospodarowania terenów, które pozostają w związku z kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Trudno jednak odeprzeć zarzut skarżącego, według którego celowo zapisano w stosunku do jego nieruchomości zakazu zabudowy w związku z planowaną inwestycja związaną z hodowlą trzody chlewnej w sytuacji, gdy zapis w studium w pkt.5.6, opisujący strukturę obszarów rozwoju rolnictwa, wprowadza zakaz, ze względu na funkcję turystyczną gminy, lokowania jedynie nowych, dużych ferm trzody chlewnej i drobiu. Preferuje się natomiast możliwość rozwoju hodowli bydła, koni i owiec jako pożądany sposób ukierunkowania rozwoju gospodarstw rolnych. Oznacza to, że mimo funkcji turystycznej, możliwe jest lokowanie nowych, ale małych ferm hodowli trzody chlewnej i drobiu oraz zachowanie już istniejących. Trzeba też zwrócić uwagę, że w strefie C3 wprowadzono jedynie 4 obszary oznaczone symbolem OR, czyli tereny rolne wyłączone z zabudowy : 09R, 08R,012R i [...] Sąsiadują z terenami o symbolu JR, których brak jest w opisie ( chyba, że chodzi o tereny o symbolu R tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ), oraz Zl - tereny upraw ogrodniczych. Z rysunku wynika, że są to tereny znacznie oddalone od zabudowy mieszkaniowej. Jak już zaznaczono ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakłada nadrzędności interesu publicznego na prywatnym. Zapisy w studium powinny zatem mieć swoje uzasadnienie, tak, aby właściciele nieruchomości mieli przekonanie o zasadności i celowości proponowanych rozwiązań.

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi sformułowane w pkt. 1 ,2,3 i 4 w których wskazuje się umieszczenie w studium ustaleń przekraczających dyspozycję art. 10 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie jego uchwalenia. Bez wątpienia zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy powoduje, że każdy z nich opiera się na innych założeniach. Celem ustaleń zawartych w studium, zgodnie z art. 9 ust.1 ustawy jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść Studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego ( wyroki NSA z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10 i 6 lipca 2011 r., II OSK 839/ 11 opubl. w CBOSA ). Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalna wysokość zabudowy, minimalna liczbę miejsc parkingowych, sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, natomiast w pkt.9 stanowił o szczegółowych warunkach zagospodarowania terenów oraz ograniczeniach w ich użytkowaniu w tym zakazu zabudowy. Podzielając powyższa ocenę, trzeba jednak zwrócić uwagę na zakres badania zaskarżonej uchwały. Jak już wcześniej wskazano skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym została ukształtowana jako środek prawny służący ochronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego działaniem organów gminy. Z tego powodu musi istnieć związek pomiędzy niezgodnością z prawem zaskarżonej uchwały, a tym interesem prawnym lub uprawnieniem, polegający na tym, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (lub niezgodności jej z prawem) zmieni sytuację prawną skarżącego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016r. ( II OSK 606/15 opubl. w CBOSA ) w przypadku planów miejscowych, które – jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przede wszystkim kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości, związek ten z reguły polegać będzie na tym, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego i - w konsekwencji tego - jego ponowne uchwalenie spowoduje, że ustalenia dotyczące nieruchomości, których skarżący jest właścicielem, będą inne, niż w zaskarżonym planie miejscowym. Takiego związku nie będzie zaś wówczas, gdy skarga na plan miejscowy zostanie uwzględniona nie z tego powodu, że zostanie stwierdzone naruszenie prawa w odniesieniu do nieruchomości będących własnością skarżącego, lecz dlatego, że takie naruszenie miało miejsce w odniesieniu do innych nieruchomości. Po ponownym uchwaleniu planu miejscowego sytuacja prawna skarżącego nie uleganie bowiem zmianie. Istotne jest przy tym, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy z powodu naruszenia prawa w odniesieniu do nieruchomości, których skarżący nie jest właścicielem, może naruszać uzasadnione interesy innych osób, właśnie właścicieli tych nieruchomości, oceniających przyjęte w planie miejscowym ustalenia jako korzystne dla ich interesów. Powyższa uwaga, choć odnosząca się do planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej znajduje zastosowanie do studium, które przecież nie jest aktem prawa miejscowego. Jeśli skarżący wywodził swoją legitymacje do zaskarżenia uchwały z naruszenia własności nieruchomości o nr [...] poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, to jego interes prawny nie może zostać naruszony przez określenie w studium minimalnych powierzchni działek pod zabudowę, parametrów zabudowy, konkretnych inwestycji, czy przez zaniechanie zamieszczenia minimalnej i maksymalnej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Z powyższych powodów pozbawiony podstawy jest zarzut sformułowany w pkt 7 skargi, w którym podniesiono brak w uchwale ustaleń o jakich mowa w art. 10 ust.2 pkt.6 – 9, 11-16 oraz art. 10 ust.2a. Wywód skarżącego, według którego ich brak w studium narusza jego interes prawny jest całkowicie niezrozumiały. Tym bardziej, jeśli zważyć, że z powodu związania ustaleniami studium przy sporządzeniu planu miejscowego, brak zapisów uniemożliwi zamieszczenie odpowiednich rozwiązań także w planie.

Nieuzasadniony jest także zarzut sprowadzający się do wytknięcia uchwale, że zawiera wzajemnie wykluczające się zapisy. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, zapis dotyczący predyspozycji wsi J. do pełnienia funkcji letniskowych i groturystycznych w niczym nie pozostaje w sprzeczności z zapisem o przeznaczeniu części strefy na pola uprawne i lasy. Określenie predyspozycja nie oznacza przecież obowiązku przeznaczenia całego terenu na cele letniskowe i agroturystyczne, ale wskazuje jedynie na istnienie okoliczności, które przeznaczenie na taki cel w sposób szczególny uzasadniają. Z treści studium wynika natomiast w sposób czytelny, że właśnie w związku z perspektywą stworzenia warunków dla działalności turystycznej wprowadzono przeznaczenie części strefy pod pola uprawne, w tym bez prawa zabudowy oraz lasy.

Nie można zgodzić się także z zarzutem opisanym w pkt. 6 skargi. Stosownie do art. 10 ust.2 pkt.9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje określenie w studium obszarów dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z zapisów studium wynika, że opracowanie miejscowego planu przewiduje się w strefie A1,C1, D1, D2. Nie znalazły one jednak odzwierciedlenia na rysunku studium, co jest naruszeniem § 7 pkt.3 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz. U Nr 118, poz. 1233 ). Nie jest to jednak istotne naruszenie zasad tworzenia studium, prowadzące do jego nieważności.

Podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie może być również naruszenie § 8 ust.3 wspomnianego rozporządzenia. Stwierdza on, że projekt zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia o których mowa w art. 10 ust.2 ustawy wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, przy czym stosownie do § 8 ust.3 ujednolicona forma projektu stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust.1 ustawy. Z treści opracowania ( str.6 studium ) wynika, że przedmiotem zmiany i analizy nie była cześć I Studium, uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie była przedmiotem zmian i aktualizacji. W świetle powyższego nie stanowiło to jednak usprawiedliwienia do zaniechania sporządzenia ujednoliconego projektu studium obejmującego także tę jego część, która nie podlegała zmianie. Jest to naruszenie trybu sporządzenia studium, nie ma jednak charakteru istotnego.

Uzasadniony nie jest także zarzut dotyczący braku powiązania treści studium z załącznikiem graficznym. Zdaniem skarżącego na rysunku planu wskazano funkcje terenu np. tereny rolne wyłączone spod zabudowy, tereny upraw ogrodniczych wyłączone spod zabudowy, których nie można odnieść do treści studium. Jednak w pkt. 5.6.1 5.6.2.1 opisano tereny produkcji rolnej w tym tereny upraw rolniczych bez prawa zabudowy , natomiast w pkt.7 znajduje się uzasadnienie wyznaczenia terenów pod uprawy ogrodnicze w miejscowości K.. Jeśli chodzi natomiast o brak odzwierciedlenia na rysunku zapisu studium o przeznaczeniu dużych obszarów w dolinie na rekreacje, której będzie służył zbiornik retencyjny J. z urządzeniem na jego północno zachodnim brzegu wypoczynkowych terenów otwartych, zwrócić należy uwagę, że zapis ten ma charakter informacyjny. Jego treść odpowiada jednej z funkcji jaką pełni, a mianowicie funkcji promocyjnej poprzez wskazanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub turystycznie. Informuje jedynie mieszkańców i inwestorów o zamierzeniach lokalnych władz co do ich zagospodarowania. Z istoty studium jako aktu określającego lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego wynika ogólnikowość jego zapisów. Stąd też nie było potrzeby zamieszczenia tego rodzaju informacji w postaci szczegółowego nakreślenia na rysunku planu.

Stosownie do art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Z tych powodów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości skarżącego została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.