Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 552/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 30
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Małgorzata Malinowska – Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia składek za zgłoszonych ubezpieczonych na ubezpieczenia zdrowotne i odmowa umorzenia składek w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr [...].


UZASADNIENIE

Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd dwukrotnie. Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr 733/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę L. M.(dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] r. nr [...]. Wyrokiem z dnia [...] r. (II GSK 1275/14), NSA w W. uchylił wyrok WSA z dnia [...] r. i przekazał sprawę WSA we W. do ponownego rozpoznania

Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr 744/15) WSA we W. – będąc związany wykładnią NSA - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (nr [...]). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał - w szczególności - że Zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska. Uznanie administracyjne nie może bowiem oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w sprawie - w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący znajduje się w trudniej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Niemniej powyższa okoliczność – zdaniem Sądu - nie znalazła w pełni swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Tym samym ZUS - w ocenie Sądu - odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżący, może zagrozić jego egzystencji, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej i jego rodziny, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącego jest tego rodzaju, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i żonę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ określając sytuację jako żyjącego poniżej minimum socjalnego, powinien - jak podkreślił Sąd - skonfrontować ten stan rzeczy z identyfikującym interes społeczny obowiązkiem dochodzenia przez ZUS należności składkowych ze względu na cele, na które są one przeznaczane. Mimo nie rozważenia powyższego, dał pierwszeństwo interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym strony.

Ponadto, Sąd wskazał za NSA, że przy ostatecznym rozważaniu zasadności i celowości umorzenia należności składkowych z uwagi na stwierdzony przez organ tzw. uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z zadłużeniem, mogące przemawiać na korzyść strony postępowania jak np. podnoszona przez skarżącego okoliczność wprowadzenia go w błąd przez organ co do zadłużenia czy okoliczności powstania zaległości. Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Tym samym – w ocenie Sądu - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Uzasadnienie decyzji Zakładu winno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków (także tych kosztów utrzymania nie wynikających bezpośrednio z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek), a więc dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, rehabilitacji itp.

Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych - po rozpatrzeniu wniosku otrzymanego w dniu [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił decyzję z dnia [...] r. (nr [...]) w części dotyczącej odmowy umorzenia składek za zgłoszonych ubezpieczonych na ubezpieczenia zdrowotne za okres od lutego 1999 r. do sierpnia 1999 r. w kwocie [...] zł. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. (nr [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismami złożonymi w dniach [...] r. oraz [...] r. w Sądzie Okręgowym we W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych, skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, w tym na ubezpieczenia własne oraz w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych.

MM

W dniu [...] r. do ZUS – u wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie wyjaśniające zakończyło się decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), w której ZUS podtrzymał swoje stanowisko, tj. utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę, po rozpoznaniu której WSA we W. wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr 744/15) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszoinstacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponowne postępowanie wyjaśniające w I Instancji rozstrzygnięto decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), w której ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek, w tym za zgłoszonych ubezpieczonych. Od niniejszej decyzji skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się na art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Skarżący podkreślił, że część nieuregulowanych składek uległa przedawnieniu. Skarżący podniósł, że składki za okres grudzień 1996 r. uległy przedawnieniu w grudniu 2006 r., składki za okres marzec 1997 r.- grudzień 1997 r. przedawniły się w grudniu 2007 r., składki za okres luty 1998 r.- grudzień 1998 r. uległy przedawnieniu w grudniu 2008 r., natomiast składki za okres luty 1999 r.- wrzesień 2002 r. przedawniły się we wrześniu 2012 r. Ponadto wskazał, że przedawnieniu uległy również odsetki od ww. składek, wyliczone na dzień [...] r. w kwocie [...] zł. W ocenie skarżącego odmowa Zakładu w przedmiocie prawa do skorzystania z abolicji jest kontrowersyjna, gdyż z chwilą składania wniosku należności były już przedawnione.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że prowadzi z żoną gospodarstwo domowe, a źródłem jego utrzymania jest jego świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł netto (po potrąceniach egzekucyjnych). Aktualnie dochody małżonki nie są ustalone, gdyż przebywa ona na zwolnieniu lekarskim od grudnia [...] r. Podkreślił, że kwota na utrzymanie dwóch osób po uiszczeniu wszystkich opłat oscyluje w granicach [...] zł, co daje głodową stawkę [...] zł na jednego członka rodziny. Dalej skarżący oświadczył, że stan jego zdrowia i wiek nie pozwala na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego. Wyjaśnił, że jest po przebytym udarze mózgu, natomiast u małżonki zdiagnozowano chorobę nowotworową, co uniemożliwia jej kontynuowanie pracy. Nadmieniono przy tym, że sam fakt posiadania domu (który zresztą traci na wartości z uwagi na brak środków finansowych na jego remont) nie powinien dyskwalifikować go w przedmiocie umorzenia należności.

Skarżący wniósł jednocześnie o zawieszenie postępowania komorniczego, przesłanie pełnego rozliczenia zadłużenia na rok [...], a także zniesienie wpisu w księdze wieczystej jako hipoteki przymusowej. Wniosek ten został przesłany do właściwych komórek merytorycznych, celem przeprowadzenia stosownych postępowań wyjaśniających. We wniosku tym skarżący podniósł, że koszty komornicze są bardzo wysokie, a jednocześnie nie cała kwota potrącana ze świadczenia emerytalnego, tj. [...] zł przekazywana jest do Zakładu z racji wskazanych kosztów, tym samym przedmiotowe postępowanie trwać będzie bardzo długo. W ocenie skarżącego - w ogólnym rozrachunku - zadłużenie zostanie uregulowane znacznie szybciej, jeśli będzie samodzielnie dokonywał wpłat na konto wierzyciela.

Dalej organ wskazał, że w I Instancji organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres od lutego 1999 r. do sierpnia 1999 r. w kwocie [...] zł, co uznać należy za uchybienie natury formalnej, nie determinujące jednakowoż ostatecznego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 tej ustawy. Składki te, ze względu na swój charakter podlegają szczególnej, systemowej ochronie i nie mogą one zostać umorzone. W związku z tym, w odniesieniu do tej części zadłużenia, wydano decyzję (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zastosowano właściwą podstawę prawną. W toku postępowania drugoinstancyjnego skarżący dołączył następującą dokumentację: skierowanie do szpitala z dnia [...] r., skierowanie do szpitala z dnia [...] r., skierowanie do szpitala z dnia [...] r., skierowanie do szpitala (kopia nieczytelna, brak daty wystawienia), informacja dla lekarza kierującego POZ z dnia [...] r., skierowanie do poradni specjalistycznej z dnia [...] r., skierowanie do szpitala z października [...] r. karta informacyjna z dnia [...] r., zaświadczenie lekarskie (kopia nieczytelna, brak daty wystawienia), odcinek/potwierdzenie odbioru świadczenia emerytalnego za styczeń [...] r., faktura VAT nr [...] z dnia [...] r., -faktura V AT nr [...] z dnia [...] r" faktura VAT na kwotę [...] zł, do zapłaty [...] zł.

Dalej organ przywołał treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. oraz wyrok WSA w W. z dnia [...] r. (sygnatura akt V SA/Wa 817/2008, LexPolonica nr [...]) i podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych. Tymczasem – w ocenie organu - analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, iż w przypadku skarżącego taka sytuacja nie zachodzi.

W sytuacji skarżącego – zdaniem organu - z przyczyn obiektywnych nie znajdzie zastosowania przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania nie wynika bowiem, aby w stosunku do należności prowadzone było postępowanie upadłościowe ani też likwidacyjne, dlatego też stwierdzono, iż przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 u.s.u.s., w sprawie nie występują. W sprawie nie znajdzie też zastosowania przesłanka całkowitej nieściągalności z pkt 3, ponieważ wprawdzie nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności, jednakże skarżący posiada majątek w przedmiocie nieruchomości oraz wierzytelność pieniężną (świadczenie emerytalne), które podlegają postępowaniu egzekucyjnemu. Ponadto, z ustaleń Zakładu wynika, iż po stronie skarżącego występują następcy prawni, na których potencjalnie może zostać przeniesiona odpowiedzialność za zadłużenie składkowe. Zaległe składki przekraczają także wartość kosztów upomnienia, co za tym idzie brak jest podstaw do zastosowania przesłanki określonej w pkt 4a ustawy. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje również podstaw do oceny, iż zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt. 5 ustawy. Z danych będących w dyspozycji ZUS wynika, iż w chwili obecnej zadłużenie będące przedmiotem postępowania podlega egzekucji prowadzonej przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. – F. T. W.. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego możliwe będzie określenie sposobu jego zakończenia, tj. poprzez wyegzekwowanie zobowiązania lub stwierdzenie braku majątku, z którego możliwa jest egzekucja należności. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy. Uwzględniając wysokość zadłużenia i biorąc pod uwagę kontynuację dochodzenia należności w drodze postępowania egzekucyjnego, kwota możliwa do wyegzekwowania niewątpliwie przekracza kwotę wydatków egzekucyjnych. Słusznie zatem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stwierdzono, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności.

Dalej organ przywołał treść art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wyłącznie w uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej. Wskazał, że szczegółowe warunki umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3b powołanej ustawy, określił Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Mając powyższe na uwadze organ podkreślił, że umorzenie jest zasadne w stosunku do tych dłużników, których stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwala na egzekucję, ponieważ powoduje ciężkie, negatywne skutki dla jego rodziny. Oznacza to stan, w którym spłacanie zadłużenia z tytułu składek na własne ubezpieczenie pozbawia rodzinę dłużnika niezbędnych środków utrzymania i nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto, powodem do umorzenia niezapłaconych składek są poniesione przez dłużnika straty spowodowane klęską żywiołową, a także koszty ponoszone na skutek przewlekłej choroby wnioskującego o umorzenie lub członka jego rodziny.

Odnosząc się do przesłanek określonych w § 3 ust 1 rozporządzenia, organ ustalił, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z małżonką, a źródłem jego utrzymania jest świadczenie emerytalne, wypłacane po potrąceniach w kwocie [...] zł, dochód dodatkowy z tytułu najmu lokalu, równy [...] zł miesięcznie oraz dochód małżonki, który aktualnie jest nieustalony. Wskazano na stałe wydatki związane z utrzymaniem, równe [...] zł (z tytułu ponoszonych miesięcznych opłat) oraz koszty związane z leczeniem równe [...] zł. Suma miesięcznych wydatków kształtuje się zatem na poziomie [...] zł. Ponadto wskazano, że skarżący posiada zobowiązania alimentacyjne, jednak skarżący nie oszacował w jakiej kwocie są one regulowane. W kontekście posiadanego majątku na uwagę zasługuje fakt współposiadania (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska) majątku w przedmiocie nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. (nr [...]), na którym Zakład ustanowił zabezpieczenie w postaci wpisu do hipoteki na kwotę [...] zł za okres: FUS za zgłoszonych pracowników od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., FUS na ubezpieczenia własne od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r" FUZ od [...] r. do [...] r" FP i FGŚP od [...] r. do [...] r. Z uwagi na brak wykazanego dochodu małżonki – organ stwierdził - iż nie ma możliwości odniesienia kwoty osiąganego dochodu do wysokości minimum socjalnego, tym samym przyjął, że w sprawie nie ma możliwości oceny analizowanego standardu. W konsekwencji organ stwierdził, iż skarżący nie wykazał, że opłacanie należności z tytułu składek pozbawia go i członków rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Organ zgodził się ze stanowiskiem organu I Instancji, iż zastosowania nie będą miały przesłanki określone w § 3 ust 1 pkt 2., gdyż w sprawie nie wystąpiły straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

Mając na względzie okoliczności określone w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ZUS uznał, iż nie wykazano, by ewentualne trudności zdrowotne skarżącego lub członka rodziny w istotny sposób utrudniały, bądź uniemożliwiały osiąganie dochodu, a tym samym spłatę zadłużenia. Gwoli ścisłości wskazano, że skarżący powołuje się na liczne schorzenia, które jednak nie pozostają w związku z uzyskiwaniem przez niego dodatkowego dochodu z tytułu najmu lokalu. Dodać ponadto należy, iż pobierane przez skarżącego świadczenie emerytalne wypłacane jest niezależnie od stanu zdrowia. Wreszcie, skarżący nie wykazał, że małżonka nie może osiągać dochodu, a tym samym wpływać na poprawę sytuacji materialno-bytowej rodziny. Aktualna dokumentacja medyczna I. M.wskazuje bowiem na fakt zmagania się z chorobą, jednak nie określa przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia. Analizowana przesłanka w sprawie nie zachodzi. Dlatego też - w ocenie organu - w sprawie, nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ani przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Analiza aktualnej sytuacji materialno-bytowej rodziny skarżącego nie daje – zdaniem organu - podstaw do uznania, że w jego przypadku organ ma do czynienia z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Jak już wskazano, skarżący pobiera świadczenie emerytalne równe [...] zł netto, osiąga również dochód z wynajmu równy [...] zł miesięcznie, wreszcie małżonka posiada tytuł do uzyskiwania dochodu (zasiłek chorobowy). Na uwagę zasługuje również fakt, iż w posiadaniu skarżącego jest majątek w przedmiocie nieruchomości. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą [...] zł, ponadto posiada zobowiązania alimentacyjne. Z wagi na osiągany dochód skarżący nie jest uprawniony do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Nie wykazano, że stan zdrowia skarżącego i małżonki uniemożliwia osiąganie dodatkowego dochodu. Wszystkie te okoliczności dowodzą w ocenie organu, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uznania, że zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, umożliwiający Zakładowi umorzenie należności w zakresie przewidzianym w omawianym przepisie.

Odpowiadając na argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. wydana została decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie całości zadłużenia za okres objęty ustawą abolicyjną. W prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że w okresie zakreślonym ustawą z dnia [...] r. skarżący podlegał wyłącznie ubezpieczeniom zdrowotnym, tym samym nie spełnił kryteriów umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Końcowo organ podkreślił, że konto rozliczeniowe wykazuje zadłużenie do grudnia 2001 r., a w okresie obowiązywania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) skarżący nie posiadał statusu przedsiębiorcy, tym samym nie mógł ubiegać się o umorzenie należności na podstawie tej ustawy. W sprawie znajduje zastosowanie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw.

Organ stwierdził nadto, że podnoszona przez skarżącego kwestia przedawnienia również nie znajduje w sprawie zastosowania. Od [...] r. prowadzone jest bowiem przez Komornika Sądowego skuteczne postępowanie egzekucyjne, tym samym bieg terminu przedawnienia został wstrzymany. Ponadto, zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Dokonując oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że skarżący nie posiada w obecnej chwili możliwości finansowych, aby jednorazowo uregulować zadłużenie, co jednak nie wyklucza możliwości jego spłaty w trybie układu ratalnego. Gwoli ścisłości, we wniosku skarżący wskazał, że szybciej spłaci zadłużenie dokonując wpłat bezpośrednio na konto wierzyciela, aniżeli komornik ja wyegzekwuje.

Ustosunkowując się do podniesionych argumentów organ podkreślił, że wskazanie na okoliczność ciężkiej sytuacji materialnej nie może stanowić podstawy do umorzenia należności składkowych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy (wyrok WSA w W. III SA/Wa 2449/06). Na podstawie dokonanych ustaleń ZUS stwierdził, że nie występują okoliczności do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia należności i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) z wyłączeniem odmowy umorzenia należności na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres od [...] r. do [...] r., w zakresie których wydano decyzję o odmowie wszczęcia postępowania.

W skardze do Sądu, skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 - dalej "p.p.s.a."), sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z ww. wad skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych na wstępie kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż skontrolowany akt narusza prawo. Spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ zasadnie odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku,

z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 ww. ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie ma obowiązku umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt II GSK 345/06 podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawne.

Wskazać również należy, że przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W tym miejscu wskazać nadto należy, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie wydania przez tut. Sąd prawomocnego wyroku z dnia [...] r. sygn. akt III SA/Wr 744/15. Przypomnienie tej okoliczności jest ważące zwłaszcza z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek, (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319). Dlatego też ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Mając powyższe na uwadze podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że organ uznając, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustalił, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z małżonką, a źródłem jego utrzymania jest świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł, dochód dodatkowy z tytułu najmu lokalu, równy [...] zł miesięcznie oraz dochód małżonki (kwoty nie ustalono). Skarżący ponosi na stałe wydatki związane z utrzymaniem, równe [...] zł (z tytułu ponoszonych miesięcznych opłat) oraz koszty związane z leczeniem równe [...] zł. i posiada zobowiązania alimentacyjne (kwoty nie ustalono). Podkreślono, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. (nr [...]), na którym Zakład ustanowił zabezpieczenie w postaci wpisu do hipoteki na kwotę [...] zł.

Czyniąc takie ustalenia organ podkreślił, że z uwagi na brak wskazanego dochodu małżonki nie miał on jednak możliwości odniesienia kwoty osiąganego dochodu do wysokości minimum socjalnego, a tym samym organ stwierdził, że w sprawie nie ma możliwości oceny analizowanego standardu. W konsekwencji powyższego organ przyjął, iż "skarżący nie wykazał, że opłacanie należności z tytułu składek pozbawia go i członków rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych".

Tym samym organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt III SA/Wr 744/15. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia tegoż wyroku ZUS odnosząc się do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego miał ustalić, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżący, może zagrozić jego egzystencji. Tymczasem (jak wynika z treści zaskarżonej decyzji) organ nie dokonał kompleksowej (co wymaga podkreślenia Sądu) oceny, czy sytuacja skarżącego jest tego rodzaju, że opłacenie przez niego należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i żonę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po pierwsze bowiem nie ustalił wysokości dochodów pozyskiwanych prze żonę skarżącego, a po wtóre nie ustalił wysokości zobowiązań alimentacyjnych ciążących na skarżącym. Tym samym organ - niezasadnie i wbrew wytycznym przyjął – że nie miał możliwości odniesienia kwoty osiąganego dochodu do wysokości minimum socjalnego. Organ nie ustalił zatem, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego (bez jego kompleksowego oszacowania po stronie dochodów jak i wydatków) możliwe jest aby skarżący wywiązał się ze zobowiązań wobec ZUS - i czy zapłata tych zaległości może rzeczywiście zagrozić jego egzystencji.

Wprawdzie obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak to organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Zasada prawdy obiektywnej jest natomiast naczelną zasadą postepowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzić zatem niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postepowania) oraz wnioskowane przez stronę. Tymczasem w niniejszej sprawie organ - pomimo wytycznych Sądu - nie ustalił kompleksowo sytuacji majątkowej skarżącego, co uniemożliwiło mu dokonanie ostatecznej i rzetelnej oceny, czy sytuacja skarżącego jest rzeczywiście tego rodzaju, ze opłacenie przez niego należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i jego żonę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, czy też nie.

Ponadto organ – wbrew wytycznym – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do wskazanych przez Sąd w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 744/15 okoliczności, które mogłyby przemawiać na korzyść skarżącego takich jak np. podnoszona przez skarżącego okoliczność wprowadzenia go w błąd przez organ co do zadłużenia czy okoliczności powstania zaległości.

Reasumując stwierdzić należy, że organ ponownie nie wykazał, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje, iż ZUS nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji Zakładu winno zatem wskazywać (co było już przedmiotem rozważań Sądu w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 744/15) na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków (także tych kosztów utrzymania nie wynikających bezpośrednio z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek), a więc dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, rehabilitacji itp. Wymogów tych - po raz kolejny - decyzja organu jednak nie spełnia, a naruszenie w tym zakresie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ naruszył również art. 153 p.p.s.a. co było omówione powyżej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.