Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 146/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 4 .art. 21 ust. 2 i 3 , art. 22 ust. 2 - 4, art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Błesiński,, sędzia WSA Wiesława Pierechod, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 21 maja 2015r. sprawy ze skargi Gminy A na informację Samorządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu I .uchyla zaskarżony akt.


UZASADNIENIE

W dniu 17 lutego 2014 r. Gmina A (dalej również jako: "strona", "skarżąca", "Gmina") złożyła, za pośrednictwem Lokalnej Grupy Działania "[...]", wniosek o przyznanie pomocy w wysokości 141.230 zł na realizację operacji pt.: "Poprawa jakości życia mieszkańców poprzez estetyczne zagospodarowanie terenu" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 – 2013 Działanie 413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi".

Po zakończeniu naboru wniosków Lokalna Grupa Działania w dniu 4 kwietnia 2014 r. przekazała wniosek strony wraz z dołączonymi do niego dokumentami Samorządowi Województwa, pełniącemu funkcję Instytucji Wdrażającej (dalej również jako: "IW").

W dniu 22 września 2014 r., po dokonaniu wstępnej weryfikacji kompletności i poprawności wniosku o przyznanie pomocy, stwierdzono we wniosku liczne błędy oraz nieprawidłowości, w związku z czym pismem z dnia 24 września 2014 r. wezwano wnioskodawczynię do ich usunięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 501 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie". Wnioskodawczyni przy piśmie z dnia 8 października 2014 r. złożyła uzupełniony ponownie formularz wniosku o przyznanie pomocy wraz z załącznikami. Po weryfikacji uzupełnienia wniosku organ stwierdził, że wniosek wymaga kolejnego uzupełnienia, gdyż pomimo wskazania ww. wezwaniem braków i potrzeby dokonania wyjaśnień, wnioskodawczyni nie usunęła wszystkich powstałych wątpliwości. W związku z tym pismem z dnia 28 października 2014 r. ponownie wezwano wnioskodawczynię do usunięcia nieprawidłowości lub braków wniosku o przyznanie pomocy, m.in. udowodnienia, że operacja wpisuje się w zakres zaznaczony w polu 18; zmiany w polu 20 terminu zakończenia etapu na późniejszy; usunięcia w polu 21 niespójności planu finansowego z zestawieniem; poprawy w zestawieniu rzeczowo-finansowym mierników rzeczowych operacji. Ponadto zobowiązano Gminę do zmiany zakresu rzeczowo – finansowego prac zgodnie z pierwotną wersją wniosku, który został zaakceptowany przez LGD oraz przedstawienia w załączniku nr 21 zgłoszenia na zakres prac zgodnie z pierwotną wersją wniosku, a w załączniku nr 22 – szkicu z wyraźnie zaznaczonym zakresem prac realizowanym w ramach operacji oraz numerami i granicami działek, a także szkiców stanowiących załącznik do zgłoszenia robót budowlanych. Odpowiedź Gminy na to wezwanie wpłynęła do Instytucji Wdrażającej w dniu 13 listopada 2014 r.

Pismem z dnia "[...]" Instytucja Wdrażająca, działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), odmówiła Gminie przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu wskazano, że przedstawione we wniosku koszty realizacji operacji nie wpisują się w katalog kosztów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, tzn. w katalog kosztów mogących podlegać refundacji w ramach działania 413 "Wdrażanie LSR" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007-2013. Z dokumentów dołączonych w ramach uzupełnienia wniosku wynika bowiem, że operacja polega na przebudowie dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy. Tymczasem budowa lub przebudowa dróg w ramach ww. działania "Odnowa i rozwój wsi" nie stanowi kosztu kwalifikowalnego, co skutkuje brakiem możliwości objęcia operacji wsparciem.

W wezwaniu z dnia 5 grudnia 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa Gmina podniosła, że dokumenty przedstawione wraz z wnioskiem potwierdzają, że operacja polegała na zagospodarowaniu przestrzeni publicznej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia kosztami kwalifikowalnymi są koszty związane z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego. Zatem rozporządzenie nie stanowi wprost, że przebudowa dróg wewnętrznych stanowi koszt niekwalifikowany. Wskazano również, że zakres prac nie obejmował przebudowy dróg, lecz zagospodarowanie przestrzeni publicznej.

W odpowiedzi z dnia 9 stycznia 2015 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa IW stwierdziła, że wniosek o przyznanie pomocy dotyczył następującego zakresu: kształtowanie obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno - przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę parkingów, chodników lub oświetlenia ulicznego. Przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wskazuje trzy istotne elementy w kształtowaniu przestrzeni: odnawianie lub budowa placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego. Katalog otwarty w tym przepisie ma zapobiec wykluczeniu elementów zagospodarowania przestrzeni, występujących tylko w określonych miejscowościach. Nie wymieniono w nim jednak remontu lub przebudowy ulic. W przypadku zaś, gdy prawodawca dopuszczałby realizację tego typu operacji, zostałyby one określone w tym przepisie, ponieważ występują powszechnie. W ocenie IW, z dokumentów dołączonych w ramach uzupełnienia wniosku wynika, że operacja dotyczy przebudowy dróg wewnętrznych zgodnie ze zgłoszeniem złożonym do Starostwa Powiatowego o nr "[...]". Jednakże budowa dróg nie stanowi kosztów kwalifikowalnych w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007 - 2013. Wyjątek stanowią jedynie drogi wewnętrzne, których budowa warunkuje dostęp do obiektu realizowanego w ramach tego działania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina, wnosząc o uchylenie w całości odmowy przyznania pomocy oraz uznanie, że podany w złożonym przez nią wniosku zakres i cel działania mieści się w celach i zakresie pomocy określonych w PROW, zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 (w szczególności pkt 5) oraz § 11 rozporządzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że w celem działania 413 "Odnowa i rozwój wsi" w ramach PROW na lata 2007-2013 jest poprawa jakości życia mieszkańców obszarów wiejskich poprzez zaspakajanie ich potrzeb kulturalnych i społecznych oraz promowanie terenów wiejskich, które ma pozytywny wpływ na środowisko ze względu na utrzymanie, odbudowę i poprawę stanu dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego i przyczynia się do wzrostu atrakcyjności wsi, a tym samym sprzyja bardziej konsumpcji niematerialnej niż materialnej. Odwołując się do § 4 ust. 1 pkt 1 – 16 rozporządzenia, skarżąca Gmina podniosła, że we wniosku wskazała na poprawę jakości życia mieszkańców poprzez estetyczne zagospodarowanie terenu. Jako planowany cel operacji podano rozwijanie turystyki i rekreacji na obszarach wiejskich poprzez utworzenie parkingu i chodników wraz z terenami zielonymi promującymi unikalność zasobów, dziedzictwo kulturowe i wysoki stopień integracji mieszkańców, czyli unikalną ofertę na spędzanie wolnego czasu. W zakresie zgodności z celem PROW wskazano natomiast, że realizacja projektu pozytywnie wpłynie na poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz nastąpi wzrost atrakcyjności turystycznej, rozwój tożsamości społeczności wiejskiej oraz zachowanie specyfiki i dziedzictwa kulturowego.

Przyjmując, że przedmiotem sporu w sprawie było to, czy operacja opisana we wniosku spełnia cele określone w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, Gmina stwierdziła, że przepis ten określa cel bardzo ogólnie jako refundację części kosztów "związanych z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno - przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego".

Skarżąca podniosła, że nabór wniosków odbywał się za pośrednictwem Lokalnej Grupy Działania "[...]", która uchwałą z dnia "[...]", nr "[...]", uznała operację za zgodną z celami określonymi w Lokalnej Strategii Rozwoju (LSR). Projekt uzyskał 43 punktów i znalazł się na pierwszej pozycji listy rankingowej ocenionych wniosków. Samorząd Województwa bada projekt pod kątem szerszym, gdyż pomoc finansowa jest przyznawana na realizację operacji, która oprócz tego, że jest zgodna z LSR, sprawdza także, czy operacja spełnia warunki określone w rozporządzeniu. W ocenie strony, IW nie zbadała, czy operacja spełnia te warunki. Odmawiając przyznania pomocy, uznała, że zakres rzeczowy operacji dotyczy przebudowy dróg wewnętrznych. Dokonując oceny wniosku, jedynie wybiórczo odniosła się do dokumentacji będącej załącznikiem do wniosku, opierając się przy tym wyłącznie na piśmie do Starostwa Powiatowego z dnia 24 lipca 2014 r., dotyczącym zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy oraz wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Z jednej strony uznała, iż w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007 - 2013 budowa dróg nie stanowi kosztów kwalifikowalnych. Z drugiej natomiast wskazała na wyjątek obejmujący drogi wewnętrzne warunkujące dostęp do obiektu realizowanego w ramach działania. Nie wyjaśniła jednak, z jakich przyczyn nie uznała przedmiotowej operacji za spełniającą kryteria tego wyjątku. Pominęła również przy ocenie wniosku dokumentację opracowaną dla realizacji zamierzonego celu tj. opis przedmiotu projektu zawarty kosztorysie inwestorskim, ogólną charakterystykę robót, przedmiar robót, dokumentację przetargową, w tym opis przedmiotu zamówienia, kosztorys powykonawczy, protokół końcowy odbioru prac. Pominęła także, że złożone w Starostwie Powiatowym zgłoszenie zostało skierowane do organu budowlanego i operuje pojęciami charakterystycznymi dla prawa budowlanego. Powołane w tym zgłoszeniu przepisy art. 30 ust 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) odnoszą się bowiem do obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dotyczących przebudowy dróg, torów i urządzeń kolejowych. Ponadto IW pominęła, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U z 2013 r., poz. 260) w art. 8 zalicza do dróg wewnętrznych parkingi, place i inne drogi przeznaczone do ruchu pojazdów. W ocenie skarżącej, oparcie się wyłącznie na nazewnictwie użytym w zgłoszeniu do organu budowlanego nie może przesądzać o charakterze przedsięwzięcia. Wskazano również, że przedsięwzięcie było realizowane na działkach nr "[...]", "[...]", "[...]", które w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowane są jako użytek "B" - tereny mieszkaniowe. Jedynie częściowo i tylko w zakresie skomunikowania przestrzeni publicznej z drogą powiatową przedsięwzięcie to dotyczyło działki nr "[...]" sklasyfikowanej jako droga "dr".

Tym samym, w ocenie Gminy, IW wybiórczo potraktowała dołączoną do wniosku dokumentację, nie przeprowadzając w tym zakresie rzetelnej analizy, czy charakter inwestycji służy realizacji celów działania. Co istotne, IW całkowicie pominęła, że wniosek wskazuje jako cel rozwijanie turystyki i rekreacji na obszarach wiejskich poprzez utworzenie parkingu i chodników wraz z terenami zielonymi promującymi unikalność zasobów, dziedzictwo kulturowe i wysoki stopień integracji mieszkańców, czyli unikalną ofertę na spędzanie wolnego czasu. Strona podniosła, że w ramach operacji wykonała parking i chodniki wraz z terenami zielonymi na terenie działek "[...]", "[...]" i "[...]" oraz prace związane z kształtowaniem przestrzeni publicznej o szczególnym znaczeniu dla mieszkańców 4 budynków mieszkalnych/lokatorskich (położonych w rejonie ulicy "[...]" o nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]"), utwardzając tereny kostką brukową i wykonując odprowadzenie wód opadowych do istniejącej kanalizacji deszczowej, jak również utwardzając tereny zielone. Ukształtowana w ten sposób przestrzeń publiczna między budynkami zapewnia mieszkańcom .miniosiedla zaspokajanie potrzeb w zakresie komunikacji pieszej, porządkuje przestrzeń i poprawia estetykę terenu. Zaś w bezpośrednim położeniu znajduje się obiekt użyteczności publicznej, tj. hala widowiskowo – sportowa, a także boisko "[...]". Przestrzeń publiczna została skomunikowana z drogą powiatową poprzez zjazdy na działce o numerze "[...]". Prace zostały faktycznie wykonane, co potwierdzają: protokół końcowego odbioru robót z dnia 27 listopada 2014 r., specyfikacja kosztorysu powykonawczego z dnia 28 listopada 2014 r. oraz faktura VAT nr "[...]". Nie można zatem w żadnym przypadku przyjąć, iż wnioskodawca stworzył sztuczne warunki wymagane do uzyskania pomocy, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

W odpowiedzi na skargę IW podniosła, że przyczyną odmowy przyznania pomocy było to, że wnioskodawczyni, pomimo dwukrotnego wezwania do złożenia uzupełnień i wyjaśnień, nie usunęła wszystkich braków, a ponadto stwierdzenie, że zakres prac był niezgodny z rozporządzeniem. Jak wskazano, złożone przez stronę uzupełnienia nie objęły wszystkich wskazanych błędów i uchybień. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 24 września 2014 r. została wezwana do złożenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmującego pełen zakres prac w ramach operacji. Z przedłożonego do wniosku dokumentu wynika, że zgłoszenie dotyczy zamiaru przystąpienia do robót polegających na wykonaniu przebudowy dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy na działkach nr "[...]", "[...]", "[...]". Roboty będą polegały na wykonaniu rozbiórki istniejącej nawierzchni: betonowej, z trylinki, z płyt betonowych oraz z kruszyw naturalnych. Następnie na nowej podbudowie wykonana zostanie nawierzchnia z kostki betonowej. W ramach kolejnego uzupełnienia Wnioskodawczyni poinformowała zaś, że pierwsze zgłoszenie zawierało błędny zakres, dlatego zostało wycofane i w pierwszym uzupełnieniu przedłożono poprawne zgłoszenie. W ocenie IW, w konsekwencji powyższych braków wniosek nie został zakwalifikowany do przyznania pomocy stosownie do § 11 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego wybiórczej oceny opartej jedynie na zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych, IW stwierdziła, że zakres prac dotyczących dróg wewnętrznych kwalifikuje się do finansowania w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi", ale tylko i wyłącznie wtedy, gdy budowa tych dróg warunkuje dostęp do obiektu realizowanego w ramach tej inwestycji. Wskazała, że w analizowanym przypadku powyższa sytuacja nie ma miejsca, gdyż operacja dotyczy wyłącznie samych dróg. Podniesiono również, że wbrew twierdzeniom skargi, wnioskodawczyni nie przedstawiła przedmiotu projektu, ogólnej charakterystyki robót, dokumentacji przetargowej, w tym opisu przedmiotu zamówienia, kosztorysu powykonawczego oraz protokołu końcowego odbioru prac. Jedynym wymienionym przez skarżącą dokumentem, który został przedłożony, był przedmiar robót zawarty w kosztorysie inwestorskim (strony 125-127 załącznika). Z ich analizy (pozycje 1 d.1, 5 d.1, 28 d.4) wynika jednak, że zamierzeniem wnioskodawczyni było wykonanie prac związanych z budową dróg. Z dodatkowych dokumentów, które przedłożyła Gmina (m.in. mapki sytuacyjne, strony 20 - 22, 88 - 90, 120 i 121 załącznika) wynikało natomiast, że prace budowlane dotyczą wykonania dróg dojazdowych do garaży i budynków mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują, stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów, o czym stanowi § 2 art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz.1647). Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność - wymienione w art. 3 § 2 ustawy. Jak wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddano akt rozstrzygania przez podmiot wdrażający w przedmiocie wniosków o przyznanie pomocy w oparciu tryb regulowany przepisami art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju"). W świetle bowiem przepisów art. 22 ust. 3 i 4 tej ustawy, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy, a wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Niniejsza skarga wniesiona została z zachowaniem powyższych wymogów formalnych, poprzedzona ona bowiem została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. - do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przy czym przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. To zastrzeżenie oznacza, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy instytucja, przed którą toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązana w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2 art. 21 ustawy o wsparciu); a nadto strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne ( ust. 3 art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju).

Ustawa ta w art. 29 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 14 lutego 2008 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013. (Dz. U. z 2013 r., poz. 501, ze zm.), dalej powoływane jako "rozporządzenie wykonawcze". Rozporządzenie to określa szczegółowe warunki i tryb przyznawanie oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach tego działania a także przestrzenny zasięg jego wdrażania. Stosownie zaś do treści § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia pomoc jest przyznawana w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji, kosztów związanych z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego.

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zatwierdzony przez Komisję Europejską, stosownie do art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, ogłoszony został Obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowiącym załącznik do Obwieszczenia (M. P. 2007, Nr 94, poz. 1035).

W Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 działanie "Odnowa i rozwój wsi" oznaczone zostało kodem 413. Jako cel działania przyjęto "rozwój wsi" - poprawę jakości życia mieszkańców obszarów wiejskich poprzez zaspakajanie ich potrzeb kulturalnych i społecznych oraz promowanie terenów wiejskich. Wskazano, że działanie to będzie miało pozytywny wpływ na środowisko ze względu na utrzymanie, odbudowę i poprawę stanu dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego. Przyczyni się to do wzrostu atrakcyjności wsi, a tym samym sprzyjać będzie bardziej konsumpcji niematerialnej niż materialnej. Pośrednio - lepszy stan obiektów kultury, turystycznych i tym podobnych będzie sprzyjał mniejszej presji na zasoby i poprawie stanu środowiska. W przypadku wykorzystywania działania na rzecz budowy, remontów, odbudowy, przebudowy czy wyposażania rozwiązań innowacyjnych, można się liczyć z pośrednim pozytywnym wpływem na oszczędzanie zasobów wody i energii, promując w ten sposób synergię pomiędzy dobrami kultury a środowiskiem przyrodniczym.

W świetle zapisów ustawy o wspieraniu rozwoju oraz rozporządzenia wykonawczego dofinansowanie otrzymać może jedynie taki projekt, który w chwili składania dokumentacji konkursowej jest gotowy do realizacji i posiada wszystkie wymagane prawem dokumenty złożone wraz z wnioskiem, albo w terminie wyznaczonym przez organ do jego uzupełnienia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Gminy jest pismo Samorządu Województwa z dnia "[...]" informujące o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji "Poprawa jakości życia mieszkańców poprzez zagospodarowanie terenu".

Podstawę prawną udzielonej informacji stanowił przepis art.22 ust.3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis ten określa, że w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje o tym wnioskodawcę w formie pisemnej. Podmiot wdrażający ma przy tym obowiązek podać przyczyny odmowy przyznania pomocy.

Przedmiotem sporu w rozpoznanej sprawie była kwestia, czy koszty operacji opisanej we wniosku o dofinansowanie wpisują się w katalog kosztów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Podstawą odmowy przyznania dofinansowania było bowiem stwierdzenie przez Instytucję Wdrażającą, że operacja wskazana w dokumentach złożonych w ramach uzupełnienia wniosku polega na przebudowie dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy A, natomiast w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi", objętego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 koszty budowy lub przebudowy dróg wewnętrznych nie stanowią kosztów kwalifkowalnych.

Z treści informacji wynika, że Instytucja Wdrażająca dokonywała merytorycznej oceny wniosku po jego uzupełnieniach i doszła do przekonania, że operacja wnioskowana do objęcia pomocą sprowadzała się jedynie do przebudowy dróg, a zatem koszty z tym związane nie kwalifikują się do przyznania pomocy. Tymczasem przedsięwzięcia wskazane w powołanym w informacji przepisie rozporządzenia (§ 4 ust.1- bez wskazania na pkt 5) jako te, co do których możliwa jest refundacja części kosztów, określone zostały ogólnie, jako związane z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego. Poprzez użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności" prawodawca jednoznacznie stanowi, że katalog możliwych operacji nie jest zamknięty. Na ten aspekt Gmina zwracała uwagę w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa akcentując, że nie jest wprost powiedziane w rozporządzeniu, że przebudowa dróg stanowi koszt niekwalifikowany. Gmina podnosiła także, że dokumenty przedstawione wraz wnioskiem o przyznanie pomocy wskazują, że operacja polega na zagospodarowaniu przestrzeni publicznej a nie tylko na przebudowie dróg. Nie jest przy tym przedmiotem sporu, że wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie pomocy w zakresie operacji: kształtowanie obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Instytucja Wdrażająca dostrzega, iż w przepisie §4 ust.1 pkt 5 zastosowano katalog otwarty, co, w jej ocenie, ma zapobiec wykluczeniu elementów zagospodarowania przestrzeni występujących tylko w określonych miejscowościach. Zdaniem Instytucji Wdrażającej, gdyby prawodawca dopuszczał realizację tego typu operacji jak remont/przebudowa ulic wymieniłby je w przepisie, ponieważ występują powszechnie. Jednocześnie IW wyjaśniła, że wyjątkowo mogą być kwalifikowalne koszty budowy dróg wewnętrznych, jeśli ich budowa warunkuje dostęp do obiektu realizowanego w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi". Instytucja Wdrażająca nie wskazała przy tym z jakiego przepisu wywodzi istnienie tego wyjątku i z jakiego względu w przypadku spornej operacji nie stwierdzono, że taki wyjątek wystąpił.

Rację ma więc skarżąca Gmina podnosząc w skardze, że nie wyjaśniono z jakich przyczyn IW nie uznała operacji za spełniającą kryteria dopuszczalnego, wskazanego przez siebie wyjątku. Niewątpliwie poddana ocenie informacja nie zawiera wykładni powołanego w niej przepisu rozporządzenia. Niestety można przypuszczać, że przy rozpatrywaniu wniosków IW kieruje się wyjaśnieniami płynącymi z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Regionalnego, skoro pełnomocnik Samorządu Województwa uznał za stosowne wspierać na rozprawie zajęte przez Samorząd stanowisko pismami zawierającymi odpowiedzi na pytania nurtujące w podobnych kwestia inne samorządy. Specyfika postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju nie sprawia, że organy uwolnione są od obowiązku dokonywania we własnym zakresie wykładni prawa mającego zastosowanie w sprawie i mogą powoływać się na ewentualne wskazówki co do tego jak należy rozumieć niejasne przepisy.

W ocenie Sądu IW nie zbadała wszechstronnie, czy operacja spełnia warunki określone w rozporządzeniu. Wyrazem tego jest lakoniczne uzasadnienie dotyczące kwalifikowalności kosztów, które nie spełnia wymogu wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania pomocy. Wprawdzie z przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju nie wynika jakie elementy powinno zawierać pismo o odmowie przyznania pomocy z "podaniem przyczyn odmowy", tym niemniej, organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał do dowodowy ( pkt 2). Wynika to, jak już wyżej wspomniano z art.21 ust.2 ustawy, mającym zastosowanie także do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające. Rezultat rozpatrzenia całego materiału dowodowego powinien być przedstawiony właśnie w informacji o odmowie przyznania pomocy. W przeciwnym razie strona nie ma pełnej wiedzy co do tego, jakie czynniki złożyły się na negatywne stanowisko organu pełniącego funkcję Instytucji Wdrażającej. W przypadku zaś, gdy doszło do merytorycznej oceny wniosku i w konsekwencji do odmowy przyznania pomocy, przedstawienie toku postępowania i wnioskowania organu jest niezbędne nie tylko dlatego, że praworządne działanie organu wymaga wyjaśniania przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając w przedmiocie wniosku, ale także dlatego, by wnioskodawca, któremu przysługuje prawo do wniesienia skargi, mógł ocenić zasadność stanowiska organu. Omawiany obowiązek ma zatem charakter gwarancyjny a jego prawidłowe zrealizowanie umożliwia poddanie kontroli odmowy przyznania pomocy w trybie określonym w art.22 ust.4 ustawy.

W analizowanym przypadku dopiero z odpowiedzi na skargę wynika jakie dokumenty zdecydowały o uznaniu kosztów operacji za niekwalifikowalne. Oczywiste jest, że odpowiedź na skargę nie stanowi aktu, który podlega kontroli Sądu. Kolejne pisma w sprawie nie mogą stanowić uzupełnienia uzasadnienia odmowy przyznania pomocy. Wszystkie argumenty przemawiające za prawidłowością podjętego rozstrzygnięcia, organ zobowiązany jest wskazać w informacji o odmowie przyznania pomocy. Wymóg składania odpowiedzi na skargę ma swe uzasadnienie w tym, że organ odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnia jednocześnie swe stanowisko w kontekście tych zarzutów. O ile nie doszło do autokontroli spodziewać się należy co najmniej podtrzymania dotychczasowego stanowiska organu, z ewentualnym ustosunkowaniem się do zarzutów wcześniej przez stronę nie podnoszonych.

Samorząd Województwa wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że przy merytorycznej ocenie wniosku opierano się na dokumentach dołączonych w ramach uzupełnia wniosku a z nich wynika, że operacja polega na przebudowie dróg wewnętrznych zgodnie ze zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego znak sprawy [...]. Z powyższych dokumentów Samorząd wywiódł, że zakres operacji nie kwalifikuje się w zakres wsparcia w ramach działania 413.

Można jedynie przypuszczać, że o stanowisku organu zdecydowała treść pisma Gminy skierowanego do Starostwa Powiatowego z dnia 24 lipca 2014 r. w którym dokonano zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót niewymagających pozwolenia na budowę, ponieważ w zgłoszeniu tym użyte zostało sformułowanie "zamiar przystąpienia do robót polegających na wykonaniu przebudowy dróg wewnętrznych". Ocena ta wynika jedynie z odpowiedzi na skargę, w której bardziej szczegółowo wyjaśnione zostały motywy odmowy przyznania pomocy. Gdyby tak było, to zasadny byłby zarzut skargi, że organ dokonując oceny wniosku jedynie wybiórczo odniósł się do dokumentacji będącej załącznikiem do wniosku.

Ponieważ w informacji z dnia "[...]" nie zawarto jednak rzetelnej analizy wniosku i dołączonych do niego dokumentów w celu ustalenia czy inwestycja, służy realizacji celów działania Wdrażanie lokalnych strategii Rozwoju "Odnowa i Rozwój Wsi" stanowisko IW w istocie trudno jest poddać pełnej ocenie. W ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Do obowiązków sądu administracyjnego należy natomiast zbadanie czy organ dokonując ustaleń faktycznych nie naruszył zasad postępowania stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, co do tego jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W analizowanej w niniejszej sprawie sytuacji Sąd nie jest w stanie stwierdzić czy ustalenia faktyczne są prawidłowe. Jak wynika z treści informacji z dnia "[...]" IW dokonała jednego ustalenia a mianowicie, że przedmiotem operacji była przebudowa dróg wewnętrznych. Przy braku jakiejkolwiek argumentacji wspierającej to ustalenie, brak jest podstaw do tego by uznać, że jest ono prawidłowe.

Z treści odpowiedzi na skargę wynika jednocześnie, że podstawą odmowy było nieuzupełnienie wniosku w we wskazanym w obu wezwaniach zakresie. Wskazano, że uzupełnienia nie objęły wszystkich wskazanych przez Samorząd błędów i uchybień, co dawało podstawę do stosowania § 11 ust.4 rozporządzenia wykonawczego. Stwierdzenie to zostaje w oczywistej sprzeczności z treścią informacji z dnia "[...]", w której jednoznacznie podano, że podstawą odmowy jest uznanie, iż zakres operacji obejmuje działania powodujące koszty niekwalifikowalne w rozumieniu § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia. Taki stan rozbieżności w wypowiedziach organu wprowadza stan niepewności co do tego, czym właściwie kierowano się przy ocenie wniosku i czy ostatecznie o jego losach zdecydowały względy formalne czy merytoryczne.

Trafnie strona skarżąca podnosi, że zgodnie z art.8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz.U. z 2013 r., poz.260) do dróg wewnętrznych zalicza się parkingi, place i inne drogi przeznaczone do ruchu pojazdów. Wśród objętych operacją przedsięwzięć jest budowa parkingu i co jednoznacznie podano we wniosku. W dokumencie nazwanym przedmiar robót zawartym w kosztorysie inwestorskim złożonym w ramach uzupełnienia wniosku nie pada wprawdzie określenie parking, z czego nie można jednak wnioskować, że zakres prac nie obejmował wykonania go. Zdaniem Sądu nazewnictwo użyte w dokumentacji załączonej do wniosku w ramach uzupełnień nie może przesądzać o charakterze przedsięwzięcia. Powyższa dokumentacja, jak wskazuje strona, opracowana została dla realizacji celu, jakim jest zamierzenie budowlane, posługuje się zatem pojęciami charakterystycznymi dla prawa budowlanego.

Składając w ramach usuwania braków i wyjaśnień nowy wniosek w rubryce 14 Planowany cel operacji wnioskodawca wyjaśnił w pkt.14.1, że celem operacji jest rozwijanie turystyki i rekreacji na obszarach wiejskich poprzez utworzenie parkingu i chodników wraz z terenami zielonymi. Oznacza to, że zasadniczy zakres rzeczowy operacji pozostaje taki sam jak w pierwotnym wniosku. W piśmie z dnia 8 października 2014 r. wnioskodawca podnosi, że inwestycja znajduje się na obszarze o szczególnym znaczeniu dla mieszkańców ze względów turystycznych i rekreacyjnych. W pobliżu znajduje się kompleks boisk sportowych oraz przebiegają ścieżki rowerowe. Niewątpliwie to wyjaśnienie wymagało uwzględnienia w ramach oceny, czy założenie wniosku wpisuje się cele określone w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 działanie "Odnowa i rozwój wsi".

Nie można jednak zgodzić się z zarzutem skargi co do naruszenia § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. W myśl tego przepisu, jeżeli złożony wniosek o przyznanie pomocy jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki, wzywa się wnioskodawcę, na piśmie, do usunięcia nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Stosownie do § 11 ust.2 jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, wzywa się go ponownie, na piśmie, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, nie usunął w terminie pozostałych nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy (ust. 3). W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo zastosował §11 ust.1 rozporządzenia kierując do wnioskodawcy dwa wezwania, jak również prawidłowo przyjął, że przedłożona przez stronę skarżącą dokumentacja nie była kompletna i spójna w związku z czym wymagała uzupełnień. Z pism wnioskodawcy składanych w wyniku wezwań wynika, że nie kwestionuje on zasadności kierowania wezwań. Wadliwości działania IW upatruje w tym, że jedynie wybiórczo dokonano analizy złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji a nie w tym, że nieprawidłowo, lub bez potrzeby sformułowano wezwania.

Reasumując należy stwierdzić, że wydany w niniejszej sprawie akt Zarządu Województwa z dnia "[...]" stanowiący informację o odmowie przyznania pomocy, jest nie jest zgodny z prawem. Dokonując kontroli jego legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego tj. art.22 ust.3 poprzez wadliwe, bo zbyt lakoniczne wyjaśnienie przyczyn odmowy przyznania pomocy a także art. 22 ust.2 w zw. z art.21 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wystarczających ustaleń co do zakresu rzeczowego inwestycji objętej wnioskiem, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo, przedwczesne jest wypowiadanie się co do zasadności przyjęcia, że operacja przedstawiona we wniosku o przyznanie pomocy związana jest z kosztami niekwalifikowanymi w rozumieniu .§ 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia. Należy jednak zaznaczyć, że po dokonaniu prawidłowo umotywowanych ustaleń organ musi mieć na uwadze to, że ostatnio wymieniony przepis nie zawiera pełnego katalogu możliwych przedsięwzięć a ponadto ewentualne istnienie wyjątków w zakresie dróg wewnętrznych musi być wywiedzione z konkretnych przepisów.

Instytucja Wdrażająca zobowiązana będzie do ponownej oceny, czy operacja opisana przez stronę skarżącą we wniosku o dofinansowanie, spełnia warunki do przyznania pomocy, w tym dokona szczegółowej i rzetelnej analizy opisu inwestycji oraz celu, który wnioskodawca zamierzał osiągnąć realizując przedsięwzięcie, niezależnie od sformułowań zawartych we wniosku. Analiza ta musi być przeprowadzona w oparciu o wszystkie dołączone do wniosku dokumenty stanowiące załączniki. Wyjaśnienia wymagać będzie także to, czy poza dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych strona składała inne dokumenty, które nie zostały do tych akt dołączone i nie były tym samym brane pod uwagę. Strona nie może zasadnie powoływać się na pominięcie przez organ przy ocenie wniosku dokumentów, których do wniosku nie dołączyła tj. dokumentacji przetargowej zawierającej opis przedmiotu zamówienia, kosztorysu powykonawczego i protokołu końcowego odbioru prac. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów, których kopie przedstawiła na rozprawie pełnomocnik skarżącej. Zauważyć też należy, że z kopii tych nie wynik, aby zostały złożone w Instytucji Wdrażającej. Uchybienie to nie mogło zostać konwalidowane poprzez późniejsze uzupełnienie przez stronę skarżącą dokumentacji i złożenie wyjaśnień na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa czy na rozprawie. Jeśli jednak wnioskodawczyni wykaże, że dokumenty te zostały złożone przed udzieleniem informacji o odmowie, wówczas będą one musiałyby poddane ocenie. Dopiero jednoznaczne ustalenie co do rzeczywistego charakteru inwestycji, w szczególności, czy sprowadza się ona wyłącznie do przebudowy dróg, dawać będzie podstawę do oceny tej inwestycji z punktu widzenia kwalifikowalności kosztów (§ 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego).

Z tych powodów sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu mając na uwadze treść art. 146 § 1 p.p.s.a.