Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1661/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść,, Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i H. M. na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2001 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 grudnia 2000 r. Nr [...] Prezydent Miasta udzielił Z. M. pozwolenia na użytkowanie warsztatu montażu taksometrów i tachografów zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu wskazano, iż Z. M. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z dwoma garażami na warsztat montażu taksometrów i tachografów. W związku z tym, został on zobowiązany decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2000 r. Nr [...] do złożenia dokumentacji w celu doprowadzenia dokonanej zmiany do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał dostarczoną przez Z. M. dokumentację Wydziałowi Architektoniczno Budowlany Urzędu Miasta, który wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu. Uczestniczka postępowania B. M. zarzuciła, że zaadaptowanie budynku gospodarczego z dwoma garażami na warsztat montażu taksometrów i tachografów jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego G., posesja przy ul. [...] wchodzi bowiem w skład terenu oznaczonego na planie miejscowym symbolem Z7.5 MN i stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem osiedlowych usług nieuciążliwych. Organ I instancji wskazał, że zapis w obowiązującym planie miejscowym dopuszcza realizację usług nieuciążliwych, a inwestor uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie, w związku z czym należało przyjąć, że powyższa usługa mieści się w pojęciu usług nieuciążliwych. Z. M. zgłosił do użytkowania powyższy warsztat Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, Komendzie Miejskiej Straży Pożarnej, Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska i Państwowej Inspekcji Pracy, które to organy nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, inwestor uzyskał akceptację przystąpienia do użytkowania warsztatu Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla miasta G.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 1 pkt. 1 i ust.2 pkt.2, art. 80 ust. 1 pkt. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.).

B. M., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc fakt niezgodności sposobu użytkowania obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego oraz jego uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Uczestniczka postępowania wskazała, iż prowadzona w warsztacie działalność wiąże się z dużym ruchem samochodów osobowych, dostawczych, ciężarowych jak TIR-y, betoniarki, dźwigi samojezdne, autobusy. Pojazdy te przy uruchamianiu i sprawdzaniu zamontowanych urządzeń na jałowym biegu wydzielają duże ilości spalin i powodują nieprzyjemne wibracje i duży hałas, przekraczający dopuszczalne normy. Nadto z uwagi na brak miejsc do parkowania obsługiwanych pojazdów, stawiane są one często na poboczu, blokują bramę wyjazdową i dewastują powierzchnię chodnika w rejonie działek przy ul. Jaskółczej.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2001 r. Nr [...] Wojewoda na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Z. M. wywiązał się z obowiązków nałożonych decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2000 r. Nr [...] Organ odwoławczy stwierdził, że sposób użytkowania obiektu jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 4 lutego 1988 r. Nr [...]. Warsztat zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem Z7.5MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem osiedlowych usług nieuciążliwych. Inwestycja nie jest inwestycją szczególnie szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi, ani też nie może pogorszyć stanu środowiska w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.). Organ nadzoru budowlanego uznał obiekt za zgodny z przepisami prawa, ponieważ posiada on akceptację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozytywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta G., jest zgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.).

B. M. i H. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy - art. 80 k.p.a., przez dowolne dokonanie oceny dowodów i ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z

planem zagospodarowania przestrzennego, naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy - art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 3-4 Prawa budowlanego, przez uznanie, że użytkowanie warsztatu montażu taksometrów i tachografów nie jest dla skarżących uciążliwe oraz art. 59 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez uznanie, że przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym umożliwiające wydanie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący wskazali, iż nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Z. M. w 1991 r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jako garażowo-gospodarczego, a następnie w wyniku zawartej w 1992 r. ugody, zgodę na użytkowanie obiektu jako warsztatu montażu i naprawy taksometrów w okresie do l grudnia 1993 r. W 2000 r. samowolnie zmienił on sposób użytkowania obiektu na warsztat montażu taksometrów i tachografów. Skarżący zakwestionowali stanowisko Wojewody, iż taki sposób użytkowania jest zgodny z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G., przewidującym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem osiedlowych usług nieuciążliwych. Zdaniem skarżących montaż tachografów nie stanowi bowiem osiedlowych usług nieuciążliwych. Wprowadzenie montażu tachografów wpłynęło w istotny sposób na uciążliwość świadczonych usług, tachografy montowane są w samochodach ciężarowych, dostawczych oraz autobusach i autokarach, a więc w pojazdach, których ruch i eksploatacja wiążą się ze szczególną uciążliwością dla otoczenia. Dom mieszkalny skarżących znajduje się w odległości 5 m od przedmiotowego warsztatu, w szczególności wejście do budynku skarżących znajduje się na wprost warsztatu, zarówno więc hałas jak i spaliny w sposób szczególny wpływają na standard życia i korzystanie przez nich z własnego domu i ogrodu. Utrudniony jest także dojazd do posesji skarżących i parkowanie samochodów na wąskim chodniku przed posesją. Charakter prowadzonej działalności w warsztacie jednoznacznie, zdaniem skarżących, wpłynie na uciążliwość ich zamieszkiwania w sąsiedztwie przedmiotowego warsztatu. Nadto skarżący powołali się na treść art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wskazując iż obiekt budowlany należy użytkować mając na uwadze uzasadnione interesy osób trzecich, a ochrona ta obejmuje m.in. ochronę przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawęprawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), właściciel obiektu budowlanego obowiązany jest użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem. Z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegająca na podjęciu w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń wymaga pozwolenia właściwego organu. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania znajduje odpowiednie zastosowanie art. 32, zgodnie z którym pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być wydane wyłącznie temu, kto złożył taki wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego) Z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 13 9 ze zm.) wynika, że zmiana przeznaczenia budynku nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wówczas zgodność planowanego sposobu użytkowania obiektu podlega badaniu przez organ udzielający pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. 1995 Nr 10 poz. 47) stanowiącym, że właściwy organ wydaje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego po stwierdzeniu jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia zastosowanie znajdują przepisy art. 50, 51 Prawa budowlanego, a w decyzji o której mowa wart. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego z garażami na warsztat montażu taksometrów i tachografów wymagała uzyskania pozwolenia. Rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego jest zgodna z treścią zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z okoliczności sprawy nie wynika, by zmiana sposobu użytkowania obiektu budowanego wiązała się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, zatem w sprawie nie było wymagane przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a zgodność sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego podlegała ocenie organu w postępowaniu dotyczącym samowolnej zamiany sposobu użytkowania.

Według informacji przekazanej przez Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. Nr [...], posesja przy ul. [...], na której znajduje się budynek gospodarczy z dwoma garażami, wchodzi w skład terenu oznaczonego na w/w planie symbolem Z 7.5 MN stanowiącego "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (bliźniaczej) z dopuszczeniem osiedlowych usług nieuciążliwych" (dowód: pismo z dnia 10 marca 2000 r. k. 5 akt administracyjnych organu I instancji). Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jako przepis prawa plan ten w części ogólnej może wprowadzać definicje użytych w nim pojęć, w tym pojęcia "usług osiedlowych" i "nieuciążliwych". Okoliczność ta nie była przez organy administracji ustalana. Wobec braku pełnego tekstu planu i nieprzedłożenia jego treści przez organ I instancji na wezwanie Sądu, brak było możliwości dokonania przez Sąd ustaleń w tym zakresie. W przypadku braku definicji pojęcia "osiedlowych usług nieuciążliwych" w treści planu, ustalenie znaczenia tego zwrotu winno nastąpić zgodnie z jego językowym znaczeniem. Pojęcie usług osiedlowych obejmuje usługi konieczne dla obsługi mieszkańców danego osiedla. Są to usługi niezbędne dla mieszkańców terenu jednostki planistycznej, związane z zaspokajaniem ich bieżących potrzeb jak przykładowo usługi pralnicze, szewskie, fryzjerskie. Do codziennego funkcjonowania mieszkańców osiedla nie jest niewątpliwie konieczne istnienie warsztatu montażu taksometrów i tachografów. (vide: stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 września 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 979/00 (nie publ.) odnośnie pojęcia usług niezbędnych dla mieszkańców terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności) Montaż taksometrów i tachografów nie stanowi usługi osiedlowej, organy administracji wadliwie zatem dokonały oceny zgodności charakteru sposobu użytkowania obiektu z ustaloną przez siebie treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazać należy, iż na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, warsztat montażu taksometrów i tachografów nie stanowi usługi nieuciążliwej. Fakt, iż warsztat taki nie jest inwestycją szczególnie szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi, ani też pogarszającą stan środowiska w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.), podobnie jak okoliczność uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień, wbrew stanowisku organu odwoławczego nie przesądza braku uciążliwości świadczonych usług. (vide: dotyczące pojęcia usług nieuciążliwych wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 177/99 i z dnia 20 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1925/98) Uciążliwość prowadzonej działalności winna być bowiem oceniana w odniesieniu do charakteru terenu, na którym znajduje się obiekt. Montaż taksometrów i tachografów wiąże się z uciążliwościami wynikającymi z hałasu, spalin, natężenia ruchu kołowego, w tym pojazdów ciężarowych, co negatywnie wpływa na standard życia mieszkańców budynków jednorodzinnych znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowego warsztatu.

Organy administracji dokonały zatem błędnej oceny zgodności sposobu użytkowania obiektu z ustaloną treścią planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od wadliwej oceny zgodności sposobu użytkowania obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, iż w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości odnośnie położenia nieruchomości przy ul. [...] w G. w obrębie jednostki planistycznej o oznaczeniu Z 7.5 MN i rzeczywistej treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu tej działki. Wyrys fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego znajdujący się w aktach sprawy, z uwagi na jego skalę nie umożliwiała oceny czy nieruchomość przy ul. [...] w G. w istocie znajduje się na obszarze jednostki planistycznej o oznaczeniu Z 7.5 MN. (dowód: kserokopia fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego znajdująca się w aktach postępowania organu II instancji) Natomiast z nadesłanej przez Urząd Miasta na żądanie Sądu informacji z dnia 10 listopada 2004 r. wynika, że działka przy ul. [...] w G. jest położona na terenie, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzony Uchwałą MRN Nr XXII/115/88 z dnia 4 lutego 1988 r. (Dz. Urz. W.G. Nr 13, poz. 91 z 1988 r.) zmieniony Uchwałą Rady Miasta dnia 30 listopada 1994 r. Nr V/94/94 (Dz. Urz. W. G. Nr 33, poz. 176 z dnia 5 grudnia 1994 r.), przewidujący położenie tej działki na obszarze dwóch jednostek o oznaczeniu 063 kzo 1/2 obejmującej teren ul. Kartuskiej i C 19 MN obejmującej teren zabudowy jednorodzinnej. (dowód: pismo z dnia 10 listopada 2004 r.) Organ rozpoznający sprawę winien zgodnie z art. 7 i 77 § l k.p.a. dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie rzeczywistego położenia nieruchomości w obrębie danej jednostki planistycznej i zastosować treść stanowiącego przepis gminny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie położenia nieruchomości, na której dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania a charakter prowadzonej działalności został przez organ administracji oceniony wadliwie w stosunku do ustalonej przez organ treści planu. Przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mającego wpływ na wynika sprawy naruszenia prawa materialnego - § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien ustalić czy dla przedmiotowego terenu obowiązuje aktualnie plan zagospodarowania przestrzennego, jaka jest jego treść i dokonać oceny zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z jego warunkami. W przypadku braku takiego planu, zgodnie z art. 59 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagać będzie ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie zatem z art. 32 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu niezbędne będzie przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione.