Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 356/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 17 pkt 10, art. 17 pkt 14, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R., zwanego "A" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb 7 położonej w R., 2. zasądza od Rady Miejskiej w R solidarnie na rzecz skarżących E. P. i M. P. kwotę 814 ,- (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 25 sierpnia 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R. , zwanego "Stara R." (Dz. U. Woj. Pomor. z 2011 r., nr 131, poz. 2603). W planie tym znalazły się m. in. zapisy dotyczące działki nr [...], zlokalizowanej w R., przy ul. C. [...], stanowiącej własność E. P. i M. P.

W toku procedury planistycznej - po pierwszym wyłożeniu projektu planu do wglądu, E. P. i M. P. zgłosili uwagę dotyczącą działki nr [...]. Wnieśli o korektę linii zabudowy dla ww. działki ustalonej w projekcie planu od strony rzeki Z. poprzez ustalenie jej w sposób zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 stycznia 2011 roku, nr [...], jaką uzyskali dla tej działki. Wyjaśnili, że w trakcie publicznej dyskusji na temat projektu planu z jego projektantem, dotyczącej wydzielenia terenów wzdłuż rzeki Z. o charakterze nieregularnej linii, padło stwierdzenie, że są to tereny zalewowe. Wnioskujący stwierdzili, że dla "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w R." zostało zrobione opracowanie, które dotyczyło terenów zieleni chronionej wzdłuż Z., a nie terenów zalewowych. Opracowania dotyczącego terenów zalewowych nie ma. Podobnej informacji dotyczącej terenów zalewowych udzielił im pracownik Urzędu Miasta Pan D., który stwierdził, że nie ma raportów na ten temat. Wnioskodawcy stwierdzili nadto, że na wskazanej działce brak zieleni szczególnie wartościowej. Wyjaśnili także, że są skłonni z wydzielonego wzdłuż rzeki Z. pasa szerokości 10 m oddać pas szerokości 5 m na rzecz miasta R. z przeznaczeniem na ciąg pieszy. Jednocześnie poinformowali, że zostało wydane postanowienie Marszałka Województwa dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej ww. działki, w którym stwierdzono, że winno się pozostawić pas wolny od zabudowy jedynie w odległości 10 m od brzegu rzeki. Nadmienili również, że w momencie realizacji zamierzeń inwestycyjnych wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy poziom posadzki parteru będzie wyniesiony około 1 m ponad teren, a obiekty nie będą podpiwniczone. Mając powyższe na uwadze, wnieśli o zmianę linii zabudowy na odległość 10 m od rzeki Z.

Powyższa uwaga nie została uwzględniona przez Burmistrza, który nie przedstawił Radzie tej uwagi. Ponownie wyłożony projekt planu miejscowego nie zawierał żadnych zmian w stosunku do ww. działki. Po wyłożeniu tego projektu do wglądu, E. P. i M. P. uwagi nie wnieśli.

E. P. i M. P., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ww. uchwałę Rady podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej kart terenu oznaczonych symbolami A20.MN,U i A23.ZE. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Powyższej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa w postaci art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.) dalej zwanej "k.c.", art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą".

W uzasadnieniu wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości położonej w R., przy ul. C. [...] - działki nr [...] obręb [...]. Wskazana działka jest objęta zaskarżoną uchwałą. Została w niej oznaczona symbolami:

▪ A20.MN,U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej; warunki zabudowy terenu A20.MN.U obejmują poziom posadowienia posadzki parteru nie wyżej niż 0,5 m od poziomu terenu przy wejściu do budynku oraz linię zabudowy jak na rysunku planu;

▪ A23.ZE - teren zieleni osnowy ekologicznej, zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem; warunki zagospodarowania terenu A23.ZE zawierają zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz zabudową dopuszczoną w pkt 11 karty terenu (tj. tymczasowymi obiektami budowlanymi).

Skarżący wskazali, że po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w przepisanym terminie złożyli uwagę, w której wnieśli o korektę linii zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji [...] z dnia 14 stycznia 2011 r., na odległość 10 m od rzeki Z. Dodatkowo, skarżący wnieśli o ustanowienie poziomu posadowienia posadzki na 1 m od poziomu terenu. Powyższa uwaga nie została uwzględniona przez Burmistrza Miasta, jednak Burmistrz nie przedstawił tej uwagi Radzie Miejskiej wraz z projektem planu miejscowego. Tym samym w niniejszej sprawie nie została zachowana procedura planistyczna albowiem uchwała została podjęta z naruszeniem art. 17 pkt 14 ustawy, stanowiącym istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zaznaczyli przy tym, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko Rady Miasta, jakoby wymóg przedstawienia uwag nieuwzględnionych dotyczył jedynie tych, które zostały wniesione po powtórnym wyłożeniu planu. Przepis ustawy nie wprowadza rozróżnienia w tym zakresie, zatem należy stwierdzić, że dotyczy wszystkich terminowo wniesionych uwag nieuwzględnionych. O wadze tego naruszenia świadczy również fakt, że gdyby została zachowana prawidłowa procedura, ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne. Wskazuje na to protokół posiedzenia Rady Miasta, gdzie w trakcie dyskusji nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego radny J. W. podniósł kwestię szerokości terenu objętego zakazem zabudowy (o której zmniejszenie wnosili skarżący zgłaszając uwagę do projektu planu): "J. W. - w sprawie planowanego korytarza ekologicznego, czy nie jest to ingerencja w prywatną własność, czy są wnioski w tej sprawie. Burmistrz stwierdziła, że szerokość korytarza ekologiczna stanowi teren zalewowy i nie może zostać zabudowany, obowiązkiem gminy jest określenie terenów zalewowych i chyba nie było wniosków tej sprawie." (protokół posiedzenia Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2011 r.).

Skarżacy stwierdzili również, że po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, pismem z dnia 17 lutego 2012 r., wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr [...] z dnia 29 marca 2012 r., doręczoną skarżącym w dniu 11 kwietnia 2012 r., Rada Miasta pozostawiła bez rozpatrzenia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżacy wyjaśnili nadto, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu wskazanej uchwały, bowiem jej postanowienia dotyczą nieruchomości stanowiącej ich własność. W związku z tym, istnieje bezpośredni związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżących wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, co daje legitymację do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała powoduje drastyczne ograniczenie prawa własności skarżących. Pozbawienie prawa do zabudowy działki godzi bowiem w istotę prawa własności. Ponadto, w § 3 pkt 1a uchwały wskazano "urządzenie ciągu pieszo - jezdnego wzdłuż rzeki Z.". Oznacza to, że przeznaczono część nieruchomości skarżących na cel, który - w przypadku jego realizacji - pozbawiłby skarżących możliwości korzystania z tej części działki z wyłączeniem osób trzecich. Skarżący podkreślili, że ustalenia planu prowadzące do umożliwienia korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie, możliwe są wyłącznie w przypadku przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, a w niniejszej sprawie nieruchomość nie została przeznaczona na cel publiczny. Rada powinna była wykazać, że w interesie publicznym leżało ograniczenie lub odjęcie chronionego przez Konstytucję RP prawa własności, a tego w niniejszej sprawie nie uczyniła. W niniejszej sprawie organ nie dokonał należytego rozważenia ograniczenia konstytucyjnego uprawnienia, przez co dokonał nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności nieruchomości. Co za tym idzie, Rada Miasta, podejmując zaskarżoną uchwalę, nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w ocenie Rady zaskarżona uchwała została opracowana z zachowaniem pełnej procedury planistycznej określonej w art. 17 ustawy. W dniu 30 sierpnia 2007 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru położonego w R., zwanego "Stara R.". Informacja o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, wraz z informacją o możliwości i terminie składania wniosków, została podana do publicznej wiadomości. W wyznaczonym terminie wpłynęło 10 wniosków. E. i M. P. wniosku do planu nie złożyli. Dla projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzgodnieniu z odpowiednimi organami zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie, sporządzono prognozę oddziaływania ustaleń planu na środowisko oraz uzyskano wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 23 marca 2011 roku do 13 kwietnia 2011 roku w siedzibie Urzędu Miasta, a nadto ogłoszenie zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu i w czasopiśmie A. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 12 kwietnia 2011 r. M. P. wziął udział w dyskusji publicznej. Projektant planu wyjaśnił, że ustalenia dotyczące szerokości strefy ZE - zieleni ekologicznej oparte są na opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym dla "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R.", oraz - na potrzeby niniejszego planu - prognozie oddziaływania ustaleń planu na środowisko i na opracowaniu wykonanym przez "B" w 2006 r. dotyczącym potencjalnych stref zalewowych. Rada wskazała na art. 18 ust. 1 ustawy i wyjaśniła, że termin do wniesienia uwag do projektu planu upływał 27 kwietnia 2011 r. Do projektu planu wniesiono 8 uwag. E. i M. P. wnieśli uwagę dotyczącą korekty linii zabudowy dla działki nr [...] obręb [...] przy ul. C. [...] - dla obszaru oznaczonego symbolem A20.MN,U oraz posadowienia posadzki na 1 m od poziomu terenu. W wyniku rozpatrzenia uwag przez Burmistrza miasta, ww. uwagi nie uwzględniono. Z powodu uwzględnienia przez Burmistrza Miasta trzech innych uwag w całości i czterech innych uwag w części - wniesiono korekty do projektu planu. Nowy projekt planu wyłożono ponownie do publicznego wglądu w dniach od 1 czerwca 2011 r. do 21 czerwca 2011 r. w siedzibie Urzędu Miasta w godzinach pracy Urzędu. Ogłoszenie w tej sprawie zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, na tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu oraz w dniu 23 maja 2011 w A. Dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 21 czerwca 2011 r. Uwagi do projektu planu mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia projektu planu do dnia 5 lipca 2011 r. W przepisowym terminie wniesiono 4 uwagi. E. i M. P. nie wzięli udziału w kolejnej dyskusji publicznej ani nie wnieśli uwag do ponownie wyłożonego projektu planu. Uwagi zostały rozpatrzone przez Burmistrza Miasta. W wyniku wyczerpania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R., zwanego "Stara R.", Burmistrz przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu jako dokument całkowicie spełniający wszelkie wymogi formalne i merytoryczne, czego dowodem jest pozytywna weryfikacja przez Wojewodę całej dokumentacji prac planistycznych, przesłanej wraz z uchwałą w ramach procedury planistycznej. Plan po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa wszedł w życie w dniu 14 listopada 2011 r.

Wyjaśniono nadto, że Burmistrz Miasta nie podzielił stanowiska skarżących dotyczącego zarzutów wobec ustalonych w planie zapisów wprowadzających zieleń ekologiczną na terenach zagrożonych zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem, jak również możliwości zmiany linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem A20.MN,U. Zarzuty te odnosiły się do pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Odrzucenie uwag odnosiło się do innej wersji projektu planu - wyłożonego ponownie, po uprzednim ustawowym zawiadomieniu o tej procedurze. Skarżacy mieli prawo do czynnego udziału w całym postępowaniu planistycznym, jednak nie odnieśli się do nowego projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Podkreślono, że uwaga E. i M. P. została wniesiona do wyłożonego w dniach od 23 marca 2011 r. do 13 kwietnia 2011 r. projektu planu, natomiast lista nieuwzględnionych uwag - stanowiąca załącznik numer 2 do projektu planu przedstawionego Radzie Miasta odnosiła się do powtórnego wyłożenia planu do publicznego wglądu w dniach od 1 czerwca 2011 r. do 21 czerwca 2011 r.

Dodatkowo wyjaśniono, że uwaga wniesiona przez skarżących dotyczy działki nr [...] obręb [...], która znajduje się w dwóch strefach - A.23.ZE oraz A.20.MN,U i tylko część nieruchomości znajdująca się w strefie A.23.ZE została wyłączona z zabudowy. Większa część nieruchomości - znajdująca się w strefie A.20.MN,U została przeznaczona pod "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, mieszkaniową jednorodzinną z usługami; usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej".

Wskazując na treść art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), wyjaśniono nadto, że w karcie terenu nr 10 planu miejscowego - w punkcie 4 lit. f ustalono, że: "w pasie terenu o szerokości

max 10 m od istniejącej wschodniej linii brzegu rzeki Z. należy wyznaczyć ciąg pieszo-jezdny o szerokości nie mniejszej niż 5 m, który stanowi równocześnie dojazd techniczny konieczny dla przeprowadzenia niezbędnych prac konserwatorskich, regulacyjnych, awaryjnych i innych, służących utrzymaniu rzeki w dobrym stanie technicznym (...)". W "Prognozie skutków finansowych uchwalenia tego planu, stanowiącej jego integralną część, w tabeli nr 2 przedstawiono powierzchnie terenów stanowiących podstawę wyliczenia wydatków gminy wynikających z koniecznych wykupów lub przejęć nieruchomości (lub ich części) własności prywatnej, przeznaczonych w planie na cele publiczne lub odszkodowań z tytułu pomniejszenia wartości nieruchomości. W tabeli tej ujęty jest również teren oznaczony symbolem A23.ZE, na którym znajduje się część działki nr [...] obr. [...] (fragment terenu stanowiący ciąg pieszo-jezdny). Powołując się na art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono także, że skarżący mogą, w oparciu o uchwalony plan, wystąpić do gminy z żądaniem przewidzianym w tym przepisie. Stwierdzono, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z prawem, zaś ingerencja w prawo własności skarżących poparta została stosownymi analizami i opiniami. Ingerencja ta mieści się w zakresie przysługującego Gminie prawa do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga E. P. i M. P. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą o samorządzie gminnym". Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 sierpnia 2011 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wezwali organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Jak przyznano bowiem w odpowiedzi na skargę, skarga poprzedzona została pismem skarżących z dnia 17 lutego 2012 roku wzywającym Radę Miejską w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa na skutek uchwalenia przez Radę Miejską uchwały Nr [...] z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R., zwanego "Stara R.". Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia 29 marca 2012 roku pozostawiła bez rozpatrzenia przedmiotowe wezwanie, uznając je za bezzasadne.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżący zawarli w skierowanym do Rady Miejskiej piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. Wezwanie wpłynęło do Rady w dniu 23 lutego 2012 r. Rada Miejska uchwałą z dnia 29 marca 2012 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżących w dniu 11 kwietnia 2012 r. pozostawiła to wezwanie bez rozpoznania. Skarga została wniesiona w dniu 11 maja 2012 r. (data nadania skargi do organu), a więc w terminie z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie upływał bowiem z końcem dnia 11 maja 2012 r.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący – E. P. i M. P. są właścicielami działki nr [...], zlokalizowanej w R., przy ul. C. [...], która objęta została ustaleniami planu miejscowego wprowadzonymi zaskarżoną uchwałą i położona jest częściowo na terenie, na którym obowiązuje zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi. Skarżący stwierdzili, że uchwała narusza ich interes prawny, ponieważ powoduje drastyczne ograniczenie ich prawa własności. Pozbawienie prawa do zabudowy części działki godzi bowiem w istotę prawa własności. Ponadto w § 3 pkt 1a uchwały wskazano, że na ich działce zostanie "urządzony ciąg pieszo - jezdny wzdłuż rzeki Z.". Zdaniem skarżących oznacza to, że część nieruchomości skarżących przeznaczono na cel, niebędący celem publicznym, który - w przypadku jego realizacji - pozbawiłby skarżących możliwości korzystania z tej części działki z wyłączeniem osób trzecich. W ich ocenie część działki przeznaczona pod zabudowę powinna być znacznie większa, a linia zabudowy winna zostać ustalona od strony rzeki Z. w sposób przewidziany w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 stycznia 2011 roku, nr [...].

Z ustaleń zaskarżonej uchwały wynika, że dla przedmiotowej działki w planie miejscowym ustalono dwa różne przeznaczenia. Część działki została objęta zapisami dla terenu oznaczonego symbolem A20.MN,U - przeznaczenie terenu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej; linia zabudowy - jak na rysunku planu; poziom posadowienia posadzki parteru nie wyżej niż 0,5m od poziomu terenu przy wejściu do budynku. Pozostała część natomiast (od strony rzeki Z.) została objęta zapisami terenu A23.ZE: przeznaczenie terenu - tereny zieleni osnowy ekologicznej - tereny zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem; zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz zabudową dopuszczoną w pkt 11 karty terenu (tymczasowe obiekty); w pasie terenu o szerokości max 10 m od istniejącej wschodniej linii brzegu rzeki Z. należy wyznaczyć ciąg pieszo - jezdny o szerokości nie mniejszej niż 5 m, który stanowi równocześnie dojazd techniczny konieczny dla przeprowadzenia niezbędnych prac konserwacyjnych, regulacyjnych, awaryjnych i innych, służących utrzymaniu rzeki w dobrym stanie technicznym; na rysunku planu oznaczono orientacyjny kierunek przebiegu ciągu.

Zdaniem Sądu skarżący, jako właściciele nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżących, a zwłaszcza ustalenia wyłączające możliwość zabudowy, naruszają bowiem interes prawny wynikający z przysługującego skarżącym prawa własności, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwanej "ustawą"), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Bezsporne przy tym jest, że w przedłożonej przez skarżących ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 stycznia 2011 roku cała działka nr [...] została uznana za teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W niniejszej sprawie skarżący słusznie zarzucili, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło w stosunku do nich do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu, ponieważ Burmistrz nie przedstawił Radzie wniesionej przez nich, a nieuwzględnionej przez Burmistrza, uwagi.

Z akt planistycznych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika, że pierwszy projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 23 marca 2011 roku do 13 kwietnia 2011 roku. Termin do wniesienia uwag do projektu planu upływał 27 kwietnia 2011 r. Do projektu planu wniesiono 8 uwag. W dniu 26 kwietnia 2011 roku, a więc w zakreślonym terminie, E. i M. P. wnieśli uwagę do ww. projektu dotyczącą korekty linii zabudowy dla działki nr [...] oraz posadowienia posadzki na 1 m od poziomu terenu. Burmistrz Miasta ww. uwagi nie uwzględnił. Do projektu planu zgłoszono jednak również inne uwagi, które Burmistrz częściowo uwzględnił, wprowadzając korekty do projektu planu. Nowy projekt planu wyłożono ponownie do publicznego wglądu w dniach od 1 czerwca 2011 r. do 21 czerwca 2011 r. Uwagi do projektu planu można było wnieść do dnia 5 lipca 2011 r. E. i M. P. nie wzięli udziału w kolejnej dyskusji publicznej nad projektem planu, ani nie wnieśli uwag do ponownie wyłożonego projektu planu. Burmistrz Miasta przedstawił Radzie projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, obejmującą jedynie uwagi wniesione po drugim wyłożeniu projektu planu. Nie przedstawił natomiast uwagi skarżących, mimo że uwagi tej nie uwzględnił, a projekt planu miejscowego ponownie wyłożony do wglądu, a następnie uchwalony, odnośnie działki skarżących nie uległ żadnym zmianom w stosunku do projektu pierwszy raz wyłożonego. Projekty planu miejscowego wyłożone po raz pierwszy i drugi co do działki skarżących nie różniły się bowiem w żaden sposób.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10 ustawy.

Z przepisu art. 17 ustawy wynika zaś m. in., że w toku procedury planistycznej burmistrz:

▪ ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9);

▪ wyznacza w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (pkt 11);

▪ rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12);

▪ wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13);

▪ przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14).

W niniejszej sprawie Burmistrz nie dopełnił obowiązków wynikających

z art. 17 pkt 14 ustawy, ponieważ przedstawiając Radzie projekt zaskarżonego planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 ustawy, pominął nieuwzględnioną uwagę skarżących.

Sąd nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym Burmistrz nie był obowiązany do przedstawienia Radzie tej uwagi, ponieważ uwaga E. i M. P. została wniesiona do wyłożonego po raz pierwszy projektu planu, a po drugim wyłożeniu projektu planu skarżący uwagi nie wnieśli. W ocenie Sądu, skarżący nie mieli obowiązku ponawiać wniesionej w terminie do pierwszego projektu planu uwagi. Należy w tym miejscu podkreślić, że uwaga skarżących nie została uwzględniona przez Burmistrza, a ponownie wyłożony do wglądu projekt planu zawierał w stosunku do działki skarżących takie same zapisy jakie zawarte były w pierwszym projekcie. Zapisy te zostały zatem skutecznie zakwestionowane przez skarżących uwagą wniesioną w terminie do pierwszego projektu, a zatem skarżący nie mieli obowiązku ponawiać tej uwagi, wnosząc tożsamą co do treści uwagę do ponownie wyłożonego projektu planu. Takiego obowiązku w żaden sposób nie można wywieść z ww. przepisów ustawy, w tym w szczególności z brzmienia art. 17 pkt 14 ustawy. Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnego rozróżnienia w tym zakresie, dotyczy zatem wszystkich terminowo wniesionych uwag do projektu planu, które nie zostały uwzględnione przez burmistrza.

Nieprzedstawiając Radzie uwagi skarżących Burmistrz naruszył w sposób istotny przepis art. 17 pkt 14 ustawy, a to z kolei stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących. Ostateczna decyzja w sprawie uwzględnienia bądź nieuwzględnienia uwag należy bowiem wyłącznie do Rady, która - zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, uchwala plan rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Podjęcie uchwały o planie bez rozstrzygnięcia przez Radę o sposobie rozpatrzenia uwagi skarżących stanowiło zatem również istotne naruszenie tego przepisu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 337/10, Baza Orzeczeń LEX nr 599397; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. II SA/Wr 678/08, Baza Orzeczeń LEX nr 707470).

Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwość wniesienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne. Służy ona temu, aby podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te winny zostać wzięte pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi. Czyniąc to winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które - w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia.

Skarżący zasadnie wywodzą przy tym w skardze, że gdyby została zachowana prawidłowa procedura planistyczna w niniejszej sprawie, ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne. Z protokołu posiedzenia Rady Miasta, podczas którego dyskutowano nad projektem przedmiotowego planu miejscowego, wynika bowiem, że radny J. W. podniósł kwestię szerokości terenu objętego zakazem zabudowy (o którego zmniejszenie wnosili skarżący, zgłaszając uwagę do projektu planu), wyrażając wątpliwość dotyczącą tego czy planowany, również na działce skarżących, korytarz ekologiczny, nie stanowi ingerencji w prywatną własność, oraz pytając czy są wnioski w tej sprawie. Burmistrz na to zapytanie odpowiedział, że szerokość korytarza ekologicznego uzasadniona jest uznaniem go za teren zalewowy, który nie może zostać zabudowany. Stwierdził również, że "chyba nie było wniosków tej sprawie." (vide - protokół posiedzenia Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2011 r.).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył również, że w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono zgodność planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R." uchwalonego przez Radę Miejską dnia 27 stycznia 2011 r. uchwałą nr [...].

Stosownie do art. 9 ustawy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437513).

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy

(tak Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Z przedłożonego przez organ "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R." uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2011 r. nie wynikają konkretne, precyzyjne i kategoryczne ustalenia dotyczące objętej skargą działki nr [...]. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowane przez skarżących przeznaczenie ww. działki w uchwalonym zaskarżoną uchwałą planie stanowi konsekwencję treści poprzedzającego go w procedurze studium.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Także w orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy.

Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy).

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

W myśl art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 k.c. za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Baza Orzeczeń LEX nr 39282).

Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z tym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia to winny być on oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy także uwzględnić, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasadę proporcjonalności.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności".

Definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Miejska winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżących. W szczególności winna była wyjaśnić, czy zakwalifikowanie znacznej części działki należącej do skarżących do terenu oznaczonego w planie symbolem A23.ZE przeznaczonego pod tereny zieleni osnowy ekologicznej - tereny zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem z zakazem zabudowy, odpowiada przedstawionej wyżej zasadzie proporcjonalności. Winna była również w szczegółowy sposób wyjaśnić zapis planu dotyczący planowanego na nieruchomości skarżących ciągu pieszo - jezdnego, którego dotyczy następujący zapis planu: "w pasie terenu o szerokości max 10 m od istniejącej wschodniej linii brzegu rzeki Z. należy wyznaczyć ciąg pieszo-jezdne o szerokości nie mniejszej niż 5 m, który stanowi równocześnie dojazd techniczny konieczny dla przeprowadzenia niezbędnych prac konserwacyjnych, regulacyjnych, awaryjnych i innych, służących utrzymaniu rzeki w dobrym stanie technicznym; na rysunku planu oznaczono orientacyjny kierunek przebiegu ciągu."

W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że powyżej opisana konieczność ograniczenia prawa własności skarżących jest niezbędna dla realizacji innych celów, tj. dla potrzeb społeczności lokalnej, czy też walorów przyrodniczych. Rada ograniczyła się w odpowiedzi na skargę do stwierdzenia, że ustalenia dotyczące szerokości strefy ZE - zieleni ekologicznej oparte są na opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., sporządzonej na potrzeby niniejszego planu prognozie oddziaływania na środowisko, a także na wykonanym przez "B" w 2006 r. opracowaniu dotyczącym potencjalnych stref zalewowych. Odnośnie ciągu pieszo - jezdnego dodatkowo powołała się na przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar.

Podkreślić należy, że konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności, zawsze obciąża organ gminy. Zatem w rozpatrywanej sprawie to niewątpliwie Rada winna była wykazać jednoznacznie, że znaczna część działki skarżących rzeczywiście wchodzi w granice strefy zalewowej rzeki Z. Skarżący bowiem zakwestionowali prawidłowość wyznaczenia w planie zasięgu strefy oznaczonej symbolem ZE i objęcia tym zasięgiem ich nieruchomości.

W ocenie Sądu nie bez znaczenia jest również fakt, że w postanowieniu Marszałka Województwa dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki stwierdzono, że na działce skarżących powinno się pozostawić pas wolny od zabudowy jedynie w odległości 10 m od brzegu rzeki Z., a więc pas znacznie węższy niż teren ZE ustalony na tej działce. Rada nie wyjaśniła w toku niniejszego postępowania w sposób przekonujący przebiegu granicy dopuszczalnej zabudowy na działce skarżących. Również z dokumentów, na które powołała się Rada w odpowiedzi na skargę, nie wynika przebieg tej granicy.

I tak z "Opracowania ekofizjograficznego podstawowego Miasta R. dla potrzeb studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" opracowanego przez C w lipcu 2007 r. wynika jedynie, że dla Z. nie zostało opracowane dotychczas studium ochrony przeciwpowodziowej. W ramach opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy S. w R. w 2006 r. dla występującego na tym obszarze odcinka Z. zostały wyznaczone tereny zagrożone powodzią i podtapianiem. Nie stanowią one jednak obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne.

Również z opracowanego przez tę samą firmę "Opracowania ekofizjograficznego podstawowego obszaru Stara R. dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" ze stycznia 2008 r. wynika jedynie, że dla Z. nie zostało opracowane dotychczas studium ochrony przeciwpowodziowej. W przypadku deszczy nawalnych możliwe jest rozlanie się wezbranych wód na otaczające tereny.

W opracowanej przez to samo C w marcu 2010 r. prognozie oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego planu stwierdzono natomiast, że na terenie miasta R. występuje zagrożenie powodziowe od Z. Dotyczy ono głównie południowej części miasta, położonej w dnie doliny i bezpośredniego sąsiedztwa koryta cieku na całej długości. Dla rzeki nie zostało dotychczas opracowane studium ochrony przeciwpowodziowej w rozumieniu ustawy Prawo wodne.

W aktach planistycznych znajduje się także strona tytułowa wskazywanego przez Radę opracowania sporządzonego przez "B" na zlecenie Gminy Miejskiej R. w 2006 r., tj. koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w R. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej - I etap, do której dołączone są dwie mapy stref zagrożenia powodziowego miasta R. przedstawiające dwa różne warianty.

Z powyższych dokumentów, wbrew twierdzeniom Rady, nie wynika w jaki sposób została ustalona szerokość strefy ZE. Co więcej, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. w odniesieniu do zagrożenia ze strony środowiska przyrodniczego wskazano, że zagrożenie powodziowe w mieście stwarza Z., dla której nie opracowano dotychczas studium ochrony przeciwpowodziowej. Na podstawie koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych opracowanej przez "B" w 2006 r. w opracowaniu ekofizjograficznym wskazano na potrzebę realizacji zbiorników retencyjnych. Jednocześnie w Studium określono, że przy planowaniu nowego przeznaczenia trenów - w trakcie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić potencjalne zagrożenie mogące wystąpić w pobliżu obiektów i urządzeń technicznych oraz sporządzić szczegółowe opracowanie dotyczące obszarów potencjalnego zagrożenia powodziowego. Zapisy takie znajdują się zarówno w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego (strona 55-56 Studium), jak i kierunkach zagospodarowania przestrzennego (k. 150 -151 Studium). Takiego zaś szczegółowego opracowania Rada w toku niniejszego postępowania nie przedstawiła. Z treści uchwalonego w 2011 r. Studium nie wynika przy tym, aby za aktualne opracowanie dotyczące obszarów potencjalnego zagrożenia powodziowego można było uznać opracowanie firmy "B" z 2006 roku, skoro zalecono sporządzenie szczegółowych opracowań w tym zakresie. Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta po stwierdzeniu jej zgodności właśnie ze Studium z 2011 r.

Rada nie uzasadniła również w jakikolwiek sposób dlaczego warunki zabudowy terenu A20.MN.U obejmują poziom posadowienia posadzki parteru ustalony na: "nie wyżej niż 0,5 m od poziomu terenu przy wejściu do budynku", a niewątpliwie taki zapis planu ogranicza prawo własności skarżących, wpływa bowiem na zakres możliwej zabudowy na przedmiotowym terenie.

W żaden sposób nie wyjaśniono także ani podstaw, ani przyczyn usytuowania na nieruchomości skarżących na terenie oznaczonym symbolem A23.ZE ciągu pieszo - jezdnego, którego dotyczy następujący zapis planu: "w pasie terenu o szerokości max 10 m od istniejącej wschodniej linii brzegu rzeki Z. należy wyznaczyć ciąg pieszo - jezdny o szerokości nie mniejszej niż 5 m, który stanowi równocześnie dojazd techniczny konieczny dla przeprowadzenia niezbędnych prac konserwacyjnych, regulacyjnych, awaryjnych i innych, służących utrzymaniu rzeki w dobrym stanie technicznym; na rysunku planu oznaczono orientacyjny kierunek przebiegu ciągu." Zapisu tego nie uzasadnia treść przywołanego w odpowiedzi na skargę art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przepis ten stanowi: "Zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar." Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika zatem aby na terenie prywatnym Gmina mogła zapisami planu miejscowego wprowadzić w pasie terenu o szerokości do 10 m od istniejącej linii brzegu rzeki ciąg pieszo -jezdny o szerokości nie mniejszej niż 5 m. Należy przy tym zauważyć również, że z zapisów planu zdaje się wynikać, nie są one bowiem w tym zakresie jednoznaczne, a jako normy prawa miejscowego powinny być, że intencją organu było aby ciąg ten był powszechnie dostępny. Nie zostało to jednak wyraźnie wyartykułowane w zapisach dotyczących tego ciągu, a w zaskarżonym planie inaczej oznaczono "publiczne ciągi pieszo - jezdne" (vide § 8 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały). Ponadto w planie określono jedynie "orientacyjny kierunek przebiegu" przedmiotowego ciągu pieszo - jezdnego. Zdaniem Sądu, takie zapisy planu wprowadzają sprzeczne z prawem ograniczenie prawa własności skarżących. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 ustawy). Istotne jest przy tym, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" art. 15, Nb 12, Warszawa 2004). Tymczasem w zakresie kwestionowanego przez skarżących ciągu pieszo - jezdnego, zapisy planu nie są ani wiążące (orientacyjny kierunek przebiegu), ani jednoznaczne (kwestia dostępności).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności poprzez wprowadzenie ww. zapisów w planie miejscowym, a zatem przyjęte rozwiązania - zdaniem Sądu, naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Rada podjęła zatem zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej działki skarżących z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego.

Z uwagi na powyższe okoliczności, wskazujące na istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przez organ zasad jego sporządzania, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części dotyczącej działki nr [...] obręb [...], położonej w R.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 514 zł (wynagrodzenie - 480zł i opłaty od pełnomocnictw - 2 x 17 zł).