Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 465/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust.1 i ust.3; art. 2 pkt 19; art. 5 ust.4b
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 127 par. 2; art. 10 par. 1; art. 7; art. 77 par. 1; art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ"), po rozpatrzeniu odwołania I. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko - I. P., przyznane decyzją z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] za okres od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł; zażądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od kwot: [...] zł od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia zapłaty; [...] zł od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia zapłaty; [...] zł od dnia 1 marca 2019 r. do dnia zapłaty; [...] zł od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia zapłaty; [...] zł od dnia 1 maja 2019 r. do dnia zapłaty; [...] zł od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia zapłaty; [...] zł od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia zapłaty.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] przyznano stronie świadczenie wychowawcze na dziecko - I. P., na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W decyzji strona została pouczona, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenie. Pouczenie znalazło odzwierciedlenie zarówno we wniosku, jaki składa strona, ubiegając się o przyznanie jej prawa do świadczeń, jak również w decyzji, którą otrzymuje, a która stanowi podstawę do wypłaty przyznanego świadczenia.

Po uostatecznieniu się tej decyzji pozyskano informację, że strona w okresie od dnia 24 września 2018 r. do dnia 25 czerwca 2019 r. nabyła uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z informacją z Miejskiego Urzędu Pracy w L., pierwsza wypłata nastąpiła w październiku 2018 r. Dochód netto uzyskany za drugi miesiąc, wypłacony w listopadzie 2018 r. wyniósł [...] zł. Tym samym od listopada 2018 r. nastąpiła zmiana w wysokości dochodu rodziny warunkująca konieczność przeliczenia dochodu od grudnia 2018 r. W wyniku ponownej analizy sytuacji dochodowej rodziny po uwzględnieniu dochodu uzyskanego organ ustalił, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę od grudnia 2018 r. do czerwca 2019 r. nie uprawniał strony do pobierania świadczenia wychowawczego, gdyż wynosił [...] zł. Ponownego przeliczenia dokonano następująco: [...] zł (kwota zwrotu w 2017 r. z tytułu niewykorzystanej ulgi na dziecko) + [...] zł (dochód I. P. uzyskany w 2017 r. zgodnie z informacja Ministerstwa Finansów z dnia 26 września 2018 r.) = [...] : 12 = [...] + [...] = [...] : 2 = [...] zł.

Z uwagi na powyższe Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. ustalił nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko - I. P., za okres od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł oraz zażądał zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Organ pierwszej instancji odwołując się do przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazał, że strona w dniu 1 maja 2018 r. zawiesiła wykonywanie pozarolniczej działalności gospodarczej, co potwierdza Wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 października 2019 r. Zdaniem organu zawieszenie działalności przez stronę nie ma wpływu na prawo strony do świadczenia wychowawczego, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. e ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584, ze zm.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone w dniu 24 października 2019 r. Strona w dniu 29 października 2019 r. złożyła obszerne wyjaśnienia w sprawie, że dochód za 2017 r. pochodził z zasiłku chorobowego wypłacanego od dnia 8 lutego 2017 r. do dnia 9 sierpnia 2017 r. oraz świadczenia rehabilitacyjnego przyznanego od dnia 10 sierpnia 2017 r. do dnia 7 listopada 2017 r. i od dnia 8 grudnia 2017 r. do dnia 6 kwietnia 2018 roku. Organ uznał, że wyjaśnienia strony nie mają wpływu na prawo strony do świadczenia wychowawczego, gdyż ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 19 lit. f ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Z akt sprawy wynika, że strona cały czas prowadzi działalność gospodarczą gdyż nie została ona wyrejestrowana i w każdej chwili może zostać wznowiona. Zatem dochód osiągnięty przez stronę w 2017 r. wykazany w informacji Ministerstwa Finansów nie może zostać utracony. Biorąc pod uwagę powyższe fakty, organ stwierdził, że świadczenie wychowawcze wypłacone na dziecko - I. P., ur. 7 sierpnia 2007 r., w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 31 lipca 2019 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.

W wyniku odwołania wniesionego przez I. P. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie ustalające nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze za okres od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, a tym samym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Jak wskazano Kolegium w pełni podtrzymuje ustalenia i argumentację organu pierwszej instancji, przy czym w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji przytoczono ustalenia i wywody prawne organu pierwszej instancji.

Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że na podstawie powyższych ustaleń i w świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez organ pierwszej instancji oraz wydana została prawidłowa decyzja w sprawie, a rozstrzygnięcie zostało dostatecznie uzasadnione a uzasadnienie ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez I. P. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 107 par. 3 kpa w zw. z art. 11 i art. 140 kpa polegające na braku jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania (pomimo zajęcia obszernego stanowiska i strony w sprawie), i ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego przy rozstrzyganiu sprawy,

- art. 15 kpa poprzez naruszenie:

a) zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażające się w braku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i ograniczenie rozpoznania sprawy wyłącznie do oceny zasadności odwołania i poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej,

b) zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażające się w uznaniu za zasadne wydanie decyzji o zwrocie świadczenia, w sytuacji, gdy nie wydano decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącej świadczenie,

- art. 10 par. 1 k.p.a. polegające na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji, i brak umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdyż strona nie była informowana przez organ drugiej instancji o możliwości skorzystania z powyższych uprawnień,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż organ administracyjny orzekający w sprawie nie zbadał, kwestii wystąpienia okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych szerzej w art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 Nr 64 poz. 593) oraz w art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. 2016 poz. 195),

- zasady dobra rodziny, określonej w art. 18 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie w art. 7 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. 2016 poz.195) sumowania czyli dublowania dochodów z 2 lat /roku poprzedzającego złożenie wniosku i bieżące dochody w roku przyznania świadczenia/ przy ustalaniu kryterium dochodowego, uprawniającego do skorzystania z pomocy państwa w formie świadczenia oraz konsekwencji tego sposobu ustalania kryterium dochodowego w art. 20 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia lub umorzenie postępowania prowadzonego w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn wskazanych w niej bezpośrednio.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm. - dalej jako: "u.p.p.w.d." lub "ustawa"), przy czym zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję ustalającą nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko strony za okres od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.

Świadczenie, którego dotyczyła decyzja było świadczeniem przyznanym na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., co jest o tyle istotne, że do tak przyznanego świadczenia zastosowanie miały przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2019 r. (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924)).

U podstaw stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego leżało ustalenie organów, że wskutek zmiany sytuacji dochodowej strony przekroczone zostało kryterium dochodowe, o którym była mowa w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. (wynoszące [...] zł na osobę), w związku z czym wnioskodawczyni utraciła prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

W takiej sytuacji obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę było wszechstronne rozważenie, czy wskutek zmiany sytuacji dochodowej strony przekroczone zostało kryterium dochodowe [...] zł na osobę, w tym także dokonanie oceny, czy otrzymany przez wnioskodawczynię zasiłek dla bezrobotnych mógł zostać uznany za dochód uzyskany w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy.

Rezultat powyższych rozważań powinien zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w sposób umożliwiający dokonanie sądowej kontroli decyzji.

Obowiązek taki odnosił się również do rozpoznającego odwołanie organu drugiej instancji.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu) w stosunku do decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy powinien zatem dokonać oceny wszystkich kwestii niezbędnych do ustalenia, czy faktycznie doszło do zmiany sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawczyni w sposób skutkujący przekroczeniem kryterium dochodowego.

W sprawie organ drugiej instancji nie wywiązał się z powyższego obowiązku albowiem w sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestał jedynie na powtórzeniu ustaleń i wywodów prawnych organu pierwszej instancji, zaniechując przy tym dokonania jakichkolwiek własnych ocen i ustaleń.

Organ zaakceptował bezkrytycznie ustalenia organu pierwszej instancji pomimo, że istniała sprzeczność pomiędzy osnową a uzasadnieniem decyzji. W osnowie decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze obejmują okres od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., natomiast w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że okres ten wynosi o miesiąc dłużej (do 31.07.2019 r.).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ale z art. 127 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) odwołania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane.

W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden, nawet najbardziej lakoniczny sposób, nie odniosło się do zarzutów i twierdzeń odwołania.

W tym zakresie podzielić należy więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co wyrażało się przede wszystkim w naruszeniu dyspozycji art. 15, art. 107 § 3 i art. 127 § 2 k.p.a. Naruszenia te dotyczyły istoty wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co oznacza, że należy je kwalifikować jako naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Jednakże zasadnicze uchybienie organu odwoławczego w sprawie polegało na nierozważeniu, czy w sprawie spełniony został warunek "kontynuacji" uzyskiwania dochodu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, tj. czy dochód zakwalifikowany jako dochód uzyskany nadal był uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane było prawo do świadczenia wychowawczego.

Jak wskazywano już wyżej w okresie 2018-2019 świadczenie wychowawcze przysługiwało na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł, przy czym prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego (art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d.).

Dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 2 pkt 2 ustawy).

Świadczenie wychowawcze, które zostało objęte decyzją dotyczyło okresu od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r., w związku z czym tzw. rokiem bazowym (rokiem poprzedzającym okres świadczeniowy), z którego dochód należało uwzględnić przy przyznawaniu świadczenia był rok kalendarzowy 2017 r.

Prawidłowo więc co do zasady organ pierwszej instancji uwzględnił przy weryfikowaniu prawa do świadczenia dochód uzyskiwany przez skarżącą w 2017 r.

Reguła taka wynika bowiem wprost z przepisów obowiązującego prawa.

Co więcej trafnie także co do zasady organy dostrzegały w sprawie potrzebę weryfikacji dochodu uzyskanego w późniejszym okresie przez wnioskodawczynię jako tzw. dochodu uzyskanego, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy.

Nie ma więc racji wnioskodawczyni zarzucając w skardze naruszenie zasady dobra rodziny, określonej w art. 18 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie w art. 7 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sumowania czyli dublowania dochodów z 2 lat /roku poprzedzającego złożenie wniosku i bieżące dochody w roku przyznania świadczenia/ przy ustalaniu kryterium dochodowego.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, by regulacja ta naruszała którąkolwiek z zasad wyrażonych w Konstytucji RP.

Co więcej zauważyć należy, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oprócz przepisów o tzw. dochodzie uzyskanym przewidywały także możność uznania określonych dochodów pochodzących z roku bazowego, tj. z roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, za tzw. dochód utracony i nie uwzględnienia takiego dochodu przy ustalaniu dochodu rodziny (art. 7 ust. 1 u.p.p.w.d.).

Cel tych przepisów jest jasny - pozostaje nim konieczność urealnienia sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na dzień ustalania lub weryfikowania prawa do świadczeń. Celu takiego nie można uznać za godzący w zasadę dobra rodziny.

Wbrew odmiennym zarzutom apelacji nie można także uznać, że w przypadku skarżącej doszło do utraty dochodu w rozumieniu art. 7 ust. 1 u.p.p.w.d.

W art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d. ustawowo, a więc w sposób legalny, zostały zdefiniowane wszystkie te przypadki, które mogą być kwalifikowane jako utrata dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Skoro więc ustawodawca, w art. 2 pkt 19 lit. e) ustawy, za zdarzenie skutkujące utratą dochodu uznał wyłącznie zawieszenie wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, to niezależnie od faktycznego zaprzestania wykonywania czynności wchodzących w zakres takiej działalności, zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej z innych przyczyn nie skutkuje utratą dochodu z tego tytułu w rozumieniu art. 2 pkt 19 i art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Niezależnie od przyczyny zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej fakt nieuzyskiwania dochodów z takiej działalności miałby prawne znaczenie tylko wtedy, gdyby chodziło o dochody z roku bazowego, tj. dochody w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Czym innym pozostaje jednak to, czy przedsiębiorca faktycznie uzyskiwał jakiekolwiek dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w roku bazowym, a czym innym to czy fakt nieuzyskiwania dochodów z działalności gospodarczej może zostać uznany za zdarzenie skutkujące utratą dochodu w rozumieniu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. e) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Kwestie te trafnie rozróżnił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wskazując w wyroku z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 833/05 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że w świetle definicji legalnej do dochodu utraconego należy zaliczyć jedynie dochód utracony w wyniku m.in. wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie na skutek niekontynuowania tej działalności, czy też prowadzenia działalności, lecz nie przynoszącej żadnych dochodów.

W analogiczny sposób ocenić należy także to, że w ostatnim okresie jedynymi dochodami skarżącej związanymi z prowadzoną działalnością gospodarczą były dochody z tytułu zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego.

W świetle przepisu art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d. za dochód utracony może być uznana wyłącznie utrata zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakończenie wypłacania takich świadczeń nie związane z utratą zatrudnienia lub innej tego rodzaju pracy zarobkowej nie może być kwalifikowane jako utrata dochodu w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy.

Nie ma racji także skarżąca kwestionując samą prawną możliwość uznania określonych dochodów za tzw. dochody uzyskane i doliczenia ich do dochodów pochodzących z roku bazowego.

Jak wskazano już wyżej możliwość taka istnieje i wynika wprost z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

W sprawie niewątpliwe jest, że w przypadku skarżącej doszło do sytuacji, w której uzyskała ona dochód po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego.

Rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego, był rok 2017. Po roku tym skarżąca uzyskała dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, który przyznano jej na okres od 24 września 2018 r. do 25 czerwca 2019 r.

Jednakże, co umknęło uwadze organów obu instancji, sam fakt uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, nie jest wystarczający do uznania takiego dochodu za dochód uzyskany w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.

Jak trafnie bowiem wskazuje się w utrwalonym w tym względzie orzecznictwie dla zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wystarczy samo uzyskanie dochodu po roku poprzedzającym okres świadczeniowy, lecz konieczne jest, by dochód ten był uzyskiwany w dacie ustalania, weryfikowania prawa do świadczenia wychowawczego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje zatem możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3279/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Na tle identycznych w swej treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiadał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 487/19 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, że istotą przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. jest "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia.

Zasadnicze uchybienie organu odwoławczego w sprawie polegało więc na zaniechaniu rozważenia, czy w sprawie spełniony został warunek "kontynuacji" uzyskiwania dochodu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, tj. czy dochód zakwalifikowany jako dochód uzyskany nadal był uzyskiwany w okresie, na jaki weryfikowane było prawo do świadczenia wychowawczego.

Organ nie dokonał jakiejkolwiek wykładni tego przepisu, w tym nie ocenił co należy rozumieć pod pojęciem okresu, na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia oraz czy okres ten w odniesieniu do daty końcowej musi obejmować cały okres świadczeniowy, a nie jego część, krótszą niż ustawowo określony okres na jaki przyznaje się dane świadczenie.

Organ nie ocenił też w żaden sposób, czy dochód uzyskany przez skarżącą może być uznany za dochód długotrwale uzyskiwany.

Jest to okoliczność istotna albowiem jak już wskazywano celem przepisu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. pozostaje urealnienie sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy. Jakakolwiek zaś realna ocena sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy w związku z uzyskaniem przez niego dochodu musi opierać się na założeniu o możliwości doliczenia wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego.

W tym kontekście zwrócić należy także uwagę na to, że z dyspozycji art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. wynika, iż dochód świadczeniobiorcy powiększany jest o całą kwotę dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a nie jedynie o część tej kwoty wynikającą z jej proporcjonalnego podzielenia w stosunku rocznym. Tego rodzaju konstrukcja także opiera się na założeniu, że dochód, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy pozostaje dochodem długotrwale uzyskiwanym.

W sprawie organ odwoławczy nie dokonał tego rodzaju ustaleń oraz rozważań co do spełnienia tak rozumianego warunku "kontynuacji" uzyskiwania dochodu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, co oznacza, że zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. okazało się błędne jako przedwczesne. Powyższe zakwalifikować należało jako naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. również uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uchybienie to było szczególnie istotne i z tego względu, że tego rodzaju rozważań nie dokonał w sprawie także organ pierwszej instancji.

Żaden z organów nie ocenił też, czy do dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. oraz przepisów o świadczeniach rodzinnych w ogóle można zaliczyć kwotę zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dziecko.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wadliwości w zakresie właściwego stosowania art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i samodzielnie wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te dochody, które zadecydowały o przekroczeniu kryterium dochodowego z art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.

Końcowo wskazać należy, że nietrafnie zarzucono w skardze naruszenie art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Czym innym bowiem pozostaje ustalenie nienależnie pobranych świadczeń (co było przedmiotem niniejszej sprawy), a czym innym ewentualne późniejsze umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie dobrodziejstwo umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. dotyczy wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1095/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na tle identycznych w swej treści przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych).

Podzielić należy także wywody organu co do tego, że wnioskodawczyni w należyty sposób została pouczona o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o uzyskaniu dochodów.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.