Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 897/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 82 ust. 1, art 83 ust. 1, art 184 ust. 1 pkt 9, art 166, art 12 ust 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art 18 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski (spr.) del. WSA Renata Detka Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 321/09 w sprawie ze skargi Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., zaskarżonym skargą kasacyjną, wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie spraw budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, oddalił skargę.

Sąd oparł się na następującym stanie sprawy.

Uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej jako RIO), na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), dalej jako ustawa o rio, art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie budżetu na rok 2009 miasta na prawach powiatu w § 11 ust. 1 i § 13 pkt 1 lit. a) i c).

RIO wskazało, że Miasto G. (zwane również skarżącym) naruszyło art. 184 ust. 1 pkt 9 i art. 83 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwana dalej u.f.p. poprzez określenie wysokości limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów oraz emitowanych papierów wartościowych na kwotę 442.000.000 zł, tj. w wysokości niższej niż suma pożyczek i kredytów wynikających z finansowania planowanego deficytu budżetu Miasta, spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów, upoważnienia udzielonego Prezydentowi Miasta do zaciągania pożyczek i kredytów krótkoterminowych oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku deficytu budżetu Miasta. RIO wskazało ponadto, iż skarżący naruszył art. 184 ust. 1 pkt 10 lit a) u.f.p., poprzez udzielenie w § 13 pkt 1 lit a) i c) uchwały upoważnienia do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa ujmowanych w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej.

Odnosząc się do pierwszego naruszenia organ stwierdził, że wartość limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych pożyczek i kredytów oraz emisji papierów wartościowych powinna wynosić 459.655.803 zł. Suma uchwalona w zakwestionowanej uchwale równa była tylko wysokości zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek, które może zaciągać Prezydent Miasta na pokrycie przejściowego deficytu, czyli tylko na jeden z elementów, które limit obejmował.

W zakresie drugiego z zakwestionowanych zapisów uchwały RIO podniosło, że uchwała ta niezawierała załączników o których mowa w § 13 pkt 1 lit a i c tj.: dotyczących wieloletnich programów i zadań inwestycyjnych oraz określającego zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa. Zgodnie z art. 166 ust. 1 u.f.p. w uchwale budżetowej mogą fakultatywnie znaleźć się oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego także limity na wieloletnie programy inwestycyjne, na projekty i programy realizowane ze środków UE, ze środków EFTA lub innych niepodlegajacych zwrotowi środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Załącznik taki jest obligatoryjny jedynie w przypadku, gdy w jednostce samorządu terytorialnego podjęto decyzję o realizacji programu/zadania o charakterze i finansowaniu wieloletnim. Załącznik taki powinien określać nazwę i cel programu lub zadania oraz przede wszystkim okres realizacji i łączne nakłady inwestycyjne, a także wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach. Brak przedmiotowego załącznika mógłby powodować sytuację, iż organ upoważniony do zaciągania zobowiązań mógłby wykorzystać możliwość zaciągania zobowiązań na inne, nieokreślone zadania. Brak takiego załącznika do uchwały budżetowej Miasta G. wyklucza, w ocenie RIO, możliwość udzielenia upoważniania, o którym mowa w art. 184 ust. 1 pkt 10 lit.a) u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Miasta G. na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze RIO na wstępie rozważył kwestię podniesioną przez organ nadzoru dotyczącą braku interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia rozstrzygnięcia, wobec faktu, iż uchwałą z dnia 19 lutego 2009 Rada Miejska w G. zmieniła zakwestionowane zapisy uchwały budżetowej z dnia 18 grudnia 2008 r., a zmiany te zostały przez organ nadzoru zaaprobowane. Sąd podniósł, że skutki prawne jakie rodzi uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, powstają z mocą wsteczną, a więc w rozpoznawanej sprawie od dnia wejścia w życie uchwały budżetowej na 2009 r. Ewentualne uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego prowadziłoby do sytuacji, iż uchwała budżetowa w pierwotnym kształcie wywołałaby skutki od wejścia w życie do dnia jej zmiany. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 67/08, w którym Sąd wypowiedział się za dopuszczalnością uwzględnienia żądań opartych na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po formalnym uchyleniu uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiednikiem tego przepisu jest art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o rio. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że należy zbadać legalność pozostającego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że organ nadzoru stwierdzając nieważność w części uchwały budżetowej podjętej na podstawie art. 184 u.f.p. dopełnił spoczywającego na nim obowiązku wykazania sprzeczności z prawem zakwestionowanych postanowień. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, iż organ nadzoru nadmiernie wkroczył w sferę niezależności jednostki samorządu terytorialnego. Wyjaśnił, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z Konstytucją podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności podejmowanych przez nie działań.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2oraz art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), gdyż określone w tych przepisach zasady koncepcji samorządu terytorialnego nie oznaczają dowolności w dysponowaniu środkami finansowymi.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów WSA w G. przytoczył treść art. 82 i art. 184 u.f.p. z których wynika, iż budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów takiej jednostki. Budżet uchwalany jest w formie uchwały, i zawiera obligatoryjne elementy, wśród których znajduje się określenie limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1 u.f.p. Oznacza to, że w przypadku gdy limit taki nie zostanie określony, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych.

Sąd podniósł, że organ nadzoru zasadnie dostrzegł sprzeczność pomiędzy dwoma zapisami § 11 uchwały budżetowej i w konsekwencji zasadnie zakwestionował nie granice prawidłowo udzielonego Prezydentowi Miasta upoważnienia w oparciu o art. 184 ust. 2 pkt 1 u.f.p., lecz wysokość limitu, który powinien być określony. W § 11 ust. 1 zakwestionowanej uchwały budżetowej przewidziano bowiem limit z tytułu zaciąganych pożyczek i kredytów oraz emitowanych papierów wartościowych na kwotę 442.000.000 zł z przeznaczeniem na: pkt 1 - pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu miasta; pkt 2 – finansowanie planowanego deficytu budżetu miasta; pkt 3 – spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów oraz emisji papierów wartościowych. Suma wymienionych w tym zapisie uchwały zobowiązań nie może przekroczyć wskazanego w tym przepisie limitu, o czym stanowi art. 83 ust. 1 u.f.p. Wobec tego, zdaniem Sądu, jeżeli w budżecie prognozowana jest możliwość wystąpienia przejściowego deficytu budżetowego w wysokości 442.000.000 zł, gdyż Prezydent Miasta został upoważniony do zaciągania kredytów, pożyczek i emitowania papierów wartościowych do takiej wysokości, to poza tą granicą i tym upoważnieniem znalazły się zobowiązania wymienione w art. 82 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Gdyby Prezydent Miasta zrealizował przyznane mu uprawnienie do zaciągania zobowiązań na pokrycie przejściowego deficytu w ciągu roku budżetowego i jednocześnie sfinansowałby planowany w § 4 uchwały budżetowej deficyt to zostałby przekroczony limit zobowiązań określony w § 11 ust. 1 uchwały.

W ocenie Sądu nie zasługiwało na zaaprobowanie stanowisko skarżącego, o "odnawialności" limitu zobowiązań w ciągu roku, polegającej na tym, że po spłaceniu zaciągniętego w tym samym roku budżetowym kredytu, można zaciągnąć nowy, którego maksymalna wysokość mogłaby wynieść tyle, ile stanowi limit określony w uchwale. Art. 83 ust. 1 u.f.p. wyraźnie mówi o sumie zobowiązań wymienionych w art. 82 ust. 1 u.f.p., których łączna wysokość nie może przekroczyć kwoty limitu określonego w uchwale budżetowej.

Odnośnie drugiego z zakwestionowanych zapisów uchwały dotyczącego upoważnienia Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne Sąd przytoczył treść art. 166 ust. 1 u.f.p. i stwierdził, że z regulacji tej wynika, że uchwała budżetowa powinna określać wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów. W uchwałach budżetowych, w ocenie Sądu, należy określać nakłady na uruchomiony program/zadanie w wysokościach umożliwiających jego planowanie i terminowe zakończenie.

Zapis znajdujący się w uchwale nie odpowiada tym wymogom, bowiem zawarto w nim upoważnienie dla Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne. Nie wskazano jednak, o jakie programy chodzi, jaki jest limit wydatków w roku budżetowym, nie sporządzono wskazanego wyżej załącznika. Za niedopuszczalne Sąd uznał zamieszczanie w uchwale budżetowej upoważnienia do zaciągania zobowiązań na finansowanie wieloletnich programów inwestycyjnych, gdy takie programy nie zostały wcześniej uchwalone lub nie zostały ujęte w samej uchwale budżetowej. Działanie takie niezgodne jest z zasadą zawartą w art. 12 ust. 3 pkt 9 – przejrzystości i jawności finansów publicznych. Z tych samych względów Sad stwierdził, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy w uchwale budżetowej zawierającej upoważnienie dla Prezydenta Miasta G. do zaciągania zobowiązań na finansowanie zadań wynikających z kontraktów zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa ujmowanych w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej nie stworzono załącznika zawierającego taki wykaz. W uchwale budżetowej powinien być określony wkład własny jednostek samorządu terytorialnego w ramach realizacji regionalnego programu operacyjnego. Załącznik określający taki limit nie może powstać później, po przyjęciu samej uchwały jeżeli ma stanowić jej integralną część.

Miasto G. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 184 ust. 1 pkt 9 u.f.p. poprzez ustalenie, że określony w § 11 ust. 1 uchwały budżetowej Miasta G. limit zobowiązań był sprzeczny z tymi przepisami,

- art. 166 ust. 2 oraz art. 184 ust. 1 pkt 10 u.f.p. – poprzez przyjęcie, że nie było możliwe udzielenie w uchwale budżetowej Miasta G. na rok 2009 upoważnienia dla Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne w sytuacji gdy w uchwale brak było załącznika określającego środki na realizację tych wydatków w roku budżetowym.

Odnośnie pierwszego z zarzuconych naruszeń kasator wskazał, że w uchwale ustalony był limit na wszystkie rodzaje wydatków w wysokości 442.000.000 zł. Ustawodawca w art. 184 ust. 1 pkt 9 u.f.p. posłużył się słowem "limit" w liczbie pojedynczej, w przypadku gdyby chciał nałożyć na każdy z wydatków wymienionych w art. 82 ust. 1 u.f.p. (pokrycie przejściowego deficytu budżetowego, finansowanie planowanego deficytu , spłata wcześniejszych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów) oddzielny limit, użyłby tego słowa w liczbie mnogiej. Przyjmując taką wykładnię należałoby, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zakończyć ocenę zgodności tego zapisu uchwały z prawem. W szczególności brak było podstaw do porównywania i analizowania tego zapisu z innymi jej postanowieniami. W przypadku gdyby jednak dopuścić taką możliwość kasator wskazał, że zapis ten nie jest sprzeczny z innymi zapisami zwracając uwagę na poszczególne rodzaje zobowiązań będące przedmiotem rozważań.

W przedmiocie przejściowego deficytu budżetowego kasator stwierdził, że może on powstawać wielokrotnie w ciągu roku budżetowego z różnych przyczyn. Zobowiązania z tego tytułu mają charakter odnawialny i muszą zostać spłacone przed końcem roku budżetowego w całości. Wynika z tego, wbrew twierdzeniom organu nadzorczego i Sądu, że w danym momencie roku całkowite zadłużenie przeznaczone na pokrycie przejściowego deficytu nie może przekroczyć kwoty 442.000.000 zł. W ramach tej kwoty możliwe jest jednak wielokrotne zaciąganie i spłacanie zobowiązań. Prezydent upoważniony jest do zaciągania zobowiązań na pokrycie deficytu przejściowego do tej kwoty, a w przypadku gdy kwota ta zostanie wykorzystana na dwa poniższe rodzaje zobowiązań, kwota przeznaczona na ten cel zostaje obniżona o kwotę wykorzystaną. Natomiast pożyczki i kredyty na pokrycie deficytu budżetu planowanego mogą być zaciągnięte w dowolnym okresie roku budżetowego , jednakże w odróżnieniu od deficytu przejściowego mogą być zaciągane w danym roku jednokrotnie i nie podlegają spłacie i ponownemu zaciągnięciu w tym samym roku, a spłacane są w latach następnych. Zobowiązania zaciągnięte wcześniej, są to zobowiązania zaciągnięte w poprzednich latach budżetowych. Ich spłata stanowi rozchód budżetu. Spłata tych zobowiązań w ciągu roku powoduje ich wygaśnięcie. Jeśli spłata ta następuje z kredytu, pożyczki lub środków pochodzących z emisji papierów wartościowych, z chwilą zaciągnięcia kredytu lub pożyczki zostaje zaciągnięte nowe zobowiązanie. Zapis § 11 ust. 1 uchwały budżetowej ma więc na celu aby jednocześnie łączne zadłużenie Miasta w danym momencie roku budżetowego nie przekroczyło kwoty 442.000.000 zł i w tym okresie miasto nie zaciągało zobowiązań, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 i 3 (tj. innych niż na pokrycie przejściowego deficytu budżetowego), oraz aby cała kwota tego limitu mogła być wykorzystana na finansowanie przejściowego deficytu budżetowego.

Odnośnie drugiego zarzutu kasator stwierdził, że podziela pogląd, iż załącznik o którym mowa w § 13 pkt 1 lit c) winien był powstać, lecz nie zgadza się, że do uchwały budżetowej powinien być dołączony również załącznik określający wydatki na wieloletnie programy i zadania inwestycyjne. Wskazał, że z uregulowań zawartych w art. 166 ust. 1 i 2 u.f.p. ustawodawca pozostawił radom gmin swobodę w zakresie sposobu prezentowania wieloletnich programów inwestycyjnych w budżecie. Rada Miasta G. nie korzystała z możliwości włączenia kwestii wieloletnich planów inwestycyjnych do uchwały budżetowej i nigdy w konsekwencji taki załącznik nie powstał. Kasator podniósł, że w art. 184 ust. 1 pkt 10 u.f.p. przewidziane zostało zobowiązanie do zawarcie w uchwale budżetowej upoważnienia dla zarządu jednostki do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następny jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w następnym roku. Ustawa nie wymaga, aby upoważnieniu temu towarzyszył załącznik określający te umowy, czy zawierający wydatki wynikające z tych umów przypadające w następnych latach budżetowych. Obowiązujące przepisy przewidują więc sytuację, w której udzielone w uchwale budżetowej upoważnienie do zaciągania zobowiązań wieloletnich ma charakter blankietowy i nie ma konieczności tworzenia jakiegokolwiek załącznika w tym zakresie. Tak samo kasator ocenił obowiązek zawarcia w uchwale budżetowej obowiązek zawarcia upoważnienia do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1 u.f.p. Kasator zwrócił również uwagę na brak możliwości precyzyjnego zaplanowania wieloletnich inwestycji, a konieczność zmian budżetu w tym zakresie jest nieunikniona, wobec czego uchwalanie wieloletnich planów w formie załączników do uchwał budżetowych nie jest celowe.

Kasator ponadto stwierdził, że orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa poprzez udzielenie w uchwale budżetowej może być oceniane również z punktu widzenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku gdy przepisy pozwalają na prowadzenie wieloletnich programów inwestycyjnych na podstawie uchwał innych niż budżetowe, to podważanie zgodności z prawem upoważnienia dla Prezydenta Miasta do zaciągania zobowiązań na realizację tych programów wkracza w samodzielność gminy i narusza przepisy Konstytucji i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 wyżej powołanego przepisu.

1.Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – poprzez ustalenie, że określony w § 11 ust.1 uchwały budżetowej Miasta G. na rok 2009 limit zobowiązań był sprzeczny z tymi przepisami – jest nieusprawiedliwiony.

Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Uchwała budżetowa zaś stanowi podstawę gospodarki finansowej samorządu terytorialnego w roku budżetowym (art. 165 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych).

W świetle przepisów art. 184 tej ustawy, uchwała budżetowa zawiera obligatoryjne i fakultatywne elementy uchwały budżetowej. O obligatoryjności w sposób jednoznaczny przesądza przyjęte przez ustawodawcę sformułowanie "określa"(uchwała budżetowa określa). Wśród wymienionych w tym przepisie obligatoryjnych elementów uchwały budżetowej w punkcie 9 wymieniono "limit zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust.1.

Normatywnie wyrażona treść art. 184 ust. 1 w zw. z art. 82 ust.1 koresponduje z przepisem art. 83 ust.1, gdyż zgodnie z tym przepisem, suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Określenie tego limitu w takim zakresie jest więc obligatoryjnym wymogiem (art. 184 ust. 1 pkt 9). Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym powyżej stanie prawnym i faktycznym w pełni podziela ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W poruszanym powyżej kontekście, pogląd skarżącej gminy, iż w art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy mowa jest o jednym limicie, a nie łącznym (na każdy rodzaj wydatków wymienionych w art. 82 ust. 1) z prawnego punktu widzenia jest nie do przyjęcia.

Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na ten aspekt sprawy, iż w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy nie tyle samego faktu określenia limitu, lecz jego wysokości w relacji do granic udzielonego Prezydentowi Miasta w § 11 ust. 2 uchwały budżetowej upoważnienia do zaciągania określonych zobowiązań i wysokości planowanego deficytu budżetowego w 2009 r., którego sfinansowanie postanowiono w § 4 uchwały, oraz - w relacji do treści art. 83 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sąd I instancji, że jeżeli w budżecie miasta prognozowana jest możliwość wystąpienia przejściowego deficytu budżetowego w wysokości do 442.000.000 zł (Prezydenta Miasta upoważniono do zaciągania kredytów, pożyczek i emitowania papierów wartościowych do takiej wysokości) to poza tą granicą i tym upoważnieniem, znalazły się zobowiązania wymienione w pkt 2 i 3 art. 82 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na aprobatę pogląd autora skargi kasacyjnej w zakresie problematyki "odnawialności" limitu zobowiązań w ciągu roku, w odniesieniu do art. 82 ust.1 ustawy o finansach publicznych. W świetle treści art. 83 ust. 1 wyraźnie bowiem jest mowa o sumie zobowiązań wymienionych w art. 82 ust. 1, których łączna wysokość nie może przekroczyć kwoty limitu określonego w uchwale budżetowej. Przepisy zawierające tzw. obligatoryjne elementy uchwały budżetowej, a zwłaszcza wiążące się z ograniczeniem dopuszczalności zaciągania zobowiązań przez samorządy terytorialne (jako jednostki sektora finansów publicznych) mają zapobiec ich nadmiernemu zadłużaniu się oraz pojawieniu się ryzyka utraty płynności. Kompetencja do zaciągania kredytów i pożyczek krótkoterminowych w celu pokrycia występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu, należy niewątpliwie do organów wykonawczych, lecz w granicach kwot określonych w uchwałach budżetowych (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit d ustawy o samorządzie terytorialnym). Opowiedzenie się za poglądem strony skarżącej, miałoby wpływ na destabilizację zakładanej przez prawodawcę równowagi budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.

2. Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 166 i 184 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Funkcją wieloletnich programów inwestycyjnych jest przede wszystkim racjonalizacja wydatków publicznych, osiągana głównie dzięki zapewnieniu ciągłości finansowania inwestycji. Wbrew wywodom skarżącej, wydłużenie horyzontu czasowego planowania budżetowego stanowi warunek respektowania zasady przejrzystości i stabilności funkcjonowania instytucji sektora publicznego. W szczególności, nie zasługują na aprobatę wywody skarżącej w tym zakresie, iż ustawa nie wymaga, aby "upoważnieniu temu towarzyszył załącznik określający te umowy, czy zawierający wydatki wynikające z tych umów przypadające w następnych latach budżetowych", zaś "obowiązujące przepisy przewidują sytuację, w której udzielone w uchwale budżetowej upoważnienie do zaciągania zobowiązań wieloletnich ma charakter blankietowy i nie ma konieczności tworzenia jakiegokolwiek załącznika". Wydaje się, że nie zachodzi niezbędność szerszego uzasadnienia tezy, iż wieloletnie planowanie wydatków na zadania inwestycyjne ma na celu zabezpieczenie w budżetach lat następnych środków na te zadania oraz zapewnienie ciągłości finansowania rozwoju gminy przy kadencyjności jej władz. Zaciągnięcie zobowiązania majątkowego stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego (odpowiednio art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym). A zatem uchwała budżetowa powinna określać co najmniej wysokość i rodzaj zobowiązania, cel na który zostaną przeznaczone pozyskane środki pieniężne, okres i źródła spłaty oraz formę zabezpieczenia. Uprawnienia do zaciągania przedmiotowych zobowiązań nie może zostać przekazane organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, będącemu jedynie wykonawcą stosownej uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 11.01.1991 r., III SA 978/90; Wspólnota 1991 r., nr 20, s.14)

Wbrew stanowisku skarżącej, wieloletni program inwestycyjny winien stanowić integralną część uchwały budżetowej (jako jej załącznik). Zmiana zaś wieloletniego programu inwestycyjnego wiąże się z obowiązkiem zmiany uchwały budżetowej. Zasadnie zatem Sąd wskazał, że z obowiązkiem tym związany jest obowiązek wskazany w cytowanym art. 184 ust. 1 pkt 10 a ustawy o finansach publicznych nakazujący zamieszczenie w uchwale budżetowej opisanego upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego - w rozpoznawanej sprawie Prezydenta Miasta. Postanowienia w omawianym zakresie winny być jasne i precyzyjne, aby w pełni realizowały określoną w art. 12 , a zwłaszcza ust. 3 pkt 9 ustawy o finansach publicznych, zasadę przejrzystości i jawności finansów publicznych.

Skarżący nie przytaczając stosownych przepisów w skardze kasacyjnej, podniósł w ogólności naruszenie Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił w świetle przepisów art. 163, art. 171 ust.1 Konstytucji RP oraz przepisów art.. 3 ust.1, art. 4 ust. 2 i art. 9 ust. 1 EKST, iż kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wkroczyło w sferę niezależności gminy – Miasta G. Naczelny Sąd Administracyjny – wbrew ogólnie sformułowanym zarzutom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dopatrzył się naruszenia przepisów powołanych powyżej aktów prawnych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.