Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 18/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 715/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz J. G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2015r. sygn. akt II SA/Po 715/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. (dalej PINB w [...].) wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. postanowienie nr [...], którym wstrzymał prowadzone roboty budowlane polegające na przebudowie budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. [...] gm. [...], prowadzone bez pozwolenia na budowę oraz nałożył na [...] obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku inwentarskiego, zawierającej w szczególności: ocenę elementów konstrukcyjnych budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż podczas kontroli ww. budowy ustalono, iż inwestorzy dokonali bez stosownego pozwolenia na budowę przebudowy ścian zewnętrznych budynku, zmieniając wymiary otworów okiennych i drzwiowych, czym naruszono konstrukcje budynku.

Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] PINB w [...]. orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust 7 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - przebudowy budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z prawem budowlanym. W uzasadnieniu wskazując, że inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną sporządzoną przez uprawnioną osobę, według której konstrukcja budynku nie zagraża bezpiecznemu użytkowaniu a roboty budowlane zostały wykonane poprawnie.

W dniu 6 sierpnia 2014 r. do PINB w [...]. wpłynął wniosek [...] o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] PINB w [...]. odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]

Po ponownym rozpoznaniu wniosku [...] PINB w [...]. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - przebudowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. [...], do stanu zgodnego z prawem zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. PINB w [...]. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - przebudowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] w m. [...] do stanu zgodnego z prawem budowlanym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z przedłożonych wyjaśnień wynika, że [...] upatruje swojego interesu prawnego w oddziaływaniu budowy na jego nieruchomość, tj. działkę nr [...]. Dalej organ wyjaśnił, iż roboty budowlane objęte postępowaniem dotyczyły zmiany wymiarów otworów okiennych i drzwiowych, tj. przebudowy konstrukcji budynku. Natomiast przeznaczenie budynku, jego sposób użytkowania, emisja zanieczyszczeń, emisja hałasu, nie były przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Inwestor nie dokonał bowiem zmiany sposobu użytkowania, nie zwiększał gabarytów budynku, wykonując jedynie roboty budowlane na istniejących elementach konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Według PINB w [...]. bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek inwentarski, nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności wykonanych robót budowlanych na tym obiekcie budowlanym, bez zmiany przeznaczenia w obrębie granic działki inwestora. Przedmiotowe postępowanie administracyjne nie dotyczyło budowy nowego obiektu budowlanego lub przebudowy i rozbudowy obiektu budowlanego ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia. Nie dokonano zmiany istotnych parametrów tego budynku. Działkę wnioskodawcy (nr [...]) od działki nr [...] na której znajduje się przedmiotowy budynek inwentarski dzieli droga publiczna, natomiast budynek inwentarski na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 36 m od działki nr [...], tak więc nie ma przesłanek świadczących o bezpośrednim sąsiedztwie oraz oddziaływaniu budynku na teren działki nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego administracyjnego daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Według organu obecny stan rzeczy, tj. zakończonych robót budowlanych w żaden sposób nie generuje negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie, nie rzutuje na ograniczenie w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Wskazał także, iż wykonane roboty budowlane nie wpłynęły na pogorszenie warunków środowiskowych, zwiększenie emisji hałasu, zanieczyszczania gleby lub wody. Według organu stroną przeprowadzonego postępowania, był wyłącznie właściciel działki, na której zlokalizowana jest inwestycja.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] zarzucając naruszenie, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez odwołującego co do zebranych dowodów i materiałów, a także naruszeniu art. 80 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 28 ust.2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zdaniem strony organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że nie doszło do rozbudowy budynku inwentarskiego, zmiany jego gabarytów oraz braku generowania negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie, podczas gdy wszelkie immisje, tj. odory i hałas z prowadzonej w tych obiektach hodowli norek amerykańskich swobodnie rozchodzą się po okolicy, negatywnie oddziałując na nieruchomości sąsiednie. Podniósł również, że na okoliczne pole wylewane są nieczystości, co stwarzać może sytuację niebezpieczną dla środowiska. W ocenie [...] obszar oddziaływania przebudowanego budynku inwentarskiego na działce nr [...] wykracza poza granice własnych działek inwestorów. W wyniku dokonanej przebudowany budynek, który po wyburzeniu ścian stał się wiatą służącą hodowli norek amerykańskich szkodliwie wpływa bezpośrednio na nieruchomość strony.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w niniejszym postępowaniu zagadnienie przymiotu strony należy analizować zgodnie z treścią ogólnej regulacji zawartej w przepisie art. 28 k.p a. Według organu nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja będzie miał automatycznie przymiot strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Właściciel nieruchomości może mieć interes prawny, jeśli inwestycja może wpływać na możliwość zabudowy jego działki, tymczasem przedmiotowa inwestycja (przebudowa budynku inwentarskiego) zapewne nie pozostała bez wpływu na otoczenie, ale nie ograniczyła możliwości korzystania z nieruchomości należącej do [...], której granica zlokalizowana jest ponad 30 metrów od tego obiektu. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji po ustaleniu, iż [...] nie posiadał przymiotu strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym wydał decyzję o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] zarzucając naruszenia: art. 7 i 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a.;

art. 77 k.p.a. poprzez bark dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału i zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania własnych ustaleń;

art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem uznania skarżącego za stronę postępowania;

z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 k.p.a., poprzez: brak zbadania granic oddziaływania budynku inwentarskiego (immisje, tj. m.in. hałas, odór) i wpływu tego oddziaływania na nieruchomość skarżącego, a jedynie ograniczenie się do wskazania odległości, jaka dzieli budynek inwentarski z nieruchomością skarżącego;

oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, że na działce [...] doszło do przebudowy budynku inwentarskiego, podczas gdy doszło do jego rozbudowy oraz że inwestycja nie ogranicza skarżącemu korzystania z należącej do niego nieruchomości, podczas, gdy wszelkie immisje, tj. odory i hałas z prowadzonej w tych obiektach hodowli norek amerykańskich, swobodnie rozchodzą się po okolicy, negatywnie oddziałując na nieruchomość skarżącego.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 września 2015r. sygn. akt II SA/Po 715/15 uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że choć nie można zgodzić się z całością podniesionych w skardze argumentów, to zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wynikłym z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.). Zwrócił również uwagę, że choć podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, to jednak nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Art. 28 k.p.a. nie zawiera bowiem takiego ograniczenia. Co za tym idzie legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. Z tego powodu za oczywiście błędne uznał stanowisko organu II instancji jakoby istotą interesu prawnego był jego związek z konkretną normą prawa materialnego administracyjnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Uchybienie to mogło mieć przy tym wpływ na wynik sprawy, albowiem jego skutkiem było pominięcie przez organ przy ocenie interesu prawnego Juliana Gąsiorka norm prawa materialnego innych niż wchodzących w skład prawa administracyjnego, pomimo tego że skarżący na regulacje takie pośrednio w swoim odwołaniu wskazywał. Sąd wskazał także, że w realiach niniejszej sprawy dotyczącej postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej zauważyć nadto trzeba, iż prowadzenie przez inwestora procesu inwestycyjno-budowlanego wprost wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności nie tylko właściciela działki, na której realizowana jest inwestycja (art. 4 Prawa budowlanego), lecz także właścicieli szeroko pojętych "nieruchomości sąsiednich" (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), tj. takich, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji mogą być zlokalizowane nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie od działki inwestora. W tego rodzaju sprawach administracyjnych źródłem interesu prawnego mogą być zatem także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 K.c.). Na taki interes prawny wywodzony z art. 144 K.c. i konkretnych okoliczności sprawy [...] wskazywał w odwołaniu podnosząc, iż w następstwie zrealizowanych przez inwestora w warunkach samowoli robót budowlanych polegających na wyburzeniu ścian bocznych i likwidacji okien, co przekształciło zamknięte dotąd ścianami budynki w podmurowane wiaty, doszło do zwiększonych immisji odorów i hałasu związanych z hodowlą na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącego. Pomimo takowego stanowiska skarżącego przedstawionego w odwołaniu WWINB, najprawdopodobniej w następstwie wadliwiej wykładni art. 28 k.p.a., w ogóle nie dokonał oceny przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w oparciu o interes prawny wywodzony przezeń z przepisów materialnego prawa cywilnego, co za tym idzie przedwcześnie przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie prawidłowości przebudowy budynku inwentarskiego. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że organ zaniechał wyjaśnienia czy przedmiotowa inwestycja jest tego rodzaju, że oddziałuje na nieruchomość skarżącego poprzez immisje. Brak poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia zaś jej kontrolę przez sąd administracyjny. Nadto w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazał na potrzebę uzupełnienia przez organ administracji materiału dowodowego sprawy w sposób pozwalający na ustalenie jakich dokładnie robot budowlanych dotyczyło postępowanie legalizacyjne, którego wznowienia domaga się skarżący, albowiem może to mieć wpływ na ustalenie istnienia po jego stronie interesu prawnego wywodzonego ze zwiększenia w następstwie tychże robot immisji odorów i hałasu z nieruchomości inwestora na nieruchomości sąsiednie. Dokonując ustalenia stanu faktycznego sprawy organ winien się także odnieść do twierdzeń strony skarżącej jakoby doszło samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku, to jest zweryfikować czy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiła zgłaszana w skardze zmiana jego gabarytów, aczkolwiek na etapie badania czy Julianowi Gąsiorkowi przysługiwał w postępowaniu legalizacyjnym status strony organ winien ocenę poczynionych w tym zakresie ustaleń ograniczyć do stwierdzenia, czy przeprowadzone prace dotyczyły interesu prawnego skarżącego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. W szczególności nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art 3 pkt 20 tej samej ustawy, albowiem żaden z tych przepisów, jak trafnie wskazały organy administracji nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazał również, że skarżący zarówno przez organ I jak i II instancji nie był zawiadamiany o możliwości zapoznania się z aktami i nie umożliwiono mu wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego, jednakże w okolicznościach tej sprawy naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane), jest dopuszczalne ustalanie stron postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 140 k.c. i 144 k.c. także, co do osoby współwłaściciela nieruchomości (Julian Józef Gąsiorek) niesąsiadującej z nieruchomością, na której dokonano samowolnych robót budowlanych,

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, że jest dopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym, co do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. i pkt 2 Prawa budowlanego, aby "organ winien się także odnieść do twierdzeń strony skarżącej jakoby doszło do samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku, to jest zweryfikować czy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiła zgłaszana w skardze zmiana jego gabarytów, (...)" str. 15 uzasadnienia wyroku; zastosowanie się do tej wykładni spowoduje rozstrzygnięcie sprawy w trybie wznowieniowym z naruszeniem tożsamości: przedmiotu i podstawy prawnej.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

O tym, kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011r. sygn. akt I OSK 719/10 oraz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r sygn. akt I OSK 877/10 dostępne: CBOIS). W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83).

Pogląd o dopuszczalności oparcia interesu prawnego na normie prawa cywilnego został poparty również w literaturze (zob. np. S. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA z 24 stycznia 1996 r., IV SA 744/94, OSP 1997, nr 4, poz. 82; J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83; Ł. Gruszczyńska, Ograniczenie prawa własności na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "Rejent" 2001, nr 6, s. 66).

Wskazać w tym miejscu należy, że to na organie administracji spoczywa obowiązek rozpatrzenia słusznego interesu prawnego strony i uwzględnienia go w miarę możliwości. Odmowa uwzględnienia interesu prawnego jest zatem dopuszczalna jedynie wtedy, gdy organ administracji wskaże okoliczności, które jednoznacznie uzasadniają odmowę. W niniejszej sprawie organy błędnie uznały, że źródłem interesu prawnego strony nie mogą być przepisy kodeksu cywilnego, dlatego zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Słusznie przy tym sąd wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej może wiązać się z ograniczeniem prawa własności na nieruchomościach sąsiednich, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji mogą być zlokalizowane nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora.

Dla ustalenie istnienia interesu prawnego strony bez znaczenie pozostaje fakt, że sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe, bowiem krąg uczestników tego postępowania nie zawsze musi się pokrywać z podmiotami biorącymi udział w postępowaniu zwykłym, każdorazowo decydują o tym przesłanki z art. 28 k.p.a., brane z urzędu pod uwagę przez organ w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1999r., sygn. akt IV SA 2190/98, LEX nr 47247). W przypadku postępowań nadzwyczajnych zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest - co do zasady - osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym, przy czym na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Kwestię interesu prawnego należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnie wznowionego postępowania. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

Sama okoliczność, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki rozstrzygającej o nieposiadaniu przezeń interesu prawnego, legitymującego go do występowania w charakterze strony we wznowionym postępowaniu legalizującym samowolnie wykonane roboty budowlane. O interesie prawnym przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, niezależnie od bezpośredniego graniczenia z terenem inwestycji.

W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14). Kategoria interesu prawnego w postępowaniu legalizującym samowolę budowlaną podobnie jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, a zatem nie jest konieczne wykazanie przez stronę naruszenia tego interesu. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonymi robotami budowlanymi, ale też takie, na których nieruchomości obiekt po wykonaniu określonych robót budowlanych może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego lub opinii technicznej wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2888/13). Status strony postępowania daje bowiem danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że realizowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej.

Podkreślić również należy, iż w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09).

Oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez skarżącego zarzuty w stosunku do wykonanych samowolnie robót budowlanych są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, to jednak nie mogło być przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Używając sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Oznacza to, że dokonując kontroli legalności decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, Sąd pierwszej instancji nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie. Sprawy te nie zachowują tożsamości, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. Kontrola legalności decyzji w tej sytuacji ograniczona jest zatem do oceny, czy organ miał, wynikające z przepisów prawa i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Tym niemniej nie można uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy zobowiązując organ do zweryfikowania, czy w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiła zgłaszana w skardze zmiana gabarytów budynków, bowiem Sąd jednocześnie wskazał, że ocenę poczynionych w tym zakresie ustaleń ograniczyć należy do stwierdzenia, czy przeprowadzone prace dotyczyły interesu prawnego skarżącego. Zatem wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie nie nakazał na tym etapie postępowania wznowieniowego kontroli legalności decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, a jedynie ustalenia czy zakres wykonanych robót budowlanych miał wpływ na interes prawny skarżącego.

Bezprzedmiotowe na tym etapie postępowania są poczynione w skardze kasacyjnej rozważania, że w ramach postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych – przebudowy budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z prawem, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w zakresie dotyczącym rozbudowy budynku.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że granice postępowania wznowieniowego wyznaczane są zakresem treści decyzji, której dotyczy to postępowanie, a organ musi na nowo rozstrzygnąć w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W niniejszym postępowaniu była to decyzja kończąca postępowanie w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nie oznacza to jednak, że organ w postępowaniu wznowieniowym jest związany dokonanymi w pierwotnym postępowaniu ustaleniami w zakresie oceny prawnej wykonanych robót i nie może dokonać w tym zakresie odmiennej oceny.

Konkludując podnieść należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. A zatem wniesioną skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić. Sąd nie uwzględnił wniosku [...] o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, ponieważ warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych w szczególności w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 538/05, LEX nr 228229).