Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 884/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 936/13 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 936/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie i w pkt II. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nałożył na zobowiązanych: M. M., A. M. i D. M., grzywnę w wysokości 8 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego2012r.

Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nr [...] z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...], w której nakazano ww. osobom usunąć wskazane w sentencji decyzji nieprawidłowości w zakresie części wspólnej budynku mieszkalnego nr [...] w miejscowości S.; D. K. wyłączyć z użytkowania część budynku mieszkalnego nr [...] w S. stanowiącą wydzieloną odrębną własność jako lokal mieszkalny nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i usunąć wskazane w sentencji decyzji nieprawidłowości; M. M. i A. M. usunąć wskazane w sentencji decyzji nieprawidłowości w części budynku mieszkalnego nr [...] w S. stanowiącą wydzieloną odrębną własność jako lokal mieszkalny nr [...]; M. M. i D. K. wyłączyć z użytkowania część budynku mieszkalnego nr [...] w S. stanowiącą wydzieloną odrębną własność jako lokal mieszkalny nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, usunąć wskazane w sentencji decyzji nieprawidłowości i wykonać doraźne zabezpieczenia tej części budynku przed występującym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia pod nadzorem osoby uprawnionej. Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...].

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie PINB w Wieliczce wezwał ww. zobowiązanych, upomnieniem z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...], do dobrowolnego wykonania ciążącego na nich obowiązku. W upomnieniu zawarto pouczenie, że jeżeli obowiązek nie zostanie wykonany w terminie zakreślonym w upomnieniu to sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.

Dalsze uchylanie się zobowiązanych od wykonania obowiązku w całości było powodem wystawienia przez PINB w Wieliczce tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2012r.

W piśmie z dnia 12 marca 2012r., M. M. i A. M. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a w piśmie z dnia 12 marca 2012r., uzupełnionym pismem z dnia 27 marca 2012r., zarzuty zgłosił D. K.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...], PINB w Wieliczce odrzucił zgłoszone przez zobowiązanych zarzuty.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 1015 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie PINB w Wieliczce z dnia [...] marca 2013r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazano, że istotą grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego jest dolegliwość finansowa, która służy temu, aby skłonić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dlatego grzywna w celu przymuszenia nakładana może być jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał w całości lub w części powinności, do której był zobligowany.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający z decyzji PINB w Wieliczce nr [...] z dnia [...] lutego 2010r., utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia [...] stycznia 2011r., nie został przez zobowiązanych wykonany w całości

Zdaniem organu odwoławczego, badającego zasadność wymierzonej grzywny w związku z tym, że w aktach postępowania egzekucyjnego znak: [...] znajduje potwierdzenie okoliczność niewykonania w całości przez zobowiązanych, nałożonego na nich obowiązku, należało stwierdzić, że PINB w Wieliczce, działając jako organ egzekucyjny, uprawniony był do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodził się D. K., wnosząc na niego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podniósł m.in., że prace związane z lokalem nr [...], zostały wykonane, lokal nr [...] został wyłączony z użytkowania. Poinformował, że pozostaje na powypadkowej rencie inwalidzkiej. Zawnioskował o uchylenie postanowienia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. skarżący zaakcentował brak zainteresowania organu jego stanem zdrowia i sytuacją życiową, a zwłaszcza wysokimi kosztami wykonania nałożonych obowiązków i małymi dochodami skarżącego, które w zasadzie nie pozwalają na ich pełne wykonanie. Skarżący wskazał na nieprawidłowości przy nakładaniu obowiązków i braku w tym zakresie ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Podkreślił, że nie zostało przedłożone PINB oświadczenie kierownika budowy o zgodności z prawem wykonanych robót, jest to bowiem bardzo trudne z uwagi na wysokie koszty uzyskania tego oświadczenia.

Uczestniczka M. M. oraz uczestnik A. M. oświadczyli, że obowiązki dotyczące lokalu nr [...] zostały w pełni wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wskazał, że rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a przez to z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w zw. z art. 7 § 2 i 121 § 1 tej ustawy.

M. M. i A. M. w zażaleniu z dnia 21.03.2013r. wskazali, że wykonali wszystkie nałożone na nich obowiązki, w załączeniu przedkładając potwierdzenie usunięcia niewłaściwości stanu technicznego, zatwierdzone przez rzeczoznawcę budowlanego J. L. Również D. K. w zażaleniu z dnia 3.04.2013 wskazał na zakres wykonanych robót.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustosunkował się do wskazanych informacji i nie ustalił stanu faktycznego w sposób rzetelny i wyczerpujący. Organ ten nie ustalił zakresu wykonanych przez zobowiązanych obowiązków, wskazując lakonicznie, że w zażaleniu M. i A. M. wymienione zostały nie tylko roboty już zrealizowane w ramach obowiązku nałożonego na nich wskazaną powyżej decyzją PINB w Wieliczce, ale również roboty, których dotąd nie wykonano. Organ odwoławczy powinien precyzyjnie ustalić jaki zakres obowiązków został zrealizowany przez skarżącego i uczestników. Za niedostateczne uznać należało enigmatyczne stwierdzenie, że: " zakres robót objętych pismem z dnia 12 marca 2012 r. i protokołem kontroli z dnia 19 marca 2012 r. nie składa się na całość robót, jakie w decyzji PINB w Wieliczce nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], nałożone zostały na P. D. K. w zakresie lokalu nr [...]."

Działanie w tej sprawie organu odwoławczego, stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, organ II instancji nie uzasadnił wystarczająco powodów odnośnie wymierzenia samej kwoty grzywny w celu przymuszenia.

Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności takiej czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nie ulega więc wątpliwości, że warunkiem nałożenia grzywny jest stan potencjalnej możliwości wykonania danego obowiązku przez zobowiązanego. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a jeżeli jest kilka takich środków – środki egzekucyjne najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym organ egzekucyjny może zastosować grzywnę w celu wykonania, może też zastosować np. środek w postaci wykonania zastępczego. Wybór grzywny w okolicznościach tej sprawy wcale nie musiał stanowić najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Ustalając ewentualny zakres uzupełnienia ekspertyzy dostarczonej przez zobowiązanych, można było ocenić, czy nie byłoby mniej uciążliwe zwrócenie przez sam organ o sporządzenie ekspertyzy do uprawnionej osoby, a koszty takiej ekspertyzy obciążyłyby wówczas zobowiązanych. Niewątpliwie służyłoby to także bezpośredniemu wykonaniu obowiązku. Do dnia nałożenia na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia przez organ I instancji a następnie na dzień utrzymania tego postanowienia w mocy przez organ odwoławczy nie wszystkie obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nr [...] z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...] zostały przez skarżącego wykonane. Podkreślić jednak należy (co wynika z akt sprawy – pism zobowiązanych kierowanych do organów administracyjnych – a przede wszystkim do organu odwoławczego), że pomiędzy stanem faktycznym ustalonym przez organ I instancji i stanowiącym podstawę do nałożenia grzywny postanowieniem PINB w Wieliczce nr [...] z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] a datą orzekania przez organ odwoławczy nastąpiła istotna zmiana w wykonaniu nałożonych obowiązków. Zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie powinien był w swoich ustaleniach uwzględnić zmianę stanu faktycznego, która w międzyczasie nastąpiła. A skoro tak, to zmiana stanu faktycznego powinna mieć wpływ na określenie wysokości grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązanych. Organ odwoławczy nie jest bowiem tylko organem kontrolnym, lecz organem, który merytorycznie ponownie rozpatruje sprawę. Skoro więc nastąpiła zmiana stanu faktycznego w trakcie postępowania międzyinstancyjnego lub w toku postępowania odwoławczego, to organ II instancji winien się do tego aspektu sprawy odnieść merytorycznie np. zmieniając stosownie rozstrzygnięcie I instancji co do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, a kwestie te muszą być właściwie omówione w uzasadnieniu postanowienia. Zaznaczyć również należy, że z akt sprawy wynika, iż zobowiązani podejmują powolne, ale systematyczne starania zmierzające do wykonania nałożonych na nich obowiązków. Dlatego również ta okoliczność, podobnie jak i charakter oraz zakres obowiązków, które pozostały do wykonania powinny być uwzględnione przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej na zobowiązanych.

W postanowieniu MWINB nie zamieszczono przekonywującego uzasadnienia co do wysokości wymierzonej skarżącym grzywny w wysokości 8000 zł. W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny nie może być interpretowane jako jakiekolwiek argumenty przedstawione przez organ administracji, które mają uzasadniać jej wysokość. W tej sprawie, w ocenie Sądu, ustalenie wysokości grzywny powinno pozostawać w szczególności w korelacji z sytuacją samych zobowiązanych. Obowiązek ustalenia rzeczywistej sytuacji zobowiązanego wynika z art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 7,77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7 § 2, art. 119 i 121 § 1 upea poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy nie wyjaśnił szeregu istotnych w sprawie okoliczności, mających wpływ na uznanie braku wykonania nałożonego obowiązku, zakresu wykonanych obowiązków, wysokości grzywny oraz zasadności jej nałożenia.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz MWINB w Krakowie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącego kasacyjnie, oczywiście niezasadne jest stanowisko, jakoby organ odwoławczy nie wyjaśnił okoliczności mających wpływ na uznanie braku wykonania nałożonego obowiązku. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje stan potencjalnej możliwości wykonania obowiązku przez zobowiązanych. W przeciwnym bowiem razie uznać trzeba by było, że obowiązek jest niewykonalny. Podkreślono, że w toku postępowania egzekucyjnego zobowiązani zgłosili zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 upea). Odnośnie kwestii uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego podniesiono, że problematyka ta nie może być przedmiotem badania przez organ odwoławczy na etapie postępowania zażaleniowego, bowiem do badania powyższej kwestii przewidziany jest tryb postępowania odrębny od postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tj. postępowanie w sprawie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 upea), do rozpatrzenia którego w pierwszej instancji właściwy jest organ egzekucyjny (art. 34 § 4 upea).

Zobowiązanemu, wobec którego zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, służy prawo równoległego zgłoszenia dwóch niezależnych od siebie środków prawnych w celu zakwestionowania tego środka, tj. zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (na podstawie art. 33 pkt 6 i 8 upea) oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (na podstawie art. 122 § 3 upea). Oznacza to, że w sytuacji gdy zobowiązany skorzysta z przyznanego mu uprawnienia do równoległego zgłoszenia zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, powyższe środki zaskarżenia podlegają odrębnemu rozpoznaniu: zarzuty przez organ egzekucyjny (art. 34 § 4 upea), a zażalenie przez organ nadzoru (art. 23 § 4 pkt 1 upea), który bada jedynie prawidłowość postanowienia o zastosowaniu tego środka (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 38/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Go 804/07, Lex nr 471277). Do rozpatrywania kwestii uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego właściwy jest zatem odrębny od postępowania w sprawie nałożenia grzywny rodzaj postępowania tj. postępowanie w sprawie zarzutów, uruchamiane w związku z wniesionym przez zobowiązanego zarzutem zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Wskazano, że mająca miejsce w niniejszej sprawie zmiana stanu faktycznego powinna mieć wpływ na określenie wysokości grzywny w celu przymuszenia, jaka nałożona została na zobowiązanych. Organ odwoławczy nie jest bowiem tylko organem kontrolnym, lecz organem, który merytorycznie ponownie rozpatruje sprawę. Skoro więc nastąpiła zmiana stanu faktycznego w trakcie postępowania międzyinstancyjnego lub w toku postępowania odwoławczego, to organ II instancji winien się do tego aspektu sprawy odnieść merytorycznie np. zmieniając stosownie rozstrzygnięcie I instancji co do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, a kwestie te muszą być właściwie omówione w uzasadnieniu postanowienia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania. Wskazano, że w wyniku wykonania obowiązków wynikających z Decyzji PINB z dnia [...].02.2010 sygn. [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowił umorzyć nie ściągniętą grzywnę nałożoną postanowieniem z dnia [...] marca 2013 roku w stosunku do uczestników postępowania. Uczestnicy podnieśli, że zakresie lokalu nr [...], którego prawowitym właścicielem jest skarżący nie posiadają informacji na jakim etapie wykonania są nakazane prace.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Rację przyznać należało sądowi I instancji iż w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.

Na wstępie wyjaśnienia wymagała istota sankcji w postaci grzywny, nakładanej celem przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań.

Z powyższych rozważań wynika nierozerwalny związek grzywny z koniecznym do zrealizowania obowiązkiem. Oznacza to że dokonując oceny zasadności wymierzenia grzywny należy ze szczególną uwagą pochylić się nad treścią zobowiązania oraz osobami, które winny je wykonać, W niniejszej sprawie to decyzja PINB-u w Wieliczce ukształtowała obowiązek, rozkładając go pomiędzy trzech współwłaścicieli budynku, nadając mu różny zakres w odniesieniu do tych osób . Sporny budynek zawiera trzy lokale mieszkalne, stanowiące przedmiot odrębnej własności. Nakazy z art. 66 ust.1 i 2 ustawy prawo budowlane sformułowano w pierwszej kolejności w odniesieniu do wszystkich współwłaścicieli łącznie, w zakresie części wspólnych budynku, następnie zobowiązania skierowano odrębnie w odniesieniu do właścicieli poszczególnych lokali. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decydując o sankcji w postaci grzywny mieć należało na względzie, iż decyzja z dnia [...].02.2010r. oraz wystawiony na jej podstawie tytuł wykonawczy zawierały szereg odrębnie sformułowanych obowiązków, zakreślających postępowanie w odniesieniu do różnych części budynku. Zobowiązania zredagowano w ten sposób, że część odnosiła się w równym zakresie do wszystkich współwłaścicieli, część zaś obowiązków skierowana była tylko do niektórych z nich. Oznaczać to musiało w istocie odrębny zakres odpowiedzialności w odniesieniu do tak zakreślonych zobowiązań. W konsekwencji czyniło koniecznym ustalenie osób ponoszących odpowiedzialność za niewykonanie oddzielnie sformułowanych zobowiązań, a także zbadanie zasadności nałożenia na wszystkich zobowiązanych grzywny w wysokości 8.000 zł. z pominięciem faktu nierównomiernego obciążenia ich obowiązkami. W świetle powyższych rozważań, zważywszy nadto na ujawnione w postępowaniu międzyinstancyjnym informacje o wykonaniu części obowiązków, objętych tytułem wykonawczym koniecznym była w tej sytuacji wiedza, kto i jakie prace wykonał.

Za niedostateczne uznać należało ogólnikowe(bez bliższego wyjaśnienia) stwierdzenia, zawarte w postanowieniu odwoławczym, co do tego że część prac pozostaje nadal niewykonana.

Mając na względzie istotę postępowania odwoławczego, które jest instancją merytoryczną, uprawnioną także do wydawania rozstrzygnięć reformatoryjnych podkreślić należało konieczność uwzględnienia przez organ II instancji wszelkich zmian stanu faktycznego, jakie nastąpiły w okresie międzyinstancyjnym lub w trakcie postępowania odwoławczego, o ile tylko mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zakres ciążącego na zobowiązanym obowiązku ma decydujące znaczenie w określeniu wysokości wymierzanej grzywny, tak aby była zgodna z zasadami celowości i skuteczności. Precyzyjne ustalenia w tym zakresie, mają także znaczenie jeśli zważyć, iż zgodnie z art. 125§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym skutkuje koniecznością umorzenia nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągnięte grzywien w celu przymuszenia. W tym stanie rzeczy nie można było zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż sąd I instancji nie słusznie zakwestionował naruszenie przez organ odwoławczy norm procesowych stanowiących o koniecznych do podjęcia czynnościach zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie mogły skutecznie podważyć zasadności wyroku sądu I instancji zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji we wskazany w skardze kasacyjnej sposób.

Nie można przyznać racji sądowi I instancji, iż wysokość grzywny zależna jest od sytuacji majątkowej i finansowej zobowiązanego, a dopuszczalność jej zastosowania w świetle art. 7 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogła być badana również na etapie postępowania zażaleniowego, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie. W pierwszym ze wskazanych przypadków zauważyć należało, że normy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uzależniają wysokości grzywny od tak wskazanych przesłanek. Z kolei zaś kwestia uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego mogła być przedmiotem zarzutu, złożonego w trybie art.33 §1pkt.8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny. Przesłanki umożliwiające skorzystanie z tych środków prawnych nie są tożsame. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo tych uchybień wobec zasadność pozostałych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwości organu odwoławczego rozstrzygnięcie sądu I instancji uznać należało za odpowiadające prawu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jedynym wyznacznikiem wysokości grzywny w celu przymuszenia jest pozostawanie jej w zgodzie z zasadami celowości i skuteczności, którymi w ramach uznania administracyjnego winien kierować się wymierzający ją organ.

W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 184 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.