Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 931/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.435.2020 w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Cieszyn, reprezentowana przez profesjonalnego, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. znak: NPII.4131.1.435.2020 stwierdzające nieważność zarządzenia Nr 0050.134.2020 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, określonych w uchwale nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat, związanego ze stanem zagrożenia epidemicznego.

Przedmiotowym zarządzeniem Burmistrz Miasta Cieszyna, na podstawie art. 41 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r. poz. 713), art. 21b ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1398 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433) postanowił, że w związku z zagrożeniem epidemiologicznym związanym z rozprzestrzenianiem się koronawirusa SARS-CoV-2, czasowo odstępuje się od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, określonych w uchwale Nr XXVllI/279/16 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat, w okresie od dnia 16 marca 2020 r. do dnia 25 marca 2020 r. Przedmiotowe zarządzenie – jak wynika z uzasadnienia do jego projektu - zostało wydane z uwagi na zapobieganie oraz zwalczanie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzenianie się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem. W ocenie Burmistrza Cieszyna w okresie epidemii zasadne jest czasowe wdrożenie działań zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia między innymi poprzez ograniczenie komunikacji publicznej na rzecz transportu własnego (prywatnego) oraz unikanie bezpośredniego kontaktu z klawiaturą parkomatu, co można osiągnąć poprzez czasowe odstąpienie od poboru opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania.

Stwierdzając nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) Wojewoda Śląski wskazał, że zarządzenie to nie stanowi przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem podstawą do wydania przepisów porządkowych jest wystąpienie łącznie dwóch przesłanek warunkujących ich podjęcie, określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, które nie zostały spełnione. Organ nadzoru podniósł, że przesłanki te są spełnione, jeżeli: 1) materia podlegająca unormowaniu nie została uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto 2) wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano, że pierwsza z ww. przesłanek nie została spełniona, bowiem materia, której dotyczy zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna co do zasady została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), w których określono sposób korzystania, krąg osób uprawnionych do korzystania oraz zasady korzystania z dróg publicznych i wskazano kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej ustalenia stref płatnego parkowania, a także wysokości opłat uiszczanych za postój samochodów. Zatem to Rada gminy, w oparciu o przepisy art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, w tym ustalać zerowe stawki opłat, a skoro tak, to kwestii tej nie można regulować w drodze przepisów porządkowych wydawanych w oparciu o art. 41 ustawy o samorządzie gminnym – jak uczynił to Burmistrz Miasta Cieszyna w przedmiotowym zarządzeniu. Wojewoda wskazał nadto, że uchwała Nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat stanowi akt powszechnie obowiązujący - akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 94 Konstytucji RP, a Burmistrz Miasta Cieszyna, jako organ wykonawczy zobowiązany jest do wykonywania uchwał i nie leży w jego kompetencji decydowanie o czasowym bądź ogólnym niewykonywaniu ich. Wojewoda wskazał nadto, że podstawy do wydania przepisów porządkowych nie może stanowić przywołany przez Burmistrza Miasta Cieszyna art. 21b ustawy o zarządzaniu kryzysowym, bowiem ten daje organowi wykonawczemu gminy możliwość wydania zarządzenia wskazującego na formy, w jakich pomoc będzie udzielana społeczności lokalnej, jednakże nie stanowi podstawy do wydania przepisów porządkowych, a przy tym zarządzenie Burmistrza nie określając szczegółowych form udzielania pomocy dla lokalnej społeczności – nie wypełnia delegacji zawartej w tym przepisie.

Odnośnie drugiej z przesłanek warunkujących wydanie przepisów porządkowych Wojewoda Śląski wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wójt wydaje przepisy porządkowe w przypadku niecierpiącym zwłoki i choć obecna sytuacja zagraża bezpieczeństwu obywateli, to ochrona zdrowia oraz życia obywateli może być realizowana poprzez zastosowanie innych, już obowiązujących regulacji prawnych, co oznacza, że wydanie przedmiotowego przepisu porządkowego nie jest niezbędne w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda wskazał także, iż określenie daty wejścia w życie uchylonego zarządzenia jako dnia jego wydania stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem zgodnie z obowiązującymi regulacjami data wejścia w życie zarządzenia powinna być datą liczoną od dnia jego ogłoszenia w drodze obwieszczenia.

Skarżąca Gmina Cieszyn rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że kwestia odstąpienia od poboru opłat została uregulowana w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym rada gminy ustala wysokość opłat, w tym zerową stawkę opłat, a tym samym kwestii odstąpienia od poboru opłat nie można uregulować w przepisach porządkowych, art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym przyjęciu, że wprowadzenie zarządzenia Nr 0050.134.2020 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 16 marca 2020 r. nie było uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli, która mogła być realizowana przez zastosowanie obowiązujących regulacji oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym przyjęciu, że określenie daty wejścia w życie przedmiotowego zarządzenia, jako dnia jego wydania, pomimo prawidłowego ogłoszenia zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia Gmina Cieszyn domagała się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru, oraz obciążenia Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa miejscowego w postaci tzw. przepisów porządkowych jest niedopuszczalność dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe. W orzecznictwie wskazuje się, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie. W ocenie Gminy, czasowe odstąpienie od poboru opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania jest zakresem nieuregulowanym w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W omawianym kontekście wskazano, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, przy czym strefy płatnego parkowania ustala rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach (art. 13b ust. 3 ustawy). Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania ustala wysokość opłaty za postój pojazdów samochodowych i sposób pobierania opłaty oraz może wprowadzić opłatę abonamentową lub zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. ust. 4 ustawy). Przepisy ustawy o drogach publicznych nie wprowadzają możliwości odstąpienia od poboru opłat oraz nie przekazują radzie gminy kompetencji do uregulowania tej kwestii w drodze uchwały. Ustawodawca umożliwił radzie gminy zastosowanie ulgi w postaci zerowej stawki opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, (która jest w istocie zwolnieniem z obowiązku uiszczania opłaty) jednakże tylko w odniesieniu do niektórych użytkowników drogi. Ustawa wprowadzając generalną zasadę odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania nie zawiera upoważnienia do ustanowienia czasowego wyłączenia z obowiązku pobierania opłat w strefie płatnego parkowania, ani też nie upoważnia rady do wprowadzenia takiego wyłączenia w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z przepisem art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu upoważniono rady gminy do wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Z regulacji tych wynika obowiązek pobierania wprowadzonej przez radę gminy opłaty abonamentowej według ustalonych stawek i nie da się z nich wywieść upoważnienia do "czasowego zaniechania poboru opłat za parkowanie" (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 1979/16_ LEX nr 2169792). W konkluzji Gmina wskazała, że analiza obowiązujących przepisów wskazuje na brak regulacji sytuacji objętej zarządzeniem Nr 0050.134.2020 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, w strefach płatnego parkowania, określonych w uchwale nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat, związanego ze stanem zagrożenia epidemicznego.

Następnie skarżąca Gmina wskazała, że rozporządzeniem z dnia 13 marca 2020 r. Minister Zdrowia ogłosił na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, a pobieranie opłat za postój pojazdów samochodowych i korzystanie z parkomatów jako urządzeń dotykowych sprzyja rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, gdyż zarówno urządzenia jak i wrzucane do nich pieniądze stają się nośnikami wirusów, realnie zagrażając zdrowiu i życiu obywateli. Zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna czasowo odstępujące od poboru opłat za postój pojazdów, miało bezpośrednio przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się wirusa i zostało wydane w zakresie niezbędnym dla ochrony zdrowia i życia obywateli, w sytuacji gdy niemożliwe było skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących regulacji prawnych. W tym stanie rzeczy została zatem spełniona przesłanka subiektywna do wydania przepisu porządkowego. Dodatkowo zaistniał przypadek niecierpiący zwłoki upoważniający Burmistrza Miasta Cieszyna do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego, gdyż niepodjęcie bezzwłocznych działań rodziło wysokie prawdopodobieństwo nowych zakażeń wirusem SARS-CoV-2, narażając zdrowie i życie zarówno osób korzystających z parkingów jak i obsługujących parkomaty.

Skarżąca wskazała również, że poprzez wskazanie w zarządzeniu, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia nie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyna zostało ogłoszone na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W tym kontekście wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, przy czym jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Stosownie zaś do art. 14 powołanej ustawy przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (ust. 1). Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (ust. 2). Burmistrz Miasta Cieszyna o przepisach porządkowych dotyczących zawieszenia poboru opłat za postój pojazdów samochodowych w strefach płatnego parkowania obwieścił w dniu podjęcia zarządzenia poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej http://www.mzd.cieszyn.pł/ oraz na parkomatach umieszczonych w strefach płatnego parkowania, z której wynikało, że przepisy porządkowe obowiązują z dniem obwieszczenia. Zarządzenie Burmistrza Miasta Cieszyn w sposób zwyczajowo przyjęty, zostało również opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Cieszyn oraz ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Pomimo zatem niezamieszczenia w zarządzeniu w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, określonych w uchwale nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat, związanego ze stanem epidemii - postanowień w zakresie obwieszczenia, przepisy porządkowe zostały ogłoszone poprzez obwieszczenie w dniu podjęcia zarządzenia, a tym samym dzień podjęcia zarządzenia był tożsamy z dniem jego ogłoszenia.

W konkluzji podkreślono, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem, a w przypadku zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna istotna sprzeczność z prawem nie zachodzi.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, stosownie do treści art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi – oddala ją, stosownie do treści art. 151 wskazanej ustawy.

W realiach niniejszej sprawy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Punkt wyjścia do dalszych rozważań winno stanowić stwierdzenie, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy akt ten narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2020 r. znak: NPII.4131.1.435.2020 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia Nr 0050.134.2020 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, określonych w uchwale nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat, związanego ze stanem zagrożenia epidemicznego – uznając postanowienia tego zarządzenia za sprzeczne z prawem. U podstaw tej decyzji legło stwierdzenie sprzeczności zarządzenia z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Art. 40 ust. 3 stanowi natomiast, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Powyższe oznacza, że w przypadku niecierpiącym zwłoki, a nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wójt może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Jak słusznie podniesiono zarówno w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w skardze oraz odpowiedzi na nią, wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze, kwestia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących i po drugie, wydanie przepisów porządkowych musi być uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Zasadniczo spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii oceny, czy obie ww. przesłanki zostały spełnione.

Odnośnie pierwszej z omawianych przesłanek Wojewoda Śląski podnosił, że Rada gminy, w oparciu o przepisy art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, w tym ustalać zerowe stawki opłat, a skoro tak, to kwestii tej nie można regulować w drodze przepisów porządkowych wydawanych w oparciu o art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – jak uczynił to Burmistrz Miasta Cieszyna w zarządzeniu z dnia 16 marca 2020 r. Skarżąca Gmina wskazywała natomiast, że wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego, bowiem w art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca upoważnił radę gminy do wprowadzenia zerowej stawki opłaty tylko dla niektórych użytkowników drogi, a zatem z przepisu tego nie da się wywieźć upoważnienia do czasowego zaniechania poboru opłat za parkowanie.

Należy stwierdzić, że żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego. Obowiązujące regulacje nie pozwalają również na odstąpienie od pobierania opłat od wszystkich użytkowników dróg poprzez ustanowienie zerowej stawki opłaty. Art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, przy czym art. ten stanowi dodatkowo w ust. 4 pkt 2, że rada gminy może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. W ocenie Sądu orzekającego w składzie niniejszym wprowadzenie zerowej stawki opłat dla wszystkich użytkowników dróg stanowiłoby naruszenie powyższej regulacji, zakładającej zwolnienie z opłat tylko niektórych użytkowników, a zatem przepis ten nie może stanowić podstawy do osiągnięcia celu zamierzonego przez Burmistrza Miasta Cieszyna, tj. czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania (określonych w uchwale nr XXVIII/279/16 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016r.). W sytuacji, gdy ani omawiane, ani żadne inne unormowania nie regulują materii czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego, a obowiązujące przepisy nie pozwalają na zwolnienie od opłat wszystkich użytkowników dróg, lecz tylko niektórych, można mówić o przypadku luki prawnej, co uprawniałoby Burmistrza do wydania przepisów porządkowych.

Wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a druga z tych przesłanek nie została spełniona. Jak wyżej wspomniano, przepisy porządkowe mogą być wydane, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. P10/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym". Tak w tym wyroku, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezpośredniość zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego traktowana jest jako przesłanka szczególnie istotna. Tymczasem w przypadku zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 16 marca 2020 r. przesłanka ta nie została spełniona. Podkreślenia wymaga fakt, że przepisy porządkowe można wydawać tylko w przypadkach realnego (nie potencjalnego) i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest konieczne. Zagrożenie takie występuje w przypadku klęsk żywiołowych, czy katastrof ekologicznych, nie można jednak zasadnie twierdzić, że występuje ono również w przypadku wirusa, który zgodnie z argumentacją Gminy, może znajdować się na panelach zainstalowanych w parkomatach, czy na pieniądzach służących do uiszczania opłat za parkowanie. Oczywiście parkomaty (tak zresztą jak np. terminale płatnicze w sklepach, bankomaty, domofony), czy pieniądze (które służą nie tylko do uiszczania opłat za parkowanie, lecz również m.in. do dokonywania płatności w sklepach) mogą stanowić nośnik wirusa, rzecz jednak w tym, że nie świadczy to o wystąpieniu na terenie Gminy Cieszyn sytuacji nadzwyczajnej, a przy tym innej, niż w pozostałych regionach kraju. Nie można nie mieć w polu widzenia tego, że trudności związane z dezynfekcją urządzeń i posługiwaniem się gotówką występują na terenie całego kraju, a przy tym nie są to trudności niemożliwe do rozwiązania. Powyższe przemawia za uznaniem, że wbrew twierdzeniom skarżącej brak jest zagrożenia dóbr podlegających ochronie, uzasadniającego wydanie przepisów porządkowych zezwalających na zaniechanie pobierania opłat za parkowanie, a przy tym wydanie spornego zarządzenia przez Burmistrza nie było uzasadnione przypadkiem niecierpiącym zwłoki (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Przyznać należy rację organowi nadzoru, że przesłanka subiektywna stanowi wynik oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Dla prawidłowego zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie przypisuje się wykładni tych pojęć. Użyte przez ustawodawcę pojęcia "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny" są ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych regułami ocennymi. Nie oznacza to jednak pozostawionej dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo organ administracyjny przystępując do tworzenia prawa miejscowego musi poddać ocenie realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr oraz należycie swoje stanowisko uzasadnić (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 431/05, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt 111 SA/Gl 1023/09, CBOSA).

Reasumując, w realiach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała, aby sprawa dotyczyła przypadku nie cierpiącego zwłoki, która dopiero, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy, upoważnia Burmistrza do stanowienia przepisów porządkowych i aby wydanie zarządzenia uzasadniała konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Tym samym zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegający na błędnym przyjęciu, że wprowadzenie zarządzenia Nr 0050.134.2020 Burmistrza Miasta Cieszyna z dnia 16 marca 2020 r. nie było uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli, która mogła być realizowana przez zastosowanie obowiązujących regulacji – nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu rażącej obrazy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przyznać należy rację skarżącej, że określenie daty wejścia w życie zarządzenia, jako dnia jego wydania w sytuacji, gdy zostało ono prawidłowo ogłoszone w dniu wydania nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Powyższe nie może jednak wywrzeć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sytuacji, w której organ nadzoru zasadnie stwierdził, że wydanie przepisów porządkowych nie było uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, co uzasadniało wyeliminowanie zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyn z obrotu prawnego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności faktyczne oraz prawne skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.