Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 772/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 i  2, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 1, art. 157, art. 158 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2015 r. sprawy ze skarg E. B., R. B., T. Ś., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

II SA/Po 772/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalającej na wniosek T. Ś. warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z garażem oraz zjazd do drogi publicznej, zlokalizowanych na terenie działki nr [...], pol. w miejscowości S., gmina O.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. nie zaistniała negatywna przesłanka o której mowa w art. 156 § 2 kpa do wydania orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu podniesiony przez stronę, po wszczęciu postępowania nieważnościowego, argument nieodwracalnych skutków prawnych w postaci dokonania - na podstawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy - podziału geodezyjnego nieruchomości, nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii SKO zaistniały w wyniku podziału nowy stan prawny nieruchomości może zostać przywrócony do stanu poprzedniego, bo istnieje zarówno przedmiot sprawy (tj. możliwość zabudowy terenu), jak i podmiot, któremu to prawo przysługuje.

W odniesieniu zaś do przesłanek pozytywnych uzasadniających stwierdzenie nieważności Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu przez Burmistrza decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r, doszło do rażącego naruszenia prawa, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także przepisami procedury zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać część tekstową i graficzną. Jednakże do decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. organ nie załączył załącznika w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, a także załącznika graficznego do tej analizy wskazującego zagospodarowanie analizowanego terenu. W ocenie SKO brak obu tych niezbędnych dokumentów stanowił o istotnym naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Ponadto organ zaznaczył, iż Burmistrz wydał swoja decyzję ponad żądanie strony, bo wniosek T. Ś. obejmował wyłącznie żądanie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wraz z garażem, a nie budowy zjazdu do drogi publicznej. Wydanie rozstrzygnięcia w zakresie tego drugiego elementu decyzji stanowiło przekroczenie proceduralne.

Powyższa decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r. zaskarżona została, w ustawowym terminie, wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonymi przez S. Z., T. Ś., E.B. i R. B. W jednobrzmiących pismach odwołujący zarzucili, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została pomimo, iż decyzja której nieważność stwierdzono wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na tej podstawie zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania nieważnościowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z [...] marca 2015 nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 156 § 1 kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się jednak nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 kpa). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 kpa).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdziło, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...]w m. S. wydana została z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do niej. Owo naruszenie miało charakter rażący i na tyle istotny, że konieczne było wyłączenie tej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie organ II instancji stanął na stanowisku, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie spowodowało zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych.

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę podziela pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisami art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis ten oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają wymagania dotyczące nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości, nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stosownie zaś do § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników będących integralną częścią decyzji, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została bez wymaganych załączników. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. Wydanie decyzji bez wymaganych prawem załączników należy uznać za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Załączniki te, a w szczególności wyniki analizy, były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do badanej decyzji Burmistrza, wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było analizą funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, jednakże czym innym jest analiza, a czym innym są wyniki analizy, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo zauważyć należy, iż organ orzekający zdecydował o warunkach zabudowy dla zjazdu do drogi publicznej (działka nr [...]), w sytuacji gdy wniosek strony nie obejmował tego elementu. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie wydane zostało bez wniosku podmiotu zainteresowanego, a także bez wszczęcia postępowania z urzędu, tj. w sprzeczności z postanowieniami art. 61 § 1 kpa.

Przedstawione wyżej naruszenia stanowią podstawę stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Burmistrza jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Naruszenia te są oczywiste, a decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności w przedstawionymi powyżej przepisami prawa.

Strony postępowania, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniosły, że decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc, że zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 157 § 2 kpa. Powodem twierdzenia jest fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowiła podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

SKO ponownie rozpoznając sprawę podziela pogląd, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności, bo decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Późniejsze zatwierdzenie podziału nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję, nie powoduje niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nie można uznać za nieodwracalne skutki prawne dokonanie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy podziału nieruchomości.

Na powyższą decyzję zostały złożone do sądu cztery skargi, a to przez E.B., R. B. ,T. Ś. i S. Z. Wszyscy skarżący wyrazili niezadowolenie z wydanej decyzji i wnieśli o jej uchylenie jak również o uchylenie decyzji poprzedzającej

Sąd połączył wszystkie sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał dotychczasową argumentacje

W piśmie procesowym z 21.12.2015 r. skarżący T. Ś. sprecyzował zarzuty w ten sposób ,że zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, a w szczególności:

art. 156 § 1 pkt 2 "k.p.a." poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2011 r.(pomyłka i winno być z [...] grudnia 2011) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, i naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2011 r ( także pomyłka chodzi o decyzję z [...] grudnia 2011 ) pomimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie skarżącego Organ skoncentrował się na samym formalnym braku analizy i uznał ten brak za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy analiza taka została przeprowadzona. Należy zatem raz jeszcze podkreślić, iż nawet ewentualny brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09). W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, iż "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99). Podkreślić tez należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98).

Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest: tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Na temat tego bardzo istotnego ustalenia brak jest jakiejkolwiek oceny organów. Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 ww. ustawy daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., 11 OSK 1637/10).

W ocenie skarżącego, podnoszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako główne przyczyny stwierdzenia nieważności, zarzuty naruszenia przepisów art. art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wymienionego rozporządzenia bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem organ administracji nie wykazał, że skutkiem tych naruszeń jest zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Prezentowane wyżej stanowisko zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 04 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 768/15, wydanym na tle sprawy o tożsamym stanie faktycznym

Niezależnie od powyższego skarżący T. Ś. argumentuje, iż w procedowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawie zachodzi przesłanka negatywna wymieniona w treści art. 156 § 2 k.p.a., wyłączająca możliwość stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. wywołała bowiem nieodwracalne skutki prawne.

Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowiła podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, objętej zakwestionowaną decyzją. Powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem czynności cywilnoprawnych, a mianowicie zawartych w formie aktów notarialnych umów sprzedaży. Nabywcy wydzielonych działek zostali wpisani jako właściciele do ksiąg wieczystych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi okazały się nieuzasadniona

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony.

Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, objętej wnioskiem.

Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa, spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem.

Istotnym zagadnieniem było więc ustalenie, czy Burmistrz miasta wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z [...] grudnia 2011 r. był uprawniony do jej wydania. Na tak postawione pytanie należy zdecydowanie odpowiedzieć negatywnie. Z akt postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wynika, że wnioskowane warunki zabudowy dotyczą nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] położonej w miejscowości S. o powierzchni [...] ha . Samorządowe Kolegium odwoławcze w zaskarżonej decyzji słusznie wskazało, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera wymaganych załączników w postaci wyników analizy oraz załącznika graficznego do analizy. Natomiast z kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 widniejącej w aktach administracyjnych ewidentnie wynika, że w granicach terenu objętego wnioskiem i do niego przyległego brak jakiegokolwiek zabudowania i wprawdzie działka przylega do drogi publicznej ale z tejże drogi nie ma dostępu w zakreślonych granicach widniejących na tejże mapie do żadnego budynku.

Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie akcentuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest niedookreślone. Przy interpretacji tego zwrotu warto zatem odwołać się do odnoszących się do tej kwestii poglądów orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. (OSK 1134/04 nie publik.) wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 – ONS 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 - ONSA 1995, Nr 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Cechą rażącego prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. W orzecznictwie uznaje się, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00 ,nie publik., z dnia 3 grudnia 2008 r. I OSK 1808/07; z dnia 18 listopada 2008 r. II OSK 1396/07). Już samo wyrażenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje, że zastosowana przez organ interpretacja powinna "rzucać się w oczy", "odbijać od tła". Jak stwierdził NSA "Nie można przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji (...). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa" (wyrok z dnia 5 października 2001 r., IV SA 1295/98).

Sąd w niniejszej sprawie podziela wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. W szczególności, gdy rozstrzygnięcie wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny, to wówczas wybór jednej z rozbieżnych interpretacji uznanych później za wadliwą, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 878/07, wyrok NSA z 3 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1570/12, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacja w tejże sprawie nie mamy do czynienia. SKO w sposób prawidłowy wykazało iż kwestionowana decyzja została wydana z ewidentnym i rażącym naruszeniem prawa – przepisu art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawiany przepis formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt.1 ustawy. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu budowy. Celem wykazania ,że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy ustawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo wskazał, że brak obligatoryjnych załączników do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sprawia ,że w sposób rażący została naruszona norma prawna wynikająca z zasady dobrego sąsiedztwa określonej w przepisie art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy.

Skarżący nie ma też racji, że decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia, co SKO dokładnie omówiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a twierdzenia skarżącego, że zachodzi negatywna przesłanka z art. 156 §2 kpa są nieuzasadnione.

Oceny sądu orzekającej w niniejszej sprawie nie może zmienić powoływany przez skarżącego wyrok tutejszego sądu wydany w sprawie podobnej o sygnaturze II SA/Po 768/15. Faktycznie w tejże sprawie sąd wyrokiem z dnia 4.11.2015 r. uchylił decyzję stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2011 r. dotyczący tej samej działki o numerze ewidencyjnym [...] jednak w sprawie chodziło o inną decyzje o warunkach zabudowy (co zresztą legło u podstawy pomylenia przez skarżącego w piśmie z 21.12.2015 r. k.36 do 38 akt sadowych daty decyzji o warunkach zabudowy). Przedmiotem procedowania w sprawie niniejszej było zbadanie legalności decyzji SKO w sprawie oceny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2011 nr [...].

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowana zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji wyroku