Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 466/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 2, ust. 6 pkt 2, art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 7, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1, ust. 4 pkt 1, art. 273 ust. 6, art. 298
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: § 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa- Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. na rzecz skarżącego Skarbu Państwa- Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. – na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) – w dniu 7 lutego 2019 roku ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Ł. (dalej jako: "GDDKiA") na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa [...] (decyzja z dnia [...], nr [...]) w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 roku w wysokości 1.699 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej [...] – zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku [...] ([...]) w m. S. do węzła Ł. L. do wód. Organ wskazał jednocześnie, iż opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych: 1. za I kwartał – w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji w wysokości 424,75 zł, 2. za II kwartał – w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji w wysokości 424,75 zł, 3. za III kwartał – w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji w wysokości 424,75 zł, 4. za IV kwartał – w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji w wysokości 424,75 zł.

GDDKiA w piśmie z dnia 7 marca 2019 roku skierowała do organu reklamację w odniesieniu do otrzymanej informacji podnosząc, iż inwestycja nie została jeszcze zrealizowana, zatem brak jest podstaw do pobierania opłaty za niezrealizowaną usługę wodną.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. – na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – określił GDDKiA, za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości 1.699 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej [...] – zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku [...] ([...]) w m. S. do węzła Ł. L. do wód. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wyjaśnił, iż obowiązek ponoszenia opłaty stałej wynika z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a żaden przepis Prawa wodnego nie wskazuje na zwolnienie z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto żaden przepis nie przewiduje w takim przypadku choćby zaniechania poboru opłaty stałej. Opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów naturalnych i możliwości korzystania z nich. Okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości wprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód. Tym samym – zdaniem organu – przyjęcie stanowiska GDDKiA całkowicie zaprzeczałoby celom w jakich ustawodawca ustalił dwa rodzaje opłat za usługi wodne, a także wprowadzałoby zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty nie przewidziane dyspozycją żadnego z obecnie obowiązujących przepisów prawa.

GDDKiA korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa [...] na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej [...] w ilości 6.702,40 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał na mocy art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Sięgając do treści art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego i § 6 ww. rozporządzenia organ napisał, iż opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej [...] do wód została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 6.702,40 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 1,86177800 m3/s.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. wskazała na naruszenie:

1. prawa procesowego, które mają wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

2. prawa materialnego, tj. art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego dla planowanej inwestycji drogowej, w sytuacji jej niezrealizowania, uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż organ ustalił wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych za niezrealizowany odcinek drogi ekspresowej [...]. Pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej jednakże samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty. Opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas gdy istnieje system odwodnienia, za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych natomiast sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego nie świadczy o funkcjonowaniu wspomnianego powyżej systemu. Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Niedopuszczalne jest obciążenie tego rodzaju opłatą w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową. Pozwolenie wodnoprawne uzyskuje się na wczesnym etapie procesu inwestycyjnego a w sprawie inwestycja drogowa nie została zrealizowana więc oczywistym jest, że nie istnieje system odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...], określająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości 1.699 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej [...] – zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku [...] ([...]) w m. S. do węzła Ł. L. do wód.

Jednakże istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia, w sytuacji gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie funkcjonuje. Inwestycja w postaci budowy drogi ekspresowej [...] – zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku [...] ([...]) w m. S. do węzła Ł. L., nie została jeszcze zrealizowana.

W myśl art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 Prawa wodnego). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 Prawa wodnego i § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym, organ ustalając opłatę za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku – 365 oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wynoszący po przeliczeniu 6.702,40 m3/h, czyli 1,86177800 m³/s.

Należy jednak zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego. W przypadku art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że – odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 Prawa wodnego, a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód, jest działaniem zamierzonym. Tym samym, przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych".

Zważyć przy tym należy, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (zob. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec tego, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód – tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego formą "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych przepisów. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny, niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.

Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z dyrektyw wykładni – zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym, ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 Prawa wodnego, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11 Prawa wodnego. Zgodnie zaś z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 roku, sygn. K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 roku, sygn. SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto, opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 roku, sygn. SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny – zgodnie z zasadą in dubio pro tributario – rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

W procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, w kontekście niemniejszej sprawy, nie można także pominąć argumentów związanych z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie do poboru wody, ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym, ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z Prawa wodnego, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie.

Podnieść należy też, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie – w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego – jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto wskazać należy, że w sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej – jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu – naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym w istocie nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001 roku – art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Przytoczone wyżej poglądy prawne zawarte zostały m.in. w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. II SA/Gd 295/18, II SA/Gd 297/18, II SA/Gd 299/18), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (sygn. II SA/Ol 342/18, II SA/Ol 343/18, II SA/Ol 384/18), jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. II SA/Łd 468/19). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela przedstawioną wyżej wykładnię obowiązujących przepisów.

Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej, urządzenia, których dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie funkcjonują, bowiem inwestycja w postaci budowy drogi ekspresowej nie została jeszcze zrealizowana, co w świetle wskazanych wyżej poglądów prawnych, podzielanych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie uprawniało organu do ustalenia opłaty stałej.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku czyniąc to na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 1000 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 900 zł ustalone na mocy § 2 pkt w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

MR