Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1820/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5a, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1271/15 w sprawie ze skargi M. S. i L.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1271/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę M. S. i L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], na podstawie art. 5a, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Firmy Handlowej A. M. K. na zadanie: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejących budynków handlowo-usługowych (handel-detaliczny, usługi-nieuciążliwe) wraz z infrastrukturą techniczną: przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, budową nowego przyłącza kanalizacji sanitarnej (kategoria XVII, XXVI, VIII)" przy P. [...] w C. na działkach nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] położone są w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...] października 2002 r., nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami ww. planu, teren objęty inwestycją położony jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 6/Uk i przeznaczony jest jako teren istniejącej i projektowanej zabudowy usługowej komercyjnej nieuciążliwej, dopuszcza się realizację zabudowy usługowej w formie wolnostojącej i nieuciążliwego rzemiosła usługowego, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki.

Rozpatrując wniosek inwestora stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany posiada prawem przewidzianą formę i zakres oraz jest kompletny. Posiada stosowne uzgodnienia rzeczoznawców do spraw p.poż i sanitarnych. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane) oraz zaświadczenia projektantów i sprawdzających, o jakich mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Do projektu dołączono także oświadczenia projektanta i sprawdzającego, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów określających zakres i treść czynności podejmowanych przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę wynika, że to projektanci i sprawdzający, jako osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne o kwalifikacjach potwierdzonych zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ponoszą odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie rozwiązań z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Inwestor złożył wymagane przepisami prawa oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wykazał w sposób niewadliwy, że posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami. Wykonywanie przez inwestora prawa własności poprzez realizację tej inwestycji nie zakłóci korzystania przez inne osoby z należących do nich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego jej przeznaczenia i stosunków miejscowych (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego).

Planowana inwestycja zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397) nie jest zaliczana do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko.

Organ dysponując stosownym upoważnieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] Nr [...], w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. dopuścił odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690).

Z treści przepisu art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów określających zakres i treść czynności podejmowanych przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę, wynika, że to projektanci i sprawdzający ponoszą odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie rozwiązań z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant A. P. w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych i architektonicznych stwierdził, że "na podstawie aktualnego stanu technicznego budynku, oględzin podczas wizji lokalnych oraz obliczeń sprawdzających stwierdza się, że ogólny stan techniczny budynku jak i poszczególnych elementów konstrukcyjnych jest dostateczny. Aktualny stan obiektu daje gwarancję bezpiecznego dalszego użytkowania, jednak z uwagi na planowaną nadbudowę, budynki należy częściowo rozebrać; stan techniczny budynku ocenia się jako dostateczny o pełnej wartości konstrukcyjnej, obiekt w aktualnym stanie technicznym spełnia wymagane prawem warunki do planowanej nadbudowy z rozbudową." Ustawodawca nie upoważnił natomiast organu prowadzącego postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę do zastępowania projektanta i sprawdzającego w jego ustawowych obowiązkach. Kompetencja właściwego organu w tym przedmiocie została ograniczona do czynności formalnych o charakterze kontrolnym, bez możliwości angażowania się w meritum projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. S., L. S., G. S., M. C., A. K., A. i J. O., R. i M. O., W. B., M. B. i M. B. zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych oraz prawa cywilnego w zakresie naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich oraz naruszenie zasad postępowania. Ponadto, odwołujący zarzucili pominięcie przez konserwatora zabytków ustalonej w 2001 r. koncepcji urbanistyczno-architektonicznej dotyczącej pawilonów usługowo-handlowych zlokalizowanych przy P. [...]. Koncepcja ta zakłada, że budynki nie mogą przekraczać 4,5 m wysokości oraz że mają być dwukondygnacyjne.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał obowiązkowego sprawdzenia przedłożonej przez inwestora dokumentacji w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jest kompletny, gdyż posiada niezbędne uzgodnienia, opinie i pozwolenia. Projekt sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły również oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej w myśl art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowe jest również ustalenie organu I instancji, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, także techniczno-budowlanymi, oraz jest kompletny i posiada konieczne uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących, a dotyczących zaprojektowania budynku niezgodnie z koncepcją urbanistyczną z 2001 r., organ wyjaśnił, że w myśl przepisów prawa budowlanego moc wiążącą dla organów administracji architektoniczno-budowlanej mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przywołana w odwołaniu koncepcja architektoniczno-urbanistyczna. Przepisy planu miejscowego ustalają bowiem sposób zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 17 przedmiotowego planu, na terenie planowanej rozbudowy dopuszcza się realizację zabudowy usługowej w formie wolnostojącej i nieuciążliwego rzemiosła usługowego, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki. Plan ustala też nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej - do 12,5 m licząc od poziomu terenu do kalenicy (3 kondygnacje użytkowe). Plan ustala również zastosowanie dachów dwu i wielospadowych i nachyleniu połaci w granicach 20° do 35°. Jak wynika z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu, projekt jest zgodny z ustaleniami planu w powyższych kwestiach. Inwestor projektuje bowiem obiekt dwukondygnacyjny, przykryty dachem wielospadowym o kącie nachylenia 25 i 26°. Wysokość budynku została wyznaczona na ok. 7 m.

Ponadto, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2014 r., znak: [...], uzgodnił inwestycję zgodnie z dokumentacją projektową, które to uzgodnienie wiąże organy architektoniczno-budowlane. Wszelkie zatem zarzuty co do uzgodnienia konserwatora zabytków, w tym nieuwzględnienie koncepcji urbanistycznej z 2001 r., strony miały możliwość podnosić w toku ewentualnego zażalenia na wskazane powyżej postanowienie.

Organ II instancji podkreślił, ze względu na planowane usytuowanie budynku w zbliżeniu do granicy zgodnie z udzielonym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], odstępstwem od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej w dniu 30 stycznia 2014 r. stwierdził bez uwag rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej posiada odpowiednie przygotowanie zawodowe polegające na znajomości przepisów prawa i zasad wiedzy technicznej dotyczących ochrony zabezpieczeń przeciwpożarowych, stosownie do tych wymagań.

Aktualne przepisy nie przewidują uzyskania przez inwestora zgody stron postępowania na zakres planowanej budowy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M. S. i L. S. zarzucając: 1) dopuszczenie fałszywej ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynków; w wyniku przebudowy nie może powstać nowa substancja budowlana - w tym przypadku zupełnie nowy budynek budowany od podstaw; 2) naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, co wynika z usytuowania nowego budynku w granicach działek, bez zgody właścicieli sąsiednich działek; skarżący domagali się wizji lokalnej, która nie została przeprowadzona; 3) naruszenie prawa materialnego i bezpieczeństwa mienia, tj. ograniczenie ewentualnej akcji gaśniczej; 3) brak udziału następcy prawnego zmarłej J. S. w postępowaniu, w którym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], upoważnił Starostę [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo w zakresie nadbudowy oraz rozbudowy nowego budynku w granicy działki; 4) pominięcie przez konserwatora zabytków koncepcji urbanistyczno- architektonicznej z 2001 r.; 5) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego (nie wzięto pod uwagę ograniczeń wynikających z aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości) oraz stanu technicznego pawilonów, które nadają się tylko do rozbiórki.

Organ w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że organy w prawidłowy sposób ustaliły, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi stawiane przez przepisy, w szczególności przez art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Bezspornie przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi na tym terenie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te w sposób szczegółowy opisał organ II instancji, a ponadto nie były one kwestionowane przez skarżących. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w szczególności dotyczącym ochrony przeciwpożarowej, co znajduje odzwierciedlenie w opisie technicznym (branża architektura) znajdującym się w projekcie budowlanym. Zatwierdzony w niniejszym postępowaniu projekt budowlany jest także kompletny, a w szczególności zawiera stosowne zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, z których wynika, że jego autorzy są wpisani na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Niewątpliwie inwestor posiada również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika ze złożonego przez niego oświadczenia stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do twierdzenia skarżących, że organ oparł się na fałszywej ekspertyzie technicznej dotyczącej stanu budynku, Sąd I instancji uznał, że twierdzenia te są gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Faktem jest, że w tej kwestii toczy się postępowanie przed organami ścigania, jednak nie zostało ono zakończone, zatem ustalenia autora ekspertyzy dotyczące możliwości wykonania planowanych w projekcie budowlanym prac są wiążące. Dodał przy tym, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Tym samym nie można uznać za zasadne twierdzeń skarżących, że stan techniczny budynków nie pozwala na wykonanie planowanych prac. Organ był związany stanowiskiem projektanta, że nie jest konieczne dokonanie całkowitej rozbiórki budynku i możliwa jest jego nadbudowa i rozbudowa, która także ze swej istoty przewiduje powiększenie budynku.

Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji na podstawie stosownego upoważnienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. dopuścił odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem możliwe było posadowienie projektowanego budynku w sposób wynikający z projektu budowlanego, a obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności uzyskania zgody na powyższe od właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, nie istniała także potrzeba przeprowadzenia wizji lokalnej i ekspertyzy niezależnego rzeczoznawcy, z uwagi na związanie organu treścią oświadczenia projektanta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 18 września 2015 r. oraz postanowienia Prokuratura Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 28 września 2016 r. na okoliczność prowadzenia postępowania przygotowawczego, nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową w [...] oznaczonego sygnaturą akt [...] w sprawie wyłudzenia decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2014 r. oznaczonej numerem [...], poprzez posłużenie się podrobionymi dokumentami dotyczącymi rzekomej zgody właścicieli budynków na P. [...] w C., tj. o czyn z art. 272 k.k., a także o zawieszenie, z uwagi na powyższe postępowania, albowiem ujawnienie się czynu ustalonego w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy przy wydaniu decyzji oparły się na ekspertyzie technicznej dotyczącej budynku, w przedmiocie której toczy się postępowanie przygotowawcze nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] oznaczone sygnaturą akt [...] w sprawie wyłudzenia decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2014 r. oznaczonej numerem [...], poprzez posłużenie się podrobionymi dokumentami dotyczącymi rzekomej zgody właścicieli budynków na P. [...] w C., tj. o czyn z art. 272 k.k., a tym samym nie dopełniły one obowiązku stania na straży praworządności oraz nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przeprowadzenia wizji lokalnej oraz dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest niewykonalna, albowiem nie jest możliwe wykonanie przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy istniejącego w miejscu zamierzenia inwestycyjnego obiektu budowlanego do postaci zgodnej z projektem bez całkowitej rozbiórki istniejącego obiektu, czego powyższa decyzja nie przewiduje z uwagi na to, że istniejący obiekt nie posiada fundamentu, którego wybudowanie jest niezbędne dla wykonania obiektu przewidzianego zatwierdzonym projektem, co z kolei musi skutkować rozbiórką istniejącego obiektu albo posadowieniem fundamentu poza granicami istniejącego obiektu;

2) prawa materialnego:

- art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne zaaprobowanie przez Sąd zgody na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę obiektu, który nie jest budynkiem, zaś z zakresu projektowanych prac wynika, że dotyczy on obiektu niebędącego budynkiem i zmierza do wzniesienia w jego miejsce nowego obiektu spełniającego definicję budynku, a przebudowa nie może prowadzić do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego;

- § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 7 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne zaaprobowanie przez Sąd odstępstwa od tychże przepisów w sytuacji niezachowania wymaganych odległości projektowanego obiektu od sąsiednich nieruchomości bez występowania w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że fałszywa opinia biegłego A. P., przyjęta za dowód przez organy, zawiera poświadczenie nieprawdy w przedmiocie stwierdzenia kategorii obiektu, co jest wyraźnie widoczne już w zestawieniu z innymi dowodami. Całkowicie niezrozumiałe pozostaje stwierdzenie Sądu sprowadzające się do uznania, że ustalenia autora ekspertyzy dotyczące możliwości wykonania planowanych w projekcie budowlanym prac są wiążące tylko z tego względu, że postępowanie przed organami ścigania nie zostało zakończone. Samo prowadzenie postępowania przygotowawczego w tymże przedmiocie daje wystarczającą podstawę przynajmniej do zawieszenia postępowania z uwagi na ujawnienie się czynu, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zdaniem strony, ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny przed zbadaniem przez właściwe organy, czy doszło do popełnienia przestępstwa prowadziłoby do zaprzeczenia istoty postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie jest możliwe wykonanie przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy istniejącego w miejscu zamierzenia inwestycyjnego obiektu budowlanego do postaci zgodnej z projektem bez całkowitej rozbiórki istniejącego obiektu, czego powyższa decyzja nie przewiduje. Istniejący obiekt nie posiada bowiem fundamentu, którego wybudowanie jest niezbędne dla wykonania obiektu przewidzianego zatwierdzonym projektem, co z kolei musi skutkować rozbiórką istniejącego obiektu albo posadowieniem fundamentu poza granicami istniejącego obiektu. Zatem w pierwszym przypadku istniejący pawilon musi zostać uprzednio rozebrany, czego decyzja nie przewiduje, w drugim natomiast faktyczne zamierzenie dotyczy wzniesienia całkowicie nowego budynku wokół istniejącego obiektu. Sąd tymczasem, bez głębszej analizy, wskazuje na związanie organów treścią oświadczenia projektanta, które pozostaje w jaskrawej sprzeczności ze stanem rzeczywistym.

L. S. podkreślił nadto, że w sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niezachowaniem wymaganych odległości projektowanego obiektu od sąsiednich nieruchomości. Co prawda organ wydał w dniu 16 września 2013 r. właściwe postanowienie, jednakże przesłanki takiego rozstrzygnięcia winny zostać zbadane przez organ wyższego stopnia oraz w ramach kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy przy wydaniu decyzji oparły się na ekspertyzie technicznej dotyczącej budynku, w przedmiocie której toczy się postępowanie przygotowawcze nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] oznaczone sygnaturą akt [...] w sprawie wyłudzenia decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2014 r. oznaczonej numerem [...], poprzez posłużenie się podrobionymi dokumentami dotyczącymi rzekomej zgody właścicieli budynków na P. G. w C., tj. o czyn z art. 272 k.k., a tym samym nie dopełniły one obowiązku stania na straży praworządności oraz nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przeprowadzenia wizji lokalnej oraz dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że został on wadliwie sformułowany. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zatem nie mógł naruszyć wskazywanego przez stronę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nadto, przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym, którego naruszenia można się dopuścić w sytuacji, gdy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Wnoszący skargę kasacyjną prawidłowo powinien więc postawić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji wskazywanej wadliwości, ewentualnie postanowić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jego zastosowania.

Podkreślić należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, nie sposób jest uznać, jak słusznie przyjął Sąd wojewódzki, ażeby organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia ww. przepisów.

Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami ustawy Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, nie zaś uznaniowy, co oznacza, że warunkiem jej wydania przez organ jest ustalenie, czy w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do podjęcia takiej decyzji.

Wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, nie było konieczności przeprowadzania wizji lokalnej, jak również powoływania rzeczoznawcy i przeprowadzania dowodu z jego opinii, na okoliczność przyjętych rozwiązań w projekcie budowlanym i możliwości ich wykonania, w tym w kontekście ekspertyzy technicznej z września 2013 r. A to z tego względu, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, związany był treścią oświadczenia projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone takie oświadczenie, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania.

W takim stanie sprawy organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do negowania oceny uprawnionego projektanta zawartej w spornej ekspertyzie. W rezultacie nie miały też obowiązku prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie.

Inwestor złożył także wymagane prawem oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), czego skarżący nie kwestionuje. Zgoda zaś właścicieli sąsiednich nieruchomości nie była wymagana, nie została ona bowiem wymieniona wśród norm prawnych warunkujących możliwość udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że brak jest podstaw do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 18 września 2015 r. oraz postanowienia Prokuratura Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] września 2016 r. na okoliczność prowadzenia postępowania przygotowawczego, nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową w [...] oznaczonego sygnaturą akt [...] w sprawie wyłudzenia decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2014 r. oznaczonej numerem [...], poprzez posłużenie się podrobionymi dokumentami dotyczącymi rzekomej zgody właścicieli budynków na P. [...] w C., tj. o czyn z art. 272 k.k., a także podstaw do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na toczące się w tym zakresie postępowanie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest niewykonalna, albowiem nie jest możliwe wykonanie przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy istniejącego w miejscu zamierzenia inwestycyjnego obiektu budowlanego do postaci zgodnej z projektem bez całkowitej rozbiórki istniejącego obiektu. Powyższy zarzut również został wadliwie sformułowany. Skoro wnoszący skargę kasacyjną przyjmuje za podstawę zarzutu jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji, winien powiązać ją z przepisem art. 145 § 2 p.p.s.a. (sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach), oraz wskazać, że w realiach konkretnej sprawy, Sąd wojewódzki naruszył przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu właśnie o tą przesłankę.

Jeszcze raz należy podkreślić, że organy administracji architektoniczno-budowlanej związane były stanowiskiem projektanta. Skoro uznał on, że nie jest konieczne dokonanie całkowitej rozbiórki obecnego budynku i możliwa jest jego nadbudowa i rozbudowa, stanowisko to było wiążące i brak jest podstaw do jego skutecznego zakwestionowania. Stwierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, który uparuje niewykonaności decyzji, w tym, że nie jest możliwe wykonanie przybudowy, rozbudowy czy nadbudowy istniejącego w miejscu zamierzenia inwestycyjnego obiektu budowlanego do postaci zgodnej z projektem bez całkowitej rozbiórki istniejącego obiektu, czego powyższa decyzja nie przewiduje, jest całkowicie gołosłowne, nie poparte jakąkolwiek analizą osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Podobnie jak stwierdzenie, że istniejący obiekt nie posiada fundamentu.

W tym też względzie, nieuprawniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie poważył bowiem skutecznie, ażeby istniejący obiekt podlegający przebudowie nie nosił cech budynku. Niewątpliwie zaś, czego nie kwestionuje skarżący, na realizację inwestycji, inwestor musiał legitymować się stosownym pozwoleniem na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do postawienia zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak sam wskazał wnoszący skargę kasacyjną Minister Transport, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], upoważnił Starostę [...] do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta [...] w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], dopuścił odstępstwo od przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnienie odstępstwa zostało zawarte w treści tego postanowienia. Nie można zatem czynić zarzutu naruszenia ww. przepisów rozporządzenia. Dodatkowo podnieść należy, że mimo wskazania, że przesłanki udzielenia zgody winny zostać zbadane przez organ wyższego stopnia oraz w ramach kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, skarżący nie formułuje zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd II instancji jest zatem zwolniony od odniesienia się do powyższego. Na marginesie można jedynie zauważyć, że organ II instancji niewątpliwie odniósł się do powyższej kwestii, wskazując, w kontekście udzielonego odstępstwa, że zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej w dniu 30 stycznia 2014 r. stwierdził bez uwag rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej posiada odpowiednie przygotowanie zawodowe polegające na znajomości przepisów prawa i zasad wiedzy technicznej dotyczących ochrony zabezpieczeń przeciwpożarowych, stosownie do tych wymagań.

Na marginesie także można wskazać, że z pisma Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (karta – 342 akt sądowych), wynika, że aktualni właściciele działek o nr ewid. [...], objętych inwestycją, wystąpili z wnioskiem o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., gdyż nie są zainteresowani rozbudową istniejących pawilonów.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.