Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 510/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6a
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ gminy") z dnia [...] października 2019 r. nr [...].

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na sesji w dniu [...] października 2019 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, za wysługę lat, nagród oraz niektórych innych składników wynagrodzenia a także szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach i w szkołach prowadzonych przez Gminę [...] (dalej: "Regulamin").

Przedmiotowa zmiana dotyczyła wysokości miesięcznej stawki dodatku funkcyjnego nauczyciela z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy (300 zł).

W podstawie prawnej ww. uchwały powołano art. 30 ust. 6 i ust. 6a oraz art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g.", a także przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014r., poz. 416 ze zm.).

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] skierowanym do Wojewody, Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału Powiatowego w [...] (dalej: "ZNP") poinformował, że treść uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2019 r. nr [...] nie została uzgodniona ze związkami zawodowymi zgodnie z art. 36 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] Wojewoda [...] zwrócił się do Rady Gminy o udzielenie wyjaśnień odnośnie zarzutów zawartych w wystąpieniu ZNP.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] poinformował organ nadzoru, że projekt uchwały przesłano do Zarządu Oddziału Powiatowego ZNP za pismem z dnia [...] września 2019 r. znak: [...]. Uprzednio, w tym samym dniu, w Urzędzie Gminy [...] odbyło się spotkanie z udziałem Prezes Zarządu Oddziału Powiatowego ZNP - A. B., Wójta Gminy [...] - D. B. oraz Sekretarza Gminy [...] - B. S. Na spotkaniu Wójt gminy przedstawił stanowisko organu prowadzącego dotyczące nakładów na oświatę. Stanowisko w przedmiotowej sprawie wyraziła również Prezes ZNP. Wójt gminy wskazał, że obowiązek wypłacania dodatku na poziomie ustawowym został narzucony gminom i jest to zadanie, które finansowane będzie z subwencji oświatowej. Natomiast edukacja przedszkolna, z wyjątkiem zerówek, jest zadaniem własnym samorządów. Prezes ZNP wnioskowała za wprowadzeniem wyższej kwoty dodatku funkcyjnego dla nauczycieli oraz objęcie nim również nauczycieli przedszkoli. Wójt wskazał, że obecne warunki nie sprzyjają zwiększaniu środków finansowych na ten cel. Wskazał, że do projektu uchwały w chwili obecnej mogą zostać wprowadzone jedynie zmiany obligatoryjne dotyczące wysokości dodatku funkcyjnego dla wychowawcy klasy. Natomiast kwestia dodatku funkcyjnego dla nauczycieli opiekujących się oddziałami przedszkolnymi pozostaje otwarta, jednakże uwarunkowana będzie dodatkowymi wpływami do budżetu, co jest podyktowane znacznym wzrostem bieżących wydatków gminy na oświatę.

Powyższe odzwierciedla notatka urzędowa sporządzona w dniu [...] września 2019 r. przez Sekretarza gminy.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] przedstawił stanowisko odnośnie zmiany uchwały proponując dodatki funkcyjne dla nauczycieli w następującej wysokości: wychowawstwo klasy do 15 uczniów - 300 zł, wychowawstwo klasy powyżej 15 uczniów - 400 zł, wychowawstwo w przedszkolu - 300 zł.

W uzasadnieniu propozycji ZNP wskazał, iż wprowadzone ustawą - Karta Nauczyciela regulacje precyzują, że dodatek za pełnienie funkcji wychowawcy klasy wynosi co najmniej 300 zł. Jednakże z racji na zróżnicowaną liczbę uczniów w klasach, a tym samym zróżnicowanie obowiązków wynikających z pełnienia obowiązków wychowawcy klasy, powyższa propozycja jest w pełni uzasadniona.

ZNP stwierdził również, że brak jest negatywnych przesłanek ustawowych do wykluczenia wychowawców w oddziałach przedszkolnych z podwyżki dodatku za sprawowanie funkcji wychowawcy oddziału przedszkolnego, do kwoty co najmniej 300 zł, tak jak dla wychowawców pozostałych typów placówek. Czynności wychowawcy oddziału przedszkolnego nie odbiegają od czynności wychowawcy klasy w szkole. Zarówno obowiązujące przepisy jak i wypracowana w tym zakresie praktyka nakładają na wychowawców, bez względu na typ placówki, tożsame obowiązki: prowadzenie dokumentacji oddziału/klasy i uczniów/wychowanków, kontakty z rodzicami, ustalenie pomocy psychologiczno-pedagogicznej, sporządzanie opinii, analizowanie potrzeb uczniów/wychowanków.

Zdaniem ZNP, pozbawienie tej grupy zawodowej dodatku w wysokości co najmniej 300 zł - w kontekście rosnącego znaczenia edukacji przedszkolnej, wyrównywania szans dzieci "na starcie", a także zauważalnego braku nauczycieli w przedszkolach - należy uznać za nierówne traktowanie osób w zatrudnieniu. Utrzymanie dodatku za wychowawstwo w oddziałach przedszkolnych na relatywnie niskim poziomie wpływa zniechęcająco na podejmowanie przez młodych nauczycieli decyzji o wyborze kariery nauczyciela przedszkola oraz powoduje "migrację kadrową" nauczycieli przedszkoli do szkół. Uregulowania uznawane są przez nauczycieli przedszkoli za krzywdzące oraz wpływają niekorzystnie na atmosferę pracy w przedszkolu.

Końcowo ZNP wskazał, że znaczne środki (w wysokości około 158 tys. zł) zaoszczędzone na funduszu płac w wyniku strajku pracowników oświaty powinny zostać wykorzystane na podniesienie dodatków za wychowawstwo w szkołach i przedszkolach.

W dniu [...] października 2019 r. projekt uchwały Rady Gminy wraz ze stanowiskiem Prezes Oddziału ZNP przedstawiono radnym Rady Gminy [...] na wspólnym posiedzeniu wszystkich komisji. Po dokonaniu analizy radni zaakceptowali projekt uchwały wprowadzający obligatoryjną zmianę wysokości dodatku funkcyjnego dla wychowawcy klasy w minimalnej wysokości 300 złotych. Nie uwzględniono propozycji Zarządu Oddziału ZNP dotyczącego zwiększenia dodatku funkcyjnego ponad minimalną kwotę z uwagi na znaczny wzrost bieżących wydatków gminy na oświatę.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] Wójt gminy odniósł się do zarzutów ZNP zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...].

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] wnosząc o: stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz o zasadzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263), dalej: "u.z.z.", poprzez jego błędne zastosowanie.

W motywach skargi powołano art. 19 u.z.z. dotyczący procedury opiniowania przez organizację związkową założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Powołano również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt U 23/97 (publ. OTK 1998/2/11), w którym wyjaśniono pojęcie "uzgadniania" treści aktu ze związkami zawodowymi, określone w art. 4 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela.

Wskazano, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do wzajemnej wymiany pism, bez wypracowania jednolitego pisemnego stanowiska w sprawie, w postaci protokołu uzgodnień stanowisk stron, a ponadto przedstawiciel organizacji związkowej nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska na forum komisji jednostki samorządu terytorialnego.

Powołano również pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 237/19 (publ. CBOSA), w którym wskazano, że przyjęty w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na propozycje organu. Wymagane jest jednak poddanie projektu procedurze uzgodnieniowej, a tym samym uspołecznienie procesu tworzenia prawa. Istotą tej procedury jest zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiona poglądów. Omawiany obowiązek cechuje także uprzedniość co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu.

Końcowo wskazano, że procedura uzgodnieniowa została przeprowadzona przez organ gminy z uchybieniem powyższych przepisów oraz pominięciem wytycznych z orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie miał zastosowania art. 19 u.z.z., lecz art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Przepis ten należy rozumieć jako obowiązek podjęcia próby uzgodnienia postanowień regulaminu wynagradzania, natomiast nieosiągnięcie całkowitego konsensusu nie może być poczytane jako naruszenie ww. przepisu.

Podniesiono, że Gmina [...] podejmowała próby uzgodnienia Regulaminu ze związkiem zawodowym działającym na jej terenie poprzez skierowanie pisma z dnia [...] września 2019 r. do Prezes Zarządu Oddziału Powiatowego ZNP zawierającego treść projektu zaskarżonej uchwały. Tego samego dnia odbyło się również spotkanie Wójta Gminy z Prezes Zarządu, na którym przedstawiono stanowiska. Nadto propozycje organizacji związkowej wraz z projektem uchwały Rady Gminy przedstawiono na wspólnym posiedzeniu komisji Rady Gminy w dniu [...] października 2019 r. Tym samym została zapewniona realna możliwość wypowiedzenia się przez związki zawodowe zrzeszające nauczycieli co do zmiany Regulaminu.

Zaznaczono, że związki zawodowe nie mają prawa weta w przedmiocie regulaminu wynagradzania, a ich kompetencja polega tylko na możliwości udziału w konsultacjach i wyrażaniu stanowiska w tym zakresie. Z tych też powodów, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie wynika obowiązek bezwzględnego uzgodnienia jednolitego stanowiska zainteresowanych stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich uchybień zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. LEX nr 25639).

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. "Sprzeczność z prawem" należy rozumieć jako niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Rada Gminy [...] zmieniła treść § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], w zakresie dodatku funkcyjnego dla nauczycieli z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy w wysokości 300 zł miesięcznie. Zmiana ta wynikała z konieczności dostosowania Regulaminu do treści art. 34a ustawy Karta Nauczyciela, w którym określona została minimalna wysokość tego dodatku na kwotę 300 zł.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Stosownie do treści art. 30 ust. 6a ww. ustawy, regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Natomiast w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (ust. 3).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obydwie ustawy (ustawa o związkach zawodowych oraz ustawa - Karta Nauczyciela) ustanawiają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. Przy czym przepis art. 19 u.z.z. ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja ta ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 u.z.z. Oznacza to, że art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela wyłącza wymóg przeprowadzenia procedury opiniowania określonej w art. 19 u.z.z. Ten ostatni przepis miałby w sprawie zastosowanie gdyby w Karcie nie było regulacji szczególnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia ze związkami zawodowymi uzgodnień w kwestii objętych zadaniami tych związków. Taka sytuacja jednak nie zachodzi, bowiem art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela przewiduje tryb uczestnictwa związku zawodowego w materii objętej zadaniami związków zawodowych, w tym wypadku w zakresie ustalania regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Innymi słowy, przepis ten zapewnia związkom zawodowym możliwość realizacji postawionych przed nim zadań (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2447/17; z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1073/15; publ. CBOSA). Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W świetle powyższego za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 19 u.z.z., jako że określonego w tym przepisie trybu nie stosuje się w procesie uchwalania regulaminów, o których mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

W powołanym już wyżej wyroku z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2447/17 NSA wskazał również, że użyte w art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela pojęcie "podlega uzgodnieniu", oznacza wprawdzie nałożenie na radę gminy obowiązku poddania treści projektu regulaminu - procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, tym niemniej nie należy tego sformułowania rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem (opinią) związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy.

Z kolei w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2221/19 (publ. CBOSA) NSA, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt U 23/19 (publ. OTK 1998/2/11), zauważył, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia.

W świetle powyższego zarzut podniesiony w skardze, że w niniejszej sprawie nie doszło do wypracowania jednolitego, pisemnego stanowiska pomiędzy organem gminy a związkami zawodowymi, nie zasługuje na aprobatę.

Nie można też przyjąć, że organ gminy nie podjął działań w celu uzgodnienia projektowanej zmiany Regulaminu ze związkami zawodowymi, a w szczególności, że nie umożliwił związkom zawodowym zapoznanie się i wypowiedzenie co do treści projektu uchwały zmieniającej Regulamin. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w dniu [...] września 2019 r. do Prezesa Zarządu Oddziału Powiatowego ZNP w [...] skierowane zostało pismo zawierające treść projektu ww. uchwały. W tym samym dniu miało miejsce spotkanie Wójta Gminy [...] z Prezes Zarządu Oddziału Powiatowego ZNP w [...], na którym przedstawiono stanowisko zarówno gminy, jak i związków zawodowych. Potwierdza to notatka służbowa odzwierciedlająca przebieg ww. spotkania. Z jej treści wynika, że Prezes Zarządu Oddziału ZNP wnioskowała o wprowadzenie wyższej kwoty dodatku funkcyjnego dla nauczycieli oraz objęcie nim również nauczycieli przedszkoli. Wójt Gminy natomiast wskazał, że z racji na obecne warunki finansowe do projektu uchwały mogą zostać wprowadzone jedynie zmiany obligatoryjne w zakresie wysokości dodatku funkcyjnego dla wychowawcy klasy. Natomiast kwestia dodatku funkcyjnego dla nauczycieli opiekujących się oddziałami przedszkolnymi pozostaje otwarta, jednakże uwarunkowana będzie dodatkowymi wpływami do budżetu. Jest to podyktowane znacznym wzrostem bieżących wydatków gminy na oświatę. Wyrażenie powyższych stanowisk uznano za wyczerpujące przebieg spotkania, strony pozostały przy swoich stanowiskach.

Następnie, wobec pisma organu gminy z dnia [...] września 2019 r., Zarząd Oddziału Powiatowego ZNP w piśmie z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] przedstawił stanowisko w sprawie wysokości dodatku funkcyjnego dla wychowawcy klasy, a także dla wychowawcy oddziału przedszkolnego.

Propozycje związku zawodowego wraz z projektem uchwały Rady Gminy [...] przedstawiono na wspólnym posiedzeniu wszystkich komisji Rady Gminy w dniu [...] października 2019 r. Po analizie sprawy radni zaakceptowali przedstawiony projekt uchwały.

Okoliczności faktyczne sprawy nie potwierdzają zatem, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone czynnościami mającymi na celu uzgodnienie tej uchwały ze związkami zawodowymi. Związki zawodowe wyraziły bowiem stanowisko co do projektowanej zmiany Regulaminu, zaś organ gminy poddał analizie to stanowisko. Brak wypracowania wspólnego stanowiska nie oznacza, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela.

Na marginesie zauważyć należy, że projektowana zmiana Regulaminu dotyczyła wyłącznie wysokości dodatku funkcyjnego dla wychowawcy klasy, natomiast stanowisko organizacji związkowej odnosiło się również do wysokości dodatku funkcyjnego dla wychowawcy oddziału przedszkolnego, która to kwestia nie była objęta projektem zaskarżonej uchwały. Można zatem przyjąć, że obowiązek wynikający z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela bezpośrednio kwestii tej nie dotyczył.

Konkludując Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, aby zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela w rozumieniu tego pojęcia przedstawionym we wstępnej części rozważań. Tym samym brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt wyłącznie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Brak było zatem podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Gminy [...] od strony skarżącej, o co wnioskował pełnomocnik gminy.