Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 331/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 i 2, art 6a ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 148, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2, par. 14 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2007 r sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Powiatu kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], wydanym na podstawie przepisu art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr [...] K. od km 4 + 313 do km 9 + 190 na terenie powiatu, kategorii drogi powiatowej, w części obejmującej jej § 4 w brzmieniu "w dzienniku Urzędowym Województwa".

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził między innymi, że postanowienie § 4 -aja 2007 r. Stosownie do jcia organ nadzoru stwierdził, że by uzytkowników _______________________________________________ uchwały określające, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, w szczególności z przepisem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449).

Zgodnie z tym przepisem, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

a) między jednostkami samorządu terytorialnego,

b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Zdaniem organu nadzoru, uchwała nr [...] nie spełnia żadnego z tych warunków. Ne jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 1 ustawie o samorządzie powiatowym, nie podlega również publikacji z mocy przepisów szczególnych.

Wojewoda podniósł, że według doktryny i orzecznictwa, akty prawa miejscowego, jako przepisy powszechnie obowiązujące:

1) zawierają rozstrzygnięcia generalne kierowane do nieokreślonego adresata;

2) wywierają "skutki zewnętrzne" – swymi ustaleniami są kierowane do nieoznaczonych w akcie podmiotów;

3) są aktami wielokrotnego zastosowania, nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, obowiązując aż do czasu ich uchylenia lub zmiany. Ich adresatem może być ktoś "teraz", ktoś "jutro", i ktoś "w przyszłości";

4) treść ich da się na ogół określić jako uregulowanie postępowania określonych podmiotów ze względu na przedmiot regulacji (świadczenia, uprawnienia, obowiązki, nakazy, zakazy) - R. Prażmo-Nowomiejska, E. Stobiecki, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej, Radca prawny 6/2002, s. 9-10.

Jak stwierdził organ nadzoru, powyższa uchwała nie spełnia tych kryteriów. Mocą takiej uchwały Rada decyduje jedynie o kategoryzacji drogi, zatem uchwałę taką charakteryzuje walor konkretności.

Zdaniem Wojewody, uchwała nie zawiera treści ustanawiającej normy prawne, na jej podstawie ustala się jedynie, kto jest zarządcą drogi. Wiąże się to z nałożeniem pewnych obowiązków wynikających np. z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908) normującej zasady ruchu po drogach publicznych, czy też ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008). Jednakże obowiązki te wynikają bezpośrednio z ustaw, a nie z postanowień tej uchwały. Nie jest ona zatem, zdaniem organu nadzoru, źródłem praw i obowiązków mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego i w takim zakresie nie posiada walorów normatywności.

W ocenie organu nadzoru wyjaśnienia Starosty z dnia [...] dotyczące tej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Starosty, zakwestionowana uchwałą jest aktem o charakterze generalnym skierowanym do nieokreślonego i zewnętrznego wobec organów powiatu adresata. Jest też aktem wielokrotnego stosowania, tzn. będzie obowiązywać do czasu kolejnej zmiany kategorii drogi objętej tą uchwałą, a więc nie konsumuje się przez jednokrotne zastosowanie.

Zdaniem Wojewody uchwała nr [...] będzie skuteczna wobec wszystkich członków wspólnoty samorządowej, co jednak nie powoduje, że jest ona aktem prawa miejscowego. Z samego faktu pozbawienia kategorii drogi powiatowej nie wynikają dla jej użytkowników żadne prawa lub obowiązki.

Wojewoda zauważył, że prawo obowiązujące, to zespół wypowiedzi prawodawcy o powinnym zachowaniu, ujętych w formę pisemną i posiadających szczegółową strukturę wewnętrzną, a także pozostających w szczególnych związkach z innymi rodzajami wypowiedzi. Zdaniem organu nadzoru norma prawna, jako pojedyncza reguła zachowania jest jedną z postaci norm społecznych o szczególnym charakterze. Jest regułą zachowania, która daje odpowiedź na pytania, kto, w jakich warunkach, jak powinien się zachować i co się dzieje w przypadku niewykonania nakazu czy zakazu podanego w sposobie żądanego zachowania.

Zdaniem Wojewody norma prawna charakteryzuje się dwiema cechami: abstrakcyjnością i generalnością. Abstrakcyjność oznacza, że wyznacza ona zachowanie takie, jakie zdarzyć się może w nieokreślonej liczbie przypadków. Generalność normy prawnej oznacza, że jest ona kierowana do pewnej kategorii adresatów, nie zaś adresata wskazanego co do tożsamości. Regulacje uchwały nr [...] nie zawierają norm prawnych charakteryzujących się tymi cechami.

Zdaniem organu nadzoru słusznie zauważył Starosta, że z mocy tej uchwały zostaje zmieniony status drogi, a w konsekwencji zmianie ulegnie właściwość rzeczowa organu pełniącego funkcję zarządcy drogi.

Uchwała ta dotyczyła więc zarządcy drogi, zaś dokonana nią zmiana statusu drogi w żaden sposób nie nakłada na jej użytkowników obowiązku oznaczonego zachowania się w konkretnie wskazanej sytuacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożyła Rada Powiatu, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że o statusie uchwały, jako aktu prawa miejscowego przesądzają liczne argumenty. Uchwała jest aktem wydanym na podstawie i w celu wykonania ustawy, a więc mieści się w dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jej podstawą jest wyraźna delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Uchwała jest wiec źródłem prawa w znaczeniu przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji rzeczpospolitej Polskiej.

Uchwała ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący na obszarze powiatu. Jest adresowana do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organów Powiatu podmiotów. Będą to zarówno mieszkańcy powiatu, ale też wszyscy inni użytkownicy drogi, korzystający z niej okazjonalnie. Będą nimi podróżni, właściciele nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi, przedsiębiorcy wykorzystujący pas drogowy, organizacje zmierzające korzystać z tej drogi w sposób szczególny, na podstawie przepisów art. 65 i 65b prawa o ruchu drogowym. Dla nich wszystkich prawa i obowiązki przewidziane w przepisach, a związane z korzystaniem, bądź sąsiadowaniem z tą drogą zostały ukształtowane poprzez akt normatywny, który uchwaliła Rada Powiatu, a mocą którego została zmieniona kategoria drogi powiatowej.

Zdaniem skarżącej Rady, uchwała jest także aktem abstrakcyjnym, będzie stosowana wielokrotnie do czasu ewentualnej zmiany kategorii drogi objętej tą uchwałą, a więc nie ulegnie skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji w niej zawartej. Jest aktem do wielokrotnego stosowania. Z mocy uchwały został zmieniony status drogi i w konsekwencji zmianie ulegnie właściwość rzeczowa organu pełniącego funkcje właściciela i zarządcy drogi. Prawa i obowiązki adresatów uchwały będą wykonywane w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie konkretnej jednorazowej sytuacji.

W ocenie Rady Powiatu, mimo faktu, że uchwała jest specyficznym aktem, to ma charakter aktu prawa miejscowego. Skoro jednak przesądza choćby o właściwości organów administracji drogowej, to już z tego powodu należy ją ogłosić. Właściwa promulgacja tego typu aktów jest warunkiem sine qua non dla skutecznego przeniesienia kompetencji między organami i legalnego ich działania. Jest także niezbędna dla zapewnienia obywatelom wiedzy o obowiązującym prawie i możliwości jego egzekwowania w oparciu o domniemanie powszechnej znajomości prawa.

Rada Powiatu zauważyła także, że województwo [...] jest jedynym w kraju województwem, w którym uchwały organów gmin, powiatów i województw podejmowane w sprawach kategorii dróg nie są traktowane przez organ nadzoru za akty prawa miejscowego podlegającego ogłoszeniu w dzienniku urzędowym danego województwa. Taka sytuacja, zdaniem skarżącej, godzi w zasadę równości wobec prawa ustanowioną w przepisie art. 32 Konstytucji RP, a nawet w zasadę państwa prawa, o której mowa w przepisie art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawą prawną do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego był przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru.

Ustalenie treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wymaga sięgnięcia także do ust. 4 art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle przepisu art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzić należy, że nieważna jest uchwała organu powiatu, gdy narusza skonkretyzowaną normę powszechnie obowiązującego prawa, przy czym chodzi tu o te normy prawa, którego źródłami są akty normatywne wskazane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Do aktów tych zalicza się Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Ocena, co do naruszenia prawa, wymaga – w przypadku stanowionego przez organy samorządu terytorialnego prawa miejscowego – ustalenia w pierwszej kolejności, czy kontrolowany akt prawa miejscowego wydany został na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP).

Jest bezsporne, że uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, przy czym pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W myśl zaś art. 6a ust. 2 tej ustawy zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast.

Sporną kwestią pozostaje to, czy uchwała rady powiatu o pozbawieniu drogi kategorii drogi powiatowej, wydana – na co wyżej wskazano – na podstawie stosownego upoważnienia ustawowego, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na zasadach określonych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449). Zgodnie z tym przepisem, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 pkt 2 i 10).

W ocenie organu nadzoru, uchwała nr [...] Rady Powiatu nie spełnia żadnego z warunków określonych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i nie podlega również publikacji z mocy przepisów szczególnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.

Zauważyć należy, że jakkolwiek brak jest przepisów szczególnych dotyczących obowiązku ogłoszenia kwestionowanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to ów obowiązek wynika z faktu, iż wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Pojęcie "akty prawa miejscowego" znajduje swoje umocowanie w przepisach konstytucyjnych, w myśl których akty te, to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów (art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP).

Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, bowiem wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. Analiza tych regulacji dokonana w doktrynie i judykaturze pozwoliła na wypracowanie jednolitego w zasadzie poglądu, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób.

Mając na uwadze wskazane powyżej przesłanki, stwierdzić należy, że uchwała nr [...] Rady Powiatu spełnia je w pełnym zakresie, co oznacza, że jest ona aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust4dpowiada im w pełnym zakresie, co oznacza, że jest ona aktem prawa miejscowego w rozumieniu art.podstawie i w grani. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zasadnicze zarzuty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym sprowadzały się do tezy, że uchwała decyduje jedynie o "kategoryzacji" drogi, ma zatem walor konkretności i nie zawiera treści ustanawiającej normy prawne, bowiem na jej podstawie ustala się jedynie, kto jest zarządcą drogi.

Odnosząc się do tych zarzutów podnieść trzeba, że pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej na drogę gminną, jedynie pozornie decyduje tylko o zmianie "kategoryzacji", gdyż przede wszystkim łączy się z przejściem prawa własności tej drogi na rzecz innej osoby prawnej, a mianowicie właściwej gminy. Nabycie własność następuje w takim przypadku z datą wskazaną w uchwale, przy spełnieniu wymogów określonych w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz po jej ogłoszeniu w trybie określonym w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W świetle powyższego zagadnienie, kto jest zarządcą drogi jest oczywiście tylko konsekwencją – wynikającą z mocy prawa (art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) – przejścia prawa własności i zaliczenia drogi do stosownej kategorii dróg publicznych, w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Jeśli zaś chodzi o zarzut braku przymiotu aktu administracyjnego o charakterze generalnym, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. Wystarczy bowiem stwierdzić, że zaliczenie drogi do właściwej kategorii dróg bądź pozbawienie drogi danej kategorii drogi publicznej, rodzi konsekwencje prawne w odniesieniu do nieograniczonej liczby użytkowników drogi, zatem akt administracyjny, którym dokonuje się takiej regulacji ma charakter generalny (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym, ZNSA nr 6/2006, s. 23).

Na podkreślenie zasługuje to, że chodzi nie tylko o konsekwencje prawne dotyczące właściwości organów w postępowaniach administracyjnych bądź cywilnych związanych z zarządzaniem drogą (art. 20 ustawy o drogach publicznych) ale także o ograniczenia wpływające na wykonywanie praw podmiotowych nieograniczonego kręgu obecnych bądź przyszłych właścicieli, których nieruchomości położone są wzdłuż pasa drogi (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Jest oczywiste, że nie jest to katalog wyczerpujący, jednakże rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia dalej idącej analizy obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego.

Ubocznie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ nadzoru zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zarzut, że województwo [...] jest jedynym w kraju województwem, w którym uchwały organów gmin, powiatów i województw podejmowane w sprawach kategorii dróg nie są traktowane przez organ nadzoru za akty prawa miejscowego podlegającego ogłoszeniu w dzienniku urzędowym danego województwa, o ile nawet jest to prawdziwa okoliczność, nie uzasadnia tezy o naruszeniu art. 2 i 32 Konstytucji RP.

Z tych też względów oraz na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 oraz § 14 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002r., nr 163, poz. 1349 ze zm.).