Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 724/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art.154, art. 156, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2018, poz. 570) i § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4, ust. 5 i ust.6, ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej u.p.z.p.) art. 7, art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. dalej u.g.n.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. D. (dalej jako strona lub skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...], znak [...] z dnia [...] października 2018 roku, w sprawie: ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w [...] o nr geod. [...] o powierzchni [...] ha (obręb [...]), spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu [...] czerwca 2011 r. J. D., sprzedał niezabudowaną nieruchomość gruntową położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...] o powierzchni [...] ha stanowiącą przed sprzedażą część nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadził księgę wieczystą o nr [...]

Prezydent Miasta [...] ustalił, że istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej" z uwagi na to, że:

1) w dniu [...] lutego 2007 r. Rada Miasta [...] przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], rejon [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., pod póz. [...])-dalej m.p.z.p., na podstawie której część nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w ew. - obręb [...] - numerem działki [...], stanowiąca obecnie nieruchomość [...] o powierzchni [...] ha, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] . Stosownie do §12 ust. 6 tej uchwały stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu renty planistycznej dla tych terenów wynosi 30%,

2) przed wejściem w życie ww. uchwały, obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miasta [...] [...] dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w części dotyczącej obszaru [...] (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2002 r. pod poz. [...]), na podstawie której przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład upraw polowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem RO,

3) istotna zmiana przeznaczenia wpłynęła na wzrost jej wartości,

4) w dniu [...] czerwca 2011 r. a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mających wpływ na wzrost wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego Rep. A. nr [...] nastąpiła sprzedaż przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent Miasta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, K. N., sporządzenie opinii w formie operatu szacunkowego, określającej wartość działki gruntu [...] o powierzchni [...] ha, na potrzeby ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu tzw. "renty planistycznej".

Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. potwierdził wystąpienie wzrostu wartości nieruchomości; różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego dla niej z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., wyniosła [...] zł, a ustalona na jej podstawie wysokość jednorazowej opłaty [...] zł.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. strona została skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty. Od tego momentu w sprawie zapadły następujące rozstrzygnięcia:

1. Decyzja z dnia [...] marca 2013 r. przez Prezydenta Miasta [...] nr [...] orzekająca o ustaleniu opłaty w wysokości [...] zł.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2013r. działając na podstawie art. 138 §2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów, jest ogólnikowa i nie odnosi się do konkretnych przepisów obowiązującego prawa, czym organ I instancji naruszył art. 80 kpa.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2014 r. sygn. II SA/Po [...] uchyliło decyzję organu II instancji. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. (sygnatura akt: [...]), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że operat szacunkowy w sprawie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stracił aktualność. Rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności. Wobec tego Kolegium uznało, ze organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy poprzez dopuszczenie dowodu z nowego operatu szacunkowego.

Następnie Prezydent Miasta [...] zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, rzeczoznawcy majątkowemu. J. K.. Biegły sporządził w dniu [...] grudnia 2017 r. operat szacunkowy. Szczegółowy opis algorytmu postępowania przy dochodzeniu do wartości nieruchomości w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami, został zamieszczony w operacie szacunkowym na stronach: 19 i 20. Wyliczona wartość rynkowa nieruchomości wyniosła:

1) przy uwzględnieniu jej przeznaczenia wynikającego z uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], rejon [...], tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną [...] - [...] zł,

2) przy uwzględnieniu jej przeznaczenia wynikającego z uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w części dotyczącej obszaru [...] tj. pod uprawy polowe [...]

Co w konsekwencji dało różnicę - [...] zł, stanowiącą podstawę ustalenia wysokości opłaty w wysokości: [...] (stawka procentowa opłaty) = [...] zł.

W konkluzji uzasadnienia dokonanych obliczeń (strona 27 operatu) biegły rzeczoznawca majątkowy - w zakresie posiadanej wiedzy specjalnej - potwierdził, że przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych [...] oraz zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, a oszacowane wartości rynkowe są najbardziej prawdopodobnymi cenami możliwymi do uzyskania w dacie opinii.

Prezydent Miasta [...] zawiadomił stronę postępowania o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym oraz wniesienia uwag i wniosków co do jego treści, przed wydaniem decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r, pełnomocnik skarżącego wniosła uwagi do operatu. Zarzucała, że biegły nie wykazał dokumentacją z jakich źródeł informacji korzystał. Wskazywała że biegły określił daty istotne dla wyceny nieruchomości jednak pominął w swym zestawieniu okoliczności dokonania podziału nieruchomości, a podział został dokonany już po zmianie mpzp. Zarzucała że biegły nie wyjaśnił wybranej metody szacowania wartości nieruchomości, a ponadto wycenę oparł jedynie na 3 transakcjach.

Na rozprawie administracyjnej biegły ustosunkował się do zarzutów strony. Biegły podał z jakich baz danych korzystał. Wskazał, że podział nieruchomości ma wpływ na jej wartość i został uwzględniony w operacie w zakresie wartości działek [...] i [...]. Biegły opisał czym kierował się przy wyborze cech rynkowych. Wskazał, że przed podziałem nieruchomości odnotował jedynie 3 transakcje dla celu wyceny nieruchomości, a po uchwaleniu planu 7 transakcji podobnych. Biegły wskazał, że przyjął metodę porównywania parami. Podał, że w operacie odniósł się do sprawy bonitacji gruntu, lokalizacji i nachylenia gruntu.

Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] października 2018 r. decyzję, którą ustalił skarżącemu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w wysokości [...] zł. W ocenie organu sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat nie zawiera uchybień w sposobie sporządzenia, odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa i Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określa przedmiot i zakres wyceny, jej cel, podstawę formalną wyceny nieruchomości. Ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wraz z ich uzasadnieniem. W ocenie organu brak jest podstaw do kwestionowania wybranej przez biegłego metody wyceny bowiem mieści się ona w sferze wiedzy specjalnej, która nie podlega kontroli merytorycznej organu. Wobec tego zarzuty strony co do wyboru niewłaściwej metody, czy wartości wag cech wybranych przez biegłego, nie mogą się ostać. Ponadto organ zwrócił uwagę, ze strona nie przedłożyła własnego operatu ograniczając się do polemiki z operatem biegłego K. ..

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołanie złożył Pan J. D. zastępowany przez adw. P. C., zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

a) bezpodstawne oddalenie wniosku strony o zobowiązanie biegłego do przedstawienia informacji zebranych z biur obrotem nieruchomościami oraz wywiadów wśród potencjalnych nabywców, stanowiących podstawę sporządzonego przez ww. biegłego operatu szacunkowego, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyboru cech rynkowych nieruchomości oraz weryfikację przyjętej wartości trendu czasowego, w konsekwencji uniemożliwia ocenę przydatności operatu dla celów niniejszego postępowania,

b) bezpodstawne oddalenie wniosku Strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia czy wartość nieruchomości objętej przedmiotem postępowała wzrosła na skutek zmiany m.p.z.p. który w ocenie strony jest wadliwy bowiem:

-operat szacunkowy nie zawiera dokumentacji w oparciu o którą biegły ustalił cechy rynkowe nieruchomości oraz wartość trendu czasowego, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyboru cech rynkowych nieruchomości i ich wagi oraz trendu czasowego celem oszacowania wartości nieruchomości, w konsekwencji uniemożliwia ocenę przydatności operatu dla celów niniejszego postępowania,

- przy sporządzaniu operatu szacunkowego biegły pominął w zestawieniu dat istotnych dla wyceny przedmiotowej nieruchomości okoliczność dokonania podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie własność J. D., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...] o pow. [...] ha na następujące działki: nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] - co stoi już nawet w sprzeczności z zeznaniami biegłego, który przyznał, że podział nieruchomości ma wpływ na jej wartość, a w tej konkretniej sprawie nieruchomości o mniejszych powierzchniach zapewniających możliwość zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości osiągały wyższe cen jednostkowe (str. 12 operatu i zeznania biegłego) - podczas gdy w myśl ugruntowanej linii orzeczniczej w podobnych przedmiotowo sprawach taki sposób wyceny traktować należy jako rażące uchybienie, mające istoty wpływ na zawyżenie wartości nieruchomości po wejściu w życie mpzp, a nawet podwójne sankcjonowanie strony (zawyżono bowiem cenę nieruchomości z uwagi na oszacowanie wartości w stanie po jej podziale, który miał miejsce już po dniu wejściu w życie nowego mpzp), co implikuje ustalenie rażąco wygórowanej wysokości tzw, ,,renty planistycznej",

-biegły nie uzasadnił dlaczego dla wyceny wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, podczas gdy przedmiotem wyceny była nieruchomość rolna i bardziej zasadnym byłby wybór podejścia dochodowego, jako że nieruchomość ta co najmniej mogła przynosić dochód, podczas gdy wybór stosownego podejścia oraz metody nie jest pozostawiony dowolnej (arbitralnej) ocenie biegłego i winien być należycie uzasadniony,

-biegły nie uzasadnił dlaczego dla wyceny wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami, podczas gdy właściwym wyborem byłaby metoda korygowania ceny średniej, wobec dużej ilości nieruchomości podobnych na rynku lokalnym (w operacie biegłego K. N. biegły wskazał wszak 22 nieruchomości podobne, podczas gdy biegły J. K. tylko 7, przez co dokonał wyboru wadliwej metody), biegły niewłaściwie przyjął wartość 0 dla średniego miesięcznego wzrostu cen (tren czasowy), w oparciu tylko o 3 transakcje w przypadku stanu nieruchomości przed zmianą mpzp, co nie stanowi wystarczającej próbki dla określenia rzeczywistego trendu czasowego, w szczególności, że jedna z 3 ww. transakcji doszła do skutku niemalże 2 lata przed datą., na którą biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości (tj. dzień sprzedaży).,

- pominięto parametry techniczne nieruchomości w postaci nachylenia w granicach co najmniej 15 % (jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości), co rzutuje na możliwość zagospodarowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, a co z kolei ma wpływ na wartość nieruchomości (sam biegły przyznał w toku rozprawy, że cecha ta ma wpływ na wartość nieruchomości),

- pominięto cechę bonitacji gleby dla celów ustalania wartości nieruchomości przed wejściem w życie mpzp tj. nieruchomości o przeznaczeniu pod uprawy polowe,

- pominięto cechę lokalizacji dla celów ustalania wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową tj. po zmianie mpzp, podczas gdy już % nawet z doświadczenia życiowego wynika, że jest to istotna cecha dla nieruchomości z takim przeznaczeniem,

- operat sporządzono w oparciu o niepełne podstawy metodologiczne tj. bez uwzględnienia wskazań [...] uchwalonego przez [...], który wyraźnie wskazuje na nieodzowność wzięcia pod uwagę przy wycenie nieruchomości rolnych niezabudowanych, nieprzeznaczonych pod zabudowę i nieposiadających potencjału zmiany sposobu użytkowania takie cechy jak: lokalizacja, położenie i sąsiedztwo; wartość użytkowa (bonitacja) i różnorodność użytków gruntowych: powierzchnia, kształt nieruchomości i ukształtowanie terenu; warunki dojazdu oraz wyposażenie w budowle i urządzenia służące do produkcji rolnej; występowanie utrudnień w uprawie; kultura rolna, podczas gdy biegły uwzględnił wyłącznie cechę lokalizacji i powierzchni nieruchomości,

- przy sporządzaniu operatu biegły korzystał z bazy danych transakcji sprzedaży nieruchomości notowanych w roku 2016, podczas gdy przedmiotem badania jest wartość nieruchomości przed i po zmianie mpzp, który wszedł w życie dnia [...] czerwca 2007 roku, przy transakcji sprzedaży mającej miejsce w dniu [...] czerwca 2011 roku (biegły na rozprawie administracyjnej przedstawił bowiem wyciąg z jego bazy danych transakcji sprzedaży nieruchomości w 2016 roku z którego korzystał w trakcie przygotowywania operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, z którego ponadto nie wynika przeznaczenie nieruchomości, lokalizacja, powierzchnia ani bonitacja),

c) dowolną ocenę dowodów i wyprowadzenie sprzecznych wniosków ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez:

- przyjęcie, że stwierdzenie biegłego zawarte na stronie 12 operatu cyt. "nieruchomości o mniejszych powierzchniach zapewniających możliwość zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości osiągały wyższe cen jednostkowe" stanowi jeden z wniosków biegłego uzasadniających wybór cechy rynkowej, podczas gdy nie wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- przyjęcie, że oświadczenie biegłego cyt. "... podział nieruchomości ma wpływ na jej wartość. Podział nieruchomości został uwzględniony w zakresie wartości działek [...] i [...]" nie jest przejawem potwierdzenia słuszności zarzutu strony postępowania co do nieuwzględnienia ww. podziału nieruchomości i przyjęcia do oszacowania nieruchomości zgoła odmiennej od tej istniejącej w chwili zmiany mpzp, podczas gdy powyższe nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a stanowi jedynie arbitralną ocenę organu,

- przyjęcie, że operat szacunkowy biegłego nie zwiera takich uchybień w sposobie jego sporządzenia, aby wymagana była ocena poprawności przygotowania jego części merytorycznej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy operat szacunkowy zawiera szereg uchybień wskazanych

- przyjęcie, że opinia biegłego zawiera wymagany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów element tj. ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, podczas gdy biegły nie uwzględnił w operacie szacunkowym daty dokonania podziału nieruchomości J. D. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...] o pow. [...] ha, w wyniku którego powstała następnie (już po wejściu w życie nowego mpzp) nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania.

- przyjęcie, że biegły właściwie określił przedmiot wyceny i wybrał właściwe podejście [ad pkt 1.1 .b) tiret 2, 3, 4],

- przyjęcie, że operat szacunkowy zawiera wszelkie niezbędne informacje, podczas gdy nie zawiera uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania wartości nieruchomości, co nie może być przedmiotem dowolnej oceny biegłego i jako takie winno być należycie uzasadnione.

co łącznie w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy autorstwa J. K. może stanowić podstawę ustalenia jednorazowej opłaty tj. tzw. "renty planistycznej",

2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- nieprzekonujące dla strony uzasadnienie dlaczego organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwym - w świetle przytoczonych uchybień w pkt, 1.1. b) niniejszego pisma - operacie szacunkowym, skoro strona zgłaszała konstruktywne uwagi co do przydatności ww. operatu dla rozstrzygnięcia sprawy (pismem z dnia [...] lutego 2018 roku oraz pismem z dnia [...] sierpnia 2018 roku) i nakierunkowywała organ na okoliczność, iż ww. operat nie może być podstawą sporządzenia prawidłowej decyzji albowiem zawiera szereg rażących uchybień, których stwierdzenie nie wymaga wiedzy specjalnej i już w konfrontacji z zasadami prawidłowego rozumowania, logiki i doświadczenia życiowego opinia biegłego J. K. jawi się jako wadliwa w stopniu uniemożliwiającym uczynienie z niej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

- nieprzekonujące dla strony uzasadnienie oddalenia wniosku dowodowego o zobowiązanie biegłego J. K. do przedstawienia informacji zebranych z biur obrotem nieruchomościami oraz wywiadów wśród potencjalnych nabywców - stanowiących podstawę sporządzonego operatu szacunkowego autorstwa J. K., co uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyboru cech rynkowych nieruchomości oraz ustalenia wartości trendu czasowego

- ograniczające się do stwierdzenia, iż cyt. "z uwagi na stanowisko biegłego w sprawie wniosek dotyczący zobowiązania biegłego J. K. został oddalony" (biegły w toku rozprawy administracyjnej oświadczył, iż wykonanie tego zobowiązania nie jest możliwe - zob. pkt 2 protokołu rozprawy), podczas gdy w istocie nie sposób dopatrzyć się żadnych okoliczności stojących na przeszkodzie w wykonaniu zobowiązania sprowadzającego się wszak wyłącznie do przedstawienia

- dokumentów stanowiących materiał źródłowy dla sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego,

- nieprzekonujące dla strony uzasadnienie oddalenia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność czy wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek wejścia w życie nowego mpzp. a jeśli tak to w jakim zakresie, poprzez stwierdzenie, że cyt. "zdaniem organu prowadzącego postępowanie (wniosek ten jest bezzasadny - przyp. red.), ponieważ okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w toku postępowania została już udowodniona, podczas gdy spornym jest również kwota o jaką zwiększyła się wartość nieruchomości (przy założeniu, że w istocie uległa zwiększeniu), a zatem wniosek strony należało uznać za zasadny

II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

- braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie dokonanego już po zmianie mpzp podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie własność J. D., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...] o pow. [...] ha na następujące działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow[...] ha, nr [...] o pow. [...] (podział zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] o numerze [...] z [...] lipca 2010r.), co rzutowało na dokonanie wyceny wartości nieruchomości nieistniejącej ani przed wejściem w życie nowego mpzp ani w chwili jego wejścia w życie, a to z kolei w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych [a nawet twierdzeń biegłego J. K. cyt. "nieruchomości o mniejszych powierzchniach zapewniających możliwość zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości osiągały wyższe cen jednostkowe" (str. 12 operatu)], niewątpliwie miało wpływ na dokonanie wadliwego oszacowania wartości nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Następnie SKO wydało opisaną we wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Omawiając, pod kątem zarzutów pełnomocnika, sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy organ zwrócił uwagę na to, że celem wyceny jest określenie wartości rynkowej części nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności dla ustalenia wielkości jednorazowej opłaty (renty planistycznej) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna działka położona jest w [...], obręb [...] - w południowej części miasta, znajdują się około 4,5 km w linii prostej na południe od centrum miasta [...] (okolice dworca kolejowego) oraz około 3 km w linii prostej na południowy - zachód od centrum starej części miasta - [...]. Działka znajduje się około 90 na północ od [...] (skrzyżowanie [...] z [...] (droga o nawierzchni asfaltowej bez urządzonych chodników). Działka usytuowana jest około 280 m na zachód [...] i około 830 m na południe od ul. [...]. Kształt działki jest regularny, równoległoboczny. Działka posiadała dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z oświadczeniem sprzedającego z aktu notarialnego Nr [...] z [...].06.2011 r. działka nie była wyposażona w infrastrukturę budowlaną, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej na osiedlu znajdującym się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Na działce znajdowały się dziko rosnące krzewy.

Dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. - rejon [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].02.2007 r., zgodnie, z którym działka znajduje się na terenie posiadającym następujące przeznaczenie: 1 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w części dotyczącej obszaru [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].12.2001 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], póz. [...] z [...].03.2002 r, działka przedmiotowej nieruchomości znajdowała się na terenie posiadającym następujące przeznaczenie: RO - uprawy polowe (Zasady zagospodarowania terenu, m.in: zakaz wznoszenia nowych siedlisk, obowiązuje zakaz realizacji wszelkich obiektów nie związanych z produkcją rolną).

Przy wyborze okresu czasu, z którego zbierano informacje o transakcjach rzeczoznawca kierował się przesłanką jego stabilności, istotnej dla określenia trendu czasowego. Do porównań przyjęto transakcje z rynku lokalnego - miasto [...], okres badania - od 06.2009 - 06.2011 r. z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego - pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, wielkość powierzchni - nieruchomości o powierzchniach 500 - 1500 m2. Rzeczoznawca majątkowy do budowy bazy wybrał nieruchomości, obejmujące nieruchomości o zbliżonych cechach, łącznie zbiór 7 transakcji (strona 12 Operatu).

Wszystkie w/w nieruchomości znajdują się na tym sam osiedlu co przedmiotowa nieruchomość i posiadają regularny kształt. Różni je możliwość dostępu do infrastruktury technicznej (większość nieruchomości na terenie osiedla posiada bezpośredni dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej i tylko nieruchomości zlokalizowanej w północnej części osiedla nie posiadają bezpośredniego dostępu do infrastruktury jednak z możliwością do podłączenia do części z urządzeń) oraz powierzchnia (nieruchomości o mniejszych powierzchniach zapewniających możliwość zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości osiągały wyższe ceny jednostkowe).

Biegły dokonał również analizy nieruchomości rolnych. Analiza wykazała, że lokalny rynek (nieruchomości rolne) jest bardzo słabo rozwinięty. W badanym okresie na terenie miasta [...] nie zanotowano transakcji kupna - sprzedaży takich nieruchomości. W związku z tym rynek lokalny poszerzono o miejscowość [...] znajdującą się na terenie gminy [...] o bardzo podobnym charakterze do osiedla, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Na terenie obrębu [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w skupiskach osiedlowych. Nieruchomości przeznaczone w studium na cele rolne i wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem. Różni je lokalizacja i powierzchnia. Ze względu na ich rolnicze przeznaczenie nieruchomości nie porównywano pod względem wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej.

Szczegółowa analiza rynku lokalnego pozwoliła biegłemu określić wartość działki przed i po zmianie planu stosując metodę porównywania nieruchomości parami. Biegły w operacie szeroko uzasadnił wybór metody. Biegły wyliczył, że wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosiła [...] zł. Zaś po zmianie [...] zł. Biegły potwierdził aktualność operatu w marcu 2019 r.

Organ stwierdził, że sporządzony w sprawie operat spełnia wymagane normy prawne, jest rzetelny i wyczerpujący. Nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego rzeczoznawcy. Operat szacunkowy potwierdza, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości związany był z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty odwołania Kolegium uznało za niezasadne, szeroko uzasadniając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji.

W skardze do WSA J. D. reprezentowany przez adwokata wniósł o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "nieruchomość", polegającą na ustaleniu wartości nieruchomości sprzedanej przez skarżącego (dz. [...]) w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany mpzp, która ani przed ani w dniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istniała, podczas gdy organ winien określić wartość nieruchomości według stanu sprzed zmiany i na dzień zmiany planu miejscowego (a więc dz. [...]), co w konsekwencji wpłynęło na nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty, o której mowa w ww. przepisie,

II. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 80 k.p.a., poprzez:

a) dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny operatu szacunkowego autorstwa J. K. i ustalenie w oparciu o niego stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, podczas gdy:

- przy sporządzaniu operatu szacunkowego na potrzeby oszacowania wartości nieruchomości składającej się z działki nr [...] biegły pominął okoliczność, że działka ta powstała wskutek podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie własność J. D., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...] o pow. [...], przy czym podział ten nastąpił już po zmianie planu miejscowego,

- operat szacunkowy nie zawiera dokumentacji w oparciu o którą biegły ustalił cechy rynkowe nieruchomości oraz wartość trendu czasowego, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyboru cech rynkowych nieruchomości i ich wagi oraz trendu czasowego celem oszacowania wartości nieruchomości, w konsekwencji uniemożliwia ocenę przydatności operatu dla celów niniejszego postępowania,

- biegły niewłaściwie przyjął wartość 0 dla średniego miesięcznego wzrostu cen (tren czasowy), w oparciu tylko o 3 transakcje w przypadku stanu nieruchomości przed zmianą mpzp, co nie stanowi wystarczającej próbki dla określenia rzeczywistego trendu czasowego, w szczególności, że jedna z 3 ww. transakcji doszła do skutku niemalże 2 lata przed datą, na którą biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości (tj. dzień sprzedaży),

- operat sporządzono w oparciu o niepełne podstawy metodologiczne tj. bez uwzględnienia wskazań [...] uchwalonego przez [...], który wyraźnie wskazuje na nieodzowność wzięcia pod uwagę przy wycenie nieruchomości rolnych niezabudowanych, nieprzeznaczonych pod zabudowę i nieposiadających potencjału zmiany sposobu użytkowania takie cechy jak: lokalizacja, położenie i sąsiedztwo; wartość użytkowa (bonitacja) i różnorodność użytków gruntowych; powierzchnia, kształt nieruchomości i ukształtowanie terenu; warunki dojazdu oraz wyposażenie w budowle i urządzenia służące do produkcji rolnej; występowanie utrudnień w uprawie; kultura rolna, podczas gdy biegły uwzględnił wyłącznie cechę lokalizacji i powierzchni nieruchomości,

- przy sporządzaniu operatu biegły korzystał z bazy danych transakcji sprzedaży nieruchomości notowanych w roku 2016, podczas gdy przedmiotem badania jest wartość nieruchomości przed i po zmianie mpzp, który wszedł w życie dnia [...] czerwca 2007 roku, przy transakcji sprzedaży mającej miejsce w dniu [...] czerwca 2011 roku, a ponadto z wyciągu tego nie wynika przeznaczenie nieruchomości, lokalizacja, powierzchnia ani bonitacja, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej ocenie dowodów i wyprowadzeniu sprzecznych wniosków ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez:

- przyjęcie, że stwierdzenie biegłego zawarte na stronie 12 operatu cyt. "nieruchomości o mniejszych powierzchniach zapewniających możliwość zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości osiągały wyższe cen jednostkowe" stanowi jeden z wniosków biegłego uzasadniających wybór cechy rynkowej, podczas gdy nie wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a z pewnością ma to wpływ na fakt, iż wartość nieruchomości wyodrębnionych w wyniku podziału pierwotnej nieruchomości skarżącego wzrosła (co nie zostało przez biegłego uwzględnione, pomimo tak formułowanych twierdzeń), - przyjęcie, że oświadczenie biegłego cyt. "... podział nieruchomości ma wpływ na jej wartość. Podział nieruchomości został uwzględniony w zakresie wartości działek [...] i [...]" nie jest przejawem potwierdzenia słuszności zarzutu strony postępowania co do nieuwzględnienia ww. podziału nieruchomości i przyjęcia do oszacowania nieruchomości zgoła odmiennej od tej istniejącej w chwili zmiany mpzp, podczas gdy powyższe nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a stanowi jedynie arbitralną ocenę organu,

2. art. 78 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) bezpodstawnym oddaleniu przez Organ I i II instancji wniosku strony o zobowiązanie biegłego J. K. do przedstawienia informacji zebranych z biur obrotu nieruchomościami oraz wywiadów wśród potencjalnych nabywców, stanowiących podstawę sporządzonego przez ww. biegłego operatu szacunkowego, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyboru cech rynkowych nieruchomości oraz weryfikację przyjętej wartości trendu czasowego, w konsekwencji uniemożliwia ocenę przydatności operatu dla celów niniejszego postępowania,

b) bezpodstawnym oddaleniu przez Organ I i II instancji wniosku strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność ustalenia czy wartość nieruchomości objętej przedmiotem postępowania wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to w jakim zakresie, podczas gdy operat szacunkowy na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie jest wadliwy, przez co nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z uwagi m. in. na uchybienia wskazane w punkcie II. 1 a),

co łącznie w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy autorstwa J. K. może stanowić w niniejszej sprawie podstawę ustalenia jednorazowej opłaty tj. tzw. "renty planistycznej",

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na: braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie dokonanego już po zmianie mpzp podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie własność J. D., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] - numerem działki [...] o pow. [...] ha na następujące działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow[...] ha, nr [...] o pow. [...] (podział zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] o numerze [...] z [...] lipca 2010r.), co niewątpliwie miało wpływ na ustalenia faktyczne, rzutujące na treść rozstrzygnięcia,

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nielogicznym i wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, przejawiającym się w - z jednej strony - podzieleniu stanowiska organu I instancji przy jednoczesnym przyznaniu racji skarżącemu co do tego że podział nieruchomości ma wpływ na wzrost jej wartości, przez co uniemożliwiona zostaje kontrola sądowo administracyjna zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznając zgłoszone zarzuty za bezzasadne.

Postanowieniem z dnia [...] września 2019r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."), ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 1509), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] marca 2012 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (k. 45 akt), w związku z tym, że Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2007r przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], rejon [...] ([...]) a skarżący zbył nieruchomość nr [...] - [...] czerwca 2011r.. Powołana uchwała ustaliła stawkę procentowa służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 19.10. 2018 r. ustalono skarżącemu opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...]

Należy w pierwszej kolejności ustalić czy, w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla zachowania tego terminu wystarczające jest bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok NSA z 27.09.2016 r. sygn. II OSK 3161/14, wyrok NSA z 24.11.2016, II OSK 2502/15 i z dnia 6.12.2012r. II OSK 1394/11, CBOSA). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 11 maja 2018r., II OSK 2577/17 (lex nr 2510619): odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie wspomniany plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] maja 2007r.. i zaczął obowiązywać od dnia [...] czerwca 2007r. Skarżący zbył działkę [...] czerwca 2011r., czyli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] marca 2012r. i doręczonym [...] marca 2012r. w związku z czym niewątpliwie zachowany został 5-letni termin do zgłoszenia przez gminę roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p.

W niniejszej sprawie bezsporne było, że plan miejscowy z 2007r. zmienił przeznaczenie terenu na którym znajdowała się działka na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W poprzednio obowiązującym planie z 2001r. działka ta znajdowała się na terenie posiadającym przeznaczenie: uprawy rolne z zakazem realizacji wszelkich obiektów nie związanych z produkcją rolną i zakazem wznoszenia nowych siedlisk. Zmiana przeznaczenia terenu z upraw rolnych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zwiększa wartość takiej nieruchomości, co nie było kwestionowane. Sporne było ustalenie kwoty zwiększenia tej wartości.

W postępowaniu o ustalenie renty planistycznej, w celu naliczenia odpowiedniej wysokości opłaty, biegły rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym wskazuje stopień wzrostu wartości nieruchomości. Ową kwotę wzrostu wartości nieruchomości należy pomnożyć przez stawkę procentową przyjętą w uchwale o wprowadzeniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. I taka została przyjęta w niniejszej sprawie (§ 12 ust. 6 m.p.z.p. z 2007r.). Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym w zasadzie środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie tzw. renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076).

Podkreślenia wymaga, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron.

Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Czym innym jest bowiem ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 § 1 u.g.n. a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo dokonały oceny przedłożonego operatu i odniosły się do wszystkich zgłaszanych przez skarżącego zarzutów.

Należy wyjaśnić, że operat biegłego J. K., posiadającego wymagane uprawnienia, z [...].12.2017r. został zaktualizowany [...] marca 2019r. Zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami po potwierdzeniu aktualności mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 (czyli 12 miesięcy od daty jego sporządzenia), tj. w niniejszej sprawie do [...] grudnia 2019r. , czyli w dacie rozpoznawania odwołania przez SKO operat był aktualny.

Jak wyżej wskazano procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Operat w niniejszej sprawie takich wadliwości nie zawierał.

W żadnym wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej. Zaznaczyć należy, że zwrócenie się przez organ administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma charakter uznaniowy. Nawet bowiem w przypadku, gdy organ podziela zastrzeżenia strony co do prawidłowości operatu lub też gdy formułuje takie zastrzeżenia z urzędu, organ może po prostu powołać innego biegłego celem sporządzenia nowej wyceny. Tym bardziej nie istnieje po stronie organu administracji obowiązek wystąpienia o taką opinię w przypadku gdy nie podziela zastrzeżeń strony co do operatu szacunkowego. Nie wyłącza to oczywiście prawa strony do wystąpienia bezpośrednio do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości operatu. W przeciwieństwie bowiem do postępowania sądowego, w postępowaniu administracyjnym organ nie został upoważniony do wnioskowania o taką ocenę na zasadzie wyłączności (zob. a contrario art. 157 ust. 3 u.g.n.).

Powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Zasadniczym powodem kwestionowania przez stronę skarżącą prawidłowości operatu jest zakres wyceny, bowiem biegły wyceną objął tylko część nieruchomości istniejącej w chwili wejścia w życie planu miejscowego z 2007r. Sprawa dotyczyła działki nr [...] o pow. [...] ha, która stanowiła przed podziałem w 2010r. część działki nr [...] o pow[...] ha. Podział był dokonany po dniu wejścia w życie planu.

Skarżący kwestionuje powyższe jako zasadniczy błąd. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreśla, że ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia.

W ocenie Sądu, tak postawiona teza nie ma charakteru bezwarunkowego, co zresztą wynika również z orzecznictwa, w którym akceptuje się także odmienne od postulowanej przez skarżącą określenie zakresu wyceny (zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2014 r. II OSK 2216/12, czy wyrok NSA z 9 marca 2010 r. II OSK 483/09 - CBOSA). Kwestia ta nie jest obecnie prawnie unormowana. Wszak z dniem 26 sierpnia 2011 r. utracił moc § 50 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - dalej jako "rozporządzenie" - nakazujący dla celów wyceny na potrzeby ustalenia opłaty jednorazowej przyjąć stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu. Obecnie nie ma więc jednoznacznych podstaw normatywnych, by oczekiwać tak określonego zakresu wyceny. Zdaniem Sądu, nie zmienił się natomiast zasadniczy cel operatu szacunkowego. Ma on w sposób wiarygodny wskazać skalę wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p.). Nie można wykluczyć, że osiągnięcie tego celu wymagać będzie od biegłego niejednokrotnie nieszablonowego podejścia do kwestii określenia zakresu przedmiotowego wyceny. Zakres ten może się bowiem kształtować różnie w zależności od powierzchni gruntów, struktury przeznaczenia w planie miejscowym w stosunku do funkcji dotychczasowej czy cech rynku nieruchomości, którego wyceniana nieruchomość jest częścią. Nie ma więc podstaw, by ex ante odrzucać operat określający zakres wyceny odmiennie, niżby to wynikało z granic nieruchomości istniejących w dacie wejścia w życie planu miejscowego. Tym bardziej, że w istocie wycenie podlegałaby wówczas nieruchomość nieistniejąca. W przedmiotowym operacie biegły do porównania sprzed uchwalenia planu i po jego uchwaleniu przyjął do porównania działki podobne do działki wycenianej zaznaczając, że w odniesieniu do działek rolnych rynek był słabo rozwinięty. Jak wyjaśnił w odpowiedzi na zarzuty skarżącego wzrost wartości nieruchomości uzasadniony był wyłącznie uchwaleniem planu a nie podziałami, które zaistniały po dacie wejścia w życie planu. Wątpliwości w kontekście zgłaszanych zarzutów mogłoby budzić porównanie do działki sprzed uchwalenia planu działek o powierzchni odpowiadającej działce [...] tj powyżej 1 ha a po uchwaleniu planu do działek o pow. mniejszej niż [...] ha – czyli różnych z uwzględnieniem podziału, co miejsca w niniejszej sprawie nie miało. W niniejszej sprawie porównaniu podlegała ta sama część nieruchomości a ustalana była różnica wartości tej samej części działki sprzed i po uchwaleniu planu. Skarżący nie wykazał, że przyjęcie do porównań działek o pow. powyżej 1 ha spowodowałoby zmianę tej różnicy. To, że wartość 1 m2 nieruchomości nie rolnej o mniejszej powierzchni jest większa niż nieruchomości o większej powierzchni nie oznacza, że różnica byłaby mniejsza. Wówczas bowiem nieruchomość rolna do porównania musiałaby również mieć większą powierzchnię niż przyjął rzeczoznawca a jak wynika choćby z cen nieruchomości rolnych na k. 14 operatu występuje ta sama zależność – im większa nieruchomość rolna tym niższa cena 1m2. Domaganie się więc przez skarżącego by do porównania przyjmować nieruchomości podobne pod względem powierzchni do nieistniejącej działki [...] było w świetle powyższego nieuzasadnione już choćby z tego względu, że w żaden sposób skarżący nie wykazał by mogło to mieć wpływ na wysokość różnicy wartości porównywanych działek i to w zakresie zmniejszenia tej różnicy. Marginalnie można wskazać, że już choćby pobieżne przeanalizowanie różnic w cenach nieruchomości rolnych (k. 14 operatu) i nie rolnych (k. 25 operatu) w zależności od powierzchni (im większa nieruchomość tym niższa cena) wskazuje, że proponowane przez skarżącego porównywanie cen nieruchomości o powierzchni dużo większej mogłoby okazać się w ostatecznym rozrachunku dla niego mniej korzystne. Nadto jak wyżej wskazano biegły wyceniał różnicę wartości części nieruchomości będącej przedmiotem obrotu i istniejącej w dacie uchwalania planu, co w świetle obowiązujących przepisów jest prawidłowe.

Nieuzasadnione były również zgłaszane przez skarżącego zarzuty dotyczące ujawnienia w operacie wszystkich danych dotyczących nieruchomości branych do porównania, ujawnienia informacji z biur obrotu nieruchomościami czy wywiadów wśród potencjalnych nabywców tak aby była możliwość pełnej ich identyfikacji. W operacie powinny znaleźć się dane umożliwiające ustalenie czy porównywane były nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie ulega wątpliwości, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. Podobieństwo nie oznacza przy tym identyczności. W przedmiotowym operacie zawarto wszelkie niezbędne informacje, które pozwalały na określenie podobieństwa działek przyjmowanych do porównania. Była wskazana data transakcji, obręb, nr działki, powierzchnię działki, cenę transakcyjną, cenę jednostkową i rodzaj prawa, co pozwalało na ocenę podobieństwa. Szczegółowe wykazywanie przez biegłego dokumentów źródłowych nie ma żadnego uzasadnienia tym bardziej, że z materiału dowodowego w sprawie nie wynika, by biegły opierał się na transakcjach nieistniejących. Wskazane daty transakcji w operacie nie pozwalają uznać, że biegły przyjął transakcje z 2016r.

Zarzuty zgłoszone w skardze zasadniczo powielają zarzuty odwołania, do których w ocenie Sądu organ ustosunkował się prawidłowo i uznał, że nie były zasadne.

Kwestia wyboru przez rzeczoznawcę podejścia, techniki i metody wyceny została przez niego uzasadniona i w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n nie budziła wątpliwości. Nie ma żadnych podstaw by kwestionować zastosowaną przez biegłego metodę porównywania parami, która jest pierwszą z metod dotyczących wyceny nieruchomości tego typu (§4 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 21.09.2004r.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Liczba 3 transakcji stanowiła odpowiednią próbkę do wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, rzeczoznawca w operacie wyjaśnił sytuację na rynku nieruchomości rolnych. Analiza wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość szacowanych nieruchomości jest sferą należącą do wiadomości specjalnych i powoływanie się na wskazania Krajowego Standardu Wyceny Specjalistycznej nie stanowi podstawy do zakwestionowania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wyjaśnił z jakich powodów uwzględnił wyłącznie cechę lokalizacji i powierzchni nieruchomości (str. 12 – 14 operatu). Wyjaśnił również przyjęty trend czasowy (k. 22 operatu). Uzasadnienie rzeczoznawcy nie budzi wątpliwości w świetle logiki, nie jest również sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący poza zgłaszanymi zarzutami nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby podważyć uzasadnione przez rzeczoznawcę stanowisko i wskazać, że zarzuty nie stanowiły jedynie gołosłownej polemiki z wiadomościami specjalnymi jakimi dysponował biegły. Skarżący podnosząc zarzuty choćby co do braku uwzględnienia cechy takiej jak bonitacja gleb nie wykazał, że jego nieruchomość przed zmianą planu nie była odłogowanym terenem użytków rolnych, bez upraw i nasadzeń wieloletnich, nieuzbrojona. Nie wykazał również, że kwestia pochyłu nieruchomości była podnoszona przy sprzedaży nieruchomości, tj. by miała charakter istotny.

Nieuzasadniony był również zarzut braku przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Strona skarżąca nie wskazała bowiem żadnych istotnych argumentów podważających sporządzony w sprawie operat, co ewentualnie mogłoby obligować organ do procedowania tego wniosku. Warto wskazać, że organy bardzo wnikliwie i szeroko przeanalizowały sporządzony operat, przeprowadziły rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy, zobowiązały rzeczoznawcę do ustosunkowania się do zgłoszonych przez stronę zarzutów, a w toku toczącego się od 2012r. postępowania był to operat kolejny, który wskazywał na wzrost wartości nieruchomości. Nie można organom zarzucić, że bezpodstawnie nie uznały za konieczne skorzystanie z opinii kolejnego biegłego w sytuacji gdy nie zawierał on wad odbierających mu cechę wiarygodności. Uznając, że rzeczoznawca nieprawidłowo zastosował wiadomości specjalne była uprawniona do złożenia kontroperatu, z czego nie skorzystała.

W toku postępowania organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustaliły kwotę renty planistycznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest jak twierdzi skarżący nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne. Dokonany podział nieruchomości nie miał wpływu na wzrost wartości nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.