Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1546/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124,128 ust. 4,  art. 129 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ") decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] października 2019 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], gm. [...], poprzez zezwolenie na wybudowanie na jej części o pow. [...] m2 z każdej działki (z łącznej powierzchni wynoszącej [...] ha) III nitki rurociągu [...] "[...]", jednocześnie zobowiązując wnioskodawcę - [...] S.A. do przyznania i wypłaty odszkodowania za wyrządzone rzeczywiste szkody powstałe wskutek zajęcia nieruchomości, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji.

[...] S.A. reprezentowana przez L. W. będącego jednocześnie pełnomocnikiem [...] S.A. w dniu [...] marca 2016 r. wystąpiła do Starosty o ustalenie wysokości odszkodowania za straty wynikłe z powyższej decyzji.

Starosta decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] i [...] o pow. [...] m2 z każdej, na rzecz właścicielki Z.S., a także zobowiązał [...] S.A. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], na skutek odwołania [...] S.A., uchylił ww. decyzję z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nie mogła stanowić podstawy do podjęcia prawidłowego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z [...] października 2019 r. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy A. K. wykonała operat szacunkowy z [...] maja 2019 r., w którym wskazała wartość ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] na kwotę [...] zł, zaś dz. nr [...] na kwotę [...] zł, spowodowanego wybudowaniem na jej części III nitki rurociągu "[...]". Biegła dokonała analizy lokalnego rynku transakcji nieruchomości i w oparciu o ustalone cechy wpływające na ceny nieruchomości oraz próbkę reprezentatywną transakcji porównawczych ustaliła jej wartość stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, a wartość została ustalona w oparciu o przepisy § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Zdaniem Starosty, operat ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś rzeczoznawca majątkowy w sposób wystarczający uzasadnił wybór podejścia i metody wyceny. Sporządzona opinia jest konsekwentna w przyjęciu metodologii szacowania wartości nieruchomości, spójna, właściwie uzasadniona, a przyjęte w niej daty, założenia ilości i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, nie zawiera błędów formalnych i może być wykorzystana do ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości.

Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła Staroście naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie wartości ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w oparciu o wyliczenia zawarte w operacie szacunkowym, który nie spełniał wymogów formalnych, a także był nierzetelny i wadliwy i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 8, art. 78 oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego oraz art. 128 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", poprzez nieprawidłowe ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że kluczowym dokumentem, a zarazem dowodem w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem organu, biegła wykonała operat zgodnie z przepisami prawa i dobrą praktyką zawodową. Przeanalizowała rynek lokalny, określiła wartość w metodzie korygowania ceny średniej. W kolejnym etapie określiła wysokość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W aktach znajduje się również pismo biegłej z [...] sierpnia 2019 r., w którym w wyczerpujący sposób odpowiedziała ona na wątpliwości przedstawione przez skarżącą we wcześniej wnoszonych pismach, a które zawarto również w odwołaniu z [...] października 2019 r. Po pierwsze biegła wyjaśniła w nim przyjęcie działki o cenie minimalnej do zbioru transakcji porównawczych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje natomiast tylko rzeczoznawca. Podobnie do wiedzy specjalnej o charakterze ekonomicznym, nie prawnym, należy dobór do porównań nieruchomości podobnych, zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat został sporządzony niezgodnie z przepisami. Po drugie, biegła w ww. odpowiedzi podała argumenty, dlaczego wycena objęła tylko pkt 4 dotyczący określenia wartości skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, stosownie do treści art. 124 ust. 6 u.g.n. Zdaniem organu, trudno zgodzić się z argumentem skarżącej, że nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości (można nadal jak dotychczas bez zmian z niej korzystać rolniczo - nie zostały ograniczone parametry działki, dojazd do niej czy inne utrudnienia terenowe, które mogłyby wpłynąć na zmianę tych warunków) oraz nastąpiła zmiana przydatności użytkowej nieruchomości (według planu, strefa, w której posadowiono rurociąg wyłączona była spod zabudowy mieszkalnej, więc nie można rozpatrywać tego argumentu). Rurociąg, zgodnie z danymi uzyskanymi przez rzeczoznawcę, posadowiony został w strefie przebiegu już istniejącego gazociągu. Wojewoda zauważył dalej, że określenie wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości reguluje § 43 pkt 3 rozporządzenia. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 i powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu) uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W przepisach jasno określono co może zostać uwzględnione w wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Brak jest zatem podstawy do określenia utraty korzyści. Biegły nie może w wycenie przyjmować ewentualnych, niepewnych działań, które właściciel mógłby podejmować, np. dokonać podziału działki. Stan przedmiotu wyceny określa się na datę wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i taki stan został uwzględniony przez biegłą. W konsekwencji, zdaniem organu, wartość określona w operacie została prawidłowo ustalona i spełnia wymogi zawarte w § 43 rozporządzenia dla określania wartości szkód na nieruchomości wynikłych z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Starosta nie naruszył także wskazanych w odwołaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem swoje rozstrzygnięcie oparł na dowodach, które są wiarygodne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i zarzuciła organowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 84 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego i poczynienie analogicznych jak Starosta ustaleń faktycznych w zakresie wartości ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, w oparciu o wyliczenia zawarte w operacie szacunkowym z [...] maja 2019 r., mimo że:

a) opinia ze względu na swoją nierzetelność i wadliwość nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności wobec niewłaściwego ustalenia wartości nieruchomości, nieprawidłowego przyjęcia wartości poniesionych szkód oraz określenia zmniejszenia wartości nieruchomości, co doprowadziło do ustalenia błędnej wartości należnego odszkodowania,

b) operat nie spełniał wszystkich wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r., bowiem opierał się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych oraz niewłaściwym ustaleniu współczynników korygujących, co obligowało organ do uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem wymagane było przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przy ocenie operatu szacunkowego, mając na względzie, że:

a) w odniesieniu do kwestii przyjęcia nieruchomości porównawczych organ powołał się jedynie na okoliczność, że: "biegła uzasadniła przyjęcie działki o cenie minimalnej do zbioru transakcji porównawczych", co oznacza, że w istocie nie dokonał prawidłowej oceny tego dowodu, biorąc pod uwagę, że lakoniczna informacja, że rzeczoznawca uwzględnił nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, nie pozwala na prawidłową ocenę dowodu, jakim jest operat szacunkowy,

b) organ nie odniósł się w ogóle do kwestii zastosowania zaniżonego współczynnika korygującego;

3. art. 7, art. 8, art. 78 oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowe było nieuwzględnienie przez Starostę wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z opinii innego biegłego, mimo nierzetelności i wadliwości operatu szacunkowego z [...] maja 2019 r. oraz opinii uzupełniającej z [...] sierpnia 2019 r. (błędnie datowana na [...] września 2019 r.), złożonej w dniu [...] sierpnia 2019 r.;

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie decyzji Starosty w mocy, podczas gdy istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., mając na względzie, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec konieczności dopuszczenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w wyniku niewłaściwego ustalenia jej wartości, nieprawidłowego przyjęcia wartości poniesionych szkód oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości w oparciu o nierzetelną i wadliwą opinię rzeczoznawcy majątkowego z [...] maja 2019 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w jej ocenie, przyjęte do porównania w operacie szacunkowym nieruchomości, nie można uznać za podobne. Zastrzeżenie to dotyczy zwłaszcza nieruchomości przy ul. [...] (nr [...]), którą przyjęto dla określenia ceny minimalnej ([...] zł). Jest to bowiem działka bez dostępu do infrastruktury technicznej oraz z występowaniem utrudnień inwestycyjnych z uwagi na przebieg cieku wodnego w nieruchomości. Przyjęcie tak nieatrakcyjnej inwestycyjnie i rolnie nieruchomości, miało znaczny wpływ na dokonanie wyceny, bowiem wpłynęło na obniżenie ceny średniej nieruchomości na rynku lokalnym. Działka ta nie jest w żadnym stopniu działką podobną, ani porównywalną do przedmiotowej nieruchomości. Analogicznie biegła wadliwie przyjęła na potrzeby wyceny, jako nieruchomość podobną, działkę położoną w [...] przy ul. [...] (nr [...],[...],[...],[...],[...]) z cen za metr kwadratowy w kwocie [...] zł. Nieruchomość ta również nie jest działką podobną do wycenianej, mając na względzie okoliczność, że składa się z wielu (aż 5) osobnych, podzielonych niewielkich działek ewidencyjnych, co wpływa negatywnie na jej atrakcyjność, a w konsekwencji i cenę. Biegła ustalając średnią cenę nieruchomości podobnych winna była pominąć działkę wskazaną w pkt 3 oraz pkt 12 tabeli nr 1 (str. 15 opinii), których ceny były rażąco zaniżone ([...] zł i [...] zł za m2) w stosunku do cen rynkowych. Nieruchomości te, jako niespełniające kryterium podobieństwa do działek wycenianych, nie mogły stanowić podstawy ustalenia średniej ceny rynkowej. Skarżąca zauważyła ponadto, że Wojewoda nie odniósł się również do kwestii zastosowania zaniżonego współczynnika korygującego. Skarżąca w odwołaniu wprost podnosiła natomiast, że biegła w operacie szacunkowym z [...] maja 2019 r. zastosowała zaniżony współczynnik korygujący ([...]), który nie odpowiadał cechom nieruchomości. Cechy nieruchomości zostały przyjęte przez biegłą w sposób czysto subiektywny, co wpływało na wysokość współczynnika. Biegła wadliwie ustaliła zatem wartość rynkową nieruchomości, co w konsekwencji miało wpływ na wadliwe ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżąca wskazała dalej, że wbrew stanowisku organu, jak i biegłej posadowienie III nitki rurociągu doprowadziło do: zmiany warunków korzystania z nieruchomości (m.in. ze względu na sposób i miejsce posadowienia rurociągu oraz wyznaczoną strefę bezpieczeństwa o szerokości aż 40 m, co negatywnie wpływa na korzystanie z gruntu, jeśli chodzi o uprawny rolne oraz prace polowe); zmiany przydatności użytkowej nieruchomości (m.in. wobec faktu, że nieruchomość miała być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co w obecnym stanie nie będzie możliwe); trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości (m.in. wobec posadowienia rurociągu w takim punkcie działki, który sprawia, że nie sposób zagospodarować terenu na północ od rurociągu, który to fragment nie ma dostępu do drogi publicznej, a nadto wobec faktu, że nieruchomość miała być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co w obecnym stanie nie będzie możliwe). Na koniec skarżąca podniosła, że w swoim operacie szacunkowym biegła całkowicie pominęła, że usytuowanie rurociągu uniemożliwiło skarżącej wykonanie korzystniejszego podziału nieruchomości (dz. nr [...]), a tym samym doprowadziło do strat finansowych, bowiem cena za 1m2 w przypadku wydzielenia większej działki jest niższa niż cena za 1m2 mniejszej działki. Również ten element jest elementem szkody, jakiej doświadczyła skarżąca (w postaci utraty korzyści). Jak wskazuje się natomiast w judykaturze instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach kodeksu cywilnego. W konsekwencji organ powinien przy ustalaniu odszkodowania uwzględnić nie tylko straty, które poszkodowany poniósł, ale też utratę korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. W niniejszej sprawie doszło do zaistnienia szkody w postaci utraty korzyści, albowiem usytuowanie rurociągu uniemożliwiło skarżącej wykonanie korzystniejszego podziału nieruchomości, co doprowadziło do strat finansowych, a czego nie uwzględnił organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] października 2019 r., którą ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] i [...] o pow. [...] m2 z każdej, na rzecz skarżącej, a także zobowiązano [...] S.A. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą w istocie dwóch kwestii. Po pierwsze, prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu szacunkowego z [...] maja 2019 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. K.. Po drugie, nieuwzględnienia w kwocie ustalonego odszkodowania zmiany warunków korzystania z nieruchomości, jak i utraty korzyści. W ocenie Sądu, wszystkie powyższe zarzuty są bezzasadne.

Na wstępie wskazać należy, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którymi za szkody powstałe wskutek ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na niej, m.in. przewodów i urządzeń do przesyłania i dystrybucji płynów przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tego zdarzenia zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie jest ustalane odrębną decyzją, m.in. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (art. 129 ust. 5 pkt 2 ugn). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem podmiotu realizującego cel publiczny, tj. Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w [...]. Spółce tej udzielono zezwolenia na realizację budowy rurociągu [...] na nieruchomości skarżącej, ograniczając w ten sposób korzystanie z nieruchomości.

Odszkodowanie za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ustala się i wypłaca według zasad i trybu uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności: jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy sporządzający opinię określającą wartość nieruchomości, na podstawie której następuje ustalenie wysokości odszkodowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, reguluje rozporządzenie z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest § 43 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.

Podkreślenia wymaga, że skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), to operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie, który podlega, stosownie do art. 77 K.p.a., ocenie organu administracji, a więc takiej, jakiej podlega każdy inny dowód. Mimo że operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani więc organy, ani sąd nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, natomiast rzeczą organów jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa (m.in. z powołanymi wcześniej), czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że operat szacunkowy z [...] maja 2019 r. został sporządzony w sposób prawidłowy, a tym samym mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków.

Rzeczoznawca zasadnie ustaliła stan przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] stycznia 2013 r., tj. dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazała, że w dacie wydania ww. decyzji dz. nr [...] i [...] były niezabudowane i stanowiły użytek rolny RIVb – grunty orne. Jak wskazała ponadto, teren nieruchomości, na którym położona jest wyceniana nieruchomość w części objętej decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania, położony był na dzień [...] stycznia 2013 r. w obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] rurociąg [...] "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] lipca 2004 r. nr [...]. Przedmiotowe działki w ww. planie położone są na terenie oznaczonym symbolem TR – strefa bezpieczeństwa dla rurociągów dalekosiężnych. Biegła wskazała, że ww. działki położone są we wsi [...] gmina [...]. W ich bezpośrednim otoczeniu występuje zabudowa mieszkaniowa oraz pola uprawne. W konsekwencji biegła dokonała wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania 23 transakcje umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i osadnictwo we wsi [...]. Ceny tych nieruchomości wynosiły od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 (średnio [...] zł/m2). Biegła określiła następnie współczynniki wpływające na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (sąsiedztwo-otoczenie; jakość drogi dojazdowej; dostęp do infrastruktury technicznej; utrudnienia inwestycyjne typu przebieg w nieruchomości rurociągu, czy cieku wodnego; wielkość nieruchomości) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1m2 działek wyceniła na [...] zł (łącznie [...] zł x [...] m2 = [...] zł).

Przechodząc do oceny skutków ograniczenia korzystania z ww. nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem na jej części III nitki rurociągu "[...]", biegła zaznaczyła, że zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak ustalono, prace nad realizacją przedmiotowej inwestycji zostały zakończone, zaś nieruchomość przywrócono do stanu poprzedniego przez inwestora. Dla wycenianej nieruchomości nie stwierdzono szkód tymczasowych związanych z budową III nitki rurociągu. Zdaniem biegłej, trzy pierwsze z ww. czynników nie wystąpiły w sprawie, bowiem III linia rurociągu nie zmieniła warunków korzystania z nieruchomości, dojazd do działek odbywa się jak dotychczas, brak jest konieczności poczynienia dodatkowych nakładów w celu dostępu do nieruchomości, zaś działki mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób. Trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie występuje, bowiem rurociąg został ułożony w strefie bezpieczeństwa rurociągów już istniejących (po ich południowej stronie w odległości 5m od nich), co miało w jak najmniejszym stopniu ograniczyć właścicielowi możliwość korzystania z gruntu. Odnosząc się natomiast do czwartego z czynników wymienionych w § 43 ust. 3 (udostępniania w przyszłości nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii), który obciąża nieruchomość w części stanowiącej pas ograniczonego korzystania z nieruchomości wynoszący po [...] m2 każdej z obu działek, biegła przyjęła, że współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości z ww. przyczyny wynosi [...]. Zauważyła przy tym, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości nie uwzględnia się spadku wartości wywołanego wprowadzeniem urządzenia infrastruktury technicznej do planu miejscowego. W konsekwencji wysokość odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości spowodowanego wybudowaniem na jej części III nitki rurociągu "[...]", została określona w przypadku dz. nr [...] na kwotę [...] zł i w przypadku dz. nr [...] na kwotę [...] zł.

Jak wyżej wskazano ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Jeżeli strona ma zastrzeżenia do prawidłowości operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

Zdaniem Sądu, ww. operat szacunkowy stanowiący zawiera wszystkie niezbędne elementy formalne określone w § 56 rozporządzenia, jest kompletny i spójny wewnętrznie. Nie zawiera braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące wadliwości operatu, w tym zarzuty naruszenia art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia. Organy dokonały właściwej oceny operatu szacunkowego trafnie uznając, że może stanowić on dowód w niniejszej sprawie.

Chybiony jest również zarzut dotyczący wadliwego przyjęcia nieruchomości podobnych. Jak słusznie zauważył Wojewoda, wątpliwości podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, w tym odnoszące się do wyboru nieruchomości podobnych (przede wszystkim najtańszej z nieruchomości), wyjaśnione zostały przez biegłą w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. (zawierającym błędną datę [...] września 2019 r.). Ponadto kwestia doboru nieruchomości stanowi wiadomości specjalne biegłego. Należy wskazać, że nieruchomości podobne to nie są nieruchomości identyczne. Zgodnie z art. 4 pkt 16) u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy wycenie stosuje się współczynniki korygujące.

Podkreślić również należy, że wbrew twierdzeniom skargi, odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości tego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 460/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uszczerbek majątkowy, jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n. jest wynikiem legalnego działania administracji, co różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Z tych też powodów, szkoda w postępowaniu administracyjnym nie może być wyliczana w ten sam sposób, jak wyliczana jest w postępowaniu cywilnym. Odszkodowanie administracyjne, z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powiększa się je o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie nie obejmuje więc wszystkich szkód wynikających z realizacji budowy rurociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W tym kontekście zarzut nieuwzględnienia wszystkich szkód oraz utraconych korzyści jest chybiony.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że zarzut utraty korzyści skarżąca wiąże z okolicznością, że nieruchomość miała być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co w obecnym stanie nie będzie możliwe. Biegła pominęła zaś w operacie szacunkowym, że usytuowanie rurociągu uniemożliwiło skarżącej wykonanie korzystniejszego podziału nieruchomości (dz. nr [...]), a tym samym doprowadziło do strat finansowych, bowiem cena za 1m2 w przypadku wydzielenia większej działki jest niższa niż cena za 1m2 mniejszej działki. W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśnić należy, że stan zagospodarowania nieruchomości ustala się z daty wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania, a nie z daty wyceny. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości z chwili ograniczenia praw, a nie z chwili sporządzania opinii. Biegła w niniejszej sprawie wyjaśniła natomiast, że w dacie [...] stycznia 2013 r. przedmiotowe działki były niezabudowane i stanowiły użytek rolny RIVb – grunty orne, a ponadto objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym położone były na terenie oznaczonym symbolem TR – strefa bezpieczeństwa dla rurociągów dalekosiężnych. Niezrozumiały jest zatem zarzut nieuwzględnienia w wycenie, że skarżąca zamierzała przeznaczyć nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wymienionych w skardze. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, organy nie dopuściły się naruszenia tych przepisów. Decyzja Wojewody zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, wynikające z operatu szacunkowego oraz dokonał jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa.

Konkludując wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.