Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 585/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 15, art. 163, art. 164 ust. 3 i art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Rady Gminy J. kwotę 300,00 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M., O. i Z. J. w Gminie J.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:

W dniu [...] maja 2008r. Rada Gminy J. podjęła w/w uchwałę. Uchwała ta w dniu [...] czerwca 2008r. wpłynęła do organu nadzoru. Przeprowadzona analiza wykazała, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu [...] czerwca 2008r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia ich nieważności.

Wojewoda P. w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał na następujące uchybienia:

- niezrozumiałym jest pod względem formalno-prawnym podział na tereny zabudowy zagrodowej – 1RM (§43 uchwały) i tereny rolnicze – 2R (§44 uchwały), na których dopuszcza się również zabudowę zagrodową na identycznych zasadach, jak w przypadku terenów 1 RM, określonych w §28 uchwały,

- w §26 uchwały określono jedynie wymogi powierzchniowe w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do całkowitej powierzchni działki w zabudowie zagrodowej, bez określenia dopuszczalnej powierzchni tych działek (brak zasad podziału na działki w tekście i na rysunku planu miejscowego),

- brak rozwiązań projektowych w zakresie obsługi komunikacyjnej i niezbędnych sieci infrastruktury technicznej w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową (1RM i 2R),

- naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie w tekście planu jedynie szeregu wytycznych do rozwiązań planistycznych i brak konkretnych rysunkowych i tekstowych rozwiązań w tym zakresie (§ 14, § 27, § 32, § 33, § 35, § 37, § 40, § 50).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że plan miejscowy jest optymalną formułą określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwalającą na pełne odniesienie się do zagadnień kształtujących ład przestrzenny gdyż problemy i konflikty przestrzenne mogą być rozwiązane na całym obszarze ich występowania w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy która określa warunki zabudowy jedynie w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem inwestora. Nadto podniesiono, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie wprowadzić ograniczenia w lokalizacji zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem przekraczającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dlatego też w ocenie organu nadzorczego, w przypadku stwierdzenia przez gminę, że formuła warunków zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, właściwym jest sporządzenie dla danych terenów rolnych planu miejscowego szerzej i pełniej definiującego warunki zabudowy i zagospodarowania tych terenów. W kontekście powyższego organ nadzoru podniósł, że niezrozumiałym jest formalne opracowanie planu miejscowego, w którym:

-ustalenia planistyczne powielają jedynie dotychczasowy stan prawny terenu i dotychczasowe warunki zabudowy oraz zagospodarowania możliwe do ustalenia w trybie decyzji o warunkach zabudowy,

- gmina rezygnuje z szerszego i pełniejszego zdefiniowania warunków zabudowy i zagospodarowania tych terenów pomijając problematykę niemożliwą do rozwiązania w trybie decyzji o warunkach zabudowy a jednocześnie obligatoryjną dla planu miejscowego – art. 15 ust. 2 w/w ustawy. Organ podniósł, że obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają możliwości zawężania katalogu wymaganych ustaleń planu miejscowego określonego w tym przepisie.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że brak skonkretyzowania na rysunku planu miejscowego "wytycznych" planistycznych umieszczonych w tekście planu miejscowego, odnoszących się do lokalizacji projektowanej zabudowy, wymaganej infrastruktury technicznej oraz układu drogowego obsługującego tę zabudowę w sposób znaczący utrudni realizację ustaleń planu na etapie pozwoleń na budowę, w tym prawidłowe zagospodarowanie objętych planem terenów, stwarzając warunki do rozpraszania tej zabudowy, konfliktów przestrzennych, uniemożliwiając zachowanie wymagań ładu przestrzennego, będącego jednym z podstawowych celów planowania przestrzennego- art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyła Rada Gminy w J. i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym uznaniu, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie,

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem

oraz przepisów prawa procesowego:

- art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości kwestionowanego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody P. kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego został opracowany w celu ograniczeń zagospodarowania terenów oraz zakazu zabudowy na gruntach rolnych, w związku z oddziaływaniem akustycznym elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na terenach rolnych sąsiedniej gminy P. Podjęta uchwała intencyjna z dnia [...] lutego 2007r. określiła przedmiot planu, którym ma być wyznaczenie i ustalenie zasad zagospodarowania terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych lub znajdujących się w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych, oraz trenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, terenów użytkowanych rolniczo, wód, zieleni, zalesień, komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej. Plan jest zatem zgodny z uchwałą intencyjną.

Tereny zabudowy zagrodowej oznaczone symbolem 1RM - zostały zapisane i wyróżnione na rysunku planu jako tereny istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Symbol 2R został wprowadzony dla terenów rolnych niezabudowanych. Zapisy planu mają na celu utrzymanie ekstensywnego charakteru zabudowy zagrodowej (kolonijnej, rozproszonej). Podział obszaru na działki pod zabudowę zagrodową jest zatem niewskazany. Nowa zabudowa zagrodowa na gruntach rolnych jest przyjęta jako dopuszczalna wówczas, gdy inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni większej niż średnia w gminie J. – (§ 11), wynosząca aktualnie 11,04 ha. Stąd nie określono dopuszczalnych powierzchni działek pod tego rodzaju zabudowę. Intencją rozwiązań planistycznych przyjętych w przedmiotowym palnie nie był zakaz zabudowy na gruntach rolnych oznaczonych symbolem 2R, a jedynie jego ograniczenie zabudową intensywną, utrzymanie obszaru otwartego, niezabudowanego, charakteryzującego się poza tym znaczną konfiguracją terenu. Nadto wskazano, że dla zabudowy zagrodowej zostały zapisane ustalenia kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów w § 9 i § 43 oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy sieci infrastruktury technicznej i komunikacji ujęte w § 32, § 34, § 35, § 36, § 37, § 38, § 39 i § 40. Końcowo zaznaczono, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest jednoznacznego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały istotnie naruszone i na czym to naruszenie polega. W sentencji powołany jest jedynie przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to co do zasady przepis proceduralny z którego nie można wnioskować, które przepisy prawa materialnego zostały istotnie naruszone. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale w żadnym miejscu uzasadnienia nie stwierdzono, że przepisy te zostały naruszone w sposób istotny oraz nie wykazano istotności naruszenia tych przepisów. Nadmieniono, że przepis art. 15 ust. 2 zawiera 12 punktów i uzasadnienie prawne powinno wskazywać, który z konkretnych punków został w sposób istotny naruszony. Ogólne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu nie wyczerpują obowiązku sporządzenia uzasadnienia prawnego jak też uniemożliwiają wyeliminowanie ewentualnych błędów przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podniósł, że tereny rolne i rolne – zabudowy zagrodowej różnią się przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania. W związku z tym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy należało obowiązkowo określić w planie linie rozgraniczające te tereny. Zaniechanie w postaci nie wyznaczenia terenów pod zabudowę, pociągnęło za sobą w przedmiotowym planie dalsze konsekwencje w postaci nie wyznaczenia układu drogowego obsługującego tę zabudowę oraz nie określenia zasad obsługi terenów zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej (orientacyjnej lokalizacji poszczególnych sieci). Doszło tym samym do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Podkreślono przy tym, że obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają możliwości zawężania katalogu ustaleń planu miejscowego, określone w art. 15 ust. 2 ustawy. Jednocześnie takie zawężenie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Z powyższego wynika, że organ nadzoru stwierdzając naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy zobowiązany był z mocy przepisów ustawy do stwierdzenia nieważności uchwalonego planu. Wskazano również, że organ nadzoru nie kwestionował braku podziału na działki w tekście i na rysunku planu, a brak zasad takiego podziału. Nie kwestionował również ogólnikowości przyjętych ustaleń planistycznych w zakresie określonym przepisami art. 15 ust. 2 ustawy, lecz brak przypisania przyjętych rozwiązań do odpowiednich obszarów objętych planem (w części rysunkowej i tekstowej planu). Organ nadzoru podniósł, że porównanie stanu prawnego, jaki postał w wyniku uchwalenia planu ze stanem poprzednim prowadzi do wniosku, że uchwalony plan nie zapewni ochrony obszaru objętego planem przed konfliktami i chaosem przestrzennym, czyli plan nie zapewnia osiągnięcia celu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy zachowania ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje:

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, albowiem zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy J. podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M., O. i Z. J. w Gminie J.

Podstawę stwierdzenia nieważności uchwał organów gminy stanowi – w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – przepis art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 141, poz. 1591 ze zm.) według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne – ust. 1. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – ust. 4. Wskazany przepis wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenia prawa oraz nieistotne naruszenia prawa. To rozgraniczenia kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Doprecyzowanie przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku uchwał podjętych w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie przesłanek nieważności takich uchwał stanowi art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 przewiduje trzy rodzaje wad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodujących nieważność tego aktu prawnego. Są nimi: naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania projektu planu.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono nieważność miejscowego planu wskazując na naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zawężenie w planie katalogu ustaleń określonych w tym przepisie, co stanowiło naruszenie zasad jego sporządzania.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem takiego aktu, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość określają (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1, przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że główny zarzut dotyczy tego, iż ustalenia planistyczne kontrolowanego planu powielają jedynie dotychczasowy stan prawny terenu i dotychczasowe warunki zabudowy oraz zagospodarowania, które mogą być ustalone w trybie decyzji o warunkach zabudowy, nie zawierają zaś szerszego i pełniejszego zdefiniowania warunków zabudowy i zagospodarowania tych terenów, pomijając problematykę niemożliwą do rozwiązania w trybie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę doprecyzowano zarzut i wskazano, że w sprawie naruszono przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie określenia w planie linii rozgraniczających tereny rolne i rolne – zabudowy zagrodowej, które to tereny różnią się przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania i w konsekwencji naruszono również pkt 10 ust. 2 art. 15 ustawy poprzez nie wyznaczenie układu drogowego obsługującego tę zabudowę oraz nie określenie zasad obsługi terenów zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej. Organ nadzoru stanowczo podkreślał, że przepisy prawa nie dopuszczają jakichkolwiek możliwości pomijania w planie ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 15 Konstytucji RP ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Podstawową cechą tej decentralizacji jest powierzenie podmiotom odrębnym od państwa wykonywania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadań administracji publicznej. Do tych odrębnych podmiotów należą jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym wykładnia przepisów Konstytucji prowadzi do stwierdzenia domniemania kompetencji realizacji zadań publicznych przez gminę – art. 163 oraz art. 164 ust. 3. W art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzono pojęcie samodzielności przejawiające się w tym, że gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Te dwie wyprowadzone z regulacji konstytucyjnych konstrukcje – przysługującego gminie konstytucyjnego domniemania kompetencji w realizacji zadań publicznych oraz gwarantowanej konstytucyjnie samodzielności w realizacji tych zadań – tworzą ramy systemowe analizy uprawnień gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewniono uprawnienie gminie, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji samodzielnego, władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle powyższego oczywistym jest, że regulacje zwarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować zakładając domniemanie kompetencji gminy jak i jej samodzielność w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzić zatem należy, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy – pomimo tego, że są to zagadnienia określane jako obligatoryjne – nie jest bezwzględny. "Obligatoryjność" jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w/w przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007r., sygn. akt IISA/GL 378/07, LEX nr 381629). Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszenia w planie ustaleń wymienionych w przedmiotowej regulacji – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

Celem opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, było ograniczenie zagospodarowania terenów oraz zakazu zabudowy na gruntach rolnych w związku z oddziaływaniem akustycznym elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na terenach rolnych sąsiedniej gminy P. W związku z powyższym w § 43 planu zapisano, że dla terenów oznaczonych symbolem 1RM ustala się w zakresie przeznaczenia podstawowego – tereny istniejącej zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Tereny te zostały wyróżnione na rysunku planu. W §44 planu zapisano, że dla obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem 2R ustala się jako przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze a w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego na tych terenach, możliwość realizacji nowej zabudowy zagrodowej, na identycznych zasadach jak w przypadku terenów 1RM - §28 planu, wraz z dojazdami i infrastrukturą techniczną. Z tym zastrzeżeniem, że możliwość realizacji nowej zabudowy zagrodowej dopuszczono dla gospodarstw o powierzchni średniej wielkości gospodarstwa w gminie J. - §11 planu. Przedmiotowe zapisy planu wskazują, że postawiony przez gminę J. cel jego sporządzenia został uzyskany, tzn. na terenach objętych planem zostanie utrzymany ekstensywny charakter zabudowy zagrodowej. Zarzut braku linii rozgraniczających tereny 1RM i 2R jest niezasadny, gdyż tereny te mają takie same przeznaczenie są to tereny rolne z tym, że w przypadku terenów oznaczonych na planie 1RM są to tereny z istniejącą już zabudową i dlatego jako przeznaczenie podstawowe tych terenów wskazano istniejącą zabudowę, natomiast tereny 2R są to tereny rolne niezabudowane i w związku z tym ich podstawowym przeznaczeniem jest przeznaczenie rolnicze, ale dopuszcza się możliwość zabudowy tych terenów i to na takich samych warunkach jak w przypadku terenów 1RM. Niezasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy poprzez nie wyznaczenie układu drogowego obsługującego nową zabudowę powstałą na terenach 2R oraz nie określenia zasad obsługi tych terenów w zakresie infrastruktury technicznej. Podnieść w tym miejscu należy, że tereny oznaczone symbolem 2R czyli tereny rolne z możliwością nowej zabudowy zostały zaprojektowane w pobliżu terenów rolnych z istniejącą zabudową. Dla nowej zabudowy będzie mogła być zatem wykorzystana już istniejącą obsługa komunikacyjna a także obsługa w zakresie infrastruktury technicznej poprzez adaptację istniejących już dróg, sieci wodociągowej oraz sieci elektroenergetycznej, co znalazło odpowiednie zapisy w uchwalonym planie - § 25, § 31, § 32, § 35. Bezzasadnym pozostaje również główny zarzut podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym a mianowicie dotyczący tego, że w planie zrezygnowano z szerszego i pełniejszego zdefiniowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem uchwalenia przedmiotowego planu, jak już wskazano powyżej, było tylko i wyłącznie ograniczenie intensywnej zabudowy gruntów rolnych. Cel powyższy został osiągnięty, a czynienie zarzutu w postaci zbędności uchwalania planu w takim tylko zakresie nie zasługuje na aprobatę, gdyż decyzja w tym przedmiocie należy do gminy sprawującej władztwo planistyczne.

Kontrolowany akt nadzoru nie mógł pozostać w obrocie prawnym również z uwagi na swoją treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu). Zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnymi rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne z którego wynikałaby niezgodność uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w uchwale organu gminy, co oznacza przekroczenie ingerencji nadzorczej. W sprawie niniejszej przesłanki działania organu nadzoru nie zostały wyrażone wprost, nie zostały przedstawione niezbędne rozważania, tłumaczenia i wywody były niejasne i niepełne. Skutkowało to tym, że zarzuty stawiane zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale były na tyle niejednoznaczne, że stanowiły przedmiot domysłów i domniemań sądu. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia co prawda wskazuje na treść art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale nie wyjaśnienia sensu tych przepisów w sposób niebudzący wątpliwości iż zaszła sprzeczność pomiędzy ich treścią a postanowieniami badanej uchwały.

Mając na uwadze powyższe sąd orzekł jak w sentencji na podstawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ nadzorczy na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.