Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3288/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 470/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 470/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. Budner na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że pismem z dnia 29 października 2013 r. A. B. zwróciła się do Zarządu Powiatu Ł. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr 1344L R.– B., prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Do wniosku dołączyła plan sytuacyjny w skali 1:1000 z zaznaczeniem granic i wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego.

Wnioskodawczyni - wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie: 1) kserokopii zgłoszenia budowy obiektu, 2) oświadczenia, że złożone zgłoszenie jest ważne, kserokopii protokołu Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowych Starostwa Powiatowego w Łukowie oraz 3) szczegółowego planu sytuacyjnego z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego - wyjaśniła, że przepisy prawa przewidują możliwość realizacji przedsięwzięcia bez dokonania zgłoszenia. Wówczas nie jest również wymagane uzgodnienie z ZUDP. Wymaganych dokumentów nie przedstawiła.

Organ pierwszej instancji uzyskał nadto informację od Starosty Ł., że skarżąca dokonała dziewięciu zgłoszeń dotyczących zamiaru wykonania linii telekomunikacyjnych zlokalizowanych w powiecie ł., jednak żadne z nich nie zostało rozpatrzone pozytywnie. Zgłoszenia dotyczące zamiaru wykonania robót z uwagi na braki, nie zostały przyjęte. Skarżąca nie występowała również o zaopiniowanie wykonania projektowanych linii i przyłączy światłowodowych w trybie przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W związku z powyższym decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) – dalej jako "ustawa o drogach publicznych", Zarząd Powiatu Ł. odmówił A. B. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr 1344L R.- B. w celu prowadzenia robót i umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w działce nr 426/2 obręb C. i nr 1247 obręb R., w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych.

W wyniku wniesionego przez A. B. odwołania, decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r.

Zdaniem organu odwoławczego niniejsze postępowanie uwarunkowane jest decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], którą zezwolono skarżącej na zlokalizowanie w pasie drogowym linii światłowodowej. W decyzji tej określono warunki umieszczenia na działce planowanej linii wraz z przyłączami w pasie drogowym. Rozstrzygnięcie określające warunki przyszłej lokalizacji stanowi swoistą promesę wydania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie urządzenia linii światłowodowej w pasie drogowym.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264) – dalej jako "rozporządzenie z dnia 1 czerwca 2004 r.", zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek ten powinien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie dotyczące prawa budowlanego oraz prawa o drogach publicznych to dwa odrębne postępowania. Wymogu sporządzenia planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane" nie można łączyć z uzgodnieniem dokumentacji projektowej uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. nr 38, poz. 455). Niezależnie od wyboru trybu budowy przez inwestora przyłącza podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, dlatego konieczne jest uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu.

W ocenie organu odwoławczego strona skarżąca, ubiegając się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, pominęła warunki określone w decyzji z dnia 24 września 2013 r. oraz nie przedłożyła dokumentów określonych w rozporządzeniu z dnia 1 czerwca 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 w związku z art. 140, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a." oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 29a ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Skarżąca wskazała, że jej wniosek dotyczył budowy telekomunikacyjnych doziemnych przyłączy światłowodowych, a nie jak przyjął organ - budowy telekomunikacyjnych linii kablowych. W ocenie skarżącej organ dokonał nieuzasadnionej modyfikacji treści żądania. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że przepisy prawa nakładają na nią obowiązek dokonania uzgodnień geodezyjnych. Inwestycja polegająca na budowie doziemnych przyłączy telekomunikacyjnych będzie prowadzona w trybie art. 29a ustawy - Prawo budowlane bez zgłoszenia budowy. W przypadku tego trybu, nie ma obowiązku dokonywania uzgodnień.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzyskanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z zarządzaniem drogą na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 tejże ustawy.

Wydane na podstawie zawartego w art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych upoważnienia rozporządzenie z dnia 1 czerwca 2004 r. nakłada obowiązek złożenia przed planowanym zajęciem pasa wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Rozporządzenie określa, co powinien zawierać wniosek oraz jakie dokumenty do wniosku należy dołączyć.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca zobowiązana była dołączyć do wniosku dokumenty, o których mowa w § 1 ust. 5 ww. rozporządzenia, w brzmieniu z daty składania wniosku. Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wykazała by przedmiotowa inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie mógł więc zastosować art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 880, ze zm.).

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił twierdzenia skarżącej, że prowadzona przez nią inwestycja to budowa przyłączy oraz że w konsekwencji bezzasadny był wymóg żądania dołączenia do wniosku dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 5 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. Sąd zauważył w tym zakresie, że ostateczną decyzją z dnia 24 września 2013 r., którą skarżąca powołuje we wniosku jako podstawę ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, skarżącej udzielone zostało zezwolenie na lokalizację linii światłowodowych i przyłączy w ramach większej inwestycji - budowy sieci FTTH. Zezwolenie dotyczy lokalizacji linii światłowodowych i przyłączy po obu stronach pasa drogowego dwóch dróg powiatowych, w tym drogi nr 1344L R.- B. i obejmuje m.in. działkę nr 426/2 (stanowiącą drogę), w miejscowości C. i działkę nr 1247 obręb R., wskazaną we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Z dołączonych do wniosku oraz składanych w wyniku wezwania organu do uzupełnienia wniosku dokumentów w postaci map wynika, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni 151,9 m2 dotyczy odcinka drogi o długości 1570 m na obu w/w działkach. Z przedstawionych przez skarżącą dokumentów wynika, że planowane zajęcie pasa drogowego związane jest z budową w pasie drogi nr 1344L R.- B. odcinka linii światłowodowej, czyli linii kablowej, służącej do przesyłania sygnału. Z projektu przebiegu linii, przedstawionego przez skarżącą na mapach wynika, że od linii głównej o długości 1570 m, biegnącej wzdłuż drogi, odchodzą krótkie odcinki, prowadzące do budynków na niektórych nieruchomościach. W ocenie Sądu odcinki te służyć mają przyłączeniu poszczególnych budynków do linii światłowodowej, biegnącej w pasie drogowym.

Za nieuzasadnione uznał Sąd pierwszej instancji powoływanie się przez skarżącą na definicję przyłączy zawartą w art. 2 pkt 27b ustawy z dnia z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.). Z akt sprawy bowiem nie wynika, by skarżąca zamierzała zająć pas drogowy w celu budowy "odcinka linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej, zawartego między złączem rozgałęźnym a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w obiekcie budowlanym" w rozumieniu powołanego przepisu. Zarówno z treści wniosku, jak i z projektu przebiegu linii na mapie nie wynika, by projektowana linia światłowodowa o długości 1570 m, zaczynała się w określonym złączu rozgałęźnym, a kończyła w określonym obiekcie budowlanym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie są istotne kwestie technicznych rozwiązań dotyczących transmisji danych sieciami światłowodowymi, które tak eksponuje skarżąca. Z punktu widzenia zarządcy drogi istotny jest rodzaj robót budowlanych, które mają być wykonane w pasie drogowym, a nie ulega wątpliwości, że prace, które skarżąca miała zamiar wykonać polegały na ułożeniu w pasie drogi kablowej linii światłowodowej, co wymagało wykonania najpierw wykopu, a następnie umieszczenia w nim kabla światłowodowego. Słusznie uznały zatem organy obu instancji, że jest to budowa linii światłowodowej. Bezpodstawny jest zarzut skarżącej, że organ nie miał prawa uznać, że skarżąca zamierza zająć pas drogowy w celu budowy linii światłowodowej. Samo nazwanie światłowodowej linii telekomunikacyjnej przyłączem telekomunikacyjnym, wbrew oczywistym dowodom, nie zwalniało skarżącej od spełnienia wymogów określonych przepisami.

A. B. złożyła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 470/15, skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania tj. art. 7, art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 k.p.a. poprzez zmodyfikowanie żądania skarżącej i przyjęcie, że złożony przez skarżącą wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie dotyczy przyłączy telekomunikacyjnych tylko linii, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek, organ administracji nie ma możliwości modyfikacji żądania wyrażonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania, tj. art. 75 k.p.a. poprzez przyjęcie na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżąca z naruszeniem obowiązujących przepisów budowała przyłącza światłowodowe, podczas gdy w obrocie prawnym nie obowiązuje żadna decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana w stosunku do skarżącej (decyzja, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji została uchylona);

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania tj. art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ odwoławczy skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, podczas gdy na gruncie naruszonych przepisów obowiązek taki dotyczy także organu odwoławczego;

4. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt. 27b ustawy – Prawo telekomunikacyjne poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż przepis ten nie ma znaczenia dla oceny, czy inwestycja skarżącej objęta wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczy przyłączy światłowodowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż złożony przez skarżąca wniosek o zajęcie pasa drogowego dotyczy budowy linii telekomunikacyjnych, a nie przyłączy telekomunikacyjnych. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw aby organ ustalał rzeczywisty cel zajęcia pasa drogowego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że ten podtrzymał stanowisko SKO w zakresie uznania, że skarżąca nie realizuje przyłączy telekomunikacyjnych tylko linie, opierając się na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki podczas gdy – jak zaznaczyła skarżąca - decyzja ta została uchylona i nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Załączyła do skargi kasacyjnej decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2015 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę telekomunikacyjnych linii kablowych.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że niezawiadomienie przez SKO o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 2 pkt 27b ustawy – Prawo telekomunikacyjne ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy dana inwestycja dotyczy przyłączy telekomunikacyjnych, ponieważ określa on normatywne cechy przyłączy. Dodała, że stwierdzenie, czy skarżąca wybuduje przyłącza telekomunikacyjne, czy też linie możliwe będzie stwierdzenie na etapie realizacji inwestycji. Na obecnym etapie, w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, za przedwczesne należy uznać stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że planowana budowa nie spełnia wymagań dla przyłączy telekomunikacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z uzasadnieniem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II K 423/14, oraz opinii technicznej biegłego A. S. z dnia 8 sierpnia 2016 r. sporządzonej w sprawie o sygn. akt II K 423/14, obydwu na okoliczność realizowania przez skarżącą kasacyjnie inwestycji polegającej na budowie telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych na terenie powiatu ł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła nieuprawnioną modyfikację żądania wyrażonego wnioskiem z 29 października 2013 roku poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie dotyczy przyłączy telekomunikacyjnych tylko linii światłowodowej.

Przede wszystkim wskazać zatem trzeba, że podstawę materialną wniosku stanowi przepis art. 40 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej.

Ponadto dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej kasacyjnie istotne były regulacje zawarte w rozporządzeniu z dnia 1 czerwca 2004 r., wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych. W rozporządzeniu tym określono warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg.

W świetle przepisów rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r., w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie złożenia wniosku skarżącej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jak również w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1). Wniosek ten, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia do wniosku należy załączyć: 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów; 2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Z kolei w świetle § 1 ust. 5 rozporządzenia w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku, o którym mowa w ust. 1 należy dołączyć dodatkowo: 1) ogólny plan orientacyjny w skali 1:10 000 lub 1:25 000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu; 2) oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 6 rozporządzenia w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku, o którym mowa w ust. 1, zarządca drogi może zażądać dostarczenia dodatkowych dokumentów, a w szczególności: 1) projektu budowlanego obiektu umieszczanego w pasie drogowym; 2) harmonogramu robót prowadzonych w pasie drogowym, zwłaszcza w przypadkach etapowego prowadzenia robót.

Nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie dokumentów tych nie złożyła, twierdząc, że dla załatwienia jej wniosku dokumenty te są zbędne, gdyż budowa przyłączy telekomunikacyjnych nie wymaga ani zgłoszenia budowy ani też uzgodnienia z ZUDP.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska skarżącej kasacyjnie nie podziela.

Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionej modyfikacji wniosku, przypomnieć należy, że organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku. W przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowanie z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a. Jednakże dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony, albowiem dopiero wówczas możliwe staje się określenie zakresu okoliczności faktycznych istotnych w danej sprawie, wyczerpujące ich ustalenie oraz pełna analiza ustalonego stanu faktycznego.

Z treści wniosku, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wynikało, że skarżąca nie planowała zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, lecz wykonanie w pasie drogowym odcinka telekomunikacyjnej linii światłowodowej, służącej do przesyłania sygnału, co jednoznacznie wynikało z załączników mapowych złożonych wraz z wnioskiem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że z dokumentów tych wynika, iż zajęcie pasa drogowego o powierzchni 151,9 m2 dotyczy odcinka drogi o długości 1570 m na obu działkach objętych wnioskiem. Projekt przebiegu linii przedstawiony na mapach wskazuje, że od linii głównej o długości 1570 m, biegnącej wzdłuż drogi, odchodzą krótkie odcinki, prowadzące do budynków na niektórych nieruchomościach.

Zatem odcinki te służyć mają przyłączeniu poszczególnych budynków do linii światłowodowej, biegnącej w pasie drogowym. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłączy światłowodowych, w sytuacji gdy w rzeczywistości wniosek dotyczył umieszczenia w pasie drogowym odcinka linii światłowodowej.

W niniejszej sprawie jeśli skarżąca kasacyjnie planowała zająć pas drogowy w celu prowadzenia robót, aby uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, powinna przedłożyć właściwemu organowi administracji publicznej oświadczenia i dokumenty określone w § 1 ust. 3, jak i w § 1 ust. 5 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. Przepisy obowiązujące w tym zakresie w dacie złożenia wniosku i w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji nie pozostawiają żadnych wątpliwości, jakie dokumenty wymagane są przy złożeniu wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele określone w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nadto nie ulega wątpliwości, że projektowane przyłącza telekomunikacyjne podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, stąd też w świetle art. 27 oraz art. 28 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, usytuowanie ich jako projektowanych sieci uzbrojenia terenu (por. definicja sieci uzbrojenia terenu zawarta w art. 2 pkt 11 tejże ustawy) podlega uzgodnieniu z właściwym miejscowo starostą. Z tego względu słusznie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe działanie organu zobowiązujące do uzupełnienia wniosku również w tym zakresie.

Wszystkie te dokumenty skarżąca kasacyjnie była obowiązana złożyć wraz z wnioskiem lub na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku, a skoro dokumentów tych nie złożyła, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie NSA kasator nie uwzględnia w swoim wywodzie, że realizacja jednej inwestycji może być reglamentowana odmiennie na gruncie różnych przepisów prawa. Wymogi prawne realizacji inwestycji zawarte w różnych przepisach powinny zostać spełnione przez inwestora. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie była obowiązana do spełnienia wymogów zawartych w przepisach ustawy o drogach publicznych, natomiast bez znaczenia dla oceny spełnienia tych wymogów pozostaje stopień reglamentacji inwestycji polegającej na wykonaniu linii kablowej lub przyłączy na gruncie ustawy – Prawo budowlane. Właściwy zarządca drogi, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, kieruje się wymaganiami zakreślonymi dla tego rodzaju wniosku w przepisach ustawy o drogach publicznych i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Od spełnienia tych wymagań uzależnione jest uwzględnienie wniosku.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie ma natomiast znaczenia, że na budowę przyłączy nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia ani też dokonanie zgłoszenia takiej budowy, gdyż wystarczającym jest sporządzenie planu sytuacyjnego, jeżeli inwestor nie dokonał zgłoszenia na podstawie art. 30 ustawy - Prawo budowlane (art. 29a ustawy - Prawo budowlane). W konsekwencji nie ma znaczenia dla wyniku rozpoznania przedmiotowej sprawy rodzaj rozstrzygnięć podejmowanych w stosunku do inwestycji realizowanej przez skarżącą kasacyjnie przez organy nadzoru budowlanego. Z tych przyczyn bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez oparcie się na uchylonej decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej skarżącej A. B. rozbiórkę telekomunikacyjnych linii kablowych (światłowodowych) na terenie powiatu ł. Ewentualne uznanie bowiem zrealizowanych w pasie drogowym robót budowlanych, za wykonane zgodnie z wymaganiami przepisów prawa budowlanego, nie zwalnia inwestora z uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Podstawową przesłanką odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem skarżącej kasacyjnie było natomiast, co podkreślał Sąd pierwszej instancji, niespełnienie wymagań zawartych w ustawie o drogach publicznych i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu z dnia 1 czerwca 2004 r.

Bezzasadnie przy tym autor skargi kasacyjnej domagał się uznania za dowód, załączonej do skargi kasacyjnej, decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2015 r. Należy bowiem zauważyć, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie, a jedynie dokonuje kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w granicach wyznaczonych środkiem zaskarżenia. Wynika to też z art. 193 p.p.s.a., w myśl którego przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym mają odpowiednie zastosowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed tym Sądem. Jak wcześniej zostało wskazane, granice rozpoznania skargi kasacyjnej wyznacza art. 183 p.p.s.a., co de facto wyklucza możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych samych względów brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącej kasacyjnie z dnia 13 kwietnia 2017 r.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej (pkt 1,2 petitum skargi kasacyjnej). Zasadnie bowiem zaakceptował prawidłowe ustalenia organów zmierzające do zbadania rzeczywistej treści żądania, kierując się nie tylko samym brzmieniem wniosku, w którym jako cel zajęcia pasa drogowego określono umieszczenie w pasie drogowym przyłączy światłowodowych, lecz całokształtem materiału dowodowego. Na tenże materiał dowodowy składały się załączone do wniosku dokumenty mapowe, o których mowa wyżej, jak też, co istotne, decyzja Zarządu Dróg Powiatowych w Łukowie z dnia 24 września 2013 r., nr T.4224.129.1.2013.EC, zezwalająca skarżącej kasacyjnie A. B. na zlokalizowanie w ramach realizowanej inwestycji budowy sieci FTTH linii światłowodowej oraz przyłączy światłowodowych po obu stronach pasa drogowego drogi powiatowej nr 1344L R.– B. – dr. pow. 1345L na działkach nr 426/2 – obręb C. oraz nr 1247 – obręb R.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych.

W świetle art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Z art. 39 ust. 3a tejże ustawy wynika z kolei, że w decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym ww. urządzeń zawiera się m.in. pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Z powyższego wynika zatem, że po uzyskaniu ww. decyzji zezwalającej na zlokalizowanie linii światłowodowej wraz z przyłączami światłowodowymi, skarżąca kasacyjnie była – w wykonaniu tejże decyzji – obowiązana uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia określonego w decyzji o zezwoleniu na ich zlokalizowanie w pasie drogowym. Złożenie wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowi zatem konkretyzację i wykonanie przez inwestora treści decyzji lokalizacyjnej wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi, rozpatrujący wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest związany treścią decyzji lokalizacyjnej, co oznacza, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może dotyczyć wyłącznie inwestycji, dla której inwestor uzyskał decyzję zezwalającą na zlokalizowanie w pasie drogowym. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie, składając wniosek z dnia 29 października 2013 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, ograniczyła jego zakres do umieszczenia w pasie drogowym przyłączy światłowodowych, pomijając istotny zakres inwestycji, dotyczący umieszczenia linii światłowodowej.

W konsekwencji, jako prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zarządca drogi był obowiązany kierować się treścią decyzji o zezwoleniu na zlokalizowanie inwestycji w pasie drogowym i także z tej przyczyny odmówić uwzględnienia wniosku z dnia 29 października 2013 roku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy naruszała ona przepisy postępowania tj.10 § 1 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie wskazała jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie ograniczając się jedynie do stwierdzenia faktu naruszenia tego przepisu przez organ odwoławczy. Naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. samo w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji. Jest to przepis postępowania administracyjnego i wojewódzki sąd administracyjny może uwzględnić skargę z powodu naruszenia tych przepisów tylko wówczas, gdy naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tego rodzaju wpływu skarżąca kasacyjnie nie wykazała, z tych względów brak podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku. Słusznie przy tym skonstatował Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu odwoławczym skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika i nie było żadnych przeszkód do zapoznania się przez pełnomocnika lub samą skarżącą z aktami sprawy. Nie było też przeszkód do złożenia dodatkowych oświadczeń, wyjaśnień lub wskazania dowodów.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 2 pkt 27b ustawy – Prawo telekomunikacyjne (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, sprowadzającego się do stwierdzenia, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Sąd ten trafnie wskazał, że definicja przyłącza telekomunikacyjnego zawarta w tym przepisie nie była przydatna dla oceny, co stanowiło przedmiot wniosku skarżącej kasacyjnie. W uzasadnieniu tego zarzutu, sama skarżąca kasacyjnie przyznaje, że załączone do wniosku mapy nie zawierały danych dotyczących ani "punktu rozgałęźnego jak również obiektu budowlanego". Z tego względu należy uznać definicję zawartą w art. 2 pkt 27b ustawy – Prawo telekomunikacyjne, która posługuje się pojęciami złącza rozgałęźnego oraz obiektu budowlanego za nieprzydatną dla oceny rzeczywistej treści żądania objętego wnioskiem skarżącej z dnia 29 października 2013 r. W takiej sytuacji uprawnionym było dokonanie tej oceny w oparciu o załączone do wniosku mapy oraz pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.