Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1065/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61, art. 17 pkt 14, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. ( zmienionym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r.) K.W. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech silosów zbożowych o pojemności 75 t. każdy, na działce o numerze ewidencyjnym [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 silosów zbożowych na działce nr ewid. [...].

Na skutek odwołania złożonego przez A.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując na uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji, organ podniósł że: analiza urbanistyczna nie została podpisana przez właściwy organ lub upoważnioną przez niego osobę, brak podpisu osoby sporządzającej analizę urbanistyczną - część opisową, nie zachowano wymogu stosowania w części graficznej decyzji nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji, błędnie wyznaczono obszar analizowany, część graficzna analizy urbanistycznej jak również złącznik graficzny do decyzji nie zostały sporządzone na kopii mapy, nie ustalono średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, nieprawidłowo ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, nieprawidłowo oznaczono linię rozgraniczającą teren inwestycji, pomimo braku uprawnienia wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, ustalono zaopatrzenie w energię elektryczną zgodnie z warunkami zarządcy sieci, pomimo, że wnioskodawca takich warunków nie dołączył do wniosku, wnioskodawca na mapie nie przedstawił planowanego sposobu zagospodarowania terenu, organ I instancji orzekł niezgodnie z wnioskiem strony o rodzaju inwestycji oraz nie określił precyzyjnie parametrów planowanej inwestycji, w aktach sprawy brak jest wypisów pochodzących od organu ewidencyjnego, jakim jest właściwy starosta, w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego uprawnienia osoby do sporządzania projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, brak w uzasadnieniu decyzji wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, oraz analizy stanu faktycznego i prawnego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy wnioskodawca doprecyzował nazwę inwestycji, a także przedstawił dokumentację techniczną posadowienia silosu o poj. 75 t, z której wynikały konkretne parametry inwestycji, jak i powierzchnia zabudowy — fundament pod pojedynczy silos o wymiarach 5,3m x 5,3 oraz wysokość silosu - 6,9 m. Wyjaśnił również, że inwestycja nie wymaga stałego podłączenia do sieci elektroenergetycznej, gdyż projektowane silosy będą użytkowane okresowo i na ten czas inwestor korzystał będzie z własnego agregatu prądotwórczego.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] działając w oparciu o treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.), po uzgodnieniu projektu decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ze Starostą (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r.), Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania na rzecz K.W. w zakresie inwestycji polegającej na budowie trzech silosów zbożowych o pojemności 75 t każdy, na działce o nr ewid. [...].

W zakresie funkcji zabudowy i warunków zagospodarowania terenu organ ustalił: a) budowa obejmuje 3 silosy o pojemności 75 t każdy na działce rolnej niezabudowanej; b) co najmniej 90% terenu należy zachować jako grunt biologicznie czynny; c) należy zachować warunki wynikające z powołanych wcześniej przepisów.

W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił: a) obowiązującą linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji; b) powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki: 2%-8,77%; c) wysokość silosów 6,5 m - 7 m;

W przedmiocie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi przyjęto, że : a) przy wschodniej granicy działki należy wykonać pas zieleni izolacyjnej złożonej z roślinności średnio - i wysokopiennej, b) planowaną inwestycję zaprojektować należy w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania.

Odnośnie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalono, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami każdy kto w trakcie prowadzenia robót ziemnych odkryje przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie iż jest on zabytkiem, jest obowiązany wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczyć przy użyciu dostępnych środków ten przedmiot i miejsce jego odkrycia, niezwłocznie zawiadomić o tym Powiatowego Konserwatora Zabytków, a jeśli nie jest to możliwe - Wójta Gminy.

Odnośnie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji przyjęto: a) zaopatrzenie w energię elektryczną okresowe, z agregatu prądotwórczego inwestora, b) odprowadzenie wód opadowych na przedmiotową działkę - teren nieutwardzony, c) dojazd projektowanym zjazdem z przylegającej drogi gminnej.

Co do warunków dotyczących wymagań ochrony interesów osób trzecich ustalono, że: a) projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby, b) projektowana inwestycja nie może pozbawić osoby trzecie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzania na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto teren inwestycji to działka niezabudowana - grunt rolny biologicznie czynny (dokumentacja fotograficzna dołączona do analizy urbanistycznej), obejmujący grunty rolne klasy V i VI, stanowiący własność wnioskodawcy.

Organ stwierdził, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 u.p.z.p. tzn.: w sąsiedztwie terenu istnieje zabudowa (np. działka nr ewid. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy oraz wiata), teren posiada dostęp do drogi publicznej (droga gminna ogólnodostępna dz. nr ewid. [...]), uzbrojenie terenu jest wystarczające do przeprowadzenia inwestycji (działka nie jest uzbrojona, jednak, wg informacji inwestora, inwestycja nie wymaga stałego podłączenia do sieci elektroenergetycznej), teren przeznaczony pod inwestycję nie jest gruntem leśnym, ani gruntem rolnym klasy I-III, nie wymaga więc zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze (grunty na przedmiotowej działce: RV, RVI), żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji niniejszej inwestycji.

Organ wskazał, że obszar analizowany wyznaczono wokół przedmiotowej działki jako okrąg o promieniu stanowiącym co najmniej trzykrotność frontu działki, tj. 228m (76m x 3 = 228m). W obszarze tym znalazło się 9 zabudowanych działek, które stanowią punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, gdyż stanowią całość urbanistyczną z przedmiotową działką. Są to działki o numerach: [...]. Na działkach poddanych analizie istnieją budynki mieszkalne wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Na działce nr ewid. [...] zlokalizowane są ponadto 2 silosy. Na tej podstawie organ uznał, że projektowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenów przyległych. Linię zabudowy dla przedmiotowej działki wyznacza budynek mieszkalny na dz. nr ewid. [...]. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 8,77%. Wskaźnik dla danej działki obliczono dzieląc powierzchnię zabudowy na danej działce przez powierzchnię działki. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego obliczono sumując wskaźniki dla poszczególnych działek i dzieląc przez liczbę tych działek. Powierzchnię nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono od 2% do 8,77%, tak, by nie przekroczyć średniego wskaźnika. Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym z tolerancją do 20% wynosi od 11,27 m do 16,09 m. Przeważająca forma dachów na terenie analizowanym, to dachy dwuspadowe, o kącie nachylenia połaci 45°. Występują również dachy płaskie. Dla przedmiotowej inwestycji nie ustalono szerokości elewacji frontowej, jak również geometrii dachu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.S., zarzucając skarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez złą ocenę rzeczywistych warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej,

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 7 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie kluczowych kwestii w tym niedokładne, pobieżne jednostronne rozważanie wynikających zagrożeń przez jednostkę administracji publicznej,

4) naruszenie art. 54 ust. 2 u.p.z.p. dotyczącego ochrony interesów osób trzecich,

5) naruszenie ustawy zasadniczej poprzez wydanie błędnej i niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że zaskarżona decyzja nie spełnia jednego z warunków jej wydania, tj. dostępu do drogi publicznej, wskazując, iż droga gminna położona na działce nr [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej [...] do posesji nr 7 ma powierzchnię asfaltową, natomiast od tego miejsca do terenu inwestycyjnego wzdłuż posesji nr 5 jest drogą polną, wg kategorii dróg gminnych o maksymalnym obciążeniu 8 ton. Zdaniem odwołującej zakwestionowana powinna zostać możliwość ruchu pojazdów wieloosiowych do terenu inwestycyjnego, ze względu na stan techniczny drogi.

Odwołująca zgłosiła także wątpliwości w zakresie ustalonego w decyzji braku wywoływania uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodowania zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby, gdyż budowa trzech silosów zbożowych o pojemności 70 t. każdy w bezpośrednim sąsiedztwie posesji skarżącej, będzie wywoływać drgania w związku z przejeżdżającymi zestawami wieloosiowymi, doprowadzając do całkowitej dewastacji drogi i przeniesienia na fundamenty budynku. Zdaniem odwołującej eksploatacja sytemu silosów związana będzie także ze znacznym natężeniem hałasu oraz powodować może skażenie ziemi, a co za tym idzie ujęcia wody pitnej strony.

Ponadto odwołująca zwróciła uwagę na brak w decyzji regulacji przewidujących uzbrojenie terenu w instalacje przeciwpożarową oraz podniosła, iż organ nie uwzględnił w procesie wydania decyzji spadku wartości nieruchomości ze względu na projektowaną inwestycję na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 104 i 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwanej kpa) oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust 2 pkt 2, art. 6 ust.2, art. 56, art. 60 ust.1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 -5, art. 61 ust. 2, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących i nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego rozporządzeniem), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie rozważań SKO przybliżyło instytucję decyzji o warunkach zabudowy, zasady jej wydawania i wymogi związane z jej wydaniem określone w u.p.z.p. i rozporządzeniu, przytaczając jednocześnie treść poszczególnych przepisów.

Odnosząc treść przytoczonej podstawy prawnej do przedmiotu rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia opisane przez organ wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto do decyzji załączone zostały mapy ewidencji gruntów zgodne z przepisami art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz na której dokonano analizę urbanistyczną. Mapy te zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym o charakterze związanym, co oznacza, że jeśli organ stwierdzi zgodność stanu faktycznego z prawem powszechnie obowiązującym ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Nadto decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione, aby mogła ona być zrealizowana. Ocena natomiast, czy warunki owe zostały spełnione, należeć będzie do organów rozpoznających sprawę pod kątem przepisów budowlanych, w sytuacji wniesienia wniosku przez inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę.

Zarzuty odwołania uznano za niezasadne. Odnosząc się do kwestii niespełnienia warunku dotyczącego zapewnienia dostępu do drogi publicznej Kolegium zauważyło, że organ I instancji, jako właściciel i zarządca drogi gminnej uznał w decyzji, iż warunek jest spełniony, ponieważ droga gminna spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jako zapewniająca dostęp do drogi publicznej. Kwestie przystosowania technicznego drogi mogą być ustalane w postępowaniu przed organem budowlanym na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 - 7 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji (pkt 5c, 6a decyzji), Kolegium stwierdziło, że należy go rozpatrywać także z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 54 ust. 2d u.p.z.p. odnoszącym się do ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego w decyzji znajdują się zapisy uwzględniające konieczność uwzględnienia interesów osób trzecich w procesie projektowania inwestycji w trakcie kolejnego postępowania administracyjnego przed organami budowalnymi (pkt 3 i 6 osnowy decyzji). Wymagania dotyczące interesów osób trzecich zawarte w decyzji o warunkach zabudowy mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o konieczności podjęcia działań niezbędnych dla ich uzasadnionej ochrony. SKO podkreśliło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie objęta jest przepisami Prawa budowalnego (art. 5), a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych i z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenie interesów osób trzecich, gdyż decyzja ta nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonywania inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy zasadniczej (Konstytucji RP) Kolegium stwierdziło, iż żaden przepis prawa nie gwarantuje osobie, która zamieszkuje określony teren, że teren wokół jej miejsca zamieszkania nie będzie ulegał zmianie. Niestety także w wymiarze, który przez tę osobę może być uznany za niekorzystny. Zmiana przestrzeni (otoczenia) musi być przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-7 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy (pkt 5c, 6a), Kolegium uznało, iż organ I instancji wykazał, że są spełnione przesłanki art. 61 ust. pkt 1-7 u.p.z.p. w związku z powyższym wydał przedmiotową decyzje ze względu na związany charakter decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku wskazania przez inwestora i nieumieszczenia przez organ w decyzji planowanego zagospodarowania terenu i usytuowania obiektu, SKO podniosło, iż żaden z przepisów u.p.z.p. nie wymaga, by organ na załączniku mapowym stanowiącym część decyzji o warunkach zabudowy zaznaczał "orientacyjne" usytuowanie planowanej inwestycji.

Co do pominięcia przez organ I instancji w procesie wydania decyzji spadku wartości nieruchomości strony ze względu na projektowaną inwestycję na działce nr [...], organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia ta nie podlega ocenie w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie w zakresie zarzutu niepoinformowania strony o tym, do wiadomości których mieszkańców [...] wysłano decyzję, SKO podało, iż organ przesyła decyzję do osób, które zostały uznane za strony postępowania.

W zakresie pozostałych zarzutów Kolegium stwierdziło, iż odnoszą się one do następnego postępowania w sprawie uzyskania przez inwestora zezwolenia na rozpoczęcie prac budowalnych.

Reasumując zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał pełnej i zgodnej z przepisami prawa administracyjnego odnoszącymi się do planowania i zagospodarowania przestrzennego analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w sposób wyczerpujący przedstawił zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy, w szczególności zaś przedstawił analizę materiału dowodowego i wynik takich analiz łącznie z oceną zebranych dowodów.

Od powyższej decyzji A.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca wskazała na konieczność powołania biegłego sądowego w celu przeprowadzenia niezależnej ekspertyzy lokalizacyjnej oraz środowiskowej pod kątem dopuszczalności tego typu inwestycji w obrębie domostw mieszkalnych, w zakresie konieczności wydania decyzji środowiskowej dla niniejszej inwestycji, a także pod względem natężenia hałasu wynikającego z pracy silosów (85 db), hałasu spowodowanego pracą samochodów ciężarowych i ciągników rolniczych dowożących ziarno zarówno w porze dziennej, jak i nocnej do silosów, w tym również samego dojazdu drogą polną w obrębie (2m) od posesji skarżącej oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według obowiązujących norm. Skarga zwiera zarzut naruszenie prawa materialnego, a także wszelkich zasad postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisu art.135 ust.1 i 2, art. 153 i art. 154 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008 nr 199 , poz.1227), a także przepisów art. 144 , art. 153 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008.25.150).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż decyzja środowiskowa ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącej należało zatem w przedmiotowej sprawie przeprowadzić postępowanie w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań i oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest prowadzone, o ile zachodzą przesłanki wskazane w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o r środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach i oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235, dalej jako u.u.i.p.). Zgodnie z powyższym artykułem mówiąc o przedsięwzięciach, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny j oddziaływania na środowisko ustawa wskazuje na przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek ten wynika z mocy prawa (obowiązek ten ustalany jest na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących I znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 817)) oraz przedsięwzięcia, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 u.u.i.p. Kolegium zwróciło uwagę, iż w/w rozporządzenie nie kwalifikuje przedsięwzięcia polegającego na budowie silosów zbożowych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3), ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 2). We wniosku wnioskodawca wskazał, że inwestycja nie wpływa na środowisko. Kolegium dokonało badania tego oświadczenia pod kątem ujęcia tego typu przedsięwzięcia w cyt. rozporządzeniu i stwierdziło, iż żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w przypadkach określonych w art. 145 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Analiza przedmiotowej sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2015 r. poz. 199, dalej zwana ustawą) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Po myśli art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przytoczony przepis art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1).

Treść przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość warunkom wskazanym w art. 61 ustawy, organ winien ustalić warunki zabudowy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek. Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień zeń wynikających, przysługujących osobom trzecim, o czym wprost stanowi art. 63 ust. 2 ustawy. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak uprawnienie to musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy też dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich, które w sposób ogólny zostały wskazane w decyzji o warunkach zabudowy (pkt 3 i 6 decyzji I instancji).

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

O spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy przesądza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza przeprowadzana jest w obszarze, którego granice wokół działki budowlanej wyznacza właściwy organ na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki, objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m ( § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.

W badanej sprawie obszar analizowany określono zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono, że nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z przedmiotową działką nr [...], czyli działka nr ew. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym oraz wiatą. Teren posiada dostęp do drogi publicznej, którą jest droga gminna na dz. nr ew. [...]. Do tej samej drogi publicznej istnieje dostęp z działki nr [...], która zabudowana jest dwoma silosami zbożowymi. W tym miejscu warto przypomnieć, że drogi gminne stanowią jedną z kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), natomiast przepis art. 61 ust.1 pkt 1 dla przyjęcia dostępu do drogi publicznej nie wprowadza żadnych wymogów w zakresie stanu technicznego drogi publicznej. Przepis wymaga, aby nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej, przy czym w orzecznictwie utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1, należy rozumieć zarówno dostęp bezpośredni (z danej nieruchomości) jak również dostęp pośredni (poprzez nieruchomości sąsiednie na podstawie ustanowionej służebności). Zasadnie zatem organ przyjął, że warunek dobrego sąsiedztwa został w sprawie spełniony. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] nie jest uzbrojona, jednak z informacji podanych przez wnioskodawcę wynika, że inwestycja nie wymaga stałego podłączenia do sieci elektroenergetycznej, natomiast zaopatrzona będzie w agregat prądotwórczy. Teren przeznaczony pod inwestycję nie jest gruntem rolnym klasy I -III, ani gruntem leśnym, nie wymaga więc zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze.

W myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 pażdziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ.U. 2013 poz. 1235) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397) wymieniono inwestycje mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2) oraz inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3). Analiza przepisów dowodzi, że inwestycja będąca przedmiotem danej sprawy administracyjnej nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii wymienionych w tym rozporządzeniu. Powyższe wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Również pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. W toku postępowania administracyjnego skarżąca posiadała przymiot strony, o czym jednoznacznie świadczy merytoryczne rozpoznanie wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji. Zarzut skargi, polegający na twierdzeniu, że również właścicielom innych nieruchomości winna być przyznana legitymacja procesowa strony w danym postępowaniu, należy ocenić jako nie mający wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w procedurze administracyjnej przewidziana jest instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, ze względu na brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Wniosek o wszczęcie postępowania składa podmiot, który pozostaje w przekonaniu, że winien on uczestniczyć na prawach strony w danym postępowaniu, a prawa tego mu nie zapewniono. Dopiero w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem opartym na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na podstawie przepisów prawa materialnego, organ bada czy danej osobie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu.

Reasumując przyjdzie ponownie wskazać na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja w tym przedmiocie wydawana jest tylko wówczas, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy zastępuje plan miejscowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie, przy czym przez pojęcie – "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy konkretny przepis prawa materialnego sprzeciwia się lokalizacji danej inwestycji, a zatem gdy planowana inwestycja zakłóca zastany ład przestrzenny. W analizowanej sprawie nie stwierdzono, aby inwestycja będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozostawała w kolizji z przepisami prawa materialnego.

Na koniec, odnosząc się do wniosku o powołanie biegłego w celu przeprowadzenia niezależnej ekspertyzy lokalizacyjnej oraz środowiskowej pod kątem dopuszczalności danego typu inwestycji w obrębie domostw mieszkalnych, w zakresie wydania decyzji środowiskowej oraz w zakresie natężenia hałasu, wskazać należy że sąd administracyjny nie jest upoważniony do tego, aby przeprowadzać postępowanie dowodowe. W wypadku ustalenia, że materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wymaga uzupełnienia, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchyla zaskarżoną decyzję. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach sąd administracyjny może przeprowadzić dowód z dokumentu. Stanowi o tym art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w cytowanym przepisie mowa jest o dokumencie istniejącym w dacie rozpatrywania sprawy sądowoadministracyjnej.

Z powyższych względów skargę należało ocenić jako niezasadną. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.