Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 222/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2009r. sprawy ze skarg "J." sp. z o.o. na decyzje Wojewody z dnia [...] r. nr[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 3.500 zł ( słownie: trzy tysiące pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu W. decyzjami z dnia [...]r. (Nr[...], Nr[...], Nr[...], Nr[...], Nr[...], Nr[...], Nr[...]) odmówił J.- spółce z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że postanowieniami z dnia[...]. (Nr[...], Nr[...], Nr [...], Nr[...], Nr [...], Nr[...], Nr[...]) nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosków o pozwolenie na budowę i usunięcia nieprawidłowości w załączonych projektach budowlanym, poprzez:

- doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem, czyli wykazanie, że budynek nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest budynkiem jednorodzinnym, o którym mowa w art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane, oraz z art. 33 ust.1 powyższej ustawy,

- wykazanie, że załączone projekty budowlane są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi K., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Cz. z dnia [...]r. (Nr[...]), w którym określone zostały parametry dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej, tj. minimalna szerokość działki wynosząca [...] i minimalna powierzchnia wynosząca [...] m2 (na każdy budynek) wraz z obowiązującymi warunkami technicznymi.

W odpowiedzi na powyższe K. S., działająca z upoważnienia inwestora, złożyła uzupełnione egzemplarze projektu. Po sprawdzeniu uzupełnionej dokumentacji stwierdzono, że inwestor wykazał, że budynki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] są budynkami jednorodzinnymi, o których stanowi przepis art. 3 pkt. 2a ustawy - Prawo budowlane, oraz z art. 33 ust. 1 tejże ustawy. Nie wykazał jednak – zdaniem organu I instancji - zgodności całego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - tj możliwości realizacji na działce o powierzchni 1212 m2, siedmiu budynków jednorodzinnych w układzie szeregowym. Jak wynika bowiem z wniosków i przedłożonego projektu zagospodarowania terenu, inwestor przewiduje zabudowę działki nr [...]o powierzchni około 1212 m2 zespołem 7 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Wobec tego, na jeden budynek mieszkalny przypada zaledwie 173 m2 powierzchni działki, co w ocenie organu, jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Zgodnie bowiem z powyższą uchwałą minimalna szerokość działki (dla każdego z planowanych 7 budynków jednorodzinnych) powinna wynosić 14m a jej powierzchnia min. 800m². Inwestor błędnie zatem przyjął, że ustalone w uchwale zasady podziału można odnieść do zespołu takich budynków, a nie poszczególnych budynków.

Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów Gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; stosownie zaś do postanowień art. 20 ust 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala Rada Gminy - po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z treści uchwały Rady Gminy Cz. z dnia [...]r. (Nr[...]) w sprawie uchwalenia studium, poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania dla wsi K., jednoznacznie wynikają zasady i wskaźniki zabudowy dla poszczególnych terenów w tym mieszkaniowych.

Zdaniem organu I instancji, w niniejszym przypadku ustalenia uchwały Rady Gminy Cz. z dnia [...]r. (Nr[...]) w sprawie planu miejscowego dla wsi K. zdecydowanie zwiększają, w stosunku do określonej w studium, minimalną powierzchnię działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej, określając jej szerokość na min. 14m a powierzchnię na min. 800 m 2 na jedno mieszkanie, co wynika ze Studium.

Jak dalej podkreślono - pomimo tak jednoznacznego zapisu - Starosta Powiatu W., pismem z dnia [...]r, zwrócił się do Wójta Gminy Cz., z prośbą o wydanie opinii na temat możliwości zabudowy działki nr [...] w K. siedmioma budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy Cz. w dniu [...]r., przesłał negatywną opinię w powyższej sprawie, potwierdzoną stanowiskiem, projektanta w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi K..

Odwołania od powyższych decyzji wniosła spółka J. wnosząc o zmianę decyzji Starosty Powiatu W. oraz wydanie decyzji merytorycznych polegających na zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że niniejsze zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan określając bowiem wytyczne do projektowania zabudowy szeregowej wprowadził ograniczenia w postaci: minimalnej powierzchni działki, jej minimalnej szerokości od frontu oraz maksymalnej powierzchni zabudowy. W ocenie strony skarżącej działka nr [...] zlokalizowana w K. spełnia te wytyczne. Powierzchnia działki jest większa niż 800m², jej szerokość jest większa niż 14m, a powierzchnia zabudowy jest mniejsza niż 50 %. Jednocześnie zauważono, iż nie ma zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który określałby parametry dla jednego budynku.

Dalej wskazano, iż zgodnie z postanowieniami Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, a nie ze studium.

Odnosząc się zaś do opinii Wójta Gminy Cz., odwołująca się spółka stwierdziła, że Wójt Gminy Cz. w dniu [...]r. wydał opinię pozytywną, w której podkreślił, że na niniejszej działce możliwe jest usytuowanie wielu budynków w zabudowie szeregowej pod warunkiem zaprojektowania zabudowy jako zespołu wyodrębnionych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zawierających nie więcej niż dwa lokale mieszkalne z zachowaniem 50 % powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewoda D. decyzjami z dnia [...]r. (Nr[...], Nr[...], Nr[...], Nr[...], Nr[...], Nr[...], Nr[...]) utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zawiera katalog sprawdzeń, które zobowiązany jest dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Punkt pierwszy wymienionego przepisu stanowi zaś o wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tegoż planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

Dalej wskazano, że teren, na którym zlokalizowana jest działka nr[...], objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wsi K., gmina Cz. i oznaczony na rysunku planu symbolem [...], którego przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy zaś rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego).

Dokonując oceny opisanych na wstępie decyzji inwestycji pod względem zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda D. nie podzielił poglądu organu I instancji, że ustalenia planu zakazują wprost zabudowy przedmiotowym budynkiem działki nr [...], z uwagi na rozmiary działki oraz fakt, że inwestor planuje na działce tej realizację pozostałych sześciu budynków szeregowych. Wskazano, że dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], w § 9 ust. 4 pkt 1 lit. c tekstu planu, ustalono w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, podział terenu na działki budowlane dla zabudowy szeregowej - minimalną szerokość działki [...] oraz minimalną powierzchnię działki 800m, lecz ustalenie to nie przesądza o zakazie zabudowy w omawianej sprawie. Tym bardziej, że dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 4MN, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, nie ustalono ograniczenia zabudowy szeregowej w zależności od areału działki objętej taką inwestycją.

Następnie wskazano, iż przepis § 9 ust. 3 pkt 1 planu ustala wymóg kształtowania zabudowy w sposób zharmonizowany z lokalnym krajobrazem i wartościowymi elementami występującej w okolicy architektury. W zapisach miejscowego planu znalazł się zatem dodatkowy zapis, który niezależnie od pozostałych warunków określonych w planie (mniej lub bardziej szczegółowych), uwarunkował możliwość zabudowy danej działki budowlanej od zaistnienia harmonii, swego rodzaju spójności, planowanej zabudowy z lokalnym krajobrazem architektoniczno-urbanistycznym.

W ocenie organu odwoławczego pod pojęciem lokalnego krajobrazu należy rozumieć zarówno istniejący krajobraz architektoniczno-urbanistyczny jak i krajobraz potencjalny, a więc ten, który dopiero powstanie po zrealizowaniu zabudowy, zgodnie z ustaleniami planu.

Wojewoda D., dokonując konfrontacji planowanej zabudowy z wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej, stwierdził, iż proponowana zabudowa siedmiu budynków nie będzie harmonizować z lokalnym krajobrazem architektoniczno-urbanistycznym, z uwagi na zbyt duże potencjalne zintensyfikowanie planowanej zabudowy. Proponowane zaś rozwiązania projektowe, naruszą ład przestrzenny na omawianym terenie, a tym samym w przypadku realizacji planowanej zabudowy naruszony zostanie wzmiankowany powyżej § 9 ust. 3 pkt 1 tekst planu, ustalający wymóg kształtowania zabudowy w sposób zharmonizowany z lokalnym krajobrazem i wartościowymi elementami występującej w okolicy architektury. W tym miejscu wskazano, iż przez pojęcie ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (§2 pkt 7 tekstu planu).

W dalszej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji występuje dość luźna zabudowa, o niskim wskaźniku zabudowy terenu, a dokładniej zabudowa wolnostojąca, częściowo już zrealizowana. Wskazano nadto, iż w rozpatrywanej sprawie wzmiankowany wskaźnik zabudowy działki jest dosyć wysoki i wynosi odpowiednio 0,37 ≈ 0,4 [{67,6 m2 + (4 x 64,4 m2) + 66,3 m2 + (2 x 64,1 m2)}: 1212=0,37], przy możliwie maksymalnym wskaźniku wynoszącym 1, a w bardzo bliskim sąsiedztwie planowanej zabudowy, oddzielonej od niniejszej działki jedynie ul. J., znajduje się obszar (działki nr [...] i nr [...]), który na rysunku planu oznaczony jest symbolem [...] - tereny rolnicze. Plan miejscowy przewiduje natomiast na tym terenie między innymi zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych (§ 12 ust. 1 pkt 3 tekst planu).

Na marginesie zauważono, iż wszelkie opinie są wiążące dla organu administracji publicznej jedynie w przypadku, gdy stanowi o tym przepis prawa. W przypadku natomiast, gdy przepisy prawa nie zawierają regulacji w zakresie spełnienia wymogu opinii, to wszelkie opinie w tym zakresie stanowić mogą w sprawie jedynie materiał pomocniczy. W niniejszej sprawie zaś Starosta Powiatu W. wydał, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienia, nakładające na wnioskodawcę, pod rygorem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonych do wniosków projektach budowlanych. Inwestor nie usunął wskazanych braków, co w efekcie skutkowało odmową udzielenia pozwoleń na budowę, stosownie do postawień art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Nie godząc się z podjętymi przez organ odwoławczy decyzjami skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła spółka J., wnosząc o ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanym decyzjom zarzucono naruszenie przede wszystkim przepisów art. 7, 8 i 12 KPA.

Odnosząc się zaś do zarzutu Wojewody D. naruszenia § 9 ust. 2 pkt 1 strona skarżąca wskazała, że ów przepis stanowi pewnego rodzaju klamrę i zabezpieczenie przed ominięciem szczegółowych uregulowań dotyczących zabudowy. Jest to punkt planu z natury rzeczy ocenny i trudno na jego tle polemizować, czy dany projekt spełnia wymagania estetyczne. Celem bowiem tegoż zapisu jest to, aby projektowane inwestycje na całym obszarze stanowiły jednolitą estetyczną całość, szczegółowe zaś i precyzyjne, wyrażone w liczbach uregulowania czyniły zadość temu punktowi, a projektowany budynek spełniał wszystkie architektoniczne, konstrukcyjne i dające się zmierzyć wymogi.

Nadto zdaniem skarżącej spółki, składając wnioski o zatwierdzenie pozwolenia na budowę, przedłożyła wszystkie niezbędne dokumenty i przedstawiła zawarte w nich informacje, dlatego zdaniem pełnomocnika organ posiadał w aktach sprawy wszelkie dane do wydania decyzji. Jednocześnie zauważono, iż ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy w zasadzie spoczywa na organie prowadzącym postępowanie.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanych decyzjach.

Na rozprawie w dniu [...]r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg "J." sp. z o.o. o sygnaturach akt: IISA/Wr 222/09, IISA/Wr 223/09, IISA/Wr 224/09, IISA/Wr 225/09, IISA/Wr 226/09, IISA/Wr 227/09, IISA/Wr 228/09 i prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą IISA/Wr 222/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r/ – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak bowiem decyzje I instancji jak i II zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Stosownie do postanowień art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U .z 2006, Nr 156, poz. 1118) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 powyższej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Powyższy przepis obliguje więc, organy administracji architektoniczno – budowlanej do sprawdzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego projektowanych rozwiązań.

Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2009r., (sygn. akt IISA/Gl 274/09), w którym tenże sąd zauważył, iż opisana powyżej regulacja normatywna postawiła przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zadanie dokładnego zbadania zapisów obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, a w szczególności ustalenia określonego w planie przeznaczenia terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W przypadku jednak, gdy planowana inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie planowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej podlegała sprawdzeniu pod względem zgodności z uchwałą Rady Gminy Cz. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wsi K., gmina Cz.

Kwestię sporną, w rozpoznawanej sprawie, stanowi uznanie przez organ odwoławczy, iż planowana inwestycja polegająca na zabudowie działki nr [...]w K., o powierzchni 1212m², siedmioma budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, narusza postanowienia przepisu § 9 ust. 3 pkt 1 powyższej uchwały, a to z uwagi na fakt, iż nie będzie ona harmonizować z lokalnym krajobrazem (tak istniejącym jak i potencjalnym) i wartościowymi elementami występującej w okolicy architektury.

Odnosząc się do tegoż twierdzenia organu odwoławczego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż opisana powyżej regulacja stanowi w zasadzie wyrażenie niedookreślone (rodzaj klauzuli generalnej), które pozostawia swoisty luz decyzyjny podmiotom je stosującym. Zatem powołanie się w niniejszym przypadku na taką klauzulę, wymagało od organu odwoławczego przede wszystkim wyjaśnienia znaczenia użytych tam wyrażeń, a następnie wskazania, iż ów zapis ma zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, co w rozpoznawanej sprawie winno prowadzić do wykazania, na czym dokładnie ma polegać dysharmonia pomiędzy planowaną inwestycją, a lokalnym krajobrazem i wartościowymi elementami występującej w okolicy architektury. Tymczasem Wojewoda w podjętym rozstrzygnięciu ograniczył się jedynie do zacytowania stosownych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazania cech charakterystycznych zabudowy najbliższej okolicy oraz ogólnikowego podkreślenia, że objęta zamiarem inwestycyjnym budowa nie będzie harmonizować z lokalnym krajobrazem architektoniczno – urbanistycznym. Mając na względzie dyrektywy interpretacyjne wskazać należy, iż powoływanie się w procesie stosowania prawa na wyrażenie mające charakter niedookreślony zawsze wymaga wskazania indywidualnych ocen różnych aspektów danej sytuacji. Jeśli bowiem organ uzyskuje upoważnienie do wydawania decyzji według kryterium bliżej nieokreślonego i podejmując takie rozstrzygnięcie nie wskazuje jednocześnie merytorycznego jego uzasadnienia, to w istocie sytuacja ta zwiększa niebezpieczeństwa podjęcia decyzji arbitralnych w drodze "swobodnego uznania" (por. S. Wronkowska, Z. Ziembiński; Zarys teorii prawa; Poznań 2001, s. 224). Wobec powyższego organ odwoławczy powołując się na § 9 ust. 3 pkt 1 i stwierdzając, że projektowana zabudowa nie będzie harmonizować z lokalnym krajobrazem był obowiązany do precyzyjnego wyjaśnienia na czym owa dysharmonia ma polegać. Zważyć ponadto należy, iż wspomniana wyżej klauzula generalna została następnie skonkretyzowana poszczególnymi zapisami planu odnoszącymi się właśnie do owego wymogu harmonizacji zabudowy z lokalnym krajobrazem architektoniczno-budowlanymi i organ odwoławczy nie wykazał, ażeby te skonkretyzowane wymogi w omawianym zakresie nie zostały przez inwestora dopełnione.

Co więcej należy podkreślić, iż integralną częścią decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem J. Zimmermanna prawidłowe uzasadnienie to takie, z którego wynika logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s.118-147). Z kolei, do jednej z najistotniejszych wadliwości uzasadnienia zalicza jego niepełność. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 520-521). Wobec powyższego celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Nieukazanie w uzasadnieniu wszystkich okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą, może skutkować naruszeniem art. 7 KPA, nakładającym na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji kwestionowanej jest niepełne. Nie ukazuje w sposób kompletny motywów, którymi kierował się organ rozstrzygając niniejszą sprawę, co w konsekwencji musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego tegoż rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż nie podziela poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że ustalenia planu zakazują wprost zabudowy przedmiotowym budynkiem działki nr[...], z uwagi na rozmiary działki, wywodząc, iż dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym zakazu zabudowy, nie ustalono ograniczenia (zakazu) zabudowy szeregowej w zależności od areału działki objętej taką inwestycją. Sąd podzielił tenże pogląd Wojewody. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w § 9 ust. 4 pkt 1 zabudowę szeregową, w sytuacji jednak, gdy budowla spełnia określone parametry, a dokładniej, gdy minimalna szerokość działki wynosi 14m, a jej minimalna powierzchnia 800m.

Jednakże w ocenie sądu, stwierdzenie Wojewody, że nie podziela on zarzutu organu I instancji z jednoczesnym utrzymaniem w mocy decyzji obarczonej takim uchybieniem jest dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie do przyjęcia. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem w granicach tak zakreślonej kompetencji organ II instancji uzna, iż zarzuty decyzji pierwszoinstancyjnej są niezasadne, to uchybieniem jest utrzymanie takiej decyzji w mocy.

Mając zatem na względzie okoliczności stanu faktycznego i opisane powyżej regulacje normatywne, zasadnym było wyeliminowanie kwestionowanych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie zawarte w II pkt wyroku wynika z treści przepisu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania - z treści art. 200 tejże ustawy.