Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2750/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust5 art 18
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art 36 ust 4 i art 29 ust3 i4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. II. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 4 042 (cztery tysiące dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2750/18

UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2018 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] , od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 27.041,00 zł, za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0151 ha, przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...] w [...] Etap I (od ulicy [...] do ul. [...]), w pkt 2 o przyznaniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] S.A. z siedzibą w [...], w pkt 3 o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt 4 o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...],

- uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w części dotyczącej pkt 3 oraz pkt 4 i w tym zakresie orzekł o:

1. powiększeniu odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 1.352,05 zł (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt dwa złote 5/100) i przyznaniu tej kwoty na rzecz [...]" A. N. , J. M. , M. A. , J. K. sp.j.,

2. zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty na rzecz [...]" A. N. , J. M. , M. A. , J. K. sp.j kwoty ustalonej w punkcie 1 decyzji w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji,

- w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Nieruchomość położona w [...], obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0151 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w [...] Etap I (od ulicy [...] do ul. [...]).

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, natomiast [...] A. N. , J. M. , M. A. , J. K. sp.j. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego gruntu. W dziale lII ww. księgi wieczystej wpisano ograniczone prawa rzeczowe w postaci: służebności drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli, użytkowników wieczystych i posiadaczy pbud. [...] i [...], [...] oraz [...] i służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli, użytkowników wieczystych i posiadaczy pbud. [...] polegająca na udostępnieniu możliwości wejścia do podziemnego magazynu znajdującego się na pbud [...].

Jak stwierdzono w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym ujawnione w dziale III ww. księgi wieczystej ograniczone prawa rzeczowe nie dotyczą działek będących przedmiotem wyceny, nie wpływają na jej wartość, a zatem nie podlegają wycenie.

W dziale IV księgi wieczystej nr [...] wpisana została hipoteka umowna łączna na kwotę 7.875.000,00 zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 27.041,00 zł, za prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości oraz o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także o przyznaniu odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego oraz o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył Prezydent Miasta [...], wnosząc o uchylenie decyzji w części ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę 27.041,00 zł i orzeczenie, iż odszkodowanie to powinno wynieść 14.288,00 zł.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść przepisów prawa materialnego, które znalazły zastosowanie. Wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość położoną w [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0151 ha, stanowił operat szacunkowy z dnia 16 listopada 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego w dniu 21 grudnia 2017 r.

Biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] stanowi fragment gruntu o wąskim i dość wydłużonym, regularnym kształcie. Powierzchnia terenu jest płaska. Biegły wskazał, iż według stanu na dzień [...] kwietnia 2016 r., zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez Kancelarię Rzeczoznawców Majątkowych "[...]" oraz z ustaleniami dokonanymi w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 9 listopada 2016 r,, a także w oparciu o dostępną dokumentację, wyceniana działka była niezabudowana, w przeważającej części zagospodarowana jako chodnik z barierą ochronną położony wzdłuż ulicy [...] i znajdowały się na niej części składowe podlegające wycenie w postaci chodnika z kostki betonowej oraz bariery ochronnej z przęseł z pleksi. Nieruchomość znajduje się w odległości ok. 0,98 km na wschód od rynku w [...]. W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (osiedla [...], [...] i [...]) oraz zabudowa handlowo-usługowa. W otoczeniu znajduje się m.in. Stadion Ekstraklasy Stadion [...] , cmentarz katolicki. Ponadto od strony zachodniej biegną tory kolejowe i znajduje się dworzec PKP

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r., działka nr [...] znajdowała się w całości na terenie oznaczonym jako KDG - ulice główne.

Biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości ustalone w decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zbieżne z przeznaczeniem wynikającym z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg.

Po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym będącymi w użytkowaniu wieczystym, biegły stwierdził, że liczba transakcji nieruchomościami tego typu jest niewystarczająca do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego, wobec czego oszacowanie nastąpi z wykorzystaniem współczynnika korygującego zdefiniowanego w § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jednocześnie biegły wskazał, iż ze względu na stwierdzenie niewystąpienia w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych i co za tym, idzie brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, w procedurze wyceny określona została wartość odtworzeniowa nieruchomości.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg. Z uwagi na fakt, że działki drogowe są bardzo rzadkim przedmiotem transakcji a ich obrót następuje najczęściej na podstawie przepisów specustawy drogowej, na rynku lokalnym obejmującym miasto [...] nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi, co potwierdzone zostało również w odpowiedzi Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października, znak: [...] udzielonej w trybie informacji publicznej W związku z powyższym monitoringiem objęto miasta województwa [...] o porównywalnej atrakcyjności lokalizacyjnej.

Po weryfikacji danych do analizy przyjęto zbiór 16 transakcji zawartych w okresie od listopada 2014 r. do listopada 2016 r. o cenach mieszczących się w przedziale od 117,76 zł/m2 do 180,92 zł/m2, przy cenie średniej 137,60 zł/m2, z których szczegółowej charakterystyce poddano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej opisane na str. 20-21 operatu szacunkowego.

W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych.

Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m2 gruntu przedmiotowych działek na kwotę 169,87 zł/m2. Wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości została ustalona na łączną kwotę 25.650,00 zł

Wartość rynkową gruntu jako prawa użytkowania wieczystego określono jako iloczyn wartości nieruchomości niezabudowanej będącej przedmiotem prawa własności i współczynnika korygującego Wk określonego według wzoru wskazanego na str. 22 operatu szacunkowego na kwotę 14.288,00 zł.

Wartość składników budowlanych została oszacowana zgodnie z metodologią opisaną na str. 23 operatu szacunkowego na łączną kwotę 12.753,00 zł.

Wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, stanowiącą sumę wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu i wartości odtworzeniowej składników budowlanych biegły określił na kwotę 27.041,00 zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie, przyznając je na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] S.A. z siedzibą w [...].

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 16 listopada 2016 r., nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn i rozporządzenia.

W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową i taki też był jej sposób wykorzystania. Prawidłowo zatem wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z ww. § 36 ust. 4. rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe.

Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Prawidłowo oszacowano także wartość ustanowionego na nieruchomości użytkowania wieczystego. W szczególności biegły uzasadnił brak możliwości wyceny tego prawa przy zastosowaniu § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującego się organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zasługują one na uznanie. Pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych.

Zgodnie z art 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit.

Zatem własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy. W związku z powyższym obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi.

Wyjątek od zasady superficies solo cedit wprowadza art. 235 Kc, z którego wynika, że budynki (inne urządzenia) znajdujące się na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym stanowiące własność użytkownika wieczystego nie są częściami składowymi, lecz odrębnymi od gruntu nieruchomościami budynkowymi. Jednakże okoliczność, że pozostają one w gospodarczym związku z użytkowaniem wieczystym ma wpływ na ich status prawny. Prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 235 § 2 Kc prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego.

Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość ww. naniesień budowlanych, która to następnie kwota prawidłowo została przyznana - jako część odszkodowania - na rzecz użytkownika wieczystego przedmiotowej działki.

Powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego, i to na ścieżce cywilnej odwołujący się powinien podnosić argumenty dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 Kc.

Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo.

Organ odwoławczy wskazał także, że Wojewoda [...] nieprawidłowo nie powiększył ww. odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W świetle art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r, znak: [...], o zezwoleniu n realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...] w [...] Etap I (od ulicy [...]do ul. [...])", nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji.

Z treści pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r. wynika, iż w przypadku działki nr [...] nie wpłynęło pisemne oświadczenie odnośnie wydania tej działki na rzecz inwestora, jak również nie został sporządzony protokół zdawczo - odbiorczy potwierdzający faktyczne jej objęcie przez inwestora.

W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że nie została spełniona ustawowa przesłanka wynikająca z przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej wobec czego nie podwyższył on ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Z takim stanowiskiem organu wojewódzkiego organ odwoławczy nie zgodził się. Podkreślił, że w stosunku do przedmiotowej działki nie trzeba było wydawać oświadczeń o jej wydaniu czy też podpisywać protokołu zdawczo - odbiorczego, działka nr [...] była bowiem w posiadaniu i zarządzie podmiotu będącego inwestorem w niniejszej sprawie, wobec czego działka ta była niejako już wydana zanim wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przejęta działka stanowiła wyłącznie fragment chodnika z płyt betonowy z barierą ochronną, zatem nie było na niej żadnego elementu wymagającego faktycznego wydania przez byłego właściciela.

Zdaniem organu odwoławczego zmiana zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w zakresie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie narusza zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Brak przyznania powiększonego odszkodowania z tytułu jej niezwłocznego wydania na rzecz inwestora, w przypadku gdy faktycznie znajdowała się ona w posiadaniu podmiotu realizującego inwestycję, stanowiłoby rażące naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że wbrew ocenom i twierdzeniom organów I i II instancji fragment drogi, konkretnie chodnik wzdłuż jezdni ul. [...] w [...], nie jest częścią składową działki nr [...], ale częścią składową drogi - ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, w sprawie ma zastosowanie wyjątek od zasady superficies solo cedit, wynikający z treści art. 151 kc. Strona wskazała, że część budynku (lub urządzenia) znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną cześć większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 kc), na którym znajduje się jego większa cześć.

Biorąc pod uwagę powyższe skarżący stwierdził, że odszkodowanie ustalone zaskarżoną decyzją zostało określone błędnie. Powinno wynosić jedynie 14.288 zł gdyż uczestnikowi nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi położonemu na działce nr [...]. Organy błędnie przyjęły, że chodnik z barierami położony na wymienionej działce jest częścią składową tej działki, podczas gdy jest on częścią składową, ale drogi (będącej własnością Skarbu Państwa) czyli budowli, albo inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 kc. Przedmiotowa droga - ul. [...] w [...], będąca drogą należąca do Skarbu Państwa (jako droga kategorii krajowej) była przebudowywana wielokrotnie na przestrzeni czasu i wówczas doszło do przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego. Wtedy doszło do powiększenia drogi (budowli), będącej innym urządzeniem niż budynek, do którego to urządzenia ma także zastosowanie art. 151 kc. Z ostrożności odwołujący podniósł, że zgodnie z dominującym w doktrynie poglądem "wznoszeniem budynku lub innego urządzenia" jest również przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku lub urządzenia, w tym - dobudowanie nowej części wkraczającej na cudzy grunt. Stanowisko to jest trafne, ponieważ z punktu widzenia interesów obu stron (właściciela zajętego gruntu i inwestora) i ich rozliczeń okoliczność, czy do przekroczenia granicy doszło w toku realizacji pierwotnej inwestycji czy następczo, ma charakter przypadkowy. Nie wyklucza go również wykładnia językowa, ponieważ pojęcie wznoszenia budynku nie musi oznaczać jednorazowej inwestycji, lecz wznoszenie może się składać z kolejnych etapów, następujących w znacznych odstępach czasu, przy czym nie muszą być one wszystkie pierwotnie planowane.

Reasumując, organowi II instancji zarzucono, że ustalając odszkodowanie za działkę nr [...] naruszył on przepisy prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, art. 47 i art. 48 kc oraz poprzez niezastosowanie art. 151 kc. W rezultacie organ II instancji ustalił odszkodowanie zawyżone i niesłuszne, bezpodstawnie wzbogacające uczestnika postępowania. W sprawie jest zaś bezsporne, że uczestnik nie wybudował ani chodnika, ani barier ochronnych na wymienionej działce. W tym stanie rzeczy niesłusznym byłoby więc wzbogacanie go wartością części drogi, którą w całości wybudowano dla Skarbu Państwa ze środków publicznych, chociaż w tym niewielkim fragmencie na działce prywatnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, gdyż decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.; dalej: specustawa drogowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: ugn).

Stosownie do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować należy odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 tej ustawy odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia 16 listopada 2016 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. T., który potwierdził aktualność operatu w dniu 21 grudnia 2017 r.

Oceniając ten operat, organ odwoławczy uznał, że ustalona w nim wartość przejętej nieruchomości ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Ocenił, że operat nie zawiera wad wynikających z naruszenia przepisów ustawy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 2017, poz. 2109 ze zm.).

Sąd podziela stanowisko organu co do prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w zakresie określenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu wycenianej nieruchomości. Biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie drogowe wycenianej nieruchomości (art. 154 ust. 2 ustawy u.g.n.) i uznał, że nie będzie miała zastosowania zasada korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 ustawy u.g.n), prawidłowo też zastosował art. 36 ust. 4 i art. 29 ust. 3 w/w rozporządzenia przyjmując do porównania nieruchomości drogowe z obszaru województwa [...] , co pozwoliło na określenie wartości prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej i zastosowanie współczynnika korygującego dla określenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego.

Tych ustaleń strona skarżąca nie kwestionuje. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest więc to czy prawidłowo biegły uwzględnił dla określenia wartości prawa użytkowania wieczystego do wycenianej nieruchomości składniki majątkowe znajdujące się na niej, jako części składowe nieruchomości.

Zdaniem Sądu, słuszny jest zarzut podniesiony w skardze, że organ nieprawidłowo ustalił kwotę odszkodowania zaliczając w jego zakres wartość składników budowlanych w postaci chodnika z kostki betonowej i bariery ochronnej z przęseł pleksi przyjmując, że są one częścią składową przejętej działki, w sytuacji gdy stanowią one element drogi - ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Okoliczność posadowienia tych składników budowlanych na działce nr [...] nie może przesądzać o uznaniu ich za część składową przedmiotowej działki, podlegającą wycenie przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 135 ust. 2 ugn. Z tego też względu, organ dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa oraz nieprawidłowej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego w zakresie dotyczącym sporządzenia wyceny nieruchomości, przy uwzględnieniu wartości ww. składników budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy ustaleniu wysokości odszkodowania powinna podlegać uwzględnieniu wyłącznie wartość rynkowa gruntu.

Stosownie do treści art. 151 k.c., jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu (odpowiednio użytkownik wieczysty) nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady superficies solo cedit, uregulowanej w art. 48 k.c.

Hipoteza art. 151 k.c. dotyczy przekroczenia granicy, a zatem umieszczenia części budynku (urządzenia) albo jego konstrukcyjnej części w przestrzeni objętej prawem własności właściciela (odpowiednio użytkowaniem wieczystym) nieruchomości sąsiedniej (art. 143 k.c.). W doktrynie przeważa stanowisko, że art. 151 k.c. wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem budynku jest inwestor, a właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej może żądać - w zależności od spełnienia dalszych przesłanek określonych w art. 151 zdanie pierwsze k.c. - przywrócenia stanu poprzedniego lub roszczeń przewidzianych w art. 151 zdanie drugie k.c. (por. Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe, pod red. J. Gudowskiego WK 2016).

Stanowisko takie przyjęte jest także w judykaturze, w szczególności w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. (III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009, nr 10, s. 178) oraz w poprzedzających ją - powołanych w uchwale - orzeczeniach: wyroku z dnia 5 stycznia 1970 r., I CR 5/71, LEX nr 6643, uchwałach z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05 (OSNC 2006, nr 3, poz. 44, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2005, nr 5-6, s. 263), z dnia 13 października 2006 r., III CZP 72/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 85) oraz w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06 (LEX nr 272465). Część budynku (lub urządzenia) znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną część większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 k.c.), na którym znajduje się jego większa część.

W ocenie sądu należy zgodzić się więc z skarżącą stroną, że nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, naruszając przepis prawa materialnego – art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się uwzględniając stan nieruchomości. Określając jego wysokość organy orzekające błędnie przyjęły, że częścią składową wycenianej nieruchomości były także składniki budowlane będące elementem drogi publicznej. Ocena, wyrażona w operacie szacunkowym przez biegłego, nie była dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania wiążąca. Ocena ta wykroczyła poza kwestię związaną z metodyką określenia wartości składników majątkowych, tj. zakres wiedzy specjalistycznej biegłego i dotyczył oceny prawnej, za które ze składników należne jest odszkodowanie.

Aby wartość chodnika z kostki brukowej i bariery ochronnej mogła być przedmiotem odszkodowania, to użytkownik wieczysty musiałby wykonać te elementy (ponieść koszty jego wykonania) lub nabyć je przy oddawaniu mu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z materiału dowodowego wynika bezsporna okoliczność, że chodnik i bariera zostały wykonane przez Gminę.

W ocenie sądu organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 139 k.p.a., rozstrzygając o powiększeniu odszkodowania o wartość 5%. Wbrew stanowisku organu odwoławczego odmowa powiększenia odszkodowania o wartość odpowiadającą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nie byłą wynikiem rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Przesłanki uzasadniające powiększenie odszkodowania zostały ściśle określone i związane są z aktywnością podmiotu uprawnionego tj. wydaniem nieruchomości, jednak w terminie związanym wyłącznie z okolicznościami związanymi z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji. Wcześniejsze działania podmiotu, któremu dotychczas przysługiwało prawo do nieruchomości nie mają znaczenia dla powiększenia odszkodowania. Dlatego też rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o powiększeniu odszkodowania w sytuacji, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował wskazany przepis i odmówił powiększenia odszkodowania, stanowi o naruszeniu zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

Na marginesie sąd wskazuje także, że uchylając w części decyzję organu I instancji i orzekając w tym zakresie co do istoty, organ odwoławczy uchylił część rozstrzygnięcia, która stanowiła podstawę do wypłaty odszkodowania przyznanego na rzecz wierzyciela hipotecznego, a następnie nie rozstrzygnął w tym zakresie w decyzji reformatoryjnej.

Z uwagi na upływ 12 m-cy od daty potwierdzenia aktualności operatu przez rzeczoznawcę zachodziła potrzeba dokonania od początku ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w celu zagwarantowania realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ponownie orzekając w sprawie, organ określi wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować elementów stanowiących część drogi publicznej (chodnika i bariery).

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczony przez niego wpis oraz koszty zastępstwa procesowego, ustalone na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).