Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1867/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy N. podjęła w dniu [...] września 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.. Pismem z 23 lipca 2020 r. Prokurator Okręgowy w W. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy N.. W skardze Prokurator zarzucił Radzie:

- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej: "u.c.p.g.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.g.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 2 ust. 2 oraz w § 8 ust 1 lit a, b i c oraz w ust. 5 Regulaminu poprzez ustalenie wymogów co do koloru pojemników i worków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów;

- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 13 Regulaminu regulacji dotyczącej obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w wyłączeniem chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów, podczas gdy ww. obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz niewypełnienie tym samym obowiązku uregulowania w zaskarżonej uchwale zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

- naruszenie art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 8 ust. 1 i 2 lit. b, c i d rodzajów pojemników i worków o ściśle określonych pojemnościach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rozróżnia rodzaj pojemnika od jego pojemności, a zatem błędne jest wyznaczenie rodzaju pojemnika poprzez określenie jego pojemności;

- naruszenie art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 8 ust. 2 lit. d i ust. 7 oraz § 9 ust. 1 lit. c Regulaminu rodzajów i pojemności kontenerów i koszów ulicznych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 w ogóle nie dopuszcza regulacji co do rodzaju i pojemności kontenerów i koszy ulicznych;

- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 5 ust. 1 Regulaminu regulacji dotyczącej obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, podczas gdy ww. obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie i nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i umieszczenie w § 17 ust. 2 Regulaminu obowiązku prowadzenia wszystkich psów na smyczy, a psów agresywnych także w kagańcu, bez uwzględnienia cech zwierzęcia oraz celów, do osiągnięcia których służą posiadaczowi;

- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 17 ust. 5 Regulaminu obowiązku usuwania przez właścicieli lub opiekunów zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach użyteczności publicznej, bez doprecyzowania, o jakie zanieczyszczenia chodzi.

Prokurator podniósł, że orzecznictwo dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy uchylenie znacznej części jej przepisów spowodowałoby pozostawienie w obrocie takiego aktu prawa miejscowego, który byłby niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełniałby delegacji ustawowej. Wobec powyższego, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że skoro zarzuty skargi dotyczą konkretnych jednostek redakcyjnych skarżonego aktu, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności całości uchwały.

W ocenie organu, wbrew stanowisku Prokuratora, skarżonej uchwale nie można zarzucić istotnych naruszeń prawa, tym bardziej, że rozstrzygnięcie dotyczy nieobowiązującego już aktu prawnego, który utracił moc stosownie do §3 uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości o porządku na terenie gminy N. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2020 r. poz. [...]).

Odnosząc się do sformułowanych przez Prokuratora zarzutów, Rada wskazała, że ustalenie wymogu, co do kolorów pojemników nie stanowiło naruszenia ustawy a jedynie jej doprecyzowanie i uszczegółowienie, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2017, poz.19 ze zm.). Ponadto, w świetle posiadanej przez organ wiedzy, pojemniki obecne na rynku podlegają standaryzacji, stąd określając rodzaje pojemników w sposób możliwie zrozumiały dla lokalnej społeczności, odniesiono się do obowiązującego standardu pojemności (zgodnie z normami branżowymi) oraz kolorów, ważnych ze względu na przeznaczenie dla zbierania określonego rodzaju odpadów.

Z kolei określenie obowiązku prowadzenia wszystkich psów na smyczy, a psów agresywnych także w kagańcu, nie jest prawidłowym wypełnieniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., skoro ów przepis ma charakter blankietowy dotyczący ogólnie "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", a więc tym samym, to uznaniu prawodawcy lokalnego pozostawiono ustalenie konkretnych norm. Ponadto Rada wskazała, że nie sposób ustanowić i poddać obiektywnej ocenie, w sposób weryfikowalny i zgodny z zasadą określoności prawa, bliżej nieokreślonych "cech zwierzęcia".

Rada nie zgadza się, aby wypełnieniem wymienionej delegacji ustawowej miało nie być nałożenie obowiązku usuwania zanieczyszczeń "pozostawionych przez zwierzęta". Zupełnie wystarczająca jest w ocenie organu wykładnia językowa normy, gdyż zgodnie z definicją słownikową PWN "pozostawić" oznacza, "nie zabrać czegoś lub kogoś ze sobą". Tym samym, oczywistym wydaje się chodzi o nieczystości stałe czyli w przeciwieństwie do ciekłych - możliwe do zabrania.

Rada podkreśliła również, że skarżony Regulamin nie został zakwestionowany w trybie nadzoru przez Wojewodę, a jego przyjęcie zostało poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, co jednoznacznie oznacza, że organy te nie podzielają zastrzeżeń Prokuratora w przedmiocie niezgodności aktu z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Tym samym niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego, co by prowadziło do naruszenia określonej w Konstytucji hierarchii źródeł prawa. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (§ 137 Zasady Techniki Prawodawczej). Powtórzony przepis byłby wykładany w kontekście aktu prawa miejscowego, w którym go powtórzono, co mogłoby prowadzić do zmiany intencji ustawodawcy. Dopuszczalne jest jednak przytoczenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej, w przypadku gdy wymaga tego czytelności i zrozumiałość przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 571/16). Jednocześnie takie powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nie może zmieniać intencji ustawodawcy, a tym bardziej modyfikować treści przepisu ustawowego.

Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 powołanej ustawy.

Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że Rada Gminy N. wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do przepisów

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 2 ust. 2 oraz w § 8 ust 1, 2 i 5 Regulaminu. Zakwestionowane przepisy, po pierwsze określają konkretne pojemności pojemników do zbiórki odpadów komunalnych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którą regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b)liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Oznacza to, że ustawa nie upoważnia do określenia konkretnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, czy maksymalnej ich pojemności, a upoważnia jedynie do określenia minimalnej pojemności tych pojemników. W konsekwencji wadliwie określono konkretne pojemności urządzeń do zbiórki odpadów komunalnych także w § 9 ust. 1 Regulaminu, który co prawda został zakwestionowany przez skarżącego w części, jednakże Sąd nie może pominąć, że przepis ten wychodzi poza upoważnienie ustawowe w całości.

Po drugie, § 8 ust. 5 regulaminu stanowi zbędną próbę powtórzenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2028) dotyczących kolorystyki pojemników i worków do selektywnego zbierania odpadów. Rozporządzenie to określa: 1) szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony oraz 2) odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organy gminy nie są upoważnione do określania sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, w tym kolorystyki i oznakowania pojemników i worków, w jakich mają być zbierane określone frakcje odpadów i to w odmienny sposób niż w zostało to dokonane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. W rozporządzeniu określono m.in. że frakcję odpadów papier, w skład której wchodzą odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i odpady opakowaniowe z tektury, zbiera się w pojemnikach koloru niebieskiego oznaczonych napisem "Papier". Natomiast w zaskarżonym regulaminie określono, że do selektywnego gromadzenia frakcji odpadów papieru należy stosować pojemniki i worki - kolor niebieski oznaczone napisem "papier i tektura", a zatem odmiennie niż to określono w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, ponieważ zmieniono oznakowanie pojemników i worków. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, dodatkowo w nieco zmodyfikowanym brzmieniu czyni akt prawa miejscowego niejasnym i nieczytelnym i może wprowadzać w błąd adresatów regulaminu.

Przepis § 13 regulaminu stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dodatkowo w nieco innym brzmieniu, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, z zastrzeżeniem, że obowiązek ten nie dotyczy chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Artykuł 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych Przepis ten w sposób zupełny określa aspekt podmiotowy obowiązku. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do powtarzania tego obowiązku, a zwłaszcza jego modyfikowania, poprzez odmienne jego sformułowanie – ".z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości". Podobne stanowisko odnośnie zagadnienia uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zostało wyrażone w wyrokach NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16. Organy gminy nie są upoważnione do powtarzania obowiązków ustawowych właścicieli nieruchomości, a tym bardziej ich modyfikacji. Zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego, co powoduje że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w przepisach ustawowych, dodatkowo w nieco zmienionej treści. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (por. wyrok NSA z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, zob. też wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12).

Ustanowienie w § 5 ust. 1 Regulaminu obowiązek utrzymywania urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym stanowi próbę powtórzenia obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przy czym, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gmina zobowiązana była w regulaminie do określenia warunków rozmieszczania pojemników oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie stanowi realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niepełne powtórzenie ogólnych obowiązków właścicieli nieruchomości określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (pominięto w § 5 regulaminu obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym). W § 5 ust. 1 zaskarżonego regulaminu zawarto regulację w aspekcie obowiązku właścicieli (aspekt podmiotowy), a nie określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym czy porządkowym. Nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości jest przedmiotem regulacji ustawowej (zob. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1610/18). Organy gminy nie są upoważnione do powtarzania obowiązków ustawowych właścicieli nieruchomości. Zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego, co powoduje że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w przepisach ustawowych, dodatkowo w nieco zmienionej treści. W konsekwencji unormowanie zawarte w § 5 ust. 1 zaskarżonego regulaminu stanowi nieuprawnione wkroczenie w sferę materii ustawowej, a w konsekwencji istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Zasadnie skarżący zakwestionował także wprowadzenie w § 9 ust. 1 lit. c regulaminu pozaustawowego pojęcia kontenerów, jako kolejnego rodzaju urządzeń do zbierania odpadów komunalnych (poza pojemnikami i workami) i zobowiązania wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych do wyposażenia w takie kontenery (przy czym w przypadku części kontenerów, określono konkretną ich pojemność). Posłużenie się pozaustawowym pojęciem "kontenera" może wywoływać wątpliwości co do treści tego pojęcia w relacji do pojęcia ustawowego "pojemnik", co czyni zaskarżony regulamin w tym zakresie niejasnym i nieczytelnym i może wprowadzać w błąd adresatów regulaminu. Naruszenie to stanowi istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Trafne jest stanowisko skarżącego, że § 17 ust. 2 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy, a psy agresywne także w kagańcu narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podobnie uznanie, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku zachowania pełnej kontroli nad psem przez towarzyszącą mu osobę. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Po pierwsze, wskazać należy, że kwestie puszczania psów zostały uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Po drugie, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16.

Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja chroni różne wartości, zarówno związane z potrzebami indywidualnymi jednostki, jak i z interesem całego społeczeństwa. Przepis ograniczające sferę praw jednostki (praw właściciela) powinny być adekwatne do realizacji konstytucyjnie dopuszczonych celów i wprowadzać jedynie minimalny stopień dolegliwości dla jednostki, której przysługuje ograniczone prawo. Rada Gminy nie wykazała, że nałożenie określonych w § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu obowiązków na właścicieli psów, spośród możliwych do zastosowania środków, jest środkiem najmniej uciążliwym a jednocześnie skutecznie zapewniającym ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami generowanymi przez te zwierzęta (kryterium niezbędności). Rada Gminy w odpowiedzi na skargę nie wyjaśniła braku zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na cechy osobnicze psów (wiek, stan zdrowia), co może prowadzić do przypisywania właścicielom odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogących stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Należy dodatkowo podkreślić, że przepisy zaskarżonego Regulaminu nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

W myśl art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Stosownie zaś do art. 77 § 2 Kodeksu wykroczeń, kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W przepisach tych chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania zawsze z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Jednocześnie prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Nie może jednocześnie budzić wątpliwości to, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Tym samym nie można z góry zakładać, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zostać wprowadzony obowiązek wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. Jednakże wprowadzenie takiego obowiązku, musi być uzależnione od cech osobniczych psa i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Wprowadzone w zaskarżonym regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu psów, o których mowa w § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu w ocenie Sądu są zbyt ogólnie sformułowane, mało precyzyjne oraz nadmierne i w konsekwencji stanowią naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zasadnie także Prokurator zakwestionował § 17 ust. 5 Regulaminu, który wprowadza obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych po zwierzętach na terenach użyteczności publicznej jako nieprecyzyjny. Trafnie zwrócono uwagę w skardze, że jako nieczystości pozostawione po zwierzętach można rozumieć zarówno nieczystości stałe, jak i płynne. Trudno przy tym wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on pozostawione przez zwierzę np. odchody płynne. Naruszenie to stanowi istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wpływa okoliczność, że skarga dotyczy nieobowiązującego już regulaminu. Okoliczność ta nie powoduje bezprzedmiotowości ani braku zasadności postępowania wszczętego przez Prokuratora w tej sprawie. Uchylenie uchwały z dnia [...] września 2019 r. wywołało bowiem skutki prawne dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności (por. postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 889/18).

Mając powyższe względny na uwadze zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych, wadliwych przepisów regulaminu oznaczałoby w tej sprawie zaakceptowanie funkcjonowania w obrocie prawnym w dużym stopniu nieczytelnej regulacji podustawowej, która nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle powyższego uznać należy, że w tej sprawie koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.