Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 241/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.S. pismem datowanym na dzień [....] lutego 2008 r. zwrócił się m.in. z żądaniem natychmiastowego przerwania prac ziemno-budowlanych na działce nr [....] obręb M. , w wyniku których to prac zostaje zasypywana granica z działką nr [....] należącą do wnioskodawcy oraz zwrócił się o przywrócenie stanu sprzed rozpoczęcia prac ziemno-budowlanych na w/w działkach. Powyższe pismo zostało przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [....] lutego 2008 r. W kolejnym piśmie z dnia [....] marca 2008 r. A.S. wskazał, że obiekt budowlany jako samowola budowlana ma miejsce na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] a polega na realizacji - w wyniku prowadzonych robót ziemnych - kilkumetrowych nasypów ziemnych zasypujących granicę z należącą do wnioskodawcy działką rolną nr [....]. Kolejne pisma A.S. wskazujące na powyższe okoliczności datowane są na dzień [....] maja 2009 r., [....] lipca 2009 r. i [....] sierpnia 2009 r. W piśmie z dnia [....] lipca 2009 r. wnioskodawca powołuje się na okoliczność, że został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku usługowego o funkcji gastronomicznej z wprowadzeniem funkcji hotelowej wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] i [....] w M.

W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [....] lutego 2008 r. oględziny działki nr [....] i stwierdził w protokole oględzin: "nie stwierdzono wykonania żadnych robót budowlanych, na które by było wymagane pozwolenia na budowę lub zgłoszenie unormowane ustawą Prawo budowlane. Widoczne na załączonych zdjęciach składowane materiały budowlane nie są kwalifikowane jako roboty budowlane. Podnoszona przez skarżącego sprawa zasypywania działki nie mieści się w kompetencjach PINB".

Ponowne oględziny przeprowadzono w dniu [....] września 2009 r. i stwierdzono w protokole: "podczas kontroli przeprowadzonej na w/w działkach nie stwierdzono budowy ani wykonywania żadnych robót budowlanych, na które zgodnie przepisami prawa budowlanego byłoby wymagane pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie. Obecni podczas kontroli właściciele działek oświadczyli, że do działki Pana S. przylega tylko działka o nr ewid. [....] , jak również, że na działkach jedynie składują materiały budowlane, które wykorzystane będą w innym miejscu (żwir, piasek, kamień, żużel). Pan S. oświadczył, że trwa postępowanie administracyjne przed Wójtem Gminy K. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do czasu otrzymania wyżej wymienionej decyzji i pozwolenia na budowę nie zamierza wykonywać żadnych robót budowlanych. Na kontroli pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się Pan A.S. (...)"

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [....] z dnia 2 października 2009 r., znak: [....] umorzył postępowanie administracyjne, prowadzone z wniosku A.S. w sprawie robót budowlanych, prowadzonych na działce nr ew. [....] , [....] , [....] i [....] w miejscowości M.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpoznaniu odwołania A.S. od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia 29 listopada 2010 r., znak: [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa, również postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Strony były informowane o planowanych czynnościach z odpowiednim wyprzedzeniem i miały możliwość wypowiedzenia się na temat poszczególnych ustaleń, a po zakończeniu postępowania mogły się zapoznać ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i wskazał, że art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi wyliczenie zadań i kompetencji, należących do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji. Do jego zadań należy przede wszystkim działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, natomiast zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, póz. 1118 ze zm.). Nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego kwestie związane z zagospodarowaniem terenu zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, bowiem sprawy te należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego organem kompetentnym w tych sprawach na poziomie powiatu jest starosta. Podniesiono, że do tego organu należy więc kierować zastrzeżenia dotyczące zmian na działkach nr [....] , [....] , [....] w miejscowości M. (tzw. makroniwelacji), ponieważ w ten sposób nie powstał w drodze samowoli budowlanej - jak podnosi skarżący - obiekt budowlany (budynek).

Zaznaczono, że makroniwelacja polega na budowie nasypów drogowych z wykorzystaniem mieszanki popiołowo-żużlowej. Wskazano, że jak ustalono podczas dwóch kontroli, przeprowadzonych przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. działki nr [....] , [....] , [....] w miejscowości M. nie są drogami (toteż na przedmiotowych działkach o procesie makroniwelacji nie może być mowy), zaś ich właściciele składują na nich materiały budowlane, w oczekiwaniu na uzyskanie pozwolenia na budowę, o które już wszczęli starania.

Podzielono również argumentację organu I instancji, że w sprawach podnoszonych przez A.S. w jego wnioskach z [....] lipca 2009 r. i [....] sierpnia 2009 r. organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne, zaś podjęcie przez nie działań w zakresie, w jakim żąda tego wnioskodawca, łączyłoby się z naruszeniem prawa, stanowiłoby bowiem naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej, natomiast wydane w powyższy sposób rozstrzygnięcie byłoby obarczone wadą nieważności z § 1 art. 156 k.p.a.

Organ podniósł, iż skarżący podnosi w swoim odwołaniu, że "w obrysie działek nr [....] , [....] , [....] w miejscowości M. gm. K. zlokalizowany jest obiekt budowlany nieposiadający legitymacji prawnej jako obiekt będący samowolą budowlaną. Jak wynika z posiadanych dokumentów, budynek usługowy pełniący funkcją gastronomiczną powstał bez decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez stosownego pozwolenia na budową, nie posiada protokołów odbioru budowlano-technicznego czy pozwolenia na użytkowanie", zaś powyższe zastrzeżenia miały zostać podniesione w piśmie z dnia [....] lipca 2009 r. (data wpływu 31 sierpnia 2009 r.) Na skutek ponownego pisma, o którym mowa powyższej, przeprowadzono ponowną kontrolę na działkach [....] , [....] , [....] w miejscowości M. gm. K. i nie stwierdzono wówczas żadnych nieprawidłowości, polegających na samowolnej budowie jakichkolwiek obiektów budowlanych. Nie wskazują także na rzekomą samowolę fotografie wykonane przez skarżącego i dołączone do akt sprawy - nie został na nich uwidoczniony żaden budynek (nie stwierdzono istnienia takiego także podczas kontroli).

Zauważono, że o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem nakazuje zawiadomić dyspozycja art. 79 § 1 k.p.a. W żadnym razie nie wynika z powyższego powinność strony do uczestniczenia w oględzinach lub kontroli, czego dowodzi treść § 2 art. 79 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, zarzut przeprowadzenia kontroli pod nieobecność stron można skutecznie podnosić, jeśli strona nie została prawidłowo zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli. Jeśli jednak strona została o powyższym prawidłowo poinformowana, w szczególności podjęła zawiadomienie o terminie oględzin, ale nie uczestniczyła w nich, uznać należy, iż strona nie zdecydowała się skorzystać z przysługującego jej uprawnienia. Trzeba niniejszym zauważyć, że skarżący nie informował organu I instancji o niemożności uczestniczenia w kontroli w dniu 7 września 2009 r., nie wnosił o ustalenie innego jej terminu.

Podniesiono również, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie są właściwe do rozpatrywania zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, bowiem kwestie te zgłaszane winny być - jeśli w uznaniu wnioskodawcy zajdą po temu przesłanki - do odpowiednich, właściwych organów ścigania.

Do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji A.S. załączył fotografie przedmiotowego terenu. Dokumentację fotograficzną uzupełnił następnie wraz z pismem z dnia [....] stycznia 2010 r. i z dnia [....] lutego 2010 r.

Skargę na powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2010 r., znak: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.S.

Skarżący wskazał, iż organy niezgodnie z prawdą przyjęły, że na wskazywanych w postępowaniu nieruchomościach nie dokonano samowoli budowlanej. Podniósł, że na nieruchomościach tych znajduje się budynek, który jest obiektem nielegalnym i który traktowany jest jako budynek pełniący funkcję gastronomiczną. Wskazał również, że organy lekceważą fakt nielegalnego przeprowadzania na wielką skalę makroniwelacji naturalnie ukształtowanego rolniczego terenu polegającej na kilkumetrowym podniesieniu poziomu działek rolniczych, co należy traktować jako budowlę ziemną, o której jest mowa w ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Nie podają również podstawy prawnej uzasadniającej brak zajęcia się przez nie przedmiotową sprawą.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o spowodowanie by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podjął stosowne działania w związku z ujawnionymi i zgłoszonymi przez skarżącego nieprawidłowościami. Nadto wniósł o przekazanie sprawy Prokuraturze Rejonowej w K. w zakresie stwierdzonych naruszeń prawa karnego.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o charakterze procesowym, tj. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04). Sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających skierowanie zawiadomienia do prokuratury.

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych kwestii przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z oświadczeń wnioskodawcy składanych w toku postępowania administracyjnego (pismo z dnia 29 lipca 2009 r.) wynika, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku usługowego o funkcji gastronomicznej z wprowadzeniem funkcji hotelowej wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] i [....] w M. Również z znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej (wprawdzie nieopisanej – ale o ewentualne uzupełnienie tego braku wnioskodawca nie był wzywany przez organ) wynika, że na przedmiotowym terenie znajduje się obiekt budowlany. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły tej kwestii, a zatem nie znajduje wystarczającego poparcia w aktach sprawy ich stanowisko, że na przedmiotowym terenie nie znajduje się żaden obiekt budowlany. Ustalenie tej okoliczności również w kontekście zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy wskazywana przez skarżącego – tj. przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku usługowego o funkcji gastronomicznej z wprowadzeniem funkcji hotelowej wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [....] , [....],[....] , [....] i [....] w M. – mogłoby stanowić istotny punkt wyjścia dla oceny rzeczywistego charakteru prac wykonywanych na powyższych działkach, graniczących bezpośrednio i pośrednio z nieruchomością skarżącego, a na pewno dałoby podstawę do rzetelnej odpowiedzi na zarzuty skarżącego.

Po drugie, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna – której organ nie ocenił – wskazuje ewidentnie obszar, na którym dokonano prac ziemnych. W ocenie skarżącego dokumentacja ta dotyczy przedmiotowych nieruchomości. Z kolei protokoły oględzin z dnia [....] lutego 2008 r. i z dnia [....] września 2009 r. nie zawierają w istocie żadnych ustaleń faktycznych. Ustaleniem takim nie może być stwierdzenie, że "nie stwierdzono wykonania żadnych robót budowlanych, na które by było wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie unormowane ustawą Prawo budowlane", a "widoczne na załączonych zdjęciach składowane materiały budowlane nie są kwalifikowane jako roboty budowlane". Stwierdzenia takie mają charakter zwrotów oceniających, a nie opisujących stan faktyczny. Również zawarte w protokole z dnia [....] września 2009 r. oświadczenia uczestników nie mają charakteru ustaleń stanu faktycznego w zakresie robót prowadzonych na nieruchomości, a na to właśnie powołuje się skarżący dokumentując swoje stanowisko fotografiami. Nie budzi wątpliwości, że oględziny to środek dowodowy, który bardziej niż wszystkie inne środki dowodowe ma czynić zadość postulatowi bezpośredniości, gdyż organ ma tu możność dokonywania bezpośrednio spostrzeżeń dotyczących faktów będących przedmiotem dowodu. Oględziny w znaczeniu proceduralnym to spostrzeżenie przez sam organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy. Prowadzenie oględzin w celu odebrania oświadczeń stron lub wyrażania ocen, zwłaszcza w stosunku do stanu faktycznego, którego nie opisano w protokole jest sprzeczne z istotą tego środka dowodowego.

Argumentacja organów mająca wyjaśniać zasadność podjętych przez nie rozstrzygnięć koncentruje się na stwierdzeniu, że przedmiotowe działki wskazywane przez skarżącego nie były objęte pozwoleniem na budowę i nie wzniesiono na nich żadnego budynku. Argumentacja powyższa ma świadczyć o tym, że na działkach tych nie były prowadzone żadne roboty budowlane i nie powstał żaden obiekt budowlany. W protokołach oględzin nie opisano jednak przedmiotowego terenu, a w ciągu całego postępowania strona skarżąca podnosiła, że na skutek prac podjętych przez właściciela tych działek, będącego inwestorem wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy (kserokopię powołanej decyzji z dnia 7 sierpnia 2008 r. skarżący dołączył do skargi jako jej załącznik) doszło w wyniku prowadzonych robót ziemnych – do utworzenia kilkumetrowych nasypów ziemnych zasypujących granicę z należącą do wnioskodawcy działką rolną nr [....] . Okoliczność ta – niewyjaśniona przez organy - ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), "ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych, należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Z kolei budowa to "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 ustawy). Pojęcie obiektu budowlanego zaś wyjaśnia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez taki obiekt należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez budowlę, stanowiącą jeden z rodzajów obiektów budowlanych, należy rozumieć m.in. budowle ziemne. Ta kategoria budowli nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana. Budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1b, czyli stanowi całość techniczno-budowlaną. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla taka była wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06, ONSAiWSA 2007/6/133 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. II SA/GL 55/08 niepubl.).

W sprawie wymaga zatem dokładnego zbadania, czy i jakie roboty na przedmiotowych działkach zostały wykonane. Po poczynieniu w tym zakresie ustaleń, organ winien ocenić, czy skutki te można zakwalifikować jako wykonanie budowli ziemnej. Od stanowiska w tym zakresie będzie zależało, czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego i robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym i należy do kompetencji nadzoru budowlanego. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zgodnie z art. 41 ust. 2 prawa budowlanego, prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że wykonanie niwelacji terenu, określonej jako rodzaj prac przygotowawczych, na terenie objętym pozwoleniem jest legalne. Nie oznacza to jednak, że wykonanie takich prac poza terenem budowy jest obojętne z punktu widzenia prawa budowlanego i nie może stanowić przypadku samowoli budowlanej, jeśli skutkuje powstaniem obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 152/08, LEX nr 509803).

Okoliczności powyższe wskazują, że organy administracji obydwu instancji naruszyły w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zasadę ogólną prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu jakiejś normy prawa materialnego. Tutaj z faktem nie łączą się automatycznie konsekwencje prawne. Nastąpią one tylko wtedy, gdy się okaże, że sytuacja faktyczna dokładnie odpowiada normie, która ma być zastosowana. W prawie publicznym fakty służą przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle jakaś norma ma być zastosowana, a dopiero na dalszym planie dają one wskazówkę co do sposobu jej zastosowania i to tylko o tyle, o ile ustawodawca przewiduje więcej takich sposobów i występuje problem wyboru między nimi. Udowodnienie jakiegoś faktu ma znaczenie materialne: od tego zależy zastosowanie danej normy. Z tych właśnie przyczyn nie można w postępowaniu administracyjnym pozostawiać adresatom przyszłej decyzji zadania wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z prawdą. Organ administracji publicznej działa tu z urzędu, określając dowody, jakie są niezbędne i przeprowadzając je. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest więc to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy za stronę. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Nie może być zatem wyłącznie związany oświadczeniami strony postępowania; mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Warto przy tym zasygnalizować, że nawet w tych sytuacjach, gdzie obowiązek wykazania określonych przesłanek spoczywa z woli ustawodawcy na wnioskodawcy, nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie ustalając stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia norm prawnych dotyczących samowoli budowlanej naruszyły również art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne jest zatem poczynienie tego rodzaju ustaleń również w celu zweryfikowania stanowiska skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wymienione uchybienia organów administracji – które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku – miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).