Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 763/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 3 uist. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art.17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz.256 dalej K.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 , art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej jako strona lub skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako Wójt lub organ I instancji) z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy wieży odgromowej wraz z fundamentem na działce o nr ewid. [...] położonej miejscowości [...] obręb [...], gmina [...].

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. skarżący wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wieży odgromowej o wysokości 36,00 m wraz z fundamentem na dz. nr [...],obręb [...], gmina [...].

Na wezwanie organu skarżący uzupełnił wniosek o kopię mapy zasadniczej oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak [...] zwalniającą z zakazów określonych w art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z planowaną budową siedliska rolniczego składającego się z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki [...], po stronie odpowietrznej.

Postanowieniem znak [...] z [...] marca 2020 r. Wójt Gminy [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie i wezwał w trybie art. 100 § 1 K.p.a. do wystąpienia do Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...], Dyrekcja RZGW [...] w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zwolnieniu z zakazu wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej dla w/w inwestycji w terminie 30 dni od daty otrzymania powołanego wyżej postanowienia. Powyższe organ uzasadnił faktem, iż przedłożona przez stronę decyzja Marszałka Województwa [...] nie dotyczyła wnioskowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu zażalenia SKO postanowieniem z [...] maja 2020 r. uchyliło zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż brak decyzji [...] w sprawie zwolnienia z zakazu wykonania robót lub czynności wpływających na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, nie miał w przedmiotowej sprawie charakteru zagadnienia wstępnego.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wieży odgromowej.

Wójt wskazał, że działka nr [...] ma powierzchnię ok. 0,58 ha i pokryta jest gruntami klasy RV, PsVI oraz N. Na działce znajduje się budynek mieszkalny oraz gospodarczo-garażowy w trakcie budowy. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1993r., który utracił moc w dniu [...] stycznia 2004 r., na podstawie art. 87 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskowana działka nie była przeznaczona na cel zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 w/w ustawy, wobec czego, nie zachodziła konieczność dokonywania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p.

Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga zapewnień w zakresie infrastruktury technicznej, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej gminnej (dz.nr [...]). Grunt pod projektowaną inwestycję zgodnie z art 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. O ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Inwestycja jest realizowana na terenie objętym formami ochrony, znajduje się w "OSO [...]" oraz w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Wójt ustalił, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej organ wskazał, że zbadał wniosek inwestora pod katem spełnienia przesłanek z art. 61 ust., 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W tym celu została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym planowana jest inwestycja, został wyznaczony wokół terenu inwestycji obszar analizowany zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Z akt sprawy wynika, że front działki wynosi 3 m, z uwagi na powyższe obszar analizowany wyznaczono w minimalnej odległości 50 m.

Z uwagi na przedmiot wniosku, jakim jest budowa wieży odgromowej do wysokości 36 m organ stwierdził, że planowana przez inwestora wieża odgromowa wraz z fundamentem stanowi obiekt budowlany, a nie urządzenie infrastruktury technicznej. Było to istotne z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. która nie musiałaby być spełniona gdyby obiekt stanowił urządzenie infrastruktury technicznej (por. art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

Dalej organ wskazał, że z wniosku inwestora wynika, iż budowa przedmiotowej wieży odgromowej wraz fundamentem stanowi część siedliska rolniczego, czyli zabudowy zagrodowej. Zgodnie z art. 61 ust. 4 przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ wskazał, że dla wyjaśnienia pojęcia "siedliska rolnego" posiłkować się można również pojęciem "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej r.w.t.) statuujący, iż należy przez to rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W ocenie organu obiekt budowlany stanowiący przedmiot wniosku nie jest związany z produkcją rolniczą oraz miejscem zamieszkania rolnika.

Powyższe ustalenia implikowały konieczność zbadania, czy została spełniona zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ dokonał analizy sąsiedztwa zabudowy w celu określenia, czy dla wnioskowanego obiektu jest możliwe określenie parametrów zabudowy oraz kontynuacji funkcji zabudowy. Zabudowa istniejąca na poddanym analizie obszarze posiada cechy typowej zabudowy zagrodowej, przeznaczonej prowadzeniu działalności rolniczej, której wskaźnik zabudowy wynosi 0,4% (dz.nr [...]) 3,7% (dz.nr [...]), 5,8% (dz.nr [...]). Z przeprowadzonej analizy wynika, że planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana na terenie działki inwestora przy wale przeciwpowodziowym. W okolicy zaś - zarówno na działkach sąsiednich, jak i na pozostałych, położonych w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego - znajdują się rozporoszone siedliska rolnicze z budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczo-inwentarskimi w zabudowie zagrodowej. Lokalizację cechuje także bezpośrednie sąsiedztwo drogi gminnej i wału przeciwpowodziowego. Działka położona jest zatem niewątpliwie na terenie rolniczym z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej i nie sąsiadują z jakąkolwiek nieruchomością, na której występowałaby obiekty o parametrach podobnych do wnioskowanych.

Organ wskazał, że dominanta wysokościowa jaką niewątpliwie jest wieża odgromowa o wysokości 36,0 metrów będzie miała negatywne oddziaływanie wizualno - estetyczne na przestrzeń i walory krajobrazowe miejscowości. Obiekt budowlany o podanych we wniosku gabarytach niewątpliwie stanowi element dysharmonijny tak dla sylwety panoramicznej miejscowości jak i otaczającego krajobrazu podlegającego ochronie przyrody (w tym Obszaru Natura 2000). W ocenie organu w wypadku realizacji przedmiotowej inwestycji nie może być mowy o zachowaniu wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oddziaływanie widokowe tego typu konstrukcji dochodzi do kilku kilometrów i w sposób trwały ingeruje w walory architektoniczne i krajobrazowe całej okolicy.

W związku z powyższym budowa obiektu budowalnego jakim jest wieża odgromowa wraz z fundamentem nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy w sąsiedztwie inwestycji. Nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto planowana przez A. B. inwestycja nie spełnia warunków zawartych w art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p.

Planowana inwestycja ma być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 50 m od stopy walu przeciwpowodziowego rzeki [...] po stronie odpowietrznej. Przedłożona przez inwestora decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] dotyczy zwolnienia z zakazów określonych w art. 88 n ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne, tzn. z zakazu wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Decyzja ta zwalnia z powyższego zakazu budowę siedliska składającego się z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja ta nie dotyczy zaś planowanej wieży odgromowej. Zakaz określony w art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego dotyczy obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. W związku z powyższym decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., Nr [...] nr rej. [...] nie dotyczy zwolnienia z zakazu dla budowy wieży odgromowej wraz z fundamentem.

Z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. organ odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji w terminie prawem przewidzianym wywiódł A. B. wnosząc o nierozpoznawanie niniejszego odwołania do momentu wydania przez Dyrektora RZGW w [...] [...] wobec odwołującego ostatecznej decyzji zwalniającej od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawo wodne dla przedmiotowej inwestycji, a następnie po jej wydaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

W odwołaniu podniesiono zarzuty:

1) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy w sąsiedztwie inwestycji;

2) naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a. w zakresie jakim organ przyjął, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy w sąsiedztwie inwestycji opierając się jedynie na niepopartym dowodami subiektywnym przekonaniu, że taka okoliczność występuje, odmówił ustalenia warunków zabudowy czym naruszył również słuszny interes obywatela wyrażający się w prawie do korzystania ze swojej własności;

3) błędu w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że odwołujący nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz na nieuwzględnieniu toczącego się postępowania przed Dyrektorem RZGW w [...] [...] w przedmiocie wydania decyzji zwalniającej od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawo wodne dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO w [...] wydało opisaną we wstępie decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

SKO podzieliło ustalenia organu I instancji, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p. Nadto inwestor przedłożył decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] o zwolnieniu od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego dla budowy wieży odgromowej planowanej do realizacji na działce nr [...] w m. [...] w gminie [...]. Wobec tego w ocenie SKO spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

SKO zbadało czy budowa wieży odgromowej wraz z fundamentem wykazuje cechy zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że żaden przepis rangi ustawowej z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego terminu "zabudowa zagrodowa" nie definiuje. Jego definicję legalną zawiera § 3 pkt 3 r.w.t., który przez "zabudowę zagrodową" nakazuje rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych" Kolegium wskazało, że w orzecznictwie wyraża się pogląd, w myśl którego w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja "zabudowy zagrodowej" zamieszczona w ww. rozporządzeniu nie ma zastosowania. W rezultacie pojęcie to jest tradycyjnie interpretowane przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06; z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13 – te i pozostałe powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe SKO stwierdziło, że zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy planowana zabudowa, określana jako zagrodowa, ma powstać w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Ów związek gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując zarazem cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (por. wyrok WSA z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12). Za gospodarstwo rolne należy uważać więc - zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego - grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

SKO wskazało, że zastosowanie wyjątku od zasady określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem "zasady dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest możliwe wówczas, gdy inwestor faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne lub jest legitymowany do prowadzenia takiego gospodarstwa. Konieczne jest zatem ustalenie, że planowana zabudowa stanowić będzie faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest (lub będzie) działalność o charakterze rolniczym. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym służyć ma bowiem prowadzeniu rolniczej działalności gospodarczej i stanowić ma miejsce zamieszkania rolnika (por. wyroki WSA: w Warszawie z 30 czerwca 2006 r., V SA/Wa 362/06; w Gdańsku z 21 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 447/09, w Poznaniu z 23 listopada 2011 r., IV SA/Po 911/11). W konsekwencji wykluczyć należy zastosowanie regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. W gospodarstwie rolnym zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim działalności gospodarczej (rolniczej), a fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc jest od niego ściśle zależny, stanowiąc niejako jego pochodną (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2006 r., V SA/Wa 362/06).

Mając powyższe na uwadze SKO uznało, że w przypadku budowy wieży odgromowej mamy nie do czynienia z zabudową zagrodową związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż cyt. "decyzją z dnia [...].02.2019 r. organ ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...], jednak w treści decyzji poprzez niedopatrzenie organu pominięta została ww. wieża." Wspomniana przez skarżącego decyzja z [...] lutego 2019 r. zakończyła postępowanie administracyjne wszczęte na jego wniosek z [...] października 2017 r. , w którym jako "inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej" wskazano: "maszt/wieża antenowa stalowa (kratowa) do instalacji RTV, telefonicznej i internetowej" o wysokości do 25 m". W ocenie SKO brak jest dostatecznych przesłanek do uznania, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest w tym przypadku realizacja części zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i stanowiącej " z założenia niezbędny element siedliska."

Odnosząc się do argumentacji o możliwości zaliczenia wieży odgromowej do urządzenia infrastruktury technicznej SKO wskazało, że nie podziela tego stanowiska. Zdaniem organu wieża odgromowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przekonaniu Kolegium wieża odgromowa jest budowlą. Wobec tego w ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji dokonał analizy spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa. Wieże oraz obiekty o funkcji podobnej do wnioskowanej nie występują. Na działkach zabudowanych występują budynki mieszkalne, gospodarcze oraz inwentarskie. Budynki mieszkalne w sąsiedztwie inwestycji dostępne z tej samej drogi publicznej: Liczba kondygnacji: od 1 do 2,5, a wysokość elewacji frontowej do okapu: 2,5-5,5 m do okapu, średnio 3,5 m Geometria dachu: dachy spadowe, kalenice usytuowane równolegle i prostopadle do granic bocznych działki. Szerokość elewacji frontowej - od 8 do 25 m (budynki są ze sobą połączone i tworzą zabudowę grupową).

Mając na uwadze powyższe ustalenia SKO stwierdziło, że budowa budowli - wieży odgromowej wraz z fundamentem nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy bowiem żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pomimo zatem, iż inwestor w toku postępowania odwoławczego uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] z dnia [...] lipca 2020r. , planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymaganych przesłanek , a mianowicie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wprawdzie skarżący wskazał, że "nie można pominąć głównego celu przedmiotowej wieży a mianowicie ochrony życia i zdrowia ludzkiego" to w ocenie SKO cel taki, a mianowicie ochronę przed wyładowaniami atmosferycznymi można także osiągnąć stosując instalację odgromową nie wymagającą inwestycji polegającej na budowie wieży wraz z fundamentem niespełniającej na tym terenie wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy.

W skardze do WSA A. B. zaskarżył decyzje SKO w całości, wniósł o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 u.p.z.p. w zakresie jakim organ odwoławczy podzielił błędną wykładnię organu I instancji i przyjął zbyt wąskie rozumienie kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy a w rezultacie uznał, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy w sąsiedztwie inwestycji;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie, podczas gdy planowana inwestycja polegająca na budowie wieży odgromowej jest urządzeniem infrastruktury technicznej;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie jakim organ odwoławczy podzielił stanowisko organu 1 instancji, mimo iż ten nieprawidłowo przeprowadził na analizowanym obszarze ustalenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a także nie wskazał kryteriów na podstawie, których wyznaczono ten obszar.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - w zakresie w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy sam organ odwoławczy wskazał, że uzyskano dla przedmiotowej inwestycji decyzję w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawo wodne, a więc spełniałem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a. w zakresie jakim organ odwoławczy przyjął, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy w sąsiedztwie inwestycji, opierając się jedynie na niepopartym dowodami subiektywnym przekonaniu, że taka okoliczność występuje, a w rezultacie nie uwzględnił słusznego interesu obywatela wyrażający się w prawie do korzystania ze swojej własności i utrzymał w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy;

- art. 8 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podczas gdy stanowisko zaprezentowane przez Wójta Gminy [...] w przedmiotowej sprawie nie realizuje powyższych założeń, a mimo to organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku gdy dokonując prawidłowej analizy sprawy i wykładni odpowiednich przepisów prawa, przy zachowaniu zasady praworządności organ II instancji powinien był uchylić decyzję Wójta Gminy [...] w całości, zwłaszcza gdy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., podczas gdy w toku toczącego się postępowania przed SKO w [...] Dyrektor RZGW w [...] wydał decyzję zwalniającą od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawo wodne dla przedmiotowej inwestycji;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie w jakim organ odwoławczy nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i nie orzekł co do istoty sprawy, mimo istniejących ku temu przesłanek;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 kp.a. poprzez niezrealizowanie w uzasadnieniu wydanej decyzji zasady przekonywania strony co do słuszności wydanej decyzji.

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz, że budowa wieży odgromowej nie jest związana funkcjonalnie z powstającym siedliskiem rolniczym i nie stanowi zabudowy zagrodowej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek większość podnoszonych w niej zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa dotyczy budowy wieży odgromowej do wysokości 36 m, dla której inwestorowi odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Planowana przez A. B. wieża ma powstać na działce, dla której wcześniej inwestorowi udzielono warunków zabudowy – dla domu jednorodzinnego i budynku gospodarczo- garażowego w zabudowie zagrodowej. W toku postępowania skarżący zaprezentował dwie koncepcje dotyczące możliwości zakwalifikowania ww. wieży- albo jako urządzenia infrastruktury technicznej, albo jako elementu zabudowy zagrodowej. Gdyby bowiem organ przychylił się do którejś z ww. koncepcji, nie byłoby konieczności badania spełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy tym spełnione zostały pozostałe warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 3. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 4 przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii uznania spornej wieży odgromowej za urządzenie infrastruktury technicznej Sąd wskazuje, że podziela ocenę organów w tym zakresie, iż objęta wnioskiem inwestora wieża nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej.

W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji legalnej urządzenia infrastruktury technicznej, na które powołuje się art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Rozbudowanej analizy historycznego kontekstu kształtowania się rozumienia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2017 r., sygn. II OSK 158/16. Wskazano tam m.in., że: normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" pochodzi z regulacji dotyczących opłat adiacenckich (obecnie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w skrócie u.g.n.), historycznie zaś było to "urządzenie komunalne", a później funkcjonowało także jako "urządzenie energetyczne" (w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "); następnie kolejne akty prawne zaczęły odwoływać się do pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" (np. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Od tego momentu konieczne stało się definiowanie tego pojęcia również w kontekście planistycznym, na co wskazuje obecne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Wieża odgromowa, której podstawowym zadaniem jest ochrona przed wyładowaniami atmosferycznymi nie stanowi zaś koniecznego uzbrojenia terenu, albowiem jej zastosowanie jest tylko jedną z możliwych metod zapewnienia danemu obszarowi, względnie obiektowi ochrony odgromowej. Ma ona zatem funkcje zasadniczo inne niż przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne bez istnienia których nie jest możliwe dostarczanie wody, czy też energii, względnie odprowadzanie ścieków przy użyciu odpowiednich sieci, czy też dostarczanie sygnału telekomunikacyjnego i zapewnianie przesyłu danych.

Zdaniem Sądu pod pojęciem infrastruktury technicznej rozumieć należy takie urządzenia, których celem jest świadczenie usług w zakresie m.in. energetyki, dostarczania ciepła, wody, dostępu do sieci Internet, usuwania ścieków i odpadów. Stanowisko takie NSA wyraził w jednym ze swoich wyroków wskazując, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 762/12).

Skoro objęta wnioskiem inwestora wieża takim celom nie służy, bowiem jej zadaniem jest przejęcie prądu piorunowego (wyładowania) i odprowadzenie go w sposób bezpieczny do ziemi, to nie stanowi więc ona urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia nadto okoliczność, iż art. 143 ust. 2 u.g.n. określa zamknięty zbiór rodzajów urządzeń, jakie wchodzą w zakres infrastruktury technicznej. Ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie zwrotem "w szczególności", bądź innym o analogicznym znaczeniu. Nie można zatem przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumieć budowy innego urządzenia niż umieszczone w tym spisie. Przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. nie obejmuje też obiektów infrastruktury technicznej, odnosząc się jedynie do wymienionych w nim urządzeń (por. też wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2079/15).

Nie można również pomijać tego, że definicję legalną urządzeń infrastruktury technicznej z art. 143 ust. 2 u.g.n. technicznej odczytywać należy w kontekście opłaty adiacenckiej. Inaczej mówiąc ustawodawca wymienia określone urządzenia infrastruktury technicznej z punktu widzenia możliwości naliczenia później opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 144 powołanego przepisu. W każdym przypadku wykonania nowych przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, przy udziale środków publicznych, możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Wobec tego musi być ona odczytywana ściśle, co dodatkowo przemawia za nieobejmowaniem tym pojęciem innych niż wprost w przepisie tym wskazane urządzeń, w tym budowli w postaci masztu odgromowego.

Inaczej rzecz ujmując dla uznania danego obiektu za urządzenie infrastruktury technicznej zasadnicze znaczenie ma jego przeznaczenie, a nie kształt i wymiary. Przykładem tego jest właśnie wolno stojący maszt, który będąc niewątpliwie budowlą mógłby być jednocześnie uznany za część budowlaną urządzenia infrastruktury technicznej, gdyby stanowił np. element stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc urządzenia telekomunikacyjnego, a nie posiada tego charakteru w sytuacji gdy służyć ma jedynie jako element instalacji odgromowej posesji. Zauważyć bowiem trzeba, iż zakresy znaczeniowe pojęć obiektu budowlanego, budowli i urządzenia infrastruktury technicznej nie są rozłączne i okoliczność, że dany obiekt spełnia kryteria do uznania go za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. i u.g.n. nie wyklucza kwalifikowania go jako budowli, czy też szerzej obiektu budowlanego rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Przechodząc do drugiego argumentu skarżącego uzasadniającego odstąpienie od wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, a sprowadzającego się do postulatu by wieżę odgromową o planowanych przez inwestora parametrach uznać za element zabudowy zagrodowej zauważyć należy, iż także w tym zakresie Sąd podziela argumentację organów.

W skardze A. B. wskazał, że funkcja zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki nr [...] jest rolniczo-mieszkalna, a planowana przez niego inwestycja jest zgodna z tą funkcją, gdyż zakłada ochronę przed wyładowaniami atmosferycznymi budynków i przebywających ludzi w siedlisku. Nadto skarżący podał, że wnioskując o warunki zabudowy dla siedliska rolniczego na działkach nr [...] i [...] wskazywał zamiar budowy masztu/wieży w ramach zabudowy zagrodowej.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga pojęcie "zabudowy zagrodowej", o której mowa w ww. art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze, a podzielanymi przez orzekający w sprawie sąd poglądami, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, bądź w gospodarstwach leśnych. Opierając się na definicjach zawartych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07). Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09). Często pojawia się również rozumienie tego pojęcia przy przyjęciu odniesienia do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. .z 2019 r., poz. 1065). W rozumieniu tego przepisu zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Niemniej powyższe rozumienie zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06) .

Wymagało więc odpowiedzi pytanie czy – jak chce tego skarżący- budowa spornej wieży odgromowej stanowi element zabudowy zagrodowej (siedliska).

O ile nie można z góry wykluczyć, że wieża odgromowa nie będzie stanowić elementu siedliska to skarżący nie wykazał aby jej wybudowanie służyło prowadzeniu działalności o charakterze rolniczym. Inaczej mówiąc trudno przyjąć aby obiekt budowlany o planowanych przez inwestora parametrach ( wysokość do 36 m) stanowił element zabudowy zagrodowej. O ile zwykle budowę "zagrody" inicjuje budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca, tworząc funkcjonalną całość, to musi istnieć pewien związek funkcjonalny pomiędzy wszystkimi elementami zagrody (budynkiem mieszkalnym, budynkami inwentarskimi, urządzeniami).

W niniejszej sprawie brak jest racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia, że wieża odgromowa w wysokości do 36 m stanowi element zabudowy zagrodowej inwestora. W ocenie Sądu Skarżący jako wnioskodawca winien wykazać dlaczego obiekt budowlany o konkretnych parametrach chce wybudować i dlaczego stanowi ona niezbędny element siedliska. O ile więc można przyjąć ze instalacja chroniąca siedlisko przed piorunami może być uznana za element zabudowy zagrodowej to nie może ona przyjmować dowolnych wymiarów (wysokości). Wtenczas taki obiekt, z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. niejako wymykałby się spod kontroli. Szczególny cel jaki przyświeca przewidzianemu w art. 61 ust. 4 p.z.p wyjątkowi od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nakazuje właściwym organom administracji ustalenie, czy dana zabudowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego i co za tym idzie może być uznana za zabudowę zagrodową. Na powyższą ocenę składa się także analiza parametrów obiektu, o który wnioskuje inwestor.

W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie ratio legis wprowadzenia regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie było umożliwienie dowolnej zabudowy w ramach tzw. zabudowy zagrodowej i obchodzenia w ten sposób przepisów ustanawiających zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, lecz jedynie umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, na obszarze na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielenia obszaru przeznaczonego na zagrodę (siedlisko) tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania, a nie ułatwienie w lokalizowaniu wszelkich obiektów przez posiadacza zagrody.

Nie można zatem zaakceptować poglądu, że każde zlokalizowane w obrębie zagrody zamierzenie inwestycyjne powinno automatycznie być akceptowane przez organy, albowiem prowadziłoby to w sposób oczywisty do obejścia generalnej zasady dobrego sąsiedztwa, od której uprzywilejowanie inwestora w zakresie obiektów stanowiących zabudowę zagrodową stanowi tylko jeden z wyjątków.

Uprzywilejowujący inwestora wyjątek od zasady (którego rewersem jest przecież obowiązek znoszenia określonej zabudowy obciążający sąsiadów), nie powinien być interpretowany rozszerzająco i wykorzystywany do naruszania wartości, ochrona których leżała u podstaw przyjęcia przez prawodawcę przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, takich jak stanowiący dobro wspólne ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 in fine u.p.z.p.) rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 3 pkt 1 u.p.z.p.)

W realiach kontrolowanej sprawy istotnym jest, iż inwestor choćby nie uprawdopodobnił, że jedynie wieża o wysokości 36 m pozwoli ochronić jego siedlisko przed wyładowaniami atmosferycznymi. Nie wymaga zaś wiedzy fachowej stwierdzenie, że istnieją inne rozwiązania technologiczne (np. instalacje dachowe), czy nawet zdecydowanie niższe wieże odgromowe, które taką funkcję by spełniały. Inwestor w toku postępowania nie przedstawił zaś żadnych argumentów uzasadniających skorzystanie z dobrodziejstwa art. 61 ust. 4 polegającego na odstąpieniu od badania spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa.

Ponadto Sąd wskazuje, że nie miał racji skarżący twierdząc że już w poprzednim wniosku o warunki zabudowy zawarł informację o budowie ww. wieży odgromowej wadliwie pominiętej w decyzji kończącej postępowanie. Z wniosku z [...] października 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy siedliska rolniczego na działkach [...] i [...] wynikał zamiar budowy masztu/wieży stalowej kratowej przeznaczonej do instalacji anten oraz do wysokości do 25 m. Nie można zatem stwierdzić, że chodzi o tę samą wieżę której dotyczy niniejsze postępowanie. Różnią się bowiem tak parametry, jak i cel wzniesienia wież. Ujęcie wieży o innych parametrach i przeznaczeniu we wcześniejszym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji zagrody nie ma nadto znaczenia przy rozpoznawaniu kontrolowanej sprawy, skoro skarżący zaakceptował decyzję kończącą tamto postępowanie i nie zaskarżył jej, w następstwie czego uzyskała ona przymiot ostateczności. Argumentacja skarżącego w tym zakresie okazała się zatem chybiona.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż skoro wieża odgromowa nie stanowi tak urządzenia infrastruktury technicznej, jak i elementu zabudowy zagrodowej, a więc nie spełnia nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 3 i 4 u.p.z.p, to przy ustalaniu warunków zabudowy należało zweryfikować czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa.

Co za tym idzie zasadnie organy przystąpiły do zbadania czy spełniona została przesłanka o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest weryfikacji czy na objętym analizą terenie obiekt o wnioskowanych przez stronę parametrach może powstać przy zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa i z poszanowaniem zastanego ładu przestrzennego.

Ustalenie wymagań kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 64/12).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07).

Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjdzie wskazać, że działka skarżącego na specyficzny kształt. Działka ma w większości kształt kwadratu/ prostokąta z tym, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez stosunkowo wąski tzw. sięgacz stanowiący korytarz o szerokości 3 m (z uwagi na znajdujący się w tym miejscu zbiornik wodny, dostęp do drogi publicznej jest zapewniony jedynie przez ten wąski pas gruntu o szerokości odpowiadającej minimalnej dopuszczonej przez prawo wielości dojazdu do budynku).

Z powyższego wynika, iż front działki skarżącego organy zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia prawidłowo określiły na 3 m, albowiem taka jest szerokość tej części działki budowlanej inwestora, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z prawidłowego ustalenia szerokości frontu działki organy wyprowadziły jednak wadliwe wnioski co do wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego.

W zaaprobowanej przez organy analizie architektoniczno urbanistycznej przyjęto bowiem do wyznaczenia obszaru analizowanego minimalną wartość dopuszczona przez przepisy wynoszącą 50 m.

W ocenie Sądu specyfika działki inwestora wymagała jednak od organu przyjęcia do wyznaczenia obszaru analizowanego całej szerokości jego działki i odpowiedniego zwiększenia obszaru analizowanego.

Wobec tego uzasadnionym w niniejszej sprawie byłoby zwiększenie szerokości obszaru analizowanego ustalonego jako trzykrotność całej szerokości działki inwestora. Dopiero na tak wyznaczonym obszarze organ mógłby rzeczywiście ocenić, czy możliwe jest ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji.

Powyższe uchybienie przepisom postępowania w postaci § 3 ust.1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie obszaru analizowane w rozmiarze niewystarczającym dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, skutkowało uchybieniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego.

W następstwie omówionych wyżej naruszeń przepisów postępowania organy co najmniej przedwcześnie uznały, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego może być bowiem jedynie prawidłowo zebrany i oceniony kompletny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Powyższe samodzielnie przesądza o tym, iż stwierdzone uchybienia procesowe mogły mieć potencjalnie istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

O tym, iż naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy świadczy także podnoszona przez skarżącego w postępowaniu sądowym argumentacja, iż w okolicy działki znajdują się już inne maszty/wieże o podobnych parametrach (k. 79-89 akt sądowych), trafności której nie sposób zweryfikować bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i oceny czy obiekty przywoływane przez skarżącego znajdują się w tym obszarze, względnie czy w obszarze tym znajdują się inne obiekty umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla wieży odgromowej o wysokości do 36 m.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2020 r. (pkt 1 wyroku).

Ponownie prowadząc postępowanie organ załatwi sprawę z uwzględnieniem ocen prawnych zawartych w niniejszym wyroku, w tym wyznaczy obszar analizowany w sposób w nim wskazany, a nastopnie na tak wyznaczonym obszarze dokona analizy spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- złotych na którą składa się uiszczony wpis od skargi ([...],- zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ([...],- zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).