Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1442/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1, art. 13b
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Teza: Obowiązek wynikający z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. należy odczytwyać jako określenie kierunku ponownego postępowania przed organem, a nie jako bezwzględny obowiązek określenia szczegółowych czynności, które winien podjąć organ, czy też oznaczenie ocen lub wniosków jakie powinien organ wyprowadzić z poszczególnych czynności wyjaśniających lub przeprowadzonych dowodów.

TEZY

Obowiązek wynikający z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. należy odczytwyać jako określenie kierunku ponownego postępowania przed organem, a nie jako bezwzględny obowiązek określenia szczegółowych czynności, które winien podjąć organ, czy też oznaczenie ocen lub wniosków jakie powinien organ wyprowadzić z poszczególnych czynności wyjaśniających lub przeprowadzonych dowodów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 408/18 w sprawie ze skargi K. I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 stycznia 2018 r., nr 95/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 408/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 stycznia 2018 r., nr 95/kadr/18, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 14 czerwca 2017 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji skarżąca wniosła o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu" lub "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wskazała, że służbę w MO rozpoczęła w dniu 16 sierpnia 1985 r. W okresie od października 1986 r. do września 1988 r. przebywała na urlopie macierzyńskim i wychowawczym, zaś od 1 września 1988 r. rozpoczęła służbę w Biurze Ochrony Rządu, którą pełniła nieprzerwanie do marca 2011 r. Podczas służby realizowała bezpośrednie zadania ochronne w stosunku do osób ochranianych, co wiązało się z niemal ciągłym narażeniem życia i zdrowia. Nigdy nie była karana dyscyplinarnie, nie dopuściła się żadnego sprzeniewierzenia się swoim powinnościom, zaś wszelkie zadania wykonywała rzetelnie, zgodnie z prawem, etyką i zasadami moralnymi. Nigdy nie należała do PZPR jak również nie prowadziła żadnych działań, które mogły być wymierzone przeciwko opozycji, w tym nie prowadziła pracy operacyjnej mającej na celu pozyskiwanie osobowych źródeł informacji. Za swoją służbę wielokrotnie była wyróżniana i nagradzana, została odznaczona Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz srebrnym medalem za "Zasługi dla Obronności Kraju".

W piśmie z 27 czerwca 2017 r., na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostanie zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Pismem z 13 listopada 2017 r. organ poinformował skarżącą, że w sprawie zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 i art. 81 k.p.a. Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w siedzibie organu w dniu 1 grudnia 2017 r.

Decyzją z 22 stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Biurze Ochrony Rządu w dniu 1 marca 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15 c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z informacji udzielonych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 11 miesięcy, przy całkowitym okresie służby wynoszącym 25 lat 6 miesięcy i 18 dni. Z akt osobowych skarżącej nie wynika, aby nierzetelnie wykonywała ona swoje obowiązki służbowe w okresie po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanych przez Szefa BOR wynika natomiast, iż w okresie od 26 lutego 1994 r. do 31 grudnia 2000 r. pełniła służbę na stanowiskach przewidzianych do kierowania działaniami specjalnymi i na stanowiskach bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań specjalnych w BOR, na których pełnienie służby uprawnia do podwyższania wymiaru emerytury o 1% za każdy rok pełnienia służby. W okresie od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2005 r. wymieniona pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uczestnicząc ponad 30 dni w roku w fizycznej ochronie osób i mienia. Wnioskodawczyni nie była karana dyscyplinarnie, nie były wobec niej prowadzone postępowania dyscyplinarne, nie figuruje w Rejestrze Karnym Ministerstwa Sprawiedliwości.

Organ stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie oraz, a ponadto ustawa nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpoznawana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Tym samym krótkotrwałość w świetle powyższej wykładni winna być rozumiana jako czasookres obejmujący tygodnie, najwyżej miesiące. W ocenie organu dłuższy okres nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie odpowiada to powyższej wykładni językowej.

Druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia czy życia – ma również charakter nieostry; winna być ona oceniana każdorazowo indywidualnie; analogicznie, w oparciu o wykładnię językową, pojęcie "rzetelność", w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych, należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków; przytoczono synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (tak powołany wcześniej Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych). Wobec tego "rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych" oznacza ich realizację na najwyższym poziomie; postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych; istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik, wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza; warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia; z perspektywy ustawowej regulacji jest ważne, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego - było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przemawiającego za wyłączeniem stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej), wskazano: spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać pod znakiem zapytania rzetelność służby konkretnej osoby; zasadność takiego wywodu wynika z tego, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch, pozostałych przesłanek; oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy jest zasadne zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek – miał wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy; dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można bowiem uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy organ podkreślił, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 11 miesięcy, a zatem ponad 7% całego okresu służby. W ocenie Ministra taki okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym – długość tego okresu, jak i proporcjonalnym – stosunek długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., wskazał jednak, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby ta służba pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. Sam charakter działań realizowanych w jednostkach organizacyjnych BOR

i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji, stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie życia i zdrowia w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu skarżąca nie legitymuje się również żadnymi wybitnymi osiągnięciami w służbie, które szczególnie wyróżniałyby ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, co nie pozwala przyjąć, aby w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko

i wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję wydano bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, w odniesieniu do konkretnego przypadku skarżącej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w myśl art. 7, 77 §. 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Zdaniem tego Sądu organ administracji trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, w tym przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, wedle zasad wykładni językowej - w szczególności, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże nie odniósł tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącej, opisywanych przez nią okoliczności faktycznych jej zatrudnienia, w tym wykonywanej pracy, uzyskanych orderów

i odznaczeń oraz ocen służby (znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy).

Sąd ten podniósł, że oceniając przesłankę krótkotrwałości służby ma rzecz totalitarnego państwa organ oparł się, co do czasu jej trwania, na informacji z IPN. Jak z niej wynika wnioskodawczyni pełniła taką służbę w okresie: 1 września 1988 r. do 31 lipca 1990 r. W toku postępowania skarżąca kwestionowała jednak prawidłowość zakwalifikowania pełnionej przez nią służby, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, organ zaś oceniając wskazaną przesłankę oparł się wyłącznie na informacji udzielonej w tym zakresie przez IPN. Taki sposób rozumienia przepisów ustawy zaopatrzeniowej jest błędny. W szczególności nie może być on zaakceptowany przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady prawa do sądu – art. 45 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym do informacji z IPN nie stosuje się przepisów k.p.a. Taki zapis wyraża jednoznacznie wolę prawodawcy, aby dane stanowisko zajmowane w toku postępowania nie mogło być samodzielnie kwestionowane w myśl zasad przewidzianych k.p.a. Nie oznacza to jednak, że informacja z IPN jest aktem ostatecznym i niepodważalnym, kreującym w istotnym zakresie sytuację prawną osób pobierających świadczenia emerytalne i rentowe, niepodlegającym żadnej kontroli w postępowaniu administracyjnym a później sądowym. Intencji takiej nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, szanującemu konstytucyjne zasady państwa prawnego. Prowadzi to jednoznacznie do konkluzji, że - skoro zamknięto szczególne tryby odrębnego kwestionowania informacji z IPN - legalność danego stanowiska - jego zgodność z prawem - musi być badana w ramach kontroli

w związku z wydawaniem orzeczeń, w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to, że rolą organu administracji w toku postępowania jest odniesienie się co do meritum sformułowanych zarzutów. Organ może to także uczynić zwróciwszy się wcześniej o dodatkowe wyjaśnienia od instytucji wyspecjalizowanej, jaką jest IPN. Wynika to z zasady swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia w postępowaniu administracyjnym prawdy materialnej (art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji niewystarczająco organ ocenił kwestię krótkotrwałości służby skarżącej, która przepracowała tylko 7% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego Państwa. Organ uznał, że krótkotrwałość może dotyczyć tygodni, najwyżej miesięcy, ale nie odniósł tego twierdzenia do konkretnego przypadku skarżącej. W tym zakresie nie można uznać, aby stanowisko organu uzasadniono prawidłowo.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca w toku postępowania przywoływała szereg okoliczności, które - jej zdaniem - przemawiają ze szczególnym charakterem pełnionej przezeń służby, jak potwierdzona rzetelność w jej trakcie, udział w planowaniu, przygotowaniu i realizacji bardzo wielu przedsięwzięć i operacji ochronnych oraz nagradzanie za sposób pełnienia służby, narażanie własnego zdrowia i życia. Organ administracji odnotował daną argumentację i nie zakwestionował powołanych faktów. Nie ocenił ich jednak w kontekście zakreślonych ustawą przesłanek z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Skonstatował jedynie, że nie zachodzą podstawy do zastosowania wyjątku. Wzbudziło to wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do kryteriów, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącej, a zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Nie jest bowiem możliwe samodzielne ustalenie przez Sąd, jakimi kryteriami kierował się organ uznając, że powoływane przez wnioskodawczynię okoliczności nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą – np. szczególnego przebiegu służby i zasług skarżącej, posiadanych przez nią orderów i odznaczeń, uzyskanych wysokich ocen pracy itp. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sprawa K. I. musi być wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. naruszenie art. 13a ustawy o zaopatrzeniu poprzez przyjęcie, że jednoznacznie wyrażona wola prawodawcy wyłączenia wskazanych trybów kwestionowania informacji z IPN, nie usprawiedliwia konstatacji jakoby miałyby być one – wedle jego woli - sui generis aktem ostatecznym i niepodważalnym, acz kreującym w istotnym zakresie sytuację prawną osób pobierających świadczenia emerytalne i rentowe - niepodlegającym żadnej kontroli w procedurze administracyjnej a później sądowej, gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że oceniać treść informacji może jedynie organ orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno–Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sąd, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie orzeka o świadczeniach emerytalno-rentowych funkcjonariuszy, a jedynie w oparciu o art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i to na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA oraz Instytut Pamięci Narodowej. W związku z tym, jeżeli skarżąca w ogóle kwestionuje fakt służby (albo jej przebiegu) dla państwa totalitarnego to powinna podnieść ten zarzut w postępowaniu dotyczącym ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego przed ww. organem emerytalnym oraz sądem powszechnym - Sądem Ubezpieczeń Społecznych, a nie w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji;

2. naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zaopatrzeniowej poprzez przyjęcie, że organ niewystarczająco ocenił kwestię krótkotrwałości służby skarżącej, która przepracowała tylko 7% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego Państwa, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 1 roku i 11 miesięcy w stosunku do 25 lat, 6 miesięcy i 18 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że skarżąca przepracowała "tylko" 7% swojego stażu służby na rzecz państwa totalitarnego.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że - o ile w toku postępowania wyrażona w informacji IPN ocena w kwestii istotnej, jak okres "pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa" jest kwestionowana - rolą organu administracji w toku postępowania jest odniesienie się co do meritum sformułowanych zarzutów, bez wskazania w jaki sposób organ miałby samodzielnie ustalać, czy stanowisko sformułowane przez instytucję wyspecjalizowaną odpowiada prawu, gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada wobec Instytutu Pamięci Narodowej żadnych władczych środków, aby prowadząc postępowania administracyjne na podstawie art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (a nie postępowania w sprawach ustalania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych) kwestionować zaświadczenie Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby na rzecz państwa totalitarnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 10 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 26 maja 2022 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ nie udzielił odpowiedzi na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 5 lipca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie ocenie poddany zostanie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, gdyż jest on zarzutem najdalej idącym.

Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie zaś z art. 8a ust. 2 do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy.

Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie z normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto przy ustalaniu treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie

i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy. Tym samym uprawniony jest wywodzony z wyniku wykładni celowościowej szeregu przepisów ustawy wniosek, że służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia, ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r., ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Skarżąca bowiem w okresie uznanym przez ustawodawcę w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jako okres istnienia państwa totalitarnego pełniła służbę przez okres 1 roku i 11 miesięcy. Organ w pierwszym rzędzie – na co naprowadził Naczelny Sąd Administracyjny powyżej – powinien ocenić, czy służba ta ze względu na charakter wykonywanych czynności, może w ogóle być uznana za służbę na rzecz państwa totalitarnego. Stwierdzenie tej okoliczności wiązać się będzie z koniecznością oceny przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, w tym przesłanki "krótkotrwałości." Organ powinien dokonać jest oceny na gruncie indywidualnej sprawy, biorąc pod uwagę nie tylko obiektywną długość okresu służby, lecz jego proporcję względem całej długości okresu służby skarżącej, która wyniosła 25 lat, 6 miesięcy i 18 dni. Z tej perspektywy winna zostać dokonana ocena przesłanki "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa. Z tej przyczyny zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji co do oceny zaskarżonej decyzji.

Z tych względów zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Rekapitulując, zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, badając czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, organ powinien przede wszystkim zbadać czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Z tych względów zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, jest nieuzasadniony. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W rozpoznawanej sprawie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej składa się z 6 ustępów, a dodatkowo ustęp 4 z trzech punktów. Treść normatywna tego artykułu jest bogata i zawiera przepisy kompetencyjne oraz procesowe, a więc o zróżnicowanym charakterze. Treść samego zarzutu nie pozwala na jednoznaczne przyporządkowanie go do konkretnej jednostki redakcyjnej art. 13 a ustawy zaopatrzeniowej. Należy także mieć na uwadze, iż kwestionowanie przepisów procesowych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. in abstracto jest nieskuteczne. W tej konkretnej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc w oparciu o treść całej skargi kasacyjnej zastąpić jej autora w ustaleniu właściwej wewnętrznej jednostki redakcyjnej art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, która została zakwestionowana w tym zarzucie. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a.

w związku z art. 151 p.p.s.a. kwestionuje udzielone organowi wytyczne co do mocy wiążącej w toku ponownego procedowania informacji IPN o przebiegu służby, o której mowa w art. 13b ust. 4-6 ustawy zaopatrzeniowej i możliwości prowadzenia w tym zakresie własnych samodzielnych ustaleń bez wskazania w jaki sposób organ miałby je poczynić. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w drodze naruszenia powyższych przepisów nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny mocy wiążącej informacji IPN o przebiegu służby, o jakiej mowa w art. 13b ust. 3 cytowanej ustawy. Po drugie, pamiętać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W przypadku uwzględnienia skargi obowiązkiem sądu administracyjnego jest zamieszczenie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. Obowiązek wynikający z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. należy odczytywać jako określenie kierunku ponownego postępowania przed organem, a nie jako bezwzględny obowiązek określenia szczegółowych czynności, które winien podjąć organ, czy też oznaczenie ocen lub wniosków jakie powinien organ wyprowadzić z poszczególnych czynności wyjaśniających lub przeprowadzonych dowodów.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym także wystarczające wskazania co do dalszego postępowania, które Sąd orzekający w pierwszej instancji sformułował bezpośrednio lub pośrednio przez pryzmat kontroli wykładni i zastosowania poszczególnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Tym samym zarzut w tej postaci należało uznać za niezasadny.

Z powyższym względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.