Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1874/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6343 Świadczenia pieniężne z tytuły pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 pkt 1 lit c, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1996 nr 87 poz 395
law: Ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 72 poz 380
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz  osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 204/12 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 1874/12

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżonym wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r. II SA/Łd 204/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: "Kierownik Urzędu") z [...] stycznia 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] października 2011 r. Kierownik Urzędu, po rozpoznaniu podania S.K. z [...] października 2011 r., odmówił zmiany własnej decyzji z [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2010 r., które zapadły w przedmiocie odmowy przyznania stronie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm. dalej zwana jako "ustawa o świadczeniu").

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ zaznaczył, że ustawą z 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 72, poz. 380, dalej jako: "nowela do ustawy o świadczeniu") nadano nowe brzmienie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu. Jednocześnie w art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu postanowiono, że zmiana ostatecznych decyzji odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie ustawy o świadczeniu w dotychczasowym brzmieniu następuje na wniosek strony. W ocenie Kierownika Urzędu wniosek strony nie zasługiwał na uwzględnienie. S.K. w październiku 1941 r. została wysiedlona z miejscowości Ligota i osiedliła się w Widawie, gdzie podjęła pracę zarobkową celem utrzymania rodziny. Przyczyną wysiedlenia było powstanie niemieckiego poligonu wojskowego. Wobec tego w ocenie organu opisanych zdarzeń nie można było uznać za represję w rozumieniu ustawy o świadczeniu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.K. działająca przez córkę ( M.S. wniosła o zmianę decyzji i przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, wyrażając przekonanie o słuszności żądania S.K.. Podkreśliła, że do pracy była przymusowo kierowana przez sołtysa i żandarma niemieckiego, otrzymując za nią symboliczne wynagrodzenie. Nie wykonywała jej z własnej woli. Zwróciła również uwagę na fakt deportowania w 1942 r. jej męża do obozu pracy w Niemczech, gdzie pozostawał do końca wojny. Zaznaczyła, że niemal wszyscy mieszkańcy Ligoty już otrzymali takie świadczenia, a znajdowali się w podobnej sytuacji. W ocenie strony jest przez organ traktowana gorzej. Do wniosku dołączono kopie decyzji wydanych przez Kierownika Urzędu wobec innych mieszkańców Ligoty bądź sąsiednich miejscowości, w których przyznano im świadczenie pieniężne z tytułu deportacji.

Rozpoznając środek zaskarżenia decyzją z 4 stycznia 2012 r. Kierownik Urzędu utrzymał wydaną przez siebie w I instancji decyzję w mocy. Powołując brzmienie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu Kierownik Urzędu podkreślił, że prawo do świadczenia przysługuje osobie, która została deportowana do pracy przymusowej i wykonywała ją przez okres co najmniej 6 miesięcy. Wnioskodawczyni wraz z rodziną w październiku 1941 r. została wysiedlona z rodzinnej Ligoty, co związane było z budową poligonu wojskowego. W miejscowości Widawa, gdzie trafiła, zamieszkała w przydzielonym mieszkaniu, a po deportacji męża i teścia na terytorium III Rzeszy trafiła wraz z dziećmi i teściową do opuszczonego domu poza miastem. W tym czasie pracowała w sklepie oraz gospodarstwie rolnym w pobliskiej wsi Wólka, aby utrzymać rodzinę. Dzieci pozostawały wówczas pod opieką teściowej. Nie został zatem spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej, wysiedlenie nie miało bowiem na celu skierowania do pracy. Powołując się na cytowane orzeczenia sądów administracyjnych organ podkreślił, że wysiedlenie nie jest tożsame z deportacją.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Łodzi wniosła S.K., reprezentowana przez córkę ( M.S. Strona sformułowała żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uznania, że przysługuje jej żądane świadczenie pieniężne. Poza powtórzeniem dotychczas podnoszonych w sprawie argumentów skarżąca podała, że Kierownik Urzędu w piśmie z 22 grudnia 2011 r. wystosował wezwanie do nadesłania dokumentów, oświadczeń świadków i wszelkich innych dokumentów świadczących na jej korzyść. Pomimo jednak wywiązania się z tego obowiązku przesłane dokumenty nie zostały przez organ ocenione uznając, że złożone zostały wyłącznie do sprawy, w której stroną jest córka skarżącej.

Uchylając zaskarżoną decyzję powołanym na wstępie wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r. WSA w Łodzi uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów, które wymagało wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że organ prowadzący postępowanie obowiązany był je przeprowadzić z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Organ powinien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie jego całokształtu ocenić – z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów ( czy dana okoliczność została udowodniona. W tym procesie obowiązany jest uwzględniać prawne ograniczenia dotyczące m.in. oceny dokumentów urzędowych (art. 76 K.p.a.). Wyniki takiej oceny powinny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na względzie powyższe uwagi WSA w Łodzi uznał, że w sposób nieuzasadniony Kierownik Urzędu nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pisząc o pracy strony w trakcie okupacji niemieckiej nie ustalił jej okresów i nie odniósł się do pracy wykonywanej w innych miejscach, które zostały wskazane przez S.K.. Nie podjął też działań wyjaśniających charakter prac i ich rodzaj, zaś generalizując podano, że strona nie pracowała przymusowo. Wytknięto organowi, że nie podjął próby przesłuchania na te okoliczności samej skarżącej czy jej córki. Sąd uznał za niedopuszczalne lakoniczne twierdzenie organu, że strona nie wykazała swego uprawnienia, bez podjęcia ze strony Kierownika Urzędu inicjatywy dowodowej. Organ nie może bowiem oczekiwać, że to strona powinna przedstawić wszystkie dowody na poparcie jej oświadczeń. Zarzucając skarżącej, że nie wykazała przesłanek uprawniających do świadczenia pieniężnego organ zaniechał wezwania strony do przedłożenia wszelkich posiadanych materiałów dowodowych, które mogłyby rzucić nowe światło na sprawę. Sąd I instancji podkreślił, że wezwanie takie zawarte w piśmie z 22 grudnia 2011 r., skierowano w innej sprawie do M.S., która ubiegała się o przyznanie tożsamego uprawnienia. Córka skarżącej przedłożyła szereg dokumentów, przy czym nie mogły one wskutek wcześniejszego zaniechania organu zostać rozpoznane. Złożono je bowiem po wydaniu zaskarżonej decyzji w tej sprawie. Nie doszłoby do tego, gdyby organ we właściwym czasie wezwał stronę złożenia wszelkich wniosków dowodowych.

Wobec więc naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i wszechstronnej analizy materiału dowodowego sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję polecił Kierownikowi Urzędu uzupełnić postępowanie dowodowe i ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy, kierując się zasadami logiki i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł reprezentowany przez pełnomocnika Kierownik Urzędu. Zaskarżając wyrok WSA w Łodzi w całości organ domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę stanowiły represje w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określona przez ustawodawcę w cyt. ustawie,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ww. normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem "obu wydanych w sprawie decyzji", pomimo zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej Kierownik Urzędu podkreślił, że świadczenie pieniężne z ustawy o świadczeniu przysługuje osobom deportowanym do pracy przymusowej. Tymczasem skarżąca doznała innych represji, niż określone w ustawie. Mianowicie, w wyniku działań okupanta rodzina skarżącej utraciła mienie i zmuszona była do zmiany miejsca zamieszkania. Brak było natomiast dowodów, aby uznać, że celem wysiedlenia była deportacja do pracy przymusowej. Wysiedlenie nie jest bowiem tożsame z deportacją. Tym samym w postępowaniu administracyjnym prawidłowo oceniono zebrany materiał dowodowy i wyjaśniono przyczyny oceny poszczególnych dowodów. Zgromadzony materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie, że S.K. w wyniku wysiedlenia wykonywała pracę o charakterze zarobkowym, przywołano przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, w których wysiedlenie jest odróżniane od deportacji do pracy przymusowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik S.K., M.S. wniosła o jej oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W swym stanowisku strona skarżąca wyraziła ocenę o nietrafności podnoszonych przez Kierownika Urzędu zarzutów, podzielając kierunek i argumentację orzeczenia sądu I instancji. Ponownie podkreślono, że S.K. była zmuszana do pracy przymusowej na rzecz niemieckich gospodarzy i nigdy nie podejmowała jej z własnej woli. Uważa, że w sposób dostateczny wykazała fakt deportacji do pracy przymusowej. Dowodzić tego mogły m.in. zeznania wskazywanych świadków, powołania których organ zaniechał, a także złożone do akt pozytywne decyzje wydane w sprawach innych mieszkańców Ligoty.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Kierownika Urzędu podtrzymując wniesioną skargę kasacyjną, jednocześnie przyznał, że omyłkowo w jej treści stwierdzono, że zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje wydane w obu instancjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które ( zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ( zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu nie został bliżej w skardze kasacyjnej wyłuszczony, w ocenie Sądu jest on nietrafny. WSA w Łodzi kwestionowanym skargą kasacyjną wyrokiem uchylił decyzję Kierownika Urzędu wydaną w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (nie zaś decyzje obu instancji, jak to w pkt II osnowy skargi kasacyjnej wskazano), zaś wyłączną podstawą uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, miały być uchybienia w postępowaniu dowodowym. Sąd I instancji nie mógł naruszyć prawa materialnego, a to art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu poprzez jego błędną wykładnię, co zarzuca Kasator, albowiem sąd ten nie dokonywał wykładni cyt. przepisu. Wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi S.K. było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania "w zakresie gromadzenia i wszechstronnej analizy materiału dowodowego" oraz przekonanie sądu I instancji, że "stanowisko organu nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji". Z tego względu zarzut oparty na dyspozycji art. 174 pkt 1 Ppsa nie jest usprawiedliwiony.

Pozostaje przeto do rozważenia zasadność zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie prawidłowości ustaleń Sądu I instancji w zakresie wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Kierownika Urzędu i przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że organ "w sposób nieuprawniony powstrzymał się od wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" (por. s. 6 uzasadnienia wyroku sądu I instancji). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy sprowadza się do dokonania oceny trafności zarzucanych Kierownikowi Urzędu naruszeń przepisów procesowych. Nie można jednak takiej oceny przeprowadzić bez uprzedniego uwzględnienia kontekstu materialnego sprawy administracyjnej, w ramach której orzekał organ administracji publicznej.

Niesporne jest w realiach sprawy, że Kierownik Urzędu decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiającą S.K. świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (ustawa o świadczeniu). Skargę na decyzję organu z [...] sierpnia 2010 r. odrzucił prawomocnie WSA w Łodzi postanowieniem z 10 maja 2011 r. (dowody w aktach administracyjnych). Po tym fakcie S.K. wniosła do Kierownika Urzędu podanie, w którym nadmieniając o orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku w celu przyznania jej świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu. Kierownik Urzędu rozpoznając ten wniosek wydał decyzję Nr [...] odmawiającą zmiany własnych decyzji z [...] sierpnia 2010 r. oraz z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu. W podstawie prawnej decyzji wydanej w I instancji powołano się m. in. na dyspozycję art. 1 i 2 noweli do ustawy o świadczeniu. Wskutek wniesienia przez S.K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu decyzją z [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2011 r. Tych okoliczności nie zakwestionował sąd I instancji, ale ( w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyprowadził nietrafne wnioski co do koniecznego postępowania wyjaśniającego, jakie powinien przeprowadzić Kierownik Urzędu przy załatwieniu sprawy.

Reguły przyznawania świadczenia pieniężnego, o jakie zwracała się S.K. regulują przepisy ustawy o świadczeniu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 cyt. ustawy świadczenie pieniężne przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie, świadczenie przysługuje wyłącznie osobom, które nie mają ustalonego prawa do dodatku: 1) kombatanckiego, określonego w przepisach o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, 2) za tajne nauczanie, przysługującego na podstawie odrębnych przepisów. W dacie orzekania przez Kierownika Urzędu o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego S.K. art. 2 ustawy o świadczeniu definiował represję jako: "1) osadzenie w obozach pracy przymusowej w okresie wojny w latach 1939-1945 z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych i religijnych, 2) deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach". Świadczenie to przysługuje za każdy miesiąc pracy przymusowej, maksymalnie za 20 miesięcy (art. 3 ustawy o świadczeniu), Uprawnienie do świadczenia jest przyznawane decyzją Kierownika Urzędu na podstawie wniosku zainteresowanej osoby, zaopiniowanego przez właściwe stowarzyszenie osób poszkodowanych, i dokumentów oraz dowodów potwierdzających rodzaj i okres represji (art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu), w zakresie postępowania dotyczącego ustalenia lub odmowy przyznania świadczenia mają zastosowanie przepisy K.p.a. (art. 4 ust. 4 ustawy o świadczeniu). Nie ulega wątpliwości, że świadczenie przyznawane w tym trybie nie jest uzależnione od aktualnej sytuacji zdrowotnej czy materialnej wnioskodawcy, nie jest ono zadośćuczynieniem za wszelkie szkody i krzywdy, jakie obywatele polscy doznali w wyniku II wojny światowej. Zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 12 października 1998 r. OPS 5/98 (ONSA z 1999, nr 1, poz. 1).

Podkreślić należy, że w chwili wydawania przez organ I instancji obowiązywała prawomocna i ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca S.K. świadczenia pieniężnego. Kierownik Urzędu potraktował podanie strony, jako domagające się rozstrzygnięcia w oparciu o art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu. Tego ustalenia WSA w Łodzi w skarżonym wyroku nie zakwestionował, przeciwnie – uznał je za uzasadnione. Przedmiotem sprawy rozstrzyganej przez Kierownika Urzędu była przeto odmowa zmiany decyzji ostatecznych orzekających o odmowie przyznania prawa do świadczenia pieniężnego, nie zaś, jak to w osnowie wyroku sądu I instancji określono – odmowa przyznania świadczenia. Decyzjom ostatecznym ustawodawca przydaje określoną cechę trwałości i względnej niezmienialności, skoro w art. 16 § K.p.a. dopuszcza ich uchylenie lub zmianę, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w "ustawach szczególnych". Nowela do ustawy o świadczeniu może być potraktowana właśnie jako "ustawa szczególna" w rozumieniu cyt. art. 16 § 1 K.p.a. Należy w takim razie zwrócić szczególną uwagę na cel, jaki przyświecał prawodawcy, który nowelizował ustawę o świadczeniu, a w dalszej kolejności podjąć próbę ustalenia kryteriów wzruszania i zakresu przedmiotowego decyzji ostatecznych, o których stanowi art. 2 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 1 noweli do ustawy o świadczeniu w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu wprowadzono do zawartego tam wyliczenia następujące brzmienie: "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium:...". Jednocześnie art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu stanowi, że "Zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony". Nowela do ustawy o świadczeniu weszła w życie 20 kwietnia 2011 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu nie powinno pozostawiać wątpliwości, że uzasadnieniem dla zmian decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia, wydanych na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu, w brzmieniu sprzed wejścia w życie cyt. noweli do ustawy o świadczeniu, było przekonanie o nietrafności konstrukcji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu ograniczającej do tej pory to prawo, w odniesieniu do kwantyfikowania obszaru, na który musiała nastąpić deportacja do pracy przymusowej, jako warunku przyznania świadczenia pieniężnego. Ratio legis art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu, to chęć prawodawcy, aby osoby, którym uprzednio odmówiono świadczenia pieniężnego z powodu określonego brzmienia art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu, gdzie zawarto pewnego rodzaju geograficzne kryterium, uzależniające prawo do takiego świadczenia, mogły jednak uzyskać to świadczenie. Motyw nowelizacji ustawy o świadczeniu dostrzegł wprawdzie WSA w Łodzi zwracając uwagę na to, że nowela do ustawy o świadczeniu wynikała z wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. K 49/07 (OTK-A 2009/11/169), ale nie wyprowadził z tego faktu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawnych konkluzji. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia do projektu rządowego zmiany ustawy o świadczeniu (druk nr 3599 z 3 listopada 2010 r.) wynika wyraźnie, że projektując nowelę do ustawy o świadczeniu chodziło o realizację cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zmianę art. 2 ustawy o świadczeniu w ten sposób, aby przyznać prawo do świadczenia osobom, do których odnosił się ten wyrok. Projektowaną konstrukcję umożliwiającą zmianę dotychczasowych decyzji ostatecznych odmawiających świadczenia wyraźnie dedykowano osobom, którym prawa tego odmawiano z powodu braku spełnienia wymogu deportacji do pracy przymusowej z terytorium państwa polskiego na terytorium III Rzeczy lub terytorium ZSRR. W konsekwencji po nowelizacji ustawy o świadczeniu z możliwości ubiegania się o nie, jak wskazywano w uzasadnieniu projektu rządowego noweli ustawy, mogły także skorzystać osoby, które do tego momentu nie występowały z wnioskami z uwagi na dotychczasową treść art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu.

Powyższe uwagi wskazują na to, że art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu nie stanowi podstawy normatywnej do weryfikacji wszystkich decyzji odmawiających świadczenia pieniężnego, jakie zapadły przed 20 kwietnia 2011 r. (tj. przed datą wejścia w życie noweli do ustawy o świadczeniu), ale odnosi się wyłącznie do tych decyzji, w których przyczyną odmowy było deportowanie do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. Innymi słowy, odnosi się do tych decyzji Kierownika Urzędu, w których motywem odmowy było zastosowanie kryterium "geograficznego" miejsca deportowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma to zasadnicze znaczenie dla koniecznego zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach, w których podstawą orzekania jest art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu, a taka sprawa była rozstrzygana wyrokiem zaskarżonym skargą kasacyjną. WSA w Łodzi pominął w związku z tym konsekwencję pozostawania w obrocie prawnym decyzji Kierownika Urzędu z [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego S.K. W wytycznych dla Kierownika Urzędu sąd I instancji nakazał ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy, wezwać do jego uzupełnienia stronę, przyjmując, że dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli ocenić, czy "przymusowa praca rodziny skarżącej miała bezpośredni związek z wysiedleniem z dotychczasowego miejsca zamieszkania".

Skoro istota sprawy administracyjnej poddanej kontroli WSA w Łodzi odnosiła się do zmiany decyzji ostatecznej odmawiającej świadczenia pieniężnego w trybie art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu, to wobec faktu prawomocnego rozstrzygnięcia co do charakteru represji, jakim poddana była S.K., gdy przesłanką odmowy przyznania świadczenia w decyzji Kierownika Urzędu z [...] czerwca 2010 r. nie było zastosowanie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu w brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 49/07, wykonanie wytycznych sądu I instancji prowadziłoby do obejścia zakazu reformatio in peius – zakazu rozstrzygania ponownie w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie można zatem przypisać Kierownikowi Urzędu zarzutu naruszenia przepisów odnośnie obowiązków organu w zakresie nakazu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy odnośnie do charakteru i rodzaju zatrudnienia skarżącej w okresie II wojny światowej, skoro praca ta nie miała bezpośredniego związku z wysiedleniem i nie była tak potraktowana w ostatecznej decyzji organu z 28 czerwca 2010 r.

Zarzucając organowi w sprawie prowadzonej w trybie art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu brak podjęcia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia w sposób określony przepisami K.p.a. dowodów co do charakteru pracy S.K. w okresie jej wywiezienia, zaniechanie ustaleń faktycznych w tym aspekcie, sąd i instancji nie zwrócił uwagi na konieczny z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej w sprawie zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Uzasadniając zasadność uwzględnienia skargi przywołano art. 7 K.p.a., który w chwili wydawania przez Kierownika Urzędu zaskarżonej decyzji stanowił, że "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Rzecz jednak w tym, że należy mieć na uwadze, gdy idzie o konieczny do przeprowadzenia w sprawie kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, także brzmienie art. 12 § 1 K.p.a., w którym wskazano, aby organy działały w sprawie posługując się możliwie najprostszymi środkami. W tych zatem przypadkach, gdy prowadzenie postępowania wyjaśniającego, biorąc pod uwagę kontekst materialnoprawny sprawy administracyjnej, co do określonych faktów jest zbędne, brak jest uzasadnienia, aby nakazywać organowi jego podejmowanie w takim zakresie. Brak przeprowadzenia dowodów co do faktów relewantnych z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia, nie można uznawać za naruszenia prawa ze strony organu administracji publicznej. Reguła ta tym bardziej musi być przestrzegana w sprawach, w których z ich istoty brak jest uzasadnienia dla konieczności przeprowadzania dowodów co do określonych faktów.

Powyższe ustalenia doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Z tych względów należało, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżony wyrok uchylić, a sprawę przekazać WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając skargę sąd I instancji uwzględni przedmiot sprawy i dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów prawa, a w szczególności art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu.

Biorąc pod uwagę sytuację osobistą i zdrowotną skarżącej, wyczerpującą, zdaniem Sądu, kwalifikację "przypadku szczególnie uzasadnionego", Sąd postanowił na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

-----------------------

11