Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 27/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 22 ust. 1, ust. 2, art. 23 ust. 3 pkt 1, art. 24 ust. 2a, ust. 2b
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 60 ust. 1, art. 103 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jerzy Drwal WSA Iwona Tchórzewska Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Województwa L. - Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Starosty [...] (dalej jako "organ I instancji") z wnioskiem o wykreślenie trwałego zarządu do działki nr 221/1 o pow. 0,0614 ha, będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...]. Skarżący podniósł, że działka ta nie stanowi pasa drogi wojewódzkiej nr 806 o przebiegu Ł. - M. P..

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Starosta Ł. odmówił wykreślenia trwałego zarządu do działki nr 221/1 o pow. 0,0614 ha, będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...], stanowiącej pas drogi wojewódzkiej nr 806 o przebiegu Ł. - M. P..

Organ I instancji ustalił, że organ ewidencji gruntów w dniu 1 marca 1997 r. dokonał aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez uwidocznienie w części opisowej rejestru ewidencji gruntów Zarządu Dróg Wojewódzkich jako trwałego zarządcy w stosunku do działki między innymi nr 221 położonej w obrębie T. D.. Następnie w dniu 7 grudnia 2017 r., na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokonano aktualizacji informacji zawartych w operacie, wprowadzając projekt podziału działki nr 221 na działki: nr 221/1 i nr 221/2 oraz na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody L. nr [...] do działki między innymi 221/2 wpisano Województwo L. jako właściciela i Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. jako trwałego zarządcę. Organ I instancji podniósł, że z wyjaśnień Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. wynika, że podział działki nr 221 został wykonany w celu wydzielenia jej części o pow. 0,0614 ha, która nie stanowi pasa drogi wojewódzkiej, a jest placem utwardzonym przy kościele, służącym lokalnej społeczności jako parking.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Organ I instancji wskazał, że aktualizacja następuje z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W toku postępowania organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, a w tym także rozstrzygać chociażby które z działek zajętych uprzednio na cele drogi publicznej są zbędne z punktu widzenia zarządu drogi.

Odnosząc się do sprawy organ I instancji podniósł, że trwały zarząd jako szczególna forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną może zostać ustanowiony w drodze decyzji administracyjnej, jak również w określonych sytuacjach może powstać z mocy ustawy. Analogicznie, w drodze decyzji właściwego organu bądź z mocy prawa, jednostka organizacyjna może prawo trwałego zarządu utracić. Jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna dla jednostki organizacyjnej, właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu na wniosek jednostki zarząd ten sprawującej. Ponadto gdy jednostka wnioskuje o wydanie decyzji jedynie w stosunku do części nieruchomości, koniecznym wtedy jest dokonanie podziału celem wydzielenia zbędnej części. Podstawą dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, tj. wykreślenia jednostki organizacyjnej figurującej dotychczas jako trwały zarządca, jest stosowna decyzja organu administracji publicznej o wygaśnięciu trwałego zarządu albo o jego wygaśnięciu z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz innej jednostki. Skarżący takiej decyzji nie przedstawił.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że ewidencja gruntów i budynków spełnia funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy, a obowiązkiem starosty prowadzącego ewidencję jest utrzymywanie jej w stanie aktualności, co następuje w drodze tzw. aktualizacji danych, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zm.) w związku z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji". Aktualizacja następuje z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie m.in. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Organ odwoławczy uznał, że obecny wpis z ewidencji gruntów dotyczący prawa trwałego zarządu do działki nr 221/1 nie jest obarczony błędem. Zdaniem organu odwoławczego, Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. nie przedstawił żadnego dokumentu, uzasadniającego zmianę dotychczasowego wpisu. Samo tylko twierdzenie, że działka nr 221/1 nie stanowi pasa drogowego nie może uzasadniać zmiany wpisu. Organ odwoławczy zauważył, że nie stwierdzono błędu w ewidencji gruntów i budynków, a wszelkie zmiany wprowadzone do bazy danych, w tym ujawnienie trwałego zarządcy, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym.

Organ II instancji podniósł, że decyzja Wojewody L. wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) potwierdza jedynie, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W żadnym razie nie oznacza to, że pozostała część działki nie stała się lub nie może stać się własnością tejże jednostki na podstawie innych tytułów prawnych. Decyzja ta ze względu na swój deklaratoryjny charakter, rodzaj przesłanek oraz datę przesłanek nie stanowi dowodu na potwierdzenie, że trwały zarząd w stosunku do działki nieobjętej orzeczeniem w ogóle nie istniał, nie istnieje nadal lub wygasł.

Organ odwoławczy uznał, że ocena wiarygodności dostępnej dokumentacji prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo ocenił zgromadzone dokumenty i doszedł do wniosków mających potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, nierozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji;

b) art. 4 pkt 1 i 2, art. 2a, art. 22 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2018 r., poz. 2068) polegający na niewłaściwej wykładni pojęcia droga, pas drogowy, zarząd drogi i uznaniu, że jednostka organizacyjna może sprawować zarząd nieruchomości umiejscowionej poza pasem drogowym;

c) art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) polegający na jego niewłaściwej wykładni poprzez przyjęcie, że trwały zarząd nad nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa może sprawować jednostka organizacyjna samorządu województwa, której celem jest zarząd drogą, w sytuacji, gdy wojewoda prawomocną decyzją stwierdził, że działka nr 221/1 o pow. 0,0614 ha nie stanowi pasa drogowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewoda L. w decyzji znak [...] w sposób jednoznaczny określił, jakie mienie stało się mieniem samorządu województwa i w jakim zakresie nieruchomość stanowiła pas drogowy drogi wojewódzkiej. Na mocy powyższej decyzji Województwo L. nabyło mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego w postaci nieruchomości oznaczonej jako działka 221/2, działka ta na dzień 1 stycznia 1999 r. była częścią pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 806. Działka oznaczona jako 221/1 stanowiąca mienie Skarbu Państwa nie stanowi części pasa drogi wojewódzkiej i nie mogła zostać przejęta na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez Województwo L. jako część pasa drogowego drogi publicznej. Skarżący podkreślił, że stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy, ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Wojewoda nie potwierdził nabycia przez Województwo L. mienia w postaci nieruchomości oznaczonej jako działka 221/1. W konsekwencji z dniem 1 stycznia 1999 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich mógł przejąć w trwały zarząd tylko tę część nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka 221, która stanowiła pas drogowy. Decyzja Wojewody potwierdziła stan rzeczy, który istniał na dzień 1 stycznia 1999 r.

Skarżący podkreślił, że przepis art. 103 ust. 4 i 5 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazuje, że zarząd drogi wojewódzkiej, który przejął właściwe drogi, jest następcą prawnym dotychczasowego zarządu drogi. Przepis art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Następca prawny dotychczasowego zarządu drogi publicznej wstępuje w jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych. Z przepisu tego wynika także, że przejście trwałego zarządu dotyczy tego mienia, które stanowiło drogi, a nie innego mienia, które drogą publiczną nie było. Właścicielem działki 221/1 zgodnie z prawomocną decyzją Wojewody L. pozostał Skarb Państwa. W myśl art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z powołanego przepisu wynika, że jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego nie może sprawować trwałego zarządu nieruchomości stanowiącej Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie trwałego zarządu wpisanego na rzecz skarżącego do działki nr 221/1 o pow. 0,0614 ha, będącej własnością Skarbu Państwa.

Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i jej aktualizacji określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.), dalej jako "ustawa" lub "p.g.i.k.".

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w ewidencji gruntów zawarte są informacje dotyczące m.in. położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty właścicieli nieruchomości. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 p.g.i.k.).

Właściciele nieruchomości oraz podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości, w szczególności osoby lub inne podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 p.g.i.k.). Obowiązek ten nie dotyczy jednak zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji. Zgodnie bowiem z art. 23 ustawy, sądy, notariusze i organy administracji publicznej mają obowiązek przesyłania wskazanych w tym przepisie dokumentów w celu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a p.g.i.k., organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością.

Zgodnie art. 24 ust. 2a p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja ewidencji z urzędu następuje wówczas, gdy zmiany informacji zawartych w ewidencji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji. Aktualizacja informacji w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h p.g.i.k. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast w pozostałych przypadkach w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.i.k.). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków również następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).

Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393). Stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia, ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali (pkt 1) oraz dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa (pkt 2). Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także dane dotyczące jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami.

Z kolei § 12 rozporządzenia określa dokumenty będące podstawą wpisu praw do gruntów, budynków i lokali. Podstawą uwidocznienia w ewidencji praw do gruntów są wpisy dokonane w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, umowy zawarte w formie aktów notarialnych dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostateczne decyzje administracyjne, dyspozycje zawarte w aktach normatywnych oraz umowy dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Organ prowadzący ewidencję ma obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Według § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi,

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych,

3) wyeliminowania danych błędnych.

Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepis § 35 rozporządzenia, który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji oraz § 36 rozporządzenia, stanowiący o podstawach określenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Z przytoczonych przepisów wynika, że zarówno wpisanie w ewidencji gruntów nowych informacji, jak i zmiana informacji dotychczasowych dokonywane są na podstawie określonych dokumentów lub przepisów prawa. Nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych.

Organ prowadzący ewidencję gruntów nie dokonuje własnych ustaleń co do stanu prawnego nieruchomości, w szczególności zaś nie jest władny rozstrzygać, czy trwały zarząd wpisany na rzecz określonego podmiotu wygasł. W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się wykreślenia wpisanego na jego rzecz trwałego zarządu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 221/1, powołując się na fakt, że działka ta nie stanowi pasa drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr 806), nie może więc być przedmiotem trwałego zarządu, sprawowanego przez zarządy dróg zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068).

Przypomnieć zatem należy, że działka nr 221/1 wchodziła pierwotnie w skład większej działki oznaczonej numerem nr 221, stanowiącej drogę publiczną nr 806. Z dniem 31 października 1978 r. Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 221. Orzeczenie stwierdzające zasiedzenie zapadło wprawdzie dopiero w 1997 r., jednak już w 1989 r. na wniosek ówczesnego Rejonu Dróg Publicznych w Ł. dokonano w ewidencji gruntów wpisu na rzecz Skarbu Państwa - Rejonu Dróg Publicznych w Ł., a następnie Rejonowego Zarządu Dróg Publicznych jako zarządcy drogi publicznej oznaczonej numerem 806, znajdującej się na działce nr 221. Wnioskiem z dnia 19 lutego 1999 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. wystąpił o zmianę wpisu co drogi oznaczonej numerem 806 przez wpisanie w ewidencji gruntów co do tej drogi Województwa L. - Zarządu Dróg Wojewódzkich, powołując się na przepis art. 103 ust. 4 i 5 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W następstwie tego wniosku dokonano zmian w ewidencji przez wpisanie Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. jako trwałego zarządcy do działki nr 221, stanowiącej drogę wojewódzką oznaczoną numerem 806 - w miejsce dotychczasowego zarządcy, czyli Rejonowego Zarządu Dróg Publicznych. Podkreślić należy, że zmiana wpisu dotyczyła tylko zmiany zarządcy drogi. Kolejna zmiana wpisu dokonana została w 2017 r. na podstawie decyzji Wojewody L. z [...] października 2017 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo L. mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., obejmującego m.in. działkę oznaczoną numerem 221/2. Decyzja ta zatwierdzała jednocześnie podział działki nr 221 na działki 221/1 i 221/2, co dało podstawę do aktualizacji informacji zawartych w operacie przez wpisanie Województwa L. jako właściciela działki nr 221/2, a Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. jako trwałego zarządcy tej działki. W ewidencji pozostał natomiast dotychczasowy wpis Skarbu Państwa jako właściciela, a Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. jako trwałego zarządcy działki nr 221/1. Wpis ten nie został do chwili obecnej zmieniony.

Sąd podziela stanowisko organu, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów dających podstawę do zmiany wpisu co do działki nr 221/1. Nie jest uzasadnione powoływanie się na decyzję Wojewody L. z [...] października 2017 r., stwierdzającą nabycie przez Województwo L. mienia Skarbu Państwa. Decyzja ta nie obejmuje działki nr 221/1, nie może zatem stanowić podstawy zmiany wpisów w ewidencji co do tej działki, w szczególności zaś nie może stanowić podstawy wykreślenia trwałego zarządu wpisanego w 1999 r. Decyzja wojewody stwierdza nabycie własności działki nr 221/2 na podstawie art. 60 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie przesądza natomiast o wygaśnięciu trwałego zarządu co do działki nr 221/1.

Nie jest także uzasadnione powoływanie się przez skarżącego na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, zarządca drogi (w przypadku drogi wojewódzkiej jest to zarząd województwa – art. 19 ust. 2 pkt 2) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Z kolei przepis art. 22 ust. 1 stanowi, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym.

Skarżący podnosi, że w świetle przytoczonych przepisów trwały zarząd gruntami w pasie drogowym wynika z przepisów prawa, a nie z decyzji administracyjnej. Ponadto trwały zarząd sprawowany jest tylko co do gruntów w pasie drogowym, a działka nr 221/1 nie stanowi pasa drogi wojewódzkiej nr 806, co zdaniem skarżącego uzasadnia wykreślenie wpisu trwałego zarządu co do tej działki.

W ocenie sądu przepis art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie stanowi samoistnej podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Wprawdzie zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a także dane jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, uwidacznia się w ewidencji m.in. na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, jednak przepis art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych takiej dyspozycji nie zawiera (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10). Jest to przepis o charakterze ogólnym, wskazujący zarządy dróg jako jednostki sprawujące trwały zarząd gruntów w pasie drogowym, nie daje natomiast podstawy do wpisania w ewidencji gruntów konkretnej jednostki jako trwałego zarządcy gruntami w pasie określonej drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie daje zatem również wystarczającej podstawy do wykreślenia w ewidencji gruntów trwałego zarządu wpisanego na rzecz konkretnego podmiotu.

Organ prowadzący ewidencję gruntów nie rozstrzyga także samodzielnie, które grunty stanowią pas drogowy, a w konsekwencji, które grunty objęte są trwałym zarządem sprawowanym przez zarządcę drogi. Tym bardziej nie jest rolą organu prowadzącego ewidencję ustalanie, czy określona nieruchomość stała się zbędna dla podmiotu, wpisanego jako trwały zarządca nieruchomości. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że działka nr 221/1 nie stanowi pasa drogowego. Z mapy zawierającej projekt podziału działki nr 221 oraz z wykazu zmian ewidencyjnych, dołączonych do wniosku skarżącego wraz z decyzją Wojewody L. z [...] października 2017 r. wynika, że jako rodzaj użytku co do obu nowo powstałych działek wpisano "dr.", czyli droga.

Sąd podziela także stanowisko organu, że w sprawie niniejszej nie zachodziły podstawy do dokonania aktualizacji ewidencji z urzędu z powodu wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wykazało, by dokonano błędnych wpisów w ewidencji. Podkreślić należy, że wpis trwałego zarządu na rzecz skarżącego dokonany został na jego wniosek na podstawie art. 103 ust. 4 i 5 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który to przepis w dacie dokonywania wpisu przewidywał, że zarządca drogi powiatowej lub wojewódzkiej, który przejął właściwe drogi, jest następcą prawnym dotychczasowego zarządu drogi i wstępuje w jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych. Jest poza sporem, że skarżący przejął nieruchomość zajętą w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę oznaczoną numerem 806, zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Wpisanie skarżącego, będącego następcą dotychczasowego zarządu drogi, jako trwałego zarządcy nieruchomości oznaczonej jako działka nr 221, stanowiąca drogę wojewódzką nie było zatem błędne i - jak słusznie zwraca uwagę organ - nie było do tej pory kwestionowane.

Ewentualne późniejsze zmiany dotyczące zakresu trwałego zarządu powinny być przez skarżącego udokumentowane w sposób umożliwiający dokonanie zmian w ewidencji, a więc poprzez przedstawienie dokumentów, będących podstawą wpisu zgodnie z omówionymi wyżej przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Organ prowadzący ewidencję nie ma uprawnienia do samodzielnego ustalania i rozstrzygania, czy trwały zarząd nadal istnieje czy wygasł.

Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione. Organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przeprowadził bowiem prawidłowo postępowanie i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zawiera bowiem wszystkie wskazane w tym przepisie elementy oraz wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 i 2, art. 2a, art. 22 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że jednostka organizacyjna może sprawować zarząd nieruchomości umiejscowionej poza pasem drogowym oraz że trwały zarząd nad nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa może sprawować jednostka organizacyjna samorządu województwa. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalał, czy działka nr 221/1 stanowi pas drogowy, czy stała się zbędna dla zarządcy drogi oraz czy trwały zarząd wygasł, skoro zmiany, na które powołuje się skarżący nie zostały udokumentowane. Błędnie także powołuje się skarżący na fakt, że wojewoda prawomocną decyzją stwierdził, że działka nr 221/1 o pow. 0,0614 ha nie stanowi pasa drogowego. Jak już była o tym mowa, decyzja ta nie dotyczy działki nr 221/1, nie stanowi zatem dokumentu, stwierdzającego inny stan niż wynikający z ewidencji gruntów.

Z przytoczonych powodów brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).

-----------------------

1