Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 147/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Jan Kacprzak (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 46/04 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w K. na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 15 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej pkt. VI b oraz pkt. VII p pkt. 1, 5 i 6, wskazanych w tym wyroku, uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz decyzji Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i przekazuje sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. zasądza od skarżącego "R." Spółka z o.o. w K. na rzecz Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 2.500 zł (dwa tysiące pięćset złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 46/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "R." Spółki z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka R.) na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodnicząca KRRiT) z dnia 15 grudnia 2003 r., nr [...], w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, w pkt 1) uchylił uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia 13 lutego 2003 r. w pkt VI a, VI b, VII, VIII, XII, XVIII oraz Nr [...] z dnia 2 października 2003 r.; w pkt 2) uchylił decyzję Przewodniczącej KRRiT: Nr [...] z dnia 15 grudnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] z 9 lipca 2003 r. w pkt VI a, VI b, VII, VIII, XII, XVIII oraz zasądził na rzecz skarżącej Spółki od Przewodniczącej KRRiT zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z akt wynika następujący stan sprawy.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt II SA 3200/01, uchylona została uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 7 marca 2001 r. nr [...] w pkt III, z dnia 15 maja 2001 r. nr [...] w pkt IV, VI, VII, X, XI, XII, XIV i XV oraz z dnia 21 czerwca 2001 r. nr [...] a także decyzja Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia 4 września 2001 r. w pkt 1 i w pkt 3 oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 22 maja 2001 r. w pkt V, VII, VIII, XII, XIII, XIV, XVI i XVIII.

W wykonaniu powyższego wyroku KRRiT uchwałą z dnia 13 lutego 2003 r. Nr [...] postanowiła dokonać zmiany w koncesji z dnia 22 maja 2001 r. Nr [...]. Uchwała ta została utrzymana w mocy przez uchwałę KRRiT z dnia 2 października 2003 r. Nr [...].

Na podstawie uchwały KRRiT z dnia 13 lutego 2003 r. Przewodnicząca KRRiT wydała w dniu 9 lipca 2003 r. decyzję Nr [...] w sprawie koncesji z dnia 22 maja 2001 r. Nr [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 33 ust. 2 i 3 w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1-3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114, z późn. zm.) dalej: u.r.i t., art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 494 § 2 k.s.h.

Decyzją Przewodniczącej KRRiT z dnia 15 grudnia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 u.r.i t. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Spółki R. z dnia 12 sierpnia 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia 9 lipca 2003 r. oraz w wykonaniu uchwały KRRiT z dnia 2 października 2003 r. utrzymana została w mocy decyzja z dnia 9 lipca 2003 r., wprowadzająca zmiany w koncesji z dnia 22 maja 2001 r.

W koncesji Nr [...] z dnia 22 maja 2001 r. nadano następujące brzmienie punktom V, VI, VII, VIII, XII i XVIII:

"V- Program Koncesjonariusza w dobowym czasie nadawania nie może zawierać więcej niż 10% audycji i innych przekazów nie wytworzonych przez Koncesjonariusza ani na jego wyłączne zamówienie, rozpowszechnionych lub rozpowszechnianych równocześnie w programie innego nadawcy.

VI a. Reklamy nie mogą zajmować więcej niż 15% dziennego czasu nadawania programu i nie więcej niż 12 minut w ciągu godziny.

Reklamy mogą być rozpowszechniane jedynie ze wszystkich nadajników równocześnie, kolejność i treść emitowanych reklam musi być jednakowa.

VI b. Koncesjonariusz nie może nadawać w programie odrębnych pasm lokalnych za pomocą wszystkich, jak i poszczególnych stacji nadawczych objętych koncesją.

VII.

1. Wymieniony niżej podmiot, będący w dniu wydania niniejszej decyzji udziałowcem Koncesjonariusza: B. FM S.A. (posiadający 100% udziałów i 100% głosów) nie może posiadać mniej niż 51% udziałów w kapitale zakładowym Spółki oraz mniej niż 51% głosów na Zgromadzeniu Wspólników.

2. Koncesjonariusz każdorazowo powiadomi Przewodniczącą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o osiągnięciu lub przekroczeniu progu 10%, 20%, 30% albo 40% głosów na Zgromadzeniu Wspólników koncesjonariusza przez osobę nie będącą udziałowcem w dniu udzielenia koncesji. Informacje o powyższych okolicznościach należy dostarczyć na piśmie w terminie 14 dni od dnia, w którym dana okoliczność wystąpiła.

3. Koncesjonariusz jest obowiązany poinformować Przewodniczącą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o zmianach struktury kapitałowej lub uprawnień do głosowania na Zgromadzeniu Wspólników, polegających na osiągnięciu przez któregokolwiek z udziałowców progu 10% głosów na Zgromadzeniu Wspólników Koncesjonariusza albo kolejnych wielokrotności tego progu, w terminie 14 dni od dnia zdarzenia powodującego zmianę.

4. Ustępy 2 i 3 stosuje się również bezpośrednio do przypadku ustanowienia zastawu na udziałach połączonego z pełnomocnictwem do wykonywania prawa głosu z tych udziałów, a także do innych czynności prawnych skutkujących przejściem prawa głosu na Zgromadzeniu Wspólników Koncesjonariusza lub przyznaniem innych uprawnień umożliwiających wpływanie na podejmowanie uchwał przez to Zgromadzenie.

5. Koncesjonariusz zobowiązany jest do informowania Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o powstaniu stosunku dominacji lub powiązania, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks Spółek Handlowych (Dz.U. Nr 94 poz. 1037 i z 2001 r. Nr 102, poz. 1117).

6. Uprawnienia wynikające z koncesji, w tym także uprawnienia wynikające z rezerwacji częstotliwości, nie mogą być przeniesione na inny podmiot. W przypadku łączenia, podziału czy innego rodzaju przekształceń spółek handlowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks Spółek Handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 i z 2001 r. Nr 102, poz. 1117), uprawnienia te mogą przejść na inny podmiot za zgodą Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

VIII. Koncesjonariusz jest obowiązany powiadomić Przewodniczącą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o nabyciu praw majątkowych do środków społecznego przekazu, a w szczególności: akcji, udziałów lub innych uprawnień kapitałowych w spółkach posiadających tytuły prasowe, rozpowszechniających programy radiowe, telewizyjne lub prowadzących agencje prasowe, nabyciu, wydzierżawieniu lub uzyskaniu innego prawa majątkowego do przedsiębiorstwa lub innej jednostki organizacyjnej prowadzącej taką działalność.

Informacje o powyższych okolicznościach należy dostarczyć na piśmie w terminie 14 dni od dnia, w którym dana okoliczność wystąpiła.

XII. Koncesjonariusz wskaże Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w terminie 14 dni od dnia otrzymania koncesji operatorów stacji nadawczych.

XVIII. W związku z prowadzoną działalnością Koncesjonariusz obowiązany jest do przestrzegania przepisów prawa, które wynikają z przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, w tym w szczególności ustaw regulujących zagadnienia wskazane w art. 3, art. 6 ust. 2 pkt 10, art. 16b, art. 37 oraz art. 38 pkt 4."

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w wyniku przedstawionego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji dokonała ponownej analizy dokumentów znajdujących się w pierwotnym wniosku koncesyjnym oraz złożonych w ramach postępowania koncesyjnego, a także przeanalizowała dokumenty składane przez stronę do chwili wydania niniejszej decyzji podnosząc, że dokonano zmian koncesji w zakresie, w jakim, kierując się treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), winna była rozpatrzyć sprawę i ustosunkować się do kwestii podniesionych w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do możliwości tzw. rozszczepiania programu, której dotyczy pkt VI a i przede wszystkim VI b koncesji w brzmieniu ustalonym rozpatrywaną decyzją, w wielostronicowych wyjaśnieniach, nawiązujących do konkretnych sytuacji historycznych, wskazano przede wszystkim, że kwestia rozszczepień miała od początku charakter kontrowersyjny, ale w tzw. pierwszym procesie koncesyjnym Krajowa Rada wyrażając zgodę na taki sposób kształtowania programu nie dysponowała informacjami jaki to będzie miało wpływ na cały rynek koncesjonowany. Przytoczono pogląd Konwentu Komercyjnych Stacji Radiowych, że dzięki zakazowi rozszczepiania programu R. pozycja i sytuacja finansowa stacji lokalnych polepszyła się. Uznano, iż analizując sytuację rynkową tych stacji (w dobie recesji) należy stwierdzić, że pozostawienie uprawnienia do rozszczepiania mogłoby doprowadzić do upadku radiofonii lokalnej.

Punkt VII koncesji zmieniono w taki sposób, że Koncesjonariusz zgodnie z tym zapisem ma obowiązki informacyjne wobec Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Informacje te są zgłaszane przez Koncesjonariusza jako podmiot określony w koncesji i będący jej adresatem. Obowiązek ten nie ciąży natomiast na poszczególnych wspólnikach.

Obowiązki informacyjne określone w pkt VIII koncesji również uzasadnione są umożliwieniem uruchomienia, w miarę potrzeby, uprawnień kontrolnych organu koncesyjnego, poczynając od uprawnień określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji.

Informacja zawarta w pkt XII koncesji o operatorze jest niezbędna organowi koncesyjnemu w celu realizacji przepisu art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis ten wskazuje, że do zadań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji należy kontrola działalności nadawcy, a także z tego powodu, że operatorem stacji nadawczych może być koncesjonariusz lub inny podmiot.

W związku z oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r., dotyczącą pkt XVIII koncesji, w tym zapisie również nastąpiła zmiana w kierunku dookreślenia go, aby był jednoznaczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka R. podtrzymała zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o:

* uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 15 grudnia 2003 r. Nr [...] w całości,

* uchylenie decyzji z dnia 9 lipca 2003 r. Nr [...] w części dotyczącej pkt VI a, VI b, VII. 5, VII.6, VIII, XII XVIII,

* uchylenie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 13 lutego 2003 r. Nr [...] oraz uchwały z dnia 2 października 2003 r. Nr [...] w częściach, w jakich uchylone zostaną decyzje wymienione powyżej.

W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca KRRiT, podtrzymując w całości uzasadnienie zawarte w zaskarżonych decyzjach, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że w kontekście odmowy tzw. "rozszczepiania programu" nie każda zmiana interpretacji, a w związku z tym decyzji czy orzeczeń wydawanych na podstawie interpretowanych przepisów, oznacza naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz stanowionego przez nie prawa.

Podkreślono, że w treści udzielonej koncesji mógł się znaleźć zapis wyłączający możliwość nadawania w programie ogólnokrajowym odrębnych pasm lokalnych (czyli tzw. "rozszczepiania programu"). Tego rodzaju ograniczenie nie naruszało obowiązujących przepisów prawa, a więc było prawnie dopuszczalne. W ocenie organu, skoro koncesja określa rodzaj programu, to również może określać, czy ma to być program z rozszczepieniami.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasłużyła na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd wskazał art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) dalej: ustawa wprowadzająca p.p.s.a., "zgodnie z którym Sąd był przede wszystkim zobowiązany zbadać zgodność zaskarżonej decyzji, a ściślej - wobec jej wyłącznie proceduralnego znaczenia - poprzedzającej ją decyzji Przewodniczącej KRRiT z dnia 9 lipca 2003 r. Nr [...] w sprawie koncesji z dnia 22 maja 2001 r. Nr [...] z oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu powołane wyżej decyzje i zawarte w nich ustalenia i oceny rozmijają się zasadniczo z ocenami prawnymi zawartymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r.

Zarówno skarga rozpatrywana poprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczyła dwóch kwestii: dopuszczalności określenia w koncesji niektórych warunków prowadzenia działalności nadawczej oraz odmowy wyrażenia zgody na nadawanie (w ramach udzielonej koncesji) pasm lokalnych, czyli tzw. rozszczepiania programu.

Uzasadniając w wyroku niedopuszczalność określenia w koncesji niektórych warunków prowadzenia działalności nadawczej, dotyczących zwłaszcza kontroli organu nad kapitałem, z którym związany jest koncesjonariusz, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę nie tylko na fakt, że obowiązki z tego zakresu nałożono w istocie rzeczy na podmioty trzecie (wspólników koncesjonariusza), ale również wskazał, że przepisy obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji, w zestawieniu z przepisami ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz przepisami Konstytucji RP nie dają organowi podstaw prawnych do obciążania koncesjonariusza tego rodzaju obowiązkami. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny odniósł przede wszystkim do następujących przepisów u.r.i t..: art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 3a, a także art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 38 pkt 2 i 3 oraz art. 37 ust. 2. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nowa zaskarżona obecnie decyzja Przewodniczącej KRRiT z dnia 9 lipca 2003 r. została wydana na tych samych podstawach prawnych, tj. art. 33 ust. 2 i 3 w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 - 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 2 u.r.i t. i poza rezygnacją z nakładania obowiązków związanych z kapitałową stroną działalności nadawczej na wspólników koncesjonariusza oraz wymogu uprzedzania o zamiarze dokonania niektórych czynności związanych z tą sferą działalności, niewiele zmieniła w treści zakwestionowanej koncesji z dnia 22 maja 2001 r. Porównanie obu decyzji koncesyjnych doprowadziło Wojewódzki Sąd do przekonania, że obok zmian redakcyjnych, odniesienia - zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - niektórych kompetencji do Przewodniczącej KRRiT (a nie do samej Rady), ich istotne postanowienia, dotyczące zarówno kapitałowej strony działalności nadawczej, jak i kwestii rozszczepiania programu, pozostały w istocie takie same.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można nie zauważyć, że w przypadku rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii dopuszczalności określenia w koncesji niektórych warunków prowadzenia działalności nadawczej organy - KRRiT oraz jej Przewodnicząca – nie wyciągnęły wniosków z ustaleń tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił bowiem uwagę, że przepisy obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji, zwłaszcza w kontekście z przepisami ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz przepisami Konstytucji RP - nie dają podstaw do tak szerokiej kontroli wymienionych organów nad działalnością nadawczą koncesjonariuszy, a zwłaszcza do kontroli nad ich relacjami kapitałowymi. W opinii Wojewódzkiego Sądu, zamiast dążyć do zbudowania na podstawie tej samej ustawy o radiofonii i telewizji podobnego systemu kontroli nad działalnością koncesjonariusza, który został już zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, należało zbudować system, który mieściłby się w ramach dopuszczonych przez przepisy wspomnianej ustawy w kontekście oceny prawnej wyrażonej przez NSA. Z punktu kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowości decyzji koncesyjnej nie jest bowiem jej zgodność z pewnym modelem (wyobrażeniem) kontroli nad działalnością koncesjonariusza, jaki ma organ koncesyjny, ale jej legalność, rozumiana jako zgodność z przepisami obowiązującego w tym zakresie, w danym czasie i miejscu, prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w odniesieniu do zgody na nadawanie (w ramach udzielonej koncesji) pasm lokalnych, czyli tzw. rozszczepiania programu, w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie koncesji oraz w odpowiedzi na skargę organ poświęcił tej kwestii wiele miejsca, koncentrując uwagę na wyjątkowości zgody na rozszczepianie programu przez Spółkę R., udzielonej w koncesji wydanej w tzw. pierwszym procesie koncesyjnym w 1993 r., oraz na uzasadnieniu prawnym zakazu rozszczepiania programu w świetle ustawowej definicji programu zawartej zwłaszcza w art. 4 pkt 4 u.r.i t. oraz art. 7 ust. 2 pkt 8 Prawa prasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy braku szczegółowych i jednoznacznych uregulowań ustawowych określonych spraw, takich jak np. dopuszczalności "rozszczepiania programu" i przyjętej przez organ administracji odpowiedniej praktyce w tym zakresie, związanej z potrzebami rynku, nie można odmówić organowi prawa do zmiany tej praktyki. Zmiana taka powinna być jednak odpowiednio uzasadniona - i to nie w odniesieniu do konkretnych przypadków lecz w płaszczyźnie polityki administracyjnej odnoszącej się do całej dziedziny spraw objętych właściwością tego organu, a także wprowadzona w odpowiedni sposób i w odpowiednim czasie - tak aby nie zdezorganizować rynku i nie doprowadzić do nieuzasadnionych strat działających na nim podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie te zastrzeżenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, są szczególnie istotne, gdyż koncesja dla Spółki R. z 2001 r. ze zmianą w 2003 r. była jedną z pierwszych udzieloną w drugim, ponownym procesie koncesyjnym. Potwierdza to sama Przewodnicząca KRRiT, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że w początkowym okresie udzielania koncesji kwestia rozszczepiania była interpretowana inaczej, co wynikało z ówczesnego, znacznie mniej rozwiniętego niż obecnie stanu rynku mediów elektronicznych. W drugim obiegu koncesyjnym rynek mediów elektronicznych cechował już nie tylko wzrost ilościowy, ale miały na nim miejsce znaczące procesy koncentracji, występowania stacji sieciowych powiązanych kapitałowo (Z., Ag., Ad.), czy porozumieniami programowymi. Powstał Konwent Lokalnych Komercyjnych Stacji Radiowych, podnoszący kwestię zagrożenia rozszczepiania dla lokalnych rynków mediów. Nastąpił rozwój działalności pozaemisyjnej stacji radiowych, w ogóle nie przewidziany przez ustawodawcę. Również KRRiT dostrzegła problem rekoncesji i jej warunków, przy ubieganiu się o nową, kolejną koncesję. W ocenie Wojewódzkiego Sądu, wskazane zjawiska związane z merytoryczną stroną działalności nadawczej, pozostającej poza zakresem zainteresowania Sądu, powinny jednak stanowić przedmiot rozważań KRRiT nie tylko przy okazji rozważania kolejnych koncesji, lecz powinny być ujęte w dokumencie programowym KRRiT, określającym politykę administracyjną Rady w tej dziedzinie i definiującym jej stanowisko w sposób generalny wobec występującej w praktyce nadawczej problemów. Oczywistym jest, że dokument taki na gruncie obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji nie miałby charakteru aktu prawnego powszechnie obowiązującego, ale odpowiednio i wcześniej rozpowszechniony uprzedzałby koncesjonariuszy i ubiegających się o koncesję czego mogą się spodziewać i na co liczyć. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r. wymóg starannego, konsekwentnego faktycznego uzasadnienia odmowy udzielenia zgody na rozszczepianie programu, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nie został w sposób oczywisty spełniony, a KRRiT nie oceniła obszernego materiału dowodowego przedstawionego w tym zakresie przez skarżącego, pozostając przy ogólnikowych stwierdzeniach zagrożeń, jakie niesie rozszczepianie programów dla lokalnych rynków mediów. Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 i 110 k.p.a.

W kwestii stwierdzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 52, poz. 244 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże, inaczej niż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w konkretnej sprawie - w tym również w odniesieniu do stwierdzonej w nim niekonstytucyjności aktu wykonawczego do ustawy. Sąd stwierdził, że oczywistym jest, iż generalnie KRRiT jest związana treścią tego aktu i ma obowiązek go stosować do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny - ale właśnie z wyłączeniem jego stosowania w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem Sądu. Inaczej mówiąc, właśnie w rozpatrywanej sprawie, w związku ze stwierdzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny niekonstytucyjnością przepisów wspomnianego rozporządzenia, KRRiT nie miała prawa w oparciu o te przepisy nałożyć na koncesjonariusza obowiązków określonych w pkt VII i VIII koncesji.

Przewodnicząca KRRiT w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

względnie

2) zmianę tegoż wyroku przez oddalenie skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą K.

a nadto:

3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania za dwie instancje.

Wskazując jako podstawę art. 173 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez pominięcie w rozpoznaniu sprawy dowodów wnioskowanych przez skarżący organ w piśmie procesowym z dnia 4 maja 2004 r. (w punktach I, II i III tego pisma) na okoliczność wykazania:

1.1) nienaruszenia przez skarżący organ zasady z art. 2 Konstytucji i braku zmiany polityki w przedmiocie możliwości rozpowszechniania programu ogólnopolskiego w lokalne pasma programowe zawierające lokalne pasma reklamowe, a przez to nienaruszenie zaufania obywateli do organów państwa, które to stanowisko znajduje jednolite uzasadnienie wobec strony przeciwnej począwszy od treści pierwotnej koncesji z 26 maja 1994 r. Nr 4 i protokołach KRRiT z posiedzeń, spotkań z nadawcą i nadawcami lokalnymi - a było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie - w tych warunkach uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu dowodowym miało istotny wpływ na wynik postępowania i treść wyroku.

1.2) nienaruszenia przez skarżący organ art. 32 Konstytucji przy wydawaniu decyzji administracyjnych zaskarżonych przez stronę przeciwną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

2) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 u.r.i t. poprzez ich niezastosowanie - i nieuwzględnienie w tych warunkach granic sprawy koncesyjnej (administracyjnej) ogłoszonej przez Przewodniczącą w Ogłoszeniu z dnia 13 listopada 2000 r., nie obejmujących prawa do rozszczepień programu i reklam w lokalnych pasmach reklamowych,

3) art. 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - poprzez przekroczenie granic sądowej kontroli uchwał KRRiT w związku z pominięciem pozycji ustrojowej KRRiT jako konstytucyjnego organu administracji publicznej, który na mocy art. 213 Konstytucji w zw. z art. 5 u.r.i t. został powołany jako wyłącznie właściwy w sprawach z zakresu radiofonii i telewizji, ochrony prawa do informacji i stania na straży samodzielności nadawcy, i ustroju mediów urzeczywistniającego pluralizm i otwarty charakter radiofonii i telewizji, powołanej do rozstrzygania spraw indywidualnych na mocy

4) art. 213 ust. 2 Konstytucji i art. 9 ust. 1 i 2 u.r.i t. w formie uchwał zapadających w trybie głosowania ciała kolegialnego - które to uchybienie miało wpływ na pozbawienie KRRiT określania warunków koncesyjnych wpływających na kształt rynku mediów i stosunków społecznych w dziedzinie radiofonii i telewizji; art. 213 ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 2 Konstytucji i art. 9 ust. 2 u.r.i t. - poprzez pominięcie charakteru prawnego uchwały KRRiT, jako aktu władzy konstytucyjnej (w sprawach indywidualnych), a nie jedynie administracji państwowej, który następnie jest podstawą i to wiążącą dla Przewodniczącej KRRiT do wydania aktu administracyjnego, jakim jest decyzja koncesyjna na rozpowszechnianie programu radiowego, co przesądza o tym, iż uchwała KRRiT jest aktem regulacyjnym w budowaniu ładu medialnego oraz indywidualnym wyrazem polityki w dziedzinie radiofonii i telewizji, zgodnie z art. 213 Konstytucji i 9 ust. 2 u.r.i t., wydawanym na podstawie ustaw i w celu ich wykonania.

5) art. 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ustawy o NSA w zw. z art. 97 § 1 i 99 ustawy Przepisy wprowadzające p.p.s.a. - poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli sądowej uchwał KRRiT z dnia 13 lutego 2003 r. Nr [...] oraz z dnia 2 października 2003 r. Nr [...], a także decyzji Przewodniczącej KRRiT z dnia 15 grudnia 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 22 maja 2001 r. Nr [...] wydanych w wyniku podjęcia postępowania administracyjnego na skutek wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA 3200/01 - przejawiające się w:

5.1) bezpodstawnym uznaniu, iż organy te nie wykonały wspomnianego orzeczenia NSA (II SA 3200/01) i wyrażonej w nim oceny prawej - co konsekwencji miało wpływ na wynik postępowania,

5.2) ograniczeniu rozpoznania sprawy jedynie do badania oznaczonych uchwał i decyzji w zakresie wykonania oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku II SA 3200/01 - co miało wpływ na wynik postępowania,

5.3) niedostrzeżeniu przez WSA zakresu (braku związania) sprawy nie objętego oceną prawną NSA w wyroku II SA 3200/01 i naruszeniu art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez pominięcie art. art. 1, 2, 5, 20, 54 ust. 1 i 2, art. 73 i 213 Konstytucji oraz art. 6, 16 ust. 112, 33, 34, 36, 37 i 38 u.r.i t., a także wzajemnych związków normatywnych tych przepisów w badaniu zgodności oznaczonych uchwał i decyzji z prawem, co byłoby zgodnie z nakazem orzekania na podstawie prawa bezwzględnie obowiązującego a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien te przepisy wziąć z urzędu pod uwagę na każdym etapie sprawy - a tak uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

6) art. 178 ust. 1, 7 i 8 Konstytucji oraz art. 1 i 3 § 2 p.p.s.a. i art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające p.p.s.a zw. z art. 30 ustawy o NSA - poprzez wydanie orzeczenia bez rozszerzenia własnej oceny prawnej poza oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku II SA 3200/01, co winno być zastosowane przez sąd samodzielnie bez związania z art. 30 ustawy o NSA, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy,

7) art. 30 ustawy o NSA w zw. z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające p.p.s.a – poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie - wyrażające się z jednej strony w błędnym odczytaniu treści oceny prawnej, a z drugiej strony w przekroczeniu treści oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt II SA 3200/01 w kierunku niedostrzegania dostatecznego uzasadnienia dla podstaw prawych i faktycznych KRRiT i Przewodniczącej KRRiT do wydania uchwał i decyzji objętych rozstrzygnięciem WSA w kształcie warunków koncesyjnych zaskarżonych przez stronę przeciwną,

8) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w pominięciu okoliczności, iż organ administracyjny (koncesyjny) wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia w zaskarżonych przez stronę przeciwną decyzjach oraz ją w sposób pełny i zwięzły uzasadnił – a które to uchybienie WSA miało wpływ na wynik sprawy;

9) art. 213 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 33 ust. 3 u.r.i t. - poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu charakteru prawnego uchwał KRRiT, jako aktów władzy w rozstrzygających w sprawach indywidualnych w związku z nakazem stania na straży ładu medialnego, którymi Przewodnicząca KRRiT jest związana jako organ administracyjny wydający decyzję koncesyjną.

II. Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 20 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie wyrażające się w pominięciu związku normatywnego art. 20 Konstytucji z art. 22 Konstytucji oraz 54 ust. 2 i 213 Konstytucji, sprowadzającego się do zrównoważonej relacji tych przepisów, które pozostają ze sobą w ścisłym związku nakazującym uwzględnienia zakresu swobody działalności gospodarczej ograniczonego ale i służącego urzeczywistnianiu sprawiedliwości społecznej w solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych jako podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, z czego wynika nakaz uwzględniania praw podmiotowych wszystkich uczestników danego stosunku społecznego i obowiązków publicznych w dziedzinie radiofonii, na której straży stoi KRRiT - co miało wpływ dla ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny treści wolności gospodarczej w kształcie wolnym od ograniczeń wyznaczonych Konstytucją i ustawy o radiofonii i telewizji,

2) art. 1 i 5 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie - przez co pominięto, iż Rzeczypospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i zapewnia wolności i prawa człowieka, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju,

3) art. 1, 2, 5, 20, 32, 54 ust. 1 i 2, 73, 213 Konstytucji przez ich niezastowanie i w konsekwencji przeprowadzanie błędnej wykładni zakresu treści wolności gospodarczej na gruncie art. 20 Konstytucji w dziedzinie radiofonii i telewizji, z pominięciem interesu publicznego w radiofonii i telewizji, prawa obywatela do informacji, samodzielności nadawców i ogólnej zasady dialogu społecznego na rzecz dobra publicznego i urzeczywistniania godności ludzkiej,

4) art. 37 ust 2 u.r.i t. poprzez jego błędne zastosowanie - wyrażające się w bezpodstawnym pomijaniu, iż organ administracyjny określając w zaskarżonych decyzjach i uchwałach "inne warunki koncesji" w punktach: VII, VIII, XII, XVII wskazał przepisy ustawy, których wykonanie chce zapewnić oraz że ustalenie oznaczonych "innych warunków" koncesji wskazanych w uchwałach KRRiT i decyzji Przewodniczącej KRRiT jest niezbędne dla prawidłowego wykonania tych przepisów ustawy,

5) art. 37 ust. 2 u.r.i t. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w pominięciu jego związku z art. 38 u.r.i t. określającego kompetencje Przewodniczącej do cofnięcia koncesji, które mogą być prawidłowo wykonane jedynie poprzez wprowadzenie do koncesji tzw. "innych warunków" - zabezpieczeń - niezbędnych do wykonania wskazanych przepisów ustawy i w stopniu najmniej dotkliwym dla koncesjonariusza, który sprowadza się do ustanowienia obowiązku informacyjnego w zakresie zmian własnościowych, obowiązku informacyjnego o nabyciu praw do środków masowego przekazu, obowiązku informacyjnego wskazania operatora telekomunikacyjnego dla działalności nadawcy radiowego, a także warunków programowych,

6) art. 4 pkt 4 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 4 u.r.i t. poprzez błędną jego wykładnię niedostrzegającą istoty "programu" radiowego jako jednorodnego zestawu uporządkowanych audycji, reklam i innych przekazów, regularnie rozpowszechnianych i pochodzących od jednego nadawcy, którego rodzaj i czas rozpowszechniania określa organ koncesyjny,

7) art. 37 ust. 1 pkt 4 u.r.i t. poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w pominięciu samodzielnego warunku koncesji jakim jest "czas rozpowszechniania programu", a nie "czasy", gdyż w przypadku rozszczepień programu w lokalne pasma programowe z prawem do zamieszania w tych pasmach reklam, zachodzi sytuacja mnogości równoległych czasów pasm lokalnych, co już jest wyraźnym odstępstwem od definicji programu,

8) art. 16 ust. 1 i 2 u.r.i t. - poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie prowadzące do naruszenia limitu reklam ustanowionego w tym przepisie na 15% czasu i nie więcej niż 12 minut w ciągu godziny programu - co przy dopuszczaniu dodatkowych pasm reklamowych w ramach rozszczepień programu w pasma lokalne powodowałoby ustalenie sytuacji prawnej niezgodnej z tym przepisem i przyznającej koncesjonariuszowi prawa sprzeczne z tym przepisem,

9) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 oraz 34 ust. 1 u.r.i t. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w niedostatecznym ustaleniu, iż koncesja jest wymagana dla "rozpowszechniania programu", stanowi więc ustalenie warunków prawnych rozpowszechniania programu (określenie konkretnie -indywidualnej sytuacji praw i obowiązków) nadawcy co do kształtu programu, nie zaś aż ramówki, ta bowiem jest kształtowana przez nadawców samodzielnie stosownie do art. 13, lecz wyłącznie w warunkach udzielonej koncesji i reżimu ustawy oczywiście.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarga kasacyjna zmierza do utrzymania kształtu uchylonych uchwał i decyzji w interesie całego rynku radiofonii i telewizji, a nie w interesie jednego nadawcy. Chodzi przy tym o budowanie pożądanego kształtu rynku radiofonii z uwzględnieniem realnego udziału w nim nadawców lokalnych oraz wprowadzenia zasady równowagi pozycji rynkowej nadawców lokalnych wobec ogólnopolskich. Kształt rynku radiofonii jest owocem polityki KRRiT wyrażanej w sumie uchwał podejmowanych w sprawach indywidualnych. Gdyby tej polityki nie było i gdyby odmówić prawa KRRiT do zmiany tej polityki, czego WSA jednak nie czyni, nastąpiłby stan chaosu medialnego bez możliwości reakcji na niepożądany stan rzeczy, choćby w zakresie urzeczywistniania praw i gwarancji konstytucyjnych obywatela.

W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż wprowadzenie lokalnych pasm programowych z prawem do lokalnej reklamy we wszystkich lub niektórych stacjach nadawczych objętych siecią ogłoszonych częstotliwości naruszyłoby istotę programu ogólnopolskiego. Nie można nie dostrzegać, iż lokalne pasma programowe są de facto osobnymi programami w ramach czasu programu ogólnopolskiego. Są one wyodrębnione od programu ogólnopolskiego, jako blok audycji o tematyce lokalnej. Rozszczepienie polega na tym, że w czasie programu ogólnopolskiego rozpowszechniane są równolegle lub wedle klucza zaplanowanego przez nadawcę, na różnych terytoriach lokalnych, pasma programu lokalnego, które w przepadku Spółki R. są wypełnione dodatkowo lokalnym pasmem reklamowym.

Zdaniem wznoszącej skargę kasacyjną, z uwagi na treść art. 99 przepisów wprowadzających p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach sądów administracyjnych poprzedzających skargę kasacyjną, gdyż w powołanym art. 99 mowa jest o związaniu wojewódzkich sądów administracyjnych i organów administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka R. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu wskazała, że analiza uzasadnienia skargi wskazała, że choć formalnie Przewodnicząca KRRiT podważa wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to jednak w swej istocie wniesiona skarga stanowi trudną i zupełnie zbędną na tym etapie postępowania, próbę wskazania usprawiedliwienia dla sposobu prowadzenia postępowania koncesyjnego oraz rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonych decyzjach Przewodniczącej KRRiT. Strona skarżąca odwołuje się przy tym głównie do wskazania pozycji ustrojowej KRRiT, konieczności wypełniania nałożonych na nią zadań oraz zasad słuszności.

Spółka R. podniosła, że wydając obecnie zaskarżone decyzje, Przewodnicząca KRRiT nie uwzględniła oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku z dnia 24 października 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, to nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty te w istocie rzeczy sprowadzają się do negowania sądowej kontroli działalności administracyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zwanej dalej KRRiT, w zakresie dotyczącym udzielania koncesji radiowych i telewizyjnych. Nie uwzględniają one tym samym innych przepisów Konstytucji RP, a w szczególności:

– art. 7, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co dotyczy wszystkich organów władzy publicznej, a więc także tych, które są wprost wymienione w Konstytucji,

– art. 10, dotyczącego zasady podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej,

– art. 22, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny,

– art. 32 o równości wobec prawa, zwłaszcza o równym traktowaniu każdego podmiotu przez władze publiczne,

– art. 45 traktującego o prawie do sądu,

– art. 64 o prawie do własności i innych praw majątkowych, podlegających równej dla wszystkich ochronie prawnej,

– art. 87 o źródłach powszechnie obowiązującego prawa,

– art. 213 ust. 2 i art. 215, że KRRiT w sprawach indywidualnych podejmuje uchwały oraz że zasady i tryb jej działania oraz jej organizację określa ustawa zwykła,

– art. 173, 174, 175, 178 ust. 1, że sądy, w tym sądy administracyjne, są władzą odrębną i niezależną od innych władz, sprawują one wymiar sprawiedliwości i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (podległość ta nie obejmuje zatem aktów wykonawczych do ustaw – rozporządzeń),

– art. 184, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Powyższe przepisy także składają się na zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zawartą w art. 2 Konstytucji RP.

Z powyższych przepisów w sposób oczywisty wynika, co jednak wymaga przypomnienia z uwagi na treść zarzutów konstytucyjnych podniesionych w tej sprawie w stosunku do zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej, że także KRRiT w zakresie, w jakim sprawuje administrację publiczną, a do tego zakresu należy udzielanie koncesji radiowych i telewizyjnych, podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie Konstytucji i na podstawie ustaw zwykłych, regulujących zagadnienia tej kontroli. Są to przede wszystkim przepisy art. 1-4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Przepisy te także służą realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz poszczególnych jej składników konstytucyjnych zawartych w wymienionych wyżej przepisach Konstytucji RP. Do takich przepisów ustaw zwykłych należy również art. 135 p.p.s.a., że sąd administracyjny stosuje ustawowe środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – odnosi się to zatem również do uchwał KRRiT, o jakich mowa w art. 33 ust. 3 u.r.i t., stanowiących podstawę do podjęcia decyzji koncesyjnej przez Przewodniczącego KRRiT, co wskazywano już w orzecznictwie sądowym, a co z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia (np. wyrok NSA z dnia 26.05.1998 r., II SA 915/97 i powołany w jego uzasadnieniu wyrok NSA z dnia 13.06.1996 r. II SA 283-284 i 338-349/95 – OSP 1999 r., nr 4, poz. 79).

Do takich przepisów należy też art. 153 p.p.s.a. (poprzednio art. 30 ustawy o NSA) oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Znaczenie i ranga ustrojowa takiego unormowania, jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie sądowym, co także wymaga przypomnienia w związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej (np. orzeczenia: Sądu Najwyższego z 18.12.1997 r. III RN 96/97 – OSNAPiUS 1998, nr 18, poz. 529; NSA z 15.01.1998 r. II SA 1560/97 – LEX nr 41916; Sądu Najwyższego z 25.02.1998 r. III RN 130/97 – OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 i OSP 1999, nr 5, poz. 101; NSA z 22.04.1998 r. I SA 1561/97 – LEX nr 44495; NSA z 23.10.1998 r. IV SA 1663/96 – LEX nr 43744; NSA z 27.11.1998 r. I SA 1015/98 – LEX nr 45119; NSA z 16.12.1998 r. I SA 977/98 – LEX nr 44656; NSA z 22.03. 1999 r. IV SA 527/97 – LEX nr 47275; NSA z 21.06.1999 r. OPS 4/99 – ONSA 1999, nr 4, poz. 118; NSA z 29.07.1999 r. IV SA 1177/97 – LEX nr 47301; NSA z 22.09.1999 r. I SA 2019/98 – ONSA 2000, nr 3, poz. 129; NSA z 07.12.1999 r. I SA 1089/99 – LEX nr 48019; NSA z 26.06.2000 r. I SA/Ka 2408/98 – LEX nr 44392; NSA z 06.09.2001 r. III SA 3377/00 – LEX nr 54000; NSA z 19.11.2001 r. FSA 3/01 – ONSA 2002, nr 2, poz. 49; NSA z 10.04.2003 r. I SA 45/03 – LEX nr 148897; NSA z 20.01.2006 I FSK 506/05 – LEX nr 187/499).

Należy w tym miejscu podnieść, że naruszenie art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. (art. 30 poprzedniej ustawy o NSA), jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę do uzasadnionego i skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tego zaś wynika dalej, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji, uchylającego zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma istotne znaczenie także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nieuwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o których mowa w art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. oraz w art. 153 p.p.s.a. (art. 30 poprzedniej ustawy o NSA).

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej polegające na podważaniu oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny we wcześniejszym wyroku wydanym w pierwszej instancji w tej samej sprawie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy (art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.), są bezskuteczne. Taka jest bowiem istota związania, o której mowa w tych przepisach. W niniejszej sprawie niezasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, związane z przepisami art. 30 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) – obecnie art. 153 p.p.s.a. – oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt II SA 3200/01, dotyczącym tej samej koncesji z dnia 22 maja 2001 r. Nr 001/P/2001. Natomiast prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu, że był on przede wszystkim zobowiązany zbadać zgodność zaskarżonych obecnie decyzji Przewodniczącej KRRiT i poprzedzających je uchwał KRRiT z oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku NSA.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, badał przede wszystkim, czy trafne są wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zakresu powyższego związania.

W pierwszym rzędzie uznać należy zasadność zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie dowodów z dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego przy piśmie KRRiT z dnia 4 maja 2004 r. (k-48 akt WSA), dotyczących stanowiska KRRiT w przedmiocie możliwości uzyskania zezwolenia na rozszczepianie programu przez nadawców ogólnopolskich w ramach kolejnego procesu koncesyjnego na rozpowszechnianie programu radiowego ogólnopolskiego, w tym przez skarżącą Spółkę R. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w części dotyczącej pkt VIb koncesji, zawierającego zakaz nadawania w programie odrębnych pasm lokalnych za pomocą wszystkich, jak i poszczególnych stacji nadawczych objętych koncesją, tj. zakaz tzw. rozszczepiania programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie podniósł, że zagadnienie zezwolenia na rozszczepianie programu radiowego przez nadawców ogólnopolskich należy do sfery praktyki organu koncesyjnego, jest objęte polityką administracyjną KRRiT w dziedzinie kształtowania rynku mediów radiowych, uwzględniającą zmiany zachodzące na tym rynku. Jednakże Sąd ten, nawiązując do stanowiska wyrażonego w tym przedmiocie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2002 r., uznał, że zagadnienia te powinny być ujęte w dokumencie programowym KRRiT, przedstawiającym jej stanowisko w sposób generalny, odpowiednio wcześniej rozpowszechnionym, tak aby uprzedzał koncesjonariuszy i ubiegających się o koncesję czego mogą się spodziewać i na co liczyć. Brak takiego dokumentu zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw dla właściwego uzasadnienia zmiany stanowiska KRRiT wobec dotychczasowej praktyki w kwestii rozszczepiania programu oraz odmowy udzielenia skarżącej Spółce zgody na rozszczepianie programu w zaskarżonej koncesji, wydanej w drugim postępowaniu koncesyjnym. Niewątpliwie taki generalny programowy dokument, określający politykę KRRiT w dziedzinie koncesjonowania działalności radiowej, rozpowszechniony w okresie wyprzedzającym rozpoczynanie kolejnych postępowań koncesyjnych, byłby pożądany, jednakże sam brak takiego dokumentu nie może być utożsamiany z brakiem stanowiska KRRiT co do przyjętych na dany okres kierunków polityki administracyjnej w tej dziedzinie oraz z nieinformowaniem podmiotów zainteresowanych o tych kierunkach i ich zmianach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zbyt rygorystycznie i nieprawidłowo odczytał stanowisko wyrażone w tym względzie w wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana wykładni niezmienionych przepisów prawa w procesie ich stosowanie nie może być nagła i niezapowiedziana oraz że z akt sprawy nie wynika, aby KRRiT informowała strony w toku postępowania koncesyjnego o zmianie swej polityki w zakresie wyrażania zgody na rozszczepianie programu. W aktach sprawy, na podstawie których wyrokował wówczas Naczelny Sąd Administracyjny nie było zatem dokumentów na ten temat, tym samym Sąd ten nie mógł dokonać ich analizy i ocenić ich znaczenia w tym przedmiocie. Dokumenty takie zostały złożone w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w postaci protokołów z posiedzeń KRRiT w latach 1996-2000, w których uczestniczyli przedstawiciele dotychczasowych koncesjonariuszy, w tym także skarżącej Spółki R., dotyczących zagadnień strategii rozwoju i przyszłości rynku radiowego w Polsce, a zwłaszcza właśnie problematyki rozszczepiania sieci – programów, w szczególności protokoły posiedzeń odbywanych po wydaniu decyzji z 18.06.1997 r. o zmianie pierwszej koncesji z 26.05.1994 r. dla Spółki R. – protokoły z 16 września 1997 r., 8 grudnia 1997 r., 17 grudnia 1997 r., 30 marca 1998 r., 31 sierpnia 2000 r. (stanowisko R.), 17 października 2000 r. Posiedzenia te zakończone zostały ustaleniem KRRiT, że nie przewiduje ona wydania w przyszłych koncesjach zezwoleń na rozszczepianie programowe i reklamowe programów radiowych dla nadawców ogólnopolskich, o czym Spółka R. została poinformowana przez Krajową Radę pismem z dnia 9 listopada 2000 r. [...]. Nastąpiło to przed wszczęciem drugiego postępowania koncesyjnego z ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 13 listopada 2000 r. – wniosek koncesyjny Spółki R. z dnia 12 grudnia 2000 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zamiast dokonać analizy i oceny tych dokumentów dla potrzeb niniejszej sprawy w kontekście oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 24 października 2002 r., zarzucił KRRiT w sposób abstrakcyjny nieopracowanie dokumentu programowego określającego politykę administracyjną Krajowej Rady w tej dziedzinie i definiującego jej stanowisko w sposób generalny. Pominięcie tych dokumentów przez WSA stanowi naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w omawianym zakresie, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu w odniesieniu do pkt VIb zaskarżonej koncesji.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. przez uchylenie pkt VII ppkt 1 zaskarżonej koncesji bez dokonania samodzielnej oceny zgodności z prawem tego postanowienia koncesji. Treść tego postanowienia została istotnie zmieniona w stosunku do uchylonego wyrokiem NSA ówczesnego pkt VII ppkt 1, który wówczas, poza wskazaniem wysokości posiadanych udziałów przez obu wspólników koncesjonariusza, zawierał przede wszystkim obowiązek informowania KRRiT o wszelkich zmianach tego stanu kapitałowego. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r. wynika, że tylko ta część ówczesnego pkt VII ppkt 1 – o obowiązku informowania KRRiT przez wspólników koncesjonariusza – została zakwestionowana przez NSA. Nowy pkt VII ppkt 1 zaskarżonej koncesji nie zawiera już takiej treści – stanowi tylko, że większościowy udziałowiec koncesjonariusza nie może posiadać mniej niż 51% udziałów w kapitale zakładowym Spółki oraz mniej niż 51% głosów na Zgromadzeniu Wspólników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił tenże nowy pkt VII ppkt 1, z powołaniem się na związanie ww. wyrokiem NSA, nie oceniając w ogóle zgodności z przepisami tego nowego postanowienia pkt VII ppkt 1 zaskarżonej koncesji z 2003 r.

Z takich samych przyczyn i podstaw zasadny jest zarzut dotyczący uchylenia pkt VII ppkt 5 zaskarżonej koncesji. To postanowienie zaskarżonej koncesji nakłada na koncesjonariusza obowiązek informowania Przewodniczącej KRRiT o powstaniu stosunku dominacji lub powiązania zgodnie z definicją zawartą w art. 4 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych. Poprzedni odpowiednik tego zagadnienia zawarty w ówczesnym pkt VII ppkt 9 uchylonej przez NSA koncesji z 2001 r., poza powyższą treścią zawierał stwierdzenie, że powstanie stosunku zależności podmiotu koncesjonariusza w stosunku do podmiotu nie będącego "koncesjonariuszem założycielskim" bez uzyskania uprzedniej zgody KRRiT, może spowodować wszczęcie postępowania o cofniecie koncesji w trybie art. 38 pkt 4 u.r.i t. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r. wynika, że ówczesny pkt VII ppkt 9 nie miał podstawy ustawowej w zakresie, w jakim warunkował on dopuszczalność określonych w nim działań i czynności od wyrażenia zgody przez KRRiT. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem, z powołaniem się na związanie prawne ww. wyrokiem NSA, uchylił jednakże również nowy pkt VII ppkt 5 zaskarżonej koncesji z 2003 r., nie zawierający warunku zgody organu koncesyjnego na powstanie odnośnego stosunku zależności, podczas gdy w powyższej sytuacji powinien poświęcić temu punktowi zaskarżonej koncesji z 2003 r. bezpośrednią uwagę, dokonując samodzielnej analizy i oceny, czy nałożenie obowiązku samego informowania organu koncesyjnego o powstaniu stosunku dominacji lub powiązania w rozumieniu art. 4 § 1 pkt 4 i 5 kodeksu spółek handlowych, znajduje uzasadnienie w przepisach u.r.i t. lub w przepisach kodeksu spółek handlowych. Z analogicznych przyczyn i podstaw należało uznać zasadność zarzutu dotyczącego uchylenia pkt VII ppkt 6 zaskarżonej koncesji z 2003 r. To postanowienie, tak jak i poprzednio pkt VII ppkt 10 uchylonej koncesji z 2001 r., jest dwuzdaniowe. W pierwszym zdaniu zawarty jest (i był) zakaz przenoszenia uprawnień wynikających z koncesji, w tym także wynikających z rezerwacji częstotliwości na inny podmiot. Zdanie drugie zawiera (i zawierało) wymóg zgody organu koncesyjnego na przeniesienie tych uprawnień w drodze łączenia, podziału, czy innego przekształcenia spółek handlowych, o których mowa w kodeksie spółek handlowych.

Z uzasadnienia ww. wyroku NSA z 2002 r. wynika, że NSA zakwestionował postanowienie ówczesnego pkt VII ppkt 10 uchylonej koncesji z 2001 r. w zakresie, w jakim uzależniono od zgody KRRiT możliwość przejścia uprawnień koncesyjnych na inny podmiot powstały w wyniku łączenia, podziału lub innego rodzaju przekształceń spółek handlowych, z uwagi na brak takiej podstawy w ówczesnych przepisach ustawy o radiofonii i telewizji w zw. z przepisami art. 494 § 2 i art. 531 § 2 kodeksu spółek handlowych. To stanowisko jest niewątpliwie wiążące w rozumieniu art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a., skoro stan prawny w tym zakresie w dacie wydania zaskarżonej koncesji – 15 grudnia 2003 r. nie uległ zmianie (art. 38a ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji wszedł w życie z dniem 21 sierpnia 2004 r.).

Natomiast w ocenie prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA nie ma stanowiska co do zgodności z prawem postanowienia zawartego w zdaniu pierwszym pkt VII ppkt 10 uchylonej koncesji z 2001 r., o zakazie przenoszenia uprawnień z koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną koncesję z 2003 r., był zatem obowiązany bezpośrednio i samodzielnie ocenić i odnieść się co do legalności zamieszczenia w koncesji takiego zakazu. Przede wszystkim powinien rozważyć, czy dopuszczalność przejścia uprawnień koncesyjnych na inny podmiot w sytuacjach określonych w art. 494 § 2 i art. 531 § 2 kodeksu spółek handlowych, nie stanowi wyjątku od generalnej zasady niedopuszczalności przenoszenia takich uprawnień na osoby trzecie, wynikającej z istoty koncesji, jako uprawnienia ze sfery prawa administracyjnego, uprawnienia publicznoprawnego, do prowadzenia działalności gospodarczej udzielonego konkretnemu podmiotowi spełniającemu określone prawem warunki do wykonywania danej działalności (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1835/93 – ONSA 1996 r., nr 1, poz. 36 i Wokanda 1995 r., nr 7, s. 37 oraz wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r. III ARN 34/98 – OSNAP 1999 r., nr 5 poz. 157).

Niewłaściwe zastosowanie w tym zakresie art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a., doprowadziło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie tego postanowienia zaskarżonej koncesji z 2003 r. bez dokonania całościowej oceny jego zgodności z prawem.

Z powyższego wynika, że zaskarżony wyrok we wskazanych wyżej częściach podlega uchyleniu ze względów proceduralnych, a zatem bezprzedmiotowe jest odnoszenie się w tym zakresie do zarzutów materialnoprawnych, dotyczących zagadnień związanych z uchyloną częścią zaskarżonego wyroku.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pozostałej części zaskarżonego wyroku, to nie mogły być one uwzględnione, gdyż pozostają one w wyraźnej sprzeczności z wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r., z tym, że co do pkt VIa zaskarżonej koncesji z 2003 r., należy podnieść, iż zawiera on powtórzenie pkt VI koncesji z 2001 r., który nie został uchylony ww. wyrokiem NSA z 2002 r., a zatem to rozstrzygnięcie koncesji z 2001 r., stanowiące, że reklamy nie mogą zajmować więcej niż 15% dziennego czasu nadawania programu i nie więcej niż 12 minut w ciągu godziny, stało się już wówczas prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny był więc uprawniony stwierdzić nieważność tej części koncesji z 2003 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dlatego uchylenie tego punktu przez zaskarżony wyrok nie może być skutecznie zakwestionowane w granicach skargi kasacyjnej wniesionej przez organ koncesyjny.

Jeżeli chodzi o pkt XVIII koncesji, to jego uzupełnienie przez wskazanie przepisów ustawy o radiofonii i telewizji nie zmienia co do istoty, zakwestionowanego wyrokiem NSA z dnia 24 października 2002 r., poprzedniego pkt XVIII koncesji z 22 maja 2001 r. Jest to wyłącznie zmiana redakcyjna a nie merytoryczna.

W powyższym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku oraz na mocy art. 184 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Co do kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądzając od skarżącej Spółki R. na rzecz organu koncesyjnego połowę wpisu od skargi kasacyjnej, a znosząc między stronami koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.