Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2847/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 38 ust. 3,4,6
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1287/12 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 2847/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. - wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1287/12 - oddalił skargę R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości .

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 9, art. 142 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000 r. , nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a. ) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek R. L., E. C., L. L., G. L. i K. L. w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], oznaczonych numerami działek: [...] – o pow. 2495 m2, [...] – o pow. 113 m2, [...] – o pow. 5733 m2, [...] – o pow. 1354 m2, [...] – o pow. 677 m2, [...] – o pow. 927 m2, [...] – o pow. 932 m2, [...] – o pow. 935 m2, [...] – o pow. 463 m2, [...] – o pow. 223 m2.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, stanowiąca własność J. i E. L. przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 38 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 - określanej dalej jako u.g.t.), co zostało potwierdzone zaświadczeniem wystawionym przez Urząd Miasta w B. z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...]. Organ opisał przekształcenia geodezyjne, jakim podlegała wspomniana nieruchomość oraz wskazał aktualny stan prawny działek wchodzących w jej skład. Odnosząc się do żądania o zwrot Prezydent Miasta [...] przywołał treść art. 216 u.g.n. , który wymienia akty prawne oraz konkretne ich przepisy, w oparciu o które nieruchomości były nabywane lub przejmowane przez Skarb Państwa, a które obecnie dają podstawy do wystąpienia z roszczeniem o zwrot takich nieruchomości. Ponieważ przejęcie opisanych wyżej nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 38 u.g.t. , to nie jest możliwy ich zwrot, albowiem przywołany wcześniej art. 216 u.g.n. nie wymienia tego przepisu, natomiast przewiduje zwrot nieruchomości przejętych w oparciu o art. 22 u.g.t., który przepis w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Stąd organ wywiódł, że brak jest tym samym podstaw do orzekania przez organ administracji publicznej, gdyż wspomniane nieruchomości nie zostały w istocie wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, co dawało podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Od decyzji tej odwołanie złożył R. L., zarzucając rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie postępowania jako bezprzedmiotowego; naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i naruszenie art. 97 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uznania, że zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania. Ponadto odwołujący się zarzucił naruszenie art. 136 w związku z art. 216 u.g.n. oraz naruszenie art. 32 oraz 64 ust. 2 Konstytucji RP, które miało polegać na nieuwzględnieniu faktu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/2001 (Dz. U. nr 129, poz. 1447) orzekł, iż pominięcie w art. 216 uprawnień do zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. jest niezgodne z art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że katalog aktów prawnych oraz przepisów, które stanowiły podstawę przejęcia lub nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a które obecnie mogą stanowić podstawę do skutecznego ubiegania się o ich zwrot ma charakter zamknięty. Nadto roszczeniem o zwrot może być objęta nieruchomość, która została wywłaszczona (z pominięciem przewidzianych w ustawie przypadków nabycia nieruchomości), a więc taka, której prawo własności przeszło na Skarb Państwa w drodze indywidualnego aktu prawnego (decyzji). Skoro więc w niniejszej sprawie nabycie nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 38 ust. 3, 4 i 6 u.g.t., to tym samym nie mieści się ono w katalogu wymienionym w art. 216 u.g.n., co oznacza, że nie ma podstaw prawnych do orzekania o zwrocie nieruchomości. W takiej zaś sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył R. L., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, które polegało na błędnej wykładni tych przepisów polegającej na przyjęciu, że brak jest materialnoprawnych podstaw do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości przejętych w trybie art. 38 u.g.t. Oprócz tego zarzucono naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie braku materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego pomimo, że istniała potrzeba wydania decyzji merytorycznej.

Sąd oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem w jego uzasadnieniu wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że nieruchomość, należąca uprzednio do E. i J. L., położona w B. przy ul. [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 38 ust. 3, 4 i 6 u.g.t., co oznacza, że dla prawidłowej oceny dopuszczalności złożonego wniosku koniecznym było ustalenie, czy przejście prawa własności nieruchomości na tej podstawie prawnej może być zakwalifikowane jako wywłaszczenie, co w przypadku odpowiedzi twierdzącej otwierałoby drogę do skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu organy obydwu instancji prawidłowo stwierdziły, że tego rodzaju przejścia prawa własności nie można zakwalifikować jako wywłaszczenia i brak jest normatywnych podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku. Sąd I instancji wskazał, że przywołany wyżej przepis u.g.t. przewidywał nabycie prawa własności przez Skarb Państwa ex lege – z chwilą zaistnienia opisanych w nim okoliczności – tj. utraty obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem z kraju, o ile przysługiwało im prawo własności takich nieruchomości lub też nabyły nieruchomości w trybie osadnictwa rolnego lub uwłaszczenia. W ocenie Sądu I instancji tego rodzaju regulacja wyklucza możliwość uznania jej za wywłaszczenie.

Wywłaszczenie bowiem w kształcie nadanym tej instytucji przez obowiązujące przepisy, stanowi ostateczny środek nabycia prawa do nieruchomości. Potwierdzeniem tej tezy jest treść art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Oznacza to, że koniecznym jest zdefiniowanie celu publicznego, więc określonego przedsięwzięcia zaspokajającego ponadindywidualną potrzebę, czego w przypadku regulacji art. 38 u.g.t. nie sposób dostrzec.

Kolejną cechą, która – zdaniem Sądu I instancji - pozwala na wyodrębnienie wywłaszczenia spośród innych instrumentów prawnych pozwalających na ingerencję w prawo własności jest forma, w jakiej jest dokonywane, jakkolwiek przyjmując konstytucyjne rozumienie wywłaszczenia nie ma to aż tak istotnego znaczenia. W treści art. 112 ust. 2 u.g.n. expressis verbis wskazano, że odjęcie lub ograniczenie prawa własności następuje w drodze decyzji. To odróżnia wywłaszczenie nieruchomości m.in. od nacjonalizacji, która ma charakter generalny (odnosi się do pewnej grupy podmiotów o wskazanych przez ustawodawcę cechach). Wywłaszczenie dotyczy więc konkretnej nieruchomości wchodzącej w skład majątku zindywidualizowanego podmiotu, przeznaczonej na określony cel publiczny. Tego rodzaju spostrzeżeń nie da się natomiast sformułować w odniesieniu do przejęcia nieruchomości w drodze art. 38 u.g.t., gdyż skutek, w postaci zmiany podmiotu uprawnionego następował z mocy prawa, decyzja wywłaszczeniowa ma zaś charakter konstytutywny, tworzący określony stan faktyczny i prawny.

Charakterystyczną dla wywłaszczenia cechą jest – w ocenie Sądu I instancji - również obowiązek naprawienia wyrządzonej na jego skutek szkody. O jej szczególnej doniosłości świadczy fakt, iż obok obowiązku realizacji celu publicznego, powinność ustalenia słusznego odszkodowania została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej (art. 21 ust. 2 Konstytucji in fine). Co do zasady ma ono stanowić ekwiwalent za utracone prawo do nieruchomości. W przypadku przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 38 u.g.t. nie ma mowy o żadnej ekwiwalentności, a regulacja ta miała charakter sankcji za opuszczenie kraju i związaną z tym utratę obywatelstwa polskiego.

Stąd też Sąd uznał, iż organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w sposób trafny zastosowały przepis art. 216 u.g.n. Norma ta zawiera zamknięty katalog aktów prawnych i przepisów, które stanowiły podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a zarazem otwierają drogę do ewentualnego ubiegania się o zwrot tak przejętej (nabytej) na cele publiczne nieruchomości. W przywołanym przepisie ustawodawca wprost wskazał, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (...) art. 22 u.g.t. Zasadnie zaś Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że jest to katalog o charakterze zamkniętym, który nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Organ nie mógł więc w tej sytuacji orzec o zwrocie nieruchomości nie narażając się zarazem na zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Stąd wniosek, że skoro konkretny przepis pewnej sytuacji nie normuje, to organ nie ma możliwości, tak jak tego oczekuje skarżący, zastosować go.

Sąd nie podzielił argumentów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 21, 32 oraz 64 ust. 2 Konstytucji RP, podkreślając, że w ustawie zasadniczej nie sprecyzowano, co należy rozumieć pod pojęciem wywłaszczenia, a z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej forma tego rodzaju ingerencji nie ma znaczenia (por. M. Szewczyk Ingerencja publicznoprawna w prawo własności jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa pod red. J. Filipka Bielsko – Biała 2003 r. s. 654). Na gruncie ustawy zasadniczej zwrot "wywłaszczenie" pozostaje w nierozerwalnym związku z pojęciem własności, która na gruncie Konstytucji jest rozumiana w sposób szeroki (w tym pojęciu zawiera się mienie, nie zaś tylko jedno z praw rzeczowych – por. S. Jarosz – Żukowska Konstytucyjna zasada ochrony własności. Zakamycze 2003 r. str. 36 i nast., zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 - OTK 2000 r. Nr 2, poz. 60 oraz wyrok z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. K 8/98 - OTK 2000 r. Nr 3, poz. 87). Niemniej jednak do immanentnych cech wywłaszczenia należy odjęcie (ograniczenie) czyjegoś prawa własności ze względu na potrzebę realizacji celu publicznego oraz wypłata odszkodowania (vide art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), czego w odniesieniu do regulacji art. 38 u.g.t. nie sposób stwierdzić. Skoro zaś ustawodawca umożliwił ubieganie się o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa wyłącznie w trybie art. 22 u.g.t., to bezspornie zamknięta jest droga do orzeczenia o zwrocie nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny na podstawie jakiegokolwiek innego przepisu tej ustawy.

Sąd uznał również za bezzasadny zarzut uchybienia przez organy przepisom prawa procesowego i wydania decyzji o umorzeniu postępowania zamiast decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie dojdzie do przekonania, że nie istnieje którykolwiek z elementów składających się na treść stosunku administracyjnoprawnego. W omawianej sprawie organy prawidłowo stwierdziły brak podstawy normatywnej do orzekania o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości, co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłaby możliwa wówczas, gdyby okazało się, że możliwym jest skuteczne wystąpienie z takim roszczeniem, lecz inne przesłanki wykluczają uwzględnienie takiego wniosku. W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie roszczenie takie w ogóle nie przysługuje, ze względu na wskazany wyżej stan normatywny.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 32, art. 64 ust. 2, art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów polegającej na przyjęciu, iż brak jest materialnoprawnych podstaw do domagania się przez skarżącego zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie art. 38 ust. 3,4 i 6 u.g.t.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego podstaw uzasadniających domaganie się zwrotu nieruchomości należy przede wszystkim poszukiwać w art. 136 ust. 3 u.g.n., który przewiduje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Jednocześnie wykładni normy wyrażonej w tym przepisie należy dokonywać przy uwzględnieniu reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, gdyż poprzednie brzmienia tego przepisu wyraźnie ograniczały możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jedynie do sytuacji, gdy wywłaszczenie następowało "w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami". Natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawodawca rozszerzył zakres możliwości domagania się zwrotu nieruchomości, skoro w wyniku działań legislacyjnych usunięto z tej normy zastrzeżenie, iż zwrot dotyczyć może jedynie nieruchomości wywłaszczonych "w trybie niniejszej ustawy". W piśmiennictwie słusznie wskazuję się zatem, iż ustawodawca wprowadził więc możliwość domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości bez względu na to kiedy nastąpiło wywłaszczenie i na jakiej podstawie prawnej. Ponadto zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z argumentacją Sądu, zgodnie z którą wskazanie w art. 216 u.g.n. konkretnych przepisów uniemożliwia domaganie się zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie przepisów, które nie zostały wymienione w art. 216 u.g.n.

Wprowadzenie takiego ograniczenia w sposób ewidentny naruszałaby bowiem konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz dający się wyprowadzić z art. 21 ust. 2 Konstytucji obowiązek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tymczasem zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie podkreślały, iż dokonując oceny materialnoprawnych podstaw domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie można ograniczać się do zbadania, czy podstawa wywłaszczenia została wyszczególniona w art. 216 u.g.n., ale konieczne jest porównanie sytuacji, na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie w konkretnym przypadku pod kątem jej podobieństwa do sytuacji unormowanych przez ustawy wymienione w art. 216 u.g.n. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. ( a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie prawa materialnego wskazuje, iż pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie ma przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. Przytacza jednak tenże przepis w sposób fragmentaryczny, koncentrując się jedynie na kwestii wywłaszczenia, pomijając końcowe jego postanowienia. W pełnym brzmieniu stanowi on bowiem w zdaniu pierwszym, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tego przepisu jednoznacznie zatem wynika, iż na jego podstawie można domagać się jedynie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji i to w przypadku , gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w tejże decyzji. W odniesieniu do nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu na określony cel. Rodzice skarżącego utracili bowiem własność tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 38 ust. 3 i 4 u.g.t. Ponadto przejęcie przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa nie pozostawało w żadnym związku z przeznaczeniem na określony cel publiczny, lecz z wyjazdem przez rodziców skarżącego z kraju i utratą przez nich obywatelstwa polskiego. Stąd też przepis ten nie mógł mieć bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. przewiduje wprawdzie możliwość odpowiedniego stosowania rozdziału 6 działu III tej ustawy, w tym również art. 136 ust. 3 u.g.n. w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, jednakże czyni to w odniesieniu do enumeratywnie wyliczonych przypadków, wśród których nie ma przejęcia nieruchomości na podstawie ar. 38 ust. 3 i 4 u.g.t. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyliczenie zawarte w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładania rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty nieruchomości ( por. wyroki NSA : z dnia 3 października 2000 r., IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000 r., IV SA 2172/00, z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 771/04, z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012 r. , II SA/Gd 851/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r. , I SA 2328/10, E. Łętowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., II SA/Gd 2869/00, OSP 2002/4/53, A. Prusaczyk, U.g.n. Komentarz, C.H.BECK 2011, s. 1598-1599, L. Klat-Wertelecka, U.g.n. Komentarz, LEX 2015, s. 913, G.Bieniek, U.g.n. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 693 ). Odmienny pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 29 października 2001 r. , sygn. akt II SA/Kr 786/01, na który powołuje się skarżący, jest odosobniony i spotkał się trafną krytyką, wskazującą, iż przepisów szczególnych takich jak art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. nie można interpretować rozszerzająco i zastępować ustawodawcy w tworzeniu prawa ( por. A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 października 2001 r. , OSP 2002/9/457 ). Zważyć bowiem należy, iż celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego ( por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wyd. 5, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla. tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest, bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia ( por. uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 ). Stąd też wobec jednoznaczności zarówno art. 136 ust. 3 u.g.n. , jak i art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., uzupełnianie ustawowego katalogu nieruchomości, które podlegają zwrotowi o nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa na podstawie art. 38 ust. 3 i 4 u.g.t. z powołaniem się – jak to czyni skarżący kasacyjnie - na przepisy art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji, prowadziłoby nie tylko do zaakceptowania wykładni rozszerzającej, ale również zaaprobowanie nowej normy porządku prawnego ustanowionego przez sąd, co jest niezgodne ze wspomnianymi powyżej zasadami praworządności oraz podziału władzy. Nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Co najwyżej sąd administracyjny mógłby zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP, przy czym skarżący zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie formułuje. Zresztą mając na uwadze trafną i szczegółową analizę przeprowadzoną przez Sąd I instancji wskazującą na odrębności instytucji przejęcia nieruchomości na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 u.g.t. od instytucji wywłaszczenia oraz odmienność celów nabycia lub przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. od tego, który przyświecał przejęciu na podstawie art. 38 ust. 3 i 4 u.g.t. nie sposób uznać, iż doszło w tym przepisie do sytuacji regulacji niepełnej ( pomijającej ) w odniesieniu do rozważanego w niniejszej sprawie przypadku, uzasadniającej wystąpienie z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Cele uzasadniające przejęcie lub nabycie nieruchomości na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ust.1 i 2 u.g.n. zawierają element wspólny, a mianowicie powiązane są z wyznaczaniem terenów budowlanych, dróg, ulic, obszarów urbanizacyjnych. Natomiast w przypadku przejęcia nieruchomości na podstawie art. 38 ust. 3 i 4 u.g.t. takiego powiązania całkowicie brak. Nie pozostawało w żadnym związku z przeznaczeniem na określony cel publiczny, lecz z wyjazdem przez rodziców skarżącego z kraju i utratą przez nich obywatelstwa polskiego. Przejęcie to stanowiło swoisty rodzaj sankcji .

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.