Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 389/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt 9, art. 271 ust. 5, art. 298 art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].04.2017 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej w skrócie: GDDKiA lub strona skarżąca) pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzenie do rowu melioracyjnego [...] w km [...] jego biegu (działka nr [...] obręb [...], gm. [...]) za pośrednictwem szczelnego rowu przy drodze wojewódzkiej nr [...] oraz zbiornika retencyjno-infiltracyjnego [...], ścieków bytowych, oczyszczonych na biologicznej oczyszczalni ścieków, pochodzących z Obwodu Utrzymania Drogi [...] przy drodze ekspresowej [...][...], tj. z budynku administracyjno-socjalnego i pomieszczenia warsztatowego w ilości Qmaxh = 0,52 m³/h, Qśdr = 1,53 m³/d, Qmaxr = 558,5 m³/rok.

Pismem z [...].03.2018 r., nr [...], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...],[...],[...], Dyrektor Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej: u.p.w. oraz opisanej wyżej decyzji z [...].04.2017 r., ustalił GDDKiA Oddział we [...] za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r. opłatę stałą w wysokości 13,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W złożonej reklamacji GDDKiA Oddział we [...] podniósł, że opłata roczna nie powinna być naliczona, gdyż decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z [...].04.2017 r. została uzyskana na potrzeby złożenia jej do postępowania administracyjnego umożliwiającego rozpoczęcie robót budowlanych. Poinformowano, że podpisania umowa z wykonawcą Obwodu Utrzymania Drogi [...], zakłada zakończenie realizacji tej inwestycji w październiku 2019 r.

Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 u.p.w. decyzją z dnia [...].04.2018 r. określił GDDKiA Oddział we [...] za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r. opłatę stałą w wysokości 13,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że opłata stała stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok bez względu na rzeczywiste korzystanie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.p.w. usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, na które w myśl art. 389 pkt 1 u.p.w. wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z sentencją decyzji z [...].04.2017r. GDKiA ma możliwość korzystania z wód w zakresie wprowadzania do rowu melioracyjnego ścieków bytowych pochodzących z Obwodu Utrzymania Drogi [...]. Podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest maksymalna ilość ścieków wyrażona w m3/s, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym, o czym stanowi art. 271 ust. 5 u.p.w. Przepis ten nie zwalnia z ponoszenia opłaty stałej w zależności od stanu faktycznego i nie wyłącza przypadków, w których zadanie inwestycyjne pozwalające na odprowadzanie ścieków nie zostało zrealizowane. W związku z powyższym wysokość należności ustalana jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie na postawie stanu faktycznego. Organ wskazał, że opłata stała za usługi wodne jest rekompensatą za gotowość środowiska do przyjęcia odprowadzanych ścieków.

W skardze GDDKiA Oddział we [...] domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. GDDKiA zarzuciła organowi naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnie, co w konsekwencji doprowadziło do określenia GDDKiA Odział we [...]na podstawie art. 271 ust. 5 u.p.w. za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 opłaty stałej w wysokości 13 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. Powtórzono za reklamacją, że stanowiąca podstawę naliczenia tej opłaty decyzja wodnoprawna została uzyskana w celu przedłożenia jej w postępowaniu administracyjnym umożliwiającym rozpoczęcie robót budowlanych. Zgodnie z brzmieniem art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. opłatę za usługę wodną uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Według autora skargi, z tego przepisu jednoznacznie wynika, że opłatę stałą za usługę wodną uiszcza się wówczas, gdy zachodzi czynność polegająca na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, a samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego w tym przedmiocie nie jest jednoznaczne z istnieniem odpowiedniego układu odprowadzającego ścieki bytowe do odbiornika oraz z jego rzeczywistym funkcjonowaniem. W ocenie skarżącego ustawodawca wprowadzając obowiązek uiszczania opłaty za taką usługę wodną miał na celu naliczanie opłat za rzeczywiste (faktyczne) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, na które należy zgodnie z prawem uzyskać pozwolenie wodnoprawne, gdyż w przeciwnym wypadku przepis ten byłby inaczej zredagowany. Mianowicie wówczas przepis ten stanowiłby wprost o opłacie za posiadanie lub też za uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w tym przedmiocie, a tak nie jest. Zaznaczono również, że ustawodawca zgodnie z art. 398 u.p.w. wprowadził odrębny obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie zgód wodnoprawnych, które podmiot jest zobowiązany uiścić w momencie ubiegania się o wydanie danej decyzji wodnoprawnej. Poza powyższym autor skargi wskazał, że w trakcie procesu inwestycyjnego, który obejmuje prace przygotowawcze (projektowe) oraz realizację robót budowlanych, pozwolenie wodnoprawne uzyskuje się na jego wczesnym etapie, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na realizację inwestycji (pozwolenia na budowę, decyzji zrid lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, dla których pozwolenie na budowę nie jest wymagane), zanim nastąpi samo wykonanie robót budowlanych. Analizując niniejszą sprawę wskazano, że dla projektowanej inwestycji pn.: "Budowa Obwodu Utrzymania Drogi [...] przy drodze ekspresowej [...][...]", GDDKiA podpisała w dniu [...].02.2018r. umowę z wykonawca robót budowlanych, ale roboty te nie zostały jeszcze wykonane (umowa zakłada wykonanie przedmiotu umowy na dzień [...].10.2019 r.). Zatem dopiero po tym terminie (w przypadku jego dotrzymania) możliwe będzie faktyczne odprowadzanie ścieków bytowych do odbiornika - zgodnie z założeniami projektu oraz uzyskaną decyzją wodnoprawną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze organ wskazał, że art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. nie rozstrzyga w sprawie zasadności naliczania opłat za usługi wodne w zależności od rzeczywistego stanu, a jedynie określa zakres usług wodnych, w tym m.in. "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi", będące nazwą konkretnej usługi wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.p.w. usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Podkreślono, że powyższe przepisy prawne mówią wprost o "możliwości korzystania", nie o faktycznym korzystaniu. Jednocześnie w myśl art. 298 pkt 1 u.p.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty z nich korzystające. Skarżący jest dysponentem pozwolenia wodnoprawnego wydanego z [...].04.2017 r., zezwalającego na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków, które stanowi podstawę wymierzenia spornej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Jednocześnie zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej. Dyrektor Zarządu Zlewni we [...] działając zatem na podstawie i w granicach prawa zobligowany był do wymierzenia spornej opłaty. Ponadto organ zauważył, że w myśl art. 270 ust. 8 u.p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W treści ustawy Prawo wodne odnajduje się zatem rozgraniczenie opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, wykazując tym samym ich odmienny charakter. Podkreślono również, że opłatą odnoszącą się do rzeczywistego korzystania z usług wodnych jest opłata zmienna. Ze względu na wymienienie składników całkowitej opłaty za usługi wodne, opis opłaty zmiennej oraz art. 271 ust. 5 u.p.w. traktujący o ustalaniu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi na podstawie określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków, należy wnioskować, że podczas naliczania opłaty stałej nie uwzględnia się stanu faktycznego. Jednocześnie w ustawie Prawo wodne brak jest przepisu prawnego mówiącego o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłaty stałej w zależności od stanu rzeczywistego czy też określającego konieczność rozpatrzenia istnienia układu lub urządzenia pozwalającego na korzystanie z usług wodnych w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Każdorazowe odstępstwo od opłaty musi wynikać z przepisu prawnego, a nie być stosowane dowolnie czy też uznaniowo przez organy. Zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty stałej wymaga wykazania i uzasadnienia w postaci przepisu przedmiotowo lub podmiotowo zwalniającego z jej ponoszenia. Opłata stała stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok. W związku z powyższym nie jest ona uzależniona od faktycznego korzystania z usług wodnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, m.in. faktycznego wprowadzania ścieków, ponieważ opłata stała rekompensuje gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że "ustawodawca zgodnie z art. 398 u.pw. wprowadził odrębny obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie zgód wodnoprawnych, które podmiot jest zobowiązany uiścić w momencie ubiegania się o wydanie danej decyzji wodnoprawnej", autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 398 ust. 1 u.p.w. za udzielenie zgód wodnoprawnych ponosi się opłatę, natomiast art. 398 ust. 3 u.p.w. stanowi, że w odniesieniu do pozwolenia wodnoprawnego jest to opłata ponoszona za jego wydanie. Jednocześnie w myśl art. 389 pkt 1 u.p.w. na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Wobec tego wskazano, że opłata jest pobierana za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, tj. dokumentu i jest ona opłatą jednorazową. Podstawę ustalenia opłaty stałej stanowią natomiast zapisy pozyskanego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie korzystania z usług wodnych, a jednostką czasu uwzględnianą przy jest obliczaniu jest rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór w sprawie dotyczy tego, czy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...].04.2017 r. na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości 0,52 m3/h jest obowiązana - zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. - ponosić opłatę stałą za korzystanie z tej usługi wodnej. Dyrektor Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzasadnia swoje stanowisko tym, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest powiązana z gotowością środowiska do przyjęcia odprowadzanych ścieków i to w maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym wyrażonej w m³/s, niezależnie od tego, czy adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie wprowadza ścieki do wód lub do ziemi, czy też nie. Organ administracji wodnej przyjął, że samo posiadanie przez GDDKiA pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].04.2017 r. wydanego dla planowanej inwestycji pn.: "Budowa Obwodu Utrzymania Drogi [...] przy drodze ekspresowej [...][...]", która nie została jeszcze zrealizowana, upoważnia do naliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Strona skarżąca argumentuje natomiast, że inwestycja dla której wydano wskazane pozwolenie wodnoprawne nie została wykonana, zatem nie można mówić o wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, gdyż nie ma instalacji za pomocą której można byłoby wykonać i korzystać z usługi wodnej w rozumieniu art. 298 pkt 1 u.p.w.

W tak przedstawiającym się sporze przyznać należy rację stronie skarżącej. Zakwestionowana w skardze oplata stała została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Przypomnieć jedynie należy, że wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa wodna). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej - Prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.p.w.). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 u.p.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 5 u.p.w. Na podstawie art. 271 ust. 5 u.p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Przyjdzie zauważyć, że redakcja art. 271 ust. 5 u.p.w. jest odmienna od jednostek redakcyjnych tego przepisu zawartych w ust. 2 i ust. 3 art. 271 u.p.w. W przypadku ust. 2 regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (ust. 3). W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 5 u.p.w., jak również art. 271 ust. 4 u.p.w. Ustawodawca nie użył w tych przypadkach sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (ust. 5) oraz że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (ust. 4). Odmiennie zatem od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Taka różnica w obrębie redakcji tego samego art. 271 u.p.w., jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym w tego rodzaju sprawach, winna być brana pod uwagę w toku wykładni (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, z dnia 18.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, z dnia 18/07.2018 r., sygn.. akt II SA/Gd 262/18; w Olsztynie z dnia 5.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18). Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 u.p.w., a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za wprowadzanie ścieków jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.p.w. określono, że w odniesieniu do ścieków, że obejmuje ona "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych".

Dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się tylko do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (zob. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec tego, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - tak bowiem rozumieć należy określenie "wprowadzanych". Jednoznacznie zwrot ten wskazuje na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać ją z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. formą "może być pobrana", wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód.

W ocenie Sądu, różnice te nie mogą zostać zignorowane w toku wykładni wskazanych przepisów. Zgodnie z art. 7a ust. 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej w tym zakresie Kodeks postępowania administracyjnego wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu". Stąd też należy preferować w sprawie taki wariant wykładni art. 271 ust. 5 u.p.w., który zakłada, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.

Pogląd ten można wzmocnić poprzez odwołanie się do podstawowych dyrektyw wykładni - zasady harmonizowania kontekstów - w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym. Ustalając znaczenie językowe przepisu należy bowiem brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Wobec tego dokonując analizy art. 271 ust. 5 u.p.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, uwzględniać należy nie tylko brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 8 u.p.w. Przepis ten stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca wyraźnie wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku, zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Wymaga przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się wszak świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Poza tym, opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 p.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną - art. 9 ust. 3 u.p.w., co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w tej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2017 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Obecnie zaś – zgodnie z art. 403 ust. 6 pkt 6 u.p.w.- jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 u.p.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie można zatem przyjąć, jak podnosi to organ, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem instalacji, tj. Obwodu Utrzymania Drogi, z której pochodzić maja ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich wprowadzania. Pobieranie opłaty w takim przypadku stanowiłoby, zdaniem Sądu, naruszenie art. 9 u.p.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Poza tym wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi, ale nie są to instrumenty jedyne. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 3 p.w., pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne - analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. tj. art. 135 pkt 3. O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

Kierując się zatem dyrektywą wykładni względniejszej dla strony, organ winien uwzględnić w procesie stosowania art. 271 ust. 5 u.p.w. stanowisko skarżącej strony, co do konsekwencji prawnych wynikających z braku istnienia instalacji, z której będą wprowadzane ścieki do wód lub do ziemi, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających moment powstania obowiązku ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, ponieważ organ powiązał obowiązek uiszczenia opłaty stałej wyłączenie z faktem wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym a nie z powstaniem instalacji umożliwiającej i warunkującej korzystanie z usługi wodnej. Przepis prawa materialnego poddany procesowi wykładni powinien być, w razie wątpliwości co do treści normy prawej, a takie wątpliwości niewątpliwie występują w niniejszej sprawie, interpretowany na korzyść strony. Ponadto wyjaśnienia w sprawie wymaga określenie adresata decyzji, ponieważ pozwolenie wodnoprawne z dnia [...].04.2017 r. zostało wydane Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast zaskarżona decyzja została skierowana do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.).