Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 555/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32,34,35
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1201/06 w sprawie ze skargi B. W. i A. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. W. i B. W. solidarnie na rzecz Wojewody M. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. O. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną na działce nr [...] w G. W., gm. M.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy terenu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. (zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.), inwestor złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a inwestycja nie jest przedsięwzięciem, które mogłoby znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i A. W. podnosząc, że mająca stanowić dojazd do działki nr [...] droga gminna nr [...] nie spełnia warunków technicznych drogi dojazdowej. Szerokość drogi (2 m) nie pozwala na swobodny przejazd bez naruszania przyległych do niej działek nr [...] i [...] stanowiących własność odwołujących się.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., zn. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Z treści pisma Urzędu Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, że droga gminna nr [...] może stanowić obsługę komunikacyjną działki [...] łącząc ją z drogą publiczną. Inwestor spełniła wszystkie wymagane warunki, zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucane w odwołaniu naruszenie warunków technicznych jest natomiast niezasadne, bowiem wskazywane warunki techniczne nie dotyczą budowli już istniejących, a taką jest droga gminna nr [...].

Na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego B. i A. W. wnieśli skargę do sądu administracyjnego, podnosząc, iż dopuszczenie dojazdu do inwestycji drogą nr [...] narusza ich własność (działki nr [...] i [...]). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/ Kr 1201/06 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów 6,7,8 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Sąd wskazał, że z opisu zagospodarowania działki oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że dojazd na działkę możliwy jest także z drogi prywatnej (działka nr [...]), a organy nie ustaliły faktycznej szerokości drogi gminnej nr [...]. Organy, zatwierdzając projekt ustalający dojazd z działki inwestora do drogi nr [...], nie rozważyły czy rozwiązanie to nie narusza przepisów § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto organy nie ustaliły, czy droga nr [...] ma charakter drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, czy jest drogą niepubliczną (wewnętrzną), do korzystania z której konieczny jest tytuł prawny wynikający z prawa rzeczowego bądź ze stosunku zobowiązaniowego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane(w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, musi być to dostęp prawnie zapewniony. Ponadto zdaniem Sądu doszło do naruszenia interesów osób trzecich – właścicieli nieruchomości sąsiednich, w przypadku realizacji zatwierdzonego projektu następować będzie przekraczanie granic drogi dojazdowej i w konsekwencji niszczenie upraw na działkach do niej przylegających.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Małopolski zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

– art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest ocena merytoryczna oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną,

– art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej przedwcześnie uznały, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym zgodności przedstawionego projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy,

– art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ bezpodstawnie uznał, iż inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) naruszenie przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy przepisy te naruszyły. W związku z tym Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa.

Z brzmienia art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) jednoznacznie wynika, jakie warunki musi spełnić inwestor i jakie obowiązki ciążą na organie administracji architektoniczno-budowlanej wydającym pozwolenie na budowę. Zarzuty Sądu I instancji w stosunku do kontrolowanych decyzji, sformułowane w zaskarżonym wyroku są bezpodstawne i nie znajdują oparcia w przepisach ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji).

Jak wynika z przesłanych akt inwestor przedstawił oświadczenie właściwego zarządcy drogi, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego i oświadczenie to jest w aktach sprawy, podobnie jak wcześniejsze uzgodnienie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Niewiadomo więc na czym zdaniem Sądu miałoby polegać "zaniedbanie organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego", skoro inwestor przedstawił wymagany dokument (oświadczenie). Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej, należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Należy też przypomnieć, że kontrolowane w tym postępowaniu pozwolenie na budowę, nie obejmuje swym zakresem budowy drogi dojazdowej łączącej działkę, na której ma stać przedmiotowy budynek z drogą publiczną tak więc, odwoływanie się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w tym zakresie jest nieuzasadnione i wykracza poza granice danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Żaden z przepisów Prawa budowlanego nie nakłada na organ wydający pozwolenie na budowę, aby sprawdził pod względem merytorycznym wszystkie wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia, czy też oświadczenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien jedynie sprawdzić stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 kompletność wymaganych i złożonych dokumentów a za ich treść odpowiada organ, który je wydał.

Kolejnym nieuzasadnionym zarzutem Sądu względem zaskarżonej decyzji, jest to, że "zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego". Trudno mówić o naruszeniu powyższego przepisu, skoro zgodnie z nim, inwestor (B. O.) złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i oświadczenie to jest w aktach sprawy. Natomiast Sąd, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 8), odwołując się do tekstu jednolitego Prawa budowlanego z 2000 r., żąda aby inwestor "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Tymczasem art. 32 ust. 4 pkt 2 w tym brzmieniu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, już nie obowiązywał. Jest to więc naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Ponieważ, jak wynika z powyższych rozważań wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego okazały się trafne, co świadczy o tym, że Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, należało orzec w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz arat. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.