Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1741/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1456/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zezwoleniu na budowę zjazdu z drogi gminnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1456/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zezwoleniu na budowę zjazdu z drogi gminnej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 4 stycznia 2016 r. "A" spółka z o.o. w [...] wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.) zezwalającej Spółdzielni [...] w [...] (dalej Spółdzielnia) na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr [...] i działki nr [...], obręb [...], na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki zgodnie z projektem budowlanym. W ocenie wnoszącego pismo decyzja ta "mogła być" [winno być "jest nieważna, gdyż została"] wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ["art. 156 § 1 pkt 1 kpa"] i z rażącym naruszeniem prawa ["art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa"; k. 7-4 akt SKO].

Odnosząc się do wniosku Wójt, w piśmie przesyłającym akta podniósł, że decyzja z [...] lipca 2014 r. nr [...] odpowiada prawu, gdyż nie uprawnia do wykonania budowy zjazdu, ale jedynie zezwala na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] SKO w [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...] o zezwoleniu Spółdzielni [...] w [...] na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr [...] i działki nr [...], obręb [...], na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki, obręb [...].

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w sentencji decyzji z [...] lipca 2014 r. o zezwoleniu na zjazd z drogi gminnej, zezwolono na ten zjazd zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Decyzja nie zawiera wskazania żadnych parametrów technicznych tego zjazdu. Jakkolwiek w decyzji wskazano, że jej załącznikiem jest projekt budowlany, to jednak w żaden sposób nie zidentyfikowano go bliżej. W ocenie Kolegium, samo tylko ogólne nawiązanie w sentencji decyzji do projektu budowlanego bez podania parametrów technicznych wynikających z tego projektu budowlanego nie spełnia wymogu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2007 r. nr 19, poz. 115" [winno być "Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.], dalej udp). Nie wiadomo, jakie konkretne parametry techniczne zostały uwzględnione przez organ administracyjny. Zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wydający badaną decyzję nie odniósł się do nich, ani ich nie wskazał ich w uzasadnieniu decyzji, gdyż zrezygnował z takiego uzasadnienia. Kolegium podkreśliło, że w podstawie prawnej badanej decyzji organ nie przywołał przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. [Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej] w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. "2016, poz. 124" [winno być "Dz. U. z 1999 nr 43 poz. 430 ze zm."], dalej rozporządzenie); nie odniósł się w ogóle do zawartej w rozporządzeniu regulacji jako podstawy rozstrzygnięcia. Z samej sentencji decyzji nie wynika, by podstawowa przesłanka udzielenia zezwolenia, jaką jest spełnienie przez projektowaną inwestycję warunków technicznych, była w ogóle przedmiotem oceny Wójta.

W ocenie Kolegium nie może budzić wątpliwości, że dokonywana przez organ administracyjny ocena winna być poprzedzona stosownymi ustaleniami faktycznymi i znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Materiał ten winien obrazować okoliczności mające istotne znaczenie dla dokonanego przez organy badania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego dokonywanego pod kątem m.in. usytuowania projektowanego zjazdu. Stąd też Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, zawartym w piśmie z 22 stycznia 2016 r., że organ w toku postępowania dokonał analizy planowanej inwestycji pod względem spełnienia warunków technicznych rozporządzenia i uznał zjazd za zgodny z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nadto, że brak przedstawienia wyników analizy w uzasadnieniu decyzji nie stanowi argumentu za twierdzeniem, że te okoliczności nie były rozważane przez organ administracji i może mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Kolegium, badana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Nieważność wynika z rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 udp, ponieważ w jej treści nie określono parametrów technicznych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [k. 104-101 akt II instancji].

Spółdzielnia [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.): 1. uchyliło decyzję SKO w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. odmówiło stwierdzenia nieważności [decyzji] Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 20 czerwca 2014 r. pełnomocnik Spółdzielni zwrócił się do Wójta Gminy [...] z prośbą o uzgodnienie lokalizacji zajazdu oraz projektu budowlanego pt. "Budowa zjazdu z drogi gminnej (dz. nr [...] i dz. nr [...]) na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu działki nr [...]". We wniosku tym zawarto prośbę o udzielenie inwestorowi prawa do dysponowania gruntem (dz. nr [...] i dz. nr [...]) na cele budowlane, niezbędnego do uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu, stanowiącego połączenie komunikacyjne działki nr [...] z drogą publiczną. Dołączono projekt budowlany.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. wydaną w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Wójt Gminy [...] udzielił Spółdzielni zezwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr [...] i działki nr [...], obręb [...], na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki, obręb [...], zgodnie z załączonym projektem budowlanym [...].

Wójt Gminy [...] odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż decyzja ta w całości uwzględniła żądanie wnioskodawcy. Decyzja stała się ostateczna bez zaskarżenia i jako taka stała się przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności.

Organ podniósł, że przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2014 r.

Po przywołaniu treści art. 16 i 156 kpa organ wskazał, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu jej podjęcia, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający w takim postępowaniu nie jest władny rozstrzygać sprawy administracyjnej, co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania prowadzonego w sprawie w trybie zwykłym. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa zatem jako organ kasacyjny. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właściwy organ bada, czy w dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ orzekający bada czy w dacie wydania decyzji zaistniała jedna z przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Mają one charakter materialny, nie zaś formalny, a zatem prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organ nie może zajmować się wadliwością postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji, lecz winien zbadać czy dane postanowienie czy też decyzja jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, gdyż w postępowaniu tym ocenie podlega sama decyzja. Usunięcie tych nieprawidłowości, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W opinii ustawodawcy służyć ma to zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, może być wszczęte na wniosek lub z urzędu, a sama instytucja stwierdzenia nieważności decyzji polega na wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (tj. z mocą wsteczną od dnia jej wydania). To z kolei oznacza, że instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana jedynie w przypadku kwalifikowanych wadliwości decyzji ściśle określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca wymienionych tam przesłanek. Ocena weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zawsze dokonywana jest w odniesieniu do przepisów, które obowiązywały w dacie jej podjęcia.

Decyzja z [...] lipca 2014 r. została wydana z powołaniem się na przepisy prawa materialnego. W podstawie prawnej decyzji wymieniono art. 29 udp, zgodnie z którym budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, a zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony (ust. 3). W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (ust. [3 zd.] 2). Zdaniem Kolegium określenie "parametry techniczne" zawarte w ust. 3 art. 29 udp dotyczy parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016, poz. 124 [Dz. U. z 1999 Nr 43 poz. 430 ze zm.]), czyli w zasadzie dotyczy § 79 rozporządzenia (zjazdy indywidualne). W spornej decyzji organ nie przedstawił żadnych parametrów technicznych przyszłego zjazdu, wskazał jedynie, że budowa zjazdu ma się odbyć "...zgodnie z załączonym projektem budowlanym...". Sentencja decyzji nie zawiera zatem parametrów technicznych. Uzasadnienia zaś nie ma, gdyż organ powołując art. 107 § 4 kpa wyjaśnił, że odstępuje od niego bo decyzja w całości uwzględnia żądanie strony. W treści decyzji, zaraz za pouczeniem, w punkcie: załączniki, Wójt wskazał ów projekt budowlany.

Organ przyjął, że procedując w niniejszej sprawie niezbędnym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy nie wskazanie w spornej decyzji owych "parametrów technicznych", a jedynie odwołanie się do tych, które inwestor wskazał w projekcie budowlanym, stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Kolegium w składzie obecnym, naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. Kolegium podniosło, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. W ocenie Kolegium, w sprawie w wyniku naruszenia przepisu prawa nie wystąpiły skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, a także nie wystąpiły niemożliwe do zaakceptowania społeczne skutki tej decyzji. Niewątpliwie samo tylko nawiązanie w sentencji orzeczenia do parametrów wynikających z projektu budowlanego - bez ich podania - nie może spełniać wymogu art. 29 ust. 3 udp. By rozstrzygnięciu można było zarzucić, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jego treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa winien być oczywisty i nie rodzić dyskusji (wyrok NSA z 30.5.2012 r. I GSK 843/11, Lex 1295799). W sprawie takiej jednoznaczności nie ma. Brak jest co prawda konkretnego wskazania tych parametrów technicznych ale te parametry znajdują się w projekcie budowlanym, który jest załącznikiem do decyzji, a więc jest jej integralną częścią. W ocenie Kolegium, skoro organ I instancji odstąpił od uzasadnienia swojej decyzji, oznacza to, że uwzględnił w całości żądanie wnioskodawcy, w tym właśnie co do parametrów technicznych wnioskowanego zjazdu.

W tym zakresie Kolegium podkreśliło inne uchybienie organu, którego również nie sposób zakwalifikować do kategorii rażących. Inwestor wnosił bowiem o uzgodnienie zjazdu. Odnosząc się do tego wniosku organ wydał decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Niewątpliwie, czym innym jest decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu, wydawana w trybie art. 29 ust. 1 udp, a czym innym uzgodnienie z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu wydawane w trybie art. 29 ust. 3 pkt 2 udp. Niewątpliwie nie można uzgodnić projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o lokalizacji zjazdu. W niniejszej sprawie zatem, mimo że organ nie wezwał wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku, to jednak i tak nie mógłby uzgodnić projektu budowlanego zanim nie wydałby decyzji o lokalizacji zjazdu. Miało to swoje dalsze konsekwencje, bowiem organ w spornej decyzji nie pouczył inwestora o treści art. 29 ust. 3 pkt 2 udp tj. o obowiązku uzyskania takiego uzgodnienia. Skoro jednak Kolegium – jak wskazało - orzeka w trybie nadzwyczajnym, to w jego ocenie nie jest to również podstawa do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Kolegium nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji (wyroki NSA z: 11.5.2011 r. II GSK 534/10; 21.10.2010 r., I OSK 30/10, cbosa). Podkreślić bowiem należy, za wyrokiem NSA z 2.3.2011 r. II OSK 2226/10, Lex 824448, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Kolegium przywołało treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29.11.2013 r. VII SA/Wa 1802/13, w którym wskazano, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie. W sprawie, zdaniem Kolegium, stwierdzonych uchybień nie można zakwalifikować do grupy rażących, bowiem niewątpliwie nie mają one większej wagi niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że naruszenia te tj. niewpisanie w treść decyzji parametrów technicznych zjazdu, lecz wskazanie, że parametry te znajdują się w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji, a także niepouczenie inwestora o obowiązku uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi, nie spowodowało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie mamy do czynienia z ewidentnym bezprawiem, którego oczywiście nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Rzeczona decyzja w swym załączniku wskazuje parametry techniczne projektowanego zjazdu. Co więcej, parametry te są zgodne z treścią rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. A zatem mimo, że w prawdzie w podstawie prawnej badanej decyzji organ administracyjny nie przywołał przepisów rozporządzenia i nie odniósł się w ogóle do zawartej w rozporządzeniu regulacji jako podstawy rozstrzygnięcia, nie jest to znów rażące naruszenie prawa, skoro summa summarum przepisy te zostały zachowane. Skoro w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że podanie błędnej podstawy prawnej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, to, w ocenie Kolegium, podobnie należy oceniać nie podanie takiej podstawy. Na poparcie swojej argumentacji Kolegium przywołało treść wyroku NSA z 15.5.2012 r. I OSK 669/11 "...Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie decyzji określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Konstrukcja ta natomiast nie obejmuje samego tylko niewłaściwego powołania się przez organ na podstawę prawną w tekście decyzji, jeśli w systemie prawa istnieje właściwa podstawa prawna. Oznacza to, że błędne powołanie przez organ administracyjny w wydanej decyzji podstawy prawnej nie prowadzi automatycznie do nieważności tej decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje....". Kolegium stwierdziło, że w sprawie sytuacja taka ma właśnie miejsce tj. Wójt nie podał w podstawie prawnej swej decyzji przepisów wskazanego rozporządzenia, jednak przepisy takie istnieją, a co więcej, jak podniosło Kolegium, projekt będący załącznikiem do tej decyzji przepisy te uwzględnia i są one podstawą jego opracowania.

Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej Prokurator) - w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. "2012 r., poz. 270" [winno być "z 2016 r. poz. 718"] ze zm.) - wywiódł skargę na ostateczną decyzję SKO w [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], zarzucając jej, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2015 r., poz. 460" [winno być "z 2013 r., poz. 260"] ze zm.) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Prokuratora nie ulega wątpliwości, że w kwestionowanej decyzji "pierwotnej" o nr [...] w przedmiocie zezwolenia Spółdzielni na budowę zjazdu z drogi gminnej, Wójt Gminy [...] nie wskazał na żadne parametry techniczne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Parametrów tych nie wskazano w sentencji decyzji oraz odstąpiono od jej uzasadnienia.

Prokurator podniósł, że jak słusznie wskazało Kolegium w decyzji z [...] maja 2016 r., jeżeli skutki decyzji wydanej z naruszeniem prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy naruszenia prawa o charakterze rażącym (wyrok WSA w Warszawie z 29.11.2013 r. VII Sa/Wa 1802/13). Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji, należy zdaniem Prokuratora stwierdzić, że bez wątpienia w badanej sprawie skutkiem naruszenia prawa polegającego na całkowitym pominięciu w treści, tj. w tym przypadku bezpośrednio w sentencji badanej decyzji administracyjnej jakichkolwiek zapisów dotyczących parametrów technicznych planowanego zjazdu było powstanie okoliczności, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności, z uwagi na potrzebę ochrony dóbr w postaci bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. Ustalono, że zgodnie z analizą i opinią Wydziału Uzgodnień i Zagospodarowania Przestrzennego GDDKiA z dnia 29 września 2015 r. lokalizacja zjazdu, którego dotyczy decyzja Wójta, może zagrażać bezpieczeństwu ruchu w tym rejonie z uwagi między innymi na lokalizację zjazdu w strefie węzła autostradowego.

Okoliczności, że lokalizacja zjazdu objętego decyzją z [...] lipca 2014 r. narusza, z uwagi na niezachowanie względów bezpieczeństwa, unormowania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. z uwagi na zlokalizowanie tego zjazdu w obszarze bezpośredniego oddziaływania węzła autostradowego autostrady [...], jak również fakt braku uzgodnienia lokalizacji zjazdu w tym stanie rzeczy z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a nadto również zlokalizowanie zjazdu w sposób niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Prokuratora, były znane rozpatrującemu sprawę SKO i winny zostać ocenione jako skutkujące rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 3 udp.

W konsekwencji, zdaniem Prokuratora, decyzja z [...] maja 2016 r. [...] jako pomijająca wyżej przytoczone okoliczności winna zostać oceniona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym kontekście Prokurator przywołał wyrok WSA w Gdańsku z 9.1.2015 r. III SA/Gd 783/14, gdzie Sąd ten stwierdził, że jeżeli sentencja decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak i uzasadnienie nie zawierają parametrów technicznych, tylko w sentencji orzeczenia znajduje się nawiązanie do parametrów wynikających projektu budowlanego - bez ich podania, to taka decyzja nie może spełniać wymogu przepisu art. 23 ust. 3 udp. Nie wiadomo bowiem jakie konkretnie parametry techniczne zostały przez ten organ uwzględnione. Wskazano nadto, że "organ nie może wydać decyzji o realizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie mrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego" (wyrok NSA z 7.8.2014 r. I OSK 59/13). Decyzja z [...] lipca 2014 r. stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych, jako decyzja zezwalająca na budowę zjazdu [k. 2-6 akt sądowych].

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację [k. 24-27 akt sądowych].

Pismem z 12 stycznia 2017 r. Spółdzielnia [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że podtrzymuje stanowisko Kolegium przedstawione w odpowiedzi na skargę z 5 grudnia 2016 r., uznające zarzuty zawarte w skardze za niezasadne. Strona podniosła, że wykładnia art. 29 ust. 1 udp jest kwestią sporną i już z tego względu ewentualne naruszenie tego przepisu nie jest jednoznaczne. Okoliczność ta wyklucza kwalifikację "rażącego" jego naruszenia. Wątpliwości dotyczącego wykładni wskazanego przepisu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które w swoich wyrokach odwołuje się do wykładni tego przepisu, co potwierdza stanowisko, że przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne (wyrok WSA w Łodzi z 17.11.2010 r. III SA/Łd 504/10).

Co do braku prawidłowego oznaczenia parametrów technicznych zjazdu Sąd w powoływanym wyroku uznał, że wystarczające jest oznaczenie zjazdu na mapie stanowiącej załącznik do wniosku i do decyzji. Jeżeli organ miał wątpliwości co do prawidłowości danych w tym zakresie wskazanych we wniosku, winien wezwać inwestora do sprecyzowania określonych danych. Nawet brak precyzyjnych danych w zakresie parametrów technicznych planowanego zjazdu w zakwestionowanej decyzji, jakkolwiek stanowi naruszenie art. 29 ust. 3 udp, nie ma charakteru rażącego. Istotą jest samo zezwolenie na przebudowę zjazdu, a zaskarżona decyzja wskazywała miejsce lokalizacji, natomiast z załączonej do decyzji mapy wynikały parametry techniczne planowanego zjazdu. Ewentualna wadliwość dokumentów w tym zakresie nie stoi w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie (wyrok WSA w Krakowie z 17.9.2013 r. III SA/Kr 1678/12).

Załącznikiem do decyzji z [...] lipca 2014 r., był projekt budowlany pt. "Budowa zjazdu z drogi gminnej (dz. nr [...] i dz. nr [...]) na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu działki nr [...]". Projekt ten zawierał szczegółowe parametry techniczne projektowanego zjazdu, został sporządzony przez uprawnioną osobę. Brak jest podstaw do uznania, by decyzja nie określała parametrów technicznych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - skoro precyzyjnie są one określone w załączniku do niej. Z art. 29 ust. 3 udp nie wynika bowiem, że parametry techniczne zjazdu nie mogą być określone w stanowiącym jej integralną część załączniku. Nie można zatem uznać tego przepisu za jednoznaczny i niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych [k. 39-40 akt sądowych].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozpoznania w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], uchylająca decyzję SKO w [...] z [...] marca 2016 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi.

Decyzją z [...] lipca 2014 r., wydaną w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z "2015 r poz. 460 ze zm." [w decyzji Wójt wskazał "2007 r. nr 19, poz. 115"]; dalej udp), Wójt Gminy [...] udzielił Spółdzielni [...] w [...] (dalej Spółdzielnia) zezwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr [...] i działki nr [...], obręb [...], na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki, obręb [...], zgodnie z załączonym projektem budowlanym.

Z istoty sprawy, w oparciu o akta sprawy i podstawę prawną, uznać należy, że przedmiotem decyzji z [...] lipca 2014 r. jest zezwolenie na lokalizację zjazdu a nie na budowę zjazdu. Wskazuje na to także jednoznacznie treść wniosku - inwestor wniósł o uzgodnienie zjazdu, jak i treść samego zezwolenia, gdzie mowa jest o lokalizacji zjazdu, jego warunkach.

Pismem z 7 listopada 2016 r. Prokurator Rejonowy w [...] wywiódł skargę na ostateczną decyzję SKO w [...] z [...] maja 2016 r., zarzucając jej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 udp i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Prokuratora, decyzja z [...] maja 2016 r. [...], jako pomijająca wady prawne decyzji z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zjazdu wskazujące na rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu, winna zostać oceniona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Istotą sprawy jest więc, czy w sposób uprawniony SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Czy też mamy w sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Ocena o zgodności z prawem kontrolowanego aktu administracyjnego odnosi się do decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a nie do zgodności z prawem decyzji ostatecznej, którą zezwolono na lokalizację zjazdu.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym od postępowania zwyczajnego postępowaniem nadzwyczajnym, które nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności dokonanych rozstrzygnięć merytorycznych. Odrębność ta polega na tym, że nie może ono dotyczyć ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną lecz jedynie ustalenia czy decyzja taka jest obarczona wadą określoną w art. 156 kpa.

Postępowanie to nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, kiedy sprawa badana jest wszechstronnie, w jej całokształcie i we wszystkich aspektach. Celem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, lecz zbadanie, czy ostateczne rozstrzygnięcie w sposób kwalifikowany narusza prawo, a zatem pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w nim przepisu. W konsekwencji postępowanie to nie może służyć do zwykłego weryfikowania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, bowiem temu służy tryb odwoławczy.

Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 kpa, możliwe jest więc tylko w przypadku stwierdzenia kwalifikowanej wady prawnej, tkwiącej w samej decyzji, a nie w jej podstawie faktycznej; wadą taką w szczególności może być rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują: oczywistość naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; charakter przepisu, który został naruszony, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa; racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja, tj. skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 kpa (m.in. wyrok NSA z 10.11.2016 r. I OSK 2022/15).

Tym samym w sprawie, rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie lokalizacji zjazdu w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, a więc treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W sprawie, jako powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji podniesiono, że w pierwotnej decyzji z [...] lipca 2014 r. nie wskazano na żadne parametry techniczne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Parametrów tych nie wskazano w sentencji decyzji i odstąpiono od jej uzasadnienia. Podniesiono także brak uzgodnienia lokalizacji zjazdu w zakresie bezpieczeństwa ruchu z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a nadto również zlokalizowanie zjazdu w sposób niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy ocenie powyższych przesłanek przypomnieć należy, o czym była mowa wcześniej, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizacje zjazdu nie jest badanie okoliczności faktycznych, wskazujących na wystąpienie przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie o zezwoleniu, lub odmawiających zezwolenia a jedynie zbadanie, czy decyzja rozstrzygająca o zezwoleniu na lokalizacje zajazdu zawiera takie kwalifikowane wady prawne, które prowadzą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze względu na jej nieważność.

Zgodnie z art. 29 udp, w dacie rozstrzygnięcia ostatecznego:

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.

W tym stanie, w przypadku decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, kwalifikowaną wadą tkwiącej w samej decyzji, wskazującą na rażące naruszenie prawa, byłoby niewątpliwie wydanie przedmiotowego zezwolenia bez określenia miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych, wbrew wymogom wynikającym z warunków technicznych. Jeżeli jednak w postępowaniu zwykłym ustalono, że wskazane przesłanki rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotowego zezwolenia zaistniały, to jest określono lokalizację zjazdu, jego parametry techniczne, brak naruszenia warunków technicznych, zwalczanie zapadłego na ich podstawie rozstrzygnięcia nadzwyczajnym środkiem prawnym w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, z uzasadnieniem, że wymienione ustalenia faktyczne są błędne, skazane jest na niepowodzenie.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją ostateczną z [...] lipca 2014 r. Wójt udzielił Spółdzielni zezwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr [...] i działki nr [...], obręb [...], na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki, obręb [...], zgodnie z załączonym projektem budowlanym. W rozstrzygnięciu decyzji nadto wskazano, że:

1. Lokalizację zjazdu należy wykonać zgodnie z projektem z następującymi warunkami:

a) przy wykonywaniu przewidzieć dostosowane poziomu wjazdu do istniejącej drogi,

b) zaprojektować spadki w taki sposób, aby woda opadowa nie spływała ze zjazdu na jezdnię,

c) należy zapewnić w przyszłości pełną widoczność przy włączeniu do drogi (szczególnie w zakresie odpowiedniego ogrodzenia posesji, nasadzeń roślinności i utrzymywania zieleni w okolicy zjazdu),

d) należy opracować i zatwierdzić projekt organizacji ruchu drogowego na czas trwania robót.

2. Roboty przy wykonywaniu zjazdu należy wykonywać bez ograniczania i wstrzymywania ruchu drogowego oraz naruszania nawierzchni bitumicznej drogi. W przypadku uszkodzenia nawierzchni przewidzieć naprawę.

3. Termin i miejsce wykonywania robót uzgodnić z Urzędem Gminy w [...].

4. Urząd Gminy w [...] nie ponosi odpowiedzialności za kolizję z innymi urządzeniami obcymi znajdującymi się w pasie drogowym. Lokalizację tych urządzeń uzgodnić należy z ich użytkownikami.

5. Niniejsze zezwolenie:

- nie zwalnia wnioskodawcy od obowiązku dokonania czynności formalnoprawnych wynikających z odrębnych przepisów prawnych tj. uzyskanie pozwolenia na budowę zjazdu w Starostwie Powiatowym w [...],

- nie jest zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, o wydanie takiego zezwolenia należy wystąpić do Wójta Gminy [...],

- stanowi prawo inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane w myśl ustawy Prawo budowlane].

[6.] Niniejsze zezwolenie wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie zostanie wybudowany lub zostanie wybudowany niezgodnie z zawartymi w decyzji warunkami.

Wójt Gminy [...] odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż decyzja ta w całości uwzględniła żądanie wnioskodawcy. Powyższe wskazuje, że w postępowaniu zwykłym przesłanki ustawowe wydania przedmiotowego zezwolenia zostały rozważone i ustalone. Określono miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, dokonano oceny warunków technicznych, a także wymogów wynikające z warunków technicznych

Tym samym zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie samo tylko nawiązanie w sentencji orzeczenia do parametrów wynikających z projektu budowlanego - bez ich podania - można uznać za naruszenie wymogu art. 29 ust. 3 udp. By rozstrzygnięciu można było zarzucić, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, musi wystąpić oczywistość naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości.

W sprawie takiej jednoznaczności nie ma. Brak jest co prawda konkretnego wskazania tych parametrów technicznych, ale te parametry znajdują się w projekcie budowlanym, który jest załącznikiem do decyzji, a więc jest jej integralną częścią.

W tym stanie nie można podzielić stanowiska o braku wskazania paramentów technicznych zjazdu w decyzji z [...] lipca 2014 r. Parametry techniczne zjazdu wskazano w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji, takie rozstrzygniecie nie ma charakteru rażącego [naruszenia prawa]. Istotą jest samo zezwolenie na lokalizację zjazdu. Decyzja z [...] lipca 2014 r. wskazuje miejsce lokalizacji, a w załączonym do decyzji projekcie wskazane są parametry techniczne. Takie załatwienia strawy (ta ewentualna wadliwość) nie stoi w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Przepisy art. 29 udp takiej możliwości nie wykluczają. Budzą, jak wskazało SKO, wątpliwości interpretacyjne.

Skoro Wójt odstąpił od uzasadnienia swojej decyzji, wskazuje to, że uwzględniając w całości żądanie wnioskodawcy ocenił także parametry techniczne wnioskowanego zjazdu. Oznacza, że w toku postępowania dokonał analizy planowanej inwestycji pod względem spełnienia warunków technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie stwierdzając ich naruszenia, także w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Potwierdza to organ pierwszej instancji w piśmie z 22 stycznia 2016 r.

Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji z [...] lipca 2014 r. organ administracyjny nie przywołał przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. i nie odniósł się w ogóle do zawartej w rozporządzeniu regulacji jako podstawy rozstrzygnięcia, nie jest to rażące naruszenie prawa, skoro przepisy te zostały zachowane. W tej sytuacji nie podania tej podstawy nie może skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji

Również inne wskazane uchybienia organu, nie sposób zakwalifikować do rażącego naruszenia prawa. Niepełne pouczanie wnioskodawcy w decyzji z [...] lipca 2014 r. o treści art. 29 ust. 3 pkt 2 udp, tj. o obowiązku uzyskania stosownego uzgodnienia, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (wadą kwalifikowaną skutkującą nieważności rozstrzygnięcia), bowiem mamy do czynienia z orzekaniem w trybie nadzwyczajnym. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji, skutkującą nieważności rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła kwestia uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy ustawy o drogach publicznych, w tym art. 29, stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego przepisy tej ostatniej ustawy nie mogą stanowić podstawy ograniczeń zarządcy drogi w sprawie lokalizacji zjazdu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że stwierdzonych uchybień nie można zakwalifikować do grupy rażących, bowiem niewątpliwie nie mają one większej wagi niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Naruszenia te, tj.: niewpisanie w treść decyzji parametrów technicznych zjazdu, lecz wskazanie, że parametry te znajdują się w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji, a także niepouczenie inwestora o obowiązku uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi, nie spowodowało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie mamy więc do czynienia z ewidentnym bezprawiem, którego oczywiście nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2016 r., uchylająca decyzję SKO w [...] z [...] marca 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2014 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi, nie została wydana z [rażącym] naruszeniem prawa. W tym stanie nie można w sprawie uznać wystąpienia wskazanej w skardze przesłanki nieważności ostatecznej decyzji SKO z [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (k. 74, 85-94 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając wyrok III SA/Wr 1456/16 w całości, zarzucając:

1. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 135 i 134 ppsa - przez niewłaściwe, niepełne wykonanie funkcji kontrolnych sądu w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, wyrażające się w przyjęciu wynikającego z analizy zaskarżonego orzeczenia, niesłusznego stanowiska, że w przypadku, gdy przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest prawidłowość decyzji administracyjnej wydanej w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), to przedmiotem kontroli sądowej nie może być sposób dokonania przez organy administracji wykładni prawa, który stał się podstawą wydania decyzji w trybie zwykłym i kolejno w trybie nadzwyczajnym oraz, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) nie może dotyczyć oceny zasadności rozstrzygnięć merytorycznych sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a w konsekwencji niezasadnym zawężeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi w całości;

2. w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego - art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2014 r. poz. 849" [winno być "2013 r. poz. 260"] ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu 6.5.2016 r. tj. określonym w Dz. U. z 2015 r. poz. 460) przez błędną wykładnię wymienionego przepisu, tj. niesłuszne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja ostateczna nie została wydana z rażącym naruszeniem wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego w zakresie ustawowego wymogu wydania przez zarządcę decyzji precyzującej, że jest to decyzja na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, wskazania w decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych, oraz potrzeby rozważenia przez zarządcę drogi możliwości wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu w kontekście wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Prokurator wniósł o: uchylenie na zasadzie art. 188 ppsa zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji i rozpoznanie skargi przez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...].5.2016 r. z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) - w razie stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy na zasadzie art. 185 §1 ppsa do ponownego rozpoznania do Sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie (k. 101-109 akt sądowych).

Odpowiedź na skargę kasacyjną wywiodła Spółdzielnia [...] w [...], która wniosła o: oddalenie w całości skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...], zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych (k. 121-127 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 135 i 134 ppsa.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolowana jest decyzja SKO z [...] maja 2016 r., a nie decyzja Wójta z [...] lipca 2014 r. W ramach orzekania w przedmiocie decyzji z [...] maja 2016 r. konieczne jest jednak ustosunkowanie się do tego, czy decyzja z [...] lipca 2014 r. nie jest dotknięta jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, wymienionych w punktach 1-7 § 1 art. 156 kpa. Badanie decyzji z [...] lipca 2014 r. nie jest przeprowadzone w pełnym zakresie, ponieważ zakres kontroli w trybie nieważnościowym jest ograniczony do przesłanek określonych w art. 156 kpa. Postępowanie nadzwyczajne nie służy ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, lecz zweryfikowaniu, czy decyzja ta nie jest obarczona kwalifikowaną wadą (k. 13-14 uzasadnienia wyroku III SA/Wr 1456/16).

Słusznie w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne nie służy ponownej ocenie prawidłowości wydanej w sprawie ostatecznej decyzji, ale wyłącznie ocenie, czy przy jej wydaniu nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Rolą sądu administracyjnego w prowadzonym wskutek skargi strony postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono. Nie ma więc obowiązku (ani podstaw) do badania legalności decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym, bowiem wówczas wykroczyłby poza granice sprawy, poza zakres naruszeń prawa zakreślony wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania wymiarowego, które nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności dokonanych rozstrzygnięć merytorycznych w zakresie określenia wysokości zobowiązań podatkowych i może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje, których wniosek dotyczy, obarczone są wadami, których enumeratywny wykaz określają przepisy art. 247 § 1 o.p. (wyrok NSA z 6.12.2018 r. II FSK 1606/18). Odpowiednio sytuacja ta odnosi się do postępowania nieważnościowego uregulowanego w kpa.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mimo, że Prokurator częściowo błędnie wskazał publikator ustawy (I OPS 10/09).

Wypracowane przez kulturę prawną elementy składowe decyzji administracyjnej służą zapewnieniu pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Konieczne jest bowiem - prócz podania samego rozstrzygnięcia - dokładne określenie decyzji (czasowe, podmiotowe i przedmiotowe) oraz podanie jej podstawy prawnej i faktycznej (wraz z uzasadnieniem). Ustawodawca wprowadził również wymogi informacyjne, aby ułatwić stronom postępowania wstąpienie na drogę odwoławczą. Całość winna być podpisana przez uprawnioną osobę (art. 107 § 1 kpa). Korpus decyzji administracyjnej wyznaczony przez kpa może być uzupełniony o inne składniki (art. 107 § 2 kpa). Art. 29 udp jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 107 § 2 kpa. Art. 29 ust. 3 zd. 2 udp wprowadza jednoznacznie obowiązek określenia w zezwoleniu na lokalizację zjazdu - wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że decyzja Wójta z [...] lipca 2014 r. jest w istocie zezwoleniem na lokalizację zjazdu w rozumieniu art. 29 ust. 3 udp. Winna zatem - z mocy prawa - określić miejsce zjazdu zgodnie z przepisami i jego parametry techniczne.

Sporne jest, czy decyzja z [...] lipca 2014 r. czyni zadość powyższemu wymogowi, a w razie odpowiedzi negatywnej, czy naruszenie to ma charakter kwalifikowany w świetle art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa (rażące naruszenie prawa).

Ponad wszelką wątpliwość, decyzja z [...] lipca 2014 r. takich wymogów nie spełnia. Trafne jest stanowisko twierdzące, że częścią integralną decyzji są jej załączniki. Załączniki mogą służyć doprecyzowaniu decyzji, czy też jej rozjaśnieniu lub zobrazowaniu (np. mapy). Jakkolwiek - będąc integralną częścią decyzji - normatywnie wpływają na jej treść, to nie tracą przy tym służebnej roli. W pierwszej kolejności należy wszak sformułować decyzję, spełniając przy tym wszystkie prawem przewidziane wymagania, a w dalszej kolejności można wyjaśnić lub doprecyzować jej poszczególne elementy. Skoro prawodawca wymaga zawarcia jakiegoś składnika w decyzji, to rolą organu jest uczynienie zadość temu obowiązkowi. Nie można dowolnie rezygnować z elementów konstrukcyjnych decyzji, gdyż godzi to w zasadę pewności prawa i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Za niedopuszczalnością zastępowania koniecznych składników decyzji przez załącznik przemawia także obowiązek podpisania decyzji. Podpis potwierdza bowiem wolę rozstrzygnięcia całej sprawy w określony sposób w każdym istotnym dla niej elemencie. Przesunięcie składników konstytutywnych decyzji do załącznika, który nie jest podpisany, nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 1 kpa. W konsekwencji nie można uznać, że został zachowany obowiązek zawarcia danego elementu w decyzji, jeśli brak pod nim podpisu uprawnionej osoby. Nie znaczy to, że żaden z elementów decyzji nie może być rozwinięty w załączniku (załącznik może zawierać nowe treści), lecz że wszystkie relewantne składowe decyzji muszą być zwieńczone podpisem uprawnionej osoby. Wady tej Kolegium w decyzji z [...] maja 2016 r. nie dostrzegło, a Sąd I instancji nietrafnie uznał ją za niespełniającą przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Decyzja z [...] lipca 2014 r. narusza art. 29 ust. 1, 3, 4 udp, ponieważ pozbawiona jest jednego z wymaganych prawem składników - określenia parametrów technicznych zjazdu. Konstatacji tej nie zmienia - wydanie na podstawie art. 104 i 155 kpa - decyzji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wójta Gminy [...], która dodała do decyzji z [...] lipca 2014 r. punkt 1(1) (Wyrażam zgodę na wykonanie zjazdu z wyspą centralną kanalizacji ruchu dla dwóch jezdni o szerokości 4 m z drogi gminnej w granicach działek [...] i [...] zgodnie z załączoną koncepcją z miesiąca września 2015 r.) i punkt 1(2) (Uzgodnienie o którym mowa w punkcie 1(1) nie zwalnia od konieczności wykonania projektu zgodnie z przepisami prawa). Łączna szerokość obu tych jezdni przekracza szerokość drogi gminnej (6 m; § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia).

Należy mieć na względzie, że odstęp między wspomnianymi decyzjami wynosił prawie półtora roku. Dodatkowo wątpliwe jest, by za jej wydaniem przemawiał interes społeczny, skoro nie zostały jednoznacznie wyjaśnione kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego wynikające z lokalizacji przedmiotowego zjazdu - art. 155 kpa. Z akt sprawy wynika, że zjazd w kształcie określonym decyzją z [...] lipca 2014 r. negatywnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Świadczy o tym: Analiza układu drogowego przy węźle [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna (inwestycja na działce [...]: ...3. Istniejące Organizacja ruchu z podwójną linią ciągłą w miejscu zjazdu niezbędna do poprawnego funkcjonowania węzła autostradowego uniemożliwia poprawne skomunikowanie zjazdu z drogą gminną. 4. W miejscu przedmiotowego zjazdu jest brak widoczności dla bezpiecznego włączenia się do drogi gminnej zarówno dla pojazdów skręcających w prawo oraz w lewo... ; k. 80-93, 94 akt administracyjnych), Analiza układu drogowego przy węźle [...] w obszarze łącznicy autostradowej [...] z 29 września 2015 r. (wynika z niej, że przedmiotowe zjazdy stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (wymienione w części C i D Audytu); zaleceniem Audytu jest zaś – "wyeliminować wszystkie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowane włączeniem dodatkowych zjazdów do drogi gminnej", k. 49-30 akt administracyjnych) oraz Protokół z 19 stycznia 2011 r. z posiedzenia Zespołu Oceny Organizacji Ruchu (k. 50-64 akt administracyjnych).

Decyzja z [...] grudnia 2015 r. stanowiła próbę "konwalidowania" decyzji z [...] lipca 2014 r. Próba ta nie mogła jednak przynieść spodziewanego skutku, gdyż materia sprawy wykluczała zastosowanie art. 155 kpa. Decyzja z [...] lipca 2014 r. nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie parametrów technicznych (koniecznych z punktu widzenia art. 29 ust. 1, 3, 4 udp), dlatego też nie można było jej zmienić (uchylić) w tym zakresie. Decyzja z [...] grudnia 2015 r. nie mogła zatem skutecznie wyeliminować rażącego naruszenia prawa decyzją z [...] lipca 2014 r. Utrwalonym jest pogląd, że prawa nabyte z decyzji administracyjnej są chronione uregulowaniem zawartym w art. 155 kpa tylko w przypadku praw "dobrze nabytych" i taka ochrona nie służy prawo nabytym z decyzji dotkniętej wadą powodującą jej nieważność (wyrok NSA z 13.8.1997 r. II SA 917/96, MoPod 1998/6/195, aprobowany przez Borkowski/Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 844, nb 10).

W przypadku decyzji z [...] lipca 2014 r. nie zachodziły przesłanki odstąpienia od uzasadnienia, bowiem decyzja rozstrzygała o kwestiach istotnych z punktu widzenia ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Art. 29 udp nie stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na usytuowanie łącznicy wyjazdowej na autostradę, uzgodnienie z GDDKiA innego zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie objętego decyzją (k. 45 akt II instancji) w strefie oddziaływania węzła autostradowego, objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na Wójcie spoczywał obowiązek dokonania stosownego uzgodnienia także w sprawie zakończonej decyzją z [...] lipca 2014 r.

Omawiane naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące zastosowanie przytoczonego przepisu. Organ nie określił parametrów technicznych zjazdu, do czego był obowiązany (rzucająca się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną). Art. 29 ust. 3 udp nie jest przepisem, który budziłby uzasadnione wątpliwości interpretacyjne w istotnym dla sprawy zakresie. Nie do zaakceptowania są również skutki przedmiotowej decyzji z punktu widzenia wymagań praworządności. Konsekwencje decyzji z [...] lipca 2014 r. rzutują na bezpieczeństwo na drodze (ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego), co jednoznacznie przesądza o poważnych racjach społecznych i ekonomicznych, stojących za stwierdzeniem nieważności.

SKO ponownie rozpoznając sprawę błędnie uznało, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2014 r. Decyzja ta bowiem w sposób rażący narusza prawo przez oczywiste naruszenie art. 29 ust. 3 udp. Niewskazanie przewidzianych prawem wymogów technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wywołuje kwalifikowaną wadę prawną w/w rozstrzygnięcia, uzasadniającą wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Skoro zaskarżona decyzja narusza 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) i § 9 ust. 5, § 77, § 78 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a oraz § 113 ust. 7 pkt 1, 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 nr 43 poz. 430 ze zm.) przez zezwolenie na lokalizację zjazdu w odległości nie większej niż 150 m od autostrady – w obszarze oddziaływania węzła autostradowego (k. 94 akt II instancji), czego Sąd I instancji nie dostrzegł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także zaskarżoną decyzję w całości.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).