Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 208/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 107 § 1, art. 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 29, art. 30, art. 50, art. 51 ust.1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 61, art. 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi M.R., J.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że wymienione w punkcie I wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i J.R., inwestorom robót budowlanych wykonanych w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, tj. komina środkowego nr 3 przy klatce schodowej, budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ewid. [...], poprzez przywrócenie drożności kanałów komina w terminie do dnia 17 stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu [...] marca 2010r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali oględzin i kontroli części wskazanego wyżej obiektu budowlanego, który to obiekt stanowił współwłasność M.D., J. i Z.B., J.R. oraz A.M.. W trakcie oględzin ustalono, że w części obiektu budowlanego, tj. w kominie środkowym nr 3 przy klatce schodowej, dnia [...] stycznia 2006 r. zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na przesklepieniu kanału kominowego komina wykonanego w ścianie budynku, trwale połączonego z konstrukcją, służącego do odprowadzenia dymu i spalin. Przesklepienie to znajduje się w odległości 3,54 m od głowicy komina, w poziomie mieszkania na I piętrze i powoduje brak możliwości korzystania z kanału kominowego oraz jego niedrożność. Fakt ten został również odnotowany w protokołach kontroli z dnia [...] marca 2009 r. i [...] maja 2009 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy kominach budynku mieszkalnego 4-rodzinnego na działce o nr ewid. [...], oraz w protokole przesłuchania świadka z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie stanu technicznego kominów w tym budynku.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z Polską Normą PN-89/B-10425, stanowiącą zasadę wiedzy technicznej, w myśl art. 5 ustawy Prawo budowlane przewody (kanały) dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły, powinny być drożne na całej swej długości, dlatego też należy prowadzić je od otworów rewizyjnych do wylotów komina lub nasady kominowej w pionie (dopuszcza się odchylenie przewodów (kanałów) od kierunku pionowego nie więcej niż 30°). Przewody (kanały) powinny być szczelne i powinny dawać naturalny ciąg powietrza ku górze, zapewniając ujście przez przewody (kanały) spalin lub zużytego powietrza ponad dach. W związku z tym roboty budowlane wykonane przy kominie nr 3 w przedmiotowym budynku mieszkalnym naruszyły przepisy techniczno-budowlane oraz zasady wiedzy technicznej.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że roboty polegające na przesklepieniu przewodu kominowego prowadzonego w ścianie budynku, trwale połączonego z konstrukcją, służącego do odprowadzenia dymu i spalin, wykonano bez pozwolenia na budowę i przy braku projektu budowlanego wykonanego przez osobę o odpowiednich uprawnieniach budowlanych. Fakt zawarcia ugody w dniu

[...] stycznia 2006 r. przez współwłaścicieli budynku, na mocy której podjęto ustalenia co do zamurowania przewodów (kanałów) kominowych przechodzących przez pokój w lokalu nr 4 na wysokości około 1 m od podłogi (około 3,54 m od głowicy komina, w poziomie mieszkania na I piętrze), nie zwalniał inwestorów od uzyskania pozwolenia na budowę.

Z uwagi na brak dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na przebudowę części obiektu budowlanego – komina nr 3, zdaniem organu w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wykonane roboty budowlane nie pozwalają na użytkowanie części obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem przez zamknięcie jednego z kominów (co narusza art. 5 ust. 2 ustawy), należy zatem zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i J.R., w którym wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Za niezrozumiałe uznali uczynienie ich adresatami zaskarżonej decyzji. Wskazali, że przedmiotowy komin stanowi część wspólną budynku na działce nr [...] i ich zdaniem odpowiedzialność za stan części wspólnych budynku winni ponosić jego aktualni właściciele. Wskazali też, że w okresie realizacji robót polegających na zamurowaniu przedmiotowego komina byli wprawdzie właścicielami lokalu mieszkalnego nr 4 w powyższym budynku, jednakże od 2007 r. nie posiadają do niego żadnego tytułu prawnego, a fakt zamieszkiwania w lokalu nie uprawnia ich do ingerowania w jego konstrukcję. Ponadto wskazali, że PINB prowadził już postępowanie administracyjne dotyczące wszystkich kominów we wskazanym budynku, które zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2006r. znak: [...] nakazującą usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym kominów w przedmiotowym budynku mieszkalnym. W postępowaniu zakończonym powyższą decyzją organ badał stan kominów i wykonywane przy nich bez pozwolenia w różnych okresach czasu roboty budowlane i nie kwestionował wówczas dokonania przesklepienia komina w środkowym kanale komina nr 3. Uznali więc, że taki stan przedmiotowego komina (jego całkowite zamurowanie) został przez organ zaakceptowany. Ponadto zaznaczyli, że obowiązki nałożone powyższą decyzją, w tym zakresie w jakim dotyczyły użytkowanych przewodów kominowych, zostały wykonane. Zatem wszystkie eksploatowane przewody kominowe zostały doprowadzone do stanu technicznego zgodnego z prawem. Natomiast przedmiotowy komin nr 3 od 2006r. jest całkowicie wyłączony z eksploatacji i nie są do niego podłączone żadne urządzenia grzewcze. Podali też, że komin ten został wyłączony z eksploatacji na podstawie zgodnej umowy wszystkich współwłaścicieli budynku.

Dodatkowo skarżący wskazali, że nakazując doprowadzenie komina nr 3 do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie jego drożności organ I instancji zupełnie pominął okoliczność, że przedmiotowy komin składa się z 3 kanałów i do 2006r. tylko jeden z kanałów tego komina był eksploatowany, zaś pozostałe były przesklepione w stropie pierwszego piętra. Ewentualne przywracanie drożności mogłoby zatem dotyczyć tylko jednego kanału.

Skarżący wyjaśnili też, że sporny komin został zamurowany, bowiem ze względu na bardzo zły stan techniczny brak było możliwości jego użytkowania. Straż Pożarna oraz Policja stwierdziły nieszczelność komina i w konsekwencji zakazały jego użytkowania. Zdaniem skarżących roboty polegające na zamurowaniu komina zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, w związku z czym wnieśli o zalegalizowanie aktualnego stanu przedmiotowego komina.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2010r. złożył również pełnomocnik A.M., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pełnomocnik stwierdził, że stanowiący podstawę prawną decyzji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania w sprawie , gdy roboty budowlane były wykonywane zgodnie z przepisami i zasadami sztuki budowlanej, nawet bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wskazał też, że pomimo, iż na zamurowanie przedmiotowego komina M. i J.R. nie uzyskali pozwolenia właściwego organu ani nie dokonali we właściwym organie zgłoszenia zamiaru realizacji tych robót, to jednak wykonano je zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Zasadne wobec tego było rozważenia legalizacji wykonanych robót. Organ I instancji nie przeprowadził natomiast żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia zasadności tego żądania zgłoszonego przez A.M..

Dalej pełnomocnik podniósł, że sporny komin nr 3 od 2006r. jest całkowicie wyłączony z eksploatacji i nie są do niego podłączone żadne urządzenia grzewcze. Nieuzasadnione więc wydaje się dokonywanie oceny zgodności zrealizowanych w powyższym kominie robót budowlanych z przepisami określającymi rygory, jakim powinny odpowiadać kominy eksploatowane. Natomiast wszystkie przewody kominowe, które pozostają w eksploatacji, zostały doprowadzone do stanu technicznego zgodnego z prawem na mocy decyzji PINB z dnia [...] lutego 2006r. znak: [...].

Po rozpoznaniu odwołania A.M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą uchylił zaskarżone orzeczenie PINB w części dotyczącej określenia terminu przywrócenia drożności kanałów komina i orzekł w tym zakresie o braku podstaw prawnych do określenia terminu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, a następnie podzielił stanowisko PINB co do zasadności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodził się również z organem I instancji, że ustalony zakres robót, polegający na przesklepieniu jednego z przewodów w kominie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowi w świetle art. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o przebudowie tej części budynku. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych urządzenia stanowiącego element użytkowanego legalnie obiektu budowlanego (w konsekwencji: przebudowa obiektu budowlanego), nie zostało na mocy postanowień art. 29 ust. 2 zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zatem w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wykonywanie takich robót wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie WINB stwierdził, że wykonane w przedmiotowym budynku mieszkalnym roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane, w sposób niedający możliwości naprawy, to jest niedający możliwości usunięcia niezgodności z przepisami. Zdaniem organu bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje wskazana w odwołaniu okoliczność "wyłączenia" z użytkowania przedmiotowego komina wolą współwłaścicieli budynku. Wyłączenie z użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w sytuacji złego stanu technicznego, może mieć charakter czasowy, to jest do czasu usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, i jest orzekana przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tego względu ustalenia właścicieli omawianego budynku w kwestii wyłączenia z eksploatacji przewodów kominowych w budynku nie mogą wiązać organu nadzoru budowlanego, który po stwierdzeniu określonych nieprawidłowości dotyczących rozpatrywanej części obiektu (nieprawidłowości w stanie technicznym bądź fakt wykonania samowolnych robót budowlanych) zobligowany jest podjąć działania w oparciu o właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane.

W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo określił adresata zaskarżonej decyzji. Zauważył bowiem, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane ustanawia zasadę, iż w pierwszej kolejności nakazy z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 powinny być skierowane do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości.

Potwierdzając konieczność wydania w sprawie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził jednak, że określenie w sentencji terminu wykonania udrożnienia kanałów komina środkowego nr 3 przy klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr [...], będącego przedmiotem skierowanego do M. i J.R. nakazu, wykracza poza dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1, co słusznie wskazali w swoim odwołaniu adresaci decyzji PINB. Przepis ten nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, który staje się wymagalny z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna.

Skargę na decyzję WINB wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M. i J.R.. W jej uzasadnieniu wskazali, że decyzja PINB z [...] grudnia 2010r. została błędnie do nich skierowana, a ponadto podali, że celem prac polegających na zamurowaniu spornego komina było usunięcie zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr 4. Okoliczność występowania zagrożenia w w/w zakresie stwierdzona została przez Straż Pożarną oraz Policję, które w konsekwencji zakazały użytkowania komina. Za powyższe odpowiedzialność ponoszą wyłącznie M. i E.D., którzy wyrokiem Sądu Rejonowego Zamiejscowy Wydział Grodzki z dnia [...].01.2008r. sygn. akt [...], utrzymanym następnie w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...].05.2008r., sygn. akt [...], uznani zostali winnymi użytkowania niesprawnych przewodów kominowych i narażania tym samym na niebezpieczeństwo utraty życia i ciężkiego uszczerbku na zdrowiu mieszkańców lokalu nr 4 w budynku nr [...].

Zdaniem strony skarżącej regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych dotyczą wyłącznie kominów pozostających w użytku i mają na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego korzystania z czynnych przewodów kominowych. Tymczasem przedmiotowy komin nr 3 od 2006r. jest całkowicie wyłączony z eksploatacji i nie powinny być od 2005 r. do niego podłączone żadne urządzenia grzewcze. Nieuzasadnione wydaje się zatem dokonywanie oceny zgodności zrealizowanych w przedmiotowym, nieużytkowanym kominie robót budowlanych z przepisami określającymi rygory, jakim powinny odpowiadać kominy eksploatowane. W niniejszym przypadku współwłaściciele budynku nie użytkowali tego komina już od wielu lat, a także wszyscy zgodnie w zawartej ugodzie wyrazili zgodę na jego zamurowanie, w tym Z. i J.B., mieszkający na parterze budynku. Dlatego też nieużytkowany komin, w ocenie skarżących, nie musi spełniać wymogów użytkowanego komina tylko dlatego, iż Z. i J.B. zapragnęli korzystać z pieca nieużytkowanego od kilku lat.

Następnie skarżący podnieśli, że ogólnikowe stwierdzenia organów i powoływanie się na przepisy dotyczące utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie zupełnie pomijają podstawowy zarzut skarżących o wyłączeniu tego komina z eksploatacji. Ponadto PINB w 2005r. nie podjął postępowania administracyjnego na wniosek skarżących (pismo z dnia [...] grudnia 2005r.), w sprawie podłączenia przez Z. i J.B. pieca kaflowego do niesprawnego komina i dalszego narażania ich życia i zdrowia.

Zaznaczyli również, iż wszystkie przewody kominowe w przedmiotowym budynku, które pozostają w eksploatacji, zostały doprowadzone do stanu technicznego zgodnego z prawem na mocy decyzji PINB z dnia [...] lutego 2006r. W postępowaniu zakończonym tą decyzją organ powiatowy badał stan kominów i wykonywane przy nich bez pozwolenia w różnych okresach czasu roboty budowlane. Zupełnie nie kwestionował wówczas dokonania przesklepienia komina w środkowym kanale komina nr 3. Można zatem wnosić, że taki stan przedmiotowego komina (jego całkowite zamurowanie) został przez organ zaakceptowany.

Odnosząc się do adresata decyzji PINB skarżący podnieśli, że w chwili wykonywania prac związanych z zamurowaniem komina byli jeszcze właścicielami lokalu i współwłaścicielami nieruchomości wspólnej. W chwili obecnej nie są już ani właścicielami nieruchomości, ani nawet w niej nie mieszkają. W związku tym nie mają żadnej możliwości wykonania nałożonego na nich obowiązku, ponieważ właścicielka nie zgadza się, by wchodzili do jej nieruchomości. Wobec tego przedmiotowy obowiązek powinien zostać nałożony na obecną właścicielkę lokalu.

Dodatkowo skarżący podkreślili, iż prawdopodobnie J.R. współwłaściciel nieruchomości wspólnej, do której należy przedmiotowy komin nie był stroną niniejszego postępowania i nie doręczano mu pism w niniejszym postępowaniu. Niewątpliwie jednak, jako współwłaściciel budynku oraz przedmiotowego komina jest zainteresowany i powinien uczestniczyć w postępowaniu.

Niezależnie od powyższego podali, że organ nie zawiadomił ich o podjęciu postępowania po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2010r. znak: [...], a we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym przez organ nie byli stroną i nie otrzymali żadnej decyzji. Ponadto PINB przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie udzielił odpowiedzi na zapytanie skarżących z dnia 3 grudnia o ich udziale jako strony postępowania w związku z zawiadomieniem ich o dodatkowej kontroli w dniu [...] grudnia 2010r. w sprawie wody w piwnicy, nie pozostającej w związku z kominem nr 3.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy procesowe w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w części dotyczącej określenia terminu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., którą nakazano M. i J.R. – inwestorom robót budowlanych – doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, tj. komina środkowego nr 3 przy klatce schodowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ewid. [...], poprzez przywrócenie drożności kanałów komina w terminie do dnia 17 stycznia 2011r. i w tym zakresie orzekł o braku podstaw prawnych do określenia terminu, a w pozostałej części utrzymał decyzję PINB w mocy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2010r. została wydana po przeprowadzeniu ponownego postępowania wskutek wydanej przez WINB dnia [...] października 2010r. decyzji nr [...], którą organ uchylił decyzję PINB z [...] lipca 2010r. o takim samym rozstrzygnięciu (za wyjątkiem wskazanego adresata), a za przyczyny uchylenia podał niewłaściwe oznaczenie adresata decyzji oraz nieprecyzyjne sformułowanie obowiązku nałożonego na inwestora.

Wówczas WINB stwierdził, że nakaz zawarty w rozstrzygnięciu decyzji sformułowany został w sposób zbyt ogólnikowy, winien bowiem określać precyzyjnie jakie konkretnie roboty budowlane należy wykonać, aby doprowadzić przewód kominowy do stanu poprzedniego, to jest przed jego samowolnym przesklepieniem. Zdaniem organu odwoławczego "nakaz powinien być sformułowany w taki sposób, aby wykluczyć ewentualne niejasności co do nałożonego obowiązku (...) Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym".

Zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że organ odwoławczy ponownie orzekając w sprawie jest związany stanowiskiem zawartym w swojej wcześniejszej decyzji pod warunkiem, że nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Do zmiany stanowiska mogłoby dojść w przypadku zmiany stanu faktycznego, czy zmiany podstawy prawnej decyzji, przy czym organ winien taką zmianę uzasadnić (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2008r., sygn. akt III SA/Gd 159/08, Lex nr 522423). Związanie organu wydaną przez siebie decyzją trwa tak długo, jak długo decyzja ta ma moc obowiązującą. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia utworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gl 812/08, Lex nr 519753).

Decyzja organu II instancji z dnia [...] października 2010r. weszła do obrotu prawnego i nie została z niego wyeliminowana w sposób prawem przewidziany, a więc ocena prawna w nim wyrażona wiąże organ, tym bardziej, że w sprawie nie zmieniły się ani okoliczności faktyczne, ani przepisy prawa, stanowiące jej podstawę prawną. Zmienił się wyłącznie adresat decyzji, co jednak w świetle art. 110 k.p.a. nie ma znaczenia.

Zajęcie w zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] marca 2011r. skrajnie odmiennego stanowiska i przyjęcie, że nie budzi wątpliwości charakter nałożonego przez organ I instancji obowiązku, takiego samego jaki został nałożony poprzednio, i z którym organ odwoławczy wcześniej się nie zgodził, w ocenie Sądu narusza art. 110 k.p.a., a także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skoro bowiem organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji uznał, że konieczne jest dokładne sprecyzowanie obowiązków nakładanych na inwestora, to związał się w ten sposób dokonaną wykładnią przepisów prawa. Utrzymanie następnie w mocy kolejnej decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta określiła obowiązki w identyczny sposób, stanowi zaprzeczenie wcześniejszego orzeczenia, które nie zostało usunięte z obrotu prawnego.

Kolejną kwestią wymagającą omówienia w przedmiotowej sprawie jest charakter wykonanych przez M. i J.R. robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] oraz zasadność przyjętego przez organy w związku z tymi robotami trybu postępowania.

W trakcie przeprowadzonych kilkakrotnie kontroli, tj. w dniach [...] marca 2009r., [...] maja 2009r. oraz [...] marca 2010r. PINB ustalił, że w styczniu 2006 roku inwestorzy zrealizowali roboty polegające na przesklepieniu komina nr 3; innymi słowy komin ten został przez nich zamurowany, co doprowadziło do wyłączenia go z użytkowania. Roboty te zostały wykonane po uzyskaniu opinii Policji oraz Państwowej Straży Pożarnej o tym, że przedmiotowy komin nie nadaje się do eksploatacji, i po zawarciu przez wszystkich współwłaścicieli ugody co do zamurowania komina.

Organy nadzoru uznały, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę istniejącego obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego wielorodzinnego), które nie zostały ujęte w katalogu zamkniętym robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wskazanym w art. 29-30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w związku z czym przed przystąpieniem do ich wykonywania inwestorzy winni byli uzyskać pozwolenie właściwego organu, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Mając na względzie dokonane ustalenia, PINB uznał za właściwe wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] lipca 2010r. (a następnie po uchyleniu jej przez WINB), decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. utrzymaną w części w mocy zaskarżoną decyzją WINB z [...] marca 2011r., nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie drożności kanałów komina we wskazanym terminie.

Przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania nie sposób uznać za właściwy.

Rację ma organ, że stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek stanowią przepisy art. 29 i 30, które określają, jakie roboty budowlane wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru ich rozpoczęcia. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Roboty budowlane wykonane w ramach samowoli mogą jednak zostać zalegalizowane. Tryb legalizacji takich robót przewidują przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, co wynika wprost z treści art. 50 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (czyli budowa obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (budowa obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych robót realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wstrzymanie następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy, chyba że przed upływem tego terminu organ prowadzący postępowanie wyda którąś z trzech decyzji wskazanych w art. 51 ustawy. Przepisu art. 50 nie stosuje się, jeżeli roboty zostały zakończone (art. 51 ust. 7). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Regulacja omówiona w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonych decyzji, dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez właściwy organ okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa nie dające się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.

Wydanie decyzji w oparciu o wskazany przepis ma na celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych nie może jednak ograniczać

się wyłącznie do stwierdzenia, że ich wykonawstwo odpowiada normom i zasadom sztuki budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2008r., sygn. akt II OSK 1596/07, Lex nr 508756).

W okolicznościach niniejszej sprawy priorytetowe znaczenie ma ochrona zdrowia i życia ludzkiego, co można osiągnąć wyłącznie poprzez nałożenie na wszystkich współwłaścicieli budynku obowiązku zapewnienia szczelności komina na podstawie art. 61 i nast. Prawa budowlanego. Przepisy te normują kwestie odnoszące się do utrzymania istniejących obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W wyroku z dnia 9 października 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 931/08, Lex nr 505403, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym". Tak więc przepis art. 66 Prawa budowlanego, precyzujący ustawowe obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego wynikające z art. 61, ma na celu usunięcie nieprawidłowości, czyli nieprawidłowego stanu technicznego obiektu, powstałych w trakcie użytkowania obiektu i będących z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Za "należyty stan techniczny obiektu budowlanego" Naczelny Sąd Administracyjny uznał "stan zapewniający sprawność techniczną obiektu jako całości oraz sprawność techniczną elementów instalacji obiektu i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym" (wyrok NSA z dnia 15 lutego, sygn. akt II OSK 1424/08). Przenosząc tę definicję na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że niedrożność i nieszczelność przewodu kominowego bez wątpienia świadczy o nienależytym stanie technicznym budynku, a co więcej z pewnością może zagrażać życiu lub zdrowiu mieszkających w nim ludzi.

W ocenie Sądu stwierdzenie wskazanych okoliczności obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i zakończenia go właściwym rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego.

Zrealizowanie natomiast obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] grudnia 2010r. i udrożnienie spornego komina doprowadziłoby do umożliwienia użytkowania komina, który zagrażałby życiu i zdrowiu ludzkiemu – wartościom najwyżej chronionym. Z tego też względu, w ocenie Sądu niewłaściwe było przyjęcie przez organy nadzoru trybu postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego i nakazanie inwestorom doprowadzenie komina do stanu poprzedniego.

Dodatkowo Sąd zauważa, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż oprócz postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, równolegle prowadzone było postępowanie na podstawie art. 66 tej ustawy. Mianowicie w aktach znajduje się decyzja WINB z dnia [...] października 2010r. nr [...], uchylająca decyzję PINB z dnia [...] lipca 2010r. nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, uat. 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożono na współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], tj. na A.M., M.D., J.B. i Z.B. oraz J.R. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wskazanym budynku, które polegają na nieodpowiednim stanie technicznym części obiektu budowlanego, tj. komina środkowego nr 3 przy klatce schodowej, objawiających się ograniczoną drożnością kanałów kominowych oraz nieodpowiednim stanie technicznym, polegającym na nieszczelności wewnętrznych powierzchni ścianek kanałów komina. Decyzją tą organ I instancji zakazał również użytkowania przedmiotowego komina do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

WINB uchylił decyzję organu I instancji z powodu nie wskazania konkretnych czynności, jakie mają wykonać osoby zobowiązane w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Do dnia dzisiejszego PINB nie podjął żadnej decyzji kończącej postępowanie prowadzone w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego.

Zauważyć trzeba, że nie jest dopuszczalne łączenie szczególnego trybu postępowania legalizacyjnego z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejącego obiektu budowlanego, ani też stosowanie tych trybów zamiennie, chociażby dlatego, że odmienny jest krąg adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów: w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego adresatem decyzji jest inwestor, natomiast adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają obowiązujące przepisy prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.