Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 744/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 25 lutego 2013 r. nr XXX/376/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność: § 2 ust. 1 pkt 1-4, § 2 ust. 2 ; § 2 ust. 3 pkt 1-4; § 7 pkt 2, § 9 ust. 6, § 12 ust. 2-5, § 15 ust. 3 pkt 1, § 16 pkt 1 i 2 ; § 17 ust 1; § 21 ust. 1-3, § 22 ust. 1-2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 maja 2014 r. Prokurator Rejonowy w Obornikach złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach nr XXX/376/2013 z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Oborniki (zwaną dalej "uchwałą") w zakresie § 2 ust. 2 pkt 1, 2, 4, § 2 ust. 2 i 3 pkt 1-4, § 7 pkt 2, § 9 ust. 3 i 6, § 12 pkt 2-5, § 16 pkt 1 i 2, § 17 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2, § 21 i § 22. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391) zwanej dalej jako "u.p.c.g." poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przy określaniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów oraz nieokreślenie w regulaminie w sposób właściwy częstotliwości usuwania odpadów i nieczystości płynnych. Z uwagi na ilość zaskarżonych przepisów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że część przepisów zaskarżonej uchwały utraciła moc na podstawie uchwały Rady Gmin uczestników Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" z dnia 12 marca 2013 r.

Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust.2 u.c.p.g. Wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie ująć wśród zasad utrzymania i czystości na terenie gminy ma charakter zamknięty, a rada może dokonać regulacji tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. W ocenie Prokuratora w zaskarżonej uchwale Rada Gminy naruszyła delegację ustawową i nałożyła na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków wkraczających w sferę praw i wolności obywatelskich, zastrzeżonych dla aktów prawnych wyższego rzędu, w tym obowiązki, o których mowa w art. 5 u.p.c.g.

Prokurator wskazał, że Rada Gminy nie była uprawniona do zobowiązania w § 2 uchwały właścicieli nieruchomości do uprzątania zanieczyszczeń z terenu nieruchomości poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie oraz utrzymanie ich w należytym stanie sanitarno-higienicznym. Sposób utrzymania czystości na terenie nieruchomości jest indywidualną sprawą właścicieli nieruchomości i rada gminy nie może w jaki sposób właściciele ci będą wykonywać swe obowiązki.

Prokurator wskazał również, że w § 2 ust. 1 pkt 2 i 4 Rada Gminy powtórzyła zapisy art. 5 u.p.c.g., nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki wynikające wprost z przepisów u.p.c.g.

Zdaniem Prokuratora zapisy zawarte w § 2 ust. 3 pkt 1-4 uchwały zakazujące właścicielom nieruchomości porzucania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, zagęszczania odpadów w kompostowniach itd. nie mają podstawy prawnej, a ponadto nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki ponad te wynikające z u.p.c.g.

W ocenie Prokuratora zobowiązanie w § 7 pkt 2, a także w § 12 pkt 2 uchwały właścicieli nieruchomości do korzystania z usług przedsiębiorcy posiadającego ważne zezwolenie Burmistrza Obornik na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, a także transportu nieczystości ciekłych, różnicuje prawa i obowiązki członków danej społeczności lokalnej i stanowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa.

Ponadto zdaniem Prokuratora zapis § 9 ust. 6 uchwały nie wyczerpuje ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się odpadów, bowiem prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego z art.4 ust.2 pkt 3 u.p.c.g. Wymaga precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się odpadów. Te same uwagi Prokurator odniósł do zapisu zawartego w § 12 pkt 4 uchwały.

Nie znajduje uzasadnienie prawnego w ocenie Prokuratora nałożenie w § 9 ust. 3 uchwały na właścicieli nieruchomości na których odbywają się imprezy masowe, obowiązków ponad te, które wynikają z ustawy. Prokurator wskazał, że nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 4 ust. W pkt 6 u.p.c.g zawarty w § 16 pkt 1 i 2 zapis całkowitego wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Zakazy takie mogą wynikać tylko z regulaminów określających zasady korzystania z danych obiektów.

Odnosząc się do zapisu zawartego w § 17 ust. 1 uchwały Prokurator wyjaśnił, że Rada Gminy nie była upoważniona do nakazywania mieszkańcom gminy , aby psy określonych ras lub zachowujące się w określony sposób były wyprowadzane przez osoby dorosłe.

Zdaniem Prokuratora Rada Gminy nie była również upoważniona do ustanowienia zakazów oraz wymagań zawartych w § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 uchwały. Rada Gminy jest bowiem upoważniona do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie wymagań co do warunków bytowych zwierząt.

Zdaniem Prokuratora również zapis § 21 uchwały zobowiązujący właścicieli nieruchomości do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji stanowi wykroczenie poza ustawową kompetencję zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.p.c.g., bowiem celem ustawodawcy było zobligowanie organu gminy do wskazania obszarów na terenie gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Brak też podstawy prawnej do obciążania kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości.

Zdaniem Prokuratora Rada Gminy nie posiadała kompetencji do upoważnienia w § 22 uchwały Staży Miejskiej w Obornikach ,a także innych osób imiennie upoważnionych przez Burmistrza do prowadzenia kontroli wypełniania obowiązków określonych w uchwale.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oborniki wniosła o jej oddalenie.

W ocenie organu zarzuty sformułowane przez Prokuratora nie zasługują na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała w części nie obowiązuje, z uwagi na późniejsze wejście w życie uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na obszarze gmin wchodzących w skład Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej".

W ocenie Rady Gminy w § 2 ust. 1 pkt 1-3 uchwały wskazano jedynie przykładowe sposoby utrzymania czystości na terenie nieruchomości i w żadnym wypadku zapis uchwały nie powinien być interpretowany, w ten sposób, że obowiązek utrzymania czystości na terenie nieruchomości będzie uznawany za spełniony wyłącznie wówczas, gdy właściciel nieruchomości wykorzysta przykładowe sposoby jego spełnienia wskazane w uchwale.

Jak wskazała Rada Gminy celem regulacji § 7 pkt 2 oraz § 12 ust. 2 uchwały było wyjaśnienie regulacji ustawowej. Przepis art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. nie zawiera regulacji odnoszącej się do kwestii okresu, w jakim właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przechowywania dokumentacji i zapis odnoszący się do tej kwestii powinien być wprowadzony do regulaminu utrzymania czystości i porządku, tak aby właściciele nieruchomości mieli jasno określone terminy przechowywania dokumentów.

Zdaniem Rady Gminy zapis § 12 ust. 4 uchwały odpowiada prawu, bowiem przepisy u.c.p.g. nie wprowadzają wytycznych, jakimi powinny kierować się rady gmin przy ustalania częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych i tym samym właściwe jest aby przy formułowaniu zapisów dotyczących tej kwestii, kierować się racjonalnymi przesłankami, takimi jak chociażby potrzeby mieszkańców. Ustalanie "sztywnych" terminów odbioru nieczystości ciekłych byłoby nieefektywne z punktu widzenia realnych potrzeb mieszkańców.

Celem regulacji § 12 ust. 5 uchwały było zapewnienie technicznych możliwości dostępu do zbiorników bezodpływowych. Pominiecie tej regulacji narażałoby właścicieli nieruchomości posiadających taki zbiorniki na konieczność przebudowywania samych zbiorników lub budynków, budowli znajdujących się w otoczeniu zbiorników, w sytuacji gdyby za względu na lokalizację zbiornika podmiot odbierający nieczystości nie miał zdolności technicznych i organizacyjnych do tego, aby należycie wykonywać usługi odbioru nieczystości.

W ocenie Rady Gminy Prokurator błędnie zinterpretował treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem przepis ten wskazuje wprost, iż gminy zobowiązane są do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe dotyczących: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, ochrony przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Rada Gminy stanęła na stanowisku, iż byłą ona uprawniona do zawarcia w uchwale zapisów mające na celu zapewnienie ochrony przed zagrożeniem dla ludzi ze strony zwierząt. Zarówno ograniczenie możliwość wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, placów zabaw, plaż itp., jak również obowiązek wyprowadzania psów na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, ma na celu ochronę osób trzecich przed zagrożeniem ze strony psów.

Dostrzegając wadliwość zapisów § 2 ust 1 pkt 2 i pkt 4, § 2 ust 2, § 12 ust 3, § 19 ust 1 pkt 3, § 21 ust 1-3, § 22 ust 1-2 uchwały Rada Gminy wyjaśniła, że zamierza podąć czynności naprawcze, w celu wyeliminowania naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591), zwaną dalej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine u.p.c.g. stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować pomiędzy ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Akt prawa miejscowego ma bowiem w swojej treści pozostawać zgodny z upoważnieniem, na podstawie którego został wydany (P. Chmielnicki, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007 r., str. 138-139). Dlatego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.p.c.h., czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 627/09, lex nr 566006. Zob. też wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 994/08, lex nr 557043, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/09, lex nr 509623, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, lex nr 509625).

W przedmiotowej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. Zgodnie z treścią tego przepisu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony - uwaga Sądu);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do poszczególnych zaskarżonych przepisów i związanych z nimi zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, iż bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że część zapisów zaskarżonej uchwały utraciła moc obowiązującą na podstawie uchwały Rady Gmin uczestników Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" z dnia 12 marca 2013 r., bowiem do czasu wejścia w życie tej uchwały, przepisy zaskarżonej uchwały wywoływały określone skutki prawne. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa wymagały więc wyeliminowanie aktu ze skutkiem ex tunc.

W § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada Gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez uprzątanie zanieczyszczeń z terenu nieruchomości poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie itp. oraz utrzymanie ich w należytym stanie sanitarno-higienicznym. Jak słusznie wskazał w skardze Prokurator, sposób utrzymania czystości na terenie nieruchomości jest indywidualną sprawą każdego właściciela, a Rada Gminy nie może w przedmiotowej uchwale decydować, w jaki sposób będzie on realizować swoje obowiązki. Zakres uregulowania wprowadzonego w zaskarżonej uchwale nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia.

Powtórzenie materii uregulowanej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. stanowi § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, nakazujący uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości z wyjątkiem sytuacji gdy na chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zakres ustawowego upoważnienia zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.p.c.g. obejmuje jedynie uregulowanie przez radę gminy kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie natomiast z chodników położonych bezpośrednio przy nieruchomości. Z kolei obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, uregulowany został przez ustawodawcę w przywołanym powyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., a rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w ustawie (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14 i z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 741/13 dostępne na http:// cbois.nsa.gov.pl).

Z przekroczeniem ustawowej delegacji ustanowiony został również zapis § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do gromadzenia na skraju chodnika od strony jezdni błota, śniegu i lodu uprzątniętego z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji w sposób niezagrażający istniejącej zieleni, oraz tak, aby nie zakłócać ruchu pieszych i pojazdów; przy czym zebranie śniegu powinno nastąpić nie później niż 4 godziny po ustaniu opadów, a w przypadku gołoledzi nie później niż 2 godziny po wystąpieniu zjawiska. Określenie częstotliwości wykonywania ustawowych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.c.g. , który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. IV SA/Po 741/13 dostępne na http:// cbois.nsa.gov.pl).

Rada Gminy nie była również upoważniona do odmiennego niż w ustawie regulowania obowiązku utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami itp. i zobowiązania do tego właścicieli nieruchomości (§ 2 ust. 1 pkt 4 uchwały). Obowiązek utrzymania czystości na przystankach został uregulowany w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 12 u.c.p.g., z którego wynika, że to gmina utrzymuje czystość i porządek na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg. Uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 u.p.c.g.). Zapis zawarty w uchwale odmiennie regulujący materię uregulowaną już przez ustawodawcę wymagał wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Również § 2 ust. 2 uchwały stanowi powtórzenie regulacji zawartej w ustawie. Rada Gminy ustaliła bowiem, że wykonanie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z odpadami oraz utrzymania czystości i porządku na terenie budowy, należy do wykonawcy robót budowlanych. Tymczasem to z art. 5 ust. 2 u.p.c.g. wynika, że wykonywanie obowiązków właścicieli nieruchomości na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych.

Wykroczeniem poza ustawową delegację zawartą w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. stanowi również zapis § 2 ust. 3 uchwały, w którym Rada Gminy wprowadziła szereg zakazów, takich jak zakaz porzucania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, zakaz zagęszczania (komprymowania) odpadów w pojemnikach;

zakaz wrzucania odpadów do pojemników dla nich nieprzeznaczonych i zakaz zajmowania pasa drogowego w celu składowania odpadów poremontowych lub materiałów budowlanych bez zgody zarządcy drogi i przed uzyskaniem stosownych uzgodnień przewidzianych przepisami szczególnymi - które uzgadnia właściciel nieruchomości. Tymczasem z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika, aby ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu gminy uprawnienie do ich wprowadzenia. Tym samym uznać należy, że powyższy przepis nie ma podstawy prawnej w ustawie.

Również zapis zawarty w § 7 ust. 2 uchwały stanowi naruszenie kompetencji wynikającej z art. 4 ust 2 u.p.c.g. Rada Gminy nie była bowiem upoważniona do zobowiązywania właścicieli nieruchomości do korzystania z usług przedsiębiorcy posiadającego ważne zezwolenie wydane przez Burmistrza Obornik na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Rada Gminy w sposób nieuprawniony zobowiązała właścicieli nieruchomości przy opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych, do korzystania z usług tylko takich przedsiębiorców, które posiadają stosowne zezwolenie wydane przez Burmistrza Obornik. Zakres spraw przekazanych Radzie Gminy w tym zakresie obejmował jednak tylko określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych. Sam obowiązek pozbywania się takich nieczystości przez właścicieli nieruchomości wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.p.c.g. Z klei z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. wynika, że właściciele nieruchomości, którzy realizują ten obowiązek, zobowiązani są dodatkowo do udokumentowania korzystania z usług gminnej jednostki organizacyjnej lub przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Rada Gminy nie była natomiast upoważniona do jakiegokolwiek zawężenia kręgu tych podmiotów.

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora w zakresie § 9 ust. 6 uchwały, który stanowi, że opróżnianie koszy na drobne odpady powinno odbywać się z częstotliwością niedopuszczającą do przepełnienia koszy. Zapis ten jest niejednoznaczny i nie stanowi wypełnienia delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. Określenie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych powinno zostać określone w sposób precyzyjny i konkretny, tak aby nie pozwolić na dowolną interpretację przepisu. W skardze Prokurator wskazał, iż nie znajduje uzasadnienia prawnego również zapis zawarty w § 9 ust. 3 uchwały, jednakże treść skargi wskazuje, iż zarzut ten nie odnosi się do przedmiotowej uchwały, a w ocenie Sądu treść § 9 ust. 3 uchwały odpowiada dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g.

§ 12 ust. 2 uchwały stanowi w części powtórzenie materii, która została już wcześniej uregulowana przez ustawodawcę. Rada Gminy zobowiązała bowiem właścicieli nieruchomości posiadający zbiornik bezodpływowy do korzystania z usług przedsiębiorcy uprawnionego do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz przechowywania za okres ostatniego roku dowodów zapłaty za te usługi, w celu ich okazywania osobom upoważnionym podczas kontroli. Tymczasem obowiązek ten wynika z art. 6 ust. 1 u.p.c.g., który stanowi, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Wprawdzie ustawodawca w art. 6 ust. 1a u.p.c.h. upoważnił Radę Gminy do innych sposobów udokumentowania wykonania tego obowiązku, ale wskazany powyżej zapis uchwały w ocenie Sądu nie może zostać uznany za inny sposób udokumentowania wykonania obowiązku, a w istocie rzeczy stanowi powtórzenie przepisu art. 6 ust. 1 u.p.c.g.

Brak również w przepisach ustawy upoważnienia Rady Gminy do określenia sposobu ustalania ilości nieczystości odprowadzanych do zbiorników bezodpływowych (§ 12 ust. 3). Określenie w § 12 ust. 4 uchwały, iż częstotliwość wywozu nieczystości ciekłych powinna uniemożliwiać wypływ nieczystości ze zbiornika, wynikający zwłaszcza z jego przepełnienia, oraz zapewniać ciągłość korzystania ze zbiornika, w ocenie Sądu nie stanowi wypełnienia ustawowej delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. W tym zakresie aktualne pozostają uwagi poczynione przez Sąd w zakresie § 9 ust. 6 uchwały. Ponadto brak było podstawy prawnej do określenia przez organ stanowiący gminy, lokalizacji w jakiej usytuowany powinien być zbiornik bezodpływowy, co Rada Gminy uczyniła w § 12 ust. 5 uchwały.

W ocenie Sądu Rada Gminy nie była również upoważniona do zobowiązania w § 15 ust. 3 pkt 1 uchwały, osób utrzymujących psy do wyposażenia psa w obrożę. Zapis ten niewątpliwie nie może zostać uznany, za mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora, ażeby brak było podstaw do określenia przez Radę Gminy obowiązku niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta (§ 15 ust. 3 pkt 3), bowiem w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i za taki uznać należy zapis zawarty w § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały.

W § 16 pkt 1 uchwały Rada Gminy zakazała osobom utrzymującym zwierzęta domowe wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp., oraz obiektów, których właściciel lub zarządca w wyraźny sposób wyraża zgodę na wprowadzanie psów i innych zwierząt domowych; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników. Natomiast w § 16 pkt 2 uchwały wprowadziła zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk, boisk szkolnych i sportowych oraz ogródków przedszkolnych.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13 i z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 725/13, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Tym samym regulacje zawarte w § 16 pkt 1 i 2 uchwały uznać należało za ustanowione z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

W § 17 ust. 1 uchwały Rada Gminy ustanowiła, że psy muszą być wyprowadzane na uwięzi i tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, iż brak po stronie Rady Gminy ustawowej kompetencji, aby określone kategorie psów mogły być wyprowadzane tylko przez osoby dorosłe. Ponadto pojęcie osoby dorosłej jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym przez ustawodawcę.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów Prokuratora dotyczących § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 uchwały, uznając iż zapisy uchwały znajdują podstawę w art. 4 ust. 23 pkt 7 u.p.c.g.

Z kolei w § 21 ust. 1 – 3 Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, zaznaczając, że jej koszty pokrywają właściciele nieruchomości, zobowiązując jednocześnie burmistrza do podania do publicznej wiadomości terminu przeprowadzania deratyzacji. Wskazać jednak należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy jedynie do wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem tego przepisu jest zobligowanie rady gminy do wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na usytuowanie, otoczenie lub inne czynniki wymagają poddania deratyzacji oraz terminu jej przeprowadzenia. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy takich obszarów nie wyznaczyła, obowiązek deratyzacji nakładając na wszystkich właścicieli nieruchomości. Tym samym uznać należało, że organ stanowiący nie tylko wykroczył poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., ale również tej delegacji nie wyczerpała, nie wyznaczając takich obszarów. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż brak po stronie rady gminy, tak jak miało to również miejsce w zaskarżonej uchwale, kompetencji do obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji (por. wyroki WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 725/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 368/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 424/07 dostępne na http://orzeczeni.nsa.gov.pl).

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora w zakresie uchybień dostrzeżonych w § 22 uchwały, w którym to Rada Gminy upoważniła Straż Miejską w Obornikach oraz inne osoby imiennie upoważnione przez Burmistrza Obornik do przeprowadzenia kontroli wypełniania obowiązków określonych w uchwale. Jednakże, to z woli ustawodawcy wyrażonej w przepisie art. 9u ust. 1 i 2 u.p.c.g. do sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy zobowiązany został wójt (burmistrz lub prezydent miasta) i w tym zakresie ustawodawca odsyła do przepisów art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm., a więc również w kwestii upoważnienia do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych.

Mimo stwierdzonych naruszeń prawa Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 1-4, § 2 ust. 2 ; § 2 ust. 3 pkt 1-4; § 7 pkt 2, § 9 ust. 6, § 12 ust. 2-5, § 15 ust. 3 pkt 1, § 16 pkt 1 i 2 ; § 17 ust 1; § 21 ust. 1-3, § 22 ust. 1-2 zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.