Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 121/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłość postępowania Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny we W. w sprawie wszczęcia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny we W. na rzecz strony skarżącej A. W. kwotę 597 ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący A. W. z dniem 24 maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojskową Agencję Mieszkaniową Oddział Regionalny we W. w sprawie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym polegającą na przymusowym zwolnieniu lokalu położonego przy ul. [...] w J. przez A. P.

Zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2, art. 16 i art. 17 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. 2010 r., Nr 206, poz. 1367) w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 45 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela i na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. wniósł o uznanie skargi na przewlekłość postępowania za zasadną oraz, że przewlekłość na charakter rażący.

W uzasadnieniu skargi podał, że w piśmiennictwie wyraża się pogląd, że przewlekłość to długotrwałe zaniechanie, podejmowanie nieefektywnych czynności, pozornych czynności, to zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań. Stwierdził, że sprawne i szybkie postępowanie egzekucyjne w prowadzonej sprawie leżało nie tylko w interesie stron ale przede wszystkim organu, który jako organ administracji publicznej został upoważniony ustawowo, a wręcz zobowiązany do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, w tym poprzez podejmowanie wszelkich kroków prawnych w celu odzyskania lokali mieszkalnych pozostających w posiadaniu osób nieuprawnionych. Taką osobą w niniejszej sprawie jest A. P.

Tymczasem organ w okresie od 18 stycznia 2014 r. do dnia 13 czerwca 2014 r. wbrew obowiązkom ustawowym, zasadzie praworządności i ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie egzekwował od A. P. wydania lokalu, a jednocześnie naliczał opłaty pośrednie i odszkodowania. Takie działania noszą znaczenia niedozwolonej polityki.

Przewlekłe podejmowanie czynności zmierzających do uruchomienia postępowania egzekucyjnego powodowało wystąpienie szkody dla stron postępowania, w szczególności po stronie skarżącego, który od kwietnia 2002 r. nie zamieszkiwał w lokalu w J. i zmierzał wszelkimi dostępnymi środkami prawnymi do przejęcia przez wojskowy organ mieszkaniowy przedmiotowego lokalu. Organ posiadał wiedzę o powyższym fakcie, co wynika z decyzji organu I i II instancji oraz decyzji z dnia 17 stycznia 2014 r., nr [...].

Natomiast A. P. nie mieszka w spornym lokalu ale rozmyślnie i celowo nie zdaje mieszkania – o czym organ posiada wiedzę, co również wynika z pism oraz decyzji organów.

Podkreślił, że wierzyciel pozostaje w przewłoce nie tylko wówczas gdy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale jeśli są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też obiektywnie nieskuteczne. Będzie to miało miejsce właśnie wtedy, gdy zachowanie dłużnika nacechowane jest wyjątkowo złą wolą, gdy dłużnik podejmuje czynności (także pozaprawne) zmierzające do uniemożliwienia prowadzonej egzekucji za wszelka cenę, a podejmowane przez wierzyciela działania tych okoliczności nie uwzględniają. Taka sytuacja procesowa miała niewątpliwie w przedmiotowej sprawie, a to po zapadnięciu decyzji Prezesa WAM z dnia 17 stycznia 2014 r., albowiem organ ten od 18 stycznia 2017 r. pozostawał zupełnie bierny w odzyskaniu od A. P. przedmiotowego lokalu na drodze egzekucyjnej. Pomimo monitów kierowanych przez A. W. do Dyrektora Oddz. Reg. WAM we W. w okresie po wydaniu decyzji z dnia 17 stycznia 2014 r. (m.in. pismo z dnia 30 kwietnia 2014 r., 21 maja 2014 r., uprzednie monity telefoniczne) organ ten lekceważył sobie w stopniu rażącym w pierwszym rzędzie obowiązek wystosowania wezwania do wydania lokalu, a przede wszystkim zaniechał wystąpienia do Wojewody D. jako organu egzekucyjnego w zakresie należności niepieniężnych z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. Wyłącznie na skutek monitów pisemnych i telefonicznych ze strony A. W. i jego pełnomocnika, a ostatecznie zapowiedzi złożenia skargi na przewłokę do WSA dopiero w dniu 8 maja 2014 r. Dyrektor Oddz. WAM we W. wezwał do zwolnienia i wydania lokalu.

Podał też, że pismem z dnia 22 marca 2017 r. skarżący wystąpił do Prezesa AMW z wezwaniem do stwierdzenia przewłoki postępowania egzekucyjnego powadzonego przez ówczesny WAM Odz. Reg. We W. Prezes AMW w piśmie z dnia 8 maja 2017 r. odmówił stwierdzenia przewłoki podając m.in. cyt: "wierzyciel może podjąć działań informacyjnych wobec zobowiązanego zmierzających do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku".

Takie twierdzenia są nie tylko sprzeczne z prawem, ale wydaje się, że nie dość przemyślane.

Zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej wyrażona została w art. 6 § 1 u.p.e.a. Ustawodawca wyłączył zasadę rozporządzalności dochodzenia przez wierzyciela wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym, w szczególności gdy wierzycielem jest organ administracji publicznej. W razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku, wierzyciel ma prawny obowiązek podjęcia wszelkich czynności, jakie doprowadzą do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, od którego wykonania się uchyla.

Ustawodawca nie określa wprawdzie w art. 6 § 1 u.p.e.a. terminu podjęcia czynności przez wierzyciela, jednak należy przyjąć, że ich podjęcie powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki aby nie doprowadzić do naruszenia interesu prawnego lub faktycznego zobowiązanego lub innego podmiotu.

Zwrócił też szczególną uwagę, że WAM Odz. Reg. we W. podobnie jak przedmiotowe czynności ustawowe prowadzące do wszczęcia postępowania egzekucyjnego prowadził przewlekle w stopniu rażącym postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było wydanie decyzji nakazującej zwolnienie przedmiotowego lokalu. Wyłącznie dysponowanie przez skarżącego A. W. taką decyzją administracyjną i podejmowane przez niego ponaglenia oraz ostatecznie zapowiedź złożenia skargi na przewłokę do WSA doprowadziło do skierowania dopiero w dniu 13 czerwca 2014 r. wniosku do organu egzekucyjnego i w rezultacie przymusowego wysiedlenia A. P. z tego lokalu. Powyższa przewłoka postępowania administracyjnego w stopniu rażącym została stwierdzona na mocy prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1583/14, którego wydają się oba wojskowe organy mieszkaniowe nie pamiętać.

Zarzucił, że organ dopiero na skutek monitów ze strony A. W. w dniu 8 maja 2014 r. wezwał do zwolnienia i wydania lokalu. Następnie pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...] poinformował, że czynności w przedmiocie dobrowolnego przekazania lokalu do zasobów WAM zaplanowane na 18 kwietnia 2014 r. zostają wstrzymane. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego organ wyjaśnił, że nastąpiło wstrzymanie cyt: "w związku z wniesionymi do WAM w W. skargami na decyzję Prezesa WAM z dnia 17.01.2014 r.".

Zgodnie zaś z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Samo złożenie przez zobowiązanego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej i oraz o przyjęcie zabezpieczenia wykonania zobowiązania, nie stanowi przeszkody do wykonania decyzji i skorzystania przez wierzyciela z przysługujących mu uprawnień w postaci możliwości wystawienia tytułu wykonawczego, a następnie prowadzenia na tej podstawie egzekucji.

Stwierdził, iż niezgodnym z porządkiem prawnym jest, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we W. w okresie od 18 stycznia 2014 r. do 13 czerwca 2014 r. Przeprowadził jedyną czynność i to czynność pozorną, a to zapowiedział przeprowadzenie czynności egzekucyjnych w przedmiotowym lokalu na dzień 18 kwietnia 2017 r. Nie można zgodzić się z Prezesem WAM, że czynność ta mieściła się w sferze prawnej "stanowiła próbę dobrowolnego przejęcia lokalu", albowiem należy stwierdzić, że co najwyżej zmierzała do obejścia prawa i z góry była nieskuteczna, bowiem organ działał bez upoważnienia ustawowego.

Formy działań informacyjnych – do których nawiązuje Prezes AMW w piśmie z dnia 8 maja 2017 r. – podejmowanych wobec zobowiązanego zmierzających do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku, a także przypadki, w których mogą być te działania podejmowane oraz sposób ich ewidencjonowania określił Minister Finansów w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. stosownie do postanowień § 4 rozporządzenia wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku, w przypadku gdy zachodzi uzasadnione okolicznościami przypuszczenie, że zobowiązany dobrowolnie wykona obowiązek bez konieczności wszczęcia egzekucji administracyjnej. W tym miejscu należy podnieść, że organy I i II instancji mieli pełną świadomość, że A. P. nie ma woli wykonania obowiązku wydania WAM lokalu mieszkalnego, a wręcz będzie uniemożliwiać to wydanie.

Twierdzenia organu w piśmie z dnia 8 maja 2017 r., że podejmował szereg czynności egzekucyjnych, które były kwestionowane przez skarżącego i A. P. są niedorzeczne i pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym, co stanowi wyraz niestaranności i nieudolności.

W piśmie tym nie zostało przywołane choćby jedno pismo podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, a stanowiące wyraz działania A. W. w kierunku przewlekania postępowania egzekucyjnego, a stanowiące wyraz działania A. W. w kierunku przewlekania postępowania egzekucyjnego. Wnioski o wyłącznie pracowników czy zawieszenie postępowania były składane wyłącznie przez A. P. i to na etapie postępowania jurysdykcyjnego administracyjnego, dlatego taki argument usprawiedliwiania opieszałości i przewłoki organu I instancji są rezultatem niestaranności zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej i egzekucyjnej, a przy wydaje się lekceważącego i nieodpowiedzialnego podejścia do sprawy.

Organ miał wiedzę, że jedyną osoba utrzymującą fikcję mieszkaniową w przedmiotowym lokalu i nie mającą woli wydać go do zasobów mieszkaniowych WAM jest A. P. Podejmowanie aktualnie prób przerzucenia przewłoki postępowania egzekucyjnego, a tym samym jej skutków finansowych na skarżącego stanowi wyraz praworządności i zaufania obywateli do organów państwa.

Prezes AMW w przedmiotowym piśmie również nie przywołuje choćby jednego aktu normatywnego jaki rzekomo miał zostać podjęty na etapie postępowania egzekucyjnego. Następnie stwierdzenie, że sprawa egzekucyjna była zawiła jest nieprawdziwe, albowiem wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej tytuł wykonawczy na drodze egzekucyjnej nie rodziło żadnych komplikacji natury tak prawnej jak i faktycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowe.

Odpowiadając na zarzuty podał, że decyzją z dnia 21 sierpnia 1997 r., przydzielono skarżącemu osobną kwaterę stałą w J. przy ul. [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkania uwzględniono żonę uprawnionego A. P.

Decyzją z dnia 27 lutego 2013 roku numer [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. orzekł o obowiązku zwolnienia przez A. W. oraz A. P. przedmiotowego lokalu mieszkalnego (pkt. 1 powołanej decyzji) oraz o obowiązku uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowania. W uzasadnieniu wskazano, iż od lutego 2003 roku A. P. oraz skarżący nie pozostają w związku małżeńskim, zaś od grudnia 2008 roku, to jest na czas pełnienia obowiązków służbowych skarżący zamieszkuje w K., w spornym lokalu zamieszkuje była żona skarżącego A. P.

Od wyżej wymienionej decyzji złożone zostały odwołania zarówno przez A. P., jak i skarżącego. Decyzją z dnia 17 stycznia 2014 roku numer [...] organ odwoławczy podtrzymał obowiązek opróżnienia i wydania przez zobowiązanych zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz uchylił decyzję w części dotyczącej wysokości kwoty odszkodowania jednocześnie wskazując właściwą wartość odszkodowania, które zobowiązani mieli obowiązek uiścić wobec Agencji.

Dalej organ podał, że z uwagi na brak dobrowolnego przekazania przedmiotowego lokalu mieszkalnego w dniu 13 czerwca 2014 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. wystawił tytuły wykonawcze o numerach OXW.3702.30.2014/21 oraz OXW.3702.30.2014/21, które zostały objęte wnioskiem o wszczęcie egzekucji z dnia 13 czerwca 2014 roku skierowanym do Wojewody D., celem przymusowego wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ostatecznie przedmiotowy lokal mieszkalny przekazany został do zasobu Agencji.

Odpowiadając na zarzuty skargi powołał z art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym z dnia 30 czerwca 2010 roku, który stanowi, że w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1-5 tego przepisu, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich odszkodowanie. W zakresie zapłaty odszkodowania zgodnie z art. 41 ust. 8 stosuje się odpowiednio przepis art. 37a ust. 2 powołanej wyżej ustawy, który nakłada na dyrektora oddziału regionalnego Agencji obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i o wysokości należnych opłat i odszkodowań. Wypełniając powyższy obowiązek, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. wezwał strony, do opuszczenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni, a z uwagi na fakt, iż strony nie przekazały go do dyspozycji, organ zmuszony był wydać powołaną decyzję w przedmiocie obowiązku jego zwolnienia i nakazania stronom uiszczania opłat wraz z odszkodowaniem (powołana decyzja utrzymana została w mocy przez Prezesa Agencji).

W dalszej kolejności skarżony organ podejmował próby dobrowolnego przejęcia przedmiotowego lokalu mieszkalnego - na dzień 18 kwietnia 2014 roku wyznaczony został termin jego przejęcia.

Z uwagi na wniesienie przez skarżącego i A. P. skargi do Sądu Administracyjnego wszelkie czynności skarżonego organu zostały wstrzymane. W dniu 8 maja 2014 roku skierowane zostało upomnienie do A. W. oraz A. P. zobowiązujące do zwolnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Z uwagi na dalsze zajmowanie lokalu, w dniu 13 czerwca 2014 r. wystawione zostały tytuły egzekucyjne kolejno numer OXW.3702.30.2014/21 na A. P. oraz numer OXW.3702.30.2014/21 na A. W. zobowiązujące do zwolnienia opisanego wyżej lokalu mieszkalnego i tego samego dnia skierowane do Wojewody D. celem wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Dalsze czynności podejmowane były już przez organ egzekucyjny - Wojewodę D.

Wskazano, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, jeżeli jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ ten nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużania terminu załatwienia sprawy.

Według organu nie można zarzucić mu nieuzasadnionej przewlekłości postępowania związanego z odzyskaniem przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wskazał, iż szereg czynności jakich dokonał skarżony organ, takich jak wydanie stosownych aktów normatywnych czy podejmowanie szeregu prób mających na celu dobrowolne odzyskanie lokalu, czynności które były na każdym kroku kwestionowane przez zarówno skarżącego, jak i A. P. nie mogą świadczyć o przewlekłości postępowania, a odwrotnie - o jego prawidłowości. Kontynuując, podjęte przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. czynności we wskazanym okresie - z uwagi na charakter i zawiłość sprawy pozostają prawidłowe i uzasadnione.

Kwestionowanie na poprzednim etapie postępowania przez skarżącego i jego byłą żonę każdej czynności podejmowanej przez organ skutkowało tym, iż organ podejmując kolejne czynności zobowiązany był wykonywać je ze szczególną rozwagą i uwzględnić szereg okoliczności, które mogły mieć wpływ na dane rozstrzygnięcie w szerszym zakresie. Jednocześnie podkreślić, należy iż zarzut skarżącego, zgodnie z którym Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. naruszył naczelną zasadę prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji wyrażonej w przepisie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, w ocenie tutejszego organu również pozostaje nieuzasadniony.

Powołany przepis faktycznie nakłada na organ obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego, przy czym w § 1b powołanego artykułu ustawy, wskazano, iż przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. Tym samym wierzyciel może (nie musi) podjąć takie działania i w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce.

Przez czynności wierzyciela zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych należy rozumieć zarówno upomnienie zobowiązanego oraz wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak i inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest zobowiązany do upomnienia zobowiązanego oraz wystawienia tytułu wykonawczego i złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Jednocześnie należy dopuścić możliwość odstąpienia od egzekwowania obowiązku, jeżeli w ocenie wierzyciela przemawiają za tym ważne względy dotyczące zobowiązanego, a interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie. Możliwość taka pojawia się na przykład w sytuacji prowadzenia negocjacji przez wierzyciela i dłużnika co do wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku - w tym wypadku w ocenie skarżonego organu możliwe było dobrowolne przekazanie lokalu. Zawarcie porozumienia w tej kwestii doprowadzi do powstania przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel, widząc szansę zawarcia takiego porozumienia, może powstrzymać się od złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do kwestii związanych z odpowiedzialnością skarżonego co do obowiązku zapłaty odszkodowania za zajmowanie lokalu oraz opłat pośrednich w okresie od marca 2014 roku do października 2014 roku.

Jednocześnie informuję, że w dniu 1 października 2015 r. nastąpiło połączenie Agencji Mienia Wojskowego z Wojskową Agencją Mieszkaniową, a nowoutworzony podmiot nosi obecnie nazwę Agencja Mienia Wojskowego. Jednocześnie Agencja Mienia Wojskowego stała się następcą prawnym dwóch wyżej wskazanych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta w myśl art. 1 § 2 powołanej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Zakres kontroli sądu określa skarga, która zarzuca Dyrektorowi Agencji Mienia Wojskowego Oddziałowi Regionalnemu we W. przewlekłe w stopniu rażącym prowadzenie czynności dotyczących wszczęcia egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym polegającym na przymusowym zwolnieniu lokalu położonego przy ul. [...] w J.

Drugą okolicznością wskazującą na zakres kontroli jest wyrok tutejszego sądu z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB 168/13 stwierdzający przewlekłe prowadzenie postępowania. Autorem skargi w tej sprawie był również A. W., wniósł ją pismem z dnia 31 lipca 2013 r. Ostatnią ocenioną czynnością w tej sprawie, jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, była decyzja wydana przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we W. z dnia 27 lutego 2013 r. [...]. Zatem przedmiotem oceny może być postępowanie i dalsze czynności podejmowane przez organ. Wcześniejsze "objęte" są powagą rzeczy osądzonej.

Jednocześnie zgodnie z art. 52 p.p.s.a. wniesienie do Sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. w przepisach szczególnych, ustalonym w art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wezwany do złożenia dowodu wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia przewlekłości postępowania w przedmiocie egzekucji administracyjnej wskazał i dołączył do akt swoje pismo z dnia 22 marca 2017 r. skierowanie do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, nazwane "skarga w trybie art. 227 k.p.a." Autor skargi zarzuca przewlekłe w stopniu rażącym prowadzenie czynności dotyczących egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym polegającej na przymusowym zwolnieniu lokalu położonym przy ul. [...] w J. przez A. P.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w W. odpowiedział na powyższe pismo, pismem z dnia 8 maja 2017 r. Stwierdził w nim, że zwłaszcza przez zainteresowanego skarga jest bezzasadna i odmawia jej załatwienia.

W związku z powyższym w ocenie Sądu należy uznać, że skarżący wyczerpał przysługujące stronie środki zaskarżenia. A tym samym możliwa jest merytoryczna ocena skargi.

Przystępując do takiej oceny należy jednak zauważyć, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mówiące o przewlekłości – w art. 3 § 2 pkt 8, w art. 149 – ani też w innym przepisie nie zawierają normatywnego określenia pojęcia przewlekłości. Podobnie, przepisy kodeks postępowania administracyjnego.

Lukę tę wypełniła doktryna i orzecznictwo, mówią one, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).

Zatem w świetle powyższego przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Skarżący powołał orzeczenie, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy" (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, LEX nr 1233771).

Z powołanego wyżej orzeczenia wynika również, że wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny sprawności postępowania tegoż organu na dzień wniesienia skargi. Istotą bowiem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest kontrola sprawności toczącego się postępowania, co oznacza, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podejmowanych przez organ w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Skarżący w skardze zarzuca między innymi, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie prowadzone było opieszale i niezasadnie przedłużane, a czynności miały charakter pozorny.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ I instancji dopuścił się przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. (Dz.U. z 2010 r., Nr 206, poz.1367 ze zm.), a także ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.)

Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. nie wprowadza odmiennej regulacji w zakresie terminowości i szybkości postępowania w sprawach zakwaterowania Sił Zbrojnych od zawartej w cyt. wyżej art. 12 k.p.a. - ogólnej zasady szybkości postępowania.

Oznacza to w niniejszej sprawie, że organ miał obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.), równocześnie będąc zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i końcowego jej załatwienia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).

I tak realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania sprawy (art. 35 i 36 k.p.a.).

Dokonując oceny prowadzonego przez w/w organ I instancji postępowania administracyjnego, a któremu strona zarzuca przewlekłość, należało mieć na uwadze przywołane wyżej regulacje prawne, poczynione ogólnie rozważania, a oceniając czy doszło do przewlekłości postępowania w tej sprawie administracyjnej Sąd obowiązany był uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wyrokowania. Ocena ta wywiedziona zatem została w oparciu o akta administracyjne.

Wynikają z nich następujące czynności. Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 27 lutego 2013 r. Nr [...],o której mowa na wstępie rozważań orzeczono o obowiązku zwolnienia przez A. W. oraz A. P. lokalu mieszkalnego, położonego w J. przy ul. [...] w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz nakazano im uiszczenie świadczeń: opłat za używanie opisanego wyżej lokalu mieszkalnego, opłat pośrednich oraz odszkodowania za zajmowany lokal mieszkalny za okres od 1 listopada 2010 r. do 28 lutego 2013 r.

Skarżący oraz jego była żona A. P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Organ II instancji rozpoznał powyższe skargi decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. Nr [...]. Decyzja ta utrzymała w mocy orzeczenie o obowiązku zwolnienia przez skarżącego i jego byłą żonę lokalu położonego w J. przy ul. [...]; w części dotyczącej opłat uchylono zaskarżoną decyzję i nakazano uiszczenie opłat obliczonych przez organ odwoławczy.

Od powyższej decyzji skarżący i A. P. wnieśli skargi – kolejno pismami z dnia 24 lutego 2014 r. i 12 marca 2014 r.

Pismami z dnia 4 kwietnia 2014 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny W. (dalej WAM) zwróciła się kolejno do ZZN Spółka z o.o. Biuro J. oraz Komendanta i Komisariatu Policji J. z prośbą o powołanie Komisji zdawczo-odbiorczej, informując jednocześnie, że na dzień 18 kwietnia 2014 r. zaplanowano zdanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] do zasobów WAM,. W drugim zwrócono się o udzielenie przez Komendę Policji pomocy lub asysty przy czynnościach egzekucyjnych prowadzonych w spornym lokalu.

Pismami organu z dnia 11 kwietnia i 14 kwietnia 2014 r. Komisariat Policji, pełnomocnicy stron zostali powiadomieni, że planowanie czynności na dzień 18 kwietnia 2014 r. zostaną wstrzymane, w związku ze złożonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargami na decyzję z dnia 17 stycznia 2014 r. Oba pisma zostały skierowane do wiadomości pełnomocników stron.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. skierowanym do WAM skarżący wezwał do podjęcia środków egzekucyjnych – tj. wykwaterowania z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w J. A. P.

Zainteresowany wnosząc o prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec A. P. powołał między innymi art. 61 § 1 p.p.s.a. podnosząc, że zgodnie z tym przepisem złożenie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

W odpowiedzi na powyższy pismo WAM – w piśmie z dnia 8 maja 2014 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że wobec niezwolnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w J. przez skarżącego i A. P. wezwał ich do opuszczenia lokalu.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo WAM nazwane "upomnieniem" wzywające skarżącego do zwolnienia spornego lokalu.

Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 27 maja 2014 r. zawiadomił WAM, że w dniu 27 maja 2014 r. został złożony do WSA w W. w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 17 stycznia 2014 r. w zakresie pkt 2 i 3 dotyczącgoj obowiązku zapłaty przez skarżącego odszkodowania. Do pisma powyższego dołączono wymieniony w nim wniosek – pismo z dnia 27 maja 2014 r.

W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 21 maja 2014 r., WAM pisma z dnia 13 czerwca 2014 r. zawiadomił skarżącego, iż w dniu 13 czerwca 2014 r. został przygotowany wniosek o wszczęciu egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym, polegającego na zwolnieniu przez skarżącego i jego byłą żonę lokalu mieszkalnego położonego w J. przy ul. [...].

W dniu 13 czerwca 2014 r. WAM wystawił tytuł wykonawczy wobec zobowiązanych A. W. i A. P.; został on skierowany do organu egzekucyjnego, to jest do Wojewody D.

Wojewoda D. pismem z dnia 16 lipca 2014 r. zawiadomił zobowiązanych o wszczęciu wobec nich administracyjnego postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania od zobowiązanych zwolnienia i przekazania do dyspozycji WAM zajmowanego lokalu mieszkalnego, położonego w J. ul. [...]. Następnie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. wezwał zobowiązanych do niezwłocznego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wystawionym w dniu 13 czerwca 2014 r. przez WAM polegającego na zwolnieniu spornego lokalu mieszkalnego.

Pismami zaś z dnia 4 września 2014 r. zawiadomił zobowiązanych, iż w związku z niewykonaniem zobowiązania w opróżnieniu lokalu mieszkalnego - zawartego w postanowieniu Wojewody z dnia 6 sierpnia 2014 r. – w dniu 15 października 2014 r. zostaną podjęte czynności egzekucyjne, których celem jest opróżnienie lokalu przy ul. [...] w J. 2 osób i nieruchomości.

W dniu 15 października 2014 r. egzekutor Wojewody D. dokonał opróżnienia lokalu przy ul. [...] w J. i na tę okoliczność sporządził protokół z czynności egzekucyjnych.

Mając na uwadze powyższe fakty oraz żądanie zawarte w skardze, należy przede wszystkim podnieść, że przedmiotem oceny Sądu są czynności wykonywane przez Agencję Mienia Wojskowego Oddział Regionalny we W., jako następcy prawnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny we W. Przy czym okres badania to data początkowa wydania decyzji z dnia 17 lutego 2013 r. oraz decyzji z dnia 17 stycznia 2014 r. opisanych szczegółowo wyżej. Decyzją organu odwoławczego utrzymano bowiem w mocy nałożony przez organ I instancji obowiązek wydania lokalu mieszkalnego w terminie 15 dniu od dnia otrzymania decyzji.

W aktach sprawy administracyjnej brak jest dowodu, z którego wynika data doręczenia organowi decyzji II instancji.

Niewątpliwie miało to miejsce co najmniej przed 4 kwietnia 2014 r. W piśmie WAM z dnia 11 kwietnia 2014 r. kierowanym do pełnomocnika skarżącego, informującym, że czynności zaplanowane na 18 kwietnia 2014 r. zostają wstrzymane i wymienia się w nim decyzję Prezesa WAM w W. Datą zaś końcową jest dzień 13 czerwca kiedy to sporządzono tytuł wykonawczy i skierowano do Wojewody D. celem prowadzenia egzekucji.

Czynności wykonane przez organ to zaplanowanie na dzień 18 kwietnia 2014 r. "zdanie do zasobów WAM przez zobowiązanych lokalu położonego w J. przy ul. [...]" – odwołane w kilka dni później oraz wezwanie A. P. pismo z dnia 4 kwietnia 2014 r. do dobrowolnego wydania lokalu.

W tym miejscu należy zauważyć, że w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie organu wyjaśniono, że wstrzymano powyższe czynności z uwagi na złożenie przez zobowiązanych skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zgodzić się należy, ze skarżącym, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Brak jest dowodu na to, że zobowiązani wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji w części dotyczącej wydania lokalu.

Następna czynność organu to wezwanie A. P. do dobrowolnego zwolnienia lokalu – z dnia 8 maja 2014 r. Nastąpiła ona po ponagleniu przez skarżącego WAM do podjęcia środków egzekucyjnych.

Następną czynnością organu było sporządzenie w dniu 13 czerwca 2014 r. tytułu egzekucyjnego i przesłanie do organu egzekucyjnego – Wojewody D.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne uprawnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

Reasumując, czynność, która warunkowała wszczęcie postępowania egzekucyjnego – wezwanie do dobrowolnego wydania lokalu została skierowania do A. P. dopiero co najmniej po miesiącu o dnia otrzymania decyzji organu II instancji. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego zaś – licząc od dnia, w którym wydano tytuł wykonawczy – co najmniej po 2 miesiącach.

Nie można się zgodzić z organem, że sprawa miała zawiły charakter. Postępowanie nie było dotknięte żadnymi wyjątkowymi sytuacjami. W ocenie Sądu postępowanie dotyczące usunięcia postępowania egzekucyjnego powinno nastąpić niezwłocznie, w posiadaniu organu był bowiem niezbędny dokument do takiego działania – decyzja (art 35 § 1 k.p.a.) Sąd nie stwierdza istnienia jakichkolwiek okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie działań dopiero w dniu 8 maja 2014 r.

W tych okolicznościach należy uznać, że organ działał przewlekle, natomiast nie można zgodzić się, iż przewlekłość miała charakter rażący. Według Sądu nie zasługuje na taką ocenę jednorazowa czynność podjęta z 1 miesięcznym lub ewentualnie z 2 miesięcznym opóźnieniem, zwłaszcza, że wcześniej – w dniu 4 kwietnia 2014 r. podjęto nieskuteczne na skutek wstrzymania – działania wzywające A. P. do opuszczenia lokalu. W świetle wyjaśnień przedstawionych wyżej – należałoby uznać, że uczyniono to w wyniku błędnej interpretacji prawa.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 149 i 200 p.p.s.a. należało orzec jak wyżej.