Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1965/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6246 Orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Centralna Wojskowa Komisja Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 i 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a art. 64b par. 1 art. 64c par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu L. K. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej uchyla zaskarżone orzeczenie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Centralna Wojskowa Komisja Lekarska (dalej także: "CWKL" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie przepisów art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 860), jak również § 3 i § 11 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. z 2012 r., poz. 1013 ze zm.), a także § 7 pkt 1 i § 23 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...]L.K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] (dalej także: "RWKL") z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w sprawie ustalenia zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej - uchyliła zaskarżone orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez RWKL.

Zaskarżone orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdziła w rozpoznaniu (vide: pkt 8 orzeczenia RWKL):

1. Przebyta [...] z prawostronnym zapaleniem płuc, posocznicą, i zaburzeniami

neurologicznymi - § 55 pkt 7,

2. Podejrzenie pospolitego zmiennego niedoboru odporności do diagnostyki - bez § bez pkt.

W związku z powyższym, RWKL uznała skarżącego L. K. za zdolnego do zawodowej służby wojskowej, orzekając jednocześnie, że powyższe schorzenia nie pozostają w związku ze służbą wojskową.

Od powyższego orzeczenia RWKL skarżący wniósł odwołanie do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej, w którym zażądał stwierdzenia przez CWKL, że przebyta przez niego choroba zakaźna, tj. [...] z prawostronnym zapaleniem płuc, posocznicą i zaburzeniami neurologicznymi powstała w związku ze służbą wojskową, ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie ustalenia wykazu chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej oraz chorób i schorzeń, które istniały przed powołaniem do służby wojskowej, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach (Dz. U. z 2003 r. Nr 62, poz.567 ze zm.). Jednocześnie, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów ze wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach jego sprawy prowadzonej przez RWKL, na okoliczności w nich wskazane, w tym w celu stwierdzenia choroby zakaźnej o nazwie [...] znajdującej się w wykazie chorób stanowiących załącznik nr 1 do cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2003 r. oraz stwierdzenia szczególnych właściwości i warunków służby na zajmowanym stanowisku określonych w tym załączniku, powodujących chorobę. Ponadto, skarżący wniósł o stwierdzenie przez organ odwoławczy, że występowało wysokie stężenie bakterii [...] w ciepłej wodzie użytkowej dostępnej w urządzeniach i instalacjach w [...] w budynku nr [...] w pomieszczeniach [...] na terenie Rejonu [...] przy ul. [...] w [...], z których skarżący korzystał, co - w jego ocenie - bezpośrednio doprowadziło do zachorowania na [...]. Skarżący wniósł ponadto o stwierdzenie przez Wojskowego Inspektora Sanitarnego Wojskowego Ośrodka Medycyny Prewencyjnej w [...] stanu zagrożenia dla zdrowia lub życia osób korzystających z urządzeń i instalacji ciepłej wody, spowodowanego obecnością bakterii [...] i w konsekwencji stwierdzenia związku stwierdzonych u niego schorzeń z czynną służbą wojskową. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodów z wymienionych szczegółowo dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia odwołania, na okoliczności przywołane w treści wspomnianego uzasadnienia, jak również o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżącego, na potwierdzenie wskazanych w treści odwołania okoliczności.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł szereg okoliczności, które - w jego ocenie - świadczyć mają o zasadności zarzutów dotyczących braku podjęcia przez RWKL wyczerpującego postępowania, co doprowadzić miało w konsekwencji do wydania wadliwego orzeczenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] -działając na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliła zaskarżone orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez RWKL.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Centralna Wojskowa Komisja Lekarska wskazała, że z analizy dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej wynika, że badany został skierowany przez organ kierujący do RWKL w [...] w celu orzeczenia zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Niemniej, jak zauważyła CWKL, w aktach sprawy występuje również kserokopia skierowania badanego do RWKL w [...] wydana przez ten sam podmiot kierujący w tej samej dacie, tj. w dniu [...] listopada 2020 r., w celu ustalenia, czy przebyta choroba powstała w związku ze szczególny właściwościami lub warunkami służby wojskowej. CWKL stwierdziła, że w aktach sprawy brak jest danych, aby podmiot kierujący wycofał to drugie, wspomniane wyżej skierowanie, a w dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej nie występuje orzeczenie RWKL wydane zgodnie z celem skierowania określonym w tym drugim skierowaniu.

Ponadto, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska stwierdziła w uzasadnieniu orzeczenia, że z analizy dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej wynika, że badany przebył zakażenie [...] powikłaną zapaleniem płuca prawego, posocznicą przednerkową, niewydolnością nerek i zaburzeniami neurologicznymi. Jednocześnie, CWKL zauważyła, iż z dokumentacji medycznej wynika, że badany jest leczony od kilku lat z powodu nadciśnienia tętniczego. Organ odwoławczy zarzucił, że RWKL w trakcie postępowania orzeczniczego nie skierowała badanego na żadne badania i konsultacje (karta skierowania na badania nie zawiera żadnych konsultacji specjalistycznych.), co - według CWKL - świadczy zapewne o tym, iż RWKL wydala zaskarżone orzeczenia na podstawie dołączonej dokumentacji medycznej z leczenia badanego.

W związku z powyższym, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska uznała, że RWKL winna wezwać badanego i zlecić wykonanie aktualnych badan laboratoryjnych, obrazowych, oraz konsultacji specjalistycznych.

Odnosząc się natomiast do kwestii zarzutów skarżącego dotyczących związku stwierdzonej [...] ze służba wojskową, CWKL stwierdziła, że warunki służby wojskowej orzekanego mogły spowodować zakażenie [...], gdyż - jak zauważyła CWKL - w łazience wykryto występowanie [...]w ilościach przekraczających ponad 180 krotnie przyjęte normy. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że z uwagi na fakt, iż wspomniana choroba przenosi się drogą kropelkową, to przyjąć należy, że w trakcie korzystania z łazienki mogło dojść do zakażenia wspomnianą bakterią. Jednocześnie, CWKL wskazała, że brak jest danych, by skarżący poza wspomnianym kontaktem z [...] był narażony na inne ogniska zakażenia bakterią. CWKL podniosła, że oczywiście w pomieszczeniu, w którym skarżący pełnił służbę, nie był on narażony na [...], ale w czasie pracy (służby) korzystał z łazienki, w której był narażony na zakażenie wspomnianą bakterią.

W związku z powyższym, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska uznała, że zakażenie [...] przez skarżącego pozostaje w związku ze służbą wojskową, co wynika z załącznika Nr 1 poz. 15 do cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2003 r.

W konsekwencji, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska uznała, że mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż RWKL w [...] winna przeprowadzić stosowne badania i konsultacje i wydać nowe orzeczenie o zdolności do zawodowej służby wojskowej. Ponadto, CWKL wskazała, że jeżeli podmiot kierujący skarżącego na badania wydał skierowanie w celu ustalenia, czy przebyta choroba pozostaje w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej i nie wycofał tego skierowania, to RWKL winna wydać także orzeczenie zgodnie z tym celem skierowania, które jest konieczne do ustalenia wysokości zasiłku chorobowego.

W tym miejscu zauważyć należy, że pomimo powyższego uzasadnienia, CWKL w końcowym fragmencie swojego orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2021 r. wskazała, że "W związku z powyższym CWKL utrzymała w mocy orzeczenie RWKL".

Ponadto, organ odwoławczy zawarł w treści wydane w dniu [...] kwietnia 2021 r. orzeczenia pouczenie, w którym stwierdził, że "Na niniejsze orzeczenie przysługuje prawo wniesienia skargi do Administracyjnego Sądu w Warszawie; 00-013 Warszawka ul. Jasna 2/4 za pośrednictwem Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Skarga nie przysługuje w zakresie ustalenia związku lub braku związku chorób i schorzeń ze służbą wojskową".

W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższego orzeczenia CWKL z dnia [...] kwietnia 2021 r.,

Wnosząc o rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia CWKL, a także o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu CWKL naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art.6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art.107 § 1 k.p.a., a także art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, skarżący zarzucił, że sporne orzeczenie CWKL zawiera rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzeczne.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca zauważyła na wstępie, iż Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w sentencji orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchyliła zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez RWKL w [...], jednocześnie jednak wskazując w treści uzasadnienia tego orzeczenia, że utrzymuje w mocy orzeczenie RWKL. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje więc niezgodna z treścią jej uzasadnienia faktycznego. Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zdaniem skarżącego, jeśli rozstrzygnięcie zawarte w sentencji spornego orzeczenia jest diametralnie różne od motywów zawartych w jego uzasadnieniu, to takie orzeczenie rażąco narusza art. 107 k.p.a. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż wydane przez CWKL orzeczenie pozostaje również w sprzeczności z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skarżący stwierdził, że wydając decyzję administracyjną, organ odwoławczy winien był dokonać wyboru pomiędzy możliwością rozstrzygnięcia sprawy zawartą w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tą zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem, jak zauważył skarżący, w rozpatrywanej sprawie Centralna Wojskowa Komisja Lekarska uznała obie możliwość za uzasadnione, co prowadzi do wewnętrznej sprzeczności zaskarżonego orzeczenia. Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie organu winno być jednoznaczne w swej treści i niewymagające szczególnej analizy. Niestety, jak stwierdził skarżący, zaskarżone orzeczenie CWKL tych wymogów nie spełnia i budzi wątpliwość.

W odpowiedzi na sprzeciw Centralna Wojskowa Komisja Lekarska wniosła o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu CWKL zauważyła na wstępie, iż stosownie do dyspozycji art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Tym samym, jak stwierdziła CWKL, pouczenie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. uznać należy z błędne, zarówno co do wskazania przysługującego stronie środka zaskarżenia, jak i terminu na jego wniesienie. W tej sytuacji, CWKL uznała, że mając na względzie treść art. 64c P.p.s.a., zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, a także treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia sprzeciwu skarżącego L. K.

Przechodząc do oceny złożonego sprzeciwu, CWKL zauważyła, że cechą odróżniającą sprzeciw od skargi jest ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego dotyczący decyzji objętej sprzeciwem, sprowadzający się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem, jak wskazała CWKL, dokonanie oceny, czy w realiach danej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, sąd winien ustalić, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i tym samy, odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na względzie, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska stwierdziła, że podnoszone w sprzeciwie zarzuty są bezzasadne, a tym samym sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

CWKL zauważyła w szczególności, iż uzasadniając sporne rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2021 r. wskazała, iż "(...) RWKL winna wezwać badanego i zlecić wykonanie aktualnych badań laboratoryjnych, obrazowych, oraz konsultacji specjalistycznych. Natomiast odnosząc się do związku ze służbą rozpoznanej [...], należy stwierdzić, że warunki służby wojskowej orzekanego mogły spowodować zakażenie [...], gdyż w łazience wykryto występowanie [...] w ilościach przekraczających ponad 180 krotne przyjęte normy (...)".

Jednocześnie, CWKL podniosła, iż - mając na względzie przepis art. 15 k.p.a. - nie mogła zatem, mimo uprawnień wynikających z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761 ze zm.), konwalidować stwierdzonych uchybień poprzez samodzielne ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego kwalifikacji dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W tej sytuacji, CWKL uznała, że w niniejszej sprawie koniecznym było zatem przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie zarówno poprzez zgromadzenie przez organ pierwszej instancji kompletnej dokumentacji medycznej, jak i przeprowadzenie ponownych badań i konsultacji specjalistycznych w celu oceny zdrowia skarżącego i kategorii zdolności do pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej.

W związku z powyższym, CWKL uznała, że zasadnym było stwierdzenie, iż Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] wydała orzeczenie z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska uznała, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić zatem należy, iż zaskarżone orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2021 r. zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi w tej materii uregulowaniami prawnymi, a sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia - co do zasady - zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Należy zauważyć, że chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Niemniej, w niniejszej sprawie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia do Sądu sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W tej sytuacji, zauważyć trzeba, iż sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy spornej decyzji, ani też prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, analizowany pod tym kątem sprzeciw L. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie nr [...] Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2021 r. narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Centralna Wojskowa Komisja Lekarska, rozpoznając odwołanie strony skarżącej od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], wydanej w sprawie ustalenia zdolności skarżącego do pełnienia zawodowej służby wojskowej - dopuściła się przede wszystkim istotnego naruszenia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem uchylając sporne orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi pierwszej instancji - w sposób niewłaściwy zastosowała instytucję decyzji kasacyjnej (kasatoryjnej).

Tym samym, Sąd uznał, że organ odwoławczy, wydając zaskarżone orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2021 r., bez jednoznacznego uzasadnienia rzeczywistej konieczności zastosowania wspomnianego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Niemniej jednak, zanim Sąd przejdzie do uzasadnienia powyższego stanowiska, zobowiązany jest podkreślić, że przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest bowiem dopuszczalna jedynie wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Stosownie do treści art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W świetle art. 64c § 1 P.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 64b § 1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Centralna Wojskowa Komisja Lekarska błędnie pouczyła stronę skarżącą, że od wydanego przez nią orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a nie sprzeciw, który powinien zostać złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie skarżącej spornego orzeczenia CWKL wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejsze sprawie termin do wniesienia sprzeciwu upłynął bezskutecznie, albowiem strona skarżąca, błędnie pouczona, nadała środek odwoławczy w dniu [...] maja 2021 r., a więc uczyniła to po upływnie ustawowego terminu.

Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i 30 dniowym terminie do jej wniesienia, to powyższa okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji, bowiem - zgodnie z art. 112 k.p.a. - błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszy sprzeciw, przychyla się do wyrażanego zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie poglądu, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być jednolite na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, zatem w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ/sąd obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., s. 621).

Mając zatem na uwadze przytoczoną wyżej treść art. 64b § 1 P.p.s.a., uznać należało, że do sprzeciwu będzie miał zastosowanie art. 112 K.p.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 240/20 i powołane tam przykłady orzeczeń NSA; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że pomimo wniesienia przez skarżącego sprzeciwu po terminie, należy - z uwagi na błędne pouczenie zwarte w treści zaskarżonego orzeczenia CWKL - rozpatrzeć wspomniany środek zaskarżenia.

Przechodząc do oceny legalności spornego orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a., należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Pamiętać jednakże należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny.

Z tego też powodu, oceny wyrażone w decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji w omawianym aspekcie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2219/15, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, czy też z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1644/09).

Wskazać należy jednocześnie, iż organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, który z kolei nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, choć - co trzeba bardzo wyraźnie zauważyć - przepis art. 138 § 2a k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek, z którego wynika, iż w przypadku dokonania w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ drugiej instancji zobowiązany jest nie tylko wskazać okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz również winien określić wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Mając na uwadze powyższe regulacje ustawowe, stwierdzić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast, odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak również: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2021).

Co więcej, samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy.

Tym samym, z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien - co do zasady - ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jednak nie uczynił.

W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Przyjmuje się, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazać powinien, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji bowiem dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero przez organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, ponieważ ustalenia te nie mogłyby zostać zakwestionowane w trybie postępowania zwyczajnego (por. K. Glibowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021 i powołane tam orzecznictwo).

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż Centralna Wojskowa Komisja Lekarska, działając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, nie tylko nie wykazała w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że z uwagi na naruszenie przez RWKL w [...] przepisów postępowania zachodzi konieczność wyjaśnienia konkretnych kwestii mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale również de facto dokonał merytorycznej oceny zasadności postawionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, gdyż przesądziła, iż "(...) warunki służby wojskowej orzekanego mogły spowodować zakażenie [...], gdyż w łazience wykryto występowanie [...] w ilościach przekraczających ponad 180 krotne przyjęte normy", stwierdzając jednocześnie, że "(...) W związku z powyższym zdaniem CWKL należy uznać, że zakażenie [...] orzekanego pozostaje w związku ze służbą wojskową".

Według Sądu, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w żaden sposób nie wyjaśniła w treści decyzji kasacyjnej (zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2021 r.), co stało na przeszkodzie do zastosowania przez nią samą trybu powołanego w art. 136 k.p.a.

Innymi słowy, CWKL nie wypowiedziała się, dlaczego znajdujące się w sprawie dowody są niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy tymczasem wydaje się, że nawet, gdyby przyjąć za gospodarzem postępowania wyjaśniającego, tj. CWKL, że dowody znajdujące się w aktach były niewystarczające, to i tak nic nie stało na przeszkodzie, aby to sam organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem CWKL jest w takich sytuacjach przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie uchylać się od jego przeprowadzenia poprzez wydanie decyzji kasacyjnej.

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał sprzeciw za zasadny, gdyż nie wykazano w sposób jednoznaczny, że istniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do orzeczenia wydanego w pierwszej instancji przez RWKL w [...].

W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Centralna Wojskowa Komisja Lekarska przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie, mając na uwadze, że jako organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. jedynie wówczas, gdy wykaże, iż przeprowadzenie przez nią dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest uzasadnione zakresem sprawy wymaganym do wyjaśnienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie CWKL, działając na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.