Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 179/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. i R. K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIIE

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (Minister lub organ) decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. i J. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] , orzekającej w pkt 1 o ustaleniu na rzecz R. i J. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz w pkt 2 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w zakresie pkt 1 i orzekł o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...][...]., decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. oraz decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy miejscowości [...] o długości ok. [...] km w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, zjazdu oraz innych dróg publicznych, w tym drogi wojewódzkiej Nr [...], o długości ok. 1,7 km, na terenie miasta i gminy [...] w powiecie [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zaś stała się ostateczna w dniu [...] maja 2019 r.

Następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu na R. i J. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz w pkt 2 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R. i J. K.

Rozpoznając złożone odwołanie Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję w pkt II, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał m.in. treść szeregu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej specustawa drogowa) oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.) oraz stwierdził, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze). W niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. (nr uprawnień [...]). Analizując wartość dowodową operatu szacunkowego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Nie jest także obarczony wadami powodującymi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Badając przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości biegła podała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywał dla niej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. zmieniony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zgodnie z ustaleniami powyższego planu działka nr [...] leżała częściowo na terenach drogi głównej klasy "G", a częściowo na terenach drobnej aktywności gospodarczej. Działka nr [...] leżała częściowo na terenach drogi lokalnej klasy "L", częściowo na terenach rolnych, a w pozostałej części na terenach drobnej aktywności gospodarczej. Działka nr [...] leżała częściowo na terenach drogi dojazdowej klasy "D" oraz częściowo na terenach rolnych. W wyniku analizy rynku nieruchomościami rolnymi obejmującego teren gminy [...] znaleziono 11 transakcji takimi nieruchomościami, a ich ceny mieściły się w przedziale od 0,51 zł za 1 m2 do 8,82 zł za 1 m2. Następnie biegła przebadała rynek nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod działalność gospodarczą, ulokowanymi w mieście [...]. Okazało się, że wystąpiło tylko kilka transakcji o takim przeznaczeniu. Zakres cenowy w tym przypadku wyniósł od 9,22 zł za 1 m2 do 45,72 zł za 1 m2. Na koniec biegła przeanalizowała lokalny rynek nieruchomości drogowych w mieście [...]. W związku z małą ilością danych rynkowych, obszar analizy rozszerzono o rynek regionalny, obejmujący tereny województwa [...] bez miasta [...], a okres badania cen został wydłużony o drugą połowę 2016 r. Ceny na rynku nieruchomości drogowych w granicach województwa [...], najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej kształtowały się w zakresie od 30 zł za 1 m2 do 53,30 zł za 1 m2. Średnia cena wyniosła 43,93 zł za 1 m2 . Z przeprowadzonego badania rynku wynikało , że najwyższe są ceny za nieruchomości drogowe.

Po dokonaniu analizy rynku rzeczoznawca majątkowy wytypowała do porównań nieruchomości drogowe. Biegła ustaliła, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja (waga 35%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 20%), stopień uzbrojenia terenu (waga 25%). dostępność komunikacyjna (waga 15%) oraz warunki zagospodarowania działki (waga 5 %). Do oszacowania zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na podstawie współczynników korygujących określono cenę za 1 m2 każdej z działek. Wartość działki nr [...] oszacowano w zaokrągleniu na kwotę [...]zł, działki nr [...] w zaokrągleniu na kwotę [...]zł, natomiast działki nr [...]w zaokrągleniu na kwotę [...]zł. Po zsumowaniu ww. kwot wartość rynkowa nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności wyniosła [...] zł. W takiej też wysokości Wojewoda ustalił odszkodowanie.

Zdaniem organu II instancji, Wojewoda [...] zasadnie odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej wysokość przyznane odszkodowanie ulegałoby powiększeniu o 5 % wartości nieruchomości, o ile dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydałby tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia 25 maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności. Ze znajdującego się w aktach sprawy skanu potwierdzenia odbioru wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone R. i J. małż. K. w dniu [...] maja 2018 r. W myśl art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej Wojewoda był więc zobligowany do odmowy powiększenia odszkodowania o 5 % wartość nieruchomości, skoro termin uprawniający do uzyskania ustawowego bonusu upływał w dniu [...] czerwca 2018 r. a do tego czasu nieruchomość nie została wydana inwestorowi.

Odnosząc się zaś do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ zauważył, że rzeczoznawca majątkowy J. C. wskazała, iż powoływane przez skarżącego nieruchomości przejęte pod obwodnice [...] i [...] nie mogły być wzięte pod uwagę, gdyż zostały przejęte na mocy decyzji administracyjnych, a nie na podstawie transakcji ich sprzedaży. Ustawodawca nie dał możliwości wykorzystania do wyceny nieruchomości, które zostały przejęte oraz za które uzyskano odszkodowania na mocy decyzji administracyjnej. O takich nieruchomościach nie można bowiem twierdzić, iż były przedmiotem obrotu rynkowego, gdyż nie występowały tu podmioty takiej jak: kupujący oraz sprzedający - działający z rozeznaniem, a wartość tych nieruchomości nie wynikała z transakcji umowy sprzedaży zawieranej w warunkach rynkowych, więc przy zachowaniu dobrowolności oraz stanowczego zamiaru zawarcia umowy. Rzeczoznawca zasadnie więc nie przyjął do porównań nieruchomości przejętych w drodze decyzji administracyjnej.

Na uznanie nie zasługiwał również zarzut dotyczący nie sporządzenia przez organ pierwszej instancji innego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę J. C. faktycznie był operatem zamiennym, który biegła sporządziła w odpowiedzi na wniosku i wyjaśnienia odwołujących się do operatu szacunkowego z dnia [...] września 2018 roku. Odwołujący się nie przedłożyli w toku postępowania dowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na prawidłowość formułowanych przez nich zarzutów. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. uprawnionym do oceny prawidłowości sporządzenia operatu jest wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania stron. Organ I instancji na postawie art. 84 § 1 kpa zlecił biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego. Następnie Wojewoda dał stronom możliwość zapoznania się z operatem oraz poinformował o prawie do wniesienia wniosków i wyjaśnień, z czego skorzystali odwołujący się. Rzeczoznawca odniósł się do zarzutu nieprzyjęcia, na potrzeby wyceny, nieruchomości przeznaczonych pod budowę obwodnic [...] oraz [...]. Biegły dysponuje w przedmiocie wyceny wiedzą specjalistyczną, a organ I instancji w wydanej decyzji o odszkodowania powołał się na konkretne przepisy prawa.

Uchyleniu natomiast podlegał punkt 2 decyzji o odszkodowaniu, gdyż zgodnie z art. 132 ust. 1 oraz 1a u.g.n.. zapłata odszkodowania następuję jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia. w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Natomiast decyzja nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] maja 2019 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. K. i R. K. zarzucając przedmiotowej decyzji:

1) naruszenie art. 7 w zw. z art.77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w sytuacji, gdy jak wykazał w wyjaśnieniach i wnioskach złożonych do tegoż operatu, jest on sporządzony w sposób wadliwy i nierzetelny;

2) nie uwzględnienie żadnego z zarzutów złożonych przeze skarżącego w wyjaśnieniach i wnioskach składanych w toku postępowania;

3) nie uwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii sprawdzającej innego rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji, gdy wykazał, że sposób ustalania wartości wycenianych nieruchomości a zwłaszcza ustalenie pojęcia "rynku regionalnego" oraz nieruchomości "podobnych" przez biegłą J. C. jest nieprawidłowy;

4) nierówne traktowanie stron niniejszego postępowania poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku wskazania konkretnych dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania za zajęte tereny przy budowie obwodnic [...] i [...] w sytuacji, gdy wiadomym jest, że nie może przedstawić takiego dowodu albowiem nie ma, w przeciwieństwie do Urzędu, dostępu do takiej dokumentacji, a ponadto dane takie objęte są przepisami o ochronie danych osobowych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju i nakazanie dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego biegłego przy uwzględnieniu odszkodowań wypłacanych właścicielom gruntów zajętych pod budowę obwodnic [...] i [...].

Odpowiadając na wniesioną skargę organ wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak wyznaczonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była obarczona wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, iż spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, które przeszły z mocy prawa na własność Województwa [...], w dniu w którym decyzja z dnia [...] maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z treści skargi wynika również, że skarżący nie kwestionuje stanowiska organu co do terminu wypłaty odszkodowania. Zdaniem sądu stanowisko organu II instancji w tym zakresie znajduje oparcie w przepisie art. 132 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym, w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna i jest wypłacane jednorazowo.

Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. Żeby jednak przejść do jego oceny, należy w pierwszej kolejności odnieść się do przedstawionego przez biegłą i zaakceptowanego przez organy obu instancji, sposobu rozumienia tzw. zasady korzyści. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się właśnie do unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r.). Inaczej mówiąc, zasada korzyści w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Z kolei ust. 4 tego przepisu stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości części działek [...],[...] i [...] (przeznaczonych w dacie wydania tej decyzji wedle planu w części na cele rolne i drobnej działalności gospodarczej), to wykluczona była możliwość ustalania ich wartości w tej części w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. Winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne i cele drobnej aktywności gospodarczej (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Wycena winna być dokonana zatem na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335; i wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 2317/19). Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]) działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych jako tereny drogi głównej klasy "G", a częściowo na terenach drobnej aktywności gospodarczej, działka nr [...] położona była na terenach drogi lokalnej klasy "L", natomiast w pozostałej części na terenach drobnej aktywności gospodarczej, natomiast działka nr [...] położona jest na trenach drogi dojazdowej klasy "D", w pozostałej części na trenach rolnych. Biorąc zatem pod uwagę powyższe regulacje i przeznaczenie planistyczne wycenianych działek, biegła przyjmując do analizy nieruchomości drogowe w nieprawidłowy sposób oszacowała wartość części ww. działek, a organy obu instancji tej wadliwości operatu nie dostrzegły.

Wadliwość operatu w tej części nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skargę w niniejszej sprawie wniósł jedynie beneficjenci decyzji odszkodowawczej – J. i R. małż. K. Art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Przytoczony przepis zakazuje więc pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej. Punktem odniesienia jest sytuacja prawna strony skarżącej - stan określony w zaskarżonym akcie lub czynności. W doktrynie podkreśla się, a pogląd ten należy podzielić, że "celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Sąd orzekający stoi na stanowisku, że wzruszenie orzeczenia w wyniku uwzględnienia środka odwoławczego nie zawsze jest korzystne dla strony go wnoszącej. Wprawdzie sąd nie jest związany granicami zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i jest władny uwzględniać okoliczności przemawiające za takim rozstrzygnięciem z urzędu, to jednak w pierwszej kolejności winien mieć na względzie zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W sytuacji zatem dostrzeżenia z urzędu uchybień popełnionych przez organ oraz związania go wytycznymi i wskazaniami co do dalszego postępowania, niekorzystnymi dla strony skarżącej w przyszłej perspektywie, dojść może do pogorszenia sytuacji tej strony w wyniku ich wykonania. W pierwszej kolejności wymaga bowiem rozważenie skutków takiego rozstrzygnięcia na sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie sądu, podniesienie z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. i R. małż. J. K. zarzutów dotyczących nieprawidłowego sposobu oszacowania części działek nr [...],[...] i [...] i nakazanie organowi oszacowania części tych nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, doprowadziłoby do wyrokowania na ich niekorzyść, co jest w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. niedopuszczalne. Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius.

Przechodząc z tych wstępnych rozważań na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż w pozostałych aspektach organ prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu wykonawczym z 2004 r.

W oparciu o analizę rynku lokalnego (obejmującego gminę i powiat) oraz regionalnego (obejmującego województwo) - z uwagi na brak odpowiedniej liczby transakcji na rynku lokalnym, spełniającym kryterium podobieństwa – rzeczoznawca wyodrębniła 7 transakcji nieruchomościami drogowymi zrealizowanymi od połowy 2016 r. do dnia sporządzenia operatu. Z nich zaś do dalszego szacunku wykorzystała 3, które dotyczyły nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej z punktu widzenia cech rynkowych rzutujących na jej wartość, takich jak lokalizacja, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, infrastruktura dla drogi, gdzie ceny jednostkowe kształtowały się odpowiednio na poziomie 30 zł/m2, 40 zł/m2 i 50 zł/m2. W oparciu o nie, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami oszacował wartość przejętego gruntu (działek nr nr: [...],[...] i [...]) na łączną kwotę [...] zł, przy cenie jednostkowej wynoszącej odpowiednio dla działki [...] - 47,58 zł/m2, dla działki nr [...] - 33,01 zł/m2, dla działki nr [...] – 33, 01 zł/m2. Biegła nie wyceniała zasiewów znajdujących się w dacie [...] maja 2018 r. na wycenianych działkach, gdyż zostały one zebrane przez właściciela przed datą wizji lokalnej.

Skarżący nie kwestionują samej metodologii szacowania nieruchomości, podważają natomiast wycenę, przede wszystkim z punktu widzenia doboru transakcji porównawczych. Wywodzą mianowicie, że w procesie wyceny nie uwzględniono transakcji nieruchomości zajętych przy budowie obwodnic [...] i [...].

Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć wypada, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To on zatem jako profesjonalista, dysponujący wiedzą fachową o sytuacji na rynku obrotu nieruchomościami, a także o cechach różniących nieruchomości i rzutujących na ich cenę, jest wyłącznie władny do decydowania jaki rynek i jaka ilość transakcji na nim zrealizowana jest miarodajny dla oszacowani nieruchomości. Stąd w powyższym zakresie kontrola organu administracji publicznej sporządzonego operatu, ograniczona może być jedynie do ustalenia, czy przy zastosowanym podejściu porównawczym, wskazywane przezeń nieruchomości można uznać za podobne do wycenianej, z punktu widzenia definicji nieruchomości podobnych sformułowanej w art. 4 pkt 16 u.g.n., a także czy przyczyny doboru takich, a nie innych transakcji, zostały przez rzeczoznawcę należycie wyjaśnione.

Takiej też kontroli operatu organy dokonały. Zwrócić należy uwagę, że przyjęcie do porównania nieruchomości podobnych, nie oznacza, że muszą być one pod każdym względem identyczne z wycenianą, w tym w zakresie rodzaju realizowanej na nich inwestycji drogowej. Wskazuje na to choćby treść art. 153 ust. 1 u.g.n., stanowiąc o korygowaniu w podejściu porównawczym ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Cech różnicujące (związane z lokalizacją, przeznaczeniem wśród gruntów przyległych, infrastrukturą drogową) zostały przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z [...] listopada 2018 r. wskazane. Biegła w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. w sposób szczegółowy odniosła się też do kwestii nie przyjęcia do porównań nieruchomości zajętych pod budowę obwodnic [...] i [...]. W piśmie tym biegła wskazała, że działki wywłaszczone pod obwodnice [...] i [...] nie mogły być wzięte pod uwagę, gdyż zostały przejęte na mocy decyzji administracyjnych, a nie transakcji kupna sprzedaży. Mając zatem powyższe na uwadze, jak też uwzględniając, że nieruchomością podobną (choć nie koniecznie identyczną) jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.) - to z punktu widzenia kryterium podobieństwa trafności ich doboru w operacie podważyć nie można. Powyższe dostrzegał także Naczelny Sąd Administracyjnym w wyroku z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1357/179 (publik. CBOSA), podnosząc, że operat odnosi się do różnych czynników determinujących wartość szacowanej nieruchomości, zawiera również ustalenia w zakresie stanu nieruchomości, nie ograniczając ich tylko do jednego z wymaganych przepisami prawa elementów.

Przechodząc do analizy zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia przez biegłą rynku regionalnego, należy na wstępie wskazać, że § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17 publik. CBOSA). Tym samym nie można uznać za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do konieczności uwzględnienia przy wycenie jedynie nieruchomości przejętych pod budowę obwodnic [...] i [...], skoro w świetle powołanych wyżej przepisów biegła miała prawo objąć analizą obszar całego województwa [...].

Sąd podziela jednocześnie ocenę organów, że przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny gruntów są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Sam operat pod względem formalnym spełnia także wymogi opisane w § 56 rozporządzenia wykonawczego. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny i nie zawierał niejasności, istotnych pomyłek czy braków. Jeśli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. Tego jednak w sprawie nie uczyniła, a podnoszone przez nią zarzuty natury merytorycznej do operatu miały ogólnikowy charakter i nie były poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi ich zasadność.

Z powyższego stanowiska wynika również brak możliwości uwzględnienia zarzutów dotyczących nierównego traktowania stron postępowania oraz nie dopuszczenia przez organ dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 78 § 2 k.p.a., organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami. W tym zaś przypadku istotna okoliczność jaką była wartość przejętej nieruchomości, tego rodzaju dowodem stwierdzona już została, a jego wiarygodność wątpliwości organu nie budziła. Nie została ona również skutecznie podważona przez stronę w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jak zaś trafnie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1357/179, o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, jej uzupełnieniu, decydują wątpliwości organu co do przedłożonego już operatu, a nie subiektywne odczucia strony w tym względzie. Stąd z powodu nie przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, nie można organowi czynić mu zarzutu naruszenia zasady równego traktowania stron postępowania.

Dysponując zatem dowodem z wyceny nieruchomości, którego wiarygodność w toku postępowania nie została skutecznie podważona, organy uprawnione były do ustalenia na jego podstawie kwoty należnego za przejętą nieruchomość odszkodowania. Wbrew temu co podniesiono w skardze, organy wydając w tym przedmiocie decyzję wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Subsumcji zaś tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia (faktyczne i prawne) przedstawiły w sposób umożliwiający odtworzenie ich racji decyzyjnych, spełniając tym samym standard z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.