Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1731/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...]- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. znak [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Staroty [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]zezwalającej Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...], gmina [...], w miejscowości [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z 8 września 2015 r. [...]wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wskazując, iż została ona wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, decyzją z [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym i wskazał, że decyzja Starosty [...] nie zawiera -wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.- uchybień powodujących jej nieważność.

Wprawdzie rzeczywiście jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano niewłaściwy przepis prawa, jednakże powyższe uchybienie nie przesądza o nieprawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, gdyż Wojewoda [...] jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji, oprócz ww. art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, wskazał również na art. 157 i 158 Kpa, a więc przepisy które mają w niniejszej sprawie zastosowanie.

Następnie organ za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 107 Kpa, poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji Wojewody [...], bowiem decyzja jak i jej uzasadnienie zawierały szeroką argumentację i analizę przepisów i zgromadzonych w sprawie dowodów.

Organ nie uwzględnił też zarzutu skarżącego dotyczącego naruszania art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, poprzez zezwolenie na realizację inwestycji dotyczącej przebudowy drogi i zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego przebudowy ww. drogi, w sytuacji gdy ma zostać poszerzony istniejący pas drogowy ww. drogi gminnej.

Starosta [...] w sposób nieprawidłowy zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako "przebudowę drogi gminnej nr [...]", gdyż z dokumentacji załączonej przez inwestora wynikało, że przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę drogi gminnej poprzez poszerzenie jej pasa drogowego m.in. o fragment działki skarżącego. Jak słusznie zauważył Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, z zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż wprawdzie w nazwie inwestycji użyto słowa "przebudowa" jednak zatwierdzony przez Starostę [...] projekt budowlany obejmuje swym zakresem zmianę parametrów istniejącego pasa drogowego. Ponieważ zaplanowane roboty przewidują zmianę pasa drogowego, nie można ich zakwalifikować jaka przebudowy, ale właśnie rozbudowę drogi. Specustawę drogową stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych, jak również tych już posiadających status drogi publicznej, ale w stosunku do których zakres planowanych robót wykracza poza granice istniejącego pasa drogowego. Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko doi dróg nowych, lecz również do dróg już istniejących, w stosunku do których przewidziano ¡c| przebudowę czy rozbudowę.

Według Ministra błędna nazwa planowanej inwestycji nie może jednak stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Za niezasadny należy uznać zarzut [...]dotyczący tego, iż z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wystąpił niewłaściwy podmiot, a sama inwestycja nie dotyczy drogi gminnej, bowiem brak jest dokumentów świadczących o tym, iż droga objęta inwestycją ma status drogi gminnej.

Przedmiotowa inwestycja drogowa - jak wynika zgromadzonego materiału dowodowego - dotyczy rozbudowy istniejącej drogi gminnej nr [...] na terenie Województwa [...]

Uchwała Zarządu Województwa [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 2004 r. została wydana m.in. na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem numery, po zaliczeniu dróg do kategorii dróg publicznych, nadaje drogom powiatowym i gminnym zarząd województwa. A zatem droga objęta przedmiotową inwestycję musiała posiadać status drogi gminnej, bowiem w innym przypadku Zarząd Województwa [...]nie mógłby jej nadać odpowiedniego numeru. Wobec powyższego, chybiony jest zarzut, że przedmiotowa inwestycja dotyczy realizacji drogi wewnętrznej. Tym samym za niezasadny należy również uznać zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów specustawy drogowej odnośnie drogi gminnej objętej zezwoleniem wydanym przez Starostę [...].

Inwestycja polegająca na rozbudowie drogi gminnej Nr [...], zaliczonej do kategorii dróg gminnych, dostępna dla nieograniczonego podmiotowo grona użytkowników, pozostaje inwestycją w zakresie dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, a zatem realizacja przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalna w oparciu o jej przepisy. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło, wbrew argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego, do wydania decyzji bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa.

Za niezasadne organ uznał twierdzenie skarżącego, iż "Wójt Gminy [...] ma prawo wybudować drogę w posiadanym przez gminę pasie drogowym", a jeżeli "gmina takiego pasa nie posiada" lub "pas ten jest niewystarczający", to inwestor nabywa wtedy potrzebną mu nieruchomość od jej właściciela i przeznacza ją pod pas drogowy.

Odnośnie tak postawionego argumentu organ wskazał, że inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej drogi gminnej, w zakresie poszerzenia jej pasa drogowej m.in. o części działki skarżącego nr [...]. Przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Wobec powyższego brak zgody [...]na realizację przedmiotowej inwestycji nie stanowi o wadliwości decyzji Starosty [...]. Skutek prawny w postaci uzyskania przez podmiot publicznoprawny prawa własności nieruchomości, na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja następuje z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.

Organ wskazał, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący tego, iż Starosta Hrubieszowski nie mógł nadać decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepisy specustawy drogowej przewidują szczególną regulację w zakresie możliwości nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy. Skutkiem rozstrzygnięcia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności jest przede wszystkim natychmiastowa wykonalność decyzji w zakresie wydania posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika.

Uzasadnienie przez inwestora wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności względami gospodarczymi i społecznymi stanowi, w ocenie Ministra, wystarczającą przesłankę do uwzględnienia tego wniosku przez Starostę [...]. W uzasadnieniu wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wskazano, iż planowana inwestycja będzie finansowana z środków pozabudżetowych gminy Dołhobyczów. Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego, przedmiotowa droga poprawi układ komunikacyjny na terenie gminy [...].

Tak opisany i zakładany cel realizowanej drogi może być uznany za interes społeczny i gospodarczy, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że w tym zakresie Starosta [...] nie naruszył granic uznania przy orzekaniu o natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej.

Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącego, iż przedmiotową inwestycję zrealizowano na gruntach nie należących do gminy [...], tylko należących do Skarbu Państwa: działkach nr [...]. Brak tytułu prawnego posiadanego przez inwestora do ww. działek objętych zakresem przedmiotowej inwestycji nie stanowił przeszkody do wystąpienia przez niego z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, ani wydania samej decyzji Starosty [...]. Na podstawie decyzji Starosty [...] ww. działki, przeznaczone pod przedmiotową inwestycję, stały się z mocy prawa własnością gminy [...], z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji stała się ostateczna.

Za zasadny natomiast organ uznał zarzut [...], iż błędne jest stwierdzenie Wojewody [...], że organ nie może wstrzymać wykonania decyzji objętej rygorem natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] błędnie uznał, iż na podstawie art. 159 Kpa nie jest możliwe wstrzymanie takiej decyzji, gdyż byłoby to sprzeczne z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel uregulowania jakim jest nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w sposób rażący naruszałoby interes społeczny| i gospodarczy, który przemawia za szybką realizacją inwestycji drogowych. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę [...] prowadziłoby do sytuacji, iż nawet kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest dotknięta kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, to i tak nie byłoby możliwe wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 159 Kpa, tylko z tego powodu, iż został nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższy pogląd organu I instancji z oczywistych powodów jest niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Art. 159 § 1 Kpa uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej (na wniosek lub z urzędu) jest zatem obligatoryjne, o ile organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 Kpa. Określenie "prawdopodobieństwa", o którym mowa w przepisie art. 159 § 1 Kpa, powinno polegać na wskazaniu tego z punktów w art. 156 § 1 Kpa, który w ocenie organu znajduje w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na prawdopodobieństwo wystąpienia konkretnej wady wymienionej w art. 156 § 1 Kpa. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowi przeszkody do wstrzymania wykonania decyzji jeżeli jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Wstrzymanie wykonania może nastąpić w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak i później do czasu podjęcia rozstrzygnięcia.

Wojewoda [...] błędnie również uznał, iż rygor natychmiastowej wykonalności nadany w decyzji można uchylić tylko z decyzją, bo czym innym jest żądanie uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności jako zarzut dotyczący jednego z elementów decyzji organu I instancji i jego rozpoznanie następuje w postępowaniu odwoławczym po przejściu do rozpatrzenia odwołania, w decyzji merytorycznej organu odwoławczego, a czym innym jest żądanie wstrzymania wykonalności decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności w trybie postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 159 Kpa.

Konsekwencją powyższych błędów Wojewody [...] było uznanie, iż dopiero w momencie uzyskania przez decyzję Starosty [...] waloru ostateczności może rozpoznać wniosek skarżącego o wstrzymanie jej wykonania, gdyż wtedy "przestał działać rygor natychmiastowej wykonalności".

Organ wskazał, że jest możliwe wstrzymanie nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W doktrynie przyjmuje się, iż art. 159 Kpa znajduje zastosowanie jedynie wobec decyzji (postanowień) podlegających wykonaniu. Pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie.

W ocenie Ministra, ww. uchybienia Wojewody [...] nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], iż nie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty [...] jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa i zatem prawidłowo organ I instancji odmówił wstrzymania jej wykonania.

Z powołanych wyżej powodów, w ocenie Ministra, postanowienie Wojewody [...] nie narusza art. 124 Kpa i 159 § 1 Kpa.

Na koniec Minister stwierdził, że zarówno postępowanie przeprowadzone przez organ stopnia powiatowego, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] i zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r., złożył [...]wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze wskazał, że nie zgadza się z zapisami decyzji. Inwestycja prowadzona jest na działce będącej własnością skarżącego. Wojewoda bezprawnie uznał wójta za właściwego zarządcę drogi zlokalizowanej na działce rolnej skarżącego a Minister podtrzymał decyzję Wojewody [...]uznając tym samym obie decyzje administracyjne za zgodne z prawem. W przekonaniu skarżącego Minister nie mając dokumentu stwierdzającego prawo własności gminy [...] do jego drogi wewnętrznej nie miał prawa uznać Wójta Gminy [...] za jej właściwego zarządcę. Brak takiego dokumentu obligował ministra do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] i Starosty [...] oraz dodatkowo obligował go do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez oba te organy przy ich wydawaniu. Skoro wójt nie był w posiadaniu uchwały rady gminy to zgodnie z ustawą o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku nie był on zarządcą drogi cementowej na skarżącego działce i nie miał prawa uzyskać zezwolenia na jej przebudowę.

Minister infrastruktury i Budownictwa ewidentnie złamał prawo i tym samym działał na szkodę interesu prywatnego skarżącego co jest przestępstwem karnym z art. 231 § 1 Kodeksu karnego.

Minister infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, skarga zaś jest niezasadna.

Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Ministra infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]listopada 2015 r. znak [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Staroty [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...][...], gmina [...], w miejscowości [...].

Wskazać zatem w pierwszej kolejności należy, że kontrolowana przez sąd decyzja Ministra infrastruktury i Budownictwa została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Przy czym kontroli decyzji dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej (kontrolowanej) decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. A więc istotą tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wskazanych wyżej przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma zatem miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia. (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia jedynie wtedy gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

Z kolei, o wydaniu decyzji "bez podstawy prawnej" można mówić jedynie wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organy administracji do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9). Natomiast nie jest wydana "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną niewłaściwie powołano (G. Łaszczyca, A. Martysz, Cz. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2010).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy orzekające w pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo orzekły w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

W sprawie jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano wprawdzie niewłaściwie jeden z przepisów (art. 31 ust. 1 specustawy drogowej), jednakże powyższe uchybienie nie przesądza o nieprawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w sensie rażącego naruszenia prawa. Nadto, organ powołał w podstawie decyzji również prawidłowe przepisy, tj. art. 157 i art. 158 k.p.a.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy (podobnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2001 r., I SA 1425/99, z 16 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Kr 970/96 LEX nr 29336; oraz z 8 lutego 1983 r., sygn. akt: I SA 1294/82). Pomimo więc wskazania jako podstawy rozstrzygnięcia niewłaściwego w sprawie przepisu prawa, zaistniałe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, zatem zarówno decyzja Wojewody [...] pozostaje w tym zakresie prawidłowa, jak i nie można odmówić prawidłowości decyzji Starosty [...].

Zasadniczym trzonem i argumentem skargi poza rażącym naruszeniem prawa i wydaniem decyzji bez podstawy prawnej jest fakt naruszenia własności nieruchomości skarżącego poprzez zajęcie części jego działki pod inwestycję objętą kontrolowaną w postępowaniu nieważnościom decyzją Starosty [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.).

Wskazać zatem w tym miejscu trzeba, że choć zrozumiałym jest stanowisko skarżącego jakoby naruszono jego prawo własności to nie jest to prawo całkowicie nienaruszalne.

Cytowana specustawa drogowa w art. 12 ust. 4 - wskazuje, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Z kolei art. 11f ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy mówi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Organ wydający decyzję winien oczywiście rozważyć zasadność zakresu wywłaszczenia w kontekście realizacji celów ustawy. Winien on zatem przede wszystkim ustalić, czy podlegające wywłaszczeniu nieruchomości są zgodnie z projektem przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej. (por wyrok WSA w Gdańsku z 1 czerwca 2011 r. II SA/Gd 47/11, LEX nr 992928).

Skarżący niezadowolenie swoje opiera na fakcie błędnego i niezasadnego zastosowania specustawy drogowej przy omawianej inwestycji. Inwestycja jest bowiem przebudową drogi gminnej, a w zakres przebudowy wchodzi jego działka, która jest działką rolną. Minister nie mając dokumentu stwierdzającego prawo własności gminy [...] do jego drogi wewnętrznej nie miał prawa uznać Wójta Gminy [...] za jej właściwego zarządcę, co z kolei obligowało organ do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Wskazać zatem w tym miejscu trzeba, że w sprawie niesporne jest, że planowana przez Wójta Gminy [...] inwestycja drogowa, dla której warunki lokalizacji ustalone zostały decyzją Starosty [...] dotyczy przebudowy drogi gminnej, która nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przedmiot sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie określonym w specustawie drogowej jest możliwe wyłącznie w stosunku do dróg, które uprzednio zaliczone zostały do jednej z kategorii dróg publicznych. Pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi publiczne na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw transportu (art. 4a, art. 5 oraz art. 9 ustawy o drogach publicznych) albo w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6-7 ustawy o drogach publicznych). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii mają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Do tak zdefiniowanego pojęcia "drogi publicznej" nawiązuje ustawa o szczególnych zasadach w art. 1 ust. 1, określającym zakres przedmiotowy jej zastosowania. Zgodnie z tym przepisem, "ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (...), zwanych dalej "drogami" (...)." Powyższe jasno wskazuje, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w specustawie drogowej, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę/przebudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że znacznie uproszczone procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, przewidziane w tej ustawie przewidują wyłączenie lub ograniczenie stosowania innych obowiązujących przepisów, które w sposób istotny mogłyby opóźnić sprawną realizację celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej. Jak sama nazwa ustawy wskazuje - specjalne zasady przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych - mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego. Jeśli ustawodawca zdecydowałby się na rozszerzenie zakresu inwestycji drogowych mieszczących się w ramach dróg publicznych, to takie wskazanie (jako odmienne od zakresu określonego w ustawie o drogach publicznych) powinno znaleźć się bezpośrednio w przepisach ustawy o szczególnych zasadach. A zatem, przeciwko stanowisku skarżącego odnośnie zastosowania w sprawie specustawy drogowej przemawia charakter i funkcja tej ustawy. Przewidziane w ustawie rozwiązania mają charakter szczególny. Ustawa ta przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracyjnych przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa/przebudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej/przebudowywanej) drogi publicznej. (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. II OSK 1111/08, LEX nr 558785).

Jeszcze raz wskazać zatem należy że przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej stanowiący, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych nie oznacza obowiązku organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.). Analiza przepisu art. 1 ust. 1 specustawy wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu u.d.p. Uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę/przebudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych. (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. II OSK 931/169, LEX nr 2106721; wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r. II OSK 2348/10, LEX nr 953047).

"Starosta pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego." (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1574/12, LEX nr 1324118).

Biorąc zatem powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej do planowanej inwestycji prawidłowo Starosta [...] zastosował przepisy specustawy drogowej i jednocześnie nie naruszył przepisów tej ustawy, zaś organy obu instancji orzekające w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo przeanalizowały przepisy dotyczące nieważności postępowania i nie znalazły wad stanowiących o takim naruszeniu prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania decyzji w tym trybie.

Na uwagę zasługuje fakt, że postępowanie o wydanie decyzji w oparciu o specustawę drogową z natury rzeczy powoduje pewne dolegliwości dla właścicieli nieruchomości których nieruchomości podlegają częściowo lub całkowicie wywłaszczeniu na rzecz Państwa. Nie można jednak tracić z oczu szerszej perspektywy i założeń takiej ustawy a więc i postępowania prowadzonego w oparciu o jej przepisy, czyli perspektywy ściśle dotyczącej rozwoju infrastruktury kraju.

Nadto, co do zasady, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach ustawy drogowej i prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że postępowanie administracyjne dotyczące pozwolenia na budowę drogi krajowej lub gminnej prowadzone jest w trybie specustawy drogowej. Przepisy tej ustawy w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dot. budowy dróg, w tym co jest istotne dla skarżących m.in. w zakresie nabywania części nieruchomości zajętej pod budowę drogi na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie tej ustawy nie wymaga uprzednio przeprowadzenia odrębnego postępowania wywłaszczeniowego. Sama specustawa rozwiązuje tę kwestię. Skarżący winni mieć na względzie, że realizacja takiej drogi (choćby jej rozbudowy czy przebudowy) jest inwestycją publiczną, która ma na celu poprawę bezpieczeństwa użytkowników tej drogi. W ramach tego postępowanie nie jest więc zasadne domaganie się uwzględnienia indywidualnego interesu konkretnej strony postępowania, który nie wiązałby się bezpośrednio z realizacją przedsięwzięcia drogowego. Z tego względu organ administracyjny zatwierdza dokumentację przedstawioną przez inwestora, zgodnie z którą dokonuje się podziału działek położonych w granicach przewidywanego terenu inwestycji. Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z mocy prawa tak dokonany podział nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Zgodnie z art. 12 ust. 4f dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe - przysługuje odszkodowanie. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżącemu za utracone części działek przysługiwać będzie odszkodowanie. Jednak postępowanie administracyjne w tym zakresie będzie przedmiotem zupełnie innego postępowania.

Podsumowując, w ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w trybie nieważności i orzekły o braku wad powodujących nieważność decyzji Starosty [...], przy czym decyzje organów obu instancji wydane zostały w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego w tym w zgodzie z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a.

Organy przeanalizowały zebrany w sprawie materiał dowodowy i poddały go prawidłowej analizie oraz subsumpcji prawnej, ta zaś znalazła odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób nie budzący wątpliwości przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.