Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 121/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8 i art. 11, art. 14 §1 ,art. 15 , art. 28, art. 39, art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 i 2, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "J. M. D." S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 696/10 w sprawie ze skargi "J. M. D." S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "J. M. D." S.A. w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J. M. D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta T. udzielił A. K. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka J. M. D. podnosząc, że w sytuacji, kiedy liczba wnioskodawców przewyższa liczbę wolnych punktów sprzedaży alkoholu, organ winien był prowadzić w trybie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. jedno postępowanie, zakończone jedną decyzją. Spełnione były przesłanki zastosowania tego przepisu, gdyż w przedmiotowej sprawie istniał ten sam faktyczny tj. okoliczność, że w mieście T. pozostawały do rozdysponowania 4 wolne punkty sprzedaży napojów alkoholowych, a organ udzielał zezwoleń na tej samej podstawie prawnej. Zdaniem spółki doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 k.p.a. poprzez zbyt dowolne kryteria wyboru, które organ przyjął przy przyznawaniu zezwoleń czterem innym podmiotom.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. umorzyło postępowanie odwoławcze podając, że spółka nie ma interesu prawnego w sprawie. W przypadku złożenia przez przedsiębiorcę, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, następuje wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, w której przymiot strony uzyskuje podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia w określonym we wniosku punkcie sprzedaży. Złożenie przez innego przedsiębiorcę, na podstawie tego samego przepisu, wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w innym punkcie sprzedaży oznacza wszczęcie postępowania w kolejnej indywidualnej sprawie administracyjnej, nawet w przypadku, gdy z obowiązujących przepisów prawa wynika, iż nie istnieje prawna możliwość pozytywnego załatwienia obu wniosków. Zatem spółka nie jest stroną w toczącym się na wniosek A. K. postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium podkreśliło także, że art. 62 k.p.a. nie ma charakteru obligatoryjnego. Ponadto przepis ten wskazuje na konieczność zakończenia prowadzonych formalnie w jednym postępowaniu spraw administracyjnych odrębnymi decyzjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję podał, że istota problemu sprowadza się do ustalenia czy pomimo istnienia tej samej podstawy rozstrzygnięcia, przy ograniczonej liczbie punktów sprzedaży powinna toczyć się jedna sprawa administracyjna z udziałem wszystkich zainteresowanych, czy też każdy podmiot realizuje swoje uprawnienie w odrębnych sprawach oraz jaki wpływ na sytuację prawną podmiotu ma limitowana liczba punktów sprzedaży.

Podstawę prawną przyznania zezwolenia, o które ubiegała się spółka i inne podmioty, w tym A. K., stanowi ten sam przepis, mający zastosowanie oddzielenie w stosunku do każdego z podmiotów. Nie determinuje on jednakże, że mamy do czynienia z jedną sprawą. Każdy z podmiotów może realizować swoje indywidualne uprawniania w odrębnych postępowaniach na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z tym przepisem sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.

Uchwały rady gminy określają zarówno liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak też zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania takich napojów alkoholowych. Konkretna lokalizacja na terenie gminy punktu sprzedaży jest istotną okolicznością faktyczną, którą podmiot wnioskujący o udzielenie zezwolenia jest obowiązany wskazać we wniosku (art. 18 ust. 5 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). W sytuacji gdy jest kilka punktów sprzedaży do rozdysponowania i kilka ubiegających się o nie podmiotów, nie można mówić o tej samej podstawie faktycznej.

W badanej sprawie wnioski złożone przez skarżącą oraz przez A. K., mimo że dotyczyły przyznania tego samego uprawnienia, tym niemniej dotyczyły dwóch różnych, niezależnych od siebie podmiotów. Ich sytuacja faktyczna była różna, gdyż każdy z nich ubiegał się o przyznanie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży w innym punkcie (miejscu) gminy. To, że oba te punkty znajdują się na terenie tej samej gminy (Miasta T.) nie oznacza, że mamy do czynienia z tą samą sytuacją faktyczną, a jedynie że oba wnioskowane punkty znajdują się na obszarze kompetencji tego samego organu. Nie można również uznać, iż decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz A. K. ukształtowała sytuację prawną skarżącej spółki. Co do zasady nie przesądzała ona o braku możliwości uzyskania przez skarżącą zezwolenia, a jedynie zmniejszyła o jeden liczbę punktów sprzedaży, dla których mogą zostać przyznane zezwolenia. Ta okoliczność wpływa zatem na sytuację faktyczną, a nie prawną, gdyż nie pozbawia danego podmiotu uprawnienia do domagania się wydania zezwolenia. W opisanej sytuacji spółka ma zatem jedynie interes faktyczny w sprawie dotyczącej innego podmiotu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 62 k.p.a. nie obliguje organu do połączenia spraw, a jedynie wskazuje na taką możliwość. Co więcej - w sytuacji łącznego rozpatrywania kilku spraw przez organ, postępowanie takie kończy się wydaniem odrębnych decyzji w każdej ze spraw, a każda ze stron ma prawo wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej odrębnych prawach i obowiązkach. Żaden przepis k.p.a. ani żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje w takim przypadku, aby strona występująca w jednej ze spraw połączonych do wspólnego rozpoznania mogła kwestionować rozstrzygnięcie zapadłe wobec innego podmiotu, w innej z połączonych do wspólnego rozpoznania spraw.

U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

II

J. M. D. S.A. w K. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu. Wadliwe było zwłaszcza przyjęcie przez Sąd I instancji jakoby skarżąca nie była stroną w postępowaniu z wniosku A. K. o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i w konsekwencji nie zostały usunięte niżej wymienione uchybienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podczas gdy udzielenie zezwolenia A. K. ukształtowało sytuację prawną skarżącej i wywołało skutek w postaci odmowy przyznania jej zezwolenia. Sąd I instancji nie wykonał obowiązku kontroli należycie. Wszystkie pozostałe naruszenia są pochodną tego błędu zasadniczego. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji i art. 1 p.p.s.a., tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 39);

2. art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 15 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej statusu strony, co pozbawiło ją prawa do złożenia odwołania, wywołało m.in. ten skutek, że odwołanie skarżącej nie zostało merytorycznie rozpoznane, nie zostały usunięte niżej wymienione uchybienia w poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2010 r., naruszyło to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nieprowadzenie jednego postępowania z wieloma stronami zarówno przez organ administracji drugiej instancji, jak i nieusunięcie takiego samego uchybienia organu pierwszej instancji, co doprowadziło do uchybienia polegającego na orzeczeniu w sprawie w wielu decyzjach, zamiast w jednej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia. Naruszeń powyższych nie usunął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.;

4. art. 39 i art. 14 §1 k.p.a. skutkujące nienaprawieniem uchybienia polegającego na niedoręczeniu skarżącej odpisów decyzji organu pierwszej instancji wydanych w stosunku do pozostałych stron postępowania, co stanowiło naruszenie zasady pisemności postępowania administracyjnego;

5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie usunęło uchybień w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji; organ przyjmując dodatkowe kryteria decydujące o udzieleniu zezwolenia powinien wypowiedzieć się, czy skarżąca spełnia te kryteria, czego nie uczynił i które to uchybienie nie zostało usunięte także przez WSA w B.;

6. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. ponieważ WSA w B. nie naprawił naruszeń polegających na tym, że dodatkowe kryteria nie zostały jasno określone, nie były identyczne dla wszystkich stron i nie zostało sprawdzone ich spełnienie przez każdego z wnioskodawców, przez każdą ze stron, nie wyeliminował dowolności z jaką przyznano zezwolenie A. K.;

7. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie jest stroną w sprawie mającej za przedmiot zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przez A. K. w sklepie w T. – Sąd wadliwie przeprowadził kontrolę działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i w konsekwencji zastosował nieodpowiedni środek wymieniony w art. 151 p.p.s.a., podczas gdy winien zastosować art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c i uchylić zaskarżoną decyzję.

W ocenie skarżącej gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany wadliwy wyrok.

8. art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd I instancji pominął fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorygowało "dowolnego zastosowania powyższych przepisów, z zastosowaniem różnorodnych kryteriów udzielenia zezwolenia."

Na rozprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. domagał się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa procesowego).

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (organ w podstawie prawnej decyzji omyłkowo wskazał art. 138 § 1 pkt 2). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, iż nie określa on przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, z tego też względu, przy jego wykładni należy posłużyć się art. 105 k.p.a., określającym przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy znaczenie prawne ma art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (treść przepisu w brzmieniu wiążącym w tej sprawie). Zestawiając przepis art. 127 § 1 k.p.a. (od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie ...) z art. 105 § 1 k.p.a. należy przyjąć, i kwestia ta nie budzi obecnie wątpliwości w piśmiennictwie i w orzecznictwie, że umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej przez podmiot niemający przymiotu strony czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, a to oznacza, iż nie jest dopuszczalne ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej rozpoznanej i rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Z tego też względu kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dokonywana przez sąd administracyjny nie może obejmować zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Badając legalność decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego sąd administracyjny może jedynie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skontrolować czy istniały uzasadnione prawne przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem II instancji, a ściślej rzecz ujmując, czy odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji pochodzi od podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przenosząc te rozważania na podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a. przyjąć należy, że skuteczne podważenie wyroku oddalającego skargę na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego uwarunkowane jest wykazaniem, iż doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także podaniem normy prawnej, z której strona skarżąca wywodzi istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Analizując, w tym ujęciu, podane podstawy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż żaden z postawionych zarzutów nie kwestionuje prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ani też w żadnym z zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy prawnej, z której należałoby wywieść istnienie interesu prawnego uprawniającego do przyjęcia, iż skarżąca jest stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych innemu podmiotowi w innym punkcie sprzedaży.

Za nieskuteczne bowiem należało uznać wywodzenie naruszenia art. 28 k.p.a. z treści art. 1 p.p.s.a. i art. 2 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Przepis art.1 p.p.s.a. określa zatem zakres regulacji ustawy i mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 492/09, LEX nr 745742), lecz z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Z kolei art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Również tego przepisu nie naruszył Sąd I instancji, albowiem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Nie doszło także do naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Ustawy Zasadniczej każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W świetle zacytowanej treści przepisu nie powinno budzić wątpliwości, iż o jego naruszeniu można by mówić wówczas, gdyby tak została ukształtowana regulacja prawna (a nie jej stosowanie), żeby stronę postępowania pozbawiono możliwości zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wyłącza konstytucyjnej zasady zdefiniowanej w art. 78. Z przepisu tego nie można także wywodzić istnienia interesu prawnego do zaskarżenia decyzji wydanych w I instancji. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że w przepisie tym mowa jest o "każdej ze stron", a kwestię posiadania przymiotu strony wywieść należy, nie z Konstytucji lecz z ustaw regulujących przedmiot określonego postępowania.

Z tych samych powodów nieusprawiedliwionym jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest odzwierciedleniem zasady konstytucyjnej określonej w art. 78. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że celem tej zasady jest "zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia" (wyr. TK z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz. 110).

Konkludując dotychczasowy wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy art.1 i 2 p.p.s.a jak i art. 78 Konstytucji oraz art.15 k.p.a. nie mieszczą się w tej grupie przepisów, z których wywieść można istnienie interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a.

Druga grupa zarzutów postawionych w obrębie podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. obejmuje naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 104 § 1 k.p.a., art. 39 k.p.a. i art. 14 § 1 k.p.a., przy czym od razu należy zauważyć, iż redakcja tych zarzutów jak i ich uzasadnienie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy wytknięte uchybienia obejmują zaskarżoną decyzję czy też decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. jest niezrozumiały. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (przy założeniu, że jej dotyczy ten zarzut) jest jednym z rodzajów decyzji, które mogą zostać wydane w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji, indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenia co do jej istoty.

Za całkowicie niezrozumiały uznać należy zarzut obejmujący naruszenie art. 39 k.p.a., regulującego sposób doręczania przez organ pism, i art. 14 § 1 k.p.a., statuującego w postępowaniu administracyjnym zasadę pisemności. Nie sposób przy tym ustalić w czym skarżąca upatruje naruszenie tych przepisów. W uzasadnieniu podano jedynie, że skutkowało to "nie naprawieniem uchybienia polegającego na nie doręczeniu skarżącej odpisów decyzji organu I instancji" .

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takie uzasadnienie zarzutu nie wyjaśnia w czym skarżący upatruje naruszenia przepisu regulującego sposób doręczenia pism przez organ jak i zasady pisemności. Ponieważ w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami zaskarżenia sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Kolejna i ostatnia grupa zarzutów postawiona w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. powiązana jest w sposób pośredni lub bezpośredni z decyzją organu I instancji. I tak naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca upatruje w tym, że organ odwoławczy nie usunął uchybień w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenie tego przepisu według strony skarżącej polegało także na tym, że organ (I instancji) przyjmując dodatkowe kryteria decydujące o udzieleniu zezwolenia powinien wypowiedzieć się, czy skarżąca spełnia te kryteria, czego nie uczynił, a uchybienie to nie zostało usunięte także przez WSA w B.. Z tak sformułowanego zarzutu w powiązaniu z jego uzasadnieniem wynika, iż skarżąca naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. zarzuca przede wszystkim organowi I instancji, natomiast naruszenie tego przepisu przez organ II instancji polegało, w jej ocenie, na niedostrzeżeniu tej wadliwości uzasadnienia decyzji. Należy jednak jeszcze raz powtórzyć, że organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze z powodu braku legitymacji po stronie podmiotu wnoszącego ten środek prawny, nie badał i nie miał prawa badać prawidłowości uzasadnienia decyzji Prezydenta T.. Nie dokonał merytorycznej kontroli tej decyzji, ponieważ nie został skutecznie wniesiony środek zaskarżenia umożliwiający dokonanie takiej kontroli. Z tych samych względów za całkowicie nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienaprawienie przez Sąd I instancji naruszeń polegających na tym, "że dodatkowe kryteria nie zostały jasno określone, nie były identyczne dla wszystkich stron i nie zostało sprawdzone ich spełnienie przez każdego z wnioskodawców, przez każdą ze stron, nie wyeliminował dowolności z jaką przyznano zezwolenie A. K.".

Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej zdaje się konsekwentnie nie dostrzegać, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W decyzji tej organ nie badał tego, czy zasadnie Prezydent Miasta T. udzielił A. K. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a jedynie stwierdził, że spółka J. M. nie jest uprawniona do wniesienia odwołania z powodu braku przymiotu strony. Decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 k.p.a.).

Skoro organ odwoławczy nie kontrolował decyzji organu I instancji pod względem merytorycznym, to nie mógł się wypowiadać na temat spełnienia kryteriów decydujących o udzieleniu zezwolenia. W konsekwencji nieuprawniony jest także powiązany z tym zagadnieniem zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd I instancji nie był uprawniony do badania decyzji pierwszoinstancyjnej, nie mógł się zatem odnieść ani do samego rozstrzygnięcia, ani do niejasnych kryteriów decydujących o udzieleniu zezwolenia, o których pisze spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Tożsame względy przesądzają o uznaniu za nieusprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zarzutem tym bowiem strona skarżąca kwestionuje zgodność z prawem materialnym decyzji organu I instancji.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.