Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 201/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 162
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 roku sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. S.K.A. w T. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz skarżącej N.Sp. z o.o. S.K.A. w T. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. skarżąca [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. z siedzibą w T. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zawarły umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. [...]. Skarżąca w tej umowie zobowiązała się upoważnić nabywcę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dzięki czemu uzyskał on decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę budynków usytuowanych na przedmiotowej działce.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. Z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynku pawilonu handlowego "[...]z drogą dojazdową i placem manewrowym przy ul. [...].

Pismem z dnia [...]r. skarżąca spółka, powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia ww. pozwolenia na rozbiórkę podnosząc, że umowa przedwstępna wygasła w dniu 2 kwietnia 2013 r., a jednocześnie wygasły wszelkie pełnomocnictwa udzielone[...], w tym do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na rozbiórkę.

W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ziściła się przesłanka przewidziana w art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która umożliwiałaby stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji tj. brak rozpoczęcia rozbiórki przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o rozbiórce stała się ostateczna. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę stała się bowiem ostateczna w dniu 6 marca 2011 r., a roboty rozbiórkowe rozpoczęły się w dniu 1 marca 2014 r.

W złożonym od tej decyzji odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Uchybienie organu administracji publicznej miało polegać na stwierdzeniu, że pierwszy z powołanych przepisów stanowi jedyną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, w sytuacji gdy taką podstawę stanowić może również art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., którego dyspozycja zrealizowała się w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji, organ powinien stwierdzić wygaśnięcie skarżonej decyzji z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia[...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że działanie organu I instancji było prawidłowe, albowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę jest możliwe wyłącznie w oparciu o treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, którego przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie nie nastąpiły.

Na marginesie organ nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu dotyczącymi tego, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Zdaniem organu okoliczność tego rodzaju nie jest w danej sprawie istotna i jej zaistnienie nie powoduje bezprzedmiotowości takiej decyzji.

[...] Spółka z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. w skardze do sądu administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji Wojewody zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi jedyną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, w sytuacji gdy samodzielną podstawę wygaśnięcia każdej decyzji administracyjnej stanowi także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

‒ art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i w związku z tym brak rozważenia przesłanek bezprzedmiotowości pozwolenia na rozbiórkę oraz istnienia interesu społecznego i interesu skarżącego w stwierdzeniu wygaśnięcia tej decyzji,

‒ - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie materiału dowodowego potwierdzającego, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie leży w interesie zarówno strony, jak i społecznym.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia każdej decyzji i to właśnie ten przepis powinien znaleźć zastosowanie przy wydawaniu przez Wojewodę decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Ponadto skarżąca wskazała, iż bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przejawia się w tym, że spółka[...], na skutek braku zawarcia umowy przyrzeczonej, straciła prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, wobec czego nie ma możliwości wykonania prac budowlanych objętych ww. decyzją. W związku z tym nie ma możliwości osiągnięcia celu, dla którego wydano decyzję, co w konsekwencji prowadzi do tego, że decyzję uznać należy za bezprzedmiotową.

W treści skargi podkreślono również, że interes strony w wydaniu decyzji o wygaśnięciu wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...] wynika z tego, że skarżąca w aktualnej sytuacji nie może swobodnie dysponować nieruchomością, której jest właścicielem. Nadto, wygaśnięcie przedmiotowej decyzji leży także w interesie społecznym, albowiem pozwoli to na usunięcie zdegradowanej nieruchomości położonej w centrum [...], która negatywnie wpływa na estetykę otoczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Treść skargi i ocena przesłanek jakimi kierowały się organy wydając zaskarżone rozstrzygnięcia prowadzą do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, przede wszystkim art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wszystkie jednak argumenty skargi okazały się zasadne.

W przedmiotowej sprawie [...] sp. z o.o. S.K.A. w[...], powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wniosła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji tego organu z dnia[...]. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynku pawilonu handlowego [...].

Z zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze zarzutów wynika, że skarżąca Spółka uważa, że samodzielną przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi to, iż stała się ona bezprzedmiotowa albowiem inwestor –[...]sp. z o.o. ostatecznie nie podpisała ze Skarżącą umowy sprzedaży nieruchomości, na których planowana była inwestycja, umowa przedwstępna w tym zakresie wygasła, a wraz z nią inwestor utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie jest zainteresowana odkupieniem od inwestora projektu budowlanego, ani jego realizacją. Zdaniem skarżącej stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji uzasadnia jej interes, bowiem nie może uzyskać pozwolenia na budowę na nieruchomości stanowiącej jej własność z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym powyższej decyzji oraz interes społeczny, gdyż obecny wygląd nieruchomości wpływa negatywnie na estetykę Torunia.

Zdaniem Skarżącej działania inwestora – dokonane wpisy w dzienniku budowy – są działaniami pozornymi mającymi na celu stworzenie domniemania, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W art. 162 § 1 k.p.a. ustawodawca zawarł uregulowania ustanawiające trzy normy prawne, ponieważ w pkt 1 zamieszczono postanowienia odnoszące się do dwóch alternatywnych dla siebie sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Trzecią normę ustanawia art. 162 § 1 pkt 2 i odnosi się ona do kontroli działań zmierzających do zastosowania się do warunku dodanego do decyzji (Adamiak, Postępowanie administracyjne, n. 343-344; T. Woś, Stwierdzenie, s. 50-51). Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie określonej w art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. zostać muszą spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony. Z wykładni gramatycznej powołanego przepisu wynika zatem, że zawsze dotyczy on decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. Rozstrzygnięcie zatem, że decyzja nie stała się bezprzedmiotowa powoduje, iż nie są istotne pozostałe warunki, od których zależy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w tym czy leży to w interesie społecznym lub w interesie stron postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest zobowiązany do zbadania czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio k.p.a. W takiej sytuacji bowiem to uregulowanie prawne należy traktować jako odesłanie do przepisów szczególnych nawet wówczas, gdy w sprawie występuje sytuacja bezprzedmiotowości decyzji. W przypadku zaś gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające dla stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Podkreślenia również wymaga, iż instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Jako stanowiąca zatem wyłom od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) nie może być wykładana rozszerzająco.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym zagadnieniem jest to czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę., w szczególności to czy stała się bezprzedmiotowa na skutek zdarzeń wskazywanych przez skarżącą.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (rozbiórkę) jest przyznanie inwestorowi uprawnienia do wykonania obiektu budowlanego (wykonania robót budowlanych rozbiórkowych) zgodnie z warunkami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Uprawnienie takie przyznaje się jedynie temu podmiotowi, który ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 366/12, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jednym z elementów składających się na uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to też z definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sformułowanej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jest to więc tytuł prawny do nieruchomości niezależny od pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc inwestor, który nie włada nieruchomością, na której zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem na budowę może wykonywać roboty budowlane, nie może domagać się wydania mu nieruchomości powołując się na to pozwolenie na budowę. Wydania takiej nieruchomości może się domagać jedynie w oparciu o ten tytuł prawny, który stanowi o jego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jeżeli inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu mu decyzji o pozwoleniu na budowę, to wykonanie przyznanych nią uprawnień publicznoprawnych może być uzależnione od różnorodnych okoliczności faktycznych i prawnych. Utrata ta może bowiem mieć charakter trwały lub czasowy. Może związana być między innymi z przejściem praw na inny podmiot. Wówczas, po spełnieniu dodatkowych warunków, następca prawny inwestora w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może uzyskać przeniesienie na swoją rzecz uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego).

Regulację o charakterze wyjątkowym (przepis szczególny), do której odesłanie, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. na tle ustawy Prawo budowlane stanowi art. 37 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Instytucja wygaszenia z mocy prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, określona w powyższym przepisie, jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów tej ustawy prowadzi do stwierdzenia, że sytuacje, w których pozwolenia na budowę jest usuwane z obrotu prawnego należą do wyjątków, zatem instytucja określona w art. 37 ust. 1 również nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r. sygn. akt II OSK 260/12).

Zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca mając na uwadze często skomplikowany przebieg procesu inwestycyjnego, przygotowanie do rozpoczęcia realizacji decyzji, związane z tym koszty, a z drugiej strony chęć zapobiegania bezczynności inwestorów ustalił dla nich okres (od dnia w którym decyzja stała się ostateczna), w którym muszą rozpocząć budowę, bądź kontynuować ją w przypadku dłuższej przerwy (niezależnie od przyczyn ją powodujących). Upływ tego okresu wywołuje z mocy prawa konsekwencje w postaci utraty mocy obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę (wygaśniecie). Decyzja taka staje się więc bezprzedmiotowa. Termin ten, na mocy ustawy z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 145, poz. 914) został przez ustawodawcę wydłużony z 2-letniego do 3 lat.

W ocenie Sądu, zasadnie skarżąca zarzuca, że przepis art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być jednak wykładany w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w innych sytuacjach, niż określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ administracyjny prowadzący sprawę w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 162 k.p.a., gdyż taki obowiązek wynika z przepisów art. 6 i 7 k.p.a. Skierowanie zatem do właściwego organu żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., przy ustaleniu że pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., zobowiązywało organ do zbadania i ustalenia wszystkich okoliczności podnoszonych oraz oceny z urzędu, czy zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, określone w art. 162 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013r. sygn. akt II OSK 331/12). Prowadząc postępowanie organ uwzględnić oczywiście winien charakter decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na mocy której inwestor nabył publicznoprawne uprawnienie prowadzenia określonych w nim robót budowlanych.

Oceniając więc zarzuty skargi należy stwierdzić, że o ile skarżąca Spółka uważa, że zastosowanie dyspozycji art. 162 § 1 k.p.a. jest możliwe również wtedy, gdy nie nakazuje tego przepis prawa, a tylko decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony - to należy się z taką wykładnią zgodzić pod jednym warunkiem, że leży to w interesie wszystkich stron postępowania, w tym inwestora jako podmiotu uprawnionego mocą decyzji. Art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przewiduje dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w związku z czym zaistnienie którejkolwiek z nich pozwala na zastosowanie tego przepisu. W każdej z tych dwóch alternatywnych sytuacji konieczne jest spełnienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, aby móc stwierdzić jej wygaśnięcie. Samo istnienie interesu strony lub interesu społecznego nie wystarcza więc do wygaszenia decyzji.

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że skarżąca Spółka we wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wskazała jako podstawę prawną swego żądania art. 162 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. a jako jego uzasadnienie okoliczności wskakujące jej zdaniem, że decyzja stała się bezprzedmiotowa między innymi na skutek utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dniem 2 kwietnia 2013r. Nadto Spółka podniosła, że działania inwestora związane z dokonaniem wpisów w dzienniku budowy są działaniami pozornymi mającymi na celu stworzenie domniemania, iż posiada prawo dysponowania nieruchomością Spółki.

W decyzji z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z[...] o pozwoleniu na rozbiórkę Prezydent Miasta [...] nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia (z pewnością nie stanowi jej art. 104 k.p.a.). Z analizy uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz akt sprawy wynika, że organ ograniczył rozpoznanie sprawy do przytoczenia treści art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę stała się ostateczna w dniu 16 marca 2011 r. oraz że z dokumentów znajdujących się w aktach organu, a także nadesłanych przez inwestora wynika, ze rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu 1 marca 2014r., a więc przed upływem terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że decyzja z dnia[...] jest nadal ważna, w związku z czym nie jest bezprzedmiotowa. Tym samym nie zostały wypełnione przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec dokonanego przez organ pierwszej instancji ustalenia, mającego oparcie w znajdujących się w aktach zapisach w dzienniku budowy i protokołu kontroli prowadzonych robót rozbiórkowych, że roboty budowlane (rozbiórkowe) na podstawie przedmiotowego pozwolenia rozpoczęto przed upływem okresu trzech lat, od kiedy decyzja stała się ostateczna – w dniu 1 marca 2014 r., w sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia spornej decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowane jej bezprzedmiotowością wynikającą z przepisu szczególnego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca w odwołaniu zarzuciła jednakże naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że pierwszy z przepisów stanowi jedyną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy samodzielna podstawę stwierdzenia wygaśnięcia każdej decyzji stanowi także art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., który powinien znaleźć w sprawie zastosowanie, bowiem sporne pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zmianę stanu faktycznego (utratę przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością stanowiącą jej własność na cele budowlane), a jego uchylenie leży w interesie skarżącego oraz interesie społecznym.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził jedynie, że "jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Uregulowanie prawne zawarte wart. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych".

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że przesłanką wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest jego bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i uznał za prawidłowe postępowanie organu pierwszej instancji, który przy badaniu przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę posłużył się art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie stwierdził wystąpienia w przedmiotowej sprawie przewidzianych w tym przepisie okoliczności, tzn. budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Wojewoda na marginesie kwestionując stanowisko odwołującej się Spółki stwierdził, że utrata przez inwestora, tj. [...] Sp. z o.o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem nie powoduje bezprzedmiotowości tej decyzji (powołując się na wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 366/12).

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stanowisko organów w okolicznościach przedmiotowej sprawy oparte zostało na błędnej wykładni norm art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., bowiem jak już wskazano, bezprzedmiotowość decyzji w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, poza sytuacjami objętymi dyspozycją art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, może także zaistnieć z innych przyczyn. W przypadku zatem prowadzenia na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji innej niż kiedy wymaga tego przepis prawa, obowiązkiem organu było ustalenie i rozważenie, czy w okolicznościach danej sprawy decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, a w przypadku takiego ustalenia, czy za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawia interes stron postępowania albo interes społeczny, bądź czy nie zaistniały przesłanki z art. 162 §1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Stwierdzić należy, że decyzja będąca przedmiotem odmowy wygaśnięcia, nie zawierała zastrzeżeń czy uwarunkowań dopełnienia przez stronę warunku np. "zawarcia umowy cywilnej umożliwiającej dostęp i korzystanie z nieruchomości", których niedopełnienie stwarzałaby przesłanki wynikające z art. 162 § 1 pkt 2 lub art. 162 § 2 ustawy k.p.a.

Na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaniechały przeprowadzenia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej. Stwierdzenie przez organ, że decyzja z[...] o pozwoleniu na rozbiórkę "jest nadal ważna" nie oznacza że nie mogła stać się bezprzedmiotowa. W konsekwencji dowolne i przedwczesne okazało się stwierdzenie, czy zaistniały w sprawie przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czego organ nie ustalał.

Nie zostało ustalone w szczególności czy poza twierdzeniem Skarżącej Spółki w sprawie w ogóle zaistniała okoliczność utraty przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością, na której prowadzona miała być budowa, na cele budowlane. Na potwierdzenie twierdzeń w tym zakresie strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów, jak również nie zgromadziły ich organy. Organ winien również uzyskać od podmiotu uprawnionego z decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśnienia w tym zakresie, stanowisko co do tego czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w jego interesie, czy utracił tytuł prawny do nieruchomości, i czy ta utrata ma charakter trwały, czy istnieją podstawy przeniesienie pozwolenia na inny podmiot i.t.p.

Organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyeliminował powyższych uchybień, nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego w sprawie, utrzymując w mocy wadliwą decyzję. Nadto bez jakiejkolwiek analizy okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i odniesienia się do stanowiska i argumentów skarżącej organ odwoławczy "na marginesie" stwierdził, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest w sprawie istotna, bowiem w żadnym przypadku nie będzie to powodować bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę. Z tak ogólną i nieuzasadnioną okolicznościami sprawy tezą, w ocenie Sądu, nie sposób się zgodzić.

Należy wyjaśnić, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Należy przytoczyć w tym miejscu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2008r. II SA/Ke 383/08 LEX nr 519040, który w uzasadnieniu do wyroku analizuje istotę bezprzedmiotowości w postępowaniu administracyjnym wskazując, że "bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej "z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 777). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21).

Sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspekcie podmiotowym i w aspekcie przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że o ile zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w stopniu skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, to jednocześnie na obecnym etapie postępowania, wobec niedokonania ustaleń i oceny organów administracji, wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej kwestia czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] o pozwoleniu na rozbiórkę udzielona [...] sp. z o.o. stała się bezprzedmiotowa, a tym bardziej czy wobec rozpoczęcia robót rozbiórkowych, stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Zauważyć przy tym należy, że nawet przyjmując dopuszczalność wygaszenia pozwolenia na budowę z powodu utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, konieczne jest udokumentowane, bezsporne stwierdzenie, że doszło do zmian w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/GL 460/10). Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca poza swoimi twierdzeniami, nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających iż inwestor w sposób trwały i bezsporny utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawna i wskazania Sądu. Obowiązkiem organu administracji, po ewentualnym uprzednim uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, będzie rozważenie, czy w okolicznościach sprawy zachodzi bezprzedmiotowość kwestionowanej decyzji, czyli czy przestał istnieć któryś z elementów stosunku administracyjnoprawnego, mając na uwadze charakter i treść tej decyzji. Dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ winien rozważyć, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w okolicznościach tej sprawy w interesie społecznym lub interesie stron postępowania.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.