Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 775/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 i art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta W., po rozpatrzeniu wniosku K. B. (powoływanego dalej też jako "Inwestor") decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ze zjazdem z drogi wewnętrznej, której pas drogowy stanowi działka o numerze geodezyjnym [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym S., gmina W. Organ odstąpił jednocześnie od uzasadnienia wydanej decyzji, wskazując, że wydana decyzja uwzględnia w całości żądanie strony i nie rozstrzyga spornych interesów stron. Projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa P. - w zakresie melioracji wodnych, Starostą B. – w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - w zakresie obszarów objętych ochroną przyrody.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. R. (powoływany dalej jako "Skarżący") kwestionując zapadłe orzeczenie w całości i wyjaśniając, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w sposób niedokładny, bez uwzględnienia faktycznej sytuacji na gruncie. W szczególności z naruszeniem interesów osób trzecich w zakresie przepisów prawa budowlanego oraz prawa wodnego. W ocenie autora odwołania na skutek zasypania - w wyniku realizacji inwestycji - istniejącego na przedmiotowej działce i działce sąsiedniej, zbiornika wodnego dojdzie też do naruszenia stosunków wodnych. Odwołujący zarzucił też organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jako uchybienie Skarżący ocenił brak sporządzenia przed wydaniem decyzji dowodu z opinii biegłego, który to dowód miałby prowadzić do wyjaśnienia kwestii możliwości zasypania jedynie części stawu znajdującego się na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], w tym skutków zasypania części stawu, położonego na działce nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że wydana przez organ I instancji decyzja posiada wprawdzie uchybienie natury formalnej w postaci braku uzasadnienia, jednakże nie mają one zasadniczego znaczenia dla wyniku rozpatrzenia sprawy. Powołując się na art. 107 § 1 i § 4 k.p.a. wskazano, że rozstrzygnięcia wydawane w sprawie warunków zabudowy mają z reguły charakter sporny, co potwierdza wniesione odwołanie, tym samym zaskarżona decyzja powinna być uzasadniona. Kolegium uznało jednak, iż ustalone inwestorowi szczegółowe wymogi odpowiadają prawu i poprzez odwołania się do konkretnych przepisów wystarczająco uzasadniają prawnie oraz potwierdzają słuszność zajętego stanowiska. Zdaniem SKO decyzja organu I instancji jest merytorycznie prawidłowa, a wadę braku uzasadnienia można naprawić w postępowaniu odwoławczym.

W dalszej kolejności organ przypomniał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że jeśli spełnione są przesłanki ustawowe, to organ ma obowiązek wydać taką decyzję W opinii Kolegium organ I instancji zasadnie uznał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z póź. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") i została sporządzona przez uprawnionego architekta oraz posiada wymagane prawem załączniki. W ocenie Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów ustawy i rozporządzenia, na podstawie prawidłowo wyznaczonego terenu analizowanego. Wynika z niej, że wnioskowana inwestycja może stanowić odniesienie dla kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy budynków znajdujących się na terenie nią objętym. Jak ustaliło SKO na analizowanym terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza o charakterze jednorodzinnym oraz zabudowa zagrodowa, a więc planowany obiekt będzie stanowił kontynuację funkcji, a parametry, cechy i wskaźniki obiektów na nim istniejących oraz zagospodarowania sąsiednich nieruchomości pozwoliły na określenie wymagań dla nowej zabudowy. W ocenie Kolegium nie obowiązują przepisy odrębne (w tym ustawa prawo wodne), które uzasadniałyby odmowę ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ zwrócił też uwagę, że powołany w sprawie urbanista ustalił prawidłowo parametry inwestycji, tj. w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z posiadaną wiedzą z zakresu urbanistyki, architektury i zagospodarowania przestrzennego oraz dokonanych ustaleń. Poza tym, w celu zachowania ochrony interesów osób trzecich, w tym i interesów skarżącego, organ I instancji, w pkt 7.2 i 7.3 stwierdził, że realizacja inwestycji nie może zmienić istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich, a skutki jej oddziaływania powinny zostać ograniczone do terenu inwestycji, w granicach określonych w załączniku graficznym. Zastrzegł również, że właściciel gruntu nie może zmienić stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Te obwarowania, zdaniem składu orzekającego Kolegium, całkowicie chronią interesy skarżącego w kwestiach opisanych w złożonym odwołaniu.

Odnosząc się zaś do argumentu Skarżącego, jakoby obowiązkiem organu I instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, było sporządzenie dowodu z opinii biegłego celem wyjaśnienia kwestii możliwości zasypania jedynie części stawu znajdującego się na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], Kolegium wyjaśniło, iż kwestia ta nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie, ponieważ w niniejszym postępowaniu organ administracji publicznej odpowiada jedynie na konkretny wniosek inwestora i wszczęte nim postępowanie może dotyczyć wyłącznie tego wniosku oraz tych kwestii, o których należy rozstrzygnąć wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro złożony w sprawie wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego, to brak było podstaw prawnych do twierdzenia, że to organy rozstrzygające kwestie ich ustalenia były również właściwe do załatwienia kwestii związanych z gospodarką wodna na gruncie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik Skarżącego zarzucając jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: (a) utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w sytuacji, gdy inwestycja ta wiąże się z zasypaniem części stawu położonego na tej działce, a w konsekwencji z likwidacją stawu położonego także na działce sąsiedniej, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie warunki, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności wydana decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przepisami prawa wodnego, prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska, co powoduje niemożność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy; (b) całkowite pominięcie wymogu zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi i jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż w ocenie Kolegium nie obowiązują przepisy odrębne, które uzasadniałyby odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - z całkowitym pominięciem szeregu uregulowań prawa wodnego i budowlanego, jakie należy wziąć pod uwagę ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym z całkowitym zignorowaniem przepisów prawa dotyczących ochrony środowiska, ochrony i integralności zbiorników i inwestycji wodnych położonych na terenie objętym inwestycją;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób ignorujący poszanowanie występującej w obszarze obiektu zabudowy terenu, a także w sposób naruszający uzasadnione interesy osób trzecich, a w szczególności poprzez całkowite pominięcie, iż na terenie objętym inwestycją oraz na terenie sąsiednim znajduje się duży zbiornik wodny, który zgodnie z zaplanowaną inwestycją ma zostać zlikwidowany, a także bez rozważenia skutków związanych z realizacją takiej inwestycji zarówno dla działki, dla której inwestycję wyznaczono, jak i dla działek sąsiadujących, w tym w szczególności dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...];

3) art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób skutkujący zmianą stanu wody znajdującej się na działce oznaczonej nr [...] (poprzez zasypanie części położonego tam stawu, nie posiadającego dostępu do rowu melioracyjnego), co skutkować będzie zalaniem zbiornika wodnego znajdującego się na gruncie sąsiednim (nr [...]) , a tym samym odbędzie się to ze szkodą dla gruntu sąsiadującego tj. działki oznaczonej numerem [...];

4) art. 65 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy konsekwencją jej wykonania będzie zasypanie nie tylko stawu (zaliczanego do zbiorników wodnych) znajdującego się na nieruchomości, dla której warunki zabudowy ustalono, ale także spowoduje zniszczenie lub co najmniej uszkodzenie stawu znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej ([...]), poprzez m.in. pozbawienie go źródła wody i zalanie przez wodę z zasypanego stawu;

5) art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sposób dowolny, bez rozważenia wszystkich interesów społecznych oraz uzasadnionych interesów poszczególnych uczestników postępowania w celu m.in. zachowania naturalnego uwarunkowania terenu, na którym położona jest inwestycja,

6) art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez całkowite zignorowanie naturalnego uwarunkowania terenu, na którym znajduje się obszar objęty inwestycją, dla której warunki ustalono w zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie wydanych decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo, w stopniu skutkującym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, jednakże z przyczyn nieco innych aniżeli wymienione w skardze, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, stosownie do zasady niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego podlegające weryfikacji decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. w zakresie wymogów prawidłowego wyjaśnienia oraz rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, oceny udowodnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć oraz przekonywania do ich zasadności. Naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego doprowadziły do przedwczesnego, zdaniem Sądu, zakwalifikowania stanu faktycznego sprawy pod przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wydania na jego podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że przesłanki materialnoprawne ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji zostały unormowane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu należy podkreślić, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że samej analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie wjazd, zgodnie z decyzją, ma odbywać się od drogi wewnętrznej, której pas drogowy stanowi działka o nr [...]. Prawidłowo zatem za front działki przyjęto jej część od strony tej drogi. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis § 3 ww. rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W niniejszej sprawie w sposób prawidłowy został wyznaczony obszar analizowany jako 3 krotność szerokości frontu działki. O ile jednak obszar ten został określony w sposób prawidłowy to ustalenie warunków zabudowy nastąpiło – w ocenie Sądu - z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916).

Reasumując powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex nr 171198, z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Jak wynika z powyższego zadaniem organów orzekających w przedmiotowej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie cech i funkcji zabudowy przeważającej na obszarze analizowanym. Lektura samej analizy jak i decyzji organów administracji nie pozostawia wątpliwości, że takich ustaleń w sprawie nie poczyniono. Analiza urbanistyczna sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że podstawową zabudowę na obszarze analizowanym stanowią budynki mieszkalne i gospodarcze w zabudowie mieszkaniowej i zabudowie zagrodowej. Tymczasem z części graficznej analizy ewidentnie wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek na działce o nr geod. [...]. Zarówno autor analizy, jak i orzekające w sprawie organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny funkcji i cech zabudowy istniejącego na tej działce - obiektu. Nie wyjaśniono, czy jest to zabudowa zagrodowa, czy mieszkaniowa. Ustalenie to ma kapitalne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem w przypadku uznania, iż w obszarze analizowanym znajduje się jedynie zabudowa zagrodowa, to ten rodzaj zabudowy nie mógłby stanowić odniesienia dla określenia parametrów dla planowanej w niniejszej sprawie zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie zarówno w skład zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy zagrodowej wchodzą budynki mieszkalne, to jednak charakterystyka tych rodzajów zabudowy jest odmienna.

W ocenie Sądu tak ogólnie opisana funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego, nie odpowiadają opisanym wyżej wymogom rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu, możliwe było tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich, w stosunku do planowanej inwestycji działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Dopiero ustalenie takich obiektów umożliwiało przejście do badania spełnienia kolejnych wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. To oznacza, że analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, powinna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach, umożliwiających wyprowadzenie wniosku co do planowanej funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem zarówno autor analizy, jak i organy administracji nie dokonały szczegółowej analizy cech, jak też żadnego z parametrów istniejącej zabudowy, ograniczyły się jedynie do ogólnikowego wskazania wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych i wysokości budynków. Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu wokół działki nr [...], w zakresie przepisu art. 61 ust 1 u.p.z.p., nie zawiera zatem żadnych, konkretnych danych, a to oznacza, że obarczona jest wadami, z powodu których nie mogła ona stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazana dowolność ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej powoduje z kolei, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest co najmniej przedwczesna, albowiem nie było podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił z kolei zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Nie można bowiem przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, zakładającej konieczność stwierdzenia zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi rozumieć w sposób przedstawiony przez Skarżącego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Taki ogólny zakaz wynika z ograniczeń wprowadzonych przepisami ustawy – Prawo wodne i jest on obowiązujący dla Inwestora. Został on zresztą wprowadzony do treści decyzji, która w odniesieniu do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazuje, że na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne Inwestor nie może zmienić stanu wodny na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skuteczność prawna powyższego zakazu na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma jednak na tym etapie wyłącznie charakter pewnego rodzaju dyrektywy, wobec czego skonkretyzowanie uprawnień właściciela gruntów sąsiednich i odpowiadających im obowiązków inwestora, które podstawę prawną czerpią w art. 29 ustawy – Prawo wodne, może nastąpić dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14). Ponadto jak słusznie podkreślił organ w zaskarżonej decyzji, sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie, są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, przez właściwe rzeczowo organy administracji publicznej. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja - zawiera również informację, że inwestycja polegająca na zasypaniu stawu jest przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie ustalenia dla niej warunków zabudowy.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, albowiem szczegółowe uregulowania w zakresie skutków związanych z zasypaniem zbiornika wodnego będą dopiero przedmiotem badania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają bowiem na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla Skarżącego jako właściciela działki o nr [...]. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku). W toku ponownie prowadzonego postępowania organy dokonają uzupełnienia przeprowadzonych uprzednio ustaleń i rozważań, korygując w odpowiednim zakresie analizę urbanistyczną i uzasadnienia rozstrzygnięć oraz uwzględniając oceny prawne sformułowane przez Sąd. Organ I instancji powinien ponadto sporządzić uzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności zawrzeć w nim wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Ustalenia w tym zakresie powinny być konkretne i precyzyjne, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się: kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.