Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3294/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 153 i 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie NSA Robert Sawuła del NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.L. i R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1100/14 w sprawie ze skargi A.L. i R.L. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. L. i R. L. uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji w punkcie; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3. zasądził od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżących A. L. i R. L. solidarnie kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej GDLP) uchylił, w myśl art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w Białymstoku (dalej RDLP) z [...] października 2013 r., w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia gruntów o powierzchni 3,16 ha (część działki ew. nr [...] w obr. B., gmina Z.) z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami oraz ustalenia z tego tytułu od A. i R. L. tzw. należności oraz opłat rocznych, w myśl art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1266 ze zm.). Orzeczenie zapadło wobec następujących uwarunkowań prawnych i faktycznych.

Prawomocnym wyrokiem z 21 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2163/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję GDLP z [...] sierpnia 2010 r., którą to z kolei wyeliminowano z obrotu decyzję RDLP z [...] maja 2010 r. oraz orzeczono o innej wysokości należnych opłat (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy, orzekając o innej sumie należności z tytułu wyłączenia (z naruszeniem przepisów) z produkcji tej samej powierzchni gruntów leśnych ocenił, że przy ustalaniu opłat nietrafnie organ I instancji nie uwzględnił obowiązku podwyższenia opłat rocznych o 10%, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należna suma opłat była więc wyższa. Uchylając wskazaną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał m.in. "Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona sanacji naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz zakazu reformationis in peius, umożliwiając zarówno respektowanie zasady dwuinstancyjności, jak i wydanie prawidłowej (również w zakresie wysokości nałożonej opłaty) decyzji w sprawie".

DGLP decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym orzeczeniu w sprawie - decyzją RDLP z [...] lutego 2012 r. – organ odwoławczy kolejny raz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzją z [...] lipca 2012 r.) z uwagi na podniesione przez Strony zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia faktycznego - terminu wyłączenia gruntów z produkcji.

Skarga na tę decyzję został oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2319/12).

Decyzja RDLP z [...] października 2013 r., zapadła po uprawomocnieniu wskazanego wyżej wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12. Organ – dokonując wyliczenia tzw. należności oraz opłat rocznych - uwzględnił ceny obowiązujące w okresach, za które naliczono opłaty oraz dokonał stosownego odliczenia ceny gruntu od opłat rocznych.

Wobec wniesionego odwołania organ odwoławczy, po zreferowaniu przebiegu sprawy, stwierdził m .in.:

– RDLP uwzględnił w decyzji wszelkie wskazania organów odwoławczych dotyczące procedur; ponadto ustalił opłaty roczne za użytkowanie gruntów na cele nieleśnie za czas wyłączenia; ustalając wysokość opłat za podstawę naliczenia przyjęto należność pomniejszoną o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji,

– RDLP prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy; jednocześnie w decyzji nieprawidłowo ustalono wysokość opłat rocznych za korzystanie z gruntu na cele nieleśne; do wyliczeń opłat rocznych przyjmuje się wysokość należności (bez jej pomniejszania); w związku z tym, że organ lI instancji nie mógł rozstrzygać w zakresie ustalania opłat rocznych, zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia,

– niezasadne są zarzuty Stron dotyczące: ustalenia końca wyłączenia gruntów leśnych z produkcji (datę prawidłowo ustalono na podstawie decyzji rekultywacyjnej), nieprawidłowego określenia typu siedliskowego lasu (typ siedliskowy określono na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu z daty wyłączenia), nie skorzystania z art. 12 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnośnie zabudowy na cele mieszkaniowe (art. 12 a nie stosuje się, gdy teren nieprzeznaczony na cele mieszkaniowe został nielegalnie wyłączony z produkcji); ponadto w tej sprawie wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji nie ma znaczenia, ponieważ do ustalenia opłat rocznych nie pomniejsza się należności - taki tryb postępowania potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1863/09),

– wcześniejsze decyzje w danej sprawie zostały uchylone (wycofane z obrotu prawnego), RDLP od nowa rozpatrywał sprawę (wcześniejsza decyzja nie ma żadnej mocy), nie można przyjąć więc, że wydana na nowo decyzją pogorszyła sytuację strony; argumenty odnośnie źle przyjętej średniej ceny drewna i wydania decyzji z naruszeniem zakazu reformationis in peius, są niezasadne.

W skardze A. i R. L. podnieśli zarzut naruszenia:

– art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. wobec wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż wskazane okoliczności, które organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym wyjaśnieniu sprawy będą skutkować podwyższeniem opłat rocznych za korzystanie z gruntu na cele nieleśne,

– art. 6, art. 7 oraz art. 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., wobec wydania decyzji w oparciu o błędną ocenę zebranego materiału, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz bez prawnego i faktycznego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono niezasadność zarzutów Stron odwołujących się, a nadto z naruszeniem art. 153 w zw. z art. 170 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wobec pominięcia, że organ administracji jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2163/10, w myśl którego niedopuszczalna jest sytuacja, w której opłata określona na skutek wniesienia przez stronę odwołania byłaby wyższa niż ta, od której strona się odwołała, co prowadzi do naruszenia gwarancji zakazu reformationis in peius.

W skardze sformułowano także zarzuty wadliwego zakwalifikowania użytku leśnego, co miało wpływ na błędne ustalanie wysokości opłat. Wyrażono też stanowisko, że w niniejszym przypadku zastosowanie powinien mieć art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pomniejszenie należności o wartość rynkową gruntu z dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Nie ma podstaw prawnych, aby różnicować pojęcie opłaty nakładanej na podstawie art. 28 ustawy oraz należności, wskazanej w art. 12 ustawy. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podniósł, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie były żadne kwestie podniesione w odwołaniu, lecz zagadnienia dostrzeżone z urzędu. Organ nie zajmował się kwestią, czy wyłączenia gruntów dokonano na podstawie stosownej zgody. Skarżący załączyli do akt sprawy stosowne decyzje wojewody z [...] maja 2002 r. oraz [...] kwietnia 2005 r. Przyznał, że złożono je do organu przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2012 r. Organ administracji nie wyjaśnił także dokładnie, którą datę spośród wymienionych w decyzji o rekultywacji uznał za wskazującą precyzyjnie termin jej zakończenia. Uproszczony Plan Urządzenia Lasu obowiązywał do 2007 roku. Organ powinien wskazać, dlaczego postanowienia owego Planu uważano za wiążące. Z Planu nie wynika jednoznacznie, jakie siedlisko było na całości działki wyłączonej z produkcji. Dla działek sąsiednich przyjęto inne typy siedliska w odrębnych postępowaniach. Złożył m.in. odpis decyzji o pozwoleniu budowę z [...] lipca 2001 r. wywodząc, że jego treść może mieć wpływ na wysokość należnej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi są zasadne. Sąd zaznaczył, że w sprawie orzekał już także sąd administracyjny i wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12 oddalił skargę. Wyrażone w tym orzeczeniu oceny prawne i wskazania do dalszego postępowania są wiążące zarówno dla organów obu instancji jak i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, o czym stanowi art. 153 i 170 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że kwota - o której mowa w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - nie podlega odliczeniu od podwójnej należności, wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy. Jednocześnie przeciwstawiono tę sytuację przypadkowi ustalania opłat, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy. Wynika stąd, że - w ocenie ówcześnie orzekającego Sądu - odliczenie kwoty odzwierciedlającej wartość gruntu ma miejsce także dla potrzeb ustalania opłat rocznych. Nie może mieć znaczenia w sprawie podnoszona przez organ okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny, w innej sprawie, wyraził odmienne stanowisko. W takiej sytuacji nie wykazano, aby zachodziły przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (trafny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.), zaś – wobec tego, że organ odwoławczy zamierzał wyłącznie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania - rozważanie, czy doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. byłoby bezprzedmiotowe. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2163/10 jak i IV SA/Wa 2319/12 nie zakwestionowano możliwości ustalania opłat w stosownej wysokości (a zdaniem organu odwoławczego opłaty te powinny były ówcześnie być wyższe), po ewentualnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a., nie jest trafny, lecz nie ma to znaczenia dla sprawy. Sąd stwierdził, iż w sytuacji, gdy przesłanką wydania decyzji kasatoryjnej była błędna wykładnia przepisów prawa materialnego (tu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), bez znaczenia jest zagadnienie, czy wydanie tego rodzaju decyzji prowadziłoby równocześnie do naruszenia art. 139 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. w zakresie wskazanym wyżej (wyrażona wcześniej przez Sąd ocena, co do zasadności - w pewnym zakresie - doliczania ceny nieruchomości). W ocenie Sądu zasadne są także te zarzuty skargi, gdzie podniesiono, że organ odwoławczy w istocie nie ustosunkował się w wystarczającym zakresie do pewnych zarzutów odwołania. Dotyczy to kwestii: ustalenia terminu zakończenia naliczenia opłat — ogólnikowe odesłanie do treści decyzji o rekultywacji nie pozwala na ustalenie, jaka data została uznana za miarodajną w sprawie i dlaczego oraz czy i jakie znacznie w sprawie może mieć decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, w kontekście treści normatywnej art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na konieczność uwzględnienia ceny gruntu przy ustalaniu opłat rocznych, gdy chodzi o grunty gdzie wyłączenie było przewidywane planem zagospodarowania przestrzennego (tak wytyczne z wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12), organ powinien był też odnieść się do sygnalizowanej kwestii właściwego ustalenia wartości nieruchomości na dzień wyłączenia gruntu z produkcji. Z kolei mając na uwadze, że w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12 wyrażono stanowisko, że odliczenia dotyczące generalnie należności, mają zastosowanie także przy ustalaniu opłat rocznych, w myśl art. 28 ust. 2, organ obowiązany jest rozważyć, czy w sprawie zachodziły stosowne przesłanki do odliczenia. Uchybienie przepisom postępowania w danym zakresie (art. 7, 77 i 80 oraz 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście prawidłowego ustalenia zobowiązań skarżących. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności zarzutów, co do meritum. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia.

Sąd wojewódzki uznał, że inaczej ma się rzecz z wszystkimi zarzutami skargi w zakresie, w jakim zakwestionowano w niej przywoływane w zaskarżonej decyzji uwarunkowania sprawy, gdy były one już przedmiotem rozważania w prawomocnie zakończonej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12. Dotyczy to:

– właściwego ustalenia typu siedliskowego lasu; jak wskazał uprzednio Sąd chodzi tu o siedlisko oznaczone w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu i trafne je zakwalifikowanie dla potrzeb ustalenia stawki opłat, jako bór mieszany świeży, pomimo faktycznego występowania na części terenu halizny; bezzasadne są więc zarzuty w kwestii potrzeby ustalenia faktycznego sposobu użytkowania gruntów czy zagadnienie obowiązywania Uproszczonego Planu na dzień orzekania w sprawie, w końcu - jak zakwalifikowano lasy przyległe,

– ogólnej powierzchni wyłączonego z produkcji lasu; Sąd nie rozważał uprzednio jedynie podniesionej kwestii znaczenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę - do zagadnienia tego odniesie się organ ponownie rozpoznając sprawę (czy pozwolenie na realizację budynku socjalno - garażowego może mieć znacznie np. w kontekście treści art. 12a ustawy dotyczącego budownictwa mieszkaniowego),

– przyjętych stawek opłat - jak wskazał Sąd, mają być to stosownie publikowane ceny w latach, gdy miało miejsce wyłączenie; z kolei zarzut skargi zastosowania "wytycznych GDLP" jest niezasadny, bowiem z treści decyzji nie wynika, aby tego rodzaju dokument miał znaczenie, z punktu widzenia meritum orzekania przez organy obu instancji,

– braku możliwości zastosowania odliczenia ceny gruntu, gdy chodzi o ustalenie tzw. należności, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

– kwestii, czy wyłączenie było dokonywane na podstawie stosownych zezwoleń (zarzuty podniesione na rozprawie) - Sąd dysponując ówcześnie przywoływanymi dokumentami, wskazał jednoznacznie, że wyłączenie było dokonane bez wymaganych zezwoleń.

W ocenie Sądu wojewódzkiego trafne są zarzuty skargi jedynie, co do tego, że uzasadnienie skarżonej decyzji jest w danych kwestiach nadmiernie lakoniczne i nie podkreślono w nim kluczowej roli oceny prawnej, dokonanej we wcześniejszym, prawomocnym orzeczeniu sądu. Uchybienie tego rodzaju nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Sąd zalecił organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. L. i R. L.. Wyrok zaskarżono w części uchylającej zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, stawiając wyrokowi temu zarzuty naruszenia prawa, które miały wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. wobec wyrażenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu, że bez znaczenia jest w niniejszej sprawie zagadnienie czy wydanie decyzji prowadziłoby do naruszenia art. 139 k.p.a., jak też wyrażenie poglądu o zasadności zarzutu w zakresie powołanej oceny zasadności doliczenia ceny nieruchomości, jak też wyrażenia poglądu, że zarzuty skargi dotyczące:

- właściwego ustalenia typu siedliskowego lasu,

- ogólnej powierzchni wyłączonego z produkcji lasu,

- przyjętych stawek opłat, kwestii czy wyłączenie było dokonane na postawie stosownych zezwoleń były przedmiotem rozważania w prawomocnie zakończonej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2319/12, a poprzez to ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy przez organ administracji, pomimo, że w toku dotychczasowego postępowania okoliczności te nie zostały wyjaśnione i nie zebrano materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji odpowiadającej wymogom art. 6, art. 7 oraz art. 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.;

oraz naruszenie przepisów postępowania wobec pominięcia, że wskazane przez strony nowe okoliczności dotyczące wydania przez Wojewodę Podlaskiego zezwolenia na wyłączenie z gospodarki leśnej gruntów leśnych na działkach strony skarżącej nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i jest okolicznością ustaloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie IV SA/Wa 2319/12.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna, skierowana do części rozstrzygnięcia, to jest do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 wyroku, zawiera jedynie zarzut naruszenia przepisu postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a., przy czym skarżący kasacyjnie zawęzili ten zarzut do wyrażonych w uzasadnieniu Sądu ocen prawnych co do:

- wydania decyzji z naruszeniem zasady określonej w art. 139 k.p.a.;

- zasadności doliczenia (odliczenia) ceny nieruchomości;

- właściwego ustalenia typu siedliskowego lasu;

- ogólnej powierzchni wyłączonego z produkcji lasu;

- przyjętych stawek opłat;

- kwestii czy wyłączenie było dokonane na podstawie stosownych zezwoleń.

Tak sformułowane zarzuty nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżących skutku.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że niniejsza sprawa była przedmiotem dwukrotnej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po raz pierwszy orzekając Sąd wojewódzki wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. uchylił kontrolowaną wówczas decyzję, to jest decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, którą uchylono w części decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzeczono na nowo; w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Wskazał także, że ponownie rozpoznając sprawę organ dokona sanacji naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz zakazu reformationis in peius umożliwiając zarówno respektowanie zasady dwuinstancyjności jak i wydanie prawidłowej również w zakresie wysokości nałożonej opłaty decyzji w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ta decyzja była przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r. w sprawie IV SA/Wa 2319/12 skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wojewódzki zawarł ocenę prawną, którą związane były organy administracji oraz Sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę.

Wskazując w pierwszej kolejności na zarzut związany z nieprawidłowo dokonaną, przez Sąd pierwszej instancji, oceną wadliwości rozstrzygnięcia organu odwoławczego w kwestii możliwości naruszenia zasady reformationis in peius przez organ pierwszej instancji ponownie orzekający w sprawie wskazać należy, że stanowisko Sądu wojewódzkiego, co do zasady, jest prawidłowe. Po pierwsze, kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu w sprawie zakończonej wydaniem wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (IV SA/Wa 2163/10), w której uchylając kontrolowaną wówczas decyzję wprost wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona sanacji naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz zakazu reformationis in peius umożliwiając zarówno respektowanie tej zasady jak i wydanie prawidłowej również w zakresie wysokości nałożonej opłaty decyzji w sprawie. Powyższe wskazuje, że Sąd uznał, że prawidłowym, tj. nienaruszającym omawianej zasady byłoby wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym nawet jeśli ponowne rozstrzygnięcie będzie dla strony odwołującej się mniej korzystne. Po drugie, podkreślenia dodatkowo wymaga, że zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., w sprawie FPS 2/98 przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

A zatem rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy nie prowadzi do naruszenia zasady reformationis in peius. Nie będzie stanowiło złamania tej zasady również wydanie decyzji mniej korzystnej dla odwołującego się przez organ pierwszej instancji ponownie rozpatrującego sprawę na skutek uwzględnienia takiego odwołania.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie zasady reformationis in peius w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć miejsca. Na marginesie wskazać natomiast należy, że błędnie w uzasadnieniu tego stanowiska Sąd wskazał, że nienaruszenie tej zasady związane jest z wadliwą wykładnią przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez organ odwoławczy, co do zasady, również nie może powodować wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się. W takiej sytuacji obowiązkiem organu byłoby uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bo jedynie wówczas przeprowadzenie ponownie postępowania i prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z zasadą zaufania obywatela do organów państwa.

Nie mają też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że zarzuty dotyczące właściwego ustalenia typu siedliskowego lasu nie były przedmiotem rozważań w sprawie IV SA/Wa 2319/12. Uszło bowiem ich uwadze, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd ocenił jako prawidłowe twierdzenia zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej wówczas decyzji, że dla ustalenia charakteru leśnego przedmiotowej działki decydujące znaczenie miał Uproszczony Plan Urządzenia Lasu wsi Bobrowa, zgodnie z którym na działce tej znajdował się las o typie siedliskowym - Bór mieszany świeży - Bmśw (czasowo usunięty – halizna), co odpowiada przyjętemu w decyzji organu I instancji przelicznikowi 1150 m³. Niewątpliwie zatem działka skarżących porośnięta jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, o czym stanowi Uproszczony Plan Urządzenia Lasu wsi B., ma powierzchnię przekraczającą wymagane 0,10 ha (art. 3 tej ustawy). Sąd wziął zatem pod uwagę, oceniając prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy administracji, że teren ten był okresowo pozbawiony roślinności leśnej co jednak, w ocenie Sądu, miało ten skutek, że nie zostało naliczane odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu.

Podobnie należy ocenić przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do ogólnej powierzchni wyłączonego z produkcji lasu W tym zakresie również wypowiadał się Sąd w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r., w sprawie IV SA/Wa 2319/12. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie w omawianym wyroku Sąd zawarł również ocenę prawną co do prawidłowości zastosowania stawek opłaty jednorazowej jak i opłat rocznych. W sposób jasny i nie budzący wątpliwości określono w jaki sposób opłaty te winny być naliczone. Wskazał Sąd przy tym, oceniając prawidłowość kontrolowanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, że co do wyłączenia z produkcji leśnej 2,91 ha wskazanej działki pod żwirownię należało ustalić opłaty roczne w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych za okres faktycznego wyłączenia, które powinny być podwyższone o 10 %. Jak słusznie przypomniał Sąd w uzasadnieniu kontrolowanego obecnie wyroku, w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2013 r. znalazła się również ocena co do niemożności dokonania odliczeń ceny gruntu od tej opłaty.

I wreszcie nie mają racji skarżący kasacyjnie co do wadliwości rozstrzygnięcia dotyczącego konieczności ponownych ocen w zakresie legalności wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Sąd orzekający we wcześniejszych wyrokach przyjął, że skarżący takiego zezwolenia nie posiadali co obligowało do nałożenia obowiązku uiszczenia stosowanych opłat jednorazowych i rocznych. Taka ocena była wiążąca dla organów prowadzących postępowanie jak i Sądu pierwszej instancji. Od odstąpienia od takiej oceny mogłaby zwolnić organ jedynie zmiana sytuacji faktycznej lub prawnej po wydaniu tego rozstrzygnięcia. Natomiast skarżący nie przedstawili zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Inną jest kwestią czy dokumenty (poświadczone za zgodność z oryginałem xerokopię decyzji i postanowień), które złożyli na rozprawie przed sądem pierwszej instancji (dnia 14 wrzenia 2014 r.) świadczą o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 12a omawianej ustawy wyłączającej obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych. Ta kwestia, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku w niezaskarżonej części będzie musiała być przedmiotem oceny organu ponownie poznającego sprawę.

I wreszcie nie można podzielić poglądu skarżących kasacyjnie, iż wyrok Sądu wojewódzkiego z dnia 22 lutego 2013 r. nie był wiążący dla organów administracji, a w konsekwencji również dla Sądu pierwszej instancji orzekającego w niniejszej sprawie z uwagi na to, że nie zawierał żadnych ocen prawnych a jedynie faktyczne. Wbrew twierdzeniom autora skargi Sąd w uzasadnieniu wyroku ocenił trafność kontrolowanego przez siebie rozstrzygnięcia zarówno, co do ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, zakresu jego uzupełnienia niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji oraz prawidłowości wykładni i zastosowania art. 12 i 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Konkludując zarzuty skargi kasacyjnej, co do wadliwości przedstawionych w uzasadnieniu wyroku ocen w ww. zakresie nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Jedynie na marginesie wskazać także należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast kwestionowanie zawartych w uzasadnieniu ocen i twierdzeń Sądu nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie II GSP 810/14, LEX nr 1666078 oraz z dnia 9 czerwca 2015 r. w sprawie II GSP 1013/14, LEX nr 1749259). Wskazuje się także, że przepis art. 141 § 4 może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W niniejszej sprawie żadna z ww. okoliczności nie zaistniała. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4, a w zakresie objęty skargą kasacyjną przedstawiona ocena prawna nie narusza prawa.

Z tych wszystkich względów należało ocenić, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie zobligowany będzie do uwzględnienia wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu

wyroku z dnia 22 lutego 2013 r. oraz w niniejszej sprawie. Nie może przy tym ujść uwadze organu m.in. okoliczność, że z treści decyzji dotyczącej zakończenia rekultywacji (z dnia [...] maja 2012 r.) wynika, że spąg wyrobiska został obsadzony świerkiem i dębem w 2011 r. Organ winien, zatem rozważyć czy prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił datę zakończenia naliczania opłat, a jeśli nie, podjąć stosowne rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów – działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.