Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 23/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 38, par. 39, par. 46
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia WSA del. Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 806/17 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2017 r., nr 435/17 w przedmiocie uchylenie decyzji oraz ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga kasacyjna wniesiona przez Z. B. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 806/17 oddalający skargę Z. B. (dalej: Skarżący lub Strona) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Organ odwoławczy lub Dyrektor Oddziału ARiMR w przedmiocie określenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2013 przypadających do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżący w latach 2010 – 2014 składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na kolejne lata. Na lata 2010 – 2013 płatności zostały przyznawane zgodnie z wnioskami. W dniu 15 maja 2014 r. Z. B. złożył wniosek o przyznanie płatności kolejnej rolnośrodowiskowej na rok 2014.

W okresie od 3 do 29 grudnia 2014 r. inspektorzy terenowi przeprowadzili kontrolę na miejscu w zakresie działania programu rolnośrodowiskowego, z której został sporządzony w dniu 29 grudnia 2014 r. protokół. Kontrola obejmowała działkę rolną F z deklaracją "łąka trwała" na działce ewidencyjnej [...] położonej w województwie ł., powiat B., gmina D., obręb: G. (0008) w wyniku której stwierdzono powierzchnię nieskoszoną łąki na obszarze 0,58 ha , tj. 32,77% z całej powierzchni działki F wynoszącej 1,77 ha w ramach wariantów 1.1 i 4.1. Skarżący dwukrotnie składał zastrzeżenia do protokołu, które częściowo zostały uwzględnione.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości i jednocześnie odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz wariantu 4.4 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach nr 0086-2015-000964 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach decyzją nr 0086-2016-003825 z 6 maja 206 r. przyznał płatność rolnośrodowiskowa w pomniejszonej wysokości, jednocześnie odmawiając przyznania płatności w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz wariantu 4.4 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału ARiMR decyzją z 16 sierpnia 2016 r. wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Łd 868/16 oddalił skargę Z. B. na tę ostatnio wymienioną decyzję.

W wyniku decyzji o przyznaniu płatności na 2014 r. w zmniejszonej wysokości na skutek stwierdzonych nieprawidłowości, zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach wszczął postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia 7 lutego 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 18 964,62 zł. Wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ nastąpiło z powodu nie wskazania w treści rozstrzygnięcia decyzji, na podstawie których przyznano płatność ustaloną później jako nienależną. Dyrektor ARiMR opisał zasady zwrotu kwot nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata: 2011, 2012, 2013 zostało wszczęte w dniu 5 stycznia 2017 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania), tj. już w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. póz. 361 ze zm.). Zobowiązanie zostało powzięte na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) i tym samym rolnik zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego spełniającego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Organ zaznaczył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest definiowane w znacznym stopniu przez samego rolnika, który we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej deklaruje w ramach jakiego pakietu (wariantu) oraz na jakim obszarze to zobowiązanie będzie realizowane. Składając wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. Skarżący oświadczał, że kontynuuje zobowiązanie podjęte w 2010r., jednocześnie rozszerzając jego zakres w 2012r. poprzez dodanie nowego wariantu, tj. 5.3 "Szuwary wielkoturzycowe"- Natura 2000, jak również dodanie zupełnie nowego pakietu, tj. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1l "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków". W toku postępowania o przyznanie płatności na 2014 r. stwierdzono nieprawidłowości w realizacji programu:

- w przypadku pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone", wariant 1.1 "Zrównoważony system gospodarowania", stwierdzono, iż rolnik nie posiada i nie realizuje planu nawozowego obejmującego wszystkie działki wchodzące w skład gospodarstwa opracowywanego na podstawie corocznie wykonywanego bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby;

- w przypadku pakietu 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone", wariant 3.1.2 "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" w ramach działki rolnej C o pow. 0,80ha stwierdzono, iż rolnik nie przestrzega wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, zastosowano kod pokontrolny L10N2000 oznaczający "Wykoszenie całej powierzchni działki rolnej";

- w przypadku pakietu 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000" wariant 4.1. ochrona siedlisk lęgowych ptaków" realizowanego na działce rolnej F o pow. 1 ,83 ha, w ramach szczegółowych wymogów negatywnie zweryfikowano obowiązek przestrzegania wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, zastosowano kod pokontrolny P018;

- w przypadku pakietu 5 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.6"Półnaturalne łąki wilgotne -Natura 2000" realizowanego na działkach rolnych: A, AA stwierdzono nie przestrzeganie wymogu dotyczącego pozostawienia nieskoszonej właściwej części działki rolnej.

Ponieważ w trakcie kontroli stwierdzono, że Skarżący nie przestrzega wymogu sporządzenia corocznie planu nawozowego na podstawie aktualnych analiz chemicznych na wszystkich działkach objętych całym pakietem zrównoważony sposób gospodarstwa (całe gospodarstwo) - kod S7 zastosowano sankcje w wysokości 100%, zgodnie z brzmieniem § 38 ust. 3 rozporządzenia z 2013r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nieprawidłowości stwierdzone w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. skutkowały obowiązkiem zwrotu płatności wypłaconych z tytułu wskazanych pakietów za lata 2011-2013r. w łącznej kwocie 18 964,62 zł. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 ani w art. 28a ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez producenta nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Nie zostały również spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, określone w art. 47 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Dyrektor ARiMR uznał też, że w odniesieniu do płatności za lata 2011 - 2013 nie doszło do przedawnienia, gdyż 4-letni okres przedawnienia roszczeń upłynie w dniu 7 stycznia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu związany jest ostatecznymi ustaleniami decyzji dotyczących płatności za 2014 rok, oraz oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Łd 868/16. Jako podstawę prawną swojej decyzji Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał przepisy: art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1512 ze zm.), art.28 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 387 ze zm.), § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1, § 38, § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r.), § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r., nr 33, poz. 262), art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 1, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz.U.UE.L.2012.280.2), art. 5, art. 18, art. 35 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.2006.L.368.15), art. 3 ust. 1,3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L.1995.312.1

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kpa. poprzez dokonanie częściowo dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, częściowo poprzez wyprowadzenie nienależytych wniosków lub zaniechanie wyprowadzenia właściwych wniosków z faktów ujawnionych w postępowaniu wbrew wskazaniom doświadczenia życiowego, zasadom wiedzy i faktom powszechnie znanym w szczególności w zakresie wypełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania środków pieniężnych z programu rolnośrodowiskowego;

- art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ zarazem wydał własne rozstrzygniecie tożsame w treści, jak rozstrzygniecie (sentencja) zawarte w decyzji organu I instancji;

- art. 18 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 w zw. z § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy prawidłową podstawą powinien być § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: ppsa). Uzasadniając wyrok WSA na wstępie wskazał, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r., przy czym zgodnie z § 46 pkt tego rozporządzenia do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Powyższy przepis ustanawia pewną regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie rolnośrodowiskowego z 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013, należy stosować nowe uregulowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16). Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku. Zastosowanie sankcji, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Jednakże zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. WSA uznał, że zasadnie podniesiono w skardze, iż organ w niniejszej sprawie powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisie § 39, a nie 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jednak w ocenie Sądu I instancji uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Organy administracji ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności zobowiązane był uwzględnić treść uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 868/16 w sprawie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014, w którym ustalono występowanie nieprawidłowości w całym okresie realizacji programu. WSA stwierdził, że strona, mimo iż miała obowiązek przestrzegania wymogu sporządzania w każdym kolejnym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego planu nawozowego na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby wchodzącej w skład gospodarstwa, które to wynika wprost z rozporządzenia, powyższego wymogu nie spełniała. Ponadto strona nie sporządzała corocznie planu nawozowego obejmującego wszystkie działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, do czego obligują wnioskodawcę warunki przyznawania wsparcia oraz wymogi w ramach pakietu 1, obejmujące wszystkie działki rolne, a nie tylko te, do których rolnik otrzymuje płatność z tytułu realizacji tego pakietu. Sąd I instancji stwierdził, że zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatności rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności, co oznacza że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez Skarżącego w latach 2011-2013 nie było konieczne wzruszenie decyzji ostatecznych przyznających płatności za te lata. WSA uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji, iż niedotrzymanie przez Skarżącego zobowiązania wieloletniego uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania o zwrot płatności w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, oraz zobowiązanie Skarżącego do zwrotu płatności za lata 2011-2013 płatności ze względu na niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego z tytułu płatności rolnośrodowiskowej.

Z. B. zaskarżył omówiony wyrok skargą kasacyjną w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w drodze błędnej sądowej oceny legalności decyzji wydanej przez organy administracyjne, które naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 4 oraz 80 kpa poprzez dokonanie częściowo dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, częściowo poprzez wyprowadzenie nienależytych wniosków lub zaniechanie wyprowadzenia właściwych wniosków z faktów ujawnionych w postępowaniu wbrew wskazaniom doświadczenia życiowego, zasadom wiedzy i faktom powszechnie znanym w szczególności w zakresie wypełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania środków pieniężnych z Programu Rolnośrodowiskowego.

2. art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy organ zarazem wydał własne rozstrzygniecie tożsame w treści jak rozstrzygniecie (sentencja) zawarte w decyzji organu I instancji.

3. naruszenie art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011 w zw. z § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy prawidłową podstawą powinien być § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wniósł też o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, co oznacza, że Sąd kasacyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ppsa). Są to oczywiście dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Wskazać przy tym trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Dodać przy tym trzeba, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez przedstawienie argumentacji mającej na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania bądź też do korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych.

We wniesionej skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, choć należy zauważyć, że zarzuty z pkt. 2 i 3 zostały sformułowane nieprawidłowo.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 77 § 1 i 4 oraz 80 kpa) nie został w istocie uzasadniony. Uzasadnienie tego zarzutu ograniczyło się do stwierdzenia: "Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutów skargi w sposób merytoryczny co do podniesionych zarzutów naruszenia przez organy administracji przy wydawaniu decyzji przepisu - art. 7, 8, 77 § 1 i 4 oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie częściowo dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, częściowo poprzez wyprowadzenie nienależytych wniosków lub zaniechanie wyprowadzenia właściwych wniosków z faktów ujawnionych w postępowaniu wbrew wskazaniom doświadczenia życiowego, zasadom wiedzy i faktom powszechnie znanym w szczególności w zakresie wypełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania środków pieniężnych z Programu Rolnośrodowiskowego." Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym konkretnie polegały naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych. Nie wskazał nawet, które okoliczności faktyczne zostały ustalone – w jego ocenie – wadliwie. Nie przedstawił projekcji, jakie mogłyby być inne ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, gdyby do powoływanych przez niego naruszeń przepisów postępowania nie doszło. Tym samym nie wskazał na istotny wpływ powoływanych naruszeń na wynik sprawy. Wbrew wymogom art. 176 pkt 2 ppsa nie uzasadnił też podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji nie było możliwe uwzględnienie zarzutu podniesionego w pkt 1. A zatem też Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt1 lit. c) ppsa nie uchylając zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy (rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postepowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jest to przepis dotyczący postępowania, a nie przepis prawa materialnego. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 174 ppsa naruszenie przepisu prawa materialnego może nastąpić w dwóch postaciach: przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa (będącego przepisem postępowania) poprzez niewłaściwe zastosowania sformułowany jest wadliwie. Nawet gdyby pominąć wadliwość konstrukcji tego zarzutu, to nie można dopatrzyć się w działaniu Organu odwoławczego naruszenia tego przepisu. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji przede wszystkim dlatego że nie odnosiła się ona w swojej sentencji do zmniejszenia płatności za poszczególne lata i nie wskazywała wprost decyzji, z których wynikały płatności podlegające zmniejszeniu, lecz określała łączną kwotę zmniejszonych płatności. Organ odwoławczy prawidłowo naprawił tę wadliwość decyzji organu I instancji, choć zaakceptował ustalenia faktyczne będące podstawą zmniejszenia płatności i zasadniczą argumentację prawą w tym zakresie. Ponieważ nie było potrzeby dodatkowych wyjaśnień zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, Organ odwoławczy trafnie nie zastosował art. 138 § 2 kpa i nie uchylił wadliwej decyzji przekazując organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lecz zasadnie wydał decyzję orzekającą co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ppsa. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny.

Ostatni zarzut został postawiony jako zarzut naruszenia wskazanych w nim przepisów przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten również nie może być uznany za trafny z tych przyczyn, że skarżący nie zarzucił błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, ani nie podważył prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych będących podstawą zastosowania wskazanych przepisów. Ma rację Skarżący, że podstawą orzeczenia o zwrocie płatności (części płatności) uzyskanych przez Skarżącego za lata 2011-2013 powinien być w pierwszej kolejności § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 , gdyż § 38 dotyczy zmniejszenia płatności za dany rok, w którym płatność jest przyznawana. Rzeczywiście w decyzji Organu odwoławczego wśród wielu przepisów powoływanych w podstawie rozstrzygnięcia wskazano tylko § 38, a nie § 39. Jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż zarówno z treści decyzji organu I instancji, gdzie powołano się na § 38 i § 39 rozporządzenia jak i z uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że zastosowanie miał § 39 dotyczący zwrotu płatności (lub jej części) w związku ze stwierdzeniem braku kontynuacji realizacji programu rolnośrodowiskowego chociażby w jednym roku z okresu, na które zobowiązania zostało podjęte. A taka sytuacja została stwierdzona w przedmiotowej sprawie w toku kontroli w 2014 r., czego skutkiem było zmniejszenie płatności za rok 2014 na podstawie § 38 rozporządzenia. Zatem takie uchybienie we wskazaniu podstawy prawnej Sąd I instancji prawidłowo uznał za niemające wpływu na wynik sprawy, a zatem nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa nie uchylając zaskarżonej decyzji z tej przyczyny.

Wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi słusznie nie znalazł podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i w konsekwencji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Wydał przy zaskarżony wyrok orzekając w granicach sprawy zgodnie z art. 134 ppsa.

Biorąc to wszystko pod uwagę, wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, na podstawie art. 184 ppsa należało tę skargę oddalić.