Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 136/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 189 g
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi D. S.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S.-S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 września 2019 r. Starosta Powiatu B., na podstawie art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, 1a i 4 , art. 12 ust. 1-4, 6, 7, 13,14 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161):

- w punkcie I. 1 stwierdził, że grunty pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 0,3273 ha, wchodzące w skład działki nr [...] położonej w miejscowości S. gmina B., w tym: 0,0555 ha, o użytku i klasie Rll, 0,2580 ha, o użytku i klasie ŁII, 0,0138 ha, o użytku i klasie Pslll, stanowiące część działki, objętej oznaczeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R1 - tereny rolne, tj. nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. na cele nierolnicze, zostały faktycznie trwale wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z użytkowaniem terenu przez D. S.-S., właścicielkę przedmiotowej nieruchomości - pod funkcjonujący na przedmiotowej działce komis samochodowy;

- w punkcie I. 2 nałożył na D. S.-S., zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłatę z tytułu wyłączenia gruntu rolnego, o którym mowa w punkcie I.1 decyzji, niezgodnie z przepisami ustawy - w wysokości dwukrotnej należności tj. w kwocie [...]zł. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność należy uiścić w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

- w punkcie II. 1. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze gruntów pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 0,0041 ha, wchodzących w skład działki nr [...], o użytku i klasie ŁII, położonych w miejscowości S. gmina B., stanowiących część działki, objętej oznaczeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KDZ - tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej, tj. przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. na cele nierolnicze, które zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

- w punkcie II. 2 zwolnił z obowiązku uiszczenia należności, która po pomniejszeniu o wartość wyłączonego gruntu równa jest zeru.

- w punkcie II. 3 nałożył na D. S.-S. tytułem wyłączenia z

produkcji rolniczej gruntów, o których mowa w punkcie II.1 decyzji, które zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia opłat rocznych w kwocie: [...] zł, stanowiących 10 % obliczonej należności.

Organ wskazał, że opłaty roczne należy płacić przez 10 lat w latach 2020-2029, w terminie do 30 czerwca każdego roku (...)

- w punkcie II. 4 zwolnił z obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby.

- w punkcie II. 5 podał, że kopia mapy do celów projektowych, na którym zaznaczono obszar wyłączony z produkcji rolnej o którym mowa w decyzji, stanowi załącznik do decyzji i jest integralną jej częścią.

Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści organ w pierwszej kolejności przytoczył uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie, tj. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ ustalił, że decyzją Starosty [...] z dnia 11.10.2010 r., znak: [...] D. S.-S. uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów pochodzenia mineralnego, o łącznej powierzchni 0,3314 ha, obejmujących całość działki nr [...] położonej w miejscowości S., gmina B., w skład której wchodzą: część o powierzchni 0,0555 ha o użytku i klasie RM, część o powierzchni 0,2621 ha o użytku i klasie ŁII, część o powierzchni 0,0138 ha o użytku i klasie Pslll, - z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego - myjni samochodowej. Decyzja ta na wniosek D. S.- S. została dwukrotnie-(w roku 2011 i w roku 2012) zmieniona w zakresie terminu uiszczania opłat rocznych. Zgodnie z przepisami, obowiązującymi w dacie wydania wyżej opisanej decyzji, z dnia 11.10.2010 r. znak: [...], tj. art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wobec wnioskowanego do wyłączenia terenu (mniejszego niż 0,5 ha), zasadne było wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów na działce nr [...] w S., z przeznaczeniem pod wnioskowaną inwestycję, obejmującą budowę budynku usługowego - myjni samochodowej, biorąc pod uwagę zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniające w przeznaczeniu dopuszczalnym lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego wzdłuż dróg klasy KDGP, KDG, KDZ.

Dalej organ wskazał, że w dniu 4 grudnia 2018 r. wpłynął wniosek D. S.-S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą FHU [...] z siedzibą w G. o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na działce nr [...] dla planowanej budowy budynku usługowego - warsztatu samochodowego z zapleczem biurowo -socjalnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Prowadząc postępowanie w tej sprawie (zarejestrowane pod znakiem [...]) ustalono, że grunty objęte wnioskiem uwzględnione zostały w ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 11 października 2010 r. tj. obszar wnioskowany do wyłączenia w 2018 roku w całości zawiera się w obszarze ujętym w decyzji z 2010 roku.

Podczas wizji w terenie przeprowadzonej na działce nr [...] w dniu 28 stycznia 2019 r. stwierdzono, iż grunty te zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej i użytkowane są jako działający i funkcjonujący obiekt handlowy - komis samochodowy. W związku z tym ostateczną decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. umorzono postępowanie w sprawie wnioskowanego zezwolenia na wyłączenie gruntów. Powołana wyżej wizja wykazała, że zagospodarowanie przedmiotowej działki nie obejmuje budynku usługowego - myjni samochodowej, na którą w 2010 roku zgodnie z przeznaczeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskano zezwolenie. Z dokumentacji tej wynika, że cała działka jest ogrodzona, na działce znajduje się utwardzona droga dojazdowa, utwardzony parking z zaparkowanymi samochodami, obiekty budowlane oraz kontener, wokół których została wykonana opaska i plac utwardzony z kostki brukowej. Na gruntach tych prowadzona jest przez D. S. - S. sprzedaż samochodów - aktywnie działający komis samochodowy, a istniejąca infrastruktura i zlokalizowane na działce obiekty budowlane wykorzystywane są do tej działalności. Zgodnie z przedstawionym do protokołu oświadczeniem właścicielki nieruchomości, powyższa działalność gospodarcza na przedmiotowej działce nr [...], prowadzona jest od 5 lat.

W związku z powyższym w dniu 16.04.2019 r. organ wszczął postępowanie w trybie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ wskazał, że przy wydawaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej kluczowym zagadnieniem (zgodnie z treścią art. 11 wyżej powołanej ustawy) jest rozstrzygnięcie, czy grunt ten został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Organ odwołał się do brzmienia art. 11 ust 1, art. 7 ust. 1 i ust. 2a. Podkreślił, że poza wyjątkiem przytoczonym wyżej z art. 7 ust. 2a przepisy prawne nie pozwalają na wyłączenie gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, które nie zostały przeznaczone w planie miejscowym na cele nierolnicze. Treść art. 7 ust. 1 jest jednoznaczna, ustalone jest również w tym zakresie orzecznictwo administracyjne. Ustawodawca, mając na celu ochronę gruntów rolnych i leśnych, nie przewidział możliwości zalegalizowania "wyłączenia" gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, które nie przeszły procedury przeznaczenia ich na cele inne niż rolne lub leśne.

Organ ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. grunty, wyłączone z produkcji rolnej na działce nr [...], położonej w S., gmina B., występują w terenach oznaczonych w planie symbolem R1 - tereny rolne oraz KDZ - tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej. Organ przytoczył treść stosownych przepisów planu dotyczących zasad zagospodarowania tych terenów. Wskazał, że tereny rolnicze ,,R1" nie zostały przeznaczone zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. na cele nierolnicze. Grunty rolne działki nr [...] w S. nie są objęte również stosownie do art. 7 ustawy o ochronie gruntów zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto wg ustaleń organu nie zostały łącznie spełnione warunki, określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ ustalił również, że D. S.-S. zwróciła do organu architektoniczno-budowlanego w dniu 26.04.2011 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę "Budynku usługowego - myjni samochodowej wraz z wewnętrznymi instalacjami wodno -kanalizacyjną, elektryczną z oświetleniem placu, grzewczą - na dz. nr [...] w S. oraz przyłączami: kanalizacji sanitarnej do komunalnej kanalizacji sanitarnej - na dz. nr [...] w S. i wody z wodociągu komunalnego - po terenie dz. nr [...] i [...] w S. oraz drogą dojazdową, miejscami postojowymi i placem manewrowym na dz. [...] położonej w S.". Postępowanie to zostało jednak zawieszone na wniosek strony. Ponadto D. S.-S., złożyła w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w B. wnioski dotyczące "budowy tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem na dz. nr [...] w miejscowości S., gmina B.". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, wyłączenie gruntów rolnych klas chronionych I-III z produkcji rolniczych, nieobjętych zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia terenu - jest niedopuszczalne. Brak takiej zgody wyklucza bowiem przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji rolniczej, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu, jeżeli ustalenie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nastąpiło bez wymaganej zgody właściwego organu, to godzi to w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wobec powyższego w ocenie organu, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w § 54 ust. 2 lit. d Uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia 26.10.2006 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy B. ze zmianami - dopuszczenie lokalizacji obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego wzdłuż dróg, nie stanowi przeznaczenia gruntu do wyłączenia z produkcji rolniczej i nie może stanowić podstawy do wydania zezwolenia na wyłączenie, lecz dopuszcza lokalizację wymienionych obiektów na gruntach niskich klas nie chronionych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lub na gruntach, które spełniają warunki art. 7 ust. 2 a ustawy.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowi przede wszystkim art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolny i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, objętych ochroną zgodnie z ww. ustawą, nieprzeznaczonych na cele nierolnicze zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w decyzji zezwolono na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni 0,0041 ha, o użytku i klasie ŁII (tereny KDZ), uwzględniając podwyższenie wysokości należności o 10% dla gruntów już wyłączonych bez wymaganej decyzji, o których mowa w art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy. Zezwalając na wyłączenie zwolniono inwestora z obowiązku zapłaty należności z uwagi na wartość gruntu wyższą niż obliczona należność oraz o na inwestora tytułem wyłączenia stosowne opłaty roczne za wyłączenie z produkcji gruntów wysokości 10% należności, które obliczono zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjmując dla użytku ŁII - 361 398 zł/ha. Należność jest mniejsza niż wartość wyłączonego gruntu, przyjęta na podstawie operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość rynkowa gruntów przeznaczonych do wyłączenia szacowana była w 2010 r na kwotę 58zł/1m2, a od tego czasu wartość ta nie spadła, a mogła jedynie wzrosnąć. Wobec należności mniejszej niż wartość gruntu, zwolniono inwestora z obowiązku uiszczenia należności. Na wnioskodawcę, za grunty wyłączone bez zezwolenia nałożono obowiązek uiszczenia opłat rocznych w kwocie [...]zł, stanowiących wysokość należności podwyższoną o 10% i płaconych przez okres 10 lat począwszy od 2020 roku.

Organ nie przyjął wyjaśnień zobowiązanej, że to działanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad spowodowało wyłączenie działki z produkcji rolniczej. Działka nie była objęta pozwoleniem na budowę inwestycji drogowej i nie została zainwestowana w ramach prowadzonej inwestycji. Ponadto właścicielka w roku 2010 wystąpiła o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów pod planowaną wówczas myjnię samochodową. Zatem, skoro złożyła taki wniosek i zgodziła się z uzyskaną decyzją, nie składając odwołania pomimo stosunkowo wysokich opłat za wyłączenie, to również zgodziła się, że grunt nie został wyłączony z produkcji rolniczej i wymaga uzyskania takiej decyzji. Ponadto do wniosku z 2010 roku dołączono wzmiankowaną wyżej kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, sporządzoną przez uprawnionego geodetę i przyjętą do zasobu geodezyjnego, na której nie uwidoczniono żadnych elementów wskazujących na dokonanie wyłączenia z produkcji. Następnie w roku 2011 właścicielka wystąpiła o przesunięcie terminu naliczonych opłat oświadczając, że grunt nie został wyłączony i poprzednio deklarowany termin nie zostanie zachowany, a wyłączenie nastąpi w 2012 roku. Podobnie w 2012 roku na wniosek właścicielki działki wyżej opisana decyzja została zmieniona poprzez wyeliminowanie terminu uiszczenia opłat rocznych, a wnioskodawczyni zobowiązała się do poinformowania o faktycznym terminie rozpoczęcia inwestycji. Powyższe dowody wskazują, że grunt nie został wyłączony wcześniej tj. przed rokiem 2010, w szczególności nie został wyłączony w wyniku działań Generalnej Dyrekcji Dróg.

W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo uzasadnił dlaczego uznał, że w związku z realizacją w 2012 roku na działce nr [...] funkcjonującego nadal komisu samochodowego, nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej poprzez rozpoczęcie trwającego do dziś innego niż rolnicze użytkowania gruntu na działce (art. 4 pkt 11). Organ podniósł, że jak wskazują zdjęcia Google Street View' - Google Maps wraz z rozpoczęciem działalności komisu samochodowego wykonano ogrodzenie części działki oraz utwardzenia zjazdów i dojazdu na działce. Jednocześnie mapa do celów projektowych z 2010 roku oraz dokumenty geodezyjne opracowane w związku ze zmianą konfiguracji działek w roku 2010 potwierdzają, ze wyłączenie gruntu nie nastąpiło wcześniej.

Kolejną istotną kwestią jest fakt uzyskania w 2010 roku decyzji zezwalającej na wyłączenie w kontekście wyłączenia gruntów pod komis samochodowy. Organ argumentował, że to, że strona posiadała decyzję z 2010 roku nie można uznać, ze decyzja ta została przez Stronę skonsumowana. Strona w ramach komisu samochodowego prowadzi zupełnie inną działalność (handlową) niż przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja zezwalająca na wyłączenie. Nie można uznać, że grunty zostały wyłączone zgodnie z decyzją, ponieważ pierwotny cel wyłączenia był zupełnie inny. Strona dwukrotnie wnosiła o zmianę terminu ponoszenia opłat, za drugim razem deklarując, iż termin faktycznego wyłączenia zostanie przez nią określony z chwilą dokonania wyłączenia. Zgłoszenia takiego wyłączenia Strona nie dokonała do chwili obecnej. Budowa myjni nie została zrealizowana i grunt pod tą inwestycję nie został wyłączony. Jednak strona rozpoczęła w tym samym miejscu działalność komisu samochodowego, tym samym wyłączając grunty z użytkowania rolniczego. Nie można jednak uznać, by decyzja zezwalająca na wyłączenie pod planowaną myjnię samochodową legalizowała w tym kontekście działania strony, zwłaszcza, że działalność handlowa (komis) nie mieści się w przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Od decyzji tej odwołanie wniosła D. S. - S., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy wydawaniu decyzji,

- art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy ewentualne wyłączenie gruntów dotyczyło gruntów znajdujących się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż rolnicze przeznaczenie, w związku z tym zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy o gruntach,

- art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że wyłączenie przez odwołującą się gruntu o powierzchni 0,0041 ha o użytku i klasie ŁII nastąpiło bez decyzji o wyłączeniu gruntów,

- art. 189g § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na odwołującą się kary administracyjnej określonej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, kiedy upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.

W uzasadnieniu odwołania przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności odwołująca się wskazała, że organ nie wykazał w jaki sposób dokonał wyliczeń dotyczących rzeczywistej powierzchni gruntu, na jakiej, według niego, rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie. Zgodnie ze złożonym wnioskiem strony o wyłączenie z produkcji rolnej gruntu w granicach działki nr [...] z dnia 3 grudnia 2018 r., wyłączenie miało dotyczyć gruntu jedynie o powierzchni 0,1985 ha. Skoro decyzja z roku 2010, zezwalała na wyłączenie gruntów objętych działką [...] pod budowę budynku usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz drogą dojazdową, miejscami postojowymi i placem manewrowym to dokonane przez stronę faktyczne wyłączenie gruntów pod miejsca postojowe, drogę dojazdową i plac manewrowy mieściło się w pierwotnym celu w jakim decyzja ta była wydana. Odwołująca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie wyłączenia we wcześniejszych latach, wskazując, że w 2005 r. działka była użytkowana, na podstawie pozwolenia udzielnego przez ówczesnego jej właściciela, przez wykonawcę robót drogowych przy Drodze Krajowej nr [...]. Zgodnie z pisemnymi uzgodnieniami w zamian za użytkowanie działki wykonawca robót przy DK nr [...] nawoził sukcesywnie materiały z wykopów i dokonywał ich plantowania. W tamtym czasie większość działki zastała wysypana żwirem i utwardzona. Organ bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wykonawcy.

W ocenie organu l instancji, faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej działce tj. w 2012 r. Ocena przeznaczenia przedmiotowego gruntu powinna być dokonana przez pryzmat ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. tj. Uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia 26 października 2006 r. oraz na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 11 października 2010 r. W dacie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przedmiotowa działka była przeznaczona na cele nierolnicze, a katalog możliwych do zlokalizowania obiektów na tej działce miał charakter otwarty. Gdyby uznać za organem l instancji, iż kwalifikacja prawna wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, ma nastąpić w odniesieniu do obecnie obowiązującego MPZP to trudno uznać by nieprawidłowości przy uchwalaniu obecnie obowiązującego MPZP dla Gminy B., na które strona nie miała żadnego wpływu stanowiły przesłankę przesądzającą o wyłącznej winie odwołującej się. Skoro organ l instancji twierdzi, iż zapisy obecnie obowiązującego MPZP są niezgodne z przepisami prawa to w sposób obligatoryjny powinien podjąć analizę czy w jakikolwiek sposób odwołująca się przyczyniła się do powstania ewentualnego naruszenia zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taki obowiązek nałożony został na Organ w treści art. 189d pkt 4 k.p.a. Odwołująca zaprezentowała również stanowisko, że nałożona opłata stanowi administracyjną karę pieniężną i nie ma możliwości jej nałożenia z uwagi na przedawnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 28 ust.1 i ust. 2 w zw. art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 i art. 4 pkt 6 i pkt 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawy. Dalej organ przytoczył treść przepisu art. 11 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 2 ust. 1 ustawy.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ l instancji prawidłowo ustalił, że będąca własnością odwołującej D. S. - S. działka ewidencyjna numer [...] w miejscowości S., gmina B., stanowi grunt rolny w rozumieniu ustawy, co wynika z informacji z rejestru gruntów.

Bezspornym jest również, że decyzją Starosty [...] z dnia 11 października 2010 r., znak: [...] D. S.-S. uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów pochodzenia mineralnego, o łącznej powierzchni 0,3314 ha, obejmujących całość działki nr [...], z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego - myjni samochodowej. Decyzja ta na wniosek S.- S. została dwukrotnie (w roku 2011 i w roku 2012) zmieniona w zakresie terminu uiszczania opłat rocznych (za drugim razem adresatka decyzji zadeklarowała, iż termin faktycznego wyłączenia zostanie przez nią określony z chwilą dokonania wyłączenia). Zgłoszenia takiego wyłączenia jednak nigdy nie dokonała. Budowa myjni nie została zrealizowana i grunt pod tę inwestycję nie został faktycznie wyłączony.

Niekwestionowanym jest również, że podczas wizji w terenie przeprowadzonej na działce nr [...] w dniu 28 stycznia 2019 r. stwierdzono, iż grunt ten został faktycznie wyłączone z produkcji rolnej i użytkowany jest jako działający i funkcjonujący obiekt handlowy - komis samochodowy. Z ustaleń organu, w tym dokumentacji fotograficznej wynika, że działka nr [...] w miejscowości S. w całości jest ogrodzona, na działce znajduje się utwardzona droga dojazdowa, utwardzony parking z zaparkowanymi samochodami, obiekty budowlane oraz kontener, wokół których została wykonana opaska i plac utwardzony z kostki brukowej. Na działce tej prowadzona jest przez odwołującą D. S. - S., działalność gospodarczą pod firmą FHU "[...] z siedzibą w G. polegająca na sprzedaży samochodów - aktywnie działający komis samochodowy, a opisana wyżej infrastruktura (utwardzenie żwirem, tłuczniem i sfrezowanym asfaltem, kostka brukowa, droga dojazdowa, parkingi) oraz zlokalizowane na tej działce obiekty budowlane wykorzystywane są do tej działalności gospodarczej.

Zgodnie z oświadczeniem właścicielki nieruchomości, powyższa działalność gospodarcza na przedmiotowej działce nr [...], prowadzona jest od 5 lat, ale roboty budowlane tj. utwardzenie działki zostały wykonane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w latach 2001-2005, w związku z prowadzoną inwestycją, określoną jako przebudowa drogi krajowej nr [...].

Zagospodarowanie przedmiotowej działki nie obejmuje budynku - myjni samochodowej (na którą w 2010 roku uzyskano zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej).

W oparciu o dowód w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. - Uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia 26 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr [...] z dnia 13 kwietnia 2007 r.), zmienionego w 2010 roku, a następnie w 2015 roku wynika, że działka nr [...], położona w S., gmina B., znajduje w terenach oznaczonych w planie symbolem R1 - "tereny rolne" oraz KDZ - "tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej" (w części o powierzchni 41 m2).

W oparciu o powyższe, zdaniem Kolegium, organ l instancji prawidłowo uznał, że teren działki nr [...] w S. w części położnej w obrysie R1 (tereny rolne) - nie był przeznaczony na cele nierolnicze lub nieleśne i szczegółowo powyższą tezę umotywował. Grunt ten w trakcie uchwalania planu miejscowego w 2006 r., jak zresztą i późniejszej jego zmiany (w 2010 r. i 2012 r.), nie uzyskał wymaganej prawem zgody Ministra Rolnictwa, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. W tym też zakresie zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Kolegium wyjaśniło także, że stosownie do 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Temu założeniu służą rozbudowane regulacje ustawy, przewidujące m.in. sformalizowany tryb uzyskiwania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji nie jest równoznaczne z tym, że będzie on uprawniony do dalszego, dowolnego modyfikowania zakresu wyłączenia gruntu, w tym m.in. do arbitralnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego wydano przedmiotową decyzję. Skoro bowiem przepis art. 28 ust. 2 ustawy wprost odsyła do decyzji wskazanej w art. 11 ust. 1 i 2, to powyższe, przy uwzględnieniu wskazanego celu ustawy oznacza, że na równi z całkowitym brakiem decyzji o wyłączeniu uznawać należy także taką sytuację, w której wyłączenie gruntu na cele nierolnicze odbywa się z istotnym naruszeniem konkretnych postanowień takiej decyzji (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1506/17).

Mając to na uwadze należy wskazać, że z uzyskanej przez odwołującą D. S. -S. decyzji Starosty [...] z dnia 11 października 2010 r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej gruntów obejmujących działkę nr [...] wynikało, iż decyzja ta zezwalała na wyłączenie z produkcji rolnej pod konkretnie wskazany cel - budowę myjni samochodowej, co jednak nie nastąpiło.

Fakt rolniczego użytkowania działki nr [...] do roku 2010 potwierdzają zdjęcia z 2009 r. z systemu Google Street View, dokumenty geodezyjne i mapy (w tym złożone przez odwołującą w 2010r. do wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej). Mapy, zdjęcia oraz wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej z 2010 roku świadczą jednoznacznie o rolniczym użytkowaniu gruntu do tej daty. Zatem w latach 2005-2006 nie nastąpiło trwałe wyłączenie tego gruntu z produkcji rolniczej -jak stwierdza odwołująca - przez podmiot trzeci tj. wykonawcę modernizacji drogi krajowej nr [...].

Organ l instancji ustalił, że wyłączenie gruntów pod komis samochodowy nastąpiło w 2012 roku, a to w związku z realizacją na działce nr [...] funkcjonującego do dnia dzisiejszego komisu samochodowego. Wówczas to dopiero nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej poprzez rozpoczęcie trwającego do dziś innego niż rolnicze użytkowania gruntu na działce. Uruchomienie działalności komisu spowodowało zatem rozpoczęcie innego niż rolny użytkowania gruntów. Jednocześnie, jak wskazują załączone w poczet materiału dowodowego sprawy zdjęcia Google Street View - Google Maps wraz z rozpoczęciem działalności komisu samochodowego wykonano ogrodzenie części działki oraz utwardzenia zjazdów i dojazdu na działce. Mapa do celów projektowych z 2010 roku oraz dokumenty geodezyjne opracowane w związku ze zmianą konfiguracji działek w roku 2010 potwierdzają zatem, że wyłączenie gruntu nie nastąpiło wcześniej, a więc nie może obciążać wykonawcy modernizacji drogi nr [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym dokumentacja fotograficzna, jednoznacznie wskazuje, że cały obszar działki nr [...] został trwale wyłączony z produkcji rolnej. Na całej działce nr [...] prowadzona jest bowiem działalność handlowa (komis samochodowy).

Wbrew również twierdzeniom odwołania w decyzji wskazano sposób określenia powierzchni 0,0041 ha, dla której zezwolono na wyłączenie tj. część powierzchni działki nr [...] objętej ustaleniami planu jako tereny dróg (KDZ). Wyliczenie powierzchni zostało dokonane na podstawie pomiarów z map dostępnych w Wydziale Geodezji i Kartografii, na których naniesiono obszar działki nr [...] oznaczony w planie symbolem KDZ (teren dróg).

Kolegium podzieliło również pogląd prezentowany przez organ l instancji, iż bez względu na to, czy decyzja administracyjna o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest wydawana na wniosek strony, czy z urzędu to w trybie kontroli wykonywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to dopiero z datą jej doręczenia stronie powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe" (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Jest to zobowiązanie do zapłaty na rzecz Województwa Samorządowego, podwyższonej o 10% należności i opłat rocznych (pieniężnej sankcji za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy) w wysokości i w terminie określonych w przepisach prawa. Źródłem jego powstania jest decyzja administracyjna o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Z kolei ustawa o finansach publicznych zawiera nakaz odpowiedniego stosowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, w zakresie w niej nieuregulowanym, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej (por. art. 67 ust. 1). Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie jej Rozdziału 8 "Przedawnienie". Odesłanie do Działu III Ordynacji podatkowej nie pozwala na wyłączenie jej Rozdziału 8 "Przedawnienie" od odpowiedniego stosowania w zakresie należności i opłat rocznych podwyższonych o 10%. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje bowiem organy właściwe do terminowego, szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska. Zgodnie z poglądem zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 13 czerwca 2018 r. SKO [...], termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej podwyższonej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Przyjęcie odmiennego zapatrywania, według którego taką datą byłaby data faktycznego wyłączenia, mogłoby często powodować brak możliwości zastosowania prewencyjnego działania i w zasadzie iluzoryczność samej kontroli stosowania przepisów ustawy, w ramach której organ zobowiązany jest do wydania decyzji, zgodnie z przepisami ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem nie ma w sprawie zastosowania art. 189g § 1 kpa, ponieważ zgodnie z art. 189g § 2 przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. A jak wskazano wyżej termin taki wskazuje ordynacja podatkowa.

D. S.-S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

-art. 138 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, poprzestanie wyłącznie na utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy;

-art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak, w ślad za organem I instancji, wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ewentualne wyłączenie gruntów dotyczyło gruntów znajdujących się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż rolnicze przeznaczenie, w związku z tym zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy o gruntach;

-art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że wyłączenie przez odwołującą się gruntu o powierzchni 0,0041 ha o użytku i klasie ŁII nastąpiło bez decyzji o wyłączeniu gruntów;

-art. 189 g § 1 kpa poprzez nałożenie na odwołująca się kary administracyjnej określonej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji kiedy upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa, ewentualnie naruszenie przepisów o przedawnieniu roszczeń wskazanych w Rozdziale 8 ustawy Ordynacja Podatkowa.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie

poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i umorzenie postępowania w całości ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu. W szczególności podała, że organ II instancji nie poddał analizie zakresu stwierdzonego przez siebie wyłączenia. Skoro bowiem decyzja z roku 2010, zezwalała na wyłączenie gruntów objętych działką [...] pod budowę budynku usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz drogą dojazdową, miejscami postojowymi i placem manewrowym to dokonane przez stronę to faktyczne wyłączenie gruntów pod miejsca postojowe, drogę dojazdową i plac manewrowy mieściło się w pierwotnym celu w jakim decyzja ta była wydana. A zatem powierzchnia gruntów przeznaczona na te urządzenia, nie powinna zostać uznana za wyłączoną niezgodnie z przepisami ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji nie powinna być brana pod uwagę przy ewentualnym wyliczeniu opłaty za wyłączenie gruntu rolnego niezgodnie z przepisami ustawy. Nie wyjaśniono również w jaki sposób zostało dokonane wyliczenie powierzchni gruntów objętych zezwoleniem tj. 0,0041 ha.

Skarżąca ponownie zarzuciła brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności dotyczących sprawcy wykazywanego wyłączenia, podkreślając, że zgodnie z pisemnymi uzgodnieniami poczynionymi przez ówczesnego właściciela działki z wykonawcą robót drogowych przy drodze krajowej nr [...] w zamian za użytkowanie działki wykonawca robót nawoził sukcesywnie materiały z wykopów i dokonywał ich plantowania. Organy uznały, że dokonanie utwardzenie gruntu przez firmę wykonującą roboty drogowe miało miejsce wyłącznie w okresie obowiązywania umowy pomiędzy ówczesnym właścicielem działki a wykonawcą, co wydaje się niedorzeczne z obiektywnego punktu widzenia. Organ wprawdzie przesłuchał w charakterze świadka ówczesnego właściciela działki, ale jego zeznania w żaden sposób nie wskazują na to aby teren został przywrócony do stanu sprzed jego użyczenia. Nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania świadka -przedstawiciela wykonawcy. Nieprawidłowe jest również działanie organu II instancji, który aprobuje stanowisko organu I instancji, w którym wskazuje on na to, że mapa do celów projektowych z 2010r. oraz dokumenty geodezyjne opracowane w związku ze zmianą konfiguracji działek powinny na wyłącznie wskazywać tj. na wyłączenie gruntu spod produkcji rolniczej. Osoby uprawnione do sporządzania dokumentacji w sprawie wydzielenia "geodezyjnego" działek nie mają w swoim zakresie obowiązku wskazywania na wyłączenie działek spod produkcji rolniczej czy też nie. Nie jest to zakres przedmiotowy tej dokumentacji sporządzanej wyłącznie do celów wydzielenia geodezyjnego działek. W dacie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w 2012 r. obowiązywał zatwierdzony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. (uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia 26 października 2006 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 13 kwietnia 2007 r.), zgodnie z którym dopuszczono na terenach oznaczonych symbolem R1 (do których zlicza się działka nr [...]) lokalizacje obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, wzdłuż dróg klasy KDGP, KDG i KDZ. W ówczesnym planie zagospodarowania w § 6 pkt 8 wskazany został jedynie przykładowy katalog obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, o czym świadczą takie w nim zapisy jak: "nie dających się określić na etapie uchwalania planu" oraz wyliczenie rozpoczynające się od "np.". Zatem w dacie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przedmiotowa działka była przeznaczona na cele nierolnicze. W tym czasie strona posiadała również ostateczną decyzję zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej z dnia 11 października 2010 r. Grunty objęte zezwoleniem miały być przeznaczone pod budowę budynku usługowego -myjni samochodowej. Zatem skoro faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło z datą faktycznego rozpoczęcia innego niż nierolnicze użytkowanie gruntu tj. wedle oceny organu I i II instancji w 2012 r., to późniejsze ewentualne zmiany wprowadzane w miejscowym planie implikowane przez zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w którym dopuszczenie realizacji obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego na terenach oznaczonych symbolem R1, wzdłuż dróg klasy KDGP, KDG i KDZ zależne było od wcześniejszego wyrażenia zgody właściwego ministra) nie mogą mieć zastosowania przy orzekaniu, gdyż w dacie faktycznego wyłączenia (2012 rok) nie obowiązywały. Zatem ocena przeznaczenia przedmiotowego gruntu powinna być dokonana przez pryzmat ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. tj. Uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia 26 października

2006 r. oraz na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 11 października 2010 r.

Gdyby nawet uznać, iż kwalifikacja prawna wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, ma nastąpić w odniesieniu do obecnie obowiązującego MPZP, to trudno uznać by nieprawidłowości przy uchwalaniu

obecnie obowiązującego MPZP dla Gminy B., na które strona nie miała

żadnego wpływu stanowiły obecnie przesłankę przesądzającą o wyłącznej winie odwołującej się. Skoro organ I i II instancji twierdzi, iż zapisy obecnie

obowiązującego MPZP są niezgodne z przepisami prawa to w sposób obligatoryjny powinien podjąć analizę czy w jakikolwiek sposób odwołująca się przyczyniła się do powstania ewentualnego naruszenia zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taki obowiązek nałożony został na organ w treści art. 189d pkt 4 k.p.a.

Skarżąca podtrzymała również swój zarzut odnośnie przedawnienia, odwołując się w tym zakresie do brzmienia art. 189g § 1 kpa. Z ostrożności procesowej wskazała, że jeżeli przystać na argumentację organów o zastosowaniu Działu III ustawy Ordynacji Podatkowej, to i tak zarzut przedawnienia byłby skuteczny. Termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej podwyższonej biegnie od daty gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo przy prawidłowym działaniu- mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. W każdy przypadku, czy to w Ordynacji Podatkowej czy w kpa istotą początku biegu przedawnienia jest wiedza organu czy możliwość powzięcia tej wiedzy o naruszeniu prawa. Organ pozyskał wiedzę na temat ewentualnego naruszenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez odwołującą się, co najmniej we września 2011 r. kiedy to Starosta [...] decyzją administracyjną (znak: [...]) wniósł sprzeciw do przyjęcia dokonanego przez D. S.- S. zgłoszenia robót budowlanych dotyczących budowy dwóch wiat wolnostojących o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce nr [...] w miejscowości S., gm. B..

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga ostatecznie okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne. Rozpoczynając zatem od zarzutów nietrafnych, trzeba zauważyć, jak niżej.

Nie ma miejsca w sprawie zarzucane naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez brak samodzielnych ustaleń organu II instancji. Przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy jest instancją merytoryczną, która na skutek odwołania po raz drugi rozpoznaje merytorycznie całą sprawę we wszystkich jej aspektach. Nie znaczy to jednak, że organ odwoławczy musi w każdym wypadku literalnie czynić ponowione samodzielne ustalenia po raz drugi. O ile bowiem nie zgłasza zastrzeżeń co do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, wystarczającym jest zasygnalizowanie, po zbadaniu sprawy, że taki jest stan rzeczy, a więc, że organ odwoławczy je podziela. Technika zasygnalizowania w decyzji organu II instancji, że zgadza się ze wszystkimi ustaleniami faktycznymi organu I instancji jest różnoraka, ale każda jednoznacznie przedstawiająca takie stanowisko jest do przyjęcia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Podobnie, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ się kierował przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organy obu instancji wyjaśniły szczegółowo motywy decyzji, odnosząc się do wszystkich aspektów sprawy. Kwestia, czy w każdym zakresie uczyniły to poprawnie, jest odrębnym zagadnieniem

Kolejny zarzut proceduralny dotyczy naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., przez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie podziela tego zarzutu.

Co do powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej pod komis samochodowy, organ I instancji wbrew zarzutom skargi wskazał precyzyjnie źródło ustaleń w tej kwestii. W czasie bowiem oględzin w dniu 28.01.2019r. /k.95 akt adm./ ustalono, że teren działki jest ogrodzony, w większej części utwardzony; na większości znajdują się zaparkowane samochody, a w części południowo – wschodniej teren jest pokryty trawą. Zdjęcia dołączone do protokołu dokumentują ten stan rzeczy. Protokół został podpisany przez skarżącą, a wynika z niego, że cała działka nr [...] była ogrodzona. Organ ustalił, że na działce znajduje się utwardzona droga dojazdowa, utwardzony parking z zaparkowanymi samochodami, obiekty budowlane oraz kontener, wokół których została wykonana opaska i plac utwardzony z kostki brukowej. Zatem bezbłędne jest przyjęcie, że cała działka została wyłączona z produkcji, bowiem ogrodzenie zakreślało ramy w terenie działającego komisu samochodowego.

Co się tyczy sprawcy wyłączenia, a to skarżącej, to i w tym względzie wnioski organów są trafne. Poprzedni właściciel działki, T. M., wyjaśnił /k.124 akt adm./, że firma, której udostępniał działkę w 2006r, przy wykorzystaniu działek dokonała wyrównania powierzchni terenu oraz oskarpowania rowu przy drodze krajowej, a teren działek wykorzystywany był do postoju i przechowywania maszyn budowlanych oraz materiałów budowlanych w związku z przebudową drogi. Wyraźnie więc wynika z powyższego, że teren nie był utwardzony; zresztą cel użyczenia działki nie wymagał takiego utwardzenia. Wobec tego trafna jest konkluzja organu, że sprawcą wyłączenia działki z produkcji rolnej nie jest poprzedni właściciel.

Prawidłowo także ustalił organ, że wyłączenie dokonane przez skarżącą miało miejsce od 2012r. Od tego roku bowiem skarżąca zaczęła prowadzić działalność gospodarczą w postaci komisu samochodowego na przedmiotowej działce, co zgłosiła w dniu 11 kwietnia 2012r. /k.100 i 121 akt adm./. Natomiast sposób zagospodarowania terenu, a więc fakt, że go ogrodzono i prowadzono tam komis, dokumentują zdjęcia internetowe. Widać, że działka była nieogrodzona i porośnięta trawą w 2009r., co zresztą potwierdza wyjaśnienia poprzedniego właściciela T. M. co do braku przekształcenia terenu w trakcie użyczenia go firmie budowlanej w 2006r. /k.125-128 akt adm./. Tymczasem w lipcu 2013r. widać już na zdjęciach funkcjonujący komis samochodowy w terenie ogrodzonym /k.129 – 131/. Podobna sytuacja ma miejsce w chwili obecnej /k.132 akt adm./. Wymaga też zauważenia, że w kwietniu 2011r. skarżąca wnosząc o zmianę decyzji o wyłączeniu w zakresie opłat rocznych podawała jako przyczynę fakt, że przesunęła termin realizacji inwestycji na działce nr [...], co potwierdza okoliczność, że w tym czasie żadne prace na działce nie były prowadzone.

Trzeba też wskazać, że nie ma znaczenia, że nie cały ogrodzony teren jest utwardzony. Fakt bowiem ogrodzenia terenu działki i prowadzenia tamże komisu samochodowego świadczy bez wątpliwości, że w takim rozmiarze ( ogrodzonego terenu) jest ona wyłączona z produkcji rolnej.

Z brzmienia przepisu art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne, użytkowania gruntów. Przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Stanowisko to znajduje oparcie również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że organ oceniając czy dany grunt został wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej, nie ustala czy na danym gruncie rolnym faktycznie prowadzona była produkcja rolna, lecz czy rozpoczęto inne niż rolne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja rolna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. W przepisie tym ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów. Przyjmuje się jednak, że jakakolwiek aktywność, która nie ma żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej, stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Przy tym wobec wskazania w definicji zawartej w cytowanym przepisie, iż ustawodawcy chodzi o rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej na takim gruncie. W wypadku niniejszej sprawy ogrodzenie i częściowe utwardzenie z postawieniem różnych budowli na działce wyklucza prowadzenie produkcji rolnej /k.132 akt adm./.

Co się tyczy konkluzji organów o braku zastosowania się do decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej z 2010r., wskazać trzeba, że trafnie wskazują organy, że zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pod budowę myjni samochodowej nie jest tożsame z prowadzeniem komisu samochodowego; że zatem aktualne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest objęte decyzją z dnia 11.10.2010r. [...]

Nie podziela też Sąd twierdzenia skarżącej, że skoro w dacie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w 2012r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. – uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z 26 października 2006r. (DZ.Urz. Woj. [...] – dalej "MPZP"), zgodnie z którym dopuszczono na terenach oznaczonych symbolem R1 uzupełniająco lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, skarżąca posiadała decyzję o wyłączeniu z 2010r, to należy przyjąć ten stan faktyczny i prawny ( z 2012r.) do oceny problemu wyłączenia. Stanowisko to nie ma żadnego uzasadnienia.

Zauważyć należy, że w roku 2012 ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych

w art. 7.miała następującą treść:

1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej 10

Oznacza to, ze grunty rolne wskazanych klas, ale nie przekraczające 0,5 ha takiej zgody nie wymagały. Zatem w 2012r. działka nr [...] o pow. 0,3314 ha nie wymagała zgody ministra na zmianę przeznaczenia. Niemniej wymagała decyzji właściwego organu, zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wobec faktu, że poprzednia decyzja z 2010r. o wyłączeniu dotyczyła innego sposobu zagospodarowania działki. Jednak skarżąca dokonała faktycznego wyłączenia, nie ubiegając się o wydanie nowej decyzji i użytkowała działkę prowadząc działalność gospodarczą przez szereg lat. Tymczasem z dniem 26 maja 2013r. weszła w życie istotna zmiana ustawy, która wprowadziła art. 7 w następującej postaci:

Art. 7.

1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1/gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Jak wynika z powyższego, od tego momentu zasadniczo zmienił się stan prawny i w sytuacji braku zgody ministra nie można było uzyskać decyzji w przypadku gruntów rolnych klas I-III, czyli dotyczyło to także działki skarżącej.

Aktualne brzmienie art. 7, począwszy od dnia 10.10.2015r. jest następujące:

Art. 7.

1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 1 lub upoważnionej przez niego osoby,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Organy prawidłowo przyjęły, że w sytuacji braku ubiegania się o decyzję przed faktycznym wyłączeniem z produkcji rolnej oraz złożenia wniosku w tym zakresie dopiero w dniu 4 grudnia 2018r., właściwe jest rozpatrywanie sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy w chwili wydawania decyzji, zgodnie z zasadą aktualności. Wobec tego ustalały stan prawny w oparciu o art. 7 u.o.g.r.l. w kształcie wyżej przytoczonym, gdzie zwolnienie od zgody ministra w zakresie przeznaczenia gruntów klasy I-III na cele nierolnicze i nieleśne było możliwe przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek z ustępu 2a. Nie ulega kwestii, że działka przedmiotowa nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek, dlatego w jej wypadku wskazana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów przeznaczonych na cele rolnicze była konieczna.

Odnosząc się do zapisów MPZP zauważyć należy, że nie ma sporu, iż w przypadku przedmiotowej działki taka zgoda nie została wyrażona. Działka leży w terenach oznaczonych symbolem R1 – tereny rolne o pow. 0,3273 ha oraz KDZ – tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej o pow. 0,0041 ha. Trzeba wskazać, że MPZP był dwukrotnie zmieniany, w 2010r. i w 2015r., ale zmiany te nie dotyczyły zapisów wprost odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości. Jak chodzi o przeznaczenie R1, to MPZP w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego przewidywał m.in. lokalizację obiektów związanych z obsługą ruchu samochodowego, stąd też skarżąca w 2010r. mogła uzyskać decyzję o wyłączeniu z przeznaczeniem na budowę myjni samochodowej. Pomijając natomiast fakt, że prowadzenie komisu nie jest działalnością związaną z obsługą ruchu samochodowego, wyłączenie z produkcji rolnej tej konkretnej działki, wobec niespełnienia kryteriów z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie jest już możliwe, wobec braku zgody ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że w momencie wprowadzania planu taka zgoda w przypadku działek poniżej 0,5 ha nie była konieczna. W sytuacji zmiany stanu prawnego, plan miejscowy odczytuje się w kontekście zmienionych zapisów. Plan miejscowy znajduje się w hierarchii źródeł prawa na poziomie podustawowym, stąd przy jego uchwaleniu organ jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić treść zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Powstanie zaś późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2016 r., II SA/Gd 234/16, LEX nr 2104706). W tym przypadku przy kolejnych zmianach planu, zwłaszcza przy tej z 2015r., nie wystąpiono do właściwego ministra o uzyskanie zgody, a zatem ocena prawna organów w tej kwestii jest całkowicie zasadna.

Trafne jest także spostrzeżenie, że ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia uzupełniającego dla gruntów rolnych odmiennego od ich rolnego charakteru jest w gruncie rzeczy obejściem wymogu ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.01.2018r. II SA/Kr 1391/17, publ. Lex/el.). Niemniej jednak w przypadku tej sprawy jest to okoliczność o tyle bez znaczenia, że skarżąca faktycznie i tak użytkowała nieruchomość w sposób nie mieszczący się w zapisach przeznaczenia uzupełniającego co do gruntów R1 (komis samochodowy).

Należy wobec tego podzielić stanowisko organów o naruszeniu przez skarżącą tak uregulowań art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. ( brak decyzji o wyłączeniu), ale też, w przypadku terenów R1 – art. 7 u.o.g.r.l., wobec faktu, że wyłączenie nastąpiło bez zmiany przeznaczenia gruntów, które następuje w planie miejscowym, w tym przypadku z konieczną zgodą właściwego ministra. Trafnie także organy wywiodły, że w przypadku braku takiej zgody ( i braku zaistnienia wyjątku z art. 7 ust. 2a) nie ma możliwości uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych nieprzeznaczonych na cele nierolnicze zgodnie z miejscowym planem. W konsekwencji bez wątpienia wchodzi w grę art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.

Co się tyczy gruntów przeznaczonych w planie jako KDZ (zajmujących część działki skarżącej o powierzchni 0,0041 ha), a będących użytkami klasy ŁII, faktycznie wyłączonych z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., organ I instancji zastosował tutaj przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Warto przy tym zauważyć, że ocena rodzaju działalności komisu samochodowego z perspektywy zapisów MPZP co do przeznaczenia terenów KDZ budzi pewne wątpliwości.

Reasumując, zasadniczo tak ustalenia faktyczne, jak i istotne rozważania prawne poczynione przez organy znajdują aprobatę Sądu.

Przechodząc do najistotniejszej kwestii prowadzącej ostatecznie do uwzględnienia skargi, wskazać trzeba, że chodzi o kwestię przedawnienia.

Zanim jednak Sąd wskaże powody rozstrzygnięcia z tym związane, należy określić, czym jest w istocie opłata podwyższona określona w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Pozwoli to bowiem na zajęcie stanowiska, jakie przepisy mają w stosunku do niej zastosowanie. Otóż w ocenie Sądu opłata ta jest karą administracyjną. Zgodnie z definicją zawartą w art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. W omawianym przypadku wszystkie elementy wskazane w przepisie są spełnione. Stanowisko uznające wskazane opłaty za kary administracyjne jest ugruntowane w doktrynie. W komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. autorstwa J.Bieluka i D.Łobos-Kotowskiej ( publ .Legalis/el.) czytamy, że opłaty przewidziane w art. 28 mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosowanymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (por. uchwała NSA (7) z 2.12.1998r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz.46). Podobne stanowisko zajął W. R., który w komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. (publ. Lex/el.) wskazał: "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy".

Przyjmując zatem jednoznacznie pogląd, że art. 28 u.o.g.r.l. przewiduje kary administracyjne w rozumieniu k.p.a., należy zadać pytanie, jakie przepisy w przedmiocie przedawnienia stosujemy aktualnie do tych kar.

Uprzednio dominowało stanowisko, że w tym przypadku ma zastosowanie w sposób odpowiedni art. 68 Ordynacji Podatkowej. Wskazywano przy tym, że decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art.28 u.o.g.r.l. nie ma charakteru deklaratoryjnego. Takie też stanowisko zajęły organy, z powołaniem się na judykaturę.

W ocenie Sądu Administracyjnego na chwilę wydania zaskarżonych decyzji (decyzja organu I instancji – 13.09.2019r.) stanowisko to było już nieaktualne, w związku ze zmianą stanu prawnego.

Nawiązując jeszcze do poprzedniego stanu prawnego, w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 690/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., wprowadzony mocą art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, doprowadził do zmiany charakteru prawnego opłat na niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Od tej daty kwestia biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest regulowana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych". W związku z tym NSA podzielił w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 233/15, że odpowiednie stosowanie art. 68 o.p. w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej decyzji oznacza, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru.

Przywołany przez NSA przepis ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019.869 t.j. dalej "u.f.p.") do roku 2017 brzmiał następująco:

Art. 67. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.).

Jak widać z powyższego, przepis ten odsyłał do odpowiedniego stosowania k.p.a. oraz ordynacji podatkowej. Ponieważ k.p.a. nie zawierał zapisów nawiązujących do kar pieniężnych, choćby w kontekście przedawnienia, pozostawało odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej, na co zwrócił uwagę NSA w przywołanym wyroku.

Jednak ta sytuacja uległa zmianie. Art. 67 u.f.p. został zmieniony przez art. 12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) zmieniającej ustawę o finansach publicznych z dniem 1 czerwca 2017 r. Z tym dniem przepis ten otrzymał brzmienie:

Art. 67. 1. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.).

2. Do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Równocześnie tą samą ustawą zmieniającą został zmieniony kodeks postępowania administracyjnego, przez wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017r. Działu IVa obejmującego administracyjne kary pieniężne. Wobec tego, skoro zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 67 u.f.p., w przypadku administracyjnych kar pieniężnych stosować należy przepisy k.p.a., to oznacza to konieczność stosowania przepisów działu IVa k.p.a., a nie przepisów ordynacji podatkowej, jak to było uprzednio. "Wskazanie na konieczność stosowania do administracyjnych kar pieniężnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest spowodowane tym, że kary te zwykle mają charakter środków publicznych będących niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, a w Kodeksie postępowania administracyjnego unormowano obecnie kwestie materialnoprawne dotyczące tych należności" (tak Z.Ofiarski w: Komentarzu do art. 67 u.f.p., publ. Lex/el.).

Organy obu instancji orzekając w przedmiocie kary pieniężnej z art. 28 u.o.g.r.l., pominęły zupełnie kwestie możliwości zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Jak wynika z treści art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wspomnianego działu w tym zakresie nie stosuje się. Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. k.p.a., uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. zawarte Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237). Innymi słowy stwierdzić należy, iż w przypadku braku jakiejkolwiek regulacji kwestii wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych, bądź też w przypadku ich uregulowania w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 powołanego art. 189a § 2 k.p.a., koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVa k.p.a. Dodatkowo, w kwestii przedawnienia, art. 189g § 2 k.p.a. wskazuje, że przepisu § 1 ( o przedawnieniu) nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jak wiadomo, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poza hipotezą wymiaru kary ( opłaty), nie odnoszą się do innych aspektów regulowanych w k.p.a., w szczególności nie przewidują terminów przedawnienia, a więc bez wątpienia w szczególności do przedawnienia stosuje się przepisy k.p.a. Ponieważ w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozważał problem przedawnienia w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną tj. ordynację podatkową, naruszono w tym zakresie przepisy prawa materialnego, a to art. 189g k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy muszą odnieść się do kwestii przedawnienia w kontekście przepisu art. 189g k.p.a., jednakże to nie wyczerpuje ich koniecznej aktywności. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia, że przedawnienie nie zachodzi, istnieje konieczność rozważenia z urzędu szeregu okoliczności wskazanych w art. 189d k.p.a. czy też nawet w art. 189 f k.p.a. Dla przykładu: z pewnością badając stronę subiektywną zdarzenia organy w świetle art. 189d pkt 1 k.p.a. winny mieć na uwadze, że skarżąca rozpoczynając w 2012r. prowadzenie działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] w S. czyniła to w sytuacji innego, korzystnego dla niej stanu prawnego i posiadając decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej ( jakkolwiek się do niej nie zastosowała). Z kolei obiektywnie patrząc na sytuację, okoliczność wyłączenia tej działki z produkcji rolnej w 2010r. decyzją organu, w zestawieniu z jej położeniem przy drodze krajowej nr [...] powinna była skutkować zmianą jej przeznaczenia po uzyskaniu zgody ministra w ramach procedury zmieniającej plan w 2015r., co nie nastąpiło. Mimo tego, że w 2013r. zmienił się stan prawny na niekorzyść osób, które przed zmianą mogły uzyskać decyzję o wyłączeniu gruntów przeznaczonych na cele produkcji rolnej lub leśnej z tej produkcji ( względnie przy faktycznym wyłączeniu – skorzystać z możliwości z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.) – nie podjęto starań dotyczących urealnienia planu. W tej sytuacji trzeba wziąć to pod uwagę przy wymiarze kary, jak również inne okoliczności, które zauważy organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Reasumując, przy ponowionym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji w ustalonych jak dotychczas okolicznościach faktycznych rozważy zastosowanie instytucji przedawnienia z art. 189 g § 1 k.p.a., a w przypadku braku podstaw do przyjęcia przedawnienia – pozostałe okoliczności wymienione w przepisach art. 189d i ewentualnie 189f k.p.a., mając na względzie tak elementy już wskazane przez Sąd, jak i wykazując się własną inwencją w tym względzie.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.