Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 405/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 134 , art. 135, art. 145, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 5, art. 16a
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1456
law: Ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych
article: Art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013.267);

- art. 3 pkt 22, art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013.1456);

- po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – S. H., od decyzji Burmistrza, wydanej dnia [...] 2013r, znak: [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na matkę M. Ś.

decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. syng. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ l instancji stwierdził, iż nie miała miejsca rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bowiem wprawdzie wystąpiła rezygnacja z podjęcia zatrudnienia, ale nie jest ona traktowana jako pozytywna przesłanka do przyznania świadczenia. Z tych też powodów odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca opisując chorobę matki oraz sytuację materialną i rodzinną. Podniosła, że otrzymała propozycję pracy z PUP, jednakże stan zdrowia mamy wymagał wówczas sprawowania nad nią opieki całodobowej. Pomimo, iż nie zrezygnowała z zatrudnienia poprzez "zwolnienie się" z wykonywanej pracy zawodowej, to była osobą zarejestrowaną w PUP i zrezygnowała z oferty jaką otrzymała. Zaznacza także, że mimo, iż pierwszy raz jej mama została uznana za osobę niepełnosprawną w roku 2005, to jej niepełnosprawność powstała już w roku 2000 i wtedy właśnie rozpoczęła się opieka i zaistniała konieczność rezygnacji z podjęcia zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń rodzinnych.

Kolegium wskazało, iż skarżąca sprawuje opiekę nad matką M. Ś., która została uznana orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 września 2005 r. za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Kolejne orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 11 września 2006 r. oraz z dnia 26 września 2007 r. potwierdzają ten stan. Rodzina spełnia również kryterium dochodowe, gdyż miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni i jej matki, z którą wspólnie mieszka wynosi 231,57 zł na osobę.

Ze zgromadzonego materiału, wynika także, że skarżąca pracowała zarobkowo od 01.02.1985 r. do 29.06.1991 r., a stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron, w związku z redukcją zatrudnienia. Była według oświadczenia skarżącej jej jedyna praca. Ponadto skarżąca od 23.02.1999 r. do 08.10.2008 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy dla Powiatu [...] jako bezrobotna.

Zdaniem Kolegium skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ j jej zatrudnienie ustało w 1991 r. stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron, w wyniku redukcji zatrudnienia, natomiast niezdolność M. Ś. do samodzielnej egzystencji powstała dopiero w roku 2005. Brak jest więc, w ocenie organu, związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, na gruncie przepisów dotyczących przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W związku z powyższym - zdaniem Kolegium - nie jest spełniony jeden z koniecznych i podstawowych warunków, z którymi przepis art.16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wiąże prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kolegium wskazało, że w przypadku skarżącej nie są spełnione konieczne warunki wskazane w tym przepisie, ponieważ nie zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż przez rezygnację z zatrudnienia w odniesieniu do art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć faktyczną rezygnację z pracy zarobkowej na rzecz sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Działania skarżącej są w ocenie organu, niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji w całość i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przyznania świadczenia opiekuńczego od dnia utraty świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wskazała, iż jej mama potrzebowała opieki jeszcze przed powstaniem całkowitej niepełnosprawności, będąc po operacji głowy. Skarżąca nie mogła więc podjąć żadnego zatrudnienia. Mama jest osobą leżącą, nie jest w stanie kontaktować się z otoczeniem, wymaga całodobowej opieki. Skarżąca tę opiekę należycie i sumiennie sprawuję, co potwierdza pracownik socjalny. Oprócz opieki nad mamą zajmuje się domem, synem, gospodarstwem, sprawunkami, opłatami, lekarstwami, wizytami u lekarza i wszystkimi innymi niezbędnymi czynnościami. Skarżąca towarzyszy matce we wszystkich czynnościach, gdyż matka jest całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji. Nie jest w stanie komunikować żadnych potrzeb.

Sytuacja materialna skarżącej jest niezwykle ciężka, ponadto w listopadzie roku 2013 jej mąż J. stracił pracę. Kwota 223,71 zł. niemal uniemożliwia egzystencję w obecnej sytuacji. Skarżąca wychowuje wraz z mężem syna, T. ur. 2003 r., co wymaga ciągłych nakładów finansowych. Utrata świadczenia pielęgnacyjnego i odmowa przyznania specjalnego świadczenia opiekuńczego nie pozwala na sprawowanie niezbędnej opieki nad mamą, dokonywania opłat i zakupu żywności, leków i środków higienicznych.

Skarżąca podkreśliła, iż wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. straciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreśliła, że była osobą bezrobotną zarejestrowaną po ustaniu stosunku pracy związanego z redukcją zatrudnienia w okresie od 03.07.1991 r. do 08.12.1995 r. (Powiatowy Urząd Pracy) i od 23.02.1999 r. do 08.10.2008 r. (Powiatowy Urząd Pracy dla Powiatu [...]). Przez cały ten okres nie otrzymywała żadnej propozycji pracy, a kiedy w końcu w roku 2008 otrzymała propozycję- była zmuszona odmówić z powodu opieki nad całkowicie niepełnosprawną matką. Skarżąca, jej zdaniem, zrezygnowała z pracy, gdyż wykluczała ona sprawowanie opieki nad mamą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania.

Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013.1456 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz.1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy.

Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł.

Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką M. Ś., która - zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 września 2005 r. jest uznana za osobę niezdolna do samodzielnej egzystencji. A z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 26 września 2007 r. wynika, iż M. Ś. została uznana na stałe za osobę niezdolna do samodzielnej egzystencji. Rodzina spełnia kryterium dochodowe.

Spór dotyczy niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie zrezygnowała w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy z zatrudnienia. Za powód rozwiązania umowy o pracę nie można przyjąć, w ocenie organu, konieczności sprawowania opieki nad chorą matką, albowiem ustalona niezdolność do samodzielnej egzystencji matki istnieje dopiero od 2005 r., a zatrudnienie skarżącej ustało w 1991 r. a stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron.

Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą.

Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy.

W toku postępowania skarżąca podnosiła okoliczności wskazujące na to, iż nie jest w stanie pogodzić pracy zawodowej z opieką nad matką, gdyż matka wymaga stałej pielęgnacji ze strony skarżącej. Ponadto skarżąca od 9 grudnia 1995 r. do 8 października 2008 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna. Została ona wyrejestrowana z powodu nie przyjęcia oferty pracy. Jak sam wskazał organ I instancji odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia była uzasadniona stałą opieka nad matką.

Okoliczności te zostały pominięte w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż działania skarżącej uznać należy za niepodejmowanie zatrudnienia.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest również to, że skarżąca miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2010 r., a wygasło ono z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącej, pozostających w związku przyczynowo - skutkowym.

W rozpatrywanej sprawie należy zbadać przyczyny rezygnacji z zatrudnienia czy miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką.

Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżąca podniosła okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jej rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, zwany dalej K.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącą związanych z jej rezygnacją z zatrudnienia, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.