Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1125/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2, art. 17
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg D. C. i U. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że postanowienie to nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na skutek uzyskania informacji dotyczących złego stanu technicznego muru oporowego okalającego nieruchomość należącą do Parafii [...] w C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne tej sprawie.

W toku postępowania organ nadzoru budowlanego działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) postanowieniami z dnia 30 sierpnia 2011 r. nałożył na Parafię, J. i H. P., D. C. i U. S. oraz Gminę C. obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego okalającego teren należący do Parafii. Na skutek zażaleń wniesionych przez J. i H. P. oraz D. C. i U. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniami z dnia [...] r. stwierdził ich niedopuszczalność wskazując, że tego rodzaju rozstrzygnięcia są niezaskarżalne, a ich zasadność może być kwestionowana w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W dniu [...] r. miała miejsce katastrofa budowlana, w wyniku której nastąpiło osunięcie fragmentu muru oporowego okalającego teren, na którym usytuowany jest kościół Parafii [...], na sąsiadujące z terenem Parafii nieruchomości oznaczone numerami działek 1, 2, i 3, położone przy ul. [...] w C..

W związku z tym zdarzeniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na Parafię [...] (właściciela działki nr 4) oraz na właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie muru oporowego, tj. J. i H. P. (działek nr 1 i 2) oraz D. C. i U. S. (działki nr 3) obowiązek przedłożenia ekspertyzy określającej sposób zabezpieczenia muru w obrębie osuwiska wraz z zabezpieczeniem samego osuwiska na działkach o numerach geodezyjnych: 1, 2, 3 i 4 w C. przy ul. [...] wyznaczając termin do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że katastrofa budowlana nastąpiła poprzez zawalenie się części muru znajdującego się pomiędzy nieruchomościami o podanych wyżej numerach. Ponieważ konieczne okazało się podjęcie działań zmierzających do zapobieżenia dalszemu zawaleniu się tego muru, niezbędnym jest wykonanie ekspertyzy budowlanej określającej sposób zabezpieczenia muru, w tym rodzaj i zakres prac zmierzających do zapobieżenia wystąpienia zagrożenia dla ludzi i mienia.

Zażalenia na to postanowienie złożyli, w odrębnych pismach, U. S. oraz D. C.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 124 § 2 Kpa – poprzez brak należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, a ponadto naruszenie art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne nałożenie na nich przewidzianego w tych przepisach obowiązku.

Pełnomocnik żalących się zauważył, że w motywach zaskarżonego postanowienia brak jest uzasadnienia prawnego, a wymogu wskazanego w art. 124 § 2 Kpa nie spełnia powołanie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Dalej podkreślił, że art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymienia trzy kategorie podmiotów, na które zgodnie z treścią art. 81 c ust. 2 powołanej ustawy organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyz. Są to uczestnicy procesu budowlanego, właściciel obiektu budowlanego oraz zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 17 ustawy Prawo budowlane uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Ani U. S., ani D. C. nie mogą być zaliczeni do żadnej z wymienionych wyżej kategorii, co oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie mógł nałożyć na nich obowiązku dostarczenia ekspertyzy określającej sposób i warunki zabezpieczenia muru w obrębie osuwiska. Pełnomocnik zaznaczył także, że nie toczy się żaden proces budowlany związany z niniejszą sprawą, którego stroną byłaby U. S. lub D. C., nie są oni również właścicielami ani współwłaścicielami muru, który uległ zawaleniu, żadna z osób składających zażalenie nie jest także zarządcą muru. W ocenie autora zażaleń samo twierdzenie, że mur oporowy znajduje się pomiędzy działkami geodezyjnymi nr 1, 2 i 3, a działką nr 4 nie sprawia, że U. S. i D. C. stają się współwłaścicielami tego muru.

Po rozpatrzeniu tych zażaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżone postanowienia w części określającej termin wykonania ekspertyzy i wyznaczył nowy termin jej sporządzenia – do dnia [...] r. utrzymując zarazem w mocy zaskarżone postanowienia w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wyrobów lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu. Działania organów podejmowane w oparciu o przywołany wyżej przepis mają na celu wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy i z reguły jest podejmowane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, że mur oporowy oddzielający nieruchomości stanowiące działki nr 1, 2, 3 od nieruchomości nr 4 rzeczywiście nie stanowi przedmiotu współwłasności ich właścicieli, niemniej jednak, ze względu na okoliczności związane z jego powstaniem (pierwsze informacje na temat obiektu sakralnego – kościoła datowane są na około [...] rok) nie można ustalić aktualnego właściciela. Stąd też nie jest obecnie możliwe nałożenie na właściciela w/w obiektu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. W związku z tym organ odwołał się do regulacji zawartych w Księdze II Kodeksu cywilnego, gdzie w dziale II uregulowane zostały m.in. kwestie dotyczące prawa sąsiedzkiego. Zgodnie z art. 154 Kodeksu cywilnego domniemuje się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów, a korzystający z wymienionych urządzeń zobowiązani są ponosić wspólne koszty ich utrzymania. W ocenie organu odwoławczego regulacja ta pozwala przyjąć, że również właściciele działek graniczących z nieruchomością, na której stoi mur oporowy mogą być zobowiązani do przedłożenia ekspertyzy określającej sposób zabezpieczenia muru. Nie budzi również zastrzeżeń zasadność przedłożenia tego rodzaju ekspertyzy, albowiem jest to wyraz szczególnej dbałości zarówno o bezpieczeństwo życia, zdrowia oraz mienia, jak i ochrony obiektu o charakterze zabytkowym.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach U. S. i D. C. podnieśli zarzut naruszenia art. 8 Kpa, art. 9 Kpa w związku z art. 124 § 2 Kpa oraz art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniach obu skarg pełnomocnik skarżących konkretyzując zarzuty wskazał, że organ odwoławczy pomimo podniesienia tej kwestii w zażaleniu nie zajął stanowiska w sprawie braku uzasadnienia prawnego w rozstrzygnięciu wydanym przez organ pierwszej instancji. W ocenie autora skargi takie zaniechanie organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 9 zdanie 1 Kpa w związku z art. 124 § 2 Kpa. W konsekwencji naruszony został również art. 8 Kpa albowiem tego rodzaju postępowanie łamie zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Pełnomocnik zaznaczył również, że organ wyszedł z błędnego założenia, iż skoro mur oporowy nie stanowi współwłasności stron niniejszego postępowania, a organ nie jest w stanie ustalić w tym przypadku inwestora, to w oparciu o art. 154 Kc możliwe jest nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy na właścicieli nieruchomości graniczących z terenem Parafii. Tymczasem art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyraźnie precyzuje, kto może być stroną postępowania prowadzonego na jego podstawie. Zgodnie z przywołanym przepisem status taki przysługuje wyłącznie uczestnikowi procesu budowlanego, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego. Uczestnikami procesu budowlanego, zgodnie z treścią art. 17 ustawy Prawo budowlane są zaś inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Zarówno U. S., jak i D. C. nie mogą być zaliczeni do żadnej z tych kategorii, stąd też nie powinni być obciążeni obowiązkiem przedłożenia takiej ekspertyzy.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie. Organ zauważył, że nie budzi wątpliwości zasadność przedłożenia ekspertyzy, natomiast kwestią sporną jest ustalenie kręgu podmiotów zobowiązanych do jej sporządzenia. W ocenie organu, wobec braku informacji na temat podmiotów władających murem, fakt ten pozwala na zastosowanie art. 154 Kc, stąd nałożenie na właścicieli nieruchomości graniczących z murem obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu zabezpieczenia tego obiektu było zasadne.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 25 września 2012 r. obydwie skargi zostały połączone w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 30 października 2012 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 31 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że na dalszym etapie postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego jako właściciela muru oporowego traktował Parafię [...], czemu dał wyraz w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. O tym, że mur położony jest na terenie Parafii świadczy również opinia geodezyjna K. M.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nie do odparcia.

Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organy stanie faktycznym uzasadnione było nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy na osoby będące właścicielami nieruchomości przylegających do działki stanowiącej własność Parafii [...] w C. i graniczących z murem, którego część uległa katastrofie budowlanej.

Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga, w pierwszej kolejności, odwołania się do treści art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (a więc na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 17 przywołanej ustawy uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu ustawy są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót.

Wobec tego, aby można było stwierdzić, że skarżący U. S. i D. C. mogą być adresatami postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego należało w pierwszej kolejności ustalić, czy osoby te są właścicielami lub zarządcami obiektu budowlanego w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie, tj. muru oporowego, bądź też, czy posiadają status uczestnika procesu budowlanego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Dopiero w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na tak postawione pytanie możliwym byłoby zobowiązanie skarżących do realizacji wskazanego wyżej obowiązku. Trzeba zarazem podkreślić, że art. 81c Prawa budowlanego stanowi wyjątek od reguły zawartej w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 81 c Prawa budowlanego expressis verbis precyzuje, kto może być stroną postępowania toczącego się w trybie w nim określonym, a jego brzmienie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że katalog podmiotów w nim wymienionych ma charakter zamknięty. W konsekwencji przyjąć trzeba, że osoba, której status prawny nie odpowiada pojęciu uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego nie może być adresatem obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał za uzasadnione zarzuty podniesione w skargach, że ta istotna dla wydania przedmiotowego postanowienia kwestia nie została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym. Nie sposób przy tym zgodzić się z twierdzeniem organu, że nie można ustalić właściciela muru. Już z treści pisma Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wynika, że mur położony jest na terenie nieruchomości stanowiącej własność Parafii (pismo to znajduje się w aktach administracyjnych). Na tej podstawie, po uzupełnieniu materiału w tym zakresie, można zatem było ustalić właściciela muru oporowego. Nie zachodziła nawet potrzeba odwoływania się do pochodzących z XIII wieku informacji na temat obiektu sakralnego. Zauważyć przyjdzie, że na wniosek skarżącego D. C. została sporządzona, przez osobę dysponującą odpowiednimi kwalifikacjami, opinia geodezyjna z dnia [...] r., z treści której wynika, że granica pomiędzy nieruchomością skarżących i Parafii [...] w C. przebiega po zewnętrznej stronie muru oporowego, a mur ten usytuowany jest na nieruchomości stanowiącej własność Parafii. Jak zaś wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] na dalszym etapie prowadzonego postępowania takie ustalenia poczynił organ nadzoru budowlanego (zawarty w decyzji nakaz wykonania robót budowlanych skierowany został do Parafii jako "właściciela muru").

Wobec tego powoływanie się przez organ na brak ustaleń co do rzeczywistego przebiegu granicy między nieruchomościami oraz brak możliwości ustalenia właściciela muru, a co za tym idzie przyjęcie, że właściciele sąsiadujących gruntów zobowiązani są wspólnie do przedłożenia ekspertyzy technicznej stanowi istotne naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., pomimo podniesionych w zażaleniach od postanowienia organu pierwszej instancji zastrzeżeń tym zakresie, nie przedsięwziął żadnych czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii, z góry zakładając, że stan prawny i faktyczny sprawy uniemożliwiają poczynienie ustaleń w tym zakresie. Tymczasem przedłożona w postępowaniu sądowym opinia świadczy o tym, że przeprowadzenie takiego dowodu było możliwe, a co istotne, poczynione przez biegłego ustalenia w zasadniczy sposób mogły wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazać również przyjdzie, że organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie niezasadnie oparł o normę wypływającą z treści art. 154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Wychodząc bowiem z błędnego założenia, że nie da się ustalić rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami skarżących oraz J. P. i H. P., a nieruchomością stanowiącą własność Parafii [...] w C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołał się do reguł tzw. prawa sąsiedzkiego, zawartych w przepisach Księgi II Kodeksu cywilnego. Stamtąd wywiedziony został wniosek, że skoro domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów (art. 154 § 1 K.c.), a korzystający z wymienionych urządzeń obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania (§ 2 tego przepisu), to tym samym można, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, na właścicieli nieruchomości sąsiednich nałożyć obowiązek przedłożenia ekspertyzy określającej sposób zabezpieczenia muru w obrębie powstałego osuwiska. Takiego stanowiska nie sposób podzielić. Funkcją regulacji zawartej w art. 154 K.c. jest niedopuszczenie do powstania konfliktów na tle korzystania z urządzeń znajdujących się w granicy nieruchomości (por. J. Nadler w: Kodeks cywilny. Komentarz pod. red. E. Gniewka, wyd. 2 Warszawa 2006 r. str. 301). Jest to więc przepis o charakterze akcesoryjnym, kreujący domniemanie związane z realizacją praw rzeczowych na sąsiednich nieruchomościach. Mógłby on stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnym, wszelako tylko wtedy, gdyby materialne przepisy prawa administracyjnego nie dawałyby podstawy do wyodrębnienia kręgu adresatów orzeczenia organu. W niniejszej sprawie, jak wskazano to wcześniej krąg adresatów postanowienia, wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wyznacza ust. 1 tego przepisu, którego brzmienie nie nasuwa wątpliwości. Tym samym powołanie się przez organ na treść art. 154 K.c. było zabiegiem nieuprawnionym. Podstawa prawna aktu administracyjnego nie może być bowiem kształtowana w sposób dowolny, z pominięciem norm prawa materialnego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Usprawiedliwia to więc postawiony w skargach zarzut naruszenia art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponownie prowadząc postępowanie na etapie zażaleń od postanowienia organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie podda wnikliwej ocenie zgromadzony materiał dowodowy, a uwzględniając ocenę prawną i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania rozważy potrzebę przeprowadzenia we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, co umożliwi podjęcie prawidłowego postanowienia.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając jednocześnie, na mocy art. 152 cyt. ustawy, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku. Uchylenie wyłącznie postanowienia organu odwoławczego jest wystarczające do ostatecznego załatwienia sprawy na drodze administracyjnej. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot wpisu od skarg (100 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem i uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw (274 zł).