Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2810/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 3,4,5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych I. F. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1791/13 w sprawie ze skarg I. F. oraz J. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych I. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej J. P. II. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie III. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz I. F. kwotę 550 zł (pięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego IV. zarządza zwrot wpisu od skargi kasacyjnej na rzecz J. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwocie 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych).


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1791/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargi I. F. oraz J. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej uPb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie nakazał inwestorowi I. F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy budowie ww. budynku biurowego. Uzasadniając powyższą decyzję organ powiatowy wskazał, że inwestorem budowy ww. czterokondygnacyjnego budynku była i jest I. F. Ponadto organ ustalił, że inwestycja prowadzona była na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę ww. budynku biurowego, która to w późniejszym czasie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotowej inwestycji dotyczyła też decyzja Burmistrza Gminy Warszawa-Włochy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. Również ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś inwestor cofnął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak dalej w motywach kwestionowanego wyroku wskazano w tej sytuacji organ powiatowy stwierdził, że I. F. nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową spornego budynku biurowego. Zdaniem PINB dla m. st. Warszawy w tej sytuacji nie jest możliwa weryfikacja projektu zamiennego budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Wykładnia przepisu art. 51 uPb prowadziła organ do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła I. F.

Rozpoznając wniesione odwołanie MWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1534/12, uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję MWINB nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., którą stwierdzono nieważność decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r., mocą której zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem realizowanym na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie.

Wobec powyższego organ I instancji zobligowany był do przeanalizowania przedłożonej przez inwestora dokumentacji i podjęcia czynności w trybie art. 51 uPb. Taki tryb wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., przy czym organ winien działać stosownie do art. 35 uPb.

Z analizy materiału dowodowego bezspornie wynikać ma, że obecnie inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, ani decyzją o warunkach zabudowy. Brak jest również obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części terenu, gdzie położona jest nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie.

Mając na uwadze obecny stan prawny i faktyczny sprawy organ wojewódzki nadzoru budowlanego stwierdził, że brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła I. F. oraz J. P.

I. F. zarzuciła naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4 i 5 uPb oraz art. 7, 77, 9, 107 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 uPb nie można żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, skoro decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 uPb. Stanowisko takie zaprezentował WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 716/12.

Z kolei J. P. zaskarżonej decyzji zarzuciła, że wydana została bez rzetelnej oceny sytuacji faktycznej i prawnej robót budowlanych wykonanych w 1999 r. w oparciu o nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę w okresie przed jego unieważnieniem.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie zgodził się z ustaleniami organu, z których wynika, że w sprawie obecnie brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 uPb, wobec czego w sprawie należało wydać na podstawie art. 51 ust. 5 uPb decyzję o zaniechaniu dalszych robót prowadzonych przy budowie przedmiotowego budynku biurowego. Sąd wojewódzki wskazał, że w sprawie był związany wyrokiem VII SA/Wa 1534/12, który został wydany w granicach sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie skoro zostały wyeliminowane w obrotu prawnego zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja o warunkach zabudowy, to nie ma możliwości aby dalej prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 uPb. Na terenie budowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało prawomocnie umorzone w 2002 r.

Przywołując dalej przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb sąd wojewódzki podniósł, że skoro odnośnie terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy nie pozwalać ma on na sprawdzenie, o którym mowa w cyt. przepisie, co powoduje, iż nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Brak jest z kolei podstaw, aby stosować przepis art. 48 uPb. Za zasadny uznano wobec tego tryb oparty na przepisie art. 51 ust. 5 uPb. Wskazano ponadto, że budowa powinna być zgodna nie tylko z warunkami pozwolenia na budowę, ale i przepisami o planowaniu przestrzennym.

Co się tyczy powoływanego przez I. F. w jej skardze wyroku wydanego w sprawie II SA/Lu 716/12 to stwierdzono, iż zapadł on w sprawie prowadzonej w odmiennym trybie.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjnej wniosły I. F. i J. P.

W skardze kasacyjnej I. F. zaskarżono w całości wyrok WSA w Warszawie i zarzucono mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 51 ust. 4 i ust. 5 uPb, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót jest uwarunkowane przedłożeniem decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku braku takiej decyzji należy wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 uPb, podczas gdy z przepisu art. 51 ust. 4 uPb nie wynika obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, zaś wymagania dotyczące projektu budowlanego, wynikające z art. 34 i art. 35 uPb stosuje się w postępowaniu naprawczym nie wprost, lecz odpowiednio, co wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine; prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 5 uPb powinna natomiast prowadzić do wniosku, że przepis ten ma charakter sankcji i wydanie nakazu w nim przewidzianego następuje zawsze, ale wyłącznie "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3" - zgodnie z treścią tego przepisu;

- art. 51 ust. 5 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy projekt budowlany został złożony w terminie wyznaczonym przez organ administracji, a zatem nie zachodziła przesłanka "niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3", a do złożonego projektu budowlanego i dalszego postępowania w sprawie jego zatwierdzenia powinien być stosowany przepis art. 51 ust. 4 uPb;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 Ppsa poprzez nierozpoznanie skargi w całości, to jest w zakresie zarzutu naruszenia przez organy administracji przepisu art. 153 Ppsa, zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy rozpoznaniu wskazanego zarzutu zaskarżony wyrok powinien uwzględnić skargę skarżącej i zawierać orzeczenie o uchyleniu decyzji organu administracji,

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez braki w uzasadnieniu wyroku nie pozwalające na weryfikację motywów, jakimi kierował się sąd I instancji nie uznając za zasadne zarzutu naruszenia przepisu art. 153 Ppsa oraz zarzutu naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust 1 pkt 1, art. 51 ust. 4 i 5 uPb zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy poddaniu analizie zarzutów zawartych w skardze zaskarżony wyrok powinien uwzględnić skargę skarżącej i zawierać orzeczenie o uchyleniu decyzji organu administracji,

- art. 153 Ppsa poprzez oddalenie skargi bez uwzględnienia oceny prawnej, wynikającej z wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1662/09, zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskarżony wyrok powinien uwzględnić skargę skarżącej i zawierać orzeczenie o uchyleniu decyzji organu administracji

Z uwagi na powyższe I. F. wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że z przepisu art. 51 ust. 4 uPb nie wynika obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, zaś wymagania dotyczące projektu budowlanego, wynikające z art. 34 i art. 35 uPb, stosuje się w postępowaniu naprawczym nie wprost, lecz odpowiednio, co wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine. Prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 4 uPb powinna zatem prowadzić do wniosku, że przepis ten stosuje się zawsze w przypadku terminowego wykonania obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Ponieważ ustawodawca nie uregulował wprost postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 4, to stosowanie przepisu art. 34 i 35 uPb może nastąpić per analogiam, z zapisami zawartymi w art. 35 ust. 3 uPb włącznie, a zatem organ nadzoru budowlanego powinien wezwać inwestora do ewentualnego uzupełnienia złożonego projektu budowlanego, wydając odpowiednie postanowienie i dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego na usunięcie braków projektu − odmówić zatwierdzenia tego projektu.

Z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika ponadto, z jakich przyczyn nie uwzględniono zarzutu naruszenia przepisu art. 153 Ppsa oraz art. 7, 77 i 107 K.p.a. Podniesiono, że decyzją PINB dla m. st. Warszawy z [...] stycznia 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny, tę decyzję wyłącznie z przyczyn formalnych uchylił MWINB kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając wówczas skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego w wyroku VII SA/Wa 1662/09 nie dostrzegano potrzeby posiadania decyzji o warunkach zabudowy.

W rezultacie – zdaniem skarżącej − sąd I instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 5 uPb, który to przepis ze wskazanych wyżej względów nie dotyczy stanu faktycznego w niniejszej sprawie, zaś zastosowanie powinien mieć wyłącznie przepis art. 51 ust. 4 uPb.

Natomiast w dniu 27 czerwca 2016 r. do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo J. P. o cofnięciu wniesionej przez nią skargi kasacyjnej z wnioskiem o zwrot uiszczonego wpisu sądowego na rachunek podany na tymże piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 Ppsa (obecny tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Cofnięcie skargi kasacyjnej przez J. P. jest dopuszczalne, a wobec nakazu odpowiedniego stosowania przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 193 Ppsa) postępowanie ze skargi kasacyjnej J. P. podlega umorzeniu, skoro skutecznie cofnęła ona wniesiony środek zaskarżenia, co z kolei wiąże Sąd (art. 161 § 1 w zw. z art. 60 Ppsa). Konsekwencją jest także zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej J. P. (art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 Ppsa).

Skarga kasacyjna I. F. nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazujących na błędne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa w sposób, który został zaprezentowany w skardze kasacyjnej I. F., a sprowadzający się do pominięcia oceny prawnej wynikającej z wyroku wydanego w sprawie VII SA/Wa 1662/09. Jak wynika z motywów tego wyroku, zapadł on w sprawie ze skargi na kasacyjną decyzję MWINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd wojewódzki roztrząsał tym wyrokiem zasadność podjęcia decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy pominięto udział w sprawie oznaczonych podmiotów posiadających status stron, nie koncentrując się natomiast na wykładni przepisów prawa materialnego. Wywodzenie przeto przez skarżącą kasacyjnie obecnie wniosku z faktu nie podnoszenia, tak przez MWINB w decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jak i przez kontrolującego tę decyzję wyrokiem VII SA/Wa 1662/09 WSA w Warszawie, argumentacji w zakresie niedopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wobec braku decyzji o warunkach zabudowy, i że doszło tym samym i w ten właśnie sposób do naruszenia przepisu art. 153 Ppsa, nie jest zasadne. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, sąd I instancji nie przekroczył granic danej sprawy. Z przyczyn wyłuszczonych powyżej nie jest trafny w konsekwencji zarzut uchybienia braku związania zarzutami skargi i pominięcia oceny prawnej zawartej w wyroku VII SA/Wa 1662/09.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazująca w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budowlanych dla budynku biurowego z mieszkaniami na nieruchomości przy ul. [...]. Próby wzruszenia tej decyzji w trybie nieważnościowym skończyły się na uchyleniu z obrotu prawnego decyzji stwierdzających nieważność powyższej decyzji, przywołanym przez sąd wojewódzki w motywach swego rozstrzygnięcia wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1534/12. Skargę kasacyjną J. P. od powyższego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 1287/13.

WSA w Warszawie w kwestionowanym obecnie skargą kasacyjną wyroku VII SA/Wa 1791/13 zgodził się z ustaleniami organu nadzoru budowlanego, że w sprawie "obecnie brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego" w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 uPb, wobec czego w sprawie należało wydać decyzję o zaniechaniu dalszych robót na podstawie art. 51 ust. 5 uPb. Jak wynika z dalszych motywów powyższego wyroku skoro dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i nie istnieje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie było możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wobec nakazu sprawdzenia tego projektu w sposób ujęty przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. To z kolei miało uzasadniać wydanie decyzji o treści przyjętej w rozstrzygnięciu PINB dla m. st. Warszawy. Wskazano w konkluzji motywów, że niezasadne były zarzuty I. F., gdy chodzi m. in. o naruszenie przepisów art. 51 ust. 4 i 5 uPb.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest w tym aspekcie zarzut skargi kasacyjnej I. F., wedle której uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwala na weryfikację motywów, gdy idzie o zarzut naruszenia powyższych przepisów uPb, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Tym samym jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W wydanej w I instancji decyzji orzekającej o nakazie zaniechania przez I. F. dalszych robót w podstawie prawnej powołano się nie na przepis art. 51 ust. 4 uPb, ale na przepis art. 51 ust. 5 uPb. Wedle tego ostatniego przepisu "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb polegał na "sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego". Z kontrolowanego wyroku nie wynika w żaden sposób, aby sąd wojewódzki sprawdził czy inwestor sporządził i przedstawił projekt budowlany zamienny, a jest to zasadniczą kwestią, skoro przepis art. 51 ust. 5 uPb, który stanowił materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w I instancji, następnie utrzymanej w mocy, zawiera hipotezę sprowadzającą się do użycia zwrotu "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku". Sądowi I instancji umknęło ponadto, że przesłanką wydania decyzji w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 5 uPb nie jest sytuacja, w której obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 cyt. artykułu został wykonany, ale w ocenie organu nie jest dopuszczalne zatwierdzenie projektu budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 4 uPb po upływie terminu lub na wniosek inwestora w takim przypadku wydawana jest decyzja w sprawie (podkr. Sądu) zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – w razie zakończenia budowy – decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Innymi słowy wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 uPb następuje w innej sytuacji faktycznej, nic ujętej przepisem art. 51 ust. 5 uPb. Takiego ustalenia faktycznego sąd wojewódzki nie dokonał.

Dodatkowo, jak wynika z lektury decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r. (decyzja I instancji) utrzymanej w mocy przez MWINB, sąd wojewódzki oddalając skargi na tę ostatnią decyzję, akceptuje wywód organu powiatowego, wedle którego "przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu (tj. art. 51 uPb – uwaga Sądu) należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono projekt budowlany zamienny, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony". W konkluzji uzasadnienia organ I instancji wywodził, że roboty budowlane będą mogły być kontynuowane dopiero, gdy inwestor uzyska warunki zabudowy raz decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia inwestycji. Taki wywód podzielił także MWINB, a sąd wojewódzki zaakceptował to, skoro skargi wniesione na powyższą decyzję oddalił. Biorąc pod uwagę realia kontrolowanej sprawy, nie sposób zgodzić się z tymi stwierdzeniami. W judykaturze wyrażono wszak stanowisko, które na kanwie przedmiotowej sprawy należy podzielić, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 uPb w odniesieniu do danej inwestycji nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., II OSK 1451/09, LEX nr 746551), nie stanowi ona także zagadnienia wstępnego w postępowaniu opartym o przepis art. 51 uPb (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r., VII SA/Wa 663/13, LEX nr 1408059). Jak wskazał ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1287/13 (cyt. wyrok odnosi się do przedmiotowej inwestycji) wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 następuje w ściśle określonej w Prawie budowlanym sytuacji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb). Jak dalej w cyt. wyroku wskazano − wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 uPb prowadzi do wniosku, że przepis ów przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie, gdy roboty nie zostały rozpoczęte, wznowienie zaś przerwanych robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 uPb, może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, co potwierdza definicja zawarta w art. 3 pkt 12 uPb.

W ocenie orzekającego Sądu nietrafnie sąd wojewódzki ocenił prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego, gdy idzie o konsekwencje wydanych w sprawie decyzji administracyjnych jak i zapadłych w granicach tej sprawy orzeczeń sądów administracyjnych. Z wyroku wydanego w sprawie VII SA/Wa 1534/12, na który to wyrok powoływał się sąd a quo, wynika ponadto że skutkiem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb było sporządzenie przez inwestora projektu zamiennego uwzględniającego szereg aspektów prawnych w celu dostosowania budynku do stanu zgodnego z prawem. W cyt. wyroku stwierdzono ponadto, że na podstawie badanej decyzji (tj. decyzji z 12 czerwca 2008 r.) I. F. nabyła prawo do przedłożenia organowi nadzoru budowlanego projektu zamiennego. W jego konkluzji wprost stwierdzono, że wznowienie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 uPb. Odsyłanie przeto inwestora obecnie przez organ nadzoru budowlanego do trybu uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i nowego pozwolenia na budowę – jak to wskazano w decyzjach organów obu instancji – stanowiłoby naruszenie oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku VII SA/Wa 1534/12 i w tym znaczeniu stanowi skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa, choć nie w sposób – jak to uprzednio wyłuszczono – zaprezentowany w skardze kasacyjnej I. F.

Naruszenie cyt. przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), czyni zarazem przedwczesnym ocenę naruszenia błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej I. F. przepisów prawa materialnego.

Prowadząc ponownie postępowanie sąd wojewódzki raz jeszcze dokona oceny wywiązania się przez inwestora z nałożonego obowiązku w prawomocnej decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. uwzględniając wykładnię przepisów prawa zawartą w przedmiotowym wyroku.

Z powyższych przyczyn orzeczono na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, jak w pkt wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.