Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 292/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.26 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: par. 10 ust.12 c
journal: Dz.U. 2020 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar,, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z/s w W. na czynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji za miesiące marzec i kwiecień 2021 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

N. w B. (zwana też dalej: "N."), prowadzona przez N. Sp. z.o.o. w W. (zwana dalej: "skarżącą") w dniu [...] marca 2021 r. złożyła w Departamencie Edukacji Urzędu Miejskiego w B. informację o stanie uczniów, w której wykazała 139 uczniów szkoły (tj. 75 uczniów o stawce 558,17 zł i 64 uczniów o stawce 471,91 zł), których liczba mieściła się w limicie uczniów I semestru określonym w § 10 ust. 12c rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 grudnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 poz. 2382). Organ dotujący naliczył dotację na 139 uczniów. Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm., zwanej dalej: "u.f.z.o.") dokonano korekty frekwencji za luty 2021 r., poprzez ustalenie, iż na 109 uczniów wykazanych w lutym 2021 r. (63 uczniów o stawce 558,17 zł i 46 uczniów o stawce 471,91 zł) frekwencję spełniło 133 uczniów (tj. 69 uczniów o stawce 558,17 zł i 64 uczniów o stawce 471,91 zł).

W dniu [...] kwietniu 2021 r. N. przedłożyła informację o stanie uczniów, w której wykazała do dotacji 164 uczniów (tj. 82 uczniów o stawce 572,91 zł i 82 uczniów o stawce 484,37 zł), jednocześnie przekraczając limit liczby uczniów wynikający z ww. rozporządzenia.

Pomimo wezwania o dostosowanie się do obwiązującego limitu i wprowadzenie zmian w systemie ODPN, organ prowadzący szkołę nie zmniejszył liczby uczniów I semestru. Wobec powyższego organ dotujący przekazał dotację na 144 uczniów (tj. 79 uczniów o stawce 572,91 zł i 65 uczniów o stawce 484,37 zł). Ponadto w kwietniu 2021 r. dokonano korekty frekwencji za poprzedni miesiąc, poprzez ustalenie, że na 139 uczniów wykazanych do dotacji w marcu 2021 r. (tj. 75 uczniów o stawce 572,91 zł i 64 uczniów o stawce 484,37 zł) frekwencję w szkole spełniło 137 uczniów (tj. 72 uczniów o stawce 572,91 zł i 65 uczniów o stawce 484,37 zł). Dodatkowo w dotacji przekazanej w kwietniu 2021 r. uwzględniono 5 uczniów z frekwencją w poprzednich miesiącach i tak: dwóch uczniów z frekwencją za styczeń 2021 r. i trzech uczniów z frekwencją za luty 2021 r o stawce 572,91 zł).

W związku z powyższym skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę "na czynności Prezydenta Miasta B. podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji dla N. w B. za miesiące marzec i kwiecień 2021 r. obejmujące wypłatę dotacji za miesiące marzec i kwiecień 2021 r. oraz żądanie korekty informacji o stanie uczniów za kwiecień 2021 r. i dokonania zmiany w systemie ODPN". Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 2 "u.f.z.o." poprzez stosowanie

w sprawie przepisów rozporządzenia sprzecznych z ustawą;

a w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu naruszenie

2. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. u.f.z.o. w zw. § 10 ust. 12 c rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 493) polegające na nieprawidłowym ustaleniu liczby uczniów w pierwszym miesiącu pierwszego semestru.

Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w miesiącach marzec i kwiecień 2021 r.;

2) stwierdzenie bezskuteczności żądania złożenia korekty informacji o stanie uczniów za kwiecień 2021 r. i dokonania zmiany w systemie ODPN;

3) uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz Skarżącej dotacji we właściwej kwocie, tj. w kwocie o 9.249,90 zł wyższej niż dotacja już wypłacona w miesiącu marcu 2021 r. oraz w kwocie o 9.249.90 zł wyższej niż dotacja już wypłacona

w miesiącu kwietniu 2021 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wynikające z § 10 ust. 12c rozporządzenia ograniczenie liczby uczniów przyjmowanych w kolejnych miesiącach semestru, na których przysługuje dotacja, jest sprzeczne z warunkami uzyskania dotacji wynikającymi z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., który przyznaje dotację na każdego ucznia spełniającego wymóg frekwencji, tj. z normą wyższego rzędu. Jednocześnie skarżąca wskazała, że nawet przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym należy stosować §10 ust. 12c rozporządzenia pomimo jego niezgodności z ustawą, prowadzi do wniosku, iż organ nieprawidłowo ustalił i wypłacił dotację na miesiące marzec i kwiecień 2021 r. Przepis ten bowiem odnosi się do uczniów pierwszego miesiąca pierwszego semestru nie zaś uczniów zapisanych do szkoły na konkretny dzień (pierwszy dzień pierwszego miesiąca). Zdaniem strony skarżącej dla określenia czy ktoś jest uczniem w danym miesiącu ma znaczenie czy osoba ta była zapisana w danym miesiącu do szkoły i czy przez to miała możliwość uczestniczenia w zajęciach, ze względu na stan epidemii, prowadzonych on-line. Osoby te należy zakwalifikować zgodnie z § 10 ust. 12c rozporządzenia, jako osoby, które uczęszczały na pierwszy semestr w pierwszym miesiącu, czyli osoby, które nie wliczają się do limitu 30 osób, o jaki może wzrosnąć liczba uczniów, wskazanego

w ww. przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W ocenie Prezydenta Miasta B. skarga powinna podlegać odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem organu, za oddaleniem skargi przemawia z kolei fakt, że skarżąca niewłaściwie interpretuje przepisy rozporządzenia dotyczące limitu uczniów.

W ocenie organu, limit uczniów nie jest liczony od liczby uczniów zapisanych w lutym 2021 r., ani też od liczby uczniów uczęszczających na zajęcia w lutym 2021 r., lecz od liczby uczniów I semestru, na których została przekazana dotacja w lutym 2021 r. Użyte w § 10 ust. 12c ww. rozporządzenia słowo "otrzymała" oznacza liczbę uczniów semestru I, na których naliczono i wypłacono dotację w pierwszym miesiącu, tj. lutym 2021 r., a nie liczbę uczniów zapisanych na I semestr na przestrzeni lutego 2021 r. Biorąc pod uwagę fakt, że w lutym 2021 r. szkoła nie wykazała do dotacji żadnego słuchacza I semestru, w kolejnych miesiącach następujących po pierwszym miesiącu semestru I, zobowiązana była, zdaniem organu, wykazywać do naliczenia dotacji maksymalnie 30 uczniów semestru I. Ponadto Prezydent wskazał, że rozporządzenie nie narzuciło limitu liczby uczniów wykazanych do dotacji w pierwszym miesiącu semestru, tj. lutym 2021 r. Organ prowadzący szkołę miał możliwość wykazania do dotacji dowolną liczbę uczniów I semestru. Limit wprowadzono w miesiącu następującym po pierwszym miesiącu I semestru tj. marcu i miesiącach kolejnych. Rozporządzenie weszło w życie 28 grudnia 2020 r., w związku z tym, organ posiadał wiedzę na temat limitów obowiązujących od marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlegała oddaleniu.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, z uwagi na wniosek strony skarżącej o rozpoznanie jej w takim trybie. Podstawę do tego stanowił przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

Zaskarżona do sądu została czynność Prezydenta Miasta B., której przedmiotem było ustalenie i przekazanie spółce dotacji.

Z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi należy w pierwszej kolejności odnieść się kwestii związanej z właściwością sądów administracyjnych do rozstrzygania tego rodzaju spraw.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz 60, 730,1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029, zwanej dalej: "u.f.z.o.") czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sądownictwie administracyjnym istotnie przez pewien czas przyjmowano brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach przekazania dotacji. Aktualnie jednak za prawidłowe przyjmuje się podejście, zgodnie z którym wypłata dotacji jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Takie stanowisko zaprezentował też m.in. w cyt. już wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. I SA/Rz 310/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 13 sierpnia 2020 r., I SA/Sz 403/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r., I SA/Gd 572/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku w wyroku z 17 marca 2021 r., I SA/Bk 28/21 a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2020 r., I GSK 1414/20.

Sąd zauważa, że przepis art. 47 u.f.z.o. jako czynności z zakresu administracji publicznej wskazuje czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. W tych granicach mieści się też przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości.

Sąd przyjął, że skarga została wniesiona w terminie, uznając za datę początkową biegu terminu 28 kwietnia 2021 r. W tym dniu, jak wskazuje strona skarżąca, organ przedstawił jej sposób ustalenia wysokości dotacji za styczeń-kwiecień 2021 r. i poinformował o konieczności dokonania korekty liczby uczniów, na których wypłacił dotacje. Skarga została złożona 25 maja 2021 r. Podanych przez stronę okoliczności organ nie kwestionuje.

Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wniesienie skargi nastąpiło z zachowaniem 30-dniowego terminu, czego również nie kwestionuje organ w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, mając na względzie argumentację skargi, treść dołączonych dokumentów, a także argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie jest w sprawie sporny stan faktyczny. Sporny między stronami jest sposób ustalenia liczby uczniów w pierwszym miesiącu semestru. Ponadto strona skarżąca akcentuje niezgodność stosowanego w sprawie Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 grudnia 2020 r. z ustawą i naruszenie art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenie wydaje się w celu wykonania ustawy delegującej. Według skarżącej, delegacja zawarta w art. 30c u.p.o. nie precyzuje przepisów tej ustawy, lecz ma na celu jej całkowite zastąpienie. Zdaniem skarżącej, są to upoważnienia blankietowe. Zdaniem strony skarżącej Rozporządzenie Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. modyfikuje bądź wyłącza przepisy ustawowe nie zaś wykonuje normy ustawowe, a konstrukcja art. 30c Prawa oświatowego w żaden sposób nie określa precyzyjnych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, pozostawiając właściwemu ministrowi nieograniczoną możliwość ingerowania w kwestie uregulowane ustawowo. Podniesiono, że wynikające z §10 ust. 12c rozporządzenia ograniczenie liczby uczniów przyjmowanych w kolejnych miesiącach semestru, na których przysługuje dotacja, jest sprzeczne z warunkami uzyskania dotacji wynikającymi z art. 26 ust. 2 ustawy, który przyznaje dotację na każdego ucznia spełniającego wymóg frekwencji, tj. z normą wyższego rzędu. Zatem limit ustalony rozporządzeniem nie powinien mieć zastosowania.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie zaś do brzmienia §10 ust. 9 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły dotowanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o., warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 (...) tej ustawy dotyczący uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły.

Przepis § 10 ust. 12a ww. Rozporządzenia stanowi, że w przypadku otrzymywania przez szkołę dotacji na ucznia uczęszczającego na pierwszy semestr, na podstawie ust. 12, do informacji o liczbie uczniów, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, przekazywanej w terminie określonym zgodnie z art. 38 ust. 1 albo art. 42 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, szkoła dołącza semestralny rozkład zajęć potwierdzający możliwość spełnienia przez tego ucznia warunku, o którym mowa w art. 44w ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Semestralny rozkład zajęć przekazuje się w miesiącu będącym pierwszym miesiącem otrzymywania przez szkołę dotacji na tego ucznia.

Zgodnie z §10 ust. 12b tego Rozporządzenia, liczba uczniów uczęszczających na pierwszy semestr, na których szkoła otrzymuje dotację na podstawie ust. 12, w poszczególnych miesiącach innych niż pierwszy miesiąc tego semestru, nie może być większa niż 110% liczby uczniów uczęszczających na ten semestr, na których szkoła otrzymała dotację na podstawie ust. 12 w pierwszym miesiącu tego semestru.

W §10 ust. 12c omawianego Rozporządzenia wskazano zaś, że przepis ust. 12b nie dotyczy szkół, w których liczba uczniów uczęszczających na pierwszy semestr w poszczególnych miesiącach innych niż pierwszy miesiąc tego semestru, zwiększy się o nie więcej niż 30 uczniów w porównaniu do liczby uczniów tego semestru, na których szkoła otrzymała dotację na podstawie ust. 12 w pierwszym miesiącu tego semestru.

Podstawę prawną ww. Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. stanowi art. 30c ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm., dalej: "u.p.o."). W myśl art. 30c u.p.o. w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek. Natomiast zgodnie z art. 30b u.p.o. w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.

Sąd uznał, że analiza delegacji ustawowej z art. 30 c ustawy Prawo oświatowe nie wskazuje, aby zachodziły przesłanki odmowy zastosowania w sprawie przepisów § 10 ust. 12 c Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. Nie stwierdzono wykroczenia poza upoważnienie wynikające z ustawy Prawo oświatowe.

Niewątpliwie, użyte w art. 30c u.p.o. sformułowanie "wyłączyć stosowanie niektórych przepisów (...) o finansowaniu zadań oświatowych" nie powinno być odczytywane jako uprawniające do dokonywania wyłączeń stosowania przepisów tej ustawy w sposób nieograniczony, w szczególności obejmujący całość regulacji w danym przedmiocie, a zatem należy przyjąć interpretację, że art. 30c u.p.o. nie upoważnia do wyłączenia całości czy też znacznej części regulacji, lecz jedynie niektórych przepisów w tym przedmiocie. Przy tym tego rodzaju modyfikacje przepisów – wyłączenie stosowania przepisów ustawy oraz wprowadzenie odrębnych regulacji w rozporządzeniu – nie mogą zmieniać regulacji o podstawowym znaczeniu w danej ustawie. Należy mieć przy tym na uwadze przedmiot regulacji oraz jej wpływ na prawa i wolności jednostki. Tego rodzaju interpretacja zapewnia zgodność ze standardem konstytucyjnym w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, gdzie wskazuje się, że zasadnicza regulacja pewnej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt SK 4/17, LEX nr 2508667).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowano ogólną zasadę na tle stosowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, że im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Przy czym minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki. Oczywiste jest przy tym, że "wytyczne" nigdy nie mogą mieć blankietowego czy quasi-blankietowego charakteru (np. ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że rozporządzenie określi "ogólne zasady"), nawet jednak, gdy przybiorą one postać wskazań merytorycznych, to zawsze pozostanie pytanie, czy - na tle regulowanej materii - stopień ich szczegółowości można uznać za konstytucyjnie dostateczny (por. wyroki TK z dnia 17 października 2000 r., sygn. akt K 16/99, LEX nr 44555; z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, LEX nr 232289 czy też ww. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt SK 4/17). W związku z tym wymienienie zakresu materii, których wyłączenie stosowania jest możliwe w formie katalogu otwartego poprzez użycie zwrotu "w szczególności" może budzić zastrzeżenia. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że art. 30c u.p.o. stanowi przepis o charakterze blankietowym. Choć niewątpliwie możliwy zakres unormowania jest szeroki, to istotne jest to, że zakres ten jest możliwy do odczytania i nie jest nieograniczony. W świetle utrwalonego orzecznictwa TK sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Istotne jest jednak, czy przepis upoważniający zawiera określone wytyczne i czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie. Użyte po zwrocie "w szczególności" materie regulacyjne, w tym m.in. organizacja pracy tych jednostek a także wprowadzenie w tym zakresie odrębnego unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek, stanowią wytyczne dla podmiotu uprawnionego do wydania rozporządzenia. Nie jest to katalog wyczerpujący. Interpretując art. 30c u.p.o. w zgodzie ze standardem konstytucyjnym należy uznać, że uregulowanie określonej materii w rozporządzeniu na podstawie tego przepisu powinno wykazywać związek z jedną z wymienionych w nim materii, a związek ten powinien być ścisły tym bardziej, im znaczniej ingeruje w prawa i wolności jednostki. Kwestia ograniczenia liczby uczniów pierwszego semestru i zakresu finansowania nie wykazuje takiej ingerencji w większym stopniu. Wykazuje ona natomiast związek z materią organizacji pracy jednostki systemu oświaty i zapewnieniem prawidłowej realizacji celów i zadań tych jednostek w nadzwyczajnych okolicznościach, zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży. Z uwagi na te właśnie okoliczności nastąpiło ograniczenie funkcjonowania szkół i placówek.

W ocenie sądu wprowadzenie ograniczeń liczby uczniów, z czym związane było też zakres finansowania szkół, jest uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży. Nadzwyczajne okoliczności, na które powołał się Minister Edukacji Narodowej w tytule rozporządzenia stanowi choroba COVID-19. Szkoły były i są tymi miejscami, w których dochodzi do rozprzestrzeniania się wirusa (fakt notoryjny), zatem uzasadnione było podjęcie działań mających na celu ograniczenie tego zjawiska.

Ponadto, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku badając kwestię upoważnienia z art. 30c u.p.o., chociaż rozporządzenie stanowi akt niższego rzędu w stosunku do ustawy, to jednak upoważnienie do wyłączenia stosowania niektórych przepisów ustawy ujęte zostało wprost w akcie rangi ustawowej. Wydając zatem omawiane rozporządzenie, upoważniony minister nie domniemywał swoich kompetencji. Przy tym uprawnienie do wyłączenia stosowania nie jest pojęciem tożsamym z uchyleniem przepisu, lecz z czasowym zawieszeniem stosowania, co zgodnie z art. 30c w zw. z art. 30b u.p.o. uwarunkowane jest zaistnieniem przypadków uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży, a zatem jest ograniczone do sytuacji nadzwyczajnych, wyjątkowych. Ustawodawca uznał zatem, że w określonych sytuacjach niektóre przepisy ustawowe mogą być czasowo modyfikowane przez właściwy organ władzy wykonawczej (wyrok z 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 685/21).

Przepisy omawianego rozporządzenia zawieszające stosowanie określonych przepisów ustawowych, nawet w sytuacji wyjątkowej, nadzwyczajnej, nie powinny negatywnie wpływać na zakres praw i wolności jednostki, w stosunku do regulacji ustawowej, jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zmiana w postaci ograniczenia liczby uczniów, a w konsekwencji zakresu przyznania dotacji, nie wpływa w sposób istotny na prawa i wolności jednostek, będąc jednocześnie uzasadniona nadzwyczajnymi okolicznościami i dobrami wyższego rzędu tj. potrzebą ochrony życia i zdrowia tych jednostek.

Rację ma strona skarżąca, że przepisy Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej modyfikują normy ustawowe. Na wyłączenie, a więc tym bardziej modyfikację (argumentum a maiori ad minus) stosowania niektórych przepisów pozwala jednak przepis art. 30c u.p.o.

Należy też zwrócić uwagę, że organy administracji, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów rangi podustawowej, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/12, CBOSA). Sądy są uprawnione do odmowy stosowania przepisów rozporządzenia w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją i ustawami, natomiast uprawnienie tego rodzaju nie przysługuje organom administracji publicznej. W związku z tym Prezydent Miasta B. nie mógł odmówić stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Sąd natomiast kontrolując czynność tego organu nie podzielił wyrażonych w skardze zastrzeżeń natury konstytucyjnej. Uznaje się zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. za nieuzasadniony.

Drugi zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 12 c Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. Naruszenia tego strona skarżąca upatruje w nieprawidłowym ustaleniu liczby uczniów w pierwszym miesiącu pierwszego semestru. Zdaniem spółki, przepis § 10 ust. 12 c Rozporządzenia odnosi się do uczniów pierwszego miesiąca pierwszego semestru, nie zaś do uczniów zapisanych do szkoły na konkretny dzień (pierwszy dzień pierwszego miesiąca).

Zauważyć należy że uregulowania cyt. Rozporządzenia z dniem 1 lutego 2020 r. ograniczyły zakres stosowania art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Aby odnieść się w pełni do stanowiska skarżącej należy poddać analizie §10 ust. 12b i ust. 12 c Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. regulują liczbę uczniów, którzy mogą uczęszczać na pierwszy semestr na których szkoła może otrzymać dotację. Inaczej potraktowano w tym zakresie pierwszy miesiąc semestru i pozostałe miesiące semestru. Wskazano, że w poszczególnych miesiącach liczba uczniów uczęszczających na pierwszy semestr, na których szkoła otrzymuje dotację, nie może być większa niż 110% liczby uczniów uczęszczających na ten semestr, na których szkoła otrzymała dotację w pierwszym miesiącu tego semestru. Zatem należy przyjąć, że liczbę uczniów uczęszczających dofinansowanych w kolejnych miesiącach pierwszego semestru, odniesiono do liczby uczniów pierwszego miesiąca pierwszego semestru (w niniejszej sprawy – luty 2021 r.), na których szkoła otrzymała dotację. Rację należy więc przyznać organowi, że użyte w analizowanych przepisach Rozporządzenia sformułowanie "otrzymała dotację w pierwszym miesiącu tego semestru" wskazuje na liczbę uczniów, na których naliczono i wypłacono dotację w pierwszym miesiącu semestru czyli w lutym 2021 r. Tym samym sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że przepis ten należy odnosić do wszystkich uczniów zapisanych w danym miesiącu do szkoły i którzy mieli możliwość uczestnictwa w zajęciach. Stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w jednoznacznie brzmiących przepisach.

Nie jest sporne w tej sprawie, że w lutym 2021 r. N. nie wykazała do dotacji żadnego słuchacza semestru pierwszego i konsekwentnie – nie otrzymała w tym miesiącu dotacji na takiego ucznia.

W tych okolicznościach, w związku z brzmieniem art. 12b u 12c Rozporządzenia, mogła w kolejnych miesiącach semestru (a więc również w maju i czerwcu) wykazać do dotacji maksymalnie 30 uczniów semestru pierwszego. Zasadnie więc organ, pomimo wskazywania większej liczby uczniów tego semestru uczęszczających do szkoły, przekazywał dotację jedynie na 30 uczniów pierwszego semestru.

Za niezasadny sąd uznaje w tych okolicznościach zarzut skargi naruszenia § 10 ust. 12 c Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

Końcowo należy podkreślić, że skarżąca spółka nie kwestionuje pozostałych wyliczeń dotacji przez organ za marzec i kwiecień 2021 r. Sąd rozpoznając tę sprawę również nie stwierdził, aby naruszenia takie miały miejsce.

Mając na uwadze powyższe rozważania sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.