Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 190/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 179/19 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 września 2019 r., II SA/Lu 179/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie I. oddalił skargę, a w punkcie II. przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z [...] maja 2018 r., wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L., syn skarżącego zaliczony został do osób niepełnosprawnych od urodzenia. Orzeczenie zostało wydane na czas określony, do dnia 14 lutego 2022 r.

Wnioskiem z 10 lipca 2018 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.

Prezydent Miasta L. (dalej: organ I instancji) decyzją z [...] sierpnia 2018 r. przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad synem, w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2022 r., w wysokości 1.477,00 zł miesięcznie

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o weryfikację okresu wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego podnosząc, że pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności syna zostało wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w L. 1 czerwca 2011 r., a fakt niezłożenia wówczas wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikał z braku wiedzy o prawie do ubiegania się o nie. Skarżący stwierdził, że na żadnym etapie licznych kontaktów z instytucjami publicznymi w związku z edukacją i wspomaganiem syna nie otrzymał informacji o przysługującym mu prawie do takiego świadczenia, pomimo, że opieka nad synem nie pozwoliła mu na podjęcie pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), art. 17 ust. 1, ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 2a, ust. 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, z późn. zm.; dalej: u.ś.r.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2022 r. w wysokości: w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 1.477,00 zł miesięcznie i w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie 1.583,00 zł miesięcznie. Kolegium nie uwzględniło argumentów skarżącego wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kolegium wyjaśniło natomiast, że uchylenie decyzji zostało spowodowane okolicznością zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2019 r. z kwoty 1.477,00 zł na kwotę 1.583,00 zł. Kolegium wskazało, że w sprawie zastosowanie ma art. 24 ust. 2a u.ś.r., który daje możliwość przyznania świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, jednakże pod warunkiem, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostanie złożony w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Kolegium zaznaczyło, że mając na względzie wskazane regulacje, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na wnioskowany przez skarżącego okres od 1 czerwca 2011 r., wyjaśniając przy tym jednocześnie, że brak świadomości o możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, w oparciu o poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności syna i faktyczne sprawowanie nad nim opieki w okresie, na jaki było ono wydane, uniemożliwiające podjęcie pracy – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył skarżący.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Odrębna reguła została wyznaczona dla świadczeń uzależnionych od zakwalifikowania członka rodziny do grona osób niepełnosprawnych. Takim świadczeniem jest wnioskowany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a u.ś.r. umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu, mającego charakter prejudycjalny dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednak skorzystanie z tego unormowania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej obwarowane jest wystąpieniem ze stosownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia w ściśle określonym terminie – tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Świadczenie nie jest przyznawane z urzędu, ale dla ustalenia do niego prawa niezbędne jest złożenie odpowiedniego wniosku. Z regulacji zawartej w ust. 2 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Z powyższego wynika zarazem, że na gruncie art. 24a ust. 2 u.ś.r., dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenie ma nie tylko posiadanie statusu osoby niepełnosprawnej, ale także dochowanie przez wnioskodawcę cezury czasowej trzech miesięcy, o której w tym przepisie mowa.

Sąd I instancji uznał, że jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącego datowany jest na dzień 6 kwietnia 2018 r., zaś wnioskowane orzeczenie o niepełnosprawności wydano [...] maja 2018 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu 10 lipca 2018 r., terminy o których mowa powyżej zostały więc dochowane przez skarżącego. Pomimo, że syn skarżącego legitymuje się wcześniejszym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez uprawniony do tego organ od dnia 1 czerwca 2011 r., to zauważyć jednak należy, że skarżący nie składał wówczas wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na wskazany okres.

Sąd I instancji wyjaśnił, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter terminu prawa materialnego, a zatem uprawnienie do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego może zostać ukształtowane wyłącznie do momentu upływu tego terminu. Jego niezachowanie skutkuje natomiast brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia wstecz, to jest od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Materialny charakter terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego, w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, złe rokowania choroby czy też związane z nią zaburzenia pamięci, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia.

Sąd I instancji podkreślił, że unormowania u.ś.r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w niniejszej sprawie oznacza związanie w zakresie określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. terminu, od którego świadczenie może być przyznane. Mając na względzie, że skoro omawiany termin jest terminem prawa materialnego, to nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. W sprawie nie można było w ogóle rozważać możliwości przyznania żądanego świadczenia za okres przypadający od daty wydania orzeczenia z 1 czerwca 2011 r. o niepełnosprawności syna skarżącego, w sytuacji, gdy skarżący nie złożył w terminie wniosku o jego przyznanie.

Sąd I instancji stwierdził również, że generalnie postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych wymagają inicjatywy procesowej zainteresowanej strony, o czym mowa w art. 23 u.ś.r., nie toczą się bowiem z urzędu, wymagane jest złożenie wniosku. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że art. 9 k.p.a. odnosi się to do toczącego się postępowania, tymczasem skarżący zainicjował postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po otrzymaniu kolejnego już orzeczenia o niepełnosprawności syna. Przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że według art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Skoro orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącego wydano na czas określony, tj., do 14 lutego 2022 r., zasadnym jest, aby decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne uwzględniała ten okres i przyznawała świadczenie do 28 lutego 2022 r. Zdaniem Sądu I instancji brak jest zatem podstaw prawnych by przyznać skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny za okres wsteczny, a zarazem nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku, gdyż trzymiesięczny termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter materialnoprawny.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust 2a u.ś.r. polegające na przyjęciu, że unormowanie z art. 17 ust 1 pkt 1 u.ś.r. podlega ścisłej wykładni, a uchybienie wymogu nie zostało uznane przez organ, co skutkowało przyjęciem, że skarżącemu przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem od dnia 1 kwietnia 2018 r., podczas gdy prawidłowo interpretowane przepisy powinny prowadzić do wniosku, że skarżącemu powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem od dnia 1 czerwca 2011 r.;

2. stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 k.p.a. i art. 15 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy na podstawie innych przepisów prawa materialnego niż orzekał organ I instancji oraz przez wskazanie w uzasadnieniu przez organ II instancji zupełnie nowej argumentacji, co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

b) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niezbyt dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niezebraniu w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności przez: niewyjaśnienie czy rzeczywiście podnoszony przez skarżącego brak wiedzy co do możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutkował nieubieganiem się o to świadczenie oraz kiedy skarżący dowiedział się o możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co spowodowało poczynienie częściowo niepełnych, a częściowo nawet błędnych ustaleń faktycznych;

c) art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, wyrażające się nie zawarciem wszystkich wymogów, a w szczególności nie zawierające wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności;

d) art. 8, art. 9 oraz art. 10 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielaniu skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i pouczeń co do możliwości poniesienia szkody z powodu nieznajomości prawa, w ten sposób, iż wnioskodawca nie został poinformowany w żaden sposób o przysługujących mu prawach i możliwości złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;

d) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nie przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazane było uchylenie decyzji i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od daty 1 czerwca 2011 r., gdyż zaskarżona decyzja obarczona jest wadliwością z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

które skutkowało błędnym przyjęciem, że normy te nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadami, które spowodowały niewyjaśnienie przyczyn późnego zgłoszenia się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącego, a także w konsekwencji spowodowały odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem w okresie od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 31 marca 2018 r., nieuwzględnienie przyczyn wskazywanych przez skarżącego, gdy prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy uzasadnia przyznanie tegoż świadczenia w przedmiotowym okresie;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi w całości, a tym samym oddalenie skargi w całości w sytuacji gdy norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania, a Sąd winien był zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wydanych decyzji, których dotyczyła skarga.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawidłowo interpretowane przepisy powinny prowadzić do wniosku, że skarżącemu powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem od dnia 1 czerwca 2011 r. Za powyższym przemawiają także zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 31 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro w odwołaniu wskazywał, że nie miał wiedzy co do możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mogło to skutkować nieubieganiem się o to świadczenie. Niewyjaśnione zostało także kiedy skarżący dowiedział się o możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a powyższe spowodowało poczynienie częściowo niepełnych, a częściowo nawet błędnych ustaleń faktycznych. Skarżący kasacyjnie wskazał, że przepisy k.p.a. nie zawierają wprost przepisu regulującego formalny ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym, a więc nie wskazują bezpośrednio obowiązków (powinności) stron postępowania administracyjnego w zakresie przedstawienia dowodów potwierdzających okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego strona postępowania administracyjnego nie ma obowiązku aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym i przedstawiać dowody, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie stosownie do zasady prawdy obiektywnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera wyłącznie uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji powinien był zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wydanych decyzji, których dotyczyła skarga, co winien był uczynić i tym samym uwzględnić skargę w całości.

Zarządzeniem z 4 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe Kolegium wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformował, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej i jednocześnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, albowiem zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych zależy od przesłanek zastosowania prawa materialnego.

Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., legitymowanie się przez osobę niepełnosprawną stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności jest jednym z koniecznych warunków przyznania świadczenia. Świadczenie przyznaje się wyłącznie na wniosek i powinien on zostać złożony w dacie ważności orzeczenia, upływ terminu, na jaki orzeczenie o niepełnosprawności wydano, nie stanowi podstawy do ubiegania się o świadczenie.

Co do zasady, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, o czym stanowi art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten, w zakresie, w jakim odnosił się do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, z dniem 2 stycznia 2009 r. dodany został do ustawy przepis art. 24 ust. 2a, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uzyskania świadczenia nie od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, lecz począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, jest złożenie wniosku o przyznanie świadczenia w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności.

Składając 10 lipca 2018 r. wniosek o przyznanie świadczenia skarżący dołączył orzeczenie o niepełnosprawności syna z 26 maja 2018 r., wydane do 14 lutego 2022 r., wobec czego świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od 1 kwietnia 2018 r., albowiem wniosek w tej sprawie został złożony w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący dysponuje jednak również wcześniejszym orzeczeniem z 1 czerwca 2011 r., które wydano do 30 czerwca 2016 r. i w tym kontekście za zasadne uznaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, o której orzeczono 1 czerwca 2011 r.

Taka interpretacja art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie znajduje jednak uzasadnienia. Po pierwsze, stoi jej na przeszkodzie brzmienie przepisu, łączące nabycie prawa do świadczenia ze złożeniem wniosku w terminie liczonym od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom rezygnującym z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wydanie takiego orzeczenia jest zatem warunkiem koniecznym i otwiera drogę do złożenia wniosku w przedmiocie świadczenia, a od daty jego wydania liczy się termin, którego zachowanie warunkuje uzyskanie świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o orzeczenie o niepełnosprawności. Każdorazowo wydane orzeczenie o niepełnosprawności otwiera bieg tego trzymiesięcznego terminu, a jego zachowanie daje uprawnienie do przyznania świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie tego właśnie orzeczenia o niepełnosprawności. Uprzednio wydane orzeczenia o niepełnosprawności nie mogą tu być brane pod uwagę. W szczególności wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może opierać się, na co wyżej zwrócono uwagę, na orzeczeniu, które określało datę końcową, na jaką zostało wydane, a która to data już upłynęła.

Za taką wykładnią przemawiają też względy systemowe, albowiem odmienna interpretacja proponowana przez stronę skarżącą prowadzi do sprzeczności na gruncie ustawy. Dokonując wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy mieć także na względzie pozostałe jej przepisy, w szczególności art. 24 ust. 4 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

W przypadku wydawania kolejnych orzeczeń o niepełnosprawności, uprzednio wydane zawierają również końcowe daty ważności, sytuacja taka ma miejsce również w niniejszej sprawie, orzeczenie z 1 czerwca 2011 r. było wydane do 30 czerwca 2016 r., a orzeczenie z [...] maja 2018 r. do 14 lutego 2022 r. Tymczasem, zgodnie z art. 24 ust. 2a i ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku powinno być przyznane na czas określony, wskazujący datę początkową i końcową.

W konsekwencji Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni prawa materialnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane z datą wcześniejszą, niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie tego orzeczenia o niepełnosprawności, które jest podstawą wniosku zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Uprzednio wydane orzeczenia o niepełnosprawności, wydane na okres, który już upłynął, nie mogą być brane pod uwagę i nie wyznaczają daty początkowej prawa do świadczenia.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 8 i 15 k.p.a., ze względu na zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest organem merytorycznie orzekającym w sprawie, co zobowiązuje go do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia co do istoty, może też odmiennie uzasadnić rozstrzygnięcie. Praktyka taka nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności, ale jej realizacją. Natomiast zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w okolicznościach sprawy, jest pozbawiony podstaw, albowiem organ odwoławczy tego przepisu nie stosował, a strona skarżąca nie wskazuje na podstawy do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy.

Nie doszło również do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., zarzucanego w kontekście braku wiedzy skarżącego o świadczeniach przysługujących opiekunom osób niepełnosprawnych. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące zakresu obowiązków informacyjnych organów administracji. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym za naruszeniem tych przepisów nie może przemawiać to, że przed jego wszczęciem organy nie udzieliły skarżącemu jako ojcu sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, informacji o systemie świadczeń z tego tytułu i warunkach ich nabycia. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że z punktu widzenia nabycia prawa do świadczenia w oparciu o pozostające w obrocie orzeczenie o niepełnosprawności, bez znaczenia pozostaje to, kiedy skarżący dowiedział się o możliwości złożenia wniosku. Wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie złożony został w terminie określonym w art. 24 ust. 2a u.ś.r. i w okresie ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Przyczyny, dla których zaniechał złożenia wniosku w roku 2011 nie mają znaczenia dla postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji.

Z analogicznych powodów nie są trafne zarzuty naruszenia art. 8, 9 i 10 k.p.a. Skarżący wskazuje na brak pouczeń i informacji w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Natomiast zarzuty naruszenia art. 11, 80 i 107 § 3 k.p.a., jako pozbawione uzasadnienia oraz wskazania wpływu na wynik postępowania, nie poddają się merytorycznemu rozpoznaniu, wobec czego nie mogą uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W konsekwencji, Sąd I Instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, skoro nie stwierdził żadnego z naruszeń prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. dają podstawę do jej uwzględnienia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.