Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 127/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124b ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań J. S. oraz J. S. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., znak: [...], orzekającej o zobowiązaniu H. S., J. S., J. S. oraz W. S., współwłaścicieli nieruchomości położonej w J., obręb J. , oznaczonej w ewidencji gruntów na arkuszu mapy [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], do jej udostępnienia spółce A Oddział w K. (zwanej dalej "Spółką" lub "Inwestorem"), w części obejmującej pas zajęty pod prace remontowe o powierzchni [...] m2 (załącznik nr [...] w postaci mapy), w celu wykonania przez Spółkę remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji J. - J. , w tym remontu znajdującego się na przedmiotowej działce słupa elektroenergetycznego, na okres 6 miesięcy, liczony od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. – uchylił ww. decyzję Starosty [...] w części określającej okres udostępnienia nieruchomości, do którego zobowiązani zostaną współwłaściciele nieruchomości, tj. we fragmencie: "(...) liczony od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r.", i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia na okres liczony od dnia: [...] lutego 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. Pozostałą część decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda pozostawił w mocy.

Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podaniem z [...] listopada 2014 r. Spółka wniosła do Starosty [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ I instancji") o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości położonej w J. – działki numer [...] z obrębu [...] J. – do udostępnienia nieruchomości na okres 6 miesięcy w celu umożliwienia wykonania remontu znajdującego się na niej słupa elektroenergetycznego linii WN 110 kV relacji J. - J. . W oddzielnym punkcie wniesiono również o wydanie odrębnej decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej niniejszym wnioskiem, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając swoje żądanie Inwestor powołał się na art. 124b u.g.n. i podał, iż jest właścicielem linii elektroenergetycznej J. - J. 110 kV, a nadto, iż zamierza wykonać przedsięwzięcie polegające na jej remoncie.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] – wydaną na podstawie art. 124 i art. 124a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; w skrócie: "u.g.n.") – Starosta zezwolił Spółce na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Na skutek odwołań wniesionych przez J. S. oraz J. S., Wojewoda – decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...] – uchylił ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż Starosta wydając swą decyzję wykroczył poza ramy wniosku Inwestora, gdyż nie wnosił on nigdy o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., lecz decyzji uregulowanej przez art. 124b ust. 1 u.g.n. Ponadto Wojewoda wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta uzupełnił jej akta o sprecyzowany wniosek dotyczący udzielenia zezwolenia w trybie art. 124b u.g.n. oraz przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której Inwestor szczegółowo opisał przebieg prac planowanych na nieruchomości – wskazując, iż remont będzie obejmował: 1) naprawę fundamentów poprzez odkopanie kolumny fundamentu, oczyszczenie z odpadającego betonu, nałożenie warstwy szczepnej, nałożenie warstwy właściwej, a następnie zamalowanie kolumny fundamentu warstwą izolacyjną, 2) pomiar rezystancji uziemienia, a jeśli okaże się, że jest ona nienormatywna, to wykonany zostanie nowy otok oraz zabita szpilka uziemiająca, 3) wymianę zakratowania oraz dokręcenie nowych kątowników w celu dostosowania wytrzymałości konstrukcji do nowej normy, 4) wymalowanie całości konstrukcji warstwą wierzchnią, 5) sprawdzenie łańcuchów izolatorowych, które w razie konieczności zostaną w całości łub w części wymienione na nowe, 6) wymianę przewodów roboczych oraz wyregulowanie zwisów przewodów odgromowych – a ponadto Inwestor wyjaśnił, że: podlegający wymianie przewód zostanie zastąpiony nowym o takich samych parametrach; dla przedmiotowej inwestycji nie ma obowiązku sporządzania opinii środowiskowej; linia energetyczne będzie nadal użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem; nigdy nie brano po uwagę zmiany lokalizacji słupa.

W wyniku poczynionych ustaleń Starosta, przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2015 r. – wydaną na podstawie art. 6 pkt 2 i art. 124b u.g.n. oraz art. 104 i art. 108 k.p.a. – orzekł o zobowiązaniu właścicieli przedmiotowej nieruchomości stanowiącej współwłasność H. S., J. S., J. S. oraz W. S., do jej udostępnienia Spółce, w części obejmującej pas zajęty pod prace remontowe o pow. [...] m2 (załącznik mapowy nr 1), w celu wykonania przez Spółkę remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji J. - J. , w tym remontu znajdującego się na przedmiotowej działce słupa elektroenergetycznego, na okres 6 miesięcy, "liczony od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r."

Odwołania tożsamej treści od ww. decyzji Starosty wnieśli J. S. oraz J. S. (dalej łącznie jako: "Odwołujący"). W pierwszej kolejności Odwołujący wskazali na niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania zezwolenia, podczas gdy, w ocenie Odwołujących, nie ustalono w sposób precyzyjny zakresu i charakteru planowanej inwestycji, co pozwoliłoby na ocenę czy w sprawie mamy do czynienia z konserwacją, względnie remontem linii, czy też z "permanentną przebudową" linii (a może nawet z budową nowych urządzeń), co nie mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n. W konsekwencji wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto podkreślono, iż naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. przejawia się także w niewłaściwym jego zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że wszczęcie przedmiotowego postępowania poprzedzone było rokowaniami z właścicielami nieruchomości, a także na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia Spółce na okres 7 miesięcy oraz brak uzasadnienia takiej decyzji wydawanej w warunkach uznania administracyjnego, co w konsekwencji stanowi także naruszenie art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z powołaniem się na te zarzuty Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty z [...] września 2015 r. w części określającej okres udostępnienia nieruchomości, do którego zobowiązani zostaną współwłaściciele nieruchomości, tj. we fragmencie: "(...) liczony od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r." – i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia na okres liczony od dnia: [...] lutego 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. – a w pozostałej części ww. decyzję Starosty pozostawił w mocy.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja Starosty została wydana na podstawie art. 124b u.g.n., normującego instytucję tzw. administracyjnego ograniczenia prawa własności, będącego formą czasowego i ograniczonego wywłaszczenia, której to instytucji zastosowanie uzależnione jest od następujących dwóch przesłanek: 1) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, 2) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie.

Odnosząc się do ostatniej z wymienionych przesłanek Wojewoda wskazał, że art. 124b u.g.n. nie wprowadza formalnego obowiązku przeprowadzenia rokowań. W praktyce jednak zwykle dochodzi do wymiany pism i stanowisk stron, która w istocie będzie stanowić rokowania. Zgoda nie zostanie wydana w przypadku braku jakiejkolwiek odpowiedzi na propozycję, ale także w przypadku braku porozumienia odnośnie do warunków udostępnienia nieruchomości. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Inwestor przeprowadził próbę uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na udostępnienie działki nr [...], która polegała na przedstawieniu współwłaścicielom oferty ustanowienia na tej działce służebności przesyłu. Oferta ta nie została jednak przez współwłaścicieli zaakceptowana.

Z kolei odnosząc się do pierwszej w wymienionych przesłanek Wojewoda wyjaśnił – z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że wobec tego, iż aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. nie precyzują pojęć "konserwacji", "remontu" lub "usunięcia awarii", koniecznym okazuje się dokonanie wykładni literalnej oraz wykładni systemowej wskazanych pojęć, przy uwzględnieniu dorobku innych gałęzi prawa. Posiłkując się wykładnią systemową organ wskazał na art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym remontem są roboty budowlane zmierzające do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego – nawet przy zastosowaniu innych materiałów niż użyte pierwotnie. Natomiast za prace konserwacyjne uznać należy czynności, które nie będąc remontem służą np. utrzymaniu urządzenia w dobrym stanie technicznym, np. poprzez profilaktyczną diagnostykę lub usunięcie zadrzewienia. Natomiast usunięcie awarii jest takim rodzajem prac budowlanych, które zmierzają do wyeliminowania stanu nieprawidłowego działania danego urządzenia.

Na tym tle Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż zakres robót planowanych na przedmiotowej nieruchomości wypełnia przesłanki z art. 124b u.g.n., gdyż roboty te mieszczą się w zakresie pojęcia "remontu". Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia szczegółowego zakresu planowanych prac, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, czyniąc jednocześnie zadość wymogom określonym w art. 80 i art. 107 k.p.a. Do decyzji załączono również mapę z wrysowanym obszarem zajęcia gruntu, niezbędnym do wykonania prac remontowych na linii napowietrznej 110 kV relacji J. - J. Powyższe świadczy o tym, iż w ramach ponownie prowadzonego postępowania Starosta wypełnił zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji z [...] marca 2015 r. Wobec tego, zdaniem Wojewody, nie można zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 124b u.g.n. oraz art. 107 k.p.a. Decyzja Starosty zawiera wszystkie niezbędne elementy – określa: na czyją rzecz nieruchomość zostaje udostępniona, w jakim rozmiarze (obszarze), w jakim celu, a także na jaki czas.

Odnośnie do ostatniego ze wskazanych elementów – określenia czasu – Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 124b ust. 3 u.g.n. obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, przy czym ustawodawca nie wprowadził obowiązku szczegółowego uzasadnienia wniosku o udostępnienie nieruchomości na maksymalny, sześciomiesięczny okres. Wystarczającym uzasadnieniem wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości na maksymalny przewidziany przepisami ustawy czas jest, zdaniem organu II instancji, szczegółowy opis czynności planowanych do wykonania na gruncie w ramach remontu, konserwacji lub usuwania awarii sieci przesyłowej. W niniejszej sprawie taki szczegółowy opis został przedstawiony przez Inwestora w czasie rozprawy administracyjnej, co zostało utrwalone w jej protokole. Szczegółowy opis prac znalazł się ponadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Niezależnie od tego Wojewoda wskazał, że w treści decyzji Starosty znalazł się błąd polegający na niewłaściwym obliczeniu sześciomiesięcznego terminu, tj. błędnym wskazaniu dnia jego upływu. Wskazano bowiem, iż nieruchomość zostanie udostępniona na okres 6 miesięcy liczony od [...] lutego 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. Tymczasem sześciomiesięczny termin liczony od [...] lutego 2016 r. upływa [...] sierpnia 2016 r., i taki też zapis powinien znaleźć się w treści decyzji.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, iż nie było podstaw, aby kwestionować obowiązek operatora sieci przesyłowej do przeprowadzenia planowanego remontu, a także zakresu tego remontu. Przepisy prawa nie przewidują ponadto konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i nałożenia obowiązków wiążących się z eksploatacją inwestycji objętych obowiązkiem uzyskania takiej decyzji, gdy planowane przedsięwzięcie nie wykracza poza działania skoncentrowane na utrzymaniu w dobrym stanie istniejących urządzeń, nawet jeśli konieczna jest częściowa zmiana. Ponadto, w związku z tym, że decyzja wydawana na podstawie art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie ciągów, przewodów i urządzeń, które już istnieją, nie ma potrzeby weryfikowania na tym etapie ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji podkreślił, że planowane prace mają na celu znaczącą poprawę jakości i bezpieczeństwa funkcjonowania linii elektroenergetycznej z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu publicznego. Utrzymanie sieci w należytym stanie, ich remont oraz konserwacja nie służą jedynie właścicielowi sieci, ale wszystkim podmiotom z niej korzystającym i mogącym ponieść negatywne skutki związane z jej awarią.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody wniósł J. S. (dalej jako: "Skarżący"), zarzucając niewłaściwe zastosowanie:

- art. 124b ust. 1 u.g.n. – polegające na przyjęciu, że Spółka zamierza przeprowadzić remont napowietrznej linii energetycznej, wobec czego wystąpiły przesłanki do wydania przedmiotowego zezwolenia na zajęcie nieruchomości w trybie ww. przepisu, podczas gdy w sprawie mamy do czynienia ze zmianą parametrów technicznych linii, czyli z jej przebudową, co świadczy o tym, że zamierzenie inwestycyjne Spółki nie mieści się w hipotezie zastosowanego przepisu prawa;

- art. 124b ust. 3 u.g.n. – polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia Spółce na okres 6 miesięcy z pominięciem uzasadnienia takiej decyzji wydawanej w warunkach uznania administracyjnego, co w konsekwencji stanowi także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na to, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a także o zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowadministracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie poddał wnikliwej analizie stanu faktycznego, pod kątem charakteru i zakresu robót, które zamierza wykonać Spółka na przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem, w ocenie autora skargi, już choćby okoliczności, że wskutek wymiany przewodów zmieni się ich przekrój, a także nastąpi podwyższenie posadowionego na działce słupa z dotychczasowych 31,3 m na 36,3 m poprzez dokręcenie nowych kątowników, świadczą o tym, że nie mamy do czynienia z remontem, a raczej z budową nowego obiektu. Skarżący podkreślił, iż w toku postępowania próbował ustalić, jaki w istocie zakres prac zamierza poczynić Inwestor, i jak je zakwalifikować; w szczególności dotyczyło to parametrów przewodu linii, jakim jest przekrój znamionowy części aluminiowej (wiodącej prąd elektryczny). W piśmie z [...] lipca 2015 r. Inwestor wskazał, że powierzchnia przekroju linii zmieni się nieznacznie w porównaniu do przewodu istniejącego. Pominięto jednak przy tym kwestię tak istotną, jaką są korzyści Inwestora wynikające z wymiany przewodów, tj. zwiększenia obciążalności długotrwałej przewodu (dostosowanie linii elektroenergetycznej 110 kV do temperatury +80 stopni Celsjusza), a zatem możliwości przesyłu większej mocy przy napięciu 110 kV (w ocenie Skarżącego – o ok. 15% w okresie wiosenno-letnim i nieco więcej, bo ok. 16% w okresie jesienno-zimowym). Ponadto, według Skarżącego, o skali planowanego przedsięwzięcia świadczą przywołane w skardze materiały publikowane w Internecie, z których wynika m.in., iż nastąpi wymiana przewodów roboczych linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] J. - [...] J. z wartości 240 mm2 na 300 mm2. Poza tym w materiałach tych sam przedsiębiorca energetyczny posługuje się takimi pojęciami, jak modernizacja linii, czy też przebudowa linii, a nie remont. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, świadczy o wadliwej ocenie przez organy administracji materiału dowodowego i błędnej subsumcji stanu faktycznego pod normę art. 124b u.g.n., co wyklucza wydanie decyzji w tym trybie.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 124b ust. 3 u.g.n., Skarżący wskazał, że z przepisu tego wynika, iż ustawodawca pozostawił organowi miarkowanie czasookresu zajęcia nieruchomości (na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy), a zatem posłużył się konstrukcją uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie uprawnienie organu administracji, z którym wiąże się jednak obowiązek wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ ustalając czasookres ograniczenia właścicieli nieruchomości w ich uprawnieniach. W tej kwestii organ I instancji w ogóle nie uzasadnił swojej decyzji, zaś organ odwoławczy nie naprawił tej wady. W ocenie Skarżącego nie można się bowiem zgodzić z Wojewodą, że wystarczającym uzasadnieniem wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości na czas maksymalny jest szczegółowy opis czynności, bez chociażby dokonania jej oceny i weryfikacji przez organ administracji. Skoro ustawodawca zakreślił dopuszczalne ramy czasowe wywłaszczenia, a nie sztywny jeden jego okres, to każdorazowa decyzja w tej sprawie wymaga od organu administracji chociażby uzasadnienia tej, jakże ważnej kwestii, bo dotyczącej ograniczenia właściciela nieruchomości w wykonywaniu jego podstawowego prawa, tj. prawa własności. Brak uzasadnienia w tym zakresie powoduje naruszenie przepisów procedury administracyjnej: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 22 marca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 127/16 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 780; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w wystarczającym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia obowiązku czasowego udostępnienia nieruchomości stanowiły przepisy art. 124b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.). W myśl pierwszego z tych przepisów starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 124b ust. 3 u.g.n. obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili zgody na jej udostępnienie celem przeprowadzenia planowanych przez Spółkę robót. Godzi się zauważyć, że podnoszony w odwołaniach zarzut nieprzeprowadzenia przed wszczęciem postępowania administracyjnego rokowań z właścicielami nieruchomości nie został już w skardze powtórzony. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody, że przepis art. 124b u.g.n. nie wprowadza obowiązku przeprowadzenia formalnych "rokowań", a jedynie wymaga zwrócenia się do prawnorzeczowych dysponentów nieruchomości o "wyrażenie zgody" na jej udostępnienie. W konsekwencji za brak zgody należy uważać zarówno brak jakiejkolwiek odpowiedzi na takie wystąpienie, jak i brak porozumienia odnośnie do konkretnych warunków udostępnienia nieruchomości. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że Inwestor podjął próbę uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na udostępnienie działki nr [...] – przedstawiając współwłaścicielom w szczególności ofertę ustanowienia na tej działce służebności przesyłu – jednak do porozumienia w tej kwestii pomiędzy zainteresowanymi podmiotami nie doszło. To zaś otworzyło drogę do badania przez organy administracji spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących zastosowanie art. 124b u.g.n.

Bliższa analiza stanowisk procesowych stron, w tym treści skargi oraz odpowiedzi na skargę (odczytywanej w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji) prowadzi do wniosku, że ostatecznie sporne pozostały dwie kwestie:

i) czy planowane przez Spółkę w odniesieniu do linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] J. - [...] J. prace, w celu wykonania których Spółka ubiegała się o dostęp do nieruchomości współwładanej przez Skarżącego, mieszczą się w zakresie czynności wymienionych w art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności czy stanowią "remont" w rozumieniu tego przepisu;

ii) czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dostatecznie uzasadniona została potrzeba nałożenia obowiązku udostępnienia ww. nieruchomości na maksymalny, sześciomiesięczny okres przewidziany w art. 124b ust. 3 u.g.n.

Sąd przychyla się do stanowiska organu II instancji, który w obu ww. kwestiach udzielił odpowiedzi twierdzącej – a to w szczególności z następujących przyczyn.

Ad (i) – zakres i charakter planowanych robót.

Rację ma organ, gdy wskazuje, że wobec nieobjaśnienia przez ustawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami znaczenia terminu "remont", użytego w art. 124b ust. 1 u.g.n., należy sięgnąć do definicji legalnej tego terminu zamieszczonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.: dalej w skrócie: "pr.bud.") – będącej ustawą podstawową dla dziedziny spraw budowlanych, z której niewątpliwie wywodzi się ww. termin. Taka wykładnia koresponduje z regułą legislacyjną wyrażoną w § 9 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w myśl której w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo".

Zgodnie z art. 3 pkt 8 pr.bud. przez "remont" należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Na tle cytowanej definicji legalnej należy zwrócić uwagę na dwie kwestie, szczególnie istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Po pierwsze, pojęcie "remontu" należy odnosić do "obiektu budowlanego" jako całości – a więc, jak wynika z art. 3 pkt 1 i 3 pr.bud., w szczególności do "obiektu liniowego", przez który należy rozumieć "obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa [...]" (art. 3 pkt 3a pr.bud.) – a nie do poszczególnych jego elementów. W konsekwencji oceny charakteru planowanych prac należy każdorazowo dokonywać w kontekście całego obiektu budowlanego (np. liniowego), którego one dotyczą – a więc w rozpoznawanej sprawie: z perspektywy całej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] J. - [...] J. , a nie poszczególnych jej elementów, jak przewody lub słupy. Z tej perspektywy wysokość pojedynczego słupa (tu: zlokalizowanego na działce Skarżącego) wchodzącego w skład danej linii elektroenergetycznej nie stanowi istotnego ani charakterystycznego parametru tej linii jako całości. Zatem zmiana tej wysokości, zwłaszcza stosunkowo niewielka (tu: podwyższenie z [...] m do [...] m), wbrew twierdzeniom skargi, w technicznoprawnym znaczeniu nie stanowi "budowy" ani "przebudowy" (zob. odpowiednio: art. 3 pkt 6 i 7a pr.bud.), lecz nadal mieści się w pojęciu "remontu" linii elektroenergetycznej.

Po drugie, na gruncie cytowanej definicji legalnej "remontu" nie została przez ustawodawcę całkowicie wykluczona możliwość dokonywania w ramach działań remontowych pewnych "ulepszeń" czy "unowocześnień" (charakterystycznych przede wszystkim dla potocznie rozumianej "modernizacji") poszczególnych elementów obiektu budowlanego. Wszak w art. 3 pkt 8 in fine pr.bud. wyraźnie dopuszczono możliwość stosowania, w ramach remontu, wyrobów budowlanych "innych" niż w stanie pierwotnym – a więc, lege non distinguente, także "lepszych", bardziej "nowoczesnych" (np. bardziej wytrzymałych czy odpornych na wyższe temperatury) – co zresztą jest w pełni zrozumiałe wobec ciągłego postępu technicznego i technologicznego, a także obserwowanych zmian środowiska naturalnego. Wobec tego, zdaniem Sądu, bez wpływu na ocenę charakteru planowanych przez Spółkę prac – jako nadal mieszczących się w pojęciu "remontu" linii elektroenergetycznej – muszą pozostać także eksponowane w skardze różnice (notabene stosunkowo niewielkie) określonych cech fizykalnych przewodów projektowanych w porównaniu z istniejącymi, takich jak w szczególności: typ przewodu (nowy o bardziej wytrzymałej konstrukcji aluminiowo-stalowej) czy powierzchnia jego przekroju (przewidywana jest jej nieznaczna zmiana, według twierdzeń Skarżącej: zwiększenie z 240 mm2 do 300 mm2), motywowane przede wszystkim, jak wyjaśnił przedstawiciel Inwestora, poprawą walorów eksploatacyjnych tych przewodów ("stare przewody są zaśniedziałe i mogą być uszkodzone"), względami bezpieczeństwa oraz koniecznością dostosowania linii do wymogów nowych norm (zob. pismo [...]. z [...].07.2015 r., k. 96 akt adm. I inst.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że organy administracji zasadnie przyjęły, iż planowane prace na przedmiotowej linii elektroenergetycznej mieszczą się w zakresie czynności przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. W istotnej mierze stanowią one, w ocenie Sądu, "remont" tej linii, zaś w pozostałym zakresie (jak np. czynności: pomiaru rezystancji uziemienia, malowania konstrukcji, sprawdzenia łańcuchów izolatorowych, regulacji zwisów przewodów odgromowych) mieszczą się w pojęciu jej "konserwacji", rozumianej ogólnie jako niebędące remontem czynności (w tym sprawdzające) lub roboty mające na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie technicznym, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się lub zniszczeniem i dla zachowania jego pełnej sprawności umożliwiającej użytkowanie tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 05.04.2006 r., II OSK 704/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Odnosząc się do argumentu skargi, iż w publikowanych w internecie materiałach "sam przedsiębiorca energetyczny posługuje się takimi pojęciami, jak modernizacja linii, czy też przebudowa linii, a nie remont (por. 1. Wytyczne programowe na wykonanie dostosowania linii 110kV do temp. +80 stopni Celsjusza J. - J. na odcinku od [...] J. do słupa nr [...] z grudnia 2010r. 2. Streszczenie nietechniczne opisu oddziaływania na środowisko przedsięwzięć na sieciach elektroenergetycznych 110 kV realizowanych w ramach Programu Inwestycyjnego [...] należy stwierdzić, iż jest to zarzut całkowicie chybiony, wynikający najprawdopodobniej z niedostrzeżenia faktu, iż terminy te są używane w ww. dokumentach w specyficznych (autonomicznych wobec języka prawnego i prawniczego) znaczeniach. Przykładowo w dokumencie "Streszczenia nietechnicznego opisu...", na które powołuje się Skarżący, wprowadzono własne definicje takich pojęć, jak "budowa" czy "modernizacja" (cyt.: "przyjęto następujące uproszczenia" – zob. pkt 1 Streszczenia zatytułowany "Opis planowanych przedsięwzięć"), ewidentnie odbiegające od sposobu rozumienia tych terminów na gruncie prawa budowlanego. W szczególności na potrzeby tego opracowania przyjęto, że "modernizacja" to "czynności podejmowane na istniejącym obiekcie budowlanym, nie zmieniające jego lokalizacji, rozmiarów przestrzennych, nie wprowadzające istotnych zmian konstrukcyjnych ani nie zwiększające znacząco oddziaływania na środowisko; z reguły jest to rozbudowa lub wymiana elementów w granicach [...] albo wymiana przewodów na nowe, o korzystniejszej charakterystyce przesyłu energii, lub wymiana słupów; także czynności konserwacyjne i naprawcze". Nie ulega wątpliwości, że w tak specyficznie i szeroko rozumianej "modernizacji" mieszczą się wszystkie rodzaje czynności wymienione w art. 124b ust. 1 u.g.n.: zarówno te związane z konserwacją (ww. "czynności konserwacyjne"), remontami (np. ww. "wymiana przewodów" lub "wymiana słupów") oraz usuwaniem awarii (ww. "czynności naprawcze") linii elektroenergetycznej.

Ad (ii) – termin udostępnienia nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że określony w art. 124b ust. 3 u.g.n. sześciomiesięczny termin, na jaki może zostać ustanowiony obowiązek udostępnienia nieruchomości, przewidziany w art. 124b ust. 1 u.g.n., jest terminem maksymalnym. Świadczy o tym wyraźnie użyty w art. 124b ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. zwrot: "na czas nie dłuższy niż". Trafnie wskazano w skardze, iż takie sformułowanie cytowanego przepisu wprowadza element tzw. uznania administracyjnego w zakresie określenia przez organ czasu trwania nakładanego obowiązku udostępnienia nieruchomości.

W ocenie Sądu nie wykracza poza dozwolone granice tego uznania stanowisko organów obu instancji o zasadności zastosowania w rozpoznawanej sprawie maksymalnego sześciomiesięcznego terminu przewidzianego w art. 124b ust. 3 u.g.n. Wprawdzie decyzja Starosty nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia, ale Wojewoda – czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – uchybienie to naprawił, wskazując, że "wystarczającym uzasadnieniem wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości na maksymalny przewidziany przepisami ustawy czas jest szczegółowy opis czynności planowanych do wykonania na gruncie w ramach remontu, konserwacji lub usuwania awarii sieci przesyłowej. W niniejszej sprawie taki szczegółowy opis został przedstawiony przez Inwestora w czasie rozprawy administracyjnej, co zostało utrwalone w jej protokole. Szczegółowy opis prac znalazł się ponadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji".

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, takie stwierdzenie organu II instancji zawiera implicite także niezbędną ocenę tego organu w kwestii zasadności zastosowania maksymalnego terminu ustawowego. Sąd ocenę tę akceptuje, uznając, iż nie ma ona cech rozstrzygnięcia arbitralnego. Tym bardziej, że za jej akceptacją przemawia dodatkowo fakt, iż, jak powszechnie wiadomo, możliwość prowadzenia robót budowlanych w istotnej mierze determinowana jest panującymi warunkami atmosferycznymi. W tym kontekście należy zauważyć, że początek orzeczonego terminu przypadał na miesiące zimowe ("od [...] lutego 2016 r."), co w praktyce nakazywało liczyć się z tym, iż okres, w jakim rzeczywiście możliwe będzie skorzystanie przez Spółkę z zapewnionego tą drogą dostępu do przedmiotowej nieruchomości, może ulec faktycznemu skróceniu (w przypadku niesprzyjającej zimowej aury).

Niezależnie od powyższego Wojewoda zaskarżoną decyzją prawidłowo skorygował sposób obliczenia przez organ I instancji sześciomiesięcznego terminu udostępnienia nieruchomości – na okres: od [...] lutego do [...] sierpnia 2016 r.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.