Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1285/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: I. SA w O., "M." SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 870/04 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia Kupców i Producentów w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko 1. ze skargi "M." SA w W. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. skargę kasacyjną I. SA w O. oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 870/04 po rozpoznaniu skargi [...] Stowarzyszenia Kupców i Producentów w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 11 maja 2004 r. tego organu o nałożeniu na I. Spółka Akcyjna w O. obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlu hurtowego na działkach położonych w O. przy ul. L. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiło [...] Stowarzyszenie Kupców i Producentów w O. podając, że o prowadzonym postępowaniu w sprawie nie był powiadomiony pełnomocnik Stowarzyszenia przez co zostało ono pozbawione możliwości udziału w postępowaniu i obrony swoich praw. Stosownie do art. 40 ( 2 kpa pisma procesowe powinny być kierowane do ustanowionego w sprawie pełnomocnika, zaś organ nie dochował tej powinności. Wobec wydania przez organ I instancji postanowienia nie uwzględniającego wniosku Stowarzyszenia, wniosło ono zażalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone we wniosku a nadto podkreśliło, że może żądać wznowienia postępowania ze względu na to, że bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu w sprawie, w której ma interes jako organizacja społeczna ze względu na cele statutowe tej organizacji /por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1999 r. - NSA II SA/Kr 1191/99/. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w uzasadnieniu podkreślił, iż Stowarzyszenie nie będące stroną w rozumieniu art. 28 kpa, lecz podmiotem na prawach strony, nie może rozporządzać prawami strony stosownie do art. 145 ( 1 pkt 4 kpa bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności. Wkracza bowiem w sferę praw i obowiązków uregulowanych ostateczną decyzją administracyjną tylko z racji interesu publicznego, a przez to ogranicza zasadę dyspozycyjności prawami strony.

W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Stowarzyszenie Kupców i Producentów w O. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 147 w zw. z art. 31 ( 3 kpa podkreślając, że każda organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu administracyjnym /co miało miejsce w niniejszej sprawie/, uczestniczy w nim na prawach strony. Organizacja społeczna nie mogąc naruszać zasady dyspozycyjności nie może skutecznie wnosić o zawieszenie postępowania i umorzenie postępowania, gdyż nie może być uznana za stronę wnoszącą o wszczęcie postępowania. Nie może też wnosić o wznowienie postępowania z tej przyczyny, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. Ma natomiast uprawnienie do żądania wznowienia postępowania ze względu na to, że sama jako podmiot działający w sprawie na prawach strony, nie brała udziału bez swej winy w toczącym się postępowaniu, zaś jej uprawnienia wynikają z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. Organ orzekający powinien wznowić postępowanie i dopiero po orzeczeniu w tym przedmiocie rozpoznać sprawę merytorycznie /por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998 r. IV SA 116/98 LEX nr 43747/.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko powołując się na pogląd prezentowany przez J. Borkowskiego w opracowaniu "B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną stwierdzając, że ma w sprawie pogląd odmienny od tego, na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie.

Niesporne w sprawie jest, że skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna w związku z czym uczestniczy w tym postępowaniu na zasadach /w granicach/ określonych w art. 31 ( 3 kpa. Status prawny uczestnika na prawach strony jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące stronie prawa procesowe jednak z pewnością nie może żądać wznowienia postępowania z tej przyczyny, że strona w postępowaniu /a nie uczestnik na prawach strony/ bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu jednak kończy się zgodność poglądów Sądu i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie Sądu uczestnik na prawach strony może natomiast żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że sam nie brał w nim udziału bez własnej winy. Pogląd taki jest prezentowany w komentarzu do art. 31 Kpa przez M. Jaśkowską i A. Wróbla "Kodeks postępowania administracyjnego", Zakamycze 2000, teza 17. Komentatorzy ci w przeciwieństwie do B. Adamiak i J. Borkowskiego wyraźnie rozróżnili obie sytuacje, a więc kiedy strona nie bierze udziału w sprawie bez swej winy a kiedy dotyczy to podmiotu działającego na prawach strony. Podobnie wyrok NSA z 23 listopada 1999 r. II SA/Kr 1191/99 OSP 200/7-8/112/.

Pogląd zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie godzi w istotę instytucji podmiotów na prawach strony i mógłby doprowadzić do świadomego i rodzącego negatywne skutki nie zawiadamiania uczestników na prawach strony o podjętych czynnościach i wydawania orzeczeń bez ich udziału, gdyby nie służyło im prawo żądania wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła I. S.A. w O. reprezentowana przez radcę prawnego E. S. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:

1/ obrazę przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit c ppsa polegającą na nieprawidłowej wykładni art. 145 ( 1 pkt 4 kpa i przyjęcie, że przepis ten należy odnosić również do organizacji społecznych uczestniczących w postępowaniu na prawach strony, a przez to uznanie, że organy administracji publicznej orzekające w obu instancjach naruszyły art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, a także "z ostrożności procesowej":

2/ obrazę przepisów postępowania przez zastosowanie w zaskarżonym wyroku art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, zamiast art. 145 ( 1 pkt 1 lit. b ppsa.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo przedstawia się poglądy doktryny dotyczące sytuacji procesowej organizacji społecznej tak w zakresie dopuszczania jej do udziału w postępowaniu administracyjnym jak i praw do podejmowania określonych czynności podnosząc w konkluzji, iż "Ani z treści ( 1, ani z treści ( 6 statutu stowarzyszenia nie wynika by postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wkraczało w zakres działania Stowarzyszenia ze względu na jego wynik, czy też ze względu na czynności postępowania. Przedmiotem postępowania było bowiem jedynie ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej czy planowane przez uczestnika postępowania zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przesądza wprawdzie o legitymacji procesowej - prawie do wniesienia skargi, "nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku badania legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi a w tym także dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie" /wyrok SN z dnia 8 października 1998 r. III RN OSNAPiUS 1999/14 poz. 444/.

Skargę kasacyjną wniosła również "M." Spółka Akcyjna w W. reprezentowana przez adwokata T. Z. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1/ art. 141 ( 4 ppsa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia,

2/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez uwzględnienie skargi pomimo, iż istniały podstawy do jej oddalenia,

3/ art. 90 ( 2 ppsa w zw. z art. 33 ( 1 i art. 12 ppsa poprzez nie zawiadomienie strony wnoszącej skargę kasacyjną o terminie rozprawy przed Sądem I instancji podczas gdy postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie wydane było w toku postępowania, z wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną, co stanowi podstawę do uznania z urzędu nieważności postępowania.

Strona o wyroku powzięła wiadomość od I. S.A, której prawa z decyzji o warunkach zabudowy zostały przeniesione na stronę wnoszącą skargę kasacyjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Odpis wyroku z uzasadnieniem strona otrzymała w dniu 12 lipca 2005 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że [...] Stowarzyszenie Kupców i Producentów w O. we wniosku o wznowienie postępowania podnosiło, że jest stroną postępowania, a nie podmiotem na prawach strony. Ponadto postępowanie w sprawie nie dotyczyło jego interesu prawnego.

W związku z uzyskaniem praw strony "M." S.A. powinna być powiadomiona o terminie rozprawy przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w toku postępowania sądowo-administracyjnego powoduje, iż podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione. Decyzja o przeniesieniu praw wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stosownie do art. 130 ( 4 kpa podlega wykonaniu niezwłocznie, jako decyzja zgodna z żądaniem obu stron postępowania. Decyzja o przeniesieniu praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 kwietnia 2005 r. została wydana w toku postępowania sądowo-administracyjnego zakończonego zaskarżonym wyrokiem, co powoduje, iż przymiot strony w tym postępowaniu uzyskała Spółka Akcyjna "M." w W., zaś utraciła przymiot strony Spółka Akcyjna "I." w O.

Skarga kasacyjna Spółki Akcyjnej "I." w O. w tej sytuacji podlega oddaleniu, bowiem nie pochodzi ona od podmiotu będącego stroną w sprawie /z uwagi na utratę interesu prawnego/ z mocy art. 184 ppsa w związku z art. 50 ( 1 ppsa.

Skarga kasacyjna Spółki Akcyjnej "M." w W., w której zwraca się uwagę na zaistnienie przesłanki polegającej na nieważności postępowania sądowo-administracyjnego, skoro nie brała udziału w tym postępowaniu nie będąc o nim powiadomiona /i to bez względu na to, czy nastąpiło to z przyczyn leżących po stronie Sądu I instancji, czy też z innych względów/, podlega uwzględnieniu, gdyż stosownie do art. 183 ( 1 i 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przesłanką nieważności stosownie do pkt 5 ( 2 art. 183 ppsa jest pozbawienie strony możności obrony swych praw. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w sprawie wznowieniowej dotyczącej etapu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem oczywiste jest, że przeniesienie praw z decyzji kończącej postępowanie główne /w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/ na Spółkę Akcyjną "M." w W. czyniło tę Spółkę stroną postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego zaskarżonym wyrokiem a brak udziału tej strony w postępowaniu wobec nie zawiadomienia jej o jego toku, powoduje zaistnienie przesłanki nieważności postępowania przewidzianej w art. 183 ( 2 pkt 5 ppsa.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. Wyrok niniejszy ma ten skutek, iż postępowanie przed Sądem I instancji powinno być ponowione z udziałem Spółki Akcyjnej "M." w W.