Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 560/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 15 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia 4 marca 2022 r. Burmistrz Miasta Ś. (zwany dalej "Burmistrzem") ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. . W ten sposób rozpoczęło się postępowanie konkursowe. Ogłoszenie o konkursie stanowiło załącznik do zarządzenia.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 29 marca 2022 r. Burmistrz powołał komisję konkursową na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w. . W skład komisji weszli: trzej przedstawiciele Gminy Ś. , trzej przedstawiciele W. Kuratorium Oświaty w P., dwóch przedstawicieli Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. , dwoje przedstawicieli Rady Rodziców Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. oraz przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej – Związku Nauczycielstwa Polskiego.

Dnia 7 kwietnia 2022 r. odbyło się posiedzenie ukonstytuowanej komisji konkursowej. Udział w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. zgłosiła J. W.. W związku ze swoją aplikacją, kandydatka złożyła swoją koncepcję funkcjonowania szkoły wraz z uzasadnieniem przystąpienia do konkursu na dyrektora w kadencji 2022-2027.

Komisja konkursowa na posiedzeniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. stwierdziła, że dokumenty przedstawione przez wszystkich kandydatów, w tym J. W. spełniają wymogi formalne. W wyniku przeprowadzonej rozmowy, komisja konkursowa podjęła uchwałę o dopuszczeniu J. W. oraz drugiej kandydatki do dalszego etapu konkursu. Komisja ostatecznie przedstawiła kandydaturę J. W. na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. .

Po zakończeniu posiedzenia komisji konkursowej podjęto analizę dokumentów. Dokonano analizy antyplagiatowej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły wraz z uzasadnieniem przystąpienia do udziału w konkursie. Raport z badania wykazał 66% podobieństwa oraz 100% ryzyka plagiatu, parafrazy 3% oraz 0% złego cytowania. W raporcie ujawniono, że przedstawiony dokument został sporządzony w większości z dokumentu – koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły z uzasadnieniem przystąpienia do konkursu dyrektora 2019-2024. Dokument ten złożył A. H. – Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. . W podsumowaniu raportu stwierdzono, że przedstawiony dokument jest plagiatem.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 13 kwietnia 2022 r. Burmistrz unieważnił konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. . Zgodnie z § 1 tego zarządzenia, powodem unieważnienia konkursu była nieprawidłowość mogąca mieć wpływ na wynik konkursu, a polegała ona na tym, że kandydat przedłożył do oferty koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły publicznej niebędącą autorstwa kandydata, który uzyskał bezwzględną większość głosów członków komisji konkursowej.

W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Po sporządzeniu protokołu z posiedzenia komisji konkursowej wyszły na jaw okoliczności, jakie mogłyby mieć wpływ na wynik głosowania członków komisji. Okazało się, że koncepcja rozwoju szkoły, którą przedstawiła J. W. jest plagiatem. Jak wynika z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1428, zwanego dalej "rozporządzeniem") kandydat ma obowiązek przedłożyć koncepcję rozwoju szkoły. Chociaż przepisy rozporządzenia nie wskazują co powinna zawierać koncepcja, to jednak musi ona pochodzić od kandydata. To jego koncepcja jest podstawą oceny jego zdolności niezbędnych do powierzenia pracy na stanowisku dyrektora szkoły.

J. W. opatrzyła swoim podpisem dokument, którego nie jest autorką, nie posiada do niego żadnych praw autorskich, nie wykazała źródeł cytowań, co potwierdza przypuszczenia o plagiacie. Z tego też względu należało stwierdzić, że kandydatka nie spełniła jednego z formalnych wymogów konkursowych.

Gdyby fakt popełnienia plagiatu był znany członkom komisji konkursowej nie dopuszczono by kandydatki do dalszego etapu postępowania konkursowego. Powołując się na orzecznictwo, Burmistrz stwierdził, że wobec nieprawidłowo przeprowadzonych czynności formalnych nie może zatwierdzić przeprowadzonego konkursu, a więc jest zobligowany do jego unieważnienia.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. J. W. wezwała Burmistrza do uchylenia swojego zarządzenia, gdyż, jak twierdzi, przekroczył swoje kompetencje. Burmistrz nie mógł zlecić przeprowadzenia badania antyplagiatowego, ani żadnej innej weryfikacji prawidłowości sporządzenia koncepcji rozwoju szkoły. Posądzenie o plagiat jest oceną merytoryczną, a w myśl przepisów rozporządzenia Burmistrz powinien jedynie badać kwestie proceduralne.

Burmistrz odpowiedział na wezwanie J. W.. Odmówił uchylenia swojego zarządzenia. Stwierdził, że jako podmiot prowadzący szkołę, dbając o jej prawidłowość funkcjonowania nie musi posiadać konkretnej normy prawnej, aby realizować uprawnienia nadzorcze. Burmistrz nie zmienił swojego stanowiska tj. przedkładając plagiat, a więc nie swoją koncepcję, nie doszło do przedłożenia jej w ogóle, przez co nie spełniono wymogu z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia.

Pismem z dnia 12 maja 2022 r. Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem nadzoru") wezwał Burmistrza do nadesłania dokumentacji oraz zarządzenia, w którym unieważniono konkurs na dyrektora placówki oświatowej. Po przekazaniu akt sprawy, Wojewoda pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. zawiadomił Burmistrza o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 czerwca 2022 r., nr [...] Wojewoda orzekł nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta Ś. z dnia 13 kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał podstawę prawną wydanego zarządzenia cytując wszystkie przepisy. Organ nadzoru stwierdził, że działanie na podstawie i w graniach prawa oznacza działanie w oparciu o przepisy ustrojowe, materialne oraz proceduralne. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zmianami, zwanej dalej "p.o.") organ prowadzący szkołę powierza kandydatowi stanowisko dyrektora szkoły. Kandydata wyłania komisja konkursowa. Następnie organ nadzorczy zrelacjonował zasady prowadzenia postępowania konkursowego.

Unieważnienie konkursu może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją inne niż wymienione w § 8 pkt 1-3 rozporządzenia przesłanki w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym oraz ustalono, że te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie muszą spełnić się jednocześnie. Zatem, nie każdy przypadek związany z zaistniałymi nieprawidłowościami będzie podstawą do stwierdzenia nieważności konkursu.

Jak wskazał Wojewoda, zdaniem Burmistrza, nie przedstawiono koncepcji rozwoju szkoły, ponieważ kandydatka – J. W. – przedstawiła plagiat. Te okoliczności faktyczne, zdaniem organu nadzorczego, nie mieszczą się w hipotezie normy prawnej z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia i nie uzasadniają unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Burmistrz nie może negować danych zawartych w "ofercie" kandydata.

Wojewoda uważa, że Burmistrz przejął część kompetencji komisji konkursowej, która to komisja jako jedyna może oceniać kandydata na dyrektora szkoły.

Gmina Ś. (zwana dalej "Skarżącą"), reprezentowana przez Burmistrza, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie tegoż aktu w całości. Podniesiono zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, że Burmistrz jako osoba wykonująca zadania i kompetencje organu prowadzącego Szkołę Podstawową Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. nie miał kompetencji do tego by unieważnić postępowanie konkursowe na dyrektora tej szkoły z powodu nieprawidłowości, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu, a polegającej na tym, że kandydat przedłożył do oferty koncepcję funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły niebędącą autorstwa kandydata, który uzyskał bezwzględną większość głosów członków komisji konkursowej.

Jak wskazała Skarżąca, unieważnienie może nastąpić, kiedy istnieje bezpośredni związek pomiędzy wynikiem konkursu a działaniami komisji. Nieprawidłowości, jaka zaszła w unieważnionym postępowaniu było przedłożenie przez J. W. koncepcji rozwoju szkoły, której nie była autorką. W tej sprawie zresztą toczy się postępowanie przygotowawcze w przedmiocie podejrzenia popełnienia przestępstwa. Postępowanie prowadzi Prokuratura Rejonowa w Ś. .

Skarżąca uważa, że Burmistrz nie dokonał merytorycznej oceny kandydatki wyłonionej przez komisję konkursową. Burmistrz stwierdził przecież, że przedstawiając plagiat, J. W. nie przedstawiła swojej koncepcji rozwoju szkoły, a więc nie przedstawiła jej w ogóle, co jest przecież wymagane w myśl przepisów rozporządzenia. Gdyby komisja konkursowa miała wiedzę o plagiacie przed przeprowadzeniem rozmowy kwalifikacyjnej, nie doszłoby do wyboru tej kandydatki. Zatem, zdaniem Skarżącej, miało to wpływ na ostateczny wynik konkursu. J. W. de facto nie złożyła w ogóle koncepcji rozwoju szkoły, stąd nie może być mowy jakoby Burmistrz dokonał merytorycznej oceny osoby kandydatki.

Organ prowadzący szkołę musi mieć możliwość ingerowania wobec niespełnienia warunków formalnych dla kandydata. Jako przykład powołano konieczność interwencji, gdyby kandydat nie miał wykształcenia wyższego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody – r. pr. A. M. wniosła o jej oddalenie. Organ nadzorczy w pełni podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda powtórzył zasadnicze motywy swojego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się dokument "uzasadnienie przystąpienia do konkursu wraz z koncepcją funkcjonowania i rozwoju placówki". Tylko komisja konkursowa może oceniać kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Czyni to pod względem formalnym oraz merytorycznym w dalszym etapie postępowania.

Postępowanie Burmistrza stanowiło ocenę kandydatki – ocenę kompetencji oraz ocenę moralności. Prawodawca nie przewiduje sankcji za samo podejrzenie popełnienia przestępstwa.

Wojewoda zasugerował zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., a więc możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia przez organ w przypadkach szczególnie uzasadnionych.

Na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. stawili się pełnomocnik Skarżącej – r. pr. H. P. oraz pełnomocnik Wojewody. Pełnomocnik Skarżącej wniósł jak w skardze, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Z kolei pełnomocnik Wojewody konsekwentnie wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 3 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Relacja nadzoru jaka zawiązuje się pomiędzy Wojewodą a Skarżącą prowadzi do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały albo zarządzenia w sytuacji jej niezgodności z prawem na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."). Powołany przepis stanowi bowiem: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Zacytowany przepis ustanawia po pierwsze – domniemanie zgodności z prawem wszelkich aktów prawnych stanowionych przez organy samorządu gminnego, gdyż tylko w prawem przewidzianej procedurze można wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny ustanowiony przez organy gminy, a po drugie – kompetencję Wojewody do stwierdzenia nieważności tych aktów, jeżeli są one sprzeczne z prawem. Należy podkreślić przy tym, że stwierdzenie nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru niesie ze sobą skutek ex tunc, co oznacza, że akt ten traktuje się za niebyły. Stwierdzenie nieważności pociąga za sobą daleko idące konsekwencje, stąd zastosowanie tego środka prawnego ma miejsce w sytuacjach poważnych uchybień popełnionych przez organ wydający tenże akt prawny.

O legitymacji prawnej Skarżącej w zakresie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do sądu administracyjnego świadczy treść art. 98 ust. 1 w związku z ust. 3 u.s.g. Powołany przepis stanowi: "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia." Uprawnienie Skarżącej wynika bezpośrednio z drugiej z powołanych wyżej jednostek redakcyjnych – "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze." Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Ten fakt otworzył Skarżącej drogę do zakwestionowania tego środka nadzoru nad nią jako jednostką samorządu terytorialnego, gdyż stanowi to wyraz konstytucyjnej ochrony samodzielności administracji zdecentralizowanej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 432/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w którym orzeczono o stwierdzeniu nieważności zarządzenia unieważniającego konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Ś. . W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Sąd podkreśla w pierwszej kolejności to, że konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, chociaż nie jest prowadzony w ramach postępowania administracyjnego i nie jest zwieńczony decyzją administracyjną, toczy się według ściśle określonej prawem procedury. Jak bowiem wynika z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa. Oznacza to obowiązek organu władzy publicznej, w tym podmiotu administracji publicznej do działania tylko wtedy, gdy przepis prawa daje taką podstawę i w zakresie, w jakim wyznacza go tenże przepis.

Postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów p.o. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 63 ust. 3 p.o. kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Jak wynika z wprowadzenia do wyliczenia wskazanego w art. 63 ust. 14 p.o., do przeprowadzenia konkursu powołuje się komisję konkursową. Doprecyzowaniem twierdzenia o powierzeniu całokształtu czynności konkursowych świadczy delegacja do wydania rozporządzenia określona w art. 63 ust. 20 p.o. Delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia brzmi: "Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku szkół artystycznych i placówek, o których mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, określi, w drodze rozporządzenia, regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę". Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na trzy elementy zacytowanego przepisu prawnego. Pierwszy – regulamin i tryb pracy komisji konkursowej, które świadczą o tym, że wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły następuje w drodze postępowania, a więc zespołu czynności, których przebieg określają przepisy prawa. Drugi element – przeprowadzenie postępowania konkursowego poleca się komisji konkursowej. To komisja konkursowa jest jedynym desygnowanym podmiotem, który może dokonywać poszczególnych czynności zmierzających do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Ostatni element – organ prowadzący szkołę (tu: Burmistrz) może wykonywać czynności nadzorujące prawidłowość postępowania konkursowego, a więc wyłącznie sam przebieg czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora. Z woli prawodawcy Burmistrz nie ma kompetencji do dokonywania czynności merytorycznych, a z pewnością nie takich, jakie dokonał postępowaniu, następnie przez siebie unieważnionym.

Analizując przepisy rozporządzenia widać jednoznacznie, że to komisja konkursowa jest podmiotem prowadzącym konkurs, wykonującym niemalże wszystkie czynności, a przede wszystkim dokonującym weryfikacji osoby kandydata na stanowisko dyrektora. Prawodawca dzieli postępowanie konkursowe na poszczególne etapy. Według § 4 ust. 2 rozporządzenia: "Komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli:

1) oferta została złożona po terminie;

2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu;

3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu".

Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia: "Komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny. Ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Członkowie komisji mogą zadawać kandydatom pytania". Zacytowane przepisy świadczą o tym, że komisja konkursowa "panuje" nad wszystkimi czynnościami zmierzającymi do powołania kandydata na stanowisko dyrektora. Rola organu prowadzącego szkołę jest w istocie rzeczy bardzo ograniczona. Po pierwsze, jak wskazano w delegacji ustawowej, organ ten nadzoruje jedynie prawidłowość tego postępowania. O ile "nadzorowanie" odnosi się do uprawnień władczych, to jednak ustawodawca wskazał nadzorowanie prawidłowości postępowania, mając na myśli prawidłowość dokonywanych czynności formalnych w toku postępowania. Rolą Burmistrza było zatem stanie na straży prawidłowości dokonywania poszczególnych czynności. Jednakże należy mieć na względzie to, że poprzez "stanie na straży" nie należy rozumieć tych czynności, które z mocy rozporządzenia należą do kompetencji komisji konkursowej. Nie może dojść do sytuacji, w której dany katalog czynności będzie mógł być wykonywany przez dwa różne podmioty. Świadczyłoby to o nieracjonalności prawodawcy.

Jedynym przepisem rozporządzenia, który określa kompetencje Burmistrza w postępowaniu konkursowym jest § 8 ust. 2. Stanowi on, że: "Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu".

Przesłanki unieważnienia konkursu tylko podkreślają formalny charakter czynności, jakie może dokonywać Burmistrz w toku postępowania konkursowego. Wśród nich nie ma czynności, które może dokonywać komisja konkursowa. Poprzez określenie "inne nieprawidłowości" Burmistrz niezasadnie utożsamia z czynnościami merytorycznymi, a także wszelkimi innymi, które mogłyby dać jemu narzędzia do wpływania na wybór dyrektora szkoły.

Sąd wspomniał już o zasadzie praworządności z art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej, a więc również i Burmistrz, mają obowiązek działać na podstawie i w graniach prawa. O ile w sprawach, w których stosowanie prawa nie prowadzi do skonkretyzowania praw lub obowiązków podmioty znajdującego się na zewnątrz administracji, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, rzeczywiście nie potrzebuje podstawy prawnej do konkretnego działania. Wystarczą wielokrotnie przepisy ustrojowe, które nakładają obowiązek osiągnięcia przez ten podmiot jakiegoś celu. Jednakże, kiedy przesądza się o czyichś prawach lub obowiązkach, szczególnie, gdy dotyczy to osoby spoza administracji publicznej, tak jak w niniejszej sprawie (wybór na stanowisko dyrektora szkoły), każde działanie musi mieć podstawę prawną. Dość zauważyć, że Burmistrz zlecił dokonanie analizy antyplagiatowej przedstawionego przez J. W. dokumentu. Co więcej, pracownicy Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w Ś. przeprowadzili rozmowę z domniemanym autorem dokumentu określonego mianem plagiatu i ustalili, że istotnie dokument przedstawiony przez J. W. stanowi plagiat.

Sąd w składzie orzekającym przeanalizował treść rozporządzenia i nie znalazł żadnych podstaw prawnych dla dokonania przez Burmistrza czynności sprawdzających osobę kandydatki, czy też dokumentów przedłożonych przez nią. Jak już wspomniano kilkukrotnie, Burmistrz nie uczestniczy w postępowaniu konkursowym. Jego zadaniem jest wyłącznie zatwierdzenie albo unieważnienie konkursu, jednakże Burmistrz nie może dokonywać czynności, które dokonywać może komisja konkursowa. Doszło tym samym do przekroczenia uprawnień.

Odnosząc się do skargi i przedstawionej w niej argumentacji, należy zaznaczyć, że błędne jest rozumowanie Burmistrza, jakoby J. W. de facto nie złożyła dokumentu – koncepcji rozwoju i funkcjonowania szkoły, w której stara się o posadę dyrektora. J. W. przedłożyła dokument, na którym złożyła swój podpis. Podpisanie tego dokumentu sugeruje (co nie musi być zgodne z prawdą), że dokument pochodzi od niej. To, że Burmistrz ustalił, iż jest to plagiat, nie zmienia tego, że wymagany prawem dokument został przedłożony. Fizycznie, ten dokument znajduje się w aktach sprawy, gdyż nawet Sąd miał możliwość zapoznania się z nim. Przepisy rozporządzenia wymagają przedstawienie takiego dokumentu (aspekt wyłącznie formalny). Następnie, o ile komisja konkursowa uzna za stosowne, może przeprowadzić rozmowę z kandydatem mając na względzie koncepcję przedstawioną przez kandydata.

J. W. przedłożyła koncepcję rozwoju i funkcjonowania szkoły. To, że dokument ten został, jak twierdzi Burmistrz, sporządzony na podstawie dokumentu cudzego autorstwa nie oznacza, że tego dokumentu nie ma. Autorstwo, czy też stwierdzenie plagiatu w myśl przepisów o prawach autorskich i pokrewnych nie oznacza, że tego dokumentu nie ma. Dokument ten obiektywnie istnieje, a potencjalne naruszenie praw autorskich może być oceniane w zupełnie innym postępowaniu przed innymi organami publicznymi. Sąd administracyjny nie może oceniać tego, czy przedstawiony dokument jest plagiatem i jakie wywołuje konsekwencje w postępowaniu konkursowym. Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. W przepisie tym wymieniono w sposób wyczerpujący przyczyny unieważnienia postępowania konkursowego, z których wszystkie dotyczą prawidłowości postępowania konkursowego, a nie merytorycznych ocen kandydatów, którzy przystąpili do konkursu. Takie bowiem granice nadzoru organu prowadzącego szkołę lub placówkę nad postępowaniem konkursowym wyznaczył ustawodawca w art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty formułując wytyczne co do treści rozporządzenia w przedmiocie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że w pojęciu »innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu«, o jakich mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r., nie mieści się niespełnienie przez kandydata wymogu przedstawienia własnej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Zgodnie natomiast z treścią § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia to do kompetencji komisji konkursowej należy sprawdzenie, czy kandydat spełnia wymagania wskazane w ogłoszeniu o konkursie, a także merytoryczna ocena kandydata, w tym ocena przedstawionej przez niego koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły lub placówki." (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 41/10, dostępny w CBOSA). Chociaż Naczelny Sąd Administracyjny orzekał na podstawie innego stanu prawnego, należy jednoznacznie stwierdzić aktualność zacytowanego stanowiska, ze względy na tożsamość brzmienia przepisów prawa.

Kompetencja Burmistrza z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie obejmuje uprawnień do weryfikacji merytorycznych, ani formalnych, które posiada wyłącznie komisja konkursowa. To, że komisja konkursowa mogłaby podjąć inną decyzję, gdyby wiedziała o okolicznościach przedłożenia domniemanego plagiatu, nie wpływa na uprawnienie Burmistrza do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Burmistrz, zgodnie z przepisami rozporządzenia, sprawuje nadzór nad prawidłowością czynności dokonywanych przez komisję konkursową w postępowaniu konkursowym. "Nadzór nad prawidłowością czynności" dotyczy wyłącznie relacji formalnej, nie pozostającej w kolizji z uprawnieniami komisji, które to czynności mają zapewniać komisji możliwość podejmowania działań w postępowaniu konkursowym. Burmistrz zatem błędnie ocenił, że działania zmierzające do zweryfikowania dokumentu przedstawionego przez J. W. dokumentu – koncepcji rozwoju i funkcjonowania szkoły, stanowią przykład uprawnień nadzorczych z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, które mogą doprowadzić do unieważnienia konkursu.

Nie naruszono § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu stwierdzając, że powołany przepis nie obejmuje jakichkolwiek czynności należących do kompetencji komisji konkursowej. Burmistrz posiada jedynie uprawnienia nadzorcze o charakterze formalnym z wyłączeniem tych, które należą do komisji konkursowej. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, J. W. przedłożyła w toku konkursu dokument, który był wymagany przez przepisy prawa (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia). To, że J. W. przedłożyła dokument, którego autorstwo przypisuje się komu innemu, nie oznacza, że tego dokumentu nie ma. Przepisy rozporządzenia nie regulują zagadnienia autorstwa, czy też prawdziwości tego dokumentu.

Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze Skarżącą, że unieważnienie konkursu może nastąpić tylko, gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy wynikiem konkursu a działaniami komisji. Jednakże tego związku nie ma i nie było w niniejszej sprawie, gdyż Burmistrz nie jest uprawniony do tego, aby to oceniać. Tylko komisja konkursowa może analizować to, czy przedstawiony dokument jest prawdziwy, czy nie i na tej podstawie podjąć decyzję o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia kandydata do dalszego etapu konkursu. Nie ma również znaczenia dla sprawy, że przeciwko J. W. toczy się postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Ś. . Przepisy p.o. oraz rozporządzenia nie wiążą z tym faktem prawa do wyboru kandydata na dyrektora szkoły. Nie jest przecież tak, że poważne uchybienia ze strony dyrektora uniemożliwiają organowi prowadzącemu szkołę działań sanacyjnych. Jak zasadnie wskazał Wojewoda, Burmistrz może skorzystać z trybu uregulowanego w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Jest to narzędzie do realnego wpływania na działanie szkoły.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi jak i jej samej. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono jakichkolwiek podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.