Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2750/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 13 par. 2, art. 89 par. 2, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 w zw. z art. 3 par. 1, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1653/15 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1653/15, oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy terenu.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta [...], decyzją z [...] sierpnia 2012 r. ustalił na wniosek B. G. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], określając maksymalną wysokość obiektu mierzoną od poziomu średniego terenu przed głównym wejściem na 9m.

Wnioskiem z [...] maja 2015 r. B. G. oraz M. G. wystąpili o zmianę powyższej decyzji w części określającej maksymalną wysokość budynku - do 10m. Podkreślili, że w trakcie budowy podwyższono ściankę kolankową poddasza, co skutkowało zmianą wysokości budynku tak, że przekroczyła ona określoną w decyzji wysokość 9m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w trakcie kontroli uznał, że zmiana ta stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowanego i wstrzymał prace budowlane. Nieuzyskanie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy będzie skutkowało koniecznością wykonania kosztownych robót rozbiórkowych dachu.

Decyzją z [...] września 2015 r. organ I instancji odmówił zmiany własnej decyzji z [...] sierpnia 2012 r., wskazując na niespełnienie ustawowego wymogu warunkującego weryfikację decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 - dalej w skrócie "k.p.a."), tj. braku zgody M. C., B. S., S. S. oraz E. S., którzy byli stronami postępowania, na zmianę decyzji objętej wnioskiem.

W odwołaniu od tej decyzji B. G. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 155 k.p.a., art. 89 § 2 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a.

Decyzją z [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, a taką jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o niespełnieniu przesłanki warunkującej zmianę decyzji, jaką jest zgoda stron. Przy zmianie decyzji w tym trybie nie chodzi tylko o zgodę strony, która nabyła prawa, ale także o zgodę pozostałych stron postępowania, ustalonych zgodnie z art. 28 k.p.a. W tej sprawie przymiot ten przysługiwał właścicielom sąsiednich działek. Brak zgody części z nich wykluczał wobec tego pozytywne rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji. Kolegium nie podzieliło także zastrzeżeń odwołania w zakresie braku należytego uzasadnienia decyzji oraz potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z uwagi na klarowność ustalonego stanu faktycznego i precyzyjnie wyrażone stanowisko stron w zakresie braku zgody na zmianę decyzji.

W skardze do WSA w Rzeszowie B. G. zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji, przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę podnosząc, że jest ona oczywiście bezzasadna. W motywach wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że dla zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. niezbędne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Zgoda, o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. musi być zgodą wyrażoną przez stronę jasno, a więc nie w sposób dorozumiany. Sąd odwołując się do stanowiska judykatury przychylił się do poglądu o dopuszczalności zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., bowiem nie jest to decyzja typu związanego. Przewiduje ona dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje u.p.z.p., w szczególności jej art. 61. Na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor może kontynuować proces inwestycyjny w szczególności w drodze złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji o określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrach. Użycie w art. 155 k.p.a. określenia "strona" w liczbie pojedynczej nie oznacza, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy uważa się właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Stąd w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. istnieje wymóg uzyskania przez organ zgody wszystkich stron, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów. Zdaniem Sądu I instancji w tej sprawie nie może być mowy o naruszeniu art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji ostatecznej, skoro po uzyskaniu informacji o przedmiocie żądania, E. S., S. S., a także M. C., B. S. wyrazili w formie pisemnej, w sposób nie budzący wątpliwości, swój sprzeciw w sprawie wnioskowanej zmiany decyzji o warunkach zabudowy. W pismach z [...] maja 2015 r. nie tylko stanowczo sprzeciwili się tej zmianie ale także swe stanowisko uzasadnili. Natomiast G. H. nie odpowiedział pisemnie na zawiadomienie organu o przedmiocie wszczętego postępowania, co oznacza, że także nie wyraził zgody na proponowaną przez inwestorów zmianę. Ponieważ strony nie wyraziły zgody na zmianę decyzji, to organy obu instancji nie mogły w sposób pozytywny odpowiedzieć na wniosek inwestorów zmieniając decyzję o warunkach zabudowy w zakresie wysokości budynku. Bez znaczenia dla zastosowania art. 155 k.p.a. pozostają argumenty o ewentualnych kosztach rozbiórki czy naruszeniach przepisów prawa budowlanego przez sąsiadów. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Opisana już wyżej jednoznaczna odpowiedź stron postępowania nie pozostawiała złudzeń, że nie wyrażają zgody na zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powołany przepis k.p.a. mógłby wchodzić wchodzi w grę o ile istniałoby pole do ustalenia wzajemnych ustępstw. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. G. reprezentowana przez pełnomocników w osobach radców prawnych, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji przy pozostawieniu temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, a to przez niedostrzeżenie, że SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszyło zasadę praworządności z uwagi na fakt, iż uznało, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., podczas gdy zasada praworządności nakazywała organowi działać na podstawie przepisów prawa, a w świetle zebranego w sprawie materiału należało uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na to, iż organ I instancji naruszył zasadę praworządności bowiem nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, o którą wnioskowała strona, mimo iż interesy stron były ewidentnie sporne i niewątpliwie zachodziła potrzeba ich uzgodnienia w szczególności w kontekście przedstawionego w sprawie stanu faktycznego a nadto organ I instancji zaniechał podejmowania czynności zmierzających do ugodowego załatwienia sprawy, które mógł podjąć w trakcie rozprawy administracyjnej;

b) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej a to przez niedostrzeżenie, że SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszyło zasadę prawdy obiektywnej z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie była poparta podjęciem przez organ I instancji wszystkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy bowiem organ ten nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, mimo iż interesy stron były ewidentnie sporne i niewątpliwie zachodziła potrzeba ich uzgodnienia w kontekście przedstawionego w sprawie stanu faktycznego, a nadto, że organ I instancji zaniechał czynności zmierzających do ugodowego załatwienia sprawy, które mógł podjąć w trakcie rozprawy administracyjnej;

c) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej a to przez niedostrzeżenie, że SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszyło zasadę zaufania obywateli do organów państwa, bowiem utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, która nie została poparta przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, o którą wnioskowała strona, mimo iż interesy stron były ewidentnie sporne i niewątpliwie zachodziła potrzeba ich uzgodnienia w kontekście przedstawionego w sprawie stanu faktycznego, a nadto organ I instancji zaniechał podejmowania czynności zmierzających do ugodowego załatwienia sprawy, które mógłby podjąć w trakcie rozprawy administracyjnej;

d) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej a to przez niedostrzeżenie, że SKO w [...], utrzymując w mocy decyzję organu I instancji pominęło okoliczność, że organ I instancji nie podjął czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, w szczególności nie skonfrontował stanowisk stron na gruncie wnioskowanej przez skarżącą rozprawy administracyjnej;

e) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej a to przez niedostrzeżenie, że SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji pominęło okoliczność, że organ I instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej pomimo wniosku strony w tym zakresie i pomimo, że interesy stron były ewidentnie sporne a więc niewątpliwie zachodziła potrzeba ich uzgodnienia w kontekście przedstawionego w sprawie stanu faktycznego;

f) art. 134 p.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO w sytuacji, gdy nie będąc związany zarzutami skargi Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych;

g) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO w [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że decyzje organów obu instancji obarczone były naruszeniami prawa formalnego w związku z czym decyzje te winny zostać uchylone;

h) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy brak było ku temu podstawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wyłącznie zarzuty natury procesowej, z których żaden nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 13 § 2 i art. 89 § 2 k.p.a., wymienione w lit. a – lit. e petitum skargi kasacyjnej, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, w postaci uchylenia poddanego kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu I instancji.

Pierwszy z przepisów – art. 1 p.p.s.a., który - według autora skargi kasacyjnej - został naruszony przez Sąd I instancji stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przywołany przepis definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres obowiązywania ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji może wchodzić w rachubę wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. Jednakże to, czy dokonana przez Sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (np. wyroki z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 554/16 – Lex nr 2447123, 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2553/13 – Lex nr 2120075, 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3340/15 – Lex nr 2399468, 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1275/15 – Lex nr 2321213). Z kolei, w myśl drugiego z naruszonych unormowań - art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten określa zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, ma charakter ogólny, kompetencyjny. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego bądź też wykroczył poza zakres przyznanej mu kontroli lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Natomiast w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej brak jest podstaw do twierdzenia, iż naruszony został art. 3 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd wojewódzki rozpoznał skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, dokonując jej kontroli z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z przepisami obowiązującego prawa. W rezultacie, Sąd I instancji w zakresie przyznanych mu kompetencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, stosując jeden z środków przewidzianych w p.p.s.a. Fakt, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie może świadczyć o naruszeniu art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 13 § 2, art. 89 § 2 k.p.a., wskazać trzeba, iż skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia wspomnianych norm procesowych w tym, że organ I instancji odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy interesy stron były ewidentnie sporne i zachodziła potrzeba ich uzgodnienia. Uchylił się także od podjęcia czynności zmierzających do ugodowego załatwienia sprawy, które mógłby podjąć w trakcie rozprawy administracyjnej. Kolegium zaś bezzasadnie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Natomiast Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł powyższych uchybień. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji tego organu ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w części dotyczącej określenia maksymalnej wysokości budynku z 9m na 10m. W świetle art. 155 k.p.a., jednym z podstawowych warunków zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo jest - jak trafnie przyjął Sąd w ślad za organami obu instancji - wyrażenie zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania. Warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, ponieważ pozostałe strony postępowania wyraziły w tej kwestii oczywisty sprzeciw. Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie, w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 § 2 k.p.a. celem uzgodnienia interesów stron, które niewątpliwie były sporne, ani tym bardziej konieczność nakłaniania stron do zwarcia ugody zgodnie z art. 13 § 2 k.p.a.

W piśmiennictwie podkreśla się, że pomiędzy instytucją rozprawy administracyjnej a instytucją ugody zachodzi ścisły związek. Warunek organizacyjny zawarcia ugody stanowi bowiem równoczesna obecność w określonym miejscu i czasie wszystkich stron o sprzecznych interesach, co jest możliwe właśnie przy zastosowaniu formuły rozprawy. Zaznaczyć jednak trzeba, że według ustawodawcy korzystanie z form polubownych może mieć miejsce wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy. Ma więc to być taka sprawa, w której każda ze stron ubiega się tylko o prawo lub określenie jej obowiązku, ale stan faktyczny powoduje, że ich interesy są w pewnych punktach sporne. Nałożenie na organ obowiązku dążenia do polubownego załatwienia sprawy motywowane jest w szczególności tym, że w ocenie ustawodawcy w kontekście problemu późniejszego wykonania decyzji bardziej efektywne może być umożliwienie, by to strony uzgodniły pomiędzy sobą sposób załatwienia sprawy, świadomie godząc się na pewne ustępstwa w sytuacji, w której ograniczenie praw strony następować będzie w wyniku jednostronnego działania organu. Realizacja przez organ dyrektywy wyrażonej w art. 13 § 2 k.p.a. polegać winna w szczególności na przedstawieniu stronom postępowania możliwości polubownego załatwienia sprawy, pozytywnych aspektów wyboru takiego sposobu postępowania i warunków prawnych. Organ nie może natomiast przymuszać strony do zawarcia ugody czy też wywierać na nią presji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Husera, M. Wierzbowskiego, wyd. 5, C.H.Beck, Warszawa 2018, str.148-149, 683 - 684). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej podnieść trzeba, że skarżąca kasacyjnie oczekiwała od sąsiadów wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w części odnoszącej się do maksymalnej wysokości budynku mieszkalnego, mierzonej od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do kalenicy dachu, z 9 na 10m. W tej sprawie, jak trafnie uznał Sąd I instancji, nie istniało pole do wzajemnych ustępstw między stronami postępowania, ponieważ to sąsiedzi mieli w pełni zaakceptować roszczenia skarżącej. Tym samym jednoznaczne stanowisko choćby jednej ze stron, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji, w istocie przekreślało możliwość ugodowego załatwienia sprawy, bowiem ugoda miałaby prowadzić wyłącznie do uwzględnienia interesu jednej ze stron postępowania, w tym wypadku skarżącej kasacyjnie. Zaznaczyć dodatkowo trzeba, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy skarżąca zamieściła w odwołaniu od decyzji organu I instancji skierowanym do SKO. W tym stanie rzeczy pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie, że organ I instancji pominął wniosek strony w tym przedmiocie. Co więcej parametr, który miał podlegać zmianie za zgodą sąsiadów, został określny w decyzji o warunkach zabudowy sztywno, jedną wartością matematyczną, nie zaś w formie widełek "od-do". Podstawą do jego ustalenia w takiej postaci były wyniki przeprowadzonej uprzednio analizy urbanistycznej. Z treści tego dokumentu jasno wynika, że w poddanym analizie terenie średnia wysokość budynków do kalenicy dachów wynosi 8m (pkt 4.2.), nie mniej jednak w wynikach analizy precyzujących wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określono maksymalną wysokość budynku mieszkalnego na 9 metrów (pkt 8.6). Pamiętać należy, że celem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest wyłącznie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej na podstawie dostępnego, zgromadzonego w toku zwykłego postępowania administracyjnego, materiału dowodowego. W tej sytuacji, gdyby nawet sąsiedzi skarżącej wyrazili zgodę na zmianę decyzji, to i tak zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. byłaby niemożliwa, ponieważ organ nie mógłby tego zrobić bez zlecenia przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej, w celu zmiany ustalonego decyzją ostateczną jednego z parametrów budynku. Prowadziło by to ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy. Podsumowując, zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny i prawny sprawy stanowił dostateczną podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji negatywnej dla skarżącej. Kolegium zaś - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - nie miało podstaw do usunięcia z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji, jako że została ona wydana z poszanowaniem standardów procedury administracyjnej. Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi prawidłowo skontrolował legalność zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały argumenty natury finansowej związane z doprowadzeniem budynku skarżącej do stanu zgodnego z prawem wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jak również gołosłowne twierdzenia, że strony prowadzą obecnie rozmowy w kierunku wyrażenia zgody na zmianę decyzji.

Pozbawione doniosłości prawnej okazały się także pozostałe zarzuty kasacyjne.

Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Rozważany przepis składa się z dwóch paragrafów. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak jednostki redakcyjnej, którą jej zdaniem naruszył Sąd I instancji. Nadto, uzasadnienie rozważanego zarzutu sprowadza się do jednego zdania wspólnego dla pozostałych dwóch zarzutów kasacyjnych. Wprawdzie na podstawie treści zarzutu można przypuszczać, że zamiarem skarżącej kasacyjnie było oparcie zarzutu na § 1, jednak rolą NSA nie jest korygowanie ani uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. Przywołane przepisy mają charakter wynikowy. Stanowią one dla sądu swoistą instrukcję, jakiej treści rozstrzygnięcie powinien on wydać w zależności od tego czy w toku kontroli legalności aktu administracyjnego stwierdzi on bądź też nie stwierdzi naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Stawiając zarzut naruszenia tych norm, strona skarżąca powinna powiązać te przepisy z naruszeniem innych, konkretnych przepisów naruszonych przez organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawi, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. powiązano w uzasadnieniu skargi z innymi przepisami, poprzez stwierdzenie, że "naruszenia te są koleją nieuwzględnienia naruszeń przepisów postępowania, jakie miały miejsce już na etapie postępowania przed organami administracji publicznej". Treść sformułowanych zarzutów jak i brak ich rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uniemożliwia NSA merytoryczne ustosunkowanie się do ich treści.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.