Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2876/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 563/16 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2016 r., II SA/Wa 563/16 uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przysługuje funkcjonariuszowi od momentu złożenia stosownego wniosku, czy też za okres wcześniejszy, w granicach terminu przedawnienia roszczeń. Zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400; dalej jako: "ustawa o PSP") w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat. Treść przywołanej regulacji nie daje odpowiedzi na zadane pytanie. Koniecznym było więc odwołanie się do wykładni systemowej, która prowadzi do jednoznacznego wniosku, że prawo do omawianego równoważnika należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, brakiem lokalu mieszkalnego i upływem pięcioletniego okresu zamieszkiwania przez strażaka w kwaterze tymczasowej. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie formułuje innych w tym zakresie przesłanek wprost. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia, czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (wyrok SN z 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996, nr 15, poz. 205).

Skoro więc omawiana ustawa nie zawiera żadnych limitów czasowych ograniczających realizację prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak też nie zawiera sformułowania, aby funkcjonariusz nabywał przedmiotowe świadczenie dopiero od złożenia stosownego wniosku, to w konsekwencji przyznanie strażakowi omawianego równoważnika jest możliwe za cały okres posiadania przez niego tego prawa, ograniczony jedynie terminami przedawnienia. Nie można bowiem przyjąć, że prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku mieszkaniowego. Wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji tego uprawnienia nie wyznaczając granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Reasumując, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w drodze decyzji, po złożeniu stosownego wniosku, z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do tego równoważnika.

Co się tyczy charakteru decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to orzecznictwo sądów administracyjnych dość powszechnie przyjęło, iż ma ona charakter prawotwórczy. Wbrew jednak twierdzeniom organu nie oznacza to tego, aby nabycie lub utrata prawa do równoważnika następowała w dacie, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna (patrz: wyrok NSA z 21 kwietnia 2005 r., I OSK 1300/05). Konstytutywność decyzji nie jest bowiem równoznaczna ze stwierdzeniem, że konkretne prawo powstaje od daty jej ostateczności. Może powstać także w dacie wcześniejszej, jeśli takowa zostanie wskazana w decyzji. Stanowisko to nie jest odosobnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09 stwierdził, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej, przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Co prawda przytoczony pogląd został wyrażony na gruncie ustawy o Straży Granicznej, ale znajduje zastosowanie także w realiach niniejszej sprawy, gdyż unormowania omawianego uprawnienia zostały sformułowane w sposób analogiczny w obu ustawach.

Bez wpływu na omawianą problematykę pozostają kwestie zarezerwowania przez organ środków w budżecie na każdy rok kalendarzowy, w celu pokrycia ewentualnych roszczeń dotyczących zaległych należności z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kłopoty budżetowe nie mogą bowiem stanowić uzasadnienia dla odmowy stosowania przepisów dotyczących przedawnienia roszczeń. Tak zaś długo, jak przepisy o przedawnieniu będą istniały, tak długo organ będzie musiał liczyć się z możliwością ewentualnych roszczeń, obejmujących należności za wcześniejsze lata budżetowe.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu, sprowadzającego się do twierdzenia, że organ winien pouczać strażaka o treści art. 78 ustawy o PSP i że winien z urzędu wszczynać postępowanie w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Omawiane świadczenie stanowi uprawnienie podmiotowe. Z przysługującemu strażakowi uprawnienia do żądania przyznania równoważnika za brak lokalu funkcjonariusz może, ale nie musi skorzystać. Wszystko zależy w tym zakresie od jego woli. Słusznie więc przyjął organ, iż w tej sprawie nie mógł z urzędu badać przesłanek dla przyznania stronie omawianego świadczenia. Na organie nie ciążył również obowiązek pouczania strażaka o treści art. 78. Ustawa ta reguluje bowiem podstawowe prawa i obowiązki strażaka. Aby móc w sposób prawidłowy pełnić służbę, każdy funkcjonariusz PSP powinien więc ją znać, w dobrze pojętym własnym interesie. Jeśli zaś strażak nie interesuje się własną pragmatyką służbową, to ewentualnych negatywnych skutków tego zaniechania nie może skutecznie przerzucać na organ.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przejawiającym się tym, że WSA pomimo dysponowania stosownym materiałem dowodowym w aktach sprawy (decyzjami administracyjnymi P. KW PSP w G. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu) nie dokonał prawidłowej oceny oświadczeń mieszkaniowych skarżącej D. A. za lata 2012 - 2015 (wypełnionych tylko w I części tych druków) i towarzyszących im decyzji administracyjnych, w kontekście brzmienia art. 79 ust. 1 i 2 ustawy o PSP i w konsekwencji pomijając znaczenie treści tych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zastosował art. 79 ust. 1 i 2 ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 78 ust. 4 ustawy, podczas gdy przy prawidłowej ocenie istotnych dla sprawy oświadczeń mieszkaniowych skarżącej za lata 2012 - 2015 i decyzji P. KW PSP w G. istniały podstawy do oddalenia przez WSA skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a., a także

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 78 ust. 4 w zw. z art. 78 ust. 1 i 3 ustawy o PSP przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do omawianego równoważnika, a nie z datą gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna;

2) art. 78 ust. 4 w zw. z art. 78 ust. 1 i 3 ustawy o PSP przez jego błędną wykładnię, iż bez znaczenia dla nabycia przez strażaka prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pozostaje data złożenia przez niego stosownego wniosku, a w konsekwencji uznanie, że przyznanie strażakowi tego równoważnika jest możliwe za cały okres posiadania tego prawa, ograniczony jedynie terminami przedawnienia;

3) art. 79 ust. 1 i 2 ustawy o PSP przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy strażak w złożonym oświadczeniu mieszkaniowym dokonał wyboru – za okres od 2 października 2012 r. do 2 listopada 2015 r. – uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co wykluczało wypłatę strażakowi konkurencyjnego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, o czym wprost stanowi art. 79 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ostateczne decyzje P. KW PSP w G. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu w latach 2012-2015 oraz oświadczenia mieszkaniowe skarżącej nie powinny być pominięte przy badaniu zaskarżonych decyzji, tym bardziej, że Sąd I instancji obowiązany był do rozstrzygnięcia sprawy w granicach art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązującego w dniu ich wydania. Przyznanie skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 2 października 2012 r. do 2 listopada 2015 r. (do takiego skutku zmierza wyrok) doprowadziłoby do sytuacji w której: 1) skarżąca, za ten sam okres otrzymałaby dwa wykluczające się wzajemnie świadczenia mieszkaniowe; 2) organ wydając decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za sporny okres dopuściłby się rażącego naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy o PSP; 3) organ po uprawomocnieniu się wyroku musiałby orzekać z pominięciem ostatecznych decyzji w przedmiocie równoważnika za remont lokalu, co godziłoby w zasadę wynikająca z art. 16 Kpa; 4) brak byłoby podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez skarżącą środków z tytułu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Gdyby zatem Sąd I instancji prawidłowo ocenił znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci jej oświadczeń mieszkaniowych skarżącej oraz wydanych dla niej ostatecznych decyzji administracyjnych P. KW PSP w G. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2012-2015 oraz ich istotny wpływ na stan faktyczny sprawy i fakty te zestawił z normą art. 79 ust. 1-2 ustawy o PSP, to powinien był skargę oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a., a nie uchylać zaskarżone decyzje. Niezastosowanie art. 79 ust. 1-2 ustawy o PSP w sytuacji, kiedy okoliczności faktyczne sprawy determinowały jego zastosowanie, spowodowało jednocześnie naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP.

Nawet gdyby uznać zaskarżany wyrok za słuszny (co KG PSP kwestionuje) to, mając na uwadze treść art. 79 ust. 1 ustawy, WSA zobowiązany był zastosować art. 135 p.p.s.a. i rozstrzygnąć o ostatecznych decyzjach P. KW PSP w G. wydanych w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Pozostawienie tego zakresu orzecznictwu organów prowadzi do istotnych problemów natury prawnej, na które wskazano wyżej.

Po analizie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP oraz po dokonaniu wykładni systemowej, Sąd I instancji stwierdza, ze prawo do omawianego równoważnika należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby w PSP, brakiem lokalu mieszalnego i upływem pięcioletniego okresu zamieszkiwania przez strażaka w kwaterze tymczasowej. Co zaś tyczy się limitów czasowych ograniczających realizację prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, WSA stawia tezę, że równoważnik ten przyznaje się strażakowi, po złożeniu przez niego stosownego wniosku, z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do omawianego równoważnika. Sad I instancji opowiada się przy tym za konstytutywnym charakterem decyzji o przyznaniu przedmiotowego równoważnika.

Z taką oceną nie można się zgodzić. Przepis art. 78 ust. 1 ustawy o PSP stanowi, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu przysługuje strażakowi mianowanemu na stałe, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy o PSP, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241 poz. 2033) wynika, że równoważnik pieniężny za remont albo za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. Z kolei o konieczności wydania decyzji w sprawie przyznania świadczenia za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 83 ust. 5 ustawy o PSP. Na podstawie powyższych przepisów należy stwierdzić, że prawo strażaka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy funkcjonariusz złoży stosowny wniosek – oświadczenie mieszkaniowe, i gdy spełnione są ustawowe przesłanki, określone w art. 78 ust. 1 ww. ustawy. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego doznaje jednak ograniczeń, bowiem z art. 78 ust. 4 ustawy o PSP wynika, że w przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat. Tak więc strażak, który spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, nabywa do niego prawo. Nie oznacza to jednak, że prawo to przysługuje bez konieczności spełnienia określonych dodatkowych wymogów. Z treści § 2 ww. rozporządzenia wynika, że funkcjonariusz w tym względzie musi złożyć oświadczenie mieszkaniowe, które stanowi podstawę ustalenia (przyznania) uprawnienia. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Brak złożenia stosownego oświadczenia mieszkaniowego uniemożliwia indywidualną konkretyzację prawa do świadczenia i jednocześnie rodzi domniemanie, że strażak nie jest zainteresowany realizacją tego uprawnienia. Taki sam skutek niesie za sobą co prawda złożenie oświadczenia mieszkaniowego ale oznaczenie w jego treści żądania alternatywnego (por. art. 79 ust. 1 ustawy o PSP), tj. żądania wypłacenia równoważnika za remont mieszkania. Zatem, zdaniem KG PSP, strażak, który składa oświadczenie mieszkaniowe z niewypełnioną częścią II oświadczenia, z chwilą zaistnienia przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie nabywa do niego prawa. Obiektywnie istniejące prawo strażaka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje z chwilą spełnienia ustawowych przesłanek, natomiast jego indywidualna konkretyzacja następuje z momentem złożenia oświadczenia mieszkaniowego z wypełnioną częścią II tego oświadczenia i wtedy to dochodzi do przekształcenia uprawnienia w wymagalne roszczenie. Skoro więc ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego (części II), a strażak takiego oświadczenia nie składa z chwilą zmiany sytuacji faktycznej bądź prawnej lub składa oświadczenie do celów wypłaty alternatywnego świadczenia (równoważnika za remont lokalu mieszkalnego) z wypełniona częścią I, to w takim przypadku złożenie oświadczenia mieszkaniowego z wypełnioną częścią II w późniejszym terminie nie spowoduje, że okoliczności powodujące zmianę będą wywoływać skutki ex tunc, jako że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznawany jest z powodu nieposiadania lokalu (złożenia oświadczenia o nieposiadaniu lokalu), a nie za czas jego nieposiadania. Oznacza to, że nie jest możliwe przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres wsteczny. Innymi słowy, oświadczenie mieszkaniowe wywołuje jedynie skutek bieżący i przyszły, pozostaje zaś bez wpływu na lata ubiegłe, choćby z jego treści wynikało, że zmiana sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza nie nastąpiła lub nastąpiła przed złożeniem przedmiotowego oświadczenia.

Warto w kontekście powyższych rozważań zwrócić również uwagę na art. 79 ust. 3 ustawy o PSP, który stanowi, że strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, przez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Jeśli więc funkcjonariusz jest zobowiązany niezwłocznie powiadomić organ PSP o każdej zmianie wpływającej na prawo do równoważnika, to także w sytuacji spełnienia przez niego przesłanek do nabycia tego uprawnienia (upływ 5 letniego okresu, o którym stanowi art. 78 ust. 4 ustawy o PSP), winien takie oświadczenie złożyć bez nieuzasadnionej zwłoki. Jeśli zaś tego nie czyni, to zachodzi domniemanie, że rezygnuje z prawa bądź wybiera alternatywne uprawnienie (równoważnik za remont lokalu), przez co traci uprawnienie do przyznania świadczenia, które otrzymałby, gdyby takie oświadczenie złożył z wypełnioną częścią II. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca od 2007 roku do 2015 roku corocznie i konsekwentnie składała oświadczenie mieszkaniowe na druku "Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania" stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2005 r. z wypełnioną wyłącznie częścią I – "Równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego", co należało traktować jako świadome podjęcie decyzji o wyborze tego konkretnego uprawnienia mieszkaniowego. Zatem otrzymując taki zakres żądania strony organ prawidłowo postąpił wydając decyzję o przyznaniu i wypłacie równoważnika za remont. Składane przez skarżącą oświadczenia mieszkaniowe w części II pozostawały przez nią nie wypełnione i nie podpisane, choć bez wątpienia można przyjąć, że skarżąca miała możliwość zaznajomienia się z ich treścią i zrozumieć ich znaczenie, skoro wraz z częścią I stanowiły jeden dokument. Wątpliwości mogła rozwiać chociażby w Wydziale Kwatermistrzowskim KW PSP w G. Nigdy nie domagała się rozpatrzenia wniosków w zakresie części II oświadczenia, co sugerowałoby, że jej wniosek obejmował uprawnienie, co którego nie otrzymała decyzji organu w latach 2012-2015. W takiej sytuacji złożony przez skarżącą wniosek i oświadczenie mieszkaniowe z 3 listopada 2015 r. nie mogą z przedstawionych wyżej względów skutkować ustaleniem prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2 października 2012 r. do 2 listopada 2015 r.

Zaskarżona decyzja P. KW PSP w G. jest decyzją o charakterze konstytutywnym, co oznacza, że wywołuje skutek ex nunc. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili ich wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2001 r., I SA 8/81 i z 10 stycznia 2002 r. I SA 1368/00). Nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, choć o charakterze konstytutywnym, to wywiera skutek od daty spełnienia przez strażaka przesłanek do nabycia tego prawa. WSA w istocie tworzy pewnego rodzaju hybrydę prawną bowiem dopuszcza konstytutywność decyzji w sprawie omawianego równoważniku, jednak o skutku właściwym dla decyzji o charakterze deklaratoryjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 134 § 1 p.p.s.a. jest trafny. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to m.in., że sąd administracyjny w toku rozpoznania sprawy, a przed jej rozstrzygnięciem, ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych składających się na rozpoznawaną sprawę.

Biorąc pod uwagę postanowienia zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP (równoważnik za remont nie przysługuje, jeżeli strażak lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1) i w art. 79 ust. 1 (W razie zbiegu uprawnień strażaka i jego małżonka do równoważnika za remont i za brak lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy lub innego tytułu prawnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka) i ust. 2 (Uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie z złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. Uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku) ustawy o PSP, Sąd I instancji miał obowiązek ocenić, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miał fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012 – 2015, a tego nie zrobił. Tym samym doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że orzekanie w kwestii zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej byłoby w dacie wyrokowania przez Sąd II instancji przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu Sąd uznał precedensowy charakter sprawy, usprawiedliwiający zasadność poszukiwania ochrony interesu prawnego skarżącej na drodze sądowej, jak i fakt, że obciążenie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy zasadność skargi kasacyjnej jest następstwem błędu Sądu I instancji, byłoby nieuzasadnione.