Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 860/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 193 , art. 194
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 860/14 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 26 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Sędziowie:, Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r., sprawy ze skargi W. P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;, orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu., , ,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu odwołania W. P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzję Kierownika Działu Pieczy Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., ([...]) - dalej zwanego organem I instancji - ustalającą odpłatność za pobyt dziecka – A. P. - w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości 510 zł miesięcznie.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Sąd Rejonowy, Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekł o umieszczeniu A. P. w rodzinie zastępczej u E. i M. T. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji przyznał M. T. pomoc dla rodziny w pieczy zastępczej, na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 16 stycznia 2014 r. w kwocie 510 zł miesięcznie, pomniejszoną o połowę dochodu dziecka.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. organ I instancji zawiadomił W. P. – ojca A. P., o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jego córki w rodzinie zastępczej, pouczając jednocześnie, że istnieje możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na wniosek rodziców biologicznych, na zasadach określonych w uchwale Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w sprawie określenia szczególnych warunków umarzania w całości lub części łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Z załączonego do akt pisma organu z dnia 17 września 2013 r. wynika, że W. P. pismem z dnia 18 sierpnia 2013 r. (którego w aktach brak – przyp. Sądu), wystąpił o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ewentualnie umorzenie ustalonej opłaty. W związku z powyższym, organ wezwał wnioskującego do przedłożenia zaświadczenia o jego dochodach i osób wspólnie z nim gospodarujących, informując, że jest ono konieczne dla ustalenia sytuacji wnioskodawcy. W piśmie z dnia 16 października 2013 r. W. P. przedstawił informacje dotyczące jego sytuacji rodzinnej i majątkowej.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], organ pierwszej instancji: 1/odmówił W. P. odstąpienia od opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej; 2/ obciążył go obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości 510 zł miesięcznie. Natomiast decyzją nr [...], wydaną w tym samym dniu, organ odmówił W. P. umorzenia należności za pobyt jego dziecka w rodzinie zastępczej.

Powyższe decyzje strona zakwestionowała w toku instancji przez wniesienie odwołań.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji nr [...] (ustalającą opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium zarzuciło organowi niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, gdyż ustalono jedynie dochód ojca dziecka, pomijając dochód jego małżonki, co wymaga uzupełnienia. Nie zostało także zbadane, czy ojciec A. płaci na jej rzecz alimenty o których informował. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem braku zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty, ponieważ niezależenie od postępowania w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą umorzenia należności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Uzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż strona nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Nadto, wadliwie określono termin płatności należności – może on być wymagalny dopiero po uzyskaniu przez decyzję atrybutu wymagalności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. - po rozpatrzeniu odwołania W. P. od z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności w postaci przedmiotowej opłaty - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na przedwczesność podjętego rozstrzygnięcia, gdyż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie odstąpienia lub ustalenia opłaty, które toczy się przed organem II instancji. Zdaniem Kolegium celowym byłoby zawieszenie postępowania w sprawie umorzenia należności na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji w dniu 15 stycznia 2014r. zawiadomił W. P., że: "zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia, umorzenia bądź odstąpienia od ustalenia należności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej". W dniu 28 stycznia 2014 r. skierowano do strony ponowne zawiadomienie o takiej samej treści.

Z akt sprawy wynika dalej, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ gminy odstąpił od ustalenia wobec M. P. opłaty za pobyt jej córki A. w rodzinnej pieczy zastępczej od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 16 stycznia 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., MOPS zawiesił postępowanie. Z uzasadnienia wynika, że chodzi o postępowanie w sprawie z wniosku W. P. o umorzenie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W efekcie tak przeprowadzonego postępowania w dniu [...] sierpnia 2014 r., organ I instancji wydał decyzję nr [...], w której ustalił W. P. odpłatność za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 510 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu odwołano się do decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznającej rodzinie zastępczej w której umieszczono A. P., świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 510 zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia pełnoletności (to jest, do dnia [...] stycznia 2014 r.) W związku z powyższym, organ wskazał, że po stronie ojca dziecka powstał obowiązek solidarnego ponoszenia opłaty za jego pobyt w rodzinie zastępczej w wysokości 510 zł miesięcznie – co wynika z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ ustalił, że W. P. jest zatrudniony na stanowisku Komendanta Straży Miejskiej w S. a jego przecięte wynagrodzenie wynosi 4 285,66 zł netto. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz żoną. Są współwłaścicielami domu jednorodzinnego i dwóch samochodów. Poza córką A. ma na utrzymaniu jeszcze dwoje dzieci w wieku 5 lat i 4 miesięcy. Według przedstawionej przez niego informacji ponosi on wydatki w postaci alimentów na dziecko w kwocie 300 zł, spłat rat kredytu w kwocie 1800 zł miesięcznie oraz koszty dojazdu do pracy. Mimo wezwania o przedstawienie dochodów małżonki strony oraz prób przeprowadzenia wywiadu dla ustalenia jej sytuacji dochodowej, organowi nie udało się kwestii tej wyjaśnić. Poza pismem z dnia 16 października 2013 r. strona nie przedstawiła żadnych dowodów dokumentujących jej sytuację dochodową.

Organ zaznaczył również, że po uchyleniu przez SKO decyzji z dnia [...] października 2013 r. o ustaleniu przedmiotowej opłaty oraz o odmowie odstąpienia od jej ustalenia, w dniu 15 stycznia 2014 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt A. P. w pieczy zastępczej.

Na podstawie zgromadzonych dowodów organ uznał, że dochód strony przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 2736 zł. Zgodnie natomiast z uchwałą Rady Miejskiej w W. można odstąpić od ustalenia przedmiotowej należności, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności oraz w przypadku, gdy nie można ustalić miejsca pobytu osoby zobowiązanej. W ocenie organu pierwszej instancji, W. P. nie spełnia przesłanek zawartych w ww. uchwale w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. zarzucił: 1/ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie decyzji na szczątkowych i nieaktualnych ustaleniach a tym samym zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności w sprawie; 2/ naruszenie art. 130 § 2 k.p.a. przez zakreślenie terminu płatności ustalonego świadczenia przed nabyciem przez decyzję waloru ostateczności; 3/ naruszenie art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez ustalenie świadczenia o charakterze solidarnym w postępowaniu z udziałem ograniczonej liczby uprawnionych; 4/ wydanie decyzji obciążającej stronę zobowiązaniem o charakterze wstecznym, w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie ma charakter konstytutywny.

Argumentując postawione zarzuty odwołujący się zauważył, że organ, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bazuje na danych uzyskanych w październiku 2013 r. które mogą być już zdezaktualizowane zarówno co do stanu rodzinnego jak i majątkowego. Zarzucił także, że organ nie rozumie istoty zobowiązania solidarnego oraz podziału decyzji administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne. Zgodnie z ustawą, rodzice odpowiadają solidarnie za miesięczne opłaty ponoszone za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, tym samym, organ winien najpierw - po przeprowadzeniu postępowania z udziałem obojga rodziców – ustalić tę opłatę i dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie może działać jak wierzyciel odnośnie spełnienia świadczenia od dłużników solidarnych. Autor odwołania, wskazując na wyrok WSA w Krakowie stwierdził, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Tym samym wszczęcie postępowania i jego prowadzenie powinno nastąpić z udziałem obojga rodziców i do nich powinno być skierowane rozstrzygnięcie decyzji. Odwołujący się zarzucił także, że organ nie wskazał w uzasadnieniu sposobu ustalenia opłaty. Brak informacji w tym zakresie uniemożliwia precyzyjne jej obliczenie na które wskazuje art. 80 ustawy. Podniesiono wreszcie, że konstytutywny charakter decyzji o ustalaniu opłaty za umieszczenie w pieczy zastępczej, wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłat z datą wsteczną. Z analizy przepisów dotyczących ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika natomiast, aby ustawodawca upoważnił organy do określenia wcześniejszej daty ponoszenia opłaty przez zobowiązanego niż data doręczania decyzji o jej ustaleniu. Potwierdza to art. 194 ustawy, który stanowi o ustaleniu opłaty przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. W efekcie, odwołujący się uważa, że kwestionowana decyzja ustala obowiązek wpłaty czegoś, co zostało już ustalone i wypłacone. Skoro organ nie wydał na czas decyzji kształtującej (tj na 1 stycznia 2013 r.), to nie może obecnie dążyć do realizacji uprawnień z art. 194 ustawy, gdyż jak stwierdził WSA w Szczecinie opieszałość organu nie może narażać rodzica na konieczność regulowania zaległych należności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, po przytoczeniu okoliczności faktycznych wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego podało, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 193 ust. 1 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Organ odwołał się także do uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zstępczej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na naruszenie przepisów o odpowiedzialności solidarnej, organ odwoławczy wskazując na przepis art. 366 k.c. zauważył, że pomimo, że do ponoszenia spornej opłaty obowiązani są w niniejszej sprawie oboje rodzice A. jednak, to wierzyciel decyduje o sposobie dochodzenia tej należności i w żadnym razie nie muszą to być oboje rodzice łącznie. W tym względzie – według organu istotne jest, że w aktach znajduje się decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. w której zdecydowano o odstąpieniu wobec M. P. od ustalenia przedmiotowej odpłatności. Organ I instancji podjął zatem starania o uzyskanie zwrotu świadczenia od obojga rodziców. Dochodzenie tej należności oddzielnie od każdego z rodziców, nie jest – wbrew twierdzeniem odwołania - naruszeniem przepisu art. 366 k.c. Kolegium nie zgodziło się też ze stanowiskiem, o braku możliwości ustalenia opłaty za pieczę zastępczą za okres wsteczny od daty wydania decyzji. W tym względzie wskazało, że celem art. 193 omawianej ustawy, jest obciążenie obojga rodziców kosztami utrzymania dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek wychowania i utrzymania dzieci obciąża w pierwszym rzędzie rodziców, przy czym obowiązek ten dotyczy okresu aż do osiągnięcia przez dziecko pełnoletności (a nawet dłużej aż do czasu ukończenia nauki). Przyjęcie tezy, że niemożliwym jest obciążenie rodzica kosztami pieczy zastępczej za okres tej pieczy (a jedynie od daty wydania decyzji), przeczyłoby więc celom jakie legły u podstaw wydania tego przepisu. Oczywiście rodzic może być zobowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej, gdy na to pozwala jego sytuacja rodzinna, materialna, dochodowa i zdrowotna. Organy administracji samorządowej samodzielnie określają warunki umorzenia czy też odstąpienia od ustalenia tej opłaty.

Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji o braku podstaw do odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Przyjęło, że miesięczne dochody strony to kwota 5000 zł.( według pisma pracodawcy strony z dnia 6 lutego 2014r. przeciętne wynagrodzenie w miesiącach październik 2013 – styczeń 2014 wyniosło 5 182 zł netto). Jeżeli przyjąć za prawdziwe twierdzenia o pozostawaniu na utrzymaniu strony dwojga małoletnich dzieci, to przy uwzględnieniu również córki A., na każde z osób pozostających na jego utrzymaniu przypadałaby (wraz ze stroną) kwota przekraczająca 1250 zł miesięcznie, co przekracza 200% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W żaden sposób nie zostały zatem spełnione warunki odstąpienia od dochodzenia przedmiotowej należności, określone w przywołanej już uchwale Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2013 r. Zdaniem Kolegium, nie jest więc konieczne uzyskanie danych dotyczących zarobków małżonki odwołującego się. Jeżeli zaś chodzi o alimenty płacone na rzecz córki A., to organ odwoławczy stwierdził, że kwota ta została ujęta jako dochody dziecka przy ustaleniu odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej, o czym stanowi decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium podkreśliło również, że organ I instancji dołożył należytych starań aby ustalić miejsce zamieszkania i dochody strony, która tego w żaden sposób nie ułatwiła. Dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają prawidłowość ustaleń poczynionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Stronie zapewniono też możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której zarzucił: 1/ naruszenie art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej przez ich błędne zastosowanie; 2/ rażące naruszenie przepisów prawa procesowego przez:

- rozstrzyganie w postępowaniu o ustalenie opłaty w sprawie zakończonej decyzją MOPS [...] (powinno być [...] - przyp. Sądu) bez udziału rodziców i nie doręczeniu jej rodzicom dziecka;

- wydanie decyzji o ustaleniu opłaty w formie decyzji o przyznaniu świadczenia nr [...] (powinno być 2013 – przyp. Sądu);

- prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania zobowiązania solidarnego o jakim mowa w art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej w formie postępowania o ustalenie opłaty;

- brak uzasadnienia sposobu ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;

- rozstrzyganie w jednej decyzji w sprawach wszczętych na wniosek (o odstąpieniu od ustalenia opłaty) i z urzędu (o ustaleniu opłaty);

- rozstrzyganie w sprawie o ustalenie opłaty, a w istocie o jej ściągnięciu, w odrębnych postępowaniach odnośnie do każdego z rodziców;

- brak rozstrzygnięcia, co do decyzji uprzednio uchylonej (o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty);

- wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym z datą wsteczną;

- wydanie decyzji w sprawach dotkniętych rażącą przewlekłością postępowania.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o ustalenie, że zaistniały podstawy z art. 156 k.p.a. i o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, między innymi podniesiono, że Kolegium rozpoznając odwołanie powołujące obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie przychyliło się do tej argumentacji, opierając się głównie na ocenie sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego a pozostałe argumenty skargi oceniając lakonicznie, bez odniesienia się do oczywistych stanowisk sądów. Pominięto w szczególności wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2013 r. (II SA/Sz 479/13), w którym wyraźnie stwierdzono, że decyzja o ustaleniu odpłatności ma charakter konstytutywny i jako taka może działać od momentu jej wydania. Przeczy to stanowisku Kolegium co do możliwości wydania decyzji za okres wsteczny. Skarżący zwrócił również uwagę, że decyzja nie może być ustalająca, gdy niczego nie ustala. Ustalenie nastąpiło bowiem znacznie wcześniej, w trybie niezgodnym z ustawą. Autor skargi zaznaczył, że w podobnym tonie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. (III SA/Kr 1464/13), który odwołał się również do sytuacji podobnej jaka wystąpiła w jego sprawie na wcześniejszym etapie – mianowicie do rozgraniczenia postępowań. O tym była także mowa w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r. (II SA/Bk 41/13), w którym stwierdzono, że nie można w jednym postępowaniu rozpoznać sprawy o odstąpienie ustalenia odpłatności i ustaleniu tejże. Skarżący przypomniał, że SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r. również w części dotyczącej odmowy odstąpienia od ustalenia płatności. To postępowanie nie ma dalszego ciągu, czego organ już nie zauważył. Kolegium nie zauważyło także, że w sprawie zostały wydane dwie decyzje w dwóch postępowaniach, z których drugie toczyło się bez wszczęcia – w trakcie pierwszego. Możliwe, że nie stanowi to istotnego uchybienia ale, jak strona podkreśla, daje obraz chaosu jaki w sprawie zaistniał.

Skarżący stwierdził nadto, że umieszczenie jego córki w rodzinie zastępczej odbyło się wbrew jego woli. Przez długi czas walczył by córka była pod jego opieką. Łożył i nadal łoży na jej utrzymanie znacznie ponad orzeczone formalnie alimenty. Wydane decyzje odbiera jako krzywdzące, gdyż w sposób urągający przepisom obciążony został znacznymi kwotami a nie przyczynił się do powstania takiego zobowiązania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 u.p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm. – dalej zwanej ustawą o wspieraniu rodziny), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. i reguluje kwestie związane z pobytem dziecka w pieczy zastępczej i ponoszeniem z tego tytułu odpłatności przez jego rodziców.

Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem w sposób pełny i wyczerpujący osoby zobowiązane do ponoszenia opłat związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz opisał w jakich przypadkach są one zobligowane do ponoszenia tych opłat. Przywołany przepis określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przesłanką podmiotową jest wskazanie adresatów decyzji, którymi są oboje rodzice ponoszący opłatę solidarnie. Natomiast przesłanki przedmiotowe, to po pierwsze - wcześniejsze przyznanie rodzinie zastępczej (lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka) w drodze decyzji, stosownie do art. 80 ust. 1 w związku z art. 88 ustawy, świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, a po drugie - wysokość ustalonej opłaty odpowiadając wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń. Tak sformułowana hipoteza normy prawnej art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że w przypadku zaistnienia okoliczności w niej określonych, organowi nie pozostawiono możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany jest bowiem wydać decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a decyzja taka jest decyzją związaną ( por. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. IV SA/Gl 590/14, oraz WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. II SA/Sz 1182/14).

Konsekwencją powyższych uregulowań jest również stwierdzenie, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Stanowisko zgodnie akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok z dnia 27 marca 2014 r. II SA/Kr 1464/13, z dnia 7 marca 2014 r. I SA/ Wa 2830/13, z dnia 19 marca 2015 r. II SA/Rz 1262/14, z dnia 26 lutego 2015 II SA/Sz1182/14, z dnia 3 września 2014 r. II SA/Łd 687/14 i inne dostępne w CBOSA, nsa.gov.pl). Podzielając powyższy pogląd należy zauważyć, że współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców – do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności przyjęta w art. 193 ww. ustawy wymaga bowiem, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było prowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców. W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na gruncie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny stanowi jedną sprawą administracyjną w rozumieniu K.p.a. kończącą się wydaniem jednej decyzji – której stronami są oboje rodzice.

Z niespornego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że córka skarżącego A. P., umieszczona została w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia właściwego sądu, czyli Sądu Rejonowego, Wydziału [...] Rodzinnego i Nieletnich w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...]. Następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. organu pierwszej instancji wydał decyzję o przyznaniu świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 510 zł miesięcznie do czasu pełnoletności dziecka, tj. do dnia [...] stycznia 2014 r.

Powyższe okoliczności mogły zatem lec u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Analiza przekazanych Sądowi akt administracyjnych wskazuje jednakże, że postępowanie w tym zakresie prowadzone było w sprzeczności z art. 193 ww. ustawy, skoro jedyną stroną tego postępowania i podmiotem do którego skierowano decyzję był ojciec A. P. (skarżący W. P.). Do akt załączono także decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. o odstąpieniu wobec matki A. - M. P., od ustalenia odpłatności za pobyt jej dziecka w pieczy zastępczej w okresie od 1 stycznia 2013 do 16 stycznia 2014 r. Powyższe wskazywałoby zatem, że organ kwestię omawianej płatności potraktował jako dwie sprawy administracyjne i prowadził dwa odrębne postępowania w tym zakresie – wobec matki dziecka (w tym postępowaniu nie uczestniczył jej ojciec) i wobec jego ojca (bez udziału matki). Tymczasem w świetle przedstawionych wyżej regulacji materialnoprawnych, zgodnie z zasadą – jedna sprawa, jedna decyzja – organ powinien przeprowadzić jedno postępowanie z udziałem obojga rodziców i wydać jedno rozstrzygnięcie o którym stanowi art. 104 k.p.a. – skierowane do obojga rodziców dziecka. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, możliwość wyboru dłużnika od którego wierzyciel zdecyduje się egzekwować dług, nie jest równoznaczna z możliwością pominięcia w postępowaniu o ustalenie zobowiązania pieniężnego pozostałych dłużników solidarnych. Inaczej mówiąc – by można było wybierać, od którego z dłużników solidarnych będzie dług egzekwowany, najpierw należy ich określić, gdyż w świetle art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, oboje rodzice będąc zobowiązani do ponoszenia opłaty są stronami postępowania w tym przedmiocie i adresatami kończącego go aktu. Kwestia wykonania takiego aktu, a zatem tego, kto faktycznie zapłaci za przebywanie dziecka w pieczy zastępczej – oboje rodzice i w jakim stosunku, czy też tylko jedno z nich - to już odrębne zagadnienie związane z wykonalnością zobowiązania. Istotą zobowiązania solidarnego jest bowiem – jak stronom postępowania wiadomo – to, że odpowiada za nie w całości kilka osób, natomiast zaspokojenie wierzyciela możliwe jest tak z majątku wszystkich, jak i tylko jednej z nich, w zależności od dokonanego przez niego w tym zakresie wyboru.

Przedstawiona wyżej wadliwość tkwi zarówno w postępowaniu jak i w samej kończącej je decyzji podjętej z naruszeniem przywołanego wyżej art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Wada postępowania – mogąca rzutować na wynik sprawy - wynika z naruszenia przepisów k.p.a. zawartych w art. 61 § 1 i § 4 i art. 10 k.p.a. Wadliwość ta zaistniała już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i na skutek błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego, nie została usunięta przez organ II instancji pomimo, że strona wskazywała na nią w odwołaniu. Uchybieniami w tym zakresie dotknięte są zatem obie decyzje.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela także stanowiska prezentowanego przez Kolegium w kwestii okresu za jaki ustalona została opłata za przebywanie córki skarżącego w pieczy zastępczej.

Skład aprobuje natomiast i przyjmuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wskazujące na konstytutywny charakter omawianej decyzji i związane z tym konsekwencje. Wskazać bowiem należy, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej konkretyzowany jest w decyzji administracyjnej. Nawet jeżeli przyjąć prezentowany w niektórych orzeczeniach pogląd, że obowiązek ponoszenia tej opłaty wynika z ustawy (art. 193 ust. 1; np. wyrok z dnia 17 marca 2015 r. II SA/Łd 1105/04) to – zdaniem Sądu - nie można pomijać, że obowiązek ten wymaga skonkretyzowania w formie prawem przewidzianej, zarówno co do wysokości jak i co do osoby nim obciążonej. Zatem warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia omawianej opłaty jest jej ustalenie przez właściwy organ w drodze decyzji – o czym wprost stanowi art. 194 ust. 1 ustawy. Tym samym określenie wysokości opłaty jak i osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w akcie kształtującym (decyzji administracyjnej) stan prawny od chwili jego wydania i doręczenia tj. ex nunc. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem, że obwiązek ponoszenia omawianej opłaty kreuje decyzja administracyjna. Należy przy tym zauważyć, że dopiero na skutek nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 19 września 2014 r. (a więc już po zakończeniu postępowania przed organami administracji w niniejszej sprawie) wprowadzono uregulowanie zgodnie z którym miesięczną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej ( art. 193 ust. 1 a). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji odnosi się jednak do stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego orzeczenia, zatem regulacji tej sąd nie mógł uwzględnić w swoich rozważaniach. Należy przy tym zauważyć, że dopiero na skutek nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 19 września 2014 r. (a więc już po zakończeniu postępowania przed organami administracji w niniejszej sprawie) wprowadzono uregulowanie zgodnie z którym miesięczną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej ( art. 193 ust. 1 a). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji odnosi się jednak do stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego orzeczenia, zatem regulacji tej sąd nie mógł uwzględnić w swoich rozważaniach.

Odwołując się do orzecznictwa wskazującego na konstytutywny charakter decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wskazać w szczególności należy na uzasadnienie zawarte w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2013 r. (II SA/Sz 470/13) w którym Sąd ten wyjaśnił, że: "Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Nie można jednak wykluczyć, że decyzje konstytutywne mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (wyrok NSA I OSK 168/08,I OSK 655/11). Sytuacja taka jednak nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której na skarżącego nałożono obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości z mocą wsteczną". W przywołanym wyroku uznając za uzasadniony zarzut, że organy wydały decyzję o ustaleniu opłaty z mocą wsteczną, podczas gdy decyzja ma charakter konstytutywny i jako taka może działać jedynie od momentu jej wydania Sąd ten podkreślił także, że nie do przyjęcia jest fakt opieszałości organów prowadzący do narażenia rodzica na konieczność regulowania zaległości, a także zwrócił uwagę, że obciążanie kogokolwiek poniesieniem kosztów i opłat powinno obywać się z poszanowaniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Z poglądem tym skład orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, jak też ze stwierdzeniem, że "żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazuje, że organ może wydać decyzję o ustaleniu opłaty z mocą wsteczną" (podobne poglądy zaprezentowane zostały także w orzeczeniach WSA w Krakowie np. wyrok z dnia 30 stycznia 2015 r. III SA/Kr 1378/14 i przywołane w nim orzeczenia, WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 10 marca 2015 r. IV SA/Gl 590/14) oraz WSA w Łodzi (wyrok z dnia 3 września 2014 r. II SA/Łd 687/14).

W niniejszej sprawie opłatę za okres dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. ustalono w decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2014 r., przy czym postępowanie w tej sprawie skutecznie wszczęto w stosunku do skarżącego w dniu 6 sierpnia 2013 r. Tym samym obowiązek ponoszenia opłaty ustalony został z datą wsteczną, co narusza zasady wynikające z charakteru tych decyzji. Jak stwierdzono w przywołanych wyżej orzeczeniach, konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia tej opłaty z datą wsteczną; tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne na przyszłość.

W konsekwencji należy zgodzić się z zarzutami skargi, że organy nie były uprawnione do nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty sprzed daty wydania decyzji ustalającej jej wysokość (a nawet sprzed daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie).

Trafnie również skarżący zauważa, że należy odróżnić postępowanie o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej prowadzone na podstawie art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny od postępowania o odstąpienie czy też udzielenie ulgi w spłacie tej należności (umorzenie, rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności) z art. 194 tej ustawy. Ustawodawca odmiennie uregulował bowiem podstawy ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej oraz przesłanki do odstąpienia od jej ustalenia. W pierwszym przypadku, art. 193 ust. 1 ustawy określa dokładnie okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości opłaty (tj. wysokość przyznanych świadczeń i dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy bądź średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej) oraz osoby za nią odpowiedzialne. Natomiast powody, dla których możliwe jest odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty precyzuje rada powiatu w uchwale podjętej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, a w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie organ ma za zadanie ustalić, czy rodzice dziecka spełniają określone w uchwale warunki. Ponadto, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty wszczynane jest z urzędu, natomiast postępowanie w sprawie odstąpienia od jej ustalenia może być wszczęte bądź z urzędu bądź na wniosek. Poza tym, decyzja dotycząca ponoszenia przez rodziców opłaty to rozstrzygnięcie ustalające, podczas gdy decyzja o odstąpieniu od jej ustalenia zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wszystkie przywołane argumenty wskazują, że mamy do czynienia z różnymi postępowaniami o odmiennych podstawach, wymagających wydania odrębnych aktów rozstrzygających. Takie też stanowisko prezentowane jest licznych orzeczeniach sądów administracyjnych – w tym również wskazanych przez stronę skarżącą.

W kontekście powyższych wywodów należy zatem zwrócić uwagę, że skarżący w toku postępowania złożył wniosek o odstąpienie od przedmiotowej odpłaty. Wniosku tego co prawda brak w aktach - w tym zakresie wymagają one zatem uzupełnienia - jednak jego istnienie zgodnie potwierdzają strony jak też treść innych dokumentów znajdujących się w aktach, w tym decyzji z dnia [...] października 2013r. Skoro istnienie takiego wniosku jest bezsporne stwierdzić należy, że pozostał on w istocie bez rozpoznania. Organ nie wydał bowiem w tym względzie odrębnej decyzji – co w świetle przedstawionych wyżej wywodów jest konieczne - a nawet nie zawarł w tym zakresie odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. (co i tak, byłoby wadliwe). Do tej kwestii odniesiono się w jedynie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać jednak należy, że jednakże stanowisko zawarte w uzasadnieniu nie może być uznane za rozstrzygnięcie decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Zauważyć w tym miejscu należy, że w decyzji z dnia [...] października 2013 r. organ w jednym akcie odmówił skarżącemu odstąpienia od ustalenia opłaty dokonując jednocześnie jej ustalania za okres od 1 stycznia 2013r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną Kolegium. Tym samym wniosek strony w tym zakresie pozostał nierozpoznany, co świadczy o istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz trybu unormowanego w art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny. O ile bowiem istnieją podstawy dla ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej a strona złoży wniosek o odstąpienie od jej ustalenia, to wniosek ten powinien być rozpatrzony przed wydaniem decyzji ustalającej, gdyż ewentualne uwzględnienie żądania strony może prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania z art. 193 prowadzonego z urzędu.

Przedstawione okoliczności w niniejszej sprawie pozostały poza uwagą organów orzekających, co spowodowało, że w istocie skarżącego o odstąpienie od ustalenie opłaty nie został rozpatrzony przez wydanie odrębnego aktu. Powyższe naruszało przepisy postępowania określone w art. 104, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 62 k.p.a. Dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy w zakresie ustalenia opłaty konieczne było także uprzednie rozpatrzenie w formie prawem przewidzianej (stwarzającej stronie możliwość skorzystania ze środków zaskarżenia) wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji – z omówionych wyżej względów – wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 193 i art. 194 ustawy o w wspieraniu rodziny) przez niewłaściwą ich wykładnię oraz z naruszeniem wymienionych wcześniej przepisów postępowania.

Rozpatrując sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić ocenę prawą zawartą w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II zapadło na podstawie art. 152 ww. ustawy. Sąd nie orzekł natomiast w wyroku w kwestii kosztów, gdyż postępowanie w niniejszych sprawach zwolnione jest od wpisu.