Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 401/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i b i c,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 ust. 4,  art. 28 ust. 2 i 3,
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. skarżąca wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną w trybie art. 83 ust. 1 pkt. 3 i art. 28 ust. 1-3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy.

We wniosku podniosła, iż organ dokonał niewłaściwej oceny jej sytuacji, jako pozwalającej na spłatę zaległości i nie zastosował przepisów Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W szczególności podała, iż ustalona kwota [...] zł, jako pozostająca jej do dyspozycji po pokryciu kosztów utrzymania, nie uwzględnia ciążącej na niej spłaty zaległości za media w łącznej kwocie [...] zł. Zwróciła też uwagę, że pominęła koszty dojazdu do pracy, wynoszące ok. [...] zł. Ponadto odniosła ogólną kwotę zadłużenia składkowego do kwoty otrzymywanego wynagrodzenia, wskazując, że zapłata zaległości z jej dochodów wymagałaby 6-miesięcznego okresu czasu, nie licząc zakupów żywności i opłacania mediów, pokrywania kosztów dojazdu do pracy, co z kolei wykluczyłoby możliwość jej zarobkowania.

Nawiązując do deklaracji spłaty części zaległości, złożonej we wniosku z dnia [...] r., przywołała ponownie, że środkami uzyskanymi z kredytu jest w stanie spłacić zaległości w kwocie ok. [...] zł, nie ma natomiast możliwości zapłaty odsetek za zwłokę. Jej zdolność kredytowa nie jest bowiem wystarczająca dla zaciągnięcia kredytu na kwotę ponad [...] zł. Podkreśliła, że jedynym jej majątkiem jest udział [...] we własności domu, który wybudowany został w latach [...]-tych i wymaga ciągłych remontów. Wyraziła jednocześnie brak zrozumienia dla działań, które miałyby pozbawić ją własności nieruchomości w związku z długiem wynoszącym [...] zł.

Przywołała fakt, iż za okres jej pobytu w szpitalu Zakład odmówił wypłaty zasiłku chorobowego, argumentując to brakiem wpłat składek. Tymczasem jak orzekł Sąd zasiłek chorobowy jest jej należny i świadczenie zostało wypłacone. Po zakończeniu leczenia szpitalnego nie podjęła się prowadzenia działalności, mimo, iż wpis do ewidencji działalności nie został wykreślony. Wskazała, że nie posiadała środków na opłacenie tej czynności. Zaznaczyła również, że kierowała się przekonaniem, że dla braku konieczności odprowadzania składek wystarczające jest zawieszenie prowadzenia działalności.

W dniu [...] r., skarżąca korzystając w wyznaczonym przez organ terminie z prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wniosła o uwzględnienie kosztów dojazdu do pracy w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto przedłożyła kolejne faktury za gaz, energię, dostawę wody i wywóz nieczystości oraz pokwitowanie dokonanej opłaty tytułem ubezpieczenia domu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Zakład utrzymał w mocy dotychczasową decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, iż w sytuacji skarżącej (fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oraz posiadanie majątku nieruchomego, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji) nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy. Podkreślił, iż wprawdzie nie podjął działań w kierunku prowadzenia wobec skarżącej egzekucji z nieruchomości, jako że środek ten mógłby być zbyt uciążliwy, ze względu na fakt, iż dom, którego jest właścicielem w udziale wynoszącym [...] stanowi miejsce, w którym realizuje potrzeby mieszkaniowe, to jednak, dla celów oceny omawianej przesłanki nieruchomość spełnia warunki majątku podlegającego egzekucji. Wskazał, iż wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w trybie zajęcia rachunku bankowego, zaś ewentualna możliwość prowadzenia egzekucji z majątku nieruchomego daje jednocześnie podstawy do wyprowadzenia wniosku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ przeanalizował sytuację skarżącej w oparciu o argumenty i dowody podniesione przez nią we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że posiada majątek nieruchomy w postaci udziału wynoszącego [...] w prawie własności domu o powierzchni [...] m2. Ma stałe źródło dochodów w postaci wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł netto. Dokonał dwojakiego ustalenia ponoszonych przez skarżącą wydatków w skali miesiąca, rozróżniając dane przedstawione do wniosku z dnia [...] r. oraz dane częściowo zaktualizowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że do wniosku o umorzenie z dnia [...] r. przedstawione zostały faktury za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, energię i gaz dotyczące [...] r., których terminy płatności przypadały na okres od [...] r. do [...] r., faktura za gaz za okres od [...] r. do [...] r., płatna do [...] r. oraz blankiet wpłaty za wywóz nieczystości na kwotę [...] zł, z terminem płatności ustalonym na dzień [...] r. Podkreślił, iż w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej wskazano miesięczne koszty leczenia na kwotę [...] zł, koszty ubezpieczenia domu w kwocie [...] zł, należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, energię i gaz kwotę [...] zł. W oparciu o przedłożone faktury ustalił średnie koszty ponoszone przez skarżącą tytułem dostawy wody i odprowadzania ścieków, zużycia energii i gazu oraz wywozu nieczystości w skali miesiąca i w części przypadającej na nią na kwotę [...] zł, które po zwiększeniu o koszty leczenia i ubezpieczenia domu wyniosły [...] zł. Podkreślił, iż w oparciu o dane przedstawione przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmujące należności za rok [...], płatne w okresie [...] – [...] r. średnie koszty dostawy wody i odprowadzania ścieków, zużycia energii i gazu opiewają na kwotę [...] zł. Koszty dojazdu określone przez skarżącą raz na kwotę [...] zł, a następnie na kwotę [...] zł. organ zweryfikował ustalając, że dojazd komunikacją miejską z miejsca zamieszkania do pracy odbywa się z jedną przesiadką, a koszt biletu miesięcznego na dwie linie w granicach miasta wynosi [...] zł. Ustalił, że wydatki tytułem ubezpieczenia domu zostały przez skarżącą udokumentowane i wynoszą kwotę [...] zł rocznie, które po jej stronie powodują kolejne koszty w kwocie [...] zł miesięcznie. Według ustaleń organu wskazane wyżej wydatki, wśród których uwzględniono zaktualizowane koszty dostawy wody i odprowadzania ścieków, zużycia energii i gazu, ponadto wywozu nieczystości, nieudokumentowane koszty leczenia oraz mimo braku ich bezpośredniego związku z zaspokajaniem niezbędnych potrzeb życiowych - koszty ubezpieczenia domu, stanowią ogółem kwotę [...] zł.

Reasumując organ wskazał, iż o ile gospodarowanie pozostałymi do dyspozycji środkami w sposób umożliwiający zakupy żywności i pozostałych artykułów służących zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych ogranicza podjęcie spłaty innych zobowiązań, w tym uregulowanie zaległości wynikających z opóźnień w płatnościach za gaz, energię i wywóz nieczystości, których część przypadająca do zapłaty przez skarżącą wyniosła [...] zł, to z punktu widzenia przesłanki § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uzyskiwane dochody i ponoszone koszty nie są jedynym wyznacznikiem oceny.

Organ podkreślił, iż założenia zastosowania tego przepisu wiążą się z oceną stanu majątkowego dłużnika, stąd nie można pominąć faktu posiadania przez skarżącą majątku nieruchomego. Udział wynoszący [...] w prawie własności domu obejmuje nieruchomość o powierzchni [...] m2. Wskazał, iż ustalona powierzchnia mieszkalna przekracza kryteria lokalu zamiennego, którego definicję określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.), stanowiąc, że warunki lokalu zamiennego spełnia lokal, w którym na członka gospodarstwa domowego w wypadku gospodarstwa jednoosobowego przypada [...] m2 powierzchni łącznej pokoi. Innym kryterium oceny omawianej przesłanki jest kwota określająca minimum socjalne, która w 2010 r., dla gospodarstwa pracowniczego jednoosobowego wynosiła 929,76 zł. Skoro zatem jak dalej organ wskazał, majątek i dochody skarżącej przekraczają przedstawione minimalne wynagrodzenie to nie można w jej sytuacji mówić o ubóstwie osoby zobowiązanej do opłacenia należności. Z tego też względu – jak podkreślił organ - przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w myśl której Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, pozostaje niespełniona.

Organ podkreślił ponadto, iż stałe źródło dochodów stwarza możliwość podjęcia rozłożonej w czasie spłaty należności. Pokrywanie zobowiązania składkowego w kwocie ok. [...] zł wiązałoby się z realizacją spłaty w okresie ok. [...]-letnim. Wskazał, iż przy takich założeniach, skarżąca kwestię zadłużenia mogłaby uregulować przed terminem ubiegania się o emeryturę, co jednocześnie pozwoliłoby jej uniknąć w przyszłości obciążenia egzekucyjnego świadczenia.

W ocenie organu – w sytuacji skarżącej – nie można mówić o zaistnieniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym umorzenie należności może być uzasadnione poniesieniem strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. O zagrożeniu dla dalszego prowadzenia działalności nie można bowiem mówić, skoro działalność w przypadku skarżącej nie jest już prowadzona. Nie zachodzi również przesłanka zawarta w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. O braku przeszkód zdrowotnych do wykonywania pracy zarobkowej świadczy bowiem realizowana przez skarżącą umowa o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy i brak orzeczenia lekarskiego, które stwierdzałoby inne przeszkody lub ograniczenia zdrowotne w zarobkowaniu.

Organ wskazał również, iż pozostałe powołane przez skarżącą w sprawie okoliczności, w tym zmieniona przez Sąd decyzja odmowna Zakładu w przedmiocie wypłaty zasiłku chorobowego oraz zaprzestanie prowadzenia działalności po zakończeniu leczenia szpitalnego, tj. od [...] r., do dnia wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu, na podstawie którego prowadziła działalność, za który to okres ustalono zaległości, stanowią w niniejszej sprawie okoliczności o znaczeniu drugorzędnym. Jak stanowi utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ rozpatrujący sprawę umorzenia winien bowiem dokonywać jej oceny z chwili, gdy podejmowana jest decyzja. Organ wskazał, iż kwestie wypłaty zasiłku chorobowego oraz ustalenia okresów podlegania skarżącej ubezpieczeniom z tytułu prowadzenia działalności zostały rozstrzygnięte we wcześniejszych postępowaniach, każda z udziałem Sądu, który decyzję Zakładu w sprawie zasiłku chorobowego zmienił, zaś stanowisko co do podlegania skarżącej ubezpieczeniom w okresie po zakończeniu leczenia szpitalnego do czasu wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej, podzielił.

Wreszcie organ wskazał, że nie miał możliwości wcześniejszego domagania się zapłaty przez skarżącą należności składkowych, ustalonych wydaną w dniu [...] r. decyzją. Przedmiotowe orzeczenie stało się bowiem prawomocne dopiero z chwilą zakończenia postępowania przed Sądem, w następstwie oddalenia apelacji skarżącej wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia [...] r. Stawiany zatem zarzut zwłoki Zakładu w egzekwowaniu należności jest nieuzasadniony.

Organ wskazał również, iż wprawdzie po uprawomocnieniu się decyzji upomnienia zawierające wezwanie do zapłaty należności w terminie 7 dni, z zagrożeniem skierowania ich na drogę egzekucyjną, skierowane zostały do skarżącej w dniu [...] r., to jednak od chwili ich doręczenia, tj. od dnia [...] r., nie podjęła ona żadnych działań w związku z zadłużeniem. Dopiero wdrożenie egzekucji z rachunku bankowego w dniu [...] r. i doręczenie jej w dniu [...] r. tytułów wykonawczych, skutkowało reakcją skarżącej w postaci wniesienia zarzutu przedawnienia co do części składek oraz złożenia wniosku o umorzenie.

Ostatecznie organ podniósł, iż skarżąca winna wywiązać się z zapłaty zaległych należności składkowych, które mogą zostać przez Zakład rozłożone w czasie. Podpisanie umowy ratalnej wiąże się z zatrzymaniem biegu dalszych odsetek, co do których zauważa Pani, że ich wysokość czterokrotnie przekracza wartość należności głównej. Odsetki za zwłokę, na podstawie art. 23 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, naliczane są na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w sposób tożsamy dla wszystkich płatników, dopuszczających się opóźnień w płatnościach składek.

Od niniejszej decyzji skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła do tutejszego Sądu skargę zarzucając jej naruszenie:

- art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie;

- art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie;

- § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego niezastosowanie;

- art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż część składek nie uległa przedawnieniu;

- art. 77 kpa poprzez niezebranie i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- art. 80, 107 kpa, poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów.

W piśmie z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała zarzut przedawnienia należności, zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nierozpoznanie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a oraz art. 28 ust. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenia § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r., odmawiająca skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. Należne natomiast składki – co jest istotne z uwagi na zarzut ich przedawnienia – nie zostały opłacone przez skarżącą w okresie od [...] r. do [...] r.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia tych należności, Sąd uznał, iż jest on chybiony. Wprawdzie wymienione zobowiązania skarżącej względem ZUS powstały jeszcze pod rządem art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 205, poz 1585 ze zm.) – zwanej dalej u.s.u.s, który przewidywał pięcioletni termin przedawnienia, jednakże ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074; weszła w życie 1 stycznia 2003 r.) znowelizowano ten przepis (art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej), przedłużając termin przedawnienia należności z tytułu składek do lat dziesięciu. Wskutek tej modyfikacji, jeżeli należności skarżącej z tytułu składek nie uległy przedawnieniu przed wejściem w życie nowej wersji art. 24 ust. 4 u.s.u.s., czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r., do należności tych ma zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia, liczony od dnia, w którym stały się wymagalne. Termin ten odnosi się bowiem do trwającego w dniu 1 stycznia 2003 r. zdarzenia w postaci niewykonania obowiązku uregulowania wspomnianych składek. Nie można go natomiast zastosować do zaległości składkowych, które przedawniły się według poprzednio obowiązujących zasad. Skoro więc w trakcie biegu terminu przedawnienia ustawodawca dokonał jego wydłużenia, należy stosować nowy termin przedawnienia (zob. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II GSK 651/08; z 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08; także orzeczenia SN: z 12 listopada 2007 r., I UK 147/07; z 8 lipca 2008 r., I UZP 4/08; z 16 października 2008 r., III UZP2/08; z 13 marca 2009 r., III UK 81/08). Nie można nadto żądać odstąpienia przez ZUS naliczania odsetek za zwłokę, w sytuacji kiedy to obowiązek ich naliczania powstaje z mocy samego prawa (art. 23 ust. 1 u.s.u.s.).

W dalszej kolejności ponieść należy, iż decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jt. Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.), w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...) "daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z norm art. 28 ust 2 – 4 oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331).

W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, dopełniając nie tylko normę art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie – wnikliwe i logiczne, wyjaśniające przesłanki, którymi organ się kierował - uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895).

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd jest zobowiązany zatem do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna.

Przesłanki i granice dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym podstawową przesłanką, umożliwiającą w ogóle rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy tzw. "całkowitej nieściągalności" należności. Pojęcie "całkowitej nieściągalności" definiuje sam prawodawca w art. 28 ust. 3 tej samej ustawy. Stan ten zachodzi mianowicie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek tam określonych, daje możliwość umorzenia należności.

Organ dokonał właściwej oceny stany faktycznego w sprawie w kontekście omawianych przesłanek, dokonując szczegółowej analizy i przyjmując, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o zaistnieniu stanu "całkowitej nieściągalności". Skarżąca bowiem jest osobą pracującą, osiągającą stały miesięczny dochód w wysokości [...] zł brutto. Posiada udział [...] prawa własności nieruchomości w postaci domu o pow. [...] m² we W. Samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i nie posiada żadnych osób na utrzymaniu. Zważywszy zatem nawet na wszystkie obciążenia finansowe ciążące na niej z tytułu utrzymania domu, w tym ubezpieczenia, kosztów leczenia, z uwzględnieniem wysokości wynagrodzenia za pracę, nie można nie zgodzić się z organem, iż po stronie skarżącej niewątpliwie zachodzi możliwość ratalnej, stopniowej spłaty powstałego zadłużenia.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego na tle § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w związku z art. 28 ust 3a u.s.u.s., wskazać należy, iż przewidziano w nim wyjątek od generalnej zasady, wedle której całkowita nieściągalność przesądza o możliwości umorzenia należności w składkach, dla ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek - stanowiąc, że należności tego rodzaju mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tu ustawodawca wprowadza jednak nieostre pojęcie, uzależniając ewentualne umorzenie od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Znaczenie tego pojęcia wywieść można z § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Według brzmienia tego przepisu - zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ - pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub koniecznym jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Analizując wystąpienie przesłanek na tle cytowanego przepisu organ nie dopatrzył się istnienia żadnej z nich, uznając, że w sytuacji materialnej skarżącej - prowadzącej samodzielnie gospodarstwo domowe, nie posiadającej żadnych osób na utrzymaniu, osiągającej stały miesięczny dochód, przekraczający bezspornie kwotę minimum socjalnego w 2010 r., a nadto posiadającej majątek nieruchomy w postaci lokalu mieszkalnego (udział wynoszący [...] w prawie własności domu o łącznej powierzchni [...] m ² - wynoszący w przeliczeniu na metry kwadratowe [...] m²), a zatem lokal którego powierzchnia mieszkalna przekracza kryteria lokalu zamiennego, zdefiniowanego w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r., o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – nie zachodzi sytuacja uniemożliwiająca zapłatę zaległych wobec ZUS należności i pociągająca po stronie skarżącej zbyt ciężkich skutków w postaci braku możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. Tym bardziej – co wymaga zaakcentowania Sądu - koszty utrzymania domu (w tym jego remontów) ponosi nie tylko skarżąca, lecz również pozostali jego właściciele w wielkości przypadających im udziałów.

W tym miejscu podnieść należy, iż jak wynika z powyższego organ oceniając sytuację majątkową i życiową skarżącej odniósł się do wskaźnika "minimum socjalnego" określającego – co wymaga podkreślenia Sądu - koszty utrzymania gospodarstw domowych na podstawie "koszyka dóbr" służących do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie. Przyjęte składniki koszyka mają wystarczyć nie tylko dla podtrzymania życia (minimum egzystencji) lecz również dla posiadania i wychowania dzieci, a także dla utrzymania minimum więzi społecznych. Do pierwszej grupy składników zaliczają się wydatki na mieszkanie, żywność, odzież, obuwie, ochronę zdrowia i higienę; do drugiej grupy - koszty komunikacji i łączności (np. dojazdy do pracy), wydatki na kształcenie i wychowanie dzieci, na kontakty rodzinne. Innymi słowy jest to więc model zaspokajania potrzeb na poziomie "minimalnego dobrobytu" . W tym ujęciu można mówić o granicy życia na poziomie "minimalnego dobrobytu", a "ubóstwa". Niezrozumiałym jest zatem zarzut skarżącej pominięcia przez organ w ustalaniu jej sytuacji majątkowej wydatków na żywność.

Tym bardziej, iż organ szczegółowo przedstawił zestawienie miesięcznych przychodów i rozchodów w gospodarstwie domowym strony, dokonując aktualizacji tego stanu z uwagi na treść przedstawionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w tym załączonych do niego dokumentów źródłowych, w szczególności faktur za dostawę wody, odprowadzanie ścieków, energię, gaz, oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym) i wyraził przekonanie, że istnieje realna szansa na ratalną spłatę zaległych należności. Co więcej wskazał nawet, iż pokrywanie zobowiązania składkowego przez skarżącą chociażby w kwocie [...] zł miesięcznie wiązałoby się z całkowitą spłatą zaległości w okresie ok. [...] lat. Co z kolei pozwoliłoby jej na uregulowanie kwestii zadłużenia przed terminem ubiegania się przez skarżącą o emeryturę. Słusznie zatem organ zauważył, iż stopniowa spłata zobowiązań zaległych należności nie zagrozi w sposób istotny egzystencji skarżącej.

Takie uzasadnienie organu odmowy uwzględnienia żądania strony nie może być w ocenie Sądu poczytane jako przejaw przekroczenia granic uznania administracyjnego, a tym samym przejaw naruszenia art. 80 k.p.a. Skarżąca uczestniczyła w czynnościach procesowych, przedkładała dowody w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest kompletny. Stan faktyczny nie jest zatem sporny, odmienna jest tylko jego ocena przez organ i stronę skarżącą. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić wyraźnie należy, że umorzenie składek leży w sferze uznania administracyjnego, o czym mowa wyżej. Powyższe wymaga dobitnego podkreślenia z uwagi na twierdzenia skarżącej (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika), iż z treści brzmienia przepisu o umarzaniu należności przez Zakład w zakresie słów "mogą być" umarzane wynika niejako, iż należności te w zasadzie "powinny być" umarzane. Nadto podkreślić należy, iż zastosowanie instytucji umorzenia oznacza bezpowrotną, definitywną rezygnację Zakładu z należności. Wobec tego, skoro ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego ich dochodzenia zaś zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.), zasadne jest podejmowanie przez Zakład wszelkich możliwych kroków mających na celu wyegzekwowanie należności.

Podejmując rozstrzygnięcie organ jest zobowiązany do ważenia interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Na tle brzmienia art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym mowa o "uzasadnionych przypadkach" oraz zważywszy, że § 3 ust.1 pkt 1 odwołuje się do takiego wyrażenia jak "zbyt ciężkie skutki" - przedstawiona wyżej ocena organu w kontekście, że umorzenie jest instytucją nadzwyczajną i winna dotyczyć wyjątkowych zdarzeń, nie jest wadliwa, mieści się w ramach dopuszczalnej wykładni oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jeżeli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 2426/06, LEX nr 328891).

W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.