Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 549/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 31 maja 2016 r. Rada Miasta P. (dalej: Rada, organ), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 i 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(tj. Dz. U. 2016 r., poz. 446, zwana dalej: u.s.g.), art. 4 ustawy z 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. 2016 r., poz. 250, dalej: u.c.p.g.) oraz art. 11 ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014 r., poz.87) podjęła uchwałę Nr XXVIII/165/2016 (dalej także: uchwała) w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta P.".

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego, zmodyfikowanej w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2019 r., Prokurator Rejonowy w Z. (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 87, 94 Konstytucji RP, art 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 115, 118, 135, 137, 146 i § 147 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (dalej ZTP) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez zamieszczenie

w uchwale uregulowań wykraczających poza upoważnienie ustawowe oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez:

- w § 1 powtórzono treść art. 4 przepisów ustawy upoważniającej u.c.p.g.

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2;

- w § 2 ust. 1 regulaminu powtórzono definicję bioodpadów zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 2 regulaminu powtórzono definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 2 regulaminu powtórzono definicję budynku rekreacji indywidualnej zawartą w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 2 regulaminu powtórzono definicję hodowli zwierząt zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy z 27.06.2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich

z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 15 regulaminu powtórzono definicję korzystającego z lokalu zawartą w art. 2 ust. 3a ustawy z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z przekroczeniem upoważnienia jw.;

- w § 2 ust. 16 regulaminu powtórzono definicję lokalu użytkowego zawartą w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 19 regulaminu powtórzono definicję mieszkania zawartą w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 24 regulaminu powtórzono definicję odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 26 regulaminu powtórzono definicję odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 29 regulaminu powtórzono definicję odpadów ulegających biodegradacji zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 31 regulaminu powtórzono definicję odpadów zielonych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 32 regulaminu powtórzono definicję odzysku zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 35 regulaminu powtórzono definicję pomieszczenia mieszkalnego zawartą

w § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 36 regulaminu powtórzono definicję ponownego użycia zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 18 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 37 regulaminu powtórzono definicję posiadacza odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 42 regulaminu powtórzono definicję przetwarzania zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 43 regulaminu powtórzono definicję przygotowania do ponownego użycia zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 45 regulaminu powtórzono definicję recyklingu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 47 regulaminu powtórzono definicję selektywnego zbierania zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 57 regulaminu powtórzono definicję wytwórcy odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 61 regulaminu powtórzono definicję pomieszczenia mieszkalnego zawartą

w § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 62 regulaminu powtórzono definicję zapobiegania powstawaniu odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 33 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 63 regulaminu powtórzono definicję zbierania odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z 12.12.2012 r. o odpadach, z przekroczeniem w/w upoważnienia ustawowego;

- w § 2 ust. 64 regulaminu powtórzono definicję zespołu budynków rekreacji indywidualnej zawartą w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 65 regulaminu powtórzono definicję zwierząt bezdomnych zawartą w art. 4 ust. 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 66 regulaminu powtórzono definicję zwierząt domowych zawartą w art. 4 ust. 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt z przekroczeniem jw.;

- w § 2 ust. 67 regulaminu powtórzono definicję zwierząt gospodarskich zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z 27.06.2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich

z przekroczeniem jw.;

- w § 3 ust. 1 regulaminu nałożono na mieszkańców obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy z przekroczeniem upoważnienia ustawowego

z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- w § 3 ust. 1 regulaminu wprowadzono zezwolenie na mycie poza myjniami jedynie nadwozi pojazdów samochodowych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- w § 3 ust. 4 regulaminu wprowadzono zezwolenie na naprawę pojazdów samochodowych jedynie do drobnych napraw przez właściciela na terenie swojej nieruchomości z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- w § 4 pkt 5 regulaminu nałożono na mieszkańców gminy mieszkających w zabudowie jednorodzinnej powinność korzystania z przydomowych kompostowników na terenie działki, nadto (w pkt 6) by odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone wytworzone na terenie nieruchomości zagospodarować we własnym zakresie i na własne potrzeby na kompostownikach na terenie posesji;

- w § 7 regulaminu określono zakres wymogów, jakie muszą spełnić operatorzy

i przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne, pojazdy asenizacyjne, właściciele pojazdów mechanicznych parkujących na drodze dojazdowej do nieruchomości w której ma nastąpić odbiór odpadów, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- w § 12 regulaminu wprowadzono obowiązek zapewnienia przez właściciela nieruchomości nie mającego możliwości włączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej utrzymania jej w czystości poprzez wybudowanie na jej terenie zbiornika bezodpływowego, co stanowi częściowe powtórzenie regulacji art. 5 ust. 2 u.c.p.g.

w przekroczeniem jw.;

- w § 13 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników w należytym stanie czystości zarówno zewnętrznej jak i wewnętrznej,

jak również ich odpowiedniego stanu technicznego, jak również miejsc usytuowania pojemników, co stanowi częściowe powtórzenie regulacji art. 5 ust. 1 u.c.p.g.

w przekroczeniem jw.;

- w § 15 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników w należytym stanie czystości zarówno zewnętrznej jak i wewnętrznej,

jak również ich odpowiedniego stanu technicznego, jak również miejsc usytuowania pojemników, co stanowi częściowe powtórzenie regulacji art. 5 ust. 1 u.c.p.g.

w przekroczeniem jw.;

- w § 17 regulaminu określono obowiązki osób posiadających zwierzęta domowe,

co stanowi powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cp.g. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego jw.;

- w § 18 regulaminu nałożono na właścicieli psów obowiązek wyposażenia go w chip oraz prowadzenie psa poza obszarem własnej nieruchomości na uwięzi i z nałożonym kagańcem, wprowadzono także obowiązek płacenia podatku od psa, posiadanie dowodu aktualnego szczepienia z przekroczeniem jw.;.

- w § 20 ust. 4 pkt 3 i 5 regulaminu wprowadzono wymagania wobec właścicieli pszczół i gołębi z przekroczeniem jw.;

- w § 24 regulaminu wprowadzono zapis nakładający odpowiedzialność karną

za wykroczenia polegające na niestosowaniu się do obowiązków wynikających

z regulaminu a także zapis odsyłający do przepisów kodeksu postępowania w sprawie wykroczeń, z przekroczeniem jw.

W przywołanym wyżej piśmie procesowym z 27 listopada 2019 r. Prokurator dodatkowo, niezależnie od argumentacji wskazanej w skardze podniósł, że zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granice delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez:

1/ wprowadzenie w § 2 ust. 18, 21-23, 25, 27, 28, 30, 33, 34, 41, 46, 48, 50 i 54 regulaminu własnych definicji pojęć w postaci zarówno zmodyfikowania przepisów ustawowych, jak i utworzonych na użytek uchwały, jak również powtarzania definicji ustawowych (wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 513/17);

2/ uregulowanie w § 7 ust. 8 obowiązków właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe (wyrok NSA II OSK 443/16);

3/ określenie w § 14 ust. 2-3 regulaminu charakterystyki miejsca na terenie nieruchomości w którym winny być postawione pojemniki na odpady, zbiorniki bezodpływowe nieczystości ciekłych i oczyszczalni przydomowych oraz odpady budowlane i zielone (wyrok WSA VIII SA/ Wa 981/17);

4/ stwierdzenie w § 20 ust. 3a regulaminu, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarczych przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wyrok WSA VIII SA/Wa 85/19);

5/ wprowadzenie w § 20 ust. 4 pkt 1 regulaminu dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno- epidemiologicznych (wyrok WSA VIII SA/Wa 220/17);

6/ ustalenie w § 20 ust. 4 pkt 2 regulaminu zasad składowania obornika (wyrok WSA VIII SA/Wa 25/18);

7/ obciążenie w § 23 właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji (wyrok WSA VIII SA/Wa 25/18).

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, iż w zaskarżonej uchwale

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści u.c.p.g.

Do uchwalenia regulaminu rada gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., który szczegółowo określa (w ust. 5), jakie elementy powinien zawierać. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego stanowi istotne naruszenie prawa.

Prokurator podniósł m.in., że niedopuszczalne jest powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego jego stosowanie. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach.

W dalszej części skargi Prokurator odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, podpierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność skargi w całości, wniósł

o nieobciążanie organu kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano

z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257, dalej: kpa). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzać obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie

z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa).

Przepis art. 4 ust. 2 cyt. ustawy nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r.,

II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; wyrok WSA

w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13; wszystkie publ.: cbosa).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w świetle zasad techniki prawodawczej,

w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11, z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi

z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2, być niezgodne

z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09).

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte

w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.

W pierwszej kolejności za zasadne Sąd uznaje zarzuty podniesione w skardze. Wobec ich szczegółowego omówienia wyżej i uznania skargi przez organ w odpowiedzi na skargę, co czyni niespornym wskazane zarzuty, nie ma powodu ich ponownego przytaczania.

Zgodzić należy się z Prokuratorem także co do zasadności zarzutów do kontrolowanej uchwały wskazanych w piśmie procesowym z 27 listopada 2019 r. I tak

w § 2: ust. 18 wprowadzono definicję metody ustalenia opłat, o czym stanowi już art. 6j ust. 1; ust. 21 definicję nieruchomości dwufunkcyjnych i opłat za odpady komunalne

o czym stanowi już art. 6j ust.4; ust. 22, 23 odpowiednio nieruchomości niezamieszkałe i nieruchomości zamieszkałe; ust. 25, 27, 28, 30 odpowiednio o odpadach budowlano- remontowych, odpadach opakowaniowych, odpadach posortowniczych, odpadach wielkogabarytowych; ust. 33 definicję operatora; ust. 34 i 50 odpowiednio: definicję planu gospodarki odpadami i systemie gospodarki odpadami komunalnymi; ust. 41 definicję przedsiębiorcy; ust. 46 definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; ust. 48 definicję sezonu; ust. 54 definicję właścicieli nieruchomości. Wprowadzenie własnych definicji pojęć w postaci zmodyfikowanych przepisów ustawowych jak również powtarzania definicji ustawowych jest jak to wskazano wyżej niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa.

Za trafne Sąd uznaje argumenty Prokuratora wymienione w piśmie procesowym z 27 listopada 2019 r. w pkt 2- 7, podpierając je orzecznictwem sądów administracyjnych, które w całości skład orzekający akceptuje. Zatem za istotne naruszenie prawa Sąd uważa zapisy regulaminu dotyczące § 7 ust. 8, § 14 ust. 2-3 regulaminu, § 20 ust. 3 lit.a regulaminu, § 20 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz § 23 regulaminu

z przyczyn podniesionych w w/w piśmie. W uregulowaniach tych organ ustalił np.: zasady rozmieszczania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i gromadzenia nieczystości, podczas gdy regulacja ta powinna dotyczyć pojemników. Rada nie jest upoważniona też do wskazywania miejsca usytuowania pojemników, czy też zbiornika bezodpływowego.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w wyroku – art. 147 § 1 p.p.s.a..