Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 870/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta S., na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 17, art. 3 pkt 11, art. 25 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), odmówił M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką S. H. w okresie od 1 listopada 2020 r. na stałe.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w oparciu o dołączone do wniosku orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności S. H. nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 2 marca 2010 r. a więc po 25 roku życia. Tymczasem w myśl art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie pod warunkiem, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wskazało, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako niekonstytucyjny w określonym przez ten wyrok zakresie – nie powinien mieć (od momentu jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r.) zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Organ I instancji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym – miał obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednak z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 11, art. 25 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), Prezydent Miasta S. odmówił M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką S. H..

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że osoba wymagająca opieki – S. H. – pozostaje w związku małżeńskim z R. H., który nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, przy czym z akt sprawy wynika, że ma [...] lat i jest osobą przewlekle chorą (dwa zawały serca, cukrzyca i zaćma). Nie przedłożył orzeczenia jednak już z uwagi na przekroczenie [...] lat jest w świetle art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobą uprawnioną do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Organ ponownie powołał się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z tego przepisu, jednak "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy". Wskazany przepis jest przepisem obowiązującym i nie został uchylony. Z tego względu, S. H. nie spełnia - na podstawie załączonego orzeczenia o niepełnosprawności - warunków określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, koniecznych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, nie zachodzą też przesłanki do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

Wskazał, że od momentu złożenia wniosku – 10 listopada 2020 r. pozostaje bez dochodu z uwagi na fakt, że stan zdrowia jego mamy nie pozwala mu na podjęcie chociażby dorywczej pracy. Faktem jest, że mama pozostaje w związku małżeńskim, jednakże jej mąż urodzony w 1934 r. jest osobą poważnie, przewlekle chorą i mimo, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w świetle art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest osobą uprawnioną do zasiłku pielęgnacyjnego (gdyż przekroczył [...] rok życia), na równi z osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zdaniem M. K., opieka małżonka nad jego mamą nie jest możliwa bowiem jest on osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i sam wymaga opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem tego organu, przyczyną odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia nie może być niespełnienie przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wskazało, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolegium zaznaczyło jednak, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba wymagająca opieki – S. H. pozostaje bowiem w związku małżeńskim z R. H., a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem organu, jeżeli R. H. nie jest stanie zająć się niepełnosprawną małżonką, winien wystąpić do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, w celu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, uwzględniającego jego stan zdrowia. Ani Kolegium, ani też organ I instancji nie posiadają informacji specjalnych, jak również szczególnych umiejętności, które pozwoliłyby im na dokonanie oceny, czy obecny stan zdrowia zobowiązanego do alimentacji względem S. H., uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad żoną.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu argumentu dotyczącego uprawnienia R. H. do zasiłku pielęgnacyjnego, na równi z osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, Kolegium wyjaśniło, że w oparciu o art. 16 ust. 2 i 3 zasiłek pielęgnacyjny przysługuje nie tylko osobom niepełnosprawnym w stopniu znacznym, zaś ukończenie [...]-go roku życia nie jest równoznaczne z takim pogorszeniem stanu zdrowia, które powoduje zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności, na podstawie stosownego orzeczenia (o stopniu niepełnosprawności).

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podniósł argumenty analogiczne do tych, które zawarł w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Dodatkowo wskazał, że Kolegium orzeka w sposób dla niego niezrozumiały. W roku 2014 mamą zajmowała się jego sistra i wtedy brak orzeczenia męża matki nie stanowił przesłanki negatywnej. R. H. jest schorowany, sam wymaga opieki, ma [...] lat, początki demencji, zaawansowaną cukrzycę, zaćmę, przebył dwa zawały i absolutnie nie godzi się, by stanąć na komisji orzekającej o niepełnosprawności.

Skarżący dodał, że dopóki mógł, radził sobie z opieką nad mamą, jednak jej stan zdrowia nie poprawia się, wręcz przeciwnie, konieczna jest całodobowa opieka.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2021 r., odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane, skarżący należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mama skarżącego (ur. w 1937 r.), nad którą sprawuje opiekę, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 12 kwietnia 2010 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność mamy skarżącego nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślił, że przepis ten nadal obowiązuje, nie został przez ustawodawcę usunięty z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Organ zaznaczył przy tym, że chociaż małżonek osoby wymagającej opieki nie przedłożył orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności to jednak już z uwagi na przekroczenie 75 lat jest w świetle art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobą uprawnioną do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Organ odwoławczy nie zgodził się z pierwszym z wymienionych poglądów uznając, że przepis 17 ust. 1b ww. ustawy, ze względu na niekonstytucyjność nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia, jednak przyjął, że taką podstawą powinien być przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) wspomnianej ustawy bowiem mama skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, przy czym jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie posiadają informacji specjalnych, pozwalających na dokonanie oceny, czy obecny stan zdrowia małżonka zobowiązanego do alimentacji względem S. H., uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad żoną.

O ile należy zgodzić się z Kolegium, że wspomniany wyżej przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być podstawą odmowy przyznania stronie prawa do wspomnianego świadczenia, o tyle przyjęcie przez ten organ za taką podstawę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy należy uznać – z przyczyn, o których będzie mowa poniżej – za nietrafne.

Nie może być wątpliwości co do tego, że na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, skarżącemu może przysługiwać (po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek) świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że nie zostało udokumentowane, aby niepełnosprawność osoby objętej opieką (matki skarżącego) powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia, względnie w trakcie jej nauki - do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Trybunał wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Jednakże nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Chociaż wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa, to jednak nie sposób przyjąć, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, to jest zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo.

Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w rozpatrywanej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1029/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy co prawda powyższe kwestie dostrzegł i prawidłowo wskazał na brak możliwości odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia na tak określonej podstawie jednakże uznał, że świadczenia nie może zostać przyznane z powodu zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem mama skarżącego (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego rozważenia wymaga dodatkowo kwestia wpływu na możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego - okoliczności, że S. H. pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie posiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu należy podzielić te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "w procesie wykładni prawa [...] sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organ poprzestał tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 tej ustawy małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. II SA/Bk 987/12; WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem Sądu z powyższym poglądem odnoszącym się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej należy się w pełni zgodzić.

Jak słusznie przyjęto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 722/09 oraz I OSK 723/09), 18 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1200/14), negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób językowy wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.

Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych) – tak wyrok WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2021r., sygn. II SA/Rz 1417/20.

W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną mamą zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, Kolegium dokonało wadliwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy, ograniczającej się jedynie do wykładni językowej ww. przepisu.

Organy nie przeprowadziły też należytych ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy po stronie małżonka podopiecznej istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad żoną.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zarówno w wypadku organu I jak i II instancji doszło naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem niedostatecznie wnikliwe ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organy nie dysponowały przy tym ani kwestionariuszem wywiadu środowiskowego, ani dokumentacją medyczną, które pozwoliłyby na ustalenie, czy mąż S. H. ze względu na wiek i stan zdrowia jest w stanie zapewnić swojej żonie prawidłową opiekę. Tymczasem z treści pism skarżącego wynika, że jego mama obecnie ma 84 lata, wymaga całodobowej opieki, nie porusza się samodzielnie, porusza się przy pomocy wózka, na który trzeba ją posadzić, wymaga wszelkich czynności pielęgnacyjnych takich jak mycie, karmienie, ubieranie, podawanie leków. Z kolei jej małżonek ma obecnie 87 lat, początki demencji, jest po dwóch zawałach, cierpi na cukrzycę, zaćmę i sam wymaga opieki, a przy tym odmawia stawienia się przed Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.

Organy nie uwzględniły powyższych okoliczności, nie poczyniły w omawianym zakresie niezbędnych ustaleń. Tymczasem, w ocenie Sądu, z przyczyn, o których była mowa powyżej, nie można z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym .

Mając bowiem na uwadze wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych (zasady równości – art. 32 ust.1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust.1 Konstytucji RP) istotne było również ustalenie czy, ojciec skarżącego z uwagi na wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad małżonką. Poczynienie niepełnych ustaleń w tym zakresie przez organ I instancji, jak również brak należytych ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji są obarczone wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym zwłaszcza co do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powinny także uwzględnić wskazówki interpretacyjne Sądu dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13 zawarte w niniejszym uzasadnieniu i przyjąć, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką (tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny). Następnie winny dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i b) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się skarżący (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).