Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1317/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 136 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzasadniającej orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie należy wprost stosować art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz zbędność tę definiować swoiście – jako sytuację, w której nie zachodzi konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy.

TEZY

Dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzasadniającej orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie należy wprost stosować art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz zbędność tę definiować swoiście – jako sytuację, w której nie zachodzi konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2011 r. do Starosty [...] został skierowany wniosek E. [...] Ż., M. B., K. N., W. N., W. W., A. K., E. L., M. N., J. B., M. Z., T. W., M. B., E. [...] B., M. G., H. [...] C., F. [..] C., I. Y., R. S. i B. [...] S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako: obręb [...], ark. mapy [...], działki nr [...]. Wniosek ten został przez Starostę przekazany w dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektorowi Zarządu A [...], jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].

Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) i art. 136 ust. 3,m art. 137 ust. 1-2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.) i sprostowaną następnie postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r., zwrócił wnioskodawcom – odpowiednio do wysokości udziału na rzecz: E.[...]Z. w [...], M. B. w [...], K. N. w [...], W. N.w [...], W. W. w [...], A. K. w [...], E. L. w [...], M. N. w [..], J. B. w [...], M. Z. w [...], T. W. w [...], M. B. w [...], E.[...]B. w [...], M. G. w [...], H.[...]C. w [...], F.[...]C. w [...], I. Y. w [...], R. S. w [...] i B.[...]S. w [...] – nieruchomość stanowiącą własność Miasta P., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m² i działka nr [...] o powierzchni [...] m², Jednocześnie zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta P. następujących kwot z tytułu należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami: [...] zł od E.[...]Ż, [...] zł od M. B., po [...] zł od K. N., W. N. i W. W., [...] zł od A. K., po [...] zł od E. L. i M. N., po [...] zł od J. B. i M. Z., [...] zł od T. W., po [...] zł od M. B. i E.[...]B., [...] zł od M. G., [...] zł od H.[...]C., [...] zł od F.[...]C., [...] zł od I. Y., po [...] zł od R. S. i B.[...]S.; łączna kwota należności do zwrotu: [...] zł. Ponadto sformułował pouczenie o terminie i sposobie uiszczenia na rzecz Miasta P. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Odwołanie od tej decyzji wniosło Miasto P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 137 ust. 1, ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Miasto P. wytknęło brak spójności pomiędzy wnioskiem, osnową zaskarżonej decyzji i uzasadnieniem. Zakwestionowało konstrukcję decyzji i błędne określenie udziałów w zwracanej nieruchomości, co daje podstawę do stwierdzenia, ze zwrot nie nastąpił na rzecz wszystkich osób uprawnionych lub też nieprawidłowo ustalono udziały w tej nieruchomości. Strona zakwestionowała również ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości stanowiących działki nr [...] , powołując się na charakter przepisu art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. obowiązującego do dnia 31 grudnia 1964 r. i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt SK 9/08. W ocenie odwołującego się przedmiotowe działki w dacie wywłaszczenia stanowiły teren mieszkalnictwa rodzinnego, a cel wywłaszczenia w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] 1964 r. był zrealizowany, skoro w dacie wywłaszczenia stwierdzono, że nieruchomość zabudowana była budynkami wzniesionymi przez byłe władze okupacyjne i nie ma w zasadzie znaczenia pod co nieruchomość była przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego, chociaż z danych w nich zawartych wynika, że teren działek nr [...] i nr [...] położony był na terenie oznaczonym symbolem [...], co oznaczało tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności. Ponadto strona podniosła, ze wniosek o zwrot obejmował również działki o nr: [...], a Starosta orzekł jedynie o zwrocie działek nr [...] i nie wyjaśnił dlaczego, pomimo przedstawienia całego materiału dowodowego w stosunku do wszystkich działek, rozstrzygnięciem (osnową) decyzji z dnia [...] 2013 r. nie objął pozostałych działek i nie wyjaśnił, czy w stosunku do nich będzie dalej prowadził postępowanie, co narusza art. 104 i art. 107 K.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] 2013 r. ([...]) Starosta [...] rozstrzygnął o zwrocie tym samym podmiotom wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m².

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) Starosta P. sprostował oczywiste omyłki zawarte w decyzji z dnia [...] 2013 r. – w osnowie w zakresie nazwiska M. B. i E. [...]B., w uzasadnieniu w zakresie nazwiska pełnomocnika wnioskodawców, a także dotyczące opisu (oznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości i pominięcia jednego z ich ówczesnych współwłaścicieli – Z. N.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawców odpowiedział na odwołanie Miasta P., nie zgadzając się z zarzutami.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. ([...]).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na następujący stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] 1964 r. znak [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P., działając na podstawie art. 1, art. 14, art. 22 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] września 1960 r. orzekł o wywłaszczeniu z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w KW [...] tom [...] k. [...] (obecnie KW nr [...]) o powierzchni [...] m² działek oznaczonych numerami [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [...] o pow.[...] m², [...] o pow. [...] m², [...], [...], [...],[...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m² o łącznej powierzchnia [...] m². Wywłaszczonym działkom nr [...] oraz [...] odpowiadają obecnie działki nr [...]. W dacie wywłaszczenia wymienione wyżej nieruchomości stanowiły współwłasność Ma. W., J. R., I. K. i S. W. w [...] części, B. J.. w [...] części, S. P. w [...] części, W. S. oraz K. S. w [...] części oraz M. i T. [...]C. w [...] części.

Wniosek o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako: obręb [...], ark. mapy [...], działki nr [...] wniosły w dniu 6 stycznia 2011 r. wyżej opisane osoby, dołączając odpowiednie pełnomocnictwa i "postanowienia spadkowe, potwierdzone za zgodność z oryginałem, potwierdzające legitymację" tych podmiotów do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych działek. Organ przedstawił listę postanowień sądów cywilnych potwierdzająca fakt następstwa prawnego wnioskodawców.

Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, iż działki oznaczone obecnie jako [...] zostały wywłaszczone na rzecz Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P." z dnia [...] 1964 r. znak [...], która to decyzja została wydana "na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta P." z dnia 7 września 1960 r. i zacytował fragment uzasadniania orzeczenia o wywłaszczeniu: "ustawa z dnia 12 marca 1958 roku zezwala na wywłaszczenie nieruchomości na rzecz państwa i to na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa lub wykonania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych, przy czym o wywłaszczenie może się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej lub instytucja, względnie przedsiębiorstwo państwowe w szczególności zgodnie z przepisem art. 47 cytowanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31.12.1964 r. mogą być wywłaszczone grunty na których znajdują się budowle naniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwo państwowe lub przez byłe władze okupacyjne a wartość takiej budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Tego rodzaju grunt zabudowany przez okupanta kolonią baraków mieszkalnych znajduje się w [...], przy ul. [...]. Starania o ich wykup w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnego rezultatu wobec czego Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej miasta P. wystąpił z wnioskiem z dnia 7 września 1960 r. o ich wywłaszczenie". Organ, powołując się na brzmienie art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że w odniesieniu do uprzednio wywłaszczonych działek nr [...] przysługiwało wnioskodawcom żądanie zwrotu, a skoro tak, to należało badać przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny.

Dalej Wojewoda przybliżył treść art. 136 ust. 1 i art. 137 oraz art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że przedmiotowe działki stały się zbędne w rozumieniu art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Z uwagi na zarzuty odwołania Wojewoda podniósł, że określając cel wywłaszczenia przedmiotowych działek należy sięgnąć do treści aktu wywłaszczeniowego z dnia [...] 1964 r., którego treść należy interpretować w ten sposób, że choć pobudowanie na wywłaszczonych działkach przez okupanta budowli, stanowiło niewątpliwie podstawę ich wywłaszczenia, to jednak nadal nieruchomości te wywłaszczano z przeznaczeniem na realizację "użyteczności publicznej", "obrony państwa lub wykonywania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych". Zdaniem organu, dla oceny ziszczenia się przesłanki zbędności nieruchomości na cel publiczny nie można brać pod uwagę jedynie faktu, że odjęcie prawa własności nastąpiło na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ze względu na znajdowanie się na tym gruncie określonego obiektu budowlanego pobudowanego przez określone podmioty. Przyjęcie poglądu Miasta P. omaczałoby w ocenie organu zamknięcie drogi do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie powołanego przepisu, bowiem juz z chwilą wywłaszczenia cel, na który wywłaszczano nieruchomość, należałoby uznać za zrealizowany, a co, jak należy przypuszczać, nie było intencją ustawodawcy, kiedy włączał do katalogu z art. 216 przepis art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ odwoławczy w ślad za organem I instancji stwierdził, że wywłaszczone działki znajdowały się na obszarze przeznaczonym w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, w związku z czym należy uznać, że na ten cel zaplanowano wykorzystanie tych działek po ich wywłaszczeniu. Wobec braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających realizację tak określonego celu wywłaszczenia i na podstawie zgromadzonej dokumentacji potwierdzającej, że na przedmiotowych działkach nie zrealizowano od momentu ich wywłaszczenia żadnej inwestycji, organ II instancji uznał zbędność tychże działek zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody zbędność wywłaszczonych działek na cel wywłaszczenia należało oceniać przez pryzmat tego, w jaki sposób nieruchomość była i jest wykorzystywana od momentu wywłaszczenia, a z oględzin tych działek wynika, że obecnie stanowią one niezagospodarowany i niezabudowany obszar porośnięty samosiejkami.

Wojewoda nie podzielił zarzutów Miasta dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 104 K.p.a., argumentując, ze z art. 104 § 2 K.p.a. wprost wynika uprawnienie organu do wydawania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w części, a dopuszczalność wydania takiej decyzji wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania – jego podzielnością w ten sposób, że możliwe będzie rozstrzygnięcie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. W ocenie Wojewody nie było przeszkód do wydania przez organ I instancji, przychylający się w tym zakresie do wniosku pełnomocnika stron z dnia 2 stycznia 2013 r., do podzielenia przedmiotu postępowania i orzeknania w przedmiocie zwrotu co do niektórych z działek objętych wnioskiem, powołując w osnowie decyzji art. 104 § 2 K.p.a. i wyjaśniając w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie pozostałych działek objętych wnioskiem o zwrot nastąpi w późniejszym terminie, odrębnymi decyzjami. Wobec tego za nieuprawnione organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia takiego charakteru rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Ponadto zdaniem organu II instancji Starosta prawidłowo ustalił strony postępowania i wskazał udziały tych osób w zwracanych działkach, na co wskazuje analiza wniosku o zwrot i znajdujących się w aktach sprawy (aczkolwiek niewymienionych w treści decyzji, co Wojewoda uznał za okoliczność pozostającą bez wpływu na wynik sprawy) postanowień spadkowych oraz tabela (k. 761 akt sprawy), w której szczegółowo rozpisano udziały poszczególnych uprawnionych.

Wojewoda podzielił również stanowisko organu I instancji co do wyliczenia kwoty należnej do zwrotu na rzecz aktualnego właściciela działek nr [...] – Miasta P. na podstawie art. 140 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – tak kwoty całkowitej, jak i części przypadających od każdego ze współwłaścicieli. Organ wskazał, że przyznane wywłaszczonym współwłaścicielom odszkodowanie, zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] 1965 roku, znak [...] Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. wyniosło łącznie [...] zł, co stosownie do wielkości zawracanego gruntu wynosiło [...] zł, a po waloryzacji i denominacji daje kwotę [...] zł. Wojewoda wyjaśnił również, że na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego uznanego za wiarygodny dowód w sprawie nie stwierdzono zmiany wartości przedmiotowych działek stosownie do art. 140 ust. 4 powołanej ustawy, zaś aktualna wartość nieruchomości została na podstawie art. 140 ust. 2 tej ustawy oszacowana na kwotę [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto P. zarzuciło decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2013 r. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Miasto P. stwierdziło, że w decyzji z dnia [...] 1964 r. (w podstawie prawnej oraz osnowie) jasno wskazano, że podstawą wywłaszczenia nieruchomości był tylko przepis art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co znajduje swoje potwierdzenie w treści uzasadnienia tej decyzji, zatem za błędne należy uznać twierdzenie Wojewody Wielkopolskiego, że w postępowaniu zakończonym decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] 1964 r. materialnoprawną podstawę wywłaszczenia stanowił przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych i twierdzenie, że poprzedni właściciel nieruchomości zostali wywłaszczeni na zasadach ogólnych. Wobec tego Miasto uznało, że to właśnie przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przewidujący zupełnie inne przesłanki wywłaszczenia niż przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy, stanowił szczególną podstawę prawną wywłaszczenia nie ze względu na konieczność realizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, których dotyczy ten przepis. Skarżący podkreślił, że szczególność tego przepisu polegała przede wszystkim na tym, że o ile zabudowanie cudzego gruntu obiektem przenoszącym jego wartość legitymowało inwestora do zgłoszenia cywilnego roszczenia o nabycie prawa własności tego gruntu, o tyle zastosowanie powołanego przepisu nie wiązało się z prowadzeniem postępowania sądowego i nabyciem własności gruntu za cenę ekwiwalentną do jego wartości, lecz z zastosowaniem arbitralnego sposobu odebrania własności w trybie administracyjnym, dla zastosowania którego należało udowodnić, obok innych warunków, istnienie różnicy wartości pomiędzy poczynionymi nakładami a pozostałą częścią nieruchomości. Wskazując na ustaloną w decyzji wywłaszczeniowej, obliczoną po cenach wolnorynkowych, wyższą wartość baraków stanowiących nakład władzy okupacyjnej od wartości gruntu, Miasto uznało za spełniony podstawowy warunek do wydania decyzji wywłaszczeniowej, który zarazem oznaczał, że cel wywłaszczenia, jakim było zaspokojenie roszczeń Skarbu Państwa, został spełniony. Podkreślając szczególny charakter przepisu art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skarżący nie zgodził się z interpretacją Wojewody, że art. 47 został enumeratywnie wymieniony w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na uzasadnienie czego przybliżył treść ostatniego z powołanych przepisów oraz poglądy doktryny, podnosząc, że wykładnia przedstawiona przez Wojewodę świadczy o braku zrozumienia przepisu art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i przesłanki umieszczenia go, alternatywnie do przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznając, że przesłanka wynikająca z art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. została spełniona i wartość gruntu była niższa od wartości budynków pobudowanych przez byłe władze okupacyjne, cel wywłaszczenia należało uznać zdaniem skarżącego za zrealizowany, zatem zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozbawiony jest podstaw prawnych, bowiem nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Odpowiadając na skargę i zarzucając skarżącemu Miastu P. w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2014 r. błędną interpretację art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomijającą jednoznaczne brzmienie ustawy i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, pełnomocnik wnioskodawców (uczestników postępowania) wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego co do celu, na realizację którego zostały wywłaszczone przedmiotowe działki.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego Miasta P. podtrzymał wnioski i argumentację skargi i podał, że nie wie, kiedy została usunięta zabudowa z przedmiotowych działek, organ tego nie wyjaśnił, a na pewno istniała w dacie wywłaszczenia tych działek w latach 60-ych. Pełnomocnik reprezentujący wyłącznie B. [...] S. i R. S. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że skoro w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej jest mowa o wywłaszczeniu na cel publiczny, to w sytuacji, gdy celu tego nie zrealizowano zasadne jest orzeczenie o zwrocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie można podzielić w całości podnoszonych w niej argumentów.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie był zwrot nieruchomości składającej się z dwóch działek gruntu oznaczonych nr [...], wywłaszczonej decyzją ostateczną Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] 1964 r. znak [...]. Bezspornym pozostaje nadto, iż wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94).

Analiza decyzji z dnia [...] 1964 r. pozwala na stanowcze stwierdzenie, iż jedynym powodem wywłaszczenia nieruchomości w niej wskazanych, a obejmujących między innymi przedmiotowe działki noszące aktualnie nr [...] było zabudowanie gruntu położonego przy ul. [...] w [...] przez okupanta kolonią baraków mieszkalnych.

Na powyższe wskazuje nie tylko wskazana w rubrum decyzji z dnia [...] 1964 r. jej podstawa prawna, ale także analiza uzasadnienia, z którego wprost wynika, iż jedyną przesłanką wywłaszczenia była przesłanka określona w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym od 6 kwietnia 1961 r., zgodnie z którym to przepisem w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości, a prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.

Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Wojewodę okoliczność, iż w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji z dnia [...] 1964 r. znalazł się zapis o treści "Ustawa z dnia 12 marca 1958 roku zezwala na wywłaszczenie nieruchomości na rzecz państwa i to na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa lub wykonania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych, przy czym o wywłaszczenie może się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej lub instytucja, względnie przedsiębiorstwo państwowe w szczególności zgodnie z przepisem art. 47 cytowanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31.12.1964 r. mogą być wywłaszczone grunty na których znajdują się budowle naniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwo państwowe lub przez byłe władze okupacyjne a wartość takiej budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości", albowiem jak wynika z dalszej części uzasadnienia tejże decyzji organ wywłaszczający nie wskazał jakichkolwiek celów użyteczności publicznej, obrony Państwa lub wykonania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych uzasadniających wywłaszczenie, ograniczając się jedynie do wykazania zaistnienia przesłanki naniesienia na grunt przez władze okupacyjne budowli, których wartość przekracza pozostałą wartość nieruchomości.

Powyższe ustalenia rodzą konieczność rozważenia czy w sytuacji wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczalne jest roszczenie o zwrot takiej nieruchomości, a jeżeli tak to jakie są przesłanki tegoż zwrotu.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej u.g.n.) w swoim pierwotnym brzmieniu nie przewidywał możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonym na podstawie wyżej wskazanego przepisu.

Do zmiany stanu prawnego w tym zakresie doszło w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08 (Dz. U. z 2011, Nr 115, poz. 673), w którym to wyroku Trybunał orzekł, iż art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323 oraz z 2011 r. Nr 64, poz. 341) w zakresie, w jakim pomija art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79) jako podstawę nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do której stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają przy tym znaczenia występujące w nauce prawa i orzecznictwie rozbieżności co do oceny skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, albowiem w wykonaniu tegoż wyroku miała miejsce postulowana przez Trybunał interwencja ustawodawcy, który ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429) znowelizował z dniem 3 stycznia 2013 r. art. 216 ust. 1 u.g.n.

W aktualnym brzmieniu art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi między innymi, iż przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

W kontekście dokonanej przez ustawodawcę zmiany przepisu art. 216 ust. 1 u.g.n. bez znaczenia dla sprawy pozostają rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08 dotyczące swoistości pominięcia art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w art. 216 ust. 1 ustawy, albowiem dotyczą one okoliczności sprawy na gruncie której doszło do przedstawienia Trybunałowi skargi konstytucyjnej i co za tym idzie nie mogą mieć zasadniczego znaczenia dla dokonania wykładni art. 216 ust. 1 u.g.n. w jego obecnym brzmieniu.

Dla dokonania wykładni tegoż przepisu kluczowe znaczenia ma okoliczność, iż prawodawca nakazał w nim w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jedynie odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.

W tym miejscu należy zauważyć, że instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów, do których odsyła ustawodawca, może oznaczać zarówno stosowanie ich wprost, jak i ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów w stosunku do określonych stanów faktycznych i prawnych.

Synonimy przysłówka "odpowiednio" to "adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy", co wyraźnie wskazuje na to, że stosowanie odpowiednie to takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów zatem oznacza konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich mają one znaleźć zastosowanie, i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty.

Należy przy tym pamiętać, że zasadniczą przesłanką dokonywania wykładni przepisów prawa jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.

W świetle powyższej zasady okoliczność, że ustawodawca w art. 216 ust. 1 u.g.n. użył przysłówka "odpowiednio" i odesłał do odpowiedniego stosowania do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów w nim wskazanych rozdziału 6 działu III u.g.n., a nie nakazał wprost bezpośredniego stosowania określonych przepisów u.g.n., wskazuje na występujący u prawodawcy zamiar zróżnicowania prawnego tych instytucji i uwzględnienia specyfiki różnych trybów odejmowania własności..

W przypadku nieruchomości wywłaszczanych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tą specyfiką jest niewątpliwie okoliczność, iż był to przepis szczególny stanowiący samoistną podstawę wywłaszczenia, który nie miał na celu wywłaszczenia dla zrealizowania określonej inwestycji, lecz tylko dla zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy przez określone podmioty. Najpierw następowało zatem zrealizowanie inwestycji na cudzym gruncie i faktyczne pozbawienie bądź ograniczenie właściciela we władaniu nieruchomością, a dopiero następczo wywłaszczenie.

Odpowiednie stosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. oznacza, iż również odnośne tych nieruchomości zastosowanie znajdzie art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skoro zaś to właśnie zabezpieczenie roszczeń Skarbu Państwa było celem wywłaszczenia, to w kontekście realizacji tegoż celu oceniać należy czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uzasadniającej orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie należy jednakże wprost stosować art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz zbędność tą definiować należy swoiście – jako sytuację, w której nie zachodzi już konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. Najbardziej oczywistym przykładem sytuacji gdy nie zachodzi już potrzeba zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa z tego tytułu jest sytuacja, gdy już po wywłaszczeniu zostaną zlikwidowane budowle, których wzniesienie było przesłanką wywłaszczenia. Podkreślić należy, iż w przypadku likwidacji budowli, których wzniesienie na cudzym gruncie było jedyną przesłanką odjęcia obywatelowi konstytucyjnie chronionego prawa własności, brak jest jakichkolwiek argumentów o charakterze sprawiedliwościowym uzasadniających odmawianie obywatelowi prawa do wystąpienia z roszczeniem o zwrot tej nieruchomości. Jakiegokolwiek uzasadnienia nie znajduje bowiem różnicowanie sytuacji prawnej obywatela, którego pozbawiono prawa własności nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej na określony w decyzji cel, którego to celu następnie nie zrealizowano i obywatela, którego pozbawiono własności ze względu na uprzednie wzniesienie na jego gruncie budowli, która następnie została zlikwidowana.

Odpowiednie stosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. w tego rodzaju sprawach oznaczać przy tym będzie, iż nie znajdą w nich zastosowania regulacje dotyczące terminów określonych w tym przepisie. Terminy te służą bowiem zagwarantowaniu beneficjentowi wywłaszczenia czasu na realizację celu wywłaszczenia, który to cel w przypadku wywłaszczenia na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jest zrealizowany jeszcze przed datą wywłaszczenia.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, iż błędnym był pogląd orzekającego w sprawie organu jakoby dla ustalenia zbędności nieruchomości w rozumieniu przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. koniecznym było ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość już po wywłaszczeniu przeznaczona była na realizację celów użyteczności publicznej, obrony państwa lub wykonywania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych i czy cele takie zostały na tej nieruchomości zrealizowane. W tym też zakresie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. polegającym na błędnej wykładni tych przepisów poprzez odnoszenie celu wywłaszczenia nie do celu wskazanego wprost w decyzji, lecz zdarzeń późniejszych. W następstwie takiej wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ nie poczynił ustaleń co do tego czy i kiedy zlikwidowano budowle, których wzniesienie przez władze okupacyjne było przesłanką wywłaszczenia, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej P.p.s.a.).

Nie sposób jednocześnie zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze jakoby zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozbawiony był podstaw prawnych w sytuacji gdy przesłanka wynikająca z art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. została spełniona na dzień wywłaszczenia, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany z dniem wywłaszczenia.

Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której brak byłoby stanów faktycznych uzasadniających zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co stałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy, który wprowadzając ten przepis do wyliczenia zawartego w art. 216 u.g.n. w sposób jednoznaczny dał wyraz woli, by również nieruchomości wywłaszczone na podstawie tegoż przepisu podlegały zwrotowi w sytuacji gdy stały się zbędne dla osiągnięcia celu wywłaszczenia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i poczynić ustalenia jaki jest aktualny stan nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, jaki był stan zagospodarowania tej nieruchomości w dacie orzekania o wywłaszczeniu oraz czy i kiedy zlikwidowane zostały budowle wzniesione przez władze okupacyjne, których istnienie było przesłanką orzeczenia o wywłaszczeniu.

Swoich ustaleń organ nie powinien przy tym ograniczać wyłącznie do działek nr [...], albowiem postępowanie zwrotowe nie może służyć ocenie zgodności z prawem decyzji orzekającej o wywłaszczeniu, lecz ustaleniu czy po wywłaszczeniu zaistniały okoliczności uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Nie można zaś wykluczyć, iż na obszarze odpowiadającym tym konkretnym działkom nr [...], stanowiącym jedynie niewielki fragment wywłaszczonej nieruchomości, nie istniały nigdy budynki, a teren ten stanowił dojście, dojazd, podwórko bądź inny tego rodzaju obszar służący użytkownikom budowli, wzniesienie których było przesłanką wywłaszczenia. Również takiej sytuacji dla oceny czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i co za tym idzie podlega zwrotowi, kluczowym będzie ustalenie czy istnieją budynki wzniesienie których stanowiło przesłankę wywłaszczenia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto zgodnie z art. 152 P.p.s.a.