Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 370/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Gminy W. z dnia [...] odmawiające J.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. oraz przyznające prawo do tego świadczenia na okres od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 listopada 2022 r.

Jak wynikało z akt sprawy, powołaną na wstępie decyzją, organ I instancji ustalił Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną – A.S. na okres od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 listopada 2022 r. Jednocześnie odmówił ustalenia prawa do ww. świadczenia na okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący pismem z dnia 15 września 2021 r. wystąpił o ustalenie prawa do ww. świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., u.ś.r.) organ wyjaśnił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dalej wskazał, że Skarżący w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. pobierał taki zasiłek, a zatem wykluczone jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres. Mając na uwadze fakt, że decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. – na wniosek Strony - uchylono orzeczenie w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia było możliwe od dnia 1 lutego 2022 r., zgodnie ze złożonym przez Stronę wnioskiem. Jednocześnie organ wskazał, że nie jest sporne i wątpliwe spełnienie dalszych przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r., zaś zakres przyznanego świadczenia jest następstwem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wydanym do dnia 30 listopada 2022r.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji stwierdzając, że prawo do wnioskowanego świadczenia, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. ustanawia się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Dalej organ wyjaśnił, że żona Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 12 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2022 r. W dalszych wywodach organ wskazał na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazując, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku zbiegu prawa do ww. świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną. Dokonując wykładni powołanych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że uprawnienie do wyboru jednego ze świadczeń przysługuje wówczas gdy nie zostało przyznane prawo do żadnego z nich. Zatem świadczenie pielęgnacyjne można przyznać wówczas gdy wnioskodawca nie posiada uprawnienia do świadczenia wskazanego w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Powołując się na art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), wyjaśnił, że decyzja ostateczna dotycząca prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego korzysta z domniemania legalności i dopóki obowiązuje brak podstaw do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem prawidłowo określił organ I instancji, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje od momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W skardze Strona zaskyrżała orzeczenie organu odwoławczego w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucała naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyznanie świadczenia do dnia 1 lutego 2022 r., a nie od daty złożenia wniosku o przyznanie ww. świadczenia; art. 27 ust. 5 ww. ustawy przez błędna wykładnię i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez Stronę stanowi negatywne kryterium przyznania wnioskowanego świadczenia; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez błędną wykładnię i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego go aktu w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu wyjaśniała, że w dniu 15 września 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania organ nie wzywał o uzupełnienie dokumentacji, tym samym brak podstaw do ograniczania prawa do wnioskowanego świadczenia, które winno być przyznane od momentu złożenia wniosku. W uzasadnieniu Strona odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych wywodząc, że posiadanie prawa do zasiłku dla opiekuna nie może wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego co potwierdza wykładnia systemowa i funkcjonalna uzasadniająca pogląd, że w razie zbiegu prawa do wskazanych świadczeń zastosowanie znajdzie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wówczas to Strona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Decyzja odpowiada prawu, co nakazywało oddalenie skargi.

Na wstępie odnotowania wymaga, że spór miedzy stronami dotyczy tylko i wyłącznie daty wyznaczającej początkowy okres pobierania wnioskowanego przez Stronę świadczenia pielęgnacyjnego . Organy obu instancji, po analizie zebranych w tym zakresie dowodów, uznały bowiem, że Skarżący spełnia przesłanki pozytywne, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., przyznania mu tego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Jednakże wobec pobierania przez Stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawnienie do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego służy dopiero po uchyleniu decyzji przyznającej pierwsze z uprawnień.

Skarżący nie negując okoliczności i faktu przyznania mu wnioskowanych uprawnień wywodzi, że winny być one przyznane od dnia złożenia wniosku o ustalenie mu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 września 2021 r., co wspiera na treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. Podkreślał także wywodzoną z art. 27 ust. 5 ww. ustawy możliwość wyboru jednego ze świadczeń, co w jego opinii zostało mu odebrane.

W tak nakreślonym sporze stanowisko Strony ocenić trzeba jako błędne, podzielając tym samym pogląd organu, co do daty początkowej przyznania spornego świadczenia. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań trzeba uczynić przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (lit. b).

Są to zatem okoliczności wykluczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Celem tego przepisu jest zapobieżenie pobieraniu przez uprawnione podmioty świadczeń wynikających z tych samych przesłanek - niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym strona posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją.

Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego jest wykluczone, umożliwia to bowiem przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W opinii Sądu przywołany zapis umożliwia dokonanie wyboru świadczeń nie tylko w przypadku jednoczesnego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne i jedno ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., ale także w sytuacji takiej jak zaistniała w niniejszej sprawie. Warunkiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z przysługującego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co winno zostać wyraźnie przez Stronę wyartykułowane, po właściwym jej pouczeniu przez organ prowadzący postępowanie. Zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego musi bowiem prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 209/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Dopiero bowiem w dacie uchylenia tego uprawnienia można uznać, że odpadła przesłanka negatywna opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. pobierania świadczenia, a tym samym, że wniosek Strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może być zrealizowany. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r., na który powołuje się Strona musi być bowiem odczytany jako norma procesowa umożliwiająca realizację norm prawa materialnego. Zgodnie z jego brzmieniem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2).

Zawarte w art. 24 ust. 2 u.ś.r. sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego to warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co nie może sprowadzać się tylko do deklaracji strony, ale jej wyrazem musi być wydanie decyzji w tym zakresie. Dopiero zniesienie w formie prawnej negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przedstawiony pogląd znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych, tytułem przykładu wskazać trzeba na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji.

Zgodzić się trzeba także ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21 (dostępny w CBOSA), że z "zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia".

W rozpoznawanej sprawie Skarżący w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miał ustalony i pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł o "uchylenie zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lutego 2022 r." Decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. właściwy organ wniosek Skarżącego rozpoznał zgodnie z jego żądaniem. Zatem z dopiero dniem ustania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustała negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowo zatem organ decyzją z dnia [...] przyznał Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 listopada 2022 r. (do końca miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności) oraz odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r. do dnia 31 stycznia 2022 r.

W świetle przedstawionej wykładni spornych w sprawie przepisów jako nieuzasadnione ocenić trzeba zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 1 5 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 5 pkt 5 u.ś.r.

W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości