Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 278/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant referent – stażysta Aleksandra Pietruczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. ze skarg I. J., F. J., H. J. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] r. o numerze[...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących I. J., F. J., solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. J. i M. J. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta W., decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie z art. 47 ust.2, art. 82 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwaną dalej: "Prawem budowlanym", oraz art. 104, 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku uczestników postępowania, tj.: D. i J. K. dotyczącego wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych:

1/ wyznaczył granice niezbędnej potrzeby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (działki o nr ewid. [...]/12) należącej do skarżących, tj.: I. i F. J. i (działki o nr ewid. [...]/13) należącej do skarżących, tj.: H. i M. J. w miejscowości W. (obręb ewidencyjny W.), gm. B. dla uczestników postępowania, celem wykonania prac modernizacyjnych polegających na otynkowaniu i pomalowaniu dwóch ścian bocznych budynku znajdującego się na działce o nr ewid. [...]/17, zlokalizowanego w granicy z działkami sąsiednimi o nr ewid. [...]/12 i [...]/13,

2/ wyznaczył pas ziemi szerokość 2,0m i długości 18,0m na działce o nr ewid. [...]/12 wzdłuż budynku i pas ziemi szerokość 2,0m i długości 10,0m na działce o nr ewid. [...]/13 wzdłuż budynku w celu postawienia rusztowania,

3/ ustalił okres wejścia na teren działek o nr ewid. [...]/12 i [...]/13 od dnia 15 kwietnia 2015 r. do dnia 6 maja 2015 r.,

4/ zobowiązał inwestora, po zakończeniu robót o których mowa w pkt 1 do naprawy szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Powyższe rozstrzygnięcie oparto o następujące ustalenia i rozważania organu I instancji:

W dniu 9 października 2008 r. uczestnicy postępowania wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu i pomalowaniu ścian bocznych budynku znajdującego się na działce o nr ewid. [...]/17, zlokalizowanego w granicy działki o nr ewid. [...]/12 i działki o nr ewid. [...]/13. Do wniosku dołączyli:

1/ kserokopię pisma - prośby o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości działki nr ewid. [...]/12 i [...]/13 wysłanego do M. i F. J.,

2/ kserokopię negatywnej odpowiedzi (pismo z dnia 10 września 2008 r.) jaką uczestnicy otrzymali od państwa J.,

3/ plan zagospodarowania działki o nr ewid. [...]/17.

Na modernizację ww. budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...]/17 poprzedni właściciele państwo J. i M. K. otrzymali pozwolenie na budowę wydane decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 1999 r. Nr [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła H. J. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 1999 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. Decyzja pozwolenia na budowę stała się ostateczną. Uczestnicy postępowania kontynuowali prace modernizacyjne budynku mieszkalnego.

Starosta W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] przeniósł decyzję pozwolenia na modernizację budynku mieszkalnego na rzecz Państwa D. i J. K. Z załączonego dziennika budowy wynikało, że prace budowlane były kontynuowane.

W dniu 9 października 2008 r. uczestnicy wystąpili z wnioskiem do Starosty W. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu i pomalowaniu ścian bocznych budynku znajdującego się na działce o nr ewid. [...]/17, zlokalizowanego w granicy działki o nr ewid. [...]/12 i działki o nr ewid. [...]/13.

Tut. organ po rozpatrzeniu sprawy uznał zasadność wniosku inwestora i na podstawie art. 47 ust.2 Prawa budowlanego ustalił granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości w decyzji z dnia [...] października 2008 r. znak: [...].

W wyniku odwołania skarżących I. i F. J. oraz M. J., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 rozstrzygnięcia tj. terminu wejścia na teren działek i ustalił termin niezbędności wejścia na teren działek o nr ewid. [...]/12 i [...]/13 położonych w W. od dnia 6 kwietnia 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zwany dalej: "WSA w B.", na skutek skargi złożonej przez I. i F. J. oraz Pani M. J., wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 79/09 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku, WSA w B. wskazał, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe i zapoznać strony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie w zaleceniami WSA w B., dokonano wizji lokalnej w terenie w dniu 23 lipca 2012 r. z udziałem stron. W czasie oględzin ustalono, że ściany budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]/17 w granicy z działką o nr ewid. [...]/12 i działką o nr ewid. [...]/13 wymagają częściowego otynkowania i pomalowania. W czasie oględzin wykonano zdjęcia, które znajdują się w aktach sprawy.

W dniu 25 lipca 2012 r. zawiadomiono strony na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Ustalono, że zachodzą w niniejszej sprawie trzy przesłanki wymienione w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, tj.- jest potrzeba wykonania robót budowlanych tj. częściowego otynkowania i pomalowania ścian budynku mieszkalnego, - nie ma innej możliwości wykonania w/w robót, należy wejść na działkę sąsiada oraz - brak jest zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich ( kserokopia negatywnej odpowiedzi - pismo z dnia 10 września 2008 r., jaką uczestnicy otrzymali od skarżących).

Dalsze użytkowanie obiektu i nie dokończenie prac modernizacyjnych tj. odpadające tynki ze ściany od strony granicy sąsiada mogą stwarzać zagrożenie dla użytkowników działki sąsiedniej. Dlatego też niezbędne jest wejście na teren działek sąsiednich aby zlikwidować ubytki w tynkach i pomalować ściany.

Skarżący H. i M. J. (spadkobiercy po Pani M. J.) oświadczyli, że nie wyrażają zgody na wejście na ich teren, ponieważ uważają,

że ściany są w dobrym stanie technicznym i nie wymagają napraw. Skarżący F. J. podniósł ponadto, że ściana uczestników od strony jego działki leży w całości na jego działce i stanowi jego własność, jest pozostałością po rozbiórce starego budynku i nie wyraża zgody na jej naprawę i pomalowanie.

Z dokumentów archiwalnych znajdujących się w tut. organie wynika, że skarżąca H. J. otrzymała decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. znak: [...] nakazującą doprowadzenie ściany szczytowej omawianego budynku do stanu pierwotnego tj. zlikwidowania uszkodzeń powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, powstałych na skutek rozbiórki części bliźniaczego budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...]/12.

Wykonana ściana w całości jest integralną częścią budynku mieszkalnego uczestników, bez tej ściany budynek nie mógłby istnieć, ponieważ uległby zawaleniu.

Biorąc pod uwagę powyższe, tut. organ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak; [...] orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W wyniku odwołania skarżących H. i M. J. oraz I. i F. J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po zwrocie akt, tut. organ wystąpił do inwestora – uczestników postępowania z zapytaniem czy podtrzymują swój wniosek z dnia 9 października 2008 r.

Po otrzymaniu pozytywnej odpowiedzi, zawiadomiono strony na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zebranym materiale dowodowym.

Skarżący H. i M. J. w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. podnieśli, że wykonanie tego typu prac nie zalicza się do niezbędnych i uzasadniających naruszenie praw własności i posiadania oraz wywodzili, że ściana którą zamierzają otynkować uczestnicy postępowania nie jest i nigdy nie była ich własnością.

Zdaniem organu, przesłanka niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest spełniona, gdyż nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Spór odnośnie położenia części budynku inwestorów nie stanowi okoliczności, którą organ administracji obowiązany jest badać przy wydaniu decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli skarżący I. i F. J. oraz skarżący H. i M. J. W swych odwołaniach, o tożsamej treści zarzucili

1/ rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust.2 Prawa budowlanego, wobec braku ustalenia przez starostę niezbędności wejścia na grunt.

2/ rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, wobec niepowołania przez organ I instancji biegłego, zgodnie z wnioskiem skarżących celem ustalenia, czy zachodzi konieczność i uzasadniona niezbędność wejścia na grunt.

Ponadto zarzucono, że przedmiotowa decyzja, wbrew racjonalnym przesłankom została wydana po sześciu latach. Dodano, że prace, które zamierzają uczestnicy są czysto kosmetyczne i nie mieszczą się w definicji robót budowlanych, a więc wyłącza to stosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Podkreślono, że ściana o której wspomina organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za pełnomocnikiem uczestników, nigdy nie stanowiła ich własności, lecz własność skarżących, co wynika z ustaleń biegłych w sprawie cywilnej IC 703/10 (nie prawomocnej) S.R. we W. - I Wydział Cywilny.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołań I. i F. J. oraz H. i M. J. od ww. decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2014r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Uczestnicy postępowania w dniu 9 października 2008r. złożyli wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości celem wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu i pomalowaniu dwóch ścian bocznych budynku zlokalizowanego w granicy z działkami sąsiednimi.

Stosownie do zaleceń zawartych w wyroku WSA w B. z dnia 30 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Bd 79/09, który uchylił decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty W., w celu wydania decyzji w przedmiocie określonym w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą trzy przesłanki wymienione w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, do którego odsyła ustęp 2, tj. winien zbadać czy istnieje:

- potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych,

- niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości,

- brak dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Kwestia potrzeby wykonania zamierzonych robót budowlanych w niniejszej sprawie została dogłębnie wyjaśniona przez organ I instancji. Prawo do ich wykonania wynika z ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 1999r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na inwestycję pod nazwą: modernizacja budynku mieszkalnego, szambo – W., działka [...]/17 dla Państwa J. i M. K. i następnie przeniesionej na Państwo D. i J. K. decyzją Starosty W. z dnia [...] lipca 2008 r. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano kapitalny remont obejmujący zmianę elewacji. Powyższe decyzje są ostateczne w administracyjnym toku instancji i nie podlegają weryfikacji w postępowaniu dotyczącym wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych. Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. udzielił uczestnikom pozwolenia na dokończenie robót budowlanych obejmujących zgodnie z inwentaryzacją "tynki zewnętrzne całego obiektu" i zobowiązał do uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. Dodatkowo organ pierwszej instancji dnia 23 lipca 2012r. dokonał wizji lokalnej w terenie. Z wykonanych zdjęć wynika, że ściana, której dotyczy wniosek Państwa K. jest elementem ich budynku i wymaga częściowego otynkowania i pomalowania. Ponadto organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel winien utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę dokończenie prac modernizacyjnych tj. naprawa odpadających tynków jest prawem i obowiązkiem właściciela.

Niezbędność wejścia na teren sąsiednich nieruchomości została również wyjaśniona. Nie ma możliwości naprawy tynków ściany stojącej na granicy bez wejścia na działkę sąsiada. Nie jest to jak twierdzą odwołujący ułatwienie, ale jedyna możliwość wykonania robót budowlanych. Zostało to potwierdzone podczas wizji lokalnej.

Niezasadne są twierdzenia odwołujących, że prace, które zamierzają wykonać uczestnicy są czysto kosmetyczne, nie mieszczą się w definicji robót budowlanych, co wyklucza stosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Uzupełnienie ubytków tynku to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a więc remont zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Remont mieści się w definicji robót budowlanych zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.

Niezasadne są również zarzuty skarżących I. i F. J., że ściana którą zamierzają otynkować i pomalować uczestnicy jest ich własnością i to oni mają do niej prawo. Z akt sprawy wynika, że faktycznie ściana zewnętrzna budynku uczestników przekracza granicę działek, a przyległy do niej mur oporowy wybudowali poprzednicy odwołujących. Jednak sporna ściana stała się ścianą zewnętrzną dopiero po wyburzeniu przez poprzedników odwołujących swojego budynku mieszkalnego. W celu wzmocnienia ściany budynku uczestników poprzednicy odwołujących postawili mur oporowy konstrukcyjnie związany ze ścianą budynku uczestników. Z przedstawionych okoliczności powstania spornej ściany wynika, że jako ściana zewnętrzna budynku uczestników powstała w wyniku działań poprzedników odwołujących i ich staraniem została wzmocniona. W przedmiotowym postępowaniu istotne jest, że mur oporowy przylega do ściany zewnętrznej i jest z nią konstrukcyjnie związany. Potwierdzają to zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej dnia 23 lipca 2012r. Z powyższego wynika, że ściana wraz z murem oporowym są elementami budynku uczestników i mają prawo je remontować. Odnośnie położenia ściany przeznaczonej do remontu, na działce odwołujących wypowiedział się WSA w B. W wyroku z dnia 30 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Bd 79/09 stwierdził, że nie jest to okoliczność, którą organ administracji jest zobowiązany badać przy wydawaniu decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargi na powyższą decyzję zostały złożone przez skarżących I. i F. J. oraz skarżących H. i M. J. w dwóch odrębnych skargach.

W skardze I. i F. J., zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj, art. 47 ust. 2 Prawa Budowlanego, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez jego błędne zastosowanie, z uwagi na brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z okoliczności, że uczestnicy nie dysponują tym prawem w stosunku do budowli znajdującej się na działce o nr ewidencyjnym [...]/12, a więc do ściany szczytowej oraz muru oporowego, co do których prawo własności przysługuje wyłącznie skarżącym,

2/ niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że część ściany szczytowej oraz mur oporowy posadowione na działce o nr [...]/12 stanowią część składową nieruchomości uczestników, w sytuacji gdy znajdują się one w granicach nieruchomości skarżących, powstały po dokonaniu podziału działek o nr [...]/17 i [...]/12, w wyniku inwestycji skarżących. Rzeczywisty stan faktyczny wskazuje, że stosunek budynku mieszkalnego uczestników do wzmocnionej ściany oraz muru oporowego posadowionych na działce Skarżących powinno określać się wyłącznie na zasadach służebności, w związku z którą skarżący jedynie umożliwiają uczestnikom oparcie budynku o konstrukcje znajdujące się na ich działce,

3/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci nie ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji przez Wojewodę [...] do zarzutu skarżących zawartego w odwołaniu od decyzji Starosty W. dotyczącego naruszenia dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., tj. nie powołania przez starostę W. biegłego sądowego z dziedziny budownictwa w celu zbadania obiektywnej konieczności i niezbędności wejścia na grunt działki sąsiedniej należącej do Skarżących, pomimo ich uzasadnionego wniosku.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że organ błędnie uznał, iż inwestorzy, dysponują tytułem prawnym w stosunku do znacznej części ściany szczytowej i muru oporowego znajdujących się na działce o nr ewidencyjnym [...]/12, kiedy to elementy te stanowią wyłączną własność skarżących. Wyjaśniono, że Sytuacja ta znajduje swoje początki w fakcie, iż dawniej działka o numerach [...]/17 i [...]/12 stanowiły jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym pochodzącym z roku 1865. W 1993 r. dokonano podziału tejże nieruchomości na dwie odrębne działki, przyjmując za jedną z granic wewnętrzną ścianę posadowionego tam budynku, dzieląc tym samym budynek na pół, gdzie dwie części domu znalazły się na odrębnych działkach. W związku z tym ściana wewnętrzna domu stała się ścianą graniczną, która to odpowiednio w połowie stanowiła własność właścicieli działki nr [...]/17 i właścicieli działki [...]/12. W latach 1993-1995 doszło do wyburzenia części budynku położonego na działce [...]/12 z uwagi na bardzo zły stan techniczny domu. Rok później działkę [...]/12 kupili uczestnicy. Naprawa ściany położonej na granicy działek oraz wybudowania muru oporowego została wykonana przez ówczesnych właścicieli działki [...]/12, H. i M. J. oraz na ich wyłączny koszt. Grubość nowej ściany szczytowej wraz z murem oporowym przekroczyła pół metra i w zdecydowanej części posadowiona jest na gruncie należącym do działki [...]/12.

Podnoszono, że wskazane okoliczności jednoznacznie rozstrzygają, iż prawo własności części budynku, położonej na działce nr [...]/12, przysługuje skarżącym i to oni wyłącznie pozostają uprawnieni do wykonywania na nich prac budowlanych na tejże działce.

Stwierdzono, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, zgodnie z którym nie jest obowiązkiem organów administracyjnych badanie położenia ściany, objętej wnioskiem oraz rozstrzygnięcie komu przynależy jej własność, bowiem przesądza to o zasadności zastosowania art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wywodzono, że skarżący jedynie umożliwiają podparcie części budynku uczestników na wzmocnionej ścianie i murze oporowym znajdującym się na działce o nr [...]/12. Stosunek ten należy traktować na zasadach służebności, kiedy to właściciele jednej nieruchomości udostępniają i utrzymują w należytym stanie element budowlany w celu podparcia budynku położonego na sąsiedniej nieruchomości.

Zarzucono, że organ oparł swą decyzję m. in na decyzjach administracyjnych sprzed ok. 15 lat. w sytuacji, kiedy skarżący wielokrotnie kwestionowali konieczność naprawy tynku oraz podnosili, iż prace, które uczestnicy zamierzają prowadzić mają charakter co najwyżej bieżącej konserwacji, a więc nie mieszczą się w zakresie pojęcia robót budowlanych i dlatego wnosili o powołanie biegłego sądowego z dziedziny budownictwa, który jednoznacznie rozstrzygnąłby o kwalifikacji planowanych prac oraz o obiektywnej konieczności ich wykonania.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

W skardze H. i M. J., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 § 2 Prawa Budowlanego, mające istotne wpływ na wynik sprawy poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia, albowiem przywołana norma znajduje zastosowanie jedynie do prac przygotowawczych i robót budowlanych, natomiast wnioskowane prace, nie mieszczą się zakresie pojęciowym definicji robót budowalnych zawartej w art. 3 ust. 7 ww. ustawy. Stwierdzono, że stan techniczny położonych tynków jest dobry i nie wymaga remontu, a co najwyżej bieżącej konserwacji. Prace polegające na bieżącej konserwacji zostały jednak wyłączone z zakresu pojęciowego robót budowlanych, tym samym nie może być w stosunku do nich zastosowany art. 47 Prawa budowlanego. Wywodzono, że ściana budynku uczestników, położona wzdłuż granicy nie była ona do tej pory pomalowana, tym samym prace polegające na jej pomalowaniu nie mogą zostać zakwalifikowane jako remont w znaczeniu prawa budowlanego, ponieważ nie będzie to "odtworzenie stanu pierwotnego".

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci nie ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji przez Wojewodę [...] do zarzutu skarżących zawartego w odwołaniu od decyzji Starosty W. dotyczącego naruszenia dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., tj. nie powołania przez starostę W. biegłego sądowego z dziedziny budownictwa w celu zbadania obiektywnej konieczności i niezbędności wejścia na grunt działki sąsiedniej należącej do Skarżących, pomimo ich uzasadnionego wniosku.

Wytknięto, że organ oparł swą decyzję m. in na decyzjach administracyjnych sprzed ok. 15 lat. w sytuacji, kiedy skarżący wielokrotnie kwestionowali konieczność naprawy tynku oraz podnosili, iż prace, które uczestnicy zamierzają prowadzić mają charakter co najwyżej bieżącej konserwacji, a więc nie mieszczą się w zakresie pojęcia robót budowlanych i dlatego wnosili o powołanie biegłego sądowego z dziedziny budownictwa, który jednoznacznie rozstrzygnąłby o kwalifikacji planowanych prac oraz o obiektywnej konieczności ich wykonania.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci nierozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz niezweryfikowania przez organ poczynionych przez Starostę W. ustaleń co do wszystkich istotnych okoliczności zaistniałych w sprawie, w szczególności pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżących na etapie postępowania wyjaśniającego, kiedy to skarżąca poinformowała organ I instancji, że zamierza na swojej nieruchomości zbudować budynek gospodarczy (planowany na wiosnę 2015 r,), który jedną ścianą przylegać będzie do ściany budynku uczestników, z tego też względu położenie nowego tynku oraz pomalowanie ściany budynku uczestników usytuowanej wzdłuż działki nr [...]/13, uznaje za całkowicie bezcelowe, co świadczy o naruszeniu art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 1 wrzesnia 2015 r. Sąd połączył sprawy II SA/Bd 279/15 i II SA/Bd 278/15 do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod sygn. akt II SA/Bd 278/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zważył, co następuje:

Skargi okazały się skuteczne, choć zasadniczo z innych przyczyn, niż w nich wskazane.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, jak i procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie decyzji organów obu instancji.

Przede wszystkim trzeba mieć na względzie okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone ponownie, wskutek uchylenia przez WSA w B. wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r, w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 79/09, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku uczestników o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych.

Fakt ten ma dla sprawy zasadnicze znaczenie, albowiem jak wynika to z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wynika ze stanowiska WSA w B., wyrażonego w ww. wyroku, obowiązkiem organów było przede wszystkim zbadanie, czy wnioskowane roboty budowlane mają oparcie w przepisach prawa, w tym skonkretyzowanych poprzez wydanie pozwolenia na budowę.

Stanowiskiem tym związane były więc tak organy, jak i Sąd. Należy jednak podkreślić, że stanowisko takie wynika również z utrwalonego już orzecznictwa, w którym podkreśla się, iż zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczy jedynie przypadków wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z przepisu tego nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia, musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych. Wykładnia omawianego przepisu nie może być jednak sprowadzona do analizy literalnego jego brzmienia. Wykładając powołany przepis zwrócić należy bowiem uwagę, że zgoda właściciela (najemcy) sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości, o jakiej mowa w tej normie, wyrażana jest w trybie cywilnoprawnym, natomiast administracyjny tryb rozstrzygania powstałego na tym tle konfliktu interesów ma jedynie charakter subsydiarny. Konsekwencją tego jest konieczność ścieśniającej wykładani analizowanego przepisu. Dostrzec zwłaszcza trzeba, że niezbędność wejścia do cudzego budynku (lokalu) lub na cudzy grunt winna być oceniana w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany lub na podstawie dokumentacji dołączonej do przyjętego zgłoszenia, a nie jedynie na podstawie oświadczenia potencjalnego inwestora. Wykładając przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego odwołać się należy także do zasad wykładni systemowej. W szczególności zwrócić należy uwagę na zamieszczony w tym samym rozdziale ustawy Prawo budowlane przepis art. 41 ust. 3 regulujący kwestię przystępowania do prac przygotowawczych, o jakich jest mowa także w art. 47 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Należy zatem stwierdzić, że ubieganie się o zezwolenie na korzystanie z cudzego budynku, lokalu czy nieruchomości w związku z wykonywaniem prac przygotowawczych powinno zostać poprzedzone udzielonym pozwoleniem na budowę lub przyjętym przez organ zgłoszeniem robót budowlanych, a skoro tak, to tym bardziej pozwolenia takiego bądź zgłoszenia wymagać musi przystąpienie do robót budowlanych -argumentum a minori ad maius (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 5.06.2013 r., sygn. akt: - II SA/Gl 1512/12; - WSA w Krakowie z dnia 7.01.2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1521/12; - WSA w Lublinie z dnia 20.09.2012 r., sygn. akt II SA/Lu 269/12; - WSA w Poznaniu z dnia 16.01.2008 r., sygn. akt II SA/Po 242/07; - WSA w Poznaniu z dnia 5.12.2006r., sygn. akt IISA/Po 964/05; Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z w Łodzi z dnia 12.12.2003r. sygn. akt II SA/Łd 268/01; - Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z w Krakowie, sygn. akt IISA/Kr1894/98 ).

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów było nie tyle ustalenie – jak to stwierdził organ odwoławczy - potrzeby wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, ile poczynienie ustalenia, czy wnioskodawcy legitymują się uprawnieniem do przeprowadzenia wnioskowanych prac, wynikającym albo z pozwolenia na budowę, albo ze złożonego skutecznie zgłoszenia. W przypadku wskazanych przez nich robót, wystarczającym byłoby ich zgłoszenie, w ramach przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 a Prawa budowlanego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, organy skupiły się na dokonaniu ustaleń w zakresie dokonania oceny zasadności (celowości) wnioskowanych przez uczestników robót budowlanych. Jakkolwiek organ odwoławczy przytoczył również fakt istnienia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na inwestycję pod nazwą: modernizacja budynku mieszkalnego, szambo – W. oraz decyzji z dnia [...] maja 2001r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., udzielającej uczestnikom pozwolenia na dokończenie robót budowlanych obejmujących zgodnie z inwentaryzacją "tynki zewnętrzne całego obiektu" i zobowiązującej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych, to jednak poza przytoczeniem ww. decyzji, nie poczynił rozważań, czy stanowią one wystarczające uprawnienie do wykonania wnioskowanych robót budowlanych, mające oparcie w przepisach prawa. Przytoczone przez organ decyzje pochodzą z okresu ośmiu i siedmiu lat przed złożeniem przez uczestników w dniu 9 października 2008r podania w zakresie spornych robót budowlanych. Pomijając już okoliczność, że organ nie dokonał rozważań, czy treść decyzji, na które się powołuje upoważniały do prowadzenia robót budowlanych objętych wnioskiem uczestników, to, co ważniejsze, przeszedł do porządku nad okolicznością, że pozwolenie na budowę ważne jest tylko na trzy lata, co wynika z przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Do decyzji wydanych jednak w 1999 r. oraz w 2001 r., będzie miał zastosowanie tenże przepis w brzmieniu obowiązującym do 22 sierpnia 2008 r., przewidującym jedynie dwuletnią ważność pozwolenia na budowę. W tych warunkach wskazanie, jako podstawy uprawnienia uczestników do dokonywania określonych ich wnioskiem robót budowlanych, nie jest wystarczające.

W konsekwencji powyższego, jedynie zarzut skarżących, w zakresie upatrywania wadliwości zaskarżonej decyzji w oparciu jej o wydane decyzje sprzed kilkunastu lat, należało uznać jako zasadny.

Pozostałe zarzuty wszystkich skarżących nie były trafne.

Wbrew wywodom skarżących, uczestnicy dysponowali prawem własności w stosunku do całej nieruchomości, co jest okolicznością w istocie oczywistą. Ściana podtrzymująca ich dom, która znajduje się na działce skarżących nie może być uznana za ich odrębną własność, albowiem stanowi część składową domu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 47 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. 2014 r., poz. 121, t.j.), częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W sprawie tymczasem bezspornym jest, że bez ściany usytuowanej na nieruchomości skarżących, dom uczestników byłby zagrożony uszkodzeniem z uwagi na brak jego stabilnej podpory. Zgodnie z kolei z art. 47 § 1 ww. ustawy, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.

Bezzasadny jest również zarzut skarżących w przedmiocie twierdzenia o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji Wojewodę [...] do zarzutu skarżących zawartego w odwołaniu od decyzji Starosty [...] dotyczącego naruszenia dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., tj. nie powołania przez starostę [...] biegłego sądowego z dziedziny budownictwa w celu zbadania obiektywnej konieczności i niezbędności wejścia na grunt działki sąsiedniej należącej do skarżących, pomimo ich uzasadnionego wniosku.

Jak już to stwierdzono, o dopuszczalności wniosku w zakresie potrzeby przeprowadzenia określonych robót budowlanych nie decyduje ocena organu, ani tym bardziej biegłego, lecz uprawnienie wnioskodawcy, wynikające z pozwolenia na budowę lub dokonanego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 a Prawa budowlanego. Równie niezasadnym wnioskiem dowodowym było żądanie sporządzenia opinii biegłego na okoliczność kwalifikacji planowanych prac, które mieszczą się w pojęciu remontu. Dlatego brak omówienia przez organ odwoławczy powyższego zagadnienia dotyczącego niepowołania biegłego sądowego, nie miał jakiejkolwiek wpływu na wynik sprawy.

W świetle powyższych rozważań, należało uznać, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego w postaci art. art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a., co wyeliminują przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, kierując się poczynionymi przez Sąd wskazaniami.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 134 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. obydwu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a.