Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1189/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 77-81
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 3 § 1 i § 2 pkt 2 i 8, art 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1325/11 w sprawie ze skargi L. Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić L. Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 1325/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Ł. – działając na podstawie art. 77 ust. 1 i ust. 3, art. 78 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n." - wypowiedział użytkownikowi wieczystemu – L. Spółka z o.o. z siedzibą w W. - opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] m², położonej w Ł. przy ul. Ł. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa i jednocześnie zaproponował ustalenie nowej wysokości w/w opłaty w kwocie [...] zł, z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2011r.

W dniu [...] stycznia 2011r. Spółka L. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej opisanego gruntu jest nieuzasadniona, względnie uzasadniona w innej wysokości, niż przedstawiona w powyższym zawiadomieniu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskazując na przepis art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 58 k.p.a., zwróciło wniosek Spółce L.

W uzasadnieniu swego stanowiska, Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 78 ust. 2 u.g.n., użytkownik wieczysty może złożyć wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona, albo uzasadniona w innej wysokości, ale jedynie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania w tym przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Kolegium wskazało, iż użytkownik wieczysty otrzymał wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty w dniu 8 grudnia 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru wypowiedzenia) a zatem termin do wniesienia przedmiotowego wniosku upłynął w dniu 7 stycznia 2011 r. Wniosek użytkownika wieczystego został zaś złożony w dniu 24 stycznia 2011 r., a więc po terminie, przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. Brak było przy tym wniosku o przywrócenie terminu.

Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., L. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając Kolegium naruszenie art. 78 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek został złożony po terminie. Wnosiła zatem o uchylenie wydanego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej odrzucenie - jako niedopuszczalnej, ewentualnie - oddalenie jako niezasadnej.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1070 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." – zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki przyjął, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, iż - w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego a wbrew stanowisku organu administracji - zaskarżone postanowienie podlegało kognicji sądów administracyjnych ( art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).

Wprawdzie bowiem orzeczenia, wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 u.g.n., podlegają, co do zasady, zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy, co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Sąd wskazywał w tym miejscu na brzmienie art. 79 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu, wydane na podstawie tych przepisów, podlegają kontroli sądu administracyjnego. Zastępujący odwołanie sprzeciw do sądu powszechnego przysługuje zaś tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty rocznej, zatem od orzekających sprawę co do istoty i tylko w odniesieniu do tych orzeczeń właściwy pozostaje sąd powszechny.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny, Sąd wskazał, iż złożenie z uchybieniem terminu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, może rodzić jedynie taki skutek, iż organ administracji winien odmówić przyznania uprawnienia. Merytoryczne rozpoznanie wniosku winno przy tym zostać poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym z uwzględnieniem odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tej przyczyny – zdaniem Sądu - w pełni było zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Kolegium nie wydało bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia a ponadto, pomimo istotnych uchybień w ustalonym stanie faktycznym, organ nie wyjaśnił jednoznacznie, w jakiej dacie zostało w istocie wydane wypowiedzenie i w następstwie - kiedy zostało ono doręczone skarżącej. Okoliczności te – zdaniem Sądu miały znaczenie dla stwierdzenia, iż strona uchybiła terminowi, wynikającemu z art. 78 ust. 2 u.g.n.

Wprawdzie Kolegium, jak podnosił Sąd - wyjaśniło że różnica pomiędzy datą wypowiedzenia ([...] grudnia 2010 r.) a wynikającą z potwierdzenia odbioru datą jego doręczenia ([..] grudnia 2010 r.) stanowiła jedynie oczywistą omyłkę w oznaczeniu daty wypowiedzenia, która nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż termin na złożenie wniosku biegnie od daty doręczenia wypowiedzenia, ale – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - organ powinien był tę pomyłkę jednoznacznie wyjaśnić.

Ponadto, Sąd Wojewódzki zauważył, że argumentacja Kolegium zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zmierzała do wykazania, iż doszło do stwierdzenia uchybienia terminu, stosownie do art. 134 k.p.a., choć przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wykluczał możliwość zastosowania tej normy prawnej w niniejszym postępowaniu. Nie wykluczał natomiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia po nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniu kwestii zasadniczych dla sprawy. W rezultacie Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż jeżeli - w ocenie Kolegium - strona złożyła wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości z uchybieniem terminu przewidzianego przepisem art. 78 ust. 2 u.g.n. i jednocześnie nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, to złożenie wniosku z uchybieniem terminu uzasadniało jego oddalenie. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami bowiem nie przewidywała.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż wykroczono poza zakres właściwości sądu administracyjnego, bowiem dokonano oceny postanowienia, które nie jest postanowieniem wydanym przez organ administracji, jak i w toku postępowania administracyjnego - w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.,

b) art. 78 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 79 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię, bowiem spór na tle opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jest postępowaniem administracyjnym, zaś samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem administracji w tym przypadku, a organem uprawnionym do rozstrzygania sporów cywilnych,

c) art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) przez błędną wykładnię, która sprowadza się do nieodróżnienia działania organu administracji od działania przedsądowego organu uprawnionego do rozstrzygania sporów cywilnych,

d) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem postanowienia, wydane w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie są postanowieniami, wydanymi w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji i kończącymi postępowanie administracyjne,

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie bowiem normy te nie mogą mieć w tym przypadku zastosowania,

f) art. 78 ust. 2 w zw. z art. 79 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem złożenie wniosku z uchybienie terminu ustawowego nie uzasadnia wydania orzeczenia, lecz uzasadnia albo zwrot wniosku albo odmowę wszczęcia postępowania, gdyż orzeczenie oddalające wniosek ma miejsce jedynie, gdy wniosek zostanie złożony z zachowaniem terminu ustawowego;

2. przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowienia o zwrocie wniosku,

b) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. bowiem skarga użytkownika wieczystego podlega odrzuceniu.

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153, art. 138 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, schematyzm uzasadnienia, sprzeczność wewnętrzną orzeczenia zważywszy przedmiot postanowienia zaskarżonego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie, skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano, że pogląd, wyrażony przez Sąd I instancji, był błędny i dowolny, jak i sprzeczny wewnętrznie oraz sprzeczny z orzecznictwem tegoż Sądu.

Skarżący kasacyjnie wskazywał na treść art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, akcentując, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a w tym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca. Przedmiotem kontroli, dokonanej przez Sąd I instancji było bowiem postanowienie, wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o normy zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przy odpowiednim zastosowaniu norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie zaś art. 1 ust. 1 tej ostatniej ustawy, kolegia są organami wyższego stopnia - w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późniejszymi zmianami), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl natomiast ust. 2 art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a co już zostało pominięte w rozważaniach Sądu I instancji, kolegia orzekają także w innych sprawach niż wymienione w ust. 1, na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Kolegia odwoławcze spełniają zatem dwie, niezależne funkcje, jedną - jako organ I instancji w sprawach z zakresu administracji publicznej, gdzie wydawane są indywidualne rozstrzygnięcia przez organy jednostek samorządu terytorialnego i drugą, która nie jest związana ze sferą administracji publicznej, a która to jest określona w odrębnych ustawach.

Wskazywano też, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 13 marca 1996 r. (sygn. akt K 11/95, OTK 1996/2/9), oceniając konstytucyjność, uprzednio obowiązującej regulacji w zakresie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zawartej w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późniejszymi zmianami), a która w istocie swej została recypowana na grunt obecnie obowiązującej ustawy gruntowej, stwierdził, że (cyt.) "Kwestionowana ustawa ustanawia taki przedsądowy tryb rozstrzygania sporów. Na podstawie tej ustawy postępowanie przedsądowe toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, które ustawodawca wyposaża w kompetencje do rozstrzygania sporów o ustalenie ( a także o obniżenie ) wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, preferując wyraźnie ugodowy tryb rozstrzygnięcia sporu". Zatem – jak twierdził autor skargi kasacyjnej - postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest odrębnym, przedsądowym postępowaniem, zmierzającym do rozstrzygnięcia sporu o charakterze cywilnoprawnym, gdyż wynikającym z użytkowania wieczystego.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje więc w istocie swej dwa spory, które mogą mieć miejsce między właścicielem (Skarbem Państwa, jednostką samorządu terytorialnego), a użytkownikiem wieczystym, jeden dotyczący wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, drugi dotyczący wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Oba te spory, z istoty swej, nie mają charakteru sprawy administracyjnej, lecz sprawy cywilnej, bowiem wynikają one z prawa użytkowania wieczystego. Utrwalone przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż spór - co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. I SA 1721/97, nie publik.).

Ponadto, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w żaden sposób norma, zawarta w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie dawała skutecznej podstawy do przyjęcia właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie a zatem przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Trudno bowiem było przyjąć, że racjonalny ustawodawca w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w części, we fragmencie przyjmuje, że samorządowe kolegium odwoławcze występuje - jako organ administracji, a w części, we fragmencie - jako przedsądowy organ rozstrzygający spór cywilny, jako organ wymiaru sprawiedliwości.

Jednolitość i jednorodność postępowania o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie powinna zatem budzić żadnej wątpliwości.

Skarżący kasacyjnie zwracał również uwagę, że zgodnie z normą, zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla decyzję lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacja ta zaś – wg orzecznictwa sądowoadministracyjnego zachodzi w tych przypadkach, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści.

Kolegium podnosiło także, iż było rzeczą oczywistą, że skoro ustawodawca określił w art. 78 ust. 2 u.g.n. termin do złożenia wniosku to niezachowanie tego terminu musi rodzić negatywne skutki dla użytkownika wieczystego. Uchybienie terminu do złożenia w/w wniosku rodzi zatem taki skutek, że użytkownik wieczysty jest związany wysokością opłaty rocznej, określonej w wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty. Tym samym zachodziła konieczność zwrotu wniosku bądź ewentualnie - mając na uwadze odpowiednie zastosowanie art. 61 a k.p.a. - odmowa wszczęcia postępowania (również w formie niezaskarżalnego postanowienia) bo oferta już wiąże.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pogląd Sąd I instancji, iż w przypadku uchybienia terminu do złożenia omawianego wniosku zachodziła konieczność wydania orzeczenia o jego oddaleniu, był błędny. Odmienna jest bowiem sytuacja procesowa użytkownika wieczystego, który złożył wniosek z zachowaniem ustawowego terminu, co daje podstawę do jego merytorycznego rozpatrzenia, od sytuacji użytkownika wieczystego, który tego terminu nie dochował.

Poza tym podkreślano, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie miało doręczenie oświadczenia woli właściciela użytkownikowi wieczystemu, a nie numer umieszczony na wypowiedzeniu oraz, iż w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego k.p.a. stosuje się odpowiednio, co wprost wynika z art. 79 ust. 7 u.g.n., zaś właściciel stosuje go tylko w zakresie doręczenia, co również wynika z art. 78 ust. 1 u.g.n. Zatem Kolegium, traktowane przez Sąd I instancji jako "organ", w zakresie numeru wypowiedzenia, poza ustaleniem, kiedy zostało ono skutecznie doręczone (odnosi się ono przecież do konkretnej nieruchomości oddanej w użytkowanie w wieczyste), nie będzie prowadził żadnego szczególnego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia w art. 141 § 4 P.p.s.a., Kolegium zwracało uwagę, że Sąd I instancji schematycznie uzasadnił swe rozstrzygnięcie, które odnosiło się wyłącznie do części, znanych tut. Kolegium poglądów na tle postępowania o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Uzasadnienie sprowadzało się przy tym w znacznej części do zacytowania szeregu orzeczeń, które to przystawały do poglądu Sądu I instancji i pominięcia tych, które do tego poglądu nie przystawały. Ocena prawna, wyrażona w zaskarżonym wyroku była przy tym wadliwa, bowiem nie przystawała w żaden sposób do obowiązujących norm prawnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a te - w części, w której podnoszono, że skarga wniesiona do Sądu Wojewódzkiego, winna podlegać odrzuceniu, okazały się uzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o zwrocie wniosku L. Spółka z o.o. z siedzibą w W., dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] m², położonej w Ł. przy ul. Ł. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Postanowieniem tym Kolegium uznało bowiem, że wniosek w/w Spółki został złożony po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.

Uchylając powyższe postanowienie Kolegium, Sąd Wojewódzki uznał przede wszystkim, że skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna a ponadto – była zasadna. Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, że orzeczenia, wydawane przez kolegium, w oparciu o przepisy art. 77 – 81 u.g.n. - podlegają, co do zasady, zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy, co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z tym poglądem nie zgadzał się autor skargi kasacyjnej, który stał na stanowisku, że pogląd, wyrażony przez Sąd I instancji, był błędny i dowolny, jak i sprzeczny wewnętrznie oraz sprzeczny z orzecznictwem tegoż Sądu. Zarzucając zatem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie m. in. przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pierwszej kolejności wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.

W związku powyższym, należy wyjaśnić, iż wniosek ten był trafny. Postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, uregulowane było i jest nadal uregulowane w ustawodawstwie szczególnym. To jest w tzw. ustawach gruntowych. Obecnie normują je art. 78 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest to więc, jak wyżej wspomniano, postępowanie szczególne. Istota jego polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty może zaś (niegodząc się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty – jak określa to art. 78 ust. 3 u.g.n. - składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku w/w organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą – na zasadzie art. 81 ust. 1 u.g.n. - wnieść sprzeciw , co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek – wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n. - zastępuje w nim pozew a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc.

Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego jednak, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.

Zwrócić w tym miejscu należy też uwagę, że wydawane przez kolegium orzeczenie (merytoryczne) nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Ponadto, gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie zostało określone właśnie mianem decyzji administracyjnej.

W szczególności, nie stał temu na przeszkodzie fakt, że postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwuetapowy. Wskazać bowiem w tym miejscu można na regulację, którą zawiera np. art. 160 k.p.a., mający nadal zastosowanie w stosunku do określonej kategorii spraw. Przepis ten przewiduje również dwuetapowe postępowanie (najpierw administracyjne a następnie przed sądem powszechnym), dotyczące roszczenia o charakterze cywilnym, bo o odszkodowanie, ale w tym przypadku art. 160 § 5 k.p.a. mówi wprost, że w postępowaniu przed organem rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania następuje w formie decyzji.

Poza tym, słusznie zwraca na to uwagę skarżący kasacyjnie, że – po myśli art. 79 ust. 9 u.g.n. – orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej.

Wreszcie zauważyć także wypada, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych lecz w tym przypadku, uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie.

Zaakcentować też wypada, że wspomniane wyżej przepisy ustawy gruntowej zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. twierdzić, jak przyjął to Sąd Wojewódzki, że (cyt.) " wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 u.g.n., podlegają, co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego". Wymienienie w art. 79 ust. 7 u.g.n. rodzajów przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym, szczególnym postępowaniu przed kolegium, ma charakter enumeratywny. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, aby w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie, wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić, o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu. Zasady ogólne). Lepszym wydaje się zatem określanie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób bronić poglądu, zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, tym bardziej, że w dniu 25 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 12/13), w której – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – dopuścił możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podkreślając – w uzasadnieniu uchwały – że w drodze skargi na bezczynność kolegium, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność kolegium, polegającą na niewydawaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, (cyt.): "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty".

Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. o zwrocie wniosku L. Spółka z o.o. z siedzibą w W., dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, z uwagi na uchybienie przez użytkownika wieczystego terminowi, którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., winno skutkować jej odrzuceniem – jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i skargę odrzucił.

Orzeczenie o zwrocie wpisu sądowego od skargi oparto na przepisie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.