Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 679/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [...] w K., E. T. i A. T. oraz R. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 marca 2022 roku, znak: SKO. ZP/415/489/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących E. T. i A. T. solidarnie kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących R. K. i M. K. solidarnie kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 października 2021 r. Nr AU-2/6730.2/679/2021 Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku biurowo - usługowo - handlowego z garażem podziemnym i budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym, budową miejsc postojowych, dojść pieszych, dojazdów i infrastruktury technicznej -na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w Krakowie" oraz o umorzył postępowanie w sprawie w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zmierzenia obejmującego przebudowę zjazdu z ul. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I wskazał na dokonywane w toku postępowania modyfikacje wniosku oraz chronologiczny przebieg postępowania w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem dwukrotnego rozpatrywania sprawy przez SKO w Krakowie oraz oddalenia sprzeciwu przez WSA w Krakowie. Dalej organ podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że w trakcie prowadzenia postępowania na skutek zmiany przepisów postępowanie w zakresie, w jakim dotyczyło lokalizacji zjazdu na teren inwestycji, stało się bezprzedmiotowe. W związku z tym w tej części umorzono postępowanie. Podano, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności nową opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 11 sierpnia 2021 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 2 października 2019 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 24 września 2019 r. w zakresie ochrony powietrza, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. oraz Uchwałę Rady Dzielnicy VI z dnia 15 maja 2014 r. Projekt decyzji był również przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. J. S. - B., posiadająca stosowne uprawnienia. Podano również, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy strony nie wnosiły uwag ani zastrzeżeń. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr l - warunki zabudowy, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno -architektonicznej.

Od decyzji wpłynęły 23 odwołania. Odwołania pochodzące od podmiotów uznanych już wcześniej za strony postępowania - odwołanie M. J., oraz odwołanie Wspólnota M., zostały złożone w ustawowym terminie. Pozostałe odwołania pochodziły od poszczególnych mieszkańców budynku przy ul. [...] w Krakowie. W odniesieniu do tych odwołań Kolegium podjęło działania celem ustalenia interesu prawnego osób je składających w przedmiotowym postępowaniu. W efekcie Kolegium ustaliło, że K. F., W. F., M. K., R. K., K. S., M. S., A. T. oraz E. T. posiadają w niniejszej sprawie własny, odrębny od Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentującej mieszkańców budynku przy ul. [...], interes prawny w niniejszej sprawie. Wynika on z faktu, że okna ich mieszkań, jak wskazali, wychodzą bezpośrednio na teren inwestycji, która będzie znajdować się w niewielkiej odległości ich budynku. Inwestycja może zatem w sposób specyficzny i odrębny od oddziaływania na cały budynek, oddziaływać na ich lokale mieszkalne (np. w zakresie dostępu do światła). Z tego powodu Kolegium uczyniło przedmiotem rozpoznania odwołania także ww. osób. Pozostałe 15 odwołań Kolegium rozpatrywało w ramach odrębnego postanowienia.

W pierwszym z wymienionych odwołań zakwestionowano przeprowadzoną w sprawie analizę architektoniczne - urbanistyczną w zakresie geometrii dachów oraz linii zabudowy. Wskazano, że brak jest uzasadnienia, dlaczego dla przedmiotowych budynków ustalono krycie dachem płaskim. Jeśli natomiast chodzi o linię zabudowy, podniesiono, iż analiza jest wybiórcza, a przyjęte ustalenia sprzeczne z § 4 Rozporządzenia. Nie ma w ocenie odwołującej uzasadnienia dla odstąpienia do zasady nawiązywania do budynków położonych dalej od krawędzi jezdni.

W drugim z wymienionych odwołań zakwestionowano sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej oraz geometrii dachów planowanych budynków oraz ustalenia warunków zabudowy z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. poprzez pominiecie mieszkańców budynku przy ul. [...] jako stron postępowania. W obszernym uzasadnieniu zarzutów Odwołująca podniosła przede wszystkim, że stosowanie odstępstw od reguł ogólnych ustalania poszczególnych parametrów zabudowy możliwe jest wyjątkowo i to tylko w sytuacji, gdy taka możliwość wynika z analizy i zostanie w niej rzetelnie i przekonująco uzasadniona. Te warunki w ocenie odwołującej nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Wskazała również na orzecznictwo dotyczące ustalania kręgu stron postępowania o ustalenia warunków zabudowy i stwierdziła, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ograniczenie się do uznania za stronę tylko Wspólnoty jest niewystarczające. Wskazano także na niewystarczające w jej ocenie uzasadnienie kwestionowanej decyzji.

Pozostałe sześć odwołań posiada identyczne brzmienie. Zarzuca się w nich naruszenie przepisu art. 28, art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Odwołujący wywodzą, że w ich przypadku błędem jest utożsamianie ich interesu w sprawie z interesem Wspólnoty Mieszkaniowej działającej w ich budynku. Jak wskazują, ich interes jest specyficzny i odrębny od interesu Wspólnoty. Wynika to z faktu, iż planowana inwestycja będzie zacieniać ich nieruchomości lokalowe, a także spowoduje pogłębienie deficytu miejsc parkingowych w okolicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.ZP/415/489/2021, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, iż działka nr [...], na której znajduje się budynek przy ul. [...], znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji. To ustalenie jest zresztą zbieżne z ustaleniami organu I instancji. Powyższe nie oznacza jednak automatycznie, że wszyscy mieszkańcy tego budynku, którzy złożyli odwołania, posiadają swój własny interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. W sytuacji, w której dana nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, oddziaływanie to polega co do zasady na wpływie na nieruchomość wspólną, a nie poszczególne, wyodrębnione lokale, znajdujące się w budynkach posadowionych na takiej pozostającej w zasięgu oddziaływania nieruchomości.

W konkretnej sprawie za stronę postępowania administracyjnego będzie należało uznać zarówno wspólnotę mieszkaniową, jak i niektórych lub wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali w zarządzanym przez nią budynku. Stan taki dotyczy tylko przypadków, w których właściciele lokali, w stosunkach zewnętrznych, będą realizować swe prawa obok wspólnoty nie z tytułu prawa do nieruchomości gruntowej, lecz z uwagi na posiadanie własnego indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z odrębną własnością konkretnych lokali. Opisana sytuacja występuje w przedmiotowym postępowaniu w odniesieniu do osób wymienionych na wstępie niniejszej decyzji jako odwołujący. Osoby te wykazały bowiem, w odpowiedzi na wezwanie Kolegium, że inwestycja przedmiotowa będzie oddziaływać specyficznie na ich nieruchomości lokalowe poprzez możliwość ograniczenia dostępu do światła. Tego typu oddziaływanie jest niezależne od oddziaływania na całą nieruchomość gruntową, czy też cały budynek, co wykluczałoby przyznanie indywidulanego interesu prawnego w sprawie. Z tego powodu Kolegium postanowiło uznać, iż K. F., W. F., M. K., R. K., K. S., M. S., A. T. oraz E. T. posiadają w niniejszej sprawie własny, odrębny pod Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentującej mieszkańców budynku przy ul. [...], interes prawny w niniejszej sprawie.

Jednocześnie, odnosząc się do kwestii podnoszonej w ich odwołaniach, Kolegium wyjaśniło, że okoliczność, iż planowana inwestycja może ograniczyć dostępność miejsc parkingowych w sąsiedztwie, nie stanowi podstawy dla przyznania im interesu prawnego odrębnego od interesu Wspólnoty, reprezentującej ogół mieszkańców. Ta okoliczność stanowi bowiem oddziaływanie na nieruchomość jako całość, a w tym zakresie związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Wiedza i doświadczenie zawodowe architekta lub urbanisty jest tutaj niezmiernie istotne, niemniej jednak przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić zgodnie z wymogami powołanego rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. J. S. - B., datowanej na lipiec 2021 r. (analiza karty 1353 - 1381, t. II). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego i dokumentację fotograficzną. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętych wnioskiem działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w Krakowie wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego południową krawędź, o szerokości 70 m. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości 210 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w [...] części Krakowa, na [...] obrzeżu Bronowic, w obszarze zabudowy o zróżnicowanych funkcjach, formach i gabarytach. Obszar analizowany obejmuje strefę wysokiej zabudowy biurowej i wielorodzinnej przy Al. [...], a także bardzo zróżnicowaną zabudowę wokół ul. [...], gdzie znajdują się zarówno budynki jednorodzinne, jak i niska oraz średniowysoka zabudowa wielorodzinna i biurowo - usługowa Sam teren inwestycji znajduje się bezpośrednio przy ul. [...] i sięga ok. 70 w głąb. Jest on zabudowany 4-kondygnacyjnym budynkiem usługowo - biurowym, parterowym budynkiem usługowym, nieużytkowany dwukondygnacyjnym budynkiem jednorodzinnym oraz parterowym budynkiem gospodarczym. Zabudowa ta poza wymienionym 4-kondygnacyjnym budynkiem usługowo - biurowym przeznaczona jest do rozbiórki.

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w tym z funkcją usługową, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku wielorodzinnego oraz budynku biurowo - usługowo -handlowego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa, (np. dz. [...], [...], [...] z [...], [...], [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zakresie linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że relewantne dla ustalenia linii zabudowy planowanych budynków są odległości budynków znajdujących się po północnej - tej samej co teren inwestycji - stronie ul. [...]. Budynki te mają różne gabaryty i sytuowane są w różnych odległościach względem ulicy. Wskazano, że budki wielorodzinne na działce nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z ternem inwestycji są posadowione w głębi terenu, a wysunięty element stanowi tylko wjazd do garażu podziemnego. Analiza wykazała jednak, że odległość ta nie jest właściwa do kontunuowania z uwagi na ład przestrzenny zastany w okolicy. Większość budynków sytuowana jest bowiem znacznie bliżej granicy działki drogowej, dotyczy to również budynku biurowego, który ma pozostać na terenie inwestycji. Wymóg kontynuowania zastanego ładu przestrzennego przemawia zatem za tym, aby kontynuować rozwiązania dominujące, tak, aby nie zmieniać charakteru zabudowy w okolicy, co byłoby sprzeczne z założeniami instytucji warunków zabudowy. Zasadnie zatem, w ocenie Kolegium, autorka analizy wskazała na potrzebę kontynuowania linii tworzonej przez większość budynków po tej stronie ul. [...], w szczególności budynku już znajdującego się na terenie inwestycji. Oznacza to wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 11,5 m od krawędzi jedni, w nawiązaniu do budynku przy ul. [...]. Ustalenie to, jako wynikające z analizy i w niej uzasadnione, nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Kolegium wymóg wykazania w analizie, że zastosowanie odstępstwa od reguły ogólnej ustanowionej Rozporządzeniem jest uzasadnione, został w przedmiotowej sprawie spełniony. Co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono w przedziale od 32% do 42%, łącznie dla zabudowy wnioskowanej i istniejącej. Wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30%. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że wskaźniki występujące w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane (od 15% do 87%), a średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 40%. Budynki znajdujące się na terenie inwestycji generują wskaźnik na poziomie 32%. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Uzasadniając zastosowane odstępstwo wyjaśniono, że co do zasady ustalając omawiany parametr należy oprzeć się na średniej wartości z obszaru analizy. Pozwala to bowiem uwzględnić zróżnicowany charakter zabudowy tego terenu, obejmujący zarówno wielokondygnacyjne budynki wielorodzinne, jak i zabudowę jednorodzinną. Uwzględnienia wymaga także fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje wskaźnik przewyższający średnią, wynoszący 42% (na działce nr [...] i [...]). Uwzględnienia wymaga także, że już obecnie na terenie inwestycji generowany jest wskaźnik na poziomie 32%, a także charakter obszaru, w jakim planowana jest inwestycja. Stąd też analiza wykazała, że z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych analizowanego obszaru właściwe jest ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale od 32% (wskaźniki obecnie wystękujący na terenie inwestycji) do 42% (wskaźnik zbliżony do średniej, nawiązujący do sąsiadującej z terenem inwestycji zabudowy, a także uwzględniający fakt, że podcienie i nadwieszenia istniejących budynków nie są uwzględniane przy wyliczonej średniej). W efekcie w ocenie Kolegium w analizie wykazano, że właściwe w punktu widzenia ładu przestrzennego jest ukształtowanie wskaźnika w podanym wyżej przedziale. W ocenie Kolegium nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, mieszcząc się w ramach wartości wskaźnika występujących w obszarze analizowanym, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe. W decyzji ustalono również minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przyjmując go na poziomie 30%. Przyjęte ustalenie uzasadniono potrzebą nawiązania do wskaźników występujących w obszarze analizowanym (od 5% do 70%) oraz koniecznością zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji z uwagi na planowaną funkcję mieszkaniową (obecnie wskaźniki na terenie inwestycji wynosi 15%). Ustalenie to z punktu widzenia przepisów Rozporządzenia oraz u.p.z.p., jest wystarczające. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa, mające zastosowanie w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy, nie zawierają w ogóle wymogu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten jest ustalany, jeżeli ze względu na uwarunkowania przyrodnicze analiza architektoniczno - urbanistyczna wykaże taką potrzebę i tak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tego względu nie ma również ustawowych zasad ustalania tego parametru, stąd też jeżeli ustalona wartość wynika z analizy i została w niej uzasadniona, to z punktu wodzenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy uznać to za wystarczające. Co do szerokości elewacji frontowej, ustalono ją w przedziale od 30 m do 37 m dla budynku biurowo - usługowo - handlowego oraz 22 m. - 30 m dla budynku mieszkalnego. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 16 m, przy czym wartości występujące w obszarze wahają się od ok. 6,5 m do 93 m. Wskazano, że tak niska średnia wynika przede wszystkim z faktu, iż w obszarze analizowanym liczne są budynki jednorodzinne, jednak w większości nie znajdują się one przy ul. [...] i nie tworzą bezpośredniego kontekstu przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji. Również wskazana maksymalna wartość jest dla przedmiotowej inwestycji irrelewantna, jest to bowiem szerokość budynku szkoły, który ma odmienną funkcję i znajduje się przy innej ulicy. Analiza wykazała, że zastosowanie reguły ogólnej w analizowanym przypadku nie byłoby właściwe z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych, należy bowiem przede wszystkim uwzględnić bezpośredni kontekst urbanistyczny, jaki dla planowanej inwestycji stanowi obudowa ul. [...]. Z tego powodu podano, iż średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym znajdujących się przy ul. [...] (bez względu na funkcję) wynosi 22 m. Z kolei ograniczając wyliczenia tylko do budynków o funkcji zbieżnej z wnioskowaną (wielorodzinnej i usługowej) średnia ta wynosi 32 m. Należy wskazać, że nawiązanie do budynków o analogicznej do wnioskowanej funkcji jest właściwe z punktu widzenia ładu przestrzennego, zasadne jest bowiem takie kształtowanie gabarytów budynków, aby odzwierciedlały one ich funkcję. Ustalono dla budynku wielorodzinnego szerokość elewacji frontowej w przedziale od 22 m do 30 m. Z kolei jeśli chodzi o budynek biurowo - usługowo - handlowy wskazano dodatkowo na potrzebę uwzględnienia szerokości istniejącego na terenie inwestycji budynku przeznaczonego do rozbiórki, w którego miejscu tenże budynek ma się znajdować. Szerokość elewacji tego budynku to 37 m. Stąd też ustalono szerokość planowanego budynku w przedziale od 30 m do 37 m. Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) dla budynku biurowo - handlowo -usługowego ustalono ją na poziomie 14 m, z tolerancją +/- 50 cm, z dopuszczeniem zwiększenia tej wysokości o jedną kondygnację - o wysokości 17 m, pod warunkiem cofnięcia jej o minimum 1,5 m od płaszczyzn elewacji z każdej strony. Dodatkowo wskazano maksymalną rzędną terenu, której wysokość budynku nie może przekroczyć, wyznaczając ją na poziomie 224,50 m n.p.m. Z kolei dla budynku wielorodzinnego ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) w przedziale od 11 m do 13,3 m. W tym wypadku ustalono również maksymalną rzędną terenu - na poziomie 222,3 m n.p.m. Dodatkowo zastrzeżono, aby wszelkie urządzenia techniczne i rozwiązania technologiczne mieściły się w bryle budynku i nie przekraczały wyżej ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane. Występują tu budynki o wysokościach od jednej do jedenastu kondygnacji. Podkreślono, że relewantnym ze względów przestrzennych układem urbanistycznym dla planowanych budynków jest obudowa ul. [...], a nie ul. [...] (gdzie znajdują się budynki głównie jednorodzinne), ani też [...] - gdzie znajdują się jedenastopiętrowe budynki biurowe. Z tego względu średnia z obszaru analizy byłaby wartością przypadkową, a w związku z tym nieprzydatną dla kształtowania nowej zabudowy w tym rejonie. W analizie podano szczegółowo, jakie wysokości mają budynki stanowiące obudowę ul. [...]. Na tej podstawie ustalono, iż średnia wysokość górnych krawędzi budynków po obu stronach ul. [...] wynosi 12,6 m. Z kolei średnia liczona tylko dla budynków po północnej strome ul. [...] wynosi 10,6 m. Średnia z kwartału zabudowy, w której znajduje się teren inwestycji to 11,3 m. Dodatkowo wskazano, że budynek znajdujący się na terenie inwestycji, który nie jest przeznaczony do rozbiórki, ma wysokość 14,5 m, natomiast zabudowa bezpośrednio sąsiadująca na działce nr [...] ma 4 kondygnacje i wysokość 15 m do kalenicy , przy czym ostatnia kondygnacja znajduje się w ramach dachu mansardowego. Mając powyższe na uwadze ustalono, iż dla budynku biurowo - handlowo - usługowego, który ma znajdować się od frontu terenu inwestycji należy nawiązać do budynku przy ul. [...] (na terenie inwestycji) oraz do zabudowy na działce sąsiedniej (nr [...]) poprzez nawiązanie do wysokości załamania dachu mansardowego z czwartą kondygnacją budynku (w obu przypadkach 14 m.). Wprowadzono 0,5 - metrową tolerancję uzasadnioną koniecznością dokonania precyzyjnego pomiaru geodezyjnego na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na wniosek inwestora dopuszczono dodanie jednej kondygnacji i zwiększenie tym samym wysokości budynku do 17 m. Możliwość tę dopuszczono pod warunkiem cofnięcia tej kondygnacji od lica wszystkich elewacji, tak, aby nie wpływała ona na dostęp sąsiednich nieruchomości do światła oraz na odbiór parametrów wysokościowych budynku z perspektywy ulicy. Możliwość taką uzasadniono faktem, iż budynki pięciokondygnacyjne występują w sąsiedztwie terenu inwestycji, przy ul. [...] (dz. nr [...] i [...], wysokość 15 m do okapu i 19 m do kalenicy), a budynek na działce nr [...] posiada jeszcze szóstą kondygnację cofniętą w analogiczny sposób (jego wysokość to 17 m + 3 m dodatkowej kondygnacji). Tym samym budynek wpisze się w zastany ład przestrzenny w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Jeśli chodzi o wysokość budynku mieszkalnego, to będzie on znajdował się w odległości ok. 45 m od ul. [...], w głębi terenu, bliżej ul. [...] i znajdującej się tam drobniejszej zabudowy. Z tego powodu jego wysokość musi być niższa niż budynków frontowych. Budynek znajdujący się najbliżej ma 11 m, a dalej znajdują się budynki o wysokościach 8, m, 10m, 12 - 12,5 m. i 14 - 15 m. Jako właściwą dla kształtowania wysokości tego budynku uznano średnią z kwartału zabudowy, w którym będzie się znajdować, tj. 11 m. Dopuszczono zwiększenie tej wysokości do 13,3 m nawiązując do wysokości budynku na działce nr [...], gdzie załamanie dachu mansardowego znajduje się na poziomie rzędnej 222,3 m n.p.m. Tę rzędną ustalono jako maksymalną wysokość przedmiotowego budynku, co odpowiada wysokości ok. 13,3 m nad poziomem terenu. Co do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) w przypadku obu budynków krycie dachem płaskim o wysokości do attyki na poziomie ustalonym powyżej Z analizy w sposób jednoznaczny wynika, że dachy o analogicznej geometrii występują w obszarze analizowanym. Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia. Co do zarzutu dachu połaciowego, przepis § 8 Rozporządzenia jest tak sformułowany, że jeżeli zostanie ustalone, że w obszarze analizowanym dana geometria dachu występuje, to można ustalić krycie takim dachem dla inwestycji objętej warunkami zabudowy. Nie wymaga dokładnego wyjaśniania, dlaczego nie ustalono innej geometrii dachu, ponieważ wystarczające jest iż dach o analogicznej do ustalonej geometrii występuje w obszarze analizy. Stawianie dodatkowych wymagań byłoby wykroczeniem poza obowiązujące przepisy prawa. Wg organu II instancji, organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych w przeliczeniu na jedno mieszkanie, a także w stosunku do powierzchni użytkowej biur, sprzedaży i handlu oraz liczbę osób zatrudnionych. W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, póz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. l rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 960 ze zm.). Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej -ul. [...], z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 2 października 2019 r. (karta 979, t. II). Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualna informacja MPWiK S.A. dotyczącą zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków (informacja z dnia 6 czerwca 2019 r., karta 921, t. II), aktualna informacja techniczna Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. z dnia 14 maja 2019 r. (karta 905, t.II) oraz aktualna informacja dotycząca warunków zagospodarowania wód opadowych (karta 909, t. II) i aktualna informacja techniczna potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja T. S.A. z dnia 13 sierpnia 2019 r.). Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 2 października 2019 r. (karta 979, t. II). Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia (przy uwzględnieniu ograniczenia tonażu pojazdów wjeżdżających na ten odcinek ul. [...]), a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...] poprzez planowany do przebudowy, istniejący zjazd.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożono skargi Wspólnota M., E. T. i A. T. oraz R. K. i M. K..

W skardze Wspólnota M. zarzucono naruszenie:

- § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i wadliwe wyznaczenie granicy obszaru analizowanego skutkiem przyjęcia za front działki frontu całej działki nr [...] (odpowiadającej frontom dwóch działek o nr [...] i [...]), podczas gdy tak oznaczony odcinek nie stanowi części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę oraz w sytuacji, gdy tak oznaczony odcinek nie stanowi części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę;

- § 5 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i wadliwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla zamierzenia inwestycyjnego tj. na poziomie odbiegającym od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w sytuacji, gdy zastosowanie wyższego wskaźnika nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie i nie wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy;

- § 6 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej dla zamierzenia inwestycyjnego, tj. z odstępstwem od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy zastosowanie większej szerokości nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie i nie wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy;

- § 7 ust. 1-4 w/w rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i wadliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla zamierzenia inwestycyjnego, tj. na poziomie wyższym niż jego średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy zastosowanie wyższego poziomu nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie i nie wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy;

- § 8 w/w rozporządzenia w zw, z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i wadliwe ustalenie dopuszczalności zastosowania dachu geometrii dachu płaskiego dla zamierzenia inwestycyjnego w sytuacji, ody organ nie przeprowadził analizy dominującej geometrii dachów na analizowanym obszarze oraz nie przeanalizował zasadności zastosowania proponowanego rozwiązania w ramach planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego prowadzące do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na terenie zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy organ administracji publicznej winien kierować się zasadami kształtowania polityki przestrzennej w interesie publicznym;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a zwłaszcza oparcie swojej decyzji na nieaktualnej kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (24.10.2019 r.) oraz nieaktualnych opiniach Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (06.05.2014 r. i 17.06.2014 r.), Wydziału ds. Jakości Powietrza (24.09.2019 r.). Miejskiego Konserwatora Zabytków (30.09.2019 r.). Zarządu Dróg Miasta Krakowa (13.05.2019 r. i 2.10.2019 r.). Wydziału Kształtowania Środowiska (2.10.2019 r., 12.05.2014 r., 23.06.2014 r.). Rady Dzielnicy VI Bronowice (15.05.2014 r.), Zespołu Urbanistycznego (9.01.2020 r., 12.03.2020 r.) oraz zaniechanie przedstawienia ustalenia średnich wskaźników występujących na obszarze analizowanym, przeprowadzenia analizy intensyfikacji zabudowy w tym rejonie;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie i zaniechanie obowiązku sformułowania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób, który wyjaśnia stronom zasadność przesłanek, którymi Organ II instancji kierował się przy rozpoznaniu sprawy oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W drugiej i trzeciej z wymienionych skarg, identycznych w swoim brzmieniu, zarzucono naruszenie:

1) przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na wadliwym przeprowadzeniu kontroli prawidłowości działania organu I instancji oraz braku należytej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, wskutek czego SKO w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a naruszenie powyższych przepisów pozostaje w związku z naruszeniem:

a. art. 10 § 1 w zw. z art. 15 kpa, przejawiającym się w nieprawidłowym uznaniu przez SKO w Krakowie, że naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa, które w sprawie bezsprzecznie nastąpiło, nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy naruszenie to pozbawiło skarżących, a także pozostałych członków Wspólnota M. którzy stronami postępowania stali się dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w związku z czym zastrzeżenia te, w tym także istotne informacje, których organ I instancji nie wziął pod uwagę, skarżący zmuszeni byli zgłosić dopiero w odwołaniu, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

b. przepisów art. 28 w związku z art. 61 § 4 oraz art. 9 kpa, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że w toku postępowania przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje status stron, a mianowicie także poszczególnych członków Wspólnota M. , będących właścicielami lokali położonych w budynku nr [...] przy ulicy [...], w tym skarżących, którym na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej przysługuje prawo własności lokalu nr [...], albowiem ustalenie warunków zabudowy zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją SKO w Krakowie, oddziaływało będzie wprost na lokal skarżących, którego okna wychodzą na planowaną inwestycję, której realizacja istotnie ograniczy dostęp lokalu skarżących do światła słonecznego, co wpłynie negatywnie na standard życia skarżących oraz spowoduje obniżenie wartości ich nieruchomości,

c. przepisów § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a także art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającym na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył wskaźnik zabudowy dla terenu objętego wnioskiem inwestora w wysokości wyższej niż wartość średnia z obszaru analizowanego,

d. przepisów § 6 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na błędnym uznaniu, że szerokości elewacji frontowej wyznaczona została przez organ I instancji prawidłowo, podczas gdy organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, z uwagi na dużą różnorodność budynków w analizowanym obszarze, przyczyn ustalenia tego parametru o wartości wyższej niż wynikająca z powołanych przepisów w/w rozporządzenia

e. przepisów § 7 ust. 1 i ust. 4 w/w rozporządzenia, polegającym na błędnym stwierdzeniu, że w decyzji WZ wysokości elewacji frontowej zamierzenia budowlanego wyznaczona została prawidłowo i zgodnie z przepisami, podczas gdy nastąpiło to z naruszeniem zasady wynikającej z § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia, co znajduje potwierdzenie w treści sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno - urbanistycznej, w której w toku analizy pod kątem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odstąpiono od ustalenia jednej średniej wielkości dla analizowanego obszaru, w konsekwencji czego organ I instancji przyjął w zasadzie dowolną wielkość w tym zakresie, przy całkowitym braku jej powiązania z jakimikolwiek względami ładu urbanistycznego;

f. art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, przejawiającym się w błędnym uznaniu przez SKO w K., że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy wnioskodawca nie przedstawił ani umowy ani też warunków technicznych przyłączenia zamierzenia budowlanego do sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej T. S.A., a jedynie niewiążącą dla T. S.A. informację o możliwości zaopatrzenia projektowanych budynków w energię elektryczną - na warunkach określonych przez dysponenta sieci, bez określenia jakichkolwiek szczegółowych parametrów w tym zakresie, podobna sytuacja występuje w przypadku zaopatrzenia w wodę oraz w energię cieplną, tj. brak przedstawienia przez wnioskodawcę umowy ani też warunków technicznych przyłączenia zamierzenia budowlanego do w/w sieci, z tą jednak różnicą że w części II Warunków Zabudowy (Warunki I Szczegółowe Zasady Zagospodarowania Terenu Oraz Jego Zabudowy) pkt 4 a wskazano na informację techniczną MPWiK S.A. w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz informację techniczną o możliwości przyłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej uzyskaną od MPEG S.A. w Krakowie;

g. przepisów art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 w/w rozporządzenia oraz Uchwały Nr Llll/723/12 Rada Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2021r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", polegające na błędnym uznaniu, że organ I instancji prawidłowo określił liczbę miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji, podczas gdy utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzja WZ nie określa liczby osób zatrudnionych u właścicieli (względnie najemców) lokali, które mają powstać w projektowanych budynkach.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2), bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 pkt 3). Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Decydującą okolicznością, która czyni koniecznym uchylenie decyzji organów obydwu instancji, jest oczywiste i istotne naruszenie przepisów postępowania stanowiących gwarancje procesowe stron, co do ich udziału w postępowaniu administracyjnym i wpływu na jego wynik. Jak wynika z kontrolowanej sprawy, część podmiotów, które wniosły odwołania, nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Organ II instancji zweryfikował krąg stron i w świetle przedstawionych przez te podmioty okoliczności faktycznych uznał, że część odwołujących, którzy nie brali udziału w postępowaniu (m.in. osoby fizyczne, będące skarżącymi), posiada swój własny interes prawny do udziału w postępowaniu, czyli przymiot strony. Taka ocena winna prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji, celem zagwarantowania tym stronom prawa udziału w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy ich interesu prawnego. Przywołać w tym miejscu należy poglądy wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2020 roku, sygnatura akt II OSK 2878/20, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji równoznaczne jest z przeprowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138 k.p.a.).

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że udział w postępowaniu administracyjnym m.in. skarżących (będących osobami fizycznymi) sprowadzał się do wniesienia odwołania, wskazania argumentów przemawiających za przyznaniem im przymiotu strony i otrzymaniem decyzji organu drugiej instancji, utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Strony te nie miały natomiast żadnej praktycznej możliwości wpływu na wynik tego postępowania, w zakresie kształtowania jego rozstrzygnięcia co do parametrów zabudowy dla przyszłej inwestycji. Przykładowo można natomiast podać, że inwestor kilkukrotnie zgłaszał wnioski odnośnie wstępnie określonych parametrów zamierzanej zabudowy, a jego interwencje częściowo odniosły skutek (k.1099-1101 w zw. z k. 110 i k. 1113, k. 1167-1168 w zw. z k. 1169). Strony, którym organ I instancji nie zagwarantował udziału w prowadzonym przez siebie postępowaniu, takiej możliwości natomiast nie miały, mimo że ich zdaniem, powołując się na konkretne argumenty, parametry te nie zostały określone prawidłowo. Pozbawienie ich tego uprawnienia, w tym prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, stanowi oczywiste i istotne naruszenie zasady praworządności, zasad wynikających z art. 7, art. 8, czy art. 10 k.p.a. Jest też nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) i w konsekwencji musi prowadzić do uchylenia decyzji organów obydwu instancji.

Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że uchylając decyzje z wyżej wskazanego powodu, sąd zwolniony jest z wyrażania dalszej oceny i w zasadzie nie powinien dokonywać merytorycznej oceny kontrolowanego postępowania, w tym zarzutów skarg i poglądów przedstawionych przez organ. Związane jest to z tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, w myśl art. 153 p.p.s.a. wiążą organy i sąd w dalszym toku postępowania i ocena taka, wyrażona wiążąco na tym etapie, w praktyce czyniłaby udział w sprawie pominiętych stron czysto iluzorycznym.

Dlatego poniżej zostaną przedstawione niejako ramowe poglądy prawne, mające ukierunkować organ w ponownie przeprowadzanym postępowaniu. W tym zakresie wskazać zatem należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wersji obowiązującej do 2 stycznia 2022 roku, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z powyższego wynika, że parametry zabudowy wyznacza się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, czyli na podstawie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt (k. 1023, 1111, czy 1351) parametry zabudowy wyznaczał Zespół Urbanistyczny, a sama analiza była sporządzana w taki sposób aby wynikały z niej takie parametry jakie wyznaczył już Zespół Urbanistyczny, a zespół wręcz wskazywał wytyczne dla urbanisty (k. 1349). Takie postępowanie należy ocenić za wadliwe. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Z tych przyczyn w sprawie zachodzi konieczność co najmniej uzupełnienia sporządzonej analizy urbanistycznej.

Biorąc pod uwagę sposób wyznaczania przez urbanistę parametrów dla planowanej zabudowy oraz ich finalne wielkości, w ponownym postępowaniu organ uwzględni też poglądy prawne wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 roku, sygnatura akt II OSK 2990/19 przywołanego w skardze Wspólnoty, z których wynika, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Konkludując należy stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej przedstawionych poglądów prawnych, w tym zapewni stronom prawo czynnego udziału w postępowaniu i rozstrzygnie sprawę stosując się do obowiązujących norm prawnych.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz stron skarżących: po 500 zł. tytułem uiszczonych wpisów od skargi, po 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej i po 17 zł tytułem opłat skarbowych od każdego z udzielonych pełnomocnictw.