Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1433/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par.1 pkt.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 460.00 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. znak [....] nr [....] , o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno - budowlanymi oraz zjazdu z ul. [....] na działce nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w K. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia 26 sierpnia 2005 r. Prezydenta Miasta K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że postępowanie prowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe przy równoczesnym spełnianiu określonych warunków. Zdaniem organu zostały one spełnione. W szczególności wskazano, iż wnioskowana inwestycja położona jest na działce, dla której na podstawie zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej możliwe było określenie wymagań, o których mowa w rozstrzygnięciu decyzji, w zakresie konsytuacji funkcji. Wnioskowany do zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zmierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Do decyzji dołączono załącznik nr l - graficzny, nr 2 wyniki analizy (część tekstowa i graficzna). W dniu 11 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję oznaczoną [....] , którą orzekło o stwierdzeniu nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia 26 sierpnia 2005 r. znak [....] . Decyzją z dnia 30 listopada 2006 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję. W wyniku wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 496/07 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 października 2006 r. Podstawą uchylenia była wada proceduralna postępowania prowadzonego przez Kolegium w postaci pominięcia pełnomocnika inwestora B.M. , której pełnomocnictwo znajduje się w aktach. Skutkiem powyższego było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ inwestor nie był w nim należycie reprezentowany. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Kolegium przytoczyło brzmienie art. 156 § 1 k.p.a. i w tym kontekście wskazało, że zaskarżona decyzja - w jego ocenie - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie, które wykazało, iż teren w którym ma być dokonana inwestycja to teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak stwierdzono w analizie urbanistyczno - architektonicznej w wyznaczonym obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej szerokości i wysokości. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczno - architektoniczna została sporządzona w przedmiotowej sprawie sposób ogólnikowy, pozwalający na dużą dowolność ustalania poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. W szczególności w ocenie Kolegium w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji mimo niespełnienia warunków wymaganych ustawą w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie dopuszczono szerokość planowanego budynku do 35 metrów od ul. [....] i 30 m od ul. [....] . Nie wskazano, czy jest to średnia szerokość w obszarze analizowanym, czy też ustalono szerokość na podstawie ustępu 2 tego przepisu. Wskazano jedynie, iż w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o zróżnicowanej szerokości - od 6 do 49 metrów i budynki usługowe o szerokości od 14 do 47 metrów. Nie wskazano w sposób szczegółowy budynków branych pod uwagę, ani nie wskazano, jaka jest w obszarze analizowanym średnia szerokość budynków. Jednakże na podstawie mapy zawartej w aktach sprawy ustalono, iż budynki mieszkalne nie mają elewacji frontowej szerszej niż około 20 metrów, zaś 49 metrów posiada jedynie zabudowa szeregowa, na którą składa się 8 budynków. Średnia obszaru analizowanego (wliczając nawet zabudowę szeregową jako jeden budynek) to około 16 metrów. Zatem ustalenie szerokości planowanego budynku na 35 i 30 metrów narusza porządek i ład urbanistyczny, zwłaszcza wobec faktu, iż z analizy nie wynika możliwość ustalenia szerokości budynku w podanej szerokości. Kolegium wskazało, na treść § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość, o której mowa w ust. 1 powyższego przepisu, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. l, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W omawianym przypadku na działkach sąsiednich do terenu inwestycji istniejące budynki mieszkalne mają wysokość 6,5 m oraz 5,0 m. W analizie zaś ustalono, iż uwzględniając ukształtowanie terenu, wysokość nie naruszająca ładu przestrzennego to wysokość 7.0 m od ulicy [....] i 7,0 od ulicy [....] . Dopuszczono dodatkowo wypiętrzenie bryły budynku w narożniku do 11,5 m. Taką też wysokość budynku ustalono w decyzji. Zdaniem Kolegium w sposób rażący naruszono tym samym przywołany wyżej przepis. Zezwala on na ustalenie innej wysokości budynku niż tej jaka istnieje na działkach sąsiednich tylko w przypadku, gdy wynika to z analizy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie dokonano analizy stanu faktycznego pod kątem możliwości ustalenia innej wysokości budynku niż z ustępu 1 i 2 omawianego przepisu. Nie wskazano, z jakich przyczyn odstępuje się od ustalenia wysokości dla planowanego budynku jako średniej w obszarze analizowanym. Wręcz przeciwnie - wskazano, iż podstawowe znaczenie dla ustalenia wysokości miały budynki na działach nr [....] oraz [....] , które mają odpowiednio 6,5 i 5 m wysokości. Zupełnie zatem wbrew temu stwierdzeniu ustalono wysokość na 7 metrów i wypiętrzenie narożnika budynku nawet do 11,5 metra. Z dokonanej przez Kolegium analizy akt sprawy - w szczególności map znajdujących się w aktach wynika, iż planowany budynek będzie znacząco odbiegał od zastanego w sąsiedztwie porządku urbanistycznego, na który składają się budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości maksymalnej 9 m (co stwierdzono na podstawie dostępnych w aktach materiałów dowodowych). Owszem w terenie analizowanym znajduje się budynek o wysokości 12 metrów, lecz jest to budynek usługowy, a nie mieszkalny. Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mimo braku spełnienia warunku co do kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy - w tym braku kontynuacji w nowej zabudowie gabarytów i formy architektonicznej zabudowy istniejącej w sposób rażący narusza powyższy przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo Kolegium wskazało, że badana decyzja w swej istocie nie odpowiada wnioskowi złożonemu przez inwestora w sprawie. Przede wszystkim we wniosku z dnia 12 maja 2005 r. inwestor określił inwestycję, jako budynek wielofunkcyjny z funkcją mieszkalną i usługowo - handlową w zakresie związanym z opieką zdrowotną oraz garażem podziemnym dla użytkowników wraz z niezbędną infrastrukturą techniczno - budowlaną oraz zjazdem. W decyzji z dnia 26 sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz zjazdu z ul. [....] na działce nr Ew. [....] obręb 024, przy ul. [....] w K. Z analizy powyższego wynika, iż organ nie uwzględnił wnioskowanej przez inwestora funkcji handlowej planowanego budynku, wskazując jedynie na funkcję mieszkalną i usługową, a także pominął zupełnie wniosek w zakresie planowanego przez inwestora garażu podziemnego w dodatkowej kondygnacji podziemnej.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpiła [....] Grupa Inwestycyjna z siedzibą w K. , działając przez swego pełnomocnika: adw. A.G. , podnosząc, iż decyzja Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W związku z tym decyzja o warunkach zabudowy nie narusza ani przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisów wykonawczych, zaś brak szczegółowego uzasadnienia przyjętych warunków, które w swej istocie odpowiadają prawu, nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wnioskująca o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka powołała się także - dla uzasadnienia swego stanowiska - na opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę Towarzystwa Architektów Polskich: arch. R.K. . We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakwestionowano także pogląd wyrażony w decyzji Kolegium, że rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy zostało wydane w sposób niezgodny z wnioskiem inwestora. W ocenie Spółki, wniosek ten został bowiem jedynie uszeregowany, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w którym funkcja handlowa objęta jest rodzajem zabudowy określonej jako "zabudowa usługowa", stąd określenie planowanej inwestycji jako budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi w pełni odpowiada treści wniosku inwestora. Ponadto we wniosku zaznaczono, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) nie przewidują ustalania w decyzji o warunkach zabudowy, parametrów kondygnacji nadziemnych ani głębokości kondygnacji podziemnych, lecz zobowiązują jedynie do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i ten wymóg decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. spełnia.

Decyzją z dnia 4 maja 2009 r. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 września 2008 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia

27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80

poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że samo ustalenie, iż zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, nie jest wystarczające dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niezbędnym jest także ustalenie, że w odniesieniu do planowanej inwestycji zachowana będzie kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Celowi temu służyć ma właśnie przeprowadzenie wyżej wspomnianej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ustalenia zawarte w analizie winny być jasne, a przede wszystkim znajdować oparcie w zasadach przewidzianych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Tymczasem opracowanie wykonane w niniejszej sprawie tych kryteriów nie spełnia, czego efektem jest także wadliwość rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, zwłaszcza w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki. Z opracowania sporządzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 3,5 metra do 12 metrów, przy czym decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miał budynek nr [....] na działce nr [....] oraz budynek nr [....] na działce nr [....] , których wysokość odpowiednio wynoszą: 6,5 metra oraz 5 metrów. Dalej analiza stwierdza, iż, przy uwzględnieniu ukształtowania terenu ustalono średnią wysokość dla planowanego budynku: 7 metrów od ulicy [....] oraz ulicy [....] , z tym, że dopuszczono możliwość wypiętrzenia bryły narożnika budynku do wysokości 11,5 metra. Biorąc jednak pod uwagę wyżej opisane zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, należy podzielić zastrzeżenia składu Kolegium Odwoławczego wyrażone w tym zakresie w decyzji z dnia 18 września 2008br. Powyższy parametr został bowiem w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określony praktycznie z pominięciem zasad przewidzianych w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., ponieważ nie został ustalony jako przedłużenie górnej krawędzi na działkach sąsiednich tj. działce nr [....] i działce nr [....] (§ 1). względnie w oparciu o wartość średnią (§ 2), względnie na podstawie analizy (§ 3), która wprawdzie takie wielkości podaje, jednak nie wskazuje podstaw takich ustaleń. Podobnie, w sposób wadliwy określono szerokość elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku ustalono na 35 metrów od strony ulicy [....] oraz 30 metrów od strony ulicy [....] , przy czym także nie wskazano, czy jest to wartość średnia występująca w obszarze analizowanym, czy też ustalona w oparciu o wskazania analizy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt ustalony przez poprzedni skład Kolegium, iż średnia obszaru analizowanego to około 16 metrów, wobec czego trudno przyjąć, iż określona na 35 i 30 metrów szerokość elewacji frontowej planowanego budynku odpowiada zasadom z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dalej Kolegium podniosło, że jak wynika z akt sprawy - [....] Grupa Inwestycyjna wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku wielofunkcyjnego z funkcją mieszkalną i usługowo-handlową w zakresie związanym z opieką zdrowotną oraz garażem podziemnym dla użytkowników wraz z niezbędną infrastrukturą techniczno-budowlaną oraz zjazdem. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne zostało natomiast określone jako "budowa budynku mieszkalno-uslugowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi (...)", a zatem z pominięciem funkcji handlowej oraz części inwestycji w postaci garażu podziemnego. Jakkolwiek przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. rzeczywiście nie przewidują odrębnego określania rodzaju zabudowy, w postaci zabudowy o charakterze handlowym, to jednak sposób użytkowania przyszłej inwestycji winien być także określony. Mając na uwadze powyższe Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 18 września 2008 r.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] Grupa Inwestycyjna sp. z o.o. w K. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na błędnym przyjęciu, że podane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dane w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki nie mają oparcia w stanowiącej podstawę jej wydania analizie architektoniczno-budowlanej oraz na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o całości wniosku inwestora, tj. o jego części dotyczącej garażu podziemnego oraz, że pomija wymienioną we wniosku inwestora funkcję usługową budynku; naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Kolegium szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, która według Kolegium wynosi około 16 metrów, przy uwzględnieniu jedynie budynków mieszkalnych, a pominięciu zupełnie budynków o funkcji usługowej. Strona skarżąca podniosła, że w analizie wskazano prawidłowo, iż w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej szerokości elewacji frontowej od 6 do 49 metrów budynki mieszkalne i od 14 do 47 metrów budynki usługowe (Wojewódzki Specjalistyczny Szpital Dziecięcy i Zespół Szkół Ekonomicznych). Położone przy ul. [....] budynki szpitala mają elewacje frontowe o szerokości odpowiednio 13,6 m 58,3 metra i 47, 5 metra, a szerokość elewacji frontowej budynku Zespołu Szkół Ekonomicznych wynosi 54,3 metra, co wynika z tej samej mapy, na podstawi której Kolegium ustaliło omawiany parametr. Ustalenie szerokości elewacji frontowej zawarte w analizie jest prawidłowe gdyż nowa zabudowa o funkcji mieszkalno-usługowej w zabudowę wielorodzinnej, przy dopuszczonej decyzją intensywności zabudowy na działce inwestora (stanowiącej wielokrotność działek pod zabudowę) nie może być odwzorowaniem zabudowy jednorodzinnej ani hybrydą o obcych proporcjach w obszarze analizowanym. W strukturze tak bardzo przemieszanej, jaka ma miejsce przy ul. [....] , gdzie szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej kształtuje się w przedziale od 6 m do 49 m, a pozostałych budynków w przedziale od 13,6 do 58,3 m można w zasadzie przyjąć, że dla nowej zabudowy oraz intensywności zabudowy właściwe jest uśrednienie parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wielkogabarytowej. Uśredniona szerokość takiej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 42,6 m. Wobec powyższego ustalenie dla projektowanego budynku szerokości elewacji frontowej do 35 m (od ul....) i do 30 m od ul. [....] nie narusza porządku i ładu urbanistycznego w analizowanym obszarze. Dalej strona skarżąca podniosła, że analiza załączona do decyzji zawiera część tekstową i graficzną a ocena ustaleń części tekstowej nie może być dokonywana w oderwaniu od części graficznej. Tak więc brak w części tekstowej pewnej szczegółowości nie może automatycznie oznaczać jej dyskwalifikacji z powodu niespełnienia wymogów prawa, jeżeli nasuwające się wątpliwości dadzą się wyjaśnić danymi zawartymi w części graficznej. W części graficznej analizy sporządzonej na mapie zasadniczej zaznaczono granice obszaru analizowanego, w którym wpisano w odpowiedniej skali wszystkie budynki mieszkalne i usługowe podając m.in. ich wysokość i kształty dachów oraz zaznaczono teren projektowanej inwestycji. Mapa zawiera dokładne rzędne określające położenie istniejących budynków w przestrzeni umożliwiające ustalenie wysokości projektowanego budynku z uwzględnieniem ukształtowania terenu sąsiedniego. Dysponując takimi danymi Kolegium powinno dokonać starannej analizy, czy dane te uzasadniają decyzję o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku. Kolegium nie może uchylić się od tego obowiązku tylko dlatego, że w części tekstowej analizy nie wskazano szczegółowego wywodu odnośnie sposobu dojścia do powyższych ustaleń. Ze wskazania w analizie budynków nr [....] i [....] jako mających zasadnicze znaczenie dla ustalenia parametrów nie wynika, że nie brano pod uwagę innych budynków. Tym innym budynkiem, którego nie można pominąć w analizie jest budynek nr [....] na działce nr [....] , położony przy ul. [....] obok działki pod projektowaną inwestycję, którego wysokość attyki wynosi 9,5 m. W przypadku zatem spadku terenu, co także uwzględniono w analizie, dla wyznaczenia powyższych wysokości decydujące znaczenie ma rzędna położenia attyki lub gzymsu w przestrzeni, a nie metryczne porównanie wysokości bezwzględnej. Rzędna gzymsu sąsiedniego budynku nr [....] przy ul. [....] wynosi 297,5 m (rzędna terenu przed wejściem) + 5,0 m (wysokość bezwzględna), tj. 302,5 m. Rzędna terenu przed wejściem do projektowanego budynku od ulicy [....] wynosi 294,65 m n.p.m. a więc dopuszczalną wysokość bezwzględną gzymsu dla tego budynku od ul. [....] określa się jako różnicę między wyżej określoną wysokością gzymsu budynku nr [....] tj. 302,5 m n.p.m. a rzędną przed wejściem do projektowanego budynku tj. 294,65 m n.p.m., która to różnica wynosi 7,85 m. Nie jest więc bezpodstawne ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku do 7 m od średniego poziomu, przed wejściem do niego od ulicy [....] . Wysokość gzymsu dla projektowanego budynku od ul. [....] stanowi średnią wielkość między wysokościami gzymsu budynku nr [....] i budynku nr [....] . Wysokość budynku nr [....] wynosi 299,85 m n.p.m. (293,35 m n.p.m. - rzędna gzymsu 15 m - wysokość bezwzględna = 299,85 m n.p.m.). Wysokość gzymsu budynku nr [....] wynosi 302,5 m n.p.m. Zatem wysokość średnia gzymsu dla projektowanego budynku wynosi 301,18 m.n.p.m., a ponieważ rzędna od poziomu terenu przed wejściem do tego budynku od ul. [....] wynosi 293,7 m n.p.m., to dopuszczalna wysokość bezwzględna gzymsu w tym miejscu wynosi 7,48 m. Z kolei wypiętrzenie bryły projektowanego budynku w jego narożniku wynika z zależności występujących między nim a budynkiem narożnym nr [....] na działce nr [....] . Nie jest więc bezpodstawne ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku do 7 m od średniego poziomu terenu przed wejściem do niego od ul. [....] , z możliwością wypiętrzenia bryły jego narożniku do wysokości 11,5 m. Ponadto należy uwzględnić, że w obszarze analizowanym znajduje się kilka budynków usługowych o bezwzględnej wysokości powyżej 12 m. Kolegium niesłusznie pomija tą okoliczność, z uwagi na to, że dotyczy ona budynku usługowego, a nie mieszkalnego. Analiza funkcji oznacza analizę wyłącznie pod kątem sposobu użytkowania nowej zabudowy, natomiast gabaryty nowej zabudowy określa się w aspekcie kompozycyjno-estetycznym na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się niezgodności treści decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora strona skarżąca wskazała, że składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazała, że miejsca postojowe, czyli garaż, urządzi w kondygnacji podziemnej budynku. Decyzja o warunkach zabudowy nie musi jednak określać parametrów kondygnacji nadziemnych ani głębokości kondygnacji podziemnych. Wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy wysokość projektowanego budynku do 7 m do gzymsu z możliwością wykonania poddasza użytkowego pozwala na realizację 3 kondygnacji nadziemnych oraz kondygnacji podziemnej. Jednocześnie w decyzji został określony warunek w zakresie komunikacji polegający na obowiązku inwestora zaprojektowania i zrealizowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Decyzja odpowiada więc wnioskowi inwestora w zakresie urządzenia garażu w kondygnacji podziemnej projektowanego budynku. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca podniosła, że skoro nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Tym bardziej, że eksponowany przez Kolegium wymóg szczegółowości części tekstowej analizy nie wynika z ustawy. Już z tego tylko względu nie można uznać decyzji o warunkach zabudowy za naruszającą prawo w sposób rażący. W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty.

Kontroli sądowej poddawane są także decyzje wydawane w postępowaniach nadzwyczajnych, między innymi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy jednak mieć na uwadze, iż kontrola ta dotyczy decyzji ostatecznych, których wzruszenie może mieć miejsce wyjątkowo. Decyzja ostateczna wywiera bowiem (a przynajmniej potencjalnie może) szerokie skutki społeczno – gospodarcze a jej eliminacja z obrotu prawnego, może rodzić szersze konsekwencje, obejmujące także negatywne oddziaływanie na inne podmioty niż same strony postępowania administracyjnego do których decyzja była skierowana. Zgodzić się tu należy z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Kr 357/08, w którym sąd ten orzekł, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niebudzący wątpliwości dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie sąd ocenia legalność decyzji organu administracji stwierdzających nieważność decyzji o warunkach zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przy czym uchybienia tego organ dopatruje się w wadliwym ustaleniu parametrów nowej zabudowy tj. szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz sprzeczność wyrzeczenia decyzji z treścią wniosku.

Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 LEX nr 1145613 orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesną wadliwość skutkującą powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10.

Nie każde zatem naruszenie prawa w procesie wydawania decyzji administracyjnych ma charakter naruszenia rażącego, stanowiącego podstawę do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Charakter taki ma jedynie takie naruszenie prawa w procesie wydawania decyzji administracyjnych, którego zakres sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, muszą być przy tym niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ wydający zaskarżoną decyzję nie wykazał w żaden sposób aby kontrolowana przez ten organ w trybie nadzwyczajnym ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy, dotknięta była wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie wykazano ani naruszenia przez organ wydający decyzję prawa w sposób oczywisty tj. sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, ani też skutków jakie decyzja ta miałaby wywołać - a które nie są możliwe do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić jedynie w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. II OSK 1698/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2010 r. II SA/Kr 597/10), czy też ustalała warunki zabudowy w sposób jawnie sprzeczny z warunkami określonymi w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 póz. 717 z późn. zm.). Nigdy zaś za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu tego typu decyzji (o ustaleniu warunków zabudowy) nie może być uznane ustalenie parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę (chyba, że nie określiła by ona parametrów nowej zabudowy). Tego typu uchybienia mogą być eliminowane jedynie w zwykłych trybach odwoławczych ale nie w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Wady w postępowaniu dowodowym są bowiem naruszeniem przepisów postępowania, ale nie naruszeniem kwalifikowanym, mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Wadliwość taką można zwalczać jedynie w zwykłym postępowaniu odwoławczym prowadzonym w stosunku do decyzji nieostatecznych.

Aby orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy koniecznym jest także wykazanie drugiego elementu o jakim mowa wyżej tj. wykazania, że decyzja wydana z naruszeniem prawa wywoła skutki które są nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. O takich skutkach można by mówić jeżeli decyzja byłaby wydana w stosunku do obszaru w jakim bądź to nie można realizować zabudowy, bądź też nie można realizować zabudowy takiego typu na jaki została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczności takich nie wskazywał organ w wydawanych przez siebie decyzjach. Co więcej z akt sprawy wynika, iż co do zasady w terenie którego dotyczyło postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zabudowa taka mogła być realizowana.

Nie wdając się w polemikę czy analiza urbanistyczno-architektoniczna w oparciu o którą Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia 26 sierpnia 2005 r., faktycznie wadliwie ustalała parametry nowej zabudowy co do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jak mowa o tym wyżej, wadliwości w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji) stwierdzić należy, iż ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do określenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym są nie przekonujące - nie wskazano bowiem w jaki sposób organ ustalił ten parametr. Podkreślić należy także, iż zawsze organ administracji architektoniczni-budowlanej może ustaleń tych dokonać w oparciu nie o średnią z obszaru analizowanego ale o wyniki analizy – jak miało to miejsce w niniejszy przypadku. Także ustalenia w zaskarżonej decyzji co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budzą wątpliwości w świetle tak analizy (gdyż były w niej wskazywane rzędne i wskazywała na naturalny spadek terenu jako uzasadniający ustalenie tego parametru w tej konkretnej wielkości) jak i odwołania w którym podnoszono o ten argument a do którego to argumentu organ rozpoznający ponownie sprawę się nie odniósł.

Zdaniem sądu także stosunkowo niewielka sprzeczność miedzy treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy a wyrzeczeniem decyzji nie może przesądzać o jej nieważności. Decyzja była wydana bowiem w stosunku do inwencji objętej wnioskiem (o nieważności można by mówić jeżeli dotyczyła by zupełnie innego przedsięwzięcia) a pominiecie w niej funkcji handlowej jest zupełnie nieistotne, gdyż w pojęciu szeroko rozumianej funkcji usługowej mieści się także funkcja handlowa. Brak określenia w niej, że dotyczy budynku z garażem podziemnym jest natomiast wadliwością którą należałoby skorygować w zwykłym postępowaniu odwoławczym ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy bowiem parametru istotnego z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy. Parametrami tymi (istotnymi) są linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy tej okoliczności, iż dotyczy ona zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego, zgodnie z wnioskiem, budynek z garażem podziemnym w zakresie tego garażu jest o tyle kwestią drugoplanową, że ów garaż jako kondygnacja podziemna nie wpływa za ład architektoniczny a istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy kształtowanie ładu architektonicznego. Ładu tego nie zaburzają w sposób oczywisty elementy podziemne budynku.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. art. 145 § 1. pkt 1c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji