Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 730/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S.-N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1333/14 w sprawie ze skarg D. G. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza solidarnie od D. G. i W.P. na rzecz Z. N. kwotę siedemset pięćdziesiąt (750 zł) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1333/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skarg D. G. i W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Częstochowie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy teren uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z powyższego wyroku wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2013 r. Z. S.-N. (inwestor) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie i nadbudowie części budynku przemysłowo-usługowego dla funkcji usługi gastronomiczne (restauracja), przewidzianej do realizacji na terenie położonym w Częstochowie przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. W załączniku do wniosku wskazano, iż w budynku projektowany jest lokal gastronomiczny o dwóch salach konsumpcyjnych oraz kuchnia. Podano także, że wjazd na drogę publiczną – ul. [...] będzie wjazdem pośrednim, a mianowicie przez działkę nr [...], na której ustalono służebność przejazdu i przechodu.

Inwestor dokonał następnie korekty wniosku podając, że inwestycja będzie dotyczyła zmiany sposobu użytkowania całego budynku oraz rozbudowy i nadbudowy budynku przemysłowo-usługowego dla funkcji mieszkalno-usługowej. Z tego pisma wynika, że na funkcję mieszkalną przeznacza się około 1100 m², a na funkcję usługową około 700 m².

Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ustalił żądane warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji w obrębie działki nr [...]. W decyzji tej organ gminy określił realizację inwestycji: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami wskazując, że przewidziana zabudowa mieszkaniowa dotyczy powierzchni w 61 %, a zabudowa usługowa (usługi gastronomiczne typu: obiady domowe, catering, restauracja) w 39 %. Wyjaśniono także w tej decyzji, iż rozbudowa polegać ma na budowie zadaszenia schodów wejściowych i pochylni dla osób niepełnosprawnych, a nadbudowa dotyczy poddasza w celu uzyskania dodatkowej przestrzeni użytkowej. W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym dotyczące ochrony praw osób trzecich.

W następstwie wykonanej analizy organ I instancji stwierdził, że przy ul. [...] w Częstochowie znajduje się zabudowa mieszkaniowa z funkcją usługową, a w konsekwencji uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, Upzp) i warunki takie ustalił.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli D. G. i W. P. Odwołujący się podnosząc zbliżone zarzuty, argumentowali, że decyzja organu I instancji została wydana po zmianie wniosku inwestora, że zamierzona zmiana przeznacza na funkcję mieszkaniową jednorodzinną ok. 61 % pow. budynków na działce nr [...], co jest nieprawdziwe i stworzone tylko dla potrzeb sprawy. Nadto podnieśli, że decyzja została oparta na nierzetelnej i niezgodnej z rzeczywistością analizie. Zdaniem odwołujących się inwestor otrzymał negatywną decyzję w warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2012 r. dla tożsamej inwestycji. Wskazano, że nieruchomości wykorzystywane na cele usługowe znajdują się na początku ul. [...], a nie na jej końcu, gdzie planowana jest inwestycja. W konsekwencji odwołujący się twierdzili, że planowana inwestycja nie jest dopuszczalna, albowiem nie da się jej pogodzić z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym.

SKO w Częstochowie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. – po rozpatrzeniu odwołań D. G. i W. P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp utrzymało decyzję organu I instancji w całości w mocy.

Sąd wojewódzki przywołał zasadnicze wywody organu odwoławczego, który stwierdził, że decyzja organu I instancji nie jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 Upzp, ani z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003). Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy wskazał, że na działce nr [...] prowadzona była działalność przemysłowo-usługowa, co także wynika z zapisów ewidencji gruntów wskazujących na użytek gruntowy – Ba. Zmiana funkcji przemysłowej na funkcję mieszkaniowo-usługową zmniejszy uciążliwość spowodowaną funkcją przemysłową. W istocie zmiana sposobu użytkowania (decyzja I instancji) dotyczy funkcji przemysłowej. Organ ten nie uznał także zarzutu dotyczącego błędnie przeprowadzonej analizy i nieuzasadnionego rozszerzenia obszaru analizowanego.

Nadto organ odwoławczy podał, że zmiana sposobu zagospodarowania istniejących budynków przemysłowych na funkcję mieszkaniową i usługowo-gastronomiczną stanowić będzie kontynuację istniejącej już funkcji. Usługi gastronomiczne są bowiem związane z zabudową mieszkaniową i stanowią funkcję uzupełniającą tę zabudowę.

Wreszcie organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu, że w sprawie była już wydana decyzja (z dnia [...] czerwca 2012 r.) na podobną działalność. W tym zakresie SKO w Częstochowie odwołało się do wniosku z dnia 27 września 2011 r., który dotyczył zmiany sposobu użytkowania części obiektu o funkcji produkcyjno-handlowej na funkcję usługowo-gastronomiczną, a po korekcie tego wniosku (12 stycznia 2012 r.) zamierzenie inwestora dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów na funkcję mieszkalno-usługową. Z mapy dołączonej do pisma z dnia 28 stycznia 2012 r. wynika, że wnioskowaną zmianą była objęta jedynie część istniejącej zabudowy. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku produkcyjnego na cele usługowo-mieszkalne. Obecny wniosek dotyczy całej działki i wszystkich budynków znajdujących się na nieruchomości, a więc nie brak było podstaw do stwierdzenia o tożsamości spraw.

Skargi odrębne na decyzję ostateczną SKO w Częstochowie złożyli D. G. i W. P., skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania. Skarżący podnosili te same zarzuty, co w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy, tj. zarzucali błędne sporządzenie analizy, rozszerzenie obszaru analizowanego ponad promień 180 m i badanie funkcji terenu całej ul. [...] i jej kontynuacji przy ul. [...] brak rozróżnienia rodzaju usług pod kątem ich uciążliwości. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i zgłosili wnioski dowodowe wyszczególnione w skardze.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie obu skarg.

WSA w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargi uchylając decyzje organów obu instancji.

W pierwszej kolejności sąd a quo przyjął, że organ I instancji związany był modyfikacją wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, co nakazywało ustalić, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 Upzp. Przywołując dalej zasadnicze reguły zawarte w przepisach rozp. MI z 2003 sąd wojewódzki wskazywał, że z powyższego rozporządzenia wynika, że w zależności od warunków konkretnej sprawy, obszar analizy wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celami ustawy planistycznej. Za nieuzasadniony uznano zarzut skarżących wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu 200 metrów od granic terenu objętego wnioskiem, co jednak – w ocenie składu orzekającego – nie oznaczało, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, bowiem podstawą do uwzględnienia skargi były zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia kontynuacji funkcji w obszarze przyjętym do analizy, które – zdaniem sądu pierwszej instancji – nie poddawały się weryfikacji.

W dalszych motywach tego wyroku stwierdzono, że z analizy zaakceptowanej przez organy wynika, że w obszarze analizowanym (załącznik nr 2) występuje zabudowa jednorodzinna z zabudową usługową – ul. [...]. Sąd wojewódzki wyeksponował, że działka nr [...] położona jest poza obszarem analizy (załącznik nr 1). Zabudowa leżąca poza obszarem analizowanym nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp zostały spełnione. Zarzuty skarżących (dotyczące wadliwego sporządzenia załącznika nr 3), iż w obszarze analizowanym istnieje jedynie zabudowa mieszkalna, a nie mieszkalno-usługowa, ewentualnie, że brak jest śladów działalności usługowej w obszarze analizowanym w oparciu o materiały sprawy (załącznik nr 1) – zdaniem WSA w Gliwicach – są nie do odparcia, a argumenty organów uprawdopodabniają zarzut, że stan zagospodarowania nie został ustalony w oparciu o dane faktograficzne dotyczące zagospodarowania terenu, ale o dane wynikające z ewidencji działalności gospodarczej. Analiza nie pozwalać ma na stwierdzenie, czy istotnie obiekty (części obiektów) o funkcji usługowej istnieją, czy tylko w budynkach mieszkalnych zarejestrowano prowadzoną działalność, co – w ocenie sądu pierwszej instancji – ma być dość powszechną praktyką, a "wówczas oczywiście o żadnej funkcji usługowej takich budynków mówić nie można", nie można też stwierdzić kontynuacji funkcji. Zdaniem sądu wojewódzkiego analiza winna wyraźnie potwierdzać, że konkretny obiekt na konkretnej działce o danej funkcji istnieje fizycznie, tylko wówczas bowiem wpływa na stan zagospodarowania przestrzeni.

Co do zasady WSA w Gliwicach podzielił stanowisko, że ustalenie kontynuacji funkcji nie sprowadza się do powielenia istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i nie narusza ładu przestrzennego wprowadzenie obiektów towarzyszących funkcji podstawowej. Z tego względu wniosek organów o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp o kontynuacji funkcji nie znalazł w ocenie tego sądu dostatecznego oparcia w ustaleniach faktycznych, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło dostateczną przesłankę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 "ust. 1" pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa).

Pozostałe zarzuty skarg sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione, w szczególności zaskarżona decyzja nie jest tożsama z decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku na cele usługowo-mieszkalne. Podobnie odniesiono się do zarzutów związanych ze stanami przyszłymi i ewentualnymi, w sytuacji gdy ustalenie warunków następuje dla konkretnego zamierzenia. Nadto organowi I instancji sąd wojewódzki zwrócił uwagę na ustalenia w jego decyzji (pkt 2 a) tiret pierwszy) w których określono, że nieprzekraczalna linia zabudowy została określona w załączniku nr 1 do decyzji, a tymczasem załącznik nr 1 do tej decyzji, w tym legenda, nie zawiera linii zabudowy.

W konkluzji wyroku II SA/Gl 1333/14 zalecono organom przy ponownym rozpoznaniu spraw wziąć pod uwagę przedstawione w tym wyroku stanowisko sądu wojewódzkiego, a także ustalić, czy inwestycja została rozpoczęta, bowiem w takim przypadku postępowanie w sprawie ustalenia warunków na podstawie złożonego wniosku powinno zostać umorzone.

Skargą kasacyjną Z. S.-N., reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła w całości ww. wyrok i na zasadzie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 Ppsa (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) wyrokowi temu zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię, tj. w szczególności:

a) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp - poprzez nieuwzględnienie zasad wynikających z powyższego przepisu, iż wyznaczenie określonego obszaru analizowanego leży w gestii dysponującego znaczną swobodą uznania organu administracji, który powinien w sposób indywidualny traktować poszczególne przypadki ustalania warunków zabudowy i który może różnicować zakres pojęcia "obszaru analizowanego", w zależności od konkretnego przypadku;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003 - poprzez:

- przyjęcie, że organy administracji nie ustaliły rodzaju zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a w szczególności nie ustaliły czy znajduje się w nim zabudowa mieszkalno-usługowa, a nie tylko mieszkalna, podczas gdy ustalenia takie zostały poczynione, a poza tym nie ma to decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 61 Upzp, a co więcej – na tej samej nieruchomości była poprzednio prowadzona działalność przemysłowo-usługowa, a zatem nie uległo zmianie jej przeznaczenie;

- "bezpodstawnemu uwzględnieniu w postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesłanki ewentualnego naruszenia praw osób trzecich na skutek planowanej inwestycji i "jej niekorzystnego jej oddziaływania" na nieruchomości sąsiednie, podczas gdy dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a tymczasem inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie została już wykonana w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę";

II. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 3 Ppsa, 105 § 1 K.p.a. i art. 65 Upzp – poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie okoliczności, iż co do inwestycji prowadzonej na nieruchomości objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę i dalsze postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co będzie skutkować umorzeniem postępowania.

Stawiając powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 188 Ppsa – wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skarg D. G. i W. P. na decyzję SKO w Częstochowie z dnia [...] lipca 2014 r., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Wnosi także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że prowadzenie działalności w budynku mieszkalnym na podstawie prawidłowego wpisu w ewidencji – o ile są oczywiście spełnione ewentualne wymogi przewidziane przez przepisy szczególne – jest stanem legalnym i nie wymagającym dodatkowych ustaleń, czego wymaga WSA w Gliwicach. Skoro bowiem dana działalność gospodarcza o określonym profilu została prawnie zalegalizowana pod określonym adresem, to należy przyjąć, że jest ona tam wykonywana, ewentualnie może być tam potencjalnie prowadzona.

W odpowiedzi W. P. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw, skarżąca uważa, że zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach odpowiada prawu.

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska prezentowane w pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

A Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 3 Ppsa, 105 § 1 K.p.a. i art. 65 Upzp – poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie okoliczności, iż co do inwestycji prowadzonej na nieruchomości objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę i "dalsze postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co będzie skutkować umorzeniem postępowania". Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej podnosi, iż sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że wydano pozwolenie na budowę, inwestycja "jest praktycznie w całości zrealizowana", by w następstwie stwierdzić, że "postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe", co winno skutkować umorzeniem postępowania w całości.

Kwestia bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego uregulowana została w art. 161 § 1 Ppsa, wedle którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Na ten przepis w skardze kasacyjnej nie wskazano, co oznacza, że argumentacja odnośnie bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego nie została powiązana z zarzutem naruszenia tego z przepisów Ppsa, który tej konstrukcji dotyczy. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 65 Upzp, to dzieli się on na trzy ustępy, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono precyzyjnie, której z jednostek redakcyjnych art. 65 Upzp dotyczy zarzut kasacyjny, co powoduje, że zarzutu tego nie sposób rozpoznać in merito. Ponadto zauważyć wypadnie, że art. 65 Upzp dotyczy kwestii stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej bynajmniej nie jest tożsama z zagadnieniem umorzenia postępowania.

B. Zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. jest chybiony, skoro cyt. przepis odnosi się do podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego, które z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Oczywiste jest, że przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie miał zastosowania do postępowania przed WSA w Gliwicach, przeto nie mógł mu uchybić sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę na decyzję SKO w Częstochowie i oceniający jej legalność – zgodność z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej podejmowania.

C. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 3 Ppsa, stanowiącego, że "W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie", to takiej podstawy w skardze kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono. Z dającej się wyłuskać argumentacji zawartej w końcowych motywach skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd wojewódzki, tymczasem sąd administracyjny wydaje orzeczenie po myśli art. 145 § 3 Ppsa tylko wówczas, jeżeli uchylając decyzję (postanowienie) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa jednocześnie stwierdzi istnienie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, skoro skarżąca kasacyjnie kwestionuje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji, to wykluczona byłaby przy takim wyniku sprawy sądowoadministracyjnej możliwość zastosowania przepisu art. 145 § 3 Ppsa.

D. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp poprzez ich błędną wykładnię. Tak określoną podstawę kasacyjną połączono w petitum skargi kasacyjnej z wywodem, wedle którego uchybienie powyższym przepisom polegać miało na nieuwzględnieniu "zasad wynikających z powyższego przepisu, iż wyznaczenie określonego obszaru analizowanego leży w gestii dysponującego znaczną swobodą uznania organu administracji, który powinien w sposób indywidualny traktować poszczególne przypadki ustalania warunków zabudowy i który może różnicować zakres pojęcia "obszaru analizowanego", w zależności od konkretnego przypadku". Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w przepisie art. 1 ust. 1 Upzp ustawodawca stwierdził wyłącznie to, że cyt. ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Z kolei art. 1 ust. 2 Upzp stanowi, że "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Natomiast art. 2 pkt 1 Upzp stanowi definicję ustawową pojęcia "ładu przestrzennego", wynika z niego, że ilekroć w cyt. ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z petitum, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp strona skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca nietrafność stanowiska sądu pierwszej instancji odnośnie wadliwego ustalenia tzw. obszaru analizowanego. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Tymczasem, wskazane w podstawie kasacyjnej oznaczonej w skardze kasacyjnej jako 1. nie normują wprost zagadnienia obszaru analizowanego, nadto w skardze kasacyjnej nie wskazano jaka ma być poprawna wykładnia przywołanych przepisów. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł ponadto, że w przepisie art. 1 ust. 2 Upzp wymieniono w kilkunastu punktach elementy rozmaitych walorów, potrzeb czy praw, które podlegają uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z motywów skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie wynika uzasadnienie podstawy kasacyjnej obejmującej przepisy zawarte w art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp.

E. Zarzuty naruszenia przepisów § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003 nie zostały żaden sposób uzasadnione, nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełniania czy też domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie, przeto nie poddają się one kontroli.

F. Za uzasadniony uznać wypadnie wyłącznie zarzut naruszenia art. 61 § 1 pkt 1 Upzp. Art. 61 § 1 Upzp określa przesłanki (warunki), których tylko łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przepisie art. 61 § 1 pkt 1 Upzp jako jeden z tych warunków ustawodawca określił w następujący sposób: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". WSA w Gliwicach jako zasadniczy i w istocie jedyny powód uwzględnienia skarg (w uzasadnieniu wyroku na s. 7 oczywiście omyłkowo użyto określenia w liczbie pojedynczej – "skargi") podał, że wniosek organów o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp o kontynuacji funkcji nie znajduje dostatecznego oparcia w ustaleniach faktycznych. To zaś uprawniać z kolei miało sąd wojewódzki do orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa (oczywiście omyłkowo na s. 7 wyroku przywołano "ust. 1" zamiast "§ 1"). Uwzględnienie skargi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa następuje wówczas, gdy sąd dostrzeże naruszenia innych przepisów postępowania, niż dające podstawy do wznowienia, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzecz jednak w tym, że WSA w Gliwicach w swym wyroku nie powołał się na jakikolwiek przepis postępowania, który miałby zostać naruszony, ograniczając się w jego uzasadnieniu do wskazania przepisów, którym miano uchybić w stopniu istotnym poprzez ujęcie wyłącznie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Przepis ten ma charakter materialnoprawny, sąd wojewódzki zatem uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w istocie dopatrzył się naruszenia powyższego przepisu. Aby naruszenie prawa materialnego mogło stanowić o skuteczności skargi sądowoadministracyjnej, naruszenie to musiałoby mieć "wpływ na wynik sprawy" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy zaskarżonego wyroku nie dają przekonywującej argumentacji, że tak właśnie było.

Sąd wojewódzki skupił swą uwagę na okoliczności uwzględnienia w sporządzonej w toku postępowania analizie działki nr [...], położonej zdaniem sądu a quo poza obszarem analizowanym, a ponadto na nieprzydatności dla ustalenia stanu zagospodarowania, w szczególności funkcji obiektu, wyłącznie na dane odnośnie zarejestrowanej działalności gospodarczej. Te ustalenia prowadziły sąd pierwszej instancji do wniosku, że analiza nie pozwala na stwierdzenie, czy obiekty (części tych obiektów) znajdujące się w obszarze analizowanym o funkcji usługowej istnieją, czy tylko w budynkach mieszkalnych zarejestrowano prowadzoną działalność gospodarczą, "co ma być powszechną praktyką". Naczelny Sąd Administracyjny dochodzi do przekonania, że – co trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej – umknął uwadze sądu pierwszej instancji zakres przedmiotowej inwestycji – chodziło wszak inwestorowi o zmianę sposobu użytkowania dotychczasowego budynku produkcyjno-usługowego na budynek mieszkaniowy jednorodzinny z usługami, z niezbędną przebudową. Tym samym zamiar inwestora nie prowadzi do zmiany funkcji w tej części, w której w już istniejącym budynku prowadzona była także działalność usługowa. W konsekwencji nie znajdują takiego uzasadnienia te argumenty użyte przez sąd pierwszej instancji, w których eksponowano brak dostatecznych dowodów na to, aby w sąsiedztwie istniała zabudowa o funkcji także usługowej, a ponadto nie rozważano charakteru zmiany profilu świadczonych usług w aspekcie kontynuacji funkcji zabudowy. Niezależnie od tego, Sąd nie podziela tego stanowiska w zaskarżonym wyroku, w którym wykluczono, aby dane z ewidencji działalności gospodarczej nie mogły stanowić dowodu na stwierdzenie odnośnie zastanej funkcji zabudowy. Z załącznika Nr 3 do decyzji organu I instancji wynika ponadto, że ustalono w sposób szczegółowy nazwy podmiotów prowadzących na działkach sąsiednich działalność usługową oraz ustalono procentowy udział powierzchni zabudowy zajętej pod tę działalność. Skoro z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika, że do ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, także w aspekcie kontynuacji funkcji, wystarczy aby chociażby jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, to okoliczność, że jedna z działek ujętych w tej analizie nie mogła być uwzględniana dla oceny spełnienia powyższego warunku, nie będzie miała wpływu na wynik sprawy.

G. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie (wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1643/09 oraz z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2734/15 CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości i to, że wniosek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić.

Podzielić wypadnie stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12 (LEX nr 1352904), wedle którego wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

H. Z tych przyczyn uznać przyjdzie, że stanowisko WSA w Gliwicach odnośnie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest przedwczesne, gdyż uwzględnić należało charakter zamiaru inwestycyjnego – zmianę sposobu zagospodarowania dotychczasowego budynku produkcyjno-usługowego.

I. Z powyższych względów należało zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylić, a sprawę przekazać WSA w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia. Sąd wojewódzki raz jeszcze rozpozna skargę, uwzględniając przede wszystkim charakter inwestycji – zmianę sposobu zagospodarowania dotychczasowego budynku produkcyjno-usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami.

J. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.