Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1418/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 796/18 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania 20% potrąconego uposażenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.M. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 796/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę W.M. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania 20% potrąconego uposażenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 121 b w zw. z art. art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 1782), odmówił przyznania skarżącemu 20% uposażenia potrąconego za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 12 grudnia 2016 r. do 15 stycznia 2017 roku.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że raportem z dnia 18 stycznia 2017 r. funkcjonariusz zwrócił się o przeprowadzenie postępowania i zwrot potrąconego wynagrodzenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim związanym z utratą zdrowia podczas wykonywania obowiązków służbowych. W dniu 19 stycznia 2017 r. Komendant skierował funkcjonariusza na badania do Lubuskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Zielonej Górze celem ustalenia czy choroba pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. W orzeczeniu z dnia 28 marca 2017r. Komisja stwierdziła, że nie istnieje związek pomiędzy schorzeniami a szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Od orzeczenia Komisji skarżący wniósł odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, w orzeczeniu z dnia 5 czerwca 2017 r. Centralna Komisja Lekarska MSW Skład Orzekający w Poznaniu nie znalazła podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia Lubuskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej.

Mając to na uwadze KPP w Świebodzinie uznał, iż wypłata funkcjonariuszowi potrąconego wynagrodzenia za okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i faktycznych.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą.

Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., działając m. in. na podstawie art. 121 b ust. 1 w zw. z art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił przyznania skarżącemu 20% potrąconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 14 grudnia 2016 r. do 15 stycznia 2017 r.

W ocenie organu odwoławczego, orzeczenia Komisji lekarskich, w których nie stwierdzono związku choroby funkcjonariusza ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, wydane zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz.U. z 2014 r., poz. 866) oraz ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm.). Zdaniem KWP w stwierdzeniu Komisji o braku związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, mieści się zarówno to, że stan chorobowy strony nie był spowodowany działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i to, że choroba nie została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2. Taka wykładnia orzeczenia wynika choćby z art. 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy wypadkowej. Zgodnie z tymi przepisami, choroba pozostająca w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, to zarówno choroba spowodowana działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2 tej ustawy. Zatem Komisja lekarska ustalając, że choroba nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, wyklucza tym samym by choroba spowodowana została działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i to, że została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2 ustawy wypadkowej.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1127/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ do którego wpłynął wniosek funkcjonariusza o wypłatę odszkodowania nie jest władny do samodzielnego ustalania okoliczności istotnych dla wypłaty odszkodowania. Organ nie może też wydać rozstrzygnięcia wbrew treści orzeczenia komisji lekarskiej. Orzeczenie takie ma walor opinii biegłego i winno wyjaśniać zasadnicze kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej, którą organ prowadzący postępowanie nie dysponuje. Ponieważ wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie wyjaśniają (przez brak uzasadnienia) istotnej dla sprawy okoliczności, tj. związku chorób z warunkami i właściwościami służby – zaskarżone orzeczenie należało ocenić jako wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia, że sporządzona opinia biegłego nie odpowiada na wszystkie istotne w sprawie pytania, organ prowadzący postępowanie ma możliwość zwrócenia się do biegłego o jej uzupełnienie w danym zakresie. W ocenie Sądu organ powinien zwrócić się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie orzeczenia z dnia 5 czerwca 2017 r., przez uzasadnienie stanowiska co do braku związku stwierdzonych u skarżącego schorzeń ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., działając m. in. na podstawie art. 121 b ust. 1 w związku z art. 6 f ustawy o Policji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił przyznania skarżącemu 20% potrąconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 14 grudnia 2016 r. do 15 stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. orzeczenia z dnia 5 czerwca 2017 r. W dniu 25 czerwca 2018 r. do organu wpłynęła odpowiedź Komisji, która nie realizowała żądania strony co do uzupełnienia orzeczenia. W związku z tym pismem z dnia 5 lipca 2018 r. organ ponownie zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie przesłanek jakimi kierowała się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 27 lipca 2018 r. Komisja odpowiedziała, iż stwierdzone u funkcjonariusza schorzenia ([...]) nie figurują w wykazie schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Z opisu przebiegu służby nie wynika, aby funkcjonariusz pełnił ją w szczególnych warunkach (brak zdarzeń katastroficznych, zdarzeń zagrażających życiu, pracy w ponadnormatywnym czasie).

KWP w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił, iż zgodnie z art. 121 b ust. 1 ustawy o Policji w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Stosownie zaś do art. 121 b ust 5 pkt 1 i 2 tej ustawy policjant zachowuje prawo 100 % uposażenia gdy jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby lub choroby powstałej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Roszczenie funkcjonariusza w niniejszej sprawie dotyczy potrąconej kwoty 20% uposażenia wobec jego przebywania na zwolnieniu lekarskim od 14 grudnia 2016 r. do 15 stycznia 2017 r. z uwagi na to, że choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Tryb weryfikacji zwolnienia policjanta od zajęć służbowych w związku z chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby zgodnie z art. 30 ust 1 i 31 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostającej w związku ze służbą (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1448) został przekazany do oceny właściwej komisji lekarskiej. Kierując się dyspozycją art. 153 P.p.s.a. oraz wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2018 r. organ II instancji zwrócił się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie orzeczenia z dnia 5 czerwca 2017 r. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że rodzaj stwierdzonych chorób, które były powodem niezdolności policjanta do służby, były przyczyną do stwierdzenia przez Komisję braku podstaw do stwierdzenia, aby ich źródłem były szczególne warunki lub właściwości służby. KWP podkreślił, iż rodzaj chorób determinuje to czy możemy uznać okresową chorobę za pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby czy też nie. I nie ma tutaj dowolności interpretacji orzeczeń komisji lekarskich. Skoro Komisja lekarska uznała, że policjant był chory na [...] (podając konkretne jednostki chorobowe), a tego rodzaju schorzenia nie są kwalifikowane jako pozostające w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, to brak jest podstaw do uznania występowania takiego związku. Komisja oceniała także przebieg służby policjanta celem określenia szczególnych warunków wykonywania służby i stanęła na stanowisku, że nie wynika aby funkcjonariusz pełnił ją w warunkach szczególnych i był narażony na szkodliwe czynniki. Nie stwierdzono występowania w opisanych okolicznościach służby zdarzeń katastroficznych, zdarzeń zagrażających życiu policjanta, czy też pracy w ponadnormatywnym czasie. Biorąc pod uwagę stanowisko policjanta i okoliczności pełnienia służby na stanowisku [...] w Wydziale Dochodzeniowo - Śledczym KPP w [...] Komisja orzekła, że nie zachodzą przesłanki do uznania występowania związku choroby z warunkami i właściwościami służby.

Mając na uwadze powyższe KWP w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że choroby nabytej podczas pojedynczej służby, zgodnie z cyt. rozporządzeniem nie można uznać jako chorobę powstałą w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożył skarżący.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 121b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Policjant zachowuje jednak prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) choroby przypadającej w czasie ciąży, 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską (art. 121b ust. 5 ustawy o Policji).

Dalej Sąd podał, że skarżący domagał się wypłaty 20% potrąconego uposażenia za okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim na podstawie art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy, twierdząc, że choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, co uzasadniało prawo do zachowania 100% uposażenia.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1448) do ustalania związku choroby stwierdzonej u funkcjonariusza ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby właściwe są komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Po przeprowadzeniu badań komisje lekarskie sporządzają orzeczenia według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń (Dz. U. poz. 1893).

Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd I instancji stwierdził, że podstawę do wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowi wyłącznie orzeczenie komisji lekarskiej ustalające związek choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jeżeli z orzeczenia komisji lekarskiej wynika, że choroba funkcjonariusza nie jest chorobą powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, to brak jest podstaw do zachowania 100% uposażenia za okres niezdolności do służby na podstawie art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji. Ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać własnych ocen odnoszących się do kwestii medycznych, w szczególności co do związku stwierdzonych u funkcjonariusza Policji schorzeń ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby.

Następnie Sąd zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1127/17 poprzednio zaskarżoną decyzję wskazał, iż organ powinien zwrócić się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie orzeczenia z dnia 5 czerwca 2017 r., przez uzasadnienie stanowiska co do braku związku stwierdzonych u skarżącego schorzeń ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosując się do tych wskazań zwrócił się do Centralnej Komisji Lekarskiej ze stosownym wnioskiem. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że stwierdzone u skarżącego schorzenia ([...]) nie figurują w wykazie schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a z opisu przebiegu służby nie wynika, aby skarżący pełnił ją w szczególnych warunkach (brak zdarzeń katastroficznych, zdarzeń zagrażających życiu, pracy w ponadnormatywnym czasie).

Wobec powyższych okoliczności, Sąd I instancji stwierdził, iż organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1127/17, podejmując wskazane przez Sąd czynności. Fakt, iż odpowiedź Centralnej Komisji Lekarskiej zawierała odmienne stwierdzenia, aniżeli oczekiwał tego skarżący, nie świadczy o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego przez organ i błędnych ustaleniach faktycznych, a tym samym nie stanowi o zarzucanym w skardze naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak dokładnego, wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem Centralna Komisja Lekarska stwierdziła jednoznacznie, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, to organ nie mógł czynić własnych ustaleń w tym zakresie, podważając tym samym prawidłowość wydanego orzeczenia lekarskiego.

Zdaniem Sadu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z orzeczenia Komisji i pisma z dnia 27 lipca 2018 r. wynika jednoznacznie, że stwierdzone u skarżącego schorzenia nie tylko nie zostały wymienione w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, ale też nie zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby. Także okoliczności wskazane w skardze, takie jak kontakt z ludźmi przychodzącymi do Komendy z problemami osobistymi i rodzinnymi czy też zmienne warunki atmosferyczne na które narażony jest funkcjonariusz, nie wskazują by w środowisku służby skarżącego wystąpiły jakieś szczególnie szkodliwe czynniki nie związane z wykonywaniem normalnych, standardowych obowiązków funkcjonariusza Policji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego Centralna Komisja Lekarska nie odniosła się do karty stanowiska pracy skarżącego gdzie w pkt. 13 dotyczącym warunków pracy wskazano m.in. narażenie na stres oraz zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż stwierdzone u skarżącego schorzenie nie zostało wywołane działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby;

2) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, iż choroby spowodowane działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby są tożsame z chorobami, które zostały wymienione w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonymi w przepisach wykonawczych, co skutkowało odmową przyznania skarżącemu potrąconego uposażenia w wysokości 20% za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od dnia 14 grudnia 2016 r. do dnia 15 stycznia 2017 r.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności takimi jak oparcie decyzji organów administracji o niepełne stanowisko Centralnej Komisji Lekarskiej, która w uzupełniającym stanowisku odniosła się wyłącznie do rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2014 r. i załącznika nr 1 z wykazem chorób, podkreślając, iż skarżący nie spełnia przesłanek określonych w tym rozporządzeniu i załączniku (brak długotrwałego działania czynników szkodliwych, długotrwałego przebywania w warunkach szkodliwych, czy długotrwałego leczenia po ustaniu czynników szkodliwych), podczas gdy całkowicie pominięto odniesienie się do pierwszej przesłanki określonej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą tj. czy okoliczności pełnienia służby opisane w raporcie z dnia 18 stycznia 2017 r. spowodowały wystąpienie u skarżącego wskazanych w orzeczeniu chorób.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na obu powyższych podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione zarzuty nie są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi, w tym wysokości uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, określają przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.). Zgodnie z art. 121b ust. 1 w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Policjant zachowuje jednak prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) choroby przypadającej w czasie ciąży, 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską (art. 121b ust. 5 ustawy o Policji).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, podstawę do wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowi wyłącznie orzeczenie komisji lekarskiej ustalające związek choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy i ustalony stan faktyczny należy wskazać, że poza sporem pozostaje fakt, iż Lubuska Rejonowa Komisja Lekarska w Zielonej Górze w orzeczeniu z dnia 28 marca 2017 r. stwierdziła, iż nie istnieje związek pomiędzy schorzeniami skarżącego a szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, co wprost wynika z treści tego orzeczenia. Orzeczeniem z dnia 5 czerwca 2017 r. Centralna Komisja Lekarska utrzymała w mocy w/w orzeczenie. Skoro zaś z orzeczenia Komisji Lekarskiej nie wynika, aby była spełniona przesłanka określona w art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, do wypłaty funkcjonariuszowi pełnego uposażenia, z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim, to nie można czynić innych ustaleń w tym zakresie.

Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie mogły one osiągnąć zamierzonego skutku.

Przede wszystkim, nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 1 § 2 ustawy ustrojowej określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, dokonał oceny działania organów przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem i zastosował środki przewidziane w ustawie. Zatem zarzut uchybienia przepisowi art. 1 § 2 Pusa tylko z tego względu, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi a quo przyjęcie za podstawę swego orzeczenia innego stanu faktycznego sprawy administracyjnej, nie może zostać uznany za skuteczny.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Przede wszystkim, skarżący kasacyjnie nie powiązał ich naruszenia z żadnym przepisem ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze nie dostrzeżono, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - w tym wypadku art. 7, 77 i 80 k.p.a. - skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Ponadto, co się tyczy wskazanego w skardze kasacyjnej art. 77 k.p.a., to ma on złożoną strukturę, skoro zawiera cztery paragrafy, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej, to zarzut sformułowano w sposób formalnie nieskuteczny. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Ubocznie należy wyjaśnić skarżącemu, że nawet gdyby ww. zarzuty były prawidłowo skonstruowane, to w ocenie NSA, nie mogłyby one odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w przedmiotowej sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności. Na takie uznanie pozwala analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. W ocenie NSA uznać należy, że materiał dowodowy okazał się wystarczający, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z dostatecznym wyjaśnieniem i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Przy czym, co wymaga zaakcentowania, obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. Tylko z tego powodu, że zapadłe rozstrzygnięcie nie jest po myśli skarżącego kasacyjnie, nie można stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów. W ocenie organów i Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia, co NSA w pełni podziela. Organ dokonał ustaleń co do istnienia choroby związanej ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w oparciu o ustalenia Komisji Lekarskich. Jak wynika z powyższego, organ nie miał prawnych możliwości zwrotu skarżącemu części uposażenia na zasadach art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, albowiem dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, mianowicie, właściwym orzeczeniem komisji lekarskiej. W konsekwencji, brak odniesienia się przez organy do karty stanowiska pracy skarżącego, nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Wskazane przepisy mają charakter wynikowy i nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Art. 151 P.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy zatem zauważyć, że art. 151 P.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd I instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 151 P.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie mógł wreszcie odnieść zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie dokonywał wykładni przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą. Tym samym przepisu tego Sąd I instancji nie mógł naruszyć w zarzucany sposób, a postawiony w tym zakresie zarzut kasacyjny jest bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.