Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1504/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2-4, art. 59f
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 658/13 w sprawie ze skargi T. T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 658/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. T. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim ustalił T. T. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Powołał się na art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ustalił, że T. T. w 2006 r., na działce nr [...] w Z., dokonał rozbudowy istniejącego budynku letniskowego o część o wymiarach 2,90 x 3,00 m (stanowiącą łazienkę), bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z tym organ, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2012 r. określonych dokumentów. Na wniosek inwestora organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wyznaczył nowy termin na dzień 30 marca 2013 r. Inwestor w dniu 29 marca 2013 r. złożył w PINB w Opolu Lubelskim dokumentację budowlaną, po czym, wobec stwierdzenia w niej braków, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], nałożył na niego obowiązek uzupełnienia dokumentacji do dnia 15 kwietnia 2013 r. W dniu 15 kwietnia 2013 r. strona usunęła braki. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor, przy zastosowaniu art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego, ustalił T. T. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł.

W odwołaniu T. T. wniósł o anulowanie kar finansowych. Podniósł, że wymierzono karę równą jego półtorarocznym zarobkom za działanie bez zamierzonej winy. Dodał, że państwo nic nie straciło, wręcz przeciwnie zyskało na podatkach. Wywodził, że sprawa jest wynikiem donosu ze strony osoby będącej jego przeciwnikiem w procesie o zasiedzenie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdził, że wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona przez organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust.1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego). W przypadku zaś nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego nakazuje – w drodze decyzji – rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, co wynika z art. 49 ust. 3 w zw. z 48 ust. 1 wskazanej ustawy. Opłata legalizacyjna stanowi – w stosunku do nakazu do rozbiórki – prawną alternatywę przywrócenia porządku budowlanego, uzależnioną od wyboru sprawcy samowoli.

T. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wniósł o umorzenie bądź zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Skarżący wskazał, że przeprowadzone przez niego roboty budowlane wynikały z konieczności usunięcia szkód po powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., zaś wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło na skutek donosu jego przeciwniczki procesowej.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powołując się na ustalenia organów administracji stwierdził, że roboty budowlane, przeprowadzone samowolnie przez skarżącego, obejmowały rozbudowę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. Obiekt ten, zgodnie z przedłożonym przez skarżącego projektem budowlanym, jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Oznacza to, że obiekt ten spełnia wszystkie wymogi pozwalające uznać go za budynek w rozumieniu przepisów ustawy (art. 3 pkt 2). Mając na uwadze jego przeznaczenie, organy nadzoru budowlanego trafnie stwierdziły, że obiekt ten stanowi budynek letniskowy. Sąd zauważył, że z przepisów art. 29-31 ustawy nie wynika, by roboty budowlane obejmujące rozbudowę budynku letniskowego zwolnione były z pozwolenia na budowę. Wykonane przez skarżącego roboty budowlane wymagały zatem, przed ich rozpoczęciem, legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, stosownie do reguły określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że w przypadku stwierdzenia, że budowa (a zatem – w myśl art. 3 pkt 6 ustawy – również rozbudowa) obiektu budowlanego wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepis art. 48 ust. 1 ustawy nakazuje organom nadzoru budowlanego wydanie nakazu rozbiórki, chyba że zachodzą podstawy do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 2-4 ustawy. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2012 r. (przedłużonym następnie do 30 marca 2013 r.) dokumentów w postaci:

1. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego;

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, to jest czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było rozpoczęcie kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, to jest ustalenie, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy, opłaty legalizacyjnej. Prawidłowo zatem organ ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną. W ocenie Sądu, opłata ta została obliczona zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1-3 ustawy.

Sąd dodał, że uiszczenie opłaty zostało pozostawione woli strony, albowiem nie podlega ona obowiązkowemu ściągnięciu, jako obowiązek pieniężny egzekwowany w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Warunkiem wymierzenia opłaty legalizacyjnej jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego popełnienia samowoli budowlanej oraz ustalenie, że samowola ta może być zalegalizowana, a podmiot, który ją popełnił wykonał nałożone obowiązki na niego przez organ, w myśl art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Według Sądu, kwestie podniesione w skardze nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd, ani organy nadzoru budowlanego nie mogą miarkować wysokości opłaty legalizacyjnej, ani tym bardziej orzec o jej umorzeniu, albowiem przepisy ustawy takiej możliwości nie przewidują.

Skargę kasacyjną złożył T. T. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że w sprawie będzie miał zastosowanie art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Argumentował, ze art. 59f Prawa budowlanego został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Postępowanie, w toku którego niniejsza skarga jest składana wszczęto po 11 lipca 2003 r. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie będzie więc miał zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) jest bezzasadny. Analizę rozpocząć trzeba od uwagi, że stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego, a zaakceptowany w trakcie kontroli sądowej, nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany. Wnoszący kasację nie sformułował nawet zarzutu procesowego, a tylko w jego ramach można skutecznie podważyć istotne ustalenia faktyczne. Zastosowanie norm prawa materialnego można zatem odnieść do stanu faktycznego, w którym T. T. w 2006 r., na działce nr [...], w Z., dokonał rozbudowy budynku letniskowego o część o wymiarach 2,9 m x 3,0 m (łazienka) bez pozwolenia na budowę.

Od razu można zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, w ramach argumentacji dotyczącej zarzutu materialnego, podał wcześniejszą, niż 2006 r., datę wykonania robót. Stwierdził, że budynek jako całość wraz z łazienką został wybudowany przed 11 lipca 2003 r. Jak już powyżej zasygnalizowano, stwierdzenie to, podniesione poza granicami podstaw kasacji, nie podważa ustaleń organów i Sądu. Niezależnie od tego wskazać można, że w trakcie oględzin obiektu przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji sam skarżący oświadczył, że dobudowa została wykonana w 2006 r.

W stanie prawnym obowiązującym w czasie wykonania robót, rozbudowa budynku letniskowego, w myśl art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 6 i w sytuacji, gdy nie wchodziło w grę zastrzeżenie z art. 29-31 Prawa budowlanego, wymagała pozwolenia na budowę. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor trafnie rozpoczął procedurę usuwania skutków samowoli budowlanej przewidzianą w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a po ustaleniu, że rozbudowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, podjął próbę legalizacji przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że inwestor będący adresatem nakazu sformułowanego w postanowieniu opartym o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wykonał nałożony obowiązek, zaistniały warunki do zbadania przez organ okoliczności określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, a następnie ustalenia, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej.

W myśl art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. To odesłanie uprawniało organ nadzoru budowlanego do odpowiedniego zastosowania art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Bezzasadne jest także nawiązanie przez wnoszącego kasację do kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy podstawy materialnej wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Odpowiednie stosowanie art. 59f ust. 1 w przypadku opłaty legalizacyjnej oznacza stosowanie sposobu ustalenia wysokości opłaty. Podstawą materialną ustalenia opłaty są przesłanki określone w art. 48 ust. 1-3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie przesłanki, o których mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.

Wbrew tezie wnoszącego kasację, nie było także przeszkód natury intertemporalnej do stosowania art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Od razu jedynie warto doprecyzować, że w rzeczywistości chodzi o możliwość stosowania w ogóle przepisów art. 48 ust. 2-3 oraz art. 49 ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej do obiektu, który spełnia wymogi dopuszczenia do użytkowania. Kwestia ta, przed wejściem w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) była regulowana przepisami art. 48 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r., właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Według zaś art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r., nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zmieniono treść art. 48 i art. 49, wprowadzając możliwość legalizacji samowolnej budowy i obowiązek uiszczenia, w razie dopuszczalności legalizacji, opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie uchylono przepis art. 49 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu. Stany przejściowe uregulowały przepisy art. 7 ust. 1 i 2 noweli z dnia 27 marca 2003 r. W myśl art. 7 ust. 1, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2, do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41.

Skoro rozbudowa, będąca przedmiotem niniejszej sprawy, została wykonana w 2006 r., to nie jest ona objęta hipotezą art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Do takiej rozbudowy stosuje się przepisy obowiązujące w okresie wykonania robót bez zastrzeżeń wynikających z przepisów noweli z 27 marca 2003 r.

Tytułem odniesienia się do wywodów uzasadnienia kasacji odnotować można, że wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, (OTK-A 2006/9/124), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Zatem objęcie skarżącego działaniem tego wyroku byłoby możliwe, gdyby rozbudowa została zakończona pięć lat przed dniem 10 lipca 2003 r. Argumentacja oparta na twierdzeniu o wykonaniu robót przed dniem 11 lipca 2003 r. jest więc niewystarczająca. Nadto, co bardziej istotne, następnie doszło do uchwalenia ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

W niniejszej sprawie, abstrahując od braku spełnienia innych przesłanek legalizacji samowoli na podstawie poprzedniego stanu prawnego, o których była mowa wyżej, nie został spełniony wymóg uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie, a ustalony termin – 1 stycznia 2008 r. - upłynął.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

8