Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 561/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5 ust. 5, art. 2 pkt 1, art. 14a ust. 1, art. 6 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1 i  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.
article: art. 32, art. 71, art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że nie może być ona wykonywana.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ł. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) ustaliła opłatę za świadczenia dodatkowe udzielane przez przedszkole publiczne i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ł.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 14 ustawy o systemie oświaty w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 9, poz. 17), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. oraz art. 32 Konstytucji RP, jak również złożył wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej uchwały i zasądzenie od Gminy Ł. kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zaznaczył, że wyznaczona przez Gminę Ł. od roku szkolnego [...] opłata objęła zajęcia mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, szczegółowo określone w Załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Wynika to z analizy katalogu świadczeń dodatkowych wskazanych w § 1 ust. 2 zakwestionowanej uchwały, bowiem świadczenie:

1. stymulowanie aktywności językowej i rozwijanie koordynacji ruchowej - mieści się w celach wychowania przedszkolnego (pkt 6 i 7 załącznika);

2. ćwiczenia wspomagające pracę mózgu oraz rozwijające sprawność manualną i ruchową - mieszczą się w celach wychowania przedszkolnego (pkt 2-4 i 9 załącznika);

3. zajęcia służące rozwojowi emocjonalnemu dziecka, rozwijające poczucie własnej wartości i umiejętności współpracy w grupie, integracji grupy - mieszczą się w celach wychowania przedszkolnego (pkt 2-4 i 9 załącznika);

4. gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowanie otaczającym światem - mieszczą się w celach wychowania przedszkolnego (pkt 10 załącznika) i stanowią wykonanie zalecanych warunków i sposobu realizacji wychowania przedszkolnego;

5. słuchanie wierszy, bajek, piosenek - mieści się w pkt 14 sposobów realizacji celów wychowania przedszkolnego określonych w załączniku;

6. rozwijanie indywidualnych zainteresowań i umiejętności dziecka - mieści się w celach wychowania przedszkolnego (pkt 1 i 10 załącznika);

7. wspomaganie indywidualnego rozwoju dziecka poprzez współpracę i konsultacje z rodzicami - mieści się w zalecanych warunkach i sposobu realizacji wychowania przedszkolnego określonych w załączniku.

Dodatkowo z § 2 uchwały wynikają warunki uzależniające wysokość opłaty od czasu przebywania dziecka w przedszkolu ([...] zł miesięcznie - za świadczenia w czasie powyżej 5 godzin do 7 godzin dziennie i [...] zł miesięcznie - za świadczenia w czasie powyżej 7 godzin do 10 godzin dziennie) oraz obniżania przedmiotowych opłat. W ocenie organu nadzoru, sposób ustalenia opłaty, ostateczna jej wysokość według przyjętej w uchwale konstrukcji ma charakter ryczałtowy i jest uzależniona od ewentualnego zaistnienia przesłanek, które powodują jej zmniejszenie lub zwolnienie z jej ponoszenia, co jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zdaniem organu nadzoru, publiczne przedszkole i publiczna forma wychowania przedszkolnego charakteryzują się tym, że zapewniają bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie odpowiednio: co najmniej podstawy programowej - w przypadku przedszkola albo podstawy programowej lub wybranej części tej podstawy - w przypadku publicznej formy wychowania przedszkolnego. Wykładnia a contrario art. 6 ustawy o systemie oświaty pozwala przyjąć, iż nie jest wykluczone odpłatne udzielanie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Normę kompetencyjną zezwalającą wprost na ustanowienie opłat zawiera art. 14 ust. 5 tej samej ustawy, który stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przepis ten zawiera podstawę do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Charakter prawny opłat za świadczenia prowadzonych przez gminy przedszkoli nie ma cech daniny publicznej, ale stanowi cenę (wynagrodzenie) za określone świadczenia, które powinny być ustalane w oparciu o kalkulację ekonomiczną kosztów ponoszonych przez przedszkole w związku z ich udzielaniem, a także z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. Za trafnością takiej właśnie linii wykładni przemawia przykładowo teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarta w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 622/07; publ. OwSS z 2008 r., Nr 2, s. 43), że czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich potrzebom oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym. Z kolei ten sam Sąd w wyroku z dnia 30 maja 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wr 122/07; publ. Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2007 r. Nr 286, poz. 3581) stwierdził, że sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Z uwagi na to, że rada gminy nie może ustalać opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, to - chcąc prawidłowo wypełnić delegację z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - w uchwale należy wskazać po pierwsze, że opłaty dotyczą świadczeń wykraczających poza podstawę programową, po drugie zaś określić szczegółowo, za jakiego rodzaju świadczenia ta opłata jest pobierana. Konieczność wyraźnego określenia, co proponowane jest w zamian za wnoszoną opłatę, wyklucza w zasadzie żądanie opłaty o charakterze stałym i zryczałtowanym. Opłata ponoszona w konkretnym wypadku, wyliczona na podstawie uchwały ma zależeć od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-dydatktyczno-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne dla konkretnego dziecka. Zdaniem organu nadzoru w zaskarżonej uchwale nie dość, że przyjęto opłatę ryczałtową, to jeszcze wyliczenie świadczeń, za które opłata ta ma być wnoszona ma charakter katalogu otwartego i przykładowego, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" (§ 1 ust. 2 uchwały). W praktyce więc nie jest jasne nie tylko, za jakie konkretnie świadczenia wnoszona jest opłata, ale też przedmiotowa opłata nie jest związana z tym, jakie świadczenia konsumuje konkretny wychowanek przedszkola. Niedopuszczalnym jest również wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu spowodowanej chorobą opłata za ten miesiąc zostanie pomniejszona: o 50% kwoty ustalonej w ust. 1 w przypadku nieobecności trwającej co najmniej 14 dni, bądź o 100% kwoty ustalonej w ust. 1 w przypadku nieobecności trwającej co najmniej miesiąc (§ 2 ust. 5 uchwały). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie upoważnienie dla rady gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, nie zaś ustalania zasad ponoszenia tej odpłatności. Wskazana powyżej treść zaskarżonej uchwały stanowi bezsprzecznie zasady płatności za korzystanie z usług świadczonych przez gminne przedszkole, a tym samym ich wprowadzenie wykracza poza kompetencje rady gminy. Materia ta, w opinii organu nadzoru, winna być uregulowana w umowie o świadczeniu usług przez dane przedszkole, zawieranej między rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka a dyrektorem przedszkola. Powyższy zarzut odnieść należy do treści § 3 uchwały, w którym określono termin wnoszenia opłaty za wymienione świadczenia. Nie można pominąć także i tego, że wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez gminne przedszkola powinna być przy tym ustalana z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa, zawartej w art. 32 Konstytucji RP, którą wzmacnia wyrażona w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zasada powszechnej dostępności do przedszkola. Wykluczone jest zatem różnicowanie wysokości opłat w zależności od liczby dzieci uczęszczających do przedszkola z jednej rodziny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 94/06; publ. NZS z 2006 r. Nr 6, poz. 113). W § 2 ust. 3 uchwały przewidziano, że zwolnieniu z opłaty w całości lub w części podlegają dzieci, których posiłki są finansowane przez ośrodek pomocy społecznej, dzieci objęte kształceniem specjalnym, jak również trzecie i kolejne dziecko w rodzinie lub w rodzinie zastępczej uczęszczające do tego samego przedszkola. Obowiązujące przepisy wiążą natomiast ściśle możliwość pobierania opłat z charakterem świadczeń opiekuńczo-dydaktyczno-wychowawczych, polegającym na wykraczaniu poza podstawę programową. Z kolei czas realizacji podstawy programowej określony w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego jako 5 godzin jest jedynie obowiązującym minimum, co oznacza, że przedszkole może realizować tę podstawę także w czasie dłuższym. Wojewoda [...] zwrócił również uwagę, że jakkolwiek art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi podstawę do określania przez organ gminy spornych opłat, to jednak w granicach wynikającej z jego treści nie mieści się ustanawianie ulg i zwolnień. Wprowadzanie takich przywilejów jest przy tym w świetle stanowiska sądów administracyjnych naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zasady powszechnej dostępności do przedszkola. Jednocześnie z uwagi na daleko idące skutki prawne związane z pobraniem nienależnej opłaty za świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz konieczność uiszczenia opłaty w całości lub części przez osoby zwolnione, żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały jest w pełni zasadne, a jej treść nie została jeszcze opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Gminy Ł. wniósł o oddalenie zarówno skargi, jak i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności wynagrodzenia adwokata. Zarzucił organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z tym przepisem. Powołał się na treść pkt 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. i § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), dalej powoływanego w skrócie jako rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r., z których wynika, że czas przebywania dziecka w przedszkolu i czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego wynosi, co najmniej 5 godzin dziennie bez względu na to, czy jest objęty podstawą programową czy też nie. Zatem powyżej tego wymiaru gmina ma prawo pobierać opłatę za świadczoną usługę. Nie kwestionując katalogu świadczeń dodatkowych wymieniony w zaskarżonej uchwale jako zawartych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. uznał, że sprawie zastosowano zasadę odpłatności za zajęcia merytoryczne opiekuńczo-dydaktyczno-wychowawcze odpowiadające podstawie programowej realizowane przez przedszkole ponad 5 godzin dziennie, czyli poza "obowiązkowymi" 5 godzinami. Z treści art. 42 Karty Nauczyciela wynika bowiem, że tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć nauczyciela przedszkola wynosi 25 godzin, co daje dokładnie 5 godzin tygodniowo i za ten czas nauczycielowi przedszkola przysługuje wynagrodzenie finansowane ze środków publicznych w ramach subwencji oświatowej. Prowadzi to do wniosku, że również zajęcia w przedszkolu winny być finansowane w wymiarze 5 godzin dziennie. Natomiast zróżnicowanie wysokości ponoszonych opłat wskazane w uchwale nie ma charakteru ryczałtowego, lecz zależy od konkretnych okoliczności. Ustalenie natomiast preferencyjnych stawek dla dzieci osób ubogich albo niepełnosprawnych jest realizowaniem obowiązków wynikających z ustawy o pomocy społecznej a nie działaniem sprzecznym z zasadą równości.

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. pełnomocnik Burmistrza Gminy Ł. podniósł, że określona w zaskarżonej uchwale wysokość opłat jest maksymalna i jako prawo miejscowe stanowi akt prawa równorzędny z rozporządzeniem wydanym na mocy ustawy, dlatego ten akt może być oceniany jako lex specialis w stosunku do przepisów rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania również w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zarzuty sformułowane w skardze znajdują uzasadnienie w obowiązującym prawie, co powoduje, że zaskarżona uchwała nie może pozostać w zbiorze legalnych aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego zgodnie z jej art. 93 ust. 1 wniósł skargę na przedmiotową uchwałę.

Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonego kręgu osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ma to doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać w szczególności, co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i w sposób zupełny realizować treść art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz nie mogą wykraczać poza jego ramy. Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i ma charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Wolters Kluwer Polska- Oficyna Warszawa 2007, str. 119).

Nie wyklucza to jednak konieczności uwzględnienia w treści prawotwórczego aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie i w granicach delegacji ustawowej także ratyfikowanej umowy międzynarodowej oraz rozporządzenia (por. art. 87 ust. 1 w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia również do wyżej wymienionych źródeł prawa (por. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP).

Wyjaśnienia powyższe są konieczne z uwagi na sprecyzowany na rozprawie zarzut pełnomocnika Burmistrza Gminy Ł. wskazujący na akt prawa miejscowego jako przepis szczególny wobec przepisów rozporządzenia wydanego na mocy ustawy.

Przechodząc do rozważań merytorycznych zaznaczyć przyjdzie, że stosownie do art. 5 ust. 5 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, między innymi zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a tej samej ustawy, należy do zadań własnych gmin.

Zakres prawnych obowiązków gminy związanych z prowadzeniem przedszkoli wymaga sprecyzowania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Stanowi on, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z treści art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że jedną z podstawowych cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkole realizuje podstawę wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania.

Obszary edukacyjne objęte podstawą programową zostały natomiast określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., obowiązującego od dnia 30 stycznia 2009 r., a więc w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie zaś z przepisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że przedszkole publiczne jest zobowiązane realizować co najmniej podstawę programową i w tych ramach za nauczanie i wychowanie nie może pobierać żadnych opłat. Wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty możliwość ustalania przez radę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych nie ma zastosowania do świadczeń objętych podstawą programową, która została określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. i stosuje się ją od roku szkolnego [...].

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że przedstawiona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. podstawa programowa została określona w sposób opisowy przez wskazanie celów wychowania przedszkolnego oraz zalecanych kierunków, warunków i sposobów ich realizacji, jako funkcja opiekuńcza lub czynności opiekuńcze, funkcja wychowawcza oraz kształcąca. Stanowi ona proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, który pełni funkcję opiekuńczą, wychowawczą i kształcącą, a jego cele, warunki i sposób realizacji określono w poszczególnych punktach przywołanego powyżej załącznika. Sprawowanie opieki nad dziećmi wiąże się bowiem integralnie z całym procesem wychowania przedszkolnego i nie może być z niego wyłączone w żadnym momencie.

Zaskarżona uchwała ustalając opłatę na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty określiła w § 1 ust. 2 konkretne świadczenia, które nie wykraczają poza podstawę programową, czyli świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Analiza dokonanych w tym paragrafie zapisów wskazuje na powielenie warunków i sposobów realizacji wychowania przedszkolnego określonych w załączniku Nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zostały zakwestionowane przez Radę Miejską w Ł. Już z tego punktu widzenia zaskarżona uchwała jest oczywiście wadliwa, gdyż daje podstawę do stwierdzenia tożsamości świadczeń wymienionych w jej § 1 ust. 2 z zakresem podstawy programowej, co w skardze wykazał organ nadzoru.

Zdaniem Sądu, wskazanie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyrazu "w szczególności" odnosi się jedynie do uszczegółowienia zajęć opiekuńczo-dydaktyczno-wychowawczych, a nie do bliżej nie sprecyzowanych innych regulacji o charakterze otwartym.

Ze stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że istnieje zbieżność świadczeń określonych w zaskarżonej uchwale z zakresem przedmiotowym wyznaczonym w podstawie programowej, której realizację ogranicza się jednak do 5 godzin dziennie. Takie rozumowanie nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jak już to bowiem podniesiono wszystkie świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej są, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, udzielane bezpłatnie. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń. Podstawa programowa zaleca jedynie propozycje czasowe między poszczególnymi zajęciami przedszkolnymi, natomiast nie ogranicza ogólnego czasu ich trwania. Wskazany w odpowiedzi na skargę § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. nie ma wpływu na zakres podstawy programowej, lecz oznacza jedynie to, że nie może być ona realizowana w zakresie krótszym niż 5 godzin dziennie. Może to się natomiast odbywać w większym wymiarze czasowym. Nie oznacza zatem, że jeżeli statut określi czas realizacji podstawy programowej na np. 5 godzin dziennie, a przedszkole czynne jest dłużej, to wszystkie zajęcia odbywające się w czasie przekraczającym te 5 godzin nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Obowiązuje odwrotna reguła, to dla podjęcia uchwały w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest wyspecyfikowanie takich świadczeń, które pozostają poza normatywną podstawą programową (tak też: wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Zaliczyć do niej można dodatkowe zajęcia w stosunku do zwykłego wychowania przedszkolnego, określonego w podstawie programowej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., na przykład: nauki języka obcego i pływania, gimnastyki korekcyjnej i rehabilitacji, jak również z zakresu logopedii, realizowane przez wyspecjalizowaną kadrę pedagogiczną z poza przedszkola bądź w innych obiektach niż przedszkole.

Potwierdzić można również stanowisko organu nadzoru, co do niedopuszczalności ustalania jednej opłaty ryczałtowej, nie przypisanej do konkretnych świadczeń i uniezależnionej od zakresu korzystania z tych świadczeń przez dzieci przedszkolne (por. powołany wyżej wyrok NSA). Wprowadzenie w § 2 ust. 1 i 5 w związku z § 3 zaskarżonej uchwały opłaty za dodatkowe świadczenia opiekuńczo-dydaktyczno-wychowawcze, bez określenie oferowanych w zamian świadczeń dodatkowych tj. wykraczających poza podstawę programową, oznacza de facto ustalenie stałej odpłatności za nauczanie i wychowanie przedszkolne dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle świadczenia dodatkowe wykraczające poza podstawę programową, jak również okoliczności jak długo i czy faktycznie dziecko z tego rodzaju świadczeń dodatkowych korzysta. Taka sytuacja zaś jest sprzeczna z zasadą bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej charakteryzującą, jak już Sąd wcześniej wskazał, przedszkola publiczne.

Opłaty stanowią bowiem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego ustalaną w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (porównaj M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).

Powtórzyć przyjdzie, że opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszą się do świadczeń przekraczających podstawę programową, a zatem dotyczyć mogą rzeczywiście udzielonych świadczeń zarówno opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym tę podstawę. W związku z czym nie jest wystarczające określenie w uchwale, że opłata podlega zwrotowi tylko w przypadku nieobecności dziecka trwającej co najmniej przez pełny miesiąc kalendarzowy czy też 14 dni (§ 2 ust. 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały). Co więcej, skoro opłata ustalana jest na zasadzie ekwiwalentności świadczeń, to nie znajduje uzasadnienia zapis uniemożliwiający zwrot lub obniżenie opłaty w przypadku czasowej nieobecności dziecka w przedszkolu. W takim przypadku, nie można mówić o żadnej ekwiwalentności, skoro rodzic musi ponosić opłatę pomimo faktu, iż dziecko nie uczestniczy w zajęciach przedszkolnych, a tym samym nie korzysta ze świadczeń przekraczających podstawę programową.

Zdaniem Sądu, zastrzeżenia organu nadzoru, co do przewidzianej w § 2 zaskarżonej uchwały możliwości obniżania opłat, mogą budzić wątpliwości. Ogólnie sformułowana w powołanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty delegacja dla rady gminy do ustalania omawianych opłat, nie wyklucza różnicowania tych opłat według dopuszczalnych prawnie kryteriów. Zróżnicowanie opłat może zaś nastąpić różnymi metodami - bądź to przez kwotowe podanie stawek, bądź też przez określenie podstawowej stawki i zastosowanie w oparciu o tę stawkę obniżek lub podwyżek.

Tymczasem, organ nadzoru zakwestionował, że wprowadzając możliwość uzyskania zniżki bądź całkowitego zwolnienia z opłaty dla określonych osób (§ 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały) Rada Miejska przekroczyła granice delegacji ustawowej wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Przepis ten na pewno upoważnia gminę do ustalania w pełnym zakresie opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli publicznych, ale też i nie zabrania określania zasad udzielania zwolnień z obowiązku uiszczenia tej należności w całości bądź w części.

W konsekwencji, wobec braku takiego zakazu nie ma podstaw do zakwestionowania obniżenia bądź całkowitego zwolnienia z opłaty według kryteriów ustalonych przez gminę. Powołany przepis również nie zakazuje ponoszenia przez samą radę gminy części kosztów zajęć dodatkowych organizowanych przez przedszkole. Zatem, wbrew stanowisku organu nadzoru, brak jest podstaw prawnych do modyfikowania wysokości ustalonych przez radę gminy opłat w samych tylko umowach cywilnoprawnych.

Na gruncie analizowanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyjąć trzeba, że realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w ustawie o systemie oświaty, rada gminy może ustalić wysokość opłaty z uwzględnieniem zarówno swych możliwości finansowych, jak i zapotrzebowania na świadczenia przedszkoli publicznych oraz możliwości finansowych członków społeczności gminnej, określając opłatę w wysokości niepokrywającej w pełni kosztów świadczenia z nią związanego.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w § 2 pkt 3 nie narusza zasady równego traktowania podmiotów wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, mimo wprowadzenia zróżnicowanej opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, ze wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (U.7/87). Samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania przepisów ją wprowadzających, w tym przypadku § 2 pkt 3 uchwały, za niekonstytucyjne. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w wielu wyrokach, że o naruszeniu zasady równości wobec prawa może zadecydować wybór kryterium różnicowania, kryterium musi być bowiem dobrane z poszanowaniem innych zasad konstytucyjnych (porównaj orzeczenia: K.7/98, K.30/98), kryterium nie może być dobrane dowolnie (K.3/94), jego wybór musi być racjonalnie uzasadniony i dobrany z poszanowaniem zasady sprawiedliwości. W tym kontekście Trybunał stwierdził, iż nie jest prawnie doniosłym kryterium zróżnicowania obywateli miejsce ich zamieszkania, które stanowi okoliczność przypadkową. Zatem, różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi.

Skład orzekający wypowiada się za poglądem, że regulacja zawarta w § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzająca redukcję części opłaty w przypadku rodzeństwa uczęszczającego do przedszkola, za trzecie i każde następne dziecko (50 %), dla dzieci, których posiłki są finansowane przez ośrodek pomocy społecznej (100 %) oraz dzieci objętych kształceniem specjalnym (100 %) zgodna jest z konstytucyjną zasadą ochrony dobra rodziny wyrażoną w art. 71 Konstytucji RP stanowiącym, iż rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej a zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz znajduje oparcie w zasadzie ochrony prawa dziecka, zgodnie z którą we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych m.in. przez ciała ustawodawcze (uchwałodawcze) sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka wyrażające się w nieskrępowanym sytuacją materialną rodziny, dostępem do edukacji, w tym także przedszkolnej.

W konsekwencji, zastosowane w zaskarżonej uchwale kryterium różnicowania nie miało, w ocenie Sądu, charakteru dyskryminującego ani przypadkowego. Pozostaje ono w związku z celem regulacji wprowadzonych przez ustawę o systemie oświaty, jakim jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jak największej liczbie dzieci, poprzez wprowadzenie bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania własnego gminy. Zatem przyznany przywilej ma charakter ochronny i za uznaniem konstytucyjnego charakteru przyjętego zróżnicowania przemawia waga interesów podlegających ochronie, a więc dobro rodziny i dziecka. Jednakże zgodność z prawem omawianego przepisu § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w świetle wyżej przedstawionych istotnych naruszeń prawa nie miała wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Wobec wcześniejszych wywodów potwierdzających istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale, przyjdzie podzielić stanowisko organu nadzoru, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Reasumując, przedszkole publiczne jest zobowiązane realizować wszystkie świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej i w tych ramach za nauczanie oraz za wychowanie nie może pobierać żadnych opłat, zgodnie z dyspozycją z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji świadczeń przedszkola objętych podstawą programową. Podstawa programowa zaleca jedynie proporcje i sposób zagospodarowania czasu przebywania w przedszkolu w rozliczeniu tygodniowym, w tym również czynności opiekuńcze (por. załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. "Zalecane warunki i sposób realizacji"), ale nie ogranicza ogólnego czasu trwania tych czynności. W tym zakresie treść § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. nie ma wpływu na zakres podstawy programowej, lecz oznacza jedynie to, że nie może być ona realizowana w zakresie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. powołany już dwukrotnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 oraz wskazane w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r. i 5 lutego 2008 r.).

W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze zarzuty musiały odnieść skutek, bowiem w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Dostrzeżone i omówione powyżej uchybienia odpowiadają w pełni sprzeczności z prawem, o której mowa w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc stanowią o konieczności uwzględnienia skargi wniesionej przez organ nadzoru.

Mając powyższe względy na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a o odmowie wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.