Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2131/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 8, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. oraz H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1108/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Strzeleckiego G. w P., A. O. oraz H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1108/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Strzeleckiego G. w P., A. O. oraz H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr ... w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, utrzymało w mocy decyzję z dnia 2 lipca 2018 r. nr ... Burmistrza Z., odmawiającej, po rozpoznaniu wniosku A. O. oraz H. O. zatwierdzenia regulaminu strzelnicy położonej na działce ... obręb B., wskazując, że na wskazanej działce nie funkcjonuje żadna strzelnica, wobec czego należało wniosek rozpatrzyć negatywnie.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1839). Zgodnie z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonowanie strzelnicy nie może powodować naruszenia wymogów związanych z ochroną środowiska oraz stwarzać możliwości wydostania się poza jej obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Gwarancją przestrzegania przedmiotowych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy. Zgodnie z art. 47 powołanej ustawy zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Regulamin określa wyłącznie zasady bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowlany. Wynika to z art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, stanowiąc, że regulamin określa "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy". Kontroli podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposób obchodzenia się z bronią oraz sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic – Dz.U. z 2000 r. nr 18, poz. 234 ze zm.). Zdaniem Sądu nie oznacza to, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy administracji architektoniczno - budowlanej we

Sygn. akt II OSK 2131/19

właściwym trybie afirmowały lokalizację i budowę strzelnicy. W tym przedmiocie musi być stosowny tryb weryfikacji.

Sąd wskazał, że niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym, co będzie wymagało jego kwalifikacji jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Nawet w przypadku gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego adaptację, jako strzelnicy otwartej, będzie stanowiła ona obiekt budowlany. Strzelnica otwarta nie stanowi terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie. Punkt sanitarny, drogi ewakuacyjne, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel. Pozwala to ostatecznie na kwalifikację, czy jest to budynek, budowla albo tymczasowy obiekt budowlany. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17. Zgodnie z tym stanowiskiem prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo – zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Zorganizowanie strzelnicy uzależnione jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zabudowy oraz użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ może dokonywać ustaleń dotyczących tego, czy wnioskodawca posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód. Okoliczności te powinny być zatem przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które organ obowiązany jest ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Ustalenie, że wnioskodawca takich zgód nie uzyskał, które dotyczą legalnego funkcjonowania strzelnicy – brak jest podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W razie ustalenia braku tych zgód, trudno mówić aby przedmiotem była strzelnica. Przedmiotem kontroli nie była sprawa jakim wymogom, powinna z punktu widzenia

Sygn. akt II OSK 2131/19

przepisów prawa budowlanego, spełniać strzelnica. Przedmiotem kontroli była wyłącznie sprawa odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Z tego względu, że Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

A. O. i H. O. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej u.p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem nie można ustalić jakimi przesłankami kierował się Sąd przy jego podjęciu, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, pozbawiając skarżących możliwości obrony uzasadnionych interesów strony w postępowaniu odwoławczym;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 u.p.p.s.a. przez brak rzeczywistej kontroli merytorycznej sprawy przez Sąd, co pozbawiło możliwości obrony uzasadnionych interesów strony w postępowaniu odwoławczym;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), przez przyjęcie przez Sąd dopuszczalności samodzielnego określenia przez organy administracji I i II instancji przesłanek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie opisanych w art. 46 ust. 2 i art. 47 ustawy o broni i amunicji, co miało wpływ na wynik sprawy przez przyznanie kompetencji prawotwórczej organom administracji;

4) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez akceptację stanowiska organów I i II instancji, podczas gdy nie zawierało wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i okoliczności faktycznych;

5) naruszenie art. 8 w związku z art. 9 i 11 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd odmówienia skarżącemu wyjaśnień odnośnie przebiegu postępowania i podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 46 ust. 2 w związku z art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1839) przez jego błędną wykładnię

Sygn. akt II OSK 2131/19

i nie właściwe zastosowanie polegające na akceptacji poglądu o możliwości rozszerzającej wykładni powołanych przepisów, co doprowadziło do contra legem, że możliwe jest samodzielne tworzenie przez organy I i II instancji przesłanek do wydania decyzji pozytywnej o zatwierdzeniu regulaminu podczas gdy nie są one znane w tej ustawie;

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92 ust. 2 Konstytucji RP przez akceptację możliwości rozszerzającej wykładni art. 46 ust. 2 w związku z art. 47 ustawy o broni i amunicji, co w konsekwencji doprowadziło do złamania zakazu subdelegacji i wejścia w kompetencje innego organu, w sytuacji braku delegacji ustawowej do takiej kompetencji.

Na tych podstawach wnosili o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym.

Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Rozpoznanie tych zarzutów wymaga ich połączenia, a to z tego względu, że o naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, można wywodzić, gdy zostały podjęte czynności postępowania wyjaśniającego faktów, które nie zostały zapisane w hipotetycznym stanie faktycznym normy prawa materialnego, będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Zasadnie Sąd w zaskarżonym wyroku wywiódł zastosowanie w sprawie art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1839), a to nie narusza art. 6 k.p.a. Przepisy te stanowią podstawę

Sygn. akt II OSK 2131/19

prawną obowiązującą przy rozpoznaniu sprawy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji: "Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy". Artykuł art. 46 ust. 2 powołanej ustawy stanowi: "Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy". W regulacji art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji zostały wyznaczone przesłanki, które odnoszą się do wymogów zorganizowania strzelnicy, a w następstwie wymogi funkcjonowania strzelnicy. Przyznając właściwość wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej regulamin strzelnicy, nie można art. 47 ustawy o broni i amunicji interpretować w oderwaniu od regulacji art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest ograniczone przesłankami wyznaczonymi w art. 46 ust. 1 tej ustawy. Konsekwentnie w trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt dokonuje stwierdzenia, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Skład orzekający w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1462/17, które zasadnie zaakceptował Sąd w zaskarżonym wyroku. Ustalenie zatem, czy została zlokalizowana strzelnica wójt, burmistrz (prezydent miasta) dokonuje na podstawie zgód, w przedmiocie jej zorganizowania udzielonych przez właściwe organy architektoniczno-budowlane. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 i art. 47 ustawy o broni i amunicji. Taka wykładnia nie narusza podstawowej reguły wykładni przepisu prawa, która zakazuje jej dokonania w oderwaniu od uwzględnienia całej materii regulacji przepisu prawa, a nadto z uwzględnieniem całokształtu ustawy o broni i amunicji i całego systemu prawa. Zarzut zatem zastosowania wykładni rozszerzającej art. 46 ust. 2 i art. 47 ustawy o broni i amunicji jest niezasadny. Nie stanowi wyrazu prawotwórczej działalności organu administracji publicznej, a jest spełnieniem wymogu prawidłowego procesu wykładni przepisu prawa materialnego. Zarzut zatem ograniczenia postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy do ustalenia treści regulaminu jest niezasadny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8, 9 i 11 k.p.a. o nie poinformowaniu strony o przesłankach zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń organu co do braku odpowiednich zgód organów architektoniczno-budowlanych. Nie

Sygn. akt II OSK 2131/19

można zarzucić naruszenia przepisów postępowania bez wykazania, że w dniu wydania decyzji przesłanki zatwierdzenia zostały spełnione co do zlokalizowania strzelnicy na określonej

nieruchomości, a jedynie brak znajomości przepisów prawa nie pozwolił na wskazanie organowi dowodów w tym przedmiocie.

Nie jest zrozumiały zrzut naruszenia art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a to z tego względu, że przeprowadzenie wykładni przepisu prawa materialnego nie jest wyrazem wkraczania w kompetencje prawotwórcze pomimo braku subdelegacji.

Nie został zasadnie postawiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7, art. 77 k.p.a. Sąd prawidłowo ocenił ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy I i II instancji w zakresie wystąpienia przesłanek, których spełnienie daje podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie jest prawidłowe zarówno co do przedstawienia stanu faktycznego, jak i oceny zastosowania przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.