Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2090/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w części, w których nakładają na skarżącego karę pieniężną w kwocie 23688 ( dwadzieścia trzy tysiące sześćset osiemdziesiąt osiem) złotych za zajęcie terenu o powierzchni 32,9 m. kw. pod obsługę komunikacyjną; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, iż decyzje określone w punkcie pierwszym w zakresie uchylonym nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. O. kwotę 694 (sześćset dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Dróg Miejskich w [...], działając w imieniu Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 104 kpa, § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), nałożył na A. O., za zajęcie bez zezwolenia, pas drogowy drogi wojewódzkiej ul. [...] rej. [...] w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r., pod kiosk handlowy o pow. 17 m², karę pieniężną w kwocie 6 120 zł. oraz za zajęcie pasa drogowego pod obsługę komunikacyjną kiosku o pow. 32,9 m², karę pieniężną w kwocie 23 688 zł. Organ administracji stwierdził zajmowanie bez zezwolenia pas drogowy pod kioskiem handlowym przez 90 dni oraz przyjął, że właściciel obiektu przez ten sam czas zajmował pas drogowy pod obsługę komunikacyjną tego kiosku.

Od decyzji tej A. O. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie nałożonej kary pieniężnej. Skarżący nadmieniał, iż pawilon od kilku lat stoi nieczynny, a próby jego wynajęcia lub sprzedaży nie udały się, dlatego nosił się z zamiarem jego rozebrania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium stwierdziło, iż faktem jest zajmowanie bez zezwolenia pas drogowy o powierzchni wskazanej w zaskarżonej decyzji przez okres tam podany. Skarżący w toku postępowania był powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami lecz z prawa tego nie skorzystał. W odwołaniu przyznał, iż wniosek o dalsze zajęcie pasa drogowego złożył z opóźnieniem. W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia nałożonej kary.

Na decyzję tą A. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucał decyzji naruszenie § 11 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, przez przyjęcie, że w okresie od [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] marca 2004 r. zajmował samowolnie pas drogowy przy ul. [...] rej. [...] o pow. 49,9 m².

Skarżący podnosił, iż za opóźnienie w złożeniu wniosku winę ponosi jego były pracownik, który miał obowiązek, między innymi, czuwania nad terminowością złożenia wniosku. Pracownik ten został zwolniony i nie przekazał stosownych informacji swojemu następcy, dlatego ani nowy pracownik ani skarżący nie wiedzieli, że termin zezwolenia upłynął. A. O. podkreślał, że w przedmiotowej sprawie nie miał żadnego wpływu na zaniedbanie obowiązków przez zwolnionego pracownika. Nadto fakt złożenia wniosku z opóźnieniem wyniknął z tego, że pawilon jest nieczynny od wielu lat, ponieważ przynosił straty i w tej sytuacji osobiście nie nadzorował na bieżąco spraw z nim związanych, powierzając te obowiązki pracownikowi, który nie powiadomił go także o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Skarżący uważał, iż nie zajmował pasa drogowego samowolnie, powołując się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. (II SA 1391/00) stanowiącym, iż samowolność można przypisać działaniu opartym na woli strony i jej świadomości pogwałcenia prawa. Wynikłe zaniedbanie powstało natomiast wbrew woli skarżącego oraz bez jego wiedzy, a tym samym podniesiony przez niego zarzut naruszenia § 11 ust. 1 i 5 w/w rozporządzenia uznał za zasadny.

Nadto A. O. stanowczo zaprzeczył by w okresie objętym zaskarżoną decyzja użytkował pas drogowy pod obsługę komunikacyjną kiosku, albowiem nie prowadził w nim żadnej działalności gospodarczej. Pawilon od kilku lat był zamknięty, nie posiadał nawet zasilania w energię elektryczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] nakładającą na A. O. kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] marca 2004 r. Skarżący został obciążony karami za zajęcie pasa drogowego pod kiosk (pawilon) oraz za zajęcie terenu pod obsługę komunikacyjną tego kiosku.

Skarżący stanowczo twierdził, iż z uwagi na nie korzystanie z kiosku (kiosk ten był zamknięty od kilku lat i został pozbawiony energii elektrycznej) naliczenie mu kary za korzystanie z terenu do obsługi komunikacyjnej tego obiektu było nieuzasadnione.

Stosownie do § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.

W rozpoznawanej sprawie skarżącemu wygasło zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, między innymi, pod obsługę komunikacyjną pawilonu. Sam pawilon stał i co nie ulega wątpliwości zajmował pas drogowy w miejscu wskazanym w wygasłym zezwoleniu. Jednakże koniecznym stało się ustalenie, czy skarżący faktycznie dalej zajmował część pasa drogowego, przeznaczoną pod komunikację z nieczynnym pawilonem, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, albowiem z chwilą wygaśnięcia zezwolenia nie można było stosować do niego domniemania, iż w dalszym ciągu wykonywał obsługę komunikacyjną z zajęciem terenu wskazanego w zezwoleniu. Organ administracji powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2001 r. (II SA 1391/00) wyprowadzając jednakże z jego tezy błędny wniosek. Treść zdania pierwszego tezy tego wyroku brzmi: "Użyte w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie", przez co należy rozumieć, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek "stwierdzenia stanu faktycznego" wymienionego w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – "Za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg...".

Z akt sprawy nie wynika, by teren przeznaczony pod obsługę komunikacyjną pawilonu był wyodrębniony w terenie od pozostałej części pasa drogowego. W szczególności by teren ten był w jakiś sposób odgrodzony wskazując na swoją przynależność funkcjonalną do obiektu handlowego (kiosku). Zatem organ administracji powinien w postępowaniu administracyjnym wykazać, że skarżący po wygaśnięciu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod obsługę komunikacyjną kiosku, w dalszym ciągu tę część pasa drogowego użytkował. Jednakże w tym celu nie przeprowadzono stosownych ustaleń - wizji lokalnej i nie sporządzono właściwego protokółu, celem stwierdzenia by A. O. korzystał, w okresie podanym w zaskarżonej decyzji, z przedmiotowego pasa drogowego pod obsługę komunikacyjną. Skarżący zaprzeczał tym okolicznościom, a zaprzeczenie nie wymaga dowodu, nadto na okoliczność negatywną takiego dowodu sam przedłożyć nie mógłby. Zatem ukaranie go za zajęcie dodatkowej części gruntu pod obsługę komunikacyjną powinno zostać stwierdzone właściwymi czynnościami organu, ustalającymi jaką faktycznie powierzchnię na ten cel, po wygaśnięciu zezwolenia, zajmował – analogiczną jak otrzymaną w zezwoleniu, większą, mniejszą bądź w ogóle czy korzystał w tym zakresie z pasa drogowego, albowiem oparcie rozstrzygnięcia na domniemanej okoliczności faktycznej, nie ustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości skarżący przeczy, stanowi o wadliwości postępowania.

Organy administracji nie poczynił w tym zakresie niezbędnych ustaleń dających podstawę do stwierdzenia, że A. O. faktycznie zajmował tą część pasa drogowego.

W postępowaniu w sprawie opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie organ administracji jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi, między innymi, przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa oraz art. 136 kpa, które przyznają organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa).

W związku z tym należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien ustalić czy skarżący zajmował pas drogowy z przeznaczeniem na obsługę komunikacyjną kiosku w okresie podanym decyzją o nałożeniu kary pieniężnej, albowiem jak podano wyżej, karę tą można nałożyć jedynie na skutek stwierdzenia wystąpienia stanu faktycznego uzasadniającego jej zastosowanie.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.