Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1357/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1-2, art. 31 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1133
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 16 ust. 1-2, art. 94, art. 165 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 478/20 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 2 grudnia 2019 r. nr XVII/246/19 w przedmiocie zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 478/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z 2 grudnia nr XVII/246/19 w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych, stwierdził nieważność § 2 ust. 1, § 8 ust. 4 w części obejmującej słowa "w ramach środków opisanych w § 2 niniejszej uchwały", § 9 ust. 3 w części obejmującej słowa: "w ramach środków opisanych w § 2 ust. 1", § 12 ust. 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I), a w pozostałej części oddalił skargę (pkt II).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych podjęła 2 grudnia 2019 r. uchwałę nr XVII/246/19 w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięcia sportowe. Zgodnie z § 3 uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz wysokość okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób zawodników za osiągnięte wyniki sportowe określa Regulamin stanowiący załącznik nr 1 do uchwały.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej "u.s.g.") oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133).

Powyższa uchwałą została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XVIII/253/19.

WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały w części wskazanej powyżej.

Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego zawężenia w § 1 ust. 2 Regulaminu kręgu beneficjentów stypendiów sportowych i nagród. Wymieniony przepis pozostaje w zgodzie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, który przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego możliwość ustanawiania i finansowania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych. Zakres podmiotowy tego przepisu obejmuje zarówno zawodników, jak i trenerów.

Jeśli chodzi o uwzględnienie znaczenia danego sportu dla gminy, Sąd uznał, że zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, prowadzą do wniosku, że gmina winna wskazać istotne dla niej dyscypliny, lecz ustawodawca nie zobligował jej do enumeratywnego wskazania dyscyplin.

Za zgodne z prawem Sąd uznał również przepisy § 2 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu. W delegacji ustawowej pozostawiono woli prawodawcy miejscowego "szczegółowe zasady" oraz "tryb przyznawania i pozbawiania" stypendiów, nagród i wyróżnień. W tych kwestiach niewątpliwie mieści się zarówno powołanie przez Burmistrza komisji oraz ustalenie jej składu, jak również przekazanie do jej oceny złożonych wniosków o przyznanie stypendiów. Komisja ta, zgodnie z zapisami Regulaminu, stanowi ciało doradcze, zajmujące się oceną wniosku pod kątem formalnym, a jej powołanie nie stanowi nieuprawnionej "ingerencji w organizację pracy Burmistrza oraz urzędu gminy", lecz mieści się w ustaleniu zasad i trybu przyznawania stypendiów, które ustawodawca powszechny pozostawił do dyspozycji rady gminy.

WSA nie uwzględnił również zarzutu naruszenia prawa poprzez ustalenie przez organ gminy wysokości miesięcznego stypendium w wysokości od 10% do 50% minimalnego wynagrodzenia (brutto) obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium (§ 9 ust. 1 Regulaminu). Ustalenie wysokości nie musi oznaczać podania konkretnej kwoty, jak również, że wysokość może być ustalona w określonych ramach ("od ... do"). W delegacji ustawowej ustawodawca pozostawił tę kwestię uznania organu gminy, który mając możliwość przyznawania różnych rodzajów stypendiów, może kształtować też ich wysokość. Na podstawie § 9 ust. 1 Regulaminu można precyzyjnie ustalić wysokość stypendium, dlatego też – zdaniem WSA – przepis ten wypełniał dyspozycję z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie i nie wykraczał poza delegację ustawową.

Sąd uwzględnił natomiast skargę Wojewody, stwierdzając nieważność § 2 ust. 1 i § 12 ust. 2 i ust. 4 oraz § 8 ust. 4 i § 9 ust. 3 w określonym w sentencji wyroku zakresie. Sąd uznał, że określenie źródła finansowania stypendiów i nagród wykracza poza delegację zawartą w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, a ponadto powtarza regulację zawartą w ustawie – art. 31 ust. 1.

Ponadto, Sąd uwzględnił zarzut, że uregulowania dotyczące zasad zwrotu i naliczania odsetek ustawowych z tytułu niedokonania zwrotu stypendium, zawarte w § 12 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu wykraczały poza delegację ustawową, a tym samym naruszały prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, wnosząc o jego uchylenie w części oddalającej skargę poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w tej części i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda zrzekł się rozprawy. Zarzucił naruszenie:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") – prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. art.31 ust. 1 - 3 ustawy o sporcie przez błędne przyjęcie, że Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych w pełni zrealizowała delegację wynikającą z upoważnienia ustawowego, nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, obligując Burmistrza do powołania komisji o ustalonym przez Radę składzie;

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi Wojewody Podkarpackiego w sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 2 grudnia 2019r. nr XVI 1/246/19 została podjęta z istotnym naruszeniem art. 31 ustawy o sporcie, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący kasacyjnie Wojewoda Podkarpacki zrzekł się rozprawy, a Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią – jak w tej sprawie – przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na przewidzianym w pkt 1 naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 31 ust. 1 - 3 ustawy o sporcie polegającą na przyjęciu, że przepis ten zawiera delegacje ustawową do wprowadzenia w uchwale regulacji o powołaniu komisji do opiniowania wniosków o przyznanie stypendiów sportowych, a drugi zaś zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a dotyczy naruszenia art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a.

W takiej sytuacji z reguły w pierwszej kolejności, podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena ta przesądzi bowiem o trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w całości ww. uchwał na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały nr XVIII/246/19 Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 2 grudnia 2019 r., odmówił stwierdzenia jej nieważności w całości, a jedynie stwierdził nieważność przepisów uchwały wskazanych w punkcie I wyroku z powodu tego, że wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu pierwszej instancji było zasadne, a zarzuty skargi kasacyjnej oraz przedstawiona w ich uzasadnieniu argumentacja, nie dają podstaw aby twierdzić, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na wskazane już wyżej związanie zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 31 ust. 1 - 3 ustawy o sporcie.

Z uwagi na zakres zaskarżenia spornej uchwały, a przede wszystkim z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać pełnej kontroli zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł jeszcze inne zarzuty, np. odnoszące się do niewskazania w spornej uchwale znaczenia danego sportu dla gminy, jednakże nie mogło to odnieść zamierzonego skutku. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważał, że Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegł innych naruszeń zaskarżonej uchwały podniesionych w skardze, to powinien był zgłosić stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, a nie ograniczyć skargi kasacyjnej w zasadzie tylko do jednego zarzutu.

Poza zakresem zaskarżenia i w konsekwencji orzekania NSA były kwestie organu uprawnionego do rozstrzygania w przedmiocie przyznania stypendium sportowego i formy, w jakiej miałoby się to odbywać (decyzja, umowa). Te zagadnienia skarżący kasacyjnie całkowicie pominął, co sprawia że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w tej kwestii.

Jak już wskazano na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, co oznacza, że kontrola zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji ograniczona jest tylko do naruszeń prawa, które zostały w niej wskazane. Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 31 ust.1 - 3 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię, ograniczając ten zarzut tylko do wybranej kwestii powołania komisji w celu oceny wniosków o przyznanie stypendiów sportowych.

Według autora skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu polega na jego błędnej wykładni "przez przyjęcie że Rada Miejska w Ustrzykach Dolnych (...) nie przekroczyła upoważnienia ustawowego obligując Burmistrza do powołania komisji o ustalonym przez Radę składzie".

Należy zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej ogólnie wskazał trzy jednostki redakcyjnej przepisu art. 31 ustawy o sporcie, nie łącząc tego z postanowieniami zaskarżonej uchwały. Uczynił to dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnosząc, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie zgodności z prawem § 2 ust. 2 i 3 regulaminu jest błędne. Zdaniem skarżącego, wskazane wyżej przepisy "nie upoważniają rady do stanowienia, w ramach zasad udzielania stypendiów sportowych i nagród, o powołaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym ich przyznania co uczyniła rada w uchwale". Organem uprawnionym do przyznania stypendium sportowego jest organ wykonawczy gminy. Zaskarżona uchwała poprzez wprowadzenie obowiązku powołania takiej komisji oraz jej składu narzuciła organowi wykonawczemu sposób, w jaki ma procedować w sprawach przyznania stypendium sportowego.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu – ogólnie rzecz ujmując – są granice upoważnienia organu stanowiącego jednostki samorządowej do stanowienia prawa miejscowego na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Stąd też na wstępie należy przedstawić ogólne reguły, jakie należy uwzględnić przy ocenie zarzutów kasacyjnych.

Powołany wyżej przepis stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Według ust. 1 i 2 tego artykułu jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, finansować i przyznawać z budżetu tych jednostek okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe (ust. 1) i stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym (ust. 2).

Zgodnie z niekwestionowanym w doktrynie stanowiskiem powierzenie organom samorządu terytorialnego możliwości stanowienia prawa o charakterze powszechnie obowiązującym powinno sprzyjać kształtowaniu znacznej samodzielności samorządu w zakresie kreowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów wydających akty prawa miejscowego, co do zasady ograniczonej jedynie regulacjami konstytucyjnymi (por. Przemysław Mijal, Zasada pomocniczości jako wyznacznik roli prawotwórczej samorządu terytorialnego, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" Nr 2, 2014 r.).

Oznacza to, że wykładnia przepisów, które dają uprawnienie organom samorządu do statuowania aktów prawa miejscowego, musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, w szczególności jej art. 16 ust. 1 i ust. 2, który ustanawia zasadę samorządu terytorialnego oraz jej art. 165 ust. 1 i ust. 2, dotyczącego samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Dla wykładni tych przepisów istotne są przepisy ustawy o samorządzie gminnym – zgodnie z art. 6 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a przy braku innych uregulowań ustawowych do gminy należy także rozstrzyganie w sprawach dotyczących tej społeczności. Z kolei z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Dotyczy to też spraw z zakresu kultury fizycznej (art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kompetencje prawodawcze przyznane w art. 31 ust. 1 - 3 ustawy o sporcie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego wpisują się w zadania nałożone na te jednostki w art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy, polegające na tworzeniu warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu, określone jako ich zadania własne. Tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu to również dofinansowywanie sportowców poprzez stypendia, nagrody i wyróżnienia. Na podstawie art. 27 ust. 2 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Oba te artykuły znajdują się w tym samym rozdziale 6 ustawy zatytułowanym: Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej. Z tych też względów art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie można interpretować w oderwaniu od treści art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jest aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym, adresowanym do kręgu podmiotów imiennie nieokreślonych, znajdujących się w różnych, powtarzalnych sytuacjach faktycznych. Taki zatem ogólny i abstrakcyjny, a nie konkretny charakter powinny mieć postanowienia uchwały ustanawiające stypendia sportowe (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r., sygn. II GSK 3660/17). Należy jednak zauważyć, że respektując przyznany przez ustawodawcę zakres swobody jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego, zastrzec trzeba, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Ich treść nie może być zatem dowolna, niedopuszczalne jest ich stanowienie poza granicami upoważnienia ustawowego lub wbrew treści tego upoważnienia (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 282/16).

Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o sporcie wynika, że jeżeli jednostka samorządu terytorialnego chce skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 31 ust. 1 tej ustawy, zobowiązana jest do określenia w uchwale szczegółowych zasad i trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokość stypendiów sportowych, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu oraz osiągnięty wynik sportowy. Ustawodawca nie ogranicza przy tym prawodawcy samorządowego w ustalaniu zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych ani w określaniu ich rodzaju i wysokości. Wskazuje jedynie, że winien on wziąć pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu oraz osiągnięty wynik sportowy.

Analiza omawianego przepisu pozwala zatem uznać, że ustawodawca nie przewidział dodatkowych poza wyraźnie wyartykułowanymi, kryteriów, jakie winny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego, aby finansować nagrody i wyróżnienia za wyniki sportowe, co oznacza, że kryteria te może ustanowić samorząd fundujący takie gratyfikacje. Bowiem przy tak ogólnym określeniu wymogów przedmiotowe uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego może przybrać dowolną formę, jeśli oczywiście uwzględnia przewidziane w art. 31 ust 3 ustawy o sporcie wymogi, tj. osiągnięte wyniki sportowe i znaczenie danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze na podstawie upoważnienia ustawowego, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). Zadania własne jednostek samorządowych są finansowane z ich środków budżetowych (art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Jednostki samorządowe podejmują więc w tym zakresie działania we własnym imieniu i na własną (finansową) odpowiedzialność. Te prawne uwarunkowania należy uwzględniać przy wytyczaniu granic samodzielności jednostek samorządowych w zakresie stanowienia prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że nie jest trafne stanowisko autora skargi kasacyjnej o przekroczeniu przez Radę Miejska w Ustrzykach Dolnych kompetencji do powołania komisji w celu oceny wniosków o przyznanie stypendium sportowego i ustalaniu jego składu. Zgodnie z przedstawionymi już wyżej uwagami ustawodawca nie ograniczył jednostek samorządu terytorialnego swobody ustalaniu zasad i trybu przyznawania i pozbawianiu stypendiów sportowych, ani w określaniu ich rodzaju i wysokości. Wprost przeciwnie, kompetencje przyznane organowi stanowiącemu zostały określone elastycznie i tak też powinien być interpretowany art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Skoro stypendium sportowe, nagroda czy wyróżnienie, o których mowa w art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, będąc swoistego rodzaju uhonorowaniem za osiągnięte wyniki sportowe, jednocześnie motywującym do dalszego działania, pozostaje w sferze uprawnienia jednostki, ustawodawca nie ogranicza go w ustalaniu swoistych zasad trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości z wyjątkiem wskazanych w art. 31 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1041/17).

Delegacja ustawowa sformułowana w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie upoważniła organ gminy do określenia zagadnień o charakterze proceduralnym, a takim jest powołanie komisji w celu oceny wniosków o przyznanie stypendium sportowego. W art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustawodawca zawarł upoważnienie do uregulowania "trybu przyznawania" stypendiów i nagród, a więc określenia procedury przyznawania stypendiów i nagród. Z powyższych względów prawidłowe jest stwierdzenie WSA, że przepisy § 2 ust.2 i 3 regulaminu nie są sprzeczne z prawem.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ustanowienie komisji w żadnej mierze nie ingeruje w uprawnienie Burmistrza, nadal to Burmistrz posiada uprawnienie do rozstrzygania, z jaką to osobą ostatecznie zawrze umowę, o której mowa w § 12 ust. 1 regulaminu. Uprawnienia Komisji ograniczone zostały w § 2 ust 2 regulaminu w zasadzie do opiniowania wniosków o przyznanie stypendium sportowego. Redakcja tego przepisu nie wskazuje na to, aby Komisja przejęła władcze uprawnienia do załatwienia sprawy w sensie decydowania komu przyznać stypendium sportowe.

W konsekwencji na postawione pytanie, czy rada, podejmując na podstawie art. 31 § 1 ustawy o sporcie uchwałę, miała kompetencje do ustanowienia komisji w celu opiniowania wniosków o przyznanie stypendiów, wskazać należy, że tak. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do niezgodnego z prawem stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności części uchwały. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że przepisy § 2 ust. 2 i 3 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały mieściły się w upoważnieniu ustawowym do określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania NSA na wstępie uważa za zasadne przypomnienie, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zawierają żadnego uzasadnienia, nie tylko w zakresie wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Dodać należy, że autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 31 ustawy o sporcie, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

Powołany wyżej przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. Przepis ten, podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a., należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd pierwszej instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15 ).

W rozpoznawanej w sprawie podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności naruszenia art. 31 ust.3 ustawy o sporcie, z przyczyn wskazanych wyżej okazały się bezzasadne.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.