Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1877/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2, art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej D. I. kwotę 2.217 zł (dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. I. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "PPIS w [...].", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wymierzającej karę pieniężną w kwocie 10.000 złotych za naruszenie w dniu [...] czerwca 2020 r. oraz [...] czerwca 2020 r. obowiązku kwarantanny, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] czerwca 2020 r. funkcjonariusz Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [...] sporządził notatkę urzędową, dotyczącą D.I., adres pobytu: ul. [...], w której wskazano, że w dniu [...] czerwca o godz. 9.48, 12.45 podczas kontroli (tu słowo o nieznanej treści – przyp. Sądu) nie zastano osoby, nie odbierała telefonu. Lokatorzy nie znają ww. Ponownie w dniu [...] czerwca 2020 r. funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w [...] sporządził notatkę urzędową, dotyczącą D. I., w której wskazano, że w dniu [...] czerwca o godz. 12.23 w [...] pod powyższym adresem ww. nie zastano. W rozmowie z obecnym B. K. (również objęty kwarantanną) ustalono, że ww. w ogóle nie przebywa, a B. K. jest jedyną osobą przebywająca na stałe.

PPIS w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej "ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych") oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 964 z ze zm., dalej jako "rozporządzenie RM z dnia 29 maja 2020 r.", "rozporządzenie RM") wymierzył D. I. (dalej jako "skarżąca") karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie w dniu [...] i [...] czerwca 2020 r. obowiązku kwarantanny.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, w rozporządzeniu Rady Ministrów o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy w tym obowiązek kwarantanny. Zmaterializowało się to w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. poprzez nałożenie obowiązku odbywania kwarantanny przez osoby, które przekroczyły granicę państwową. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Następnie Organ I instancji przywołał treść art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

PPIS wskazał, że adresat decyzji przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny. Adresat nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatek sporządzonych przez służby porządkowe, a z których wynika, że adresat decyzji naruszył dnia [...] czerwca 2020 r. o godz.9.48 i godz.12.45 oraz dnia [...] czerwca 2020 r. o godz.12.23 obowiązek kwarantanny, tj. zachował się niezgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 29 maja 2020 r.. Obowiązek kwarantanny obejmował okres od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. Naruszenie obowiązku kwarantanny polegało na samowolnym opuszczeniu miejsca jej odbywania (stwierdzono nieobecność adresata decyzji w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny).. Zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Ani jedna, ani druga przesłanka zwolnienia z kwarantanny nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

PPIS stwierdził, że ustalając wysokość kary pieniężnej rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa.

Zdaniem organu I instancji kara w wysokości 10.000 zł jest jedyną właściwą reakcją, skoro nieprzestrzeganie ww. regulacji mogło prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa. W demokratycznym państwie prawa nic może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie obowiązków, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa, w efekcie których osoby tracą nic tylko zdrowie, ale i życie.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia wniosła D. I.. Wskazała, że w dniach [...]i [...] czerwca 2020 r .nie opuszczała miejsca kwarantanny, czego świadkiem jest właścicielka hostelu M. S.. Nie posiada telefonu z polskim numerem, stąd wynika brak z nią kontaktu. Nie otrzymała powiadomienia, że próbuje się z nią skontaktować. Korzysta z aplikacji, przez którą codziennie meldowała swoja obecność w hostelu. Na obiekcie jest monitoring, który potwierdzi, że nie wychodziła z obiektu. Jest obcokrajowcem, nie posługuje się językiem polskim. Całą kwarantannę odbyła w izolacji.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania [...]PWIS decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PPIS w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji ponownie wskazał, że w dniach [...] czerwca 2020 r. o godzinie 9.48 oraz 6 czerwca 2020 r. o godzinie 12.23 D. I. nie przebywała na obowiązkowej kwarantannie w lokalu na ul. [...] w [...]. Powyższe zostało ustalone przez funkcjonariusza Policji podczas kontroli oraz udokumentowane powyższe w notatce urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Adresat decyzji przekroczył granicę państwową w związku z powyższym podlegał obowiązkowej 14 dniowej kwarantannie w okresie od dnia[...] czerwca 2020 r. do dnia [...]czerwca 2020 r. Powyższe wynikało z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 29 maja 2020 r. W oparciu o notatkę urzędową urzędową funkcjonariuszy Policji organ I instancji stwierdził naruszenie ww. aktu prawnego. Wszczęcie postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej każdorazowo odbywa się po przekazaniu przez Policję notatki potwierdzającej naruszenie określonego nakazu/zakazu/ograniczenia ujętego w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

[...]PWIS podniósł, że z akt sprawy wynika, iż D. I. podlegała obowiązkowej 14 dniowej kwarantannie w okresie od dnia [...] czerwca .2020 do dnia [...] czerwca .2020 r. Z notatki urzędowej dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 z dnia5 czerwca 2020 r., o godz. 9.48 oraz z dnia 6 czerwca 2020 r. godzina 12.23, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji wynikało, że pod adresem, który został podany w karcie lokalizacyjnej podczas przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polski w ww. dniu D. I. nie odbierała telefonu, a osoba tam przebywająca przekazała informację, że taka osobą jak D.I. w ogóle tam nie przebywa. Powyższe działanie strony stanowiło naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Z notatki wynika, iż policjant próbował skontaktować się najpierw ze strona telefonicznie. Ponadto osoba tam przebywająca potwierdziła, że D. I. nie odbywa kwarantanny w tym miejscu. Organ odwoławczy nie może tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia D. I., iż przebywała w lokalu, podważyć służbowe notatki policyjne sporządzone przez funkcjonariusza Policji. Policjant jest zawodem zaufania publicznego, czynności służbowe wykonywane są przez zatrudnionych według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością, rzetelnością, przy wykazywaniu się odpowiedzialnością, odwagą i ofiarnością. Policja stosuje się do zasady obiektywizmu, logicznie powiązanej z zasadą prawdy materialnej. O ile twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne (czego ewidentnym dowodem jest postępowanie w sprawach wykroczeń). Policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu D. I. o czyn, którego rzekomo nie popełniła.

W ocenie organu odwoławczego wymiar kary w wysokości 10.000 zł jest zgodny z art. 48a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i jedyny właściwy ze względu na stwarzanie zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek możliwości niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) i jest uzasadniony, gdyż dotyczy naruszenia kwarantanny przez D. I. Świadome lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy tym samym wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie, natomiast zachowanie D.I. stwarzało realne zagrożenie dla osób, z którymi mogła mieć kontakt.

Odnosząc się do wyjaśnień strony odnośnie ciężkiej sytuacji finansowej, organ odwoławczy przywołał treść art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, podkreślając, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem prywatnym lub publicznym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny może zatem odroczyć termin płatności kary, rozłożyć jej płatności na raty albo umorzyć karę odrębnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na umotywowany wniosek osoby zobowiązanej

Skargę na decyzję [...]PWIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. I., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca postawiła zarzuty:

I. Naruszenia art. 6 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje, że jest ona dotknięta wadami nieważności, których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającymi na oparciu zaskarżonej decyzji na art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 i art. 48b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które to przepisy zostały ustanowione niezgodnie z art. 228 ust. 1-3, 232 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o klęsce żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), czyli regulacjami dotyczącymi trybu ogłaszania stanu klęski żywiołowej i związanych z tym stanem nadzwyczajnym ograniczeń.

II. Naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez:

1) naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności prowadzących do ustalenia stanu faktycznego, niezebraniu i nierozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niedokonaniu jego oceny, poprzez:

a) zaniechanie ustalenia czy skarżąca rzeczywiście opuściła miejsce odbywania kwarantanny przyjmując, że świadczy o tym fakt, że dwukrotnie nie odebrała telefonu od funkcjonariusza Policji;

b) bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca opuściła miejsce odbywania kwarantanny na podstawie oświadczenia nie wskazanej ani nie zidentyfikowanej w żaden sposób osoby i bez weryfikacji, czy osoba ta w ogóle rozpoznaje Skarżącą;

c) przyjęcie, że skarżąca opuściła miejsca wyznaczone do odbywania kwarantanny bez faktycznego sprawdzenia budynku, w którym kwarantanna ta miała się odbywać;

i w konsekwencji braku ustalenia, że skarżąca opuściła miejsce odbywania kwarantanny;

2) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu wniosków dowodowych Skarżącej, zgłoszonych przez nią w odwołaniu, które dotyczyły okoliczności istotnych dla sprawy tj.

a) korzystania przez skarżącą z oprogramowania, które rejestrowało jej obecność w miejscu odbywania kwarantanny; . .

b) nagrań z monitoringu, które potwierdziłyby, że skarżąca nie opuszczała miejsca odbywania kwarantanny;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa,

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji, podczas gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji powinien uchylić tę decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji naruszyli w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowiły następujące przepisy:

1. art. 46 ust. 2, art. 46b pkt 5 oraz art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

2. § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii,

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ww. ustawy jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powołany przepis, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten ciągle obowiązuje.

Wskazane rozporządzenie weszło w życie 30 maja 2020 r., zatem po ogłoszeniu stanu epidemii. Zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8- 12 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 46a ww. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Obowiązek, o którym mowa w art. 46b pkt 5 ustanowiono w § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z nim, w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę państwową, o której mowa w ust. 1 omawianego przepisu, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. W § 2 ust. 1 wskazano, że do odwołania wstrzymuje się przemieszczanie się pasażerów w transporcie kolejowym wykonywanym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej granicę zewnętrzną.

W rozporządzeniu określono również miejsce kwarantanny, o którym mowa w art. 46b pkt 6 ustawy,, zobowiązując - w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) - osobę przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do przekazania funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacji o adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W 2 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia zawarto zobowiązanie do przekazania funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacji o numerze telefonu do bezpośredniego kontaktu z tą osobą.

Z kolei w § 3 rozporządzenia wymieniono sytuacje, w których nie powstaje obowiązek określony w § 2 ust. 2, natomiast § 4 ust. 1 t rozporządzenia, stanowi, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Podkreślić należy, że w art. 46a omawianej ustawy określono zakres i typ spraw delegowanych do uregulowania przez Radę Ministrów. Przewidziano możliwość określenia: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, wśród których wymieniono obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6). Wskazano przy tym, że działanie organu władzy wykonawczej w opisanym zakresie dopuszczalne jest w przypadku wystąpienia takiego stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, którego charakter i rozmiary przekraczającą możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazano także na konieczność uwzględnienia przez Radę Ministrów zakresu stosowanych rozwiązań oraz możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Pojęcia epidemii, stanu epidemii, stanu zagrożenia epidemicznego oraz kwarantanny zdefiniowano w art. 2 ustawy:

1. epidemia, to wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących (art. 2 pkt 9);

2. stan epidemii to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z wystąpieniem epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii (art. 2 pkt 22);

3. stan zagrożenia epidemicznego to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych (art. 2 pkt 23);

4. kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12);

5. choroba szczególnie niebezpieczna i wysoce zakaźna to natomiast choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4).

Dalej należy zwrócić uwagę na to, że przepis art. 33 ust. 1 poprzez odwołanie do art. 5 ust. 1 (w którym wymieniono m.in. obowiązek poddania się kwarantannie - pkt 1 lit. f) daje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu możliwość nałożenia - w drodze decyzji - obowiązku poddania się kwarantannie na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

W art. 34 ust. 2 ustawy określono natomiast kompetencję organów inspekcji sanitarnej do nałożenia - również w formie jednostronnego, konkretnego i indywidualnego aktu organu inspekcji sanitarnej - obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych.

W art. 34 ust. 5 pkt 5 ustawy zawarto zaś upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresów obowiązkowej kwarantanny.

Przepisy: art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f; art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 5 pkt 5 ustawy zawierają normy ogólne, tzn. mają zastosowanie zarówno w sytuacji wprowadzenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, jak i w sytuacji, kiedy żaden z tych stanów nie został ogłoszony. Określają one warunki nałożenia obowiązku kwarantanny w formie decyzji administracyjnej, tj. władczego, konkretnego i indywidualnego aktu wydawanego przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. Nałożenie tego obowiązku niewątpliwie stanowi realizację celu ustawy, który wprost wynika z jej tytułu.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego należy uznać, wziąwszy pod uwagę ww. przepisy ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, że określony w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej jest zgodny z Konstytucją RP.

Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącej w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa, o której mowa w art. 228 ust. ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, stosowana w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego. Pierwszy, ze wskazanych przepisów stanowi, że stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej. W myśl drugiego, zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Przepis art. 228 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi regulację szczególną wobec art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na jego podstawie w ustawach: z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1932) (w rozdziale 4); z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1928) (w rozdziale 3) i z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) (w rozdziale 3), określono zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Ów zakres dotyczy tylko czasu, w którym i terytorium, na którym jest wprowadzony jeden ze stanów nadzwyczajnych. W przeciwnym razie, tak jak w przedmiotowej sprawie, znajduje zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy zgodzić się ze skarżącą, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest szeregiem naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika , że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżąca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k. p. a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k. p. a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację.

Zdaniem Sądu zasada szybkości postępowania nie ma prymatu nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko, jednakże w przywołanym przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego.

Należy zauważyć, że z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i 77 k.p.a., organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a.

Wskazać trzeba, że notatka służbowa Policji przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W ocenie Sądu obydwie notatki służbowe Policji, będące podstawą do wydania przez organy Państwowej Inspekcji sanitarnej decyzji w niniejszej sprawie, są lakoniczne, skrótowe i niejasne, a ich treść budzi wątpliwości, w szczególności po zestawieniu z treścią uzasadnień decyzji zarówno I jaki i II instancji. Z omawianych notatek nie wynika po pierwsze, czy funkcjonariusze Policji osobiście skontrolowali, czy skarżąca przebywa pod wskazanym w karcie lokalizacyjnej podczas przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej adresie, tj. ul [...] w [...], czy też jedynie w drodze telefonicznej. Nie wskazano także, kim była osoba – B. K. - która potwierdziła, że skarżąca pod ww. adresem nie przebywa i w jaki sposób (bezpośrednio czy w drodze rozmowy telefonicznej) ta informacja od B. K. została uzyskana.

Ponadto podkreślić należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń skarżącej i wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu. Ma rację skarżąca, że zaniechano ustalenia, czy skarżąca rzeczywiście opuściła miejsce odbywania kwarantanny, przyjmując że świadczy o tym fakt, że dwukrotnie nie odebrała telefonu od funkcjonariusza Policji. Nie odniesiono się do wniosków skarżącej o:

- przesłuchanie w charakterze świadka M.S., właścicielki hostelu przy ul. [...] w [...];

- przeprowadzenie dowodu z monitoringu ww. hostelu,

- przeprowadzenie dowodu z aplikacji zainstalowanej w telefonie skarżącej kontrolującej przebyw3anie skarżącej na kwarantannie.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W tym miejscu podnieść trzeba, że w konsekwencji organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył także art. 61 § 4 k.p.a. bowiem nie poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, oraz nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.

Należy też wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły także art. 189d k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zawartych w powyższym przepisie, a w szczególności warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że co prawda w myśl art. 48a ust. 8 omawianej ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, jednakże w dziale tym nie są zawarte dyrektywny wymierzenia kary.

Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego – jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęły akurat przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

Tymczasem trzeba zauważyć, że z dniem 31 marca 2020 r., mocą art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), do zmienianej ustawy z dnia 2 marca 2020r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) został dodany rozdział 2a ("Administracyjne kary pieniężne"). W rozdziale tym znalazł się m.in. art. 15zzzn, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł." (ust. 1). Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567) (ust. 3).

Powołany przepis obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji [...]PWIS ([...] lipca 2020 r.), a także w dniu wydania decyzji PPIS ([...] czerwca 2020 r.) obowiązywały, zarówno (powołany w podstawach prawnych decyzji) art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ minimalny wymiar kary, jaka może zostać nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, wynosi 5 000 zł, podczas gdy takiego dolnego limitu kary nie określa art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej do Sądu decyzji nie została należycie wyjaśniona, a poczynione błędne ustalenia stały się przyczyną podjęcia w tej sprawie wskazanego powyżej arbitralnego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 189d, art. 61 § 4, art. 78 § 1 k.p.a.

Ponownie orzekając w sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a..