Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 669/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1,11, art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par.1 , art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej w skrócie: "Burmistrz") decyzją z [...] 2012 r., nr [...], ustalił B. J. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: [...], [...] arkusz mapy 2, obręb G., w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. [...] z dnia [...] 2012 r., która stała się ostateczna z dniem 22 marca 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż na wniosek B. J., decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. [...] z dnia 1 marca 2012 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek: [...], [...], arkusz mapy 2, obręb G. o łącznej powierzchni 0,3508 ha. W wyniku podziału zostały wydzielone geodezyjnie działki gruntu o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz działka o numerze [...], przeznaczona pod teren wewnętrznej drogi dojazdowej. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 22 marca 2012 r. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wskazanej wyżej nieruchomości w skutek przeprowadzonego podziału.

Dalej organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia, czy w skutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości, powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który w sporządzonym operacie szacunkowym wskazał, iż podziału nieruchomości spowodował wzrost jej wartość o kwotę [...]zł, z czego 30%, jako stawka procentowa opłaty adiacenckiej, to kwota [...]zł należnej opłaty.

Burmistrz dokonał następnie oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 12 czerwca 2012 r. pod względem formalnym i prawnym, w szczególności w odniesieniu do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzenia operatu szacunkowego.

Analizując sporządzony operat organ podzielił założenie przyjęte przez biegłego, iż wartość działki numer [...] jako drogi wewnętrznej, nie generuje wzrostu wartości spowodowanej podziałem i przez analogię zastosowany został do niej przepis art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podejście takie jest uzasadnione, gdyż działka pod drogę wewnętrzną ze względu na funkcję nie może samodzielnie stanowić działki inwestycyjnej. Łączny teren objęty wyceną wynosi 2855 m2, co stanowi wszystkie działki prócz pasa drogi wewnętrznej.

Dalej organ opisał szczegółowo zastosowane przez biegłego podejście i metodę wyceny nieruchomości przed i po podziale – podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Wskazał, iż biegły dokonał analizy rynku obrotu nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości przed i po podziale rozszerzając obszar analizowany o rynek całego powiatu poznańskiego oraz miejscowości o zbliżonej wielkości, cenności i aktywności rynku. Dla określenia wartości prawa własności działki przed podziałem, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, rzeczoznawca przyjął segment rynku nieruchomości gruntowych o ponadnormatywnych areałach. Dalej organ wyjaśnił, w celu określenia wartości prawa własności działki przed podziałem, biegły przyjął 24 transakcje nieruchomościami gruntowymi zawartych w latach 2009-2012, których uśredniona cena kształtowała się na poziomie [...] zł za 1 m2. Po zastosowaniu współczynników korygujących biegły skorygował cenę średnią i oszacował wartość rynkową 1 m2 nieruchomości przed podziałem na poziomie [...] zł.

Następnie organ wskazał, iż rzeczoznawca dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości po podziale, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, przyjął zbiór 12 transakcji sprzedaży nieruchomości w skład, których wchodziły, co najmniej dwie działki budowlane. Uśredniona cena transakcyjna wyniosła [...] zł za 1 m2 . Po zastosowaniu współczynników korygujących biegły skorygował cenę średnią i oszacował wartość rynkową 1 m2 nieruchomości po podziale na poziomie [...] zł.

Reasumując, organ stwierdził, iż wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału ukształtował się na poziomie 7 % jej wartości, dając różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale w wysokości [...] zł.

Dalej organ przytoczył obszerne wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy złożone w odpowiedzi na uwagi wniesione przez stronę postępowania, a dotyczące przeprowadzonej wyceny, w tym czynników wpływających na ustalone wartości takich jak lokalizacja, czy możliwość zagospodarowania wycenianej wartości. Wskazał m.in., iż przy wycenie wzięto pod uwagę strukturę gruntu w zakresie potencjału i warunków zabudowy, wynikającą z uwarunkowań terenu. Biegły wskazał, iż podział na szereg działek umożliwia prawidłową, separatywną zabudowę terenu zgodnie z zamierzeniem inwestorskim i właścicielskim w przyszłości. Przed podziałem grunt nie posiadał możliwości realizacji projektu pięciu budynków mieszkalnych. Zatem błędne jest twierdzenie, jakoby wartość gruntu nie uległa zmianie na skutek podziału dwóch ponadnormatywnych i wąskich działek na dużo mniejsze (za czym idzie łatwiejsze w zbyciu) działki normatywne.

Burmistrz wskazał, iż zgodził się z argumentami i stanowiskiem zajętym przez biegłego i uznał odpowiedzi udzielone przez rzeczoznawcę na uwagi strony za wyczerpujące. W ocenie organu wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo w oparciu przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie. Biegły w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Operat nie zawiera niejasności, pomyłek ani błędów. Jest logiczny, spójny kompletny. W tych okolicznościach organ przyjął go za dowód w sprawie na podstawie którego ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik B. J. podnosząc, iż:

- Przed podziałem działki [...] i [...] każda o pow. 1754 m2 były działkami budowlanymi, z bezpośrednim dostępem do gminnej drogi i uzbrojenia. Znajdowały się w pierwszej linii zabudowy i jako takie powinny być wycenione, bo mogły być przedmiotem sprzedaży bez opłat;

- Do pierwotnej wyceny przyjęto wielkość 2855 m2 a nie właściwą (2 x 1754 m2);

- Do analizy rynku przyjęto łączną powierzchnię, a nie powierzchnie pojedynczych działek;

- Powstałe działki nie mają dostępu do drogi gminnej i uzbrojenia, co obniża ich wartość rynkową;

- Przez teren działek przebiega sieć wodociągowa, co ogranicza ich pełne użytkowanie;

- Droga nie może być wyceniana jako działka budowlana, gdyż do działki [...] jest to jedyny dojazd;

- Kształt działek [...] i [...] nie jest foremny, a więc trudny do zabudowy, co obniża ich wartość.

Strona podniosła także, iż w operacie znalazło się określenie “działki ponadnormatywne", a tymczasem obowiązujący na tym terenie plan miejscowy określił, iż działki przed podziałem były “normatywne". Przyjęcie przez biegłego, iż działki przed podziałem były “ponadnormatywne", a po podziale “normatywne", skutkowało stwierdzeniem, iż podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Zdaniem strony przy wycenie nie brano pod uwagę innych cech wycenianych działek (poza wielkością), jak dostęp do uzbrojenia i skomunikowanie. Zdaniem strony wycena powinna wpierw obejmować każdą samoistną działkę, a następnie ich sumę. Podniesiono, iż celem podziału nie była sprzedaż wydzielonych działek, a przeznaczenie ich dla rodziny (dzieci, wnuków).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż w świetle przepisów art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w powołanych powyżej przepisach ustawy jest wystąpienie trzech przesłanek:

1. pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

W ocenie Kolegium bezspornym jest, iż ostateczną decyzją z dnia [...] 2012 roku Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w G. . Nie ulega też wątpliwości, iż w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (tj. 22 marca 2012r.), obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej uchwały Rady Miejskiej w S..

Dalej Kolegium dokonało oceny sporządzonej w sprawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego stwierdzając, iż określona w operacie szacunkowym wartość gruntu uwzględnia przede wszystkim lokalizację, otoczenie, wielkość i potencjał inwestycyjny. Zdaniem organu odwoławczego, uwzględniając cechy rynkowe wycenianej nieruchomości, oszacowana wartość odpowiada realiom rynkowym i jest wiarygodna, ponieważ odzwierciedla stan oraz tendencje występujące na lokalnym rynku o podobnych charakterze.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło (powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych), iż żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje rozwiązania, które zakładałoby określenie wartości nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących część wycenianej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości. Zaznaczono, iż jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego M. C. pod opinię takiej organizacji.

Zdaniem Kolegium biegły prawidłowo dobrał do porównania nieruchomości podobne, a operat zwiera wszycie elementy wymienione w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przyjęta metodologia jest podobna do innych wycen stosowanych przez biegłych w podobnych sprawach. Stąd Kolegium nie podziela argumentu, że jest ona wadliwa. Kolegium wyjaśniło, że sposób wyceny w zakresie powstałych działek po podziale jest zgodny z logiką i metodologią wyceny. Biegły wyceniał całość nieruchomości przed podziałem w oparciu o powierzchnię i jej przeznaczenie i taki sam sposób wyceny zastosował dla nieruchomości powstałej po podziale. Biegły wyceniał całą nieruchomość, a różnice w zakresie poszczególnych cech zostały skorygowane za pomocą współczynników korygujących. Biegły nie wyceniał drogi bowiem przyjął, że nie nastąpił wzrost tej część nieruchomości, co należy rozpatrzyć pozytywnie. Zdaniem organu, gdyby biegły wyceniał nieruchomość jako sumę działek, to faktycznie wzrost wartości nieruchomości byłby większy. Biegły wyceniał nieruchomości w całości, co spowodowało, że faktycznie nieruchomość po podziale nie wzrosła w znaczący sposób.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. J. powtarzając zarzuty i argumentację wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność wymierzonej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przy czym badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń. Zarzuty skargi sprowadzają się od kwestionowania prawidłowości oceny tego dowodu, co zdaniem strony w skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ostatecznie rzutowało na ustalenie wartości dzielonej nieruchomości przed i po podziale, a w dalszej kolejności na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpatrywanej sprawie z ustaleń organów obu instancji wynika, że podjęcie rozstrzygnięć określających wysokość opłaty adiacenckiej poprzedzone było ostateczną decyzją podziałową nieruchomości z dnia [...] 2012 r., wydaną na wniosek skarżącej. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22 marca 2012 r. W dacie wydania tej decyzji obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. z [...] 2008 r. o nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury techniczne. Zgodnie tą uchwała opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Ustalenie kwoty należnej opłaty nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 czerwca 2012 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz wynikający z różnicy między tymi wartościami wzrost wartości nieruchomości. Operat ten został opatrzony klauzulą aktualności z dnia 12 czerwca 2013 r. oraz z dnia 5 września 2014 r.

Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż ostateczna decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana przez organ odwoławczy w terminie 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co jest zgodne z wykładnią przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. przedstawioną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 6/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano, operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem określającym wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Nie oznacza to jednak, że nie podlega on ocenie organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Kontrola ta nie może ograniczać się jedynie do spełniania przez operat warunkowo formalnych, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Kielcach z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1072/15 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega zatem wyłącznie prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Za niedopuszczalne uznać zatem należy kwestionowanie przyjętej metodologii wyceny, zastosowanych wzorów i wartości poszczególnych składników tych wzorów.

Przechodząc dalej do kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy w tak zakreślonych granicach wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z analizy załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wynika, iż dla dokonania wyceny nieruchomości zastosowano w tym przypadku podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na porównaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotem podziału była nieruchomość oznaczona w ewid. gruntów jako działka [...] i [...] położona w G., dla której Sąd Rejonowy P. – Stare Miasto w P. prowadzi księgę wieczystą [...] . Po podziale w miejsce ww. działek [...] i [...] powstało 5 działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...] z przeznaczeniem po tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz działka [...] o pow. 0,0653 ha z przeznaczeniem na teren drogi wewnętrznej dojazdowej.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż szacunek gruntu przed podziałem jak i po podziale winien odnosić się do całej nieruchomości, a nie co do poszczególnych działek, z których nieruchomość ta składa się przed jak i po podziale. W przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. mowa jest o nieruchomości przed podziałek i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomości zawarta została w art. 4 pkt 1 ww. ustawy. Przez nieruchomość gruntową - zgodnie z tym przepisem – należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W ujętym w art. 4 ustawy słowniczku pojęć w niej używanych, znajduje się również definicja działki gruntu (pkt 3) , przez którą należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego odróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką.

Legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 ustawy), każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a ustawy), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 ww. ustawy). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 ww. ustawy) czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a ustawy), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Również po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury itd. Powyższy pogląd prezentowany jest i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2013 r., I OSK [...] i z 24 kwietnia 2014 r., I OSK [...] oraz z 25 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK [...] - dostępne na stronie internetowej pod adresem [...]).

Stąd też jako prawidłowe należy uznać zastosowany przez biegłego rzeczoznawcę sposób doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem i po podziale. Jak wynika z operatu szacunkowego, ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem biegły wyszukał kilkanaście nieruchomości o podobnej wielkości składające się z jednej lub dwóch dużych (ponadnormatywnych) działek o podobnym przeznaczeniu jak nieruchomości skarżącej przed jej podziałem. Natomiast w odniesieniu do wyceny nieruchomości po podziale biegły wyszukał na rynku lokalnym kilkanaście nieruchomości po podobnej wielkości, które w chwili ich sprzedaży były już podzielonych na mniejsze działki geodezyjne wielkości porównywalnej do wydzielonych o nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Dlatego też nie można uznać za zasadne zarzuty strony skarżącej dotyczący konieczności przeprowadzeni odrębnej wyceny działek nr [...] i [...] (przed podziałem) oraz odrębnej wyceny działek powstałych po podziale czy też uwzględnienia "małoforemnego" kształtu niektórych z wydzielonych działek geodezyjnych, jak też braku uzbrojenia części tych nowych działek. Działki te, jak wskazano wyżej, nie stanowią nieruchomości podlegających odrębnej wycenie.

W tym miejscu zauważyć należy, iż chybione są także zarzuty dotyczące zdefiniowania przez biegłego, dla celów wyceny, działek o "normatywnej" (typowej) i "ponadnormatywnej" powierzchni. Biegły dokonał takiego pojęcia w celu wskazania pewnej cechy mającej wpływ na cenę nieruchomości w obrocie rynkowym z uwagi na potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Dokonując takiego podziału biegły kierował się pewnymi trendami rynkowymi, które są mu znane z uwagi na jego wiedzę specjalistyczną. Bez znaczenia pozostaje jakiej wielkości działki (nawet zabudowane) dominują w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż także działki budowlane o powierzchni takiej jaką miały działki [...] i [...] (po 1754 m 2 ) mogą zostać zabudowane pod mieszkalnictwo jednorodzinne, niewątpliwie jednak przekonywujące są wyjaśnienia biegłego, iż znacznie mniejsze działki budowlane uzyskują wyższe ceny za 1 m2 . Dlatego też nieruchomości podzielone na duże działki geodezyjne uzyskują niższe ceny za 1 m2, niż nieruchomości o podobnych rozmiarach z dokonanym już podziałem geodezyjnym na typowe dla zabudowy jednorodzinnej działki geodezyjne ( nie większe niż 1500 m2 ). Na potwierdzenie takiego trendu rynkowego wskazał dodatkowo (na kartach 12 i 13 operatu) tabelę 48 transakcji w obrębie G. i G. , z której wynika, iż średnia cena działek "normatywnych" (nie większych niż 1500 m2 ) w latach 2009-2012 wynosiła [...] zł. za 1 m2. Z kolei w piśmie z 21 sierpnia 2012 r. wykazał, m.in., iż na tym samym terenie w latach 2009-2012 działki budowlane o pow. mniejszej niż 950 m2 osiągały cenę średnia [...] zł za 1 m2 , a działki budowlane o pow. powyżej 1200 m2 średnio kosztowały [...] zł za m2.

Odnosząc się do dalszych zarzutów strony skarżącej zauważyć należy, iż biegły rzeczoznawca w operacie szacunkowym i w piśmie z dnia 21 sierpnia 2012 r. wyjaśnił, jakie cechy wpływające na wartość wycenianej nieruchomości przed i po podziale wziął pod uwagę i w jaki sposób dokonał, z uwagi na te cechy, korekty ceny średniej transakcji nieruchomościami podobnymi. Zauważyć należy, iż biegły ocenił większość cech wycenianej nieruchomości przed jak i po podziale takich jak lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości, warunki zabudowy/stopień wyposażenia w infrastruktury techniczną oraz dostępność komunikacyjną ocenił w dolnych granicach, co wpływało na obniżenie ceny jednostkowej tej nieruchomości wobec średniej ceny jednostkowej nieruchomości podobnych. W rzeczywistości jedyną cechą wpływającą na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po podziale była zmiana struktury podziału geodezyjnego, o czym była mowa już wcześniej.

Sąd nie miał także uwag do pominięcia przez biegłego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale powierzchni działki nr [...] przeznaczonej po podziale na drogę wewnętrzną. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyjaśnienia biegłego dotyczące braku wpływu wydzielania tej działki (653 m2) na wzrost wartości pozostałej części wycenianej nieruchomości (2855 m2 ) są logiczne i nie budzą wątpliwości. Podział wpłynął, bowiem na wzrost wartości gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a nie dotyczył zaś tej części nieruchomości, która przeznaczona została na drogę. Wobec pominięcia przy dokonanej wycenie tego fragmentu nieruchomości, całkowicie chybiony jest zatem zarzut strony skarżącej, iż działka, na której przewidziana jest droga wewnętrzna, wyceniona została tak jak część nieruchomości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową.

Istotne jest również, iż oszacowany wzrost wartości nieruchomości po podziale wyniósł ok. 7 % jej wartości sprzed podziału, co jak zaznaczył biegły, odzwierciedla tendencje na rynku, a określone wartości są możliwe do zaakceptowania, biorąc pod uwagę stan rynku nieruchomości oraz wzrost cen w ostatnich latach.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który mógł stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przewidzianej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Proces ustalający wartość nieruchomości skarżącego został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat - zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n. - zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów i nie naruszyły obowiązującego prawa. W sprawie wykazano, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości rozumianej jako pole inwestycyjne powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości i stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących z zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na organ administracji publicznej. Należy podkreślić, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003).

Na ustalenie opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy podziału dokonana w celach komercyjnych, czy np. w celu przeznaczenie wydzielonych działek na zabudowę mieszkaniową dla członków rodziny. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem nieruchomości, jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności.

Uzupełniająco wskazać należy, że wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie art. 7 K.p.a. ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 7 K.p.a. w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku. Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, nie może przynieść pożądanego rezultatu.

Dokonując zatem analizy oraz oceny przedmiotowego operatu organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych przepisem art. 80 K.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.