Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1118/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 153, art. 152 ust. 1, art. 146 ust. 1 pkt 1-3, , art. 140 ust. 1 i ust. 2, art. 134,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi U. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez U. K. Ł. prowadzącą "[...] " Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej z siedzibą w B. przy ul. [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2011 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne.

Prezes wyjaśnił, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne.

W postępowaniu wpłynęło osiem ofert, których otwarcie, poprzedzone stwierdzeniem prawidłowości ogłoszenia postępowania, nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia przez Oferentów warunków formalnych i uznała, że oferta U.K.Ł. zawiera nieprawdziwe informacje. Z tych względów na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w dniu [...] listopada 2011 r. oferta ta została odrzucona.

W proteście na odrzucenie oferty U.K.Ł. podniosła zarzuty: udostępnienia oferentom nieprecyzyjnie skonstruowanego formularza ofertowego, niedokonania kompletnej oceny oferty, niewskazania przyczyny odrzucenia oferty, bezpodstawnego odrzucenia oferty, zaniechania zażądania wyjaśnień od oferenta dotyczących postępowania kontrolnego. Na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2011 r. Komisja konkursowa podjęła decyzję o oddaleniu protestu. Następnie, Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. tymi których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego zainteresowana podniosła, że dopełniła wszystkich formalności, które pozwalały na merytoryczne rozpatrzenie ofert. Podniosła także, iż przedstawione dokumenty zawierały twierdzenia prawdziwe zaś odrzucenie oferty i umotywowanego protestu było działaniem bezpodstawnym. Opisała okoliczności dotyczące kontroli przeprowadzonej przez [...] OW NFZ w miejscu udzielania świadczeń w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2011 r. Nadto zarzuciła brak bezstronności i obiektywizmu Komisji konkursowej, gdyż osoby kontrolujące miejsce udzielania świadczeń były również członkami tej Komisji.

Ustosunkowując się do odwołania Dyrektor P. OW NFZ wskazał, iż odrzucenie przedmiotowej oferty nastąpiło w wyniku udzielenia przez oferenta nieprawdziwych informacji dotyczących wyników kontroli przeprowadzonej przez pracowników P. OW NFZ w dniach [...] kwietnia do [...] maja 2011 r. w miejscu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej tj. w B. przy ul. S. . Wyjaśnił, że w części VIII formularza ofertowego w rozdziale 5.4.1 na pytanie nr 1:

"Czy w wyniku kontroli przeprowadzonych przez NFZ rozpoczętych po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym stwierdzono nieprzekazanie do oddziału wojewódzkiego NFZ w terminie informacji o zamierzonych zamianach podstaw formalno-prawnych prowadzonej działalności ?" Oferent - udzielił odpowiedzi: "Nie".

Oferent udzielił również negatywnej odpowiedzi na pytanie nr 3 zawarte w rozdziale 5.4 Części VIII formularza ofertowego:

"Czy w wyniku kontroli przeprowadzonych przez NFZ rozpoczętych po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym stwierdzono udzielanie świadczeń w miejscach nieobjętych / nieudzielanie świadczeń w miejscu ustalonym w umowie?".

Dyrektor P. OW NFZ w uzasadnieniu decyzji o oddaleniu odwołania wskazał, że w wyniku kontroli realizacji umowy zawartej przez oferenta stwierdzono m.in. naruszenie zapisu § 34 Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. nr 81, poz. 484) i nałożono karę umowną (wystąpienie pokontrolne znak: [...]). Ponadto stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie naruszono zasad przeprowadzania postępowania wynikających z ustawy o świadczeniach, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz zarządzeń wydanych przez Prezesa Funduszu.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Prezesa NFZ zarzucono naruszenie;

- art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez udostępnienie oferentom nieprecyzyjnie skonstruowanego formularza ofertowego (.. .),.

- art. 148 ustawy o świadczeniach, (...) poprzez niedokonanie oceny oferty, która w świetle przepisów prawa jest kompletna i gotowa do oceny (...),

- art. 149 i art. 134 w związku z art. 146 ust.1 pkt 3 ustawy o świadczeniach (...)poprzez niekonsekwentne, uznaniowe stosowanie przyczyn odrzucenia oferty (. . .)

- § 5 i § 13 ust. 3 zarządzenia nr 46/20111DSOZ ze zm. (...) poprzez pozbawione podstaw odrzucenie oferty i w efekcie tego zamknięcie oferentowi drogi do udziału w dalszej ocenie ofert i możliwości zawarcia umowy na wykonywanie świadczeń zdrowotnych, gdy tymczasem z oferty i załączonej do niej dokumentacji wynika, że świadczeniodawca spełnił wszystkie wymagane prawem warunki (.. .),

- § 6 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez narodowy Fundusz Zdrowia (Dz. U. z 2004 r. nr 274, poz. 2719) (...) poprzez zaniechanie żądania wyjaśnień od oferenta dotyczących postępowania kontrolnego przeprowadzonego w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] maja 2011r. w gabinecie stomatologicznym w B. przy ul. S. , które stało się przyczyną odrzucenia wszystkich złożonych w postępowaniu ofert, w tym również oferty dotyczącej niniejszego postępowania, w wyniku niczym nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu i znaczenia ustaleń wynikających z kontroli na pozostałe jednostki organizacyjne NZOZ-u. (...). W odwołaniu zakwestionowano także wpływ wyniku kontroli na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, przeprowadzenie kontroli i udział w Komisji konkursowej tych samych osób, (...) posługiwania się przez Komisję konkursową nieaktualną nazwą przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest, zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Prezes NFZ podkreślił, iż Komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu, zaś kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że formularz ofertowy został udostępniony oferentom biorącym udział w przedmiotowym postępowaniu. Pytania ankietowe skierowane do wszystkich oferentów były jednakowe. Składający ofertę miał możliwość jedynie udzielenia odpowiedzi: "TAK" lub "NIE" na pytania zawarte w ankiecie, będącej podstawą oceną wszystkich ofert.

Zdaniem Prezesa NFZ pytanie numer 1 w rozdziale 5.4. formularza ofertowego jest precyzyjne, wskazuje bowiem termin przeprowadzonych przez NFZ kontroli - po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, którego dotyczy postępowanie, a także okoliczność, iż winno być ono zakończone wystąpieniem pokontrolnym. Nadto określa rodzaj naruszeń zasad realizacji umowy tj. nieprzekazanie do oddziału wojewódzkiego NFZ w terminie przewidzianym odnośnymi przepisami informacji o zamierzonych zamianach podstaw formalno-prawnych prowadzonej działalności. W opinii Prezesa NFZ nie sposób podzielić stanowiska odwołania, iż to zapytanie nie dotyczyło jednostki organizacyjnej wskazanej w ofercie, gdyż żadne zmiany formalno-prawne w odniesieniu do gabinetu w Mońkach nie miały miejsca. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż miały miejsce zmiany formalno-prawne działalności prowadzonej przez oferenta, w toku realizacji umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych w 2011 roku bowiem pytanie w formularzu ofertowym odnosi się wprost do działalności prowadzonej przez oferenta, nie zaś do miejsca udzielania świadczeń. Prezes NFZ stwierdził, że skoro strona prowadzi jedną działalność gospodarczą, której przedmiotem jest udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w kilku miejscach, to nie można przyjąć, iż odpowiedź na pytanie zawarte w formularzu ofertowym dotyczy tylko i wyłącznie jednostki organizacyjnej, do której odnosi się oferta i może być stosowane wyłącznie w przypadku tożsamości miejsca i siedziby prowadzonej działalności leczniczej.

Prezes NFZ zauważył, iż zapytanie ofertowe zawarte w ankiecie w pkt 5.4.1. ma charakter podmiotowy odnosi się, bowiem do podstaw formalno-prawnych funkcjonowania oferenta jako podmiotu prowadzącego działalność leczniczą. Zmiana podstaw formalno-prawnych prowadzonej działalności dotyczy oferenta i nie jest przypisana do żadnego miejsca udzielania świadczeń, stanowi identyfikację oferenta jako przedsiębiorcy. Pytania ankietowe w zakresie kontroli odnoszą się do realizacji umowy przez podmiot składający ofertę. Z tych przyczyn organ uznał zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 i ust 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy o świadczeniach jako bezzasadny.

W ocenie Prezesa NFZ również zarzut naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach nie znajduje uzasadnienia. W toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej miało miejsce porównanie ofert i ich ocena według kryteriów określonych w ustawie. Oferta złożona przez U.K.Ł. została odrzucona w części jawnej postępowania na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, tym samym nie została zakwalifikowana do dalszego etapu postępowania, w którym następuje szczegółowa ocenia i porównanie ofert biorących udział w postępowaniu. Jednocześnie każdy oferent, zgodnie z treścią załącznika nr 1 zarządzenia 54/2011/DSOZ ze zm. nie otrzymywał ujemnych punktów rankingujących za udzieloną odpowiedź "NIE".

Prezes NFZ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 149 i art. 134 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Stwierdził, że Komisja konkursowa dokonała sprawdzenia wszystkich ofert pod kątem spełniania warunków wymaganych, jednakowych dla wszystkich oferentów. Po zapoznaniu się z wynikami kontroli umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne przeprowadzonych przez NFZ rozpoczętych po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, którego dotyczyło postępowanie i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym, Komisja konkursowa dokonała weryfikacji treści zawartych w ankietach stanowiących integralną część złożonych ofert w kontekście oceny prawdziwości oświadczeń złożonych przez oferentów. Komisja nie jest uprawniona do oceny ustaleń zawartych w dokumentacji postępowania kontrolnego, przyjmuje wnioski zawarte w wystąpieniach pokontrolnych. Wszystkie oferty zostały poddane ocenie według jednakowych zasad i kryteriów.

Co do powołanego w odwołaniu przepisu § 5 i § 13 ust. 2 zarządzenia nr 46/2011/DSOZ stanowiącego, że oferent jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z przepisami zarządzenia to, w ocenie organu, zarzut naruszenia tych przepisów jest nietrafny bowiem wymagania te odnoszą się do oferenta, nie mogą zatem być naruszone przez zamawiającego., Ponadto warunki określone w Zarządzeniach Prezesa Funduszu są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu § 6 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (Dz. U. z 2004 r. nr 274, poz. 2719) Prezes NFZ uznał, iż jest to przepis dający możliwość komisji konkursowej, w toku prowadzonego postępowania, żądania od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania czyli toczącego się postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Komisja konkursowa na podstawie przywołanego przepisu nie może żądać od oferenta wyjaśnień w sprawie postępowania kontrolnego dotyczącego dotychczasowej realizacji umowy. Postępowanie kontrolne zostało zakończone a wnioski zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym. Komisja konkursowa uznała, iż faktem jest, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nienależytą realizację umowy zawartej z Podlaskim OW NFZ w zakresie wynikającym z protokołu pokontrolnego. Żądanie od oferenta wyjaśnień dotyczących zakończonego postępowania kontrolnego było bezcelowe i nieuzasadnione. Okoliczności przytoczone w uzasadnieniu przedmiotowego odwołania dotyczące przeprowadzenia i wyników kontroli przeprowadzonej przez NFZ nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Bezspornym bowiem pozostaje fakt, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli wystosowane zostało wystąpienie pokontrolne i nałożona została kara umowna, którą świadczeniodawca uiścił. Nie wniósł również zastrzeżeń do treści zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.

Prezes NFZ nie podzielił stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu odwołania, iż Fundusz negatywnie ocenił realizację umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w roku 2011, jedynie w zakresie opisanym w protokole kontroli, a zatem w odniesieniu tylko i wyłącznie do gabinetu przy ul. S. w B. Zdaniem organu zmiana podstaw formalno-prawnych dotyczy konkretnego świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, nie może zostać zatem ograniczona do jednego miejsca udzielania świadczeń. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Fundusz stwierdzone zostały nieprawidłowości po stronie świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. Organ stwierdził, iż zmiana miejsca udzielania świadczeń i podstaw formalno-prawnych świadczeniodawcy dokonana niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie spowodowała zmiany tożsamości świadczeniodawcy. U.K.Ł. prowadząca NZOZ "[...]" zmieniła nazwę przedsiębiorstwa na "[...]" NZOZ i siedzibę z ul. [...] w B. na ul. [...] w B. W konsekwencji organ uznał, że negatywne wyniki kontroli mają zastosowanie do tego samego podmiotu działalności leczniczej działającego pod zmienioną nazwą.

Odnośnie ustalonego w wyniku kontroli naruszenia zapisu § 34 ust. 1 "Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. nr 81, poz. 484) zgodnie, z którym "W przypadku gdy świadczeniodawca zamierza dokonać zmian podstaw formalno-prawnych prowadzonej działalności, mających wpływ na sposób realizacji umowy, jest on zobowiązany do pisemnego poinformowania o tym zamiarze oddziału wojewódzkiego Funduszu, nie później niż 30 dni przed ich dokonaniem. Po dokonaniu zmian świadczeniodawca w terminie 7 dni przedkłada oddziałowi wojewódzkiemu Funduszu dokumenty potwierdzające ich dokonanie." Prezes NFZ wskazał, iż świadczeniodawca nie wniósł zastrzeżeń do treści zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.

W ocenie organu zarzuty dotyczące braku bezstronności i obiektywizmu dotyczące członków Komisji konkursowej nie znajdują także merytorycznego uzasadnienia. Zespół kontrolny przeprowadzający kontrolę świadczeniodawcy stwierdza zgodność stanu faktycznego z obowiązującą umową, natomiast komisja konkursowa ma za zadanie przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sam fakt, iż pracownik oddziału wojewódzkiego Funduszu bierze udział w różnych czynnościach związanych z realizacja umowy przez świadczeniodawcę w tym również uczestniczy w postępowaniu kontrolnym, nie stanowi podstawy do wyłączenia tego pracownika z uczestniczenia w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Prezes NFZ wyjaśnił, iż wszyscy członkowie Komisji konkursowej złożyli pisemne oświadczenia, że nie zachodzą wobec nich przesłanki wskazane w ww. przepisach. Nie zaszła również żadna okoliczność skutkująca wyłączeniem członka Komisji konkursowej.

Zdaniem organu nie ma wątpliwości, iż w przedmiotowym postępowaniu rozpatrywana była oferta złożona przez U. K. Ł. prowadzącą "[...]" NZOZ - poprzednio NZOZ "[...]", posługującą się takimi samymi numerami NIP i REGON w odniesieniu do obu powyższych podmiotów leczniczych.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. K. Ł., zwana dalej skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ i zasądzenie kosztów postępowania

Podniosła zarzut naruszenia-

- art. 140 ust.1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez udostępnienie oferentom przez POW NFZ nieprecyzyjnie skonstruowanego formularza ofertowego.

- art. 148 ustawy, poprzez niedokonanie oceny oferty, która w świetle przepisów prawa była kompletna i gotowa do oceny.

- art. 149 i art. 134 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez niekonsekwentne, uznaniowe stosowanie przyczyn odrzucenia oferty.

- art. 139 §1 pkt 1, art. 147 ustawy poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania, które zostało de facto przeprowadzone wobec innego podmiotu niż oferent, co czyni owo postępowanie nieważnym.

- § 5 i § 13 ust. 2 zarządzenia nr 46/2011IDSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne przez pozbawione podstaw odrzucenie oferty i w efekcie tego zamknięcie oferentowi drogi do udziału w dalszej ocenie ofert i możliwości zawarcia umowy na wykonywanie świadczeń zdrowotnych, gdy tymczasem z oferty i załączonej do niej dokumentacji wynika, że świadczeniodawca spełnił wszystkie wymagane prawem warunki.

- § 6 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ [...] (Dz. U. z 2004 Nr 274, poz. 2719) poprzez zaniechanie żądania wyjaśnień od oferenta dotyczących postępowania kontrolnego przeprowadzonego w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] maja 2011 r. w gabinecie stomatologicznym w B., przy ul. [...], które stało się przyczyną odrzucenia złożonych w postępowaniu ofert, w tym również oferty dotyczącej niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty podnosząc m.in., iż przepis § 34 owu odnosi się do sytuacji, w której świadczeniodawca zamierza dokonać zmian podstaw formalno-prawnych prowadzonej działalności - a nie jakiejkolwiek zmiany, czego nie dostrzegają organy. Fakt zapłacenia kary umownej i niekwestionowanie zaleceń pokontrolnych nie może być wystarczającą podstawą do stwierdzenia w postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert, że oferent przedstawił nieprawdziwe informacje dotyczące wyników kontroli. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, formularz ofertowy przygotowany przez zamawiającego (NFZ) był sformułowany wadliwie bowiem nie dawał możliwości udzielenia jednoznacznej odpowiedzi w skomplikowanym stanie faktycznym, który zaistniał w przypadku skarżącej. Wada formularza polegająca na możliwości udzielenia wielorakich odpowiedzi nie może prowadzić do odrzucenia oferty jako opartej na nieprawdziwych informacjach. Dlatego, zdaniem skarżącej, udzielona odpowiedź na pytanie zawarte w części VIII formularza w rozdziale 5.4.1 dotycząca wyników kontroli przeprowadzonych przez NFZ była negatywna, ponieważ dotyczyła tylko i wyłącznie jednostki organizacyjnej, do której odnosi się oferta, w której kontrola nie była przeprowadzana. W tym sensie nie można zarzucić "kłamstwa ofertowego", ponieważ żadne zmiany formalno-prawne w odniesieniu do gabinetu w B., przy ul. [...] nie miały miejsca. Jest to zupełnie nowy gabinet, w którym dotąd nie kontraktowano świadczeń. W konsekwencji skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa NFZ, iż zapytanie ofertowe zawarte w ankiecie w pkt 5.4.1 ma charakter podmiotowy.

Co do odpowiedzi na pytanie nr 3 zawarte w rozdziale 5.4 części VIII formularza ofertowego to, w ocenie skarżącej kontrolujący oparli swoją opinię o braku dostępności gabinetu przy ul. [...] w B. na podstawie krótkiej wizyty i wywodzą z tego daleko idące wnioski, nie uwzględniając wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli. Skarżąca zwróciła uwagę, że negatywnie oceniono realizację przez świadczeniodawcę umowy tylko i wyłącznie do gabinetu przy ul [...] w B., co nie daje podstaw do odmowy zawierania kontraktów z innymi gabinetami, które w są prowadzone w ramach firmy skarżącej.

W dalszej części skargi skarżąca wywodziła, iż w Komisji Konkursowej nie powinny zasiadać osoby dokonujące kontroli.

Zarzuciła nadto posługiwanie się przez organy Funduszu nieaktualną nazwą firmy, wskazała także na znakomite warunki leczenia stomatologicznego stworzone w związku z rozszerzeniu zakresu funkcjonowania firmy "[...]".

W ocenie skarżącej rozstrzygnięto sprawę w stosunku do podmiotu nieistniejącego gdyż oferentem była "[...]" Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej z siedzibą w B., przy ul. [...], lok. [...], czyli nowy podmiot - wcześniej nie kontraktujący w Funduszu żadnych usług. Natomiast dokonano rozstrzygnięcia w sprawach NZOZ "[...]", co do którego najpierw potwierdzono wpływ wszystkich ofert, pomimo odmiennie i prawidłowo sformułowanych formularzy ofertowych, a następnie adresowano zawiadomienie o unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do innej firmy.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że Komisja konkursowa nie może żądać od oferenta wyjaśnień skoro postępowanie kontrolne zostało zakończone, zaś wnioski zawarto w protokole pokontrolnym.

Uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga (do sądu administracyjnego) na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Zasady przeprowadzania postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zostały określone w w/w Dziale VI tej ustawy.

Wyrazem realizacji zasady zapewniającej równe traktowanie świadczeniodawców jest wynikająca z przepisów art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentów określających przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Wydawanie wzmiankowanych dokumentów, niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. II GSK 263/10), jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością organu. W ramach pragmatyki tego kierowania, w tym wykonywania nałożonych ustawą zadań, Prezes NFZ, w drodze delegacji z art. 146 ustawy o świadczeniach podejmuje zarządzenia. Obejmują one istotne zagadnienia/elementy związane z postępowaniem prowadzonym w trybie konkursu ofert dotyczącym umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określając warunki zawierania tych umów dla poszczególnych rodzajów świadczeń. Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Mają one bowiem charakter wzorca umownego (art. 384 kodeksu cywilnego). Warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach), to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie – spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu.

Niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty; skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Niespełnianie przez oferenta lub ofertę warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach (warunki wymagane od świadczeniodawców), to przyczyna odrzucenia oferty, która ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Oferent niespełniający któregoś z wymogów zarządzenia Prezesa NFZ, określającego merytoryczne warunki realizacji świadczeń danego rodzaju, otrzymuje pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz przyczynach odrzucenia.

Warunki postępowania oraz warunki zawierania umów (a także inne dokumenty) pobierane są przez oferenta (również w formie elektronicznej) w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o postępowaniu.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2011 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym jako oferent podała m.in., że:

• zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania,

• zapoznała się i akceptuje ogólne warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określone w przepisach rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

• zapoznała się i akceptuje wzory umów określone w zarządzeniach Prezesa NFZ w sprawie warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dla danego rodzaju lub zakresu świadczeń,

• zapoznała się z regulaminem technicznym przygotowania oferty określonym przez oddział wojewódzki NFZ,

• zapoznała się z aplikacjami informatycznymi określonymi przez oddział wojewódzki NFZ w regulaminie technicznym przygotowania oferty (por. oświadczenie oferenta z dnia [...] listopada 2011 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Z treści powyższego oświadczenia, analizowanego w związku z poprzedzającym go ogłoszeniem konkursu ofert, wynika, że skarżąca wypełniła obowiązek zapoznania się z przepisami normującymi postępowanie oraz warunki zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymienione w ogłoszeniu.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zarzuty skargi naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy o świadczeniach dotyczące nieprecyzyjnie skonstruowanego formularza ofertowego nie zasługują na uwzględnienie. Treść formularzy była jawna i dostępna dla wszystkich; nie dokonano też ich zmian w toku postępowania. Formularz ofertowy zawiera precyzyjne sformułowania nie dające możliwości udzielenia odpowiedzi rodzących wątpliwości. Składający ofertę miał jedynie możliwość udzielenia odpowiedzi: "TAK" lub "NIE" na pytania zawarte w ankiecie, będącej podstawą oceną wszystkich ofert. Pytania te nie dotyczyły zasadności czy prawidłowości przeprowadzenia postępowania kontrolnego lecz samego faktu stwierdzenia konkretnych nieprawidłowości związanych z realizacją umowy i ta okoliczność, mając na uwadze treść wystąpienia pokontrolnego, wina być bezsporna.

Sam fakt złożenia kompletnej oferty w terminie wskazanym w treści ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest jedynym wymogiem stawianym podmiotom biorącym udział w postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert. Oferta złożona przez skarżącą spełniała wymogi formalne i została poddana dalszej analizie przez komisję konkursową w wyniku, której stwierdzono przedstawienie informacji nieprawdziwych i na tej podstawie oferta została odrzucona zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Za całkowicie bezzasadny należy także uznać zarzut skargi dotyczący nieważności postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w stosunku do podmiotu nieistniejącego gdyż, jak to określiła skarżąca (...) "oferentem była "[...]" Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej z siedzibą w B., przy ul. [...], lok. [...], czyli nowy podmiot - wcześniej nie kontraktujący w Funduszu żadnych usług. Natomiast dokonano rozstrzygnięcia w sprawach NZOZ "[...]"(...)." Sąd zauważa, ze zgodnie z art. 431 kodeksu cywilnego przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Natomiast w myśl art. 432 § 1 i 2 kodeksu cywilnego przedsiębiorca działa pod firmą, która podlega ujawnieniu we właściwym rejestrze. Należy podkreślić, że wprowadzenie przepisów o firmie do kodeksu cywilnego i ukształtowanie firmy jako oznaczenia przedsiębiorcy spowodowało, że instytucja ta nabrała uniwersalnego charakteru i obecnie dotyczy wszystkich przedsiębiorców. Pod firmą działa każdy przedsiębiorca, niezależnie od jego formy prawnej, a więc zarówno osoba fizyczna, osoba prawna (w tym przedsiębiorstwo państwowe i spółdzielnia) i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, a ponadto niezależnie od tego, czy prowadzi działalność gospodarczą zorganizowaną w formie przedsiębiorstwa. W tej sytuacji nie ma żadnych wątpliwości, iż niniejsze postępowanie konkursowe, jak też przeprowadzona kontrola w dniach 28 kwietnia do [...] maja 2011 r. miały charakter podmiotowy i dotyczyły osoby fizycznej - U. K. Ł.(skarżącej). Nie można zatem podzielić argumentów skargi, iż postępowanie konkursowe dotyczyło "[...]" NZOZ z siedzibą w B., przy ul. [...], lok. [...], czyli nowego podmiotu - wcześniej nie kontraktującego w Funduszu żadnych usług tylko NZOZ "[...]". W świetle powołanych wyżej przepisów kodeksu cywilnego ani "[...]", ani "[...]" nie są podmiotami posiadającymi osobowość prawną lecz stanowią jedynie nazwy firm pod którymi skarżąca prowadziła lub obecnie prowadzi działalność gospodarczą. W oczywisty sposób potwierdza to podpisanie przez skarżącą w dniu [...] listopada 2011 r. oświadczenia oferenta ze wskazaniem imion, nazwiska i adresu zamieszkania.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że ww. postępowanie kontrolne było prowadzone w stosunku do skarżącej i to na nią jako osobę fizyczną została nałożona kara umowna. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, nie można podważyć stanowiska Prezesa NFZ, akceptującego działania Komisji konkursowej, która odrzuciła ofertę skarżącej z uwagi na podanie w części VIII formularza ofertowego w rozdziale 5.4 nieprawdziwych informacji przy odpowiedzi na pytania nr 1 i nr 3.

W tych okolicznościach pozostała argumentacja skargi nie ma istotnego znaczenia dla oceny przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji organu (i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej), skoro jej treść zdeterminowana została wystąpieniem w sprawie ww. bezwzględnej przesłanki odrzucenia oferty wskutek podania nieprawdziwych informacji przez oferenta. Uwaga ta odnosi się w równej mierze do pozostałych zarzutów skargi, w tym do zarzutu pominięcia wyjaśnień skarżącej odnośnie przyczyn zamknięcia gabinetu na ul.[...] w B. oraz składu Komisji konkursowej.

Niewątpliwie przedmiotem tej sprawy był konkurs ofert ogłoszony w dniu [...] października 2011 r. Okoliczności innego postępowania (czy postępowań) konkursowego z udziałem skarżącej pozostają poza zakresem rozpoznania tej sprawy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. (vide - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. , sygn. akt II GSK 183/06).

Sąd podziela ustalenia faktyczne i ocenę prawną Prezesa NFZ, jak też pogląd, iż Komisja konkursowa nie jest uprawniona do podważania prawdziwości dokumentacji postępowania kontrolnego.

Oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.