Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1696/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 63 § 1, art. 64 § 2, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 33/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 33/16, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. wniosła za pośrednictwem Prezesa NFZ skargę do WSA w Warszawie na bezczynność tego organu wynikającą z pozostawienia bez rozpoznania jej odwołania od decyzji dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie podlegania A.P. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, zawartych ze skarżącą w okresach od 16 maja 2011 r. do 24 maja 2011 r. oraz od 16 listopada 2011 r. do 30 listopada 2011 r. Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniósł w dniu 11 maja 2015 r. w imieniu skarżącej radca prawny A.Z., załączając pełnomocnictwo udzielone wyłącznie przez A.R. - członka zarządu skarżącej spółki. Zgodnie natomiast z Krajowym Rejestrem Sądowym spółkę reprezentuje dwóch członków zarządu działających łącznie lub członek zarządu działający łącznie z prokurentem.

W związku z powyższym, pismem z 15 grudnia 2015 r., organ wezwał radcę prawnego A.Z. w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), do nadesłania pełnomocnictwa uzupełnionego o podpis drugiego członka zarządu lub prokurenta, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Z załączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że pismo z dnia 15 grudnia 2015 r. zostało mu doręczone w dniu 21 grudnia 2015 r.

Z uwagi na brak odpowiedzi i nieuzupełnienie braków formalnych, o których mowa w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r., Prezes NFZ pismem z dnia 10 lutego 2016 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że odwołanie od decyzji dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ pozostawione zostało bez rozpoznania.

Pismem wniesionym w dniu 15 lutego 2016 r. skarżąca przesłała do Prezesa NFZ pełnomocnictwo z dnia 6 lutego 2015 r. uzupełniając ww. brak formalny i podnosząc, że organ nie wezwał jej do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniesionego odwołania (podpisania odwołania). Zdaniem skarżącej, w przypadku niepodpisania odwołania, organ powinien wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a nie stwierdzić, że pozostawia odwołanie bez rozpoznania.

Prezes NFZ w nawiązaniu do ww. pisma, pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. poinformował skarżącą, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania.

Spółka, pismem z dnia 23 maja 2016 r. wezwała Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa wskazując na naruszenie przez organ art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania pomimo braku uprzedniego wezwania do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania. Ponadto wskazała na naruszenie art. 134 k.p.a. podnosząc, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Prezes NFZ błędnie pozostawił odwołanie skarżącej bez rozpatrzenia, bez wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Według spółki, obecnie wskazywane przez Prezesa NFZ braki formalne nie istnieją, zatem brak podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Prezes NFZ pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze do Sądu na bezczynność organu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania skarżącej bez rozpoznania pomimo braku jej uprzedniego wezwania do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania i w konsekwencji naruszenie zasady informowania stron o przebiegu postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania do działań organów administracji,

- art. 134 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania i pozostawienie odwołania bez rozpoznania w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, a nie dla postępowania odwoławczego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 109 ust. 5 w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez nierozpoznanie odwołania skarżącej pomimo przyznania Prezesowi NFZ kompetencji w przedmiocie wydawania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego w drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził na wstępie, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co potwierdza uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. w: ONSAiWSA 2014/1/2). Sąd stwierdził, że wniesione w rozpoznawanej sprawie odwołanie skarżącej obarczone było brakiem formalnym, ponieważ pełnomocnictwo dla radcy prawnego, który podpisał odwołanie nie było udzielone w sposób prawidłowy (brakowało podpisu drugiego członka zarządu spółki lub prokurenta).

Sąd I instancji przywołał następnie poglądy, znajdujące oparcie w doktrynie i orzecznictwie, na temat dwóch sposobów reakcji na braki formalne odwołania. Według pierwszego, stwierdzenie przez organ odwoławczy braków formalnych odwołania obliguje do wezwania do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a w wypadku ich nieuzupełnienia powinno prowadzić do pozostawienia środka zaskarżenia bez rozpoznania. Według drugiego: nieuzupełnienie braków formalnych odwołania powinno prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Mając na uwadze te poglądy Sąd podzielił stanowisko organu, który w tej sprawie wobec (bezspornego) nieuzupełnienia przez skarżącą w zakreślonym przez organ terminie braków formalnych odwołania pozostawił wniesiony środek zaskarżenia bez rozpoznania. Sąd stwierdził bowiem, że tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. wykorzystuje się wówczas, gdy skuteczność dokonanej czynności wymaga jej potwierdzenia lub dokonania innej czynności. Pojęcie "innych wymagań ustalonych w przepisach prawa" w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. odnieść należy do przewidzianych w kodeksie lub przepisach szczególnych wymogów formalnych podania, ale także do dokumentów czy czynności ściśle z nim związanych, takich jak pełnomocnictwo. Tym samym, Sąd podzielił pogląd prezentowany w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym ze względu na istotę trybu uzupełniania braków formalnych podania oraz szeroki zakres tego pojęcia (art. 63 § 1 k.p.a.) nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że art. 64 k.p.a. reguluje postępowanie w I instancji i wobec odmiennej regulacji na etapie postępowania odwoławczego (art. 134 k.p.a.) nie ma on zastosowania. W tej sytuacji zarzut skargi błędnego zastosowania art. 64 k.p.a. Sąd uznał za nietrafny.

W ocenie Sądu I instancji, Prezes NFZ nie miał zatem podstawy prawnej do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Dołączenie do odwołania nieprawidłowo udzielonego pełnomocnictwa, sprzecznego z zasadami reprezentacji spółki określonymi w KRS, stanowiło w istocie o braku formalnym tego odwołania, a nie o jego niedopuszczalności wynikającej z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Sąd powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzające powyższe stanowisko.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro Prezes NFZ prawidłowo pozostawił odwołanie skarżącej bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braku formalnego, to nie można skutecznie postawić Prezesowi NFZ zarzutu bezczynności w rozpoznaniu tego odwołania. Fakt nadesłania przez skarżącą pełnomocnictwa nastąpił już po dniu pozostawienia odwołania bez rozpoznania i nie mógł w związku z tym odnieść skutku w postaci rozpatrzenia samego odwołania i tym samym wpłynąć na ocenę podejmowanych przez Prezesa NFZ czynności w kontekście postawionego w skardze zarzutu bezczynności organu. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z:

- art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezes NFZ nie dopuścił się bezczynności pozostawiając odwołanie Spółki bez rozpoznania, pomimo braku jej uprzedniego wezwania do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania oraz poprzez niezobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie,

- art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygając o nierozpoznaniu odwołania Spółki Prezes NFZ nie był zobowiązany do wydania postanowienia o jego niedopuszczalności pomimo tego, iż jest to tryb właściwy dla postępowania administracyjnego w drugiej instancji.

- art. 109 ust. 5 w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, że Prezes NFZ nie był zobowiązany do rozpoznania odwołania Spółki pomimo przyznania Prezesowi NFZ kompetencji w przedmiocie wydawania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego w drugiej instancji.

Zdaniem skarżącej, wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy skutkując błędnym uznaniem, że odmawiając rozpoznania jej odwołania Prezes NFZ nie dopuścił się bezczynności oraz niezobowiązaniem Prezesa NFZ do wydania na rzecz skarżącej decyzji kończącej postępowanie w drugiej instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz rezultatu tej kontroli, który wyraził się w ustaleniu, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego organ administracji nie pozostawał w bezczynności. Nie stanowiło jej bowiem, według Sądu I instancji, pozostawienie przez Prezesa NFZ odwołania strony od decyzji Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydanej w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego bez rozpoznania, albowiem strona nie usunęła braku formalnego tego odwołania w zakresie odnoszącym się do pełnomocnictwa w wyznaczonym do terminie, do usunięcia którego wezwana została pismem organu z dnia 15 grudnia 2015 r. zawierającym pouczenie o konsekwencjach wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Według Sądu i instancji wskazane działanie organu administracji nie jest niezgodne z prawem i nie wypełnia również przesłanek pozostawania tego organu w bezczynności.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają stanowiska, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Uwzględniając istotę spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a w tym kontekście przedmiot skargi rozpatrywanej przez Sąd I instancji oraz treść zawartego w niej żądania na wstępie wyjaśnić należy, że jakkolwiek faktem jest, iż przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Z tego punktu wiedzenia, istotnym kryterium oceny pozostawania/niepozostawania przez organ w bezczynności jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 34 § 1 - 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art. 34, z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji.

Należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego - na wniosek lub z urzędu - do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.

W rozpatrywanej sprawie, której istota sprowadza się do kwestii oceny istnienia/nieistnienia stanu bezczynności Prezesa NFZ odnośnie do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 30 kwietnia 2015 r., podstawowe znaczenie miało ustalenie dotyczące istnienia skorelowanego z treścią żądania skargi na bezczynność organu źródła prawnej podstawy obowiązku działania Prezesa NFZ polegającego na załatwieniu wymienionej sprawy, a mianowicie poprzez rozpoznanie wniesionego odwołania i jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji albo wydania innego przewidzianego przepisami prawa aktu z uwagi na brak spełnianie przez to odwołanie prawem przewidzianych wymogów uniemożliwiających jego rozpoznanie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w tym kontekście udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ obowiązek ten wykonał.

Prawidłowo operując w granicach sprawy i na podstawie jej akt, Sąd I instancji prawidłowo zrekonstruował i zidentyfikował żądanie zawarte w skardze na bezczynność Prezesa NFZ oraz w prawidłowy sposób określił i ustalił, w jakiej relacji do prawnego obowiązku działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie oraz do prawnych podstaw realizacji tego obowiązku pozostawało żądanie skargi. Ustalając, że Prezes NFZ nie pozostawał w bezczynności w sprawie objętej skargą na jego działanie, albowiem w przewidzianym prawem trybie pozostawił to odwołanie bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braku formalnego tego odwołania, mimo prawidłowego wezwania do jego usunięcia i pouczenia o prawnych skutkach jego nieusunięcia w wyznaczonym terminie, Sąd I instancji nie naruszył prawa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku skutecznie można było podważyć.

Z zarzutów skargi kasacyjnej nie wynika, aby jednoznacznie ukierunkowane one zostały na podważenie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Ich istota, jak należałoby przyjąć uwzględniając sposobu w jaki zostały one skonstruowane oraz uzasadnione, wyraża się w innej - niż przyjął do Sąd I instancji - ich ocenie. Wyjaśniając, że ustaleń faktycznych, tj. faktów którymi są zdarzenia, zjawiska lub sytuacje, które miały miejsce, nie można mylić z prawną ich oceną, podkreślić należy, że niekwestionowanym i niepodważanym w rozpatrywanej sprawie faktem głównym jest: fakt wniesienia przez stronę odwołania od przywołanej decyzji organu I instancji wraz z pełnomocnictwem do jego wniesienia zawierającym brak formalny w postaci braku drugiego podpisu członka zarządu spółki lub jej prokurenta; fakt wezwania strony pismem organu z dnia 15 grudnia 2015 r. do usunięcia wymienionego braku odwołania w terminie siedmiu dni od daty doręczenia pisma wraz z pouczeniem o treści art. 64 § 2 k.p.a.; fakt nieusunięcia przez stronę w wyznaczonym terminie wskazanego braku formalnego odwołania, w konsekwencji czego zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Wymienione elementy stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, w sytuacji, gdy jak podkreślono, strona skarżąca ich nie podważa, czynią uzasadnioną ocenę Sądu I instancji, z której wynika, że pozostawiając odwołanie strony od decyzji organu I instancji bez rozpoznania w związku z nieusunięciem w wyznaczonym terminie braków tego odwołania, Prezes NFZ nie pozostawał w bezczynności. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podnieść, że strona skarżąca nie zarzuca również naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 64 § 2 k.p.a., jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji, o czym dalej będzie jeszcze mowa.

Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i argumenty oraz formułowane na ich podstawie wnioski nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a.

Naruszenia tego przepisu nie sposób bowiem upatrywać w tym, że jak twierdzi strona skarżąca, organ administracji nie wezwał jej w wyznaczonym terminie do prawidłowego podpisania pełnomocnictwa zawierającego wskazane powyżej mankamenty. Przecież uwzględniając normatywną treść art. 64 § 2 k.p.a. (a jej odczytanie nie może z oczywistych wręcz względów pomijać kontekstu, w jakim przepis ten funkcjonuje) oraz utrwaloną już praktykę jego stosowania, nie można twierdzić, że koliduje z nimi sposób, w jaki przepis ten organ administracji zastosował w rozpatrywanej sprawie. Nastąpiło to - zgodnie z dyspozycją normy prawnej zawartej w tym przepisie - poprzez wezwanie strony do usunięcia braków pisma procesowego (to jest podania, którym w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. jest również odwołanie). Badając bowiem na etapie kontroli formalnej, czy wniesione odwołanie czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa - co jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, odnieść należało do konsekwencji wynikających z treści art. 63 § 3 zd. pierwsze w związku z art. 32 k.p.a. - po ustaleniu, że pełnomocnictwo do jego wniesienia zawiera brak formalny w postaci braku drugiego podpisu członka zarządu spółki lub jej prokurenta, organ odwoławczy wezwał do usunięcia (uzupełnienia) tego braku odwołania w wyznaczony terminie. Z faktu, że strona skarżąca braku tego nie usunęła w wyznaczonym do tego terminie poprzez złożenie pełnomocnictwa czyniącego zadość wymogom prawa albo przez uzupełnienie już złożonego o brakujący podpis, nie można wywodzić, że pozostawiając odwołanie strony bez rozpoznania organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, albowiem - zdaniem strony - powinien był wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a

Nie dość, że stanowisko strony skarżącej i związane z nim oczekiwania nie korespondują z judykatami, na które powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, albowiem wynika z nich akceptacja dla stosowania w postępowaniu odwoławczym art. 64 § 2 k.p.a. oraz jego odpowiednika na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa, to przede wszystkim uznać je należy za niezasadne z tego powodu, że przedstawione powyżej okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, który nie jest kwestionowany, nie uzasadniały stanowiska o ziszczeniu się przesłanek stosowania przepisu art. 134 k.p.a., z niezastosowaniem którego strona skarżąca wiąże istnienie stanu bezczynności organu w postępowaniu zainicjowanym jej odwołaniem od decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia.

W rozumieniu tego przepisu, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych odnosi się natomiast do sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 532 - 533).

Odnosząc treść art. 134 k.p.a. oraz przedstawione i ugruntowane już jego rozumienie do treści art. 64 § 2 k.p.a., w tym do kontekstu normatywnego, w którym przepis ten funkcjonuje, co nie jest również bez znaczenia dla oceny funkcji zwartej w nim regulacji, za uzasadniony uznać należy wniosek, że pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania oraz stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe, które z uwagi na tę właśnie ich odrębność nie mogą być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę sytuacjach.

W związku z tym, jak wielokrotnie dawano temu wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za uzasadniony uznać należy wniosek, że do konsekwencji prawnych braków formalnych czynności procesowej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o skutkach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. Podaniem o którym mowa w tym przepisie jest również odwołanie, co wynika z art. 63 § 1 k.p.a.

Za trafną uznać należy więc ocenę Sądu I instancji, z której wynika, że okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że Prezes NFZ pozostawał w bezczynności w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem strony od decyzji organu administracji publicznej I instancji. Organ odwoławczy podjął bowiem przewidziane prawem działania do których był zobowiązany, i których podstawę prawną stanowił przepis art. 64 § 2 k.p.a. To ten bowiem przepis stanowiąc w rozpatrywanej sprawie źródło prawnego obowiązku działania organu administracji odnosi się do prawnych konsekwencji braku spełniania przez odwołanie (podanie) określonych prawem wymagań formalnych i materialnych. Zgodnie z nim, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Uwzględniając pełny normatywny kontekst funkcjonowania tego przepisu oraz funkcje realizowane przez ten przepis, warunek "wymagań ustalonych w przepisach prawa", o którym w nim mowa, słusznie Sąd I instancji odniósł do wymogów pełnomocnictwa udzielonego do wniesienia odwołania, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 63 § 3 zd. pierwsze w związku z art. 32 k.p.a.

W sytuacji więc, gdy w wyznaczonym terminie strona nie usunęła (nie uzupełniła) braku formalnego odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa czyniącego zadość wymogom prawa albo przez uzupełnienie już złożonego o brakujący podpis - nota bene, z pisma organu wzywającego do usunięcia (uzupełnienia) wymienionego braku formalnego odwołania nie wynika, aby organ ten narzucał stronie sposób, w jaki miałoby to nastąpić) - to nie ma podstaw, aby twierdzić, że realizacja przez organ odwoławczy kompetencji, o której mowa w art. 64 § 2 k.p.a. świadczyć miała o pozostawaniu przez ten organ w bezczynności. Przeciwnie świadczy o tym, że organ administracji bezczynny jednak nie pozostawał.

Pozostawienie odwołania strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie uzasadnia więc twierdzenia o naruszeniu w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 134, art. 7, art. 8 k.p.a, ani też przepisów art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.

Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia - jako adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania Prezesa NFZ - art. 109 ust. 5 i ust. 1 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przepisu tego wynika, że dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń (ust. 1 ) oraz, że odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania (ust. 5). W sytuacji więc, gdy jak wynika to z niespornych ustaleń faktycznych rozpatrywanej sprawy, Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 109 ust. 1 przywołanej ustawy, realizując przyznaną tym przepisem kompetencję do rozpatrywania indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a mianowicie decyzję w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnego, a skarżąca spółka wniosła odwołanie od tej decyzji korzystając tym samym z uprawnienia, o którym mowa w ust. 5 art. 109 przywołanej ustawy, to nie sposób zasadnie przyjąć, że wymienione okoliczności mogą w jakikolwiek sposób uzasadniać twierdzenie o pozostawaniu Prezesa NFZ w bezczynności, którą zarzuca mu strona skarżąca. Inną natomiast kwestią jest to, czy w niespornych okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy Prezes NFZ mógł wykonać - czego zdaje się oczekiwać strona skarżąca - kompetencję, o której mowa w art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 6 przywołanej ustawy. Z przedstawionych powyżej względów stwierdzić należy, że wobec uzasadnionego okolicznościami stanu faktycznego sprawy prawidłowego pozostawienia odwołania strony od decyzji organu I instancji bez rozpoznania, kompetencji, o której mowa w przywołanym przepisie organ odwoławczy zrealizować nie mógł.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.