Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 555/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2006r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziają Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006r . sprawy ze skargi Wojewody Małopolski na §4 ust.2 zdanie drugie , §4 ust. 7 zdanie piąte, §4 ust. 11 zdanie czwarte, §4 ust. 12 zdanie pierwsze i drugie , §6 ust. 23 , §12 ust. l pkt 1.2.MN/U zdanie szóste , §12 ust. l pkt. 1.3.MN/ZP zdanie ósme , §12 ust. 3 pkt 3.1.R zdanie siódme , §12 ust. 5 pkt. 5.6 ZCc zdanie szóste i dziewiąte uchwały Rady Gminy Czorsztyn z dnia 29 listopada 2004 r., Nr XXIII/162/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn stwierdza nieważność §4 ust. 2 zdanie drugie , §4 ust. 7 zdanie piąte, §4 ust. 11 zdanie czwarte, §4 ust. 12 zdanie pierwsze i drugie , §6 ust. 23 , §12 ust. l pkt 1.2.MN/TJ zdanie szóste , §12 ust. l pkt. 1.3.MN/ZP zdanie ósme , §12 ust. 3 pkt 3.1.R zdanie siódme , §12 ust. 5 pkt. 5.6 ZCc zdanie szóste i dziewiąte uchwały Rady Gminy Czorsztyn


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 24 marca 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIII/162/04 Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 29 listopada 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn w zakresie: § 4 ust.6 zdanie drugie, § 4 ust. 7 zdanie piąte, § 4 ust.11 zdanie czwarte, § 4 ust. 12 zdanie pierwsze i zdanie drugie, § 6 ust.23, § 12 ust.1 pkt 1.2 MN/U zdanie szóste, § 12 ust.1 pkt 1.3. MN/ZP zdanie ósme, § 12 ust.3 pkt 3.1.R zdanie siódme oraz § 12 ust. 5 pkt 5.6.ZCc zdanie szóste i zdanie dziewiąte.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr XXIII/162/04 Rada Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn.

W ocenie skarżącego treść rzeczonej uchwały w zakresie określonym skargą pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały przepisami prawa, w tym szczególności: z przepisem art. 7 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 14 ust.3 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach, art.35 ust.4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane; art.4 ust.1 w z. z art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art.3 ustawy z dnia 31.01.1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Wskazano, że zdanie drugie ust.6 § 4 przedmiotowej uchwały stanowi naruszenie art. 7 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż każdy grunt leśny (niezależnie od klasyfikacji i powierzchni) wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, a taka zmiana może być dokonana jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zdanie piąte ust.7 § 4 przedmiotowej uchwały jest niezgodne z przepisem art. 14 ust.3 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach, w którym ustalono, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu. W § 4 ust.11 zdanie czwarte jest sprzeczne z art.35 ust.4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, ponieważ negatywne wyniki badań geologiczno-inżynierskich, które wykażą brak możliwości realizacji zabudowy w danym terenie (który według planu zagospodarowania przestrzennego jest terenem budowlanym) mogą stać się podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę, a taka przesłanka wykracza poza zakres negatywnych przesłanek dla wydania pozwolenia na budowę. "Należy przy tym zauważyć, iż jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do dopuszczalności przeznaczenia danego terenu pod zabudowę (czy w ogóle jakiegokolwiek przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego) to badania geologiczno-inżynierskie, oraz wszelkie inne, należy wykonać na etapie tworzenia takiego planu, a wyniku owych badań należy uwzględnić w takim planie, przeznaczając określony teren pod zabudowę (czy pod inny), bądź też tą zabudowę wykluczając do niego."

Ustalenia zawarte w zdaniu pierwszym i drugim ust. 12 § 4 zaskarżonej uchwały są niezrozumiałe i wieloznaczne, gdy ustalenia planu zagospodarowani przestrzennego winny w sposób jednoznaczny określać przeznaczenie terenu. Nie dopuszczalne są odstępstwa od uchwalonego planu dokonywane na podstawie badań geologiczno-inżynierskich przeprowadzonych ad hoc "w razie koniecznej potrzeby". Zapisowi zawartemu w § 6 ust.23 przedmiotowej uchwały zarzucono, iż ma on charakter normy blankietowej, dopuszcza bowiem możliwość odstąpienie, w szczególnych przypadkach, od ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia i zasad zabudowy i zagospodarowania terenów. "Wątpliwości strony skarżącej budzi kwestia dopuszczalności zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych (otwartych), z których wynika możliwość odstąpienia od ustaleń zawartych w planie. Z jednej strony bowiem ustalenie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu zastępuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art.4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) W konsekwencji należałoby przyjąć za niedopuszczalne rozwiązania, zgodnie z którymi istnieje możliwość odstąpienia od ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z drugiej jednak strony należy mieć na uwadze, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, mają charakter ogólny, a dążenie do ich maksymalnej kazuistyki jest nie tylko niewykonalne, ale także nie wydaje się być działaniem właściwym. Nie można bowiem wykluczyć, że w pewnych przypadkach zachodzi konieczność uszczegółowienia tych ogólnych norm poprzez uwzględnienie kwestii indywidualnych. Przyjmując (choćby tylko hipotetycznie) dopuszczalność zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tzw. norm otwartych, a zatem przyjmując, że dopuszczalne jest - zgodnie z § 6 ust.23 zaskarżonej uchwały - odstąpienie w przypadkach szczególnych od ustaleń zawartych w miejscowym planie, stwierdzić trzeba, że w takiej sytuacji ocena tego czy zachodzą przesłanki do takiego odstąpienia winna należeć do wójta gminy jako organu powołanego do wydawania pozwoleń na budowę. Wprowadzony w przywołanym zapisie § 6 ust.23 wymóg zobowiązujący wójta gminy do wystąpienia do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej z wnioskiem o wyrażenie opinii, stanowi dodatkową, nie wynikającą z ustawy, normę proceduralną." Także w § 12 ust.3 pkt 3.1.R zdanie siódme zawarto, kwestionowany przez organ nadzoru, zapis o wymogu uzyskania pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej."

Jeżeli zaś chodzi o § 12 ust.1 pkt 1.2.MN/U zdanie szóste i pkt 1.3.MN/ZP zdanie ósme zakwestionowano zawarte w nich nieprecyzyjne zapisy "w uzasadnionych przypadkach".

Uznano także iż zapis § 12 ust.5 pkt 5.6.ZCc zdanie szóste i zdanie dziewiąte są niezgodne z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w którym zawarto ograniczenia w użytkowaniu terenów, znajdujących się w zasięgu tzw. stref sanitarnych od cmentarzy, nie dopuszczając możliwości odstępstw. Naruszono także przepis art.3 ustawy z dnia 31.01.1959r. o cmentarzach chowaniu zmarłych, z którego wynika, że teren cmentarza winien być ściśle określony w planie zagospodarowani przestrzennego i niedopuszczalne jest wprowadzenie-w planie "możliwości" poszerzania tego terenu już poza zakresem postanowień planu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czorsztyn wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z wywodami skarżącego, iż nastąpiło naruszenie prawa. W uzasadnieniu szczegółowo odniesiono się do poszczególnych zarzutów skargi. Podkreślono zwłaszcza, iż nie można zgodzić się z wątpliwościami skarżącego dotyczącymi dopuszczalności wprowadzania tzw. "norm blankietowych". "Całkowicie eliminowałoby to możliwość wykorzystania ewolucji stanu wiedzy i optyki estetycznej w przyszłości, tj. do czasu opracowania nowego planu miejscowego, który ewentualnie uwzględniałby postęp w tej dziedzinie." Zgodzono się jednak z tezą skargi o bezpodstawności zasięgania "obowiązkowo" opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przez Wójta, zwłaszcza, że organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę jest Starosta. Nadto "strona przeciwna zgadza się z opinia skarżącego w kwestii zbędności sformułowania "w uzasadnionych przypadkach" (§ 12 ust.1.2, dotyczący ustaleń dla terenów 1.2.MN/U i 1.3.MN/ZP)."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był zaskarżony przez organ nadzoru § 4 ust.6 zdanie drugie, § 4 ust. 7 zdanie piąte, § 4 ust. 11 zdanie czwarte, § 4 ust. 12 zdanie pierwsze i zdanie drugie, § 6 ust.23, § 12 ust.1 pkt 1.2 MN/U zdanie szóste, § 12 ust.1 pkt 1.3. MN/ZP zdanie ósme, § 12 ust.3 pkt 3.1.R zdanie siódme oraz § 12 ust. 5 pkt 5.6.ZCc zdanie szóste i zdanie dziewiąte uchwały Nr XXIII/162/04 Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 29 listopada 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn. zm.) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podstawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podstawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r., K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob. J.Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s.120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje się na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26.01.2005r., IV SA/Wr 807/04, pub. OSS z 2005r., nr 2, poz.43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15.12.2004r, FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005r, nr 1, poz.1, J.Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001r., nr 12, s.5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w Znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji.

Uwagi powyższe należy odnieść do treści art.8 ust.3 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wójt powołuje komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy w sprawach zagospodarowania przestrzennego, ustalając jej regulamin, określający organizację oraz tryb działania tej komisji. Mając na uwadze z jednej strony okoliczność, że organizacja oraz zasady działania komisji urbanistyczno-architektonicznych nie są regulowane w drodze aktów o randze ustawy, lecz w drodze regulaminów ustalanych przez wójta, a z drugiej strony uwzględniając fakt, że ustawodawca nie przewidział kompetencji komisji urbanistyczno-architektonicznych w zakresie wydawania opinii warunkujących, odstąpienie od ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani też kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) do występowania z wnioskami o wydanie opinii przez komisje urbanistyczno-architektoniczne, wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kompetencji wskazanych w § 6 ust.23 i § 12 ust.3 pkt 3.1.R zdanie siódme uchwały Nr XXIII/162/04 Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 29 listopada 2004r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Gminy Czorsztyn i w związku z tym jako nielegalne.

Odnośnie kwestii dopuszczalności zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego norm blankietowych należy w pierwszej kolejności zasygnalizować, że art.94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D.Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz- Kraków 2003, s.74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa) daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust.2 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność kreślenia przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w wyżej wskazanym przepisie. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie akty normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art.94 Konstytucji (zob.: M.Szewczyk w: Z.Leoński i M.Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.87). Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym są określane np. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych), co - niezależnie od oceny treści art.15 ust.2 cyt. ustawy - nie wyklucza zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego tzw. norm blankietowych, rozumianych jako normy, które - w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej - jedynie wskazują, w jaki sposób określone mają być czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A.Redelbach, S.Wronkowska, Z.Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.82).

Nie ulega także wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracyjnych rozstrzygających sprawy indywidualne w formie indywidualnych aktów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 35 ust.1 i art.32 ust.4 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane jasno i wyczerpująco wskazano przesłanki kiedy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę jest zobowiązany odmówić wydania takiego pozwolenia. Podzielić należy pogląd strony skarżącej, iż jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do dopuszczalności przeznaczenia danego terenu pod zabudowę to badania geologiczno-inżynierskie, oraz wszelkie inne, należy wykonać na etapie tworzenia takiego planu, a wyniki owych badań należy uwzględnić w takim planie, przeznaczając określony teren pod zabudowę, bądź ją wykluczając w odniesieniu do niego. Nie jest dopuszczalne, aby w akcie podstawowym - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - wprowadzać nowe ograniczenia (przesłanki odmowy) w wydaniu decyzji pozwolenie na budowę - te przesłanki mogą wynikać jedynie z ustawy. Zatem przesłanka zawarta w zdaniu czwartym ust. 11 § 4 zaskarżonej uchwały "dopuszczająca ewentualność wykluczenia zabudowy" jest sprzeczna z art.35 ust.1 i 4 oraz art.32 ustawy prawo budowlane, wykracza bowiem poza opisany tam zakres negatywnych przesłanek dla wydania pozwolenia na budowę.

Należy również podzielić stanowisko strony skarżącej, iż § 4 ust.6 zdanie drugie stanowi naruszenie art.7 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż każdy grunt leśny (niezależnie od klasyfikacji i powierzchni) wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, a taka zmiana może być dokonana jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i winna być w nim jednoznacznie określona. Natomiast zdanie piąte ust.7 § 4 przedmiotowej uchwały jest niezgodne z przepisem art.14 ust.3 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach, w którym ustalono, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego teren. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z dwóch istotnych, komplementarnych części, które winne być ze sobą zgodne. Zatem tak w części opisowej, jak i graficznej planu winno być w sposób jednoznaczny wskazane jakie tereny przeznaczono w Gminie do zalesienia.

Uznać także należy, iż zapis § 12 ust.5 pkt 5.6.ZCc zdanie szóste jest niezgodny z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w którym to akcie zawarto ograniczenia w użytkowaniu terenów, znajdujących się w zasięgu tzw. stref sanitarnych od cmentarzy, nie dopuszczając możliwości odstępstw. W konsekwencji ani służby sanitarne nie mają w tej mierze takich kompetencji, ani też rada gminy w uchwalonym przez siebie planie zagospodarowania przestrzennego takich kompetencji tym organom przyznać nie może, gdyż jak wskazano to już wyżej, jest to kwestia należąca wyłącznie do materii ustawowej. Natomiast zdanie dziewiąte § 12 ust.5 pkt 5.6.ZCc narusza przepis art.3 ustawy z dnia 31.01.1959r. o cmentarzach chowaniu zmarłych, z którego wynika, że teren cmentarza winien być ściśle określony w planie zagospodarowani przestrzennego i niedopuszczalne jest wprowadzenie w planie "możliwości" poszerzania tego terenu już poza zakresem postanowień planu. Zatem podobnie jak w wyżej opisanym zapisie planu - tak w części opisowej, jak i graficznej planu winno być w sposób jednoznaczny wskazane jakie tereny przeznaczono w Gminie pod cmentarze (ich rozbudowę). Zapis zawarty w tym przepisie jest na tyle nieprecyzyjny, że umożliwia przyjęcie, że zachodzi możliwość poszerzania terenu cmentarza już poza zakresem postanowień planu i obszarem wskazanym w części graficznej bez zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - a takie działanie jest niedopuszczalne.

Podobnie zawarte w § 4 ust. 12 zdanie pierwsze i zdanie drugie oraz § 12 ust.1 pkt 1.2 MN/U zdanie szóste i § 12 ust.1 pkt 1.3. MN/ZP zdanie ósme zapisy planu są nieprecyzyjne, a posługując się pojęciami nieostrymi umożliwiają różną (niejednokrotnie sprzeczną) ich interpretację. Jak wynika z treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W konsekwencji w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art.15 ust.2 pkt 1 cyt. ustawy). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Dlatego też treść zawartych tam przepisów winna być precyzyjna i niesprzeczna - umożliwiająca jednoznaczne ich rozumienie. Zamiast zatem zamieszczać nieprecyzyjne zapisy np. "w uzasadnionych przypadkach" (co to jest uzasadniony przypadek?, kiedy zachodzi np. "konieczność realizacji obiektu budowlanego"?, kto to stwierdza? czy "ograniczenie zabudowy kubaturowej" na danym obszarze oznacza zakaz takiej zabudowy od momentu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, czy też dopuszcza się dalszą zabudowę tego rodzaju, lecz jest ona "ograniczona" wskazanymi w przepisie warunkami np. kubatury, wysokości, pozostawienia obszaru całkowicie wolnego od zabudowy?) należy w takich sposób zredagować przepis by nie pozostawiał on wątpliwości stosującym go właściwym organom administracji publicznej oraz stronom postępowania co treści postanowień przyjętych w planie. W przeciwnym wypadku uchwalone zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tworzą niedopuszczalną sytuację niejednoznaczności sposobu przeznaczenia danego obszaru, konieczność interpretacji pojęć nieostrych, a to z kolei tworzy niepożądany stan niepewności co do treści przepisów prawa (obowiązującego stanu prawnego), którego "rozstrzygnięcie" zależy od dokonanej przez jakiś podmiot interpretacji -który działa wręcz w sferze uznania, a tym samym dopuszcza do określania sposobu przeznaczenia terenu nie w postanowieniach uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, jak nakazuje ustawa, lecz poza nim. Należy także wskazać, że przepisy zawarte w § 12 ust.1 pkt 1.2 MN/U zdanie szóste oraz § 12 ust.1 pkt 1.3. MN/ZP zdanie ósme zapisy planu stanowią integralną całość (także pod względem technicznym jest to jedno zdanie), a to z kolei powoduje, że stwierdzenie niezgodności z prawem zawartej w nim regulacji obliguje do wyeliminowania ich w całości, a nie tylko części zdania. Odnośnie tych postanowień planu podmiot, którego akt zaskarżono, przychylił się do argumentacji skargi.

Zaskarżone § 4 ust.6 zdanie drugie § 4 ust. 7 zdanie piąte, § 4 ust. 11 zdanie czwarte, § 4 ust. 12 zdanie pierwsze i zdanie drugie, § 6 ust.23, § 12 ust.1 pkt 1.2 MN/U zdanie szóste § 12 ust.1 pkt 1.3. MN/ZP zdanie ósme, § 12 ust.3 pkt 3.1.R zdanie siódme oraz § 12 ust. 5 pkt 5.6.ZCc zdanie szóste i zdanie dziewiąte uchwały Nr XXIII/162/04 Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 29 listopada 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn zostały podjęte z przekroczeniem właściwości i posiadanym przez Radę Gminy Czorsztyn władztwem planistycznym i to uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała ta w powyższym zakresie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.