Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 259/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a w zw. z art. 27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 722/11 w sprawie ze skargi A. M.-K. na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 29 maja 2000 r., nr XXI/126/2000 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno w obrębie Jęcznik oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 722/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M.-K. na uchwałę Rady Gminy Szczytno z 29 maja 2000 r. nr XXI/126/2000 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy Szczytno w obrębie J., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A. M.-K. w skardze na uchwałę Rady Gminy w Szczytnie nr XXI/126/2000 z 29 maja 2000 r., w części przeznaczającej działkę nr [...] (obecnie działki o numerach: [...], [...] i [...]) pod istniejącą zabudowę adaptowaną, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały.

Wyjaśniła, że na mocy umowy sprzedaży z 7 czerwca 1991 r. została z J. N. współwłaścicielką nieruchomości rolnej nr [...] położonej w J. W 2004 r. przedmiotowa nieruchomość została podzielona na działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], przy czym skarżąca nabyła na własność nieruchomość składającą się z działek nr [...] i nr [...], J. N. nieruchomość nr [...], a działka nr [...] (wydzielona pod drogę) pozostała ich współwłasnością.

Skarżąca wywiodła istnienie swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z faktu, że zaskarżoną uchwałą dawna działka nr [...] została przeznaczona pod istniejącą zabudowę adaptowaną, podczas gdy w jej interesie jako współwłaścicielki gruntu, było przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę rekreacyjną. Uchwała wpłynęła zatem negatywnie na jej sytuację prawną, gdyż uniemożliwiła jej zagospodarowanie terenu w preferowany sposób.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca zarzuciła, że uchwała została podjęta z naruszeniem trybu przewidzianego w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziła, że wbrew art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a powołanej ustawy nie została zawiadomiona na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu pomimo tego, że przysługiwało jej prawo współwłasności do nieruchomości objętej planem. Zdaniem skarżącej, użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdej z osób wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a powołanej ustawy pisemnej informacji, a nie przez ogłoszenie w miejscowej prasie, czy obwieszczenie w jakikolwiek inny sposób. Powyższe naruszenie uniemożliwiło jej udział w procedurze planistycznej i ochronę własnych interesów. Stosownie zaś do art. 27 powołanej ustawy, naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością uchwały rady gminy.

Skarżona uchwała, w ocenie skarżącej, została podjęta także z naruszeniem zasad zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązywały organ gminy do uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. W ocenie skarżącej, każda regulacja zawarta w planie miejscowym, ograniczająca w jakiś sposób możliwość korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Pozbawiając skarżącą możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób, który jej odpowiadał, Rada Gminy naruszyła jej uprawnienia właścicielskie, przekraczając granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Nie podano bowiem, jakimi przesłankami kierował się organ gminy pozostawiając jedynie działki nr [...] i nr [...], znajdujące się w centrum obszaru, objętego uchwaloną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przeznaczeniem innym aniżeli pozostałe nieruchomości, objęte zaskarżoną uchwałą. Skarżąca stwierdziła, że ograniczenie jej prawa do zagospodarowania terenu i jednocześnie wykonywania prawa własności, stanowi naruszenie dopuszczalnych granic władztwa planistycznego i również powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącej, sposób przeznaczenia gruntów w planie zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą narusza ponadto określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności, gdyż w nieuzasadniony ze względów środowiskowych, społecznych lub ekonomicznych sposób ingeruje w jej prawo do zagospodarowania gruntów zgodnie z jej wolą i prawem własności. Żadna z wartości chronionych tym przepisem nie przemawiała bowiem za wyższością określonego w planie sposobu zagospodarowania gruntów nad sposobem ich zagospodarowania preferowanym przez skarżącą. Wywiodła również, że przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę letniskową w pełniejszy sposób respektowałoby zasadę uwzględniania ładu przestrzennego w zagospodarowaniu przestrzennym niż rozwiązania planistyczne zatwierdzone zaskarżoną uchwałą. Działka ta znajduje się bowiem w centrum obszaru objętego uchwałą, a zatem jej przeznaczenie w inny sposób, niż okalających ją działek, pozostaje w sprzeczności z powyższą zasadą. Ponadto, skoro przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie działek przeznaczonych pod zabudowę letniskową i miała bliski dostęp do mediów, to była ekonomicznie predestynowana do przeznaczenia innego niż rolne i leśne. Z tego względu, zdaniem skarżącej, uchwała narusza także art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczytno wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do obowiązków zarządu gminy w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało m.in. zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu organów właściwych do uzgadniania projektu, wystąpienie o opinię do właściwych organów, uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami oraz zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Zarząd Gminy Szczytno dopełnił tych czynności. Zawiadomił bowiem, że projekt przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie wyłożony do publicznego wglądu, w określonym terminie i miejscu. Informacja ta została zawarta w ogłoszeniu zamieszczonym w Gazecie Olsztyńskiej z dnia 14 lipca 1998 r., a także została przekazana J. N., właścicielowi działek nr [...] i nr [...]. Zarząd Gminy nie wiedział, że prawo własności tych działek przysługuje również skarżącej. W dokumentacji planistycznej nie ma bowiem informacji w tym zakresie, ponadto Zarząd Gminy nie otrzymał takiej informacji również od J. N. w toku prowadzonej z nim korespondencji. Zdaniem Rady Gminy, obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, nie może być rozumiany w ten sposób, że dotyczy wszystkich, którym przysługuje chociaż ułamkowa część do danej nieruchomości. Obowiązek wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostanie zatem zrealizowany, w przypadku powiadomienia chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Rada Gminy podniosła, że współwłasność przedmiotowej nieruchomości nie miała charakteru współwłasności łącznej, lecz współwłasności ułamkowej w częściach równych, zatem nie było konieczne występowanie w charakterze strony wszystkich współwłaścicieli. Skuteczne zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości stanowiło wywiązanie się przez organ planistyczny z obowiązku wynikającego z powołanego wyżej art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a. Organ administracji podkreślił, że zgłoszone przez J. N. w stosunku do działek nr [...] i [...] postulaty zostały w całości uwzględnione. Podjęcie zaś w ramach procedury planistycznej inicjatywy przez jednego ze współwłaścicieli wywarło wpływ na sytuację prawną drugiego z nich. Zgłoszenie zarzutów lub protestu w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ocenie Rady Gminy, nie wykraczało poza cywilistyczne ramy zwykłego zarządu rzeczą wspólną.

Rada Gminy wywiodła, że wprawdzie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał sankcję nieważności uchwały w całości lub w części podjętej z naruszeniem trybu postępowania, jednakże odstępstwo od warunków przewidzianych w art. 18 ust. 2, nie miało charakteru poważnego, wobec czego nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Organ administracji stwierdził ponadto, że skutki zaniechania organu winny być rozpatrywane w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą uchylono ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. W nowej ustawie ustawodawca odstąpił od wymogu zawiadamiania właścicieli nieruchomości o wyłożeniu projektu planu i uchylił sankcję stwierdzania nieważności uchwały podjętej z naruszeniem jakichkolwiek procedur planistycznych. Skoro zaś przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostały uchylone to, w ocenie organu, nie wiążą, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera właściwych przepisów intertemporalnych.

W ocenie Rady Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszyła przepisów związanych z tzw. władztwem planistycznym, rozumianym jako ustawowa kompetencja przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawnego wiążącego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniła, że głównym atrybutem władztwa planistycznego jest kompetencja do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości. Niezasadny jest zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nieruchomości skarżącej. Wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego ustala przeznaczenie danego terenu i jako taki ogranicza prawo własności, pomimo ochrony zagwarantowanej temu prawu w Konstytucji. Ustawodawca w art. 140 Kodeksu cywilnego wskazał bowiem, że ograniczenie prawa własności może wynikać z ustawy, zaś ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym upoważniała organy planistyczne do stosowania władztwa planistycznego, które mogło prowadzić do ograniczenia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Prawo własności może być więc ograniczane także przepisami prawa administracyjnego, co nie może jednak być utożsamiane z naruszeniem prawa. Rada Gminy zauważyła ponadto, że w postępowaniu dotyczącym uchwalenia projektu planu nie są przesądzane kwestie własności gruntu. W ocenie organu administracji, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały kierowano się wszystkimi przesłankami i dyrektywami zawartymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności uwzględniono wymagania wskazane w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, tj. walory architektoniczne, krajobrazowe, wymagania ładu przestrzennego oraz prawo własności.

Rada Gminy stwierdziła ponadto, że skarżąca nie wyjaśniła, na czym polega negatywny skutek uchwalenia przedmiotowego planu w postaci przeznaczenia jej działki pod istniejącą zabudowę adaptowaną, a nie pod zabudowę rekreacyjną. Podniosła również, że zaskarżona uchwała została wydana w 2000 r., zatem fakt częściowego zniesienia współwłasności w 2004 r. nie ma znaczenia prawnego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, pełnomocnik skarżącej podniosła, iż fakt, że skarga na uchwałę Rady Gminy wniesiona została dopiero po 11 latach od jej uchwalenia wynika z tego, że skarżąca cały ten czas wnosiła o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jej wnioski nie były respektowane. Wprawdzie jest opracowywana zmiana studium uwarunkowań co do przeznaczenia nieruchomości skarżącej, ale nie wiadomo kiedy będzie uchwalona. Pełnomocnik wskazała również, iż nie zawiadamiając skarżącej na piśmie o dokonywanych zmianach w planie, Zarząd Gminy nie dopełnił wszystkich wymaganych czynności przy uchwalaniu zmian w zapisach planu, a uniemożliwiając jej udział w postępowaniu Gmina naruszyła interes prawny skarżącej.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 145, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać nie tylko istnienie po jego stronie interesu prawnego, ale również naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie stwierdził, aby w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jednym z obowiązków zarządu gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a). Obowiązek ten obejmował zawiadomienie właścicieli, a zatem wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę także i współwłaścicieli, jeśli nieruchomości te były przedmiotem współwłasności.

W warunkach niniejszej sprawy, Rada Gminy nie kwestionuje tego, że w toku procedury uchwalania zamiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno, w obrębie J., który swoim zakresem obejmuje działkę nr [...], skarżąca nie została zawiadomiona o terminie wyłożenia projektu zmiany tego planu pomimo tego, że była wraz z J. N. współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomiony został natomiast spowinowacony ze skarżącą J. N. i on w toku procedury planistycznej składał odpowiednie wnioski.

Niezależnie od przyczyn uchybienia obowiązkowi, wynikającemu z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie procedury planistycznej w tym zakresie nie stanowi jednak, w ocenie Sądu, wystarczającej podstawy do stwierdzenia w niniejszej sprawie nieważności zaskarżonej uchwały. Wprawdzie bowiem, stosownie do art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, jednakże w sytuacji, gdy uchwała skarżona jest w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenie procedury planistycznej przy jej uchwalaniu nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jeśli podjęta w tym trybie uchwała nie wpłynęła negatywne na sytuację prawną strony – nie wywołuje negatywnych dla strony konsekwencji prawnych.

W warunkach niniejszej sprawy, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć należy, iż w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istocie nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, której skarżąca była współwłaścicielką. Wskazać należy, iż z załączonej do skargi kopii aktu notarialnego z 7 czerwca 1991 r., Rep. A Nr 4885/1991 (umowa sprzedaży), wynika, iż działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana była już wówczas do użytkowania rolniczego. Działka nr [...] stanowiła bowiem nieruchomość rolną, którą zgodnie z załączoną do skargi kopią aktu notarialnego z 5 maja 2004 r., Rep. A Nr 2438/2004 (umowa częściowego zniesienia współwłasności), została w 2004 r. podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Z załączonych do pisma procesowego z 14 września 2011 r. kopii wypisów z rejestru gruntów wynika, iż stanowiące obecnie własność i współwłasność skarżącej działki stanowią nadal użytki rolne, w tym działka nr [...] – użytki rolne zabudowane (B-RVI). Mając to na uwadze podkreślić należy, iż jak wynika z załączonego do wezwania do usunięcia naruszenia prawa pisma Wójta Gminy Szczytno z 26 maja 2009 r., zaskarżoną uchwałą przyjęto zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczyły tylko zabudowy letniskowej, a nie mieszkalnej. Tereny, na których stały budynki mieszkalne zostały wyłączone z ustaleń planu. Z uwagi na fakt, że znajdowały się w centrum opracowywanego planu zostały objęte jego granicami (tereny objęte planem musza być spójne), lecz pozostały z niezmienionym przeznaczeniem. Dotyczy to nie tylko nieruchomości skarżącej, ale i innych sąsiadujących.

W warunkach niniejszej sprawy, z przyczyn wskazanych wyżej nie doszło zatem do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, stanowiącej współwłasność skarżącej. Z załącznika do zaskarżonej uchwały wynika bowiem, iż nie tylko działki nr [...] i [...], lecz również działki nr [...] oraz nr [...], oznaczone zostały w planie symbolem "M" (Istniejąca zabudowa mieszkaniowa adaptowana), co jak wskazał Wójt Gminy było konsekwencją znajdowania się na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. Z tej najprawdopodobniej przyczyny zastrzeżeń do zmiany planu nie wnosił w tym zakresie drugi współwłaściciel działki nr [...], którego interes prawny musiał być również w toku procedury planistycznej uwzględniony. Nie jest tym samym uzasadnione twierdzenie skarżącej co do odmiennego przeznaczenia wszystkich działek sąsiadujących z działką nr [...] i naruszenia w tym zakresie zasady proporcjonalności i uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Działki objęte symbolem "M" stanowią bowiem zwartą całość, a brak wprowadzenia zmian w ich przeznaczeniu wynikał z akceptacji dotychczasowego ich przeznaczenia i wykorzystania. Zabudowa letniskowa jest bowiem pojęciem węższym niż zabudowa mieszkaniowa. W warunkach niniejszej sprawy trudno tym samym uznać, że organy gminy, którym na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługiwało prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności podjęły uchwałę, która naruszyła istotę tego prawa.

Dodatkowo Sąd wskazał, że uwzględnienie postulatu skarżącej co do zmiany przeznaczenia działki nr [...] z symbolu "M" na "ML" (Istniejący podział terenów rolnych na działki rolne z możliwością przeznaczenia wskazanych terenów na funkcję zabudowy letniskowej pod określonymi w planie warunkami) pociągałby za sobą konsekwencje w postaci braku możliwości jej podziału. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały "Warunki architektoniczne oraz zagospodarowanie działki", budynki tworzące zabudowę letniskowa muszą odpowiadać określonym warunkom, w tym m.in.: na działce może być wzniesiony tylko jeden budynek letniskowy. Wyznaczone działki nie mogą być dzielone na mniejsze celem zagęszczenia zabudowy. Dopuszcza się łączenie działek sąsiednich celem uzyskania jednej działki o zwiększonej powierzchni.

W warunkach niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż nie brak objęcia działki nr [...] symbolem "ML", lecz w istocie dopiero mający miejsce po uchwaleniu zaskarżonej uchwały podział tej działki wpłynął na sytuację faktyczną skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.

A. M.-K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawach:

1) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że brak zawiadomienia na piśmie skarżącej będącej współwłaścicielką nieruchomości objętej sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno w obrębie J. o wyłożeniu projektu planu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

– art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) względnie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2004 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oba w związku z art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Szczytno, pomimo że zgodnie z powołanym wyżej przepisem naruszenie procedury planistycznej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 140 k.c. i art. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku z 27 października 2011 r., że skarżąca nie wykazała – jak tego wymaga powołany wyżej przepis – naruszenia własnego interesu prawnego, co doprowadziło do oddalenia skargi;

– art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie ustaleń faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz nieustalenie okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności faktycznych powoływanych w skardze, istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

2) naruszenia prawa materialnego, tj.:

– art. 140 k.c. w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu nieusprawiedliwionego ograniczania przez Radę Gminy Szczytno prawa własności skarżącej do zagospodarowania działek będących jej własnością w sposób przez nią preferowany za prawnie dopuszczalne;

– art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), w którym to przepisie została sformułowana zasada tzw. prawa do zabudowy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uniemożliwienie skarżącej, w związku i zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno w obrębie J. zabudowy działek będących jej własnością jest zgodne z prawem;

– art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno obręb J. zostały naruszone dyrektywy ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, co winno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 722/11 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi,

2) zasądzenie od Rady Gminy Szczytno na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Szczytno wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno co do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. Zasadność zarzutu naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagała wyprowadzenia tego rodzaju naruszenia przepisów prawa, które dawało podstawy do zastosowania sankcji nieważności wobec zaskarżonej uchwały. Artykuł 147 § 1 tej ustawy nie reguluje rodzaju naruszenia przepisów prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności. Zasadność tego zarzutu należało zatem rozpoznać w związku z postawionymi zarzutami naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Według art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ właściwy w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Na podstawie akt sprawy prawidłowo zostało ustalone, że o terminie wyłożenia planu został zawiadomiony J. N., który podejmując obronę interesu prawnego wskazał, że jest właścicielem działki. Skarżąca nie wykazała, że na podstawie aktualnej w okresie przygotowania projektu dokumentacji ewidencji gruntów, organy miały możliwość ustalenia, że działka nr [...] jest współwłasnością, a nie wyłączną własnością J. N. Przedstawiony do akt sprawy sądowoadministracyjnej akt notarialny z 7 czerwca 1991 r. oraz wypisy z rejestru gruntów oraz mapa ewidencyjna są z 2011 roku, a zatem nie mogą stanowić podstawy do wyprowadzenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnym jest też fakt, że podziału działki nr [...] dokonano w 2004 roku, a więc po zakończeniu procedury uchwalenia zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla oceny stopnia naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uwzględnienie okoliczności faktycznych. W razie braku możliwości ustalenia wszystkich współwłaścicieli, zawiadomienie jednego z właścicieli ma znaczenie dla oceny ciężaru naruszenia prawa. Skarżąca nie wykazała sprzeczności interesów z J. N., które uzasadniało zakwalifikowanie braku jej zawiadomienia na piśmie do kwalifikowanego naruszenia tego przepisu prawa. Nie każde zatem naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. Ma to znaczenie dla wykładni art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały stanowił, że "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Dokonując porównania tego rozwiązania z pierwotnym brzmieniem art. 27, w myśl którego "Każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części" oraz z aktualnym rozwiązaniem przyjętym w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), według którego "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części", należy wyprowadzić zmianę w konstrukcji zastosowania sankcji nieważności, która nie obejmuje każdego naruszenia przepisów art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie zatem w oparciu o ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd nie wyprowadził kwalifikowanego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o planowaniu przestrzennego uzasadniającym zastosowanie sankcji nieważności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd przedstawił ustalenia stanu faktycznego wynikające z akt sprawy, a ocena celowościowa przeznaczenia działki nr [...] na cele istniejącej zabudowy adaptacyjnej a nie według woli skarżącej na zabudowę rekreacyjną nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w części zaskarżonej. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca nie wskazała dokumentu, którego przeprowadzenie przez Sąd zmieniłoby ustalenia stanu faktycznego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a zatem art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych wynika, że prawa własności nie można rozumieć jako prawa absolutnego. Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji stanowi o dopuszczalności ograniczenia prawa własności w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Taką ustawą dopuszczająca ingerencję w prawo własności była powołana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a aktualnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przyznają prawo do władztwa planistycznego organom samorządu gminnego. Władztwo to sprawowane w granicach prawa wyłącza też pełne prawo właściciela do dysponowania nieruchomością według własnej woli. Zarówno art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia przesłankę – prawo własności, ale jest to jedna z przesłanek, którą należy uwzględnić przy udzielaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącej położona jest w zwartym kompleksie przestrzennym, który został wyłączony ze zmiany planu. Nie można zarzucić, że organ przekroczył dopuszczalne granice władztwa planistycznego, naruszając przez brak zmiany przeznaczenia działki nr 116/4, dopuszczalne granice ingerencji w prawo własności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Według art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 4 ustawy – Prawo budowlane nie daje zatem uprawnienia do przesądzenia przez właściciela o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza tę swobodę.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.