Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 315/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2234
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
article: art. 2, 29, art. 33 i art.36
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. F. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (powoływany dalej jako: "RDOŚ") w dniu [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.o.p."), wydał zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza B.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. T. F. (powoływany dalej: jako "Skarżący") wezwał RDOŚ do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem powyższego zarządzenia poprzez jego uchylenie lub zmianę w zakresie w jakim narusza interes prawny i uprawnienie Skarżącego do zagospodarowania i wykorzystania jego nieruchomości położonej w miejscowości P. gm. B. pow. H. oznaczonej nr ewid. [...].

W ocenie pełnomocnika Skarżącego wprowadzone zarządzenie nałożyło na Skarżącego istotne ograniczenia w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości, obligując go do utrzymania dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu przez cały okres obowiązywania zarządzenia z jednoczesnym zastrzeżeniem, że działalność rolnicza powinna zostać ograniczona do ekstensywnych form prowadzenia gospodarki rolnej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie RDOŚ pismem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], odmówił jego uwzględnienia.

Na zarządzenie RDOŚ z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie:

1) art. 36 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.p. poprzez niewykazanie, iż pełne czerpanie korzyści z nieruchomości, w tym z prowadzenia intensywnej gospodarki rolnej, będzie w sposób znacząco negatywny oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 i w konsekwencji bezzasadne wprowadzenie daleko idących ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wskazanych w załączniku nr 7 do zaskarżonego zarządzenia;

art. 29 ust. 10 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6) lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 (Dz.U. Nr 64, poz. 401), a w konsekwencji brak wskazania terenów, na których sposoby zagospodarowania powodowałyby znaczące negatywne oddziaływanie na obszar oraz terenów, na których sposoby zagospodarowania mogą powodować znaczące negatywne oddziaływanie na obszar;

art. 29 ust. 10 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6) lit. h) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 poprzez niewskazanie kierunków rozwoju społecznego i gospodarczego na obszarze objętym zarządzeniem, a w konsekwencji uniemożliwienie zaplanowania przez Skarżącego jakiegokolwiek przedsięwzięcia gospodarczego na obszarze objętym zaskarżonym zarządzeniem;

interesu prawnego Skarżącego poprzez nałożenie, w drodze zaskarżonego zarządzenia, na właścicieli nieruchomości, w tym na Skarżącego, obciążeń w postaci ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, w sposób daleko niewspółmierny w stosunku do celu zaskarżonej regulacji, jakim jest ochrona żerowisk ptaków;

art. 61 ust. 1 w zw. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez naruszenie zasady rzetelności w procesie sporządzania oceny skutków regulacji, a w konsekwencji uznanie, iż zaskarżone zarządzenie pozostanie bez wpływu na konkurencyjność gospodarki, przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorstw oraz pozostanie bez wpływu na sytuację i rozwój regionalny;

art. 21 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 83, str. 389) poprzez wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności względem nieruchomości w akcie innym niż ustawa. Przy czym wprowadzone ograniczenie nie jest konieczne dla ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności podkreślił, że Skarżący jest od [...] lutego 2013 r. samodzielnym właścicielem działki położonej w miejscowości P. gm. B. pow. H., oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów 1/1, w stosunku do której zaskarżone zarządzenie, które weszło w życie w dniu 26 listopada 2015 r., wprowadziło ograniczenia prawa własności nieruchomości nieistniejące w dacie jej nabycia przez Skarżącego. Uzasadniając interes prawny w złożeniu skargi pełnomocnik Skarżącego podkreślił, że akt prawa miejscowego w postaci zaskarżonego zarządzenia RDOŚ z dnia [...] listopada 2015 (Dz. Urz. Woj. P. z 12.11.2015, poz. 3600) w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza B. narusza w sposób bezpośredni uprawnienia Skarżącego wynikające z treści art. 140 Kodeksu Cywilnego, poprzez nałożenie na niego istotnych ograniczeń w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości, m.in. obligując go do utrzymania dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu przez cały okres obowiązywania Planu Zadań Ochronnych, wprowadzonego zaskarżonym zarządzeniem, z zastrzeżeniem, że działalność rolnicza powinna zostać ograniczona do ekstensywnych form prowadzenia gospodarki rolnej lub też może zostać przekwalifikowana na łąki i pastwiska. W ocenie autora skargi zaskarżony akt prawa miejscowego wypełnia też dyspozycję przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie z dnia 23 stycznia 2009 r.

Pełnomocnik Skarżącego zasygnalizował jednocześnie, że nieruchomość Skarżącego nie znajduje się na terenie B. Parku Narodowego, ani w otulinie tegoż Parku, tym samym bezzasadne było nakładanie na Skarżącego obowiązków i ograniczeń podobnych do tych jakie obowiązują na terenie parku narodowego. Wskazał, że gdyby zamiarem ustawodawcy było włączenie nieruchomości należącej do Skarżącego w obszar B. Parku Narodowego to ustawodawca dokonałby takiego włączenia. Autor skargi zawrócił jednocześnie uwagę, że co prawda art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza możliwość zawarcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska umowy ustalającej wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń, jednakże jest to jedynie uprawnienie i samo zawarcie umowy zależy wyłącznie od dobrej woli regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 29 ust. 10 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6) lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000, autor skargi podkreślił, że zaskarżone zarządzenie nie wskazuje terenów, na których sposoby zagospodarowania powodowałyby znaczące negatywne oddziaływanie na chroniony obszar, ani terenów, na których sposoby zagospodarowania mogą powodować znaczące negatywne oddziaływanie na chroniony obszar, o czym mowa w treści § 3 ust.1 pkt 6) lit. b) i c) ww. rozporządzenia. Zaskarżone zarządzenie całkowicie zaś uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, rolnej, leśnej, łowieckiej i rybackiej oraz jakąkolwiek zabudowę nieruchomości, w tym między innymi wzniesienie jakiejkolwiek infrastruktury potrzebnej do wypasu zwierząt (np. postawienie wiat dla zwierząt do ochrony przed deszczem, zainstalowanie wodopojów itp.) lub też infrastruktury niezbędnej do prowadzenia intensywnej gospodarki rolnej. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika Skarżącego, wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń powinno być poprzedzone gruntownymi i rzetelnymi badaniami wpływu działań wymienionych w art. 36 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy na chroniony obszar, sklasyfikowaniu wpływu jako negatywny oraz skwantyfikowaniu tego wpływu jako znaczącego.

Autor skargi dodatkowo zwrócił uwagę na nieprawdziwość stwierdzenia RDOŚ zawartego w karcie Oceny Skutków Regulacji, iż wydane zarządzenie nie wpłynie na konkurencyjność gospodarki, przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorstw oraz pozostanie bez wpływu na sytuację i rozwój regionalny. Wyjaśnił, że wprowadzone zarządzenie uniemożliwiło de facto rozwój rolnictwa intensywnego, uniemożliwiło zmianę przeznaczenia gruntów na inne cele niż orne lub łąki i pastwiska oraz w praktyce uniemożliwiło rozwój ekonomiczny regionu. Powyższe, zdaniem pełnomocnika, stanowi kolejne potwierdzenie braku jakiejkolwiek staranności przy tworzeniu zaskarżonego zarządzenia i jako takie wymaga gruntownej poprawy poprzedzonej rzetelną i dogłębną analizą wszystkich konsekwencji wprowadzonej regulacji, a nie tylko aspektu przyrodniczego, ale również społecznego i ekonomicznego.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 21 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej Skarżący podkreślił, że zaskarżone zarządzenie nie wskazuje, w jaki sposób ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości wskazanych w załączniku nr 7 tegoż zarządzenia miałoby bezpośrednio realizować cele Zarządzenia. RDOŚ nie przeprowadził bowiem żadnych badań, ani żadnej oceny skutków regulacji przed wprowadzeniem zarządzenia w życie. Na tej podstawie autor skargi uznał, że nie ma żadnych podstaw faktycznych w stwierdzeniu celowości i proporcjonalności ograniczeń nałożonych zaskarżonym zarządzeniem na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym aktem.

Podsumowując pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wprowadzone bez uprzedniej gruntownej analizy terenowej, badania zwyczajów życiowych orlika krzykliwego, badania populacji oraz miejsc żeru Orlika Krzykliwego, braku należytej staranności przy ocenie skutków regulacji oraz wprowadzenie nieproporcjonalnie dużych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości położonych na terenach określonych w załączniku nr 7 do zaskarżonego zarządzenia bez badania celowości i proporcjonalności tych ograniczeń oraz bez badania stopnia i rodzaju wpływu dotychczasowego sposobu korzystania (w tym potencjalnych możliwości korzystania) z nieruchomości na chroniony obszar.

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony plan zadań ochronnych został sporządzony z uwzględnieniem wymagań określonych w ustawie o ochronie przyrody oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia z 17 lutego 2010r. w sprawie sporządzania projektu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Wyjaśnił, że w związku z tym, iż działka Skarżącego położona jest w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza B. i objęta została ograniczeniami wprowadzanymi planami zadań ochronnych, tym niemniej ustawodawca określił potencjalne źródła pomocy mające na celu zrekompensowanie strat poniesionych przez podmioty, których działalność została ograniczona. Z jednej strony są to programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, a z drugiej uprawnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska do zawarcia z właścicielem lub posiadaczem obszaru umowy określającej wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonanie czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń. Odnosząc się w tym zakresie do wątpliwości Skarżącego w zakresie konieczności zawarcia umowy, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.o.p., organ wskazał, iż w przypadku braku woli jej zawarcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, istnieje możliwość dochodzenia odszkodowania na drodze sądowej. Tym niemniej, jak podkreślił RDOŚ, uwagi Skarżącego na temat zawarcia w/w są czysto hipotetyczne, gdyż do dnia dzisiejszego Skarżący nie tylko nie wyszedł z inicjatywą podpisania takiej umowy, ale nawet nie zasygnalizował organowi potrzeby jej zawarcia. Za nietrafione organ uznał też zarzuty z pkt 2 i 3 skargi wskazując, że wskazane przepisy dotyczą prac związanych z planem ochrony dla obszaru Natury 2000, a nie planu zadań ochronnych, którego dotyczy zarządzenie RDOŚ.

Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że nieruchomość należąca do jego mocodawcy jest w chwili obecnej ugorem, a Skarżący od czasu nabycia nieruchomości do czasu wejścia w życie skarżonego zarządzenia nie podjął żadnej działalności rolniczej na przedmiotowym terenie z uwagi na fakt, że mieszka w G. Pełnomocnik zasygnalizował również, że Skarżący chciałby aby możliwa była na jego terenie specjalistyczna produkcja rolna – sadownictwo, albo też utwardzenie drogi w celu poruszania się sprzętu rolniczego. Przewidziane z kolei w ustawie o ochronie przyrody – rekompensaty pełnomocnik Skarżącego uznał za kwestię hipotetyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, po. 1302 – dalej; w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie kontrolą sądową objęte zostało zarządzenie wydane przez RDOŚ w B. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza B. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt.

Zaskarżone zarządzenie należy uznać za akt prawa miejscowego, albowiem obowiązuje powszechnie na określonym obszarze, adresowane jest do wszystkich mieszkańców i wiąże każdego, kogo bezpośrednio dotyczy oraz nie jest to akt o charakterze wewnętrznym. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2234) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej (do których na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 15 ww. ustawy zalicza regionalnych dyrektorów ochrony środowiska) stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Wspomniane akty prawa miejscowego podlegają z kolei zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną z dniem 1 czerwca 2017 r. (na podstawie nowelizacji dokonanej przez art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U., poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie Skarżący uczynił zadość powyższemu obowiązkowi, albowiem pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wezwał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa i po uzyskaniu odmowy uwzględnienia powyższego wezwania w terminie określnym w art. 53 § 2 p.p.s.a. wniósł skargę do tutejszego sądu, spełniając tym samym warunki formalne dopuszczalności skargi.

Z przepisu art. 63 ust. 1 cyt. wyżej ustawy wynika również, iż skargę na tego typu akt może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu podlega zatem akt nie tylko niezgodny z prawem, ale i jednocześnie godzący w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołujący dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że akt narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Skarżący powinien bowiem też wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Uwzględnienie danej skargi może tym samym mieć miejsce dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (tak m.in. wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/2009, Lex Polonica nr 2321959 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn. I OSK 208/12, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania przyjąć należy, że Skarżący w niniejszej sprawie ma interes prawny, skoro posiada nieruchomość zlokalizowaną na terenie obszaru Natura 2000 Puszcza B., dla którego zaskarżone zarządzenie ustanowiło plan zadań ochronnych (dalej w skrócie: "PZO") i ustalenia tego planu dokonują ograniczeń w prowadzeniu działalności rolniczej na tej nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, że interes prawny Skarżącego uległ naruszeniu ustaleniami PZO. Należąca do niego działka oznaczona nr ewid. [...] nie była do tej pory objęta PZO i Skarżący, jak wynika z wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zamierzał dokonać jej zalesienia lub zabudowy. Załącznik nr 5 i 7 zaskarżonego zarządzenia zakwalifikował natomiast ten teren do kompleksu użytków zielonych stanowiących żerowisko orlika krzykliwego będącego przedmiotem ochrony w tym obszarze i do wdrażania działań ochronnych nr 26 i 27. Zachodzi zatem sytuacja ograniczenia konkretnego, indywidualnego prawa Skarżącego do korzystania z jego nieruchomości, co odpowiada pojęciu "naruszenia interesu prawnego", o którym mowa we wskazanym wyżej art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Tym niemniej, jak wskazano już wyżej, sama okoliczność, że posiadany przez Skarżącego interes prawny mógł zostać naruszony zaskarżonym zarządzeniem, nie jest - w ocenie składu orzekającego – wystarczająca do stwierdzenia nieważności wydanego zarządzenia, tym bardziej, że sama skarga nie zawiera argumentów przemawiających za takim rozstrzygnięciem.

W pierwszej kolejności, z uwagi na gradację podniesionych zarzutów, Sąd uznał za zasadne odnieść się do zarzutów sprowadzających się do kwestionowania objęcia i włączenia nieruchomości Skarżącego do granic obszaru Natura 2000 Puszcza B. Zarzuty te, mimo szerokiej argumentacji, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżone zarządzenie ustanawiające plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza B. nie jest aktem określającym granice obszaru Natura 2000. Europejska sieć Natura 2000 jest systemem ochrony zagrożonych składników różnorodności biologicznej kontynentu europejskiego, wdrażanym od 1992 r. w sposób spójny pod względem metodycznym i organizacyjnym na terytorium wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej. Tworzona jest na podstawie dwóch dyrektyw Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. Przepisy obu aktów zostały transponowane do ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy sieć obszarów Natura 2000 obejmuje: obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO), specjalne obszary ochrony siedlisk (SOO), obszary mające znaczenie dla Wspólnoty (tak K. Gruszecki. Komentarz do art. 25 ustawy o ochronie przyrody, Lex 2018).

Jak stanowi natomiast art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt. Przepis art. 28 ust. 10 u.o.p. stanowi z kolei, co powinien zawierać plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, tj.: (1) opis granic obszaru i mapę obszaru Natura 2000; (2) identyfikację istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony; (3) cele działań ochronnych; (4) określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania, w tym w szczególności działań dotyczących: (a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, (b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3, (c) uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony; (5) wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, jeżeli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000; (6) wskazanie terminu sporządzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla części lub całości obszaru.

Jak wynika zatem z przytoczonego wyżej art. 28 ust. 10 u.o.p., przedmiotem zarządzenia ustanawiającego plan zadań ochronnych nie jest w żadnym razie wyznaczenie lub zmiana granic obszaru Natura 2000. Celem tego aktu jest co do zasady identyfikacja zagrożeń siedlisk przyrodniczych oraz określenie celów i działań ochronnych na już istniejącym obszarze Natura 2000. Kwestionując zatem zgodność z prawem zarządzenia o ustanowieniu planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 nie można kwestionować granic wyznaczonego obszaru.

W ocenie Sądu bezzasadne okazały się też zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 skargi w zakresie naruszenia art. 29 ust. 10 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6) lit. b), c) i h) rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla obszaru natura 2000 z dnia 30 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 401) poprzez niewskazanie terenów, na których sposoby zagospodarowania powodowałyby znaczące negatywne oddziaływanie na obszar oraz terenów, na których sposoby zagospodarowania mogą powodować znaczące negatywne oddziaływanie na obszar i kierunków rozwoju społecznego i gospodarczego na obszarze objętym zaskarżonym zarządzeniem. Powołane przepisy i wprowadzone nimi wymogi, jak słusznie zasygnalizował organ w odpowiedzi na skargę, dotyczą bowiem prac związanych ze sporządzeniem planu ochrony dla obszaru Natury 2000, a nie planu zadań ochronnych, którego dotyczy zaskarżone zarządzenie RDOŚ. Wytycznych co do konieczności wskazania terenów, na których sposoby zagospodarowania powodowałyby znaczące negatywne oddziaływanie na obszar, wskazania terenów, na których sposoby zagospodarowania mogą powodować znaczące negatywne oddziaływanie na obszar, czy też wskazania sprzyjających ochronie obszaru kierunków rozwoju społecznego, gospodarczego, nie zawiera również mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz.U. nr 34, poz. 186 ze zm.). Tym samym, wbrew przekonaniu pełnomocnika Skarżącego, organ nie był zobowiązany wydając zaskarżone zarządzenie do określania elementów opisanych w pkt 2 i 3 zarzutów skargi.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.p. poprzez niewykazanie, że pełne czerpanie korzyści z nieruchomości, w tym z prowadzenia intensywnej gospodarki rolnej, będzie w sposób znacząco negatywny oddziaływać na cele ochronne obszaru Natura 2000. W przepisie art. 33 ust. 1 u.o.p. ustawodawca określił, jakiego rodzaju działania mogą w praktyce wywierać negatywny wpływ na składniki środowiska przyrodniczego, chronione poprzez wyznaczenie obszaru Natura 2000. I tak zgodnie z tym przepisem zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: (1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub (2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub (3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Powyższy katalog działań ma charakter otwarty w związku z tym analizując w praktyce oddziaływania planu lub przedsięwzięcia, nie można ograniczać się tylko do oddziaływań wymienionych w art. 33 ust. 1 u.o.p., ale – jak słusznie zasygnalizował RDOŚ - należy analizować również inne potencjalne źródła zagrożeń.

Wprawdzie z art. 36 ust. 1 u.o.p. wynika, że na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Jednakże w związku z tym, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia znaczącego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, to oceny tej dokonuje organ ustanawiający plan zadań ochronnych z uwzględnieniem podstawowych zasad ochrony przyrody określonych art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 u.o.p. Zasady te polegają natomiast na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów.

Działka Skarżącego, z uwagi na położenie w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza B., w kompleksie użytków zielonych stanowiących żerowisko orlika krzykliwego będącego przedmiotem ochrony w tym obszarze (załącznik nr 7), została wskazana przez RDOŚ jako obszar wdrażania działań ochronnych nr 26 i 27, zaplanowanych dla tego gatunku. W zakres tych działań ochronnych wchodzą: (-) Działanie 26: Działanie obligatoryjne. Zachowanie żerowisk gatunku. Utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego (dopuszcza się zamianę gruntów ornych na łąki i pastwiska), (-) Działanie 27: Działanie fakultatywne. Przywrócenie ekstensywnej gospodarki łąkarskiej. Usunięcie drzew i krzewów (w razie potrzeby), koszenie z usuwaniem biomasy, lub wypas. Termin koszenia i częstotliwość uzależniona jest od rodzaju siedliska.

W ocenie Sądu, wprowadzenie powyższych działań w ramach planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza B., poprzedzonych – co istotne - gruntowną analizą terenową oraz badaniem zachowań, populacji i terenów łowisk orlika krzykliwego, trudno uznać za naruszenie prawa. Organ dokonał bowiem szczegółowej analizy potencjalnych zagrożeń dla populacji orlika krzykliwego, słusznie uznając, że prowadzenie działalności rolnej w sposób odmienny od wskazanego w planie zadań ochronnych będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Ponadto należy podkreślić, że działaniem obligatoryjnym (obowiązkowym) w ramach PZO jest wyłącznie utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego. Działania fakultatywne (dobrowolne) wprowadzają co prawda ograniczenia związane z terminami i sposobem prowadzenia działań gospodarczych, tym niemniej są to działania dobrowolne, które mogą być finansowane ze środków PROW w ramach programu środowiskowo – klimatycznego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności trudno zgodzić się autorem skargi, jakoby wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości Skarżącego były podobne do tych, jakie obowiązują na terenie B. Parku Narodowego, skoro podstawowym działaniem przewidzianym w PZO jest utrzymanie dotychczasowego stanu użytkowania gruntu. Znamienne jest również, że Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w 2004 r., a zatem w okresie, gdy znajdowała się ona już na obszarze Natura 2000 i w związku z tym musiał mieć świadomość, że pojawią się w związku z tym ograniczenia w zakresie jej użytkowania wynikające z tego faktu. Także jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przez jego pełnomocnika, przez cały okres od nabycia przedmiotowej nieruchomości do czasu wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia, Skarżący nie podjął żadnej działalności rolniczej. Trudno w tych okolicznościach uznać, ażeby wprowadzone zarządzenie ograniczyło Skarżącemu możliwość prowadzenia dotychczasowej działalności.

W tym miejscu należy zwrócić także uwagę, że ustawodawca, będąc świadomy ograniczeń wprowadzanych planami zadań ochronnych, określił potencjalne źródła pomocy mające na celu zrekompensowanie strat poniesionych przez podmioty, których działalność została ograniczona. Po pierwsze, są to programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, a po drugie, gdy programy wsparcia nie znajdują zastosowania, przewidziana w art. 36 ust. 3 u.o.p. możliwość zawarcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska z właścicielem lub posiadaczem obszaru umowy określającej wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonanie czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń. Ustawodawca w zakresie zawarcia takiej umowy nie określił żadnych warunków, a jedyną przesłanką uzasadniającą zawarcie takiego kontraktu jest zakres ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na terenie obszaru Natura 2000. Odnosząc się natomiast do wątpliwości zawartych w skardze w zakresie możliwości zawarcia takiej umowy, należy stwierdzić, że są one czysto teoretyczne albowiem Skarżący, jak wynika oświadczenia jego pełnomocnika, do dnia dzisiejszego nie tylko nie wyszedł z inicjatywą podpisania takiej umowy, ale nawet nie zasygnalizował organowi potrzeby zawarcia takiej umowy. W sytuacji natomiast wystąpienia o zawarcie takiej umowy i braku uzyskania satysfakcjonujących Skarżącego ustaleń, może on swoich roszczeń dochodzić przez sądem powszechnym.

Ze wszystkich wskazanych powyżej względów, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że Skarżący wykazał, iż jego interes prawny został naruszony tak znacznie, że można mówić o jednoczesnym naruszeniu obiektywnego porządku prawnego. Już sam cel ustanowienia obszarów Natura 2000 zakłada wprowadzanie ograniczeń wynikających z ochrony gatunków fauny i flory znajdujących się na tych obszarach. Zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla tego obszaru jest tylko wypełnieniem obowiązku wynikającego z rozporządzenia z dnia 17 lutego 2010 r., które zostało wydane w wykonaniu obowiązku nałożonego w art. 28 ust. 13 u.o.p. Skoro zatem podstawowym kryterium, którym powinien się kierować organ opracowujący plan zadań ochronnych, jest konieczność utrzymania i przywracania do stanu właściwego ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, to w przypadku orlika krzykliwego, dla którego najlepszym miejscem do funkcjonowania są łąki i pastwiska, nałożone ograniczenia przybrały przedmiotowy kształt. W ocenie Sądu zachowano także równowagę pomiędzy koniecznością ochrony siedlisk orlika krzykliwego oraz stanem i warunkami rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru objętego planem zadań ochronnych. W przypadku Skarżącego, a tylko naruszenie jego interesu prawnego mogło być brane pod uwagę w sprawie niniejszej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis, w ramach działań obligatoryjnych dotykających jego nieruchomości nakazano zachowanie żerowisk gatunku oraz utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego, w tym dopuszczono zamianę gruntów ornych na łąki i pastwiska. Jak z powyższego zatem widać, skala tych ograniczeń jest niewielka. Ograniczenia dla jego nieruchomości w zakresie potencjalnych inwestycji powstały już w skutek ustanowienia obszaru Natura 2000 obejmującego tę nieruchomość, ale kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie składu orzekającego na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty zawarte w pkt 4 i 5 skargi, tj. naruszenia interesu prawnego Skarżącego poprzez nałożenie w drodze zaskarżonego zarządzenia obciążeń w postaci ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w sposób daleko niewspółmierny do celu zaskarżonej regulacji oraz naruszenia zasady rzetelności w procesie sporządzania oceny skutków zaskarżonego zarządzenia. Jak już wyżej zasygnalizowano wybór działań ochronnych wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu został poprzedzony odpowiednią oceną, a charakter tych działań został dostosowany do dobra środowiskowego objętego ochroną. Powyższe działania, scharakteryzowane szczegółowo już wyżej, trudno uznać za niewspółmierne i naruszające prawo własności Skarżącego. Zdaniem Sądu dopuszczenie na wskazanym terenie odmiennej działalności rolnej, nawet tej zadeklarowanej przez pełnomocnika Skarżącego w postaci sadownictwa, skutkowałoby niezapewnieniem odpowiedniej ochrony orlikowi krzykliwemu. Co więcej, wbrew zarzutom skargi, organ dołożył należytej staranności przy ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Puszcza B. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do zaskarżonego zarządzenia, dotyczącym identyfikacji istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych z gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony w obszarze, jako zagrożenia istniejące dla orlika krzykliwego wskazane zostały następujące zagrożenia: zaniechanie/brak koszenia; zarzucenie pasterstwa, brak wypasu; ewolucja biocenotyczna; zabudowa rozproszona; międzygatunkowe interakcje wśród zwierząt; drapieżnictwo. Działania ochronne określone dla orlika krzykliwego w załączniku nr 5 do zarządzenia mając zatem na celu likwidację lub przynajmniej minimalizację tych zagrożeń. Zestawiając powyższe informacje za nieuzasadnione należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do skargi o wprowadzeniu nieproporcjonalnie dużych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości położonych na terenach określonych w załączniku nr 7 bez badania celowości i proporcjonalności tych ograniczeń.

W ocenie Sądu wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez organ skutków, związanych z zapewnieniem ochrony orlikowi krzykliwemu. Realizacja zaś tego celu, który pomimo, że ogranicza uprawnienia właścicielskie Skarżącego, to nie narusza "istoty" prawa własności. Należy w tym miejscu wskazać, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 Kodeksu cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi w istotę tego prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o ochronie przyrody, która daje odpowiednim organom (art. 28, 33 i art. 36) upoważnienie do wydania aktów prawnych mogących ograniczyć prawo własności wówczas gdy konieczne jest to dla szeroko rozumianej ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, bowiem najważniejszą częścią składową systemu ochrony środowiska jest ochrona przyrody (zob. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37-41). Dodatkowo należy zasygnalizować, że plan zadań ochronnych jest aktem prawa miejscowego, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który Trybunał Konstytucyjny w ugruntowanym swoim orzecznictwie uznał za akt, który może skutecznie kształtować i ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W tym miejscu należy też podkreślić, że Skarżący nie został pozbawiony uprawnień właścicielskich. Może on nadal korzystać i rozporządzać swoją nieruchomościami w zakresie przewidzianym przez PZO. Skarżącemu nie zostały też ograniczone prawa do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w zakresie w jakim te prawa obowiązywały w momencie zakupu przedmiotowej działki. Plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 wskazuje bowiem jako obligatoryjne działanie wyłącznie: utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego przedmiotowego terenu. Mając na uwadze powyższe uregulowania, oraz to że zapewnienie ochrony środowiska jest jednym z podstawowych celów państwa (art. 5 Konstytucji RP), a ochrona środowiska jest jednym z dóbr prawnych pozwalających na ograniczenie w drodze ustawy konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a władze publiczne w związku z zadaniami w dziedzinie ochrony zdrowia zobowiązane są do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), wprowadzony zaskarżonym zarządzeniem plan zadań ochronnych należy uznać za zgodny z prawem.

Kontrolując zaskarżone zarządzenie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad regulujących tryb podejmowania tego typu zarządzeń. Odbyły się bowiem cztery spotkania dyskusyjne. Udział zainteresowanych osób i podmiotów prowadzących działalność w obrębie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 w pracach związanych ze sporządzeniem projektu PZO należy zatem uznać za zapewniony (por. art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody sporządzający projekt planu zadań ochronnych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu. Z niekwestionowanych przez skarżącego okoliczności przedstawionych w odpowiedzi RDOŚ w B. na skargę i materiałów zawartych w dokumentacji poprzedzającej wydanie zaskarżonego zarządzenia wynika, że udział społeczeństwa został przy sporządzaniu PZO zapewniony. Udział społeczeństwa w opracowaniu projektu PZO spełnia wymagania zawarte w art. 39 i art. 40 ustawy. W toku prac nad przyjęciem zaskarżonego zarządzenia zachowane zostały również wymogi określone w art. 42 i art. 43 ustawy o ochronie środowiska. Zgodnie z tymi przepisami organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa: 1) rozpatruje uwagi i wnioski; 2) dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 42). Organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa podaje do publicznej wiadomości informację o przyjęciu dokumentu i o możliwościach zapoznania się z jego treścią oraz: 1) uzasadnieniem, o którym mowa w art. 42 pkt 2; 2) podsumowaniem, o którym mowa w art. 55 ust. 3 - w przypadku dokumentów, o których mowa w art. 46 i 47 (art. 43). Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że organy rozpatrzyły wszystkie uwagi zgłoszone do projektu zarządzenia. Uzasadnienie zawiera informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną.