Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 340/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 6 poz 56
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Urszuli M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 859/03 w sprawie ze skargi Urszuli M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 7 marca 2003 r. (...) w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Urszuli M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 7 marca 2003 r.

W uzasadnieniu Sąd podał, że Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 9 października 2002 r., działając na mocy art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" oraz art. 37k i art. 37n ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./, uchylił własną decyzję z dnia 30 marca 2000 r. o przyznaniu Urszuli M. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 2 marca 2000 r. i odmówił przyznania świadczenia od tej daty. W uzasadnieniu organ podał, że po wznowieniu postępowania ustalił, iż strona dokonując rejestracji w dniu 1 marca 2000 r. zataiła fakt wpisania jej do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, którą rozpoczęła w dniu 1 czerwca 1999 r. i do dnia orzekania nie zażądała wykreślenia wpisu. Tak więc w dacie rejestracji w urzędzie pracy strona nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu (...) do uznania jej za osobę bezrobotną, a w konsekwencji do przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Od tej decyzji strona odwołała się ale Wojewoda Ś. decyzją z dnia 11 grudnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 371 ust. 1 /w brzmieniu sprostowanym/ ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy wskazując, że jest ono zgodne z prawem.

W następstwie tych rozstrzygnięć Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 30 stycznia 2003 r. działając na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. "c" ustawy o zatrudnieniu (...) zobowiązał Urszulę M. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 2 marca 2000 r. do dnia 30 listopada 2002 r. w kwocie 24.369 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał na treść wydanych wcześniej decyzji, z których wynika brak uprawnienia do pobierania wspomnianego świadczenia i które stało się zatem nienależnym. W związku z tym podlega ono zwrotowi na podstawie art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie kwestionując zasadność rozstrzygnięć wydanych w wyniku wznowienia postępowania. W szczególności podniosła, że spełniała warunki do nabycia statusu bezrobotnego w dacie rejestracji, gdyż nie prowadziła wówczas działalności gospodarczej. Wskazała, że nie miała środków do życia i podjęcie pracy było koniecznością. Poza tym zasiłkiem nie jest wzbogacona i brak jej zdaniem podstaw do jego zwrotu.

Wojewoda Ś. decyzją z dnia 7 marca 2003 r., na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu (...) i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazują, że skoro strona podjęła działalność gospodarczą w czasie pobierania zasiłku przedemerytalnego, a w dniu rejestracji była wpisana do ewidencji podmiotów gospodarczych, to nie miała statusu bezrobotnego i nie mogła nabyć prawa do zasiłku przedemerytalnego. W związku z tym pobrane tytułem tego świadczenia kwoty uznano za nienależne świadczenie, podlegające zwrotowi na mocy art. 28 ust. 1 cyt. ustawy.

W skardze do Sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, a nadto art. 409 Kc w związku z art. 410 i 411 pkt 1 Kc. Skarżąca wskazała, że w dniu rejestracji spełniała warunki do otrzymania zasiłku przedemerytalnego. Zakwestionowała stanowisko organów, które stwierdziły, że w tym dniu prowadziła działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącej ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że sama rejestracja działalności nie jest wystarczająca dla przyjęcia przesłanki "podjęcia pozarolniczej działalności", która przekreśla status bezrobotnego. Wpis do rejestru stwarza jedynie domniemanie prowadzenia takiej działalności, które może być obalone, co nastąpiło w toku postępowania administracyjnego. Nadto podniosła, że nie została właściwie pouczona przez pracowników urzędu pracy, którzy wskazywali na możliwość uzyskiwania przez nią dochodów w wysokości nie przekraczającej połowy najniższego wynagrodzenia. Nie zareagowali nawet pomimo okazania dowodu osobistego z wpisem działalności pozarolniczej dokonanym w czerwcu 1999 r. W przekonaniu skarżącej, nie można uznawać przedmiotowych kwot za świadczenie nienależne, a zasiłek jako zużyty bez świadomości obowiązku wydania, nie podlega zwrotowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę i stwierdził, że nie zawiera ona uzasadnionych zarzutów, a zaskarżona decyzja jako odpowiadająca przepisom prawa materialnego i procesowego, nie podlegała wzruszeniu. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów orzekających, że podstawą prawną zwrotu przez skarżącą kwoty pobranego zasiłku jest art. 28 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i jest nienależnym świadczeniem w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, który zalicza do tej kategorii świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów, albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że skarżąca pobierała zasiłek przedemerytalny, a prawo do tego zasiłku jej nie przysługiwało. Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004 r., 4/II SA/Ka 140/03 oddalił skargę Urszuli M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 11 grudnia 2002 r. Tak więc kwestia prawa do zasiłku, jest przesądzona. Nie można zatem w przedmiotowej sprawie skutecznie podważać legalności decyzji o odmowie prawa do zasiłku przedemerytalnego, natomiast oczywiste jest, że skarżącej się on nie należał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, że skarżąca, będąc prawidłowo pouczoną co do swych obowiązków, złożyła nieprawdziwe oświadczenie oraz świadomie wprowadziła w błąd organ zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że skarżącą kilkakrotne pouczono o konieczności informowania urzędu pracy, o każdej okoliczności faktycznej mającej znaczenie dla jej statusu i przyznawanych świadczeń. W dniu rejestracji podała, iż nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. Skarżąca winna zdawać sobie sprawę z tego, że w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotnym jest osobą, która m.in. nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, jest zarejestrowana we właściwym urzędzie pracy, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Bezsporne jest, że skarżąca w dniu rejestracji w urzędzie pracy, tj. 1 marca 2000 r., pozostawała w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą /od 1 czerwca 1999 r. do października 2002 r./, a działalność prowadziła w okresie od 1 czerwca 2000 r. do 30 marca 2001 r.

Sąd stwierdził nadto, że wskazane w skardze przepisy Kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ten akt prawy nie odnosi się w żadnej mierze do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która jest regulacją wyczerpującą i samodzielną. Nie ma więc znaczenia dla wyniku postępowania pojęcie nienależnego świadczenia i kwestia jego zwrotu w ujęciu Kodeksu cywilnego. Podobnie jak zasad współżycia społecznego, przynajmniej w takim aspekcie, w jakim pozwalałyby na uniknięcie przez skarżącą obowiązku zwrotu spornego świadczenia. Na marginesie można wyjaśnić, że skarżącej służy prawo ubiegania się o odroczenie, rozłożenie na raty, lub umorzenie w całości lub części, przedmiotowego świadczenia co do kwot nieprzedawnionych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Urszula M. zastąpiona przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a także przepisów tytułu V Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 409 w zw. z art. 410 i 411 pkt 1 Kc przez ich niezastosowanie, w związku z tym naruszenia przepisów art. 6-8 Kpa. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie odwołania od decyzji Wojewody Ś., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącej nie budzi wątpliwości, że w chwili przyznania jej zasiłku przedemerytalnego miała status osoby bezrobotnej, poza tym data wstecznego pozbawienia zasiłku w trybie wznowienia postępowania jest wadliwa, ponieważ o kilka miesięcy wyprzedza datę zarejestrowania się w urzędzie pracy i dlatego było to świadczenie należne.

Zgodnie z orzecznictwem NSA sam fakt zarejestrowania się w ewidencji podmiotów gospodarczych nie przesądza o utracie statusu osoby bezrobotnej. Zarejestrowanie działalności gospodarczej jedynie domniemanie faktyczne podjęcia zatrudnienia. Domniemanie to może być obalone, co też skarżąca uczyniła, gdyż nie wykazano jej, że kłamała, przeinaczała fakty na okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym w sprawie ma zastosowanie uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16.12.1996 r. OPS 5/96 /ONSA 1999 Nr 2 poz. 47/. Tymczasem zaskarżona decyzja uzasadniona jest tylko tym, że skarżąca zarejestrowała działalność, a potem jej nie wyrejestrowała, tym samym utraciła status bezrobotnego i pobierała niezależne świadczenie. W rzeczywistości skarżąca działalności gospodarczej w spornym okresie nie podjęła i dlatego uznała, że nie istniejącej działalności nie miała powodu wyrejestrować. Poza tym "podstawę prawną zwrotu nienależnego świadczenia stanowiłaby w tym przypadku norma zawarta w art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 omawianej ustawy gdyby zaskarżona decyzja miała być oparta na obowiązującym przepisie prawa prawidłowo interpretowanym, czemu się zaprzecza". Artykuł 28 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że warunkiem jego zastosowania jest pouczenie o okolicznościach w jakich następuje utrata prawa do świadczenia i konsekwencjach z tego wynikających. Natomiast skarżąca nie została właściwie pouczona, poinformowano ją tylko, że nie może uzyskiwać dochodów w wysokości przekraczających zasiłek dla bezrobotnych. Poza tym skarżąca posiadając zarejestrowaną od 1 czerwca 1990 r. działalność i rejestrując się 1 marca 2000 r. w PUP okazała swój dowód osobisty, w którym odnotowano rejestrację działalności pozarolniczej, a na zapytanie wyjaśniła, że działalności nie prowadzi. Fakt ten został uznany przez organ administracji pracy, który nigdy nie żądał dołączenia przez skarżącą dokumentu potwierdzającego wyrejestrowanie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 112 Kpa błędne pouczenie /także co do podstawy prawnej/ nie może szkodzić stronie. W związku z tym zachodzi w sprawie okoliczność, która eliminuje uznanie świadczenia za nienależne, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 pkt 1 in fine cyt. ustawy.

Nadto skarżąca podniosła, że poprzez art. 6 Kpa sprawę nienależnego świadczenia fragmentarycznie uregulowaną w art. 28 cyt. ustawy, należy rozpatrzeć również w świetle przepisów Kodeksu cywilnego o nienależnym świadczeniu. Zgodnie z art. 409 Kc obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli zobowiązany jest do zwrotu jej lub ją zużył, utracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony. Odnosi się do sytuacji skarżącej, która znalazła się w dramatycznej sytuacji bez środków do życia. W myśl art. 411 Kc nie można żądać zwrotu świadczenia jeżeli spełniający świadczenie wiedział, że nie był do świadczenia zobowiązany. Tak więc skoro skarżąca nigdy nie taiła zarejestrowania działalności gospodarczej i poinformowała o tym PUP okazując przy tym dowód osobisty, to spełniający świadczenie wiedział, że nie był do świadczenia zobowiązany i dopiero ZUS wymusił na nim zmianę stanowiska w przedmiocie wypłacenia świadczenia. Takie okoliczności pozostają poza działaniem w sprawie skarżącej i nie objęte jej winą /złym zamiarem/, nie mogą działać na jej niekorzyść. Stąd zaskarżona decyzja narusza prawo, zasady współżycia społecznego i winna być uchylona. Organy administracji, stojąc na straży praworządności art. 7 Kpa są zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 77 Kpa/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew poniesionemu zarzutowi przez skarżącą Sąd nie naruszył przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W myśl art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast nienależnie pobranym świadczeniem jest w myśl. art. 28 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Skarżącą obciążono obowiązkiem zwrotu pobieranego przez nią w okresie od 2 marca 2000 r. do 30 listopada 2002 r. świadczenia przedemerytalnego, ponieważ wcześniej prawidłowo została poinformowana o konieczności zawiadomienia organów w przypadku podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, a mimo tego, jak sama oświadczyła, podjęła działalność gospodarczą i prowadziła ją w 2000 r. przez 7 miesięcy. Nie budzi też wątpliwości fakt, że działalność ta została zarejestrowana w dniu 1 czerwca 1999 r. i podjęta w 2000 r. już po rejestracji w Powiatowy Urzędzie Pracy w T. i nabyciu zasiłku przedemerytalnego. Tym samym w dniu rejestracji nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu (...) do uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia przepisów tytułu art. 409 w zw. z art. 410 i 411 pkt 1 Kc przez ich niezastosowanie, w związku z tym naruszenia przepisów art. 6-8 Kpa. W ówczesnym stanie prawnym ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 określała zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Zadania te były realizowane m.in. przez wojewodę i samorząd powiatowy, przy współdziałaniu z organami, organizacjami i instytucjami zajmującymi się problematyką zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, a w szczególności z gminami oraz organizacjami związków zawodowych, pracodawców i bezrobotnych /art. 3 cyt. ustawy/.

Regulacja prawna zawarta we wskazanej ustawie miała zatem charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny. W związku z tym do przyznawanych świadczeń osobom bezrobotnym nie miały zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. Poza tym ustawa zawierała szczegółowe regulacje związane z przyznawaniem tych świadczeń, jak również ich zwrotem w sytuacji, gdy pobrała je osoba nieuprawniona /art. 28 ust. 1 cyt. ustawy/ i w żadnym z przepisów nie odsyłała do przepisów cywilnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie nie naruszono zatem przepisów prawa materialnego.

Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.