Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1511/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 w zw. z art. 5 uts. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych D. K. i R. W.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1088/16 w sprawie ze skarg D. K. i R. W.-K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek uczestnika P. sp. z o.o. z siedzibą w M. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1088/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi D. K. i R. W.-K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli D. K. oraz R. W. – K..

D. K. wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że w niniejszej sprawie zrealizowana na działce nr [...] inwestycja narusza interes prawny innego podmiotu, tj. P. Sp. z o.o. z siedzibą w M., a tym samym jest sprzeczna z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i jako taka nie może podlegać legalizacji,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

(1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Bielska-Białej i Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli szereg zasad i przepisów postępowania administracyjnego, jak również czyniły ustalenia na podstawienie niekompletnego materiału dowodowego oraz przyjęły, że okoliczności faktyczne w zakresie ograniczenia widoczności, pola manewru mijających się samochodów, dłużyc czy innego sprzętu w związku z posadowieniem portierni na działce nr [...] oraz naruszenia interesu P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zostały udowodnione, podczas gdy:

-przedmiotowe okoliczność wynikają z prywatnych opinii przedłożonych przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w M., których rzetelność skarżący kwestionował w skardze, a co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się, albowiem powołane opinie zostały wyłączone przez organ I instancji z akt sprawy do odrębnego skoroszytu (segregatora), z uwagi na stanowisko PINB prezentowane podczas postępowania wszczętego z urzędu, w sprawie o sygn. [...], co do zbędności dowodu z opinii biegłego z zakresu prawa drogowego oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które to stanowisko wprost zostało wyartykułowane przez organ I instancji w treści Informacji Inspektoratu do odwołania od decyzji nr [...],

- ustalenia w powyższym zakresie wymagały wiadomości specjalnych oraz były sporne pomiędzy stronami, co tym samym obligowało ŚWINB oraz PINB do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z urzędu lub na wniosek zgłoszony przez skarżącego, który nie został przez organy rozpoznany,

- przedmiotowe okoliczności były sporne pomiędzy stronami oraz nie znajdowały potwierdzenia w materiale dowodowym przedłożonym przez skarżącego, który został bezpodstawnie pominięty przez organ I i II instancji,

(2) art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 171 P.p.s.a. w z art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I i II instancji czyniły w niniejszej sprawie swoje ustalenie oraz prawidłowo powołały się na ustalenia dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach o sygn. II SA/GI 1388/12 i lI OSK 2766/13, podczas gdy:

- z treści uzasadnienia decyzji z [...] września 2016 r. nie wynika, ażeby ŚWINB przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe na okoliczności, które uznał za udowodnione,

- PINB w toku postępowania ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z oględzin działki o nr [...] ,

- zarówno PINB jak i ŚI.WINB bezpodstawnie pominęli wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania I i II instancyjnego, koncentrując się w uzasadnieniach decyzji na cytowaniu obszernych fragmentów uzasadnień wyroków wydanych w sprawach o sygn. II SA/GI 1388/12 i II OSK 2766/13, zamiast rozpoznać niniejszą sprawę w "jej granicach", w sposób wnikliwy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej, gdyż zadanie to należy do organu administracji publicznej, a obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty,

(3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadnienia wyroku niespełniającego standardów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest:

- odniesienia się przez sąd do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze z 21 października 2016 r.,

- szczegółowej analizy prawnej - sąd w niniejszej sprawie ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń w zakresie braku naruszenia przez ŚWINB oraz PINB przepisów, bez wskazania w sposób precyzyjny, dlaczego sąd podzielił stanowisko organów, jak również bez wskazania, które okoliczności ustalone przez organy uznaje za własne, a które nie, jak również poprzez brak zbadania przez sąd I instancji w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ŚWINB,

(4) art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

R. W. – K. wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania i tym samym skarga skarżącej jako nieuzasadniona została oddalona, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Bielska - Białej, albowiem (i) została zawiadomiona o wszczęciu postępowania przez PINB z urzędu pismem z 31 maja 2016 r., które odebrała 22 czerwca 2016 r., a zatem na kilka dni przed wydaniem przez PINB decyzji nr [...], co nastąpiło 4 lipca 2016 r. po przeprowadzeniu przez PINB w całości postępowania dowodowego, (ii) nie została zawiadomiona o terminie oględzin i w konsekwencji nie brała udziału w oględzinach działki nr [...] w dniu 21 kwietnia 2016 r., a organ I instancji nie ponowił czynności procesowych przeprowadzonych bez udziału skarżącej, (iii) nie otrzymała zawiadomienia z 13 maja 2016 r. o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., jak również (iv) nie została powiadomiona przez ŚWINB o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ I i II instancji szereg zasad i przepisów postępowania administracyjnego, jak również czyniły ustalenia na podstawienie niekompletnego materiału dowodowego oraz przyjęły, iż okoliczności faktyczne w zakresie posadowienie portierni na działce nr [...] skutkowało podziałem drogi (zarówno organ I jak i II instancji błędnie przyjął, iż jest to służebność drogi koniecznej) na dwa pasy o szerokości 3,2 m oraz ograniczeniem widoczności, pola manewru mijających się samochodów, dłużyc czy innego sprzętu, zostały udowodnione, podczas gdy skarżąca z uwag na to, że została pozbawiona czynnego udziału w zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji jak i przez organ II instancji, to tym samym nie miała możliwości wypowiedzenia się do dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji w postaci wyników z oględzin nieruchomości - działki nr [...] oraz prywatnych opinii przedłożonych przez uczestnika - P. Sp. z o.o. z siedzibą w M., które nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego przez organ I instancji, a na podstawie, których ustalenia czynił ŚWINB;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze z dnia 17 października 2016 r., jak również ograniczenie się przez WSA do ogólnikowych stwierdzeń w zakresie braku naruszenia przez ŚWINB oraz PINB przepisów postępowania skutkującym wznowieniem postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne P. Sp. z o.o. wniosła ich o oddalenie oraz zasądzenie na rzecz Spółki od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

4 marca 2019 r. P. Sp. z o.o. złożyła do akt odpisy wyroków: Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I C [...] oraz Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I ACa [...], na mocy których zostało prawomocnie oddalone powództwo skarżących kasacyjnie przeciwko P. Sp. z o.o. o zmianę służebności drogowej.

Wraz z pismem z 9 kwietnia 2019 r. D. K. przesłał odpis uzasadnienia wyroku SA w Katowicach z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I ACa [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Nie są zasadne zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej R.W.-K.

Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Gliwicach, iż Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania, pismem z 31 maja 2016 r., które skarżąca odebrała 22 czerwca 2016 r. oraz brak zawiadomienia o terminie oględzin nie mogą być utożsamiane z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Uchybienia te nie świadczą o pozbawieniu skarżącej możności obrony swych praw w tym postępowaniu. Ocena skutków tych uchybień procesowego nie może być oderwana od okoliczności sprawy oraz rzeczywistych skutków naruszenia w odniesieniu do możliwości dokonania określonych, konkretnych czynności procesowych, warunkujących skuteczną obronę praw strony w postępowaniu administracyjnym. Okoliczności sprawy są zaś takie, że inwestorem, który uzyskał pozwolenie na budowę był prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. mąż skarżącej D. K. Został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania pismem z 9 marca 2016 r. Inwestor został także zawiadomiony o terminie oględzin wyznaczonych na 21 kwietnia 2016 r. W oględzinach tych wziął udział pełnomocnik inwestora. Strony złożyły w trakcie oględzin oświadczenia do protokołu. Stan faktyczny w zakresie usytuowania spornego obiektu (portierni), utrwalony w protokole i w dokumentacji, w tym także fotograficznej, nie został podważony. Odnosi się to także do stanu prawnego w zakresie istnienia służebności. Niezależnie od tego, skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania jeszcze w trakcie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Bielsku-Białej. Złożyła w sprawie odwołanie oraz brała udział w postępowaniu odwoławczym. Nie podważyła rezultatu oględzin, którym było ustalenie posadowienia obiektu w przestrzeni drogi wewnętrznej. Nie podważyła również tego, że służebność została ustanowiona na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] .

W opisie naruszenia kolejnego zarzutu wnosząca kasację podniosła błędne ustalenie o podziale drogi, na skutek posadowienia portierni, na dwa pasy o szerokości 3,2 m, ale ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała na czym opiera tezę o błędnym ustaleniu faktycznym w tym zakresie. Od razu warto zauważyć, że kwestia pozostałych ustaleń faktycznych, niezwiązanych z oględzinami, zostanie omówiona w dalszej części.

Wracając do kwestii naruszenia praw strony spowodowanego zbyt późnym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania oraz brakiem zawiadomienia o oględzinach wyznaczonych na 21 kwietnia 2016 r., skonstatować warto, że z akt sprawy nie wynika aby małżonkowie D. K. i R. W.-K. mieli rozbieżne interesy. Skoro zaś przymiot strony przysługiwał skarżącej z tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, to nie sposób nie zauważyć, że prawo do czynności zachowawczych ma każdy ze współwłaścicieli, ze skutkiem na rzecz pozostałych uprawnionych. Z akt nie wynika aby doszło do jakichkolwiek sporów między współwłaścicielami na tle zarządu rzeczą wspólną.

W konsekwencji, teza o niebraniu przez skarżącą, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a., oparta na naruszeniu art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 K.p.a., jest bezpodstawna. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. Opis naruszenia w niektórych fragmentach nie jest jasny, przez co zarzut nie jest w pełni zrozumiały. Dotyczy to stwierdzenia: "mimo że organ I II instancji szereg zasad i przepisów postępowania administracyjnego". W tej wypowiedzi, stanowiącej część zdania wielokrotnie złożonego, nie ma orzeczenia. Niegramatyczny, a przez to niezrozumiały jest także inny fragment opisu naruszenia: "jak również czyniły ustalenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz przyjęły, iż okoliczności faktyczne w zakresie posadowienie portierni na działce nr [...] skutkowało podziałem drogi (zarówno organ I jak i II instancji błędnie przyjął, iż jest to służebność drogi koniecznej) na dwa pasy o szerokości 3,2 m oraz ograniczeniem widoczności, pola manewru mijających się samochodów, dłużyc czy innego sprzętu, zostały udowodnione".

Niezależnie od tych wadliwości, z opisu naruszenia można odczytać sugestię wnoszącej kasację, zgodnie z którą, błędnie ustalono, że na skutek posadowienia portierni droga została podzielona na dwa pasy o szerokości 3,2 m oraz błędnie ustalono, że posadowienie portierni spowodowało ograniczenie widoczności, pola manewru mijających się samochodów, dłużyc, czy innego sprzętu. Zdaniem wnoszącej kasację, błędne ustalenie jest rezultatem braku możliwości wypowiedzenia się przezeń co do wyników oględzin oraz prywatnych opinii przedłożonych przez uczestnika P. Sp. z o.o., które nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, a na podstawie, których ustalenia czynił ŚWINB.

Najpierw przypomnieć trzeba, że ustalenie o usytuowaniu portierni jest bezsporne. Wynik oględzin nie odbiega od materiału dowodowego związanego z pozwoleniem na budowę. Szerokość pasów jezdni w otoczeniu portierni była przedmiotem ustaleń w postępowaniu sądowym ze skargi na ostateczną decyzję pozwoleniu na budowę. Już wówczas WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1388/12 i NSA w sprawie II OSK 2766/13 zaaprobowały ustalenie w przedmiocie posadowienia obiektu, skutkujące powstaniem pasów jezdni o szerokości nieprzekraczającej 3,2 m. Nie ulega wątpliwości, że portiernia została posadowiona zgodnie z planem zagospodarowania terenu. Skarżąca uzyskała informację o statusie strony po zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania. Poczynając od złożenia odwołania podnosiła naruszenia związane z niezawiadomieniem jej o oględzinach, ale nie przedstawiła żadnych okoliczności lub dowodów podważających ustalenia oględzin.

Jeśli zaś chodzi o oparcie się na dowodach z prywatnych ekspertyz, zauważyć najpierw trzeba, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na decyzję ostateczną. W postępowaniu administracyjnym, jak wynika z przepisów art. 138 § 1 i 2 K.p.a., obowiązuje reformatoryjny model rozstrzygania spraw. Oparcie przez organ odwoławczy części ustaleń na znajdujących się w aktach sprawy ekspertyzach przedłożonych przez uczestnika, tj. na "Opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego sporządzonej przez Biuro Inżynierii Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego mgr inż. [...]" oraz "Ekspertyzie E 238-2016", nie naruszało art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. Niewłączenie tych ekspertyz do materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji nie oznacza zakazu dopuszczenia tych materiałów jako dowodów przez organ odwoławczy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze z 17 października 2016 r., jak również ograniczenie się przez WSA do ogólnikowych stwierdzeń w zakresie braku naruszenia przez ŚWINB oraz PINB przepisów postępowania skutkującym wznowieniem postępowania.

Opis naruszenia nie odnosi się do hipotezy art. 134 § 1 P.p.s.a. W aspekcie wskazanym przez skarżącą, naruszenie może polegać nie na nieodniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze, ale na ograniczeniu się sądu do zarzutów podniesionych w skardze.

Zagadnienie odniesienia się do zarzutów skargi może być powiązane z art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skarżącej na stronach 8-10 uzasadnienia wyroku. Abstrahując od trafności stanowiska Sądu, która nie może być skutecznie podważona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a., zauważyć trzeba, że Sąd odniósł się do zarzutu pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania już po przeprowadzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji i niezawiadomienia jej o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin. Sąd odniósł się także do podniesionego w obu skargach zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Nie są również skuteczne zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej D. K.

W odróżnieniu od bardzo zbliżonego zarzutu skarżącej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. został przez wnoszącego kasację D. K. wyartykułowany w sposób jasny, pozwalający w pełni na odczytanie intencji skarżącego. Nie można jednak podzielić merytorycznych twierdzeń skarżącego w tym zakresie. Najpierw powtórzyć należy, że oparcie przez organ odwoławczy części ustaleń na znajdujących się w aktach sprawy ekspertyzach przedłożonych przez uczestnika nie naruszało art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a.

W postępowaniu administracyjnym nie został uwzględniony wniosek o powołanie biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie stanowiło to uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń wynikających z opinii przedłożonej w tym zakresie przez uczestnika, a sporządzonej przez specjalistę w tym zakresie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 171 P.p.s.a. w z art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I i II instancji czyniły w niniejszej sprawie swoje ustalenie oraz prawidłowo powołały się na ustalenia dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach o sygn. akt II SA/GI 1388/12 i lI OSK 2766/13.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że powołane wyroki zostały wydane w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie w sprawie legalności obiektu budowlanego prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. Stanowisko sformułowane w uzasadnieniach tych wyroków nie wiąże zatem w rozumieniu dyspozycji art. 153 P.p.s.a. Zawarte w nich wypowiedzi mogą być natomiast traktowane w kategoriach związania wynikającego z art. 170 P.p.s.a.

W myśl tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00; wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15).

Działając w warunkach takiego związania, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w uzasadnieniu wyroku NSA z a 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2766/13, wskazano na obowiązek inwestora, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, takiego zaprojektowania obiektu, w tym przypadku portierni, aby nie ograniczał on innym podmiotom dostępu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel obciążonej nieruchomości zobligowany jest do powstrzymania się od takich działań, które ograniczałyby ustanowione prawo rzeczowe lub wręcz czyniły niemożliwym jego wykonywanie. Takie ograniczone prawo rzeczowe jest, jak dalej wywodził NSA, prawem bezwzględnie obowiązującym nie tylko w sferze stosunków cywilnoprawnych. Analizując pojęcie dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do drogi publicznej o który chodzi w niniejszej sprawie, NSA zaakceptował tezę, według której, ocena, czy nie doszło do nadmiernego ograniczenia służebności drogowej nie może odbywać się bez uwzględnienia przepisu § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez Spółkę P., uznał, że nie jest "odpowiednim dostępem" do drogi publicznej droga o szerokości 3,2 m. Odnotował, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że takiej szerokości pasy drogowe powstaną jeśli budynek portierni zostanie zrealizowany na środku działki drogowej w sposób uwidoczniony na projekcie zagospodarowania terenu.

W konsekwencji powyższej oceny Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną inwestora. Podkreślił, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji nakazał uwzględnić uzasadnione interesy osób trzecich co służebności drogi koniecznej.

W tym kontekście należy odczytać uwagę NSA, że ustanowienie służebności drogowej nie oznacza, że niedopuszczalne jest zabudowanie nieruchomości, która w całości obciążona jest służebnością drogową. Odnosząc to zastrzeżenie do niniejszej sprawy i przypominając wnioskowy charakter postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, NSA stwierdził, że ustanowienie służebności nie uniemożliwia inwestorom zabudowanie nieruchomości obciążonej co do zasady, a jedynie takie zaplanowanie inwestycji, która nie będzie kolidowała z ustanowionym prawem np. poprzez inny sposób zagospodarowania terenu (np. przy krawędzi drogi).

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie trafnie odczytał zakres związania wynikający ze stanowiska zajętego przez Naczelny Sad Administracyjny i WSA w Gliwicach w wyrokach odnoszących się do decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie doszło do naruszenia art. 170 P.p.s.a. (instytucja unormowana w art. 171 P.p.s.a. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania).

Skoro obiekt został zrealizowany i usytuowany w sposób wskazany w projekcie budowlanym – projekcie zagospodarowania terenu, to jego usytuowanie, jak wynika z wiążącego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób niedopuszczalny ogranicza, przewidziany służebnością drogową, dostęp uczestnika do drogi publicznej. Skoro inwestycja tak usytuowana narusza dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie było możliwe.

Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wbrew zarzutowi kasacji, zrealizowana na działce nr [...] inwestycja narusza uzasadniony interes osoby trzeciej, tj. P. Sp. z o.o. z siedzibą w M., a tym samym jest sprzeczna z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i jako taka nie może podlegać legalizacji.

Na zakończenie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oceniał legalność zaskarżonej decyzji według stanu z daty wydania tej decyzji. W badanym okresie służebność drogowa na działce nr [...] była elementem stanu prawnego, który organy administracyjne były obowiązane uwzględniać. Toczące się postępowanie o zmianę treści i sposobu wykonywania służebności nie było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ewentualna zmiana, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, miałaby skutek na przyszłość.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania wynika z tego, że możliwości takiego zasądzenia nie przewidują przepisy art. 203-204 P.p.s.a.