Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 740/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 49, art. 39, art. 45, art. 129
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11a, art. 26
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wskazując jako podstawę

prawną rozstrzygnięcia art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.),

oraz art. 17 pkt 2, art. 127 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), w związku z odwołaniem

Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia

[...] września 2010 r., I.dz. [...], wpisującej do rejestru

zabytków nieruchomych województwa [...] układ urbanistyczny miasta C.,

stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] września

2010 r., I.dz. [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków

wpisał do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta C. utworzony przez

sieć ulic, dróg i placów, układ parcel, zespoły budowlane, pojedyncze budynki, formy

zaprojektowanej oraz cieki i urządzenia wodne, w granicach zaznaczonych na mapce

stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

Pismem z dnia 30 września 2010 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do

Burmistrza Miasta [...]. o opublikowanie przedmiotowej decyzji w gazecie

miejskiej "[...]" oraz na stronie internetowej urzędu Miasta

[...]. Pismo to, wraz z decyzją, Burmistrz Miasta [...]. otrzymał w dniu 7

października 2010 r. Następnie decyzja ta została umieszczona na tablicy ogłoszeń

w dniu 7 października 2010 r., w dniu 11 października 2010 r. - opublikowana na

stronie internetowej Urzędu Miejskiego, a w dniu 15 października 2010 r. w gazecie

"[...]" ukazało się zawiadomienie o wydaniu decyzji wraz

z informacją, że oryginał decyzji został wyłożony do wglądu w Wydziale Strategii i Rozwoju Miasta w Urzędzie Miejskim.

Odwołanie Gminy [...], reprezentowanej przez Burmistrza [...],

zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2010 r., a do organu

pierwszej instancji wpłynęło w dniu [...] listopada 2010 r.

Organ odwoławczy stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania

powołał się na wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1871/08, w którym

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że z zestawienia przepisów

regulujących zasady doręczania bezpośredniego z zasadą doręczania w formie

obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej wynika, że przyjęcie tej drugiej formy

doręczania może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie

może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk

adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony

postępowania. Nawet jeżeli organ, podjął kroki zmierzające do zastosowania

w sprawie przepisu art. 49 k.p.a., to nie powoduje to automatycznie skutku w postaci

pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w trybie art. 45 k.p.a., dokonanego do

rąk osoby upoważnionej.

Organ odwoławczy uznał zatem, że skuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji

Gminie [...] reprezentowanej przez Burmistrza, miało miejsce w dniu 7

października 2010 r. i od tej daty należy obliczać termin do wniesienia odwołania

przez Gminę. W związku z powyższym ocenił, że termin do wniesienia odwołania dla

tej strony postępowania upłynął w dniu 21 października 2010 r., zatem odwołanie

Gminy [...] zostało wniesione po upływie ustawowego terminu.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających

wpływ na rozstrzygnięcie:

1. art. 45-49 k.p.a., w związku z art. 94 ustawy poprzez błędną

interpretację i poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej została doręczona decyzja w

trybie art. 45 k.p.a, a nie w drodze publicznego obwieszczenia,

2. art. 134 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz 129 § 2 k.p.a., poprzez

błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

3. art. 9 w związku z art. 112 k.p.a., poprzez błędne pouczenie o terminie i sposobie do wniesienia odwołania.

Skarżąca wskazała, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji błędnie

przyjął, że skarżącej została doręczona decyzja w trybie art. 45 k.p.a., tym bardziej,

że organ I instancji w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. sam przyznał, że decyzja

została doręczona przez publiczne obwieszczenie na podstawie art. 94 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku oraz art. 49 k.p.a.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w trybie art. 45 k.p.a. otrzymała pismo od

[...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o umieszczenie decyzji

we wskazanych miejscach, co bez wątpienia uczyniła. Natomiast strony, w tym także

Gmina [...], zostały zawiadomione o decyzji w drodze publicznego

obwieszczenia. Zdaniem skarżącej 14 dniowy termin do wniesienia odwołania należy

liczyć dopiero po upływie 14 dni od opublikowania zawiadomienia o wydaniu decyzji

w gazecie lokalnej "[...]", zatem termin do wniesienia odwołania

minął w dniu 12 listopada 2010 r. Tym samym skarżąca wskazała, że nie uchybiła

terminowi do wniesienia odwołania, bowiem odwołanie wniosła w dniu 10 listopada

2010 r.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że z pouczenia przedmiotowej decyzji wynika

wprost, że stronom służy prawo odwołania od daty doręczenia decyzji w drodze

publicznego obwieszczenia, a doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni

od dnia publicznego ogłoszenia niniejszej decyzji. Zatem decyzja zawiera błędne

pouczenie o sposobie wniesienia odwołania. Tym samym z powodu błędnego

pouczenia skarżąca poniosła negatywne konsekwencje.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego

podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Jak wynika z akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego , po

rozpoznaniu odwołania A. G., D. T. i B. K., uchylił

decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września

2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej

sprawie jest kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji

[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r.

wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego "układ

urbanistyczny Miasta C....".

Należy mieć na względzie, że w postępowaniu dotyczącym ochrony zabytków

stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak

zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad

zabytkami, w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów

urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz

terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony

tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach

ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub

wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo

przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Z uwagi na

ograniczony zakres regulacji, odnoszący się w art. 94 ustawy o ochronie zabytków

jedynie do wskazania spraw, w których możliwe jest zastosowanie innego trybu niż

określony w art. 45 kpa, w sprawach tych zastosowanie ma niewątpliwie art. 49 kpa.

Przepis art. 49 Kpa, wprowadza możliwość zawiadamiania stron

postępowania administracyjnego o czynnościach organów administracji publicznej,

podejmowanych w tym postępowaniu przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo

przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis

szczególny tak stanowi. Doręczenie przez obwieszczenie jest uważane za prawnie

skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Ta forma powiadamiania adresatów pism, decyzji lub innych aktów organu

prowadzącego postępowanie chroni niewątpliwie w znacznie mniejszym stopniu

interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie i dlatego

może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron)

a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów,

które powinny brać udział w całym postępowaniu. Drugą, obligatoryjną przesłanką

stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania

przez przepis szczególny.

Obecny skład orzekający podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 8

grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1871/08 (publikowany http://orzeczenia.nsa.gov.pl),

iż z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39 -

48 K.p.a.) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo

przyjętej (art. 49 K.p.a.) wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczania może mieć

charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków

wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie

ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania.

Tym samym niezależnie od tego, iż organ podjął kroki zmierzające do

zastosowania w sprawie trybu z art. 49 K.p.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 23

lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie powoduje to jednak

automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w

trybie art. 39 K.p.a. a więc przez pocztę do rąk podmiotu uznanego za stronę

postępowania.

Zgodnie z art. 45 Kpa jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym

doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism.

Z akt sprawy wynika, iż decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

z dnia [...] września 2010 r. doręczono skarżącemu przy piśmie [...]

Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 września 2010 r. Pismo

kierowane było do Burmistrza Miasta [...], a zatem stosownie do art. 11a w związku z art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn.Dz.U.2013, poz. 594 ), do organu wykonawczego gminy. Doręczenie decyzji w

dniu 7 października 2010 r. należało zatem uznać za skuteczne. Podkreślenia

wymaga, iż przepisy zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również

ustawy o ochronie zabytków, nie przewidują podwójnej formy skutecznego

doręczania pism w postępowaniu prowadzonym przez organy ochrony zabytków.

Przyjęcie w warunkach niniejszej sprawy, iż doręczenie decyzji w dniu 7 października

2010 r. było prawnie nieskuteczne, z uwagi na zastosowany tryb doręczenia poprzez

obwieszczenie, powodowałoby niezasadnie uprzywilejowanie gminy i wydłużenie jej

terminu do wniesienia odwołania ponad 14 dni. Tym samym nie można było uznać, iż

został w tej sprawie naruszony przepis art. 45-49 kpa w związku z art. 94 ustawy o

ochronie zabytków. Jednym z podstawowych wymogów postępowania

administracyjnego, odnoszącym się do fazy postępowania międzyinstancyjnego,

przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 Kpa, jest wymóg wniesienia odwołania do

właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał

zaskarżoną decyzję - w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia stronie.

Oznacza to, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest

podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz

czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do art. 134 Kpa organ

odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz

uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin określony w przepisie art. 129 §

2 Kpa jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że

czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna.

Wobec doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 7 października 2010 r.

wynikający z art. 129 § 2 Kpa czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od

decyzji organu pierwszej instancji upłynął bezskutecznie w dniu 21 października 2010r. Wniesione przez skarżącego odwołanie w dniu 10 listopada 2010 r. (data

nadania pisma w placówce pocztowej operatora publicznego) należy uznać za

spóźnione. Konsekwencją powyższego prawidłowe jest ustalenie organu, iż

odwołanie skarżącego zostało wniesione po terminie. Prawidłowo zatem organ

zastosował art. 134 kpa.

Odnosząc, się do zarzutu naruszenia art. 112 kpa, Sąd w tym składzie

podziela stanowisko zawarte w tezie wyroku NSA w sprawie o sygn. I OSK 1304/12

z dnia 27 lutego 2013 r. , w którym Sąd ten wskazał, iż : "Ochrona udzielana na

podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu

złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla

strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie

żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady

postępowania. Mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków

prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków i tym samym

nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie

rozpoczyna w ogóle biegu." Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, błędne

pouczenie nie oznaczało, iż termin do wniesienia odwołania dla skarżącego

rozpoczął się w innym terminie niż ten, który wynikał ze skutku doręczenia decyzji,

które nastąpiło w dniu 7 października 2010 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji