Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 183/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych wynikających z decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego E. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932) po rozpatrzeniu zażalenia E. D. (nazywanego dalej "Stroną", "Skarżącym"), utrzymała w całości w mocy postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych wydanych przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z [...] grudnia 1993 r. nr [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznych i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z [...] czerwca 2013 r., w nawiązaniu do wniosku z [...] października 2012 r. oraz pisma organu z [...] października 2012 r. nr [...], wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie, w drodze postanowienia, wątpliwości odnośnie treści posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych stwierdzonych w piśmie Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1993 r.

Skarżący wniósł o interpretację § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) w związku z odmiennością stanowisk wyrażanych przez poszczególne Urzędy Starostw Powiatowych – Wydziałów Budownictwa i Architektury, uznających, że ograniczenie kubatury do 1000 m3 dotyczy wszystkich budynków wymienionych w rozporządzeniu.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r., znak: [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła udzielenia wyjaśnień co do treści uprawnień budowlanych, stwierdzając, że wydanie takiego postanowienia nastąpiłoby z naruszeniem art. 113 § 2 K.p.a. W wyniku wniesionego przez Skarżącego pismem z [...] lipca 2013 r. zażalenia, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z [...] września 2013 r., znak: [...] uchyliła zaskarżone postanowienie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wobec powyższego Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa postanowieniem z [...] października 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. stwierdziła, że uzyskane przez Skarżącego uprawnienia budowlane upoważniają go do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej w zakresie sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 w zakresie rozwiązań architektonicznych. Ograniczenie kubatury dotyczy wszystkich wymienionych budynków i budownictwa.

Pismem z [...] października 2013 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z [...] października 2013 r., w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że sporządzanie projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 dotyczy wszystkich wymienionych rodzajów budynków. Skarżący powołał się na rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), które rozszerzyło zakres uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji projektanta dla osób posiadających średnie wykształcenie techniczne z "budownictwa osób fizycznych" – budownictwo jednorodzinne i zagrodowe – o "inne budynki o kubaturze do 1000 m3, zezwalając tym samym na sporządzanie projektów m.in. budynków pawilonów handlowych, jak i małych zakładów rzemieślniczych, których kubatura nie przekracza 1000 m3

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, po zapoznaniu się z aktami sprawy ustaliła, że zażalenie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy powołał się na art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wydane przez Wojewodę [...][...] grudnia 1993 r., nr [...], upoważnia Stronę w specjalności architektonicznej w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. Dokonując interpretacji uprawnień budowlanych uzyskanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm.), Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że ograniczenie kubatury dotyczy wszystkich wymienionych budynków i budownictwa, w czym przejawia się między innymi ograniczony zakres omawianych uprawnień. Tak więc, osoba posiadająca uprawnienia budowlane w powyższym zakresie może projektować: budynki jednorodzinne do 1000 m3, zagrodowe - do 1000 m3 oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3 w zakresie objętym specjalnością architektoniczną. Ograniczenie kubatury budynków mieszkalnych dotyczy jednego segmentu budynku w zabudowie szeregowej oraz samodzielnej części budynku bliźniaczego. Ograniczenie kubatury dotyczy również rozbudowy obiektów budowlanych, których łączna kubatura, tj. istniejącego budynku, jak i nowoprojektowanego nie może przekroczyć 1000 m3. Organ na potwierdzenie prawidłowość dokonanej interpretacji w przedmiotowej sprawie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 742/06 oraz wyrok z 14 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 240/09.

Pismem z [...] grudnia 2013 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z [...] listopada 2013 r., nie zgadzając się ze stanowiskiem w nim zawartym.

Skarżący wyjaśnił, że w wyniku zmian gospodarczych w kraju nastąpiła zmiana rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., w wyniku której doszło do rozszerzenia zakresu uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji projektanta dla osób posiadających średnie wykształcenie techniczne z "budownictwa osób fizycznych", tzn. budownictwo jednorodzinne i zagrodowe, o "inne budynki o kubaturze do 1000 m3", tzn., że można sporządzać projekty m. in. budynków pawilonów handlowych i jak małych zakładów rzemieślniczych, których kubatura nie przekracza 1000 m3. Po wejściu w życie zmiany rozporządzenia interpretacja tego przepisu została wyjaśniona pismem Urzędu Wojewódzkiego w C. nr [...] z [...] listopada 1993 r., na które to pismo Skarżący powoływał się w pracy. Stanowisko w nim zawarte było honorowane, stanowiąc w innych starostwach podstawę do wydawania pozwoleń na budowę. Po wielu latach natomiast nastąpiła zmiana interpretowania uprawnień.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest wyjaśnienie w drodze postanowienia, w trybie art. 113 § 2 K.p.a. stwierdzenia przygotowania zawodowego Skarżącego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zawartego w piśmie Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. nr [...].

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 1991 r. w związku z nowelizacją zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Przed nowelizacją z dnia 18 lipca 1991 r., osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogły, na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1, wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie osób fizycznych. Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia nowelizującego z dnia 18 lipca 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym tym rozporządzeniem.

Pojęcie zatem "budownictwa osób fizycznych" wyznaczające zakres przedmiotowy uprawnienia projektanta zostało zastąpione sformułowaniem obejmującym swym zakresem "budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3".

Na tle powyższej zmiany przepisów doszło do rozbieżności w ustaleniu uprawnień Skarżącego do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji przytoczonego przepisu § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 1991 r. i wyjaśnienia, czy ograniczenie kubaturowe do 1000 m3, odnosi się tylko do "budownictwa innych budynków", czy również do "budownictwa jednorodzinnego" i do "budownictwa zagrodowego".

Rozstrzygając niniejszy problem należy wyjść od analizy przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), na podstawie której zostało wydane ww. rozporządzenia wykonawcze. Ustawa ta została wprawdzie zastąpiona ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), jednak jej art. 104 stanowi, że: "Osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie". W ustawie zatem z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ustawodawca nie tylko nie zdefiniował pojęć "budownictwa jednorodzinnego" oraz "budownictwa zagrodowego", ale w ogóle nie wyróżnił takich kategorii budowlanych. Ustawa Prawo budowlane zdefiniowała natomiast pojęcie "obiektów budowlanych", którymi w świetle art. 2 ust. 1 były stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Z przepisu tego wynika, że "obiektami budowlanymi" są "stałe i tymczasowe budynki" lub "inne stałe lub tymczasowe budowle", natomiast pojęcia "budownictwo jednorodzinne" oraz "budownictwo zagrodowe" mieszczą się w zakresie pojęcia "stałych budynków". Oznacza to, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał ograniczenie kubatury w § 2 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia odnieść również do "budownictwa jednorodzinnego" i do "budownictwa zagrodowego", nie wyróżniałby tych pojęć, lecz w przepisie tym użyłby jedynie pojęcia "budynków o kubaturze do 1000 m3". Wyróżnienie w § 2 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia pojęć: "budownictwa jednorodzinnego", "budownictwa zagrodowego" oraz "innych budynków", ma sens i odpowiada również ustawowej regulacji wówczas, jeżeli ograniczenie kubatury do 1000 m3, odnosi się jedynie do "innych budynków". Innymi słowy, w świetle analizowanych przepisów, zakres regulacji zinterpretowanej przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, obejmujący: "budownictwo jednorodzinne o kubaturze do 1000 m3, budownictwo zagrodowe o kubaturze do 1000 m3, oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3", byłby tożsamy z pojęciem "budynków o kubaturze do 1000 m3", tymczasem racjonalny prawodawca nie wprowadzałby w regulacji prawnej zbędnych pojęć prawnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, organy rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 1991 r., w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię przyjmując, że z przepisu tego wynika, że osoba posiadająca uprawnienia budowlane w zakresie z niego wynikającym może projektować: budynki jednorodzinne do 1000 m3, zagrodowe - do 1000 m3 oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3 w zakresie objętym specjalnością architektoniczną.

Stanowisko, że ograniczenie kubatury do 1000 m3, w § 2 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, odnosi się jedynie do "innych budynków", potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 857/08, choć z innych względów niż przedstawione powyżej.

W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się jedynie do budownictwa zagrodowego wskazał, że: "Dokonana zatem nowelizacja rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zastąpiła pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "budownictwo zagrodowe". Zarówno jednak przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, zawarte w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ograniczenie w sporządzaniu projektów budynków o kubaturze przekraczającej 1000 m3 dotyczyło innych budynków niż budownictwo osób fizycznych, a po nowelizacji innych budynków niż budownictwo zagrodowe. Skoro zatem przedmiotowy projekt budowlany dotyczy budownictwa zagrodowego, nie odnosi się do niego powyższe ograniczenie".

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.