Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1510/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 85 ust. 2;
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant apl. rad. Aneta Loba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta-Gminy S., na podstawie art. 36 ust 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze. zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 196 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), orzekł o ustaleniu i pobraniu od T. B., J. B. i L.S. jednorazowej opłaty w wysokości 29.231,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej Księgą Wieczystą Nr [...] położonej w S. - obręb S-8, oznaczonej jako działka nr ew. 66 o powierzchni 3166 m2 i działka nr ew. 105 o powierzchni 2569 m2, wynikającego z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., który stał się obowiązujący z dniem 10 grudnia 2005 r. na rzecz Gminy S..

Organ I instancji ustalił, iż w dniu 29 maja 2008 r. T. B., J. B. i L. S. zbyli przedmiotową nieruchomość, zaś w dniu 15 września 2008 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w toku którego na zlecenie Gminy sporządzony został operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2009 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził do niego aneks z klauzulą aktualności. W operacie uwzględniono stan nieruchomości na dzień 10 grudnia 2005 r., natomiast oszacowania dokonano według cen z dnia 29 maja 2009 r. W wyniku końcowym wyceny wskazane zostało, iż wartość nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania wyniosła 29.020,00 zł., natomiast wartość nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 613.640,00zł. W związku z powyższym na zasadzie z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyliczono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która zgodnie z wartościami nieruchomości wskazanymi w operacie szacunkowym wyniosła 29.231,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnieśli T. B., J. B. i L. S. zarzucając jej: po pierwsze naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji określającej rentę planistyczną podczas, gdy pomiędzy dwoma planami zagospodarowania brak ciągłości oraz poprzez określenie wartości rynkowej nieruchomości według cen nierzeczywistych i określonych nie w dniu zbycia nieruchomości.

Po drugie odwołujący zarzucili organowi administracji naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez odstąpienie od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz kierowanie się wyłącznie interesem Gminy z pominięciem słusznego interesu stron, zwłaszcza wobec kwestionowania poprawności operatu przez skarżących i wskazywania konkretnych transakcji, których nie ujęła w operacie biegła, a o których organ miał wiedzę urzędową (co naruszyło także art. 77 § 4 K.p.a.).

Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii - operatu szacunkowego uwzględniającego ceny z transakcji nieruchomości podobnych z okresu sprzedaży przedmiotowych działek, oraz żądania skarżącego przeprowadzenia kontroli operatu w

trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych tj. zbadania i wydania oceny poprawności operatu, mającego istotne znaczenie dla sprawy, przez co organ administracji nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Strony także podniosły zarzut pominięcia wiedzy notoryjnej oraz urzędowej organu, w tym pominięcie informacji uzyskanych przy sprzedaży warunkowej, gdzie Gmina ma prawo pierwokupu, a więc zarzut naruszenia art. 77 § 4 K.p.a.

Dalej odwołujący zarzucili obrazę art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności, uznanych przez organ administracji za udowodnione, na podstawie niepełnego, wadliwego materiału dowodowego, pomimo sygnalizowania przez stronę skarżącą faktu błędnie sporządzonej opinii poprzez znaczne zaniżenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i zawyżenia cen nieruchomości po przekształceniu, co miało zasadniczy wpływ na zawyżenie renty planistycznej oraz dokonanie wadliwej, swobodnej oceny materiału dowodowego z pominięciem wiadomości urzędowo znanych o wartościach transakcyjnych nieruchomości podobnych.

Następnie odwołujący zarzucili naruszenie art. 89 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. i 14 K.p.a. poprzez niewyznaczenie rozprawy celem wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych, a w miejsce takiej rozprawy poprzestanie na przyjęciu pisemnych wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy, a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. - tj. niepełność uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez pominięcie w uzasadnieniu kwestii podniesionych przez odwołujących się i wskazujących na nierzetelność sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego oraz lakonicznego ustosunkowania się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r.

Mając powyższe na uwadze odwołujący wnieśli o "przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w ramach art. 138 K.p.a. polegającego na dopuszczeniu dowodu z dodatkowej pisemnej opinii w postaci nowego operatu szacunkowego, względnie o zwrócenie się w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o zbadanie i wydanie oceny poprawności operatu i orzeczenie co do meritum albo o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wskazanie ewentualnych wytycznych".

Postanowieniami z dnia [...] roku o nr [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołań T. B. i J. B., uznając,

iż - wobec braku skutecznego doręczenia stronom decyzji organu I instancji - odwołania te są przedwczesne.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania L. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 u.p.z.p. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze. zm.). Z ich brzmienia wynika, iż wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie zależy od uznania organu, lecz jest obligatoryjne i uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 ustawy, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Zdaniem organu II instancji analiza przytoczonych przepisów pozwala na stwierdzenie, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia przesłanek, określonych w tym przepisie.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, wszystkie wymienione w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. warunki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej należy uznać za spełnione. Kolegium ustaliło, że nieruchomość położona w S., oznaczona jako działka nr ew. 66, o powierzchni 3166 m2 i działka nr ew. 105, o powierzchni 2569 m2, stanowiąca byłą współwłasność T. B., J. B. i L. S. znajdowała się pod rządem poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr V/47/94 z dnia 29 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 1994 r., Nr 14, poz. 129) na terenach rolnych oznaczonych symbolem C15RP. Plan ten utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 roku. Od dnia 1 kwietnia 2004 r. dla omawianego terenu gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ww. działki nie była również wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XLI/317/2005 Rady Miejskiej w S., tj. w dniu 10 grudnia 2005 r., przedmiotowa nieruchomość faktycznie wykorzystywana była, jako nieruchomość rolna.

Dalej organ wyjaśnił, iż w wyniku uchwalenia nowego planu, wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr XLI/317/2005 z dnia 28 września 2005 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 25 listopada 2005 r., Nr 340, poz. 3070), uległo zmianie przeznaczenie tego terenu i przedmiotowa nieruchomość znalazła się w jednostce planistycznej 4.7 U/P na terenach o podstawowym przeznaczeniu jako usługi, składy, magazyny, zakłady przemysłowe oraz o przeznaczeniu dopuszczalnym jako obiekty administracyjne, socjalne, zieleń izolacyjna, parkingi, obsługa komunikacji samochodowej oraz urządzenia obsługi technicznej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż wobec braku tożsamości przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym i tym, którego moc wygasła, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt. P/58/08, w którym stwierdzono, iż art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zarzut odwołujących sprowadzający się do tego, że organ pierwszej instancji wydał decyzję określającą rentę planistyczną podczas, gdy pomiędzy dwoma planami zagospodarowania przestrzennego brak było ciągłości, do czego jak należy domniemywać nie był uprawniony, w świetle tego, co zostało powiedziane powyżej, jest nieuzasadniony.

Dalej organ II instancji stwierdził, iż ustalenie wartości konkretnej nieruchomości przed i po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zasadnicze znaczenie zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty bowiem jest różnica wartości nieruchomości przed i po zmianie (uchwaleniu) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Z kolei art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przewiduje, iż określenia wartości rynkowej dokonuje się w wyniku wyceny nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości, według art.151 ust. 1 u.g.n., stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, pojęcie "najbardziej prawdopodobna cena" oznacza wyrażoną w pieniądzu kwotę, którą, rozsądnie biorąc, można uzyskać w transakcji rynkowej w dniu, na który wartość rynkowa została określona. Natomiast pojęcie "możliwa do uzyskania na rynku" oznacza, iż wartość nieruchomości jest wielkością szacowaną, a nie kwotą z góry ściśle określoną lub faktycznie zapłaconą ceną. Jest to hipotetyczna cena, za którą w dniu wyceny można zawrzeć transakcję odpowiadającą wszystkim wymogom definicji wartości rynkowej.

Dalej organ odwoławczy podniósł, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W ocenie organu II instancji określając wartość przedmiotowej nieruchomości w niniejszej sprawie, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku niezabudowanymi nieruchomościami rolnymi oraz niezabudowanymi nieruchomościami przemysłowymi, które zostały zrealizowane w okresie od maja 2006 r. do maja 2008 r. W badanym przedziale czasowym przed uchwaleniem planu rzeczoznawca wybrał 16 transakcji sprzedaży, a po uchwaleniu planu 42 transakcje sprzedaży, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania ceny średniej, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących, by na tej podstawie oszacować wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 270, poz. 2109), rzeczoznawca majątkowy prawidłowo do wyceny przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, tj. 10 grudnia 2005 r., a ceny z dnia zbycia nieruchomości, tj. z dnia 29 maja 2008 r .

Organ odwoławczy uznał, że pod względem merytorycznym przedłożony w sprawie operat szacunkowy B. P. nie budzi zastrzeżeń, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień złożonych w pismach z dnia 27 stycznia 2009 r., 25 maja 2009 r. oraz 25 marca 2010 r., stanowiących odpowiedź rzeczoznawcy na zarzuty odwołujących kierowane pod adresem sporządzonego operatu szacunkowego.

Kolegium zauważyło, że strony mając udzielony stosowny termin nie przedstawiły żadnego dowodu uzasadniającego twierdzenie, że operat został sporządzony wadliwie. Samo twierdzenie o jego wadliwości w sytuacji, gdy rzeczoznawca w sposób spójny, logiczny i rzeczowy odnosi się do kierowanych zarzutów, nie daje podstaw do zdyskwalifikowania operatu jako skutecznego dowodu w sprawie dającego podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Skoro, w rozpoznawanej sprawie, nie przedstawiono innej, niż wykonanej na zlecenie organu opinii o wzroście wartości nieruchomości, to Kolegium po uprzednim dokonaniu oceny wartości dowodowej dopuszczonego z urzędu operatu, wydało decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę planistyczną, nie został skutecznie zakwestionowany, choćby przez złożenie innego operatu wykonanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynikałaby inna wartość przedmiotowego gruntu, czy też poprzez złożenie przeciwdowodu w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Natomiast rozpoznając wniosek odwołujących zgłoszony w piśmie z dnia 7 września 2010 r. (data wpływu do Kolegium) polegający na żądaniu od Burmistrza Gminy S. informacji w zakresie posiadanej wiedzy urzędowej na temat sprzedaży warunkowych nieruchomości rolnych, gdzie gmina posiadała prawo pierwokupu, jak i przyjęciu do porównań transakcji wskazanych przez strony, to Kolegium stwierdziło, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

W ocenie Kolegium, przedmiotem wnioskowanego dowodu są okoliczności nie mające znaczenia dla sprawy, bowiem transakcje warunkowych sprzedaży nieruchomości nie mogą być uwzględnione w wycenie i stanowić podstawy do dalszych wyliczeń, gdyż w wyniku zawarcia takich umów nie dochodzi do przeniesienia prawa własności, lecz jedynie do przyrzeczenia takiego przeniesienia. Zaś transakcji, na które powołuje się strona, zrealizowanych w dniu 18 stycznia 2007 r. w W. oraz w dniu 14 grudnia 2006 r. w S. nie ma w zbiorze danych o transakcjach dokonanych na terenie gminy S. Z tej przyczyny nie mogą być one uwzględnione przez rzeczoznawcę w wykazie wobec braku informacji, co do warunków ich zawarcia. Ponadto sama strona nie załączyła ich do odwołania na poparcie własnych twierdzeń. Podstawą natomiast odrzucenia transakcji zawartej pomiędzy osobami fizycznymi, a "A." Sp. z o.o., mającej wskazywać na zawyżenie cen gruntów rolnych, było odmienne od rolniczego przeznaczenie nieruchomości, której ona dotyczyła, a tym samym nie spełniała ona warunku podobieństwa i jako taka nie została wzięta pod uwagę.

Z kolei żądanie skierowane do organu administracji dotyczące przeprowadzenia drugiego dowodu w postaci nowego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy takim dowodem organ już dysponuje i uznaje go za wystarczający dla wykazania zasadności ustalonej na jego podstawie opłaty planistycznej zdaniem organu nie jest uprawnione. Kolegium uznało, że brak jest bowiem w takiej sytuacji podstawy do żądania przeprowadzenia tożsamych i kolejnych dowodów w sprawie na poparcie twierdzeń, które zostały już udowodnione, stosownie do 78 K.p.a. i z tych też względów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. Kolegium nadmieniło, że organ administracji musi mieć na względzie również zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a., albowiem obligują go do tego również zasady dyscypliny finansowej, jak również wskazany wyżej obowiązek pobrania opłaty planistycznej. Celem działania organu administracji jest wydanie decyzji przy zapewnieniu stronie jej uczestnictwa w postępowaniu oraz realizacji jej praw. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek strony zostanie uwzględniony w sytuacji, gdy wyniki prowadzonego postępowania są dla strony niekorzystne, jak również, że organ administracji ma obowiązek gromadzić materiał dowodowy dotąd, aż przekona stronę do zasadności wydanej decyzji.

Co do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy organ odwoławczy zauważył, że art. 89 § 1 i § 2 K.p.a. wskazuje przypadki, kiedy przeprowadzenie rozprawy przez organ administracji publicznej jest konieczne. Celem rozprawy staje się w tym wypadku osiągnięcie "korzyści organizacyjnych", które pozwolą w rezultacie na szybsze, względnie łatwiejsze rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Ostatecznie zatem ocena, czy przeprowadzenie rozprawy osiągnie określony w ten sposób skutek, należy do organu prowadzącego postępowanie. Na tej podstawie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że zarówno rodzaj sprawy, charakter i cele postępowania, jak i ilość stron oraz przepisy prawa nie wskazywały na obowiązek zorganizowania i przeprowadzenia rozprawy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła L. S. żądając uchylenia w całości decyzji organu I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W swojej skardze skarżąca powtórzyła w przeważającej części zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji formułując dodatkowo zarzut naruszenia art. 159 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. oraz art. 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez określenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości skarżących według cen nierzeczywistych, wybiórczych, a przede wszystkim określonych nie w dniu zbycia nieruchomości oraz przyjętych z niesymetrycznych okresów. A ponadto w zakresie naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 80 K.p.a., zarzut przyjęcia do oceny okoliczności sprawy błędnie sporządzonej opinii, gdyż biegła przyjęła do wyliczeń ceny nieruchomości z transakcji z tym samym kupującym co transakcja dokonana przez skarżącą oraz w jednej opinii do wyliczeń ceny ziemi po przekształceniu przyjęła inne kryteria, wartości wskaźników korygujących (na stronie 16 i 17 operatu), gdzie jako wskaźniki korygujące wskazuje na stronie 16, że lokalizacja to 20%, a dostępność 15%, a w tabeli z karty 17 podaje udział cechy zupełnie odwrotnie, tj. lokalizacja ogólna 15% a dostępność komunikacyjna 20% i takie też wskaźniki błędnie przyjęła do wyliczeń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów polegającego po pierwsze na zwróceniu się do Urzędu Gminy w S. o podanie pisemnej informacji "czy odnośnie przedmiotowej sprzedaży skarżącego wydano wcześniej lub później tożsame decyzje dotyczące przedmiotowej sprzedaży przez skarżących o ustaleniu renty planistycznej i dlaczego wydano kolejną decyzję pomimo braku rozpoznania zaskarżonej decyzji przez SKO w Ł."; po drugie: zwróceniu się do Urzędu Skarbowego w G. o podanie pisemnej informacji z systemu CZM lub RWD albo podobnych informacji o transakcjach sprzedaży w gminie S. nieruchomości za okres 2007- 2008 r.; po trzecie: zwróceniu się do Urzędu Gminy w S. o podanie pisemnej informacji o dokonanych transakcjach sprzedaży w mieście i gminie S. nieruchomości gruntowych rolnych i przemysłowych za okres 2007-2008 r.; po czwarte: dopuszczeniu dowodu z dodatkowej pisemnej opinii w postaci nowego operatu szacunkowego, względnie o zwrócenie się w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o zbadanie i wydanie oceny poprawności operatu i orzeczenie co do meritum względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wskazanie ewentualnych wytycznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącej złożył kserokopię operatu szacunkowego, który sporządzony został przez B. P. dla działek gruntu oznaczonych numerami 11/1 i 12, należących do J. i H. K., na okoliczność odmiennego wskazania niż w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie współczynników korygujących wartość nieruchomości.

Na tej samej rozprawie sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Podkreślić należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Bada więc zgodność z prawem zaskarżonego aktu oraz czynności podjętych w toku postępowania również w zakresie nie objętym zarzutami skargi.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Instytucja opłaty planistycznej została uregulowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Z powołanego przepisu wynika, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po łącznym zaistnieniu następujących przesłanek:

1. uchwalenie albo zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego;

3. wzrost wartości nieruchomości wywołany zmianą bądź uchwaleniem planu;

4. ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego stawki opłaty planistycznej, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

Odnosząc się do spełnienia poszczególnych przesłanek wskazać należy, iż Rada Miejska w S. podjęła w dniu 28 września 2005 r. uchwałę nr XLI/317/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 25 listopada 2005 r., Nr 340, poz. 3070).

A zawartą w dniu 29 maja 2008 r. umową sprzedaży L. S. zbyła cały należący do niej udział we współwłasności nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr ew. 66 o powierzchni 3166 m2 i działka nr ew. 105 o powierzchni 2569 m2, dla której prowadzona jest kw nr 21174.

Wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości spowodowany uchwaleniem nowego planu miejscowego wykazany został operatem szacunkowym sporządzonym przez Rzeczoznawcę Majątkowego, zaktualizowanym ostatecznie na dzień 15 lutego 2010 r.

Stawka procentowa opłaty planistycznej została ustalona w uchwalonym planie na 5% (§ 13 pkt 2).

Wyjaśnić należy, iż uchwała w sprawie planu miejscowego podjęta została na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), wobec zaistnienia warunków z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Uchwałę Nr XXVIII/208/2001 Rady Miejskiej w S. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. podjęto w dniu 2 marca 2001 r., zaś w dniu 1 lipca 2003 r. w dzienniku Wiadomości ukazało się ogłoszenie Burmistrza Miasta i Gminy S. o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w dniach 4 lipca do 4 sierpnia 2003 r. (informacja Burmistrza Miasta-Gminy S. zawarta w piśmie z dnia 15 lutego 2011 r. załączonym do sprawy II SA/Łd 1502/10).

Postępowanie w sprawie miejscowego planu nie zostało zakończone przed 11 lipca 2003 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego Rada Miejska, wobec kategorycznego brzmienia przepisu ust. 2 art. 85 u.p.z.p. zobowiązana była zastosować przy uchwalaniu planu przepisy dotychczasowe, pod pojęciem których rozumieć należy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. I to zarówno w zakresie stosowania dotychczasowych przepisów proceduralnych w ramach procedury przyjmowania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego jak i przepisów prawa materialnego.

Takie stanowisko znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym między innymi w wyrokach: z dnia 29 grudnia 2005 r., w sprawie II OSK 376/05 (Lex nr 190961), z dnia 25 maja 2007 r., w sprawie II OSK 164/07 (Lex nr 334281), z dnia 16 grudnia 2008 r., w sprawie II OSK 1151/08 (Lex nr 518297), z dnia 12 lutego 2010 r., w sprawie II OSK 320/09 (Lex nr 597540).

Tym samym regulacja § 13 uchwały stanowiąca, iż ustala się stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości służącą pobraniu opłaty, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dla terenu w jednostce przestrzennej 4.7U/P na 5%, daje podstawę do ustalenia i pobrania opłaty planistycznej, obecnie przewidzianej przepisem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem obowiązek pobrania tej opłaty wynika wprost z przepisów ustawy z 2003 r., zaś stawka procentowa została prawidłowo ustalona w planie miejscowym, uchwalonym zgodnie z zasadami procedury przewidzianej w ustawie z 1994 r. Jej prawidłowości nie niweczy błędne powołanie w § 13 przepisu "art. 26 ust. 3" ustawy z 1994 r. (takiego oznaczenia przepisu brak jest w tej ustawie), z którego miałaby wynikać regulacja opłaty adiacenckiej, podczas, gdy faktycznie opłata przewidziana była w przepisie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Niewątpliwie istnieje więc podstawa prawna do ustalenia opłaty planistycznej wynikająca z przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 13 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 28 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S..

Powyższą kwestię sąd badał z urzędu, bowiem zarzuty skargi koncentrowały się wokół wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość nieruchomości, w myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p., po wejściu w życie uchwały o m.p.z.p. lub jego zmianie jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV u.g.n. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie").

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, rejestrach zabytków, tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169 ustawy o gospodarce nieruchomościami, planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz, umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości, świadectwie charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno – użytkową (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Wykorzystane w operacie szacunkowym powyższe dane mogą mieć formę wypisów i wyrysów, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 155 ust. 2 u.g.n.).

Ustalenie wartości nieruchomości leży zatem w zakresie ustaleń faktycznych organów administracji niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia tej wartości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego. Jednakże z całą pewnością organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587).

Organ administracji powinien dokonać analizy operatu w sposób uwzględniający art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli zatem w sprawie występuje konieczność zasięgnięcia opinii osoby mającej wiadomości specjalne, organ ma prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Organ w toku postępowania powinien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, także tych wskazanych przez stronę.

Sąd analizując załączony do akt administracyjnych operat szacunkowy pod kątem przesłanek wynikających z § 55 – 57 rozporządzenia, określających sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego stwierdził, że określa on jednoznacznie wszystkie niezbędne elementy zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji i czynników środowiskowych, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, zagospodarowania otoczenia nieruchomości, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny, w tym wycenę gruntu pod użytkowanie rolne i z przeznaczeniem pod usługi i przemysł).

Sąd podziela ocenę dokonaną przez organ, uznając załączony do akt operat jako rzeczowy i spójny, a co istotne, pozwalający prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy. Dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii i wskazuje na to, iż zmiana przeznaczenia terenu spowodowała oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ponadto sporządzający operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy potwierdził jego aktualność przez dołączenie do akt administracyjnych aneksu i stosownej klauzuli zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym, Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 159 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez określenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości skarżących według cen nierzeczywistych, wybiórczych oraz określonych w innej dacie, niż zbycie nieruchomości, a także przyjętych z niesymetrycznych okresów. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy przy określeniu wartości nieruchomości uwzględnił jej stan prawny, stan wg ewidencji gruntów oraz stan techniczno-użytkowy z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. 10 grudnia 2005 r., natomiast ceny przyjął z dnia 29 maja 2008 r., czyli z dnia zbycia nieruchomości. Zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Na tej podstawie wyceniając wartość rynkową nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biegły przyjął 16 transakcji oraz 42 transakcje po wejściu w życie planu. Zdaniem Sądu nie było przeszkód, by wśród analizowanych transakcji znalazły się transakcje dokonane w dniach 29-30 maja 2008r., wśród których była też transakcja dotycząca zbycia przez skarżącą udziału w przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy w jednej opinii do wyliczeń ceny ziemi po przekształceniu przyjęła inne kryteria, wartości wskaźników korygujących (na stronie 16 i 17 operatu), Sąd ocenił, iż zamiana wartości procentowej poszczególnych cech, na które wskazała skarżąca, nie ma wpływu na ustalenie wartości nieruchomości, czyli również na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zakres współczynników korygujących w przedziale wskazanym na stronie 17 operatu tj. a wynoszący 0,680 – 1,092, będzie taki sam w sytuacji przyjęcia danych procentowych wskazanych na str. 16, a więc kiedy przypiszemy lokalizacji udział procentowy na poziomie 20%, a dostępności komunikacyjnej 15%.

Organ w sposób wyczerpujący i w ocenie Sądu uzasadniony, odniósł się do zarzutu skarżącej nieuwzględnienia przy wycenie nieruchomości, transakcji przez nią wskazanych, wyjaśniając iż brak jest tych transakcji w zbiorze danych gminy S., nie ma informacji co do warunków ich zawarcia, a sama strona też ich nie załączyła. Natomiast nieuwzględnienie transakcji ze spółką "A." dla wyliczenia wartości ziemi rolnej było uzasadnione faktem, że transakcja ta dotyczyła nieruchomości o innym przeznaczeniu niż rolne.

W toku postępowania biegły kilkakrotnie, szczegółowo, odnosił się do przedstawionych przez stronę zarzutów. Jeśli pomimo wyjaśnień autora operatu strona nadal uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, to w celu jego obalenia miała możliwość przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie lub zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Z tej możliwości strona nie skorzystała, lecz konsekwentnie domagała się tych działań od organu administracji, a następnie od sądu, występując ze stosownym wnioskiem dowodowym w skardze.

Organ w sposób wyjątkowo obszerny i niezwykle szczegółowy omówił przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i prawidłowo ocenił brak obowiązku i potrzeby przeprowadzania rozprawy w tym postępowaniu, realizując przy tym, w sposób należyty, wymóg czynnego udziału strony w postępowaniu przez umożliwienie stronie udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności umożliwienie stronie zapoznania się z treścią operatu i zgłoszenia swoich uwag oraz wniosków, co wypełnia przesłanki art. 10 § 1 K.p.a..

Wniosek skargi dotyczący przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów oraz z opinii biegłego, nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem, wbrew celowi postępowania sądowego, nie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, lecz zmierzał do ponownego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Sąd zaś, w niniejszym postępowaniu, tak jak zostało to już zaznaczone na wstępie rozważań, nie ustala na nowo stanu faktycznego w sprawie lecz ocenia, czy właściwe w sprawie organy, ustaliły ten stan zgodnie z procedurą administracyjną i czy do poczynionych ustaleń, prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Nie jest więc dopuszczalne w tym postępowaniu gromadzenie przez sąd materiału dowodowego z dokumentów stanowiących bazę do nowej opinii biegłego, następnie przeprowadzenie dowodu z tejże opinii, względnie poddanie ocenie opinii sporządzonej na zlecenie organu administracji, przez organizację zawodowa rzeczoznawców i orzekanie co do meritum, jak o to wnosiła skarżąca.

Oceniając, złożony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, operat szacunkowy, który sporządzony został przez B. P. dla działek gruntu oznaczonych numerami 11/1 i 12, należących do J. i H. K., w celu wykazania odmiennego określenia niż w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie współczynników korygujących wartość nieruchomości sąd uznał, iż nie może on mieć wpływu na ocenę legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem dotyczy innej nieruchomości, o odmiennych cechach takich jak: stan nieruchomości, lokalizacja, czynniki środowiskowe, stan i stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, zagospodarowanie otoczenia, dostęp do komunikacji, sposób użytkowania i zagospodarowania nieruchomości itp. W ocenie sądu, tylko opinia zawierająca określenie wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nawet w formie dokumentu prywatnego, mogłaby być dla sądu podstawą oceny, czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej, a następnie tego, czy prawidłowo dokonały subsumcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych. Nie można zaś tego dokonać porównując przyjęte dane dla wyceny innej działki.

Podsumowując, w ocenie sądu organy administracji obu instancji, ustalając obowiązek i wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, prawidłowo przeprowadziły postępowanie oraz właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł

jak w sentencji.

m.ch.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi

z dnia 1 marca 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1510/10

zgłoszone przez sędziego WSA Arkadiusza Blewązka

Zgłaszam zdanie odrębne ponieważ uważam, iż w niniejszej sprawie nie istniała podstawa prawna do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w przepisie art.. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.)

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o tym, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Istotną konsekwencją powyższej regulacji jest to, że jednorazowa opłata, o której opłata w powyższym przepisie winna być ustalona przez organ planistyczny w miejscowym planie. Oznacza to, iż instytucja powyższej opłaty została uregulowana w na dwóch płaszczyznach. Ustawodawca generalnie określił przesłanki umożliwiające stosowanie owej instytucji, ale jednocześnie powierzył lokalnemu prawodawcy uprawnienie do określenia wielkości stawki owej opłaty. Nie wystarczy zatem istnienie przepisów ustawowych. Aby móc stosować ową instytucję konieczne jest również działanie lokalnego prawodawcy, który otrzymał uprawnienie do określenia w miejscowym planie wysokość stawki procentowej owej opłaty. Dopiero suma obu regulacji prawnych daje podstawę do zastosowania w praktyce powyższej instytucji.

Nie może budzić wątpliwości, iż lokalny prawodawca aby mógł stanowić prawo miejscowe musi mieć po temu wyraźną podstawę prawną. Podstawę do tego aby możliwe było określenie procentowej stawki przedmiotowej opłaty stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem wyczerpana została dyspozycja powyższego przepisu umożliwiająca stosowanie w praktyce instytucji opłaty planistycznej stawka owej opłaty winna być ustalona przez radę gminy w oparciu o przepis art.36 ust. 4. W realiach niniejszej sprawy tak się nie stało i rada gminy takiej stawki – opierając się na wskazanym powyżej przepisie – nie określiła. Powyższa konstatacja ma fundamentalne znaczenie dla możliwości zastosowania instytucji opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. Tak długo jak nie będzie ustalona przez radę gminy – wyłącznie w oparciu o powyższą normę prawa – stawka opłaty planistycznej, tak długo nie będzie istniała pełna podstawa prawna umożliwiająca stosowanie owej instytucji.

Powyższego zapatrywania nie zmienia przepis art. 85 par. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rzeczywiście miejscowy plan, który był przedmiotem oceny w niniejszej sprawie – ze względu na termin podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz datę zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu – uzasadniał stosownie przepisów dotychczasowych ale nie oznacza to, że po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalsze stosowanie winny znaleźć wszystkie dotychczasowe uregulowania, w szczególności uregulowania materialnoprawne.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r. i derogowały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wejście w życie nowej ustawy prowadziłoby do tego, że prace planistyczne zmierzające do uchwalenia lub zmiany miejscowych planów podjęte pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 11 lipca 2003 r. stałyby się bezużyteczne. Aby zapobiec temu ustawodawca wprowadził do nowej ustawy – jako przepis przejściowy – art. 85 par. 2 umożliwiający kontynuacje prac planistycznych przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Warunkiem tej kontynuacji było znaczne zaawansowane prac planistycznych prowadzonych pod rządami starej ustawy. (zawiadomiono już o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu). Pozwala to przyjąć, iż omawiany przepis art. 85 par. 2 umożliwiając kontynuacje prac przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, w istocie odnosi się wyłącznie do norm prawa procesowego, które wskazują na procedurę przyjmowania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 164/07, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1151/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 354/08)

Gdyby przyjąć, że powyższa norma odnosi się także do przepisów z zakresu prawa materialnego, a więc regulujących prawa i obowiązki podmiotów, to przepis ten stałby się podstawą do ograniczenia stosowania w procesie tworzenia prawa miejscowego wyższych hierarchicznie norm prawa materialnego wprowadzonych nową ustawą. Konsekwencją tego musiałoby być stwierdzenie, że miejscowe plany, przy których uchwalaniu miałby zastosowanie przepis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogłyby nie uwzględniać norm nowej ustawy o materialnoprawnym charakterze, a więc kształtujących prawa i obowiązki podmiotów. Tym samym pomimo swej podrzędności mogłyby nie odpowiadać normom ustawowym, z którymi – zgodnie z hierarchiczną strukturą źródeł prawa – nie mogą być sprzeczne. Z takim zapatrywaniem nie można się zgodzić.

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niewątpliwie przepisem prawa materialnego, który od dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje radzie gminy uprawnienie do określenia stawki procentowej opłaty planistycznej. Zatem to ten przepis od dnia 11 lipca 2003 r. winien być wyłączną podstawą dla określenia stawki procentowej opłaty planistycznej, nawet jeśli do przyjęcia planu miała zastosowanie procedura dotychczasowa, a więc uregulowana przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko stawka opłaty planistycznej przyjęta w oparciu o powyższy przepis ustawy pozwala na wskazanie, iż w pełni uregulowana jest instytucja opłaty planistycznej, a tym samym przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może stanowić podstawę dla ustalenia takiej opłaty w konkretnej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy rada gminy ustaliła stawkę opłaty planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny, które w dacie uchwalania miejscowego planu nie stanowiły już materialno prawnej podstawy do jej działania. Zatem rada gminy wbrew zasadzie legalizmu działała w tej kwestii w oparciu o nieistniejącą podstawę prawną. Powyższy wniosek jest jeszcze bardziej jaskrawy jeśli weźmie się pod uwagę, że rada gminy – jako podstawę dla ustalenia opłaty planistycznej – powołała jednostkę redakcyjną derogowanej ustawy, która nie tylko nigdy nie regulowała kwestii podstawy prawnej do określenia stawki opłaty planistycznej ale w rzeczywistości nigdy nie istniała.

Skoro organy tworzące prawo są zobowiązane do postępowania w zgodzie z zasadami przyzwoitej legislacji, które wymuszają maksymalną staranność w procesie tworzenia prawa, to działanie lokalnego prawodawcy w zakresie określenia stawki opłaty planistycznej zasadzie tej urąga. Organ bowiem nie tylko ustalił ową stawkę procentową w oparciu o podstawę prawną nieistniejąca w czasie stanowienia owego prawa, ale nadto jako podstawę własnego działania wskazał konkretny przepis ustawy, który uniemożliwia adresatowi owej normy prawnej nawet ustalenie, stawkę procentową jakiego rodzaju opłaty przepis ten statuuje. W istocie więc przepis uchwały uznawany przez organy za źródło ustalenia opłaty planistycznej wprowadza adresata owej normy prawnej w błąd, a takie działania są niedopuszczalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP.).

Powyższe konstatacje winny, w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych przyczyn uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego.

k.o.