Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2342/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c art. 151 art. 153 art. 170 art. 193 art. 182 § 2 i 3 art.183 art. 188 art. 189 art. 200 art. 203 pkt 1 art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 art. 104 art. 105 art. 130 art. 137 art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 27 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 2 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2016
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach.
Teza: Fakt wykonania przez stronę decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.), bądź, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.) nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie stanowi przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

TEZY

Fakt wykonania przez stronę decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.), bądź, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.) nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie stanowi przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1208/19 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 r. [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M.D. kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020r., sygn. akt III SA/Kr 1208/19, oddalił skargę M. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 25 lipca 2018 r., w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] pobrali z pływalni letniej O. w [...] próbki wody do badania laboratoryjnego. Pobrane próbki zostały przekazane wraz z protokołami poboru prób wody do Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] posiadającego certyfikat akredytacji nr [...]. W dniu 27 lipca 2018 r. otrzymano z ww. laboratorium informację cząstkową, dotyczącą niewłaściwej jakości wody w zakresie parametru mętności w niecce dużej, niecce małej oraz stacji uzdatnia wody basenowej. W dniu 1 sierpnia 2018 r. otrzymano z kolei informację z laboratorium dotyczącą przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia chloroformu oraz sumy THM w wodzie pobranej z dużej i małej niecki oraz z systemu cyrkulacji wody basenowej.

W związku z powyższymi ustaleniami Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], nakazał skarżącej: 1. unieruchomić niecki basenowe nieckę małą i nieckę dużą w O. w [...]; 2. doprowadzić jakość wody w nieckach basenowych i systemie cyrkulacji do wymagań określonych w załączniku nr 2 B do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach; 3. zamieszczać informacje o stwierdzonych przekroczeniach dopuszczalnych parametrów w Komunikacie o jakości wody oraz aktualizować go na bieżąco; 4. przedstawić Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] wyniki z badań wody z niecek basenowych i systemu cyrkulacji, potwierdzające spełnienie wymagań wynikających z obowiązujących przepisów.

Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w pkt 1, 2 i 3, w związku z którym po wydaniu decyzji poddano kontroli wykonanie nałożonych w tej decyzji we wskazanych punktach obowiązków.

W dniu 3 sierpnia 2018 r. organ nadzoru sanitarnego stwierdził (w protokole kontroli nr [...]), że nie został wykonany nakaz decyzji dotyczący unieruchomienia niecek basenowych. Stwierdzono natomiast wdrożenie działań naprawczych mających na celu poprawę jakości wody oraz wykonanie obowiązku decyzji w zakresie punktu 3 decyzji, tj. zamieszczenia informacji o stwierdzonych przekroczeniach paramentów wody w komunikacie o jakości wody przy wejściu na basen, w miejscu widocznym dla osób korzystających z pływalni. Druga z kolei kontrola została przeprowadzona w dniu 7 sierpnia 2018 r. Na podstawie protokołu nr [...] stwierdzono, że nakaz decyzji dotyczący unieruchomienia niecek basenowych został wykonany w trakcie kontroli sprawdzającej. Wywieszono czerwoną flagę oraz umieszczono informację o zakazie kąpieli. Stwierdzono ponadto, że teren basenu posiada prawidłowe oznakowanie w zakresie wyłączenia niecek basenowych z eksploatacji - informacja o zakazie kąpieli.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, uchylił w całości decyzję organu l instancji i umorzył postępowanie przed organem l instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, że skarżąca pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. poinformowała, że basen O. w [...] w sezonie letnim 2018 r. został zamknięty, a woda z niecek została spuszczona w dniu 24 sierpnia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego zaistniała wobec tego sytuacja, w której można mówić o braku przedmiotu postępowania zaistniałego na etapie postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019r., sygn. akt III SA/Kr 1188/18, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku zważył, że z uregulowań przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni (Dz. U. z 2015 r. poz. 2016) nie wynika, aby tego rodzaju sprawa nie mogła być prowadzona przed organami inspekcji sanitarnej, wprost przeciwnie regulacje te wskazują, że tego rodzaju kwestie, jak niezachowanie jakości wody w basenie podlegają rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego przez kompetentne do tego organy inspekcji sanitarnej w ramach sprawowanego przez nie bieżącego nadzoru sanitarnego. Były więc wszelkie podstawy do prowadzenia tego rodzaju postępowania administracyjnego i przed organem l instancji. Organ odwoławczy podjął zatem nieprawidłowe rozstrzygnięcie wskutek niewłaściwego zrozumienia postanowień art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także wynikłe z nierzetelnie przeprowadzonych ustaleń w kwestii wykonania decyzji organu l instancji. Sąd podkreślił, że skarżąca trafnie zwraca uwagę, iż spuszczenie wody z niecek i zamknięcie basenu było konsekwencją decyzji I instancji wynikającą też z nadanej jej klauzuli natychmiastowej wykonalności co do obowiązków orzeczonych w jej pkt 1, 2 i 3. Zaopatrzenie decyzji organu l instancji w klauzulę natychmiastowej wykonalności sprawiło, że obowiązki nałożone w pkt 1, 2 i 3 decyzji mogły być wykonane zanim jeszcze decyzja ta zyska trwałość właściwą decyzjom ostatecznym. Organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną i ocenić, czy decyzja organu l instancji była zgodna z prawem odnosząc się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym także związanych z nadaniem decyzji pierwszoinstancyjnej klauzuli natychmiastowej wykonalności. Wykonanie przez stronę decyzji organu l instancji przed lub w trakcie trwania postępowania odwoławczego, i to nawet takiej, której nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania nie tylko pierwszoinstancyjnego, ale i odwoławczego. Brak więc było podstaw do umorzenia postępowania tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną. Istniała konkretna sprawa i istniał też jej przedmiot. Jednocześnie Sąd ten wskazał, że co najwyżej można się zastanawiać, czy w tym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z tzw. bezprzedmiotowością następczą. Ustalenia organu odwoławczego w kwestii wykonania decyzji organu I instancji budzą jednakże zasadnicze wątpliwości. Nie jest wiadomym, czy spuszczenie przez skarżącą wody w nieckach basenowych oznacza z technicznego punktu widzenia zatrzymanie cyrkulacji wody w całym systemie obiegu wody, czy oznacza tylko, że woda nie znajduje się w nieckach basenowych.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ II instancji, decyzją z dnia [...] września 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1, art. 12 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 2 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni - uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, oddalającego skargę M. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2019 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie narusza ona prawa procesowego ani materialnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ l instancji nakazał unieruchomić przedmiotowe niecki basenowe, doprowadzić jakość wody w nieckach basenowych i systemie cyrkulacji do określonych i obowiązujących wymagań, zamieścić stosowną informację, wskazaną w decyzji o przekroczeniu parametrów jakości wody oraz przedstawić organowi inspekcji sanitarnej wyniki badań wody z niecek basenowych i systemu cyrkulacji wody. Wobec spuszczenia wody z niecek i zamknięcia basenu brak jest przedmiotu postępowania i słusznie organ II instancji sprawę umorzył. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że art. 105 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do umorzenia postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Sąd w całości podzielił stanowisko organu II instancji, który stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu argumentacja skarżącej, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, jest chybiona. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością następczą, tj. w sprawie wystąpiło takie zdarzenie faktyczne - spuszczenie wody z niecek basenu - które spowodowało, że przestała istnieć możliwość wydania decyzji administracyjnej, a konieczne stało się umorzenie postępowania organu l instancji.

Skargą kasacyjną M. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w z w. z art. 105 § 1 k.p.a., które ma istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na wadliwym przyjęciu, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, co w konsekwencji spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2019 r., w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 104 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło skarżącą prawa do rozstrzygnięcia sprawy do co istoty (merytorycznej) w sytuacji, kiedy brak było przesłanek pozwalających na stwierdzenie braku przedmiotu postępowania, co skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej;

3) niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 104 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło skarżącą prawa do rozstrzygnięcia sprawy do co istoty (merytorycznej) w sytuacji, kiedy brak było przesłanek pozwalających na stwierdzenie braku przedmiotu postępowania, co skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjmując brak przedmiotu postępowania Sąd pominął istotną okoliczność, że spuszczenie wody z niecek i zamknięcie basenu nastąpiło na skutek nadania wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie organ był władny do wydania decyzji na mocy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni, zgodnie z którymi kwestie związanie z niezachowaniem jakości w wody w basenie podlegają rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej o bezprzedmiotowości postępowania nie może być mowy w sytuacji, kiedy na skutek działań podjętych przez stronę w celu wykonania decyzji nieostatecznej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, strona zostaje pozbawiona możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżąca nadto podniosła, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Należy bowiem podzielić wyrażone w tej skardze stanowisko, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia przez organ odwoławczy wszczętego z urzędu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] postępowania administracyjnego, z powodu wykonania przez skarżącą decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2016) woda na pływalniach, w tym woda doprowadzana na pływalnię, powinna spełniać ściśle określone w załącznikach nr 1 i 2 do tego rozporządzenia wymagania mikrobiologiczne i fizykochemiczne. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa powyżej, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 powołanej wyżej ustawy).

W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] - w związku z uzyskaniem w toku prowadzonego postępowania informacji o niespełnianiu przez wodę znajdującą się w nieckach basenowych (małej i dużej) w O. w [...], wymogów określonych w załączniku 2B do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach - wydaną w oparciu o art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nakazał M. D. O., O. w [...], unieruchomienie niecek basenowych – nieckę małą i dużą (pkt 1), doprowadzenie jakości wody w nieckach basenowych i w systemie cyrkulacji do wymagań określonych w załączniku 2B do powołanego wyżej rozporządzenia (pkt 2), zamieścić informację o stwierdzonych przekroczeniach dopuszczalnych parametrów w Komunikacie o jakości wody oraz aktualizować go na bieżąco (pkt 3) i przedstawić Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] wyniki z badań wody z niecek basenowych i systemu cyrkulacji, potwierdzające spełnienie wymagań wynikających z obowiązujących przepisów (pkt 4). Na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w punktach 1, 2 i 3 z uwagi na konieczność ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

W związku z nadaniem tej decyzji w zakresie jej pkt 1, 2 i 3 rygoru natychmiastowej wykonalności, M. D. wypuściła z basenu wodę i poinformowała organ I instancji, że w sezonie letnim 2018r. basen jest nieczynny (pismo skarżącej z dnia 27 sierpnia 2018 r.). Okoliczność ta – wbrew stanowisku organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji - nie powodowała jednak sytuacji, w której dalsze prowadzenie postępowania przez organy inspekcji sanitarnej w przedmiocie spełniania przez O. wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. stało się bezprzedmiotowe.

Przypomnieć należy, iż z mocy art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji - § 2.

Przepisów § 1 i 2 art. 130 k.p.a. nie stosuje się w przypadkach określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. A mianowicie, w myśl art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy: - nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.); - podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.); jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (art. 130 § 4 k.p.a.).

Między "natychmiastowym wykonaniem decyzji z mocy ustawy" a "rygorem natychmiastowej wykonalności" istnieje zasadnicza różnica. W pierwszym przypadku sam ustawodawca przesądza z góry o natychmiastowym wykonaniu decyzji. W drugim natomiast przypadku ustawodawca pozostawia rozstrzygnięcie w kwestii natychmiastowej wykonalności organowi wydającemu decyzję określając jednakże pewne przesłanki, przy których spełnieniu może nastąpić natychmiastowe wykonanie decyzji (por. Zbigniew Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, PWN Warszawa –Poznań 1992, s. 281). Podkreślić też należy, iż nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności a także sytuacja, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (jeżeli przepis ustawy wyraźnie tak stanowi) mają ten skutek, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja ta ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania od niej przez którąkolwiek ze stron nie wstrzymuje jej wykonania.

Okoliczność jednak, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, nie oznacza pozbawienia strony prawa do wniesienia odwołania. Podobnie fakt, iż organ nadał decyzji nieostatecznej rygor natychmiastowej wykonalności nie pozbawia strony prawa do wniesienia odwołania. Zaznaczyć przy tym należy, iż prawo do wniesienia odwołania nie może mieć w takich przypadkach charakteru iluzorycznego i nie może niweczyć praw jednostki wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jak i nie może czynić iluzorycznym prawa do sądu.

Nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego fakt wykonania przez stronę decyzji organu I instancji, od której wniesiono odwołanie, bo Kodeks postępowania administracyjnego nie daje do tego podstawy. Jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 k.p.a.), co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 § 2 k.p.a.), brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1985r., sygn. akt SA/Wr 111/85, ONSA 1985 1 poz. 21; J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Polskie postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 1996, s. 170).

W przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wykonanie przez stronę decyzji nie daje także podstaw prawnych do uchylenia przez organ II instancji decyzji, od której strona wniosła odwołanie i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego.

Fakt wykonania przez stronę decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.), bądź, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.) nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie stanowi przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Należy zwrócić uwagę, że uchylenie się skarżącej od niezwłocznego wykonania nałożonych na nią obowiązków, doprowadziłoby do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania przez organ egzekucyjny środków przewidzianych w przepisach celem wyegzekwowania wykonania obowiązków. Skarżąca wykonała nieostateczną decyzję, mimo że - jak wynika z akt sprawy - nie pogodziła się z zapadłym rozstrzygnięciem. Stwierdzony w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2018r. - po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej celem sprawdzenia wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków - brak wody w nieckach basenowych nie świadczy o trwałym zaniechaniu prowadzenia działalności przez skarżącą, lecz jedynie o wykonaniu ciążącego na skarżącej nałożonego nieostateczną decyzją organu I instancji.

Podkreślić należy, iż wykonanie nieostatecznej decyzji nakładającej określone obowiązki nie pozbawiło skarżącej mającego swoje źródło w art. 78 Konstytucji RP prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji w administracyjnym toku instancji. Pomimo wykonania przez M.D. decyzji organu I instancji - w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – skarżąca nadal miała prawo do żądania od organu odwoławczego dokonania kontroli prawidłowości tej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania sprawy i jej merytorycznego załatwienia.

Jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Powyższa zasada w postępowaniu administracyjnym skonkretyzowana została w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej przez organy dwóch instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN Warszawa 2012, s. 85).

Pozbawienie skarżącej w niniejszej sprawie przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania z powodu prawidłowego zastosowania się przez skarżącą do decyzji organu I instancji, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Idąc tokiem rozumowania organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji, niemożliwe byłoby skontrolowanie w administracyjnym toku instancji żadnej decyzji organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jak i takich decyzji pierwszoinstancyjnych, które podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, a które zostały wykonane przez stronę zobowiązaną przed rozpoznaniem wniesionego odwołania.

Przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji niweczyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak też uniemożliwiałoby wojewódzkim sądom administracyjnym merytoryczną kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych nakładających na stronę określone obowiązki a także rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych w zakresie zarzutów dotyczących rozstrzygnięć merytorycznych.

Co niezwykle istotne, na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, każde postępowanie prowadzone przez organ sanitarny stopnia powiatowego, w którym ten stwierdziłby naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi - z uwagi na treść art. 27 § 2 tej ustawy - stałoby się w istocie postępowaniem jednoinstancyjnym.

Podsumowując stwierdzić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącej, w tym dokonanie oceny decyzji organu I instancji pod kątem jej zgodności z prawem. Uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tej sprawie miało zatem miejsce zarówno z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, jak i art. 105 § 1 k.p.a. Strona została pozbawiona uprawnień do rozpatrzenia jej sprawy i rozstrzygnięcia co do istoty przez organy dwóch instancji.

Z powyższych względów podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W konsekwencji zasadne są też postawione przez skarżącą zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji - poprzez oddalenie skargi - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a.

Wadliwe dokonanie przez Sąd pierwszej kontroli zaskarżonej decyzji na skutek błędnego uznania bezprzedmiotowości postępowania doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania środków przewidzianych w ustawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy wszczętej odwołaniem skarżącej od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dnia [...] sierpnia 2018r., stosownie do wskazanych wyżej i wiążących organ wytycznych (art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Organ odwoławczy winien pamiętać, że ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. A zatem, działania organu II instancji nie ograniczają się do kontroli decyzji organu I instancji, ale mają charakter merytoryczny, a celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

O kosztach postępowania sądowego za pierwszą i drugą instancję orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.