Wyrok NSA, sygn. akt II SA 872/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 i 3, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: ze zm art. 104
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: 1. Forma rozkazu nie może być, wbrew prawu, używana do nawiązywania i rozwiązywania stosunku służbowego; w art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ expressis verbis postanowiono, że mianowanie policjanta na stanowisko, przenoszenie oraz zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej.

2. Wprawdzie art. 44 ust. 1 powyższej ustawy dopuszcza możliwość zwolnienia policjantki, "gdy tego wymaga ważny interes służby", jednakże przepis ten stanowi odstępstwo od zasady szczególnej ochrony kobiet w ciąży, musi więc być interpretowany ściśle i stosowany tylko wyjątkowo, gdy niezwolnienie ze służby mogłoby rzeczywiście narazić ważny interes służby w sposób oczywisty na poważne straty. Przepis ten należy interpretować w kontekście konstytucyjnego zapewnienia, że Państwo gwarantuje ochronę kobiety ciężarnej /art. 78 Konstytucji RP/.

TEZY

1. Forma rozkazu nie może być, wbrew prawu, używana do nawiązywania i rozwiązywania stosunku służbowego; w art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ expressis verbis postanowiono, że mianowanie policjanta na stanowisko, przenoszenie oraz zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej.

2. Wprawdzie art. 44 ust. 1 powyższej ustawy dopuszcza możliwość zwolnienia policjantki, "gdy tego wymaga ważny interes służby", jednakże przepis ten stanowi odstępstwo od zasady szczególnej ochrony kobiet w ciąży, musi więc być interpretowany ściśle i stosowany tylko wyjątkowo, gdy niezwolnienie ze służby mogłoby rzeczywiście narazić ważny interes służby w sposób oczywisty na poważne straty. Przepis ten należy interpretować w kontekście konstytucyjnego zapewnienia, że Państwo gwarantuje ochronę kobiety ciężarnej /art. 78 Konstytucji RP/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Renaty R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 marca 1991 r. w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym nr 072 z dnia 31 lipca 1990 r. Komendant Główny Policji, powołując się na podstawę prawną z art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 147 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/, zwolnił ze służby w Policji z dniem 31 lipca 1990 r. Renatę R. - inspektora Urzędu Spraw Wewnętrznych w W.

W tym czasie Renata R. korzystała ze zwolnienia lekarskiego w związku ze skomplikowanym przebiegiem ciąży. Rozkaz nie został jej odczytany ani doręczony, a o tym, że nie jest już funkcjonariuszem, dowiedziała się od męża, któremu nie wypłacono jej pensji.

W terminie spóźnionym z winy pracodawcy Renata R. odwołała się do Ministra Spraw Wewnętrznych, który wprawdzie merytorycznie rozpoznał sprawę, ale zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy swą decyzją z dnia 28 marca 1991 r. nr AB-p-1104/91. W jej uzasadnieniu podał, że odwołanie Renaty R. "nie uzyskało pozytywnych opinii przełożonych, jak też nie zostało poparte przez Związek Zawodowy Policjantów". Minister Spraw Wewnętrznych wprowadził Renatę R. w błąd, pouczając, że jego decyzja nie może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie dowierzając temu pouczeniu, Renata R. zwróciła się o pomoc do Rzecznika Praw Obywatelskich, który poinformował ją, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego właśnie, wnosząc w spóźnionym terminie skargę do sądu, wniosła równocześnie o przywrócenie jej terminu, czego Sąd dokonał postanowieniem z dnia 8 października 1991 r.

W skardze Renata R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej, że narusza ona prawo, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji. Skarżąca bowiem była bardzo cenionym za swą pracę funkcjonariuszem, wielokrotnie nagradzanym, a zwolniona została w czasie, gdy była w dziewiątym miesiącu ciąży.

Odpowiadając na skargę, Minister Spaw Wewnętrznych wniósł przede wszystkim o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi. Minister zaprezentował pogląd, iż z chwilą zorganizowania Policji, co nastąpiło z dniem 31 lipca 1990 r., to jest dniem wprowadzenia w życie struktur organizacyjnych Policji w trybie rozkazów organizacyjnych Komendanta Głównego Policji, likwidacji uległy urzędy spraw wewnętrznych. Policjanci pełniący służbę w strukturach organizacyjnych Milicjo Obywatelskiej do czasu zorganizowania Policji, którzy zostali z tej służby zwolnieni i nie podjęli służby w strukturach organizacyjnych Policji, zachowali uprawnienia przewidziane dla policjantów zwolnionych "ze względu na ważny interes służby", chyba że nabyli uprawnienia do zwolnienia na korzystniejszych warunkach. Zakładem pracy w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy, w ramach struktur organizacyjnych Policji /poprzednio Milicji Obywatelskiej/, jest Komenda Główna Policji, komendy wojewódzkie Policji /poprzednio wojewódzkie urzędy spraw wewnętrznych/ jako całość organizacyjna z wchodzącymi w jej skład komendami rejonowymi, komisariatami i posterunkami Policji. Podjęte przez poszczególnych komendantów wojewódzkich Policji decyzje co do przedstawienia propozycji zwolnienia "ze względu na ważny interes służby" podlegały ocenie dokonywanej przez Związek Zawodowy Policjantów, działający na terenie województwa i biorący udział w tworzeniu struktur Policji. Zwolnieniu w tym trybie podlegali policjanci oceniani jako nie spełniający wymagań ustawowych lub dla których nie ma etatu odpowiadającego ich osobistym uwarunkowaniom. W związku z powyższym za "ważny interes służby" w sytuacji likwidacji struktur Milicji Obywatelskiej i organizacji Policji następującej w dniu 31 lipca 1990 r. uznano przy zastosowaniu powyższych kryteriów przydatność do pełnienia służby na poszczególnych stanowiskach, dokonując wyboru spośród pełniących służbę wobec zmniejszającego się stanu etatowego. Przedstawiona sytuacja prawna i faktyczna, związana z utworzeniem Policji i likwidacją urzędów spraw wewnętrznych, odnosiła się do wszystkich policjantów i do Renaty R. Ze względu więc na brak możliwości etatowych w dotychczasowej jednostce Renata R. została zwolniona ze służby, o czym została poinformowana w toku rozpoznawania jej odwołania od decyzji o zwolnieniu. Zarzut podniesiony w skardze, iż w czasie zwolnienia była w ciąży, nie ma znaczenia prawnego, gdyż art. 44 ustawy o Policji nie wyłącza zwolnienia w tym czasie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, uwzględnienie zaś sytuacji życiowych osób w toku likwidacji zakładu w zasadzie nie jest możliwe. "Złożenie skargi po upływie 30 dni od decyzji ostatecznej uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najdalej idący wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych o odrzucenie skargi z powodu uchybienia 30-dniowego terminu do jej wniesienia nie mógł być uwzględniony, skoro Sąd postanowieniem z dnia 8 października 1991 r. termin ten przywrócił. Warto jedynie w tym miejscu zauważyć, iż niedotrzymanie terminu nastąpiło z wyłącznej winy Ministra Spraw Wewnętrznych, który skarżącą wprowadził w błąd, pouczając w decyzji odwoławczej, że nie przysługuje na nią skarga do sądu.

Rozważania merytoryczne należy rozpocząć od krytycznych uwag na temat formy dokonywanych przez Komendanta Głównego Policji zwolnień ze służby policjantów, gdyż uchybienia zauważone w niniejszej sprawie pojawiają się także w innych sprawach.

Dokonując zwolnienia policjanta, Komendant Główny Policji używa formy rozkazu, nie zawierającego uzasadnienia. "Rozkaz" jako pojęcie prawne ma bogata literaturę i orzecznictwo na tle art. 290 par. 1 i art. 309 par. 1 kodeksu karnego i oznacza szczególny rodzaj poleceń służbowych przełożonego wydanych podwładnemu żołnierzowi. Granice "rozkazu" są ściśle zakreślone. W praktyce policyjnej rozkaz może oznaczać tylko szczególnej mocy polecenie przełożonego wydane podwładnemu, dotyczące określonego zachowania służbowego. W żadnym razie forma rozkazu nie może być, wbrew prawu, używana do nawiązywania i rozwiązywania stosunku służbowego W art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ expressis verbis postanowiono, że mianowanie policjanta na stanowisko, przenoszenie oraz zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej. Taka decyzja powinna - stosownie do art. 107 par. 1 Kpa - zawierać powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych.

Rozkaz personalny" w rozpoznawanej sprawie nie czyni zadość powyższym wymaganiom, natomiast odwoławcza decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych w niewielkim tylko stopniu. W szczególności organ odwoławczy ani jednym zdaniem nie wyjaśnia, w czym konkretnie upatruje "ważny interes służby", uzasadniający zwolnienie skarżącej ze służby. Próbuje to naprawić dopiero radca prawny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę, podając, iż spowodowane to było reorganizacją związaną z przekształceniem struktur MO w struktury policyjne.

Wyjaśnienie pracownika Ministerstwa jednak nie może konwalidować braku należytego uzasadnienia decyzji Ministra, zwłaszcza że jest oczywiście sprzeczne ze stanowiskiem Komisji powołanej przez Komendanta Stołecznego Policji, zawartym w protokole z dnia 1 lutego 1991 r. Komisja ta, w rubryce: "Uzasadnienie rozwiązania stosunku służbowego", podaje, iż jest nim fakt, że skarżąca: "od stycznia 1990 r. przebywała na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W roku 1989 korzystała ze zwolnień lekarskich ogółem 80 dni". Któreś z tych sprzecznych twierdzeń nie jest prawdziwe, a skoro decyzje obu instancji nie zawierają żadnego merytorycznego uzasadnienia, trudno ocenić, dlaczego skarżąca została zwolniona.

Nie była ona pracownikiem biurowym policji, lecz funkcjonariuszem operacyjnym, i - jak wynika z licznych pochwał - z pracy tej wywiązywała się bardzo dobrze. Nawet z opinii wydanej już po zwolnieniu, bo 17 maja 1991 r., wynika, że "była pracownikiem sumiennym, zdyscyplinowanym. Posiadała dobre przygotowanie ogólne i zawodowe". Z drugiej strony powszechnie wiadomo, iż w okresie zwolnienia skarżącej organy Policji, także w województwie w-kim, odczuwały dotkliwy brak funkcjonariuszy, czemu wielokrotnie dawano wyraz także w środkach masowego przekazu.

W tej sytuacji zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, iż w wyniku przekształceń organizacyjnych dla zdolnej i pracowitej policjantki nie znaleziono możliwości przydziału, jest gołosłowne i nieprzekonujące.

W czasie zwolnienia ze służby skarżąca od kilku miesięcy przebywała w szpitalu w związku z komplikacjami związanymi z utrzymaniem ciąży. W chwili zwolnienia była w dziewiątym miesiącu ciąży. Wprawdzie art. 44 ust. 1 cytowanej ustawy o Policji dopuszcza możliwość zwolnienia policjantki, "gdy tego wymaga ważny interes służby", jednakże przepis ten stanowi odstępstwo od zasady szczególnej ochrony kobiet w ciąży, musi więc być interpretowany ściśle i stosowany tylko wyjątkowo, gdy niezwolnienie ze służby mogłoby rzeczywiście narazić ważny interes służby w sposób oczywisty na poważne straty. Przepis powyższy należy interpretować w kontekście konstytucyjnego zapewnienia, iż państwo gwarantuje ochronę kobiety ciężarnej /art. 78 Konstytucji RP/. Należy także przypomnieć, iż zgodnie z art. 6 Konwencji nr 103 Międzynarodowej Organizacji Pracy, ratyfikowanej przez Polskę dnia 5 lutego 1976 r. /Dz.U. nr 16 poz. 99/, kraj nasz zobowiązał się do przestrzegania podstawowej normy cywilizacyjnej, to znaczy ochrony trwałości stosunku pracy kobiety ciężarnej i kobiety matki.

Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż w omawianym wypadku rzeczywiście wystąpił jakikolwiek ważny interes służby, który by mógł być społecznie akceptowany i uzasadniałby zwolnienie skarżącej ze służby tuż przed rozwiązaniem, w dziewiątym miesiącu ciąży wymagającej opieki lekarskiej.

Wobec braku faktycznych podstaw do zwolnienia skarżącej ze służby na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy o Policji, a także wobec rażącego naruszenia wymienionych wyżej przepisów procesowych, jak również art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 81 Kpa, co mogło mieć wpływ na treść decyzji, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa.