Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 789/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 27 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... stycznia 2014 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. L. kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z [...] listopada 2013 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu S.L. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, na mocy której skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2010 roku w ramach pakietu:

- 2 Rolnictwo ekologiczne - wariant 2.4 Trwałe użytki zielone na powierzchni 316,64 ha,

- 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 316,64 ha.

W dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny, a następnie, tj. [...] sierpnia 2011 r. zmianę do wniosku, w której zmniejszył powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.4 oraz w wariancie 5.1 do 316,30 ha. Jednocześnie wycofał część zgłoszonych we wniosku działek z programu rolnośrodowiskowego. W związku z powyższym powierzchnia deklarowana w wariantach 2.4 i 5.1 uległa zmniejszeniu do 312,05 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu realizacji wariantu 2.4 do powierzchni 312,05 ha - kwotę [...] zł, natomiast z tytułu realizacji wariantu 5.1 do powierzchni 312,05 ha kwotę [...] zł.

Następnie w dniu [...] listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że decyzja, w której skarżącemu przyznano płatności na rok 2011 została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Organ zauważył, że skarżący – wbrew treści § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – zmienił zobowiązanie rolnośrodowiskowe w trakcie jego realizacji. Konsekwencją takiego działania winno być zastosowanie sankcji w postaci przyznania płatności w wysokości zmniejszonej o 20 %. Tymczasem w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie zastosował powyższej sankcji i przyznał płatność w pełnej, niepomniejszonej wysokości.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes ARiMR, decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z [...] listopada 2013 r. nr [...].

Prezes ARiMR uzasadniając wydaną decyzję wskazał na treść § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Następnie, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny podkreślił, że skarżący zmniejszył powierzchnię trwałych użytków zielonych w stosunku do których otrzymał płatność na rok 2010. Zatem przyznanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR płatności w pełnej wysokości rażąco narusza § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją Prezesa ARiMR i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie:

- § 27 ust. 5 ww. rozporządzenia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...].12.2011 r. nr [...] w sytuacji, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych, gdyż nastąpiła jedynie utrata posiadania gruntów o powierzchni 4,59 ha, na których skarżący rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2010 roku, ale nie doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych na przedmiotowym terenie, o czym świadczy fakt, iż nowemu użytkownikowi została przyznana płatność rolnośrodowiskową na wskazaną powyżej powierzchnię działek pomimo, iż ww. przepis takiego wymogu nie zawiera;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia, co doprowadziło do wydania decyzji bez zastosowania, wymaganej zdaniem organów nadzoru, kary w postaci 20 % zmniejszenia przyznanej płatności rolnośrodowiskowej, w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy prowadzi do odmiennego wniosku, z którego jednoznacznie wynika, iż utraty posiadania gruntów rolnych przez beneficjenta nie należy utożsamiać z niezachowaniem przez rolnika któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 oraz art. 11 k.p.a. polegającą na dowolnej a w konsekwencji błędnej ocenie materiału dowodowego prowadzącej do uznania, iż § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w przedmiotowej sytuacji pomimo, iż okoliczności sprawy jednoznacznie wskazywały, iż skarżący nie doprowadził do niezachowania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego co prowadzi do uchybienia obowiązkowi prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa;

- art. 16 k.p.a. tj. zasady trwałości decyzji administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie w sposób nieuprawniony, iż ustalony w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. stan faktyczny polegający na utracie posiadania w 2011 r. części nieruchomości objętych rozpoczętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym mieści się w dyspozycji § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia i w konsekwencji stwierdzenie nieważności ww. decyzji pomimo, iż treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów nie daje podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji;

- art. 6 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie skarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej wbrew przepisom prawa i stwierdzenie nieważności prawidłowej decyzji administracyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., które to działania organów są zaprzeczeniem istoty demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wyjaśnił, iż na skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy utracił posiadanie części nieruchomości objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W ocenie skarżącego utrata posiadania nie jest zaś równoznaczna z niezachowaniem przez rolnika trwałych użytków zielonych, o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sposób rażący narusza § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna z powodu błędnego zastosowania trybu wzruszenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] grudnia 2011 r. w drodze stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z [...] listopada 2013 r. wydane zostały w trybie nadzoru, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej – k.p.a., przy czym jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2011 r. wskazano rażące naruszenie przepisu § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009 nr 33, poz. 262 ze zm.;), zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym".

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W judykaturze oraz doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12 (LEX nr 1337107) – rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych.

Rażące naruszenie prawa jest naruszeniem kwalifikowanym, a więc o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywistym, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym o stan prawny w okresie jego obowiązywania niewątpliwy i niewywołujący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, nie mamy zatem do czynienia z błędną wykładnią prawa, a z przekroczeniem prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji wynika, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżącego rozpoczęte w 2010 r. dotyczyło pakietu 2 wariantu 2.4: Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 316,64 ha oraz pakietu 5 wariantu 5.1: Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 316,64 ha.

W 2011 roku, powierzchnia zobowiązania rolnośrodowiskowego, z uwagi na złożoną przez skarżącego zmianę do wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. (zmniejszenie o 0,34 ha) i wycofanie części wniosku (zmniejszenie o 4,25 ha), uległa zmniejszeniu, zarówno w wariancie 2.4, jak i w wariancie 5.1 do 312,05 ha. Do takich powierzchni została przyznana płatność na 2011 r.

Przyznanie płatności nastąpiło więc bez stosowania sankcji przewidzianej w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Rozważenia wymaga zatem, czy § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2011 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2011, powinien bez żadnych wątpliwości zostać zastosowany poprzez zmniejszenia płatności o 20%. Inaczej mówiąc, czy wymieniony przepis ma zastosowanie do przyjętego stanu faktycznego, jeżeli tak, czy wynika to wprost z jego treści, czy też wymaga szczególnej interpretacji i czy ta możliwość interpretacyjna daje podstawę do różnego odczytu jego przesłanek.

Poszukując tych odpowiedzi przede wszystkim wyjaśnić należy, co to jest płatność środowiskowa i jak jest regulowana od strony prawnej. Płatność ta jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (DZ. U. UE z 2005 r. L 277, s. 1). Płatności rolnośrodowiskowej udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe (art. 39 ust. 2). Płatności te obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust. 3). Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2 rozporządzenia (art. 39 ust. 3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, mogą one obejmować koszty transakcji (art. 39 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 50a ust. 1 tegoż rozporządzenia beneficjent otrzymujący płatność przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska – zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Jeżeli nie przestrzega tych wymogów i zasad, i jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu wniosek o płatność, to zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tegoż przepisu redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się, wg wymienionego ust. 4, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się niezgodności, jak też kryteria wymienione w tym przepisie (art. 51 ust. 4) dopuszczające redukcję nieprzekraczającą 5%, 15% lub w przypadku umyślnej niezgodności co do zasady nie mniejszą niż 20%, a nawet mogącą prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub większą ilość lat. W każdym przypadku całkowita kwota redukcji i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy.

Przepis przewiduje również, że niezależnie od ust. 1 i zgodnie z warunkami ustalonymi w przepisach szczegółowych, o których mowa w ust. 4, państwa członkowskie mogą postanowić o niestosowaniu redukcji lub wykluczenia wynoszącego 100 EUR lub mniej na beneficjenta na rok kalendarzowy.

Zasady powyższe zostały implementowane w ustawie krajowej obowiązującej w sprawie tj. ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Ustawa przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz przepisach wydanych na podstawie jej art. 29 ust. 1 pkt 1, tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w art. 18a stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej iustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. UE z 2009 r. L 30, s.16), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustawa stanowi również w art. 20 ust. 3, że w decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach m.in. programu rolnośrodowiskowego, określa się też zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli wynikają one z przepisów unijnych, czyli rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W przepisie art. 28b ustawy znajduje się regulacja stanowiąca, że zmniejszenia lub wykluczenia, o których mowa w art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, nie stosuje się, jeżeli zmniejszenie albo wykluczenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 EUR. Natomiast w art. 28b jest regulacja, przewidująca, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a ww. rozporządzenia, zmniejszenia nie dokonuje się. Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe jest wykonaniem tej delegacji.

W stosowanym w sprawie rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 w art. 2 pkt 34, 35, 36 znajdują się również stosowne definicje. "Normy" oznaczają normy określone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 oraz załącznikiem III do niego, jak również, co ważne w tej sprawie, zobowiązania odnośnie do trwałych użytków zielonych określone w art. 4 wymienionego rozporządzenia. Wymóg w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz normami.

Zatem z powyższego wynika, że naruszenie treści własnego zobowiązania przez skarżącego jest naruszeniem normy. Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest czas jego realizacji. Czas realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jest elementem zobowiązania rolno-środowiskowego. O tym czasie realizacji zobowiązania jest mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 (z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat), w ww. ustawie krajowej w art. 10 wskazującej, że pomoc ta jest przyznawana przy spełnianiu warunków określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie jej delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym będącym wykonaniem ww. art. 29 ustawy, tj. w jego § 2 ust. 1 pkt 3 (pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe). Kolejnym elementem zobowiązania jest obszar nim objęty. W § 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest mowa o spełnianiu przez rolnika wymogów na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania.

Rozporządzenie rolnośrodowiskowe wydane zgodnie z delegacją ustawową przewiduje w § 5 wyjątki dotyczące możliwości zmiany warunków zobowiązania w trakcie jego realizacji. Możliwości zmiany zostały wymienione w tym przepisie w sposób enumeratywny. Wprost wskazano, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta polega "na...". Oznacza to, że wymienione możliwości zmiany nie podlegają rozszerzeniu. Wśród możliwości zmiany warunków przedmiotowego zobowiązania nie przewiduje się możliwości zmniejszenia obszaru objętego zobowiązaniem w pakietach 2.3 i 5.1 .

Przypomnieć należy, że skarżący w 2010 r. podjął pięcioletnie zobowiązanie i otrzymał na ten rok płatność rolnośrodowiskową do działek rolnych, zadeklarowanych w wariancie 2.4 o powierzchni 316,64 ha, i w wariancie 5.1 o powierzchni 316,64 ha. Natomiast w 2011 r. powierzchnia ta, w związku ze zgłoszoną przez skarżącego zmianą i wycofaniem części wniosku, uległa zmniejszeniu do 312,05 ha w każdym z wariantów.

Zmniejszenie tej powierzchni w okresie objętym zobowiązaniem jest według treści § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, niezachowaniem któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jest tu mu mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uzasadnia to użyte sformułowanie "jeżeli rolnik nie zachował". W ramach regulacji systemowej jest to nawiązanie do zobowiązania rolnośrodowiskowego, które w trakcie realizacji co do zasady nie podlega zmianie (poza przypadkami enumeratywnie wskazanymi, wyżej omówionymi, nie obejmującymi przedmiotowego stanu faktycznego sprawy). Nie ma w tym sformułowaniu wskazania przyczyny niezachowania wielkości trwałych użytków zielonych objętych tym zobowiązaniem.

Zaistnienie powyższej przesłanki powoduje powstanie podstawy do zastosowania sankcji w postaci zmniejszenia płatności o 20% w roku, w którym stwierdzono to uchybienie. Jedynie w przypadku utraty przez podmiot zobowiązany posiadania tych gruntów w warunkach opisanych w § 27 ust. 5 wymienionego rozporządzenia nie stosuje się przedmiotowej sankcji. Wymieniony wyjątek odstąpienia od tej sankcji nawiązuje tylko do utraty posiadania tych gruntów. Inny powód zmniejszenia tej powierzchni nie jest określany. Wymieniona utrata posiadania może nastąpić w wyniku obrotu cywilnoprawnego – sprzedaży gruntu lub w wyniku oddania gruntu posiadanego np. na podstawie umowy zależnej. Treść tego wyjątku tylko potwierdza zasadę zmniejszenia przewidzianego w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wobec niezachowania trwałych użytków zielonych w wielkościach określonych w podjętym zobowiązaniu.

Wobec powyższego ustalenie w zaskarżonej decyzji, iż brak zastosowania sankcji przewidzianej § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego decyzji Kierownika Biura z [...] grudnia 2011 r., wobec ustalenia w niej zmniejszenia zgłoszonych przez skarżącego obszarów, objętych jej dobrowolnym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, stanowi naruszenie wymienionego przepisu. Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyrokach WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 2751/13 z 8 kwietnia 2014 r. i sygn. akt V SA/Wa 2580/13 z 8 maja 2014 r., a także w wyroku WSA w Olsztynie sygn. akt I SA/Ol 279/14 z 30 kwietnia 2014 r. (p. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeciwne, stanowisko zaprezentowane zostało w uzasadnieniach wyroków powołanych przez skarżącego, tj. w wyrokach WSA w Białymstoku sygn. akt I SA/Bk 521/13 i I SA/Bk 472/13 z 23 grudnia 2013 r., a także w wyroku WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 651/13 z 5 września 2013 r. W których to wyrokach postawiono tezę, że zgodnie z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy w okresie pięciu lat od podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, czyli dokonał zmiany uprawy lub zniszczył uprawę dotychczasową, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo.

Zdaniem Sądu o niejednoznaczności przepisu § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego świadczy także (powołane przez skarżącego w skardze, a także wymienione w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10.06.2014 r., sygn. akt V SA/Wa 596/14) pismo Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 października 2012 r., w którym wyrażono opinię, iż tylko w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego nakłada się sankcje z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ww. orzeczeniu Sąd wskazał, że co prawda opinia ta nie była wydana w warunkach nadzoru i wiążących wytycznych czy opinii z tym związanych w myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie mniej jednak stanowi potwierdzenie tego, że interpretacja § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest różnorodna.

Wymienione okoliczności świadczą o tym, że niewątpliwie przy interpretacji § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dochodzi do odmienności. Sąd jeszcze raz podkreśla, że utrwalony jest pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do tego, że rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 1559/93, ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 51; z 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA z 1996 r., nr 1, poz. 37; z 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście, skoro norma prawna będąca przedmiotem rozważań organów ARiMR może być wyłożona w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia, to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco.

W związku z powyższym Sąd uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2011 r.

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.