Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1308/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1699/11 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1699/11, oddalił skargę A. C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323)., mianował z dniem 30 listopada 2009 r. A. C. na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w Korpusie podoficerów Służby Celnej.

A. C. w odwołaniu od powyższej decyzji (aktu mianowania) domagał się jej uchylenia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych służby celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz bezpośrednio art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej oraz wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych spowodowany nierozpatrzeniem przez organ I instancji całości materiału dowodowego sprawy, oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieprawidłową wykładnię terminu "zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników".

Na poparcie swoich żądań, iż spełnia warunki, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, wskazał że w okresie od 27 września 2006 r. do 29 stycznia 2009 r. zajmował stanowisko kierującego Sekcją ds. Informatyki oraz od 30 stycznia 2009 r. do dnia dzisiejszego pełni służbę na stanowisku kierującego Sekcją Informatyki w Urzędzie Celnym w Ciechanowie, które to stanowiska związane są z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia Korpusu.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w przypadku A. C. przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ dotyczy funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku. A. C. w tej dacie zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Warszawie było mianowanie go na stopień w Korpusie podoficerów Służby Celnej zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Podporządkowanie służbowe, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy dotyczy stanowisk należących do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej oraz stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej wymienionych odpowiednio w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, przy czym do stanowisk kierowniczych wymienionych w art. 17 ust. 13 ustawodawca zaliczył kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Zwrócił również uwagę na załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 z późn. zm.), podkreślając, iż zawiera on pełen katalog stanowisk służbowych w Służbie Celnej. W załączniku nie wyszczególniono natomiast stanowiska kierującego sekcją, a art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy mógł mieć zastosowanie wyłącznie do funkcjonariuszy zajmujących stanowiska kierownicze wymienione w załączniku.

Zdaniem organu nawet w sytuacji gdy odwołujący kierował sekcją w dniu wejścia w życie omawianej ustawy, fakt ten nie mógł skutecznie wpłynąć na określenie odwołującemu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Organ zaznaczył jednocześnie, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy, co dosłownie wynika z jego brzmienia. Wobec powyższego winno się nadać mu takie znaczenie, jakim ustawodawca posługiwał się na gruncie ustawy uchylonej. Skoro więc na gruncie poprzedniego stanu prawnego istniały stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników, a które ustawodawca wymienia wprost w art. 17 ust. 13 ustawy uchylanej, to bezzasadny jest postulat interpretowania powyższego przepisu w innym znaczeniu.

A. C. w skardze na powyższą decyzję zarzucił organowi błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie terminu "zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników" oraz niezastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej podczas rozstrzygania sprawy. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie, jako podstawy decyzji przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów zawartą w piśmie z dnia 2 listopada 2009 r.;

b) rażące naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

c) naruszenie przepisu art. 138 § 1 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie przewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Zdaniem skarżącego organy odmawiając zastosowania w sprawie art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w sposób rażący naruszyli przepis prawa materialnego. Skarżący od 27 września 2006 r. do chwili obecnej zajmuje stanowisko kierującego Sekcją Informatyki, które to stanowisko związane jest z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym mianowanie skarżącego na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę w art. 17 ust. 13 dawnej ustawy o Służbie Celnej terminu "w szczególności" wskazuje, że katalog stanowisk kierowniczych nie jest katalogiem zamkniętym, z związku z tym dopuszcza się inne stanowiska będące stanowiskami kierowniczymi w rozumieniu art. 17 ust. 13 tej ustawy. Zarówna dawna jak i obecna ustawa o Służbie Celnej nie zawiera wskazanej wprost kategorii stanowiska "kierującego sekcją" ponieważ było i jest to regulowane przez Regulaminy organizacyjne Urzędów Celnych. Kierowanie sekcją wiązało się w całej rozciągłości z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podkreślił iż w art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca przewidział, że do obsadzania i zwalniania stanowisk kierowniczych, tj. stanowisk o których mowa w art. 17 ust. 13 ustawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Tymczasem skarżący nie został powołany na stanowisko kierującego sekcją gdyż takiej kategorii stanowisk, w tym kierowniczych, nie przewidywały przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (nie przewidują również przepisy obecnie obowiązującego aktu prawnego). Organ przyznał, że przepis art. 17 ust. 3 poprzednio obowiązującego aktu prawnego nie zawierał zamkniętego katalogu stanowisk kierowniczych. Niemniej jednak pełen katalog stanowisk służbowych w Służbie Celnej, na których funkcjonariusze celni mogli pełnić służbę, zawierał załącznik Nr 1 (Tabele stanowisk służbowych oraz wymaganych kwalifikacji do ich zajmowania) do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301, z późn. zm.). W omawianym załączniku nie wyszczególniono stanowiska kierującego sekcją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów ustawy wcześniejszej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ustawodawca w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Zgodnie z treścią tego przepisu stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Przepis ust. 14 art. 17 stanowił z kolei, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk był dyrektor izby celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy).

Katalog stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników wymieniony w art. 17 ust. 13 nie był oczywiście katalogiem wyczerpującym o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Niemniej jednak powoływanie na stanowiska kierownicze związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w świetle przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r., należało do właściwości dyrektora izby celnej.

Sąd podniósł, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującego do dnia 31 października 2009 r. zarządzenia Ministra Finansów Nr 24 z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF. Nr 14, poz. 103), w urzędach celnych mogły być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne, w tym sekcje - składające się z co najmniej 2 osób, włącznie z kierującym. Przepis § 10 ust. 3 ww. zarządzenia stanowił z kolei, że sekcją kieruje osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu. Skoro zatem w świetle przepisów ww. zarządzenia osoba kierująca sekcją nie była powoływana przez dyrektora izby celnej, na wniosek naczelnika urzędu celnego, lecz wyznaczana przez naczelnika urzędu, to nie można uznać, że było to stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

W przedmiotowej sprawie skarżący został wyznaczony do kierowania Sekcją Informatyki w Urzędzie Celnym w Ciechanowie przez Naczelnika Urzędu Celnego. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie ani nie powoływał go na to stanowisko, ani też nie powierzył mu pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Wskazuje to jednoznacznie, że skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego, a zatem w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust 1 i 5 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Ponadto w ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

Na zakończenie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie kontroli instancyjnej w takim zakresie w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów K.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Z tych względów Sąd Wojewódzki skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

A. C. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania do funkcjonariuszy pełniących w dniu wejścia w życie obowiązki kierujących sekcją.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 6 K.p.a. tj. wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności, poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich niezastosowania przez organy prowadzące postępowanie i uznanie, że takie działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, oraz poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 233 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje i pisemne polecenie Szefa Służby Celnej;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji pomimo, iż organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 k.p.a i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Zdaniem strony skarżącej użyte w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcie "zajmował stanowisko" bądź "pełnił obowiązki" na stanowisku, które wiązało się z podporządkowaniem funkcjonariuszy i pracowników powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową tj. w dowolnym okresie poprzedzającym wejście ustawy w życie zajmował faktycznie takie stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem funkcjonariuszy i pracowników.

Z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej wynika, iż "przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy", tekst przepisu powinien być komunikatywny i czytelny.

Wykładnia literalna art. 223. ust. 3 pkt 2 ustawy prowadzi do wniosku, iż zakresem tego przepisu objęci są wszyscy funkcjonariusze którzy przed dniem wejścia w życie ustawy, a zatem i w dniu jej wejścia w życie, pełnili obowiązki na stanowisku wiążącym się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Stanowisko Kierującego Sekcją Informatyki w Urzędzie Celnym w Ciechanowie, na którym w dniu wejścia w życie ustawy zatrudniony był skarżący, niewątpliwie należy do tej kategorii. Nie można zgodzić się z poglądem, iż wykładnia tego przepisu powinna odbywać się w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej z 24 Iipca1999 r. ponieważ gdyby taka była wola ustawodawcy przepis regulowałby to wyraźnie. Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie użył zwrotu: "zajmował stanowisko" lub "pełnił obowiązki na tym stanowisku", gdyby wolą ustawodawcy było objęcie tą regulacją tylko funkcjonariuszy powołanych na takie stanowiska zgodnie z przepisami poprzednio obowiązującej ustawy użyłby precyzyjnego określenia: "funkcjonariusze powołani na stanowisko" wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Dokonywanie zatem interpretacji tego przepisu powinno odbywać się wyłącznie w oparciu o wykładnię językową.

Użycie w art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. terminu "w szczególności" wskazuje, że katalog stanowisk kierowniczych nie był katalogiem zamkniętym, a zatem możliwe było funkcjonowanie w strukturze organizacyjnej urzędów i izb celnych innych stanowisk kierowniczych. Stanowisko "kierującego sekcją" było i jest regulowane przez regulaminy organizacyjne urzędów celnych w tym Regulamin Organizacyjny Urzędu Celnego w Ciechanowie, który w § 23. w wykazie "Stanowisk kierowniczych" wymienia zarówno kierowników referatów, jak i osoby wyznaczone do kierowania sekcjami. Kierujący sekcją w strukturze urzędu kieruje określoną komórką organizacyjną, w której ma podporządkowanych sobie funkcjonariuszy celnych i pracowników. Fakt, że skarżący został wyznaczony a nie powołany na kierującego sekcją tj. na stanowisko kierownicze oraz, że pełni obowiązki na stanowisku nie przewidzianym zarówno przepisami poprzednio obowiązującej ustawy o służbie celnej, jak i aktualnie obowiązującej (a jedynie w Regulaminie Organizacyjnym) nie może wywoływać negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Skoro bowiem skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, gdyż kierował komórką organizacyjną i była zwierzchnikiem funkcjonariuszy i pracowników w niej zatrudnionych oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt. 1 i w ust. 2, to zgodnie z art. 223. ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej powinien mieć określony stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej,

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady praworządności wskazano, że źródłami prawa zaś są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust.1 i 2 Konstytucji). Natomiast w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wydając akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. nie oparł się na przepisie art. 223 ust.3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Zdaniem strony skarżącej ogólna dyspozycja art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej wyklucza wydawanie przez Szefa Służby Celnej (przy braku przepisu szczególnego) konkretnych wytycznych w zakresie zdań powierzonych przez ustawę Dyrektorowi Izby Celnej. Z art. 223 ust.1 ustawy o Służbie Celnej wynika, że kierownik urzędu (Dyrektor Izby Celnej - art. 24 ust.3 w zw. z art. 22 pkt 2-3 ustawy) dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Wyłączna kompetencja Dyrektora Izby Celnej w tym zakresie wyłącza możliwość wydawania poleceń służbowych i interpretacji przez Szefa Służby Celnej. W takiej sytuacji interpretacja prawna narzucona Dyrektorowi Izby Celnej spowodowała niezastosowanie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Ponadto wskazano, że Szef Służby Celnej wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję - akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. rozstrzygnął sprawę wyłącznie w zakresie określenia korpusu. Organ w żaden sposób nie wypowiedział się w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego, pomimo że akt mianowania dotyczył zarówno określenia korpusu jak i stopnia służbowego.

Nie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie stopnia służbowego spowodowało, iż organ drugiej instancji nie zastosował art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, z którego wynika, że określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6 tego artykułu uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, co nie zostało uwzględnione w akcie mianowania.

Decyzja organu odwoławczego, który swoim rozstrzygnięciem nie obejmuje części sprawy, a tym samym działa sprzecznie z art. 138 K.p.a. , wydana jest z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym powinna zostać uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do funkcjonariusza pełniącego obowiązki kierującego sekcją. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że proces wykładni określonego przepisu zmierza do ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł i kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni gramatycznej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, skoro pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu, przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w niej skutek. Można więc rozumieć ten zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale również że chodzi o wcześniejszy okres, bardziej lub mniej odległy w przeszłości przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie, jak utrzymuje pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Konieczne jest zatem odwołanie się do innych metod wykładni.

W procesie interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym wskazano na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Przepis art. 223 zamieszczony został w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (M. Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej regulacji stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Interpretując więc zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy mieć na względzie systematykę i przepisy ustawy o Służbie Celnej, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wyraża regułę, że funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy. Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy o Służbie Celnej. Po drugie, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust. 2 – 6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą datą następowała zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą (w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści). Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie wreszcie w art. 222 ust. 3 tej ustawy mowa jest o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.

Zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej właściwy kierownik urzędu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy winien był dokonać mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie więc stopni służbowych, o których mowa w ust. 2 – 6, z pierwszym przydziałem do korpusu uzależnione zostało od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Jak już zauważono, kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz wydanie decyzji porządkującej zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Punktem odniesienia miał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w chwili wejścia życie przepisów nowej ustawy, nie zaś w dowolnym czasie przed tą datą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony sposób rozumienia użytego w art. 223 ust.2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest już utrwalony (por. wyroki z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 149/12, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 719/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1075/12 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, by przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 obowiązującej ustawy o Służbie Celnej miał również zastosowanie do funkcjonariusza pełniącego obowiązki kierującego sekcją w oddziale celnym. Według treści tego przepisu funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Dotychczasowa ustawa z dnia 27 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 13 wymieniała stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników; są to stanowiska kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, co dostrzegł także Sąd pierwszej instancji, że wymieniony w tym przepisie katalog stanowisk, które na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma charakteru zamkniętego, wyczerpującego. Świadczy o tym użyty w omawianym przepisie zwrot "w szczególności". Jednakże w regulacji tej chodzi o stanowiska służbowe funkcjonariuszy celnych w znaczeniu prawnym, a zatem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.). Ani ustawa, ani rozporządzenie w Tabeli stanowisk służbowych oraz wymaganych kwalifikacji do ich zajmowania (załącznik nr 1 do tego rozporządzenia), nie przewidywały stanowiska służbowego kierownika sekcji w urzędzie celnym lub oddziale celnym. Dla rozumienia analizowanego zwrotu prawnego nie ma znaczenia, że w oparciu o statut danego urzędu celnego w tym urzędzie lub w oddziale celnym utworzona została sekcja jako wewnętrzna komórka organizacyjna, a naczelnik urzędu wyznaczył funkcjonariusza celnego zajmującego określone stanowisko służbowe do pełnienia obowiązków kierownika tej sekcji, a w karcie zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza przewidziano kierowanie sekcją. Nie jest to bowiem stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 17 pkt 13 poprzednio obowiązującej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz 6 K.p.a., który został postawiony przy przyjęciu założenia, że sąd bezzasadnie oddalił skargę nie zwracając uwagi, że orzekające w sprawie organy administracji decyzje wydały nie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, lecz w oparciu o interpretacje przełożonych. Zaznaczyć należy, że z treści kontrolowanych decyzji wynika jednoznacznie, że wydane zostały na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 K.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego ostatniego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to jest ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, co do zasady, należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe, przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej nie zmienił powyższych kryteriów, a jedynie je uściślił, korzystając z przyznanych mu uprawnień między innymi do kształtowania polityki kadrowej w podległej mu formacji (art.10 ust.3 pkt.1 i 3 ustawy). Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia bardziej szczegółowych, jednolitych, jawnych, czytelnych zasad przy dokonywaniu przemianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Fakt, że strona nie zgadza się z tymi rozstrzygnięciami, nie może dowodzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art.6 K.p.a i art.7 Konstytucji RP, a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art.2 Konstytucji RP.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a.

Po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Ponadto zauważyć trzeba, że przepis art. 223 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art.115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie służbowe. Dany stopień służbowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie.

Nieprawidłowa redakcja sentencji zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej polegająca na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie określenia korpusu nie miała zatem istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.