Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3446/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 ust. 1 lit. b, art. 166, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 157 ust. 1a zd. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 1 pkt 1, § 2 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1377/15 w sprawie ze skargi E. I. i W. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. odstępuje w całości od zasądzenia od E. J. J. i W. Z. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1377/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. I. i W. Z. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra [...] na rzecz E. I. kwotę 5.117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.) Minister [...] (dalej Minister), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. [nr [...]; dalej decyzja z [...] maja 2014 r.] Wojewody [...] (dalej Wojewoda), którą ustalono na rzecz E. I. i W. Z. (dalej skarżące) odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, położonej w gminie W. - działka ew. nr [...] (obr. [...]), przeznaczonej na realizację inwestycji - budowę drogi ekspresowej [...], odcinek J. - granica Województwa [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, że owa nieruchomość, decyzją z [...] maja 2012 r. [nr [...]] Wojewody [...], została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej [, polegającej na budowie drogi krajowej [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, odcinek J. i W.]. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość, stanowi operat szacunkowy, sporządzony dnia [...] kwietnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego - O. T. Ś. (dalej rzeczoznawca bądź biegły). Operat spełnia stosowne wymagania a wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo.

W skardze E. I. i W. Z. zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania - art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 kpa; art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej urd bądź ustawa o realizacji dróg); art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn). Skarżące wniosły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wycena działki nie była prawidłowa, co wywodzono z faktu oszacowania wartości innych nieruchomości - sąsiednich, będących w istocie podobnymi. Organ administracji w uzasadnieniu orzeczenia nie odniósł się do zarzutów w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie [z [...] sierpnia 2015 r.] (k. 42 akt sądowych) skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu "Opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" (dalej Opinia), wykonanej na jej zlecenie przez zespół opiniujący wyznaczony przez X Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...], na okoliczność, że operat szacunkowy z [...] kwietnia 2014 r. nie może być podstawą do ustalenia wynagrodzenia, należnego tytułem wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi.

Minister, polemizując z tym wnioskiem (k. 63 akt sądowych), wskazał że Opinia nie istniała w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, wobec czego nie była mu znana. Skarżąca wystąpiła o sporządzenie przedmiotowej opinii już po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie.

Na rozprawie (k. 74) w imieniu skarżącej wystąpił ustanowiony pełnomocnik – adwokat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa).

W myśl art. 23 urd w sprawach nieuregulowanych w rozdziale, obejmującym kwestie nabywania na rzecz państwa i jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada ta dotyczy również kwestii odszkodowań, wykraczających poza zagadnienia normowane w art. 18 urd.

Jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V (art. 7 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Gdy chodzi o reguły szacowania nieruchomości "Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego." (art. 156 ust. 1 ugn).

Wskazane regulacje stanowią o ograniczeniu - w postępowaniach dotyczących ustalania odszkodowań za przejęte nieruchomości - generalnej zasady swobodnej oceny dowodów, zakreślonej w art. 80 w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 in princ. i zd. 2 kpa. Oznacza to, że dla oceny prawidłowej wartości nieruchomości nie może być podstawą inny dowód niż prawidłowo sporządzony operat, gdyż byłby on sprzeczny z prawem, w rozumieniu art. 75 zd. 1 in fine kpa.

W rozpoznawanej sprawie podstawę orzekania o należnym odszkodowaniu stanowiła wycena dokonana w operacie z [...] kwietnia 2014 r.

W toku postępowania przed Sądem I instancji strona przedłożyła opinię sporządzoną przez zespół oceniający dwu rzeczoznawców (P. K. i . L.-D.), wyznaczonych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w rozumieniu art. 4 pkt 15 ugn stawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonano oceny operatu, w myśl art. 157 ust. 1 ugn. W konkluzji przedłożonej opinii zawarto stwierdzenie "operat szacunkowy nie może służyć jako dowód w postępowaniu administracyjnym". Zarzucono m.in.: "niewłaściwie przeprowadzoną analizę przyjętego rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi, co skutkowało niewłaściwym doborem nieruchomości porównawczych oraz zniekształceniem poziomu cen transakcyjnych, na których oparto określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości; brak określenia wartości części składowych nieruchomości (składników roślinnych - lucerna) jakie były na nieruchomości w dacie wydania decyzji zrid" (s. 3 Opinii).

Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 (art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn).

W tej sytuacji, na dzień dopatrywania sprawy przez Sąd I instancji, operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w danej sprawie, nie ma już charakteru opinii o wartości nieruchomości, wobec przesądzenia w stosownym trybie, że dana wycena została sporządzona wadliwie. Ujawnienie tego rodzaju okoliczności, już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jest to nowa okoliczność w sprawie, nieznana organowi administracji na dzień orzekania. Ma ona istotne znacznie skoro dowodem, w oparciu o który ustala się wielkość odszkodowania, może być wyłącznie niewadliwie sporządzony operat szacunkowy. W danym przypadku - w stosownym trybie - zakwestionowano jego wartość a ocena ta - z woli prawodawcy - jest bezwzględnie wiążąca. Nie zakreślono normatywnie terminu, w którym zainteresowani mogą występować o weryfikację operatów.

W tym świetle bez znaczenia pozostaje sformułowana przez Ministra argumentacja, że treść Opinii, przedłożonej przez skarżącą, nie była znana na dzień orzekania w sprawie, jak i to, kiedy zlecono jej sporządzenie (organ wywodzi - dopiero po wydaniu orzeczenia). Nie zakreślając stosowanych ograniczeń, co do możliwości podważenia, w myśl art. 157 ust. 1, opinii rzeczoznawcy majątkowego, np. cezurą czasową, prawodawca przyznał prymat szerokiej ochrony interesów osób, których prawa mogą być naruszone na skutek sporządzenia wadliwych szacunków przed kwestiami stabilności prawa.

Wobec ujawnionych okoliczności – stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, gdyż zostały ujawnione istotne okoliczności, nieznane organowi orzekającemu w sprawie - chybione są zarzuty skargi, co do naruszania przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Operat szacunkowy - w kwestiach wymagających wiedzy specjalnej, do czasu jego zakwestionowania w stosownym trybie - korzystał z domniemania niewadliwości. Wniosek taki wywodzić należy m.in. z treści art. 157 ust. 2 ugn. Naruszenia prawa, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, upatrywać należy w danym przypadku w wykorzystaniu w postępowaniu operatu, który był wadliwy, choć nie było to jeszcze wiadome organowi administracji. Przyjęcie odmiennej wykładni - opartej na założeniu, jakoby ujawnienie nowych dowodów, wobec treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa, mogło być podstawą uchylenia skarżonego aktu przez sąd tylko, gdy jest następstwem określonych zaniedbań organu administracji w toku postępowania - nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Oznaczałoby to, że przesłanki wyeliminowania z obrotu skarżonego aktu przez Sąd Administracyjny są węższe niż w ramach zwykłego trybu wznowienia postępowania, w ramach art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Argumentacja, przemawiająca generalnie za wznowieniem postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 formułowana w skardze, nie mogłaby wówczas - w szeregu przypadków - stanowić podstawy uchylenia skarżonego aktu przez sąd administracyjny, choć oparty o identyczne przesłanki, analogiczny wniosek, gdy zostałby skierowany do organu administracji mógłby zostać uwzględniony. Zarówno prawo żądania wznowienia postępowania, jak i wniesienia skargi, obwarowane są stosownymi terminami (art. 148 § 1 kpa i art. 53 § 1 ppsa). Przyjęcie założenia, jakoby wolą prawodawcy było ustanowienie procedur niejako równoległych, nie wydaje się racjonalne. Trudno przyjąć, by jego wolą było organicznie możliwości podważania stosownych aktów w razie ich zaskrzenia do sądów w stosunku do przypadków zastosowania zwykłej procedury nakierowanej na eliminację z obrotu ostatecznych decyzji (wznowienie postępowania).

Wobec nie pozyskania w ramach przedmiotowego postępowania właściwych dowodów, mogących stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania - niewadliwego operatu szacunkowego, bezzasadne byłoby rozważanie zasadności zarzutów skargi, co do naruszenia wskazanych w niej reguł prawa materialnego i procesowego.

Z uwagi o wydanie orzeczeń organów obu instancji w oparciu o wadliwy materiał dowodowy, o kluczowym znaczeniu w sprawie, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), Sad uchylił także decyzję I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy orzekać będą w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Skargę kasacyjną wywiódł Minister [...], zaskarżając wyrok IV SA/Wa 1377/15, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez błędne przyjęcie, że negatywna opinia sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych po dniu wydania zaskarżonej decyzji a więc nieistniejąca w dacie jej wydania, może stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w związku z tym zaszły podstawy do uchylenia decyzji w niniejszej sprawie;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), stanowiącego, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 ugn, przez uznanie, że wydanie negatywnej opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych powoduje z mocą wsteczną utratę mocy dowodowej operatu szacunkowego;

3. § 1 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm., dalej rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowania dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny stanowią sprawy o należność pieniężną w rozumieniu § 1 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia uwzględniająca zasadę równości zagwarantowaną w Konstytucji RP prowadzić winna do przyjęcia, że sprawy te stanowią postępowania dotyczące postępowań z zakresu nieruchomości § 2 ust. 3 pkt 5;

4. art. 200 ppsa w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu kwoty 5.117,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na skutek niewłaściwego ustalenia przez Sąd wpisu stosunkowego od skargi na decyzję;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez brak uzasadnienia wysokości kwoty 5.117,00 zł zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z [...] lutego 2015 r.; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w rym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 17 października 2017 r. E. J. J. (do dnia 29 lipca 2017 r. nosząca nazwisko rodowe I.), reprezentowana przez adw. A. L., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Uczestniczka W. Z. podzieliła argumenty pełnomocnika E. J. W. (k. 127-128v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zagadnienie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn, okazał się zasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie istnieją różne poglądy co do zakresu kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonywanej przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ. i ust. 4 zd. 1 in fine i zd. 2 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (s. 6, 12-15 operatu; T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski – op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1056, nb 7).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

To, że skarżąca przedłożyła dnia 12 sierpnia 2015 r., po wydaniu zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2015 r., oceny prawidłowości sporządzonego operatu dokonanej przez zespół orzekający jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych (k. 42-58 akt sądowych; art. 157 ust. 1 ugn), w żaden sposób nie wpłynęło na charakter operatu w dacie wydania decyzji I i II instancji (verba legis: "od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1").

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Gdyby ocena wpłynęła w toku postępowania administracyjnego, właściwy organ winien rozważyć, czy w świetle argumentów podniesionych w ocenie, nie zażądać od autora operatu udzielenia odpowiedzi na konkretne pytania. Argumenty podniesione w ocenie, winny być przedmiotem namysłu decydenta procesowego nad uznaniem bądź odmową uznania operatu. Zarówno istnienie oceny, jak i jej brak, w żaden sposób nie zwalniało organów administracji publicznej z obowiązku samodzielnej oceny operatu na podstawie art. 80 w zw. z art. 84 § 1 kpa.

Przedłożenie oceny na etapie postępowania przed sądem administracyjnym nie zwalnia sądu od dokonania oceny, czy kontrola operatu przez organy administracji publicznej była prawidłowa. Nietrafnie Sąd I instancji podniósł, że "operat szacunkowy... - w kwestiach wymagających wiedzy specjalnej, do czasu jego zakwestionowania w stosownym trybie – korzystał z domniemania niewadliwości" (s. 5 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1377/15). Ustawodawca nie ustanawia takiego domniemania – w szczególności w art. 157 ust. 2 ugn. Gdyby ustawodawca pragnął wprowadzić takie domniemanie, skorzystałby z konstrukcji odpowiadającej np. art. 76 § 1-3 kpa, czego jednak nie uczynił. Istota oceny dowodu z opinii biegłego (operatu rzeczoznawcy majątkowego) polega bowiem nie na ocenie jej wiarygodności (jak to czasami ujmuje się w orzecznictwie), lecz na tym, czy decydent procesowy może ją podzielić bądź nie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że sąd administracyjny nie jest związany oceną prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez wybrane przez stronę jedno z wielu stowarzyszeń czy związek stowarzyszeń, sporządzoną w trybie art. 157 ugn. Opinia "organizacji zawodowej" podlega normalnej ocenie, jak każdy dowód w sprawie przez pryzmat tego, czy nieprawidłowość operatu w granicach zarzucalności legalności decyzji wypełnia przesłankę określoną w art. 145 ppsa (wyrok WSA w Warszawie z 14.11.2014 r. I SA/Wa 386/14, Lex 1755708, od którego skargą kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z 8.1.2015 r. I OSK 918/15, Lex 2032846). Skoro organy administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy obowiązane były ocenić operat (podzielić go bądź nie podzielić), a następnie ocenę tę winien skontrolować sąd administracyjny, to obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny operatu przy uwzględnieniu argumentów zaprezentowanych w opinii sporządzonej przez zespół rzeczoznawców, powołany przez jedną z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, przedłożonej dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie może powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Negatywna opinia jednej z wielu organizacji rzeczoznawców majątkowych, sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu, w którym organy obowiązane były ocenić operat szacunkowy, będący następnie przedmiotem oceny z art. 157 ust. 1 ugn, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa ani przesłanki uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa (odpowiednio – wyrok NSA z: 1.8.2013 r. II OSK 578/12; 17.10.2014 r. I OSK 2221/14; 5.7.2017 r. I OSK 646/17, cbosa).

Zarzut naruszenia § 1 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) nie zasługiwał na uwzględnienie. Od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 3.10.2016 r. I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/1, dalej uchwała I OPS 1/16). Decyzje wydawane na podstawie art. 129 ust. 5 ugn dotyczą sytuacji, w których nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, a organ administracji wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Przykładem ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej w przypadku odebrania praw do nieruchomości, na podstawie odrębnych od ugn aktów prawnych, jest przejęcie tych praw z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031; M. Wolanin – op. cit., s. 867, nb 5; s. 868-869, nb 7). Potwierdza to także orzecznictwo: istnieją jeszcze inne sytuacje, w których do sądu administracyjnego zostaje zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji, dotyczące jedynie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wynikają one np. z art. 12 ust. 5 w związku z art. 18 urd - odszkodowanie za nieruchomość nabytą na realizację inwestycji drogowej (uzasadnienie uchwały I OPS 1/16).

Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa nastąpiło skutkiem decyzji z [...] maja 2012 r. Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania nastąpiło decyzją z [...] maja 2014 r. Wojewody [...], na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 urd (k. 138-137 akt administracyjnych). Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że wpis stosunkowy należało pobrać na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia [autor skargi kasacyjnej omyłkowo wskazywał § 1 pkt "1" rozporządzenia], nie zaś na podstawie § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Sytuacja ta różni się zasadniczo od sytuacji, o jakiej mowa w uchwale 7 Sędziów NSA z 20.5.2010 r. I OPS 14/09, ONSAiWSA 2010/4/55 (dalej uchwała I OPS 14/09), w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekał o wysokości wpisu od skargi na decyzję rozstrzygającą o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, gdy strona skarżyła wyłącznie tę część decyzji, w której orzeczono o wysokości odszkodowania, nie kwestionując decyzji w zakresie wywłaszczenia nieruchomości.

Wobec powyższego, pobranie w kontrolowanej sprawie wpisu stosunkowego nie narusza zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946), bowiem obie rozważane sytuacje są zasadniczo różne.

Skoro wpis stosunkowy został ustalony prawidłowo, to zarzut naruszenia art. 200 ppsa w zw. z § 1 rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony.

Doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez brak należytego uzasadnienia wysokości kwoty 5.117,00 zł zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (k. 28, 33, 72-74 akt sądowych; 1500 zł wpis od skargi+3600 zł wynagrodzenie adwokata - § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.+ 17 zł opłaty od pełnomocnictwa).

Sąd I instancji nie dokonał koniecznej kontroli operatu i nie zajął w tej materii stanowiska. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 ppsa zaskarżony wyrok należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 ppsa). Istotne okazać się może kwestia wielokrotnie wskazywanej przez skarżącą różnicy w ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich (k. 1, 151-150, 146-144 akt Ministra – pismo z [...] października 2014 r., prezentata Ministerstwa i załączone doń kserokopie dokumentów - pisma z: [...] czerwca 2014 r., [...] czerwca 2014 r., z [...] czerwca 2014 r. – k. 143 akt Wojewody; k. 5-6 skargi) i brak wyjaśnień biegłej w tej materii przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że obecnie organ odwoławczy ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41), także przez przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, jeśli w kontrolowanej sprawie był uprzednio sporządzony operat szacunkowy.

Na wypadek uchylenia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy winien kierować się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 kpa.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia od uczestniczek postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.