Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 297/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 764/15 w sprawie ze skargi Rady Miasta i Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [....] w przedmiocie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta i Gminy W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 764/15 uchylił w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [....] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I. przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej u.s.g.) orzekł nieważność przepisów: § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi"— ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w dniu 13 lipca 2015 r. Rada Miasta i Gminy W. podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi". Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 20 lipca 2015 r. Dokonując oceny legalności przedłożonej do oceny uchwały, organ nadzoru stwierdził, iż w § 12 ust. 2 pkt 4 statutu (załącznik nr 1) Rada Miasta i Gminy postanowiła, iż do wyłącznych kompetencji Zgromadzenia należy ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami Zgromadzenia. W ocenie organu nadzoru powyższy § 12 ust. 2 pkt 4 statutu w sposób istotny narusza art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 - dalej u.p.s). Zdaniem Wojewody ustawodawca, przekazując przewodniczącemu zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu tego związku, nie uczynił w tym względzie żadnych wyjątków, tak jak uczynił to w przypadku wójta (art. 8 ust. 2 u.p.s.), starosty (art. 9 ust. 2 u.p.s.) czy też marszałka województwa (art. 10 ust. 2 u.p.s.). Powyższe oznacza, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 7 pkt 2 u.p.s., wykonywanie wszelkich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu związku, w tym ustalanie ich wynagrodzenia, należy do wyłącznej kompetencji przewodniczącego zgromadzenia związku.

Wojewoda wyjaśnił, iż kompetencja rady gminy od ustalenia wynagrodzenia wójta nie wynika wyłącznie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ale należy wiązać ją z regulacjami zawartymi w u.p.s., w szczególności w art. 8 ust. 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym - z wyraźnej woli ustawodawcy - czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta rozdzielone są zatem pomiędzy trzy podmioty: radę gminy (tylko ustalanie wysokości wynagrodzenia), przewodniczącego rady (czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy) i osobę wyznaczoną przez wójta lub sekretarza gminy (pozostałe czynności). Natomiast kwestia wykonywania czynności z zakresu prawa pracy (w tym ustalenia wynagrodzenia) wobec członków zarządu związku międzygminnego została uregulowana w sposób odmienny niż w przypadku wójta i należy ona do przewodniczącego zgromadzenia związku, co wynika z art. 7 pkt 2 u.p.s.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wniosła Rada Miasta i Gminy W.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

• art. 7 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

• art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie,

• art. 69 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie,

• art. 2 Konstytucji RP poprzez podejmowanie przez Wojewodę [...] działań w toku prowadzonego postępowania nadzorczego w sposób godzący w zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i jej organów w ten sposób, że ten sam organ w stosunku do analogicznych zapisów statutów związków międzygminnych przyznających kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia związku, w jednych przypadkach stwierdza ich legalność, a w innych stwierdza ich nieważność z powodu naruszenia prawa;

• art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podała, iż zgodnie z art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W konsekwencji w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że zakres kompetencji zgromadzenia związku częściowo pokrywa się z kompetencjami rady gminy, czego przykładem może być np. ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku.

W ocenie Rady Wojewoda [...] błędnie przyjmuje, że w zakresie wszelkich czynności z zakresu prawa pracy dokonywanych przez przewodniczącego zgromadzenia, o których mowa w art. 7 pkt 2 u.p.s., mieści się również ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku.

Wskazała, iż poza wszelkim sporem pozostaje fakt, iż przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, realizuje on wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, którego jest on wyłącznie przewodniczącym. Nie posiada on własnych kompetencji wykraczających poza sferę organizatorską. Tym samym przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne, niczym nieskrępowane kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu Związku w sposób istotny narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego, tj. funkcji kierownika zakładu. Innymi słowy, uregulowania zawarte w art. 7 pkt 2 u.p.s. należy odczytywać w ten sposób, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy przyznane przewódniczącemu organu stanowiącego dotyczą wyłącznie czynności o charakterze organizatorskim, technicznym, czy też wykonawczym takie np., jak podpisywanie umowy o pracę, udzielanie urlopu, wystawianie świadectwa pracy, itp. Z uwagi na brak w strukturach związku międzygminnego stanowiska sekretarza, zakres czynności przypisanych przewodniczącemu zgromadzenia związku międzygminnego będzie w oczywisty sposób szerszy niż zakres obowiązków przypisanych p rze wod n iczącem u organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, jednakże bez możliwości wkraczania w kompetencje przypisane bezpośrednio samemu organowi stanowiącemu - zgromadzeniu związku międzygminnego - np. w zakresie ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku. Odniesienie powyższych poglądów do przewodniczącego zgromadzenia związku jest tym bardziej uzasadnione wobec treści art. 69 ust. 3 u.s.g. nakazującego do zgromadzenia związku (i jego organów wewnętrznych - przewodniczącego, komisji, itp.) stosować odpowiednio przepisy o radzie gminy.

Rada wskazała, iż zanegowanie rozwiązań przyjętych w Statucie oznaczałoby pozbawienie realnego i bezpośredniego wpływu organu uchwałodawczego związku na zasady funkcjonowania organu wykonawczego. Taka interpretacja wypaczałaby ustrojowy podział kompetencji pomiędzy organami związku. Jednocześnie

oznaczałaby poważne ograniczenie kompetencji kontrolnych zgromadzenia. W przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, iż funkcja przewodniczącego zgromadzenia ma charakter rotacyjny (kadencja przewodniczącego trwa rok).

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I. instancji stwierdził, że w odniesieniu do niewątpliwie centralnej w rozpoznawanej sprawie kategorii zgromadzenia związku, a więc jego organu stanowiącego i kontrolnego, powinny znaleźć zastosowanie - na podstawie odesłania z art. 69 ust. 3 u.s.g. - wszystkie te przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64- 73a. W literaturze przedmiotu (por. zwłaszcza J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3) wyrażono zapatrywanie, iż normatywny zwrot nakazujący stosowanie wskazanych przepisów "odpowiednio" nie wyklucza wcale ich zastosowania "wprost", jeżeli żadne względy nie przemawiają za potrzebą korygowania przepisów, do których odesłano, ze względu na specyfikę instytucji, do której miałyby być one stosowane. W wypadku obecnie rozważanego zapisu Statutu, zakwestionowanego przez Wojewodę [...], tj. §12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1, brak jest powodów wyłączających dosłowne zastosowanie tych przepisów ustawy samorządowej traktujących o radzie gminy.

Sąd wskazał, iż przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, lecz realizuje wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, którego jest on wyłącznie przewodniczącym. Nie posiada on własnych kompetencji wykraczających poza sferę organizatorską. Tym samym przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne, kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu Związku w sposób istotny narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego, tj. funkcji kierownika zakładu. Przepis art. 7 pkt 2 u.p.s. nie może być zatem uznany za wyłączający z kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego ustalanie wysokości wynagrodzenia członków Zarządu Związku nie będących członkami zgromadzenia. Przez kategorię pojęciową "dokonywania czynności z zakresu prawa pracy" w rozumieniu tego przepisu, przy uwzględnieniu pozycji i roli jaką pełni przewodniczący zgromadzenia rozumieć należy bowiem takie czynności prawne jak oświadczenie woli (np. jak oświadczenie o zawarciu umowy o pracę, wypowiedzenie stosunku pracy, wypowiedzenie zmieniające), tzw. działania prawne niebędące oświadczeniami woli w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz mające doniosłość prawną, tzn. powodujące określony skutek w sferze zatrudnienia (np. udzielenie i odwołanie z urlopu, przeniesienie pracownika do innej pracy, zastosowanie wobec pracownika kary za nieprzestrzeganie ustalonego porządku, regulaminu pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów przeciwpożarowych), czy wreszcie oświadczenie wiedzy (np. wystawienie świadectwa pracy).

Podał, iż między członkami organów związku a związkiem istnieje więź prawna, wynikająca z art. 70 i 73 u.s.g. W skład zgromadzenia wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2). Jeżeli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3). Przedmiotowy zapis statutu dotyczy właśnie ustalania wynagrodzenia członków zarządu spoza członków zgromadzenia. Powyższe oznacza, iż nie można na zasadach prostej analogii stosować wykładni prezentowanej w orzecznictwie dotyczącym oceny prawnej przepisów dotyczących uprawnień Zgromadzenia do uchwalania diet członkom zgromadzeń oraz nieetatowym członkom zarządów związków międzygminnych.

W ocenie Sądu wykładnia językowa art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymienione w nim osoby są zatrudniane jedynie wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana w ramach stosunku pracy. Stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. W przypadku braku takich regulacji określona funkcja pełniona jest pozaetatowo (honorowo). W przedmiotowej sprawie § 23 ust. 5 uchwały w sprawie statusu związku międzygminnego przewiduje, iż stosunek pracy na podstawie wyboru nawiązywany jest z członkami Zarządu wybranymi spoza członków Zgromadzenia, w liczbie nieprzekraczajacej 1/3 składu

Zarządu. Oznacza to, iż statut może powierzyć zgromadzeniu ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami zgromadzenia.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] wniósł o uchylenie ww. wyroku i orzeczenie reformacyjne w trybie art. 188 p.p.s.a. o oddaleniu skargi Rady. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. przez przyjęcie, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, w zakresie w jakim przyznaje radzie gminy wyłączną właściwość do ustalania wynagrodzenia wójta, na podstawie odesłania zawartego w art. 69 ust. 3 tejże ustawy, należy stosować wprost do zgromadzenia związku międzygminnego w zakresie ustalenia wysokości wynagrodzenia dla członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia,

2) art. 7 pkt 2 u.p.s. przez przyjęcie, iż "dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy", o których mowa w tym przepisie, nie obejmuje ustalania wynagrodzenia, a w konsekwencji uznanie, iż przepis ten nie wyłącza z kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego ustalania wysokości wynagrodzenia członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Należy wskazać, że w przepisach u.s.g. dotyczących związków międzygminnych aż trzykrotnie (art. 64 ust. 5, art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy) prawodawca zawiera odesłania do stosowania odpowiedniego przepisów prawa. "Odpowiednie stosowanie", o którym mowa we wszystkich wymienionych przepisach, wymaga oceny zakresu stosowania przepisów wskazanych w odesłaniach. W odniesieniu do zgromadzenia związku powinny znaleźć zastosowanie - na podstawie odesłania z art. 69 ust. 3 u.s.g. - przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 12/16). Z kolei według art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s. przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani w związku jednostki samorządu terytorialnego jedynie wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana w ramach stosunku pracy. Stosunek pracy zostanie nawiązany tylko wtedy, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. W przypadku braku takich regulacji określona funkcja pełniona jest pozaetatowo.

Przechodząc do wykładni art. 69 ust. 3 u.s.g., który stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących rady gminy do zgromadzenia związku, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w literaturze przedmiotu (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3) wyrażono zapatrywanie, iż normatywny zwrot nakazujący stosowanie wskazanych przepisów "odpowiednio" nie wyklucza także zastosowania ich "wprost", jeżeli żadne względy nie przemawiają za potrzebą korygowania przepisów, do których odesłano, ze względu na specyfikę instytucji, do której miałyby być one stosowane (podobnie zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2726/12). W przypadku ocenianego przepisu Statutu, zakwestionowanego przez Wojewodę [...], a mianowicie §12 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały, istota problemu sprowadza się zatem do pytania o to jaka jest relacja u.p.s. w stosunku do u.s.g. w zakresie regulacji dotyczącej ustalenia wynagrodzenia członkom zarządu związku międzygminnego, a mianowicie czy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o radzie gminy upoważnia zgromadzenie związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu, czy też należy przyjąć, że art. 7 pkt 2 u.p.s. jest regulacją kompletną w zakresie nawiązania stosunku pracy z członkami zarządu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest powodów wyłączających odpowiednie zastosowanie przepisów u.s.g. traktujących o kompetencji rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi, bowiem wykładnia powołanych przepisów prawa nie może ograniczać się jedynie do literalnego odczytania przepisów u.p.s. Swoistość norm prawa administracyjnego, wynikająca miedzy innymi z ich wielu źródłem normatywnych, ciągłych zmian przepisów prawa czy splotu wielu ustaw odnoszących się do jednego zagadnienia prawnego zobowiązuje interpretatora do weryfikacji ustaleń wykładni językowej z dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, passim).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie w sprawie okoliczność jednoznacznego wskazania przez prawodawcę w ustawie ustrojowej - ustawie o samorządzie gminnym, że do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy określenie wynagrodzenia piastuna funkcji organu wykonawczego. Świadczy to o tym, że ustawodawca przywiązuje wagę do tego, aby wynagrodzenie organu wykonawczego w gminie było ustalane jawnie i przez gremium kolektywne.

Dlatego też skoro art. 69 ust. 3 odsyła do odpowiedniego stasowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., to nie ma uzasadnionych podstaw by twierdzić, że w odniesieniu do ustalania wynagrodzenia członków organu wykonawczego związku międzygminnego winno być inaczej. Przewodniczący zgromadzenia związku realizuje wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, któremu wyłącznie przewodniczy. Nie posiada on kompetencji, które wykraczałyby poza sferę organizatorską. Oceniając w u.s.g. przepisy dotyczące funkcji i pozycji przewodniczącego rady i dokonując ich projekcji na przewodniczącego zgromadzenia związku nie można uznać za poprawne i racjonalne przypisywanie przewodniczącemu zgromadzenia kompetencji w zakresie ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku. Projekcja taka jest uzasadniona, bowiem jak już wspomniano, według art. 64 ust. 3 u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku, określone w statucie związku przechodzą na ten związek. Zatem w sferze pewnej kategorii zadań publicznych związek międzygminny zastępuje gminę, a do działania organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy. Funkcje jakie u.s.g. przypisuje przewodniczącemu rady, a w konsekwencji odpowiednio przewodniczącemu zgromadzenia związku mają charakter organizatorski. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, rolą przewodniczącego zgromadzenia związku jest organizowanie i prowadzenie prac zgromadzenia, w tym przewodniczenie jego obradom. Zatem argumenty natury systemowej i celowościowej przemawiają przeciwko poglądowi, że przewodniczącemu zgromadzenia związku winna być przypisana kompetencja zgoła odmienna od pozostałych.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posjadać samodzielne kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego. Słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie, że powtórzenie w u.p.s. postanowień zawartych w u.s.g. w myśl których ustalenie wynagrodzenia wójta należy do wyłącznej właściwości rady gminy nie świadczy o tym, że u.p.s. jest regulacją kompletną w zakresie stosunków zatrudnienia w samorządzie. Przepisy art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 in fine i art. 10 ust. 2 in fine u.s.w., zawierają powtórzenia odpowiednich postanowień u.s.g. u.s.p. i u.s.w. Jako superfiuum nie wprowadzają one nowości normatywnej ani nie świadczą o kompletności czy hermetyczności postanowień u.p.s. Nie ma racji też Sąd I instancji twierdząc, że wynik przeprowadzonej przez ten Sąd wykładni miałaby potwierdzać także wykładnia historyczna nieobowiązujących już przepisów art. 73 ust. 4 i 5 u.s.g. Według art. 73 ust. 4 u.s.g. przepisy dotyczące wójta lub burmistrza stosuje się do przewodniczącego zarządu związku. Z kolei art. 73 ust. 5 u.s.g. stanowił, że do zarządu związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu gminy. Wspomniane przepisy zostały uchylone z dniem 27 października 2002 r. na mocy postanowień ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Uchylenie powołanych przepisów było naturalną konsekwencją uchwalenia ustawy kreującej monokratyczny organ wykonawczy w gminie. Materiał legislacyjny dotyczący procedury uchwalania tej ustawy nie daje podstaw twierdzenia, że uchylając art. 73 ust. 4 u.s.g. prawodawca wiązał z uchyleniem tego przepisu tak daleko idące

konsekwencje prawne jakie wysnuwa Sąd I instancji.

Zatem przepis art. 7 pkt 2 u.p.s. nie może być uznany za wyłączający z kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego ustalanie wysokości wynagrodzenia członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia. Pod pojęciem dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, w rozumieniu tego przepisu, przy uwzględnieniu pozycji i roli jaką pełni przewodniczący zgromadzenia rozumieć należy bowiem inne czynności z zakresu prawa pracy niż określenie wynagrodzenia członkom zarządu związku.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. oraz art. 7 pkt 2 u.p.s. nie zasługują na uwzględnienie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącego kasacyjnie pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

Sygn. akt II OSK 297/16

Sygn. akt II OSK 297/16

Sygn. akt II OSK 297/16

Sygn. akt II OSK 297/16

4

4