Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 793/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu [...] Kierownik ds. Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działający z upoważnienia Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...], decyzją nr [...] odmówił S.T. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką R.P.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje stronie z uwagi na fakt, że z przedłożonego przez nią do wniosku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. w dniu [...] wynika w szczególności, że R.P. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od [...], a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. Nadto ustalono, że R.P. jest wdową.

Organ I instancji stwierdził, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki (urodzonej w [...] r.) powstała później niż w okresie o którym mowa w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2. ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia i stwierdził brak podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.

Jednocześnie organ I instancji nadmienił, iż Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r. w wyroku sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. Konstytucji RP. Odnosząc się do skutków wskazanego wyżej rozstrzygnięcia dotyczącego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz wskazał, że wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.

Odwołanie od tej decyzji złożyła S.T. wnosząc o zmianę decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziła, że kryterium przewidziane w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodne z Konstytucją. Podkreśliła, iż Trybunał Konstytucyjny z dniem 23 października 2014 r. uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił, w porządku chronologicznym, przebieg zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu. Wskazał na art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.") podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

1b.Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przenosząc przytoczoną regulację prawną na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie na wniosek S.T. z dnia [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R.P., a z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby niepełnosprawność R.P. powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym samym nie zostały spełnione wszystkie konieczne przesłanki do przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium zauważyło, że ustawodawca założył w ustawie o świadczeniach rodzinnych, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznaje się w uzależnieniu od orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest między innymi data, z którą ta niepełnosprawność powstała

Dalej Kolegium wskazało, że środki budżetowe na świadczenia rodzinne muszą zostać zabezpieczone w ilości pozwalającej na korzystanie z nich przez wszystkich uprawnionych. Jednakże społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem prawa. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną wykładnie polegającą na nieuwzględnieniu celu przyznania świadczenia w świetle art. 2, art. 32, art. 69 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie wykładni ograniczającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "Kpa") poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej.

Zdaniem skarżącej uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od kryterium wieku powstania niepełnosprawności jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjnego zasadę równości wobec prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13). Podkreśliła, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata zarobków utraconych przez opiekunów. Świadczenia te mają zatem częściowo uzupełniać zarobek utracony przez opiekuna decydującego się sprawować osobiście stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą najbliższą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Kryterium wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczających grono osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest ponadto niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Odnosi się do osób, które z przyczyn obiektywnych, niezależnych od ich woli rezygnują z pracy zarobkowej bądź nie podejmują takiej ze względu na konieczność zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Osoby te znajdują się w trudnej sytuacji życiowej, a racjonalizacja wydatkowania środków publicznych nie powinna odbywać się kosztem tych osób. Zawężenie grupy osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego jest ponadto niezgodne z art. 69 Konstytucji, ponieważ nie realizuje konstytucyjnego obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji.

W ocenie skarżącej wydana decyzja narusza art. 7 Kpa, art. 107 § 3 Kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia jej słusznego interesu znajdującej się w sytuacji niezależnej, spowodowanej powstaniem niepełnosprawności osoby najbliższej. Wskazała, że R.P. zmarła w dniu [...].

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdziło, że ustawodawca założył w ustawie o świadczeniach rodzinnych, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznaje się w uzależnieniu od orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że sytuacja skarżącej, która sprawowała opiekę nad matką była trudna i złożona, jednakże skarżąca nie spełniała wymogów ustawowych do otrzymania zawnioskowanego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Orzekające w sprawie organy administracji zgodnie uznały, że wnioskowane świadczenie skarżącemu nie przysługuje z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej osiągnęła stopień niepełnosprawności uprawniający opiekuna do ubiegania się o ten rodzaj wsparcia w wieku [...] lat.

Na wstępie rozważań jawi się uwaga, że rozpatrzenie skargi należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące – co do meritum – naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust 1 i 1a oraz 1b u.ś.r. stanowią w istocie konsekwencję błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego błędnej oceny.

Tym samym w pierwszej kolejności – w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności R.P., że zaliczono ją do znacznego stopnia niepełnosprawności od [...]. Należy wskazać, że materiał dowodowy jest niepełny, i jest niewłaściwie zebrany, albowiem w ogóle nie zawiera dokumentów odtwarzających sytuację prawną strony i jej matki co najmniej od [...] r., w aspekcie jej zaangażowania w pracę czy opiekę nad matką. Tym samym, co należy wyeksponować, dokumentacji niezbędnej do dokonania oceny merytorycznej działania organów w tymże postępowaniu.

Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustalenie celu niepodejmowania zatrudnienia, rezygnacji z niego przez stronę, okresu trwania takiego stanu i jego podłoża (przyczyny, źródła). Innymi słowy organ ma za zadanie ustalić, czy rezygnacja z zatrudnienia (czy też podjęcia pracy) przez wnioskodawczynię wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad matką, i od kiedy ten stan się datuje.

Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Tymczasem ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a uzasadnienie decyzji oparły na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i sprzecznych z celami pomocy społecznej.

Ponownie rozpoznając wniosek strony organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją matką i od kiedy, wszak rozpatrzenie objętego skargą wniosku musi być ocenione nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań strony skarżącej, pozostających w związku przyczynowo – skutkowym. Rolą organów było zatem wnikliwe zweryfikowanie tych okoliczności. Dopiero ich ocena w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie norm określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Toteż w rozpatrywanej sprawie należy zbadać czy przyczyny rezygnacji z zatrudnienia czy też jego niepodejmowania, w następstwie wynikłych po sobie zdarzeń, miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą w kontekście spełnienia przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego, które dotyczą okresu od roku [...] w aspekcie sytuacji strony i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 Kpa.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że mając na uwadze ujawnione braki dowodowe za Naczelnym Sądem Administracyjnym podać należy, że "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" – tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 412/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. W zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności – przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Jednocześnie wskazać należy, że istotnym dla sprawy problemem było sporne zagadnienie, czy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie w sprawie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, przykładowo w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA//Łd 424/15, WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 764/15.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko tych sądów.

W uzasadnieniach powołanych wyroków wskazano, że rozważając skutki orzeczenia TK dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego oraz funkcji sądownictwa administracyjnego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Sądy administracyjne w przywołanych powyżej orzeczeniach opowiedziały się za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Dalej stwierdzono, że wyrok zakresowy wydany w sprawie sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.śr. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu. W konsekwencji Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Trybunał Konstytucyjny orzekł zaś o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zakwestionowana przez Trybunał regulacja stworzyła sytuację, w której doszło do, nie dającego się racjonalnie uzasadnić, zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych w zależności od tego, kiedy owa niepełnosprawność powstała. Zróżnicowanie sytuacji prawnej opiekuna w zależności od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego nie zyskuje aprobaty. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób będących opiekunami dorosłych niepełnosprawnych. W tym kontekście również, zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko Kolegium, że środki budżetowe na świadczenia rodzinne muszą zostać zabezpieczone w ilości pozwalającej na korzystanie z nich przez wszystkich uprawnionych, a społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione.

Należy również wskazać, że przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. W konsekwencji zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Instytucja sygnalizacji ma bowiem charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Stanowisko sądów administracyjnych w analogicznych przypadkach jak w niniejszej sprawie jest w zasadzie jednolite (zob. m.in. uzasadnienia przytoczonych powyżej wyroków a także wyroków: WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 oraz w nich przywołane).

Mając na uwadze powyższe argumenty należało skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b Ppsa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organów obu instancji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie powinna być bowiem traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w przytoczonym powyżej przepisie warunków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić zaprezentowany powyżej pogląd prawny oraz wyjaśnić, czy skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przewidzianą w art. 17 ust. 1 u.ś.r.