Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 556/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Mariola Kowalska /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 415/09 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 listopada 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 415/09, oddalił skargę D. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

W związku z wnioskami D. M. i U. S. oraz po przeprowadzonych w dniach 9 i 17 kwietnia 2008 r. oględzinach na placu budowy przy ul. [...] w Tarnowskich Górach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Tarnowskich Górach wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości przy wykonywaniu przez [...] Sp z o.o. w Tarnowskich Górach, robót budowlanych związanych z przebudową i adaptacją budynku usługowego (mini żłobka) na cele biurowo-handlowe na działkach nr [...], [...] i [...].

W trakcie oględzin, a także prowadzonego następnie postępowania administracyjnego ustalono, że wymienione roboty budowlane realizowane są na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] udzielającej "[...]" Sp. z o. o. w Tarnowskich Górach pozwolenia na przebudowę i adaptację budynku usługowego (mini żłobka) na cele biurowo - handlowe i zatwierdzającej projekt budowlany wymienionej inwestycji. Ustalono również, że budynek biurowo-handlowy wykonany został w stanie surowym zamkniętym; w obiekcie prowadzone są roboty wykończeniowe na kondygnacji parteru i piętra. W narożu północno - wschodnim działki nr [...] wykonane zostało utwardzone miejsce postojowe dla samochodów osobowych. Parking usytuowany został w odległości 1,08 ÷ 2,34 m od ogrodzenia z siatki stalowej ustawionego w granicy działek nr [...] i [...], będących własnością D. M. i H. T.. Pomiędzy ww. ogrodzeniem a krawężnikiem parkingu wykonana została skarpa ziemna ze spadkiem w kierunku działki nr [...]. Do zachodniej części parkingu przylegają schody wejściowe zewnętrzne do obiektu, a przed wejściem do budynku od ulicy [...] wykonana została płyta spocznikowa w kształcie nieregularnego pięciokąta o bokach 2,0 m, 3,20 m, 3,27 m. Wzdłuż wschodniej ściany wykonanego budynku w pasie szerokości 2,04 m pomiędzy ww. ścianą, a ogrodzeniem z siatki w granicy zachodniej działki nr [...], wykonane zostało utwardzenie terenu z kostki brukowej z dwoma poprzecznymi odwodnieniami. Podczas oględzin stwierdzono również, że na terenie działek nr [...] i [...] (objętych pozwoleniem na budowę) wykonane zostały roboty ziemne związane z budową drugiego parkingu i dojazdu do niego. Teren wymienionych działek został nadsypany od ul. [...] w kierunku południowym nieruchomości. Stwierdzono również wykonanie robót związanych z budową kanalizacji dla odwodnienia realizowanego parkingu, bez wymaganego zezwolenia budowlanego. Jak ustalił organ I instancji inwestor, po pierwszych oględzinach, nadsypał nadto teren działki Nr [...] na powierzchni około 11,30 x 6,0 m od strony ul. [...], rozszerzając powierzchnię terenu pod realizowany parking. Rozebrał też i usunął z wykopu rurę kanalizacyjną stanowiącą fragment samowolnie wykonanego odwodnienia dla przyszłego parkingu. Po zdemontowaniu rury, otwór wlotowy do studzienki kanalizacyjnej został zabetonowany, a wykop zasypany. Stwierdzono także, że w trakcie realizowanej budowy inwestor wprowadził w budynku zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonywanych robót budowlanych, uwzględniającej zmiany wynikające z podwyższenia terenu parkingów. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...], z uwagi na nie wyjaśnienie charakteru poszczególnych odstępstw.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją przez "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w Tarnowskich Górach przebudowy i adaptacji budynku usługowego (mini żłobka) na cele biurowo-handlowe, na działkach nr [...], [...] i [...] w Tarnowskich Górach, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach. Jednocześnie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, uwzględniającej zmiany wynikające z podwyższenia (nadsypania) terenu parkingów, pod kątem oceny tej zmiany z punktu widzenia zgodności z ładem przestrzennym, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz pogorszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, w związku ze spływem wód opadowych z terenu skarp podwyższonych parkingów, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej lub konstrukcyjno-budowlanej.

W obszernym uzasadnieniu, polemizującym z twierdzeniami projektanta oraz szeroko przywołującym orzecznictwo sądowe, organ I instancji wskazał, iż w dniu 6 października 2008 r. przeprowadzono ponowne oględziny w celu uściślenia i klasyfikacji odstępstw dokonanych przy realizacji inwestycji. Stwierdzono, że w okresie od poprzednich oględzin zostały zakończone roboty wykończeniowe piętra budynku, budowa dwóch parkingów (z istotnym odstępstwem od projektu), a kondygnacja parteru wykonana została w stanie surowym zamkniętym. Czynność dowodowa, polegająca na zobowiązaniu projektanta do kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu, nakazana przez organ II instancji została przeprowadzona, a projektant uznał - odmiennie niż poprzednio, iż zmiany w postaci nadsypania o 0,80 - 1,00 m terenu od strony zachodniej są nieistotne. Zdaniem organu oceny tej nie można podzielić. Skoro bowiem zmiana zagospodarowania terenu, to zmiana naruszająca ład przestrzenny i walory architektoniczne, to uznać trzeba, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie ze zmianą istotnie odstępującą od warunków pozwolenia na budowę w zakresie zwiększenia rzędnych usytuowania parkingów tj. wykonania skarp poprzez nadsypywanie terenu działki. Istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, które wykonał inwestor, wymagają wdrożenia postępowania naprawczego z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – zwanej dalej ustawa Prawo budowlane), gdyż w przeciwnym razie istniał będzie stan naruszenia obowiązujących przepisów, powodujący równocześnie naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich (sąsiadów). Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpoznaniu zażalenia inwestora, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. wstrzymujące roboty budowlane i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, iż forma zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), organ I instancji nie podał bowiem w jakiej sprawie toczy się postępowanie, w którym podjął zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu II instancji, jedynie poprzez powołanie przez organ I instancji art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane można domniemywać, że postanowienie tego organu nr [...] dotyczy istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Ponadto, organ II instancji zauważył, że w uzasadnieniu wymienionego postanowienia organ I instancji najpierw opisał szczegółowo czynności towarzyszące podjętemu postępowaniu, zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a następnie przeprowadził obszerną polemikę z ustaleniami projektanta co do oceny odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji w ponownym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach podejmując postanowienie w powołanym trybie, winien będzie określić przedmiot sprawy, a następnie w uzasadnieniu wymienić istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, w tym od zatwierdzonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, z powołaniem się na zdefiniowane w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane istotne odstępstwa. Organ II instancji podkreślił też, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Uznaniowość w nałożeniu tego obowiązku nie zwalnia jednak organu nadzoru budowlanego z podania przyczyn jego nałożenia, czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach nie uczynił, dodatkowo - w niezgodzie z prawem - rozszerzając ten obowiązek o ocenę "zmiany z punktu widzenia zgodności z ładem przestrzennym, walorami architektonicznymi i krajobrazowym oraz pogorszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek".

Na powyższe postanowienie, wspólnym pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r. - reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika - D. M. i U. S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi, zarzucając:

- obrazę przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.), poprzez nie orzeczenie przez organ II instancji w sposób zgodny z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 k.p.a., a zamiast tego poprzestanie na kasatoryjnym orzeczeniu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części;

- obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie uznanie za istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zmiany rzędnych usytuowania obiektu budowlanego - parkingów.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie.

Z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącą U. S. wpisu od skargi, jej skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucona postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę D. M. wskazał, iż wydając w dniu [...] grudnia 2008 r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach jako podstawę prawną przyjął wskazany w części nagłówkowej postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Sąd przypomniał, iż w myśl przywołanego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Sąd przypomniał także, że w myśl utrwalonych w tej mierze poglądów postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powinno zawierać - obok elementów właściwych każdemu postanowieniu wydawanemu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - przyczynę wstrzymania robót budowlanych oraz ustalać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót. W postanowieniu właściwy organ może nadto nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Objęty uznaniem obowiązek przedstawienia ww. materiałów może być nałożony dopiero wówczas, gdy organ wykaże, że jest to niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 lub wymaga tego charakter wykonanych robót.

Odnosząc powyższe wymogi do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w żadnej mierze nie podziela twierdzeń organu II instancji dowodzących, że postanowienie organu I instancji nie wskazuje w jakiej sprawie zostało wydane, nie podaje też jakiego typu odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zdaniem organu I instancji zostały dokonane. W ocenie Sądu pierwszej instancji lektura postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach nie pozostawia bowiem w tej mierze najmniejszych nawet wątpliwości. Oczywistym jest, co organ I instancji wskazuje w części nagłówkowej postanowienia, że wydane ono zostało, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w sprawie prowadzenia przez "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w Tarnowskich Górach, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, robót budowlanych związanych z realizacją przebudowy i adaptacji budynku usługowego. Ewidentnym jest także, co wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, że zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odstępstwo stanowi zwiększenie rzędnych usytuowania parkingów tj. wykonanie skarp poprzez nadsypywanie terenu działki i że w ocenie organu jest to odstępstwo istotne.

Jednakowoż pozostałe, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2009 r., zarzuty Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wobec rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd wojewódzki uznał za trafne. Wykazują one niezgodność z prawem postanowienia organu I instancji, a dostrzeżone uchybienia obligowały organ II instancji do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach nie wskazuje bowiem przyczyny, dla której uznał on wstrzymanie robót budowlanych za celowe, ani też nie ustala wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót. Organ I instancji nie wykazał nadto powodów nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w tym nie wskazał by było to niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane lub że wymaga tego charakter wykonanych robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bez podstawy prawnej nałożył także obowiązek dokonania oceny odstępstw pod kątem zgodności z ładem przestrzennym, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz pogorszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek pomimo, że analiza tych aspektów stanowi obowiązek organu. W konsekwencji organ I instancji wydał postanowienie naruszające prawo, a tym samym rozpatrujący zażalenie organ II instancji, obowiązany był do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, co też uczynił zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ II instancji nie mógł ani we własnym zakresie, ani też w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnić zaskarżonego doń rozstrzygnięcia o brakujące motywy i wyjaśnienia. Tego typu działanie na etapie postępowania odwoławczego łamałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności wyrażającą się w prawie strony do tego by jej sprawa była rozpoznana dwukrotnie przez dwa organy administracji publicznej.

Na marginesie Sąd wojewódzki zauważył, że uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia II instancji byłoby, biorąc pod uwagę wyrażone w skardze intencje skarżącej, dla niej niekorzystne. Uchylenie bowiem kasatoryjnego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach skutkowałoby powrotem do etapu, w którym organ II instancji winien rozpatrzyć wniesione doń zażalenie. Jednakowoż organ II instancji zobligowany byłby wówczas do uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i umorzenia postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 wymienionej ustawy. Jak jednak wynika ze złożonego w trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji oświadczenia uczestniczki postępowania U. M. żadne kolejne rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało jej doręczone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. M. zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie orzeczenie przez Sąd pierwszej instancji w sposób zgodny z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 k.p.a., a zamiast tego poprzestanie na kasatoryjnym orzeczeniu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

II. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nie uczynienie przez Sąd pierwszej instancji zadość wymaganiom stawianym prze ustawę prawidłowemu uzasadnieniu wyroku, zwłaszcza poprzez występującą wewnętrzną sprzeczność różnych fragmentów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

III. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic dozwolonego rozpoznawania w przedmiotowej sprawie, wyrażające się w przyjęciu, że: "Uchylenie bowiem kasatoryjnego postanowienia ŚWINB skutkowałoby powrotem do etapu, w którym organ II instancji winien rozpatrzyć wniesione doń zażalenie. Jednakowoż organ II instancji zobligowany byłby wówczas do uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i umorzenia postępowania administracyjnego", tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

IV. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do nie uznania za istotne odstępstwo od projektu budowlanego zmiany rzędnych usytuowania obiektu budowlanego - parkingów, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

V. art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię tychże przepisów, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

VI. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przepis ten nie miałby w sprawie zastosowania, co skłoniło Sąd pierwszej instancji do wyrażenia błędnej supozycji, że organ II instancji w przypadku uchylenia przez Sąd a guo zaskarżonego postanowienia musiałby w konsekwencji umorzyć postępowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze na postanowienie organu II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 wymienionej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które - zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy - mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu ustawowych podstawach. Z uwagi jednak na ich wspólne uzasadnienie zasadne jest odniesienie się do nich łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej stanowiący, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie orzeczenie w sposób zgodny z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nie uczynienie zadość wymaganiom stawianym przez ustawę prawidłowemu uzasadnieniu wyroku, zwłaszcza poprzez występującą wewnętrzną sprzeczność różnych fragmentów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie znajduje usprawiedliwionej podstawy także zarzut skargi kasacyjnej stanowiący o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez ten Sąd granic dozwolonego rozpoznawania w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej tj.: naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu sprowadzającą się do nie uznania za istotne odstępstwo od projektu budowlanego zmianę rzędnych usytuowania obiektu budowlanego – parkingów, naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przepis ten nie miałby w sprawie zastosowania, co skłoniło Sąd I instancji do wyrażenia błędnej supozycji, że organ II instancji w przypadku uchylenia przez Sąd a guo zaskarżonego postanowienia musiałby w konsekwencji umorzyć postępowanie, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze wymienione zarzuty skargi kasacyjnej po pierwsze stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż wydając w dniu [...] grudnia 2008 r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach jako podstawę prawną przyjął wskazany w części nagłówkowej postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Stwierdzić trzeba także, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreślił, iż w myśl utrwalonych poglądów postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powinno zawierać - obok elementów właściwych każdemu postanowieniu wydawanemu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - przyczynę wstrzymania robót budowlanych oraz ustalać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót. W postanowieniu właściwy organ może nadto nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Objęty uznaniem obowiązek przedstawienia ww. materiałów może być nałożony dopiero wówczas, gdy organ wykaże, że jest to niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 lub że wymaga tego charakter wykonanych robót.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził - odnosząc powyższe wymogi do okoliczności przedmiotowej sprawy, iż nie można podzielić twierdzeń organu II instancji stanowiących, że postanowienie organu I instancji nie wskazuje w jakiej sprawie zostało wydane, nie podaje też jakiego typu odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zdaniem organu I instancji zostały dokonane. Jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki lektura postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach nie pozostawia w tej mierze najmniejszych nawet wątpliwości. Oczywistym jest, co organ I instancji wskazuje w części nagłówkowej postanowienia, że wydane ono zostało, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w sprawie prowadzenia przez "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w Tarnowskich Górach, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, robót budowlanych związanych z realizacją przebudowy i adaptacji budynku usługowego. Ewidentnym jest także, co wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, że zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odstępstwo stanowi zwiększenie rzędnych usytuowania parkingów tj. wykonanie skarp poprzez nadsypywanie terenu działki i że w ocenie organu jest to odstępstwo istotne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo również Sąd pierwszej instancji za trafne uznał pozostałe, wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. zarzuty Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wobec rozstrzygnięcia organu I instancji. Wykazują one, niezgodność z prawem postanowienia organu I instancji, a dostrzeżone uchybienia obligowały organ II instancji do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach nie wskazuje bowiem przyczyny, dla której uznał on wstrzymanie robót budowlanych za celowe, ani też nie ustala wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót. Organ I instancji nie wykazał nadto powodów nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w tym nie wskazał by było to niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane lub że wymaga tego charakter wykonanych robót. Organ powiatowy bez podstawy prawnej nałożył także obowiązek dokonania oceny odstępstw pod kątem zgodności z ładem przestrzennym, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz pogorszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek pomimo, że analiza tych aspektów stanowi obowiązek organu. W konsekwencji organ I instancji wydał postanowienie naruszające prawo, a tym samym rozpatrujący zażalenie organ II instancji, obowiązany był do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, co też uczynił postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r.

Zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji nie mógł ani we własnym zakresie, ani też w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnić zaskarżonego doń rozstrzygnięcia o brakujące motywy i wyjaśnienia. Tego typu działanie na etapie postępowania odwoławczego łamałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności wyrażającą się w prawie strony do tego by jej sprawa była rozpoznana dwukrotnie przez dwa organy administracji publicznej. Zasadnie również Sąd wojewódzki zauważył, że uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia II instancji byłoby, biorąc pod uwagę wyrażone w skardze intencje skarżącej D. M., dla niej niekorzystne. Uchylenie bowiem kasatoryjnego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach skutkowałoby powrotem do etapu, w którym organ II instancji winien rozpatrzyć wniesione doń zażalenie. Jednakowoż organ II instancji zobligowany byłby wówczas do uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i umorzenia postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 wymienionej ustawy.

Jak wynika ze złożonego w trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji oświadczenia uczestniczki postępowania U. M. żadne kolejne rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało jej doręczone tj. nie została jej doręczona decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym przyjąć należy, że postanowienie organu I instancji utraciło ważność z uwagi na upływ terminu 2 miesięcy, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych stanowi natomiast podstawę do umorzenia postępowania - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok SN z 13 maja 1999 r., sygn. akt III RN 2/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 336).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.