Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1067/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 2 pkt 3, § 11, § 12, § 13
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. 35, art. 40 § 1 pkt 9, art. 72 § 1-2, art. 72c, art. 74 § 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 217 § 2, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Dariusz Dudra Maria Jagielska (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2145/12 w sprawie ze skargi P. C. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. C. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2145/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (KRN) z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] odmawiającą wydania zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę i uchwałę organu I instancji, orzekł o niewykonywaniu uchylonych uchwał oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty sądowe.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wskazaną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. KRN na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), dalej: p.n. oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiającą P. C. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z uzasadnienia uchwały KRN wynika, że aplikant nie mógł uzyskać żądanego zaświadczenia, bo nie złożył kolokwium z wynikiem pozytywnym, przez co nie wykonał obowiązku objętego programem aplikacji. KRN uznała, że ukończenie aplikacji notarialnej jest uzależnione od złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Wynika to jednoznacznie z przepisów p.n., rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), dalej: rozporządzenie MS oraz uchwały KRN Nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

Uwzględniając skargę WSA w W. stwierdził, że KRN uchwałą z dnia 18 września 2009 r., wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 p.n., wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek złożenia dwóch kolokwiów (§ 6 ust. 1 uchwały). Z tego obowiązku wyprowadziła skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w przypadku złożenia przez aplikanta kolokwium z wynikiem negatywnym. Uzasadniając stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na treść art. 72 § 1 p.n., a w szczególności na sformułowanie "zaznajomienia się aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza". W ocenie Sądu wprowadzając ten warunek KRN przekroczyła swoje kompetencje, ponieważ nie wynika on z przepisów ustawy Prawo o notariacie, ani z rozporządzenia MS. Jedynym skutkiem uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium jest obowiązek jego powtórzenia, a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w art. 72 § 2 p.n.

Sąd wyjaśnił, że odbycie aplikacji notarialnej to odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach, polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu MS oraz w czasie trwania aplikacji określonym art. 72 § 1 p.n. Z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" samorząd notariuszy wyprowadził nieuprawniony wniosek, że należy w nim umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od wyniku tych sprawdzianów, mimo że nie wynika to z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu błędna była argumentacja KRN, że skoro § 13 rozporządzenia MS daje możliwość samorządowi notarialnemu przeprowadzania kolokwiów, to kolokwia te służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta, a jeżeli aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, nie można mu wydać zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu notarialnego. Taka argumentacja, oparta o kryterium słuszności, nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym.

Skargą kasacyjną KRN domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 72 § 1 p.n. poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza;

2) art. 72 § 2 p.n. poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie;

2) art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska KRN oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W.

Uzasadniając zarzuty kasacyjnie KRN wskazała, że na mocy art. 40 § 1 pkt 9 p.n. posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Uchwałą Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. przyjęła program aplikacji notarialnej. Zamieściła w nim obowiązek przeprowadzania przez rady właściwych izb notarialnych kolokwiów, sprawdzających wiedzę aplikantów. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza wynika zatem nie tylko z art. 71 § 1 p.n., lecz także z kompetencji KRN.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że rada właściwej izby notarialnej, biorąc pod uwagę wyniki kolokwiów i sprawdzianów przy wydawaniu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie zmierza do zastąpienia w ten sposób egzaminu notarialnego, tylko do weryfikacji spełnienia przez aplikanta notarialnego przesłanek odbycia aplikacji, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. Interpretacja tego przepisu przez WSA w W., zawarta w zaskarżonym wyroku, prowadziłaby do niemożliwości zweryfikowania tych przesłanek, a więc Sąd I instancji naruszył art. 72 § 1 p.n. przez błędną wykładnię.

W ocenie skarżącej kasacyjnie KRN, argumentacja Sądu I instancji skupia się na twierdzeniu, że złożenie przez aplikanta notarialnego kolokwiów nie jest ustawową przesłanką do stwierdzenia odbycia aplikacji notarialnej. Jednak KRN nie traktuje złożenia kolokwiów jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej. Traktuje je jako środek dowodowy, służący do ustalenia czy aplikant notarialny zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami sądów. Prowadzi to do wniosku, że wywód prawny Sądu rozmija się z istotą problemu, przez co uzasadnienie wyroku narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku narusza ten przepis również dlatego, że nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, bo Sąd nie podaje jakie fakty mają świadczyć o spełnieniu przez aplikanta przesłanek odbycia aplikacji.

KRN stanęła na stanowisku, że zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej, niezbędne do przystąpienia do egzaminu notarialnego, aplikant notarialny może otrzymać wyłącznie wówczas, gdy zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami sądów, a te obowiązki zostały zweryfikowane poprzez złożenie kolokwiów.

P. C. skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72 § 2 p.n. Zdaniem Sądu z tego przepisu wynika, że odbycie aplikacji to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 tego artykułu – aplikacja musi zamknąć się w okresie 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak według Sądu przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd sprowadził zatem "całokształt pracy notariusza", o którym mowa w art. 72 § 1 p.n. do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia MS, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach.

Aby prawidłowo zrozumieć, na czym polega "odbycie aplikacji notarialnej", o którym mowa w art. 72 § 2 p.n., należy w pierwszej kolejności przywołać słownikową definicję pojęcia "aplikacja". W znaczeniu prawniczym "aplikacja", to praktyka odbywana przez osoby po ukończeniu studiów prawniczych, przygotowująca do określonych zawodów prawniczych (Wielki Słownik języka polskiego, www.wsjp.pl). Z kolei według słownika wyrazów obcych "aplikacja" (do 1939 r. aplikantura) to praktyka aplikantów, kandydatów na stanowisko sędziego, prokuratora, adwokata, notariusza. Łacińskie applicatura, applicatio, applicans applicantis, od applicare oznacza przykładać się (do), poświęcić się (czemu) [por. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego, www.slownik-online.pl/ kopaliński].

Mając na uwadze te definicje, pojęcie "aplikacja" (w znaczeniu prawniczym) należy rozumieć jako nabywanie określonych umiejętności i wiedzy. Ukończenie aplikacji, lub inaczej – odbycie wyznaczonego okresu szkolenia aplikacyjnego zakłada, że aplikant dysponuje już pewną wiedzą z dziedziny objętej aplikacją. Przy takim rozumieniu pojęcia aplikacji, zaświadczenie o jej odbyciu, które jest warunkiem przystąpienia do egzaminu notarialnego, ma zatem potwierdzić, że aplikant "przeszedł" cały okres szkolenia aplikacyjnego, a więc, że uczestniczył w procesie edukacyjnym, polegającym na przyswajaniu sobie wiedzy i umiejętności.

Trzeba podkreślić, że w świetle ustawy Prawo o notariacie i wspomnianego rozporządzenia MS aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do zaznajomienia się ze wspomnianymi czynnościami, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 rozporządzenia MS nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c p.n., stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:

1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;

2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;

3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia MS, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 p.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża więc pogląd, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 ustawy, rozumianych jednakże tak, jak je Sąd przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za skuteczne w sprawie należało więc uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 72 § 1 i § 2 p.n. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zakwestionowanych wyrokiem Sądu I instancji uchwał artykuł ten miał następujące brzmienie. Aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (art. 72 § 1 p.n.). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (art. 72 § 2 p.n.). Taka treść omawianych regulacji obowiązywała od dnia 25 marca 2009 r. do dnia 23 sierpnia 2013 r. Dokonując odkodowania na gruncie wykładni językowej zawartych w tych przepisach norm prawnych należy zauważyć, że ustawodawca w § 1 art. 72 p.n. stwierdził, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ustawodawca, wyjaśniając na czym polega aplikacja, nieprzypadkowo użył formy dokonanej czasownika "zaznajamiać się". Podobnie zresztą uczynił objaśniając obowiązki aplikanta w trakcie szkolenia aplikacyjnego. Ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n. wynika, że w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Ustawodawca przesądził zatem o obowiązku aplikanta zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Działanie aplikanta podczas odbywania aplikacji winno być zatem i w tym zakresie skuteczne.

Ze słownika języka polskiego pod redakcją Elżbiety Sobol wynika, że pojęcie "zaznajamiać" oznacza, m.in. umożliwiać poznanie, nauczenie się czegoś (Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 1255). Zestawienie zatem treści tego pojęcia z działaniem dokonanym, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 72 § 1 p.n. i obowiązkiem zaznajomienia się wynikającym ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n., przy uwzględnieniu faktu, że przepisy te stanowią o działaniu aplikanta – co wynika z ich brzmienia – przekonuje do jednoznacznego uznania, że aplikant notarialny w czasie aplikacji zobowiązany jest do przyswojenia wiedzy dotyczącej całokształtu pracy notariusza, także wiedzy z zakresu czynności podejmowanych przez sądy w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

Warto w tym miejscu dla poparcia tezy, że aplikant zobowiązany jest nauczyć się zakresu materiału, o którym mowa w art. 72 § 1 p.n., przywołać treść zdania pierwszego art. 72 § 1 p.n. obowiązującą od dnia ostatniej nowelizacji tej ustawy tj. od 23 sierpnia 2013 r. Aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 3 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza. Z aktualnego brzmienia omawianego przepisu niewątpliwie wynika, że to samorząd zobowiązany jest do zaznajomienia aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza. Przekonuje do takiego stanowiska zwrot użyty przez ustawodawcę – "aplikacja notarialna (...) polega na zaznajomieniu aplikanta". Przytoczona nowelizacja – nieobowiązująca w dacie podejmowania przez organy notarialne w niniejszej sprawie uchwał – w sposób jednoznaczny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowodzi istotnej zmiany treści normatywnej art. 72 p.n.

Przedstawiona analiza przeczy w sposób jednoznaczny twierdzeniu, że obowiązkiem aplikanta notarialnego jest tylko uczestniczenie w procesie szkolenia w sposób bierny tj. polegający na braniu udziału w zajęciach za zasadzie słuchacza, przeglądanie, wertowanie dokumentów. Podkreślić należy, że podstawowym zadaniem samorządu notarialnego i jednocześnie celem aplikacji notarialnej jest przygotowanie aplikanta do egzaminu. Szkolenie aplikanta nie może być iluzoryczne. Tym bardziej, że mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego, który winny wykonywać osoby o wysokim poziomie wiedzy prawniczej. Osiągnięciu tego wysokiego poziomu służy z pewnością aplikacja, w toku której weryfikuje się postępy w nauce w drodze sprawdzianów i kolokwiów. Aplikacyjny sprawdzian wiedzy przyszłego notariusza pozwala na ustalenie, czy aplikant opanował niezbędny zasób wiedzy związany z całokształtem pracy notariusza, w tym wiedzę dotyczącą prawa cywilnego, gospodarczego i wieczystoksięgowego. Ostatecznie, czy aplikant może przystąpić do egzaminu końcowego.

Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia MS stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Przepis ten obowiązywał w czasie wydania spornych uchwał. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego był on zgodny z ustawą do czego przekonuje omówiona treść art. 72 § 1 oraz treść art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Jego uchylenie nie mogło wpłynąć na wykładnię powołanych wyżej przepisów ustawowych, które pozwalały na weryfikację wiedzy aplikanta w formie kolokwium. Także fakt braku spójności i konsekwencji w zakresie sprawdzania wiedzy przez poszczególne rady izb notarialnych nie może mieć wpływu na treść wyinterpretowanych norm ustawowych.

Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 p.n., do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. KRN, mająca ustawowe prawo ułożenia programu szkolenia aplikacyjnego, może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawdzać, czy zrealizowane zostało wpisane w istotę aplikacji założenie, czy odbywający ją nabył choćby w dostatecznym stopniu wiedzę i umiejętności i uzależnić wydanie zaświadczenia od pozytywnego wyniku przeprowadzonych (w ramach tego programu) kolokwiów (sprawdzianów) wpisanych wszakże w program aplikacji, o czym niżej. Warto też w tym miejscu przypomnieć, że w teorii prawa administracyjnego, wyróżnia się "prawodawstwo autonomiczne, które związane jest z wyposażeniem korporacji samorządowych w pewien zakres kompetencji do tworzenia w sposób samodzielny prawa. To autonomiczne stanowienie prawa określa się jako autonomia statutowa, będąca częścią samorządu. Korzystanie z tej autonomii zalicza się do istoty samorządu" (zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 2002, s. 206).

Konstrukcja art. 40 p.n. wskazuje na otwarty katalog kompetencji KRN, z tym, że uprawnienie do weryfikacji wiedzy aplikantów w postaci sprawdzianów, kolokwiów znajduje wprost umocowanie w treści art. 40 § 1 pkt 9 p.n. KRN jest zatem uprawniona do ustalenia programu szkolenia oraz nadzoru, który w rozumieniu potocznym oznacza: dozorowanie, strzeżenie, pilnowanie kogoś lub czegoś, opiekę, kontrolę (por. Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 491). W tak rozumianym nadzorze nad szkoleniem aplikacyjnym mieści się niewątpliwie sprawdzanie poziomu wiedzy aplikanta notarialnego. Za usprawiedliwione ustawowo należy zatem uznać ustalenie przez KRN w programie szkolenia sposobu weryfikowania wiedzy aplikantów poprzez przeprowadzanie kolokwiów. Kompetencje KRN w tym zakresie potwierdza również treść art. 73 p.n., zgodnie z którym aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. Z kolei stosownie do treści art. 35 p.n. do zakresu działania rady izby notarialnej należy m.in. nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza (pkt 2 tego przepisu) i organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych (pkt 3 tego przepisu).

Warto też zauważyć, że przedstawione rozumienie pojęcia nadzoru jest zgodne z jego wykładnią prezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Pojęcie nadzoru jest, jak podkreślono w wyroku TK z dnia 15 stycznia 2009 r. o sygn. akt K 45/07 (publik. OTK-A z 2009 r. nr 1, poz. 3) przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu). Określenia "nadzór" używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze obejmują zatem prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2013 r. o sygn. akt II GPS 1/13 (publik. OSP z 2013 r. nr 9, poz. 89; OSP z 2013 r. nr 10, poz. 102), zgodnie z którym przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości winny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności korporacji samorządowych.

Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy również rozpatrywać z perspektywy wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Nie można tu nie dostrzec, że Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej, pozostawiając tę kwestię ustawodawcy. Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny ustawodawca może znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, jednak o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r. o sygn. akt K 1/10, publik. OTK-A z 2011 r. nr 9, poz. 99). Taka ingerencja państwa jest dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r. o sygn. akt K 4/07, publik. OTK-A z 2008 r. nr 2, poz. 28). W powołanym wyżej wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. o sygn. akt K 1/10 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35). W orzecznictwie TK, co istotne, wśród elementów pieczy wymienia się dodatkowo posiadanie przez organy samorządu zawodowego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r. o sygn. akt K 6/06, publik. OTK-A z 2006 r. nr 4, poz. 45; por. też wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. o sygn. akt K 30/06, publik. OTK-A z 2006 r. nr 10, poz. 149).

Okresowe sprawdzanie wiedzy aplikanta mobilizuje go do systematycznego poszerzania wiedzy i jest to typowy element szkolenia, a zarazem działanie pożądane z punktu widzenia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wcześniej wskazano zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego. Notariusz ma też pozycję funkcjonariusza publicznego. Niewątpliwie w interesie publicznym i dla jego ochrony leży wysoki poziom wiedzy aplikanta, przełoży się on bowiem w przyszłości na wysoki poziom świadczonych przez notariusza usług.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r. o sygn. akt I KZP 19/99 (LEX nr 36488) skonstatował, iż fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także Z. Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106 – 123). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić powinno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator natomiast powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (por. wyrok SN z dnia 4 czerwca 2013 r. o sygn. akt II PK 294/12, LEX nr 1363451).

Powołane orzeczenia, w kontekście przedstawionej powyżej argumentacji, przekonują do uznania w procesie wykładni obowiązku opanowania przez aplikanta notarialnego stosownej wiedzy, o której mowa jest w art. 72 § 1 p.n. oraz uprawnienia znajdującego oparcie w przepisach ustawowych, do organizowania w toku nauczania aplikacyjnego kolokwiów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów. Gdyby uznać inaczej aplikacja notarialna miałaby, jak wcześniej już zauważono, charakter iluzoryczny. Przy uwzględnieniu doniosłości i roli jaką pełnią notariusze w obrocie prawnym druga z koncepcji nie znajduje przekonującego oparcia w wartościach konstytucyjnych, jak i regulacjach ustawowych odnoszących się do zawodu notariusza.

Interpretacja art. 72 § 1 i 2 p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego acz realnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim realnym wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.

Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Popada tym samym w sprzeczność, ponieważ zaakceptowanie dopuszczalności sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta nie koresponduje z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji. Starając się uniknąć tej sprzeczności Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji w razie niezaliczenia takiego kolokwium (kolokwiów). Nie ma więc prawnego uzasadnienia dla wprowadzenia przez samorząd notarialny swoistej sankcji dla aplikanta za brak zaliczenia kolokwium.

Stanowisko Sądu I instancji o braku prawnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zaliczenia przewidzianych w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów czerpie uzasadnienie z przedstawionego wyżej, a zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej". Tylko wówczas bowiem, gdy odbycie aplikacji rozumie się tak, jak to zaprezentował Sąd I instancji można by utrzymywać, że dla odbycia aplikacji nie jest istotne podlegające sprawdzeniu wypełnienie przez aplikanta obowiązku zdobywania umiejętności zawodowych i "dokształcania się" w zakresie ogólnej wiedzy prawniczej. Tak jak już powiedziano, za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji.

Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że nie może być uwzględnione żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, bo wpisanych w tzw. program szkolenia. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując wyżej przedstawione rozumienie odbycia aplikacji notarialnej, podkreśla zatem, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi żadnej swoistej, wprowadzonej bezpodstawnie przez samorząd notarialny sankcji za niezaliczenie kolokwium. Jest natomiast oczywistą, prawnie w pełni uzasadnioną odmową potwierdzenia faktu, który nie zaistniał, bo aplikant nie wypełnił wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, co znaczy, że nie odbył aplikacji.

Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku SN z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt III ZS 5/13 (LEX nr 1318425), którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę KRN Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 p.n. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. SN zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN.

Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII/48/2009.

Zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z określonymi czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania zawodu notariusza przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 p.n. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. KRN słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, a skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.