Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 936/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par 2, art. 134 par 1, art. 64a, art. 119 pkt 2, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a , art 200, art. 205 par 1 , art. 210 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par 2, art. 138 par 1 ust. 1 , art. 151 par 2 w zw. z art. 146 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego R. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz C., decyzją z [...] stycznia 2021 r., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy tuczu drobiu zlokalizowanej w miejscowości S., gmina C., na działkach o numerach [...] obręb S..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego na podstawie wniosku R. T. (skarżący) z [...] maja 2015 r., w którym jako podstawa wznowienia postępowania został wskazany art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), tj. brak udziału strony bez własnej winy.

W powyższym postępowaniu zapadały kolejne rozstrzygnięcia organów administracji. Zapadły także przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie prawomocne wyroki z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Sz 1471/15 oraz z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Sz 169/18. W świetle tego ostatniego orzeczenia zostało przesądzone, iż z "Raportu oddziaływania na środowisko" wynika, że nieruchomość należąca do skarżącego znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Po wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r., w toku dalszego postępowania administracyjnego zapadły przed organem I instancji kolejne rozstrzygnięcia, które były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Organ opisał także przeprowadzone przez siebie postępowanie dowodowe, nie wskazując jednak, iżby stwierdził jakiekolwiek okoliczności nakazujące uznać badaną decyzję ostateczną za podlegającą uchyleniu we wznowionym postępowaniu.

Organ I instancji dostrzegł natomiast, że kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia [...] października 2014 r. została doręczona stronom postępowania (z wyjątkiem skarżącego) w dniach od [...] do [...] października 2014 r. Uznano zatem, że skoro zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeśli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat, termin w którym możliwe było uchylenie weryfikowanej decyzji ostatecznej upłynął w dniu 5 grudnia 2019 r.

Wobec powyższego przyjęto, iż nie jest aktualnie możliwe uchylenie decyzji ostatecznej, natomiast na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. należy stwierdzić wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa. Przy czym decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego tej decyzji, która pozostaje nadal ostateczna i kształtuje stosunek prawny. Organ wyjaśnił, iż w jego ocenie prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a., naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł pełnomocnik skarżącego zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez udzielenie pierwszeństwa interesowi inwestora przed interesem skarżącego i mieszkańców wsi S. przez organ wydający decyzję w sprawie,

2) naruszenie art 138 § 2 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie wskazań co do przebiegu postępowania, po uchyleniu decyzji przez SKO w S.,

3) naruszenie art 146 § 1 k.p.a. i art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy, a poprzestanie jedynie na podtrzymaniu dotychczasowych twierdzeń, bez przeprowadzenia postępowania co do istoty, bez rozważenia wniosków i twierdzeń skarżącego oraz bez wnikliwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

4) naruszenie art 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy uchylenia decyzji w sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno skutkować uznaniem, że wydana decyzja środowiskowa jest oparta na nieprawidłowym, nierzetelnym i niespełniającym kryteriów raporcie środowiskowym i jako taka powinna zostać uchylona,

5) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 19 k.p.a. poprzez niewykazanie przez organ I instancji jakiejkolwiek inicjatywy w zakresie ustalenia prawdy materialnej, w sytuacji gdy organ wydający decyzję uczynił wszystko, aby wydać decyzję zgodnie z żądaniem inwestora, a następnie aby nie doszło do zmiany tej decyzji w trybie wznowieniowym oraz aby chronić interes inwestora.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy obszernie opisał przebieg postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w toku wznowionego postępowania administracyjnego.

Kolegium, analogicznie jak organ I instancji uznało, iż w rozpatrywanej sprawie istotną jest na dzień orzekania okoliczność, że zgodnie z danymi ujawnionymi w toku postępowania ostatnie doręczenie weryfikowanej decyzji z dnia [...] października 2014 r. nastąpiło w dniu [...] października 2014 r. Zatem upływ pięciu lat, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nastąpił w dniu [...] października 2019 r. tj. w czasie trwania wznowionego postępowania. Jak przyjął organ odwoławczy, upływ tego terminu bez względu na okoliczności, które to spowodowały, stanowi bezwarunkową negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym.

Wyjaśniono jednak dalej, że wystąpienie przesłanki negatywnej upływu terminu do zastosowania sankcji wzruszalności nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w toku wznowionego postępowania. Tylko po przeprowadzeniu tego rozpoznania można wywieść niezgodność decyzji z przepisami prawa. Za takim sposobem rozumienia art. 146 k.p.a. przemawia słuszny interes podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania administracyjnego. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być bowiem podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 k.c.).

Tym samym Kolegium - odmiennie niż organ I instancji przyjmujący, iż prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. w razie merytorycznej oceny poprawności badanej decyzji naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej – przyjęło, że w we wznowionym postępowaniu konieczne jest rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowania), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja — w sytuacji zapewnienia stronie skarżącej prawidłowego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy nadmienił także, że w art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, czy chodzi tylko o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa. Natomiast w doktrynie prawa wskazuje się, że "tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019).

Kolegium wyjaśniło, iż po ustaleniu, że w skarżący powinien był brać udział w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań a udziału tego mu nie zapewniono, kolejnym etapem postępowania wznowieniowego jest rozpatrzenie sprawy niejako od nowa, w celu rozstrzygnięcia o wszystkich wadach decyzji ostatecznej więc jak wskazano wyżej, "nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony) ale także o tym czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art 146 § 1 k.p.a. zostałaby wydana "inna decyzja". Innymi słowy należy zapewnić stronie skarżącej prawidłowy udział w postępowaniu, rozpatrzyć jej wnioski i zarzuty i zgłaszane materiały.

Po poczynieniu powyższych założeń, Kolegium poddało analizie za będący podstawą orzekania przy wydawaniu weryfikowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowanych "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" z listopada 2013 roku oraz mającą do podważyć opinię dra P. D. przedłożoną przez stronę skarżącą.

Analiza ta doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że analizowany raport oddziaływana przedsięwzięcia na środowisko odpowiada przepisom prawa w zakresie elementów, jakie powinien zawierać, a wymienionych w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.), a poszczególne zarzuty strony zgłaszane co do prawidłowości tego opracowania są nieuzasadnione. Na tej podstawie Kolegium wysnuło wniosek, że wyniku wznowienia postępowania, gdyby nie zaistniała negatywna przesłanka polegająca na przedawnieniu orzekania, nie zostałaby wydana inna decyzja od tej, która podlegała analizie we wznowionym postępowaniu.

Pismem z [...] lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie art. 32 Konstytucji tj. zasady równości wobec prawa wszystkich obywateli poprzez danie prymatu przez organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie interesom inwestora ponad interes skarżącego;

2. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., 77 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, bez przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów w tym dowodu z opinii biegłego, i bez rozważenia kluczowego zarzutu podnoszonego przez skarżącego od początku wznowionego postępowania, a mianowicie zarzutu pominięcia w raporcie oddziaływania na środowisko, a za nim dalej w decyzji środowiskowej faktu posadowienia działki skarżącego, w której faktyczne zamieszkuje wraz z rodziną tj. nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe w bezpośrednim sąsiedztwie fermy, co skutkowało, że nie ustalono w sposób prawidłowy jaki rzeczywisty wpływ na tę nieruchomość ma (miała) rozbudowa fermy tuczu drobiu na działkę skarżącego i jakie w związku z tak bliskim posadowieniem nieruchomości skarżącego winny być ustalone prawidłowe środowiskowe uwarunkowania wydania decyzji środowiskowej i to pomimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało właściwe ustalenie takowego wpływu już w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]);

3. naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez celowe opieszałe działanie organów w celu zastosowania art. 146 k.p.a., tj. w celu uniemożliwienia uchylenia zaskarżonej decyzji;

4. z ostrożności zarzucono także naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez dokonanie przez SKO błędnej interpretacji przedmiotowych przepisów i w konsekwencji wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego ustalającej, że zarzuty i argumenty poniesione przez skarżącego i tak nie mogły spowodować uchylenia decyzji środowiskowej, podczas gdy naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy jedynie zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.;

5. naruszenie art. 112 k.p.a. poprzez błędne pouczenie w decyzji SKO o prawie złożenia sprzeciwu w miejsce właściwego pożyczenia o trybie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi nadmieniono w szczególności, że kluczowym zarzutem w zakresie wydania decyzji środowiskowej jest okoliczność pominięcia przy ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla rozbudowy fermy tuczu drobiu w Smoleniu faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji znajduje się nieruchomość skarżącego wykorzystywana faktycznie na cele mieszkaniowe. Okoliczność ta nie znalazła żadnego odzwierciedlania w raporcie środowiskowym, w którym wprost wskazano, iż najbliższe zabudowania, w tym chronione akustycznie to działka [...] oraz nieruchomości wsi S..

Ponadto w ocenie pełnomocnika, skarżona decyzja SKO pozostaje w sprzeczności z uprzednią decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2019 r., gdzie wprost nałożono na organ I instancji obowiązek zbadania wpływu i zakresu oddziaływania inwestycji na działkę stanowiącą własność skarżącego i rozważeniu, czy w tym zakresie nie zachodzi konieczność określenia innych środowiskowych—uwarunkowań mających na celu wyeliminowanie bądź ograniczenie negatywnego wpływu przedsięwzięcia na działkę [...]. Niezrozumiałym dla skarżącego pozostaje dlaczego w obecnie wydanej decyzji brak jest szczegółowego odniesienia się do tejże wytycznej SKO. W ocenie skarżącego de facto obie decyzje SKO są ze sobą wzajemnie sprzeczne.

Jak wywiedziono dalej w skardze, nie polega na prawdzie twierdzenie SKO, iż sugerowany przez dr. P. D. sposób określenia emisji hałasu nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Otóż, zgodnie z art. 115 ustawy Prawo Ochrony Środowiska - który ma zastosowanie także w zakresie decyzji środowiskowych - w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Skoro zatem faktycznie działka [...] jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe to właśnie ta działka jest podstawą określania właściwego obszaru chronionego akustycznie, nie zaś jak wskazano w raporcie zabudowania wsi S., dla których zrobiony został pomiar. Biegły D. wprost wskazywał w opinii przedłożonej, na wątpliwość przyjętej metodologii pomiarów, co jednak pozostało poza zainteresowaniem organów wydających zaskarżoną obecnie decyzję. Dobitnie na nieprawidłowości w tym zakresie wskazuje także dowód w postaci pisma Burmistrza C. z dnia [...] września 2020 r. "Faktyczne zagospodarowanie terenów" czy też decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. albowiem w każdym z tych dokumentów odmiennie ustalono jakie jest faktyczne przeznaczenie działki [...]. W zależności od celu postępowania faktyczne wykorzystanie działki [...] zostało ustalone odmiennie przez tego samego Burmistrza C., co w ocenie skarżącego nie powinno mieć miejsca, a dowozi tylko i wyłącznie, że w sprawie niniejszej skarżący celowo został pozbawiony przymiotu strony, aby w ten sposób w szybkim tempie z korzyścią dla inwestora zakończyć postępowanie, a w dalszej kolejności tak opieszale prowadzić postępowanie aby upłynął okres, o którym mowa w art. 146 k.p.a. uniemożliwiający zmianę zapadłej decyzji środowiskowej.

Wreszcie w ocenie skarżącego dodatkowo obecnie zapadłe orzeczenie SKO - pomimo obowiązującej zasady reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) - jest najbardziej niekorzystne z wszystkich dotychczasowych, albowiem organ zupełnie bezpodstawnie uznał, że w wyniku wznowienia postępowania nie zostałaby wydana inna decyzja niż ta, która podlegała analizie w toku wznowionego postępowania. Niezrozumiałym jest takie stwierdzenie w sytuacji, gdy nadal nie przeprowadzano kompleksowego postępowania co do istoty sprawy albowiem jak wskazuje samo SKO - nie ma podstaw do ponownego wystąpienia o uzgodnienia i opinie do organów współdziałających, żaden z organów nie zbadał także jaki jest rzeczywisty wpływ i zakres oddziaływania przedsięwzięcia na działkę skarżącego.

Odpowiadając na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako : "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności, wobec zarzutu pełnomocnika skarżącego w zakresie wadliwości pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, Sąd stwierdził, że bezspornie Kolegiom zawarło w swojej decyzji nieprawidłowe pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazało bowiem, iż skarga od niej nie przysługuje a strona niezadowolona może wnieść sprzeciw. Tymczasem w myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem od decyzji kasacyjnej. Natomiast w badanej sprawie organ orzekał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy zatem uznać, iż właściwym środkiem zaskarżenia takiej decyzji była skarga do sądu administracyjnego. Mimo wadliwego pouczenia w decyzji organu odwoławczego pełnomocnik skarżącego wniósł jednak prawidłowo skargę do sądu administracyjnego i nie sposób uznać by w realiach badanej sprawy owo błedne pouczenie pociągnęło dla skarżącego negatywne skutki, w tym aby w istotny sposób ograniczyło możliwość obrony jego praw.

Będąca przedmiotem skargi decyzja zapadła we wznowionym postępowaniu administracyjnym w związku ze stwierdzonym niezawinionym brakiem udziału skarżącego w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Przedmiotem kontroli instancyjnej przeprowadzonej przez organ odwoławczy była decyzja Burmistrza C., w której, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzono w sentencji wydanie poddanej kontroli decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia decyzji (na str. 11) można natomiast odczytać, iż owo stwierdzone przez organ naruszenie prawa polegało na pominięciu skarżącego w toku postępowania, mimo przynależnego mu statusu strony. Przy czym, jak wynika z ostatniego akapitu decyzji, organ I instancji stwierdził, iż prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a., naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

Innymi słowy organ gminy stwierdził wyraźnie w sentencji wydanie weryfikowanej decyzji z naruszaniem prawa natomiast z uzasadnienia decyzji można odkodować, iż owym stwierdzonym uchybieniem jest brak udziału skarżącego w postępowaniu, natomiast inne okoliczności nie podlegały ocenie z uwagi na upływ 5 letniego okresu, w którym dopuszczalne było uchylenie decyzji ostatecznej.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji potwierdził zarówno okoliczność upływu pięcioletniego okresu, w którym dopuszczalne było uchylenie decyzji ostatecznej, jak i fakt pominięcia skarżącego w toku postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją ostateczną. Kolegium dopatrzyło się jednak potrzeby merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w toku wznowionego postępowania i dokonało własnej oceny badanej decyzji. Jej efektem była konkluzja, że w wyniku wznowienia postępowania, gdyby nie zaistniała negatywna przesłanka polegająca na przedawnieniu orzekania, nie zostałaby wydana inna decyzja od tej która podlegała analizie w wyniku niniejszego postępowania.

Jak wynika z art. 151 k.p.a. :

§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Natomiast art. 146 k.p.a. stanowi, iż:

§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W sprawie zostało już prawomocnie przesądzone, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji, która była przedmiotem decyzji poddanej weryfikacji we wznowionym postępowaniu. Nie ulega też wątpliwości, iż skarżący powinien był brać udział w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań co jednak nie miało miejsca. Bezspornym jest wreszcie, iż przed datą wydawania decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy upłynął okres pięciu lat, w którym dopuszczalne było we wznowionym postępowaniu uchylenie decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu, Kolegium rozpatrując odwołanie prawidłowo wskazało w swojej decyzji, że upływ terminu określonego w art.146 § 1 k.p.a. nie wyklucza oceny zgodności z prawem weryfikowanej decyzji a jedynie stoi na przeszkodzie jej uchyleniu.

Konsekwentne przyjęcie powyższej zasady prowadzi do wniosku, iż po upływie powyższego terminu, organ prowadzący postępowanie winien wydać albo decyzję o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi się brak podstaw do jej uchylenia) albo stwierdzić wydanie weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Jakkolwiek zatem Kolegium w toku rozstrzygania przywołało prawidłowe zasady na podstawie, których organy powinny orzekać we wznowionym postępowaniu w sytuacji gdy uchylenie weryfikowanej decyzji nie jest dopuszczalne z uwagi na upływ czasu, to ostatecznie nieprawidłowo się do nich zastosowało. Wskutek powyższego uzasadnienie decyzji SKO stoi w istocie w sprzeczności z sentencją.

Otóż organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji potwierdził prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, które co do zasady ma zastosowanie do sytuacji, gdy w weryfikowanej we wznowionym postępowaniu decyzji dopatrzono się takich wad, które dawałyby podstawy do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zapaść gdy na przeszkodzie uchyleniu weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznej stanął upływ czasu przewidzianego przez ustawodawcę na tego rodzaju ingerencję w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Tymczasem konkluzja uzasadnienia Kolegium jest całkiem inna. Wynika z niej, że jakkolwiek w postępowaniu poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji ostatecznej doszło do naruszeń prawa procesowego poprzez brak zapewnienia udziału uprawnionej stronie w jego toku, to jednak po uwzględnieniu stanowiska pominiętej ówcześnie strony, przedstawionych przez nią dowodów oraz po weryfikacji innych okoliczności istotnych dla sprawy, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dla takiej konkluzji adekwatnym rozstrzygnięciem, także po upływie terminy określonego w art. 146 § 1 k.p.a. jest odmowa uchylenia decyzji ostatecznej (nie zaś stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa).

Powyższa decyzja organu odwoławczego, w której sentencja i uzasadnienie pozostają w sprzeczności, nie może się zatem ostać w obrocie prawnym.

Jeśli chodzi natomiast o decyzję organu I instancji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., wydawana w razie stwierdzenia przez organ przesłanek wymienionych w tym przepisie, ma na celu w szczególności umożliwienie dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. Przy czym warunkiem koniecznym dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego na zasadzie art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Niezbędne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowania), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., II SA/Gd 424/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r., VII SA/Wa 600/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r., II SA/Bk 257/19,; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 841/17).

Organ I instancji nie dokonał opisanej powyżej merytorycznej oceny decyzji ostatecznej podlegającej weryfikacji we wznowionym postępowaniu i poprzestał na stwierdzeniu, że doszło na naruszenia przepisów postępowania tj. pominięcia udziału strony.

W tym miejscu należy dostrzec, iż pominięcie strony w postępowaniu samo w sobie nie stanowi wady uzasadniającej uchylenie decyzji. Zatem jeśli nie pociągnęło ono za sobą innych negatywnych konsekwencji, nie jest podstawą do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa.

Jak wskazano powyżej, decyzja stwierdzająca naruszenie prawa jest substytutem decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej i rozstrzygającej sprawę w odmienny sposób. Innymi słowy jeśli organ stwierdza wydanie z naruszeniem prawa weryfikowanej we wznowionym postępowaniu decyzji, winien wskazać na takie okoliczności które - gdyby nie upływ czasu - dawałyby podstawę do wydania odmennego niż wynikające z decyzji ostatecznej rozstrzygnięcia. W decyzji organu I instancji takich okoliczności nie sposób się doszukać.

Ustawodawca przewidując różne postępowania nadzwyczajne przypisał poszczególnym możliwym naruszeniom prawa różne wagi i skutki. O ile w przypadku stwierdzenia jednej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. adekwatne jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, o tyle stwierdzenie braku udziału strony postępowania w jego toku jest podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 k.p.a). Zatem takie uchybienie daje podstawy do uchylenia decyzji (lub wobec upływu czasu wydania jej z naruszeniem prawa) jedynie w razie stwierdzenia iż decyzja ostateczna poddana weryfikacji powinna była zawierać inne rozstrzygnięcie o istocie sprawy (art. 151 § 2 k.p.a.).

W tym miejscu należy Sąd stwierdza, iż rolą organu administracji prowadzącego wznowione postępowanie, bez względu na upływ terminy określonego w art. 146 §1 k.p.a., było zweryfikowanie czy w kontekście stanowiska, zarzutów i przedkładanych dowodów strony mogącej się wypowiedzieć dopiero we wznowionym postępowaniu, a także wobec innych ustaleń organu poczynionych w jego toku, badana decyzja jest zgodna z prawem względnie czy jest obciążona takimi wadami, które uzasadniały jej uchylenie i wydanie innego rozstrzygnięcia. W tym ostatnim przypadku niemożność uchylenia weryfikowanej decyzji z uwagi na upływ czasu określony przez ustawodawcę obliguje organ do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Przy czym owo naruszenie prawa powinno zostać stwierdzone w decyzji w taki sposób aby umożliwić stronie dochodzenie swoich praw na drodze cywilnej. Zatem stosowne ustalenia powinny być jasne i na tyle wyraźnie aby nie wymagały odkodowywania jej treści decyzji. Natomiast w razie stwierdzenia, iż brak udziału strony był jedynym uchybieniem w toku badanego postępowania i nie miał on znaczenia dla treści zapadłego rozstrzygnięcia, właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W toku postępowania organy winny zastosować się do powyższych wytycznych, mając też uwadze, iż skoro przedmiotem rozpatrzenia są konkretne zarzuty strony zgłoszone ze wznowionym postępowaniu, poparte przedłożonymi dowodami, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób poddający się weryfikacji instancyjnej i sądowej. W tym zakresie jako trafny jawi się zarzut strony, iż mimo długotrwałego postępowania wznowieniowego, organ administracji mimo takiego obowiązku, w dalszym ciągu nie dokonał jednoznacznej oceny kluczowego dla sprawy zarzutu strony tj. czy zgodnie z obowiązującymi przepisami nieruchomość skarżącego znajdująca się w obszarze oddziaływania inwestycji, powinna była zostać uwzględniona przy ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla rozbudowy fermy tuczu drobiu. A w razie istnienia takiego obowiązku, czy uwzględnienie takiej okoliczności wpłynęłoby na ostateczną treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy tuczu drobiu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt pierwszy sentencji wyroku). O zwrocie kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.

Sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.