Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 837/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Rada Gminy B. uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchwaliła zmiany studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B.

T. W. (dalej: "skarżący"), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie, że powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez brak ustalenia w tekście zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stref ochronnych wokół obszarów, na których rozmieszczone mają być źródła energii przekraczające 100 kW i brak ustalenia związanych z nimi ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Zaznaczone zostały jedynie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych;

art. 10 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1) i § 7 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) polegające na sporządzeniu rysunku studium na nieaktualnej mapie topograficznej, na braku zachowania zgodności tekstu studium z rysunkiem studium oraz na pominięciu na rysunku "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" faktycznie istniejących nieruchomości rolnych i budynków gospodarczych, które to obiekty położone są w obrębach geodezyjnych miejscowości B. oraz W.,

art. 9 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 82 i § 84, w zw. z § 142 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej przyjęte rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) przez brak możliwości ustalenia, na czym polegały zmiany w Studium dokonane uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r.. Rada Gminy przyjmując zaskarżoną uchwałę przyjęła od razu nowy tekst jednolity Studium bez wskazania zakresu dokonanych zmian mimo, że procedowała ona nad tekstem w trybie zmiany Studium;

art. 3 ust. 1 oraz art. 11 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. polegającym na wprowadzeniu do tekstu i rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. ustaleń, których realizacja będzie wykraczała poza granice gminy B. oraz ingerowała w sposób zagospodarowania przestrzennego w sąsiedniej gminie S.;

art. 28 ust. 1 oraz art. 11 pkt 1), 10) i 11) u.p.z.p. poprzez pominięcie dokonywania ogłoszeń przez sołtysa wsi B. o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań, o wyłożeniu studium uwarunkowań do publicznego wglądu na minimum 7 dni przed wyłożeniem oraz o wyznaczeni terminu do wnoszenia uwag do studium uwarunkowań, w okresie minimum 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu, co uniemożliwiło mieszkańcom miejscowości: W., W. i B. wzięcie udziału w pracach nad zmianą studium.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżący wskazał, że w jego ocenie uchwalona w dniu [...] czerwca 2013 r. zmiana studium narusza obowiązek wynikający z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. z uwagi na brak ustalenia w treści i na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stref ochronnych wokół obszarów, na których rozmieszczone będą źródła energii przekraczające 100 kW i brak ustalenia związanych z nimi ograniczeń w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Na rysunku studium zostały co prawda zaznaczone orientacyjne lokalizacje elektrowni wiatrowych - oznaczenie "E" i "1E", ale zabrakło w samym tekście studium wpisania ograniczeń w zabudowie związanych z budową elektrowni wiatrowych oraz ograniczeń związanych z istnieniem wokół elektrowni stref ochronnych. Wskazano jedynie strefę oddziaływania wokół elektrownie. Oznacza to, że gospodarowanie nieruchomościami położonymi w strefie ochronnej podlega ograniczeniom, a sama strefa została wyznaczona przy użyciu nieznanych kryteriów.

Podniósł, że elektrowniom wiatrowym poświęcony jest wyłącznie krótki fragment o nazwie "Odnawialne źródła energii elektrycznej" w pkt [...] "Elektroenergetyka", na podstawie, których nie można ustalić wiążących wytycznych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy cech lub też parametrów lokalnej zabudowy oraz przeznaczenia terenu. Skarżący podał, że wprowadzone zapisy studium w zakresie dopuszczającym lokalizację elektrowni wiatrowych pozostają w sprzeczności z celem nadrzędnym rozwoju gminy, tj.: poprawą jakości życia mieszkańców przy zachowaniu równowagi pomiędzy działalnością gospodarczą a ochroną środowiska przyrodniczego i kulturowego. Budowa farmy wiatrowej uniemożliwi: dalszy rozwój gospodarczy północnej części gminy, gdyż nie będzie można w tym miejscu niczego wybudować przez okres ok. 30 lat, w tym budynków mieszkalnych, a dotychczasowe nie będą nadawały się do zamieszkania; inwestycja w postaci farmy wiatrowej nie utworzy żadnego miejsca pracy na terenie gminy; zablokuje rozwój rolnictwa ekologicznego i leśnictwa; osłabi atrakcyjność turystyczno-wypoczynkową gminy; osłabi ochronę istniejących zasobów środowiska przyrodniczego; zdewastuje krajobraz kulturowy gminy; wprowadzi dodatkowy element (poza drogą nr [...]), który pogorszy klimat akustyczny gminy.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów wskazał, że pomiędzy częścią tekstową a graficzną studium zachodzą istotne rozbieżności w zakresie obszarów lokalizacji planowanych elektrowni wiatrowych. Podkreślił, że sposób wskazania obszarów lokalizacji elektrowni wiatrowych w tekście studium oraz w rysunku muszą się ze sobą pokrywać. Tekst powinien wskazywać dokładne kryteria lokalizacyjne, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Wobec bardzo lakonicznego zapisu w części "Odnawialne źródła energii elektrycznej" tekstu Studium, gdzie wymieniono jedynie rejony wsi W. i D. oraz B., należy uznać, że takich kryteriów w tekście studium nie ma w ogóle, a teren lokalizacji elektrowni został wybrany z nieujawnionych powodów znanych tylko autorowi studium. Jakkolwiek z treści samego studium wynika, że budowa elektrowni wiatrowych jest jednym z celów gospodarczych gminy, ale ma to służyć rozwojowi gospodarczemu i poprawie życia mieszkańców, a nie degradacji obszarów wiejskich. Produkcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych nie jest też funkcją gminy B. Na podstawie tekstu Studium nie można zatem wskazać, jakimi kryteriami kierowała się Rada Gminy B. uchwalając zapisy o możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych wymienionych w tekście studium oraz zaznaczonych na rysunku jako "obszar lokalizacji farm wiatrowych ze strefą oddziaływania" i czy analizowane były skutki społeczne, prawne i ekonomiczne dla gminy i jej mieszkańców w związku z dopuszczeniem do lokalizacji tych przedsięwzięć. Takiej analizy nie ma zarówno w tekście uchwalonego Studium, ani też w samej uchwale, jak i w uzasadnieniu do uchwały o przystąpieniu do prac nad zmianą Studium.

Na rysunkach będących załącznikami do uchwały pn. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" oraz "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w ogóle nie zaznaczono grup skrajnych nieruchomości rolnych i budynków gospodarczych położonych na obszarze wsi B. - działki o numerach geodezyjnych: [...],[...] i [...], a także na obszarze wsi W. - działki o numerach geodezyjnych: [...],[...],[...] i [...]. Kwestia ta ma istotne znaczenia dla sprawy zmiany studium, ponieważ ww. zabudowania są położone w zasięgu lub w bezpośredniej bliskości stref oddziaływania elektrowni wiatrowych oznaczonych w Załączniku nr [...] do przedmiotowego studium Gminy B. po zmianach uchwalonych w dniu [...] czerwca 2013 r.

Zdaniem skarżącego powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że studium zostało sporządzone na podstawie nieaktualnej mapy topograficznej terenu gminy B. Podając argumentację do trzeciego z zarzutów, skarżący podał, że wprawdzie z § [...] - § [...] przedmiotowej uchwały wynika, że Rada Gminy B. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1998 r., a zmienioną Uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2010 r. Taki jednak sposób procedowania nad tekstem Studium narusza wprost przepisy § 82 i § 84, w zw. z § 142 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej przyjętej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. właśnie przez brak możliwości ustalenia, na czym polegały zmiany w Studium dokonane uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. mimo, że Rada Gminy procedowała nad tekstem w trybie zmiany Studium.

Z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że: "Uchwala się zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2010 r." podczas gdy już w samej treści uchwały należało dokładnie opisać dokonywane zmiany i szczegółowo je uzasadnić. Jest to o tyle istotne, że uchwała z [...] sierpnia 2011 r. o przystąpieniu do procesu zmiany studium, zawierała postanowienia o lokalizacji elektrowni wiatrowych. Stąd też istnieje uzasadniona wątpliwość, czy uchwalone w 2013 r. zmiany do Studium uwarunkowań mieszczą się w zakresie przedmiotowym uchwały o przystąpieniu z 2011 r. i czy rzeczywiście zamiany te zostały w sposób prawidłowy opracowane.

Treść zaproponowanych zmian ogólna i nie zawiera spójnych, jasnych i czytelnych kryteriów lokalizacji tego rodzaju obiektów budowlanych, a które z racji swojej wielkości (ok. 150-180 m) będą miały charakter dominujący w otoczeniu i wpływały na gospodarowanie nieruchomościami na dużym obszarze. Jakkolwiek studium ma charakter planistyczny i nie jest z mocy art. 9 ust. 5 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego, to jednak jego ustalenia nie mogą być "hasłowe", a na tyle dokładne i konkretne, by dokument ten mógł spełnić swoją rolę dokumentu określającego cele polityki przestrzennej gminy, w tym zasady zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając czwarty z zarzutów skarżący stwierdził, że z całokształtu przepisów regulujących zakres i treść studium uwarunkowań wynika, że dokument ten obejmuje wyłącznie obszar jednej gminy i potencjalne oddziaływania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie jednej gminy, a wykraczające poza jej granice administracyjne muszą być zaopiniowane przez gminy sąsiednie.

Skarżący wskazał, że planowana farma elektrowni wiatrowych z uwagi na lokalizację bezpośrednio w strefie graniczącej z gminą wiejską S. będzie oddziaływała na obszar tej sąsiedniej gminy. Z tego punktu widzenia wszelkie zmiany ustaleń zapisów studium dopuszczające lokalizację farmy wiatrowej na obszarze wsi W. i D. oraz B., powinny pozostawać w zgodności z ustaleniami studium gminy sąsiadującej oraz mogły być podjęte wyłącznie za zgodą jej ustawowych organów. Zapis w tekście studium, gdzie wskazano, że lokalizacja turbin 1E uzależniona jest od uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminny S., oznacza, że Rada Gminy B., uchwalając zmiany w studium uwarunkowań gminy, wykroczyła poza przyznany jej prawem zakres władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącego, stwierdzić należy, że Rada Gminy B., uchwalając zmiany w studium uwarunkowań gminy, wykroczyła poza przyznany jej prawem zakres władztwa planistycznego, tj. naruszyła art. 3 ust. 1 i art. art. 11 pkt 6 lit. b) u.p.z.p.

Końcowo podniósł, że sposób informowania mieszkańców terenów w głównej mierze objętych zmianą studium o trwającej procedurze zmiany studium uwarunkowań, a więc mieszkańców miejscowości: W., W. i B. był od samego początku wadliwy i polegał na pomijaniu sołtysów przy doręczaniu ogłoszeń dotyczących procedury uchwalania studium. Umieszczanie obwieszczeń przez Wójta Gminy B. wyłącznie na stronie internetowej urzędu jest niewystarczające, gdyż duża grupa mieszkańców wsi, nie ma komputerów z dostępem do sieci Internet, a rola sołtysa w informowaniu mieszkańców jest bardzo istotna.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B., po ustosunkowaniu się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2014 r. podtrzymał swoją skargę i dodatkowo zwrócił uwagę, że organ gminy odpowiadając na skargę nie odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów. Skarżący podniósł, że organ gminy pominął fakt, że ww. raport oddziaływania na środowisko stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia "Budowa farmy elektrowni wiatrowych "B." składająca się z [...] siłowni wiatrowych w okolicach miejscowości D., W., W., B. i B. położonych na terenie Gmin B. i S. w powiecie s.", która to decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

Zaznaczył także, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na ww. inwestycję - budowa farmy elektrowni wiatrowych "B." nie zostało dotychczas oficjalnie wznowione, a Inwestor został wezwany do uzupełnienia dokumentacji w zakresie określonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Rada Gminy S. podjęła wprawdzie uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla części obrębów geodezyjnych: B., Z., D., D. i K. jednak procedury planistyczne w tym zakresie nie są obecnie zaawansowane i nie wiadomo czy zmiana studium zostanie ostatecznie uchwalona przez ww. organ samorządu terytorialnego.

Skarżący podał także, iż niektóre turbiny wiatrowe mogłyby zostać postawione zaledwie od 250 do 900 metrów od zabudowań mieszkaniowych i zagrodowych. Ewentualne doprowadzenie do lokalizacji turbin wiatrowych w tym rejonie Gminy B. przyczyni się do pogorszenia jakości życia mieszkańców, spadku wartości ich nieruchomości oraz ograniczy możliwość użytkowania przez nich gruntów rolnych.

Ustosunkowując się do stwierdzenia organu, iż w świetle obowiązujących przepisów ustalenia uchwalonego studium nie naruszają interesu prawnego skarżącego, podał, że jego nieruchomość została włączona w obszar przeznaczony pod budowę przemysłowych elektrowni wiatrowych ze wszystkimi tego możliwymi negatywnymi konsekwencjami opisanymi w treści skargi.

Ponadto zwrócił uwagę, że postanowienia Studium oznaczają degradację gruntów rolnych o wysokiej klasie, jakie występują w rejonie planowanych inwestycji w elektrownie wiatrowe.

W odniesieniu natomiast do kwestii uciążliwości hałasowej, podał, że dla Gminy B. nie istnieje mapa akustyczna, a autorzy Prognozy odziaływania na środowisko nie przeprowadzili na obszarze projektowanej inwestycji pomiarów tła akustycznego istniejącego obecnie, które pozwoliłby precyzyjnie określić zakres ingerencji projektowanej farmy wiatrowej w środowisko naturalne, w tym przede wszystkim zmianę istniejącego klimatu akustycznego na skutek realizacji tego przedsięwzięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane wyżej kryteria, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienia.

W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżący mógł skutecznie wnieść skargę w oparciu o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący podmiot musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała ma wpływ na interes prawny skarżącej bowiem jego nieruchomość znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą dotyczącą zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W związku z uregulowaniami przedmiotowej uchwały sytuacja prawna skarżącego uległa zmianie, co nie oznacza jednak automatycznego pogorszenia tej sytuacji i uznania, że po uchwaleniu studium skarżący nie będzie mógł wykorzystywać swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób. Nieruchomość skarżącego wykorzystywana jest rolniczo, przy czym skarżący wydzierżawił swoje pola innej osobie, zaś sam nie mieszka na przedmiotowym terenie.

Po zbadaniu sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa i w związku z tym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B.

Skarżący T. W., co wskazano powyżej, przedstawił szereg zarzutów odnośnie tej uchwały.

Należy wskazać, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie jest aktem prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej.

Instrumenty prawne planowania przestrzennego tworzą określonego rodzaju system, w ramach którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi zbiór dyrektyw określający przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Jako akt o zdecydowanie wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy) wyznacza granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów i sposobów zagospodarowania i zabudowy. W tym sensie studium wywiera wpływ na plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie zmienia to jednak faktu, że studium określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazujące wartości graniczne pożądane przy planowaniu przestrzennym, służą całości opracowania i nie w każdym wypadku muszą one odpowiadać wprost wartościom jakie wynikają (lub będą wynikać) z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów.

W studium możliwe jest dokonanie różnorakich podziałów obszaru całej gminy na jednostki systematyczne, które swoim zasięgiem mogą obejmować znaczne tereny, rozciągające się na obszary kilku uchwalonych później miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co z kolei powoduje, że ustalone w Studium wskaźniki dla tych obszarów, nie mogą przełożyć się automatycznie na wskaźniki i parametry zabudowy ustalane dla obszaru sporządzanych planów miejscowych.

Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, co do każdego użytego w tym studium zwrotu.

Studium określa politykę przestrzenną gminy przez ustalenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku ustalenia w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego powinny odnosić się do podstawowych dla rozwoju gminy czynników warunkujących jej zagospodarowanie przestrzenne, w tym zabudowę, zgodnie z podstawowymi wymogami określonymi w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Należy podkreślić, że przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w planie miejscowym, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu miejscowego, natomiast przeznaczenie terenu w planie miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego, wywoływać będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych względem organów gminy.

W tej sytuacji Sąd stwierdza, że artykułowane w skardze zarzuty dotyczące przedmiotowego Studium zagospodarowania Gminy B. – nie mogły zostać uznane za zasadne.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że

1/ Studium zostało sporządzone przez zespół projektowy posiadający stosowne uprawnienia, który miał obowiązek sporządzić projekt studium zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

2/ uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2013 r. została skontrolowana przez organ nadzorujący jakim jest Wojewoda [...], który nie stwierdził żadnych uchybień formalnoprawnych w uchwale i przeprowadzonej procedurze.

3/ projekt studium był badany na etapie uzgodnień projektu z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska.

Należy podkreślić, że Gmina B. pismem z dnia 16 lipca 2012 r., wystąpiła do Regionalnej Dyrekcji Ochrony środowiska o zaopiniowanie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W opinii z dnia [...] listopada 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie miał uwag do uzgadnianego projektu zmiany studium.

Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom skarżącego zarówno w tekście jak i na rysunku studium zostały określone strefy odziaływania. Rysunek studium określa lokalizacje elektrowni wiatrowych wraz ze strefami oddziaływania oznaczone "E" i "1E", w których zawarte są strefy ochronne. W zakresie rozwoju elektroenergetyki uwzględniono plany budowy farmy wiatrowej szczegółowo omówione w opracowaniu "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] elektrowni wiatrowych o mocy do 2,5 MW każda w miejscowościach: D., W., W. B. i B. oraz Głównego Punktu Zasilającego (GPZ) w miejscowości W." sporządzonym w maju 2012 r. przez Pracownię B. Na rysunku Studium - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w rejonie wsi: W., W. i B., zostały wyznaczone obszary rozmieszczenia elektrowni wiatrowych wraz z orientacyjną lokalizacją [...] turbin wiatrowych, w tekście ustalono, że w tych obszarach można realizować zarówno lokalizację urządzeń energetyki wiatrowej, drogi wewnętrzne, napowietrzne i kablowe linie elektroenergetyczne średniego i wysokiego napięcia oraz stacje transformatorowe służące do obsługi urządzeń energetyki wiatrowej, w tym do ich podłączenia do sieci przesyłowej lub rozdzielczej. Powyższe ustalenia oznaczają, że nie dopuszcza się tam żadnej innej zabudowy, a jedynie obowiązuje dotychczasowe rolnicze użytkowanie terenu. Ponadto w tekście studium dopuszczono możliwość przesunięcia pokazanych na rysunku lokalizacji turbin pod warunkiem zachowania odległości minimum 400 m od zabudowy mieszkaniowej. Intencją tego zapisu jest możliwość dokonania niewielkich zmian w lokalizacji turbin na etapie planu miejscowego z zastrzeżeniem zachowania bezpiecznej odległości od zabudowy mieszkaniowej.

Sąd zauważa, że przewidziane w studium rozmieszczenie turbin wraz ze strefą ich oddziaływania nie wchodzi na części działek zabudowanych.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi polegającego na sporządzeniu rysunku studium na niewłaściwej mapie topograficznej, trzeba wskazać, korzystając z wyjaśnień organu, że mapa topograficzna w skali 1:25000, na której sporządzono część graficzną studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została pozyskana z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]w [...] - Departament Geodezji i Kartografii. Jest to jedyna mapa o tej skali istniejąca w zasobie geodezyjnym. W trakcie sporządzania treści rysunków studium wykorzystywane były dodatkowo mapy ewidencyjne w skali 1:5000, mapy zamieszczone na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl oraz wyniki pośredniej inwentaryzacji urbanistycznej. Fakt, że na rysunku studium "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" nie zostały zaznaczone wszystkie nieruchomości zabudowane, a tylko znajdujące się w zwartej zabudowie, nie oznacza, że nie były one brane pod uwagę. Wymienione przez skarżącego numery działek we wsi B. i W. znajdują się w bezpośredniej bliskości obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych ze strefą ich oddziaływania. W granicach tego obszaru występuje jedna działka zabudowana o nr [...] we wsi B. Należy stwierdzić, że odległość budynków na tej działce od najbliższej możliwej lokalizacji elektrowni wynosi ponad 400 m. Bezzasadnym zatem jest zarzut dotyczący rozbieżności pomiędzy tekstem studium a załącznikiem graficznym. Są one ściśle powiązane i stanowią całość dokumentu.

Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie niejasności zakresu zmiany studium Sąd stwierdza, że podstawę prawną opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., stanowiła uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. wraz z oceną jego aktualności. Punktem wyjścia było studium uchwalone w 1998 r. (uchwała nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] czerwca 1998 r.), aktualizowane (pojedyncza działka) w 2010 r. (uchwała nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] maja 2010 r.). Zmiany w stosunku do pierwotnego tekstu; zostały spowodowane wnioskami mieszkańców i potencjalnych inwestorów oraz upływem czasu. Wnioski mieszkańców i inwestorów dotyczą: lokalizacji elektrowni wiatrowych, nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, nowych terenów eksploatacji żwiru i nowych terenów zalesień. Upływ czasu od uchwalenia pierwszej wersji w 1998 r. wymagał wprowadzenia zmian, głównie w części diagnostycznej w zakresie problematyki społeczno-gospodarczej. Dane te zostały zweryfikowane w oparciu o bazę danych lokalnych GUS za 2011 r. oraz nowsze dane posiadane przez gminę. Opracowane zmiany w studium w dużym zakresie odbiegają od ustaleń pierwotnego tekstu studium uchwalonego w 1998 r. Jest to czytelne w badanym studium i nie budzi wątpliwości.

Sąd zauważa, że mając na uwadze duży zakres wprowadzonych zmian nowy dokument został sporządzony i uchwalony w formie ujednoliconej zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. W związku z tym ich wyodrębnianie uznano za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu skargi, mówiącym, że skutki realizacji studium będą odczuwalne poza granicami Gminy B. stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Studium nie daje bowiem prawa do zagospodarowywania nieruchomości w określony sposób.

Trzeba podkreślić, że materiałem wyjściowym do zmiany studium w zakresie odnawialnych źródeł energii był pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] elektrowni wiatrowych o mocy do 2,5 MW każda w miejscowościach: D., W., W., B. i B. oraz Głównego Punktu Zasilającego (GPZ) w miejscowości W." opracowany w maju 2012 r. Na potrzeby studium uznano go za podstawowy w zakresie ochrony środowiska materiał planistyczny, o którym mowa w § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. Ponadto Wójt Gminy B. zwrócił się do Wójta Gminy S. o uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W określonym czasie organ nie zakwestionował ustaleń w studium. Określone w studium lokalizacje czterech turbin wiatrowych oznaczonych na rysunku i w tekście studium symbolem 1E zostały przyjęte pod warunkiem, że w gminnie S. również zostanie dokonana zmiana studium, w którym określone tereny znajdą się w obszarze lokalizacji elektrowni wiatrowych ze strefą ich oddziaływania.

Z informacji uzyskanych przez Gminę B. na etapie sporządzania raportu wynika, że farma na terenie gminy B. będzie miała kontynuację na sąsiadującym obszarze gminy S.. Projekt studium w tym kształcie był uzgadniany z gminą S., która nie zakwestionowała tych ustaleń, a następnie podjęła uchwałę Nr [...] Rady Gminy w S. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., dla części obrębów geodezyjnych: B., Z., D., D. i K.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego informowania zainteresowanych podmiotów o przebiegu procedury uchwalania zmiany studium, Sąd stwierdza, że powyższy zarzut jest niezasadny. Zważywszy na treść art. 11 u.p.z.p. trzeba zauważyć, że obowiązujące przepisy nie nakładają na gminę obowiązku dokonywania ogłoszeń i obwieszczeń przez sołtysów odnośnie zmiany studium.

Ogłoszeniem i obwieszczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r., Wójt Gminy B. powiadomił o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy .. Powyższe ogłoszenie zostało opublikowane w lokalnej prasie "W.". Obwieszczenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej gminy B. w zakładce Obwieszczenia Wójta, oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy B. i na tablicy ogłoszeń przed budynkiem Urzędu Gminy. Obwieszczenie Wójta Gminy B. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało również opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej gminy B. w zakładce Obwieszczenia Wójta, oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy B. i na tablicy ogłoszeń przed budynkiem Urzędu Gminy oraz w miejscowościach gminnych. Ponadto zostało opublikowane w lokalnej prasie "G.". Tekst studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., mapa kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., mapa uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz prognoza oddziaływania na środowisko zostały opublikowane do wglądu na stronie internetowej Gminy B. www.[...].pl. W ww. obwieszczeniu i ogłoszeniu zawarta była informacja dotycząca dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie zmiany studium rozwiązaniami. W dyskusji uczestniczył również skarżący. Ponadto w dyskusji udział wzięło 22 osoby. Dlatego też nie ma podstaw do stwierdzenia braku informowania społeczności lokalnej poprzez brak dokonywania ogłoszeń i obwieszczeń.

W zakończeniu należy podkreśłić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. nie narusza prawa.

Biorąc pod uwagę przysługujące gminie władztwo planistyczne Sąd stwierdza, że podnoszone w skardze zarzuty, nie są zasadne i nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Sytuacji tej nie zmieniają zauważone przez Sąd pewne uchybienia natury głównie stylistycznej, pozostające bez wpływu na zasadniczą ocenę ważności uchwały.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.