Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 97/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2, art. 24 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 11 pkt 6, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 106 par. 5, art. 124 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1637/15 w sprawie ze skargi Gminy Komańcza na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1637/15, po rozpoznaniu skargi Gminy Komańcza na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komańcza. W piśmie tym zawarte zostało pouczenie, że rozstrzygnięcie to nie odbyło się w trybie szczególnej procedury przewidzianej w art. 106 K.p.a., jednakże jest ujęte w ramach współdziałania organów administracji państwowej i posiada charakter wiążący, oraz że na podstawie art. 98 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Wójt Gminy Komańcza (dalej: Wójt) skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie za pośrednictwem RDOŚ w Rzeszowie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. odmowę uzgodnienia. We wniosku Wójt wskazał, że z uwagi na art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) uzgodnienie w tej sprawie powinno zostać dokonane w trybie art. 106 K.p.a., w związku z czym przysługuje na nie zażalenie. Skarżący wskazał, że zażalenie nie zostało złożone w terminie wskutek błędnego pouczenia zawartego w piśmie, którym odmówiono uzgodnienia.

Wniosek ten RDOŚ w Rzeszowie przekazał do rozpatrzenia przez SKO w Krośnie, które wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], SKO w Krośnie przekazało ww. wniosek, GDOŚ wskazując ten organ, jako właściwy do jego załatwienia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy Komańcza z dnia [...] grudnia 2014 r. złożonego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 59 § 2, art. 127 § 2 i art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia.

Organ II instancji uznał swoją właściwość do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na odmowę zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komańcza, dokonaną przez RDOŚ w Rzeszowie [...] grudnia 2014 r. oraz do rozpatrzenia zażalenia Wójta Gminy Komańcza z [...] grudnia 2014 r.

GDOŚ w wydanym postanowieniu wskazał, że art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej u.o.p.) stanowiące o "uzgodnieniu", nie przewidują procedury uzgadniania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 K.p.a. (regulującego zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej). Zdaniem GDOŚ, procedura prowadząca do uchwalenia studium to procedura planistyczna (legislacyjna), która nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a. GDOŚ na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK1254/12. W konsekwencji organ II instancji uznał, że przeniesienie regulacji art. 106 K.p.a. na grunt procedury planistycznej nie jest możliwe, chyba że przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że uzgodnienie następuje w takim trybie.

W ocenie GDOŚ, skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie przewiduje procedurę uzgodnieniową w trybie art. 106 K.p.a., jedynie w przypadku uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p., to a contrario nie powinna być stosowana w innych, nie przewidzianych prawem, sytuacjach. Do uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania art. 106 K.p.a., a zatem nie może być ono weryfikowane w trybie odwoławczym, ponieważ nie jest dokonywane w drodze decyzji czy postanowienia, na które przysługiwałby środek zaskarżenia.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w związku z zasadą praworządności obowiązującą organy administracji publicznej nie jest możliwe rozpatrzenie zażalenia na omawiane uzgodnienie. Wójtowi Gminy Komańcza nie przysługuje zażalenie na odmowę uzgodnienia RDOŚ w Rzeszowie z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], dlatego też nie można mówić o uchybieniu terminu oraz o możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie. Zdaniem organu II instancji, rozpatrzenie wniosku Wójta Gminy Komańcza o przywrócenie terminu nie miało podstawy prawnej i byłoby w tej sytuacji bezprzedmiotowe z uwagi na niedopuszczalność samego zażalenia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Komańcza (dalej jako "skarżąca") wnosząc o jego uchylenie.

W skardze zarzucono naruszenie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt. 6. lit. j u.p.z.p. - poprzez przyjęcie, że norma zawarta w art. 106 K.p.a. stanowi wyłącznie podstawę do uzgodnienia projektu studium ze wskazanymi tam organami tj. Zarządem Województwa i Wojewodą; art. 106 K.p.a. poprzez uznanie, że procedura uzgodnienia odbywa się w ramach współdziałania organów administracji państwowej i posiada charakter wiążący, a w związku z tym niedopuszczalne jest zastosowanie szczególnej procedury przewidzianej w art. 106 K.p.a. i złożenia środka zaskarżenia na rozstrzygnięcia RDOŚ w Rzeszowie odmawiającego uzgodnienia projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komańcza w odniesieniu do terenów położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu i Obszarze Natura 2000; art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 u.o.p. poprzez przyjęcie, że nie przewidują one procedury uzgadniania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie powołanych przepisów; art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. u.u.i.ś. w zw. z art. 91 pkt. 1a u.o.p. poprzez nie wyczerpanie toku instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1637/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że naruszono nim przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu 12 lutego 2015 r. skargi kasacyjnej RDOŚ w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1130/14, odrzucające skargę Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w postanowieniu z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 197/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oddalił skargę kasacyjną.

W postanowieniu tym NSA stwierdził, że zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, które należało wydać poprzez zastosowanie art. 106 K.p.a. Wynika to wprost z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym organy, o którym mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie swej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień zaś dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.

Sąd I instancji przywołał treść art. 124 § 1 i 2 K.p.a. wskazującego na elementy, które powinno zawierać postanowienie i stwierdził, że aby uznać pismo za postanowienie powinno ono spełniać te same minimalne wymogi jak dla decyzji.

Analizując treść pisma RDOŚ w Rzeszowie z [...] grudnia 2014 r. Sąd stwierdził, że zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej od którego pochodzi. Opatrzone jest datą wydania, zawiera oznaczenie strony - Wójt Gminy Komańcza. W piśmie tym zawarto podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 i art. 33 ust. 1 u.o.p. oraz art. 89 u.s.g. W piśmie tym zawarto rozstrzygnięcie - odmawiając uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komańcza. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione. W ww. piśmie organ I instancji pouczył, że rozstrzygniecie to nie odbyło się w trybie szczególnej procedury przewidzianej w art. 106 K.p.a., jednakże jest ujęte w ramach współdziałania organów administracji i posiada charakter wiążący oraz, że na podstawie art. 98 u.s.g. podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Pismo to zostało podpisane przez A. M. działającą z upoważnienia RDOŚ w Rzeszowie.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że pismo to zawiera nie tylko niezbędne elementy do uznania go za postanowienie, ale wszystkie składniki postanowienia wymienione w art. 124 § 1 i 2 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał, że zostało ono wydane w trybie art. 106 K.p.a. Przesądza o tym treść art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organ, o którym mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, opiniują i uzgadniają na swój koszt projekt studium. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 197/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wywodząc, że tryb wydawania opinii i dokonywania uzgodnienia projektu studium został uregulowany w trybie art. 106 K.p.a.

Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przewidziane w art. 106 § 5 K.p.a. do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (skarżący kasacyjnie, organ), zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm. - dalej zwanej: "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej zwanego: "studium") dokonywane na podstawie art. 23 ust. 5 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą o ochronie przyrody") przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, zgodnie z art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - dalej zwanej: "K.p.a."), podczas gdy w świetle ww. przepisów u.p.z.p. uzgodnienie w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie następuje jedynie z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast uzgodnienia przewidziane przepisami odrębnymi następują w trybie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) (zwanej dalej: "ustawą o samorządzie gminnym") i podlegają zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić, gdyż postanowienie organu odwoławczego było w pełni zgodne z art. 134 K.p.a.

Zarzucono także naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie odmawiające uzgodnienia projektu studium stanowiło postanowienie, na które przysługiwało zażalenie, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić, gdyż postanowienie organu odwoławczego było w pełni zgodne z art. 134 K.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wystąpił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt P.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie, mając na uwadze podstawę prawną wydanej przez RDOŚ w Rzeszowie odmowy tj. art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wskazał, że przepisy te mówiące o wymogu uzgodnienia projektu studium z RDOŚ w zakresie jego ustaleń odnoszących się do poszczególnych form ochrony przyrody (negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000) nie przewidują procedury uzgadniania projektu studiów uwarunkowań w trybie art. 106 K.p.a. (regulującego zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej). Procedura prowadząca do uchwalenia studium to procedura planistyczna (legislacyjna), która nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1254/12). W konsekwencji przeniesienie regulacji art. 106 K.p.a. na grunt procedury planistycznej nie jest możliwe, chyba że przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, iż uzgodnienie następuje w takim trybie. W takim bowiem przypadku mamy do czynienia z wyjątkiem od reguły, bowiem o ile na gruncie indywidualnych spraw administracyjnych zastosowanie przepisów K.p.a. stanowi zasadę, o tyle w procedurze legislacyjnej przepisy te stosowane są jedynie wyjątkowo, w przypadku jasnego odesłania.

Organ podniósł, że art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. stanowi jedynie o uzgodnieniu projektu studium ze wskazanymi tam organami, tj. zarządem województwa (w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa) oraz wojewodą (w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów zadań rządowych). Zdanie drugie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się jedynie do uzgodnień wymienionych w przepisie art. 11 pkt 6 u.p.z.p. i nie może być rozszerzająco interpretowane. Świadczy o tym chociażby regulacja dotycząca analogicznego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziana w art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 u.p.z.p., gdzie prawodawca wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych. Gdyby bowiem uznać stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe przepis dotyczący planu miejscowego byłby zbędny, bowiem już z treści samego art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wynikałoby odesłanie do wszystkich uzgodnień. Jednakże skoro sam ustawodawca wprowadził tak istotną różnicę w treści przepisów art. 11 pkt 6 i art. 17 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ zastosował odesłanie do przepisów odrębnych w przypadku uzgadniania projektu planu miejscowego, natomiast zrezygnował z takiej regulacji w przypadku uzgadniania projektu studium to nie jest rzeczą ani organów administracji, ani sądów administracyjnych podważanie tej decyzji, poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni (która może zostać oceniona nawet jako działanie contra legem) i w jej wyniku nadanie kompetencji nieprzewidzianych prawem organowi wyższego stopnia jakim jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ wskazał na uznaną za powszechnie obowiązującą zasadę ścisłej wykładni prawa w przypadku przepisów kompetencyjnych, za którą przemawia także obowiązująca organy administracji publicznej zasada praworządności (legalności). Organy władzy publicznej mogą działać tylko w granicach przyznanych prawem kompetencji. Nie mogą domniemywać swoich uprawnień czy też trybów postępowania, w ramach których działają, a co też uczynił Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Organ argumentuje, że w przypadku projektu studium u.p.z.p. wyraźnie przewiduje procedurę uzgodnieniową w trybie art. 106 K.p.a. jedynie w ww. dwóch przypadkach, a zatem a contrario nie powinna być stosowana w innych, nieprzewidzianych prawem sytuacjach. Należy w tym przypadku uszanować wolę prawodawcy w zakresie zróżnicowania trybu uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych dwóch różnych dokumentów planistycznych, która wynika zapewne także z faktu, że mają one różny charakter. Takie zróżnicowanie wydaje się racjonalne bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązującego oraz zawiera szczegółowe ustalenia w zakresie zagospodarowania terenu i tym samym jak się wydaje uzasadniona jest bardziej wnikliwa merytoryczna ocena ustaleń projektu takiego dokumentu podczas dokonywania uzgodnień poprzez odesłanie do stosowania art. 106 K.p.a. i tym samym zapewnienie merytorycznej kontroli uzgodnień podczas postępowania odwoławczego. Studium natomiast nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jedynie akt kierownictwa wewnętrznego oraz ma charakter ogólny, należy zatem wnioskować, że ustawodawca uznał, że wystarczająca będzie kontrola uzgodnień tego dokumentu jedynie w zakresie zgodności z prawem, a zatem bezpośrednio przez sąd administracyjny, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym przypadku, jedynie dwa uzgodnienia wprost wskazane w przepisie art. 11 pkt 6 u.p.z.p. (z zarządem województwa oraz wojewodą), zgodnie z wolą ustawodawcy podlegać mają kontroli instancyjnej przez organy odwoławcze na podstawie art. 106 § .5 K.p.a.

Dalej organ przywołał stosowne orzecznictwo na poparcie powyższego stanowiska (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1710/13, oraz wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07)

Skarżący kasacyjnie podkreśla, że w żadnym wypadku w niniejszej sprawie zastosowania art. 106 § 5 K.p.a. nie można wywodzić z treści art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p., ponieważ przepis ten wyraźnie normuje jedynie opiniowanie projektu studium przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w ramach tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, co bezpośrednio wynika z treści art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Innymi słowy przepis art. 11 pkt 6 u.p.z.p. zawiera dwa zamknięte katalogi organów. W jednym z nich prawodawca zawarł wyliczenie organów uzgadniających (dwa organy, niewymieniając regionalnego dyrektora ochrony środowiska), w drugim opiniujących (12 organów, w tym regionalnego dyrektora ochrony środowiska). W przypadku natomiast uzgadniania projektów planów miejscowych ustawodawca w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w sposób analogiczny zawarł dwa katalogi (jeden zawierający organy opiniujące, drugi uzgadniające). Niemniej jednak wprowadził w przypadku uzgodnienia katalog otwarty poprzez zastosowanie odesłania do przepisów odrębnych. Tym samym skoro prawodawca inaczej określił treść przepisów regulujących proces uzgadniania dokumentów planistycznych na podstawie przepisów odrębnych w przypadku projektu planu, oraz inaczej w przypadku studium to znaczy, że ograniczył zakres normy prawnej odsyłającej także do art. 106 § 5 K.p.a. jedynie do projektów planu miejscowego. Zatem organy stosujące przepisy prawa oraz sądy administracyjne nie mogą rozszerzać zakresu stosowania ww. przepisu, choćby uważały takie działanie za nieracjonalne (byłoby to bowiem wbrew domniemaniu racjonalności prawodawcy).

Organ podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie przedmiotem uzgodnienia organu I instancji był projekt zmiany studium w odniesieniu do terenów położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego oraz w obszarze Natura 2000 Beskid Niski (PLB180002) na podstawie art. 23 ust. 5 oraz art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zatem uzgodnienie dokonane przez organ I instancji w sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, w związku z czym nie zostało objęte odesłaniem do art. 106 K.p.a. ujętym w art. 24 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący kasacyjnie organ administracji uważa, że do uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania art. 106 K.p.a., a zatem nie może być ono weryfikowane w trybie odwoławczym, ponieważ nie jest dokonywane w drodze decyzji czy postanowienia, na które przysługiwałby środek zaskarżenia. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie świadczy także o tym fakt, że stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie w przedmiocie uzgodnienia projektu studium spełniało wszystkie składniki, wynikające z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Było to bowiem stanowisko organu nadzoru prewencyjnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tym samym nie może dziwić fakt, że zawierało takie elementy jak oznaczenie organu, datę jego wydania, oznaczenie adresata (trudno bowiem mówić o stronach postępowania w procesie prawodawczym, nawet w przypadku odesłania do art. 106 K.p.a.) powołanie podstawy prawnej (materialnoprawna podstawa uzgodnienia), czy rozstrzygnięcie (odmowa uzgodnienia treści dokumentu planistycznego). Podkreślono, że to normatywna treść art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. przesądza o tym, że do uzgodnienia zapadłego na podstawie przepisów odrębnych (w tym art. 24 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) nie znajduje zastosowania art. 106 § 5 K.p.a., Tym samym organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność zażalenia Gminy Komańcza na podstawie art. 134 K.p.a. nie mógł naruszyć ww. wymienionych przepisów K.p.a. a zatem Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ winien skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji tych naruszeń nie dokonał skarga Wójta Gminy Komańcza zostałaby oddalona stosownie do art. 151 P.p.s.a., a postanowienie organu II instancji nie zostałoby uchylone.

Organ zwrócił uwagę, że przedstawione w niniejszej sprawie zagadnienie prawne może budzić poważne wątpliwości poddaje pod ocenę NSA czy nie byłoby zasadne jego poddanie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 187 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonywane na podstawie art. 23 ust. 5 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) następuje w trybie art. 106 § 5 K.p.a. Stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się na założeniu, że przy dokonywaniu uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy odrębne art.106 § 5 K.p.a. może mieć zastosowanie do takiego uzgodnienia tylko wówczas, gdy przepis odrębny wyraźnie tak stanowi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzgodnienie o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wyłącznie uzgodnień dokonywanych przez organy wymienione w art. 11 pkt 6 tej ustawy. Organy te zaś to zarząd województwa, zarząd związku metropolitalnego oraz wojewoda. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko skarżącego kasacyjnie uznać należy za niezasadne.

Z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Z kolei ze zdania drugiego tego przepisu wynika, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 24 ust. 1 zd. 2 nie odnosi się tylko do uzgodnień dokonywanych przez organy administracji wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu. Gdyby tak było to ustawodawca wyraźnie by to wskazał używając np. sformułowań "z wyżej wymienionymi organami", "z tymi organami", "powyższych uzgodnień", "uzgodnień tych". Ustawodawca użył jednak ogólnego sformułowania "uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.". Tym samym sam fakt, iż w jednym ustępie ww. artykułu zawartych zostało dwa przepisy sam w sobie nie jest wystarczający do przyjęcia, że norma prawna zawarta w zdaniu drugim ma zastosowanie wyłącznie do uzgodnień dokonywanych przez organy wskazane w zdaniu pierwszym. W konsekwencji stwierdzić należy, że niezależnie od tego, czy obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też obowiązek taki wynika z przepisów ustaw szczególnych uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 K.p.a.

Za zasadnością poglądu skarżącego kasacyjnie nie przemawia okoliczność, że w art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego zastosowanie również ma art. 24 ust. 1 tej ustawy, wprost wymieniono, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o uzgodnienie projektu miejscowego planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych zaś w art. 11 pkt 6 ww. ustawy analogicznego zapisu nie ma.

Po pierwsze, mimo braku w art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odpowiednika zapisu zawartego w art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy nie ulega wątpliwości, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu studium z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Zamieszczając w art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 zapis o konieczności wystąpienia o uzgodnienie projektu miejscowego planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych ustawodawca określił istnienie takiego obowiązku wprost zaś w odniesieniu do projektu studium obowiązek taki wynika w wykładni systemowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustaw odrębnych. Zawarcie w art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 zapisu o konieczności wystąpienia o uzgodnienie projektu miejscowego planu z organami właściwymi do dokonania uzgadniania na podstawie przepisów odrębnych nie daje tym samym uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania do uzgodnienia projektu studium z tego tylko powodu, że w art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analogicznego zapisu nie ma.

Po drugie, jak to zostało już wyżej wskazane, z treści z art. 24 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, by zawarta w nim norma odnosiła się wyłącznie do organów wymienionych w zdaniu pierwszym tego przepisu.

Do postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie miały zastosowanie wymogi wynikające z art. 106 K.p.a. a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tej kwestii powinno mieć formę postanowienia. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że pomimo nieoznaczenia rozstrzygnięcia organu administracji jako postanowienie rozstrzygnięcie to spełniało wymogi uznania go za postanowienie. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.