Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1908/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy M. na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w K. ( dalej W. ) złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obszaru "W. - część 2" na terenie obrębu geodezyjnego R., fragment "B".

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie interesu prawnego Skarżącego wynikającego z przysługującego W. prawa użytkowania wieczystego objętej księgą wieczystą [...] nieruchomości przy ul. W. w M. (dalej jako: Nieruchomość W.) poprzez uchwalenie przez Radę Gminy M. m.p.z.p. 2020 w sprzeczności z niżej wymienionymi przepisami prawa. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem:

1) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p. ) polegającym na ograniczeniu możliwości zabudowy sprzecznym z uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Rady Gminy M. uchwalającą

"Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M." (dalej Studium 2011 ),

2) art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP polegającym na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego W. poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych przez gminę M. (tzw. władztwa planistycznego), a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP polegające na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa zabudowy Nieruchomości W., co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego W. jako użytkownika wieczystego Nieruchomości W.,

3) art. 31 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. polegające na ograniczeniu możliwości zabudowy Nieruchomości W. do obiektów celu publicznego, w sytuacji gdy Gmina M. przeznaczyła już na ten sam cel należące do niej nieruchomości w ramach innego planu zagospodarowania przestrzennego,

4) § 9 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003 r. poprzez określenie przeznaczenia Nieruchomości W. w m.p.z.p. 2020 jako UZP (tereny zabudowy usługowej i zieleni urządzonej) podczas gdy w świetle rzeczonego Rozporządzenia oraz przeznaczenia terenu Nieruchomości W. wskazanego w m.p.z.p. 2020 na cele sportu i rekreacji, oświaty i edukacji, przedmiotowy teren powinien zostać objęty oznaczeniem US z dopuszczeniem innych usług w ograniczonym zakresie; w ocenie Skarżącego powyższe działanie nie było wynikiem pomyłki Rady Gminy M., lecz stanowiło próbę zapewnienia pozornej zgodności m.p.z.p. 2020 ze Studium 2011, które dopuszczało realizację szerokiego katalogu usług,

5) art. 1 ust. 2 podpunkt 6) i 7) i 11) i art. 1 u st. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu m.p.z.p. walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości W., a także niezapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad planem zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez określenie potencjalnego sposób zagospodarowania i korzystania z terenu bez uwzględnienia interesu prywatnego Skarżącego,

6) art. 140 Kodeksu cywilnego i Studium 2011 w części rysunkowej - Załącznik 2 - C5 Komunikacja - polegające na wyznaczeniu publicznego ciągu komunikacyjnego (§ 14 uchwały z 4 grudnia 2020 r.) mającego służyć obsłudze terenów objętych granicami m.p.z.p. 2020 w sytuacji, w której plan ten obejmuje wyłącznie nieruchomość Skarżącego, a adekwatny ciąg komunikacyjny na potrzeby innych terenów wyznaczony został w Studium 2011 w inny sposób, z pominięciem Nieruchomości W.,

7) § 146 pkt 1 ust 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. określającego zasady techniki prawodawczej przez wprowadzenie zakazu budowy obiektów o niezdefiniowanym prawnie charakterze - apartamentów mieszkaniowych (aparthoteli) umożliwiającym dowolną interpretację zakresu ograniczenia prawa zabudowy,

8) § 147 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. określającego zasady techniki prawodawczej poprzez ustalenie w § 4 uchwały z 4 grudnia 2020 r. (słownik) w pkt. 5) i pkt. 8) odmiennych definicji pojęcia "nieprzekraczalnych linii zabudowy".

9) art. 15 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 17 pkt 5) u.p.z.p. i § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak przygotowania prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

Na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnoszono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Spółka W. sp. z o.o. ( dalej jako "W." lub "Spółka") jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości Skarbu Państwa, którego prawa wykonuje Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dalej jako "KOWR"), położonej w M. przy ul. W. ([...]) składającej się z działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] o powierzchni 5,41 ha w obrębie R.. Nieruchomość W. stanowi w 80% teren niezabudowany, we wschodniej części zabudowany zdegradowanymi budynkami, od południa graniczący z torami kolejki [...]. Geodezyjny środek Nieruchomości W. znajduje się (w linii prostej) w odległości niespełna 300 metrów od stacji [...] R. i 350 metrów od siedziby Urzędu Gminy M. i komendy policji. Lokuje to Nieruchomość W.w centralnym punkcie administracyjnym i komunikacyjnym Gminy M.

Nieruchomość W. i działka drogowa nr [...] wzdłuż zachodniej granicy Nieruchomości W., której udział w obszarze uchwalonego planu jest znikomy, stanowią wyłączny przedmiot regulacji objętej zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2020 r. Stało się tak ponieważ już pół roku po przystąpieniu do uchwalenia planu , znacznie większy teren objęty pierwotnym zamierzeniem planistycznym podzielono na trzy obszary, z których każdy stał się następnie przedmiotem odrębnego planu zagospodarowania. Na skutek tej procedury wydzielono rejon stanowiący własność Skarbu Państwa (KOWR) i podzielono na dwa mniejsze plany oznaczone jako fragmenty C i A oraz działkę gruntu stanowiącą Nieruchomość W. (fragment B). Uchwalenie planu dla Nieruchomości W. stało się w istocie rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej dotyczącej jednej konkretnej nieruchomości, nie zaś aktem prawa miejscowego regulującym sprawę z zakresu planowania przestrzeni publicznej. Zaważyło to na utraceniu ogólnej koncepcji zagospodarowania większego terenu gminy M. i harmonijnym włączeniu Nieruchomości W. do założeń planistycznych. Nieruchomość W. o obszarze ponad 5,4 ha stała się swoistą enklawą planistyczną w centrum gminy M., wyrwaną z kontekstu jej funkcjonowania.

Uchwalenie m.p.z.p. 2020 poprzedzone było uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Rady Gminy M. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M." (dalej Studium 2011 ), w której Nieruchomość W. znalazła się w tzw. obszarze priorytetowym. Dla tego typu obszarów Studium 2011 nakazuje (użyto sformułowania "należy podejmować') realizację przedsięwzięć mających na celu powstanie w pełni skończonych kompleksów zabudowy i zagospodarowania o wysokiej jakości ukształtowania i wyposażenia .

Niezależnie od przyporządkowania do terenów priorytetowych, Nieruchomość W. objęta jest w Studium 2011 obszarem planistycznym o funkcji UZ - tereny usług i zieleni urządzonej określającym, jako podstawowy kierunek przeznaczenie terenów pod obiekty i zespoły usługowe (w tym służące celom publicznym, jak placówki naukowe i edukacyjne, opiekuńczo-lecznicze i oświatowe), a także centra konferencyjne, rozrywkowe, kulturalne wraz z układem ulic lokalnych i dojazdowych, a także tereny parkingów i garaży, w tym wielopoziomowych i podziemnych, hotele, tereny, urządzenia i obiekty sportowo-rekreacyjne, za wyjątkiem obiektów gospodarki odpadami. Co istotne, wytyczne do planów miejscowych nie przewidują zmian w kierunkach przeznaczenia terenu wprowadzających ograniczenia dopuszczalności funkcji usługowej.

Stan faktyczny sprawy wyznacza także okoliczność, że Nieruchomość W., do czasu uchwalenia m.p.z.p. 2020 objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. z 2002 r. obejmującym obszar R. (dalej m.p.z.p. 2002). Plan ten lokował Nieruchomość W. w obszarze funkcji określonych symbolem 13U. Obszar planistyczny "U" obejmował tereny działalności gospodarczej i produkcyjno-magazynowe (§ 7 ust. 1 pkt 3), na działkach powyżej 5 ha dopuszczając wysokość zabudowy do 20 m.

M.p.z.p. 2020 fundamentalnie ogranicza zagospodarowanie Nieruchomości W. względem uchylonego planu z 2002 r. nie tylko w zakresie parametrów zabudowy, ale przede wszystkim w zakresie celów zabudowy z zawężeniem do usług związanych ze sportem i rekreacją, oświatą i edukacją, w tym ośrodków konferencyjno-szkoleniowych, odnową biologiczną i rehabilitacją, kulturą, ochroną zdrowia, opieką społeczną i gastronomią z jednoczesnym wyeliminowaniem działalności produkcyjnej i magazynowej w obiekcie o znacznej powierzchni i zakazem budowy hoteli. Uchwalenie m.p.z.p. 2020 przekłada się na spadek wartości Nieruchomości W. o blisko 18.000.000 zł określony w operacie porównawczym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 10 lutego 2020 r.

Analiza porównawcza Studium 2011 oraz m.p.z.p. 2020, prowadzi do wniosku, że m.p.z.p. 2020 nie tylko nie uszczegóławia Studium 2011, ale jest z nim rażąco sprzeczny. Kolejne akty planistyczne władz Gminy M. także nie wskazują konieczności zmiany w polityce przestrzennej Gminy w zakresie radykalnego ograniczenia dopuszczalnych funkcji oraz zabudowy Nieruchomości W.

Powyższe wskazuje, że działania Gminy M. dotyczące zmiany przeznaczenia Nieruchomości W. nie były motywowane długofalową polityką przestrzenną. Uchwały poprzedzające m.p.z.p. 2020 tj. uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz uchwała w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w żadnym zakresie nie wskazywały na potrzebę zmiany przeznaczenia Nieruchomości W.

Skarżący dalej stwierdza, że skonfrontowanie przeznaczenia terenu określonego w m.p.z.p. 2020 z przeznaczeniem określonym w Studium 2011 wskazuje na fundamentalne sprzeczności dyskwalifikujące m.p.z.p. 2020 jako akt naruszający postanowienia Studium 2011 w zakresie wyznaczanym przepisem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Nieruchomość W. została pozbawiona istotnych atrybutów prawa własności poprzez zmianę jej przeznaczenia i inne ukształtowanie podstawowych wskaźników zabudowy.

M.p.z.p. 2020 ogranicza możliwość zabudowy Nieruchomości W. poprzez wyeliminowanie działalności usługowej nie tylko wprost przez zakaz budowy tzw. aparthoteli, ale przede wszystkim przez postanowienia § 17 pkt 2 lit. B) m.p.z.p. 2020, które zawężają istotnie zawartą w § 4 definicję usług jedynie do usług związanych ze sportem i rekreacją, oświatą i edukacją, w tym ośrodków konferencyjno - szkoleniowych, odnową biologiczną i rehabilitacją, kulturą, ochroną zdrowia, opieką społeczną i gastronomią. W powołanym przepisie nie wskazano nawet możliwości realizacji usług związanych z turystyką lub wypoczynkiem, co ewentualnie dawałoby możliwości realizacji zabudowy hotelowej. M.p.z.p. 2020 w ogóle nie dopuszcza zatem możliwości zabudowy Nieruchomości W. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności hotelowej. Za wyjątkiem gastronomii, dopuszczony na Nieruchomości W. profil usług ma charakter usług publicznych, których realizacja stanowi ustawowy obowiązek gminy.

Powyższe dowodzi, że m.p.z.p. 2020 pozostaje radykalnie sprzeczny ze Studium 2011 w zakresie przeznaczenia oraz przyjętych wskaźników kształtowania zabudowy. Studium 2011 dopuszcza budowę parkingów i garaży, w tym wielopoziomowych - m.p.z.p. 2020 zakazuje realizacji garaży. Studium jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów wskazuje hotele - plan zakazuje realizacji usług hotelarskich. Podobnie m.p.z.p. 2020 nie zezwala na lokowanie obiektów handlu detalicznego oraz sieci i urządzeń systemów infrastruktury technicznej. Studium 2011 określa w sposób jednoznaczny parametry takie jak wysokość budynków maksymalnie 12 m nie 10 m, maksymalną intensywność zabudowy 0,8 nie 0,3 i minimalną powierzchnię biologicznie czynną 50%, nie zaś jak m.p.z.p. 60%. Wskaźniki Studium 2011 nie mogą być w żaden sposób korygowane, gdyż mają charakter stanowczy (12 m, 08, 50%), nie zaś przybliżony czy "widełkowy", co ewentualnie dawałoby planistom gminnym możliwość ich modyfikacji.

Zarzut przekroczenia władztwa planistycznego Skarżący wywodzi wskazując za jednym z judykatów, że tzw. władztwo planistyczne, czyli kompetencja gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy przysługujące gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. ograniczone jest interesem prawnym (lub uprawnieniem) skarżącego związanym z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zakres władztwa planistycznego nie jest przeto nieograniczony i musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji, dla celów, dla których osiągnięcia ustanawia się określone ograniczenia, a każdorazowa ingerencja w prawo własności musi być przez gminę rzetelnie i szczegółowo uzasadniona. Przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei uzasadnia w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnienie całości lub części planu miejscowego .

Skarżący podnosi, że uchwalony przez Radę Gminy M. m.p.z.p. 2020 narusza zarówno interes prawny Skarżącego jak i obiektywny porządek prawny z niedopuszczalnym przekroczeniem władztwa planistycznego. Przed uchwaleniem m.p.z.p. 2020 na Nieruchomości W. istniała możliwość zabudowy różnego rodzaju budynkami usługowymi oraz wykorzystania jej na prowadzenie różnego rodzaju aktywności gospodarczej (o czym świadczy uzyskanie przez Skarżącego pozwolenia na budowę na podstawie m.p.z.p. 2002), podczas gdy §17 ust. 2 lit. a) m.p.z.p. 2020 wyklucza realizację wolnostojących budynków gospodarczych oraz usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych (aparthoteli). Jedyną formą aktywności gospodarczej, która jest dopuszczalna na Nieruchomości W. zgodnie z m.p.z.p. 2020 jest de facto działalność gastronomiczna. Jednak biorąc pod uwagę wskaźniki kształtowania zabudowy określone w §17 ust. 3 m.p.z.p. 2020, w tym:

• maksymalną intensywność zabudowy - 0,3,

• maksymalną powierzchnię zabudowy 30%,

• minimalny procentowy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 60%, należy dojść do wniosku, że z komercyjnego punktu widzenia żadna inwestycja mająca na celu prowadzenie działalności gospodarczej nie jest możliwa na Nieruchomości W. w realiach m.p.z.p. 2020. Przykładowo, na Nieruchomości W. o powierzchni 5,41 ha mógłby powstać niewielki w stosunku do całej powierzchni działki budynek przeznaczony na prowadzenie restauracji, co z uwzględnieniem kosztów utrzymania Nieruchomości W. oraz wartości Nieruchomość W. byłoby całkowicie nieopłacalne, podczas gdy, przed uchwaleniem m.p.z.p. 2020, Nieruchomość W. mogła być zabudowana licznymi budynkami usługowymi, w tym hotelami.

Zdaniem Skarżącego, m.p.z.p. 2020 nieprzypadkowo obejmuje wyłącznie Nieruchomość W., wprowadza generalny zakaz realizacji wolnostojących budynków gospodarczych oraz określa wskaźniki zabudowy w sposób wykluczający jakiekolwiek komercyjne wykorzystanie Nieruchomości W.. Takie ukształtowanie treści m.p.z.p. 2020 podyktowane jest zaangażowaniem grupy lokalnych samorządowców w utrzymanie na Nieruchomości W. status quo i niedoprowadzaniem do jej zabudowy, tym bardziej, że podczas kampanii wyborczej w 2018 r. jedną z obietnic wyborczych obecnej wójt Gminy M. M. P., było doprowadzenie do zaniechania zabudowy Nieruchomości W..

Załącznik nr 5. Wydruk ze strony internetowej Wójt: p. M. P.

Brak jakiegokolwiek uwzględnienia interesów W. oraz ignorowanie przepisów prawa jasno wynika również z przebiegu obrad Rady Gminy M. Przykładowo, podczas sesji Rady Gminy M. z dnia 28 marca 2019 r. na pytanie jednej z radnych odnośnie czasu trwania procedury związanej ze zmianą studium oraz planu, J. S. stwierdził, że: "istnieje taka szansa, natomiast pewne działania Starostwa z tego co wiemy będą podjęte w celu opóźnienia ewentualnego wydania pozwolenia na budowę. Wszystko się może wydarzyć". Na marginesie można wskazać, że skoordynowane działania organu architektoniczno-budowlanego oraz organu wykonawczego polegające na intencjonalnym opóźnianiu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w celu umożliwienia uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią rażące naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa, a być może również wypełniają znamiona przestępstwa stypizowanego w art. 231 § 1 Kodeksu karnego.

O przyjęciu m.p.z.p. 2020 z wielkim pośpiechem skutkującym pominięciem interesu prawnego W. nawet kosztem naruszenia procedur planistycznych, świadczy zapis kolejnego posiedzenia Rady Gminy M. z dnia 4 grudnia 2020 r. w którym sami radni wskazali na liczne błędy i wady projektu m.p.z.p. 2020. Jak podniósł Z. B., urbanista będący autorem projektu m.p.z.p. 2020. - błędy i wady projektu m.p.z.p. 2021 wynikały z nacisków aby przygotować projekt m.p.z.p. 2020 w ciągu nocy, w związku z czym był on skłonny nawet zrezygnować z należnego wynagrodzenia (sic!): "Ja też nie do końca jestem zadowolony. Te poprawki wynikają z tego, że plan miejscowy był w całości i w skutek decyzji rady został podzielony na te trzy cześć (zakłócenia) (...) Robiłem to najpierw w nocy, a później jeszcze wstałem o 5:00 rano żeby na pewno ten materiał był na godzinę w domu. Oświadczam, że po prostu nie wystawie faktury za ten etap i może to uspokoi moje (zakłócenia)".

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że zarówno treść jak i sposób uchwalania m.p.z.p. 2020 wskazują na rażące przekroczenie władztwa planistycznego. Uchwalenie m.p.z.p. 2020 było aktem wymierzonym w zablokowanie możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji na Nieruchomości W. Takie działanie nie może zostać uznane za zgodne z prawem ani zgodne z zasadami proporcjonalności i ochroną własności prywatnej określonymi w Konstytucji. M.p.z.p. 2020 będąc wynikiem opisanych wyżej działań planistycznych Gminy M. nie może ostać się w demokratycznym państwie prawa.

3) Ad zarzut 3) [naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.]

Okoliczność, że władze Gminy M. są świadome fikcyjności wskazanego w m.p.z.p. 2020 zagospodarowania Nieruchomości W. świadczy również fakt, że okoliczne grunty Gmina planuje zagospodarować w analogiczny sposób co Nieruchomość W. Uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z [...] marca 2019 r. przystąpiono do sporządzenia innego planu miejscowego obejmującego zabudowę terenów stanowiących własność gminy M. lub przekazanych gminie M. przez KOWR. W uzasadnieniu uchwały przyjęto, że projekt planu miejscowego ma służyć przede wszystkim ułatwieniu projektowania obiektów kubaturowych na działkach stanowiących własność gminy M. na cele publiczne wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami , tj. szkół, instytucji kultury, publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych, a w dalszej części "usługi oświaty", ośrodki handlowo-usługowe oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan realizujący założone cele został uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. przyjęty. Już to dowodzi, że Gmina M. posiada własny zasób gruntów, na których ma możliwość i sposobność zrealizowania wszystkich funkcji, które przypisano Nieruchomości W. w m.p.z.p. 2020. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie m.p.z.p. 2020 nie wskazano żadnych racjonalnych przesłanek wiążących interes społeczny z koniecznością przeznaczenia Nieruchomości W. pod realizację celów społecznych, w szczególności sportu i rekreacji, kultury fizycznej i turystyki, terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, oświaty i edukacji, kultury, ochrony zdrowia i opieki społecznej wskazanych w § 17 m.p.z.p. 2020. Skoro Gmina M. może - uwzględniając interes publiczny - zapewnić własne tereny niezbędne do realizacji wskazanych wyżej celów, to analogiczne określenie przeznaczenie Nieruchomości W. wydaje się być jedynie działaniem mającym zablokować jakąkolwiek inwestycję W., a nie realne zagospodarowanie przedmiotowej Nieruchomości.

Możliwość zagospodarowania gruntów w zasobie własnym gminy M.i powielenie planistyczne celów - głównie publicznych, w dwóch planach miejscowych stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa efektywnego zagospodarowania Nieruchomości W. Skoro jest możliwa realizacja określonych zadań z wykorzystaniem mienia gminnego, to nałożenie tych samych funkcji na teren stanowiący własność prywatną nie daje się uzasadnić racjonalnie proporcją celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Stanowi to nie tylko naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale mając na uwadze zakres skargi oparty na art. 101 u.s.g. godzi przede wszystkim w interes prawny skarżącego zmaterializowany w przepisach dotyczących prawa własności. Nie ma racjonalnego wytłumaczenia z jakich powodów atrybuty prawa własności nieruchomości W. zostały tak radykalnie ograniczone skoro cele można zrealizować bez takiego ograniczenia. Nie jest przecież wytłumaczeniem, że funkcje zostały określone w dwóch (i więcej) planach skoro w istocie prowadzą do określenia zagospodarowania centrum Gminy M. w ich oczywistej synergii.

Wprowadzenie w m.p.z.p. 2020 bez żadnego uzasadnienia, wskazanych wyżej zmian ograniczających korzystanie z Nieruchomości W. uzasadnia zarzut naruszenia wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku użytkowania wieczystego) może być ustanawiane tylko wtedy, gdy jest to konieczne np. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Przepis ten w sposób w pełni samodzielny i całkowity formułuje zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki , a przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji zawiera przesłanki formalne ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreślenia maksymalnej granicy ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności. Przyjęta w zaskarżonej uchwale z [...] grudnia 2020 r. regulacja narusza obie powołane powyżej normy doprowadzając do ograniczenia prawa własności w innym niż ustawa akcie prawnym bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego.

4) Ad zarzut 4) [naruszenie § 9 ust 1 Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego]

Z przepisów Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003 r. (dalej jako: "Rozporządzenie") wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe zostały określone w załączniku nr 1 do Rozporządzenia. § 9 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W m.p.z.p. 2020 połączono oznaczenia literowe w ramach jednego terenu w sposób mylący. Przedmiotowy obszar zgodnie z załącznikiem nr 1 powinien zostać oznaczony jako "US" tj. tereny sportu i rekreacji ewentualnie z dopuszczeniem usług w ograniczonym zakresie. Natomiast wprowadzenie nieistniejącego w załączniku nr 1 do Rozporządzenia oznaczenia jest niespójne z częścią tekstową, zgodnie z którą przeznaczenie przedmiotowego terenu ma charakter przede wszystkim sportowo-rekreacyjny, a nie charakter zabudowy usługowej jak wskazuje aktualne oznaczenie. Część tekstowa m.p.z.p. 2020 w istocie wyklucza prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej o czym była już mowa w punkcie ad 2) niniejszej skargi. Tym samym nieruchomość W. została przeznaczona na tereny zieleni urządzonej pomimo mylącego oznaczenia przeznaczenia Nieruchomości symbolem UZP tj. jako zabudowa usługowa i zieleń urządzona.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z Rozstrzygnięciem Nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., [...] "dopuszczalne jest rozszerzenie podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, zawartych w Załączniku Nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nawet ich połączenie w granicach jednego terenu, jednak tylko i wyłącznie w przypadku gdy z przepisów planu można jednoznacznie odczytać przeznaczenie terenu, a określone na danym terenie funkcje nie stanowią funkcji rozłącznych czy sprzecznych. W ww. przypadkach potencjalny inwestor, na podstawie ustaleń planu, nie jest w stanie określić przyszłego zagospodarowania danego terenu".

W podpunkcie 5 punktu II uzasadnienia m.p.z.p. 2020 wskazano, że "Zmiany w zagospodarowaniu spowodują wzrost wartości nieruchomości i tym samym uzasadniają ustalenie stawek procentowych służących naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, w wysokości 30% dla terenów przeznaczonych na cele inwestycyjne, komercyjne. Zmiana zasad zagospodarowania terenów w obszarze planu oraz intensyfikacja parametrów i wskaźników urbanistycznych wpłynie na zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej terenów. Realizacja nowej zabudowy na podstawie ustaleń projektu planu pozwoli również na podniesienie standardu architektoniczno - przestrzennego i jakości istniejącej zabudowy. Ożywienie procesów inwestycyjnych będzie skutkowało wzrostem podatków wpływających do budżetu gminy". W tym kontekście należy wskazać, że uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objęty uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2002 r. (dalej jako: "m.p.z.p. 2002") przewidywał dla Nieruchomości W. przeznaczenie "U", które w ramach przeznaczenia podstawowego umożliwiało prowadzenie działalności gospodarczej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym tj. magazyny, usługi, handel hurtowy, produkcja nieuciążliwa oraz biura. M.p.z.p. 2002 przewidywał także obowiązek pozostawienia co najmniej 20% powierzchni działki jako terenu biologicznie czynnego oraz maksymalną wysokość zabudowy do 12 m. M.p.z.p. 2020 r. radykalnie ograniczyło możliwość zabudowy Nieruchomości W. w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia, kubatury oraz zwiększyło współczynnik powierzchni biologicznie czynnej do 60%.

Już pobieżne porównanie podstawowych zapisów m.p.z.p. 2002 oraz m.p.z.p. 2020 prowadzi do wniosku, że na skutek przedmiotowej zmiany planu możliwości zabudowy Nieruchomości W. zostały radykalnie ograniczone, a tym samym wartość Nieruchomości W. uległa znacznemu obniżeniu. Opinia biegłego rzeczoznawcy wskazuje, że uchwalenie m.p.z.p 2020 r. doprowadziło do spadku wartości Nieruchomości W. o blisko 18.000.000 zł na dzień 10 lutego 2020 r. W związku z powyższym, wyżej zacytowane twierdzenia gminy M. dotyczące "wzrostu wartości nieruchomości", "wpływu na zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej" czy "ożywienie procesów inwestycyjnych" pozostają niedorzeczne oraz świadczą o przygotowaniu m.p.z.p.2020 przez Gminę M. na podstawie nieprawdziwych założeń.

W podpunkcie 5 punktu II uzasadnienia m.p.z.p. 2020 wskazano, że "Obszary objęte granicami planu w większości stanowią własność gminy M. (wydzielone geodezyjnie działki drogowe) oraz Skarbu Państwa. W celu realizacji zamierzonych inwestycji gminnych, opisanych we wcześniejszych rozdziałach uzasadnienia konieczne będzie pozyskanie gruntów od Skarbu Państwa. Szczególnie dotyczy to gruntów znajdujących się w liniach rozgraniczających dróg publicznych wyznaczonych w planie oraz zieleni urządzonej o charakterze publicznym. Pozyskanie gruntów z zasobu Skarbu Państwa na cele publiczne nie będzie powodować obciążeń budżetowych gminy". Powyższe rozważania Gminy nie uwzględniają faktu, że Nieruchomość W. stanowiąca zdecydowaną większość obszaru objętego m.p.z.p.2020 pozostaje w użytkowaniu wieczystym prywatnego podmiotu, który nie zamierza zagospodarować swojej ponad 5-hektarowej działki zielenią urządzoną. Jeżeli Gmina faktycznie planuje zagospodarować Nieruchomość W. zgodnie z przeznaczeniem zawartym w m.p.z.p. 2020 to powinna uwzględnić, że pomimo formalnego prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa, W. będzie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego Nieruchomości W. do 11 marca 2090 r. Okoliczność ta pozostaje jednak niedostrzeżona przez Gminę M..

W podpunkcie 11 punktu II uzasadnienia m.p.z.p. 2020 wskazano z kolei, że ustalając przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania Gmina M. uwzględniła zarówno interes publiczny jak i interes prywatny. W ocenie Skarżącego m.p.z.p. 2020 stanowi przykład sytuacji, w której organ w ramach czynności planistycznych nie wyważył interesu publicznego i interesu prywatnego, lecz - dążąc do zablokowania planowanych inwestycji W. - pominął interes prywatny nadając nieuzasadniony interesowi publicznemu. Jednak nawet jeśli przyjąć, że Gmina uchwalając m.p.z.p. 2020 zabezpieczyła swoiście pojmowany interes publiczny, to należy podkreślić, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego interes publiczny nie ma pierwszeństwa nad interesem prywatnym, a plany gminy związane z zagospodarowaniem prywatnej działki nie są w żaden sposób ważniejsze od zamiarów inwestora. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1048/19, który stanowi, że "Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia".

Wskazane powyżej błędne założenia stanowią nie tylko o niedbalstwie oraz pośpiechu w pracach planistycznych Gminy M., ale również wskazują na ich pozorność. Uwzględniając skalę powyższych nieprawidłowości, można racjonalnie założyć, że gdyby Rada Gminy M. otrzymała od Wójta projekt uchwały z rzeczywistymi założeniami oraz danymi o skutkach przyjęcia uchwały, to nie uchwaliłaby m.p.z.p. 2020 w przedmiotowym brzmieniu - oczywiście o ile miałaby na uwadze ustalenie przeznaczenie terenów uwzględniający zarówno interes publiczny oraz prywatny, a nie zablokowanie inwestycji W..

6) Ad zarzut 6) [art. 140 Kodeksu cywilnego i Studium 2011 w części rysunkowej - Załącznik 2 - C5 Komunikacja]

W § 14 m.p.z.p. 2020 r. ustala się na Nieruchomości W. w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wydzielenie publicznego ciągu (pieszo-jezdnego), który ma umożliwić obsługę wszystkich terenów objętych granicami planu oraz zapewnić połączenia z układem komunikacyjnym gminy i ponadlokalnym układem komunikacyjnym. Ciąg ten jest zbędny dla realizacji celu założonego przez planistę ponieważ (§ 14 pkt 5 m.p.z.p. 2020) dojazdy w obrębie objętym planem, a zatem wyłącznie w obrębie Nieruchomości W. zostały dopuszczone przez wskazanie parametrów ich przebiegu, a połącznie z układem komunikacyjnym gminy M. nie znajduje żadnego uzasadnienia w istniejącym ani w projektowanym w Studium 2011 układzie komunikacyjnym. Jak wykazano na załączonym do skargi (poglądowo) fragmencie Studium 2011 - Układ komunikacyjny - planowana ścieżka rowerowa przebiega po przeciwnej niż Nieruchomość W. stronie torów [...], wzdłuż ich południowej granicy. Wydzielenie ciągu pieszo-jezdnego na Nieruchomości W. sprzeczne jest z uregulowaniem w Studium 2011 i nie mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Jest zatem nadmierną ingerencją w prawo Skarżącego do zagospodarowania nieruchomości.

Załącznik nr 6. Studium 2011. Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Układ komunikacyjny.

7) Ad zarzut 7) [naruszenie § 146 pkt 1 ust 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. określającego zasady techniki prawodawczej]

Żaden przepis prawa nie dał organom gminy kompetencji do posługiwania się terminami nie znajdującymi definicji w obowiązujących ustawach lub samym prawie miejscowym, jeżeli oddziałują bezpośrednio na interes prawny właścicieli nieruchomości. Przykładem nadużycia roli planisty jest przyjęte w uchwale z [...] grudnia 2020 r. określenie "aparthotel". Gmina, wbrew zapisom Studium 2011 nie tylko zakazała w m.p.z.p. 2020 budowy na Nieruchomości W. hoteli, ale również "aparthoteli" nie wskazując jednak co to oznacza i czego w istocie nie wolno budować. Skarżący stoi na stanowisku, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazu budowy na jego gruncie jakiegoś rodzaju obiektu wiąże się z koniecznością dokładnego wskazania w jakim dokładnie zakresie zakaz taki ma być stosowany. Mając na uwadze, że ani ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych , ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie ani sam m.p.z.p. 2020 nie definiują pojęcia "aparthotelu" (apart hotelu), a wprowadzone w planach miejscowych ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zamieszczenie takiego przepisu stanowi naruszenie interesu prawnego każdego podmiotu objętego planem miejscowym. Aplikując o pozwolenie na budowę inwestor może spotkać się z zarzutem, że obiekt jest aparthotelem. Nie mogąc odwołać się do definicji legalnej inwestor jest bezbronny wobec ograniczenia jego prawa własności swobodnym uznaniem urzędnika.

Należy również wskazać, że m.p.z.p. 2020 posługuje się również określeniem "wolnostojących budynków gospodarczych" oraz - podobnie jak w przypadku "aparthotelu" - nie wyjaśnia jak należy rozumieć to sformułowanie. M.p.z.p. 2020 zakazuje realizacji "wolnostojących budynków gospodarczych", co może powodować kolejne wątpliwości dotyczące przeznaczenia terenu. Z treści m.p.z.p. 2020 nie wynika czy chodzi o zakaz realizacji jakichkolwiek wolnostojących budynków służących do prowadzenia działalności gospodarczej, czy też chodzi o wolnostojące budynki gospodarcze rozumiane jako obiekty użytkowe oraz pomocnicze służące do przechowywania narzędzi (szopy, magazyny). Podobnie więc jak w przypadku "aparthotelu", składając wniosek o pozwolenie na budowę inwestor nie może mieć żadnej pewności co do interpretacji tego pojęcia przez pracowników organu architektoniczno- budowlanego, a co za tym idzie co do możliwości zabudowy Nieruchomości W. zgodnej z m.p.z.p. 2020.

8) Ad zarzut 8) [naruszenie § 147 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. określającego zasady techniki prawodawczej]

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzuje postanowienia u.p.z.p. w zakresie prognozy skutków finansowych. Zgodnie z § 11 w/w rozporządzenia prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 Ustawy;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Celem sporządzania prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oszacowanie potencjalnych przyszłych przychodów i wydatków gminy, jakie nastąpią na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmiany obowiązującego planu oraz sformułowanie wniosków i zaleceń dotyczących przyjęcia proponowanych rozwiązań. Sporządzenie prognozy ma służyć również zoptymalizowaniu rozwiązań określonych treścią planów również pod kątem efektywności ekonomicznej.

Nie ulega wątpliwości, że m.p.z.p. 2020 doprowadziło do daleko idącego ograniczenia sposobu korzystania z Nieruchomości W., czego konsekwencją będzie obniżenie jej wartości oraz możliwość żądania od Gminy M. odszkodowania, o którym mowa w art. 36 u.p.z.p.

W ocenie W. organ nie może odstąpić od sporządzenia pełnej prognozy finansowej, która - jeżeli zostanie wykonana w sposób prawidłowy przez uprawnioną osobę - ma za zadanie wykazać gminie potencjalne skutki finansowe wynikające z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W. wskazuje, że brak sporządzenia prognozy finansowej stanowi uchybienie, które powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] ([...]) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie można odstąpić od sporządzenia prognozy finansowej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Miejskiej w S., który stwierdził, iż w sytuacji braku wystąpienia zmiany w skutkach finansowych nie jest wymagana prognoza skutków finansowych. Po pierwsze, jak wynika z przepisów prawa ww. dokument stanowi obowiązkowy element dokumentacji planistycznych. Po drugie tylko rzeczoznawca majątkowy może stwierdzić, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wpłynie na zmianę dochodów i wydatków gminy lub też nie. Jednakże informacja taka powinna zostać udokumentowana i znajdować się w dokumentacji prac planistycznych. Wobec czego naruszenie to jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem takim, które mogłoby skutkować nieważnością planu, ponieważ prognoza finansowa stanowi jeden z etapów przygotowania dokumentacji prac planistycznych i uchwalenia planu, bez względu czy stanowi to nowy plan zagospodarowania przestrzennego czy jest ona jednie zmianą.

Istotą skargi nie jest odmowa przyjęcia postulowanego przez Skarżącego sposobu zabudowy, choć mając na uwadze zabudowę gruntów sąsiednich nierówność traktowania praw właścicieli jest aż nadto oczywista. Istotą jest ograniczenie prawa własności względem stanu poprzedniego wyznaczanego m.p.z.p. 2002 oraz Studium 2011. Nieruchomość W., najpierw sztucznie wydzielona z kontekstu planistycznego została pozbawiona przez organ możliwości korzystania ze swoich dotychczasowych praw. Oczywistym przykładem ograniczenia praw właścicielskich jest wymuszenie planistyczne zaniechania innego rodzaju inwestycji podjętej przez W. przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały z 4[...] grudnia 2020 r. Jeszcze w maju 2020 r. W. otrzymała pozytywną decyzję inicjującą projekt budowy kilku małych hoteli, która wobec treści m.p.z.p. 2020 musi zostać zaniechana. Zaskarżona uchwała ogranicza również prawa do komercjalizacji gruntu do tego stopnia, że nieruchomość utraciła walor gruntu inwestycyjnego i wartość (powołany wcześniej operat). Taki stan rzeczy sprawia, że W. dochodzi niniejszą skargą ochrony swoich indywidualnych, bezpośrednio naruszonych interesów.

Skarżący wywodząc legitymację formalną do wniesienia skargi z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej wyłączny obszar objęty m.p.z.p. 2020, podnosi zatem, że uchwalony przez Radę Gminy M. m.p.z.p. 2020 narusza zarówno jego interes prawny jak i obiektywny porządek prawny poprzez niedopuszczalne przekroczenie władztwa planistycznego.

Naruszenia interesu prawnego Skarżący upatruje odebraniu mu m.p.z.p. 2020, prawa zagospodarowania nieruchomości w szerszym zakresie niż postanowienia Studium 2011, posłużeniu się w uchwale pojęciami mającymi wyznaczać zakres prawa własności bez ich ustawowej definicji, wreszcie nałożenia na Skarżącego nowych, względem poprzedniego stanu prawnego obowiązków ograniczających przysługujące mu dotychczas prawa.

Uchwała w sprawie m.p.z.p. 2020 na aktualnym etapie zamykająca postępowanie planistyczne narusza interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynikający z norm prawa materialnego kształtujących jego status i sytuację prawną - przepisów kodeksu cywilnego dotyczących wykonywania prawa własności

Związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą istnieje poczynając od daty wejścia w życie m.p.z.p. 2020 i powoduje następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień, co uzasadnia wnioski Skarżącego sformułowane na wstępie.

W odpowiedzi na skargę spółki W. sp. z o.o., wniesionej do organu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na uchwałę nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obszaru "W. - część 2" na terenie obrębu geodezyjnego R., fragment "B", Rada Gminy M.

wnosiła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na nienaruszenie interesu prawnego wnoszącej skargę, ewentualnie wnoszę o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosiła również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci Petycji mieszkańców z dnia 31 grudnia 2017 r. w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do faktu zgłaszania przez mieszkańców sprzeciwu co do zabudowy dz. [...] w R. budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz podnoszeniu wysokości zabudowy w R., uwzględnieniu powyższych głosów mieszkańców przy uchwalaniu mpzp w kontekście interesu publicznego i zasady dobra wspólnego. Przeprowadzenie niniejszego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie Rady Gminy M. skarga zasługuje na oddalenie, gdyż nie przedstawia żadnych zarzutów wskazujących na wadliwość podjętego aktu prawa miejscowego. Zarzuty skargi sprowadzają się zasadniczo do rzekomego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrazującego się w sprzeczności postanowień m.p.z.p. z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 1999 r. ze zmianami, w tym zmianą do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. przyjętą uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. (dalej jako Studium).

Rada Gminy na wstępie zakwestionowała należy interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r" OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Podkreślono, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02,LEX). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX).

Zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia.

Dalej Rada Gminy wskazała, że choć niewątpliwie spółka W. sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości (w tym miejscu zaznaczam jeszcze raz, że skargę wniosła spółka W. sp. z o.o.) objętej postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu to postanowienia tego planu nie naruszają realnego i aktualnego interesu prawnego tego podmiotu. Zaskarżone postanowienia planu miejscowego nie wyłączają uprawnień skarżącej. Zauważono, że przedmiotowe nieruchomości są zabudowane jedynie w części, przy czym duża część nieruchomości pozostaje niezabudowana, a zaskarżone ustalenia m.p.z.p. w żadnym zakresie nie wyłączają uprawnienia właścicieli w zakresie zabudowy nieruchomości. W dalszym bowiem ciągu, skarżąca może dokonać zabudowy nieruchomości. Skarżąca nie wykazała w jaki sposób postanowienia planu naruszają jej interes prawny, jak również nie wykazała dlaczego przewidziany w m.p.z.p. profil usług godzi w jej w uprawnienia. Zwrócono uwagę, że nawet jeżeli skarżąca jest w przyszłości zainteresowana wybudowaniem na przedmiotowej nieruchomości określonego rodzaju budynku, to taka wola może przemawiać jedynie za posiadaniem przez skarżącą interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Ponadto taka argumentacja odnosi się do interesu, który nie jest interesem aktualnym, a więc w żadnym wypadku nie mogło dojść do jego naruszenia, który jest warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi.

Zauważono ponadto, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W ocenie organu postanowienia uchwały nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, legitymującego tego rodzaju ingerencje w prawo własności. Podkreślono, że własność nie jest prawem nieograniczonym, a jej ochrona - gwarantowana m.in. w przepisach art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - nie ma charakteru absolutnego, lecz dopuszcza wprowadzanie określonych ograniczeń. Potwierdza to treść art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem.

(relacja pomiędzy m.p.z.p. a Studium)

Skarżąca we wniesionej skardze postawiła tezę o sprzeczności postanowień zaskarżonego m.p.z.p. z ustaleniami Studium jako uzasadniającą twierdzenie o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie organu, wskazana teza jest błędna.

Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten zatem jest wyłącznym katalogiem sytuacji, w których może zostać stwierdzona nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważono ponadto, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2020 r. II OSK 363/19, LEX). W niniejszej sprawie nie doszło do zrealizowania przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego upatruje w rzekomym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, w zdaniu pierwszym, stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Na tle wskazanego przepisu wykształciło się stanowisko, że moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Zauważa się, że ustawodawca pierwotnie (przed nowelizacją przepisu w 2010 r.) wymagał "zgodności" planów ze studium, a obecnie (na podstawie aktualnego brzmienia przepisu) żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest bowiem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2019, wyd. el./Legalis). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym jest aktem o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego wynikające z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie może polegać na dosłownej zgodności.

Przepis art. 9 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o tym, że celem sporządzenia i uchwalenia studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Wyróżnienie, w ramach polityki przestrzennej gminy, problematyki lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego nie jest bez znaczenia. Chodzi bowiem o zapisanie w studium zasad, a nie kwestii szczegółowych, mających kluczowe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego w warunkach miejscowych (lokalnych) (por. T. Filipowicz, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), LEX, 2019). Stosownie do art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, co oznacza określenie polityki przestrzennej dla całości obszaru, bez możliwości dokonywania tego w sposób częściowy, etapowy czy selektywny. W kontekście podnoszonych zarzutów należy szczególnie zwrócić uwagę na zakres regulacji objętej studium. W związku z tym, że całe terytorium gminy objęte jest ustaleniami studium, to ten akt polityki planistycznej wprowadza ogólny kierunek zagospodarowania dla większych obszarów, pozostawiając szczegółowe rozwiązania dla mniejszych terenów, niekiedy w granicach poszczególnych działek, dla postanowień miejscowych planów.

Powyższy układ ma miejsce również w niniejszej sprawie. Studium uchwalone uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z [...] marca 2011 r. objęło cały obszar Gminy M.. W ramach przyjętych w studium kierunków zagospodarowania wyszczególniono m.in. tereny usług i zieleni urządzonej. Analizując załącznik graficzny do Studium zauważyć można, że tereny oznaczone jako UZ nie są terenami licznymi, ale występują dość regularnie na obszarach, gdzie krzyżują się tereny o przeznaczeniu usługowym lub mieszkaniowym oraz zieleni publicznej. Można zatem uznać, że są to tereny o szczególnym przeznaczeniu, które pełnią swoisty bufor między terenami usługowymi lub mieszkaniowymi a terenami zieleni. Również teren działki nr ewid, [...] w R. w Studium został określony jako tereny UZ - tereny usług i zieleni urządzonej.

Podstawowy kierunek przeznaczenia terenów, został wyznaczony w Studium, jako: obiekty i zespoły usługowe (w tym służące celom publicznym, jak placówki naukowe i edukacyjne, opiekuńczo-lecznicze i oświatowe), a także centra konferencyjne, rozrywkowe, kulturalne wraz z układem ulic lokalnych i dojazdowych, a także tereny parkingów i garaży, w tym wielopoziomowych i podziemnych;

hotele;

tereny, urządzenia i obiekty sportowo-rekreacyjne;

tereny zieleni urządzonej;

zieleń izolacyjna, lasy i zadrzewienia;

wody płynące i zbiorniki wodne;

sieci, obiekty i urządzenia systemów infrastruktury technicznej oraz urządzenia służące ochronie środowiska i zdrowia ludzi, za wyjątkiem obiektów gospodarki odpadami.

Ponadto w Studium jako dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów wskazano: usługi towarzyszące, w tym centra rozrywkowe, usługi gastronomiczne i turystyczne uzupełniające i wzbogacające podstawowe użytkowanie;

obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo usługowe o powierzchni sprzedaży do 400 m2;

sieci, obiekty i urządzenia systemów infrastruktury technicznej oraz urządzenia służące ochronie środowiska i zdrowia ludzi, za wyjątkiem obiektów gospodarki odpadami.

Mając na uwadze fakt, że w rzeczywistości tereny oznaczone w Studium jako tereny usług i zieleni urządzonej są dość rozproszone na terenie Gminy i znajdują się w różnych jej zakątkach, nie można przyjąć interpretacji wskazanej w skardze, że każdorazowo miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych w Studium jako UZ muszą spełniać wszystkie określone w nim kierunki. Przy takim założeniu w m.p.z.p. nie możliwe byłoby doszczegółowienie, że na danych terenach może zaistnieć jedynie zabudowa reprezentująca poszczególne kierunki przeznaczenia. Rada Gminy w ramach powierzonego jej władztwa planistycznego jest uprawniona do doprecyzowywania kierunków określonych w Studium poprzez przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zakresie konkretnego przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Tym samym Rada Gminy, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. - część 2" była uprawniona do uszczegółowienia profilu usług, które mogą być na tym terenie przedmiotem zagospodarowania. W związku z tym, że Studium wymienia kilka kierunków przeznaczenia, nie oznacza to, że na każdej nieruchomości objętej oznaczeniem UZ muszą powstać obiekty reprezentujące wszystkie z wymienionych kierunków.

Mając na uwadze wyżej przytoczoną treść Studium, wskazano, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla obszaru "W. - część 2", uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2020 r. przedmiotowe działki oznaczone są na rysunku planu symbolami 1U/ZP (a więc podtypu określonego w Studium kierunku zagospodarowania terenów oznaczonych jako UZ), dla którego ustalono:

Przeznaczenie: zabudowa usługowa i zieleń urządzona;

warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu:

zakaz realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży oraz usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych (aparthoteli),

dopuszczony profil usług - sport i rekreacja, oświata i edukacja, w tym ośrodek konferencyjno-szkoleniowy, odnowa biologiczna i rehabilitacja, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, gastronomia.

Zauważono, porównując postanawiania obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium, że każdy element m.p.z.p. określający formę i profil zabudowy usługowej ma odzwierciedlenie w zapisach Studium ujętych w podstawowych i dopuszczalnych kierunkach przeznaczenia terenów. Określone w Studium potencjalne przeznaczenie usługowe terenów UZ nie oznacza, że gmina dla każdego takiego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi zachować pełen wymieniony i dopuszczalny w Studium zakres usług. Przyjęcie innego rozumienia znaczenia studium i jego relacji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, prowadziłoby do wypaczania idei wprowadzania miejscowych planów. Skoro bowiem studium miałoby przesądzać o przeznaczeniu terenu w sposób ogólny, a jednocześnie wyłączny, to bezcelowym byłoby powtarzanie tych regulacji w miejscowych planach. Przecież miejscowy plan ma za zadanie określenie dokładnego przeznaczenia dla poszczególnych nieruchomości w ramach kierunków oznaczonych w studium. Skoro w niniejszej sprawie Studium przewidziało kierunek zagospodarowania przedmiotowych działek jako tereny UZ, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł doprecyzować profil usług. Zauważono, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego właśnie precyzują zapisy Studium. Nie mamy przy tym do czynienia ze zmianą funkcji i przeznaczenia terenu - miejscowy plan bowiem na terenach usługowych nie przewidział nagle przykładowo zabudowy mieszkaniowej, miejscowy plan na terenach usług i zieleni urządzonej zachował tą funkcję, doprecyzowując jednak jakie usługi na tym terenie mogą być przedmiotem zagospodarowania. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r,, II SA/Gd 414/17, LEX).

W ocenie organu w niniejszej sprawie z całą pewnością w żadnym wypadku nie mamy do czynienia ze sprzecznością ustaleń m.p.z.p. z kierunkami Studium. Studium bowiem wprost wskazywało, że dla terenów oznaczonych jako UZ możliwa jest zabudowa służąca celom publicznym, jak placówki naukowe i edukacyjne, opiekuńczo-lecznicze i oświatowe, a także centra konferencyjne, rozrywkowe, kulturalne oraz obiekty sportowo-rekreacyjne. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W. - część 2" wprost wypełnił kierunek określony w studium, ponieważ regulowany obszar przeznaczył pod usługi z zakresu sportu i rekreacji, oświaty i edukacji, w tym ośrodek konferencyjno-szkoleniowy, odnowa biologiczna i rehabilitacja, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, gastronomia.

W wyżej wskazanym kontekście należy przytoczyć również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2018 r. (II OSK 1016/18), który jest niezwykle cenny dla wykładni relacji stadium oraz m.p.z.p.. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem stanowisko, że studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy, nie może wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Podobnie nie można przyjąć, że plan miejscowy, w którym przewidziano określony zakaz budowy narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić. Mając na uwadze powyższy wywód należy stwierdzić, że studium, które w szeroki sposób określa kierunki przeznaczenia terenu i w sposób ogólny nadaje usługowy charakter przeznaczenia nie wyłącza możliwości przewidzenia w planie miejscowym zawężenia co do charakteru i profilu usług.

Przyjęte stanowisko wynika także z porównania charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawowych zakresów regulacji tych aktów. Oba akty są instrumentami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Jednakże studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), zaś plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Studium ma więc - w największym uproszczeniu - charakter ogólny, zaś plan miejscowy szczegółowy. Z tymi zasadniczymi cechami obu aktów z zakresu planowania przestrzennego wiąże się też to, że studium jest uchwalane dla terenu całej gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.), zaś plan miejscowy może być uchwalony dla części gminy. W związku z tymi cechami pozostaje zakres studium i planu miejscowego. Treść studium została określona w art. 10 u.p.z.p., zaś treść planu miejscowego w art. 15 tej ustawy. Charakterystyczne i istotne dla niniejszej sprawy jest to, że jedynie w odniesieniu do planu miejscowego ustawodawca wyraźnie przewiduje, że ten akt z zakresu planowania przestrzennego może zawierać szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) W odniesieniu do studium takiego przepisu brak. Jedynie w art. 10 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi się, że w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W studium mogą być zatem określone jedynie kierunki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, zaś w planie miejscowym można ustalać szczególne warunki zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy. Z tego względu nie można uznać, że postanowienia planu, które uszczegóławiają usługowy charakter zagospodarowania terenu poprzez wskazanie dopuszczalnego profilu usług, naruszają postanowienia studium.

W ocenie organu powyższe rozważania należy odnieść również do wyznaczenia w m.p.z.p. wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów. Wbrew zarzutom skargi, tak określone wskaźniki nie są sprzeczne ze Studium. Skoro Studium zawiera jedynie wytyczne i kierunki na wyższym poziomie ogólności to należy uznać, że skoro Studium posługuje się pojęciem "maksymalne" to należy odczytywać to w ten sposób, że nie można określić wskaźników na wyższym poziomie niż maksymalne, wynikające ze Studium, ale dozwolone jest określenie wskaźników na poziomie niższym niż maksymalne. Tak samo, jeżeli Studium posługuje się pojęciem "minimalna", to w miejscowym planie nie można określić wskaźników na poziomie niższym niż minimalne, ale na wyższym już można. W ten sposób, określenie w m.p.z.p. intensywności zabudowy na poziomie 0,3 jest zgodne ze Studium, który przewidywał maksymalny wskaźnik 0,8. Tak samo określenie w m.p.z.p. wysokości zabudowy na poziomie 10 m nie jest sprzeczne ze Studium, które określa maksymalną wysokość budynków na 12 m. Podobnie, określenie w m.p.z.p. udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej o wartości 60% powierzchni działki nie może być uznane za sprzeczne ze Studium, które przewiduje minimalną powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 50%.

Podkreślono, że studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych, które winny zostać ustanowione dopiero na kolejnym etapie szeroko rozumianego procesu planistycznego, jakim jest przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyrażonych w skardze, wskazano, że są one całkowicie bezzasadne, a przede wszystkim w żadnym stopniu nie mogą zmierzać do podważenia legalności przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono jeszcze raz, że wyłączny i zamknięty katalog podstaw stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przywołana zatem przez skarżącą lista pozostałych zarzutów w żadnym wypadku nie odnosi się do podstaw stwierdzenia nieważności m.p.z.p., a więc nie może być podstawą uwzględnienia skargi. Tak szeroka lista zarzutów ma na celu jedynie stworzenie wrażenia wadliwości planu oraz wadliwości działań Gminy, ale w rzeczywistości zarzuty te nie mają pokrycia, a przede wszystkim nie mogą stanowić podstawy wzruszenia m.p.z.p., który jest całkowicie niesprzeczny ze Studium.

Skarżąca zarzuca nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa zabudowy nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] w R. Nie sposób z powyższym zarzutem się zgodzić, skoro ustalenia m.p.z.p. są całkowicie zgodne ze Studium, przy czym ustawa wymaga, aby te ustalenia planu były co najmniej niesprzeczne ze studium.

Nie można mówić o nadmiernym ograniczeniu zabudowy nieruchomości, skoro przyjęty w m.p.z.p. zakres usług możliwych do realizacji na nieruchomości w dalszym ciągu pozostaje szeroki, jak również przede wszystkim zgodny ze Studium. Tym samym niezrozumiałym są insynuacje skarżącej, że jedyna dopuszczalna forma aktywności gospodarczej odnosi się do działalności gastronomicznej. Poniżej wyjaśniono, że jest to nieprawda, a takie sformułowania skarżącej mają na celu stworzenie wrażenia bezprawności działań w zakresie uchwalenia m.p.z.p., co nie odpowiada rzeczywistości.

W dalszej kolejności skarżąca zarzuca ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości jedynie do obiektów celu publicznego, co całkowicie nie jest zgodne z prawdą. Ustalenia m.p.z.p. w żadnym wypadku nie określają, że na nieruchomości mogą powstawać wyłącznie obiekty celu publicznego. Wydaje się, że skarżąca zbyt zawężająco podchodzi do ustaleń przewidzianych w m.p.z.p.. Zaznaczono, że plan miejscowy przewiduje realizację na nieruchomości skarżącej usług takich jak: sport i rekreacja, oświata i edukacja, w tym ośrodek konferencyjno-szkoleniowy, odnowa biologiczna i rehabilitacja, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, gastronomia. Jednak w żadnym wypadku usługi te nie muszą mieć charakteru publicznego, o którym mówi skarżąca. Przy obecnym stanie rozwoju przedsiębiorczości można nawet wręcz wskazać, że powyższy zakres usług obecnie w Polsce jest realizowany głównie w charakterze komercyjnym, a nie publicznym. Nawet dawna publiczna domena w zakresie edukacji i oświaty, obecnie staje się szerokim udziałem przedsięwzięć komercyjnych, jak np. prywatne szkoły wyższe, centra szkoleniowe i edukacyjne oraz prywatne szkoły oraz przedszkola. Również ochrona zdrowia zdominowana jest przez dużych przedsiębiorców, którzy świadczą usługi medyczne o charakterze komercyjnym. Obiekty sportowe również nie muszą mieć charakteru wyłącznie publicznego, a prawidłowy biznesplan w tym zakresie może przewidywać komercyjne usługi w zakresie sportu, polegające na odpłatnym udostępnieniu obiektu sportowego korzystającym. Jak widać, na podstawie powyższych przykładów, postawiony przez skarżącą zarzut w żadnym wypadku nie ma pokrycia.

Podobnie za nieuzasadnione uznano twierdzenia skarżącej o pozbawieniu ją prawa do zagospodarowania na cele komercyjne poprzez ustanowienie zakazu zabudowy wolnostojącymi budynkami gospodarczymi. Na podstawie używanych przez skarżącą argumentów można odnieść wrażenie, że skarżąca utożsamia pojęcie budynku gospodarczego z budynkiem usługowym lub takim, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, co nie jest prawidłowe. Pojęcie "budynku gospodarczego" zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i uch usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) i też w ten sposób powinno być rozumienia na tle ustaleń m.p.z.p. Zgodnie z definicją zawartą w ww. rozporządzeniu, przez budynek gospodarczy należy rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". W żadnym zakresie definicja ta nie odnosi się do budynku, w którym są świadczone usługi, a których zakazu budowania skarżąca zdaje się dostrzegać w zakazie realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży, podczas gdy postanowienie to w rzeczywistości wymaga aby budynki gospodarcze oraz garaże były jedną częścią budynku usługowego i zbudowane w ramach jego bryły.

Za zupełnie niezrozumiały uznano zarzut naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przywołane rozporządzenie ma wyłącznie charakter techniczny, więc w żadnym wypadku nie może być podstawą zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Po drugie, skarżąca w swoim zarzucie stawia niewłaściwą tezę. Skarżąca nie zauważa chyba bowiem, że oprócz usług z zakresu sportu i rekreacji, m.p.z.p. określia jako możliwe również przeznaczenie w zakresie innych usług, w tym z zakresu oświaty i edukacji, odnowy biologicznej i rehabilitacji, kultur, ochrony zdrowia i opieki społecznej, gastronomii. Tak szeroki zakres usług dozwolony na regulowanym obszarze wyklucza możliwość przyjęcia wąskiego oznaczenia jakim jest oznaczenie US - zarezerwowane wyłącznie dla usług sportu i rekreacji. Zatem sformułowany przez skarżącą zarzut jest jak najbardziej nietrafny.

Skarżąca zarzuca ponadto, że Rada Gminy w toku prac nad planem nie uwzględniła indywidualnych interesów komercyjnych skarżącej oraz nie zapewniła udziału społeczeństwa w pracach nad planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że Gmina w żadnym wypadku nie może przyjmować roli rzecznika i obrońcy komercyjnych interesów danego podmiotu. Ponadto Gmina przy sporządzaniu planu rozważa wszelkie interesy osób zainteresowanych, co również jest wymogiem ustawowym, objawiającym się w procedurze rozpoznania uwag do planu. W tym zakresie całkowicie gołosłowne są oskarżenia skarżącej co do braku zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad planem. W szerokim zakresie bowiem została zrealizowana procedura wyłożenia planu, zbierania oraz rozpatrzenia uwag do tego planu, co znajduje potwierdzenie w Rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, stanowiącego załącznik do uchwały.

Wskazano jednak na to, że dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7), jak i potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Wprowadzenie ograniczeń w dotychczasowym profilu usług podyktowane było przede wszystkim koniecznością określenia standardu zagospodarowania na terenach inwestycyjnych, które mogą zostać zagospodarowane w stosunkowo krótkim czasie. Ponadto mieszkańcy jasno wypowiedzieli się, że nie chcieliby mieć w tym miejscu zabudowy wielorodzinnej w formie apartamentów. Jeżeli na tym obszarze powstałaby taka zabudowa nieodwracalnie zmieniłby się charakter tego terenu. Utrudniony byłby ruch komunikacyjny oraz zaburzone byłoby środowisko przyrodnicze. Nastąpiłaby także utrata miejsc atrakcyjnych turystycznie i rekreacyjnie, szczególnie na przedpolu zabytkowego parku dworskiego w R. oraz w tak szczególnym miejscu, które sama skarżąca nazywa obszarem priorytetowym. Podkreślono, że skarżąca powołując się na prawo użytkowania wieczystego winna mieć na uwadze, że taka sama ochrona konstytucyjna przysługuje innym właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenach sąsiednich (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto prawo własności nie jest jedynym prawem konstytucyjnym, które należy uwzględniać przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Ocena taka nie może być prowadzona z pominięciem takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zasada ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., IV SA/Wa 2310/20, CBOSA).

Wskazano, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Zachowano możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej w sposób jak najbardziej zgody z ustaleniami Studium, zachowując funkcję usługową z ograniczeniem do określonego profilu działalności. Natomiast w celu ochrony interesów innych mieszkańców gminy, wprowadzono ograniczenie w zakresie realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży oraz usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych. Porównanie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym również stanowiło podstawę do jego zmiany, gdyż skoro poprzedni plan wprowadzał wymóg jedynie 20% minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, przy 50% wymaganej przez Studium, to zasadnym było dostosowanie ustaleń m.p.z.p. do wskaźników wskazanych w Studium, gdyż w innym przypadku nieodwracalnie teren wykorzystywany przez skarżącą mógłby zostać zabudowany w sposób niezgodny ze Studium, co podkreśla istnienie interesu publicznego przemawiającego za ograniczeniem parametrów zabudowy. Nie sposób przy tym podzielić zarzutu, że uchwalenie m.p.z.p. stało się rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, gdyż przepisy prawa nie określają minimalnego zasięgu planu miejscowego i w żadnym wypadku nie wymuszają jego zakresu do większej ilości działek, szczególnie jeżeli dana działka obejmuje znaczną powierzchnię. Z uwagi na powierzchnię tej działki nie może zatem być mowy o "enklawie" planistycznej w centrum Gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się nawet, że "nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) objęcie przez gminę planem miejscowym (lub jego zmianą) jedynie części działki ewidencyjnej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r., II OSK 1913/18), co pozwala na stwierdzenie, że tym bardziej możliwe jest objęcie planem miejscowym całości poszczególnej działki ewidencyjnej, jak w niniejszej sprawie.

Za bezzasadny uznano również zarzut dotyczący wyznaczenia ciągu komunikacyjnego. W zakresie władztwa planistycznego mieści się bowiem również możliwość przeznaczenia części nieruchomości na ciąg komunikacyjny w celu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Intensywny rozwój regulowanych terenów pod względem ich wykorzystania dla celów komunikacyjnych uzasadniał stworzenie ciągu komunikacyjnego na ternie objętym ustaleniami zaskarżonej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie ustalenie ciągu komunikacyjnego wpisuje się w rozwój sieci ścieżek pieszo-rowerowych wzdłuż torów [...] Kolei Dojazdowej, jak również pozwala na sprawny dojazd inwestycyjnych terenów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium przewidywało również dla terenów UZ wytyczne w zakresie zapewnienia dróg pożarowych, jak również towarzyszące przeznaczenie dla usług w postaci układu ulic lokalnych i dojazdowych. Nie można więc mówić w tym zakresie o sprzeczności z ustaleniami Studium.

Za bezzasadny uznano również zarzut wskazany w pkt 6 skargi. Rada Gminy nie wprowadziła bowiem niezdefiniowanego pojęcia. Zauważyć bowiem trzeba, że użyte w § 17 pkt 2 lit. a pojęcie "aparthotel" zostało umieszczone w nawiasie i zawarte po określeniu konkretnej zabudowy. Taki sposób sformułowania powoduje, że pojęcie aparthotel zostało odniesione do definicji, która poprzedza nawias z tym pojęciem. Zatem pojęcie aparthotel zostało wyjaśnione w treści uchwały i należy je odnieść do słów: "usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych". Nie można zatem zarzucić Radzie, że posłużyła się pojęciem niedookreślonym, gdyż używając tego pojęcia jednocześnie podała definicję tak rozumianego słowa. Definicja pojęcia "usług hotelarskich" zawarta jest w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, natomiast definicja słownikowa apartamentu odnosi się do luksusowo urządzonego, wielopokojowego mieszkania lub podobnego pomieszczenia w hotelu (por. Słownik Języka Polskiego PWN). Podkreślono, że zarzuty odnoszące się do rzekomego naruszenia zasad techniki prawodawczej nie mogą powodować stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p., gdyż nie mogą być kwalifikowane jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Powyższą uwagę odnieiono również do kolejnego zarzutu skarżącej dotyczącego odmiennych definicji pojęcia "nieprzekraczalnych linii zabudowy". Rzeczywiście w § 4 uchwały w pkt 5 i 8 znajdują się definicję "nieprzekraczalnych linii zabudowy", ale zauważyć trzeba, że definicja z pkt 8 jest urwana, niepełna, co uzasadnia sięgnięcie do pełnej definicji z pkt 5. Niemniej wskazane naruszenie nie stanowi istotnego naruszenia, co nie może spowodować stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Kolejny zarzut w zakresie braku przygotowania prognozy skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. jest zdaniem organu, również bezpodstawny. Prognoza skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. została bowiem wykonana po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 17 u.p.z.p. Tak samo w uzasadnieniu uchwały zawarto sformułowania dotyczące wpływu na budżet Gminy.

Podsumowując, za bezzasadne uznano wszystkie zarzuty wyrażone w skardze.

W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2021 r. strona skarżąca odniosła się do odpowiedzi organu podtrzymując wszystkie zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli sądu pod względem legalności była uchwała Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obszaru "W. - część 2" na terenie obrębu geodezyjnego R., fragment "B".

Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację ujętego w art. 101 u.s.g. uprawnienia służącego do ochrony prawnej podmiotów przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały, gdyż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Brak interesu prawnego podnosił również organ w odpowiedzi na skargę.

Skarżąca wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Stosownie do powyższego:

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

Posiadanie przez Skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym w zasadzie jedynej działki objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Bezsporne jest również to, iż interes prawny Skarżącej został postanowieniami planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Nie ulega wątpliwości, iż zapisy planu, przeznaczające działkę Skarżącej na cele inwestycyjne z zakresu usług i zieleni urządzonej, umożliwiają wykorzystanie tychże działek w pewnym zakresie. Jednocześnie jednak nie można zaprzeczyć, iż przy ustalaniu w planie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania przewidziano szereg ograniczeń, które (abstrahując w tym miejscu od oceny ich zgodności z prawem) obiektywnie uniemożliwiają Skarżącej wykorzystanie nieruchomości w hipotetycznie możliwym, intensywniejszym zakresie. Tego rodzaju sytuacja (tj. ustalenie w planie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który nie umożliwia jej zagospodarowania przez właściciela lub użytkownika wieczystego w sposób dla tych podmiotów najkorzystniejszy z hipotetycznie możliwych) uzasadnia przyjęcie, iż kwestionowane skargą postanowienia uchwały co do zasady naruszają interes prawny Skarżącej.

Oczywistym jest natomiast, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami planu interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu nie jest tożsame z przesądzeniem bezprawności tego naruszenia, tj. tego, że kwestionowane skargą postanowienia planu są prawnie wadliwe (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17, publ. CBOSA). Stwierdzenie w/w naruszenia otwiera dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych postanowień planu, tj. do oceny, czy ujawnione naruszenie przez gminę interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu w/w osób (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności czy też użytkowania wieczystego), co jest działaniem dopuszczalnym, o ile nie przekracza granic zakreślonym prawem.

Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1741/18, publ. CBOSA: "W art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uregulowano przesłanek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki wyznacza art. 28 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.".

Stosownie do art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, publ. CBOSA: "Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określa, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pozwala każdemu, kto ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne gminy. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.

Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym, który z kolei jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności ( użytkowania wieczystego ). Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).". Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, publ. CBOSA, wskazano, iż: "Przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei uzasadnia w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnienie całości lub części planu miejscowego.".

Oznaczając zakres zaskarżenia uchwały Rady, Skarżąca wskazała, iż obejmuje on cały plan, bowiem postanowienia planu obejmują obszar działki nr ewid. [...] oraz część działki nr ewid. [...] do północnej granicy działki nr ewid. [...], w obrębie geodezyjnym R.

Przy czym w zasadzie plan dotyczy działki nr ewid. [...], której użytkownikiem wieczystym jest Skarżąca. Zapisy dotyczące działki nr ewid. [...] mają charakter marginalny.

Przeznaczenie nieruchomości Skarżącej w planie przedstawia się następująco:

§ 17. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1UZP ustala się:

1) przeznaczenie: zabudowa usługowa i zieleń urządzona;

2) warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu:

a) zakaz realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży oraz usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych (aparthoteli),

b) dopuszczony profil usług - sport i rekreacja, oświata i edukacja, w tym ośrodek konferencyjno - szkoleniowy, odnowa biologiczna i rehabilitacja, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, gastronomia.

Nie zajmując się w tym momencie zapisami planu odnoszącymi się do planowanych dróg wskazać należy, że na obszarze ok. 5,4 ha Skarżąca może realizować inwestycje w zakresie usług i zieleni urządzonej.

Pomijając dopuszczalność urządzania zieleni, bo zakładanie parków i ogrodów niewątpliwie jest atrakcyjne dla okolicznych mieszkańców, ale stanowi niewielki procent wykorzystania gospodarczego gruntów, przyjrzeć się należy dozwolonym usługom.

Plan przewiduje jako dopuszczalny profil usług - sport i rekreacja, oświata i edukacja, w tym ośrodek konferencyjno - szkoleniowy, odnowa biologiczna i rehabilitacja, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, gastronomia.

Częściowo rację ma Organ pisząc w odpowiedzi na skargę, że wymieniony w planie profil usług nie jest wyłączną domeną podmiotów publicznych. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem, że "Przy obecnym stanie rozwoju przedsiębiorczości można nawet wręcz wskazać, że powyższy zakres usług obecnie w Polsce jest realizowany głównie w charakterze komercyjnym, a nie publicznym."

Nie podzielając tego poglądu trzeba jednak podkreślić, że zapotrzebowanie na takie obiekty jak: boiska sportowe, baseny, teatry, szpitale czy ośrodki opieki społecznej nie jest duże i wymaga bardzo pogłębionej analizy nasycenia obiektami tego rodzaju w okolicy. Poza tym prowadzenie zdecydowanej większości z tych usług wymaga wysoce specjalistycznej wiedzy i wykształconej kadry.

Najważniejsze jednak, że opisywany profil usług w przeważającym procencie realizacji o charakterze komercyjnym lokowany jest na terenach o niskiej wartości rynkowej. Zwykle są to grunty rolne o niskiej klasie, o małej intensywności zagospodarowania i położone w obszarach niezurbanizowanych.

Dalej należy zauważyć, że przeciętny zwrot kapitału z inwestycji nie powinien przekroczyć dziesięciu lat. Zrealizowanie wskazanych w planie usług nawet z powodzeniem, przy cenach gruntów w centrum M. czyni taką inwestycję wysoce wątpliwą.

Reasumując realna dostępność zagospodarowania terenu zgodnie z uchwalonym planem jest w dużym stopniu ograniczona, w szczególności o charakterze komercyjnym.

Poza tym rację ma Skarżący podnosząc, że przed uchwaleniem m.p.z.p. z 2020 na przedmiotowej nieruchomości istniała możliwość zabudowy różnego rodzaju budynkami usługowymi oraz wykorzystania jej na prowadzenie aktywności gospodarczej w szerokim zakresie (o czym świadczy uzyskanie przez Skarżącego pozwolenia na budowę ), podczas gdy §17 ust. 2 lit. a) planu wyklucza realizację wolnostojących budynków gospodarczych oraz usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych (aparthoteli). Jedyną formą aktywności gospodarczej typowo komercyjną, która jest dopuszczalna zgodnie z planem z 2020 r., jest w zasadzie działalność gastronomiczna. Jednak biorąc pod uwagę wskaźniki kształtowania zabudowy określone w §17 ust. 3 planu, w tym:

• maksymalną intensywność zabudowy - 0,3,

• maksymalną powierzchnię zabudowy 30%,

• minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej - 60%, należy dojść do wniosku, że z komercyjnego punktu widzenia żadna inwestycja mająca na celu prowadzenie działalności gospodarczej nie jest uzasadniona w realiach m.p.z.p. z 2020 r.

Warto również odnieść się do wskazanej przez Gminę możliwości wybudowania centrum konferencyjno-szkoleniowego. Formalnie taka budowa jest dopuszczalna, jednak w praktyce tego typu obiekty mają garaże dla gości oraz personelu, jak również jest w nich dopuszczalny nocleg. Bez udogodnień tego typu obiekt traci w praktyce możliwość efektywnego wykorzystania, zwłaszcza uwzględniwszy jego potencjalne położenie w centrum M. Gdyby inwestor zamierzał wybudować piętrowe centrum konferencyjne, to powierzchnia zabudowy Nieruchomości W. wyniosłaby maksymalnie 15% powierzchni Nieruchomości W., włączając w to powierzchnię parkingu oraz dróg dojazdowych i manewrowych.

Wskazać także należy, iż realizacja w zasadzie identycznych inwestycji jak w planie objętym niniejszą kontrolą, czyli budowa szkół, instytucji kultury, publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych, została przewidziana w planie przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r.

Dowodzi to tego, że Gmina M. posiada własny zasób gruntów, na których ma możliwość i sposobność zrealizowania wszystkich funkcji, które przypisano działce nr ew. [...] w m.p.z.p. z 2020 r. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie m.p.z.p. nie wskazano żadnych racjonalnych przesłanek wiążących interes społeczny z koniecznością przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości pod realizację celów społecznych, w szczególności sportu i rekreacji, kultury fizycznej i turystyki, terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, oświaty i edukacji, kultury, ochrony zdrowia i opieki społecznej wskazanych w § 17 m.p.z.p. z 2020 r. Skoro Gmina M. może - uwzględniając interes publiczny - zapewnić własne tereny niezbędne do realizacji wskazanych wyżej celów, to analogiczne określenie przeznaczenia w analizowanym planie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Reasumując wskazać należy, że ograniczenie możliwego zagospodarowania terenu do następujących usług - sport i rekreacja, oświata i edukacja, w tym ośrodek konferencyjno - szkoleniowy, odnowa biologiczna i rehabilitacja, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, gastronomia, wyłączenie realizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży oraz usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych (aparthoteli) oraz ustalone parametry zabudowy (maksymalna intensywność zabudowy - 0,3, maksymalna powierzchnia zabudowy 30%, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 60%, karze uznać, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego doszło do nienależytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącego).

Podkreślić również należy, że w ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności chronionego zarówno Konstytucją RP, jak i w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zaakcentować należy, że władztwo planistyczne podlega ograniczeniom, choćby wynikającym z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. (pkt 1) wymagania ładu przestrzennego, prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Z powyższych względów Sąd uznał, że uchwała Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, co polegało na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego skarżącego poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych przez gminę M. (tzw. władztwa planistycznego), a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP polegające na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa zabudowy skarżącej, co doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego jako użytkownika wieczystego nieruchomości.

W następnej kolejności odnieść się należy do kwestii relacji pomiędzy zapisami studium z 2011 r. i uchwalonego w 2020 r. planu miejscowego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jednocześnie, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uwagi na powyższe, niezgodność postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należy oceniać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, opubl. w Legalis nr 2502120). Uprawnienie do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium. Jako sprzeczne ze studium traktuje się ustalenia planu wprowadzające zabudowę na terenach objętych w studium stanowczym zakazem i odwrotnie - zakazujące w miejscowym planie zabudowy terenów określanych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1700/18, opubl. w 2232706).

W niektórych studiach mogą być pozostawione dla planów miejscowych alternatywne warianty do realizacji. Oczywiste jest więc, że treść planów, zarówno w takich, jak też wielu innych sytuacjach, nie będzie stanowiła pełnego odwzorowania treści studiów.

Mając to na uwadze pamiętać jednak należy, że przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie pozwala na modyfikację w planie wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium. W przypadku gdy w studium przyjęto określone wskaźniki jako wskaźniki sztywne, to wówczas plan miejscowy winien być z nimi zgodny. Jeśli natomiast w studium gmina przyjmuje wskaźniki przez określenie "widełek" (od - do), to wówczas posiada swobodę kształtowania tych wskaźników w przyjętych granicach. Zaznaczyć należy, że rada gminy, uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Mając te uwagi na względzie stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że uchwalony plan narusza ustalenia studium w dwóch obszarach.

Po pierwsze w zakresie charakteru dopuszczalnej zabudowy, a po drugie w sposobie określenia wskaźników zabudowy.

W odniesieniu do pierwszego zagadnienia podkreślić należy, że Studium z 2011 r. dopuszcza budowę parkingów i garaży, w tym wielopoziomowych - m.p.z.p. z 2020 r. zakazuje realizacji wolnostojących garaży. Studium jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów wskazuje hotele - plan zakazuje realizacji usług hotelarskich uszczegóławiając o zakaz budowy obiektów usług hotelarskich w formie apartamentów mieszkaniowych (aparthoteli). Podobnie m.p.z.p. z 2020 r. nie zezwala na lokowanie obiektów handlu detalicznego oraz sieci i urządzeń systemów infrastruktury technicznej.

Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, wskazującego na to, że dopuszczenie określonego rodzaju zabudowy na danym obszarze ustanowione w studium nie oznacza, że na całym tym obszarze uchwalony później plan musi dopuszczać taką zabudowę.

Zdaniem Sądu taka wykładnia prowadzi do nieracjonalnych rezultatów. Można by było w takiej sytuacji określić w planie jeden rodzaj zagospodarowania zgodny ze studium na wyłącznie jednej działce i zakazać go na pozostałym obszarze. Odwrotnie dopuścić wszystkie możliwe zagospodarowania za wyjątkiem jednego na tej jednej działce, a na pozostałym obszarze dopuścić tylko ten jeden rodzaj zabudowy.

Sytuacje tego rodzaju, na gruncie zaprezentowanego przez organ poglądu trzeba by było uznać za prawidłowe. Obiektywnie jednak rzecz oceniając taka sytuacja nie jest możliwa do zaakceptowania.

Odnosząc się do kwestii określenia wskaźników, Sąd stoi na stanowisku, że sposób ich określenia w Studium z 2011 r. jest sztywny, a nie widełkowy.

Widełkowość przykładowo mogłaby polegać na tym, że maksymalną wysokość budynków studium określa od 10m do 12 m, maksymalną intensywność zabudowy od 0,3 do 0,8. Plan to precyzuje na przykładowo maksymalną wysokość budynku do 10 m, a maksymalną intensywność zabudowy do 0,3.

Ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W zasadzie podstawową kwestią w tej sprawie jest to, że ww. wielkości podaje się jako maksymalne bądź minimalne, na przykład maksymalna wysokość budynku czy minimalna powierzchnia biologicznie czynna.

Skoro Studium określiło te wielkości w taki sposób, jak czyni to plan, wobec tego należy stwierdzić, że określiło wielkości docelowe. Przyjmując inną wykładnię należało by uznać, że Studium np. wysokość budynku określiło w przedziale od 0,1 m do 12 m, a więc przyjęcie w planie wysokości do np. 2 m jest też prawidłowe.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

Stanowisko to oczywiście odnosi się również do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów w zakresie naruszenia zapisów Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003 r., czy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. określającego zasady techniki prawodawczej, wskazać należy, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów, wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że zasadniczo nie służą one jako wzorzec w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części.

Na koniec odnosząc się do "dokumentu" w postaci petycji mieszkańców w pierwszej kolejności należy wskazać, że petycja mieszkańców nie jest dokumentem w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza tym akurat obszar objęty planem stanowi pozostałość po byłym majątku ziemskim, przejętym reformą rolną, jak twierdzono w interesie społeczeństwa. Jak to społeczeństwo zarządzało przejętym majątkiem świadczy obecny stan przedmiotowej nieruchomości. Należy w związku z tym z dużym wyczuciem odnosić się do oczekiwań społecznych wobec cudzej własności.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.