Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 793/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 185 par. 1 art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 7a art. 50-51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 905/13 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 905/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], w punkcie II. zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w punkcie III. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał D. P. wykonać przy przebudowie ściany północnej, w miejscu byłego tarasu, w budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] w P., roboty budowlane polegające na przesunięciu przebudowanej ściany na odległość 1,5 metra od granicy z działką nr [...], zgodnie z warunkami zawartymi w ocenach technicznych z dnia 29 kwietnia 2013 i 19 lipca 2012 r. – w terminie do 31 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na działce nr [...] w P., należącej do D. P., znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Jesienią 2011 r. właścicielka dokonała przebudowy wymienionego budynku poprzez zabudowę podcienia i połączyła zabudowaną część z istniejącą częścią mieszkalną tworząc pokój o wymiarach 2,50 m na 3 m. Opisane roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę. W ocenie organu nadzoru budowlanego roboty budowlane będące przedmiotem postępowania stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przed ich wykonaniem w przedmiotowym miejscu istniał zadaszony taras, wobec czego doszło do przebudowy obiektu poprzez zabudowę podcienia budynku. Na skutek wykonania tychże robót nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów, w tym kubatury i powierzchni zabudowy, bowiem do kubatury brutto budynku – zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wlicza się kubaturę m.in. loggi, podcieni i ganków. Organ ustalił, że zakres wykonanych prac nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2009 r. – ściana wybudowana od strony działki nr [...] znajduje się w odległości 1,15 m od granicy działki, zamiast dopuszczonej wspomnianą decyzją odległości 1,5 m. Inwestor przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót w dniu 19 lipca 2012 r., uzupełnioną w dniu 29 kwietnia 2013 r., zawierającą opis robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, czyli przesunięcia przebudowanej ściany na odległość 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Pozwoliło to na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Pismem z dnia 24 maja 2013 r. odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożył S. C., domagając się jej uchylenia i nakazania rozbiórki ścian wzniesionych w celu zabudowy tarasu. Odwołujący się zarzucił organowi nadzoru budowlanego oparcie się wyłącznie na twierdzeniach inwestorki w zakresie ustalenia od kiedy istniało zadaszenie tarasu. Ponadto zarzucił także, że nie zbadano czy spełnione zostały wymogi przeciwpożarowe związane z minimalnymi odległościami między budynkami na działkach sąsiednich. Odwołujący się podniósł również, że zabudowa przedmiotowego tarasu istotnie wpływa na wartość jego nieruchomości (utrata prywatności, pogorszenie możliwości wypoczynku) oraz jego estetykę.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji, podkreślając, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę budynku, przedłożona przez inwestora ocena techniczna zawiera opis robót, które należy wykonać, aby przywrócić stan zgodny z prawem, wykonanie tych robót musi być zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi, natomiast kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości sąsiedniej pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

S. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: (1) art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie; (2) art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; (3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskutek zaniechania zebrania i rozpatrzenia wyczerpująco całego materiału dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawne ustalenie, że wykonane roboty budowlane są przebudową, a nie budową. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykonane roboty budowlane należy traktować jako budowę, a nie jak błędnie uznały organy nadzoru budowlanego przebudowę. W konsekwencji zastosowanie winien znaleźć przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie przepisy art. 51 tej ustawy. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył argumentację zawartą w jego odwołaniu z dnia 24 maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postępowanie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji dotknięte jest wadami, które w konsekwencji skutkować musiały uchyleniem wydanych przez nie decyzji. Sąd uznał, iż organy obu instancji błędnie określiły charakter przedmiotowych robót budowlanych kwalifikując je jako przebudowę obiektu budowlanego, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwych przepisów określających warunki i tryb legalizacji. Z akt sprawy wynika, iż inwestorka D. P. dokonała zabudowy istniejącego zadaszonego tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w ten sposób, że wykonano dwie pełne ściany, w wyniku czego w budynku powstało nowe pomieszczenie wykorzystywane jako pokój. Konieczne stało się więc dokonanie oceny czy przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy jego przebudowę. Sąd podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa" – ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z zakresu pojęcia "budowy" ustawodawca wyłączył przebudowę, zawierając jej definicję w art. 3 ust. 1 pkt 7a wymienionej ustawy. Przebudową jest więc wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Sąd wskazał, że zgodnie z poglądem panującym w doktrynie i orzecznictwie efektem budowy jest powstanie nowej substancji natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca nowa substancja budowlana. Sąd uznał, iż wobec braku legalnej definicji pojęcia "rozbudowy" zasadne jest, objaśnianie tego terminu z uwzględnieniem znaczenia, jakie termin ten posiada w języku polskim ogólnym, w którym przez "rozbudowę" rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów" (zob. hasło "rozbudowa" w zn. 1 – USJP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "rozbudowę" obiektu budowlanego uznano m.in. roboty budowlane polegające na: zabudowie loggi, argumentując, że roboty te "doprowadziły do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego. Sąd podkreślił, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kubatura wskazanych wyżej, przekrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku, o której mowa w tym przepisie. Nie przeszkodziło to sądom w przywołanych wyżej orzeczeniach uznać zabudowy tych części za "rozbudowę" budynku. Sąd wojewódzki podkreślił, iż jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jest wymieniona w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane "kubatura" obiektu. Ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia, a w szczególności nie rozstrzyga, czy chodzi w tym przepisie o "kubaturę brutto", czy "kubaturę netto", ani czy pojęcie to należy odnosić tylko do zamkniętych i przekrytych części budynku, czy także do tych części budynku, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron lub są ograniczone przez elementy budowli (np. balustrady, deski czołowe okapu, poręcze), i są przekryte (por. pkt 5.2.1.1 i 5.2.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836-1997). W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do objaśniania terminu "kubatura obiektu" użytego w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane za pomocą zdefiniowanego w § 3 pkt 24 wymienionego rozporządzenia zwrotu "kubatura brutto budynku". Po pierwsze dlatego, że nie zachodzi w tym przypadku tożsamość terminów ("kubatura" – "kubatura brutto"). A po drugie z uwagi na jedną z podstawowych zasad legislacyjnych, w myśl której w akcie normatywnym rangi niższej niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Sąd uznał, że skoro ustawodawca nie precyzuje w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane o zmianę jak rozumianej kubatury tu chodzi, to uprawniony jest wniosek, że w przypadku rozbudowy budynku prawnie relewantna zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej. Tą drogą dochodzi niewątpliwie do zmiany bryły budynku – dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do swoistego "domknięcia" bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych – oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenie. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku.

Wobec powyższego Sąd uznał, że roboty budowlane polegające na zabudowie zadaszonego tarasu, w wyniku czego powstaje nowe pomieszczenie użytkowe stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie powyższych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia więc dyspozycję przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego może rozpocząć tzw. procedurę legalizacyjną w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 i 3 wymienionej ustawy. Jest to możliwe, gdy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, gdy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem legalizacji jest m. in. przedstawienie projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zastosowały jako podstawę prawną swoich decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten daje organom nadzoru budowlanego kompetencje do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak zastosowanie przepisu art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe jedynie w sytuacjach wskazanych przez art. 50 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż chodzi o przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Redakcja przepisu, a także stanowisko przyjęte w doktrynie i orzecznictwie, wskazuje, iż hipotezą art. 50 ustawy Prawo budowlane objęte są takie roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w ocenie Sądu nie zostały spełnione przesłanki wskazane przepisem art. 50 ust. 1 umożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy oznacza, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić. Sąd zalecił organom, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowały tryb postępowania określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2013 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. P. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 pkt 7 a) w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż charakter robót budowlanych wykonanych przez skarżącą stanowił rozbudowę, gdy tymczasem roboty te miały charakter przebudowy.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi S. C. i utrzymanie w mocy decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego lub w przypadku braku podstaw do zmiany zaskarżonego wyroku zgodnie z żądaniem określonym w pkt 1, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawo budowlane, poprzez przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego "z wyjątkiem" charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; (...)". Zdaniem skarżącej na skutek prowadzonych robót zmieniły się parametry użytkowe obiektu budowlanego za wyjątkiem kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości oraz liczby kondygnacji. Na poparcie niniejszego twierdzenia, Skarżąca wskazała definicję poszczególnych parametrów wykazując jednocześnie, iż nie uległy zmianie. Przypomniała także, że zgodnie z Polskimi Normami kubatura brutto budynku obliczana jest jako objętość przestrzeni utworzonej przez powierzchnie zewnętrzne elementów ograniczających. Zatem kubatura budynku przed zabudową podcieni i po, pozostała nie zmieniona. Powierzchnia zabudowy określona została za pomocą Polskiej Normy Numer: PN-ISO9836:1997 - Tytuł: Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych Grupa ICS: 91.010.01

"5.1,2 Powierzchnia zabudowy

5.1.2.1 Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym.

5.1.2.2 Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu.".

Wskazując na powyższe podniesiono, iż bez wątpienia powierzchnia zabudowy budynku, po postawieniu ściany przez skarżącą, pozostała taka sama, a także rzut zewnętrznych krawędzi budynku nie zmienił się. Nad wybudowaną ścianą jest i było zadaszenie, zatem bez względu na to czy istnieje wybudowana ściana czy nie obraz mapy technicznej budynku, a także powierzchnia zabudowy budynku pozostały takie same. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie. Rozbudową w ocenie skarżącej jest wyjście poza obrys obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Rozpoznając sprawę w wyżej określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej znajdują usprawiedliwione podstawy.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego robót budowlanych dokonanych przez D. P. Poza sporem pozostaje, że roboty te polegały na zabudowie podcienia tarasu (loggii), przy czym inwestorka dobudowała 2 ściany do istniejącej części i połączyła tak zabudowaną część budynku z istniejącą częścią mieszkalną. Na powyższe roboty nie uzyskała pozwolenia na budowę, nie dokonała także zgłoszenia. Organ administracji ocenił, że roboty te stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji, który powyższe roboty zakwalifikował jako rozbudowę budynku.

Ustawodawca w art. 3 ust. 7a omawianej ustawy zawarł legalną definicję przebudowy wskazując, iż są to roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana paramentów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jednocześnie, co wynika zarówno z poglądów prezentowanych przez komentatorów Prawa budowlanego jak i wyrażanych przez sądy administracyjne ustawodawca nie doprecyzował, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu". Nie zdefiniowano także pojęcia "kubatury" ani "powierzchni zabudowy". (tak m.in. NSA w wyroku z dni 4 marca 2010 r., II OSK 493/09, LEX nr 597639, oraz Wojciech Piątek w: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcja Andrzeja Glinieckiego, Warszawa 2012, LexisNexis). Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera jedynie definicję kubatury brutto i stanowi, iż jest to suma kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiąca iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:

a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,

b) (...)

Wskazując na ww. definicję kubatury brutto budynku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że może ona posiłkowo służyć do zdefiniowania pojęcia "kubatury", którym ustawodawca posłużył się w definicji "przebudowy". Skoro bowiem wymienił enumeratywnie kubatury części budynków, które wlicza się do kubatury brutto budynku to należy stwierdzić, że pojęcia te są od siebie "zależne". Oznacza to, że zmiana kubatury podcienia lub loggii prowadzi do zmiany kubatury brutto budynku. W niniejszej sprawie roboty budowlane polegały jedynie na wybudowaniu 2 ścianek, które "zamknęły" dotychczas otwartą przestrzeń wyznaczoną 2 innymi ścianami oraz dachem. Powyższe oznacza, że "objętość" powierzchni objętej robotami budowlanymi nie zmieniła się, a to oznacza, jak trafnie zauważył organ administracji, że nie zmieniła się kubatura brutto budynku, a tym samym kubatura w potocznym tego słowa znaczeniu. Niezależnie zatem od sposobu zdefiniowania pojęcia "kubatura" w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że uległa ona zmianie. W szczególności nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dla oceny charakteru robót budowlanych znaczenie ma proporcja pomiędzy kubaturą części zamkniętych a niezamkniętych do pełnej wysokości, a jedynie przykrytych. Żaden przepis prawa budowlanego ani rozporządzeń wykonawczych nie dają podstaw do przyjęcia takiego rozróżnienia.

Nie można także stwierdzić, aby doszło w okolicznościach niniejszej sprawy do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku. Wprawdzie ustawodawca ani w ustawie - Prawo budowlane, ani w rozporządzeniu wykonawczym nie zdefiniował tego pojęcia, pomimo że w wielu paragrafach odwołuje się do tego parametru jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że można w tym zakresie posiłkować się definicją zawartą w Polskiej Normie, w której wskazuje się, że powierzchnie zabudowy wyznacza rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 września 2014 r. ww. sprawie II OSK 675/13 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazał, że z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną, tym bardziej, że definicja powierzchni zabudowy przyjęta przez organy, nie odbiega w sposób istotny od języka potocznego. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że definicję pojęcia: "powierzchni zabudowy" zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Budowanego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542), który w § 63 ust. 2 stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1a-1c (ust. 1a -przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu). Przytoczona definicja nie odbiega od wprowadzonej przez Polską Normę oraz zawartej w Słowniku Języka Polskiego – jako potoczne rozumienie tego pojęcia.

W świetle powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, aby w okolicznościach niniejszej sprawy zakwalifikować wykonane roboty budowlane jako rozbudowę obiektu jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Wprawdzie ustawa - Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy jednakże nie ulega wątpliwości, że musi się ono wiązać ze zwiększeniem powierzchni zabudowy obiektu. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Podobne stanowisko, co do sposobu zakwalifikowania robót budowlanych polegających na zabudowie loggii jako przebudowę budynku zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2014 r. w sprawie II OSK 573/13 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla także, że przywołane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia sądów administracyjnych, w których zajęto, zdaniem tego Sądu odmienne stanowisko od prezentowanego wyżej nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie może wszak ujść uwadze, że orzeczenia sądu nie jest źródłem prawa w polskim systemie prawnym, a zawarte w nim stanowisko stanowi jedynie pewien pogląd, którym nie jest związany Sąd w innej sprawie. Po drugie, orzeczenie to zostało wydane w innym stanie faktycznym polegającym przede wszystkim na innym zakresie robót budowlanych. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu w składzie rozpoznający również niniejszą sprawę, że zabudowa logii miałaby charakter rozbudowy, gdyby była połączona, tak jak w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2011 r. II SA/Ol 184/11, na który powołał się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ze zmianą granic obiektu budowlanego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Konkludując rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę obiektu a zatem, że doszło do naruszenia art. 3 pkt 6 poprzez błędne zastosowanie oraz pkt 7a poprzez jego niezastosowanie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że właściwym trybem do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem będzie tryb legalizacji w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego zamiast trybu naprawczego określonego w art. 50 - 51 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jednocześnie należało stwierdzić, że sprawa nie została wyjaśniona co do istoty, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę związany będzie wskazaną wyżej wykładnią. Tym samym uznając, że organy prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane jako przebudowę co wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, oceni czy kontrolowana decyzja odpowiada przepisom zarówno prawa procesowego jak i materialnego, w szczególności czy zakres robót wymienionych w decyzji spowoduje doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z warunkami zabudowy określonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 lutego 2009 r.

W tym stanie rzeczy działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Jednoczesne Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.