Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 566/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. Spółka Jawna w [...]. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 23 lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 1999 r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy M., przystąpiono do opracowania m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miasto M.

Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 grudnia 2001 r. do dnia 31 stycznia 2002 r.

Rada Miejska w M. podjęła w dniu [...] grudnia 2002 r. uchwały w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów i protestów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M.

W związku z "nieprzyjęciem przez Radę Miejską w M. uchwał w sprawie odrzucenia niektórych zarzutów i protestów" ponowiono procedurę planistyczną w zakresie wymaganych opinii i uzgodnień dotyczącą skorygowanego m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miasto M., a następnie Burmistrz Miasta M. w drodze komunikatów prasowych ogłosił o terminie sesji Rady Miejskiej w M. dotyczącej ponownego rozpatrzenia zarzutów i protestów dotyczących m.in. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. Termin sesji wyznaczono na dzień 31 sierpnia 2004 r., a następnie na dzień 17 listopada 2004 r.

W dniu [...] listopada 2004 r. Rada Miejska w M. podjęła w kolejne uchwały w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów i protestów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M.

W aktach sprawy znajduje się dokumentacja, z której wynika, że równolegle zadecydowano o zmianie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego miasto M. działek nr "1", "2", "3", "4", "5", z symbolu "[...]" (tereny usług komercyjnych o znaczeniu ogólnomiejskim i ponadlokalnym) na tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego o symbolu "[...]".

Projekt tych zmian został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 sierpnia 2004 r, do dnia 17 września 2004 r. Informację na ten temat Burmistrz Miasta M. przedstawił w drodze komunikatów prasowych. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 14 września 2004 r. zatytułowane "notatka służbowa" podpisane przez S.R. A.R., M.C. - sekretarza gminnego, J.M. i K.K. - pracowników Urzędu Miejskiego w M., z którego treści wynika, że termin wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego miasto M. w zakresie działek nr "1", "2", "3", -4", "5" ustalono do dnia 8 października 2004 r.

W dniu 21 października 2004 r. zarzut do powyższego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego miasto M. złożył R. Spółka Jawna z siedzibą w [...] właściciel działki nr "1" położonej w M. przy ul. [...]. Zarzut został podpisany przez A.R. ze wskazaniem, iż jest on prokurentem.

W uzasadnieniu zarzutu wskazano, że wyłożony w dniach od 27 grudnia 2001 r. do dnia 31 stycznia 2002 r. projekt planu obejmujący całą miejscowość M. przewidywał przeznaczenie działki pod usługi komercyjne "[...]". Wówczas jeszcze spółka nie była właścicielem terenu, a poprzedni właściciele terenu nie złożyli zarzutów ani protestów do ustaleń planu, bowiem przeznaczenie na cele usług komercyjnych było zgodne z ich oczekiwaniami. Z uwagi na zakończony etap wyłożenia projektu planu działka została przez R. Spółkę Jawną zakupiona w celu prowadzenia tam usług komercyjnych, w tym handlu - bowiem przedmiotowy teren powinien już być przeznaczony na usługi komercyjne ze względu na zakończenie procedury zgodnie z trybem określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie wpłynęły po wyłożeniu planu zarzuty i uchwaleniu planu - teren powinien już być przeznaczony na usługi komercyjne.

W wypadku gdyby do uchwalenia planu miejscowego nie doszło, z uwagi na odstąpienie przez Radę Miasta od procedury jego sporządzania - jako teren bez planu miejscowego również mógłby zostać zainwestowany zgodnie z życzeniem Spółki usługami komercyjnymi, bowiem sąsiedni teren posiada również taką funkcję a wskaźniki zabudowy dla działki sąsiedniej odpowiadają zamierzeniom Spółki.

Podniesiono w uzasadnieniu, że składająca zarzut spółka jawna w zakresie swojej działalności nie ma budowy mieszkań. W wypadku zmiany przeznaczenia terenu na zabudowę mieszkaniową niezbędne byłoby zaoferowanie przez gminę działki zamiennej, równie atrakcyjnie położonej z możliwością realizacji podobnego obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej do 1000 m2. Właściciele spółki posiadają już mieszkania i nie potrzebują terenu dla ich budowy dla zaspakajania swoich potrzeb.

Wskazano także, że przedmiotowy teren nie nadaje się do realizacji budynków mieszkalnych z lokalami do sprzedaży lub wynajęcia, ponieważ posiada bardzo nieatrakcyjne dla celów mieszkaniowych położenie i niską wartość otoczenia: sąsiednie tereny kolejowe [...] o negatywnym dla terenów mieszkaniowych oddziaływaniu hałasu, sąsiednie tereny usługowo-handlowe i składowe "[...]" o bardzo niskiej jakości architekturze, uciążliwe dla terenów mieszkaniowych z uwagi na hałas i zanieczyszczenia od zwiększonej komunikacji - samochody klientów i dostawcze samochody, w tym duże ciężarowe, sąsiedztwo skrzyżowań dróg publicznych "[...]" o dużym natężeniu ruchu.

Jednocześnie - zdaniem składającej zarzut Spółki - te wady sąsiedztwa dla lokalizacji terenów mieszkaniowych są zaletą dla przeznaczenia na cele usług oraz handlu: bliskość transportu (koleje, ulice), możliwość lokalizacji dużych gabarytów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, oczywiście przy kształtowaniu pierzei z zachowaniem wymogów ładu przestrzennego.

Przeznaczenie terenu na cele mieszkaniowe związane było w przeszłości z istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym, lecz z chwilą jego rozebrania dalsze utrzymywanie takiego stanu wobec sprzeciwu właściciela jest postępowaniem nieekonomicznym, narażającym na straty budżet gminy, naruszającym uprawnienia właścicielskie zagwarantowane konstytucyjnie. Przekwalifikowanie działki na cele mieszkaniowe, które całkowicie abstrahując od walorów ekonomicznych przestrzeni oznacza nadużycie władztwa planistycznego. W stosunku do własności uprawniony jest właściciel, a każdy inny podmiot jest zobowiązanym do nienaruszania prawa własności. Rozstrzygnięcia odnośnie do przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych terenów powinny być ukierunkowane na osiągnięcie celu, jakim jest optymalne wykorzystanie danego obszaru. Planowanie nie polega na swobodnym przeznaczaniu na określone cele poszczególnych terenów przez uprawnione organy. Dany teren jest "predestynowany" do określonego celu ekonomicznego ze względu na lokalizację, sposób skomunikowania itp. Jeżeli nie istnieją wynikające z przepisów prawnych przeciwwskazania, np. inne wartości chronione, to całkowicie odmienne w stosunku do ekonomicznej "predestynacji" danego terenu przeznaczenie jest uznawane przez składającą zarzut Spółkę za nadużycie władztwa planistycznego.

Podniesiono - w nawiązaniu do cytowanych poglądów prezentowanych w doktrynie prawa - że Gmina samodzielnie gospodarując przestrzenią nie może czynić tego dowolnie. Przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 konstytucji). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Konstytucyjnie i ustawowo ukształtowanego prawa własności jako najpełniejszego prawa do rzeczy o nieokreślonej pozytywnie treści nie można modyfikować na podstawie aktów prawnych niższych rangą niż ustawy, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto uzasadnienie zmiany przeznaczenia terenu dawnym przeznaczeniem w planie miejscowym, który stracił ważność na koniec 2003 r. i nie została nawet zachowana ciągłość tego przeznaczenia - i to wbrew woli właściciela jest w przekonaniu Spółki przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

Również przekwalifikowanie tylko jednej działki na cele mieszkaniowe na całym obszarze usług komercyjnych jest przejawem nierównego traktowania podmiotów przez gminę. Podniesiono, że rada gminy rażąco narusza procedurę byleby tylko nie dopuścić inwestorów z zewnątrz. Przekwalifikowanie działki nastąpiło pod naciskiem niewielkiej grupy osób a pomijając interes ogółu mieszkańców. Działanie takie jest niedopuszczalne w państwie prawa.

W związku z powyższym składająca zarzut Spółka domagała się przywrócenia przeznaczenia działki pod usługi komercyjne oznaczone w planie symbolem "[...]".

Rada Miejska w M. uchwałą z dnia 23 lutego 2005 r., Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że złożony zarzut został szczegółowo zbadany w oparciu o materiał dowodowy, który obejmuje dokumenty związane ze sporządzaniem projektu planu. Są to dokumenty formalne obrazujące przebieg procesu planistycznego, takie jak: uchwała Rady Miejskiej o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia. Dowodowy materiał merytoryczny stanowią inwentaryzacja urbanistyczna, wnioski do planu, opinie i uzgodnienia do projektu planu, wykazy protestów i zarzutów wraz ze sposobem ich rozpatrzenia przez Zarząd oraz Burmistrza, a ponadto projekt planu, prognoza oddziaływania na środowisko, materiały mapowe i opisowe poświadczające stan własności gruntów (wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów). Materiał dowodowy uzupełniają także: obowiązujący do końca 2003 r. miejscowy plan ogólny gminy M., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalone uchwałą [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 1999 r.

Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego ustalono następujący stan taktyczny: Gmina M. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy, z podziałem na plany dla poszczególnych miejscowości gminy. Sporządzony projekt planu dla M. był zbadany pod kątem spójności z polityką przestrzenną Gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Został też zaopiniowany i uzgodniony przez właściwe organy, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wszystkie wniesione zarzuty i protesty zostały rozpatrzone przez Zarząd Miejski w M. Zarzuty nieuwzględnione w całości lub części Zarząd Miejski przekazał do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia Radzie Miejskiej.

W związku z niepodjęciem przez Radę Miejską na sesji w dniu 28 sierpnia 2002 r. szeregu uchwał w sprawie zarzutów i protestów, Burmistrz M. uwzględniając wyniki głosowania na tej sesji oraz uwagi i argumenty zgłoszone przez radnych w trakcie dyskusji nad projektami uchwał (nie przyjętymi w głosowaniu) zlecił dokonanie stosownych korekt w projektach planów i skierował je do ponownego zaopiniowania i uzgodnienia przez Wojewodę [...] i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Na kolejnych sesjach zwołanych dla rozstrzygnięcia zarzutów i protestów w dniach 31 sierpnia 2004 r. i 17 listopada 2004 r, Rada Miejska przychylając się do wniosków osób, które złożyły zarzuty i protesty postanowiła przesunąć termin podjęcia uchwał. Na wyżej wymienionych sesjach nie był rozpatrywany zarzut złożony przez spółkę R. z [...]., gdyż zarzut tego podmiotu został wniesiony w okresie późniejszym niż pozostałe zarzuty i protesty.

W związku z decyzją podjętą przez Radę Miejską dotyczącą zmiany przeznaczenia dla terenu obejmującego działki nr "1", "2", "3", "4", "5", z terenu usług komercyjnych o zasięgu ogólnomiejskim i ponadlokalnym ([...]) na tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego ([...]), co oznacza przywrócenie przeznaczenia dla tych działek wg miejscowego planu ogólnego gminy M. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r., Burmistrz M. podjął wymagane działania związane z przeprowadzeniem takiej zmiany. Projekt planu w zakresie terenowym obejmującym w/w działki, skorygowany w zakresie zmiany przeznaczenia z usług komercyjnych na mieszkalnictwo jednorodzinne został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 26 sierpnia 2004 r. do dnia 11 września 2004 r, o czym zgodnie z wymogami art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz powiadomił poprzez stosowne ogłoszenia, komunikaty i zawiadomienia. Na wniosek R. Spółka Jawna wyłożenie skorygowanego projektu zostało przedłużone do dnia 8 października 2004 r. zgodnie z notatką służbową z dnia 14 września 2004 r. W ustawowym terminie R. Spółka Jawna, złożyła zarzut do przedmiotowego projektu.

Podniesiono, że Rada Miejska odrzucając zarzut Spółki dokładnie rozważyła przestanki przemawiające zarówno za uwzględnieniem, jak i za odrzuceniem zarzutu.

Rada Miejska w M. stwierdziła, że skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1999 r., Nr 15. póz. 139 z późn. zm.) w zagospodarowaniu przestrzennym istnieje obowiązek uwzględniania szeregu różnorodnych kryteriów, w tym: wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności - to ze względu na fakt, że w wielu przypadkach wymogi te mogą być wzajemnie wykluczające się, a więc nie dadzą się łącznie zastosować do rozpatrywanej konkretnej sprawy, musi zaistnieć problem uznaniowości rozstrzygnięcia. Uznaniowość ta polega na wyborze rozstrzygnięcia, które ogólnie wynika z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów odrębnych, ale nie znajduje uszczegółowionej podstawy sposobu rozstrzygnięcia. W związku z tym element uznaniowości w granicach prawa (czyli nie dowolności) będzie występował w większości spraw z zakresu rozpatrywania zarzutów, to jest tam gdzie takiej szczegółowej podstawy uwzględnienia albo odrzucenia zarzutu nie ma. Z taką sytuacją miała do czynienia Rada Miejska w M. przy rozpatrywaniu zarzutu R., gdzie musiała rozstrzygnąć pomiędzy interesem indywidualnym właściciela (który żąda przywrócenia przeznaczenia działki pod usługi komercyjne) a własną oceną stanu faktycznego i prawnego wyrażającą się w tym, że bardziej prawidłowe, zdaniem Rady, dla ładu, przestrzennego i struktury przestrzennej miasta będzie pozostawienie terenu obejmującego działkę "1" w przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jest to więc decyzja podjęta w oparciu o "władztwo planistyczne gminy", wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi, że "ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy (...) do zadań własnych gminy".

Wskazano, że realizację instytucji władztwa planistycznego ustawy powierzyły w szczególności radzie gminy, która: zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. uchwala miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - zasadnym jest więc, że na etapie rozpatrywania zarzutów i protestów, rada rozstrzygając w zasadzie sprawy indywidualne, w istocie orzeka również i o treści projektu planu miejscowego (lub jego wycinka jakim jest sprawa podniesiona w zarzucie czy proteście). Z przepisów tej ustawy wynika też, że

do zadań własnych gminy należą sprawy ładu przestrzennego. Zadanie to jest realizowane głównie poprzez sporządzenie planu miejscowego - zatem już na tym etapie planistycznym sprawa ładu przestrzennego, jako pierwsze spośród zadań własnych gminy ma zastosowanie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia zarzutu.

Wskazano także, że w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym rada dokonuje rozstrzygnięcia zarzutu nieuwzględnionego przez wójta, burmistrza, prezydenta - i takiego rozstrzygnięcia dokonała, kierując się wymogami ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) jako w tym przypadku kryterium, które Rada uznała jako najważniejsze w tej indywidualnie rozpatrywanej sprawie, co zadecydowało o sposobie rozstrzygnięcia zarzutu.

Rozstrzygając przedmiotowy zarzut Rada kierowała się poprzednim przeznaczeniem terenu, uznając, że takie właśnie przeznaczenie pod mieszkalnictwo jednorodzinne winien mieć teren obejmujący działkę nr "1" oraz pozostałe działki objęte zmianą przeznaczenia z usług komercyjnych na tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego z uwagi na wymogi ładu przestrzennego oraz bardzo dobre skomunikowanie i uzbrojenie terenu. Odnosząc się do zastrzeżeń R. o nierównym traktowaniu podmiotów, Rada stwierdziła, że zastrzeżenie to nie jest zasadne i wynika z subiektywnej oceny zainteresowanego podmiotu.

Rada Miejska w M. podejmując uchwałę w sprawie odrzucenia zarzutu R. działała na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Cytowany przepis obliguje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie planu, ale sposób rozstrzygnięcia (uwzględnienie albo odrzucenie) pozostawia do jej uznania, którego granice określa zbadany stan faktyczny i prawny. W sprawie przedmiotowego zarzutu, jak wykazano powyżej, Rada Miejska w M. z należytą starannością rozpoznała i zważyła okoliczności taktyczne oraz przepisy prawa wiążące się ze stwierdzonym stanem faktycznym. Rada w tej indywidualnie rozpatrywanej sprawie uznała, że pozostawienie poprzedniego przeznaczenia terenu pod mieszkalnictwo jednorodzinne, a nie jak żąda wnoszący zarzut pod usługi komercyjne winno mieć pierwszeństwo przed uprawnieniami wynikającymi z prawa własności nieruchomości, jako korzystniejsze dla kształtowania ładu przestrzennego w mieście. Zakres uznaniowości rozstrzygnięcia, które wynika z ustawowego umocowania władztwa planistycznego gminy, został zminimalizowany, poprzez ustalenie stanu faktycznego oraz zastosowanie przepisów, które nakładają na Miasto ściśle określone zadania w zakresie rozstrzygania zarzutów wnoszonych do projektu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odrzucenie zarzutu mieści się w granicach "władztwa planistycznego gminy" wynikającego z postanowień art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jest pozbawione elementu dowolności, mimo naruszenia interesu prawnego właściciela - co w efekcie upoważniło Radę do przyjęcia przedmiotowej uchwały.

W ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 23 lutego 2005 r., Nr [...] złożyła R. Spółka Jawna z siedzibą w [...]. przy ul. [...] reprezentowana przez adwokata Z.L. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały względnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- nieważność z mocy prawa na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wynikającą z naruszenia dyspozycji przepisu art. 18 ust. 2 w zw. z art. 25 tej ustawy, polegającego na opracowaniu nowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta M. przy zastosowaniu procedury przewidzianej dla wprowadzania zmian w poprzednim projekcie planu miejscowego

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 17 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez opracowanie nowego planu miejscowego według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, choć nowy plan wyłożono do publicznego wglądu w dniu 26 sierpnia 2004 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyduje o tym, iż zaskarżoną uchwałę podjęto bez podstawy prawnej, a zatem jest ona nieważna z mocy prawa,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące usankcjonowaniem wprowadzenia do projektu planu miejscowego zmian naruszających ład przestrzenny i walory ekonomiczne w obszarze miasta objętym zmianą. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Gminy i Miasta M. sporządzony został w roku 2001. Rada Miejska w M. na sesji w dniu [...] sierpnia 2002 r. zdecydowała wprowadzić w tym projekcie zmiany. W odniesieniu do obszaru miasta M. zmierzały one do ograniczenia możliwości lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W efekcie tych zmian, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, do wyżej wskazanego projektu planu wprowadzono poprawki, które wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 26 sierpnia 2004 r. do dnia 8 października 2004 r. Do tego projektu skarżący wniósł zarzut, który zaskarżoną uchwałą odrzucono.

Podniesiono, że skarżący jest w posiadaniu egzemplarza opisanych zmian planu, wyłożonych do publicznego wglądu. Różnią się one w kilku punktach od projektu z roku 2001. Najważniejszą jednak różnicą jest to, że projekt z 2001 r. zwany jest "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. " i obejmuje obszar miasta M. oraz miejscowości [...] Tymczasem dokument z lutego 2003 r., nazywany "zmianą" wskazanego projektu nosi tytuł "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta M.", a z treści jego § 1 wynika, że dotyczy on obszaru o powierzchni 2092 ha, położonego w granicach miasta. Oznacza to - zdaniem skarżącego, iż dokument, który powstał przy zastosowaniu procedury zmiany projektu jest w swej istocie nowym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien był więc zostać przygotowany według procedury uchwalania takowego, w szczególności na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. o przystąpieniu do jego sporządzania.

Pomimo tego, organy Gminy M. prowadziły postępowanie w sprawie projektu planu miejscowego tak, jakby chodziło tylko o dokonanie zmiany projektu, a zatem w trybie art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dowodem tego jest sporządzona z udziałem przedstawicieli Gminy M. oraz skarżącego notatka służbowa w sprawie przedłużenia terminu wyłożenia projektu z lutego 2003 r. Dokument ten, spisany dnia 14 września 2004 r. wyraźnie stwierdza, że w siedzibie Gminy wyłożono cyt. "zmianę przeznaczenia" określonych działek w projekcie miejscowego planu obejmującego miasto M. Jednocześnie wskazano, że wyłożony projekt jest zmianą projektu z 2001 r., którego uwierzytelnioną kopię otrzymał skarżący w dniu 7 października 2004 r.

Wskutek tego naruszenia pominięto cały szereg czynności opisanych w art. 18 wskazanej ustawy, jakie należy wykonać sporządzając nowy projekt planu. Ta wada skutkuje nieważnością całej procedury uchwalania planu według projektu z lutego 2003 r. Nie jest to bowiem zmienianie projektu istniejącego, lecz tworzenie nowego. Nieważna jest również zaskarżona uchwała, gdyż podjęta została z naruszeniem powołanego art. 18 ustawy. Skoro bowiem nie wykonano wstępnych czynności związanych z przygotowaniem planu miejscowego, opisanych w art. 18 ust. 2 pkt 1 -4 ustawy, nie ma podstawy prawnej do rozpatrywania zarzutów do projektu.

Wskazano w skardze także, że skoro decyzję o zmianie projektu czy też przygotowaniu nowego podjęto w dniu [...] sierpnia 2002 r., lecz projekt wyłożono do publicznego wglądu we wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okresie, do prac nad nim nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W momencie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu obowiązywała już wszak od ponad roku ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, według art. 85 tego aktu, ustawa z 1994 r. nie może być podstawą prawną żadnych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Postępowanie winno toczyć się według przepisów nowej ustawy. Zaskarżona uchwała podjęta jest na podstawie nie obowiązujących już przepisów, co przesądza o jej nieważności według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od kwestii nieważności zaskarżonej uchwały, wynikającej zarówno z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i kodeksu postępowania administracyjnego, podniesiono także, że według przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne organów administracji publicznej (w tym i Gminy) powinno być wykonywane z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego i walorów ekonomiczne terenu, oraz prawa własności. Podobne uregulowania zawiera także obecnie obowiązujący przepis art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tym na gruncie nowych przepisów większy nacisk należy położyć na postulat uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Te czynniki poprzednia ustawa ujmowała bowiem w jednym punkcie przepisu art. 1 ust. 2, obecnie są to dwa odrębne punkty, co świadczy o zamiarze ustawodawcy podniesienia ich rangi. Te właśnie czynniki ograniczają kompetencję gminy, zwaną władztwem planistycznym. Władztwo owo jest kompetencją uznaniową ale wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej uchwale, nie pozwala to na swobodne decydowanie. Uznanie administracyjne polega wszak na tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru określonego rozwiązania leżącego w granicach wyznaczonych prawem. W odniesieniu do władztwa planistycznego, granicami uznania są właśnie wskazane wyżej przepisy. Zaskarżona uchwała stanowi zaś wyraz ich naruszenia i sankcjonuje stan z nimi niezgodny.

Skarżący wskazuje, że działki objęte nowym planem miejscowym (czy jak to określono w zaskarżonej uchwale "zmianą"), w tym i nr "1", położone są w obszarze M. zabudowanym obiektami służącymi wyłącznie prowadzeniu działalności gospodarczej i nie nadającymi się do zamieszkania. W postanowieniach przyjętego przez Radę Miejską w M. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., centrum miasta obejmujące m. in. wskazany obszar zostało przeznaczone na stworzenie "atrakcyjnego ośrodka obsługi o znaczeniu lokalnym i częściowo ponadlokalnym" (cyt. za ww. studium, str. 7). W omawianym obszarze nie sposób sensownie lokalizować zabudowy mieszkalnej. Takowej nie ma bowiem w bliskim sąsiedztwie, nadto istniejąca w obszarze infrastruktura magazynowo transportowa (w tym tory kolejowe) czyniłyby zamieszkanie tam wysoce uciążliwym. Sąsiedztwo działki stanowią tereny przeznaczone pod usługi i zabudowane budynkami gospodarczymi dość uciążliwymi dla ewentualnych mieszkańców (skup złomu, wytwórnia opakowań). Dokumentacja fotograficzna i obszerny wywód, zamieszczone w zarzucie złożonym przez skarżącego, stanowią wymowne potwierdzenie bezcelowości przeznaczania działki pod zabudowę mieszkalną. Wskazano, że nie bez kozery w projekcie z 2001 r. przewidziano, że przedmiotowa działka przeznaczona będzie na usługi komercyjne o znaczeniu ogólnomiejskim i ponadlokalnym (symbol [...]), zgodnie z postanowieniami studium. Zmiana tego przeznaczenia w projekcie z roku 2003 przeczy wymaganiom ładu przestrzennego oraz narusza walory ekonomiczne przestrzeni. Zaskarżona uchwała sankcjonuje ten niezgodny z przepisami prawa stan, a zatem również narusza prawo.

Ponadto przedmiotowa nieruchomość została zakupiona przez skarżącego w związku z okolicznością iż przeznaczono ją w projekcie miejscowego planu pod zabudowę usługową. Skarżący planuje bowiem na niej budowę dużego obiektu handlowego, co nie jest możliwe na gruncie projektu z 2003 r. Okoliczność ta była wiadoma Gminie M. już na etapie sporządzania nowego projektu. W celu ochrony swego prawa własności, skarżący wniósł zarzut do nowych ustaleń, Zarzut ten odrzucono zaskarżoną uchwałą powołując się na prymat władztwa planistycznego Gminy nad prawem własności. Jak jednak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie dokonanie zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki jest przejawem nadużycia owego władztwa, zatem nie powinno korzystać z ochrony prawnej i nie może mieć prymatu nad prawem własności przysługującym skarżącemu.

Dokonane rozstrzygnięcie jest zatem nieważne z mocy prawa. Jeśliby zaś uznać je za wiążące, stwierdzić trzeba, że narusza ono zarówno prawo, jak i słuszne interesy skarżącego. Wobec tego nie może się ostać.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny odniósł się do stanowiska skarżącego, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Podniesiono dodatkowo, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jako że do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy M., w tym m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miasto M. przystąpiono na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 1999 r., Nr [...].

Pismem z dnia 12 lipca 2005 r. strona skarżąca ustosunkowała się do stanowiska organu planistycznego podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Procedura planistyczna w niniejszej sprawie została wszczęta na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy M., w tym do opracowania m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miasto M. Projekt tego planu - po uprzednim zawiadomieniu o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu - został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 grudnia 2001 r. do dnia 31 stycznia 2002 r. Zastosowanie w sprawie mają zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U .z 2003 r, nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Fakt późniejszego dopuszczalnego prawnie powtarzania określonych etapów procedury planistycznej (zgodnie z treścią art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian) - niezależnie od oceny ich prawidłowości - nie daje podstaw do stosowania na tych etapach przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w stosunku do pozostałej części procedury planistycznej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że procedura uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości składania zarzutów do projektu planu, a zatem przyjęcie -zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej, że w sprawie miały zastosowanie w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczałoby dopuszczalność skutecznego składania w tej sprawie zarzutu do projektu planu.

Granice niniejszej sprawy wyznaczyła uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 1999 r., Nr [...]. Na jej podstawie przystąpiono do sporządzenia m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miasto M. Czynności planistyczne dotyczące miasta M. nie mogą być zatem traktowane jako podjęte poza zakresem powyższej uchwały.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy zarzut należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. Termin ten nie podlega żadnym modyfikacjom, tj. ani skróceniu, ani przedłużeniu, ani przywróceniu. Podkreślić należy przy tym, że w procedurze planistycznej nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również regulacje dotyczące terminów. Termin do złożenia zarzutu kończy się z upływem 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W przedmiotowej sprawie projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miasto M. w zakresie działek nr "1", "2", "3", "4", "5" został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 sierpnia 2004 r., do dnia 17 września 2004 r. Informację na ten temat Burmistrz Miasta M. przedstawił w drodze komunikatów prasowych. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu od dnia 26 sierpnia 2004 r., do dnia 17 września 2004 r. doręczono również R. Spółce Jawną z siedzibą w [...]. przy ul. [...] (okoliczność tę Spółka potwierdza w treści złożonego zarzutu).

Oznacza to, że termin do złożenia zarzutu minął z dniem 1 października 2004 r. Okoliczność, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 14 września 2004 r. zatytułowane "notatka służbowa" podpisane przez S.R. A.R., M.C. - sekretarza gminnego, J.M. i K.K. - pracowników Urzędu Miejskiego w M., z którego treści wynika, że termin wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego miasto M. w zakresie działek nr "1", "2", "3", "4", "5" ustalono do dnia 8 października 2004 r. nie skutkuje w żaden sposób w zakresie zmiany terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Tryb ogłaszania o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu reguluje art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że ogłoszenia dokonuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta i następuje ono poprzez zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy oraz osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, a także w sposób określony w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustaw, tj. w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Ogłoszenie w trybie sporządzenia notatki służbowej z pominięciem wyżej wskazanego trybu nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zarzut podlegał odrzuceniu jako złożony po upływie ustawowego 14 dniowego terminu do jego złożenia (por.: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzażewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 70). Niezależnie zatem od oceny merytorycznej treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały - mając na uwadze, że w niniejszej sprawie z przyczyn formalnych nie mogło zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż uchwała o odrzuceniu zarzutu - skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.