Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2562/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 78 poz 711
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania postępowania  dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Biura Ochrony Rządu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2191/14 w sprawie ze skargi P.R. na orzeczenie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania winnym popełnienia zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienia od ukarania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od P.R. na rzecz Szefa Biura Ochrony Rządu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2191/14, po rozpoznaniu skargi P.R. (dalej skarżący) na orzeczenie Szefa Biura Ochrony Rządu z [...] października 2014 r., znak [...] w przedmiocie uznania winnym popełnienia zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienia od ukarania, uchylił zaskarżone orzeczenie, stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Szefa Biura Ochrony Rządu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Skarżącemu zarzucono, że w okresie od 1 października 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. nie wykonał polecenia służbowego wyartykułowanego zarządzeniem Szefa BOR w ten sposób, że będąc zobowiązanym zapisem instrukcji do powiadomienia pisemnie Pełnomocnika Ochrony o utarcie kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" nie uczynił tego, tj. o naruszenie dyspozycji § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu ( Dz. U. Nr 78, poz. 711), zwanego dalej "Rozporządzenie MSWiA" w zw. z § 1 pkt 2 zarządzenia nr 27/2012 Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony i sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "poufne" w zw. z § 14 ust. 2 Instrukcji w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony - zwanej dalej " Instrukcją".

Szef Biura Ochrony Rządu orzeczeniem z [...] października 2014 r., działając na zasadzie z art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2014 r. , poz. 170 ze zm.) i § 25 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA uznał skarżącego winnym popełnienia wyżej opisanego czynu.

Organ odstąpił od wymierzenia kary ze względu na dotychczasowy przebieg służby, w tym oceny z opiniowania rocznego (w 2013 r. — wzorowa, w 2012 i 2011 r. - bardzo dobra) oraz nagrody pieniężne przyznane przez Szefa BOR.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że 31 grudnia 2013 r. Szef Biura Ochrony Rządu zapoznał się z meldunkiem skarżącego ówczesnego Szefa Oddziału [...], w którym skarżący podał, że " ... w ostatnim okresie w Oddziale [...] miało miejsce zaginięcie dokumentów (m.in. o klauzuli «Zastrzeżone»), będących na stanie Sekretariatu Oddziału." Rzeczone dokumenty zostały odnalezione na terenie Oddziału [...] 19 grudnia 2014 r. W związku z powyższym Szef BOR podjął czynności wyjaśniające i na podstawie zgromadzonych materiałów wszczął postępowanie dyscyplinarne w stosunku do skarżącego. W trakcie postępowania przesłuchano w charakterze świadka plut. K. D. oraz kpr. K. W. - pracownice sekretariatu Oddziału [...]. K. D. zeznała, że obowiązki służbowe w Oddziale [...] pełniła od 4 lipca 2011 r., na stanowisku starszego kancelisty. Jej bezpośrednim przełożonym w drugiej połowie 2013 r. był skarżący. Zakres obowiązków powierzonych jej przez skarżącego dotyczył archiwizacji dokumentów i zastępowania drugiego pracownika sekretariatu w czasie jego nieobecności. Zaginięcie dokumentów ujawniono w czasie przygotowania do kontroli z OOIN, na przełomie sierpnia i września 2013 r. Brak dokumentów stwierdziła K. W., która od lipca 2012 r. pełniła obowiązki w Oddziale [...] na stanowisku starszego kancelisty, o czym poinformowała skarżącego.

Skarżący w złożonych wyjaśnieniach wskazał, że po objęciu stanowiska Szefa Oddziału zorientował się, że w oddziale jest nieporządek odnośnie dokumentacji. Skarżący potwierdził, że o niemożliwości odnalezienia dokumentów dowiedział się po powrocie z urlopu na początku września od kpr. W. Wyjaśniał, że przedmiotowe dokumenty zostały okazane mu pod koniec września przez jego zastępcę w obecności innego oficera spoza Oddziału [...]. Zastępca Szefa Oddziału [...] zeznał, że w 2013 r. w trakcie kontroli prowadzonej przez Oddział Ochrony Informacji Niejawnych osoby prowadzące sekretariat zostały poproszone o okazanie dokumentów niejawnych jakie były na stanie sekretariatu. Wskazał, że dokumenty te zostały przekazane Szefowi Oddziału w celu przekazania mu sprawy jako całości, a fakt ich przekazania nie został odnotowany przez pracowników sekretariatu.

Skarżący 16 lipca 2014 r., na podstawie § 23 rozporządzenia MSWiA, złożył wniosek o uzupełnienia akt postępowania w zakresie podania podstawy prawnej "obowiązku Szefa Oddziału [...]", do powiadamiania pisemnie Pełnomocnika Ochrony o utracie przez pracowników kancelarii kontroli nad materiałem zawierającym informacje o klauzuli "zastrzeżone", gdy tymczasem obowiązek taki nałożony jest dyspozycją § 12 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 38/2010 Szefa Biura Ochrony Rządu z 28 grudnia 2010 r. - na kierownika kancelarii. Organ wskazał, że prawo składania wniosków dowodowych wynika z dyspozycji § 18 ust. 1 pkt. 2 w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia MSWiA i stanowi podstawę do składania wniosków dowodowych w "postępowaniu dowodowym" aż do zapoznania z materiałami zakończonego postępowania. Jeżeli prowadzący postępowanie dyscyplinarne uzna, że zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy dotyczące skarżącego, zapoznaje go z aktami postępowania i poucza o prawie do zgłoszenia w terminie 3 dni wniosków o ich uzupełnienie. Zapoznanie z materiałami, o których stanowi § 23 ust. 1 rozporządzenia MSWiA następuje wyłącznie z inicjatywy prowadzącego postępowanie. Kierownik kancelarii zeznał, że w obecnym stanie prawnym nie ma żadnej podległości służbowej między nim, a pracownikami lub funkcjonariuszami pełniącymi służbę na stanowiskach rejestracji dokumentów w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Wskazał, że podstawowym dokumentem normującym obieg dokumentów niejawnych w BOR jest zarządzenie nr 38/2010 Szefa Biura Ochrony Rządu z 28 grudnia 2010 r. w sprawie szczególnego sposobu organizacji i funkcjonowania kancelarii tajnych, komórek organizacyjnych innych niż kancelaria tajna odpowiedzialnych za przetwarzanie materiałów niejawnych, sposobu obiegu informacji niejawnych oraz doboru i stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego. Obowiązuje również zarządzenie nr 27/2012 Szefa Biura Ochrony Rządu z 28 marca 2012 roku wprowadzające Instrukcję w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "poufne" oraz Instrukcję w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony. W przypadku utraty kontroli nad dokumentem niejawnym działanie bezpośredniego przełożonego normuje zarządzenie nr 27/2012 w zależności od klauzuli dokumentu, nad którym utracono kontrolę będzie to jedna z wymienionych powyżej instrukcji. Podkreślił, że rola kierownika kancelarii jest ograniczona do informowania Pełnomocnika Ochrony o stwierdzonych zagrożeniach w zakresie ujawnienia informacji niejawnych lub kontroli nad nimi.

Organ wskazał, że z "Zakresów zadań oraz obowiązków służbowych" plut. K. D. i kpr. K. W. wynika fakt ich bezpośredniej podległości skarżącemu. W momencie gdy skarżący otrzymał informację o utracie kontroli nad materiałami zawierającymi informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" przez funkcjonariuszy pełniących służbę w sekretariacie Oddziału [...] był on bezpośrednim przełożonym osoby, która taki stan stwierdziła. Szef Biura Ochrony Rządu, realizując swoje ustawowe uprawnienia wprowadził w formacji zarządzeniem nr 27/2012 z 28 marca 2012 r. Instrukcję w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony. Na podstawie § 14 ust. 1 wymienionej instrukcji w przypadku utraty kontroli nad materiałami zawierającymi informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" osoba, która stwierdza jego brak zobowiązana jest zawiadomić swojego bezpośredniego przełożonego. Ust. 2 nakłada natomiast obowiązek na bezpośredniego przełożonego w brzmieniu: "Bezpośredni przełożony po otrzymaniu informacji, o której mowa w ust. 1, powiadamia pisemnie Pełnomocnika Ochrony." Organ wskazał, że kierownik kancelarii nie był zobowiązany do powiadomienia Pełnomocnika Ochrony o zaginięciu dokumentów.

W ocenie organu skarżący dopuścił się czynu dyscyplinarnie zabronionego opisanego na wstępie niniejszego orzeczenia. Przedmiotowe naruszenie dyscypliny służbowej nie miało istotnego wpływu na proces wyjaśnienia okoliczności utraty kontroli nad dokumentami niejawnymi zawierającymi informacje o klauzuli "zastrzeżone". Wszystkie niezbędne procedury zostały przeprowadzone, jednakże ich realizacja odbyła się z opóźnieniem. Ze względu na opinie i gratyfikację skarżącego odstąpiono od wymierzenia kary.

Skargę na powyższą decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu wniósł P.R. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: naruszenie § 23 ust. 1, w zw. z § 20 ust. 3 rozporządzenia MSWiA, przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego z 16 lipca 2014 r. o uzupełnienie akt postępowania dyscyplinarnego, złożonego w trybie dyspozycji § 23 ust. 1 rozporządzenia MSWiA.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż zgodnie z dyspozycją § 12 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 38/2010 Szefa Biura Ochrony Rządu z 28 grudnia 2010 r., obowiązek powiadomienia pisemnie Pełnomocnika Ochrony o utracie kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" nałożony jest na kierownika kancelarii, co zwolniło skarżącego z tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Szef Biura Ochrony Rządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Organ wskazał na niewykonanie przez skarżącego § 14 ust. 2 Instrukcji. Podkreślił, iż wskazane w skardze zarządzenie dotyczy obowiązków kierownika kancelarii tajnej i nie ma zastosowania do oceny działania skarżącego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone orzeczenie w sposób istotny naruszyło przepisy prawa, poprzez wadliwe określenie przypisanego skarżącemu czynu dyscyplinarnego - odmowy wykonania polecenia służbowego.

W zaskarżonym orzeczeniu czyn zakwalifikowano z § 6 pkt 1 rozporządzenia MSWiA. Organ niewykonanie obowiązku wskazanego w § 14 ust. 2 Instrukcji uznał za niewykonanie polecenia służbowego. W ocenie Sądu taka kwalifikacja jest błędna. Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 Instrukcji - w przypadku utraty kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone" osoba, która stwierdza jego brak zobowiązana jest zawiadomić swojego bezpośredniego przełożonego. Bezpośredni przełożony po otrzymaniu informacji, o której stanowi ust. 1 powiadamia pisemnie Pełnomocnika Ochrony (§ 14 ust. 2 instrukcji). Z treści § 14 ust. 1 i 2 Instrukcji, wynika, że niewykonanie pisemnego powiadomienia to zaniechanie wykonania czynności służbowych – czyli naruszenie zakwalifikowane w § 6 pkt. 2 Rozporządzenia MSWiA. Odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia służbowego (§ 6 pkt 1) musi być poprzedzone konkretnym rozkazem albo poleceniem służbowym, który skierowany jest wprost do konkretnego, określonego imiennie adresata – funkcjonariusza zobowiązanego do jego wykonania. Cechy takiej nie można przypisać obowiązkowi wyartykułowanemu w ogólnym przepisie zarządzenia, czy instrukcji. Sąd zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie żaden przełożony nie wydawał skarżącemu rozkazu albo polecenia nakazującego powiadamia pisemnego Pełnomocnika Ochrony o fakcie utraty kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone". Natomiast na skarżącym jako na przełożonym komórki organizacyjnej, w której utracono kontrolę nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone", ciążył obowiązek pisemnego poinformowania o tym fakcie Pełnomocnika Ochrony, który to obowiązek wynikał nie z rozkazu czy polecenia wydanego indywidualnie, ale z przepisu wewnętrznego ( § 14 ust. 2 Instrukcji) określającego czynności (obowiązki) wszystkich przełożonych, którzy powzięli informację o zaistniałym w podległej jednostce organizacyjnej zdarzeniu, którym była utrata kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone". Zatem niewykonanie przez skarżącego obowiązku to zaniechanie czynności służbowej z § 6 pkt. 2 rozporządzenia MSWiA. Wynika to z normy ogólnej, a nie z rozkazu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w § 6 rozporządzenia MSWiA wyróżniono poszczególne czyny polegające na odmowie wykonania albo niewykonania rozkazu lub polecenia służbowego (pkt 1), zaniechania czynności służbowej (pkt 2). W związku z powyższym organ powinien ocenić jakie przewinienie nastąpiło i zastosować w tym zakresie odpowiednie przepisy.

Sąd podkreślił, że prawidłowe sformułowanie opisu zarzucanego czynu ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygania sprawy, zwłaszcza w postępowaniu dyscyplinarnym. Nie może być ono ani dowolne, ani dorozumiane. Zgodnie z § 28 pkt 4 rozporządzenia MSWiA, orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać określenie czynu zarzucanego skarżącemu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Szef Biura Ochrony Rządu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

1) w zw. z § 6 pkt 1 Rozporządzenia MSWiA, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędnę uznanie, iż do ustalonego stanu faktycznego nie ma on zastosowania;

2) w zw. z § 6 pkt 1 Rozporządzenia MSWiA, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, iż znajduje on zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy;

II. naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 152 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego, chociaż rozstrzygnięcie organu nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd i przy braku naruszeń przez organ przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy nieoddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

2) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku istotnego wpływu naruszenia przez organ przepisów postępowania na wynik sprawy;

3) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z § 28 pkt 4 Rozporządzenia MSWiA, poprzez błędne uznanie, iż organ naruszył przywołaną normę § 28 pkt 4 ww. rozporządzenia;

4) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 2 Rozporządzenia MSWiA, poprzez błędną kwalifikację naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia, tj. uznanie, iż stanowi ono naruszenie przepisów postępowania zamiast przepisów prawa materialnego, gdyż opis czynu dyscyplinarnego, mimo iż znajduje się w przepisach normujących tryb postępowania dyscyplinarnego, należy do zagadnień materialnoprawnych. Wskazano, że błąd subsumcji to naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a taki w istocie zarzut poczynił Sąd I instancji organowi, nie powołując się jednak na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;

- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, iż prawidłowo zakwalifikował czyn przypisany skarżącemu jako niewykonanie przez skarżącego obowiązku, polegającego na pisemnym poinformowaniu Pełnomocnika Ochrony o utracie kontroli nad dokumentem niejawnym, tj. czyn z § 6 pkt 1 rozporządzenia MSWiA. Zachowanie skarżącego należy uznać jako niewykonanie polecenia służbowego, a nie zaniechanie czynności służbowej. Obowiązek ten nie mieścił się w ramach kompetencji władczych skarżącego, był natomiast obowiązkiem nałożonym przez przełożonego w ramach dbałości o bezpieczeństwo informacji niejawnych. W ocenie organu prawidłowo i szczegółowo został opisany czyn przypisany skarżącemu zgodnie z przesłankami wskazanymi w § 28 pkt 4 Rozporządzenia MSWiA. Organ podkreślił, że Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. i w uzasadnieniu nie ustalił czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, która rzeczywiście zostało wydane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Z uwagi na charakter zarzutów w niej podniesionych celowym jest łączne odniesienie do nich.

Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu uregulowane zostało w ustawie o Biurze Ochrony Rządu i w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu.

Art. 117 ustawy o BOR wskazuje podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. Zgodnie z art. 117 ust. 1 ww. ustawy funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Z powyższej regulacji wynika,że funkcjonariusze BOR poddani zostali odpowiedzialności dyscyplinarnej przede wszystkim za czyny określane mianem "naruszenia dyscypliny służbowej", a także inne delikty określone w ustawie. Rodzaje naruszeń dyscypliny służbowej wymienia § 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków i trybu przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu.

Stosownie do pkt 1 powyższego paragrafu naruszeniem dyscypliny służbowej jest odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia służbowego, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy, natomiast w myśl pkt 2 tego paragrafu naruszeniem dyscypliny służbowej jest zaniechanie czynności służbowej lub wykonanie jej w sposób niedbały lub niezgodny z treścią polecenia.

Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy ustalone przez organ i przyjęte w orzeczeniu dyscyplinarnym w opisie czynu zarzucanego skarżącemu, nie zostały zakwestionowane przez Sąd I instancji. Sprowadzają się one do tego, iż skarżący, będąc zobowiązanym zapisem Instrukcji w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony, wprowadzonej Zarządzeniem Nr 27/2012 Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 28 marca 2012 r., do powiadomienia pisemnie Pełnomocnika Ochrony o utracie kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone", nie uczynił tego. Sąd nie podzielił natomiast dokonanej przez organ kwalifikacji czynu przypisanego skarżącemu. Organ, czyn zarzucany skarżącemu, zakwalifikował z § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia, czyli jako niewykonanie polecenia służbowego. Sąd I instancji uznał natomiast, że czyn ten stanowi zaniechanie czynności służbowej, czyli jest to naruszenie dyscypliny służbowej określone w § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela.

W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o BOR Szef BOR jest przełożonym funkcjonariuszy BOR oraz pracowników zatrudnionych w BOR. Szef BOR kieruje Biurem Ochrony Rządu i zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie jego zadań (art. 7 ww. ustawy). Jednym z zadań Szefa BOR, jako kierownik jednostki organizacyjnej, wynikającym z art. 43 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych było zatwierdzenie, opracowanej przez pełnomocnika ochrony, instrukcji dotyczącej sposobu i trybu przetwarzania informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" w podległych komórkach organizacyjnych oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony. Wykonaniem tego obowiązku było Zarządzenie Szefa BOR Nr 27/2012 z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone" oraz zakresu i warunków stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony i sposobu i trybu przetwarzania w Biurze Ochrony Rządu informacji niejawnych o klauzuli poufne". Zarządzeniem tym Szef BOR, w przypadku utraty kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone", nałożył na osobę, która stwierdza jego brak, obowiązek zawiadomienia swojego bezpośredniego przełożonego, który, po otrzymaniu takiej informacji, obowiązany jest powiadomić pisemnie Pełnomocnika Ochrony.

Polecenie służbowe to ustne lub pisemne zlecenie pracownikowi konkretnych obowiązków lub czynności do wykonania. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w przedstawionej powyżej formie zostało wydane przez Szefa BOR polecenie skierowane do funkcjonariuszy, będących bezpośrednimi przełożonymi podległych im funkcjonariuszy BOR, określonego postępowania w danej, opisanej w Instrukcji sytuacji. Adresatem polecenia służbowego nie musi być w każdym przypadku, wbrew stanowisku Sądu I instancji, określony imiennie funkcjonariusz, zobowiązany do jego wykonania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że z polecenia służbowego, czy to wydanego w formie ustnej czy pisemnej, musi wynikać do kogo jest ono kierowane, ale może to być również grupa funkcjonariuszy zindywidualizowana przy pomocy ściśle oznaczonego kryterium. W rozpoznawanej sprawie tym kryterium jest "bezpośredni przełożony funkcjonariuszy". Przepisy nie ograniczają Szefa BOR w doborze formy wydawania poleceń służbowych. Mogą one także przybrać postać np. pisemnych instrukcji, decyzji czy zarządzeń, i są to formy stosowane powszechnie także w innych służbach mundurowych dla wydawania poleceń szerszemu gronu funkcjonariuszy. Z aktów tych musi natomiast wynikać nakaz określonego działania lub zaniechania, kierowany do skonkretyzowanego adresata. Z przywołanego wcześniej przepisu Instrukcji w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wynika kto, w jakich okolicznościach i jak ma obowiązek zachować się, co pozwala na uznanie go za skonkretyzowane, kategoryczne polecenie wydane przez uprawnionego przełożonego swoim podwładnym.

Z kwalifikacją czynu zarzucanego skarżącemu jako zaniechanie czynności służbowej, dokonaną przez Sąd I instancji, nie można się zgodzić, albowiem wykonywanie przez funkcjonariusza czynności służbowych służy realizacji ustawowych zadań danej formacji. Czynność służbowa to takie zachowanie, które mieści się w kompetencjach danego funkcjonariusza i do którego podjęcia istnieją przesłanki prawne (por. J. Potulski /w:/ System Prawa Karnego, t.8, pod red. L. Gardocki, s. 544). Czynnością służbową funkcjonariusza jest zachowanie podjęte w ramach jego kompetencji władczych. Jest to każda czynność, która realizuje zadania danego organu i dla której wykonania powierzone są jakieś normy proceduralne, a powierzana jest z reguły do wykonania funkcjonariuszowi tego organu (por. O. Górniok /w:/ Kodeks karny pod. red. A. Wąsek, t. 2, 2004 r., s. 30).

Czynności służbowe funkcjonariuszy BOR określone zostały w art. 13 ustawy o BOR. W wykonaniu upoważnienia zawartego w ust. 6 tego artykułu, Rada Ministrów 9 kwietnia 2002 r. wydała rozporządzenie w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności przez funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu oraz korzystania przez nich z pomocy innych podmiotów (Dz. U. Nr 57, poz. 519), w którym w § 1 określono, jakiego rodzaju działania ma obowiązek wykonać funkcjonariusz przystępując do czynności służbowych, o których mowa w wart. 13 ust. 1 ustawy o BOR. Analiza powyższych przepisów potwierdza, że czynności służbowe podejmowane przez funkcjonariuszy BOR, to czynności wynikające z ich kompetencji władczych podejmowane w stosunku do obywateli.

Powyższe pozwala na uznanie, że organ kwalifikując czyn przypisany skarżącemu z § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia, jako niewykonanie polecenia służbowego, przepisu tego nie naruszył. Niewątpliwie obowiązek nałożony na bezpośredniego przełożonego, a polegający na pisemnym powiadomieniu Pełnomocnika Ochrony o utracie kontroli nad materiałem zawierającym informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone", nie mieści się w ramach kompetencji władczych skarżącego. Jest to obowiązek, jak to określił autor skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny z taką kwalifikacja się zgadza, nałożony przez przełożonego w ramach dbałości o bezpieczeństwo informacji niejawnych. Wobec tego przyjąć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia § 6 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Sąd I instancji uchylił zaskarżone orzeczenie powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy, których naruszenie zarzucił w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, czyli § 6 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, to przepisy prawa materialnego. Prawidłowo zatem Sąd powinien w podstawie prawnej przywołać przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Nie można jednak uznać, aby naruszenie to miało, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wpływ na wynik sprawy. Na tego rodzaju konkretną zależność nie wskazuje też skarżący kasacyjnie organ.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżone orzeczenie z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, nie podał jaki jest istotny wpływ stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że sąd, uchylając decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że § 28 ust. 4 ww. rozporządzenia wymaga aby orzeczenie dyscyplinarne zawierało określenie czynu przypisanego obwinionemu. Obowiązek ten został w sprawie niniejszej zrealizowany, co czyni zarzut naruszenia powyższego przepisu usprawiedliwionym. Organ w orzeczeniu z [...] października 2014 r. dokładnie podał, o jaki czyn skarżący został obwiniony. I co istotne, Sąd nie zakwestionował poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, jak też nie zakwestionował czynu przypisanego skarżącemu, tylko prawidłowość jego kwalifikacji prawnej, tj. czy czyn ten wypełnia znamiona naruszenia dyscypliny służbowej określone w § 6 pkt 1 czy w § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd nie wyjaśnił natomiast, jak zmiana kwalifikacji czynu wpłynęłaby na treść wyeliminowanego zaskarżonym wyrokiem orzeczenia dyscyplinarnego, zważywszy, że odstąpiono w nim, uwzględniając dotychczasowy przebieg służby skarżącego i jej ocenę, od wymierzenia skarżącemu kary, a Sąd nie podważył zasad ustalania i oceny winy skarżącego. Nie można zatem uznać, że Sąd zrealizował, wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a., obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu powyższego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 P.p.s.a., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku) razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Autor skargi kasacyjnej nie podał na czym miałoby polegać naruszenie powyższego przepisu, który zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą znajdował zastosowanie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. W takiej sytuacji zastosował ten przepis Sąd I instancji uchylając zaskarżone orzeczenie.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na zastosowanie art. 188 P.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Stwierdzając zgodność z prawem orzeczenia Szefa Biura Ochrony Rządu z [...] października 2014 r. i oddalając skargę, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te koncentrowały się wokół przebiegu postępowania dyscyplinarnego, przy czym skarżący nie wskazuje jaki byłby wpływ tych naruszeń na wynik tego postępowania.

Wbrew twierdzeniom skargi wniosek skarżącego z 16 lipca 2014 r. nie został pominięty przez organ. Wobec okoliczności w nim podnoszonych organ przesłuchał świadka P.Z. – Szefa Wydziału Kancelarii, nie było zatem podstaw do wydawania postanowienia o oddaleniu wniosku dowodowego. Zauważyć przy tym należy, że w istocie powyższe pismo kwestionowało podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego, a do tej kwestii organ odniósł się szczegółowo w orzeczeniu kończącym sprawę. Brak było też podstaw do umorzenia postępowania dyscyplinarnego, które to podstawy zostały szczegółowo określone w § 24 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy żadna z przesłanek określonych tym przepisem nie zaistniała.

Potwierdzenia w aktach sprawy nie znajduje również zarzut dwukrotnego wzywania skarżącego przez prowadzącego postępowanie dyscyplinarne, do stawienia się w siedzibie organu, w celu zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego. Jak wynika z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli prowadzący postępowanie dyscyplinarne uzna, że zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy dotyczące obwinionego, zapoznaje się z aktami postępowania i poucza o prawie zgłoszenia w terminie wniosku o ich uzupełnienie. Z przewidzianego w tym przepisie obowiązku nie zwalnia funkcjonariusza prowadzącego postępowanie wcześniejsze zapoznanie się obwinionego z aktami postępowania na jego wniosek. W rozpoznawanej sprawie skarżący dwukrotnie wnioskował o zapoznanie się z aktami prowadzonego postępowania i wnioskowana czynność została przeprowadzona. To jednak nie pozwalało na pominięcie procedury określonej w § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, co w konsekwencji oznacza, że wezwanie z 22 września 2014 r. na zapoznanie skarżącego i jego obrońcy z aktami postępowania dyscyplinarnego, znajdowało umocowanie prawne.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.