Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 6/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r., Zmodyfikowanym w dniu [...] grudnia 2017 r., P. B. (zwany dalej: "Inwestorem") zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w B. wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną. Inwestor wskazał we wniosku następujące wymiary projektowanego obiektu: wysokość budynku do 9 m, długość do 15 m, szerokość elewacji frontowej od strony głównego wjazdu 8,06 (+/- 20%), ilość kondygnacji – 2, w tym 2 nadziemne, poddasze użytkowe z dachem wielospadowym (powyżej 15 stopni).

Po przeprowadzeniu postępowania, w tym sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...] marca 2018 r. decyzję o warunkach zabudowy nr [...] (sygn. akt [...]), którą ustalił warunki zabudowy ww. inwestycji. Organ określił w decyzji m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w tym m.in. następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: linię zabudowy w odległości 7 m od linii rozgraniczającej ul. [...]; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę określono do 20%; szerokość elewacji frontowej na 8 m z tolerancją do 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 9 m; wysokość głównej kalenicy – do 9 m.

Wskutek rozpatrzenia odwołania wniesionego od ww. decyzji przez J. i J. S., właścicieli działki [...], sąsiadującej z działką, na której ma być posadowiona planowana inwestycja, Samorządowe Kolegium odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że co prawda decyzja organu I instancji spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2016 r., poz. 788 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), jednak błędnie lub dowolnie określono w niej parametry planowanej inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Kolegium uznało za wadliwe ustalenie jedynie maksymalnej wysokości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i maksymalnej wysokości głównej kalenicy, bez wskazania wysokości minimalnej oraz bez wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od określenie tego parametru, podczas gdy ustawodawca nie posługuje się pojęciami określającymi wartości maksymalne. Ponadto Kolegium wskazało, że zachowanie ładu architektonicznego wymaga wskazania konkretnej powierzchni nowej zabudowy oraz konkretnego określenia wysokości przyszłej inwestycji budowlanej, przy czym może to nastąpić przez wskazanie wielkości minimalnej i maksymalnej, co ułatwi dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy oraz zapewni zachowanie ładu architektonicznego. Ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji dopuścił realizację budynku, który nawet przy najmniejszej określonej szerokość elewacji frontowej (tj. 6,4 m), ze względu na szerokość działki wynoszącą 12 m, nie będzie mógł zostać usytuowany zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi dotyczącymi norm odległościowych, uregulowanymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, dalej "warunki techniczne"), przy czym nie można z góry zakładać, że Inwestor uzyska odstępstwo od warunków technicznych. Kolegium wskazało przy tym, że jakkolwiek kwestia sytuowania budynków i zachowania przez nie odległości od granicy działki, jest przedmiotem badania na etapie udzielania pozwolenia na budowę, to jednak na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego, nie można nie zauważyć, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych parametrach, prowadzi do naruszenia warunków technicznych, a tym samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, Burmistrz Miasta B. sporządził ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (datowaną na [...] sierpnia 2018 r., zwaną dalej: "analizą") oraz na jej podstawie wydał w dniu [...] września 2018 r. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy (sygn. akt [...]), na mocy której ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ustalając: rodzaj zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, warunki dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, warunki w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ wyznaczył: linię zabudowy w odległości 7 m od linii rozgraniczającej ul. [...], wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę (od 13% do 25%), szerokość elewacji frontowej (od 5 m do 12 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (od 2,5 m do 8 m), wysokość głównej kalenicy (od 5 m do 8 m), równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki oraz dach wielospadowy z kątem nachylenia połaci dachowych od 30 stopni do 45 stopni (vide: punkt 2 lit. a decyzji)

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym dokonano w sprawie koniecznych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym zaś zakresie organ powołał się na sporządzoną w sprawie analizę, która wykazała, że nie ma przeciwwskazań do wydania przedmiotowej decyzji.

W dalszej części decyzji organ szczegółowo uzasadnił każdy z parametrów, określonych w punkcie 2 lit. a decyzji, wskazując przy tym, że linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako wartość analogiczną do jednorodzinnych budynków mieszkalnych, usytuowanych na sąsiednim terenie, ze względu na jej nieregularność, co uniemożliwiło jej określenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organ przeanalizował przy tym możliwość określenia tego parametru na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, dochodząc do wniosku, że takie wyznaczenie linii zabudowy, nie byłoby planistycznie uzasadnione.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy organ wyznaczył z kolei na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, a więc odstępując od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia (tj. od średniego wskaźnika tej wielkości dla analizowanego obszaru, który wynosi 20%), mając na uwadze wysoce zróżnicowaną wartość omawianego wskaźnika na analizowanym terenie (tj. od 13% do 35%) oraz zakres i charakter inwestycji w odniesieniu do specyfiki zabudowy, istniejącej w sąsiedztwie okalającym działkę nr [...], którą cechuje różnorodność tego wskaźnika wynosząca od 13% do 25%.

Dalej organ wskazał, że szerokość elewacji frontowej ustalił na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, a więc odstępując od wyrażonej w ust. 1 tego przepisu zasady wyznaczania jej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ wskazał, że na obszarze analizowanym najliczniej występują budynki mieszkalne o wartości tego parametru wynoszącym od około 7 m do 11 m. Ponadto występują tam również takie wartości jak od około 13 m do około 15 m, około 21 m i około 24 m. Organ wskazał, że maksymalną szerokość tego parametru ogranicza szerokość działki nr [...], wynosząca 12 m, która jako wartość maksymalna, odpowiada jednak istniejącym na badanym obszarze parametrom. Wyznaczenie zaś minimalnej wartości tego parametru na 5 m uzasadnione było jej zbliżeniem do najmniejszej wartości na terenie analizowanym oraz umożliwieniem Inwestorowi zachowania minimalnych normatywnych norm odległościowych od granic działki (tj. 3 m i 4 m).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, mając na uwadze zróżnicowane wysokości obiektów mieszkalnych (tj. wynoszące od około 2,5 m do 11 m i dające średnią wartość na analizowanym terenie wynoszącą 8 m).

W dalszej części uzasadnienia organ uzasadnił pozostałe parametry, wyznaczone dla planowanej inwestycji , wskazując, że żaden z nich nie został wyznaczony w wartości maksymalnej, zaś ich określenie w przedziałach od wartości minimalnej od maksymalnej, zapewni ochronę ładu przestrzennego oraz zapewni Inwestorowi sporządzenie optymalnego projektu budowlanego. Ponadto organ uzasadnił spełnienie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli ponownie J. i J. S., jednakże decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie oraz dokonało ponownej analizy okoliczności stanowiących podstawę zapadłej decyzji, wyprowadzając z niej analogiczne wnioski, do których doszedł organ I instancji, a także odnosząc je jednocześnie do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do tut. Sądu J. i J. S. (zwani dalej "skarżącymi"). Wskazali w niej, że parametry planowanego budynku zostały ustalone wbrew regulacji rozporządzenia, bowiem zasadą są wskaźniki średnie. Tymczasem, w ocenie skarżących ustalono je w inny sposób, pomimo tego, że brak było do tego podstaw w treści analizy. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując w pełni stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze, dokonując jednocześnie jej uzupełnienia w ten sposób, że dodatkowo zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5 ust. 2 rozporządzenia, polegające na zaakceptowaniu przez organ odwoławczy decyzji, w której wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 13 do 25 %, odstępując od zasady, wynikającej z rozporządzenia, ustalenia parametrów nowej zabudowy na poziomie średnich wskaźników istniejącej zabudowy, w sytuacji gdy uzasadnienie podjęcia takiego rozstrzygnięcia wymaga by wynikało ono ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś sam fakt, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki o różnym wskaźniku powierzchni zabudowy nie jest wystarczającym argumentem za przyjęciem innego wskaźnika niż średni;

2. art 61 ust. 1 pkt 1 ww. u.p.z.p. i § 6 ust. 2 rozporządzenia, polegające na ustaleniu szerokości elewacji frontowej w granicach od 5 do 12 m na działce o szerokości 12 m, a zatem dopuszczenie lokalizacji budynku w obu granicach działki, gdy taka możliwość nie wynika ze sporządzonej analizy, co czyni tę decyzję niewykonalną i podważa określone w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wynikające z art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 u.p.z.p., co więcej nie uwzględnia własnych wytycznych organu zaprezentowanych w ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] wydanej w niniejszej sprawie, a odnoszącej się do przedmiotowej kwestii;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, polegające na jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji, która wyznaczyła linię zabudowy, wprawdzie z pominięciem ust. 1 i 3, ale bez wyjaśnienia, dlaczego ustalono linię zabudowy w odległości 7 m od linii rozgraniczającej drogi ul. [...], podczas gdy z analizy wynika, że po stronie terenu inwestycji budynki znajdują się w odległości 7 - 8 m, a przyjęte przez organy uzasadnienie można odnieść także do wyznaczenia linii zabudowy w odległości 8 m, a tym samym nie można przyjąć, że takie ustalenie wynika ze sporządzonej analizy;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania skarżonej decyzji, w której wyznaczone parametry nie spełniają jednego z podstawowych warunków niezbędnych do wydania warunków zabudowy tj. zasady "dobrego sąsiedztwa". W ocenie pełnomocnika, organ odwoławczy w toku postępowania nie podjął jakiejkolwiek próby zweryfikowania postawionych w odwołaniu zarzutów, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wszystkie kwestionowane przez odwołujących parametry są wyznaczone w sposób prawidłowy;

5. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia, polegające na braku wnikliwego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, w szczególności do kwestionowanych parametrów. W ocenie pełnomocnika, organ odwoławczy usiłował utrzymać w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu l instancji, niemniej zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji rozważania co do poprawności wydanej decyzji o warunkach zabudowy trudno uznać za niepodważalne, szczególnie w sytuacji gdy sporządzona w sprawie niniejszej analiza nie wskazuje przekonywujących argumentów do wyznaczenia wskaźników w sposób inny niż przy pomocy wyliczonych wielkości średnich, a czego potwierdzeniem jest inna decyzja tego samego organu w identycznej sprawie z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...], a w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej decyzja z dnia [...] lipca 2018r.znak [...]wydana w tej samej sprawie.;

6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli prawidłowości wydania decyzji przez Prezydenta Miasta B., podczas gdy ze sporządzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy brak było podstaw do ustalenia przywołanych powyżej wskaźników w inny sposób niż przy użyciu wyliczonych dla obszaru analizowanego parametrów średnich, a także w sytuacji gdy odwołanie (identycznej treści jak odwołanie złożone w tej sprawie) od decyzji o treści tożsamej z decyzją skarżoną obecnie, wydanej jedynie na rzecz innej osoby, ten sam organ odwoławczy, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, rozstrzygnął zupełnie inaczej tj. uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości krawędzi elewacji frontowej i orzekając o wyznaczeniu tych parametrów na podstawie wskaźników średnich. A zatem, w ocenie pełnomocnika, nie sprzyja realizacji tej zasady, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego ale i podejmowanie przeciwstawnych działań w tej samej sprawie, co w ocenie pełnomocnika, wykazano w zarzucie sformułowanym w pkt 2 tego pisma.

W uzasadnieniu przedmiotowego pisma pełnomocnik uargumentował ww. zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym, że jak stanowi wyżej cytowany przepis prawa, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uregulowana w ww. pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia więc zmianę w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta, ma o tyle istotne znaczenie, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest opisana w § 3 § 1 rozporządzenia, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej sporządzenie ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, jej treść nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., II SA/Po 877/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").)

W ocenie Sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom. Przede wszystkim wynika w niej sposób precyzyjny w jaki sposób wyznaczono w niniejszej sprawie obszar analizowany, a także tok przeprowadzonego procesu porównania prawnie relewantnych parametrów planowanej inwestycji, z parametrami istniejącej zabudowy. Efektem tego porównania są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające szczegółową część tekstową oraz graficzną, które stanowią nie tylko zasadniczą podstawę dokonanych przez organy ustaleń, ale również część merytoryczną decyzji.

Główne zarzuty skarżących koncentrują się natomiast wokół próby podważenia zasadności wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji w sposób odbiegający od generalnej zasady, ustalania parametrów zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy, w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Zauważyć w tym miejscu należy, że rozporządzenie dopuszcza wyjątkowo odstępstwo od tej reguły (vide: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, czy § 7 ust. 4 rozporządzenia), które powinno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej ku temu przekonywujące przesłanki, usprawiedliwione okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, stanowiącego naczelny cel planowania przestrzennego (vide: art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu, autor analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny, wyjaśnił dlaczego przyjął określone wskaźniki na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego zaproponował je w takich a nie innych wielkościach, przyjętych w większości jako zakres wartości minimalnych i maksymalnych. Jak wynika z treści analizy, poprzedzona ona została wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie nie tylko w samej analizie, ale również w dokumentach stanowiących podstawę jej opracowania. Z części graficznej analizy wynika zaś, że w sprawie precyzyjne wskazano numery działek objętych analizą oraz należycie oznaczono niezbędne parametry nieruchomości znajdujących się na tych działkach, które następnie stanowiły podstawę szczegółowych wniosków, co do planowanych funkcji zabudowy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W pierwszej kolejności autor analizy wyznaczył średnie poszczególnych wskaźników, wskazując przy tym podstawy dokonanych obliczeń, a następnie odniósł je do zastanego ładu przestrzennego, poddając analizie każą wartość, na ów średni wskaźnik się składającą. W odniesieniu do kwestionowanej przez skarżących linii zabudowy wyznaczonej na 7 m od linii rozgraniczającej ul. [...], autor analizy wyraźnie wskazał, że tak wyznaczony przedmiotowy parametr pozwoli na uporządkowanie relacji architektoniczno-urbanistycznych przy drodze oraz w harmonijny i funkcjonalny sposób ukształtuje przestrzeń pod względem planistycznym na terenie wnioskowanym oraz sąsiednim, nie zaburzając przy tym istniejącego układu urbanistycznego wzdłuż ww. drogi. Podnoszone zatem przez skarżących twierdzenie, że wyznaczenie tego parametru nie wynika ze sporządzonej analizy, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Również w odniesieniu do wskaźnika wyznaczającego wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę, trudno przyznać rację skarżącym, którzy zdają się nie dostrzegać, że okoliczność zróżnicowania tego wskaźnika na analizowanym obszarze, została poddana szczegółowej analizie, uwzględniającej najbliższą zabudowę na badanym obszarze, która doprowadziła do wniosku o zasadności określenia tego wskaźnika w przedziale procentowym, nie przekraczającym skrajnych wartości tego wskaźnika na działkach sąsiednich. Określenie zaś szerokości elewacji frontowej, w taki sposób w jaki dokonano tego w niniejszej sprawie, po pierwsze wypełnia zalecenia organu odwoławczego zawarte w poprzedniej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, a po drugie znajduje pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie.

Podstawą zakwestionowania poprzednio wyznaczonego wskaźnika było uniemożliwienie posadowienia planowanej inwestycji z zachowaniem norm odległościowych wynikających z § 12 ust. 1 warunków technicznych. Obecne wyznaczenie opisanego wskaźnika w przedziale od 5 do 12 m, z jednej strony umożliwi Inwestorowi zachowanie ww. warunków technicznych, z drugiej zaś, pozwoli na dostosowanie projektu budowlanego do niewielkiej szerokości frontu działki, oczywiście pod warunkiem spełnienia pozostałych przewidzianych prawem wymagań. Podkreślić przy tym należy, że ustalając szerokość elewacji frontowej należy mieć na uwadze wymiary działki, na której ma być realizowana inwestycja, ponieważ nie można dokonać ustalenia tego parametru w oderwaniu od możliwości zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji. Z drugiej strony, parametr ten nie może w żaden sposób ograniczać możliwości usytuowania budynku i zachowania jego odległości od granic nieruchomości, gdyż te kwestie będą rozważane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w toku którego nastąpi konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce oraz ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa zatem jedynie dopuszczalność posadowienia planowanego budynku na określonej działce, pod pewnymi warunkami, których zachowanie ma na celu dostosowania inwestycji do zastanego ładu przestrzennego. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę, decyzją o warunkach zabudowy oznacza zatem, że jakkolwiek organ ten nie może kształtować odmiennie parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu, to jednak w jego gestii, leży konkretyzacja przepisów dotyczących warunków technicznych (por.: NSA w wyroku z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 593/08, CBOSA). W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji (por. wyrok tut. Sądu z 28 listopada 2017 r., II SA/Bk 680/17, CBOSA).

Dodać również należy, że w orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Z tych też względów zawarty w decyzji organu I instancji zapis punktu 6 odnoszący do Prawa budowlanego, uzasadniony w uzasadnieniu decyzji możliwością wyznaczenia na tym etapie jedynie ogólnych ram ochrony tych interesów, jest w ocenie Sądu wystarczający do uznania, że ten warunek został spełniony.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza oraz pozostały materiał dowodowy, pozwalają na ustalenie warunków zabudowy opisanych w decyzji organu I instancji. Jak bowiem już wcześniej wskazano, aby wniosek Inwestora mógł zostać uwzględniony, niezbędne było łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który to warunek został dochowany. Organy obu instancji wypełniły natomiast obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, która stanowi merytoryczną część poczynionych w sprawie ustaleń.

Reasumując powyższe rozważania tut. Sąd uznał, że organy administracji jednoznacznie i precyzyjnie ustaliły wskaźniki nowej zabudowy, należycie uzasadniając zastosowane odstępstwa od zasady ich ustalania wedle wskaźników uśrednionych. Przy czym przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem decyzje wydane w sprawie, oparte są na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto ich uzasadnienia spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach obu zapadłych rozstrzygnięć, zaś organ I instancji należycie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu uprzednio wydanej przez Kolegium decyzji kasatoryjnej. Ponadto Kolegium dochowało zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonało ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Powyższej oceny nie zdołały skutecznie podważyć zarzuty podniesione w skardze, co wykazano w uzasadnieniu wyroku. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. W zasadniczej swej mierze zarzuty skarżących koncentrują się na polemice z ustaleniami faktycznymi organów obu instancji oraz zmierzają do podważenia sporządzonej w sprawie analizy oraz wynikających z niej wniosków. Tak sformułowane zarzuty, z racji swojej dowolności nie mogły jednak wywrzeć skutku prawnego.

Odnosząc się z kolei do niespójności rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie oraz w sprawie analogicznej, zainicjowanej przez żonę Inwestora, uznać należy, że wskutek cofnięcia przez skarżących skargi na decyzję wydaną w tym drugim postępowaniu oraz wobec okoliczności braku zaskarżenia tejże decyzji przez inną stronę postepowania, tut. Sąd został pozbawiony dokonania kontroli prawidłowości oraz zasadności tej decyzji (por. postanowienie tut. Sądu z 10 kwietnia 1029 r. II SA/Bk 93/19).

Reasumując, Sąd nie doszukał się żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy to procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).