Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 994/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] "[...]" w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Towarzystwa [...] "[...]" w [....] kwotę 2257 zł (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nakładające na Towarzystwo Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" karę w wysokości 125.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania basenu portowego położonego na terenie [...] TKKF w [...] - o powierzchni 13.300 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2009 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie [...] "[...]" w [...] [...] nad jez. [...] w m. [...] [...] działki geod. nr [...] i [...] oraz jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W wyniku przeprowadzonej w dniu [...].06.2009 r. obowiązkowej kontroli przedmiotowej inwestycji, w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, stwierdzono, że basen portowy na terenie [...] TKKF "[...]" jest użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia, a w przedmiotowym porcie zacumowanych było kilkadziesiąt jednostek jachtowych. Powyższe potwierdza wykonana przez pracowników organu wojewódzkiego dokumentacja fotograficzna. W związku z powyższym [...] WINB postanowieniem z dnia [...].06.2009 r., znak: [...] nałożył na inwestora: Towarzystwo Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania basenu portowego w wysokości 125.000,00 zł. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2009 r. znak: [...]. W wyniku skargi wniesionej przez Towarzystwo Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5.10.2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1762/11 uchylił zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...].08.2009 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...].06.2009 r.

Mając na względzie wytyczne Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...].02.2012 r., znak: [...], ponownie nałożył na inwestora: Towarzystwo Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]" karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania basenu portowego w wysokości 125.000,00 zł. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego należy uznać za prawidłowe.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Z przeprowadzonej w dniu [...].06.2009 r. kontroli wynika, że przedmiotowy obiekt był użytkowany pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki prawidłowo również wyliczył nałożoną na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania, zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (przedział ponad 10.000 m2 powierzchni), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (2,5). Wyliczona stawka uległa dziesięciokrotnemu podwyższeniu, co dało kwotę 125.000,00 zł.

Organ podał, że w związku ze zgłoszeniem sprzeciwu do zawiadomienia z dnia [...].01.2005 r. o zakończeniu budowy [...] w [...], organ nadzoru - mając na względzie, że nie doszło z tego powodu do formalno prawnego zakończenia robót budowlanych - wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Z porównania dostarczonego przez inwestora planu realizacyjnego Stanicy, zatwierdzonego przez Urząd Wojewódzki w [...] decyzją z dnia [...].06.1983 r., znak: [...], oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 określającej obrys portu na dzień 20.12.2004 r. wynika, że roboty budowlane przy budowie w/w Stanicy zostały przeprowadzone niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu nu budowę. Powyższe znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadka – A. R., który jednoznacznie stwierdził, że powierzchnia basenu została powiększona o ok. 4,5 tys. m2, wraz ze zmianą kształtu linii brzegowej i lokalizacji pomostów.

W toku prowadzonego postępowania w sprawie istotnych odstępstw zaistniałych w trakcie realizacji przedmiotowego basenu portowego w [...] [...], decyzją z dnia [...].01.2009 r., Nr [...], znak: [...] [...] WINB zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu jako całości i w tejże decyzji zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu, które niewątpliwie miało dotyczyć całego obiektu budowlanego, tj. basenu portowego zlokalizowanego na działkach [...] i [...]. Zatem brak takiego pozwolenia i jednoczesne stwierdzenie przez właściwy organ użytkowania całego obiektu obligowało ten organ do zastosowania procedury z art. 57 ust. 7 i 59f Prawa budowlanego.

Ponadto organ podkreślił, że w aktach sprawy brak jest zawiadomień z 1984 r. i 1985 r. skierowanych do Wojewody [...] o przystąpieniu do użytkowania budynków [...] wraz z ok. 8000 m2 portu. Dostarczone przez stronę, na etapie prowadzonego wcześniej postępowania nieważnościowego dokumenty w żaden sposób nie wskazują, że do takiego zgłoszenia faktycznie doszło (brak potwierdzenia wpływu do właściwego organu). Z tego też powodu nie mogły one stanowić materiału dowodowego w sprawie, który można było uwzględnić.

Należy zatem uznać, że inwestor użytkował basen portowy w [...] [...] bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, którego konieczność uzyskania wynikała wprost z decyzji [...] WINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia [...].01.2009 r., Nr [...], znak: [...].

Użytkowany jest cały port jachtowy o powierzchni 13.300 m2. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnej dokumentacji świadczącej o tym, że część basenu portowego została skutecznie zgłoszona do użytkowania. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji jako całości wynikał natomiast bezpośrednio z decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2009 r., Nr [...]. Zgromadzona podczas kontroli dokumentacja w postaci zdjęć, wyraźnie wskazywała na użytkowanie portu jachtowego. O prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem [...] świadczyły wywieszone w gablocie cenniki pełnionych usług oraz cennik usług znajdujący się na wówczas aktualnej stronie internetowej: [...].pl. W porcie brak było również jakichkolwiek zabezpieczeń uniemożliwiających cumowanie jachtów. W takiej sytuacji nie można więc mówić o tym, że inwestor nie użytkował przedmiotowego obiektu a był on jedynie wykorzystywany przez osoby trzecie bez zgody właściciela. Nie ma zatem żadnych przesłanek, aby twierdzić, że część portu jachtowego była użytkowana legalnie.

Jednocześnie inwestor nie kwestionował zakresu obowiązku dotyczącego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co wynika m.in. z wniosku z dnia [...].07.2009 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie basenu portowego na terenie Stanicy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła TKKF [...] w [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 57f ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 r., art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974 r., art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 8 kpa oraz art. 10 § 1, art. 107 § 1 kpa, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 68 § 1, art. 70 ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że kontrolowane postanowienia zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., uchylającym postanowienia organów w tym samym przedmiocie.

Wyrok ten został wydany po ponownym rozpoznaniu skargi Towarzystwa od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. na postanowienie nakładające karę pieniężną.

W tym miejscu należy podnieść, że ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wiązała Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2011 r. wskazał, że przyjęcie, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i zamienny wybudowanego basenu portowego w [...] nakładała na inwestora TKKF "[...]" obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego basenu portowego, wymaga od organu sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego pod kątem zakresu prac wykraczających poza uzyskane wcześniej pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił przy tym, że w sprawie niewątpliwym jest, że część basenu portowego została wybudowana i oddana do użytkowania pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a w związku z tym należy odnieść kwestię przystąpienia do użytkowania do regulacji tej ustawy.

Poza tym Sąd podniósł, że w sprawie wydany był również wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2017/06, w uzasadnieniu którego wskazano, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie czy i w jakim zakresie port był użytkowany bez zezwolenia, a także czy i w jakim zakresie budowa portu nie była legalnie prowadzona - w ocenie Sądu tych wytycznych organ nie zrealizował.

W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, tak organy rozstrzygające sprawę jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną wyrażoną w wyroku z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1761/11) jak i w wyrokach WSA z dnia 19.04.2007 r. (VII SA/Wa 2017/06) i NSA z dnia 15.06.2011 r. (II OSK 836/10).

Użyty w wyżej wskazanym przepisie zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyr. SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, Nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, Nr 5, poz. 101). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (wyr. NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LexPolonica). Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu administracji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale również dla organu zobowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie określonym w art. 106 k.p.a. (wyrok NSA z 8 j stycznia 2001 r., II SA 896/00, ONSA 2002, Nr 1, poz. 38).

W ocenie Sądu, mimo ponownego rozpatrzenia, organ nie wykonał wytycznych Sądu, nie dokonał koniecznych ustaleń.

I tak organ nie dokonał w sposób właściwy i możliwy do zweryfikowania przez Sąd sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego pod kątem zakresu prac wykraczających poza uzyskane w 1983 r. pozwolenia na budowę - co jest niezbędne dla ustalenia jaki zakres obejmował obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę określony w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia [...] stycznia 2009 r. - wydanej w sytuacji gdy odstępstwa od pozwolenia na budowę z 1983 r. polegały na zmianie kształtu i przebiegu linii brzegowej (jedynie z północnej części basenu portowego, a także zmianie lokalizacji pomostów basenu).

Należy podkreślić, że jak stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny niewątpliwie część basenu portowego została zabudowana i oddana do użytkowania pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w związku z tym organ był zobowiązany odnieść kwestię przystąpienia do użytkowania do regulacji tej ustawy.

Odnosząc się do wskazywanych przez skarżącego zawiadomień o zakończeniu budowy dwóch części basenu portowego, tj. zawiadomień z dnia [...] listopada 1984 r. i z dnia [...] maja 1985 r. organ ustalił jedynie, że ponieważ brak jest potwierdzenia ich wpłynięcia do organu nie mogły stanowić dowodu w sprawie.

Przy czym znając organ do którego jak twierdzi skarżący skierował zawiadomienia, organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały żadnych własnych ustaleń czy dokumenty wpłynęły do organu.

Ponownie rozstrzygając sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnić wiążącą organ ocenę i wykonać wytyczne zawarte we wszystkich wyrokach sądów wydanych w tej sprawie.

Należy przy tym wskazać, że sądy administracyjne nie ustalają stanu fatycznego, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.