Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 139/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 4, par. 6, par. 9 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. F. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 217/1 (obręb geodezyjny X.), przy ul. Ż. w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1070 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.):

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt III ppkt 5, w części dotyczącej określenia kierunku kalenicy głównej do ul. Ż. i ustaliło, że kierunek kalenicy głównej może być równoległy bądź prostopadły do ul. Ż.,

2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał, że w dniu 22 lipca 2011 r. M. F. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr 217/1, przy ul. Ż. w granicy z działką nr 219.

Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r., ustalił warunki zabudowy dla określonego we wniosku inwestorki przedsięwzięcia stwierdzając, iż spełnione są wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od tej decyzji M. F. domagała się jej uchylenia w części dotyczącej gabarytów budynku mieszkalnego, linii rozgraniczającej drogę gminną, jej szerokości, linii zabudowy oraz określenia kierunku kalenicy głównej i wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego. Strona zarzuciła, że ustalone poszerzenie ulicy Ż. z proponowaną linią rozgraniczającą ma odbyć się wyłącznie kosztem jej, stosunkowo wąskiej, działki. Zdaniem skarżącej, właściwe byłoby ustalenie drogi w proponowanych liniach rozgraniczających po terenie działek przylegających po obu stronach drogi, zachowując oś drogi istniejącej ul. Ż. Analiza funkcji wykazała, iż szerokość elewacji frontowej istniejących budynków występuje w przedziale od 5m do 32m, a zatem szerokość elewacji frontowej dla projektowanego przez nią budynku winna wynosić 18m z tolerancją ± 20%. Prócz tego określenie kierunku kalenicy głównej dla projektowanego budynku jest sprzeczne w odniesieniu do wnioskowanej geometrii dachu wielospadowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r., SKO uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w pkt III ppkt 5, w części dotyczącej określenia kierunku kalenicy głównej do ul. Ż. i ustaliło, iż kierunek kalenicy głównej może być równoległy bądź prostopadły do ul. Ż., natomiast w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy, przytoczywszy treść norm prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wywiódł, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Prezydenta Miasta wykazało, iż projektowana inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym przez stronę terenie, bowiem spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagane przez art. 61 ust. 1 ustawy warunki. Organ I instancji był zatem obowiązany uwzględnić wniosek M. F. i ustalić warunki zabudowy dla projektowanego przez nią przedsięwzięcia. Decyzja zawiera wymagane art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 9 rozporządzenia elementy, w tym określa, wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a także została uzgodniona z właściwymi organami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że mogą one zostać uwzględnione tylko częściowo.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga do ustalenia linii zabudowy wielości działek. W tej sprawie przy ul. Ż. położona jest tylko jedna zabudowana działka nr 296, wobec czego nie było – w ocenie Kolegium - możliwe ustalenie linii zabudowy jako przedłużenia linii już istniejącej. Powstała natomiast konieczność rozważenia dopuszczalności ustalenia linii zabudowy wyłącznie w oparciu o wyniki analizy, tj. na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ustalenie przebiegu linii zabudowy, kwestionowane przez skarżącą jako niesprawiedliwe, organ pierwszej instancji motywował koniecznością zagwarantowania prawidłowego korzystania z ul. Ż. przez jej użytkowników, poprzez zapewnienie jej wymaganych dla dróg gminnych parametrów technicznych. W ocenie Kolegium, w sytuacji konieczności ustalenia linii zabudowy w sposób inny niż poprzez przedłużenie istniejącej linii zabudowy taka argumentacja jest słuszna, gdyż przedstawione rozwiązanie służy nie tylko zapewnieniu możliwości zainwestowania działki objętej wnioskiem poprzez ustalenie linii zabudowy, co jest niezbędne dla spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, lecz również zagwarantowaniu na przyszłość prawidłowego funkcjonowania drogi gminnej, o co gmina, jako zarządca drogi, winna dbać. Przesunięcie przyszłych linii rozgraniczających drogę (pod jej przewidywane poszerzenie) w kierunku działek skarżącej należy wytłumaczyć stopniem zainwestowania działek, znajdujących się po przeciwnej stronie ul. Ż. Działka skarżącej, która przylega do ul. Ż. na odcinku ok. 70% jej całej długości jest niezainwestowana, więc powiększenie ul. Ż., w celu zapewnienia jej wymaganych przepisami technicznymi parametrów, w przedstawiony wyżej sposób będzie najmniej uciążliwe społecznie.

Odnosząc się natomiast do szerokości elewacji frontowej, Kolegium powołując się na § 6 ust. 1 rozporządzenia, stwierdziło, iż nie ma racji skarżąca podając, że należało przyjąć średnią szerokość elewacji frontowych w zakresie od 5m do 32m z tolerancją ±20%, czyli 18m ±20%. Wskazane w wynikach analizy wymiary (5m i 32m) to skrajne wymiary elewacji frontowych zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, dlatego przyjęta z nich przez odwołującą średnia jest nieadekwatna do wymagań określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Ustalony przez organ I instancji parametr (10m ±20%), stanowi – w ocenie Kolegium - średnią ze wszystkich szerokości elewacji frontowych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Powołując się w następnej kolejności na regulację § 8 rozporządzenia organ wyjaśnił, że dopuszczalna jest taka geometria dachu, jaka występuje na danym obszarze analizowanym. Z materiału dowodowego wynika natomiast, że na obszarze analizowanym w niniejszej sprawie występują kalenice dachowe zarówno w układzie równoległym, jak i prostopadłym do drogi. W tej sytuacji nie było podstaw do określenia tylko jednego dopuszczalnego usytuowania głównej kalenicy względem ul. Ż. i dlatego też parametr ten należało skorygować, ustalając jako możliwy zarówno prostopadły, jak i równoległy kierunek głównej kalenicy do ul. Ż.

M. F. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zakwestionowała decyzję Kolegium w punkcie III ppkt 3 w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego oraz w punkcie VII w części dotyczącej ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podnosząc zarzut naruszenia: § 4 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez nierówne traktowanie wobec prawa oraz naruszenie prawa własności, rozpatrzenie sprawy bez jej wnikliwej analizy i naruszenie swobodnej oceny dowodów Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż czyniąc analizę powyższych przesłanek, organy dokonały co prawda wyznaczenia obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wykreślenie to sporządzone zostało wadliwie. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, w jej części graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Sporządzona została bowiem na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część graficzna analizy składa się w zasadzie z 3 map, pierwsza – tzw. zbiorcza obejmuje teren z map 1 i 2, druga oznaczona nr 1 i trzecia, oznaczona nr 2. Tylko mapa nr 1 określona została jako cześć graficzna analizy z informacją o jej skali i zaewidencjonowaniu, pozostałe mapy nie zawierają żadnego identyfikatora. Ponadto mapa tzw. zbiorcza zdaje się wskazywać, iż granice obszaru analizowanego w części północnej zostały wyznaczone w sposób nieprawidłowy (warunek trzykrotnej szerokości działki nie został zachowany). Wyniki analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna nie zostały opatrzone pieczęcią ani podpisem. Formalnie nie stanowią też załącznika do decyzji, część graficzna wyników analizy nie zawiera również granic terenu analizowanego.

Wskazane wyżej wady sporządzonej analizy dyskwalifikują zaś wydaną na jej podstawie decyzję, bowiem uprawniają konkluzję, iż ustalenie warunków zabudowy, dokonane zaskarżoną decyzją, nastąpiło dowolnie, wbrew wymogom określonym w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 25.września 2008r., sygn.akt II SA/Ol 537/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 451625 oraz w Poznaniu z dnia 4.września 2007r., sygn.akt II SA/Po 334/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 376849).

Niezależnie od tego, podzielić należy zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego, dokonanego z naruszeniem § 4 powołanego wyżej rozporządzenia, wyznaczenia linii zabudowy. W świetle części tekstowej sporządzonej analizy urbanistycznej, brak jest bowiem dlań uzasadnienia. § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne (niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Tymczasem sporządzona analiza urbanistyczna w jej części tekstowej określa obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie istniejącej. Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaprezentowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a pozostająca w oderwaniu od wyników analizy, potrzeba "rezerwacji terenów" dla poszerzenia drogi, nie może stanowić uzasadnienia dla odmiennego określenia linii zabudowy. Inwestycja nie może być bowiem sytuowana w odległości od drogi publicznej mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do linii zabudowy, wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Normą prawną, która mogłaby linię zabudowy ukształtować w sposób odmienny, niż wynika to z dotychczasowej linii zabudowy, mógłby być jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008r., sygn.akt II OSK 1552/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 513849, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn.akt II SA/łd 623/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 864348, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2011r., sygn.akt II SA/Kr 381/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 965368)

Trafny wydaje się być również zarzut skargi, związany z nieprawidłowym określeniem szerokości elewacji frontowej. Przepis § 6 powołanego wyżej rozporządzenia nakazuje bowiem jej wyznaczenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 % oraz dopuszczeniem odmiennego jej określenia, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W rozpoznanej sprawie ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika zaś w jaki sposób została wyliczona owa "średnia", w szczególności, iż została ona określona po przeanalizowaniu szerokości elewacji frontowych 338 budynków, znajdujących się w obszarze analizowanym, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanie szerokości granicznych – od 5 do 32 m, sugeruje natomiast wyliczenie średniej arytmetycznej pomiędzy obu wielkościami, uzasadniając tym samym zarzut skargi związany z jej nieprawidłową kalkulacją.

Niezależnie natomiast od zarzutów skargi wskazać należy na nieprawidłową podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz jego wadliwą konstrukcję. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć merytorycznych organu odwoławczego. Organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania może wydać decyzję, której sentencja będzie odpowiadała jednej z trzech możliwych przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji orzeczenia. Nie ma prawnych możliwości do orzekania w jednej sprawie z dwóch punktów wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a.(por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2010r., sygn.akt II SA/Rz 639/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 754656 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2009r., sygn.akt II SA/Ol 413/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1100118).

Zwrócić należy również uwagę, iż, decyzja ustalająca warunki zabudowy określa lokalizację inwestycji (budynku gospodarczego) w granicy nieruchomości. Możliwość lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią stanowiła natomiast i stanowi obecnie wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w określonej, minimalnej odległości. Zatem lokalizowanie inwestycji przy granicy nieruchomości jest możliwe ale wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, rozstrzygając kwestię możliwej lokalizacji przy granicy winien mieć na uwadze przede wszystkim, zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy "prawa sąsiedzkiego" a w szczególności przepisy art. 140 i 144 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy w granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w sposób dowolny albo że wszelkie rozważania w tym zakresie odnosić się będą wyłącznie do przepisów w sprawie warunków technicznych, analizowanych na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29.października 2009r., sygn.akt IV SA/Po 418/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.czerwca 2009r., sygn.akt II OSK 1277/08 oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Innymi słowy, ustalenie warunków zabudowy (jak w niniejszej sprawie) dla inwestycji usytuowanej w granicy nieruchomości, choć dopuszczalne w świetle regulacji, określonej w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), wymagało analizy sprawy, przy uwzględnieniu zasady równego traktowania wszystkich stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i przepisów konstytucyjnych o ochronie prawa własności, jak też przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Biorąc bowiem pod uwagę charakter zaskarżonej decyzji oraz jej konieczne elementy, brak było możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jedynie w kwestionowanym przez skarżącą zakresie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.).

Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jej wykonania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, biorąc pod uwagę sformułowane wyżej poglądy prawne oraz wskazania co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

B.C.