Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 29/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16 ,  art. 17, art. 149, art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 4 oart. art. 37 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2010r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 3169 zł( słownie: trzy tysiące sto sześćdziesiąt dziewięć zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 maja 2009 r. Nr [...] Burmistrza Miasta B. na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej dalej jako u.p.z.p. w związku z § 19 uchwały Rady Miejskiej B. z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic W., K. i byłej linii kolejowej (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2007 r. Nr 79, poz. 898) ustalił J.S. jednorazową opłatę w wysokości 25.050,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki nr [...] o powierzchni 1807 m2, położonej w B. w rejonie ul. S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w planie miejscowym ustalono stawkę procentową służącą naliczaniu renty planistycznej na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego w dniu 26 marca 2007 r. skarżący umową notarialną z dnia 16 lutego 2009 r. sprzedał wyżej opisaną nieruchomość (akt notarialny Repertorium A numer [...]). Nieruchomość przed uchwaleniem planu była wykorzystana rolniczo, zaś w planie została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia z dnia 12 marca 2009 r. ustalono wartość nieruchomości sprzed uchwalenia planu na kwotę 2.900,00 zł, natomiast wartość działki po uchwaleniu planu (na dzień na dzień sprzedaży - 16 lutego 2009 r.) na kwotę 86.400,00 zł.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił znaczne zaniżenie wartości nieruchomości szacowanej przed uchwaleniem planu miejscowego, ponieważ od 1991 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod mieszkalnictwo pensjonatowe. Rynek nieruchomości traktował te grunty z uwzględnieniem tej funkcji przez kolejne lata tj. do uchwalenia nowego mpzp, który po raz kolejny usankcjonował funkcję mieszkaniową. W odwołaniu pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty wniesione do operatu w piśmie z dnia 16 kwietnia 2009 r. dotyczące: 1. braku ustalenia stanu prawnego nieruchomości na podstawie badania księgi wieczystej - naruszenie art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (j.t. Dz.U. 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej powoływanej jako u.g.n.; 2. zastosowania w pkt. 4 operatu szacunkowego niewłaściwej metody obliczenia wartości przedmiotu wyceny - gruntów rolnych, ponieważ założenia, które legły u podstaw wyboru tej metody są niewiarygodne - naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej powoływanego jako rozporządzenie; twierdzenie rzeczoznawcy, że brak jest wystarczającej ilości transakcji rynkowych (z rynku obejmującego B.) nie jest wiarygodne; dla przyjętej metody korygowania ceny średniej być może ilość była niewystarczająca ale w podejściu porównawczym rzeczoznawca miał do dyspozycji metodę porównywania parami, do zastosowania której wystarczy kilka transakcji, bardziej podobnych ze względu na położenie (z rynku obejmującego B.); 3. przyjęcia w pkt. 4 operatu szacunkowego, przy obliczaniu wartości przedmiotu wyceny jako jedną z cech rynkowych "przeznaczenia" z wagą 20 % - stanowi to naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n., albowiem przeprowadzona analiza nie dotyczy nieruchomości podobnych; 4.braku przedstawiona w wykazie wybranych transakcji przeznaczenia poszczególnych działek; 5. błędnej oceny w pkt. 4 operatu szacunkowego lokalizacji gruntów rolnych w B. jako najgorszej w stosunku do gruntów w powiecie, a w konsekwencji dokonania błędnej oceny wycenianego gruntu; 6. braku w operacie szacunkowym opisu nieruchomości o cenie najwyższej i najniższej, zarówno przy wycenie gruntu jako rolnego jak i budowlanego - wbrew standardom ustanowionym w nocie interpretacyjnej dotyczącej stosowania podejścia porównawczego przy wycenie nieruchomości; 7. z informacji zawartych w operacie wynika, że zaistniały szczególne okoliczności dotyczące wycenianej nieruchomości, które powinny być zamieszczone w formie klauzuli uzasadniającej w sposób przekonywujący ich istnienie, czego brakuje, stanowi to naruszenie § 56 ust. 3 rozporządzenia.

Zdaniem odwołującego się, powyższe błędy wykluczają wartość dowodową operatu szacunkowego stanowiącego kluczowy materiał dowodowy w sprawie dlatego niezbędne jest dalsze kontynuowanie postępowania dowodowego, ze szczególnym naciskiem na sporządzenie nowego operatu szacunkowego zgodnego z obowiązującym prawem i standardami zawodowymi.

Odwołujący podniósł także, że pomimo obowiązków wynikających z art. 6, 7 i 8 k.p.a., w kwestionowanej decyzji w ogóle nie ustosunkowano się do zarzutów i wątpliwości odwołującego się. Zdaniem autora odwołania, użyty zwrot, że "uwagi nie zasługują na uwzględnienie" bez przytoczenia jakiejkolwiek argumentacji merytorycznej i prawnej rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2009 r. pełnomocnik odwołującego się, powołując się do załączony operat szacunkowy sporządzonym na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. wskazał, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działka nr [...] spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna wynieść 14.850,00 zł, a nie jak ustalił Burmistrz Miasta B. 25.050,00 zł. Zdaniem odwołującego się przedstawiony operat szacunkowy został przygotowany w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto pełnomocnik podniósł kolejny zarzut w stosunku do decyzji organu I instancji wskazując na naruszenie § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie w swych ustaleniach faktycznych, że wartość nieruchomości - działki nr [...] AM-10 Obręb F. winna być ustalona na dzień wejścia w życie Uchwały Rady Miejskiej B. z dnia 31.01.2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic W., K. i byłej linii kolejowej, podczas gdy z powołanego przepisu wynika, iż jedynie przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny ustala się wyłącznie z dnia zbycia nieruchomości. W konsekwencji tego zarzutu pełnomocnik podniósł, że operat szacunkowy, na którym oparł swe ustalenia organ pierwszej instancji, w ogóle nie uwzględnia bezspornego faktu, iż nieruchomość - działka nr [...] AM-10 w dniu wejścia w życie miejscowego planu tj. 26 marca 2007 r. (data podana w decyzji Burmistrza Miasta B.) nie została jeszcze wydzielona z działki nr [...] obręb F.. Podział działki nr [...] na 14 działek został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta B. wydaną w dniu 9 lipca 2007 r. w sprawie nr [...]. Zdaniem pełnomocnika przyjęto stan nieruchomości sprzeczny z prawem i w sposób niekorzystny dla odwołującego się. Pełnomocnika zwrócił uwagę, że wartość nieruchomości o powierzchni ponad 2 hektarów (działka nr [...] miała przed podziałem powierzchnię równą 2,0432 ha) jest znacznie niższa, aniżeli suma wartości działek powstałych po wydzieleniu przyjęta w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie Burmistrza Miasta B.. Powyższe wynika z tego, że do cen funkcjonujących na rynku obrotu nieruchomościami dotyczących działek, takich jak działka nr [...] AM-10 doliczane są wszelkie nakłady konieczne poniesione przez stronę w celu przygotowania jej do sprzedaży, co nie dotyczy działki nr [...].

Decyzją z dnia 15 września 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 13 maja 2009 r. W uzasadnieniu organ przedstawił treść art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. oraz planu miejscowego w zakresie obecnego przeznaczenia nieruchomości skarżącego i wysokości stawki procentowej. Organ odwoławczy wskazał, że plan miejscowy wszedł w życie z dniem 26 marca 2007 r. Nieruchomość skarżącego przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym z dnia 21 czerwca 1991 r. działka skarżącego powstała z podziału działki nr [...], znajdowała się na terenie upraw polowych. Po utracie mocy obowiązującej tego planu z dniem 31 grudnia 2003 r. działka skarżącego była odłogowana. Wzrost wartości nieruchomości został udowodniony operatem szacunkowym. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przyjmując stan nieruchomości z daty wejścia w życie planu miejscowego, a ceny nieruchomości z dnia zbycia nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizował łącznie po kilkanaście transakcji dotyczących gruntów rolnych niezabudowanych oraz gruntów przeznaczonych pod zabudowę z okresu dwóch lat poprzedzających datę sprzedaży nieruchomości szacowanej, a następnie wybrał grupę transakcji użytą do dalszych wyliczeń. Kolejno organ przedstawił treść operatu szacunkowego i jego konkluzje. W ocenie organu operat był zgodny z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych, w szczególności z jego § 56. Nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. Skarżącemu doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o terminie wizji lokalnej, a następnie o zakończeniu postępowania o możności zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem. Na tej podstawie organ uznał odwołanie za bezzasadne, bowiem podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy.

Organ odwoławczy, odmawiając mocy dowodowej przedłożonemu wraz z odwołaniem operatowi, wskazał powołując się na stanowisko wyrażone przez przedstawiciel organu I instancji na rozprawie administracyjnej, że nieruchomości wzięte do porównania w tym operacie zostały sprzedane w drodze przetargu, nadto w planie oznaczone są z funkcją podstawową usługową, a uzupełniającą mieszkaniową (tab. 1 na str. 10). Faktowi temu nie zaprzeczył ani pełnomocnik ani rzeczoznawca majątkowy odwołującego się.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, co wynika przed wszystkim z przedstawionej przez organ analizy operatu szacunkowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istniała działka nr [...], powstała ona w wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [...] już po uchwaleniu tego planu. Powołując się na wyrażone na rozprawie stanowisko rzeczoznawcy majątkowego M. K. organ II instancji przyjął, że powierzchnia działki nie ma wpływu na jej wartość, bowiem w próbce reprezentatywnej znajdują się działki o różnych powierzchniach. Ponadto, wartość nieruchomości nie była różnicowana ze względu na powierzchnię. Nadto organ odwoławczy wskazał, że z przepisu art. 4 pkt 17 nie wynika aby stan prawny nieruchomości miał być ustalony na podstawie badania księgi wieczystej. Stan prawny nieruchomości był znany na podstawie danych z rejestru gruntów. Wybór metody określania wartości nieruchomości należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przy metodzie korygowania ceny średniej nie jest wymagany opis nieruchomości wziętych do porównania. Analiza akt sprawy wskazuje, że w sprawie przyjęte zostały ceny z dnia zbycia nieruchomości, a nie jak zarzuca odwołujący się - z dnia wejścia w życie planu miejscowego.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, zarzucając podjętym w sprawie rozstrzygnięciom naruszenie: 1. § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegającą na niewłaściwym jego zastosowaniu i przyjęciu stanu nieruchomości po podziale geodezyjnym tj. z innej daty aniżeli dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy w dniu jego wejścia w życie tj. 26 marca 2007 r. działka nr [...] AM-10 Obręb F. położonej w B. w rejonie ul. S. nie istniała; 2. art. 4 pkt 17) w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. polegająca na niezbadaniu księgi wieczystej przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy na zlecenia Burmistrza Miasta B.; 3. § 4 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem przeprowadzona analiza nieruchomości nie dotyczy nieruchomości podobnych; 4. § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie Burmistrza Miasta B., w sytuacji gdy była dostępna wystarczająca ilość transakcji umożliwiająca zastosowanie metody porównywania parami w celu oszacowania nieruchomości na rynku właściwym bez konieczności korzystania z cen transakcyjnych nieruchomości leżących poza gminą B., czyli poza rynkiem właściwym; 5. § 56 ust. 3 rozporządzenia poprzez niezamieszczenie klauzuli wskazującej na zaistnienie szczególnych okoliczności dotyczących wyceny nieruchomości; 6. § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie za niedopuszczalne stosowanie do porównania cen nieruchomości sprzedanych w drodze przetargu, w sytuacji gdy cytowany przepis na to zezwala.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 września 2009 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie przytoczyć należy przepisy mogące mieć znaczenie przy kształtowaniu ocen prawnych w sprawie. Z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymienić można art. 2 ("Ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami") wskazujący na uzupełniający bądź ogólniejszy wobec innych ustaw charakter tej ustawy, art. 4 pkt 16 (określający nieruchomość podobną jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość), art. 4 pkt 17 (przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona), art. 92 i art. 93 (możność swobodnego wydzielenia z nieruchomości rolnej działki o powierzchni od 0,3000 ha i co do zasady zakaz wydzielania działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha oraz fakt ustalenia warunków zabudowy jako wyłączający przyjęcie wykorzystywania nieruchomości na cele rolne), art. 98a (wpływ dokonania podziału nieruchomości na wzrost jej wartości), art. 149 (przewidujący stosowanie przepisów regulujących określanie wartości nieruchomości do wszystkich nieruchomości, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), art. 151 (określenie wartości rynkowej nieruchomości jako najbardziej prawdopodobnej jej ceny) art. 153 (określenie podejścia porównawczego, na ten temat patrz wyrok NSA z 8.02.2008r. II OSK 2012/06 Lex nr 437627 i wyrok WSA z 23.10.2007r. II SA/Po 351/07 Lex nr 394851), art. 154 (kryteria wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, znaczenie studium lub decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, uwzględnianie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości jedynie w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy), art. 155 (wykorzystanie w operacie szacunkowym wszelkich danych o nieruchomościach w formie wypisów i wyrysów poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego) i 159 (zakres delegacji ustawowej, patrz wyrok TK z 19.05.2009r. K 47/07 OTK-A 2009/5/68). Z rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) wymienić można § 4 (wymogi stosowania podejścia porównawczego, w tym metodą porównania parami lub metodą korygowania ceny średniej), § 26 (dobór rodzaju rynku, jego obszaru i okres badania), § 36 (określenie wartości gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne), § 41 (wartość nieruchomości przy stosowaniu art. 98 a ust. 1 u.g.n.), a przede wszystkim § 50, który stanowi w ust. 1, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty z art. 36 u.p.z.p. określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie, w ust. 2 że w tym przypadku przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości, zaś od dnia 7.10.2005r. (patrz § 1 pkt 6 i § 2 rozporządzenia nowelizującego Dz. U. z 2005r. Nr 196, poz. 1628) w ust. 3, że w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy, przy określaniu wartości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu, w końcu § 55 i 56 ustanawiające wymagania formalne operatu szacunkowego (jego konieczne składniki, sposób udokumentowania treści), w tym zawarcie w nim opisu stanu i przeznaczenia nieruchomości, analizy i charakterystyki rynku, uzasadnienia dla wyboru podjęcia, metody i techniki szacowania oraz dołączenie istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu. Należy oczywiście przytoczyć przepisy art. 36 ust. 4 ("Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości") oraz art. 37 ust. 1 i 11 u.p.z.p. (wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami).

Należy podnieść, że brzmienie powołanych przepisów nasuwa problemy interpretacyjne związane z brakiem spójności tych uregulowań. Problem ten został już zauważony. Można tu wskazać na pytanie trzecie w NZS 2007/4/61 s. 67.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i pozostając nadal przy ocenach ogólnych należy zwrócić uwagę na procesowe znaczenie operatu szacunkowego. Stanowi on niewątpliwie rodzaj dowodu z opinii biegłego (art. 84§1 k.p.a.), który wymaga wnikliwego rozpatrzenia przez organ (art. 77§1 k.p.a.) oraz wszechstronnej oceny w uzasadnieniu decyzji (art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). O ile jest to dowód istotny w sprawie ustalenia renty planistycznej, to nie zawsze powinien być to dowód jedyny, o ile występują okoliczności faktyczne nie objęte z mocy prawa zakresem operatu szacunkowego, lecz istotne dla rozstrzygnięcia. W przypadku zgłoszenia zarzutów do operatu szacunkowego, zaś ich rozważanie wymaga wiadomości specjalnych, organ powinien zlecić rzeczoznawcy opracowanie uzupełniającego operatu bądź wyznaczyć rozprawę z jego udziałem, albo zlecić opracowanie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy. Operat podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód, pod względem jego zupełności (czy uwzględnia wszelkie okoliczności prawne i faktyczne, czy zawiera wszelkie wymagane składniki) i wiarygodności (czy zawiera dane umożliwiające ich sprawdzenie, czy rzeczywiście zawiera przekonujące wskazanie sposobu wyceny i jego prawidłową realizację). Podstawowe znaczenie posiada ocena, czy rzeczoznawca rzeczywiście opisuje nieruchomości podobne (art. 4 pkt 16 u.g.n.) i czy przedstawił dokumenty umożliwiające sprawdzenie istnienia tego podobieństwa.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w materiale niniejszej sprawy brakuje operatu złożonego przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2009 r. Z tego też powodu Sąd nie mógł skonfrontować prawidłowości dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny z zarzutami skargi dotyczącymi m.in. naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia w zakresie prawidłowości zastosowanej przez wybranego przez organ I instancji rzeczoznawcę majątkowego metody szacowania wartości nieruchomości, czy też naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego przyjęcia w prywatnym operacie do porównania nieruchomości sprzedanych w drodze przetargu oraz oznaczonych w planie funkcją podstawową usługową a uzupełniająco mieszkaniową. Wskazać również należy, że z powodu nieczytelności protokołu rozprawy z dnia 15 września 2009 r., przeprowadzonej łącznie w sprawach odwołań skarżącego do decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 13 maja 2009 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] organ II instancji pozbawił Sąd możliwości dokonania jego analizy i weryfikacji. Wskazane wyżej braki w materialne aktowym nie pozwalają zatem na weryfikację zaskarżonej decyzji.

Podnoszone w odwołaniu, a później także w skardze okoliczności istotne z punktu widzenia § 4 ust. 3, § 5 ust. 2, § 50 ust. 1 i 2, § 56 ust. 3 rozporządzenia a także art. 4 pkt 16 i 17, art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionujące przede wszystkim przyjętą w operacie szacunkowym cenę nieruchomości w stanie sprzed wejścia w życie planu miejscowego oraz przyjętą przez rzeczoznawcę metodę szacowania wartości nieruchomości wymagały wnikliwego rozważenia przez organ, jednak po zasięgnięciu uzupełniającej opinii tego samego bądź innego rzeczoznawcy. Przy ocenie dowodu z operatu należało wykorzystać treść § 55 i 56 rozporządzenia oraz wezwać rzeczoznawcę do uzupełnienia operatu o wymagane składniki, jak podanie stanu nieruchomości w stanie z dnia wejścia w życie planu miejscowego w aspekcie jej samodzielności, głębsze uzasadnienie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania wobec braku na terenie miasta transakcji podobnych, dołączenie dokumentów wykorzystanych przy opracowaniu operatu. Organ powinien ponadto rozważyć zasygnalizowane na wstępie problemy prawne. Trafna była ocena organu, że w sprawie wystąpiły przesłanki ustawowe ustalenia renty planistycznej, jednak wątpliwości budzi bezkrytyczne przyjęcie wyliczonego w operacie rozmiaru wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. W uzasadnieniu decyzji organ jedynie przytoczył treść operatu i stwierdził formalnie jego zgodność z przepisami rozporządzenia (co już budziło wątpliwości), bez dokonania rzeczywistej oceny tego dowodu. Już zaznaczono, że organ nie był uprawniony do samodzielnej oceny zarzutów odwołania, wymagającej wiadomości specjalnych i udziału rzeczoznawcy.

Zastrzeżenia Sądu budzi także forma prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Przede wszystkim zauważyć należy, że w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej, mocą której zostanie ustalana opłata planistyczna, ustawodawca nie przewidział wzorem np. postępowania służącemu zaktualizowaniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej odrębnego od przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego trybu postępowania. Oznacza to, że po wniesieniu odwołania od decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym uczestniczy tylko odwołujący się. W postępowaniu tym nie uczestniczy organ I instancji, który nie ma własnych chronionych przez prawo interesów lecz jedynie przyznaną przez prawo kompetencję do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze decyzji. Na etapie postępowania odwoławczego organ I instancji nie jest stroną przeciwną do skarżącego. Jego rola w momencie wniesienia odwołania ogranicza się do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy. Jedynie na podstawie art. 132 k.p.a. organ I instancji może podjąć czynności autokontrole. Na tym się procesowe możliwości organu I instancji wyczerpują. Organ odwoławczy nie może zatem tak jak przewiduje to art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzić postępowania dowodowego w formie rozprawy administracyjnej z udziałem organu I instancji. Takiej możliwości nie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a także innych ustawa mających w sprawie zastosowanie.

W omówionym stanie sprawy poczynione przez organ oceny prawne okazały się przedwczesne, zaś jej materiał procesowy wymaga uzupełnienia w podanym zakresie. Stwierdzone przez Sąd uchybienia należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Mając to na uwadze, oraz ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.