Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 591/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 2 i 4, art. 40 ust. 1, 2 i 4, art. 206 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 479 ze zn. 57-67 pkt 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 1 pkt 1, art. 127 par. 3 i 4, art. 156 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1.	Pod pojęciem "obowiązków regulacyjnych" należy rozumieć tylko takie, służące określonym w art. 1 ust. 2 upt. celom działania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, które znajdują swoje źródło w przepisach wskazanych art. 25 ust. 4 upt. i których byt prawny ukształtowany zostaje decyzją organu regulacyjnego, przy czym ustanowieniu tych obowiązków towarzyszyć musi określona ustawą procedura, co dotyczy tak czynności organu poprzedzających nałożenie obowiązków (postępowanie konsultacyjne i konsolidacyjne), jak też zasad postępowania przy wydawaniu decyzji w tych sprawach.

2.	Przyjęta przez ustawodawcę w sprawach wymienionych w art. 206 ust. 2 upt. procedura ma charakter niejednolity, tzw. hybrydowy i wyraża się załatwieniem jednej sprawy na drodze dwóch odrębnych, lecz związanych ze sobą rodzajów postępowań - administracyjnego i cywilnego, które nie są wobec siebie konkurencyjne, a każde z nich rozpoczyna się i kończy w określonym momencie.

3.	Stwierdzić należy, że w przypadku dokonania przez Prezesa UKE błędnej oceny przedmiotu sprawy kwalifikującej ją do prowadzenia na drodze postępowania administracyjnego w pełnym zakresie instancyjnym i wydania wskutek wniesionego odwołania decyzji wbrew obowiązkowi rozpatrzenia tego odwołania na drodze cywilnej, tylko sąd administracyjny, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., jest władny dokonać oceny, czy decyzja ta narusza prawo

i wyeliminować ją z obrotu prawnego

TEZY

1.	Pod pojęciem "obowiązków regulacyjnych" należy rozumieć tylko takie, służące określonym w art. 1 ust. 2 upt. celom działania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, które znajdują swoje źródło w przepisach wskazanych art. 25 ust. 4 upt. i których byt prawny ukształtowany zostaje decyzją organu regulacyjnego, przy czym ustanowieniu tych obowiązków towarzyszyć musi określona ustawą procedura, co dotyczy tak czynności organu poprzedzających nałożenie obowiązków (postępowanie konsultacyjne i konsolidacyjne), jak też zasad postępowania przy wydawaniu decyzji w tych sprawach.

2.	Przyjęta przez ustawodawcę w sprawach wymienionych w art. 206 ust. 2 upt. procedura ma charakter niejednolity, tzw. hybrydowy i wyraża się załatwieniem jednej sprawy na drodze dwóch odrębnych, lecz związanych ze sobą rodzajów postępowań - administracyjnego i cywilnego, które nie są wobec siebie konkurencyjne, a każde z nich rozpoczyna się i kończy w określonym momencie.

3.	Stwierdzić należy, że w przypadku dokonania przez Prezesa UKE błędnej oceny przedmiotu sprawy kwalifikującej ją do prowadzenia na drodze postępowania administracyjnego w pełnym zakresie instancyjnym i wydania wskutek wniesionego odwołania decyzji wbrew obowiązkowi rozpatrzenia tego odwołania na drodze cywilnej, tylko sąd administracyjny, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., jest władny dokonać oceny, czy decyzja ta narusza prawo

i wyeliminować ją z obrotu prawnego


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania wysokości stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwana dalej P. lub skarżącą Spółką, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia [...] lutego 2009 r., którą organ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2008 r. nakładającą na P. obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. do określonego poziomu i do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia opłat (decyzja MTR).

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes UKE na podstawie art. 40 ust. 4 w związku z art. 40 ust. 3 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – dalej upt. – decyzją z dnia [...] października 2008 r. nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych

w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. do poziomu 0,1677 zł/min. zgodnie ze wskazanym w decyzji harmonogramem i zobowiązał Spółkę do corocznego przedstawiania Prezesowi Urzędu uzasadnienia opłat, o którym mowa w art. 40 ust. 2 upt., wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie stu dwudziestu dni kalendarzowych od zakończenia danego roku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. (decyzja SMP), przypomniał, iż na skarżącą Spółkę jako na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego uznanego za posiadającego znaczącą pozycję na rynku właściwym świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej (usługa MTC), nałożony został obowiązek polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty jej świadczenia. Powyższe, jak stwierdził organ, skutkuje obowiązkiem ustalania stawki MTR na podstawie kosztów świadczenia usługi MTC w sieci P. W wyniku przeprowadzonego przez Prezesa UKE porównania opłat stosowanych w krajach UE oraz przedstawionego przez skarżącą Spółkę uzasadnienia wysokości stawek

z tytułu świadczenia usługi MTC w sieci P., organ stwierdził rozbieżności

w wysokości stawek MTR, co skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTC w sieci Spółki. Prezes UKE stwierdził, iż przedstawione przez skarżącą Spółkę uzasadnienie kosztowe świadczenia przedmiotowej usługi jest niewystarczające i nie stanowi dowodu na prawidłowość wyznaczenia poziomu stawki MTR. Co więcej, jak zauważył organ,

z dokonanych analiz kosztów usługi MTC wynika, że stawka MTR może kształtować się na znacznie niższym od ustalonego decyzją MTR poziomie pozwalającym Spółce odzyskać poniesione koszty związane z usługą MTC i zapewnić uzasadniony poziom zwrotu z kapitału zaangażowanego. Prezes UKE w pkt 2 uzasadnienia przedstawił szczegółowe zastrzeżenia do przedstawionych przez Spółkę rozwiązań metodologicznych przy wyznaczaniu wysokości stawek MTR. Miedzy innymi organ podał, że analiza stawek MTR w krajach Unii, gdzie średnia stawka kształtuje się

na poziomie 0,2833 odbiega znacznie zarówno od stawki stosowanej przez P.

w ramach realizacji decyzji MTR (0,3387), jak i wskazanej w uzasadnieniu kalkulacji podanym przez skarżącą. Uzasadnienie przyjętych stawek obciąża P., tymczasem Spółka nie przedstawiła w jaki sposób dokonała kalkulacji stawki jednostkowej,

a jedyna wartość przedstawiona przez Spółkę to wartość stawki MTR, co nie może stanowić dowodu na ponoszone koszty. Prezes UKE jako jeden z zasadniczych zarzutów do uzasadnienia kalkulacji stawki wskazał fakt uwzględniania w niej przez skarżącą Spółkę kosztów związanych ze świadczeniem usług detalicznych, tymczasem koszty związane ze świadczeniem usług na rzecz użytkowników końcowych nie powinny być przypisywane do usług hurtowych, a taką jest usługa MTC. Dodatkowo, organ wyjaśnił, iż dla ustalenia wysokości kosztów ponoszonych w związku ze świadczeniem usługi MTC dopuszczono jako dowód w sprawie uzasadnienia kosztowe [...] S.A. i [...] Sp. z o.o. i brak jest uzasadnienia, dla którego należałoby przyjąć, że koszty takich usług w sieci P. są znacząco różne od kosztów dwóch pozostałych podmiotów. W podsumowaniu zastrzeżeń, Prezes wskazał przesłanki, które powinny zostać bezwzględnie spełnione przy wyznaczaniu poziomu stawek MTR, a to: orientację kosztową stawki MTR, przyczynowość alokacji kosztów i eliminację kosztów detalicznych z kosztów usługi MTC. Bez spełnienia powyższych zasad wyznaczania stawki MTR niemożliwa jest akceptacja przez organ uzasadnienia kosztowego przedstawionego przez Spółkę. Zasadnicze rozbieżności pomiędzy przedstawionym do akceptacji Prezesa UKE uzasadnieniem kalkulacji, a oceną Prezesa UKE były podstawą do wydania przez ten organ na podstawie art. 40 ust. 4 upt. decyzji nakładającej obowiązek odpowiedniego dostosowania opłat.

Odpowiadając na argumenty skarżącej Spółki co do konieczności przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania konsultacyjnego

i konsolidacyjnego, Prezes UKE wyjaśnił, iż zgodnie z art. 15 upt postępowanie konsultacyjne przeprowadza się przed podjęciem rozstrzygnięcia

w sprawach: analizy rynku i wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego

o znaczącej pozycji rynkowej lub uchylenia decyzji w tej sprawie, nałożenia, zniesienia, utrzymania lub zmiany obowiązków regulacyjnych w stosunku

do przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej lub nieposiadającego takiej pozycji, decyzji dotyczących dostępu telekomunikacyjnego, o których mowa w art. 28 – 30 upt oraz w innych wskazanych w ustawie sprawach. Mając na uwadze ten przepis oraz art. 18 upt. Prezes UKE nie dopatrzył się zależności pomiędzy charakterem przedmiotowej decyzji, a którymkolwiek ze wskazanych przepisów. Decyzją nakładającą na skarżącą obowiązki regulacyjne była decyzja SMP, którą m.in. nałożono obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty świadczenia tej usługi (art. 40 upt.). Przedmiotowa decyzja, zdaniem Prezesa UKE, nie nakłada żadnych obowiązków regulacyjnych, jest jedynie rozstrzygnięciem w kwestii wykonania przez P. nałożonego wcześniej obowiązku.

Skarżąca Spółka P. dnia [...] listopada 2008r. złożyła odwołanie do SOKiK oraz - stosownie do pouczenia zawartego w decyzji - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany bezpośrednio do organu. We wniosku P. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2008 r. w całości, względnie jej zmianę poprzez ustalenie stawki MTR na poziomie 33.73 gr/min. począwszy od [...] stycznia 2009 r. oraz nałożenie obowiązku uzasadniania opłat wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni rok obrotowy, nie później niż w terminie sześciu miesięcy od zakończenia danego roku. Decyzji zarzucono naruszenie między innymi:

- art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. UE. Wyd spec. , rozdz. 13, t. 29, s. 349) – dalej dyrektywa w związku z art. 146 ust. 4 pkt 4, art. 148 pkt 2 i 7 Konstytucji RP, art. 37 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów, art. 190 ust. 4 upt. poprzez przyjęcie, że Prezes UKE spełniał kryteria niezależnego organu regulacyjnego

w rozumieniu wskazanych przepisów,

- art. 16 § 1 i art. 110 Kpa. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. w związku z art. 206 ust. 1 upt. poprzez wydanie decyzji w sprawie załatwionej uprzednio ostateczną decyzją administracyjną, tj. decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia

2007 r. oraz wobec związania Prezesa UKE tą decyzją MTR,

- art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 Kpa. oraz art. 123 § 1 Kpa. w związku z art. 206 ust. 1 upt. poprzez nierozpoznanie wniosku P. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez NSA skarg kasacyjnych Prezesa UKE oraz P. na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r. (VI SA/Wa 266/08 ) oraz rozstrzygnięcie przez SOKiK odwołania P. od decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r. albowiem rozpatrzenie sprawy zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez wspomniane sądy,

- art. 15 pkt 2 oraz art. 18 i art. 25 ust. 4 upt. poprzez wydanie decyzji zmieniającej obowiązki regulacyjne bez przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego,

- art. 17 upt. oraz art. 20 ust. 1 w zwiazku z art. 17 upt. poprzez wydanie decyzji bezterminowej, podczas gdy decyzja zmieniająca obowiązki regulacyjne bez przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego może być wydana wyłącznie w określonych ustawą przypadkach oraz na okres nieprzekraczający 6 miesięcy,

- art. 21 ust. 1 i art. 5 pkt 2 upt. poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy rynku właściwego pomimo, że poprzednia analiza została wykonana przed dniem 17 lipca 2006 r., tj. ponad dwa lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

a równocześnie zgodnie ze stanowiskiem Prezesa UKE na rynku właściwym zaistniały zmiany uzasadniające nałożenie nowych obowiązków,

- naruszenie art. 9 ust. 1 upt. poprzez dopuszczenie w sprawie dokumentów, które nie mogły stanowić dowodów oraz art. 207 ust. 1 i ust. 2 upt. poprzez ograniczenie stronie dostępu do nich,

- art. 10 § 1 Kpa. w związku z art. 81 Kpa w związku z art. 206 ust. 1 upt. poprzez uniemożliwienie P. zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym tj. pochodzącym od [...] S.A. i [...] Sp. z o.o.,

- art. 206 ust. 2 upt. i art. 4 ust. 1 dyrektywy poprzez ograniczenie P. prawa wglądu i możliwości wypowiedzenia się odnośnie do w/w dokumentów, a tym samym ograniczenie prawa P. do odwołania się od zaskarżonej decyzji oraz

- naruszenie art. 40 ust. 3 upt. polegające na: 1) dokonaniu oceny prawidłowości stawek MTR stosowanej przez P., podczas gdy powyższe nie jest możliwe, gdyż stawka wynika wprost z decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia

2007 r.) na porównaniu wysokości stawki MTR stosowanej przez P. ze średnią stawką na rynkach krajów UE, a nie ze stawkami MTR na porównywalnych rynkach konkurencyjnych, 3) przeliczeniu euro na złote po kursie wymiany nie ogłoszonym przez NBP, a tym samym naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy o Narodowym Banku Polskim oraz

- naruszenie art. 40 ust. 4 upt. poprzez ustalenie wysokości stawki MTR z naruszeniem ustawowych przesłanek określonych w tym przepisie, a także art. 7

i 77 § 1 Kpa. w związku z art. 206 ust. 1 upt.

Dnia [...] lutego 2009 r. Prezes UKE wydał decyzję o nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną, uznając postawione zarzuty za bezpodstawne. Co do zarzutu naruszenia art. 15 pkt 2 i art. 18 oraz art. 35 ust. 4 upt. Prezes UKE wyjaśnił między innymi, iż brak jest zależności pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji, a którymkolwiek ze wskazanych przepisów. Decyzją nakładającą obowiązki regulacyjne, w tym obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty świadczenia tej usługi (art. 40 upt.), była decyzja SMP,. Decyzja MTR 2008 r. była jedynie rozstrzygnięciem

w kwestii wykonania przez P. obowiązku już nałożonego decyzją SMP, a także wypełnieniem uprawnień nadanych Prezesowi UKE w art. 40 ust. 4 upt. Decyzja MTR nie nakłada żadnych obowiązków regulacyjnych wobec czego nie ma wobec niej zastosowania art. 15, jak też art. 18 tej ustawy.

W skardze na powyższą decyzję P. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, a na wypadek, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności – o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji MTR 2008 r. w całości. Skarżący powtórzył zarzuty postawione w odwołaniu, lecz w pierwszym rzędzie wskazał, iż zaskarżoną decyzją Prezes UKE naruszył art. 25 ust. 4 upt w związku z art. 40 ust. 4 i art. 206 ust. 2 tej ustawy oraz art. 47957 Kpc. i art. 107 § 1 Kpa. poprzez wydanie decyzji w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie obowiązków regulacyjnych dokonane decyzją MTR, co naruszyło wyłączną kompetencję Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji

i Konsumentów do rozpoznania środka odwoławczego P. od decyzji MTR. Powyższe oznacza, że decyzja MTR wydania została z naruszeniem właściwości względnie bez podstawy prawnej. Skarżąca Spółka argumentowała, iż zaskarżona decyzja nakłada (zmienia) na P. obowiązki regulacyjne, a stosownie do art. 206 ust. 2 upt. od decyzji w sprawach nałożenia obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do SOKiK. Z kolei zgodnie z art. 47957 Kpc. SOKiK jest właściwy w sprawie odwołań od decyzji Prezesa UKE. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie o sygn. VI SA/Wa 266/08 w analogicznej sprawie, bo dotyczącej również wcześniejszej decyzji MTR tylko z 2007 r., gdzie Sąd uznał, iż decyzja Prezesa UKE, którą dokonał on istotnej korekty nałożonego wcześniej obowiązku regulacyjnego związanego z ustalaniem stawek opłaty z tytułu usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., jest decyzją dotyczącą obowiązku regulacyjnego. P. powołała też przepis art. 25 ust. 4 upt., z którego treści wynika, zdaniem skarżącej, że wszystkie czynności podejmowane w oparciu o art. 40, w tym również ust. 4 tego artykułu, są czynnościami w przedmiocie obowiązków regulacyjnych. Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności także decyzji MTR

ze względu na to, iż organ rozstrzygnął o sprawie, która była już załatwiona decyzją MTR z 2007 r. Dodatkowo, P. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji MTR w całości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 4 w związku z art. 40 i art. 206 ust. 2 upt. organ stwierdził, iż mając na uwadze art. 3 p.p.s.a. zasadą jest sprawowanie kontroli nad administracją publiczną przez sądy administracyjne, a rozpoznawanie środków odwoławczych przez inne organy stanowi wyjątek od tej zasady, której nie można domniemywać. Oznacza to, że sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne, zaś sąd powszechny właściwy jest wyłącznie wówczas, gdy wynika to wyraźnie z ustaw szczególnych.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na to, iż rozpoznawana sprawa nie mieści się

w katalogu decyzji wymienionych w art. 206 ust. 2 upt. (nie jest decyzją regulacyjną) brak jest podstaw, aby przyjmować, że odwołanie od tej decyzji przysługuje do SOKiK. Zdaniem Prezesa UKE obowiązek regulacyjny z art. 40 ust.1 upt. jakim jest obowiązek ustalenia opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty został już na P. nałożony decyzją SMP. W decyzji tej zostały nałożone obowiązki regulacyjne obejmujące wspomniany wyżej obowiązek ustalenia dopłat. Jednak uprawnienia Prezesa UKE wobec operatora zawarte w kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 40 upt. dotyczą już nałożonego obowiązku i nie kreują nowych obowiązków regulacyjnych. Można co najwyżej mówić o kontroli lub "weryfikacji" wykonania takiego obowiązku. Co do pozostałych zarzutów skargi, organ stwierdził, iż są one niezasadne. Późniejszym pismem z dnia [...] maja 2009 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi ze względu na prawdopodobne uchybienie terminowi do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w sprawie nie zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 2) p.p.s.a. uzasadniająca odrzucenie skargi, jako że skarga została wniesiona w terminie (k. 176 – 179 akt sądowych).

Skarżąca Spółka domaga się przede wszystkim unieważnienia decyzji

nr [...] Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymującej

w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. z uwagi na naruszenie tą decyzją wyłącznej kompetencji Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji

i konsumentów (SOKiK).

Z powyższym zarzutem należy się zgodzić. W ocenie Sądu, nie może być wątpliwości, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja utrzymana nią w mocy, dotyczy obowiązków regulacyjnych, których nałożenie na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji na rynku właściwym przewiduje art. 24 ust. 1 upt. Stosownie do tego przepisu w razie ustalenia przez Prezesa UKE, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, organ ten wyznacza przedsiębiorcę lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na takim rynku oraz nakłada obowiązki regulacyjne przewidziane w ustawie. Powyższe dokonuje się, jak stanowi art. 25 ust. 2 upt., w drodze decyzji wydawanych przez Prezesa UKE w porozumieniu

z Prezesem UOKiK. Zgodnie z tym przepisem decyzje dotyczące wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na rynku lub nałożenia obowiązków regulacyjnych określonych w ustawie, są wydawane przez Prezesa UKE w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Wprawdzie ustawa Prawo telekomunikacyjne nie definiuje pojęcia "obowiązek regulacyjny", jednak mając na uwadze wskazany już przepis art. 25 ust. 2 upt. i ust. 4 tego artykułu należy przyjąć, iż pod pojęciem "obowiązków regulacyjnych" należy rozumieć tylko takie, służące określonym w art. 1 ust. 2 upt. celom działania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, które znajdują swoje źródło w przepisach wskazanych art. 25 ust. 4 upt. i których byt prawny ukształtowany zostaje decyzją organu regulacyjnego, przy czym ustanowieniu tych obowiązków towarzyszyć musi określona ustawą procedura, co dotyczy tak czynności organu poprzedzających nałożenie obowiązków (postępowanie konsultacyjne i konsolidacyjne), jak też zasad postępowania przy wydawaniu decyzji w tych sprawach. Ostatnia uwaga ma szczególne znaczenie, bowiem postępowanie przed Prezesem UKE toczy się co do zasady na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo telekomunikacyjne, o czym stanowi art. 206 ust. 1 tej ustawy, jednak już ust. 2 tego artykułu przewiduje dla postępowania w sprawach m.in. nałożenia obowiązków regulacyjnych inny szczególny tryb postępowania. Zgodnie ze wskazanym przepisem odwołania od decyzji Prezesa UKE dotyczących ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, nałożenia obowiązków regulacyjnych (...) przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Oznacza to, że działanie przeciwne, tzn. rozpatrzenie odwołania przez Prezesa UKE w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązków regulacyjnych, będzie działaniem podjętym poza jego właściwością

i kompetencją.

Decyzja w rozpatrywanej sprawie wydana została na podstawie art. 40 ust. 4 upt. i dotyczyła dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych

w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. do określonego decyzją poziomu,

a także obowiązku corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia opłat na podstawie art. 40 ust. 2 upt. Zdaniem organu podjęte rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu decyzji "regulacyjnych", co do których w przypadku odwołania, zastrzeżona jest droga cywilna. Jak twierdzi dalej organ, skorzystał on wobec skarżącej z przewidzianego art. 40 ust. 1 upt. uprawnienia do nałożenia na nią obowiązku ustalenia opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu

o ponoszone koszty, a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu kreują jedynie uprawnienia Prezesa UKE wobec operatora, na którego obowiązek regulacyjny został już nałożony, nie stanowią zaś o nałożeniu obowiązków regulacyjnych.

Z takim stanowiskiem organu zgodzić się nie można. Jak wynika

z wcześniejszych wywodów i przyjętej definicji obowiązku regulacyjnego decyzją

w sprawie nałożenia obowiązku regulacyjnego jest każda decyzja wydana na podstawie art. 24 ust. 1 upt. w sprawach określonych przepisami wymienionymi

w art. 25 ust. 4 upt. Jeżeli zatem, jak wskazuje art. 25 ust. 4 o obowiązkach regulacyjnych traktują przepisy art. 34, art. 36 – 40, art. 42, art. 44 – 47 i art. 72 ust. 3 upt. to znaczy, że wszystkie wymienione w tych przepisach obowiązki, niezależnie od tego z której jednostki redakcyjnej danego artykułu wynikają, należy traktować jako obowiązki regulacyjne, a ich zbiór jest zamknięty. W tym względzie Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku

z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt. II GSK 823/08. Jak stwierdził NSA decyzją w sprawie "nałożenia obowiązków" w rozumieniu art. 206 ust. 2 upt jest każda decyzja, o której mowa w artykułach wymienionych w art. 25 ust. 4 upt.,

a zatem także decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 4 tej ustawy. Zgodzić należy się też z zawartą w cyt. wyroku uwagą, że brak jest tak prawnego, jak też racjonalnego i logicznego uzasadnienia, dla którego obowiązek określony w art. 40 ust. 1 upt. należałoby określić mianem "regulacyjnego" i poddanego zasadzie z art. 206 ust. 2 upt., a obowiązku wskazanego w art. 40 ust. 4 upt. już nie można byłoby tak nazwać, co powodowałoby wyłączenie go spod dyspozycji art. 206 ust. 2 upt.

Przepis art. 25 ust. 4 upt., wymieniając przepisy, w których zawarto obowiązki regulacyjne, wskazuje m.in. na art. 40 upt. co oznacza, że brak ograniczenia go do jednej konkretnej jednostki redakcyjnej, musi skutkować przyjęciem, iż zarówno wymieniony w ust. 1 obowiązek, jak też obowiązek wskazany w ust. 4 artykułu 40 upt. należy uznać za regulacyjne i stosować procedurę przyjętą w art. 206 ust. 2 upt. Stosownie do tego przepisu, co już wyżej zaznaczono, odwołanie od decyzji w sprawach o nałożenie obowiązków regulacyjnych przysługuje do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów (SOKiK). Właściwość tego sądu wynika również z przepisów postępowania cywilnego, tj. z art.47957 pkt 1) Kodeksu postępowania cywilnego (Kpc.). Przyjęta przez ustawodawcę w sprawach wymienionych w art. 206 ust. 2 upt. procedura ma charakter niejednolity, tzw. hybrydowy i wyraża się załatwieniem jednej sprawy na drodze dwóch odrębnych, lecz związanych ze sobą rodzajów postępowań – administracyjnego i cywilnego, które nie są wobec siebie konkurencyjne, a każde z nich rozpoczyna się i kończy w określonym momencie. Prowadzone przez właściwy organ, tj. przez Prezesa UKE postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego kończy się albo

z chwilą, gdy od wydanej decyzji nie przysługuje już środek odwoławczy (z upływem terminu do wniesienia odwołania), albo z chwilą jego wniesienia, przy czym wniesienie odwołania, jak też ocena, czy został zachowany termin do jego wniesienia dokonują się według procedury cywilnej na zasadach wskazanych w art. 47958 § 1

i § 2 Kpc. Złożenie odwołania skutkuje przejęciem sprawy do prowadzenia jej

i rozpoznania na drodze postępowania sądowego w oparciu o przepisy 47957 – 47967 Kodeksu postępowania cywilnego (Kpc.). Wniesienie zatem odwołania od decyzji

w sprawie nałożenia obowiązku regulacyjnego inicjuje etap postępowania cywilnego przed SOKiK i skutkuje obowiązkiem Prezesa UKE przekazania wniesionego środka odwoławczego do tego sądu na mocy art. 47959 § 1 Kpc. w związku z art. 206 ust. 2 upt. Organ administracyjny, poza możliwością wskazaną w art. 47959 § 2 Kpc.,

a więc możliwością, którą stwarzają przepisy postępowania cywilnego (uchylenie lub zmiana decyzji w całości lub w części w razie uznania odwołania za słuszne), nie jest właściwy do rozpatrzenia odwołania na drodze postępowania administracyjnego jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Podkreślić należy, że czynność jaką jest uwzględnienie odwołania przez Prezesa UKE znajduje swoją podstawę w przepisach procedury cywilnej i stanowi wyjątek od zasady rozpatrzenia tego odwołania przez SOKiK. Decyzja wydana na podstawie art. 47959 Kpa. będzie wprawdzie decyzją wydaną w wyniku odwołania, lecz będzie to niejako nowa decyzja pierwszoinstancyjna, od której ponownie będzie służyło odwołanie do SOKiK. W przypadku nieuwzględnienia odwołania przez Prezesa UKE na zasadzie określonej w art. 47959 Kpc., zobowiązany jest on do przekazania tego odwołania do sądu cywilnego zgodnie z dyspozycją art. 206 ust. 2 upt. Niewykonanie tego obowiązku i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie o nałożenie obowiązku regulacyjnego stanowi działanie poza właściwością tego organu oraz poza kompetencjami mu przyznanymi.

Jeśli, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, wydano decyzję na podstawie art. 40 ust. 4 upt. i nałożono na skarżącą obowiązek dostosowania stawki do określonego decyzją poziomu i według ustalonego harmonogramu, to nie może być wątpliwości, że, mimo błędnego pouczenia, od decyzji tej przysługuje odwołanie do SOKiK. Skarżący złożył zarówno odwołanie do SOKiK, jak też wniosek

o ponowne rozpatrzenie do Prezesa UKE. Wobec tego, co zostało wyżej powiedziane, w przypadku wniesienia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, za pośrednictwem Prezesa UKE, odwołania do SOKiK od decyzji regulacyjnej oraz równoczesnego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powinien wniesione odwołanie przekazać na drogę postępowania cywilnego do właściwego sądu, a sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzyć wobec braku przepisów stanowiących podstawę takiego działania. W badanej sprawie Prezes UKE, stojąc na stanowisku, że nie rozstrzyga o obowiązkach regulacyjnych, rozpatrzył złożony w trybie art. 127 § 4 Kpa. wniosek skarżącej i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Takim działaniem organ nie naruszył wprawdzie zasady kompetencji ogólnej ustanowionej w art. 1 pkt 1) Kpa. bowiem Prezes UKE jako organ administracji publicznej posiada zdolność prawną do załatwiania spraw administracyjnych z zakresu uregulowanego w ustawie Prawo telekomunikacyjne, jednak naruszył kompetencję szczególną, którą określa ustawowa właściwość instancyjna tego organu. Zasadą jest, że właściwość instancyjna określana jest przez przepisy prawa procesowego, a te mają swoje źródło w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego i w przepisach ustaw szczególnych regulujących kwestie procesowe. Ustawa Prawo telekomunikacyjne w art. 206 ust. 1 i 2 jasno sprecyzowała tryb postępowania dla spraw załatwianych na podstawie jej przepisów, odnosząc go do dwóch typów spraw, tzn. tych, które dotyczą ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, nałożenia obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar, decyzji

w sprawach spornych z określonymi wyjątkami oraz do pozostałych. W stosunku do drugiej grupy spraw legislator przewidział postępowanie administracyjne prowadzone na zasadach przewidzianych Kpa. ze zmianami wynikającymi z ustawy, zaś dla spraw wymienionych w ust. 2 art. 206 upt. stworzył postępowanie złożone – hybrydowe rządzące się, zależnie od etapu toczącego się postępowania, przepisami Kpa. oraz przepisami Kpc. Mieszcząca się w tejże grupie spraw decyzja o nałożenie obowiązku regulacyjnego, od momentu wniesienia odwołania, nie podlega trybowi postępowania administracyjnego, a to oznacza, że Prezes UKE (poza możliwością wskazaną w art. 47959 Kpc.) nie jest właściwy do rozpatrzenia środka odwoławczego od wydanej przez siebie decyzji. Zlekceważenie tego faktu przez organ, niezależnie od przyczyn takiego działania i wydanie przez Presa UKE na zasadzie art. 127 § 3 Kpa. decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwotną skutkuje, że decyzja taka obciążona jest wadą, o której mowa w art. 156 pkt 1) i 2) Kpa. Powyższe stanowi dla sądu administracyjnego rozpatrującego skargę od tej decyzji podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., nie może być bowiem wątpliwości, iż decyzja wydana przez niewłaściwy na tym etapie postępowania organ i poza przewidzianym dla niej trybem postępowania, a więc

z rażącym naruszeniem prawa, nie może dalej korzystać z domniemania trwałości

i prawidłowości.

Sąd nie zgadza się z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 266/08, VI SA/Wa 85/09,

VI SA/Wa 366/09), którymi w sprawach ze skarg przedsiębiorców telekomunikacyjnych wniesionych od decyzji Prezesa UKE w przedmiocie nałożenia obowiązków regulacyjnych załatwiających sprawę z wniesionego odwołania, a więc niezgodnie z art. 206 ust. 2 upt., odrzucone zostały skargi jako wniesione

w sprawach podlegających wyłącznej kompetencji sądu powszechnego – Sądu Okręgowego w Warszawie. W ocenie Sądu takie stanowisko prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym korzystających z domniemania prawidłowości decyzji rażąco wadliwych, tzn. decyzji wydanych przez niewłaściwy organ – Prezesa UKE. Stwierdzić należy, że w przypadku dokonania przez Prezesa UKE błędnej oceny przedmiotu sprawy kwalifikującej ją do prowadzenia na drodze postępowania administracyjnego w pełnym zakresie instancyjnym i wydania wskutek wniesionego odwołania decyzji, wbrew obowiązkowi rozpatrzenia tego odwołania na drodze cywilnej, tylko sąd administracyjny, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., jest władny dokonać oceny, czy decyzja ta narusza prawo

i wyeliminować ją z obrotu prawnego. Z tego samego względu Sąd nie podzielił oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał postanowienie WSA w Warszawie (sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 266/08) odrzucające skargę w analogicznej sprawie za prawidłowe (sygn. akt II GSK 823/08).

Odnosząc się do żądania strony stwierdzenia nieważności również decyzji Prezesa UKE utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną ze względu na res iudicata, stwierdzić należy, że jest ono niezasadne. Stosownie do tego, co zostało wyżej powiedziane, nie podlega ocenie sądu administracyjnego decyzja, której przedmiotem jest sprawa o nałożenie obowiązku regulacyjnego, bowiem decyzja ta podlega dalszemu badaniu przez sąd cywilny. W tym miejscu należy zgodzić się

z konstatacją NSA zawartą w cyt. już wyroku, że SOKiK, będąc właściwy do rozpatrzenia odwołania pod względem merytorycznym, jest właściwy również do zbadania tej decyzji pod względem procesowym.

Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.ps.a.