Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 856/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu W. T. – P. sprawy ze skargi Ł.B. na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr XXI/256/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław, położonego w obrębach: Domasław i Księginice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie terenu oznaczonego symbolem 23.3 KDW; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Kobierzyce na rzecz skarżącego kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2012 r. Rada Gminy K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach: D. i K. oraz po stwierdzeniu zgodności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K." uchwalonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach: D.i K.

Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżył Ł. B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działki [...] obręb D. w zakresie przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 23.3.KDW oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.;

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zatwierdzenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej 23.3.KDW podczas gdy droga ta winna być drogą publiczną;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuwzględnieniu uwagi Ł. B. z dnia [...] r. dotyczącej przebiegu drogi wewnętrznej na działce [...] obręb D.;

- art. 140 kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa właściciela do swobodnego korzystania z jego działki i zaplanowanie ogólnodostępnej drogi wewnętrznej;

- art. 98 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej prywatnej podczas, gdy droga o tym przebiegu winna być drogą publiczną i przejść z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że powyższe zarzuty stanowiły przedmiot wezwania Rady Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr[...] , które uznane zostało przez organ za bezzasadne. Nie zostały także uwzględnione uwagi do projektu niniejszego planu zgłoszone przez niego w toku procedury planistycznej, a sprowadzające się kwestionowania wyznaczenia na stanowiącej jego własność nieruchomości drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej.

Dalej strona podkreśliła, że w zaskarżonym planie został naruszony jej interes prawny pozostający w związku z konkretnymi normami prawnymi przywołanymi wyżej. W tym kontekście wskazała, że przysługujące gminie władztwo planistyczne nie ma charakteru dowolnego i w toku procedury planistycznej organ stanowiący związany jest postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w realiach niniejszej sprawy Rada Gminy K. określając w studium przeznaczenie działki nr [...] jako drogi publicznej dokonała samoograniczenia w przyszłym tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie zatem w zaskarżonej uchwale dla powyższej działki przeznaczenia drogi wewnętrznej stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Ponadto, skarżący podkreślił, że w sytuacji kiedy droga 23.3.KDW ma zostać połączona z drogą do miejscowości B. należy uznać, że z drogi tej będą korzystać nie tylko jej każdocześni właściciele, ale wszyscy użytkownicy dróg. Nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem organu, iż użycie w legendzie Studium zwrotu "projektowane przebiegi dróg gminnych" świadczy o tym, że lokalizacja drogi publicznej ma charakter potencjalny i niewiążący. Gdyby tak było, to Gmina nigdy nie mogłaby wybudować drogi publicznej, gdyż wiązałoby się to ze zmianą za każdym razem miejscowego planu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może bowiem zmienić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie określonych obszarów gminy ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Dalej Ł. B. podniósł, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrznej na gruncie prywatnym, wbrew woli właściciela stanowi przekroczenie przez Gminę uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu i tym samym stanowi naruszenie prawa własności skarżącego. Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób w tym do urządzenia sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody. Zdaniem skarżącego wyznaczenie drogi wewnętrznej na działce nr [...] przekracza granice władztwa planistycznego także z tego względu, że Rada Gminy K. nie wskazała aby istniał jakiś interes publiczny na tyle ważny, aby ograniczyć jego prawo własności, jak też nie wskazała na żadne argumenty przemawiające za zmianą drogi publicznej w drogę wewnętrzną.

W celu wykazania zasadności sformułowanych w skardze zarzutów oraz przedstawionej powyżej argumentacji i wywodów prawnych strona skarżąca szeroko odwołała się do poglądów judykatury, w tym sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując, że nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa i wywodząc, że na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia [...] roku - na działce nr [...] położonej w obrębie D. znajduje się oznaczenie (przerywana linia koloru zielonego) opisane w legendzie rysunku studium jako: "projektowane przebiegi dróg gminnych". Użyte słowa "projektowane przebiegi" przy opisie ww. oznaczenia w intencji Rady Gminy K. mają charakter postulatywny, nie obligatoryjny i nie można ich zakwalifikować jako "ustaleń" studium. Takimi symbolami oznaczono prawdopodobne i postulatywne przebiegi projektowanych dróg, co do których przebiegu nie było pewności podczas sporządzania studium. O tym, iż wyżej wspomniane oznaczenia są świadectwem, tego, iż nie są to zapisy wiążące w stosunku do przyszłego planu miejscowego, stanowi odmienny sposób określenia innych obszarów, które obejmuje studium. Tak więc oznaczenia obszarów studiów takich jak np. "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", "usługi", "aktywność gospodarcza" itp. nie posiadają określenia "projektowane". Tym samym dokonując wyżej wskazanego rozróżnienia w terminologii dotyczącej określenia obszarów studium, Rada Gminy dała wyraz temu, że ustalenia dla obszarów które nie zawierają określenia "projektowane" mają charakter wiążący dla przyszłych opracowywanych planów miejscowych w przeciwieństwie do zapisów dotyczących tych obszarów które te rzeczone określenie zawierają. Ta intencja Rady Gminy K. jest kontynuowana również w sposobie opisywania numerami poszczególnych dróg publicznych nad oznaczeniami graficznymi. Numery dróg publicznych nie są umieszczane nad oznaczeniami "projektowanych przebiegów dróg", ale tylko nad symbolami oznaczającymi drogi opisane w legendzie rysunku studium jako: "autostrada", "drogi krajowe", "drogi wojewódzkie", "drogi powiatowe", "drogi gminne" i mającymi charakter wiążący dla przyszłych opracowywanych planów miejscowych.

Dalej organ wskazał, że nie miał kompetencji by poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalić budowę drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 23.3.KDW jako drogi gminnej. Elementem odróżniającym drogę publiczną od drogi wewnętrznej jest formalne zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, Rada Gminy może zakwalifikować daną drogę do kategorii dróg gminnych, nie poprzez takowe ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a poprzez podjęcie odrębnej uchwały za zgodą właściwego zarządu powiatu. Powyższa konstatacja, stanowi – w ocenie Rady Gminy K. - kolejny dowód na to, iż nawet gdyby na działce nr [...] w niniejszym studium znajdowało się oznaczenie przedmiotowej drogi jako drogi publicznej, nie mogłoby to być w żaden sposób wiążące dla przyszłego planu. Tym samym określając w niniejszym planie drogę 23.3 KDW jako wewnętrzną – w związku z brakiem prawnej możliwości zaliczenia jej do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych - Rada Gminy stwierdziła jedynie stan faktyczny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa własności organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż działka na której położona jest droga stanowi w 100 %, własność Ł. B., a określając w niniejszej uchwale rzeczoną drogę, jako drogę wewnętrzną organ stanowiący Gminy K. w żaden sposób nie zmodyfikował tego stanu rzeczy. Nie można zatem stwierdzić, by uchwała Rady Gminy K. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach D. i K. stanowiła w jakikolwiek sposób o ingerencji Rady w prawo własności Ł. B. Wreszcie organ stanowiący gminy wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego Rada Gminy nie miała obowiązku ustalenia w przedmiotowym planie drogi 23.3 KDW jako drogi publicznej skutkującej przejściem z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji gdy właściciel wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednie na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy działka gruntu, na której znajduje się przedmiotowa droga nie została do dnia dzisiejszego geodezyjnie wyodrębniona, a co za tym idzie nie mogła być wydzielone pod drogę publiczną. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko w sprawie, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że przewidziana w planie droga wewnętrzna będzie służyć wyłącznie obsłudze komunikacyjnej dla właścicieli wydzielonych w przyszłości działek z należącej do skarżącego nieruchomości.

Ponadto, na rozprawie swój udział zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej i oświadczył, że popiera skargę w zakresie, w którym skarżący kwestionuje ustaloną w planie funkcje drogi, tj. § 44 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] r. (Nr [...] ) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach: D. i K.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która to wywodzi go z faktu bycia właścicielem działki nr [...] obręb D., objętej postanowieniami zaskarżonego planu.

W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 KC (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, Lex nr 470949).

W niniejszej sprawie takie postanowienia w odniesieniu do nieruchomości skarżącego kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera. Ustala bowiem na części należącej do niego nieruchomości nr 50/3 przeznaczenie pod drogę wewnętrzną, tym samym oddziałuje na zakres przysługujących mu uprawnień właścicielskich. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną jakkolwiek oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, to jednak takie przeznaczenie skutkuje również tym, że na niniejszym obszarze będzie mogła być zrealizowania tylko droga wewnętrzna. Stanowi to więc niewątpliwie ograniczenie prawa własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12, CBOSA). Tym samym oceniając z punktu widzenia skarżącego posiadającego tytuł prawny do objętej planem nieruchomości Sąd stwierdził, że przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części jego nieruchomości pod drogę wewnętrzną wywołuje określone konsekwencje prawne, które ingerują w sferę prawnie chronionego interesu Ł. B. w sposób bezpośredni i realny.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury, w tym czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, iż organ stanowiący gminy w zakresie posiadanej samodzielności winien przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niniejszy przepis ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie - przesłankę formalnoprawną – tj. zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ma miejsce m.in. w sytuacji stwierdzenia braku zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ stanowiący gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezwzględnie związany ustaleniami studium, co też wynika wprost z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Powyższą zgodność Rada Gminy jest obowiązana stwierdzić przed uchwaleniem planu miejscowego (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.).

Związanie planu miejscowego postanowieniami studium oznacza, że postanowienia niniejszej uchwały nie mogą być niezgodne z zapisami studium, stanowiącym podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium wynika z tego, że jego celem jest realizowanie założeń przyjętej w studium polityki planistycznej. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, CBOSA). Studium pełni zatem funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów zawierającą wytyczne planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej w zakresie terenu oznaczonego symbolem 23.3 KDW – obejmującego część nieruchomości należącej do skarżącego - jest niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonym w dniu [...] r., uchwałą Nr [...] . W powyższym Studium teren ten został oznaczony jako "projektowane przebiegi dróg gminnych", natomiast w kwestionowanej uchwale oznaczony symbolem 23.3 KDW i przeznaczony pod drogę wewnętrzną. Oznacza to więc, że w niniejszej uchwale dla omawianego terenu rozszerzono przeznaczenie o funkcję nie wymienioną w postanowieniach Studium, w którym to mowa jest o drogach gminnych, a zatem publicznych. Nie przewidziano tam już jednak dróg wewnętrznych. Tym samym nie sposób przyjąć, że zawarte w niniejszym planie postanowienie, przewidujące drogę wewnętrzną stanowi właściwą dla planów miejscowych konkretyzację rozwiązań przyjętych uprzednio w Studium, a wręcz przeciwnie - wprowadza przeznaczenie, które nie zostało w nim przewidziane. Czyni to zasadnym podnoszony przez skarżącego zarzut co do niezgodności części tekstowej i graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem 23.3 KDW ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W żadnym bowiem razie nie można zaaprobować jako zgodnych z prawem działań organu stanowiącego gminy polegających na swoistym zastąpieniu określonego w studium przeznaczenia pod "projektowane przebiegi dróg gminnych" przyjętą w planie drogą wewnętrzną.

Nie znajdują przy tym uznania przedstawione przez organ argumenty co do konieczności uwzględnienia przyjętej w Studium terminologii, a precyzując wskazanego tam rozróżnienia na "drogi gminne" i "projektowane przebiegi dróg gminnych", przy czym pierwsze z nich mają charakter wiążący, drugie zaś nie. Oczywiście w sensie terminologicznym dostrzegalna jest różnica, lecz może ona być rozumiana w ten sposób, że pewne drogi istnieją inne zaś są przewidywane, czy też będą projektowane. Nie można jednak z tego twierdzenia wywodzić, że zakładany przez organ gminy niewiążący charakter może się sprowadzać do zmiany kwalifikacji danej drogi. Generalnie rzecz ujmując, jeżeli z jakiejś, obojętnie jakiej przyczyny – przeznaczenie określonego terenu przewidziane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest chociażby częściowo aktualne, to organ gminy powinien je zmienić i określić nowe. Nie może już jednak modyfikować go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniej zmiany Studium, gdyż wówczas, skutkuje to naruszeniem zasad zgodności jego postanowień ze Studium.

Konkludując, wskazane i omówione powyżej uchybienie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, a zatem wartości oraz merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ i stanowi wystarczają podstawę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w postulowanym przez skarżącego zakresie.

Mając zatem powyższe na uwadze i kierując się dyspozycją art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.