Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 28/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 28/19

Uzasadnienie

Starosta S. decyzją z dnia 30.08.2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art.151 § 1 pkt 1 w związku z art.145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz.1257 ze zm., dalej k.p.a.) - po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem Wojewody z dnia 11 czerwca 2018r. znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 20.12.2016r. Nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą - Ośrodek Szkoleń, Doradztwa i Doskonalenia Kadr, mgr E. P. pozwolenia na budowę obejmującego dziesięć budynków letniskowych w obrębie ewid. S., gm. O. na działkach ozn. nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że I. S. (dalej skarżąca) i D. S. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej opisaną ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 20.12.2016r. Nr [...]. Żądanie wznowienia postępowania oparto na podstawie przepisu art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

We wniosku wskazano, że nieruchomość położona w obrębie ewid. S., gm. O. ozn. nr ewid. gruntów [...], stanowiąca własność I. i D. S., graniczy z terenem inwestycji. W ich ocenie nieruchomość ta, w myśl przepisu art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018r. poz.1202 ze zm., dalej p.b.), znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów realizowanych na podstawie ww. pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 03.11,2017r. (znak: [...]) Starosta S. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, uznając, że wnioskodawcy nie zachowali terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przewidzianego w art.148 k.p.a. Wojewoda postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, iż Starosta S. przedwcześnie przyjął, że nastąpiło uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przy czym zachowanie terminu winno być przez stronę udowodnione.

Starosta S. postanowieniem z dnia 03.04.2018r. (znak: [...]) ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewoda postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej I. S. oraz wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 20.12.2016r. Nr [...] (znak: [...]) i wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę Słupeckiego. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...].

Dokonując oceny złożonego wniosku na etapie wznowionego postępowania ustalono, że sporna inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty [...] z dnia 20.12.2016r. Nr [...] (znak: [...]) obejmuje dziesięć budynków letniskowych w obrębie ewid. S., gm. O. na działkach ozn. nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z art.28 ust.2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Artykuł 28 ust.2 p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art.28 k.p.a., który określa, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art.3 pkt 20 p.b., przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów tych należą, oprócz norm zawartych w ustawie Prawo budowlane, również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego, określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. Przywołane przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego i regulują między innymi odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości.

Celem art.28 ust.2 p.b. jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania konieczne jest, aby planowana inwestycja oddziaływała na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Sz 996/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Po 385/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 588/10).

Podkreślono, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego.

Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art.28 ust.2 p.b.

W podjętym postępowaniu wznowieniowym należało ustalić, czy istnieje przepis (bądź przepisy) prawa materialnego powszechnie obowiązującego z którego wynika, że sporna inwestycja (budowa dziesięciu budynków letniskowych na działkach ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) wpływa na nieruchomość wnioskodawczyni ozn. nr [...] oraz godzi w uprawnienia dotyczące korzystania z niej, czyli czy znajduje się ona w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

I. S. jest współwłaścicielem (wraz z mężem D. S.) nieruchomości ozn. nr ewid. gruntów [...] położonej w obrębie S., gm. O.. Działka ta graniczy bezpośrednio z działką ewidencyjną inwestora ozn. nr [...], natomiast od pozostałych działek inwestora oddzielona jest dwoma rzędami innych działek przedzielonych drogą dojazdową, a zatem nie graniczy z pozostałymi działki ewidencyjnymi inwestora na których realizowane są budynki letniskowe.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dwa najbliższe budynki letniskowe realizowane na działce ozn. nr [...] zostały usytuowane w odległości 8 m od granicy działki wnioskodawczyni ozn. nr [...], natomiast od budynku letniskowego znajdującego się na tej działce w odległości ok. 20 m. Realizowane budynki letniskowe to budynki parterowe, zaprojektowane w technologii tradycyjnej, o

ścianach murowanych z pustaków ceramicznych lub z bloczków z betonu komórkowego i dachach w konstrukcji drewnianej krytych blachodachówką. Maksymalna wysokość budynków wynosi 5,33 m, natomiast wysokość budynków wznoszonych na działce sąsiadującej z działką ozn. nr [...] wynosi 5,20 m. Powierzchnie zabudowy budynków wynoszą 53,28 m2 (budynki nr [...]) oraz 60,86 m2 (budynki nr [...]).

W ocenie organu I instancji obszar oddziaływania budynków letniskowych usytuowanych na działkach ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie obejmuje swym zakresem działki nr [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej powoduje, że sporna inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działki należącej do skarżącej. Przedmiotowa inwestycja nie niesie za sobą jakiegokolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr [...], które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w tym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz.1422 ze zm.). W szczególności nie naruszono i nie wprowadzono ewentualnych ograniczeń ze względu na wymagane odległości wynikające z § 12 ust.1 ww. rozporządzenia (budynki zostały zlokalizowane w odległości większej niż 4 m od granic działki ozn. nr [...]). Zachowano także warunki wynikające z przepisów § 13 i 57 dotyczące przesłaniania pomieszczeń (odległość najbliższych budynków letniskowych od budynku letniskowego znajdującego się na działce skarżącej jest znacznie większa od wysokości przesłaniania - większa od wysokości realizowanych budynków), jak i normy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego tego rozporządzenia. Ponadto budowa budynków letniskowych na działkach ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów infrastruktury technicznej, w tym dostępu do drogi publicznej.

W związku z powyższym działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów na budowę których E. P. uzyskał pozwolenie na budowę. Tym samym I. S. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy prawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym.

W świetle definicji strony (art.28 ust.2 p.b.) i definicji obszaru oddziaływania obiektu (art.3 pkt 20 p.b.) w ocenie organu I instancji I. S. nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Pojęcie strony, jakim posługuje się art.28 ust.2 p.b. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Istotą interesu prawnego musi być jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1921/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 2044/10, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1636/11, wyrok NSA z dnia 7 maja 2013r. sygn. akt I OSK 2185/11). Organ I instancji nie znalazł żadnej normy prawa materialnego, która ograniczałaby zagospodarowanie działki nr 232/36 w związku z realizacją budynków letniskowych przez inwestora.

Przedmiotowa inwestycja nie koliduje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Szydłowcu, gm. Orchowo przyjętego uchwałą Nr XL/180/98 Rady Gminy Orchowo z dnia 21 kwietnia 1998r. (Dz. Urzęd. Woj. Konińskiego z 1998r. Nr 17, poz.69) dla przedmiotowego terenu. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu teren, na którym zaplanowano przedmiotową inwestycję oznaczony jest symbolem "UTL", który określa tereny zabudowy letniskowej.

Sugestie skarżącej, jakoby niniejsza inwestycja nie spełniała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz powodowała nadmierne uciążliwości, w tym degradację środowiska naturalnego w otoczeniu jej działki nie mają oparcia w przepisach. Ponadto twierdzenie, że inwestor na przedmiotowym terenie realizuje ośrodek wypoczynkowy, mający świadczyć usługi hotelarskie nie znajduje potwierdzenia w rozwiązaniach przedstawionych w projekcie budowlanym. Przywołane przez skarżącą argumenty mają charakter hipotetyczny i nie znajdują swojego źródła w normach prawnych.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi więc przesłanka określona w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., i dlatego na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydano decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła I. S. wnosząc o :

- jej zmianę zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., przy uwzględnieniu wystąpienia przesłanek wznowieniowych podnoszonych przez stronę i zaaprobowanych przez organ II instancji w ostatecznym i prawomocnym postanowieniu Wojewody z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2016 r" nr [...];

- uchylenie przez organ II instancji decyzji Starosty [...] z dnia 30.08.2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 20.12.2016 r" nr [...];

- uchylenie przez organ II instancji dotychczasowej decyzji o nr [...], znak: [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

- wydanie przez organ II instancji nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego na podstawie Uchwały Nr XL/180/98 Rady Gminy w Orchowie z dnia 21 kwietnia 1998 r. oraz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenie pozwolenia na budowę.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj :

1. art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu;

2. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy orzecznictwo sądowe wskazuje, iż dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wznowienia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę dopuszcza się także stosowanie art. 28 k.p.a.

II. Naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

1. art. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. polegające na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia na skutek całkowitego pominięcia wniosku strony z dnia 09 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w aktach postępowania administracyjnego);

2. art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, w którym strona była pozbawiona możliwości działania bez swojej winy;

3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez brak spójności uzasadnienia zaskarżonej decyzji z ustaleniami poczynionymi przez organ II instancji w ostatecznym i prawomocnym postanowieniu Wojewody z dnia 11 czerwca 2018 r,, nr IR- [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzja Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., nr [...], w którym organ II instancji jednoznacznie doszedł do przekonania, iż strona skarżąca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. i została pozbawiona bez własnej winy udziału w sprawie, w związku z czym wznowił postępowanie;

4. art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania m.in. przywołano orzeczenia w kontekście których, zdaniem skarżącej organ I instancji błędnie odmówił skarżącej przymiotu strony.

Podkreślono, że skarżącej przysługiwał i przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Z daleko posuniętej ostrożności wskazano, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się sięganie również do art. 28 k.p.a.

Organ II instancji wznawiając postępowanie w stosunku do skarżącej dokonał ustaleń, którymi związany jest także organ I instancji, a które sprowadzają się do tego, że :

- skarżąca w myśl art. 28 ust. 2 p.b. ma status strony w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę;

- skarżąca została pozbawiona, bez własnej winy, możliwości udziału w postępowaniu.

Powyższe ustalenia doprowadziły do wznowienia postępowania w stosunku do skarżącej, a zatem zgodnie z brzmieniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ I instancji jest zobowiązany (ustawodawca wyłączył w tym zakresie jakiekolwiek uznanie administracyjne po stronie organu administracyjnego) do uchylenia dotychczasowej decyzji.

Dla uzasadnienia w/w twierdzeń odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego przytaczając szereg orzeczeń.

Nadto podkreślono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w Szydłowcu, gmina O. uchwalony na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy w Orchowie z dnia 21 kwietnia 1998 roku (zwany dalej "m.p.z.p.) przewiduje, iż działki gruntu oznaczone numerami ewidencji gruntów [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone są na terenie zabudowy letniskowej. Przeznaczenie podstawowe ww. działek doznaje tylko jednego wyjątku, tj. w stosunku do działek przylegających do drogi oznaczonej symbolem KD, dopuszcza się prowadzenie działalności usługowej, związanej z obsługą funkcji turystycznej (§ 5 pkt 5 m.p.z.p.). Przeznaczenie dopuszczalne funkcji letniskowej poprzez usługi wspomagające funkcję turystyczną obejmuje zatem jedynie działkę nr [...].

Analiza postanowień planu prowadzi do wniosku, że prowadzenie działalności usługowej, czy handlowej na terenie nim objętym jest co do zasady niedozwolone poza wskazanymi wyjątkami.

Wydanie przez Starostę Słupeckiego pozwolenia na budowę obejmującego zespół domków letniskowych w ramach jednej inwestycji przedsięwziętej przez przedsiębiorcę, zamierzającego rozpoczęcie świadczenie usług turystycznych w postaci krótkotrwałego najmu domków, stoi w oczywistej sprzeczności z postanowieniami planu w zakresie podstawowej funkcji terenów letniskowych, objętych planem i pozbawia działkę, której właścicielem jest skarżąca wraz małżonkiem, charakteru związanego z rekreacją indywidualną, co przesądza o istotnym ograniczeniu ich prawa w dysponowaniu działką.

Zarzucono, że organ I instancji nadal nie respektuje art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Całkowicie pominął bowiem wniosek strony z dnia 09 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wojewoda decyzją z 29.10.2018r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że Wojewoda wydał w dniu 11 czerwca 2018 r. postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2018 r., znak: [...] w części dotyczącej I. S. i w tym zakresie orzekające o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...] 2016, zaś w pozostałym zakresie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2018 r., znak: [...] Powyższe podyktowane było tym, iż w ocenie organu odwoławczego wniosek I. S. o wznowienie postępowania został złożony w terminie wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a., zaś wniosek o wznowienie D. S. z uchybieniem terminu.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawowym elementem odróżniającym tryb zwykły od trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania, jest przedmiot tego postępowania. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, zaś postępowanie w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy byt prawny samej decyzji, a w przypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości tej decyzji, organ w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) zobowiązany jest uchylić decyzję podjętą w postępowaniu zwykłym.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która mocą art. 16 § 1 k.p.a. objęta jest zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego względu procedura ta obwarowana jest szczególnymi wymogami formalnymi. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia, na podstawie którego właściwy w sprawie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz ustala w tym zakresie treść rozstrzygnięcia.

Jeżeli wnioskodawca opiera żądanie wznowienia postępowania na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak jak w tej sprawie) istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy by stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniając słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez dokonanie analizy, która umożliwia nowe rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.

Rozstrzygnięcie, czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 § 1 k.p.a., należą do nich:

1. odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2. uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W myśl art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których jej nie uchylił.

W myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z powyższej regulacji wynika, że jeżeli organ stwierdzi brak zaistnienia przesłanki wznowienia odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., zaś jeżeli stwierdzi, że taka przesłanka zachodzi prowadzi dalej postępowanie. Jego zakończenie następuje poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy) lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie powodów nieuchylenia decyzji - upływ czasu lub okoliczność, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).

Podkreślono, iż uznanie przez organ, zgodnie z wnioskiem podmiotu ubiegającego się o wznowienie, że istnieje przesłanka wznowienia wymieniona w art. 145 § 1, 145a lub 145b k.p.a., nie oznacza automatycznie uchylenia wydanej uprzednio decyzji źródłowej.

Rozpoznając przedmiotową sprawę zauważono, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania odnosi się do powołanej powyżej przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia, co nastąpiło po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy I. S. posiadała interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, czy jej pominięcie przy wydawaniu decyzji z dnia 20 grudnia 2016 r. oznacza, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej zapadła w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jej wydanie jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot niebędący stroną będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. II OSK 2509/10, wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r" sygn. akt II OSK 1406/10).

Organ pierwszej instancji we wznowionym postępowaniu badając przymiot strony odniósł się do definicji zawartej art. 28 ust. 2 p.b., zgodnie z którą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 28 ust.2 p.b. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 p.b. jest złożona, składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Przy czym, aby można mówić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b.), wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów tej konstrukcji. Celem art. 28 ust. 2 p.b. jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży prawa do zabudowy określonej w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 p.b. czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.

Dodatkowo wyjaśniono, iż przez obszar oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 p.b. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślono, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 p.b. przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, iż są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. II OSK 253/13).

Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Podkreślono, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1772/11). Zaznaczono, iż przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne i niezbędne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.

Wyjaśniono, iż inwestycja, o której pozwoleniu na budowę rozstrzygała decyzja Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., znak: [...] dotyczyła dziesięciu budynków letniskowych w obrębie ewid. S., gmina O. na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ze zgromadzonych w sprawie akt, w tym z dokumentacji projektowej wynika, iż realizacja zabudowy i zagospodarowania terenu zatwierdzonych w/w decyzją Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., znak: [...] nie będzie ograniczać dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności dla obiektów zlokalizowanych na innych działkach. Dostęp do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie będzie organiczny planowaną zabudową. Odprowadzanie wód deszczowych będzie następowało powierzchniowo po terenie działek inwestora.

Nieruchomość należąca do skarżącej oznaczona nr ewid. [...] bezpośrednio graniczy z jedną z działek, na której realizowana ma być przedmiotowa inwestycja tj. z dz. nr ewid. [...] oraz w jednym punkcie z działką [...]. Od pozostałych działek inwestora nieruchomość wnioskodawczyni oddzielona jest innymi nieruchomościami, w tym drogą dojazdową, stąd nie graniczy ona bezpośrednio z pozostałym obszarem inwestycyjnym. Obiekty usytuowane na działkach objętych planowaną inwestycją w stosunku do granic sąsiednich działek (w tym należącej do wnioskodawczyni) zostały zaprojektowane zgodnie z normami techniczno-budowlanymi dotyczącymi odległości.

W niniejszej sprawie nie była sporządzona ocena oddziaływania na środowisko, zatem brak jest możliwości zbadania interesu prawnego I. S. z uwzględnieniem wniosków i rozstrzygnięć zawartych w takiej ocenie, tj. w związku z istnieniem uciążliwości środowiskowych w skutek realizacji inwestycji.

Dodatkowo wyjaśniono, iż obszarem oddziaływania nie jest teren, na którym da się odczuć jakiekolwiek skutki (uciążliwości) spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 338/10). Takie skutki powstania obiektu jak kurz, odór, wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. IV SA/Po 256/16). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami powszechnie obowiązującymi, mogącymi stanowić podstawę żądania określonych czynności organu administracji publicznej.

W kontekście w/w wyjaśnień oraz interpretacji art. 28 k.p.a. i art. 28 p.b. w ocenie organu odwoławczego decyzja podjęta przez Starostę Słupeckiego jest prawidłowa, gdyż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicy nieruchomości inwestora i nie powoduje żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącej. Dlatego organ pierwszej instancji zasadnie wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...] 2016. Wydanie kwestionowanej decyzji było bowiem następstwem ustalenia, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną. Dlatego za daleko idące było ze strony organu pierwszej instancji ponowne analizowanie omawianej inwestycji w kontekście jej zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego. Kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej zapadła bowiem w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie tej decyzji jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Jednakże uchybienie to nie przesądza o tym, iż zaskarżona decyzja Starosty [...] jest błędna. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w rozpatrywanym przypadku, zaś w sentencji kwestionowanej decyzji przywołał właściwą podstawę prawną.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w postanowieniu wydanym w dniu 11 czerwca 2018 r., Wojewoda nie przesądził kwestii, iż skarżąca posiada przymiot strony we wznowionym postępowaniu. W razie ustalenia przez organ, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. zaś we wniosku wskazana została jedna z przesłanek, o których stanowi art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniających wznowienie, organ nie ma innej możliwości jak postępowania wznowić. Analiza, czy w sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa dokonuje się dopiero po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a.

Zaznaczono, iż z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego, odstąpiono od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a. Działanie to podyktowane jest zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a., który brzmi. Regulacja ta wyraźnie podkreśla, że szybkość postępowania stanowi, obok jego prostoty, jeden z podstawowych normatywnych składników sprawności postępowania. Materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie nie uległ zmianie. Skarżąca w odwołaniu przedstawiła zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji oraz prowadzonego postępowania, stąd organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w oparciu o zgromadzone dotychczas akta sprawy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. S. wnosząc o jej uchylenie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego tj. :

1. art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się w konsekwencji do ich niewłaściwego zastosowania na skutek uznania, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę;

2. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje, iż dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dopuszcza się również odwołanie do art. 28 k.p.a.

II. Naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a. polegające na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem I jak i II instancji, poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji jej poprzedzającej na skutek pominięcia wniosku strony z dnia 09 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w aktach postępowania administracyjnego);

2. art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzepowadzenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i tym samym oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, w którym strona była pozbawiona możliwości działania bez swojej winy, czym organy I oraz II instancji naruszyły obowiązującą je zasadę prawdy obiektywnej;

3. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., nr [...] oraz niewydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

4. art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I, jak i II instancji:

5. art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z § 13a Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 z późn. zm.; dalej Rozporządzenie) i art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez nieuwzględnienie, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Starosta S. dokonując oceny projektu budowlanego nie sprawdził w pełni kompletności projektu budowlanego, a w konsekwencji nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia znajdujących się w projekcie budowlanym nieprawidłowości do czego był zobowiązany na mocy art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b.

6. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji, przytoczonych przez skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych zgodnie z którymi w tym postępowaniu służy jej przymiot strony,

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie znajdują oparcia w aktualnym i ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych twierdzenia organów obu instancji jakoby skarżącej nie przysługiwał przymiot strony na mocy art. 28 ust. 2 p.b. w toczącym się postępowaniu. Organy obu instancji w sposób nieuprawniony interpretują art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., pozbawiając skarżącą statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądowych, które jej zdaniem wskazują, że przysługuje jej przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu.

Organy obu instancji oceniając czy przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej analizowały przepisy prawa materialnego, które wyznaczają normy techniczno-budowlane w stosunku do spornej inwestycji. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1676/14, zauważono, iż jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi.

Nie zgodzono się z poglądem organów obu instancji, sprowadzającym się do twierdzenia, iż tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiotowej kwestii przedstawia odmienne stanowisko, a bazowanie przez organ administracji publicznej na jednostkowym orzeczeniu nie powinno być aprobowane w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z przeważającym zapatrywaniem jurysprudencji obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych.

Z daleko posuniętej ostrożności podniesiono, iż dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się sięganie również do art. 28 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1475/17). Organ I instancji nie uwzględnił tego poglądu i nie rozważył podmiotowości skarżącej w niniejszym postępowaniu odnosząc się do art. 28 k.p.a.

Organy administracji publicznej powinny dążyć do poznania prawdy materialnej. Zarzucono, że stanowiący materiał dowodowy projekt budowlany jest niekompletny i jego już choćby pobieżna analiza powinna doprowadzić organ do wdrożenia art. 35 ust. 3 p.b. i nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarzucono, że budowa ośrodka wypoczynkowego na terenie z przeznaczeniem na zabudowę letniskową narusza funkcję terenu i pozbawia ją charakteru letniskowego, a nadto stanowi naruszenie warunków obowiązującego na tym terenie planu miejscowego w zakresie prowadzenia działalności handlowej i usługowej, która co do zasady jest zabroniona na terenie objętym planem. Inwestycja objęta decyzją Nr [...] z dnia 20.12.2016 r. nie jest związana z dopuszczonymi przez plan wyjątkami od podstawowego przeznaczenia spornego terenu na zabudowę letniskową.

Zarzucono także, że organy obu instancji w dalszym ciągu nie respektują art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez brak umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Skarżąca złożyła wniosek w dniu 09 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w aktach postępowania administracyjnego przed organem I instancji). Strona miała na celu uzyskanie możliwości wypowiedzenia się merytorycznego w sprawie zgodnie z zachowaniem zasady pisemności przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego, nie doczekał się oczekiwanej reakcji ze strony organu I instancji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu była decyzja Wojewody z dnia 29.10.2018r. nr [...] utrzymująca w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 30.08.2018 r. nr [...] 661.2016 wydaną po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem Wojewody z dnia 11 czerwca 2018r. znak: [...] i odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 20.12.2016r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą - Ośrodek Szkoleń, Doradztwa i Doskonalenia Kadr, mgr E. P. pozwolenia na budowę obejmującego dziesięć budynków letniskowych w obrębie ewid. S., gm. O. na działkach nr [...], [...], [...],[...], [...], [...].

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej, a więc stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy wnioskodawca ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ II instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 11.06.2018r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, iż przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołała się skarżąca stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ II instancji postanowieniem z dnia 11.06.2018r. wznowił postępowanie w części dotyczącej skarżącej na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżąca bez własnej winy nie brała w nim udziału, a to czy przysługuje jej status strony należało ocenić dopiero w toku wznowionego postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżącej sam fakt wznowienia postępowania nie przesądzał o zasadności wniosku wznowienie postępowania.

Wskazany przez skarżącą jako podstawa podania o wznowienie postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organy do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej.

Przedmiotem sporu jest więc w istocie legitymacja procesowa skarżącej w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Sąd orzekający, co do zasady, aprobuje pogląd, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (zob. wyrok NSA z 09.12.2014 r., II OSK 1227/13; por. też wyroki NSA: z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – dostępne w CBOSA).

Obecnie powszechnie przyjmowany i ugruntowany jest pogląd – który Sąd orzekający także w pełni podziela - że jedynie istnienie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej daje mu przymiot strony postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do treści art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przymiot strony mają inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/09, z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn., akt II OSK 2063/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było ustalenie, czy nieruchomość należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., a co za tym idzie, czy może być ona uznana za stronę postępowania.

Definicja obszaru oddziaływania została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.) i weszła w życie 11 lipca 2003r. Ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) definicja ta została doprecyzowana i art. 3 pkt 20 p.b. brzmi : "obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Tak więc ograniczenia zabudowy zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Aktualnie zatem pojęcie ograniczenia w zagospodarowaniu ma szerszy zakres niż poprzednio same tylko ograniczenie zabudowy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne – to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, 15 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2759/14, 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 807/15, 17 maja 2017r, sygn.. akt II OSK 2347/15).

Przez obszar oddziaływania w myśl art. 3 pkt 20 p.b. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 p.b., stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

Przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się wyłącznie do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Jeżeli bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 p.b. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/11, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/11, wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13, wszystkie dostępne w CBOSA).

Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności.

Słusznie przyjmuje się, że o przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, a także pozwolenia na budowę, nie decyduje spełnienie kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, konieczne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie (tak WSA w Opolu w wyroku z 20.03.2019r., sygn. II SA/Op 60/19, publ. LEX nr 2647129)

W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że obszar oddziaływania budynków letniskowych usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie obejmuje swym zakresem działki nr [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej powoduje, że sporna inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działki należącej do skarżącej. Przedmiotowa inwestycja nie niesie za sobą jakiegokolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr [...], które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w tym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz.1422 ze zm.). W szczególności nie naruszono i nie wprowadzono ewentualnych ograniczeń ze względu na wymagane odległości wynikające z § 12 ust.1 ww. rozporządzenia (budynki zostały zlokalizowane w odległości większej niż 4 m od granic działki ozn. nr [...]). Zachowano także warunki wynikające z przepisów § 13 i 57 dotyczące przesłaniania pomieszczeń (odległość najbliższych budynków letniskowych od budynku letniskowego znajdującego się na działce wnioskodawczyni jest znacznie większa od wysokości przesłaniania - większa od wysokości realizowanych budynków), jak normy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego tego rozporządzenia. Ponadto budowa budynków letniskowych na działkach ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie pozbawia nieruchomości wnioskodawczyni dostępu do szeroko rozumianych mediów infrastruktury technicznej, w tym dostępu do drogi publicznej.

W związku z powyższym działka ozn. nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów na budowę których E. P. uzyskał pozwolenie na budowę. Tym samym I. S. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy prawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla wnioskodawczyni określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym.

Co prawda przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11), jednak Sąd nie zauważył takiego ograniczenia w przedmiotowej sprawie, a skarżąca go nie wskazała. Podkreślić należy, że budowa domków letniskowych nie spowoduje utraty funkcji działki letniskowej skarżącej. Z tego punktu widzenia istotne jest jaka ma być zabudowa na działkach objętych spornym pozwoleniem na budowę (w tym przypadku mają to być domki letniskowe). Nieistotne jest natomiast z punktu widzenia funkcji, czy z domków letniskowych, które mają być wybudowane na działkach objętych spornym pozwoleniem na budowę korzystać będą właściciele tych działek, czy też osoby trzecie. Nie ma to bowiem żadnego wpływu na funkcję, czyli na to, czy będą to działki o funkcji letniskowej, czy też innej. Przy toku rozumowania prezentowanym przez skarżącą niedopuszczalne byłoby np. wynajmowanie przez właścicieli osobom trzecim lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym, co byłoby oczywiście nadmiernym ograniczeniem prawa własności.

Sąd orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że wobec braku przymiotu strony zbędna i niedopuszczalna była ocena, czy przedmiotowa inwestycja koliduje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Szydłowcu, gm. O. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 21 kwietnia 1998r. (Dz. Urzęd. Woj. Konińskiego z 1998r. Nr [...]) dla przedmiotowego terenu.

Jedynie informacyjnie Sąd wskazuje, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu teren, na którym zaplanowano przedmiotową inwestycję oznaczony jest symbolem "UTL", który określa tereny zabudowy letniskowej. Planowana inwestycja ma charakter zabudowy letniskowej. Ewentualne wynajmowanie domków letniskowych, jak już wyżej wspomniano, nie będzie miało wpływu na istnienie tej funkcji.

Należy podkreślić, że obszarem oddziaływania nie jest teren, na którym da się odczuć jakiekolwiek skutki (uciążliwości) spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 338/10, publ. CBOSA). Takie skutki powstania obiektu jak kurz, odór, wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. IV SA/Po 256/16). Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, tj. stan w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami powszechnie obowiązującymi, mogącymi stanowić podstawę żądania określonych czynności organu administracji publicznej. Taka właśnie sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że oceny istnienia jej interesu prawnego należy dokonać na podstawie art. 28 k.p.a. Sąd wskazuje, że zastosowanie tego przepisu jest wyłączone w świetle treści art.28 ust.2 p.b. Nawet jednak w przypadku zastosowania tego przepisu (czego nie uczyniono) konieczne byłoby wykazanie interesu prawnego skarżącej. Sąd wyjaśnia, że planowane zamierzenie wpływa na sferę korzystania z przestrzeni przez sąsiadów w zależności od charakteru, skali i przeznaczenia planowanego zamierzenia, co każdorazowo powinno podlegać wszechstronnemu zbadaniu przez organy administracji. Kwestia ta wymaga wnikliwego zbadania przez organ obu instancji, z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, a także projektowanego charakteru i skali oraz przewidywanej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla nieruchomości skarżącej.

Każdy przypadek należy rozważać indywidualnie w realiach konkretnego stanu faktycznego. Nie można opierać się na założeniu a priori, że skoro działki skarżącej bezpośrednio graniczą/nie graniczą z działką na której ma być realizowana planowana inwestycja, to posiada/nie posiada ona interesu prawnego. Takie postępowanie prowadziłoby bowiem do automatyzmu, którego należy unikać.

Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Może on wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827).

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 09.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; z dnia 19.05.2017 r., sygn. akt II OSK 1759/16, publ. CBOSA).

Przyjmuje się, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być nawet naruszony. (wyrok NSA z 16.08.2012r., sygn. II OSK 832/11, LEX nr 1248472) Negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być faktycznie wykazany, lecz wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw (wyrok NSA z 03 grudnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1505/07, publ. CBOSA).

Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1505/07, publ. LEX nr 529516)

Jak trafnie wyjaśnił to WSA w Poznaniu w wyroku z 21.06.2017r. o sygn. IV SA/Po 171/17 (publ. CBOSA) to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny – mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym – spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06. Do takiej sytuacji należy odpowiednio odnieść spostrzeżenie, w myśl którego obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony (tu: skarżącej), w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14 – CBOSA).

Wracając na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że z akt sprawy nie wynika jakiekolwiek oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącej. Skarżąca nie wskazuje we wniosku o wznowienie, w odwołaniu, ani w skardze jakiego rodzaju oddziaływanie (ograniczenie zagospodarowania) mogłoby występować w sprawie. Biorąc pod uwagę relatywnie niewielką skalę planowanej inwestycji (budowa 10 niewielkich domków letniskowych) Sąd także nie dostrzega w jaki sposób miałaby ona ograniczyć dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania działki skarżącej.

Należy wskazać, że w toku dotychczasowego postępowania skarżąca nie wskazywała na czym miałby polegać jej interes prawny umożliwiający jej udział w przedmiotowym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i w tym zakresie nie powoływała się na żadne normy prawne. Przy czym interes prawny powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (np. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20.04.1998 r., IV SA 1106/97, Lex nr 43360 z dnia 13.02.2002 r., IV SA 2085/98, lex nr 55752; z dnia 25.10.2006 r., II GSK 163/06, lex Nr 274855).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organy obu instancji nie respektują art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez brak umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia należy wyjaśnić, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 09 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wniosku tego organ nie uwzględnił. Ten brak reakcji organu nie uniemożliwiał jednak skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona bowiem może w toku całego postępowania wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto skarżąca nie wskazała uniemożliwienie złożenia jakich twierdzeń i dowodów spowodowało w/w uchybienie procesowe organu. Dlatego należało przyjąć, że w istocie rzeczy skarżąca nie została pozbawiona możliwości przedstawienia nowych twierdzeń i dowodów w sprawie skoro ich nie wskazała w skardze.

Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi bowiem nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że w analogicznej sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08). Skarżąca nie wskazała jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, ewentualnie jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić wskutek uchybienia wymogom art. 10 k.p.a., ani jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tego przepisu.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.