Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 114/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Nysy - działając na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) - nakazał H. i M. M., w związku ze zmianą stanu wody na działce nr A. położonej w H., przywrócenie do dnia 30 maja 2009 r. stanu poprzedniego na w/w nieruchomości przez odtworzenie znajdującego się na działce rowu oraz ukształtowanie terenu przedmiotowej działki, przylegającej bezpośrednio do działki nr B., nr C. i nr D., na powierzchni ok. 0,12 ha, poprzez usunięcie nawiezionych mas ziemnych wysokości ok. 1 m, w celu uzyskania naturalnego spadku terenu widniejącego na załączniku mapowym. W ustaleniach stanu faktycznego sprawy organ podał, że wnioskiem z dnia 19 września 2008 r. A. B. zawiadomił o fakcie podniesienia przez H. i M. M. poziomu gruntu działki nr A.. Podwyższenie terenu wynosi ok. 1,6 m w stosunku do poziomu przebiegającej w sąsiedztwie drogi i dokonano tego bez stosownego pozwolenia budowlanego. Ponadto wnioskodawca wskazał, że usypana skarpa będzie blokować naturalny spływ wód opadowych do rzeki K., co przyczyni się do zalewania sąsiednich terenów, w tym jego nieruchomości. Działka nr A. znajduje się na terenie zalewowym, w dolinie rzeki K.. Ponadto, bez pozwolenia wodnoprawnego, zasypany został również rów, który odbierał wody z sąsiednich pól. Został on zabudowany kręgami betonowymi o średnicy 400 mm do połowy działki nr A., a na pozostałym odcinku ułożono rurociąg drenarski PCV o średnicy 150 mm. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił fakt zasypania przez H. i M. M. rowu oraz podwyższenia terenu przedmiotowej działki. Teren ten stanowił nieckę, do którego trafiała woda z pół i łąk, i dalej była odprowadzana do rzeki K.. Ustalono także, że sporna nieruchomość pozostaje w dzierżawie W. M., który użytkuje rolniczo tylko jej część. Organ stwierdził, że za wszelkie zmiany na gruncie odpowiadają jego właściciele, a M. M. złożył oświadczenie, iż odkopie rów oraz wystąpi o pozwolenie wodnoprawne na jego zakrycie. Następnie Burmistrz Nysy powołał się na przepis art. 29 Prawa wodnego i wywiódł, że działania właścicieli działki nr A. zakłóciły kierunek odpływu wód deszczowych w obrębie granicy nieruchomości A. B., D. T. oraz drogi gminnej i sąsiadującej z nią gruntów. Nowe ukształtowanie terenu nie pozwala na swobodny spływ wód do rzeki K., co może powodować zalewanie gruntów położonych niżej w stosunku do podniesionego terenu. Powyższe - zdaniem organu pierwszej instancji - upoważnia do zastosowania regulacji art. 29 Prawa wodnego, a jedynym możliwym sposobem usunięcia stwierdzonych naruszeń jest wykonanie czynności objętych nakazem.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i M. M., którzy stwierdzili, że kwestionują punkt 2 decyzji, bowiem dokonali jedynie wyrównania poziomu wyrwy powstałej na ich działce w wyniku powodzi w 1997 r., czyli przywrócili stan poprzedni terenu. Zarzucili, że wyrwa ta nie przylegała ani do działki D. T., ani też do działki A. B., który według skarżących "nie jest stroną w tej sprawie". Odwołanie od decyzji Burmistrza Nysy złożyli także A. B., U. T. i R. K., którzy zarzucili, że skarżone rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymogom prawa, przewidzianym w art. 81, art. 82 i art. 194 Prawa wodnego oraz art. 100 ustawy "o ochronie środowiska", a także nie uwzględnia wniosku o budowę kanału lub przepustu ulgi w zamian za część zasypanego polderu. Ponadto U. T. przedłożyła Kolegium prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po D. F. T. (zmarły 6 czerwca 2008 r.) przez żonę U. T. oraz jego dzieci: B. T., K. P., T. P. T.. Podniosła, że jej dzieci są także w przedmiotowej sprawie stronami postępowania administracyjnego.

W dniu 1 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do R. K. uznając, że nie jest on stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W tym samym dniu Kolegium uznało, że A. B. wniósł odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu, natomiast odnośnie odwołania U. T. stwierdziło jego niedopuszczalność. Na ostatnio wymienione rozstrzygnięcia zostały złożone do tut. Sądu skargi, które zostały oddalone.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. i M. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - decyzją z dnia [...], nr [...] - uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza Nysy w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a. Relacjonując stan faktyczny sprawy Kolegium przedstawiło ustalenia organu pierwszej instancji, w tym dokonane na podstawie oględzin działki nr A., oraz odnotowało, że strony postępowania składały w toku postępowania - w formie ustnej i pisemnej - szczegółowe wyjaśnienia dotyczące stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz przedstawiały szereg dokumentów na potwierdzenie swych twierdzeń. M. M. dowodził m.in., że przeprowadzone przez niego prace "polegały na uzupełnieniu gruntów w wyrwach powstałych w wyniku powodzi 1997 r. i latach poprzednich". Podał, że w związku z odprowadzeniem wód z sąsiednich działek i drogi gminnej ubiega się o pozwolenie wodnoprawne. Z kolei obecni podczas oględzin terenu mieszkańcy H. oświadczyli, że wykonane przez M. M. prace utrudnią spływ wód opadowych i powodziowych z gruntów sąsiednich, bowiem został zakłócony naturalny spad terenu w kierunku rzeki poprzez "zasypanie terenu". Nadto zasypanie rowu poniżej wylotu przepustu spowoduje brak odpływu wód opadowych z gruntów (działki nr: 47, 46, 45, 44). Dodatkowo, A. B. skierował do Kolegium kilka pism, dołączając do nich dokumenty wskazujące na jego interwencje w organach i instytucjach, a dotyczące niniejszej sprawy, jak i spraw - w jego ocenie - z nią związanych. W rozważaniach prawnych Kolegium przypomniało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy wprowadza zakaz dokonywania zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, natomiast po myśli art. 29 ust. 3 omawianej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wywodził, że wskazana regulacja znajduje zastosowanie w przypadku ustalenia, poprzedzonego przeprowadzeniem prawidłowego postępowania dowodowego, iż w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś kwestię, czy naruszenie stanu wód było istotne należy rozpoznawać jedynie w odniesieniu do skutków, jakie w konsekwencji zaistniały. Odwołując się nadal do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium podkreśliło, że zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą polegać na odmiennym od naturalnego ukształtowaniu terenu, np. poprzez jego podwyższenie, czy wykopanie rowu; albo wykonaniu takich robót budowlanych, jak np. wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia. Jednak sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż organ winien jest jednocześnie ustalić, że takie działanie spowodowało zmianę stanu wody na gruncie. Dalej Kolegium powtarzało za sądami administracyjnymi, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy nie nasuwa wątpliwości to, że właściciele nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym A., położonej w miejscowości H., wykonując podwyższenie terenu swojej nieruchomości zmienili stosunki wodne na gruncie, zasypując urządzenie wodne, tj. rów odprowadzający wody z drogi do rzeki K., co zakłóciło kierunek odpływu wód deszczowych na sąsiednich gruntach. Organ pierwszej instancji nie ustalił jednak, kiedy właściciele działki nr A. dokonali nawiezienia mas ziemnych i podwyższenia terenu. Z pierwszego pisma A. B. wynika, że zrobili to we wrześniu 2008 r., lecz w prowadzonym postępowaniu kwestia ta nie została wyjaśniona. Ponadto Burmistrz Nysy nie wystąpił do biegłego o opinię, czy - a jeśli tak, to w jakim zakresie - podwyższenie poziomu działki nr A. wpływa na stan wód na działkach sąsiednich. Ustalenie, czy wpływ wykonanych przez H. i M. M. robót ziemnych był dla nieruchomości sąsiednich szkodliwy, stanowiące drugą przesłankę materialnoprawną decyzji, wynikającą z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wymagało przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego. Nie mogło się ono ograniczyć jedynie do oględzin terenu, gdyż "oddziaływanie" to proces ciągły, wymagający dłuższej obserwacji. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie konieczne może okazać się przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który - po pierwsze - przesądzi o istnieniu związku przyczynowego między podwyższeniem terenu działki nr A. i zasypaniem znajdującego się na niej rowu odprowadzającego wody z drogi do rzeki K. a stanem wód na gruntach sąsiednich; po drugie zaś określi - w razie ustalenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń i prac zapobiegających szkodom. Wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych, a to art. 80, art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organ odwoławczy zwracał uwagę na powinność przeprowadzenia kompletnego postępowania dowodowego, przy zastosowaniu wszystkich dostępnych prawem środków dowodowych, i następnie, dokonania oceny materiału dowodowego w jego całokształcie. Organ odwoławczy zakwestionował też sposób uzasadnienia podjętego przez Burmistrza Nysy rozstrzygnięcia, w którym zabrakło wskazania, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z komentowanego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a dotycząca konieczności powstania szkody na gruntach sąsiednich, będącej efektem zmiany stosunków wodnych. Końcowo zarzucono, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie, a nadto wadliwie uznawał w toku całego postępowania, że działka nr B. stanowi własność D. F. T., podczas gdy zmarł on jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu skargę wniósł A. B., powołując się na art. 133 Prawa wodnego i zarzucając, że organ odwoławczy przedwcześnie i bezzasadnie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, bez uwzględnienia "odpowiedzialności Starosty Nyskiego i Marszałka Województwa Opolskiego za ochronę przeciwpowodziową i ochronę środowiska". Skarżona decyzja nie rozstrzyga kwestii ochrony gospodarstw przed powodzią, choć w przeszłości takie zdarzenia miały miejsce w związku z regulacją potoku K., przy jednoczesnym zniszczeniu suchego zbiornika przeciwpowodziowego w południowo-wschodniej części wioski, oraz wobec zmniejszenia odpływu wód powierzchniowych w strefie działki nr A., gdzie zasypano istniejące już wcześniej obniżenia terenu, zmniejszono promień skrętu południowo-wschodniego meandru potoku oraz zmniejszono przekrój jego koryta. Zmiana ukształtowania terenu działki nr A. spowoduje w razie powodzi cofanie się wody i zalewanie w większym stopniu okolicznych gospodarstw. Ponadto decyzja Kolegium niezasadnie poddaje w wątpliwość fakt naruszenia stosunków wodnych, a zalecenia w kierunku zbadania oddziaływania dokonanych zmian na grunty sąsiednie są zbędne. Decyzja ta nie uwzględnia wymogów art. art. 100 ust. 3, 101, 102 i 103 Prawa ochrony środowiska, a także nie uwzględnia faktu, iż na spornej działce nielegalnie składowano śmieci i skażoną ziemię, co zniszczyło warstwy urodzajnej gleby, część zagajnika leśnego, i co spowoduje zatrucie wód K.. Naprzeciw oczekiwaniom skarżącego w powyższym zakresie wychodzi wydane M. M. zarządzenie pokontrolne Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 25 września 2009 r., która to jednostka powinna być stroną toczącego się postępowania. O te kwestie, jak i kwestie związane ze skażeniem terenu i wód oraz usychaniem drzew, powinna być uzupełniona zaskarżona decyzja, zwłaszcza że interwencje skarżącego w tej mierze u Burmistrza Nysy, Starosty Opolskiego, Wojewody Opolskiego oraz w Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. A. B. uważa, że w decyzji Kolegium niezasadnie poddano w wątpliwość szkodliwe oddziaływanie naruszenia stosunków wodnych na otaczające środowisko, choć naruszenie to jest widoczne gołym okiem, w szczególności w zestawieniu z dokumentacją zdjęciową. Skarżący od wielu lat zamieszkuje w H., widział kilka powodzi i wie, że na obecnie zasypanym terenie nie powinno budować się domów, bowiem w tym miejscu przepływał główny nurt wód powodziowych. Mylnie przyjmuje się, że dokonano zasypania wyrw po powodzi, podczas gdy nie były to wyrwy, lecz naturalne meandry potoku K.. Z uwagi na liczne zagrożenia wskazywane przez skarżącego oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia nie można było wydać decyzji uchylającej tylko ze względu na uchybienia formalne co do stron postępowania. Wydany przez organ pierwszej instancji nakaz powinien być poszerzony przez Kolegium o kwestie wskazywane przez skarżącego oraz należało wyznaczyć nowy termin jego realizacji. Ponadto koniecznym było zobowiązanie organów odpowiedzialnych za ochronę przeciwpowodziową do wydania "równoległej" decyzji o przywróceniu na działce nr A. stanu poprzedniego do czasu wybudowania kanału ulgi itp. Z tych przyczyn, zdaniem A. B., należy uchylić zaskarżoną decyzję, jako decyzję "fragmentaryczną i nie rozwiązującą istoty sprawy". W dodatkowym piśmie procesowym skarżący domagał się zwrotu poniesionych kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w podjętej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli także H. i M. M., podnosząc, że wykonane prace związane z nawiezieniem ziemi miały na celu zasypanie w wyniku powodzi wyrw w gruncie i odtworzenie pierwotnego koryta rowu melioracyjnego. Obecnie, ziemia składowana na gruncie została wywieziona a rów odkryto i toczy się postępowanie się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na jego zarurowanie. Uczestnicy postępowania uważają, że w niniejszej sprawie konieczna jest opinia biegłego, a prowadzenie przed Sądem od początku postępowania wyjaśniającego jest niedopuszczalne.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2010 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego w zakresie zwolnienia od uiszczenia wpisu od skargi oraz zwolnił go od kosztów sądowych w pozostałym zakresie.

Postanowieniem z dnia 18 października 2010 r. Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia skarg w sprawie o sygn. akt II SA/Op 459/09 dotyczącej uchybienia terminu do wniesienia przez A. B. odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o sygn. akt II SA/Op 461/09 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania U. T. od tej decyzji. Wobec prawomocnego zakończenia postępowań we wskazanych wyżej sprawach postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte w dniu 7 marca 2011 r.

Na rozprawie sądowej w dniu 10 maja 2011 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo podkreślił, że w momencie składania wniosku nie chodziło mu o naruszenie stosunków wodnych, ale o spowodowanie zagrożenia, tj. utrudnienia spływu wód powodziowych - art. 26 Prawa wodnego, chociaż wówczas tego wprost nie wyartykułował. Jednocześnie przyznał, że zmiana stosunków wodnych w odniesieniu do jego działki nie nastąpiła. Natomiast uczestnik postępowania - M. M. wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać regulacje prawne, które wyznaczają zakres kognicji sądu administracyjnego. I tak, stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. W świetle uregulowań wskazanego ostatnio przepisu sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku badania tych aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1225/07, System Informacji Prawnej LEX nr 530455). Z uwagi na powyższe należało uznać, że wywiedzione przez skarżącego zarzuty odnoszące się do kwestii regulowanych przepisami Prawa ochrony środowiska bądź innymi ustawami, a dotyczących ewentualnego skażenia wody i gruntów, czy też konieczności podjęcia stosownych działań przez inne organy odpowiedzialne za ochronę przeciwpowodziową, np. wybudowania kanału ulgi, nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, bowiem kwestie te nie dotyczą sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Przypomnieć trzeba, że kwestionowanym rozstrzygnięciem uchylono decyzję Burmistrza Nysy nakazującą H. i M. M., w związku ze zmianą stanu wody na działce nr A. położonej w H., przywrócenie stanu poprzedniego na w/w nieruchomości przez odtworzenie znajdującego się na działce rowu oraz ukształtowanie terenu przedmiotowej działki w celu uzyskania naturalnego spadku terenu i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przechodząc już do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji według podanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o wskazaną regulację miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest wskazanie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Omawiany przepis, jako wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy prawidłowo, z zachowaniem wymogów art. 138 § 2 K.p.a., przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Materialnoprawną podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił przepis art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 art. 29). Jednoznaczne brzmienie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy oznacza, iż aby wydać decyzję na jego podstawie konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 ustawy jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy wymaga zatem precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Jedynie poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie - w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy - iż doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na sąsiednie grunty umożliwia nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 224/09, System Informacji Prawnej LEX nr 592008).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy odnotować, że okolicznością bezsporną jest, iż H. i M. M. - właściciele nieruchomości oznaczonej numerem A., położonej w miejscowości H. - dokonali zmian stosunków wodnych na gruncie poprzez podwyższenie terenu spornej działki i zasypanie znajdującego się na niej rowu odprowadzającego wody z drogi do rzeki K.. Słusznie natomiast uznało Kolegium, że Burmistrz Nysy ustalając powyższą okoliczność nie wykazał jednak, czy dokonana zmiana stanu wód miała szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżącego - A. B., a tym samym, czy zaktualizowały się przesłanki określone w art. 29 ust. 3 ustawy. Jak już wyjaśniono wyżej, wykazanie związku pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie a powstaniem ewentualnych szkód na gruntach sąsiednich jest konieczną przesłanką do wydania nakazu na podstawie omawianej regulacji. Nie każda bowiem zmiana stanu wody na gruncie powoduje wydanie nakazu, a jedynie taka, która powoduje szkody na nieruchomościach sąsiednich. Dlatego też w pełni należało zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie w jakim zakresie dokonane przez H. i M. M. zmiany miały wpływ na stan wód na działkach sąsiednich, i czy były one szkodliwe. W tym zakresie trafnie wskazywał organ odwoławczy na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych dowodów, dopuszczonych przepisami K.p.a., od których zależy wynik sprawy. Niewątpliwie, w ustaleniu stanu faktycznego, w tym wpływu omawianych zmian na stan wód na gruntach sąsiednich, pomocny może być dowód z opinii biegłego, czy też wyjaśnienia stron postępowania.

Z powyższego wynika, że w rozpoznawanym przypadku zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, że dokonanie ustaleń w opisanym zakresie przez Kolegium polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu niemalże całości sprawy. Takie działanie Kolegium naruszyłoby jednak przepis art. 136 K.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem, organ drugiej instancji rozpoznający środek zaskarżenia może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ponadto, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie dopiero przez organ odwoławczy naruszyłoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie. W tej sytuacji zasadnie Kolegium wywodziło, że decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Poza powiedzianym dotychczas zgodzić się trzeba z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, że organ pierwszej instancji winien również prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, sporna działka graniczy z nieruchomościami, których właściciele nie zostali uznani za strony tego postępowania. Ponadto trafnie zauważyło Kolegium, że Burmistrz Nysy w toku postępowania, jak również w decyzji z dnia [...], przyjmował, że działka nr B. stanowi własność D. F. T. Tymczasem z przedłożonego przez U. T. prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po D. F. T., wynika, że zmarł on 6 czerwca 2008 r., a więc jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, a jego spadkobiercami są żona oraz troje dzieci, którzy - stosownie do art. 922 § 1 i art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego - weszli w prawa i obowiązki spadkodawcy.

Reasumując, w ocenie Sądu, opisane naruszenia, w tym stwierdzony brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy zmiany wykonane na spornej nieruchomości miały szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, a więc okoliczności istotnej z punktu widzenia zaktualizowania się przesłanki warunkującej wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem takich wadliwości organ odwoławczy nie mógł konwalidować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też Sąd nie podzielił argumentacji skargi, że zalecenie Kolegium w kierunku zbadania oddziaływania dokonanych zmian na grunty sąsiednie było zbędne. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi, że Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Nysy wyłącznie z uwagi na uchybienia formalne co do stron postępowania.

W tym stanie rzeczy skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.