Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4100/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 73, art. 411, art. 411 a
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 19 ust. 1, art. 20
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 819/20 w sprawie ze skargi Województwa P. Z. D. Wojewódzkich w G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 819/20, którym po rozpoznaniu skargi Województwa P. – Z. D. W. w G. uchylono decyzję w/w z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 zwana dalej "P.w."), ustalił Województwu P. – Z. D. W. w G. za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 32,00 zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Do wydania powyższej decyzji doszło wskutek rozpatrzenia reklamacji Zarządu od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za 2020 rok. W reklamacji podniesiono, że odcinek [...] w m. Ch., objęty pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] maja 2017 r. znak [...], został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej. Zgodnie bowiem z decyzją [...]z dnia [...] czerwca 2019 r. P. W. I. N. B. w sprawie użytkowania nowo wybudowanego odcinka [...]na odc. Ł. – B. wraz z obwodnicą m. W., odcinki byłej drogi wojewódzkiej nr [...] położonej na terenie Gminy W. od km 8+570 do km 11+482, od km 11+534 do km 12+384 i od km 13+185 do km 15+690 straciły status drogi wojewódzkiej i przeszły na rzecz Powiatu L.. Następnie na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] lipca 2019 r. w/w odcinki zostały pozbawione kategorii drogi powiatowej i przeszły na rzecz Gminy W., która – zdaniem Zarządu – winna być adresatem informacji.

Dyrektor nie uznał reklamacji, wskazując w uzasadnieniu decyzji z 12 czerwca 2020 r., że opłatę za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 271 ust. 2, 3, 4 i 5 P.w., a więc podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat jest beneficjent pozwolenia wodnoprawnego. To on jest adresatem decyzji administracyjnej, z której wynikają uprawnienia do korzystania z wód w zakresie w niej opisanym, ale także obowiązki z tym związane – m.in. obowiązek ponoszenia opłat. Organ podkreślił, że decyzja administracyjna, jaką jest pozwolenie wodnoprawne, kreuje indywidualny stosunek administracyjny o charakterze władczym, wiążąc sytuację podmiotu w niej wskazanego z określonymi uprawnieniami i obowiązkami w sferze prawa publicznego. Przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód nie następuje z mocy prawa tylko dlatego, że właściciel nieruchomości przeniósł prawo własności na inny podmiot, gdyż uprawnienie wynikające z pozwolenia wodnoprawnego nie jest częścią składową gruntu, na którym jest realizowane ani urządzenia wodnego. Zdaniem organu, przekształcenie drogi z wojewódzkiej w gminną nie powoduje automatycznego nabycia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego realizowanego dotychczas na tym gruncie przez zbywcę bądź inny podmiot. Nabywca gruntu nie jest następcą prawnym w odniesieniu do pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 411 P.w. Nie oznacza to jednak, iż nie jest możliwe przeniesienie praw z pozwolenia na inny podmiot.

Zarząd wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzucił:

1) niezastosowanie art. 271 § 1 pkt 1 P.w. oraz błędną wykładnię art. 271 ust. 4 P.w. polegające na niezasadnym zobowiązaniu Z. D. W. w G. do zapłaty za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, podczas gdy Zarząd w tym okresie nie był podmiotem władającym urządzeniem wodnym,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, wybiórczym rozpatrzeniu podnoszonych przez skarżącego w reklamacji zarzutów oraz braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego w trybie reklamacji,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez brak sporządzenia, zgodnego z prawem, uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że brak jest podstaw prawnych do naliczania opłaty za usługi wodne z uwagi na to, że nie korzystał i nie korzysta z usługi wodnej w postaci odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ponieważ nie dysponuje ani urządzeniem wodnym ani nieruchomością, na której urządzenie to się znajduje. Ze wskazanej usługi wodnej korzysta inny podmiot, a mianowicie Gmina W., której Zarząd przekazał nieruchomość drogową.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z dnia [...] października 2020 r. WSA w Gdańsku, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że opłatę za usługi wodne należy pobierać wyłącznie w przypadku faktycznego korzystania z takich usług, nie zaś za samą możliwość takiego korzystania, wynikającą z zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. stanowi jednoznacznie, że opłatę pobiera się "za odprowadzanie wód", a nie za samą wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Podkreślił, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w.) i służy ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 P.w.). Podmiotem, który winien ponosić opłaty za usługi wodne jest zatem ten, kto z usług tych korzysta, a opłaty te powinny stanowić bodziec, by dbając o swój ekonomiczny interes korzystał z nich racjonalnie. Wobec tego, że droga, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego ustalono opłatę, straciła status drogi wojewódzkiej po jej przebudowie jeszcze w 2019 r., skarżący Zarząd stracił przymiot zarządcy tej drogi. Z chwilą utraty tego przymiotu nie sposób twierdzić, że skarżący Zarząd w istocie korzysta z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód z przedmiotowego odcinka drogi. Dalej Sąd przywołał treść art. 411 ust. 1-3 P.w., zgodnie z którymi następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, zaś organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia na wniosek tego następcy.

Zdaniem Sądu, podmiot zarządzający obecnie tym odcinkiem drogi, którego dotyczy decyzja jest następcą prawnym skarżącego Zarządu, lecz konsekwencje tego faktu stanowić mogą podstawę wszczęcia odrębnego postępowania. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wystarczy bowiem stwierdzenie, że pomimo istnienia pozwolenia wodnoprawnego, którego beneficjentem był skarżący Zarząd, nie obciąża go obowiązek uiszczania opłaty wodnej w sytuacji, gdy bezspornie w roku 2020 nie pozostaje on zarządcą drogi, której pozwolenie to dotyczy.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności wskazują na to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., polegającym na skierowaniu jej do podmiotu, nie będącego zobowiązanym do uiszczenia opłaty wodnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Zarządu Zlewni w G. [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

I. Prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ dokonał wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mimo iż z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie oraz ustalonego stanu faktycznego niewątpliwie wynika, że adresatem pozwolenia wodnoprawnego jest skarżący podmiot i zgodnie z obowiązującymi przepisami jest on zobowiązany do ponoszenia opłata za usługi wodne, a także, że nie ma w sprawie zastosowania art. 411 P.w. wobec braku następstwa prawnego między podmiotami: ZDW w G. i Gminą W..

II. Prawa materialnego, tj.:

1. art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez jego błędną subsumpcję, która doprowadziła do uznania, że w ustalonym stanie faktycznym nie podlega obowiązkowi opłatowemu odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z odcinka byłej drogi wojewódzkiej nr [...] położonej na terenie Gminy W. pomimo, iż niesporne okoliczności w sprawie wskazywały, iż skarżący jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego uprawniającego do korzystania z przedmiotowej usługi wodnej oraz, że faktycznie woda z przedmiotowej drogi jest odprowadzana,

2. art. 268 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie wbrew nie budzącym wątpliwości unormowaniom, że odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodna, która podlega opłacie,

3. art. 389 pkt 1 P.w. w zw. z art. 298 pkt 1 P.w. wobec ich pominięcia w przedmiotowej sprawie i uznanie, iż mimo posiadania przez stronę skarżącą pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych i faktycznego odprowadzania wód brak jest podstaw do nałożenia na stronę obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną,

4. art. 411 ust. 1 i 2 P.w. poprzez ich zastosowanie, mimo iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy pozwala jedynie na zastosowanie w sprawie art. 411a P.w. wobec okoliczności, iż Gmina W. nie stała się następcą prawnym ZDW w G., a tym samym dla skutecznego przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] niezbędne było uzyskanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia wodnoprawnego wydanej na wniosek podmiotu, na rzecz którego przenoszone jest pozwolenie wodnoprawne (art. 411 a ust. 4 P.w.) oraz za zgodą strony, na której rzecz wydano pozwolenie (art. 411a ust. 1 p.w.).

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu zaznaczył, iż w niniejszej sprawie organ zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Wskazał, iż opłatę stałą ustala się wyłącznie na podstawie treści obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego i wskazanej w nim maksymalnej ilości ścieków, jakie mogą zostać wprowadzone. Zdaniem strony, WSA w Gdańsku wadliwie ocenił stan faktyczny w sprawie uznając, że Gmina W. jest następcą prawnym Zarządu Dróg Wojewódzkich w G., a okoliczność ta pozwala na dokonanie odmiennych niż organ ustaleń i uznanie, że zastosowanie winien znaleźć art. 411 ust. 1-3 P.w., normujący zasady przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego.

Następnie pełnomocnik podniósł, że nie powinno budzić wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, iż podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne jest Zarząd jako beneficjent pozwolenia wodnoprawnego. To bowiem skarżący jest adresatem decyzji administracyjnej, z której wynika dla podmiotu prawo korzystania w określony sposób z wód, ale także wynika dla tego (a nie innego) podmiotu między innymi obowiązek ponoszenia opłat.

Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, iż z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. wynika, iż usługa, za którą należy uiścić, zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 opłatę - odprowadzanie wód opadowych jest immanentnie związana z istnieniem systemów umożliwiających to odprowadzanie. Obowiązek ponoszenia opłaty zależy zatem od rzeczywistego oprowadzania wód za pomocą wybudowanych i funkcjonujących urządzeń. Istnienie urządzeń umożliwiających odprowadzanie wód i posiadanie pozwolenia na ich odprowadzanie sprawia, że ziszcza się obowiązek ponoszenia opłaty za ich odprowadzanie. WSA w Gdańsku w wydanym wyroku błędnie uznał, że nie istnieją okoliczności pozwalające na obciążenie skarżącego podmiotu opłatą za usługi wodne mimo, iż spełniona jest dyspozycja wynikająca z art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. - następuje odprowadzanie do wód opadowych, a odprowadzanie to, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. jest uznane za usługę wodną.

Pełnomocnik podkreślił, iż beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego jest ZDW w G., a tym samym nikt inny tylko ZDW jest podmiotem korzystającym ze środowiska - art. 30 pkt 20 lit. b p.o.ś i jednocześnie podmiotem korzystającym z usług wodnych. Usługi te mogą być wykonywane jedynie przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne. Pomimo, iż po przekazaniu na rzecz Gminy nieruchomości właścicielem urządzeń umożliwiających odprowadzanie wód stała się Gmina W., to wobec braku pozwolenia wodnoprawnego, którego Gmina byłaby adresatem, nie jest ona uprawniona do korzystania ze środowiska, a tym samym nie jest zobowiązana do ponoszenia opłat z tytułu odprowadzania wód. Przeniesienie własności nieruchomości nie pociąga za sobą skutku zmiany adresata decyzji administracyjnej, z której wynikają uprawnienia do korzystania z wód.

Na koniec pełnomocnik podniósł, że w niedozwolony prawem, uproszczony sposób WSA w Gdańsku uznał, iż przekazanie między podmiotami obiektu drogowego mieści się w dyspozycji art. 411 P.w. Poza sporem jest, że do następstwa prawnego w rozpatrywanym stanie faktycznym nie doszło. Następcą prawnym zakładu bowiem jest co do zasady podmiot wchodzący we wszystkie prawa i obowiązki swojego poprzednika związane z ogółem jego praw (sukcesja uniwersalna) lub ich wydzieloną częścią (sukcesja singularna). Sukcesja uniwersalna ma miejsce tylko w przypadkach przewidzianych przez prawo, a więc między innymi przy przekształceniach spółek prawa handlowego czy spadkobraniu. Sukcesja singularna jest natomiast efektem czynności prawnych obejmujących pojedyncze przedmioty czy prawa niematerialne.Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przejście praw z pozwolenia wodnoprawnego na mocy art. 411 P.w. dotyczy zakładów w rozumieniu prawa wodnego będących osobami fizycznymi, spółkami prawa handlowego lub spółdzielniami. Należy więc uznać, że z przejęciem praw z pozwolenia mamy do czynienia w sytuacji sukcesji generalnej oraz singularnej. Przepis art. 411 p.w. może więc obejmować również następstwo prawne w wyniku sukcesji singularnej, jeżeli będzie ona efektem czynności prawnej obejmującej dobra umożliwiające następcy prawnemu podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej wymagającej pozwolenia wodnoprawnego. Pomimo, iż wydaje się słuszne uznanie, że przejęcie praw i obowiązków na zasadzie sukcesji jest wystarczające do wykonywania praw z pozwolenia wodnoprawnego, to aby uznać, że rzeczywiście okoliczność ta ma miejsce, niezbędne jest zwrócenie się do organu ze stosownym wnioskiem o potwierdzenie powyższego w drodze decyzji. W złożonym wniosku niewątpliwie należy wykazać swoje następstwo prawne. W przypadku następstwa ogólnego będzie to postanowienie sądu o nabycia spadku lub jego dziale albo też wypis z KRS w przypadku przekształcenia osób prawnych. W przypadku następstwa prawnego, będącego efektem przeniesienia przedsiębiorstwa, na potrzeby którego udzielone było zakładowi zbywającemu pozwolenie wodnoprawne, wniosek o potwierdzenie przejścia praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia winien wykazywać dokonanie takiego przeniesienia, najlepiej poprzez dołączenie umowy przenoszącej własność przedsiębiorstwa. Na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie zainteresowane podmioty nie mogłyby takiego dokumentu przedstawić, bowiem rzecz dotyczy przeniesienia własności nieruchomości z urządzoną drogą publiczną, a takie działanie nie odpowiada co do zasady przeniesieniu przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55(1) k.c., a jest co najwyżej przeniesieniem jednego ze składników takiego przedsiębiorstwa i tym samym nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 411 P.w.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) można oprzeć na następujących postawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W niniejszej sprawie skargą kasacyjną organ – Dyrektor Zarządu Zlewni w G. [...], podniósł zarzuty kasacyjne oparte na obu podstawach. Tym samym w pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postepowania, które mogły mieć zdaniem skarżącego kasacyjnie wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (lub postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy. Przepis art. 7 k.p.a., wyrażający zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady i zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że orzekający w niniejszej sprawie jako Sąd I instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął jako podstawę orzekania stan faktyczny ustalony przez organ, wynikający ze zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego. Dotyczy to w szczególności decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie udzielenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich w G. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie podczyszczonych ścieków z wód opadowych i roztopowych z terenu z obrębu działek nr [...] i [...] obręb C. do strugi Ch. zmiany kategorii drogi objętej powyższym pozwoleniem wodnoprawnym z drogi o kategorii wojewódzkiej na drogę kategorii powiatowej, będącej następstwem nowo wybudowanego odcinka drogi [...] na odcinku Ł.-B. wraz z obwodnicą miejscowości W., a następnie zmiany kategorii tego odcinka drogi na kategorię drogi gminnej na podstawie uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie pozbawienia drogi powiatowej odcinka bez numeru byłej drogi kategorii wojewódzkiej nr [...] położonej na terenie Gminy W. i przekazanie jej Gminie W.. Zarówno danych wynikających z powyższego pozwolenia wodnoprawnego, jak i faktów związanych ze zmianą kategorii odcinka drogi skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, że powyższe ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, iż Gmina W. jest następcą prawnym Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. w rozumieniu art. 411 ust. 1-3 P.w. czyli, że przejęła prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego między innymi z powodu braku wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. Fakt braku wydania przez uprawniony organ decyzji w przedmiocie przejęcia przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2017 roku należy uznać w niniejszej sprawie za bezsporny. Zarówno organ, jak i strona w tym zakresie były zgodne. Należy zatem przyjąć, że organ wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności ustalił przeprowadzając postępowanie wyjaśniające z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie swobody oceny dowodów w rozumieniu art. 80 k.p.a. Brak jest dowodów pozwalających podważyć powyższe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia. Strona skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej ich nie przedstawiła, podnosząc jedynie, że nie są one wystarczające do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nastąpiło przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z którym beneficjentem praw i obowiązków nadal jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w G..

Natomiast istota zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do kwestionowania ustalenia Sądu I instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nastąpiło przejście praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2017 roku z Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. na rzecz Gminy W., będące prostą konsekwencją zmiany kategorii drogi i związanej z tym faktem zmiany zarządcy.

Przepisy ustawy Prawo wodne przewidują możliwość przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na następcę prawnego zakładu, który to pozwolenie wodnoprawne uzyskał. Powyższa instytucja prawna została uregulowana w art. 411 i art. 411a P.w. Przepis art. 411 ust. 1 stanowi, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, a w ust. 2 tegoż artykułu ustawodawca stwierdził, że organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenie. Pojęcie "potwierdzenie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, w szczególności nie uczyniono tego w art. 16 powołanej ustawy. W języku polskim zwrot ten oznacza "stwierdzenie lub poświadczenie prawdziwości, wiarygodności albo istnienia czegoś". Należy uznać, że przepis art. 411 ust. 1 P.w. wskazuje wyraźnie, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie praw i obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza, że w momencie zdarzenia prawnego, którego skutkiem jest następstwo prawne, następuje przejście praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym na nabywcę, bez względu na to czy następca wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji – pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko potwierdza przejęcie prawa i obowiązków na następcę prawnego, co oznacza deklaratywne, formalne potwierdzenie zaistniałych już z mocy prawa faktów. Z treści art. 411 ustawy nie wynika, aby ustawodawca uzależnił skuteczne przejęcie praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym przez następcę prawnego od wydania stosownej decyzji potwierdzającej tę okoliczność, czyli aby nadał decyzji charakter konstytutywny. Za powyższą wykładnią omawianego przepisu przemawia nie tylko wykładania językowa, ale także celowościowa. Ustawodawca nakłada określone obowiązki, w tym obowiązek uiszczanie opłat za korzystanie z usług wodnych na podmioty korzystające z zasobów wodnych.

Zauważyć należy, że ustawodawca posłużył się w art. 411 ust. 1 P.w. pojęciem

"zakład", które zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 73, zgodnie z którym przez zakład należy rozumieć podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Definicji tej odpowiada zarówno pierwotny adresat pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę L. z dnia [...] maja 2017 r., którym był Zarząd Dróg Wojewódzkich w G., jak i Gmina W. jako zarządca dróg zaliczanych do kategorii gminnych. Natomiast art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376) określa prawa i obowiązku zarządcy drogi, do których należą sprawy związane z zakresu planowania, budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg, a które to obowiązki zostały uszczegółowione w art. 20 i następnym wspomnianej ustawy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że z tak szeroko pojętym zarządem drogi jest związane również korzystanie z usług wodnych w rozumieniu art. 35 ust. 3 P.w., w tym odprowadzanie podczyszczonych ścieków z wód opadowych i roztopowych, o których mowa w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w przedmiotowej sprawie przez Starostę L. dnia [...] maja 2017 r. Skoro następuje zmiana zarządcy drogi w związku ze zmianą jej kategorii – tak jak w niniejszej sprawie – to nowy zarządca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego zarządcy z chwilą przekazania zarządu z mocy prawa, w tym przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. W niniejszej sprawie nastąpiło to z chwilą podjęcia przez Radę Powiatu L. uchwały z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zmiany kategorii drogi i przekazanie jej Gminie W.. Mamy tutaj do czynienia z przejściem wszystkich praw i obowiązków na nowego zarządcę drogi, najbardziej zbliżonego swym charakterem do sukcesji uniwersalnej. Powyższe następstwo prawne związane jest ze zmianą adresata pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 2017 r., którym zgodnie z art. 411 ust. 1 P.w. stał się nowy zarządca, a tym samym skierowanie zaskarżonej decyzji do Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stanowiło naruszenie wspominanego przepisu i winno skutkować jej uchyleniem. Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Wojewódzkich w G., w związku ze zmianą kategorii drogi i przekazania jej pod zarząd innemu podmiotowi zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, przestał być beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 2017 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, mających uzasadniać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Sąd I instancji nie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że nie podlega opłacie w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzeniu do wód opadowych i roztopowych, a jedynie, że obowiązek ten nie obciąża skarżącego. Decyzja ustalająca opłatę stałą za tę usługę winna być skierowana do jego następcy prawnego.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z tych usług, a zgodnie z art. 389 pkt 1 tejże ustawy na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Jednakże wobec mającego miejsce w niniejszej sprawie następstwa prawnego w rozumieniu art. 411 ust. 1 ustawy, jak już wyżej podano beneficjentem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia z [...] maja 2017 r. nie jest aktualnie skarżący, a nowy zarządca drogi. Zgodzić się należy jedynie ze skarżącym, że błędnie Sąd I instancji uznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż podstawą uchylenia decyzji jest brak faktycznej możliwości korzystania przez skarżącego z usługi wodnej. Faktycznie powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji orzeczenia dotyczą sytuacji faktycznych, gdy adresat – beneficjent pozwolenia wodnoprawnego był pozbawiony możliwości korzystania z określonej usługi wodnej wobec braku wybudowania urządzenia wodnego, które korzystanie to by umożliwiało. Jednak nie może to w związku z powyższymi rozważeniami przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z tych samych przyczyn należy uznać za nieuzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 411 ust. 1-3 P.w.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.