Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 213/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na § 7 ust. 10, 11, 12, 13 i 14 uchwały Rady Miejskiej Legnicy z dnia 26 października 2009 r. nr XLVI/383/09 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł., dalej strona skarżąca, wniosło w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 26 października 2009 r. nr XLVI/383/09 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, domagając się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 10, 11, 12, 13 i 14 w/w uchwały jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonych postanowień uchwały.

W uzasadnieniu skargi podała, że [...] Sp. z o.o. jest organem prowadzącym szkół świadczących usługi edukacyjne na obszarze miasta Legnica , które uzyskują z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z "dotacji oświatowej" i w konsekwencji zobowiązane są wykonywać obowiązki wynikające zpostanowień prawa miejscowego - uchwał Rady Miejskiej.

Powołując się na art. 94 Konstytucji RP podniosła, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie.

Wskazała, że w/w przepis Konstytucji RP jest szeroko komentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednoznacznie prezentują stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. IV SA/Wr 599/2005, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym." W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd ten stwierdził, że: "Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w tzw. upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Dodać należy, że przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej, czy zwężającej".

Strona skarżąca wskazała, że na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w formie uchwał ustalają tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W wykonaniu w/w delegacji ustawowej Rada Miejska wydała uchwałę nr XLVI/383/09 z dnia 26 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Strona skarżąca zarzuciła, że w/w uchwała zawiera przepisy, które nie zostały przewidziane w ustawie o systemie oświaty oraz naruszają w sposób oczywisty jedną z naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, to jest zasadę prawa do sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej.

Strona skarżąca wskazała, że na podstawie § 7 ust. 10, 11, 12, 13 i 14 uchwały nr XLVI/383/09 z dnia 26 października 2009 r. została ustanowiona następująca procedura postępowania pokontrolnego:

ust. 10. - Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 9 (wyniki kontroli przedstawiane są Prezydentowi Miasta w formie sprawozdania sporządzonego na podstawie protokołu kontroli w terminie 20 dni od daty podpisania protokołu kontroli) winno zawierać ocenę działalności jednostki wynikającą z ustaleń zawartych w protokole, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - wnioski i zalecenia pokontrolne.

ust. 11. - Prezydent Miasta kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienia pokontrolne wraz z zaleceniami pokontrolnymi.

ust. 12. - Kontrolowanemu przysługuje prawo wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i zaleceń pokontrolnych.

ust. 13. - Zastrzeżenie wraz z pisemnym uzasadnieniem winno być wniesione w ciągu 7 dni od daty otrzymania wystąpienia.

ust. 14. - Kontrolowany, który otrzymał wystąpienie pokontrolne i nie skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżeń, jest obowiązany w ciągu 30 dni przedłożyć Prezydentowi Miasta pisemną informację o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń, bądź o przyczynach niepodjęcia takich działań.

Strona skarżąca podniosła, że na podstawie delegacji ustawowej organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są wyłącznie do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu kontroli, a nie zasad postępowania pokontrolnego wydatkowania dotacji. Tryb, czyli procedura kontroli wykorzystania dotacji, powinien mieć charakter czysto techniczny i może polegać przed wszystkim na wskazaniu, kto jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz w jakim terminie, a także jakie dokumenty należy przedstawić organom kontrolnym.

Wskazała, że definicję trybu udzielania kontroli wydatkowania dotacji określa uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2009 r. nr XXII/35/09, zgodnie z którą: "Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć wymagania formalne, stawiane podmiotom ubiegającym się o przyznanie dotacji takie jak ustalenie wzoru formularza służącego do podawania przez jednostki korzystające z dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów, tryb załatwiania wniosku, terminy przekazania dotacji."

Podniosła, że w tej sprawie wypowiedziało się także Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w uchwale z dnia 14 października 2009 r. nr XX/33/09 stanowiąc, że: "Sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne, nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych. Podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej."

Zarzuciła, że procedura i zakres kontrolowania dotacji nie może polegać na nakładaniu na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem pokontrolnym, jak to unormowano w zaskarżonych przepisach § 7 uchwały. Stanowi o tym uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 27 stycznia 2010 r. nr II/2/10, zgodnie z którą: "Wyznaczenie dodatkowych obowiązków adresatom dotacji wykracza poza normę określoną w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty", a także uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2009 r. nr III/5/2010, w której wskazano, że: "Z treści art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że rada gminy ustala, w formie uchwały tryb udzielania i rozliczania dotacji, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. W związku z powyższym za sprzeczne z prawem należy uznać nakładanie przez radę w uchwale dodatkowych obowiązków, których spełnienie przez beneficjenta dotacji warunkuje jej otrzymanie."

Strona skarżąca podniosła, że zakaz nakładania w drodze aktu prawa miejscowego dodatkowych obowiązków na podmiot dotowany potwierdza także uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r. nr XX/33/09, zgodnie z którą: "Za sprzeczne z prawem należy uznać nakładanie przez radę gminy w uchwale dodatkowych obowiązków, których spełnienie przez beneficjenta dotacji warunkuje jej otrzymanie."

W tej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 10, 11, 12, 13, 14 uchwały nr XLVI/383/09 Rady Miejskiej w Legnicy jest zdaniem strony skarżącej uzasadniony z tego względu, że zaskarżone postanowienia uchwały są sprzeczne z prawem i wykraczają poza delegację ustawową.

Strona skarżąca podniosła, że jednostka samorządu terytorialnego nie może wprowadzać dodatkowych wymogów, ani nakładać na beneficjenta dotacji dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z przepisów ustawy. Ustawa o systemie oświaty nie wskazuje żadnych podstaw do przeprowadzania postępowania pokontrolnego, a tym bardziej do wydawania zaleceń pokontrolnych wpływających w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki beneficjenta dotacji.

Zarzuciła, że w/w przepisami Rada Miejska w Legnicy pozbawiła ponadto jednostkę kontrolowaną prawa do sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej. Postanowienia uchwały przewidują jedynie prawo kontrolowanego do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i zaleceń pokontrolnych w ciągu 7 dni. Nie wskazują organu kompetentnego do ich rozpatrzenia. Wydany w tym trybie protokół pokontrolny, nie stanowiący decyzji, od której przysługuje odwołanie, wpływa w sposób decydujący na zakres uprawnień podmiotu dotowanego. Kontrolujący, bez żadnej instancyjnej i sądowo-administracyjnej kontroli, władni są do wydania zaleceń pokontrolnych niezależnie od stanowiska kontrolowanego i zgłaszanych zarzutów wobec treści protokołu.

W konsekwencji protokół pokontrolny i zalecenia pokontrolne, jako instytucje nieznane ustawie i k.p.a. oraz niepodlegające kontroli, mają moc wiążącą i decydującą w stosunku do praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego.

Podkreślono, że wbrew przepisom ustawowy, zakres kompetencji kontrolujących określony w ustawie został nadmiernie rozszerzony, doprowadzając do sytuacji, w której uprawnienia kontrolujących zrównane są niemal z uprawnieniami organu prowadzącego postępowanie administracyjne, którym to postępowanie kontrolne w istocie nie jest.

W ocenie strony skarżącej, naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia nie może w świetle powyższego budzić wątpliwości. Na podmiot dotowany nałożone zostały dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje ustawa o systemie oświaty zawierająca delegację do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Skarżąca dodała, że wypełniła wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek wezwania organu, który wydał zaskarżoną uchwałę do usunięcia naruszenia prawa.

Powołując się na powyższe, wniosła o dostosowanie postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale do regulacji prawnej wynikającej z ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Gmina Legnica wniosła o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko strony skarżącej nie jest zasadne.

W uzasadnieniu podała, że stosownie do przepisu art. 94 ust. 3, 3e, 3f i 4 ustawy o systemie oświaty, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. (art. 94 ust. 3 ustawy).

Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. (art. 94 ust. 3e ustawy).

Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacja organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. (art. 94 ust. 3f ustawy).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. (art. 94 ust. 4 ustawy).

Organ wskazał, że na podstawie art. 94 ust. 4 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska Legnicy podjęła zaskarżoną uchwałę, której postanowienia § 7 regulują sprawy trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystanie dotacji.

Zgodnie z postanowieniami § 7:

1. Właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miasta może przeprowadzić kontrolę w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne zwanych dalej kontrolowanymi, pod względem wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie oraz w zakresie zgodności liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej stanowiącej podstawę przekazania dotacji.

2. Podstawą do przeprowadzenia kontroli jest imienne upoważnienie do kontroli, w którym wskazany będzie kontrolowany podmiot, termin przeprowadzenia kontroli, zakres kontroli oraz okres objęty kontrolą.

3. Kontrola może być przeprowadzana okresowo w ciągu roku po uprzednim powiadomieniu osoby fizycznej lub prawnej prowadzącej szkołę (placówkę) o terminie kontroli lub doraźnie w przypadku, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych.

4. Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń oraz opinii rzeczoznawców zebranych w toku postępowania kontrolnego.

5. Kontrolujący może żądać od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów i kopii dokumentów lub wyciągów dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

6. Ustalenia kontroli kontrolujący przedstawia w protokole, który podpisuje kontrolujący i kontrolowany.

7. Kontrolowany może odmówić podpisania protokołu, składając wyjaśnienie na piśmie o przyczynach tej odmowy w terminie 3 dni od daty otrzymania protokołu kontroli.

8 W przypadku odmowy, o której mowa w ust. 7, kontrolujący dokonuje weryfikacji jej przyczyn i w razie potrzeby podejmuje czynności kontrolne uzupełniające, na podstawie których mogą być dokonane zmiany w protokole kontroli. W razie niepodjęcia czynności kontrolnych uzupełniających, kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko kontrolowanemu, a odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania pokontrolnego.

9. Wyniki kontroli przedstawiane są Prezydentowi Miasta w formie sprawozdania sporządzonego na podstawie protokołu kontroli w terminie 20 dni od daty podpisania protokołu kontroli.

10. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 9 winno zawierać ocenę działalności jednostki wynikającą z ustaleń zawartych w protokole, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - wnioski i zalecenia pokontrolne.

11. Prezydent Miasta kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienia pokontrolne wraz z zaleceniami pokontrolnymi.

12. Kontrolowanemu przysługuje prawo wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i zaleceń pokontrolnych.

13. Zastrzeżenie wraz z pisemnym uzasadnieniem winno być wniesione w ciągu 7 dni od daty otrzymania wystąpienia.

14. Kontrolowany, który otrzymał wystąpienie pokontrolne i nie skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżeń, jest obowiązany w ciągu 30 dni przedłożyć Prezydentowi Miasta pisemną informację o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń, bądź o przyczynach niepodjęcia takich działań.

Zdaniem organu, podejmując uchwałę nr XLVI/383/09 Rada Miejska Legnicy nie naruszyła powołanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty. Postanowienia § 7 ust. 10 - 14 zaskarżonej uchwały określają tryb przeprowadzania kontroli.

Organ wskazał, że zdaniem skarżącego, tryb kontroli (procedura kontroli) powinna mieć charakter czysto techniczny wskazujący kto i w jakim terminie przeprowadzać może kontrolę oraz jakie dokumenty mogą być przedmiotem kontroli. Skarżący w tym zakresie powołał się na uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy dotyczące trybu udzielania dotacji. Uchwały te, zdaniem organu, nie rozstrzygają o trybie i zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w związku z czym uchwały te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Organ podniósł, że ustawodawca w art. 94 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, określając kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu wymienił rozdzielnie tryb udzielania dotacji i tryb kontroli prawidłowości jego wykorzystania. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego prawo samodzielnego decydowania o trybie i zakresie kontroli przeprowadzania prawidłowości wykorzystania dotacji dodając jedynie, że w postanowieniu uchwały winny znaleźć się w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wymienione "w szczególności" obligatoryjne postanowienia uchwały dotyczą więc udzielenia dotacji, a nie trybu przeprowadzenia kontroli jej wykorzystania.

Według ogólnych zasad, kontrola jest czynnością, polegająca na sprawdzeniu działania faktycznego i porównaniu go ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych i innych oraz sformułowaniu wniosków, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki.

Podstawowe funkcje kontroli to sprawdzanie, ocenianie i wnioskowanie. Etapami postępowania kontrolnego są:

stwierdzenie stanu faktycznego badanych czynności, zjawisk, itp.,

porównanie stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, technicznych i innych i ustalenie nieprawidłowości od stanu wymaganego,

ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości (obiektywnych niezależnych od działania jednostki kontrolowanej; subiektywnych - zależnych od jej działania),

ustalenie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości, tj. straty, szkody i inne negatywne skutki,

sformułowanie wniosków, zmierzających do likwidacji nieprawidłowości, usprawnienia działalności, osiągnięcia lepszych efektów.

Strona przeciwna podniosła, że organ stanowiący uchwalił tryb przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji, uwzględniając wszystkie funkcje kontroli, w tym wnioskowanie, tj. m.in. wnioski i zalecenia pokontrolne, możliwość wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i zaleceń pokontrolnych, termin na wniesienie pisemnych zastrzeżeń oraz udzielenia przez kontrolowanego informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń, bądź o przyczynach niepodjęcia takich działań. Z tego tytułu chybiony jest jej zdaniem zarzut skarżącego, że wnioski i zalecenia pokontrolne wykraczają poza pojęcie trybu i zakresu kontroli, ponieważ są zasadami postępowania pokontrolnego wydatkowania dotacji, a nie zasadami samej kontroli.

Organ podniósł, że działania, wnioski i zalecenia pokontrolne mieszczą się w pojęciu trybu i zakresu przeprowadzania kontroli.

Dodał, że działania te, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, są dla niej korzystne, ponieważ pozwalają na dokładne i szczegółowe wyjaśnienie wszelkich spraw uznanych przez kontrolujących jako nieprawidłowe i mogące stanowić podstawę do żądania zwrotu dotacji. Kontrola przeprowadzana w trybie ustalonym postanowieniami § 7 ust. 10 - 14 uchwały nr XLVl/383/09 Rady Miejskiej Legnicy pozwala stronom sprawdzić prawidłowość wykorzystania dotacji i zakończyć sprawę bez wszczynania postępowania administracyjnego.

Postanowienia § 7 ust. 10 - 14 w części dotyczącej wniosków i zaleceń pokontrolnych, wystąpień pokontrolnych są wiążące dla kontrolującego. Kontrolowany może skorzystać i przyjąć wnioski i zalecenia pokontrolne, złożyć zastrzeżenia bądź też informacje o sposobie bądź działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń, bądź o przyczynach niepodjęcia takich działań. Nieskorzystanie z wymienionych procedur kontrolnych w żadnym wypadku nie narusza zasady sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Nieskorzystanie lub skorzystanie z procedur przewidzianych w § 7 ust. 10 - 14 uchwały w przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji stanowi podstawę do wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego. Postępowanie to podlega sądowej kontroli możliwości zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego. Z tego względu niezasadny jest zdaniem organu zarzut strony skarżącej o pozbawieniu kontrolowanego w sprawie zwrotu dotacji prawa do sądowoadministracyjnej kontroli działalności organów administracji publicznej.

Organ dodał, że kontrola, o której mowa w art. 94 ustawy o systemie oświaty oraz w postanowieniach § 7 uchwały nr XLVI/383/09 nie jest uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, ponieważ nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji. Kontrola ta jest czynnością sprawdzającą stan faktyczny w porównaniu ze stanem wymaganym w przepisach.

Kontrolujący działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa nie mają uprawnień organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Dopiero ustalenia kontrolującego mogą stanowić podstawę do wszczęcia takiego postępowania.

Powołując się na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. nr 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Legnicy z dnia 26 października 2009 r. nr XLVI/383/09 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania jest aktem prawa miejscowego. Powinna zatem spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Legnicy powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), a także art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, którego zarzut naruszenia w sposób istotny postanowieniami zawartymi w § 7 ust. 10 – 14 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 26 października 2009 r. nr XLVI/383/09 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania strona skarżąca podniosła: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, w stanowiącym podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, określając kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu, ustawodawca rozdzielnie wymienił tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości jego wykorzystania. Trafnie organ zauważa w odpowiedzi na skargę, że z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego prawo samodzielnego decydowania o trybie i zakresie kontroli przeprowadzania prawidłowości wykorzystania dotacji. Z treści owego przepisu wynika, że w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu prawa powinny znaleźć się w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że wymienione w/w przepisem prawa "w szczególności" obligatoryjne postanowienia uchwały dotyczą udzielenia dotacji, a nie trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji.

Przepisami zawartymi w § 7 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Legnicy uchwaliła tryb i zakres kontroli przeprowadzania prawidłowości wykorzystania dotacji.

Zgodnie z postanowieniami § 7:

1. Właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miasta może przeprowadzić kontrolę w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne zwanych dalej kontrolowanymi, pod względem wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie oraz w zakresie zgodności liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej stanowiącej podstawę przekazania dotacji.

2. Podstawą do przeprowadzenia kontroli jest imienne upoważnienie do kontroli, w którym wskazany będzie kontrolowany podmiot, termin przeprowadzenia kontroli, zakres kontroli oraz okres objęty kontrolą.

3. Kontrola może być przeprowadzana okresowo w ciągu roku po uprzednim powiadomieniu osoby fizycznej lub prawnej prowadzącej szkołę (placówkę) o terminie kontroli lub doraźnie w przypadku, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych.

4. Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń oraz opinii rzeczoznawców zebranych w toku postępowania kontrolnego.

5. Kontrolujący może żądać od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów i kopii dokumentów lub wyciągów dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

6. Ustalenia kontroli kontrolujący przedstawia w protokole, który podpisuje kontrolujący i kontrolowany.

7. Kontrolowany może odmówić podpisania protokołu, składając wyjaśnienie na piśmie o przyczynach tej odmowy w terminie 3 dni od daty otrzymania protokołu kontroli.

8 W przypadku odmowy, o której mowa w ust. 7, kontrolujący dokonuje weryfikacji jej przyczyn i w razie potrzeby podejmuje czynności kontrolne uzupełniające, na podstawie których mogą być dokonane zmiany w protokole kontroli. W razie niepodjęcia czynności kontrolnych uzupełniających, kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko kontrolowanemu, a odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania pokontrolnego.

9. Wyniki kontroli przedstawiane są Prezydentowi Miasta w formie sprawozdania sporządzonego na podstawie protokołu kontroli w terminie 20 dni od daty podpisania protokołu kontroli.

10. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 9 winno zawierać ocenę działalności jednostki wynikającą z ustaleń zawartych w protokole, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - wnioski i zalecenia pokontrolne.

11. Prezydent Miasta kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienia pokontrolne wraz z zaleceniami pokontrolnymi.

12. Kontrolowanemu przysługuje prawo wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i zaleceń pokontrolnych.

13. Zastrzeżenie wraz z pisemnym uzasadnieniem winno być wniesione w ciągu 7 dni od daty otrzymania wystąpienia.

14. Kontrolowany, który otrzymał wystąpienie pokontrolne i nie skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżeń, jest obowiązany w ciągu 30 dni przedłożyć Prezydentowi Miasta pisemną informację o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń, bądź o przyczynach niepodjęcia takich działań.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, przepisy § 7 ust. 10 – 14 zaskarżonej uchwały w niczym nie naruszają prawa.

Zgodnie z definicją pojęcia kontrola zawartą w "Encyklopedii prawa" (w: Encyklopedia prawa pod red. prof. dr hab. Urszuli Kaliny-Prasznic, Wydanie czwarte, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2007, s. 327): kontrola, to rodzaj działalności, na który składa się: ustalenie stanu obowiązującego, tzn. wyznaczeń, zależnych m.in. od przyjętych kryteriów kontroli, ustalenie stanu rzeczywistego, tzn. wykonań, ustalenie relacji między wyznaczeniami a wykonaniami w sensie stopnia ich zgodności ze sobą, a także ewentualnie przyczyn niezgodności i przedstawienie wyników tego ustalenia odpowiedniemu podmiotowi (kontrolowanemu, zlecającemu kontrolę, jednostce nadrzędnej itp.). Pojęcie kontroli należy odróżnić od nadzoru. Klasyfikacje kontroli są zależne od przyjętych kryteriów. (...)."

Według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod red. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 227) kontrola, to: sprawdzanie, badanie czegoś, zestawianie stanu faktycznego ze stanem wymaganym oraz ustalanie ewentualnych odstępstw, a tryb, to unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia jakiejś sprawy; procedura (s. 134).

Zgodnie zaś z "Nowym słownikiem języka polskiego" (Wydawnictwo Naukowe PWN pod red. Elżbiety Sobol, Warszawa 2002) kontrola, to: 1) porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym i ustalanie ewentualnych odstępstw, sprawdzanie, czy coś jest zgodne z obowiązującymi przepisami, 2) nadzór nad czymś albo nad kimś, czuwanie nad prawidłowym przebiegiem czegoś, wpływ na rozwój wydarzeń (s. 353), a tryb, to: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób, system (s. 1050).

Mając powyższe na względzie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że według ogólnych zasad, kontrola jest czynnością polegającą na sprawdzeniu działania faktycznego i porównaniu go ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych i innych oraz sformułowaniu wniosków, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki. Podstawowe funkcje kontroli to sprawdzanie, ocenianie i wnioskowanie.

Etapami postępowania kontrolnego są:

stwierdzenie stanu faktycznego badanych czynności, zjawisk, itp.,

porównanie stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, technicznych i innych, i ustalenie nieprawidłowości od stanu wymaganego,

ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości (obiektywnych niezależnych od działania jednostki kontrolowanej; subiektywnych - zależnych od jej działania),

ustalenie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości, tj. straty, szkody i inne negatywne skutki,

sformułowanie wniosków, zmierzających do likwidacji nieprawidłowości, usprawnienia działalności, osiągnięcia lepszych efektów.

Istotą zatem kontroli jest nie tylko ustalenie stanu faktycznego badanych (kontrolowanych) czynności i porównanie ustalonego stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych (wzorcem postępowania), ale także ustalenie rozbieżności (nieprawidłowości) między stanem faktycznym i wymaganym przepisami prawa oraz ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości i ewentualnie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości, a także sformułowanie wniosków zmierzających do likwidacji nieprawidłowości. Kontrola nie powinna dysponować środkami o charakterze władczym.

Celem każdej kontroli jest: a) doskonalenie działalności poszczególnych segmentów systemu administracji publicznej przez wyeliminowanie stwierdzonych uchybień (nieprawidłowości), b) zapobieganie powstawaniu w przyszłości zjawisk niekorzystnych.

Za nietrafne w tej sytuacji uznać należy stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym tryb kontroli (procedura kontroli) powinien mieć charakter czysto techniczny i wskazywać kto i w jakim terminie może przeprowadzać kontrolę oraz jakie dokumenty mogą być przedmiotem kontroli. Tak rozumiana kontrola nie odpowiadałaby definicji i istocie kontroli. Pomijałaby istotną część kontroli polegającą na: a) porównaniu ustalonego stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, b) ustaleniu rozbieżności (nieprawidłowości) między stanem faktycznym i wymaganym przepisami prawa, c) ustaleniu przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości i ewentualnie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości oraz d) sformułowaniu wniosków zmierzających do likwidacji nieprawidłowości.

Powoływanie się przez stronę skarżącą na cytowane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych oraz uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy jest o tyle nietrafne, że orzeczenia te nie dotyczą trybu i zakresu kontroli.

Postanowieniami zawartymi w § 7 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Legnicy uchwaliła tryb przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji, uwzględniając wszystkie funkcje kontroli, w tym wnioskowanie, tj. m.in. wnioski i zalecenia pokontrolne, możliwość wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i zaleceń pokontrolnych, termin na wniesienie pisemnych zastrzeżeń oraz udzielenia przez kontrolowanego informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń, bądź o przyczynach niepodjęcia takich działań.

Za nietrafny w tej sytuacji uznać należy zarzut strony skarżącej, że uchwalone zaskarżonymi przepisami uchwały wnioski i zalecenia pokontrolne wykraczają poza pojęcie trybu i zakresu kontroli. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, uchwalone zaskarżonymi przepisami uchwały działania, wnioski i zalecenia pokontrolne mieszczą się, zdaniem Sądu, w pojęciu trybu i zakresu przeprowadzania kontroli.

Z przepisów § 7 ust. 10 - 14 zaskarżonej uchwały wynika, że kontrolowany może skorzystać i przyjąć wnioski i zalecenia pokontrolne, złożyć zastrzeżenia bądź też informacje o sposobie, bądź działaniach podjętych w celu realizacji zaleceń, bądź o przyczynach niepodjęcia takich działań.

Trafnie zauważa organ, że nieskorzystanie z wymienionych w/w przepisami uchwały procedur kontrolnych nie narusza zasady sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Nieskorzystanie lub skorzystanie z procedur przewidzianych w § 7 ust. 10 - 14 uchwały w przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji, może dopiero stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego zwrotu udzielonej dotacji, które będzie podlegało kontroli sądowoadministracynej.

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu, że kontrola, o której mowa w art. 94 ustawy o systemie oświaty oraz w postanowieniach § 7 zaskarżonej uchwały nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Kontrola ta jest czynnością sprawdzającą stan faktyczny w porównaniu ze stanem wymaganym przepisami prawa. Kontrolujący działający na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa nie mają uprawnień organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Dopiero ustalenia kontrolującego mogą stanowić podstawę do wszczęcia takiego postępowania.

Skoro zatem zaskarżone przepisy § 7 ust. 10 - 14 uchwały nr XLVl/383/09 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 26 października 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w niczym nie naruszają prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.