Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1087/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant: ref. staż. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. S. (dalej także jako "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rady [...] podjęła w dniu [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...].

Skarżąca w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako "u.s.g.") wniosłą skargę na przedmiotową uchwałę, zmienioną uchwałą Rady [...] z dnia [...] marca 2018 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w Schematu nr [...] załącznika nr 1 tejże uchwały oraz części rysunkowej ww. studium przedstawionej na rysunku nr 14 (pn. Struktura funkcjonalno-przestrzenna - kierunki zagospodarowania przestrzennego) stanowiącym załącznik nr 2 ww. uchwały, dotyczącej ustaleń dla działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowanych w dzielnicy [...].

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), tj. istotne naruszenie zasad sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla [...] (dalej "Studium"), poprzez istotne naruszenie prawa, które miało wpływ na treść zaskarżonej Uchwały, tj. § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 118, poz. 1233 ze zm., dalej "r.z.s.") poprzez uchwalenie wewnętrznie sprzecznego aktu planistycznego jakim jest Studium.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności:

- załącznika nr 1 do uchwały tj. części tekstowej Studium w zakresie przedstawionego Schematu nr [...] (Schemat pn. Obszary planowanego rozwoju, str. 120 załącznika nr 1 do uchwały),

- rysunku nr 14 (pn. Struktura funkcjonalno-przestrzenna - kierunki zagospodarowania przestrzennego) stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały,

w zakresie ustaleń określonych dla jej nieruchomości.

Ponadto podniosła o zasądzenie kosztów postępowania od organu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że działki zlokalizowane w dzielnicy [...], o nr ew. [...] (nr KW [...]) i [...] (nr KW [...]) z obrębu [...]. których właścicielem jest skarżąca objęte są ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], jak również projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. [...] - część II.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały tj. częścią tekstową Studium, nieruchomości te znajdują się w granicach obszaru planowanego rozwoju w strefie miejskiej oznaczonego: "[...]". Określone w opisie ww. obszaru planowane przeznaczenie terenu nie jest zgodne z przeznaczeniem terenu przedstawionym na Schemacie nr [...] (Schemat pn. Obszary planowanego rozwoju; dalej: "Schemat nr [...]") oraz na rysunku nr 14 stanowiącym załącznik nr 2 do Studium pn. Struktura funkcjonalno-przestrzenna - Kierunki zagospodarowania przestrzennego (dalej "Rysunek nr 14"). Tym samym ustalenia Studium są wewnętrznie sprzeczne. Powyższe jest o tyle istotne, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejony ul. [...] - część II, dla nieruchomości skarżącej przyjął przeznaczenie określone na częściach graficznych Studium, a nie określone w jego części tekstowej.

Skarżąca wskazała, powołując się na przepis § 7 pkt 3 r.z.s., że podjęcie uchwały, w której dla jednego terenu ustalenia studium jednocześnie wskazują dwa odmienne przeznaczenia podstawowe tj. ustalenia określone w części tekstowej są inne, niż ustalenia przedstawione na załącznikach graficznych, prowadzi do sytuacji, w której brak jest możliwości podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie będzie naruszała części ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w konsekwencji prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w całości lub części. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której określone w części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie terenu nie jest zgodne z przeznaczeniem przedstawionym na części graficznej ww. dokumentu.

Skarżąca podniosła, że w Załączniku nr 1 Uchwały - Część II Studium pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego [...]" ustalenia w zakresie kierunków zmian i przekształceń w strukturze przestrzennej odnoszą się do:

- elementów kształtujących strukturę przestrzenną i krajobraz miasta,

- stref funkcjonalnych i obszarów planowanego rozwoju (załącznik nr 1 do uchwały, str. 103).

Zgodnie z ustaleniami Studium, w granicach administracyjnych [...] zostały wyodrębnione trzy strefy funkcjonalne charakteryzujące się zbliżonymi cechami zagospodarowania urbanistycznego: strefa śródmieścia funkcjonalnego, strefa miejska oraz strefa przedmieść. W ramach ww. stref zostały wyznaczone obszary planowanego rozwoju. Ww. obszary zostały enumeratywnie wskazane w Studium w podziale na poszczególne strefy. W Studium łącznie wyznaczono 43 obszary planowanego rozwoju. Każdy z ww. obszarów oznaczony jest numerem porządkowym, jego nazwą oraz opisem wskazującym tereny, który obejmuje. Opisowy charakter każdego obszaru pozwala na zdefiniowanie, które tereny danej strefy należą do danego obszaru.

Skarżąca przywołała opis obszaru planowanego rozwoju oznaczonego w Studium jako "[...]", tj. obszaru, który zgodnie z częścią tekstową Studium, obejmuje swoim zakresem nieruchomości skarżącej. Zgodnie z częścią tekstową Studium ww. obszar obejmuje "tereny rolne położone po zachodniej stronie [...]. Na terenach położonych wzdłuż trasy planowane są funkcje usługowe, w dalszej części kontynuowana będzie zabudowa mieszkaniowa z usługami". Zdaniem skarżącej zawarty w Studium Schemat nr [...] przedstawiający graficznie rozmieszczenie ww. obszarów na tle mapy [...], w zakresie obszaru nr [...] nie jest zgodny z przywołanym powyżej opisem. Niezgodność ta, dotyczy zarówna wyznaczonych granic ww. obszaru, jak również przeznaczenia terenów.

Następnie skarżąca dokonała analizy określonych w Studium granice obszaru nr [...]. W jej ocenie obszar ten obejmuje tereny, które jednocześnie spełniają trzy następujące warunki. Pierwszy z nich to lokalizacja na terenie [...] bądź [...], drugi to określony rodzaj wykorzystywania terenu tj. tereny rolne, trzeci odnosi się do położenia w stosunku do ulicy bezpośrednio graniczącej z ww. obszarem tj. [...]. Aby zatem ocenić które tereny, zgodnie z przedstawionym opisem, stanowią określony w Studium obszar planowanego rozwoju, należy przeanalizować, czy spełniają określone w opisie wymogi.

W ocenie skarżącej z ww. opisu jednoznacznie wynika, że nieruchomości, których właścicielem jest skarżąca stanowią obszar planowanego rozwoju określony jako "[...]".

Skarżąca wskazała, że po pierwsze jej nieruchomości znajdują się w rejonie określonym zgodnie z Miejskim Systemem Informacji (MSI) jako [...] Dzielnicy [...]. Co więcej, zgodnie z przedstawionymi na mapie [...] konturami klasyfikacyjnymi gruntów, nieruchomości skarżącej stanowią tereny R lIla i R lllb tj. tereny rolne. Oczywistym jest również, że nieruchomości położone są na zachód od [...].

W ocenie skarżącej, w świetle powyższego, zgodnie z częścią tekstową Studium, nieruchomości stanowią część terenu oznaczonego w Studium jako obszar planowanego rozwoju "[...]".

W tym miejscu skarżąca wskazała, że powyższe nieruchomości nie zostały jednak ujęte na Schemacie nr [...], który, przedstawia w sposób graficzny obszary planowanego rozwoju [...] (granice nieruchomości zostały oznaczone na poniższym rysunku nr 2 ciągłą linią koloru niebieskiego). Przedmiotowe Nieruchomości zlokalizowane są na północny - wschód od granic obszaru [...] i znajdują się w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Powyższe stanowi potwierdzenie, że wyznaczone na Schemacie nr [...] granice obszaru planowanego rozwoju "[...]", są odmienne niż określone w części opisowej ww. obszaru. Takie graficzne wyznaczenie obszaru nie znajduje uzasadnienia w części tekstowej Studium.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że nie tylko granice ww. obszaru zostały błędnie oznaczone na Schemacie nr [...]. Zgodnie z przywołanym opisem obszaru nr [...] "na terenach położonych wzdłuż trasy planowane są funkcje usługowe, w dalszej części kontynuowana będzie zabudowa mieszkaniowa z usługami". Ww. opis jest jednoznaczny i wprost z niego wynika, że obszar nr [...] powinien być podzielony na dwie części, w zależności od planowanego przeznaczenia. Bezpośrednio graniczące tereny z [...] powinny stanowić tereny usługowe, natomiast pozostałą cześć obszaru - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej. Powyższe nie znajduje jednak odzwierciedlenia na Schemacie nr [...], który przedstawia, w sposób graficzny obszary planowanego rozwoju (rysunek nr 3). Zgodnie ze Schematem nr [...] tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej zlokalizowane są wzdłuż trasy Al. [...] we wschodniej i zachodniej części obszaru planowanego rozwoju nr [...], natomiast tereny usług stanowią centralną część obszaru i są zlokalizowane zarówno wzdłuż trasy jak i są kontynuowane w dalszej części obszaru. Oczywistym jest tym samym, że określone w Studium przeznaczenie terenów rozwojowych jest odmienne w części tekstowej oraz na Schemacie nr [...].

Skarżąca podniosła, że wyznaczone w Studium kierunki zagospodarowania przestrzennego, przedstawione na Rysunku nr 14, określające m.in. przeznaczenia terenów, zostały automatycznie przeniesione z ww. Schematu nr [...] na Rysunek nr 14. Tym samym błędnie wyznaczone granice oraz przeznaczenie terenów obszaru zostały powielone, w konsekwencji czego określone na Rysunku nr 14 przeznaczenie nieruchomość zostało określone niezgodnie z określonym przeznaczeniem wskazanym w opisie obszaru nr [...] planowanego rozwoju. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada [...] podjęła uchwałę, której postanowienia zawarte w części tekstowej Studium nie znalazły odzwierciedlenia na załącznikach graficznych ww. dokumentu planistycznego. Określone na Rysunku nr 14 przeznaczenie terenu zostało przedstawione zgodnie ze Schematem Nr [...], a nie z częścią tekstową Studium opisującą granice oraz przeznaczenie obszarów planowanego rozwoju {rysunek nr 4). Powyższa niezgodność dotycząca części tekstowej oraz rysunkowej Studium, narusza § 7 pkt 3 r.z.s, zgodnie z którym, przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium.

Skarżąca podkreśliła, że następstwem powyższego było określenie na Rysunku nr 14 przeznaczenia nieruchomości skarżącej jako tereny usług, a nie jak zostało określone w części tekstowej Studium, jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Skarżąca podniosła, że ustalenia Studium w sposób oczywisty wpływają na sytuację prawną skarżącej, która jest właścicielem ww. nieruchomości. Jak zostało wskazane, ustalenia Studium są wewnętrznie sprzeczne. Powyższa sprzeczność, w szczególności dotyczy określonego przeznaczenia nieruchomości - które zgodnie z częścią tekstową Studium, zostało określone jako tereny mieszkaniowe, na załączniku graficznym zostały natomiast wskazane tereny usługowe. Tym samym należy wskazać, że w Studium, nie zostały wyznaczone w sposób jednolity kierunki zagospodarowania dla nieruchomości, których właścicielem jest skarżąca. Ponadto powyższy problem ma że powyższy probierń ma wymiar rzeczywisty, gdyż dla terenu obejmującego ww. nieruchomości, została podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z projektem planu miejscowego nieruchomości mają być przeznaczone w zdecydowanej większości pod tereny usługowe, tj. niezgodnie z określonym w części tekstowej Studium przeznaczeniem dla ww. terenu, zgodnie natomiast z określonym przeznaczeniem terenów wskazanym na Rysunku nr 14. Oczywistym jest, że przyjęcie w planie miejscowym ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowić będzie istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujące nieważnością tego aktu.

Do skargi skarżąca załączyła opinię prawną prof. dr hab. T. B. w sprawie oceny skutków rozbieżności części tekstowej i części graficznej (rysunku) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego kwestionowanymi zapisami Studium, a co za tym idzie skarga winna ulec odrzuceniu w całości. Skarżąca nie wykazała w sposób wystarczający naruszenia swojego interesu prawnego, nie wykazała bowiem ani bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonymi ustaleniami a jej indywidualną sytuacją prawną, ani też rzeczywistego jego zagrożenia. Zagrożenie ewentualnego stwierdzenia nieważności miejscowego planu nie stanowi wykazania naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego Studium. Zdaniem organu przedstawiana przez skarżącą sprzeczność pomiędzy zapisami Studium, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności ani zapisów Studium ani zapisów planu miejscowego obejmującego działki [...] i [...] z obrębu [...].

Ponadto hipotetyczne zagrożenie ewentualnego stwierdzenia nieważności planu miejscowego, z uwagi na zakwestionowane przez skarżącą zapisy Studium, nie stanowią w niniejszej sprawie dostatecznego wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej w zakresie zapisów Studium. Do wniesienia skargi na podstawie powołanego przepisu nie legitymuje bowiem stan jedynie zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. A w tym przypadku, zgodnie ze skargą, jest to stan zagrożenia ewentualnego stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje swoim obszarem ww. działki.

Co istotne, w dniu [...] marca 202 1. r Rada [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którym znajdują się działki [...] i [...] z obrębu [...] uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2021r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ulicy [...] - część II. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2021r znak [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2021 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ulicy [...] - część II", lecz jedynie w części dotyczącej ustaleń § 2 pkt 17 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...) budowlanej (...)", w odniesieniu do sposobu liczenia wskaźnika intensywności zabudowy.

W związku z powyższym podniesione przez skarżącą naruszenie jej interesu .prawnego, w ocenie organu, jest niewystarczające, gdyż nie ma charakteru realnego, zaistniałego w dacie wnoszenia niniejszej skargi.

Organ podniósł, że Studium w swoich postanowieniach nie ogranicza w żaden sposób i nie pozbawia skarżącej swobody korzystania z gruntu zgodnie z jej wolą i interesem oraz rozporządzania nieruchomością. W niniejszej sprawie zapisy Studium nie wyzuwają skarżącej z przysługującej jej praw, w szczególności w zakresie zakwestionowanego przeznaczenia określonego na Rysunku Studium nr 14. Przeznaczenie terenu, w którym znajdują się działki [...] i [...] z obrębu [...]. określone na Rysunku nr 14 (stanowiącym podstawowe ustalenie Studium w zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej- kierunki zagospodarowania przestrzennego), jest zgodne z żądaniami skarżącej, a zatem nie wpływa negatywnie na jej sytuacje prawną. Ponadto zakwestionowane zapisy części tekstowej, tj. Schemat nr [...] również nie oddziaływają negatywnie na sytuację prawną skarżącej.

Organ zwrócił uwagę na fakt, iż to skarżąca wnosiła o przeznaczenie terenu działek [...] i [...] z obrębu [...] pod funkcję [...]. Wskazuje na to między innymi pismo z dnia 13 maja 2014 r, a dokładnie strona 8 tego pisma. zmiana Studium dotycząca tych nieruchomości została wprowadzona uchwałą z 2014 r. Skarżąca brała udział w procedurze zmiany Studium składając uwagi do projektowanych ustaleń dla działki [...] z obrębu [...]. W złożonych pismach nie zgłaszano uwag co do położenia nieruchomości poza granicami obszaru rozwojowego, ani kategorii przeznaczenia obszaru. Wnoszono jedynie o objęcie całej nieruchomości kategorią przeznaczeń [...]. W piśmie skarżącej z dnia 13 maja 2014 r. wyraźnie wskazano, że wnioskuje się o przeznaczenie działek [...] i [...] na [...] tj. teren usług bez wskazanego profilu. Na terenach U zgodnie z zapisami Studium:

• "ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, inkubatory przedsiębiorczości, itp.), szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych), transportu, łączności, itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim,

• dopuszcza się lokalizowanie:

- funkcji mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie,

- niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej,

- małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie,

- funkcji uzupełniających związanych z funkcją podstawową. Profil usług może zostać uściślony w m.p.z.p

W związku z powyższym Rada [...] dokonała zmiany Studium z ZC - tereny cmentarzy na [...] poprzez dołączenie terenu działek skarżącej do sąsiedniego obszaru [...]. Kategoria [...] pozwala kształtować zabudowę odpowiednio do uwarunkowań (sąsiedztwo cmentarza oraz węzła komunikacyjnego). Pozwala także na realizację w planie miejscowym zabudowy mieszkaniowej do 40%.

Organ ponownie podkreślił, że skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny naruszenia swojego interesu prawnego wskutek uchwalenia Studium, a zatem skarga zasługuje na odrzucenie w całości. Przeznaczenie, na Rysunku nr 14 Studium, terenu który obejmuje działki [...] i [...] z obrębu [...], jest zgodne z przeznaczeniem o jakie wnioskowała skarżąca. Zaskarżona cześć tekstowa w zakresie Schematu [...] również nie wpływa negatywnie na sytuacje prawną skarżącej. Ponadto naruszenie interesu prawnego skarżącej nie ma charakteru bezpośredniego, realnego i konkretnego.

Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie wykazała, iż w ogóle przysługuje jej interes prawny tj. że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczą kwestionowane zapisy Studium, a co za tym idzie w ocenie Organu skarga winna ulec odrzuceniu. Wymóg określenia powyższych kwestii ma charakter uniwersalny i dotyczy wszystkich skarg. Skarżąca nie wykazała żadnym dokumentem czy przysługuje jej w ogóle jakikolwiek interes prawny. Skarżąca nie wykazała bowiem żadnym dokumentem, że jest właścicielami bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonych jako działka ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowanych w dzielnicy [...].

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ wskazał, iż działki [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się w terenie [...], a symbol nie jest oznaczony nawiasem.

Podstawowym rysunkiem dla rozdziału XII Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (str. 103) jest Rysunek Studium nr 14, na którym przedstawiono obowiązujące w tym rozdziale ustalenia. Ustalenia dotyczące funkcji oparte są o wyniki analiz przestrzennych oraz sformułowaną w rozdziale XII.l (str. 103-109) politykę przestrzenną. Zgodnie z zapisem rozdziału XII.2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów (str. 110) symbole podane w nawiasach określają planowane funkcje terenów w obszarach rozwojowych łub wskazanych do przekształceń Opisane w rozdziale XI 1.3 Charakterystyka obszarów planowanego rozwoju (str. 115) obszary rozwojowe są efektem zgrupowania w danym miejscu wydzieleń funkcjonalnych oznaczonych nawiasem, które powinny rozwijać się w sposób kompleksowy. Natomiast Schemat [...] jest pochodną Rysunku Studium nr 14 i ma na celu przybliżenie czytającemu tekst Studium treści zawarte na tym rysunku. Opisy obszarów rozwojowych ze strony 117 (str. 118-122 wg numeracji po ostatniej zmianie Studium z 2021 r.) tekstu Studium opisują, w sposób skrótowy, ogólny kierunek i charakterystykę obszarów, natomiast ustalenia funkcjonalne dla poszczególnych terenów są wskazane wyłącznie na Rysunku nr 14 Studium. Oprócz tego, opisy w tekście należy czytać łącznie z treścią normatywną jaką w przypadku przeznaczenia poszczególnych terenów stanowi Rysunek nr 14 Studium.

Rysunek Studium nr 14 wraz z częścią tekstową Studium zawartą w rozdziale XII.2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów (str. 110-113) stanowią łącznie szczegółowe wiążące wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów. Natomiast Schemat [...] i opisy poszczególnych obszarów rozwojowych, w tym zakwestionowany opis nr [...], stanowią ogólne opisy pozwalające krótko scharakteryzować kilkadziesiąt wielkich obszarów w skali całego miasta, tak aby łatwiej było zrozumieć ogólny kierunek polityki przestrzennej.

Ponadto, nazwy z opisu obszaru 19 na stronie 117 (str. 120 wg numeracji po ostatniej zmianie Studium z 2021 r.) odnoszą się do tradycyjnych nazw dla tego rejonu (podobnie jak w innych rejonach [...] w odniesieniu do [...].[...],[...],[...] str. 117-118) i nie są powiązane w jakikolwiek sposób z granicami obszarów MSI o podobnej nazwie (Studium w swej treści w żadnym miejscu nie odnosi się do obszarów MSI i jego granic). Również stosowany w opisie obszaru termin "tereny rolne położone po zachodnie stronie [...]'" ma charakter opisowy, nie normatywny, gdyż nie wyróżnia granic (nie doprecyzowano na jakim odcinku [...] tereny rolne wchodzą w skład obszaru. Poza tym, w skład tego obszaru rozwojowego wchodzą także tereny o innych funkcjach). Opis obszaru na str. 117 jest zatem ogólny, a jego uszczegółowienie znajduje się na Schemacie nr [...]. Zapisy te należy czytać łącznie.

Ponadto, opisy do poszczególnych obszarów mają za zadanie jedynie przybliżyć ich lokalizację, a nie precyzyjnie ją zdefiniować. Mają także pomóc zlokalizować granicę pomiędzy sąsiadującymi obszarami (jak obszar [...] i [...]).

Organ zamieścił w odpowiedzi na skargę fragment Schematu nr [...] określającego zasięg obszaru planowanego rozwoju. Wskazał, że na schemacie przedstawiono lokalizację obszaru w sąsiedztwie którego znajdują się działki objęte skargą. Ze schematu wynika, że są one położone poza obszarem planowanego rozwoju numer [...]. Zatem zarówno opis z Rozdziału XII.3 jak i treść Schematu nr [...] nie dotyczą ww. działek. Co za tym idzie, ta część tekstowa Studium, nie wypowiada się w zakresie tych działek.

Organ wskazał, że skarżąca błędnie uważa, że skoro w opisie obszaru [...] (str. 117) jest mowa, że po zachodniej stronie [...] (poza terenami wzdłuż tej ulicy) przewiduje się tereny mieszkaniowe, to takie oznaczenie powinno znaleźć się na rysunku Studium - tj. wzdłuż Alej wyznaczony obszar U i dalej M. Tymczasem generalną zasadą Studium jest mieszanie funkcji i zarówno w kategorii Ml1jak i U możliwa jest zabudowa mieszkaniowa - różnią się one jedynie proporcjami 60/40 i 40/60 (w sumie jest to tylko 20%). W ramach obu kategorii należy również uwzględnić funkcje społeczne oraz zieleń. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy natomiast rozmieszczenie poszczególnych przeznaczeń (studium nie ustala przeznaczenia terenu) w zależności od uwarunkowań z innych rozdziałów. Opis ustaleń dla U znajduje się na stronie 110-111 Studium.

Zdaniem organu pomiędzy opisem dla obszaru 19, a funkcją terenów M1 i U (rozdz. XII.A.2 tekstu Studium, str. 113-114) zlokalizowanych w obrębie tego obszaru - nie ma żadnej sprzeczności. Zarówno w terenach Ml, jak i w terenach U, zgodnie ze Studium, możliwe jest wyznaczenie w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej, przy czym dla terenów M1 i U różne są dopuszczalne proporcje pomiędzy tymi funkcjami (na terenach M1 przeważać powinna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a udział funkcji usługowej nie powinien przekraczać 40%; na terenach U ustalono priorytet dla lokalizowania zabudowy usługowej, natomiast udział funkcji mieszkaniowej może wynosić do 40%).

W ocenie organu przedmiotowe działki nie znalazły się w obszarze rozwojowym przez pomyłkę. Skarżąca argumentuje to tym, że w wersji pierwotnej Studium teren ten był przewidziany na funkcje ZC (tereny cmentarzy) i w związku z tym nie mógł być zaliczony do obszaru rozwojowego. Gdyby tak było to można byłoby dokonać odpowiedniej korekty na etapie zmiany Studium w 2014 r. Po zmianie funkcji z ZC na U.20 nie było bowiem przeciwwskazań do zakwalifikowania go do obszaru rozwojowego (19). Jednakże nie zrobiono tego celowo. Nieruchomości te nie znalazły się w obszarze rozwojowym z uzasadnionych powodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022., poz. 239 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

W niniejszej sprawie złożenie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

Uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Ponadto art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy, pozostających w sferze jej władztwa planistycznego.

Przesłanką warunkującą wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest naruszenie przez ustalenia tej uchwały posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia.

Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (studium). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Wskazać należy, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego, znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium (art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), jego ustalenia w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że studium może naruszać interes prawny konkretnego podmiotu i wcale nie musi to być naruszenie o charakterze abstrakcyjnym.

W przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy u.p.z.p. nie ograniczają interesu prawnego lub uprawnienia w planowaniu przestrzennym jedynie do zabudowy nieruchomości o raz do podmiotów znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przymiot strony na gruncie regulacji zawartej w art. 101 u.s.g., można wywodzić z każdego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego i ma związek z treścią rozwiązań przyjętych w Studium.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, wbrew opinii organu, że skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny na terenie objętym kwestionowanym Studium.

Po pierwsze wskazać należy, że skarżąca jest właścicielem działek zlokalizowanych w dzielnicy [...], o nr ew. [...] (nr KW [...]) i [...] (nr KW [...]) z obrębu [...]. Powyższe potwierdzają złożone na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. przez pełnomocnika skarżącej odpisy ksiąg wieczystych. Bezsporne też jest, że ww. działki objęte są ustaleniami zaskarżonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...].

Po drugie w ocenie Sądu błędnie organ wskazał, że przedstawiana przez skarżącą sprzeczność pomiędzy zapisami Studium, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ani zapisów Studium ani zapisów planu miejscowego obejmującego działki [...] i [...] z obrębu [...], albowiem zakłada hipotetyczne zagrożenie ewentualnego stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Zdaniem Sądu organ przywołał jedno ze stwierdzeń zawartych w skardze, nie dokonując szczegółowej analizy treści skargi, z której wynika, że skarżąca, podnosząc sprzeczność pomiędzy zapisami studium, a konkretnie zawartym w części tekstowej opisem obszaru planowanego rozwoju oznaczonego nr [...] a częścią graficzną Studium, tj. Schematem nr [...] oraz Rysunkiem nr 14. Z tych sprzeczności skarżąca stara się wywieść, że należące do niej ww. działki winny znajdować się na terenie ww. obszaru nr [...], a tym samym winny być przeznaczone pod tereny mieszkaniowe (teren M1), a ze względu na ww. sprzeczność są przeznaczone pod tereny usługowe (teren [...]). Na terenie M1 (przeważać powinna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a udział funkcji usługowej nie powinien przekraczać 40%; na terenie U.20 ustalono priorytet dla lokalizowania zabudowy usługowej, natomiast udział funkcji mieszkaniowej może wynosić do 40%. I de facto tego właśnie – zdaniem skarżącej - błędnego ustalenia funkcji terenu, która winna obejmować ww. działki, skarżąca wywodzi swój interes prawny, konkretny, a nie , jak twierdzi organ, hipotetyczny.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, wskazać należy, że są one bezpodstawne. Podkreślić należy, że skarżąca dokonała bardzo szczegółowej egzegezy zawartego w części tekstowej Studium przywołała opis obszaru planowanego rozwoju oznaczonego w Studium jako "[...]",. Zgodnie z częścią tekstową Studium ww. obszar obejmuje "tereny rolne położone po zachodniej stronie [...]. Na terenach położonych wzdłuż trasy planowane są funkcje usługowe, w dalszej części kontynuowana będzie zabudowa mieszkaniowa z usługami Skarżąca wywiodła z ww. opisu obszaru, że działki skarżącej znajdują się na terenie tego obszaru. Natomiast zdaniem skarżącej zawarty w Studium Schemat nr [...] przedstawiający graficznie rozmieszczenie ww. obszarów na tle mapy [...], w zakresie obszaru nr [...] nie jest zgodny z przywołanym powyżej opisem, dlatego działki skarżącej znajdują się poza granicami tego obszaru. Także określone na Rysunku nr 14 przeznaczenie terenu zostało przedstawione zgodnie ze Schematem nr [...] (tereny usług), a nie ww. opisem obszaru [...] (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej).

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że tak szczegółowo przeanalizowane przez skarżącą opisy obszarów rozwojowych ze strony 117 tekstu Studium opisują jedynie, w sposób skrótowy, ogólny kierunek i charakterystykę obszarów, natomiast ustalenia funkcjonalne dla poszczególnych terenów są wskazane wyłącznie na Rysunku nr [...] Studium. To Rysunek Studium nr [...] wraz z częścią tekstową Studium zawartą w rozdziale XII.2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów (str. 110-113) stanowią łącznie szczegółowe wiążące wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów. Natomiast Schemat [...] i opisy poszczególnych obszarów rozwojowych, w tym zakwestionowany opis nr [...], stanowią ogólne opisy pozwalające krótko scharakteryzować kilkadziesiąt wielkich obszarów w skali całego miasta, tak aby łatwiej było zrozumieć ogólny kierunek polityki przestrzennej. Tym samym skarżąca nie może wywodzić z analizy opisu obszaru rozwojowego nr [...], że jej działki leżą w tym obszarze.

Jak słusznie wskazał organ, Schemat [...] jest pochodną Rysunku Studium nr [...], gdzie oznaczenia w nawiasie wskazują tereny rozwojowe - położone w granicach obszaru, którego zagospodarowanie należy rozpatrywać kompleksowo, uwzględniając zapotrzebowanie na infrastruktury: społeczną, techniczną i komunikacyjną. Teren działek [...] i [...] z obrębu [...] nie został za taki uznany w zapisach Studium, ani na Rysunku Studium nr [...], ani zgodnie z opisem części tekstowej na str. 110-111, ani na schemacie nr [...] (również część tekstowa Studium). Zatem sam opis obszaru nr [...], który jest bardzo ogólny, w świetle powyższej argumentacji, nie stanowi podstawy do uznania, iż działki te, znajdują się z obszarze uznanym w Studium jako rozwojowy do kompleksowego zagospodarowania wraz z terenami sąsiadującymi. Łącznie czytane i interpretowane zapisy Studium, zarówno części tekstowej jak i graficznej, świadczą, że działki te nie należą do tego rodzaju obszaru. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można uznać, iż zapisy Studium w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne.

Na marginesie wskazać należy, że ma rację organ, że sama skarżąca w trakcie prac nad zmianą Studium w 2014 r. skarżąca wnosiła o przeznaczenie terenu działek [...] i [...] z obrębu [...] pod funkcję [...]. tj. teren usług bez wskazanego profilu. Rada [...] dokonała zmiany Studium z ZC - tereny cmentarzy na [...] poprzez dołączenie terenu działek skarżącej do sąsiedniego obszaru [...]. Bezsporne jest, że kategoria [...] pozwala także na realizację w planie miejscowym zabudowy mieszkaniowej do 40%.

Nie mogą ujść uwagi także wyjaśnienia organu, że teren [...], na którym znajdują się działki skarżącej, odgraniczony jest od obszaru [...] korytarzem projektowanej (a obecnie już istniejącej) drogi głównej (G) ulicy [...] (obecnie Al. [...]). Położony jest on zatem w obrębie terów przylegających do węzła drogowego dwóch uciążliwych tras (ww. Al. [...] oraz [...]) oraz do istniejącego cmentarza (Cmentarz [...]). Te dwie funkcje implikują sposób zagospodarowania z dominacją usług. Funkcja mieszkaniowa może się tam rozwijać w ograniczonym zakresie jedynie w pewnej odległości od obu tych obiektów, w obu przypadkach ze względów sanitarnych i niekorzystnego oddziaływania na funkcję wrażliwą jaką jest funkcja mieszkaniowa.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.