Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1666/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. Ł. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania W. i I. C. oraz odwołania I. Ł., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i nakazu rozbiórki, utrzymał w mocy wskazaną decyzję [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r.

Wskazaną decyzją [...] WINB uchylił własną decyzję z [...] marca 2016 r., znak: [...] i jednocześnie rozstrzygnął o istocie sprawy poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej "PINB") z [...] czerwca 2015 r., znak: [...]. Tą samą decyzją z [...] kwietnia 2017 r. [...] WINB nakazał określonym stronom rozbiórkę drogi dojazdowej położonej na działce nr ewid. [...] oraz na działkach zwanych dalej "działkami budowlanymi": nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w miejscowości M., gmina T.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził, że na działce o nr. ewid. [...] oraz na działkach budowlanych wykonano w warunkach samowoli budowlanej drogę dojazdową do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach powstałych z podziału działki nr [...] położonej w M. Droga ma długość ok. 230 m, szerokość ok. 4,5 m. Drogę wykonali K. K. i R. J. (dalej "inwestorzy"), którzy byli inwestorami w procesie budowy budynków mieszkalnych na działce nr [...], podzielonej następnie na działki budowlane.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], organ powiatowy działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "pr.bud.") wstrzymał roboty budowlane związane z utwardzeniem dojazdu (stanowiącego drogę wewnętrzną) na działce nr ewid. [...] oraz na działkach budowlanych. Jednocześnie organ nałożył na właścicieli wymienionych działek budowlanych oraz na inwestorów obowiązek przedstawienia do 30 września 2014 r. stosownych dokumentów związanych z utwardzeniem drogi dojazdowej.

Zobowiązani nie wykonali w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Z tego powodu PINB decyzją z [...] czerwca 2015 r. nakazał 19 osobom fizycznym, tj. wszystkim właścicielom działek budowlanych oraz inwestorom, rozbiórkę utwardzenia dojazdu (stanowiącego drogę wewnętrzną) położonego na działce nr ewid. [...] oraz faktycznie w części na ww. działkach budowlanych.

W postępowaniu odwoławczym od decyzji organu powiatowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2016 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję PINB z [...] czerwca 2015 r. i nakazał właścicielom 9 działek budowlanych rozbiórkę drogi dojazdowej wykonanej samowolnie bez pozwolenia na budowę. Decyzja [...] WINB została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.".

3. Podaniem z 11 kwietnia 2016 r. M. B.–M. wystąpiła do [...] WINB o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] marca 2016 r. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że 30 grudnia 2015 r. nabyła działkę nr [...], jednak nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z [...] marca 2016 r. O decyzji tej dowiedziała się 10 kwietnia 2016 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. [...] WINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] marca 2016 r.

4. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania uchylił własną decyzję z [...] marca 2016 r. oraz wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, którą uchylił decyzję organu powiatowego z [...] czerwca 2015 r. Jednocześnie [...] WINB nakazał B. P. (właścicielce działki nr ewid. [...]) oraz 15 właścicielom (lub współwłaścicielom z tytułu małżeńskiej wspólności majątkowej) działek budowlanych rozbiórkę drogi dojazdowej na działce nr [...] oraz w części na działkach budowlanych. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w omawianej sprawie ostateczna decyzja z [...] marca 2016 r. rozstrzyga o nakazie rozbiórki utwardzenia dojazdu na działce nr ewid. [...] oraz na działkach budowlanych położonych w miejscowości M., gmina T. Przedmiotowy obowiązek został nałożony na właścicieli działek budowlanych, na części których faktycznie została wykonana utwardzona droga dojazdowa do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach budowlanych powstałych z podziału działki nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, na podstawie umowy z 30 grudnia 2015 r. W. i L. B. darowali M. B.-M. działkę oznaczoną nr ewid. [...] w M. W dacie tej toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z [...] czerwca 2015 r. Pomimo przeniesienia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] M. B. –M. nie brała udziału w ww. postępowaniu. Wnioskodawczyni nie została również uwzględniona jako strona w decyzji [...] WINB z [...] marca 2016 r. Powyższy stan faktyczny, zdaniem organu, wypełnia przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozpatrując merytorycznie sprawę organ stwierdził, że w toku wcześnie prowadzonych postępowań organy administracji podjęły czynności w zakresie legalizacji samowoli budowlanej, a następnie wydania decyzji w przedmiocie nakazania właścicielom działek budowlanych, tj. B. P., A. K., M. K., M. Ł., I. Ł., M. D., R. D., M. S., E. S., I. C., W. C., K. H., R. B., L. B., W. B., M. S. i T. S. rozbiórki drogi dojazdowej wykonanej bez pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] oraz na działkach budowlanych. Organ stwierdził, że fakt niebrania udziału w postępowaniu odwoławczym przez M. B.-M. nie wpływa na wynik rozstrzygnięcia co do nakazu rozbiórki drogi dojazdowej wykonanej samowolnie. M. B.-M. tj. strona, która wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w toku postępowania wznowionego nie przedstawiła dokumentów wymaganych do legalizacji samowolnie wybudowanej drogi dojazdowej, nie przejawiła żadnej inicjatywy oraz nie wykazała woli podjęcia ewentualnych działań w tych celu. Dlatego też merytoryczne rozstrzygnięcie co do nakazu rozbiórki jest w pełni zasadne.

Organ wskazał też, że pominięcie M. B.-M. w postępowaniu odwoławczym i na etapie rozstrzygania, przekłada się na wynik rozstrzygnięcia w sensie podmiotowym, tj. ustalenia kręgu osób, do których obowiązek wynikający z decyzji powinien być skierowany. Decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki w części dotyczącej L. i W. B., tj. osób, które w dacie orzekania nie miały już przymiotu strony, a których interes prawny i obowiązek przejęła M. B.- M., nie znajduje już uzasadnienia. Adresatem obowiązku w ich miejsce powinna być M. B.-M., która została pominięta we wcześniejszym postępowaniu odwoławczym.

5. Pismem z 5 maja 2017 r. odwołanie od decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. wnieśli W. i I. C., zaskarżając ww. rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonanie błędnej interpretacji prawa i prowadzenie postępowania odwoławczego bez udziału wszystkich stron tj. z pominięciem M. B.-M., która od 30 grudnia 2015 r. stała się właścicielem działki nr [...] i w związku z tym powinna uczestniczyć we wcześniejszym postępowaniu odwoławczym i być adresatem zaskarżonej decyzji, nadto zarzucono wydanie decyzji w oparciu o wybiórcze przesłanki, nie uwzględniające całości materiału dowodowego;

2) art. 52 pr.bud., poprzez błędne skierowanie nakazu rozbiórki drogi dojazdowej do odwołujących się oraz do innych właścicieli nieruchomości, na których w części zlokalizowana jest droga dojazdowa, podczas gdy inwestorami przedmiotowej drogi dojazdowej byli K. K. oraz R. J. i to wyłącznie oni powinni być adresatami zaskarżonej decyzji oraz zawartego w niej obowiązku rozbiórki;

3) art. 52 pr.bud., poprzez nałożenie na odwołujących się nakazu rozbiórki drogi dojazdowej na działkach niebędących ich własnością, ani też do których nie posiadają oni żadnego tytułu prawnego, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja nakłada na odwołujących się obowiązek, który nie może zostać przez nich wykonany.

Dodatkowo, 17 maja 2017 r. odwołanie od decyzji [...] WINB jako organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2017 r. złożyła również I. Ł., zaskarżając ww. orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Odwołująca się I. Ł. stwierdziła, że decyzja wydana została ma podstawie błędnej interpretację prawa. Strona zarzuciła organowi, że nie uwzględnił całości materiału dowodowego i nie odniósł się do istotnych kwestii, które wystąpiły w toku postępowania. Odwołująca się wskazała ponadto, że decyzja jest niewykonalna z mocy prawa, a wykonanie decyzji o rozbiórce naruszałoby prawa odwołującej się, jak i prawa jej sąsiadów.

6. Po rozpatrzeniu wskazanych odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2017 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja [...] WINB odpowiada prawu.

Organ podkreślił, że w sprawie prawidłowo zastosowano tryb postępowania określony w art. 48 pr.bud., który odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wykonana droga stanowi obiekt budowlany (budowlę - obiekt liniowy), na zrealizowanie którego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew zarzutom podnoszonym przez I. Ł., wykonanej inwestycji nie można zakwalifikować jako utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Działka nr [...] (na której zlokalizowana jest zasadnicza część drogi) w rejestrze gruntów oznaczona jest jako pastwisko trwałe. Ponadto, zrealizowana inwestycja zarówno ze względu na położenie, parametry, jak i sposób wykonania, kwalifikuje się do uznania jej za drogę wewnętrzną. Charakterystycznym jej parametrem jest długość (ok. 230 m), szerokość ok. 4,5 m oraz połączenie z drogą asfaltową umożliwiające komunikację.

Biorąc pod uwagę to, że kwestią sporną w sprawie jest określenie podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki, GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że ww. nakaz powinien zostać skierowany do wszystkich właścicieli działek, na terenie których znajduje się droga. Zarzut, że obowiązkiem rozbiórki powinni być obciążeni inwestorzy, tj. K. K. i R. J., nie może zostać uwzględniony, ponieważ osoby te nie posiadają aktualnie prawa do dysponowania gruntem, na którym znajduje się droga. Art. 52 pr.bud. określa krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) nie oznacza jednak, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność wymienienia podmiotów w powołanym przepisie nie jest też przypadkowa. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że każdy z zobowiązanych z decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki stanowiącej jego własność. GINB stwierdził, że odwołujący się nie są jedynymi osobami zobowiązanymi do rozbiórki spornej drogi. Nakaz określony w ww. decyzji może zostać wykonany choćby w ten sposób, że każdy z zobowiązanych wykona rozbiórkę drogi na terenie działki stanowiącej jego własność. Również ewentualne postępowanie egzekucyjne nie musi dotyczyć wszystkich zobowiązanych, ale tylko tych, którzy nie wykonali rozbiórki w zakresie działek stanowiących ich własność.

Rozstrzygając sprawę co do istoty po wznowieniu postępowania [...]WINB uchylił dotychczasowe decyzje zapadłe w sprawie, tj. własną decyzję z [...] marca 2016 r. i decyzję PINB z [...] czerwca 2015 r. oraz orzekł o nakazie rozbiórki drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] oraz na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i prowadzącej do budynków mieszkalnych umiejscowionych na działkach powstałych z podziału działki nr ewid. [...].[...] WINB skierował decyzję m.in. do M. B.-M. (w miejsce L. B. i W. B.).

GINB wskazał również, że nie ma podstaw do wydania kolejnego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. Fakt wznowienia postępowania nie pociąga za sobą konieczności przeprowadzenia od początku i w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie, łącznie z powtórzeniem wszystkich czynności dowodowych. W sprawie zastosowanie ma art. 30 § 4 k.p.a.: M. B.-M. wstąpiła do postępowania jako następca procesowy L. i W. B. i dlatego nie ma konieczności powtarzania postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, 20 lipca 2017 r. skarżący M. Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z [...] czerwca 2017 r. Rozstrzygnięciu organu skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonanie błędnej interpretacji prawa i prowadzenie postępowania odwoławczego bez udziału wszystkich stron, tj. z pominięciem M. B.-M., wydanie decyzji w oparciu o wybiórcze przesłanki, bez uwzględnienia całości materiału dowodowego;

2) art. 52 pr.bud., poprzez błędne skierowanie nakazu rozbiórki drogi dojazdowej do skarżącego oraz do innych właścicieli nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga dojazdowa, podczas gdy inwestorem przedmiotowej drogi dojazdowej byli K. K. oraz R. J. i to wyłącznie oni powinni być adresatami zaskarżonej decyzji oraz zawartego w niej obowiązku rozbiórki;

1) art. 52 pr.bud., poprzez nałożenie na skarżącego nakazu rozbiórki drogi dojazdowej na działkach niebędących jego własnością i do których też nie posiada on żadnego tytułu prawnego, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja nakłada na skarżącego obowiązek, który nie może zostać przez niego wykonany;

2) art. 139 k.p.a., poprzez rozpatrzenie przez organ drugiej instancji odwołania B. P. oraz I. Ł. z naruszeniem zakazu reformationis in peius, co polegało na tym, że organ drugiej instancji zmienił decyzję organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołujących się, gdyż pomniejszył krąg adresatów nakazu rozbiórki samowoli budowlanej o K. K. oraz R. J., którzy byli inwestorami i sprawcami przedmiotowej samowoli budowlanej;

3) art. 10 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że naruszenie przez organ pierwszej instancji obowiązku zapewnienia stronie czynnego prawa udziału w postępowaniu może być konwalidowane przez organ drugiej instancji, podczas gdy prawo czynnego udziału powinno być zapewnione w każdym stadium postępowania.

Ze względu na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

8. Odpowiadając 27 lipca 2017 r. na ww. skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

9. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. skarżący podtrzymując zarzuty skargi oświadczył, że współwłaściciele działek podejmowali w przeszłości próby legalizacji prac budowlanych na działce o numerze [...], jednakże z uwagi na konflikt sąsiedzki, inicjatywa ta nie powiodła się. Skarżący podał, że koszty położenia kostki brukowej każdy ze współwłaścicieli działki pokrywał w odniesieniu do odcinka przylegającego do jego nieruchomości, przy czym działka o numerze [...] jest własnością B. P., która ustanowiła służebność drogi koniecznej na rzecz poszczególnych właścicieli działek budowlanych. Skarżący nie zna daty wykonania drogi dojazdowej poprzez położenia kostki brukowej, gdyż własną nieruchomość nabył w okresie późniejszym, już po zakończeniu wszystkich robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie argumenty podniesione przez skarżącego zasługują na uwzględnienie.

11. Sąd stwierdza, że w przypadku wydania przez [...] WINB decyzji z [...] kwietnia 2017 r. doszło do naruszenia art. 52 pr.bud. poprzez błędne skierowanie nakazu rozbiórki drogi dojazdowej do właścicieli poszczególnych nieruchomości (działek) które zostały wyodrębnione z działki o nr. ewid. [...]. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowa droga została faktycznie wykonana zarówno (w zasadniczej części) na działce nr ewid. [...] należącej do B. P., jak i na fragmentach wszystkich działek budowlanych, tj. od działki nr ewid. [...] do działki nr ewid. [...]. Decyzja [...] WINB została skierowana do właścicieli (lub współwłaścicieli) wszystkich przedmiotowych działek, to znaczy do właścicielki działki nr ewid. [...] oraz właścicieli (współwłaścicieli) poszczególnych działek budowlanych. Każdy z adresatów decyzji [...] WINB dysponował wszakże tytułem do odrębnego fragmentu drogi dojazdowej: B. P. jako właścicielka działki nr ewid. [...] dysponuje tytułem do głównego pasa drogi dojazdowej, nie mając przy tym tytułu upoważniającego ją do prowadzenia rozbiórki na wąskich paskach nieruchomości należących do poszczególnych właścicieli (współwłaścicieli) działek budowlanych. Odwrotnie, właściciele (współwłaściciele) poszczególnych działek budowlanych mają tytuł do dysponowania na cele budowlane, w tym również w celu rozbiórki, własnymi nieruchomościami, tj. działkami od działki nr ewid. [...] do działki nr ewid. [...], lecz nie są uprawnieni do prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych na obszarze działki nr ewid. [...], a także na innych działkach budowlanych niż należąca do każdego z nich.

Co więcej, właścicielom (współwłaścicielom) działek budowlanych przysługuje jedynie służebność gruntowa upoważniająca do korzystania z drogi dojazdowej. Służebność taka jest wszakże jedynie ograniczonym prawem rzeczowym na nieruchomości, nie będącym jednak w świetle art. 52 pr.bud. tytułem prawnym upoważniającym do dokonywania czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48 pr.bud. Adresatami powołanego art. 52 pr.bud. są bowiem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W związku z tym należało stwierdzić, że właściciel (współwłaściciele) każdej działki budowlanej jako uprawnieni ze służebności gruntowej nie są objęci hipotezą normy wyrażonej w art. 52 pr.bud.

W przedstawionym stanie rzeczy decyzja [...] WINB jako organu pierwszej instancji wydana we wznowionym postępowaniu błędnie określa adresatów obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 pr.bud. Obowiązek rozbiórki przedmiotowej drogi dojazdowej został bowiem nałożony na wszystkich 16 adresatów kolejno wymienionych, bez wskazania który z nich odpowiada za wykonanie obowiązku w stosunku do którego fragmentu drogi dojazdowej. Jest jasne bowiem, że każdy właściciel działki budowlanej jest upoważniony do prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce drogi (utwardzenia drogi) w odniesieniu do tego fragmentu drogi dojazdowej, który objęty jest granicami danej działki budowlanej. Podkreśla to organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji. Interpretacja taka nie jest wszakże wystarczająca dla skutecznego wykonania nakazu rozbiórki w sytuacji konfliktów między sąsiadami i przekonania o niezasadności nieobjęcia inwestorów obowiązkiem nakazu rozbiórki. Nie ma natomiast wątpliwości, że każdy właściciel (współwłaściciel) działki budowlanej (w przyjętym wyżej rozumieniu) nie ma natomiast tytułu niezbędnego dla dokonania rozbiórki fragmentu lub fragmentów drogi dojazdowej objętych granicami sąsiednich działek budowlanych, ani też tego pasa drogi dojazdowej bądź jakiejkolwiek jej części położonej na działce nr ewid. [...].

Z tego względu zasadny był zarzut odnoszący się do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. podniesiony przez W. i I. C.w zakresie rozbiórki drogi dojazdowej na działkach nie będących własnością danej osoby (działkach sąsiednich). Analogicznie zasadny jest zarzut skargi wniesionej do niniejszego Sądu przez skarżącego, według którego nałożenie na skarżącego nakazu rozbiórki drogi dojazdowej na działkach nie będących jego własnością i do których nie posiada on żadnego tytułu prawnego stanowi naruszenie art. 52 pr.bud. Rzeczywiście skarżący nie jest inwestorem, właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego lub jego części, jakim są fragmenty drogi dojazdowej zlokalizowane na pozostałych działkach budowlanych i na działce nr ewid. [...].

Należy przy tym zauważyć, że organy obu instancji były świadome, że obowiązek nałożony na kilkanaście osób fizycznych zarówno właścicieli działek budowlanych jak i właścicielkę działki nr ewid. [...], nie kreuje odpowiedzialności solidarnej. Wynika to wprost z treści uzasadnień decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu. Nie jest zatem tak, że jeden z właścicieli może żądać od drugiego, aby ten drugi dokonał rozbiórki drogi dojazdowej w większym zakresie niż to wynika rzeczywiście z przepisów prawa. Świadomość zasad odpowiedzialności nie przełożyła się wszakże na konkretnie sformułowany sposób określenia adresatów decyzji rozbiórkowej i sposób przypisania każdemu z nich zakresu jego odpowiedzialności.

W tym stanie rzeczy, utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. było nieuzasadnione ze względu na błędne określenie adresatów decyzji i określenie zakresu obowiązku każdego z nich. Z tego względu również Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego słusznie zarzucono naruszenie art. 52 pr.bud.

Prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie polegałoby na szczegółowym określeniu, który fragment drogi dojazdowej powinien być przedmiotem rozbiórki w przypadku każdego z adresatów tej decyzji, tzn. zarówno każdego właściciela (współwłaściciela) działki budowlanej, jak i właścicielki działki nr ewid. [...]. Szczegółowe określenie fragmentów nie może być przy tym generalne bądź rodzajowe, ale musi obejmować wskazanie cech nie podlegających ocenie bądź interpretacji. Oznacza to, że fragmenty drogi dojazdowej objęte nakazem rozbiórki muszą być wskazane poszczególnym adresatom decyzji poprzez podanie szerokości, długości, odległości od innych punktów, realnych linii itp.

Stwierdzenie naruszenia art. 52 pr.bud., a także przepisów postępowania, w szczególności ar. 7 i 77 § 1 k.p.a., ale także nie wskazanego wprost przez skarżącego art. 8 k.p.a., pozwala pominąć pozostałe zarzuty podniesione w skardze.

Nawiązując jeszcze do kwestii tożsamości adresatów decyzji, Sąd potwierdza prawidłowość stanowiska organów obu instancji w odniesieniu do inwestorów. Organy słusznie uznały, że adresatami nakazu rozbiórki nie mogą być K. K. i R. J. Z akt sprawy wynika, że choć faktycznie przyczynili się oni zasadniczo do naruszenia prawa poprzez wykonanie drogi dojazdowej bez wymaganego pozwolenia na budowę, to obecnie nie przysługuje im tytuł prawny do całości tej drogi, ani - najprawdopodobniej - do żadnej jej części. Z tego względu inwestorzy nie mogą być adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 52 pr.bud. Odpowiedzialność inwestorów za skutki prawne wykonanej inwestycji może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, ale nie przed organami nadzoru budowlanego ani nie przed sądem administracyjnym.

Mając na względzie analizę przepisów znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a także przedstawioną ocenę prawną rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

12. W ponownym postępowaniu organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane przeprowadzić wznowione postępowanie w przedmiocie dokonania rozbiórki drogi dojazdowej wykonanej samowolnie. Organy będą miały obowiązek ponownie zbadać i ocenić, czy w przypadku przedmiotowej drogi dojazdowej wystąpiły przesłanki nakazu rozbiórki drogi. Zdaniem Sądu nietrafne lub choćby nieprawidłowo uzasadnione jest stanowisko organu drugiej instancji, że "M. B.-M. wstąpiła do postępowania jako następca procesowy L. i W. B. i dlatego nie ma konieczności powtarzania postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud.". Warunki i obowiązki przewidziane w powołanych przepisach mają nie tyle wartość dowodową, co stanowią istotne etapy postępowania legalizacyjnego. W przypadku stwierdzenia jednak zasadności nakazu rozbiórki organy będą miały obowiązek określenia adresatów decyzji oraz zakresu obowiązku każdego z nich w sposób wskazany powyżej.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.