Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 375/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 8 par. 1, art. 11, art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 12 ust. 5, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A S.A. w [...] od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości przejętych z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza do Wojewody Opolskiego na rzecz A S.A. w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A S.A. w [...] (dalej zwane również skarżącą lub Spółką) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 21 maja 2021 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...], w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przejętych z mocy prawa przez gminę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 21 grudnia 2009 r., nr [...] (zmienioną decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r., nr [...]), Starosta Kluczborski wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej m.in. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miasta [...] od drogi krajowej nr [...] w [...] do ulicy [...] w [...] od km 0+000,00 do km 3+966,95, skrzyżowanie z drogą krajową nr [...] od km 144+432,78 do km 144+981,64, oraz stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości położonych w obrębach: [...] i [...], stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki.

Decyzją z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...] (wcześniejsze decyzje organu pierwszej instancji z dnia 17 maja 2010 r., 16 maja 2011 r., 23 marca 2015 r. i 30 marca 2016 r. zostały uchylone przez organ odwoławczy), Starosta Kluczborski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił "odszkodowanie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budowli" w wysokości 2.010.721 zł za nieruchomości położone w obrębie m. [...] i obrębie [...] gm. [...], nabyte z mocy prawa przez Gminę [...] i przeznaczone na inwestycję realizowaną zgodnie z ww. decyzją Starosty z dnia 21 grudnia 2019 r. na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a, nr b, nr c, nr d, nr e, nr f, nr g, nr h, nr i, AR_[...], obręb [...] oraz nr j, nr k, nr l, nr ł, nr m, nr n, nr o, nr p, nr r, nr s, nr t, nr u, nr w, nr z, nr ż, nr ż, nr aa, nr ab, nr ac, nr ad, nr ae, nr af, nr ag, nr ah, nr ai, nr aj, nr ak, nr al, nr ał, nr am, nr an, nr ao, nr ap, nr ar, nr as, nr at, nr au, nr aw, nr az, nr aż, nr aź, nr ba, nr bb, nr bc, nr bd, nr be, nr bf, nr bg, nr bh, nr bi, nr bj, nr bk, nr bl, nr bł, nr bm, nr bn, nr bo, nr bp, nr br, nr bs, nr bt, nr bu, nr bw, nr bz, nr bż, nr bź, nr ca, nr cb, nr cc, nr cd, nr ce, nr cf, nr cg, nr ch, nr ci, nr cj, nr ck, nr cl, nr cł, nr cm, nr cn, nr co, nr cp, nr cr, nr cs, nr ct, nr cu, nr cw, nr cz, nr cż, nr cź, nr da, nr db, nr dc, nr dd, nr de, nr df, nr dg, nr dh, nr di, nr dj, nr dk, nr dl, nr dł, nr dm, nr dn, nr do, nr dp, nr dr, nr ds, nr dt, nr du, nr dw, nr dz, nr dż, nr dź, nr ea, nr eb, nr ec, nr ed, nr ee, nr ef, nr eg, nr eh, nr ei, nr ej, nr ek, nr el, nr eł i nr em, AR_[...], obręb [...]. W pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że do wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w wysokości 1.954.606 zł dodano wartość przepustu ramowego o numerze inwentarzowym [...], będącego na stanie środków trwałych Spółki w wysokości 56.115 zł, co stanowi razem wartość rynkową prawa użytkowania przepustu ramowego w kwocie 2.010.721 zł. Tak ustalone odszkodowanie organ przyznał Spółce jako dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu przejętych nieruchomości (pkt 3 rozstrzygnięcia). Decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c-4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), zwanej dalej specustawą, oraz art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 1990), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami lub u.g.n. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy odszkodowanie za przejęte pod drogę publiczną nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Podał również, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyceny zawartej w operacie szacunkowym z dnia 21 marca 2020 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego – K. Ś. W operacie tym rzeczoznawca zgodnie z art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami określił wartość rynkową nieruchomości oraz wartość odtworzeniową nieruchomości (ze względu na obecność przepustu betonowego). Uwzględniając przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zastosował procedury wyceny nieruchomości jako: tereny drogowe (KD, KDZ), tereny zieleni (ZN, ZI), tereny kolejowe (KK, tereny i urządzenia kolejowe) i tereny przemysłowe (tereny projektowanego przemysłu, magazynów i składów). Do wyceny nieruchomości oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako tereny drogowe, rzeczoznawca zastosował art. 134 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wartość określił według aktualnego sposobu użytkowania, ponieważ przeznaczenie tych nieruchomości było zgodne w celem wywłaszczenia i przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy wycenie nieruchomości przeznaczonych w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni izolacyjnej lub zieleni nieurządzonej, a wywłaszczonych pod drogę, rzeczoznawca - po analizie przeprowadzonych transakcji nieruchomościami w województwie opolskim - stwierdził, że transakcje o przeznaczeniu pod drogi są wyższe od transakcji o przeznaczeniu pod tereny zieleni izolacyjnej. W związku z czym zastosował zasadę korzyści zawartą w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wartość nieruchomości określił według alternatywnego sposobu użytkowania, tzn. terenów drogowych - jako najkorzystniejsze. Natomiast do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod tereny drogowe i przemysłowe. Wedle organu ww. wycena została sporządzona w sposób poprawny i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina [...], domagając się stwierdzenia nieważności lub uchylenia w całości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu Gmina zakwestionowała zgodność operatu szacunkowego z prawem, w szczególności w zakresie rzetelności danych przyjętych do porównania, metodologii oraz samej wyceny i jej podstaw. Zarzuciła, że w decyzji nie odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych na wcześniejszym etapie postępowania. Dostrzegła, że obecnie ustalone odszkodowanie jest znacznie niższe niż przyznane poprzednio. Podniosła również, że nieruchomości przejęte pod budowę obwodnicy miasta [...] od drogi krajowej nr [...] w [...] do ul. [...] w [...] z dniem 1 stycznia 2021 r. zostały zaliczone do kategorii dróg krajowych na podstawie pkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 września 2020 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg krajowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1616).

Odwołanie wniosła również Spółka, która zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy w związku z art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.gn. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odszkodowania w nieprawidłowej, zaniżonej wysokości,

- § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieuwzględnienie do porównania transakcji z rynku regionalnego, co przełożyło się na zaniżenie wartości szacowanej nieruchomości,

- § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie do porównania obiektu niepodobnego do części wycenianego składnika majątkowego, tj. przepustu rurowego żelbetowego 100 fi, zamiast obiektu mostowego,

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów do operatu szacunkowego, zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 7 października 2020 r., jak również ich nieprzedstawienie rzeczoznawcy majątkowemu,

- art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej o zwrócenie się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów do operatu szacunkowego,

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do organów administracji publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony zgłoszonych w toku postępowania.

Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. dowodu z operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, której dotyczy postępowanie, ewentualnie zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego, autora operatu szacunkowego z marca 2020 r., o ustosunkowanie się do zastrzeżeń skarżącej, a następnie - orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. co do istoty sprawy i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie odszkodowania należnego skarżącej w oparciu o nowy operat szacunkowy lub uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Wojewoda Opolski decyzją z dnia 21 maja 2021 r. uchylił decyzję Starosty Kluczborskiego w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 14 września 2020 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1616) przedmiotowe nieruchomości z dniem 1 stycznia 2021 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Natomiast pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] poinformował, że z dniem 1 stycznia 2021 r. organ ten stał się zarządcą obwodnicy [...]. Wojewoda powołał się też na treść art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.), art. 22 ust. 1 specustawy oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 688) i podał, że z wyjaśnień Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wynika, że nie zostało zawarte żadne porozumienie z Gminą [...] w kwestii wypłaty odszkodowań za przedmiotowe nieruchomości. Uwzględniając powyższe, Wojewoda uznał, że zarówno zabezpieczenie, jak i wypłata odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, należy do właściwego zarządy drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z uwagi "na zmianę zakresu podmiotowego w postępowaniu", zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. po stronie organów administracji publicznej, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, istnieje konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy podniósł również, że pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby zainteresowanej w rozumieniu art. 28 K.p.a. stanowi poważne naruszenie prawa uzasadniające ponowne rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji - tym razem z udziałem osoby pominiętej. W ten sposób osobie tej gwarantuje się poszanowanie jej praw i realną możliwość działania w sprawie. Z tego względu przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy jest zależne od umożliwienia wszystkim stronom postępowania zapoznania się z operatem szacunkowym będącym podstawą ustalenia należnego odszkodowania, zapewnienia prawa zgłoszenia do tego dowodu zarzutów i w efekcie skorygowania bądź sporządzenia nowego operatu szacunkowego, dlatego ustosunkowanie się przez Wojewodę Opolskiego do wyceny byłoby przedwczesne. Dalej, wskazując na treść art. 138 § 2 K.p.a., organ podniósł, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta powinien poprzedzić wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania przeprowadzeniem prawidłowego postępowania dowodowego z uwzględnieniem ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz dokonać dogłębnej oraz wyczerpującej oceny (nie tylko pod względem formalnym) prawidłowości sporządzonego w prowadzonym postępowaniu operatu szacunkowego. Wojewoda nadmienił, że obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i w następnej kolejności wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 specustawy w związku z art. 18 ust. 1 i art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego, ewentualnie art. 28 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 specustawy w związku z art. 18 ust. 1 i art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - "poprzez błędne przypisanie GDDiK interesu prawnego w niniejszej sprawie na podstawie obecnego statusu drogi, pod którą nastąpiło wydzielenie i obecnego statusu działki, znajdującej się pod drogą w sytuacji, gdy z przytoczonych norm wynika, że o podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogę rozstrzyga cel wydzielenia i fakt, kto nabył działki w wyniku wydzielenia na potrzeby inwestycji drogowej; bezsporne jest zaś to, że działki zostały wydzielone pod budowę drogi gminnej i stroną postępowania oraz podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania w związku z nabyciem wywłaszczonego gruntu winna być Gmina [...]",

- art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 specustawy związku z art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego poprzez ich niezastosowanie, gdy zgodnie z przytoczonymi przepisami koszty nabycia nieruchomości pod drogę publiczną - gminną ponosi gmina, a zatem nabywca wydzielonych nieruchomości, na którego rzecz wydano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która swoim zakresem objęła te nieruchomości,

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy poprzez błędne przypisanie GDDiK interesu prawnego w niniejszej sprawie na podstawie obecnego statusu drogi, pod którą nastąpiło wydzielenie i obecnego statusu działki, znajdującej się pod drogą w sytuacji, gdy z przytoczonej normy wynika, że w przypadku wydawania decyzji o odszkodowaniu bierze się pod uwagę stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a bezspornie właścicielem działki była wówczas Gmina [...],

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia 25 listopada 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o błędną ocenę, że w niniejszym postępowaniu organ nietrafnie zidentyfikował interes prawny Gminy [...] i pominął GDDiK jako stronę, gdy tymczasem Starosta prawidłowo określił strony postępowania,

- naruszenie art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 specustawy w związku z art. 18 ust. 1 i art. 22 ust. 1 tej ustawy, a także w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego, ewentualnie w związku z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich pominięcie i przyjęcie, że skoro obecnie zarządcą drogi jest GDDiK, to ten zarządca jest zobowiązany w imieniu Skarbu Państwa do wypłaty stronie odszkodowania, gdy na podstawie przytoczonych przepisów nabycie praw własności nastąpiło na rzecz Gminy [...] celem realizacji gminnej inwestycji drogowej, która przez to winna stronie uregulować odszkodowanie za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i własność budynków oraz budowli posadowionych na wywłaszczonych działkach, skoro zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin,

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnych wskazań co do ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. uznania GDDiK w miejsce Gminy [...] za podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania,

- art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod gminne drogi publiczne i odmowy ustalenia Gminy [...] jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty stronie odszkodowania,

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 września 2020 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii krajowych, wskutek którego z dniem 1 stycznia 2021 r. prawo własności nieruchomości, które zostały nabyte uprzednio przez Gminę [...] przeszło na Skarb Państwa, zaś droga gminna stała się drogą krajową, poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że fakt zmian własnościowych w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za wydzielone drogi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację gminnej inwestycji drogowej prowadzi do przekształcenia podmiotowego w zakresie obowiązku zapłaty odszkodowania na grancie specustawy;

- art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. i w związku z art. 140 K.p.a., polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz na nierozpatrzeniu przez organ drugiej instancji zarzutów strony wobec decyzji organu pierwszej instancji podniesionych w odwołaniu,

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że brak udziału GDDiK w postępowaniu doprowadziło do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, gdy na podstawie art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy i w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stroną jest Gmina [...].

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody Opolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach sprzeciwu skarżąca, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych, poszerzyła argumentację w zakresie poszczególnych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Odnotować też trzeba, że zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.

Dodać jeszcze należy, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tak ustalonych granicach, Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przedstawione przez Wojewodę Opolskiego powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że Starosta Kluczborski przyznał skarżącej - na podstawie przepisów cyt. wcześniej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadal zwanej w skrócie specustawą, oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej w skrócie u.g.n. - odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budowli w wysokości 2.010.721 zł za nieruchomości położone w obrębie m. [...] i obrębie [...] gm. [...], nabyte z mocy prawa przez Gminę [...] i przeznaczone na inwestycję realizowaną zgodnie z decyzją Starosty z dnia 21 grudnia 2009. Natomiast powodem uchylenia decyzji Starosty było stwierdzenie przez Wojewodę, że nastąpiła "zmiana zakresu podmiotowego w postępowaniu", ponieważ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 września 2020 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych przedmiotowe nieruchomości z dniem 1 stycznia 2021 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Z tym dniem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] stała się zarządcą obwodnicy [...]. Na tej podstawie Wojewoda uznał, że zarówno zabezpieczenie, jak i wypłata odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości należy do właściwego zarządcy drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co wymaga - zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. - zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienia wszystkim stronom postępowania zapoznania się z operatem szacunkowym będącym podstawą ustalenia należnego odszkodowania, zapewnienia możliwości zgłoszenia do tego dowodu zarzutów i w efekcie skorygowania bądź sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wojewoda stwierdził również, że wydanie decyzji przez Starostę powinno być poprzedzone przeprowadzeniem prawidłowego postępowania dowodowego z uwzględnieniem ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania powinno być poprzedzone dogłębną oraz wyczerpującą oceną (nie tylko pod względem formalnym) prawidłowości sporządzonego w prowadzonym postępowaniu operatu szacunkowego. Podkreślił też, że obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i w następnej kolejności wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Sądu wyrażone w decyzji kasacyjnej stanowisko co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest nieprawidłowe. Otóż zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do wypłacenia odszkodowania za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w trybie specustawy stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jeżeli zaś chodzi o kwestię ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości nabywane w trybie specustawy, to odpowiednie zastosowanie ma art. 132 ust. 5 u.g.n. Stosownie do tego przepisu do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

W niniejszej sprawie podmiotem wnioskującym o realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miasta [...] od drogi krajowej nr [...] w [...] do ulicy [...] w [...] i w związku z tym podmiotem zobowiązanym do pokrycia kosztów odszkodowania za przejęcie przedmiotowych nieruchomości jest Gmina [...]. Na podstawie bowiem decyzji z dnia 21 grudnia 2009 r. (zmienionej decyzją z dnia 12 stycznia 2010 r.) nastąpiło nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości położonych w obrębach: [...] i [...], będących w użytkowaniu wieczystym Spółki. W dacie ostateczności tej decyzji, tj. w lutym 2010 r. ukształtowała się bowiem zarówno strona przedmiotowa, jak i podmiotowa stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Błędnie zatem przyjął Wojewoda, że późniejsze zdarzenie prawne, jakim było to, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dniem 1 stycznia 2021 r. stała się zarządcą obwodnicy [...], miało - w świetle art. 22 ust. 1 specustawy, wedle którego koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - znacznie dla ustalenia strony podmiotowej stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Zdaniem Sądu określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania następuje według stanu prawnego na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego, a nie na dzień ustalenia odszkodowania. Rację ma zatem skarżąca twierdząc, że skoro utraciła prawo użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez Gminę [...], która nabyła własność przedmiotowych nieruchomości, to dalsze rozporządzanie własnością tych działek nie może mieć wpływu na podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Jak trafnie stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 102/13, przepis art. 132 ust. 5 u.g.n. statuuje zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest bowiem powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości (odjęcia prawa własności nieruchomości). Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 u.g.n. Celnie dalej argumentował wskazany Sąd, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości. Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej za skutki wywłaszczenia tego wyłącznie podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, nie pozwala organowi orzekającemu o odszkodowaniu na ustalanie, czyją własność obecnie stanowi grunt wywłaszczony, ani jaki podmiot zarządza (gospodaruje) tymi gruntami. Wbrew zatem stanowisku Wojewody podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor, na wniosek którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, czyli w niniejszej sprawie Gmina [...]. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 22 ust. 1 specustawy, a w konsekwencji niezasadnie zarzucił Staroście naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 K.p.a., a także wadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a.

Dodatkowo za uzasadniony należy uznać zarzut Spółki, że Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do argumentacji odwołania. Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśli której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).

Z powiedzianego dotąd wynika, że wskazane przez Wojewodę Opolskiego przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja Wojewody Opolskiego została więc wydana z naruszeniem tego przepisu oraz art. 22 ust. 1 specustawy, a także z naruszeniem art. 8 § 1, art. 11 i art. 15 K.p.a., co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Zawarte w pkt 2 sentencji wyroku orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i obejmuje ono wysokość uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien mieć również na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.