Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 33/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 , art. 22 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009r. sprawy ze skargi Gminy Kolonowskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 grudnia 2008r., nr NK.III-SJ-0911-1-87/08 w przedmiocie wykazu jednostek organizacyjnych gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 2008 r., Rada Miejska w Kolonowskiem, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXII/170/08 w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych gminy Kolonowskie. W § 1 tej uchwały, w kolejnych punktach oznaczonych cyframi 1-10 wymieniono enumertywnie jednostki organizacyjne Gminy, natomiast w § 2 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. Wojewoda Opolski powiadomił Radę Miejską w Kolonowskiem o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr XXII/170/08 z dnia 20 listopada 2008 r., po czym w dniu 22 grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził jej nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że Rada nie dochowała trybu wprowadzania w życie uchwał ogłaszających wykaz gminnych jednostek organizacyjnych, czym naruszyła przepis art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 22 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 200 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Organ nadzoru wywiódł, że wykaz gminnych jednostek organizacyjnych odzwierciedla ustrój gminy, stąd w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien stanowić materię statutową, zwłaszcza, że wykaz taki zamieszczono w obowiązującym statucie Gminy, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Kolonowskiem Nr XI/65/03 z dnia 12 maja 2003 r., który został opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym (Nr 6 z 2004 r.) i stanowi on prawo miejscowe. Podkreślił, że działanie Rady skutkuje niedopuszczalną sytuacją, w której obok siebie w obiegu funkcjonują dwa różne wykazy jednostek organizacyjnych, z których pierwszy jest zamieszczony w Statucie Gminy, drugi natomiast zawarty w kwestionowanej uchwale. Końcowo organ wskazał, że zmiana wykazu winna zostać dokonana poprzez zmianę uregulowań w załączniku do Statutu, w trybie właściwym dla tego rodzaju regulacji.

W wywiedzionej skardze, podpisanej przez Burmistrza Kolonowskiego, Rada Gminy wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając, że narusza ono art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 art. 22 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że wykaz jednostek organizacyjnych gminy może być umieszczony jedynie w jej statucie, naruszenie art. 91 tejże ustawy w wyniku błędnego przyjęcia, że zakwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem, a nadto naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez mylne przyjęcie, że uchwała ogłaszająca wykaz gminnych jednostek organizacyjnych jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu wywiedziono, iż ustrój gminy odzwierciedla nie taki czy inny wykaz ale sam fakt istnienia takich czy innych jednostek, zwłaszcza, że przepisy prawa nie zaliczają do materii statutowej wykazu jednostek organizacyjnych gminy. Poza tym, w statucie, obok materii wskazanej w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. art. 5 ust. 3, 18a ust. 5, 22 ust. 1, 37a, 48 ust. 1 i ust. 1a, 51 ust. 3, mogą być uregulowane jeszcze inne sprawy, jednakże tylko w granicach swobody gminy w kształtowaniu treści statutu, która z kolei wyznaczona jest niesprzecznością z danej regulacji z przepisami prawa. Możliwość określonej regulacji nie oznacza, że musi ona znaleźć się w statucie, jednak nie można zasadnie czynić zarzutu sprzeczności danej regulacji, gdy znajdzie się ona poza statutem, tak jak w przypadku spornego wykazu. Dalej wywiedziono, że wobec faktu, iż wykaz nie jest częścią statutu ani też nie ma walorów aktu prawa miejscowego, niedopuszczalna jest jego publikacja w dzienniku urzędowym, a ponadto, sam fakt zamieszczenia w statucie wykazu jednostek, a następnie uregulowanie tej kwestii uchwałą "niestatutową" nie może stanowić przedmiotu zarzutu choćby ze względu na regułę kolizyjną lex posterior derogat legi priori.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie nadzoru, wskazując nadto na nieprawidłowe oznaczenie strony skarżącej, którą w świetle art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym powinna być Gmina, w imieniu której działa Burmistrz, a nie Rada Miejska. Ponadto stwierdził, iż poprzez umieszczenie wykazu gminnych jednostek organizacyjnych w Statucie Gminy, sama Gmina zadecydowała o miejscu dla tego typu regulacji, stąd decydując się na wprowadzenie zmian do tego wykazu winna była dochować trybu wejścia w życie uchwały wprowadzającej zmiany do Statutu. Poza tym organ stwierdził, że podawana w skardze reguła kolizyjna nie może mieć zastosowania, gdyż nie można uchylić postanowień aktu będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego aktem o charakterze wewnętrznym, wchodzącym w życie z dniem podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem zarówno pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W szczególności podzielić należało stanowisko organu nadzoru, iż w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej w Kolonowskiem, objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, zaistniały materialne przesłanki uprawniające ten organ do stwierdzenia jej nieważności.

Do takiej oceny doprowadziły Sąd przedstawione poniżej rozważania, które rozpocząć należy od kwestii formalnoprawnych, a przede wszystkim dochowania trzydziestodniowego terminu, służącego organowi nadzoru na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wedle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) termin ten powinien być liczony od daty doręczenia zarządzenia organowi nadzoru. Z lektury akt wynika, że uchwała Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 20 listopada 2008 r. została wraz z innymi uchwałami podjętymi w tym samym dniu przesłana do Wojewody Opolskiego i wpłynęła do organu nadzoru w dniu 28 listopada 2008 r., na co wskazuje data prezentaty. W dniu 22 grudnia 2008 r. Wojewoda Opolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, które przesłano na adres Gminy

i tam doręczono w dniu 29 grudnia 2008 r. Przyjąć zatem należało, że organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w ustawowym, trzydziestodniowym terminie. Ponadto zachowany zatem został również termin określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ta wprowadza ograniczenie czasowe dla możliwości stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, stanowiąc, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnośnie dalszych warunków dochowania przez Wojewodę Opolskiego wymagań procedury nadzorczej należy mieć na uwadze, że uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje poprzez jego wszczęcie. Samo doręczenie uchwały lub zarządzenia nie powoduje wszczęcia postępowania z mocy ustawy, gdyż organ nadzoru może wszcząć postępowanie w wybranych przez siebie przypadkach. Wszczęcie, o którym mowa, następuje więc z urzędu i o tym fakcie wojewoda winien zawiadomić organ gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tej kwestii pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, opubl. ONSA 2003 nr 2, poz. 43), w której stwierdzono, że podstawę prawną wszczęcia postępowania nadzorczego prowadzonego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu omawianej uchwały, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia konieczność odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., gdyż kwestia ta nie jest unormowana w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego, Wojewoda Opolski pismem z dnia 12 grudnia 2008 r., powołując się na przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 61 § 1 i 4 K.p.a. zawiadomił Radę Miejską w Kolonowskiem o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr XXII/170/08 z dnia 20 listopada 2008 r. Pismo to doręczono w dniu 15 grudnia 2008 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, co pozwala przyjąć, że i w tym zakresie wymogi formalnoprawne zostały zachowane. Zaznaczyć przy tym należy, iż ponieważ przepis art. 61 § 4 K.p.a. nie wymaga w odniesieniu do wszczęcia postępowania formy postanowienia, zatem na ocenę prawidłowości postępowania nadzorczego nie może rzutować fakt, iż nie zostało ono zainicjowane w formie postanowienia.

Oceniając natomiast prawidłowość wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie, należy uznać, że wyczerpane zostały warunki określone w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na rozstrzygnięcie organu nadzorczego w trzydziestodniowym terminie od dnia jego doręczenia. Poza tym na tle niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że w myśl art. 98 ust. 3 tej ustawy do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z treści tego przepisu wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że to gmina uprawniona jest do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a podstawę jej wniesienia stanowi uchwała jej organu.

W rozpoznawanej sprawie skarga, podpisana przez Burmistrza Kolonowskiego, została wniesiona za pośrednictwem Wojewody Opolskiego z zachowaniem trybu i terminu, gdyż wpłynęła do organu nadzoru w dniu 14 stycznia 2008 r. (data prezentaty) i po podjęciu przez Radę Miejską w Kolonowskiem uchwały Nr XXIV/188/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w której powierzono jej wykonanie Burmistrzowi. Wprawdzie w skardze wskazano, iż skargę wnosi Rada Miejska, jednak ta wadliwość, którą dostrzegł Wojewoda w odpowiedzi na skargę, nie jest, w ocenie Sądu, okolicznością przesądzającą o niedopuszczalności skargi, zważywszy zwłaszcza, że Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, a wniesienie samej skargi nastąpiło niewątpliwie z zachowaniem ustawowego terminu, który upływał w dniu 29 stycznia 2009 r. i dokonane zostało przez podmiot legitymowany z mocy uchwały Rady, podczas gdy z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gmina działa przez swoje organy, którymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Podobne stanowisko prezentowane było w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1099/08 i z dnia 14 czerwca 2007, sygn. akt II OSK 706/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie zaistniały zatem formalne przeszkody do rozpoznania skargi.

Przechodząc do oceny w zakresie prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności aktu organu gminy, należy w tym miejscu wskazać, że na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Nieważność powstaje zatem z mocy prawa, a rozstrzygnięcie wojewody o stwierdzeniu nieważności ma charakter deklaratoryjny, rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną. Na skutek tego uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Zaznaczyć należy, że użyte w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie sprzeczności z prawem nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak użyte w ust. 4 tego przepisu pojęcie nieistotnego naruszenia prawa. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie wypracowano pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały jest podejmowane dla ochrony porządku prawnego, stanowiąc realizację postawionego przed organem nadzoru zadania reagowania na te działania samorządu gminnego, które naruszają porządek prawny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 839/08). Z tego względu wskazuje się, iż do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał [por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102]. Z kolei przez nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się naruszenie drobne, mało znaczące, które nie dotyczyło istoty zagadnienia będącego przedmiotem regulacji (por. Z. Kmieciak, "W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez ustawę budżetową", Samorząd Terytorialny 1994, z. 3, s. 30 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 467/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała z dnia 20 listopada 2008r., oparta o przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określa wykaz jednostek organizacyjnych gminy, wskazując na wejście w życie z dniem podjęcia. Nie ulega kwestii, że z uwagi określony z woli Rady Miejskiej sposób wejścia w życie, uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449) wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie można pominąć faktu, że materia uregulowana zakwestionowaną nim powyższą uchwałą znalazła już wcześniej swe unormowanie w uchwale Nr XI/65/03Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kolonowskie. Redakcja tej uchwały została skonstruowana natomiast w ten sposób, że statut Gminy stanowi załącznik do uchwały, co wynika zapisu § 1 tejże uchwały. Z kolei Statut zawiera pięć części, oznaczonych cyframi rzymskimi I-V, obejmujących jednostki redakcyjne będące paragrafami kolejno ponumerowanymi od 1 do 79 oraz dwa załączniki. W § 3 części I Statutu, zatytułowanej "Postanowienia ogólne", zawarto zapis, że "zadania własne i zlecone Gmina wykonuje poprzez swoje organy, a także utworzone w celu ich wykonania gminne jednostki organizacyjne, których wykaz stanowi załącznik nr 2 do Statutu". W załączniku nr 2 do Statutu zamieszczono enumeratywny wykaz gminnych jednostek organizacyjnych, w liczbie 11. Powyższa uchwała, na mocy jej zapisu zamieszczonego w § 4, weszła w życie po upływie 14 dni jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 6 z dnia 30 stycznia 2004 r. Nie ulega wątpliwości, że wobec opublikowania uchwały w sprawie Statutu, obejmującej również zapis § 3 o wykazie gminnych jednostek organizacyjnych, obowiązuje ona od dnia 14 lutego 2004 r. i pozostaje w porządku prawnym.

W kontekście argumentów podnoszonych w skardze podnieść przede wszystkim należy, że zawarcie w Statucie Gminy zapisu dotyczącego wykazu gminnych jednostek organizacyjnych ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności dalszych działań Rady. Wynika to z rangi statutu, stanowiącego akt prawa miejscowego, o czym przesądza treść art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określającego, że o ustroju gminy stanowi jej statut, a także uregulowań zawartych w art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 tej ustawy, przyznających gminie prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na jej obszarze i wydawania przez organy gminy aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Zauważyć wypada, że zakres przedmiotowy regulacji statutowej, określony powyższymi przepisami, a także innymi wskazanymi w treści skargi, obejmuje zagadnienia ustrojowe gminy. Przepisy te wyznaczają jednocześnie granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści statutu. Zasadą jest kompetencja rady gminy do regulowania ustroju gminnej wspólnoty samorządowej, organów gminy i gminnych jednostek organizacyjnych według uznania i preferencji organu stanowiącego gminy. Odczytanie wskazanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym w kontekście art. 169 ust. 1 Konstytucji RP statuuje zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, opubl. OSS 2006, nr 1, poz.9). Granicę regulacji statutowej z mocy art. 169 ust. 4 Konstytucji RP wyznaczają wyraźne nakazy i zakazy ustawowe, stąd w orzecznictwie wskazuje się słusznie, że ograniczenie ustawą, o jakim mowa w tym przepisie powinno zatem wynikać wprost z ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1868/99, System Informacji Prawnej LEX nr 46739).

Zakwalifikowanie statutu do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje uznaniem, iż statut gminy, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Z mocy art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statut podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla pełności rozważań dodać jeszcze wypada, iż stanowienie prawa miejscowego co do zasady winno podlegać regułom określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Wedle przepisu § 143 tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7. Na gruncie niniejszej sprawy, w której Statut Gminy uchwalono w formie załącznika do uchwały, a wykaz jednostek organizacyjnych gminy - jako załącznik do tegoż Statutu, należy stwierdzić, że załącznik do aktu prawa miejscowego stanowi integralną część tego aktu. Odnotować należy, iż odnośnie możliwości zamieszczania statutu w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle § 27 powołanego wyżej rozporządzenia wyrażono stanowisko, że załącznik do uchwały ma taką samą wagę jak sama uchwała (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Załącznik do aktu prawnego ma tylko inną niż zasadnicza materia uchwały postać uzasadniającą jej redakcyjne wyodrębnienie. Z tego względu zapis zamieszczony w § 3 Statutu, że wykaz gminnych jednostek organizacyjnych określa załącznik do Statutu, należy odczytywać w ten sposób, iż tylko jednostki wymienione w wykazie zawartym w załączniku nr 2 do Statutu są jednostkami organizacyjnymi, poprzez które gmina wykonuje swe zadania. W kontekście dotychczas powiedzianego, skoro Statut stanowiący załącznik do uchwały ma charakter normatywny, to tym samym zawarte w nim uregulowanie dotyczące wykazu jednostek organizacyjnych gminy ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego. Taki też walor posiada załącznik do Statutu, skoro nie ma żadnych podstaw, by różnicować rangę poszczególnych części aktu prawnego.

Porównując uregulowania zawarte w załączniku nr 2 do Statutu z zapisami zakwestionowanej uchwały z dnia 20 listopada 2008 r. nie można nie dostrzec, że nowa uchwała zawiera wykaz jednostek organizacyjnych Gminy odmienny od tego, jaki został wskazany przez Radę w załączniku, gdyż nie wymienia on Przedszkola Publicznego Nr 1 oraz Nr 2 w Kolnowskiem oraz Przedszkola Publicznego w Staniszczach Małych (pkt 7, 9 i 11), natomiast wymienia Przedszkole Publiczne w Kolonowskiem oraz Kanalizację Gminy Kolonowskie "KGK" sp. z o.o. w Kolonowskiem (pkt 6 i 10). W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że podjęta uchwała dotyczy tego samego zakresu, jaki został już wcześniej unormowany. Zarówno treść uchwały z dnia 20 listopada 2008 r., jak i treść skargi nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że intencją uchwałodawcy było ustalenie aktualnego wykazu gminnych jednostek organizacyjnych. Takie działanie słusznie organ nadzoru zakwalifikował w kategoriach modyfikacji aktu prawnego innym aktem wydanym przez organ gminy.

Przechodząc do omówienia możliwości modyfikacji treści aktu normatywnego, należy wskazać, iż zmiana aktu normatywnego może nastąpić poprzez uchwalenie aktu równorzędnego lub aktu wyższej rangi. Istnieją dwie formy nowelizacji prawa: dorozumiana i wyraźna. Nowelizacja dorozumiana ma miejsce w sytuacji, gdy zostaje wydany nowy przepis sprzeczny z obowiązującym dotychczas. W tym względzie przywołać przyjdzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, formułujące zasady możliwości uchylania mocy obowiązującej danego aktu prawnego (por. wyroki z dnia 8 listopada 1994 r., sygn. akt P 1/94, OTK 1994 cz. II poz. 37, s. 74 i 76 i z dnia 12 stycznia 1995 r., sygn. akt K 12/94, OTK 1995 cz. II poz. 2, s. 26). Trybunał opowiedział się za dopuszczalnością takiej techniki legislacyjnej, która wprawdzie nie wprowadza w sposób wyraźny klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonego przepisu, lecz w sposób dorozumiany – przez wejście nowych przepisów odmiennie regulujących dane zagadnienie – znosi przepisy wcześniejsze, pozbawiając je mocy obowiązującej. Warunkiem zastosowania powyższej techniki jest jedynie to, by normy prawne nie były stanowione jednocześnie i norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej. Analogiczny pogląd wyrażono w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmując, że w razie wątpliwości co do mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści, zawartych w różnych aktach prawnych pochodzących z różnego czasu, w wypadku gdy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać pierwszeństwo przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori. Na tle przepisów wprowadzanych kolejnymi ustawami wskazywano też, że o mocy obowiązującej przepisu nie decyduje okoliczność, w jakim akcie prawnym przepis ten został zamieszczony, lecz jego treść i istota (por. uchwała z dnia 12 kwietnia 1994 r., sygn. akt I PRN 12/94, opubl. OSNAPU 1994 nr 4 poz. 61; wyrok z dnia 13 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 55/97, opubl. OSNAPU 1997 nr 13 poz. 235 i powołane tam orzeczenia). Nowelizacja nie może nastąpić natomiast w drodze aktu niższego rangą, gdyż wskazana przez Gminę w skardze reguła kolizyjna, będącą jedną z reguł rozumowania prawniczego pozwalającego na usuwanie sprzeczności pomiędzy normami prawnymi, ma zastosowanie do aktów o tej samej randze. W tych warunkach nie można zaaprobować sugerowanej przez Gminę dorozumianej zmiany wykazu jednostek organizacyjnych, określonego z woli Rady Miejskiej w akcie o randze statutu i przez to mającego walor aktu prawa miejscowego, uchwałą o niższej randze, posiadającej walor prawa wewnętrznego.

W związku z tym, że ustawodawca przyznał organom gminy uprawnienia stanowienia prawa, wskazać należy, że organy te powinny kierować się zasadami poprawnej legislacji. W doktrynie prawoznawstwa podkreśla się, iż do elementarnych zasad techniki prawodawczej należy zaliczyć regułę zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej. Powyższe reguły wynikają z przepisów § 82 i § 86 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zamieszczonych w dziale II, mających z mocy § 143 zastosowanie do aktów prawa miejscowego, stanowiących, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów, nie może natomiast polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana). Argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością poprzestania na domyślnym uchyleniu przepisów lub przepisu przez samo odmienne uregulowanie danej sprawy jest realizacja zasady jedności prawa, a także czytelności systemu prawa poprzez pozbawienie wątpliwości które akty obowiązują, a które już nie. Derogacja wyraźna polega na precyzyjnym wskazaniu uchylanych przepisów, przy czym z uwagi na pewność i jasność porządku prawnego informacja o utracie mocy prawnej aktu normatywnego winna następować w takim samym trybie, jak ogłoszenie o jego wejściu w życie (por. L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, s. 141-142 oraz D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 391). Zmiana wykazu gminnych jednostek organizacyjnych, będąca w istocie zmianą załącznika do aktu prawa miejscowego może być dokonana zatem w drodze zmiany uchwały zawierającej tenże załącznik, z zachowaniem formy wymaganej dla aktu prawa miejscowego. Powyższych wymogów z całą pewnością nie spełnia uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, będąca aktem o charakterze wewnętrznym, wchodzącym w życie z dniem podjęcia, który ponadto w swej treści nie odnosi się do regulacji już funkcjonującej w porządku prawnym.

W świetle dotychczasowych wywodów, wbrew twierdzeniom skargi, nie można było uznać, że w drodze uchwały Nr XXII/170/08 z dnia 20 listopada 2008 r. doszło do uchylenia wykazu jednostek organizacyjnych gminy określonego wykazem stanowiącym załącznik nr 2 do Statutu Gminy, uchwalonego obowiązującą uchwałą Nr XI/65/03 z dnia 12 maja 2003 r. Nie doszło również do jego zmiany. Prowadzi to do konstatacji, że przez podjęcie uchwały z dnia 20 listopada 2008 r. Rada Miejska doprowadziła do sytuacji, w której w porządku prawnym funkcjonują niezależnie od siebie dwa sprzeczne wykazy gminnych jednostek organizacyjnych, z których jeden stanowi akt prawa miejscowego. Ta okoliczność przesądza o uznaniu, iż uchwała z dnia 20 listopada 2008 r., nie będąca aktem prawa miejscowego, która weszła w życie z dniem podjęcia i ponownie reguluje materię uregulowaną wcześniej w statucie, nie dokonuje jednak skutecznej modyfikacji przepisów rangi statutowej i przez to narusza prawo, tj. art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, przy czym naruszenia tego nie można ocenić inaczej niż jako istotne. Skoro bowiem w granicach przyznanych kompetencji Rada Miejska zdecydowała się zmieścić wykaz jednostek organizacyjnych w załączniku do Statutu Gminy, to konsekwencją tego zabiegu legislacyjnego było wyznaczenie formalnoprawnych granic możliwości jego modyfikacji określonych dla aktów prawa miejscowego, co oznacza, że modyfikacja ta nie może być następnie dokonana w sposób dowolny, w szczególności w zakresie formy.

Z tych względów rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżonej treści uznać należy za zasadne, znajduje bowiem pełne oparcie w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest konieczność oddalenia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a, stąd orzeczono, jak w sentencji.