Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 594/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Okręgowej Izby Architektów RP na postanowienie Starosty z dnia 15 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej Okręgowej Izby Architektów RP kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Okręgowa Izba Architektów Rzeczpospolitej Polskiej wniosła skargę na postanowienie Starosty Powiatowego z dnia 15 maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za poniesione dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji w formie wskazanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 13 marca 2014 r. Okręgowa Izba Architektów Rzeczpospolitej Polskiej zwróciła się do Starosty Powiatowego o udostępnienie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), poprzez nadesłanie 23 kopii decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanych w roku 2013 r. oraz 24 stron tytułowych projektów budowlanych stanowiących załączniki do wniosków o wydanie ww. decyzji dla wszystkich pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba elementy projektu budowlanego, zgodnie z wymogami art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zwrócono się o przesłanie wskazanych informacji w formie elektronicznej na adres e-mailowy oraz w formie kserokopii na podany adres Okręgowej Izby Architektów.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r., Starosta Powiatowy, na podstawie art. 10 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 39 i art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz zarządzenia nr [...] Starosty z dnia 3 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad pobierania odpłatności za wydanie wydruków informacji publicznej, aktów normatywnych i innych aktów prawnych lub dokumentów oraz ich uwierzytelniania, ustalił opłatę:

1. za sporządzenie kopii dokumentów lub danych w formacie A4 i A3 w ilości 471 (jednostronnie) i 245 (dwustronnie) w łącznej wysokości 486,71 zł,

2. opłatę pocztową w wysokości 6,10 zł,

3. roboczogodziny w liczbie 43 w wysokości 525,03 zł.

Ustalona opłata wyniosła łącznie 1017,84 zł.

Pismem z dnia 28 maja 2014 r. Okręgowa Izba Architektów Rzeczpospolitej Polskiej zwróciła się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na:

1. wskazaniu w podstawie prawnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy jest to akt z zakresu administracji publicznej,

2. wskazaniu nieprawidłowej drogi zaskarżenia postanowienia,

3. żądaniu pokrycia przez wnioskującego kosztów pracy urzędnika jako niestanowiących dodatkowych kosztów w myśl art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto nie wskazanych w zarządzeniu Starosty nr [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad pobierania odpłatności za wydanie wydruków informacji publicznej, aktów normatywnych i innych aktów prawnych lub dokumentów oraz ich uwierzytelniania,

4. żądaniu pokrycia zryczałtowanych kosztów kserokopii stron dokumentu, niezależnie od ich ilości i rzeczywistego kosztu ich wytworzenia, gdy tymczasem koszt winien odzwierciedlać rzeczywiste dodatkowe koszty poniesione przez organ,

5. żądaniu pokrycia kosztów przesłania informacji publicznej w formie wnioskowanej w sytuacji, gdy koszt doręczania korespondencji organu mieści w sferze jego zadań w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W skardze Okręgowa Izba Architektów Rzeczpospolitej Polskiej zarzuciła zaskarżonej czynności:

1. naruszenie przepisu art. 15 § 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) polegające na wydaniu postanowienia w sytuacji, gdy brak jest ustawowego upoważnienia do wydania postanowienia. Informacja o kosztach nie jest decyzją ani postanowieniem, lecz aktem z zakresu administracji publicznej;

2. naruszenie przepisu art. 15 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na żądaniu pokrycia zryczałtowanych kosztów kserokopii stron dokumentu, niezależnie od ich ilości i rzeczywistego kosztu ich wytworzenia, gdy tymczasem koszt winien odzwierciedlać rzeczywiste dodatkowe koszty poniesione przez organ;

3. naruszenie przepisu art. 15 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na żądaniu pokrycia przez wnioskującego kosztów pracy urzędnika poprzez wskazanie ilości godzin pracy urzędnika i ceny za jedną godzinę pracy oraz sumę godzin;

4. naruszenie przepisu art. 15 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na żądaniu pokrycia kosztów przesłania informacji publicznej w formie wnioskowanej w sytuacji, gdy koszt doręczania korespondencji organu do podmiotów zewnętrznych mieści się w sferze jego zadań w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

5. naruszenie przepisu art. 15 § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na uzależnieniu udzielenia informacji publicznej od uiszczenia dodatkowych kosztów związanych z zakresem i formą jej udzielenia;

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości.

Uzasadniając skargę Okręgowa Izba Architektów wskazała, że informacja o kosztach nie jest decyzją ani postanowieniem, lecz aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto uprawnienia do wydania postanowienia nie daje również przepis art. 15 § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje jedynie, że organ "powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty". Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewłaściwe było więc wskazanie w podstawie prawnej przepisów k.p.a. dotyczących postanowień i w pouczeniu prawa do wniesienia zażalenia. Potwierdza to także brzmienie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stosowanie przepisów k.p.a. przewiduje jedynie dla wydawania decyzji oddalających wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz umarzających postępowanie w tej sprawie.

Skarżąca wskazała, że nieprawidłowe i bez podstawy prawnej jest żądanie pokrycia przez wnioskującego kosztów pracy urzędnika, gdyż nie stanowi to dodatkowych kosztów w myśl art. 15 ustawy 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto opłata ta nie została ujęta w zarządzeniu Starosty nr [...] z dnia 3 grudnia 2012r. w sprawie zasad w sprawie ustalenia zasad pobierania odpłatności za wydawanie wydruków informacji publicznej, aktów normatywnych i innych aktów prawnych lub dokumentów oraz ich uwierzytelniania.

Podkreślono, że niezgodne z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest także żądanie pokrycia zryczałtowanych kosztów kserokopii stron dokumentu, niezależnie od ich ilości i rzeczywistego kosztu ich wytworzenia. Starosta wydając swoje postanowienie powołał się na zarządzenie nr [...] z dnia 3 grudnia 2012r., w którym zawarta jest taryfa opłat. Takie działanie niezgodne jest ze zindywidualizowanym charakterem wyliczania dodatkowych kosztów poniesionych przez organ. Zasadą, bowiem jest nieodpłatność uzyskiwania informacji publicznej, a więc odpłatność musi być wyjątkiem od tej zasady. Skarżąca wskazała, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Oznacza to, iż każdorazowo, indywidualnie należy ustalać, jakie dodatkowe koszty organ musi ponieść i opłata musi odpowiadać ściśle tym rzeczywiście poniesionym kosztom. Skarżąca zarzuciła, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie stawek ryczałtowych, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia.

Skarżąca wskazała, że bez podstawy prawnej pozostaje także żądanie pokrycia kosztów przesłania drogą pocztową informacji publicznej w formie wnioskowanej. Przesyłanie korespondencji w ramach wykonywania zadań publicznych pozostaje w zakresie ustawowych obowiązków organu.

Nadto, Starosta w postanowieniu przedmiotowym uzależnił udzielenie informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia zryczałtowanych kosztów jej wytworzenia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje wyraźnie termin 14 dni od dnia złożenia wniosku na udzielenie informacji przez organ, a do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosty uznał zasadność skargi w zakresie zarzutu 1 – dotyczącego braku podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia, zarzutu 4 - dotyczącego żądania pokrycia kosztów przesłania żądanej informacji oraz zarzutu 5 – dotyczącego uzależnienia udostepnienia informacji publicznej od uiszczenia dodatkowych kosztów.

W pozostałym zakresie, to jest w odniesieniu do zarzutów żądania pokrycia zryczałtowanych kosztów kserokopii stron dokumentu oraz kosztów pracy urzędnika, Starosta wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że stanowiący załącznik do zarządzenia Starosty z dnia 3 grudnia 2012 r. cennik nie określał zryczałtowanych kosztów, ale uzależniał wysokość opłaty od liczby stron, rodzaju wydruku i formatu. Natomiast koszt pracy urzędnika wyliczony został w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy indywidulanie, przy uwzględnieniu wynagrodzenia pobieranego miesięcznie przez pracownika oddelegowanego do wykonania wniosku skarżącego. Uwzględniając wysokość miesięcznego wynagrodzenia, liczbę dni roboczych w miesiącu i 8-godzinny czas pracy uzyskano wysokość odpłatności 12 zł za roboczogodzinę, co pomnożone przez 43 godziny pracy poświęcone przygotowaniu dokumentacji dla skarżącej dało kwotę 525,03 zł. Wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczył obszernej dokumentacji liczącej łącznie 746 stron, co powodowało dodatkową pracę pracowników jednostki organizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje również inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju akt został zaskarżony rozpoznawaną skargą.

Postanowienie z 15 maja 2014 r. Starosty stanowiło informację o wysokości kosztów udostępnienia żądanej przez skarżącą Izbę Architektów informacji publicznej. W istocie zatem stanowiło ono powiadomienie skarżącej o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014, poz. 782), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty odpowiadającej wysokości dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 ustawy. Przyjęta zatem nazwa pisma nie ma znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 25 października 2012 r., I OSK 2359/12, Lex nr 1269648; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r., II SA/Kr 1346/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., IV SA/Po 475/12, Baza Orzeczeń Lex nr 1222451).

Z powyższego wynika, że użyta w przedmiotowej sprawie przez Starostę forma postanowienia była błędna, jak również pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uchybienia organu administracji w tym zakresie nie naraziły jednak skarżącej Izby na ujemne skutki procesowe, albowiem zgodnie z przepisami p.p.s.a. wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminów ustawowych wniosła skargę do Sądu.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny do niej dostęp. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie.

Z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Obciążenie opłatą ma w tej sytuacji charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty.

Dostęp do dokumentów zawierających informacje publiczne może polegać na ich okazaniu. W takim przypadku udostępnienie informacji w nich zawartych nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi kosztami. Jeżeli natomiast wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie mu kopii dokumentów, to ustalenie opłaty może być uzasadnione. W szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy, w której udzielenie informacji publicznej wiązało się ze sporządzeniem kopii kilkuset stron dokumentów zasadność pobrania opłaty nie budzi wątpliwości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dodatkowymi kosztami w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 ustawy mogą być koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, jak również koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., II SA/Ol 133/12 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r., I OSK 169/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kosztami udostępnienia informacji publicznej, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 listopada 2004 r., II SA/Ol 583/04, wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2005 r., II SA/Kr 1108/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 176).

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), nie stanowią podstawy do wydania przez Starostę zarządzenia określającego wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., II SA/Gd 676/13, Lex nr 1422306).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej i w odniesieniu do każdej sprawy winny być indywidulanie, szczegółowo uzasadniane. Takie uregulowanie kwestii naliczania opłat wyklucza opracowanie jakiegokolwiek sztywnego cennika lub ustanowienie stawek ryczałtowych za udostępnienie informacji publicznej na wniosek, które to działanie jak nieznajdujące podstawy w przepisach prawa byłoby naruszeniem ustawy.

W konsekwencji Sąd podziela argumenty skargi, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie cennika bądź stawek ryczałtowych. Co prawda Starosta starał się wykazać, że ustalenie opłaty w przedmiotowej sprawie nastąpiło przy uwzględnieniu ilości przygotowywanych dokumentów, formatu i rodzaju wydruku (jednostronny, dwustronny), ale przy zastosowaniu stawek wynikających z zarządzenia z dnia 3 grudnia 2012 r. Starosta nie wykazał jednak, że przyjęte w przedmiotowej sprawie stawki odpowiadają rzeczywiście poniesionym kosztom przygotowania dokumentacji żądanej przez skarżącą. W tej konkretnej sprawie Starosta poprzestał wyłącznie na podaniu ustalonych przez siebie w zarządzeniu, z naruszeniem zakresu swoich kompetencji, stawek za sporządzanie kserokopii, nie wskazując przy tym w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut dotyczący niewłaściwego obciążenia skarżącej opłatą za pracę pracownika, który wykonał pracę związaną z przygotowaniem informacji publicznej. Nie negując co do zasady możliwości ustalenia opłaty za czynności zrealizowane przez osobę przygotowującą informacje publiczną, wskazać bowiem należy, że opłata ta nie może stanowić ułamku zwykłych kosztów funkcjonowania organu. Organ w trybie art. 15 ust. 1 ustawy nie może przerzucić na wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej normalnie ponoszonych kosztów wynagrodzenia zatrudnionych przez siebie pracowników. W przepisie art. 15 ust. 1 ustawy brak jest podstawy do dokonania takiego obciążenia, bowiem przepis tan mówi o przypadku poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Obciążenie opłatą za koszty pracy może zatem nastąpić jedynie w przypadku gdy są to koszty wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu - koszty pracy dodatkowej, wykonywanej poza normalnym zakresem czasu pracy. Niewątpliwie uregulowanie takie, z punktu widzenia organów udzielających informacji publicznej znacząco utrudnia możliwość obciążenia wnioskującego takimi kosztami, niemniej jednak interpretacja przeciwna wymagałaby zmiany regulacji prawnej w tym zakresie.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. II SAB/Wa 113/10 w zasadzie nie jest dozwolone żądanie opłaty z tytułu konieczności wykonywania dodatkowej pracy przez pracowników zobowiązanego (por. wyrok WSA we Wrocławiu 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/04, OSS 2005/1/12, S. Szuster komentarz do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej w LEX/el. 2003), a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05 wyraził pogląd, że pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy. (Lex nr 674717).

Z dyspozycji art. 15 ust. 2 ustawy wynika, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy.

Art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że podmiot udostępniający informację publiczną zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Zainicjowanie postępowania następuje na wniosek, w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanego stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej). Ze względu na wysokość opłaty wnioskujący może natomiast zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych.

Wskazany przepis przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić wniosku bez rozpoznania (art. 14 ustawy). Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., I OSK 2139/13, Lex nr 1397148).

Odnośnie kosztów przesłania przez organ żądanej informacji wnioskodawcy, wyjaśnić należy, że użyte w art. 15 ust. 1 ustawy sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Między stronami bezspornym w niniejszej sprawie było, że koszty doręczenia korespondencji mieściły się w sferze normalnym kosztów związanych z realizacją przez organ jego zadań.

Reasumując, wskazać należy, że skarżąca domagała się udzielenia informacji publicznej poprzez wydanie kopii dużej ilości dokumentów. Realizacja tego wniosku polegająca na sporządzeniu kserokopii dokumentów wiązała się z kosztami i organ miał prawo żądać opłat związanych z tą formą udostępnienia informacji. Starosta nie wykazał jednak prawidłowo wysokości poniesionych kosztów o charakterze dodatkowym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Starosty na rzecz Okręgowej Izby Architektów RP kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

O wykonalności uchylonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ ustalając dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej winien uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko. W szczególności organ winien mieć na uwadze, iż wysokość dodatkowych kosztów każdorazowo winna odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.