Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 41/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia 9 sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie sprawy.

W dniu 11 czerwca 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J. K. (dalej: "producent", "skarżący") o przyznanie piątej płatności rolnośrodowiskowej, w którym producent do przyznania płatności za realizację pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania, zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 33.80 ha.

W dniu 31 lipca 2015 r. producent złożył oświadczenie z informacją o realizacji zobowiązania w pakiecie 8. Ochrony gleb i wód oraz prośbą o kontrolę gospodarstwa.

W dniach 8-14 stycznia 2016 r., w związku z realizowanym Programem rolnośrodowiskowym, w gospodarstwie producenta przeprowadzono kontrolę na miejscu, w toku której stwierdzono rozbieżności w stosunku do powierzchni deklarowanych działek rolnych oraz uchybienia dotyczące przestrzegania przez producenta wymogu realizacji planu nawozowego. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załączniki stanowią szkice z pomiaru poszczególnych działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu, dokumentacja fotograficzna oraz dokumenty przedłożone przez producenta (m.in. Plan działalności rolnośrodowiskowej i zmiany do planu, plany nawożenia).

W dniu 26 lutego 2016 r. producent, który odmówił podpisania raportu w dniu zakończenia kontroli, wniósł umotywowane zastrzeżenia do jej wyników, w których wskazał na należycie zastosowany na działce J1 płodozmian roślin w okresie 5 lat realizacji Programu oraz nieprawdziwy wniosek kontroli - o braku planu nawozowego. Zdaniem producenta, ustalone przez kontrolę przekroczenie maksymalnych dawek nawożenia było wynikiem niewłaściwych pomiarów działek, co winno skutkować ponowną kontrolą gruntów w okresie wiosennym.

Pismem z dnia 11 marca 2016 r., wykonawca kontroli udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia, wskazując na korektę raportu z kontroli, polegającą na wykreśleniu nieprawidłowości S1 dla działki J1. Co do pozostałych wątpliwości związanych ze stwierdzoną powierzchnią działek i nieprawidłową realizacją planu nawozowego, raport pozostawiono w niezmienionej formie. Jako załącznik, wykonawca kontroli przesłał producentowi notatkę służbową inspektorów przeprowadzających kontrolę, z której wynika, że w kontroli stwierdzono przekroczenie zastosowanych dawek azotu w stosunku do zaleconych w planie nawozowym, dla ustalenia których okoliczność maksymalnej dawki azotu w ilości 150 kg/ha gruntów ornych i 10% tolerancji, jest bez znaczenia. Ponadto w notatce, ustosunkowując się do wyników pomiaru działek rolnych, inspektorzy wskazali na wykorzystanie odbiornika GPS i wpływ naturalnych granic działek na określenie granicy upraw oraz okoliczność uczestniczenia producenta w tych czynnościach (w szczególności na działkach z powierzchnią stwierdzoną mniejszą od deklaracji).

Producent, w odpowiedzi na ww. wyjaśnienia, pismem z dnia 15 marca 2016 r. ponowił informację o nieprzekroczeniu na działkach z kodem S3 (brak realizacji planu nawozowego) stosowania nawozów w ilości przekraczającej zalecane dawki o 10%, co winno uczynić podstawę do odstąpienia od stwierdzenia ww. nieprawidłowości.

Pismem z dnia 29 marca 2016 r., poinformowano producenta o nieuwzględnieniu zastrzeżeń.

W dniu 12 kwietnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie, w którym producent poinformował o "przeoczeniu w zapisie prawidłowych dawek przez doradcę rolnośrodowiskowego sporządzającego Plan nawozowy" i braku świadomości o ich przekroczenia.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r. nr [...], organ I instancji przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w kwocie [...]zł za realizację wariantu 1.1. (Zrównoważony sposób gospodarowania), wynikającej

z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł, a to z uwagi na nieprawidłowości ustalone podczas kontroli gospodarstwa, związane z nieprawidłowo realizowanym planem nawozowym na działkach rolnych: E1, H1, 1I, J1, L1, Ł1, M1, O1 i P1, w wyniku których organ obowiązany był obniżyć płatność o 84,8811%.

Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r., producent złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym ponownie zwrócił uwagę na błędy doradcy sporządzającego plan nawozowy i ich wpływ na późniejszą jego realizację oraz zaproponował zmniejszenie płatności o 20%. Następnie, pismem z 15 lipca 2016 r., producent ponowił prośbę, załączając umowę dzierżawy, dowody na zobowiązania finansowe i odpis skrócony aktu zgonu M. T..

Decyzją z dnia 10 października 2016 r. nr [...], Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (dalej: "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Producent wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję. Sąd ten, wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. o sygn. akt I SA/Sz 1228/16, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 3 czerwca 2016 r., uznając, że w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a."), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) oraz § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym").

W uzasadnieniu orzeczenia sąd wskazał, że w badanej sprawie mamy do czynienia z brakami w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Sąd bowiem, analizując zarówno decyzję zaskarżoną jak i decyzję organu I instancji, nie odnalazł w ich treści w żadnym miejscu, wskazanego sposobu wyliczenia stwierdzonych nieprawidłowości w postaci przekroczenia norm ilości azotu na hektar gruntu. Organy w żadnej decyzji nie wskazały, jakiej ilości azotu użyto w odniesieniu do jakiej działki, o jakiej powierzchni i nie przedstawiły wyliczeń pozwalających w efekcie na stwierdzenie, że obowiązująca norma w tym względzie została przekroczona. W efekcie z treści zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji nie sposób stwierdzić, czy stwierdzone uchybienia rzeczywiście miały miejsce.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organy nieprawidłowo zastosowały § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzeniem rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, iż przyjęty procent nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych sumuje się, gdy w rzeczywistości stanowi on stosunek całości powierzchni uznanej za nieprawidłową w stosunku do całości powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane wymogi danego wariantu, sąd wskazał, że także w tym względzie organy dokonały ustalenia procentu nieprawidłowości w sposób nieodpowiadający treści przepisu i nie pozwalający na kontrolę jego zgodności z prawem. Zdaniem sądu, skarżący trafnie zauważył, iż ustalając wskazaną nieprawidłowość organy winny wyraźnie podać dane pozwalające ustalić, na jakim procencie powierzchni stwierdzono nieprawidłowości i jaki jest stosunek powierzchni na której stwierdzono nieprawidłowości do powierzchni wszystkich gruntów na których powinny być przestrzegane wymogi w ramach pakietu. Tymczasem organy nigdzie nie wskazały powierzchni, na której stwierdzono nieprawidłowości. Nie wskazały też powierzchni wszystkich gruntów, na których powinny być przestrzegane wymogi w ramach pakietu, a następnie jasno nie ustaliły ich stosunku procentowego. Organ I instancji jedynie wymienił poszczególne działki, na których stwierdzono nieprawidłowości w postaci braku realizacji programu nawozowego, podając w przypadku poszczególnych działek, iż wskazany brak skutkuje zmniejszeniem o określony procent powierzchni dla danej działki rolnej, nie wskazując, w jaki sposób to wyliczył i z czego wynika wysokość procentu zmniejszenia dla każdej z tych działek, a następnie zsumował wskazane procenty zmniejszenia uzyskując zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 84,8811%. Organ zaś odwoławczy ograniczył się zasadniczo w treści decyzji do odniesienia w zakresie kwestii podniesionych w odwołaniu, podczas gdy dwuinstancyjność postępowania polega na dwukrotnym pełnym rozpoznaniu sprawy.

W końcowej części uzasadnienia sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organy winny uzasadnić decyzję w sposób zgodny z art. 107 k.p.a., poprzez sporządzenie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z uwzględnieniem uwag wyżej wskazanych przez sąd, pozwalający na sprawdzenie prawidłowości dokonanych wyliczeń, a w efekcie ustalenie, czy dopuszczalne normy zasilania gruntu azotem zostały rzeczywiście przekroczone, a jeśli tak to w jakiej proporcji należy dokonać zmniejszenia płatności. Oznacza to, że potwierdzenie takiego przekroczenia, jak i ewentualny procent zmniejszenia winny zostać w sposób jasny i zgodny z przepisami wyliczone w treści decyzji. Organy winny przy tym w decyzji jednoznacznie wyjaśnić kwestię, jaka powierzchnia działek winna być brana pod uwagę przy obliczaniu ilości azotu na hektar.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 9 sierpnia 2017 r. nr [...], organ I instancji przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 (za realizację wariantu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania) w kwocie [...]zł, tj. w kwocie pomniejszonej o [...] zł, ze względu na stwierdzony podczas kontroli na działkach rolnych [...] brak przestrzegania wymogów S3 - brak realizacji planu nawozowego. W uzasadnieniu organ: przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, nakreślił ramy prawne sprawy, przedstawił szczegółową analizę nawożenia ze wskazaniem dawek azotu zaleconych w Planie nawozowym i zastosowanych na poszczególnych działkach rolnych producenta, na podstawie której wykazał niespełnienie wymogu realizacji Planu nawozowego, o którym mowa w załączniku nr [...] do rozporządzenia PRS2013 część I. pkt 3), a także opisał sposób wyliczenia procentowej różnicy między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach Wariant: 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej kontroli na miejscu (0,91%) oraz wyliczenia kwoty zmniejszenia i kwoty przyznanej płatności.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r., producent złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, w którym podtrzymał swoje stanowisko co do realizacji wymogu nawożenia zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 listopada 2017 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania producenta.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nakreślił ramy prawne sprawy. Powołując treść § 5 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że dla 10 działek rolnych o identyfikatorach [...], producent przekroczył dawki nawożenia azotem, określone w planie nawozowym sporządzonym dla gospodarstwa na 2015 r.

Producent dla uprawianych w plonie głównym roślin ozimych, wysianych do gruntu w poprzedzającym 2014 r., jak i pszenicy jarej i traw, zastosował nawozy w ilościach wpływających na przekroczenie zalecanych dawek nawożenia azotem, do obliczenia których Agencja obowiązana była uwzględnić poziom azotu występujący w każdym z zastosowanych środków. Ich suma, w przeliczeniu na hektar działki rolnej i ich całe powierzchnie, przekroczyła dawki zalecone w planie nawozowym, wpływając na obowiązek organu I instancji do zmniejszenia płatności w sposób określony w § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zdaniem organu odwoławczego, sposób ustalenia nieprawidłowości dotyczący przekroczenia nawożenia, w którym wykorzystano informacje z Rejestru działalności rolnośrodowiskowej prowadzonego przez producenta o rodzaju i ilości zastosowanych nawozów oraz Planu nawozowego, był prawidłowy.

Jak wskazał organ odwoławczy, kluczową informację dla wyniku sprawy stanowiła ilość zastosowanych środków na poszczególnych działkach rolnych dla roślin uprawianych w plonie głównym (w tym pod nawożenie przedsiewne), która dla działek rolnych [...] P1 i W1 była za wysoka, dla spełnienia wymogu należytego realizowania Planu nawozowego, w którym nawożenie azotem zakładało mniejsze ilości tego składnika w nawożeniu, niż faktycznie zastosowane.

Organ odwoławczy, w formie tabelarycznej i opisowej (str. 6-8 decyzji), przedstawił działki, dla których w następstwie wykonanego obliczenia i sprawdzenia dawek nawożenia z obowiązującym producenta planem nawozowym stwierdzono, że dawki zalecone zostały przekroczone (tj. [...] P1 i W1) albo że zostały zachowane (tj. [...]).

Mając na uwadze, opisane przez organ odwoławczy, wyniki sprawdzenia nawożenia, organ ten stwierdził, że rozpatrzenie dowodów z kontroli i ocena ich wpływu na wysokość płatności rolnośrodowiskowej w sposób inny, niż wynika to z decyzji organu I instancji jest niemożliwe. Przez wzgląd na okoliczność, że na części gruntów gospodarstwa nawożenie zostało wykonane w stopniu przekraczającym zaplanowane dawki, organ I instancji obowiązany był obniżyć płatność o 84,8811%, w wyniku czego kwota przeznaczona do wypłaty za realizację pakietu 1. za powierzchnię stwierdzoną działek rolnych (51,83 ha) wyniosła [...] zł [(51,83 ha x [...] zł = [...] zł x 84,8811% = [...] zł (kwota zmniejszenia); [...] zł - [...] zł = [...] zł)].

Ponadto, odnosząc się do informacji producenta o realizacji nawożenia zgodnie z przepisami rozporządzenia PRS2013, organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie powyższego wymogu nie może kolidować z obowiązkiem realizacji planu nawozowego, w którym doradca rolnośrodowiskowy zaplanował określone dawki nawożenia, zwłaszcza gdy były mniejsze niż 150 kg/ha. Organ wyjaśnił również, że do producenta, który realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego rozpoczął w dniu 15 marca 2011 r., nie ma także zastosowania tolerancja 10% przy realizacji wymogu nieprzekraczania maksymalnej dawki azotu, a to w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia nowelizującego z dnia 12 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 324), stanowiącym, iż znowelizowane brzmienie pkt 5 z części I. załącznika nr [...] do rozporządzenia PRS2013 nie dotyczy rolników realizujących zobowiązania rolnośrodowiskowe podjęte na podstawie przepisów dotychczasowych, gdyż ta grupa beneficjentów została zobowiązana do kontynuowania realizacji zobowiązania zgodnie z przepisami dotychczasowymi (poza wyłączeniem możliwości dokonania zmiany zobowiązania dotyczącego pakietu 4., który w gospodarstwie producenta nie jest realizowany).

W końcowej części uzasadnienia, organ odwoławczy stwierdził również,

że - z uwagi na wynik sprawdzenia, który wykazał, że nawożenie dla powierzchni stwierdzonych w kontroli na miejscu, ale również dla skorygowanych o wielkość upraw z działek ewidencyjnych niezadeklarowanych we wniosku przekroczyło zalecone dawki azotu - podnoszony przez producenta na wcześniejszym etapie postępowania zarzut o nieprawidłowe obliczenia ilości zastosowanych nawozów dla działek z powierzchnią zatwierdzoną uwzględniającą wyłącznie uprawę z zadeklarowanej działki ewidencyjnej (działka [...] - działka O1; działka [...] - działka W1) jest nieusprawiedliwiony. Producent nie wykazał dowodami czy własną analizą nawożenia uwzględniającą założenia Planu nawozowego i ilości zastosowanych środków, by ustalenia Agencji w tym zakresie były błędne.

Ponadto odnośnie działki M1, dla której powierzchnia stwierdzona w kontroli (7,99 ha) została skorygowana do maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek [...], [...], na obszarze których została zadeklarowana (7,7092ha ? 7,71 ha), organ odwoławczy w wyjaśnieniach do Tabeli 2. wskazał na zaleconą dla tego obszaru dawkę azotu uzyskaną z iloczynu dawki zaleconej na hektar i powierzchni stwierdzonej 7,71 ha).

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przekroczenie zaleconej dawki dla ww. działek rolnych oraz pozostałych z Tabeli 2. wystąpiło dla wszystkich 10 działek rolnych i ich powierzchni deklarowanych, co po skorygowaniu o niekwalifikowane powierzchnie (jak dla działki M1 z kodem DR52) czy uwzględnieniu powierzchni upraw wyłącznie z zadeklarowanych działek ewidencyjnych (czyli pomniejszonych o części położone poza ich granicami) mogło jedynie potwierdzić wniosek kontroli o przekroczeniu zadeklarowanych dawek azotu na hektar.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym uznaniem przez organ, że skarżący przekroczył dopuszczalne normy zasilania gruntu azotem, gdy w rzeczywistości ilość azotu na hektar gruntu z uwzględnieniem rzeczywistej powierzchni użytków rolnych wykorzystywanych przez skarżącego a nie tylko prawidłowo zadeklarowanych na wskazanych działkach ewidencyjnych;

2) obrazę przepisu § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegającą na jego błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu, że przyjęty procent nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych sumuje się, gdy w rzeczywistości stanowi on stosunek całości powierzchni uznanej za nieprawidłową w stosunku do całości powierzchni obszaru na którym powinny być przestrzegane wymogi danego wariantu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, poprzez pominięcie okoliczności, że za podstawę do obliczenia zastosowanych dawek nawozów przyjęto powierzchnie stwierdzone działek rolnych, mimo że nawożenie wykonano na powierzchniach większych od stwierdzonych, oraz że organ ten uznał za prawidłową sumę procentów nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych mimo, że procent ten stanowi stosunek całości (sumy) powierzchni uznanej za nieprawidłową do całości (sumy) powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane wymogi.

Skarżący dodatkowo podparł swoją argumentację analizą nawożenia według zaplanowanego z wykorzystaniem dwóch arkuszy kalkulacyjnych różnych autorów (przy tych samych wynikach analizy chemicznej gleby, pod j kątem zasobności w fosfor, potas, magnez), co dowodzić ma zasadności wykonanego nawożenia azotem, które co do zasady powinno uwzględniać potrzeby pokarmowe roślin. W tym kontekście skarżący podniósł, że ilość azotu zastosowanego na skontrolowanych działkach rolnych uwzględniała zapotrzebowanie uprawianych roślin (z uwzględnieniem wskazówek Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P.), mimo że opracowany na 2015 r. Plan nawozowy sporządzono w oparciu o zaniżone potrzeby roślin. Ostatecznie zatem Skarżący przyjął, że maksymalne dawki nawożenia azotem nie zostały przekroczone, gdyż uwzględniały zapotrzebowanie obliczone wzorem IUNG P., a jedynie Plan nawozowy wykorzystany przez Agencję do kontroli nawożenia, nie uwzględniał faktycznych potrzeb rzepaku i pszenicy ozimej, pszenicy jarej czy traw nasiennych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 lutego 2018 r., skarżący wniósł uzupełnienie do skargi, w którym odniósł się do argumentacji organu odwoławczego, zawartej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie

w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Ponadto wskazać należy, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie organy, których działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie I SA/Sz 1228/16 WSA w Szczecinie wskazał przede wszystkim, że rozpoznając ponownie sprawę organy powinny dokonując prawidłowych wyliczeń ustalić, czy dopuszczalne normy zasilania gruntu azotem zostały rzeczywiście przekroczone, a jeśli tak to w jakiej proporcji należy dokonać zmniejszenia płatności. Sąd wskazał także, że potwierdzenie takiego przekroczenia, jak i ewentualny procent zmniejszenia winny zostać w sposób jasny i zgodny z przepisami wyliczone w treści decyzji, ponadto organy winny przy tym w decyzji jednoznacznie wyjaśnić kwestię, jaka powierzchnia działek winna być brana pod uwagę przy obliczaniu ilości azotu na hektar.

Wskazać także należy, że warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2015 określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013r., poz. 361 ze zm.,) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca

2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (jednolity tekst: Dz. U.

z 2013 r., poz. 173, dalej "rozporządzenie").

Regulacje te odnoszą się do finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich, określonych

w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR [...] z dnia

17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią

i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr [...], (WE)

nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...] i (WE) nr [...] (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549; ze zm.).

W chwili składania wniosku za 2015 r. § 4 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego

w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr [...] ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej

i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316

z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

W ust. 3 § 4 wskazano, że wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr [...] do rozporządzenia.

Natomiast w załączniku Nr [...] Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone zawarto następujące wymogi:

1) przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich;

2) opracowanie co roku planu nawozowego na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby, z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb wapnowania gleby, oraz realizacja tego planu;

3) koszenie w terminie do dnia 31 lipca lub wypasanie w okresie wegetacyjnym na trwałych użytkach zielonych oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy

w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn, ze względu na które dotrzymanie dwutygodniowego terminu nie było możliwe;

4) w przypadku równoczesnej realizacji na tych samych gruntach rolnych:

a) pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone - koszenie w odpowiednim terminie określonym w części III. Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone,

b) pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 lub pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków

i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - koszenie w odpowiednim terminie określonym w części IV. Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000;

5) nieprzekraczanie maksymalnej dawki azotu pochodzącego z nawozów naturalnych, kompostów i nawozów mineralnych wynoszącej:

a) 150 kg/ha na gruntach ornych,

b) 120 kg/ha na trwałych użytkach zielonych

– lecz nie więcej niż maksymalna dawka azotu takiego pochodzenia, określona

w programie działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarze szczególnie narażonym, na którym jest położone, chociażby w części, gospodarstwo rolne rolnika, pomniejszona o 10% na gruntach ornych i o 40% na trwałych użytkach zielonych;

6) niestosowanie osadów ściekowych.

Zatem jednym z wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia był wymóg opracowania co roku planu nawozowego na podstawie bilansu azotu oraz aktualnej chemicznej analizy gleby, z określeniem zawartości P, K, Mg i potrzeb wapnowania gleby i realizacja tego planu. Jeżeli nawet tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w planie nawozowym zawarte zostały dawki nawożenia azotem niższe od dawek dopuszczalnych, to producent zobowiązany był do przestrzegania dawek wskazanych przez niego w planie nawozowym.

Wskazania wymaga także, że do skarżącego, który realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego rozpoczął w dniu 15 marca 2011 r., nie ma zastosowania tolerancja 10% przy realizacji wymogu nieprzekraczania maksymalnej dawki azotu, gdyż stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia nowelizującego z dnia 12 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 324), znowelizowane brzmienie pkt 5 z części I. załącznika nr [...] do rozporządzenia nie dotyczy rolników realizujących zobowiązania rolnośrodowiskowe podjęte na podstawie przepisów dotychczasowych, zatem ta grupa beneficjentów została zobowiązana do kontynuowania realizacji zobowiązania zgodnie z przepisami dotychczasowymi.

Przenosząc powyżej przedstawione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organy w sposób prawidłowy dokonały analizy materiału dowodowego i wyjaśniły, że dla 10 działek rolnych

o identyfikatorach [...], producent przekroczył dawki nawożenia azotem, określone w planie nawozowym sporządzonym dla gospodarstwa na 2015 rok.

Skarżący bowiem dla uprawianych w plonie głównym roślin ozimych, wysianych do gruntu w poprzedzającym 2014 r., jak i pszenicy jarej i traw, zastosował nawozy w ilościach wpływających na przekroczenie zalecanych dawek nawożenia azotem, do obliczenia których Agencja uwzględniła poziom azotu występujący w każdym

z zastosowanych środków. Ich suma, w przeliczeniu na hektar działki rolnej i ich całe powierzchnie, przekroczyła dawki zalecone w planie nawozowym, wpływając na obowiązek organu I instancji do zmniejszenia płatności w sposób określony w § 38

ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Pokreślenia wymaga, że jak wskazały organy przeliczenia dawek azotu dokonano w odniesieniu do rzeczywistej powierzchni uprawianych działek, a nie wyłącznie w odniesieniu do powierzchni kwalifikowanej, tym samym zmniejszenie powierzchni działki M1 nie miało wpływu na wyliczenie dawki azotu na hektar.

Wskazać także należy, że nieprawidłowości dotyczące przekroczenia nawożenia ustalono w oparciu o informacje z Rejestru działalności rolnośrodowiskowej prowadzonego przez producenta o rodzaju i ilości zastosowanych nawozów oraz Planu nawozowego.

Podstawową informację dla oceny sprawy stanowiła ilość zastosowanych środków na poszczególnych działkach rolnych dla roślin uprawianych w plonie głównym z uwzględnieniem nawożenia przedsiewnego, ilość ta dla działek rolnych [...] [...] była za wysoka, dla spełnienia wymogu należytego realizowania Planu nawozowego, w którym nawożenie azotem zakładało mniejsze ilości tego składnika w nawożeniu, niż faktycznie zastosowane.

Organ odwoławczy zarówno w formie tabelarycznej jak i opisowej w zaskarżonej decyzji przedstawił działki, dla których w następstwie wykonanego obliczenia i sprawdzenia dawek nawożenia z obowiązującym producenta planem nawozowym stwierdzono, że dawki zalecone zostały przekroczone (tj. [...] [...]) albo że zostały zachowane (tj. [...]).

W tabeli zawarto wskazanie zastosowanych przez producenta dawek azotu oraz przyjętą przez niego zalecaną dawkę azotu w planie nawozowym. Dokonując sprawdzenia danych odnośnie działek [...] [...], wskazać należy, że skoro w odniesieniu do wymienionych działek normy dawek azotu zostały przekroczone w stosunku do zawartych w planie nawozowym, to rację ma organ odwoławczy twierdząc, że rozpatrzenie dowodów z kontroli i ocena ich wpływu na wysokość płatności rolnośrodowiskowej w sposób inny, niż wynika to z decyzji organu I instancji jest niemożliwa. Skoro na części gruntów gospodarstwa nawożenie zostało wykonane w stopniu przekraczającym zaplanowane dawki, organ I instancji obowiązany był obniżyć płatność o 84,8811% czyli o procent powierzchni gruntów na których stwierdzone zostało uchybienie w odniesieniu do powierzchni gruntów, na których powinien być przestrzegany plan nawozowy. W konsekwencji kwota przeznaczona do wypłaty za realizację pakietu 1. za powierzchnię stwierdzoną działek rolnych została zmniejszona w sposób prawidłowy, co zostało wykazane w zaskarżonej decyzji.

Podkreślić także należy, że stosownie do przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia spełnienie wymogu nawożenia zgodnie z dawkami maksymalnymi zawartymi w tym akcie nie jest wystarczające, bowiem producent obowiązany jest także do przestrzegania planu nawozowego, w którym doradca rolnośrodowiskowy zaplanował określone dawki nawożenia, także w sytuacji gdy przewidziano dawki mniejsze niż 150 kg/ha.

Nie może zatem odnieść skutku odwoływanie się w skardze przez skarżącego wyłącznie do dawek azotu przewidzianych przepisami a bez uwzględnienia w ogóle dawek azotu wskazanych w przyjętym przez niego planie nawozowym.

Wskazać także należy, że skarżący w postępowaniu przed organami administracyjnymi nie wykazał dowodami czy też własną analizą nawożenia uwzględniającą założenia planu nawozowego i ilości zastosowanych środków nieprawidłowości ustaleń organów w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, że odnośnie działki M1, dla której powierzchnia stwierdzona w kontroli (7,99 ha) została skorygowana do maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek [...], [...], na obszarze których została zadeklarowana (7,7092ha ? 7,71 ha), organ odwoławczy w wyjaśnieniach do Tabeli 2. wskazał na zaleconą dla tego obszaru dawkę azotu uzyskaną z iloczynu dawki zaleconej na hektar i powierzchni stwierdzonej 7,71 ha). W planie nawozowym bowiem dawki azotu zostały ustalone dla zawyżonej powierzchni.

W ocenie sądu zatem należało uznać, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez organy zostało dokonane w sposób prawidłowy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zostały zawarte wymagane w wyroku z dnia

2 lutego 2017 r. I SA/Sz 1228/16 przeliczenia odnośnie dawek nawozu na hektar, przedstawiony został sposób wyliczenia procentu powierzchni, na której stwierdzono nieprawidłowości oraz wyjaśniono i wykazano prawidłowość zastosowanych dawek azotu w przypadku działek ze zmienioną powierzchnią kwalifikowaną do płatności.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organy w sposób prawidłowy przedstawiły w uzasadnieniach decyzji pierwszej i drugiej instancji tok rozumowania oraz sposób wyliczenia zarówno zastosowanych i zaplanowanych w planie nawozowym dawek azotu a także przedstawiły wyliczenie procentu powierzchni zmniejszenia płatności o jakim mowa w § 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd nie dopatrzył się także zarzucanych w skardze uchybień odnośnie postępowania dowodowego mających skutkować naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa.

Mając powyżej przestawione względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nie zasadną.