Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 322/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.52 ust.2 pkt.2 b w zw. z art. 64 ust.1 , art. 55 w zw. z art. 64 , art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skarg Z. T. oraz Stowarzyszenia "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. T. w K. kwotę 980,00 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia 21 października 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w trakcie którego przeanalizowano stan faktyczny w tym poprzez sporządzoną analizę terenu organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ww. ustawy uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Prezydent Miasta K. wskazał również, że decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, gdyż wcześniejsza decyzja organu I instancji z dnia 20 marca 2015 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została uchylona przez SKO decyzją z dnia 15 lipca 2015r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Od ww. decyzji organu I instancji, wpłynęły cztery odwołania: Z. T. działającego przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., T. T. działającej imieniem własnym, stowarzyszenia "[...]" reprezentowanego przez T. T. oraz T. H., działającego przez pełnomocnika, K. H. - [...].

Z. T. w swoim odwołaniu w pierwszej kolejności zakwestionował spełnienie przez przedmiotową inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Uzasadniając swoje twierdzenie odwołujący wskazał, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, której dotyczy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, ma zostać zlokalizowana w centrum kwartału zabudowy o charakterze wyłącznie jednorodzinnym, co jednoznacznie potwierdza analiza architektoniczno-urbanistyczna, a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., w którym cały obszar analizowany znajduje się w granicach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Także projekt będącego w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru przewiduje na tym terenie zabudowę jednorodzinną. W obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden obiekt spełniający formalnie wymogi uznania za obiekt wielorodzinny na działce [...], jednak pod względem architektonicznym jest to obiekt jednorodzinny, przekształcony następnie w budynek wielorodzinny. Ponadto jest on dostępny z innej drogi publicznej, niż teren planowanej inwestycji.

Dalej podniesiono, że organ I instancji nie zasięgnął ponownie opinii Rady Dzielnicy [...] opierając się na opinii wydanej w 2012 r., co stoi w sprzeczności z zaleceniami SKO w K. wyrażonymi w decyzji z dnia 15 lipca 2015 r. Organ I instancji nie wyjaśnił ponadto, dlaczego zdecydował się wydać decyzję o treści rozbieżnej z treścią wyrażonej przez Radę Dzielnicy opinii, pomimo, iż potrzebę takich wyjaśnień również akcentowało Kolegium w swojej ostatniej decyzji zapadłej w przedmiotowej sprawie.

Odwołujący się podniósł ponadto, że przedmiotowa decyzja w dalszym ciągu opiera się o nieaktualną opinię zarządcy drogi. W decyzji w dalszym ciągu powołuje się bowiem stanowisko ZIKiT wyrażone w 2012 r., potwierdzone potem jedynie pismem, które przez Kolegium zostało uznane za niewystarczające i nie wyczerpujące.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

Z kolei T. T. w swoim odwołaniu podniosła przede wszystkim okoliczność, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy o charakterze wyłącznie jednorodzinnym. Tym samym wydana decyzja godzi w zastany stan rzeczy co jest naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto stwierdziła, że wszystkie zarzuty podnoszone w poprzednim odwołaniu pozostają aktualne, bowiem obecnie wydana decyzja niczym nie różni się od uchylonej przez SKO w K. decyzją z dnia 15 lipca 2015 r. Do odwołania załączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą drogę, która ma stanowić obsługę komunikacyjną planowanego przedsięwzięcia.

W trzecim z wymienionych odwołań wskazano dodatkowo, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje trudności z parkowaniem samochodów.

Odwołujący się T. H. również podniósł kwestię sprzeczności ustaleń kwestionowanej decyzji z zapisami będącego w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Wskazano w rym kontekście na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej w teren zabudowany wyłącznie budynkami jednorodzinnymi.

Za nieprawidłowe uznano również ustalenia w zakresie podziału budynku na odrębne wizualnie wolnostojące bryły. Brak sprecyzowania czy będą to dwie czy trzy bryły nie pozwala, w ocenie odwołującej, na weryfikację spełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Również w tym odwołaniu podkreślono, że realizacja inwestycji spowoduje przeciążenie lokalnego układu drogowego, brak możliwości parkowania pojazdów i swobodnego dojazdu do posesji oraz znajdującego się w sąsiedztwie żłobka oraz przychodni.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 12 stycznia 2017r., ([...]), działając na podstawie art. 59 art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 t. jedn., dalej jako "u.p.z.p"), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "Rozporządzenie") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "k.p.a."), utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podjął się zbadania, czy wszystkie przesłanki znajdujące się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ I instancji. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie nowej, zaktualizowanej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., mgr inż. arch. I. M., datowanej na 14 kwietnia 2016 r. (analiza karty 789 - 801). W analizie odniesiono się również do treści wcześniejszych opracowań sporządzonych w przedmiotowej sprawie, uzupełniając ich ustalenia zgodnie z zaleceniami SKO w K.. Analiza zawiera część tekstową i graficzną.

W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działce nr [...] obr. [...] wyznaczono obszar analizowany w promieniu 72 m od granic przedmiotowej działki, co stanowi trzykrotność długości jej frontu, znajdującego się od strony drogi wewnętrznej na działce nr [...] i mającego długość ok. 24 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Są to w szczególności działki [...], [...], [...], [...].

Dokonując charakterystyki terenu, w którym położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w analizie wskazano, że obszar ten jest mocno zainwestowany, układ zabudowy zdominowany jest przez gęstą zabudowę mieszkalną jednorodzinną, wolnostojącą, zbliźnioną i szeregową. Teren objęty wnioskiem od północy graniczy z zabudową jednorodzinną, od zachodu z zabudową jednorodzinną i usługową, od wschodu z ul. [...], a od południa z drogą dojazdową. Teren inwestycji kubaturowej jest niezabudowany i niezagospodarowany, porośnięty licznymi drzewami i krzewami.

Dalej SKO oceniło, że obecnie sporządzona analiza została uzupełniona o szerokie rozważania dotyczące zachowania przez przedmiotową inwestycję zasady kontynuacji funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, która to kwestia podnoszona jest we wszystkich złożonych odwołaniach. W szczególności wyjaśniono, jak już wyżej wskazano, że dominującą zabudową w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Występuje jeden budynek wielorodzinny (na dz. [...]). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że powyższe ustalenia są wystarczające dla przyjęcia, że zasada kontynuacji funkcji zostanie w przedmiotowej sprawie zachowana, pod warunkiem uwzględnienia dalszych wymogów, co do kształtu i gabarytów planowanego budynku.

Następnie organ odwoławczy zawarł w swoim uzasadnieniu spostrzeżenie, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu traktować należy szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W związku z tym nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa musi ograniczać się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK [...], publ. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK [...], publ. Lex nr 552836, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. N., Wydawnictwo C.H.Beck, W. 2009, teza 2 do art. 61, s. 502, 503). Prawodawca nie uzależnia także ustalenia warunków zabudowy od dominującej na danym terenie funkcji zabudowy. Takie rozróżnienie pozostawałoby w sprzeczności z zasadą wolności zabudowy, de facto umożliwiając realizację na danym obszarze tylko inwestycji zbieżnej z dominującą (wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK [...]).

Ustosunkowując się do powyższych rozważań, SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym występuje i dominuje funkcja mieszkaniowa. Przy czym, zdaniem organu II instancji, nie ma podstaw prawnych aby w ramach funkcji mieszkaniowej rozróżniać funkcję wielorodzinną i jednorodzinną. Oczywiste różnice jakie występują pomiędzy budynkami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi uwzględnione być mogą przy ustalaniu warunków zabudowy wyłącznie poprzez odpowiednie ukształtowanie parametrów planowanej zabudowy, nawiązujące do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Realizacja tego postulatu zostanie zweryfikowana poniżej. Natomiast stwierdzić w sposób jednoznaczny należy, że w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do występowania funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym, nie ma możliwości uznania, że obiekt mający pełnić również funkcję mieszkaniową nie będzie stanowił kontynuacji funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym.

Następnie weryfikacji poddano sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji. Odnośnie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy wskazano, że w przedmiotowej sprawie w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji wyznaczono linię zabudowy w odległości 7 m od granicy działki drogowej nr [...]. W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji, w punkcie 3 lit. b podano dodatkowo, że przeprowadzona analiza wykazała, że dla nowej zabudowy należy wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m od granicy z działką drogową, jest to odległość 5.5 m + 1.5 m stanowiąca różnicę granicy działki stanowiącej teren inwestycji od granicy działek sąsiednich względem osi działki drogowej, na której znajduje się ul. [...]. W istocie, zdaniem SKO, z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika, że ulica [...] na wysokości działki nr [...] jest węższa, co uzasadnia powiększenie odległości względem osi działki drogowej o 1.5 m. Potwierdza to również analiza przeprowadzona w przedmiotowej sprawie. SKO uznało ustalenia dotyczące linii zabudowy od strony ul. [...] za prawidłowe i odpowiadające stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż z uwagi na to, że teren inwestycji jest położony także przy działce drogowej nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa łącząca ze sobą ul. [...], [...] oraz planowany jest wjazd na teren inwestycji wyznaczono także linię zabudowy w odległości 10 m od tej działki drogowej, jako przedłużenie linii zabudowy położonej na działkach sąsiednich t.j. nr [...] Z całokształtu materiału dowodowego w sprawie wynika, że linia ta ma także charakter nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sposób jej wyznaczenia - w nawiązaniu do linii kształtowanej przez budyniu sąsiednie, jako zgodny z rozporządzeniem, został zaaprobowany przez Kolegium.

Kontrolując prawidłowość ustalonego przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który został wyznaczony w przedziale od 28 % do 33 %, SKO wskazało, że w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest zróżnicowany i wynosi od ok. 4 % do ok. 58 %. Średni wskaźnik wynosi 33%. Ten średni wskaźnik stanowi górną granicę przedziału. Natomiast granicę dolną wyznaczono nawiązując do zabudowy na działce graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji (t.j. działki [...], wskaźnik wynoszący 28%). Zdaniem organu odwoławczego, również i ten parametr został wskazany prawidłowo. Ustalony przedział nie cechuje się zbyt dużą rozbieżnością, nawiązuje do średniej w obszarze analizowanym, przy czym z uwagi na występowanie w najbliższym sąsiedztwie niższych parametrów wprowadzona została dolna granica przedziału.

Dalej podano, że szerokość elewacji frontowej, którą stanowić będzie elewacja budynku od strony głównego wjazdu na teren inwestycji z działki drogowej nr [...] ustalono na 13 m z tolerancją do 20 %. Średnia szerokość elewacji frontowych w terenie wynosi 13,4 m, zatem parametr ten został ustalony zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jednocześnie SKO wskazano, że ze względów przestrzennych konieczne jest wyznaczenie szerokości elewacji części brył nadziemnych budynku, które nie są elewacjami frontowymi. Szerokość tę ustalono w przedziale od 13 do 22,5 m jako odzwierciedlenie szerokości występujących w obszarze analizowanym.

Przy czym SKO wyjaśniło, iż szerokość elewacji poszczególnych brył nadziemnych budynku od strony ul. [...] nie jest szerokością elewacji frontowej, której zasady kształtowania wyznacza § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zatem zasady kształtowania szerokości poszczególnych brył nadziemnych budynku od strony ul. [...] wynikać powinny z analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym, tak by wpisywały się w zastany układ zagospodarowania terenu. Autorka analizy ustalając ten przedział uwzględniła szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym, kształt działki (wydłużona działka o wąskim froncie) i na tej podstawie uznała, iż zachodzi potrzeba wprowadzenia dodatkowych ograniczeń kształtowania zabudowy w obszarze. W ocenie Kolegium, z uwagi na zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych w terenie oraz występowanie zabudowy zbliźnionej, a zatem większych brył, wyznaczenie szerokości elewacji budynku od ul. [...] w przedziale od 13 m do 22,5 m, w tym ostatnim przypadku nawiązujące do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, uznać należy za uzasadnione i znajdujące oparcie w analizie architektoniczno-urbanistycznej

Stosownie do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia w przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej okapu każdej z brył nadziemnych ustalono od 4,5 do 5,5 m. W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji w pkt 3 lit. e wskazano, że dopuszcza się realizację budynku o dachach spadzistych z okapami na poziomie ok. 5.5 m (t.j. średniej w obszarze), a z przyczyn technologicznych dopuszcza się 1 m tolerancji w dół, co daje przedział od 4,5 do 5,5 m. W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że zabudowa jednorodzinna w całym obszarze analizowanym kształtuje się między 3 a 6 m (do poziomu okapu). Największe gabaryty posiada zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na dz. [...] (okap na poziomie 7,5 m) oraz zabudowa usługowa. Szczegółowe zasady kształtowania się tego parametru w obszarze analizowanym wskazano w analizie (karta nr [...] -794, t. III). Średnia wysokość górnej krawędzi frontowej w obszarze analizowanym wynosi między 5 a 6 m. Powyższe ustalenia, w ocenie organu II instancji, pozwalają na stwierdzenie, że wysokość do okapu została przyjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wyznaczone wartości wpisują się w zastany układ urbanistyczny i nie budzą wątpliwości.

Powołując się na brzmienie § 8 rozporządzenia, SKO wskazało, że dla przedmiotowej inwestycji ustalono krycie budynku dachem spadzistym dwu- lub wielospadowym o nachyleniu połaci dachowych od

35° do 45° o wysokości kalenicy od 8,5 do 9,5 m. Układ połaci dachowych ustalono jako równoległy lub prostopadły do frontu działki nr [...], t.j. od strony działki drogowej nr [...] (załącznik nr l do zaskarżonej decyzji, pkt II lit. e). W w wynikach analizy wskazano, że geometria dachów w obszarze istniejącej zabudowy jest zróżnicowana. Budynki tworzące pierzeję ul. [...] mają dachy połaciowe dwuspadowe i wielospadowe oraz płaskie z attykami lub gzymsami. Kąt nachylenia połaci dachowych to 35° do 45°. Średni poziom kalenic wynosi 9 m. Jako metodę ustalania wysokości kalenicy przyjęto średnią z poziomu kalenic budynków położonych przy ul. [...]. Podsumowując, organ II instancji uznał, że takie wyznaczenie parametru wysokości kalenic nie odbiega od sposobu kształtowania tego parametru w obszarze analizowanym. W rejonie ul. [...], zarówno po jednej, jak i drugiej stronie, oraz przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji wysokości te kształtują się na poziomie 9 -10 m (działki nr [...], [...] oraz działki nr [...]). Potwierdza to załączona analiza (karta nr [...], t.III).

W konkluzji swoich rozważań Kolegium przyjęło, że aktualnie sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto organ II instancji stwierdził, odnosząc się tym samym do zarzutów odwołań, że ustalone dla przedmiotowej inwestycji parametry zostały wyznaczone zgodnie z rozporządzeniem, co z kolei prowadzić musi do wniosku, że pozwolą one wpisać przedmiotowy budynek w ład przestrzenny zastany w obszarze analizowanym. Gabaryty przedmiotowego budynku nie będą odbiegać od gabarytów budynków sąsiednich, co zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane w analizie architektoniczne - urbanistycznej.

Dalej wskazano, że organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy wynikające m.in. z przeprowadzonych uzgodnień, a ponadto warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, geologii, ochrony przyrody, powietrza i ochrony przed hałasem. Ustalono także warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Korygując w tym zakresie kwestionowane przez tut. Kolegium poprzednie ustalenia co do wymaganej ilości miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji, organ I instancji obecnie ustalił w sposób wiążący ich liczbę wskazują, że powinna ona wynosić 1,2 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny. Obecnie ustalenie to, jako jednoznaczne i stanowcze, uznać należy za prawidłowe i wystarczające.

SKO przechodząc następnie do weryfikacji spełnienia pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniło, że na gruncie materiałów przedmiotowej sprawy wykazane zostało, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...].

W ocenie organu odwoławczego, istniejące i planowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajdują się aktualne informacje techniczne poszczególnych dostawców mediów (sieci gazowej, elektroenergetycznej, wodociągowej oraz kanalizacyjnej), potwierdzające możliwość przyłączenie przedmiotowej inwestycji do poszczególnych sieci.

Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 2 października 2015 r. Z opinii tej wynika, że istniejące uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowej inwestycji. Wbrew twierdzeniom jednego z odwołań przedłożona przez zarządcę drogi opinia nie stanowi jedynie potwierdzenia aktualności opinii poprzedniej, na której lakoniczność wskazywało Kolegium w swoim poprzednim rozstrzygnięciu. W opinii z dnia 2 października 2015 r. odniesiono się bezpośrednio do obecnych realiów układu drogowego mającego stanowić obsługę komunikacyjną przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności wskazano, że ul. [...] jest ulicą jednokierunkową (nie ma konieczności mijania się pojazdów), o szerokości ok. 5 m, z wydzielonym ciągiem pieszym. Z kolei droga wewnętrzna przebiegająca po terenie działki nr [...] obr. [...], z której odbywać ma się bezpośredni zjazd na teren inwestycji, posiada szerokość jezdni 6 m i obustronne chodniki. Wskazano również, że ul. [...] nie stanowi jedynego połączenia terenu inwestycji i drogi wewnętrznej na działce nr [...] z głównymi ciągami komunikacyjnymi. Połączenie takie stanowią bowiem również ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. Okoliczności te wskazują, że również w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowe zamierzenie spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Co do zarzutów dotyczących niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego ze studium zagospodarowania przestrzennego, opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz negatywną opinią Rady Dzielnicy [...], Kolegium wskazało, że nie mają one charakteru wiążącego w sprawie. Zapisy obowiązującego studium nie mają mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa, podobnie mocy takiej nie posiada, objęty procedurą planistyczną projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena zgodności planowanej inwestycji z wyżej wymienionymi regulacjami, nie należy do przedmiotu badania w kontekście przesłanek z art. 61 ust 1 ustawy, nie wpływa zatem na rozstrzygnięcie sprawy. Również opinia właściwej rady dzielnicy, choć wymagana, nie musi być brana pod uwagę przez organ ustalający warunki zabudowy. Stąd też okoliczność braku odniesienia się do treści tej opinii przez organ I instancji, jakkolwiek może być rozpatrywana jako ewentualne uchybienie zasadom prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięć, to jednak nawet przy uznaniu, że uchybienie takie miało miejsce, nie mogło ono wywrzeć wpływu na wynik postępowania i podjęte rozstrzygnięcie, właśnie ze względu na niewiążący charakter wydawanych przez rady dzielnic opinii.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowości w zakresie ustalenia podziału budynku na odrębne wizualnie, wolnostojące bryły, SKO wyjaśniło, że liczbę członów, z których składać ma się przedmiotowy budynek, wskazano w sposób precyzyjny, t.j. od 2 do 3 brył. Jest to pewien margines swobody pozostawiony inwestorowi, który jednakże ściśle ograniczają pozostałe parametry wyznaczone dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Należy przy tym podkreślić, że szczegółowe rozwiązania architektoniczne nie stanowią przedmiotu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i precyzowane będą na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w projekcie budowlanym. Na obecnym etapie przyjęte ramowe ustalenia co do ilości brył są w ocenie Kolegium wystarczające.

Na powyższą decyzję SKO w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł, imieniem Z. T., radca prawny S. K.. W skardze podniesiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj.:

1. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;

2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej;

3. § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji od strony działki nr [...].

Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77, 11, 8 i 107 § 1 k.p.a.

W szczególności zarzucono organom administracyjnym niedostatecznie precyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do liczby brył, na jakie należy podzielić objęty decyzją budynek. W tym kontekście powołano się na orzecznictwo w świetle, którego w decyzji o warunkach zabudowy należy precyzyjnie określić liczbę planowanych w ramach inwestycji budynków.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do WSA w Krakowie złożyło również Stowarzyszenie "[...]". W skardze tej powtórzone zarzuty zawarte w odwołaniu strony. Podniesiono także, że SKO w K. błędnie podało, iż ul. [...] jest ulicą jednokierunkową, potwierdzając jednak jednocześnie, że rzeczywiście ma taki charakter, wskazano, że obecnie, ze względu na szerokość tej ulicy, bardzo trudno jest ominąć parkujące na chodniku pojazdy. Strona skarżąca wskazała także na zaburzenie intensywności wykorzystania terenu oraz gęstości zaludnienia w obszarze. Przy ul. [...] mieszka obecnie 36 osób, a planuje się mieszkania dla kolejnych 90.

Odpowiadając na ww. skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia12 stycznia 2017 r., znak: [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 października 2016 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn." Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie. Określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., II OSK [...], LEX nr 1121179).

W wyroku z dnia 3 września 1997 r., III RN [...]; OSNP 1998, nr [...], poz. 107, SN wskazał, co jest nadal aktualne, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Tezę taką zawarł w swoim uzasadnieniu również WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 października 2016r., sygn. akt II Sa/Kr [...].

Podsumowując, określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie.

Mając na uwadze powyższe, ogólne rozważania dotyczące funkcji decyzji ustalającej warunki zabudowy, które powinny wytyczać podstawowy kierunek interpretacji przepisów art. 52 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących co powinien zawierać wniosek inwestora o wydanie tej decyzji oraz co powinna określać tego rodzaju decyzja, należy stwierdzić, że wniesione w sprawie niniejszej skargi w zakresie w jakim zarzucają nieprawidłowe, nieprecyzyjne określenie planowanej inwestycji, zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczym zarzutem jaki można postawić orzekającym w sprawie organom administracyjnym jest to, że ustalały one warunki zabudowy nie dla konkretnego, rzetelnie opisanego zamierzenia budowlanego, ale dla potencjalnego zamierzenia, które miałoby być dopiero skonkretyzowane po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ I instancji w zasadzie bezrefleksyjnie powtórzył nazwę zamierzenia inwestycyjnego określonego przez inwestora we wniosku z dnia 21 września 2012r. o ustalenie warunków zabudowy. To, że faktycznie inwestycja ma się składać z kilku odrębnych brył naziemnych nie wywołało żadnych zastrzeżeń organów administracyjnych. Prezydent Miasta K. w załączniku nr [...] do decyzji o w.z. określając rodzaj inwestycji wskazał, że będzie to budynek mieszkalny wielorodzinny podzielony na kilka brył nadziemnych z garażem podziemnym oraz zjazdem. W zaskarżonej do Sądu decyzji, organ odwoławczy uznał, że przyjęte na obecnym etapie, ramowe ustalenie co do ilości brył, z których ma się składać przedmiotowy budynek (t.j. od 2 do 3 brył) ocenić należy jako wystarczające i precyzyjne.

WSA w Krakowie tego poglądu nie podziela, a zastosowany przez organy administracyjne opis określający planowaną inwestycji uznaje za niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po pierwsze, zwrócić należy uwagę, że wniosek inwestora, z uwagi na dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w charakterystyce inwestycji winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu - przedstawionego w formie opisowej i graficznej.

Powyższa regulacja ma zasadnicze znaczenie dla stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, służy ujawnieniu konkretnego zamiaru inwestora, co do którego organ administracji publicznej, w myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ma przeprowadzić analizę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., a w efekcie wydać rozstrzygnięcie w zakresie wymaganym tym aktem wykonawczym oraz regulacjami zawartymi w przepisach odrębnych. Takie przepisy mogą bowiem zawierać określone normy upoważniające do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianym wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika zaś obowiązek organu administracji publicznej wyjaśnienia, czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - po to, by w razie spełnienia tej przesłanki, takie wymagania ustalić dla ściśle określonej inwestycji. W przypadku inwestycji polegające na budowie kilku (2 lub 3) brył w odległości min. 8 m od siebie (ustalenia Zespołu Urbanistycznego dot. przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zawarte w załączniku nr [...] do protokołu nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016r., k.805 t.II), czyli de facto "zespołu budynków mieszkalnych" badanie spełnienia opisanych przesłanek ustawowych staje się wręcz niemożliwe. Trudno uznać, by w ramach spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa możliwe byłoby poszukiwanie podobnego zespołu obiektów w obszarze analizy z dominującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną (występuje tylko jeden budynek wielorodzinny, ale nie zespół budynków wielorodzinnych). W przypadku projektowania zespołu budynków nie można też uznać za wystarczające podanie takich parametrów jak: określenie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. Jak słusznie zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr [...]) "decyzja pozbawiona tak istotnego elementu narusza art. 107 k.p.a., bowiem rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji "budowa zespołu budynków" bez określenia dokładnej ilości tych budynków jest niekompletne". Tym bardziej w przedmiotowej sprawie, w której ustalano warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podzielonego na kilka brył nadziemnych.

Wobec ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wskazującego, że nawet w przypadku poszczególnych parametrów mającego powstać budynku, w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać dokładny wymiar każdego z parametrów, względnie określić poszczególne parametry w tzw. "widełkach", rezygnację z określenia dokładnej liczby budynków należy uznać za rozwiązanie nie tylko nieprawidłowe, ale również pociągające za sobą istotne zagrożenie dla realizacji ogólnych wymagań ładu przestrzennego. (vide: WSA w wyroku z dnia 19.07.2013 r., sygn. akt II SA/Kr [...]). Warunki zabudowy ustala się bowiem dla konkretnego zamierzenia budowlanego, a nie dla potencjalnego zamierzenia, które miałoby być dopiero skonkretyzowane po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi tu także o zasadę kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 u.p.z.p. Brak dostatecznego sprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie także budzi owe wątpliwości.

Określenie parametrów brył zabudowy jest istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego, a stosowne przepisy rozporządzenia o nowej zabudowie, precyzując zasady określania parametrów, potwierdzają potrzebę ich ustalenia, mając na uwadze nawiązywanie do gabarytów zabudowy przy tej samej drodze. Przy ustalaniu parametrów bryły obiektu trzeba mieć na uwadze w pierwszym rzędzie parametry i proporcje występujące już przy ulicy przy której znajduje się obiekt inwestora, które w stosownej perspektywie będą tworzyły kompozycyjną całość z planowaną zabudową, chyba że z analizy urbanistycznej wynikałyby inne wnioski - mianowicie ujawnione zostaną szczególne uwarunkowania w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, przemawiające przeciw prostemu powielaniu występujących cech zabudowy przyległej, tworzącej oś widokową wzdłuż danej ulicy. Jedynym kryterium nie może być w danym przypadku interes inwestora.

O przedmiocie wniosku i rozstrzygnięcia nie decyduje przy tym sama nazwa zamierzenia.

Zgodnie z językiem potocznym (np. do Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PIN, W-wa 1979, tom trzeci R-Z) :

- "zabudować", to wznieść na jakimś terenie budowle, ich części lub zespoły;

- "zabudowa", to budynki znajdujące się na określonym terenie; także teren zabudowany;

- "zagospodarować", to zorganizować, coś urządzić pod względem, gospodarczym, uczynić produkcyjnym.

Takimi pojęciami posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wymogi kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wiąże z obiektami budowlanymi.

Przy poszukiwaniu obiektów, do których cech mogłaby nawiązywać nowa zabudowa, trzeba mieć na uwadze przede wszystkim te, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tak art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a uzasadnienie odstępstw od reguły musi wynikać z analizy urbanistycznej bądź innych enumeratywnie wyliczonych powodów.

Jak już wyżej zostało zasygnalizowane, nie budzi wątpliwości, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są ściśle związane z procesem budowlanym i na następnym jego etapie wiążą one organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p.). Istotne znaczenie dla wykładni analizowanych pojęć mogą mieć zatem definicje legalne zawarte ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które uwzględnia się niżej pod kątem stanu faktycznego sprawy.

Stosownie do art. 3 Pb, ilekroć w ustawie jest mowa o :

1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:

a) budynek ,

b) budowlę wraz z instalacjami zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem

2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;

3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową;

4) obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

1. kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

2. posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

3. użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;

9) urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W ramach wykładni należy uwzględnić z definicji legalnych także zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. , poz. 1422 ze zm.). Z § 3 tego aktu wynika, że pojęcie "zabudowa" odnosi się do budynków, z tym zastrzeżeniem, że w myśl § 2 ust. 1, przepisy tego rozporządzenia stosuje się nie tylko przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, ale również budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków.

Z powyższych wywodów wynika w szczególności, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się dla budynków i budowli, dla których ustawodawca nie wprowadza tożsamych wymogów. Wymogom przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinny w szczególności odpowiadać budynki i budowle nadziemne spełniające funkcje użytkowe budynków, za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 61 ust. 2 i 4 u.p.z.p., które nie dotyczą niniejszej sprawy.

Każdego z budynków - a nie zespołu budynków, nawet jeżeli z uwagi na funkcjonalne powiązanie, mają stanowić jedno zamierzenie budowlane - dotyczą zatem przepisy rozporządzenia wykonawczego, nakazujące po myśli § 4 - § 8 określenie dla nowej zabudowy obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Każdy budynek cechują bowiem określone parametry decydujące o jego gabarytach, zaś lokalizacja kolejnych budynków od strony frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5, może wyznaczać kolejne linie zabudowy na terenie objętym wnioskiem. To powierzchnia zabudowy dla każdego z budynków wraz z pozostałymi parametrami przewidzianymi w rozporządzeniu wyznacza jego gabaryty, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1, czy art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Należy też podkreślić, że w obszarze analizy nie ma podobnego "zespołu budynków mieszkalnych", którego sposób posadowienia obiektów wpływałby na wynik rozstrzygnięcia.

Co do obowiązku wskazania liczby budynków zważyć należy dalej, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 K.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Podsumowując, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mającej służyć fazie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę, z której nie będzie wynikać liczba i przeznaczenie poszczególnych budynków.

Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie WSA w Krakowie (w szczególności na powołanie zasługują wyroki z dnia 1 kwietnia 2016, sygnatura akt II SA/Kr [...] oraz z dnia 8 października 2013 roku, sygnatura akt II SA/Kr [...]. W uzasadnieniach tych wyroków przedstawione zostało jednoznaczne stanowisko, że połączenie budynków kondygnacją podziemną, oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju inwestycji. W związku z tym obiekty niepołączone nad powierzchnią ziemi, a połączone kondygnacją podziemną stanowią odrębne budynki. Uzasadniając takie stanowisko zwrócono też uwagę, że w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Mając na uwadze treść wniosku i poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia planowana inwestycja, to nie budowa jednego "budynku mieszkalnego z garażem podziemnym", lecz budowa dwóch lub trzech budynków mieszkalnych z garażem podziemnym.

Pierwszy z w/w wyroków jest prawomocny. Drugi został zaskarżony skargą kasacyjną, którą NSA oddalił wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 roku, sygnatura akt II OSK [...], w całości aprobując pogląd sądu I instancji w powyższym zakresie (wyroki dostępne na stronie NSA, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: [...]).

Zatem z uwagi na powyższe, za wadliwy należy uznać wniosek, a potem rozstrzygnięcie, w których nie wskazano w ramach charakterystyki planowanej zabudowy liczby budynków, które obejmuje zamierzenia, a także przeznaczenia (planowanego sposobu użytkowania) i gabarytów każdego z nich, w formie opisowej i graficznej. O ile na określonym terenie ma powstać większa liczba takich budynków - czy także innych budowli - wnioskodawca winien nadto wskazać element pozwalający na uznanie inwestycji za jedno zamierzenie funkcjonalnie powiązane, a nie odrębne w istocie inwestycje objęte jednym wnioskiem. Wskazanie takiego elementu ma istotne znaczenia w szczególności wówczas, gdy nie wszystkie budynki samodzielnie mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, albo dostęp taki mogłyby posiadać z różnych dróg.

Te istotne kwestie zostały zaś poza rozważaniami organów obu instancji pod kątem treści wniosku, zaś nie znajdują też odzwierciedlania w wydanym rozstrzygnięciu, z którego nie wynika w szczególności ile konkretnie budynków, o jakim sposobie użytkowania ma powstać na terenie objętym wnioskiem (vide wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Kr [...]).

W ocenie Sądu nie do zaaprobowania jest stanowisko organu II instancji, że "na obecnym etapie przyjęte ramowe ustalenia co do ilości brył, z jakich ma się składać przedmiotowy budynek od strony ul. [...], są wystarczające", albowiem pogląd ten nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach, ani w orzecznictwie.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w odniesieniu, do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA [...], ONSA 1981, nr [...], poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skargi zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.