Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 891/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 30 par. 1 i par. 4, art. 109 par. 1, art. 110 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasto Ł. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchylił decyzję Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej punktu II, III i IV i w tym zakresie orzekł o:

II. zwrocie na rzecz Gminy Miasta Ł. kwoty 31 596,22 zł stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego tytułem przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, pomniejszonego o kwotę zmniejszenia się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu,

III. zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Ł. kwoty odszkodowania w wysokości 31 596,22 zł, w tym:

T. G. - kwoty 10 532,07 zł,

Z. G. - kwoty 10 532,07 zł,

M. G. - kwoty 10 532,08 zł,

IV. zwrocie należności określonej w pkt. III jednorazowo na numer rachunku bankowego Urzędu Miasta Ł. [...] A Bank SA w Ł., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. W razie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie ww. należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Z kolei w utrzymanym w mocy pkt. I ww. decyzji z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej numerem działki [...] w obrębie [...], o powierzchni 0,2684 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta Ł. na rzecz:

T.G.1/3 części,

Z.G. 1/3 części,

M. G. 1/3 części.

Natomiast w utrzymanym w mocy pkt. V ww. decyzji organ I instancji przyjął, że decyzja po uzyskaniu cechy ostateczności stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i stanowi podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 6 kwietnia 2017 r. T. G., Z.G., M.G. i K. G. wystąpili o zwrot działki nr 65/10 położonej przy ul. B w obrębie [...], działki nr 125/3 w obrębie [...], a także działki nr 345/1 w obrębie [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.- Ś., znak: [...] z dnia [...] r.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. wyłączył Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, od rozpatrzenia sprawy z wniosku T. G., Z.G., K.G. i M.G. o zwrot działki nr 345/1 położonej w Ł. w obrębie [...] i wyznaczył Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Organ I instancji ustalił, że decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. znak: [...] z dnia [...] października 1984 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 3865 m2 z całości 5 ha 38 a, położonej w Ł. przy ul. B, oznaczonej jako działki 345 i 346 na planie geodezyjnym z dnia 26.03.1984 r. Nr 971, stanowiąca na podstawie KW [...] własność K. i E. małż. G. Za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane odszkodowanie w wysokości 579.672 zł.

Spadkobiercami E.G. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Ł., Wydział [...] Cywilny, z dnia [...] r., sygn. akt. [...] są: mąż K. G. oraz jej dzieci: Z. G., M. G. i T. G. po 1/4 części każdy. W toku postępowania zmarł także K. G., po którym spadek odziedziczyły jego dzieci: T. G., Z.G. oraz M. G. po 1/3 części każdy z nich (Akt Poświadczenia Dziedziczenia Repertorium A nr [...]). Tym samym, obecnie osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot nieruchomości są: T.G., Z.G. oraz M. G.

Z pisma [...] Ośrodka Geodezji w Ł., z dnia 24 kwietnia 2017 r. wynika, że wywłaszczonej działce nr 345 odpowiada obecnie m.in. działka nr 345/1, położona w Ł, w obrębie [...].

Na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nr [...] z dnia [...] października 1984 r. ustalono, że zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].12.1983 r. Nr [...], wydaną przez Urząd Dzielnicowy Ł.-W., Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "A".

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w ocenie organu I instancji nie zrealizowano na nieruchomości celu wywłaszczenia. Stąd orzeczono o jej zwrocie za jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Prezydent Miasta Ł., wskazując, że w sąsiedztwie analizowanej nieruchomości znajduje się przepompownia wody ZWiK, parkingi oraz myjnia samochodowa. Z kolei w dalszym sąsiedztwie zlokalizowany jest sklep wielkopowierzchniowy, kościół, park, punkty handlowo-usługowe, szkoła oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jedno - i wielorodzinnej. Prezydent podniósł, że z informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla miasta Łodzi wynika, że osiedle mieszkaniowe zostało zrealizowane w latach 80-tych i 90-tych XX wieku, zaś zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna usytuowana od strony ulicy A powstała w latach 1986-1987. Odwołujący stwierdził ponadto, że na przedmiotowej nieruchomości występuje: kanalizacja deszczowa, kanalizacja sanitarna oraz magistrala wodociągowa wybudowane w latach 1975-1977, dla potrzeb osiedla mieszkaniowego "B". Ponadto na działce nr 345/1 zlokalizowano w roku 1992 przyłącze sieci ciepłowniczej zasilające budynek ZWiK przy ul. C 50. Dodatkowo w 1980r. zrealizowano budowę kablowej linii energetycznej. Oceniając stan zagospodarowania nieruchomości odwołujący stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych sieci infrastruktury technicznej są elementem osiedla mieszkaniowego, a ich budowa spełnia warunek realizacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie wskazał, że stanowisko jakoby inwestycje w postaci sieci uzbrojenia terenu nie miały znaczenia jako zrealizowane przed dniem wywłaszczenia, jest sprzeczne z aktualnym orzecznictwem. Zdaniem odwołującego się, nie można mówić o zbędności nieruchomości, jeżeli stan jej zagospodarowania od samego początku odpowiadał celowi wywłaszczenia. Prezydent podniósł ponadto, że prawdopodobnie celem wywłaszczenia nie było posadowienie budynku, ale utrzymanie samej infrastruktury, bowiem jej istnienie wiąże się z wyznaczeniem obszarów o charakterze ochronnym wykluczającym realizację zabudowy.

Uzasadniając odwołanie Prezydent Miasta Ł. podniósł również, że nieruchomość wywłaszczono na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na gruncie której nie było ono uwarunkowane wyłącznie planowaniem nowej inwestycji, z którą wiązałaby się konieczność wykonania określonych robót. Poza tym zdaniem odwołującego cel publiczny nie musi się jedynie ograniczać do budowy określonej infrastruktury, ale obejmuje również dalsze jej utrzymanie. W ramach utrzymywania infrastruktury (obiektów, urządzeń itp.) mieszczą się działania, które zmierzają do zachowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zostały one posadowione. Utrata takiego tytułu bowiem otwiera możliwość wystąpienia przez właściciela nieruchomości z roszczeniem windykacyjnym lub negatoryjnym, co w rezultacie może skutkować koniecznością rozbiórki (demontażu) wzniesionej infrastruktury. W konkluzji Prezydent Miasta Ł. wskazał, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu II, III i IV i w tym zakresie orzekł jak powyżej.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "A". W dniu 18 czerwca 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalono, że działka jest niezabudowana, porośnięta samosiejkami drzew i krzewów oraz wysoką trawą. Od strony wschodniej i zachodniej wzdłuż działki w części biegną ogrodzenia sąsiednich działek.

Jednocześnie Prezydent Miasta P. ustalił na podstawie pisma A sp. z o.o. z dnia 3 listopada 2017 r., że wskazane w załączniku graficznym sieci, tj. kanalizacja deszczowa, kanalizacja sanitarna oraz magistrala wodociągowa, zostały wybudowane dla potrzeb osiedla mieszkaniowego A w latach 1975-1977. Z kolei na podstawie pisma B S.A. z dnia 24 listopada 2017 r. ustalono, że na działce zlokalizowane jest czynne kanałowe przyłącze sieci ciepłowniczej wykonane w 1992r., zasilające budynek A przy ul. A 50. Przywołany materiał dowodowy w ocenie organu odwoławczego potwierdza, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Nie można bowiem stwierdzić braku zbędności nieruchomości na ten cel, w sytuacji gdy działka jest niezabudowana, porośnięta samosiejkami drzew i krzewów oraz wysoką trawą, na której znajdują się dzikie wysypiska śmieci, co obrazują zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy. Organ odwoławczy zgodził się również z organem I instancji, iż rzeczona nieruchomość nie stanowi części większej zorganizowanej całości, jaką jest osiedle mieszkaniowe. Zamierzonego skutku nie mogą również przynieść argumenty dotyczące infrastruktury technicznej znajdującej się na działce. Jak bowiem stwierdził organ I instancji w oparciu o materiał dowodowy, powstała ona jeszcze przed wywłaszczeniem.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że o realizacji celu wywłaszczenia nie można mówić w niniejszej sprawie, gdy działka wywłaszczona pod osiedle mieszkaniowe jest nieuporządkowana, zaśmiecona, porośnięta drzewami i krzewami, przez co już sam wstęp na nią jest utrudniony. Nie można zatem również stwierdzić, jak wskazuje odwołujący, że nieruchomość stanowi integralną część większej zorganizowanej całości, jaką jest osiedle mieszkaniowe, skoro sama jest nieuporządkowana, a wstęp na nią utrudniony.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w dniu 20 września 2018 r. sporządził operat szacunkowy. Wartość rynkowa przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień wywłaszczenia oraz wartości na dzień zwrotu wyniosła po zaokrągleniu 371 492,00 zł (138,41 zł/m2 x 2684 m2). Z kolei wartość działki według stanu z dnia zwrotu wyniosła 364 063,00 zł. Zmniejszenie wartości nieruchomości o 7 429 zł spowodowane zostało, jak wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy, budową przyłącza ciepłowniczego po dacie wywłaszczenia, tj. w 1992 r. Z tego względu przy obliczeniu wartości nieruchomości według stanu z dnia zwrotu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował współczynnik korygujący 0,98. W rezultacie wartość nieruchomości według ww. stanu po zastosowaniu przywołanego współczynnika ustalono następująco: 138,41 zł/m2 x 2684 m2 x 0,98 = 364 062,59 zł, po zaokrągleniu przyjęto - 364 063,00 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, w opiniowanym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stany nieruchomości oraz przeznaczenie.

Następnie organ II instancji wskazał, że organ I instancji rozstrzygając w przedmiocie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości, stosownie do treści cytowanego art. 140 ust. 2 u.g.n. zwaloryzował ustalone decyzją wywłaszczeniową odszkodowanie, które wówczas wyniosło 579 672,00 zł za grunt o powierzchni 3865m2. Obliczony wskaźnik cen towarów i usług za rzeczony okres obliczono na poziomie 969,460. Stąd zwaloryzowane odszkodowanie po uwzględnieniu denominacji i zaokrągleniu wyniosło 56 196,90 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 140 ust. 3 u.g.n. zwracaną kwotę odszkodowania ustalono proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości. W tym celu wyliczoną kwotę odszkodowania podzielono przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości i pomnożono przez powierzchnię zwracanej nieruchomości. W rezultacie zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną nieruchomość wyniosło 39 025,22 zł (56 196,90 : 3865m2 x 2684 m2). Zdaniem organu, z przytoczonych wcześniej ustaleń oraz wykonanych na ich podstawie wyliczeń wynika, że wartość nieruchomości zmniejszyła się o 7 429 zł. W efekcie w ocenie organu odwoławczego wbrew stanowisku Prezydenta, zwaloryzowane odszkodowanie należało pomniejszyć o ww. kwotę 7 429 zł. Fakt, że na nieruchomości posadowiono czynne kanałowe przyłącze ciepłownicze zasilające budynek Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, co spowodowało zmniejszenie wartości nieruchomości i podjęte w tym zakresie czynności nie miały związku z celem wywłaszczenia, przesądza o konieczności pomniejszenia wyliczonego zwaloryzowanego odszkodowania. Pogląd jakoby podjęcie na nieruchomości działań niemających związku z celem wywłaszczenia i powodujących zmniejszenie się wartości nieruchomości miałoby rzutować negatywnie na uprawnionych do zwrotu i przenosić na nich niejako obowiązek poniesienia kosztów tych działań, nie znajduje uzasadnienia w cytowanym przepisie.

Zdaniem organu odwoławczego, kwota podlegająca zwrotowi na rzecz Gminy Miasta Ł. powinna wynieść 31 596,22 zł i być podzielona stosownie do posiadanych udziałów we współwłasności nieruchomości. Tym samym orzeczono o uchyleniu punktu II i III decyzji organu I instancji. W zakresie punktu II orzeczono o: zwrocie na rzecz Gminy Miasta Ł. kwoty 31 596,22 zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego tytułem przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Z kolei w punkcie III rozstrzygnięto o: zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Ł. kwoty odszkodowania w wysokości 31 596,22 zł, w tym: T. G.- kwoty 10 532,07 zł, Z. G. - kwoty 10 532,07 zł, M.G. - kwoty 10 532,08 zł. Zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości stosownie do treści art. 217 ust. 2 u.g.n.

W ocenie organu II instancji rozstrzygając z kolei ujętą w punkcie IV kwestię terminu zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania należało wziąć pod uwagę treść art. 9 u.g.n. wskazującego, że wykonanie decyzji o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie 30 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu. W przypadku wniesienia skargi do sądu organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie. W myśl tego przepisu zasadnym było uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji również w zakresie punktu IV, w którym bezpodstawnie orzeczono o zapłacie odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła Gmina Miasto Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

- naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość jest zbędna ze względu na cel wywłaszczenia oraz że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy bezsporne jest, że znajduje się na niej infrastruktura techniczna - kanalizacja deszczowa, sanitarna oraz magistrala wodociągowa służąca dla potrzeb osiedla mieszkaniowego,

- art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych własnej ocenie stanu sprawy bez uwzględnienia realizacji na przedmiotowej nieruchomości infrastruktury osiedlowej, niezbędnej dla jego mieszkańców,

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o własne rozumienie przesłanek niezbędności oraz pominięcie innych okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z przepisów prawa i dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym, a świadczących jednoznacznie o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla,

- art. 139 k.p.a. poprzez złamanie zakazu reformationis in peius przez Wojewodę [...] i zmianę decyzji Prezydenta Miasta P. polegającą na obniżeniu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie Miastu Ł. z kwoty 39 142,21 zł na kwotę 31 596,22 zł, której to zmiany dokonano wskutek wniesienia odwołania przez Gminę Miasto Ł.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w całości oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia miał charakter ogólny i dotyczył budowy osiedla mieszkaniowego, które powstało. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, fakt braku budowy poszczególnych budynków osiedla lub zagospodarowania terenu nie niweczy celu wywłaszczenia. Jak ustalono w postępowaniu, na działce znajdują się instalacje: techniczna - kanalizacja deszczowa, sanitarna oraz magistrala wodociągowa służąca dla potrzeb osiedla mieszkaniowego "A". Na działce zlokalizowano także przyłącze sieci ciepłowniczej oraz kablową linie energetyczną. Wszystkie ww. instalacje, poza siecią ciepłowniczą, służą osiedlu mieszkaniowemu.

Pełnomocnik strony skarżącej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że realizacja obiektów towarzyszących osiedlu, takich jak parkingi, ciągi komunikacyjne, obiekty handlowe i inne niezbędne dla mieszkańców osiedla, nie niweczy realizacji celu w postaci budowy osiedla mieszkaniowego.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej, powołując się na wyrok z dnia 6 marca 1999 r. w sprawie IV SA476/97 (Lex nr 47334), wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nieruchomość wywłaszczona w związku realizacją spółdzielczego osiedla mieszkaniowego nie może uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, pomimo że jest ona użytkowana sprzecznie z pierwotnym przeznaczeniem, jeżeli służy ona zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Dopuszczalne są bowiem odstępstwa od planu realizacyjnego inwestycji, o ile nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, tak też stało się w przedmiotowej sprawie, wprawdzie do budowy instalacji doszło przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jednak sposób zagospodarowania nieruchomości pozostaje w ścisłym związku z istnieniem i funkcjonowaniem osiedla, bez którego nie doszłoby do budowy ww. instalacji. Przedmiotowa infrastruktura była budowana wcześniej właśnie w celu budowy osiedla mieszkaniowego.

Motywując skargę pełnomocnik strony skarżącej podniósł także, iż orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia, wówczas gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. Pełnomocnik dodał przy tym, że zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości instalacje służyły i służą mieszkańcom nowopowstałego osiedla zgodnie z pierwotnym celem wywłaszczenia. Działka stanowiąca od chwili wywłaszczenia teren zielony oraz w której została zlokalizowana infrastruktura techniczna, nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż stanowi jego realizację.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, realizacja osiedla mieszkaniowego jest procesem złożonym i długotrwałym. Ocena faktu zrealizowania nie może być dokonywana w odniesieniu jedynie do poszczególnych jego elementów, a w odniesieniu do całości inwestycji. Nie da się bowiem ocenić wykonania celu wywłaszczenia w postaci tak skomplikowanego przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego poprzez pryzmat wyłącznie poszczególnych jego elementów. Wszystkie składniki infrastruktury są ze sobą funkcjonalnie powiązane, tworząc jednolitą, harmonijnie działającą całość. Odniesienie się jedynie do sposobu zagospodarowania przedmiotowego gruntu bez potraktowania ich jako części zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego prowadzi do całkowicie błędnego przekonania o jego niezagospodarowaniu.

Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, infrastruktura, która jest związana z budową osiedla mieszkaniowego, (a ta istniejąca na nieruchomości niewątpliwie jest), stanowi realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem pełnomocnika, skoro przewidziano ogólnikowy sposób określenia celu wywłaszczenia nieruchomości "pod budowę osiedla mieszkaniowego", to ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że realizacja tych działań na działce objętej wnioskiem o zwrot, rozważana w kontekście całokształtu charakteru inwestycji, jaką jest budowa osiedla mieszkaniowego, nie może być oceniana jako zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia i skutkować ich zwrotem.

Ponadto w ocenie pełnomocnika strony skarżącej, Wojewoda [...] naruszył normę art. 139 k.p.a., obniżając kwotę należną na rzecz Gminy Miasta Ł. z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie od decyzji wniosła wyłącznie Gmina Miasto Ł., zaskarżając decyzję organu I instancji w całości. Zdaniem pełnomocnika, rozpatrując sprawę wskutek odwołania Gminy, Wojewoda [...] nie mógł zatem obniżyć ww. kwoty, gdyż w ten sposób strona skarżąca pogorszyłaby swoją sytuację prawną w stosunku do pierwszej decyzji wydanej w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 17 marca 2020 r. wpłynął do Sądu odpis aktu zgonu uczestnika postępowania M. G., nadesłany na wezwanie z dnia 3 marca 2020 r., skierowane do właściwego urzędu stanu cywilnego w związku z adnotacją, na zwróconej do Sądu przesyłce zawierającej zawiadomienie o terminie rozprawy, iż adresat tej przesyłki zmarł w 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Tytuem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działaności administracji publicznej bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie wyjaśnić należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje go do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzyga bowiem o sytuacji prawnej osoby (M. G.), która zmarła po wszczęciu postępowania odwoławczego, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości.

W tym kontekście należy bowiem zauważyć, że z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. W myśl art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Innymi słowy, status strony postępowania, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. To zaś oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne.

Jednocześnie rozważając kwestię obowiązku organu ustalenia kręgu stron postępowania należy w niniejszej sprawie uwzględnić przedmiot postępowania podlegającego kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, i jego wpływ na ustalenie tego kręgu oraz prawa i obowiązki ustalonych stron. Dla ustalenia przymiotu strony w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma zastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art.140.

Z akt kontrolowanej przez Sąd sprawy wynika, że w dniu 6 kwietnia 2017 r. T. G., Z.G., M. G. oraz K.G. wystąpili o zwrot działki nr 65/10 położonej przy ul. C w obrębie [...], działki nr 125/3 w obrębie [...], a także działki nr 345/1 w obrębie [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś., znak: [...] z dnia [...] października 1984 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. wyłączył Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, od rozpatrzenia sprawy z wniosku T.G., Z. G., K. G. i M.G. o zwrot działki nr 345/1 położonej w Ł., w obrębie [...] i wyznaczył Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. znak: [...] z dnia [...] r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 3865 m2 z całości 5 ha 38 a, położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działki 345 i 346 na planie geodezyjnym z dnia 26.03.1984 r. Nr 971, stanowiąca na podstawie KW 31653 własność K. i E. małż. G. Za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane odszkodowanie w wysokości 579.672 zł. Spadkobiercami E.G. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Ł., Wydział [...] Cywilny, z dnia [...] r. sygn. akt. [...] są: mąż K. G. oraz jej dzieci: Z.G., M.G. i T. G. po 1/4 części każdy. W toku postępowania zmarł także K.G., po którym spadek odziedziczyły jego dzieci: T. G., Z.G. oraz M.G. po 1/3 części każdy z nich (Akt Poświadczenia Dziedziczenia Repertorium A nr [...]). Aktualnie osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot nieruchomości są: T. G., Z. G. oraz M. G. Aczkolwiek, jak wynika z nadesłanego aktu zgonu, M. G. zmarł przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., albowiem jego zgon nastąpił w dniu 9 września 2019 r., a zatem na etapie postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem Gminy Miasta Ł. Okoliczność ta, jak wskazano powyżej, nakłada na Sąd obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie ma przy tym znaczenia kwestia wiedzy organu, bądź też kwestia czy niewiedza organu była zawiniona.

Organ w tej sytuacji powinien podjąć działania określone w art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem roszczeniem cywilnoprawnym o charakterze majątkowym, które realizowane jest w postępowaniu administracyjnym. Roszczenia cywilnoprawne mają charakter zbywalny, zatem mogą przechodzić na następców prawnych, jednak w przypadku roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przejście roszczenia na następców prawnych zostało z mocy ustawy w istotny sposób ograniczone, tylko do spadkobierców. Roszczenie to podlega zatem dziedziczeniu. Tym samym, zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte m. in. na wniosek M. G., po jego śmierci nie podlega umorzeniu, gdyż w jego miejsce, na mocy art. 30 § 4 k.p.a. wstępują jego spadkobiercy. Spadkobierca z chwilą otwarcia spadku nabywa spadek z mocy samego prawa (ex lege), a nabycie spadku ma charakter sukcesji uniwersalnej, przy czym jest niezależne od woli i wiedzy uprawnionego oraz jakichkolwiek innych zdarzeń. W takiej sytuacji nie istnieje konieczność występowania przez spadkobierców z odrębnym wnioskiem.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i w sposób właściwy określi osoby będące stronami postępowania, do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie wskazane uchybienie procesowe, jakiego dopuścił się Wojewoda [...], uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania byłaby bowiem przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 680 zł obejmuje wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł.

dc