Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 88/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 682/16 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 682/16 oddalił skargę I.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 21 listopada 1945 r., z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość położona w W. przy ul. K., ozn. hip/nr [..], wchodząca obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [..] i [..] w obrębie [..] przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu 16 sierpnia 1948 r. Poprzedni właściciel nieruchomości Z.G. nie złożył w ustawowym terminie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W dniu 8 września 2009 r. A.K. złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu w/w nieruchomości.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [..] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [..] czerwca 2009 r., L.dz. [..] właścicielem nieruchomości oznaczonej hip. nr [..] był Z.J.G.. Spadek po Z.G. nabyła w całości bratanica I.L.K., a po niej w całości syn A.W.K.. Po śmierci A.W.K. spadek nabyła zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt: I Ns 137/10, I.A.K.. I.K. wstąpiła do postępowania wszczętego na wniosek A.K., po jego śmierci w dniu [..] stycznia 2010 r.

Decyzją nr [..] z dnia [..] lutego 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. K. w W. następcom prawnym dawnego jej właściciela na zasadzie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po rozpoznaniu odwołania od wskazanego wyżej rozstrzygnięcia, decyzją nr [..] z dnia [..] marca 2011 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując, że organ I instancji nie skierował decyzji do użytkownika wieczystego działki nr [..] z obrębu [..], tj. do [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W., czym naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku o ustalenie prawa użytkowania wieczystego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] odmówił I.A.K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu w/w. nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] lipca 2011 r., decyzją nr [..] z dnia [..] września 2011 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji nakazując uzupełnienie materiału dowodowego o akta własnościowe nieruchomości.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [..] maja 2012 r. nr [..] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. K., stwierdzając, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie został złożony w terminie, przewidzianym w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do dnia 31 grudnia 1988 r.

W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..] uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wyjaśniając, że Prezydent m. st. Warszawy powinien w pierwszej kolejności odnaleźć akta własnościowe nieruchomości przy ul. K. w W. i zbadać, czy przed wnioskiem A.K. z dnia 8 września 2009 r. złożony został uprzednio wniosek o ustalenie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Następnie, organ I instancji winien wyjaśnić intencje strony co do przedmiotu postępowania w nawiązaniu do powołanego w odwołaniu pisma I.K. z dnia 27 kwietnia 2012 r., w którym wnosi ona o wydanie decyzji o odszkodowaniu ze względu na brak możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z kolei, po ewentualnym rozpoznaniu, we właściwym trybie, wniosku o ustalenie prawa użytkowania wieczystego lub odszkodowania, Prezydent m.st. Warszawy powinien zawiadomić strony postępowania o możliwości zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym oraz o możliwości zgłoszenia ewentualnych żądań i wniosków dowodowych zgodnie z art. 10 k.p.a.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [..] września 2013 r. nr [..] odmówił I.A.K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. K., hip. nr [..], wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [..] i [..] w obrębie [..].

Pismem z dnia 21 października 2013 r. A.K. wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. Nadto, strona odwołująca się zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie i nie zastosowanie się do dyrektyw poprzednich orzeczeń organu odwoławczego co do dalszego toku postępowania i konieczności dołączenia akt własnościowych nieruchomości, w szczególności zweryfikowania okoliczności złożenia przez Z.J.G. wniosku dekretowego w terminie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] września 2013 r. nr [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nakazano podjęcie czynności zmierzających do odnalezienia akt własnościowych nieruchomości położonej przy ul. K. i wyjaśnienie intencji strony postępowania co do jego przedmiotu.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosku A.K. z dnia 8 września 2009 r. o przywrócenie prawa własności (użytkowania wieczystego) odmówił I.A.K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. K. wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [..] i [..] w obrębie [..].

Organ ustalił, że wskazany w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, wobec objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu 16 sierpnia 1948 r. upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Poprzedni właściciel Z.G. nie złożył w ustawowym terminie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

Uchwałą nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (M.P. Nr 6, poz. 18), Rada Ministrów określiła kolejny sześciomiesięczny termin do składania wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w okresie od dnia 1 lutego 1965 r., tj. od dnia wejścia w życie uchwały - do dnia 31 lipca 1965 r. Następnym aktem umożliwiającym uzyskanie prawa do gruntu była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. Nr 30, poz. 127 z 1991 r.), która umożliwiała poprzednim właścicielom i ich następcom prawnym złożenie w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wniosku o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w art. 214 utrzymała zasady i terminy przewidziane w wyżej powołanej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. Poprzedni właściciel Z.G. i jego następcy prawni nie złożyli w ustawowych terminach wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

Organ stwierdził, że wniosek A.K. z dnia 8 września 2009 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. K., został złożony po dniu 31 grudnia 1988 r., czyli po terminie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy złożenie wniosku do dnia 31 grudnia 1988 r. jest jednym z warunków koniecznych do jego pozytywnego rozpatrzenia. Zdaniem organu sprawa złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) została już zbadana przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji i stwierdzono, że poprzedni właściciel i jego następcy prawni nie złożyli wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w ustawowych terminach. Ponadto Kierownik Oddziału Zwrotu Nieruchomości i Odszkodowań Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie w piśmie z dnia [..] lutego 2012 r., znak: [..] poinformował Urząd m.st. Warszawy o tym, że w rejestrze wniosków dekretowych brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. K., ozn. nr hip. [..].

Wyjaśniając faktyczne intencje strony organ stwierdził, że skoro I.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., I SAB/Wa 10/13 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, to przedmiotem żądania a tym samym i postępowania jest przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu w/w nieruchomości. Ponadto, w toku postępowania I.K. potwierdziła pismem z dnia 31 lipca 2014 r., że wystąpiła po pierwsze o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a po drugie, po zakończeniu tego postępowania o rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie.

Organ podkreślił, że nieruchomość wchodzi obecnie w skład dz. ew. nr [..] (o pow. 20 m²) i [..] (o pow. 1058 m²) w obrębie [..]. Dz. ew. nr [..] z obrębu [..], uregulowana w KW Nr [..] znajduje się w ujawnionym w księdze wieczystej użytkowaniu wieczystym "[..]" Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Użytkownika wieczystego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ustanowiona w przepisie art. 5 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości, co potwierdził Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt: III CZP 90/10. Trwałe rozdysponowanie gruntu przez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnego właściciela, a organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego jakim jest prawo użytkowania wieczystego i wpis jawny w księdze wieczystej. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (...).

I.A.K. pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, niepodjęcie wszelkich możliwych czynności dowodowych oraz niewypełnienie zaleceń organu odwoławczego, zawartych w poprzednio wydanych w sprawie decyzjach.

Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania I.A.K. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] listopada 2015 r. nr [..] decyzją z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zgadzając się z ustaleniami Prezydenta m.st. Warszawy co do braku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki wymienionej w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc potwierdzając, że nie złożono wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie wniosek A.K. z dnia 8 września 2009 r. w omawianym przedmiocie i nie ma wątpliwości co do tego, iż nie został on złożony w terminie przewidzianym w wymienionym wyżej przepisie.

Wojewoda Mazowiecki zauważył, że organ I instancji uznał, iż wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie złożyli poprzedni właściciele nieruchomości ani w reżimie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. ani w trybie przepisów regulujących przedmiotowe uprawnienie właścicieli, którzy utracili własność gruntów warszawskich z mocy wspomnianego dekretu.

Chociaż I.A.K. twierdziła, że w aktach własnościowych znajduje się wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości Z.J.G. o przyznanie prawa własności czasowej złożony w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie ma żadnego wiarygodnego dowodu potwierdzającego, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. K. nie został złożony przez jej dawnych właścicieli (czynności podjętych w trakcie postępowania wyjaśniającego nie można potraktować jako jednoznacznie uzasadniających brak powołanego wniosku), to przedmiotowa nieruchomość hipoteczna wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [..] i [..] w obrębie [..]. Druga z wymienionych działek, jak wskazuje prowadzona dla niej księga wieczysta nr [..], znajduje się w użytkowaniu wieczystym [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a podstawą wpisu tego prawa jest umowa sprzedaży nr [..] z dnia [..] października 2005 r. wpisana do księgi wieczystej w dniu [..] marca 2006 r. Organ administracji publicznej ma zaś obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji. Aktualnie obowiązujące przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu wieczystym (art. 232-239) nie pozwalają na ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości, na której użytkowanie wieczyste zostało już ustanowione, dopóki ono trwa. Rozstrzygając o zasadności wniosku dekretowego organ musi zbadać, czy stan prawny gruntu i znajdujących się na nim budynków pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu oraz umożliwiającej późniejsze wykonanie. Skoro w niniejszej sprawie nastąpił obrót wtórny użytkowaniem wieczystym do działki nr [..] w obrębie [..], to nie ma możliwości ustanowienia na jej gruncie praw użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

I.A.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w czterech decyzjach Wojewoda Mazowiecki nakazywał organowi I instancji odnalezienie zagubionych przez ten organ akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości lub odtworzenie tych akt, a w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł całkowicie odmiennie i akceptuje brak działań Prezydenta m.st. Warszawy w tym zakresie. Organ odwoławczy nie uczynił też w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Organ pominął to, że wnioski składane w terminie przez dawnych właścicieli gruntów warszawskich nie były rejestrowane. Wyciąg z rejestru wniosków dekretowych nigdy nie może być dowodem przeciwnym negującym fakt złożenia wniosku dekretowego. Skarżąca wskazała, że przyczyną braku ujawnienia Z.G. w rejestrze wniosków dekretowych była niezgodność jego ówczesnych danych osobowych ze stanem rzeczywistym, którą dało się usunąć dopiero po latach. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały założone akta własnościowe, co potwierdza istnienie wniosku dekretowego. Akta te widział A.K. Wojewoda nie wziął po uwagę tego, że ujawnienie wniosku dekretowego stawiałoby w wątpliwość ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz [..] Sp. z o. o. z siedzibą w W. z pominięciem wniosku dekretowego i narażałoby Miasto st. Warszawę na konieczność wypłaty skarżącej odszkodowania za istnienie przeszkody do dochodzenia jej praw w naturze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r. uczestnik postępowania sądowego [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że bezspornym jest fakt, że akta własnościowe nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. K., nr hip. [..] zaginęły.

Prowadzone przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej przy ul. K., nr hip. [..] nie potwierdziło, choćby w sposób pośredni, złożenia przez kogokolwiek wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do spornej nieruchomości, a w szczególności wniosku dekretowego pochodzącego od Z.G.. Nie potwierdziły tego także dokumenty przesłane przez skarżącą. Wniosku Z.G. z dnia 16 grudnia 1946 r. skierowanego do Zarządu m. st. Warszawy o wydanie zaświadczenia, że nieruchomość przy ul. K., nr hip. [..] nie pozostaje w zarządzie Miasta st. Warszawy, nie można zakwalifikować jako wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na inną treść żądania wnioskodawcy. Wzmianki o złożeniu wniosku dekretowego dotyczącego spornej nieruchomości nie ma też w rejestrze wniosków dekretowych prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego.

Wniosku dekretowego nie zawierają także akta ksiąg wieczystych skoro sąd wieczystoksięgowy odmówił wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia dekretowego na rzecz I.K., która utrzymywała przed sądem powszechnym, że w sprawie w terminie przewidzianym dekretem został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do spornej nieruchomości (apelacja I.K. od postanowienia Sądu Rejonowego [..] z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt [..] została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt V Ca 648/12).

Na temat złożenia wniosku dekretowego do spornej nieruchomości nie ma informacji, czy choćby jakiejkolwiek adnotacji w materiałach architektonicznych przekazanych organowi prowadzącemu postępowanie o przyznanie praw użytkowania wieczystego przez Biuro Administracyjno-Gospodarcze Urzędu m. st. Warszawy wraz z pismem z dnia 26 lutego 2012 r., czy też przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. przy piśmie z dnia 29 lutego 2012 r.

Sąd podkreślił, że także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt: I SAB/Wa 10/13, Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku A.K. z dnia 8 września 2009 r. dotyczącego prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. K., nie dopatrzył się istnienia w aktach sprawy wniosku dekretowego z lat 40–tych XX w.

Istnienia konkretnego wniosku dekretowego nie potwierdza też treść pism samego A.K. z dnia 28 sierpnia 2009 r. i 8 września 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Z.G. zmarł w 1966 r., natomiast w aktach sprawy brak dowodu na to, że jego spadkobiercy I.K., a później A.K. na przestrzeni późniejszych lat domagali się od organu rozpatrzenia wniosku dekretowego złożonego w latach 40-tych ubiegłego wieku przez ich poprzednika prawnego.

Sąd wskazał, że ustalenie złożenia wniosku nie mogło odbyć się jedynie w oparciu o wyjaśnienia strony postępowania zainteresowanej korzystnym dla siebie wynikiem sprawy, szczególnie, że wyjaśnienia te nie były spójne. Skarżąca nie wskazała na konkretny wniosek dekretowy, nie sprecyzowała daty jego sporządzenia, czy daty jego wpływu do organu, konkretnej treści zawartego w nim żądania. Jej twierdzenia o składaniu przez Z.G. na przestrzeni lat (do 1962 r.) wielu wniosków mających na celu odzyskanie praw do utraconej nieruchomości nie mają oparcia w uzyskanym przez Prezydenta m.st. Warszawy materiale dowodowym sprawy. W pozyskanych dokumentach archiwalnych brak wzmianki choćby o jednym złożonym wniosku dekretowym. Złożenia wniosku dekretowego nie potwierdza treść rejestru wniosków dekretowych. Spadkobiercy Z.G., po jego śmierci, nie domagali się od organów rozpatrzenia choćby jednego wniosku dekretowego. Wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego złożył dopiero A.K. w 2009 r. Wniosek ten został złożony po upływie terminu 6 miesięcy wynikającego z przepisu art. 7 dekretu, który biegł od momentu objęcia spornego gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy.

Także termin na zgłoszenie wniosków o zwrot nieruchomości dekretowych, wynikający z obecnie obowiązującego przepisu art. 214 ust. 1 u.g.n. nie został dochowany, ponieważ A.K. złożył wniosek w 2009 r., a więc znacznie uchybiając terminowi końcowemu przypadającemu na 31 grudnia 1988 r. Upływ tych nieprzywracalnych terminów stanowił przeszkodę w uwzględnieniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip. [..], w części dotyczącej działek nr [..] i [..].

Zdaniem Sądu zasadne jest także stanowisko organów, że w zakresie części spornej nieruchomości przy ul. K. dodatkowo stan prawny gruntu stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej. Użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. uniemożliwiałoby późniejsze przyznanie prawa do gruntu o tożsamym charakterze. Zdaniem Sądu Prezydent m.st. Warszawy podjął czynności zmierzające do uzyskania zaginionych akt własnościowych spornej nieruchomości, jednakże czynności te nie dały rezultatu. Nie było także możliwe odtworzenie zawartości zaginionych i zniszczonych akt. Zarówno skarżąca, jak i inne podmioty nie posiadają kopii dokumentów składających się na te akta, a w szczególności postulowanego wniosku dekretowego.

Sąd nie stwierdził, aby organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [..], skoro poszukiwał akt własnościowych, wyjaśnił czego w istocie domaga się skarżąca, wystąpił do stron postępowania z pouczeniem o przysługującym im uprawnieniach z art. 10 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I.A.K., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak zastosowania tego przepisu i uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy była wynikiem dokonanej oceny całokształtu okoliczności w sposób dowolny i wybiórczy, z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w szczególności w zakresie braku złożenia przez Z.G. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w oparciu o rejestr wniosków, który wszakże nie jest rejestrem ustawowym i brak podstaw do uznania kompletności jego wpisów;

2) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezzasadne oddalenie wniesionej skargi, pomimo iż decyzja organu odwoławczego, w sytuacji zaistnienia konieczności zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wobec braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie odtworzenia podstawowych dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy akt własnościowych nieruchomości, oparta została o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym bezpodstawnie sankcjonowała orzeczenie odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bez próby ustalenia rodzaju dokumentów w aktach własnościowych i ich treści tak w oparciu o dowód z zeznań skarżącej, jak i dowody z zeznań świadków - urzędników Delegatury BGN w Dzielnicy W. jak również urzędników Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN, którzy prowadzili postępowanie administracyjne lub dysponowali teczką akt własnościowych nieruchomości do momentu ich zagubienia, a zatem obarczone uchybieniami obowiązków z art. 75 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., których organ odwoławczy nie usunął w ramach postępowania odwoławczego;

3) art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak zbadania prawidłowości utrzymania przez Wojewodę Mazowieckiego w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście daty złożenia wniosku przez A.K. i relacji czasowej tego wniosku do postanowienia w przedmiocie sprostowania aktu zgonu Z.G., co uznać należało za przeszkodę uniemożliwiającą wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania przez jego spadkobierców i wykazania się następstwem prawnym po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości, które to uchybienia doprowadziły do wadliwego oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i winny prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwie została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestia podejmowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy działań zmierzających do odnalezienia akt własnościowych nieruchomości i uznania ich za wystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był dopatrzeć się w decyzji odwoławczej, że w sposób nieprawidłowy zaakceptowała ona, jako wystarczające, pozorne czynności podejmowane w celu rzekomego odnalezienia zagubionych akt. Akta zagubione zostały w ramach struktury administracyjnej organu pierwszej instancji i tam też winny one być szukane. Tymczasem brak jest jakichkolwiek przesłanek do tego, by faktycznie próbowano to robić, by poszukiwano zaginionych akt. Organ w tym zakresie winien działać z urzędu, kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., a nakazującą organowi rozpoznającemu sprawę podjęcie wszelkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy. W przypadku braku wykonania przez organ pierwszej instancji tego obowiązku, organ odwoławczy miał obowiązek uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie, w tym także o dowody z przesłuchań świadków. Nie można było bowiem uznać za wystarczające oparcia się na rejestrze wniosków dekretowych i informacji z tego rejestru, że brak jest adnotacji o złożeniu wniosku dekretowego co do przedmiotowej nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że rejestr ten jest kompletny i może on być dowodem jedynie na tę okoliczność, że wniosek co do jakiejś nieruchomości został złożony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaje się przerzucać odpowiedzialność na skarżącą za zagubienie przez organ administracji publicznej podstawowych dokumentów w sprawie i przytaczając urywki kolejnych pism skarżącej wykazywać rzekomy brak spójności jej twierdzeń. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie oddalił skargę, czym naruszył przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydając orzeczenie w oparciu o tenże przepis, z drugiej zaś strony naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie czyniąc go podstawą prawną wyroku w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, podnosząc, że organy prawidłowo i wyczerpująco ustaliły san faktyczny sprawy, a ponadto nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej już w użytkowaniu wieczystym, a nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania wchodzi częściowo w skład nieruchomości będącej już w użytkowaniu wieczystym uczestnika [..] Sp. z o. o. z siedzibą w W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być on zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do twierdzenia o nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowej określonej w art. 3 § 1 p.p.s.a, w wyniku błędnego zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a., podczas gdy zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r . Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Uwagi powyższe odniesione do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że zarzuty te nie mogły odnieść skutku.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak zastosowania tego przepisu w związku z podnoszonym naruszeniem przez organy przepisów postępowania.

Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi - chociaż podniesiona w ramach odrębnego zarzutu - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.

Niewątpliwie Sąd I instancji oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. nie stosował powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie mógł zostać zatem uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przede wszystkim z tego względu. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie upatruje błędnego niezastosowania powyższych przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku uchybieniami przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskaże przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska.

W skardze kasacyjnej odrębnym zarzutem objęto przepis art. 151 p.p.s.a. "przez bezzasadne oddalenie wniesionej skargi" w sytuacji zaistnienia konieczności zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ten sposób ujęty zarzut w istocie wskazuje, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 151 p.p.s.a. jako konsekwencji naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tymczasem Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności, a więc stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy, pozwalającego na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

Wprawdzie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a pośrednio także naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia przepisów postępowania przed organami, a więc art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., jednakże zarzuty te nie mogły być skuteczne.

Wskazać należy, że działanie organu zostało przez Sąd I instancji poddane skrupulatnej kontroli pod kątem naruszenia wskazanych przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w odniesieniu do argumentów podnoszonych w skardze, a prowadzącej do prawidłowego stwierdzenia, że postępowanie dowodowe było wnikliwe, obejmowało ocenę całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i nie wykazało, aby w sprawie wystąpiła przesłanka do pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Analiza materiału dowodowego nie doprowadziła do ustalenia, że wniosek taki faktycznie został złożony przed 1988 r. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że wniosek A.K. z dnia 8 września 2009 r. nie mógł być złożony wcześniej, niż dopiero po wielu latach poszukiwań stosownej dokumentacji umożliwiającej korektę aktu zgonu Z.G. i wykazania następstwa prawnego i nawiązania do złożonego przez niego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Istnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie potwierdzają jakiekolwiek dokumenty w sprawie. Nie sposób zarzucić organom administracji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej dlatego, że nie przychylił się do nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy twierdzeń skarżącej kasacyjnie o istnieniu wcześniejszych wielokrotnych starań byłego właściciela nieruchomości o jej zwrot, w tym także w drodze złożonego w zakreślonym ustawowo terminie wniosku o przyznanie własności czasowej. Faktycznie poza sporem pozostawał fakt, że akta własnościowe nieruchomości położonej przy ul. K. zaginęły. Brak postępowania prowadzącego do odtworzenia tych akt nie mógł wskazywać na swobodną ocenę dowodów, czy naruszenie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej prowadzą do wykazania błędnej oceny materiału dowodowego, z pominięciem oświadczeń skarżącej kasacyjnie i poniechaniem przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność zaginięcia akt własnościowych nieruchomości. Słusznie jednak wskazał Sąd I instancji, że w okolicznościach tej sprawy przeprowadzenie postępowania mającego na celu odtworzenie akt własnościowych nie było niezbędne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, który w jakimkolwiek stopniu nie potwierdził, aby poprzednik prawny A.K. składał kiedykolwiek wniosek dekretowy. Przeciwnie, prawidłowo uznał, że rozbieżne twierdzenia skarżącej kasacyjnie wskazują, że jej przekonanie o zalegającym w aktach własnościowych wniosku Z.G. jest domniemaniem nie znajdującym oparcia w jakichkolwiek dostępnych zarówno organom, jaki skarżącej kasacyjnie dokumentom. Nie stanowiło to uchybienia w zgromadzeniu i ocenie pełnego materiału dowodowego. Odtworzenie akt nie może polegać na wytworzeniu akt nowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło zatem do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym do naruszenia art. 80 k.p.a. W postępowaniu tym nie bez znaczenia był fakt, że od momentu złożenia wniosku przez A.K. do wydania decyzji ostatecznej upłynęło 7 lat, w czasie których organ odwoławczy uchylał decyzje organu I instancji wskazując m.in. na konieczność dokonania wyczerpujących ustaleń w zakresie akt własnościowych nieruchomości, celem ustalenia ewentualnego istnienia wniosku Z.G. złożonego pod koniec lat czterdziestych. Wskazać należy, że czas trwania postępowania przed organami administracji i wielokrotne korekty uchybień doprowadziły ostatecznie do takiego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, który umożliwiał wydanie decyzji z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym nie ma podstaw do skutecznego zarzucania naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że skuteczną podstawą skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania, jest wykazanie, że powstałe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie mogło dojść do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie, jako następczyni prawnej wnioskodawcy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, która, jak wynika z akt niniejszej sprawy znajduje się w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu – Spółki z o.o. [..] z siedzibą w W.

Nie mógł także być uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. "przez brak zbadania prawidłowości utrzymania przez Wojewodę Mazowieckiego w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy".

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., czy też nie zbadał prawidłowości decyzji Wojewody Mazowieckiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] listopada 2015 r. Polemika z wnioskami Sądu o podstawach do oddalenia skargi nie może stanowić zarzutu naruszenia powołanego przepisu, który to zarzut mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z powyżej podanych przyczyn, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.