Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2250/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 72 par 1 i 2; art. 73; art. 74 par 1-3; art. 12 par 2; art. 75; art. 40 par 1 pkt 9; art. 35 pkt 3; art. 71b par 1 i 2; art. 78 pkt 1 lit. e;
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par 13; par 4 i 5; par 1 ust. 1 i 2; par 6; par 9 ust. 1; par 2;
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. 17; art. 7;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 79; art. 58 pkt 12 lit. b;
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 37; art. 60 pkt 8 lit. c
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. 6; art. 217 par 2 pkt 2; art. 218 par 1;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę-postanowienie Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej K.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna (dalej Krajowa Rada) utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] (dalej Izba) z [...] lipca 2012 r., którą odmówiono K. B. (dalej skarżąca) wydania zaświadczenia żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm.), dalej p.n. oraz art. 219, art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca K. B. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 p.n.

W uzasadnieniu uchwały o odmowie wydania zaświadczenia Izba przytaczając treść art.72 p.n. Wskazała, aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 p.n.). Aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji, określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), dalej rozporządzenie MS. Dalej Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej ( dalej uchwała nr 48). Z uchwały nr 48 wynika, że kształt odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść ww. uchwały oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu notarialnego. Te inne uchwały wydane są w oparciu o uchwałę nr 48 a nadto podejmowane są zgodnie z § 13 rozporządzenia MS, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Odnośnie instytucji samego zaświadczenia organ wskazał, że ze swej istoty zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Mając powyższe na uwadze Izba wyjaśniła, iż pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie przez nią, czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 p.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest zaś badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia MS formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11). Zdaniem Izby ocena spełnienia owych trzech kryteriów jest łatwa i oczywista. Ustalenia co do dwóch pierwszych tj. że aplikant miał możliwość nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza-patrona oraz że odbył praktykę w sądach - rejonowym i gospodarczym, dokonywana jest na podstawie opinii notariusza-patrona oraz sędziego. Izba wskazała przy tym, że z rozporządzenia MS, nie wynika jaki skutek wywołuje wydanie przez sędziego czy patrona negatywnej opinii, albo brak takich opinii. Przechodząc do ostatniego kryterium organ podał, iż ustalenie faktu uczestnictwa przez skarżącą w zajęciach seminaryjnych możliwe jest poprzez sprawdzenie list obecności, sporządzanych na tę okoliczność. Przy czym Izba podała, że rozporządzenie MS odmiennie reguluje skutki nieobecności w czasie odbywania aplikacji dla aplikantów etatowych i pozaetatowych (§ 4 i § 1), jednocześnie nie podając w jaki sposób należy zaliczyć (doliczyć) czas nieobecności, który nie jest wliczony do okresu aplikacji. Dotyczy to osób, których nieobecności przekroczyły w danym roku odpowiednio 30 dni dla aplikanta etatowego oraz 10 dni dla aplikanta pozaetatowego.

Izba ustaliła, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych dnia [...] listopada 2009 r. Ustalono również, że podczas trwania aplikacji skarżąca - zgodnie z § 1 rozporządzenia o organizacji, odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał - zgodnie z § 10 rozporządzenia MS, pisemną, pozytywną opinię o skarżącej. Skarżąca odbyła również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, o której mowa w § 9 rozporządzenia MS na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktyki wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o MS, pozytywne, pisemne opinie o skarżącej. Izba ustaliła także, że skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia MS.

Zdaniem Izby powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania zaświadczenia. W ocenie organu dowodzą one jedynie, że skarżąca podjęła próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Nie dowodzą one, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego - a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczysto księgowych zakończyła się w przypadku skarżącej sukcesem. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, że skarżącą została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy; że posiadała notariusza-patrona; że odbyła praktyki sądowe oraz uczestniczyła w szkoleniach. Zaświadczenie to jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

Mając powyższe na względzie – tj. czy w odniesieniu do skarżącej próba zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego zakończyła się sukcesem, Izba wskazała, że ową kwestię mogła jedynie zweryfikować przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów. Jej zdaniem przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały nr 48, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.). Na ugruntowanie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie Izby ów interes z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy.

Konsekwencją ww. stanowiska było stwierdzenie Izby, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n. A contrario uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenie któregoś z nich jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji adwokackiej i w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu.

Izba badając powyższą kwestię w odniesieniu do skarżącej ustaliła, że skarżącą nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium. Skoro więc skarżąca nie zaliczyła kolokwium to zdaniem Izby nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej, a w konsekwencji nie spełniła warunku do uzyskania żądanego przez siebie zaświadczenia.

W zażaleniu na powyższą uchwałę skarżąca podniosła, że spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki, aby uzyskać zaświadczenie. Zarzuciła naruszenie art. 2 i 7 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 p.n. Wskazała, że odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem MS szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów. Podała również, że została wpisana na listę aplikantów notarialnych, a jej aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. Zarzuciła przy tym, że ww. akty prawne o randze ustawowej w żadnym razie nie uzależniają wydania żądanego przez nią zaświadczenia od uzyskania pozytywnych wyników z kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji. Jej zdaniem wprowadzenie w aktach wykonawczych nieprzewidzianego ustawowo wymogu zdania kolokwium było naruszeniem zasady, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie skarżąca wskazała na brak jednolitego stanowiska wszystkich Izb w kraju, co do wydawania owych zaświadczeń oraz przeprowadzania kolokwiów.

Krajowa Rada Notarialna utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazała , iż zwrot ten należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji – notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących – aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Odwołując się do doktryny organ stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.

Następnie organ wskazał, że skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze - zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Krajowa Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie możne skutkować uznaniem, że owi aplikanci odbyli aplikację. W jej ocenie po pierwsze rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że nie zaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nie odbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Istota tak pojmowanego szkolenia, zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. Organ uznał, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Wobec powyższego Krajowa Rada – mając na uwadze m.in. treści art. 35 pkt 3, art. 40 § 1 pkt 9, art. 73 in fine oraz art. 74 § 2 p.n., a także § 13 rozporządzenia MS i postanowienia uchwały Nr 48 (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) podzieliła stanowisko Izby, iż dla wydania zaświadczenia nie wystarczyło jedynie ustalenie, że skarżąca odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem MS szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także że uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów. Nie wystarczającym było również stwierdzenie, że skarżącą została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Dla stwierdzenia odbycia przez skarżącą aplikacji notarialnej koniecznym było ustalenie, że zorganizowane w trakcie aplikacji kolokwia skarżąca zaliczyła pozytywnie.

Reasumując Krajowa Rada Notarialna uznała, że w świetle ustalonego przez Izbę stanu faktycznego nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca nie zdała kolokwium, a zatem nie wypełniła ona ciążącego na sobie obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, w konsekwencji czego nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. Zdaniem organu II instancji powyższe powoduje, że nie jest możliwe uznanie, że skarżąca odbyła aplikację notarialną, a w związku z tym odmowa wydania zaświadczenia o jej odbyciu była uzasadniona.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie tej uchwały zarzuciła naruszenie art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 p.n. w zw. z § 13 rozporządzenia MS. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu. Raz jeszcze podkreśliła (odwołując się do stanowiska Ministra Sprawiedliwości), że część Izb Notarialnych pomimo nie zdania przez aplikantów któregoś z kolokwiów wydawało zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, podczas gdy inne Izby w takich samych sytuacjach – niezaliczenia kolokwium, odmawiały ich wydania.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

1. Stosownie do treści art. 72 § 1 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

W myśl art. 73 p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.

Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.

Przepis art. 75 p.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Krajowa Rada Notarialna w dniu [...] września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt. 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158) wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak ;pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji.(§ 6.2. ), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. ( § 6.16. ).

Z przepisu art. 35 pkt 3 p.n. wynika natomiast, że do zakresu działania rady izb notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § pkt 9 p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Na marginesie, jest faktem notoryjnie znanym, a także było podnoszone w skardze, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd, bowiem Krajowa Rada Notarialna w dnu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie. Natomiast mocą innej uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr [...] podjętej również w dniu [...] listopada 2011 r., wprowadzono zapis , że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały).

2. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych dnia [...] listopada 2009 r., zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 p.n. okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, którzy wydał pozytywne pisemne opinie o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia MS.

W tak ustalonym stanie faktycznym koronnym argumentem skargi była teza, że z treści art. 72 p.n. nie wynika , iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. tj. upływ czasu aplikacji ( 2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza , zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikacje notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Krajowa Rada Notarialna uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych".

3. Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. mają charakter enueratywny ( wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.. Po drugie zaś z interpretacji normy art. 72 p.n. nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z §13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji , zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium , a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.

Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" ( por.§ 6.1. uchwały) , co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie MS o organizacji, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji , a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Rada powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 p.n. sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza ( art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomiemia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle nie trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

4. Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia użytego w art. 72 § 2 p.n. a mianowicie termin "odbycia" aplikacji notarialnej, co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 cytowanego przepisu art. 72 ustawy p.n. należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 ustawy p.n.,musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku.

Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy.

Reasumując powyższe rozważania w ocenie Sądu poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienie do ich określenia , prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje. Po pierwsze , żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących ( por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r. , sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji ( por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r. , sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r. , sygn. akt I PO 7/96).

W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 p.n. w związku z art. 73 p.n. a także z art. 35 pkt 3 p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów , zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg ( por. art. 73 p.n.)

5. Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartego w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże , w ocenie Sądu , stanowiska tego nie sposób podzielić. Sąd wyraża pogląd, że istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 p.n., zaś przepis art. 74 § 3 p.n. stanowi , iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

6. W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm. - dalej jako p.o.a.) oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 z późn. zm., cytowana dalej jako u.r.p.). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy stwierdzenie "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego ( odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r. , sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową ( odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit.c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa- Prawo o notariacie. Oznacza to ,że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza ( A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit.e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.

7. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

8. Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.. w związku z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani ustawa - Prawo o notariacie ani rozporządzenie MS o organizacji nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Są uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo.

Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym , że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej ( poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych.

9. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Z drugiej strony trzeba z całą stanowczością podkreślić, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako kontra legem, dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

10. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

11. Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 p.n. i art. 74 § 2 p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.( por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r. , sygn akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172).

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Sędzi Magdaleny Maliszewskiej

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2250/12

Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdzam, że nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r.

Kwestionuję, jako nieuprawniony pogląd, że w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo notariacie (Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) przez "odbycie aplikacji notarialnej" należy rozumieć okres 2 lat i 6 miesięcy, w czasie których aplikant zaznajamia się z całokształtem pracy notariusza, jak również z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a spełnienie tego warunku pozwala aplikantowi notarialnemu skutecznie ubiegać się o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Nie zgadzam się ze stanowiskiem zajętym w powołanym wyroku, że z art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i wymienionego na wstępie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu, w czasie 2 lat i 6 miesięcy.

Wyrażam pogląd, że użytego w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie określenia, że "aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza" nie można rozpatrywać wyłącznie w kontekście § 1 i § 6 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, albowiem zaznajomienie się (zapoznanie się) z pracą notariusza polega nie tylko na faktycznym odbywaniu aplikacji u notariusza, z którym aplikant zawarł umowę o pracę (§ 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości) oraz odbywaniu aplikacji w sądach (część praktyczna aplikacji), lecz również na uczestniczeniu w zajęciach szkoleniowych, na których realizowany jest program zajęć seminaryjnych ustalony przez Radę izby notarialnej (§ 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości), którego opanowanie przez aplikantów sprawdzane jest w formie kolokwiów (część teoretyczna aplikacji). Dopiero łączne rozpatrywanie tych części pozwala właściwie odczytać zakres wymaganej od aplikanta notarialnego wiedzy (praktycznej i teoretycznej) na temat pracy notariusza.

Kwestia "odbycia aplikacji" została doprecyzowana przepisami ustawy-Prawo o notariacie, w tym art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, którym ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, Rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, zaś dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, które to uprawnienie wynika z art. 40 § 1 pkt 9 cyt. ustawy.

Na podstawie powyższego przepisu KRN uchwałą VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienioną uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., uchwaliła program aplikacji notarialnej.

Z powyższego wynika, że Uchwała KRN z dnia 18 września 2009 r. oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, stosowanego względem aplikantów.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 Uchwały w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

W świetle zarzutów skargi odnośnie braku wpływu niezaliczenia kolokwium (kolokwiów) na ukończenie (odbycie) aplikacji, należy zastanowić się, jaki miało cel i sens sformułowanie zawarte w uchwale KRN, że aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium (które aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji - § 6 ust. 2 uchwały VII/48/2009 KRN z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej), drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. W mojej ocenie, sformułowanie przepisu oznacza, że aplikanci, którzy nie zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium mają obowiązek zaliczyć je wraz z drugim kolokwium, albowiem zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały VII/48/2009 KRN w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, których celem jest sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

Aplikacja to praktyka absolwenta studiów prawniczych, mająca na celu przygotować go do wykonywania zawodu prawniczego, w rozpatrywanej sprawie zawodu notariusza.

W trakcie aplikacji, jak podano powyżej, aplikant bierze udział w zajęciach seminaryjnych (§ 2 uchwały VII/48/2009 KRN), wchodzących w zakres szkolenia, kończącego się po każdym roku kolokwium.

W mojej ocenie, z cytowanych powyżej uregulowań wynika w sposób jednoznaczny, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, konieczne było zaliczenie przez taką osobę z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium w przypadku zdania kolokwium po pierwszym roku aplikacji.

Powyższe prowadzi do wniosku, że aplikant, który uzyskał wynik negatywny z kolokwium po drugim roku aplikacji bądź ten, który w ogóle do niego nie przystąpił, nie dopełnił obowiązku nałożonego na aplikantów przepisami prawa, w tym programem aplikacji. Ocena negatywna jednoznacznie wskazuje, że aplikant nie zdobył wykształcenia, o którym mowa w § 1 ust. 2 uchwały VII/48/2009, uczestnicząc w organizowanym dla niego szkoleniu. Zdobycie wykształcenia w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza przyswojenie wiedzy i umiejętności wchodzących w zakres programu nauczania na szkoleniach w stopniu pozwalającym na pozytywne zaliczenie pierwszego i drugiego kolokwium, potwierdzające w konsekwencji zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza.

Mając na uwadze treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, należy uznać, że aplikant, który nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków (nie zaliczył z wynikiem pozytywnym wymaganych programem aplikacji kolokwium) nie ukończył tejże aplikacji, a tym samym jej nie odbył, albowiem kwestię odbycia aplikacji należy rozpatrywać całościowo, uwzględniając obowiązki określone w art. 72 § 1 ustawy -Prawo o notariacie, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości oraz obowiązki określone przepisami uchwały, wydanej z upoważnienia ustawodawcy, na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie. W tym stanie rzeczy, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym z warunkiem zdania wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym.

Ze wskazanych względów uważam, że aplikant, który nie wykonał obowiązków objętych programem szkolenia, nie spełnił warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 uchwały KRN VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienionej uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w sprawie programu aplikacji notarialnej, uprawniającego do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie odbył zatem aplikacji notarialnej w rozumieniu art. 72 ustawy - Prawo o notariacie, co wyklucza wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.