Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 961/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 185 § 1, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 ust. 1, art. 129 pkt. 3, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - t. jedn.
article: § 36 ust. 1, 2 i  5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1712/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Miejskiej L. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1712/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Starosta L. działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wydał decyzję Nr [...] orzekającą o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonych w L. o nr ewid. 120/5 i 126/2 z obrębu 9.

Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego orzeczeniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W związku z przedawnieniem sporządzonej wcześniej wyceny przedmiotowych nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy W. K. wykonała w dniu 8 kwietnia 2008 r. nowy operat szacunkowy. Klauzulą z dnia 11 lipca 2009 r. rzeczoznawca potwierdziła aktualność sporządzonego operatu. W oparciu o powyższą wycenę decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Starosta L. ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 120/5 o pow. 192 m2 (obręb 9), przejętą z mocy prawa jako zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w L. – na kwotę 53 121,00 zł oraz za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 126/2 o pow. 358 m2 (obręb 9) przejętą z mocy prawa jako zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w L. – na kwotę 99 048,00 zł. Do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz M. S., E. S., K. S. oraz B. S. organ zobowiązał Gminę L. (dalej jako skarżąca).

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina wniosła odwołanie zarzucając oparcie decyzji na nieprawidłowej wycenie nieruchomości.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty L.. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., a zaktualizowany na dzień 11 lipca 2009 r. Do określania wartości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych objętych transakcjami sprzedaży w latach 2007–2008r.

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Wojewoda wskazał również, że w dniu 30 stycznia 2009 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna. Jak wynika z protokołu rozprawy przedstawiciel skarżącego podniósł jedynie ogólny zarzut, że cena jest zawyżona ponieważ do wyceny przedmiotowych nieruchomości przyjęto transakcje gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, a nie działki drogowe. W ocenie Wojewody, jeżeli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego – czego jednak skarżąca nie uczyniła. Organ bowiem nie jest uprawnionym do analizy merytorycznej przedstawionego operatu, gdyż w tym zakresie wymagane są wiadomości specjalne.

Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za bezzasadną stwierdził, iż dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.) mówiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taka opinia w niniejszej sprawie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego Walentynę Korniluk i wskazana w tym operacie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości została przyjęta przez organy jako podstawa do określenia wysokości należnego odszkodowania.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczy tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, stawiane przez skarżącą zarzuty skargi odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 k.p.a. jak również przez sąd administracyjny. Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Między innymi w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. W toku rozprawy administracyjnej, w której uczestniczył zarówno rzeczoznawca sporządzający kwestionowaną w skardze opinię jak i przedstawiciel skarżącego, żadne zastrzeżenia do operatu nie zostały zgłoszone. Skarżąca mogła również zgodnie z art. 157 u.g.n. przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, który podważałby przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania, czego również nie uczyniła.

Zdaniem Sądu I instancji, zgłaszanie licznych uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego dopiero w skardze należy uznać za spóźnione, gdyż Sąd nie jest powołany do wyjaśniania skarżącej wątpliwości jakie powstały u strony na tle operatu przyjętego przez organy jako podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania. Również, co już zostało wyżej wskazane ani organy administracji publicznej orzekające o wysokość odszkodowania, ani Sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego.

Ponadto, w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust. 2 rozporządzenia. Wynika to bowiem z treści operatu, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne w związku z tym nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zastosował on podejście porównawcze metodą porównywania parami. Z bazy danych wybrał dwanaście nieruchomości. Wojewódzki Sąd zauważył, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Sąd stwierdził, że zastosowane przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze również w zgodzie z przepisem art. 156 ust. 3 u.g.n., zarówno na dzień wydania decyzji Starosty Powiatu L. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., jak i na dzień wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. jest operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2008 r., potwierdzony klauzulą o aktualności operatu szacunkowego datowaną na dzień 11 lipca 2009 r., który mógł być wykorzystywany dla celu, dla którego został sporządzony. Wynika to z faktu, że od daty sporządzenia aktualizacji, tj. dnia [...] lipca 2009 r. ponownie zaczął biec dwunastomiesięczny termin ważności operatu przewidziany w art. 156 ust. 3 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L., w której zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 8 kwietnia 2008 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2008 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,

3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie m.in. nie zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu, iż operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2008 r., w którym do porównania przyjęto transakcje z lat 2007–2008 został sporządzony prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem do wyceny nieruchomości przyjęto transakcje dokonane trzy lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L.

Ponadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 550 m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogę publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania.

Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Skarżąca kasacyjnie uważa, iż oceniając operat szacunkowy Wojewoda Mazowiecki stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii – rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jednakże zauważyć trzeba, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo iż Wojewoda Mazowiecki nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji. W ocenie skarżącej, Sąd naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Ponadto w myśl § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w spawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób określony w ust. 2 pkt 2. Przy określaniu wartości stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę transakcje uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W niniejszej sprawie metoda, przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów, zaś nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca nie mógł zatem dokonać wyceny, wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36, bowiem przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie powinien w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest takich transakcji. Dopiero w takim przypadku, rzeczoznawca mógł odwołać się do wartości gruntów i przeznaczeniu przemawiającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie, w operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy i jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania, tj. B. Stańska, Ewa S., M. S., K. S., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę co do naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie jest trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odszkodowania posiada uprawnienia do oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego jedynie pod względem formalnym. Podkreślić należy, iż na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Sąd administracyjny rozpoznający więc skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. W niniejszej sprawie wprawdzie Sąd I instancji przedstawił swoją ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, jednakże nie odniósł się do podstawowej kwestii wynikającej z tego operatu, a mianowicie do zastosowania przez rzeczoznawcę metody określania wartości szacowanej nieruchomości opartej na § 36 ust. 2 pkt 2 zamiast na metodzie określonej w ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Co do tej kwestii przywołał, za organem, iż na lokalnym rynku nieruchomości nie występowały transakcje dot. gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jednakże z operatu szacunkowego wynika, iż takie transakcje miały miejsce. Na stronie 8 przedmiotowego operatu rzeczoznawca stwierdza, iż takie transakcje były przeprowadzane. Natomiast ani organ, ani Sąd I instancji do kwestii tej się nie odniosły, chociaż kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania.

Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z § 36 ust. 5 ww. rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a taka podstawa zachodzi w niniejszej sprawie, stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 § 36. Natomiast ust. 1 § 36 stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując cechy transakcji uzyskane przy sprzedaży odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntów określa się stosownie do ust. 2 pkt 2 § 36 rozporządzenia. Przy czym nie należy również wykluczać istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, a nie tylko zajętymi pod drogi (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 406/09. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie. Z twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym wynika, iż rzeczoznawca uznał, iż transakcje te nie miały cech rynkowych. Jednakże Sąd I instancji do tego poglądu w żaden sposób się nie odniósł. Jeszcze raz podnieść należy, że to przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10.

Natomiast nie jest zasadny pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż w przypadku braku cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, to zastosowanie ma § 26 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na regionalnych albo krajowym rynku nieruchomości.

Zarówno przepis § 26, jak i § 36 rozporządzenia zostały umieszczone w rozdziale dot. określania wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy mają odmienny zakres przedmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosi się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast § 26 dotyczy nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy lub rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, który reguluje kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła w tym zakresie do § 26 rozporządzenia. Gdyby przyjąć, że § 26 ma też zastosowanie do określania wartości nieruchomości drogowych w przypadku braku cen transakcyjnych na rynku lokalnym (§ 36 ust. 1), to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 tego przepisu. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadkach braku cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Reasumując stwierdzić należy, iż brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii prawidłowości przyjętego operatu szacunkowego w sytuacji, gdy rzeczoznawca stwierdza, iż na lokalnym rynku nieruchomości dochodziło do transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowi naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych tez względów na mocy art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.