Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1053/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 1 i  art. 16  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 152  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz U. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w całości i orzekł o odmowie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] ustalił lokalizację rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od [...] do ulicy [...].

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2004 r. Prezydent Miasta T. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do – znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...] - nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału w lokalu nr [...] znajdującym się na działce nr [...] o pow. [...] ha.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości termin do zawarcia umowy sprzedaży do dnia [...] września 2004 r.

Wobec jego bezskutecznego upływu, pismem z dnia 30 listopada 2004 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, stanowiącej współwłasność J. F., S. N., U. S., W. W. i A. W., położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i udziału w lokalu nr [...] znajdującym się na działce nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę i modernizację ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Ponadto określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę i modernizację ulicy [...] znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...], nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych S. N. w [...] części, W. W. w [...] części, A. W. w [...] części, J. F. w [...] części i U. S. w [...] części (pkt 1) oraz o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości lokalowej nr [...], wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku i we własności gruntu - działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych S. N. w [...] części, W. W. w [...] części, A. W. w [...] części, J. F. w [...] części, U. S. w [...] części (pkt 2). Ponadto orzekł o odmowie wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych S. N. w [...] części, W. W. w [...] części, A. W. w [...] części, J. F. w [...] części, U. S. w [...] części (pkt 3), a także w pkt. 5 ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł oraz określił zasady wydania nieruchomości i wypłaty odszkodowania (pkt 4 i 6 decyzji).

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda [...] - po raz kolejny rozpatrując sprawę - decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę i modernizację ulicy [...] znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...], nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nieruchomości lokalowej nr [...], wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku i we własności gruntu - działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T. przy ul. [...], a także o odmowie wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych S. N. w [...] części, W. W. w [...] części, A. W. w [...] części, J. F. w [...] części i U. S. w [...] części. Ponadto ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie oraz ustalił termin wydania wywłaszczonych nieruchomości.

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę w decyzji polegającą na błędnym wskazaniu daty wydania orzeczenia.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosły U. S. i J. F. podnosząc, iż strony nie zostały prawidłowo powiadomione o terminie oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przeciętnego wzrostu cen nieruchomości. Ponadto skarżące zarzuciły, że przy wycenie przyjęto do porównań ceny transakcyjne nieruchomości z 2005 r. i 2006 r. oraz zaniżono powierzchnię całkowitą gruntu o [...] m2. Zdaniem skarżących niewystarczające jest też uzasadnienie tej decyzji.

W dniu 15 kwietnia 2009 r. do Ministra Infrastruktury wpłynęło pismo informujące, o wycofaniu wniosku o wywłaszczenie ww. nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lub właściwego zarządcy drogi, któremu w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przysługują uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy. Wobec powyższego Minister uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 kpa), bowiem Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., działający w imieniu Prezydenta Miasta T., wycofał wniosek o wywłaszczenie w/w nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na skutek wniesienia przez U. S. skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 1001/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. wskazując, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania określona w przepisie art. 105 § 1 kpa. Postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości skarżącej, mimo wycofania wniosku przez zarządcę drogi, nie stało się bezprzedmiotowe, ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych - nawet jeśli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy wskazują na możliwość umorzenia postępowania wyłącznie na podstawie art. 105 § 2 kpa, lecz organ jest zobligowany postąpić zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie, tj. zbadać, czy współwłaścicielki objętej postępowaniem nieruchomości wyrażą zgodę na umorzenie postępowania, a także czy nie sprzeciwia się ono interesowi społecznemu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 658/10 oddalił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r.

Po ponownym rozpoznaniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. w całości i orzekł o odmowie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w T. przy ul.[...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha - oraz nieruchomości lokalowej nr [...], wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku oraz we własności gruntu - działki nr [...] o pow. [...] ha, a także o odmowie wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że mając na uwadze wiążące w niniejszej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. oraz oceniając wycofanie wniosku zarządcy drogi o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w kontekście art. 105 § 2 kpa, brak jest przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu. Podstawową przesłanką jest bowiem w tym wypadku brak sprzeciwu stron tego postępowania na umorzenie postępowania wywłaszczeniowego, sam zaś fakt wniesienia skargi do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. uchylającą zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji wskazuje, iż skarżąca U. S., nie wyraża zgody na umorzenie przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczynane jest na wniosek, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Należy jednak mieć na względzie specyfikę niniejszego postępowania. Może zostać ono zainicjowane tylko przez określony podmiot - organ nie może działać z urzędu, tak samo inne strony nie mają możliwości wpływu na wszczęcie tego postępowania. Specyfika postępowania wywłaszczeniowego pozwala stwierdzić, że wniosek zarządcy drogi jest jednym z elementów przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. przyznania prawa własności nieruchomości. Ten wniosek nie tylko inicjuje postępowanie, ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy. Wola ta musi istnieć przez cały tok postępowania. Wniosek działa nie tylko w sferze procesowej - wszczęcia postępowania, ale musi być "aktywny" przez cały czas trwania postępowania.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta T., pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. wycofał wniosek o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności objętych postępowaniem nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. Skoro zatem z treści art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wprost wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1 ww. aktu, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości, a termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy, to brak wniosku o wywłaszczenie obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. i odmówienia wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. S. zaskarżyła w całości decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. i zarzuciła jej:

a) naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/09 oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 658/10, tj. podjęcie w sprawie działania sprzecznego z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym,

b) naruszenie przepisu art. 105 § 2 kpa, poprzez niezastosowanie się do wskazań sądów administracyjnych i nie wszczęciu procedury z art. 105 § 2 kpa, mimo istnienia ku temu przesłanek,

c) naruszenie art. 15 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych, poprzez wydanie decyzji zawierającej odmowę wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] obejmująca przedmiotową nieruchomość jako jedną z koniecznych do realizacji inwestycji budowy drogi, a więc jest konieczne jej wywłaszczenie w celu realizacji celu publicznego (nieruchomość przeznaczona na pas drogowy) oraz istnieją plany uwzględniające wywłaszczenie tej nieruchomości w przyszłości.

Ponadto wskazała na naruszenie prawa formalnego, tj. art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu stwierdziła, że organ nie zastosował się do obligatoryjnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ponadto decyzja Ministra o odmowie wywłaszczenia stoi w sprzeczności z wydaną wcześniej i nadal funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] ustalającą lokalizację rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od [...] do ulicy [...]. Co więcej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wydanej przez organ skłania się bardziej ku wskazaniu przesłanek do umorzenia postępowania, a nie do wydania decyzji o odmowie wywłaszczenia.

W zaskarżonej decyzji nie przedstawiono żadnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i nie powołano się na żadne przepisy prawa materialnego.

Skarżąca podniosła, iż strony postępowania nigdy nie kwestionowały konieczności wywłaszczenia nieruchomości, ani się temu nie sprzeciwiały - a odwołania od wydawanych w sprawie decyzji dotyczyły jedynie wysokości mającego być przyznanego na ich rzecz odszkodowania.

Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2278/99, w którym Sąd stwierdził, że "Pozaustawowe ogólnikowe sformułowania zamieszczone w uzasadnieniu decyzji stanowią naruszenie art. 8 kpa, art. 9 kpa". Podobnie odniósł się do sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie na rzecz dotychczasowych właścicieli.

Należy jednak wskazać, że orzeczeniem z dnia [...] maja 2008 r., sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę i modernizację ulicy [...] znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...], nieruchomość położoną w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nieruchomość lokalową nr [...], wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku i we własności gruntu - działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w T. przy ul. [...], a także odmówił wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości położonej w T. przy ul [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych S. N. w [...] części, W. W. w [...] części, A. W. w [...] części, J. F. w [...] części i U. S. w [...] części. Ponadto ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie i ustalił termin wydania ww. nieruchomości.

Dokonując zatem oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż odwołanie stanowi podstawowy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie zarówno legalności jak i zasadności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 570).

Odwołanie od decyzji jest niesformalizowanym środkiem zaskarżenia, który nie wymaga ani szczegółowego uzasadnienia, ani także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji. W przepisach kpa nie ma przepisu dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszej instancji, zatem należy przyjąć, że taka możliwość istnieje. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części istnieje w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Przy czym organ drugiej instancji nie może wszcząć postępowania odwoławczego z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. Jeżeli jednak odwołujący jednoznacznie i konkretnie ogranicza swoje żądania tylko do części decyzji, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję organu pierwszej instancji w części, a nie w całości.

Analogiczne stanowisko zajął, m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 989/10, w którym stwierdził, że w sytuacji, gdy nie zostało skutecznie wniesione odwołanie, to decyzja staje się ostateczna co oznacza, że wchodzi do obiegu prawnego i wywołuje skutki prawne w niej określone. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozstrzygania o decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (ust. 16 § 1 kpa). Przepisy te odnoszą się także do części decyzji.

Skoro zatem orzeczenie pierwszoinstancyjne w niniejszej sprawie zostało zaskarżone wyłącznie w części dotyczącej wysokości przyznanego odszkodowania, a nie w części decyzji orzekającej o wywłaszczeniu - bowiem na to wskazuje jednoznacznie analiza treści złożonego odwołania - a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zawarł rozstrzygnięcie również odnoszące się do rozstrzygnięcia w niezaskarżonej części, to uznać należało, iż orzekł on co do tej części decyzji, która stała się ostateczna. Rozpoznanie przez organ odwoławczy, w postępowaniu zwykłym, sprawy w części, w której decyzja stała się ostateczna jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16 § 1 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni stanowisko Sądu i rozpatrzy odwołanie U. S. i J. F. od decyzji z [...] maja 2008 r. w zakresie zgodnym z jego treścią tj. odnośnie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.