Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2040/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 134/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania J. K., H. Ś., W. Ż. oraz R. N. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy B. w rejonie ul. T., oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. 611 m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. 248 m2, wydzieloną pod drogę, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

K. K. - jako pełnomocnik J. K. i H. Ś., W. Ż. oraz R.N. w piśmie z dnia [...] października 2006 r. zwrócili się do Urzędu [...] o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości położonej przy ul. T. w W.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. T., wydzielony pod drogę, stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. 248 m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. 204 m2, nr 21/11 z obrębu 4- 07-12 o pow. 611 m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. 1247 m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. 407 m2, pochodzący z księgi wieczystej KW nr [...]. Organ wskazał, iż byli właściciele przedmiotowej nieruchomości podpisali porozumienie, w którym oświadczyli, że dobrowolnie rezygnują

z odszkodowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że zrzec się odszkodowania można dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna.

W dniu [...] maja 2009 r. zostały przeprowadzone rokowania pomiędzy [...] a byłymi właścicielami dotyczące odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, które zakończyły się negatywnie. Strony nie doszły do porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania. Wnioskodawcy podtrzymali wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za ww. nieruchomości.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy B. w rejonie ul. T., oznaczoną jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. 611 m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. 248 m2. Wskazał, iż przedmiotowe działki nie zostały wydzielone pod drogę publiczną, nie leżą w pasach dróg publicznych. Działka ewidencyjna nr [...] jest częściowo zagrodzona i w związku z tym grunt ten nie stanowi drogi ogólnodostępnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, wskazując, że kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działki pod budowę drogi, nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia

[...] września 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy B. w rejonie ul. T., oznaczoną jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. 611 m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. 248 m2. Organ stwierdził, że strona w oświadczeniu

z dnia [...] grudnia 1996 r. skutecznie zrzekła się odszkodowania za nieruchomość.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. K., H. Ś., W.Ż. oraz R. N., wnosząc o jej uchylenie w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub przekazanie do ponownego rozpoznania. Wskazali, iż zrzeczenie się odszkodowania nie mogło wywołać skutku prawnego, ponieważ strony nie zawarły umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Zrzeczenie się odszkodowania miało miejsce przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Rozpatrując odwołanie, Wojewoda M. stwierdził, iż sprawa odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. T. stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], wydzielony pod drogę, nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że decyzją Burmistrza Gminy Warszawa B. nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości uregulowanych w KW [...], KW [...] i KW [...], położonych w Gminie W. B. rej. urb, Ż. przy ul. T., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...]. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...] o powierzchni 611 m2 oraz nr [...] o powierzchni 248 m2, przeznaczone pod ulicę. W wyniku nie wniesienia odwołania niniejsza decyzja stała się ostateczna.

Wojewoda M. wskazał, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), zwana dalej u.g.g. Zgodnie żart. 10 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym na dzień wydania decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] przez Burmistrza Gminy W.B., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przepis art. 241 ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. 233 ustawy wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Sprawy, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia [...] grudnia 1998 r. muszą być rozpoznane w oparciu o przepisy nowej ustawy, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy.

Podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną. Z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy stronami. Działki przechodzą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności.

Zdaniem Wojewody M. ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy, powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy).

Obowiązek odszkodowawczy ciążący na jednostce samorządu terytorialnego w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

Roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest możliwe ustalenie bądź też zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie.

Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ulice, została wydana w dniu [...] grudnia 1996 r., a oświadczenie

o zrzeczeniu się odszkodowania zostało podpisane w dniu [...] grudnia 1996 r., kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze.

Organ uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, a konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia odszkodowania, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

Wojewoda M. wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wojewody M.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

– art. 508 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do skutecznego zwolnienia z długu [...] co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość w wyniku złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę;

– art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że konieczne jest w tej sprawie ustalenie odszkodowania za nieruchomość w sytuacji, gdy poprzedni jej właściciele skutecznie zrzekli się odszkodowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczenie się odszkodowania za grunt przejęty pod budowę ulicy przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna stanowi zwolnienie z długu przyszłego i jest skuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści uzasadnienia wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/15, stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Wnioskodawcy złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone w ramach podziału nieruchomości, które przeszły na własność gminy z mocy samego prawa, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja ta została wydana w dniu [...] grudnia 1996 r. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis art. 10 ust. 5 powyższej ustawy stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odjęcie własności działek gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odszkodowanie należne za odjęcie w sposób władczy prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości również nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności działek gruntu z mocy samego prawa.

Nie zmienia takiego charakteru uprawnienia odszkodowawczego obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 659 ze zm.), mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie

z mocy art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powołanego art. 98 ust. 3 wynika, że za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem

a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu i instancji strony nie ustaliły wysokości odszkodowania (protokół negocjacji z dnia [...] maja 2009 r.). Oświadczenie strony z dnia [...] grudnia 1996 r. zrzekające się odszkodowania za nieruchomość nie mogło wywołać skutku w postaci nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Powołany wyżej przepis kategorycznie wskazuje, że za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości przysługuje odszkodowanie.

Uznając prawo do zrzeczenia się odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne, Sąd stwierdził, że takie zrzeczenie się jest prawnie dopuszczalne dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Tym samym nie można uznać, że zachodzą przesłanki wyłączające możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Obowiązek zapłaty odszkodowania przewidziany w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konkretyzacją obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniające treści płynące z Konstytucji RP, nakazuje przyjąć, że przesłanką konieczną i wystarczającą dla przyznania odszkodowania jest odjęcie prawa własności do nieruchomości.

Jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do dokonania podziału nieruchomości, to organ zobligowany jest wydać decyzję o jego zatwierdzeniu i nie może uzależniać jej wydania od spełnienia dodatkowych warunków.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, iż co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jednakże może to nastąpić dopiero wtedy, gdy takie roszczenie powstaje, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dokonane w tym zakresie uzgodnienia między stronami, zanim została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, nie mogły mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żaden przepis dotyczący przesłanek podziału nieruchomości nie uzależnia jego dokonania od uzgodnień co do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne.

Sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw

w niniejszej sprawie do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji uregulowanej w art. 508 k.c.

Zdaniem Sądu I instancji słuszne jest stanowisko Wojewody M., który uchylił decyzję Prezydenta [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/15.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. Nr 659 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 103, poz. 127 ze zm.) w zw. z art. 508 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że nie jest możliwe skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, które stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, oświadczeniem złożonym przed datą, kiedy stała się ostateczna decyzja o podziale nieruchomości.

– Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż wyrok Sądu I instancji naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody M., pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego,

– art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia byłego właściciela nieruchomości, pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie,

– art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana. Roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością. Zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności.

Pogląd Sądu l instancji odnośnie braku cywilnoprawnego charakteru odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro uprawniony może przenieść na inną osobę wierzytelność, to nie ma uzasadnienia pogląd, iż nie może on skutecznie zrzec się takiej wierzytelności.

Ocena skutków oświadczenia złożonego przez byłego właściciela działki zajętej pod drogę publiczną nie może, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nastąpić z pominięciem instytucji zwolnienia z długu. Zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność prawnie dopuszczalną. W doktrynie, jak i judykaturze została przesądzona możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej.

Skoro wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem.

W ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Trudno też przejść do porządku na tym, że kwestia obrotu prawami przyszłymi, mimo że wywołuje szereg wątpliwości, nabiera coraz większego znaczenia ze względu na potrzeby współczesnego obrotu. Bez możliwości przenoszenia ekspektatywy określonych praw byłby on w znacznym stopniu ograniczony.

Podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Oznaczenie wierzytelności to wskazanie stron tego stosunku,

świadczenia oraz przedmiotu świadczenia. Elementy te w momencie zawierania umowy przelewu powinny być oznaczone lub przynajmniej oznaczalne. Uznano również, źe skuteczne jest zbycie wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, jeżeli można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika. Przyjmuje się, że w tych wypadkach wprawdzie wierzytelności nie są dokładnie oznaczone, ale są oznaczalne, gdyż można je określić za pomocą analizy treści stosunków obligacyjnych, z których wynikają.

W przedmiotowej sprawie oświadczenie złożone przez byłych właścicieli nieruchomości z dnia [...] grudnia 1996 r. w którym J. K., H. Ś., W. Ż. oraz R.N. jako właściciele nieruchomości oświadczyli, że dobrowolnie rezygnują z odszkodowania za m.in. dz. [...] i [...] stanowi w rzeczywistości oświadczenie o zrzeczeniu się przyszłych roszczeń o odszkodowanie przewidziane w przepisie art. 10 ust 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a obecnie w art. 98 ust. 3 u.g.n. Oświadczenie to spełnia wszelkie wymogi, aby zostało uznane za skuteczne. Treść pisma pozwala na stwierdzenie, o jaką przyszłą wierzytelność chodzi i możliwe jest ustalenie zarówno uprawnionego, zobowiązanego jak i przedmiotu świadczenia.

Intencją byłego właściciela nieruchomości było to, aby gmina nieodpłatnie nabyła działki gruntu przeznaczone pod ulice zgodnie z projektem podziału nieruchomości.

W ocenie skarżącego kasacyjnie należy odróżnić sytuacje, w których obowiązek odszkodowawczy jest konsekwencją działań podejmowanych z inicjatywy organów administracji prowadzących do ograniczenia prawa własności od sytuacji, gdy właściciele z własnej woli podejmują inicjatywę i dążą do podziału nieruchomości.

O ile w pierwszym przypadku istnieje bezwzględny obowiązek odszkodowawczy,

tyle trudno przyjąć, iż taki obowiązek istnieje w przypadku podziału dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości, który zrzeka się prawa do odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic. Za nieuzasadnione zatem należy uznać kwestionowanie skuteczności zrzeczenia się prawa do odszkodowania oświadczeniem z dnia [...] grudnia 1996 r.

Zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie wywołało skutek na przyszłość spowodowało, że wnioskodawcy nie mają obecnie możliwości dochodzenia tego roszczenia i nie są uprawnieni do uzyskania odszkodowania. W zaistniałej sytuacji nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 98

ust. 3 u.g.n.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd i instancji nie ocenił w prawidłowy sposób znajdujących się w aktach sprawy dowodów z dokumentów i ich wpływu na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności nie uwzględnił skutków, jakie wynikają z oświadczenia byłego właściciela nieruchomości z dnia [...] grudnia 1996 r., a w konsekwencji błędnie przyjął, że w sprawie istnieją podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę.

Sąd I instancji nie poddał wnikliwej analizie prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania dowodowego, oceny materiału dowodowego, poczynionych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tym samym postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało na merytorycznym badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione.

Istota niniejszej sprawy dotyczyła udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy złożone przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oświadczenie jej właściciela, który wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości, o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania za grunt, który z mocy prawa, z momentem, w którym ww. decyzja stanie się prawomocna, stanie się własnością gminy, może skutkować zwolnieniem gminy z obowiązku wypłaty należnego stronie odszkodowania.

Skarżące kasacyjnie [...] twierdziło, że tego rodzaju sytuacja winna skutkować odmową wydania odrębnej decyzji o przyznaniu odszkodowania. Uzasadniając skargę kasacyjną, podnosiło, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a ustawa

o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym, przelew wierzytelności z tego tytułu należałoby uznać za dopuszczalny, a właściwość zobowiązania nie stała na przeszkodzie dokonaniu tego przelewu. Skoro zatem uprawniony mógł przenieść na inną osobę wierzytelność,

o której wyżej mowa, to nie miał uzasadnienia prawnego pogląd, że uprawniony nie mógł skutecznie zrzec się takiej wierzytelności.

Ponadto akcentowano, iż w wyroku z dnia 3 października 2008 r. (sygn. akt I CSK 125/08) Sąd Najwyższy wskazał, że zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność prawnie dopuszczalną. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze została już przesądzona możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt Mi CZP 45/97, OSNC 1998 r. nr 2, poz. 22). Jeśli więc zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się tylko do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą

i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie twierdził, że złożone w dniu [...] grudnia 1996 r. przez J. K., H. Ś., W. Ż. i R. N. - byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. T., w obrębie [...] - oświadczenie o rezygnacji z odszkodowania za nowopowstałe działki nr [...] o pow. 611 m2 i nr [...] o pow. 248 m2 (przeznaczone pod drogi publiczne), stanowiło w rzeczywistości oświadczenie o zrzeczeniu się przyszłych roszczeń o odszkodowanie, przewidzianych w art. 10 ust. 5 u.g.g., a obecnie w art. 98 ust. 3 u.g.n. Oświadczenie to spełniało zaś wszelkie wymogi, aby zostało uznane za skuteczne. Treść pisma pozwala bowiem na stwierdzenie, o jaką przyszłą wierzytelność chodzi i możliwe było ustalenie zarówno uprawnionego, zobowiązanego, jak i przedmiotu świadczenia.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda M. oraz Sąd Wojewódzki. Nie podziela go również skład orzekający.

Zgodnie z art. 12 ust. 5, o zmienionej następnie numeracji na art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie zaś odszkodowania następowało w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości lub w decyzji odrębnej. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten został zastąpiony art. 98 ust. 3 u.g.n. Przewiduje on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a których własność przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale uprawomocniło się, przysługuje odszkodowanie. Wysokość jego winna być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli zaś do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż przejmowanie własności działek gruntu wydzielanych pod drogi, nawet publiczne, z uwagi na obowiązek wypłaty przez gminę odszkodowania, budziło przed wejściem wżycie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozmaite wątpliwości i problemy. W praktyce zatem, pod rządami art. 10 ust. 5 u.g.g., niejednokrotnie organy uzależniały zatwierdzenie podziału nieruchomości od uprzedniego zrzeczenia się przez właściciela dzielonej nieruchomości własności działek wydzielanych pod drogi albo zrzeczenia się prawa do odszkodowania za przejęcie takich działek przez gminę. Praktyka ta była bowiem sposobem na uniknięcie przez gminę wypłaty odszkodowania za działki gruntu, które musiała przejąć z mocy prawa, chociaż w danym momencie nie miała możliwości budowy drogi w danym miejscu (vide: np. Marian Wolanin - "Podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 355 i nast.).

Podkreślenia jednak wymaga, że żaden przepis ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości nie upoważniał organu od uzależniania wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału od złożenia przez właściciela nieruchomości dzielonej tego rodzaju oświadczenia. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażało pogląd, że właściciel nieruchomości poddanej podziałowi mógł się skutecznie zrzec, ale tylko samego odszkodowania, a nie roszczenia o jego przyznanie. Zatem najpierw należało ustalić odszkodowanie za przejęte działki gruntu na własność gminy

a dopiero potem właściciel nieruchomości mógłby skutecznie zrzec się ustalonej kwoty odszkodowania. Wszystko to było jednak możliwe dopiero po ostatecznym zatwierdzeniu podziału nieruchomości (vide: wyroki NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt IV SA 1329/94 i z dnia 22 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 731/94).

Zatem, choć kwestia związana z odszkodowaniem za działki, których własność - przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela - przechodzi na rzecz podmiotu publicznoprawnego jest, co do zasady zagadnieniem cywilnym, tym niemniej specyfika tego stosunku prawnego (przejście prawa własności z mocy prawa, określony tryb

i zasady ustalania tego odszkodowania) powodują, że nie można w tym przypadku niejako automatycznie stosować dokładnie wszystkich reguł obowiązujących w umownych stosunkach cywilnych. Dlatego też regulacje prawne dotyczące umowy przelewu wierzytelności nie mogą służyć jako wzorzec w omawianym przypadku.

Ponadto podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 508 Kodeksu cywilnego, zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. W związku z tym do zwolnienia z długu może dojść jedynie na skutek

zawarcia umowy między wierzycielem a dłużnikiem. W analizowanym przypadku nie można zaś stwierdzić, że pomiędzy byłymi właścicielami a Miastem [...] doszło do zawarcia tego rodzaju umowy, gdyż w aktach sprawy znajduje się tylko oświadczenie byłych właścicieli wspomnianych działek.

Z tych powodów zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zw. z art. 10 ust 5 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U.

z 1991 r. Nr 103, poz. 127 z późn. zm.) i w zw. z art. 508 k.c. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie był trafny. Tym samym niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem zarzuty te były w zasadzie ściśle powiązane z zarzutem obrazy prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.