Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 270/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania A. sp. z o.o. z siedzibą w L. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] ustalającą na rzecz T. S.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w budynku magazynowym na funkcję usługową.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Na wniosek spółki T. S.A. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na magazyn wraz z termomodernizacją dachu przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb G. położonych w P. przy ul. [...].

Pismami z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta P. wezwał wnioskodawców do usunięcia braków podania poprzez poprawne oznaczenie granic terenu objętego wnioskiem, wskazanie sposobu obsługi komunikacyjnej terenu, poprawne określenie powierzchni terenu inwestycji oraz stanu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, jak również dostarczenie do akt sprawy dowodu wniesienia opłaty skarbowej.

Przy pismach z dnia [...] i [...] stycznia 2020 r. spółka T. S.A. uzupełniła braki formalne oraz zmodyfikowała swój wcześniejszy wniosek w zakresie określenia planowanej inwestycji wskazując, iż inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na magazyn wraz z przebudową dachu i ścian tej kondygnacji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji wystąpił o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do Zarządu Dróg Miejskich. Na powyższy wniosek Zarząd Dróg Miejskich udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., w którym wskazał, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna odbywać się zgodnie z załączonym do wniosku planem sytuacyjnym, tzn. jednym istniejącym zjazdem z ul. [...] (drogi publicznej) usytuowanym w sąsiedztwie działki nr [...].

Miejska Pracownia Urbanistyczna w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformowała, iż działki objęte przedmiotowym postępowaniem są objęte opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A w P. (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r.). W aktualnej koncepcji działki te przeznaczone zostały pod teren zabudowy usługowej (3U), na którym to terenie zgodnie z zapisami projektu planu przewidziano zakaz lokalizacji funkcji magazynowej. Przedmiotowa inwestycja jest zatem sprzeczna z projektem planu miejscowego.

Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. ponownie wystąpił o korektę opisu rodzaju inwestycji zawartej we wniosku poprzez wskazanie, iż planowana inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na kondygnację użytkową przeznaczoną na cele usługowe wraz z przebudową dachu i ścian tej kondygnacji. Jak dalej wskazano funkcja usługowa będzie polegała na prezentacji produktów dla klientów korporacyjnych i hurtowych. Zmiana ta nie spowoduje wzrostu zatrudnienia (prezentacje będą obsługiwane osobami już zatrudnionymi), a także nie spowoduje wzrostu ruchu samochodowego ponad aktualnie występujący na terenie objętym wnioskiem.

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wnioskodawca wniósł o zmianę treści projektu decyzji o warunkach zabudowy w punkcie dotyczącym ilości miejsc postojowych planowanych 2,5 miejsca postojowego na każde 100 m2 powierzchni usługowej na 1,5 miejsca postojowego na każde 100 m2 powierzchni usługowej.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta P. na mocy decyzji znak [...] ustalił na rzecz T. S.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w budynku magazynowym na funkcję usługową przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb G. położonych w P. przy ul. [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka A. Sp. z o. o. reprezentowana przez r.pr. M. I.. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 roku, poz. 293, z późn. zm. - dalej jako "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że inwestycja w planowanym kształcie kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym, podczas gdy w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W ocenie odwołującego się planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zabudowania mieszkalne, w szczególności poprzez generowanie dodatkowego ruchu samochodowego. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256, z późn. zm. - dalej jako "K.p.a.") poprzez "oparcie decyzji o warunkach zabudowy o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy na skutek wybiórczej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pozorny, ukierunkowany na wydanie za wszelką cenę zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy właściwym byłoby wydanie decyzji odmownej".

W dalszej części uzasadnienia organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, iż z informacji zawartych we wniosku inwestora wynika, iż na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w P. przy ul. [...] obecnie znajduje się już budynek magazynowy, budynek biurowy, budynek gospodarczy z trafostacją oraz budynek ochrony. Zgodnie z jego zamierzeniem na przedmiotowym terenie planowana jest przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w budynku magazynowym na funkcję usługową.

Dalej Samorządowe Kolegium zaznaczyło, iż w celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego, wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w promieniu 312 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległości równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 104,0 m). Organ zwrócił uwagę, iż w części tekstowej analizy błędnie podano, iż szerokość frontowej granicy terenu wynosi 117,5 m. Błąd ten należy jednak uznać za nieistotny, gdyż w części graficznej analizy prawidłowo podano, iż szerokość frontowej granicy terenu wynosi 104,0 m.

Organ zaznaczył, iż w orzecznictwie zaznacza się, że w przypadku, gdy inwestycja ogranicza się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wraz z jego przebudową, które to roboty budowlane nie zmierzają do ingerencji w bryłę budynku tzn. nie zmieniają się parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, a w rezultacie nie może być mowy o "nowej zabudowie" analiza urbanistyczna powinna sprowadzać się do zbadania, czy w obszarze analizowanym dopuszczalna jest przewidziana przez inwestora funkcja obiektu. Innymi słowy, w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 414/14).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został zachowany. Analizowany obszar znajduje się poza śródmieściem miasta P.. Jest to obszar o zróżnicowanej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W jego granicach występuje zabudowa usługowa, produkcyjna, magazynowa oraz mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna. Słusznie więc organ I instancji uznał, iż w obszarze objętym analizą znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jak wskazano w decyzji organu I instancji, takie kryteria spełniają nieruchomości z zabudową usługową przy ulicach: Strzeszyńskiej i Jasielskiej. Inwestycja w planowanym kształcie kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym, a zmiana sposobu użytkowania nie wiąże się ze zmianą głównej funkcji już istniejącego obiektu. Realizacja zamierzenia nie zmienia lokalizacji, gabarytów i formy budynku. Z uwagi na okoliczność, iż wnioskowana nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie znacznych obszarów zabudowy usługowej, planowane zamierzenie wpisze się w istniejące sąsiedztwo. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, iż prawidłowo przyjęto, że nie ma przeszkód, by poddasze budynku magazynowego będące przedmiotem niniejszego postępowania pełniło funkcję usługową. Z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika bowiem, iż w całym obszarze analizy występuje znaczna ilość terenów oznaczonych symbolem U — tereny o funkcji usługowej. Nadto należy zwrócić uwagę, iż w bardzo bliskim sąsiedztwie terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania tego typu tereny występują (m.in. na działkach o nr: [...], [...], [...], [...] czy [...]).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zabudowania mieszkalne, w szczególności poprzez generowanie dodatkowego ruchu samochodowego organ wskazał, iż oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zarzucając jej naruszenie:

- prawa materialnego na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, to jest w szczególności naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycja w planowanym kształcie kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym podczas, gdy w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna, a planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zabudowania mieszkalne, w szczególności poprzez generowanie dodatkowego ruchu samochodowego;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie zasady prawdy materialnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z uwagi na oparcie postanowienia o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy na skutek wybiórczej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pozorny, ukierunkowany na wydanie za wszelką cenę decyzji utrzymującej w mocy decyzję o zatwierdzeniu wstępnego podziału nieruchomości, nie zaś w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwijając zarzuty skargi wskazał, iż w treści analizy urbanistycznej znalazła się jedynie lakoniczna teza, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową w obszarze analizowany, co zdaniem Skarżącego jest stwierdzeniem kontrfaktycznym. Pomimo tak rażącej wadliwości warunków zabudowy i naruszania przez nie dyspozycji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. organ II instancji utrzymał je w mocy. Konieczne jest jednakże przypomnienie, że w najbliższym i bezpośrednim sąsiedztwie Inwestycji zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna i to ona zdaniem Skarżącego wyznacza zastany w przedmiotowym miejscu sposób zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w budynku magazynowym na funkcję usługową.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej, stosownie do art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie").

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że Skarżący zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W świetle cytowanego przepisu decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana zarówno, jeżeli w wyniku robót budowlanych dojdzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i w wyniku faktycznego przekształcenia istniejącego obiektu budowlanego lub jego części dojdzie do zmiany jego funkcji. Przy tym zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem, którego korekty dokonano pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. (k. 110 akt administracyjnych), zamierzenie inwestycyjne obejmuje zmianę nieużytkowanego poddasza na kondygnację użytkową na cele usługowe polegające na prezentacji produktów dla klientów korporacyjnych i hurtowych.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w wyniku realizacji inwestycji tj. zmiany sposobu użytkowania poddasza, pomimo planowanej przebudowy i termomodernizacji, nie zmienią się parametry zabudowy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma zastosowanie do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 304/15; z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1018/13; z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10; z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 – CBOSA). Tym samym uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) w rozumieniu art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. (a także art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga spełnienia tylko przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast nie dokonuje się już badania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o których mowa w dalszej części ww. przepisu.

W niniejszej sprawie organ ustaleniom - poczynionym zgodnie z powyższym stanowiskiem- dał wyraz w decyzji jednoznacznie wskazując, iż ww. parametry zabudowy pozostaną bez zmian (pkt II.1 decyzji o warunkach zabudowy).

W odniesieniu natomiast do kwestii kontynuacji funkcji, który to parametr podlegał analizie w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że kontynuacja ta nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W tym miejscu wskazać należy, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie załącznik graficzny spełnia powyższe wymagania. Organ obszar analizowany wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500. Również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, jako 3 krotności szerokości frontu działki, nie budzi wątpliwości tj. w promieniu 312 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległości równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 104,0 m).

Jak wynika z analizy urbanistycznej, a przede wszystkim z części graficznej tej analizy (k. 123 akt administracyjnych) w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanym charakterze. W jego granicach występuje zabudowa usługowa, produkcyjna, magazynowa oraz mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna.

Słusznie uznały organy, iż w obszarze objętym analizą znajduje się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W tym miejscu podkreślić należy, iż z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika, że na całym obszarze analizy występuje znaczna ilość terenów o funkcji usługowej. Przede wszystkim należy podkreślić, iż zabudowa taka znajduje się na działkach [...] czy [...]. Działki te bezpośrednio graniczą z działkami [...], [...] i [...], a więc z działkami na których obecnie znajduje się budynek magazynowy, w którym planuje się zmianę sposobu użytkowania poddasza. Ponadto należy mieć na uwadze, iż budynki o funkcji usługowej znajdują się również po drugiej strony ul. [...] na działce [...] czy też działce [...].

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż koncepcja Skarżącego, że nowa zabudowy ma nawiązywać wyłącznie do zabudowy jednej nieruchomości, co prawda bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale bez uwzględnienia faktu, iż na innych działkach sąsiednich występuje zabudowa pozwalająca na stwierdzenie, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji stanowiłoby naruszenie nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale stało by w oczywistej sprzeczności przesadą wolności do zagospodarowania własnej nieruchomości.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż pojęcia "kontynuacji funkcji" nie należy zawężać dopuszczając zabudowę jednorodzajową pod względem funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia [...] czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 58/07, CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza jednak bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacja funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego - zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3350/17, CBOSA).

W świetle przytoczonych poglądów judykatury oczywistym jest zatem, że pod pojęciem "kontynuacji funkcji" należy rozumieć zarówno sytuację, w której planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak również sytuację, gdy planowana zabudowa co prawda nie będzie powtórzeniem funkcji dotychczasowej, ale będzie stanowiła jej uzupełnienie i nie będzie z nią kolidowała. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2491/16 (CBOSA) stwierdzając, że w przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów w tym miejscu podkreślenia również wymaga, iż budynek w którym ma być zmieniony sposób użytkowania poddasza obecnie stanowi magazyn, a więc jest to również szeroko rozumiana zabudowa usługowa.

Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym, a zmiana sposobu użytkowania nie wiąże się ze zmianą głównej funkcji już istniejącego obiektu, który w przeważającej części stanowić nadal będzie magazyn.

Odnosząc się do kwestii miejsc parkingowych należy wskazać, że ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym i nie zostały skutecznie zakwestionowane w toku postępowania, ani w skardze do Sądu. Z art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

W tym miejscu wskazać należy, iż wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług (por. wyrok NSA z dnia 07 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1534/17, CBOSA).

W okolicznościach badanej sprawy nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że w decyzji poddano ilość samochodów z uwzględnieniem powierzchni obiektu usługowego. Przy czym na obecnym etapie nie można wprost sformułować twierdzenia, iż na mocy decyzji strona obowiązana jest zapewnić prawie 100 miejsc postojowych, ponieważ decyzja nakazuje zapewnienia minimum 2,5 miejsca postojowego na każde 100 m2 przy powierzchni obiektu usługowego 3.850,00 m2. Jednakże uwadze Skarżącego, iż w decyzji znajduje się jednoznaczne zastrzeżenie, że przy obliczaniu wymaganej liczby miejsc postojowych należy uwzględnić jego powierzchnię użytkową pomniejszoną o powierzchnię pomieszczeń pomocniczych, technicznych, gospodarczych i technologicznych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, powierzchnię magazynową oraz zaplecze komunikacyjne.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż de facto ostateczna liczba miejsc postojowych uzależniona jest od faktycznej powierzchni przeznaczonej pod usługi, a konkretyzacja powyższego nastąpi na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, gdzie organ architektoniczno-budowlany zbada zgodność konkretnego już zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, w tym w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych.

W tym miejscu wskazać należy, iż przyjęty normatyw parkingowy zgodny jest z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie wykorzystania rekomendowanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury oraz Miejska Pracownię Urbanistyczną propozycji standardów wskaźników parkingowych. Standardy te stanowią wskazówkę dla organów wydających decyzje w sprawie warunków zabudowy.

Jednakże co istotne z punktu stanowiska Zarządu Dróg Miejskich w decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wskazano, iż wszelkie miejsca parkingowe należy zabezpieczyć na terenie objętym wnioskiem.

Ponadto wskazać należy, iż potencjalne zwiększenie ruchu samochodowego na terenie inwestycji nie może być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy podkreślić, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast brak jest obecnie przepisów prawnych, które uzależniałyby możliwość realizacji inwestycji od zapewnienia określonego natężenia ruchu samochodowego na drodze w okolicach nowo planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów art. 7, 7a, 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i w sposób wszechstronny zbadały wszystkie okoliczności sprawy. Organy w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ocena ta znalazła należyty wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Nie można podzielić stanowiska Skarżącego, iż organ oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż ustalenia organu są wynikiem prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej z której z sposób niewątpliwy wynika, iż planowana zmiana części obiektu budowlanego kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na postawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.