Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 202/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149par 1a, art. 149 pR. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt III SAB/Kr 105/18 w sprawie ze skargi O. K. bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 105/18 na rozpoznaniu skargi O. K.na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umorzył postępowanie w sprawie bezczynności Wojewody M., II. stwierdził, że Wojewoda M. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 6 grudnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznał od Wojewody M. na rzecz skarżącego sumę pieniężną

w wysokości 2.136 zł (słownie: dwa tysiące sto trzydzieści sześć złotych), V. zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu 6 grudnia 2017 r. O. K. złożył w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców M. Urzędu Wojewódzkiego wniosek

o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Do wniosku skarżący dołączył m.in. jako dokument potwierdzający jego możliwość zamieszkiwania w Polsce umowę najmu, dokument potwierdzający posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego - ZUS P ZUA, rozliczenie podatkowe PIT-36 za 2016 rok oraz dokumentację o działalności gospodarczej.

Następnie 7 tygodni później, w piśmie z dnia 23 stycznia 2018 r. nr WO-V.6151.1.15326.2017 Wojewoda M. zawiadomił skarżącego, że w dniu

6 grudnia 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i ustalił termin załatwienia sprawy na dzień 22 marca 2017 r. - 2 miesiące od daty tego pisma.

Kolejnym pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda M. zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K., Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o informacje, czy wjazd i pobyt O. K. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Kolejny tydzień później, w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda M. wezwał skarżącego o nadesłanie

w terminie 14 dni: zaświadczenia z banku z aktualnym saldem spółki, CIT-8 za 2017 r. z potwierdzeniem nadania do Urzędu Skarbowego, tytuł prawny do lokalu użytkowego (w przypadku posiadania), zaświadczenie z właściwego miejscowo Urzędu Skarbowego o braku zaległości w podatkach (spółki, jak i osoby pełniącej funkcję w organach spółki, jeżeli jest osobą aplikującą), zaświadczenie z właściwego miejscowo oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o braku zaległości w opłacie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, FGŚP, aktualne dokumenty potwierdzające posiadanie stałych i regularnych środków finansowych na pobyt na terytorium RP (nie mniej niż 634 zł netto miesięcznie- umowa lub uchwała). Równocześnie organ przesunął o miesiąc termin załatwienia sprawy ustalając go na dzień 22 kwietnia 2018 r.

Wraz z pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. skarżący przedłożył uwierzytelnione kopie zaświadczeń o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzające stan zaległości - ZAS-W, wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]

w sprawach spółek M. S. Polska Sp. z o.o. oraz M. S. Polska H. Sp. z o.o. Sp. komandytowa. Następnie wraz z pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. skarżący przedłożył uwierzytelnione kopie zaświadczenia o zgłoszeniu do ubezpieczenia zdrowotnego wraz z potwierdzeniem opłacenia składek ZUS oraz zaświadczenia nr [...] o niezaleganiu w opłacaniu składek do ZUS, wydane przez Oddział ZUS w Radomiu, Inspektorat w Grójcu w sprawie M. S. Polska H. Sp. z o.o. Sp. komandytowa. Z kolei wraz z pismem z dnia 6 lutego 2018 r. skarżący przedłożył: wyciąg z rachunku PLN - rachunek bieżący wraz z Notami Memoriałowymi Spółki M. S. Polska H. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z dnia 31 stycznia 2018 r., wyciąg z rachunku EUR - rachunek bieżący wraz z Notami Memoriałowymi Spółki M. S. Polska H. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z dnia 31 stycznia 2018 r. oraz wyciąg z rachunku USD - rachunek bieżący wraz z Notami Memoriałowymi Spółki M. S. Polska H. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z dnia 31 stycznia 2018 r.

W dniu 30 stycznia 2018 r. Wojewoda otrzymał informacje od Komendanta Wojewódzkiego w K., iż KWP w K. nie posiada informacji pozwalających uznać, że wjazd i pobyt cudzoziemca O. K. na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. O. K. wniósł ponaglenie na przewlekłość (postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy) oraz bezczynność (nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.) Wojewody M. w postępowaniu wszczętym 6 grudnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący powołał się na treść art. 35 i art. 36 k.p.a. i stwierdził, że maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy przez Wojewodę M. upływał w dniu 6 lutego 2018 r. Tymczasem organ pismem z dnia 30 stycznia 2018 r., dotyczącym uzupełnienia brakujących dokumentów i przedłużenia terminu załatwienia sprawy, poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. 22 kwietnia 2018 r. Zdaniem skarżącego, organ już na wcześniejszym etapie postępowania mógł wezwać go do uzupełnienia braków formalnych, co jednak uczynił dopiero po jego wizycie w siedzibie organu w dniu 22 stycznia 2018 r. O. K. dodał, że obowiązek przeprowadzenia konsultacji

z komendantem Straży Granicznej, komendantem wojewódzkim Policji, czy też Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, o którym mowa w art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, może powodować przedłużenie postępowania, jednak ustawodawca przyjął rozwiązanie, że jeżeli organy te nie udzielą w terminie 30 dni odpowiedzi, to uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 w/w ustawy). Ponadto skarżący podniósł, że aktualne saldo rachunków spółek zostało złożone wraz z wnioskiem i było ono aktualne na dzień rozpoczęcia postępowania. Aktualne było również jego rozliczenie PIT-36 za 2016 r. Zdaniem skarżącego, organ nie miał prawa żądać od niego dostarczenia CIT-8 za 2017 r.

w terminie 14 dni z uwagi na terminy przewidziane w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych na sporządzenie takiego dokumentu oraz złożenie we właściwym Urzędzie Skarbowym. Termin złożenia tego zeznania upływa bowiem z końcem trzeciego miesiąca następującego po zakończeniu roku podatkowego, a więc do 31 marca 2018 r. Odnośnie wezwania o przedłożenie tytułu prawnego do lokalu użytkowego skarżący stwierdził, że art. 142 ustawy o cudzoziemcach nie wspomina

o takim dokumencie, ani nie wymieniono go na urzędowym portalu informacyjnym Wydziału ds. Cudzoziemców M. Urzędu Wojewódzkiego. Skarżący oświadczył, że przedłożył również zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o braku zaległości w podatkach oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

o braku zaległości w opłacie składek na ubezpieczenie społeczne.

W piśmie z dnia 15 lutego 2018 r. O. K. przedłożył zaświadczenie ZAS-W o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzające stan zaległości nr SOB/4050.274.2018 z dnia 15 lutego 2018 r. wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców wskazał, że wniosek został złożony w dniu 6 grudnia 2017 r., a w dniu 22 stycznia 2018 r. cudzoziemiec uzupełnił braki formalne, tj. stawił się osobiście, złożył odciski linii papilarnych, dołączył załącznik nr 1 oraz uzupełnił materiał dowodowy, bez których uzupełnienia Wojewoda M. nie mógł wszcząć postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt czasowy. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców wskazał dalej, że w dniu 23 stycznia 2018 r. organ I instancji poinformował cudzoziemca o wszczęciu postępowania o udzielenie zgody na pobyt czasowy oraz wyznaczył termin wydania rozstrzygnięcia w sprawie do dnia 22 marca 2018 r. W tym samym dniu Wojewoda M. wystąpił z zapytaniem do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K., Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. W dniu 30 stycznia 2018 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia dokumentów. W tym samym piśmie wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku na 22 kwietnia 2018 r., co - w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców - powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda M. pozostaje w bezczynności.

W piśmie z dnia 6 marca 2018 r. O. K. wniósł kolejne ponaglenie z uwagi na fakt prowadzenia przez Wojewodę M. postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (przewlekłość), zarzucając organowi naruszenie art. 12 § 1, art. 35, art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wniesienie kolejnego ponaglenia jest konieczne, gdyż pierwsze ponaglenie organ wyższego rzędu rozpoznał jako ponaglenie w związku

z bezczynnością organu I instancji podczas, gdy powinien był je rozpatrzyć jako ponaglenie na przewlekłość oraz bezczynność. Skarżący opisał przebieg postępowania oraz wskazał jakie dokumenty przedłożył organowi. Zdaniem skarżącego, spełnia on wszystkie przewidziane w ustawie o cudzoziemcach wymagania dotyczące procedury ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy,

a terminy na załatwienie czynności przewidzianych w art. 109 w/w ustawy zostały wyczerpane, przy czym wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na 22 kwietnia 2018 r. jest nieuzasadnione.

W piśmie z dnia 8 marca 2018 r. skarżący podniósł, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza posiada wszystkie znamiona źródła stabilnego

i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów jego utrzymania na terenie RP, a poczynione przez niego inwestycje od stycznia do lutego 2018 r. są wiarygodną przesłanką, że uzyskiwany dochód będzie legalny, niezmienny przed dłuższy czas i na odpowiednio wysokim poziomie.

Następnie 5 tygodni po 30 stycznia 2018 r., w piśmie z dnia 9 marca 2018 r. Wojewoda M. zwrócił się do Naczelnika Wydziału do Spraw Cudzoziemców [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o: ustalenie czy M. S. Polska H. sp. z o.o., spółka komandytowa prowadzi faktyczną działalność gospodarczą, czy pod adresem [...] funkcjonuje siedziba wymienionej wyżej Spółki, działa biuro Spółki, jest przechowywana dokumentacja finansowo-księgowa, sprawdzenie, czy właściciele nieruchomości, sąsiedzi posiadają wiedzę dotyczącą funkcjonowania Spółki pod tym adresem, jaki jest charakter działalności Spółki M. S. Polska H., ustalenie gdzie pracę wykonują M. D., zamieszkała w miejscowości[...], ul. [...] oraz F. S. zamieszkały w [...]

W kolejnym piśmie z tej samej daty Wojewoda M. zwrócił się do Naczelnika Wydziału do Spraw Cudzoziemców [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o stwierdzenie: czy O. K. faktycznie zamieszkuje pod adresem: [...], czy jest znany sąsiadom i pozostałym współlokatorom pod ww. adresem, jaki jest jego faktyczny cel pobytowy (czy wykonuje pracę związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą w miejscu zamieszkania), czy pobyt cudzoziemca na terytorium Polski może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Innym pismem z dnia 9 marca 2018 r. Wojewoda M. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o: ustalenie czy M. S. Polska sp. z o.o. prowadzi faktyczną działalność gospodarczą, czy pod adresem [...] funkcjonuje siedziba ww. Spółki, działa biuro firmy, jest przechowywana dokumentacja finansowo-księgowa, sprawdzenie, czy właściciele nieruchomości, sąsiedzi posiadają wiedzę dotyczącą funkcjonowania Spółki pod ww. adresem, jaki jest charakter działalności Spółki M. S. Polska, ustalenie, czy pod adresem ul. [...] znajdują się biura/lokale użytkowe, czy pod ww. adresem pracę dla Spółki wykonuje W. P., zamieszkały pod adresem [...].

W dniu 3 kwietnia 2018 r. do M. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły oryginały sprawozdań z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w O. wobec O. K.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie O. K.z dnia 6 marca 2018 r. za nieuzasadnione. W ocenie organu, postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium RP ze względu na ilość czynności, które Wojewoda M. ma do wykonania należy do postępowań szczególnie skomplikowanych. Szef Urzędu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że w dniu 13 marca 2018 r. pracownik organu I instancji odbył rozmowę z V. K., który przedstawił pełnomocnictwo substytucyjne do reprezentowania O. K.. Pełnomocnika poinformowano wówczas o stanie procedury oraz o brakującym dokumencie, tj. potwierdzeniu posiadania stabilnego i regularnego dochodu oraz pouczono o definicji posiadania stabilnego i regularnego dochodu oraz co może stanowić takie źródło. Szef Urzędu stwierdził, że niedostarczenie przez pełnomocnika dokumentów potrzebnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego uniemożliwia Wojewodzie M. wydanie decyzji w sprawie. W związku

z powyższym Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że z uwagi na nieposiadanie przez Wojewodę M. wszystkich dokumentów oraz mieszczenie się przez ten organ w czasie na wydanie decyzji, który mija 22 kwietnia 2018 r. nie można mówić o przewlekłości ani bezczynności postępowania.

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wojewoda M. poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy do 22 maja 2018 r. - z powodu oczekiwania na sprawozdania Straży Granicznej.

W dniu 17 maja 2018 r. do M. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły materiały z wywiadu środowiskowego dotyczącego O. K., nadesłane przez Nadwiślański Oddział Straży Granicznej, a w dniu 18 maja 2018 r. materiały nadesłane przez [...] Oddział Straży Granicznej.

W piśmie z dnia 22 maja 2018 r. Wojewoda M. poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy do 22 czerwca 2018 r. - z powodu oczekiwania na informację Staży Granicznej.

W piśmie z dnia 1 czerwca 2018 r. O. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność oraz prowadzenie przez Wojewodę M. w sposób przewlekły postępowania wszczętego w dniu 6 grudnia 2017 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, Wojewoda M. naruszył art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35, art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 6 grudnia 2017 r., mimo to do dnia 22 stycznia 2018 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających ku załatwieniu sprawy, ani nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., który upływał w dniu 6 lutego 2018 r. Skarżący podniósł, że w dniu 22 stycznia 2018 r. złożył wizytę w siedzibie organu, w trakcie której zostały pobrane od niego odciski linii papilarnych oraz uzupełniono braki formalne. Skarżący zarzucił również, że czynności przewidziane w art. 109 ustawy o cudzoziemcach zostały podjęte przez Wojewodę M. dopiero w dniu 23 stycznia 2018 r., a więc załatwienie sprawy nie mogło nastąpić zanim do organu nie spłyną wszystkie odpowiedzi z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Zdaniem skarżącego, możliwe było więc wydłużenia ustawowego terminu do 24 lutego 2018 r. (w myśl art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). Za niezrozumiałe skarżący uznał zwrócenie się przez Wojewodę M. w dniu 9 marca 2018 r. do [...] Oddziału Straży Granicznej, Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej oraz [...] Oddziału Straży Granicznej o zweryfikowanie prowadzonej przez niego działalności gospodarczych oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zdaniem skarżącego, obowiązek zasięgania informacji przed wydaniem decyzji został określony w art. 109 ustawy

o cudzoziemcach i obowiązek ten organ wykonał w dniu 23 stycznia 2018 r. Wątpliwości skarżącego wzbudziła również zasadność żądań Wojewody z art. 78a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wymienione wyżej czynności Wojewoda podjął już po upływie terminu przewidzianego w art. 35 k.p.a. na rozstrzygnięcie sprawy (który minął z dniem 6 lutego 2018 r.). Skarżący podkreślił, że przedłożył wszystkie wymagane dokumenty oraz stosowne oświadczenia,

a o prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej organ wiedział już w dniu wszczęcia postępowania, tj. 6 grudnia 2017 r. W związku z powyższym skarżący uważa, że spełnił wszystkie przewidziane w ustawie o cudzoziemcach wymagania dotyczące procedury ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, terminy na załatwienie czynności przewidzianych w art. 109 w/w ustawy zostały wyczerpane, zaś wyznaczenie przez Wojewodę M. nowego terminu załatwienia sprawy na 22 czerwca 2018 r. było bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarówno w zakresie przewlekłości postępowania, jak i bezczynności jest ona niezasadna. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że wniosek

o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął w dniu 6 grudnia 2017 r., dotknięty był brakami formalnymi, które zostały przez skarżącego usunięte w dniu 22 stycznia 2018 r. W związku z powyższym, dopiero po usunięciu braków formalnych, organ mógł przystąpić do realizacji obowiązku konsultacyjnego, określonego w art. 109 ustawy o cudzoziemcach, co uczynił niezwłocznie, występując pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. do Dyrektora Delegatury ABW w K., Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Za niezasadne Wojewoda M. uznał zarzuty wskazujące na wymóg rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie do dnia 6 lutego 2018 r. Art. 109 ustawy o cudzoziemcach określa bowiem, że organy, do których wojewoda zwraca się z zapytaniem, przekazują informacje w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać przedłużony do 60 dni. Jedynie Komendant Wojewódzki Policji w K. poinformował organ w dniu 30 stycznia 2018 r., że nie posiada informacji pozwalających uznać, że wjazd i pobyt cudzoziemca stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wojewoda M. wyjaśnił, że w okresie oczekiwania na stanowisko Dyrektora Delegatury ABW w K. oraz Komendanta[...] Oddziału Straży Granicznej sprawa nie była prowadzona w sposób przewlekły, gdyż podejmował czynności niezbędne do jej załatwienia. W szczególności w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. zwrócił się do skarżącego o przesłanie dokumentów, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zawiadamiając stronę jednocześnie o przedłużeniu terminu jej załatwienia. Organ podkreślił przy tym, że na dzień 30 stycznia 2018 r., a więc na dzień wysłania do skarżącego prośby o przesłanie dokumentów nie dysponował dokumentami, o których dostarczenie zwrócił się do skarżącego. Organ wskazał, że jak wynika z twierdzeń skargi, dokumenty te przedstawiane były organowi jako załączniki do pierwszego ponaglenia z dnia 2 lutego 2018 r., z własnej inicjatywy skarżącego pismami z dnia 30 stycznia 2018 r., 31 stycznia 2018 r. lub w ogóle potrzeba przedstawienia ich organowi była kwestionowana. Nie są też, zdaniem organu, zasadne twierdzenia skargi oparte na treści art. 109 ust. 4 ustawy

o cudzoziemcach. Organ nie występował bowiem w dniu 9 marca 2018 r. do [...] Oddziału Straży Granicznej, [...] Oddziału Straży Granicznej oraz [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, lecz dokonał czynności na podstawie art. 11 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi podstawę do dokonywania ustaleń między innymi na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz w zakresie prowadzonej przez cudzoziemca działalności gospodarczej - w przypadku wszystkich postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach. Nie były to więc czynności zbędne z punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia przedmiotu sprawy, pozbawione podstawy prawnej. W opinii organu, nie jest zasadna argumentacja podejmowania tych czynności wyjaśniających po otrzymaniu ponaglenia z dnia 7 marca 2018 r., gdyż złożenie ponaglenia nie wyłącza obowiązku prowadzenia postępowania. Wojewoda M. wskazał, że z uwagi na fakt, że sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ma charakter skomplikowany, zbierane w trakcie postępowania materiały dowodowe oraz informacje wymagają poddania ich szczegółowej analizie. W związku z materiałem dowodowym otrzymanym ze Straży Granicznej w piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r. strona postępowania została wezwana w celu złożenia stosownych wyjaśnień. Termin spotkania wyznaczony został na dzień 9 lipca 2018 r. jednak strona zwróciła się z prośbą o zmianę terminu na 6 lipca 2018 r. Wojewoda M. podkreślił, że dopełniał obowiązku zawiadamiania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazywał nowy termin załatwienia sprawy, ustalony w związku z trwającym postępowaniem wyjaśniającym na dzień 22 lipca 2018 r.

W dniu [...] lipca 2018 r. Wojewoda M. wydał decyzję nr [...], którą zezwolił O. K. na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 6 lipca 2018 r. do 5 lipca 2021 r. Decyzja ta została dołączona do akt niniejszej sprawy.

W piśmie z dnia 16 lipca 2018 r. skarżący wniósł o przyznanie mu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., od Wojewody M. sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy.

Z kolei w piśmie z dnia 17 lipca 2018 r. O. K. odniósł się do argumentów Wojewody M. podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący podniósł, że w okresie od dnia 6 grudnia 2017 r. (data złożenia wniosku) do dnia 22 stycznia 2018 r. (data uzupełnienia braków) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do spełnienia obowiązku wezwania wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co miało istotne znaczenie dla przebiegu postępowania, gdyż nie mogło ono zostać skutecznie wszczęte w dniu 6 grudnia 2017 r. Skarżący nie podzielił stanowiska organu, że długotrwałe prowadzenie postępowania wynikało między innymi z konieczności oczekiwania na informacje od Wydziału Zamiejscowego ABW w K., Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w N.. Skarżący stwierdził, że wprawdzie wynikający z art. 109 ustawy o cudzoziemcach obowiązek przeprowadzenia konsultacji może spowodować przedłużenie postępowania, jednak ustawodawca przyjął rozwiązanie, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji w terminie 30 dni nie udzieli odpowiedzi, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy

o cudzoziemcach). Zdaniem skarżącego, argument organu mógłby zostać więc uwzględniony jedynie w sytuacji, gdyby do wymienionych służb zwrócono się niezwłocznie po dokonaniu formalnej weryfikacji wniosku, a nie po blisko półtoramiesięcznym okresie od dnia jego wpływu. Odnośnie kwestii zwrócenia się przez Wojewodę M. w dniu 9 marca 2018 r. do Straży Granicznej O. K. wskazał, że sfera materialnoprawna wywiadu środowiskowego przeprowadzanego przez Straż Graniczną podlega regulacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie wywiadu środowiskowego przeprowadzanego przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w postępowaniach prowadzonych wobec cudzoziemców (Dz. U. z 2015 r. poz. 274). Skarżący stwierdził, że wprawdzie rozporządzenie to nie ustanawia wprost żadnych terminów dla w/w czynności, jednak żądanie Wojewody M. musiało zostać wykonane w ściśle określonych terminach, które pozwoliłyby mu wydać rozstrzygnięcie w ustawowym terminie. Zdaniem skarżącego, Wojewoda M. powinien był o tych terminach poinformować Straż Graniczną wraz z pierwszym pismem. Ponadto wątpliwości skarżącego wzbudziła konieczność angażowania Straży Granicznej do weryfikacji jego działalności gospodarczych w sytuacji kiedy dwa organy administracji publicznej, nadzorujące działalność gospodarczą (tj. Urząd Skarbowy oraz ZUS), już wcześniej wypowiedzieli się pozytywnie o spełnieniu przez podmioty gospodarcze wnioskodawcy oraz ich wspólników wymagań, które nakłada na nich prawo.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał opisany we wstępie wyrok z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 105/18.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na okoliczność, że w dniu

[...] lipca 2018 r. Wojewoda M. wydał decyzję nr [...] którą zezwolił O. K. na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 6 lipca 2018 r. do 5 lipca 2021 r., postepowanie w sprawie bezczynności Wojewody M. stało się bezprzedmiotowe,

a zatem Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I wyroku.

Z kolei, w ocenie Sądu, skarga O. K. w przedmiocie przewlekłości postępowania jest uzasadniona. Zdaniem Sądu wskazują na to wprost ustalone i wskazane w stanie faktycznym odległe terminy podejmowanych przez organ czynności, jak choćby pozostawanie złożonego wniosku bez jakiegokolwiek biegu przez okres 7 tygodni od 6 grudnia 2017 r. do 23 stycznia 2018 r. Na przewlekłość postępowania wskazuje też brak koncentracji materiału, w szczególności wzywanie skarżącego co jakiś czas o kolejne dokumenty oraz brak planu działania w sprawie. I tak po 7 tygodniach od wpływu wniosku organ wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku pismem z dnia 23 stycznia 2018 r., a następnie 1 tydzień później w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. o kolejne uzupełnienie wniosku. Po następnych 5 tygodniach od 30 stycznia 2018 r. organ w dniu 9 marca 2018 r. zwrócił się do różnych organów o przeprowadzenie wywiadów nie zakreślając tym organom konkretnego terminu do załatwienia odezw, pomimo tego, że wówczas jeszcze kolejny wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy 22 kwietnia 2018 r. mógł być utrzymany. Zdaniem Sądu, kolejne przesuwanie terminu załatwienia sprawy na dzień 22 maja 2018 r. i na dzień 22 czerwca 2018 r. lakonicznie uzasadnione i oczekiwaniem na sprawozdania i informacje Straży Granicznej świadczą o braku fachowości organu w załatwianiu tego rodzaju spraw, a wyznaczenie kolejnego miesięcznego terminu do załatwienia sprawy uzasadnione wezwaniem skarżącego do osobistego stawiennictwa wskazuje jednoznacznie na chaotyczność podejmowanych działań. Takie prowadzenie sprawy przez okres 7 miesięcy jednoznacznie wskazuje na przewlekłość prowadzonego postępowania i z tego względu Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce

z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem niniejsza sprawa została zakończona dopiero po 7 miesiącach od złożenia wniosku przez skarżącego. Zdaniem Sądu nie można uznać za datę wszczęcia postępowania datę sporządzenia przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak chce tego organ, skoro niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem skarżącego sporządzonym na urzędowym druku do tego przeznaczonym. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na treść art. 109 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206), który stanowi:

Art. 109. 1. Przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem

o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

2. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę.

4. Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Sąd wyjaśnił, że z powyższego wynika, że termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, przy czym o szczególnie uzasadnionym przypadku skutkującym przedłużenie tego terminu wezwany do przekazania informacji organ obowiązany jest do zawiadomienia wojewody, a takich zawiadomień w aktach brak.

Z tego względu ma rację skarżący, że wobec upływu terminu 30 dni należało uznać, że wymóg uzyskania informacji został spełniony zgodnie z art. 109 ust. 4 ustawy

o cudzoziemcach, a nie przedłużać termin załatwienia sprawy w związku z dalszym oczekiwaniem na uzyskanie informacji od Straży Granicznej, jak uczynił to organ.

Sąd zwrócił uwagę na to, że warunki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej reguluje Rozdział 5 ustawy

o cudzoziemcach. W szczególności art. 142 ust. 1 - 4 tej ustawy na dzień złożenia wniosku - 6 grudnia 2017 r. - stanowił:

Art. 142. 1. Zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej udziela się cudzoziemcowi, jeżeli celem jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie na tym terytorium oraz spełnione są następujące warunki:

1) cudzoziemiec posiada:

a) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b) źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu,

c) zgodę właściwego organu na zajmowanie określonego stanowiska lub wykonywanie zawodu, gdy obowiązek jej uzyskania wynika z przepisów odrębnych;

2) cudzoziemiec ma zapewnione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania;

3) podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą:

a) w roku podatkowym poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemca osiągnął dochód nie niższy niż 12-krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w województwie, w którym podmiot ten ma siedzibę lub miejsce zamieszkania, w trzecim kwartale roku poprzedzającego złożenie wniosku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 79 i 1442) lub zatrudnia na czas nieokreślony i w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej przez okres 1 roku poprzedzającego złożenie wniosku co najmniej 2 pracowników będących obywatelami polskimi lub cudzoziemcami, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub

b) wykaże, że posiada środki pozwalające na spełnienie w przyszłości warunków określonych w lit. a lub prowadzi działania pozwalające na spełnienie w przyszłości tych warunków, w szczególności przyczyniające się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia miejsc pracy.

2. Przepis ust. 1 pkt 3 stosuje się do utworzonej przez cudzoziemca spółki komandytowej, komandytowo-akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej albo do spółki, do której cudzoziemiec przystąpił lub której udziały lub akcje objął lub nabył.

3. Zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej udziela się cudzoziemcowi, którego celem pobytu jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył, o ile cudzoziemiec spełnia warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, a spółka spełnia warunki,

o których mowa w ust. 1 pkt 3.

4. Do ustalenia, czy cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie mu zezwolenia,

o którym mowa w ust. 1, posiada dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się przepisy art. 114 ust. 2.

Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią powyższego przepisu organ mógł wezwać skarżącego do przedstawienia dokumentów w nim wymienionych, natomiast żądając innych powinien takie żądanie uzasadnić i oprzeć na odpowiednich przepisach.

Jednocześnie Sąd zauważył, że już w dniu 30 stycznia 2018 r. Wojewoda otrzymał informacje od Komendanta Wojewódzkiego w Krakowie, iż KWP

w K. nie posiada informacji pozwalających uznać, że wjazd i pobyt cudzoziemca O. K. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacja ta, korzystna dla starającego się o prawo czasowego pobytu w celu prowadzenia działalności gospodarczej spowodowała jednak szczególnie wnikliwe postępowanie organu, w tym przeprowadzanie szeregu wywiadów i "prześwietlanie" założonej przez między innymi skarżącego firmy, przy czym żądanie dostarczenia CIT-8 za 2017 r. w terminie dni 14-tu, pomimo tego, że termin złożenia zeznania w tym zakresie upływał dopiero w dniu 31 marca 2018 r. Wszystkie powyższe okoliczności świadczą - zdaniem Sądu - o braku fachowości organu i mogą sugerować "nękanie" cudzoziemca. Także żądania złożenia dokumentów bez wskazania konkretnej podstawy prawnej uprawniającej do tego, jak choćby żądanie dostarczenia tytułu prawnego do lokalu użytkowego, na takie sugestie wskazuje. W ocenie Sądu powyższe ustalenia wskazują na to, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co - w oparciu o przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. - znalazło wyraz w pkt III wyroku.

W konsekwencji Sąd uznał za uzasadnione żądanie skarżącego przyznania mu od organu sumy pieniężnej, albowiem Sąd przyjął, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce przez okres około 4 miesięcy, w czasie których skarżący prowadzący legalną działalność gospodarczą na terenie Polski, w sytuacji posiadania czasowego pobytu w celu prowadzenia tej działalności mógłby faktycznie dopilnować prowadzenia tej działalności. Sąd miał na względzie aspekt społeczny w tym zakresie albowiem prowadzona działalność gospodarcza umożliwia zatrudnienie obywatelom polskim. Sąd, mając na względzie treść art. 149 § 2 zd. drugie p.p.s.a. w związku

z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. wynoszące 4.271,51 zł (Monitor Polski z 2018 r., poz. 187) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 2.136 zł jako połowę tego jednomiesięcznego wynagrodzenia. Sąd wyjaśnił, że taką minimalną kwotę przyjął dlatego, że z jednej strony miał na względzie uzasadnione żądanie skarżącego,

a z drugiej strony niewątpliwie trudną sytuację organu, który zobowiązany jest do załatwienia dużej ilości tego rodzaju spraw spowodowanych napływem do polski cudzoziemców w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Na podstawie powołanych wyżej przepisów Sąd orzekł jak w pkt IV wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżył wyrok w części dotyczącej punktów III i IV tj. w zakresie stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od Wojewody M. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.136 zł.

Stosownie do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 149 § 1 a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie występowały szczególne okoliczności, uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska,

2/ art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez uznanie za uzasadnione żądanie skarżącego przyznania od organu sumy pieniężnej,

2/ art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie żądanego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie III i zmianę treści tego punktu poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie IV i oddalenie skargi

w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej,

ewentualnie

2/ uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach III i IV i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania sprawy

w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej,

3/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł także o wzięcie pod rozwagę naruszenia prawa strony do zapoznania się treścią pisma złożonego przez skarżącego przed wydaniem wyroku, w oparciu o które Sąd I instancji rozpatrzył skargę w zakresie żądania stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu administracji wskazał, że Sąd pominął okoliczności występujące w sprawie, które sprzeciwiają się uznaniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie przez Sąd - orzekający o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły - rażącego naruszenia prawa w świetle orzecznictwa możliwe jest wówczas, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Ocena, czy wystąpiło naruszenie rażące, powinna być dokonywana

w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17).

Organ administracji podniósł w pierwszym rzędzie, że napływ dużej liczby cudzoziemców ubiegających się na terenie województwa M. o legalizację pobytu, w tym o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, doprowadził do spiętrzenia spraw w tym przedmiocie, rozpatrywanych przez organ. W 2017 r. na dzień wniesienia przez skarżącego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, do organu wpłynęło 17047 podań cudzoziemców o legalizacje pobytu w RP. W 2016 r. ilość spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców wynosiła 1337. Spiętrzenie spraw w 2017 r., mające bardzo poważny wpływ na szybkość ich rozpatrzenia, potęgowane było dodatkowo w tych przypadkach, gdy złożeniu wniosku nie towarzyszyło złożenie odcisku linii papilarnych. W celu umożliwienia cudzoziemcom składania odcisków linii papilarnych w chwili osobistego złożenia wniosku wprowadzono odpowiednie rozwiązania techniczne. Możliwe jest także złożenie wniosku tradycyjnie w formie korespondencyjnej lub, tak jak w niniejszej sprawie

- w biurze podawczym, o czym decyduje cudzoziemiec, jednak wnioski składane

w ten sposób dotknięte są brakiem odcisku linii papilarnych, co wymaga podjęcia stosownych czynności. Naruszenie terminu załatwienia sprawy, czym Sąd I instancji uzasadnił stwierdzoną przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa, nie stanowi jednak w ocenie organu, w sytuacji tzw. spiętrzenia spraw, rażącego naruszenie prawa. Na poparcie swojego stanowiska organ administracji przedstawił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SAB/Gd 14/12).

Zdaniem organu administracji błędna jest ocena Sądu, że skoro wymóg uzyskania informacji, o którym mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach został spełniony, to nie było podstaw do przedłużenia terminu załatwienia sprawy w związku z dalszym oczekiwaniem na uzyskanie informacji od Straży Granicznej. Podkreślił, że pozytywna opinia służb w sprawach zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie jest jedyną przesłanką wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Organ oczekiwał na informacje,

o które zwrócił się do właściwych jednostek Straży Granicznej, potwierdzające prowadzenie działalności gospodarczej, które mogły zostać ustalane przez Straż Graniczną nie w formie opiniowania, o którym mowa w art. 109 ustawy

o cudzoziemcach, lecz w formie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 11 ustawy. W świetle przywołanego przez Sąd przepisu art. 142 ustawy

o cudzoziemcach, zezwolenie wydawane jest cudzoziemcowi, jeżeli celem jego pobytu jest prowadzenie działalności gospodarczej, oraz spełnione są między innymi warunki dotyczące dochodu osiągniętego w roku podatkowym poprzedzającym złożenie wniosku, lub zatrudnienia pracowników będących obywatelami polskimi lub cudzoziemcami (art. 142 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy). Ustalenia w zakresie spełnienia przez skarżącego w/w warunku możliwe w oparciu o CIT-8 za 2017 r., którego posiadania przez skarżącego w 2018 r. organ nie mógł wykluczyć, nie zmierzały do sugerowanego nękania skarżącego, lecz do ustalenia spełnienia określonego przepisami prawa warunku dochodowego. Ewentualne posiadanie przez skarżącego CIT-8 za 2017 r. wskazującego na spełnienie warunku dochodowego oraz jego przedłożenie, skutkowałoby zwolnieniem organu z obowiązku badania spełnienia przesłanki faktycznego zatrudnienia pracowników. W sytuacji gdy skarżący wobec nienadejścia terminu ustawowego, sporządzonego CIT-8 za 2017 r. nie posiadał, możliwe było wyjaśnienie w zakresie spełnienia przez skarżącego warunku alternatywnego w postaci zatrudnienia pracowników, co organ ustalił w oparciu

o informacje zawarte w wywiadzie środowiskowym, sporządzonym przez Straż Graniczną. Trudno zatem uznać, że wezwanie skarżącego do przedłożenia CIT - 8 za 2017r., sugeruje nękanie cudzoziemca. Także kwestionowane przez Sąd

I instancji wezwanie do dostarczenia tytułu prawnego do lokalu użytkowego, potwierdzającego prowadzenie działalności, nie może sugerować "nękania" skarżącego, albowiem w wezwaniu organ wskazał wyraźnie, że chodzi

o dostarczenie tytułu prawnego w przypadku posiadania lokalu użytkowego.

Nie ma zatem zdaniem organu podstaw do uznania, że podejmując czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności potwierdzających cel pobytu tj. prowadzenie działalności gospodarczej, stosując przewidziane w ustawie o cudzoziemcach środki dowodowe w postaci wywiadu środowiskowego, o przeprowadzenie którego organ zwrócił się do Straży Granicznej, czy też wzywając skarżącego do dostarczenia wymienionych w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. dokumentów w celu skompletowania dokumentacji pozwalającej ocenić, czy prowadzona działalność nie jest fikcyjna oraz czy jest dochodowa, a zatem czy cudzoziemiec spełnia ustawowe warunki wydania zezwolenia, miało miejsce "prześwietlanie" czy też sugerowane "nękanie" skarżącego. Nadto, dokonana przez Sąd I instancji ocena rażącego naruszenia prawa pomija, że postępowania, których przedmiotem jest zezwolenie na pobyt czasowy, należą do spraw skomplikowanych, w których występuje ryzyko wydania zezwolenia cudzoziemcom kreującym fikcję pobytową lub prowadzącym działalność przestępczą. W rozpoznawanej sprawie, charakter przedsiębiorstwa skarżącego, prowadzącego magazyny i hale zlokalizowane na terenie innych województw, wymagał od organu administracji stosownych sprawdzeń i ustaleń, możliwych w formie wywiadu środowiskowego.

W ocenie organu istnieją względy przemawiające za stwierdzeniem, że pomimo iż czynności organu ze względu na spiętrzenie spraw w 2017 r. nie charakteryzowały się wystarczającą koncentracją i nie były podejmowane niezwłocznie, nie ma podstaw do przypisania organowi rażącego naruszenia prawa. Nie były to bowiem czynności pozorne, sugerujące niechęć organu do załatwienia sprawy, pozbawione podstaw prawnych. Organ słusznie uznał, że potwierdzenie

w trybie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach danych i okoliczności zawartych we wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w sytuacji gdy załączone przez skarżącego do wniosku dokumenty danych tych i okoliczności w sposób niewątpliwy nie potwierdzały, wymagało podjęcia czynności wyjaśniających w formie wezwania skarżącego do przedłożenia dokumentów lub w formie uzyskania informacji przez jednostki Straży Granicznej, utrwalonych w formie przewidzianego

w ustawie wywiadu środowiskowego. Celem tych czynności było rozpatrzenie wniosku skarżącego, zgodnie z jego oczekiwaniami i interesem. Organ dopełniał wynikających z przepisów prawa obowiązków w zakresie zawiadamiania skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia Sądu I instancji, przyznającego skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości połowy wysokości przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r., zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, żądanie skarżącego w kontekście czynności podejmowanych przez organ nie było zasadne. Organ nie lekceważył wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący był zawiadamiany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o nowym terminie jej załatwienia. Kwestionowane przez Sąd

czynności, jakkolwiek nie były podejmowane w możliwie najkrótszych odstępach czasu, na co wpływ miała liczba wpływających spraw legalizacji pobytu, nie mogą być zdaniem organu interpretowane jako czynności pozorne, niemające znaczenia dla sprawy, świadczące o chęci unikania rozstrzygnięcia sprawy. Zasadność podejmowanych czynności nie była kwestionowana przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który dokonał ich oceny na skutek ponaglenia wniesionego przez skarżącego. Sąd nie wyjaśnił bliżej powodów przyjęcia, że skarżący w okresie

4 miesięcy, w sytuacji posiadania czasowego pobytu, nie mógł faktycznie dopilnować prowadzenia działalności gospodarczej. Wyrażone przez Sąd stanowisko pomija jednak, że cudzoziemiec, przy spełnieniu określonych przepisami prawa warunków, przebywa legalnie na terenie RP w okresie trwającego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 108 ust. 1 ustawy, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja

w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Nie ma zatem w ocenie organu podstaw do twierdzenia, że skarżący w okresie trwającego postępowania nie mógł dopilnować prowadzenia działalności gospodarczej. Trudno również uznać, że rekompensata w postaci sumy pieniężnej, przyznawana dla skarżącego, może dotyczyć innych osób aniżeli skarżący.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu administracji wadliwa ocena charakteru przewlekłości doprowadziła do błędnego stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czym Sąd naruszył przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. Uznając natomiast błędnie żądanie skarżącego przyznania od organu sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy jako zasadne, Sąd wadliwie uwzględnił skargę

w tym zakresie, zamiast oddalić ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. K. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Wojewody M. wskazał, że w skardze kasacyjnej podano omyłkowo ilość składanych do organu administracji wniosków spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, która w 2018 r. wynosiła 13337, nie zaś jak wskazano w skardze kasacyjnej 1337.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce

w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Wyrok zaskarżony został w części dotyczącej punktów III i IV tj. w zakresie stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od Wojewody M. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.136 zł.

Złożona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem postępowania. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec

z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny

w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, gdzie wskazał, że "(...) z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono

w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA

z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717).

Uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie przed organem administracji było prowadzone w sposób przewlekły nie jest kwestionowane przez Wojewodę M., sporne pozostaje uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w konsekwencji przyznanie od Wojewody M. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP zostało wszczęte 6 grudnia 2017 r.,

a następnie szczegółowo opisał chronologicznie czynności podejmowane przez organ administracji w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r.

o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017, poz. 2206), a w szczególności art. 109 oraz art. 142 ustawy oraz działania skarżącego, który dążył do rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Opisane przez Sąd, nie budzące wątpliwości okoliczności faktyczne jasno wykazują, że postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle. W sposób rażący naruszono zasady rozpoznania sprawy administracyjnej, które określają przepisy art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Zasadnie wobec tego Sąd wywiódł, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu administracji ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ postępowanie trwało siedem miesięcy, a pierwszej czynności w sprawie dokonano po dwóch miesiącach, a i tak były to czynności wywołane wizytą skarżącego w organie. Ponadto działanie to charakteryzował brak skoncentrowania czynności np. zwrócenie się do [...] Oddziału Straży Granicznej, [...] Oddziału Straży Granicznej oraz [...] Oddziału Straży Granicznej dopiero w czwartym miesiącu prowadzenia postępowania, mimo, że jak wskazano w skardze kasacyjnej organ administracji prowadząc postępowanie zawsze "przewiduje ryzyko wydania zezwolenie cudzoziemcom kreującym fikcję pobytową lub prowadzącym działalność przestępczą". Taką czynność organ administracji mógł przeprowadzić już na początkowym etapie postępowania, skoro są to czynności rutynowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, stwierdził - że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do argumentacji organu administracji dotyczącej wzrostu ilość spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców i nagromadzenia się tych spraw wyjaśnić należy, że organizacyjne problemy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki.

W odniesieniu do powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawność przyjęcia przez Sąd I instancji, że stwierdzony stan bezczynności organu I instancji, uzasadniał stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wojewody M. miała charakter rażący. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez który, co należy zaznaczyć, strona nie zakwestionowała wysokości sumy pieniężnej przyznanej na rzecz skarżącego, a jedynie zasadność jej wymierzenia. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przekonanie Sądu I instancji, że wszystkie ustalone przez ten Sąd okoliczności sprawy, opisane powyżej, przyznanie od Wojewody M. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.