Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 404/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2-3, art. 29 ust. 1 pkt 2-2c, art. 48 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 27 października 2015 r. nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego M. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Oleski, powołując się na przepis art. 105 § 1 K.p.a., decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem A. i M. M. z dnia 27 lipca 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę wiaty na maszyny rolnicze w miejscowości [...] nr [...], na działce nr a, z uwagi na wycofanie powyższego wniosku w dniu 18 sierpnia 2015 r.

W dniu 21 września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, po przeprowadzeniu w dniu 3 września 2015 r. kontroli, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy wiaty na maszyny rolnicze, położonej w miejscowości [...], na działce nr a, o czym powiadomił strony postępowania. Następnie, w dniu 13 października 2015 r. organ dokonał oględzin obiektu, z których sporządził protokół, po czym postanowieniem z dnia 27 października 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonanych przez A. i M. M. przy budowie ww. wiaty. Jednocześnie nałożył obowiązek przedstawienia do dnia 28 lutego 2016 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowani nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, opartą o przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. i M. M. rozbiórkę ww. wiaty. W uzasadnieniu wskazał, że podczas kontroli i oględzin ustalono, iż przedmiotowa wiata została wybudowana na posesji zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w podwórzu pomiędzy budynkami inwentarskimi. Jej konstrukcję stanowi pięć stalowych słupów, na których wsparta jest stalowa kratowa konstrukcja dachu. Wymiary wiaty po obrysie dachu wynoszą 7,70 m × 9,60 m, a wysokość od 4,35 m do 5,60 m. Od strony sąsiedniej działki nr b wiata na całej wysokości obita jest blachą i posiada dach kryty blachą trapezową ze spadkiem na teren własnej posesji; na teren ten odprowadzone są wody deszczowe z połaci dachu. Pod wiatą przechowywane są maszyny rolnicze. Na budowę wiaty inwestor nie posiada pozwolenia. Organ odnotował, że A. i M. M. oświadczyli, iż budowa wiaty została rozpoczęta i zakończona w lipcu 2015 r., natomiast L. W., będąca stroną postępowania, oświadczyła, że wiatę wybudowano w lutym 2015 r. Organ wyjaśnił, że wstępna analiza stanu faktycznego wykazała, iż stwierdzona w sprawie samowola budowlana nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, wobec czego wdrożono procedurę legalizacyjną z art. 48 ust. 2 tej ustawy. Wobec niewykonania przez inwestora nałożonych w tym trybie obowiązków, zgodnie z ust. 4 art. 48 ustawy Prawo budowlane konieczne było wydanie nakazu rozbiórki. Ponadto organ wskazał na przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane, według którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Organ stwierdził, że powierzchnię zabudowy wiaty oblicza się zgodnie z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i "powierzchnię zabudowy" stanowi pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur (dachu), o którym mowa w ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Na tej podstawie skonstatował, że powierzchnia zabudowy spornej wiaty liczona po obrysie dachu wynosi 73,92 m2.

Nie godząc się z powyższą decyzją A. i M. M. wnieśli odrębne odwołania, przy czym A. M. podniosła, że zaskarżona decyzja jest nieuzasadniona, krzywdząca i narusza jej interes prawny. Natomiast M. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:

- art. 105 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wiata posiada powierzchnię zabudowy nie przekraczającą 50 m2 i w konsekwencji nie jest potrzebne pozwolenie na budowę takiego obiektu;

- § 63 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 63 ust. 1a, ust. 1b i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia zabudowy wiaty powinna być liczona po obrysie dachu i tym samym, że stanowi ją powierzchnia dachu wiaty, podczas gdy powierzchnię zabudowy (dla wiaty opartej na pięciu słupach) stanowi pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych krawędzi filarów z powierzchnią terenu i winna być liczona po tzw. obrysie słupów wiaty; - art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sporna wiata posiada powierzchnię zabudowy nieprzekraczającą 50 m2 i w konsekwencji nie jest potrzebne pozwolenie na budowę takiego obiektu;

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy wiata wybudowana przez odwołującego posiada powierzchnię zabudowy poniżej 50 m2 i dla takiego obiektu nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę, a więc nie doszło do samowoli budowlanej.

Uzasadniając podniesione zarzuty wywodził, że w przepisach rozporządzenia, na które powołał się organ, nie występuje "powierzchnia wiaty liczona po obrysie dachu" i przepisy te nie odwołują się do powierzchni dachu. Dokonując wykładni tych przepisów organ nieprawidłowo ustalił więc powierzchnię zabudowy wiaty i w rezultacie naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, a także art. 48 tej ustawy przez wadliwe zastosowanie go w sytuacji, gdy nie doszło do samowoli budowlanej.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że wszelka działalność, która odpowiada definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 tej ustawy i która nie jest wymieniona w jej art. 29 lub art. 31 ust. 1, może być podjęta jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do tego uznał, że wykonanie spornej wiaty, której wymiary po obrysie dachu wynoszą 7,70 m × 9,60 m i której powierzchnia zabudowy liczona po obrysie dachu wynosi 73,92 m2, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż tego rodzaju inwestycja nie została zwolniona z obowiązku jego uzyskania. Organ przyjął, że powierzchnię zabudowy wiaty oblicza się zgodnie z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, według którego do danych ewidencyjnych dotyczących budynku stanowiącego część składową gruntu należy m. in. numeryczny opis konturu wyznaczonego przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach - zwanego dalej konturem budynku. Pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur dachu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 stanowi "powierzchnię zabudowy". Organ zaznaczył, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, pod pojęciem budynku należy rozumieć obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316, z późn. zm., określanej dalej jako PKOB), według którego budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych, przystosowane do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Na tej podstawie organ jako nietrafne ocenił zarzuty odwołania dotyczące niewłaściwego obliczenia powierzchni obiektu, a także niewłaściwej kwalifikacji wykonanych robót. Ponadto organ wskazał, że według z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obwiązującym od dnia 30 kwietnia 2015 r. do dnia 27 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z treścią tego przepisu obwiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r. do 14 września 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec tego, przystępując w roku 2015 do budowy przedmiotowej wiaty o wymiarach 73,92 m2, inwestorzy powinni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zaakceptował przeprowadzenie w sprawie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że skoro analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, iż przedmiotowa wiata nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, to istniała możliwość jej legalizacji. Inwestorzy nie przedłożyli jednak wymaganych dokumentów, których obowiązek przedłożenia został na nich nałożony w drodze postanowienia, jak również nie wnieśli o zawieszenie postępowania lub o wyznaczenie odrębnego terminu dla ich dostarczenia. W tych okolicznościach wykonana inwestycja podlega obowiązkowej rozbiórce, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

We wniesionej skardze M. M., reprezentowany przez radcę prawnego, powtórzył i rozwinął zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu, wskazując na naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy powierzchnia zabudowy wiaty nie przekracza 50 m2 i w konsekwencji nie jest potrzebne pozwolenie na jej budowę ani zgłoszenie, co z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania winno skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w pierwszej instancji w całości; naruszenie § 63 ust. 1 pkt. 3 w zw. z § 63 ust. 1a, ust. 1b i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez ich wadliwe zastosowanie.

Poza tym zarzucił naruszenie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wiata jest budynkiem, a w konsekwencji znajdzie do niej zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podczas gdy jest to budowla nie stanowiąca budynku, mająca własną nazwę, do której ustawodawca przewidział zastosowanie art. 29. ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane w przedmiocie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że skoro w toku procedury legalizacyjnej nie przedłożono żądanych dokumentów, jak również nie wystąpiono o zwieszenie postępowania lub wyznaczenie innego terminu ich dostarczenia, to inwestycja podlega obowiązkowej rozbiórce.

Postanowieniem z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 404/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie do art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są zatem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - aktów ją poprzedzających wykazała, że wydane one zostały z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę działania organów w niniejszej sprawie, dotyczącej legalności robót budowlanych, stanowiły przepisy powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślić przy tym trzeba, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinny znajdować przepisy tej ustawy w brzmieniu uwzględniającym nowelizację dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), zwanej dalej ustawą zmieniającą, która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Według art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, w odniesieniu do postępowań w sprawie legalności robót budowlanych przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie. Zauważyć przyjdzie, że wprawdzie w rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń, czy sporne roboty budowlane zostały wykonane w lutym 2015 r., a więc przed zmianą ustawy, czy też w lipcu 2015 r., to jednak nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 21 września 2015 r. i tym samym zastosowanie mają przepisy w znowelizowanym brzmieniu.

Przypomnienia wymaga, że postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję, dotyczyło obiektu budowlanego, powstałego na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego. Organy przyjęły, że obiekt ten jest wiatą i taka kwalifikacja nie była sporna w toku postępowania. W świetle dokumentacji zgromadzonej w wyniku kontroli oraz oględzin obiektu, nie budzi ona zastrzeżeń.

Od razu wyjaśnić przyjdzie, że w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia "wiata". Niekwestionowaną zasadą jest, że jeśli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji pojęć stosowanych w tekstach prawnych, to należy im przypisać znaczenie przyjęte w języku potocznym. Odkodowując treść tego pojęcia trzeba mieć jednak na względzie, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy tej ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w art. 3 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane, według których budynek to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Dla uznania obiektu za budynek konieczne jest aby wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, tj. trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni przegrodami budowlanymi, fundamenty oraz dach, zaistniały łącznie. Tym samym obiekt budowlany nie posiadający przegród zewnętrznych (ścian), fundamentów bądź dachu lub niezwiązany trwale z gruntem nie może zostać uznany za budynek. Tego rodzaju obiekty kwalifikowane są do kategorii budowli, określonej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Dlatego do budowli należy co do zasady zaliczyć wiaty, określane w potocznym rozumieniu jako lekkie budowle w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 5, s. 80).

W tym miejscu zauważyć należy, że podobną definicję zawiera wskazywane przez organy rozporządzenie w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), które w punkcie 2 załącznika określa wiatę jako pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Zaznaczyć jednak trzeba, że przepisy tego rozporządzenia, jako wydanego na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, można na gruncie ustawy Prawo budowlane stosować jedynie posiłkowo. Stosownie do tego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu utrwalone zostało stanowisko, że cechami obiektu pozwalającymi zakwalifikować go jako wiatę jest posiadanie dachu oraz fundamentów lub posadowienie budowli na słupach i brak wszystkich ścian. Wskazuje się też, że wiata jest to budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się także wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 299 oraz wyroki: NSA z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14 oraz z 7 listopada 2013 r., II OSK 1260/12; WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2012 r., II SA/Gd 175/13, WSA w Warszawie z 28 marca 2012 r., VII SA/Wa 2476/11, WSA w Krakowie z 22 października 2015 r., II SA/Kr 1012/15 oraz z 30 sierpnia 2016 r., II SA/Kr 405/16, WSA w Poznaniu z 27 października 2016 r., IV SA/Po 476/16, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sporny obiekt nie posiada wszystkich wymaganych cech charakteryzujących budynek. Jak wskazywały organy, jest on zlokalizowany pomiędzy budynkami inwentarskimi, jego konstrukcję stanowi pięć stalowych słupów, na których wsparta jest konstrukcja dachu, a od strony działki nr b na całej wysokości obity jest blachą. Z dokumentacji zdjęciowej wynika przy tym, że przedmiotowy obiekt stanowi całkowite wypełnienie przestrzeni pomiędzy ścianami sąsiadujących budynków. Z trzeciej strony, od granicy działki sąsiedniej, jego ścianę stanowi blacha trapezowa, natomiast od frontu na całej szerokości jest niezabudowany. Wprawdzie w wydanych decyzjach nie zostały dostatecznie wyczerpująco wskazane okoliczności dotyczące sposobu wykonania obiektu, jak chociażby to, czy dach obiektu, wsparty na stalowych słupach jest czy nie jest w jakikolwiek sposób połączony także z budynkami, pomiędzy którymi się znajduje, jak również to, w jaki sposób obiekt jest trwale połączony z gruntem i wątpliwości w tym zakresie nie rozwiewa znajdujący się w aktach materiał fotograficzny. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak dokładnych ustaleń w tym zakresie nie mógł mieć znaczenia dla prawidłowości dokonanej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, którego niewątpliwie nie można było zakwalifikować jako budynek, a oceniane roboty budowlane prawidłowo oceniono jako budowa wiaty. Przedmiotowa wiata, oceniana jako odrębny obiekt, pozbawiona jest ze wszystkich stron ścian stanowiących nośny element konstrukcyjny, gdyż podstawowym elementem konstrukcyjnym, na którym wsparty został jej dach, są metalowe słupy zakotwiczone w gruncie. Dodać przy tym można, że w orzecznictwie trafnie wskazuje się, iż cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1432/14 oraz z 5 lipca 2013 r., II OSK 593/12).

Zgodnie z zasadą ustaloną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. W art. 29 komentowanej ustawy zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazaną na wstępie ustawą zmieniającą, do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dodany został pkt 2c, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, budowa taka nie wymaga również zgłoszenia właściwemu organowi, co oznacza, że może ona zostać zrealizowana bez jakiejkolwiek akceptacji organu architektoniczno-budowlanego.

Konsekwencją zakwalifikowania obiektu budowlanego objętego postępowaniem jako wiaty, jest konieczność dokonania oceny legalności budowy w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organy zobowiązane były rozważyć, czy na podstawie wskazanej regulacji budowa była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia i wdrożyć tryb legalizacji z art. 48 ustawy dopiero w sytuacji ustalenia, że budowa nie spełnia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy. Tym samym jako pozbawioną podstaw faktycznych i naruszającą przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy uznać dokonaną w zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji kwalifikację spornej wiaty na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia budowy obiektów budowlanych innych niż wiaty, tj. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zauważyć przyjdzie, że wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obejmował swym zakresem także zwolnienie budowy niektórych wiat z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak organ odwoławczy pominął zmianę stanu prawnego spowodowaną wejściem w życie od dnia 28 czerwca 2015 r. ustawy zmieniającej, którą do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dodano pkt 2c i jednocześnie zmieniono zakres regulacji pkt 2 tego przepisu, który nie obejmował już budowy wiat. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie i art. 29 ust. 1 pkt 2c tej ustawy przez jego nieuwzględnienie. Wskazywany przez organ przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane określa bowiem inne warunki zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w tym co do maksymalnej powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, niż znajdujący zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 2c tej ustawy. Warunkiem skorzystania przy budowie wiaty ze zwolnienia określonego w tym przepisie jest powierzchnia zabudowy wiaty, która nie może przekroczyć 50 m2, podczas gdy w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy mowa jest o powierzchni zabudowy do 35 m2. Dla dokonania kwalifikacji w tym zakresie nie ma natomiast żadnego znaczenia przeznaczenie wiaty i funkcja jaką ona pełni.

W rozpoznawanej sprawie wiata została wykonana bez pozwolenia na budowę, pomimo tego, że wcześniej inwestorzy podjęli czynności zmierzające do jego uzyskania, składając wniosek, który jednak następnie wycofali. Kwestię sporną stanowi natomiast sposób ustalenia powierzchni zabudowy wiaty. Skarżący podnosi bowiem, że powierzchnia ta nie przekracza 50 m2 i wobec tego uzyskanie pozwolenia nie było konieczne, natomiast organy wyliczyły powierzchnię zabudowy wiaty na 73,92 m2 i w konsekwencji uznały (organ pierwszej instancji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane, a organ odwoławczy na podstawie art. 29 ust. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), że budowa wiaty wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego brak prowadził do stwierdzenia samowoli budowlanej i wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W kwestii ustalenia powierzchni zabudowy wiaty należy dostrzec, że w ustawie Prawo budowlane ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "powierzchnia zabudowy", pomimo że posługuje się nim wielokrotnie m.in. w art. 29. Dla dokonania oceny na podstawie ust. 1 pkt 2c art. 29 ustawy Prawo budowlane niezbędne jest ustalenie zakresu znaczeniowego tego zwrotu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie podzielić należy zarzut skargi, że w tym zakresie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy wskazanego przez organy obydwu instancji rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Nie można nie dostrzegać, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak celnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy niepozostającej w kręgu regulacji procesu inwestycji budowlanych, lecz normującej problematykę ewidencji gruntów, czyli w istocie zawartą w regulacji prawnej zupełnie z innej dziedziny, nie należącej do prawa z zakresu inwestycji budowlanych, czyli prawa budowlanego bądź prawa zagospodarowania przestrzennego. Nie można natomiast wprost przenosić regulacji prawnych wprowadzonych dla jednych potrzeb, jak w tym przypadku dla celów ewidencyjnych wiążących się ze sferą podatków, do załatwiania innych potrzeb, jak w niniejszej sprawie z zakresu realizacji procesu inwestycyjnego. Nie można takiego sposobu stosowania prawa traktować jako wykorzystanie wykładni prawa (np. wykładni systemowej). Odpowiedzi na pytanie, jaką przyjąć przykładowo definicję jakiegoś pojęcia, nie można bowiem poszukiwać w całym bogatym systemie prawa, na który składają się normy z bardzo różnego zakresu przedmiotowego (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r., II OSK 1283/10). Ponadto § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazywany jako podstawa prawna obliczenia powierzchni zabudowy przedmiotowej wiaty, dotyczący informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, a nie procesu inwestycyjnego, nie określa sposobu obliczenia powierzchni zabudowy. W szczególności przepis ten nie stanowi, jak to wywiodły organy, że "pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur dachu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 stanowi powierzchnię zabudowy", a jedynie mowa w nim o tym, że daną ewidencyjną dotyczącą budynku jest numeryczny opis konturu budynku. Dlatego, mając na uwadze zarówno charakter, jak i zakres § 63 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia, nie sposób uznać, że przepis ten może znajdować zastosowanie jako podstawa prawna do ustalenia powierzchni zabudowy wiaty na gruncie prawa budowlanego. Z uwagi na cel regulacji rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w pełni zasadny jest też zarzut naruszenia przez organy obydwu instancji prawa materialnego, a to wobec zastosowania do ustalenia powierzchni zabudowy spornej wiaty przepisów, które nie mogły być stosowane. W konsekwencji błędnej subsumcji, tj. podciągnięcia stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis prawa, okoliczność istotna w sprawie została nieprawidłowo ustalona, co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik.

W wydanych decyzjach organy nie wyjaśniły także podstaw ustalenia powierzchni zabudowy jako pola powierzchni geometrycznej określonej przez kontur dachu wiaty. Chociaż pogląd ten wyrażony został na gruncie niewłaściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, to w przekonaniu Sądu, brak wyjaśniania podstaw takiej oceny skutkował także naruszeniem art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., co z kolei w powiązaniu z nieprecyzyjnym ustaleniem przez organy podstawowych parametrów spornej wiaty, uniemożliwiło dokonanie przez Sąd pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji. Przepis art. 11 K.p.a. ustala zasadę wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, uzasadnienie ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Za spełniające takie wymogi nie można natomiast uznać ogólnikowego stwierdzenia, że powierzchnię zabudowy stanowi pole powierzchni geometrycznej określonej przez kontur dachu. Wprawdzie można się domyślać, jak to podniesiono w skardze, że pogląd organu wyrażony został z uwzględnieniem zapisu § 63 ust. 1b rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dotyczącego ustalenia konturu m.in. dla budynku posadowionego na filarach, a także § 63 ust. 2 tego rozporządzenia, wskazującego, że powierzchnię zabudowy stanowi pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa m.in. w § 63 ust. 1b ww. rozporządzenia. Niemniej jednak, nie sposób odnieść się do takiej oceny, skoro te przepisy nie zostały powołane w zaskarżonej decyzji, jak również organ nie wyjaśnił podstaw przyjętego stwierdzenia. Ponadto zauważyć można, że § 63 ust. 1b omawianego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 stycznia 2016 r., czyli w okresie, w którym mogła być zrealizowana sporna budowa, stanowił, iż w przypadku, gdy z powierzchnią terenu przecina się fundament budynku lub budynek posadowiony jest na filarach, konturem budynku jest odpowiednio linia wyznaczona przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych krawędzi fundamentu lub zewnętrznych krawędzi filarów z powierzchnią terenu. Przepis ten nie odnosił się więc do konturu dachu, podobnie jak § 63 ust. 2 ww. rozporządzenia. Nie sposób zatem ustalić, na jakiej podstawie organy wyprowadziły wniosek, że powierzchnię zabudowy wiaty stanowi pole powierzchni geometrycznej określonej przez kontur dachu.

W kwestii ustalenia powierzchni zabudowy wiaty podnieść należy, że pojęcie to stanowi jeden z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Polskie Normy nie są co prawda przepisami powszechnie obowiązującymi, co wynika wprost z treści art. 5 ust 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483), wedle których normy te mogą być przyjęte w drodze konsensusu, a ich stosowanie jest dobrowolne. Z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną. Pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2016 r., II OSK 623/15; z 24 listopada 2016 r.: II OSK 933/15; II OSK 1293/15; II OSK 1062/15; II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., II OSK 675/13 oraz z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07). Odnotować wypada, że prezentowane jest również stanowisko przeciwne (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., II OSK 538/13). Według wskazanej normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a do powierzchni tej nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchni terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, wstępów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Dodać należy, że uwzględnianie ustaleń z Polskich Norm w aspekcie prawa budowlanego można przy tym wyprowadzić z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego obiekty budowlane należy projektować i budować także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy budynku także z § 8 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.), który w tym zakresie - zgodnie z załącznikiem rozporządzenia Lp. 9 - odsyła wprost do Polskiej Normy do normy PN-ISO 9836:1997. Na gruncie tej normy pojęcie powierzchni zabudowy zostało sformułowane w odniesieniu do budynków, a nie ogólnie do wszystkich obiektów budowlanych. Dlatego, dokonując wykładni pojęcia powierzchni zabudowy wiaty nie można stosować wskazanej Normy wprost i ustalając powierzchnię zabudowy wiaty należy uwzględnić charakter tego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, w tym zakresie zasadniczo podzielić należy pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy podstawę konstrukcji wiaty stanowią słupki i dach, to obliczając powierzchnię zabudowy należy przyjąć, że powierzchnię zabudowy stanowi iloczyn wymiarów wyznaczonych po zewnętrznym obrysie słupów, analogicznie jak liczona jest powierzchnia zabudowy budynków, co do których bierze się pod uwagę wymiary zewnętrznych krawędzi budynku (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 3026/12). Niemniej jednak, w celu obliczenia powierzchni zabudowy wiaty należy każdorazowo uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące konkretnego obiektu w kontekście sposobu zajęcia przez ten obiekt przestrzeni. W niniejszej sprawie sporna wiata stanowi wypełnienie przestrzeni pomiędzy dwoma budynkami, przy czym jej dach jest częściowo wysunięty poza ścianę budynku znajdującego się po lewej stronie, a w części frontowej znacznie poza słupy nośne. Jeśli takie usytuowanie może stanowić podstawę do ustalenia powierzchni zabudowy w inny sposób i z uwzględnieniem dodatkowych parametrów, to te uwarunkowania powinny zostać przez organ szczegółowo omówione. Natomiast tryb legalizacji robót budowlanych, określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane, może zostać wdrożony jedynie w przypadku uprzedniego stwierdzenia samowoli budowlanej. Dopiero po ustaleniu, że zaistniała samowola budowlana, organ może podjąć działania zmierzające do jej legalizacji, w tym może wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie konieczne było ustalenie, że wykonane roboty budowlane nie podlegały zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy, tj. stwierdzenie, że powierzchnia zabudowy spornej wiaty przekracza 50 m2. Dokonanie błędnej subsumcji i wadliwe przyjęcie przez organy sposobu ustalenia powierzchni zabudowy spornej wiaty na podstawie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego zastosowanie, a w przypadku organu odwoławczego - także z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 2c ustawy Prawo budowlane na skutek dokonania przez ten organ oceny z uwzględnieniem art. 29 ust. 1 pkt 2 zamiast pkt 2c tej ustawy, spowodowało, że stan faktyczny nie został przez organy ustalony w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki. Rozstrzygnięcia organów obu instancji były zatem przedwczesne i zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co uzasadniało uchylenie wszystkich aktów wydanych w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w tym również postanowienia organu pierwszej instancji wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni zabudowy spornej wiaty z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do art. 153 P.p.s.a.