Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 844/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 21 kwietnia 2011r. nr 39/VII/2011 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 21 kwietnia 2011 r. Rada Powiatu Nowotarskiego podjęła uchwałę Nr 39/VII/2011 w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 39 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Zmiany w/w Statutu zostały zawarte w załączniku do tej uchwały.

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 12 września 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności: art. 11, art. 36, art. 40 oraz art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.).

W ocenie Wojewody Małopolskiego treść pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego w zakresie, w jakim stanowi o nowym brzmieniu § 17 Statutu Szpitala jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności narusza art. 40 oraz art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, obowiązującej w dacie podjęcia uchwały.

Zdaniem skarżącego, wykreślenie ze struktury organizacyjnej publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowiska "naczelnej pielęgniarki" narusza przywołane powyżej przepisy i stanowi obejście prawa. Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis § 1 ust. 1 wydanego na podstawie art. 40 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30, poz. 300) przewidywał, że kwalifikacje wymagane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej określa taryfikator kwalifikacyjny, stanowiący załącznik do tego rozporządzenia. Z załącznika wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przewiduje się utworzenie stanowiska "Naczelnej Pielęgniarki". Zdaniem skarżącego, powyższe wynika również pośrednio z art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w myśl którego w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przeprowadza się konkurs m.in. na stanowisko naczelnej pielęgniarki. Zasady i tryb konkursu unormowane zostały w ustawie i w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, skład komisji konkursowej oraz ramowy regulamin przeprowadzania konkursu (Dz.U. Nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Statut zakładu nie może normować spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie, co wynika z art. 11 ustawy. Skoro ustawa oraz przepisy wykonawcze przewidują określone elementy ustroju zakładów opieki zdrowotnej, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki, precyzując dodatkowo warunki, jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku, tym samym za niezgodne z w/w przepisami uznać należy takie kształtowanie struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, które w istocie prowadzi do naruszenia przywołanych powyżej przepisów. Zdaniem skarżącego, w tym zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafne jest więc twierdzenie, że stanowisko naczelnej pielęgniarki nie jest obligatoryjne. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda Małopolski uważa, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy art. 40 ust. 1 i art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Wojewoda Małopolski dodał także, że obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654) również przewiduje, że obligatoryjnym stanowiskiem w strukturze podmiotu leczniczego jest stanowisko naczelnej pielęgniarki (art. 49 ust. 1 ustawy).

Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w zakresie, w jakim postanowiono o nowym brzmieniu § 20 Statutu, w którym określono skład Rady Społecznej. Wojewoda Małopolski stwierdził, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, przedstawiciele rady powiatu powinni zostać określeni liczbowo przez organ, który utworzył zakład. Wskazał również, że przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b-d ustawy o zakładach opieki zdrowotnej należy interpretować w powiązaniu z art. 47 ust. 1 tej ustawy, tzn. że liczba członków rady społecznej musi wynikać ze statutu, nie można bowiem kwestii "ilościowych" regulować poprzez wydawanie odrębnych aktów prawnych ustalających liczbę osób wchodzących w skład rady społecznej. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uważa, że we wzmiankowanym zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza dyspozycję normy ujętej w art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W ocenie Wojewody Małopolskiego również treść pkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w zakresie, w jakim stanowi o nowym brzmieniu § 25 pkt 1 Statutu jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej obowiązującej w dacie podjęcia uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że w aktualnym brzmieniu Statutu nie przewiduje się kilku komórek organizacyjnych dotychczas w statucie wymienionych. Powyższe dotyczy: Poradni Medycyny Sportowej, Poradni Leczenia Bólu, Poradni Preluksacyjnej, Poradni Wad Postawy. Zdaniem skarżącego, dokonywanie zmian w postaci wykreślenia ze statutu komórek organizacyjnych szpitala bez podjęcia przez organ założycielski uchwały o ich likwidacji jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Organ nadzoru wskazał, że dokonanie przekształceń zakładu opieki zdrowotnej bez zastosowania trybu zmian przewidzianych w w/w przepisie stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały.

Wojewoda Małopolski zakwestionował także zapisy pkt 13 i pkt 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, nadający nowe brzmienie odpowiednio § 26 i § 27 Statutu Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu, gdyż zapisy te naruszają w stopniu istotnym art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z obecnym brzmieniem § 26 Statutu schemat struktury organizacyjnej Zakładu określa Załącznik nr 1 do Statutu. Załącznik ów wskazuje na organy zakładu takie jak Dyrektor Naczelny oraz Rada Społeczna, jak również wymienia poszczególne "działy" w obrębie struktury (Dział Organizacyjno-Kadrowy, Dział Finansowy, Dział Lecznictwa i Diagnostyki, Dział Pielęgnacyjny, Dział Logistyki, Niezależni Specjaliści). Zdaniem Wojewody, schemat organizacyjny obrazujący strukturę organizacyjną zakładu nie przewiduje natomiast komórek organizacyjnych określonych w § 25 uchwały, jak również – co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie prawa – nie określa obligatoryjnych stanowisk wynikających wprost z przepisów ustawy (np. naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu, pielęgniarki oddziałowej). Wojewoda Małopolski podniósł, że z uwagi na treść § 17 oraz § 27 Statutu, na mocy wymienionych przepisów dopuszczono w istocie do cesji kompetencji w zakresie określenia struktury organizacyjnej na rzecz Dyrektora Zakładu. W ocenie skarżącego jest to niedopuszczalne tak w świetle przepisu art. 11 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, jak i na gruncie aktualnie obowiązującego porządku prawnego i stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, wymienienie w § 26 Statutu jedynie poszczególnych działów w ramach struktury Szpitala nie wyczerpuje dyspozycji wyżej cytowanego przepisu ustawy, która obliguje organ założycielski do określenia struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej. Skarżący uważa zatem, że poprzez zmianę zapisu § 26 i § 27 Statutu Rada Powiatu Nowotarskiego doprowadziła do nieuprawnionego przekazania kompetencji ustawowo przypisanej organowi założycielskiemu zakładu opieki zdrowotnej na rzecz jego Dyrektora. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności zobowiązuje organy władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższej zasady obowiązkiem Rady Powiatu było respektowanie zakresu przedmiotowego ustawy wyznaczonego w przedmiotowej sprawie przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego, pominięcie obligatoryjnego elementu Statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę, tym bardziej, że brak ten dotyczy jednego z najbardziej istotnych elementów.

Podsumowując Wojewoda Małopolski podniósł, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza wymienione w skardze przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz rozporządzeń wykonawczych Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, jak również zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadę legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu Nowotarskiego podejmując zaskarżoną uchwałę działała z przekroczeniem swoich uprawnień. Zdaniem Wojewody Małopolskiego ze względu na wagę naruszenia prawa konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Nowotarskiego wniosła o oddalenie skargi.

Rada Powiatu Nowotarskiego podniosła, że jako podstawę prawną skargi Wojewoda Małopolski wskazał art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), podczas gdy właściwym w tym zakresie był przepis art. 81 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Rada Powiatu stwierdziła, że skarżący nie podał również z jakiego względu domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie jedynie w zakwestionowanej części, tj. § 17, § 20 § 25, § 26 i § 27 Statutu. Rada Powiatu wskazała, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, a nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez Wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostaje w sprzeczności nie tylko z powołanymi normami rangi ustawowej, ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP. Stwierdzenie nieważności aktów samorządu terytorialnego może zatem nastąpić wyłącznie z punktu widzenia ich legalności i tylko w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Nowotarskiego podniosła, że treść art. 11 obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej precyzuje materię, jaka winna być uregulowana w statucie tego zakładu. Zróżnicowanie ze względu na wielkość lub rodzaj udzielanych świadczeń wewnętrznych struktur poszczególnych zakładów opieki zdrowotnej powoduje, że ustawa nie może tej materii normować jednolicie. Z powodu dużego merytorycznego zróżnicowania poszczególnych rodzajów zakładów opieki zdrowotnej kwestie wewnętrznej struktury organizacyjnej tych zakładów pozostawiono do ich swobodnego uznania. W przeciwnym wypadku trzeba by bowiem uznać, że w strukturze organizacyjnej każdego zakładu opieki zdrowotnej znaleźć się muszą wszystkie stanowiska wymienione w załącznikach do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz. U. nr 151, poz. 896).

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Powiatu Nowotarskiego stwierdziła, że zakwestionowane w niej przepisy § 17, § 20, § 25, § 26 i § 27 Statutu są zgodne z obowiązującymi w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisami, jak również z obowiązującymi obecnie przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Rada Powiatu podała, że z treści w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. wynika wprost stanowisko zastępcy kierownika ds. pielęgniarstwa/położnictwa. Zdaniem Rady, z treści powołanych powyżej zapisów Statutu nie wynika zatem likwidacja jakiegokolwiek stanowiska, w tym stanowiska Pielęgniarki Naczelnej.

Rada Powiatu podniosła, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, uchwalenie statutu zakładu opieki zdrowotnej o określonej treści nie stanowi naruszenia autonomii samorządów zawodowych, wynikającej z art. 17 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, zasadniczym celem, a także obowiązkiem samorządów zawodowych jest dążenie do zapewnienia należytego wykonywania zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Piecza, o jakiej mowa w powołanym przepisie Konstytucji, nie jest jednakże pojęciem prawnie zdefiniowanym.

Rada Powiatu wskazała, że obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej upoważniał ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, a nie wykazu obligatoryjnych stanowisk. Zdaniem Rady, art. 44a ust. 1 w/w ustawy nie dotyczy wykazu stanowisk, lecz trybu ich obsadzania. Powołane normy nie dają możliwości domagania się przez samorządy zawodowe lub inne organy, tworzenia określonego stanowiska w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, nawet, jeśli takie są konieczne dla właściwego wykonywania zawodu pielęgniarek i położnych. Rada Powiatu uważa, że w cytowanych wyżej zapisach ustaw brak jest uregulowań prawnych, z których wynikałyby obligatoryjne zapisy statutu w zakresie poszczególnych stanowisk pracy, w tym stanowiska Pielęgniarki Naczelnej. Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała przy tym przykłady szpitali na terenie Województwa Małopolskiego, w których statutach funkcjonuje stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i stwierdziła, że także z tego względu oraz mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości wobec prawa zarzuty kierowane wobec treści zaskarżonej uchwały są nieuzasadnione.

W zakresie zarzutów dotyczących pkt 9 i pkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała, że pismem z dnia 9 września 2011 r. Wojewoda Małopolski został poinformowany o planowanym wprowadzeniu zmiany zapisu § 20 Statutu poprzez dokładne liczbowe określenie liczby członków rady społecznej. Zmiana ta zostanie wprowadzona przy wprowadzaniu kolejnych zmian do statutu.

W zakresie zarzutu dokonania nieuprawnionych przekształceń zakładu opieki zdrowotnej Rada Powiatu powołała się na stanowisko prezentowane w piśmiennictwie, zgodnie z którym decyzję w sprawie dokonania przekształcenia SP ZOZ-u, w wyniku którego nie ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działania zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, może podjąć kierownik tego zakładu. O takim przekształceniu powinien on jednak poinformować organ założycielski. Natomiast zmiany organizacyjne powinien zgłosić do rejestru wojewody, a następnie do rejestru sądowego.

Odnośnie natomiast zarzutu braku sprecyzowania struktury organizacyjnej, Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała, że § 25 Statutu określa szczegółowo, jakie jednostki wchodzą w skład Działu Lecznictwa i Diagnostyki. Z żadnego z przepisów ustawy nie wynika, jaki ma być stopień szczegółowości przyjętej struktury organizacyjnej. Poza tym również w poprzednio obowiązującej treści Statutu nie została szczegółowo określona przyjęta struktura organizacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt: III SA/Kr 1207/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt: II OSK 501/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Powiatu Nowotarskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Rady Powiatu Nowotarskiego zarzuca między innymi nieważność postępowania sądowego poprzez uniemożliwienie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Rady wzięcia udziału w rozprawie, w wyniku czego strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, co wypełnia przesłankę nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższym zarzutem zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważono, że w myśl art. 91 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zdanie pierwsze, o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Zgodnie zaś z art. 34 powołanej ustawy strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika. Podkreślono, że w ramach czynności procesowych, do których uprawniony jest pełnomocnik, mieści się także umocowanie do odbierania – ze skutkiem w stosunku do strony – wszelkich pism i wezwań sądowych. Jeśli więc nic innego nie wynika z treści pełnomocnictwa ogólnego, skutki prawne dla mocodawcy wywołuje doręczenie pisma sądowego do rąk ustanowionego przez niego pełnomocnika (art. 133 § 3 k.p.c.).

W niniejszej sprawie na mocy uchwały Nr 80/XII/2011 z dnia 29 września 2011 r., znajdującej się w aktach sądowych (k. 18), Rada Powiatu Nowotarskiego udzieliła odpowiedzi na skargę oraz w § 2 tej uchwały udzieliła adw. G. F. pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Powiatu Nowotarskiego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego na uchwałę Nr 39/VII/2011 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu. Pomimo tak wyraźnego ogólnego pełnomocnictwa procesowego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie doręczał pełnomocnikowi pism procesowych, jak również nie powiadomił pełnomocnika o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 19 czerwca 2012 r., zawiadomienie kierując bezpośrednio do Rady Powiatu Nowotarskiego.

NSA stwierdził, uwzględniając treść pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy, że skoro Rada Powiatu Nowotarskiego udzieliła pełnomocnictwa ogólnego, obejmującego umocowanie do podejmowania wszelkich łączących się ze sprawą czynności, to pominięcie pełnomocnika w zawiadomieniu o rozprawie stanowiło uchybienie prowadzące do pozbawienia strony możności obrony swych praw, co stanowi przesłankę nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA podniósł, że w wyniku powyższych uchybień za Radę Powiatu Nowotarskiego na rozprawie przed Sądem I instancji nie stawił się nikt. Powyższe uniemożliwiło m.in. powzięcie przez Sąd istotnych w sprawie informacji, na które zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej pełnomocnik Rady Powiatu, a dotyczących nadania przed dniem rozprawy nowego statutu Podhalańskiemu Szpitalowi Specjalistycznemu im. Jana Pawła II w Nowym Targu.

W związku z powyższym NSA uznał, że w niniejszej sprawie zaszła nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 21 kwietnia 2011 r. Nr 39/VII/2011 w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały organu powiatu (art. 87 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 81 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały organu powiatu. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (por. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagał charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu, podjętej na podstawie art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Konieczne stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na zmianie działalności tego zakładu w związku z likwidacją dotychczasowych komórek organizacyjnych udzielających świadczeń zdrowotnych. Z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy) wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki. Zmiana zakresu usług świadczonych przez Podhalański Szpital Specjalistyczny w Nowym Targu powinna więc być dokonana stosowną uchwałą Rady Powiatu Nowotarskiego, wydaną na podstawie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności zakładu opieki zdrowotnej i udzielanych w nim świadczeń powinno się odbywać ze względu na charakter tych norm w drodze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2008r., II OSK 1894/07; także wyrok NSA z 27 lipca 2010r., II OSK 1060/10). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie normy prawne przekształcające zakład opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, są więc aktami prawa miejscowego, skoro dotyczą zakresu dostępności do usług medycznych (np. rodzajów świadczonych w ZOZ usług medycznych, itp.), a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek – podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są więc aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego.

O charakterze uchwały przesądza treść aktu, a nie formalne określenie jego przedmiotu przez organ. Zgodnie poglądami orzecznictwa uchwała o zatwierdzeniu zmian do statutu szpitala specjalistycznego, nie stanowi aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2005 r., OSK 1828/04, LEX nr 190731). W niniejszej sprawie jednakże, biorąc pod uwagę treść zaskarżonej uchwały, przyjąć należy, że pomimo że formalnie przedmiotem uchwały była zmiana statutu szpitala, to uchwała ta w istocie zmierzała do przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z pominięciem ustawowego trybu. Dokonanie zaś w trybie zatwierdzenia zmian w Statucie przekształcenia w strukturze organizacyjnej szpitala i w konsekwencji przekształceń w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) nie może być, zdaniem Sądu, uznane za zgodne z przepisem art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Trafny jest zatem zarzut skargi naruszenia prawa przez punkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, który dotyczy zmian w strukturze organizacyjnej Szpitala. Już choćby z tego powodu zaskarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem, uchwała o zatwierdzeniu zmian w statucie podjęta bez wcześniejszej prawidłowej uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej narusza bowiem prawo, a naruszenie to ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń o charakterze publicznoprawnym.

Zasadne są również pozostałe zarzuty podniesione w skardze organu nadzoru.

Zmiany wprowadzone przez pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w istocie doprowadziły do niedozwolonych zmian w strukturze organizacyjnej Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego poprzez pominięcie stanowiska naczelnej pielęgniarki, co umożliwiało uniknięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwiało dowolne obsadzanie tych stanowisk. W ocenie Sądu przyjęta zatem w zaskarżonej uchwale regulacja narusza art. 40 i 44a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawczego do niej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300 z późn. zm.). Z załącznika do powyższego rozporządzenia stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieją stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej. Wynika to również z art. 44a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Wszystkie te stanowiska powinny być obsadzane w drodze konkursu. Natomiast przyjęte w zaskarżonej uchwale zmiany doprowadziły w praktyce do usunięcia ze struktury organizacyjnej Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego stanowisk pielęgniarek konkursowych, co stanowi naruszenie powoływanych powyżej przepisów.

Art. 11 w/w ustawy przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jej statut. Określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej. Należy jednak z całą mocą zaakcentować, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie (por. m.in. poglądy wyrażane w piśmiennictwie, M. Dercz, T. Rek, "Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz.", ABC 2007, komentarz do art. 11). Samodzielność statutowa powiatu w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy do niej wykonawcze przewidują określone elementy ustroju ZOZ, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki i pielęgniarki oddziałowej, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafny jest więc argument, że stanowiska wymieniane w ustawie (np. naczelnej pielęgniarki lub pielęgniarki oddziałowej) nie są obligatoryjne. O ile zatem, w ocenie Sądu, zawarty w ustawie katalog stanowisk jakie mogą być powołane w ZOZ nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ powiatu mógłby powołać także inne stanowiska nie wymienione w ustawie (stąd w ustawie termin "w szczególności"), to jednak niedopuszczalnym jest "omijanie" ustawy, to znaczy takie kształtowanie struktury organizacyjnej ZOZ, które doprowadziłoby do sprzeczności z ustawą. Zdaniem Sądu wprowadzenie zamiast stanowisk "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej" innych stanowisk o tych samych funkcjach, stanowi obejście prawa.

Z załącznika do wydanego na podstawie art. 40 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika wyraźnie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej". W art. 44a cyt. wyżej ustawy przewidziano, że na te stanowiska przeprowadza się konkurs (zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu). Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie mocą aktów rangi podustawowej takich regulacji, które doprowadziłyby do obejścia przytoczonych powyżej regulacji ustawowych, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania zmian wprowadzonych kontrolowaną przez Sąd uchwałą. Doszłoby bowiem do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Sąd podziela w tej kwestii poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 27 sierpnia 2008 r., II OSK 666/08 oraz wyroku NSA z 27 lipca 2010r., II OSK 1060/10.

Z tego samego powodu za niezgodną z prawem uznać należy także treść pkt 13 i 14 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczącą struktury organizacyjnej zakładu. Brak wymienienia w tej strukturze obligatoryjnych stanowisk (np. naczelnej pielęgniarki) stanowi istotne naruszenie powołanych powyżej przepisów. Trafnie zarzuca także skarżący, że takie ogólne ustalenie schematu struktury organizacyjnej zakładu, bez szczegółowego wskazania komórek organizacyjnych oraz upoważnienie do jego uszczegółowienia Dyrektora Zakładu, stanowi niedopuszczalne przeniesienie kompetencji organu założycielskiego na rzecz dyrektora zakładu, co narusza art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Trafnie zarzuca też skarżący, że pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym określono skład Rady Społecznej, narusza art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, albowiem zgodnie z tym przepisem przedstawiciele rady powiatu powinni zostać określeni liczbowo przez organ, który utworzył zakład. Liczba członków rady społecznej musi wynikać ze statutu, nie można bowiem kwestii "ilościowych" regulować poprzez wydawanie odrębnych aktów prawnych ustalających liczbę osób wchodzących w skład rady społecznej, na co wskazuje przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b-d w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Niewskazanie zatem tej liczby w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego w Nowym Targu uznać należy za niezgodne z powołanymi wyżej przepisami.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał zatem, że doszło w niej do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a zakwestionowane w niniejszym postępowaniu przepisy stanowiły zasadniczą treść kontrolowanej uchwały.

Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jej nieważności, albowiem zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia zmian Statutu Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego w Nowym Targu zawierała normy ogólne, abstrakcyjne i generalne, wywołując w istocie skutki w postaci przekształcenia w strukturze organizacyjnej szpitala, od strony materialnej była więc aktem prawa miejscowego. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie powiatowym, orzekł jak w sentencji.

Dla dopuszczalności kontroli i stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały nie ma znaczenia okoliczność, że uchwałą Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 23 lutego 2012 r. Nr 105/XVII/2012 nadano statut Podhalańskiemu Szpitalowi Specjalistycznemu im. Jana Pawła II w Nowym Targu, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że przyjęcie nowego statutu czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne wprowadzenia nowej regulacji dotyczącej statutu i skutki prawne stwierdzenia nieważności wcześniejszej uchwały są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy bądź zastąpienie jej nową regulacją oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w opisanym wyżej zakresie. Organy powiatu nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).