Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 79/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skarg D. S.-F. i spółki A na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta – terenów mieszkaniowo-usługowych uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta – terenów mieszkaniowo-usługowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Miejska w "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkaniowo-usługowych uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - terenów mieszkaniowo-usługowych. W § 8 uchwały, dla terenów elementarnych wydzielonych liniami rozgraniczającymi, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej jako: u.s.g.), skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 8 w zakresie w jakim dopuszcza on na terenie elementarnym oznaczonym jako UM02 prowadzenie zabudowy mieszkaniowej, wnieśli (reprezentowani przez pełnomocnika) D.S.F. i Spółka A (dalej jako: Strony, Skarżący) zarzucając jej naruszenie:

1. art. 5, art. 68 ust. 4 oraz art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego nierealizującego obowiązku ochrony środowiska, który to obowiązek ciąży na organach władzy publicznej;

2. § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Wojewody w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 ppkt a) tiret 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. naruszenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale

społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.i.ś."), poprzez dopuszczenie do budowy na terenie elementarnym oznaczonym w Uchwale jako UM.02 zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni większej niż 2 ha, w sytuacji, gdy jest to niedopuszczalne;

3. § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia, tj. naruszenie zakazu lokalizowania

obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych

zbiorników wodnych;

4. § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia, tj. naruszenie zakazu wykonywania

prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem,

budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych poprzez niezgodne z prawem usunięcie z działek objętych terenem elementarnym UM.02 skarpy morenowej w czasie, przed ukończeniem przedmiotowej procedury planistycznej;

5. niezgodność z założeniami i celami programu ochrony środowiska dla gminy miasta "[...]" na lata 2015-2018 z perspektywą do 2022 uchwalonego uchwałą Rady Miasta "[...]".

6. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2,3 i 9 tejże ustawy, poprzez nieuwzględnienie zrównoważonego rozwoju jako naczelnej zasady planowania przestrzennego, oraz nieuwzględnienie walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska i interesu publicznego w planowaniu przestrzennym i pominięcie tych wymogów w toku postępowania planistycznego i w treści planu;

7. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego obu Skarżących;

8. naruszenie art. 233 k.c. w zw. z art. 144 k.c. i z art. 251 k.c. poprzez nadmierną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego Skarżących polegającą na zwiększeniu możliwych immisji pośrednich wywieranych na ich grunt z działek wchodzących w skład terenu elementarnego UM02;

9. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]";

10. naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podania go do wiadomości publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w toku procedury planistycznej;

11. naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne wskazanie zakresu planu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonej uchwały;

12. naruszenie art. 17 pkt. 4 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 11 i 12 u.p.z.p. poprzez wskazanie

nieaktualnych numerów ewidencyjnych działek objętych zmianą planu w prognozie oddziaływania na środowisko.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie powołanej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza prowadzenie na terenie oznaczonym jako UM02 zabudowy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi, opisując dotychczasowy stan sprawy i obszernie argumentując zarzuty wywiedli legitymację do wniesienia skargi z przepisów o ochronie

prawa własności oraz praw rzeczowych ograniczonych, to jest z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 233, art. 144 i art. 251 ustawy Kodeks cywilny. Wskazali, że D.F.R. jest współużytkowniczką wieczystą działki o nr ew. "[...]" przy "[...]", natomiast Spółka jest użytkowniczką wieczystą działki o nr ew. "[...]" przy "[...]". Działki te graniczą bezpośrednio z działkami o nr ew. "[...]", które objęte są zmianą planu. Skarżący podnieśli, że korzystają ze swoich działek w celach prywatnych, zwłaszcza rekreacyjnych, jak też w celu prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu hotelarstwa, prowadząc także centrum konferencyjno-szkoleniowe. Dlatego zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu elementarnego UM02 z funkcji usługowo-turystycznej na mieszkaniową spowoduje, że będą musieli znosić znacznie większe niż dotychczas immisje, które zakłócą zarówno wykorzystywanie ich nieruchomości w celach prywatnych, jak i w celu dalszego prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej określonego typu. Oba cele wymagają bowiem przyjaznego, spokojnego sąsiedztwa, jakie zapewniało im dotychczasowe przeznaczenie działek "[...]". Z kolei skutki zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania i potencjalnych wynikających z niej decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń na budowę, dla korzystania z prawa użytkowania wieczystego wynikającego z art. 64 Konstytucji oraz 233 k.c. będą znaczące.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, że Skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego własnego bądź też innych osób, a argumenty, których użyli próbując udowodnić swój interes prawny są całkowicie nieuzasadnione i niezrozumiałe. Wskazał, że nie można wprawdzie wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości, ale w takim przypadku wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Każdorazowo więc konieczna jest analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób

zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania

z nieruchomości sąsiednich. Argumentował, że przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania terenu nie powoduje pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Skarżący skorzystali wcześniej, podczas prowadzonej przez Burmistrza procedury planistycznej z możliwości złożenia uwag. Wówczas podnieśli całkowicie inne argumenty dotyczące wpływu ustaleń planu na korzystanie ze swoich nieruchomości. W uwagach podkreślili, że zabudowa wielorodzinna może spowodować, że działalność związana z turystyką lub działalność produkcyjno-składowa, jaką prowadzi jeden ze Skarżących, zostanie wyeliminowana, z uwagi na

przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Uzasadniając odrzucenie uwagi Rada Miejska podała, że na dzień sporządzenia zmiany planu trudno jest przewidzieć jaki wpływ będzie miała zabudowa wielorodzinna na działalność prowadzoną na terenach sąsiednich. Funkcja mieszkaniowa może się uzupełniać z funkcją turystyczną. W skardze zaś Skarżący zmieniają swoje zdanie. Tym razem próbują udowodnić, że zmiana przeznaczenia terenu z usługowo-turystycznej na mieszkaniową spowoduje, że będą musieli znosić znacznie większe niż dotychczas immjsje. Jednak, jakie immisje mają na uwadze, tego nie podają w swojej skardze. Podają jedynie, że rzekome immisje zakłócą wykorzystanie nieruchomości w celach prywatnych, jak i w celu dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Trudno się zgodzić z tezą, że zabudowa mieszkaniowa może negatywnie wpływać na nieruchomości sąsiednie, wykorzystywane także do celów mieszkaniowych, a tym bardziej na nieruchomości wykorzystywane do celów rekreacyjnych lub do celów związanych z działalnością z zakresu hotelarstwa. Nie sposób nie wspomnieć o tym, że dla niektórych z działek, będących w użytkowaniu wieczystym jednego ze skarżących, leżących bezpośrednio w sąsiedztwie działek objętych skarżonym planem, obowiązujący plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu - "tereny produkcyjno-składowe". W miejscu tym od wielu lat parkowane są samochody ciężarowe - cysterny przewożące paliwa. Tym bardziej niezrozumiałe jest stwierdzenie Skarżących, że będą musieli znosić znacznie większe niż dotychczas immisje.

W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2018 r. pełnomocnik Skarżących podniósł, że jest poza dyskusją, że radykalna zmiana przeznaczenia terenu

objętego zmianą planu, umożliwiająca realizację na nim dużej inwestycji mieszkaniowej, znacząco wpłynie na zmianę "stosunków miejscowych", o których jest mowa w art. 144 k.c. jako o kryterium oddziaływania na nieruchomość sąsiednią (immisje). Tym samym plan ingeruje w prawo podmiotowe Skarżących wynikające z art. 140 k.c. przez fakt, iż po pierwsze, prawo to ulegnie ograniczeniu w związku z wydaniem nowego planu na podstawie ustawy, a po drugie, że zgodnie z art. 144 k.c. będą musieli znosić więcej. Wskazał, że gdyby przyjąć argumentację organu, iż "na dzień sporządzania zmiany planu trudno jest

przewidzieć, jaki wpływ będzie miała zabudowa wielorodzinna na działalność prowadzoną na terenach sąsiednich", należałoby w ogóle wykluczyć możliwość skarżenia uchwał zmieniających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przez tych, którzy mają w tym interes prawny. Nigdy bowiem nie można z całą pewnością przewidzieć, jak postanowienia planu zmienią stosunki w praktyce, zależy to bowiem od wielu innych czynników w tym administracyjnych

(decyzje w kwestii konkretnych inwestycji), ekonomicznych i społecznych. Taka argumentacja prowadziłaby jednak w sposób oczywisty do wykładni art. 101 u.s.g. contra legem. Po to bowiem ustawodawca przewidział możliwość zaskarżania planu przez osoby mające w tym interes prawny, aby osoby legitymowane do wniesienia takiej skargi miały możliwość wykonania "manewru wyprzedzającego" opartą na uprawdopodobnieniu. Skoro bowiem zmiana planu została dokonana można przypuszczać, że zajdą zmiany również w sferze faktycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Na wstępie należy wskazać, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną, przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo polegające na samodzielnym decydowaniu o sposobie zagospodarowania terenu.

Zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do treści tego unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. Tak też Sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił (między innymi) w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. (II OSK 2451/11), że "jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" (porównaj: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, iż skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (zobacz: wyrok NSA z 7 marca 2017 r., II OSK 1587/15).

Interes prawny w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej ma niewątpliwie właściciel nieruchomości (o ile zakwestionowany akt dotyczy jego nieruchomości). Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140). Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą.

Przechodząc do zasadniczej kwestii, tzn. czy wskutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżących, które polega na ograniczeniu ich praw (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 oraz art. 144 K.c.), stwierdzić należy, że okoliczności te nie zostały przez Skarżących w skardze wykazane, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Skarżący poprzestali na ogólnikowym wskazaniu na naruszenie skarżoną uchwałą ich interesów wynikających z użytkowania wieczystego, nie wykazali jednak tego naruszenia, tzn. nie wskazali, w jaki sposób ustalenia uchwalonego zaskarżoną uchwałą planu naruszyły ich prawo lub możliwości w zakresie zagospodarowania nieruchomości. Do naruszenia interesu prawnego dochodzi wówczas, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z tym prawem. Nie każde oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego.

Sąd zauważa, że charakter przeznaczenia działek należących do Skarżących nie zmienił się po zmianie planu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W wyniku uchwalenia skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, których Skarżący są użytkownikami, wpływającej na sposób wykonywania przez nich swoich praw, zakresu prawa, jak i obowiązków z nim związanych, w tym co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Skarżący nie wykazali zatem w żaden sposób o prawnej ingerencji zaskarżonej uchwały w ich nieruchomości, a tylko w tym przypadku można mówić o naruszeniu interesu prawnego.

Skarżący podnoszą, że skutki zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania potencjalnie doprowadzą do wydania decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń na budowę, co utrudni im korzystanie z prawa użytkowania wieczystego wynikającego z art. 64 Konstytucji oraz 233 k.c. Skarżący powołują się zatem na bliżej nieokreślone zamierzenia, które mogą być traktowane jedynie jako przyszłe plany, związane z wykorzystaniem sąsiednich nieruchomości. W ten sposób sformułowany interes prawny jest zbyt ogólny i potencjalny. Nie można zatem wywieść związku faktycznego z ustaleniami planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą a powołanym przez Skarżących naruszeniem ich interesu prawnego.

Nietrafne są także zarzuty odnoszące się do powstania immisji hałasu. Skarżący podali w skardze, że korzystają ze swoich działek w celach prywatnych, zwłaszcza rekreacyjnych, dlatego zmiana przeznaczenia terenu z funkcji usługowo-turystycznej na mieszkaniową spowoduje, że będą musieli znosić znacznie większe niż dotychczas immisje, które zakłócą wykorzystywanie ich nieruchomości w celach prywatnych. Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826) dla terenów rekreacyjnych (zdefiniowanych zgodnie z załącznikiem, tabela 1, poz. 3c powyższego rozporządzenia) dopuszczalny poziom hałasu wyrażony w dB wynosi (w różnych przedziałach czasowych) od 45 do 65 dB. Taki sam poziom hałasu obowiązuje dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, jak też jest niższy dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym Skarżący nie wykazali by w tym zakresie którekolwiek postanowienie planu naruszało w sposób konkretny, realny i aktualny ich uprawnienia właścicielskie, tzn. interes D.S.F., z założenia, nie mógł zostać naruszony przez przyczynę wskazaną w skardze (immisje hałasowe), skoro na będącej w wieczystym użytkowaniu działce nr "[...]" zlokalizowany jest staw i budynek rekreacji indywidualnej, a zatem budowle o identycznym poziomie ochrony akustycznej, co teren objęty jednostką planistyczną o symbolu UM02. Z kolei na działce nr "[...]" użytkowanej wieczyście przez Spółkę prowadzona jest działalność turystyczna i zlokalizowany jest na niej parking samochodów ciężarowych, co pozostaje w korelacji z jej przeznaczeniem zdefiniowanym jako produkcyjno-składowe, a przyczynowo-skutkowy charakter zdarzeń otaczającej rzeczywistości wsparty doświadczeniem zawodowym wyklucza – z natury rzeczy - przyjęcie, że działalność mieszkaniowa (z ewentualnie równoległymi usługami turystycznymi, acz nieuciążliwymi) generuje większe immisje, w tym intensywniejszy hałas, niż działalność produkcyjno-składowa.

Odnosząc się natomiast do zacytowanego w treści skargi wyroku NSA z dnia 5 lutego 2013 r. i przytoczonych przez Skarżących elementów uzasadnienia do tego wyroku Sąd wskazuje, że dotyczył on zupełnie innego stanu faktycznego. Sprawa dotyczyła bowiem wybudowania farmy wiatrowej i kwestii jej oddziaływania na działki sąsiednie. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie zmiany przeznaczenia działek w planie.

Skoro w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżących - nie mogli oni skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak podnosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro Skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy (miasta) otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Ustalenie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zasadności zarzutów dotyczących zakwestionowanej uchwały, a nawet formułowanie jakichkolwiek ocen na temat tej uchwały.

Należy jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja regulacji zawartej w art. 101 u.s.g. nie budzi wątpliwości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Kwestionując uchwałę w trybie omawianego przepisu, trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo w zakresie wskazanym w skardze, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W ocenie Sądu, Skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę oddalił.