Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 820/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , 10 par 1 ,40 par 1,  49 , 77 par 1 , 97 par 1 pkt 1 i 4 , 98 par 1 , 100 par 1 i 3 , 142 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 b-c  oraz inne
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D.T.-S. i M.S. na decyzję Wojewody z dnia 2 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D.T.-S. i M.S. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Starosty T. z dnia [...].06.2008r. znak [...], na podstawie art. 35 ust.3, ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r, poz. 1118 z późn. zm. ) oraz art. 123 k.p.a. nałożono na D.T.-S. i M.S. obowiązek usunięcia w terminie do 11.07.2008r. nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w zakresie :

1. przedstawienia projektu budowlany, który nie spełnia kryteriów dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ zaprojektowano w nim więcej niż dwa lokale - powołując w tym zakresie brzmienie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali ;

2. wykazania okoliczności spełnienia wymogu wynikającego z zacytowanego § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zmianami) odnośnie ściany oddzielenia p.poż. pokazanej na elewacji północno - wschodniej.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano na obowiązki organu wynikające z art. 35 ust.1 Prawa budowlanego oraz powołano treść art.33 ust.2 i 3 tej ustawy .

Decyzją Starosty T. Nr [...] z dnia [...].11.2008r., znak [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówiono wnioskodawcom D.T.-S. i M.S. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w P. przy ul. [...], na działkach nr 1 i nr 2 .

Orzekając w ten sposób podano, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 35 ust. 3 tej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wyjaśniono , w dniu 9.05.2008r. inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Po sprawdzeniu projektu budowlanego dołączonego do wniosku, w dniu 24.06.2008r. zostało wydane postanowienie nakładające na inwestorów obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej, w terminie do dnia 11.07.2008r. W ostatnim dniu terminu do uzupełnienia dokumentacji projektowej pełnomocnicy inwestorów złożyli poprawiony projekt budowlany wraz z pismem przewodnim. Po analizie dokumentacji stwierdzono jednak, że inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku opisanego w punkcie 1 postanowienia z dnia [...].06.2008r.

Nawiązując do jego treści wskazano, że w przedłożonym projekcie budowlanych samodzielne lokale tworzą:

1)pomieszczenia znajdujące się na poddaszu I budynku, oznaczone numerami [...];

2)pomieszczenia znajdujące się na poddaszu I, oznaczone numerami [...];

3)pomieszczenia znajdujące się na poddaszu I, oznaczone numerami [...];

4)pomieszczenia poddasza I budynku, oznaczone numerami [...];

5)pomieszczenia poddasza II budynku, oznaczone numerami [...];

6)pomieszczenia poddasza II budynku, oznaczone numerami [...];

7)pomieszczenia poddasza II budynku, oznaczone numerami [...];

8)pomieszczenia poddasza II budynku, oznaczone numerami [..]. Rozmieszczenie tych pomieszczeń pozwala na samodzielne użytkowanie każdego z nich z osobna. Wymienione wyżej zespoły pomieszczeń posiadają niezależne wejścia z głównej klatki schodowej budynku. Również z przedłożonego rzutu przyziemia oraz rysunku przekroju budynku wynika, że pomieszczenia określone jako gospodarcze o łącznej powierzchni 231.82 m2 oraz komunikacji 48,28 m2 mogą być wykorzystywane w celach usługowych. Wskazuje na to również zaprojektowana wysokość tych pomieszczeń, która wynosi 3,18 m. Zatem budynek ten nie mógł zostać uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny.

W wyznaczonym terminie wyżej opisana dokumentacja projektowa nie została poprawiona. Pełnomocnicy inwestorów potwierdzili w piśmie z dnia 11.07.2008r., że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym przedstawiono budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym wydzielono dwa lokale mieszkalne (jeden w poddaszu I i drugi w poddaszu II), dla tych lokali zaprojektowano w poziomie przyziemia pomieszczenia techniczne, tj. kotłownie ze składem opału i pomieszczenia gospodarcze. Pełnomocnicy powołali się na art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, a także na decyzję Wojewody z dnia [...].07.2004r. znak [...] w sprawie znak [...]. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że przedłożony do zatwierdzenia projekt nadal przedstawia budynek, którego funkcja jest niezgodna ze złożonym przez inwestora wnioskiem.

Wskazano ponadto, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. ([...]), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...]1999r. na terenie, którego wniosek dotyczy przewiduje się możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej, pensjonatowej, związanej z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą. W związku z tym brak przeszkód do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku pensjonatowego.

Inwestorzy D.T.-S. i M.S. wnieśli w jednym piśmie zażalenie na postanowienie z dnia [...].06.2008r., jak również odwołanie od decyzji Starosty T. Nr [...] z dnia [...].11.2008r., znak [...], żądając uchylenia obu rozstrzygnięć oraz wydania zgodnie z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzucali, że postanowienie z dnia [...].10.2008r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Żądanie przez organ doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z cytowaną definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 ust. 2 a ustawy Prawo budowlane) nie jest poparte żadnym przepisem prawa, któryby potwierdzał taki stan rzeczy. Wręcz przeciwnie większość przepisów - w tym określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dotyczącym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania wskazują na fakt niespełnienia przez projektowany budynek warunków określonych dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - czym naruszono art. 7, 8, 9, 11 k.p.a. Wskazując na regulacje art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. podnosili, że zaskarżone postanowienie poza przepisaniem części artykułów ustawy Prawo budowlane nie mających nic wspólnego ze sprawą przeznaczenia budynku nie zawiera nic co wskazywałoby na uzasadnienie faktyczne, czy prawne, dlatego też należy uznać postanowienie za wadliwe. Podnosili nadto, że postanowienie zostało wydane w okresie zawieszenie postępowania w sprawie oraz wskazywali na naruszenie art. art. 7, 8 , 102 i 103 k.p.a. wobec nie ustalenia spadkobierców strony postępowania i adresów ich zamieszkania.

Zarzucali dalej, że także zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Podobnie jak postanowienie narusza ona art. 107 § 3 k.p.a. albowiem zawiera tylko szczątkowe i nieprawdziwe ustosunkowanie się do pisma wyjaśniającego z dnia 24.10.2008r., w którym zostało wskazane naruszenie przynajmniej kilkunastu przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w przypadku próby zakwalifikowania projektowanego budynku do grupy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wielomieszkaniowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera nieprawdziwe stwierdzenie jakoby poinformowano inwestora w postanowieniu z dnia [...].06.2008r. o fakcie zaprojektowania w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Wbrew temu na co wskazuje decyzje nie osiem, lecz tylko dwa lokale mieszkalne spełniają wymogi ustawy prawo budowlane, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz ustawy o własności lokali. Kłamstwem albo oznaką całkowitej nieznajomości prawa i nieumiejętności odczytywania projektu budowlanego jest stwierdzenie jakoby wymienione zespoły posiadały niezależne wyjścia z głównej klatki schodowej. Błędnie używa się też pojęcia głównej klatki schodowej, skoro w budynku zaprojektowano tylko i wyłącznie jedną klatkę schodową. Podobnie jak w sprawie [...] należy zwrócić uwagę , że regulacje dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w części dotyczącej lokali mieszkalnych i związanego z tym zagospodarowania są podstawowymi przepisami pozwalającymi stwierdzić przeznaczenie obiektu, lokalu, części obiektu, itp. na cele mieszkalne jedno- czy wielorodzinne, zaś przedstawione przez organ zestawienia pomieszczeń - lokali mieszkalnych, w większości są sprzeczne z tymi przepisami. Stwierdzenie jakoby pomieszczenia poprzez swoją wysokość 3,18 m kwalifikowały się na lokale usługowe narusza przepisy prawa albowiem przedłożony projekt budowlany przedstawia przyziemie posiadające poziom podłogi poniżej poziomu terenu od strony z otworami okiennymi, co od razu eliminuje pomieszczenia jako usługowe, a nawet jako mieszkalne ze względu na § 73 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia określają minimalne wysokości pomieszczeń, nie zaś obowiązek kwalifikowania w pierwszej kolejności przeznaczenia pomieszczeń w zależności od ich wysokości, a co za tym idzie kwestionowania przeznaczenia przedstawionego w projekcie, za którego prawidłowe parametry odpowiedzialność bierze projektant. Projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a dane w nim zawarte są wiążące dla inwestora i organów nadzoru budowlanego. W przypadku chęci użytkowania budynku w sposób inny niż w nich wskazany inwestor winien uzyskać decyzje o zmianie pozwolenia na budowę ( art. 36a ustawy Prawo budowlane jeśli budowa nie została rozpoczęta) albo o zmianę sposobu użytkowania budynku ( art. 71 ustawy Prawo budowlane po oddaniu budynku do użytkowania w formie i przeznaczeniu zgodnym z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę ) lub legalizującą zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę ( art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane). Opierając na domniemaniach , czy przewidywaniach organ wykracza poza swoje kompetencje jasno określone przepisami prawa, czym narusza przepisy oraz wydaje orzeczenia z naruszeniem prawa. Niestosownym i nieetycznym jest podważanie zawartości projektu, a tym samym autorytetu osoby projektanta ( architekta z wieloletnim doświadczeniem także jako architekt miejski) przez osoby nie posiadające w dziedzinie architektury żadnego wykształcenia, nie mówiąc o uprawnieniach czy kwalifikacjach. Ciężko też nazwać "doświadczeniem" w pozytywnym tego słowa znaczeniu pracę w wydziale budownictwa i architektury w Starostwie T. , przy takiej wiedzy, kwalifikacjach, kompetencjach i stanowisku do spraw kierownictwa wydziału. Podobnie jak we wspomnianej wcześniej sprawie zadziwiającym jest fakt, z jaką "lekkością i swobodą" organ podtrzymuje swoje stanowisko, sprzeczne z przepisami, w których jest kompetentny, przede wszystkim dotyczących zaświadczeń o samodzielności lokali (art. 2 ust. 3, ust. 3, ust. 4 ustawy o własności lokali), co budzi wątpliwość o prawidłowym działaniu organu na tym polu "walki" i potwierdza wcześniej opisany fakt kompletnej niekompetencji organu lub części pracowników reprezentujących organ w tej kwestii, jak też i wielu lub większości innych związanych z budownictwem i architekturą.

Ponadto, w przedmiotowym postępowaniu znacząco, bo około miesiąca naruszony został przez organ art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody z dnia [...].04.2009r. znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust.1 pkt 2 i art 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r, poz. 1118 z późn. zm. ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie oraz decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania.

Stwierdzając następnie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo uznano, że istnieją podstawy do zakwestionowania zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę odnośnie funkcji projektowanego budynku, na co wskazuje analiza projektu budowlanego. Organ ma prawo badać i kwestionować zarówno zgodność deklarowanej funkcji budynku (we wniosku o pozwolenie na budowę, w nazwie inwestycji zamieszczonej w projekcie budowlanym), jak i poszczególnych pomieszczeń, jeżeli analiza projektu wskazuje na inną funkcję oraz przeznaczenie budynku. Działanie takie mieści się w obowiązkach organu wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a. W sytuacji, gdy przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projekt budowlany drastycznie odbiega od przyjętych kanonów i norm charakterystycznych dla projektów budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wskazuje na inny charakter budynku (inne przeznaczenie - funkcję) , prowadzenie przez organ administracji postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku o funkcji wskazanej we wniosku - czyli budynku mieszkalnego jednorodzinnego, mogłoby być uznane za niedopełnienie obowiązków wynikających między innymi z art. 7 i 77 k.p.a. Przedłożony w sprawie niniejszej projekt budowlany wskazuje, że budynek nie jest budynkiem jednorodzinnym z uwagi na ilość lokali. Takie ustalenia nie uprawniają odwołującego do stwierdzenia, że organ administracyjny zakwalifikował budynek do "grupy budynków wielorodzinnych". W postanowieniu prawidłowo powołano się na definicję art. 3 ust. 2a ustawy Prawa budowlanego w nawiązaniu do art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Starosta był uprawniony również do żądania uzupełnienia projektu w celu oceny jego zgodności z przepisami bezpieczeństwa pożarowego w zakresie usytuowania budynku.

Istnieją też wystarczające przesłanki do utrzymania w mocy również decyzji Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Starosta wskazał w uzasadnieniu decyzji, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego w pkt 1 postanowienia z dnia [...].06.2008r. W uzasadnieniu decyzji wykazano w wystarczającym stopniu, że projektowany budynek nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w myśl definicji art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. Opierając się na definicji samodzielnego lokalu (nie tylko mieszkalnego) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wyodrębniono osiem zespołów pomieszczeń wymienionych enumeratywnie, które tworzą samodzielne lokale. Ponadto, zauważono, że w poziomie kondygnacji przyziemia (o powierzchni całkowitej ponad 316 m2 i wysokości 3,18 m .), w której według opisu pomieszczeń projektu znajdują się wyłącznie pomieszczenia gospodarcze budynku mieszkalnego jednorodzinnego możliwe jest również wyodrębnienie lokali usługowych. Podzielając stanowisko i wnioski organu pierwszej instancji płynące z analizy projektu w zakresie funkcji projektowanego obiektu uznano za zasadne wydanie decyzji w oparciu o art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odpowiadając na argumenty odwołania kwestionujące prawidłowość dokonanych wskazań lokali przez organ pierwszej instancji wyjaśniono, że lokal to nie tylko lokal mieszkalny, ale i lokal o innym przeznaczeniu, dlatego nie ma potrzeby by każdy z wyodrębnionych lokali zawierał pomieszczenia wymagane dla lokalu mieszkalnego, w szczególności kuchnię.

Podano dalej, że analiza projektu dokona przez organ odwoławczy wskazuje dodatkowo, że zagłębienie poziomu podłogi kondygnacji przyziemia w jej części poniżej poziomu terenu wynika z projektowanej zmiany w ukształtowaniu terenu. Wskazano na rozbieżność co do danych dotyczących poziomu terenu w wartościach npm., pomiędzy danymi wskazanymi na rysunkach elewacji, a rysunkiem projektu zagospodarowania terenu. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że istniejący poziom terenu i poziom wejścia budynku to ok. 740 m npm. Rysunki elewacji wskazują natomiast, że poziom wejścia (zbieżny z poziomem terenu istniejącego), to 737,30 m npm ( = -3, 40 w stosunku do poz. tzw. "zera budynku").

Stwierdzono ponadto , że uzupełnienia dokonane w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie pkt 2 postanowienia z dnia [...].06.2008r. wskazują, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami bezpieczeństwa pożarowego (nawet przy założeniu, że budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym). Wyliczenia przedstawione w odpowiedzi na postanowienie, zamieszczone na rysunku nr [..] - elewacja północno-wschodnia wskazują na naruszenie § 232 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przepisie tym wskazano, że " W ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów, o których mowa w ust. 1, nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany, a w stropie oddzielenia przeciwpożarowego - 0,5% powierzchni stropu. " Ustęp 1 § 232 stanowi zaś, że " Ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego." Powyższe przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie ponieważ część projektowanego budynku znajduje się w zbliżeniu do istniejącego budynku drewnianego na działce sąsiedniej na odległość mniejszą niż regulują to przepisy § 271 ust. 1-7 (odległość mniejsza niż 12m) W takiej sytuacji , zgodnie z § 271 ust. 10 - " W pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. " W rozpatrywanej sprawie z uwagi na brzmienie ust. 11 § 271 wymagania te dotyczą ściany obwiedzionej przez projektanta kolorem [...] na rysunku elewacji północno-wschodniej. Ustęp 4 i 5 § 232 określają wymaganą klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nim otworów, w zależności od klasy odporności pożarowej budynku. Dopuszczalną powierzchnię otworów w ścianie oddzielenia pożarowego określa jednoznacznie cytowany na wstępie ust. 2 §232 -15%. Projektant wskazał, że przedmiotowa ściana spełnia wymagani dla klasy B i C, gdy tymczasem według rozeznania organu odwoławczego wystarczające jest spełnienie wymagań określonych dla klasy D i E, (co wynika z § 232 ust. 5). Nie uznając tego za istotne uchybienie stwierdzono jednak, że wyliczenia powierzchni otworów (zamkniętych bloczkami szklanymi i drzwiami o określonej klasie odporności ogniowej) wskazują jednoznacznie na przekroczenie dopuszczalnej powierzchni 15 % powierzchni całej ściany. 5,04+ 5,28 ,= 10,32 m2, co stanowi 20 % powierzchni ściany ,(51,05 m2). Wyliczeń tych dokonano na podstawie danych wskazanych przez projektanta. Otwory, o których mowa w 6 § 232 nie są innymi otworami niż dopuszczone §232 ( ust. 1 i 3). W ust. 6 § 232 zapisano jedynie dopuszczalną możliwość wypełnienia części ich powierzchni innym materiałem niż określony w ust. 4 § 232. Niedopuszczalne jest zatem sumowanie powierzchni, o których mowa w ust. 2 i. 6 § 232, jak zdaje się to czynić projektant. Maksymalna łączna powierzchnia wszelkich otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego określona została w § 232 ust. 2. Kwestia naruszenia warunków technicznych w powyższym zakresie nie została jednak podniesiona przez organ pierwszej instancji , zatem organ odwoławczy uzupełnia ten brak.

Odpowiadając na pozostałe argumenty odwołania wskazano, że terminowość wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej podlega badaniu w odrębnych postępowaniach poza postępowaniem odwoławczym. Niemniej jednak stwierdzono, że materiał dowodowy nie wskazuje na przesłanki świadczące o przekroczeniu terminu , określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Postępowanie było dwukrotnie zawieszane. Zawieszenie postępowania po wydaniu postanowienia w trybie 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie stanowiło przeszkody dla dokonywania przez inwestora uzupełnień.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...].04.2009r. znak [...] , D.T.-S. i M.S. zarzucali naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że projekt budowlany planowanej inwestycji jest niezgodny z zapisami tej ustawy, w szczególności, że zaprojektowana funkcja budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w skład którego wchodzą dwa lokale mieszkalne jest niezgodna z art. 3 pkt 2a, oraz że projekt zagospodarowania terenu działek narusza przepisy techniczno - budowlane dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego określone rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to § 232 ust. 2. Podnosili też zarzut naruszenia : art. 7 k.p.a. - przez swobodne domniemywanie faktów; art. 6 k.p.a. - ze względu na stosowanie niewłaściwego przepisu prawa , a mianowicie ustawy o własności lokali ; art. 8 k.p.a. - poprzez sprzeczne stanowiska organów w podobnych lub identycznych kwestiach na gruncie tego samego przepisu prawa; art. 107 § 3k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. - polegające na nie podaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 136 k.p.a. i nie wskazaniu konkretnych przepisów, na podstawie których jednoznacznie stwierdzone zostały wady projektu budowlanego uniemożliwiające jego uzupełnienie, czy poprawę w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym.

Wskazując na powyższe D.T.-S. i M.S. domagali się o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty , a także zasadzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazywali na bezpodstawne przyjęcie, że projekt budowlany planowanej inwestycji jest niezgodny z art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane to znaczy funkcja projektowanego budynku wykracza poza definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W tym zakresie podnosili, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany przedstawia budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym wydzielono dwa lokale mieszkalne, w skład których wchodzą pomieszczenia mieszkalne, komunikacyjne, higieniczno - sanitarne, gospodarcze i techniczne. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, parametry techniczne projektowanego budynku w tym przede wszystkim długość dojść ewakuacyjnych (powyżej 10 m § 256 ust. 3 eliminuje budynki ZŁ l, ZŁ II, ZŁ V), wysokość komunikacji - holi (poniżej 3,30 m § 256 ust. 6 eliminuje budynki ZŁ poza ZŁ IV) dają możliwość wykorzystania projektowanego budynku wyłącznie na cele mieszkalne i to wyłącznie jednorodzinne. Paragraf 73 ust. 1 eliminując pomieszczenia przyziemia na cele mieszkalne wymusza ich lokalizację w poziomie poddasza l i poddasza II, co ze względu na brak windy, lub innego rozwiązania użytkowego (§ 55 ust. 1) nie pozwala na przyjęcie funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego - wielomieszkaniowego.

Eliminując w ten sposób możliwości "nadpisania" funkcji innej, niż wskazanej przez projektanta w projekcie oraz wnioskowanej przez inwestora w podaniu, organ nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia naruszenia art. 5 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, a wręcz nie ma do tego prawa. Żaden z obowiązujących przepisów - w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, nie ogranicza wielkości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też ilości pomieszczeń w nim znajdujących się, a już na pewno wielkości i innych parametrów poza minimalnymi.

Wskazywali dalej, że projekt budowlany przedstawia rozwiązania projektowe dotyczące zabezpieczeń przeciwpożarowych ze względu na niezachowanie minimalnych odległości pomiędzy budynkami projektowanym i istniejącym na działce sąsiedniej nr 3 . Rozwiązania te są zgodne z przepisami technicznymi, a przede wszystkim z § 232 ust. 1, ust. 2 i najprawdopodobniej celowo uznano za niedopuszczalny w tym przypadku ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaprojektowano zamknięcia otworów za pomocą drzwi przeciwpożarowych o powierzchni łącznej mniejszej niż 15% powierzchni ściany oddzielenia ogniowego (zgodnie z § 232 ust. 2 rozporządzenia) oraz "wypełniono" ( nie zaś jak pisze organ odwoławczy "zamknięto" ) otwory materiałem przepuszczającym światło -luksfery, o powierzchni mniejszej niż 10% (zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia). Stanowisko jakoby niedopuszczalnym było łączenie tychże powierzchni jest całkowicie nieuzasadnione i błędne. Rozporządzenie stanowi o "obudowaniu przedsionkiem, zamknięciu drzwiami lub innymi zamknięciami przeciwpożarowymi", oraz o "wypełnieniu materiałem" - co naprowadza jasno na dwa różne przypadki. Brak w przepisach jednoznacznego zapisu o zakazie stosowania łącznie obydwu rozwiązań, to znaczy "zamknięcia" i "wypełnienia", albo zapisu wskazującego, która powierzchnia miałaby być maksymalną w przypadku łącznego zastosowania dopuszczalnych rozwiązań. Przyjmując stanowisko organu drugiej instancji jako słuszne, to w sytuacji gdy w budynku na kondygnacji przyziemia wymagane byłoby wykonanie jednych drzwi przeciwpożarowych - na przykład główne wyjście (w przypadku oczywiście analogicznym do naszego), to byłoby niemożliwe doświetlenie wyższych kondygnacji za pomocą bloczków szklanych. Taki sposób pojmowania i stosowania tego przepisu jest błędny. Organ drugiej instancji nie dał jednak możliwości wypowiedzenia się szerzej projektantowi w tej kwestii lub na wniosek inwestora rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pomimo, że kwestionował stanowisko organu pierwszej instancji, który rozwiązanie takie przyjął za prawidłowe. Takie działanie wydaje się być celowe, ponieważ rozpatrzenie odwołania pod względem naruszenia art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane jest rzeczą ryzykowną, dlatego poszerzona została problematyka na inne aspekty sprawy, aby zakres "uchybień" pod tym kątem nie był jedynym.

Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie powinien stosować i wskazywać na naruszenie ustawy o własności lokali. Artykuł 1 stanowi, że ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. W zakresie nieuregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Jasno z tego wynika, że ustawa o własności lokali nie ma zastosowania do projektowanych budynków, dla których wymogi jaki powinny spełniać lokale i wchodzące w ich skład pomieszczenia określają warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Polskie Normy, oraz inne warunki techniczne. Dopuszczając nawet stosowanie powyższej ustawy jako posiłkowe dla "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", ustawa ta została zinterpretowana nieprawidłowo. Artykuł 2 ustawy o własności lokali stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Biorąc pod uwagę fakt, że w budynku zaprojektowano wyłącznie dwie kotłownie, dwa pomieszczenia gospodarcze, oraz wydzielone ze wspólnej klatki schodowej dwa lokale mieszkalne (części mieszkalne, higieniczno - sanitarne i komunikacyjne), nie można stwierdzić aby projekt przedstawiał więcej niż dwa lokale mieszkalne. Ponadto, powyższa ustawa wyraźnie wskazuje "(...) wraz z pomieszczeniami pomocniczymi (...)" , czyli w liczbie mnogiej, a nie pojedynczej, jak chodzi o pomieszczenia pomocnicze. Projekt budowlany nie przedstawia żadnego układu izby lub izb z pomieszczeniami, co najwyżej izbę (pokój) z pomieszczeniem higieniczno - sanitarnym. Powyższe stanowi zatem naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Jeszcze dziwniejszą rzeczą jest fakt, że organ odwoławczy w swojej decyzji kasacyjnej z dnia [...].07.2004r. sygn. akt. [...] (kopia w załączeniu), podważając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdza "(...) Odnośnie zastrzeżeń organu l instancji o: niezgodności przedmiotowego projektu z wnioskiem o pozwolenie na budowę pod względem funkcji projektowanego budynku, zauważyć należy, że wobec podanej definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane) i jej niedookreślenia w innych przepisach prawa, organ nie ma możliwości stwierdzić, iż przedstawiony projekt nie jest projektem domu jednorodzinnego.(...)". Zasadniczo odmienne obecnie stanowisko organu w tej samej kwestii podważa jego wiarogodność fachowość i rzetelność oraz wskazuje na naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a.

W ślad za argumentacją odwołania skarżący wskazywali też, że w przypadku chęci użytkowania budynku w sposób inny niż wskazany w zatwierdzonym projekcie budowlanym inwestor winien uzyskać decyzje o zmianie pozwolenia na budowę ( art. 36a ustawy Prawo budowlane jeśli budowa nie została rozpoczęta) albo o zmianę sposobu użytkowania budynku ( art. 71 ustawy Prawo budowlane po oddaniu budynku do użytkowania w formie i przeznaczeniu zgodnym z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę ) lub legalizującą zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę ( art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane).

Ponadto, zdaniem skarżących, poważnym nadużyciem jest nadinterpretacja prawa w postaci uznania art. 7 i 8 k.p.a. za przyzwolenie i obowiązek rozpatrywania sprawy poza zakresem określonym w Prawie budowlanym. Artykuł 35 ust. 1 tej ustawy określa co podlega sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczne - budowlanej w postępowaniu związanym z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, zaś jego brzmienie nie upoważnia do badania i kwestionowania funkcji budynku podanej w projekcie, zwłaszcza co do zgodności z przepisami nie mającymi w sprawie zastosowania jak też nigdzie nie opisanymi, określonymi, czy "przyjętymi kanonami i normami charakterystycznymi dla projektów budynków mieszkalnych jednorodzinnych". W taki sposób można byłoby zakwestionować każdy projekt budowlany jako niezgodny z zadeklarowanym przez projektanta przeznaczeniem, pytanie tylko, na jakiej podstawie prawa, bo na pewno działanie takie nie jest istotą art. 7 i art. 77 k.p.a. Projektant złożył oświadczenie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i wiedzą techniczną, a biorąc pod uwagę jego doświadczenie i znajomość prawa oraz "rosnące jak grzyby po deszczu" posiadłości, czy rezydencje o powierzchni zabudowy niejednokrotnie przekraczającej 1000,00m2 i o kubaturach ponad 5000,00m3, które oddawane są do użytkowania jako obiekty budowlane Kategorii l, stanowisko obu wydaje się być niewłaściwe i bezprawne. Wskazując na zasadę równości wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, D.T.-S. i M.S. zaznaczyli, że Starosta i Wojewoda często udzielali pozwoleń na realizację budynków wielorodzinnych jako obiektów mieszkalnych jednorodzinnych.

Skarżący podnosili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu nie podaje przyczyny i podstawy odstąpienia od zastosowania art. 136 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 co do nowo ujawnionych wad projektu. Brak w nim ustosunkowania się do zarzutów dotyczących postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jak też odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu co do decyzji Starosty i prowadzonego postępowania administracyjnego.

Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania miały zdaniem skarżących istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § ust. 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podstarzając stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną wobec wydania obu kontrolowanych decyzji z naruszeniem szeregu przepisów proceduralnych.

Materialnoprawną postawę obu kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm. - dalej w skrócie Pb), a w szczególności art. 35 ust. 3. Krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę należało ustalić z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Pb, zaś zaliczono do nich słusznie w sprawie niniejszej współwłaścicieli nieruchomości stanowiących teren inwestycji i działek z nim bezpośredni sąsiadujących, na które może ona oddziaływać. W oświadczeniu inwestorów o prawie dysponowania na cele budowlane działką nr 2 , a także w będącym elementem projektu budowlanego wypisie z ewidencji gruntów dla tej działki figurują jako jej współwłaściciele między innymi - J.B. , J.B.S. i S.B.S. . Odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 9.06.2008r. nie został potwierdzony osobiście przez te osoby, natomiast przeznaczone dla wyżej wymienionych egzemplarze postanowienie z dnia [...].06.2008r. poczta zwróciła bez doręczenia z adnotacją o śmierci adresatów. W opisanej sytuacji organ pierwszej instancji nie podjął jednak w sprawie właściwych działań służących prawidłowemu prowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron. W szczególności nie zwracał się do urzędu stanu cywilnego o przesłania odpisów skróconych aktów zgonu wyżej wymienionych dla ustalenia dat śmierci warunkujących stosowanie art. 97 §1 pkt 1 k.p.a., który to przepis należy mieć na uwadze tylko w przypadku śmierci strony po wszczęciu postępowania. Dysponując danymi dotyczącymi ostatniego miejsca zamieszkania wyżej wymienionych organ pierwszej instancji nie zwracał się też do sądu spadku o wyjaśnienie czy toczyło się postępowanie po tych osobach, co mogło stanowić podstawę ustalenia spadkobierców. Inną drogą , służącą wyjaśnieniu kwestii stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę nr 2 było uzyskanie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów oraz wypisu z księgi wieczystej nieruchomości dla wyjaśnienia , czy uległ zmianie ujawniony w nich stan prawny. W zależności od tych ustaleń, można było żądać dalszych danych umożliwiających ustalenie dat śmierci spadkodawców, ich spadkobierców oraz ich adresów na podstawie dokumentów będących w posiadaniu sądu spadku, ewidencji gruntów, czy tworzących akta księgi wieczystej. Niewykluczonym było też korzystanie dla ustalenia spadkobierców z innych środków dowodowy takich jak przesłuchanie świadków, czy stron. Postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...].07.2008r. narusza przepisy proceduralne. Jest ono wewnętrznie sprzeczne albowiem podaje w osnowie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a, zaś w uzasadnieniu art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, przed wydaniem tego orzeczenia nie wyjaśniono wyżej wskazanych kwestii wstępnych istotnych dla prawidłowego stosowania art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. albo art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo należy zauważyć, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. organ pierwszej instancji nie zastosował procedury z art. 100 §1 k.p.a., którą winien ruchomość uznając, że w sprawie występuje wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne. O ile postępowanie podjęto na podstawie art. 97 §2 k.p.a. postanowieniem z dnia [...].09.2008r. , to prowadzono je następnie w obu instancjach w warunkach mogących skutkować wystąpieniem podstaw z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na nieustaleni następców prawnych nieżyjących współwłaścicieli jednak z działek stanowiących teren inwestycji, którym należy przyznać przymiot stron w świetle regulacji z art. 28 ust. 2 Pb. Taki przypadek nie miałby jednakże miejsca, gdyby inne osoby biorące udział w postępowaniu były faktycznie następcami prawnymi J.B. , J.B.S. i S.B.S. - czego jednakże nie ustalono, a także nie zebrano umożliwiających stwierdzenie powyższego dowodów. W tym zakresie należy zauważyć, że nie stanowi dowodu następstwa prawnego po J.B. podpisana przez pracownika organu pierwszej instancji notatka urzędowa z dnia 14.07.2008r., z której nie wynika nawet w jakiej dacie zmarł wyżej wymieniony , czy Z.Ł. jest jego wyłącznym spadkobiercą i na jakiej podstawie. Treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...].09.2008r. naprowadza zresztą, że za taki dowód nie została ona uznana. Z uwagi na brak przepisu szczególnego w sprawie niniejszej niedopuszczalnym było sięganie do instytucji obwieszczeń publicznych z art. 49 k.p.a., zamiast zapewnienia czynnego udziału w sprawie następcom prawnym J.B. , J.B.S. i S.B.S. , którą to procedurę błędnie stosował organ pierwszej instancji i drugiej instancji od daty podjęcia postępowania postanowieniem z dnia [...].09.2008r.

Kwestia własności działki nr 2 ma dodatkowo znaczenie dla oceny okoliczności wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, która nie z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a. pozostała poza ustaleniami w obu kontrolowanych decyzjach.

W uzasadnieniu obu decyzji brak rozważań dotyczących kręgu stron. Wykaz podmiotów, którym przyznawano taki status zawierają rozdzielniki wysyłanych pism i orzeczeń. Ich treść, w powiązaniu z dostępnymi w projekcie budowlanym mapami może wskazywać, że za strony postępowania uznawano poza inwestorami oraz współwłaścicielami działki nr 2 także osoby mające tytuł prawny nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. działek nr 4, nr 5, nr 6 , 3 , pomijając działkę drogową nr 7 pozostającą we władaniu Skarbu Państwa - Starosty . W projekcie budowlanym zgromadzono jedynie wypisy z ewidencji gruntów dotyczące działek nr 1, nr 2 i nr 7 . Brak takich dokumentów dla pozostałych działek - nr 4, nr 5, nr 6 i nr 3 , także w aktach administracyjnych organów pierwszej oraz drugiej instancji. Zważyć należy dodatkowo , że wykaz osób przyporządkowanych do poszczególnych działek w rozdzielnikach pism nie odpowiada ujawnionemu w ewidencji gruntów stanowi własności co do działki nr 2 nie tylko z uwagi na śmierć J.B. , J.B.S. i S.B.S. . Opisany stan rzeczy stanowi o naruszeniu wymogów z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a. Występujące w tym zakresie uchybienia mając znaczenie z uwagi na treść art. 28 ust. 2 Pb oraz obowiązek przestrzegania przepisów proceduralnych stanowiących przejaw realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, stąd mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile za strony uznawano K.M. i M.M. , zważyć należy na dalsze naruszenie przepisów proceduralnych , skutkujące wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Tak ocena wynika z faktu, że wszelkie pisma i orzeczenie kierowano w toku postępowania nie do wyżej wymienionych jako stron ( art. 40 §1 k.p.a.), lecz do osób wskazanych w rozdzielnikach korespondencji jako pełnomocnicy. W aktach administracyjnych brak pełnomocnictw stanowiących podstawę przyjmowanej reprezentacji K.M. i M.M. Nie stanowi też takiego skutecznego umocowania znana dopiero z przesłanego w toku postępowania sądowadministracyjnego wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr 5 adnotacja o pełnomocnictwie albowiem nie wynika z niej ani przedmiot, ani też zakres umocowania pełnomocników. Nie są to jednak jedyne uchybienia przepisom postępowania. W tym zakresie budzi zastrzeżenia zawieszanie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie na wniosek inwestora postanowieniem z dnia [...].10.2008r. z powołaniem jako podstawy art. 98 §1 k.p.a., bez uprzedniego zawiadomienia o wniosku inwestorów pozostałych stron, którym formalnie przysługuje prawo do złożenia sprzeciwu. Postępowanie podjęto następnie na wniosek inwestorów postanowieniem z dnia [...].11.2008r., przy czym przed wydaniem decyzji nie skierowano do stron zawiadomienia w trybie art. 10 §1 k.p.a. dla umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa także z tej przyczyny, że w sposób w istocie dowolny wskazano w niej na niezgodność żądania zawartego we wniosku inwestorów z będącym załącznikiem projektem budowlanym , a także zakwestionowano prawidłowość samego projektu budowlanego, jako dotyczącego budowy budynku jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pb. Zważyć należy, że w decyzji Starosty z dnia [...].06.2008r. znak [...] nie odniesiono się do argumentów podawanych w piśmie inwestorów z daty 10.07.2008r., w którym zwracano uwagę na brak podstaw do oceny sygnalizowanych w pkt 1 postanowienia z dnia [...]-.06.2008r. zagadnień na podstawie przepisów innych, niż zawarte w ustawie Prawo budowlane oraz rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także powołano stosowne orzecznictwo. Sięgając w sprawie niniejszej do ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali ( tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm. ) organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy zakresu jej zastosowania. Nie wskazał też konkretnej normy znajdującej się w tej ustawie, czy innych aktach normatywnych, która wprowadza ograniczenia w powierzchni samodzielnych lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu, albo przewiduje ograniczenia natury funkcjonalnej, które uzasadniałyby stwierdzenie o przedstawieniu przez inwestorów projektu budowy pensjonatu, względnie budynku innego niż dom jednorodzinny. Takich rozważań brak także w postanowieniu z dnia [...].06.2008r. Dowolność ustaleń i oceny prawnej stanu faktycznego, w tym nie przeprowadzenie interpretacji przepisów z uwzględnieniem metod wykładni aktów normatywnych oraz dyrektyw dotyczących ich wyników, a także nie odniesienie się do twierdzeń inwestorów stanowi naruszenie art. 107 §1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analogiczne uchybienia wymogom wynikającym z art. 107 §1 i 3 k.p.a. dotyczą także decyzji Wojewody z dnia [...]04.2009r. znak [...] w której równie dowolnie zakwestionowano przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany pod kątem wskazanej we wniosku funkcji budynku pomimo, że w tym zakresie odwołanie zawiera jeszcze inne rzeczowe, wielowątkowe argumenty.

W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do tych istotnych zarzutów inwestorów, co Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

Dostrzegana przez organ drugiej instancji rozbieżność danych dotyczących poziomu terenu , nie została przesądzona, co do jej wpływu na wynik sprawy. Może ona naprowadzać na niezgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, względnie na inne wady tego opracowania , które zawiera wewnętrznych sprzeczności. Zważyć należy jednak, że w tym zakresie ani organ pierwszej instancji, ani też organ drugiej nie zastosował trybu z art. 35 ust.3 Pb w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb, stąd stwierdzenie takich wad nie mogło skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy proceduralne także z tej przyczyny, że w sposób niedopuszczalny rozstrzyga w osnowie o dwóch odrębnych aktach administracyjnych. Co do zasady prawidłowym jest wydanie przez organ drugiej instancji aktu administracyjnego w formie decyzji w związku ze skutecznością wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...].11.2008r., znak [...]. Stanowcze rozstrzyganie w osnowie decyzji organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty z dnia [...].06.2008r. znak [...], na skutek rozpoznania zażalenia skarżących na postanowienie budzi zastrzeżenia. W art. 35 ust. 3 Pb unormowana została procedura usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków w zakresie określonym w art. 35 ust. 1. Wydane w toku postępowania, nie rozstrzygające sprawy co do istoty postanowienie, o którym mowa art. 35 ust. 3 Pb jest ostateczne, albowiem ustawa nie przewiduje możliwości jego zaskarżalności w drodze zażalenia. Kontrola takiego postanowienia następuje na zasadach przewidzianych w art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Ta ostatnia regulacja nie oznacza dopuszczalności połączenia z odwołaniem zażalenia na niezaskarżalne odrębnie takim środkiem postanowienie, lecz możliwość zgłoszenia w odwołaniu zarzutów przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie. Organ odwoławczy nie wydaje odrębnego rozstrzygnięcia co do takiego postanowienia, lecz ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Wyżej wskazane uchybienia nakazują uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 b-c p.p.s.a., zaś ich stwierdzenie uniemożliwia wypowiadanie wiążących ocen w kwestiach materialnoprawnych, do których zmierzając zarzuty skargi wskazujące na spełnienie w sprawie warunków do zatwierdzenie przedmiotowego projektu budowlane jako dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nienaruszającego przepisów p.poż.. Taka kontrola następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem wszystkich stron. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest przedwczesna ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205§1 p.p.s.a.