Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1177/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 8 i ust. 9, art. 184
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 316/16 w sprawie ze skargi Fundacji A na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji A na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 14400 (czternaście tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 316/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Fundacji A (dalej też: "strona", "skarżąca", "beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej też: "organ", "Zarząd Województwa") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie określenia i zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty 1.731 797,35 złotych pobranej na podstawie umowy o dofinansowanie ze środków EFRR.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca zwróciła się do Zarządu Województwa Podkarpackiego - Instytucji Zarządzającej, działającej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu: "[...]". Celem projektu było przywrócenie dawnej świetności zespołowi parkowo-pałacowemu w N., dzięki kompleksowej modernizacji tego obiektu oraz doprowadzeniu go do stanu, w którym spełniałby on funkcje kulturalne i turystyczne. Po wykonaniu niezbędnych w tym zakresie prac, skarżąca miała otworzyć w pałacu "Akademię N." - centrum artystyczne, organizujące imprezy kulturalne. Przedmiotowy projekt został oceniony pozytywnie i wybrany do dofinansowania. W związku z tym, w dniu 21 lipca 2010 r., Instytucja Zarządzająca zawarła ze skarżącą umowę o dofinansowanie realizacji projektu. Umowa ta była następnie czterokrotnie zmieniana na mocy porozumienia stron, w celu urealnienia wniosku, w następstwie rozstrzygniętych przetargów, a także wydłużenia terminu realizacji projektu, ostatecznie określając go do dnia 30 września 2014 r. Całkowita wysokość przyznanego dofinansowania na realizacją projektu wyniosła 2 999 890,64 zł, przy czym skarżącej wypłacona została kwota 1 731 797,35 zł. Wypłatę pozostałej części dofinansowania, w wysokości 1 268 092,89 zł, wstrzymano w listopadzie 2013 r., na skutek wydania zaleceń pokontrolnych, będących następstwem stwierdzenia nieprawidłowości przy realizacji projektu.

Z uwagi na niewykonanie zaleceń pokontrolnych Zarząd Województwa Podkarpackiego oświadczeniem z dnia 28 listopada 2014 r. doręczonym skarżącej 3 grudnia 2014 r., rozwiązał, z zachowaniem umownego okresu wypowiedzenia wynoszącego 1 miesiąc zawartą umowę o dofinansowanie realizowanego przez nią projektu. Następnie pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. wezwał skarżącą do zwrotu kwoty całego pobranego dofinansowania. Termin do zwrotu środków upłynął bezskutecznie z dniem 5 lutego 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., Zarząd Województwa Podkarpackiego dokonał zmiany kwoty środków podlegających zwrotowi z kwoty 716 710 zł wraz z odsetkami, na kwotę 1 731 797,35 zł. Następnie zaś decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] określił skarżącej kwotę do zwrotu w wysokości 1 731 797,35 zł. Rozstrzygnięcie to po ponownym rozpatrzeniu sprawy zostało utrzymane w mocy decyzją Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].

W ocenie organu, w trakcie realizacji przez skarżącą projektu, dofinansowanego ze środków publicznych doszło do wykorzystania przez nią środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem a także z obowiązującymi w tym zakresie procedurami. Zdaniem organu skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady z dnia 11 lipca 2006 r. nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nie realizując zaleceń pokontrolnych (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.(dalej: "rozporządzenie 1083/2006").

Uchybienia w zakresie realizacji projektu dotyczyły kwestii zakwalifikowanych przez organ w ramach następujących kategorii:

1. Zakres robót budowlanych objętych umowami zawartymi przez skarżącą z wykonawcą (Przedsiębiorstwem Usług Inwestorskich L.) obejmował wykonanie obróbek blacharskich, które nie były objęte realizowanym projektem. Z tego więc względu wydatki na te roboty zrefundowane przez Instytucję Zarządzającą muszą zostać uznane za wydatki niekwalifikowane. Jak wynika, bowiem z umowy zawartej przez skarżącą z Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obejmowała ona jedynie zadania w postaci wymiany konstrukcji dachu bez poprawy ozłocenia i obróbek blacharskich, które to prace wyszczególniono w umowach z wykonawcą. Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się ze skarżącą, że kwestionowane obróbki blacharskie mieszczą się w określeniu "wymiana więźby dachowej pałacu" zamieszczonym w tabeli D.3 wniosku, gdyż opis zakresu projektu musi jasno określać zakres objętych nim prac. W związku z tym musi zawierać opis poszczególnych zadań z uwzględnieniem danych liczbowych i zastosowanych technologii. Winien też zawierać uzasadnienie przyjętych rozwiązań. Skarżąca tymczasem zamieściła te dane jedynie w odniesieniu do prac związanych z pokryciem dachu. Rozdzielnej kwalifikacji robót związanych z obróbkami blacharskimi dokonano dopiero na etapie zgłaszania uwag i zastrzeżeń do informacji pokontrolnej w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. W dalszym ciągu jednak nie wskazano ilości obróbek przypisanych do kosztów niekwalifikowanych.

2. Zakres robot budowlanych objęty umową zawartą z wykonawcą - FPHU J. obejmuje basen, który nie został objęty zakresem rzeczowym projektu. Prace z tym związane obejmowały między innymi wykonanie przyłącza wodociągowego, również nieobjętego zakresem rzeczowym robót. Z opisu zawartego w polu B3 wniosku wynika, że jedynie prace ziemne dotyczące kanałku parkowego mieszczą się w zakresie projektu. Instalacja wodna wchodzi zaś w zakres montażu rurociągów, nie można więc kwalifikować robót z nią związanych jako prac ziemnych. Oprócz tego zwrócono uwagę, że długość projektowanych przyłączy wskazana we wniosku, jak i wynikająca z dokumentacji technicznej znacznie się różnią. Niezależnie od powyższego Instytucja Zarządzająca zauważyła także, że skarżąca włączyła do I etapu prac objętego wnioskiem o dofinansowanie basen mieszczący się w zakresie etapu II niebędącego przedmiotem projektu. Ponadto fakt zasilania kanałku parkowego z sieci wodociągowej nie ma odzwierciedlenia w dokumentacji technicznej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

3. Weryfikując stopień zaawansowania robót rzeczywiście wykonanych w stosunku do stanu opisanego w protokołach odbioru stwierdzono, że dane te nie odpowiadają rzeczywistości. Stopień zaawansowania prac w zakresie likwidacji barier dla osób niepełnosprawnych wyniósł bowiem 5,22 % (a nie 35,09 %, co deklarowano we wniosku). Podobnie w przypadku ogrodzenia stwierdzono stan zaawansowania prac na poziomie 28,83 % (zamiast 49,27 %), prac remontowo-budowlanych na poddaszu - 60,03 %, a instalacji elektrycznych 46,85 %. Tak więc skarżąca pobrała refundację za wykonanie prac, które nie zostały zrealizowane.

Organ wskazał, że jeżeli chodzi o wydatki na likwidację barier dla niepełnosprawnych, to wartość przeprowadzonych prac wyniosła 8 372,36 zł, zamiast 56 240,00 zł. Nie doszło bowiem do dostawy i montażu windy, wraz z pracami towarzyszącymi. W związku z tym Instytucja Zarządzająca nie uznała poniesionych w tym celu wydatków na prace projektowe, co sugerowała skarżąca, gdyż w tym celu we wniosku winna być wskazana odrębna kategoria. Zauważono też, że w zapytaniach kierowanych do potencjalnych wykonawców skarżąca nie informowała o konieczności sporządzania projektu.

Organ podniósł, że podobnie przedstawia się sytuacja, jeżeli chodzi o wykonanie ogrodzenia. Tu również protokoły oględzin nie odpowiadają zakresowi wykonanych prac. Skarżąca wprawdzie powołuje się na fakt gromadzenia i magazynowania kosztownych elementów ogrodzenia, jednakże umowa z wykonawcą nie przewiduje płatności przed wykonaniem prac, ani też gromadzenia przez niego materiałów, które są powszechnie dostępne. W tym zakresie Instytucja Zarządzająca również nie zgodziła się ze skarżącą co do konieczności systematycznego realizowania inwestycji celem obniżenia jej kosztów stwierdzając, że tego typu argumenty nie znajdują racjonalnego uzasadnienia.

Odnośnie prac remontowych na poddaszu skarżąca uzyskała w ocenie Instytucji Zarządzającej nieuzasadnione dofinansowanie w wysokości 53 263,35 zł, gdyż prace udokumentowane fakturami opiewającymi na tę właśnie kwotę nie zostały wykonane.

Również stan zaawansowania prac związanych z instalacją elektryczną był mniejszy od udokumentowanego fakturami. W tym przypadku kwota niezasadnego dofinansowania wyniosła 65 864,53 zł.

4. W przypadku prac związanych z remontem dachu korpusu głównego pałacu kwota wynikająca z umowy zawartej z wykonawcą była mniejsza od faktycznie zapłaconej i rozliczonej w ramach projektu o 18 324,42 zł brutto. Zawyżona kwota odpowiada wprawdzie kosztorysowi powykonawczemu, jednakże nie stwierdzono, aby doszło do zmiany umowy z wykonawcą (skarżąca w sporządzonej przez siebie tabeli zmian podała, że umowa dotycząca przedmiotowych prac nie była nimi objęta). Poza tym przyjęcie ryczałtowego charakteru wynagrodzenia wyklucza dokonywanie obmiarowego rozliczania robót.

Niewykonanie zaleceń pokontrolnych było, według Instytucji Zarządzającej, samoistnym naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie niezależnie od faktu, że samo niewykonanie prac, których zalecenia dotyczyły należało zakwalifikować jako skutkujące uznaniem zrefundowanych na nie wydatków jako wydatków niekwalifikowanych. Niewykonanie zaleceń dotyczyło wartości robót budowlanych, które były wyższe od wskazanych we wniosku. Oprócz tego, w przeddzień ostatniej kontroli, tj. 16 września 2014 r. skarżąca poinformowała, że stan robot nie uległ zmianie w stosunku do tego, który został stwierdzony podczas wcześniejszej kontroli. Dodatkowo, zespół kontrolny na skutek działań przedstawicieli skarżącej nie uzyskał dostępu do przedmiotu kontroli.

Nieosiągnięcie celów projektu, zdaniem Instytucji Zarządzającej, przejawiało się w nierealizowaniu zaleceń pokontrolnych grożącym bezpowrotną utratą alokowanych dla realizowanego przez skarżącą projektu środków w związku z nieukończeniem projektu zgodnie z zapisami wniosku. Kolejnym powodem rozwiązania umowy w oparciu o wyżej wymienioną przesłankę było dokonanie zmian w zakresie rzeczowym projektu bez zgody Instytucji Zarządzającej.

Dzięki realizacji projektu liczba osób odwiedzających obiekt miała wzrosnąć do 6 000 rocznie w roku następującym po zakończeniu inwestycji. Miały też zostać utworzone 2 miejsca pracy. Jednakże w związku z nieprawidłowościami po stronie skarżącej osiągnięcie tego celu okazało się niemożliwe, choć termin zakończenia inwestycji był kilkakrotnie przedłużany.

Dokonując wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 Zarząd Województwa Podkarpackiego uznał, że stwierdzenie nieprawidłowości o których mowa w tym akcie oznacza naruszenie prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego powodującego choćby potencjalną szkodę finansową w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Nieprawidłowość taką stanowi naruszenie przez skarżącą postanowień umowy o dofinansowanie. Uprawnienie do określenia kwoty nienależnie pobranych dotacji i nakazania ich zwrotu organ wywiódł z treści art. 60 lit. a i lit. b rozporządzenia nr 1083/2006 w myśl których instytucja zarządzająca odpowiada za weryfikację rzeczywistości poniesionych wydatków oraz ich zgodności z zasadami wspólnotowymi i krajowymi.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że decydujący w niniejszej sprawie jest wniosek, który winien stanowić punkt odniesienia oceny zasadności, a następnie kwalifikowalności poszczególnych, poczynionych przez skarżącą wydatków, jak również treść wymogów konkursowych. W tym kontekście poniesienie konkretnego wydatku przed zawarciem umowy o dofinansowanie nie może mieć wpływu na jego zakwalifikowanie, jeżeli, co podnosi organ wydatek ten nie został ujęty we wniosku, tj. został całkowicie pominięty lub nie został w nim uwzględniony w związku z nazbyt ogólnym jego przedstawieniem - zawartym w ramach ogólnej i generalnej kategorii, wbrew wymogom formalnym wynikającym ze stosownej instrukcji.

WSA wskazał, że w przypadku zakwestionowanych obróbek blacharskich decydujące jest to, że nie były one objęte realizowanym projektem, jako że nie zostały ujęte we wniosku. Nie sposób też ich zakwalifikować na co wskazano w skardze, do szeroko rozumianych prac w zakresie "wymiany więźby dachu", albowiem opis wykonywanych zadań nie zawierał tych prac (opis ten nie został uzupełniony o wskazane roboty również na etapie realizacji projektu, o czym świadczy pismo skarżącej z dnia 7 sierpnia 2013 r.). Zdaniem WSA oceny w tym zakresie nie zmienia podnoszona przez skarżącą konieczność, względnie zasadność, realizowania tych prac, ani czas ich wykonywania (przed podpisaniem umowy o dofinansowanie), ponieważ okoliczności te nie stanowią kryteriów, którymi organ winien się kierować nadzorując realizację projektu.

Zdaniem Sądu I instancji zaistniały też nieprawidłowości związane z basenem, względnie kanałkiem parkowym. Skarżąca w ramach realizowanego projektu podjęła prace objęte II etapem realizacji inwestycji, którego projekt nie obejmował, a ponadto prace związane z zasilaniem kanałku parkowego nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji technicznej robót oraz pozwoleniu na budowę. Także stopień zaawansowania prac, w przypadku niektórych robót, wynikający z protokołów odbioru nie odpowiada rzeczywistości z czym wiąże się zakwestionowanie kwalifikowalności kolejnych wydatków. Różnica pomiędzy pracami faktycznie przeprowadzonymi, a udokumentowanymi i zrefundowanymi w przypadku prac związanych z likwidacją barier dla osób niepełnosprawnych (dotyczy to głównie montażu windy) wynosi 5,22 % zamiast 35,09 %. W opinii WSA przedmiotowych różnic, dotyczących chociażby przypadku montażu windy, nie można uzasadnić koniecznością przeprowadzenia prac przygotowawczych w tym zakresie, a także koniecznością sporządzenia projektu wykonawczego, ponieważ prace te nie były uwzględnione we wniosku w ramach odrębnej kategorii. Niespełnienie wymogów w tym wypadku musi skutkować uznaniem wydatku za niekwalifikowany.

Według WSA uchybienia w zakresie montażu ogrodzenia mają zbliżony charakter i w podobny sposób zostały potraktowane przez organ. Tu również, wbrew protokołom odbiorczym, stopień zaawansowania prac w sposób wyraźny odbiega od rzeczywistości, a wyjaśnienia skarżącej co do przyczyny opóźnienia związanej z koniecznością gromadzenia materiału, jego magazynowania, jak również przyjętej strategii i systematyki realizacji prac, są niewiarygodne, poza tym, co najistotniejsze, nie są oparte na kryteriach związanych z realizowaniem projektu. Nie sposób, bowiem na ich podstawie przyjąć, że protokoły odbiorów były rzetelne, tj. uwzględniały rzeczywisty stopień realizowania prac.

Zdaniem WSA bez znaczenia pozostaje fakt, że elementy ogrodzenia nie są urządzeniami w rozumieniu Instrukcji do wniosku, sam bowiem zakup elementów ogrodzenia nie może być utożsamiany z jego montażem, chociażby częściowym, a na fakt przeprowadzenia właśnie tych robót powołano się w tych protokołach.

W opinii WSA zasadnie organ zakwestionował również wysokość wydatków na prace remontowe na poddaszu, albowiem wiarygodnym wyjaśnieniem konieczności zwiększenia wydatków na ten cel nie może być potrzeba przeprowadzenia prac przygotowawczych do montażu lukarn, co do których to prac również brak należytego udokumentowania.

WSA podniósł, że fakt wystąpienia nieprawidłowości, jeżeli chodzi o wykonanie instalacji elektrycznych, potwierdziła sama skarżąca przyznając w skardze, że w tym wypadku doszło do błędnego zafakturowania (zamiast w ramach pozycji - "przyłącza elektryczne", do pozycji - "instalacje elektryczne") określonych wydatków. Zawyżenie przez skarżącą kwoty wydatków poniesionych na realizację prac przy remoncie dachu korpusu głównego pałacu potwierdza nieujęcie wszystkich prac w umowie zawartej z wykonawcą. Oceny tej nie może zmienić fakt uwzględnienia "dodatkowych" prac w kosztorysie powykonawczym, gdyż skarżąca nie przedstawiła w odpowiednim czasie aneksu do umowy uzasadniającego wypłatę należności za wykonanie tego typu prac. Do zgłoszenia tego faktu Instytucji Zarządzającej skarżąca była zaś zobligowana na podstawie § 15 ust. 13 umowy o dofinansowanie projektu, nie uczyniła tego jednak przed przystąpieniem do tych dodatkowych prac, nie dopełniła tego obowiązku nawet w trakcie przeprowadzanych wobec niej czynności kontrolnych. WSA wskazał, że organ przyznał wprawdzie, że aneks taki został mu dostarczony, jednakże nastąpiło to dopiero 9 maja 2013 r. Nie mógł on, więc stanowić uzasadnienia zwiększenia wydatków we wskazanym zakresie, gdyż Instytucja Zarządzająca pozbawiona była możliwości skontrolowania zasadności tego zwiększenia na odpowiednim etapie realizacji inwestycji. W opinii Sądu I instancji fakt spóźnionego przedstawienia aneksu uzasadnia przyjęcie, że doszło w sprawie do naruszenia przez skarżącą warunków umowy, tak więc zasadnie okoliczność ta została potraktowana w kategoriach uchybienia, pociągającego za sobą uznanie tych dodatkowych wydatków za niekwalifikowalne.

Wątpliwości zdaniem WSA nie budzi także stanowisko Zarządu Województwa, co do niewykonania przez skarżącą zaleceń pokontrolnych, które to okoliczności wynikają bezsprzecznie z protokołów, a ponadto zostały przyznane przez skarżącą, w piśmie z dnia 16 września 2014 r.

Zdaniem WSA Zarząd Województwa Podkarpackiego zasadnie przyjął, że cele projektu realizowanego przez skarżącą nie zostały osiągnięte. Nierealizowanie projektu przez skarżącą w sposób zgodny z wymogami i przyjętym zobowiązaniem, skutkowało wstrzymaniem płatności w ramach kwoty przyznanej dotacji, a następnie wobec nieusunięcia przez nią nieprawidłowości w tym zakresie, rozwiązaniem umowy i zobligowaniem do zwrotu już pobranych środków. WSA wskazał, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 w ramach których mieści się między innymi naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków europejskich o czym przesądza art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z regulacji tej wynika bowiem, że procedury realizacji projektów mogą mieć źródło nie tylko w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ale również w umowach zawartych między stronami, tj. beneficjentem oraz instytucją zarządzającą, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że przywołany przepis wiąże pojęcie nieprawidłowości ze skutkiem w postaci szkody, jednakże poprzez tę szkodę rozumie nie tylko szkodę rzeczywistą stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Takie zdefiniowanie nieprawidłowości sprawia, że niezrealizowanie celów projektu musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. W niniejszej sprawie w tych więc kategoriach należało potraktować nieosiągnięcie celów projektu. Według WSA jak wynika z art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich skutkuje koniecznością zwrotu pobranych środków.

W skardze kasacyjnej skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 zw. z art. 184 oraz art. 207 ust. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur i nałożenie sankcji finansowej w postaci obowiązku zwrotu całej kwoty dofinansowania wraz z oprocentowaniem było uzasadnione, chociaż okoliczności sprawy przemawiały za innym rozwiązaniem,

- art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca Fundacja nie dopełniła należytej staranności przy realizacji projektu, poprzez niewykazanie, aby doszło do powstania chociażby potencjalnej szkody dla budżetu UE i nieuwzględnienie zasady, że przy nakładaniu korekt finansowych państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze,

II. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak należytej kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia przez pryzmat zgromadzonego materiału dowodowego, a w tym pominięcie zasady, że w postępowaniu administracyjnym załatwiając sprawę organ obowiązany jest właściwie wyważyć interes indywidualny (w tym interes skarżącej Fundacji), aż do granic kolizji z interesem społecznym i przyjęcie, że przy rozstrzyganiu sprawy przez Zarząd Województwa wyżej wskazana reguła nie została naruszona,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe uzasadnienie przyczyn, dla których twierdzenia i argumenty strony skarżącej nie zostały uwzględnione,

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sprawie, w której zachodziły przesłanki do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., zwłaszcza przy uwzględnieniu, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzja jest decyzją uznaniową i wydanie takiej decyzji wymaga by zostało należycie ocenione czy wybór danego rozstrzygnięcia sprawy jest rozwiązaniem prawidłowym i nie nosi cech dowolności.

Mając powyższe na względzie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego poniesionych w postępowaniu kasacyjnym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2018.1302 ze zmianami, dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W sprawie, skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, to jest zarzutach naruszenia przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, jak również przepisów procedury administracyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do oceny prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak należytej kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia przez pryzmat zgromadzonego materiału dowodowego, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe uzasadnienie przyczyn, dla których twierdzenia i argumenty strony skarżącej nie zostały uwzględnione, oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sprawie, w której zachodziły przesłanki do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.

W odpowiedzi na formułowany najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, iż wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji, dlaczego skarga nie została uwzględniona.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a. normują zaś postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym lub materialnym. Nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi, a wydawana przez organ decyzja wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie jest decyzją uznaniową.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.).

Kasator wskazując na naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, zarzucił brak należytej kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia przez pryzmat zgromadzonego materiału dowodowego, jednakże przedstawiając zarzuty w tym zakresie polemizuje z wyrokiem Sądu I instancji, a dodatkowo podkreśla, że w postępowaniu administracyjnym załatwiając sprawę organ obowiązany jest właściwie wyważyć interes indywidualny (w tym interes skarżącej Fundacji), aż do granic kolizji z interesem społecznym. Wobec tego, iż treść uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera merytorycznego rozwinięcia zarzutu, należy podkreślić, iż nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, że beneficjent prowadzi działalność gospodarczą społecznie użyteczną w formie fundacji. Forma prawna oraz zakres działalności nie mają bowiem żadnego wpływu z punktu widzenia konieczności zwrotu środków dofinansowania przy wystąpieniu przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. Obowiązek zwrotu ma bowiem charakter obiektywny i jest niezależny od przymiotów beneficjenta oraz jego winy. ( tak np. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014.,sygn. akt II GSK 170/13).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w pkt. I petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej ustawy o finansach publicznych, ale podnosząc obowiązek zwrotu całej kwoty dofinansowania.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., mieszczą się procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Skarżąca zaś stwierdzonych przez organ podczas prowadzonego postępowania uchybień, nie kwestionowała. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wystąpiły obie przesłanki obligujące Instytucję Zarządzającą do wstrzymania płatności. Po pierwsze, w wyniku wykrycia nieprawidłowości IZ RPO WP pismem z dnia 28 stycznia 2014 roku bezskutecznie wezwała beneficjenta w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. do zwrotu środków, a po drugie beneficjent nie wypełnił zaleceń pokontrolnych w terminie wyznaczonym przez Instytucję Zarządzającą. Ponadto, w przypadku rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia (§ 16 ust. 1), co miało miejsce w niniejszej sprawie, beneficjent powinien zwrócić całość otrzymanego dofinansowania, nie zaś tylko jego część, która odpowiada nieprawidłowo zrealizowanej części projektu. Powyższe wynika z treści § 16 ust. 3 umowy o dofinansowanie realizacji projektu.

Strona Skarżąca wskazuje również na naruszenie art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisu ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/19993 (rozporządzenie 1083/2006) podnosząc, że organ administracyjny oraz WSA w Rzeszowie nieprawidłowo uznały, iż beneficjent powinien zwrócić całą kwotę otrzymanego dofinansowania podczas, gdy w dużej mierze środki dofinansowania zostały przez niego wykorzystane prawidłowo, a zatem zwrot dofinansowania powinien nastąpić jedynie częściowo, biorąc pod uwagę charakter i wagę popełnionych przez beneficjenta nieprawidłowości (art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006).

Wbrew twierdzeniom beneficjenta zarówno organ administracyjny, jak i WSA w Rzeszowie wzięły pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy takie jak brak realizacji projektu w terminie określonym w umowie o dofinansowanie projektu, pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia jego realizacji, niezrealizowanie pełnego zakresu rzeczowego projektu (ok. 50 % projektu), nieosiągnięcie celu projektu, nieosiągnięcie wskaźników rezultatów.

Mając powyższe na uwadze, za nieuzasadnione uznać zatem należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).