Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 149/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1 -3, art. 36 par. 1 i 2, art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 52 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6, art.161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 roku sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności i prawidłowości wykonania i użytkowania utwardzenia terenu 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. AC


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 maja 2017 r. T. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie administracyjnej, wszczętej wnioskiem z dnia [...]. dotyczącej legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych, polegających na wybudowaniu i użytkowaniu utwardzenia terenu działek nr 584 i 589/1, obręb nr [...], położonych w Z., załatwianej przez organ przez dwa i pół roku. Wobec powyższego strona wniosła o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 2 – stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 – przyznanie w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; pkt 4 – wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania; pkt 5 – zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi skarżąca wskazała, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie jest datowany na dzień [...]. Wobec postępującej bezczynności organu powiatowego, skarżąca już raz składała skargę na bezczynność organu, która została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 139/16, którym Sąd orzekł o rażącym charakterze bezczynności, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 zł i przyznał od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł.

Skarżąca wyjaśniła, że w czasie gdy Sąd rozpoznawał ówczesną skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] umorzył przedmiotowe postępowanie. Decyzja organu powiatowego została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...].

Dalej skarżąca wskazała, że wobec postępującej bezczynności organu powiatowego, skierowała w dniu [...]. zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził bezczynność i przewlekłość postępowania, orzekł że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia [...] Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie.

Jak podkreśliła skarżąca, w międzyczasie organ powiatowy wyznaczył oględziny na dzień [...] które wskutek niestawiennictwa właścicieli i nieudostępnienia przedmiotu kontroli, nie mogły się odbyć. Od tego czasu organ nie podjął w sprawie żadnej czynności.

W świetle powyższych faktów, dla skarżącej nie jest wątpliwe, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Organ zignorował orzeczenie sądu administracyjnego oraz postanowienie organu wojewódzkiego, wyznaczające dodatkowy termin załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] T. C. która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której zlokalizowany jest przedmiot postępowania. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził oględziny na działce nr ewid. 589/1, 589/3, 589/4, obręb [...] miasto Z. w sprawie legalności obiektu myjni samochodowej. W dniu kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce nr ewid. 584, której współwłaścicielka nie wyraziła zgody na oględziny z powodu braku wezwania na kontrolę. Jednocześnie ustalono, że działka nr ewid. 589/1, której właścicielem jest Gmina Z. stanowi drogę dojazdową do działki nr ewid. 584, 589/4., działka utwardzona tłuczniem. Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności i prawidłowości wykonanego utwardzenia terenu zlokalizowanego w miejscowości Z. przy ul. A, na działce nr ewid. 589/1, obręb [...], miasto Z.

Po rozpatrzeniu zażalenia T. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] znak: [...], wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy terminu załatwienia sprawy dotyczącej legalności i prawidłowości wykonanego utwardzenia terenu zlokalizowanego w miejscowości Z. przy ul. A 123, na działce nr ewid. 589/1, miasto Z. do dnia [...]

W toku dalszych czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak: [...] nałożył na A. P. oraz S. P. obowiązek opracowania i przedstawienia oceny technicznej dotyczącej legalności utwardzenia terenu działki przy ul. A 123 w Z. zlokalizowanego na działce nr ewid. 584 oraz częściowo na działce nr ewid. 589/1, obręb [...] miasto Z. ze szczególnym uwzględnieniem zgodności realizacji przedmiotowego utwardzenia z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...]. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. obejmującego cały obszar miasta i gminy oraz ze wskazaniem robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

W dniu 16 listopada 2015 r., w trybie art.133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.)., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przekazał zażalenie A. P. na postanowienie nr [...] z dnia [...] znak [...] do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ zażaleniowy po zapoznaniu z treścią zażalenia i przekazanymi przez organ I instancji aktami sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] znak [...] uchylił w całości postanowienie nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku przedmiotowej sprawy 22 kwietnia 2016r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła T. C. zaskarżając bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości wykonania robót budowalnych polegających na wybudowaniu i użytkowaniu utwardzenia terenu działek nr 584 i 589/1 obręb nr [...] położonych w Z. Po rozpoznaniu niniejszej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę i wydał wyrok w dniu 17 sierpnia 2016 r. w którym stwierdził m. in., że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz przyznał sumę pieniężna na rzecz skarżącej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności utwardzenia terenu działki przy ul. A 123 w Z. na dz. nr ewid. 589/1, obręb [...], miasto Z. z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. C. uchylił w całości zaskarżaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego przekazał organowi I instancji zażalenie T. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania tutejszego organu. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyznaczył oględziny na dzień [...]. W związku z nieobecnością właścicieli na przedmiotowej posesji oględziny nie odbyły się. W toku prowadzonych czynności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wydał w dniu [...] postanowienie, którym wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...]

Organ I instancji wydając w dniu [...] decyzję nr [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności utwardzenia terenu działki kostką brukową przy ul. A 123 w Z., dz. nr ewid. 548, obręb [...], miasto Z.

Odnosząc się do przedmiotowej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania, jest niezależne od organu. Jak już wielokrotnie wyjaśniano brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców naszego powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Wydając decyzję kończącą postępowanie nie można uznać, iż organ pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia.

W realiach kontrolowanej sprawy tryb zażaleniowy przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. został bez wątpienia wyczerpany przed wniesieniem skargi do sądu. Skarżąca w dniu [...]. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 kwietnia 2017 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem skarga wniesiona w dniu 12 maja 2017 r. jest dopuszczalna.

Ocenę zasadności skargi rozpocząć należy natomiast od przypomnienia, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie legalności i prawidłowości wykonania i użytkowania utwardzenia terenu działki nr ewid. 584 i 589/1, obręb [...] miasto Z. było już przedmiotem rozważań Sądu, który rozpatrywał skargę na bezczynność organu nadzoru budowalnego (II SAB/Łd 139/16). Skarga okazała się zasadna. Wyrokiem tym, po rozpoznaniu skargi T. C. stwierdzono, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. oraz przyznano na rzecz T. C. sumę pieniężną w kwocie 500 zł., zasądzając nadto zwrot kosztów postępowania. Akta sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem zostały zwrócone organowi w dniu 20 października 2016 r.

Skutki powyższego orzeczenia oraz fakt, że w dniu 25 maja 2017r. organ wydał akt, kończący postępowanie w danej instancji, mają istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Z jednej strony bowiem oznacza to brak podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (bowiem akt ten został wydany), z drugiej nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny ewentualnej bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, przed datą wydania decyzji. Natomiast wcześniejsze prawomocne orzeczenie stwierdzające bezczynność organu w prowadzeniu postępowania ograniczają możliwość dokonania tej oceny jedynie do okresu następującego po dacie wyrokowania.

Oznacza to, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności był okres po dniu 17 sierpnia 2016 r., bowiem do tej daty postępowanie skarżonego organu zostało już w tej mierze prawomocnie ocenione.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić trzeba, że kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (vide: wyroki w sprawach o sygn. akt: II SAB/Wa 1133/15 z dnia 13 października 2016 r.; II SAB/Gd 106/16 z dnia 5 października 2016 r.; II SAB/Po 72/16 z dnia 12 października 2016 r.; II SAB/Go 9/16 z dnia 27 października 2016 r. – dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Jeśli zaś chodzi o przewlekłość postępowania, to przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe" prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 – Lex nr 1476619). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Oceniając sposób procedowania należało uznać, że w dacie wniesienia skargi, ewidentnie po stronie organu wystąpiły przesłanki bezczynności oraz że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Jeżeli bowiem w skutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostaje wyłączona, a oba stany nakładają się na siebie (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1918/13 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując do oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miały charakter rażący, zdefiniować należy pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 157/15 – Lex nr 1930430, 14 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15 – Lex nr 1818262 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2111/15 – Lex nr 2032758 i 16 września 2015 r. sygn. akt I OSK 722/15 – Lex nr 1985970). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ faktycznie po dacie zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016r. do dnia rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia [...]. nie podejmował czynności w spawie i nie prowadził w istocie postępowania wyjaśniającego. Jedynym przejawem aktywności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. w rozpoznawanej sprawie było wyznaczenie terminu oględzin i próba ich przeprowadzenia na przedmiotowej posesji oraz wydanie decyzji z dnia [...]

Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu niniejszej sprawy, w obliczu treści art. 35 § 3 k.p.a., przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Przez dużą część postępowania organ nie podejmował żadnych czynności. Postępowanie nie charakteryzowało się koncentracją zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Z kolei analiza podejmowanych czynności wskazuje, że odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczne i nie znajdują uzasadnienia.

Na marginesie Sąd zauważa, iż organ nie zaprzecza bezczynności wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe i organizacyjne. W ocenie składu orzekającego wyjaśnienia te nie mogą odnieść skutku. Dla zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (vide: np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt I SAB/Wa 364/13 - dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, by ograniczenia osobowe i kwestie organizacyjne, nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

Warto przy tym dostrzec, że orzeczenie o bezczynności nie wklucza możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania. Bez wątpienia ustalony stan faktyczny sprawy świadczy o ewidentnym i oczywistym naruszeniu zasady szybkości i sprawności postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., w pkt 1 wyroku orzekł, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istniały i miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, iż w przekonaniu Sądu bezczynność organu ustała po złożeniu skargi, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności utwardzenia terenu działki nr ewid. 584 i 589/1 przy ul. A 123 w Z. obręb [...] miasto Z. Skoro zatem cel skargi na bezczynność został osiągnięty, to zbędne, a zarazem bezprzedmiotowe byłoby zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia. Z tego też powodu w pkt 2 wyroku Sąd, na podstawia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie procedowania organu, Sąd w pkt 3 wyroku w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował okres bezczynności i przewlekłości, ale także nieskuteczność nałożonych na organ w uprzednio toczonych postępowaniach grzywien, które nie skłoniły organu do sprawnego i efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Podzielając podgląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji) Sąd w pkt 4 wyroku, mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględnił wniosek zawarty w skardze i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono w pkt 5 wyroku, mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

AC