Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 609/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 640/17 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 640/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. F. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] marca 2017r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...] Prezydent Miasta S. wymierzył J. F. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. z siedzibą w S. karę pieniężną w kwocie 28.593,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w S. (działka nr [...] obręb [...]), bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamę dwustronną o łącznej powierzchni 4,8 m2 w okresie od dn. 20 lipca 2013r. do dn. 17 listopada 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dn. [...].03.2013r. stwierdzono umieszczenie, przy granicy pasa drogowego ul. [...] w S., reklamy o treści [...]. Z operatu geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynikało, że przedmiotowa reklama częściowo znajduje się w pasie drogowym, a łączna powierzchnia reklamy w części znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...] z obrębu [...]), wynosi 4,8 m2. Szerokość na jaką reklama została umieszczona w pasie drogowym wahała się od 0,44 m do 0,45m.

Organ zaznaczył, że do materiału dowodowego dołączono protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną z kontroli przeprowadzonych w dn. 21.11.2013r., 31.01.2014r., 30.04.2014r., a także sporządzone w okresie późniejszym tj. w dn. 05.08.2014 r., 26.08.2014r., 09.12.2014r., 06.02.2015r., 23.06.3015r., 17.11.2015r., natomiast w dn. 17.07.2015r. przeprowadzono oględziny. Organ zaznaczył, że podczas wszystkich ww. kontroli oraz oględzin stwierdzono funkcjonowanie w przedmiotowym pasie drogowym części reklamy należącej do skarżącej, w niezmienionej lokalizacji, o tej samej powierzchni i formie. Nie stwierdzono śladów prac budowlanych czy remontowych przy reklamie. Jednakże podczas oględzin w dn. 17.07.2015r. stwierdzono, że został przygotowany nowy fundament wraz z mocowaniem reklamy, zlokalizowany na terenie prywatnym, przesunięty około 45 cm od granicy pasa drogowego w stosunku do obecnej lokalizacji reklamy. Organ dodał, że z dokonanych pomiarów wynika, że zamocowanie reklamy na nowym, przygotowanym fundamencie spowodowałby prawdopodobnie, że reklama znajdowałaby się wówczas w całości poza pasem drogowym. Do dnia kontroli (17.11.2015r.) tak się nie stało.

Organ I instancji wskazał, że jako dowody uznano mapy i wyniki pomiarów sporządzone przez uprawnionego geodetę w toku uprzednio prowadzonego postępowania. W ocenie organu są one nadal aktualne, bowiem ani lokalizacja reklamy ani przebieg granicy pasa drogowego nie uległy zmianie. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że skarżąca już co najmniej od dnia przeprowadzenia oględzin w dn. 24.05.2013r. miała świadomość zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Umieszczenie nowego fundamentu pod reklamę w miejscu położonym poza granicami pasa drogowego wskazuje, że skarżąca zamierzała zaprzestać niezgodnego z prawem działania.

W końcowej części uzasadnienia Organ I instancji wskazał, że karę pieniężną ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 Uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, przedstawiając jednocześnie w formie tabelarycznej wyliczenie ustalonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...], działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organ II instancji wskazał, iż dokument sporządzony przez geodetę Z. K. A. pn. "Operat geodezyjny obliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego S. ul. [...] dz. nr [...], obr. [...]", wbrew twierdzeniu skarżącej, stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.) podlegał ocenie organu - tak jak każdy inny dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Czyniąc zadość ww. obowiązkowi również Kolegium dokonało oceny wyżej wymienionego dokumentu wraz z załączonym do niego szkicem wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego i uznało, że dokument ten także potwierdza fakt, że reklama o treści [...] o łącznej powierzchni 4,8 m2 znajduje się w granicach działki nr [...] obręb [...] w S., tj. pasa drogowego drogi gminnej ul. [...]. Zdaniem Kolegium nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety również w ramach tego postępowania, a to z uwagi na okoliczność, że postępowanie poprzednio prowadzone dotyczyło tej samej reklamy usytuowanej w tym samym miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzeczeniem z 26 października 2017r. oddalił skargę J. F.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zatem przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na podstawie powyższego przepisu są:

- zajęcie pasa drogowego,

- brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem.

Sąd przyjął, że reklamą w myśl art. 4 ust. 23 u.d.p. jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778, 904 i 961), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016r. poz. 422, ze zm.). W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało zdaniem sądu, że reklama dwustronna o łącznej powierzchni 4,8 m2 faktycznie usytuowana była w granicach pasa drogowego drogi gminnej, odcinka brukowanego ul. [...] w S. (dz. nr [...] z obrębu geodezyjnego [...]) w terminie od dn. 20.07.2013r. do dn. 17.11.2015r. co odzwierciedlają znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli pasa drogowego wraz z wydrukami zdjęć wykonanych w dacie kontroli, a także kopia mapy geodezyjnej fragmentu ul. [...] w S. w skali 1:500 potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pracownika organu I instancji.

W ocenie sądu I-szej instancji nie było przeszkód, aby organ I instancji wydając decyzję oparł się na znajdującym się w aktach sprawy operacie geodezyjnym, obliczeniach i mapie - dokumentach sporządzonych w ramach uprzednio prowadzonego wobec strony postępowania, dotyczącego tej samej reklamy, umiejscowionej w tym samym miejscu, w okresie bezpośrednio poprzedzającym (tj. od dn. 22.03.2013r. do dn. 19.07.2013r.) okres objęty tym postępowaniem. Za prawidłowe uznano stanowisko organu, zgodnie z którym dokument sporządzony przez geodetę Z. K. A. pn. "Operat geodezyjny obliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego S. ul. [...] dz. nr [...], obr. [...]", wbrew twierdzeniu skarżącej, stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), podlegający ocenie jak każdy inny dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.

Sąd podał także, że skoro skarżąca nie po raz pierwszy neguje fakt umieszczenia spornej reklamy w pasie drogowym, to we własnym interesie powinna przedstawić dokumenty z których wynikałaby okoliczność odmienna. Ograniczenie się przez skarżącą jedynie do kwestionowania zajęcia pasa drogowego oraz operatu geodezyjnego, przy jednoczesnym braku przedstawienia dowodów skutecznie podważających twierdzenia organu, uznać należy za niewystarczające. Sąd I- szej instancji uznał również, że podnoszone przez skarżącą i także dostrzeżone przez sąd uchybienia procesowe (jak np. brak włączenia stosownym postanowieniem dokumentów do akt tej sprawy), nie mają jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem treść dokumentów (jak np. operatu geodezyjnego) była skarżącej znana z uwagi na poprzednio toczące się w tożsamej sprawie postępowanie. Skarżąca została zawiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dn. 24.06.2015r.) jak i o możliwości końcowego zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia pismem z dn. 18.11.2015 r., czego nie uczyniła.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie ww, przepisów i w konsekwencji poprzez oddalenie skargi - nałożenie kary pieniężnej na skarżącą w sytuacji gdy przesłanki określone tymi przepisami nie zostały wykazane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji, a zatem zastosowanie przepisu, który nie powinien być zastosowany w niniejszej sprawie,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez wydanie wadliwego orzeczenia w sprawie i oddalenie skargi, podczas gdy właściwa kontrola działalności administracji publicznej powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi skarżącej, bowiem skarżąca wykazała iż postępowanie organów dotknięte było wadami;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przedmiotowego przepisu i wydanie wadliwego orzeczenia w sprawie i oddalenie skargi, podczas gdy właściwa kontrola działalności administracji publicznej powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi skarżącej, bowiem skarżąca wykazała, iż postępowanie organów dotknięte było wadami;

c) art.145§ 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art.75 § 1, art. 78 §1 ,art. 79 § 1, art. 84 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez usankcjonowanie decyzji organów obu instancji, podczas gdy oddalenie skargi było nieuprawnione, nadto poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania rzeczywistego ustalenia stanu sprawy i jej istotnych okoliczności, zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji oraz wnikliwej oceny zarzutów zawartych w odwołaniach, jak i skardze, zaniechania uzupełnienia materiału dowodowego, wydanie rozstrzygnięcia na podstawie dokumentów nie zaliczonych w poczet materiału dowodowego.

W konsekwencji zażądano:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy;

3) zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, jak i przed WSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca zrzekła sie rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca kasacyjnie zaprzecza jakoby wskazana przez organy I i II instancji reklama w rzeczywistości znajdowała się w części w pasie drogowym ul. [...] w S. Skarżąca nie zgodziła się z wynikami obliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego zawartych w operacie geodezyjnym, na który powołują się Organ I i II instancji. Na okoliczność ustalenia czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym ul. [...] skarżąca wskazała, iż winien zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego sądowego, bowiem powyższe niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych.

Argumentowano także, że protokoły kontroli organu które przeprowadzono poza zakresem niniejszego postępowania, a więc przed wszczęciem postępowania pismem z dnia 26.06.2015r., a także wszelkie inne dowody przeprowadzone przed ww. datą w pierwszej kolejności winny podlegać włączeniu do akt niniejszej sprawy jako dowód, a następnie poddane ocenie organu. W ocenie skarżącej organ winien w tym zakresie wydać postanowienie, a skarżąca w zakresie tego materiału winna, zgodnie z treścią art. 10 k.p.a., mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału. W ocenie skarżącej organ I instancji naruszył szereg przepisów k.p.a. bowiem m.in. wydał decyzję w oparciu o materiał dowodowy nie zebrany w przedmiotowej sprawie, zebrany przed wszczęciem jak i po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (o czym świadczą zdjęcia reklamy z dnia 11.01.2016 r. znajdujące się w aktach sprawy), a nadto nie przeprowadził w sprawie dowodu z opinii biegłego. Zdaniem skarżącej to organ winien wykazać istnienie przesłanek niezbędnych do ukarania skarżącej, czemu organ nie sprostał.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zawarła także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że brak wstrzymania wykonania decyzji wywoła nieodwracalne skutki w postaci obowiązku uiszczenia wysokiej kary, która może spowodować utratę przez skarżącą płynności finansowej, gdyż nie posiada środków na uiszczenie tak wysokiej kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie.

Nałożony na skarżącego obowiązek ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne poprzez zwrot uiszczonej kwoty. Z tego powodu samo uiszczenie kwoty tytułem nałożonej kary jest odwracalne i nie powoduje sytuacji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. jako przesłanka zastosowania uregulowanej tam instytucji prawnej. Wskazanie na konieczność zapłaty kary pieniężnej samo w sobie nie powoduje także powstania znacznej szkody.

W pewnych sytuacjach sama zapłata określonej kwoty może być zdarzeniem tego rodzaju, które spełnia przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, zapłata sumy pieniężnej, choć sama jest odwracalna, może powodować trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę innego rodzaju. Niezbędne jest jednak wskazanie przez wnioskodawcę na czym dokładnie ziszczenie się tych przesłanek w przypadku zapłaty kary pieniężnej ma polegać. Nie może on upatrywać ich w samej konieczności zapłaty kary (która jest odwracalna), lecz logiczne jest, że należałoby tę zapłatę powiązać z okolicznościami, które stanowić będą trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę w przypadku realizacji tej zapłaty. Jak wskazano wyżej, wykonanie decyzji może zostać wstrzymane, jeśli w wyniku jej wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy wykonaniem decyzji a zaistnieniem wskazanych konsekwencji.

Jako jedyną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji skarżąca wskazała, że nałożona kara pieniężna może spowodować utratę przez nią płynności finansowej. Poza ogólnym twierdzeniem, na powyższą okoliczność skarżąca w żaden sposób wniosku nie uzasadniła. Nie przedstawiła także jakichkolwiek okoliczności faktycznych, mogących świadczyć o istniejącej potencjalnie możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji.

Tymczasem warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a.

Wobec braku jakichkolwiek argumentów wniosku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

Przechodząc natomiast do meritum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Należy mieć na względzie, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Zgodnie z treścią skargi kasacyjnej i sformułowanymi tam zarzutami kwestią sporną są przede wszystkim ustalenia organu administracji – zaakceptowane przez sąd I-szej instancji - w zakresie w jakim prowadzą do wniosku, że przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa procesowego mają na celu podważenie prawidłowości tych ustaleń, jak też wykazanie niezgodności działań organów z regułami wynikającymi z Kodeksu Postępowania Administracyjnego co do postępowania dowodowego. Zarzuty skargi w tym zakresie - mając na uwadze ich komplementarny charakter - trzeba zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenić wspólnie.

Należy także zauważyć, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w istocie rzeczy skarżąca nie kwestionowała prawidłowości ustalenia przez organy miejsca, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego, jak też oznaczenia podmiotu, który dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogowego, a także okresu zajęcia, a w konsekwencji wysokości wymierzonej kary.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r. poz. 1608).

Na gruncie powyższej regulacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Wskazać należy, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł za popełnienie deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

Jednym z przypadków działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jest zatem – jak w niniejszej sprawie - umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Działanie to, aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny, powinno nastąpić bez zezwolenia zarządcy drogi, co przesądza o jego bezprawnym charakterze. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga jednak poczynienia, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenia podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego pomieszczonych petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie są one zasadne. Sąd I instancji nie naruszył wymienionych tam przepisów poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S., ponieważ zasadnie doszedł do wniosku, iż stan faktyczny tej sprawy został ustalony w sposób właściwy bez naruszenia przepisów k.p.a., regulujących zasady, na jakich opiera się prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie administracyjnej. Z akt analizowanej sprawy wynika, iż kontrola dokonana w dniu [...].03.2013r., jak też kontrole następne, stwierdziły zajęcie pasa drogowego przez reklamę o pow. 4,8 m2 bez wymaganego zezwolenia. Pracownicy organu dokonali oględzin reklamy w dniu 17.07.2015r. Do akt sprawy załączono mapę zasadniczą z zaznaczoną lokalizacją reklamy i z wyznaczoną granicą pasa drogowego, a także operat geodezyjny wykonany przez uprawnionego geodetę. W konsekwencji zasadnie ustalono, że reklama znajdowała się na działce [...] obręb [...]. Był to pas drogowy ul. [...], co jest widoczne w załączonych dokumentach. Uprawniony geodeta zaznaczył na wyciągu z mapy zasadniczej kolorem żółtym pas drogowy przy ul. [...] oraz miejsce lokalizacji urządzenia reklamowego – prostokąt kolorem czerwonym. Ustalenia organu wynikają ponadto z wielokrotnie wykonanych podczas każdej kontroli zdjęć reklamy. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieustalenia lub błędnego ustalenia przebiegu pasa drogowego ul. [...] nie znajdują uzasadnienia. Stwierdzić należy także, iż Sąd I instancji trafnie przyjął za organami administracji, że nieruchomość stanowi własność Gminy Miasto S.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie rozstrzygnął, że czyniąc powyższe niewadliwe ustalenia organy nie dopuściły się naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a. Słusznie też Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, w tym przebiegu i granic pasa drogowego, miejsca zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogowego oraz okresu zajęcia, a w konsekwencji wysokości wymierzonej kary. Żaden z dokumentów przedstawionych przez stronę skarżącą nie podważał ustaleń organu. W szczególności żaden z nich skutecznie nie zakwestionował pomiarów dokonanych przez uprawionego do tego geodetę. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy.

W rezultacie powyższych argumentów nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 40 ust. 1, i ust. 12 udp. W zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99).

W ustalonym stanie faktycznym zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów – przez ich niewłaściwe zastosowanie – uznać należy za nieuzasadniony. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z objętym podstawami kasacyjnymi art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne, a autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w czym przejawia się jego błędna wykładnia i nie wskazał, jak przepis powinien być rozumiany. Wada tak sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sz.Widłak A.Kisielewicz G.Jyż