Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 569/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 21/21 w sprawie ze skargi M. G. S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności wynikającej z decyzji o zwrocie dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz M. G. S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Go 21/21, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie rozłożenia na raty należności wynikającej z decyzji o zwrocie dofinansowania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

M. S. (dalej: "strona", "skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], 20 października 2010 r. zawarł umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]". W związku z kontrolą doraźną na miejscu realizacji projektu w dniach 1-3 lutego 2016 r., Instytucja Zarządzająca LRPO stwierdziła naruszenie umowy o dofinansowanie i decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący został zobowiązany do zwrotu dofinansowania.

Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. o sygn. akt I SA/Go 306/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę strony na ww. decyzję administracyjną (wyrok nieprawomocny).

Pismem z 15 października 2018 r., strona zwróciła się do Instytucji Zarządzającej LRPO z wnioskiem o rozłożenie na raty należności wynikającej z decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Zarząd Województwa [...] odmówił rozłożenia ww. należności na raty, uznając, że sytuacja finansowa strony jest względnie dobra i umożliwia jednorazową spłatę należności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512), art. 64 ust.1 pkt 2 lit. b oraz art. 61 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 4 i 5 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 dalej: "u.f.p.") oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie odmowy rozłożenia na raty należności wynikającej z decyzji z dnia 24 kwietnia 2018 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że zaległość rozłożył na raty według następującego harmonogramu:

• raty od 1 do 42 - kwota należności głównej 17.695,33 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 18 listopada 2010 r. do dnia dokonania zwrotu - termin zapłaty do 10 dnia każdego miesiąca począwszy od sierpnia 2019 r. do stycznia 2023 r.;

• rata 43 - kwota należności głównej 17.695,33 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwoty: - 6.796,14 zł od dnia 18 listopada 2010r. do dnia dokonania zwrotu; - 10.899,19 zł od dnia 24 czerwca 2011 r. do dnia dokonania zwrotu; termin zapłaty 10 lutego 2023 r.;

• raty od 44 do 62 - kwota należności głównej 17.695,33 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 24 czerwca 2011 r. do dnia dokonania zwrotu - termin zapłaty 10 dzień każdego miesiąca od marca 2023 r. do września 2024 r.;

• rata 63 - kwota należności głównej 17.695,33 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwoty:- 2.889,54 zł od dnia 24 czerwca 2011r. do dnia dokonania zwrotu; - 14.805,79 zł od dnia 28 grudnia 2012 r. do dnia dokonania zwrotu; termin zapłaty 10 października 2024 r.;

• rata 64 - kwota należności głównej 17.695,33 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 28 grudnia 2012 r. do dnia dokonania zwrotu - termin zapłaty 10 listopada 2024 r.;

• rata 65 - kwota należności głównej 17.695,33 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwoty: o 13.004,67 zł od dnia 28 grudnia 2012r. do dnia dokonania zwrotu; - 4.512,20 zł od dnia 4 lipca 2013 r. do dnia dokonania zwrotu; -178,78 zł od dnia 18 lutego 2014 r. do dnia dokonania zwrotu, termin zapłaty 10 grudnia 2024 r.

Decyzja ta, na skutek skargi wniesionej przez M. S., została uchylona w całości wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Go 608/19.

Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę skoro uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania ulgi, co nie było przez stronę kwestionowane oraz nie zostało zakwestionowane przez Sąd, będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić ilość i wysokość rat po przeprowadzeniu dokładnej analizy możliwości płatniczych skarżącego, tak aby decyzja o rozłożeniu na raty była realnie możliwa do wykonania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa, art. 64 ust.1 pkt 2 lit. b oraz art. 61 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 4 i 5 oraz art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 lutego 2019 r. odmawiającą rozłożenia należności na raty.

W uzasadnienia tej decyzji organ wyjaśnił, że w wyroku z dnia 30 października 2019 r. został zobowiązany ustalić ilość i wysokość rat po przeprowadzeniu dokładnej analizy możliwości płatniczych skarżącego i w tym celu wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających jej aktualną sytuację finansową oraz do wskazania składników majątkowych.

Wskazał, że skarżący wykazał trzy posiadane nieruchomości gruntowe o łącznej powierzchni 2,1514 ha, które wykazywał już na wcześniejszym etapie postępowania, wskazał rachunek bankowy, na którym obecnie brak jest środków oraz określił wysokość swoich udziałów w spółce A. Sp. z o.o., wynoszących 49,9 %. Organ zaznaczył, że z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że skarżący posiada połowę udziałów w spółce A. Sp. z o.o. o łącznej wartości 2.500,00 zł (wysokość kapitału zakładowego wynosi 5.000,00 zł). Organ dokonał też analizy przedłożonych przez skarżącego zeznań podatkowych za 2018 i 2019 r. i stwierdził, że w 2018 r. skarżący dysponował środkami w wysokości 269.710,71 zł (z czego jego dochód wyniósł 126.147,88 zł). Natomiast w 2019 r. dysponował środkami w wysokości 162.246,26 zł (z dochodem w wysokości 75.090,45 zł).

Organ zaznaczył, że pomimo dysponowania ww. środkami skarżący nie dokonał żadnej wpłaty na poczet należności ustalonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wyjaśnił też, że wykazanie choćby najmniejszych przejawów woli spłaty zobowiązania uwiarygodniłoby chęć spłaty należności w ratach według harmonogramu zaproponowanego przez stronę we wniosku o rozłożenie na raty. Natomiast strona podjęła kroki wprost przeciwne, tzn. działające na niekorzystną ocenę jej wiarygodności i woli spłaty należności. Zaczęła bowiem już po wydaniu decyzji z dnia 24 kwietnia 2018 r. przenosić swój majątek, co bez wątpienia stanowi działanie na niekorzyść organu i możliwości zaspokojenia się z majątku dłużnika. Organ zaznaczając, że jego zadaniem jest reprezentowanie i chronienie interesów Województwa [...], stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił w żadnej mierze, że dysponuje innymi środkami, z których jest w stanie spłacać należność rozłożoną na raty według zaproponowanego przez siebie harmonogramu (brak środków na wskazanym rachunku bankowym, udziały w spółce A. Sp. z o.o. o niskiej łącznej wartości 2.500,00 zł). Nadto zauważył, że również organ egzekucyjny nie ustalił żadnego majątku, z którego byłaby możliwość prowadzenia egzekucji (brak środków na rachunkach bankowych), co oznacza, że skarżący nie posiada środków również na spłatę comiesięcznych rat.

Organ wskazał, że rozłożenie na raty zapłaty zaległości jest ulgą, której zastosowanie ma sens tylko w sytuacji, gdy zobowiązany wskaże możliwość poniesienia rat i dochowania terminu płatności. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strona powyższej możliwości nie wykazała, a zatem ocena wystąpienia przesłanki z art. 64 ust.1 pkt 2 lit. b u.f.p. do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia należności na raty musi być negatywna.

W ocenie Zarządu Województwa [...] dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma również okoliczność uzasadniająca wniesienie przez organ skargi pauliańskiej z art. 527 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Zaznaczył, że strona zaczęła wyzbywać się swojego majątku, przenosząc w dniu 31 sierpnia 2018 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., działając tym samym z zamiarem pokrzywdzenia wierzyciela. Wskazał też, że uzyskał wypisy z rejestru gruntów z których wynika, że skarżący, wraz z małżonką posiadają udział wspólny w użytkowaniu wieczystym nieruchomości oznaczonych numerami ksiąg wieczystych [...] oraz [...]. Zaś analiza treści tych ksiąg wykazała, że w dniu 2 marca 2019 r., a więc już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyroku o sygn. I SA/Go 306/18 z dnia 10 października 2018 r. oddalającego skargę strony na decyzję administracyjną zobowiązującą do zwrotu należności wraz z odsetkami, jak również po wystawieniu przez organ tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., skarżący wyzbył się kolejnych składników majątku. Prawo użytkowania wieczystego zabudowanych terenów rekreacyjno-wypoczynkowych o numerach ksiąg wieczystych [...] oraz [...] również zostało przeniesione na A. Sp. z o. o. sp. k.

Organ wyjaśnił, że w pismach z dnia 17 grudnia 2018 r. oraz 10 maja 2019 r. skarżący podniósł co prawda, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na A. Sp. z o. o. sp. k. nie stanowi wyzbycia się majątku z zamiarem pokrzywdzenia wierzycieli, ponieważ każda z tych nieruchomości obciążona jest hipoteką umowną do kwoty 3.000.000,00 zł na rzecz innego podmiotu, co oznacza, że organ i tak nie mógłby się zaspokoić w wyniku egzekucji przeprowadzonej z tych nieruchomości, zaznaczył jednak, że nie zgadza się z powyższym twierdzeniem, bowiem pierwszeństwo zaspokojenia swoich wierzytelności zabezpieczonych hipoteką przysługujące B. w [...] nie wykluczałoby możliwości zaspokojenia się z tych nieruchomości przez organ w dalszej kolejności.

Organ stwierdził zatem, że możliwości płatnicze ujawnione na podstawie zaproponowanych przez skarżącego dokumentów, jak również względy społeczne, nie przemawiają za rozłożeniem należności na raty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę skarżącego wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ na skutek wyroku dnia 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Go 608/19, którym uchylono w całości decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności wynikającej z decyzji o zwrocie dofinansowania. Wobec powyższego w sprawie należało zastosować też art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że we wskazanym wyroku stwierdzenie Sądu, że nie kwestionuje on co do zasady, że wystąpiły przesłanki do zastosowania ulgi (to jest rozłożenia na raty należności wynikającej z decyzji z 24 kwietnia 2018 r.) stanowi ocenę prawną żądania skarżącego opartego na art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p. Zaś rolą organu było jedynie ustalenie aktualnych możliwości płatniczych skarżącego i ustalenie realnego harmonogramu spłat (na co wskazują wprost wyjaśnienia Sądu odnośnie uchylenia decyzji w całości), chyba, że w sprawie zaistniałaby którakolwiek z przesłanek wyłączających zastosowanie w sprawie art. 153 p.p.s.a. Z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak by taka sytuacja miała miejsce. Tymczasem organ, ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że skarżący pomimo dysponowania w latach 2018 - 2019 r. dochodem (za 2018 r. w kwocie 126.147,88 zł i za 2019 r. w kwocie 75.090,45 zł.) nie dokonał żadnej wpłaty na poczet należności ustalonej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Stwierdził, że wykazanie przez skarżącego choćby najmniejszych przejawów woli spłaty tego zobowiązania uwiarygodniłoby chęć spłaty należności w ratach według harmonogramu zaproponowanego przez skarżącego. Jednakże skarżący podjął działania wskazujące na brak woli i wiarygodności chęci spłaty tej należności bowiem już po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaczął przenosić swój majątek, co stanowi działanie na niekorzyść organu i możliwości zaspokojenia się organu z majątku dłużnika. Organ uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił w żadnej mierze, że dysponuje innymi środkami, z których jest w stanie spłacać należność rozłożoną na raty według zaproponowanego przez siebie harmonogramu, zatem ocena wystąpienia przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p. do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia należności na raty musi być negatywna.

Powyższe wnioski, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, w tym związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. zdaniem Sądu pierwszej instancji należało uznać za nieuprawnione. Organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zamiast ograniczyć je do analizy możliwości płatniczych skarżącego w celu ustalenia ilości i wysokości rat realnie możliwych do wykonania – uznał, że strona nie wykazała możliwości poniesienia rat i dochowania terminu płatności. Niezrozumiała jest w ocenie Sądu pierwszej instancji zmiana stanowiska Zarządu Województwa [...] w odniesieniu do oceny zaistnienia przesłanki do rozłożenia na raty. Pomijając już kwestię, że zmiana stanowiska w tym zakresie mogła nastąpić tylko w przypadku zmiany stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie nie miało w zasadzie miejsca. W zasadzie, gdyż zmiana stanu faktycznego dotyczy wystąpienia pandemii, która ma wpływ na sytuację finansową nie tylko skarżącego, ale większości przedsiębiorców, szczególnie tych którzy prowadzą działalność gastronomiczną czy hotelarską. Trwająca pandemia wpływa negatywnie na możliwości płatnicze przedsiębiorców, a tym samym skarżącego, co w świetle brzmienia art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p. (należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może rozłożyć na raty płatność całości należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego) tym bardziej stanowi przesłankę pozytywną rozłożenia na raty. Trwająca pandemia tym bardziej uzasadnia stosowanie wobec przedsiębiorców ulg umożliwiających im funkcjonowanie, utrzymanie działalności i realną możliwość regulowania należności w czasie jak i po pandemii. W decyzji z dnia 18 czerwca 2019 r. organ stwierdził, że za rozłożeniem należności na raty przemawia nie tylko interes indywidualny strony, a więc jego możliwości płatnicze, ale również interes publiczny, czyli względy społeczne, które nakazują aby zobowiązanie było realizowane, a zobowiązany pochopnie nie był z niego zwolniony. Organ ocenił, że rozłożenie na raty jest zasadne, gdyż gwarantuje zaspokojenie interesu publicznego, a spłata należności rozciągnięta w czasie zmniejsza ryzyko niespłacenia należności w ogóle.

Sąd zaznaczył, że działanie podjęte przez organ (wniosek o wszczęcie egzekucji), pomimo że zgodne z prawem, paradoksalnie doprowadziły do sytuacji w której należność nie jest spłacana w ogóle. Środki finansowe którymi strona dysponowała na rachunku bankowym przekazane zostały na koszty egzekucyjne, co w żadnym stopniu nie wpłynęło na uregulowanie części należności wynikającej z decyzji z 24 kwietnia 2018 r. Sytuacja finansowa strony nadal uniemożliwia jednorazową spłatę. Oczywiście nie można pominąć, że panująca pandemia ma negatywny wpływ na możliwości zarobkowe strony i jest zdarzeniem zupełnie od strony niezależnym.

Według oceny Sądu pierwszej instancji, organ pominął fakt, że zaproponowany przez skarżącego harmonogram spłat nie został przez organ zatwierdzony. Trudno zatem zarzucać stronie, że go nie wykonuje. Tym bardziej, że organ zupełnie też zignorował okoliczność, że zainicjował wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, pomimo, że nie zakończyło się jeszcze postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o rozłożenie należności wynikającej z decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. na raty. Organ egzekucyjny, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wyegzekwował (od 2019 r.) od skarżącego kwotę ponad 37.000 zł przy czym kwota ta została w całości przeznaczona na zaspokojenie kosztów egzekucyjnych. Nadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zaliczył na poczet zajęcia egzekucyjnego kwotę 7.628 zł wynikającą z nadpłaty skarżącego, powstałej w wyniku złożenia deklaracji VAT. Z kolei fakt przeniesienia przez skarżącego własności nieruchomości oznaczonych w księgach wieczystych numerami [...] był znany organowi już przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. i WSA w Gorzowie Wlkp. orzekającemu w sprawie sygn. akt I SA/Go 608/19. Świadczy o tym chociażby zestawienie dat tych czynności z datą wydania decyzji i wyroku WSA w ww. sprawie, a także znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, skierowane do organu pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 10 maja 2019 r. i 17 grudnia 2018 r. wyjaśniające organowi kwestię przeniesienia własności tych nieruchomości. To, że organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 czerwca 2019 r. a także WSA w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Go 608/19) nie odnieśli się do ww. okoliczności nie oznacza, że nie były one znane organowi i Sądowi i nie były przedmiotem ich rozważań. Okoliczności te nie mogą być zatem uznane za nowe i uprawniające do odstąpienia od związania wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Go 608/19. Wbrew twierdzeniom organu zmiana oceny tych okoliczności przez organ nie świadczy o zmianie okoliczności sprawy w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ zupełnie zignorował wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 30 października 2019 r., dotyczące rozłożenia na raty możliwe do wykonania. Świadczy o tym nie tylko treść zaskarżonej decyzji ale też wyjaśnienia Zarządu Województwa [...] zawarte w odpowiedzi na skargę, w których organ wskazał wprost, że "rozłożenie należności na raty do 30 grudnia 2031r., a więc de facto jedyne rozwiązanie akceptowalne dla skarżącego, bo zaproponowane przez niego samego, a co za tym idzie jedyne, które nie byłoby kwestionowane przez sąd administracyjny jako pozorne czy iluzoryczne, nie było z kolei akceptowalne dla organu administracji z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji jedynym właściwym rozwiązaniem było wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję administracyjną w sprawie odmowy rozłożenia należności na raty." Powyższe stwierdzenie organu zdaniem Sądu wskazuje, że Zarząd Województwa [...] pominął zawarte w przedmiotowym wyroku stwierdzenie Sądu, że nie jest prawidłowa taka interpretacja art. 64 ust. 1 pkt 2 lit.b u.f.p., w której organ przeciwstawił przesłankę "możliwości płatniczych zobowiązanego" wskazanemu przez siebie "interesowi publicznemu rozumianemu jako "w miarę nieodległą spłatę zobowiązania". Wbrew twierdzeniu organu, Sąd nie wskazał, że organ zobowiązany jest rozłożyć należność na raty do 30 grudnia 2031 r. Nieuprawnione jest również twierdzenie organu, że jedynym rozwiązaniem akceptowalnym przez Sąd byłoby rozłożenie na raty według harmonogramu zaproponowanego przez stronę.

Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 i z art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie rozłożenia na raty należności wynikającej z decyzji o zwrocie dofinansowania z uwagi na stwierdzenie, że organ był związany wydanym uprzednio wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Go 608/19) w tym sensie, że wyrok ten ograniczał przyszłe postępowanie administracyjne jedynie do kwestii ustalenia wysokości rat, które by odpowiadały możliwościom finansowym skarżącego. Naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nawet związanie wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a. nie pozbawia organu możliwości wydania rozstrzygnięcia o wybranej treści (przyznania albo odmowy przyznania ulgi w spłacie należności);

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu z dnia [...] listopada 2020 r., gdyż jak stwierdził Sąd pierwszej instancji:

I. organ przeciwstawił przesłankę możliwości płatniczych wskazanemu przez siebie "interesowi publicznemu rozumianemu jako w miarę nieodległą spłatę zobowiązania", podczas gdy tak rozumianego interesu publicznego organ w postępowaniu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 października 2019 r. (sygn. I SA/Go 608/19) w istocie nie formułował - wskazywał natomiast na potrzebę zapewnienia należytej gwarancji, że spłata zostanie w ogóle dokonana;

II. organ powoływał się na brak spłaty zobowiązania przez stronę w jakiejkolwiek części, podczas gdy nie zatwierdził harmonogramu spłaty przedstawionego przez stronę, a ponadto sam doprowadził do sytuacji braku możliwości spłaty z powodu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Tym samym Sąd pierwszej instancji zignorował zarówno obowiązek spłaty ciążący na skarżącym z mocy ostatecznej decyzji o zwrocie dofinansowania jak i fakt istnienia odstępu między dniem gdy decyzja stała się ostateczna, a dniem podjęcia czynności egzekucyjnych w stosunku do strony jak też późniejszego zawieszenia tej egzekucji;

III. trwająca pandemia tym bardziej uzasadnia stosowanie wobec przedsiębiorców (a więc i skarżącego) ulg, chociaż Sąd pierwszej instancji odniósł się do tej okoliczności (w przeciwieństwie do organu) jedynie w sposób generalny, w odniesieniu do gospodarki jako całości a nie konkretnej sytuacji branży strony. Naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uchylając decyzję organu Sąd bazował na nienależycie skontrolowanym przez siebie i nienależycie wyjaśnionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanie faktycznym sprawy.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) przez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że jedyną okolicznością, którą organ powinien zbadać w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu jest analiza możliwości płatniczych skarżącego w celu ustalenia i wysokości rat realnie możliwych do wykonania a przez to - przez pominięcie uznania administracyjnego przysługującego organowi na podstawie tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, ponieważ nie są usprawiedliwione jej zarzuty.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały jako zawierające się w obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w punkcie 1 b petitum skargi kasacyjnej. Przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny zarzut kasacyjny w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; ale także wówczas gdy wywody sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r., sygn. akt II GSK 634/20).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, po przeanalizowania przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

Z treści zarzutu kasacyjnego wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje niektóre ustalenia i oceny Sądu pierwszej instancji, bowiem dopatruje się naruszenia przepisu w błędnym odczytaniu stanowiska organu co do rozumienia interesu publicznego, nieprawidłowej ocenie braku spłaty zobowiązania w jakiejkolwiek części, błędnej ocenie znaczenia pandemii dla stosowania wobec przedsiębiorców ulg.

Jednak kwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 i z art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu z uwagi na stwierdzenie, że organ był związany wydanym uprzednio wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Go 608/19) w tym sensie, że wyrok ten ograniczał przyszłe postępowanie administracyjne jedynie do kwestii ustalenia wysokości rat, które by odpowiadały możliwościom finansowym skarżącego.

Według art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznaczają jej akta. Ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy można bowiem mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której to rozstrzygnięcie zapadło. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2333/10).

W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że nie nastąpiła zmiana prawa, natomiast sporne jest zagadnienie, czy nastąpiła tak zmiana okoliczności faktycznych, która uzasadniałaby odstąpienie od zasady sformułowanej w art. 153 p.p.s.a. oraz jak jest treść wyrażonej przez Sąd oceny i wskazania. Podkreślić przy tym należy, że zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od wyżej wskazanej zasady, musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2019 r. w sprawie I SA/Go 608/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim formułując wskazania co do dalszego postępowania stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę skoro uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania ulgi, co nie było przez stronę kwestionowane oraz nie zostało zakwestionowane przez sąd, będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić ilość i wysokość rat po przeprowadzeniu dokładnej analizy możliwości płatniczych skarżącego, tak aby decyzja o rozłożeniu na raty była realnie możliwa do wykonania. Przy interpretacji tego wskazania oraz sformułowania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania ulgi, co nie zostało zakwestionowane przez sąd, należy mieć na uwadze, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. W związku z tym należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie Sądu, że nie

kwestionuje on co do zasady, że wystąpiły przesłanki do zastosowania ulgi (rozłożenia na raty należności) stanowi ocenę prawną żądania skarżącego opartego na art. 64 ust. 1 pkt 2 lit.b u.f.p., to znaczy że – tak jak stwierdził organ – w stanie faktycznym sprawy istnieje przesłanka do rozłożenia należności na raty. W takiej sytuacji, zgodnie z wyraźnym wskazaniem Sądu, organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, był zobowiązany do ustalenia ilości i wysokości rat po przeprowadzeniu dokładnej analizy możliwości płatniczych skarżącego, tak aby decyzja o rozłożeniu na raty była realnie możliwa do wykonania. Wskazanie to nie mogło być zignorowane przez organ, ponieważ przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i powoduje, że ani organ administracji publicznej, ani sądy administracyjne orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie albo zmienią się istotne okoliczności faktyczne, to jest takie okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i mogą doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że taka zmiana okoliczności faktycznych nie nastąpiła i swój pogląd uzasadnił. W związku z tym stwierdził, że organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie dotyczył błędnej oceny przez Sąd, że nie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności upoważniająca organ do odstąpienia od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu Sądu. Nie można takiej treści nadać sformułowaniu, że naruszenie nastąpiło z uwagi na stwierdzenie, że organ był związany wydanym uprzednio wyrokiem Sądu w tym sensie, że wyrok ten ograniczał przyszłe postępowanie administracyjne jedynie do kwestii ustalenia wysokości rat, które by odpowiadały możliwościom finansowym skarżącego. Takie związanie w istocie miało miejsce, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Go 608/19.

Skutkiem związania podstawami skargi kasacyjnej jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz sposobu naruszenia określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania omawianego zarzutu za usprawiedliwiony.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że jedyną okolicznością, którą organ powinien zbadać w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu jest analiza możliwości płatniczych skarżącego w celu ustalenia i wysokości rat realnie możliwych do wykonania a przez to - przez pominięcie uznania administracyjnego przysługującego organowi na podstawie tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przepisu w sposób przedstawiony w zarzucie kasacyjnym, a jedynie prawidłowo odczytał treść wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Go 608/19. Kwestia, czy to wskazanie było prawidłowe i czy nastąpiło w ten sposób pominięcie prawa do uznania administracyjnego przysługującego organowi nie mogła być zbadana przez Sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie sygn. akt I SA/Go 21/21, ani obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu orzekającego w sprawie sygn. akt I SA/Go 608/19 (art. 170 p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że skutkiem uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji oraz związania organu na podstawie art. 153 p.p.s.a. nie jest pozbawienie organu prawa do weryfikacji ustalenia, że skarżący spełnia przesłanki do uzyskania ulgi w postaci rozłożenia należności, także w zakresie okoliczności, które były istotne dla przyznania prawa w ramach uznania administracyjnego oraz co okoliczności istotnych dla wysokości rat, o ile organ ustali i wykaże, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od związania oceną prawną wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach sądów. Ta zmiana, jak wcześniej wyjaśniono, musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).