Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 933/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 roku sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia ... roku, nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym B. gmina J. 1) stwierdza nieważność § ... ust. ..., § ...ust. ..., § ... ust. ... lit. ... zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki o numerze ewidencyjnym ..., obręb geodezyjny B.; 2) zasądza od Gminy J. na rzecz skarżącej M. R. kwotę... zł. (słownie; ... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 października 2019 r. M. R., reprezentowana przez radcę prawnego, (dalej jako: "skarżąca"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" 1998 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie geodezyjnym B., gm. J. (dalej jako: "m.p.z.p", "uchwała"). Wniosła o stwierdzenie nieważności:

1) § 5 ust. 6 m.p.z.p. - wprowadzającego na rysunku m.p.z.p. linie podziału wewnętrznego terenów - w związku z naruszeniem art. 10. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 415.), dalej jako: "u.z.p" poprzez wprowadzenie nieprzewidzianych ustawą rodzajów linii podziału wewnętrznego, tj. utworzenie bez upoważnienia ustawowego nowej kategorii elementów m.p.z.p., ograniczających prawo własności;

2) § 6 ust. 2 m.p.z.p. - wprowadzającego w m.p.z.p. trwałe ustalenie granic działek zabudowy letniskowej oraz brak możliwości podziału działek w sposób niezgodny z liniami podziału wewnętrznego lub całkowity brak możliwość podziału nieruchomości, gdy na terenie danej nieruchomości w m.p.z.p. nie przewidziano linii podziału wewnętrznego - w związku z naruszeniem art. 3 pkt 1 i art. 10 u.z.p., a także art. 7. Konstytucji RP poprzez bezprawne wprowadzenie zakazu podziału nieruchomości lub ograniczenie możliwości podziału nieruchomości;

3) § 7 ust. 4 lit. c m.p.z.p. - wprowadzającego możliwość sytuowania zabudowy

o charakterze mieszkaniowym i budynków gospodarczych pod warunkiem ograniczenia ilości użytkowników terenu każdej działki do 10 osób - wobec naruszenia art. 10 ust. 1 pkt. 6 u.z.p. oraz zasad prawidłowej legislacji poprzez ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy w sposób niejednoznaczny i niemożliwy do obiektywnej weryfikacji, a także nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności poprzez brak uwzględnienia relacji ilości użytkowników zabudowy do powierzchni całej działki.

Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt. 1) lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 265), co stanowić będzie wynagrodzenie adekwatne do faktycznych nakładów pracy pełnomocnika w udzieleniu skarżącej pomocy prawnej

w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśnił, że jest właścicielką działki nr "[...]"

o powierzchni 2,1000 ha, położonej w miejscowości B. Przed wniesieniem niniejszej skargi wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o podział nieruchomości na 13 mniejszych działek, w trybie art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z "[...]" r. organ wydał negatywną opinię, co do zgodności planowanego podziału z m.p.z.p. wskazując, iż § 6 ust. 2 m.p.z.p. zakazuje dokonywania podziału innego niż zgodnego ze wskazanymi w m.p.z.p. liniami dopuszczalnego podziału działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z "[...]" r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy. W ocenie skarżącej zarówno organ I jak i II instancji dokonały nieprawidłowej wykładni treści m.p.z.p. Wobec istnienia różnych możliwości wykładni treści aktu prawnego, zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy, należy dążyć do takiego stosowania prawa miejscowego, aby jego treść zgodna była z aktami prawnymi wyższego rzędu. Podała, że wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, która zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Ol 748/19, ale do dnia złożenia niniejszej skargi sprawa nie została rozpoznana. Niezależnie od powyższego skarżąca uznaje, iż zapisy m.p.z.p., które dozwalają na przyjętą przez organy interpretację są sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem. Wskazała, że pismem z 2 września 2019 r., doręczonym organowi 6 września 2019 r., na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Nie doczekała się jednak odpowiedzi. Skargę wniosła z zachowaniem terminu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Odnosząc się do określonych w m.p.z.p. linii podziału wewnętrznego, skarżąca podniosła, że w art. 10 ust. 1 u.z.p., zgodnie z wersją obowiązującą od 1 stycznia 1998 r., przewidziano możliwość wprowadzenia w uchwalanych planach: 1. linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania; 2. linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych oraz 3. linii zabudowy. Wskazane wyliczenie nie zawiera możliwości wprowadzenia w m.p.z.p. linii wewnętrznego podziału działek geodezyjnych. Skarżąca powołała się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 24 lutego 2016 r., podkreślając, że rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby

w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Zauważyła dodatkowo, że art. 10 ust. 1 pkt. 7) u.z.p. pozwala ustalić w planie zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Natomiast zgodnie

z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie upoważnia rady gminy do zamieszczania w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń prowadzących do wyłączenia możliwości podziału działek budowlanych. Reasumując, skarżąca stwierdziła, że uchwalając m.p.z.p. Rada Gminy nie posiadała kompetencji do wyłączenia możliwości podziału działek czy też ograniczenia tego podziału jedynie do linii podziału wewnętrznego, które zostały ustalone w części graficznej m.p.z.p. Takie działanie stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Zaskarżone zapisy uchwały powinny więc zostać uznane za nieważne i niewywołujące skutków prawnych oraz usunięte z obrotu prawnego dla jego prawidłowego i przejrzystego funkcjonowania. Uzasadniając zarzut z pkt 3. skargi, skarżąca wywiodła, że określenie intensywności zabudowy poprzez odwołanie do przybliżonej liczby osób, które z tej zabudowy mogą korzystać jest niedopuszczalną w technice legislacyjnej niejednoznacznością. Brak jest bowiem możliwości rozgraniczenia jakiego rodzaju zabudowa będzie służyć jakiej ilości osób. Nie uwzględniono również wielkości poszczególnych działek w stosunku do liczby osób, które mogłyby z danej nieruchomości korzystać, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności właścicieli działek o dużej powierzchni. Nie wprowadzono żadnego przeliczalnego i obiektywnego kryterium, które pozwoliłoby na ocenę dla ilu osób dana zabudowa jest dedykowana.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że art. 10 u.z.p. przy wymienieniu elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera sformułowanie "w zależności od potrzeb" co wskazuje na to, iż jest to katalog otwarty. Głównym celem planowania przestrzennego jest przeznaczanie terenów na cele odpowiadające lokalnym, a także ponadlokalnym potrzebom oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania. Konieczność indywidualizacji planu miejscowego została w szczególności zaznaczona w art. 10 ust. 1 u.z.p., w którym wskazuje się wymagania, warunki itp., podlegające uwzględnieniu

w planie, w zależności od istniejących potrzeb. W treści planu miejscowego powinny być uwzględnione problemy określające strukturę funkcjonalno-przestrzenną danego obszaru, w tym tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania, tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych, lokalnych, a także ponadlokalnych, jeżeli wynika to z zadań samorządu wojewódzkiego i zadań rządowych przewidzianych na danym obszarze. Zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania linii podziału wewnętrznego oraz możliwości jej korekt, w żaden sposób nie narusza ani obowiązującego uprzednio jak i obecnie prawa ani praw skarżącej. Ponadto jest to powszechnie stosowana praktyka w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Organ nie dopatrzył się także żadnych nieprawidłowości związanych

z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, co nie jest kwestionowane, a więc nie wymaga szerszego omówienia. Zauważyć można przy tym, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Zgodnie z tym unormowaniem, w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym niniejszej sprawy, stosownie do powołanego w skardze art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA", na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl,). W tym kontekście skarżąca dostatecznie wykazała

w skardze, że plan miejscowy obejmuje ustaleniami jej działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej do wymienionej działki prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g., że jest legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd. Przy czym skarżąca może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżąca może realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze uchwalonego planu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko

w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi.

Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane

z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym

w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym

a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów na terenie danej gminy.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy uchwalaniu aktów prawnych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).

W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W rozpatrywanym przypadku skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności konkretnie trzech zapisów planu uchwalonego w 1998 r., który jest aktem obowiązującym, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293). Kwestionowane przepisy dotyczą nieruchomości skarżącej, ingerując w sposób wykonywania prawa własności w sposób niedopuszczalny, gdyż sprzeczny z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym unormowaniem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy

i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z unormowaniem tym korespondował art. 2 ust. 1 u.z.p., który stanowił, że ustalenie przeznaczenia

i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Na zasadzie tych przepisów, Rada Gminy mogłaby wprowadzić sporne linie podziału wewnętrznego, wykluczające w istocie jakikolwiek dalszy podział nieruchomości, gdyby pozwalały na to ustawy. Tak natomiast nie jest. Nie jest uprawnione stanowisko organu wykonawczego gminy, który upatruje umocowania do wprowadzenia spornych ograniczeń w treści art. 10 ust. 1 u.z.p. Przepis ten stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb wskazane enumeratywnie w pkt od 1 do 11 elementy mające na celu określenie przeznaczenia

i sposobu zagospodarowania terenu. Unormowanie to ustalało zakres planu miejscowego, który organy gminy powinny uwzględnić przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określał co powinno się zawrzeć

w planie miejscowym. Wszelkie treści wykraczające poza te regulacje lub z nimi sprzeczne nie mogą być uznane tym samym za dopuszczalne. Znajdującego się na początku tego unormowania zwrotu "w zależności od potrzeb" nie można interpretować w sposób rozumiany przez organ gminy, gdyż oznaczałoby to w istocie dowolność organów gminy w przyjmowaniu ustaleń planu. Zwrot "w zależności od potrzeb" wskazuje tylko, że elementy wymienione enumeratywnie w pkt 1-11 art. 10 ust. 1 u.z.p. nie są obligatoryjne. Rada Gminy mogła ich nie zawrzeć w treści uchwały, jeżeli z uwagi na uwarunkowania faktyczne lub prawne nie było takiej potrzeby. W związku z tym zgodzić należy się ze skarżącą, że art. 10 ust. 1 u.z.p. odczytywany a contario wykluczał wprowadzanie do ustaleń planu jakichkolwiek innych linii niż w nim wymienione. Kwestionowane linie podziału wewnętrznego, które uniemożliwiają podział nieruchomości, pozostają też w sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. W myśl tego przepisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się,

w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, który skład orzekający podziela, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy aktualnie obowiązującej ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału. Uwzględnić należy, że ww. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale III, co do zasady dopuszcza podział nieruchomości. Akt niższego rzędu nie może więc zakazywać podziału. Zakaz podziału działek nie jest też "zasadą podziału". Zasady podziału to przykładowo określenie minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, publ. w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 5 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym rysunek planu obowiązuje w zakresie linii podziału wewnętrznego terenów oraz § 6 ust. 2 uchwały, który stanowi, że przebieg linii podziału wewnętrznego terenów o tym samym rodzaju przeznaczenia, tj. granic działek zabudowy letniskowej, wyznaczonych w planie może ulec korektom bez możliwości podziału wtórnego – w zakresie działki skarżącej nr 71/2.

Stwierdzenia nieważności wymagał także w tym samym zakresie § 7 ust. 4 lit. c zaskarżonej uchwały, który dopuszczając na terenie zabudowy letniskowej funkcję mieszkaniową (1 mieszkanie) i zabudowę gospodarczą, warunkuje ich lokalizację od ograniczenia ilości użytkowników terenu każdej działki do około 10 osób. Ustanowienie takiego kryterium jest niedopuszczalne, gdyż jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i sprzeczne z zasadami logiki, a tym samym nieracjonalne. Nie wiadomo czemu taki warunek miałby służyć. Z pewnością przytoczony zapis nie może być uznany jako miernik intensywności zabudowy ani w żaden sposób nie tłumaczy parametrów zabudowy, pozostając w sprzeczności z celem i zasadami kształtowania zagospodarowania przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z. Żaden przepis prawa nie uzależnia dopuszczalności procesu inwestycyjnego od liczby przyszłych użytkowników.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1) wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205

§ 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi

(300 zł.), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (980 zł.) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) z uwagi na wkład pracy, jaki pełnomocnik poświęcił na wniesienie skargi, poprzedzonej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Treść wezwania, jak i treść skargi przekonuje o wnikliwym rozeznaniu przez pełnomocnika omówionych przepisów prawa i zapadłego na tym tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Nakład ten nie był jednak, w ocenie Sądu, tak znaczny, aby zasadne było zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w żądanej wysokości. Stan faktyczny sprawy nie był skomplikowany. Akta administracyjne nie były obszerne i nie wymagały dużej ilości czasu na zapoznanie się z nimi. Nie było konieczne stawiennictwo w sądzie związane z udziałem w rozprawie. Zatem uwzględniając niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia Sąd zasądził koszty zastępstwa prawnego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej.