Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 506/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1, art. 40, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011r. sprawy ze skargi O.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania O. W., od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S., Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S., przy ul. B. 7, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 16.06.2010r. O. W. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie jej pomocy finansowej w formie bezzwrotnego zasiłku celowego do wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S., przy ul. B. 7.

Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy.

W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołano m.in. przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, zaś w uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że O. W. jest zatrudniona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W. oraz jest współwłaścicielką mieszkania położonego w W. Pracując w W. tam przebywa większość czasu, leczy się w przychodni M., posiada stały meldunek i tam też koncentruje się jej stałe funkcjonowanie. Zgodnie zaś z wytycznymi zawartymi w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.06.2010 r. jeżeli w zniszczonym w wyniku powodzi domu lub lokalu mieszkalnym gospodarstwo domowe nie było prowadzone przed powodzią (np. w przypadku budynków w budowie, niezamieszkałych), nie zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego obiektu. W związku z ustaleniem, że strona nie mieszkała i nie gospodarowała stale w budynku przy ul. B. 7 w S., organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na remont lub odbudowę przedmiotowego budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji O. W. zarzuciła organowi naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. podnosząc, iż przepisy tej ostatniej ustawy nie wprowadzają kryteriów zastosowanych przez organ, a zatem rozpoznając sprawę organ przyjął kryteria pozaustawowe. Ustawa z dnia 24 czerwca 2010r. wprowadza definicję poszkodowanego, zaś poszkodowany przez powódź jest uprawniony do zasiłku celowego na remont lub odbudowę domu, jeżeli ma tytuł prawny do nieruchomości. Odwołująca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego polegające na przytoczeniu błędnej argumentacji, że kryterium stałego zamieszkiwania jako warunek przyznania zasiłku celowego na odbudowę domu wprowadziły wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niezależnie od powyższego odwołująca podniosła, że od kilku lat miejscem pracy jest związana z W., natomiast jej życie pozazawodowe koncentruje się w S., gdzie również zamieszkiwała bezpośrednio przed powodzią.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji jako wydaną przedwcześnie bez dokonania oceny, który organ jest właściwy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Na skutek skargi O. W. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. , działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S., był organem uprawnionym do załatwienia wniosku O. W., a Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wyrok ten stał się prawomocny na skutek niewywiedzenia przez żadną ze stron skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO ustaliło na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 czerwca 2010 r. z udziałem syna skarżącej i jej pełnomocnika P. W., że O. W. mieszka w W. w lokalu, którego jest współwłaścicielką wraz z synem, bez zamiaru stałego pobytu. Czuje się emocjonalnie związana z S. i tam chce spędzić resztę swojego życia. Jest przy tym właścicielem drewnianego domu z 1910 r. położonego w S., który został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi 2010 r., w efekcie czego zniszczeniu uległo całe wyposażenie. Dlatego zamieszkiwanie w nim jest niemożliwe, przez co skarżąca przebywa w W. Oceniając sytuację skarżącej Kolegium uznało, że nie należy ona do osób, które na skutek powodzi nie mają możliwości funkcjonowania we własnym lokalu mieszkalnym.

Następnie SKO wyjaśniło, że w związku z powodzią, która wystąpiła m.in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego, Premier Rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł , 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Organ przytoczył treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz stwierdził, że pomoc w formie zasiłków celowych na remont lub odbudowę domu zniszczonego na skutek powodzi, przyznawana jest niezależnie od kryterium dochodowego, od stanu majątkowego. Sytuację osób, które posiadały wyłącznie jedno mieszkanie (dom) zniszczone na skutek powodzi trudno jednakże porównywać z sytuacją osób, które oprócz domu zniszczonego na skutek powodzi dysponują prawem własności do innego lokalu (domu) nie zniszczonego przez powódź. W pierwszym przypadku chodzi o osoby, które na skutek powodzi pozbawione zostały całkowicie możliwości rozwiązania problemu mieszkaniowego, zaś w drugim pozbawione są możliwości zamieszkiwania w jednym z posiadanych domów (lokali). Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, iż środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny być kierowane przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie. To one bowiem poniosły największe straty wskutek powodzi. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. ust. 1 ustawy). Z uwagi na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych O. W. - poprzez dysponowanie tytułem współwłasności do mieszkania w W. - brak zdaniem SKO podstaw by uznać, że organ I instancji odmawiając przyznania żądanego zasiłku celowego przekroczył zakres uznania administracyjnego. Organ wyjaśnił także, że zasiłki celowe od 20 tys. do 100 tys. zł. na remont i odbudowę budynków mieszkalnych nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi. Istotą przedmiotowych zasiłków jest pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkiwania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych t.j. do osób, które utraciły jedyny lokal (dom). Celem pomocy, w tym zasiłków do 100 tys. zł na remont lub odbudowę domu, jest umożliwienie osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź, uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie skarżącej z dnia 27 lutego 2011 r. organ II instancji wyjaśnił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.02.2011 r. określił, że ustawa z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. ma zastosowanie w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawach z wniosków o udzielenie pomocy na remont i dobudowę domu uszkodzonego na skutek powodzi. W związku z tym Sąd uznał, że organem uprawnionym do załatwienia wniosku strony jest działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S. - Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Z uzasadnienia wyroku nie wynika natomiast, że podstawą rozstrzygnięcia tego wniosku są przepisy tej ustawy. Na stronie 5 uzasadnienia wyroku podkreślono, że zasiłki celowe są realizowane w ramach zadań własnych gminy. Organy rozstrzygające w sprawie nie kwestionują faktu, iż O. W. - właściciel domu przy ul. B. 7 w S., który został dwukrotnie zalany przez powódź, jest osobą poszkodowaną w rozumieniu art. 3 pkt 2 cyt. ustawy. Kolegium nie podziela natomiast poglądu odwołującej się, iż luz decyzyjny sprowadza się do oceny, czy wnioskująca o pomoc finansową jest, czy też nie jest poszkodowana przez powódź. Gdyby przyjąć taki tok rozumowania, to wówczas zasiłki celowe na remont lub odbudowę domu uszkodzonego na skutek powodzi zostałyby sprowadzone do roli odszkodowawczej. W takiej zaś sytuacji osoby, które były właścicielami kilku domów zniszczonych przez powódź, miałyby prawo do otrzymania zasiłku celowego na remont bądź odbudowę każdego z nich.

Na koniec Kolegium wyjaśniło, że wskazywane przez skarżącą pozostałe okoliczności t.j. błędna ocena organu l instancji, iż miejscem zamieszkania wnioskującej o pomoc była W., podczas gdy odwołująca się w S. przebywała z zamiarem stałego pobytu, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego na remont budynku w S. nie z tego bowiem względu, iż O. W. nie zamieszkiwała w tym budynku, ale dlatego, że ma ona tytuł prawny do innego lokalu, który nie ucierpiał na skutek powodzi.

Skargę na tę decyzję złożyła O. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym przyjęciu, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na odbudowę domu stanowi art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy wniosek ten podlega rozpatrzeniu na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r.

2. naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się do oceny i wskazań WSA zawartych w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Ke 22/11 w wyniku wadliwego odczytania stanowiska Sądu, na co wskazuje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że Sąd nie wskazał specustawy jako podstawy rozstrzygnięcia, mimo że motywy wyroku nie pozostawiają co do tego wątpliwości.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123/10 poz. 835 ze zm.), przepisy tej ustawy stosuje się w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Ponieważ nie ma wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o pomoc finansową państwa w odbudowie zniszczonego przez powódź domu należy do kategorii spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi, to przepisy tej ustawy stanowią podstawę prawną do prowadzenia i rozstrzygnięcia spraw wszczętych wnioskiem poszkodowanego o przyznanie pomocy finansowej państwa na odbudowę domu. W ocenie skarżącej stanowisko takie potwierdził również WSA w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., skoro uchylając zaskarżoną decyzję kasacyjną SKO stwierdził, że błędna jest interpretacja Kolegium co do stosowania w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dotyczącego właściwości organu oraz wyjaśnił, że w takich sprawach obowiązuje samodzielna, odrębna regulacja prawna. Skarżąca nie ma więc wątpliwości, że stanowisko Sądu należy rozumieć w ten sposób, iż w niniejszej sprawie, jako należącej do kategorii spraw z zakresu usuwania skutków powodzi, zastosowanie mają przepisy "specustawy", a nie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodne jest to również z występującą w praktyce orzeczniczej zasadą wyłączania przez przepisy ogólne przepisów szczególnych. SKO natomiast wykazało bezradność interpretacyjną interpretując wskazania Sądu jako akceptację dla zastosowania "specustawy" jedynie jako podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania, a nie również do jej rozstrzygnięcia. Skarżąca wyraziła również pogląd, że przepisy o właściwości organu należą do prawa materialnego, a skoro tak, to nie da się pogodzić z zasadami praktyki orzeczniczej stanowiska zajętego przez SKO, że w jednym postępowaniu administracyjnym, dopuszczalne jest stosowanie przepisów materialnych z dwóch różnych ustaw, w sytuacji braku upoważnienia ustawowego do takiego stosowania. Zdaniem skarżącej, wyłączenie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej czyni niemożliwym przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 40 ust. 2 tej ustawy, gdyż "specustawa" posiada własny przepis materialny określający szczegółowo przesłanki, których spełnienie jest konieczne dla uzyskania pomocy. Zasiłek celowy na odbudowę domu zniszczonego powodzią jest szczególną formą pomocy państwa związaną tylko z powodzią z maja i czerwca 2010 r. i nie mieści się w rozwiązaniach prawnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Nie jest to przy tym pomoc nakierowana na każdego, kto poniósł straty, ale tylko na właścicieli, użytkowników wieczystych i najemców za zgodą właściciela, a więc na podmioty posiadające tytuł do domu lub lokalu. Kolejną cechą różniącą zasiłek powodziowy od zasiłków celowych z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest to, że ten ostatni co do zasady podlega zwrotowi, podczas gdy zasiłek ze "specustawy" jest bezzwrotny.

Skarżąca uznała ponadto za niedopuszczalne i pozbawione podstawy prawnej stanowisko SKO, że w ramach uznania administracyjnego organ może także oceniać poszkodowanych i dzielić ich na bardziej i mniej pokrzywdzonych, mających i niemających dachu nad głową. Posiadanie mieszkania lub udziału w mieszkaniu nie stanowi jej zdaniem żadnej przeszkody w przyznaniu zasiłku celowego na odbudowę domu. Gdyby tak było, to musiałoby to wynikać z wytycznych skierowanych przez organy rządowe do ośrodków pomocy społecznej, a także z wytycznych umieszczonych na portalach internetowych jako informacja publiczna. Poza tym przesłanka skutkująca odmowę przyznania pomocy finansowej przez państwo musi wynikać wprost z przepisu ustawy i nie może być wyinterpretowana przez organ, czy przez sąd. Skarżąca stwierdziła też, że zna wszystkich mieszkańców ul. B. w S., niektórzy z nich posiadają mieszkania lub udziały w innych mieszkaniach, a mimo to wszyscy otrzymali zasiłki na odbudowę lub remont domu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w treści decyzji.

Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący bezzasadności stosowania art. 40 ustawy o pomocy społecznej, SKO zauważyło, że pisma organów rządowych określające reguły i zasady przyznawania pomocy osobom poszkodowanym przez powódź nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, ponieważ nie mają charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Choć środki na wypłatę pomocy poszkodowanym przez powódź pochodziły z budżetu państwa, to same świadczenia przyznawane są z uwzględnieniem reguł zamieszczonych w ustawie o pomocy społecznej. Natomiast powołana przez skarżącą ustawa z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. w art. 3 ust. 2 określa jedynie, kto jest osobą poszkodowaną w wyniku powodzi, a nie zawiera delegacji do wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotny dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ze względu bowiem na zasadniczy powód odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy przez organ II instancji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia stały się sporne w czasie postępowania przed organem I instancji okoliczności związane z korzystaniem przez O. W. z zalanego domu położonego w S. przy ulicy B. 7.

Zasadniczy zarzut skargi sprowadzał się do twierdzenia, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia nie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, powoływanej dalej jako ustawa o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. Nr 175/09 poz.1362 ze zm.), ale ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r., dalej ustawa o powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123/10 poz. 835 ze zm.), w związku z czym odmowa przyznania stronie wnioskowanej pomocy z tytułu szkód wyrządzonych zalaniem domu mieszkalnego oparta na przepisach tej pierwszej ustawy, nie znajduje podstaw prawnych. Pogląd o niedopuszczalności zastosowania ustawy o pomocy społecznej skarżąca oparła na wnioskach wynikających z analizy materialnoprawnych przepisów obu powołanych regulacji oraz na wiążącej ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 17 lutego 2011 r. Forsowany przez skarżącą pogląd jest jednak w ocenie Sądu błędny.

Nie jest zdaniem Sądu wątpliwe, że WSA w swym wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. nie sformułował jednoznacznego poglądu prawnego dotyczącego stosowania w sprawach takich jak niniejsza, tj. zainicjowanych wnioskiem strony o udzielenie pomocy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi z maja 2010 r. – wyłącznie przepisów ustawy o powodzi z 2010 r. Sąd ten bowiem, ze względu na podstawę wydania przez SKO decyzji kasacyjnej z dnia [...], zajął się przede wszystkim kwestią właściwości miejscowej organów pomocy społecznej w takich sprawach. W tym tylko zakresie Sąd ten przesądził, że nie do zaakceptowania jest interpretacja Kolegium, iż o właściwości organu do załatwienia spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi przesądza stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc, ponieważ w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania w w/w sprawach obowiązuje samodzielna regulacja prawna odmienna od regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ze względu na kwestię właściwości organu, która przesądzała o treści rozstrzygnięcia Sądu w sprawie II SA/Ke 22/11, przytoczone sformułowanie Sądu z uzasadnienia wyroku w tamtej sprawie: "w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania" należy odczytywać jako dotyczące wszczęcia i prowadzenia postępowania przez właściwy organ, a nie dotyczące wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy o powodzi z 2010 r.

W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia przez SKO art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wiążącej oceny i wskazań WSA zawartych w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. Również zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na odbudowę domu stanowi art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy wniosek ten podlega rozpatrzeniu na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. - okazał się niezasadny.

Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Pisma organów rządowych, które w ocenie skarżącej określiły cel zasiłku, jego wysokość, sposób przekazania i sposób rozliczenia, nie należą do wskazanych w przytoczonym przepisie źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogły być samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy związanej z powodzią z maja 2010 r. w formie zasiłku celowego. Podstawy takiej wbrew twierdzeniom skarżącej należy upatrywać w przepisach ustawy o pomocy społecznej (co w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych jest powszechnie akceptowane), a nie w przepisach ustawy o powodzi z 2010 r. Tekst tej ostatniej ustawy nie pozostawia co do tego żadnych wątpliwości.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o powodzi z 2010 r., przepisy tej ustawy stosuje się w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie do skutków zdarzeń zaistniałych na obszarze gmin lub miejscowości poszkodowanych w wyniku działania powodzi lub osunięcia ziemi, mających miejsce w 2010 r., określonych w przepisach wydanych po dniu 14 maja 2010 r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906). Art. 3 definiuje użyte w tej ustawie pojęcia powodzi (zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r.) i poszkodowanego (osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu). Przepis art. 4 ustawy o powodzi z 2010 r. nakazuje organom administracji publicznej, a także sądom załatwianie spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi w pierwszej kolejności i bez zbędnej zwłoki określając również skutki niedotrzymania ustalonych terminów załatwiania takich spraw oraz następstwa bezczynności organów. Kolejne przepisy ustawy o powodzi z 2010 r. zawierają natomiast szczegółowe regulacje mające na celu ułatwianie, upraszczania, przyspieszanie lub wyłączenia stosowania przepisów prawa dotyczących różnych dziedzin prawa dotyczących lub mogących dotyczyć poszkodowanych przez powódź (prawo wodne, prawo pracy, przepisy podatkowe, prawo ubezpieczeń społecznych, przepisy dotyczące Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Krajowego Funduszu Drogowego, przepisy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przepisy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi, przepisy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych, przepisy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, przepisy dotyczące przedsiębiorców, czy przepisy o finansach publicznych). Pośród tych przepisów nie ma żadnej regulacji dotyczącej bezpośredniej pomocy finansowej w formie bezzwrotnego zasiłku dla osób poszkodowanych w czasie powodzi, w szczególności dla osób które utraciły dach nad głową. Nie ma również regulacji modyfikującej zasady udzielania pomocy społecznej określonej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. Jedyna regulacja dotycząca pomocy dla właścicieli budynków mieszkalnych uszkodzonych lub zniszczonych przez powódź znajduje się w art. 25 i 26 ustawy o powodzi z 2010 r. Nie dotyczy jednak udzielania bezzwrotnej pomocy w postaci zasiłku celowego, ale ulg i ułatwień przy spłacie kredytów uzyskanych na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lipca 1999 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi (Dz. U. Nr 62, poz. 690, z 2001 r. Nr 84, poz. 907 oraz z 2009 r. Nr 65, poz. 545), zaciągniętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na budowę, odtworzenie lub remont tego budynku lub lokalu, a także kredytów, o jakich mowa w ustawie z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115, z późn. zm.).

W ustawie o powodzi jest też regulacja mająca na celu ułatwienie rozliczania dotacji uzyskanych przez jednostki samorządu terytorialnego poszkodowane na skutek powodzi, przeznaczanej na zadania własne związane z usuwaniem skutków powodzi, w czym mieszczą się właśnie wypłaty zasiłków celowych stanowiących pomoc dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi (art. 35 ust. 1 ustawy o powodzi z 2010 r. i art. 17 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o pomocy społecznej). Ustawa o powodzi z 2010 r. odnosi się też wprost do ustawy o pomocy społecznej przewidując w art. 33 ust. 1 pkt 1 ułatwienie dla poszkodowanych przez powódź z 2010 r. polegające na niewliczaniu świadczeń uzyskanych w związku z powodzią do dochodu, od wysokości którego odrębne przepisy uzależniają uzyskanie świadczeń o charakterze socjalnym z zakresu pomocy społecznej.

Analiza przedstawionych przepisów ustawy o powodzi z 2010 r. wskazuje, że przewidując szczególne rozwiązania w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi, akt ten odnosi się do konkretnych, istniejących już regulacji prawnych w ramach których przewiduje konkretne ulgi, zwolnienia, uproszczenia czy przyspieszenia. Nie zawiera natomiast samoistnej regulacji pozwalającej na przyznawanie takiej pomocy, jakiej domaga się w niniejszej sprawie O. W..

Przedstawiona treść omawianego aktu prawnego wskazuje również, że jego przepisy nie mogą wyłączać przepisów ustawy o pomocy społecznej w sprawach o przyznanie zasiłków celowych, ponieważ ustawa o powodzi z 2010 r. nie zawiera żadnej regulacji bezpośrednio dotyczącej takiej pomocy. W szczególności brak jest w ustawie o powodzi przepisu, który mógłby być podstawą wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zasiłku celowego. Taki przepis znajduje się natomiast w ustawie o pomocy społecznej w art. 40 ust. 2. Zgodnie natomiast z niekwestionowanymi poglądami doktryny, a także orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzyjna forma załatwiania sprawa administracyjnych musi mieć oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. Ustawa o powodzi nie zawiera również żadnych materialnoprawnych przepisów, które pozwalałyby określić kryteria i zakres przyznawania pomocy osobom poszkodowanym na skutek powodzi. Znajdują się w niej natomiast przepisy uzupełniające ustawę o pomocy społecznej o regulacje szczególne związane z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Chodzi tu o definicje powodzi i poszkodowanego zawarte w art. 3, (por. uzasadnienie wyroku WSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 426/11), o krótsze terminy załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi, uproszczenia i przyspieszenia związane z rozpatrywaniem skarg w takich sprawach (art. 4), a także niewliczanie świadczeń uzyskanych w związku z powodzią do dochodu, od wysokości którego przepisy o pomocy społecznej uzależniają uzyskanie świadczeń o charakterze socjalnym (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o powodzi z 2010 r.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one zmienić oceny zaskarżonej decyzji.

Nieprawdą jest, jakoby ustawa o powodzi z 2010 r. zawierała własny przepis materialny określający szczegółowo przesłanki, których spełnienie jest konieczne by podmiot ubiegający się o pomoc finansową mógł ją uzyskać.

Skarżąca nie wskazała wprost, jaki przepis tej ustawy ma na myśli.

Jeśli chodzi tu o art. 3 pkt 2 ustawy o powodzi z 2010 r. zawierający definicję poszkodowanego, to należy zauważyć, że przepis ten nie mówi ani słowem o jakichkolwiek uprawnieniach przysługujących poszkodowanym, co jest zrozumiałe i zgodne z konstrukcją wielu aktów prawnych zawierających tzw. słowniczki wyrażeń ustawowych, gdyż regulacje dotyczące uprawnień i obowiązków adresatów norm zawartych w takich aktach prawnych znajdują się na ogół w dalszej ich części. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na niekonsekwencję w rozumowaniu skarżącej, która z jednej strony twierdzi, że w jej sprawie nie ma zastosowania art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który nie może być podstawą prawną rozstrzygnięcia jej wniosku, a z drugiej sama posługuje się pojęciem zasiłku celowego wywodzącym się z tej właśnie ustawy. Nie widzi też przeszkód w rozstrzyganiu jej wniosku przez jednostki organizacyjne wykonujące w gminach zadania pomocy społecznej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Jeżeli natomiast skarżąca upatruje podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia jej wniosku w konstrukcji uznania administracyjnego, (co może sugerować stwierdzenie, że "decyzja w sprawie przyznania zasiłku na odbudowę domu ma charakter uznaniowy w tym sensie, że organ samodzielnie ocenia i rozstrzyga, czy podmiot wnioskujący o pomoc jest poszkodowany powodzią w rozumieniu ustawy, a więc czy spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w art. 3 ust. 2 spec ustawy"), to trzeba wyjaśnić, że uznanie administracyjne musi mieścić się w granicach prawa i nie może być dowolne. Nie może w szczególności upoważniać organu administracji do wydawania w ramach uznania administracyjnego takich decyzji, jakie uzna za stosowne dla realizacji celu danej ustawy, nawet w stosunku do osób, które odpowiadają definicji poszkodowanych zawartej w takiej ustawie.

Niezasadny jest również zarzut nie mającego oparcia w przepisach ustawowych wyinterpretowania przez organ administracji dodatkowej, negatywnej przesłanki przyznania przez państwo pomocy finansowej dla osób poszkodowanych przez powódź, w postaci posiadania drugiego mieszkania, bądź udziału w mieszkaniu przez wnioskującego o pomoc właściciela domu zniszczonego przez powódź z 2010 r.

Podstawą prawną uzasadniającą odmowę przyznania zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego zalanego w wyniku powodzi z 2010 r., są przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 2 i 3 tej ustawy. Świadczenie pieniężne, którego przyznania domaga się skarżąca, nie zostało uregulowane w sposób odrębny – jako świadczenie szczególne, przysługujące powodzianom, czy osobom dotkniętym inną klęską żywiołową lub ekologiczną. Świadczenie to unormowane zostało w ustawie o pomocy społecznej, jako określony rodzaj zasiłku celowego (art. 40 ust. 2 tej ustawy). Z tego powodu nie można twierdzić iż powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ustawy o pomocy społecznej lub innych zawartych w niej norm o charakterze ogólnym. Zasady te mają bowiem zastosowanie do wszystkich rodzajów form pomocy społecznej, choć oczywiście w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z konkretnymi regulacjami prawnymi, dotyczącymi poszczególnych form pomocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2011 r., I OSK 886/11). Zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, które wystąpiły w 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Na akceptację zasługuje również pogląd organu II instancji, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy winny być kierowane przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie. To one bowiem poniosły największe straty wskutek powodzi. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W przypadku natomiast, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem (np. ona lub jej małżonek, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, jest właścicielem lokalu mieszkalnego lub domu), ma zatem zabezpieczone wspomniane minimum egzystencji, co wskazuje, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej, wszak pomoc ta – jak wynika z samej jej istoty – nie stanowi rekompensaty, odszkodowania czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r., I OSK 886/11).

Wskazane reguły miały pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie było bowiem sporne, że skarżąca, mimo zniszczenia jej domu położonego w S. przy ulicy B. 7, ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe poprzez dysponowanie tytułem współwłasności do mieszkania w W. (w którym mieszka sama ze względu na zamieszkiwanie przez jej syna – współwłaściciela tego mieszkania w jeszcze innym mieszkaniu), gdzie ponadto - ze względu na wykonywanie odpowiedzialnej pracy - znajduje się też jej centrum spraw życiowych.

Nie mogło również zmienić oceny Sądu powołanie się przez skarżącą na występującą w praktyce orzeczniczej zasadę wyłączania przez przepisy ogólne przepisów szczególnych. Zastosowanie wskazanej, znanej w teorii prawa dyrektywy interpretacyjnej nie mogło doprowadzić do wyłączenia stosowania w sprawie ustawy o pomocy społecznej, skoro, jak to już wyżej wykazano, ustawa o powodzi z 2010 r. nie zawiera kompletnej materialnoprawnej regulacji pozwalającej na przyznawanie pomocy osobom poszkodowanym przez powódź z 2010 r. w formie bezzwrotnych zasiłków celowych na remont lub odbudowę domu. W tej sytuacji konieczne więc było sięgnięcie do przepisów ustawy o pomocy społecznej określającej przesłanki i zasady przyznawania takich zasiłków. Zastosowanie ustawy o powodzi z 2010 r. ograniczało się natomiast do wycinkowych zagadnień uregulowanych odmiennie w tej ustawie (kwestia właściwości organów), bądź takich, które nie zostały uregulowane w ustawie o pomocy społecznej (definicje powodzi i poszkodowanego, terminy załatwiania spraw i skutki ich niedotrzymania). Należy również zauważyć, że stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 40 tej ustawy w sprawach dotyczących wniosków o udzielenie pomocy finansowej osobom poszkodowanym przez powódź z 2010 r. w formie bezzwrotnych zasiłków celowych na remont lub odbudowę domu, jest powszechne w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych i nie było dotychczas kwestionowane.

Wskazana wyżej konieczność stosowania w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o powodzi z 2010 r. przepisów ustawy o pomocy społecznej pozwalała również, wbrew zarzutowi skargi, na zastosowanie przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej przepisów materialnych dwóch różnych ustaw.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były zarzuty skargi dotyczące nierównego potraktowania skarżącej przez organy pomocy społecznej w porównaniu z innymi mieszkańcami ul. B. w S., z których niektórzy posiadają mieszkania lub udziały w innych mieszkaniach, a mimo to wszyscy otrzymali zasiłki na odbudowę lub remont domu. O ile istotnie takie sytuacje miały miejsce (gdyż skarżąca w żaden sposób ich nie skonkretyzowała ani nie udokumentowała), to należy zauważyć, że ewentualne naruszenia prawa w innych, nawet podobnych sprawach administracyjnych nie uzasadniają naruszania go w kolejnej sprawie. Obowiązujące przepisy prawa przewidują natomiast mechanizmy eliminowania z obrotu prawnego sprzecznych z prawem decyzji administracyjnych, w tym również takich, które są już ostateczne. Zainicjowanie takich postępowań przekracza jednak kompetencje sądu administracyjnego oceniającego legalność konkretnej decyzji administracyjnej.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ponieważ brak jest również okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.