Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 181/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzie WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 stycznia 2022 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy z 30 kwietnia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy i orzeczono merytorycznie odmawiając ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy decyzją z 21 lutego 2020 r. ustalił na wniosek M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym N., gmina P.

W administracyjnym toku instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 9 grudnia 2020 r. uchyliło tę decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując m.in. na konieczność uzupełnienia i sprecyzowania wniosku strony oraz wyjaśnienia wątpliwości co do zabudowy występującej na działkach sąsiednich.

Pismem z 20 stycznia 2021 r. M. K. sprecyzowała wniosek wskazując, że zamierzenie inwestycyjne to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem. Starosta Gdański uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, a Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska poinformował, że nie zajmie stanowiska w sprawie.

Wójt Gminy decyzją z 30 kwietnia 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem oraz niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym N., gmina P. W decyzji ustalono m.in.: nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6,0 m od granicy działki drogi wewnętrznej o numerze ewidencyjnym [...], a pozostałe - zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy maksymalny 6%, maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego - 16,0 m, wysokość górnej krawędzi kalenicy budynku mieszkalnego max. 9,0 m od naturalnej rzędnej terenu uśrednionej w granicach rzutu budynku do kalenicy, (2 kondygnacje nadziemne, w tym ostatnia w formie poddasza użytkowego). Dopuszczono podpiwniczenie. Geometrię dachu budynku mieszkalnego ustalono jako dach dwu - lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych 30° + 45°, kalenica główna budynku mieszkalnego: zbliżona do równoległej lub prostopadłej z tolerancją do 15% w stosunku do drogi wewnętrznej, z której odbywa się wjazd na działkę, powierzchnia biologicznie czynna - minimum 70% powierzchni działki.

W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że działka położona jest w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, z którą nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie bezkolizyjnie współistnieć, a charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiednich terenów. Wskazano, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa - obiekt mieszkalny jednorodzinny w stanie surowym otwartym na działce [...]. Warunki ustalone decyzją będą więc stanowiły kontynuację funkcji realizowanej w obszarze analizowanym. Zabudowa siedliskowa oraz obiekt mieszkalny jednorodzinny nie kolidują ze sobą, a przedmiotowa inwestycja nie ograniczy przyszłej funkcji siedliskowej na tym terenie, której rozwój już teraz ograniczony jest układem drogowym wewnętrznym. Ponadto, obszar analizowany graniczy z obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje w bezpośredniej bliskości realizację zwartej zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem Wójta, zasada dobrego sąsiedztwa ma służyć również realizacji prawa własności, z poszanowaniem prawa do zabudowy nieruchomości, niedopuszczalne jest więc takie rozumienie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zbyt restrykcyjnie w to prawo ingeruje. Zgodnie z orzeczeniami sądów organ administracji nie powinien również uwzględniać obiektów użytkowanych niezgodnie z prawem, a takim jest obiekt na działce [...], który nie został wskazany na załączniku graficznym nr 3 do analizy. Wątpliwości organu budziła również zabudowa zlokalizowana na działce nr [...] i [..], niemniej nieruchomości te nie brane były włączone do analizy. Określone w decyzji parametry przyszłej zabudowy powodują, że nie będzie to zabudowa intensywna, jak na to pozwala obowiązujący wzdłuż drogi powiatowej i wewnętrznej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od 2010 roku, a przeciwnie, maksymalna powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji ustalona jest na poziomie 6% co daje możliwość realizacji zabudowy o powierzchni około 180 m2 zlokalizowanej na działce o powierzchni ponad 3000 m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie uczestniczki postępowania A. S. decyzją z 4 stycznia 2022 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z 30 kwietnia 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy i odmówiło ich ustalenia. Organ zauważył, że szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi 39 m, a obszar analizowany wyznaczono w odległości 165 m od granic działki, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w nieco większej odległości od granic działki [...] aniżeli wynika to z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wskazano, że organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn takiego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Kolegium stwierdziło, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa: na działce nr [...] - budynek mieszkalny i budynek gospodarczy; na działce nr [...] -budynek mieszkalny (w budowie), nie został oddany do użytku: na działce nr [...] wybudowany został budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, która mogłaby stanowić w zakresie kontynuacji funkcji wzór dla planowanej zabudowy jednorodzinnej, gdyż zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.

Stosownie do § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. nr 164. poz.1589), zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, zatem istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, gdy taka funkcja nie jest realizowana. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Istnienie wyłącznie takiej zabudowy uniemożliwia wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest ona jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można więc przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej istniejącej na działkach sąsiednich.

Kolegium wskazało też, że budynek na działce nr [...], dla którego Starosta Gdański wydał w dniu 22 maja 2018 r. decyzję o pozwoleniu na budowę nr 473/2018 na budynek mieszkalny jednorodzinny, jest w budowie, w stanie surowym otwartym, a tym samym nie może stanowić ,,wzoru" dla planowanej zabudowy. To, że pewne parametry przyszłego budynku można ustalić, nie oznacza, że jest to budynek istniejący, zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Na tak wczesnym etapie budowy budynku nie można przyjąć, że na działce [...] występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna.

W skardze na powyższą decyzję M. K. zarzuciła organowi naruszenie:

1/ art. 80 w zw. z art. 140 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], dla którego zostało wydane pozwolenie na budowę, nie może stanowić wzorca zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą, gdyż znajduje się w stanie surowym otwartym i "na tak wczesnym etapie budowy budynku nie można przyjąć, że na działce [...] występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna", pomimo że taka funkcja ewidentnie wynika z pozwolenia na budowę, zaś w świetle przepisów prawda budowlanego istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę nie są możliwe bez uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę, zatem w świetle zasad doświadczenia życiowego, prawidłowego rozumowania i wymogów prawa nie sposób przyjąć, aby na działce nr [...] mogła zostać zrealizowana inna inwestycja, niż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

2/ art. 136 § 1 oraz art. 85 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 7 i 15 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy dokonania lub zlecenia organowi I instancji dokonania oględzin działki nr [...] celem zweryfikowania stopnia zaawansowania prac budowlanych na tej działce na moment wydawania decyzji i zamiast tego oparcie się na ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji, dokonanych blisko rok przed wydaniem decyzji, a zatem silą rzeczy nieaktualnych.

3/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że "zasada dobrego sąsiedztwa określona w powołanym przepisie prawa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym" pomimo, że przepis ten nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących,

4/ art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą pomimo, że w niniejszej sprawie spełnione są wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a na działce sąsiedniej nr [...] jest realizowana inwestycja analogiczna do planowanej przez skarżącą, co prowadzi do bezprawnego ograniczenia prawa własności skarżącej, obejmującego także prawo zabudowy i zagospodarowania nieruchomości gruntowej oraz godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa i w zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej.

5/ § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem przepisu polegającą na przyjęciu, że nieznaczne poszerzenie przez organ pierwszej instancji granic obszaru analizowanego ponad minimum przewidziane w rozporządzeniu wymaga szczególnego uzasadnienia, pomimo że przepis ten w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym i nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, o ile nie narusza to zasady "dobrego sąsiedztwa".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Według skarżącej istniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy, albowiem wzorem dla nowej zabudowy w obszarze analizowanym mogła być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działce nr [...], dla której wydano pozwolenia na budowę. Na przeszkodzie jej uwzględnienia nie mógł stać stan zaawansowania tej inwestycji, która jest jeszcze niedokończona, albowiem jej parametry są już określone w decyzji i ewentualne odstępstwa od nich będą sankcjonowane w odrębnym trybie uregulowanym w Prawie budowlanym. Zdaniem skarżącej, organ powinien był w trakcie oględzin potwierdzić stan realizacji inwestycji, co dałoby możliwość wzorowania się na tej zabudowie w postępowaniu o ustalenie nowych warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) połączył niniejszą sprawę do wspólnego rozpoznania, ale nie rozstrzygnięcia, ze sprawą ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/2993/21, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 179/22 i ze sprawą skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/2994/21, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 180/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrolując zaskarżoną decyzję, uchylającą decyzję Wójta Gminy i orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego z garażem i niezbędną infrastrukturą na działce nr [..] w N., gmina P., w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną uznać należy, że została ona sporządzona z naruszeniem wymogu minimalnej wielkość obszaru analizowanego przewidzianej w rozporządzeniu, albowiem poszerzono ten obszar z odległości 117 m do 165 m od granic działki, bez uzasadnienia dla takiego zabiegu. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem w ten sposób wyznaczony obszar analizowany nie zmienił występujących w nim uwarunkowań determinujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia w analizie urbanistycznej zinwentaryzowano stan istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co pozwoliło Kolegium na właściwą weryfikację przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odmowę ustalenia warunków zabudowy organ odwoławczy uzasadnił brakiem spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że zasady dobrego sąsiedztwa, zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji), wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie można utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Podkreślić należy, że kontynuacja funkcji, w świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy legalnie już istniejącej na danym terenie. Szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Analiza urbanistyczna przedłożona w niniejszej sprawie wykazała, że w obszarze analizowanym działka nr [..] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym w zabudowie zagrodowej. Działka nr [...], zabudowana budynkiem gospodarczym, zrealizowanym na podstawie zgłoszenia, użytkowanym jednak, jak wynika z oględzin, jako obiekt letniskowy, i nie została uwzględniona w analizie jako zabudowa nielegalna. Działka nr [..] jest zabudowana zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym, budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, niezaewidencjonowanymi na mapie. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w budowie, realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 22 maja 2018 r. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ i nie podważonych przez strony postępowania wynika, że budynek na tej działce jest w tzw. stanie surowym otwartym, co oznacza, że jego budowa nie została jeszcze zakończona.

Organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla zamierzenia skarżącej w postaci budynku mieszkaniowego jednorodzinnego wzorował się wyłącznie na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanej na działce nr [...], uznając ją za jedyny możliwy wzorzec dla nowej zabudowy i nie dostrzegając przeszkody do takiego działania w tym, że budowa tego obiektu nie została zakończona i odzwierciedlona w ewidencji gruntów i budynków.

Sąd stwierdził, że nie podziela takiego stanowiska jako niezgodnego z prawem, co legło u podstaw prawidłowego rozstrzygnięcia Kolegium. W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych nie można było przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą stanowi obiekt w stanie surowym otwartym, nawet w sytuacji, gdy realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyznaczonym obszarze analizowanym bowiem oprócz terenów rolnych i zabudowanych zabudową zagrodową, nie znajdują się nieruchomości zabudowane obiektami mieszkaniowymi jednorodzinnymi, których istnienie i legalność zostałaby odzwierciedlona w jedynym miarodajnym i prawnie skutecznym w tym zakresie rejestrze publicznym, jakim jest ewidencja gruntów i budynków. Podkreślić należy, że do analizy mogą być uwzględnione wyłącznie obiekty już istniejące w sensie prawnym, a nie obiekty będące w budowie, czy też obiekty, dla których dopiero zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy czy decyzje o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany niewątpliwie zakreśla prawne ramy inwestycji, które jednak na tym etapie nie są ostateczne w tym sensie, że w toku realizacji mogą ulec dopuszczalnym modyfikacjom wpływającym na parametry i cechy charakterystyczne objętego nim budynku. Z tego powodu, kształt inwestycji wynikający z projektu budowlanego nie może stanowić wzorca dla nowej zabudowy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na terenie bezplanowym, a dopuszczalność odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na gruncie prawa budowlanego tezy tej nie podważa. W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane okazały się niezasadne.

Jeśli na podstawie wydanych decyzji zostaną wybudowane w obszarze analizowanym obiekty mieszkalne jednorodzinne, a ich zgodność z prawem (w tym z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym) zostanie potwierdzona przez uprawnione do tego organy nadzoru budowlanego we właściwym trybie i formie (pozwolenie na użytkowanie, zgłoszenie zakończenia budowy bez sprzeciwu organu), wówczas dopiero powstanie możliwość ich uwzględnienia jako wzorca urbanistycznego. Tylko formalnoprawnie zakończone inwestycje budowlane mogą zostać uznane za legalne i stanowić wzorzec urbanistyczny dla nowej zabudowy. Tylko taka legalna zabudowa jest wówczas odnotowywana w państwowym zasobie geodezyjno – kartograficznym jako zabudowa oddana do użytku. Dopiero wówczas na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu odnotowuje się istnienie budynku (oznaczenie linią ciągłą).

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej p.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, w tym ujawnione na mapie pochodzącej z zasobu geodezyjno - kartograficznego. Zatem źródeł miarodajnych danych o stanie i przeznaczeniu działki nr [...] jest ewidencja gruntów i budynków. Z treści art. 22 ust. 2 p.g.k. wynika domniemanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów potencjalnie odpowiadają stanowi faktycznemu. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, zaś podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., czyli właściciele nieruchomości zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie wyłącznie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Skutki braku aktualizacji danych ewidencyjnych nie podlegają sanowaniu w toku postępowania o warunki zabudowy (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2021 r., II OSK 2265/20, dostępny htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle tego, zdaniem Sądu, Kolegium zgodnie z prawem przyjęło, dla potrzeb rozpoznania niniejszej sprawy, stan zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] wynikający z danych ewidencyjnych ujawnionych na mapie zasadniczej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego, która posłużyła do sporządzenia załącznika graficznego do decyzji, a której treść jej zbieżna z mapą przedłożoną wraz z doprecyzowaniem wniosku przez skarżącą w styczniu 2021 r., i której aktualność nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania. Powyższe uzasadniało przyjęcie dopuszczonego prawem domniemania, że dane w ewidencji gruntów są aktualne, co uzasadniało stanowisko Kolegium, że na działce nr [...] nie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna mogąca stanowić wzór urbanistyczny dla nowej zabudowy tego rodzaju. Ze wskazanej mapy wynika, że działka nr [...] ma przeznaczanie rolne – R, a na jej terenie linią przerywaną oznaczono kontury obiektu, co zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia mapy rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2015 r., 2028), oznaczało budynek projektowany. Dla porównania budynek wybudowany, zgodnie z rozporządzeniem, oznacza się na mapie znakiem kartograficznym – linią ciągłą, tylko jego część podziemną oznacza się linią przerywaną z dodatkową adnotacją o licznie kondygnacji podziemnych ("minusowych"). Z treści mapy wynika, że znak kartograficzny naniesiony na terenie działki nr [....] nie opisuje kondygnacji podziemnej budynku, tylko budynek projektowany (w budowie).

Ponieważ wykorzystanie przez organ danych z ewidencji gruntów przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nakazane prawem, to organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy korzystający z danych ewidencyjnych nie miał możliwości odstąpienia od ich zastosowania. W związku z tym uznanie przez Wójta Gminy obiektu na działce nr [...], będącego w trakcie realizacji, w stanie surowym otwartym, niezaewidencjonowanego jako budynek ukończony, za wzorzec dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącą, było niezgodne z prawem. Przy tym wskazać należy, że rzeczywisty stan zaawansowania inwestycji, który można potwierdzić oględzinami, nie ma znaczenia dla oceny przydatności obiektu jako wzorca dla nowej zabudowy, w sytuacji w której jego legalne istnienie nie zostało potwierdzone i odzwierciedlone w ewidencji gruntów. Wobec tego zarzuty skargi odnoszące się do uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego nie mogły podważyć zasadności stanowiska Kolegium i legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, Kolegium prawidłowo przyjęło, że w dacie rozstrzygania sprawy działka nr [...] była niezabudowana i nie mogła stanowić wzorca dla nowej zabudowy wnioskowanej przez skarżącą.

Przy tym Kolegium prawidłowo stwierdziło, że w obszarze analizowanym poza, niezaewidencjonowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną na działce nr [...], nie ma zabudowy, która pod względem funkcjonalnym mogłaby stanowić wzór dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze tym, nawet poszerzonym ponad minimalną odległość od granic działki, znajduje się bowiem wyłącznie zabudowa zagrodowa.

Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zabudowa zagrodowa (siedlisko), to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże jednocześnie w orzecznictwie uznaje się, że zabudowa zagrodowa stanowi inny - szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej, np. jednorodzinnej czy też wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, iż zabudowa mieszkaniowa nie kontynuuje funkcji zabudowy zagrodowej.

W takiej sytuacji nie można było przyjąć, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu o charakterze zabudowy zagrodowej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z mieszkaniowego na rolniczy i odwrotnie. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). W konsekwencji, nie można przyjąć, by wnioskowana inwestycja realizowała warunek "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W świetle tych wszystkich okoliczności, Sąd w pełni podzielił stanowisko Kolegium, które uznało, że wydanie dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej decyzji o warunkach zabudowy było niemożliwe z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem brak jest nawet jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która zabudowana byłaby w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast wprowadzenie w obszar zabudowy zagrodowej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem tego rodzaju zabudowa ani nie kontynuuje ani nie uzupełnia zabudowy zagrodowej. W takiej sytuacji jej dopuszczenie stanowiłoby wprowadzenie nowego elementu zabudowy, będącego w istocie efektem realizacji kompetencji z zakresu władztwa planistycznego, których wójt nie posiada.

Oceny tej nie mogły zmienić zarzuty i argumenty skargi, które z przyczyn wskazanych wyżej, okazały się niezasadne.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo oceniło, że ustalenie warunków zabudowy na wniosek skarżącej z 22 lipca 2019 r., sprecyzowany 20 stycznia 2021 r., nie było możliwe i dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.