Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 738/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Świętochłowice z dnia 7 września 2020 r. nr XXX/257/20 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXX/257/20 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 7 września 2020 r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020-2025 w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 611; dalej: ustawa) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na sesji w dniu 7 września 2020 r. Rada Miejska w Świętochłowicach (dalej: Rada Miejska) podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na łata 2020-2025, (dalej: uchwała). Załącznik do uchwały stanowi Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020 - 2025.

W podstawie prawnej Rada Miejska wskazała m.in. art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy.

Wojewoda Śląski podkreślił, że ustawodawca wyznaczył granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, ale użyte w wymienionym przepisie wyrażenie "w szczególności" wskazuje na to, iż uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy.

Jednocześnie zwrócił uwagę, iż skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Na poparcie tego stanowiska przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W § 4 ust. 3 pkt 7 załącznika do przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, iż czynnikami obniżającymi wartość użytkową lokalu mogącymi mieć wpływ na wysokość stawki czynszowej są:

położenie budynku;

wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan (w szczególności brak łazienki lub WC, brak centralnego ogrzewania; brak instalacji gazowej)

niezadowalający ogólny stan techniczny budynku;

położenie lokalu na strychu lub niskim parterze.

W ocenie Wojewody Śląskiego tak skonstruowana regulacja nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Warunki obniżania czynszu stanowią element obligatoryjny programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W ramach warunków obniżających czynsz organ stanowiący gminy powinien uwzględnić w treści uchwały wskazane przez ustawodawcę czynniki obniżające wartość użytkową lokalu, to jest: położenie budynku (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy), położenie lokalu w budynku (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy), wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne oraz ich stan (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy) i ogólny stan techniczny budynku (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy nakłada na gminę obowiązek ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich enumeratywnie wyliczonych czynników. Przesłanki te muszą być bezwzględnie respektowane w uchwale Rady Miejskiej, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Stanowią one bowiem minimum, które uchwałodawca musi uwzględnić w przyjmowanym programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Pominięcie w regulacjach dotyczących warunków obniżania czynszu - choć jednego z obligatoryjnych czynników wpływających na wysokość czynszu - oznacza niewłaściwe i niepełne unormowanie obligatoryjnego elementu programu, wymaganego przepisem art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, a tym samym niewypełnienie całej dyspozycji tego przepisu. Według organu nadzoru Rada Miejska powinna dokładnie określić, w jaki sposób położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu urządzenia techniczne i instalacje, ich stan oraz ogólny stan techniczny budynku wpływać może na wysokość stawki czynszu. Dopiero na podstawie tak skonkretyzowanych czynników organ jest upoważniony do ustalenia stawki czynszu.

W rozdziale 7 załącznika do uchwały Rada Miejska podjęła próbę uregulowania wysokości kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli oraz koszty inwestycyjne. Pominęła jednak koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny stanowić dwie odrębne pozycje.

Ponadto w § 10 pkt 1 załącznika do uchwały Rada, jako jeden z punktów planowanych wydatków związanych z gospodarką mieszkaniową Gminy, wskazała koszty bieżącego utrzymania zasobów mieszkaniowych Gminy - eksploatacja i techniczne utrzymaniem budynków, podczas gdy powinna wskazać koszty bieżącej eksploatacji. Odniesienia do kosztów bieżącej eksploatacji nie zawiera również tabela, do której odsyła tekst załącznika, chociaż obowiązek określenia kosztów bieżącej eksploatacji, a także kosztów remontów oraz kosztów modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wynika z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy. Są one obligatoryjnymi elementami uchwały rady gminy w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem, a ich brak w uchwale oznacza nie pełną realizację upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały w całości.

Organ nadzoru wskazał także na inne jej regulacje niezgodne z prawem.

W ostatnim zdaniu rozdziału 2 załącznika do uchwały, zatytułowanym "Analiza potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali" Rada Miejska postanowiła, iż Gmina Świętochłowice planuje realizować wymianę zasobu i budowę nowych budynków mieszkalnych w mieście wyłącznie formule TBS.

Pojęcie mieszkaniowego zasobu gminy zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o mieszkaniowym zasobie gminy - należy przez to rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Zatem przedmiotowy program nie obejmuje swoim zakresem budownictwa wykonanego przez towarzystwo budownictwa społecznego. Nie może więc decydować o wymianie zasobu oraz budowie nowych budynków mieszkalnych wyłącznie w formie TBS.

Wojewoda Śląski stwierdził także, że Rozdział 5 załącznika do uchwały (tj. sposób i zasady zarządzania mieszkaniowym zasobem Gminy oraz przewidywane zmiany w tym zakresie w łatach 2020-2025) nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W treści ww. rozdziału 5 załącznika do uchwały określono m.in. podmiot zarządzający zasobem gminy - Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Lokalowej w Świętochłowicach sp. z o.o., zakres działania spółki oraz inne przepisy odnoszące się do sposobu działania spółki.

Tym samym – według Wojewody Śląskiego - w regulacjach rozdziału 5 załącznika do uchwały Rada Miejska nie określiła prawidłowo sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wprawdzie ustawodawca nie sformułował na potrzeby ustawy definicji pojęcia "zasady zarządzania lokalami i budynkami". Tym niemniej zasadne jest odwołanie się do przyjętego w języku polskim rozumienia zasady, jako ustalonego na mocy przepisu sposobu określonego postępowania. Wobec tego rada określając zasady zarządzania lokalami i budynkami obowiązana była opracować podstawowe zasady postępowania organu wykonawczego w powyższym zakresie. Z treści przepisu art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy nie sposób wywieść, aby wolą ustawodawcy było upoważnienie organu stanowiącego gminy do określenia w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy podmiotów oraz ich zadań dot. zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada realizując obowiązek z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie miała podstaw (mając przy tym na uwadze przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym) do określenia z nazwy podmiotu wykonującego czynności związane z zarządzaniem mieszkaniowym zasobem gminy. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy nie stanowi również podstawy do regulowania w drodze uchwały przedmiotu działania tego podmiotu. Tak sformułowane przepisy załącznika do uchwały nie stanowią jakichkolwiek, a tym bardziej jasnych wytycznych co do sposobu, w jaki należy zarządzać zasobem mieszkaniowym, ani nie formułuje zasad, którymi winno się przy tym kierować. Sposób sformułowania przepisów uchwały stanowi jedynie opis stanu faktycznego w obszarze zarządzania zasobem gminnym przez konkretny podmiot tj. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Lokalowej w Świętochłowicach sp. z o.o.

Ponadto Rada Miejska nie odniosła się do kwestii ewentualnego planowania zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy powinna zająć jednoznacznie stanowisko w tej kwestii.

Niezależnie, zgodnie z § 6 ust. 1-2 załącznika do uchwały: Do zadań Gminy należy ponadto:

1) wynajmowanie części budynków i przyległych do nich gruntów, w celu umieszczenia na nich reklam i tablic informacyjnych,

2) realizacja obowiązku wypłaty odszkodowań właścicielom lokali za niedostarczenie przez Gminę lokali przeznaczonych do najmu socjalnego osobom uprawnionym do nich z mocy wyroku sądowego.

Według Wojewody Śląskiego przytoczone regulacje naruszają przepis art. 21 ust. 2 ustawy, ponieważ nie zawiera on upoważnienia dla Rady do podejmowania regulacji w zakresie wynajmowania budynków i przyległych do nich gruntów w celu umieszczania na nich reklam i tablic informacyjnych, a także realizacji obowiązku wypłaty odszkodowań właścicielom lokali.

W § 7 zdanie 4 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, iż cyt. "Przedstawiciele Gminy w glosowaniu nad uchwałami wspólnot mieszkaniowych będą przychylali się do większości właścicieli wyodrębnionych lokali, pod warunkiem, że treść uchwały nie będzie sprzeczna z przepisami prawa lub z interesem Gminy." Natomiast z przepisu upoważniającego nie wynika uprawnienie dla Rady Miejskiej do wskazywania przedstawicielom Gminy, w jaki sposób mają głosować podczas głosowania nad uchwałami wspólników. Przedstawiciele Gminy nie mogą być ograniczani w swoim prawie do głosowania przez przepisy przedmiotowej uchwały, co oznacza, że przytoczony przepis narusza w sposób istotny przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy.

W rozdziale 6 załącznika do uchwały Rada wskazała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. W § 9 pkt 7 tego rozdziału jako jedno ze źródeł finansowania zostały oznaczone jako "inne środki (np. z Funduszu Dopłat, kredyty, darowizny, fundusze Unii Europejskiej)". W ocenie organu nadzoru skoro ustawa nakazuje wskazać w uchwale źródła finansowania, to nie ma tu mowy o "przykładowych" źródłach finansowania, dlatego sformułowanie "inne środki" - narusza delegację ustawową. Jeżeli ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania, to nie może on - poprzez użycie sformułowania "inne środki" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "inne środki" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie gospodarki mieszkaniowej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę, co pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Wojewody Śląskiego uchwałę Nr XXX/257/20 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 7 września 2020 r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020-2025, należy uznać w całości za sprzeczną z prawem.

W odpowiedzi na skargę Gmina Świętochłowice wniosła o jej oddalenie w całości. Nie zgadzając się z zarzutami Wojewody Śląskiego i opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiodła, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast żaden z przedstawionych zarzutów nie potwierdza takiej wadliwości uchwały. Uwzględnia ona specyfikę Miasta Świętochłowice i dotychczasowy sposób gospodarowania zasobem. Była też wzorowana na uchwałach innych gmin sąsiadujących, których wieloletnie programy nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę Śląskiego.

Poza tym w skardze nie wskazano jak miałyby brzmieć zapisy, które byłyby uznane przez wnoszącego za prawidłowe.

Wobec tego zaskarżona uchwała została podjęta w granicach ustawowego upoważnienia w pełnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. W konsekwencji jeżeli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały (zarządzenia). Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny z 2001 nr 1-2, s. 102).

Wskazać dalej należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice na lata 2020-2025.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej podstawą materialnoprawną jest art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiego, lecz nie stwierdził on jej nieważności w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W związku z czym był on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotowa uchwała stanowi wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Soból, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 753).

Analiza treści art. 21 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że określając materię do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy jednak wskazać, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności", lecz co zaakcentować trzeba, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Zauważyć należy, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 ustawy składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stanowi on, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego podstawie do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy w ten sposób, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści ma na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega według art. 4 ust. 2 tej ustawy na zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach

Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina realizuje te obowiązki. Jest nią co do zasady umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.l.).

Z treści art. 21 ust. 2 ustawy wynika, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Zwiera on jednak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujące sytuację prawną osób wynajmujących mieszkania należące do zasobu gminy (wyrok WSA w Olsztynie z 23.03.2021 r., sygn. akt II SA/Ol 689/20). Inaczej, jest to obejmujący okres wielu lat plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania (wyrok WSA we Wrocławiu z 21.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 451/12).

W odniesieniu do powyższego, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, że podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Z tej racji Sąd co do istoty podziela stanowisko Wojewody Śląskiego, choć nie wszystkie stawiane przez niego zarzuty w cenie Sądu są uzasadnione.

Wymaga tutaj podkreślenia, że zakres upoważnienia ustawowego musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji nie sposób pomijać przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, że organy samorządu terytorialnego posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Takie rozwiązanie jest zharmonizowane z konstytucyjną regulacją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że z punktu widzenia zasad tworzenia prawa szczególnie istotne znaczenie ma demokratyczny charakter i sposób powoływania organów wyposażonych w kompetencje prawodawcze, co stanowi również argument przemawiający przeciw zawężającej wykładni kompetencji prawodawczych danego organu (wyrok WSA w Olsztynie z 4.12.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 750/18).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że zasadnym okazał się zarzut nie wypełnienia w § 4 ust. 3 pkt. 7 uchwały co do niewłaściwej realizacji delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt. 4 ustawy co do określenia warunków obniżania czynszu. Wyznaczając ten element wieloletniego programu mieszkaniowego Rada Miejska powinna była uwzględnić czynniki, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy tj. położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku. Powinna precyzyjnie przypisać każdemu z tych czynników określoną wartości, o którą obniżony zostanie czynsz. Inaczej – na zwrócił uwagę WSA w Olsztynie - ustalone w uchwale warunki obniżania czynszu, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy muszą być spójne z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 689/20). Jednocześnie Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1456/19 co do konsekwencji braku kompletnego uregulowania warunków obniżania czynszu w uchwale. Jest nią stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ze względu niepełną realizację normy kompetencyjnej. Nie bez znaczenia dla takiej oceny kontrolowanego przepisu ma znaczenie właściwego, prawidłowego określenia warunków obniżania czynszu na ustalanie stawek czynszu przez organ wykonawczy gminy (por. art. 8 pkt 1 ustawy). W tym zakresie bowiem akt ten z mocy ustawy kształtuje stosunek cywilnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1040/13). To przecież na najemcy lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego ciąży obowiązek uiszczania czynszu według zasad ustalonych w tym akcie. Zatem z zestawienia art. 8 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że zarządzenie, o którym mowa w art. 8 pkt 1 ustawy musi być poprzedzone i mieć za podstawę uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 212/14). Zważyć przy tym należy, że każdy przepis przyznający prawa lub nakładający obowiązki winien być sformułowany w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, kto, kiedy i w jakiej sytuacji mu podlega. Po wtóre, powinien być na tyle precyzyjny, by możliwe były jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie. Po trzecie, winien być tak skonstruowany, by zakres jego stosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację tworzącą prawa lub obowiązki. Tym samym każda regulacja prawna musi spełniać wymóg dostatecznej określoności i być na tyle precyzyjna, aby zapewniona była jej jednolita wykładnia i stosowanie (pot. wyrok TK z 27 listopada 2006 r., sygn. akt K 47/04; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4.12.2018 r., sygn.. akt II SA/Ol 750/18).

Zasadny jest także zarzut Wojewody Śląskiego co do niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 7. W rozdziale VII załącznika do uchwały Rada Miejska nie uwzględniła kosztów w kolejnych latach remontów oraz kosztów modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Istotne jest, że według wyraźnej dyspozycji zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy powyższe koszty stanowią nie tylko obligatoryjny składnik wieloletniego programu mieszkaniowego, ale też mają być odrębnie wykazane.

Zgodzić się należy z Wojewodą Śląskim co do tego, że Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez pominięcie w uchwale przedstawienia "przewidywanych zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach". Brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia należy utożsamiać z działaniem niezgodnym z prawem.

Uzasadniony jest zarzut Wojewody Śląskiego co do przepisów zawartych w rozdziale 5 załącznika do uchwały. Realizując art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy

"sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach" Rada Miasta zrealizowała go poprzez nie tylko wskazanie konkretnego, indywidualnie oznaczonego podmiotu tj. Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Lokalowe w Świętochłowicach spółka z o.o. z siedzibą w Świętochłowicach, która czynności związane z zarządzaniem i administrowaniem mieszkaniowym zasobem gminy miałaby wykonywać w okresie obowiązywania wieloletniego programu mieszkaniowego. Wyznaczyła także konkretne, dodatkowe zadania ponad te, które wynikają z aktu notarialnego Rep. "A" nr [...] zawartego w dniu 2 września 2013 r. W ocenie Sądu Rada Miejska nie była władna do określania w ten sposób podmiotu wykonującego czynności związane z zarządzaniem i administrowaniem mieszkaniowym zasobem gminy. W tym zakresie regulacje uchwały są jedynie powołaniem się na zakres działalności spółki ustalony według odrębnych przepisów. Oznacza to, że nie stanowią one ani sposobu ani zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do czego wyznaczenia Rada Miejska była zobligowana art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy. Mają one jedynie walor informacyjny, co do znaczenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Lokalowej sp. z o.o. w Świętochłowicach jako podmiotu biorącego udział w utrzymaniu mieszkaniowego zasobu gminy. Jest to o tyle istotne, że wszelkie czynności faktyczne i prawne na mieszkaniowym zasobie gminy Świętochłowice czyli owo zarządzanie nim Rada Miejska scedowała wyłącznie na ten podmiot. Takie stanowisko zajął także WSA we Wrocławiu w wyroku z 21.02.2013 r., IV SA/Wr 451/12, LEX nr 1764598. Nie może umknąć także i to, że podejmując regulację o takiej treści de facto wkroczyła w kompetencje Prezydenta Świętochłowic, który działając na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.s.g. czyli gospodarując mieniem gminy i wykonując przedmiotową uchwałę, a także określając sposób jej wykonania będzie rozstrzygał o podmiotach, które będą ewentualnie za niego podejmowały określone czynności związane z wykonywaniem tej uchwały, a tym samym z zarządzaniem mieszkaniowym zasobem gminy.

W kompetencje Prezydenta Świętochłowic Rada Miejska wkroczyła także postanawiając w § 7 zdanie 4 załącznika do uchwały, że cyt. "Przedstawiciele Gminy w głosowaniu nad uchwałami wspólnot mieszkaniowych będą przychylali się do większości właścicieli wyodrębnionych lokali, pod warunkiem, że treść uchwały nie będzie sprzeczna z przepisami prawa lub z interesem Gminy." Wiążące wskazywanie sposobu wykonywania czynności przedstawicieli gminy nad uchwałami wspólnot mieszkaniowych należy do organu wykonawczego gminy, który zgodnie z art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem to nie Rada Miejska, a Prezydent Świętochłowic ma wyłączne prawo nałożenia na tych pracowników obowiązków dotyczących wykonywania czynności związanych z zarządem nieruchomościami gminnymi czy reprezentowaniem gminy jako członka wspólnot mieszkaniowych lub wspólnika spółek prawa handlowego.

Za zasadny uznać należy zarzut organu nadzoru wobec legalności § 6 ust. 1-2 załącznika do uchwały. Kwestie związane z uregulowaniem wynajmowania budynków i przyległych do nich gruntów w celu umieszczania na nich reklam i tablic informacyjnych, a także realizacji obowiązku wypłaty odszkodowań właścicielom lokali nie znajdują się w zakresie przedmiotowym upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 2 ustawy.

Nie ma racji Wojewoda Śląski kwestionując w § 9 pkt 7 uchwały oznaczenie źródeł finansowania jako "inne środki (np. z Funduszu Dopłat, kredyty, darowizny, fundusze Unii Europejskiej). Nadużyciem jest bowiem twierdzenie, że art. 21 ust. 2 pkt. 6 ustawy w zakresie określenia w wieloletnim programie mieszkaniowym

źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach wymaga wyłącznie jego precyzyjnego, jednoznacznego oznaczenia. Uwzględnienie w uchwale możliwości skorzystania z innych źródeł finansowania jest rozwiązaniem zasługującym na akceptację. Pozwala bowiem w sytuacji dającej możliwość pozyskania dodatkowych środków podjęcie wymagane prawem działanie dla ich uzyskania, nie będąc jednocześnie ograniczonym enumeratywnie zakreślonym w uchwale katalogiem źródeł finansowania.

Sąd nie podziela dokonanej oceny przez Wojewodę Śląskiego planów Gminy Świętochłowice co do wymiany zasobu i budowy nowych budynków mieszkalnych w mieście wyłącznie formule TBS co najmniej z jednego powodu. Będący przedmiotem kontroli Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Świętochłowice został uchwalony na lata 2020-2025. Tymczasem w art. 4 ustawy z 7 lipca 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie sposobu finansowania programów mieszkaniowych (Dz.U. z 2022 poz.1561) doszło do szeregu zmian w ustawie z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2224 oraz z 2022 r. poz. 807). Między innymi, zmianie uległ art. 24 ust. 5 w/w ustawy w ten sposób, że ilekroć jest mowa o społecznej inicjatywie mieszkaniowej - należy przez to rozumieć także towarzystwo budownictwa społecznego utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 11). Warto w tym miejscu wskazać także na art. 27 ustawy o społecznej inicjatywie mieszkaniowej określający zakres działania społecznej inicjatywy mieszkaniowej (dalej: SIM). I tak, przedmiotem działania SIM, w tym SIM, której udziałowcem jest gmina, jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu (art. 27 ust. 1 ustawy o społecznej inicjatywie mieszkaniowej). Dodatkowo SIM, w tym SIM, której udziałowcem jest gmina, może również: 1) nabywać lokale mieszkalne i budynki mieszkalne oraz niemieszkalne, w celu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, w wyniku której powstaną lokale mieszkalne; 2) przeprowadzać remonty i modernizację obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu (....) (art. 27 ust. 2 ustawy o społecznej inicjatywie mieszkaniowej). Wobec tego należy uznać, że wobec zmiany sytuacji prawnej, postanowienia uchwały uwzględniające rolę i znaczenie TBS dla wymiany zasobu i budowy nowych budynków mieszkalnych w Gminie Świętochłowice są nieaktualne.

Reasumując, zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek ustawowych i tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

-----------------------

#

13