Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 352/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej również: PINB) z dnia [...] r. nr [...], nakazującą współwłaścicielom budynku przy ul. [...] we W. – w tym stronie skarżącej

– przeprowadzenie kontroli tego budynku polegającej m.in. na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych oraz stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, a nadto sporządzenie ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny przedmiotowego budynku.

Upomnieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...], PINB wezwał współwłaścicieli budynku do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji z zagrożeniem,

że w razie niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.,

dalej: u.p.e.a.). W odpowiedzi na wezwanie do organu wpłynęły dokumenty związane

z wykonaniem obowiązku.

Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. organ poinformował strony,

że przedstawione dokumenty są niewystarczające, nie określają bowiem stanu technicznego przewodów kominowych. W następstwie tego członkowie wspólnoty mieszkaniowej wskazali, że sporządzenie całościowej ekspertyzy dotyczącej wszystkich lokali nie jest możliwe z uwagi na fakt, że właściciel lokalu nr 5 nie udostępnił go podczas kontroli celem sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych. Jednocześnie zwrócili się m.in. o wskazanie lub wyznaczenie osoby, która wykona kontrolę i ekspertyzę zgodnie z zaleceniami PINB. Ze zgromadzonej

w aktach sprawy dokumentacji wynika nadto, że w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych w lokalu nr 5, zwrócono się – bezskutecznie – do Komendanta Komisariatu Policji W. Śródmieście o udzielenie asysty celem sporządzenia notatki służbowej w przypadku dalszego nieudostępniania tego lokalu przez jego właściciela. W związku z tym pismem z dnia 9 lipca 2014 r. PINB został poinformowany, że wobec braku możliwości prawnych i negocjacyjnych nie ma możliwości przeprowadzenia przeglądów i ekspertyzy wewnątrz lokali nr 4 i 5.

Pismem z dnia 18 marca 2015 r. organ administracji architektoniczno

– budowlanej wskazał, że z dotychczas dostarczonych ekspertyz oraz protokołów okresowej kontroli budynku nie wynika jednoznacznie stan techniczny stropów budynków w związku z czym czynności egzekucyjne będą prowadzone w dalszym ciągu.

W dniu 26 maja 2016 r. wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. będący jednocześnie organem egzekucyjnym

– wystawił tytuł wykonawczy przeciwko spółce A. S.A. S.K.A. Przystępując z urzędu do egzekucji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą spółkę – współwłaściciela budynku przy ul. [...] we W. – grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 3000 zł z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. Nadto w sentencji postanowienia skarżącego wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył stan sprawy wskazując,

że do dnia sporządzenia postanowienia przedłożone przez zobowiązanych dokumenty nie zostały uzupełnione w zakresie uprawniającym do uznania,

że obowiązek nałożony decyzją został wykonany. Biorąc przy tym pod uwagę okres jaki upłynął od wydania decyzji – faktycznie ponad 2,5 roku – bezskuteczny upływ terminu wskazanego w upomnieniu przedegzekucyjnym wraz z dalszą zwłoką

w wykonaniu nakazu skutkować musi wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że obowiązek wynikający

z decyzji organów nadzoru budowlanego ciąży na wszystkich współwłaścicielach budynku przy ul. [...] we W. oraz dotyczy całego obiektu. Stąd też wszyscy współwłaściciele powinni dążyć do jego wykonania w pełnym zakresie oraz podjąć w tym celu współpracę, a gdy to nie jest możliwe skierować sprawę na drogę powództwa cywilnego.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że charakter obowiązków podlegających egzekucji przez PINB pozwala na zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych – grzywny w celu przymuszenia (środka o charakterze przymuszającym) oraz wykonania zastępczego (środka o charakterze zaspokajającym). W ocenie organu w przypadku obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego – stąd też postanowiono nałożyć na spółkę A. S.A. S.K.A. oraz pozostałych zobowiązanych grzywny w wysokości po 3000 zł. Organ egzekucyjny zaznaczył, że grzywna w celu przymuszenia nałożona na wszystkich zobowiązanych jest odpowiednia do przymuszenia ich do wykonania obowiązku. Wybór pomiędzy przeznaczeniem wskazanych powyższych kwot na zapłatę grzywien z zagrożeniem, iż w przypadku dalszej zwłoki zostanie zastosowane wykonanie zastępcze (co w istocie przesądza o nieuchronności wykonania obowiązku), a poniesieniem kosztów związanych

z wykonaniem nakazu powinien być dla zobowiązanych – jak wskazuje organ – oczywisty. Dalej organ podkreślił, że za zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia, a nie wykonania zastępczego przemawia również czas potrzebny na realizację obowiązku. W przypadku wykonania nakazu przez zobowiązanych jest on zdecydowanie krótszy, niż gdyby miało to nastąpić w drodze wykonania zastępczego.

Zdaniem organu czynności jakie należało podjąć w celu uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o wskazane braki nie były ani skomplikowane, ani czasochłonne, co mogłoby uzasadniać zwłokę w wykonaniu zobowiązania. Argumentując wysokość nałożonej grzywny organ uznał, że odzwierciedla ona zaniechanie działania zobowiązanych pomimo świadomości o konieczności wykonania ciążącego na nich obowiązku. Stąd też dalsze odkładanie w czasie wykonania nałożonego obowiązku powoduje, że stan ten w dalszym ciągu się utrzymuje, a jego usunięcie oddala się na skutek braku lub mało efektywnych działań zobowiązanych. Ostatecznie PINB wskazał, że po wykonaniu obowiązku w całości zobowiązany ma prawo zwrócić się do organu z wnioskiem o umorzenie nałożonej grzywny, a w przypadku gdyby grzywna została ściągnięta lub uiszczona zobowiązany ma prawo wystąpić o jej zwrot.

Zażaleniem z dnia 30 maja 2016 r. skarżąca spółka wniosła o uchylenie postanowienia PINB z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazała, że wbrew twierdzeniom organu spółka przy współudziale pozostałych mieszkańców nieruchomości z pełnym zaangażowaniem i w miarę posiadanych możliwości podejmowała próbę wykonania nałożonych przez organ obowiązków sporządzenia ekspertyzy i przeprowadzenia kontroli budynku. Niemniej jednak wobec oporu właściciela lokalu nr 5 niemożliwym jest ukończenie działań prowadzących do wykonania nałożonych obowiązków. W ocenie skarżącego forma przymuszenia, jak również wysokość grzywny jest niezasadna, uciążliwa i rażąco wygórowana.

Jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, zażalenia na postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wystosowali również pozostali właściciele budynku przy ul. [...] wskazując, że wykonanie obowiązków polegających na ustaleniu stanu technicznego nie jest możliwe z uwagi na konflikt sąsiedzki pomiędzy M. H., właścicielem lokalu nr 5 – który to uniemożliwia przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku, a pozostałymi właścicielami nieruchomości. M. H. wskazał zaśw zażaleniu, że nie może wykonać dodatkowych badań z uwagi na brak jakichkolwiek środków finansowych. Nadto nie może porozumieć się z właścicielami nieruchomości co do wykonania obowiązków nałożonych przez PINB.

Kolejnymi pismami zobowiązani przedkładali dodatkowe informacje dotyczące nałożonego na nich obowiązku. W załączeniu pisma z dnia 14 grudnia 2016 r. przedłożono ekspertyzę stanu technicznego stropów budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] we W. opracowaną przez mgr inż. M. B. Z treści ekspertyzy wynika, że do celów oględzin udostępnione zostały mieszkania nr 1, 2, 3 i 5 oraz cześć niemieszkalna II-go piętra i strych. Lokator mieszkania nr 4 nie wyraził zgody na udostępnienie lokalu do oględzin, pomimo zgody właściciela tego lokalu, tj. skarżącej spółki A. S.A. S.K.A. Po uzupełnieniu w/w ekspertyzy o suplement z dnia 7 marca 2017 r., PINB pismem z dnia 16 marca 2017 r. wskazał, że w dalszym ciągu nie można uznać, że obowiązek oznaczony w tytule wykonawczym został wykonany.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ orzekający opisał czynności podjęte w sprawie do chwili wniesienia zażalenia, a następnie wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków. Podejmowane czynności egzekucyjne mają zaś na celu doprowadzenie do ich wykonania, stąd też w sytuacji gdy obowiązki wymienione

w decyzji PINB nie zostały wykonane konieczne było wszczęcie przeciwko skarżącej spółce postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu D. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB słusznie nałożył grzywnę na każdego ze współwłaścicieli budynku przy ul. [...] we W., natomiast A. S.A S.K.A. nie podjął wszystkich możliwych działań, aby wykonać obowiązek. Wskazano między innymi, że w powoływanym przypadku, gdzie M. H. nie udostępnia swojego lokalu do przeprowadzenia ekspertyzy, zobowiązany powinien podjąć odpowiednie działania, aby dostęp do lokalu uzyskać. Nadto – jak podaje za stanem akt sprawy organ II instancji – problemem w opracowaniu całościowej ekspertyzy nie jest jedynie nieudostępnienie lokalu przez właściciela lokalu nr 5, lecz także istniejący konflikt sąsiedzki. W ocenie organu w sytuacji, gdy strony nie mogą dojść do porozumienia w kwestii sporządzenia ekspertyzy, każda ze stron może wystąpić do sądu cywilnego o udostępnienie lokalu w celu sporządzenia ekspertyzy, przy czym jak wskazuje organ nadzoru skarżący tego nie uczynił.

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, organ egzekucyjny ma do dyspozycji dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Co istotne, jak wskazuje DWINB, A. S.A. S.K.A. zarzucił PINB zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Dalej organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji omówił zasadę stosowania najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych wskazując jednocześnie, że w razie wykonania obowiązku grzywna na wniosek zobowiązanego podlega umorzeniu, a ponadto w razie ich uiszczenia lub ściągnięcia może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona za zgodą organu wyższego stopnia. Dlatego też DWINB uznał, że zastosowanie środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia jako względniejszego dla zobowiązanego – w zestawieniu z możliwymi do poniesienia kosztami wykonania zastępczego, które mogą znacznie przewyższać koszty poniesione przez osobę zobowiązaną – było zasadne.

Zdaniem organu II instancji wysokość grzywny została ustalona prawidłowo.

W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego grzywna o niższej wysokości nie byłaby dolegliwa dla zobowiązanego i nie spełniałaby swojego celu zwłaszcza – jak już wskazano – że w razie wykonania obowiązku zobowiązany może uchylić się od konsekwencji wymierzenia mu grzywny.

Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego zakwestionowała skarżąca spółka wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z żądaniem uchylenia postanowienia organu II instancji i poprzedzającego je postanowienia organu

I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze zarzucono naruszenie: art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie

i błędne przyjęcie, że spółka uchyla się od wykonania nałożonych na nią obowiązków; art. 119 § 1 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że istnieje konieczność przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku, podczas gdy stale podejmowała kroki bezpośrednio zmierzające do jego wykonania, przy czym za częściowe niewykonanie obowiązku nie ponosi on odpowiedzialności; art. 7 § 2 u.p.e.a.

w zw. z art. 121 § 2 i 5 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącą uciążliwego środka egzekucyjnego, który faktycznie nie prowadzi do wykonania nałożonego na strony obowiązku.

W uzasadnieniu skargi działający imieniem skarżącej prokurent powołał argumenty zbieżne z przedstawionymi wcześniej w uzasadnieniu zażalenia wniesionego na postanowienie PINB, wydane w tej sprawie. Dodatkowo wskazano na fakt, że spółka nie ma dostępu do lokalu nr 4 położonego przy ul. [...] we W., którego jest właścicielem. Lokal ten zajmuje bowiem bez tytułu prawnego J. J., o czym organy administracji prowadzące postępowanie były informowane. Skarżący podniósł, że od 2015 roku przed Sądem Rejonowym [...] we W. toczy się postępowanie o eksmisję w/w lokalu, przy czym zajmujący go bez tytułu prawnego odmawia jego udostępnienia celem wykonania stosownych ekspertyz, których obowiązek przedstawienia nałożono na skarżącego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując dodatkowo, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska przyjętego przez organ w tej sprawie.

W związku z wnioskiem zawartym w skardze, postanowieniem z dnia 3 lipca 2017 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 2 sierpnia 2017 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369

ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanego aktu z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie

w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub tryb podjęcia aktu będącego przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Z uwzględnieniem powyższego kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie

w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanej ustawy, z którego wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Podstawę prawną podjętych w granicach sprawy rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest zaś doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Opisana szczegółowo w tytule wykonawczym treść nałożonego na skarżącego obowiązku polegała m. in. na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych oraz stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, a nadto sporządzeniu ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny przedmiotowego budynku. W tym stanie rzeczy PINB wydał postanowienie o nałożeniu na spółkę A. S.A. S.K.A. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł, utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem DWINB.

Wobec treści podniesionych w skardze zarzutów obowiązkiem Sądu było zbadanie prawidłowości w/w rozstrzygnięć pod względem prawidłowości wyboru środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia w egzekucji obowiązków niepieniężnych.

Należy podkreślić, że przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. statuuje generalne zasady leżące u podstaw prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania mającego skutkować wykonaniem obowiązku nałożonego na zobowiązanego – zasadę celowości (bezpośredniości) – stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Stąd też na organie spoczywa obowiązek ustalenia, który

z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a jeżeli organ ma w tym zakresie wybór powinien zastosować środek względniejszy dla zobowiązanego. Bezpośrednie wykonanie obowiązku należy wiązać z wyborem takiego środka egzekucyjnego, który pozwala na pełne zaspokojenie obowiązku, przy czym powinien on być zrealizowany jednorazowo, nie powodując dodatkowych dolegliwości dla zobowiązanego. Tym samym możliwość wyboru środka egzekucyjnego powinna być poddana przez organ egzekucyjny szczegółowej analizie stanu sprawy, która powinna prowadzić do zastosowania takiego środka, który na gruncie konkretnego przypadku nie będzie powodował konieczności stosowania kolejnych środków egzekucyjnych.

Zasada bezpośredniości wykonania obowiązku jest zasadą naczelną postępowania egzekucyjnego w administracji i to jej treścią winien kierować się w pierwszej kolejności organ egzekucyjny stosujący środki przymusu egzekucyjnego, nie zaś zasadą stosowania najłagodniejszych środków egzekucyjnych, która ma wobec pierwszej z wyżej wymienionych rolę służebną. O ile w sprawach dotyczących obowiązków wynikających z prawa budowlanego wskazuje się, że regułą jest stosowanie grzywny w celu przymuszenia, o tyle zastosowanie tego środka nie powinno mieć zastosowania w sytuacji, kiedy grzywna w celu przymuszenia oczywiście nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Tym samym postępowanie organu egzekucyjnego nie może wiązać się z automatyzmem stosowania grzywny w celu przymuszenia w każdej sprawie dotyczącej obowiązków, o których mowa w Prawie budowlanym. Nadto w przypadku gdy zobowiązany wskazuje, iż środkiem mniej uciążliwym jest dla niego

np. wykonanie zastępcze, organ winien stanowisko strony uwzględnić

(por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, LEX nr 1138139; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11, LEX nr 1252096; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2525/14).

W ocenie Sądu organy orzekające w toku instancji w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie wyjaśniły w sposób prawidłowy, czy zastosowana w sprawie grzywna w celu przymuszenia odpowiada kryteriom środka bezpośrednio zmierzającego do wykonania obowiązku, skupiając się głównie na argumentacji przyjmującej w ogólnym rozrachunku za zasadne stanowisko, że wykonanie zastępcze należy uznać za środek bardziej uciążliwy dla zobowiązanego, dlatego też grzywna w celu przymuszenia jest środkiem bardziej celowym. Powyższe zaś

w ocenie organów obu instancji wynika z faktu, iż koszty wykonania zastępczego mogą przewyższać koszty grzywny w celu przymuszenia, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że w razie wykonania obowiązku skarżąca spółka może domagać się zwrotu uiszczonych grzywien, bądź ich umorzenia.

Przedstawiony w niniejszej sprawie stan faktyczny obligował organy obu instancji do uwzględnienia stanu sprawy z chwili orzekania. W uznaniu sądu organy nie dochowały w pełni wskazanej dyrektywy działania, przy czym analiza stanu sprawy nie została dokonana w sposób należyty. Obowiązkiem organów właściwych instancyjnie było bowiem zbadanie zakresu robót objętych tytułem wykonawczym

i przeprowadzenie szczegółowej analizy rzeczywistych kosztów ich realizacji. Biorąc zaś pod uwagę ich charakter nie można było uznać, że istota i charakter robót, których dotyczą orzeczenia podjęte w sprawie pozwalają przyjąć, że koszt ich zastępczego wykonania będzie w jakkolwiek nadmierny sposób przewyższał wysokość nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Nie są to bowiem w ocenie sądu czynności nazbyt skomplikowane i trudne do przeprowadzenia, co przyznał również m. in. organ egzekucyjny w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Należy mieć przy tym szczególnie na uwadze, że organ egzekucyjny nałożył grzywny w celu przymuszenia nie tylko na skarżącą, lecz również na pozostałych współwłaścicieli budynku przy ul. [...] we W., co daje w sumie – w okolicznościach braku możliwości wykonania przez skarżącego obowiązku bez porozumienia z wszystkimi właścicielami nieruchomości – kwoty znacznie przewyższające potencjalną wysokość kosztów wykonania zastępczego, porównując to ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją, w tym dotyczącą kosztów częściowych ekspertyz wykonanych przez niektórych ze współwłaścicieli rzeczonej nieruchomości. Tego rodzaju okoliczności związanych z faktem, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] obciąża nie tylko skarżącego ale również innych współwłaścicieli – którzy jak się okazało już na etapie przed wydaniem postanowienia poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia DWINB nie mogli z powoływanych wielokrotnie okoliczności dojść do ostatecznego konsensusu w przedmiocie wykonania nałożonego obowiązku – organy nie rozważyły w sposób należyty dokonując wyboru środka egzekucyjnego, wskazując jedynie na możliwość wystąpienia przez strony sąsiedzkiego konfliktu na drogę powództwa cywilnego. Jak już podkreślono na wstępie rozważań wybór środka egzekucyjnego, który doprowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku jest ustawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego. W sytuacji natomiast gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w sposób jasny wynika, że wykonanie obowiązku z uwagi na trudne do przezwyciężenia przeszkody – w niniejszej sprawie konflikt sąsiedzki oraz zajęcie pomieszczeń należących do skarżącej przez osobę trzecią bez tytułu prawnego – pomimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie nastąpi, zastosowanie tego środka egzekucyjnego jest niecelowe.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów właściwych instancyjnie naruszają przepisy art. 7 § 2, art. 119 § 1, art. 127 § 1 u.p.e.a., a także stosowane odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym

w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a. przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) – art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część postanowienia, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną jego część. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. – zasada udzielania informacji, art. 7 k.p.a. – zasada wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 11 k.p.a. – zasada przekonywania. Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić czy na podstawie całokształtu okoliczności dana okoliczność została udowodniona. Wskazane zasady wyznaczają również granice postępowania przed organem drugiej instancji, którego istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie – art. 15 k.p.a. Kontrola instancyjna dokonywana przez ten organ obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ponowną ocenę stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcie w jego granicach.

Z uwzględnieniem powołanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd stwierdzając, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania

w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy – stosownie do treści przepisu

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie do kosztów tych należało zaliczyć kwotę 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi w związku z czym orzeczono jak w pkt II wyroku. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia.