Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 99/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1-2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust. 4 pkt 7,  art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 15,  art. 11 ust. 1,  art. 5 pkt 14,  art. 5 pkt 29,  art. 5 pkt 2,  art. 11
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 106, art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80, art. 78 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. P., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art, 144 i 106 kpa uchylił postanowienie Dyrektora [...] Parku [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

W uzasadnieniu podano, iż Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie czterech odcinków istniejącego rowu melioracji szczególnej oznaczonego w ewidencji urządzeń melioracyjnych symbolem [...], o łącznej długości około [...] m, na rurociąg kryty o śr. [...] mm, na działkach o nr ew. [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K., gm. K.,

Dyrektor Parku odmawiając uzgodnienia, podniósł, że przedmiotowe działki położone są w otulinie [...] Parku [...], utworzonej w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, o których mowa w art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. W omawianym przypadku zagrożenie takie stanowi przykrycie istniejącego rowu i wprowadzenie wód do rurociągu, co negatywnie wpłynie na życie biologiczne organizmów wodnych, a także płazów, gadów, owadów i ptaków. Inwestycja ta negatywnie wpłynie również na migrację zwierząt, które zazwyczaj przemieszczają się wzdłuż cieków wodnych i towarzyszącym im zadrzewień i zakrzewień. Brak dostępu światła spowoduje " jałowienie" życia biologicznego wód, pogorszenie jej właściwości fizykochemicznych zwłaszcza, że wody te zasilają Kanał O., który prowadzi wody do Obszaru "P.". Ponadto zgoda na realizację przedsięwzięcia może spowodować zwiększenie dostępności terenu dla nowej zabudowy i jej przybliżeniem się do granic Parku. W tym rejonie występują żerowiska ptaków chronionych ( dudek, trznadel, gąsiorek, jarzębiata) wymienione w

Załączniku nr 1 dyrektywy siedliskowej oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną ( Dz. U, Nr 220, poz. 2237), a ponadto teren ten jest częścią korytarza ekologicznego, wyznaczonego w studium ukierunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., łączącego Park z doliną rzeki U.. Realizacja przedsięwzięcia wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000 " P.", którego granice pokrywają się z granicami Parku, co jest niezgodne z art. 33 i 34 ustawy o ochronie przyrody. Przedsięwzięcie jest też niezgodne z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Minister stwierdził, że Dyrektor Parku w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie zgromadził wystarczających dowodów przesądzających o trafności rozstrzygnięcia oraz nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, pomimo że uzasadnienie zaskarżonego postanowienie jest obszerne, jednakże opiera się na ogólnych stwierdzeniach, nie precyzuje jakie zagrożenia dla przyrody Parku będzie miała realizacja planowanego przedsięwzięcia.

Organ naczelny podniósł, iż wprawdzie słuszne jest stanowisko Dyrektora Parku, że rozpoznając sprawę należało odnieść się do stanu faktycznego w szerszym ujęciu, a nie tylko do stanu zagospodarowania przedmiotowych działek, to jednak w świetle zarzutów zażalenia, organ nie odniósł się do całej sytuacji faktycznej w tym obszarze. Całkowicie bowiem pominął lokalizację osiedla domów jednorodzinnych graniczącego, według żalącego, z przedmiotowym przedsięwzięciem. Okoliczność ta, zdaniem Ministra jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż sytuacja planistyczna na tym terenie może mieć wpływ na zagrożenia dla przyrody Parku. Wpływ ten jednakże powinien być oceniony na podstawie analizy zebranego materiału i nie może mieć cech dowolności. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, słuszny jest zarzut zażalenia, że tezy Dyrektora o szkodliwym wpływie przedsięwzięcia na przyrodę Parku nie zostały poparte stosownym materiałem dowodowym. Organ pierwszej instancji powinien bowiem dowieść, że charakter inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego wyznaczono otulinę Parku, na terenie której mogą być realizowane tylko inwestycje niestwarzające zagrożenia wynikającego z działalności człowieka ( art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29 ustawy), pogląd taki zawarty jest w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006r, sygn. akt IV SA/WA 1305/06. Tymczasem Dyrektor

podnosi głównie argumenty wskazujące na konieczność ochrony otuliny, nie odnosząc się do wpływu przedsięwzięcia na przyrodę Parku. Natomiast konieczne jest zbadanie i określenie czynników, które mogą wpływać negatywnie na chronioną przyrodę Parku, a więc niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, na podstawie którego będzie możliwe wskazanie wpływu przedsięwzięcia na chronione zasoby przyrodnicze.

Minister wskazał, iż dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest ustalenie, czy przedmiotowy obszar faktycznie pełni rolę korytarza ekologicznego, o którym jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skoro według żalącego obszar ten z uwagi na znaczny stopień urbanizacji obszaru, takiej roli nie może pełnić.

Wszystkie wskazane powyżej zagadnienia, zdaniem organu odwoławczego, wymagają dokładnego wyjaśnienia, gdyż mogą mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Wszelkie ustalenia organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić zgodnie z zasadami określonymi w Kpa, zebrany materiał dowodowy powinien zostać poddany ocenie według zasady z art. 80 kpa, przy czym ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Minister stwierdził, że stwierdzone uchybienia wymagałyby przeprowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego w całości, co według art. 136 kpa jest niedopuszczalne i dlatego obowiązany był zaskarżone postanowienie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Minister stwierdził, że studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania terenu nie stanowiło podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia, a jedynie służyło jako dowód, wskazujący na ważną rolę przedmiotowego obszaru w ochronie zasobów przyrodniczych Parku. Analiza tego dokumentu jest działaniem dopuszczalnym w świetle art. 75 § 1 i art. 7 kpa.

Stanowisko żalącego, że zasada zrównoważonego rozwoju, określona w art. 3 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska, ma służyć zagospodarowaniu przyrody dla potrzeb człowieka, a nie jej samej, jest błędne. Z definicji zawartej w powołanym przepisie wynika, że należy przez nią rozumieć zachowanie podstawowych procesów przyrodniczych, jak również zaspakajanie podstawowych potrzeb nie tylko współczesnych, ale także przyszłych pokoleń. Przyjęcie innej interpretacji byłoby sprzeczne z tą zasadą, jak również z art. 5 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Organ naczelny podkreślił, iż brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności skarżącego, to jednak Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 pozwala na jego ograniczenie w stopniu w jakim nie narusza prawa. Zasada wynikająca z powołanego przepisu została zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym jest mowa o swobodzie zagospodarowania nieruchomości, o ile nie narusza ona granic określonych ustawą. Organ podniósł, iż wprawdzie ustawa o ochronie przyrody nie określa wobec otuliny zakazów w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości w niej położonych, to jednak nie oznacza, iż brak jest jakichkolwiek prawnych ograniczeń, gdyż ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Ograniczenia te, jeżeli mają służyć określonej w art. 31 ust. Konstytucji RP ochronie środowiska, którego istotną częścią są zasoby przyrodnicze, w szczególności ujęte w ustawie formy ochrony przyrody, nie muszą dla ich zdefiniowania wynikać z literalnej treści przepisów prawa, gdyż wynikają z przepisów określających cele ochrony przyrody i jej poszczególnych form.

Zajęcie stanowiska przez Dyrektora Parku w zakresie uzgodnień mieści się w ramach uznania administracyjnego, jednakże rozstrzygnięcie to musi opierać się na konkretnych ustaleniach faktycznych ( np. badania naukowe, ekspertyzy, wizje lokalne, dokumenty, opinie biegłych), ponieważ nie może mieć żadnych cech dowolności, bądź opierać się na przypuszczeniach i domniemaniach.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organem właściwym do uzgodnienia planowanej inwestycji na terenie otuliny jest Dyrektor [...] Parku [...], a nie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Minister podkreślił, iż nie są zasadne argumenty zażalenia, iż planowane przedsięwzięcie nie dotyczy Parku, ani rezerwatu. Obowiązek zbadania wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar chroniony Natura 2000 "P." wynika z art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz.1227 ze zm.), pomimo że jest położona poza jego obszarem. Odniesienie się zatem Dyrektora Parku do tego zagadnienia było zasadne i znajduje umocowanie w art. 32 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.

W konstatacji organ stwierdził, postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji wymaga powtórzenia w całości, ze szczególnym uwzględnieniem na ustalenie stanu faktycznego, jak również zgromadzenie i ocenę zgromadzonych w

toku postępowania materiałów dowodowych zgodnie z zasadami określonymi w Kpa. Dyrektor Parku powinien wyjaśnić, jakie zagrożenie dla przyrody Parku może stanowić realizacja planowanego przedsięwzięcia w świetle art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł J. P., podnosząc, że wszystkie kwestie podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia mógł wyjaśnić Minister, bez potrzeby nakazywania ponownego rozpatrzenia sprawy uzgodnieniowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2010 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem ochronie podlega Park a nie otulina. Przykrycie rowu ( cieku wodnego) przebiegającego przez otulinę odcinkami, zdaniem skarżącego, nie będzie stanowiło zagrożenia, gdyż woda odprowadzana zakrytymi odcinkami rowu zasili w większym stopniu teren Parku. Natomiast przykrycie rowu odcinkami będzie służyło uprawie ziół, a nie celom inwestycyjnym jak sugeruje Dyrektor Parku. Wizja terenu byłaby tylko przedłużeniem w czasie procedury administracyjnej przez Dyrektora Parku, jako organu nieuprawnionego do uzgodnienia. Zdaniem skarżącego zabrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a zatem twierdzenie Ministra Środowiska, iż nie zgromadzono wystarczających dowodów do wydania rozstrzygnięcia jest błędne. Powoływanie się na rozporządzenia Unii Europejskiej, w tym przypadku dyrektywy siedliskowej, nie znajduje uzasadnienia, skoro inwestycja planowana jest na terenie otuliny Parku, a nie na obszarze Natura 2000 jakim jest [...] Park [...]. Dyrektor Parku nie był uprawniony do powoływania się na rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazowego, gdyż przepisy tego rozporządzenia nie mają w tym przypadku zastosowania.

Zdaniem skarżącego Minister, skoro uznał zarzuty skarżącego za słuszne, powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, wydając postanowienie kończące postępowanie, gdyż dysponował właściwym materiałem dowodowym ( mapy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sądu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. w ocenie Sądu zawiera prawidłową ocenę, iż postanowienie Dyrektora [...] Parku [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2008 r. zostało wydane bez dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zostało poparte żadnymi dowodami.

Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stosownie do którego dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 k.p.a., w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Teren inwestycji znajduje się w obszarze otuliny [...] Parku [...], co wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Ustawa o ochronie przyrody wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca w art. 15 ustawy 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) ustanowił różnego

rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, niszczenia lub uszkadzania drzew i innych roślin, zanieczyszczania wód, zmiany stosunków wodnych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Słusznie Minister Środowiska wskazał, że jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącego, zakazy i ograniczenia dotyczące planowanej inwestycji obejmują tylko i wyłącznie teren parku i nie dotyczą otuliny. Przyjęcie takiej wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody ( art. 5 pkt 2 i 14 oraz art. 11 ) i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 53 ust.4 pkt 7 i ust. 5 ) prowadziłoby do tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego.

W postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor [...] Parku [...] przedstawił obszerną analizę celu otuliny w części obejmującej działki

gruntu skarżącego i wskazał jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji, z tym że, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, ocena ta nie została poparta żadnymi dowodami, chociażby stosownymi w tym względzie opracowaniami analitycznymi, np, opinią przyrodniczą.

Jak słusznie wskazał Minister, uznając zarzuty zażalenia za zasadne, Dyrektor Parku z obrazą art. 7 i 77 § 1 kpa nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, gdyż pominął istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, że na terenie przedmiotowej otuliny zlokalizowane jest osiedle domów jednorodzinnych, graniczące z terenem planowanej inwestycji przez skarżącego, jak również gospodarstwa rolne, o których wspomniał skarżący w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2010 ., stanowiącym uzupełnienie skargi. Wymaga ponadto wskazania, że planowania inwestycja według twierdzeń skarżącego ma służyć uprawie ziół prowadzonej na terenie działek objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący utrzymuje, że prowadzi gospodarstwo rolne, w związku z tym, również tę okoliczność należało wziąć pod rozwagę przy ocenie, czy tego rodzaju planowana inwestycja może być realizowana na terenie otuliny.

Podkreślenia wymaga, że uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z właściwym dyrektorem parku narodowego ( pkt 7) dokonuje się w trybie art. 106 kpa i ze względu na ochronę przyrody ma charakter uznania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchać strony w trakcie postępowania, przed wydaniem rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z 19 lipca 1982r, sygn. II SA 883/82 ( Pip z 1983, z. 6, s. 141). Wedle zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa oraz zasady zupełności postępowania dowodowego zawartej w art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązany jest do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego w sposób wnikliwy materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, mających znaczenie dla oceny ich

mocy i wiarygodności. Organ zgodnie z art. 75 § 1 kpa obowiązany jest jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów ( art. 80 kpa) odmówić wiarygodności, z tym że obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. ( por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980r., sygn. SA 645/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 2).

Nieuprawniony jest zarzut skarżącego, iż Minister sugerował wizję terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na str. 9 jedynie wskazał, iż w ramach uznania administracyjnego organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie musi opierać nas konkretnych ustaleniach faktycznych dotyczących terenu planowanego pod inwestycję, jako jedną z form tych ustaleń wskazał wizję terenu.

Przepis art. 75 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opnie biegłych oraz oględziny. Dyrektor Parku nie ma obowiązku przeprowadzenia tego rodzaju dowodu, chyba że uzna, iż jego przeprowadzenie przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy. Dodać dla porządku należy, iż stosownie do art. 78 § 1 kpa strona może wystąpić do organu z żądaniem przeprowadzenia określonego dowodu, np. oględzin, o ile przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Podnieść należy, iż wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy ma diametralne znaczenie, z tego względu, że uzgodnienie, w tym przypadku projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący o rozstrzygnięciu w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgodnieniowy może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący ( por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999r., OPK 14/98, ONSA 1999/3/80).

Podstawowym celem Dyrektora Parku [...] było dokonanie oceny, czy planowana przez skarżącego inwestycja ze względu na cele ochrony przyrody i obszar Natura 2000 "P." może być zrealizowana na terenie otuliny parku narodowego.

Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że Dyrektor Parku działa w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonywane jest w odniesieniu do przepisów prawa, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, która pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek rozważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba że takie rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym ( por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, lex 47243).

Sądowa kontrola tego typu orzeczeń, w tym przypadku postanowień uzgodnieniowych, sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc proces dochodzenia przez organy do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ naczelny nie dopuścił nienaruszenia art. 138 § 2 kpa, gdyż prawidłowo uznał, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przez organ pierwszej instancji, czego konsekwencją było uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2009 r.

Wbrew zarzutom skargi, właściwość Dyrektora [...] Parku [...] do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyraźnie stanowi, że dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia w odniesieniu do obszarów położonych w graniach parku i jego otuliny. W okolicznościach niniejszej sprawy, powołany przepis, nadaje Dyrektorowi [...] Parku [...] uprawnienie do oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji przez pryzmat całokształtu regulacji prawnych dotyczących obszaru ( otuliny KPN), na którym położone są działki skarżącego. Organ ten dokonując uzgodnienia prowadzi samodzielnie postępowanie wyjaśniające w celu

ustalenia w celu zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, jak chce tego skarżący, nie mogą stanowić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionego przez Wójta Gminy K., wydane we wcześniejszych postępowaniach uzgodnienionych przez: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Starostę i Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnej, gdyż każdy z tych organów administracji publicznej dokonał uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji. Natomiast rację ma skarżący, że dowodem w sprawie może być mapa, stanowiąca załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawiająca położenie i zakres planowanej inwestycji, którą powinien wziąć pod uwagę Dyrektor Parku i odnieść się co do jej walorów, jako dowodu, w uzasadnieniu wydanego postanowienia z dnia [...] marca 2009 r., a czego nie uczynił, na co m.in. zwrócił uwagę Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, że organ pierwszej instancji w ogóle nie wskazał dowodów na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.