Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 870/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. N. 1. stwierdza nieważność § 17, § 18 i § 21 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 870/17

Uzasadnienie

P. T. na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na uchwałę nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. N..

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 7 zd. drugie zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeks wykroczeń, zakazującego zanieczyszczania drogi publicznej;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 15 zaskarżonej uchwały na właściciela nieruchomości posiadającego psa rasy uznanej za agresywną lub psa obronnego obowiązku wywieszenia na ogrodzeniu stosownej informacji;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 17 zaskarżonej uchwały wyprowadzania zwierząt domowych na tereny rekreacyjne, boiska szkolne lub inne miejsca oznaczone zakazem;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w przepisie § 18 zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wskazującego na obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z padłymi zwierzętami;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i szczegółowe określenie w przepisie § 21 zaskarżonej uchwały zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia powstawania odpadów komunalnych;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 23 zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stanowiącego, iż uchwała podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności przepisów § 7 zd. drugie, § 15, § 17, § 18, § 21 i § 23 ab inito zaskarżonej uchwały.

Skarżący podkreślił, że akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku, sygn. II OSK 170/10.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie wykonanie ustawy.

W przepisie § 7 zd. drugie uchwały, rada gminy wprowadziła zakaz zgarniania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię. Tymczasem zakaz taki jest już obecny w systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa i określa go przepis art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku - Kodeks wykroczeń. Przepis ten wskazuje, iż kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do [...] złotych albo karze nagany.

Tym samym Wójt Gminy powieliła ustawowy zakaz, regulując raz jeszcze to, co zostało już uregulowane w akcie prawnym rangi ustawowej.

Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących.

W przepisie § 15 uchwały rada gminy nałożyła na właściciela nieruchomości posiadającego psa rasy uznanej za agresywną lub psa obronnego obowiązek wywieszenia na ogrodzeniu stosownej informacji. Z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika tymczasem, iż gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi.

Przepis § 15 uchwały nakładający na właściciela nieruchomości obowiązki związane z utrzymaniem psa i oznakowaniem nieruchomości uznać zatem należy za wykraczający poza ustawowe upoważnienie.

Podobnie w przepisie § 17 zaskarżonej uchwały rada gminy wprowadziła zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny rekreacyjne, boiska szkolne lub inne miejsca oznaczone zakazem. Unormowanie takie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Stanowisko takie potwierdzone zostało choćby w przytaczanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 roku o sygnaturze II OSK 2058/11, w którym sąd stwierdził, odnosząc się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 roku o sygnaturze II SA/Bd 193/11, że ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny.

Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 roku o sygnaturze IV SA/Po 57/16 wskazano, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby zapewnić ochronę przez zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc. Pogląd wyrażony w tym judykacie należy w całości podzielić, a treść zaskarżonego przepisu uchwały Wójt Gminy w tym zakresie poddać krytyce.

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 listopada 2014 roku o sygnaturze IV SA/Po 646/14, w którym stwierdził, że w przypadku takiej regulacji ewidentnie mamy do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (yide wyrok WSA z 9 października 2013 roku, IV SA/Po 725/13, CBOSA).

W § 18 uchwały wskazuje się, iż padłe zwierzęta domowe należy przekazać do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie lub dokonać pochówku na grzebowisku dla zwierząt. Zdaniem skarżącego przepis ten wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż materia pozbywania się zwłok padłych zwierząt została już uregulowana w aktach prawnych wyższego rzędu.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na treść przytaczanego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 roku o sygnaturze IV SA/Po 646/14, w którym wskazano, że tego rodzaju przepis ingeruje w materię uregulowaną w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten przewiduje bowiem, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

Ponadto § 18 zaskarżonej uchwały nie określa podmiotu, który byłby odpowiedzialny za przekazywanie padłych zwierząt do unieszkodliwiania, co czyni niemożliwym jego egzekwowanie. Dodatkowo w świetle ustawy o odpadach, zwłoki zwierząt domowych należy traktować jako odpady komunalne.

Dalsze, cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), a także przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Wobec tego uznać należy, że powyższa materia uregulowana została już przez akty normatywne wyższej rangi, a rada gminy nie posiadała kompetencji do regulowania tej materii w uchwale.

Z tych powodów uznać należy, iż przepis ten reguluje kwestię już uregulowaną innymi przepisami rangi ustawowej i jako taki narusza istotnie § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Skarżący zwrócił uwagę, że przepis § 21 uchwały, wskazujący jakimi zasadami powinni się kierować właściciele nieruchomości w zakresie dążności do ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, pozbawiony jest doniosłości prawnej. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, iż z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że prawodawca miejscowy może nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek świadomego wyboru produktów pod kątem ilości i zawartości, wielokrotnego używania produktów i opakowań, jak również unikania produktów nie nadających się do recyklingu lub kompostowania. Tego rodzaju przepis stanowi li tylko postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej.

Za istotnie naruszający prawo uznać należy również przepis § 23 ab initio uchwały, który określa, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P.. Ogłaszanie aktów normatywnych określone jest bowiem przepisami ustawy z dnia [...] lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W przepisie art. 2 ust. 1 ustawy określono, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z kolei przepis art. 13 pkt 2 ustawy określa, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województw, powiatu i gminy.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym między innymi poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa.

Oczywistym jest zatem, iż uchwała rady gminy nie może określać mocą swojego przepisu, iż podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż materia ta została już unormowana przepisami ustawy z dnia 20 lipca 200 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Wszystkie wyżej opisane przepisy uchwały podjęte zostały z naruszeniem prawa, przy czym jest to istotne naruszenie prawa i skutkować winno stwierdzeniem nieważności tych przepisów.

W tej sytuacji skarżący uznał, że wniesienie niniejszej skargi jest w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie .

Organ podkreślił, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi, kwestionującym zgodność prawem § 7 zdanie drugie uchwały, którym zakazano zgarniania błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń na jezdnię. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b pozwalał radzie na ustanowienie wymagań w zakresie uprzątania błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Argumentu przeciwko w/w przepisowi uchwały nie może stanowić art. 91 Kodeksu wykroczeń, ponieważ artykuł ten wprowadza sankcję za naruszenie zakazu zanieczyszczania drogi publicznej, natomiast kwestionowany § 7 uchwały nie stanowi o sankcjach za taki delikt. Za niezasadny zatem uznać należy zarzut skargi dotyczący §7 przedmiotowej uchwały.

Za niezasadny uznać trzeba także zarzut skargi dotyczący postanowień § 15 uchwały, w którym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 6, Rada nałożyła na posiadaczy psów rasy uznanej za agresywną lub psów obronnych obowiązek wywieszenia na ogrodzeniu nieruchomości, stosownej informacji. Oczywistym jest, że wywieszenie na ogrodzeniu informacji o tym, że na nieruchomości znajduje się pies agresywny lub obronny służy ochronie osób wchodzących na nieruchomość przed zagrożeniem- ugryzieniem przez psa.

W przypadku zarzutu dotyczącego postanowień § 17 uchwały, wskazać należy, iż podobnie jak w przypadku § 15 uchwały, podstawę prawną kwestionowanej regulacji stanowi art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Skoro w świetle tego przepisu, rada może nakładać obowiązki na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a tereny rekreacyjne i boiska szkolne niewątpliwie takimi terenami są, w ocenie organu zakazując wprowadzania psów (obowiązek niewprowadzania) na tereny wskazane w kwestionowanym przepisie, rada prawa nie naruszyła.

W ocenie organu, za niezasadne uznać należy zarzuty skarżącego dotyczące zgodności z prawem § 18 przedmiotowej uchwały. W szczególności niezasadny jest zarzut o powtórzeniu przez Radę Gminy przepisu art. 22 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten istotnie nakłada na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwania padłych zwierząt z nieruchomości, nie wskazując dokąd padłe zwierzęta mają być przekazane. Przepis § 18 przedmiotowej uchwały uzupełnia ten brak, w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku i wskazuje dokąd należy padłe zwierzęta usunąć, w celu ochrony przed zagrożeniem dla ludzi

W przypadku kwestionowanego § 21 uchwały wskazać należy, iż zawierając kierowaną do mieszkańców gminy sugestię ograniczania powstawania odpadów jest on zgodny z celem ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy i odpowiada postanowieniom Rozdziału 2 poz. 2.1.1. wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ustalonego Uchwałą Nr XXVI/434/12 z dnia 24 września 2012 r. Sejmiku Województwa K.-P..

Chybiony jest zarzut skargi dotyczący postanowień § 23 ab initio przedmiotowej uchwały, albowiem przepis ten nie zawiera powtórzenia art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lecz konkretyzuje, w jakim akcie promulgacyjnym uchwała zostanie ogłoszona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. N. wykazała, że skarga jest częściowo zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102)..

W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. Dz.U.2013 poz.1399 ze zm. zwanej w skrócie "u.c.p.g.").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji

dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 200 r., sygn. Akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10).

Analizując zaskarżony akt w świetle powyższych zastrzeżeń, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że § 7 zdanie 2 zaskarżonej uchwały narusza opisane zasady.

§ 7 zdanie 2 uchwały stanowi, że zakazuje się zgarniania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię.

Zapis ten wskazywany jest jako powtórzenie art. 91 kodeksu wykroczeń. Art. 91 kodeksu wykroczeń stanowi, że kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do [...] złotych albo karze nagany. Kodeks wykroczeń określa więc sankcję za określone zachowanie.

Regulamin określa natomiast wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Stosownie do art. 4 ust. 1 lit. b u.c.p.g., w Regulaminie określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. inn:

- wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

Idąc tokiem rozumowania skarżącego, który uznaje za zbędny zapis w tym zakresie, zbędne byłoby określenie w delegacji obowiązków w tym przedmiocie, skoro w ogóle z kodeksu wykroczeń wynika zakaz zanieczyszczania drogi.

Przepis delegujący dookreśla rodzaj zanieczyszczeń i zobowiązuje do określenia sposobu pozbywania się zanieczyszczeń, które są następstwem zjawisk atmosferycznych a nie intencjonalnych ludzkich zachowań, zatem w ocenie Sądu nieuprawniony jest zarzut powtórzenia normy stanowiącej istotne naruszenie prawa. Ponadto skoro przepis dookreśla określone pojęcie, mieści się w zakresie znaczeniowym danego przepisu ogólnego, co nie pozwala na postawienie skutecznego zarzutu do zapisu normy prawa miejscowego.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada uprawniona jest do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Może się zatem wydawać, że uregulowanie § 15 regulaminu, wskazujące obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej przekracza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W ocenie jednak Sądu mogą się zdarzyć sytuacje, gdy zaniechanie nałożenia obowiązku umieszczenia informacji o niebezpiecznym zwierzęciu będzie oddziaływało na przestrzeń publiczną. Można sobie wyobrazić okoliczności, gdy przez pomyłkę lub niefrasobliwość, zostanie otwarta furtka czy brama, czy dziecku wpadnie piłka na sąsiednią nieruchomość na której znajduje się agresywny pies i po otwarciu bramy wyskoczy on na drogę a więc teren ogólnodostępny. Wówczas powstanie bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia w przestrzeni publicznej. Gdyby była stosowna informacja na ogrodzeniu nieruchomości o agresywnym zwierzęciu, można byłoby zminimalizować niebezpieczeństwo zagrożenia dla zdrowia i życia. W ocenie zatem Sądu nie można stwierdzić, że obowiązek z §15 narusza przepis w oczywisty i bezpośredni sposób. Dbałość o bezpieczeństwo jest niekwestionowanym dobrem, zatem taki sposób ochrony jest ważniejszy, niż niezbyt wymagający obowiązek zamieszczenia stosownej informacji, nałożony na właściciela niebezpiecznego zwierzęcia.

Wobec powyższego, niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że § 15 Regulaminu, zobowiązujący do wywieszenia na ogrodzeniu stosownej informacji, przekracza zakres upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do zakazu wyrażonego w § 17 regulaminu dotyczącego wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, Sąd podziela stanowisko skarżącego. W § 17 zakazano wyprowadzania zwierząt domowych na tereny rekreacyjne, boiska szkolne lub inne miejsca oznaczone zakazem.

Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzenia zwierząt domowych na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2058/11). Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący wobec treści upoważnienia dla organu stanowiącego gminy, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zakazanie wprowadzania zwierząt domowych na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Taka swoboda przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Cel ustawy, a pośrednio również regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idących zakazów.

Wobec powyższego należy podzielić zarzut skarżącego co do zapisu § 17 Regulaminu, że w przepisach ustawy nie można znaleźć upoważnienia do umieszczania takiego zakazu w regulaminie.

Zgodzić się również należy ze skarżącym, że § 18 uchwały zawiera powtórzenia uregulowań zawartych w przepisach różnych ustaw. § 18 uchwały zobowiązuje do przekazywania padłych zwierząt do unieszkodliwiania przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie lub dokonania pochówku na grzebowisku dla zwierząt.

Art. 3 ustawy o porządku i czystości stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.

W ustępie 2 tego artykułu gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności:

1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych;

2) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami:

c) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części.

Zgodnie zaś z art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości;

Rada zatem bez należytej podstawy prawnej, zobowiązała w § 18 regulaminu właścicieli nieruchomości do pozbywania się z terenu nieruchomości zwłok padłych zwierząt. Jak wskazano, przepis art. 3 ust. 2 u.c.p.g. nakłada na gminy obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części (pkt 2 lit. c) oraz zapewniania zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 15). Materia postępowania z padłymi zwierzętami – czy szerzej zwłokami zwierzęcymi – zawarta jest również w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L. z 2009 r. nr 300, poz. 1), ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi.

Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866, z późn. zm.) – art. 22 ust. 1 i ust. 3. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (v. wyrok NSA II OSK 443/16)

Mocą zakwestionowanego przepisu wprowadzono zakazy niewynikające z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych, przekraczało delegację ustawową. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy też pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo, zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji. ( vide: wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Za naruszający prawo należy uznać zapis § 21 regulaminu, wprowadzający obowiązek ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez stosowanie takich form konsumpcji, aby utrzymać ilość wytwarzanych odpadów na możliwie najniższym poziomie. Do regulaminu wprowadzono zapis dotyczący zasad, którymi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszania ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji przez wybór produktów pod kątem ilości i zawartości odpadów, unikanie produktów nie nadających się do recyklingu lub kompostowania, wielokrotne używanie produktów i opakowań. Powołany przepis nie ma jednak waloru zakazu lub nakazu, który można by było wyegzekwować przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie – art. 5 ust. 6 i 7 ustawy. Są to raczej zapisy mające charakter edukacyjny, poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych. Jednakże dla takiego zapisu nie ma miejsca w regulaminie czystości i porządku w gminie.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu o istotnym naruszeniu prawa w § 23 wskazującym, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa K.- P. i, że wchodzi w życie w określonym dniu.

Ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym zwraca się uwagę na to, że powtórzenie przepisu może powodować obawy, że jego interpretacja w kontekście uchwały, w której go powtórzono, doprowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 243/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dublująca zapis zawarty w obowiązującej ustawie lub regulująca w sposób odmienny kwestię ustawową, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna, lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w § 23 uchwały. Informacja o publikatorze i obowiązywaniu aktu nie wypacza innych norm lecz ma charakter informacyjny, który nie może być zakwalifikowany jako naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego zapisu.

Od zasady niepowtarzania innych regulacji w uchwale dopuszcza się pewne wyjątki. Możliwość ta istnieje, jeżeli czytelność i zrozumienie aktu przemawiają za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Mając zatem na względzie opisany wyżej zakres i wagę zarzucanych naruszeń prawa, Sąd uznał, że uchwała w części opisanej w sentencji wyroku dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu nieważności, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.