Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 98/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.F., A. F. i A. T. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł po [...] części na rzecz A. F.(1), M. F. i A. F.(2) (dalej jako skarżący) za prawo własności nieruchomości nabytej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w powiecie [...], w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej jako nieruchomość) przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy ww decyzję Wojewody [...] o ustaleniu odszkodowania.

W uzasadnieniu ww decyzji organ przywołał art. 12 ust. 4 i 4f oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej jako ustawa) a także art. 134 ust. 1, 3 i 4 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej jako ugn). Wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. oraz że operat ten tak jak każdy inny dowód, podlegał ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i 80 kpa. Za rzeczoznawcą minister podał, że przedmiotem wyceny była nieruchomość położona przy drodze krajowej nr [...] w odległości ok. [...] km od centrum [...] zlokalizowana w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...]. Działka ma korzystny kształt, pochodzi z gruntu niezabudowanego, częściowo zadrzewionego i zakrzewionego samosiejami na powierzchni ok. [...] m2 w wieku ok. [...] lat z dominacją sosny (ok. [...]%), brzozy i świerku (po ok. [...]%); teren jest płaski, rozwojowy, w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się grunty niezabudowane i dalej zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi o różnym standardzie. Dojazd w do ww nieruchomości odbywał się drogą asfaltową, media są oddalone od nieruchomości, w ulicy znajdują się: gaz, wodociąg i energia elektryczna. Jeśli zaś chodzi o przeznaczenie planistyczne organ podał, że działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., była położona na terenie oznaczonym symbolem [...] - droga serwisowa wzdłuż drogi ekspresowej klasy "[...]" o pow. [...] m2 oraz w niewielkiej części (ok. [...] m2) na terenie zabudowy usługowo-produkcyjnej - [...]. Minister podał, że w przypadku części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zasada korzyści nie występuje, stąd do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami drogowymi. Natomiast część nieruchomości o usługowo - produkcyjnym przeznaczeniu planistycznym wyceniono na podstawie transakcji o tym przeznaczeniu z uwagi na stwierdzenie biegłej, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługowo - produkcyjną przewyższają ceny nieruchomości drogowych. Wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Uwzględniając brak transakcji na lokalnym rynku nieruchomości drogowych analizie poddano rynek regionalny obejmujący tereny powiatów wokół [...], gdzie odnotowano [...] transakcji nieruchomościami drogowymi. Ich ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 przy średniej [...] zł/m2. Natomiast gdy chodzi o nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym (UP) rynek gminy [...] rozszerzonego o gminy [...] i [...], zebrano [...] transakcji, których ceny zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 przy średniej [...] zł/m2. Łączną wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu określono na [...] zł, a wartość naniesień roślinnych - na kwotę [...] zł. Jako podstawę prawną wyceny organ wskazał przepisy ugn i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie). Organ przywołał w szczególności § 36 ust. 1 i 4 ww rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji zrid (...). Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ dokonał oceny operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia (§ 36 ust. 1 i 4), uwzględnił w szczególności "podwójne" przeznaczenie nieruchomości, i przyjął, że operat może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do złożonego przez strony kontroperatu datowanego na [...] sierpnia 2017 r. i sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. B., organ wskazał, że był on przedmiotem analizy w poprzednio prowadzonym postępowaniu i stanowił podstawę uchylenia pierwotnie zapadłej decyzji wojewody - decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. Minister wskazał w szczególności, że w ww decyzji wyjaśniono powody, dla których operat szacunkowy z [...] sierpnia 2017 r. nie może stanowić dowodu na wartość rynkową nieruchomości; zaznaczył także, że w dacie orzekania przez ministra operat ten pozostawał już nieaktualny (art. 156 ust. 3 i 4 ugn), nie mógł zatem stanowić podstawy wyceny.

W skardze na ww decyzję ministra skarżący A. F.(1), M. F. i A. F.(2) zarzucili mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 16, art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania pomimo że minister i wojewoda nie dysponowali wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, z powodu oparcia się o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] roku (nie zawierający opisu cech nieruchomości podobnych, co uniemożliwia zweryfikowanie ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej);

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ministra oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego, tj. sporządzonej w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; a także o zasądzenie od ministra kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy (tzw. specustawy drogowej) oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 ustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Jeśli chodzi o zasady wyceny, organy zasadnie przyjęły konieczność wyceny spornej nieruchomości w dwóch wariantach – w zależności od przeznaczenia stosownych areałów gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – tj. częściowo pod drogę publiczną, a częściowo – pod usługi. W sprawie mamy zatem do czynienia w zasadzie z dwoma wycenami spornego gruntu – w zależności od przeznaczenia nieruchomości w palnie miejscowym w dacie zapadalności decyzji lokalizacyjnej. Wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki w przeważającym zakresie ( gdy chodzi o przeznaczenie) w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia, w tym w szczególności z jego § 36 ust. 4. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212, wyrok NSA z 20 września 2019 r. I OSK 538/19, LEX nr 2769295), a w tym do art. 134 ugn. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie bądź w studium pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Wg orzecznictwa, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 216/20, LEX nr 2804058). Stąd, brak odpowiedniej ilości miarodajnych transakcji na rynku lokalnym nie uzasadnia dokonania wyceny wg przeznaczenia gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej.

Nie budzi wątpliwości, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Opinia, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana przez organ i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii przez biegłego, organ powinien przede wszystkim skonfrontować opinię z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonać jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji dokonały, szczegółowo odnosząc się do zarzutów. Przede wszystkim, w dacie orzekania przez ministra nie można było uznać za punkt odniesienia złożonego wcześniej kontroperatu z uwagi na jego ustawowo określoną nieaktualność. Kwestie te organ rzeczowo wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeśli jednak odnieść się do zarzutów skargi i bazowania skarżących na wycenie zawartej w ww kontroperacie, to zasadnicza różnica stanowisk sprowadza się do sposobu dokonania wyceny gruntu przeznaczonego w palnie miejscowym pod drogę publiczną. Organ wycenił ww część nieruchomości porównując transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczanych w aktach planistycznych pod drogi publiczne, tymczasem skarżący domagają się dokonania wyceny całej nieruchomości, a więc i tej części przeznaczonej w mpzp pod drogę – wg cen gruntów przeznaczonych pod usługi. W świetle obowiązujących przepisów (w szczególności w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia) taka narracja pozostaje nieuprawniona.

Główny zarzut skargi sprowadzał się do braku możliwości dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez T. S. tj. braku możliwości zweryfikowania czy nieruchomości przyjęte do porównania spełniają kryteria nieruchomości podobnych w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 pkt. 16 ugn. Tak sformułowany zarzut, w ocenie Sądu, nie jest wystarczający do uwzględnienia skargi. Postępowanie w niniejszej sprawie trwało kilka lat, było dwukrotnie prowadzone w I i w II instancji. Stąd sformułowanie zarzutu, że operat szacunkowy nie opisuje szczegółowo każdej z cech nieruchomości przyjętych w tabeli jako miarodajnych do porównania - nie mógł być uwzględniony jako zbyt ogólny. Jeśli chodzi o transakcje nieruchomościami "drogowymi" (wyszczególnionymi na k. 16 operatu) skarżący, znając dane nieruchomości porównawczych, w szczególności ich położenie, obręb i numer działki ewidencyjnej powinni byli wskazać konkretnie która z nieruchomości tam wymienionych nie jest podobna do nieruchomości wycenianej (w kontekście odpowiednich areałów przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę) i wyartykułować odpowiednie zarzuty, a nie jedynie negować brak szczegółowego opisu w operacie szacunkowym ze wskazaniem na brak możliwości identyfikacji nieruchomości porównawczych. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że dane zawarte w operacie są wystarczające do zidentyfikowania nieruchomości, których one dotyczą – choćby w oparciu o ogólnopolski portal rządowy prowadzony przez Głównego Geodetę Kraju. Okoliczność, że operat nie zawiera opisu cech wszystkich nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nie oznacza, że rzeczoznawca wbrew przywołanym w skardze przepisom nie znał ww cech i ich nie uwzględnił przy wycenie. Biegła ustaliła, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja - 30%, możliwości inwestycyjne - 30%, sąsiedztwo, otoczenie - 20%, parametry działki - 15%, infrastruktura techniczna - 5%; dokonała przy tym charakterystyki przyjętych cech na stronie 17 operatu, gdzie zamieściła też opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Warto też podkreślić, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, z uwzględnieniem zarówno cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak i cen nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Bez znaczenia jest przy tym czy chodzi o drogę publiczną czy o drogę wewnętrzną, a przy tym – odnosząc się do zarzutów skargi – pod jaką konkretnie drogę publiczną (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13; wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1843/14; wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II FSK 1599/17 i wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., I OSK 1307/19, LEX nr 2791376). Ważne jest natomiast czy nieruchomość przejęta pod drogę publiczną miała przeznaczenie drogowe w studium bądź w planie miejscowym i jak była wykorzystywana, czy np. była zabudowana bądź nie, czy miała dostęp do drogi publicznej i do mediów. Termin "nieruchomość podobna" odnosi się do nieruchomości przewłaszczonej w ramach decyzji zrid pod drogę publiczną, a nie podobieństwa dotyczącego kategorii drogi, pod którą nastąpiło przewłaszczenie. Wbrew zarzutom skargi dla ostatecznej wyceny nie ma zatem znaczenia czy dana droga ma charakter drogi wojewódzkiej czy drogi krajowej. Dla porównania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub wykorzystywanymi pod drogi nie ma więc większego znaczenia kategoria drogi, pod jaką nastąpiło ustawowe przewłaszczenie w ramach przepisów ustawy. Istotne jest natomiast jaka nieruchomość (gdy chodzi o jej cechy) podlegała wywłaszczeniu pod drogę publiczną.

Rację mają natomiast skarżący, że tabela przyjętych do porównania nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym (k. 13-14 operatu) nie zawiera oznaczenia ewidencyjnego ani gdy chodzi o obręb ani gdy chodzi o numer działki, a jedynie ich powierzchnie. Powyższe uchybienie w ocenie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy ponieważ pomimo braku oznaczenia konkretnych nieruchomości porównawczych - wycena dokonana przez biegłą pozostaje zbieżna z wyceną, na której w skardze opierają się skarżący. W prywatnym operacie złożonym przez strony wycena części nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym różni się od wyceny dokonanej przez biegłą [...] jedynie o kilka procent na 1 mkw, różnica ta pozostaje zatem w granicach błędu statystycznego. Skoro skarżący wywodzą, że poprawna i miarodajna pozostaje wycena sporządzona na ich zlecenie, to wycena dokonana przez biegłą na zlecenie organu I instancji, jako niemalże tożsama z wyceną zaproponowaną przez skarżących, nie może być skutecznie podważona jedynie argumentem wskazującym na brak możliwości jednoznacznego zidentyfikowania nieruchomości wymienionych na str. 13 operatu. W gruncie rzeczy zarzut skargi ma w tym wypadku charakter formalny a nie merytoryczny. Grunt o charakterze usługowo-produkcyjnym został wyceniony w tej sprawie zgodnie z żądaniem skarżących.

Jak wskazano wyżej, zachodząca pomiędzy dwoma operatami różnica w finalnej wycenie wynika z domagania się przez skarżących dokonania wyceny całej nieruchomości wg cen dotyczących gruntów usługowo-produkcyjnych - tymczasem organ, w ocenie Sądu zasadnie, wycenił część działki przeznaczoną w mpzp pod drogę - wg cen gruntów drogowych. Powyższe nie narusza prawa, i skutkowało ostatecznie oddaleniem skargi (art. 151 ppsa). Strona skarżąca nie wykazała skuteczności zarzutu naruszenia przez organ definicji nieruchomości podobnej, a jej zarzuty skupiały się na braku podobieństwa kategorii drogi publicznej, a nie na braku podobieństwa nieruchomości wśród transakcji porównawczych w stosunku do działki przejętej pod drogę. Nie można zatem przyjąć, że organ naruszył art. 4 pkt 16 ugn czy art. 134 ust. 1 ugn i ustalił wysokość odszkodowania w oderwaniu od cen rynkowych nieruchomości. W sprawie nie wykazano też naruszenia art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ugn. Sąd nie podziela także zarzutu co do naruszenia 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Wbrew zarzutom skargi sporządzony w sprawie operat szacunkowy był przedmiotem oceny organów. W świetle okoliczności sprawy niedociągnięcia formalne operatu związane z brakiem zamieszczenia w jednej tabeli porównawczej numerów działek ewidencyjnych – nie miały wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie wykazali w szczególności, że dokonana przez biegłą wycena gruntów usługowo-produkcyjnych odbiega od cen rynkowych na ww terenie. Przeciwnie, wycena ta jest zbieżna z roszczeniem artykułowanym przez skarżących w toku postępowania.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).