Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 370/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11g ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. P., A. K., M. K., W. C., S. C., H. B., A. B., E. S., H. S., W. S., S. B. na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.A.-Z.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2020 r., nr [..], którą w części uchylono decyzję Starosty z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr [..], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, orzekając jednocześnie na nowo co do istoty sprawy, a w części utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2018 r. (uzupełnionym w dniu 22 stycznia 2019 r.) zarządca dróg gminnych Wójt Gminy wystąpił o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa, budowa i przebudowa dróg gminnych: ul. {..] oraz ulicy na działce [..] w miejscowości G.".

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. Starosta, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa, budowa i przebudowa dróg gminnych: ul. [..] oraz ulicy na działce [..] w miejscowości G.", zatwierdził projekt budowlany przedmiotowej inwestycji, zatwierdził na potrzeby przedmiotowej inwestycji projekt podziału nieruchomości oraz określił: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, inne ustalenia dotyczące określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie (w tym w pkt 6.6. ustalono obowiązek dokonania budowy zjazdów i przebudowy sieci uzbrojenia terenu a w pkt 6.7. określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w pkt 6.6.). Ponadto, zatwierdzono podział nieruchomości, tj. działek o numerach ewidencyjnych gruntu: [..]-[..] na:

- działki o numerach ewidencyjnych gruntów: [..]-[..]; po podziale przeznaczone w całości pod drogę i przechodzą z mocy prawa na rzecz Gminy S.,

- działki o numerach ewidencyjnych gruntu: [..]-[..]; po podziale pozostająca we władaniu dotychczasowych właścicieli;

Dodatkowo wskazano, że działki o numerach ewidencyjnych gruntu: [..]-[.], gmina S., są własnością gminy S., nie ulegają podziałowi, przeznaczone są w całości lub w części pod drogę, natomiast działki o numerach ewidencyjnych gruntu: [..]-[..], gmina S. nie ulegają podziałowi, przeznaczone w całości pod drogę i przechodzą z mocy prawa na rzecz Gminy S.;

Określono termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił chronologicznie przebieg postępowania. Wskazał, że wniosek po jego formalnej analizie i uzupełnieniu ocenił jako kompletny. W dniu 5 lutego 2019 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego pełnomocnika wnioskodawcy, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniach od 5 lutego 2019 r. do 19 lutego 2019 r. o powyższych okolicznościach zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym oraz w dniach od 6 lutego 2019 r. do 20 lutego 2019 r. w Urzędzie Gminy, a także na stronach internetowych tych urzędów oraz w prasie lokalnej. Na wezwanie organu inwestor uzupełnił również dokumentację techniczną.

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania wpłynęły uwagi stron postępowania, w których sprzeciwiano się realizacji inwestycji wskazując na naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy Prawo budowlane, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz naruszenie procedury podczas wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponadto, złożono wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 sierpnia 2018 r.

Odnosząc się do wniesionych uwag organ wyjaśnił, że inwestycja jest realizowana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dokumentacja techniczna posiada wszelkie opinie i uzgodnienia wymagane przepisami prawa. Dla inwestycji została wydana Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która stała się ostateczna w dniu 21 września 2018 r. Ponadto, poszerzenie pasa drogowego i związane z nim podziały oraz wykupy gruntów prywatnych zostały zaprojektowane w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w tereny przyległe. Realizacja planowanej inwestycji pozytywnie wpłynie na komfort życia mieszkańców, a także na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przyczyni się do wzrostu wartości nieruchomości położonych w jej pobliżu.

W kwestii ilości zaprojektowanych studni chłonnych inwestor wyjaśnił, że na zaprojektowane elementy odwodnienia, w tym studnie chłonne, została uzyskana decyzja z dnia 27 grudnia 2018 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, która stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 2019 r. W operacie wodnoprawnym szczegółowo przedstawiono obliczenia i zakres zlewni studni chłonnych. Ponadto poinformowano, że zaprojektowano dwie studnie chłonne oraz z uwagi na zaleganie wody gruntowej dren rozsączający, którego objętość jest znacznie większa niż obu studni chłonnych. Odnoszą się do zarzutu zalewania terenów sąsiednich organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, woda opadowa z pasa drogowego nie może zalewać terenów sąsiednich, jak również woda opadowa z terenów przyległych do pasa drogowego nie może zalewać tego pasa. W przypadku wystąpienia którejkolwiek ww. sytuacji, właściciel nieruchomości ma prawo o wystąpienie odszkodowania z tego tytułu.

W nawiązaniu do wniosku o zawieszenie postępowania Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której zadanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie zaś z wnioskiem wystąpił Wójt Gminy.

Dodatkowo, w dniu 25 kwietnia 2019 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając go ważnym interesem gospodarczym, tj. dofinansowaniem zewnętrznym na realizację przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.A.-Z.Z., wskazując, że zatwierdzone rozwiązanie drogowe jest sprzeczne z wolą skarżących i pomija inne możliwe i dostępne rozwiązania, co dowodzi wadliwości wydanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2019 r. pełnomocnik odwołujących H. U. podtrzymał ich wolę wniesienia odwołania wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie nadanego tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wraz z wnioskiem o wstrzymanie nadanego rygoru wykonalności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych szkód dla wielu osób i społeczności lokalnej oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W ocenie odwołujących procedowanie wniosku inwestora na podstawie ustawy o szczególnych zasadach postępowania, przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest sprzeczne z prawem i stanowi w istocie jego nadużycie, albowiem działki wchodzące w zakres projektowanych zmian w obrębie ulic [..] nie stanowią własności Gminy lub nie są drogami publicznymi. Zarzucono, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, że modernizacja dróg w oparciu o obowiązujące przepisy techniczne w istniejącym pasie drogowym jest niewykonalne. Nie przewidziano rozwiązania wariantowego bez naruszania granic własności, które powinno być ostatecznością, o innych parametrach jezdni, liczbie chodników, ciągów pieszo jezdnych. Według odwołujących się projektowane rozwiązanie drogowe jest przez inwestora narzucane, niekonsultowane z Radą Sołectwa, a zastosowanie specustawy drogowej miało na celu niedopuszczenie społeczeństwa do udziału w postępowaniu. Zwrócono uwagę na brak wyznaczenia w projekcie obszaru oddziaływania, co poddaje w wątpliwość ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania. Nie uwzględniono prawidłowo oddziaływania hałasowego, które niewątpliwie wystąpi poza pasem drogowym i będzie miał znaczący wpływ na ustalenie granic obszaru oddziaływania. Wobec braku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko koniecznym było przeprowadzenie analizy akustycznej, której zabrakło, co świadczy o tym, że organ wydający decyzję nie kierował się zasadą przezorności. Odwołujący wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ z dnia 22 sierpnia 2018 r. i uchylenia opinii PIS w K. z dnia 14 maja 2018 r.

Rozpoznając odwołania Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2020 r.:

I. dodał w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 1 w punkcie 1. Zatwierdzam projekt budowlany pod nazwą inwestycji: "Budowa drogi gminnej nr [..]" zapis w brzmieniu: "załącznik nr 3 do decyzji Starosty nr [..] z dnia 26.04.2019 r.",

II. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2 punkt 2. "Zatwierdzam projekt podziału nieruchomości" i w tym zakresie orzekł w pkt 2 poprzez zatwierdzenie nowego podziału nieruchomości,

III. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji znajdujący się na str. 2 w wersach 22-24 zapis: "na rzecz Wójta Gminy zarządcy dróg gminnych w gminie S.",

IV. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 4 zapis punktu i w tym zakresie w miejscu uchylenia ustalił nowy zapis:

"Mapa z liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego oraz liniami określającymi obszar objęty obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury stanowi załącznik nr 1 (4 arkusze) do niniejszej decyzji i zawiera linie rozgraniczające teren pasa drogowego:

• linią przerywaną koloru czerwonego - teren zajęty pod pas drogowy dróg gminnych,

• linią przerywaną koloru czarnego - obszar niezbędny dla obiektów budowlanych (granica terenu przeznaczonego na czasowe zajęcie pod przebudowę).

V. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronach 7 i 8 punkt VII. Projekt podziału nieruchomości i w miejsce uchylenia ustalił nowy zapis:

"VII. Oznaczenie nieruchomości wg Katastru nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt. 1 specustawy drogowej z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna; w zestawieniu tabelarycznym wskazano nieruchomości stające się własnością Gminy,

VI. uchylił załącznik nr 1 do decyzji nr [..] z dnia 26.04.2019 r.,

VII. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania odwoławczego Starosta przedłożył dokumenty potwierdzające umieszczenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej BIP Starostwa Powiatowego i Gminy S.

Ponadto, wezwano inwestora, w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, do odniesienia się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi z dnia 28 czerwca 2019 r. inwestor wskazał m.in., że szerokość pasa drogowego oraz pozostałe parametry zaprojektowano na podstawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w oparciu o wytyczne inwestora. Budowa układu drogowego o wymaganych parametrach nie byłaby możliwa w istniejącym pasie drogowym. Wskazano jednocześnie, że poszerzenie pasa drogowego i związane z nim podziały oraz wykupy gruntów prywatnych zostały zaprojektowane w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w tereny przyległe. Realizacja planowanej inwestycji pozytywnie wpłynie na komfort życia mieszkańców, redukcję hałasu, a także na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tej części miejscowości G. oraz przyczyni się do wzrostu wartości nieruchomości położonych w pobliżu.

Pismem z dnia 23 lipca 2019 r. Wojewoda wezwał S. B. o wykazanie interesu prawnego do występowania w charakterze strony. W odpowiedzi wskazano, że S. i K. B. nabyli działkę nr [..] oraz udział w działce nr [.].

Ze względu na brak naniesionych linii rozgraniczających drogę na mapach przedstawiających proponowany przebieg przedmiotowej inwestycji drogowej, Wojewoda wezwał pełnomocnika inwestora do przedłożenie 4 egz. mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, co przedłożono przy piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r. Następnie organ odwoławczy wezwał inwestora do przedłożenia 4 egzemplarzy map przedstawiających projekt podziału nieruchomości, bowiem znajdujące się w aktach sprawy mapy przedstawiające projekty podziału nieruchomości zawierają nieautoryzowane wklejki, obejmujące: wykaz powierzchni, właścicieli działek, nr ksiąg wieczystych. Przedłożono stosowne mapy w dniu 6 lutego 2020 r.

Wojewoda rozpatrzył wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Wojewoda wyjaśnił, że przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu, bowiem przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku.

Po analizie akt sprawy Wojewoda uznał, że inwestor dołączył do wniosku komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto, Wojewoda stwierdził, że przedłożony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, a projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Projektanci złożyli przewidziane prawem budowlanym oświadczenia, jak również zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się, zdaniem Wojewody, jedynie te nieruchomości lub ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy jest konieczne. Wojewoda uznał, że w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulice pozbawienie prawa własności jest konieczne. Przypomniano, że przepisy, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia i zrównoważenia interesu społecznego, publicznego i słusznego interesu prywatnego. W takim, jak to wskazano powyżej zakresie organ stwierdził, że interes prawny skarżących nie został naruszony. Przypomniano, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Wojewoda wyjaśnił, że uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji nieprecyzyjne zapisy orzekając w tym zakresie o ustaleniu zapisów czyniących zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I-IV.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ uznał za bezzasadny zarzut nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem powołane przez inwestora okoliczności uzasadniały jego nadanie. Po pierwsze, budowa drogi ma niewątpliwie polepszyć korzystanie z infrastruktury drogowej w tym rejonie. Po drugie, prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi wymagało niezwłocznego podjęcia działań inwestycyjnych, chociażby z uwagi na zagrożenie ich utraty. Za niezasadny uznano również zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa, przede wszystkim w związku z błędną kwalifikacją prawną i zastosowaniem przepisów specustawy drogowej w okolicznościach sprawy wykluczających ich zastosowanie dla potrzeb zapadłego rozstrzygnięcia, z uwagi na fakt, że mamy do czynienia z drogą o charakterze prywatnym. W ocenie Wojewody, specustawa drogowa mogła być zastosowana w przedmiotowej inwestycji, ponieważ istotne jest to, jaki charakter dla planowanej do realizacji drogi przewidział wnioskodawca. Wskazano, że art. 1 ust. 1 specustawy odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to nie odnośnie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały, ale już przewidziano ich publiczny charakter. Ważne bowiem jest określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie, że droga ma status drogi publicznej. W niniejszej sprawie projektowana droga jest drogą dojazdową (D), a zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie do dróg gminnych zaliczone są drogi klasy D.

W odniesieniu do wniosku skarżących o przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Wojewoda wyjaśnił, że szczególny charakter postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polega m.in. na skróceniu i uproszczeniu postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej co do możliwości lokalizacji inwestycji w tym miejscu nie tylko, że nie dotyczy okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia (skoro przeprowadzenie inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora nie narusza prawa), ale i byłoby sprzeczne z celem szczególnego postępowania administracyjnego, tj. jego uproszczeniem i przyspieszeniem.

Organ przypomniał także, iż na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji. W toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi organ administracji dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą o szczególnych warunkach obliguje organ do wydania

decyzji o lokalizacji drogi, stąd taka decyzja organu odwoławczego.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2020 r. Wojewoda sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w pkt 1 sentencji decyzji polegającą na błędnym oznaczeniu nazwy inwestycji.

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli: A.A.-Z.Z., reprezentowani przez adwokata M. S. Decyzję zaskarżono w częściach odnoszących się do rozstrzygnięć:

a) zawartych w pkt l, pkt ll, pkt IV, pkt V sentencji zmieniających część zapisów zawartych w decyzji Starosty, które to rozstrzygnięcia zmieniające miały charakter formalny nie dotyczący materialnoprawnych aspektów rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zawartego w decyzji Starosty,

b) w zakresie pkt VII sentencji w materii utrzymania decyzji Starosty w pozostałej części.

Skarżący zarzucili decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1, w zw. z art. 4 pkt 2, w zw. z art. 7 § 1 zdanie 2, w zw. z art. 7 par. 2 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na braku dokonania przez Wojewodę kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji statuowanych w szczególnych aktach prawnych, który to brak skutkował błędnym uznaniem, że specustawa drogowa obejmuje swoją hipotezą realizację przedsięwzięcia w postaci rozbudowy, budowy oraz przebudowy wszystkich rodzajów dróg, w tym także dróg niemających w dacie wydawania stosownej decyzji o realizacji inwestycji drogowej statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a mających dopiero uzyskać przedmiotowy status, co z kolei skutkowało uznaniem, że w świetle regulacji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a § 1 specustawy drogowej dopuszczalna była realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia a w konsekwencji uznaniem, że decyzja Starosty ma charakter propter legem oraz ograniczeniem się jedynie do zmiany niektórych zapisów zawartych w sentencji decyzji Starosty w zakresie formalnym oraz utrzymaniem w mocy tej decyzji w pozostałym zakresie, w sytuacji gdy w świetle kumulatywnej subsumpcji oraz egzegezy wskazanych w petitum zarzutów regulacji jednym z eksponowanych elementów drogi publicznej jest zaliczenie jej do jednej z kategorii takich dróg, a w rezultacie jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej, bowiem gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg już posiadających status drogi publicznej, to w odpowiedni sposób ukształtowałby przepisy specustawy. Stało się jednak inaczej i to właśnie ustawodawca jednoznacznie powiązał zakres przedmiotowy ustawy z pojęciem drogi publicznej nie w znaczeniu potocznym lecz prawnym, zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych. Zasadnym jest bowiem uznanie wyprowadzonego z literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 specustawy wniosku, że na jej podstawie nie mogą być realizowane inwestycje w zakresie dróg wewnętrznych (nie zaliczonych do żadnej spośród kategorii dróg publicznych).

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie nie zachodziła możliwość wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ objęte zakresem zatwierdzonego przedsięwzięcia drogowego ulice: [..] (w skład której chodzą działki o numerach: [..]-[..] ) oraz [..] (w skład której wchodzą działki o numerach: [.].-[..]) nie są własnością Gminy oraz nie są drogami publicznymi w myśl art. 7 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wobec czego, zdaniem skarżących, organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję Starosty i umorzyć postępowanie,

2) art. 11f § 1 pkt 4 w zw. z art. 11i § 1 w zw. z art. 11a ust. 4 specustawy drogowej, w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażające się w braku kumulatywnego zastosowania przez Wojewodę wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji, co skutkowało uznaniem przez Wojewodę, że zarzuty sformułowane przez skarżących, a dotyczące braku jednoznacznego stwierdzenia, że przeprowadzenie modernizacji dróg w oparciu o obowiązujące przepisy techniczne w istniejącym pasie drogowym jest niewykonalne, braku przedstawienia rozwiązania wariantowego bez naruszania granic własności, braku wyznaczenia w projekcie budowlanym obszaru oddziaływania inwestycji i analizy akustycznej – nie mogły zostać objęte merytorycznym badaniem organu, w tym zakazem ingerencji w zakres lokalizacji i przyjętych dla inwestycji drogowej rozwiązań. Tymczasem zarzuty te powinny zostać zbadane, ponieważ odnosiły się do zgodności z prawem decyzji, w tym zgodności z art. 11f specustawy drogowej.

Skarżący zarzucili również naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 11c w zw. z art. 11 ust. 4 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w zw. art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r. ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, który to brak subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji skutkował uznaniem przez Wojewodę, że nie zachodziła podstawa do zawieszenia przez Starostę postępowania w związku z zawisłym postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 sierpnia 2018 r. oraz uznaniem, że powyższy wniosek o zawieszenie mógł złożyć jedynie Wójt Gminy jako podmiot inicjujący postępowanie w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Ponadto, zarzucono, że Wojewoda nie uznał braku zawieszenia postępowania za uchybienie, podczas gdy – w ocenie skarżących – zastosowanie instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez Starostę było konieczne z uwagi na to, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ze skutkiem ex tunc tamowało by możliwość wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Zarzucono również Wojewodzie brak zawieszenia postępowania w związku z zaskarżeniem do WSA przez skarżących postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska: z dnia 23 października 2019 r. oraz z dnia 13 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z dnia 22 sierpnia 2018 r., podczas gdy rozpoznanie wskazanej skargi stanowiło zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależała prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody, tym bardziej, że w wypadku uwzględnienia skargi oraz uchylenia ww. postanowień, zachodzić będzie konieczność merytorycznego rozpoznania odwołań od decyzji RDOŚ z dnia 22 sierpnia 2018 r., co skutkować będzie z kolei dalszym obligatoryjnym zawieszeniem postępowania.

Ponadto, zarzucono naruszenie art. 89 § 2 k.p.a., w zw. z art. 11c, w zw. z art. 11i specustawy drogowej polegające na uznaniu, że ani w postępowaniu przez Starostą, ani w postępowaniu odwoławczym nie zachodziła podstawa do wyznaczenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy wyznaczenie takiej rozprawy nie byłoby wadliwe. Rozprawa miałaby służyć ustaleniu i zbadaniu sprzecznych interesów stron i umożliwieniu bezpośredniej konfrontacji celem weryfikacji ich twierdzeń. W szczególności spowodowałoby to wydanie decyzji uwzględniającej przedstawione osobiście przez strony twierdzenia dotyczące ich interesów, w przypadku skarżących - twierdzenia dotyczące wpływu realizowanej inwestycji na życie, zdrowie oraz bezpieczeństwo skarżących oraz mieszkańców, którzy znajdą się w obszarze odziaływania planowanej inwestycji drogowej w związku z zagrożeniem immisją w postaci hałasu oraz zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżący uznali również, że wyznaczenie rozprawy było niezbędne dla czynności oględzin lokalizacji planowanego przedsięwzięcia drogowego.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty – w zakresie nieobjętym zmianą na mocy decyzji Wojewody.

W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie zachodziła prawna możliwość wydania decyzji w trybie specustawy drogowej, ponieważ objęte łącznie zakresem zatwierdzonego przedsięwzięcia drogowego ulice: [..] (w skład której chodzą działki o numerach: [..]-[..] ) oraz [..] (w skład której wchodzą działki o numerach: [..]-[..] ) nie są własnością Gminy oraz nie są drogami publicznymi w myśl art. 7 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na przytoczone wyroki podkreślono, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może mieć miejsce jedynie wobec drogi, której uprzednio nadano kategorię drogi publicznej (tj. zaliczono ją do jednej z ustawowo określonej kategorii drogi publicznej). Zatem specustawa drogowa dotyczy dróg, które już w dacie wydawania decyzji posiadają status dróg publicznych, nie zaś dróg, które dopiero wskutek realizacji przedsięwzięcia drogowego uzyskałyby taki status.

Ponadto, w ocenie skarżących, Wojewoda błędnie uznał, że nie zachodziły podstawy, a nawet prawna możliwość zastosowania przez Starostę instytucji zawieszenia postępowania. Dodatkowo, zarzucono Wojewodzie, że uznał decyzję organu I instancji za prawidłową, pomimo że nie zbadał zarzutów skarżących w zakresie określenia wymogów ochrony osób trzecich, pomimo że odnosiły się one do aspektu zgodności z prawem decyzji Starosty, a przede wszystkim zgodności z wymogami określonymi w art. 11f specustawy drogowej. Podkreślono, że nieprawidłowe jest wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez rozpoznania uciążliwości inwestycji w zakresie hałasu drogowego, oraz bez wskazania obszaru oddziaływania w oparciu o konkretny przepis prawa. Co więcej, wydając decyzję bez oceny akustycznego oddziaływania na środowisko organ nie kierował się zasadą przezorności nakazaną ustawą Prawo ochrony środowiska. Podniesiono, że zarzuty wskazane przez skarżących w odwołaniu dotyczyły aspektu realizacji przez Starostę obowiązków określonych art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, w szczególności kwestii prawidłowego ustalenia przez Starostę zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz prawidłowego określenia zakresu ujemnych skutków, które inwestycja będzie kreować na te nieruchomości oraz prawa właścicieli rzeczonych nieruchomości. W konsekwencji zarzuty skarżących miały charakter merytoryczny, których zbadanie przez Wojewodę było kluczowe dla oceny prawidłowości decyzji Starosty. Zdaniem skarżących uznanie apriori przez Wojewodę, że decyzja Starosty ma charakter propter legem bez uprzedniej analizy zarzutów kreuje sytuację braku zbadania przez Wojewodę istoty sprawy.

Skarżący zarzucili również brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej wskazując, że było to niezbędne dla dokonania czynności oględzin lokalizacji planowanego przedsięwzięcia drogowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z dnia 29 lipca 2020 r. Sąd odrzucił skargę R. R. i M. S. oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 23 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżących, wezwany przez Sąd do ostatecznego uzupełnienia argumentacji skargi, podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wnioski wskazując, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje dla właścicieli nieruchomości sąsiednich utratę możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości, zgodnego z jej normlanym przeznaczeniem, z powodu oddziaływania hałasowego, niebezpieczeństwa związanego z dojazdem do nieruchomości i zwiększonym natężeniem ruchu, co spowoduje spadek wartości nieruchomości wynikający z bliskości planowanej inwestycji. Zwrócono uwagę, że nie identyfikując rozmiarów uciążliwości inwestycji nie określono wymogów ochrony osób trzecich, w tym skarżących, których nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. W braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej czy oględzin terenu inwestycji skarżący upatrują przyczyny nieustalenia rzeczywistego jej wpływu na interesy skarżących. Podkreślono również, że wadliwie nie zawieszono postępowania w przedmiotowej sprawie pomimo tego, że przesłanki zawieszenia zostały spełnione. Wynik postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ z dnia 22 sierpnia 2018 r. miałby bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2021 r. (wpływ do Sądu drogą elektroniczną, bez podpisu w dniu 14 marca 2021 r., wpływ drogą pocztową w dniu 17 marca 2021 r.) pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wnioski wskazując dodatkowo na wadliwość zjazdu zaprojektowanego do nieruchomości skarżących H. B. i A. B., a mianowicie drogi na działce nr [..], tj. zjazdu z drogi głównej do budynków mieszkalnych, gospodarstwa, powodujące trudności w bezpiecznym wjeździe i wyjeździe na drogę publiczną, na dowód czego przedłożył wydruki zdjęć, wnioskując o przeprowadzenie z nich dowodu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody uchylającej częściowo decyzję Starosty zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa, budowa i przebudowa dróg gminnych: ul. [..] oraz ulicy na działce nr [..] w miejscowości G." i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, przeprowadzona w wyżej określonych granicach, doprowadziła do wniosku, że nie narusza ona prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego każdego ze skarżących wynikającego z przysługującego im prawa rzeczowego do nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją: [.]-[.] (W. P.), [..] (A. K.), [..] (W. C. i S. C.), [..]-[...] (H. B. i A. B.), [..]-[.] (E. S.i H. S.), [..] (W. S.) i [..]-[..] (S. B.). Działka nr [..], mocą decyzji w całości przechodząca na własność Gminy, stanowi własność następujących osób: S. B. (1/5), W. P. (2/5), R.R. (1/5) i E. S. i H. S. (1/5). Natomiast działka nr [..] stanowi przedmiot współwłasności w ½ części H. S.

Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji, a tym samym i całej inwestycji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010).

W takim przypadku sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Kwestionowana w skardze inwestycja obejmuje rozbudowę, budowę i przebudowę dróg gminnych w miejscowości G. o łącznej długości 3195 m wraz z budową kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego oraz usunięcia kolizji z istniejącymi sieciami uzbrojenia terenu, której celem jest poprawa komfortu i bezpieczeństwa ruchu drogowego na rozpatrywanych odcinkach. Zakresem inwestycji objęto wykonanie pięciu odcinków dróg o szerokości od 5 m do 6 m w miejscowości G. o nawierzchni bitumicznej: odcinek I-I – droga gminna nr [..] – ul. [..] (klasa L), odcinek II-II – ul. J. P., początek 0+190 km odcinka I-I i prowadzi w kierunku południowo – wschodnim (klasa D), odcinek III-III – ul. J. P., droga dojazdowa (D) łącząca odcinki I-I i II-II, odcinek IV-IV – ul. [..], droga dojazdowa, w rejonie zabudowy jednorodzinnej, pól uprawnych i łąk, odcinek V-V – droga dojazdowa przebiegająca po działce nr [..], stanowi dojazd do budynków jednorodzinnych znajdujących się na posesjach przyległych do ww. działki. W ramach zadania wykonana ma być ścieżka rowerowa z dopuszczonym ruchem pieszych, chodniki, zjazdy do posesji przyległych do projektowanych dróg, wyspa dzieląca, wyniesione przejścia dla pieszych, szykana, pobocza i rowy przydrożne. Zakres inwestycji obejmuje: wycinkę kolidujących drzew i krzewów, wykonanie niezbędnych prac rozbiórkowych, wykonanie robót ziemnych, wykonanie oraz przebudowę sieci uzbrojenia terenu, wykonanie warstw konstrukcyjnych nawierzchni, ustawienie krawężników, oporników i obrzeży betonowych, ułożenie warstw nawierzchni i roboty wykończeniowe.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy specustawy drogowej, której art. 1 ust. 1 stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji "w zakresie dróg publicznych" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Celem specustawy drogowej jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Wbrew twierdzeniom skarżących, zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określone w specustawie drogowej mają zastosowanie nie tylko do dróg publicznych istniejących, ale również do planowanych, których proces realizacji mają ułatwiać przepisy specustawy. Decydujące znaczenie ma zatem nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi na gruntach prywatnych. Akceptacja takiego ograniczenia oznaczałaby uprzywilejowanie gmin, które realizują układ komunikacyjny, wykorzystując np. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czy usługi, względem gmin, które czynią to z wykorzystaniem istniejących dróg gruntowych czy wewnętrznych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Gd 595/18, LEX nr 2606787). W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja mieści się w celu objętym przepisami specustawy drogowej.

Analiza obszaru objętego przedmiotową inwestycją drogową prowadzi do wniosku, że jej realizacja wymagała przejęcia na własność Gminy nieruchomości prywatnych, w tym nieruchomości skarżących, w niezbędnych częściach powstałych wskutek zatwierdzonego podziału. Zgodnie z założeniami projektowymi inwestora realizacja drogi przewidziana jest przede wszystkim zgodnie z jej obecnym biegiem, jednak z poszerzeniem pasa drogowego, w tym na potrzeby budowy ścieżki rowerowej z dopuszczonym ruchem pieszych, chodników i poboczy. W związku z tym istniała potrzeba zajęcia terenów prywatnych właścicieli pod planowaną inwestycję, których obszar po jej zrealizowaniu odpowiadać będzie zakresowi projektowanego pasa drogowego.

W przeważającej części nieruchomości skarżących zlokalizowane są rejonie projektowanego odcinka IV-IV drogi stanowiącej ul. [..]. Droga ta, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, została zaplanowana jako droga dojazdowa, o szerokości 5 m (poszerzenie na łuku o wartości 1 m), szerokość pasa ruchu 2,5 m, wzdłuż jedni obustronne pobocze 0,75 m, zakończona placem do zawracania 12,5 m x 12,5 m. W rejonie tej drogi występuje zabudowa jednorodzinna, pola uprawne i łąki. Pod projektowaną drogę na tym odcinku przejęto następujące działki skarżących powstałe wskutek podziału:

- z działki nr [..]– przejęto działkę nr [..], z działki nr [..] – przejęto działkę [..] (własność W.P.),

- z działki nr [..] – przejęto działkę nr [..] (własność A. K.),

- z działki nr [..] – przejęto działkę nr [..] (własność W. C. i S. C.),

- z działki nr [..] – przejęto działkę nr [..], z działki nr [..] – przejęto działkę nr [..] (własność H. B. i A. B.),

- z działki nr [..] – przejęto działkę nr [..]

- z działki nr [..] – przejęto działkę nr [..] (własność H. S.).

Pod odcinek drogi lokalnej – ul. [.] przejęto działkę nr [..], powstałą z podziału działki nr [..] (własność W. S.), na której zlokalizowano mur oporowy. Pod kolejny odcinek tej drogi przejęto również działkę nr [..], powstałą z podziału działki nr [..], działkę [..], powstałą z podziału działki nr [..], działkę nr [.] powstałą z podziału działki nr [..] i działkę nr [..], powstałą z podziału działki nr [.] (własność H. B. i A.B.). Droga ta przewidziana została jako ulica lokalna o szerokości 6 m (poszerzenia o łukach o wartości 0,6-1,2 m), szerokości pasa ruchu 3 m, ze ścieżkami rowerowymi (2 m), ścieżkami rowerowymi z dopuszczonym ruchem pieszym (2,5 m), z jednostronnym chodnikiem (2 m) i jednostronnym poboczem (0,75 m).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących Sąd nie miał wątpliwości, że jest ona zgodna z prawem. Spełnia wymogi formalne i materialnoprawne specustawy drogowej oraz nie narusza przepisów innych ustaw mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).

Organy, w myśl stosowanego odpowiednio art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, dokonały weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego pod kątem wymagań ochrony środowiska, w świetle decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 sierpnia 2018 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, wydanej na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś., zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organy zweryfikowały również prawidłowo kompletność wniosku w świetle wymogów przepisu art. 11d specustawy drogowej, co dawało podstawy do rozpoznania wniosku inwestora o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu nie potwierdziły się zastrzeżenia skarżących odnośnie braku wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji. Zarzutom tym przeczy bowiem treść części opisowej projektu budowlanego, w której wyszczególniono przepisy, w oparciu o które w części rysunkowej projektu budowlanego wyznaczono zasięg obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w liniach określających zakres objęty wnioskiem o zezwolenie. W konsekwencji nie doszło do uchybień, które mogłyby mieć wpływ na legalność zaskarżonej decyzji.

Treść zaskarżonej decyzji potwierdza zgodność z wymaganiami art. 11f specustawy drogowej, stwarzając kompletną podstawę do realizacji inwestycji, w tym – wbrew twierdzeniom skarżących – uwzględnia wymagania ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy tym podkreślić należy, że o naruszeniu interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ochrona interesów w procesie inwestycyjnym nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów czy rodzaju obiektu budowlanego.

Na tle przepisów specustawy drogowej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych wraz z rozważeniem, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2019 r., II OSK 3382/18, 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1389/18, 17 lipca 2018 r., II OSK 1140/18, 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W rezultacie podniesione w skardze argumenty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia możliwości zrealizowania jej w innym kształcie, mniej ingerującym w uprawnienia skarżących, uznać należało za niezasadne. Z uwagi na konieczność realizacji inwestycji w istniejącym pasie drogowym zgodnie z przebiegiem istniejącej drogi brak było możliwości wariantowania jej lokalizacji ze względu na konieczność poprowadzenia jezdni po terenach już istniejącego pasa drogowego.

Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w ten sposób, że chodzi o interesy obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. II OSK 1730/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący upatrują naruszenia ich uzasadnionych interesów w uszczupleniu praw własności wskutek realizacji inwestycji kosztem ich nieruchomości bez racjonalnego uzasadnienia oraz bez rozważenia negatywnych oddziaływań inwestycji na ich nieruchomości w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Niewątpliwie realizacja przedmiotowej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżących, których wydzielone części znajdą się w liniach rozgraniczających drogę publiczną, stanowi naruszenie ich interesu. Natomiast przebieg drogi w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących będzie oddziaływał na sposób korzystania z ich własności. Oceniając jednak, czy zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów skarżących należało mieć na uwadze, że inwestor realizując inwestycję działa w szczególnym interesie publicznym nakierowanym na realizację systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki i to o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. O takim niezgodnym z prawem naruszeniu interesu prawnego skarżących nie można mówić w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z argumentacji skarżących formułowanej w toku całego postępowania administracyjnego wynika, że sprzeciwiają się oni przedmiotowej inwestycji, nie akceptując przyjętej koncepcji przebiegu drogi i rozwiązań projektowych powodujących konieczność przejęcia wydzielonych części ich nieruchomości pod pas drogowy oraz obawiając się ponadnormatywnego oddziaływania planowanej drogi na ich nieruchomości w zakresie oddziaływania hałasowego, zanieczyszczeń i warunków bezpieczeństwa ruchu.

Trzeba natomiast podkreślić, że przedstawioną przez inwestora koncepcję projektową inwestycji organy orzekające w sprawie zezwolenia mogły wyłącznie sprawdzić pod kątem spełniania wymogów specustawy drogowej oraz m.in. Prawa budowlanego i warunków technicznych. Mogły ocenić jej prawną dopuszczalność, nie mogły jej jednak zmienić.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że inwestycja w wariancie zaproponowanym przez inwestora przysłużyć ma się, wbrew twierdzeniom skarżących, poprawie bezpieczeństwa układu komunikacyjnego. Poprawie ma ulec bezpieczeństwo korzystania z drogi szczególnie dla pieszych (wykonanie poboczy, chodników) oraz warunki życia mieszkańców zamieszkujących tereny przyległe. Prognozuje się zmniejszenie emisji hałasu, zanieczyszczeń do powietrza oraz wibracji.

Z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 sierpnia 2018 r., stwierdzającej brak potrzeby oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, wiążącej organy orzekające w niniejszej sprawie, wynika, że budowa drogi pozwoli na poprawę warunków płynności ruchu na drodze, wpłynie na zmniejszenie spalania paliw (znikną trudności z przemierzaniem trasy tj. ubytki i nierówności w nawierzchni) i związaną z tym redukcję emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz zmniejszenie emisji hałasu. W decyzji tej stwierdzono również, że poprawa warunków ruchu ma bezpośredni wpływ na środowisko: płynne pokonanie drogi spowoduje zmniejszone zużycie paliwa i redukcję emisji zanieczyszczeń do powietrza, zmiana nawierzchni drogi spowoduje redukcję emisji hałasu i wibracji związanych z ruchem pojazdów po przedmiotowej drodze. Organ ochrony środowiska doszedł do wniosku, że wariant realizacji inwestycji zaproponowany przez inwestora jest najbardziej korzystny dla środowiska, ponieważ przebudowa drogi przyczyni się do poprawy jakości powietrza atmosferycznego i środowiska akustycznego terenów w otoczeniu obecnej drogi oraz poprawi bezpieczeństwo jej użytkowników. Stworzenie ciągu pieszego podniesie atrakcyjność tego terenu oraz umożliwi aktywny tryb spędzania wolnego czasu. Według organu ochrony środowiska przyjęte rozwiązania techniczne zapewnią, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska. Według prognozowanych warunków eksploatacji nie przewiduje się znaczącego zagrożenia zanieczyszczeniami pochodzenia komunikacyjnego w trakcie funkcjonowania drogi.

Powyższa analiza przedsięwzięcia dokonana przez organ na podstawie szczegółowej charakterystyki przedsięwzięcia nie dała podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale nie oznacza braku sprecyzowania środowiskowych uwarunkowań w decyzji. Zgodnie bowiem z art. 84 u.o.o.ś., w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takiej decyzji właściwy organ może określić m.in. istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, w tym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawaną na podstawie przepisów specustawy drogowej. Oznacza to, że w toku procedowania przedmiotowego zezwolenia organy związane były oceną aspektów środowiskowych planowanej inwestycji wyrażoną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w decyzji z dnia 22 sierpnia 2018 r., która funkcjonuje w obrocie prawnym i wyznacza wyłączny wzorzec zgodności inwestycji z przepisami w zakresu ochrony środowiska, który w zaskarżonej decyzji nie został naruszony.

Wobec tego nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów odnośnie braku analizy akustycznej w projekcie budowlanym ani zarzutów naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie ze względu na wynik toczących się postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 sierpnia 2018 r. czy w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji.

W przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mówi się o zależności, która wyrażać się musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2015 r., II SA/Bd 455/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyczyny zawieszenia postępowania z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego nie stanowi bowiem taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonanej także przez inne organy lub sąd w odrębnych postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie w dacie prowadzenia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i podjęcia zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 22 sierpnia 2018 r. i wszelkie próby pozbawienia jej mocy obowiązującej nie miały wpływu na bieg i efekt postępowania w sprawie zezwolenia. Była ona wiążąca dla organów administracji z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej określoną w art. 16 § 1 k.p.a.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja i wyjaśnienia inwestora były wystarczające do uznania, że projektowana inwestycja, mająca na celu stworzenie nowoczesnego systemu komunikacji gminnej, poprawiającej warunki i bezpieczeństwo ruchu drogowego, zastosowanie bardziej przyjaznych dla środowiska rozwiązań technicznych usprawniających tą komunikację, wymagała wykorzystania nieruchomości należących do skarżących. Zwłaszcza wykorzystanie działek dla z budowy odcinka IV-IV, czyli ul. S. K., służyć miało zorganizowaniu prawidłowego systemu skomunikowania terenów zabudowanych poprzez drogę dojazdową z drogą lokalną – ul. [..]. Szczegółowa analiza przejętych pod pas drogowy ul. K. działek skarżących prowadzi do wniosku, że ze wszystkich działek zlokalizowanych wzdłuż dotychczasowego przebiegu tej drogi przejęto po podziale tylko takie ich części, które były niezbędne dla stworzenia minimalnych wymaganych parametrów drogi dojazdowej i minimalnych wymaganych jej elementów w tych konkretnych okolicznościach faktycznych. W ocenie Sądu, w każdym indywidulanym przypadku odnoszącym się do poszczególnych działek poszczególnych skarżących wielkość przejętych gruntów znajduje uzasadnienia w istniejących warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozyskanie gruntów pod budowę ul. S. K. nastąpiło co do zasady z jednakowym wykorzystaniem gruntów położonych po obu stronach dotychczasowego śladu tej drogi. Wyjątek stanowi działka nr [..], z której wydzielono i przejęto pod drogę działkę nr [..], większą niż działka nr [..] zlokalizowana po przeciwnej stronie drogi, wydzielona z działki nr [..]. Różnica ta wynikała z konieczności dostosowania do istniejących uwarunkowań obu działek, z których działka nr [..] jest zabudowana, a działka nr [..] nie jest zabudowana. Podobnie rzecz ma się w przypadku zorganizowania placu do zawracania kosztem wydzielonej działki nr [..] (0,0114 ha), po przeciwnej stronie której, z działki nr [..], zabudowanej obiektem budowlanym, wydzielono mniejszą działkę nr [..] (0,0063 ha). W takim samym zakresie wykorzystano działkę nr [..], z której wydzielono pod drogę fragment stanowiący działkę nr [..].

Również przejęcie pod pas drogi gminnej – ul. [..] działek o nr [..]-[..], znajduje uzasadnienie w uwarunkowaniach lokalizacyjnych panujących na działkach, z których nowo wydzielone działki powstały. Działki te położone są wzdłuż przedmiotowej drogi, od której zabudowania oddziela pas zadrzewień. Natomiast po przeciwnej stronie drogi działki są zabudowane. Taka sama sytuacja ma miejsce przy przejęciu działki nr [..] (wydzielonej z działki nr [..]), której uwarunkowania (wielkość, brak zabudowań bezpośrednio wzdłuż drogi, usytuowanie przy skrzyżowaniu, skarpa) zadecydowały o włączeniu do pasa drogowego w przeciwieństwie do działek zlokalizowanych po przeciwnej stronie, których zabudowa takie rozwiązanie uniemożliwiała.

Wnikliwa analiza projektu budowlanego potwierdza racjonalność i zasadność przyjętej koncepcji projektowej, mającej charakter w istocie zdeterminowany istniejącymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaprojektowany układ sytuacyjny powstał w oparciu o stan sytuacyjny w analizowany obszarze. Geometria dróg i ulic stworzona została w nawiązaniu do istniejącego układu przestrzennego. Zamysł inwestora wynikał z obrania najkorzystniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym specustawą drogową zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu. Ustanowione w specustawie drogowej zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wyłączają definitywnie możliwości ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości, których uprawnienia mają być ograniczone w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organy administracji orzekające w tym przedmiocie nie są zwolnione od przestrzegania przedstawionych zasad postępowania, w tym wynikającego z artykułu 7 k.p.a. nakazu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Każdorazowo więc organ administracji w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań i decyzji, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego.

Nie bez wpływu na ocenę prawidłowości dokonanego przez orzekające organy wyważenia interesu publicznego z interesem indywidulanym ma charakter projektowanej kompleksowej inwestycji wynikający z planowania układu komunikacyjnego mającego służyć mieszkańcom całej wspólnoty gminnej, unowocześnić system komunikacji gminnej i uatrakcyjnić ten rejon. Udokumentowany stan przebudowywanych i rozbudowywanych dróg, w tym ich nawierzchnia, brak chodników, poboczy czy ścieżek rowerowych, uzasadniał potrzebę realizacji przedmiotowej inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo rozważyły interes indywidulany skarżących konfrontując go z ogólnym interesem wspólnoty samorządowej, co znalazło wyraz w czynnościach wyjaśniających podejmowanych wskutek zgłaszanych zastrzeżeń. Brak uwzględnienia uwag skarżących nie świadczy o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej.

W ocenie Sądu, podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany spornej inwestycji drogowej nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze. Potwierdza to zatwierdzona dokumentacja projektowa, z której wynika, że parametry techniczne przebudowywanych i rozbudowywanych dróg, w tym ul. S. K. i ul. [..] istotnych z punktu widzenia interesów prawnych skarżących, zostały zaprojektowane jako minimalne, niezbędne do zachowania funkcjonalności i bezpieczeństwa określonej kategorii drogi, a tym samym ingerują w prawo własności skarżących wyłącznie w koniecznym zakresie. Natomiast to, że zakres ingerencji w prawo własności jest różny nie przesądza o naruszeniu zasady równości wobec prawa, skoro wynika z różnego usytuowania i zagospodarowania działek.

Wskazać należy, że w dacie projektowania inwestycji obowiązywało rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 13 września 2019 r. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1643), do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W konsekwencji, do przedmiotowej inwestycji zasadniczo należało zastosować przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji, co też uczyniono, z wyjątkiem § 7, który uchylono. Projekt przygotowano w oparciu o § 7 rozporządzenia, określającego minimalną szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, dla drogi lokalnej L przewidując 12 m, a dla drogi dojazdowej D – 10 m, a w toku postępowania nie uwzględniono zmiany przepisów polegającej na uchyleniu z dniem 13 września 2019 r. § 7 rozporządzenia. Jednak ze względu na zaprojektowanie drogi o mniejszej szerokości ulic spowodowaną istniejącym stanem zagospodarowania terenu objętego inwestycją, powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nowelizacja spowodowała bowiem, że szerokość ulicy przestała być istotnym parametrem współkształtującym inwestycję. Kształt inwestycji drogowej wyznaczają natomiast ogólnie wymogi § 6 dotyczące szerokości pasa drogowego oraz pozostałe parametry, takie jak: szerokość pasów ruchu (2,75m – droga L, 2,50m – droga D), szerokość ścieżki rowerowej (1,5-2m), pobocza (0,75 m - na drodze klasy L lub D), chodników (1,25-2m), co do których prawidłowości w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości. Zatwierdzone parametry inwestycji realizują wymogi § 6 rozporządzenia, w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.

Ogólny cel spornej inwestycji ma zapewnić poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, ruchu pieszego i rowerowego, co uzasadniało ingerencję w prawo własności. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawo własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. W specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Materiał dowodowy nie potwierdza zastrzeżeń skarżących odnośnie ponadnormatywnego prognozowanego oddziaływania projektowanej inwestycji, zwłaszcza w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń do powietrza. Zgodnie z wymogami przepisów u.o.o.ś., projektowana inwestycja została zweryfikowana przez właściwy organ, którego decyzją, na zasadzie art. 86 pkt 2 u.o.o.ś., organy orzekające w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, są związane. Z ustaleń w zakresie uwarunkowań środowiskowych wynika natomiast, że planowana inwestycja przyczyni się do poprawy klimatu akustycznego i emisji zanieczyszczeń do powietrza, a oddziaływanie inwestycji w trakcie eksploatacji dróg nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska. Wobec tego, argumentację skarżących w powyższym zakresie uznać należało za ma niczym nieudokumentowaną polemikę z ustaleniami organów.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem rozprawę organ powinien przeprowadzić, gdy zachodzi potrzebna uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skarżącym zdaje się chodzi o pierwszą sytuację, ujętą tym przepisem, tj. uzgodnienie interesów stron. Jednak art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. W niniejszej sprawie, ze względu na brak możliwości wywierania jakiegokolwiek wpływu przez organy i strony na przebieg i rozwiązania projektowe inwestycji, przeprowadzenie rozprawy byłoby niecelowe i sprzeczne z art. 89 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, albowiem wbrew jej założeniom, przedłużyłoby tok postępowania nie osiągając celu przewidywanego przez skarżących.

W ocenie Sądu, zgłoszony w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących z dnia 14 marca 2021 r. zarzut wadliwości zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość skarżących H. B. i A.B., stanowiącej działkę nr [..] (przed podziałem), prowadzącą do ich zabudowań mieszkalnych i gospodarczych, jest niezasadny. Zasadą bowiem jest, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt, którzy mają obowiązek złożyć oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Przepis art. 35 Prawa budowlanego przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że parametry tego zjazdu spełniają wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast przejęcie wydzielonej, po podziale działki nr [..], działki nr [..] z przeznaczeniem pod budowę zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość prywatną skarżących – działkę nr [..], stanowi realizację obowiązku określonego w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) i prawidłową formę zaspokojenia wymagań uzasadnionego interesu skarżących.

W ocenie Sądu, organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przytoczył w decyzji podstawy faktyczne i prawne oraz uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) uznając, że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia stron postępowania (dwunastu skarżących, organ oraz uczestnik postępowania) i ich przedstawicieli, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).