Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 463/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 w zw. z art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 87, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 - 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 7 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia 24 maja 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. na rzecz skarżącego T. N. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Raportem z dnia 27 kwietnia 2010 r. młodszy aspirant T. N. (z Komisariatu Policji [...]) powołując się na art. 218 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz art. 14 ust. 1 pkt 3 i s ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2005 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W przedmiotowym piśmie funkcjonariusz wskazał, że w okresie 1997 – 2001 i 2003 – 2008 na terenie podległym Komendzie Miejskiej Policji pełnił zgodnie z powierzonymi mu obowiązkami służbę patrolowo – interwencyjną w trakcie której wielokrotnie - z zagrożeniem życia i zdrowia - podejmował interwencje (dokonywanie zatrzymań, kontakt z osobami chorymi na AIDS i inne choroby zakaźne) bądź zabezpieczał miejsca zdarzeń (niewybuchy, pożary, wypadki). Wielokrotnie też dokonywał zatrzymań osób poszukiwanych listami gończymi.

Z powyższych interwencji sporządzana było dokumentacja, którą przekazywano przełożonym.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2010 r. nr [...] Komendant Miejski Policji działając na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin postanowił odmówić T. N., zwolnionemu ze służby z dniem 30 kwietnia 2010 r. wydania żądanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy.

W toku prowadzonego postępowania zwrócono się z zapytaniem do czterech komórek organizacyjnych, w których funkcjonariusz pełnił służbę lub pełnił służbę w ramach Nieetatowych Oddziałów Prewencji Policji (tj. do Komendanta Komisariatu Policji [...], Komendanta Komisariatu Policji [...], Naczelnika Wydziału Prewencji oraz Naczelnika Wydziału – Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji) czy w zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty pozwalające na określenie, iż funkcjonariusz realizował czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, tj. w sytuacjach, w których istniało bezpośrednio zagrożenie dla życia i zdrowia. Z odpowiedzi uzyskanych z w/w komórek wynika, że brak jest dokumentów, które potwierdziłyby, iż policjant w okresie będącym przedmiotem żądania wydania zaświadczenia podejmował co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W związku z tym brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie funkcjonariusza zarzucił nierzetelne i niekompletne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia przebiegu pełnionej służby. W ocenie funkcjonariusza w jednostkach, do których się zwrócono o informacje istnieją duże nieprawidłowości w prowadzonych ewidencjach oraz prowadzeniu archiwów.

W toku służby funkcjonariusz podejmował interwencje, w których miało miejsce zagrożenie życia lub zdrowia. Przebieg służby spowodował, że obecnie jest on osobą posiadającą trzecią grupę inwalidzką w związku ze służbą. Okoliczność ta przemawia za uznaniem, że służba pełniona była w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy przywołując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, o którym mowa w przepisach odnoszących się do kwestii podwyższenia emerytury musi być bezpośrednie, realne a nie abstrakcyjne i przewidywalne w przyszłości. Sam fakt pełnienia służby polegającej na podejmowaniu interwencji zakresie ochrony osób i mienia oraz przywracania porządku publicznego nie stanowi spełnienia przesłanki określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Co więcej, w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach organ właściwy do wydania zaświadczenia winien zwrócić się do organu dysponującego brakującymi zasobami o ich udostępnienie, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W ocenie organu odwoławczego zebrane w sprawie materiały nie potwierdzają pełnienia przez w/w funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W takim stanie organ administracji nie ma zaś obowiązku ponownego przejrzenia dokumentacji archiwalnej zgodnie z żądaniem funkcjonariusza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. N. wniósł o uchylenie wydanych postanowień z uwagi na naruszenie prawa materialnego i rażące naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 92 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia na rozszerzającej wykładni przepisów wykonawczych, których treść pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową;

- art. 7, 8, 9 i 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli oraz z uwagi na niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wbrew zasadzie praworządności;

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej przejawiające się w zastosowaniu aktu wydanego bez delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, jak również poprzez dokonanie wadliwej i rozszerzającej interpretacji w/w przepisu i w konsekwencji uznaniu, że konieczne jest bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia danego funkcjonariusza.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania zasadności zawartych w niej argumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego.

Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji.

W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 zwane dalej rozporządzeniem w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy).

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Sąd zwraca uwagę, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. W sposób jednoznaczny wyłączył tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, że zgodnie z § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym.

W zakresie dokonanej oceny legalności, jako słuszne Sąd uznał również uwzględnienie w niniejszej sprawie przez organy regulacji § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, dalej jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji).

Podkreślić należy, że zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Oznacza to, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych wyżej uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji.

Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Jednakże w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji obarczona jest wadliwością powodującą konieczność odmowy zastawania jej przez Sąd w niniejszej sprawie.

Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji. Rozporządzenie bowiem jako akt niższego rzędu winno pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1014/07 - LEX nr 489091, co do niezgodności wskazanej regulacji z ustawą oraz Konstytucją RP.

W zakresie dokonanej oceny wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia.

Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Zwrot "bezpośrednio" oznacza bowiem, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem tych dóbr. Co jednak najistotniejsze w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, ustawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy; co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy.

W związku z tym, uzasadnione jest też stwierdzenie o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Dostrzec należy, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organy przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do naruszeń prawa procesowego zauważyć należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury dla funkcjonariusza służb mundurowych odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z art. 7 - 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. W związku z czym właściwe komórki kadrowe Policji, prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, winny zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Ponadto, w przypadku odmowy wydania zaświadczenia, organ winien wskazać jakie konkretnie dokumenty zostały zbadane. Jest to bowiem warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., w myśl którego, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w orzeczeniu uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kpa. Rozważania organu w tym zakresie zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, iż prowadząc postępowanie miały na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poprzez podejmowanie co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Oceny w tym zakresie dokonano w zasobach archiwalnych w oparciu o materiały źródłowe (raporty, ewidencje, rejestry). Stwierdzić zatem należy, że postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia".

Nadto winien dokonać szczegółowej analizy wszelkiej dokumentacji będącej w posiadaniu policji, odnosząc się przy tym konkretnie do wymienionych przez skarżącego przypadków do wskazania których powinien go zobowiązać.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu prawnego.