Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 236/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 33 par. 1 i 2, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. R. i R. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 9 września 2009 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. R. i R. R. kwoty po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z 9 września 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A z siedzibą w W. pozwolenia na budowę parku elektrowni wiatrowych "U. 2" - kategoria obiektu XXIX, linii kablowych SN i nn oraz rurowania (kanalizacji teletechnicznej) dla światłowodów na terenie Farmy Elektrowni Wiatrowej - kategoria obiektu XXVI - zlokalizowanej na działkach wymienionych w tejże decyzji, w obrębie S. w gminie U. oraz w obrębie B. Leśnictwo w gminie S. i w obrębie K. w gminie S. wraz z infrastrukturą.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dokonał oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, sprawdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, pozwoleń i uzgodnień. W związku z tym organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w toku postępowania wpłynęły wnioski o wstrzymanie postępowania. Organ ustalił, że budowa turbin wiatrowych zlokalizowana jest na działkach zgodnie z warunkami technicznymi i załącznikiem nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wprowadza żadnych ograniczeń poza ograniczeniami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej oddziaływanie zamknie się w granicach tych działek. Organ wyjaśnił, że stronami przedmiotowego postępowania, zgodnie z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tej sytuacji przymiot ten przysługuje tylko wymienionym w decyzji podmiotom, do których organ nie zaliczył ani R. R. ani R. R.

Wojewoda decyzją z 1 grudnia 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołań R. R. i R. R. od decyzji Starosty z dnia 9 września 2009. Organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony przez organ I instancji prawidłowo. W konsekwencji zaś uznał, że odwołania wniosły podmioty, które nie mają statusu strony w niniejszym postępowaniu, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego.

W skardze na decyzję Wojewody R. R. zakwestionowała odmowę uznania jej za stronę postępowania i wskazała, że jedna ze stanowiących jej własność działek znajduje się zaledwie w odległości 100 m od wiatraków. Skargę na powyższą decyzję wniósł również R. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Gd 177/10 uchylił decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter inwestycji i jej oddziaływanie, zwłaszcza cechy akustyczne oraz fakt bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji z nieruchomościami skarżących - brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, aby skarżący, jako właściciele działek sąsiadujących, nie legitymowali się statusem stron w niniejszej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględnił rozważania dotyczące wykładni dyspozycji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane i w zw. z art. 28 k.p.a., co skutkować będzie uznaniem skarżących jako stron przedmiotowego postępowania. W konsekwencji powyższe oznacza, iż obowiązkiem organu winno być merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżących od decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpoznania sprawy Wojewoda decyzją z 6 grudnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji stwierdził, że przedłożona dokumentacja zawiera materiały niezbędne do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie i nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania. Wskazując na treść art. 35 Prawa budowlanego, organ uznał, że inwestor spełnił wszystkie wymagane przepisami warunki niezbędne do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego nr 2 w miejscowościach M.- S. w gminie U., uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą nr [...] z dnia 29 września 2006 r. zarówno w zakresie funkcji planistycznych, zachowania ustanowionych stref ochronnych, jak i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W zakresie, w jakim przedsięwzięcie wykracza poza obszar objęty planem, co dotyczy linii kablowych w obszarze gminy S., jest ono natomiast zgodne z odrębnymi ostatecznymi decyzjami Wójta Gminy z dnia 13 października 2008 r. i 23 stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska zawartymi w decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił, że nie stwierdził naruszenia przepisów warunków technicznych. Wskazał przy tym, że w obowiązującym stanie prawnym brak przepisów dotyczących lokalizowania elektrowni wiatrowych. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ustalono minimalną odległość elektrowni od zabudowy mieszkaniowej na 500 m. Projekt budowlany spełnia ten wymóg. Projekt jest kompletny i zawiera wymagane uzgodnienia. Nadto inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do odwołań R. R. i R. R., które nie zawierały zarzutów merytorycznych, organ wskazał, iż nie jest rolą postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę badanie procesu powstawania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego nr 2 w miejscowości M. - S. w gminie U. oraz działań władz gminy i starostwa w tej kwestii.

R. R. i R. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż organ ten dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to uchybienie winno skutkować wydaniem decyzji o innej treści w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., a zatem miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie zaleceń i poglądów Sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 177/10, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania;

3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązujących do ustalenia prawdy obiektywnej oraz obligujących do rozstrzygania w oparciu o kompletny materiał dowodowy w zw. z art. art. 140 K.p.a., w myśl którego w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 K.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 9 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie tych norm prawnych determinowałoby inną osnowę decyzji;

4. naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez ograniczenie czynnego udziału stron w postępowaniu oraz art. 9 K.p.a. poprzez niewystarczające informowanie strony skarżącej o przysługujących jej w postępowaniu uprawnieniach i wynikających z nich konsekwencjach prawnych w szczególności poprzez zaniechanie pouczenia strony o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych i negatywnych konsekwencjach biernej postawy polegających na nieuwzględnieniu zgłaszanych w postępowaniu zarzutów;

5. naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgłoszonych zarzutów odwołania, przez co nie jest możliwe sformułowanie zarzutów merytorycznych ze względu na brak stanowiska organu; a w konsekwencji brak możliwości zbadania legalności decyzji.

Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 177/10 uchylił jedynie decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję Starosty z dnia 9 września 2009 r. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ winien wydać decyzję merytoryczną. Niedopuszczalne było zatem wydanie decyzji kasacyjnej. Nadto w toku postępowania skarżący nie zgłaszali żadnych wniosków. Czynny udział strony w toczącym się postępowaniu jest prawem strony a nie obowiązkiem. Specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę sprowadza się do technicznego sprawdzenia poszczególnych elementów i odnotowania tego faktu w decyzji kończącej sprawę, co też uczyniono.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego zostały złożone wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W piśmie z 14 marca 2011 r. udział w postępowaniu przed Sądem zgłosili: M. Z., W. K., T. K., A. S., A. S., S. P., H. Z., R. Z. i S. Z.. Wnieśli oni jednocześnie o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty z dnia 9 września 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce A pozwolenia na budowę parku elektrowni wiatrowych "U. 2" wraz z infrastrukturą, gdyż bez swej winy nie brali w nim udziału, a okoliczności faktyczne sprawy okazały się fałszywe. Wnioskodawcy wskazali, że śmigła wiatraków będą naruszać przestrzeń nad należącymi do nich nieruchomościami.

A. i A. S. pismem z 2 sierpnia 2011 r., sprecyzowanym w dniu 22 sierpnia 2011 r., cofnęli wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wniosek o dopuszczenie do udziału cofnął również S. P..

W. K., T. K., H. Z., R. Z. i S. Z. uzupełnili wniosek z dnia 14 marca 2011 r. o dopuszczenie do udziału pismem z dnia 3 października 2011 r., natomiast M. Z. pismem z dnia 7 października 2011 r. Wnioskodawcy w pismach tych opisali położenie stanowiących ich własność nieruchomości oraz odległości od elektrowni wiatrowych. Wnioskodawcy stwierdzili, że ich działki graniczą z działkami, na których ma być realizowana inwestycja, jednakże pozostają w sferze oddziaływania tej inwestycji. Powołali się przy tym na wydany w sprawie II SA/Gd 177/10 wyrok dotyczący stron postępowania w sprawie spornej inwestycji.

Pismem z dnia 12 września 2011 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniósł S. S., który wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w S.. Działka ta stanowi część terenu, na którym planowana jest budowa elektrowni wiatrowych, i objęta jest zaskarżonym pozwoleniem na budowę, a zatem wynik postępowania przed sądem będzie dotyczył jego interesu.

Pismem z dnia 14 września 2011 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniósł P. S., który stwierdził, że jest właścicielem działki nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych wiatraków. Nie nadano mu statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawca wniósł nadto o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty nr [...].

W piśmie z dnia 14 września 2011 r. swój udział w postępowaniu przed Sądem zgłosili: A. S., A. K., I. H., L. P. i E. S.. Wskazali oni, że nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, pomimo że jego wynik dotyczy ich interesu prawnego, a ich nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych wiatraków. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 14 października 2011 r. przedstawiającym położenie nieruchomości wnioskodawców oraz odległości od elektrowni wiatrowych. W szczególności zaś wnioskodawcy stwierdzili, że swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa własności do działek, które graniczą z działkami, na terenie których inwestycja ma być realizowana, jednakże pozostają w sferze oddziaływania inwestycji.

Pismami z dnia 19 września 2011 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniosła K. W. oraz A. Ł., a także spółka B. z siedzibą w L.

Uczestnik postępowania spółka C z siedzibą w S. w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r. wniósł o oddalenie skargi, gdyż nie zachodzi naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt i 9 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z 16 stycznia 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniosła spółka D z siedzibą w S. Wniosek ten został cofnięty przez Spółkę na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania: S. S., W. K., T. K., H. Z., R. Z., S. Z., M. Z., I. H. i L. P.

Odrębnym postanowieniem również z dnia 18 stycznia 2012 r. Sąd oddalił wnioski spółki B., K. W., E. S., A. K., A. Ł., A. S. i P. S. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r. oddalił zażalenie uczestnika postępowania spółki A na powyższe postanowienie.

W piśmie z 22 lutego 2012 r. R. Z. stwierdził, iż "wycofuje" skargę dotyczącą przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Uczestnik postępowania spółka B z siedzibą w S. w piśmie z 24 maja 2012 r. przedstawił ostateczne stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, obszernie odnosząc się do jej zarzutów. W szczególności zaś stwierdził, że skarżący wiedzieli o postępowaniu przed organem I instancji, brali w nim czynny udział i przedstawiali swoje stanowisko. Organ I instancji odniósł się do ich pism w wydanej decyzji. Fakt, że nie zostali oni oznaczeni jako adresaci w rozdzielniku decyzji nie świadczy, że zostali pozbawieni merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co wynika z uzasadnienia decyzji. Nadto skarżący skutecznie wnieśli odwołanie. Sąd uznał jedynie, że w zakresie odmówienia statusu strony prawo narusza tylko decyzja organu odwoławczego, nie zakwestionował natomiast decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uznał za strony skarżących i ich odwołania rozpatrzył merytorycznie, a więc zrealizował wytyczne Sądu. W ocenie uczestnika organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy dokumentacji sprawy pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Uczestnik postępowania stwierdził przy tym, że w jego ocenie skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, co powinno skutkować oddaleniem wniesionej przez nich skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał złożone wnioski toku niniejszego postępowania o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania.

Zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 24 § 5, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Z powyższych przepisów wynika, że są uczestnicy postępowania sądowego z mocy prawa (§ 1) oraz uczestnicy postępowania dopuszczeni do udziału w postępowaniu przez sąd (§ 2).

Osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym może zostać dopuszczona przez Sąd do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod warunkiem, że wynik tego postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego.

Również art. 28 K.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Należy mieć jednak na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zgodności z prawem decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce B z siedzibą w W. pozwolenia na budowę parku elektrowni wiatrowych "U. 2".

Z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 243, poz.1623 ze zm.) wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Odnosząc się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Będą to więc z pewnością przepisy techniczno-budowlane. Przepisami odrębnymi wprowadzającymi związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu położonego w otoczeniu obiektu są także np. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy ochrony środowiska (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie II OSK 1892/06 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w postępowaniu sądowym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę udział może zgłosić jedynie osoba z kręgu wyznaczonego przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekał już w przedmiotowej sprawie. W wyroku z 29 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Gd 177/10 Sąd dokonał bowiem wykładni dyspozycji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane i w zw. z art. 28 K.p.a. W szczególności zaś Sąd stwierdził, że w ramach ustalania kręgu podmiotowego w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji obowiązkiem organu jest każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie - wyznaczenie terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, jak już wskazano powyżej, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a także oddziaływanie na środowisko. O wyznaczeniu tego obszaru decydują zatem indywidualne cechy obiektu budowlanego, powiązane z analizą jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości. Sąd wskazał przy tym, że przy dokonywaniu oceny czy dana osoba legitymuje się statusem strony w niniejszej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych sprawie należy wziąć pod uwagę charakter inwestycji i jej oddziaływanie, zwłaszcza cechy akustyczne oraz fakt bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji z nieruchomościami.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Dlatego też rozpoznając wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie Sąd uwzględnił zawarte w wyroku z 29 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Gd 177/10 rozważania dotyczące wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane i w zw. z art. 28 K.p.a.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr 2 w miejscowościach M. - S. w gminie U. uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą z dnia 29 września 2006 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]).

Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 pkt 3 lit a-d tej uchwały w celu umożliwienia właściwej eksploatacji, zapewnienia warunków bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska wyznaczono wokół projektowanych elektrowni wiatrowych strefy techniczne. Linie rozgraniczające teren strefy technicznej ustala się w odległości 55 m od osi wieży poszczególnej elektrowni wiatrowej. Teren strefy technicznej winien być wolny od obiektów i obszarów objętych ochroną, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1. Jako przeznaczenie podstawowe terenu strefy technicznej ustala się rolnicze wykorzystanie gruntów. W granicach strefy technicznej obowiązuje zakaz zabudowy nie związanej z budową i eksploatacją elektrowni wiatrowych, w tym również zabudowy związanej z produkcją rolniczą.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny).

Nie ulega wątpliwości, że powyższe przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innych obiektów budowlanych, jakimi są elektrownie wiatrowe.

W szczególności zaś istotne ograniczenia w zagospodarowaniu występują na terenach stref technicznych poszczególnych elektrowni wiatrowych, jako że obowiązuje tam zakaz zabudowy nie związanej z budową i eksploatacją elektrowni wiatrowych, w tym również zabudowy związanej z produkcją rolniczą. Stąd też teren strefy technicznej z całą pewnością znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jakim jest elektrownia wiatrowa. Nie chodzi przy tym o uciążliwość obiektu, lecz o brak możliwości zabudowy sąsiedniej nieruchomości z uwagi na realizację inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Przepisy planu wymuszają zatem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego - elektrowni wiatrowych, a więc określają obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Przy rozpoznawaniu złożonych wniosków Sąd posługiwał się załączonym przez inwestora do projektu budowlanego, zgodnie z postanowieniem organu I instancji z dnia 19 sierpnia 2009 r., rysunkiem nr 215 (tom B1 - projekt zagospodarowania terenu) przedstawiającym zespół elektrowni wiatrowych U. 2 oraz odległości projektowanych wiatraków od sąsiednich działek i zabudowy mieszkaniowej. Na rysunku tym zostały zaznaczone projektowane lokalizacje poszczególnych elektrowni wiatrowych oraz strefy techniczne zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania S. S., W. K., T. K., H. Z., R. Z., S. Z., M. Z., I. H. i L. P. Osoby te są bowiem właścicielami nieruchomości przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych lub znajdujących się w strefach technicznych elektrowni wiatrowych objętych zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, na których to obowiązuje zakaz zabudowy z powodu zlokalizowania w ich sąsiedztwie elektrowni wiatrowych.

I tak bezsporne jest, że S. S. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb S., na której to została zlokalizowana elektrownia wiatrowa oznaczona U2/05.

W. K. i T. K. są właścicielami działki nr [...] obręb S., położonej w strefie technicznej 55 m wokół wiatraka U2/12.

H. Z., R. Z. i S. Z. są z kolei właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w strefie technicznej 55 m wokół wiatraka U2/14.

M. Z. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb S. położonej w strefie technicznej 55 m wokół wiatraka U2/10.

I. H. jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb M., położonej w strefie technicznej 55 m wokół wiatraka U2/21.

L. P. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb M., położonej w strefie technicznej 55 m wokół wiatraka U2/23.

Postanowieniem wydanym również dnia na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. Sąd oddalił wnioski spółki B w L., K. W., E. S., A. K., A. Ł., A. S. i P. S. W ocenie Sądu brak było podstaw do dopuszczenia tych osób do udziału w sprawie, gdyż ani nie są właścicielami nieruchomości przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych, ani też znajdujących się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych objętych zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r. oddalił zażalenie uczestnika postępowania na powyższe postanowienie.

Po zakończeniu postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie innych osób Sąd rozpoznał sprawę ze skargi R. R. i R. R..

Spór w niniejszej sprawie dotyczy rodzaju rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z pominięciem podmiotu, który winien w nim uczestniczyć w charakterze strony, przy czym podmiot ten ostatecznie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odwołania, w wyniku którego uznano jego przymiot strony.

Zgodnie z treścią art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Na tzw. "czynny udział" składa się cały wachlarz uprawnień strony wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienić można chociażby prawo do ustanowienia pełnomocnika, zgłoszenia wniosków dowodowych, wniosków procesowych, dostępu do akt, uczestnictwa w rozprawie, wniesienia zażalenia, odwołania...itp. Zatem fakt, że organ I instancji odniósł się w uzasadnieniu decyzji do pism skarżących R. R. i R. R., wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania, nie oznacz, że uczestniczyli oni w postępowaniu przed organem I instancji. To zaś nie pozwala na przyjęcie, że mieli oni w tym postępowaniu zapewniony czynny udział, o którym mowa w art. 10 K.p.a. Czynny udział w postępowaniu administracyjnym w każdym jego stadium, jak wymaga tego art. 10 K.p.a., oznacza zagwarantowanie udziału w całym jego toku od momentu wszczęcia i przed wszystkimi zajmującymi się sprawą organami obu instancji.

Dla oceny zasadności skargi w sprawie nie ma znaczenia ani jakie uprawnienia skarżący faktycznie wykorzystali, ani też z jakich rzeczywiście skorzystaliby gdyby uczestniczyli przed organem I instancji na prawach strony, ale to z jakich w ogóle mieliby możliwość skorzystania. Nie można uznać – tak jak wywodzi uczestnik postępowania – że skoro "postępowanie pierwszoinstancyjne nie uchybiło wymogom przepisów prawa regulującego tryb wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę to tym samym w sprawie nie zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpatrywanej sprawie postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa, albowiem organ ten nie ustalił prawidłowo kręgu stron. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pominięto R. R. i R. R., tj. osoby, które następnie wniosły skutecznie odwołanie. Z uzasadnienia wydanego w sprawie II SA/Gd 177/10 wyroku wynika wyraźnie, że ograniczenie kręgu stron w postępowaniu przed organem I instancji jedynie do podmiotów będących właścicielami nieruchomości, na których ma być zrealizowane przedsięwzięcie nie jest prawidłowe. Uznanie statusu odwołujących oznaczało dla organu konieczność ponownego zbadania w sprawie prawidłowości ustalenia stron i wzięcia pod uwagę, że w takiej samej sytuacji prawnej jak odwołujący mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści innych nieruchomości sąsiednich. Zatem sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. W wydanym w sprawie II SA/Gd 177/10 wyroku zostało przesądzone, że skarżący R. R. i R. R. są stronami w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Reasumując w rozpatrywanej sprawie wada postępowania polegająca na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji bez udziału skarżących i bez należytego ustalenia kręgu stron (z ograniczeniem ich jedynie do podmiotów mających tytuł prawny do działek stanowiących teren inwestycji) uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a. Wada ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być konwalidowana przy zastosowaniu art. 136 K.p.a. z tego względu, iż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 K.p.a. Zasada ta gwarantuje każdej stronie zachowanie dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r. stwierdził, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 K.p.a. Choć brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1180/10, Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wydanym w sprawie II SA/Gd 177/10 wyroku wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni niniejsze rozważania dotyczące wykładni dyspozycji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane i w zw. z art. 28 K.p.a., co skutkować będzie uznaniem skarżących jako stron przedmiotowego postępowania. Jednocześnie Sad stwierdził, że obowiązkiem organu winno być merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżących od decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania i organu nie oznacza to w żadnym razie, że niedopuszczalne było w takiej sytuacji podjęcie decyzji kasacyjnej, a organ mógł tylko utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie tylko mógł, ale powinien był wydać decyzję kasacyjną.

Wskazać przy tym należy, że w sprawie II SA/Gd 177/10 została wniesiona skarga na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Wbrew twierdzeniom organu i uczestnika postepowania wydając wyrok z dnia 29 lipca 2010 r. Sąd nie stwierdził zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Decyzja ta nie była w ogóle kontrolowana przez Sąd. Co więcej, decyzja organu I instancji nie mogła być przez Sąd oceniana. W sytuacji bowiem umorzenia postępowania odwoławczego, podmiot, którego nie uznano za stronę uprawniony jest do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest w takim przypadku wyłącznie prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. W granicach sprawy mieści się zatem jedynie zaskarżona decyzja umarzająca postępowania odwoławcze. Jeżeli rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem sąd oddala skargę. Jeżeli natomiast umorzenie postępowania narusza prawo sąd uchyla decyzję i organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie poprzez wydanie decyzji, od której stronom będzie przysługiwała skarga do sądu. Stąd też w sprawie II SA/Gd 177/10 Sąd nie miał podstaw do orzekania o zgodności z prawem decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wskazywali uczestnik postępowania i organ.

W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przewiduje wznowienie postępowania administracyjnego jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Stosownie zaś do art. 147 wznowienie z tej przyczyny może nastąpić tylko na żądanie strony.

Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s.644 ).

Zarzuty dotyczące naruszenia powyższych przepisów może w toku postępowania sądowoadministracyjnego zgłosić wyłącznie strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Nikt inny nie może się skutecznie na takie okoliczności powoływać. W szczególności zaś nie może takich zarzutów podnosić strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, nie może tych okoliczności uwzględnić sąd z urzędu, rozpatrując sprawę ze skargi podmiotów, które brały udział w postępowaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1180/10 w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 959/07 oraz wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, str.373-374).

W wyroku z dnia 26 stycznia 2009r. w sprawie II OSK 51/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Z kolei w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie II OSK 1180/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obecnie w orzecznictwie tego Sądu prezentowany jest pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z powyższych względów stwierdzić bowiem należy, że dopuszczeni do udziału przez Sąd uczestnicy postepowania, a pominięci przez orzekające w sprawie organy administracji, a mianowicie: M. Z., W. K., T. K., H. Z., R. Z. i S. Z., skutecznie zażądali wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji udzielającej uczestnikowi postepowania pozwolenia na budowę. Wystąpiła więc podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z 145 § 1 pkt 4 Kpa, skutkująca również koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji.

Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nadto podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy.

Z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.