Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1342/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw I. stwierdza nieważność § 7 pkt. 1 i 2 § 8 w zakresie słowa " w szczególności" § 19 ust. 1 w zakresie słowa "Wiejskim" w zakresie każdego z załączników wskazanych w § 1 pkt 1 - 12 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy we W. , działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. poz. 142 poz. 1591 ze zm.- aktualny na dzień podjęcia uchwały), w dniu [...] sierpnia 2011 r., po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie statutów sołectw: B. , B. , B. G., C. , D. , [...], G. , J. K., K. W., S. , S. , Z. (które stanowią 12 załączników do ww. uchwały).

Prokurator Rejonowy w L. , pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie nadania statutu ww. sołectw. W skardze Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust 1 i 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 7 pkt 1 i 2, § 19 ust. 2 wszystkich 12 załączników do uchwały, stanowiących statuty sołectw gminy W., w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 2019 w sprawie zmiany statutów sołectw przyjętych zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r., zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.s.g. nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

2) istotne naruszenie art 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust 1 i 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 7 pkt 3 i § 22 ust. 1 wszystkich 12 załączników do uchwały, stanowiących statuty sołectw gminy W., zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie odwołania sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

3) istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 15 ust. 1 i 2 w zw. z § 7 pkt 1 i 2 wszystkich 12 załączników do uchwały, stanowiących statuty sołectw gminy W., warunku dokonania skutecznego i ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim poprzez ustanowienie wymogu obecności co najmniej 1/10 stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania, a w przypadku braku kworum (§ 15 ust. 2) warunku wyznaczenia nowego terminu wyborów skutecznych bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu, co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum,

4) istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i 36 ust. 1 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie w treści § 8 wszystkich 12 załączników do uchwały, stanowiących statuty sołectw gminy W., poprzez użycie słowa "w szczególności" otwartego katalogu zadań sołtysa, co stanowi regulacje nieuprawnione albowiem zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł na postawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325 dalej p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie statutu sołectw w części wskazanej wyżej wyeksplikowanymi przepisami, tj.;

a) § 7 pkt 1, § 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 2019 w sprawie zmiany statutów sołectw przyjętych zaskarżoną uchwałą z dnia [...].08.2011 r.,

b) § 7 pkt 2 i 3, § 22 ust 1, § 15 ust 1 i 2 oraz § 8 w zakresie wyrażenia "w szczególności",

we wszystkich 12 załącznikach stanowiących statuty sołectw gminy W..

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że analiza wskazanej uchwały oraz stanowiących jej 12 załączników - statutów sołectw doprowadziła do ustaleń, że zapisy wymienionych w części wstępnej skargi norm są sprzeczne zobowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Prokurator zaznaczył, iż zarzucane istotne naruszenia prawa powtarzają się we wszystkich statutach sołectw, stąd też zaskarżone § (paragrafy) dotyczą wszystkich 12 załączników do uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., a co do niektórych z nich, także w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 2019 w sprawie zmiany statutów sołectw przyjętych zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego treści § 7 pkt 1 i 2, § 19 ust 2 zawartego we wszystkich 12 załącznikach do uchwały (w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 2019r. w sprawie zmiany statutów sołectw w świetle których do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, sołtys zaś - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest zatem przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa, czy też rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Z treści art. 36 ust. 2 wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do glosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne.

Zdaniem skarżącego podobnie rzecz się ma w przypadku treści § 7 pkt 3 i § 22 ust. 1 wszystkich statutów sołectw. I w tym przypadku, w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, który zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, nadawałby uprawnienia do odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej.

Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania, właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (vide: wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...]; wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...]).

Przedstawiając kolejny zarzut Prokurator podniósł, iż art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i mocą czytelnej decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należy § 15 ust. 1 w zw. z § 7 pkt 1 i 2 we wszystkich 12 statutach, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. W tych okolicznościach wprowadzenie w statutach dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (vide: wyrok NSA z [...] stycznia 2002r., sygn. akt II SA [...]; wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...]).

Zdaniem Prokuratora za istotnie naruszające prawo należy uznać również zapisy ust. 2 § 15 wszystkich 12 statutów, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w ust. 1 tego przepisu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane - na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Według skarżącego za niezgodne z prawem należy uznać także zapisy zawarte w § 8 wszystkich 12 załączników do uchwały w zakresie użytego słowa "w szczególności" przy konstruowaniu katalogu zadań sołtysa. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego.

Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Dlatego też przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwom oraz organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (vide: wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt Ul SA/Łd [...]). Wobec powyższego, użycie przez Radę Gminy W. zwrotu "w szczególności" przy określaniu zadań sołtysów (§ 8) stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W., działając w imieniu Rady Gminy W. wniósł o jej oddalenie, wskazując że organ nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W rozpoznawanej sprawie na podstawie dokumentów przedstawionych przez organ należało stwierdzić, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje społeczne z mieszkańcami poszczególnych sołectw zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. – co pozwala na odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi (k. 88 akt sądowych).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że są one w przeważającej części trafne.

Zasadny jest zarzut skargi dotyczący § 7 pkt 1 i 2 w zakresie przyznania kompetencji zebraniu wiejskiemu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Natomiast zarzut dotyczący § 7 pkt 3 w zakresie przyznania kompetencji zebraniu wiejskiemu do odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej jest zdaniem Sądu niezasadny.

W § 7 pkt 1 i 2 statutów, postanowiono, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej. Stosownie zaś do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżone przepisy uchwały w zakresie, w jakim wskazują, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Tym samym, jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą.

Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania należy dostrzec, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej [S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018]. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze, nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie (por. wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., II SA/Op [...]). Zaskarżony § 7 pkt 1 i 2 każdego ze statutów narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. I w tym zakresie zarzut skargi był zasadny. W konsekwencji powyższego należało także wyeliminować z § 19 ust. 1 statutów słowo "wiejskim".

Powyższe nie dotyczy procedury odwołania. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...], publ. CBOSA). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można przyjąć, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. II OSK [...]), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

W świetle powyższego niezasadny był wniosek o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 3 i § 22 ust. 1 statutów w zakresie dotyczącym odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Jako trafny należy ocenić zarzut skarżącego o nieuzasadnionym użyciu w statutach wyrażenia "w szczególności" w § 8 dotyczącym zadań Sołtysa – co czyni te wyliczenie niewyczerpującym.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...], www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Za zasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 8 statutów podczas, gdy zadania te powinny być uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania. Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności ww. postanowień w odnośnym zakresie, tj. co do wyrażenia "w szczególności".

Odnośnie do ustanowienia wymogu kworum dla ważności Zebrania Wiejskiego, Sąd wskazuje że nie podziela zarzutu Prokuratora w tym zakresie.

Na podstawie § 15 ust. 1 i 2 Statutu

1. Zebranie Wiejskie jest ważne jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 1/10 osób uprawnionych o jakich mowa w § 12.

2. Jeżeli w zebraniu nie wzięła udziału wymagana liczba mieszkańców sołtys wyznacza ponowny termin zebrania, które jest ważne bez względu na liczbę jego uczestników.

W § 12 wskazano zaś, że prawo do udziału w Zebraniu Wiejskim i prawo głosu przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa, posiadającym czynne prawo wyborcze do rady.

Zdaniem Prokuratora przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego.

Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku Uchwały została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma."

Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne. Zaskarżony przez Prokuratora § 15 ust. 1 i 2 nie narusza w sposób istotny art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania ww. przepisu Statutu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność wszystkich załączników do uchwały w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności postanowień załączników do uchwały niewymienionych w pkt 1 sentencji wyroku – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 23 września 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (zarządzenie z 9 września 2020r., k. 106 akt sądowych).