Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1101/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 5 i 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1 i2, art. 135, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Włodzimierz Ryms del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/14 w sprawie ze skargi I. D. i A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr[...] , a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr[...].


UZASADNIENIE

II OSK 1101/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. D. i A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego[...] , działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...] przy ul. [...] w[...] , wykonywanych przez I. i A. D. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy prowadzą roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego, oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Organ stwierdził, że budynek wykonano w części przyziemia i parteru, jednak roboty budowlane nie zostały zakończone. Ustalono, że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Odstąpienia polegały na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku poprzez niewykonanie jednej kondygnacji budynku wraz z docelowym dachem. Organ stwierdził także, że inwestor realizuje budowę bez nadzoru osoby uprawnionej, oraz że nie jest prowadzony dziennik budowy, co stanowi naruszenie art. 42 P.b. Dlatego za zasadne organ uznał nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego[...] , decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na I. i A. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego realizowanego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zobowiązani nie odwołali się od tej decyzji, natomiast kwestionowali postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., składając zażalenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. Skarga I. D. na ww. postanowienie organu odwoławczego, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1249/11, została oddalona.

Sąd uznał, że inwestorzy prowadzili budowę w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zamiennego - nie wykonali strychu nieużytkowego z mansardą, a budynek został zadaszony tymczasowo deskami z pokryciem papą. Przytaczając art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b., Sąd zaakceptował ocenę organów nadzoru budowlanego, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zauważył, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię stwierdzonego odstępstwa. Wstrzymanie robót ma na celu wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, otwierającego drogę do wydania decyzji na podstawie art. 51 P.b. Sąd stwierdził także, że wobec realizowania budowy bez nadzoru osoby uprawnionej oraz bez prowadzenia dziennika budowy, co stanowi naruszenie art. 42 P.b., organ prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Od ww. wyroku I. D. złożyła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., II OSK 2242/12. NSA uznał m.in., że ustalone w sprawie okoliczności pozwalały na przyjęcie, że doszło do odstępstwa od projektu zamiennego, polegającego na niewykonaniu jednej projektowanej kondygnacji z dachem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego[...] , pismami z dnia 24 lutego 2014 r. oraz z dnia 25 marca 2014 r., wezwał inwestorów do wypełnienia nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wyznaczając każdorazowo dodatkowy termin 14 dni licząc od otrzymania wezwania. Inwestorzy nie dostarczyli wymaganej dokumentacji.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego[...] , na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., nakazał I. i A. D. rozbiórkę spornego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentacji niemożliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. D. i A. D. wskazali na kwestie związane z budową oczyszczalni ścieków na ich nieruchomości oraz na postępowanie, jakie zainicjowali w Prokuraturze Okręgowej poprzez złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 271, art. 272, art. 273 i art. 286 § 1 k.k.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że odstępstwa polegające na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku, takich jak wysokość, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b., zaliczane są do kategorii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Prawidłowość powyższego stanowiska organów nadzoru budowlanego potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. oraz NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. Inwestorzy nie wykonali obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 5 P.b., który kończy postępowanie naprawcze, określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji, jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków. Z uwagi na charakter odstąpień dokonanych przez inwestorów, jak i względy bezpieczeństwa użytkowania oraz konstrukcji obiektu, a także brak możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, wydanie nakazu rozbiórki w takim zakresie, w jakim inwestycję zrealizowano, było uzasadnione.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. D. oraz A. D.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że przeprowadzone przez inwestorów roboty budowlane zostały wykonane z odstępstwami od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Stwierdzone odstępstwa mają charakter istotnych, gdyż wypełniają przesłanki art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. (dotyczą niewykonania jednej projektowanej kondygnacji z dachem). Okoliczność tę potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r.

Oddalając skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 P.b., WSA w Warszawie oraz NSA zaaprobowały ocenę stwierdzonych odstępstw jako istotnych i ocena ta w świetle art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wiąże Sąd przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. W prawomocnym wyroku NSA przesądził zarówno kwestie związane z oceną przeprowadzonych robót budowlanych, uznając je za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, jak również dokonał oceny, czy inwestorzy jedynie przerwali roboty budowlane. W toku postępowania sądowoadministracyjnego zaaprobowano ustalenia organów, że inwestorzy mieszkają w spornym w budynku, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem skarżących, że budowa budynku została jedynie przerwana na okres dłuższy niż 2 lata.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie organ I instancji zachował tryb przewidziany w P.b. i przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, zobowiązując inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w wyznaczonym terminie.

Inwestorzy nie skorzystali z możliwości wynikającej z postępowania naprawczego, mającego doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i wymaganych dokumentów nie przedłożyli. Okoliczność ta spowodowała, że organ zobligowany był do zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 5 P.b., zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że wydanie decyzji orzekającej "zaniechanie dalszych robót" nie mogło nastąpić. Decyzję taką wydaje się w przypadku braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli te roboty w żaden sposób nie powodują zagrożenia i są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Oceny zagrożenia i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi dokonuje się na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości dokonania takiej oceny stanu technicznego budynku, bowiem inwestorzy nie przedłożyli stosownych dokumentów (oceny technicznej). Sąd zgodził się z oceną organów, że z uwagi na charakter odstąpień dokonanych przez inwestorów, ze względów bezpieczeństwa użytkowania oraz konstrukcji obiektu, brak możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę - jedyną możliwością, która pozostała do zastosowania w niniejszej sprawie, było orzeczenie rozbiórki budynku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. skargę kasacyjną wnieśli I. i A. Da. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 P.b., poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie w części umożliwiającej orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do osoby, która nie wykonała nakazu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.,

b) niewłaściwe niezastosowanie w części umożliwiającej nałożenie na osobę, która nie wykonała nakazu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b., obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego;

2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organów obydwu instancji, choć organy nie przeprowadziły żadnych dowodów na okoliczność tego, czy budynek powoduje zagrożenie bezpieczeństwa oraz czy jego stan jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Z oceny technicznej inż. K. H. z czerwca 2012 r., przedłożonej organowi I instancji pismem z dnia 2 lipca 2012 r., wynika, że budynek w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu oraz jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Organy błędnie zatem uznały, że skarżący nie przedstawili oceny technicznej umożliwiającej analizę budynku pod względem jego bezpieczeństwu oraz jego zgodności z przepisami budowlanymi. W konsekwencji organy doszły do błędnego przekonania, że w związku z nieprzedstawieniem projektu zamiennego nie jest możliwe nałożenie sankcji w postaci nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych i nałożyły obowiązek najbardziej dotkliwy - rozbiórki budynku.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie nieopłaconych w żadnej części kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że organy bezpodstawnie sięgnęły po najbardziej dotkliwą z sankcji przewidzianych w art. 51 ust. 5 P.b. - nakaz rozbiórki budynku, choć stwierdzone odstępstwo od pozwolenia na budowę uzasadniało nałożenie obowiązku polegającego albo na zaniechaniu wykonywanych przez nich robót budowlanych albo na przywróceniu budynku do stanu poprzedniego, rozumianym jako zobowiązanie do wykonania budynku zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. oraz decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Innymi słowy, organy zamiast zobowiązać inwestorów do wybudowania dodatkowej kondygnacji budynku, nakazały im rozbiórkę tej części budynku, która została wzniesiona zgodnie z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, że wobec nieprzedstawienia przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, mimo nałożenia na nich takiego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., należy zastosować określoną w art. 51 ust. 5 sankcję rozbiórki budynku mieszkalnego, wykonanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym na fakt, że kwestia, czy inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (poprzez niewybudowane ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wraz z dachem) została już prawomocnie rozstrzygnięta. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił bowiem skargę kasacyjną inwestorów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. o oddaleniu skargi inwestorów na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie m.in. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych prowadzonych przy spornym budynku mieszkalnym, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. W myśl tego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W ww. wyrokach sądy administracyjne obydwu instancji uznały, że organy nadzoru budowlanego miały podstawy do przyjęcia, że niewybudowanie ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wraz z dachem stanowiło uzasadnioną przesłankę wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, bowiem okoliczność ta mogła zostać uznana za istotne odstępstwo.

Jednakże orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że ta ocena prawna dokonana została na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Po wydaniu takiego postanowienia organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia jego wydania, w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z konstrukcji przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika, że ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest tu związany postanowieniami art. 36a ust. 5 P.b. Ocenę taką co do istnienia odstępstw, ich charakteru i zakresu organ powinien mieć już wtedy, gdy wstrzymywał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Jednakże w trakcie dalszego postępowania, kontynuowanego już na mocy przepisów art. 51 ust. 1, ocena ta mogła zostać zweryfikowana. W przypadku, gdyby w trakcie postępowania okazało się, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 739).

Sąd I instancji winien zatem rozważyć, czy organy nadzoru budowlanego miały podstawy do weryfikacji swojej pierwotnej oceny (zaaprobowanej przez sądy administracyjne), że owe istotne odstępstwa miały miejsce. Sąd Wojewódzki rozważań takich nie przeprowadził, a w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ich brak doprowadził do wadliwego zastosowania w sprawie art.. 51 ust. 5 P.b., w myśl którego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Tymczasem w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organów do wydania decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3, a zatem i niewykonanie tego obowiązku nie mogło stanowić podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Z ustaleń dokonanych przez organy nie wynika bowiem w żaden sposób okoliczność odstąpienia od zatwierdzonego w 2003 r. projektu budowlanego. Z protokołu z kontroli z dnia 9 listopada 2011 r. wynika jedynie, że inwestorzy wykonali przyziemie i parter, bez projektowanej mansardy z projektowanym dachem, a obiekt posiada tymczasowe zadaszenie z desek i papy. W protokole znajduje się też adnotacja, że roboty budowlane nie zostały zakończone (pkt 10 protokołu), a budowa realizowana jest zgodnie z projektem - poza brakiem mansardy budynek zgodny z projektem (pkt 11 protokołu). Ustalenia takie pozwalały na przyjęcie, że roboty budowlane wciąż trwały. Z tego też względu organ wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. Wobec robót budowlanych już zakończonych, w myśl do art. 51 ust. 7 P.b., postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie wydaje się.

Wobec takich tylko ustaleń organów nadzoru budowlanego trudno zrozumieć, w jaki sposób doszły do przekonania, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie dowodowe wykazało bowiem, że dotychczasowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z projektem budowlanym, a niewykonanie ostatniej kondygnacji i dachu, wobec niezakończenia jeszcze robót budowlanych, nie może stanowić istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestorzy wciąż bowiem mogą inwestycję zakończyć w zgodzie z projektem.

W trakcie postępowania administracyjnego, pismem z dnia 23 czerwca 2012 r., inwestorzy poinformowali organ o przejęciu obowiązków kierownika budowy przez K. H., który złożył w tym przedmiocie stosowne oświadczenie. K. H. złożył także w dniu 30 lipca 2012 r. (początkowo niepełną, a następnie poprawioną) ocenę techniczną wykonanych dotąd robót budowlanych (z czerwca 2012 r.). Wynika z niej, że dotychczas wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami i zgodnie z projektem budowlanym, a obiekt nie stwarza niebezpieczeństwa. Zawarł w niej także uwagę, że strop nad parterem wykonany został z docelowego stropu FERT 45, a deski położone zostały jedynie nad otworem dla schodów na poddasze, którego nie można zabetonować. Wprawdzie K. H. zaraz potem zrezygnował z pełnienia funkcji kierownika budowy, jednak wszystkich tych okoliczności organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę, bezpodstawnie przyjmując, że budowa została zakończona, choć z akt sprawy wynika coś przeciwnego. Ocenę taką błędnie również zaakceptował Sąd I instancji, wzmacniając swoje stanowisko argumentem, że inwestorzy od lat mieszkają już w spornym obiekcie. Tymczasem okoliczność ta w żaden sposób nie świadczy o zakończeniu robót budowlanych, a jedynie o ewentualnym przystąpieniu do nielegalnego użytkowania budynku.

W świetle powyższych rozważań, skoro nie zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 5 P.b., bez znaczenia pozostają rozważania Sądu I instancji o braku możliwości wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. Tym niemniej należy podkreślić, że użyta przez Sąd Wojewódzki argumentacja była chybiona. Obiekt bowiem nie zagraża bezpieczeństwu, o czym, świadczy opinia K. H., której z nieznanych powodów Sąd I instancji nie dostrzegł, zarzucając inwestorom niedostarczenie organom oceny technicznej wykonanych robót. Po drugie zaś, skoro o istotnym odstępstwie w niniejszej sprawie można byłoby jedynie mówić w przypadku zakończenia robót budowlanych, to rozważania na temat wydania decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia robót świadczy jedynie o przekonaniu Sądu I instancji, że roboty te prowadzone są nadal.

Naczelny Sąd Administracyjny zatem, wobec nieustalenia okoliczności zakończenia robót budowlanych, stoi na stanowisku, że nieprawidłowa była ocena, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro bowiem dotychczasowe pracy wykonano zgodnie z projektem, a budowa nie została zakończona, to stanowisko o istotnym odstępstwie było nieuprawnione.

Ponieważ istota niniejszej sprawy sądowej została dostatecznie wyjaśniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił także zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję o nakazie rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Korzystając z kolei z uprawnień przyznanych przez art. 135 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również pozostającą w granicach niniejszej sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., zobowiązującą inwestorów do złożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz 135 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – adwokatowi M. W., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.