Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 506/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 82 ust. 3 , art. 5 ust. 1 pkt 9 ,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze skargi "I." Spółki jawnej z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.1.98.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 listopada 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., w skrócie PrBud) Starosta Z. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia I. Sp. J. z siedzibą w B. (inwestor, skarżący) pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wraz z rozbudową istniejącej hali przeszukań na potrzeby stacji benzynowej w miejscowości Z. , na działce nr ewid. [...], [...], [...], [...].

Jako powód odmowy organ I instancji wskazał, że inwestor nie uzupełnił braków w dokumentacji projektowej, do których uzupełnienia został zobowiązany postanowieniami z dnia 22 lipca 2019 r oraz z dnia 9 października 2019 r. Inwestor nie wykazał normatywnego, prawnie udokumentowanego dostępu działek objętych inwestycją do drogi publicznej w zakresie wjazdu na stację benzynową. Ponadto inwestor jednoznacznie nie określił nazwy planowanego zamierzenia budowlanego. Organ I instancji przyjął, że przedmiotowa inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako Miejsce Obsługi Podróżnych - i jako taka powinna zostać ustalona w programie zagospodarowania drogi - a nie jest.

Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że braki, do których uzupełnienia wezwano inwestora, zostały uzupełnione w toku postępowania przed organem I instancji. Ponadto inwestor wskazał, że organ I instancji zignorował udzieloną przez Starostę Z. pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. zgodę na dojazd do projektowanej stacji paliw. Według inwestora na skutek tego pisma projektowana stacja posiada dostęp do drogi publicznej.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.1.98.2020 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 PrBud Wojewoda Śląski utrzymał jednak w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżył treść zarzutów podniesionych w odwołaniu przez inwestora. Wskazał także, że w dniu 30 września 2021 r. wpłynęło pismo Starosty Z. , w którym organ ten wyraził sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji. W piśmie stwierdzono, że inwestor nie dysponuje wszystkimi działkami, które mają stanowić dojazd do działki inwestycyjnej do drogi publicznej.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji Wojewoda stwierdził, że organ ten zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, zaś zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogą odnieść skutku.

Jako podstawowe zagadnienie Wojewoda uznał kwestię dostępu do drogi publicznej z działki inwestycyjnej. Wskazał przy tym, że według inwestora dojazd do przedmiotowej inwestycji miałby się odbywać po działkach o nr ewid. [...], [...] oraz [...], stanowiących drogę wewnętrzną Skarbu Państwa w zarządzie Starosty Z. . Natomiast zjazd z działki inwestycyjnej odbywać się miałby bezpośrednio na drogę ekspresową S1. Jednak z pisma Starosty Z. z dnia 23 lipca 2019 r. oraz z dnia 20 września 2021 r. wynika, ze nie wyraża on zgody na poruszanie się tą drogą ponieważ rondo będące częścią drogi wewnętrznej przejścia granicznego "w każdym czasie może zostać wyłączone z użytkowania i nie zapewni dojazdu do projektowanej stacji paliw". Powoduje to, że niemożliwym będzie poruszanie się przez inwestora, jak i potencjalnych użytkowników projektowanej inwestycji po drodze wewnętrznej oraz znajdującym się na niej rondzie, które stanowić ma wjazd na stację benzynową.

Według Wojewody zjazd na drogę ekspresową S1 (dawna S69) - uzgodniony z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad m.in. w piśmie tego organu z dnia 12 października 2016 r (str. 390 projektu budowlanego) nie wystarcza do uznania, że inwestor posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej. Przyjęte na podstawie powyższego pisma przez Wojewodę Śląskiego zgłoszenie dotyczy wyłącznie "wyjazdu w pasie drogowym drogi ekspresowej S1", co powoduje, ze inwestor nie ma zapewnionego dostępu z drogi publicznej do działki inwestycyjnej, ponieważ nie ma wjazdu na działkę inwestycyjną. Bez znaczenia jest przy tym, że Starosta Z. pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. udzielił zgody na udostępnienie wjazdu przez działkę nr [...], skoro inwestor nie uzyskał zgody na poruszenie się po działkach nr [...] oraz [...] - które stanowią połączenie powyższej działki z drogą publiczną.

Według Wojewody charakter przedmiotowej inwestycji powoduje, że dojazd z drogi publicznej do działki inwestycyjnej powinien wprost wynikać z umowy/służebności. Inwestor nie wykazał jednak normatywnego, prawnie udokumentowanego dostępu działek objętych inwestycją do drogi publicznej w zakresie wjazdu na stację benzynową.

W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud w związku z art. 2 ust. 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej musi wynikać ze służebności lub innej zawartej w formie aktu notarialnego umowy ustanawiającej ograniczone prawo rzeczowe i że przedłożona zgoda Starosty jest niewystarczającym tytułem warunkującym dostęp do drogi publicznej.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1-4 w związku z art. 2 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zjazd z drogi krajowej urządzony po działkach [...] i [...] oraz [...] nie jest drogą publiczną, a stanowi "drogę wewnętrzną Skarbu Państwa w zarządzie Starosty Z. " w sytuacji, w której droga stanowiąca zjazdy z drogi ekspresowej S1 jest drogą publiczną w rozumieniu powyższej ustawy.

W skardze zarzucono także naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonanie wadliwej oceny zgody z dnia 12 października 2016 r. na korzystanie ze zjazdu od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z podniesionymi zarzutami inwestor domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi inwestor przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz podważenia argumentów przedstawionych przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę zawarto również wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odrębnym piśmie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wniósł również inwestor.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych powyżej reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły, zdaniem Sądu, wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas PrBud).

Okolicznością bezsporną jest to, że według zamierzenia inwestora dojazd do terenu, na którym zrealizowana miałaby być przedmiotowa inwestycja, miałby się odbywać po działkach o nr ewid. [...] , [...] oraz [...]. Spór dotyczy tego, czy tak wskazany przez inwestora wjazd spełnia, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud, wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Rozstrzygając ten spór zaakcentować należy, że warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane jest zapewnienie dla niej dojścia i dostępu do drogi publicznej. Co istotne, nie wystarcza tutaj faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (por. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12 oraz dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2465/11). Sięgnąć jednak jeszcze należy do definicji "dostępu do drogi publicznej", zamieszczonej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje zatem trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: (1) bezpośredni tj. przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; (2) dostęp przez drogę wewnętrzną i (3) dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 327/18). Zatem dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Strona skarżąca twierdzi, że na wskazanych powyżej działkach znajduje się droga publiczna, z czego wynikać by miało, że objęta zamiarem inwestycyjnym nieruchomość ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Jednak twierdzenie to, zdaniem Sądu, jest gołosłowne. Nie zostało poparte żadnym dowodem na tę okoliczność, a w toku postępowania administracyjnego inwestor nie podnosił żadnych twierdzeń, z których wynikać by miało, że na wskazanych powyżej trzech działkach znajduje się droga publiczna, a nie droga wewnętrzna. Ponadto skarżący zabiegał o uzyskanie od Starosty Z. zgody na korzystanie z tej drogi, co byłoby działaniem zbytecznym w przypadku drogi publicznej. W tym stanie rzeczy Wojewoda nie miał podstaw do tego, aby nie dać wiary twierdzeniom Starosty wynikającym z pisma z dnia 20 września 2021 r., w świetle których na spornych działkach znajduje się droga wewnętrzna i nie można czynić mu zarzutu, że nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu weryfikacji twierdzeń zawartych w powyższym piśmie.

Okolicznością bezsporną jest także to, że inwestor nie dysponuje służebnością drogową obejmującą wskazane powyżej trzy sporne działki. Oznacza to, że spośród trzech wymienionych powyżej sposobów zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostaje dostęp za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Należy w związku z tym zauważyć, że w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. W tym zakresie stanowisko Wojewody oczekującego wykazania się przez inwestora służebnością drogową umożliwiającą korzystanie z drogi wewnętrznej jest zbyt daleko idące. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Jednak sytuacja ta ulega zasadniczej zmianie wtedy, gdy zarządca drogi wewnętrznej nie wyraża zgody na korzystanie z niej. Taka zaś sytuacja występuje w realiach rozpoznawanej sprawy. Korzystaniu ze spornych działek w celu zapewnienia dojazdu do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym sprzeciwił się bowiem kategorycznie Starosta, wykonujący prawa właściciela do tych działek, co wynika ze wspomnianego pisma z 30 września 2021 skierowanego do Wojewody (wcześniejsza zgoda dotyczyła tylko działki nr [...], ponadto wobec sprzeciwu Starosty straciła swoje znaczenie). W tym stanie rzeczy Wojewoda prawidłowo przyjął, że inwestor nie spełnił wymogu wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna. Skoro zaś żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, to Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku ze zgodnym wnioskiem Wojewody oraz strony skarżącej w tym zakresie przy jednoczesnym braku żądania uczestników postępowania o przeprowadzenie rozprawy.