Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 158/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XI/117/2019 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Powiatu Szamotulskiego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Rada Powiatu, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm., dalej: u.s.p.), nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy zawartego pomiędzy radnym R. H. a Urzędem Miejskim w P..

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r., Burmistrz Gminy P. (pracodawca) wniósł o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu S. R. H. (radny). Jako przyczynę wskazał likwidację stanowiska pracy "radcy prawnego". Decyzja o rozwiązaniu umowy o pracę z radnym, którą pracodawca zawarł z radnym [...] stycznia 2012 r. na czas nieokreślony, została podjęta w związku z przeprowadzonymi zmianami organizacyjnymi, wynikającymi z zarządzenia nr [...] r. z [...] sierpnia 2019 r. Burmistrza P.. Burmistrz stwierdził, iż zamierza zlecić całą obsługę prawną Urzędu Miejskiego w P. zewnętrznej kancelarii prawnej, co uzasadnia likwidację miejsca pracy na stanowisku "radcy prawnego". Zmiany nie stanowią wydarzenia pozostającego w związku z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Przewodniczący Rady Powiatu skierował sprawę na obrady Rady Powiatu celem powołania komisji doraźnej do zbadania sprawy, zgodnie z przepisami Statutu Powiatu oraz Regulaminu Rady Powiatu. Powołana komisja doraźna na posiedzeniach [...] listopada i [...] grudnia 2019 r. dokonała analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uwzględniając wyjaśnienia złożone przez radnego. Burmistrz P. poinformował przewodniczącego komisji, że wniosek wyczerpuje jego stanowisko w sprawie. Ustalono, że radny współpracował z Gminą P. nieprzerwanie od 2002 r. Początkowo świadczył usługi prawne w ramach umowy cywilnoprawnej, a od [...] stycznia 2012 r. został zatrudniony przez Burmistrza P. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku radcy prawnego. Urząd Miejski w P. od lat obsługuje nieprzerwanie również zewnętrzna kancelaria prawna. Radny wyjaśnił, że do momentu objęcia funkcji radnego w Radzie Powiatu współpraca między stronami układała się pomyślnie. Pracodawca nie miał zarzutów do wykonywanej pracy radnego. W ciągu ostatniego roku pracodawca zmienił stanowisko względem pracownika. Kilka dni po wyborach, zwrócił się do radnego z prośbą, aby na terenie zakładu pracy nie uprawiał polityki. Kilka miesięcy później zażądał, aby radny nie nosił w miejscu pracy przypinki z nazwą ugrupowania politycznego, które reprezentuje. Pracodawca wymagał, aby radny - w związku z wykonywaniem funkcji radnego - za każdym razem, kiedy będzie zobligowany do wykonywania zadań jako radny, składał wniosek o udzielenie urlopu (na cały dzień). Burmistrz nie godził się, aby radny mógł "przenosić" dzień pracy na inny, gdy będzie to kolidowało z jego obowiązkami radnego. Nie godził się też, aby radny mógł "odpracować" czas potrzebny na wykonywanie obowiązków radnego. Pracodawca zażądał, aby radny realizując mandat każdorazowo korzystał z pełnego dnia urlopu. Nie przystał na propozycję zmiany w grafiku dyżurów w sposób, który umożliwiałby bezkolizyjne pogodzenie obowiązków pracy radnego i radcy prawnego. Nie wyraził zgody na jakiekolwiek zmiany w tym zakresie. W drugiej poł. kwietnia br., pracodawca wezwał radnego w związku z zapytaniem Gazety S. , czy Burmistrz wyraża zgodę na wspieranie przez pracownika Urzędu Miejskiego w godzinach pracy nauczycieli w trakcie strajku. Z wyjaśnień wynika, iż radny przebywał w tym dniu na urlopie. Pracodawca nawiązując do strajku nauczycieli ponowił swoje żądanie o brak uprawiania polityki i prowadzenia rozmów politycznych z pracownikami urzędu, a radny zapewnił o swej bezstronności.

O zmianach w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miejskiego w P. radny dowiedział się dopiero [...] sierpnia 2019 r. Wypowiedzenie umowy o pracę nie zostało radnemu doręczone. Radny w dalszym ciągu wykonuje swoje obowiązki służbowe w niezmniejszonym wymiarze czasu pracy i nadal otrzymuje wynagrodzenie za wykonywaną pracę. Urząd Miejski nadal obsługuje kancelaria prawna - w dotychczasowym wymiarze. Pracodawca nie przedstawił pracownikowi żadnych zarzutów, które stanowiłyby przyczynę rozwiązania stosunku pracy, również związanych z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

Rada Powiatu wskazała, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 644/12, zgodnie z którym rada gminy (analogicznie powiatu) nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to będzie korzystać z przymiotu legalności i ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzono, że konstrukcja prawna wynikająca z art. 22 ust. 2 u.s.p. ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi. Uzasadnia to stwierdzenie, że ocena prawidłowości usunięcia rady wymaga skonfrontowania interesu radnego z interesem pracodawcy i wyważenia podstaw do zapewnienia radnemu tej ochrony, kosztem pracodawcy.

Rada Powiatu wzięła pod uwagę, że pracodawca zwrócił się do niej po dokonaniu zmian organizacyjnych w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego w P., tj. po zlikwidowaniu etatu radcy prawnego. Dokonując zmiany, pracodawca nie posiadał zgody Rady Powiatu na rozwiązanie umowy o pracę z radnym. Organ uznał, że jest to działanie negatywne dla jakości wykonywanej pracy przez pracownika będącego radnym, który dalej nieprzerwanie świadczy pracę, mimo, iż jego stanowisko zlikwidowano – usunięto z regulaminu organizacyjnego. Wskazano, że zmiany w schemacie organizacyjnym nie prowadzą do zlikwidowania stanowiska pracy i wykonywanych na nim zadań pracownika będącego radnym - zadania te przejmie zewnętrzna kancelaria prawna. Likwidacja stanowiska pracy byłaby możliwa wówczas, gdyby doszło np. do zmniejszenia ilości spraw prawnych, które uzasadniałyby w sposób racjonalny likwidację stanowiska pracy bądź zmniejszenie wymiaru czasu pracy. Burmistrz P. nie wskazał, iż kierował się uzasadnionym interesem Gminy, np. potrzebą ograniczenia wydatków.

Wskazano też, że art. 22 ust. 1 u.s.p. określa, że pracodawca jest obowiązany do zwolnienia od pracy zawodowej pracownika będącego radnym na czas brania udziału w pracach organów powiatu, na podstawie wcześniejszego powiadomienia przez pracownika - na czas niezbędny do wykonywania mandatu radnego. Pracodawca powinien więc umożliwić powrót do wykonywania obowiązków służbowych przez pracownika – radnego. Nieobecność pracownika w takim wypadku jest usprawiedliwiona (art. 41 Kodeksu pracy). Organ ustalił, że pracodawca zażądał od pracownika wykorzystywania urlopów, uniemożliwiając powrót do pracy zawodowej w tym samym dniu. Sposób traktowania przez pracodawcę może w opinii Rady Powiatu prowadzić do ograniczenia ochrony mandatu radnego oraz mieć istotny, negatywny wpływ na jakość pracy w Radzie Powiatu i na rzecz jego mieszkańców, z obawy przed utratą pracy radny może zacząć zaniedbywać swoje obowiązki jako radny. Wdrożone przez pracodawcę zmiany organizacyjne nie zapewniają komfortu wykonywanej pracy. Odmowa wyrażenia zgody jest uzasadniona nawet, jeśli zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego nie były wprost podstawą rozwiązania stosunku pracy, ale zostanie choćby uprawdopodobnione, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu wpływało na decyzję pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę. Dlatego odmówiono wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. H..

W skardze na powyższą uchwałę Burmistrz P. zarzucił Radzie Powiatu naruszenie:

- prawa materialnego - art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zamiar wypowiedzenia z radnym powiatu stosunku pracy ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu, podczas gdy wyłączną przyczyną jest reorganizacja struktury organizacyjnej pracodawcy i likwidacja stanowiska "radcy prawnego", na którym zatrudniony jest radny,

- przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego ustalenia stanu fatycznego sprawy, co prowadzi do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów, a w szczególności do dowolnej, jednostronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego bez uwzględnienia obiektywnej argumentacji skarżącego;

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z: wniosków R. H. o udzielenie zwolnienia od pracy w celu umożliwienia brania udziału w pracach organów Powiatu Szamotulskiego z [...] marca 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] września 2019 r., [...] września 2019 r., [...] października 2019 r., [...] października 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] grudnia 2019 r. na okoliczność udzielania przez pracodawcę zwolnienia od pracy radnego w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach Rady Powiatu. Wskazał że przeprowadzenie zgłoszonych dowodów przez Sąd jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w świetle zarzutów Rady Powiatu, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

W odpowiedzi Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, albowiem Rada Powiatu przy wydaniu zaskarżonej uchwały dopuściła się naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p., będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ów przepis regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. Niemniej uwzględnienie skargi na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego lub inne akty tych organów, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, polega na: 1) stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części, albo 2) stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia ich nieważności. Mając na uwadze, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym należy zauważyć, że zgodnie z jej art. 79 ust. 1 zd. pierwsze uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei stosownie do treści ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. (analogicznie jak z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcie (por. np. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12; wyrok NSA z 3 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11; wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rację ma skarżący twierdząc Rada Powiatu wydając uchwałę z [...] grudnia 2019 r. o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Rada Powiatu – R. H. dopuściła się istotnego naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.p.

Przepis ten określa, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że rada powiatu nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Art. 22 ust. 2 u.s.p. jest tak samo sformułowany jak art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Oba przepisy mają też taką samą funkcję, mianowicie służą ochronie wykonywania mandatu przez radnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym przy wykładni przepisu ustanawiającego ochronę radnych rady powiatu można się posłużyć argumentacją użytą podczas wykładni przepisu regulującego ochronę radnych rady gminy. Mając to na uwadze wskazać należy, że NSA w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, przyjął, że art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Dokonując takiej wykładni NSA wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 25 ust. 2 u.s.g. przeszła ewolucję od stanowiska, które sprowadzało się do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92), do stanowiska, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16, dostępny j.w.). Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. (analogicznie art. 22 ust. 2 u.s.p.), w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. (art. 22 ust. 2 u.s.p.) należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2532/17, dostępny j.w.).

W świetle dokonanej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. (analogicznym do art. 25 ust. 2 u.s.g.) uznać należało, że Rada Powiatu dokonała błędnej wykładni tegoż przepisu. Przyjęła, że wprawdzie rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, lecz nie oznacza to, że dokonując oceny wniosku. może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Rada Powiatu uznała, że jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich, znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka, będzie korzystać z przymiotu legalności i ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. (analogicznie art. 22 ust. 2 u.s.g.). Dalej Rada Powiatu uznała błędnie, że przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi. Uzasadnia to również stwierdzenie, że ocena prawidłowości rozstrzygnięcia rady wydanego w oparciu o wskazany przepis wymaga skonfrontowania interesu radnego z interesem pracodawcy i wyważenia podstaw do zapewnienia radnemu tej ochrony kosztem pracodawcy.

Z taką wykładnią art. 22 ust. 2 u.s.p. nie można się zgodzić. Raz jeszcze należy podkreślić, że ów przepis (podobnie jak art. 25 ust. 2 u.s.g.) powinien być wykładany w ten sposób, że rada powiatu (gminy) nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawa rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. tezowany wyrok NSA 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 923/18, dostępny j.w.).

W okolicznościach niniejszej sprawy na uwagę zasługuje, że przyczyną, dla której Burmistrz P. zwrócił się z wnioskiem do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radcą prawnym R. H. – radnym tegoż Powiatu, była zmiana Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w P., powodująca likwidację w tym Urzędzie stanowiska radcy prawnego. Wymaga zaznaczenia, że zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 u.s.g.). Przepis art. 33 ust. 2 u.s.g. określa, że organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Wójt jest kierownikiem urzędu (ust. 3 tego art.), a jako kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.).

W świetle powołanych przepisów, które zostały pominięte przez Radę Powiatu uzasadniającej przyczyny złożenia przez Burmistrza P. wniosku o wyrażanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jako kierownik urzędu gminy, wykonujący czynności przy jego pomocy, posiada ustawowe kompetencje do organizowania i określania zasad funkcjonowania tego urzędu (w regulaminie organizacyjnym), a co za tym idzie, wedle dostrzeganych potrzeb dla właściwego wykonywania swych zadań ustawowych określonych art. 30 ust. 2 u.s.g., może również regulamin ów zmieniać. Nie ma również obowiązku Burmistrz występujący o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wykazywania Radzie Powiatu motywacji, dla której dokonał zmiany w regulaminie organizacyjnym urzędu w zakresie likwidacji stanowiska radcy prawnego, owocującej przejściem na wyłączne korzystanie przez Burmistrza i jego urząd z zewnętrznych usług prawnych.

Zdaniem Sądu, niewątpliwie zatem za wyczerpującą motywację dla złożenia wniosku do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. H., który przed zmianą regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w P. zajmował stanowisko radcy prawnego, była właśnie sama zmiana tegoż regulaminu polegająca na likwidacji stanowiska radcy prawnego. To od Burmistrza (wójta, prezydenta miasta) bowiem, jako zobowiązanego do wykonywania swych ustawowych obowiązków i działającego przy pomocy swego urzędu zależy, czy uzna za celowe, zasadne i gospodarne utrzymywanie stanowiska (etatu) radcy prawnego, czy korzystniejszym jest rezygnacja ze stanowiska radcy prawnego w urzędzie i korzystanie wyłącznie z usług kancelarii prawnej na podstawie umów cywilnoprawnych (outsourcing usług prawnych). Ponadto co roku rada gminy udzielając (bądź nie) wójtowi absolutorium (zgodnie z art. 28a us.g.) niejako rozlicza go z wykonywanych zadań i ma w szczególności uprawnienie do badania, czy podejmowane zmiany organizacyjne w urzędzie noszą cechy gospodarności.

W związku z powyższym przedstawiona przez Radę Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentacja o rzekomo rzeczywistych, mających faktycznie polityczne źródło przyczynach likwidacji przez Burmistrza P. stanowiska radcy prawnego w Urzędzie Miejskim zajmowanym dotychczas przez radnego powiatowego R. H., jest o tyle chybiona, że zakłada, iż Burmistrz w zakresie swych kompetencji nie może dokonywać zmian organizacyjnych w kierowanym przezeń urzędzie.

Ponadto Sąd pragnie wskazać, że stanowisko Rady Powiatu w pełni opiera się na wyjaśnieniach złożonych przez samego zainteresowanego przed wydaniem zaskarżonej uchwały. To bowiem radny R. H. na posiedzeniu Komisji Doraźnej Rady Powiatu [...] listopada 2019 r. (jak wynika z protokołu posiedzenia) wskazywał, że po objęciu mandatu radnego powiatowego w 2019 r. zwrócił się do Burmistrza jako pracodawcy, by określić dalsze warunki pracy w Urzędzie. Następnie – jak wskazał radny – Burmistrz prosił go, by na terenie Urzędu nie prowadził żadnej agitacji politycznej. Wyjaśnił, że z Gminą P. współpracuje od 2002 r. (na umowy cywilnoprawne), a od [...] stycznia 2012 r. zatrudniony jest na etacie jako radca prawny. Radny podał, że sam zaproponował Burmistrzowi zmianę zapisów umowy i dostosowanie dni i godzin pracy tak, aby mógł swobodnie łączyć obowiązki i wykonywać mandat radnego. To jedynie radny podał, że Burmistrz nakazał mu korzystać z urlopu w dniu sesji Rady Powiatu, w przeciwnym zaś razie pożegna się z miejscem pracy. Dalej R. H. wyjaśnił, że w I kwartale 2019 r. w rozmowie z Burmistrzem ten zarzucił mu, że prowadzi na terenie Urzędu agitację polityczną. Sam radny przyznał, że w prywatnych rozmowach poruszał tematy bieżącej polityki, ale służbowo nie prowadził żadnej agitacji. Dalej radny podał, że trakcie strajku nauczycieli (II lub IV 2019 r.) odbył rozmowę z Burmistrzem, który twierdził, że radny uprawia politykę. Rzekomo Burmistrz zwrócił mu uwagę, iż w klapie marynarki ma przypinkę partyjną ".[...]". Radny wyjaśnił Komisji Doraźnej, że był skonfundowany reakcją Burmistrza, gdyż był oto znaczek partii, do której radny należy. Wskazał, że poinformował Burmistrza, że w państwie prawa jest wolność poglądów, lecz po tygodniu przypinkę zdjął, by nie generować konfliktów. Również to radny na posiedzeniu Komisji wyraził opinię, że bezpośrednią przyczyną próby zwolnienia go z pracy było solidaryzowanie się przez radnego ze strajkującymi nauczycielami. Wyjaśnił do protokołu, że jego żona jest nauczycielką, uznał, że w trakcie strajku należy wesprzeć nauczycieli. Wskazał, że wraz z radnym gminnym z P. J. P. [...] kwietnia 2019 r. zawieźli pączki strajkującym nauczycielom w Przedszkolu "[...]". Zdarzenie to – jak podał – miało miejsce w środę, a więc w dzień, w którym nie radny nie pracuje w Urzędzie, lecz w domu (jak wynika z umowy – wyżej zapisano w protokole). Następnie pojechali do szkoły w C., do Zespołu Szkół w P. i szkoły w N. . Wskazał, że jedna z nauczycielek i radny gminny zdjęcia z tych wydarzeń umieścili na swoich profilach na społecznościowych w Internecie. Radny wyjaśnił, że spowodowało to interwencję u Burmistrza P. redaktora Gazety S. A. H.. Kończąc radny stwierdził, że działalność publiczna związana z wykonywaniem mandatu nie powinna być przesłanką do zwolnienia z pracy, a jego zdaniem jest to powód, dla którego Burmistrz chce go zwolnić. Nadto dodał, że obie formy obsługi prawnej Gminy (zewnętrzna kancelaria prawna i stanowisko radcy prawnego w Urzędzie Miejskim) funkcjonują niezależnie od lat, lecz kancelaria z P. obsługuje inne niż R. H. referaty.

Sąd przytoczył wyjaśnienia radnego powiatowego celem zobrazowania argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu wskazała bowiem, iż: "Radny współpracował z Gminą P. nieprzerwanie od 2002 r. Początkowo świadczył usługi prawne w ramach umowy cywilnoprawnej następnie, od dnia [...] stycznia 2012 r. został zatrudniony przez Burmistrza Gminy P. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku radcy prawnego. Jednocześnie Urząd Miejski w P. od lat obsługuje nieprzerwanie również zewnętrzna kancelaria prawna. Radny w ramach złożonych wyjaśnień wskazał, iż do momentu objęcia funkcji radnego w Radzie Powiatu, współpraca między stronami układała się pomyślnie. Potwierdzeniem powyższego może być brak zarzutów pracodawcy co do wykonywania pracy przez radnego. W ciągu ostatniego roku, pracodawca zmienił jednak swoje stanowisko względem pracownika. Kilka dni po wyborach, pracodawca zwrócił się do radnego z prośbą, aby na terenie zakładu pracy nie uprawiał-polityki. Kilka miesięcy później, zażądał, aby radny nie nosił w miejscu pracy przypinki z nazwą ugrupowania politycznego, które reprezentuje. Pracodawca wymagał, aby radny - w związku z wykonywaniem funkcji radnego - za każdym razem, kiedy będzie zobligowany do wykonywania zadań jako radny, składał wniosek o udzielenie urlopu (na cały dzień). Burmistrz nie godził się, aby radny mógł "przenosić" dzień pracy na inny, gdy będzie to kolidowało z jego obowiązkami radnego. Nie godził się również, aby radny mógł "odpracować" czas potrzebny na wykonywanie obowiązków radnego. Pracodawca po uzyskaniu mandatu radnego przez pracownika zażądał aby realizując mandat każdorazowo korzystał z pełnego dnia urlopu. Nadto, pracodawca nie przystał na propozycję zmiany w grafiku dyżurów w sposób, który umożliwiałby bezkolizyjne pogodzenie obowiązków pracy radnego i radcy prawnego. Burmistrz Gminy P. nie wyraził zgody na jakiekolwiek zmiany w tym zakresie. W drugiej połowie kwietnia br., pracodawca wezwał radnego w związku z zapytaniem Gazety S. , czy Burmistrz Gminy P. wyraża zgodę na wspieranie przez pracownika Urzędu Miejskiego w P. w godzinach jego pracy nauczycieli w trakcie strajku. Z wyjaśnień wynika, iż radny przebywał w tym dniu na urlopie. Natomiast pracodawca nawiązując do strajku nauczycieli ponowił swoje żądanie o brak uprawiania polityki i prowadzenia rozmów politycznych z pracownikami urzędu a radny zapewnił o swej bezstronności."

Z powyższej argumentacji Rady Powiatu wynika jednoznacznie, że bazuje ona w pełni na wyjaśnieniach złożonych przez radnego powiatowego R. H.. Rada Powiatu nie uwzględniła zaś, że faktycznym powodem wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, mającym umocowanie przepisach ustawy o samorządzie gminnym, jest zmiana Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w P. powodująca likwidacją stanowiska radcy prawnego.

Sąd podziela stanowisko Burmistrza P., że w myśl art. 22 ust. 2 u.s.p. przyczyną rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym powiatowym jest zatem likwidacja stanowiska pracy "radca prawny" – zgodnie z zarządzeniem Burmistrza nr [...] Sąd pragnie podkreślić, że nie powinno być rolą powiatu (w ramach uprawnień wynikających z art. 22 ust. 2 u.s.p.) badanie celowości i zasadności zmniejszenia stanu zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w P., jako przyczyny rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem. Tylko na marginesie należy wskazać, że działania Burmistrza w tym zakresie stanowią konsekwencję zlecenia całej obsługi prawnej kancelarii zewnętrznej. Z inną zaś sytuacją miałaby Rada Powiatu do czynienia, gdyby w Urzędzie Miejskim w P. funkcjonował zespół radców prawnych, a wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy objął tylko jednego z radców prawnych pełniących funkcję radnego.

Reasumując Sąd uznał, że na skutek błędnej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. Rada Powiatu bezpodstawnie odmówiła Burmistrzowi P. zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatowym R. H.. Wykazane naruszenie prawa ma oczywiście doniosły charakter, albowiem powoduje niemożność realizacji Burmistrza P. jako kierownika Urzędu Miejskiego w P. wprowadzonych zmian w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu i faktycznej likwidacji stanowiska radcy prawnego.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały – pkt I wyroku.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł, jako sumy wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) i wpisu od skargi ([...] zł) – pkt II wyroku.