Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1034/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 146 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/11 w sprawie ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 1150/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. K. i K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Starosta Bocheński w związku ze sprzeciwem z dnia 10 marca 2005 r. Prokuratora Okręgowego w Krakowie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] października 2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z zapleczem, myjni samochodowej stanowiska tankowania LPG, wewnętrznego układu komunikacyjnego na działkach [...] i [...] przy ulicy [...] oraz przyłączy; wody na działkach nr [...] kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] wraz z szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne, kanalizacji opadowej na działkach nr [...] gazu na działce [...] i wewnętrznej instalacji gazowej - stanowiących własność A. i H. K. .

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w Krakowie oraz W. i K. K. - Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1113/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego ze względu na fakt, że w wydaniu tej decyzji brała udział osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] maja 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. w całości i stwierdził, że decyzja Starosty Bocheńskiego z dnia [...] października 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że w niniejszej sprawie istniała podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., bowiem decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Decyzja o pozwoleniu na budowę, w sprawie której wznowiono postępowanie została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta Bochnia z dnia [...] października 2000 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten, określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie uzależnia zatem rozpoczęcia biegu tego terminu od tego, czy decyzja doręczona została wszystkim stronom. Powołany przepis wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji. Zakaz merytorycznego orzekania w sprawie jest przy tym bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które spowodowały upływ pięcioletniego terminu.

W niniejszej sprawie od dnia doręczenia decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] października 2001 r. do momentu orzekania przez Wojewodę Małopolskiego upłynęło ponad 9 lat, czyli mamy do czynienia ze skutkiem przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Skoro przedawniła się możliwość uchylenia decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] października 2001 r., to należy wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 2 k.p.a. stanowiącego, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu popełnienia przestępstwa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji do istnienia podstawy do wznowienia w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że popełnienie przestępstwa winno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, a więc brak podstaw do uznania, że w tej sprawie spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie zapadł wyrok Sądu Rejonowego w Tarnowie z dnia 18 stycznia 2009 r. sygn. akt II K 77/07, który został uchylony wyrokiem Sądu Okręgowego w Krośnie II Wydział Karny z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II Ka 260/09 a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. K. i K. K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Bocheńskiego z [...] października 2001 r., a także merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Skarżący podnieśli, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę celowo przedłużały postępowanie, bezprawnie odmawiając im prawa strony i dopiero sąd przyznał, iż skarżącym przysługiwały prawa strony i powinni brać udział w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy oraz o pozwolenie na budowę. W tym czasie biegł pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Aktualnie mimo, iż przyznano skarżącym prawa strony postępowania, a w związku z wydaniem przedmiotowych decyzji postawiono urzędnikom zarzuty W. i K. K. nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Ich zdaniem taka sytuacja to kpina z prawa i procedur, bowiem gry proceduralne doprowadzają do uniemożliwienia merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Bocheńskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2001 r., bowiem wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, w oparciu o którą wydano to pozwolenie na budowę. Niesporne jest również, iż od czasu doręczenia stronom decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęło ponad 5 lat.

Wskazane przez organ odwoławczy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 146 i art. 151 § 2 uniemożliwiają w takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie sprawy. Problem ten został w zaskarżonej decyzji szeroko omówiony. Powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może odmówić ich zastosowania czy też wydać rozstrzygnięcia niezgodnego z ich treścią. Zgodnie z art. 146 k.p.a. na obecnym etapie postępowania nie mogło nastąpić uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski rozstrzygając niniejszą sprawę musiał ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji - co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że skutek upływu wskazanego wyżej pięcioletniego okresu jest niezależny od przyczyn takiego stanu rzeczy, a w szczególności od tego kto i dlaczego doprowadził do zaistnienia takiej sytuacji. Nawet gdyby upływ terminu został spowodowany działaniem organów administracji, nie byłoby możliwości wydania rozstrzygnięcia innego niż wskazane w art. 151 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. K. oraz K. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 146 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu, że decyzja Starosty Bochni z [...] października 2001 r. mimo, że została wydana z naruszeniem prawa, nie powinna być uchylona, gdyż upłynął termin przedawnienia wskazany w powyższym artykule, podczas, gdy w omawianej sprawie decyzja nie została prawidłowo doręczona skarżącym jako stronom postępowania, w skutek czego termin przedawnienia jeszcze nie rozpoczął się.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Istotą sprawy było ustalenie czy w sprawie zachodziła przesłanka z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. zarzucili, że w stosunku do nich nie rozpoczął biegu 5 letni termin albowiem nie została im doręczona kwestionowana decyzja. Stanowisko takie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, wyro9k WSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 528/12). Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że od ostatniego doręczenia decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] grudnia 2005 roku upłynęło ponad 5 lat, a zatem w sprawie jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji zachodziła negatywna przesłanka do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Na bieg powyższego terminu, nie ma wpływu Podkreślić jednocześnie należy, że upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.