Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 792/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1247 (tysiąc dwieście czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca", "Spółka") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2021 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zespół koszar przy ul. [...] w [...] został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r., L. dz. [...], pod numerem rejestru [...] (obecnie nr [...]).

W dniu [...] lipca 2019 r., na terenie powyższego zespołu, pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatura w [...], przeprowadzili kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W wyniku jej stwierdzono (protokół z [...] lipca 2019 r.): brak zabezpieczenia budynków zespołu przed dostępem osób trzecich, ubytki w stolarce okiennej i drzwiowej, brak lub ubytki w orynnowaniu, brak rur spustowych, brak (budynki nr 4-6) lub ubytki (budynek nr 3) pokrycia dachowego, brak (budynki nr 5 i 6) lub znaczne uszkodzenia (budynki nr 3 i 4) konstrukcji dachowej, uszkodzenia tynków, widoczne ślady dewastacji (wszystkie budynki) i podpaleń (budynki 3-5). Otoczenie zespołu niezabezpieczone przed dostępem osób trzecich, porośnięte samosiewami, zaśmiecone.

W związku z powyższym, w dniu [...] sierpnia 2019 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, z upoważnienia którego działał Kierownik Delegatury w [...] (dalej: "[...] WKZ", "organ konserwatorski") - na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - wydał [...] sp. z o. o. (właścicielowi ww. zespołu koszar) zalecenia pokontrolne, obejmujące: w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., zabezpieczenie budynków: nr 1 wieży ciśnień, nr 2 izby chorych, nr 3 budynek koszarowy, nr 4 magazyn żywności, nr 5 klub garnizonowy, nr 6 budynek sztabowy, przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych poprzez zabezpieczenie otworów drzwiowych oraz okiennych. Natomiast w terminie do dnia 30 grudnia 2019 r., wykonanie rekonstrukcji uszkodzonej konstrukcji dachu, w celu zabezpieczenia wnętrza budynku oraz ścian konstrukcyjnych przed odziaływaniem czynników atmosferycznych w budynkach: nr 3 budynek koszarowy, nr 4 magazyn żywności, nr 5 klub garnizonowy, nr 6 budynek sztabowy. Ponadto, w terminie do dnia 30 grudnia 2019 r., organ konserwatorski zalecił zabezpieczyć obszar zabytkowego zespołu poprzez wykonanie ogrodzenia.

[...] WKZ poinformował skarżącą o skutkach niewykonania zaleceń, pouczył o możliwości pisemnego zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, wyjaśnień oraz przedstawienia stosownej dokumentacji. Zalecenia zostały doręczone Spółce w dniu 11 września 2019 r.

Pismem z 3 lutego 2020 r., organ konserwatorski zawiadomił Spółkę o planowanej (w dniu [...] lutego 2020 r.) kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków, w zespole koszar przy ul. [...] w [...]. Skarżąca nie stawiła się i nie poinformowała o przyczynach nieobecności. Na ponownej kontroli (w dniu [...] marca 2020 r., po prawidłowym zawiadomieniu) skarżąca także nie stawiła się i nie poinformowała o przyczynach nieobecności. W wyniku powyższych kontroli stwierdzono, że zalecenia z dnia [...] sierpnia 2019 r., nie zostały wykonane.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r., organ konserwatorski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w związku z niewykonywaniem zaleceń pokontrolnych z [...] sierpnia 2019 r.

[...] WKZ (dalej także: "organ I instancji") decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 107e ust 1, art. 89 pkt 2 i art. 92 ust. 1 i ust 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 282), dalej: "ustawa o ochronie zabytków" oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") orzekł o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z [...] sierpnia 2019 r., w odniesieniu do zespołu koszar, wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...], zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], dz. nr: [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że obecnie teren koszar stanowiący własność [...] sp. z o. o., jest zaniedbany (zaśmiecony, zarośnięty samosiewami drzew i krzewów) oraz nienależycie zabezpieczony przed dostępem osób postronnych (braki w ogrodzeniu, brak stałego dozoru). Budynki położone na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków są niezabezpieczone, w złym stanie technicznym, w dalszym ciągu ulegają postępującej destrukcji i dewastacji. Brak skrzydeł okiennych i drzwiowych, powyrywane: metalowe nadproża, balustrady, instalacje: wodno-kanalizacyjne, elektryczne oraz inne metalowe elementy, porozbijane ściany wewnętrzne, zniszczone podłogi i posadzki, brak dachów na kilku budynkach w pozostałych częściowo powycinane drewniane elementy konstrukcyjne więźby dachowej, zniszczone pokrycia dachowe i obróbki blacharskie, brak rynien i rur spustowych. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2016 r., K.J. K. i S.K. założyli spółkę pod nazwą [...] Sp. z o.o.. K. K. pokryła udziały w całości wkładem niepieniężnym poprzez przeniesienie na spółkę prawa własności zabudowanej nieruchomości, w skutek czego nowym właścicielem nieruchomości jest [...] spółka z o.o. Przy czym, organ I instancji podkreślił, że spółkę założyły osoby, które wcześniej posiadały tytuł prawny do zabytku, tj. Państwo S.i K. K. (od roku 2005). Spółka [...] od chwili nabycia tytułu prawnego do nieruchomości nie wykonała żadnego z obowiązków, jakie ciążą na niej na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Podczas kontroli przestrzegania ww. przepisów przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2020 r. oraz [...] marca 2020 r., na terenie przedmiotowej nieruchomości, stwierdzono, że prace zabezpieczające, nałożone na właściciela ww. zaleceniami pokontrolnymi, nie zostały wykonane.

Następnie, organ I instancji przytoczył art. 189d k.p.a. i dokonał analizy wskazanych w nim dyrektyw wymiaru kary administracyjnej na gruncie rozpatrywanej sprawy (pkt 1 do 7 art. 189d k.p.a.).

Wymierzając karę pieniężną [...] WKZ stwierdził, że niszczejące mienie zabytkowe spowodowało naruszenie ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona substancji zabytkowej. Strona ukarana z pełną świadomością naruszyła obowiązujące prawo. Miarkując wysokość kary pieniężnej, organ I instancji wskazał, że wziął pod uwagę stan zachowania historycznego zespołu budowlanego koszar w [...], wymagający pilnej interwencji. Brak podjęcia przez właścicieli działań zabezpieczających grozi nieodwracalnym zniszczeniem substancji zabytkowej budynków.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na skarżącą spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że czas realizacji robót budowlanych dotyczących rekonstrukcji uszkodzonych konstrukcji dachów budynków (nr 3-6 zaleceń pokontrolnych), tj. do 30 grudnia 2019 r. był niewystarczający. Zalecenia wydane w dniu [...] sierpnia 2019 r., zostały doręczone Spółce w dniu [...] września 2019 r. w związku z czym jako adresat zaleceń miała na wykonanie tych prac niespełna 4 miesiące. Natomiast, przeprowadzenie powyższych robót budowlanych wymagało wydania przez organ konserwatorski pozwolenia na roboty budowlane w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1, a następnie uzyskania od organu administracji architektoniczno – budowlanej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 35 k.p.a. procedury te mogą trwać 2 miesiące każda (nie licząc terminów na uprawomocnienie się decyzji). Ponadto, wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na ww. prace wymagało prac przygotowawczych - nawiązania współpracy z wykonawcami mającymi doświadczenie przy robotach budowlanych dotyczących zabytków oraz sporządzenia projektu budowlanego. W związku z powyższym Minister uznał, że wyznaczony w przedmiotowych zaleceniach termin na wykonanie rekonstrukcji dachów budynków nr 3-6, w zabytkowym zespole koszar w [...] był niemożliwy do dochowania, a co za tym idzie nałożenie kary administracyjnej za jego niedotrzymanie było, zdaniem Ministra, niesłuszne.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że pozostałe działania zawarte w zaleceniach (zabezpieczenie budynków przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych poprzez zabezpieczenie otworów drzwiowych oraz okiennych) a także wykonanie ogrodzenia - mogły polegać na doraźnym zabezpieczeniu otworów okiennych i drzwiowych np. deskami oraz wykonaniu ogrodzenia z siatki metalowej, co nie wymagało uzyskania opisanych wyżej pozwoleń czy sporządzenia dokumentacji projektowej i mogło zostać wykonane, w ciągu kilku tygodni. Skarżąca takich działań jednak nie podjęła.

Wobec powyższego, w ocenie Ministra, nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 na [...] sp. z o.o. jest nieadekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa i zasadnym jest jej obniżenie do kwoty 25 000 zł.

Następnie, Minister ustosunkował się do zarzutów odwołania.

Na powyższą decyzję z [...] lutego 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 189d k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wynikających z tego przepisu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

2) art. 39 w zw. z 40 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez przyjęcie, że zalecenia pokontrolne mają charakter wiążący dla skarżącej, w sytuacji gdy zakres związania nimi jest ograniczony, a zalecenia nie mają charakteru absolutnego;

3) art. 4 w zw. z art. 5 w zw. z art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne uznanie, że skarżąca miała obowiązek ponosić wszelkie wydatki na utrzymanie zabytkowych budynków znajdujących się na jej nieruchomości, w tym wszelkie koszty ich naprawy (niezależnie od wysokości tych kosztów), w sytuacji gdy opieka właściciela nad zabytkiem polega jedynie na zapewnianiu warunków do dokonania czynności wskazanych w art. 5 ustawy o ochronie zabytków, a na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek podejmowania działań mających na celu m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

a) zupełne pominięcie faktów wskazanych w piśmie Skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r. (wieloletni brak możliwości uzyskania przez poprzedników prawnych Skarżącego, z przyczyn niezależnych od nich, decyzji ustalającej warunki zabudowy nieruchomości, wieloletnie niszczenie nieruchomości Skarżącego i znajdujących się na niej budynków koszar oraz ich zabezpieczeń, pomimo tego, że zarówno poprzednicy prawni Skarżącego, jak i sam Skarżący nieustannie podejmowali i podejmują czynności w kierunku zapewnienia należytego zabezpieczenia zarówno nieruchomości, jak i budynków koszar), w sytuacji gdy ww. okoliczności powinny być uwzględnione przy ustalaniu wymiaru administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego,

b) niezbadanie przebiegu postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości Skarżącego, w tym przyczyn wieloletniego odmawiania ustalenia tych warunków zabudowy Skarżącemu, w sytuacji, gdy dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiącej wcześniej część nieruchomości Skarżącego, którą Gmina [...] nabyła od Skarżącego) decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], znak sprawy: [...] ustalono warunki zabudowy dla ww. nieruchomości i decyzja ta stała się już ostateczna, a ustalenie tych okoliczności ma wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych nałożonej na Skarżącego;

2) art. 75 i art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji wszelkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym zwłaszcza:

a) niezwrócenie się przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do właściwych urzędów i organów, w tym w szczególności Urzędu Miejskiego w [...] i organów ścigania właściwych dla miejscowości [...], o wypożyczenie akt postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości Skarżącego i akt postępowań karnych, w szczególności dotyczących niszczenia mienia na nieruchomości Skarżącego i znajdujących się na niej budynków celem wyjaśnienia okoliczności wskazanych w piśmie Skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r., które mają istotny wpływ na ustalenie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, tj. wieloletniego braku możliwości uzyskania przez poprzedników prawnych Skarżącego warunków zabudowy dla nieruchomości z przyczyn od nich niezależnych; systematycznego niszczenia nieruchomości Skarżącego i znajdującego się na jej terenie budynku koszar pomimo wieloletnich prób zapewniania, zarówno przez Skarżącego, jak i jego poprzedników prawnych właściwego zabezpieczenia zarówno terenu nieruchomości, jak i budynku koszar,

b) niezwrócenie się przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do Urzędu Miejskiego w [...] o wyjaśnienie przyczyn nieustalania Skarżącemu warunków zabudowy dla nieruchomości, w sytuacji gdy organ konserwatorski pozytywnie zaopiniował realizację na nieruchomości Skarżącego inwestycji przez poprzedników prawnych Skarżącego,

c) niedopuszczenie z urzędu dowodu z przesłuchania stron i zeznań świadków celem wyjaśnienia okoliczności wskazanych w piśmie Skarżącego z dnia 12 czerwca 2020 r., które mają istotny wpływ na ustalenie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, tj. wieloletniego braku możliwości uzyskania przez poprzedników prawnych Skarżącego warunków zabudowy dla nieruchomości z przyczyn od nich niezależnych; systematycznego niszczenia nieruchomości Skarżącego oraz znajdującego się na jej terenie budynku koszar pomimo wieloletnich prób zapewniania, zarówno przez Skarżącego, jak i jego poprzedników prawnych właściwego zabezpieczenia zarówno terenu nieruchomości, jak i budynku koszar;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do okoliczności wskazanych w piśmie skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r., które mają, zdaniem skarżącej, wpływ na ustalenie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, tj. wieloletniego braku możliwości uzyskania przez poprzedników prawnych skarżącej warunków zabudowy dla nieruchomości z przyczyn od nich niezależnych; systematycznego niszczenia nieruchomości skarżącej i znajdującego się na jej terenie budynku koszar (pomimo wieloletnich prób zapewniania, zarówno przez skarżącą, jak i jej poprzedników prawnych właściwego zabezpieczenia zarówno terenu nieruchomości, jak i budynku koszar);

4) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

5) art. 67 i 72 k.p.a. w zw. z art. 39 i art. 40 w zw. z art. 107e ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że "lustracje" nieruchomości skarżącej przeprowadzone w dniach [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. oraz wydruk notatki z systemu EDZ stanowią wystarczające podstawy do stwierdzenia niewykonania przez Skarżącego zaleceń pokontrolnych, a następczo - nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą w sytuacji, gdy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje czynności "lustracji" nieruchomości jako formy kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a zgodnie z orzecznictwem notatka służbowa (a tym bardziej wydruk notatki z systemu EDZ) nie może stanowić dowodu na istotne okoliczności w sprawie.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte przez skarżącą w uzasadnieniu skargi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z załączonych do niniejszej skargi dokumentów, tj.:

a) wydruku księgi wieczystej Kw nr [...] i wydruku księgi wieczystej Kw nr [...] na wykazanie faktu, że: nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [...] stanowiła wcześniej część nieruchomości Skarżącego i została nabyta od Skarżącego przez Gminę [...] w 2017 r.,

b) decyzji nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., znak sprawy: [...] na wykazanie faktu, że: na wniosek Gminy [...] kilka miesięcy po nabyciu tej działki od Skarżącego ustalono warunki zabudowy nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] miasta [...] dla inwestycji polegającej na odbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku koszarowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalno-usługowy,

c) decyzji nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak sprawy: [...] na wykazanie faktu: że poprzednicy prawni Skarżącego przez wiele lat bezskutecznie próbowali uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy swojej nieruchomości; że brak możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ww. nieruchomości nie wynikał z przyczyn zależnych od Skarżącego, a z wieloletnich nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach administracyjnych polegających m.in. na niewłaściwym ustaleniu obszaru analizowanego,

d) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/11 na wykazanie faktu: że poprzednicy prawni Skarżącego przez wiele lat bezskutecznie próbowali uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy swojej nieruchomości; że brak możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości nie wynikał z przyczyn zależnych od Skarżącego, a z wieloletnich nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach administracyjnych polegających m.in. na niewłaściwym ustaleniu obszaru analizowanego,

e) decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy, decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy, decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy, decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy, decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy, decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy na wykazanie faktu: że na wniosek Skarżącego dopiero w latach 2018 - 2020 ustalono warunki zabudowy działek wchodzących w skład nieruchomości Skarżącego,

f) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., znak sprawy: [...] na wykazanie faktu, że: do uchylenia decyzji ustalającej, na wniosek Skarżącego, warunki zabudowy dla wchodzących w skład Nieruchomości działek ewidencyjnych nr [...] i [...] doszło w następstwie nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego przez organy administracji architektoniczno-budowlane;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], nakazujących przeprowadzenie zabezpieczających robót budowlanych w zespole koszar zlokalizowanym przy ul. [...] w [...];

3) w wypadku niepodzielenia przez Sąd stanowiska Skarżącego co do wystąpienia przesłanek do umorzenia prowadzonego wobec Skarżącego postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], nakazujących przeprowadzenie zabezpieczających robót budowlanych w zespole koszar zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

4) uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], znak sprawy: [...], którą wymierzono Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za niewykonanie zaleceń pokontrolnych wydanych pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił oddalić wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, na okoliczności tam przywołane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] lutego 2021 r. wydana w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na [...] sp. z o.o., w wysokości 25 000 zł. Organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i rozstrzygnął sprawę co do istoty (tj. wymierzył karę pieniężną w wysokości zmniejszonej), albowiem doszedł do przekonania, że decyzją [...] WKZ z [...] lipca 2020 r. nałożono karę administracyjną w wysokości nieadekwatnej do stwierdzonego naruszenia prawa.

Ustalając karę pieniężną Minister oparł się na art. 107e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem "Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne."

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Przywołany przepis przewiduje zatem wyraźne zastrzeżenie, zgodnie z którym, wydanie zaleceń pokontrolnych jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy charakter stwierdzonych nieprawidłowości nie wymaga wydania decyzji określonej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do art. 49 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W ocenie Sądu, organ konserwatorski, wydając zalecenia pokontrolne w dniu [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (z terminem realizacji do dnia 30 listopada 2019 r.) prawidłowo ustalił charakter prac wskazanych do wykonania w zaleceniach pokontrolnych jako prace zabezpieczające (zabezpieczenie otworów drzwiowych oraz okiennych), które są niezbędne do zapobieżenia przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych. Prace zabezpieczające zalecił wykonać w budynkach: nr 1 wieża ciśnień, nr 2 izba chorych, nr 3 budynek koszarowy, nr 4 magazyn żywności, nr 5 klub garnizonowy, nr 6 budynek sztabowy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że kara nakładana przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków) za niewykonanie zaleceń jest konsekwencją niedopełnienia przez właściciela zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt 2 i 3 ustawy) obowiązku opieki nad zabytkiem. Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e ustawy o ochronie zabytków jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (działający przez upoważnionego Kierownika Delegatury w [...]) wydał skarżącej zalecenia pokontrolne składające się z ww. obowiązków odnoszących się do wpisanego do rejestru zabytków zespołu koszar przy ul. [...] w [...]. Zalecenia zostały odebrane przez skarżącą w dniu [...] września 2019 r. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że żadne prace określone w zaleceniach pokontrolnych nie zostały podjęte. Na wydane zalecenia pokontrolne nie wpłynęły w ustawowym terminie zastrzeżenia.

Minister uznał, że część zaleceń (z terminem wykonania do dnia [...] grudnia 2019 r.), tj.: 1) wykonanie rekonstrukcji uszkodzonej konstrukcji dachu, w celu zabezpieczenia wnętrza budynku oraz ścian konstrukcyjnych przed odziaływaniem czynników atmosferycznych w budynkach: nr 3 budynek koszarowy, nr 4 magazyn żywności, nr 5 klub garnizonowy, nr 6 budynek sztabowy; 2) zabezpieczenie obszaru zabytkowego zespołu przez wykonanie ogrodzenia – była niemożliwa do zrealizowania w powyższym terminie, a tym samym nałożenie kary administracyjnej za niedotrzymanie terminu było niesłuszne. Podkreślił, że charakter powyższych robót wymagał wydania przez organ konserwatorski uzyskania pozwolenia na roboty budowlane a następnie od organu administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę

Z powyższym stanowiskiem należy zgodzić się. Jednocześnie można byłoby rozważać zasadność zastosowania do tych robót budowlanych przy zabytku art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (i skutki z tego wynikające), jednakże zasadnicze w sprawie znaczenie ma to, iż Minister dostrzegł, że niemożliwość zrealizowania ww. zaleceń w terminie do [...] grudnia 2019 r. wpływa na ustalenie co do wysokości kary pieniężnej.

Rację ma jednak skarżąca, że Minister, wymierzając karę pieniężną naruszył art. 189d k.p.a. dotyczący dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, albowiem w pełni go nie zastosował.

Zgodnie z art. 189d k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Sąd zauważa, że organ I instancji przy wymiarze kary pieniężnej dokonał analizy wskazanych w przepisie dyrektyw, tym samym organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i ustalając wysokość kary pieniężnej - 25 000 zł, zobowiązany był także zastosować się do dyrektyw jej wymiaru. Minister zaś, poza przytoczeniem art.189d k.p.a. na stronie 6 decyzji oraz wskazaniem na stronie 7, że "nałożenie kary pieniężnej, w wysokości 50 000 zł jest nieadekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa" (niemożliwe wykonanie zaleceń w postaci rekonstrukcji uszkodzonych dachów – w terminie do [...] grudnia 2019 r.) kwestii tej (z uwzględnieniem całokształtu sprawy) nie przeanalizował. A podkreślić należy, że był to jeden z zarzutów odwołania, do którego organ odwoławczy nie odniósł się.

Wobec powyższego, skontrolowanie przez Sąd decyzji organu odwoławczego pod tym kątem - nie jest możliwe.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej, organ uwzględnia wagę i okoliczności naruszenia prawa (pkt 1). Ponieważ naruszenie prawa może mieć wyłącznie postać niedopełnienia obowiązku (tak jak w niniejszej sprawie) lub naruszenia zakazu, tym samym, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę i ciężar gatunkowy niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu). Waga naruszenia prawa powinna być oceniana w kategoriach jego stopnia, tj. znikomego, zwykłego lub poważnego niedopełnienia obowiązku/naruszenia zakazu.

Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej, organ administracji publicznej uwzględnia także częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara (pkt 2). Zastosowanie tej dyrektywy wymaga od organu ustalenia czy niedopełnianie obowiązku (naruszanie zakazu) w przeszłości jest tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku (naruszenie zakazu), w następstwie którego ma być wymierzona administracyjna kara pieniężna a także ustalenia częstotliwości niedopełniania obowiązku (naruszania zakazu) w przeszłości. Niedopełnianie obowiązku (naruszanie zakazu) przez stronę w przeszłości powinno być stwierdzone rozstrzygnięciami właściwych organów. Ustalając, czy naruszenie prawa, w następstwie którego ma być wymierzona kara, jest naruszeniem tego samego rodzaju co naruszenie z przeszłości, organ administracji publicznej jest związany oceną prawną co do kwalifikacji prawnej naruszenia prawa zawartą w odnośnych rozstrzygnięciach.

Ponadto, organ administracji publicznej wymierzając administracyjną karę pieniężną uwzględnia także stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa (pkt 4). Przyczynienie się do powstania naruszenia prawa to przyczynienie się do niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu. Ocena stopnia przyczynienia się jest ustaleniem faktycznym.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej uwzględnia również działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (pkt 5). Strona powinna podjąć działania dobrowolnie z zamiarem uniknięcia skutków naruszenia prawa. Nie chodzi tu o uniknięcie skutków naruszenia prawa dla strony naruszającej prawo, lecz o usunięcie skutków naruszenia prawa lub ograniczenie ich zakresu i intensywności. Działania te powinny być co do zasady podjęte przed wszczęciem postępowania, w którym na stronę ma być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jednocześnie, przy wymierzaniu kary, organ administracji publicznej uwzględnia wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła (pkt 6). W przepisie chodzi o korzyści finansowe lub dające się oszacować korzyści materialne. Osiągnięcie korzyści lub uniknięcie straty wskutek naruszenia prawa jest zawsze okolicznością obciążającą.

W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, kierując się powyższymi okolicznościami - powinien (po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z odniesieniem się do stanu faktycznego sprawy i twierdzeń skarżącej) uzasadnić wymiar kary pieniężnej ustalonej w wysokości 25 000 zł.

Kierując się powyższym, w tym, że naruszony został przepis art. 189d k.p.a. w związku z art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - nie przesądzając o końcowym wyniku sprawy - uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).