Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1039/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia del. SO Aleksandra Westra Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "Organ") z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2020 r. poz. [...] (dalej: "Uchwała" lub "Regulamin").

II. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda" lub "Skarżący") pismem z 7 czerwca 2021 r. wniósł skargę na Uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym samym piśmie Wojewoda zaskarżył również uchwałę Rady z [...] listopada 2020 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oraz uchwałę Rady z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 19 lipca 2021 r. skarga na uchwałę Nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1040/21, zaś zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 9 sierpnia 2021 r. skarga na uchwałę nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1156/21.

III.1. Argumentując swoje stanowisko Wojewoda wskazał, iż na sesji 3 sierpnia 2020 Rada podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oraz Nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (dalej: "Uchwała odbiorowa"). Następnie w dniu [...] listopada 2020 r. Rada podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej: "Uchwała nowelizująca"). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. W pierwszej kolejności Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 z późn. zm.; dalej: "u.c.p.g.") w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, należy zawrzeć wymagania dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Wojewoda podniósł brak wspomnianej regulacji zarówno w Uchwale, jak i w Uchwale nowelizującej. Wojewoda zauważył, że przepis delegujący wymienia wprost, jakiego rodzaju regulacje mają być zawarte w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Wszelkie odstępstwa od wspomnianej zasady stanowią o niewypełnieniu delegacji ustawowej w sposób zupełny. Jak wynika z treści ww. przepisu, katalog regulacji, które prawodawca lokalny jest zobowiązany uwzględnić, obejmują ustawowe minimum, które zostało w nim określone. Wojewoda podniósł również, iż art. 6r ust. 3 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wojewoda przypomniał przy tym, że zgodnie z art. 6r ust. 3b u.c.p.g., dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzaju, z tym, że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tymczasem, zgodnie z § 16 załącznika do Uchwały częstotliwość odbioru została ustalona niezgodnie z wymaganiami ustawowymi w odniesieniu do zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów w ramach budynków wielolokalowych. W ocenie Wojewody nie wiadomo, z jakiego typu nieruchomości odbierane są odpady albowiem nie wprowadzono podziału na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, jak również brak jest informacji, czy zabudowa danego rodzaju nie występuje w gminie. Wojewoda dodał również, że w § 16 załącznika do Uchwały, brak jest następujących frakcji odpadów: tekstylia i odzież, przeterminowane leki, zużyte baterie i akumulatory. Po nowelizacji uchwałą Nr [...] Rada w dalszym ciągu nie uwzględniła akumulatorów. Wojewoda wskazał również, że przepis § 16 załącznika do Uchwały, w brzmieniu uzupełnionym przez § 1 pkt 9 Uchwały nowelizującej, jest niespójny z § 3 Uchwały albowiem ten pierwszy nie zawiera informacji o frakcji odpadów akumulatory. Są one wymienione w § 3 ust. 1 pkt 7 załącznika do Uchwały. Wojewoda dodał, że obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmuje frakcję akumulatory, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wojewoda oświadczył, że ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. są objęte regulacją uchwały rady gminy, w przedmiocie ustalenia regulaminu czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w ustawie, w każdym z aspektów przekazanych do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa - poprzez nieuregulowanie całości materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości. Przechodząc do Uchwały odbiorowej Wojewoda wskazał, że w § 3 tejże uchwały brak częstotliwości odbioru odpadów wskazanej w art. 6r ust. 3b u.c.p.g. Poza tym, zdaniem Wojewody w pkt 3 wskazanej jednostki redakcyjnej nieprawidłowo posłużono się nazwą "opakowania wielomateriałowe". Prawidłowa nazwa frakcji, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to odpady opakowaniowe wielomateriałowe. W ww. przepisie brak regulacji jak należy postępować w sytuacji, gdy segregacji podlegają ww. odpady w zabudowie wielorodzinnej, tym samym w tym zakresie nie została wypełniona delegacja ustawowa. W myśl poczynionych powyżej rozważań, częstotliwość odbioru odpadów komunalnych powinna być w ocenie Wojewody określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach oraz odzwierciedlona w uchwale o sposobie i zakresie świadczonych usług, jednakże konsekwentny brak ustaleń dotyczących odbioru odpadów uniemożliwia stwierdzenie, kiedy są one odbierane, a zatem Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w tym zakresie. Zdaniem Wojewody aktualność zachowują poczynione wyżej ustalenia dotyczące częstotliwości odbioru odpadów i istotnego naruszenia prawa w tym zakresie. Wojewoda wskazał ponadto, że § 3 ust. 1 pkt 4 załącznika do Uchwały jak i § 1 pkt 3 Uchwały nowelizującej naruszają prawo w sposób istotny. Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 załącznika do Uchwały bioodpady to "ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków (z wyłączeniem nierozdrobnionych gałęzi drzew i konarów), odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność". W § 1 pkt 3 Uchwały nowelizującej zawarto następującą definicję bioodpadów: "ulegające biodegradacji odpady z ogrodów, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność". W związku z powyższym Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779; dalej: "u.o.o."). ilekroć w ustawie mowa o bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. W rezultacie, Wojewoda stwierdził, że Rada w sposób istotny naruszyła przytoczoną powyżej regulację rangi ustawowej, jak również art. 1a u.c.p.g., zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wojewoda wskazał również, że na podstawie § 9 ust. 2 zdanie pierwsze załącznika do Uchwały "naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dozwolone są wyłącznie na terenie prywatnej nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowodują zanieczyszczeń wód i gleby". Dodał, że w § 1 pkt 7 Uchwały nowelizującej zmieniono § 9 ust. 2 uchwały pierwotnej w sposób następujący: "dopuszcza się naprawę pojazdów poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem, że prace związane z naprawą pojazdów nie są uciążliwe dla nieruchomości sąsiadujących oraz nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska, a sposób postępowania z powstającymi w skutek naprawy odpadami będzie zgodny z przepisami szczególnymi". W oparciu o powyższe, Wojewoda stwierdził, iż w przepisie art. 4 u.c.p.g., delegującym do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie brak delegacji do ograniczenia wymogów w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi wyłącznie do terenu prywatnych nieruchomości. Wymogi we wspomnianym zakresie powinny dotyczyć terenów publicznych. Poza tym przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. posługuje się pojęciem warsztatu naprawczego, a nie samochodowego, jak zostało to przyjęte przez prawodawcę lokalnego.

III.2. W odpowiedzi na skargę Rada reprezentowana przez Wójta Gminy [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz gminy kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada stwierdziła, że skoro zaskarżone uchwały zawierały takie poważne błędy, to zdziwienie budzi nie uchylenie ich przez Wojewodę w ramach postępowania nadzorczego, a ponadto pozostawienie w obrocie prawnym wcześniej podjętych przez inne rady gmin uchwał, które zawierają zapisy analogiczne do kwestionowanych przez Wojewodę w skardze zapisów uchwał Rady, w tym: w zakresie nie ujęcia w Regulaminie budynków wielolokalowych (m.in. uchwała Rady Gminy [...], [...], [...], [...]) oraz w zakresie częstotliwości odbioru bioodpadów (m.in. uchwała Rady Gminy [...], [...], [...], [...]). Zarzut powołania w podstawie prawnej podjętych uchwał przez Radę niewłaściwej podstawy prawnej jest nieuzasadniony. Zastosowane w podstawach prawnych wymienionych wyżej uchwał przepisy są właściwe dla przedmiotu rozstrzygnięcia. Organ zauważył, że zarzutem sprecyzowanym w stosunku do zaskarżonych uchwał mającym uzasadniać wniesienie skargi jest nie zawarcie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] wymagań dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Twierdzenie takie nie są jednak zgodne z prawdą - wymagania dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów uregulowane zostały w § 14 i § 15 regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały. Zdaniem Rady uregulowano szczegółowo jak właściciele nieruchomości mają postępować z odpadami, aby nie dochodziło do przepełnienia pojemników czy worków (zapewnienie właściwej ich ilości). W zakresie ustalenia częstotliwości odbioru odpadów komunalnych Rada podkreśliła, iż wypowiedziała się w § 16 Regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie - częstotliwość odbioru odpadów niesegregowanych (zmieszanych), zgodnie z tymi zapisami, odbywa się przez cały rok co 2 tygodnie, częstotliwość odbioru w stosunku do nieruchomości zabudowanych budownictwem jednorodzinnym nie została zmniejszona w okresie od listopada do marca, natomiast bioodpady są odbierane co 2 tygodnie w okresie od kwietnia do listopada, a w okresie od grudnia do marca są odbierane w PSZOK. Organ podkreślił, iż w gminie brak jest budownictwa wielorodzinnego, więc nie zawarto uregulowań dotyczących takich nieruchomości. Zawarte w uchwale zapisy są zgodne z przepisem art. 6r ust. 3b u.c.p.g. Z uwagi na charakter gminy w Regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie [...] znajdują się również odpowiednie zapisy dotyczące odbioru bioodpadów. Organ wskazał, że odbiór tych odpadów odbywa się raz na 2 tygodnie w okresie od kwietnia do 30 listopada, a w okresie zimowym codziennie w PSZOK. Gmina [...] jest gminą wiejską, bioodpady są w przeważającej mierze kompostowane w przydomowych kompostownikach; bioodpadów w okresie zimowym jest znikoma ilość. Gmina [...] prowadziła i nadal prowadzi aktywną kampanię edukacyjną w zakresie kompostowania bioodpadów i przekazuje mieszkańcom kompostowniki nieodpłatnie. Art. 6r ust. 3b u.c.p.g. dopuszcza zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów. Rada podkreśliła, iż PSZOK - prowadzony przez gminę - jest czynny od wtorku do soboty włącznie, mieszkańcy nie są pozostawieni bez możliwości odbioru tej frakcji odpadów w okresie zimowym, gdyby taka potrzeba powstała. Ze względu na rzadkość zabudowy utrzymanie odbioru odpadów w okresie zimowym przez wybraną firmę znacznie zwiększyłoby i tak wysokie (i coraz wyższe) koszty odbioru odpadów. Takie uregulowanie częstotliwości odbioru bioodpadów nie budziło sprzeciwu mieszkańców. Wyjaśnienia w tym zakresie zostały również przez służby Wojewody przyjęte i nie budziły wątpliwości. Organ podkreślił również, że Rada w Regulaminie określiła wymagania dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Jeśli zdaniem Wojewody wymagania te nie spełniają oczekiwań organu skarżącego, to fakt ten nie stanowi zdaniem Rady wystarczającego uzasadnienia do unieważnienia zaskarżonych i wskazanych wyżej uchwał w całości. Unieważnienie jest bowiem bardzo radykalnym sposobem wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego i może rodzić dla gminy wiele niekorzystnych skutków prawnych i finansowych. Wojewoda w skardze jasno precyzuje zarzut nieustanowienia w uchwałach dotyczących regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych z budynków wielolokalowych. Rada przyznała, że podjęte uchwały nie zawierają uregulowań w tym zakresie lecz podkreśliła, iż brak ten nie ma żadnego wpływu na gospodarowanie odpadami na terenie gminy [...]. Gmina ta jest bowiem gminą wiejską nie posiadającą budynków wielolokalowych, zatem zapis dotyczący częstotliwości odbierania odpadów komunalnych z takich nieruchomości i tak byłby bezprzedmiotowy. Jest oczywiste, że z chwilą pojawienia się takich nieruchomości na terenie gminy uchwalony Regulamin musiałby zostać uaktualniony. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego, jest więc oczywiste, że musi być dostosowany do lokalnych warunków i uwzględniać uwarunkowania i sytuację na danym terenie. Organ wskazał, że w przeciwnym wypadku, uchwalane przez gminy regulaminy niczym by się nie różniły, a zatem ustawodawca mógłby określić jeden wzorcowy regulamin obowiązujący na terenie całego kraju. Organ nadmienił również, że w celu doprowadzenia zapisów Regulaminu do stanu niebudzącego wątpliwości organu nadzoru prowadzona była wymiana mailowa dotycząca zapisów uchwały. Rada wyjaśniła, że na terenie gminy występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna i dlatego w regulaminie nie wskazano częstotliwości odbioru odpadów co najmniej 1 raz na tydzień w okresie od kwietnia do października z budynków wielolokalowych. Wyjaśnienia te wtedy zostały przez służby Wojewody przyjęte i nie budziły wątpliwości. W kontekście zarzutu braku wskazania w uchwale sposobu odbioru akumulatorów, Rada wskazała, że faktycznie zapisy dotyczące akumulatorów zostały pominięte. W tym zakresie miała zostać podjęta zmiana Regulaminu - projekt uchwały został przekazany do Rady w celu jego dalszego procedowania. Z uwagi na panującą pandemię COVID-19, zdalny sposób procedowania przez radę oraz rzadkość sesji projekt ten nie został jeszcze wprowadzony do porządku obrad sesji Rady. Uchwała w tym zakresie zostanie w najbliższym czasie uzupełniona. Brak jednego zapisu nie może pozbawić gminy zasad utrzymania czystości i porządku w gminie w całości. Brak zapisów w pewnym zakresie nie uzasadnia uznania uchwały za nieważną ze skutkiem ex tunc. W zakresie zarzutów dotyczących Uchwały odbiorowej Organ przyznał, iż nie został określony zakres świadczenia usług dotyczących odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej, lecz jak wyjaśnione zostało to wyżej w stosunku do Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie na terenie gminy Jaktorów, brak jest na terenie gminy nieruchomości z zabudową wielorodzinna. Rada wskazała również, że na terenie gminy nie ma ani jednego parku, stąd też w definicji bioodpadów określonej w Uchwale i Uchwale nowelizującej definicja bioodpadów została dostosowana do uwarunkowań lokalnych. W zakresie zarzutów dotyczących błędnego zastosowania zapisów odnośnie określenia rodzaju odpadów jako opakowania wielomateriałowe (Uchwała odbiorowa) oraz zastosowania zwrotu "warsztatami samochodowym" zamiast "warsztatami naprawczymi" (Regulamin) są to błędy dotyczące nazewnictwa nie wpływające na zakres uregulowania uchwałą, które mogą i zostaną usunięte przez Radę w najbliższym czasie. Błędy te zdaniem Rady nie uzasadniają uznania podjętej uchwały za niezgodną z prawem - nieważną od początku i pozbawienia gminy szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Wojewoda podnosi, iż brak określenia przez Radę częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w pełnym zakresie (tj. dotyczącym nieruchomości wielolokalowych) w Regulaminie "uniemożliwia stwierdzenie kiedy są one odbierane, a zatem Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w tym zakresie". Organ ponownie podkreślił, iż w zakresie nieruchomości wielolokalowych odpady nie są i nie będą odbierane do czasu aż takie nieruchomości w gminie powstaną. Niezależnie od jakichkolwiek zapisów w uchwale stan taki nie uległby zmianie. Zapisy w uchwale dotyczące takich nieruchomości byłyby bezprzedmiotowe. Podobnie bezprzedmiotowe byłyby zapisy w Uchwale nowelizującej dotyczące definicji bioodpadów zawierającej informację o bioodpadach z parków, skoro takich w gminie nie ma. Nieprecyzyjny jest co prawda w tejże uchwale zapis określający warsztaty samochodowe zamiast warsztaty naprawcze lecz zdaniem Organu takie określenie wydaje się być lepiej zrozumiane dla mieszkańców, których uchwała dotyczy, a które określenie dotyczy w rzeczywistości samochodowych warsztatów naprawczych. Dodał również, że wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze w uchwale tej nie zostały wskazane ograniczenia dotyczące mycia pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, co wykracza poza delegację z art. 4 u.c.p.g., lecz określono warunki dopuszczające do mycia pojazdów poza miejscami wskazanymi w ustawie. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 4 u.c.p.g. w stopniu wskazującym na nieważność tych zapisów i całej uchwały.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. Już na wstępie należy podkreślić, w aspekcie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, że ustawodawca nie przyznał sądowi administracyjnemu kontrolującemu uchwałę rady gminy uprawnienia do uzupełnienia lub zmiany tej uchwały w razie nieuregulowania lub wadliwego uregulowania danej problematyki w zaskarżonym akcie przez radę gminy. Innymi słowy, sądowi administracyjnemu nie przysługuje kompetencja do rozszerzania zakresu przedmiotowego zaskarżonego przepisu uchwały poprzez wskazanie treści, która powinna być w tym przepisie uregulowana, lecz została przez organ pominięta (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 3081/18, CBOSA). Stąd też w piśmiennictwie wskazuje się, że sąd administracyjny pełni rolę "negatywnego legislatora administracyjnego" (por. np. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1). Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w części (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej również: "u.s.g.") może polegać na wyeliminowaniu określonego fragmentu uchwały (np. postanowień przyjętych bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem upoważnienia ustawowego), ale nie może to doprowadzić do pozostawienia w porządku prawnym aktu prawnego niekompletnego, pozbawionego obligatoryjnych elementów.

IV.3. Następnie należy wskazać, że oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy zbadać, czy zarzucone przez skarżącego naruszenia prawa mają charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać następujące przypadki: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, które może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m. in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentem demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 2766/17, CBOSA).

IV.4. Zdaniem Sądu, bezzasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Radę art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. W Uchwale istotnie brak jest wyodrębnionego punktu zatytułowanego tak, jak brzmi powołana wyżej formuła ustawowa. Przedmiotowa problematyka została jednak uregulowana w zaskarżonym akcie prawa miejscowego. Chodzi tu o § 15 załącznika do Uchwały zatytułowany "Warunki rozmieszczania pojemników i worków". W szczególności, w § 15 ust. 2 załącznika Uchwały przyjęto, że pojemniki i worki do gromadzenia odpadów komunalnych rozmieszcza się w wyznaczonych miejscach do gromadzenia odpadów komunalnych na twardej i równej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody, błota i innych zanieczyszczeń, w taki sposób, aby nie doszło do zanieczyszczenia odciekami wód gleby i ziemi oraz w sposób nie utrudniający komunikacji w ciągach komunikacyjnych, takich jak jezdnie, chodniki, zatoki parkingowe. Postanowienia te odnoszą się do miejsc gromadzenia odpadów oraz dotyczą zarówno warunków sanitarnych (chodzi m. in. o zapobieganie wyciekom z pojemników), jak i porządkowych (m. in. zakaz utrudniania komunikacji). Charakter porządkowy ma również § 15 ust. 1 załącznika Uchwały, w którym zobowiązano adresatów Uchwały do tego, aby pojemniki i worki do zbierania odpadów były rozmieszczane w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla mieszkańców oraz pracowników podmiotu odbierającego odpady komunalne. To samo dotyczy § 15 ust. 3 Uchwały, gdzie zwraca się uwagę m. in. na to, aby kosze na śmieci były rozmieszczone w sposób niepowodujący zakłóceń ruchu pieszych. Oczywiście, Rada może w nowym regulaminie przyjąć jeszcze bardziej szczegółowe rozwiązania dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, jednak nie można przyjąć, że kwestionowana Uchwała w ogóle nie zawiera postanowień poświęconych tej problematyce.

IV.5.1. Sąd za zasadne uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi.

IV.5.2. Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 3b u.c.p.g. poprzez pominięcie w § 16 załącznika do Uchwały zasad odbioru zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne z budynków wielolokalowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Z kolei zgodnie z art. 6r ust. 3b u.c.p.g., dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich, w przypadku których częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza. Gmina argumentuje, że na jej terenie brak jest "budownictwa wielorodzinnego". Zdaniem Sądu, argumentacja ta jest bezzasadna z następujących powodów. Po pierwsze, z publicznie dostępnych danych pochodzących od Gminy wynika, że "na terenie gminy Jaktorów występuje zabudowa jednorodzinna, jednak znajduje się kilka budynków w zabudowie wielorodzinnej – ok. 10 budynków zamieszkujących przez 3 do 5 rodzin" (zobacz odpowiedź na pytanie nr 3: https://bip.jaktorow.pl/upload/ID.271.8.2013_odp_na_zap.pdf). Na rozprawie 17 listopada 2021 r. pełnomocnik Gminy wyjaśnił co prawda, że powołany dokument dotyczy stanu z 2013 r., ale brak jest dowodów na to, aby wspominane budynki "w zabudowie wielorodzinnej" uległy od tego czasu wyburzeniu lub przestały być zamieszkiwane przez więcej niż jedną rodzinę. Po drugie, i ważniejsze, niezależnie od kwestii rzeczywistego występowania budynków wielolokalowych w gminie Jaktorów, należy mieć na uwadze, że tego rodzaju zabudowa może powstać nie tylko na skutek uprzednich decyzji podejmowanych przez organy gminy (np. w formie planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy), ale również na skutek zniesienia współwłasności (odpowiednio działu spadku lub podziału majątku dorobkowego). Sąd nie podzielił również stanowiska Gminy co do możliwości zaniechania odbierania bioodpadów w okresie 1 grudnia – 31 marca (§ 16 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz pkt 2 lit. e). Otóż Gmina może ograniczyć częstotliwość odbioru tych odpadów, ale nie może tego obowiązku wyłączyć. Tymczasem całkowite zaniechanie obioru bioodpadów przez okres 4 miesięcy nie może być uznane za zgodnie z upoważnieniem ustawowym do rzadszego niż raz na dwa tygodnie odbioru tych odpadów. Kwestionowane postanowienia Uchwały oznaczają w istocie zaprzeczenie podstawowej zasady gospodarki opadami komunalnymi, a mianowicie zasady odbioru tych odpadów z nieruchomości mieszkańców, przy czym PSZOK pełni tu jedynie funkcję uzupełniającą. W odniesieniu do bioodpadów PSZOK nie może mieć formy podstawowego sposobu pozbywania się odpadów. Niedopuszczalność zastępowania obowiązku odbioru określonych odpadów możliwością dostarczenia ich przez mieszkańców do PSZOK był wielokrotnie podkreślana w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2019 r., II OSK 2891/18 oraz wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II OSK 1978/15 – CBOSA). Oczywiście, prowadzona przez Gminę polityka promowania kompostowania jest podejściem zgodnym z zasadami ochrony środowiska oraz uzasadnia wydłużenie przerw między datami odbioru bioodpadów w okresie listopad- marzec. Niedopuszczalne jest jednak zupełne wyłączenie obowiązku odbioru tych odpadów w omawianym okresie. Trzeba mieć na uwadze, że bioodpady obejmują nie tylko odpady zielone w postaci np. liści lub trawy (które istotnie nie powstają co do zasady we wspominanym okresie), ale również odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 1a u.c.p.g.). Z punktu widzenia podstawowej zasady ochrony środowiska, tj. zasady prewencji (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu EU), regulamin nie powinien tworzyć sytuacji, w których odbiór bioodpadów z gospodarstw domowych byłby nadmiernie utrudniony.

IV.5.3. W skardze zasadnie zarzucono również, że w Uchwale, przed jej nowelizacją w § 16 Regulaminu pominięto następujące frakcje odpadów: tekstylia i odzież, przeterminowane leki, zużyte baterie i akumulatory. Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Po nowelizacji dokonaną powołaną wyżej uchwałą z [...] listopada 2020 r. Nr [...], wciąż brak jest frakcji akumulatory. Dodać należy, że z uwagi na skutek ex tunc możliwość stwierdzenia nieważności uchwały nie jest wyłączona na skutek zmiany lub uchylenia pierwotnego aktu prawa miejscowego. Zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik Gminy, że akumulatory zostały wymienione w § 3 załącznika do uchwały, ale powstała w ten sposób niespójność wewnętrzna Uchwały skutkuje jej nieważnością z uwagi na naruszenia zasad pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

IV.5.4. Rada naruszyła również art. 1a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez modyfikację w § 3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu definicji "bioodpadów". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, bioodpady to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Tymczasem w wersji pierwotnej (tj. przed nowelizacją uchwałą nr [...]), w odniesieniu do ogrodów i parków wyłączono nierozdrobnione gałęzie drzew i konary. Wadliwość ta została usunięta uchwałą nr [...] (na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik Gminy na rozprawie – w tej części skarga była oparta na wadliwym odczytaniu uchwały nowelizującej), ale w aspekcie powołanej wyżej zasady skutków ex tunc stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, okoliczność ta nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności Uchwały.

IV.5.5. Zasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące użycia w pierwotnej wersji Uchwały (przed nowelizacją dokonaną uchwałą nr [...]) terminu "opakowania wielomateriałowe" zamiast "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" (zob. np. § 5 ust. 2 i 3, § 12 ust. 2, § 16 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały). Postanowienia te były nie tylko niezgodne z treścią m. in. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., ale i pozostawały w sprzeczności z innymi postanowieniami Uchwały, gdzie posługiwano się już prawidłowym terminem (zob. np. tytuł rozdziału 2 załącznika do Uchwały). Również w tym przypadku należy odwołać się do skutków ex tunc stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

IV.5.6. Zasadnie Wojewoda zarzucił również naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez przyjęcie w pierwotnym brzmieniu § 9 załącznika do Uchwały terminu "warsztaty naprawcze" zamiast ustawowej formuły "warsztaty samochodowe", a przede wszystkim poprzez wprowadzenie ograniczeń co do możliwości mycia pojazdów tylko do terenów prywatnych. Uchybienia te zostały co prawda usunięte przez Radę na mocy nr [...], ale w aspekcie powołanej wyżej zasady skutków ex tunc stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, okoliczność ta nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności Uchwały.

IV.6. Wskazane wyżej uchybienia przesadzają o nieważności Uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem tylko wskazanych jednostek redakcyjnych doprowadziłoby do niekompletności aktu prawa miejscowego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., IV SA/Wa 1803/19, CBOSA). Równocześnie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć lub czynności wydanych lub podjętych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady trwałości aktów lub czynności administracyjnych oraz zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 Konstytucji RP; szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n. oraz uzasadnienia wyroków NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12 oraz 11 października 2017 r., II OSK 2085/16 - CBOSA). Końcowo należy przypomnieć, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego nie znajduje zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. (art. 152 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że zaskarżona Uchwała wywołuje skutki prawne aż do momentu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.

IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.