Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 26/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 154, art. 161, art. 163,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 135, art. 141 § 4, art. 183 § 1,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 118/10 w sprawie ze skargi H. N. na decyzję S. K. O. w W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 118/10, oddalił skargę H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o cofnięciu na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego - zarobkowego przewozu osób.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. Nr [...] Prezydent Miasta Ś. cofnął na stałe H. N.u zezwolenie na prowadzenie publicznego transportu drogowego zarobkowego przewozu osób.

Skarżący, pismem z dnia [...] listopada 2009 r., powołując się na treść art. 154 k.p.a., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, unieważnienie lub uchylenie wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Ś., dołączając plik załączników, w tym: kopię postanowienia Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt, III 118/07 (którym orzeczono o: nieważność orzeczenia Kolegium ds. wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] października 1982 r, nr 659/82; oddaleniu wniosku o unieważnieniu orzeczenia Kolegium ds. Wykroczeń przy Prezydencie Miasta Ś. z dnia [...] października 1982 r., nr rej. [...]; oddaleniu wniosku o unieważnieniu decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] w sprawie cofnięcia na stałe H. N. zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego-zarobkowego przewozu osób); kopię postanowienia Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II AKz224/09, utrzymującego w mocy postanowienie Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt III KO 118/07; kopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we W. z dnia 4 października 1983 r., sygn. akt SA/Wr 370/83 oddalającego skargę na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego-zarobkowego przewozu osób; kopię pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt III KO 118/07 Sądu Okręgowego w Ś. skierowanego do H. N.; kopię pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. Instytutu Pamięci Narodowej Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów we W. informującego H. N. o włączeniu do zasobu archiwalnego dokumentacji dotyczącej jego osoby.

Wezwany do złożenia wyjaśnień, czy wniosek ten nie dotyczy sprawy już wcześniej rozpatrywanej przez Prezydenta Miasta Ś. (wniosek z dnia [...] lipca 2009 r.), skarżący podał, że żaganie opiera na art. 154 k.p.a., nie zaś na art. 145 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta w Ś. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 1982 r. o cofnięcie na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zebrany materiał dowodowy nie daje przesłanek do uchylenia wymienionej decyzji, gdyż z jej treści wynikało, że zezwolenie zostało cofnięte na stałe z powodu skazania skarżącego przez Kolegium ds. Wykroczeń przy Wojewodzie W. orzeczeniem z dnia 25 października 1982 r, na karę grzywny oraz skazania orzeczeniem z dnia [...] października 1982 r. na karę grzywny, z powodu nagannie prowadzonej działalności transportowej. Organ podkreślił, iż cofnięcie zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego nie nastąpiło wyłącznie z przyczyny stwierdzenia przez Sąd Okręgowy w Ś. nieważności orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] października 1998 r., lecz także z powodu wykroczenia, co do którego Sąd oddalił wniosek o stwierdzenie jego nieważności. W tym drugim przypadku orzeczeniem Kolegium ds. Wykroczeń przy Prezydencie Miasta Ś. z dnia [...] października 1982 r. skarżący został uznany winnym tego, że w dniu [...] października 1982 roku odmówił wykonania usługi tj. transportu pasażerów, pomimo tego, że przyjął zapłatę w wysokości 200 zł, tj. wykroczenia z art. 138 k.w. i za czyn ten została wymierzona kara grzywny w wysokości 5.000 zł z zamianą w razie nie uiszczenia w terminie na areszt zastępczy w wymiarze 25 dni przyjmując 1 dzień aresztu jako równoważny 200 zł grzywny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

SKO stwierdziło, że organ I instancji orzekając o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia 12 listopada 1982 r. o cofnięciu na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego prawidłowo dokonał oceny spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 154 k.p.a. Niemożliwym jest uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., jeżeli przepisy, na podstawie której decyzja ta została wydana już nie obowiązują. Dlatego też, skoro w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 1972 r. w sprawie krajowego transportu drogowego, które z dniem 22 lutego 1990 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 1990 r. uchylającego rozporządzenie w sprawie krajowego transportu drogowego utraciło moc, to tym samym przyjąć należy, iż niemożliwym jest wydanie decyzji o jej uchyleniu. Organ I instancji prawidłowo dokonał analizy stanu faktycznego, co do dalszych podstaw uchylenia tej decyzji, podając, że co prawda orzeczenie Kolegium ds. wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] października 1982 r., dotyczące popełnienia wykroczenia w dniu [...] maja 1982 r., które było podstawą do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1982 r. w sprawie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego zostało uznane za nieważne, to jednak co do drugiego orzeczenia Kolegium ds. wykroczeń przy Prezydencie Miasta Ś. z dnia [...] października 1982 r. dotyczącego wykroczenia popełnionego w dniu [...] października 1982 r., Sąd Okręgowy oddalił wniosek o jego unieważnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę na tę decyzję, w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że podziela stanowisko organów administracji, że za wzruszeniem decyzji w trybie art. 154 k.p.a., zarówno nie przemawiał interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Interes "słuszny" to interes zawierający racje, uzasadniony usprawiedliwiony. Oba rodzaje interesów -strony postępowania oraz społeczny - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 154 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie, ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania oraz oceny przez organy administracji publicznej lub sądy. W rozpatrywanym przypadku zaś trzeba zaakcentować, że decyzja, której uchylenia skarżący się domaga, jest nie tylko ostateczna ale i prawomocna, a to wskutek wyroku NSA OZ we W. z dnia [...] października 1983 r., sygn. akt SA/Wr 370/83, tak jak i prawomocne, tj. zweryfikowane przez sądy powszechne, jest orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń przy Prezydencie Miasta Ś. Nr rej. [...] z dnia [...] października 1982 r., odnośnie którego Sąd Okręgowy w Ś. oddalił wniosek skarżącego o uznanie za nieważne. Brak jest podstaw prawnych na gruncie art. 154 k.p.a. by organy przeprowadzały ponowne postępowanie ustalając na nowo okoliczności zdarzenia z [...] października 1982 r, związanego z odmową przewozu pasażerów, tudzież weryfikowały inne postępowania. W rozumieniu przesłanek z art. 154 k.p.a., tj. słusznego interesu strony lub interesu społecznego, żadną miarą nie mieści się także możliwość podważania tą drogą prawomocnego, a zatem mającego moc wiążącą, postanowienia Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] marca 2009r. sygn. akt III Ko 118/07. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dostatecznie rozważyły sprawę na gruncie art. 154 k.p.a., prawidłowo nie znajdując przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie.

H. N. wystąpił ze skargą kasacyjna od tego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyroki Sądu I instancji, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie dopatrzenie się naruszenia przez Prezydenta Miasta w Ś. przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 154 k.p.a., co doprowadziło do ustalenia braku przesłanek do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

- art. 7 k.p.a. i art. 154 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, polegające na przyjęciu, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe tylko w czasie którym obowiązuje podstawa prawna na której wydano przedmiotową w sprawie decyzję

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż niedopuszczalnym jest przyjęcie rozwiązania prawnego danego stanu faktycznego sprawy, jedynie w oparciu o poglądy wyrażone w judykaturze czy też doktrynie, co gorsza poglądy, które wskazują jedynie, iż art. 154 k.p.a. może być stosowany jedynie wobec decyzji ostatecznej w czasie w którym obowiązuje podstawa prawna, na podstawie której decyzja została wydana, nie wskazując tym samym sposobu alternatywnego rozwiązania prawnego nadal istniejącego problemu przedmiotowej sprawy. Z treści art. 154 k.p.a. nie wynika ograniczenie jego stosowania w przypadku zmiany prawa, na podstawie którego wydana została decyzja ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

W skardze kasacyjnej, jej autor sformułował wobec wyroku Sądu I instancji dwa zarzuty, a mianowicie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 i 141 § 4 p.p.s.a. stawiany w powiązaniu w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. 154 k.p.a., a ponadto, jako drugi, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 154 § 1 k.p.a.

Na wstępie podnieść należy, że w odniesieniu do żadnego spośród wskazanych zarzutów, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w ramach której spośród podstaw kasacyjnych zarzuty te podnosi, a ponadto, drugiego spośród tychże zarzutów nie powiązał z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenia których miałby się dopuścić Sąd I instancji. Ponadto, w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisu art. 3 p.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a., formułowanych odpowiednio w ramach pierwszego

i drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, jej autor nie zwrócił uwagi na to, że przywołane przepisy podzielone są paragrafy, tj. na mniejsze jednostki redakcyjne, tj. trzy w odniesieniu do art. 3 p.p.s.a. i cztery w odniesieniu do art. 77 k.p.a.

W kontekście wskazanych wadliwości przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Zwłaszcza, że dopełnienie tych wymogów jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r, sygn. akt I GSK 125/09).

Nie mniej jednak nie oznacza to, że tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą stanowić przedmiotu merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwłaszcza, gdy uwzględniając treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) podkreślić, że jakkolwiek zarzuty skargi kasacyjnej obarczone są wskazanymi wyżej wadami, to jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz zawarta w niej argumentacja umożliwia ich zidentyfikowanie, a konsekwencji również ocenę ich zasadności. Mimo bowiem występowania uchybień w sposobie skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej (np. w kwestii jasnego ustalenia zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, co jak wskazano w rozpoznawanej sprawie nie występuje w takim stopniu), Naczelny Sąd Administracyjny powinien dążyć do merytorycznego rozpoznania zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 509/07).

Ponadto, w kontekście sposobu, w jaki sformułowane i uzasadnione zostały zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że mają one komplementarny w stosunku do siebie charakter, co umożliwia łączne ich rozpoznanie.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i reguluje zakres kontroli działalność administracji publicznej oraz kryteria sprawowanej kontroli, a zarzut jego naruszenia może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, o ile nastąpi to w powiązaniu z konkretnie oznaczoną normą

procesową (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r, sygn. akt I GSK 445/10; wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10) - w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazała na przepisy art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a., z których pierwszy wyraża zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, drugi zaś, jako przepis o charakterze formalnym określa wymogi, jakim powinno czynić zadość uzasadnienie wyroku.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 200/10; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt \ OSK 1980/10). Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest więc ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno -proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "ZNSA" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.).

Wyrażając z kolei w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej oraz określając w § 2 i § 3 art. 3 p.p.s.a. przedmiotowy zakres tej kontroli, ustawodawca wskazał, że kontrola ta przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Stosowanie środków przewidzianych ustawą następuje więc w sytuacji uwzględnienia skargi i jeżeli jest to niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy (por. art. 135 p.p.s.a.).

Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. Rozpatrując ją i orzekając w granicach sprawy oraz na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę

uwzględnia (art. 145 - art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego sprowadza się więc do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", a jego konsekwencją jest oddalenie skargi albo wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, a to wobec niestwierdzenia w toku przeprowadzonej kontroli naruszenia prawa o istotnym wpływie na wynik sprawy, brak jest podstaw, aby zarzucać, że wbrew art. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., WSA we Wrocławiu uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny.

W konsekwencji stwierdzić należy, że o naruszeniu przywołanych przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a nie może przesądzać to, czy kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu przeprowadzona została w sposób prawidłowy, czy też nie (zob. np.: wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r, sygn. akt ! FSK 103/08; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1047/06; wyrok NSA z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1025/06). Zwłaszcza również, że wadliwej wykładni, czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można traktować, jako zastosowania w toku kontroli sądowoadministracyjnej, innego kryterium tejże kontroli, niż kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z 18 marca 2010 r, sygn. akt I GSK 1070/08).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone

jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09). Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności faktyczne przyjęte przez ten Sąd za podstawę wyrokowania w sprawie, a w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadził kontrolę jej zgodności z prawem, z punktu widzenia prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zobowiązany był stosować organ administracji publicznej i które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., była decyzją wydaną w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, o którym mowa w art. 154 k.p.a.

Istota sporu prawnego w sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego

wyroku Sądu I instancji, zwłaszcza zaś ze sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, dotyczy zagadnienia przesłanek oraz granic dopuszczalności wzruszenia ostatecznej decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w przepisie art. 154 k.p.a.

Stanowisko prezentowane w tym względzie przez Sąd ! instancji uznać należy za zasadniczo trafne, zaś zarzuty skargi i argumentację, która legła o ich podstaw, uznać należy za nieskuteczne w zakresie, jakim miałyby one podważać prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcie, co w konsekwencji czyni te zarzuty nieusprawiedliwionymi.

Z przepisów k.p.a., w zakresie w jakim regulują one tryby wzruszania decyzji ostatecznych - Rozdział 12 i Rozdział 13 Działu II - wynika, że dwa spośród nich, a mianowicie tryb wznowienia postępowania (art. 145-152 k.p.a.) oraz stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 - art. 159) stosowane przy uwzględnieniu ściśle określonych nimi przesłanek, odpowiednio, wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną i stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, mają wyłącznie zastosowanie w odniesieniu do decyzji wadliwych obarczonych wadami kwalifikowanymi. Pozostałe, przewidziane przepisami k.p.a. tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, to tryby przewidujące zmianę lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.), a ponadto przewidziany art. 162 § 2 k.p.a. tryb uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności.

W odniesieniu do trybu, w którym wydana została, zaskarżona do Sądu I instancji, ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., tj. trybu określonego w art. 154 k.p.a., podkreślić należy, że ma on zastosowanie do wzruszania decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami, niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie, możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 oraz wart. 156 § 1 k.p.a. oznacza, że wskazana wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a., stanowiąc dla niego okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10).

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. może nastąpić w sytuacji braku podstaw prawnych do jej wzruszenia, poprzez uchylenie lub zmianę, w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca formułuje trzy kumulatywne warunki od spełnienia których uzależnione jest wzruszenie decyzji, a mianowicie: 1) walor ostateczności decyzji; 2) brak nabycia na jej podstawie prawa; 3) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. W odniesieniu do warunku określonego w pkt 3, podkreślić przy tym należy, że wymienione w nim przesłanki nie muszą występować łącznie a ponadto, że przesłanki te nie mają żadnego uniwersalnego waloru, albowiem muszą być jako kryteria oceny zasadności oraz celowości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej determinowane okolicznościami konkretnej sprawy, jej stanu faktycznego oraz stanu prawnego. Zwłaszcza, że chodzi o słuszny, a więc kwalifikowany, interes strony.

Z powyższego wynika, że celem stosowania trybu wzruszania decyzji ostatecznych, o którym mowa w art. 154 k.p.a., nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wzruszaną decyzją ostateczną. Przedmiot postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie przywołanego przepisu i w oparciu o określone nim, wskazane wyżej, przesłanki stanowi bowiem byt prawny decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10).

W kontekście wskazanych wyżej warunków oraz przesłanek, których ziszczenie się umożliwia prowadzenie postępowania w trybie przewidzianym art. 154 k.p.a., które zmierza do weryfikacji dotychczasowej decyzji ostatecznej poprzez jej zmianę lub uchylenie, podkreślić należy również, że postępowaniu temu towarzyszą konkretne ograniczenia uniemożliwiające zastosowanie omawianego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych.

Po pierwsze, wskazać należy, że w trybie określonym w przepisie art. 154

k.p.a. mogą być wzruszane decyzje ostateczne oparte na uznaniu administracyjnym, a więc takie, w odniesieniu do których organ administracji publicznej, działając na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w ramach przyznanych mu na ich podstawie kompetencji, dysponuje, w zakresie kształtowania treści wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia pewnym zakresem dyskrecjonalnosci, nie oznaczającej jednak dowolności działania. Jego stosowanie wyłączone jest zaś w odniesieniu do decyzji związanych.

Po drugie, w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a., przy spełnieniu określonych nim warunków i przesłanek, uchylenie albo zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji (i z udziałem tych samych stron), stanowiącej przedmiot omawianego postępowania weryfikacyjnego, jakkolwiek w zakresie odnoszącym się do tożsamości podstawy faktycznej wzruszanej decyzji ostatecznej wskazuje się również, że zmiana okoliczności faktycznych w stosunku do pierwotnie istniejących, może mieć znaczenie dla oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany tej decyzji, z punktu widzenia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91). Wyłączenie dopuszczalności stosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. w sytuacji odnoszącej się do zmiany tożsamości podstawy prawnej, tj. zmiany obowiązującego prawa, uzasadnione jest tym, że w tego rodzaju sytuacji powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, ale także materialnym (por. np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r, sygn. akt I OSK 1287/09). W omawianej kwestii, za podstawowe z punktu widzenia kierunku interpretacji przepisu art. 154 k.p.a. uznać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/1991, które Sąd w składzie orzekającym afirmuje, a mianowicie, że zagadnienia zmiany okoliczności faktycznych i stanu prawnego w stosunku do daty podjęcia pierwotnie wydanej w sprawie decyzji, jako przesłanek, od których zależy dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej, nie ma samodzielnego znaczenia dla rozstrzygnięcia żądania strony uchylenia lub zmiany w tym trybie dotychczasowej decyzji. Przesłankami rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie 154 § 1 k.p.a. są bowiem interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, jakkolwiek może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania w danej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony,

to jednak zmiana stanu prawnego, to jest zmiana obowiązującego prawa, w ogóle nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154 k.p.a. Zawsze powoduje ona bowiem to, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym (procesowym), lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, która podlega całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego.

W związku z powyższym, jakkolwiek decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 1982 r., o wzruszenie której w trybie art. 154 k.p.a. wystąpił skarżący była decyzją opartą na uznaniu administracyjnym, to jednak fakt utraty mocy obowiązującej z dniem 22 lutego 1990 r, rozporządzenia Ministra Komunikacji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, na podstawie którego decyzja ta została wydana, wobec zmiany stanu prawnego, czynił niedopuszczalnym jej uchylenie lub zmianę. W związku z tym, w zaistniałej sytuacji, wobec powstania wraz ze zmianą normatywną nowej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, tworzą się - jak wynika z przywołanego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego - nowe prawne warunki i przesłanki do autonomicznego jej rozpoznania i rozstrzygnięcia, tj. w oderwaniu od dotychczasowej decyzji ostatecznej podstawą wydania, której był poprzednio obowiązujący i odmienny stan prawny.

Ze wskazanego punktu widzenia (a także abstrahując od przesłanek i warunków stosowania wymienionych na wstępie trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi), brak jest podstaw, aby podważać prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 1982 r. o cofnięciu na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego zarobkowego przewozu osób. W konsekwencji za pozbawioną podstaw uznać należy argumentację autora skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało na podstawie ustaleń dorobku doktryny prawa oraz judykatury, a nie na podstawie przepisów prawa, tj. przepisu art. 154 k.p.a., który to przepis, wobec jego brzmienia, zdaniem strony skarżącej, dawał podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 1982 r. Formułując tak kategoryczne stanowisko, strona skarżąca pomija jednak to, że proces stosowania prawa jest procesem złożonym, którego integralnym elementem jest interpretacja

prawa wykorzystująca konkretne metody i reguły wykładni.

Jakkolwiek pozostaje to bez wpływu na formułowaną w toku kontroli kasacyjnej ocenę, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, to jednak za błędną uznać należy, zawartą w jego uzasadnieniu, argumentację odnośnie konsekwencji wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 4 października 1983 r, sygn. akt Sa/Wr 370/83, oddalającego skargę na decyzję z dnia [...] lipca 1982 r. oraz prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt Ko 118/08 oddalającego wniosek o unieważnienie wymienionej decyzji dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a..

W tej mierze w odniesieniu do konsekwencji wyroku sądu administracyjnego, dla stosowania trybu wzruszania decyzji ostatecznych określonego w art. 154 k.p.a. podkreślić należy, że uprzednia kontrola sądowoadministracyjna decyzji, w odniesieniu do której strona występuje następnie z wnioskiem o jej uchylenie lub zmianę nie ma żadnego znaczenia. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę oznacza bowiem to, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem w stopniu uzasadniającym i zobowiązującym sąd do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. W żadnym razie nie wyłącza on więc dopuszczalności stosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., zwłaszcza gdy w tym względzie wskazać na wyżej wymienione przesłanki i warunki jego stosowania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt SA 80/85).

W odniesieniu zaś do konsekwencji przywołanego wyżej, prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Ś., formułując pogląd, że czyni ono niedopuszczalnym stosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a., albowiem prowadziłoby to do podważenia waloru jego prawomocności, Sąd I instancji pomijając, podobnie jak w przywołanym wyżej przypadku, istotę, przesłanki i warunki stosowania omawianego trybu nadzwyczajnego, pominął również zupełnie to w jakim postępowaniu, prowadzonym na podstawie jakich przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w oparciu o jakie przesłanki normatywne i w przedmiocie jakiego żądania, orzekał sąd powszechny.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.