Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1463/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adicenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [..] marca 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] w gminie O., stanowiącej działkę nr [...] i zobowiązującej jej współwłaściciela B. S. do wniesienia ustalonej opłaty.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Działając na wniosek współwłaścicieli nieruchomości A. K. i B. S., Burmistrz O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] w obrębie [...] na działki ewidencyjne nr [...],[...], [...], [...], [...] i [...].

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [..] Burmistrz O. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując jednocześnie B. S. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł według jego udziału [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji B. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] marca 2013 r. [...] uchyliło ją w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek - z jednej strony fakt, iż powstałe działki budowlane mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny, a z drugiej strony fakt, iż część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji powołał nowego biegłego, który w operacie z dnia 20 sierpnia 2013 r. ustalił, iż wzrost wartości rynkowej gruntu nieruchomości spowodowany podziałem działki nr ew. [...] wynosi [...] zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Burmistrz O. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. i zobowiązał B. S. do jej wniesienia według udziału 47/100 tj. w kwocie [...] zł. Jednocześnie wskazano, że w przedmiotowym podziale zatwierdzonym decyzją Nr [...] nie została wydzielona działka pod drogę wewnętrzną. Dla działek nr [...], [...], [...], dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony, w myśl art. 93 i 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustanowienie służebności gruntowych.

Odwołanie od decyzji złożył B. S. kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego "ustalenie wartości nieruchomości z pominięciem faktu obciążenia służebnością przejścia i przejazdu prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży tej nieruchomości."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2013r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość burmistrz może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. W przedmiotowej sprawie zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej stawka ta wynosi 30 % wzrostu wartości.

W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr: [...] (przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością usług wbudowanych; dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu o szer. 5,0 m przez działki nr [...], [...], [...]), [...] (przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu o szer. 5,0 m przez działki [...] i [...]), [...] (przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu o szer. 5,0 m przez działki [...]), [...] (przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością usług wbudowanych, [...] (przeznaczona pod poszerzenie drogi krajowej - ul. [...]), nr [...] (przeznaczona pod poszerzenie drogi krajowej - ul. [...]).

Organ podkreślił, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był sporządzony w dniu 20 sierpnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy.

W ocenie Kolegium operat ów został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przy ustalaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Organ pierwszej instancji oceniając go jako dowód w sprawie słusznie nic znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny nieruchomości w nim dokonanej. Dokonał oceny operatu szacunkowego i swoją ocenę w tej mierze oparł na przekonujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił, że jeżeli, skarżący uważał, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jego wątpliwości powinien przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego – czego jednak nie uczynił.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S., reprezentowany przez radcę prawnego J. R., wnosząc o jej uchylenie.

W ocenie strony skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia:

- art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa), poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów;

- art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji i zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych zarzutów;

- art. 138 § 2 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wobec wydania decyzji przez ten organ w oparciu o niekompletny i wadliwie sporządzony materiał dowodowy;

Ponadto organ rażąco naruszył art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 104 Kpa, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa uzasadnia stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji.

Zdaniem strony skarżącej organ w ogóle nie dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Uzasadnienie samej decyzji nie zawiera zaś faktów i podstawy prawnej.

Skarżący wskazał, że wielokrotnie podnosił zarzut, iż w operacie - który organy obu instancji przyjęły całkowicie bezkrytycznie - rzeczoznawca założył, iż powstałe w wyniku podziału działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Przy takim założeniu oczywiste jest, że dostęp taki dla działek nr [...], [...] i [...] odbywać się będzie na zasadzie służebności przejścia i przejazdu o szerokości 5 metrów. Przyjmując zatem takie założenie rzeczoznawca winien bezwzględnie w operacie uwzględnić wartość części nieruchomości obciążonej służebnością przejścia i przejazdu o szerokości 5 metrów - przy ustalaniu bowiem wartości nieruchomości po podziale w przypadku przyjęcia, że powstałe działki uzyskały dostęp do drogi publicznej i co wpłynęło na wzrost ich ceny, należy też uwzględnić, iż zapewnienie tego dostępu jest możliwe jedynie w drodze obciążenia części działek służebnością przejścia i przejazdu - a to z kolei ewidentnie powoduje zmniejszenie wartości tych działek w stosunku do ich pierwotnego przeznaczenia.

Pominięcie takich części działek przy wycenie spowodowało znaczne zaniżenie wartości nieruchomości przed podziałem i zawyżenie wartości tej nieruchomości po podziale. A to z kolei wpłynęło znacząco na wysokość opłaty adiacenckiej.

Wobec powyższego zdaniem strony, operat obarczony wadami skutkującymi nieprawidłowością wyceny, nie może być podstawą prawidłowego wyliczenia opłaty adiacenckiej i nie może stanowić podstawy orzekania przez organ administracji. Ponadto przed wydaniem decyzji podziałowej nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa").

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n), z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustała rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W przedmiotowej sprawie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]), która w § 1 określała stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału w wysokości 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale.

Wskazać należy, że w myśl art. 146 ust. 1a ustawy u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy wpływa zatem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nieuzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 Kpa dokonał oceny tego dowodu.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w żaden sposób nie wynika w jakim zakresie dokonał on kontroli sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. Ocena dowodowa Burmistrza ograniczyła się bowiem jedynie do stwierdzenia, że operat sporządzony zgodnie z warunkami przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z kolei Kolegium nie tylko nie dostrzegło błędów organu pierwszej instancji, ale je powieliło, stojąc na stanowisku, że operat szacunkowy nie podlega jakiejkolwiek analizie, czy kontroli prowadzonego postępowania dowodowego z uwagi na brak wiadomości specjalnych, które posiada jedynie biegły nie zaś organy administracji publicznej.

Ze stanowiskiem takim nie sposób się jednak zgodzić. Jak to wskazano powyżej opinia rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie przez organy stosujące prawo podobnie jak i inne dowody przeprowadzone w sprawie administracyjnej. Nie istnieją bowiem żadne podstawy, by uznać, że w stosunku do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wyłączone jest zastosowanie przepisu art. 80 Kpa. Ponadto analiza przedłożonego operatu pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również zbadania, czy operat jest logiczny i spójny nie wymaga od organu jakiejkolwiek specjalistycznej wiedzy.

Dodatkowo w zaskarżonej decyzji organ całkowicie pominął podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące nieścisłości, błędów i niejasności w sporządzonym operacie, związanych z brakiem dostępu do drogi publicznej oraz ustanowionymi służebnościami.

Takie działanie naruszyło art. 7 i art. 77 Kpa, gdyż wszystkie podnoszone przez stronę nieścisłości i wątpliwości, co do ustaleń operatu szacunkowego podlegają obowiązkowemu wyjaśnieniu przez organ, bez konieczności przedstawiania przez stronę kontroperatu.

Przyjąć należy zatem, że organy obu instancji w ogóle nie badając sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, tym samym nie dowiodły, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

Powyższe oznacza zdaniem Sądu, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały w zakresie oceny operatu szacunkowego, wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie zawiera uzasadnienia faktycznego, jak również uzasadnienia prawnego, tzn. brak jest w szczególności wskazania faktów, które SKO uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W sytuacji zatem gdy SKO nie sporządziło uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego decyzji, poczyniło błędy merytoryczne w treści uzasadnienia, nie odniosło się do zarzutów odwołania oraz powołało orzecznictwo przeczące podjętej decyzji, możemy również mówić o oczywistym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 Kpa

Ponadto wskazać należy, że w wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, którego stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości.

W przedmiotowej zaś sprawie postępowania te prowadzone były osobno, co skutkowało tym, że w sprawie drugiego współwłaściciela działki nr [...] A. K. organy obu instancji wydawały odrębne od siebie decyzje.

Reasumując, wobec tego, iż wskazanymi we wcześniejszych wywodach uchybieniami została dotknięta zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w ocenie Sądu zasadne było uchylenie obu tych decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu. W szczególności z uwagi na treść art. 156 § 3 u.g.n winny zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wykonanie operatu szacunkowego, a następnie w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, precyzyjnie odnosząc się do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, ustalanych z urzędu jak i wynikających ze stanowiska strony.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 ppsa.