Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1530/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 133 § 1; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Krasne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1854/09 w sprawie ze skargi J. K. na zarządzenie Wójta Gminy Krasne z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły podstawowej ze stanowiska 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wójta Gminy Krasne na rzecz J. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1854/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. K., stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Krasne z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły podstawowej ze stanowiska.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem nr [...] J. K. został odwołany z dniem 2 września 2009 r. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. Jako uzasadnienie tego zarządzenia wskazano, że dyrektor stał się zarzewiem konfliktów w środowisku nauczycielskim oraz rodziców, których dzieci uczęszczają do tej szkoły. W ocenie organu sytuacja ta stała się okolicznością wyczerpującą przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia, podniósł, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 o systemie oświaty.

W ocenie Sądu I instancji powołane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia powody odwołania J. K. ze stanowiska dyrektora szkoły są ogólnikowe i nie znajdują pokrycia w materiale dowodowym sprawy. Wójt Gminy Krasne bez bliższego określenia wskazał na zarzuty środowiska nauczycielskiego oraz bliżej nieokreślone skargi pisemne i ustne nauczycieli oraz rozmowy podejmowane przez organ ze skonfliktowanymi stronami. Wójt powołuje się też na to, że związki zawodowe i społeczność rodzicielska jednoznacznie określiły się po stronie środowiska nauczycielskiego przeciwko dyrektorowi.

Sąd I instancji stwierdził, że powołane wyżej okoliczności nie zostały skonkretyzowane i nie są poparte odpowiednią dokumentacją. Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie wynika też, aby organ prowadzący szkołę zapewnił skarżącemu udział w postępowaniu w każdym jego stadium i umożliwił mu wypowiedzenie się, co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem kwestionowanego zarządzenia.

Podejmując decyzję o odwołaniu J. K. ze stanowiska dyrektora szkoły, organ nie ustalił, czy skarżący jest winny powstania i trwania istniejącego konfliktu, czy konflikt ten wystąpił (nasilił się) w momencie wydania zarządzenia, czy konflikt ten dotyka środowiska nauczycielskiego (brak uchwały w tym zakresie organu reprezentującego nauczycieli – rady pedagogicznej), czy ma charakter wewnętrzny, czy wykracza poza mury szkoły (brak uchwały organu reprezentującego rodziców uczniów – rady rodziców i stanowiska związków zawodowych). Nie wiadomo też, czy konflikt ten wpływa negatywnie na działalność szkoły w zakresie realizowanych przez nią zadań ustawowych.

Zdaniem WSA w Warszawie jest to o tyle istotne, że z dokumentów przedłożonych do akt sprawy i na rozprawie przez skarżącego wynika, że J. K. stał się ofiarą ataku fizycznego męża Z. P. (nauczycielki Szkoły Podstawowej w Z.) na swoją osobę i wywierania na dyrektora presji wystawienia dziecku wyżej wymienionej określonej oceny (prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...]). Z protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia 29 czerwca 2009 r. wynika zaś, że J. K. podejmował próby zażegnania istniejącego konfliktu. Do akt sprawy skarżący złożył sprawozdanie z działalności Rady Rodziców za rok 2008/2009, z którego wynika, że organ ten pozytywnie ocenia działalność skarżącego. Także organ nadzoru pedagogicznego pozytywnie oceniał działalność dyrektora Szkoły. Z protokołu wizytacji Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 18 czerwca 2007 r. wynika, że dyrektor właściwie wykonuje swe zadania ustawowe, także zakresie spraw kadrowych. Skarżący był również dobrze oceniany przez organ prowadzący Szkołę (pismo Wójta Gminy Krasne z dnia 14 października 2007 r. o przyznaniu skarżącemu nagrody pieniężnej za wyróżniającą się pracę dydaktyczno – wychowawczą - okazane Sądowi na rozprawie).

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r., co do tego, że w sprawie nie musi być przedstawione pisemne stanowisko ZNP i Rady Rodziców w kwestii odwołania dyrektora Szkoły. Rację, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ma Wójt Gminy Krasne, iż przepis art. 38 u.s.o. nie wymaga zasięgnięcia opinii przez wskazane wyżej podmioty. Skoro jednak organ przyjął za podstawę odwołania istnienie konfliktu pracowniczego na linii dyrektor – nauczyciele, to dla dokładnego i wszechstronnego ustalenia okoliczności tego konfliktu celowe było uzyskanie pisemnego stanowiska organizacji związkowej oraz organów szkoły (np. rady pedagogicznej, rady rodziców).

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wójt Gminy Krasne, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że odwołanie dyrektora szkoły przez organ prowadzący może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych po zasięgnięciu opinii kuratora, tj. wyłącznie w przypadkach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych z przyczyn niezależnych od dyrektora lub przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", co doprowadziło do naruszenia art. 151 P.p.s.a.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w sposób nie znajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i przyjęcie, że istnienie konfliktu w szkole nie zostało udowodnione;

c) art. 152 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy w momencie orzekania zostało już wykonane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153 poz.1270 ze zm) zwanej dalej ppsa . Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty natury procesowej, gdyż kwestionowany nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może uzasadniać niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji opisany w uzasadnieniu wyroku nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, gdyż Sąd nie uwzględnił protokołów ze spotkania ze związkami zawodowymi. Zarzut ten jest nietrafny. Zgodnie z art. 133 §1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeśli zatem w aktach sprawy nadesłanych przez Wójta Gminy Krasne nie było wspomnianego protokołu (złożono dopiero przy odpowiedzi a skargę), to nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że ustalając stan faktyczny sprawy nie uwzględnił treści tego dokumentu. W istocie zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, to jest art. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. tj. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.)

Powołany przepis daje organowi możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki:

- zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione,

- kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania.

Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "inne uzasadnione przypadki" choć daje właściwemu organowi pewną swobodę w podejmowaniu decyzji to jednak decyzja ta nie może mieć cech dowolności, co oznacza, że musi być ona wyczerpująco uzasadniona. W uzasadnieniu tym organ obowiązany jest wykazać, mając na uwadze wąską interpretację tego pojęcia, z jakich powodów w taki, a nie inny sposób, skorzystał z uznania administracyjnego i na czym polega w tej konkretnej sprawie " szczególnie uzasadniony przypadek". Nie wszystkie, bowiem zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie trybu odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia, przewidzianego w powołanym przepisie, w czasie trwania roku szkolnego. Tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przewidziany w omawianym przepisie może być uzasadniony albo nagłym zdarzeniem powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie naruszeniem prawa, które musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego.( porównaj wyroki NSA I OSK 939/09 I OSK 817/10

Zarządzenie Wójta Gminy Krasne w uzasadnieniu kładzie nacisk na zaistniały konflikt pomiędzy częścią grona pedagogicznego a dyrektorem szkoły. Z dołączonego materiału dowodowego wynika, że cztery nauczycielki podjęły próbę odwołania dyrektora szkoły, wysyłając w tym celu pisma do wójta gminy, w których wskazują na zaistniały zatarg pomiędzy gronem pedagogicznym a dyrektorem szkoły. Pierwsze z tych pism zostało sporządzone w 2007r. Oznacza to , że zatarg o którym wspomniano w uzasadnieniu zarządzenia trwa od 2007r. , zatem nie jest to zdarzenie nagłe, które można zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odwołanie dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego.

Z protokołu spotkania organu prowadzącego z pracownikami szkoły, które miało miejsce w dniu 12 lipca 2009r. wynika, ze pracownicy do czasu tego spotkania nie dostrzegali żadnego napięcia na linii dyrektor - nauczyciele. Dopiero po zreferowaniu sprawy przez wójta zebrani nabrali przekonania o złej atmosferze jaka panuje w ich miejscu pracy. W świetle tak zestawionego materiału dowodowego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że atmosfera panująca w szkole nie została należycie wyjaśniona. Nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, kto generuje konflikt i kto jest odpowiedzialny za jego eskalację. Pisma kierowane przez cztery nauczycielki do wójta oraz odpis wyroku Sądu Rejonowego w P. z 2007r. skazującego męża jednej z autorek tych pism za znieważenie i naruszenie nietykalności cielesnej skarżącego. powinien ułatwić władzom gminy ustalenie przyczyn narastających od 2007r. antagonizmów pomiędzy dyrektorem a częścią grona pedagogicznego. Także protokoły z posiedzeń Rady Pedagogicznej rzucają światło na źródło konfliktu.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że animozje pomiędzy czterema nauczycielkami a dyrektorem szkoły nie mogą stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku dającego legitymację do odwołania dyrektora szkoły po wielu latach sprawowania tej funkcji. Zwłaszcza, że w aktach prawy znajdują się protokoły powizytacyjne Mazowieckiego Kuratora Oświaty oceniające bardzo wysoko pracę szkoły pod kierownictwem skarżącego, jak również protokół z działalności Rady Rodziców w roku szkolnym 2008/2009 w którym pozytywnie oceniono współpracę z dyrektorem szkoły.

W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.