Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 773/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

We wniosku złożonym dnia [...] kwietnia 2017 r. M. R. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich postępowań o zasiedzenie prowadzonych w okresie 1 stycznia 2004 r. - 31 marca 2017 r., w których uczestnikiem (w tym wnioskodawcą) był Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (Skarb Państwa) oraz Gmina Miejska B. Zwrócił się o wskazanie: kiedy został złożony wniosek; czy (1) Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (Skarb Państwa) lub (2) Gmina Miejska B. byli w sprawie wnioskodawcami; w jakim sądzie powszechnym toczyła się sprawa i pod jaką sygnaturą akt; jakiej/jakich nieruchomości dotyczyło; jaki był wynik postępowania przed sądem pierwszej instancji; czy został złożony środek zaskarżenia, a jeśli tak, zwrócił się o wskazanie sądu i sygnatury akt sprawy oraz wyniku postępowania przed sądem drugiej instancji

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. wyjaśnił sposób rozumienia przez organ terminu "informacja publiczna przetworzona", wskazał, że taką informacją publiczną jest – w jego ocenie - informacja zawnioskowana oraz wezwał wnioskodawcę do wykazania, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), w nieprzekraczalnym terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego. Zakreślił rygor odmowy udzielenia informacji publicznej w wypadku niewykazania ww. interesu.

Powyższe wezwanie doręczono wnioskodawcy w dniu [...] maja 2017 r. W piśmie wyjaśniającym z dnia [...] maja 2017 r. wskazał on, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej, bowiem nie wymaga odszukania właściwych akt postępowań oraz sporządzenia stosownego wykazu według podanych kryteriów. Ponadto, Urząd Miejski jest wyposażony w program komputerowy, który może wygenerować informację publiczną według kryteriów wskazanych we wniosku. Odnośnie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego wnioskodawca wyjaśnił, że informacja pozwoli na przeanalizowanie zasadności postępowań i prawidłowości działań podejmowanych przez Prezydenta Miasta B. w sprawach o zasiedzenie; nadto, wnioskodawca posiada realną możliwość wpływania na funkcjonowanie organu poprzez składanie wniosków o zastosowanie instytucji nadzoru; działa także "jako pełnomocnik jednego z mieszkańców B., którego prawa zostały naruszone w jednym z postępowań o zasiedzenie prawa własności nieruchomości prowadzonego z wniosku Prezydenta Miasta B.", a jego interes publiczny wynika także z faktu bycia mieszkańcem B.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta B. odmówił udostępnienia informacji publicznej zawnioskowanej w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wskazał, że jej uzyskanie wymaga szeregu czynności, w tym sięgnięcia do dokumentacji źródłowej (rejestrów akt spraw) i wyselekcjonowania danych według kryteriów podanych przez wnioskodawcę, zatem jest to informacja przetworzona. Należy też uwzględnić, zdaniem organu, że zakres żądania jest szerszy niż zakres informacji dostępnej w rejestrach i wymagałby pozyskania danych indywidualnie z każdej sprawy poprzez analizę dokumentacji papierowej. Wskazał, że do rejestru spraw cywilnych (przy braku odrębnego podrejestru spraw o zasiedzenie) wpisanych jest za okres wskazany we wniosku około 104 000 spraw. Nie istnieje system informatyczny umożliwiający selekcję tych spraw według wskazanych kryteriów. Zdaniem Prezydenta, wytworzenie informacji polegałoby na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, uwzględniając treść wniosku.

W ocenie organu pierwszej instancji, wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem takim nie jest zamiar przeanalizowania działalności Prezydenta Miasta w sprawach o zasiedzenie celem stwierdzenia nieprawidłowości, które można zgłosić organowi nadzoru i tym samym wzmocnić kontrolę społeczną. Szczególnie istotnego interesu publicznego nie stanowi również działanie w interesie jednego z mieszkańców miasta. Wnioskodawca powinien był wykazać, że informacje mają szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa. Nie zapewnił też, że informacja zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R., który zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że zawnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną oraz uznanie, że nie występuje u wnioskodawcy szczególny interes publiczny (powołał się na interpelację z dnia [...] maja 2017 r. złożoną przez radnego a dotyczącą materii wskazanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej);

2. przepisów prawa proceduralnego tj. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 86 w zw. z art. 80 Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez uchybienie obowiązkowi wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że przeszukanie dostępnych rejestrów spraw cywilnych wymaga długotrwałego procesu weryfikacji, którym to stwierdzeniem organ potwierdził istnienie rejestrów;

3). przepisów prawa proceduralnego polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 K.p.a.);

4). przepisów prawa proceduralnego polegające na naruszeniu zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.).

W odwołaniu sformułowano również wnioski dowodowe: o przeprowadzenie dowodu z oględzin rejestru spraw cywilnych Urzędu Miejskiego w B. i przeprowadzenie dowodu z nagrania rozmowy strony z pracownikiem Biura Prawnego Urzędu z dnia [...] maja 2017 r. - na okoliczność ustalenia posiadania przez organ systemu informatycznego umożliwiającego udzielenie informacji publicznej.

Odwołujący zakwestionował zakwalifikowanie informacji jako przetworzonej w sytuacji posiadania przez organ rejestru umożliwiającego stosowną selekcję danych. Nie zgodził się z brakiem po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w sytuacji, gdy: uzyskana informacja pozwoli na przeanalizowanie działań Prezydenta Miasta B. w sprawach o zasiedzenie oraz przyczyni się do wzmocnienia kontroli społecznej. Powtórzył jak w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., że działa jako pełnomocnik jednego z mieszkańców B., zaś naruszenia ww. organu w sprawach o zasiedzenie zostały opisane przez jednego z radnych w interpelacji nr 791 skierowanej do Prezydenta Miasta B., nadto interes publiczny wnioskodawcy wynika z samego faktu bycia mieszkańcem B., a zatem osoby zainteresowanej lokalnymi sprawami.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniło, że prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane w Konstytucji RP (art. 61 ust. 1), a zawnioskowana informacja jest informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. oraz ma charakter informacji przetworzonej. Ta ostatnia powinna być rozumiana jako informacja powstająca na skutek kompilacji posiadanych przez organ danych prowadzącej do powstania nowego dokumentu lub zbioru danych poprzez dokonanie stosownych działań takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania połączone z zaangażowaniem intelektualnym. Kolegium podkreśliło, że informację przetworzoną od prostej różni przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Wytworzenie informacji przetworzonej może również polegać na takiej pracy na informacjach prostych, która wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników negatywnie oddziałującego na wypełnianie przez nich ustawowych zadań. Zdaniem Kolegium, nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych danych z tego zasobu, według określonych kryteriów.

Jak wyjaśniło Kolegium, skarżący żąda informacji o wszystkich postępowaniach o zasiedzenie prowadzonych w okresie 1 stycznia 2004 r. – 31 marca 2017 r., a organ pierwszej instancji nie dysponuje takim "wykazem", a zatem nie posiada "gotowej" informacji odpowiadającej żądaniu. Wytworzenie jej według wskazanych we wniosku kryteriów wymagałoby analizy każdej sprawy cywilnej spośród 104 000 przypadków, w tym wymagałoby analizy papierowych akt takich spraw. Jak wyliczyło Kolegium, gdyby analiza jednej sprawy cywilnej trwała jedynie kilka minut (np. 5 min.), to kwerenda wszystkich spraw we wskazanym okresie zajęłaby około 520 tys. min., tj. około 8600 godz., a zatem około 1000 dni roboczych. A zatem utworzenie żądanego zestawienia wymaga zarówno wysiłku intelektualnego, jak również nakładu środków i tak dużego zaangażowania pracowników organu, że uniemożliwiłoby to im realizację podstawowych obowiązków. Zawnioskowana informacja jest zatem informacją publiczną przetworzoną.

Zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) uzasadniającego uwzględnienie jego żądania. Jak wskazało Kolegium, interes ten powinien się przejawiać w istnieniu realnego znaczenia udzielenia informacji dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, zaś uzyskane informacje powinny wpływać na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Wnioskodawca tymczasem stwierdził, że "ma realną możliwość wpływania na funkcjonowanie organu poprzez składanie wniosków o zastosowanie instytucji nadzoru w przypadku ujawnienia ewentualnych nieprawidłowości działań", jednakże ani nie wykazał jakich to "instytucji nadzoru" mógłby "użyć", ani też w jakim trybie mogłoby to nastąpić. W opinii organu odwoławczego, osoba fizyczna nie należy do kręgu podmiotów mogących wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania pracy organu wykonawczego gminy.

Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązków informacyjnych wynikających z art. 10 K.p.a., jednakże naruszenie to nie mogło być przyczyną uchylenia decyzji, bowiem na dokumentację sprawy składa się jedynie korespondencja między organem pierwszej instancji a odwołującym się, który posiada informację o wszystkich okolicznościach sprawy.

Skargę na decyzję odwoławczą z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożył do sądu administracyjnego M. R., który zarzucił naruszenie:

1). art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne;

2). błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie posiada "gotowej" informacji odpowiadającej żądaniu, tj. nie dysponuje wykazem wszystkich postępowań o zasiedzenie za okres 1 stycznia 2004 r. – 31 marca 2017 r., w których Skarb Państwa lub Gmina B. byli uczestnikami;

3). przepisów prawa proceduralnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 K.p.a.), w tym m.in. niepełne i wybiórcze rozpoznanie zarzutów sformułowanych wobec decyzji pierwszoinstancyjnej (zdaniem skarżącego, nie rozważono okoliczności złożenia do Prezydenta Miasta B. interpelacji nr 791 z dnia 22 maja 2017 r., który to fakt świadczy o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego);

4). przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez:

1. uznanie, że zawnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną;

2. uznanie, że nie występuje szczególny interes publiczny, tj. że informacja nie jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, podczas gdy złożono w tej sprawie ww. interpelację, a zatem żądane informacje nie są potrzebne wnioskodawcy wyłącznie do realizacji celów osobistych i komercyjnych;

5). przepisów prawa proceduralnego polegające na uchybieniu obowiązkom wynikającym z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 86 w zw. z art. 80 K.p.a., tj. podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez:

a). nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i bezpodstawne ustalenie braku systemu informatycznego zdolnego wyselekcjonować informację według kryteriów wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ pierwszej instancji w słowach "przeszukanie rejestrów spraw cywilnych i wyszukanie z nich spraw o zasiedzenie za okres od 1 stycznia 2004 r. do 31 stycznia 2017r. wymaga długotrwałego procesu weryfikacji" potwierdził istnienie rejestrów, zaś w zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. słowach "udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie [...] wymaga odszukania właściwych akt postępowań oraz sporządzenia stosownego wykazu wg podanych przez Pana kryteriów, co w ocenie tutejszego Urzędu stanowiłoby informację przetworzoną" - zaprzeczał istnieniu rejestrów;

b). nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie za prawdziwe twierdzenia organu pierwszej instancji, że "nie posiada także systemu informatycznego, który dokonałby selekcji spraw cywilnych wg kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę" i pominięcie faktu przyznania przez organ posiadania rejestrów w formie zautomatyzowanej, co znalazło wyraz w słowach "w celu zgromadzenia informacji żądanych przez wnioskodawcę należałoby przeszukać rejestr spraw cywilnych, następnie przeanalizować sięgając do papierowej wersji akt sprawy, każdą poszczególną sprawę w kontekście żądanej informacji";

6). przepisów prawa proceduralnego polegające na uchybieniu obowiązkowi z art. 6 w zw. z art. 10 K.p.a., tj. działania organów na podstawie przepisów prawa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz niewykonanie obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Sformułował również wnioski dowodowe:

- o przeprowadzenie dowodu z oględzin rejestru spraw cywilnych Urzędu Miejskiego w B. na okoliczność ustalenia czy organ posiada system informatyczny, który dokonałby selekcji spraw cywilnych według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, ustalenia czy rejestr ten jest rejestrem elektronicznym i czy pozwala na wyfiltrowanie spraw bądź w oparciu o przedmiot, bądź w oparciu o skorowidz stron postępowania oraz czy jest możliwa selekcja spraw przy zastosowaniu obu tych filtrów jednocześnie;

- o przeprowadzenie dowodu z odsłuchania na rozprawie nagrania rozmowy prowadzonej w dniu [...] maja 2017 r. z pracownikiem Biura Prawnego Urzędu na ww. okoliczności.

Skarżący wywodził, że jego wniosek nie dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, zaś nawet jeśli by tak było – to wykazał szczególnie istotny interes publiczny. Uzasadnienie skargi zawiera argumentację identyczną z argumentacją zawartą w odwołaniu, a dotyczącą tego, że uzyskanie informacji wzmocni kontrolę społeczną, funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego, realizację celów edukacyjnych, wychowawczych i poznawczych, poszerzanie debaty o wiadomości obiektywne. Skarżący również wskazał, że posiada realną możliwość wpływania na funkcjonowanie organu poprzez składanie wniosków o zastosowanie instytucji nadzoru w przypadku ujawnienia nieprawidłowych działań. Powtórzył jak w odwołaniu, że jego interes przejawia się dwojako: po pierwsze, działa jako pełnomocnik jednego z mieszkańców B., którego prawa zostały naruszone w jednym z postępowań o zasiedzenie prowadzonym z wniosku Prezydenta Miasta B. (naruszenia te zostały opisane w interpelacji nr 791 radnego Rady Miasta B.), a po drugie, interes publiczny wnioskodawcy wynika z faktu bycia mieszkańcem B., a zatem osoby zainteresowanej lokalnymi sprawami.

W pozostałym zakresie skarżący szeroko przedstawił zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego mające w sprawie zastosowanie, a wynikające z regulacji art. 75 § 1, 7 i 77 § 1 K.p.a., w tym zwrócił uwagę na zasadę swobodnej oceny dowodów oraz niedopuszczalne ograniczanie środków dowodowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 6 marca 2018 r. skarżący wyjaśnił, że wszczęte zostało śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez pracowników Urzędu Miejskiego w B. poprzez złożenie wniosku o zasiedzenie działek przy ul. [...] w B. i złożenie oświadczenie o samoistnym posiadaniu tych działek przez Skarb Państwa (załączył kopię postanowienia z dnia [...] września 2017 r., [...]), a skarżący złożył podobne jak w sprawie niniejszej wnioski o udostępnienie informacji publicznej do Wojewody P. oraz do Sądu Rejonowego i z obydwu instytucji otrzymał informację negatywną. Sformułował nadto zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. oraz wyjaśnił, że o posiadaniu przez niego szczególnego interesu publicznego świadczy fakt wystąpienia przez radnego z interpelacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Poza sporem pozostaje fakt, że zawnioskowane informacje dotyczące postępowań o zasiedzenie z okresu 1 stycznia 2004 r. – 31 marca 2017 r., w których Prezydent Miasta B. (działający w imieniu Skarbu Państwa jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) lub Gmina B. byli uczestnikami (w tym wnioskodawcami) są informacjami publicznymi. Dotyczą bowiem działalności organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: u.d.i.p.).

Jak bez naruszenia prawa ustaliły organy, a wbrew stanowisku skarżącego, zawnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał posiadania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu spornej informacji przetworzonej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, zaś od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą wynikać z ochrony informacji niejawnych i tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 u.d.i.p.), który to przypadek nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Natomiast szczególną sytuację, gdy dostęp do informacji publicznej jest uwarunkowany, stanowi wystąpienie o informację publiczną przetworzoną. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Jego wykładni dokonało orzecznictwo sądów administracyjnych, które jest już w tym przedmiocie ujednolicone. Z tego też względu stanowisko orzecznictwa może stanowić punkt odniesienia w konkretnej sprawie o udzielenie informacji publicznej, gdzie występuje spór o charakter informacji jako prostej lub przetworzonej. Wskazać należy w szczególności na podsumowanie wniosków tego orzecznictwa dokonane m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie I OSK 1362/17 (wyrok wraz z obszernym powołanym w nim orzecznictwem jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). NSA w ww. sprawie wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, bowiem niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste;

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów;

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu;

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, bowiem może składać się z już istniejących informacji ale wydobytych w odpowiedni, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę sposób (np. uzyskanych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę. A zatem również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona;

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym), wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

A zatem informacja przetworzona może mieć charakter nowej jakościowo informacji (nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci), powstałej na skutek zsumowania, często na podstawie rożnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego lub może mieć charakter pewnego wykazu informacji prostych, ale powstałego w wyniku podjęcia działań na znacznej ilości informacji prostych, przy czym działania te muszą zostać podjęte "na szeroką skalę", tzn. np. przy zaangażowaniu znacznej liczby pracowników, w sytuacji gdy niezbędne czynności będą czasochłonne i tym samym uniemożliwiające pracownikom rzetelne wykonywanie ich codziennych służbowych obowiązków, prowadząc do dezorganizacji pracy lub co najmniej oderwania pracowników od ich kompetencji i zadań (vide np. wyroki z dnia 11 stycznia 2018 r., I OSK 547/16; 24 października 2017 r., II SA/Kr 1070/17, CBOSA).

Podkreśla się również w orzecznictwie sądowym wadliwe, bo bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Tymczasem, jak wyżej wskazano, także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (vide np.: wyroki z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z dnia 9 listopada 2017 r., II SA/Po 690/17, CBOSA).

Sąd w sprawie niniejszej podziela i akceptuje stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie sposobu rozumienia pojęcia "informacja przetworzona", w tym także co do nieakceptowalnego zbyt wąskiego jej pojmowania jako wyłącznie informacji nowej jakościowo i treściowo. W konsekwencji, odnosząc wyżej sformułowane wnioski do sprawy niniejszej wskazać należy, że zakres zawnioskowanych przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2017 r. informacji odpowiada pojęciu informacji przetworzonej, co też trafnie ustaliły organy.

Jak wynika z akt, w sprawie przede wszystkim ustalono (a ustalenie to nie budzi wątpliwości), że za wskazany we wniosku okres kilkunastu lat (1 stycznia 2004 r. – 31 marca 2017 r.) zarejestrowano w Biurze Prawnym Urzędu Miejskiego 104 000 spraw cywilnych (vide notatka służbowa z dnia [...] maja 2017 r., k. 13 akt adm.). Niewątpliwie jest to znaczna ilość, wymagająca - dla rzetelnego przeanalizowania - wyjątkowo dużego nakładu sił i środków. Nadto, organ pierwszej instancji zaprzeczył twierdzeniom skarżącego, jakoby dysponował systemem informatycznym umożliwiającym elektroniczne wyselekcjonowanie zawnioskowanych danych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, co należy wyraźnie podkreślić i sprecyzować, organ nie zaprzeczył istnieniu jakiegokolwiek elektronicznego rejestru spraw, natomiast wskazał, że zakres zażądanej informacji jest znacznie szerszy niż zawierają dostępne przez organ rejestry (w tym elektroniczne), a organ nie prowadzi odrębnego rejestru spraw o zasiedzenie, nie posiada także systemu elektronicznego umożliwiającego wyselekcjonowanie z ogólnej puli spraw cywilnych wyłącznie spraw o zasiedzenie według wskazanych we wniosku skarżącego kryteriów. A zatem utworzenie zażądanej informacji sprowadzałoby się de facto nie tylko do przeszukania całego rejestru (rejestrów) spraw cywilnych, ale też następnie przeanalizowania akt papierowych sprawy w celu uzyskania żądanej informacji odnośnie każdej sprawy o zasiedzenie.

Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że w powyżej przedstawionych przez organ okolicznościach, których nie ma podstaw kwestionować, udostępnienie informacji spełniającej kryteria wniosku wymagałoby zaangażowania znacznej liczby pracowników, zobowiązanych do poświęcenia dużej części swojego czasu służbowego na realizację ww. obowiązku, co niewątpliwie nie służyłoby funkcjonowaniu Urzędu. Nadto, konieczne byłoby przeanalizowanie uzyskanych informacji, utworzenie zestawienia, podsumowania, co z pewnością przekroczyłoby normalne, codzienne zaangażowanie pracowników. Tym samym utworzona informacja byłaby informacją specjalnie przygotowaną dla wnioskodawcy (nową treściowo i jakościowo), wymagającą także dodatkowego i znacznego zaangażowania sił i środków będących w dyspozycji organu, a to uprawnia do jej zakwalifikowania jako przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem bezpodstawny.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 86 w związku z art. 80 K.p.a., który to zarzut zmierza do podważenia ustalenia organu o braku możliwości informatycznego wyselekcjonowania z dostępnych rejestrów informacji według kryteriów wniosku. Do tego też zmierzają sformułowane w skardze wnioski dowodowe (o dopuszczenie dowodu z oględzin rejestru oraz z odsłuchania nagrania rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu, dotyczącej istnienia rejestrów elektronicznych). Jeszcze raz podkreślić należy, że organ nie zaprzeczał istnieniu rejestru (rejestrów), ale zaprzeczał jakoby możliwe było – poprzez zastosowanie odpowiednich filtrów – proste wyszukanie zażądanych danych, bowiem zakres żądania przekracza dane wynikające wprost z posiadanych rejestrów. Twierdzenia takie sformułowane przez podmiot obsługujący rejestr i mający o nim największą wiedzę nie mogą być z góry uznane za nieprawdziwe, nierzetelne a przez to naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji (art. 8 K.p.a.) - tylko z tego względu, że nie są akceptowane przez skarżącego. Zdaniem sądu, wyjaśnienia organu należy ocenić jako wiarygodne, bowiem kilkunastoletni okres wskazany we wniosku niewątpliwie wymaga sięgnięcia również do dokumentów archiwalnych, a więc i akt papierowych, zaś zakres danych z wniosku oraz ilość spraw podlegających selekcji a następnie analizie niewątpliwie wymagają działań ponadstandardowych, wykraczających poza prosty wydruk informacji według określonych filtrów.

Odnośnie zaś wniosku dowodowego zawartego w skardze wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przepisie tym mowa jest zatem wyłącznie o dowodach z dokumentów, co dyskwalifikuje sformułowany wniosek dowodowy dotyczący oględzin i odsłuchania nagrania. Dlatego o oddaleniu tego wniosku sąd orzekł w postanowieniu wydanym w dniu rozprawy i znajdującym odzwierciedlenie w jej protokole (k. 44).

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że indywidualna klasyfikacja zawnioskowanej do udostępnienia informacji, dokonana z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną z uwagi na kryterium jakościowe (nowa treść) oraz ilościowe (więcej niż kilkadziesiąt tysięcy spraw do sprawdzenia, z ponad kilkunastu lat). Bez naruszenia prawa wezwano zatem wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak wynika z akt sprawy, wymaganiu temu skarżący nie sprostał, a negatywna ocena organów w tym zakresie również nie narusza prawa.

Podobnie jak pojęcie "informacji przetworzonej", tak też pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) nie zostało normatywnie zdefiniowane, którą to lukę uzupełniło orzecznictwo sądowe. Przez "szczególnie istotny interes publiczny" w orzecznictwie rozumie się informację, której uzyskanie będzie służyło uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Chodzi zatem o informację, która byłaby istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. A zatem na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Podkreśla się również, że celem uzyskiwania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy innych (vide wyrok z dnia 26 stycznia 2017 r., I OSK 2124/16, z dnia 9 listopada 2017 r., II SA/Po 690/17, CBOSA).

Zdaniem sądu, indywidualny a nie szczególnie istotny interes publiczny stanowi uzasadnienie uzyskania informacji wskazanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skoro skarżący wyjaśnił, że pozostaje pełnomocnikiem jednego z mieszkańców B., którego prawa – w jego ocenie - zostały naruszone w jednym z postępowań o zasiedzenie prowadzonym z wniosku Prezydenta Miasta B., a które to naruszenia opisano we wniesionej interpelacji, to tym samym skarżący wskazał na indywidualny interes polegający na możliwości wykorzystania informacji publicznej jako materiał dowodowy w sprawie swego mocodawcy. Sytuacja taka nie odpowiada pojęciu szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu jakie wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, a które to rozumienie skład orzekający w sprawie niniejszej podziela i akceptuje.

Także skarżący nie wykazał w sposób przekonujący, że wiedza o postępowaniach o zasiedzenie z kilkunastu lat funkcjonowania Urzędu Miejskiego w B. przyczyniłaby się do wzmocnienia kontroli społecznej nad działalnością organów miasta oraz że byłaby przydatna w celu zainicjowania środków nadzoru nad tą działalnością przez skarżącego jako mieszkańca miasta. Zdaniem sądu, oświadczenie tego typu jest wyłącznie intencjonalne, natomiast nie wskazuje na istnienie realnej możliwości wpłynięcia na sposób funkcjonowania organów miasta. Oceny tej nie zmienia wszczęcie postępowania prokuratorskiego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., którego kopię skarżący przedłożył na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. Dowodzi ono jedynie, że właściwe organy ścigania podejmują (podjęły) działania także niezależnie od uzyskania przez skarżącego zawnioskowanych w sprawie niniejszej informacji przetworzonych. Również wystąpienie przez radnego z interpelacją (której kopia znajduje się w aktach administracyjnych) nie jest wystarczającym uzasadnieniem posiadania przez skarżącego w sprawie niniejszej szczególnie istotnego interesu publicznego. Jest natomiast dowodem na podjęcie kontroli w ramach struktur samorządowych niezależnie od faktu uzyskania przez skarżącego informacji przetworzonej w sprawie niniejszej.

Oceny o braku po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego nie zmienia fakt wystąpienia przez niego z podobnym jak w sprawie niniejszej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do innych podmiotów (Wojewody, Sądu Rejonowego). Ilość i rodzaj podmiotów, do których skarżący wystąpił w trybie u.d.i.p. nie czyni jeszcze jego wniosków uzasadnionych szczególnie istotnym interesem publicznym. Dlatego w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej i wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Orzekając w ten sposób organy nie naruszyły prawa.

Bezpodstawne pozostają również pozostały zarzuty skargi.

Zdaniem sądu, skorzystanie przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej z decyzyjnej formy odmowy jej udzielenia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przy spełnieniu – co wyżej wyjaśniono – wszystkich przesłanek uzasadniających wydanie takiej decyzji, nie stanowi nieuprawnionego ograniczenia dostępu do informacji publicznej zagwarantowanego obywatelowi w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Także prawidłowa kwalifikacja zawnioskowanej informacji jako przetworzonej oraz ustalenie, że wnioskodawca nie legitymuje się szczególnie istotnym interesem publicznym zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnione, a tym samym również i w tym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić organowi działania ograniczającego dostęp do żądanej informacji. Bezskuteczne pozostaje również zarzucanie nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania i do okoliczności w nim wskazanych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wyjaśnienia, argumenty i stanowisko niezbędne do kontroli zaskarżonej decyzji, a dotyczące istotnych w sprawie okoliczności, tj. okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zawiera wyjaśnienie przesłanek, którymi organ się kierował i sposobu rozumienia zastosowanych przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Także wyjaśniono stronie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (z uwagi na wiedzę strony o treści akt administracyjnych) pozostaje niewywiązanie się przez organ pierwszej instancji z obowiązków informacyjnych z art. 10 § 1 K.p.a. Podobnie organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku z art. 10 § 1 K.p.a., jednakże nie uzupełniał on materiału dowodowego, zatem naruszenie w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy.

Końcowo wskazać należy, że skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. jednoznacznie określił zakres czasowy zażądanych informacji jako 1 stycznia 2004 r. – 31 marca 2017 r. W kolejnych pismach procesowych zakres ten określał różnorodnie, tj. jako 1 stycznia 2007 r. – 31 marca 2017 r. lub 1 stycznia 2004 r. – 31 grudnia 2006 r. (odwołanie, skarga). Jak wynika z akt, rozpoznając sprawę organy kierowały się zasadą związania treścią wniosku inicjującego postępowanie i rozpoznały ten wniosek jako dotyczące okresu 1 stycznia 2004 r. – 31 marca 2017 r., co należy zaakceptować jako nienaruszające prawa, zwłaszcza że wnioskodawca pierwotnej treści wniosku nie zmodyfikował jednoznacznie na późniejszym etapie postępowania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.