Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 533/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie raportu "Analiza finansowa systemu gospodarki odpadami w Mieście S. i kalkulacja opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" wykonanego przez firmę A Sp. z o.o. z siedzibą w G..

W toku postępowania ustalono, iż w dniu 21 lutego 2013r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła do Prezydenta Miasta S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie raportu "Analiza finansowa systemu gospodarki odpadami w Mieście S. i kalkulacja opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" wykonanego przez A Sp. z o.o. w G. poprzez przesłanie kserokopii ww. dokumentu na adres wnioskodawcy.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej motywując swoje stanowisko potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (obejmującej model kalkulacji stworzony przez A Sp. z o.o.), który zastrzegł sobie w umowie prawo poufności w stosunku do przygotowanej na zlecenie Miasta S. analizy. Ponadto w ocenie organu I instancji ujawnienie wyników analizy finansowej szerszemu gronu odbiorców mogłoby doprowadzić do zapoznania się z nimi potencjalnych oferentów w przetargu na odbiór odpadów komunalnych, a tym samym postawić Miasto S. w mniej korzystnej sytuacji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16 o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ww. ustawy polegającym na błędnym przyjęciu, że raport "Analiza finansowa systemu gospodarki odpadami w Mieście S. i kalkulacja opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" wykonanego przez A Sp. z o.o. stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. i nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji imion, nazwisk i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż raport dotyczący analizy finansowej systemu gospodarki odpadami został powołany w uzasadnieniu projektu uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyboru metod ustalenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz miesięczne stawki tej opłaty. W oparciu o ten raport została ustalona wysokość stawki opłaty tj. 14 zł brutto od osoby w przypadku odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób nieselektywny oraz 9,95 zł brutto od osoby w przypadku odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób selektywny. Weryfikacja powyższych stawek, obowiązujących wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Miasta S., w tym [...] Spółdzielnię Mieszkaniową oraz sprawdzenie ich zgodności z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest możliwa dopiero po zapoznaniu się z treścią raportu. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oznacza w rzeczywistości brak możliwości kontroli działań podejmowanych przez Prezydenta Miasta S. oraz Radę Miejską w S..

Ponadto skarżąca zarzuciła, że powołując się na bliżej nieokreślony zapis umowy nie wyjaśniono jakie działania podjął przedsiębiorca w celu zachowania poufności modelu kalkulacji za gospodarowanie odpadami. Oznacza to, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż model ten faktycznie jest objęty tajemnicą przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. Skarżąca wskazała, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, które organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu.

Zdaniem skarżącej błędem było powołanie się na ochronę danych finansowych skoro sama stawka opłat za odpady komunalne jest jawna, jak również jawne jest postępowanie przetargowe.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, iż przygotowany przez A Sp. z o.o. na zlecenie Miasta S. raport pt. "Analiza finansowa systemu gospodarki odpadami w Mieście S. i kalkulacja opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" stanowi informację publiczną.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, zasadą jest, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Treść art. 5 determinuje natomiast przypadki, w których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. W ocenie Kolegium do tych przypadków nie można zaliczyć powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji leżących po stronie Miasta S. względów natury finansowej, które wiążą się z przyszłym przetargiem na odbiór odpadów komunalnych. Na tej podstawie nie można było odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Dalej organ II instancji stwierdził, iż jednym z powodów ograniczenia dostępu do informacji publicznej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przewidziana w art. 5 ust. 2 ustawy ochrona nie znajduje zatem zastosowania jeżeli osoby uprawnione zrezygnują z przysługujących im praw.

Kolegium zauważyło, iż w nauce prawa przyjmuje się, że powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy następuje w sytuacjach przewidzianych w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis ten określa, iż przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (por. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Presscom, Wrocław 2009, str. 93). Kluczowe zatem jest, wg przytoczonej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", podjęcie działań niezbędnych w celu zachowania ich poufności.

Organu odwoławczy wskazał następnie, iż podstawą opracowania na zlecenie Miasta S. raportu pt. "Analiza finansowa systemu gospodarki odpadami w Mieście S. i kalkulacja opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" była umowa pomiędzy Gminą Miasto S. oraz A Sp. z o.o. w G. zawarta w dniu 15 października 2012r. W § 4 tejże umowy określono, iż zamawiający (czyli Miasto S.) zobowiązuje się do wykorzystywania dzieła (czyli raportu) jedynie dla wyłącznych potrzeb zamawiającego, bez dalszego nieodpłatnego lub odpłatnego udostępniania innym podmiotom. Zastrzeżenie to zdaniem Kolegium niewątpliwie należało traktować jako niedwuznaczne działanie w celu zachowania poufności danych przekazywanych przez A Sp. z o.o. Miastu S.. Podobnie tego rodzaju działania kwalifikuje doktryna wskazując, iż "niezbędne działania" nie oznaczają gwarancji zachowania w tajemnicy określonych informacji, ale jedynie działania niezbędne w celu zachowania poufności, do czego w zupełności wystarczy poinformowanie, że pewne informacje nie powinny być ujawniane osobom, które nie zostały w jakiś sposób uprawnione do ich posiadania (w drodze umowy czy przepisów ustawy). Nadanie odpowiedniej formy (np. zakodowanie informacji), zawężenie dostępu do pewnych wiadomości jedynie do części personelu, opatrzenie odpowiednim komentarzem (poufne, do użytku wewnętrznego), opatrzenie plików zawierających dane poufnymi hasłami itd. dość jasno świadczą o chęci nieujawniania informacji szerokiemu gronu odbiorców (por. M. Jabłoński, op. cit., str. 94 - 95).

W ocenie Kolegium organu I instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wobec działań podjętych przez przedsiębiorcę w celu w celu zachowania poufności wspomnianego raportu, była słuszna. Mając jednak na względzie treść art. 5 ust. 2 ustawy, który dopuszcza wyjątek od prymatu ochrony tajemnic przedsiębiorcy, jeżeli tylko zrezygnuje on z przysługującego prawa, Kolegium wystąpiło do A Sp. z o.o. o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w S.. Przedsiębiorca jednoznacznie podtrzymał zawarte w umowie z dnia 15 października 2012r. zastrzeżenie co do nieudostępniania raportu innym poza zamawiającym (Miastem S.) podmiotom. W tej sytuacji konieczne było uwzględnienie dyspozycji art. 5 ust. 2 ustawy i uznanie, iż żądana przez skarżącą informacja publiczna nie może być udostępniona z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż zarzuty naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa materialnego są bezzasadne, a to oznacza, iż zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.

Zdaniem Kolegium brak było także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy, który stanowi, iż uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W ocenie Kolegium obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji odmownej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, konkretyzuje się jedynie wówczas, gdy poza osobą, która podpisała decyzję, w toku sprawy jakiekolwiek inne osoby zajmowały stanowisko co do jej rozstrzygnięcia. Wówczas celowym jest aby wymienić te osoby również w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem z metryki sprawy załączonej do akt wynika, iż poza Zastępcą Prezydenta Miasta S. – C. S. - żaden z pracowników Urzędu Miasta S. nie zajmował stanowiska w sprawie - jednym podpisanym dokumentem po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bowiem decyzja z dnia [...] (podpisana przez ww. osobę).

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 2, art. 5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polegające na błędnym przyjęciu, że raport "Analiza finansowa systemu gospodarki odpadami w Mieście S. i kalkulacja opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" wykonany przez A Sp. z o.o. stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. i nieuzasadnionej odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej ponownie podniósł, iż udostępnienie żądanego raportu jest niezbędne w celu dokonania weryfikacji przyjętych stawek i sprawdzenia ich zgodności z przepisem art. 6k ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2012r. poz. 391 ze zm.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie oznacza w rzeczywistości brak jakiejkolwiek możliwości kontroli działań podejmowanych przez Prezydenta Miasta S. i Radę Miejska w S..

Zdaniem pełnomocnika skarżącej przyjęta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji wynika z błędnej interpretacji postanowienia umownego (§ 4 umowy) oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Taki zapis w ocenie skarżącej w żaden sposób nie odnosi się do obowiązku zachowania poufności i nie wskazuje, iż dane zawarte w raporcie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Postanowienie to wskazuje wyłącznie na obowiązek wykorzystania dzieła wyłącznie dla potrzeb zamawiającego. Obowiązek ten ma więc wyłącznie aspekt finansowy - wykonawca zabezpieczył w ten sposób swój interes gospodarczy, chroniąc się przed wielokrotnym wykorzystywaniem wykonanej przez niego pracy (dzieła) przez podmioty niebędące stroną umowy. W związku z powyższym zamawiający nie ma prawa do udostępnienia raportu (dzieła) innym podmiotom, ale w celu jego wykorzystania.

Dodatkowo zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania i obowiązku umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, która znajduje zastosowanie również do postępowania odwoławczego. Skarżąca nie miała bowiem możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umowy zawartej przez Miasto S. z A Sp. z o.o. i odpowiedzią ww. firmy udzieloną na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopiero na etapie postępowania przed tym organem.

Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.,

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które z kolei realizują konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, iż żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Tytułem wstępu należy zatem wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Jednakże przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Jak wynika zatem z powyższego ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. raportu pn. "Analiza finansowa systemu gospodarki odpadami w Mieście S. i kalkulacja opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" wykonanego przez A Sp. z o.o. w G., który stanowił podstawę do ustalenia przez Radę Miejską w S. stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odmowa udostępnienia powyższej informacji publicznej nastąpiła w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Powyższe oznacza, iż zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zastrzeżenie dotyczące obowiązku zachowania tajemnicy przedsiębiorcy może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownej analizy, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji, dysponujący żądaną informacją publiczną oparł się wyłącznie o zastrzeżenie, wynikające z umowy nr [...] zawartej w dniu 15 października 2012r. pomiędzy Gminą Miastem S., a A Sp. z o.o. w G.. Na podstawie § 4 pkt 2 ww. umowy Gmina, jako zamawiający, zobowiązała się do wykorzystania raportu jedynie dla wyłącznych potrzeb własnych, bez możliwości dalszego nieodpłatnego lub odpłatnego udostępniania raportu innym podmiotom. Jednakże z powyższego zastrzeżenia umownego nie wynika, że ujawnienie raportu osobom trzecim naruszy tajemnicę przedsiębiorstwa. Jak słusznie podkreśliła skarżąca taki zapis w żaden sposób nie odnosi się do obowiązku zachowania poufności i nie wskazuje, iż dane zawarte w raporcie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Postanowienie to wskazuje wyłącznie na obowiązek wykorzystania dzieła wyłącznie dla potrzeb zamawiającego. Obowiązek ten ma więc wyłącznie aspekt finansowy - wykonawca zabezpieczył w ten sposób swój interes gospodarczy, chroniąc się przed wielokrotnym wykorzystywaniem wykonanej przez niego pracy (dzieła) przez podmioty niebędące stroną umowy. W związku z tym na podstawie omawianego zastrzeżenia umownego zamawiający nie ma prawa do udostępnienia raportu innym podmiotom, ale wyłącznie w celu jego wykorzystania czy powielania. Dopiero pismo A Sp. z o.o. w G. z dnia 9 kwietnia 2013r. złożone na żądanie Kolegium, w toku postępowania odwoławczego zawiera jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowy raport wraz z metodyką kalkulacji kosztów systemu gospodarowania odpadami oraz wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W piśmie, którym mowa podkreślono, że metodyka, na podstawie której dokonano kalkulacji kosztów systemu gospodarowania odpadami na terenie Miasta S., jest wykorzystywana przez Spółkę przy realizacji zleceń kalkulacji kosztów systemu dla innych jednostek samorządu terytorialnego i tym samym posiada istotną i niezaprzeczalną wartość gospodarczą. Stwierdzenie to nie wyjaśnia jednak, na czym polega ten szczególny charakter owej metodyki, który przemawiałby za objęciem jej tajemnicą przedsiębiorcy. Ograniczenie się w tym zakresie do przywołania ogólnych stwierdzeń, bez odniesienia się do konkretnej specyfiki stosowanej metodyki nie przesądza o odstąpieniu od konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej. Również żaden z organów administracji, wydający w tej sprawie decyzje, nie dokonał samodzielnej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji publicznej i nie uzasadnił w świetle wydanych rozstrzygnięć, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa.

Należy bowiem stwierdzić, że tajemnica przedsiębiorstwa, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślenia zatem wymaga, iż warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z przywileju poufności. Ograniczenie prawa, o którym mowa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Na istnienie informacji spełniających ww. warunki organy orzekające w sprawie się nie powołały, zasłaniając się jedynie ogólnym stwierdzeniem, że wynika to z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 192/13 (orzeczenie dostępne w CBOSA), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Tymczasem bez podjęcia wymaganej oceny organ II instancji bezkrytycznie przyjął oświadczenie A Sp. z o.o. w G., iż istotne dane zawarte w przedmiotowym raporcie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Na poparcie tej tezy nie przedstawiono dającej się zweryfikować argumentacji, nie odniesiono się do konkretnych informacji wynikających ze wspomnianego raportu. Na domiar tego z zaskarżonej decyzji, ani z materiału dowodowego nie wynika, czy organ odwoławczy w ogóle analizował treść raportu, skoro brak jest tego dokumentu w aktach administracyjnych sprawy. Ocena materiału dowodowego nie może być w tym zakresie iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Brak raportu uniemożliwia również dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, pod kontem objęcia zawartych w nim informacji tajemnicą przedsiębiorcy.

Wskazać również należy, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek między innymi, przestrzegać przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 K.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 K.p.a. Mając zatem na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, podkreślić należy, że stanowisko organu co konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i wyłączenia w tym zakresie dostępu do informacji publicznej, musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 K.p.a.

W nawiązaniu do powyższych uwag, w tym do podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, iż organy administracji naruszyły ww. przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Stanowi to naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Jak zostało to już wyżej podkreślone, zasada czynnego udziału strony, gwarantująca jej prawo wypowiedzenia się co do materiałów sprawy będących podstawą decyzji, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pełni obowiązuje w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, przy czym prawa, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. nie można utożsamiać z udostępnieniem żądanej informacji.

W sprawie nie dokonano również właściwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie uzasadniła w sposób wyczerpujący zapadłego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., na co niewątpliwie wpływ miało nierespektowanie reguł procesowych zawartych w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd nie przesądza tym samym, w jaki sposób organ winien załatwić wniosek skarżącej o udostępnienie jej żądanej informacji publicznej, dlatego ponownie rozpatrując ów wniosek organ udostępni informacji, jeżeli nie stwierdzi podstawy prawnej ograniczającej prawo do informacji publicznej albo wyda decyzję odmowną z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przy jednoczesnym wyczerpującym uzasadnieniu zaistnienia przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej w żądanym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania, określonych w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

W pkt 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

a.bł.