Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 185/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1, art. 90, art. 98 ust. 3, art. 85
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2234
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu arkusza organizacji Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w D. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy D. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 z późn. zm. – dalej "u.s.g"), kwalifikując czynność dokonaną przez Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. polegającą na zatwierdzeniu projektu arkusza organizacji [...] na rok szkolny 2017/2018 jako zarządzenie, stwierdził jego nieważność. Wskazał, że zarządzenie jest niezgodne z art. 268a K.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 u.s.g. i art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm. – dalej "u.p.o.") w związku z art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.) oraz w związku z art. 51 ust. 1 pkt 12 u.p.o.

W uzasadnieniu Wojewoda Śląski podniósł, że w dniu 28 sierpnia 2017 r., w związku z korespondencją skierowaną do Prezydenta Miasta D. , do organu nadzoru przesłano pismem nr [...] z dnia [...] r. uwierzytelnione kopie arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez Gminę D. na rok szkolny 2017/2018, w tym arkusz organizacji "A" .

W ocenie Wojewody Śląskiego, zatwierdzenie tego arkusza zostało dokonane z istotnym naruszeniem prawa, gdyż kompetencja do zatwierdzenia arkuszy organizacji, zgodnie z przepisem art. 110 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 u.p.o. przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy.

Wojewoda Śląski wskazał, że art. 110 ust. 3 u.p.o. stanowi, że arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 1 i 2 u.p.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (ust. 1). W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust. 2), zaś stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 57 ustawy wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (tu: Prezydent Miasta D. ).

Organ nadzoru podniósł, że z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jedną z form działania wójta (Prezydenta Miasta), jako jednoosobowego organu gminy są zarządzenia. Forma ta jest przewidziana w czterech wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę przypadkach, tj. powołania i odwołania zastępcy wójta, zarządzenia ewakuacji, określenia regulaminu organizacyjnego gminy oraz wydania przepisów porządkowych. Mimo, że ustawodawca nie przewidział wprost wymienionej formy dla dokonania czynności związanej z zatwierdzeniem arkusza organizacji przedszkoli, szkół i placówek, w ocenie organu nadzoru należy uznać tę czynność za zarządzenie.

Zdaniem Wojewody Śląskiego przedmiotowe "zatwierdzenie" ma cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Tym samym zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta projektu arkusza organizacji zespołu szkół, dla którego organem prowadzącym jest Miasto D. ma znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, a więc takiego aktu, który podlega nadzorowi Wojewody. Wobec tego, pomimo nienazwania ww. zatwierdzenia "zarządzeniem" nie można mieć wątpliwości, że ma ono cechy właściwe dla takiego aktu, a w związku z tym podlega ocenie wojewody pod kątem zgodności z prawem.

Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy organ nadzoru ustalił, że arkusze organizacji zostały zatwierdzone przez Naczelnika Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w D. . Z akt sprawy wynika, że podstawę działania w powyższym zakresie stanowiło upoważnienie Nr [...] z dnia 1 lutego 2007 r. udzielone przez Prezydenta Miasta w trybie przepisu art. 268a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Wojewoda Śląski przytoczył art. 268a K.p.a. wskazując, że na podstawie tego przepisu, organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność z oryginałem, odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Podniósł, że zakres spraw objętych upoważnieniem, o którym mowa w wyżej cytowanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego, obejmować może wyłącznie działania unormowane i załatwiane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów K.p.a. unormowany został w art. 1 tej ustawy i z jego analizy wyraźnie wynika, że nie może on dotyczyć czynności polegających na zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego, które nie przybiera formy ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też zaświadczenia.

Zdaniem Wojewody Śląskiego, zastosowanie znaleźć powinny inne prawne formy działania wynikające z unormowań zawartych w przepisach ustrojowych. Jak stanowi art. 33 ust. 4 u.s.g. "wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy". W opinii organu nadzoru, to "powierzenie" nie może obejmować przenoszenia kompetencji do wydawania zarządzeń. Wobec tego upoważnienie udzielone w trybie art. 268a K.p.a. Naczelnikowi Wydziału Oświaty nie mogło stanowić podstawy do podejmowania czynności polegających na zatwierdzeniu arkusza organizacji. W związku z tym, organ nadzoru stwierdził, że realizując kompetencję wynikającą z art. 110 ust. 3 u.p.o. wyłącznie organ wykonawczy (Prezydenta Miasta D. ) uprawniony jest do wydania zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia arkusza (arkuszy) organizacji przedszkoli, szkół i placówek. Brak jest bowiem podstawy prawnej do przeniesienia tej kompetencji na inną osobę niż piastun organu. Ponadto, Wojewoda Śląski uznał, że przedmiotowy arkusz organizacji został zatwierdzony z pominięciem obowiązku przedłożenia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny celem zaopiniowania. Zgodnie z treścią art. 110 ust. 3 u.p.o. "arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny". Przepis art. 51 ust. 1 pkt 12 u.p.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisch odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności m.in. opiniuje arkusze organizacji publicznych szkół i placówek, z wyjątkiem szkół i placówek prowadzonych przez ministrów, w zakresie ich zgodności z przepisami, przedstawiane przez organy prowadzące szkoły i placówki przed zatwierdzeniem arkuszy.

Wojewoda Śląski wskazał, że zgodnie z art. 307 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten obowiązuje od 26 stycznia 2017 r. W związku z tym organ podniósł, że art. 307 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe miał zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem szkół do funkcjonowania od nowego roku szkolnego 2017/2018, czyli tych czynności, których skutki miały zaistnieć od dnia 1 września 2017 r. Dlatego też w stosunku do czynności, które dotyczyły organizacji i przygotowania szkół na nowy rok szkolny 2017/2018 należało stosować nowe przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz nowe rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r., poz. 649), określające procedurę i terminy opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania arkusza organizacji.

Odnosząc się do stanowiska Gminy D. , według którego arkusze organizacji na rok szkolny 2017/2018 nie zostały przedłożone Śląskiemu Kuratorowi Oświaty do zaopiniowania, bowiem byłoby to sprzeczne z regulacjami prawa obowiązującego w momencie zatwierdzania arkuszy, gdyż art. 110 ust. 3 u.p.o. wszedł w życie z dniem 1 września 2017 r., organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowym przypadku należało jednak stosować przepis art. 110 ust. 3 u.p.o., a brak opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny stanowi istotne naruszenie procedury przy wydawaniu badanego zarządzenia. Jak wynika z informacji udzielonych przez Kuratorium Oświaty w K. , pismem Nr [...] z dnia 19 lipca 2017r. organ prowadzący nie udostępnił do zaopiniowania Śląskiemu Kuratorowi Oświaty arkusza organizacji przekazanego przez dyrektora szkoły. Tym samym - w ocenie organu nadzoru - zarządzenie zostało wydane z naruszeniem procedury dla niego przewidzianej.

Mając na względzie przedstawioną argumentację, Wojewoda Śląski uznał za bezsporne, że Prezydent Miasta D. wydając zakwestionowane zarządzenie istotnie naruszył art. 268a K.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 u.s.g., a także art. 110 ust. 3 u.p.o. w związku z art. 307 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe oraz w związku z art. 51 ust. 1 pkt 12 u.p.o. Jest to istotne naruszenie prawa, co zgodnie z treścią przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości.

W skardze na przedstawione wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Zarzuciła, że zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 91 u.s.g., art. 110 ust 3 w związku z art. 57 oraz art. 29 u.p.o., polegającym na błędnym uznaniu, że arkusz organizacji szkoły podlega zatwierdzeniu w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy, podlegającego nadzorowi właściwego wojewody, a także naruszenie § 10 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) poprzez uznanie, że w procedurze zatwierdzania arkusza organizacji szkół na rok szkolny 2017/2018 ma zastosowanie art. 110 u.p.o. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organowi nadzoru przysługuje prawo stwierdzenia nieważności wyłącznie uchwał i zarządzeń organów gminy, podczas gdy, zatwierdzanie arkuszy organizacji szkół i placówek nie nastąpiło w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta. Stwierdzenie nieważności czynności zatwierdzenia arkusza organizacji szkół w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wymagało zatem od organu nadzoru udowodnienia, że czynność ta faktycznie wymaga podjęcia zarządzenia a jednocześnie, że akt Gminy jest wadliwy. Tymczasem uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego w ocenie Gminy D. nie udowadnia w wystarczającym stopniu, iż zatwierdzanie arkuszy organizacji szkół i placówek następuje wyłącznie w drodze zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano w nim, że kompetencja do zatwierdzania arkuszy organizacji przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, zgodnie z przepisem art. 110 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że mimo faktu, iż ustawodawca nie przewidział wprost formy zarządzenia dla dokonania czynności związanej z zatwierdzeniem arkusza organizacji przedszkoli, szkół i placówek należy uznać, że czynność ta przybiera formę zarządzenia. W ocenie organu nadzoru "zatwierdzenie" przybiera cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Skarżąca wskazała, że takie stanowisko należy uznać za błędne. Podniosła, że na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie jej spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Z uwagi na fakt, że w przywołanej regulacji jest mowa o "sprawach finansowych" rozumieć przez to należy kwestie związane z gromadzeniem i przepływami środków pieniężnych pomiędzy szkołą a budżetem j.s.t. oraz innymi podmiotami (Pilich Mateusz, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI. LEX 2015). Przepis ten w tym zakresie koncentruje się głównie na nadzorowaniu samych zdarzeń gospodarczych, których dotyczą przede wszystkim przepisy ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Główne zasady gospodarki finansowej w szkołach i placówkach jako jednostkach sektora finansów publicznych określa art. 44 u.f.p. Przepisy ustawy nakładają również na dyrektora szkoły jako kierownika jednostki odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki (art. 53 ust. 1 u.f.p.), którą dzieli on z głównym księgowym (art. 54 u.f.p.). Obowiązująca ustawa wprowadza również instytucję tzw. kontroli zarządczej (art. 68 i n. u.f.p.), którą stanowi "ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy". Zarówno system kontroli zarządczej, jak i prawidłowość objętej nią gospodarki finansowej podlegają stale sprawowanej kontroli ze strony organu sprawującego nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych. Pojęcie spraw finansowych obejmuje także ewidencję zdarzeń gospodarczych (rachunkowość jednostki), która wiąże się ściśle z zakresem nadzoru finansowego określonym w art. 57 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe m. in. z uwagi na obowiązek okresowej inwentaryzacji poszczególnych składników aktywów (majątku) i pasywów (źródeł finansowania majątku) jednostki. Kontrola prawidłowości i rzetelności prowadzenia ksiąg rachunkowych szkół i placówek jest w jednostkach sektora finansów publicznych elementem kontroli finansowej. Z kolei nadzór w zakresie "spraw administracyjnych" dotyczy zagadnień związanych z zarządzaniem, czy też kierowaniem, czyli wszystkich tych zadań, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania jednostki organizacyjnej systemu oświaty, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych. Skarżąca wskazała, że czynność zatwierdzenia arkusza organizacji nie należy, wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego, do kategorii środków nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w które samorządowy organ prowadzący szkołę został wyposażony przez ustawodawcę.

Podniosła, że zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, nadzorowi w zakresie spraw finansowych i administracyjnych podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Dodała, że zgodnie jednak z art. 57 ust. 3 Prawa oświatowego, do wykonywania nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy art. 55 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 tej ustawy. Na podstawie tych z kolei regulacji, pracownicy organu prowadzącego, wykonując czynności z zakresu nadzoru mają prawo: wstępu do szkół i placówek; wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy. Przywołane regulacje dają również możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności, wraz z terminem ich realizacji. Podkreśliła, że przyznane organowi prowadzącemu prawo wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji, nie jest tożsame z czynnością zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły. Co za tym idzie, wbrew twierdzeniu Wojewody Śląskiego, zatwierdzenie arkusza organizacji na podstawie art. 110 ust. 3 Prawa oświatowego nie daje się poprzez art. 57 powiązać z art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który wskazuje, że to odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa wykonuje zadania związane z nadzorem nad działalnością jednostek organizacyjnych systemu oświaty.

Wynika to w ocenie Gminy D. z faktu, że ustawodawca nie zaliczył zatwierdzenia arkuszy do czynności nadzorczych, bowiem samo zatwierdzenie, nie będąc zarządzeniem, stanowi jedynie czynność materialno - techniczną, której wykonanie może zostać powierzone Naczelnikowi Wydziału Oświaty. Podniosła, że gdyby intencją ustawodawcy było wskazanie organu wykonawczego jako jedynie uprawnionego do wykonywania czynności w postaci zatwierdzenia arkusza, wówczas wskazałby on art. 110 ust. 3 ustawy bezpośrednio w katalogu zawartym w tym przepisie. Skarżąca wskazała, że organ nadzoru, wskazując regulacje art. 57 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe nie udowodnił, że zatwierdzenie arkusza następuje w drodze zarządzenia organu wykonawczego.

Podkreśliła, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z 23 czerwca 2016 r. (II OSK 1272/16), że zarządzenia nie są jedyną formą działania wójta, bowiem wydaje on także decyzje, działa w formach cywilnoprawnych, w formach materialno-technicznych i niewładczych. Zarządzenia są natomiast formą aktu władczego, jednostronnego - normatywnego (zarządzenie porządkowe), ogólnego - wewnętrznego (regulamin urzędu gminy) czy jednostkowo-konkretnego, w tym dotyczącego zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Dodała, że przepisy wskazujące zasady i tryb opracowywania arkuszy organizacji szkoły nie określają formy zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły. Może to być adnotacja na arkuszu, czy odrębny dokument, z którego wynika, że dany arkusz opracowany przez dyrektora szkoły został w całości zatwierdzony przez organ prowadzący szkołę. Zatwierdzenie arkusza w Gminie D. następuje w drodze jego podpisania przez Naczelnika Wydziału Oświaty i taka forma zatwierdzenia również jest dopuszczalna przez obowiązujące przepisy prawa.

Podkreśliła, że nie istnieje sformułowany w przepisach Prawa oświatowego obowiązek zatwierdzenia arkusza w drodze zarządzenia organu wykonawczego. W ocenie Gminy, czynność zatwierdzenia arkusza organizacji - nie mając charakteru zarządzenia - nie podlega również nadzorowi właściwego wojewody, który zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniony jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy lub zarządzenia jej organu wykonawczego. W szczególności podniosła, że podpis Naczelnika Wydziału Oświaty, złożony na arkuszu organizacji, nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego. Podpis ten nie ma żadnych cech zarządzenia - nie został złożony na podstawie regulacji uprawniającej do wydania zarządzenia organu wykonawczego gminy, a dodatkowo nie jest to podpis osoby, która mogłaby zostać upoważniona do wydawania zarządzeń. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje prawa powszechnie obowiązującego nie dają podstaw do upoważnienia Naczelnika Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego do wydawania zarządzeń i imieniu Prezydenta Miasta. Akt podpisany przez Naczelnika nie należy zatem do kategorii aktów podlegających nadzorowi właściwego wojewody.

Skarżąca następnie odniosła się do twierdzeń Wojewody zawartych w akcie nadzoru, dotyczących naruszenia art. 110 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe poprzez nieprzedłożenie arkusza organizacji do zaopiniowania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Wskazała, że regulacje te weszły w życie dopiero z dniem 1 września 2017r., czyli już po zatwierdzeniu arkusza organizacji przez Naczelnika Wydziału Edukacji Gminy D. , ale zdaniem organu nadzoru konieczność zastosowania art. 110 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 12 Prawa oświatowego wynika z treści art. 307 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Zgodnie z tą regulacją czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Organ nadzoru uznał, w cenie Gminy bezpodstawnie, że regulacja ta miała zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem szkół do funkcjonowania od nowego roku szkolnego 2017/2018, czyli których skutki miały zaistnieć od 1 września 2017 r. Zdaniem Wojewody Śląskiego do procedury zatwierdzania arkusza organizacji na rok szkolny 2017/2018 należało stosować nowe przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r., poz. 649).

W ocenie Gminy D. pogląd taki należy uznać za błędny. Przywołany art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wszedł w życie dopiero z dniem 1 września 2017 r. W ocenie Gminy D. nie mógł być on zatem stosowany przy opracowaniu i zatwierdzaniu arkuszy organizacji na rok szkolny 2017/2018 i takiej interpretacji nie zmienia treść art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Dodała, że przepis art. 307 ust. 2 wymienia również ustawę o systemie oświaty i akty wykonawcze do niej jako regulacje, w oparciu o które podejmowane są na rok szkolny 2017/2018 czynności dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty. Regulacja art. 307 ust. 2 stanowi bowiem wprost: "czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Ustawy zmieniane w art. 4 i art. 15 Przepisów wprowadzających to Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1189 ze zm.) oraz ustawa o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943, z późn. zm.). Czynności dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki na rok szkolny 2017/2018 są zatem podejmowane nie tylko na podstawie ustawy Prawo oświatowe i aktów wykonawczych do niej, ale również na podstawie ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do tej właśnie ustawy. Takim aktem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.), czyli akt, którego regulacje zostały zastosowane przez Gminę D. podczas procedury zatwierdzania arkuszy organizacji szkół i placówek na rok szkolny 2017/2018. W ocenie Gminy przepis art. 307 nie służy natomiast temu, aby na jego podstawie stosować przepis art. 110 Prawa oświatowego czyli regulację, która nie weszła jeszcze w życie w momencie zatwierdzania arkuszy, czy też rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Rozporządzenie to bowiem zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 111 Prawa oświatowego, czyli przepisu, który również zaczął obowiązywać od 1 września 2017r. Przepis § 23 rozporządzenia również wskazuje, że weszło ono w życie z dniem 1 września 2017 r., bowiem oczywiście nie mogło wejść w życie wcześniej, w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze przepis upoważniający do jego wydania. Podkreśliła, że przedmiotowe arkusze zostały zatwierdzone do 30 maja 2017 r., a więc przed wejściem w życie art. 110 i 111 Prawa oświatowego. Skarżąca stwierdziła, że celem art. 307 Przepisów wprowadzających jest natomiast wyraźne wskazanie, że po 1 września 2017 r., mają zastosowanie w nowej szkolnej rzeczywistości te wszystkie czynności, które nie mogą być przed 1 września 2017 r. podejmowane na podstawie Prawa oświatowego, lecz muszą być wykonywane jeszcze na podstawie wówczas obowiązującej ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do niej. Jedną z takich czynności jest właśnie zatwierdzenie arkusza organizacji, które następuje zgodnie z regulacjami wówczas obowiązującymi, czyli rozporządzeniem w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Regulacja art. 307 ma zatem w intencji ustawodawcy potwierdzać ważność czynności podejmowanych na podstawie ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do niej, które to czynności mają zastosowanie już po wejściu w życie Prawa oświatowego. Regulacji tej nie sposób natomiast odczytać, w ocenie skarżącej, jako upoważnienia do podejmowania jakichkolwiek czynności na podstawie aktów, które jeszcze nie weszły w życie. Podniosła, że za powyższym przemawia również fakt, iż gdyby intencją ustawodawcy było, aby arkusze organizacji na rok szkolny 2017/2018 były opracowywane i zatwierdzane według nowych zasad, ustaliłby on wcześniejszą datę wejścia w życie art. 110 i 111 Prawa oświatowego, np. w sposób analogiczny do tego, jak zostało ustalone wejście w życie przepisów dotyczących rekrutacji, czyli rozdziału 6 Prawa oświatowego, który obowiązywał od stycznia 2017 r. Rekrutacja na rok szkolny 2017/2018 została przeprowadzona według nowych zasad, gdyż od początku roku obowiązują nowe przepisy rekrutacyjne. Tutaj ustawodawca uznał za konieczne ustalenie wcześniejszej daty wejścia w życie przepisów rekrutacyjnych, ale jednocześnie nie uznał, że jest to konieczne w przypadku regulacji dotyczących arkuszy.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe skarżąca podniosła, że regulacja ta jest wyłącznie ogólną normą kompetencyjną, w swojej konstrukcji zbliżoną do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.), który wskazuje sprawy należące do właściwości rady gminy. Po to aby jednak regulacja art. 18 ust. 1 dała możliwość podejmowania uchwał, musi zostać uzupełniona o upoważnienie zawarte w przepisie szczególnym. Podobnie przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe - wskazuje co prawda ogólnie zadania Kuratora, jednak samodzielnie nie stanowi podstawy do jakichkolwiek działań kuratora w sprawie zatwierdzania arkuszy. Szczegółowe upoważnienie do takich działań jest natomiast zawarte w art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, który to przepis, jak wcześniej wskazano, nie obowiązywał w czasie zatwierdzania arkuszy. Oznacza to, że z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 12 nie została w tym czasie skorelowana żadna regulacja, która dawałaby podstawę do zasięgania opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny przed zatwierdzeniem arkuszy organizacji szkół i placówek.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda Śląski podtrzymał swoje stanowisko przede wszystkim co do tego, że "zatwierdzenie" arkusza organizacji szkoły ma cechy zarządzenia, jako akt organu gminy, który działa w tym przypadku jako organ prowadzący. Jest to więc akt, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez Prezydenta Miasta. Tym samym zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta D. projektów arkuszy organizacji szkół, dla których organem prowadzącym jest Miasto D. posiada znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, a więc takiego, który podlega nadzorowi wojewody w myśl przepisów rozdziału 10 u.s.g. Na poparcie swego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (z dnia 3 listopada 2017r. o sygn. akt III SA/Łd 765/17) wydany w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum. Przyznając, że przepisy wprost nie wskazują formy, w jakiej ma być dokonane zatwierdzenie arkuszy organizacji szkoły Wojewoda nadał tej czynności charakter zarządzenia Prezydenta (jako organu prowadzącego), gdyż jego zdaniem czynność ta niewątpliwie ma cechy aktu władczego i rozstrzygającego. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor, uwzględniając zasady ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych. Ponadto organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że przepis art. 307 ust. 2 przepisów wprowadzających miał zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem szkół do funkcjonowania od nowego roku szkolnego 2017/2018, czyli których skutki miały zaistnieć od dnia 1 września 2017 r. Dlatego też w stosunku do czynności, które dotyczyły organizacji i przygotowania szkół na nowy rok szkolny 2017/2018 należało stosować przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz nowe rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r., poz. 649), określające procedurę i terminy opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania arkusza organizacji.

Odnosząc się do stwierdzenia Gminy, iż "podpis naczelnika Wydziału Oświaty, złożony na arkuszu organizacji, nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego", organ nadzoru zgodził się z tym stwierdzeniem. Zauważył jednak, że ocenie organu podlegało zarządzenie zatwierdzające projekt arkusza organizacji i uprawnienie do jego wydania. Uprawnienie do zatwierdzenia arkuszy organizacji przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, który realizuje kompetencję wynikającą z art. 110 ust. 3 u.p.o. i brak jest podstawy prawnej do przeniesienia ww. kompetencji na inną osobę niż piastun tego organu, czyli Prezydent Miasta D. . Arkusz organizacji jest dokumentem wskazującym m.in. liczbę pracowników ogółem, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, liczbę pracowników administracji i obsługi, a zatem dotyczy organizacji szkoły, zaś nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki jest sprawowany na mocy art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 57 - wykonuje prezydent miasta. Upoważnionym do zatwierdzenia opracowanego przez dyrektora szkoły arkusza organizacji jest wyłącznie Prezydent Miasta D. , a nie Naczelnik Wydziału Oświaty. Z uwagi na powyższe w ocenie organu nadzoru, nie ma żadnego prawnego uzasadnienia dla ingerowania przez Naczelnika Wydziału Oświaty w materię związaną z arkuszem organizacji szkoły lub placówki, a w szczególności do jego zatwierdzenia, skoro wolą ustawodawcy kompetencja do dokonania zatwierdzenia arkusza należy do organu prowadzącego i żaden przepis obowiązującego prawa nie upoważniania do delegowania tego uprawnienia na inny podmiot.

W piśmie z dnia 13 marca 2018 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2188). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Według art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Radę Gminy D. skarga spełnia powyższe wymagania, co otwiera drogę do przeprowadzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru.

W pierwszej kolejności ocena ta uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie z dnia 23 stycznia 2009r. - Dz.U. z 2017 poz. 2234 t. j.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Z jednej strony wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Z drugiej strony możliwość interwencji organów nadzoru dotyczy określonych form działania gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na tle tego przepisu w związku z art. 90 powołanej wyżej ustawy powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe.

W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 u.s.g., zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które należy podzielić, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, OwSS 2004/2/43).

Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez wóta, burmistrza, prezydenta miasta. Z treści art. 90 i art. 91 u.s.g. nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 u.s.g., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta. Natomiast ingerencja nadzorcza wobec aktu nie nazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym.

Wkraczanie w działalność gminy o innym, niż władczy charakterze, stanowiłoby natomiast naruszenie przyznanej samorządowi terytorialnemu samodzielności. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Bezspornie samodzielność ta nie jest absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego poddanego kontroli Sądu w związku z wniesioną przez Gminę skargą jest czynność Prezydenta Miasta D. z dnia 16 maja 2017 r. polegająca na zatwierdzeniu projektu arkusza organizacji [...] na rok szkolny 2017/2018.

Podstawowe znaczenie ma zatem to, czy zakwestionowana przez Wojewodę Śląskiego czynność organu wykonawczego Gminy D. miała charakter działania podlegającego nadzorowi. W przeciwnym bowiem przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze wykraczałoby poza granice wyznaczone ustawą ustrojową. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Arkusz organizacji w literaturze przedmiotu nazwany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (vide J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.). Jest to podstawowy dokument planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się w nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Jego zawartość wynika z przepisów ramowych statutów poszczególnych typów szkół i placówek określonych w załącznikach do rozporządzeń wykonawczych Ministra Edukacji Narodowej. Zamieszcza się w nim liczbę pracowników szkoły (etaty pedagogiczne i etaty administracji i obsługi) w tym urlopy zdrowotne, oddelegowania do pracy w związkach zawodowych, uzupełniające etaty w szkole i w innej placówce, liczbę stanowisk kierowniczych, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli, liczbę uczniów (w tym z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznej), liczbę oddziałów (w tym sportowych, integracyjnych, dwujęzycznych itd.). W arkuszu uwzględnia się także dane dotyczące biblioteki szkolnej, świetlicy, internatu, organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zajęć dodatkowych realizowanych przez nauczycieli, stanowiska kierownicze (dyrektor, wicedyrektor, kierownik internatu, itp.) oraz powierzenie dodatkowych funkcji nauczycielom (np. wychowawca klasy, opiekun stażu). Arkusz organizacyjny jest zatem programem wspomagającym tworzenie planu działania szkół.

Arkusz organizacyjny sporządzany jest przez dyrektora szkoły. Podczas obowiązywania przepisów ustawy o systemie oświaty, wymagane było uzgodnienie arkusza z radą pedagogiczną, a pod rządem Prawa oświatowego wymagana jest nie tylko opinia Kuratora oświaty ale także opinie zakładowych organizacji związkowych. Dla jego utworzenia konieczne jest więc porozumienie kilku podmiotów, które najczęściej poprzedzone jest wcześniejszymi uzgodnieniami.

Jest to zatem dokument programowy, o charakterze wewnętrznym, nie wpływający bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły, powstający w toku szeregu opracowań i analiz. Nie ma zatem cech aktu administracji publicznej o charakterze władczym. Nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej. W ocenie Sądu jest aktem organizacyjnym skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej, a jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko podmioty pozostające w jej strukturze (por. wyrok tut. Sądu sygn. akt IV SA/Gl 661/09 publ. CBOSA).

Akt ten przedkładany jest do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę w terminie do 30 kwietnia poprzedzającego rok szkolny, o czym mowa w Ramowych statutach publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Tę czynność, polegającą na zatwierdzeniu arkusza organizacji, organ nadzoru zakwalifikował jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Pogląd ten uzasadnił w ten sposób, że "przedmiotowe "zatwierdzenie" posiada cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta". Jednakże organ nie wskazał, jakie to cechy "zatwierdzenia" przemawiają za tym, że powinno być zakwalifikowane jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Dodał tylko, że pomimo nienazwania wyżej wymienionego zatwierdzenia "zarządzeniem" nie można mieć wątpliwości, że ma ono cechy właściwe dla takiego aktu, a w związku z tym podlega ocenie Wojewody pod kątem zgodności z prawem. Rażące jest pominięcie przez organ nadzoru wskazania owych cech "zatwierdzenia", które w ocenie tego organu przemawiają za tym, że powinno być zakwalifikowane jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Zakwalifikowanie "zatwierdzenia" jako zarządzenie jest bowiem podstawą przyjęcia przez Wojewodę, że "zatwierdzenie" podlega ocenie Wojewody w zakresie zgodności z prawem. W przypadku zaś, gdy podejmowane przez organ wykonawczy działanie nie jest przez ustawodawcę określone co do nazwy, a w dodatku nie jest określone jako zarządzenie, organ nadzoru jest zobowiązany do uzasadnienia przyczyn wkraczania w samodzielność gminy.

Natomiast stwierdzić należało, że działanie organu prowadzącego szkołę, przejawiające się akceptacją opracowanego przez dyrektora szkoły planu pracy i organizacji szkoły, nie ma charakteru zarządzenia.

Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że dla charakteru aktu administracji publicznej, jego nazwa nie odgrywa przesądzającej roli. Istotne jest natomiast, czy analizowany akt ma charakter wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie poddane kontroli organu nadzoru. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresatów. Tymczasem złożenie podpisu przez podmiot wykonujący czynności organu wykonawczego na programowym dokumencie utworzonym nie przez ten organ lecz przez kilka innych podmiotów w wyniku szeregu uzgodnień, ma wyłącznie charakter akceptacji woli kilku innych podmiotów, a nie normatywnego rozstrzygnięcia. Możliwość władczej ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2828/16 publ. CBOSA).

Sądowi znane jest także jednostkowe stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły potraktowane zostało jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Orzeczenie to nie zawiera jednak analizy prawnej odnośnie działania organu prowadzącego szkołę i dotyczy zasadniczo samego arkusza organizacyjnego, a nie czynności zatwierdzenia. Z tych względów brak jest możliwości dokonania jakiejkolwiek polemiki z powyższym stanowiskiem (por. postanowienie WSA z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 355/14).

Natomiast za stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający przemawia również to, że organ prowadzący szkołę nie może także jednostronnie dokonywać zmian w przedstawionych mu do zatwierdzenia arkuszach. Nie może także odmówić dokonania tej czynności, o ile nie jest jego zamiarem przeprowadzenie likwidacji placówki. Natomiast przepisy ustawy oświatowej nie pozbawiają organu prowadzącego szkołę, innego rodzaju uprawnień prowadzących w konsekwencji do zmiany treści arkusza organizacji, niezbędnych z punktu widzenia prawa – przykładowo środkiem takim mogłoby być odwołanie dyrektora, który dokonuje ustaleń organizacyjnych w szkole.

Sąd zauważa, że za stanowiskiem zaprezentowanym wyżej przemawiają także terminy wyznaczone w celu sporządzenia i zatwierdzenia arkuszy organizacji szkół. Ostateczny termin zatwierdzenia arkusza upływa w dniu 29-go maja roku poprzedzającego nowy rok szkolny. W przypadku niezatwierdzenia dokumentu w tej dacie przez organ prowadzący szkołę, praktycznie nie byłoby możliwe przygotowanie nowego dokumentu programowego do dnia rozpoczęcia nowego roku szkolnego ze względu na okres wakacyjny. Przepisy prawa oświatowego nie przewidują tu żadnego rozwiązania pozwalającego na funkcjonowanie szkoły bez uprzedniego przygotowania i zaakceptowania dokumentu programowego.

Za argumentacją Sądu przemawiać może dodatkowo wniosek wynikający wprost z regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Poddanie kontroli Wojewody czynności zatwierdzenia arkusza organizacyjnego, równoznaczne byłoby z wstrzymaniem funkcjonowania placówki szkolonej, powodując jej faktyczny paraliż od września danego roku szkolnego. Placówka taka nie może bowiem w istocie działać bez arkusza organizacji.

Wykładnia celowościowa przeprowadzona w zakresie charakteru działania organu prowadzącego szkołę czy przedszkole, polegającego na zaakceptowaniu stanowiska dyrektorów tych placówek, przemawia zatem jednoznacznie za odmową przyznania kompetencji nadzorczych wojewodzie w stosunku do takiej czynności.

Odnosząc się natomiast do przywołanego przez organ nadzoru przykładu nienazwanej przez ustawodawcę czynności, która stanowi zarządzenie, a to zatwierdzenie wyniku konkursu zauważyć trzeba, że działanie to ma bezsprzecznie cechy władcze i wprost jako takie przewidziane zostało w ustawie. Organ prowadzący szkołę w ramach prowadzonego konkursu pełni rolę decydenta- zatwierdza konkurs albo unieważnia go.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że wkroczenie przez organ nadzoru w działania planistyczne, programowe organu prowadzącego placówkę szkolną, stanowiłoby o nieuprawnionym wkroczeniu w samodzielność gminy, co czyni konieczne uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 148 p.p.s.a., jak w sentencji. Przepis art. 200 p.p.s.a. uzasadnia rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania.