Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 402/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20  ust. 1pkt 1 i ust. 2, art. 22 ust 1, art. 24a ust. 1, ust. 4, ust, 8, ust. 9 i ust. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 44 praz par. 44 pkt 2, par 36, 39 ust 1, 2, 3 i 4, par 45, par 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi I. M. i P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. O. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej: "p.g.k"), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...] dla działek oznaczonych nr: 169 i 216, polegających na przywróceniu stanu pierwotnego przebiegu granic działek nr 169 i 216.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 15 września 2017 r., uzupełnionym aneksem z 8 listopada 2017 r., I. i P. M., zwrócili się do Starosty [...] o przywrócenie pierwotnego przebiegu granic działek nr 169 i 216 położonych w obrębie [...], gmina [...] - do stanu przed ustaleniem wykonywanym przez geodetę uprawnionego R. S. w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gm. [...] z 2015 r.

Zawiadomieniem z 21.11.2017 r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w gminie [...], obręb [...] dla działek oznaczonych nr 169 i 216.

W wyniku dokonanej analizy materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie w dniu 29 maja 2018 r. Starosta [...] wydał decyzję orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...] dla działek oznaczonych nr 169 i 216, od której I. i P. M. wnieśli odwołanie.

W dniu 3 września 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania, wydał decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując na naruszenie przez Starostę [...] przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 10, art. 28 i art. 40 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym, nie brały bowiem udziału wszystkie jego strony.

Rozpatrując sprawę ponownie Starosta [...] wskazał, że z załączonych dokumentów wynika, iż ewidencję gruntów i budynków dla obrębu [...], gmina [...] założono w 1963 r. W operacie założenia ewidencji gruntów i budynków nr 012.10-17/98, brak było dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia z dnia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), pozwalającej określić współrzędne załamania granic przedmiotowych działek z dokładnością spełniającą wymogi § 61 ust. 1 tego rozporządzenia. W ww. operacie brak jest również miar wskazujących na jednoznaczną szerokość przedmiotowych działek przy drodze, oznaczonej jako działka nr 151/1. Granice przedmiotowych działek przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków wykonaną w 2015 r., nie były również przedmiotem wcześniejszego ustalenia przebiegu granic lub wznowienia granic. Pola powierzchni przedmiotowych działek, obliczono metodą graficzną i wykazano zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisami z dokładnością do 1 ara. Powierzchnia działki oznaczonej nr ewidencyjnym 169 (stary nr 421) wynosiła 5,02 ha, natomiast powierzchnia działki nr 216 (stary numer 440) wynosiła 3,36 ha.

W 2015 r. dla obrębu [...], gmina [...] przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków (operat nr P.1011.2015.1537). Z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia, wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków (geodeta uprawniony R. S.) w ramach wykonywanych prac przeprowadził ustalenie przebiegu granic ww. działek, powiadamiając właścicieli o podjętych czynnościach. I. M., mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawiła się w miejscu wykonywania czynności geodezyjnych. P. M. stawił się na gruncie, zapoznał się z okazanym przebiegiem granic działek oznaczonych numerami 169 i 216, zaakceptował je, o czym świadczą podpisy złożone w protokołach ustalenia przebiegu granic ww. działek oraz na szkicach z 25 sierpnia 2015 r. i z 26 sierpnia 2015 r., stanowiących załączniki do protokołów. Ponieważ I. M. nie stawiła się na gruncie, wykonawca powyższych prac uznał, iż zachodzą przesłanki wynikające z § 39 ust. 2 rozporządzenia i ustalił granice na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Po przeprowadzonym ustaleniu granic powierzchnia działki nr 169 wynosi 5.0112 ha,

a powierzchnia działki nr 216 wynosi 3.3559 ha.

W dniu 7 maja 2015 r. Starosta [...], na podstawie art. 24 a ust. 4 i 5 p.g.k., zawiadomił, iż w terminie od 9 września 2015 r. do 30 września 2015 r. zostanie wyłożony do wglądu projekt operatu opisowo - kartograficznego z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. W okresie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w ww. operacie, mógł zapoznać się z nimi oraz zgłosić swoje uwagi i zastrzeżenia. P. M. zapoznał się z ww. projektem operatu opisowo -kartograficznego, jednak nie wniósł do niego żadnych uwag. I. M. nie była obecna na wyłożeniu ww. projektu operatu.

W dniu 30 grudnia 2015 r. Starosta [...], na podstawie art. 24a ust. 8 p.g.k., poinformował, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków wraz z założeniem ewidencji budynków i lokali obrębu [...], wyłożony do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] w dniach od 09.09.2015 r. do dnia 30.09.2015 r., stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] została zakończona w 29 października 2015 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 8 stycznia 2016 r. W terminie określonym w art. 24a ust. 9 p.g.k. nie zgłoszono żadnych zarzutów odnośnie działek nr 169 i 216.

W trakcie prowadzonego przez Starostę [...] w 2018 r. postępowania administracyjnego z wniosku małż. M., z uwagi na niezgodności między szkicem granicznym nr 14 odnośnie przyjętych punktów granicznych dla działki nr 169 z działką nr 170, a danymi wykazanymi w bazie mapy numerycznej (zaktualizowanej przez wykonawcę modernizacji) oraz w związku z podniesionymi uwagami wnioskodawców z 15 września 2017 r. i 8 listopada 2017 r., dotyczącymi procedury ustalenia przebiegu granic w trakcie wykonywanej modernizacji ewidencji gruntów, pismem z 11 grudnia 2017 r., wezwano wykonawcę prac modernizacyjnych do odniesienia się do ww. zarzutów. Starosta [...] wezwał również wykonawcę do wykonania ponownej analizy danych geodezyjnych, podjęcia czynności geodezyjnych w zakresie przebiegu granic oraz sporządzenia odpowiedniej dokumentacji, która będzie podstawą do wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków.

Pismem z 9 lutego 2018 r. wykonawca prac modernizacyjnych poinformował Starostę [...], iż po analizie okoliczności opisanych we wniosku I. i P. małż. M., brak jest jakichkolwiek przesłanek do sporządzenia dokumentacji, która będzie podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W piśmie tym wykonawca udzielił Staroście [...] szczegółowych wyjaśnień na zarzuty podniesione we wniosku z 15 września 2017 r., uzupełnionym aneksem z 8 listopada 2017 r. przez I. i P. małż. M., odnosząc się do prac, które wykonał podczas modernizacji w zakresie działek nr 169 i 216.

Kolejnymi pismami z 13 marca 2018 r. oraz z 5 kwietnia 2018 r Starosta [...] wezwał wykonawcę prac modernizacyjnych do przeprowadzenia ponownej analizy danych oraz do wykonania ponownych czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie dla przedmiotowych działek.

W dniu 25 kwietnia 2018 r. wykonawca prac modernizacyjnych ponowne wykonał ustalenie przebiegu granic działek nr 169 i 216 oraz ich pomiar oraz sporządził z ww. czynności protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Ustalone ponownie i pomierzone granice przedmiotowych działek nie uległy zmianie w stosunku do granic ustalonych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykonanej w 2015 r. Z protokołu sporządzonego 25 kwietnia 2018 r., wynika, iż I. M. pomimo prawidłowego zawiadomienia o ww. czynnościach nie stawiła się na gruncie. W związku z tym, wykonawca powyższych prac uznał, iż zachodzą przesłanki wynikające z § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ustalił granice na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. P. M. w obecności właścicieli działek sąsiednich przyjął granice między działkami nr: 216 i 152, 216 i 151/1, 169 i 168/1, 169 i 180, 151/1, 169 i 216, o czym świadczą złożone podpisy. Nie wyraził natomiast zgody na przebieg granic między działkami nr 169 i 170, oraz 216 i 217/1.

Mając powyższe na uwadze, w dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję o odmowie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...], dla działek oznaczonych nr: 169 i 216, polegających na przywróceniu stanu pierwotnego przebiegu ich granic.

Od ww. decyzji I. i P. M. wnieśli odwołanie, w którym podnieśli, że wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków, odnośnie przebiegu granic działek nr 169 i 216 z działkami sąsiednimi, nie wykazał staranności zgodnie z art. 42 ust. 3 p.g.k. i dokonał zmiany granic określonych stanem prawnym. Jak podnoszą skarżący, linie graniczne powinny stanowić linie proste między działkami nr 169 i 170 oraz nr 216 i 217, ponieważ wyznaczają ją drzewa rosnące na miedzy. Drzewa te zostały nasadzone we wspólnej granicy ww. działek właśnie w celu urządzenia miedzy i rozgraniczenia działek. O powyższym świadczy fakt, iż drzewa rosną w jednym rzędzie wzdłuż działek, stanowiąc punkty graniczne. Jednak podczas modernizacji wykonawca, geodeta uprawniony nie zauważył ww. drzew (ponad stuletnich dębów), chociaż był o tym informowany. Jak podnoszą skarżący, ww. wykonawca naniósł dwa punkty 10-829 i 10-937 w linii granicznej między działkami nr 169 i 170, zniekształcając linię prostą. W ocenie skarżących nawet naniesienie punktów 10-829 i 10-937, nie przyniosło pierwotnej powierzchni 5.02 ha dla działki nr 169 oraz pierwotnej powierzchni 3.36 ha dla działki nr 216. Ponadto skarżący podnieśli, iż różnica w szerokości działki nr 169 (według dostępnej dokumentacji) po wykonanej modernizacji wynosi 4.20 m (przy drodze gminnej nr 180 szerokość ww. działki wynosi 77.80 m, a przy drodze gminnej nr 150/1 szerokość ww. działki wynosi 73.60 m). Zdaniem skarżących, dysproporcja ta jest dowodem na niewłaściwy pomiar oraz wadliwe ustalenie przebiegu granic działki nr 169 z działką nr 170. Skarżący uznali zatem za wadliwą zarówno modernizację wykonaną w 2015 r. jak i ponowne pomiary wykonane przez ww. geodetę w dniu 25.04.2018 r., ponieważ geodeta uprawniony nie odniósł się merytorycznie do faktów, iż:

• granicę między działkami nr 169 i 170 stanowi linia prosta;

• drzewa rosnące na miedzy stanowią punkty graniczne między działkami 169 i 170;

• istnieje dysproporcja w szerokości działki nr 169 wynosząca 4.20 m.

W ocenie skarżących, także decyzja Starosty P[...] z [...] nie odnosi się w całości do zgłoszonych faktów i jest sprzeczna z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a., naruszając zasadę bezstronności i równego traktowania. Organ wybiórczo i jednostronnie przedstawia sprawę, przez co narusza też art. 7 k.p.a., mimo zgromadzonego materiału. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż po modernizacji wykonanej przez inż. R. S. dokonywane są cyklicznie szkody przez małż. E. i P. K. polegające na przekraczaniu linii granicznych i ścinaniu dębów uznawanych dotychczas za punkty graniczne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wydając zaskarżoną decyzję po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia odwołania stron, albowiem w ocenie organu decyzja Starosty [...] orzekająca o odmowie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...] dla działek oznaczonych nr 169 i 216, polegających na przywróceniu stanu pierwotnego przebiegu granic tych działek, została wydana zgodnie z zasadami k.p.a. oraz przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii.

Przede wszystkim organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., uznając, że organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności i zebrane dowody w sprawie, również zgłoszone przez skarżących fakty i wnioski. W sposób wyczerpujący został rozpatrzony materiał dowodowy na podstawie, którego oceniono jego znaczenie, wartość i wiarygodność dla toczącego się postępowania oraz wydano przedmiotową decyzję.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego, braku staranności wykonawcy przy wykonywaniu w 2015 r. prac modernizacyjnych ŁWINGiK na podstawie załączonych dokumentów, w tym wyjaśnień geodety uprawnionego, stwierdził, iż są one bezzasadne. Wskazał, że przepisami regulującymi sprawy dotyczące zasady zakładania, modernizacji i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29.03.2001 r. i następnie zacytował treść § 36 § 37 i 39 rozporządzenia. Wyjaśnił przy tym, że strony, w wypadku sporu, co do przebiegu granicy, mogą wystąpić o rozgraniczenie nieruchomości w trybie art. 29 p.g.k.

Odnosząc się do zmiany przebiegu granic między działkami nr 169 i 170, nr 216 i 217, określonych zdaniem skarżących "stanem prawnym" oraz nieuwzględnienia przez wykonawcę prac modernizacyjnych dwóch drzew rosnących na miedzy między działkami nr 169 i 170, stanowiących punkty graniczne między tymi działkami, organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na brak dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia pozwalającej określić współrzędne załamań granic przedmiotowych działek z dokładnością spełniającą wymogi § 61 ust. 1 tego aktu, wykonawca prac modernizacyjnych przeprowadził w 2015 r. ustalenie przebiegu granic działek nr 169 i 216 z działkami sąsiednimi, powiadamiając właścicieli o ww. czynnościach. Ponieważ I. M. (współwłaścicielka działek nr 169 i 216), pomimo prawidłowego zawiadomienia o czynnościach ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek nie stawiła się na gruncie, wykonawca powyższych prac uznał, iż zachodzą przesłanki wynikające z § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ustalił granice na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Organ wskazał, że jak wynika z dokumentów, dwa drzewa, o których strona pisze w odwołaniu, nigdy nie podlegały pomiarowi z uwagi na brak dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, a zatem brak jest podstaw do uznania, iż stanowią punkty graniczne.

Organ II instancji podkreślił przy tym, iż z uwagi na brak dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pozwalającej określić współrzędne granice działki nr 169 zostały ustalone i pomierzone w dniu 25 sierpnia 2015 r. na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania w obecności stron: P. M. (współwłaściciela dz. nr 169), L. C. pełnomocnika Gminy [...] (działka nr 151/1 i 180), S. Ż. (właściciela dz. nr 168/1), P. i E. K. (współwłaścicieli dz. nr 170). Granice działki nr 216 zostały natomiast ustalone i pomierzone 26 sierpnia 2015 r. także na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania w obecności: P. M. (współwłaściciela dz. nr 216), L. C. pełnomocnika Gminy [...] (dz. nr 151/1), Ż. S. (właściciela dz. nr 215), P. i E. K. (właścicieli dz. nr 217), A. W. pełnomocnika Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (dz. nr 152).

Jak wynika z wyjaśnień wykonawcy powyższych prac, geodety uprawnionego R. S., zawartych w piśmie z 9 lutego 2018 r., skierowanym do Starosty [...], P. M. otrzymał obszerne wyjaśnienia, co do sposobu ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek. Stan posiadania działek nr 169 i 216 został przed pomiarem markowany w widoczny sposób palikami długości 60 cm wbitymi mniej więcej do połowy i pomalowanymi fluorescencyjną farbą. Każda z obecnych stron przy ww. czynnościach ustalenia przebiegu granic działek 169 i 216 podpisała protokoły z oświadczeniem "ustaloną granicę akceptuję bez zastrzeżeń" (protokoły znajdują się w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków nr P.1011.2015.1537). Powierzchnie przedmiotowych działek zostały obliczone w terenie z dokładnością do 1 m2 i przed podpisaniem protokołu przedstawione stronom.

Wykonawca prac modernizacyjnych w dniu 25 kwietnia 2018 r. przeprowadził ponownie ustalenie przebiegu granic działek nr 169 i 216 z działkami sąsiednimi. Ustalone i pomierzone granice przedmiotowych działek nie uległy zmianie w stosunku do granic pomierzonych i ustalonych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykonanej w 2015 r. P. M. w obecności właścicieli działek sąsiednich przyjął granice między działkami nr: 216 i 152, 216 i 151/1, 169 i 168/1, 169 i 180, 151/1, 169 i 216, o czym świadczą złożone podpisy. Nie wyraził natomiast zgody na przebieg granic między działkami nr 169 i 170 oraz 216 i 217/1 (protokół ustalenia przebiegu granic z dnia 25 kwietnia 2018 r.).

Z protokołów ustalenia przebiegu granic zarówno z 2015 r. jak i 2018 r. wynika, iż właściciele działek nr 170 i 217/1 nie kwestionują przebiegu granic między działkami nr 169 i 170 oraz 216 i 217/1.

Odnosząc się do zmiany szerokości (zmniejszenia szerokości) działek nr 169 i 216 przy drodze gminnej nr oznaczonej nr 151/1, po pomiarach wykonanych przez ww. geodetę wykonującego modernizację ewidencji gruntów i budynków w stosunku do stanu pierwotnego, organ odwoławczy wskazał, iż w dokumentacji geodezyjnej, w tym zarysie pomiarowym z operatu założenia ewidencji gruntów i budynków nr 012.10-17/98, brak jest miar wskazujących na jednoznaczną szerokość przedmiotowych działek przy ww. drodze (miary są zatarte i nieczytelne). Natomiast, jak wynika z dokumentów, pozostałe szerokości działek przyjęto w modernizacji ewidencji gruntów i budynków z dokładnością około 0.2 m w stosunku do miar wykazanych na zarysie pomiarowym.

Odnosząc się do zarzutu zmiany powierzchni przedmiotowych działek, organ odwoławczy wskazał, iż z operatu do założenia ewidencji gruntów dla obrębu [...] z 1963 r. wynika, iż powierzchnia działki oznaczonej nr ewidencyjnym 169 (stary nr 421) wynosiła 5.02 ha, natomiast po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki nr 169 wynosi 5.0112 ha. Powierzchnia działki nr 216 (stary numer 440) wynosiła 3,36 ha, natomiast po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki nr 216 wynosi 3.3559 ha. Jak wynika z operatu z założenia ewidencji gruntów i budynków dla ww. obrębu, pola powierzchni przedmiotowych działek, obliczono metodą graficzną i wykazano zgodnie z ówcześnie obowiązującym § 199 ust. 3 instrukcji technicznej o wykonywaniu robót geodezyjnych związanych z pracami urządzeniowo - rolnymi i ewidencją gruntów na obszarach gromad, osiedli i miast niestanowiących powiatów, wprowadzoną w życie zarządzeniem nr 47 Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r., który stanowi, iż po dokonaniu wyrównania działek w poszczególnych kompleksach należy ich powierzchnie ostatecznie zaokrąglić do dwóch znaków dziesiętnych hektara, czyli ara, stosując zasadę cyfry parzystej. Tak obliczone wówczas powierzchnie nie spełniają wymogów § 62 obowiązującego obecnie ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2015 r., pola powierzchni przedmiotowych działek obliczono ze współrzędnych prostokątnych płaskich z dokładnością do zapisu do 0,0001 ha, zgodnie z dyspozycją § 62 obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ powołując dalej treść § 61 ust. 1 i 2 oraz § 62 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia wskazał, że rozbieżności w powierzchniach ww. działek pomiędzy operatem z założenia ewidencji gruntów, a operatem modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynikają z dokładniejszych metod pomiarowych oraz precyzyjniejszego wykazania powierzchni przedmiotowych działek. Zaznaczył, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, a w szczególności z art. 24a p.g.k., została zakończona 29 października 2015 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 8 stycznia 2016 r. Stosownie do art. 24a ust. 9 p.g.k., każdy właściciel nieruchomości w terminie 30 dni od ogłoszenia mógł zgłaszać zarzuty do ujawnionych danych ewidencyjnych. Zarzuty zgłoszone po tym terminie traktuje się natomiast jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 p.g.k.). Organ II instancji wskazał, że powołane powyżej przepisy ustawy oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu ewidencyjnego jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie, której właściwy organ ma dokonać aktualizacji operatu, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w tym operacie ewidencyjnym. Z uwagi na fakt, że I. i P. małż. M. wnioskując o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek, nie przedłożyli organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków dokumentów wskazujących na inny przebieg granic przedmiotowych działek, niż przyjęty podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2015 r. (potwierdzonej pomiarem w 2018 r.) organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie miał podstaw do wprowadzenia wnioskowanych przez skarżących zmian.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego szkód wyrządzanych przez małż. E. i P. K. organ odwoławczy wskazał, iż ŁWINGiK nie jest organem właściwym w tej sprawie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący nie zgodzili się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...], wskazując, że jest ona nieprawidłowa. Podnieśli, że czują się pokrzywdzeni, ponieważ zadaniem wykonawcy modernizacji było odtworzenie dokumentacji, a wykonawca dokonał nieuprawnionych zmian w gruncie. Skarżący podnieśli, że zachowanie pierwotnej szerokości działek: 216 i 169 przy drodze gminnej dz. Nr 151/1 ma dla nich ważne znaczenie w aspekcie powierzchni uprawianej ziemi jak i w aspekcie zabudowy gospodarczej – siedliska. W ocenie skarżących, działanie wykonawcy modernizacji jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu i narusza zasadę bezstronności i równego traktowania właścicieli działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2019 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżących podniósł, iż organ I instancji naruszył art. 7 oraz 77 § k.p.a. Organ II instancji, akceptując natomiast taki stan rzeczy, wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie pełnomocnika, organ zaniechał podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności. Co wielokrotnie podkreślał skarżący P. M., wskutek dokonania modernizacji ewidencji gruntów granice działek nr 169 oraz 216 uległy deformacji. Linie granic przed modernizacją były liniami prostymi, zaś po modernizacji straciły ten charakter. Nie uwzględniono przy tym wniosku dowodowego P. M. o przeprowadzeni wizji lokalnej. Ponadto, podnoszenie przez organ II instancji okoliczności, jakoby P. M. nie wnosił uwag czy zastrzeżeń do dokonanych zmian w ewidencji gruntów, jest to okolicznością nieprawdziwą. Strona wielokrotnie zgłaszała zastrzeżenia do ustalonego przebiegu granic - lista uwag z dnia 30.09.2015 r. Skarżący wielokrotnie zgłaszał również ustanie zastrzeżenia do ustaleń geodety.

Na terminie rozprawy 13 sierpnia 2019 roku pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko procesowe i poparł skargę, wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Skarżący oświadczył, że lista zarzutów do modernizacji była sporządzona 30.09.2015 roku w trakcie spotkania z geodetą w Starostwie, ale nie pamięta kiedy taki dokument został w Starostwie złożony. Oświadczył, że nie ma dowodu złożenia druku wnoszonych zastrzeżeń w Starostwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...] dla działek oznaczonych nr: 169 i 216, polegających na przywróceniu stanu pierwotnego przebiegu granic działek nr 169 i 216.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej: "p.g.k."), a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.; dalej: "rozporządzenie").

Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 powoływanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty oraz podaje się w niej właściciela nieruchomości. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego, czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Rozporządzenie nakłada na starostę, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w rozumieniu art. 22 ust. 1 p.g.k., obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Istotną zasadą wynikającą z § 44 pkt 2 rozporządzenia jest, że operat ewidencyjny ma być utrzymywany w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Skoro chodzi tu o aktualny, a nie przeszły stan, to oczywiste wydaje się, że ujawniony w operacie ewidencyjnym stan prawny danej nieruchomości oparty na niepodważonych we właściwym trybie dokumentach, nie może zostać zmieniony w oparciu o dokumenty określające wcześniejszy stan prawny działek objętych wnioskiem o zmianę w ewidencji, choćby - co do zasady - mogły one być podstawą aktualizacji.

Paragraf 36 rozporządzenia stanowi natomiast, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną (...),

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1). W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3). Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 (§ 39 ust. 4).

Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

2. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio.

3. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.

Z kolei jak stanowi § 61 ust 1 rozporządzenia, numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Położenie punktów granicznych użytych do numerycznego opisu obiektów, o których mowa w ust. 1, a także położenie innych punktów sytuacyjnych użytych w szczególności do numerycznego opisu budynków, konturów użytków gruntowych oraz konturów klasyfikacyjnych określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy, zwanym dalej "układem 2000" (§ 61 ust 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Podkreślić w tym miejscu należy, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2019 roku, III SA/Kr 167/19, Lex numer 2678394, WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2015 roku, II SA/Bk 467/15, Lex numer 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 roku, I OSK 620/08, Lex numer 535252).

Wskazać należy, że jak wynika z art. 24a ust. 1, ust. 4, ust. 8 i ust. 9 p.g.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Po wykonaniu prac związanych z modernizacją, projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego, o czym starosta ma obowiązek ogłosić w dzienniku urzędowym województwa. Po upływie powyższego terminu projekt operatu staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o wyłożeniu projektu zgłaszać zarzuty do tych danych. Jednocześnie, jak stanowi art. 24a ust. 12 powoływanej ustawy, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa) traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Punktem wyjścia do dokonania przez organ ewidencyjny oceny, czy istniały podstawy do dokonania wnioskowanych przez skarżących zmian był, jak trafnie przyjął [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stan odzwierciedlony w operacie ewidencji gruntów i budynków po przeprowadzonej w 2015 roku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Z prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że w 1963 r. założono ewidencję gruntów i budynków dla obrębu [...], gmina [...]. W operacie założenia ewidencji gruntów i budynków nr 012.10-17/98 brak było dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pozwalającej określić współrzędne załamania granic działek nr 169 i 216 z dokładnością spełniającą wymogi § 61 ust. 1 tego rozporządzenia. W ww. operacie brak było również miar wskazujących na jednoznaczną szerokość przedmiotowych działek przy drodze oznaczonej, jako działka nr 151/1. Granice działek nr 169 i 216 przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków wykonaną w 2015 r. nie były również przedmiotem wcześniejszego ustalenia przebiegu granic lub wznowienia granic. Przed modernizacją z 2015 r., pola powierzchni działek nr 169 i 216 obliczono metodą graficzną i wykazano zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisami z dokładnością do 1 ara. Powierzchnia działki oznaczonej nr ewidencyjnym 169 (stary nr 421) wynosiła 5,02 ha, natomiast powierzchnia działki nr 216 (stary numer 440) wynosiła 3,36 ha. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie podważali powyższych ustaleń organu.

W 2015 roku dla obrębu [...], gmina [...] przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia, pozwalającej określić współrzędne załamań granic przedmiotowych działek z dokładnością wskazaną w § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków w ramach wykonywanych prac przeprowadził ustalenie przebiegu granic ww. działek, powiadamiając właścicieli o podjętych czynnościach, co również nie było kwestią sporu. Skarżąca I. M., mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawiła się w miejscu wykonywania czynności geodezyjnych, zaś skarżący P. M. stawił się na gruncie, zapoznał się z okazanym przebiegiem granic działek oznaczonych numerami 169 i 216 oraz zaakceptował je, o czym świadczą podpisy złożone w protokołach ustalenia przebiegu granic ww. działek oraz na szkicach z 25 sierpnia 2015 r. i z 26 sierpnia 2015 r., stanowiących załączniki do protokołów. Z uwagi na fakt, iż I. M. nie stawiła się na gruncie, wykonawca powyższych prac prawidłowo uznał, iż zachodzą przesłanki wynikające z § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ustalił granice na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Po przeprowadzonym ustaleniu granic, powierzchnia działki nr 169 wyniosła 5,0112 ha, a powierzchnia działki nr 216 wyniosła 3,3559 ha.

Z prawidłowo poczynionych przez organ ustaleń faktycznych wynika również, że Starosta [...] w oparciu o art. 24 a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiadomił, iż w terminie od 9 września 2015 r. do 30 września 2015 r. zostanie wyłożony do wglądu projekt operatu opisowo - kartograficznego z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] i w tym okresie każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w ww. operacie, mógł zapoznać się z nimi oraz zgłosić swoje uwagi i zastrzeżenia. W niniejszej sprawie P. M. zapoznał się z ww. projektem operatu opisowo - kartograficznego, jednak nie wniósł do niego żadnych uwag, zaś skarżąca I. M. nie była obecna na wyłożeniu ww. projektu operatu. Tym samym Starosta [...] na podstawie art. 24a ust. 8 p.g.k. prawidłowo uznał, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków wraz z założeniem ewidencji budynków i lokali obrębu [...], wyłożony do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] w dniach od 09.09.2015 r. do dnia 30.09.2015 r., stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] została zakończona w dniu 29 października 2015 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 8 stycznia 2016 r. W terminie określonym w art. 24a ust. 9 p.g.k. nie zgłoszono żadnych zarzutów odnośnie działek nr 169 i 216.

Skarżący podniósł co prawda w toku postępowania przed Sądem, że zgłaszał w 2015 r. zastrzeżenia do dokonanych zmian w ewidencji gruntów, jednak na terminie rozprawy w dniu 13 sierpnia 2019 r., oświadczył, że nie pamięta kiedy lista zarzutów do modernizacji - sporządzona 30 września 2015 roku w trakcie spotkania z geodetą w Starostwie - została w organie złożona, a także nie posiada dowodu złożenia druku wnoszonych zastrzeżeń w Starostwie. Z uwagi na brak w aktach sprawy dowodu potwierdzającego, iż w ustawowym terminie zarzuty do modernizacji zostały faktyczne przez skarżącego wniesione, Sąd za wiarygodne uznał stanowisko organu, iż w terminie określonym w art. 24a ust. 9 p.g.k., nie zgłoszono żadnych zarzutów do modernizacji działek nr 169 i 216.

Wniosek skarżących z 15 września 2017 r., uzupełniony 8 listopada 2017 r., dotyczący dokonania zmian w ewidencji gruntów przebiegu granic działek nr 216 i 169 został zatem wystosowany po terminie z art. 24a ust. 9 p.g.k., a wobec tego żądanie to musiało być potraktowane jako wniosek o zmianę danych. Postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Zmiany te, podmiot składający wniosek musi udokumentować, załączając takie dokumenty, które mogą, zgodnie z ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowić podstawę wpisu. Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca żadnych takich dokumentów w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła.

Przedmiotem wniosku strony skarżącej było żądanie przywrócenia stanu pierwotnego przebiegu granic działek numer 169 i 216 położonych w obrębie [...], gmina [...] do stanu przed ustaleniem wykonanym przez geodetę uprawnionego R. S. w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] z 2015 r., kiedy to powierzchnia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 169 (stary nr 421) wynosiła 5.02 ha, natomiast powierzchnia działki numer 216 (stary nr 440) wynosiła 3,36 ha. Jako podstawę dla tych zmian skarżący powołali się jedynie na fakt, iż w wyniku modernizacji gruntów dokonanej w 2015 roku przez geodetę R. S. uległa zmianie powierzchnia gruntów pozostających we władaniu skarżących w zakresie działek nr 169 i 216, twierdząc przy tym, że sporządzony protokół z ustalenia przebiegu granic działek oznaczonych numerami 169 i 216 nie może być przyjęty za podstawę zmian, albowiem w trakcie dokonywanych czynności pomiarowych geodeta nie wziął pod uwagę informacji zgłaszanych przez skarżącego w szczególności, iż linie graniczne stanowią linie proste między działkami nr 169 i 170 oraz 216 i 217, a wyznaczają je drzewa rosnące na miedzy. Zdaniem skarżących, wykonawca nanosząc dwa nowe punkty w linii granicznej między działkami 169 i 170 doprowadził do zniekształcenia linii prostej, co spowodowało niewłaściwy pomiar powierzchni tych działek i wadliwe ustalenie przebiegu ich granic.

Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. Przede wszystkim jak wynika z akt sprawy, w trakcie prowadzonego przez Starostę [...] w 2018 r. postępowania administracyjnego, z uwagi na niezgodności między szkicem granicznym nr 14 odnośnie przyjętych punktów granicznych dla działki nr 169 z działką nr 170, a danymi wykazanymi w bazie mapy numerycznej (zaktualizowanej przez wykonawcę modernizacji) oraz w związku z podniesionymi we wniosku I. i P. małż. M. zarzutami dotyczącymi procedury ustalenia przebiegu granic w trakcie wykonanej w 2015 r. modernizacji, pismem z 11 grudnia 2017 r., wezwano wykonawcę prac modernizacyjnych do odniesienia się do zarzutów skarżących. Starosta [...] wezwał również wykonawcę do wykonania ponownej analizy danych geodezyjnych, podjęcia czynności geodezyjnych w zakresie przebiegu granic oraz sporządzenia odpowiedniej dokumentacji, która będzie podstawą do wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. W piśmie z 9 lutego 2018 r. wykonawca prac modernizacyjnych poinformował, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek do sporządzenia dokumentacji, która będzie podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W piśmie tym wykonawca ustosunkował się do zarzutów podniesionych we wniosku strony, odnosząc się szczegółowo do prac, które wykonał podczas modernizacji w zakresie działek nr 169 i 216. Ponadto w dniu 25 kwietnia 2018 r. geodeta wykonał ponowne ustalenie przebiegu granic działek nr 169 i 216 i ich pomiar oraz sporządził z ww. czynności protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Ustalone ponownie i pomierzone granice przedmiotowych działek nie uległy zmianie w stosunku do granic ustalonych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykonanej w 2015 r. Zarzut pełnomocnika skarżących, iż organ zaniechał przeprowadzenia wnioskowanego przez P. M. dowodu z przeprowadzenia wizji lokalnej uznać zatem należy za bezpodstawny.

Jak trafnie wskazał przy tym organ odwoławczy, z wyjaśnień wykonawcy prac modernizacyjnych zawartych w piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. wynika ponadto, że P. M. otrzymał obszerne wyjaśnienia, co do sposobu ustalenia przebiegi granic przedmiotowych działek, w tym wytłumaczono mu, czym spowodowane są różnice pomiędzy obliczonymi powierzchniami, a tymi ujawnionymi w dotychczasowej ewidencji. Stan posiadania działek nr 169 i 216 został przed pomiarem z 2015 r. markowany w widoczny sposób palikami długości 60 cm wbitymi mniej więcej do połowy i pomalowanymi fluorescencyjną farbą. Powierzchnie przedmiotowych działek zostały obliczone w terenie z dokładnością do 1 m2. Z wyjaśnień wykonawcy wynika także, że P. M. - jak twierdził - dla bezpieczeństwa, w rubryce ustalenia granic pomiędzy działkami 215 i 216 wpisał w treść oświadczenia powierzchnię, którą wykonawca mu podał (początkowo wpisał powierzchnię 3,36 ha, którą po wyjaśnieniach wykonawcy skreślił i zmienił na "3,3559 ha" oraz zaparafował skreślenie w swoim oświadczeniu - kopia protokołu ustalenia przebiegu granic dz. 216 z operatu P.1011.2015.1537 w aktach sprawy). Jednocześnie każda z obecnych przy ww. czynnościach stron, w tym skarżący P. M., podpisała protokoły z oświadczeniem "ustaloną granicę akceptuję bez zastrzeżeń". Z protokołów ustalenia przebiegu granic zarówno z 2015 roku, jak i 2018 roku wynika także, że właściciele działek 170 i 217 /1 nie kwestionują przebiegu granic między działkami nr 169 i 170 oraz 216 i 217/1. Zarzuty skarżącego, iż w 2015 r. został wprowadzony przez wykonawcę modernizacji w błąd, co do ustalonego przebiegu granic działek nr 216 i 169 uznać należy zatem za gołosłowne.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu zmiany powierzchni przedmiotowych działek, prawidłowo wskazał, iż z operatu z założenia ewidencji gruntów i budynków dla ww. obrębu, pola powierzchni przedmiotowych działek, obliczono metodą graficzną i wykazano zgodnie z ówcześnie obowiązującym § 199 ust. 3 instrukcji technicznej o wykonywaniu robót geodezyjnych związanych z pracami urządzeniowo - rolnymi i ewidencją gruntów na obszarach gromad, osiedli i miast niestanowiących powiatów, wprowadzoną w życie zarządzeniem nr 47 Ministra Rolnictwa z dnia 10 marca 1962 r. Przepis ten stanowi, iż po dokonaniu wyrównania działek w poszczególnych kompleksach należy ich powierzchnie ostatecznie zaokrąglić do dwóch znaków dziesiętnych hektara, czyli ara, stosując zasadę cyfry parzystej. Tak obliczone wówczas powierzchnie nie spełniały wymogów § 62 obowiązującego obecnie ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2015 r. Dlatego też, pola powierzchni przedmiotowych działek obliczono ze współrzędnych prostokątnych płaskich z dokładnością do zapisu do 0,0001 ha, zgodnie z dyspozycją obowiązującego § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stąd po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki nr 169 wyniosła 5,0112 ha (w miejsce poprzednio wpisanej powierzchni 5,02 ha), natomiast powierzchnia działki nr 216 wyniosła 3.3559 ha (w miejsce poprzednio wpisanej powierzchni 3,36 ha). W tym stanie rzeczy organ II instancji prawidłowo wskazał, że rozbieżności powierzchni ww. działek pomiędzy operatem z założenia ewidencji gruntów, a operatem modernizacji gruntów i budynków wynikają z dokładniejszych metod pomiarowych oraz precyzyjniejszego wykazania powierzchni przedmiotowych działek. Organ wyjaśnił również stronie, iż dwa drzewa, które według skarżących wyznaczają linie graniczne między działkami nr 169 i 170 oraz 216 i 217, jak wynika z danych ewidencji gruntów i budynków, nie podlegały wcześniej jakiemukolwiek pomiarowi (brak dokumentacji geodezyjno – kartograficznej), który wskazywałby, że stanowią one punkty graniczne.

Rację ma przy tym strona postępowania wskazując, że jak wynika z art. 42 ust. 3 p.g.k., obowiązkiem każdego wykonawcy pracy geodezyjnej i kartograficznej jest wykonywanie zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, pomimo przeciwnych sugestii strony skarżącej, z akt sprawy wynika, iż wykonawca prac modernizacyjnych z 2015 r. dokonał swoich czynności z należytą starannością i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powierzchnia działek obliczona została na podstawie współrzędnych punktów granicznych uzyskanych z pomiaru w terenie wykonanego podczas ustalenia granic działek. Zmiana powierzchni działek, która nastąpiła w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wynika z zastosowania nowych dokładniejszych technologii pomiarów oraz precyzyjniejszego wykazania powierzchni przedmiotowych działek. Skarżący był obecny w trakcie tych czynności i brak jest dowodów, aby zgłaszał jakiekolwiek zastrzeżenia do wykonawcy modernizacji. Wręcz przeciwnie, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, iż skarżący - obecny przy czynnościach geodety - zaakceptował w 2015 roku punkty graniczne działek nr 216 i 169 bez zastrzeżeń.

Należało również zgodzić się z organem odwoławczym, że wnioskujący o dokonanie zmian nie przedstawili natomiast żadnych dokumentów potwierdzających, aby po dacie zdarzeń prawnych, w oparciu o które zostały w operacie ewidencyjnym ujawnione aktualne wpisy dotyczące przedmiotowych działek, nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia świadczące o zmianach danych dotyczących tych działek, które podlegają ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie przedstawili też żadnych dokumentów z daty późniejszej, niż data powstania dokumentów będących podstawą aktualnych wpisów ewidencyjnych dotyczących przedmiotowych działek. Tym samym organ nie miał podstaw prawnych do wprowadzenia wnioskowanych przez skarżących zmian.

Podnoszona przez skarżących argumentacja dotycząca szkód wyrządzanych przez sąsiadów nie miała znaczenia dla oceny wniosku i jak słusznie wskazał organ II instancji, w zakresie tego rodzaju zarzutów właściwy jest sąd powszechny. Wskazać przy tym należy, że organ administracji w postępowaniu o dokonanie zmian nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać o zasięgu prawa własności. Spór co do przebiegu granic spornych działek, bo z tym wiąże się zmniejszenie powierzchni działki skarżących, może być rozstrzygnięty w postępowaniu o rozgraniczenie, a nie w postępowaniu ewidencyjnym, na co wskazuje § 36 pkt 1 rozporządzenia. Takie stanowisko zajmują konsekwentnie sądy administracyjne (por np. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt IOSK 1004/11, wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1030/07, wyrok WSA w Łodzi z 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 336/10, wyrok WSA w Lublinie z 1 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 140/10).

Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający stronie skarżącej udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Organy odniosły się wyczerpująco i prawidłowo do wszystkich zarzutów skarżących. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi okazały się niezasadne, a skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 18).

R.T.