Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 518/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 9,
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. spraw ze sprzeciwów R. W. i J. R. od decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia Statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. oddala sprzeciwy. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P. reprezentowanego przez pełnomocnika E.N., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Starosta P., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 703 - dalej w skrócie "u.o.z.w.g") orzekł o:

1) zatwierdzeniu statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L., stanowiącego integralną cześć decyzji,

2) wywieszeniu ww. decyzji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy L. i w Starostwie Powiatowym w P. na okres 14 dni oraz umieszczeniu tej decyzji w Biuletynie Informacji Publicznych.

Pismem z 12 grudnia 2019 r. zatytułowanym "odwołanie" Wójt Gminy L. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, wskazując że może ona posiadać znamiona nieważności z mocy prawa. Jego zdaniem Starosta nie zweryfikował, czy członkowie wspólnoty mieli zapewnione prawo udziału w zebraniu założycielskim członków spółki, które odbyło się 21 września 2019 r. Z tego zebrania został sporządzony protokół, który podpisał D. R. W trakcie zebrania odczytane zostały dwa wzory statutów, w utworzonym statucie dokonano wielu zmian, jednak nie ustalono jego jednolitej treści, dlatego podjęto decyzję o zorganizowaniu kolejnego zebrania, przed upływem trzech miesięcy tj. z końcem października 2019 r. Kolejne zebranie się nie odbyło, a tym samym nie mogła zostać podjęta "Uchwała nr 3" o przyjęciu statutu spółki. Przyjęta uchwała nie konkretyzuje na czym polegały zmiany dwóch zaproponowanych projektów statutów, które doprowadziły do ustalenia ostatecznej wersji statutu. D. R. jako pełnomocnik J.R., uprawnionej do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi L. wystąpił z wnioskiem do Starosty [...] o zatwierdzenie statutu spółki. Do wniosku dołączył m.in. "Uchwałę nr 1 o utworzeniu Spółki o nazwie Wspólnota Gruntowa L.", "Uchwałę nr 3 o przyjęciu statutu spółki". Według Wójta Gminy L., Starosta [...] ograniczył się do automatycznej akceptacji przedłożonej mu uchwały w sprawie zatwierdzenia statutu spółki, nie podjął próby jej analizy pod kątem prawidłowości przeprowadzenia zebrania oraz zawiadomienia wszystkich członków wspólnoty o terminie zebrania członków i treści zaproponowanych uchwał, jakie miały być przedmiotem obrad. Organ I instancji nie zwrócił także uwagi na treść protokołu, który powinien być pisemnym sprawozdaniem z przebiegu zebrania, czyli dokumentem, który potwierdza wykonanie czynności, opisuje ich przebieg (np. kto zabiera głos, o czym dyskutowano, jakie padły argumenty i kontrargumenty, jak długo trwało zebranie, jakie decyzje podjęto). Protokół winien wyraźnie wskazywać jakie wprowadzone w statucie zmiany. Jeżeli takich zmian nie opisano w protokole i nie załączono projektów, na których pracowano podczas zebrania, to trudno mówić o poprawności i zgodności uchwały z wolą zebranych. W załączonej do statutu tabeli brakuje podpisów udziałowców, co może świadczyć o nieprzyjęciu tego dokumentu przez uprawnionych do udziału we Wspólnocie na przedmiotowym zebraniu. Jednocześnie Wójt stwierdził, że złoży wniosek do Prokuratury Rejonowej w P. o przeprowadzenie czynności sprawdzających w tej sprawie.

Pismem z 30 grudnia 2019 r. zatytułowanym "protest" P. P. reprezentowany przez E. N. wyraził niezadowolenie wobec decyzji organu I instancji. Z jego treści wynika, iż P. P. jako Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Wspólnoty Gruntowe Wsi L. zakwestionował działania Wspólnoty Gruntowej wsi L. polegające na braku zawiadomienia stron o terminie zebrania tej Wspólnoty w październiku 2019 r., a tym samym wyraził niezadowolenie z przyjęcia statutu Wspólnoty Gruntowej.

Pismem z 4 stycznia 2020 r. D. R. i uznał zarzuty podniesione w odwołaniu Wójta za niezasadne i stwierdził, że decyzja z [...] r. została opublikowana i wobec braku jej zaskarżenia jest ostateczna. Nadto wskazał, że Wójt pomimo powiadomienia o wszczętym przez Starostę postępowaniu w sprawie zatwierdzenia statutu nie zgłosił w wyznaczonym terminie zastrzeżeń. Autor pisma zanegował także zarzut odwołania, iż na zebraniu 21 września 2019 r. podjęto decyzję o zorganizowaniu kolejnego zebrania. Z punktu 8 protokołu zebrania wynika, że powstał pisemny tekst statutu, który przegłosowano. Kolejne zebranie nie odbyło się, a tym samym nie mogła zostać podjęta uchwała nr 3. Dodał nadto, że żadna z osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie nie zgłosiła zastrzeżeń. Reasumując autor pisma wniósł o niepodejmowanie działań przez Wojewodę [...].

W piśmie z 14 stycznia 2020 r. R. W. stwierdził, że decyzja Starosty [...] stała się ostateczna z dniem 19 grudnia 2019 r., a Spółka nabyła z tym dniem osobowość prawną, wobec czego Wojewoda powinien odmówić wszczęcia jakiegokolwiek postępowania. Dodał także, że Wójt Gminy L. nie jest stroną niniejszego postępowania.

Wójt Gminy L. przy piśmie z 24 stycznia 2020 r. przekazał do akt sprawy uwierzytelnione kopie uchwał Przewodniczącego Zarządu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. (2010 r.-2019 r.) oraz umów podpisanych przez Przewodniczącego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. z Wójtem Gminy L.. Wśród nich jest: uchwała nr [...] z 9 września 2009 r. podpisana przez A. G. Przewodniczącego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. o podjęciu decyzji w sprawie użyczenia Gminie L. działki nr 404 o pow. 900m2, w celu urządzenia placu zabaw dla dzieci na okres 3 lat; umowa użyczenia tej działki podpisana z Wójtem Gminy L. 12 marca 2010 r.; uchwała z 7 marca 2013 r. podpisana przez W. P. przewodniczącego Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi L. o podjęciu decyzji w sprawie użyczenia Gminie L. tej działki; umowa użyczenia działki podpisana z Wójtem Gminy L. 7 marca 2013 r. oraz kolejne uchwały i umowy użyczenia tej działki Gminie L. wraz z ostatnią umową z 8 marca 2019 r. zawarta na kolejne trzy lata.

Przy piśmie z 3 lutego 2020 r. organ I instancji przekazał do organu drugiej instancji odwołanie Wójta Gminy L. z 12 grudnia 2020 r. uzupełnione pismem z 24 stycznia 2020 r. oraz odwołanie P. P. reprezentowanego przez E. N. z 30 grudnia 2019 r. uzupełnione pismem z 27 stycznia 2020 r. Starosta wyjaśnił, iż nie zastosował trybu zawartego w art. 132 k.p.a. ponieważ, w jego ocenie, P. P. nie był członkiem Wspólnoty Gruntowej wsi L. i nie został ujęty w wykazie określonym decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak: [...], gdyż nie złożył wniosku o wpis na listę uprawnionych. Spółka nie wyłoniła jeszcze swoich organów ze względu na toczące się postępowanie odwoławcze, z tego też względu P. P. nie może pełnić funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej tej Wspólnoty.

W dniu 7 lutego 2020 r. organ odwoławczy wezwał Starostę do przekazania całości akt sprawy, które były analizowane przez organ I instancji przy wydaniu decyzji z [...] r., a zatem akt związanych z wydaniem decyzji z [...] maja 1994 r. znak: [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. o uznaniu za wspólnotę gruntową nieruchomości położonej we Wsi L. oraz decyzji Starosty z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] ustalającej wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, która stała się ostateczna 31 lipca 2019 r.

Pismem z 19 lutego 2020 r. Wojewoda wezwał Wójta Gminy do uzupełnienia odwołania poprzez przedłożenie dokumentów świadczących o posiadaniu przymiotu strony w tym postepowaniu.

Odpowiadając na powyższe wezwanie Wójt Gminy L. wskazał na uregulowanie stanu prawnego Wspólnoty wsi L. w latach 60, czego dowodem jest Statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty wsi L. zatwierdzony przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa, inż. S. Ś., w dniu 1 kwietnia 1965 r. Statut został sporządzony na druku załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. (M.P. Nr 53, poz. 1450), określającego wzór statutu wspólnoty gruntowej. W § 4 pkt 1 statutu została zawarta informacja, że Spółka została utworzona na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] kwietnia 1964 r. Jak wynika z § 3 statutu, terenem działalności spółki są grunty wspólne o powierzchni 43,19ha, położone na obszarze wsi L. Na przedmiotowym dokumencie widnieje zapis: stwierdzam zgodność z oryginałem będącym w posiadaniu Zarządu Wspólnoty Gruntowej w L., Ł. [...] W. M. z up. Kierownik Urzędu oraz zapis: stwierdzam zgodność kserokopii z kserokopią potwierdzoną za zgodność z oryginałem 26.02.2020 r. E. S. Sekretarz Powiatu w Ł. Przekazano całą treść Statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. Zdaniem Wójta Gminy L. w tym stanie faktycznym sprawy, nie było możliwe ponowne wydanie decyzji o zatwierdzeniu statutu przez Starostę [...]. Starosta powinien po wniesieniu wniosku sprawdzić w Archiwach Państwowych czy znajdują się dokumenty dotyczące uregulowania stanu prawnego tej Wspólnoty. Przed zatwierdzeniem tego statutu ustalony został przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L. wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi L., który został dołączony do ww. pisma w formie kserokopii potrwierdzonej przez E.S. Sekretarza Powiatu [...] w dniu 26 lutego 2020 r. za zgodność z kopią. Na liście tej znajdują się imiona i nazwiska 102 osób, rolników którzy korzystali, korzystają ze wspólnoty gruntowej oraz posiadają gospodarstwa rolne, od których wymierzono podatek gruntowy. Przekazany również został wykaz 8 osób zatytułowany niżej wymienieni rolnicy korzystali ze wspólnoty gruntowej, lecz zaprzestali z niej korzystać. Zdaniem Wójta, na powyższych listach nie wykazano osoby, która została wymieniona pod pozycją 14 w decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wójt wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi L. oraz decyzji z [...] r. zatwierdzającej statut Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L., wskazując na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przy piśmie z 26 lutego 2020 r. do akt sprawy załączono następujące dokumenty: pismo Spółki Wspólnoty Gruntowej w L. z 18 lutego 1976 r. adresowane do Urzędu Gminy w L., którym Przewodniczący Zarządu Wspólnoty Gruntowej wsi L. domagał się dokonania korekty w wymiarze zobowiązania pieniężnego przez wyłączenie obszarów, które nie są użytkowane przez Spółkę dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. Podniósł, że wymiar dokonany został z ogólnej powierzchni 69,72 ha chociaż obejmuje on a) część pastwiska K. zajętej na kąpielisko, drogę dojazdową do niego wraz z parkingiem na samochody, b) działkę nr ewid. 1224, która nie jest w całości użytkowana przez Spółkę, cześć tej działki użytkuje użytkownik indywidualny, c) działka nr ewid. 1179 jest użytkowana przez Gminną Spółdzielnię w L. gdzie usytuowana jest restauracja "A", d) działki nr ewid.: 960 i 961 są zajęte na cmentarz B i ulicę C, D i B, e) część działki nr ewid. 1234 jest zajęta pod targowisko.

Przekazane zostały również dokumenty potwierdzające prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji przez Wydział Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1964 r., a mianowicie pismo kierowane przez ten organ do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L. oraz pismo z 21 marca 1964 r. będące odpowiedzią Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L.

Pełnomocnik P. P. – E. N. w piśmie z 6 marca 2020 r. podniosła fakt, iż statut tej Wspólnoty z 1 kwietnia 1965 r. nie został uchylony i nadal obowiązuje. Nie zmieniły się przepisy stanowiące podstawę jego wydania, obowiązuje zarówno ustawa z 29 czerwca 1963 r. jak i zarządzenie Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 29 kwietnia 1964 r. określające wzór statutu wspólnoty gruntowej. Z przepisu § 1 statutu wynika, że Spółka dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. posiadała osobowość prawną i działała na podstawie statutu. W przepisie § 4 statutu stwierdzono, że Spółka została utworzona na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1965 r., stosownie do art. 25 u.o.z.w.g. W powyższym statucie przewidziano jako organ Spółki m.in. Komisję Rewizyjną. Skoro w skład tego organu wchodził (ojciec E. N.) P. P., to powinien być zawiadomiony o sprawach dotyczących tej Wspólnoty i do czasu ewentualnego uchylenia statutu z 1965 r. powinien brać udział w pracach tej Wspólnoty. P. P. nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi, że był Przewodniczącym Komisji Rewizyjnej, ponieważ dokumentacja dotycząca Wspólnoty Gruntowej znajdowała się u nieżyjącego już Przewodniczącego A. G.. Została ona jednak bez upoważnienia zabrana od Z.G. - żony A. G. przez H.R. Dokumenty potwierdzające, że P. P. był uprawnionym do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi L. znajdują się u Państwa R. W ocenie pełnomocnika w sprawie potrzebne będą również zeznania ze świadków. Legalność działania Wspólnoty Gruntowej wsi L. uzależniona jest więc od wyjaśnienia podnoszonych w tym piśmie kwestii.

W piśmie z 9 marca 2020 r. D. R. stwierdził, że organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż odwołania Wójta Gminy L. i P.P. nie pochodzą od stron postępowania. Prawo do złożenia odwołania mają jedynie osoby wskazane w wykazie załączonym do decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...]. Żadna z tych osób nie odwołała się od tej decyzji. W tej sprawie bez znaczenia są jakieś stare dokumenty nawet, jeśli są prawdziwe. Starosta badał, czy zaskarżony statut stworzyły osoby uprawnione zgodnie z regułami zawartymi w stosownej ustawie i to także jedynie powinien badać organ odwoławczy. Zachowanie organu I instancji w tej sprawie było całkowicie prawidłowe. Organ odwoławczy powinien poruszać się w granicach sprawy, która jest przedmiotem odwołania.

Wobec powyższych informacji, organ odwoławczy zwrócił się do: W. P., pełniącego funkcję Przewodniczącego Wspólnoty Gruntowej wsi L., Z.G. żony A. G. byłego Przewodniczącego, która mogła posiadać dokumenty Spółki i H. R., który mógł odebrać dokumenty od Z.G. z prośbą o wyjaśnienie, czy są oni w posiadaniu dokumentów dotyczących powołania Spółki i zatwierdzenia jej statutu decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1965 r. oraz o ewentualne udostępnienie tych dokumentów do wglądu. Jednocześnie pismem z 26 marca 2020 r. został przedłużony do dnia 4 czerwca 2020 r. termin postępowania odwoławczego.

W związku z pismem Prokuratury Rejonowej w P. z 12 marca 2020 r. o sygn. akt [...], organ odwoławczy przy piśmie z 18 marca 2020 r. przekazał do Prokuratury kserokopię uwierzytelnionych akt sprawy o sygn. [...] oraz w oryginale akta sprawy o sygn. [...] związane z wydaniem przez Starostę [...] decyzji z [...] czerwca 2019 r., poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, oraz akta sprawy o sygn. [...] dotyczące decyzji z [...] r.

Pismem z 4 kwietnia 2020 r. R. W. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. bowiem Wójt Gminy L. nie jest stroną tego postępowania. Jednocześnie domagał się umorzenia postępowania odwoławczego dlatego, że członkowie spółki udziałowcy ustaleni decyzją z [...] czerwca 2019 r. powołali 21 września 2019 r. Spółkę, zaś na zebraniu w 1 marca 2020 r. dokonali zmiany kwestionowanego statutu i uchwalili nowy statut. Jednolity tekst statutu został przekazany do Starosty do zatwierdzenia. R. W. domagał się również zawiadomienia Prokuratury o braku właściwego działania Wójta Gminy L. w sprawie nadzoru nad Wspólnotą Gruntową wsi L., załączając do pisma skany elektronicznych dokumentów obrazujących korespondencję prowadzoną z Wójtem Gminy L. Dołączony został również skan ostatniej strony statutu podpisanego w dniu 1.IV.65 r. przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z zapisem potwierdzam za zgodność z oryginałem, na którym jest adnotacja, iż jest on w posiadaniu R. W.

Pismem z 7 kwietnia 2020 r. R. W. ponowił żądania przekazania Prokuraturze jego zastrzeżeń wobec działania Wójta Gminy L.

Pismem z 9 kwietnia 2020 r. R. W. wniósł do Wojewody [...] ponaglenie i podtrzymał dotychczas podnoszone w sprawie argumenty.

Pismem z 27 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy L. poinformował organ odwoławczy, że dla działki nr ewid. 481 położonej w obrębie [...] L., gmina L. prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...], w której występuje ona jako droga. Działka nr ewid. 481 ma powierzchnię 0,1505 ha i jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako droga (dr). Działka ta wymieniona została wśród działek stanowiących nieruchomość należącą do Wspólnoty Gruntowej wsi L. W zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. ostateczną decyzją z [...] maja 1994 r. znak: [...] uznał za wspólnotę gruntową nieruchomości położone we wsi L. oznaczone numerami: 866, 661, 896, 660, 231, 24, 481, 475, 925, 922, 919, 67/1, 67/4, 66/2, 229, 185, 190, 165, 404, 543 i 498 o powierzchni 67,67 ha. W załączeniu do tego pisma przekazane zostały również inne dokumenty, w tym treść całego statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty wsi L. zatwierdzonego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa, inż. S.Ś., w dniu 1 kwietnia 1965 r.

Pismem z 27 kwietnia 2020 r. Starosta przekazał Wojewodzie kolejne pismo R. W. z 6 kwietnia 2020 r., którym zwrócił się do Starosty [...] o dołączenie do akt sprawy o sygn. [...] związanych z decyzją z [...] czerwca 2019 r. kopii pisma sporządzonego przez Gminną Radę Narodową w L. w 1964 r. przedstawiającego listę rolników korzystających ze Wspólnoty Gruntowej w L.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – w skrócie "k.p.a.") oraz art. 8m i art. 18 ust. 1 u.o.z.w.g), po rozpatrzeniu odwołania P. P. reprezentowanego przez E.N., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie Wójta Gminy L. zostało rozpoznane decyzją z [...] r. znak. [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Następnie Wojewoda stwierdził, że uchwały powinny być przedłożone do zatwierdzenia Wójtowi, który zgodnie z art. 23 u.o.z.w.g. sprawuje nadzór nad działalnością spółki. Powyższe uchwały wymagają zatwierdzenia przez Wójta Gminy L.. Udział Wójta jako podmiotu publicznego w tej sprawie jest uzasadniony.

Odnosząc się do odwołania P. P. organ zwrócił uwagę, że pełnomocnik odwołującego twierdzi, iż P. P. pełnił funkcję Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Zarządu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L., jednak nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi ten fakt. Dokumentacja dotycząca Wspólnoty Gruntowej była u nieżyjącego już Przewodniczącego A. G.. Dokumentację tą od Z. G., żony A. G., zabrał H.R.

Przywołując w dalszej kolejności brzmienie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powzięciem wiadomości, iż dokumentacja dotycząca Wspólnoty Gruntowej była u nieżyjącego A. G., organ odwoławczy pismem z 16 marca 2020 r. wezwał Z.G., żonę A. G., która w piśmie z 10 kwietnia 2020 r. wyjaśniła, iż po śmierci męża, kilka lat temu przekazała jakieś dokumenty H.R., na którą okoliczność była już wtedy przesłuchana przez Policję. Wezwana prosiła o zwrócenie się do Policji o dostęp do wyjaśnień, jakie wówczas złożyła. Organ odwoławczy wcześniej wezwał również W.P. pełniącego funkcję Przewodniczącego Spółki od 2013 r. do 2019 r. a także H.R. do złożenia wyjaśnień na okoliczność czy osoby te posiadają dokumenty dotyczące Wspólnoty Gruntowej, jednak dotychczas nie wpłynęły żadne wyjaśnienia od tych osób.

Organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalił, iż:

- odnaleziony został Statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty wsi L. zatwierdzony (nadany) przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa, w dniu 1 kwietnia 1965 r. W statucie stwierdza się, iż przedmiotowa Spółka utworzona została na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1964 r., dokumentację dotyczącą utworzenia tej Spółki posiadały osoby pełniące funkcję Przewodniczącego Spółki. Na przedmiotowym dokumencie (statucie) widnieje zapis: stwierdzam zgodność z oryginałem będącym w posiadaniu Zarządu Wspólnoty Gruntowej w L., Ł. [...] W.M. z up. Kierownik Urzędu oraz zapis: stwierdzam zgodność kserokopii z kserokopią potwierdzoną za zgodność z oryginałem 26.02.2020 r. E. S. Sekretarz Powiatu w Ł..

- decyzji Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1964 r. nie odnaleziono w Archiwum Państwowym w Ł., o czym powiadomił Wójt Gminy L. w piśmie z 27 marca 2020 r.

- w piśmie z 26 lutego 2020 r., Wójt Gminy L. poinformował, iż obecnie Przewodniczącym Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty wsi L. jest W.P., skarbnikiem – K.B., a P. P., Z. P., J.K. wchodzą w skład Komisji Rewizyjnej.

- Przewodniczący Zarządu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. – A. G., podpisał uchwałę nr [...] z 9 września 2009 r., o podjęciu decyzji w sprawie użyczenia Gminie L. działki nr ewid. 404 o powierzchni 900 m2, w celu urządzenia placu zabaw dla dzieci, na okres 3 lat, oraz podpisał umowę z Wójtem Gminy L. w dniu 12 marca 2010 r. dotyczącą użyczenia tej działki.

- W. P., obecny Przewodniczący Zarządu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. podpisał m.in. uchwałę z 7 marca 2013 r. o podjęciu decyzji w sprawie użyczenia Gminie L. przedmiotowej działki, oraz podpisał umowę z Wójtem Gminy L. w dniu 7 marca 2013 r. dotyczącą użyczenia tej działki oraz kolejne uchwały i umowy użyczenia tej działki Gminie L. wraz z ostatnią sporządzoną 8 marca 2019 r. na kolejne trzy lata. W aktach sprawy znajdują się uwierzytelnione kserokopie tych dokumentów.

- R. W. przy piśmie z 4 kwietnia 2020 r. przekazał do organu odwoławczego skan ostatniej strony statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty wsi L. zatwierdzonego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa, w dniu 1 kwietnia 1965 r. z dopiskiem iż jest on w jego posiadaniu. Przy piśmie z 6 kwietnia 2020 r., którym autor zwrócił się do Starosty [...] o dołączenie do akt sprawy o sygn. [...] związanych z wydaniem decyzji z [...] czerwca 2019 r. przekazał kopię pisma sporządzonego przez Gminną Radę Narodową w L. w 1964 r. przedstawiającego listę rolników korzystających ze Wspólnoty Gruntowej w L. (102 osób).

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że P. P., pełniący funkcję Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Wspólnoty ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Odwołanie wniósł pełnomocnik w imieniu i na rzecz P. P., który pełni funkcję Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Zarządu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L., co wskazuje na fakt jego członkostwa w Spółce.

Jak podkreślił dalej Wojewoda zaskarżona decyzja zgodnie z wymogami określonymi w art. 8 ust. 6 u.o.z.w.g w związku z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. została w formie publicznego obwieszczenia doręczona stronom, przez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy L. i w Starostwie Powiatowym w P. na okres 14 dni oraz umieszczeniu tej decyzji w Biuletynie Informacji Publicznych. Po upływie terminu 14 dniowego uważa się, iż nastąpiło jej doręczenie. W terminie oznaczonym w pouczeniu tej decyzji, to jest 14 dni od dnia jej doręczenia strony miały prawo wnieść od niej odwołanie.

Z uwagi na to, iż odwołanie wniesione zostało przez stronę w terminie określonym dla stron, tj. 30 grudnia 2019 r. należało je rozpatrzyć pod względem merytorycznym.

Jak stwierdził Wojewoda niezasadne są wszelkie zarzuty podniesione przez D. R. i R. W., mówiące o ostateczności tej decyzji.

Organ odwoławczy podziela stanowisko strony odwołującej, że legalność działania Wspólnoty Gruntowej wsi L. uzależniona jest od wyjaśnienia podnoszonych w piśmie z 6 marca 2020 r. kwestii. Dokumentacja dotycząca Wspólnoty Gruntowej wsi L. z lat 60-tych jest istotną kwestią, która powinna zostać uwzględniona przed rozpatrzeniem wniosku D.R. - pełnomocnika J.R. z października 2019 r., o zatwierdzenie statutu tej Wspólnoty.

Lista uprawnionych do udziału we wspólnocie jest sporządzona i zatwierdzona przez właściwy organ tylko jeden raz. Przedstawione dokumenty mogą wskazywać na stan, że statut tej Wspólnoty został już zatwierdzony stosowną decyzją. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie mogą bowiem istnieć dwa zatwierdzone statuty spółki sprawującej zarząd nad wspólnotą.

Jeżeli natomiast wprowadzone zostaną zmiany w stosunku do poprzedniego zatwierdzonego w 1965 r. statutu, zatwierdzeniu podlegają tylko te zmiany. Możliwe jest takie przedstawienie do zatwierdzenia jednolitego tekstu statutu, przy czym w takiej sytuacji konieczne jest zaznaczenie tych przepisów statutu, które uległy zmianie. Wszystkie te okoliczności winny być przedmiotem badania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją na podstawie art. 18 ust. 1 u.o.z.w.g. Ich zupełne pominięcie przez organ I instancji i bezrefleksyjne zatwierdzenie statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. stanowi naruszenie jednej z zasad postępowania administracyjnego, która obliguje organ administracyjny do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przepis art. 18 ust. 1 u.o.z.w.g. mówi, iż statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Stosownie do tego przepisu, jeżeli treść uchwały jest niezgodna z przebiegiem głosowania to nie może ona stanowić podstawy do zatwierdzenia statutu.

Z dokumentów przedłożonych przez D.R. przy wniosku o zatwierdzenie statutu Wspólnoty Gruntowej wsi L. nie ma dokumentu, w którym ogólne zgromadzenie potwierdziło przyjęcie uchwały. Wprawdzie z przedłożonych przy wniosku Uchwał nr 1, nr 2, nr 3 wynika, iż została powołana spółka dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w miejscowości L. i uchwalono statut, jednakże uchwały nie zostały zatwierdzone przez ogół zgromadzonych członków Wspólnoty. W aktach brak uchwały ogólnego zgromadzenia członków Wspólnoty akceptującej treść statutu. Przekazana została jedynie lista z podpisami zgromadzonych członków Wspólnoty, która potwierdza ich obecność na zebraniu. Lista przy Uchwałach nr 1, nr 2, nr 3 jest pusta. W załączonym do wniosku protokole nie wykazano na czym polegały różnice w proponowanym projekcie statutu, przede wszystkim z przedłożonym tekstem statutu zatwierdzonego 1 kwietnia 1965 r. D.R. przedmiotowym wnioskiem domaga się zatwierdzenia tego statutu, co przeczy temu, iż statut Spółki zatwierdzony został już w 1965 r. Zaskarżoną decyzją Starosta [...] orzekł o zatwierdzeniu statutu, natomiast przesłany przez organ I instancji do organu odwoławczego statut Wspólnoty Gruntowej wsi L. nie ma śladów zatwierdzenia go przez Starostę [...].

Wniesiony przez R. W. i Wójta Gminy L. do organu odwoławczego dokument, Statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty wsi L. został zatwierdzony w dniu 1 kwietnia 1965 r. Zgodnie z zapisami tego statutu przedmiotowa Spółka utworzona została na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] kwietnia 1964 r., dokumentację dotyczącą utworzenia tej Spółki posiadały osoby pełniące funkcję Przewodniczącego Spółki. Wśród dokumentacji winna być decyzja Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] kwietnia 1964 r., której nie odnaleziono w Archiwum Państwowym w Ł.

Wojewoda zaznaczył, że Statutu, jako dokumentu nie można podważyć, ani zbagatelizować, gdyż został on uwierzytelniony za zgodność z oryginałem przez W. M. działającego z up. Kierownika Urzędu w Ł. w dniu 2 kwietnia 1994 r.

Realizacja obowiązków ewidencyjnych wynikających z art. 18 ust. 2 u.o.z.w.g., dotycząca nazwy spółki i składu zarządu spółki oraz obszaru wspólnoty gruntowej i wykazu uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Te działania wykraczają poza zakres uprawnień Starosty określonych w art. 18 ust. 1 dotyczących zatwierdzenia statutu Spółki.

Wojewoda podkreślił nadto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. u.o.z.w.g. druk nr 3193 z dnia 23 lutego 2015 r.. stwierdzono: jeśli zaś do wydania tego typu decyzji doszło już w przeszłości, to organy administracji publicznej nie są uprawnione do kolejnego orzekania w tym przedmiocie, gdyż wówczas stan takiej wspólnoty gruntowej uważa się już za uregulowany.

Zgodnie z przepisem § 3 statutu, terenem działalności spółki są grunty wspólne o powierzchni 43,19 ha, położone na obszarze wsi L., tymczasem w decyzjach, do których jest odwołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. w decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. - terenem działalności spółki są grunty wspólne o łącznej powierzchni 67,6154 ha, w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z [...] maja 1994 r. znak: [...] - terenem działalności spółki są grunty wspólne łącznej powierzchni 67,67 ha. Powyższe rozbieżności muszą zostać wyjaśnione. Decyzja ustalająca grunty wspólne ma charakter deklaratoryjny, stwierdza ona jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., czyli 5 lipca 1963 r. Oznacza to, że nieruchomości nieobjęte tą decyzją nie mogą być uważane za stanowiące wspólnotę gruntową.

Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na pismo Spółki Wspólnoty Gruntowej w L. z 18 lutego 1976 r. adresowane do Urzędu Gminy w L., którym Przewodniczący Zarządu Wspólnoty Gruntowej wsi L. domagał się dokonania korekty w wymiarze zobowiązania pieniężnego przez wyłączenie obszarów, które nie są użytkowane przez Spółkę dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. Podniósł, że wymiar dokonany został z ogólnej powierzchni 69,72 ha chociaż obejmuje on tereny, który nie są w całości użytkowane przez Spółkę.

Zdaniem organu odwoławczego, statut zatwierdzony w 1965 r. może świadczyć o uregulowanym stanie prawnym Wspólnoty Gruntowej wsi L. Rzeczą organu I instancji w ponownym postępowaniu jest pozyskanie do wglądu decyzji Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1964 r. o utworzeniu tej Spółki. Kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia, przy zastosowaniu instrumentów określonych w k.p.a., w tym przez dokonanie wezwania do złożenia zeznań, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a., zorganizowanie rozprawy administracyjnej, z udziałem strony skarżącej oraz W. P., H. R., R. W., o czym stanowi Rozdział 5 k.p.a. (art. 89 do art. 96 k.p.a.).

Wojewoda zauważył także, że pismem z 4 kwietnia 2020 r. R. W. powiadomił organ odwoławczy, iż członkowie spółki, udziałowcy ustaleni decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. powołali 21 września 2019 r. Spółkę, zaś na zebraniu 1 marca 2020 r. dokonali zmiany kwestionowanego statutu i uchwalili nowy statut. Jednolity tekst statutu został przekazany do Starosty [...] do zatwierdzenia.

Działania, które należy przeprowadzić w celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości są szerokie, wykraczają poza ramy określone w art. 136 k.p.a. dla organu odwoławczego. Z tego też względu sprawa wniosku o zatwierdzenie statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. została przekazana do ponownego dogłębnego wyjaśnienia przez organ I instancji.

Wojewoda odpowiadając na zarzuty R. W. stwierdził, że prowadził postępowanie wszczęte odwołaniem Wójta Gminy L. i odwołaniem P. P. Wójt Gminy L. podnosił, iż działka nr ewid. 481 położona w obrębie [...] L., dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...], występująca jako droga, była wymieniona wśród działek stanowiących nieruchomość należącą do Wspólnoty Gruntowej wsi L.. W zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1994 r. znak: [...] uznał za wspólnotę gruntową nieruchomości położone we wsi L. oznaczone numerami: 866, 661, 896, 660, 231, 24, 481, 475, 925, 922, 919, 67/1, 67/4, 66/2, 229, 185, 190, 165, 404, 543 i 498 o powierzchni 67,67 ha. Decyzja ta jest związana z decyzją zaskarżoną. Wielu Wnioskodawców we wnioskach podnosiło fakt, iż w skład nieruchomości Wspólnoty wchodzi działka nr ewid. 481. Z tego względu organ odwoławczy prowadził przedmiotowe postępowanie z udziałem Wójta Gminy L., jednakże zobowiązał skarżącego do udowodnienia, iż spełnia wymagania określone w art. 6 ust. 1 lub 2 u.o.z.w.g. Z powodu nie spełnienia przez skarżącego wymagań określonych w tym przepisie, wydana została decyzja z [...] r.

Z tych samych względów zarzuty podniesione przez D. R., o podobnej treści co zarzuty podniesione przez R. W., organ odwoławczy uznał za bezzasadne.

W dalszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę na brzmienie art. 15 k.p.a. i wyjaśnił przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Jego zdaniem ze względu na wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego polegającego na braku wyjaśnienia w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę wniosku przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien: przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem uwag i wskazówek organu odwoławczego, o czym jest mowa powyżej; przeprowadzić wszystkie możliwe dowody; dokonać wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie analizy całego materiału również tego, w którego jest posiadaniu, jak i tego jaki może pozyskać od innych organów; uzasadnić szczegółowo stanowisko podjęte w decyzji. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien wydać decyzję, stosowną do zgromadzonego materiału dowodowego po wyczerpaniu wszelkich możliwości ustalenia stanu faktycznego m.in. po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, dopuszczeniu wszelkich dowodów, które ten stan w sposób jednoznaczny potwierdzają. Decyzja ta winna być uzasadniona zgodnie z wymaganiami z art. 107 k.p.a.

Sprzeciwy od powyższej decyzji wywiedli R. W. (sprawę zarejestrowano za sygn. akt II SA/Łd 518/20) i J. R. reprezentowana przez D.R.(sprawę zarejestrowano za sygn. akt II SA/Łd 519/20).

R. W. w sprzeciwie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości, argumentując, że narusza ona jego interesy i uniemożliwia mu korzystanie z przysługujących praw do Wspólnoty. Jego zdaniem odwołanie P. P. nie powinno zostać rozpatrzone, albowiem nie pochodzi od strony postępowania. Uchwalony przez Spółkę do Zarządzania Wspólnotą Gruntową wsi L. nowy Statut usuwa wady prawne Statutu nadanego Wspólnocie Gruntowej wsi L. w dniu 1.IV. 1965 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł., koryguje nieprecyzyjne zapisy Statutu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] r. Statut nadany przez Powiatową Radę Narodową nie określa uprawnionych i wielkości posiadanych przez nich udziałów we Wspólnocie Gruntowej wsi L. Wada ta czyni go z mocy prawa nieważnym. Nowo opracowany Statut wadę tą usuwa, zgodnie z § 6 ust. 4 nadanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Statutu zawiera załącznik z wykazem członków spółki oraz wielkość ich udziału we wspólnocie. Odnosząc się do twierdzenia Wójta Gminy L. o "istnieniu" Spółki do Zarządzania Wspólnotą Gruntową na podstawie "odnalezionego" Statutu autor sprzeciwu wskazał, że problem potrzeby uregulowania stanu prawnego Wspólnoty wsi L. związanej z nowelizacją w roku 2015 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. u.o.z.w.g i konieczności wydania decyzji o ustaleniu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi L. został rozpatrzony przed procedowaniem przez Starostę Powiatu [...] postępowania w latach 2017-2019 zakończonego wydaniem decyzji z [...].06.2019 r. Sołtys wsi L. zwołał 7 czerwca 2016 r. zebranie mieszkańców w sprawie uregulowania stanu prawnego Wspólnoty Gruntowej w L. W zebraniu uczestniczyli zainteresowani mieszkańcy w tym P. P., inne osoby "uznawane" przez Wójta Gminy L. za Zarząd "istniejącej" Spółki do Zarządzania Wspólnotą, pracownicy Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Ł., pracownicy Urzędu Gminy z kierownikiem Referatu Rolnego i Gospodarki Ziemią. Zebranie było protokołowane, nikt z zebranych nie zgłosił zastrzeżeń do konieczności doprowadzenia funkcjonowania Wspólnoty do stanu zgodnego z prawem. Na zebraniu tym poruszono również sprawę istnienia Statutu nadanego Wspólnocie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Z uwagi na wady prawne i nieaktualność zapisów oceniono, iż Statut ten może służyć może jedynie za wzór statutu. Wójt Gminy L. – T. B. pełniący tą funkcję przez około 20 lat i będący organem nadzoru nad Wspólnotą jest w pełni świadomy, że Wspólnota Gruntowa wsi L. funkcjonowała dotychczas z naruszeniem ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. Od roku 1963 nastąpiła dwukrotna zmiana pokoleniowa i zachodziła konieczność bieżącej aktualizacji uprawnionych, już jako następców prawnych. Mimo tej wiedzy Wójt nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z u.o.z.w.g., nie sporządził projektu wykazu osób uprawnionych. W zasobach Urzędu Gminy L. znajduje się Statut nadany Wspólnocie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł w dniu 1. IV. 1965 r. Z zasobów Urzędu Gminy w L. pochodzi również wykaz rolników korzystających ze Wspólnoty sporządzony przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L. w dniu 15 marca 1964 r. Kopia tego wykazu oraz kopia Statutu została przekazana do Urzędu Rejonowego w Ł. w trakcie ustalania gruntów należących do Wspólnoty w L. w roku 1993. - utworzenia Wspólnoty. W dalszej części sprzeciwu strona podniosła szereg zarzutów pod adresem Wójta Gminy L. jako organu nadzorczego nad Wspólnotą.

J. R. reprezentowana przez D.R. w swoim sprzeciwie podniosła zarzut wydania decyzji na skutek odwołania wniesionego przez podmiot niebędący jego stroną. Jej zdaniem decyzja Starosty z [...] r. jest ostateczna i zgodna z prawem. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, jako decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie lub uchylenie decyzji organu odwoławczego, jako wydanej bez podstawy prawnej (ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa) oraz umorzenie postępowania odwoławczego. W tej sprawie krąg stron postępowania odwoławczego był łatwy do ustalenia i wynika on z ostatecznej decyzji Starosty z [...] czerwca 2019 r. Wskazując na treść art. 16 k.p.a. pełnomocnik skarżącej podkreślił, że uchwała o powstaniu Spółki nie została zaskarżona ani uchylona, zatem Spółka Wspólnota Gruntowa L. została powołana. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 49 § 1 k.p.a., poprzez publikacje wszystkich pism w toku prowadzonego postępowania bez anonimizacji.

Odpowiadając na sprzeciwy Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji, obszernie przestawiając dotychczasowy przebieg postępowania.

Postanowieniem z 20 października 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 519/20 Sąd, mając na względzie regulację art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawę niniejszą ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 518/20 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując iż sprawa będzie dalej prowadzona za sygn. akt II SA/Łd 518/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciwy podlegały oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§1 w związku § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Wojewody [...] stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388). Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyroki NSA z: 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542, 28 listopada 2019 r. II OSK 3502/19 – Lex nr 2758814, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/18 – Lex nr 2621264).

Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego oraz wydanej na jego podstawie decyzji Wojewody [...] dowodzi, że Starosta [...] w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L., zakończonego decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 u.o.z.w.g., stanowiącego, że: "Statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną", uchybił w istotnym stopniu podstawowym zasadom postępowania unormowanym w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organ ma obowiązek podjąć z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając przy tym na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną wyłącznie na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Wydana decyzja winna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Uchylił się wreszcie od rzetelnej oceny zebranych w sprawie zatwierdzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. dowodów, a uzasadnienie podjętej decyzji jest niezmiernie lakoniczne i ogólnikowe. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji ewidentnie nie zostało przeprowadzone w znacznej części, a w zasadzie nie zostało przeprowadzone w całości. Uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego zostały szczegółowo wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...], przywołanym w części wstępnej uzasadniania niniejszego wyroku i skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej w pełni je podziela, czyniąc je swoimi. Zebrany w sprawie szczątkowy materiał dowodowy świadczy o tym, że statut Spółki został zatwierdzony w 1965 r., a Spółka została utworzona na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1964 r., której dotychczas nie odnaleziono. Na podstawie z lektury akt sprawy z dużym stopniem prawdopodobieństwa stwierdzić można, że Spółka działała od 1964 r., miała także powołany zarząd (o czym świadczą kopie zawieranych przez nią umów). Pierwotnie Przewodniczącym Zarządu Spółki był A. G., zaś w latach 2013-2019 Przewodniczącym Zarządu Spółki był W. P., skarbnikiem – K.B., a w skład Komisji Rewizyjnej wchodzili – P. P., jako jej Przewodniczący oraz Z. P. i J.K. Po śmierci Przewodniczącego Zarządu Spółki – A. G., który dysponował pierwotną dokumentacją Spółki, H. R. dokonał odbioru tych dokumentów od małżonki zmarłego członka zarządu – Z.G. Obecnie pomimo wezwań ze strony organu, H. R. nie ujawnia posiadanych dokumentów. Zresztą z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić można, że pierwotne dokumenty związane z utworzeniem Spółki w latach 60 XX wieku znajdują się w posiadaniu Państwa R., skoro z wnioskiem o zatwierdzenie statutu Spółki wystąpił D.R. jako pełnomocnik J. R., o czym zdaje się świadczyć także lektura pism składanych przez D.R. w toku postępowania odwoławczego. Nie można wreszcie wykluczyć, biorąc pod uwagę treść sprzeciwu wywiedzionego do Sądu, że takimi dokumentami dysponuje również R. W.. W każdym bądź razie dopóki organ I instancji nie zbierze kompletnego materiału dowodowego, brak jest prawnych możliwości zajęcia jednoznacznego i wiążącego stanowiska co do funkcjonowania Spółki, liczby jej członków (pierwotnie było 102 rolników), nieruchomości gruntowych wsi L. wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, władz Spółki, statutu Spółki, jego zatwierdzenia i wprowadzenia do niego ewentualnych zmian. Trafnie stwierdził Wojewoda, że nie jest możliwe funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch statutów tej samej Spółki sprawującej zarząd nad wspólnotą gruntową, a zatwierdzenie kolejnego statutu może świadczyć o wydaniu decyzji z tym przedmiocie z wadą określoną w art. 156 1 pkt 3 k.p.a. Wszak zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że zmiany statutu z 1965 r. nie są wykluczone, jednak w takiej sytuacji zatwierdzeniu podlegają wyłącznie wprowadzone do statutu zmiany, a nie cały nowy statut, jak miało to miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] r. Nie jest też wykluczone przedstawienie organowi do zatwierdzenia jednolitego tekstu statutu, jednakże w takiej sytuacji konieczne jest zaznaczenie tych przepisów statutu, które uległy zmianie. Wreszcie, co ma niebagatelne znaczenie dla oceny legalności decyzji Starosty z [...] r., przy wniosku D.R. działającego w imieniu J.R. o zatwierdzenie statutu Wspólnoty Gruntowej wsi L. brak jest dokumentu, w którym ogólne zgromadzenie potwierdziło przyjęcie uchwały. Z przedłożonych przy wniosku Uchwał nr 1, nr 2 i nr 3 wynika, że powołano spółkę dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi L. i uchwalono statut, jednak uchwały w tym przedmiocie nie zostały zatwierdzone przez ogół członków Wspólnoty. W aktach próżno poszukiwać uchwały ogólnego zgromadzenia członków Wspólnoty akceptującej treść statutu. Co więcej, organowi przekazana została tylko jedna lista z podpisami zgromadzonych członków Wspólnoty, potwierdzająca ich obecność na zebraniu, jednak już lista przy uchwałach nr 1, nr 2 i nr 3 jest pusta. Z załączonego do wniosku protokołu nie wynika na czym polegały różnice pomiędzy pierwotnym Statutem z 1965 r. a proponowanym do zatwierdzenia projektem statutu. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że dostrzeżone przez Wojewodę [...] braki dokumentacji przedłożonej przez D.R., mogłyby same w sobie stanowić dostateczną podstawę do usunięcia z obrotu prawnego decyzji Starosty z [...] r.

W świetle poczynionych wyżej rozważań zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione przez P. P. reprezentowanego przez córkę E.N., który był Przewodniczącym Komisji Rewizyjnej i członkiem pierwotnej wspólnoty gruntowej, zostało wywiedzione przez podmiot uprawniony, który posiada interes prawny w kontrolowanym postępowaniu. Jednocześnie godzi się zauważyć, że w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania z zachowaniem 14-dniowego terminu, liczonego od dnia jej doręczenia, brak jest podstaw prawnych, ażeby twierdzić, że decyzja Starosty [...] z [...] r. posiadała przymiot ostateczności.

Reasumując, stwierdzone w decyzji kasacyjnej Wojewody [...] uchybienia i braki postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji nie mogły zostać sanowane w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., a zakres braków i skala stwierdzonych błędów świadczą o tym, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wszystkie te okoliczności uzasadniały podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Na marginesie poczynionych wyżej rozważań stwierdzić trzeba, że treść wywiedzionych przez R. W. i J. R. sprzeciwów, potwierdzała, jeśli chodzi o zakres zagadnień wymagających dostatecznego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, konieczność podjęcia kwestionowanej decyzji Wojewody [...].

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciwy.

dc