Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1056/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 264 par. 1, art. 263  par. 1, art. 262  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. P. – O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r., znak [...], wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej w K, składającej się z działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K, stanowiącej własność I. P. – O. od nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiąca własność Gminy, oddana w użytkowanie wieczyste spółce A sp. z o.o. z siedzibą w K. Przedmiotowym orzeczeniem, wydanym w związku z zakończeniem decyzją administracyjną rzeczonego postępowania rozgraniczeniowego, organ I instancji zobowiązał uczestnika postępowania – I. P. – O. do uiszczenia kosztów w całości, tj. w kwocie 2.457,54 zł w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż postępowanie w sprawie rozgraniczenia opisanych wyżej nieruchomości zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] 2014 r., na skutek wniosku I. P. - O. Ustalenie granic zlecono geodecie K. S. Koszt wykonania operatu rozgraniczenia działek ustalono na kwotę 2457,54 zł, która po wykonaniu dzieła została wypłacona przez Urząd Miasta, stosownie do faktury nr [...]. W dniu [...] 2015 r. decyzją Prezydenta Miasta, znak [...] rozgraniczono nieruchomości będące przedmiotem postępowania, kończąc postępowanie administracyjne w tym zakresie, w związku z czym zaszła konieczność orzeczenia o kosztach. Organ podkreślił, że obciążono nimi wyłącznie wnioskodawczynię, albowiem to ona zakwestionowała przebieg granicy, pomimo istniejącego już w tym przedmiocie prawomocnego rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny z dnia 30 listopada 1992 r., sygn. akt [...] oraz mimo faktu, że od czasu wydania orzeczenia w tym przedmiocie na gruncie nie zaszły żadne zmiany.

Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożyła I. P. – O. podnosząc, iż nie była w jakikolwiek sposób informowana przed rozgraniczeniem o konieczności poniesienia kosztów postępowania. Jednocześnie powołała się na uprzednio wydane w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie z dnia [...] 2015 r., znak [...], uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji.

Postanowieniem z dnia 4 maja 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zasadnym było wydanie zaskarżonego postanowienia ustalającego koszty postępowania i zobowiązującego stronę postępowania – I. P. – O. do uiszczenia ich w całości. Podkreślił w szczególności, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego – poza przepisem art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. – znajduje również zastosowanie art. 152 kodeksu cywilnego. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. (w składzie 7 sędziów), sygn. akt I OPS 5/06, organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się także, iż postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Właśnie ta ostatnia okoliczność uzasadnia obciążenie kosztami postępowania w niniejszej sprawie wyłącznie wnioskodawczyni. Organ odwoławczy w całości podzielił w tym zakresie argumentację organu I instancji, iż orzeczenie takie uzasadnia przede wszystkim fakt, iż wnioskodawczyni domagała się przeprowadzenia rozgraniczenia mimo, iż uprzednio sąd określił stan prawny wytyczając granice pomiędzy działką nr [...] a nr [...], o którym to rozstrzygnięciu wnioskodawczyni miała pełną wiedzę, albowiem uczestniczyła w tym postępowaniu. Ponadto żądanie to zostało zgłoszone mimo że od tego czasu na gruncie nie zaszły żadne zmiany. W odniesieniu natomiast do zarzutu, iż wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wydane w tej sprawie analogiczne rozstrzygnięcie organu I instancji o kosztach, wskazano, iż powyższe wynikało z faktu, że organ I instancji nie wykazał bowiem, że ustalone koszty wynikają z winy tylko jednej ze stron postępowania, w interesie której toczyło się administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe, a powołując się na orzeczenie sądu w tym przedmiocie nie tylko nie zajął też stanowiska co do ustalonej w nim granicy, lecz nawet nie załączył do akt tego orzeczenia. W toku ponownego postępowania rzeczone uchybienia zostały wyeliminowane.

Skargę od przedmiotowego postanowienia wniosła I. P. – O., w której – jakkolwiek nie sformułowała co do niej konkretnych zarzutów – zakwestionowała prawidłowość zawartego w niej rozstrzygnięcia, wskazując w szczególności, że to nie ona, lecz Prezydent Miasta wnioskował o rozgraniczenie nieruchomości. Podniosła również, że jako osoba schorowana, w podeszłym wieku nie miała świadomości jakie dokumenty podpisuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec zawartego w skardze twierdzenia skarżącej, jakoby rozgraniczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Prezydenta Miasta, podał ponadto, iż nie znajduje ono oparcia w stanie faktycznym, albowiem I. P. – O. pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. zwróciła się z żądaniem natychmiastowego przeprowadzenia rozgraniczenia pomiędzy stanowiącą jej własność działką nr [...], a działkami sąsiednimi, oznaczonymi numerami [...] i [...], będącymi własnością Gminy. Pomimo faktu, iż w odpowiedzi na wniosek, organ I instancji pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. wyjaśnił, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej na przestrzeni lat była rozgraniczana między innymi z działką nr [...], jak również z działką nr [...], które to postępowanie z uwagi na powstały spór graniczny zostało zakończone przed Sądem Rejonowym postanowieniem tegoż Sądu (sygn. akt [...] i [...]) I. P. – O. ponownie wniosła, tym razem ustnie do protokołu, spisanego w dniu 11 września 2014 r. w siedzibie organu I instancji o przeprowadzenie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...]. Wówczas została też ponownie poinformowana o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że skarżąca nie wnioskowała o rozgraniczenie nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążeniu nimi w całości skarżącej nie wykazała istotnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, w związku z czym brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Jak wynika z tych przepisów stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy albo też zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 152 kodeksu cywilnego (w skrócie : k.c.) koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie.

Na tle zaistniałych rozbieżności związanych z wykładnią powołanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 wyraził pogląd, że organ administracji publicznej orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego powinien uwzględniać normę art. 152 k.c. co oznacza, że należy obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, albowiem ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości z reguły leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Jakkolwiek wyrażony przez NSA pogląd statuujący zasadę rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości niewątpliwie zasługuje na aprobatę, to jednak należy podkreślić, iż nie może on być przyjmowany niejako automatycznie, bez uwzględnienia szczególnych okoliczności danej sprawy, które mogą uzasadniać odstąpienie od ogólnej reguły i obciążenie kosztami wyłącznie jednej strony. Taka właśnie, atypowa w kontekście przywołanej uchwały sytuacja, miała miejsce w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało rozgraniczenie działki nr [...] będącej własnością Gminy z działką nr [...], której właścicielem jest skarżąca. Postępowanie to – wbrew twierdzeniom skarżącej – zostało wszczęte na jej wniosek, co w sposób niewątpliwy wynika z akt sprawy. To właśnie I. P. – O. pismem, które wpłynęło do organu dnia 12 sierpnia 2014 r. zwróciła się z żądaniem natychmiastowego przeprowadzenia rozgraniczenia pomiędzy stanowiącą jej własność działką nr [...], a działkami sąsiednimi, oznaczonymi numerami [...] i [...] i pomimo uzyskania odpowiedzi, iż granice pomiędzy tymi działkami zostały już ustalone w drodze postępowania sądowego, ponowiła swoje żądanie, tym razem składając je ustnie do protokołu w dniu 11 września 2014 r. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że zarówno w odpowiedzi którą organ skierował do skarżącej dnia 25 sierpnia 2014 r., a którą ta odebrała osobiście w dniu 9 września 2014 r., jak również w protokole z dnia 11 września 2014 r., została ona pouczona w przedmiocie kosztów postępowania, w szczególności zaś o tym, że będzie ona zobowiązana do ich pokrycia w całości. Co więcej, nie ulega przy tym wątpliwości, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wyniosły 2.457,54 zł, co wynika z faktury nr [...], jak również to, że Sąd Rejonowy, Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia 30 listopada 1992 r., sygn. akt [...] ustalił granice pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] (która to działka następnie uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]).

Mając na uwadze okoliczności sprawy uznać należy, iż ograny obu instancji – odstępując od zasady podziału kosztów – słusznie obciążyły skarżącą pełnymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego, albowiem, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, żądanie jego wszczęcia w istocie nie znajdowało racjonalnego uzasadnienia. Niezasadne wszczynanie takiego postępowania powinno zatem skutkować obciążeniem tymi kosztami wnioskodawcy i to w pełnym zakresie. Istotę problemu oddaje stanowisko wyrażone przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Bk 575/16, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zgodnie z którym "koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, o ile istnieje spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek. Skoro analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dowiodła istnienia takiego sporu, to uznać należy za organem, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania. W świetle omawianego przepisu brak było zatem podstaw prawnych do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich." W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, by spór co do przebiegu granicy faktycznie istniał, skoro została ona wytyczona sądownie, po przeprowadzeniu postępowania w którym udział brała również skarżąca, a od czasu wydania postanowienia w tym przedmiocie na gruncie nie zaszły jakiekolwiek zmiany które chociażby w najmniejszym stopniu mogły uzasadniać podejrzenie, że wytyczone granice mogły się zdezaktualizować. Należy podkreślić, iż celem postępowania rozgraniczeniowego jest uregulowanie sytuacji, gdy dane działki nie mają oznaczonej linii granicznej lub taka linia graniczna budzi wątpliwości co do zgodności ze stanem prawnym. Skoro zaś żadna z tych sytuacji nie zachodziła, a mimo tego I. P. –O. wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania, pomimo tego, że znała stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone w odpowiedzi na jej pierwsze pismo w sprawie, niewątpliwie uznać należy, że wszelkie koszty związane z tym postępowaniem zostały poniesione "na żądanie" skarżącej, a przy tym również "w jej interesie". To zaś uzasadnia obciążenie jej tymi kosztami w całości, stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się w dalszej kolejności do przytoczonego w skardze argumentu związanego z podeszłym wiekiem skarżącej, należy uznać, że w realiach niniejszej sprawy pozostaje on irrelewantny i nie może on wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powyższe wynika z ogólnych zasad rządzących tym postępowaniem, w szczególności z art. 9 k.p.a., ale również z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Obowiązek ten powinien być przestrzegany przez organy administracyjne ze szczególną starannością, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób mogący wskazywać – chociażby właśnie z uwagi na jej podeszły wiek – na jej niezaradność. W ocenie sądu, organ I instancji obowiązkom tym zadośćuczynił w sposób pełny, zwłaszcza w zakresie pouczenia o kosztach przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. W szczególności już w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r., doręczonym skarżącej dnia 9 września 2014 r. nie tylko wyczerpująco przywołał regulacje prawne odnoszące się do tej kwestii, ale również wprost wskazał, że wynika z nich, iż to wnioskodawczyni poniesie pełne koszty tego postępowania. Organ ponownie pouczył I. P. – O. o kosztach postępowania w dniu 11 września 2014 r., gdy tym razem ustnie do protokołu ponowiła ona swoje żądanie. Analiza treści rzeczonych pouczeń wskazuje, że nie sposób przyjąć, by były one niejasne, bądź niezrozumiałe, nawet dla osoby w podeszłym wieku, skoro abstrahując od poziomu rozumienia cytowanych regulacji prawnych, organ wprost wskazał, że koszty postępowania obciążą skarżącą. Należy zatem uznać, że wobec czytelności i jasności przekazanych skarżącej pouczeń, jej podeszły wiek pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Już tylko na marginesie należy wskazać, iż na pewnym etapie postępowania skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie swojego syna, który niewątpliwie miał wiedzę o przedmiocie sprawy i jako osoba młodsza, miał możliwość zadbania o interesy swojej mocodawczyni.

Nadmienić przy tym należy, że obowiązek z art. 9 k.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2598/14). Skoro zatem mimo szeregu pouczeń odnośnie konieczności poniesienia kosztów, skarżąca w dalszym ciągu żądała przeprowadzenia postępowania, nie sposób czynić organowi zarzutu, że postępowanie to przeprowadził zgodnie z tym żądaniem, zaś uwzględniając realia niniejszej sprawy, orzekł o obciążeniu I. P. – O. pełnymi kosztami postępowania, do czego był uprawniony w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i brak jest podstaw do kwestionowania jego legalności.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.