Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1438/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [....] Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiato- wego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A S.A. w R. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt: II SA / Łd 1438 / 03

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją Nr [....][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1072 ze zm.) oraz na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania "A" S.A. z siedzibą w R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] Nr [...] nakazującej "A " S.A. w R. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania magazynu roślin wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości położonej w R., przy ulicy A 72 – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 i w to miejsce orzekł o zastosowaniu przepisu art. 51 ust. l pkt l w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Wójt Gminy R. decyzją Nr [...] z dnia [..] udzielił "A" S.A. w R. pozwolenia na użytkowanie magazynu roślin wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zrealizowanego na działkach o nr ewidencyjnych: [....],[...],[...]i [...] położonych w R., przy ulicy A 72, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] [..]

Organ ustalił dalej, iż w dniu 9 kwietnia 2003 roku inwestor złożył wniosek o zmianę sposobu użytkowania powyższego obiektu na halę handlową. W dniu 22 kwietnia 2003 roku Wójt Gminy R. postanowieniem (znak:[...]) zawiesił postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania "do czasu uprawomocnienia się lub uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [....] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S., nakazującej rozbiórkę powyższej hali oraz do czasu zatwierdzenia i opublikowania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.".

W wyniku wystąpienia w dniu 8 maja 2003 roku Starosty Powiatu [..] Wschodniego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zobowiązanie właściwych organów nadzoru budowlanego do podjęcia działań kontrolnych z sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem, w dniu 15 maja 2003 roku organ nadzoru I instancji przy współudziale przedstawicieli organu odwoławczego dokonał oględzin obiektu przy ulicy A 72 w R. Podczas tej czynności kontrolnej stwierdzono prowadzenie jeszcze robót budowlanych związanych z wykonywaniem i wykańczaniem sanitariatów oraz urządzaniem stoisk handlowych artykułami przemysłowymi, takimi jak: tekstylia, obuwie, galanteria i artykuły spożywcze.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S., wyznaczony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia wszystkich postępowań w sprawie przedmiotowego obiektu, w dniu 23 maja 2003 roku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania magazynu roślin, zlokalizowanego w R., przy ulicy A 72, zawiadamiając o tym wszystkie strony. Następnie organ I instancji wyznaczył na dzień 17 czerwca 2003 roku oględziny przedmiotowego obiektu.

W wyniku przeprowadzonego dowodu z oględzin wykazano, iż powierzchnia hali została podzielona na boksy, w których w dniu 17 czerwca 2003 roku odbywał się handel artykułami przemysłowymi i spożywczymi. W obiekcie stwierdzono także istnienie czynnych punktów gastronomicznych. Organ skonstatował, iż na dokonaną zmianę sposobu użytkowania obiektu inwestor nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów.

W dniu 1 lipca 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją Nr [...] nakazał "A" S.A. w R. przywrócić sposób użytkowania obiektu budowlanego do zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę magazynu roślin z dnia [...] oraz pozwoleniem na jego użytkowanie z dnia [...] ( znak :[...]). Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał na aktualnie obowiązujący ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzony uchwałą Nr 110/94, Rady Gminy R. z dnia 25 maja 1994 roku (Dz. Urz. Woj. [..] z 1994 roku, Nr 10, poz. 77), określający, iż teren, na którym wybudowano obiekt, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością wprowadzenia działalności usługowej o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki. Organ skonstatował, iż wobec faktu niedysponowania przez inwestora pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania obiektu (zrealizowanego zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę jako magazyn roślin), uznać wypada działania podjęte przez "A" S.A. w R. za niezgodne z przepisami prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył "A" S.A. w R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto odwołujący się wniósł o sprostowanie uzasadnienia decyzji z zakresie stwierdzenia, iż w dniu 15 maja 2003 roku prowadzone były prace budowlane w obiekcie objętym decyzją, oraz uznanie, iż okoliczności faktyczne stwierdzone w toku czynności dokonanych po dniu 23 maja 2003 roku nie mogą być uznane za udowodnione. Dodatkowo odwołujący się wniósł o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. od prowadzenia niniejszego postępowania.

Strona odwołująca się zarzuciła decyzji naruszenie zasad procedury administracyjnej, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 19 w związku z art.26 par.2, art. 25 z związku z art. 24 par. 3 oraz art. 80 i 81 k.p.a., a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu za udowodnione, iż przedmiotowa hala użytkowana jest niezgodnie z zezwoleniem.

Organ odwoławczy rozpatrując sprawę stwierdził, iż zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się między innymi, zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 pkt 2 przytoczonej powyżej ustawy, podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno – sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie inwestor – "A" S.A. w R. samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu, który – zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie – winien być wykorzystywany jako magazyn roślin. Dokonane zmiany wewnątrz hali, umożliwiające adaptację jej wnętrza dla celów prowadzenia działalności handlowej produktami przemysłowymi i spożywczymi, w sposób niebudzący wątpliwości zmieniły jej charakter z magazynu roślin na halę targową, w której obecnie prowadzona jest działalność gospodarcza inna niż w wydanych w stosunku do tego obiektu decyzjach administracyjnych.

Poprzez powyższą zmianę przeznaczenia obiektu, dokonano również zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, co spowodowało wydanie przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w K. w dniu [..] decyzji (znak:[...]) zakazującej jego eksploatacji. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem obecna sytuacja w tym obiekcie stwarza niebezpieczeństwo dla życia ludzi w niej przebywających z powodu wysokiego stanu ryzyka powstania pożaru i braku możliwości podjęcia skutecznych działań ewakuacyjnych.

Organ odwoławczy dokonując ponownie kontroli merytorycznej zarówno postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ I instancji, jak i wydanego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia stwierdził, iż jest ono prawidłowe. Podjęte działania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. po dniu 15 maja 2003 roku, to jest po dacie powzięcia wiadomości o stanie użytkowania przedmiotowego obiektu, były przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w postaci dowodu z dokumentów, oględzin obiektu (potwierdzony dokumentacją fotograficzną wykonaną w dniu 17 czerwca 2003 roku w obecności pełnomocnika inwestora) pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego obiektu i zastosowanie w nim odpowiedniej normy prawa budowlanego.

Organ odwoławczy uwzględniając zmiany w stanie prawnym, jakie zaszły pomiędzy wydaniem kwestionowanej decyzji, a wydaniem własnej decyzji odwoławczej, biorąc pod uwagę znowelizowane przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, wprowadzone w życie ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) stwierdził, iż podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. rozstrzygniecie jest zgodne z obowiązującym prawem. W sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania – z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie – stosując odpowiednio znowelizowane przepisy art. 71 ust. 1 w związku z art. 51 ustawy – Prawo budowlane, należało orzec o konieczności przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, to jest zgodnego z udzielonymi pozwoleniami.

Organ odwoławczy wskazał, iż legalizacja samowolnie wykonanej zmiany sposobu użytkowania nie jest możliwa, ze względu na obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. Nr[...] , z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 10, poz. 77), zgodnie z którym teren, na którym wybudowano obiekt użytkowany obecnie jako hala targowa, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością wprowadzenia działalności usługowej o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki. Taki zapis nie zezwala na zastosowanie wobec samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania dyspozycji znowelizowanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy – Prawo budowlane, umożliwiającego doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organu odwoławczego, dopóki nie zostanie wprowadzona zmiana w obowiązującym planie miejscowym, dopóty nie jest możliwe usankcjonowanie zmiany użytkowania obiektu o obecnym przeznaczeniu.

Organ odwoławczy wskazał również, iż słusznym było wydanie skarżonej decyzji, nie poprzedzając jej wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ustawy – Prawo budowlane. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odnosi się bowiem do robót budowlanych będących w toku i nie może dotyczyć robót już zakończonych. (tak: wyrok NSA z dnia 26 marca 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 532/97, LEX nr 46771, a także wyrok NSA z dnia 16 lipca 1998 roku w sprawie sygn. akt II SA/Ka 1679/96, niepublikowany i wyrok NSA z dnia 2 lipca 1996 roku w sprawie sygn. akt II SA/Wr 306/96, niepublikowany). Jak wynika z akt sprawy, roboty budowlane w dacie przeprowadzonych oględzin były już zakończone, zatem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania byłoby wydane z obrazą przepisu art. 50 ustawy – Prawo budowlane.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż w skarżonej decyzji niewłaściwie powołano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, regulujący inny stan faktyczno – prawny, w sytuacji, gdy mającą zastosowanie w przedmiotowej sprawie normą jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Stwierdzając powyższe uchybienie w przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. posiada kompetencję do merytorycznego rozstrzygania sprawy oraz kompetencję kasacyjną. Organ wskazał, iż w kodeksie postępowania administracyjnego nie wymienia się rodzaju wadliwości decyzji organu I instancji, pozostawiając tym samym swobodę organowi odwoławczemu. Kompetencje organu odwoławczego obejmują więc zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego bądź postępowania administracyjnego, jak również wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Dlatego też, zgodnie z przepisem art. 138 par. l pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy dokonał korekty niewłaściwie zastosowanej przez organ I instancji postawy prawnej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyższej instancji stwierdził, iż kwestia właściwości rzeczowej organu I instancji, a więc Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. była przedmiotem merytorycznych rozważań organu odwoławczego na skutek złożenia w dniu 30 maja 2003 roku wniosku o wyłączenie powyższego organu I instancji. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [..] (znak:[..] ) z dnia [...] odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. od prowadzenia spraw związanych z przedmiotowym obiektem, zaś szczegółowe wyjaśnienie stanowiska organu II instancji w tej kwestii zostało przedstawione w jego uzasadnieniu. W tej sytuacji okoliczność, iż strona nie zgadza się z podjętym w powyższej kwestii rozstrzygnięciem, pozostaje bez wpływu na ustalenia w zakresie właściwości miejscowej organu I instancji w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy odnosząc się do podnoszonego przez "A" S.A. w R. zagadnienia, związanego z naruszeniem przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, stwierdził, iż zarzut ten jest niezasadny. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego, postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta S. zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Podjęte w dniu 15 maja 2003 roku czynności kontrolne, na wniosek Starosty Powiatu [...] Wschodniego stanowiły jedynie podstawę do stwierdzenia, czy istotnie zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowości użytkowania hali. Uznając, iż ustalenia wstępne organu I instancji uzasadniają wszczęcie postępowania, w dniu 23 maja 2003 roku wdrożono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania magazynu roślin, zlokalizowanego w R. przy ulicy A 72, zawiadamiając o tym wszystkie strony. Organ odwoławczy przyznał, iż sformułowanie zawarte w tym zawiadomieniu: "iż tut. Inspektorat zebrał materiał dowodowy w powyższej sprawie" uznać należy jako niefortunne, lecz niemające wpływu na prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania. Natomiast wyznaczenie (zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 2003 roku) przez organ I instancji oględzin przedmiotowego obiektu na dzień 17 czerwca 2003 roku, dane do wiadomości wszystkim stronom postępowania, czyni zadość przepisowi art. 79 k.p.a.. W zawiadomieniu został właściwie określony przedmiot postępowania, a inwestor został wezwany do przedłożenia w trakcie oględzin wymienionych w tym piśmie dokumentów. Przeprowadzony przez organ I instancji w dniu 17 czerwca 2003 roku dowód z dokumentów pozwolił w jednoznaczny sposób na ustalenie, iż inwestor nie posiada pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali. Również dokumentacja fotograficzna z dnia 15 maja 2003 roku oraz 17 czerwca 2003 roku potwierdza niezbicie fakt prowadzenia w powyższym obiekcie działalności innej niż wynikającej z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Również podnoszony przez pełnomocnika zarzut dotyczący uniemożliwienia stronie zapoznanie się z całością materiału dowodowego, w okresie od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (od 23 maja 2003 roku), do dnia wydania rozstrzygnięcia (do 1 lipca 2003 roku), jest chybiony i nie znajduje – zdaniem organu odwoławczego – oparcia w materiale dowodowym sprawy, bowiem strona odwołująca się działała w niniejszym postępowaniu przez pełnomocnika, któremu zostały doręczone wszelkie pisma wystosowane przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Inną kwestią – zdaniem organu – jest to, czy strona skarżąca zechciała skorzystać z przysługującego prawa czynnego udziału w postępowaniu.

Dalej organ wskazał, iż zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, określona w przepisie art. 10 k.p.a., przejawia się zarówno w czynnym udziale stron we wszystkich czynnościach postępowania, jak również w prawie strony do zapoznania się z końcowymi ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Oznacza to, że strona winna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania, winna mieć zapewnione prawo dostępu do akt sprawy, prawo zgłaszania dowodów, prawo złożenia środków zaskarżenia czy też udziału w przeprowadzeniu oględzin. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik strony uczestniczył w przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2003 roku oględzinach, co zostało odnotowane w protokole. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, iż osoba przeprowadzająca kontrolę uniemożliwiła zapoznanie się pełnomocnikowi odwołującego się z zakresem przeprowadzonej kontroli i wbrew zawiadomieniu z dnia 6 czerwca 2003 roku przeprowadziła inne czynności niż wynikało to z zawiadomienia, w szczególności nie przeprowadziła dowodu w postaci oględzin przedmiotowej hali, a jedynie ograniczyła się do żądania okazywania wybranych wybiórczo dokumentów. W ocenie organu oświadczenia, jakie składał w trakcie czynności dowodowych pełnomocnik inwestora mogą wskazywać na zupełne niezrozumienie zakresu prowadzonego postępowania, pomimo jego określenia w zawiadomieniu o przeprowadzeniu oględzin.

Organ stwierdził, że gdyby strona nie korzystała z fachowej pomocy profesjonalnego pełnomocnika, zasadnym byłoby udzielenie jej wyjaśnień związanych z interpretacją poszczególnych przepisów procedury administracyjnej. Natomiast okoliczność, iż pełnomocnikiem strony jest adwokat, który w ramach wykonywanego przez siebie zawodu zobowiązany jest do świadczenia pomocy prawnej, a mimo to występuje w roli osoby zupełnie niezorientowanej w wykładni przepisów postępowania administracyjnego, nie stanowi przyczyny uzasadniającej dokonywanie dla potrzeb strony wykładni poszczególnych przepisów.

Organ wskazał nadto, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pełnomocnik strony nie przejawiał chęci zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (zgodnie z przepisem art. 73 § 1 k.p.a. w siedzibie organu I instancji) ani też nie zgłaszał żadnych dowodów, które mogłyby przyczynić się do wykazania innego niż ustalił organ I instancji stanu faktyczno – prawnego sprawy, natomiast jedyną czynną formą uczestnictwa pełnomocnika w przedmiotowym postępowaniu jest korzystanie z przysługującego prawa do złożenia środka zaskarżenia. Organ stwierdził nadto, iż czynności prawne dokonane przez pełnomocnika w granicach umocowania pociągają za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Dlatego wszystkie czynności dokonane przez pełnomocnika, a także jego zaniedbania, jak chociażby niezapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ w danej sprawie, należy traktować tak, jak działania (zaniedbania) samej strony, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami procesowymi. Zatem – w ocenie organu odwoławczego – zarzut naruszeniu przez organ I instancji przepisu art. 10 k.p.a. oraz przepisów art. 80 i art. 81 k.p.a. wydaje się być chybiony, gdyż organ zapewnił stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu. Zaś bierna postawa strony nie może być utożsamiana z zawinionym działaniem organu.

Za bezzasadny uznał również organ odwoławczy zarzut popełnienia błędu w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu za udowodnione, iż przedmiotowa hala użytkowana jest niezgodnie z zezwoleniem. Zdaniem organu, jest to zarzut irracjonalny w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak bowiem wykazało przeprowadzone postępowanie i dokonana przez organ I instancji ocena całokształtu materiału dowodowego, inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż wydane na jego rzecz decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie obiektu dotyczą magazynu roślin, a nie hali targowej.

W dniu 17 września 2003 roku skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiodła "A " S.A. w R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła decyzjom: naruszenie zasady praworządności, w szczególności przepisu art. 7 k.p.a., naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, to jest przepisu art. 8 k.p.a., naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a więc przepisu art. 10 k.p.a., naruszenie przepisów art. 19 k.p.a. w związku z art. 26 par. 2 k.p.a., art. 25 k.p.a. w związku z art. 24 par. 3 k.p.a. oraz art. 80 i art. 81 k.p.a., a nadto popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu za udowodnione, iż przedmiotowa hala użytkowana jest niezgodnie z zezwoleniem.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż postanowieniem z [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. do prowadzenia sprawy robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę przez A. G. i Z. G. Pismem z dnia 23 maja 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie użytkowania magazynu roślin położonego w R. przy ulicy A , oświadczając jednocześnie, iż zebrał już materiał dowodowy w sprawie wystarczający do wydania decyzji. Decyzją z dnia [...] organ ten nakazał skarżącej spółce przywrócić sposób użytkowania obiektu budowlanego do zgodności z udzielonym przez Wójta Gminy R. pozwoleniem na użytkowanie budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] wydaną na skutek odwołania z 16 lipca 2003 roku zmienił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołania podstawy prawnej oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Skarżąca spółka wskazała na to, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. jedynie do prowadzenia określonej sprawy, a mianowicie prowadzenia przez A. G. i Z. G. robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, która to sprawa została już prawomocnie zakończona, wygasło również upoważnienie dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. do prowadzenia spraw z naruszeniem właściwości miejscowej. Wszczynając nowe postępowanie w sprawie użytkowania magazynu roślin na przedmiotowej działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. działał z naruszeniem przepisu art. 19 k.p.a., to jest niezgodnie z właściwością miejscową. Jednocześnie nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających takie działanie. Dopiero na wezwanie strony skarżącej organ I instancji wskazał, iż prowadzi postępowanie w sprawie na podstawie pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 11 czerwca 2003 roku, a więc wystosowanego już po wszczęciu przez organ I instancji postępowania w sprawie. Skarżąca Spółka podniosła dalej, iż wyznaczenie organu do prowadzenia sprawy spoza jego właściwości miejscowej może nastąpić jedynie w formie orzeczenia. Forma pisma nie jest wystarczająca do uznania się za organ właściwy do prowadzenia sprawy.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż jednocześnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania otrzymała również informację, iż organ zebrał już przed wszczęciem postępowania materiał dowodowy, a także wezwanie do zapoznania się z tym materiałem, w trybie art. 10 k.p.a., co oznacza, iż organ zanim wszczął postępowanie zebrał już materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej.

Skarżąca spółka wskazała, iż podczas dokonywanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w dniu 15 maja 2003 roku czynności w siedzibie strony – jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie – zaistniała sytuacja, która zdaniem strony wzbudzała w niej podejrzenie popełnienia przestępstwa. Skutkowało to złożeniem do Prokuratury stosownego zawiadomienia. Postępowanie w tej sprawie prowadzone jest przez Prokuraturę Rejonową w P. w sprawie [..]

Strona skarżąca wskazała również, iż w toku czynności dokonanych z dnia 15 maja 2003 roku dokonano również niezgodnych z rzeczywistością zapisów w protokole. W punkcie 2 protokołu stwierdzono, iż trwają w hali roboty budowlane związane z wykończeniem sanitariatów, co było niezgodne z rzeczywistym stanem, bowiem w dniu 15 maja 2003 roku nie prowadzono w hali żadnych prac związanych z wykonywaniem czy wykańczaniem sanitariatów, na co strona dysponuje dowodem z zeznań świadków. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie pozostają także w sprzeczności z ustaleniami Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł., który przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie hali nie zgłosił sprzeciwu i w postanowieniu z [..] stwierdził, iż pomieszczenia spełniają wymagania higieniczno – sanitarne stawiane dla tego typu obiektu.

W związku z powyższymi nieprawidłowościami strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wyłączenie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta S. od prowadzenia sprawy. Pomimo uzasadnionego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. w dalszym ciągu prowadził przedmiotowe postępowanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących czynnego udziału strony w postępowaniu strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a. organ administracyjny przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym zakresie strona przytoczyła wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazujące, jak judykatura interpretuje powyższą zasadę postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 października 2000 roku w sprawie sygn. akt V SA 316/00, wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 595/99, wyrok NSA z dnia 28 września 1999 roku w sprawie sygn. akt I SA/Wr 294/97). Jednocześnie strona wskazała, iż w niniejszej sprawie organ I instancji wystosował do strony wezwanie do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a dopiero następnie przystąpił do przeprowadzenia kluczowych dla sprawy czynności dowodowych, nie umożliwiając stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Ponadto, decyzja w sprawie została wydana w terminie uniemożliwiającym złożenie wniosków w zakresie sprostowania protokołu z czynności dokonanych w dniu 17 czerwca 2003 roku, to jest w 6 dni po doręczeniu protokołu pełnomocnikowi strony.

Następnie skarżąca spółka wskazała, iż zgodnie z treścią przepisu art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (tak: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998 roku w sprawie I SA/Kr 801/97, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1996 roku w sprawie sygn. akt SA/Wr 2294/95). Wobec faktu, iż stronie uniemożliwiono zapoznanie się z całością materiału dowodowego w sprawie i nie umożliwiono wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów, a z niektórymi dowodami strona w ogóle nie mogła zapoznać się, jak chociażby z dokumentacją fotograficzną, o której mowa w protokole z dnia 17 czerwca 2003 roku, nie można przyjąć za udowodnione określonych okoliczności. Z uwagi na fakt, iż kluczowe ustalenia stanowiące podstawę wydania przedmiotowej decyzji dokonane zostały z uchybieniem przepisu art. 10 k.p.a., zgodnie z treścią art. 81 k.p.a. nie mogą zostać one uznane za udowodnione, w szczególności nie można uznać za udowodnione, iż przedmiotowa hala użytkowana jest w sposób sprzeczny z pozwoleniem na użytkowanie. Również organ odwoławczy przed wydaniem decyzji w sprawie nie umożliwił stronie zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, jak również w żaden inny sposób nie zawiadomił strony o zamknięciu postępowania.

Strona skarżąca wskazała nadto, iż zasady prawa powinno się pojmować jako obowiązujące normy prawa pozytywnego, od których należy konsekwentnie odróżniać wszelkie inne reguły niebędące takimi normami. Zasadami prawa będą tylko normy wypowiedziane wprost w przepisach lub dające się wyinterpretować przy pomocy reguł wykładni językowej. Tak rozumianym zasadom należy przypisać wiodące znaczenie w procesie tworzenia, interpretacji (wykładni) i stosowania prawa. Od momentu uchwalenia kodeksu postępowania administracyjnego nie było wątpliwości co do tego, że zasady w nim sformułowane powinny być traktowane jak obowiązujące normy prawne, wobec czego ich naruszenie jest równoznaczne z naruszeniem prawa, a co za tym idzie naruszeniem praworządności. Spółka zwróciła uwagę na to, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku konsekwentnie dawało wyraz obowiązkom przestrzegania zasad ogólnych i podkreślało ich normatywny charakter. Natomiast postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego I instancji w sprawie użytkowania magazynu roślin obarczone jest licznymi uchybienia materialnymi i procesowymi. W rażący sposób doszło również do naruszenia zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Strona skarżąca konkludując raz jeszcze powołała się na dostrzeżone uchybienia wskazując, iż 1) postępowanie wszczęte zostało przez organ niewłaściwy miejscowo w dniu wszczęcia postępowania, to jest w dniu 23 maja 2003 roku, 2) postępowanie wszczęte zostało na skutek czynności z dnia 15 maja 2003 roku, w związku z którymi złożono zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa i toczy się w tym zakresie przed organami prokuratury postępowanie przygotowawcze, 3) w protokole z czynności z dnia 15 maja 2003 roku dokonano niezgodnych z rzeczywistością zapisów, 4) czynności w sprawie dokonano przed wszczęciem postępowania, bez zawiadomienia strony o ich terminie, zakresie i podstawie, 5) postępowanie prowadzone było przez osoby i organ objęty zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa i wnioskiem o wyłączenie, 6) postępowanie prowadzone było w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział, 7) nie rozpoznano wniosku o sprostowanie protokołu z czynności z dnia 17 czerwca 2003 roku.

W związku z powyższymi uchybieniami strona skarżąca wskazała, iż postępowanie prowadzone było nie tylko z naruszeniem naczelnych zasad procedury administracyjnej, lecz w sposób wskazujący na szykanowanie strony skarżącej przez organ prowadzący sprawę i nosi znamiona naruszenia porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, wywodząc tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)).

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: u.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, a także w decyzji ja poprzedzającej naruszeń prawa powodujących konieczność stwierdzenia ich nieważności (art. 145 par. 2 u.p.s.a.).

Kwestią mającą fundamentalne znaczenie dla niniejszego postępowania jest określenie organu właściwego miejscowo do jego prowadzenia. Nie ulega wątpliwości, iż właściwość miejscowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. nie obejmuje terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt. Nie budzi również zastrzeżeń, iż organem nadzoru budowlanego I instancji miejscowo właściwym dla terenu R. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego. Nie może być kontrowersyjną teza, iż organ wyższego stopnia właściwy do załatwienia sprawy władny jest – w określonych prawem sytuacjach – wyznaczyć inny podległy sobie organ do jej rozstrzygnięcia (art. 26 par. 1 k.p.a.). Organ wyższego rzędu może wyznaczyć każdy organ niższego stopnia albo bezwzględnie podległy albo podległy pośrednio, jednakże uwzględnić musi stadium, w którym sprawa się znajduje, tok instancji i tryb rozpoznawania sprawy (vide Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 208).

W realiach niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] postanowienie Nr [...] wyłączające Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego od udziału w postępowaniu "w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę w R. przy ulicy A 72" i dalej w tym samym postanowieniu "wyznaczył do prowadzenia sprawy" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. Zarówno z treści samego rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia nie można wywnioskować niczego więcej jak tylko to, iż organ wyższego rzędu korzystając ze swych uprawnień wyłączył od prowadzenia konkretnie określonego postępowania właściwy miejscowo organ I instancji i na mocy kompetencji do delegowania właściwości uprawnienie do prowadzenia tegoż postępowania przekazał innemu podległemu sobie organowi. Nie sposób z powyższego postanowienia wyprowadzić wniosku, iż delegacja do załatwienia konkretnie wskazanej sprawy udzielona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta S. rozciąga się również na inne postępowania, a w szczególności na postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uwagę zwrócić należy w szczególności na okoliczność, iż w czasie wydawania powyższego postanowienia toczyło się przed organami nadzoru budowlanego jedynie postępowanie związane z podejrzeniem prowadzenia przez A. G. i Z. G. robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Nie może zatem budzić wątpliwości, od prowadzenia jakiego postępowania został wyłączony właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego i w konsekwencji właściwość do prowadzenia jakiej sprawy delegowano na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S.

Skorzystanie przez organ wyższego rzędu z uprawnienia do delegowania właściwości miejscowej organowi niższego rzędu musi być dokonane w sposób wyraźny i w prawem określonej formie (vide wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 roku w sprawie sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990/2-3/44). Co więcej, musi być poprzedzone postanowieniem wyłączającym organ miejscowo właściwy do załatwienia określonej sprawy (art. 26 par. 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie można natomiast doszukać się rozstrzygnięcia wydanego przez organ wyższego rzędu, które wyłączałoby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] od prowadzenia wszystkich spraw dotyczących hali wzniesionej w R. przy ulicy A 72. Skoro brak takiego postanowienia, to w żadnym razie nie można zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, iż kompetencja do prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. "wszystkich postępowań" w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego wynika z pisma, jakie [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wystosował do tegoż Inspektora w dniu 11 czerwca 2003 roku. W szczególności pisma tego nie można uznać za imperatywne rozstrzygnięcie podjęte przez organ w toku rozpoznawania sprawy, chociażby z uwagi na to, iż pismo to nie było doręczone uczestnikom postępowania, a strona skarżąca dowiedziała się o nim dopiero wówczas, gdy zapytała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. o jego uprawnienie do prowadzenia sprawy.

Na przedstawioną powyżej ocenę działań organów administracji nie ma wpływu okoliczność, iż organ wyższego rzędu rozpoznając wniosek skarżącej spółki odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. od prowadzenia sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie powyższe już ze swej istoty jest błędne, bowiem odmowa wyłączenia organu od prowadzenia określonej sprawy byłaby aktualna jedynie wówczas, gdyby organ ten do rozpoznania tejże sprawy był właściwy, a więc byłby organem ogólnej właściwości miejscowej, bądź gdyby przyznano mu tę właściwość w następstwie jej delegowania przez organ nadrzędny. W niniejszej sprawie – co już wyżej wykazano – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta S. nie została delegowana właściwość miejscowa do prowadzenia sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a zatem domaganie się od organu wyższego rzędu wyłączenia tegoż organu od jej prowadzenia, w istocie jest wnioskiem, który organ ten winien rozpatrywać jedynie na gruncie przepisów o nadzorze sprawowanym przez organy wyższego rzędu, nie zaś jako wniosek o wyłączeniu organu.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 145 par 1 pkt 2 u.p.s.a. w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. uznając, iż decyzja tegoż organu w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej.

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U Nr 74, poz. 368 ze zm.). Natomiast o kosztach zastępstwa adwokackiego orzeczono na podstawie przepisu art. 200 u.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 u.p.s.a., wstrzymując wykonanie owej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. .