Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 983/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 2, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 § 1 k, art. 35 § 2, art. 35 § 3, art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 267/21 w sprawie ze skargi H. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od H. R. na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 267/21: 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. N[...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej H. R. sumę pieniężną w kwocie 500 złotych; 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej H. R. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 4 sierpnia 2021 r. H. R. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. N[...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 k.p.a. i wniosła o wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Prezydenta do wydania zgodnie z wnioskiem z 17 grudnia 2019 r. zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego objętej wnioskiem nieruchomości w prawo własności - w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 25.837,35 zł oraz zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz H. R. kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że po doręczeniu organowi postanowienia SKO w Warszawie z 21 stycznia 2021 r. o uchyleniu postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z 1 lipca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia i przekazaniu organowi sprawy do ponownego rozpoznania Prezydent nie podejmował żadnych czynności w sprawie, w tym nie zawiadomił skarżącej w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podniosła również, że postanowieniem z 5 maja 2021 r. SKO w Warszawie stwierdziło, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązało organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie do 30 czerwca 2021 r. Zarzuciła, że jej wniosek z 17 grudnia 2019 r., którego rozpoznanie sprowadza się do prostej czynności przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu, pozostaje bez rozpoznania przez ponad półtora roku, pomimo że jest to czynność materialno-techniczna niewymagająca przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie wskazując na specyfikę zaświadczeń wydawanych na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz.U. 2020 r. poz. 2040), a także formułowane na tym tle poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wytyczne Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 grudnia 2020 r. Organ podniósł, że w związku z wątpliwościami w zakresie rzeczywistej funkcji budynku, wynikającymi z faktu, iż użytkownik wieczysty wskazywał, że nieruchomość była wynajmowana na cele biurowe, pismami z 2 kwietnia 2021 r. i 1 lipca 2021 r. wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przedłożenie do akt sprawy m.in. kopii uwierzytelnionych umów najmu zawartych z powyższymi spółkami, mającymi siedziby pod adresem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. Jednocześnie poinformował stronę, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji. Prezydent wskazał, że w odpowiedzi na powyższe pismem z 12 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej odmówił przedłożenia dokumentów wskazując przy tym, że znajdują się one w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, dostępny również organowi. Wobec powyższego pismem z 10 sierpnia 2021 r. Prezydent wystąpił do Przewodniczącej Wydziału XIII Wydziału Gospodarczego KRS o przekazanie kopii dokumentacji składanej przez ww. spółki, w szczególności dokumentów, które potwierdziłyby uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformował również pełnomocnika skarżącej.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N[...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd I instancji uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w dniu 1 lipca 2020 r. organ wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, które następnie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 stycznia 2021 r., a sprawa została przekazana Prezydentowi do ponownego rozpoznania. Po otrzymaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. akt sprawy z Kolegium organ przez ponad dwa miesiące nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero po ponagleniu skarżącej z 19 marca 2021 r. pismem z 2 kwietnia 2021 r. Prezydent wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przedłożenie do akt sprawy m.in. kopii uwierzytelnionych umów najmu zawartych ze spółkami mającymi siedziby pod adresem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. informując jednocześnie, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji. Następnie po otrzymaniu pisma skarżącej z 9 lipca 2021 r. wskazującego, że żądane dokumenty znajdują się w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, dostępny również organowi pismem z 10 sierpnia 2021 r. Prezydent wystąpił do Przewodniczącej Wydziału XIII Wydziału Gospodarczego KRS o przekazanie kopii dokumentacji składanej przez ww. spółki, w szczególności dokumentów, które potwierdziłyby uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W opisanych okolicznościach nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza, w ocenie Sądu, nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Przy tym art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu nie zmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie charakteru zwłoki Sąd uwzględnił okres przekroczenia terminu na wydanie przedmiotowego zaświadczenia i charakter prowadzonej przez organ sprawy, w tym okoliczność, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia nie wymaga co do istoty prowadzenia postępowania w zakresie gromadzenia dowodów.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że w przedstawionych wyżej okolicznościach, biorąc pod uwagę czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj zaistniałej w sprawie bezczynności, zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, która to kwota mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 7 i 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. i stanowi środek służący zrekompensowaniu skarżącej oczekiwania na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent m.st. Warszawy reprezentowany przez radcę prawnego M. R., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta M. St. Warszawy postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej ustawa o przekształceniu) dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. N[...] w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta M.ST. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy, oraz zobowiązanie Prezydenta M. St. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie

- uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi na bezczynność organu w całości,

- zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że pismem z 10 sierpnia 2021 r. wystąpiono do Przewodniczącej Wydziału XIII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego o przekazanie kopii dokumentacji składanej przez ww. spółki, w szczególności dokumentów, które potwierdziłyby uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformowany został również pełnomocnik Skarżącej. Pełnomocnik był informowany zarówno o powodach niewydania rozstrzygnięcia, jak i przewidywanym terminie zakończenia sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zasada szybkości postępowania jest jedną z naczelnych norm regulujących obowiązki organu, jednak nie ma ona prymatu nad zasadą praworządności. Wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia w sytuacji, kiedy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do spełnienia podstawowej przesłanki, tj. zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe, skutkowałoby tym, że działania organu nie znalazłyby oparcia w przepisach prawa materialnego, jakimi jest ustawa o przekształceniu. Brak woli strony do przedłożenia dokumentów koniecznych do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego nie zwalnia organu z obowiązku ich pozyskania. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie prowadzi do wydłużenia postępowania, jednak nie jest to za przyczyną organu prowadzącego postępowanie. Podejmowane przez organ I instancji czynności opisane powyżej zmierzają do należytego ustalenia stanu faktycznego, co pozwoli na ostateczne rozstrzygnięcie, czy nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie zarzut, że organ dopuścił się bezczynności, jest bezzasadny.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła H. R., wnosząc o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej,

2) zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz H. R. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem H. R., organ w istocie zarzucie pkt 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadził do niczym nieuzasadnionej negacji przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w szczególności zaś do jego własnej subiektywnej oceny. Organ w uzasadnieniu zarzutu nie wykazał, aby wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski Sądu I instancji naruszały przepisy postępowania, w tym przesłanki swobodnej oceny dowodów i nie odpowiadały wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Odnosząc się do pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca stwierdziła, że w sprawie Sąd I instancji przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, stwierdzając, że kwota ta mieści się w wymiarze określonych w art. 154 § 7 i 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. i stanowi środek służący zrekompensowaniu skarżącej oczekiwania na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem z 17 grudnia 2019 roku o wydanie zaświadczenia. A zatem Sąd I instancji uznał, że przyznana skarżącej suma pieniężna będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy Organu) i posłuży nie tylko zdyscyplinowaniu Organu administracji publicznej, ale przede wszystkim wynagrodzi skarżącej wadliwe działanie Organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta M. St. Warszawy postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy o przekształceniu.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zasadnie również przyjął, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał również, że wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 17 grudnia 2019 r. (k. 72 akt administracyjnych) i od tego momentu, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy określony w niniejszej sprawie treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu, to jest 4 miesiące od dnia otrzymania przez organ stosownego wniosku. Tymczasem do dnia orzekania przez Sąd I instancji Prezydent m. st. Warszawy nie wydał stosownego zaświadczenia ani też nie odmówił jego wydania, co zdaniem Sądu I instancji stanowi o zasadności skargi.

Wskazać w tym miejscu należy, że skoro organ administracji publicznej jest uprawniony z mocy art. 36 § 1 k.p.a. do wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, to nie można mówić przed upływem terminu wyznaczonego w tym trybie, że organ jest bezczynny. Prawidłowa kontrola sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracji, wykonywana w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność, winna zatem polegać na ustaleniu, czy w sytuacji niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisu szczególnego (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – z ustawy o przekształceniu) organ dokonał czynności, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Dopiero w przypadku niezałatwienia sprawy pomimo upływu terminu wyznaczonego przez organ zasadne jest zarzucanie organowi bezczynności.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku) do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Nie w każdym zatem przypadku ustalenie terminu załatwienia sprawy będzie sprowadzać się do odliczenia określonej liczby dni, tygodni lub miesięcy od dnia złożenia wniosku przez stronę.

Sąd I instancji nie dokonał ustaleń dotyczących tego, czy organ działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy oraz czy wyznaczony w taki sposób termin został przekroczony przez organ. Nie dokonał również oceny zasadności zastosowania normy zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. Nie wiadomo zatem, czy rzeczywiście organ był bezczynny, a jeżeli tak, to od jakiej daty. Brak ustalenia długotrwałości bezczynności organu uniemożliwia przy tym siłą rzeczy ocenę, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustaleń dotyczących bezczynności nie można zastępować ustaleniami wskazującymi na prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę ogólną szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. należy zatem uznać za zasadny. W tym stanie rzeczy zbędne jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę dokona ustaleń dotyczących daty, w której organ stał się bezczynny, oraz w przypadku stwierdzenia bezczynności oceni, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiednie do dokonanych ustaleń i ocen.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240,00 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).