Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 292/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Umowy przeniesienia własności nieruchomości zawierane przez Skarb Państwa z osobami fizycznymi przed 5 grudnia 1990 r. mogły być wynikiem uprzedniego wyznaczenia terminu do ich zawarcia pod rygorem wywłaszczenia. Ustalenie, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia pod rygorem wywłaszczenia z art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nakazałoby przyjąć, że skarżący mogą skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie tej ustawy w rozumieniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

TEZY

Umowy przeniesienia własności nieruchomości zawierane przez Skarb Państwa z osobami fizycznymi przed 5 grudnia 1990 r. mogły być wynikiem uprzedniego wyznaczenia terminu do ich zawarcia pod rygorem wywłaszczenia. Ustalenie, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia pod rygorem wywłaszczenia z art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nakazałoby przyjąć, że skarżący mogą skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie tej ustawy w rozumieniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 września 2009 r. sprawy ze skargi A. P. H. i A. M. H. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących A. P. H. i A. M. H. kwotę 3.484,00 (słownie: trzy tysiące czterysta osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Działając na wniosek A. P. H. i A. M. H. z dnia 15 września 2006 r., o zwrot nieruchomości organ I instancji uznał, że część wywłaszczonej nieruchomości, położonej w B. przy ul. H. K., oznaczonej jako działka nr a, w obrębie 01, o powierzchni o 0,7103 ha (zgodnie z projektem podziału działki nr b o pow. 2,7273 ha), stanowiącej własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zwrócił tę nieruchomość na współwłasność A. P. H. i A. M. H., dokonując jednocześnie rozliczenia z tytułu zwrotu. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskowana nieruchomość, oznaczona na dzień wywłaszczenia jako działka nr c o pow. 2,3651 ha, położona w B. przy S. P. – O., w obrębie 01, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego - umowa sprzedaży - z dnia 14 października 1986 r., Rep. A. Nr [...], od Państwa J. i S. B., z przeznaczeniem częściowo pod projektowaną ulicę, a częściowo pod spółdzielcze wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe z usługami podstawowymi. Ustalono ponadto, iż zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego w B. z dnia 19 marca 1999 r., sygn. akt II Ns [...] oraz z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt II Ns [...], spadkobiercami byłych właścicieli: S. B. i J. B., a zatem osobami uprawnionymi do występowania z roszczeniem, są A. P. H. i A. M. H.

Organ stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów i materiałów, m. in. notatki służbowej z dnia 6 czerwca 2008 r., wizji na gruncie, opisu zagospodarowania działki nr a, zawartego w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 17 grudnia 2008 r., dla potrzeb niniejszego postępowania oraz treści mapy zasadniczej wynika, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. pod projektowaną ulicę, a częściowo pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z usługami podstawowymi. Pomimo upływu ponad 20 lat od dnia wywłaszczenia, działka stanowi niezagospodarowany teren, porośnięty trawą i chwastami, a fragmentarycznie samosiewem brzozowym. Mając na uwadze powyższe, uznano nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym a o pow. 0, 7103 ha, w obr. 01, położoną w B. przy ul. H. K. za zbędną na cel wywłaszczenia i orzeczono jej zwrot na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

Od decyzji powyższej Prezydent Miasta B. złożył odwołanie. Wniósł o uchylenie decyzji Starosty B. dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w B. przy ul. H. K., oznaczonej jako działka nr a, obr. l o pow. 0,7103 ha, stanowiącej własność Gminy B. i umorzenie prowadzonego postępowania. W odwołaniu wskazano między innymi, że na uwagę zasługuje fakt, iż nieruchomość oznaczona na dzień wywłaszczenia numerem c, położona w B. przy S. P. - O. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego w dniu 14.X.1986 r. wtedy, gdy obowiązywała ustawa z dn. 29.V.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a instytucja wywłaszczenia była wyjątkowo stosowana, przeważnie w sytuacjach gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. W tej sytuacji nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 137 ustawy z dn. 21.VIII.1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdzie nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Taka sytuacja tu nie występuje, ponieważ nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, a nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem Prezydenta Miasta B. w/w umowa o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości została zawarta na zasadach ogólnych, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami w tym zakresie - art. 8 ust. 1 ustawy z dn. 29.IV.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl tego przepisu nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Stąd też wspomniana umowa kupna nieruchomości jest umową, gdzie mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego i nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda P. decyzją z [...].03.2009 r. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot tej nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustawa z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w dziale III zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" zawiera rozdział 6, którego przepisy regulują zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Według znajdującego się w tym rozdziale art. 136 ust. 3, zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, jeśli stała się ona, stosownie do przepisu art. 137, zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Można tu mówić, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 646/07, o nieruchomości nabytej w drodze klasycznego wywłaszczenia, tj. po przeprowadzeniu przez organ administracyjny stosownego postępowania zakończonego decyzją administracyjną. Ustawa w ust. 4 powołanego art. 136 dopuszcza odpowiednie stosowanie trybu przewidzianego w w/w ustępie 3 tego przepisu do części nieruchomości nabytej w drodze umowy, zgodnie z art. 113 ust. 3 (dotyczy to sytuacji gdy wywłaszczeniem objęta była tylko część nieruchomości, a pozostała część nie nadająca się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele została na żądanie właściciela nabyta w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zadaniem organu żaden z przedstawionych przypadków nie zachodzi w sprawie niniejszej. Ponadto organ stwierdził, iż treść art. 136 ust. 4 prowadzi do wniosku, że przepisy rozdziału 6 ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej do 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. l obecnie obowiązującej ustawy), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Aktualny jest tu zatem pogląd Sądu Najwyższego wyrażony pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w uchwale z dnia 24 września 1992 r. (III AZP 11/92, OSN 1993, Nr 6, póz. 93), iż " poprzedni właściciel zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy". Ustawa ta nie regulowała już umownego nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego. Jedynie uzależniała ona wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa. Umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego zawarta pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której warunki ustalone były przez strony, nie różni się więc niczym - jeśli chodzi o jej treść - od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju (w przedmiotowej sprawie jest to umowa sprzedaży, zaś w treści aktu notarialnego używane jest sformułowanie "cena", a nie "odszkodowanie"). Dlatego, w odróżnieniu od specyficznych umów wywłaszczeniowych, o jakich stanowił np. w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy dotyczące nabycia nieruchomości na cel publiczny zawarte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogą być traktowane jako prowadzące w istocie do wywłaszczenia nieruchomości. Wprawdzie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy wymienia nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., mówiąc jednak o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy, to "odpowiedniość" stosowania oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy. W rozpatrywanej sprawie notarialne umowy sprzedaży nieruchomości są umowami cywilnoprawnymi. Nie zawierają w swej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zwrot nieruchomości nabytych umowami cywilnoprawnymi w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, jest niedopuszczalny.

W skardze na decyzję Wojewody zarzucono jej naruszenie art. 136 ust. 3 i 4 w związku z art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż nie jest zasadny zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo stwierdzenia, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Zarzucono również naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i 3, art. 75, art. 77 k.p.a., przez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i nie wskazanie przyczyn z powodu których dowodom skarżących odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Starostwa Powiatowego w B., a także o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W motywach skargi wskazano, że skarżący spełniają wszystkie przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto wskazano, że NSA w wyroku z 09.04.2009 r. stwierdził, iż błędna jest wykładnia przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmująca, że artykuł ten nie wymienia jako podlegających zwrotowi nieruchomości nabytych w drodze umów cywilnoprawnych, o ile umowy te były zawarte pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6, działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten obowiązuje od 22 września 2004 r. i obie decyzje administracyjne wydane zostały po wejściu w życie wskazanego wyżej przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Sąd uznał wniesioną skargę za uzasadnioną, bowiem wątpliwości Sądu, skutkujące w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji, związane są z okolicznościami zawarcia umowy sprzedaży z dnia 14 października 1986 r. Błędna jest również ocena organu, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", nie może mieć zastosowania do umów sprzedaży zawierany przez Skarb Państwa z osobami fizycznymi w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zwanej dalej "u.g.g.w.n."

Bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (t.j. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Organy zasadnie rozpoznawały sprawę według stanu prawnego po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej przywołany przepis z dniem 22 września 2004 r. Przypomnienie to jest istotne, gdyż powyższa nowela nie pozostaje bez wpływu na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Wykładnia tego przepisu powinna rozstrzygnąć spór, którego istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy treść przepisu obejmuje nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy kupna-sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania u.g.g.w.n.

Pojecie "nabycie" nieruchomości, użyte w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługującym się aparaturą pojęciową wymienionych w nim ustaw, nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. "Nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, natomiast "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. Jerzy Ignatowicz [w:], J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 84). Zarówno zaś z odczytania przepisu art. 216 w kontekście historycznym, jak i z norm działu III, Tytułu I, Księgi drugiej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.93 ze zm.) wynika, że nabycie własności nieruchomości, o którym mowa w art. 216, następuje poprzez przeniesienie własności w drodze umowy.

Rzeczą bezsporną w przedmiotowej sprawie jest, iż działka położna w B., o której zwrot ubiegają się skarżący została sprzedana przez ich poprzedników prawnych Skarbowi Państwa w formie aktu notarialnego w dniu 14 listopada 1986 r., a zatem w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. To, czy nieruchomość została nabyta na podstawie u.g.g.w.n, wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dniu zawarcia umowy.

Art. 8 ust.1 u.g.g.w.n. stanowił, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 5, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodziły na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. W zdaniu drugim tego przepisu zawarto zastrzeżenie, iż pomniejszenie należności nie może być większe, niż wysokość odszkodowania. Przepis art. 13 ust.2 u.g.g.w.n. przewidywał tworzenie zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń, na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia na własność Państwa. Ponadto według art. 16 ust. 3 u.g.g.w.n ustalenia planu zagospodarowania stanowiły podstawę podjęcia czynności związanych z nabyciem przez Państwo, w drodze umowy bądź wywłaszczenia, własności oraz użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na gruntach przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust. 1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust. 1 pkt 3), użyteczności publicznej (art. 50 ust. 1 pkt 4). W art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. prawodawca zastrzegał, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Zatem umowa, o której mowa w art. 53 ust.1 spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sadu ocena czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n., nie może abstrahować od tego czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Sąd podziela pogląd NSA, wyrażony w wyroku I OSK 1815/07, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taka umowa jest umową zawartą w czasie obowiązywania u.g.g.w.n, ale nie na jej podstawie. Odmiennie ocenić należy sytuację, w której terenowy organ administracji państwowej, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 52 u.g.g.w.n.), wyznacza zainteresowanemu termin do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie może przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). Zarówno kompetencja organu administracyjnego, jak i podstawa proceduralna oraz materialne przesłanki związane z przeznaczeniem terenu (art. 50 ust.1 pkt 2, 3 i 4), znajdują oparcie w u.g.g.w.n. Podstaw tych nie usuwa konieczność dochowania w trakcie zawarcia umowy wymogów prawa cywilnego, wynikająca z art. 158 K.c. w związku z art. 8 ust.1 u.g.g.w.n.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do kompletności dokumentacji rejestrującej okoliczności zawarcia przedmiotowej umowy. Zwrócić należy uwagę, że pierwszym chronologicznie sporządzonym dokumentem w sprawie sprzedaży nieruchomości jest protokół rokowań z 4 września 1986 r. Kierując się doświadczeniem życiowym można mieć uzasadnioną wątpliwość czy przed tą czynnością nie było żadnej korespondencji pomiędzy organem a ówczesnymi właścicielami, która mogłaby stanowić dowód na okoliczność tego czy umowa była zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości czy też była konsekwencją wyznaczenia właścicielom terminu do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie organ mógł przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). Umowy zawierane przez Skarb Państwa z osobami fizycznymi przed 5 grudnia 1990 r. z zasady nie były ekwiwalentne, co potwierdza stanowisko prawodawcy w art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej, niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Zatem, co do zasady, należy uznać za nietypową sytuację oferowania przez osobę fizyczną Skarbowi Państwa kupna nieruchomości, gdy oferowana przez Skarb Państwa cena z reguły była niższa od rynkowej. O tym, że zawarcie umowy mogło być wynikiem uprzedniego wyznaczenia terminu do zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia, może świadczyć zapis w protokole z 4.09.1986 r., że nieruchomość ma być nabyta na zasób gruntów (art. 13 u.g.g.w.n.). Ponadto w dokumentacji jest zapytanie o przeznaczenie wykupowanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w akcie notarialnym z 14 listopada 1986 r. znajduje się stwierdzenie, że działka nr c znajduje się na terenie przewidywanym częściowo pod projektowaną ulicę, a częściowo pod projektowane budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z usługami podstawowymi – zatem wobec nieruchomości mogła być prowadzona wywłaszczeniowa, gdyż oba cele były wymienione w art. 50 ust. 1 uggwn.

W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych, prawem przewidzianych, środków dowodowych w celu usunięcia wątpliwości co do okoliczności zawarcia umowy. Ustalenie bowiem, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia w trybie art. 53 u.g.g.w.n. nakazałoby przyjąć, że skarżący mogą skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie u.g.g.w.n. Dlatego też w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić dodatkową kwerendę dokumentów dotyczących okoliczności zawarcia umowy. W przypadku braku innych dokumentów organ rozważy dopuszczenie dowodów ze źródeł osobowych na okoliczność zawarcia umowy. Organ odwoławczy winien również mieć na uwadze to, że uzupełnianie materiału dowodowego nie może powodować naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

Uchybieniem organu odwoławczego jest również orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje normy prawnej stanowiącej podstawę do wydania decyzji administracyjnej, uzasadnia wydanie decyzji odmownej a nie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie (vide wyrok wsa w Warszawie z 4.05.2007 r., IV Sa/Wa 2000/06). Kolejnym uchybieniem organ odwoławczego jest brak wyjaśnień czy podpisujący odwołanie od decyzji organu I instancji, w imieniu gminy B., Zastępca Prezydenta, był umocowany do złożenia odwołania. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym wymagane jest pełnomocnictwo Prezydenta, którego w aktach nie ma. Odbita na odwołaniu pieczęć "Z up. Prezydenta Miasta" może sugerować, że podpisujący odwołanie Zastępca Prezydenta myli upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych z umocowaniem do występowania w imieniu gminy w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących, stanowiących wysokość wniesionego w sprawie wpisu sądowego (34.215,00) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wliczając w to koszty reprezentacji skarżących przez pełnomocnika § 14 ust. 2 pkt 1) lit. "a" w zw. § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w tym także wysokość opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw (vide: wyrok SN z 12.03.2003 r., III CZP 2/03 OSNC 2003/12/161).