Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2910/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1 i 2 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w J [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 955/19 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Tauron Ekoenergia sp. z o.o. z siedzibą w Jeleniej Górze kwotę 1174 (słownie: tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na posiedzeniu niejawnym sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. [...] Sp. z o.o. w [...] (skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] dla potrzeb istniejącej [...] stanowiącej jeden z elementów żeglugowo-energetycznego Stopnia Wodnego [...] w km 80+875 rzeki [...] w zakresie poboru spiętrzonej wody do celów energetycznych oraz zrzutu przepuszczonej wody przez turbiny. Do wniosku załączony został m.in. "Operat wodnoprawny na szczególne korzystanie z wód rz. [...] dla potrzeb istniejącej [...] z marca 2016 r.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2016 r. ([...]) udzielił wnioskodawcy wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, a ponadto nałożył na użytkownika m.in. obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania [...]ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] w wysokości 10% kosztów faktycznie poniesionych przez RZGW w [...] na utrzymanie obiektów [...], tj. jazu wraz z górnym i dolnym stanowiskiem, przepławki, śluzy z awanportami górnym i dolnym (punkt II. 3. decyzji).

Wskazana powyżej decyzja organu I instancji z [...] października 2016 r. została uchylona w całości przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. ([...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Kr 478/17 skargę Spółki na ww. decyzję organu odwoławczego z [...] lutego 2017 r. oddalił, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3210/17, wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW w [...] z [...] lutego 2017 r. uchylił, zobowiązując przy ponownym rozpatrywaniu wniesionych odwołań do rozważenia, czy i w jakim zakresie konieczne będzie przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w rozumieniu art. 136 k.p.a., w szczególności w odniesieniu do spornej kwestii sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania obiektów, a następnie do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w całości co do meritum.

Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z/s w [...] oraz odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji na etapie prowadzonego postępowania nie dysponował wnioskiem właściciela SW [...] o ustalenie w decyzji udzielającej tego pozwolenia partycypacji w kosztach utrzymania ww. urządzenia, a zatem nie posiadał wiarygodnego dokumentu mogącego stanowić podstawę do określenia wysokości tej partycypacji. Żądanie RZGW w [...] o ustalenie w pozwoleniu wodnoprawnym partycypacji w kosztach utrzymania SW [...] zostało przedłożone Prezydentowi Miasta [...] pismem z [...] września 2017 r., a więc dopiero po przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, w związku z decyzją Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. W piśmie tym RZGW w [...] sprecyzowało swoje żądania poprzez wskazanie, że wysokość partycypacji powinna wynosić 30% kosztów faktycznie poniesionych na utrzymanie wszystkich obiektów SW [...], przedkładając jednocześnie "Ekspertyzę dotyczącą ustalenia korzyści z funkcjonowania stopnia wodnego [...] wraz z uzasadnieniem metodyki", sporządzoną w maju 2017 r. W konsekwencji powyższego, swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. przedstawiła Spółka [...] wskazując, iż odnosi ona korzyści wyłącznie z jazu piętrzącego, a udział w kosztach jego utrzymania powinien wynosić 10%. Spółka przedłożona jednocześnie "Ekspertyzę dotyczącą partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych tworzących stopień wodny [...] w km 80+875 biegu rzeki [...], stosownie do odnoszonych korzyści z jego eksploatacji" z listopada 2017 r. Ponieważ decyzja Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w związku z wydanym przez NSA wyrokiem w przedmiotowej sprawie nie występuje już w obrocie prawnym, ww. dokumentacja zgromadzona przez Prezydenta Miasta [...] i Dyrektora RZGW w [...] została przekazana wraz z odwołaniami do organu odwoławczego.

Uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i stwierdził, że nie może zastępować organu pierwszej instancji, a tym samym nie może na podstawie tak istotnego w sprawie nowego materiału dowodowego wydać decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego byłaby jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Sprzeciw od decyzji z [...] marca 2019 r. wniosła [...] sp. z o.o. w [...], zarzucając jej naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Oddalając ten sprzeciw wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze Spółką, że organ działał w rygorze art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że związanie wynikające z tego przepisu w realiach tej sprawy wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r. II OSK 3210/17, w którym Sąd ten wskazał, że "rozpoznając na nowo odwołania wniesione przez [...] sp. zoo. w [...] oraz RZGW w [...], organ odwoławczy rozważy czy i w jakim zakresie konieczne będzie przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w rozumieniu art. 136 k.p.a., przy uwzględnieniu jego obecnego brzmienia, w szczególności w odniesieniu do spornej kwestii sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania obiektów, a następnie wyda decyzję rozstrzygającą sprawę w całości co do meritum."

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się wprost do art. 136 k.p.a. nie nałożył na organ bezwzględnego obowiązku wydania decyzji kończącej sprawę.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zważył na okoliczność, że żądanie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o ustalenie w pozwoleniu wodnoprawnym partycypacji w kosztach utrzymania SW [...] zostało przedłożone Prezydentowi Miasta [...] pismem z [...] września 2017 r., a więc już po zaskarżeniu do WSA w Krakowie decyzji Dyrektora RZGW w [...] – wtedy działającego jako organ II instancji - z [...] lutego 2017 r. W piśmie tym RZGW w [...] sprecyzowało swoje żądania poprzez wskazanie, że wysokość partycypacji powinna wynosić 30% kosztów faktycznie poniesionych na utrzymanie wszystkich obiektów SW [...], przedkładając jednocześnie sporządzoną w maju 2017 r. ekspertyzę. W konsekwencji powyższego, swoje stanowisko w sprawie w piśmie z [...] grudnia 2017 r. wraz z ekspertyzą z listopada 2017 r. przedstawił [...] Sp. z o.o.,

Ponieważ decyzja Dyrektora RZGW w [...] z [...] lutego 2017 r. została uchylona przez NSA w/w wyrokiem, sprawa została przekazana aktualnemu organowi odwoławczemu, którym jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Sąd podzielił stanowisko organu, że sprawa rozstrzygnięta przez organ odwoławczy decyzją Dyrektora RZGW w [...] z [...] lutego 2017 r. nie była tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą rozstrzyganą kontrolowaną decyzją. Na etapie ostatniego postępowania odwoławczego pojawił się bowiem nowy materiał dowodowy, który nie był przedmiotem oceny organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r. II OSK 3210/17 zobowiązany został do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, jednakże po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego w rozumieniu art. 136 k.p.a. Zatem, mając na uwadze zupełnie nowy materiał dowodowy w sprawie, który ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, prawidłowo wydal decyzję kasatoryjną. Takie sposób procedowania Sąd I instancji uznał za prawidłowy w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Gwarancję ochrony prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy stanowi instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego, uregulowana w art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie wyraźnie wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. art. 136 k.p.a., dopuszczalne jest naprawienie takich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ustawodawca umożliwił organowi wydającemu decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m.in. ustalenie obowiązku wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści (art. 128 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r.). W toku prowadzonego postępowania właściwy organ analizuje nie tylko wniosek właściciela urządzenia wodnego, co do jego zakresu, ale również stanowisko podmiotu który ma zostać zobowiązany do partycypacji w kosztach utrzymywania tego urządzenia, ustosunkowuje się do tych materiałów, a następnie w zależności od zajętego stanowiska, w wydanej decyzji ustala podział kosztów. W przedmiotowej sprawie organ I instancji na etapie prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie dysponował konkretnym wnioskiem właściciela Stopnia Wodnego [...] o ustalenie w decyzji udzielającej tego pozwolenia wodnoprawnego partycypacji w kosztach utrzymania ww. urządzenia, a zatem nie posiadał wiarygodnego dokumentu mogącego stanowić podstawę do określenia wysokości tej partycypacji.

Sąd podzielił stanowisko Prezesa PGWWP, że z uwagi na brak takiego wniosku organ I instancji nakładając w punkcie II. 3. zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2016 r. ww. obowiązek, naruszył przepisy art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego.

Reasumując Sąd I instancji przyjął, że wbrew zarzutowi sprzeciwu, w kontrolowanej sprawie właściwie zastosowano art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie naruszałoby art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości, wniosła [...] sp. o.o. z siedzibą w [...].

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151a § 1 w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

a) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy rozstrzygnięcie merytoryczne poprzedzone uzupełniającym postępowaniem dowodowym powinno zostać wydane przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organu II instancji;

b) art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy zgodnie z oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania określonymi w wyroku NSA z 27 czerwca 2018r., decyzję rozstrzygającą sprawę w całości co do meritum powinien wydać Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organ II instancji.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, alternatywnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, a w rezultacie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie jej uchylenie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2a p.p.s.a. skarżąca Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do odniesienia się do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, gdyż nie dopatrzył się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Podstawy kasacyjnie skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione.

Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma kwestia odnosząca się do zastosowania na jej gruncie art. 153 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje to, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r. II OSK 3210/17 organ odwoławczy zobowiązany został przy rozpoznaniu na nowo odwołań wniesionych przez [...] sp. z o. o. w [...] oraz RZGW w [...] do rozważenia, czy i w jakim zakresie konieczne będzie przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w rozumieniu art. 136 k.p.a., przy uwzględnieniu jego obecnego brzmienia, w odniesieniu do spornej kwestii sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania obiektów, a następnie do wydania decyzji rozstrzygającą sprawę w całości co do meritum. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przedmiotem rozpoznawanego obecnie sporu. Skarżący kasacyjnie uważa, że wyraża ono nakaz rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznej, po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest zaś wewnętrznie sprzeczne – w jednym fragmencie uzasadnienia (część merytoryczna – rozważania Sądu I instancji) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie nałożył na organ bezwzględnego obowiązku wydania decyzji kończącej sprawę (str. 7 uzasadnienia wyroku), w innym fragmencie przyjmuje zaś, że organ odwoławczy mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązany został wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę, aczkolwiek po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Sięgnięcie do uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 3210/17 dowodzi, że w pisemnych motywach tego wyroku, niezależnie od zacytowanego powyżej fragmentu, znalazło się następujące stwierdzenie: "Dyrektor RZGW dysponował bardzo obszernym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym również w zakresie prowadzonych wcześniej negocjacji między stronami w zakresie wspomnianej partycypacji. Nie było zatem konieczności powtarzania całego postępowania od nowa przed organem I instancji, tym bardziej, że ewentualne wątpliwości mogły być wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego lub zlecone do uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a. organowi I instancji. Brak jest również przeszkód do przeprowadzenia na tym etapie rozprawy administracyjnej, podczas której możliwe jest wyjaśnienie stanowiska stron". Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym wyroku expressis verbis wyraził następnie zapatrywanie, iż "organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie uzupełniające w oparciu o art. 136 k.p.a. dotyczące wyłącznie spornej kwestii partycypacji w kosztach utrzymania, a następnie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne". W tych okolicznościach nie można uznać, że powody uchylenia prawomocnym wyrokiem sądu poprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego były niejasne. Ocena prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniającego prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z [...] lutego 2017 r. niewątpliwie obejmowała zatem nakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, po ewentualnym przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Rozpoznawana sprawa nie zamyka się jednakże tylko na kwestii zidentyfikowania treści oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w omawianym wyroku w sprawie II OSK 3210/17. Na zakres obowiązku związania organu oraz Sądu I instancji oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wpływają bowiem także wynikające z art. 153 p.p.s.a. ograniczenia tego obowiązku. W świetle tego przepisu, dokonana przez sąd administracyjny ocena prawna nie ma mocy wiążącej w przypadku, gdy po jej wyrażeniu nastąpiła zmiana przepisów prawa. Tego rodzaju przyczyna uzasadniająca wyłączenie związanie organu stanowiskiem orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie tej sprawy nie wystąpiła.

Ponadto, skoro w świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą "w sprawie", to uchylenie związania tą oceną musi znajdować zakotwiczenie w stwierdzeniu braku tożsamości sprawy, której dotyczył wyrok zawierający wiążącą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, ze sprawą aktualnie przez organ rozpoznawaną.

Wyłączenie zastosowania art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie oparł na stwierdzeniu, że sprawa rozstrzygnięta przez organ odwoławczy decyzją z [...] lutego 2017 r. nie była tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą rozstrzyganą kontrolowaną przez ten Sąd decyzją z [...] marca 2019 r. Wniosek o braku tożsamości sprawy Sądy wywiódł z faktu pojawienia się nowego materiału dowodowego, który nie był przedmiotem oceny organu I instancji. Mając na uwadze tę argumentację przypomnieć należy, że tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają: podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, komentarz do art. 153, pkt 40). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie tej sprawy brak jest podstaw do uznania,

że doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych na skutek pojawienia się nowych materiałów źródłowych. Przedstawione ekspertyzy, do których nawiązuje Sąd I instancji, stanowią materiał dowodowy, który ma być przeprowadzony w postępowaniu wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie wysokości partycypacji, nie jest zaś elementem stanu faktycznego. Kodeks postępowania administracyjnego odróżnia sytuację istnienia nowych okoliczności faktycznych od nowych dowodów (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), zatem pojęć tych nie należy utożsamiać. Przedstawienie dodatkowych dowodów nie stanowi, co do zasady, zmiany stanu faktycznego, nie jest zatem okolicznością wywołującą brak związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi na podstawie art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r. I OSK 3073/14), tym bardziej w sytuacji jaka miała miejsce w tej sprawie, w której wiążąca organ odwoławczy ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmowała możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Nie można na gruncie tej sprawy wywieść, że nowo pozyskany materiał dowodowy przedstawiony został na okoliczności inne, niż objęte wiążącą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiot postępowania dowodowego nie uległ żadnej istotnej modyfikacji, gdyż w dalszym ciągu dotyka on bezpośrednio i wyłącznie kwestii, która była przedmiotem rozważań w sprawie II OSK 3201/17, tj. partycypacji w kosztach utrzymania konkretnych urządzeń wodnych. Podkreślić też trzeba, że ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w poprzednio wydanym wyroku w tej sprawie, dotycząca zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. obejmowała pogłębioną analizę instytucji decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. i zawierała się również w stwierdzeniu, że przewidziana w tym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie powinno ujść uwadze Sądu I instancji, że w cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Przyjmując, że jedynie brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zarazem, że ewentualne braki dowodowe mogą być co do zasady uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a., podkreślając w szczególności, że możliwość uzupełnienia części materiału dowodowego odnosi się do sytuacji analogicznych do niniejszej, tj. gdy dotyczy jedynie części rozstrzygnięcia, a nie decyzji jako całości. Zważywszy zatem, iż w ramach wiążącej organ odwoławczy oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania NSA wyraził zapatrywanie, iż organ ten dysponował bardzo obszernym materiałem dowodowym i ewentualne wątpliwości co do stanowiska stron mogły być wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego, np. także w ramach rozprawy administracyjnej, trudno znaleźć powody sprzeciwiające się możliwości dopuszczenia przedstawienia tego stanowiska w ramach dowodów z opinii biegłych (ekspertyzy z maja 2017 r. przedstawionej RZGW w [...] oraz ekspertyzy z listopada 2017 r. złożonej przez Spółkę).

Za istotną zmianę okoliczności sprawy nie może być uznane przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadniało to, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nałożył obowiązek wynikający z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym, "pomimo braku wyraźnego wniosku czy żądania właściciela urządzenia wodnego". Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z 27 czerwca 2018 r. wskazująca na konieczność wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie kosztów utrzymania urządzeń wodnych (art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r.) musiała być przecież konsekwencją uznania przez sąd kasacyjny, że postępowania administracyjne tym przedmiocie zostało skutecznie zainicjowane. Nie stanowi ona zatem elementu stanu faktycznego sprawy odmiennego od tego, który stanowił podstawę wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w 27 czerwca 2018 r., zatem nie może być uznana za okoliczność nową oraz istotną w niniejszej sprawie, stanowiącą o braku tożsamości tej sprawy.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku z 17 maja 2019 r. podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 151a § 1 w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a. uznał za usprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności tej sprawy nie zmieniły się sposób wskazujący na nieaktualność oceny przyjętej w poprzednim wyroku tego Sądu (II OSK 3210/17), co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Stwierdzone naruszenie art. 153 p.p.s.a. łączyło się w tej sprawie bezpośrednio z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniały w tej sprawie podstawy do ponownego wydania decyzji kasacyjnej. Skarżąca kasacyjne zasadnie podnosi, że organ odwoławczy rozpoznawał tą samą sprawę, która była uprzednio rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, a ocena prawna oraz wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w decyzji z [...] lutego 2017 r. pozostają aktualne wobec decyzji kasacyjnej tego organu z [...] marca 2019 r. Zauważyć trzeba, że organ I instancji mocą swojej decyzji nałożył na użytkownika obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...], zatem nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że w takiej sytuacji jego ewentualne decyzja merytoryczna byłaby jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, co naruszałoby art. 15 k.p.a.

W tych okolicznościach, organ odwoławczy zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania odwołań spółki [...] oraz RZGW w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151a § 2 p.p.s.a. jest zasadny o tyle, o ile prawidłową podstawę wyroku oddalającego przez wojewódzki sąd administracyjny sprzeciw od decyzji administracyjnej powinien stanowić właśnie ostatnio powołany przepis, a nie podany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. Mając jednak na uwadze stwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny brak podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a., uznac trzeba, że powyższa wadliwość zaskarżonego wyroku nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżący kasacyjnie niezasadnie jednak kieruje przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 193 p.p.s.a. (w zw. z art. 153 p.p.s.a), który przez Sąd I instancji nie był i nie mógł być stosowany, jako regulujący kwestie związane z postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjny.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 182 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania za obie instancje Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.