Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 709/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P.z dnia [..]roku nr [..]w tej części, w której nie przyznano skarżącej B. C. dodatku mieszkaniowego ponad kwotę [..]zł./ [..]złote i [..] groszy /, 2. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w nieuchylonej części, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz radcy prawnego [..]kwotę 240 /dwieście czterdzieści/złotych podwyższoną o stawkę należnego podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [..]marca 2005 r. skarżąca B. C. wystąpiła do Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych Oddziału ds. Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta P. Delegatura [..] o przyznanie dodatku mieszkaniowego na zajmowany lokal mieszkalny na [..]w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej [..]. W dokumentacji wniosku skarżąca podała, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 24,70 m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 19,48 zł, łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła [..]zł., jak również, ze prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających miesiąc, w którym wniosek złożyła wynosił [..]zł, z czego [..]zł brutto z tytułu emerytury oraz 300 zł tytułem pomocy rzeczowej od osób trzecich, co łącznie stanowi kwotę [..]zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [..]r. Nr [..]Prezydent Miasta P. przyznał B. C. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od [..]kwietnia do [..] września 2005 r., w wysokości [..]zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji, podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 i 5, art. 2, art. 3 ust. 2-4, art. 4-5, art. 6 ust. 1-6, 8-10, art. 8 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) organ wyjaśnił, iż wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną/faktyczną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymująca dodatek, tj. 20% dochodu.

Składając odwołanie od tej decyzji B. C. zakwestionowała wysokość przyznanego dodatku. Wyjaśniła, że zmniejszenie wysokości dodatku o 102,70 zł stanowi dla niej istotną różnicę, jest bowiem osoba samotną i nie otrzymuje żadnej dodatkowej pomocy. Odwołująca się wyjaśniła, że składając osobiście wniosek o przyznanie świadczenia była pod wpływem silnych leków uśmierzających ból, stąd nieświadomie podpisała wniosek, który był wypełniany w obecności urzędnika Oddziału. Zdaniem strony urzędnik ten na podstawie jej wyjaśnienia, iż sporadycznie jest przez sąsiadów lub znajomych proszona na obiad lub na śniadanie błędnie uznał to wsparcie za udzielaną jej pomoc rzeczową i zasugerował tej pomocy do deklaracji. Podkreśliła, że żadnej pomocy rzeczowej nie otrzymuje.

Decyzją z dnia [..]r. Nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, w uzasadnieniu decyzji odwołując się do definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się wszelkie przychody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że do dochodu nie wlicza się świadczeń w naturze z pomocy społecznej, stąd prawidłowo w dochodzie odwołującej się uwzględniono kwotę stanowiącą oszacowaną przez wnioskodawczynię pomoc osób trzecich. Podkreślił, iż deklarację o uzyskiwanych dochodach odwołującą się podpisała, jak również sama podała oszacowaną kwotę uzyskiwanej pomocy.

W skardze na powyższą decyzję B. C. wniosła o jej uchylenie, w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w złożonym wcześniej odwołaniu. Zarzucając rozstrzygającym w spawie organom wadliwe ustalenie wysokości jej dochodu miesięcznego skarżąca wyjaśniła, iż dochód, którym dysponuje, nie pozwala jej na godne życie, w tym zakup koniecznych leków. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 26 października 2006 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił organom rozpatrującym sprawę naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazując na wprowadzenie skarżącej w błąd w momencie wypełniania wniosku oraz deklarowanych dochodów, pełnomocnik strony zarzucił organowi i instancji naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak stosownego jej pouczenia o skutkach prawnych złożenia oświadczenia, w którym wskazała na otrzymaną pomoc sąsiedzką. Zdaniem pełnomocnika strony zastrzeżenia budzi także samo oszacowanie pomocy, której skarżącej udzielono, wskazał także na zmianę ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która nastąpiła ustawą z dnia 17 lutego 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadną.

Rzeczą Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w sprawie doszło do naruszenia zasady udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania, wyrażonej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.-dalej k.p.a.). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe, a pogląd ten zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. III ARN 40/92 oraz w swoich licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Urzędnik państwowy (pracownik samorządowy) ma obowiązek zwrócenia uwagi strony na całokształt okoliczności sprawy, jeżeli stwierdzi, lub powinien stwierdzić, że zamierza ona podjąć działania wiążące się przynajmniej z ryzykiem wystąpienia niekorzystnych dla niego skutków. Pracownik administracji ma przy tym obowiązek udzielania informacji w możliwie jasny sposób, a przekazana informacja powinna być przydatna do realizowania celów założonych przez osoby wnioskujące o jej udzielenie. Urzędnik jest więc obowiązany przekazywać informację w taki sposób, aby zrozumiał ją konkretny obywatel. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją o osiągniętych dochodach skarżąca złożyła osobiście, wypełniając te dokumenty w obecności urzędnika przyjmującego przedmiotowe wnioski. W dacie składania tej dokumentacji ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) w jej art. 3 ust. 3 nakazywała zaliczanie do dochodu wszelkich przychodów, z wyłączeniem dochodów wyraźnie w niej wskazanych. Obowiązkiem tego urzędnika było nie tylko zapoznanie wnioskodawczyni z treścią tego przepisu, lecz także wyjaśnienie osobie składającej wniosek, jakie konsekwencje wynikają z zadeklarowania przychodów uzyskiwanych z innych źródeł, aniżeli renta czy emerytura, w tym prawidłowego oszacowania wartości otrzymanych świadczeń w naturze. W świetle oświadczeń złożonych przez skarżącą w niniejszej sprawie pracownik organu I instancji czynności tych zaniechał, w wyniku czego w złożonej deklaracji skarżąca wpisała jako dochód za okres trzech miesięcy także pomoc rzeczową o wartości 300 zł.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała, z którym pracownikiem rozmawiała składając wniosek. Z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ II instancji nie poczynił żadnych kroków w celu wyjaśnienia tej sprawy, w szczególności nie przesłuchał wskazanych osób na okoliczność ustalenia, czy wypełniając deklarację o dochodach skarżąca została pouczona o treści art. 3 ust. 3 przedmiotowej ustawy.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 §1 k.p.a., w myśl których organa administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie skarżącej przyznano dodatek mieszkaniowy, którego wysokość ustalona została z uwzględnieniem udzielanej jej przez osoby trzecie pomocy w naturze w postaci obiadów i śniadań, zgodnie z wypełnioną i podpisaną przez nią deklaracją o dochodach. W ocenie Sądu wnioski, jakie organ wyprowadził z analizy tego dokumentu są chybione i nie uzasadniają przyjęcia, iż pomoc sąsiedzka oraz ze strony znajomych, jaką skarżąca otrzymała w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, miały charakter przychodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 przedmiotowej ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Podstawowym kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie tego świadczenia, jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w jej art. 3 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Zdanie pierwsze art. 3 ust. 3 zawiera więc regulację podstawową, podczas gdy zdanie drugie wskazanego przepisu ma charakter wyjątkowy, gdyż pozwala osobom uprawnionym nie wliczać do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa i wysokość dodatku mieszkaniowego, niektórych rodzajów przychodów, m.in. świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Zważyć należy, iż konstytucyjność tego przepisu badał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21.07.2004 r. sygn. akt K 16/03 stwierdził, iż taka piętrowa konstrukcja art. 3 ust. 3 (zasada i wyjątek od zasady) wskazuje na pewną niekonsekwencję ustawodawcy, który pominął niektóre rodzaje świadczeń jako uprawniające do wyłączenia z kategorii dochodu, jednakże nie nosi ona cech niekonstytucyjności. Zdaniem Trybunału wątpliwości co do tego przepisu powinny być dla ustawodawcy sygnałem do rozważenia zmiany tego przepisu przez rozszerzenie zawartego tam przywileju na inne świadczenia (publ. OTK-A 2004/7/68). Taka zmiana nastąpiła dwukrotnie, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy odnotować należy, iż wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 64 poz. 447) do dochodu nie wlicza się pomocy w zakresie dożywiania. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wątpliwości co do regulacji zawartej w przedmiotowym przepisie nakazują skorzystać z zasad wykładni celowościowej. W oparciu o wskazaną wykładnię Sąd uznał, iż jeżeli ustawodawca przyjął, że świadczenie, które w postaci świadczeń w naturze z pomocy społecznej nie powinno być wliczane do dochodu będącego podstawą określenie uprawnień do dodatku mieszkaniowego, ponieważ ma ono określony cel - zapewnie możliwości pokrycia kosztów egzystencji osób bez dochodu lub z niskim dochodem, to nie ma żadnych podstaw, by świadczenie przeznaczone na realizację tego samego celu, ukształtowanie w formie pomocy humanitarnej osób trzecich, a więc w postaci pomocy niezinstytucjonalizowanej, traktowane było inaczej. Podzielając stanowisko zaprezentowane przez jednego z sędziów Trybunału orzekającego w wyżej przytoczonej sprawie (por. uzasadnienie wyroku Trybunału - zdanie odrębne s. J. Ciemniewskiego) Sąd niniejszy uznaje, iż także w sytuacji, gdyby pomoc ze strony osób trzecich była udzielana skarżącej stale, a nie okazjonalnie, to nie stanowiłaby ona dochodu, w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Jak wyżej wskazano w rozpatrywanej sprawie organ zaliczył do dochodu skarżącej pomoc rzeczową w postaci obiadów i śniadań, którymi jest częstowana, jak wyjaśniła w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, przez sąsiadów oraz znajomych.

W ocenie Sądu zasady doświadczenia życiowego wskazują ponadto, że korzystając z zaproszenia rodziny, sąsiadów czy znajomych na obiad, kolację czy jakikolwiek inny posiłek w zależności od pory dnia, zarówno osoba zaproszona jak i zapraszający z reguły nie traktują takiego spotkania jako okazji do udzielenie pomocy rzeczowej w postaci dożywiania danej osoby, a więc jako przysporzenia na rzecz konkretnej osoby w rozumnemu wyżej wskazanego przepisu. Należy więc rozróżnić udzielanie pomocy w postaci świadczeń w naturze lub świadczeń pieniężnych, co najczęściej następuje z powodów humanitarnych, od zwykłego zaproszenia na spotkanie towarzyskie, w ramach którego następuje poczęstunek. Tym samym aby rozróżnić, czy w danym przypadku mamy do czynienia z pomocą w postaci świadczeń w naturze w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych czy z poczęstunkiem, jakim dana osoba obdarzana jest okazjonalnie, podczas wizyt towarzyskich, koniecznym jest ustalanie w jakim charakterze i w jakim celu skarżąca była zapraszana przez sąsiadów i znajomych oraz była przez nich goszczona. Okoliczności tych w niniejszej sprawie nie rozważono, czym naruszono art. 77 §1 i 107 §3 k.p.a. i w konsekwencji wobec braku stosownego pouczenia skarżąca zadeklarowała, iż otrzymuje pomoc rzeczową, której wartość oszacowała ad hoc na kwotę 300 zł, nie mając jednocześnie świadomości, iż wpisana kwota może mieć wpływ na wysokość wnioskowanego świadczenia.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [..]r. Nr [..]w części, w której nie przyznano skarżącej dodatku ponad kwotę [..]zł. Zgodnie z przepisem art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o dopuszczalności wykonania decyzji w zakresie przyznającym świadczenie. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 i 250 tej ustawy w zw. z §15 pkt 1 i §14 ust. 2 pkt 1 lit c) i §2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej zobligowane są ustalić wysokość dochodu skarżącej wyłącznie z uwzględnieniem otrzymywanych przez nią świadczeń z ZUS i w oparciu o te ustalenia przyznać dodatek mieszkaniowy w nowej, wyższej kwocie.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak

jf