Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1935/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 498/10 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 498/10, oddalił skargę M. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

M. N. wnioskiem z dnia[...] czerwca 2009 r. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że pracował nieprzerwanie do roku 1992, następnie pracował dorywczo, bądź był bezrobotny. Od lipca 2003 r. pracował w PPU [...] wykonując pracę na terenie Niemiec, zaś od miesiąca maja 2004 r. pracował na rzecz pracodawców niemieckich pozostając w samozatrudnieniu. Wszelkie formalności związane z rejestracją działalności gospodarczej na terenie Niemiec mieli załatwiać za niego jego pracodawcy. Wynagrodzenie miał wypłacane na podstawie umów cywilnoprawnych. W dniu 12 maja 2007 r. uległ wypadkowi przy pracy. W wyniku doznanego urazu stał się całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Odmówiono mu przyznania renty w trybie zwykłym, gdyż niemiecka instytucja ubezpieczeniowa nie potwierdziła żadnych okresów ubezpieczenia na terenie Niemiec. Aktualnie nie ma żadnych środków utrzymania. Jego żona zarabia około 900 złotych miesięcznie, z czego ponosi koszty utrzymania mieszkania oraz utrzymuje córkę, która jest studentką.

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania M. N. świadczenia w drodze wyjątku. Powołując się w uzasadnieniu decyzji na treść art. 83 ust. 1 ww. ustawy organ stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika natomiast, że wnioskodawca na przestrzeni 48 lat życia posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 17 lat i 27 dni. Przy czym, w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodniono tylko 2 lata i 16 dni tych okresów. W latach 1999–2003 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy. Wnioskodawca zaprzestał wykonywać pracę w kwietniu 2004 r. i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w maju 2007 r., tj. przez 3 lata nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia w celu nabycia uprawnień do renty w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionych okresach wnioskodawca nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Organ podkreślił jednocześnie, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż wnioskodawca wykonywał pracę za granicą, lecz nie zostały opłacone składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, osoba zaś decydująca się na taką formę pracy musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczenia społecznego. Sytuacja materialna wnioskodawcy nie może natomiast stanowić jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

M. N. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości wcześniejszą argumentację. Podkreślił, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. W świetle bowiem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za okoliczność szczególną może być uznane jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby.

W skardze na powyższą decyzję M. N. wniósł o jej uchylenie oraz przyznanie mu prawa do renty w drodze wyjątku.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Dla przyznania tego świadczenia konieczne jest kumulatywne spełnienie wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w tym trybie jest zasadne.

Jak wynika z brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych właściwy w sprawie organ wydaje decyzję kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie zatem, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że skarżący na przestrzeni 48 lat życia udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 17 lat i 27 dni. Przy czym, w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodnił tylko 2 lata i 16 dni tych okresów. Za okresy od [...] kwietnia 1999 r. do [...] listopada 2000 r., od [...] listopada 2000 r. do [...] sierpnia 2003 r. oraz od [...] maja 2004 r. do [...] maja 2007 r. skarżący nie wykazał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Z akt sprawy nie wynika też, aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia.

Akcentowane przez skarżącego podejmowanie przez niego zatrudnienia w latach 2004–2007 na terenie Niemiec bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za okoliczność usprawiedliwiającą brak "wypracowania" uprawnień do świadczenia ustawowego. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organu, iż osoba decydująca się na taką formę pracy musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Trudno natomiast dać wiarę twierdzeniom skarżącego, iż pracując przez trzy lata na terenie Niemiec nie zdawał sobie sprawy z tego, że nie jest objęty ubezpieczeniem społecznym na terenie tego kraju. Powyższe potwierdza prawidłowość twierdzenia Prezesa ZUS, że przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.

Wskazując na powyższe Sąd potwierdził prawidłowość wywodu organu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie mogło dojść do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia w tym trybie. Trudna sytuacja materialna, w jakiej niewątpliwie znalazł się skarżący, nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. N., zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegające na przyjęciu, że skarżący nie spełnił ustawowego wymogu warunkującego przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

W uzasadnieniu postawionego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił w sposób dostateczny szczególnych okoliczności skarżącego. Niespełnienie bowiem przez niego wymogów uprawniających go do nabycia prawa do emerytury lub renty nie było spowodowane okolicznościami, na które miał bezpośredni wpływ. Pierwszy pracodawca M. N. na terenie Niemiec żądając od pracowników dokonania rejestracji samozatrudnienia zobowiązał się do załatwienia wszelkich formalności. Drugi zaś pracodawca wymagając zatrudnienia w formie prowadzenia indywidualnej działalności gospodarczej wprost oświadczył skarżącemu, że będzie dokonywał potrąceń w wysokości do 60% na koszty podatku, ubezpieczenia i księgowości. Nie jest więc tak, że skarżący uchylał się od obowiązków w zakresie uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, zgodnie bowiem z zapewnieniem pracodawcy pozostawał w przeświadczeniu, że składki te odprowadzał rezygnując świadomie ze znacznej części swego dochodu. Biorąc pod uwagę jego wykształcenie, rozeznanie w sprawach prawnych, nieznajomość języka i realiów obcego kraju, został oszukany, czego skutkiem jest m.in. pozbawienie możliwości nabycia prawa do świadczeń w zwykłym trybie. Praca w obcym kraju oraz stan zdrowia skarżącego obecnie uniemożliwia dochodzenie jakichkolwiek roszczeń uzupełniających czy odszkodowawczych od byłych pracodawców, co oznacza, że M. N. obecnie może liczyć wyłącznie na świadczenie specjalne lub pomoc opieki społecznej.

Zdaniem skarżącego powoływany przez Sąd I instancji zakres swobodnego uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 83 ww. ustawy nie może oznaczać całkowitej dowolności. Przesłankę "szczególnej okoliczności" wypełnia bowiem bezrobocie na terenie miasta i gminy Lubusko w latach 2000–2007 w kumulacji z faktem oszukania skarżącego podczas pracy w Niemczech, którego skutków M. N. nie może w żaden sposób odwrócić z uwagi na konsekwencje urazu, jakiego doznał, oraz niemożliwością uzupełnienia obecnie stażu ubezpieczeniowego z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie podlega uwzględnieniu.

Wskazać należy, iż zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm., zwanej dalej ustawą) nie został w żaden sposób uzasadniony.

Nie wykazano na czym miałoby polegać mylne rozumienie przez Sąd I instancji normy prawnej zawartej w powołanym przepisie i nie wskazano jak powinien być on prawidłowo interpretowany. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do tej części zarzutu ustosunkować.

Natomiast odnośnie niewłaściwego jego zastosowania, to przede wszystkim stwierdzić należy, iż niewłaściwe zastosowanie polega na błędnej subsumcji co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. Jednakże dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można dokonać oceny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie został podważony, brak jest bowiem zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania. W związku z tym należy uznać, iż przyjęty stan faktyczny został prawidłowo ustalony, a w nim przyjęto, iż skarżący świadomie nie opłacał odpowiednich składek na ubezpieczenie społeczne pracując poza granicami kraju i w związku z tym musiał się liczyć z konsekwencjami takiej decyzji. Powołany przepis art. 83 ust. 1 ustawy jest regulacją szczególną, która osobie niespełniającej warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie pozwala uzyskać świadczenie odpowiadające świadczeniu ubezpieczeniowemu. Jednak świadczenia wynikające z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji aby uzyskać takie świadczenie należy spełnić wszystkie przesłanki określone w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy. Przy czym przepis ten bezwzględnie wymaga wykazania, że ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały, a więc okoliczności obiektywnych, niezależnych i niezawinionych przez ubiegającego się.

Jak to wskazano wyżej, w stanie faktycznym przyjętym w niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą, bowiem skarżący pracując w Niemczech miał możliwość opłacenia stosownych składek na ubezpieczenie społeczne. Nie zachodziły tam żadne okoliczności niezależne i niezawinione przez skarżącego, które uniemożliwiały mu dokonanie tych czynności. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji świadczenie przyznane w drodze wyjątku nie ma charakteru świadczenia socjalnego. W związku z tym o jego przyznaniu nie może przesądzać jedynie sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego, te bowiem przesłanki mogą stanowić podstawę do ubiegania się o przyznanie ew. świadczeń z pomocy społecznej.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu władny jest orzekać Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 258–260 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.