Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 242/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
w pozostałym zakresie postępowanie umorzono
Powołane przepisy: article: art. 13 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku M. H. z dnia 4 czerwca 2014 r. I. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. M.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. polegająca na nieudostępnieniu w całości informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 4 czerwca 2014 r.

Skarżący podniósł, że ww. wnioskiem, przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy S. o udostępnienie następujących informacji publicznych: harmonogramu rocznego Sesji Rady Miejskiej w S. (w BIP ostatni z nich dotyczy roku 2012) lub wskazanie bezpośredniego odnośnika w BIP, gdzie ta informacja się znajduje; harmonogramu prac wszystkich komisji Rady Miejskiej w S. dotyczącego nadchodzących spotkań każdej z komisji, lub wskazanie bezpośredniego odnośnika w BIP, gdzie ta informacja się znajduje; protokołów z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej w S. (obecnie brak w BIP) sporządzonych od stycznia 2011 r. do dnia odpowiedzi na wniosek lub wskazanie bezpośredniego odnośnika w BIP, gdzie to informacja się znajduje.

Skarżący podniósł, że do dnia sporządzenie skargi organ nie odpowiedział na ww. wniosek. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy S. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Organ wyjaśnił, że w dniu 16 lipca 2014r. zostało nadane na poczcie pismo organu zawierające wskazanie bezpośredniego odnośnika w BIP w zakresie harmonogramu rocznego Sesji Rady Miejskiej w S. i harmonogramu wszystkich komisji Rady Miejskiej w S..

W zakresie protokołów z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej w S. organ wskazał, że ich udostępnienie jest niemożliwe w przewidzianym ustawowo terminie, gdyż wiąże z dużym nakładem pracy i wymaga czasu. Związane jest to z koniecznością weryfikacji protokołów pod względem możliwości ich udostępnienia z uwagi na zapisy art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto Burmistrz wskazał, że skarżącemu została przekazana informacja, iż protokoły nie zawierające danych wrażliwych zostaną udostępnione w terminie do 4 sierpnia 2014 r., natomiast pozostałe protokoły, które nie zostaną utajnione w części lub w całości zostaną udostępnione do dnia 4 września 2014 r. Organ dodał także, iż przedmiotowe pismo zostało przesłane skarżącemu także drogą elektroniczną.

W świetle powyższego w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S. w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Na poparcie tego stanowiska organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011r. sygn. akt II OSK 1584/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 czerwca 2014 r. przesłanym drogą mailową skarżący zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy S. o udostępnienie: harmonogramu rocznego Sesji Rady Miejskiej w S. lub wskazanie bezpośredniego odnośnika w BIP, gdzie ta informacja się znajduje; harmonogramu prac wszystkich komisji Rady Miejskiej w S. dotyczącego nadchodzących spotkań każdej z komisji, lub wskazanie bezpośredniego odnośnika w BIP, gdzie ta informacja się znajduje; protokołów z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej w S. sporządzone od stycznia 2011 r. do dnia odpowiedzi na wniosek lub wskazanie bezpośredniego odnośnika w BIP, gdzie to informacja się znajduje. Równocześnie skarżący wskazał, że oczekuje udostępnienia ww. informacji na podany adres e-mail. Skarżący ponowił swój wniosek (drogą mailową) w dniu 12 czerwca 2014r.

W piśmie z dnia 16 lipca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował skarżącego, że harmonogram roczny Rady Miejskiej na rok 2014 znajduje się w załączniku do uchwały z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XXXVIII/471/13. Równocześnie organ wskazał na link zawierający ww. informację. Organ wyjaśnił także, że plany prac Komisji Rady Miejskiej znajdują się w załączniku do uchwały z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XXXVIII/427/13. Organ także w tym przypadku podał odpowiednie linki zawierające powyższe informacje (adresy internetowe w BIP).

Odnośnie udostępnienia protokołów z posiedzeń wszystkich komisji Rady Miejskiej w S. od roku 2011, Burmistrz wyjaśnił, iż niemożliwe jest ich udostępnienie w przewidzianym ustawowo terminie, bowiem wiąże się to z dużym nakładem pracy i wymaga czasu. Związane jest to z koniecznością weryfikacji protokołów pod względem możliwości ich udostępnienia z uwagi na zapisy art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Protokoły, które zawierają dane powodujące możliwość ustalenia konkretnej informacji należy bowiem utajnić w całości lub części. W związku z powyższym organ poinformował skarżącego, że protokoły niezawierające danych wrażliwych zostaną udostępnione w terminie do 4 sierpnia 2014 r., natomiast pozostałe protokoły, które nie zostaną utajnione w całości lub części zostaną udostępnione do 4 września 2014 r. Powyższa odpowiedź została przesłana do skarżącego zarówno drogą mailową jak i za pośrednictwem poczty.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika ponadto, że w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. Burmistrza Miasta i Gminy S. poinformował skarżącego, że część protokołów z posiedzeń komisji Rady Miejskiej w S. zawiera tzw. "dane wrażliwe", których ujawnienie naruszyłoby prywatność osób fizycznych. W związku z powyższym Burmistrz wskazał, iż udostępnieniu podlegają protokoły, które nie zawierają danych wrażliwych lub, w których dane te mogły zostać zanonimizowane. W pozostałym zakresie (tj. braku możliwości częściowej anonimizacji) organ odmówił skarżącemu udostępnienia protokołów z posiedzeń, wydając w tym przedmiocie decyzję z dnia 5 sierpnia 2014 r.

Dodatkowo w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wskazał linki do udostępnionych protokołów z posiedzeń komisji Rady Miejskiej w S.

W piśmie z dnia 2 października 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wyjaśnił natomiast, że Biuro Rady Miejskiej w S. zajmuje się między innymi obsługą kancelaryjno – biurową Rady w zakresie zleconym przez Przewodniczącego, a w szczególności sesji Rady, komisji stałych i doraźnych oraz zespołów kontrolnych, prowadzeniem zbiorów i rejestrów uchwały Rady, przepisów gminnych oraz opinii i wniosków komisji i radnych, opracowaniem sprawozdań z wykonania uchwały Rady, organizacyjną obsługą dyżurów Przewodniczącego oraz radnych, obsługą radnych z wyborcami, a nadto organizowaniem spotkań radnych z organizacjami, stowarzyszeniami oraz mieszkańcami gminy, obsługą zarządów osiedli i rad sołeckich, przyjmowaniem składanych przez radnych na piśmie oraz wnoszonych ustanie na sesji Rady zapytań i wniosków, prowadzeniem rejestru zapytań i wniosków i terminów udzielanych odpowiedzi, przyjmowaniem pisemnych wniosków, uwag i poprawek do uchwał Rady przygotowanych do drugiego czytania oraz ich ostateczne opracowywanie, a także wykonywaniem innych czynności zleconych przez Przewodniczącego Rady.

Burmistrz podniósł, że wyszczególnione powyżej zadania Rady Miejskiej są tylko częściowym zakresem zadań nałożonych na Biuro, które jednak w okresie wpływu wniosku M.H. , także z uwagi na czas w którym wpłynął wniosek, absorbowały pracowników biura ponad przeciętny zakres. Okres w którym wpłynął wniosek M.H. o udostępnienie informacji był okresem przedwakacyjnym, związanym z dużym nagromadzeniem spraw w Biurze Rady Miejskiej. Wiązało się to m.in. z sesją absolutoryjną Rady Miejskiej w S. (18 czerwca 2014 r.) oraz zakończeniem okresu sesji Rady Miejskiej przed wakacjami (9 lipca 2014 r.). Z okresem absolutoryjnym oraz przedwakacyjnym wiązała się również zwiększona ilość pytań, które wpływały od mieszkańców gminy, a także z poszczególnych Wydziałów Urzędu Miasta i Gminy w S. Organ zaznaczył, że w Biurze Rady Miejskiej zatrudnione są dwie osoby, które przebywały na zaplanowanych wcześniej urlopach. Burmistrz wyjaśnił, że pracownicy Biura Rady Miejskiej niezwłocznie po wpłynięciu wniosku rozpoczęli jego realizacje, jednak ilość wnioskowanych informacji, a także konieczność opracowania przekazanych danych pod kątem wyłączenia "informacji wrażliwych" spowodowała, że wniosek nie mógł zostać rozpoznany w terminie. O braku możliwości zrealizowania wniosku w terminie skarżący został poinformowany pismem z dnia 16 lipca 2014 r.

Wobec powyższego, w ocenie Burmistrza, zasadnym jest uznanie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został pominięty, a jedynie na skutek okoliczności związanych z wykonywaniem dodatkowych czynności na przełomie okresu absolutoryjnego i wakacyjnego informacja została udzielona skarżącemu z opóźnieniem.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Skoro istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej art. 13, to w tym też zakresie należy interpretować jej przepisy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., znaczy to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w u.d.i.p. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt l OSK 642/13, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt l OSK 1991/12, z dnia 3 październik 2014 r. sygn. akt I OSK 431/14).

Dodatkowo wskazać należy, że termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uprawnienie do przedłużenia terminu w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy znajduje praktyczne zastosowanie właśnie w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej. Podmiot dysponujący informacją publiczną musi bowiem posiadać odpowiednią ilość czasu, tak aby w sposób prawidłowy móc podjąć decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. M. Kłaczyński, S. Szuster, komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003).

Z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego wynika, że terminy przewidziane do udostępnienia informacji publicznej zostały w niniejszej sprawie przekroczone.

Wniosek skarżącego złożony został w dniu 4 czerwca 2014 r. Udostępnienie przez organ części żądanych informacji tj. harmonogramu rocznego pracy Rady Miejskiej oraz planów prac komisji nastąpiło w dniu 16 lipca 2014 r. A zatem z przekroczeniem 14 dniowego terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Równocześnie w piśmie z dnia 16 lipca 2014 r. organ poinformował skarżącego, że pozostała część żądanych informacji tj. protokoły z posiedzeń komisji Rady Miejskiej niezawierające danych wrażliwych zostaną udostępnione w terminie do 4 sierpnia 2014 r., natomiast pozostałe do 4 września 2014 r. Wyjaśniono przy tym, że jest to związane z koniecznością weryfikacji protokołów pod kątem zawierania tzw. danych wrażliwych.

Organ poinformował zatem skarżącego o powodach opóźnienia i terminie, w jakim pozostałe informacje zostaną mu udostępnione, jednakże uczynił to po upływnie 14 dni od momentu złożenia wniosku. Z brzmienia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wynika natomiast, że poinformowanie o późniejszym terminie udostępnienia informacji powinno nastąpić w nieprzekraczającym terminie dwóch tygodni. Równocześnie organ dopuścił się nieuprawnionego przedłużenia terminu na udzielenie informacji do okresu 3 miesięcy (wskazując, iż część protokołów zostanie udostępniona do dnia 4 września 2014 r.). W omawianym przepisie (art. 13 ust. 2) mowa jest o nieprzekraczalnym dwumiesięcznym terminie na udzielnie informacji publicznej.

Odnosząc się w tym miejscu do wyjaśnień organu, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego wynikało z faktu, iż wniosek ten wpłynął do Urzędu na przełomie okresu absolutoryjnego oraz wakacyjnego, oraz że do zakresu czynności Biura Rady Miejskiej należy wiele różnych zadań związanych z obsługą Rady, wskazać należy, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Organ nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami wynikającymi z dużej liczby spraw pozostających do rozpoznania, czy też brakiem etatów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 451/12).

Równocześnie jednak wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie terminy udostępnienia informacji publicznej nie zostały przekroczone w sposób znaczny. Organ zrealizował wniosek skarżącego, co do części żądanych dokumentów w dniu 16 lipca 2014 r. (wskazując zgodnie z wnioskiem adresy internetowe pod którymi znajdują się interesujące skarżącego dokumenty). Nadto organ pozostawał w kontakcie z wnioskodawcą informując go o przyczynach opóźnienia, co do pozostałego zakresu żądanych informacji (zarówno drogą mailową jak i za pośrednictwem poczty). Nie można pominąć także i tego, że organ podejmował czynności mające na celu doprowadzenie do realizacji wniosku skarżącego (weryfikacja protokołów pod względem zawierania tzw. danych wrażliwych). Ostatecznie organ zrealizował wniosek skarżącego w dniu 5 sierpnia 2014 r., udostępniając pozostałą część żądanych informacji tj. protokołów z posiedzeń Komisji bez utajnień, a w odniesieniu do protokołów zawierających dane wrażliwe, których częściowa anonimizacja była niemożliwa, wydając decyzję o odmowie udostępniania informacji publicznej (decyzja z dnia 5 sierpnia 2014 r.) oraz przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2014r., w którym przesłał M.H. informację o linkach dotyczących udostępnionych protokołów z posiedzeń komisji Rady Miejskiej w S.

Stwierdzić zatem należy, że Burmistrz Miasta i Gminy S. rozpoznał wniosek skarżącego w przewidzianych prawem formach (tj. udostępniając część informacji, a co do części wydając decyzję administracyjną o odmowie udostępniania informacji), usuwając tym samym istniejący stan bezczynności.

Równocześnie należy zauważyć, iż załatwienie wniosku skarżącego nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Oceniając powyższy aspekt sprawy Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Jak wskazano powyżej, przekroczenie terminów w załatwieniu wniosku skarżącego nie było znaczne, a organ podejmował czynności niezbędne do zakończenia sprawy, informując równocześnie skarżącego o przyczynach opóźnienia. Nie bez znaczenia dla przekroczenia ustawowego terminu dla załatwienia wniosku M.H. miał jego szeroki zakres oraz złożoność, co mogło wywołać obiektywne trudności po stronie organu w terminowym jego rozpoznaniu. Przywołane okoliczności chociaż nie wyłączają stanu bezczynności to pozwalają uznać, iż w analizowanym przypadku stwierdzona bezczynność nie przybrała formy kwalifikowanej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd odstąpił również od wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił przy tym również fakt, iż organ finalnie zrealizował wniosek skarżącego w całości.

W pkt II wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie tj. w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2014 r. w zakreślonym przez Sąd terminie. Rozstrzygnięcie powyższe wynika z faktu, iż jak już wskazano powyżej, Burmistrz Miasta i Gminy S. załatwił wniosek skarżącego. Postępowanie w tym zakresie należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Przepis ten mówi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 481/13, postanowienie z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku).