Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1747/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Małgorzata Harasiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 21/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] i [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 21/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

[...] i [...] (dalej: strony, skarżący) 27 listopada 2014 r. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: organ I instancji) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia w nim tymczasowego obiektu budowlanego, określając rodzaj obiektu jako istniejący budynek wolnostojący z przyłączami oraz wskazując okres zajęcia pasa od 1 grudnia 2014 r. do 31 marca 2015r.

Decyzją z 9 maja 2016 r. organ I instancji odmówił stronom zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie wskazanym we wniosku. Uzasadniając odmowę wydania zezwolenia organ powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzony uchwałą Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. nr [...], który w § 8 ust. 5 pkt. 3 ustala zasady kształtowania przestrzeni publicznej, zakazując na terenach ulic oraz ciągów pieszych realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty niezwiązane trwale z podłożem, o powierzchni zabudowy nie większej niż 30 m2, sytuowanych wyłącznie w rejonach przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nieograniczający widoczności na skrzyżowaniu. Pawilon stron, w którym prowadzona jest sprzedaż alkoholu 24h/dobę, usytuowany jest w sąsiedztwie pasa drogowego al. Niepodległości, jednej z głównych ulic [...], w obszarze eksponowanym w krajobrazie miasta. W ocenie organu rodzaj prowadzonej działalności nie daje podstaw do uznania, że zgoda na dalsze funkcjonowanie pawilonu jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem.

Po rozpatrzeniu odwołania stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z [...] września 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazało, że na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.) dla udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek negatywnych jakimi są brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i substancji drogi, oraz przesłanki pozytywnej, jaką jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, przy czym wykazanie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku leży po stronie wnioskodawcy. Wnoszące odwołanie strony nie wykazały, że funkcjonowanie w tym miejscu sklepu prowadzącego sprzedaż alkoholu jest tak ważne i doniosłe, żeby dawało podstawę do odstąpienia od zasady ogólnej nielokalizowania sklepów (pawilonów handlowych) w pasach drogowych. Przy czym o ile plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o udzieleniu zezwolenia bądź odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie określonego obiektu w pasie drogowym, jednak jego ustalenia mogą stanowić materiał dowodowy i wartościową wskazówkę w procesie ustalenia, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez obiekt określonego rodzaju w myśl przepisów u.d.p. SKO stwierdziło, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne. Strona nie może wywodzić dla siebie żadnych uprawnień z okoliczności uprzedniego uzyskania zezwolenia czy faktu poniesienia znaczących nakładów na wzniesienie czy utrzymanie swojego obiektu znajdującego się w pasie drogowym. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektu niedrogowego zawsze ma charakter czasowy, a w decyzji nakłada się warunek usunięcia obiektu po wygaśnięciu okresu zezwolenia. Również posiadanie przez wnioskodawcę jakiejkolwiek koncesji lub zezwolenia związanego z obiektem położonym w pasie drogowym, nie rodzi po stronie zarządcy drogi obowiązku wydania zezwolenia. Rolą organu jest natomiast zbadanie zaistnienia przesłanek z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Od decyzji SKO w Warszawie z 13 września 2016 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

WSA w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2258/16, oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że w sprawie jest bezsporne, że pawilon skarżących usytuowany jest w pasie drogowym ul. [...] w sąsiedztwie pasa drogowego Al. [...] oraz że w pawilonie prowadzona jest sprzedaż alkoholu 24h/dobę. Pas drogowy objęty jest zakazem określonym w § 8 ust. 5 pkt 3 miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zezwolenie na umieszczenie pawilonu handlowego wraz z przyłączem w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. objęte jest tym zakazem. Bez znaczenia jest podnoszona przez skarżących okoliczność wcześniejszego wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, czy też uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego pawilonu bez ograniczeń, a także zezwolenie na lokalizację przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej.

W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy nie powinien budzić wątpliwości zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do rozpatrzenia zgłoszonego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym. Taką rangę przyznaje mu wyraźnie ustawodawca w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778). W szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być respektowany przez organy administracji publicznej.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, którzy w toku postępowania podnosili, że prowadzona w pawilonie działalność polegająca na sprzedaży alkoholu mieści się w pojęciu tzw. artykułów drobnych, na których dystrybucję zezwalają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Prowadzona w pawilonie działalność nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego przez skarżących na wskazany cel. Zawarte w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego wyłączenie dotyczące możliwości realizacji na terenie ulic oraz ciągów pieszych obiektów budowlanych, jakimi są kioski z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, stanowi wyjątek od zasady określanej aktem prawa miejscowego. Już same warunki dodatkowe określające ten wyjątek tj.: lokalizacja kiosku wyłącznie w pobliżu przystanków autobusowych i większych skrzyżowań, pozwala zakładać, że celem jego wprowadzenia było dopuszczenie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z podłożem, służących zaspokojeniu potrzeb pasażerów środków komunikacji publicznej (tj. zakup biletów, prasy czy innych drobnych artykułów). Sprzedaż napojów alkoholowych nie mieści się w pojęciu artykułów drobnych, o których mowa w § 8 ust. 5 pkt 3 miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego.

[...] i [...] zaskarżyli wyrok WSA w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r.) – przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że ze względu na sprzedaż napojów alkoholowych w pawilonie zlokalizowanym w obrębie pasa drogowego, nie zachodzi wyjątek z art. 39 ust. 3 u.d.p. od zakazu umieszczenia obiektu budowlanego (pawilonu) w pasie drogowym określonego w ust. 1 tego artykułu,

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) zobowiązujących organ administracji do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a także wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony; uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez oddalenie skargi, pomimo istotnego naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją SKO przepisu art. 105 § 1 k.p.a., polegającego na nieumorzeniu postępowania administracyjnego, pomimo wydania decyzji rozstrzygającej sprawę po upływie okresu, na jaki miała być udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego,

4) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a., przy czym :

a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawy polega na niedokładnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących rozbieżności w orzecznictwie w analogicznych sprawach,

b) naruszenie art. 170 p.p.s.a. polega na nieuwzględnieniu wykładni prawa materialnego dokonanej w prawomocnych wyrokach WSA z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2686/15 i sygn. akt II SA/Wa 2687/15 dotyczących spraw o analogicznym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 127/18, uchylił ten wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpatrzenia. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w którym Sąd I instancji nie dokonał oceny ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., a koncentrował się na rozstrzygnięciu, czy umieszczony w pasie drogowym obiekt podlega nakazom wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy jest kioskiem prowadzącym sprzedaż "drobnych artykułów". Zdaniem NSA, biorąc pod uwagę treść art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., należało w tej sprawie dokonać oceny niekwestionowanych ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek z art. 39 ust. 1 u.d.p., a nie koncentrować się na wiązaniu odmowy z ustaleniami planu. Brak takiej oceny NSA uznał za wadę wyroku.

WSA w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 21/21, ponownie oddalił skargę.

Sąd I instancji ocenił, że prowadzona w pawilonie działalność nie stanowiła szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego przez skarżących na wskazany cel. Wykazanie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku leży po stronie wnioskodawcy. Działanie organów w sprawie nie naruszyło prawa, zwłaszcza art. 39 ust. 3 u.d.p., i nie oznaczało przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez skarżących, w szczególności skarżący nie wykazali, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym przedmiotowego pawilonu. Organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie opierając się na przepisach prawa, które zostały przytoczone w zaskarżonej decyzji i których treść została przez organ wyjaśniona.

Skarżący zaskarżyli w całości wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2021 r. skargą kasacyjną, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na decyzję SKO z 13 września 2016 r., pomimo naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie polegało na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i jego błędnej ocenie – w szczególności w zakresie powołania się na uchwałę Rady m. st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], co stanowiło zarzut Skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od wyroku z 10 kwietnia 2017 r. uznany za słuszny w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r. II GSK 127/18. Naruszenie to nie zostało wyeliminowane w zaskarżonym obecnie wyroku Sądu I instancji z 10 marca 2021 r. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. – poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji SKO, pomimo naruszenia przy jej wydaniu przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na braku niezbędnych elementów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, określonych w tym przepisie, w szczególności odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, z uwzględnieniem tez orzeczeń Sądu w sprawach dotyczących udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy pawilon w okresach poprzedzających i następujących okres objęty niniejszą sprawą.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

SKO w Warszawie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zakres rozpoznania w niniejszej sprawie wyznacza, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., poprzedni wyrok NSA, w którym Sąd stwierdził niezgodność z prawem kontrolowanego wyroku WSA z dnia 10 kwietnia 2017r. jedynie co do braku prawidłowej kontroli dokonanej przez organy oceny stanu faktycznego, tj. dokonanie oceny z punktu widzenia przesłanek wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamiast z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w art. 39 ust. 1 i 3 u.p.d., które powinny mieć zastosowanie w tej sprawie i nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu uzupełnienie tego przez WSA. Tylko zatem tej kwestii może w tej chwili dotyczyć prowadzone w sprawie postępowanie.

Zdaniem NSA nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, jak tego chcą skarżący, w błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy.

Zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe dwa zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty z punktu 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Sposób ich sformułowania uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Istota sporu sprowadza się do tego, czy WSA realizując zalecenia zawarte w poprzednim wyroku NSA, dokonał zgodnie z prawem kontroli zaskarżonej decyzji, tj. oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przepisów, które powinny być w tej sprawie zastosowane, tj. przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk skarżących, wynikających z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p.

Zdaniem NSA Sąd I instancji ponownie prowadząc postępowanie wprawdzie tym razem nawiązał do właściwych kryteriów, tj. kryteriów przewidzianych w art. 39 u.p.d., jednak Skarżący kasacyjnie zasadnie podważają zgodność z prawem tej oceny. Dokonana przez Sąd kontrola przeprowadzonej przez organ w zaskarżonej decyzji oceny ustalonego i niespornego w sprawie stanu faktycznego w kontekście właściwych przesłanek wynikających z u.d.p. jest nieprawidłowa, gdyż Sąd niezasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, które naruszało art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Sąd ponownie prowadząc postępowanie i dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, tj. kontrolując prawidłowość zastosowania przez organ przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, powinien był skontrolować, czy organ należycie uwzględnił cały stan faktyczny sprawy, w tym również okoliczność, że obiekt co do którego toczy się postępowanie już od wielu lat znajduje się w pasie drogowym i czy ocenił ten stan faktyczny w punktu widzenia właściwych przesłanek, tj., wynikających z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Tych wymogów Sąd nie spełnił, gdyż nie wziął bowiem pod uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując oceny stanu faktycznego, nie uwzględniło prawidłowo, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady ochrony słusznego interesu strony i zasady zaufania, wszystkich elementów ustalonego i niespornego w tej sprawie stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził prawidłowo oceny, czy w tej sprawie spełnione są przesłanki przewidziane w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przy ocenie ich spełnienia znaczenie powinny mieć - co wiążąco w tej sprawie wskazał NSA w poprzednim wyroku - jedynie te przesłanki, które wynikają z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Tymczasem SKO rozstrzygając sprawę, analizowało i oceniało także przesłanki, które nie powinny być brane pod uwagę w tej sprawie, tj. dotyczące treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i asortymentu towarów sprzedawanych w spornym kiosku, niezasadnie uznając, że także one powinny być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu tej sprawy, jako wpływające na ocenę, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Nadto organ analizując ustalone w sprawie okoliczności stanu faktycznego, nie uwzględnił istniejącej w sprawie, niespornej okoliczności, że obiekt co do którego toczyło się postępowanie już istnieje i od wielu lat znajduje się w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę, pominęło zatem ważny element stanu faktycznego, nie jest bowiem zasadny pogląd organu, że ta okoliczność nie mogła mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem NSA, organ dokonując oceny przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, powinien był wziąć pod uwagę cały stan faktyczny sprawy, w tym zatem również to, że do tej pory nie było kwestionowane usytuowanie spornego kiosku w pasie drogowym. Stanowi to bowiem istotną okoliczność, której ocena mogła mieć wpływ na wynik sprawy, wbrew temu co przyjął organ.

Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej powinno dotyczyć konkretnego stanu faktycznego zaistniałego w danej sprawie. W niniejszej sprawie rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres, organ powinien był wziąć pod uwagę, że sporny obiekt od wielu lat znajduje się już w pasie drogowym i wskazać, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub też zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a następnie – uzasadniając ewentualną odmowę udzielenia zezwolenia – wyczerpująco wyjaśnić stronie, jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które tym razem uzasadniają przewagę interesu publicznego nad indywidualnym interesem strony i odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z samego faktu, że obiekt w pasie drogowym już od dawna był legalnie umieszczony w pasie drogowym nie wynika wprawdzie niewzruszalne prawo nabyte, należy jednak wykazać okoliczności które "mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p.), a więc związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, przemawiające za zmianą dotychczasowego poglądu o dopuszczalności istnienia tego obiektu w pasie drogowym i uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oparte przy tym na wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i uwzględniające zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa.

W niniejszej sprawie wydając zaskarżoną decyzję, organ nie wziął tego pod uwagę, koncentrując się na okolicznościach, które nie mogły być w sprawie uwzględniane, tj. warunków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określających asortyment towarów dopuszczonych do sprzedaży w punktach zlokalizowanych na ulicach i w ciągach pieszych oraz uciążliwości całodobowego punktu sprzedaży alkoholu dla mieszkańców okolicy, co mogłoby ewentualnie być przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym wydania koncesji na sprzedaż alkoholu.

Przeprowadzona przez organ ocena stanu faktycznego sprawy naruszała zatem art. 7 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Nieprawidłowy był zatem wniosek Sądu, sformułowany po przeprowadzonej kontroli oceny ustaleń faktycznych przez organ z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 39 ust. 3 u.d.p., że działania organu były w tej sprawie zgodne z prawem i zachodziła podstawa do oddalenia skargi na decyzję SKO.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. kwestionujące prawidłowość przeprowadzonej przez WSA kontroli z powodu zaakceptowania naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. ze stanowiącymi materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie przepisami art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien uwzględnić wskazaną powyżej wykładnię art. 39 ust. 3 u.d.p., w świetle której dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odejście od zakazu unormowanego w art. 39 ust. 1 u.d.p., nie mają znaczenia okoliczności niemające wpływu na niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, czy też na bezpieczeństwo ruchu na drodze. Organ powinien uwzględnić również ogólne zasady postępowania, w szczególności zasadę wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasadę zaufania obywateli, poprzez wskazanie jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które uzasadniają odmowę udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – o ile takie okoliczności zaistniały w sprawie.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 1137 zł składają się: wpis od skargi do WSA (200 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia WSA (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata) za reprezentowanie skarżących w postępowaniu przed WSA (480 zł) i za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł).