Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 839/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1, par. 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 3,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30b ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 30c ust. 1, ust. 3 pkt 2, art. 31,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 87, art. 178,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi H. K. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia ... lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą H. K. wystąpiła w dniu ... kwietnia 2012 r. z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

Wniosek został poddany ocenie merytorycznej obligatoryjnej w następstwie której Regionalna Instytucja Finansująca (Agencja Rozwoju Pomorza S.A.) poinformowała zainteresowaną (pismem z dnia ... czerwca 2012 r.), iż jej wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny, albowiem przedstawiony projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej a mianowicie kryterium obligatoryjnego nr 2 oraz nr 12.

Pierwsze z nich wskazuje, że "przedstawiony opis modelu biznesowego uwiarygodnia powodzenie rynkowe projektu", z kolei drugie, że wskaźniki produktu i rezultatu są:

- obiektywnie weryfikowalne;

- odzwierciedlają założone cele projektu;

- adekwatne dla danego rodzaju projektu.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska Regionalna Instytucja Finansująca (dalej: RiF) odwołała się do opinii ekspertów oraz ich motywów przedstawionych na kartach oceny merytorycznej wniosku.

Odnośnie kryterium nr 2 pierwszy z ekspertów podniósł m.in., że wnioskodawca zamiast przedstawienia kalkulacji przychodów opartej na przeprowadzonej analizie popytu przeprowadzonej strategii cenowej opisał wynik kalkulacji przychodów co uniemożliwia weryfikację poprawności obliczeń. Identyczne stanowisko zajął drugi ekspert.

Podkreślił mianowicie, że jego zdaniem wnioskodawca zamiast kalkulacji przedstawił wynik kalkulacji przychodów co uniemożliwia weryfikację poprawności obliczeń. To zaś oznacza, że nie wiadomo skąd wynikają poszczególne kwoty przychodów.

Podkreślenia wymaga, iż obaj eksperci zgodni byli także co do tego w jaki sposób należy ocenić kryterium nr 12.

Pierwszy wskazał, że wskaźniki wynikające ze zdefiniowanych celów projektu muszą być obiektywnie weryfikowalne, realne do osiągnięcia oraz adekwatne do rodzaju projektu, natomiast wnioskodawca nie przedstawił ani jednego źródła weryfikacji wskaźników zarówno produktu jak i rezultatu co uniemożliwia pozytywną ocenę tego kryterium.

Stanowisko zbieżne z powyższym zajął także drugi ekspert. Stwierdził on mianowicie, że wskaźniki produktu jak i rezultatu (zawarte we wniosku) nie są obiektywnie weryfikowalne z uwagi na brak informacji odnośnie źródeł weryfikacji wskaźników.

W następstwie rozpoznania protestu od wyżej opisanego rozstrzygnięcia Minister Administracji i Cyfryzacji (Instytucja Pośrednicząca) pismem z dnia ... lutego 2013 r. nr ... poinformował wnioskodawcę, że ocena jego wniosku została przeprowadzona prawidłowo. Podkreślili, że wnioskodawca podał sam wynik kalkulacji przychodów nie przedstawiając zastosowanej metody wyliczenia, co nie pozwala na weryfikację jego poprawności. We wniosku brak jest bowiem informacji dotyczących metodologii wyliczenia poszczególnych kwot przychodów. Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku w pkt 16g należy przedstawić kalkulację przychodów opartą na analizie popytu i przyjętej strategii cenowej. Należy obliczyć przychody z modelu biznesowego oddzielnie dla każdego etapu projektu i poszczególnych lat jego trwałości. Dla każdego przedziału czasowego należy dokonać rozbicia przychodów pomiędzy poszczególne zidentyfikowane źródła przychodów. Poza tym dla okresu trwałości należy przedstawić analizę rentowności w dwu wariantach: z uwzględnieniem wszystkich źródeł przychodów oraz z pominięciem przychodów innych niż ze świadczenia e-usługi, związanych z udostępnieniem zasobów serwisu dla działalności marketingowej innych podmiotów.

Organ przypomniał, że wnioskodawca w proteście wyjaśnia, że w pkt 16g starał się nie powielać informacji zawartych w punktach 16a, 16b, 16e, gdzie podał wszystkie informacje i założenia niezbędne do wyliczenia poziomu przychodów ze wszystkich źródeł oraz do weryfikacji poprawności obliczeń. Jego zdaniem, w sposób spójny odpowiadają one na pytanie, w jaki sposób są kalkulowane przychody. Jednak instrukcja wypełnienia wniosku jednoznacznie wymaga zachowania spójności wniosku. Poszczególne punkty wniosku stanowią całość i ich analiza polega między innymi na obserwacji powiązań występujących między nimi.

Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że w pkt 16g brak jest szczegółowych wyliczeń, dotyczących kalkulacji przychodów projektu. Wnioskodawca przedstawił bowiem szacowane kwoty przychodów z poszczególnych źródeł w rozbiciu na kolejne etapy realizacji projektu oraz na lata okresu trwałości, ale nie przedstawił obliczeń, na których oparł swoje szacunki. Podał natomiast w pkt 16a, 16b, 16e i 16g, wszystkie dane, na których oparł swoje wyliczenia. Z analizy opisów zawartych w pkt 16a, 16b i 16e wniosku o dofinansowanie wynika, że wymagana metodologia została przedstawiona prawidłowo, co umożliwia weryfikację poprawności wyliczeń.

W związku z powyższym Instytucja Pośrednicząca uznała, że ocena wniosku w ramach wyżej wymienionego kryterium została przeprowadzona nieprawidłowo, a zatem wniosek mógłby podlegać ponownej ocenie w ramach przedmiotowego kryterium w przypadku uznania protestu w zakresie drugiego z negatywnie ocenionych kryteriów

Jeśli chodzi o kryterium nr 12 to zdaniem organu podstawą negatywnej oceny w jego ramach był brak informacji odnośnie źródeł weryfikacji wskaźników. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku należało przedstawić informacje na temat planowanych sposobów weryfikacji wartości wskaźników w trakcie realizacji projektu. Informacja ta musiała być precyzyjna i szczegółowa, ponieważ jest podstawą do oceny wykonania wskaźników. Wskaźniki realizacji zdefiniowanych celów projektu musiały być obiektywnie weryfikowalne, realne do osiągnięcia oraz adekwatne do rodzaju projektu. Wnioskodawca nie przedstawił jednak ani jednego źródła weryfikacji wskaźników produktu i rezultatu.

Instytucja pośrednicząca stwierdziła zatem, że wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób będzie można zweryfikować planowane do osiągnięcia wskaźniki. Wnioskodawca w proteście twierdzi wprawdzie, że podane we wniosku wskaźniki są obiektywnie weryfikowalne w tym sensie, że nie wymagają wskazania źródła weryfikacji, bo jest ono oczywiste, jednakże zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku należy przedstawić informację na temat planowanych sposobów weryfikacji wskaźników (np. źródła danych, metodologię i algorytmy kwantyfikowania celów w trakcie realizacji projektu). Taka informacja jest podstawą do oceny wskaźników prezentowanych w pkt 20, zatem musi być precyzyjna i szczegółowa. Zdaniem organu wskaźniki wynikające ze zdefiniowanych celów projektu muszą być obiektywnie weryfikowalne, realne do osiągnięcia oraz adekwatne do rodzaju projektu. Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie nie przedstawił jednak źródeł weryfikacji prezentowanych wskaźników, a wyjaśnienia w proteście, że weryfikacja tych wskaźników zawsze jest jednoznaczna i obiektywna, lub że stan tych wskaźników widać gołym okiem są niewystarczające do pozytywnej oceny wniosku w ramach kryterium nr 12.

H. K. zaskarżyła wyżej opisane rozstrzygnięcie w całości, w szczególności w zakresie dotyczącym oceny wniosku w ramach kryterium "Wskaźniki produktu i rezultatu są: Obiektywnie weryfikowalne, Odzwierciedlają założone cele projektu, Adekwatne dla danego rodzaju projektu, Realne do osiągnięcia" zarzucając mu błędną ocenę sposobów weryfikacji i brak zrozumienia dla weryfikacji oczywistych wskaźników "zerojedynkowych".

Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Administracji i Cyfryzacji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że Minister Administracji i Cyfryzacji przyznał częściowo rację protestowi i uznał , że ocena wniosku w ramach pierwszego kryterium została przeprowadzona nieprawidłowo. Jednocześnie uznał, że ocena wniosku w ramach drugiego kryterium została przeprowadzona prawidłowo i "wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie nie przedstawił źródeł weryfikacji prezentowanych wskaźników". Skarżąca z taką oceną nie zgadza się, albowiem wskaźniki produktu i rezultatu zostały opisane w taki sposób, aby umożliwić ich obiektywną weryfikację.

Spośród wszystkich wskaźników, jakie znalazły się we wniosku, trzy były obowiązkowe, liczba nowych e-usług, liczba świadczonych e-usług, liczba utworzonych, stale obsadzonych miejsc pracy. Wskaźniki te są – zdaniem skarżącej – obiektywnie weryfikowalne. e-usługę widać będzie w sposób nie budzący wątpliwości ("gołym okiem") – będzie można jednoznacznie stwierdzić czy usługa ta została utworzona i czy jest świadczona, czy opisany we wniosku portal internetowy został stworzony czy też nie. Sposób weryfikacji polega na "obserwacji" czy dany produkt, e-usługa (portal internetowy) jest udostępniona dla użytkowników. Pojawienie się tego portalu w Internecie i możliwość skorzystania z niego będzie potwierdzeniem, że e-usługa została utworzona i jest świadczona. We wniosku skarżąca jednoznacznie pisała, że na obecnym etapie nie ustaliła nazwy domeny (adresu www), ani miejsca hostingu( gdzie fizycznie będzie umiejscowiony kod portalu). Liczba utworzonych, stale obsadzonych miejsc pracy będzie z kolei w sposób oczywisty weryfikowalna poprzez wymogi prawne dotyczące takiego miejsca pracy – niezbędna jest umowa o pracę zgłoszenie do ZUS itp.

Skarżąca podniosła, że wskaźnikami produktu w projekcie są kolejne (wypisane w punkcie 20 wniosku) moduły informatyczne. Dokładny opis działania tych modułów opisany został w pukcie 15c). W punkcie tym celowo dla każdej ceny przypisano parametr będący modułem informatycznym, (i jednocześnie wskaźnikiem produktu), który zostanie osiągnięty w momencie udostępnienia danej funkcjonalności użytkownikom.

W ocenie skarżącej powstanie danego modułu potwierdza realizacje danego produktu.

W związku z tym, wymienione moduły informatyczne, korespondujące bezpośrednio ze wskaźnikami rezultatu pozwalają na jednoznaczną weryfikację uzyskania założonych wskaźników produktu(realizacji założonych funkcjonalności). Stworzenie natomiast funkcjonującego modułu (o określonej funkcjonalności) jest jednoznaczne z realizacją danego wskaźnika.

Skarżąca jest zdania, że wskaźnik produktu "Liczba nowych e-usług" uważa się w sposób oczywisty za osiągnięty w momencie gdy produkt cyfrowy (portal internetowy) zostanie wraz ze wszystkimi funkcjonalnościami przekazany do użytku klientom. I będzie on ogólnodostępny. Powyższe pokazuje, że weryfikacja wskaźnika polega na stwierdzeniu czy dany produkt został przekazany użytkownikom

Natomiast wskaźnikami rezultatu są: liczba świadczonych e-usług", "liczba utworzonych, stale obsadzonych miejsc pracy", rentowność działań promocyjnych gogle", ilość rynków zagranicznych, na których będzie uruchomiona e-usługa". Zdaniem skarżącej weryfikacja wskaźników "Liczba świadczonych e-usług" i "liczba utworzonych stale obsadzonych miejsc pracy" jest oczywista i narzucona "z definicji". To samo tyczy się "ilości rynków zagranicznych na których będzie uruchomiona e-usługa".

Skarżąca podkreśliła, że po każdym zakończonym etapie, zobowiązała się do przekazywania do PARP pełnej dokumentacji dotyczącej wykonanych zadań (protokoły odbioru modułów, kopie umów o pracę wraz z dokumentami rejestracyjnymi do ZUS, faktury za wykonane moduły itp). Wszystkie te dokumenty będą dowodem realizacji wskaźników (modułów i funkcjonalności). Dokumenty te będą również jednoznacznie weryfikowały poszczególne etapy projektu stworzone funkcjonalności , zakończone moduły, zatrudnionych pracowników itp. Dodatkowe opisywanie tych dokumentów w samym Wniosku jest więc zdaniem skarżącej zbędne. Poza tym serwis będzie posiadał różne wersje językowe i w ten sposób będzie funkcjonował na rynku zagranicznym.

W ocenie skarżącej sposób weryfikacji wskaźnika "rentowność działań promocyjnych gogle" został dokładnie opisany w punkcie 18c): "W celu wyliczenie tego wskaźnika podano średnie roczne przychody generowane przez klienta skierowanego do portalu przez reklamę w Gogle (116,28 zł. ), podano koszt pozyskania jednego klienta płacącego abonament w wyniku kampanii w Gogle". Informacje niezbędne do przeprowadzenia obliczeń uzyskane będą z udostępnionego przez Gogle narzędzia monitorującego statystyki, o którym mowa w punkcie 18c).

Zdaniem skarżącej wszystkie przedstawione we wniosku wskaźniki rezultatu oraz produktu mogą być w sposób obiektywny zweryfikowane, a także można je będzie zweryfikować poprzez zauważenie powstania konkretnych funkcjonujących modułów, uniemożliwiających uzyskanie założonych wskaźników produktu.

Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że ilość dodatkowych opisów i wyjaśnień we wniosku była ograniczona przez wielkość znaków, które można wprowadzić w każdym polu – z tego powodu starała się prowadzić zwięzły opis, unikać opisywania oczywistych zależności i faktów, oraz nie powielać informacji, która zmieszczona była w regulaminie lub wynikała z oczywistych wymogów.

Jednocześnie zauważyła, że rzekome błędy wskazywane przez PARP nie ujmują w żaden sposób wartości merytorycznej zgłaszanego projektu i nie podważają celowości stworzenia portalu internetowego o opisanej we wniosku tematyce i funkcjonalnościach. Podważanie jej wyjaśnień we wcześniejszych protestach i odwołaniach jest krzywdzące i z całą pewnością nieprawidłowe. Skarżąca wskazała, że wniosek, który zawiera kilkadziesiąt stron tekstu, skomplikowane kalkulacje finansowe oraz prognozy dotyczące niejednokrotnie dalekich okresów, z założenia jest obarczony bardzo dużym ryzykiem popełnienia jakichś nieścisłości lub niejasności. Możliwe jest zatem całkowite ustrzeżenie się od nich, jednak sam fakt istnienia drobnych niejasności nie powinien w żadnym wypadku dyskwalifikować projektu, który może prowadzić do stworzenia nowego wartościowego źródła wiedzy w Internecie (w postaci unikalnego portalu internetowego).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270).

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronach internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe regulacje wyznaczają kompetencję i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję zarządzająca w ramach ogłoszonego konkursu. Wśród tych uprawnień sąd posiada możliwość wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez strony, natomiast ograniczeniem dla sądu administracyjnego jest m.in. brak możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu poza dowodem uzupełniającym z dokumentu. Podkreślić również należy, iż sąd administracyjny nie może powołać biegłego celem uzyskania i przeprowadzenia dowodu z jego opinii w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oznacza to także, że w sytuacji, gdy w toku oceny projektu dokonywanej w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, powołani zgodnie z przepisem art. 31 u.z.p.p.r., sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić ich usług oraz wyrażonej przez nich opinii, gdyż – jak wyżej wskazano – sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18.11.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 781/09, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej).

W tym miejscu wskazać nadto należy, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie znane jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt P 1/11 w zakresie konstytucyjności przepisów art. 30b i 30c u.z.p.p.r., w zakresie jakim dopuszczają uregulowanie procedur odwoławczych poza systemem obowiązujących źródeł prawa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził mianowicie, że art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji, jak też art. 30c ust. tej ustawy w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. Orzeczenie zostało opublikowane w Dz. U. z 2011 r. Nr 279, poz.1644. Trzeba jednak uwzględnić, że Trybunał Konstytucyjny wydając to orzeczenie odroczył jego wejście w życie na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw. Oznacza to, że orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić okoliczności, że normy regulujące postępowanie odwoławcze w ramach PO IG 2007-2013 leżą poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa i miał obowiązek je stosować.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej w niniejszej sprawie przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w rozstrzygnięciu z dnia 13 lutego 2013 r. stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć trzeba, iż powody odmiennego ukształtowania systemu udzielania dofinansowania ze środków unijnych zawarte zostały w uzasadnieniu do rządowego projektu z 11 września 2008 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (druk sejmowy nr 950), w którym stwierdzono, że wprowadzenie kontroli sądów administracyjnych jest podyktowane potrzebą ograniczenia kontroli spraw wyłącznie do kwestii zgodności z prawem działań, a nie kontroli merytorycznej. Dokonanie kontroli merytorycznej prowadziłoby bowiem do wejścia w kompetencje właściwej Instytucji Zarządzającej w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, zagwarantowanej jej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającej przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE.L 2006.210.25). Przyjęta w u.z.p.p.r. konstrukcja środków odwoławczych "ma na celu uwzględnienie specyfiki wdrażania poszczególnych programów operacyjnych, jak również zapewnienia maksymalnej autonomii Instytucji Zarządzającej, w związku z ich kompetencjami zapewnionymi na poziomie regulacji unijnych." W uzasadnieniu tym stwierdzono także, że rezygnacja przez ustawodawcę z regulowania postępowań o udzielenie dotacji w drodze aktów prawa powszechnie obowiązujących jest konsekwencją przyjęcia, że ubieganie się o dofinansowanie jest swoistą formą przetargu, który jest regulowany miedzy innymi przepisami Kodeksu cywilnego. "System realizacji projektu, zwłaszcza w części, w jakiej dotyczy on ubiegania się o dofinansowanie, można traktować, jako swego rodzaju regulamin (...) określający warunki tego ubiegania się (...). Powyższe rozwiązanie nie powinno zatem być traktowane, jako wkraczające w materię źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez instrumenty i akty niemające takiego charakteru." (str. 35 – 37).

Oznacza to, że ramy prawne konkursu ogłoszonego na dofinansowanie projektu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, są wyznaczone warunkami zawartymi w ogłoszeniu (oraz aktami do których ogłoszenie odsyła) w dniu jego publikacji. Ogłoszenie, a w istocie zawarte w nim postanowienia, oraz złożenie projektu w odpowiedzi na to ogłoszenie przez skarżącą spowodowało zawarcie swoistej umowy, której przedmiotem był sposób przeprowadzenia konkursu na ściśle oznaczonych warunkach. Dlatego też ocena w niniejszej sprawie musi być ograniczona do oceny zgodności postępowania orzekających w sprawie Instytucji z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności postępowania z dokumentem zatytułowanym "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", dalej: Szczegółowy opis priorytetów PO IG oraz Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należ, że z uzasadnienia kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia wynika, iż Minister Administracji i Cyfryzacji uznał de facto zasadność protestu w części dotyczącej oceny wniosku w ramach kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 2 – Przedstawiony opis modelu biznesowego uwiarygodnia prowadzenie rynkowe projektu. Stwierdził bowiem wprost, że ocena wniosku w ramach w/w kryterium została przeprowadzona nieprawidłowo, co oznacza, iż wniosek mógłby podlegać ponownej ocenie w ramach tego kryterium w przypadku uznania protestu w zakresie drugiego z negatywnie ocenionych kryteriów a mianowicie kryterium nr 12 – Wskaźniki produktu i rezultatu są:

-obiektywnie weryfikowalne;

-odzwierciedlają założone cele projektu;

-adekwatne dla danego rodzaju projektu;

- realne do osiągnięcia.

Powyższe oznacza, iż w obecnym stanie sprawy ocenie sądu podlega jedynie zasadność rozstrzygnięcia i rozważań organu, które odnoszą się do nie spełnienia przez wniosek skarżącej kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 12, a tym samym i zarzuty skargi sformułowane w tym zakresie.

W związku z tym o czym wyżej mowa sąd stoi na stanowisku, iż wystarczającym powodem podjęcia niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia było uznanie przez organ negatywnej oceny wniosku w ramach kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 12. Podstawą takiej oceny był brak informacji dotyczących źródeł weryfikacji wskaźników produktu i rezultatu. Zwraca na to uwagę Instytucja Pośrednicząca a jej argumentację w tym zakresie należy podzielić. Instrukcja wypełniania wniosku obliguje przecież wnioskodawcę do przedstawienia informacji dotyczących planowanych sposobów weryfikacji wartości wskaźników. Taka informacja nie może być jednak ogólna. Przedstawienie jej w taki sposób uniemożliwia bowiem dokonanie prawidłowej oceny wykonania wskaźników. Zwracają na to uwagę obaj eksperci oceniający wniosek. Z uzasadnienia ich ocen dotyczących kryterium nr 12 wynika przecież, że wskaźniki produktu jak i rezultatu nie są obiektywnie weryfikowalne, albowiem brak jest informacji dotyczących źródeł ich weryfikacji. Ocen tych nie sposób skutecznie podważyć zwłaszcza, że (jak już podkreślono wcześniej) instrukcja wypełniania wniosku wymagała wskazania źródła weryfikacji wskaźników. Oznacza to, iż twierdzenia skarżącej, których istotą była teza, że wskaźniki o których mowa a które zostały przedstawione we wniosku są obiektywnie weryfikowalne i nie wymagają wskazania źródła weryfikacji należało odrzucić . Nie można zgodzić się ze skarżącą także wówczas kiedy twierdzi, że weryfikacja wskaźników jest zawsze jednoznaczna i obiektywna, a poza tym, że ich stan widać "gołym okiem". Gdyby rzeczywiście tak było instrukcja wypełnienia wniosku nie nakładałaby na wnioskodawców obowiązku przedstawienia źródeł weryfikacji wskaźników.

Oceniając omawianą kwestię należy odwołać się także do "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego "innowacyjna Gospodarka 2007-2013". Otóż zgodnie z nim wskaźniki produktu i rezultatu oceniane w ramach kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 12 są obiektywnie weryfikowalne wówczas kiedy wnioskodawca:

- wskazał obiektywne źródła danych (np. dokumenty) dla weryfikacji wartości bazowych i docelowych wszystkich wskaźników;

- zdefiniował każdy wskaźnik oraz sposób jego wyliczenia na podstawie danych źródłowych;

- będzie gromadził dane dla potrzeb weryfikacji wskaźników.

W ocenie tak organu jak i sądu wniosek skarżącej powyższych wymogów nie spełniał.

Zdaniem sądu skarga nie zawiera takiej argumentacji, która podważałaby trafność kwestionowanego nią rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.