Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1409/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. decyzją z [...] r. nr [...] , utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r. nr [...] , oddalającą odwołanie "A" Sp. z o.o. (dalej: "A" Sp. z o.o.), dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia stomatologiczne, kod postępowania [...] .

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej).

Z akt administracyjnych wynika, że 6 marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił, prowadzone w trybie konkursu ofert, postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r., (...) w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy J. . W ogłoszeniu wskazano m.in., iż oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oferenci przystępujący do postępowania winni spełnić wymagania określone przez Prezesa NFZ m.in. w: zarządzeniu nr [...] z dnia [...] r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr [...] ), zarządzeniu nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne (dalej: zarządzenie nr [...] ). W zakresie oceny ofert w postępowaniu zastosowano kryteria określone zarządzeniem nr [...] z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie nr [...]). Wszystkie zarządzenia opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej NFZ, dostępnym na stronach internetowych.

"A" Sp. z o.o. złożyła w ofercie oświadczenie, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza co do nich zastrzeżeń oraz przyjęła je do stosowania.

W postępowaniu na 23 miejsca realizacji świadczeń ogółem złożono 14 ofert. "A" Sp. z o.o. złożyła dwie oferty.

W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert. W trakcie postępowania konkursowego Komisja wezwała sześciu oferentów do uzupełniania braków formalnych oraz - zgodnie z obowiązującą "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wersja [...] (wprowadzoną na podstawie pisma o sygn.: [...] ) - odstąpiła od przeprowadzania kontroli oferentów, w zakresie, na który zostały złożone oferty.

Każda z ofert była oceniana według kryteriów oceny ofert, określonych zarządzeniem nr [...].

W części niejawnej postępowania, działając na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz zarządzenia nr [...] , Komisja Konkursowa dokonała oceny ofert, w wyniku której oferta "A" Sp. z o.o. została odrzucona.

W odwołaniu Spółka wniosła o ponowne przeprowadzenie postępowanie w sprawie zawarcia umowy, wskazując na: błędną interpretację obowiązujących w postępowaniu aktów prawnych, brak jakichkolwiek wytycznych Funduszu, które wskazywałyby na konieczność dokonania przez podmioty lecznicze (na przykład przez Spółkę) scalenia funkcjonujących w ich strukturach przedsiębiorstw z uwagi na możliwe konsekwencje w postaci braku możliwości zawarcia w ramach takich przedsiębiorstw odrębnych umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, błędne działanie Komisji Konkursowej, która dopuściła oferty Spółki do negocjacji, a na dalszym etapie je odrzuciła, nadto zauważyła, że w innym postępowaniu, w rodzaju leczenie stomatologiczne, oferta Spółki została wybrana, co poprzez analogię do postępowania wskazanego w odwołaniu, nie powinno mieć miejsca.

Decyzją z [..] r. nr [...] , Dyrektor [...] działając jako organ I instancji oddalił odwołanie "A" Sp. z o.o., wskazując, iż Komisja Konkursowa 12 maja 2014 r. odrzuciła w całości oferty wnioskodawcy z powodu niespełnienia § 14 ust. 1 zarządzenia nr [...] wydanego na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie z tym zarządzeniem oferent jest uprawniony do złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania. Stosownie do treści § 2 pkt 13 zarządzenia nr [...] , przez oferenta rozumie się świadczeniodawcę, który ubiega się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem organu bezspornym w sprawie jest, że w myśl art. 5 pkt 41a) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112 poz. 654 ze zm.) "A" Sp. z o.o. jest oferentem (świadczeniodawcą) a nie jego poszczególne przedsiębiorstwa. Świadczeniodawcą jest w szczególności podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów ustawy o działalności leczniczej, a więc m. in. przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) t.j. osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nie będące osobą prawną, jak również wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Organ wskazał także, że w toku postępowania konkursowego Komisja Konkursowa dokonała weryfikacji i analizy ofert i odrzuciła oferty odwołującego, co jest możliwe na każdym etapie trwania postępowania konkursowego, z uwagi na treść art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Ponadto wskazano, że Komisja Konkursowa nie miała podstaw do traktowania ofert odwołującego jako alternatywnych, ponieważ treść ofert na to nie wskazuje, w szczególności przedmiotowe oferty nie zawierają żadnych propozycji alternatywnych.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że pismem z [...] r.[...] Oddział Wojewódzki NFZ poinformował odwołującego o konieczności scalenia funkcjonujących odrębnie przedsiębiorstw i występowania wobec NFZ jako jeden podmiot leczniczy.

Od powyższej decyzji, "A" Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podtrzymała zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że Komisja Konkursowa odrzuciła ofertę pomimo dokonania wcześniejszej pozytywnej oceny oferty pod względem zgodności z przepisami prawa i wymogami określonymi m.in. w zarządzeniach Prezesa NFZ. Świadczy o tym data oceny oferty z 12 maja 2014 r. oraz protokół z 31 marca 2014 r., w którym nie ujęto jakichkolwiek zastrzeżeń w zakresie braków formalno-prawnych oferty. Ponadto z treści protokołu z 31 marca 2014 r. wynika, że oferta nie podlegała odrzuceniu zarówno w części, jak i w całości. Jednocześnie zgodnie z protokołem z części jawnej z 5 maja 2014 r. "A" Sp. z o.o. została ujęta na liście oferentów zaproszonych do negocjacji. Negocjacje te miały miejsce w dniach 6 i 7 maja 2014 r., co zdaniem Spółki świadczy o działaniu Komisji Konkursowej niezgodnie z obowiązującymi procedurami. Spółka podniosła, że stanowisko, zgodnie z którym odrzucenie oferty może nastąpić na każdym etapie postępowania jest sprzeczne z art. 14 i 15 regulaminu pracy Komisji oraz w szczególności z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym ocena spełniania warunków wymaganych następuje na etapie jawnej części postępowania.

Spółka wskazała również, że z treści pisma [...] z [...] r. nr [...] , nie wynika jednoznacznie konieczność scalenia przez Spółkę "A" funkcjonujących odrębnie przedsiębiorstw i występowania wobec NFZ jako jeden podmiot leczniczy. Na podstawie art. 205 ustawy o działalności leczniczej, z dniem wejścia w życie ww. ustawy, niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej stały się z mocy prawa przedsiębiorstwami podmiotów leczniczych, natomiast dotychczasowe struktury wielozakładowe uległy przekształceniu w strukturę wieloprzedsiębiorstwową. Tym samym konieczność scalenia struktury organizacyjnej zakładu, nie ma uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Ponadto z treści przytoczonego powyżej pisma wynika, że decyzja co do dokonania przekształcenia ww. struktury, leżała w gestii Spółki "A" . Dopuszczalnym przez Fundusz było również rozwiązanie przewidujące zarówno jedno, jak i wiele (niescalonych) przedsiębiorstw w ramach tego samego podmiotu leczniczego.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Dyrektor [...] OW NFZ utrzymał w mocy swoją decyzję z [... ] r., oddalającą odwołanie "A" Sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślił, że fakt zakwalifikowania oferty do części niejawnej postępowania nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie oceny ofert, na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, według kryteriów określonych w zarządzeniu nr [...] . Komisja Konkursowa odrzuciła oferty złożone przez Spółkę z uwagi na niespełnienie warunków wymaganych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 1 zarządzenia nr [...]. , wydanego na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, oferent jest uprawniony do złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania. Stosownie do treści § 2 pkt 13 wskazanego zarządzenia, przez oferenta rozumie się świadczeniodawcę, który ubiega się o zawarcie umowy o udzielanie i świadczeń z opieki zdrowotnej. Ponadto w myśl art. 5 pkt 41 a) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o działalności leczniczej oferentem jest "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a nie jej poszczególne przedsiębiorstwa.

Ponadto odnosząc się do zarzutu braku obligatoryjności dokonania zmian w strukturze organizacyjnej Spółki organ wskazał, że Fundusz w związku z wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej z dnia [...] r. przedstawił pisemnie świadczeniodawcom jedynie możliwość dokonania zmian formalno-organizacyjnych, jednocześnie poprosił o czytelne określenie w tym zakresie dalszej współpracy z NFZ. Wyjaśnił też, że Fundusz będąc związany obowiązującymi wówczas umowami o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mógł narzucić danemu świadczeniodawcy wprowadzenia konkretnych zmian organizacyjno-prawnych. Natomiast prowadząc nowe postępowania konkursowe musiał stosować się do obowiązujących przepisów prawa, stanowiących o możliwości złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania.

Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 5 zarządzenia nr [...] , to na oferencie ciąży obowiązek przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami wskazanego zarządzenia. Organ podkreślił także, że Spółka złożyła pisemne oświadczenie, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania, a także oświadczyła, że spełnia inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczenia opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutu odrzucenia oferty pomimo zakwalifikowania jej do części niejawnej oraz dalszych etapów postępowania, organ podniósł, że nielogicznym byłby brak możliwości odrzucenia przez Komisję Konkursową oferty na każdym etapie trwania konkursu w sytuacji stwierdzenia błędu dyskwalifikującego daną ofertę. W przypadku oferty Spółki powodem odrzucenia było złożenie więcej niż jednej oferty w tym samym postępowaniu konkursowym, co stanowi sprzeczność z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Oferty wnioskodawcy zostały odrzucone dopiero w dniu 12 maja 2014 r., albowiem na wcześniejszym etapie postępowania Komisja Konkursowa błędnie przyjęła, że oferty Wnioskodawcy spełniały wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia.

Za bezprzedmiotowy organ uznał zarzut, że w innym postępowaniu konkursowym dokonano wyboru oferty wnioskodawcy, albowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w postępowaniu konkursowym nr [...] Komisja Konkursowa naruszyła zasady postępowania.

W kontekście powyższego, organ za bezzasadny uznał także zarzut niepodjęcia przez Komisję Konkursową następujących czynności: zażądania od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących przeprowadzonego postępowania; przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie; zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania.

Organ uznał też, że Komisja Konkursowa czuwała nad prawidłowością przebiegu postępowania. Komisja Konkursowa nie zakwalifikowała bowiem do części niejawnej postępowania ofert podlegających odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Za chybiony organ uznał także zarzut naruszenia § 14 ust. 2 zarządzenia nr [...] , poprzez niepotraktowanie złożonych przez Wnioskodawcę ofert jako ofert alternatywnych, akcentując, że treść ofert na to nie wskazuje, w szczególności przedmiotowe oferty nie zawierają żadnych propozycji alternatywnych.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał za chybiony także zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przeprowadzenie postępowania konkursowego z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, podkreślając, że uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursy składali odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. W ogłoszonym konkursie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących w konkursie udział oferentów i tożsame kryteria ocen ofert. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Tym samym przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor [...] podniósł, że wnioskodawca nie wykazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. Tymczasem obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek środków odwoławczych, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jest wyłącznie weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest zatem związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa.

Podsumowując powyższe, w ocenie organu, świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

1. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego zastosowanie, mimo że oferty skarżącej spełniły warunki określone przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy;

2. art. 142 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez przyjęcie, że ustalenie, czy oferta spełnia warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy może nastąpić także po zakończeniu jawnej części postępowania konkursowego;

3. art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego niewłaściwymi ustaleniami co do dopuszczalności złożenia przez skarżącą dwu ofert oraz potraktowania złożonych przez skarżącą ofert jako alternatywne w rozumieniu § 14 ust. 2 zarządzenia nr [...] ;

4. § 14 ust. 2 zarządzenia nr [...] poprzez niepotraktowanie złożonych przez Spółkę ofert jako ofert alternatywnych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła te same argumenty co w składanych odwołaniach. Zaakcentowała, że pomimo trzech lat obowiązywania ustawy o działalności leczniczej, Fundusz nie wydał żadnych wytycznych, które wskazywałyby na konieczność dokonania przez podmioty lecznicze scalenia funkcjonujących w ich strukturach przedsiębiorstw z uwagi na konsekwencje w postaci braku możliwości zawarcia w ramach takich przedsiębiorstw odrębnych umów, dając pomiotom pełną swobodę co do sposobu organizacyjnego ukształtowania ich struktur.

Spółka zarzuciła też, że jeszcze 5 maja 2014 r. oferta została zaopiniowana pozytywnie pod względem formalnym, a odrzucona została 12 maja 2014 r. bez wezwania do uzupełnienia, co jest sprzeczne z art. 14 i art. 15 regulaminu pracy Komisji oraz art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej.

Nadto Spółka zarzuciła, że nawet przy przyjęciu restrykcyjnej interpretacji postanowień zarządzenia [...] , oferty złożone przez Spółkę należało potraktować alternatywnie i wyznaczyć termin do wycofania jednej z nich. Spółka podniosła, że mimo to skierowała do Komisji pismo wskazujące, którą ofertę należy uwzględnić. Pisma tego Komisja nie uwzględniła i nie zmieniła swego stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, ewentualnie wniósł o odrzucenie skargi, gdyż w analogicznej sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1428/14 odrzucono skargę oraz zażądał sprawdzenia terminowości wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a." ), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, w zakreślonych wyżej ramach Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie są decyzje wydane przez Dyrektora [...] w K., w związku z wniesionym odwołaniem "A" Sp. z o.o. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2014 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy J. .

Tryb postępowania w sprawie zawarcia ww. umowy oraz środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 tej ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 ustawy). Od tej decyzji świadczeniodawcy przysługuje wniosek do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu o ponowne rozpoznanie sprawy a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 4 i 8 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wynikają nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych od wyników postępowań w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ale również przepis ten określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw nie tylko stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania lecz także ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia przez niego umowy o świadczenie takich usług (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1881/11 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka jako uczestnik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych, niewątpliwie posiada interes prawny przejawiający się w możliwości zawarcia umowy w przedmiocie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Niemniej w ocenie Sądu nie doszło do uszczerbku jego interesu prawnego bowiem nie stwierdzono naruszenia zasad postępowania, którego ten uszczerbek byłby skutkiem.

Odrzucenie tej oferty nastąpiło w oparciu o art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z uwagi na niespełnienie warunków wymaganych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W tym miejscu wskazać trzeba, że w myśl § 14 ust. 1 zarządzenia nr 57/2013, wydanego na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej: "Oferent jest uprawniony do złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania". Z kolei stosownie do treści § 2 pkt 13 wskazanego zarządzenia: "przez oferenta rozumie się świadczeniodawcę, który ubiega się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej". Pojęcie świadczeniodawcy reguluje treść art. 5 pkt 41 a) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z treścią tych przepisów świadczeniodawcą jest w szczególności podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, a więc podmiotami leczniczymi są: przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, ze zm.) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

W świetle tych przepisów skarżąca Spółka jest przedsiębiorcą, zatem w przedmiotowym postępowaniu mogła złożyć tylko jedną ofertę.

Tymczasem Spółka złożyła dwie oferty oznaczone numerami: [...] oraz [...]

W tym stanie rzeczy odrzucając te oferty Komisja konkursowa nie naruszyła art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i słusznie uznała, że złożone oferty nie spełniają warunków określonych w art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Zauważyć także należy, że na każdym etapie postępowania konkursowego Komisja ma prawo badać, czy złożone oferty spełniają wymogi określone w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W myśl art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej: Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej (ust. 1); W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3; przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (ust. 2); (...) W części niejawnej konkursu ofert komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 5); Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (ust. 6).

Z treści przywołanych przepisów nie sposób wywieść, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami. Zwłaszcza błędny jest pogląd, że zakwalifikowanie oferty do części niejawnej konkursu wyłącza jej badanie w zakresie spełnienia warunków z art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Stwierdzić bowiem należy, że oba etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie umowy ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, z naruszeniem warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie przez Komisję Konkursową w części niejawnej postępowania, że skarżąca Spółka wbrew wymogom prawa złożyła dwie oferty, obligowało Komisję do odrzucenia oferty w oparciu o art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz powołanych wyżej zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów na świadczenie usług ogólnostomatologicznych.

Niezasadne też okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego niewłaściwymi ustaleniami co do dopuszczalności złożenia przez skarżącą dwu ofert oraz niepotraktowania złożonych przez skarżącą ofert jako alternatywne w rozumieniu § 14 ust. 2 zarządzenia nr [...].

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "W przypadku złożenia oferty alternatywnej dotyczącej danego przedmiotu postępowania, oferent jest uprawniony do jej wycofania w części dotkniętej wadą, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy, w wyznaczonym przez oddział Funduszu terminie".

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka złożyła dwie oferty oznaczone numerami: [...] oraz [...] . Nie zaznaczyła przy tym, że składa ofertę alternatywną. A z treści złożonych ofert również nie wynika, aby zawierały alternatywne propozycje. Stąd też brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu i wezwania Spółki do wycofania oferty.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów K.p.a. a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6).

W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny.

W ocenie Sądu nie można zarzucić Komisji nieprawidłowości w ocenie złożonych przez skarżącą Spółkę ofert. Nie można też zarzucić Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. , że w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia w zakresie odrzucenia oferty dokonanego przez Komisję, naruszył prawo, poprzez naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.

W ocenie Sądu niezasadne okazały się też zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Komisję Konkursową oraz Dyrektora, iż w innych postępowaniach konkursowych oferty składane przez skarżącą Spółkę zostały uwzględnione, albowiem okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość oceny przedmiotowej oferty, która jak wskazano wyżej została prawidłowo odrzucona przez Komisję konkursową. Innymi słowy nieodrzucenie oferty skarżącej Spółki w innych postępowaniach konkursowych, nie powoduje uszczerbku interesu prawnego po jej stronie w rozpoznawanym postępowaniu konkursowym.

Nie można także czynić zarzutu Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego NFZ, że nie poinformował strony skarżącej o konieczności zmian w strukturze przedsiębiorstwa w związku z wejściem w życie 15 kwietnia 2011 r. ustawy o działalności leczniczej i zawartej tam definicji świadczeniodawcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił tę kwestię, wskazując, że Fundusz przedstawił pisemnie świadczeniodawcom jedynie możliwość dokonania zmian formalno-organizacyjnych, jednocześnie poprosił o czytelne określenie w tym zakresie dalszej współpracy z NFZ, zaś będąc związany obowiązującymi wówczas umowami o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mógł narzucić danemu świadczeniodawcy wprowadzenia konkretnych zmian organizacyjno-prawnych. Zgodzić też trzeba się z organem, że prowadząc nowe postępowania konkursowe musiał stosować się do obowiązujących przepisów prawa, stanowiących o możliwości złożenia w danym oddziale Funduszu tylko jednej oferty dotyczącej danego przedmiotu postępowania. Słusznie też wskazał organ, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 5 zarządzenia nr [...] , to na oferencie ciąży obowiązek przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami wskazanego zarządzenia. Nadto zasadnie podniósł organ, że skarżąca Spółka w oparciu o § 13 ust. 1 pkt 9 tego zarządzenia złożyła pisemne oświadczenie, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania oraz spełnia inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczenia opieki zdrowotnej.

Reasumując, w ocenie Sądu, w świetle akt sprawy, organy NFZ prowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady równego traktowania uczestników postępowania konkursowego i uczciwej konkurencji. Nie naruszyły przy tym art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Postępowanie konkursowe było prowadzone z zachowaniem równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Słusznie wskazał organ, że równe traktowanie świadczeniodawców winno dotyczyć zarówno wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i zakresu obowiązków określonych w umowie i odpowiadającego im wynagrodzenia. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu tych samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Słusznie też zauważył organ, że naruszeniem tej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców.

Odnosząc się z kolei do wniosków pełnomocnika Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, złożonych na rozprawie, wyjaśnić przyjdzie, że brak jest przesłanek do odrzucenia skargi. W myśl art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Zgodnie z art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została doręczona Spółce [...] r. Zatem termin do wniesienia skargi upływał w dniu 15 września 2014 r., gdyż 30. dzień, tj. 13 września 2014 r. był dniem wolnym od pracy (sobota). Skarga została nadana listem poleconym w Urzędzie Pocztowym [...] , co wynika z datownika znajdującego się na kopercie. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że został zachowany 30 dniowy termin do jej wniesienia.

Bez znaczenia dla oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest powoływanie się przez pełnomocnika organu, na orzeczenie tut. Sądu zapadłe w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1428/14, albowiem zapadło ono w innym stanie faktycznym.

Mając na uwadze powyższe brak było podstaw do stwierdzenia, iż Komisja konkursowa i w następstwie organy wydające zaskarżone decyzje, naruszyły przepis art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.