Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3241/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2,  art. 3 pkt 20,  art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184 w zw. z  art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2468/17 w sprawie ze skargi D. K-Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2468/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K.-Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] 2015 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (jednolokalowych) i trzech szamb szczelnych o pojemności po 8,80 m3 każde, na działkach ew. nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. S. w Warszawie.

Pismem z 8 września 2016 r. D. K.-Z. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), z uwagi na jej niezgodność z decyzją Zarządu Dzielnicy W. Miasta Stołecznego Warszawy z [...] 2011 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla wskazanej w niej inwestycji, jak też § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wnioskodawczyni podniosła, że jako właścicielka działki nr [...], sąsiadującej z działkami nr [...] i [...], poprzez sposób zagospodarowania tych nieruchomości, zatwierdzony kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, pozbawiona została dostępu do drogi publicznej o wymaganej przepisami szerokości, jak też możliwości podłączenia do miejskiej sieci wodnej i kanalizacyjnej.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] 2017 r., nr [...] umorzył wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że podane przez wnioskodawczynię okoliczności nie dają podstawy do uznania, że posiada ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] 2015 r., nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K-Z..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu złożonego odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] 2015 r. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działki nr [...], gdyż sporna inwestycja nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania tej działki, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Spełnione zostały bowiem wszystkie wymagania wynikające z przepisów § 12, 13, 19, 23, 57, 60 i § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto organ stwierdził, że zrealizowanie spornej inwestycji nie pozbawi działki wnioskodawczyni dostępu do drogi publicznej. Kwestionowane pozwolenie na budowę nie obejmuje również swym zakresem działki drogowej nr [...]. Powyższe zdaniem organu odwoławczego świadczy o tym, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] 2015 r., dlatego też za zasadne uznał umorzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w niniejszej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła D. K.-Z. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz procesowego, mającego wpływ na wynik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2468/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że naruszają one prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości, która graniczy z działką inwestycyjną. Działka skarżącej nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz korzysta z drogi wewnętrznej, urządzonej na działce drogowej, będącej przedmiotem współwłasności, graniczącej z działką inwestycyjną wzdłuż całej północnej granicy działki inwestycyjnej. Skarżąca uzasadnia swój interes prawny tym, że projektowany sposób zagospodarowania inwestycji, w szczególności sposób zlokalizowania zabudowy, w istocie pozbawi ją dostępu do drogi publicznej oraz uniemożliwi podłączenie w przyszłości jej nieruchomości do sieci wodnej i kanalizacyjnej, gdyż istniejący ciąg pieszo-jezdny, łączący posesję skarżącej z drogą publiczną, nie będzie spełniał techniczno-budowlanej normy szerokości 5 m.

Mając zatem na uwadze art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane Sąd stwierdził, że występujący w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadniony interes skarżącej konkretyzuje się w prawie domagania się przez nią zachowania istniejącego układu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej spełniającej dla jej nieruchomości, wynikający z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymóg prawny zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, zaprojektowanie lokalizacji zabudowy na działce w sposób, który w rzeczywistości pozbawia inne nieruchomości w otoczeniu inwestycji wymaganego prawem dostępu do drogi publicznej, powoduje, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej, pomimo że zaprojektowana zabudowa fizycznie nie wykracza poza granice działki. Sąd wskazał więc, że organ rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie do jej ponownego rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "ppsa", w zw. z art. 28 kpa oraz w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane oraz z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej i że ma ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2015 r., nr [...], podczas gdy nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem nie ma ona interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji i za prawidłowe należy uznać umorzenie wszczętego na tej podstawie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2015 r., nr [...].

W oparciu o powyższe zarzuty Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca – D. K.-Z. wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane oraz § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] 2017 r., jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydane rozstrzygnięcie odpowiada zatem prawu, choć jego uzasadnienie nie jest dogłębne, nie uwzględnia bowiem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że organy umorzyły postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (jednolokalowych) i trzech szamb szczelnych o pojemności po 8,80 m3 każde, gdyż uznały, że wnioskodawczyni nie była stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i nie znaleziono prawnego uzasadnienia dla przyznania jej tego statusu.

Z żądaniem udzielenia ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności decyzji może wystąpić tylko strona. Według art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wprowadza ograniczenie przedmiotowe wyznaczenia interesu prawnego przez przyznanie go właścicielom (współwłaścicielom) nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu zwykłym, w wyniku czynności wyjaśniających ustalić strony i zapewnić im udział w postępowaniu. Przyznanie określonym jednostkom statusu strony w postępowaniu zwykłym przesądza co do zasady o przysługującym tym jednostkom statusie strony w postępowaniach nadzwyczajnych. Nadanie statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym może nastąpić także w razie wykazania, że w sprawie występuje stan faktyczny, który daje podstawy do ustalenia, że doszło do wadliwego, z naruszeniem przepisów prawa, wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie inwestycji. Wymaga to przeprowadzenia czynności mających na celu dokonanie oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu zwykłym w kontekście wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W rezultacie przy określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że status strony w postępowaniu dotyczącym pozwoleniu na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Istotne jest zatem, aby organ administracji wyznaczając obszar oddziaływania konkretnej inwestycji wziął pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia i nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. Wyraźnie należy podkreślić, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10). Dla uznania danej osoby za stronę nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie tej osoby, że realizacja inwestycji oddziaływać będzie na teren nieruchomości, do której ma tytuł prawny, interes prawny musi bowiem istnieć obiektywnie, realnie. Nie zawsze, więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

D. K.-Z. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2015 r. wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], sąsiadującej z działkami na których ma być realizowana sporna inwestycja. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednak ponadto, że D. K.-Z. jest także współwłaścicielką nieruchomości nr [...] - działki drogowej, która stanowi drogę wewnętrzną zapewniającą dostęp zarówno jej jak i inwestorom budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] do drogi publicznej. Wskazana działka drogowa graniczy z ww. działkami budowlanymi wzdłuż całej północnej granicy tych działek. Wjazd i wyjazd z terenu inwestycji odbywać ma się przez działkę drogową, której współwłaścicielką jest wnioskodawczyni. Mogą jej zatem dotyczyć skutki prawne zatwierdzonego projektu budowlanego, wywoływane w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich, a w szczególności dotyczące zakresu korzystania z działki drogowej nr [...]. Okoliczności tej nie uwzględniły jednak organy umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2015 r. Organy orzekające w sprawie skupiły się jedynie na badaniu zakresu oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego na działkę skarżącej nr [...], a nie zbadały tego oddziaływania na działkę drogową nr [...].

Rozpoznając zatem ponownie sprawę z wniosku skarżącej, organy administracji zobowiązane będą ustalić czy skarżącej z tytułu posiadania własności do działki nr [...] i współwłasności do działki nr [...] przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2015 r. Ustalając natomiast czy nieruchomości skarżącej objęte są obszarem oddziaływania spornej inwestycji organ administracji powinien wziąć pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia i nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. Przy czym organ powinien uwzględnić również treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewniając dostęp do drogi publicznej, stosownie do wymogów zawartych w przepisach odrębnych, w tym przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił obie wydane w sprawie decyzje, zobowiązując organ administracji do ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Brak bowiem prawidłowego, zgodnego z przepisami prawa materialnego ustalenia interesu prawnego powoduje, że może to mieć niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zamyka w istocie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. A zatem skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, zasadnie Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a nie art. 151 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa orzekł jak w sentencji.