Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1648/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58 ust. 1 i 3 w zw z art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 588/15 w sprawie ze skargi L. G., M. G. i P. W. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia v listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu na rzecz L. G. i M. G. solidarnie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 588/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) w pkt II oddalił skargę L. G. i M. G. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2014 r. nr 23/2014 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2, w miejscowości Włoszakowice, gmina Włoszakowice, powiat leszczyński, województwo wielkopolskie (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego z dnia 18 listopada 2014 r., poz. 6111).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

"[...]" Sp. z o.o. we W. wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej nr 2 w miejscowości Włoszakowice, które wykorzystuje do produkcji wód i napojów. Wnioskodawca, oprócz uzasadnienia potrzeby ustanowienia strefy ochronnej, propozycji jej granic wraz z planem sytuacyjnym, charakterystyki technicznej ujęcia wody, a także propozycji zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej, dołączył do wniosku załącznik w postaci dodatku do Dokumentacji hydrogeologicznej sporządzonego przez "[...]" Sp. z o.o. w P. w maju 2009 r.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w dniu 17 listopada 2014 r. wydał rozporządzenie nr 23/2014 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2, w miejscowości Włoszakowice, gmina Włoszakowice, powiat leszczyński, województwo wielkopolskie (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego z dnia 18 listopada 2014 r., poz. 6111). Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia strefę ochronną ujęcia stanowi teren ochrony pośredniej o powierzchni 2,35 km2, przedstawiony na załączniku nr 3 do rozporządzenia, obejmujący obszar zlokalizowany na działkach ewidencyjnych określonych w załączniku nr 4 i opisany w załączniku nr 5 do rozporządzenia. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wymieniono zakazy obowiązujące na terenie ochrony pośredniej, w tym zakaz wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów (pkt 17) oraz zakaz wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczonej ziemi pochodzącej z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych (pkt 18).

L. G. i M. G., będący właścicielami działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz P. W., będący właścicielem działek nr [...] nr [...] i nr [...] zlokalizowanych w obrębie Włoszakowice i znajdujących się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Nr 2 w miejscowości Włoszakowice, pismem z dnia 12 maja 2015 r. wystąpili do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie rozporządzenia Nr 23/ 2014 z dnia 17 listopada 2014 r.

Pełnomocnik skarżących w wezwaniu zarzucił, iż organ:

1) przyjął wszystkie twierdzenia zawarte we wniosku Spółki bez przeprowadzenia głębszej analizy oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego celem zweryfikowania okoliczności tam podnoszonych, podając dla przykładu kwestie mylnego wskazania, że teren ochrony pośredniej w przeważającej części jest lasem stanowiącym własność Skarbu Państwo, gdy tymczasem większość nieruchomości, na których ustanowiono przedmiotową ochronną strefę ujęcia wody, obejmuje swym obszarem działki należące do osób fizycznych i osób prawnych,

2) naruszył art. 55 ust 2 i art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) poprzez wydanie rozporządzenia bez przeprowadzenia prawidłowych badań geologicznych, hydrogeologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych,

3) dopuścił się naruszenia art. 58 Prawa wodnego poprzez wskazanie na zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, nieznajdujące uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych,

4) wprowadził ograniczenia, które są mało precyzyjne, a w części zbędne i niczym nie uzasadnione, czego potwierdzeniem jest powstanie rozbieżności interpretacyjne zapisów § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 rozporządzenia, bowiem z jednej strony na przedmiotowym terenie zabrania się wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynów, odzysku i unieszkodliwienia odpadów (pkt 17), z drugiej strony natomiast szczegółowo został określony zakaz wykorzystywania określonych materiałów (pkt 18), zgodnie z którym zabrania się wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczeń ziemi pochodzących z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowany,

5) wprowadził ograniczenia w sposób dowolny, nieuzasadniony celami art. 54 ust. 1 Prawa wodnego

6) w odpowiedzi, na pismo skarżącego L. G. z dnia 24 lutego 2015 r., przesłał jedynie część dokumentacji związanej z realizacją ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2 w miejscowości Włoszakowice, która nie zawierała istotnych dokumentów, które potwierdzałyby, iż wydany akt prawa miejscowego został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym m.in. zgodnego z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm.,) przeprowadzenia uzgodnień z właściwym miejscowo wojewodą.

7) naruszył prawa na skutek wydania przedmiotowego aktu prawa miejscowego, gdyż skarżący zostali pozbawieni możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, co w konsekwencji doprowadziło do powstanie szkody w prowadzonych przez nich działalnościach gospodarczych, czego wyrazem jest odmówienie L. G. przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" zlokalizowanego na działce o nr [...].

8) dopuścił się wydania przedmiotowego rozporządzenia, które w swojej treści narusza granice prawa własności ograniczenie podstawowego uprawnienia właścicielskiego, jakim jest korzystanie z przedmiotu własności w ramach przyznanych mu uprawnień.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w odpowiedzi na wezwanie oświadczył, iż nie widzi podstaw do uchylenia Rozporządzenia nr 23/2014. Zdaniem organu przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody. Wniosek Spółki zawierał dodatek do "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych "[...]" Sp. z o.o. w miejscowości Włoszakowice z 2004 r. - dotyczący wykonania otworu nr A3 wraz z ustaleniem nowych zasobów eksploatacyjnych ujęcia m. Włoszakowice'", który został zatwierdzony przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu. Podniesiono, iż DRZGW nie jest upoważniony do ingerowania w zapisy tej dokumentacji ani do ich podważania. Przywołując treść art. 55 ust. 2 Prawa wodnego wskazano, że teren ochrony pośredniej wyznacza się na podstawie dokumentacji hydrogeologicznej, a zatem na podstawie przeprowadzonych i opisanych w niej np. badaniach geologicznych i hydrogeologicznych. Dyrektor nie jest organem, który przeprowadza własne badania hydrograficzne i geomorfologiczne. Tego typu badania załącza do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej właściciel ujęcia wody powierzchniowej, a nie, jak w omawianym przypadku, właściciel ujęcia wody podziemnej. Poinformowano także, iż w dokumentacji hydrogeologicznej i we wniosku o ustanowienie strefy wskazano szereg zakazów niezbędnych do zapewnienia ochrony ujęcia wody. Złożone dokumenty zostały przeanalizowane. W celu oceny sytuacji na ujęciu przeprowadzona została wizja terenowa omawianego ujęcia wraz z zaproponowanym terenem ochrony pośredniej. Po analizie zebranego materiału wprowadzono zakazy do rozporządzenia w celu zapewnienia ochrony jakościowej i ilościowej ujęcia. Zdaniem organu, zgodnie z treścią dokumentacji hydrogeologicznej, zakazy wskazane w rozporządzeniu pozwolą ochronić ujęcie przed utratą wydajności i wpływem zanieczyszczeń zmniejszających przydatność ujmowanej wody.

Odnosząc się do wniosku Lecha Głuszaka o sporządzenie i doręczenie kserokopii akt sprawy podniesiono, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu pismem z dnia 6 marca 2015 r. przekazał materiały, które miał w swoich zasobach, gdyż rozporządzenie Nr 23/2014 zostało przekazane do kontroli do Ministra Środowiska wraz z aktami sprawy, co dotyczy również dokumentacji hydrogeologicznej. Nieprzekazanie zaś mapy ewidencyjnej wynika z faktu, że jest ona opisana zakazem rozpowszechniania i rozprowadzania bez zezwolenia Starosty (art. 18 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i górnicze).

Skargę do WSA we Wrocławiu na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2014 r. wnieśli skarżący L. G. i M. G. oraz P. W.

Uzasadniając poszczególne zarzuty powtórzono argumentację prezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Odnośnie pierwszego zarzutu, tj. naruszenia przepisów art. 55 ust 2 u.p.w. wskazano, że organ wydając rozporządzenie, oparł się na wniosku złożonym przez Spółkę nie weryfikując okoliczności w nim przytoczonych. Organ przyjął wszystkie twierdzenia zawarte w nim bez przeprowadzenia głębszej analizy oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego celem zweryfikowania okoliczności tam podnoszonych. Sam już wniosek z grudnia 2012 r. opracowany przez firmę [...] Sp. z o.o. zawiera informacje nieprawdziwe w punkcie 4.4. "Zagospodarowanie strefy ochronnej w aspekcie zanieczyszczeń wód podziemnych", jako teren ochronny pośredniej określono, że w przeważającej części teren ten jest lasem stanowiącym własność Skarbu Państwo. Okoliczność ta jest niezgodna z rzeczywistością, z uwagi, iż zdecydowana większość nieruchomości na których ustanowiono przedmiotową ochronną strefę ujęcia wody obejmuje swym obszarem działki należące do osób fizycznych i osób prawnych. Skarżący P. W. prowadzi działalność gospodarcza od 1993 r., natomiast skarżący – L. G. od roku 1997. W rozporządzeniu tym wyszczególniony jest szereg nieruchomości, które są zagospodarowane i prowadzone są przez przedsiębiorców różne rodzaje działalności gospodarczych tj. działki nr [...] i [...] - właścicielem jest firma [...] Sp. z o.o. oraz działka nr [...] - właścicielem jest Spółdzielnia [...]. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ nie podjął odpowiednich kroków zmierzających do prawidłowego ustalenia czy strefa pośrednia ochrony ujęcia wody nr 2 w Włoszakowicach w rzeczywistości obejmuje nieruchomości stanowiące lasy będące własnością Skarbu Państwa.

W tej części powtórzono również zarzut, że skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z całą dokumentacją zgromadzoną przez organ, z uwagi, że cześć dokumentacji została przekazana do kontroli do Ministra Środowiska. Podniesiono jednakże, iż dysponując tylko częścią dokumentacji można dojść do wniosku, że granice stref ustalone zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentacje nie spełniają swojego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest daleko idąca. Brak prawidłowych badań hydrogeologicznych nie pozwala na ustalenie właściwych granic strefy ochronny bezpośredniej, jak również pośredniej oraz wprowadzenia adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Dotychczasowe wyniki badań pokazują, że wprowadzone ograniczenia nie spełniają swojej funkcji, są nieprecyzyjne, a część z nich jest zbędna i nieuzasadniona.

W przypadku drugiego zarzutu, tj. naruszenia przepisów art. 54 i art. 58 u.p.w. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 zaskarżonego rozporządzenia poprzez ustanowienie zakazów i ograniczeń na obszarze w sposób dowolny i wzajemnie się wykluczający, które nie znajdują uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych, zwrócono wpierw uwagę, że skarżący zostali pozbawieni możliwości dalszego korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do powstanie szkody w prowadzonych przez nich działalnościach gospodarczych. Powtórzono tutaj argumentację, iż z uwagi na obowiązujące rozporządzenie, Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił skarżącemu L. G. wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...]. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Wielkopolskiego wskazał, że zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego tj. z rozporządzeniem Nr 23/2014 DRZGW. Tymczasem L. G. posiada ważną decyzję Starosty Leszczyńskiego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], która jest ważna do 15 lutego 2022 r. obejmująca zezwolenie na odzysk odpadów gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienionych w kodzie 17 05 03. Jednakże na skutek wejścia w życie art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ważność powyższej decyzji została ograniczona do dnia 22 stycznia 2016r., w związku z czym zaistniała konieczność uzyskania nowej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Przedmiotowe rozporządzenie, które weszło w życie 3 grudnia 2014 r. uniemożliwiło uzyskanie pozytywnej decyzji zezwalającej na odzysk odpadów. W ocenie skarżącego przedmiotowy akt prawa miejscowego narusza prawa nabyte wcześniej, w wyniku czego nie jest możliwe, prowadzenie działalności gospodarczej przez L. G. w sposób dotychczasowe, jak to miało miejsce przed wejściem w życie wspomnianego powyżej aktu.

Odnosząc się z kolei do zakazów i ograniczenia wprowadzone przez organ wskazano ponownie, że są one mało precyzyjne, a w części zbędne i niczym nie uzasadnione. Potwierdzeniem tego stanowiska miało być w ocenie skarżących powstanie rozbieżności interpretacyjne zapisów § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 zaskarżonego rozporządzenia, gdzie z jednej strony na przedmiotowym terenie zabrania się wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynów, odzysku i unieszkodliwienia odpadów (pkt 17), a z drugiej zaś strony szczegółowo został określony zakaz wykorzystywania określonych materiałów w pkt 18 tego rozporządzenia, zgodnie z którym zabrania się wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczeń ziemi pochodzących z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowany. Tak sformułowany zapis w przekonaniu skarżących wskazuje jednoznacznie, że na wnioskowanym terenie dopuszcza się możliwość wykorzystywania materiałów, jednakże innych niż popiół, żużel i zanieczyszczenia ziemi pochodzące z wykopów bądź nasypów, do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych.

Zarzucono w tym kontekście, iż organ niezespolonej administracji rządowej nie może zdecydować o zakazach w sposób dowolny, co miało miejsce w tym wypadku, ponieważ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności i dokonać prawidłowej oceny istnienia zagrożenia dla wód podziemnych w celu zastosowania odpowiednich zakazów niezbędnych do ochrony tych wód. Zakazy i ograniczenia muszą być adekwatne w stosunku do rzeczywistego zagrożenia wód podziemnych, a nie jedynie oparte na przypuszczeniach, bez stosownych ekspertyz czy opinii. We wspomnianym powyżej wniosku z grudnia 2012 r. właściciela ujęcia wody, w uzasadnieniu potrzeby ustanowienia strefy ochronnej ujęcia na str. 8 podane jest, że "w dokumentacji tej zwrócono również uwagę na położoną na północ od ujęcia w odległości 0,2 - 0,4 km kopalnię kruszywa naturalnego, która w przyszłości może stanowić potencjalne źródło zanieczyszczenia wód podziemnych, gdyż wskutek wyeksploatowania złoża nastąpi zmniejszenia strefy aeracji, a w konsekwencji skróci się czas przenikania do wód podziemnych wód opadowych z ewentualnymi zanieczyszczeniami". Organ przyjął stanowisko wnioskodawcy, nie żądając żadnego dowodu potwierdzającego istnienie zagrożenia. Zarzucono zatem, iż sam wnioskodawca nie był w stanie wskazać jednoznacznie, czy zanieczyszczenie wód kiedykolwiek powstanie, a jego przypuszczenie było niepoparte żadnymi dowodami w postaci wykonania odpowiednich ekspertyz czy opinii, które by wykazały czy takie zagrożenie jest w ogóle realne. Niezrozumiałym jest dla skarżących postępowanie organu, który mając świadomość, że akty wydawane przez niego w znaczący sposób ograniczają prawo własności, powinien dołożyć należytej staranności w dążeniu do prawidłowego ustalenia możliwości powstania potencjalnego zagrożenia dla wód podziemnych. W tym celu stosownym było zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia stosownych ekspertyz potwierdzających jego obawy, czego organ nie uczynił.

Zdaniem skarżących nie budzi zatem wątpliwości, że zakazy i ograniczenia wymienione w § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18 zaskarżonego rozporządzenia nie tylko wzajemnie się wykluczają, ale również zostały one ustanowione bez przeprowadzenia stosownych badań, które potwierdziłyby zasadność ich wprowadzenia, zatem w ich ocenie zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiając natomiast szerszy wywód naruszenie przepisów art. 64 ust. 1-3 i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym, podniesiono zwłaszcza, iż z faktu przysługiwania skarżącym prawa własności nieruchomości wynikają ich uprawnienia do korzystania z ich nieruchomości. Wprawdzie w myśl powołanych przepisów granice prawa własności określają m.in. zasady współżycia społecznego, ale nie ma wśród nich takiej zasady, która uzasadniałaby - także w okolicznościach przemawiających za zapewnieniu, tak daleko idącej ochrony, będącą konsekwencją przypuszczeń organu, że kopalnia kruszywa naturalnego może w przyszłości stanowić potencjalne źródło zanieczyszczenia wód podziemnych. Tak sformułowane ograniczenia, trwale pozbawiają właścicieli ich uprawnień do możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości oraz kontynuowanych przez nich działalności gospodarczych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że przedmiotem kontroli jest rozporządzenie DRZGW Nr 23/2014 z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2, w miejscowości Włoszakowice, gmina Włoszakowice, powiat leszczyński, województwo wielkopolskie (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego z dnia 18 listopada 2014 r., poz. 6111). Podstawą prawną wydania tego rozporządzenia był przepis art. 58 ust. 1 u.p.w.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie w pierwszej kolejności czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia) oraz czy spełnia wymogi formalne (termin i wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia), a następnie stwierdzenie czy skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.w. strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 u.p.w.

Mając zatem na uwadze treść przytoczonego przepisu należy uznać, iż badane rozporządzenia stanowi akt prawa miejscowego, wydany przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, dlatego też nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż przedmiotowe rozporządzenie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Datowane na dzień 12 maja 2015 r. pismo skarżących z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wpłynęły do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w dniu 19 maja 2015 r. Organ, zgodnie z treścią art. 63 ust. 3 u.w.a.r.w., który mówi, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, zajął pisemne stanowiska w sprawie datowane na dzień 15 czerwca 2015 r., które wpłynęło do kancelarii pełnomocnika skarżących w dniu 19 czerwca 2015 r.

Przedmiotową skargę, datowaną na dzień 15 lipca 2015 r., wysłano na adres DRZGW przesyłką poleconą w dniu 17 lipca 2015 r., która wpłynęła do tego organu w dniu 21 lipca 2015 r.

W myśl art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. wniesienie skargi na akt prawa miejscowego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu).

Ponieważ u.w.a.r.w. nie określa terminu wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, gdyż art. 63 ust. 3 u.w.a.r.w. odnosi się wyłącznie do terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, to w tej kwestii należy posiłkować się ogólną regulacją zawartą w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie ten termin wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że DRZGW zajął stanowisko w sprawie wezwania, co oznacza, że w tej sprawie ma zastosowanie 30-dniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 19 lipca 2015 r.

Zgodnie z treścią art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, dlatego też nadając na adres DRZGW skargę w urzędzie pocztowym w dniu 17 lipca 2015 r. zachowano 30-dniowy termin do jej wniesienia.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, gdyż dla skuteczności skargi z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżących. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżących. Skarżąc akt prawa miejscowego, na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżony akt prawa miejscowego naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby zważywszy na podobieństwa regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) do przepisu art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. przywołać orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii interesu prawnego strony skarżącej akt prawa miejscowego.

W orzecznictwie dominuje pogląd ukształtowany na tle uchwał samorządowych, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01 czy też z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."

Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących organowi- w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 58 ust. 1 u.p.w. - kompetencji normodawczych.

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego wydanego przez organ niezespolonej administracji kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., gdyż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., podobnie jak to ma miejsce w przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem prawa miejscowego, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienia (tak np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak zwłaszcza NSA w wyrokach: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało za bezsporne uznać, że skarżący są właścicielami działek, które na mocy rozporządzenia nr 23/ 2014 DRZGW z dnia 17 listopada 2014 r. znalazły się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej należącego do spółki.

Pełnomocnik skarżących uzasadniając legitymację skarżących twierdził, że mają oni interes prawny do zaskarżenia niniejszego aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczy on terenów stanowiących ich własność, na których ustanowiono zakazy dla strefy pośredniej ujęcia wody. Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika skarżących, nie budzi wątpliwości, że skarżący są uprawnieni i mają interes prawny do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia prawa. W skardze wskazywano także, iż M. G. oraz L. G. prowadzą działalność gospodarczą pod nazwą "[...], zaś P. W. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...]. Już na etapie uzasadniania zarzutów, przy wywodach dotyczących naruszenia przepisów art. 64 ust. 1-3 i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, podniesiono, iż z faktu przysługiwania skarżącym prawa własności nieruchomości wynikają ich uprawnienia do korzystania z ich nieruchomości. Wprawdzie w myśl powołanych przepisów granice prawa własności określają m.in. zasady współżycia społecznego, ale nie ma wśród nich takiej zasady, która uzasadniałaby - także w okolicznościach przemawiających za zapewnieniu, tak daleko idącej ochrony, będącą konsekwencją przypuszczeń organu, że kopalnia kruszywa naturalnego może w przyszłości stanowić potencjalne źródło zanieczyszczenia wód podziemnych. Zdaniem pełnomocnika, sformułowane w zaskarżonym rozporządzeniu ograniczenia, trwale pozbawiają właścicieli ich uprawnień do możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości oraz kontynuowanych przez nich działalności gospodarczych.

Jedynie w odniesieniu do skarżącego L. G., co automatycznie przenosi się również na M. G. w wyniku istniejącego współuczestnictwa materialnego po ich stronie, pełnomocnik rozszerzył argumentację dotyczącą naruszenia ich interesu prawnego w ramach prezentacji drugiego zarzutu o stwierdzenia dotyczące pozbawienia możliwości dalszego korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do powstanie szkody w prowadzonych przez nich działalnościach gospodarczych. Przywołano tutaj okoliczności odmówienia L. G., decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" zlokalizowanego na działce nr 664, co było uzasadniane niezgodnością zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z przepisami prawa miejscowego tj. z rozporządzeniem Nr 23/2014 DRZGW. W ocenie skarżącego przedmiotowe rozporządzenie, które weszło w życie 3 grudnia 2014 r., uniemożliwiło uzyskanie pozytywnej decyzji zezwalającej na odzysk odpadów, co narusza wcześniej nabyte prawa, uniemożliwiając L. G. prowadzenie w sposób dotychczasowy działalności gospodarczej.

W ocenie składu sędziowskiego orzekającego w tej sprawie pełnomocnik wykazał istnienia legitymacji skargowej jedynie po stronie L. G. i M. G., natomiast odnośnie P. W. nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżonym rozporządzeniem, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Jak była o tym wcześniej mowa przy korzystaniu z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. należy wykazać realne przeszłe lub obecne (teraźniejsze) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego, dokonane aktem prawa miejscowego, nie zaś powoływać się tylko na ewentualne zagrożenia, gdyż zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącym legitymacji do wniesienia skargi.

Z podanych przez pełnomocnika skarżących jedynie okoliczności, iż P. W. jest właścicielem trzech działek objętych terenem ochrony pośredniej i prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...], nie wynika naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią zaskarżonego rozporządzenia. W skardze nie wskazano nawet, na których to działkach miałaby być prowadzona działalność gospodarcza P. W. i dlaczego ustanowienie zakazów w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego ad.3 konkretnych uprawnień albo nałożenia na niego pewnych obowiązków W tym zakresie pełnomocnik skarżących nie wykazał, że zaskarżone rozporządzenia nr 23/2014, wpłynęło na własną, indywidualną sytuację prawną P. W., dlatego też w stosunku do tego skarżącego należało przyjąć, iż nie ma on skutecznej legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Ponieważ w toku niniejszego postępowania skarżący L. G. i M. G. wykazali istnienie po swojej stronie legitymacji skargowej to sąd administracyjny mógł przystąpić do badania merytorycznych zarzutów ich skargi.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 55 ust. 2 u.p.w., wskazać należy w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 55 ust. 1 u.p.w. teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych obejmuje obszar zasilania ujęcia wody, przy czym jeżeli czas przepływu wody od granicy zasilania do ujęcia jest dłuższy od 25 lat, strefa ochronna powinna obejmować obszar wyznaczony 25-letnim czasem wymiany wody w warstwie wodonośnej. Wymieniony przez skarżących art. 55 ust. 2 u.p.w. wyraźnie normuje, że teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia. Nie można zatem tego wymogu rozszerzać o dodatkową dokumentację opartą na wynikach przeprowadzonych badań hydrologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych, gdyż dotyczą one strefy ochronnej ujęcia wód powierzchniowych, z która to strefą w badanej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż tą wymaganą dokumentacją hydrogeologiczną jest załączony do wniosku Spółki z dnia 10 grudnia 2012 r. <> sporządzony przez "[...]" Sp. z o.o. w P. w maju 2009 r., który został przyjęty bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. W zawiadomieniu o przyjęciu dokumentacji z dnia 24 lipca 2009 r. zaznaczono, że "przedmiotowy "Dodatek..." jest kolejnym opracowaniem mającym na celu uszczegółowienie rozpoznania warunków hydrogeologicznych, w tym kwestii określenia zasobów wód podziemnych poziomu czwartorzędu w rejonie Włoszakowic", a nadto podano, że "na podstawie wykonanych badań modelowych, ze względu na budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne występujące w rejonie ujęcia Nr 2 "[...]" Autorzy "Dodatku..." stwierdzili o konieczności ustanowienia strefy ochronnej ujęcia składającej się z terenu ochrony bezpośredniej oraz pośredniej (której zasięg został przedstawiony na załączniku nr 10 przedmiotowego "Dodatku...")". Równie znamienne jest to, iż w omawianym zawiadomieniu o przyjęciu dokumentacji geologicznej wskazano, iż "w toku rozpatrywania sprawy stwierdzono, że przedmiotowy "Dodatek..." spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno- inżynierskie z dnia 3 października 2005 r. (Dz. U. nr 201, poz. 1673 ze zm.).

Rację miał zatem wskazując w odpowiedziach na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak też na skargę, iż dokumentacja ta została zatwierdzona przez Marszałka Województw Wielkopolskiego, a DRZGW nie jest uprawniony do ingerowania w jej zapisy, ani do ich podważania. Stanowisko organu jest tym bardziej zasadne w sytuacji, gdy skarżący nie tylko nie przedstawili innej dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia, sporządzonej przez osoby uprawnione, ale też nie przedstawili żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących tej dokumentacji, w tym zwłaszcza takich które mogłyby podważyć przebieg wyznaczonego terenu ochrony pośredniej. Zaznaczyć trzeba, iż struktura własnościowa na terenie ochrony pośredniej, na wadliwość której powoływano się w skardze, nie ma żadnego znaczenia dla ustanowienia, a tym bardziej wyznaczenia przebiegu granic tego terenu. Jedynie na marginesie rozważań można zasygnalizować, iż wbrew stanowisku skarżących na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Nr 2 położonych jest 80 działek, dlatego też wskazanie wśród nich 10 działek (skarżących, "[...]" Sp. z o.o. i Spółdzielni [...]) nie może przesadzać o wadliwości określenia we wniosku Spółki, ze "w przeważającej części teren ten jest lasem stanowiącym własność Skarbu Państwa".

Niezasadny jest również zarzut braku możliwości zapoznania się skarżących z całą dokumentacją zgromadzoną przez organ, gdyż dotyczy on po pierwsze- już etapu po wydaniu zaskarżonego rozporządzenia, a po drugie- niedostępność części dokumentacji wiązała się z przeprowadza przez Ministra Środowiska kontrolą tego rozporządzenia przeprowadzaną na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy niezespolonej administracji rządowej (Dz. U. Nr 222, poz. 1754), czego wynikiem była także konieczność odroczenia rozprawy w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Ustosunkowując się do drugiej grupy zarzutów należy zwrócić uwagę, iż w art. 54 ust. 1 u.p.w. zamieszczono przykładową listę zakazów lub ograniczeń, które mogą zostać wprowadzone na terenach ochrony pośredniej, przy czym w ust. 5 tej jednostki redakcyjnej ustawodawca nakazał, iż przy ustalaniu zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony pośredniej należy uwzględnić warunki infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana. Znamienne dla oceny zasadności tych zarzutów jest okoliczność, że zgodnie z brzmieniem art. 58 ust. 2 pkt 3 u.p.w. wniosek o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody winien zawierać propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej. Trafnie zatem wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, iż wskazany w art. 54 u.p.w. katalog zakazów jest katalogiem otwartym, zatem poszerzenie go o dodatkowe ograniczenia wynikające z dokumentacji hydrogeologicznej nie stanowi naruszenia prawa, tym bardzie gdy wprowadzenie zakazów poprzedziło dokładne przeanalizowanie zapisów zawartych w przedłożonych przez Spółkę dokumentach oraz przeprowadzenie wizji terenowej ujęcia, które pozwoliło ocenić stan faktyczny wskazanych potencjalnych źródeł zanieczyszczeń dla tego ujęcia.

Sąd nie znalazł również podstaw do przyjęcia, iż zawarte w rozporządzeniu zakazy są mało precyzyjne, w części zbędne lub niczym nie uzasadnione, zwłaszcza w kontekście rzekomej sprzeczności pomiędzy zakazami zamieszczonymi w § 3 ust. 1 pkt 17 i pkt 18. Zdaniem Sądu zakaz wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczonej ziemi pochodzącej z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych w żaden sposób nie jest sprzeczny, ani też nie wyklucza zamieszczenia w rozporządzeniu zakazu wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1- 3 i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym. Nie ulega wątpliwości, iż prawo własności jest niewątpliwie najsilniejszym prawem rzeczowym i korzysta ze szczególnej ochrony konstytucyjnej, jednakże nie jest to prawo bezwzględne. Polski ustrojodawca dopuszcza bowiem pod pewnymi warunkami ingerencje w zakres tego prawa, czego jednym z przykładów jest zawarta w Prawie wodnym regulacja odnosząca się do ustanawiania strefy ochronnej ujęć wody uzasadniana celami wyższymi jakimi są zapewnienie odpowiedniej jakości wody do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia, zapewnienie zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, czy też ze względu na ochronę zasobów wodnych (art. 51 u.p.w.). W badanej sprawie konieczność wprowadzenie zakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości położonych na ustanowionym terenie ochrony pośredniej została wykazana w "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych "[...]s" Sp. z o.o. w miejscowości W.", gdyż kontynuacja wieloletniej produkcji wód i napojów wymaga zapewnienia ochrony jakości wód pochodzących z warstwy wodonośnej zasilanej przez infiltrację opadów przez przepuszczalne osady piaszczysto-żwirowe. Nie bez znaczenia dla oceny dopuszczalności takiej ingerencji w prawa własności jest regulacja art. 61 ust. 1 u.p.w., która przewiduje, iż za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie przysługuje odszkodowanie od właściciela ujęcia wody na zasadach określonych w ustawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i L. G., zaskarżając wyrok w części pkt II wyroku i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez dokonanie przez sąd wybiórczej oraz dowolnej oceny zebranego w toku procedowania materiału dowodowego w rezultacie której przyjęto stan faktyczny odmienny od rzeczywistego i fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i przez to oparcie swego rozstrzygnięcia na błędnej ocenie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy;

2. art. 58 ust. 1 i 3 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu może ustanawiać zakazy i ograniczenia na obszarze w sposób dowolny, bez przeprowadzenia stosownego postępowania mającego na celu uzyskania dodatkowej opinii w zakresie oceny prawidłowego procesu ochrony wód podziemnych, w sytuacji gdy przedstawiona dokumentacja hydrogeologiczna i dodatek do tej dokumentacji przez wnioskodawcę ujęcia wodnego, nie wskazuje na rzeczywiste zagrożenia wód podziemnych, które byłoby poparte dowodami potwierdzającymi okoliczność możliwości powstania w przyszłości źródła zanieczyszczeń na skutek eksploatacji kopalni kruszywa naturalnego w miejscowości Włoszakowice;

3. art. 147 § 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy prawo wodne w zw. z § 3 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia NR 23/2014 z dnia 17 listopada 2014 r., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej w skrócie: rozporządzenie) w przedmiocie ustalenia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykroczenie poza delegację ustawową i cel określony w ustawie i wprowadzenie bezwzględnego zakazu, bez względu na fakt, czy prowadzona działalność gospodarcza przez skarżących tj. wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "Włoszakowice" wywoła niekorzystne zmiany w ochronie wód podziemnych, czy też istnieje uzasadniona obawa, że dalsza eksploatacja negatywnie wpłynie na ochronę wód podziemnych podczas gdy sformułowanie zakazu w rozporządzeniu w § 3 ust, pkt 19 i użycie znaczenia tj. "ich przeróbki" jest bliżej nieokreślone i nie jest możliwa prawidłowa interpretacja tego określenia czy zakazane jest również pogłębianie i poszerzanie obszarów wydobycia, w wyniku czego akt w tej części został wydany z naruszeniem prawa;

4. § 3 ust. 1 pkt 17 i 18 rozporządzenia nr 23/2014 z dnia 17 listopada 2014 r., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w przedmiocie ustalenia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że zakazy i ograniczenia ustanowione na terenie ochrony pośredniej są precyzyjne, nie są zbędne i nie wykluczaj się wzajemnie, podczas gdy zakazy ustanowione w tym rozporządzeniu sugerują, że możliwe jest wykorzystywanie do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych innych pozostałości pochodzących z wykopów bądź nasypów powstałych w wyniku procesu wydobywania kruszywa naturalnego przez skarżących w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej;

5. art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dna 23 kwietnia 1964 r. kodeksu cywilnego w zw. z art. 51 ustawy prawo wodne poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym, i przyjęciu, że dobro wnioskodawcy ujęcia wodnego, prowadzącego działalność komercyjną jest bardziej chronione niż prawo własności przysługujące skarżącym;

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 134 § 1 i 141 § 4 ppsa oraz częściowo zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 i 3 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2012.145 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, a więc 17 listopada 2014 r. Wymienione rozporządzenie w sprawie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej zaskarżone zostało m.in. przez L. G. i M.G., jako właścicieli nieruchomości objętych ustanowioną uchwałą i wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarżący zarzucili, że organ wydając ww. rozporządzenie oparł się na wniosku bez sprawdzenia okoliczności w nim przytoczonych, a w szczególności bez wyjaśnienia uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących co do niekompletności i nieaktualności dokumentacji hydrogeologicznej złożonej przez wnioskodawcę. Zdaniem skarżących brak prawidłowych badań hydrogeologicznych ujęcia wody rzutował na niewłaściwe wyznaczenie granic strefy ochrony pośredniej oraz wprowadzenie ograniczeń, które są nieprecyzyjne, zbędne bądź nieuzasadnione, przy czym w stosunku do nieruchomości skarżących ustanowione zakazy uniemożliwiają dalsze prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "Włoszakowice".

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę kierował się tym, że zgodnie z art. 55 ust. 2 Prawa wodnego, teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia.

W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że złożona wraz z wnioskiem dokumentacja hydrogeologiczna z 2009 r. była przyjęta przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego bez zastrzeżeń, co poświadczono w zawiadomieniu z 24 lipca 2009 r. Sąd Wojewódzki zgodził się z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, że wobec zatwierdzenia dokumentacji przez Marszałka Województwa nie był on w niniejszym postępowaniu "uprawniony do ingerowania w jej zapisy, ani do ich podważania." Zdaniem Sądu konieczność wprowadzenia zakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości położonych na ustanowionym terenie ochrony pośredniej została wykazana w złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji hydrogeologicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez Sąd Wojewódzki argumentacja w uzasadnieniu wyroku świadczy o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Sąd wychodząc z błędnego założenia co do znaczenia art. 55 ust. 2 Prawa wodnego w efekcie nie zweryfikował stanowiska organu co do podstawy faktycznej ustanowionej strefy ochronnej, przyjmując w ślad za organem, że zarówno wyznaczenie granic strefy ochronnej, jak też wprowadzenie kwestionowanych ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów znajduje oparcie w dokumentacji hydrogeologicznej dołączonej do wniosku.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego, strefę ochronną ustanawia się, w drodze aktu prawa miejscowego, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52 – 57. Przepis art. 58 ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego nakłada na wnioskodawcę obowiązek złożenia dokumentacji hydrogeologicznej i uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej oraz propozycję granic, zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej.

Nie ulega wątpliwości, że ustanowienie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej omawianego aktu wymagało przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia potrzeby wyznaczenia strefy ochronnej na obszarze podanym we wniosku wraz z ograniczeniami zaproponowanymi przez wnioskodawcę w zakresie użytkowania gruntów. Z wymienionych przepisów nie wynika, aby składany w tym trybie wniosek wraz oraz dokumentacja hydrogeologiczna miały charakter wiążący dla organu ustanawiającego strefę ochronną. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że wnioskodawcy przyznano bezwzględny wpływ na przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego organ uprawniony jest do określenia treści aktu prawa miejscowego dopiero po zweryfikowaniu wniosku (por. Z. Bukowski, Komentarz art. 58 Prawo wodne, SIP Lex, pkt 4).

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w sytuacji, gdy dokumentacja hydrogeologiczna nie podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji, nie można mówić o związaniu organu w sprawie ustanowienia strefy ochronnej zawiadomieniem pisemnym właściwego organu administracji o przyjęciu dokumentacji hydrogeologicznej bez zastrzeżeń.

Takie stanowisko koresponduje z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2013 r. II OSK 2608/11, w którym wykazano brak związania organu właściwego do ustanowienia strefy ochronnej dokumentacją hydrogeologiczną złożoną przez wnioskodawcę w trybie art. 58 ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym obowiązek zbadania czy ta dokumentacja uzasadnia ustanowienie strefy ochronnej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę.

Podzielając powyższy pogląd należy zwrócić dodatkowo uwagę, że powołane w uzasadnieniu wyroku zawiadomienie z 24 lipca 2009 r. o przyjęciu przez Marszałka Województwa dokumentacji hydrogeologicznej bez zastrzeżeń jest dokumentem urzędowym, a zatem stwarza domniemanie prawdziwości tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jednak fakt, że dokumentacja spełnia wymogi formalne, a jego autorzy stwierdzili konieczność ustanowienie strefy ochronnej nie oznacza, że organ właściwy do wydania aktu prawa miejscowego w tym przedmiocie zwolniony jest od samodzielnego przeprowadzenia postępowania służącego wyjaśnieniu okoliczności istotnych w kontekście przesłanek warunkujących ustanowienie strefy ochronnej ujęć wody (art. 51, 54 Prawa wodnego).

W takim stanie prawnym całkowicie mylne jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku przyjął, że wobec zatwierdzenia przez Marszałka Województwa dokumentacji hydrogeologicznej dołączonej do wniosku, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie był uprawniony do "ingerowania w jej zapisy, ani jej podważania." Tymczasem w sprawie niniejszej nie chodzi o to, że regionalny dyrektor zarządu gospodarki wodnej miałby "ingerować" czy "podważać" treść dokumentacji hydrogeologicznej, lecz o sprawdzenie jej przydatności do zweryfikowania zasadności wniosku.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę w niniejszej sprawie obowiązany był rozważyć, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny zasadności ustanowienia strefy ochronnej w wyznaczonych granicach i z ustalonymi ograniczeniami, zwłaszcza w odniesieniu do gruntów stanowiących własność skarżących. Analiza Sądu powinna w szczególności uwzględnić podnoszone przez skarżących zarzuty co do nieaktualności przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej oraz braku w niej informacji potwierdzających potrzebę wprowadzenia kwestionowanych ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości wykorzystywanych przez skarżących do prowadzonej działalności gospodarczej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2017 roku II OSK 1855/15, wielkość strefy ochronnej oraz zakres nakazów, zakazów i ograniczeń wprowadzanych na jej terenie uzależniona jest od rozlicznych, zmiennych w czasie w czasie warunków. Lokalne warunki hydrogeologiczne nie są stałe, a dynamika ich zmian determinuje zasięg obszarowy strefy oraz zakres obowiązujących na jej terenie nakazów i zakazów dotyczących wód podziemnych oraz powierzchniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że sposób oddziaływania warunków naturalnych oraz wywołanych działalnością człowieka, podlega weryfikacji przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako organu ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wody.

W niniejszej sprawie ocena Sądu w zakresie legalności kontrolowanego aktu prawa miejscowego nie powinna pomijać również tego, że ustanowienie w strefie ochronnej określonych zakazów, nakazów i ograniczeń na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa wodnego musi być poprzedzone wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej.

Wobec nieodniesienia się przez Sąd do powyższych kwestii należało zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera argumentacji świadczącej o przeprowadzeniu pełnej merytorycznej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił bardzo obszerny wywód co do dopuszczalności skargi, dochodząc na ósmej stronie swych rozważań do prawidłowej konstatacji, iż skarżącym przysługuje legitymacja procesowa. Jednak w zakresie oceny merytorycznej nie zastosował właściwych kryteriów kontroli zaskarżonego aktu, przyjmując błędne założenie w zakresie związania organu właściwego do ustanowienia strefy ochronnej dokumentacją hydrogeologiczną złożoną przez wnioskodawcę. Ponadto Sąd Wojewódzki w sposób ogólnikowy przyjął, że "wprowadzenie zakazów poprzedziło dokładne przeanalizowanie zapisów zawartych w przedłożonych przez Spółkę dokumentach oraz przeprowadzenie wizji terenowej ujęcia, które pozwoliło ocenić stan faktyczny wskazanych potencjalnych źródeł zanieczyszczeń dla tego ujęcia". Brak jest natomiast wyjaśnienia, które konkretnie informacje z dokumentacji hydrogeologicznej i ustalenia z wizji terenowej pozwalają stwierdzić, że ustanowione względem nieruchomości skarżących zakazy i ograniczenia są niezbędne dla ochrony jakości lub wydajności danego ujęcia wody.

Sąd Wojewódzki nie odniósł się wystarczająco w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi dotyczących braku ustaleń faktycznych w dokumentacji dołączonej do wniosku w zakresie przeznaczenia i wykorzystywania gruntów leżących w granicach strefy ochronnej, a konkretnie w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Wbrew temu co stwierdził Sąd Wojewódzki nie można powiedzieć, że "struktura własnościowa" na terenie ochrony pośredniej nie ma żadnego znaczenia dla ustanowienia lub wyznaczenia granic tego terenu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa wodnego, strefę ochronną stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. Z kolei według art. 54 ust. 1 Prawa wodnego na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydatności ujęcia. Skoro ustanowione w trybie wymienionych przepisów zakazy, nakazy i ograniczenia mają obowiązywać wobec właścicieli nieruchomości objętych strefą ochronną, to organ stanowiący akt prawa miejscowego w tym przedmiocie musi dysponować informacjami co do przeznaczenia określonych gruntów i sposobu ich użytkowania przez poszczególnych właścicieli. Jeżeli więc w niniejszej sprawie przedmiotowe rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wprowadziło ograniczenia bezpośrednio dotyczące nieruchomości skarżących, to rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zweryfikowanie materiału dowodowego celem wyjaśnienia, czy organ dysponował rzetelną wiedzą na temat potencjalnych źródeł zanieczyszczeń dla przedmiotowego ujęcia wody, związanych z wykorzystywaniem konkretnych gruntów przez skarżących do prowadzonej działalności gospodarczej. Nie można zgodzić się z uwagami Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że skarżący nie przedstawili żadnych merytorycznych zarzutów bądź dowodu w postaci dokumentacji hydrogeologicznej, mogących podważyć stanowisko organu. Mając na uwadze treść skargi, Sąd Wojewódzki powinien odnieść się do zarzutu, czy z dokumentacji hydrogeologicznej i złożonego wniosku jednoznacznie wynika, że ograniczenia dotyczące nieruchomości skarżących są adekwatne w stosunku do rzeczywistego zagrożenia wód podziemnych.

Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni, że to właśnie organ wydający akt prawa miejscowego powinien wykazać, że wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wobec gruntów objętych strefą ochronną, dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego oraz wyważył interesy wnioskodawcy i podmiotów będących adresatami nakazów i zakazów dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na wyznaczonym obszarze.

Ze względów wyżej przedstawionych zarzuty kasacyjne okazały się częściowo usprawiedliwione. Stwierdzone braki uzasadnienia uniemożliwiały pełną merytoryczną ocenę podstaw kasacyjnych. Zastrzec dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do naruszenia przepisów art. 58 ust. 1 i 3 w zw. z art. 54 ust. 1 Prawa wodnego tylko w takim zakresie, w jakim determinowały one kierunek czynności wyjaśniających i dowodowych organu właściwego w sprawie ustanowienia strefy ochronnej. Natomiast przedwczesne było, wobec naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 ppsa, wypowiadanie się co do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W rezultacie orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.