Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 415/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6n
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 2, art. 23
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 415/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędziowie: WSA Paweł Darmoń, WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Moszczenica z dnia 31 grudnia 2012 r. nr XXI/149/12 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Moszczenica I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej obowiązku podania w rubryce "C" imienia ojca oraz imienia matki osoby składającej deklarację, II. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej obowiązku podania w rubryce "G1" wykazu osób zamieszkujących daną nieruchomość na terenie Gminy Moszczenica, III. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej zawartego w rubryce "H" oświadczenia osoby składającej deklarację o świadomości odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, IV. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej wyrażenia zgody w pouczeniu do deklaracji przez osobę składającą deklarację na przetwarzanie jej danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Moszczenica nr XXI/149/12 z dnia 31 grudnia 2012r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze gminy Moszczenica.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przez nałożenie obowiązku podawania w załączniku do uchwały, stanowiącym wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi imienia ojca i imienia matki osoby składającej deklarację (cześć C załącznika), imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość na ternie gminy Moszczenica (cześć G1 załącznika) oraz nałożenie obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych składającego deklarację dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez podpisanie deklaracji (zdanie drugie pouczenia), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, a nadto nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (cześć H). Na podstawie powyższych zarzutów prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest przedmiotowa uchwała, podjęta na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W zakresie jakim nakłada na składającego deklarację obowiązek podania opisanych wyżej danych oraz złożenia oświadczeń o podanej wyżej treści, jest ona sprzeczna z prawem. W ocenie skarżącego dane wymagane w załączniku do przedmiotowej uchwały, jak podanie imienia ojca i matki, wskazanie imienia i nazwiska osób zamieszkujących daną nieruchomość na ternie gminy Moszczenica, nie są danymi niezbędnymi do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie ma bowiem potrzeby zamieszczać danych dotyczących imienia ojca i matki osoby składającej deklarację, skoro osoba taka jest zobowiązana do podania obok swojego imienia i nazwiska numeru PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska oraz numeru PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającego deklarację, nawet wówczas gdyby na terenie gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Nie ma również potrzeby podawania imion i nazwisk pozostałych osób zamieszkujących daną nieruchomość na terenie gminy, albowiem do naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczającym jest podanie jedynie liczby domowników. Zastosowane rozwiązane dodatkowo narusza treść art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych.

W załączniku do zakwestionowanej uchwały zawarto także postanowienie, zgodnie z którym poprzez podpisanie deklaracji, podmiot ją składający wyraża zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zdanie drugie pouczenia). Taki zapis narusza art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jak również art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższy zapis został sformułowany w taki sposób, że składający deklarację musi de facto wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych, co czyni przez podpisanie deklaracji, którą z kolei jest zobowiązany składać w stosownych terminach. Tymczasem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie uprawnia do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Ustalenie obowiązku oświadczenia o wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych wykracza poza zakres kompetencji gminy oraz jest zbędne.

Zdaniem skarżącego, brak też upoważnienia ustawowego do nałożenia obowiązku wypełnienia oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w przepisach analizowanej ustawy, jak również w art. 233 § 1 k.k. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W odpowiedzi na skargę Gmina Moszczenica uznała ją za częściowo uzasadnioną. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części H, G1 deklaracji oraz w części, dotyczącej informacji o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych. Gmina nie zgodziła się natomiast z twierdzeniami skargi odnośnie niezgodności z prawem postanowień, znajdujących się w części C deklaracji. Podniosła, że skoro deklaracja ma być podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego, to organ powinien dysponować danymi, zamieszczanymi w takim tytule, do których należą m.in. imiona ojca i matki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.

Stosownie do art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego, ustalonym tekstem jednolitym: Dz. U. z 2012r., poz. 391) rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Stosownie do art. 6n ust. 2 rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex Omega nr 1291950; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex Omega nr 296945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex Omega 349285). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

Uprawnionym jest stanowisko strony skarżącej, że wymagany w załączniku zaskarżonej uchwały obowiązek podania imion rodziców wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W opinii Sądu nie ma potrzeby zamieszczania tak szczegółowych danych osoby fizycznej składającej deklarację, skoro osoba taka podaje numer PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Przedmiotowe dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tekst jednolity: Dz. U. z 2014r., poz. 1182 ze zm.). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 29 czerwca 2015r., sygn. akt I SA/Kr 768/15; z dnia 28 maja 2015r., sygn. akt I SA/Kr 648/15 oraz z dnia 10 września 2014r., sygn. akt I SA/Kr 656/14, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy także, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia więc organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Nałożenie obowiązku wskazania imion rodziców nie może być również uzasadnione koniecznością wypełnienia formularza tytułu wykonawczego. Gmina jest w stanie ustalić te dane w oparciu o inne, posiadane przez siebie zasoby (akta stanu cywilnego).

Zaskarżona uchwała również w zakresie, w jakim nakłada obowiązek wskazania danych osobowych (imienia i nazwiska) osób zamieszkujących daną nieruchomość, na której powstają odpady komunalne stanowi przejaw przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podanie danych personalnych tych osób nie stanowi bowiem informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą do tego informacją będzie podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. To nie dane osobowe, lecz ilość osób ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Przykładowo to, czy składający deklarację poda np. 5 osób i dodatkowo wskaże każdą z nich z imienia i nazwiska, czy też wskaże jedynie liczbę 5 osób – nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Jak już zaznaczono powyżej, deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 27 kwietnia 2015r., sygn. akt I SA/Kr 464/15, z dnia 31 marca 2015r., I SA/Kr sygn. akt 181/15, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Kr 653/14, Lex Omega nr 1479346).

Ponadto, normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (został pouczony o odpowiedzialności karnej). Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy.

Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej.

W ocenie Sądu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy nie upoważniały również organu od wymuszania na składającym deklarację składania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Choć bowiem wypełniona deklaracja ustalona zaskarżoną uchwałą zawierać ma dane osobowe, to jednak zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy:

1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych;

2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa;

3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą;

4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego;

5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą.

W świetle przytoczonej regulacji trzeba zatem stwierdzić, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach prawa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 300/11; Lex Omega nr 1134300 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2015r., sygn. akt I SA/Kr 819/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwy organ gminy może zatem – bez adekwatnej zgody osoby, której dotyczą dane – przetwarzać je na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach formularzy powyższych informacji, celowym jest stwierdzenie przez sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności uchwały w zaskarżonej części. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.