Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 547/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  83 ust. 6, art. 89 ust. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 29 pkt 11, art. 53 ust. 3.
journal: Dz.U. 2015 poz 1045
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Okręgowego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 stycznia 2018 r., nr [...], umarzająca postępowanie wznowieniowe w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie zawiadomienia Komendanta Straży Miejskiej, z dnia 29 marca 2012 r., dotyczącego podjętych wspólnie z Policją w dniu 24 marca 2012 r., czynności wyjaśniających w sprawie usunięcia drzew na działkach nr a i b przez J. J., Burmistrz Głubczyc wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia drzew z ww. działek bez wymaganego zezwolenia, o czym poinformował strony zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2012 r.,

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 22 maja 2013 r., nr [...], Burmistrz Głubczyc umorzył wszczęte postępowanie. Na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) uznał, że dokonano likwidacji bądź wycięcia samosiewów, zakrzaczeń i drzew w wieku do 10 lat. Wskazał, że brak dowodów w postaci pozostałości po wycince lub likwidacji drzew, tj. pni, karp, drewna – uniemożliwia podjęcie innego rozstrzygnięcia.

Następnie, na wniosek K. N. i B. J. (z dnia 27 października 2014 r.), postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 r. Burmistrz Głubczyc wznowił postępowanie zakończone wyżej wskazaną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W toku postępowania Burmistrz Głubczyc przeprowadził dowód z opinii biegłego A. K. w zakresie interpretacji zdjęć lotniczych od 1985 do 2013 r. pod kątem usunięcia drzew na działkach nr a i b , który następnie dopuścił jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r.

Postanowienie z dnia 12 czerwca 2015 r., wydanym po rozpoznaniu wniosku J. J., Burmistrz Głubczyc uchylił postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 22 maja 2013 r. uznając, że wniosek na podstawie którego wznowiono postępowanie został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.

W dniu 15 czerwca 2015 r. organ wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania na wniosek K. N. i B. J.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2015 r. Burmistrz Głubczyc wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 maja 2013 r., wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2015 r. dopuścił w tym postępowaniu uzyskany wcześniej dowód z opinii biegłego A. K.

Po uzyskaniu kolejnej opinii biegłego – sporządzonej na zlecenie organu w dniu 28 listopada 2015 r., decyzją z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...], Burmistrz Głubczyc uchylił decyzję własną z dnia 22 maja 2013 r., wymierzył J. J. administracyjną karę pieniężną w kwocie 932 462,33 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 62 drzew z terenu działek nr a i nr b, ark. m. 16, obręb [...] (w tym z działki nr a: 29 z gatunku głóg dwuszyjkowy, 6 z gatunku olsza czarna, 9 z gatunku jesion wyniosły i 3 z gatunku klon zwyczajny, a z terenu działki nr b: 9 z gatunku głóg dwuszyjkowy, 2 z gatunku olsza czarna, 3 z gatunku jesion wyniosły i 1 z gatunku klon zwyczajny) i wezwał stronę do uiszczenia tej kary w terminie 14 dni. Decyzja została wydana na podstawie: art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1, art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228 poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M.P. poz. 958) w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045). W uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że postępowanie wszczęto przed wejściem w życie nowelizacji ustawy zmienionej art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. W oparciu o art. 53 ust. 3 tej ustawy do części niniejszego postępowania, dotyczącego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, zastosowano jednak przepisy art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym art. 29 ustawy zmieniającej, ze względu na to iż wymierzona kara jest względniejsza (niższa). Omawiając opinie biegłego jako istotny dowód w sprawie organ uznał, że udokumentowane w nich zmiany stanu zadrzewienia na działkach nr a i nr b pozwalają na stwierdzenie, że już według zdjęć z 1985 r. występowały tam drzewa o szacowanym wieku co najmniej 40 lat, zaś zdjęcia z późniejszych okresów wykazują najpierw wyraźny wzrost liczby drzew, a po 2010 r. jej radykalne zmniejszenie. Okoliczności te świadczą, że wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wskazując, że w okresie ujawnionego usunięcia drzew w 2012 r. J. J. był dzierżawcą przedmiotowych działek (stanowiących własność Skarbu Państwa) organ zaznaczył, że opinia nr 2 dostarczyła danych potrzebnych do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci ilości, gatunków i obwodów drzew usuniętych z poszczególnych działek.

Od powyższej decyzji J. J. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 84 i art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub odmowę uchylenia decyzji z dnia 22 maja 2013 r. W obszernej argumentacji swojego stanowiska odwołujący wywodził, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i tym samym brak jest okoliczności potwierdzających jej spełnienie, co uniemożliwia nałożenie na niego kary.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro Burmistrz Głubczyc w dacie podjęcia decyzji umarzającej postępowanie (22 maja 2013 r.) dysponował opinią wskazującą, że wiek drzew objętych wycinką nie przekracza 10 lat, późniejsze uzyskanie przez niego informacji, że drzewa te są starsze, należałoby zakwalifikować jako ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W postępowaniu wznowieniowym zastosowanie jednak znajduje prawo materialne obowiązujące w dacie orzekania w tym postępowaniu. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody kryterium wieku drzew, zastąpione zostało kryterium obwodu pnia (art. 83f ust. 1 pkt 3). Stąd wiek drzew przestał mieć jakiekolwiek znaczenie przy ocenie legalności wycinki. Jednocześnie, z dniem 28 sierpnia 2015 r. wszedł w życie art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045), który w art. 89 ustawy o ochronie przyrody dodał ust. 10 stanowiący, że nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ostatnią czynnością procesową, jaka poprzedziła wydanie decyzji z dnia 22 maja 2013 r., były oględziny przeprowadzone w dniu 21 czerwca 2012 r. Stąd uznać trzeba, że do usunięcia spornych drzew doszło nie później niż w 2012 r. To z kolei oznacza, że pięcioletni termin, o którym mowa w art. 89 ust. 10 ustawy, upłynął z końcem 2017 r. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Prokurator Okręgowy w Opolu zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię, a zatem niezasadne uznanie, że spełnione zostały przesłanki przedawnienia karalności deliktu administracyjnego i w konsekwencji uznanie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Głubczyc i umorzenie postępowania, podczas gdy właściwa interpretacja zapisów art. 89 ust. 10 ustawy prowadzi do wniosku, że dla zachowania 5-letniego terminu, o jakim mowa w tym przepisie, wystarczające jest samo wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności;

- art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w całości, jako konsekwencja błędnego uznania, że zaistniały przesłanki przedawnienia;

- art. 12 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę w rozpoznaniu sprawy, na skutek czego upłynął okres czasu skutkujący błędnym przyjęciem przez Kolegium, że nastąpiło przedawnienie karalności deliktu administracyjnego, co spowodowało niezasadne odstąpienie przez organ II instancji od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Burmistrza Głubczyc uwzględniającej wszystkie aspekty stanu prawnego, w szczególności znaczenie przepisów intertemporalnych i należytej wykładni zapisów ustawy dot. przedawnienia;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, przejawiający się w prostym przytoczeniu w treści uzasadnienia brzmienia przepisu art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, bez jakiejkolwiek interpretacji, podczas gdy zapisy te wymagały podjęcia wykładni, odniesienia do stanu faktycznego sprawy oraz innych zapisów ustawy o ochronie przyrody oraz ustaw ją zmieniających, albowiem konsekwencje przyjęcia przesłanek przedawnienia mają doniosłe znaczenie nie tylko w niniejszej sprawie indywidualnej, jak również są przedmiotem ocen w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazując na powyższe domagał się uchylenia jej w całości.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty Prokurator podniósł, że w osnowie decyzji organu pierwszej instancji wskazano sposób wyliczenia wysokości wymierzonej kary oraz miejsce i terminu jej uiszczenia co było nieprawidłowe, a wadliwość ta nie została dostrzeżona przez Kolegium. Ponadto organ odwoławczy stosując art. 89 ust. 10 ustawy nie wyjaśnił zasadności zastosowania tego przepisu co powoduje, że nie jest możliwe zapoznanie się z dokonaną jego wykładnią oraz oceną. Na gruncie natomiast regulacji art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 25 czerwca 2015 r. Prokurator wywodził, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Wskazał, że decyzja Burmistrza Głubczyc wydana została w dniu 29 lutego 2016 r., a zatem (co jest bezsporne w niniejszej sprawie) przed upływem 5 lat od usunięcia drzew. Dla zachowania 5-letniego terminu z art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody wystarczające jest natomiast sporządzenie decyzji przez organ pierwszej instancji. Nie jest też konieczne doręczenie tej decyzji stronie przed upływem terminu przedawnienia. W przedmiotowej sprawie Kolegium miało warunki do tego, aby na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. wyeliminować ewentualne wady decyzji pierwszoinstancyjnej i zmienić ją tak, aby nie było konieczne ponowne prowadzenie od początku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Gdyby zatem Kolegium skonfrontowało się z problemem materialnoprawnej oceny nie zachodziłaby obecnie w ogóle potrzeba podejmowania sądowoadministracyjnej oceny problemu przedawnienia. Tymczasem, Kolegium bezkrytycznie przyjęło zasadność zastosowania art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody i nie wyjaśniło w wystarczający sposób podstaw materialnoprawnych podjętej decyzji. W uzasadnieniu, pomimo zasygnalizowania zmiany kryteriów oceny legalności wycinki z kryterium wieku na kryterium obwodu pnia, brak jest oceny dotyczącej prawidłowości zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów dotyczących oceny legalności wycinki i naliczenia kary.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania – J. J., wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu administracji. Akcentując, że przepis art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody jest jasny i nie potrzebuje obszerniejszej wykładni stwierdził, że podnoszone, pozostałe naruszenia dotyczące obydwu decyzji nie mają istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który pozwalałby na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Głubczyc z dnia 22 maja 2013 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie usunięcia drzew. Postanowienie o wznowieniu ww. postępowania podjęte zostało z urzędu w dniu 17 sierpnia 2015 r.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Stanowi ono zatem odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Choć z punktu widzenia procesowego stanowi odrębny, nadzwyczajny tryb postępowania, to pod względem przedmiotowym jest to postępowanie tożsame ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją. Jego celem jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania i przeprowadzenie postępowania w celu ponownego rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W istocie skutkuje zatem powrotem sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. W wyniku wznowienia, postępowanie w sprawie prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana. Dla rozstrzygnięcia istoty sprawy należy tym samym, uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowienie w związku z ujawnieniem istotnych okoliczności dotyczących wieku drzew objętych wycinką. Ustalono, że były one starsze niż 10 lat, podczas gdy podstawą do wydania ostatecznej decyzji z dnia 22 maja 2013 r. było ustalenie, że wiek usuniętych drzew nie przekraczał 10 lat i wobec tego, zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220, z późn. zm.) ich usunięcie nie wymagało uzyskania pozwolenia.

Zgodzić się należy z tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ujawniony wiek wyciętych drzew stanowił istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ostateczną decyzją z dnia 22 maja 2013 r. W konsekwencji we wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji dokonał ustaleń w celu ponownego rozpoznania sprawy. Kolegium zaś w postępowaniu odwoławczym zasadnie umorzyło postępowanie w tej sprawie na podstawie obowiązującego, na dzień wydania decyzji przez ten organ, przepisu art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U z 2016 r. poz. 2134 z póżn. zm.- aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z obowiązującym, na dzień orzekania przez organ drugiej instancji przepisem art. 89 ust. 10 ustawy, nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat.

Przytoczony przepis wszedł w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045) zwanej ustawą zmieniającą. Nowelizacja dokonała istotnej zmiany brzmienia art. 88 i art. 89 ustawy, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięć w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

Wprawdzie, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione w dniu 17 sierpnia 2015 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie art. 89 ust. 10 ustawy, jednak przepis ten – jak słusznie uznało Kolegium - znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z ww. regulacją do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29 (ustawy o ochronie przyrody) w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza.

Dokonując wykładni unormowania zawartego w art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej należy mieć na uwadze, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 89 ust. 1 ustawy -ustalonym przepisem art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej, karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, podczas gdy według poprzednich regulacji kara administracyjna wynosiła trzykrotność tej opłaty. Nie ulega zatem wątpliwości, że obecne rozwiązania dotyczące kar są dla sprawcy względniejsze. Tym samym w rozpoznawanej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody w nowym, obowiązującym brzmieniu, w tym także art. 89 ust. 10 ustawy (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3038/14 i z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 264/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 351/15 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/GL 774/16, wszystkie powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć przy tym można, że powyższe stanowiska, co do zastosowania w niniejszej sprawie obowiązującego przepisu art. 89 ust. 10 ustawy w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, w ocenie Sądu orzekającego, znajduje swoje umocowanie także w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, orzekającego o niekonstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy w ich brzmieniu sprzed nowelizacji oraz o utracie przez te przepisy mocy obowiązującej z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, jak również w motywach wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2714/14, które odnoszą się bezpośrednio do regulacji art. 88 i art. 89 ustawy sprzed nowelizacji. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 869/15), że przepis art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej nie może być rozumiany w ten sposób, że do wyżej określonych postępowań należy stosować przepisy ustawy w brzmieniu niezgodnym z Konstytucją RP. Dotychczasowe przepisy ustawy, które mogą być stosowane na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, nie obejmują zatem ówczesnego brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 o ochronie przyrody, w stosunku do których Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 orzekł, że przez to, że przewidują one obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uwzględniając treść uprzednio obowiązujących przepisów art. 88 i art. 89 ustawy oraz to, że wyeliminowanie z przepisu art. 88 jego ust. 1 pkt 2 i z art. 89 jego ust. 1, spowodowałoby w istocie wystąpienie sytuacji, o jakiej mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2714/14, tj. takiej która miałaby miejsce, gdyby nowe przepisy nie zostały uchwalone w okresie 18 miesięcy od dnia 14 lipca 2014 r. W takim przypadku dla rozstrzygnięcia sprawy koniecznym byłoby orzekanie na podstawie stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., co – jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – polegałoby na umorzeniu postępowania, gdyż w takim przypadku brak byłoby przepisów stanowiących podstawę wymierzenia w drodze decyzji kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

Stosując zatem w przedmiotowej sprawie przepisy dotychczasowe stwierdzić należałoby, że brak jest wśród nich unormowań, na podstawie których można byłoby wymierzyć omawianą karę pieniężną, gdyż te, które uprzednio stanowiły taką podstawę, zostały uznane za niezgodne z Konstytucją i nie mogą takiej podstawy stanowić. Konsekwencją tego byłaby konieczność umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia.

Przyjmując natomiast racjonalność ustawodawcy i jednoznaczne brzmienie regulacji art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej uznać należy, że w miejsce zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów należy zastosować nowe regulacje ustawowe, wśród których zastosowanie ma również obecnie obowiązujący art. 89 ust. 10 ustawy.

W odniesieniu do powołanego w skardze przez Prokuratora przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249) zauważyć z kolei trzeba, że art. 1 pkt 5 tej ustawy, w zakresie art. 89 ustawy wprowadził jedynie nowe brzmienie ust. 1. Na mocy tej ustawy nie wprowadzono natomiast żadnych zmian w zakresie treści art. 89 ust. 10 ustawy. Stąd też do stosowania tego przepisu nie znajduje zastosowania art. 4 ust. 2 tej ustawy zmieniającej.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że realizując właściwie obowiązek uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego - obowiązującego w dacie wydania decyzji odwoławczej, Kolegium prawidłowo uwzględniło w swej ocenie zmiany dotyczące trybu nakładania kar administracyjnych za usunięcie drzew w znowelizowanych przepisach ustawy. Wprawdzie, jak podnosi Prokurator organ odwoławczy nie przedstawił w tym zakresie wyczerpującej wykładni, jednak nie było to naruszenie mogące mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec prawidłowego zastosowania art. 89 ust. 10 ustawy i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej.

W świetle zebranego materiału dowodowego podzielić należy ustalenie Kolegium, że sporne drzewa zostały usunięte najpóźniej do dnia oględzin potwierdzających ten fakt, tj. do dnia 21 czerwca 2012 r. Stosownie też do tego stwierdzić trzeba, że 5-letni termin, o którym mowa w art. 89 ust. 10 ustawy, upływał z końcem 2017 r. Tymczasem, w wyniku wznowienia postępowania, które wszczęto w dniu 17 sierpnia 2015 r., ostateczna decyzja z dnia 22 maja 2013 r. - kończąca postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, została uchylona decyzją Burmistrza Głubczyc z dnia 29 lutego 2016 r. i na mocy tej decyzji organ ten ponownie orzekł w sprawie, w pierwszej instancji. Postępowanie wszczęte w 2012 r., w wyniku jego wznowienia, do dnia wydania decyzji przez Kolegium nie zostało zatem zakończone ostatecznie.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do zaakceptowania poglądu prezentowanego w skardze, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone przed upływem 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 10 ustawy. Wprawdzie zgodzić się należy z tym, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 29 lutego 2016 r. zmieścił się w tym terminie, jednak podkreślić trzeba, że wydanie tej decyzji nie zakończyło postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia.

Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z zasadą określoną w art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Na podstawie art. 16 K.p.a. uznać natomiast należy, że postępowanie w sprawie kończy się wydaniem decyzji ostatecznej, tj. decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero z chwilą wydania decyzji ostatecznej sprawa zostaje bowiem rozstrzygnięta w definitywny sposób.

Przepis art. 89 ust. 10 ustawy stanowi o postępowaniu w sprawie, a nie o postępowaniu w danej instancji. Przyjąć więc w niniejszej sprawie trzeba, że na skutek wniesionego odwołania od decyzji Burmistrza Głubczyc z dnia 29 lutego 2016 r. postępowanie w sprawie trwało nadal, a zakończone zostało dopiero z chwilą wydania przez Kolegium decyzji ostatecznej, tj. w dniu 15 stycznia 2018 r.

W konsekwencji, stosownie do art. 89 ust. 10 ustawy, Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyło postępowanie. W dacie, w której orzekało upłynął już bowiem pięcioletni okres przedawnienia liczony od końca roku, w którym usunięto drzewa bez wymaganego zezwolenia i brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie. Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie art. 89 ust. 10 ustawy, na skutek przedawnienia karalności czynu.

W tej sytuacji bezcelowym stało się rozważanie zarzutów skargi odnoszących się do szczegółowych kwestii związanych z procedowaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie. Wobec konieczności zastosowania w sprawie art. 89 ust. 10 ustawy, nie mogły mieć one bowiem wpływu na wynik postępowania. Co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia 12 K.p.a. podkreślić przy tym trzeba, że zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy może być przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.