Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 293/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. G., J. W. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. G., J. W. i A. S., dalej skarżące, wniosły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [..], obręb [..], położonej w G. przy ul. T. oraz działek nr [..] i [..], obręb [..] dla realizacji infrastruktury i zjazdu dla inwestycji polegającej na rozbiórce części istniejącego budynku, jego rozbudowie oraz nadbudowie do 3-ch kondygnacji nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej, budowie segmentu bliźniaczego o podobnych parametrach budynku mieszkalnego bliźniaczego oraz budowie niezbędnej infrastruktury.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku J. N. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [..], obręb [..], położonej w G. przy ul. T. oraz działek nr [..] i [..], obręb [..] dla realizacji infrastruktury i zjazdu dla inwestycji polegającej na rozbiórce części istniejącego budynku, jego rozbudowie oraz nadbudowie do 3-ch kondygnacji nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej, budowie segmentu bliźniaczego o podobnych parametrach budynku mieszkalnego bliźniaczego: wysokość budynku do 12m (w nawiązaniu do sąsiedniego budynku przy ul. T.), współczynnik zabudowy 0,3, zmieniony przez inwestora pismem z dnia 16 maja 2018r. na 0,23, długość elewacji frontowej ok. 12m z tolerancją 20%, dach płaski z możliwością wykonania tarasów na dachu, Prezydent Miasta decyzją z 3 kwietnia 2019r. ustalił warunki zabudowy działki nr [..], obręb [..], położonej w G.przy ul. T. oznaczonej literami [..] oraz działki nr [..] obręb [..] (pod dojazd) oznaczonej literami [..]... na załączniku graficznym do niniejszej decyzji dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z kondygnacją podziemną, budowa segmentu bliźniaczego jednorodzinnego z kondygnacją podziemną (dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego), budowa niezbędnej infrastruktury.

W decyzji organ I instancji rodzaj zabudowy określił jako mieszkaniowa jednorodzinna (MN) i określił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie:

- linie zabudowy określono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy utworzonej przez zabudowę na działkach sąsiednich tj. przy ul T.[..]-[..] oraz na działce inwestora budynek nr [..] w odległości ok. 5m od granicy z pasem drogowym ul. T. jak na załączniku graficznym do decyzji, dla planowanego segmentu zabudowy bliźniaczej położonego w głębi działki nie ustalono, gdyż jego usytuowanie powinno gwarantować zachowanie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie projektowanego budynku do określonych w decyzji warunków zabudowy oraz zachowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu wyznaczono do 0,22 ( dla istniejącego budynku i planowanej inwestycji);

szerokość elewacji frontowej 10,60m z tolerancją 20% (tj. od 8,48m do 12,68m) ustalono od strony ekspozycji istniejącej zabudowy - od frontu działki - od ul. T.;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu, attyki: dla rozbudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć jako przedłużenie górnej krawędzi istniejącego budynku na działce inwestora tj. ok.7m, dla nadbudowy i budowy nowego segmentu - maksymalnie 9,80m. Nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego na przedłużeniu części wysokiej budynków przy ul. T. [..], w odległości 4,50,-5,50m od ściany elewacji frontowej, znajdującej się od strony ul. T., wysokość należy mierzyć od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku,

geometria dachu - ustalono dach płaski.

We wniesionym odwołaniu skarżące podniosły brak wykonania instalacji kanalizacyjnej na wody opadowe oraz podniosły brak możliwości podłączenia tak dużego budynku do istniejącej instalacji gazowej, która zaprojektowana została pod budynki jednorodzinne. Budowa tak odmiennego pod względem wielkości i gabarytów budynku, zaburzy w znacznym stopniu intensywność oraz ład przestrzenny w tym rejonie. Planowana inwestycja ma charakter zabudowy wielorodzinnej - inwestor wskazał bowiem, że planowana jest zabudowa bliźniacza tzn. budynek składający się z dwóch części, przy czym w każdej części planowane są po 2 mieszkania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania w sprawie zaskarżonej decyzji stanową przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy. Zgodnie z brzmieniem art.. 61 ust.1 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podstawowym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno- urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jest ona jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

W niniejszej sprawie skarżące zarzuciły wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy spornej inwestycji, w szczególności w zakresie wyznaczonego obszaru analizowanego, kwestionują zachowanie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, jak również naruszenie wyrażonej w art. 1 i art. 2 pkt 1 zasady zachowania ładu przestrzennego.

Kolegium rozpatrując po raz kolejny przedmiotową sprawę w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżące uznało za zasadne powołanie biegłego dr hab. inż. arch. D. Z., w celu sporządzenia niezależnej analizy architektoniczno - budowalnej na okoliczność czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - postanowienie Kolegium z dnia 14 października 2019 r. Z dołączonej do akt opinii urbanistycznej wykonanej na zlecenie Kolegium wynika, iż obszar analizy przyjęty przez Prezydenta Miasta w celu ustalenia warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na rozbiórce części istniejącego budynku, jego rozbudowie oraz nadbudowie do 3 kondygnacji nadziemnych i 1 podziemnej, budowie segmentu bliźniaczego o podobnych parametrach: współczynnik zabudowy 0,3, zmieniony na 0,23; długość elewacji frontowej 12m+/-20%; dach płaski z możliwością wykonania tarasów na dachu wraz z infrastrukturą (działka nr [..], obręb [..]) na terenie działek nr [..]-[..] przy ul. T. w G." został ustalony poprawnie. W przeprowadzonej niezależnej analizie stwierdzono, iż w analizie dołączonej do zaskarżonej decyzji funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu w zakresie kąta nachylenia głównych połaci dachowych zostały określone poprawnie. We wnioskach końcowych autor analizy stwierdził, że wnioskowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust.1 zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowany jest możliwe.

Pismem z 14 listopada 2019r. Kolegium zawiadomiło strony postępowania o fakcie sporządzenia w/w opinii oraz terminie zapoznania się z nią.

Skarżące ustosunkowując się do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazały, że sporządzona na zlecenie Kolegium "Opinia urbanistyczna" została sporządzona w sposób nieprawidłowy, nieuwzględniający szeregu dotychczas zgłaszanych przez strony zastrzeżeń względem zaskarżonej decyzji i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Podniosły również, że nie zostały w opinii urbanistycznej uwzględnione dotychczasowe zastrzeżenia i wątpliwości będące przedmiotem decyzji SKO z 26 listopada 2018r. uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w wyniku której została wydana decyzja Prezydenta Miasta, która aktualnie jest przedmiotem zaskarżenia. Skarżące przedstawiły swoje zastrzeżenia odnośnie poszczególnych parametrów określonych w sporządzonej na zlecenie Kolegium opinii urbanistycznej z listopada 2019r. Wobec zgłoszonych uwag wniosły o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nowej opinii urbanistycznej, sporządzonej z uwzględnieniem wszystkich uwag i zastrzeżeń skarżących zarówno w niniejszym piśmie, jak i w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku wnoszą o zlecenie uzupełniającej opinii poprzez dokonanie ponownej analizy z uwzględnieniem wyszczególnionych powyżej oraz w odwołaniu uwag i zastrzeżeń.

Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżących, analiza architektoniczno - urbanistyczna została w sprawie sporządzona prawidłowo. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, iż za front działki przyjęto odcinek zaznaczony na mapie sytuacyjnej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:1000, jako AG (ok. 25m), gdyż ta część działki przylega do drogi, z której odbywa się główne wejście na działkę. Z wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z 20 grudnia 2018r. dołączonego do akt Kolegium w trakcie prowadzonego wcześniej postępowania wynika, że działka nr [..] jest o szerokości frontu ok.21,5m. Przyjęcie frontu działki jako 25m wynika z włączenia do analizy drogi wewnętrznej, działki nr [..], która obsługuje działkę nr [..]. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości 75m ( 25mx3) od granicy działki inwestora. Według opinii urbanistycznej sporządzonej na zlecenie Kolegium obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, w związku z tym bazowano na analizie identycznego obszaru. Z powyższych analiz wynika, że obszar analizowany obejmuje tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, budynkami usługowymi oraz towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi.

Oceniając treść zarzutów skarżących Kolegium dostrzegło, że ich istota sprowadza się do twierdzenia o braku podstaw dla ustalenia dla przedmiotowych działek warunków zabudowy w postaci budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, skoro taka bliźniacza zabudowa nie jest zabudową jednorodzinną, a wielorodzinną.

Zdaniem Kolegium okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Przywoływany wyżej art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa", tzw. sąsiedztwa urbanistycznego. Celem tej zasady nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza nawet tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Realizacja tej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na danym terenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. A zatem zarówno budynki jednorodzinne wolnostojące, jak i budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej realizują funkcję mieszkaniową i są budynkami jednorodzinnymi. Wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Brak definicji ustawowej budynku w zabudowie bliźniaczej, który w rozumieniu ustawy jest budynkiem jednorodzinnym, nie pozwala na pełne scharakteryzowanie tego rodzaju zabudowy, jednak nie budzi wątpliwości, że zabudowę bliźniaczą cechuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Innymi słowy: obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1063/17).

W świetle powyższego uznało Kolegium, że planowana inwestycja polegająca na rozbiórce części istniejącego budynku, jego rozbudowie oraz nadbudowie do 3 kondygnacji nadziemnych i 1 podziemnej, oraz budowie segmentu bliźniaczego o podobnych parametrach, wbrew twierdzeniu odwołujących jest zabudową jednorodzinną, a nie wielorodzinną.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji, uznało Kolegium za spełnioną przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasadę dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - w ocenie Kolegium - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy, co potwierdza sporządzona za zlecenie Kolegium opinia urbanistyczna, która zawiera pełną analizę dotyczącą spełnienia przez planowaną inwestycję warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy i odnosi się do wszystkich parametrów inwestycji ustalanych w oparciu o przepisy rozporządzenia. W opinii tej sporządzonej przez zespół niezależnych ekspertów w sposób rzetelny i fachowy szczegółowo uzasadniono poszczególne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Z analizy urbanistycznej dołączonej do akt organu I instancji oraz analizy urbanistycznej sporządzonej na zlecenie Kolegium wynika, że wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały zanalizowane dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że sąsiednie budynki mieszkalne zlokalizowane przy ul. T. usytuowane są w linii zabudowy utworzonej przez frontowe pierzeje budynków odległości 5,0m od granicy działki gminnej drogi publicznej, Jednocześnie linie te nie będą mniejsze niż 6,0m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej, zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1018r. poz. 2068 z póżn. zm.), dla planowanego segmentu zabudowy bliźniaczej położonego w głębi działki linii zabudowy nie ustalono, gdyż jego usytuowanie powinno gwarantować zachowanie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie projektowanego budynku do określonych w decyzji warunków zabudowy oraz zachowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei, w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazano, że z wyliczeń zawartych w analizach wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, jest na poziomie wynoszącym 0,22. Ze względu na możliwość zrealizowania inwestycji w formie zapewniającej zachowanie ładu przestrzennego bez naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, przyjmuje się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy mieszkaniowej w stosunku do powierzchni działki 22%. Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie średniej arytmetycznej z szerokości elewacji frontowych - 10,60m z tolerancja do 20 %, który należy przyjąć od ulicy T., mimo że średnia na analizowanym obszarze wynosi 14 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu, attyki: dla rozbudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto jako przedłużenie górnej krawędzi istniejącego budynku na działce inwestora tj. ok 7m. która mieści się w średniej arytmetycznej wysokości z obszaru analizowanego dla budynków o dachu płaskim, która wynosi 8,0m. Natomiast dla nadbudowy i budowy nowego segmentu przyjmuje się maksymalnie 9,80m, gdyż po wschodniej stronie ul. T. na działkach usytuowanych w głębi, wysokość istniejących budynków jest zróżnicowana i kształtuje się od ok. 10m do kalenicy (ul. T. [..]), ok. 12,5m do kalenicy (budynek nr [..]), ok. 9m do kalenicy ([..]), ok. 12,5m do kalenicy (budynek [..]), ok. 10m do attyki (budynek [..]), ok. 11m do attyki ( budynek [..]) oraz 8m do attyki (Budynek [..]). Wysokość dla nadbudowy przyjmuje się na przedłużeniu części wyższej budynków ul. T. [..],[..] tj. w odległości 4,5-5,5m od lica elewacji frontowej. Wysokość należy mierzyć od średniego terenu przed głównym wejściem do budynku istniejącego terenu przed głównym wejściem do budynku. Powyższe potwierdza analiza urbanistyczna sporządzona na zlecenie Kolegium stwierdzająca, że średnie parametry dla budynków mieszkalnych wynoszą:

ilość kondygnacji nadziemnych - dwie, trzy lub cztery kondygnacje nadziemne, z poddaszami użytkowymi lub bez poddaszy użytkowych,

• ilość kondygnacji podziemnych - budynki podpiwniczone lub niepodpiwniczone, wysokość poziomu parteru na poziomem gruntu - ok. 0,00-1,20m,

* wysokość zabudowy do najwyższego punktu budynku - ok. 3,0-13,0m,

* wykończenie elewacji - elewacje tynkowane, pokryte okładzinami elewacyjnymi lub szklanymi ścianami kurtynowymi,

• geometria dachów - dachy płaskie lub strome, dwuspadowe (ok. 20-45 stopni), z kalenicami głównymi równoległymi i prostopadłymi do przyległych dróg,

• pokrycie dachów - dachy kryte dachówką, blachodachówką, szkłem lub papą,

• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od poziomu terenu do okapu głównych połaci dachowych wynosi od 2,8m do 11,8m.

Geometrię dachu ustalono jako dach płaski w nawiązaniu do dachu budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie - ul. T.[.].-[..].

Oceniając powyższe ustalenia, w świetle podniesionych, Kolegium uznało, że są one ustalone prawidłowo oraz w sposób, który uwzględnia przepisy cytowanego rozporządzenia, a przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego. Niezależnie od powyższego, nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniono, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Kolegium, wymagania, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Natomiast zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do wniosku odwołujących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nowej opinii urbanistycznej, ewentualnie o uzupełnienie wykonanej na zlecenie Kolegium opinii, uznało Kolegium, że nie ma podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem zgromadzone w sprawie dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych w sprawie, nie ma więc potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń.

W rozumieniu art.54 w zw. z art.64 ust.1 u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określać: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapach spełniających wymogi dla map stanowiących element wniosku.

Decyzja o warunkach zabudowy określa zatem dopuszczalność planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym ta inwestycja powinna odpowiadać. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymienione powyżej warunki, według których o ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany. Jednocześnie Kolegium zauważył, że postępowanie w sprawie prowadzone było przez organ I instancji zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a.

We wniesionej skardze zarzucono naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2008 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o warunki ustalone w oderwaniu od warunków zabudowy obowiązujących na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora oraz w sytuacji gdy nie zostały zrealizowane łącznie warunki wskazane wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. nie została spełniona przesłanka z pkt 3 - istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego;

art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 u.p.z.p. - poprzez naruszenie istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe obszaru analizowanego położonego w historycznej dzielnicy O., a także prawo własności nieruchomości sąsiedzkich poprzez umożliwienie lokalizacji nowej zabudowy tuż przy granicach działek sąsiednich, bez oceny wpływu takiego rozstrzygnięcia na możliwość swobodnego zagospodarowania i użytkowania tych działek, czym przekroczono dozwolone władztwo w zakresie kształtowania ładu przestrzennego;

art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że na analizowanym terenie nie występuje żaden z obszarów prawnie chronionych i nie ma konieczności dokonywania uzgodnień wymaganych zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p, podczas gdy działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz działki skarżących położone są w strefie II ochrony konserwatorskiej, a co za tym idzie zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno poprzedzać uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co w dalszym ciągu nie zostało dokonane w niniejszej sprawie;

art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. uchwalonym uchwałą Rady Miasta nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r., zmienionym uchwałą nr XXXVIII/799/14 Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r., a następnie zmienionym uchwałą nr XI/190/15 Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2015 r. poprzez nieprawidłowe określenie w zaskarżonej decyzji rodzaju zabudowy jako "mieszkaniowa jednorodzinna (MN) podczas gdy z wniosku i informacji przekazanych przez inwestora wynika, że w rzeczywistości planowana inwestycja ma charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która w analizowanym obszarze jest niedopuszczalna, a przewidziana została jedynie zabudowa "Ml -tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych";

art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie nieprawidłowego obszaru analizowanego, a co za tym idzie dokonanie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 na nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym tj. z pominięciem działki przy ul. T., co doprowadziło tym samym do nieprawidłowego wyznaczenie ogólnych wymagań dla nowej zabudowy;

art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie nieprawidłowych parametrów linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem tj. bez prawidłowego uwzględnienia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i bezpodstawnego nie uwzględnienia działki sąsiedniej przy ul. T.[..], co doprowadziło tym samym do nieprawidłowego wyznaczenie ogólnych wymagań dla nowej zabudowy;

art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie nieprawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu będące konsekwencją dokonania nieprawidłowych obliczeń wskaźnika wielkości powierzchni nieruchomości sąsiednich, a co za tym idzie nieprawidłowe wyznaczenie ogólnych wymagań dla nowej zabudowy;

i) art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia, poprzez jego

niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie nieprawidłowego parametru szerokości

elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, przy nieprawidłowym

ustaleniu średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na

działkach w obszarze analizowanym, a co za tym idzie nieprawidłowe wyznaczenie

ogólnych wymagań dla nowej zabudowy;

j) art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie nieprawidłowego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przy nieprawidłowym ustaleniu wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a co za tym idzie nieprawidłowe wyznaczenie ogólnych wymagań dla nowej zabudowy;

k) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i nie dokonania właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

l) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, i art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we wnioskowanym przez skarżących zakresie tj. nie przeprowadzenie dowodu z nowej "Opinii urbanistycznej" mającej na celu określenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., sporządzonej z uwzględnieniem uwag i zastrzeżeń skarżących zgłoszonych w pismach kierowanych do organu oraz nie przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej "Opinii urbanistycznej" w celu dokonania ponownej prawidłowej analizy;

m) art. 138 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a., tj. niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nie wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości.

Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżące podtrzymały w złożonej skardze wszelkie dotychczasowe, zgłoszone organowi II instancji, zastrzeżenia względem "Opinii urbanistycznej" z listopada 2019 r. wydanej na zlecenie Kolegium. Wydana decyzja narusza bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie nieprawidłowego obszaru analizowanego, nieprawidłowych parametrów linii nowej zabudowy, nieprawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, nieprawidłowego parametru szerokości elewacji frontowej, nieprawidłowego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem skarżących brak wskazania przez inwestora, z której strony odbywał będzie się wjazd na działkę spowodował brak możliwości skontrolowania czy prawidłowo front działki ustalony winien być na 25 m. Inwestor wskazał w piśmie z 17 stycznia 2019 r., że wjazd na działkę nr [..] będzie odbywał się od strony działki drogowej nr [..] tj. z działki drogowej nr [..] stanowiącej ul. T. na działkę nr [..] i dopiero z działki [..] na działkę [..]. Zdaniem skarżących front działki [..] będzie zlokalizowany od strony działki nr [..], a nie od strony ul. T. Wadliwość określenia frontu działki pociąga za sobą wadliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej. Z przedstawionej analizy stanowiącej załącznik nr 1 do "Opinii urbanistycznej" wynika, że szerokości elewacji frontowych na działkach sąsiednich to 7,00-8,5m; zatem przyjęta szerokość (10,60 m z tolerancją +/- 20 %, ) zarówno przez organ I instancji jak i w "Opinii urbanistycznej" jest nieprawidłowa i błędnie wyznaczona.

W "Opinii urbanistycznej" wskazano, że ustala się maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5m od granicy działki gminnej drogi publicznej ul. T. jako kontynuacja linii zabudowy utworzonej przez frontowe pierzeje budynków frontowych na działkach nr [..]-[..]. Nie wzięto pod uwagę linii zabudowy istniejącej na działce [..], pomimo, że jest to działka znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie w stosunku do działki, na której planowana jest inwestycja; budynek nr [..] znajdujący się na działce nr [..] powinien być brany pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, a co więcej mając na uwadze fakt, że linia zabudowy budynku nr [..] tworzy uskok - zgodnie z §4 ww. rozporządzenia obowiązująca linia nowej zabudowy powinna zostać ustalona jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Organ powinien był wziąć pod uwagę linię zabudowy wszystkich działek sąsiednich a w szczególności tych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - tymczasem wziął pod uwagę linię zabudowy ww. działek z wyłączeniem działki nr [..].

Skarżące kwestionują również zbyt wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy przyjęty jako 0,22 podczas gdy działki bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą wnioskiem tj. działka przy ul. T. [..] - posiada wskaźnik zabudowy 0,17, zaś działka przy ul. T.[..] - posiada wskaźnik zabudowy 0,11 (w analizie do "Opinii urbanistycznej" ponownie błędnie przyjęto ten wskaźnik jako 0,14). Ponadto dotychczasowy wskaźnik zabudowy działki nr [..] wynosił 0,11 - tymczasem aktualnie miałby być aż dwa razy większy. Zatem w dalszym ciągu przyjęty przez organ współczynnik dla działki objętej wnioskiem jest nieprawidłowy i zdecydowanie za wysoki. Ponownie nie wzięto też pod uwagę dotychczasowych zastrzeżeń skarżących względem przyjmowanego współczynnika zabudowy określonego dla działki przy ul. T. [..] (działka nr [..]) jako 0,20 podczas gdy w rzeczywistości jest to 0,16 - z powyższego wynika, że działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem posiadają znacznie niższy wskaźnik zabudowy niż ten przyjmowany dla nowej inwestycji. Podniosły skarżące wadliwość wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez uwzględnienie w tym parametrze powierzchni zabudowy altan i szklarni, co jest nieprawidłowe.

Całkowicie niezrozumiałe i niedopuszczalne w ocenie skarżących jest ustalenie w "Opinii urbanistycznej", że wysokość budynku ustala się nie większą niż 12,00m podczas, gdy z zaskarżonej decyzji organu I instancji wynikała wysokość max. 9,80m - brak było jakichkolwiek podstaw do zwiększania i tak dotychczas kwestionowanych przez skarżących parametrów. Organ I instancji ustalił w zaskarżonej decyzji ok. 7m dla rozbudowy -tj. 1 segmentu bliźniaczego i max. 9,8 m dla nadbudowy i budowy nowego segmentu bliźniaczego. Skarżące podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie braku jakichkolwiek podstaw do stosowania dwóch różnych wysokości zabudowy w stosunku do każdego z segmentów bliźniaczych osobno - wysokość ta powinna być ujednolicona do wysokości mniejszej.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia przez organ, że planowana inwestycja stanowi dwa budynki jednorodzinne, podczas gdy jak wynika z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynikającej z ustawy Prawo budowlane -budynek w zabudowie bliźniaczej jest traktowany jako jeden budynek. Jest to w istocie jedna konstrukcja budowlana wobec czego brak jest podstaw do "rozdzielania" dwóch segmentów bliźniaczych i ustalania dla nich odrębnie innych warunków zabudowy. Do całego obiektu budowlanego powinny być stosowane te same wymogi - już tylko z tego powodu ustalenia organu w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są nieprawidłowe.

Skarżący wskazują też, że działki, których dotyczy niniejsze postępowanie objęte są Polityką ochrony i rewaloryzacji, czego organ nie wziął pod uwagę. Tymczasem kierunkiem dominującym rozwoju ww. obszaru jest "Polityka podporządkowana ochronie istniejącej struktury funkcjonalnej i przestrzennej. Rewaloryzacja tej struktury obejmuje wprowadzenie nowych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych niedominujących nad strukturami objętymi ochroną". Co więcej, określony w ten sposób typ polityki przestrzennej, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczy części [..] i innych zespołów proponowanych do objęcia ochroną konserwatorską w strefie II - opisanej w rozdziale XV Ochrona i kształtowanie przestrzeni o walorach kulturowych.

Ponownie podniosły skarżące zarzut braku stosownego uzbrojenia działki w kanalizację deszczową oraz brak możliwości podłączenia projektowanego budynku do istniejącej instalacji gazowej, a ponadto konsekwentnie twierdzą, że projektowany budynek to zabudowa wielorodzinna, a nie jednorodzinna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą skargę sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2020 r. jest zgodna z prawem.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydanych decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm. – zwane dalej "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd podziela ocenę przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dokonaną przez organ odwoławczy, a sprowadzającą się do uznania, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, w tym w szczególności warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej analiza urbanistyczna), sporządzonej pierwotnie przez organ pierwszej instancji, a następnie kolejnej sporządzonej na zlecenie organu odwoławczego, wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr [..]-[..], i wielorodzinna (działki nr [..]-[..]), co więcej – kilka działek posiada zabudowę tożsamą z zaplanowaną przez inwestora – zwarta zabudowa bliźniacza (działki nr [..]-[..]). Teren poddany analizie posiada dominującą zabudowę mieszkaniową. Bez wątpienia więc istnieje wzorzec tożsamej inwestycji na analizowanym obszarze, który pozwala uznać, że inwestycja planowana przez inwestora stanowi kontynuację funkcji już tam zastanej. Oznacza to, że chybione pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia ładu przestrzennego. Ma bowiem znaczenie to czy wyznaczony teren stanowi pewną całość urbanistyczną, a właśnie tego rodzaju argumentacja była podstawą wyznaczenia terenu analizowanego w niniejszej sprawie, co spełnia warunki z § 3 rozporządzenia. Wykazano, że w terenie analizowanym występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna. Poza tym samo wskazanie na tego rodzaju zabudowę (jednorodzinną) nie jest wystarczające do podważenia prawidłowości dokonanej analizy skoro i tak w terenie analizowanym, i to w sąsiedztwie planowanej zabudowy, znajduje się na kilku działkach zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Natomiast argumentacja odwołująca się do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta G. nie może odnieść skutków, gdyż Studium stanowi zapis postulatów, które winny być uwzględnione podczas tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wówczas postanowienia Studium są wiążące. Natomiast Studium nie jest aktem prawa miejscowego i podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji jego postanowienia nie mają mocy wiążącej. Zatem powoływanie się na zapisy Studium w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutki i sąd nie będzie się do tych kwestii odnosił, jako nie mających znaczenia w sprawie.

Powyższa zgodność planowanej inwestycji z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu nie przesądza jeszcze o szczegółowych parametrach planowanej zabudowy, które ustalane są na podstawie analizy urbanistycznej, w oparciu o przepisy prawa. Zdaniem sądu, sporządzona przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna oraz kolejna, sporządzona przez organ odwoławczy, stanowią dostateczny i prawidłowo sporządzony materiał, mogący stanowić podstawę dla ustalenia szczegółowych parametrów nowej zabudowy przez orzekające organy.

Jak wskazano powyżej, uregulowania dotyczące sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc istotnych parametrów tej zabudowy, takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawarte są w powołanym wyżej rozporządzeniu. Skarżące kwestionują ustalone warunki zabudowy w zakresie wyznaczonego obszaru analizowanego, linii zabudowy (brak uwzględnienia uskoku tej linii), wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem skarżących organy przyjęły powyższe współczynniki w sposób arbitralny, bez przeprowadzenia wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Sąd nie podziela argumentów skargi w tym zakresie, uznając że kwestionowane parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z przepisami prawa i znajdują odzwierciedlenie i uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej. Podkreślić należy, że wyniki dwu sporządzonych niezależnie od siebie analiz urbanistycznych są zbieżne w swoich wynikach.

Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustalone na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wynosiły trzykrotność szerokości frontu działki nr [..] objętej wnioskiem i działki nr [..] przeznaczonej pod dojazd, to jest 75 m w każdym kierunku wokół jej terenu. Front działki zdefiniowano, jako "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" - § 2 pkt 5 rozporządzenia. Z treści wniosku – jego części tekstowej i graficznej - wynika, że skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną – ul. T. – następuje poprzez drogę wewnętrzną – działkę [..], a skoro tak, to faktycznie zsumowane fragmenty frontu działki nr [..] i nr [..], które przylegają do drogi publicznej i z których odbywa się główny wjazd na teren inwestycji winny zostać uznane za front działki, a trzykrotność tego odcinka zasadnie została przyjęta jako promień obszaru analizowanego. Kwestia, jak na terenie inwestycji zostanie zorganizowany ruch drogowy nie ma znaczenia, decydujące jest skąd "odbywa się główny wjazd na działkę". Jeżeli granice terenu inwestycji zostały przez inwestora określone graficznie, jako linie łączące punkty A-B-C-D-E-F-G-H, to frontem działki, będzie ta część działki budowlanej, z której dobywa się główny wjazd na tak wyznaczony teren, czyli odcinek A-G. Organizacja ruchu wewnątrz tego terenu, z perspektywy powołanych przepisów rozporządzenia, pozostaje irrelewantna. W ocenie sądu obszar analizowany wyznaczony został w zgodzie z przepisami i może stanowić podstawę do analizy i wyznaczenia pozostałych parametrów zabudowy.

Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W ocenie sądu, organ prawidłowo wyznaczył linię zabudowy w odległości 5 m od krawędzi pasa drogowego, bowiem jest to ustalenie nawiązujące do usytuowania już istniejącego na działce inwestycyjnej budynku. Co więcej, analiza mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wskazuje, że taka linia zabudowy jest obowiązująca dla niemal wszystkich budynków usytuowanych wzdłuż drogi. Jedynie budynek na działce nr [..] znajduje się głębiej od drogi, jednak z racji charakteru inwestycji (rozbudowa i nadbudowa) oraz istnienia na działce inwestora budynku w odległości 5m od drogi niezasadne byłoby ustalenie linii zabudowy w innej wartości niż obecnie istniejący budynek. Brak jest zatem w ocenie Sądu podstaw do wyznaczenia jej w jakikolwiek inny sposób, i w tym zakresie oczekiwania skarżących nie znajdują uzasadnienia w przepisach powołanego rozporządzenia oraz wynikach analizy urbanistycznej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy pod uwagę wzięto jedynie powierzchnię zabudowy mieszkaniowej w stosunku do powierzchni działki, co oznacza, że zarzut skarżących odnośnie uwzględniania także budynków altan czy szklarni jest chybiony. Zgodnie z analizą na analizowanym obszarze wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 0,08 do ok. 0,43. Parametr ten dla inwestycji został wyliczony jako średnia arytmetyczna wskaźnika dla wszystkich działek objętych analizą i ustalona na poziomie 0,22. Zgodnie z cytowanym rozporządzeniem organ przyjmuje w tym zakresie wartość uśrednioną, chyba że co innego wynika z analizy urbanistycznej. Wadliwie skarżący oczekują ustalenia niższego wskaźnika argumentując to wskaźnikami działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zasada zachowania ładu przestrzennego polega na analizowaniu dużo szerszego obszaru niż tylko bezpośredniego sąsiedztwa, gdyż wówczas istnieje gwarancja zachowania podobnych uśrednionych parametrów nowej zabudowy.

Z kolei, w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość tę, znajdującą się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z analizy urbanistycznej wynika tymczasem, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,6 m i taka wartość została przyjęta w zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem tolerancji do 20%. Bez wątpienia zatem, organy ustaliły tę szerokość przy uwzględnieniu § 6 ust. 2 rozporządzenia. Raz jeszcze powtórzyć należy, że front działki znajduje się od ul. T. i także frontem budynku jest elewacja przylegająca do tej ulicy. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżących, że elewacja od ul. T. jest w istocie elewacją boczną, a nie frontową.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość tą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust.1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana i w związku z zaplanowaniem przez inwestora na budynku dachu płaskiego w obliczeniach średniej tego parametru uwzględniono budynki z dachami płaskimi. Średnia arytmetyczna wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w budynkach z dachami płaskimi w analizowanym obszarze wynosi ok. 8,0m i w tej wartości wyznaczono ten parametr.

Odnosząc się do zarzutu niedostatecznego uzbrojenia terenu odnośnie zasilania inwestycji gazem oraz kanalizacji deszczowej to należy pamiętać, że organy dysponowały podkładem geodezyjnym, który odpowiadał treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i znane im były dane dotyczące położenia tzw. uzbrojenia terenu oraz w sprawie zostało ocenione, że w tym zakresie nie istnieją przeszkody do ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a oceny tej strona skarżąca skutecznie nie podważyła. Samo twierdzenie o "niedostateczności" nie może skutkować podważeniem spełnienia tego warunku. Ponadto na kolejnym etapie inwestycyjnym gestorzy poszczególnych sieci określą szczegółowe warunki podłączenia inwestycji do mediów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dla spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust.5 u.p.z.p. na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagana zgoda gestorów sieci, a za wystarczające uznaje się zapewnienie gestorów o możliwości podłączenia inwestycji do infrastruktury technicznej. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 893/16, w którym orzekł, iż "Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Nie jest także zasadny zarzut konieczności uzgodnienia parametrów inwestycji z konserwatorem zabytków, gdyż teren inwestycji nie podlega żadnej prawnej ochronie konserwatorskiej. Skarżące również poza powołaniem tego zarzutu nie wskazały żadnej prawnej regulacji, z której mogłoby to wynikać. Powoływały się jedynie na postulaty zawarte w Studium, co jak już wyżej wskazano, nie może być skuteczne.

W konsekwencji, sąd nie podzielił zarzutów skarżących, że obliczenie wyżej wymienionych i kwestionowanych współczynników nastąpiło z naruszeniem zacytowanych przepisów, w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz z pokrzywdzeniem czy przy pominięciu praw skarżących jako bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ w prawidłowy sposób ustalił zarówno kwestionowane parametry zabudowy, jak i pozostałe, tj. geometrię dachu, biorąc pod uwagę średnie wielkości odpowiednich wskaźników w terenie analizowanym, lokalizację, wielkość i kształt działki oraz sąsiedztwo terenów z inną zabudową. Powyższe prowadzi do wniosku, że wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty – zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i procesowego – nieuzasadnione. Z tego powodu należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.