Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 291/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich, ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Gilowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Ś. J. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ś. J. w P. [...] ([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania związku wyznaniowego Ś. P. (strona skarżąca, Związek), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. (organ I instancji) z [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej za lata 2017-2024 naliczonej decyzją Prezydenta Miasta L. (Prezydent) z [...] 2015 r.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] 2015 r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o łącznej powierzchni 0,1471 ha w klasie bonitacyjnej RII w działkach ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,1246 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0225 ha, położonych w L. przy ulicy [...] w obrębie [...] - C. G. K. - z przeznaczeniem pod budowę parkingu o 40 miejscach postojowych. Naliczono jednocześnie stałą opłatę roczną w kwocie [...]zł, płatną w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przez okres 10 lat począwszy od 2015 roku. Opłatami tymi początkowo obciążono ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości. Związek wyznaniowy Ś. P. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 8 czerwca 2015 r. nabył na własność przedmiotowe działki w celu budowy parkingu. Działki te zostały przyłączone do nieruchomości Związku objętej księgą wieczystą. Na nieruchomości, do której przyłączono nabyte działki znajduje się budynek strażnicy (budynek wykorzystywany do celów kultu religijnego).

Następnie Prezydent Miasta L. - na wniosek Związku – składał wnioski o umorzenie na rzecz Ś. w P. zapłaty stałej opłaty rocznej, w tym również za lata 2017 - 2024, płatnej w kwocie [...]zł rocznie. Z akt sprawy wynika, że członkowie Komitetu Oddziału Związku oświadczyli, że zrealizowany obiekt budowlany (budynek strażnicy) znajdujący się w L. przy ul. [...] wykorzystywany jest do kultu religijnego wyznawców Ś. [...], stąd zostały spełnione wymagania przepisu art. 12 ust. 16 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Wnioskodawca dodał, że związek wyznaniowy Ś. P. nie prowadzi działalności gospodarczej.

Organ I instancji nie uwzględnił wniosku Prezydenta. Zauważył, że przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje obowiązku pozytywnego rozpatrywania każdego wniosku. Przepis ten oparty jest na uznaniu administracyjnym, przy czym, jak w przypadku każdej decyzji uznaniowej - swoboda tego uznania jest ograniczona przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ pierwszej instancji uzasadniał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego", a zatem zasadne jest w tej materii sięgnięcie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827). W myśl tego przepisu zadanie o charakterze użyteczności publicznej, to takie którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Nadto organ pierwszej intencji zauważył, że normodawca sformułowanie "o charakterze użyteczności publicznej" odniósł do całości inwestycji, która ma zostać wzniesiona na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie. Organ pierwszej instancji pokreślił też, że przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób wyczerpujący statuuje przesłanki udzielenia zawartej w tym przepisie ulgi, a zatem brak jest podstaw prawnych ku temu, aby w niniejszym postępowaniu badać aktualną kondycję finansową związku wyznaniowego, jednakże dodatkowo wezwano Stronę do przedłożenia stosownych dokumentów finansowych (oświadczenia o dochodach, kserokopii rachunków, faktur, oraz innych dokumentów obrazujących przeciętne, miesięczne koszty związane z utrzymaniem związku wyznaniowego). Takich dokumentów strona skarżąca nie przedłożyła. Tym samym, w ocenie organu pierwszej instancji, nie sposób było ustalić, czy za umorzeniem rzeczonych należności przemawiał rzeczywisty interes indywidualny i społeczny, a także, czy uregulowanie zaległości doprowadzi do niekorzystnych skutków odczuwanych przez członków związku wyznaniowego. Organ I instancji podniósł, że poczynione rozważania skłaniają do wniosku, iż inwestycja Ś. [...] prowadzona jest niewątpliwie w interesie społeczności lokalnej, lecz nie można jej pozytywnie zakwalifikować na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z pewnością wierni przybywając do swej świątyni będą parkować swoje pojazdy na parkingu, lecz nie ma to bezpośredniego związku z zaspokajaniem ich potrzeb religijnych, obiekt ten nie jest niezbędny do wykonywania czynności związanych z obrządkiem religijnym, a dodatkowo z parkingu korzystać będzie można także bez związku z kultem religijnym. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że budowa parkingu jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, gdyż nie służy ona zaspokajaniu potrzeb religijnych wiernych. Organ powołał się na taki pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z 28 kwietnia 2017 r., w sprawie sygn. akt. I SA/Lu 150/17. Następnie organ pierwszej instancji dodał, że w trybie przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma możliwości generalnego umorzenia opłat stałych jeszcze niewymagalnych, czego domaga się wnioskodawca. Na podstawie art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stale opłaty roczne reguluje się przez 10 lat, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art. 12 ust. 14 ustawy). W związku z tym nie ma jednego terminu wymagalności dla opłat rocznych, dla każdej z opłat jest to odrębny termin, stąd też wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok (tak NSA w wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2300/15). Dodał też, że umorzenie wnioskowanej kwoty doprowadzi do uszczuplenia dochodów budżetu Województwa L., co spowoduje obniżenie szans innych podmiotów na skorzystanie z możliwości uzyskania wsparcia ze strony Województwa L.. Organ I instancji wskazał, że zapotrzebowanie na środki finansowe przeznaczone na inwestycje, w szczególności na budowę i modernizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych jest ogromne w stosunku do dochodów Województwa L. pozyskiwanych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co pozwala dysponentowi tych środków na umarzanie wierzytelności tylko w sporadycznych, ściśle uzasadnionych przypadkach. Dysponując środkami budżetu Marszałek Województwa L. zobligowany jest kierować się zasadami gospodarności, oszczędności i celowości ustanowionymi w ustawie o finansach publicznych, dlatego też trudno zaaprobować opinię, że umorzenie przedmiotowej kwoty leży w interesie społecznym.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Związek podniósł zasadniczo, że przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje, że umorzenie opłaty rocznej przysługuje jedynie wtedy, gdy cała nieruchomość wyłączona z rolniczego użytkowania przeznaczona jest bezpośrednio na cele kultu religijnego. Przeznaczenie takie nie oznacza, że na całej nieruchomości mają odbywać się zdarzenia o charakterze bezpośrednio religijnym. Według Związku organ pierwszej instancji błędnie uznał, że inwestycja nie jest z zakresu kultu religijnego, ze względu na fakt, że na części nieruchomości, na której znajduje się parking, nie mają miejsca żadne zdarzenia związane z obrządkiem religijnym. Ponadto zarzucił błędne uznanie, że umorzenie opłaty oznaczać będzie "premiowanie" niektórych podmiotów, naruszając tym samym regułę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz, że przesłanką pozwalającą ustalić, czy zaistniał "słuszny interes strony" jest przedstawienie dokumentów finansowych świadczących o kondycji finansowej Związku.

Strona skarżąca odwołała się też do wyroku WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 152/16.

Rozpatrując sprawę w wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zważyło, że stosownie do art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie zostały spełnione wszystkie warunki, o jakich mowa w tym przepisie. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że parking usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego i nie ma prawnego znaczenia w kwestii opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej fakt, że działki, których część została z tej produkcji wyłączona, zostały objęte jedną księgą wieczystą z działką na której zlokalizowana jest strażnica (zbór).

Kolegium, z odwołaniem do orzecznictwa, podkreśliło, że przesłanki zastosowania art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinny być wykładane restrykcyjnie i zawężająco. Podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe umorzenie opłat za okresy przyszłe, to jest za lata 2018 – 2025, które to nie są jeszcze wymagalne, a także i to, że w niniejszej sprawie Związek nie wykazał ważnego interesu, który uzasadniałby umorzenie opłaty podkreślając przy tym, że nawet spełnienie wszystkich przesłanek z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może skutkować umorzeniem opłaty bez wykazania ważnego interesu, który by to umorzenie uzasadniał.

Podsumowując Kolegium stanęło na stanowisku, że realizacja parkingu na 40 miejsc postojowych na sąsiednich działkach w stosunku do działki na której zlokalizowany jest zbór (Sala Królestwa Ś. [...] przy ulicy [...] w L., nie jest realizacją inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, gdyż parking ten nie służy zaspokajaniu potrzeb religijnych wiernych związku wyznaniowego Ś. P., a jedynie ułatwia wykonywanie (sprawowanie) tego kultu, który odbywa się w zborze poprzez możliwość parkowania samochodów przez członków społeczności Ś. [...]. Tym samym brak parkingu nie uniemożliwia sprawowania tego kultu.

W skardze na decyzję organu związek wyznaniowy Ś. P., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z tym, że jedynie w zakresie odmowy umorzenia opłaty za rok 2017 zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata roczna może być umorzona jedynie w przypadku, gdy cała nieruchomość wyłączona z rolniczego użytkowania przeznaczona jest bezpośrednio na cele kultu religijnego w rozumieniu, że na całej nieruchomości mają odbywać się zdarzenia o charakterze religijnym oraz polegającą na przyjęciu, że dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu jest sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie a także wykazanie ważnego interesu, który uzasadniałby umorzenie opłaty.

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1275 ze zm.) - dalej "k.p.a.", poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w związku z zaistniałym uznaniem administracyjnym.

W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca podtrzymała argumentację odwołania co do wykładni art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreśliła, że ze zgromadzonych dowodów w sprawie niezbicie wynika, że inwestycja zrealizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w postaci parkingu przylegającego do działki, na której odbywają się bezpośrednio zdarzenia o charakterze religijnym poprowadzona została w interesie społeczności lokalnej. Ponadto warunkiem koniecznym dalszego prawidłowego użytkowania w charakterze religijnym całej nieruchomości był zakup przez Związek ww. działek ewidencyjnych, ponieważ dotychczasowy parking był zbyt mały na użytek lokalnej społeczności, a w perspektywie mógłby nawet nie spełniać wszystkich norm. Ocena charakteru działalności prowadzonej na działkach nr [...] oraz nr [...] w oderwaniu od tych faktów prowadzi do nielogicznego wniosku, że do umorzenia opłaty mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdy na parkingu odbywałyby się bezpośrednio zdarzenia o charakterze religijnym. Taka wykładnia przepisu art. 12 ust. 16 ustawy nie zasługuje na przyjęcie, tym bardziej, że obydwie ww. działki wraz z działkami o numerach [...] oraz [...] stanowią jedną, przeznaczona w całości na cele kultu religijnego nieruchomość, objętą jedną księgą wieczystą. Strona skarżąca ponownie odwołała się do wyroku WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 152/16 (od którego skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 roku w sprawie sygn. akt II OSK 2941/16), w którym Sąd wyraził pogląd, że urządzenie parkingu służącego wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystającym z obiektu sakralnego znajdującego się na tej samej nieruchomości, jest ściśle rzecz ujmując inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłącznie na potrzeby kultu religijnego (świątynia), przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i działki zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie działalności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym.

Według skarżącego, z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika także obowiązek dostarczania dokumentacji finansowej, która miałaby dowodzić złej sytuacji ubiegającego się o umorzenie opłaty, zatem organy dokonały rozszerzającej wykładni w zakresie przesłanek warunkujących umorzenie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. skarżący wskazał, że organy pominęły milczeniem fakt, że w dniu 22 września 2017 roku zgodnie z przepisem art. 12 ust. 16 ustawy Prezydent Miasta L., po pozytywnym zaopiniowaniu wniosku Związku, zwrócił się z wnioskiem o umorzenie opłaty. S. taki wniosek organ wykonawczy niewątpliwie kierował się zasadą wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego należy przyjąć, że interes społeczny i słuszny interes obywateli są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem obywatela. W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do ograniczenia przedmiotu zaskarżenia tylko do odmowy umorzenia opłaty za rok 2017 Kolegium wskazało, że ograniczenie jest spóźnione, gdyż przez całe postępowanie przed organami administracji strona domagała się umorzenia opłaty rocznej za lata 2017-2024. Ograniczenia sformułowanego w skardze organy nie mogły uwzględnić w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jest dopuszczalne i nie jest spóźnione w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie do sądu decyzji organu tylko w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia opłaty za rok 2017. Decyzja o odmowie umorzenia opłaty za kilka lat, z różnymi datami wymagalności i postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji ma taki charakter, że w stosunku do należności za każdy rok można byłoby złożyć oddzielne wnioski o umorzenie, prowadzić odrębne postępowania i wydać odrębne rozstrzygnięcia. W związku z tym, jeżeli jednym postępowaniem i jedną decyzją objęto rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia opłat za kilka lat, to nie ma przeszkód do zaskarżenia tylko wyodrębnionej części tego rozstrzygnięcia, odnoszącego się do odmowy umorzenia opłaty rocznej za jeden, konkretnie wskazany rok. Okoliczność, że organy administracji nie mogły ograniczyć swojego rozstrzygnięcia zgodnie z zakresem zaskarżenia decyzji nie ma znaczenia dla oceny możliwości ograniczenia przez stronę zakresu zaskarżenia.

Kontrola legalności decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wniosku, że decyzja ta powinna być uchylona, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą umorzenia opłaty jest art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, według którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku o umorzenie opłaty rocznej z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, a więc zastosowanie ma norma wynikająca z przytoczonego wyżej przepisu, według której na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłat rocznych ma, a ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, a więc do marszałka województwa należy wówczas wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opłat rocznych opisane w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zobowiązuje marszałka województwa do umorzenia należności. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla podmiotu obciążonego obowiązkiem uiszczania opłat. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja marszałka województwa może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia należności, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

W przypadku uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.

Jednak jak wcześniej wspomniano decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłat rocznych jedynie może mieć charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze ma taki charakter. Jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie marszałka województwa do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu opłat rocznych lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w art. 12 ust. 16 ustawy, a więc, że zezwolenie na wyłącznie z produkcji rolniczej miało miejsce ze względu na inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Można stwierdzić, że wystąpienie koniunkcji odpowiednich z wyżej opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu opłaty, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak koniecznych przesłanek umorzenia określonych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych marszałek województwa nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące, że wyłączenie z produkcji rolniczej miało miejsce ze względu na inwestycję o charakterze użyteczności publicznej – w przypadku tej sprawy – z zakresu kultu religijnego oraz że inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności a ponadto, że obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną, to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia opłaty, to wówczas marszałek województwa nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej. Natomiast wykazanie istnienia wymienionych przesłanek, choć pozwala marszałkowi województwa na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych marszałek województwa, podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym marszałek województwa a następnie organ odwoławczy ustalili, że nie ma podstawy do umorzenia opłaty, ponieważ nie można stwierdzić, że budowa parkingu jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, gdyż nie służy ona zaspokajaniu potrzeb religijnych wiernych. W ocenie organów wprawdzie wierni przybywając do świątyni będą parkować swoje pojazdy na parkingu, lecz nie ma to bezpośredniego związku z zaspokajaniem ich potrzeb religijnych. Parking nie jest niezbędny do wykonywania czynności związanych z obrządkiem religijnym, a dodatkowo z parkingu korzystać będzie można także bez związku z kultem religijnym.

W ocenie organu odwoławczego istotne jest, że parking usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego. Nie ma przy tym według organu znaczenia, że działki, których część została wyłączona z produkcji rolniczej, zostały objęte jedną księgą wieczystą z działką na której zlokalizowana jest strażnica (zbór). Według organu realizacja parkingu na sąsiednich działkach w stosunku do działki, na której zlokalizowany jest zbór (Sala Królestwa Ś. [...] nie jest realizacją inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, gdyż parking ten nie służy zaspokajaniu potrzeb religijnych wiernych związku wyznaniowego, a jedynie ułatwia wykonywanie (sprawowanie) tego kultu, który odbywa się w zborze - poprzez możliwość parkowania samochodów przez członków społeczności Ś. [...]. Tym samym brak parkingu nie uniemożliwia sprawowania tego kultu.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej stanowisko organów co do wykładni i zastosowania art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wadliwe i doprowadziło do co najmniej przedwczesnego oddalenia wniosku o umorzenie opłaty. Jak bowiem wynika wprost z wymienionego wyżej przepisu, można umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych od gruntów rolnych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, między innymi z zakresu kultu religijnego, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Odkodowanie treści zawartej w tym przepisie normy prawnej wymaga zastosowania dodatkowych - poza wyłącznie językową – metod wykładni, przy czym w analizowany przypadku będzie to wykładnia funkcjonalna i systemowa. Przy zastosowaniu tej metody wykładni, nie ma wątpliwości, że analizowana norma prawna w swojej hipotezie zakłada, że ustawodawca uzależnił możliwość uzyskania omawianego umorzenia od zrealizowania takiej inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jednocześnie jest związana z kultem religijnym.

W ocenie Sądu, urządzenie parkingu służącego wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystającym z obiektu sakralnego znajdującego się na tej samej nieruchomości (jakkolwiek stanowiącej działkę ewidencyjną o innym numerze), jest ściśle rzecz ujmując inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłącznie na potrzeby kultu religijnego (świątynia, zbór), przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i działki zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie dzielności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym. Należy zauważyć, że konstytucyjna wolność sumienia i wyznania realizuje się między innymi poprzez stworzenie realnej gwarancji swobody wypełniania przez kościoły i inne związki wyznaniowe funkcji religijnych, co rodzi obowiązek poszanowania metod uzewnętrzniania - indywidualnie lub zbiorowo - danej religii, jak i środków utrzymania wspólnoty religijnej, w tym wspólnych spotkań (zob. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 20017 r. poz. 1153). Z tego punktu widzenia uznać należy, że współcześnie urządzenia parkingu na potrzeby wiernych chcących skorzystać z miejsca kultu, z pewnością świadczy o staranności wobec potrzeb wiernych i mieści się w szeroko rozumianym pojęciu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, związanej z kultem religijnym. Podkreślić bowiem należy, że wykładnia i zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może pozostawać w oderwaniu od współczesnych uwarunkowań gospodarczych realizacji zadań użyteczności publicznej, które w tym przypadku związane są z powszechnością motoryzacji i usprawnieniem organizacji ludzkiego, w tym również w zakresie wykonywania kultu religijnego z zastosowaniem współczesnych, powszechnie używanych środków komunikacji.

W świetle powyższego uznać należy, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co czyni ich rozstrzygnięcia wadliwymi, bowiem doprowadziło do co najmniej przedwczesnego oddalenia wniosku o umorzenie opłaty za rok 2017.

Nieuprawnione stwierdzenie braku jednej spośród kilku przesłanek umorzenia opłaty określonych w art. 12 ust. 16 ustawy doprowadziło do zaniechania wypowiedzenia się przez organy co do istnienia pozostałych koniecznych przesłanek, przy czym o ile kwestia powierzchni gruntu podlegającego wyłączeniu jest oczywista, to nie jest oczywista, przynajmniej na podstawie akt sprawy, kwestia braku możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Ponadto - z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - nie zostały w dalszej kolejności prawidłowo rozważone okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie przez organ decyzji w ramach uznania administracyjnego.

Trzeba zauważyć, że organ pierwszej instancji, podkreślając, że według jego ustaleń brak jest podstawy do umorzenia opłaty ze względu na niewystąpienie omówionej wyżej przesłanki określonej w art. 12 ust. 16 ustawy (i brak jest podstaw do badania innych okoliczności) niejako alternatywnie przedstawił okoliczności mogące uzasadnić odmowę umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego organu. Mianowicie zarzucono związkowi wyznaniowemu, że nie przedłożył stosownych dokumentów finansowych (oświadczenia o dochodach, kserokopii rachunków, faktur, oraz innych dokumentów obrazujących przeciętne, miesięczne koszty związane z utrzymaniem związku wyznaniowego), co spowodowało, że nie można było ustalić, czy za umorzeniem rzeczonych należności przemawiał rzeczywisty interes indywidualny i społeczny, a także, czy uregulowanie zaległości doprowadzi do niekorzystnych skutków odczuwanych przez członków związku wyznaniowego. Ponadto organ dodał, że umorzenie wnioskowanej kwoty doprowadzi do uszczuplenia dochodów budżetu Województwa L., co spowoduje obniżenie szans innych podmiotów na skorzystanie z możliwości uzyskania wsparcia ze strony Województwa L.. Dysponując środkami budżetu Marszałek Województwa L. zobligowany jest kierować się zasadami gospodarności, oszczędności i celowości ustanowionymi w ustawie o finansach publicznych, dlatego też trudno zaaprobować opinię, że umorzenie przedmiotowej kwoty leży w interesie społecznym.

Organ odwoławczy co do podniesionych wyżej okoliczności nie zajął stanowiska, które mogłoby zostać skontrolowane przez sąd administracyjny, bowiem stwierdził jedynie w jednym zdaniu, nie motywując swojego ustalenia, że strona odwołująca nie wykazała ważnego interesu, który uzasadniałby umorzenie opłaty. Przy czym nie można z tego braku szerszego odniesienia się czynić istotnego zarzutu organowi odwoławczemu, ponieważ stwierdzenie nieistnienia koniecznych przesłanek umorzenia opłaty określonych w art. 12 ust. 16 ustawy czyni zbędnym rozważania, czy opłatę należałoby umorzyć w ramach uznania administracyjnego organu. Co więcej tak skonstruowana alternatywna podstawa odmowy umorzenia, jak uczynił to organ pierwszej instancji, nie może być zaaprobowana, ponieważ jednym z zasadniczych elementów motywacji skorzystania z prawa do odmowy umorzenia opłaty w ramach uznania administracyjnego jest skonfrontowanie okoliczności powodujących, że według ustaleń istnieją konieczne przesłanki umorzenia z okolicznościami, które uzasadniają w ocenie organu podjęcie decyzji negatywnej dla strony. Zatem istotnym elementem rozumowania organu, uzasadniającego odmowną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego, jest uwzględnienie okoliczności, że przesłanki umorzenia zostały wykazane. Inaczej należałoby uznać, że wykazywanie przesłanek jest nieistotne, bo i tak organ może odmówić umorzenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykazania przesłanek. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ przeciwny wniosek wynika z konstrukcji art. 12 ust. 16 ustawy.

Biorąc pod uwagę, że w razie stwierdzenia istnienia wszystkich koniecznych przesłanek umorzenia opłaty określonych w art. 12 ust. 16 ustawy, ocena w ramach uznania administracyjnego, czy zasadne jest podjęcie decyzji pozytywnej czy negatywnej, należy do marszałka województwa Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien kierować się wyżej przedstawionymi wskazaniami co do wykładni i zastosowania art. 12 ust. 16 ustawy w zakresie przesłanki umorzenia opłaty będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie (inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego służąca zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności), ustalić istnienie pozostałych koniecznych przesłanek umorzenia opłaty (powierzchnia gruntu podlegającego wyłączeniu jest mniejsza niż 1 ha, brak możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną). Dopiero pozytywne ustalenie co do istnienia wskazanych wyżej przesłanek umorzenia powinno prowadzić organ do rozważania w ramach uznania administracyjnego, czy opłatę należy umorzyć.

Podkreślić należy, że to wskazanie Sądu co do dalszego postępowania nie wyznacza w żaden sposób kierunku ustaleń organu co do tego jakie okoliczności ma ustalać w konkretnej sprawie podejmując decyzję już na etapie rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego, ani tym bardziej nie wyznacza kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza jedynie konieczność zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia logicznych wniosków z dokonanych ustaleń. Odnosząc się do tych okoliczności, które marszałek województwa alternatywnie przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji należy stwierdzić, że organ ma prawo brać pod uwagę interes indywidualny strony oraz interes społeczny, w tym również czy uregulowanie opłaty doprowadzi do niekorzystnych skutków odczuwanych przez członków związku wyznaniowego oraz czy umorzenie opłaty doprowadzi do istotnego uszczuplenia dochodów jednostki samorządowej w kontekście zapotrzebowanie na środki finansowe przeznaczone na inwestycje, finansowane z dochodów pozyskiwanych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przy tym jednak podjęcie decyzji niekorzystnej dla strony wymaga wyjaśnienia dlaczego to właśnie przesłanki do tego prowadzące okazały się decydujące, a nie przesłanki mogące uzasadniać inną decyzję.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.