Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 505/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. S. prowadzącej działalność pod firmą [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu rekultywacji terenów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia T. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] T. S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej także: Wójt) z [...] maja 2020 r., znak: [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu rekultywacji terenów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" – utrzymało w mocy to postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o określenie kierunku i zasad rekultywacji gruntów, po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...], na działkach nr nr ewid. [...] [...], [...] [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o pow. [...] m2, położonych w miejscowości O., gm. [...]. Obszar ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu ustalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej także: m.p.z.p.) oraz oznaczony symbolem "PE". Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. na tym obszarze wyklucza się wydobywanie kopaliny poza granicą eksploatacji złoża oraz składowanie w wyrobisku jakichkolwiek odpadów komunalnych lub przemysłowych. Zdaniem Kolegium, kluczowym problemem w tej sprawie jest właściwa wykładnia postanowień m.p.z.p., gdyż użyty w powołanym przepisie tego aktu termin "składowanie odpadów" jest niejednoznaczny i może być interpretowany w różny sposób. W ocenie skarżącej, zakaz wyrażony w tym przepisie nie ma zastosowania do zamierzonej przez nią działalności, gdyż nie stanowi ona składowania odpadów. Kolegium nie zgodziło się z tą argumentacją podnosząc, po pierwsze, że nie można utożsamiać pojęcia "składowania" odpadów użytego w m.p.z.p. z jego specyficznym rozumieniem na gruncie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; dalej także: u.o.). Po drugie, Kolegium wskazało, że treść omawianej normy m.p.z.p. wskazuje, że statuuje ona zakaz składowania w wyrobisku jakichkolwiek odpadów komunalnych i przemysłowych. Po trzecie, wobec tego, że z m.p.z.p. wynika zakaz stosowania danego procesu przetwarzania na opisanym terenie, nie można dopuszczalności stosowania tego procesu wywodzić z samej decyzji o rekultywacji, nawet gdyby była ona wydana. Postanowienie opiniujące poprzedza wydanie decyzji o rekultywacji, a zatem analogiczna argumentacja odnosi się do braku możliwości wyrażenia pozytywnej opinii w sytuacji obowiązywania cytowanego postanowienia m.p.z.p.

Podsumowując swe wywody, Kolegium stwierdziło, że skoro m.p.z.p. nie dopuszcza takiego sposobu zagospodarowania wyrobiska, jaki przyjęła skarżąca we wniosku o wydanie decyzji o rekultywacji wyrobiska, to zasadnie Wójt zaopiniował negatywnie projekt rekultywacji tego terenu, tym bardziej, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o wskazane we wniosku rodzaje odpadów, a zatem ich zmiana może umożliwić w przyszłości przeprowadzenie rekultywacji wyrobiska przez skarżącą.

W skardze na powyższe postanowienie T. S. zarzuciła Kolegium naruszenie art. art. 6, 8 i 11 k.p.a. poprzez:

- uznanie, że Wójt prawidłowo załatwił sprawę, pomijając, że pojęcia "odzysku odpadów" i "składowania odpadów" znacznie się różnią, a zgodnie z projektem rekultywacji, rekultywacja terenów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego ma zostać przeprowadzona z wykorzystaniem odpadów w procesie odzysku odpadów zgodnego z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796; dalej także: rozporządzenie), a nie w drodze składowania odpadów;

- stwierdzenie, że rozróżnienie między procesami odzysku i składowania odpadów, dokonane na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o., nie może przesądzać o interpretacji pojęć użytych w m.p.z.p., który to akt nie reguluje zasad gospodarki odpadami, lecz zasady zagospodarowania danego fragmentu przestrzeni, a w konsekwencji zawarte w tym akcie pojęcie "składowania odpadów" oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, a więc ich pozostawienia (składowania) o trwałym charakterze;

- wyrażenie opisanego wyżej stanowiska w sposób odmienny aniżeli wynika to z dotychczasowego orzecznictwa Kolegium (z postanowień z [...] września 2014 r., znak: [...] i z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Skarga ta została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który umożliwia orzekanie w tym trybie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące to postępowanie.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy projektowany przez skarżącą sposób rekultywacji terenów opisanych na wstępie po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że dotyczący ogólnie kwestii rekultywacji przepis art. 22 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.) wskazuje, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Organem właściwym do wydania tej decyzji jest Starosta, przy czym musi on wcześniej zasięgnąć w tym zakresie opinii wójta, którą ten ostatni organ wydaje w formie postanowienia (art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. i art. 106 k.p.a.).

Jak trafnie podniosło Kolegium, obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Opinie uzyskane w opisanym trybie są wyrazem stanowiska organów, wyrażonego w ramach posiadanych kompetencji, względem planowanego kierunku rekultywacji. W związku z tym, że przepisy u.o.g.r.l. nie pozwalają na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia tej sprawy rozważenie kwestii zakresu i charakteru oraz rodzaju rekultywacji powinni być dokonane w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, regulujący wiążąco sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. Obowiązek taki spoczywa również na organie wyrażającym opinię w sprawie projektowanej rekultywacji gruntów.

Organy obu instancji orzekając o odmowie pozytywnego zaopiniowania projektowanej przez skarżącą rekultywacji gruntów (wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego) położonych na działkach o nr nr ewid. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] m2 w [...], przywołały z § 17 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., z którego wynika zakaz składowania w tym miejscu "jakichkolwiek odpadów komunalnych lub przemysłowych".

Dokonując wykładni tej normy planu miejscowego Kolegium zasadnie odwołało się do argumentacji zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 października 2019 r., II SA/Lu 361/19 i podkreśliło, że na gruncie ustawy o odpadach, składowanie odpadów jest czymś innym niż przetwarzanie (odzysk) odpadów. Choć w przepisach ustawowych nie zdefiniowane zostało pojęcia "składowania" odpadów, to art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o., zawiera legalną definicję "odzysku" odpadów. W myśl tej definicji, przez pojęciem odzysku rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

Zdaniem Sądu, trafnie oceniło Kolegium, że zamierzone przez skarżącą przedsięwzięcie mieści się w działaniach zdefiniowanych w powyższym przepisie. Proces odzysku polega w tym przypadku na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanego wyrobiska) odpadami opisanymi we wniosku, w tym m.in. odpadami powstającymi przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin z kopalni innych niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11 oraz odpadami o kodach 17 01 01 - odpady z betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, a także odpadami o kodzie 19 12 09 - materiały np. piasek i kamienie.

Wobec powyższego należy podkreślić, co wynika z przepisów regulujących hierarchię sposobów postępowania z odpadami, że procesy odzysku mają pierwszeństwo przed unieszkodliwianiem (art. 17 u.o.). Odzysk polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub na poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - na poddaniu innym procesom odzysku. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe z przyczyn technologicznych, posiadacz odpadów jest obowiązany unieszkodliwiać. Z kolei składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych (art. 18 ust. 3, 5 i 6 u.o.). Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że w świetle ustawy o odpadach, składowanie odpadów stanowi formę unieszkodliwiania odpadów. Z kolei zamierzone przez skarżącą przedsięwzięcie w świetle przepisów tej ustawy (co trzeba podkreślić) jest innym procesem - odzyskiem odpadów. Brak jest więc podstaw, by twierdzić, że stanowi ono magazynowanie odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o., zwłaszcza, że z akt sprawy, w tym z wniosku strony skarżącej nie wynika, żeby polegało ono na "czasowym przechowywaniu odpadów", o którym mowa w tym przepisie (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Lublinie z 30 października 2019 r.).

Nie ulega wątpliwości Sądu, że użyty w cytowanym przepisie m.p.z.p. termin "składowanie odpadów", wbrew twierdzeniom skarżącej, nie może być interpretowany w ten sposób, że określony w nim zakaz nie ma zastosowania do zamierzonej przez nią działalności, gdyż nie stanowi ona składowania odpadów. Jak słusznie podniosło Kolegium, rozróżnienie między procesami odzysku i składowania odpadów zostało użyte na gruncie ustawy o odpadach w ramach reglamentacji prawnej procesów gospodarki odpadami i nie może stanowić wyłącznego argumentu przesądzającego o interpretacji pojęć użytych w akcie prawa miejscowego, który reguluje nie zasady gospodarki odpadami, ale zasady zagospodarowania danego fragmentu przestrzeni. Nie można więc twierdzić, że pojęcie "składowania" odpadów, którym posłużono się w powołanym wyżej § 17 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. oznacza to samo, co na gruncie ustawy o odpadach. Dlatego prawidłowa interpretacja omawianego pojęcia użytego w m.p.z.p. prowadzi do stwierdzenia, że oznacza ono zarówno nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, to jest ich pozostawienia o charakterze trwałym, jak i czasowe przechowywanie odpadów (to jest "magazynowanie" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.).

Za przyjęciem tego stanowiska przemawia również podniesiona przez Kolegium okoliczność, że przywołana norma m.p.z.p. wprowadza jednoznacznie zakaz składowania w wyrobisku jakichkolwiek odpadów komunalnych i przemysłowych. Niewątpliwie zaś odpady wymienione we wniosku stanowią odpady przemysłowe i komunalne. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Odpadami przemysłowymi są zaś inne odpady, które powstają w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Z tych względów za prawidłowe uznać należy stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, skoro zamierzone przedsięwzięcie było niezgodne z zapisami obowiązującego planu miejscowego.

Sąd podziela również pozostałe przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu argumenty przemawiające za słusznością podjętego rozstrzygnięcia, a które są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyżej wyroku WSA w Lublinie. Zdaniem Sadu, bezsprzecznie działalność objęta wnioskiem skarżącej jest przetwarzaniem odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w rozumieniu art. 30 u.o. W tym przypadku (jest to proces odzysku o kodzie: R5), należy spełnić przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (art. 30 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.o.). W świetle załącznika do tego rozporządzenia, przywołanego zresztą w treści skargi, w tabeli, pod pozycją: Warunki odzysku (dla kodów m.in. 01 i 17), wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie przepisów u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi zatem, że odzysk określonych kategorii odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wykorzystanie ich do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) jest dopuszczalny pod warunkiem, że wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów (czyli planowane działanie) jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dlatego to miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego regulują dopuszczalność wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów, przy czym takie dopuszczenie musi mieć charakter pozytywny, to jest plan musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, że tego rodzaju działania są dopuszczalne na danym terenie. Normy planu miejscowego mogą więc, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wyłączać możliwość wykorzystania odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (zob. także wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 1122/17).

W konsekwencji powyższego, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, określony sposób przetwarzania odpadów musi być w sposób jasny i niebudzący wątpliwości dopuszczony w planie miejscowym. Dopiero, gdy plan ten nie rozstrzyga kwestii przetwarzania odpadów zgodnie z zamierzeniem, o ewentualnej dopuszczalności wniosku strony w tym zakresie rozstrzyga właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy bądź w decyzji o rekultywacji. Nie można natomiast przyjąć, że decyzja o rekultywacji czy tez poprzedzające je postanowienie opiniujące projekt rekultywacji mogą być sprzeczna z planem miejscowym. Akt ten zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na obszarze, którego dotyczy, regulujące wiążąco sposób i kierunki zagospodarowania terenu. Oczywiste jest więc, że zarówno decyzja o rekultywacji, jak i postanowienie w przedmiocie opinii dotyczącej projektu rekultywacji, mogą rozstrzygać o dopuszczalności zastosowania danego procesu przetwarzania odpadów tylko w przypadku, gdy plan miejscowy nie stanowi inaczej.

Ponownie należy zatem podkreślić, że wobec stwierdzenia, iż obowiązujący plan nie dopuszcza takiego sposobu zagospodarowania wyrobiska, jaki przyjęła skarżąca we wniosku o wydanie decyzji o jego rekultywacji, to obowiązkiem organów było wydanie opinii negatywnej w tej sprawie.

Nie ulega zarazem wątpliwości, że skoro – jak podniosło Kolegium – zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło wskazanego we wniosku sposobu rekultywacji gruntu z wykorzystaniem opisanych w tym wniosku odpadów, to nie jest wykluczone w przyszłości uzyskanie pozytywnej opinii w tym zakresie, w razie zmiany rodzaju odpadów projektowanych do wykorzystania w procesie rekultywacji opisanego wyrobiska.

Niezasadnymi okazały się zatem zarzuty podniesione w skardze. Organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa procesowego i materialnego, w tym cytowanego przepisu m.p.z.p. Zaskarżone postanowienie nie narusza zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wobec zarzutów skargi, wymaga zwłaszcza podkreślenia, że zasada zaufania nie może być rozumiana jako reguła uniemożliwiająca organowi odstąpienie od dotychczasowej praktyki orzeczniczej w analogicznych sprawach, tym bardziej, że przyjęte w rozpoznawanej sprawie stanowisko Kolegium, jak wskazano wyżej, jest zgodne z prawem. Ponadto opisane w skardze postanowienia Kolegium zapadły w innych sprawach, nieobjętych kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Natomiast przywołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z 30 grudnia 2015 r, II SA/Po 921/15, został wydany w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym, a więc pogląd w nim wyrażony nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.