Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 135/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia l. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.K. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania WSA/wyr. l - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., znak:[...] (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej popełnionej w nazwisku M. K. i T.K.) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2002 r., Dz.U. nr 110, poz. 968 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak:[...] o nałożeniu grzywny w wysokości 3149,50 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego wraz z opłatą w wysokości 68 zł, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak:[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na zobowiązaną M.K. grzywnę w wysokości 3149,50 zł wraz z opłatą w wysokości 68 zł. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w W. upomnieniem z dnia 24 maja 2005 r. wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 9 września 1996 r., znak:[...]., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody B. z dnia [...]listopada 1996 r., znak:[...] nakazującej T.K. dokonać rozbiórki ganku - wiatrołapu o wymiarach 4,83 x 1,37 m samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalno-handlowego położonego na parceli nr "1" w S. Wyrokiem z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 469/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach oddalił skargę T.K. na decyzję Wojewody B. z dnia [...]listopada 1996 r. Jednocześnie PINB w W. pouczył zobowiązaną, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.

Podniesiono, że zobowiązana nie wykonała dobrowolnie obowiązku wynikającego z decyzji. Wobec powyższego organ egzekucyjny po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia w dniu 6 czerwca 2005 r. wystawił tytuł wykonawczy oraz postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak:[...] nałożył na M.K. grzywnę w wysokości 3149,50 zł wraz z opłatą w wysokości 68zł.

Zażalenie w ustawowym terminie na powyższe postanowienie wniosła M.K.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane prawidłowo. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skierowania egzekucji administracyjnej do osoby, która nie była stroną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz nie była adresatem obowiązku określonego w decyzji kończącej to postępowanie administracyjne, wyjaśniono, że Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 9 września 1996 r., znak:[...]. została skierowana do T.K., albowiem w momencie wydawania decyzji w/w osoba była właścicielem i inwestorem budynku mieszkalno-handlowego, do którego dobudowano podlegający rozbiórce wiatrołap. Natomiast postępowanie egzekucyjne skierowano do M.K., która stała się właścicielem części budynku, w której znajduje się podlegający rozbiórce wiatrołap na mocy umowy ustanowienia odrębnej własności lokali, darowizny lokalu mieszkalnego zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 15 września 1999 r., repertorium A numer [...]. Wskazano, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Z przepisu tego wynika, iż do dokonania czynności nakazanych m.in. decyzją wydaną w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego obowiązany jest każdoczesny właściciel, czyli zarówno osoba, która była właścicielem obiektu w dniu wydawania decyzji, jak i w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zatem jeżeli między dniem wydania ostatecznej decyzji oraz dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmienił się właściciel obiektu budowlanego, na nowego właściciela przechodzą obowiązki wynikające z decyzji ostatecznej. W ocenie organu drugiej instancji w niniejszej sprawie zachodzi w/w sytuacja, albowiem decyzja Wojewody B. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 9 września 1996 r., znak:[...] została wydana w dniu 8 listopada 1996 r., a M.K. stała się właścicielem części budynku, w której znajduje się podlegający rozbiórce wiatrołap w dniu 15 września 1999 r. Natomiast postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 8 czerwca 2005 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru do tytułu wykonawczego k-12 akta organu I instancji).

W uzasadnieniu podniesiono ponadto, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". W/w przepis ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

Zawarta w dniu 15 września 1999 r. umowa ustanowienia odrębnej własności lokali, darowizny lokalu mieszkalnego stanowi zbycie prawa do nieruchomości, na której znajduje się podlegający rozbiórce wiatrołap, a M.K. jest następcą prawnym T.K., albowiem przejęła na podstawie w/w umowy prawo własności. Mając powyższe na uwadze w ocenie WINB organ I instancji prawidłowo uznał M.K. jako następcą prawnego i zobowiązaną oraz słusznie wszczął wobec w/w osoby postępowanie egzekucyjne. Zatem zarzuty skarżącej zawarte w zażaleniu dotyczące powołanych powyżej okoliczności nie zasługują w ocenie organu drugiej instancji na uwzględnienie.

Podniesiono również, że egzekucja w przedmiotowym postępowaniu dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a ściślej obowiązku przymusowej rozbiórki ganku wiatrołapu o wymiarach 4,83 x 1,37 m samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalno-handlowego położonego na parceli nr "1" w S., co wynika z ostatecznej decyzji.

Zgodnie art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość takiej grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona w wymiarze określonym wart. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ ustalił bowiem, iż powierzchnia zabudowy objętego nakazem rozbiórki wiatrołapu wynosi 4,83 m x 1,37 m = 6,6 m2, a cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła w dniu wydania skarżonego postanowienia 2 386 zł (zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004 r., Dz. Urz. GUS z 2004 r. nr 11, poz. 58). Zgodnie z wyliczeniami: 6,6 m2 x 1/5 x 2 386 zł, grzywna winna wynosić 3149,5 zł. Zatem sposób wyliczenia wysokości grzywny odpowiada przepisom art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ drugiej instancji wskazał także, że postanowienie organu pierwszej instancji zawiera wymagane wart. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

W sprawie uwag zamieszczonych w zażaleniu, WINB wyjaśnił, iż egzekwowany obowiązek rozbiórki wiatrołapu wynika z ostatecznej decyzji i decyzja ta wiąże organ egzekucyjny. Zatem zasadnie organ egzekucyjny do obliczania grzywny w celu przymuszenia uwzględnił powierzchnię zabudowy wskazaną w egzekwowanej decyzji, tj. 4,83 m x 1,37 m = 6,6 m2. Wyjaśniono także, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony w postępowaniu egzekucyjnym do badania zasadności egzekwowanej decyzji oraz kwestionowania ustaleń ostatecznej decyzji.

W sprawie pozostałych uwag zamieszczonych w zażaleniu, organ drugiej instancji podniósł, iż uwagi te dotyczą zasadności nałożonego egzekwowaną decyzją obowiązku, a zgodnie z zasadami przyjętymi w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powyższa kwestia nie może stanowić przedmiotu postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne w swej istocie ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji, a zadaniem organu jest zbadanie jedynie dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz zasadności nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Wobec powyższego uwagi skarżącej nie zasługują w ocenie organu drugiej instancji na uwzględnienie.

Jednocześnie poinformowano zobowiązaną, iż zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast zgodnie z art. 126 w/w ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części.

W ramach prowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż prowadzona wobec M.K. egzekucja administracyjna jest dopuszczalna oraz zachowane zostały w pełni zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3149,50 zł, a więc w wymiarze określonym wart. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]października 2005 r., znak:[...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.K.

Skarżąca zwróciła się z prośbą o rozpatrzenie nakazu rozbiórki ganku-wiatrołapu na parceli nr "1" w S. oraz nałożonej grzywny podnosząc, że stała się właścicielką części fizycznej nieruchomości położonej w S. przy ulicy J. [...] na podstawie aktu notarialnego nr[...] z dnia 15 września 1999 roku. Przed sporządzeniem tego aktu darowizny Urząd Gminy w S. dokonał zatwierdzenia podziału fizycznego budynku, w którym znajduje się sporny wiatrołap o powierzchni użytkowej 4,15m2 a powierzchnia zabudowy 4,65 x 1,25m jest to wielkość 5,81m2, a nie taka jak wskazana w zaskarżonym postanowieniu, co budzi wątpliwości skarżącej w zakresie zasadności i prawidłowości wyliczenia grzywny. Skarżąca podniosła, że jej ojciec wcześniej nie kwestionował tej powierzchni, ponieważ nie dotyczyło to spraw finansowych, a ponadto nie otrzymał wezwania do uiszczenia grzywny.

Skarżąca wskazała także, że poprzedni właściciel - ojciec skarżącej - otrzymał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z daty [...]września 1996 roku oraz decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia [...]września 1998 roku, w których to decyzjach ustalono zmianę konstrukcji dachu. Projekt budynku został wykonany przez inż. C. i zatwierdzony przez Urząd Gminy w S. We wrześniu 1999 roku skarżąca przejęła część nieruchomości, a sporządzony akt notarialny darowizny nie zawierał żadnych zastrzeżeń w zakresie naruszenia prawa budowlanego. Również Urząd Gminy w S. potwierdził bez żadnych uwag podział budynku wraz z istniejącym wiatrołapem. Ponadto w 2001 roku ojciec skarżącej otrzymał decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. o umorzeniu sprawy dotyczącej rozbiórki ganku-wiatrołapu. Wreszcie skarżąca zaznaczyła, że nikt wcześniej nie zwrócił uwagi na mapę sytuacyjno-wysokościową wykonaną przez geodetów w 1996 r. Na dzień 28 sierpnia 1996 r. ganek był ujęty w mapach geodezyjnych. Zostało to potwierdzone mapą sytuacyjnowysokościową, którą to odbitkę skarżąca otrzymała od Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w W. Płyta zadaszeniowa była podparta dwoma filarami na fundamencie, gdzie została tylko obmurowana (płyta służy jako balkon).

W związku z powyższym skarżąca zwróciła się do sądu o analizę nowych faktów w kwestii zakwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia do kategorii "budowy" podlegającej rozbiórce. Fakt, że taki stan istniał już od dziesiątków lat utwierdził skarżącą w przekonaniu, iż przyjęta nieruchomość nie miała żadnych wad prawnych.

Skarżąca podniosła także, że upomnienie o konieczności rozbiórki ganku-wiatrołapu z dnia 7 kwietnia 2005 roku skierowane było zarówno do skarżącej, jak i jej ojca T.K. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 2 maja 2005 roku. Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. skarżąca złożyła pisma z dat: 16 kwietnia 2005 r. i 14czerwca 2005 r. w sprawie dokumentów otrzymanych o upomnieniu i egzekucji administracyjnej. Otrzymane odpowiedzi z WINB w K., jak też od PINB w W. nie rozstrzygają jednak kwestii odpowiedzialności skarżącej za prawidłowo przejętą część nieruchomości ze spornym gankiem. Skarżąca podnosi także, że Inspektorat przez szereg lat nie kwestionował takiego stanu, a zatem należy wyjaśnić, co było powodem wszczęcia postępowania w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi.

W uzupełnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny uprawniony jest wyłącznie do badania wniosku o wszczęcie egzekucji pod względem formalnym. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, którego tytuł wykonawczy dotyczy. Nie może więc badać zasadności, wadliwości itp. decyzji będącej podstawą egzekucji, gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne, które rozstrzygnął inny organ w ramach przysługujących mu kompetencji.

Istniejąca, zdaniem skarżącej, wadliwość tytułu wykonawczego, winna więc być podnoszona w innym postępowaniu, a nie w przedmiotowej sprawie, której celem było jedynie zbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej i doprowadzenie do wyegzekwowania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Powołano się na wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97, w którym sąd stwierdził, że "organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji."

Z powyższych względów organ egzekucyjny w celu obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia uwzględnił powierzchnię zabudowy wskazaną w egzekwowanej decyzji rozbiórkowej.

Jednocześnie wyjaśniono, iż w myśl art.52 ustawy Prawo budowlane "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Z przywołanego artykułu wynika, iż do dokonania czynności obowiązany jest każdoczesny właściciel, czyli zarówno osoba, która była właścicielem obiektu w dniu wydania decyzji, jak i w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zatem jeżeli między dniem wydania ostatecznej decyzji oraz dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmienił się właściciel obiektu budowlanego, na nowego właściciela w myśl art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przechodzą obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zachodzi ww. sytuacja, bowiem skarżąca M.K. stała się w dniu 15 września 1999 r. właścicielem przedmiotowego budynku, w tej części, w której znajduje się podlegający rozbiórce wiatrołap.

Organ drugiej instancji wyjaśnił również, że przywołana w skardze decyzja PINB w W. umarzająca postępowanie w przedmiocie rozbiórki wiatrołapu, była konsekwencją nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzonej ustawą z dnia 8 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1315 ), w wyniku której powiatowy inspektor nadzoru budowlanego przestał być organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym. Umorzenie postępowania w sprawie związane więc było z utratą kompetencji orzeczniczych organu, przed którym sprawa została wszczęta, a nie wynikało z jej bezprzedmiotowości. Kolejna nowelizacja ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1315) wprowadziła zmianę, w wyniku której powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem właściwym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie jego właściwości decyzji i postanowień. PINB w W. zobowiązany więc był do przystąpienia do egzekucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]października 2005 r., znak:[...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Poza granicami niniejszej sprawy pozostają kwestie - których zbadania domagała się skarżąca - związane z prawidłowością orzeczenia w zakresie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Przytaczana w tym zakresie argumentacja zawarta w skardze nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a w takim zakresie, tj. pod względem zgodności z prawem Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych.

Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2002 r., Dz.U. nr 110, poz. 968 z późn. zm.) przewiduje sekwencję czynności, jakie organ egzekucyjny podejmuje w celu wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Wśród czynności tych należy zasadniczo wskazać kolejno: przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15. § 1 ustawy), wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 ustawy), którego odpis doręczonego zobowiązanemu oraz stosowanie środków egzekucyjnych. Oznacza to, że jakkolwiek złożenie przez zobowiązanego środków prawnych przysługujących w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego (art. 17 § 2, art. 35 § 1 ustawy), to w sytuacji wykazywania przez stronę niezasadności prowadzenia wobec niej egzekucji, organ egzekucyjny - przed przejściem do kolejnych etapów egzekucji - nie powinien ignorować stanowiska zobowiązanego, a wręcz przeciwnie powinien je rozważyć z punktu widzenia możliwości lub niemożliwości jego zakwalifikowania do uzasadnionych przypadków dających z kolei możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych, a z całą pewnością na organie ciąży obowiązek rozstrzygania w formie przewidzianej przez prawo środków prawnych składanych przez zobowiązanego, tj. m.in. zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, na które to postanowienie służy zobowiązanemu zażalenie (art. 34 § 4 i 5 ustawy), a w konsekwencji otwiera się droga sądowoadministracyjna, przejście do kolejnych czynności egzekucyjnych jest działaniem przedwczesnym. Przyjęcie innego toku rozumowania byłoby sprzeczne z istotą środków prawnych, takich jak zarzuty lub zażalenia, które w postępowaniu egzekucyjnym stanowią instrument ochrony praw zobowiązanego. Jak podnosi się w orzecznictwie NSA, zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalną egzekucją (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1999 r., III SA 7105/98, LEX nr 46237). Wydanie zatem postanowienia w przedmiocie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy zobowiązany pozbawiony został zagwarantowanych prawnie możliwości dochodzenia swoich racji na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego, jest niedopuszczalne. Egzekucja administracyjna może toczyć się w nieprzerwany sposób mimo składania przez zobowiązanego środków prawnych tylko wtedy, gdy organ egzekucyjny działa zgodnie z prawem.

Zaskarżone postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zapadło pomimo nierozpoznania zarzutów złożonych przez M.K. złożonych w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego z dnia 6 czerwca 2005 r. Jak podnosi się w piśmiennictwie, "jeżeli zobowiązany nie nazwie pisma zarzutami, lecz użyje jakiejkolwiek innej nazwy, a wniesie je w terminie 7 dni od doręczenia mu postanowienia o wszczęciu egzekucji i zastosowaniu odpowiedniego środka, pismo takie winno być zawsze rozpatrzone z punktu widzenia zarzutów" (zob.: M. Mincer-Jaśkowska: Glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1180/90, publ.: OSP z 1992 r., nr 4, poz. 92.

Treść pisma M.K. z dnia 14 czerwca 2005 r. nienazwanego wprawdzie zarzutami wskazuje jednoznacznie, iż zobowiązana podnosi m.in. okoliczność błędu co do osoby zobowiązanego, tj. wskazuje na podstawę zarzutu określoną w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także wyraża pogląd o umorzeniu obowiązku w związku z decyzją o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz wskazuje na remont obiektu będącego przedmiotem nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 34 § 4 i 5 cyt. ustawy organ egzekucyjny obowiązany był w tej sytuacji do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, na które przysługiwało M.K. zażalenie. Tymczasem organ egzekucyjny udzielił zobowiązanej pismem z dnia 17 czerwca 2005 r. informacji o swoim stanowisku nie zachowując formy postanowienia i nie pouczając zobowiązanej o przysługującym jej prawie złożenia zażalenia. Tym samym pozbawiono zobowiązaną możliwości do weryfikacji na drodze prawnej (administracyjnej i sądowoadministracyjnej) jej stanowiska w kwestii błędu co do osoby zobowiązanego i w kwestii innych okoliczności wskazywanych w piśmie z dnia 14 czerwca 2005 r. Podkreślić należy, że kwestie wskazywane przez skarżącą w powyższym piśmie mogą być bowiem rozpatrywane tylko w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast dopuszczalne ich weryfikowanie na etapie kontroli postanowienia w przedmiocie nałożenia środka egzekucyjnego. Wskazane uchybienie organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem bezpośrednio zdeterminowało nałożenie grzywny celem przymuszenia na M.K. Argumentacja dotycząca zasadności kierowania egzekucji do M.K. powinna znaleźć się przede wszystkim w postanowieniu wydanym w związku ze złożonym zarzutem i powinna być oceniania przez organ wyższego stopnia, a w dalszej kolejności przez sąd administracyjny, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawie rozpatrzenia zarzutu.

W tym stanie rzeczy pomimo zasadności argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia a dotyczącej braku kompetencji organu egzekucyjnego do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a także dotyczącej kwestii następstwa prawnego w zakresie obowiązku podlegającego egzekucji, jak i sposobu ustalenia wysokości nałożonej grzywny oraz obowiązku przestrzegania z urzędu swojej właściwości, zaskarżone postanowienie nie mogło pozostać w obrocie prawnym. W toku dalszych czynności procesowych organ egzekucyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do rozpatrzenia zarzutów wniesionych przez M.K. pismem z dnia 14 czerwca 2005 r. W razie wątpliwości co do treści poszczególnych zarzutów konieczne jest zobowiązanie skarżącej m.in. do wyjaśnienia, czy w świetle prezentowanego przez nią stanowiska, iż dokonała ona remontu spornego obiektu, kwestionuje ona określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji Wojewody B. z dnia [...]listopada 1996 r., znak:[...] (art.. 33 pkt 3 cyt. ustawy). W wyniku poczynionych ustaleń co do treści zarzutów organ powinien także - zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przeanalizować z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej w kontekście podnoszonych przez skarżącą okoliczności braku tożsamości obiektu, którego dotyczyła prawomocna decyzja Wojewody B. z dnia [...]listopada 1996 r., znak:[...] z obiektem obecnie istniejącym w związku z dokonaniem przez skarżącą zmian w tym obiekcie. Analiza ta powinna koncentrować się zwłaszcza na ustaleniu daty dokonanych modyfikacji, ich zakresu i wiedzy skarżącej w chwili dokonywania przebudowy o tym, że przedmiotowy obiekt objęty jest prawomocnym nakazem rozbiórki.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą postanowień organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).