Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2187/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Sawa, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. A., M. J., W. M., J. C. i R. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. A., M. J., W. M., J. C. oraz R. J. – uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] lutego 2019 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w całości.

Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2012 r. A. A. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, że majątek ziemski "W.", gmina S., powiat [...], stanowiący uprzednio własność O. A. nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret o reformie rolnej").

Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Wojewoda umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), stwierdzającej, że majątek "W." nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m.in., że wymieniony majątek ziemski nie przeszedł na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, lecz został znacjonalizowany w trybie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, wobec czego nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej niepodpadanie przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Na skutek złożonego odwołania decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2013 r., w części dotyczącej nieruchomości nieleśnej majątku "W." o pow. [...] ha. Minister stwierdził m.in., że dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można wywieść, iż przedmiotowa nieruchomość w całości przeszła na własność Państwa w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Świadczą o tym dowody w postaci pisma Ministerstwa Leśnictwa do Dyrekcji Lasów Państwowych z [...] marca 1947 r., z [...] września 1949 r. oraz z [...] października 1947 r., jak również pismo Dyrektora Lasów Państwowych do byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – O. A. z [...] listopada 1947 r. We wszystkich ww. pismach stwierdzono wprost, że cały majątek ziemski W. o pow. [...] ha został przejęty w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Minister negatywnie ocenił zarzut skarżących, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie w stosunku do części nieruchomości W. o pow. [...] ha z uwagi na fakt, że powyższa część nieruchomości stanowiła nieruchomość nieleśną i nie mogła zostać przejęta na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Organ wskazał, że Wojewoda nie oceniał zasadności przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. lecz decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania była uzasadniona brakiem podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia oceniającego prawidłowość przejęcia nieruchomości w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., a istniejąca podstawa prawna w postaci § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej, która przewiduje możliwość dokonania przez organ takiej oceny w odniesieniu do nieruchomości przejętej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nie mogła zostać w przedmiotowej sprawie zastosowana z uwagi na okoliczność, że przejęcie nieruchomości W. nie nastąpiło w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. A., M. J., W. M., J. C. i R. J., reprezentowani przez adwokata J. C.

Wyrokiem z 16 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2804/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie powyższe decyzje organów (Ministra i Wojewody). W uzasadnieniu wskazanego wyroku wyjaśnił natomiast, że stanowisko organów przedstawione w niniejszej sprawie nie zasługuje na akceptację. W ocenie Sądu, umorzenie przez organy administracji postępowania zainicjowanego przez skarżących znajduje uzasadnienie jedynie w odniesieniu do tej części majątku "W.", który bezsprzecznie stanowił las i w konsekwencji podlegał regulacji dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Sąd zauważył bowiem, że z przedłożonego do akt administracyjnych Planu Gospodarczego Lasów Majątku "W." jednoznacznie wynika, że wskazany majątek ziemski zawierał, oprócz lasów, również część nieleśną ([...] ha) tj. grunty rolne, łąki nieleśnie, pastwiska. Minister winien zatem wymieniony dokument wziąć pod uwagę, jako, że część nieruchomości stanowiąca obszar [...] ha z mocy prawa nie mogła przejść na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., ponieważ nie była lasem. Tym samym, zdaniem Sądu, organ przedwcześnie stwierdził, że majątek ziemski "W." w części stanowiącej nieruchomość nieleśną ([...] ha) nie podpadał pod dyspozycję dekretu o reformie rolnej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty z których wynika, że poprzedni właściciel utracił władztwo nad swoją nieruchomością w wyniku działań podjętych w trybie dekretu o reformie rolnej, a dopiero później posiadanie nieruchomości pomiędzy urzędami państwowymi zostało przekazane z powołaniem się na przepisy dekretu o lasach. Organy administracji powinny, w ocenie Sądu, zbadać z jakich gruntów składała się wymieniona część gospodarstwa oraz ocenić protokół zdawczo-odbiorczy z [...] lutego 1946 r., z którego wynika, że zdającym nieruchomość nie był jej właściciel – O. A., ale Komisarz Ziemski w P. (pracownik Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego przeprowadzającego reformę rolną w latach 40. ubiegłego wieku). Zdaniem Sądu, organy orzekając w sprawie pominęły w swych rozważaniach istotne elementy stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonały w tym zakresie jego oceny prawnej oraz pominęły fakt, że dekret o lasach przewidywał możliwość przejęcia na rzecz Państwa jedynie nieruchomości leśnych i tylko takich gruntów dotyczył.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną wywiódł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo P.

Wyrokiem z 6 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1771/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA wyjaśnił, że ustalenia Sądu I instancji poczynione w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie mogą zostać podważone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że NSA związany jest ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie kwestią podstawową jest ustalenie, czy do przejęcia nieleśnej części nieruchomości doszło w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż tylko wtedy zastosowanie mógłby mieć § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tego dotyczy wniosek inicjujący niniejsze postępowanie. Dlatego też Sąd nakazał ponowne badanie tej okoliczności.

Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Wojewoda ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, podtrzymując stanowisko, że majątek "W." został w całości przejęty na rzecz Państwa na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, wobec czego nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej niepodpadanie przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Minister uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie wskazał na konieczność ustalenia rzeczywistej woli strony co do przedmiotu postępowania.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik Skarżących oświadczył, że wnosi o wydanie decyzji stanowiącej, iż część nieleśna majątku ziemskiego "W." o pow. [...] ha, stanowiącego uprzednio własność O. A., położonego w gminie S., powiat [...], nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Kolejną decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Wojewoda orzekł, że część nieleśna majątku ziemskiego "W." o pow. [...] ha, stanowiącego uprzednio własność O. A., położonego w gminie S., powiat [...], nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że przejęcie majątku, w tym części nieleśnej, nastąpiło w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa.

Nie zgadzając z takim rozstrzygnięciem sprawy, odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. A., M. J., W. M., J. C. oraz R. J.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniesionego rozpatrzeniu odwołania, Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2019 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w całości.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, by podstawą prawną nacjonalizacji majątku ziemskiego O. A. był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Zgromadzony materiał dowodowy prowadzi bowiem do wniosku, że przejęcia co prawda dokonano w powołaniu na dekret o reformie rolnej, jednakże brak jednoznacznych dowodów, aby była to konkretnie lit. e) przepisu art. 2 ust. 1. W ocenie organu, konstatacja ta nie jest sprzeczna z poglądem wyrażonym w wiążących organy wyrokach WSA w Warszawie z 16 marca 2015 r. oraz NSA z 6 maja 2016 r. Sądy zwróciły w szczególności uwagę, że właściciel nieruchomości utracił nad nią władztwo w wyniku działań podjętych w trybie dekretu o reformie rolnej, a ocenie organów pozostawiły m.in. dokument z [...] lutego 1949 r., stanowiący wykaz pozostałości - remanent gospodarstw [...], w którym ujęto majątek "W." jako przejęty w trybie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, jak też protokół zdawczo-odbiorczy z [...] lutego 1946 r.

Następnie organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się "Świadectwo" Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w P. z [...] marca 1947 r., które potwierdza, że "dotychczas jako wyłączny i jawny" właściciel Folwarku W. (rep. hip. [...]) figuruje O. ([...] imion) A., syn G., na mocy decyzji Wydziału Hipotecznego z dnia [...] maja 1911 r. Poszukiwania przeprowadzone przez organ I instancji w Sądzie Rejonowym w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz Archiwum Państwowym w [...] i Archiwum Państwowym w P., mające na celu pozyskanie księgi hipotecznej Rep. Hip. Nr [...] prowadzonej dla majątku "W." bądź innych dokumentów dotyczących przejęcia go na rzecz Państwa, okazały się bezskuteczne. Minister podjął zatem próbę uzupełniania akt sprawy o wskazaną księgę hipoteczną i zgromadzone przy niej dokumenty, uzyskując w dniu [...] września 2020 r. uwierzytelnione kopie wpisów do działów I i II księgi hipotecznej "Folwark W." rep. hip. [...]. W przesłanych przez Archiwum Państwowe w P. dokumentach widnieje wpis prawa własności na rzecz O. A. (całość w języku [...]). Brak natomiast dalszych wpisów. Z kolei, za nr [...] zaprojektowano w 1946 r. wpis do działu [...] o treści: "posiada Państwo Polskie na prawie własności uregulowany w tej księdze folwark, na mocy art. 2 cz. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. Ust. R.P. Nr 3, poz. 13 z 1945 r.). Zapisano to na podstawie powołanego dekretu i wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1945r. za Nr [...] oraz zgodnie z wnioskiem Nr [...], sporządzonym w tej księdze w dniu 1946 r."

W związku z powyższym organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. i Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o udzielenie informacji, do jakich ksiąg wieczystych przeniesione zostały nieruchomości ujęte zamkniętymi księgami hipotecznymi "Folwark W. rep. hip. [...]" oraz "Kolonia W. rep. hip. [...]". W odpowiedzi na powyższe wystąpienia, pracownik Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych poinformował telefonicznie, w powołaniu na poprzednie swoje pismo z [...] września 2020 r., że nie ma wiedzy w tym zakresie, bowiem księgi wieczyste majątku "W." zostały przekazane do Archiwum Państwowego w P. pod poz. [...] i [...]. Z kolei, Archiwum Państwowe w P. nie było w stanie zidentyfikować nowootwartych ksiąg wieczystych, o czym świadczy treść pisma z [...] kwietnia 2021 r. W ocenie organu, zgromadzona dokumentacja wieczystoksięgowa nie daje zatem podstaw, aby twierdzić, że do przejęcia majątku "W." doszło na mocy przepisu lit. e) art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej, a tylko w takiej sytuacji organ administracyjny byłby uprawniony do orzekania o niepodpadaniu jego części pod działanie tego przepisu.

Minister wskazał również, że organ I instancji uzyskał z Archiwum Akt Nowych "Wykaz gromadami powierzchni gospodarstw poniemieckich" (znak: [...]) z [...] lutego 1949 r. gdzie pod Lp. [...] widnieje gromada W., ogólny obszar pozostałości [...] ha oraz drugi wykaz (nagłówek niekompletny) "gospodarstw powyżej 50 wzgl. 100 ha", gdzie pod poz. [...] widnieje gromada W., liczba gospodarstw [...], obszar ogólny w chwili przejęcia [...] ha. Żadne z dwóch powyższych zestawień nie pozwala jednak przyjąć, zdaniem Ministra, że odnoszą się one do dawnego majątku O. A. Wykazy odnoszą się bowiem do gromad, nie zaś majątków, których na danym obszarze mogło być więcej.

Organ podniósł także, że protokół zdawczo-odbiorczy z [...] lutego 1946 r., sporządzony na podstawie § 44 pkt 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - pomiędzy Komisarzem Ziemskim w P. jako przekazującym, a przedstawicielem Ministerstwa Lasów Państwowych jako odbierającym grunty "pochodzące z rozparcelowanego majątku W., położonego w gminie L. pow. [...] o obszarze ogólnym [...] ha", dowodzi, że nacjonalizacja majątku dokonała się niewątpliwie na podstawie dekretu o reformie rolnej. Dopiero po odebraniu władztwa właścicielowi i rozparcelowaniu majątku, Komisarz ziemski (zajmujący się reformą rolną) przekazał część gruntów "dla wyrównania granic Lasów Państwowych". Protokół nie zawiera jednak informacji, aby podstawą prawną przejęcia przekazywanego wtedy majątku "W." był przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Podsumowując organ wskazał, że następcy prawni O. A. nie przedstawili, pomimo wielokrotnych wezwań, dokumentów jednoznacznie świadczących, że przejęcie majątku objętego złożonym wnioskiem nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Zdaniem organu, dokumentów takich nie udało się również zgromadzić orzekającym w sprawie organom, pomimo podejmowanych prób w tym zakresie. Organ uznał więc, że nie istnieje droga postępowania administracyjnego dla orzekania o tym, czy część nieleśna dawnego majątku ziemskiego "W.", podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Uznając zatem za błędne stanowisko organu I instancji, Minister uchylił decyzje Wojewody i umorzył postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. A., M. J., W. M., J. C. i R. J. (dalej jako "Skarżacy"), reprezentowani przez adwokata J. C., zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości, podczas gdy brak było przesłanek do umorzenia postępowania w pierwszej instancji, przez co organ nie rozpoznał sprawy zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji;

2) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy merytorycznie w drugiej instancji przez co naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3) art. 7, 77 § 1,107 § 3 k.p.a. poprzez: (i) dokonanie dowolnej i wybiórczej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, że na podstawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, wobec czego nie mógł znaleźć zastosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej, przewidujący administracyjną drogę weryfikacji prawidłowości objęcia nieruchomości przepisami dekretu o reformie rolnej, (ii) niepodjęcie przez Ministra wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) art. 7a poprzez przyjęcie, że w sprawie na pewno nie miał zastosowania art. 2 ust.1 lit e) dekretu o reformie rolnej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie można było zastosować innej przesłanki z dekretu o reformie rolnej, tj. z art. 2 ust 1 lit a)-d) co w połączeniu z uznanym faktem przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej powodowało że tylko lit e) mogła być właściwa w sprawie a nadto, wszelkie wątpliwości należało w tym wypadku tłumaczyć na korzyść strony postępowania;

5) 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie rozważenia oceny całego materiału dowodowego, w celu wykluczenia możliwości przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej na podstawie innej podstawy niż art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wnieśli o: uchylenie decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, nakazując organowi na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2804/14; zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; oraz rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

rozpoznając ponownie sprawę, Sąd uznał poczynione przez organ ustalenia faktyczne na bazie zgromadzonego materiału dowodowego za prawidłowe, dlatego bez konieczności ponownego ich przywoływania, Sąd uznaje je za własne.

Sąd w składzie orzekającym, mając również na uwadze oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1771/15, nie znalazł podstaw do przyjęcia, że Minister nie zastosował się do określonych w powyższym wyroku wskazań co do dalszego sposobu procedowania niniejszej sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] lipca 2021 r., nr [...], wydana na skutek rozpatrzenia odwołania Skarżących, uchylająca decyzję Wojewody z [...] lutego 2019 r., nr [...] i umarzająca postępowanie administracyjne w całości.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza zaś brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, który uznał brak konkretnej sprawy, w której organ jest władny rozstrzygać.

W sprawie dotyczącej stwierdzenia czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret o reformie rolnej"), organy administracji publicznej orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, dalej jako "rozporządzenie"), powinny zbadać czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia tryb rozstrzygania sporów, co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie - jak wskazuje się w orzecznictwie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt l OSK 1278/16 oraz z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1761/19). Jest on uruchamiany - jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 - wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu w części bądź w całości.

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że możliwość wydania decyzji administracyjnej w trybie § 5 rozporządzenia rozstrzygającej merytorycznie spór istniejący pomiędzy Skarbem Państwa, a wnioskodawcą, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji, gdy dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex Iege na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a zdaniem wnioskodawcy, przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu o reformie rolnej modelu nacjonalizacji nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego decyzją administracyjną.

Z kolei, dokumentem potwierdzającym przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie konkretnej litery (b, c, d, e) wymienionej w ust. 1 art. 2 dekretu o reformie rolnej było zaś zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zaświadczenie to było podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi hipotecznej (gruntowej). Wynika to z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 204) i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233). Prawodawca wprowadził administracyjny tryb rozstrzygania tego rodzaju spraw przez wojewódzkie urzędy ziemskie (później wojewodów), oraz ograniczył zakres przedmiotowy tych spraw wyłącznie do sporów dotyczących nieruchomości, których podstawą przejęcia był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

A zatem istnienie zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska została przejęta przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, stanowiącego dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., otwiera prawną możliwość uzyskania dowodu przeciwnego (art. 76 § 3 k.p.a.) w postaci decyzji administracyjnej, wydanej w trybie § 5 rozporządzenia.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, nie istnieje dowód (w tym zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego) potwierdzający nacjonalizację przedmiotowej nieruchomości (część nieleśna majątku ziemskiego "W." o pow. [...] ha) w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Pomimo zakrojonych na szeroką skalę poszukiwań organom obu instancji nie udało się odnaleźć takiego dowodu. Skarżący też go nie przedstawili. Podejmowane w tym zakresie działania organów nie przyniosły spodziewanych rezultatów. Z akt administracyjnych wynika, że organy poszukiwały dokumentów dotyczących nieruchomości stanowiących własność poprzednika prawnego Skarżących, w tym dokumentów dotyczących trybu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tym celu organy zwracały się m.in.: do Archiwum Państwowego w P., Archiwum Państwowego w L., Archiwum Akt Nowych w W., Starostwa Powiatowego w P., Urzędu Miejskiego w S., Lasów Państwowych Nadleśnictwa P. oraz Sądu Rejonowego w P.

Z dokumentów odnalezionych przez organy, jak również przedłożonych przez pełnomocnika Skarżących, nie wynika, by podstawą przejęcia części nieleśnej majątku ziemskiego "W." o pow. [...] ha na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Z dokumentów tych wynika jedynie, że podstawą przejęcia nieruchomości był dekret o reformie rolnej (bez wyraźnie wskazanej podstawy przejęcia). Z ich treści nie wynika natomiast na jakiej podstawie prawnej doszło do przejęcia części nieleśnej majątku "W.". Zdaniem Sądu, nie ma zatem podstaw do tego, aby merytorycznie rozpatrzeć niniejszą sprawę, skoro nie istnieje w aktach sprawy dowód na to, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej stanowił podstawę prawną nabycia przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowej części nieruchomości. Wszak tylko przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, pozwoliłoby uznać, iż zastosowanie winna znaleźć szczególna regulacja § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, i rozpoznanie wniosku Skarżących winno nastąpić na drodze postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego za prawidłowe Sąd uznaje stanowisko Ministra, że stan faktyczny sprawy uzasadniał uchylenie decyzji Wojewody z [...] lutego 2019 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której nie istnieje stan faktyczny pozwalający organowi na skonkretyzowanie praw i obowiązków jednostki, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sytuacja taka z kolei uprawnia do stwierdzenia, że zachodzą przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem organ zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania (art. 7, 7a, 77 § 1,80 i 107 § 3 k.p.a.) Sąd wskazuje, że nie są one zasadne.

W ocenie Sądu, nie mają racji Skarżący, że to organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez nich okoliczności. Wbrew stanowisku Skarżących, nie jest zasadne twierdzenie, iż to organ administracji ma przeprowadzić czynności uzasadniające twierdzenia wnioskodawcy, jak również ma niejako wyręczać go w tej materii. Należy bowiem pamiętać, że nie zawsze ciężar dowodu spoczywa na organie, lecz jest też i tak, że obciąża stronę postępowania. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. Jest niewątpliwe, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednak po noweli art. 7 k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego (patrz: Wojciech Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", ZNSA 2011/4/, s. 11-12, oraz por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1631/19, LEX nr 3041375). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18). Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1830/11, CBOSA; z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1203/15, Lex nr 2348966 oraz z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18, Lex nr 2690526). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd.

W realiach niniejszej sprawy, organ podjął czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego a następnie tak zebrany materiał dowodowy prawidłowo ocenił uznając, że w sytuacji, w której nie został jednoznacznie potwierdzony tryb przejęcia nieruchomości nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela zatem wątpliwości Skarżących w tym zakresie, tym bardziej, że sprowadzają się one do zwykłej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organu.

Trafnie także Minister wskazał w odpowiedzi na skargę, iż w toku postępowania administracyjnego nie jest możliwe ustalenie, która z pozostałych podstaw (poza art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej), miałby zastosowanie dla nacjonalizacji przedmiotowego majątku ziemskiego. Nie jest bowiem przedmiotem władczego ustalenia organu administracji w ramach postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia, jaki inny, niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, przepis prawa stanowił lub mógł stanowić podstawę przeprowadzonej faktycznie nacjonalizacji. Skoro przejęcie części nieleśnej majątku "W." nie nastąpiło w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, to ustalenie, która z pozostałych podstaw nacjonalizacyjnych była zastosowana dla przejęcia nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa, nie jest ustaleniem mającym znaczenie dla wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1761/19).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).