Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1764/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2400/06 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta J. na lata 2004 – 2008 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. II SA/Wa 2400/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta J. na lata 2004-2008:

- stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 1 podrozdziału "Zasady ustalenia wysokości stawek czynszu" w rozdziale IV załącznika do uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta J. na lata 2004-2008 oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Miasta J. uchwałą z dnia [...] września 2003 r., nr [...] przyjęła program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta J. na lata 2004- 2008 stanowiący załącznik do tej uchwały.

Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 27 listopada 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżył pkt 1 podrozdziału "Zasady ustalania wysokości stawek czynszu" w rozdziale IV załącznika uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta J. na lata 2004 -2008. Przepisowi określającemu zasady ustalania stawek czynszu Rzecznik zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski i wniósł o stwierdzenie jego nieważności.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik podniósł, że w rozdziale IV załącznika do uchwały zawarto zasady polityki czynszowej. Z punktu 1 ogólnych "zasad polityki czynszowej" wynika, że z uwagi na stan techniczny i niski standard mieszkaniowego zasobu Gminy oraz konieczność powstrzymywania procesu jego dalszej dekapitalizacji, Miasto J. będzie kontynuować aktywną politykę czynszową, ustalając czynsze na poziomie pozwalającym na utrzymanie mieszkań i budynków w stanie niepogorszonym i na stopniową likwidację wieloletnich zaniedbań w sferze remontów. Z powołanego przepisu płynie wniosek, że ogólny standard lokali komunalnych w J. jest bardzo niski, co spowodowane jest wieloletnimi zaniedbaniami w sferze remontów oraz, że likwidacja tych zaniedbań, a także utrzymanie zaniedbanych budynków i lokali w stanie niepogorszonym, miało decydujący wpływ na określenie w uchwale zasad ustalania stawek czynszu najmu.

Stosownie do punktu 1 w podrozdziale "Zasady ustalania wysokości stawek czynszu" w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta J. stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych oblicza się przy zastosowaniu wzoru:

stawka czynszu = 6 zł [(mx0,025)-wx0,01)+1]

m - ilość mediów; media: 1) woda, 2) gaz, 3) kanalizacja, 4) centralne ogrzewanie),

w - ilości spełnionych kryteriów; kryteria: 1) lokale w budynkach budowanych przed 1980 r., 2) lokale usytuowane na I i powyżej III kondygnacji w budynkach

posiadających więcej niż III kondygnacje, 3) lokale usytuowane w budynkach w położonych poza centrum miasta, które ograniczono wymienionymi w tym pkt. ulicami.

Ustalona w powyższy sposób stawka, zgodnie z punktem 2 ww. podrozdziału, począwszy od 2005r. wzrasta na dzień 1 lipca każdego roku o stopień inflacji i nie może przekroczyć 3 % wartości odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, tak określony w przytoczonych uregulowaniach punktu 1 podrozdziału "Zasady ustalania stawek czynszu" załącznika do uchwały, sposób ustalania stawek czynszu najmu lokali mieszkalnych pozostaje w kolizji z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu, mieszkaniowego, właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową a w szczególności: 1) położenia budynku, 2) położenia lokalu w budynku, 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Powołany przepis nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia stawek czynszu oraz zróżnicowania ich w zależności od czynników określonych ustawowo. Uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w zaskarżonej części uchwały Rada Miasta J. nie uwzględniła wszystkich czynników wpływających na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokalu. O ile można uznać, że w uchwale uwzględniono, jako czynnik obniżający wartość użytkową lokalu położenie budynku oraz położenie lokalu w budynku, to nie sposób uznać, że określenie budowy budynku jako daty granicznej, od której uzależniono ewentualnie obniżenie stawki bazowej czynszu, stanowi którykolwiek z czynników wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1-4. Mógłby to być jedynie czynnik z punktu 4 (ogólny stan techniczny budynku), nie wydaje się jednak racjonalne założenie, że wszystkie budynki wybudowane przed 1980 r. są w jednakowym stanie technicznym. Stąd też w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w punkcie 1 podrozdziału zasady "ustalania wysokości stawek czynszu" załącznika do uchwały nie uwzględniono w ogóle - jako czynnika różnicującego wysokość stawek czynszu najmu - ogólnego stanu technicznego budynku. Jako standard przyjęto, że lokale komunalne nie są wyposażone w żadne media poza elektrycznością. Każde z mediów (woda, kanalizacja, gaz, centralne ogrzewanie) stanowi bowiem czynnik podwyższający wartość użytkową lokalu. Takie rozwiązanie wydaje się sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem i nie odpowiada ogólnym standardom cywilizacyjnym w Polsce. Założenie że normą jest wynajmowanie przez gminę mieszkań wyposażonych wyłącznie w elektryczność i przyjęcie, że każde inne z mediów w lokalu stanowi czynnik niejako "luksusowy", podwyższający jego wartość użytkową, budzi sprzeciw z gdyż przyjmując, jako normę, tak niski standard lokalu gmina w istocie sankcjonuje swoje wieloletnie zaniedbania w sferze remontów i prowadzi do utrwalenia w świadomości społeczności gminnej, że utrzymywanie komunalnego zasobu mieszkaniowego na tym poziomie, jeśli chodzi o standard techniczny, jest czymś normalnym i oczywistym. Rzecznik zwrócił też uwagę, iż przyjęcie, że każdy z określonych w uchwale czynników, wpływających na obniżenie wartości użytkowej lokalu, obniża stawkę bazową czynszu zaledwie o 1%, wskazuje, iż zróżnicowanie to nie ma większego wpływu na realną wysokość czynszu, można je zatem oceniać jako iluzoryczne. Mechanizm ustalania wysokości stawek czynszu został w całości podporządkowany przede wszystkim stworzeniu warunków do likwidacji wieloletnich zaniedbań w sferze remontów. Z treści zaś art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że czynsz najmu ma być przede wszystkim powiązany z aktualną wartością użytkową wynajmowanego lokalu mieszkalnego, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego, polegającego na udostępnieniu najemcy lokalu mieszkalnego w określonym stanie. Czynsz najmu nie może natomiast stanowić zasadniczego źródła finansowania przez gminę remontu lokali. Z postanowień rozdziału VII pkt 3 załącznika do uchwały wynika, że jako główne źródło finansowania inwestycji i utrzymania mieszkaniowego zasobu gminy w latach 2004-2008 przyjęto właśnie wpływy z czynszów. Tymczasem w uchwale brak jest jakiegokolwiek powiązania pomiędzy wpływami z czynszów płaconych za konkretne lokale, a wydatkowaniem przez gminę środków z tych wpływów na "likwidację zaniedbań w sferze remontów" tych właśnie lokali, czy budynków, w których się one znajdują. Również z tego powodu przyjęte w punkcie 1 "Zasad ustalania wysokości stawek czynszu" uregulowania są niezgodne z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Dodatkowo Rzecznik podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2005 r. wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien obejmować także warunki obniżania czynszu, o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Zatem z dniem 1 stycznia 2005 r. gminy zostały zobligowane do wprowadzenia do uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy warunków obniżania czynszu. Takich postanowień w uchwale Rady Miasta J. brak, co przesądza o tym, iż pkt 1 podrozdziału "Zasady ustalania wysokości stawek czynszu" pozostaje w kolizji z art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ponadto została naruszona wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu. Podjęta uchwała, jako prawo miejscowe, powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. W tym wypadku jednak Rada Miasta J. tej zasady nie przestrzegała, ponieważ pominęła w uchwale kwestie, do których określenia zobowiązała ją ustawa o ochronie praw lokatorów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta J. stwierdził, że zarzuty postawione w skardze przez Rzecznika Praw Obywatelskich są niezasadne. Podniósł, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksy Cywilnego nałożyła na rady gminy obowiązek uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na co najmniej 5-cio letni okres i o określonym zakresie tematycznym. Taką uchwałę w dniu [...] września 2003r. Rada Miasta J. podjęła. W rozdziale IV pt: "Zasady polityki czynszowej" podjętej uchwały został zamieszczony podrozdział pt: "Zasady ustalania wysokości stawek czynszu", w którym zamieszczono wzór matematyczny określający wysokość stawek czynszu w poszczególnych budynkach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta J. Zamieszczony algorytm uwzględnia wszystkie czynniki wymienione w art. 7 powołanej ustawy, mające wpływ na wartość użytkową lokali wchodzących w zasób lokali miasta J.. Za chybione Burmistrz Miasta J. uznał argumenty Rzecznika sugerujące, że dokonany w Strategii podział budynków na wybudowane przed 1980r. i po tej dacie, nie uwzględnia jednego z najważniejszych czynników wymienionych w powołanym artykule ustawy tzn. ogólnego stanu technicznego budynków. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem, że niemożliwe jest aby standard podstawowy budynków obejmował wyłącznie wyposażenie lokalu w elektryczność, a pozostałe media takie jak woda, kanalizacja, gaz, centralne ogrzewanie stanowiły czynnik podwyższający wartość użytkową lokalu. Wskazał bowiem, iż do 1980r. nie wybudowano na terenie Miasta J. żadnego nowego budynku wielorodzinnego, który powiększyłby zasób mieszkaniowy gminy. Około 98% budynków w mieście to przedwojenne, w większości drewniane budynki o jednakowym stanie technicznym. W związku z tym, ustalony podział budynków pod względem stanu technicznego jest jak najbardziej prawidłowy i zgodny ze stanem faktycznym. Stawki dotyczące mediów były ustalone zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdzie ustawodawca narzuca obowiązek podwyższenia lub obniżania stawki czynszu w zależności od wyposażenia w urządzenia techniczne i instalacje. Powyższe nie ma nic wspólnego ze standardem mieszkań jak twierdzi Rzecznik, a jedynie różnicuje stawkę czynszu ze względu na wyposażenie lokali w media. Za niezasadny zarzut Burmistrz uznał kwestę braku jakiegokolwiek powiązania pomiędzy wpływami z czynszów płaconych za konkretne lokale, a wydatkowaniem przez gminę środków z tych wpływów na " likwidację zaniedbań w sferze remontów" tych właśnie lokali, czy budynków, w których się one znajdują. Wyjaśnił, że wpływy czynszowe (umieszczone w rozdziale VII pkt 3) są bezpośrednio powiązane z wysokością wydatków na budynki komunalne (umieszczone w rozdział VI pkt 1). Po analizie przychodów i wydatków wyraźnie widać, że część inwestycyjna jest pokryta z innych źródeł. Z czynszów pokrywa się jedynie remonty bieżące, eksploatacje oraz koszty zarządu. Część z wpływających do budżetu miasta opłat czynszowych tworzy fundusz przeznaczony na remonty i modernizacje budynków całego zasobu mieszkaniowego. Ustalony i zatwierdzony plan remontów pozwala na planową gospodarkę remontową. Analiza potrzeb remontowych oraz planów remontów i modernizacji wynika ze stanu technicznego budynków i rozłożona jest na poszczególne lata. Opracowanie planu remontów i modernizacji zasobu mieszkaniowego gminy pozwala na wytyczenie zasadniczych kierunków działań w tej dziedzinie, prowadzących do optymalizacji i realizacji wydatkowania ograniczonych środków finansowych, jakie gmina może przeznaczyć na ten cel. Przy planowaniu remontów i modernizacji wykorzystywane są okresowe przeglądy budynków, przeprowadzane w zakresie wymaganym przez art. 62 ustawy Prawo budowlane. Wszystkie potrzeby remontowo - modernizacyjne ustalane są w ten sposób, aby zapewnić dbałość o wszystkie obiekty w jednakowym stopniu. Opracowana polityka czynszowa powinna zapewnić samowystarczalność finansową w gospodarce mieszkaniowej. Ustalona wysokość czynszów pokrywa koszty bieżącego utrzymania budynków oraz zapewnia zgromadzenie środków na remonty.

Wojewódzki Sąd w Warszawie uznał, że skarga Rzecznika Praw Obywatelskich jest uzasadniona. Zdaniem Sądu podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta J. na lata 2004 - 2008 stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.).

Mocą ww. przepisu ustawy o ochronie praw lokatorów (...) rady gmin zostały zobowiązane do uchwalenia opracowanego na co najmniej pięć kolejnych lat wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmin. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, przedmiotowy program w szczególności również powinien obejmować zasady polityki czynszowej. Jednym z elementów polityki czynszowej jest stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu. W świetle postanowień art. 7 pkt 1-4 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały), w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca, 2) położenia lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia lokalu, 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Konstrukcja powołanego przepisu, czego strony nie kwestionują, nakłada na gminę obowiązek ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie czynników. Przesłanki zasadnicze muszą być bezwzględnie respektowane w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych rzeczywistych uwarunkowań. Sporne pomiędzy stronami jest zaś to, czy podjęta uchwała w zaskarżonej części uwzględnia czynnik obniżający wartość użytkową lokalu mieszkalnego o element wymieniony w pkt 4 artykułu 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

Zasady ustalania wysokości stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Rada Miasta J. określiła w pkt 1 podrozdziału "Zasady ustalania wysokości stawek czynszu" w rozdziale IV "Zasady polityki czynszowej" załącznika do uchwały, ustalając, że w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta J. stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych oblicza się przy zastosowaniu wzoru: stawka czynszu = 6 zł [(mx0,025)-wx0,01)+1]. Jako czynnik podwyższający stawkę czynszu, z uwagi na podniesienie wartości użytkowej lokali mieszkalnych, przyjęto ilość mediów (we wzorze "m"), tj. 1) woda, 2) gaz, 3) kanalizacja, 4) centralne ogrzewanie. Jako czynnik pomniejszający wartości lokali mieszkalnych ustalono ilość spełnionych kryteriów (we wzorze "w"), którymi są: 1) lokale w budynkach budowanych przed 1980 r., 2) lokale usytuowane na I i powyżej III kondygnacji w budynkach posiadających więcej niż III kondygnacje, 3) lokale usytuowane w budynkach położonych poza centrum miasta, które ogranicza się wymienionymi w tym punkcie ulicami.

W ocenie Sądu, ma uzasadnione podstawy twierdzenie Rzecznika Praw Obywatelskich, że określenie daty budowy budynku, jako daty granicznej, od której uzależniono pomniejszenie stawki bazowej czynszu, nie stanowi czynnika różnicującego wysokości stawki czynszu z uwagi na stan techniczny budynku. Dokonany podział na lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach wybudowanych przed i po 1980 r. z punktu widzenia prawnego nie określa w jakim stanie technicznym znajdują się budynki pozostające w zasobie gminnym. W tym zakresie miarodajne są przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), bowiem normują one m.in. działalność związaną z utrzymaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, określonym szczegółowymi przepisami wykonawczymi o charakterze techniczno - budowlanym. Zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli:

1) okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego:

a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu,

b) instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska,

c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych);

2) okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów;

3) okresowej w zakresie, o którym mowa w pkt 1, co najmniej dwa razy w roku, w terminach do 31 maja oraz do 30 listopada, w przypadku budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej 2.000 m2 oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu przekraczającej 1.000 m2; osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie pisemnie zawiadomić właściwy organ o przeprowadzonej kontroli;

4) bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 ustawy.

Zatem to wyniki kontroli okresowej i przeglądów technicznych budynków, a nie ustalenie granicznej daty ich wybudowania, dają rzetelny, kompleksowy i zgodny z obowiązującymi przepisami pogląd na ogólny stan techniczny obiektów budowlanych.

Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że zgodnie "Opisem stanu istniejącego" rozdziału II załącznika do przedmiotowej uchwały z dnia 19 września 2003 r. lokale gminne Miasta J. usytuowane zostały w 98 % w budynkach wzniesionych przed rokiem 1945, a tylko ok. 2 % mieszkań znajdowało się w budynkach wzniesionych w latach 1945 -1995 r. Przy zachowaniu przyjętych uchwałą zasad ustalania wysokości stawki czynszu, w praktyce tylko nieliczna grupa najemców, zamieszkałych w budynkach stanowiących nie więcej niż 2% zasobów gminnych, zostałaby objęta czynnikiem wpływającym na wartość użytkową lokalu. Dla pozostałych najemców czynnik ten miałby charakter stały. Świadczy to o nierealizowaniu przez samorząd gminny przy uchwalaniu prawa konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Biorąc również pod uwagę, że każdy z określonych w uchwale czynników wpływających na obniżenie wartości użytkowej lokalu, obniża stawkę bazową o 1 %, to dodać należy, iż zróżnicowanie to nie ma realnego wpływu na rzeczywistą wysokość czynszu i stanowi jedynie działanie pozorne.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że uchwała Rady Miasta J. w zaskarżonej części w rażący sposób narusza art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4. w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Nie zostały w niej uwzględnione wszystkie zasadnicze, bezwzględnie wiążące kryteria różnicujące stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wymienione w art. 7 powołanej ustawy. Nie uwzględniono bowiem czynnika różnicującego, o którym mowa w pkt 4 powołanego artykułu, ogólnego stanu technicznego budynku. W wyroku z dnia 22 października 1998 r., III RN 71/98 (publik. OSNAPiUS 1999 r., nr 23, poz. 738), Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że czynniki wskazane wprost w art. 26 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (w sprawie niniejszej odpowiednio art. 7 pkt 1-4 ustawy o ochronie praw lokatorów ....) należy traktować jako obowiązujące w tym znaczeniu, że w każdym przypadku muszą być one uwzględnione jako przesłanki prawne różnicowania stawek czynszu regulowanego za 1 m2 powierzchni użytkowej, które ustalane są w uchwale rady gminy. Równocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 26 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie wyklucza więc możliwości i potrzeby uwzględnienia przez radę gminy - stosownie do okoliczności, miejsca i czasu - ewentualnie także innych czynników mających znaczenie dla podwyższenia lub obniżenia wartości użytkowej lokalu. Dopiero w nawiązaniu do stawek czynszu zróżnicowanych w ten sposób w uchwale rady gminy, możliwe jest w każdym konkretnym przypadku, stosownie do walorów danego lokalu mieszkalnego, określenie prawidłowej stawki czynszu należnego za 1 m2 powierzchni użytkowej tego lokalu, co ma bezpośrednie znaczenie dla sytuacji prawnej najemcy tego lokalu. Przepisem art. 26 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych nie tylko wprowadzona została zasada nakazująca różnicowanie stawek czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu przy uwzględnieniu czynników mających wpływ na zróżnicowanie jego wartości użytkowej, lecz także wskazane zostały te spośród takich czynników, które sam ustawodawca uznał za prawnie relewantne w celu wprowadzania tego rodzaju zróżnicowań stawek czynszu.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożyła Gmina J. zaskarżając wyrok w całości i wniosła

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odrzucenie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich z uwagi na jej złożenie po upływie ustawowego terminu, gdyż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego względnie

- o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w celu dokonania oceny charakteru zaskarżonej uchwały oraz ponowne dokonanie oceny przez Sąd I instancji możliwego sposobu określenia przez radę gminy ogólnego stanu technicznego budynków przy wyliczaniu stawki czynszowej.

W skardze kasacyjnej zgłoszono również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi Gmina Miasta J. zarzucała naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj-:

1). art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733, ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz w zw. z art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię przejawiająca się w istocie w braku jakiejkolwiek oceny charakteru zaskarżonej uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r., a jednocześnie wyrokowanie wobec niej, przy błędnym jej potraktowaniu jako aktu prawa miejscowego, mimo iż Sąd nie wskazał w wyroku, czy zaskarżona uchwała jest takim aktem,

2). art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 7 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733, ze zm.), poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r. w takiej części jej treści, która nie narusza prawa, a odpowiada treści art. 7 pkt 1-3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego,

3). art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733, ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż pojęcie ogólnego stanu technicznego budynków nie jest możliwe do określenia poprzez wskazanie czasu, kiedy budynek został wniesiony.

II. przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 pkt 2 w zw. z art. 3 §1, art. 53 §3, art. 58 §1 pkt 2 i art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oraz w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), poprzez uchybienie zawartym w nich dyspozycjom, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdzie wpływ ten przejawia się w niedopuszczalności rozpoznania skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, jako złożonej z uchybieniem terminowi określonemu w art. 53 §3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakwestionowana w zaskarżonym wyroku Sądu z dnia 30 sierpnia 2007 r. uchwała Rady Miasta J. Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta J. na lata 2004 - 2008, wydana została m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733, ze zm.), według którego rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, którego zawartość treściowa winna obejmować elementy określone w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z powołanego przepisu art. 21, ani też z jakiegokolwiek innego przepisu powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie wynika literalnie, aby uchwała rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, była aktem prawa miejscowego. Z pewnością nie można uznać, aby taki charakter, tj. charakter przepisów prawa miejscowego, miały zapisy uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r., zakwestionowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku, dotyczące zasad ustalania wysokości stawek czynszu, jako zawarte w rozdziale dotyczącym zasad polityki czynszowej, ponieważ już z samego tytułu tego rozdziału, mającego swoje źródło w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że są to zasady polityki gminy w tym zakresie, a nie normy wiążące członków wspólnoty samorządowej.

Odnośnie zarzutu wymienionego w pkt I 2 skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonym wyroku Sąd uznał, iż uchwała Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r. nie uwzględnia czynnika różnicującego wysokość stawki czynszu w postaci ogólnego stanu technicznego budynku, wynikającego z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Nie stanowi bowiem, w ocenie Sądu, takiego czynnika fakt, iż w algorytmie wyliczania stawki czynszowej, za ogólny stan techniczny budynku Rada Miasta J. przyjęła rok jego budowy, poprzez rozgraniczenie terminu budowy dokonanej przed 1980 r., i po 1980 r.

Zdaniem skarżącej Sąd nie podważył zgodności zaskarżonej uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r. z art. 7 pkt 1-3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Mimo to stwierdził nieważność tej części uchwały, w której jej treść jest zgodna z powołanym art. 7 pkt 1-3. W ten sposób Sąd wyeliminował z obrotu prawnego tę część uchwały, która nie narusza prawa, co wykracza poza uprawnienia Sądu określone w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W żaden bowiem sposób Sąd nie wykazał w zaskarżonym wyroku, aby zakwestionowana przez niego część uchwały nie mogła być stosowana w obrocie prawnym bez tego z elementów, którego brak jest - zdaniem Sądu - w omawianej uchwale Rady Miasta J. W ocenie skarżącej Sąd nie może dokonywać arbitralnej oceny legalności działania organów samorządu terytorialnego, bez jej uzasadnienia, zwłaszcza w przypadku, gdy określona treść uchwały, mająca oparcie w przepisach prawa, nie może pozostać w obrocie prawnym tylko dlatego, iż zdaniem Sądu nie zawiera wszystkich elementów prawem określonych. Sąd musi wskazać, dlaczego uchwała w istniejącej treści nie może pozostać w obiegu prawnym. Tego nie ma w zaskarżonym wyroku, co narusza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Odnośnie przyjęcia w przedmiotowej uchwale dla oceny stanu technicznego terminu wzniesienia budynku w ocenie Rady Miasta J., okoliczność ogólnego stanu technicznego budynku może być ustalona na podstawie stwierdzenia, kiedy budynek został wzniesiony, ponieważ stan ten możliwy jest do jednoznacznej identyfikacji także poprzez stwierdzenie, czy budynek wzniesiono przed 1980 r., czy też po 1980 r., jak przyjęto w uchwale Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r. Budynki wzniesione przed 1980 r. charakteryzują się bowiem identycznymi w zasadzie elementami w zakresie stopnia technicznego ich zużycia, tak również budynki wzniesione po 1980 r. Z dokonanej analizy stanu faktycznego wynika bowiem, że istotne zróżnicowanie w technicznym stanie budynków objętych komunalną gospodarką czynszową daje się wyodrębnić poprzez stwierdzenie, czy budynek wzniesiono przed 1980 r., czy też po 1980 r. Zdaniem skarżącej treść art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie stoi zatem na przeszkodzie takiemu określeniu czynnika ogólnego stanu technicznego budynków, jak uczyniono to w uchwale z dnia [...] września 2003 r.

Naruszenia prawa procesowego skarżąca upatrywała w tym, że według art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jeżeli przyjąć, iż kwestionowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich uchwała Rady Miasta J. z dnia [...] września 2003 r., nie jest aktem prawa miejscowego, co wyżej uzasadniono, to skarga ta została złożona po upływie terminu sześciu miesięcy wobec powołanej uchwały z dnia [...] września 2003 r., skoro skarga nosi datę 15 listopada 2006 r. Skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwentnie, Sąd nie mógł wyrokować na podstawie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając nieważność uchwały z dnia [...] września 2003 r. chociażby w części, skoro upłynął ponad jeden rok od dnia jej podjęcia. Zaskarżony wyrok narusza zatem również art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Ponieważ Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku w jakikolwiek sposób do tej kwestii, to naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącej uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W swej istocie zarówno zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego eksponowany w pkt I ppkt 1 skargi, jak i zarzut przedstawiony w pkt II skargi, a dotyczący naruszenia przepisów postępowania dotyczy tego, czy Uchwała Rady Miasta J. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta J. na lata 2004-2008 jest aktem prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 nr 78 poz. 483) stanowi, że "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Z art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpoznawanej sprawie takie uprawnienia stwarzał dla rady gminy przepis art. 21 ust 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 nr 71 poz. 733) który w dacie podejmowania uchwały brzmiał "rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowymi zasobami gminy". Ustęp 2 przytoczonego artykułu wskazuje, że program powinien obejmować również zasady polityki czynszowej.

Skoro w przedmiotowej uchwale Rady Miasta J. nastąpiła konkretyzacja regulacji ustawy i odnosi się do wszystkich obywateli Miasta J. korzystających z mieszkaniowego zasobu miasta, to uchwała ta ma przymiot aktu prawa miejscowego.

Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnił ten element skargi i wywiódł dlaczego uważa, że przedmiotowa uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego.

Podzielenie tego poglądu prezentowanego w skardze przy braku jego kwestionowania przez Gminę Miasta J. – na etapie kontroli uchwały sprawowanej prze Sąd I instancji nie stanowi naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie – to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada określonej normie prawnej. Wyrok Sądu I instancji powyższych wad nie zawiera.

Stwierdzenie nieważności części uchwały przez Sąd wskazuje jednoznacznie, że podjętą uchwałę potraktowano jako akt prawa miejscowego (przepis gminy). Brak przywołania w uzasadnieniu wyroku art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można potraktować jako uchybienia procedurze z art. 141 § 4 p.p.s.a które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne, do jego wydania. W art. 21 ust 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie praw lokatorów ....( Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 733) wskazano co wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy winien zawierać. Wśród elementów programu, wymieniono także "zasady polityki czynszowej". Jest oczywistym, że przy ocenie aktu prawa miejscowego Sąd kontrolujący go musi mieć na uwadze to, że akt ten nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią. Art. 7 ust 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 nr 71, poz. 733) zawiera wskazania co w jednym z elementów polityki czynszowej jakim jest stawka czynszu właściciel winien uwzględnić.

Przepis w dacie uchwalenia uchwały brzmiał:

"w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

1. położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca,

2. położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia lokalu,

3. wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan,

4. ogólny stan techniczny budynku."

Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skoro przepis używa sformułowania "w szczególności" to elementy z pkt od 1 do 4 muszą być wzięte pod uwagę, jednak ustawodawca nie wyklucza, że jeszcze inne elementy mogą wpłynąć na obniżenie bądź podwyższenie czynszu. Należy jednak uznać, że uwzględnienie elementów z pkt 1 do 4 stanowią minimum, które uchwałodawca powinien uwzględnić. Skoro jednym z nich jest ogólny stan techniczny budynku, to wskazuje na to, że stan budynków winien być sprawdzony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

I tu prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane kwestionując hipotetycznie przyjęty w uchwale podział na budynki wzniesione przed 1980 r. i po 1980 r. Nie można podzielić prezentowanej w skardze argumentacji, że elementy o których mowa w pkt od 1 do 3 były prawidłowo określone stąd niezasadnie Sąd uchylił w tej części uchwałę.

Otóż istotnym jest, że w uchylonej i określonej w wyroku I instancji części uchwały przyjęto wzór obliczenia stawki czynszu. Skoro jeden z elementów przyjętego wzoru, nie odpowiada prawu, znaczy to, ze każdorazowo obliczana stawka czynszu będzie wadliwie wyliczana.

Wyjątkowo chybionym jest żądanie skargi kasacyjnej, aby to Sąd I instancji dokonał oceny możliwego sposobu określenia przez Radę Miasta J. ogólnego stanu technicznego budynków przy wyliczeniu stawki czynszowej, gdyż powyższe żądanie wykracza poza normy kontroli sprawowanej przez Sąd, a określone w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wprawdzie Sąd I instancji, nie wytknął Rzecznikowi Praw Obywatelskich, że wnosząc skargę powołał się na przepisy art. 7 ust 1 pkt 1-4 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów oraz art. 21 ust 2 pkt 4 w brzmieniu nie obowiązującym w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miasta J., jednak kontrola uchwały w części zakwestionowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich przeprowadzona przez Sąd I instancji odniosła się do prawidłowo przywołanego stanu prawnego z uwzględnieniem przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.