Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2455/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 1 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 372/10 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego "Stacji bazowej [...] operatora telefonii komórkowej [...]" w Rzeszowie przy ul. K. na działce nr ewid. [...] obr. [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w sprawie wszczętej wnioskiem P. Sp. z o.o. w W. z dnia 18 czerwca 2008 r. Decyzja to został uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r. ze względu na braki formalne postępowania.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Rzeszowa ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla powyższej inwestycji, uznając, iż jest ona niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ uznał, iż przedstawiona graficzna koncepcja rurowego masztu z antenami i kontenerem technicznym nie spełnia wymogów związanych z zachowaniem ładu przestrzennego, zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa. Budynek na którym umieszczona ma być stacja bazowa zlokalizowany jest w eksponowanym miejscu, a planowany obiekt z racji swojego wyglądu i formy architektonicznej stanowi element tworzący konflikt krajobrazowy. Usytuowanie wieży rurowej o wysokości 12 m ponad poziom dachu i elementów towarzyszących w postaci kontenera i drabin kablowych stanowiłoby dysonans przestrzenny w otaczającej zabudowie i zaburzało w sposób zdecydowany walory architektoniczne i krajobrazowe. Zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja narusza też przepis art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ podniósł, iż uwzględniając przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przykład aktu związanego, tj. aktu, w którym organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli stwierdzona zostanie taka niezgodność, organ ma obowiązek wydania decyzji odmownej. Powyższe uzasadnia zatem odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia, jako sprzecznego z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. Sp. z o.o. wskazała, że przedmiotowa decyzja nosi znamiona dowolności, a rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Spółka pokreśliła, że art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi klauzulę generalną, która stwarza dla organu stosującego tzw. luz decyzyjny, mający służyć uelastycznieniu prawa tj. uczynić prawo bardziej adekwatnym do zmieniających się stosunków społecznych, co nie oznacza jednak zgody na podejmowanie dowolnych rozstrzygnięć. Wskazała, że specyfika inwestycji wymaga budowy masztu antenowego o odpowiedniej konstrukcji stalowej wraz z zestawem anten. Budowa odpowiedniej instalacji jest niezbędna dla zapewnienia użytkownikom telefonii komórkowej odpowiedniej jakości świadczonych usług. Ponadto, pomiędzy planowanym obiektem a istniejącą zabudową i zagospodarowaniem terenu zachodzi powiązanie funkcjonalne i przestrzenne, bowiem inwestycja zaliczana jest do celu publicznego. Zdaniem spółki organ naruszył art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem winien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi lub wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Tymczasem powołał jedynie klauzule generalne, nie zaś normy które stanowiłyby o niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Dodatkowo wbrew temu co ustalił organ, planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, nie wpłynie także niekorzystnie na środowisko. Nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a pola elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne poziomy, koncentrują się przed antenami w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludności.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organy I instancji. Kolegium podkreśliło, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organ obowiązek kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w procesie lokalizowania inwestycji celu publicznego, wyposażając organ jedynie w uregulowania zawarte w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, to nie można odbierać organowi uprawnienia do odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku gdy narusza ona w sposób ewidentny wymagania określone w tych przepisach. Kolegium uznało jednocześnie, że na podstawie zebranego w spawie materiału dowodowego nie ma podstaw do postawienia tezy, iż planowana inwestycji naruszać będzie wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Brak bowiem było dowodów, iż zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa rzeczywiście zaistnieje. Planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia dla którego konieczne byłoby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, poprzez ogólne odniesienie się do wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez nienależytą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i dowolne uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a także art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiały dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że scharakteryzowane we wniosku założenie inwestycyjne nie pozwala na zachowanie wymogów ładu przestrzennego zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa znajduje bowiem zastosowanie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zaś w przypadku inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa wyżej wymienionym wyrokiem, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ustalenie lokalizacji inwestycji uzależnione jest od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym ma ono być realizowane, a organ w decyzji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się zatem opierać na wyraźnej sprzeczności z takim przepisem, nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Nie może być to, jak przyjęły organy w rozpatrywanej sprawie, niezgodność z normą zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też ustawową definicją ładu przestrzennego określoną w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Nie oznacza to oczywiście, że przy wydaniu takiej decyzji pomija się kwestie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, ale uwzględnia się je w takim zakresie, jak to nakazują przepisy o charakterze szczególnym regulujące lokalizacje inwestycji celu publicznego. Sąd pokreślił także, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania wyprowadzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. reguła dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Ponadto zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego organy nie ustaliły czy planowana inwestycja ma znaczenie lokalne czy ponad lokalne w rozumieniu art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie oceniły inwestycji pod kątem ochrony środowiska i zdrowia ludzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona zgodnie z art. 151 p.p.s.a., na skutek błędnego przyjęcia, że organy administracji zaniedbały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak i sprzeczne z prawem wskazania co do dalszego postępowania organów właściwych do załatwienia sprawy administracyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 tej ustawy nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 56 cytowanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postawiony w niej zarzut naruszenia przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uzasadniony wskazaniem zmiany tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), obowiązującą od dnia 17 lipca 2010 r. Dotychczasowe brzmienie tego przepisu wskazaną ustawą zostało uzupełnione w ten sposób, iż dodano następująca treść: "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego". Z faktu, iż zmiana ta obowiązuje dopiero od dnia 17 lipca 2010 r. skarżące Kolegium wyprowadziło wniosek, że przed tą datą możliwa była odmowa uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego wyłącznie na podstawie stwierdzonej sprzeczności zamierzonej inwestycji z wymaganiami ładu przestrzennego w oparciu o przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stanowisko to jest jednak nieuzasadnione. Zmiana art. 56 wymienionej ustawy wprowadzona z dniem 17 lipca 2010 r. sankcjonowała prawnie ustaloną wcześniej w drodze sądowej wykładni treść wymienionego przepisu w związku z brzmieniem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się jeszcze przed zmianą treści art. 56 u.p.z.p. pogląd, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pogląd ten znalazł wyraz, łącznie z obszernym jego uzasadnieniem, między innymi, w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08. NSA stwierdził w nim, iż organy mają obowiązek uwzględniać wymagania ładu przestrzennego w postępowaniach o ustalenie lokalizacji celu publicznego tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i w innych ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni wykładnię wskazanego przepisu zawartą w uzasadnieniu tego wyroku. Dokonana następnie zmiana art. 56 u.p.z.p. w sposób wyraźny wprowadziła do obowiązującego prawa regułę wypracowaną wcześniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w drodze wykładni przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodną również z poglądami doktryny. Z faktu, iż ustawodawca uzupełnił ustawą z dnia 7 maja 2010 r. przepis art. 56 u.p.z.p. nie można więc wyprowadzać trafnego wniosku, że przed dokonaniem tej zmiany przepisy art. 1 ust. 2 i art. 56 omawianej ustawy miały inne, niż obecnie, znaczenie. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał w rozpoznawanej sprawie, że odmowa ustalenia lokalizacji celu publicznego oparta na klauzuli generalnej z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., bez wskazania przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby na danym terenie lokowanie tego rodzaju inwestycji, narusza prawo materialne – art. 1 ust. 2 oraz art. 56 u.p.z.p., co uzasadnia uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarzucił nadto zaskarżonej decyzji, iż nie zawiera ona żadnych szczegółowych informacji nawiązujących do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia pozwalających na weryfikację zajętego w tej decyzji stanowiska co do naruszenia planowaną inwestycją wymogów ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Kwestionując ten wyrok w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażony został pogląd, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się, zgodnie z obowiązującymi przepisami, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z uwagi zaś, na fakt, że przedmiotem skargi była decyzja odmawiająca lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zbędne było dalsze badanie wpływu tej inwestycji na ochronę środowiska oraz zdrowie i bezpieczeństwo ludzi.

Wyrażone wyżej stanowisko organu odwoławczego jest niezrozumiałe. Skoro bowiem jednym z powodów odmowy uwzględnienia wniosku był negatywny wpływ przyszłej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, to fakt ten wymagał wykazania na podstawie analizy technicznych cech tej inwestycji, w nawiązaniu do warunków miejsca, w którym miałaby ona być realizowana. Wskazane przez WSA w uzasadnieniu wyroku przepisy precyzyjnie określają warunki lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej i odległości od miejsc dostępnych dla ludności ze względu na negatywny wpływ wiązek anten. Przyjmowanie, że odmowa lokalizacji inwestycji ze względu na negatywny jej wpływ na otoczenie nie wymaga wykazania istnienia czy analizy tego wpływu, jest oczywiście błędne.

Stwierdzone wyżej uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji łącznie z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Uchybienia te świadczą też o niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Nie zmienia tego fakt, iż skarga kasacyjna trafnie podniosła, że skoro przedmiotem zaskarżenia była decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku, to nie podlegała ona uzgodnieniu. W tej sytuacji brak wyjaśnienia charakteru tej inwestycji nie miał wpływu na treść decyzji.

Z powyższych względów skarga kasacyjna została oddalona, na podstawie art. 184 p.p.s.a.