Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1622/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 127 § 1, art. 129 § 1 i § 2, art. 5, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 § 1 pkt 4, art. 32, art. 33, art. 111 § 1, art. 134 § 1 i § 2, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1875/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r., nr[...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od M. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1875/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. [nr ...] na podstawie art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016" [winno być "j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623"] ze zm.) i art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce oznaczonej numerem ew. 22 obręb 29, położonej w S., nakazał właścicielom – I. i W. H.:

- opróżnienie w całości budynku mieszkalnego i umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania,

- wykonanie doraźnych zabezpieczeń polegających na zabezpieczeniu terenu oddziaływania budynku przed dostępem osób trzecich przez ogrodzenie i umieszczenie na nim informacji o istniejącym zagrożenia i zakazie wstępu.

Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 12 listopada 2009 r. ustalił, że na działce oznaczonej nr ew. 22 obręb 29 w S. znajduje się budynek mieszkalny dwukondygancyjny (parter i poddasze użytkowe), w całości podpiwniczony o wymiarach 10,28 m x 19,68 m, z dachem wielospadowym, krytym częściowo blachą i papą. Stan elementów nośnych budynków określił jako zły - stwierdzono zawilgocenia, postępującą korozję biologiczną, ubytki i ugięcia. Właściciele (obowiązani postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.), przedłożyli ekspertyzę techniczną sporządzoną przez [mgr] inż. J. O., z treści której wynikało, że budynek jest w stanie zagrażającym zdrowiu i bezpieczeństwu mieszkańców, ubytki występujące w elementach konstrukcji powodują stan bezpośredniego zagrożenia. Elementy drewniane nie nadają się do wzmocnienia i czasowego wykorzystania. Zakres zniszczeń jest tak rozległy i poważny, że ewentualny koszt remontu przekroczy koszt wzniesienia nowego budynku, budynek nie nadaje się do dalszej eksploatacji. W konkluzji ekspertyzy stwierdzono, że budynek grozi zawaleniem. W kontekście tych wniosków, organ wskazał, że art. 68 Prawa budowlanego stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:

1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;

2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;

3) zarządzić:

a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.

Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Sytuacja, w której stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną (wyrok NSA z 13.2.1998 r., IV SA 944/96, Lex nr 43340). W ocenie organu w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, że budynek zamieszkały przez ludzi, grozi bezpośrednio zawaleniem. Wobec stwierdzenia zaistnienia niebezpieczeństwa zawalenia się budynku organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego (wyrok NSA [z 14.5.1998 r.] IV SA 1159/96, Lex nr 43270).

Miasto S. w związku z otrzymaniem decyzji PINB w M. z dnia [...] r. oraz zawiadomieniem o przesłaniu odwołania I. i W. H., w piśmie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (potraktowanym jako odwołanie) domagało się uznania Miasta S. za stronę postępowania. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 28 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 i art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ([j.t.] Dz. U z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej u.o.l. bądź ustawa o ochronie praw lokatorów). Miasto domagało się: uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 61 § 4. 73 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2 oraz 81 k.p.a.; doręczenia Miastu kopii materiałów zgromadzonych w sprawie, w tym protokołu oględzin budynku, ekspertyzy technicznej stanu budynku, dowodów na zasiedlenie budynku decyzjami o przydziale lokalu, informacji o ilości, powierzchni i stanie lokali, ilości osób mieszkających w poszczególnych lokalach.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Miasto S. posiada interes prawny w wyjaśnieniu wszelkich okoliczności związanych z wydaniem przez organy nadzoru budowlanego nakazu opróżnienia, gdyż powołane przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, nakładają na Miasto obowiązek zapewnienia lokali zamiennych dla mieszkańców opróżnianego budynku. Wskazano, że Miasto S. nie otrzymało zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani o terminie oględzin, a przed wydaniem decyzji nie miało możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Budynek nie pozostaje w administracji i zarządzie Miasta, i dlatego brak było informacji o jego stanie jak też wiedzy co do podstaw prawnych zamieszkujących tam osób. Przekazana Miastu decyzja organu I instancji, jest niewykonalna, bowiem nie wymienia danych personalnych mieszkańców, nie określa numerów lokali oraz ilości izb i powierzchni zajmowanych przez poszczególnych mieszkańców.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.]. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) po zapoznaniu się z odwołaniem Burmistrza Miasta S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., nakazującej I. i W. H. opróżnienie budynku mieszkalnego - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jego podstawowym obowiązkiem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy było ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia.

By skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł odwołanie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego, nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, analiza art. 28 k.p.a. i przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych", prowadzi do wniosku, że Burmistrz Miasta S. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W art. 68, na podstawie którego organ powiatowy wydał zaskarżoną decyzję, w związku z art. 61 Prawa budowlanego jednoznacznie określono krąg podmiotów obowiązanych do utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. A zatem tylko tym podmiotom przysługuje legitymacja procesowa do występowania w charakterze strony w sprawach związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Nieuprawnione było wywodzenie przez Miasto S. przymiotu strony z obowiązku wynikającego z ustawy o ochronie praw lokatorów. W świetle poglądów doktryny prawa administracyjnego, obowiązek stanowiący podstawę statusu strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, musi być indywidualny i konkretny, a orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie takiej sytuacji prawnej Miasta S. wywieść się nie da. W świetle obowiązujących przepisów przymiot strony przedmiotowego postępowania przysługuje wyłącznie – I. i W. H. - jako współwłaścicielom działki nr ew. [...] obręb [...], położonej w S., na której usytuowany jest sporny budynek mieszkalny. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. Użyte w tym przepisu wyrażenie "...przesłać decyzję..." znaczy tyle, co przesłać do wiadomości (wyrok NSA z 14.5.1998 r. IV SA 1092/96, Lex nr 43269).

Organ samorządu terytorialnego, jakkolwiek wymieniony w tym przepisie, nie ma uprawnień do działania w charakterze strony. Intencją przepisu jest bowiem powiadomienie tego organu o konieczności zapewnienia lokalu zastępczego. Tok postępowania w sprawie zapewnienia lokalu zamiennego pozostaje poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Miasto S. wniosło skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] r., zarzucając bezzasadną odmowę dopuszczenia Miasta S. do udziału jako strony w postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 68 Prawa budowlanego, co do budynku mieszkalnego I. i W. H., położonego w S. na działce nr [...]. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z literalnego brzmienia art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego nie tylko interesu prawnego, ale też obowiązku dotyczy postępowanie. W omawianym przepisie nie ma zastrzeżenia, że ma być to wyłącznie obowiązek prawny. Wobec tego również obowiązek faktyczny, dotyczący konkretnego podmiotu, a wynikający z prowadzonego postępowania administracyjnego, winien przesądzać o udziale tego podmiotu jako strony postępowania. Art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do przesłania decyzji o opróżnieniu budynku mieszkalnego obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, dotyczy bezpośrednio obowiązku tego podmiotu. Obowiązanym może być albo właściciel albo gmina stosownie do przepisów odrębnych tj. ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym obowiązanym może okazać się właściciel budynku, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 10 ust. 4 lub art. 11 ust. 9 w zw. z ust. 2 pkt 4 albo właściwa gmina, o ile zostaną spełnione przesłanki z art. 32 u.o.l. Nałożenie obowiązku zapewnienia lokali zamiennych na Miasto S. - bez jego udziału jako strony, narusza podstawowe zasady i przepisy procedury administracyjnej tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 61 § 4, 73 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2, i art. 81 k.p.a. Miasto nie otrzymało zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania, ani o oględzinach, nie otrzymało też żadnych materiałów zgromadzonych w sprawie, w tym protokołu oględzin budynku i ekspertyzy technicznej stanu budynku. Przed wydaniem decyzji Miasto nie miało możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w trybie art. 10 § 1 k.p.a. W skardze podniesiono, że przedmiotowy budynek nie pozostaje w administracji czy zarządzie Urzędu Miasta S. Miasto nie posiada informacji o stanie budynku i podstawach prawnych do zamieszkiwania tam lokatorów. Organy nadzoru budowlanego, prowadzące przedmiotowe postępowanie w trybie art. 68 Prawa budowlanego, miały obowiązek ustalić szczegółowo, czy i które lokale w tym budynku były zasiedlane na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lokalu i czy lokatorzy mieli obowiązek opłacać czynsz regulowany w myśl art. 32 u.o.l.

Organy nie określiły ilości osób zamieszkałych w przedmiotowym budynku, a w uzasadnieniu decyzji II instancji podano tylko ogólną informację, że aktualnie zamieszkują tam 3 rodziny, bez wskazania konkretnych osób i zajętych lokali oraz ich usytuowania w budynku i zajmowanej powierzchni. Sprawa dotycząca obowiązku Miasta dostarczenia lokali zamiennych nie została wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie, a Miasto S. posiada interes prawny w dokładnym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności związanych ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do przekwaterowania mieszkańców do lokali zamiennych. Przekazane Miastu decyzje niezależnie od tego, że w chwili obecnej Miasto nie posiada żadnych wolnych lokali mieszkalnych są niewykonalne, skoro nie wymieniają danych personalnych mieszkańców, nie określają numerów lokali oraz ilości izb i powierzchni zajmowanych przez poszczególnych mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że Miasto S. nie ma przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w Sulejówku. Organ wskazał, że postępowanie w tym przedmiocie dotyczy jedynie interesu prawnego właścicieli i zarządców budynku, tym samym brak było przesłanek do uznania, że interes prawny przysługuje gminie. Należy przypomnieć, że stroną postępowania administracyjnego – zgodnie z normą art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiąc podstawę interesu prawnego – stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Miasto S. miało doręczoną decyzję I instancji. Nie oznacza to jednak, że uzyskało przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w trybie przepisu art. 68 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Organ przesyła taką decyzję podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. W treści decyzji, stosownie do art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego, organ zarządza umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o zakazie jego użytkowania oraz zarządza wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Skoro obowiązki, o których mowa w komentowanym przepisie, mogą być nałożone wyłącznie na właściciela lub zarządcę budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, to stroną takiego postępowania są wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Za takim stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W trakcie takiego postępowania organ, zgodnie ze swymi kompetencjami, ocenia tylko stan techniczny budynku. Przedmiotem sprawy nie jest analiza tego kto jest obowiązany do dostarczenia lokali zamiennych.

Wykraczałoby to poza zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wynika to również z brzmienia przepisu art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi tylko o doręczeniu decyzji, czyli przesłaniu jej do wiadomości. Użyte w treści pkt 2 art. 68 Prawa budowlanego wyrażenie "(...) przesłać decyzję (...)" znaczy bowiem tyle, co przesłać do wiadomości (wyrok NSA z 14.5.1998 r., IV SA 1092/96, Lex nr 43269). Podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych, czyli w stanie faktycznym sprawy Miasto S., otrzymuje jedynie do wiadomości decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Skarżąca upatrywała źródła interesu prawnego gminy do występowania w postępowaniu w treści art. 11 ust. 2 pkt 4 i art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie art. 32 u.o.l., w razie wypowiedzenia najmu, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4, najemcy opłacającemu w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa, do dnia 31 grudnia 2015 r., na właściwej gminie. Treść tego przepisu nie przesądza jednak o istnieniu interesu prawnego gminy do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena stanu technicznego danego budynku. (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29.8.2007 r., IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765). Art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego nakładał na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia działania w przypadku groźby bezpośredniego zawalenia się budynku i przeciwdziałania ewentualnym ich skutkom przez wydanie odpowiedniej decyzji oraz zarządzenie umieszczenia informacji o grożącym ze strony tego budynku niebezpieczeństwie oraz wykonanie jego zabezpieczeń (pkt 3).

Adresatem władczo nałożonych przez organ obowiązków ustawodawca uczynił jedynie właściciela lub zarządcę budynku, a treścią tych obowiązków jest opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie w całości lub części budynku z użytkowania. Wykonanie tego obowiązku faktycznie sprowadzać się będzie do fizycznego wyprowadzenia ludzi z zagrożonego obiektu budowlanego oraz zabezpieczenia tegoż obiektu przed ich powrotem, a także zabezpieczeniem obiektu przed dostępem innych osób. Zakres tego obowiązku, termin jego realizacji wynikać będzie ze stanu faktycznego sprawy, tj. stanu technicznego budynku, ustalonego przez organ.

Nie można twierdzić, by jakikolwiek inny podmiot, niż ten który będzie adresatem wyżej wymienionych obowiązków, mógł być stroną postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Nie istnieje również konieczność powiązania tego obowiązku z jego konsekwencją (następstwem), jakim jest dostarczenie lokalu zamiennego i z tego wywodzić interes prawny Gminy w postępowaniu, które ma inny cel, niż ten który będzie wynikał z "odrębnych przepisów". Choć ustawodawca nałożył na organ, wydający decyzję w trybie art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z pkt 2 tego przepisu obowiązek przesłania jej podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, to nie można uznać, by okoliczność ta wpływała na sytuację prawną tych podmiotów. Nie przypadkowe jest użycie w tym przepisie zwrotu "przesłać decyzję", co wskazuje na informacyjny charakter czynności (wyrok NSA z 6.12.2011 r., II OSK 1772/10, cbosa). Wydanie decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego pozostaje w oderwaniu od obowiązku określonego podmiotu do dostarczenia lokalu zamiennego. Ustalenie przy tym, czy obowiązek taki będzie wynikał z przepisów odrębnych i kto jest jego adresatem nie jest ani elementem prowadzonego w ww. trybie postępowania, ani częścią kończącego je władczego rozstrzygnięcia (decyzji). Przesłanie decyzji jest jedynie czynnością techniczną, w żaden sposób nie kształtującą praw i obowiązków jej adresatów zobowiązanych z punktu 2 analizowanego przepisu, które wynikają z przepisów szczególnych, tak jak w rozpoznawanym przypadku ustawy o ochronie praw lokatorów.

Ani charakter prowadzonego postępowania i kończącego go rozstrzygnięcia, ani art. 32 u.o.l, nie pozwalają na przyjęcie, że strona skarżąca ma interes prawny w kontrolowanym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/11, wywiodło Miasto S., reprezentowane przez adwokat M. Z., zaskarżając ów wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ([j.t.] Dz. U. 2012, poz. 270) wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 58 § 1 pkt 4 w związku z art. 32 i art. 33 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie, że sprawa objęta skargą Miasta S. między tymi samymi stronami była w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie VII SA/Wa 1874/11, w którym w tym samym dniu 8 lutego 2012 r. zapadł nieprawomocny wyrok, co skutkuje nieważność niniejszego postępowania z mocy art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.;

- art. 111 § 1 p.p.s.a. przez nie połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą VII SA/Wa 1874/11 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, mimo objęcia ich jedną skargą Miasta S. z dnia 8 lipca 2011 r.;

- art. 134 § 1 i 2, i art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1, art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 3, i art. 6 k.p.a. przez nieuwzględnienie wadliwego rozstrzygnięcia [...]WINB w postaci decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta S. od decyzji PINB nr [...] w sytuacji, kiedy Miasto S. w ogóle nie złożyło odwołania od decyzji organu I instancji, a jedynie wnosiło o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony w toku postępowania przed organem II instancji.

Wskazując na wszystko powyższe na podstawie art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uczestnicy postępowania I. i W. H., reprezentowani przez radcę pr. K. K., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania – w szczególności z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że na tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Wyodrębnienie elementu istotne jest dlatego, że prawo zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnej przysługuje jedynie legitymowanym podmiotom – spór o zgodność z prawem decyzji administracyjnej rozstrzyga sąd administracyjny tylko gdy skargę o jego rozstrzygnięcie złożył podmiot mający legitymację skargową. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem decyzji administracyjnej, a następnie w wyniku tego rozstrzygnięcia stosować środki prawne przewidziane p.p.s.a. Sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. powstaje w razie złożenia skargi na daną decyzję administracyjną przez podmiot legitymowany. Gdy skargę na decyzję administracyjną złożył podmiot, który nie ma legitymacji, przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest ograniczony tylko do oceny interesu prawnego skarżącego z wyłączeniem wkroczenia w spór o zgodność z prawem i stosowania środków określonych w ustawie (wyrok NSA z 17.4.2007 r., I OSK 755/06, Lex nr 337023). Tym samym postępowanie w sprawie rozstrzyganej wyrokiem VII SA/Wa 1874/11 i VII SA/Wa 1875/11, różnią się przedmiotowo. W sprawie VII SA/Wa 1874/11, Wojewódzki Sąd kontrolował merytoryczną decyzję WINB, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w wyniku wniesienia odwołania przez będących jedynymi stronami postępowania współwłaścieli budynku przeznaczonego na pobyt ludzi – I. H. i W. H. (art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.). Interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i legitymacji skargowej w sprawie VII SA/Wa 1874/11 nie miało Miasto S. (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.4.2005 r. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; wyrok NSA z 16.9.2010 r., II OSK 1397/09, Lex nr 746508).

Z kolei w sprawie VII SA/Wa 1875/11, przedmiotem postępowania była jedynie proceduralna decyzja WINB, umarzająca na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze, w wyniku prawidłowego ustalenia, że wnoszące odwołanie Miasto S. nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 483-484 nb 13, 14; s. 521, nb 10). Tym samym wydanie dnia 8 lutego 2012 r. nieprawomocnego wyroku VII SA/Wa 1874/11, nie skutkowało nieważnością kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. przez nie połączenie kontrolowanej sprawy ze sprawą VII SA/Wa 1874/11 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Ewentualne naruszenie art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 21.3.2012 r., II GSK 216/11, Lex nr 1137919). Mimo że pismo zawierające skargi Miasta S. było jedno, ale dotyczyło ono dwu decyzji o różnych przedmiotach. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 57 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Taka sytuacja miała miejsce w kontrowanej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej przeinacza oświadczenie woli, zawarte w piśmie Burmistrza Miasta S. z 6 maja 2011 r. (prezentata PINB 13 maja 2011 r.). Wojewódzki Sąd trafnie aprobował prawidłową wykładnię dokonaną przez WINB pisma z 6 maja 2011 r. jako odwołania wniesionego przez Miasto S. Z pisma tego jednoznacznie wynika, że "na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.". Miasto S. wniosło "o uchylenie decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji", formułując zarzuty naruszenia konkretnych przepisów postępowania (k. 8 akt administracyjnych). O charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje. Treść samego odwołania jest odformalizowana i do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego wystarczy, jeżeli z pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.; wyrok NSA z 29.11.2012 r. II OSK 1362/11, cbosa), co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 2, i art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1, art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 3, i art. 6 k.p.a., okazał się być nieusprawiedliwiony.

Z tych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, a w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.