Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 109/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
658
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2019 r. A. S.(dalej powoływana jako skarżąca) zawarła umowę sprzedaży, w wyniku której zbyła niezabudowaną nieruchomość, ob. [...] Z., gm. S. oznaczoną nr ewid. [...], [...], [...], [...]. Wypis aktu notarialnego wskazanej umowy został przekazany Wójtowi Gminy S. (dalej powoływany jako Wójt Gminy, organ pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Wójt Gminy powołał rzeczoznawcę majątkowego H. K. jako biegłego w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej w związku ze zbyciem nieruchomości. Biegłego zobowiązano do sporządzenia operatu szacunkowego obejmującego m. in. ww. działki należące przed ich zbyciem do skarżącej.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w związku ze zbyciem ww. nieruchomości przez skarżącą i ustalenia opłaty planistycznej. Zawiadomienie to doręczono skarżącej [...] października 2020 r.

Operat szacunkowy, sporządzony przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego został przekazany organowi pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2020 r. Pismem z [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z dokumentami dotyczącymi wysokości opłaty planistycznej oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń. Pismo zostało doręczone skarżącej w dniu [...] stycznia 2021 r.

Skarżąca pismem z [...] stycznia 2021 r. wniosła o wydanie kserokopii operatu szacunkowego i w tym samym dniu go otrzymała. Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując, że wartość rynkowa działek na skutek objęcia ich miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uległa znacznemu obniżeniu z powodu wymuszenia arbitralnego podziału nieruchomości oraz na skutek ustalenia wybiórczego zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedynie znikomy fragment nieruchomości pierwotnych. Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, zapowiedziała dochodzenie roszczeń planistycznych w trybie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) z powodu obniżenia wartości ekonomicznej działek objętych planem miejscowym, tj. działek przeznaczonych pod bocznicę kolejową, ale również działek sąsiadujących z tym obszarem.

W dniu [...] lutego 2021 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wskazał, że operat szacunkowy spełnia wymagania prawne i dowodzi zaistnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca, zastępowana przez jej małżonka K. S. (dalej powoływany jako pełnomocnik, mąż skarżącej), złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej powoływane jako SKO, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że operat szacunkowy, stanowiący podstawowy dowód w sprawie, mający świadczyć o zaistnieniu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu nie odpowiada wymogom stawianym przez prawo. SKO uznało, że wartość zbytej nieruchomości powinna zostać ustalona w trzech wariantach, tj. według przeznaczenia w tzw. starym planie, według faktycznego sposobu użytkowania i według przeznaczenia w nowym planie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie został w sprawie ustalony, a rzeczoznawca majątkowy nie dokonał oszacowania nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania. SKO wskazało również, że operat szacunkowy jest lakoniczny, nieprzejrzysty i nie zawiera wszystkich wymaganych elementów.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Wójt Gminy zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. Pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżącej [...] maja 2021 r. Natomiast pismem z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca, zastępowana przez jej męża, wniosła ponaglenie, wskazując na bezczynność organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że decyzja SKO została jej doręczona [...] marca 2021 r., a do daty sporządzenia pisma skarżąca nie została poinformowana o ponownym prowadzeniu tej sprawy, o podjętych działaniach, o terminie załatwienia sprawy, a także nie została pouczona o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia. W postanowieniu z [...] kwietnia 2021 r. SKO w S. wskazało, że Wójt Gminy nie dopuścił się bezczynności. Stwierdził, że decyzja wpłynęła do organu pierwszej instancji [...] marca 2021 r., rozpoczynając bieg terminu do załatwienia sprawy. SKO uznało, że przed upływem terminu do załatwienia sprawy Wójt Gminy skierował do strony zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy nie miał wpływu na okoliczności odmowy sporządzenia operatu szacunkowego przez wybranego rzeczoznawcę czy też potrzebę wyłonienia nowego rzeczoznawcy majątkowego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. organ pierwszej instancji powołał na biegłego rzeczoznawcę majątkowego Z. K. w celu sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego ww. działek należących przed ich zbyciem do skarżącej. Pismem z tego samego dnia zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do [...] lipca 2021 r. – oba pisma zostały doręczone mężowi skarżącej [...] maja 2021 r.

W dniu [...] maja 2021 r. skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika, ponownie złożyła ponaglenie. W uzasadnieniu wskazano, że Wójt Gminy nie wykonał żadnych działań mających na celu terminowe załatwienie sprawy, lecz podjął ciąg czynności pozorowanych lub zbędnych. Skarżąca kwestionowała w szczególności konieczność powołania biegłego. Wskazała również, że zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy Wójt Gminy wysłał [...] maja 2021 r. wraz z kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] maja 2021 r.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r. organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy nie dopuścił się bezczynności. SKO uznało, że organ pierwszej instancji skutecznie przedłużał termin do załatwienia sprawy i miało to swoje uzasadnienie w konieczności wyłonienia nowego rzeczoznawcy majątkowego, a następnie uwzględnienia czasu potrzebnego na sporządzenie operatu szacunkowego. W ocenie SKO okoliczności odnoszące się do koncentracji działań organu pierwszej instancji czy planowania kolejnych czynności postępowania, a także inne wskazywane przez wnoszącego ponaglenie uchybienia, m.in. brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia mogłyby wskazywać na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak przedmiotem kontroli SKO była jedynie bezczynność organu pierwszej instancji.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. Wójt Gminy zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe w S. o udzielenie informacji o deklarowanej powierzchni do płatności bezpośrednich w latach 2018-2019 dla ww. nieruchomości należących przed ich zbyciem do skarżącej, celem ustalenia faktycznego użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ARiMR udostępnił informację pismem z [...] czerwca 2021 r. W dniu [...] czerwca 2021 r. został sporządzony przez biegłego Z. K. nowy operat szacunkowy.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z dokumentami dotyczącymi wysokości opłaty planistycznej oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń. Pismo zostało doręczone [...] lipca 2021 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy ustalił skarżącej jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wskazał, że operat szacunkowy spełnia wymagania prawne i dowodzi zaistnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, iż pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy w dniu [...] czerwca 2021 r., nie wnosząc żadnych uwag.

Pismem z [...] lipca 2021 r. skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika, wniosła uwagi do operatu szacunkowego. Wskazano, że operat szacunkowy nie zawiera należytego odniesienia się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08.

Skarżąca, zastępowana przez jej męża, złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że Wójt Gminy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. W ocenie organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy okazał się wadliwy, gdyż rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny według stanu nieruchomości z dnia sprzedaży, a nie według stanu z chwili zaistnienia zmian planistycznych, tj. wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Kolegium uznało, że w sprawie brak jest przestanek do umorzenia postępowania w sprawie, bowiem podnoszone przez skarżącą w odwołaniu argumenty nie świadczą o braku przedmiotu sprawy, którym jest ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej, a jedynie mogą być ewentualnie powodem uznania bezzasadności żądania organu, w sytuacji gdyby okazało się, że nie ziściły się wszystkie przesłanki do nałożenia na skarżącą daniny.

SKO stwierdziło również naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż poddana kontroli organu odwoławczego decyzja została wydana [...] lipca 2021 r., zaś pełnomocnik skarżącej otrzymał zawiadomienie o możliwości zapoznania się z dokumentami dotyczącymi wysokości opłaty planistycznej oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń [...] lipca 2021 r. Organ odwoławczy uznał również, że w postanowieniu o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] maja 2021 r. Wójt Gminy w sposób niewłaściwy określił przedmiot wyceny.

Przed wydaniem decyzji kasacyjnej przez Kolegium, skarżąca, reprezentowana przez jej męża, w dniu 18 sierpnia 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości. Autor skargi wniósł o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Wójta Gminy postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zasądzenie od Wójta Gminy na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 28876,25 zł, tj. w wysokości równej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w drugim kwartale 2021 r., a także o zasądzenie od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie bezczynnie i przewlekle w warunkach rażącego naruszenia prawa, gdyż nie dochował obowiązujących go terminów ustalonych przepisami art. 12, art. 35 § 1, art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), a przede wszystkim rażąco naruszył przepisy prawa, tj.:

a) nie wskazał art. 87 ust. 3a u.p.z.p., a przez to nie uwzględnił tzw. luki planistycznej jako podstawy prowadzonego postępowania;

b) prowadził sprawę administracyjną nieposiadającą przedmiotu sprawy – nie istniały działki [...], [...], [...], [...] ob. Z. w dacie uchwalenia miejscowego planu, tj. w dacie [...] grudnia 2018 r., a zatem nie istniała możliwość ustalenia wzrostu ich wartości, a mimo to zostały one wskazane w indywidualnych aktach prawnych wydanych przez Wójta Gminy;

c) bezpodstawnie zastosował art. 47 § 1 oraz art. 51 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r, poz. 1540 ze zm., dalej: o.p.).

W ocenie pełnomocnika skarżącej prowadzi to do konkluzji, że postępowanie prowadzone jest bezczynnie i przewlekle, gdyż skutkuje wydaniem następujących po sobie indywidualnych aktów prawnych obarczonych wadą nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a.

Odnośnie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej wskazano natomiast, że kwota ta pozwoli częściowo zrekompensować realne straty byłego właściciela działek wskazanych w spornym postępowaniu, a także pozwoli zrekompensować angażowanie materialne i intelektualne byłego właściciela zbytych działek, w celu wykazania bezpodstawnych działań Wójta Gminy przed organem odwoławczym oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zbyte działki nie istniały w chwili uchwalenia m.p.z.p.- grudzień 2018 r., (ich wydzielenie nastąpiło po uchwaleniu planu w połowie 2019 r.) a zatem organ w ogóle nie powinien prowadzić postępowania w niniejszej sprawie. Powyższe wskazuje na rażące naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji. Skarżąca wskazała również, że w m.p.z.p. z 1994 r. zbyte działki były położone na obszarze przeznaczonym pod cele rolnicze, tak też były wykorzystywane przed uchwaleniem planu z 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił, wskazując, że skarga nie została poprzedzona ponagleniem zgodnie z wymogiem określonym w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Postawione przez skarżącą zarzuty przewlekłości oraz bezczynności Wójt Gminy uznał za bezzasadne.

Pismem z [...] września 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez jej męża, wniosła o:

a) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu urzędowego, tj. treści decyzji SKO znak [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., na okoliczność, że w odpowiedzi Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r. na zarzuty przedmiotowej skargi pominięto stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy, a w konsekwencji wadliwie oceniono przydatności poszczególnych czynności Wójta Gminy do załatwienia sprawy;

b) sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w skardze z dnia [...] sierpnia 2021 r., wskazującej działki [...], [...]. [...], [...], ob. Z. jako objęte uchyloną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., podczas gdy w decyzji tej faktycznie wskazano działki [...], [...], [...], [...], ob. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość jest definiowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Odnosząc powyższe, wstępne rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należało, że skarga skarżącej została poprzedzona ponagleniami złożonymi w trybie art. 37 k.p.a. w dniach [...] kwietnia 2021 r. i [...] maja 2021 r. które zostały rozpoznane przez SKO w S., odpowiednio postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2021 r. i [...] maja 2021 r. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko Wójta Gminy S. jakoby przedmiotowa skarga, wywiedziona w dniu 18 sierpnia 2021 r. była niedopuszczalna nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości sądu, że skarżąca skutecznie złożyła ww. ponaglenia, których skutków nie mogła zniwelować okoliczność wydania w dniu [...] lipca 2021 r. decyzji merytorycznej organu pierwszej instancji. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższa sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem na dzień wniesienia skargi – 18 sierpnia 2021 r. - decyzja organu pierwszej instancji nie była ostateczna, zaś w toku pozostawało postępowanie odwoławcze prowadzone przed SKO w S. Ostatecznie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. SKO w S., po raz kolejny, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a zatem na dzień wyrokowania toczy się postępowanie w przedmiotowej sprawie przed organem pierwszej instancji.

Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy Wójt Gminy S. dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie sprawy, prowadzonej z urzędu, w przedmiocie ustalenia skarżącej opłaty planistycznej, w związku ze zbyciem przez nią określonych nieruchomości.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentów strony skarżącej, wskazujących na bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S..

Wskazać przede wszystkim należy, że w błędzie pozostaje skarżąca jakoby w niniejszej sprawie nie istniał przedmiot postępowania, a w konsekwencji, że brak było przesłanek do wszczęcia przez organ postępowania a jeżeli już takie zostało wszczęte, powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. W powyższym przepisie jest mowa o nieruchomości, a nie o działkach gruntu (jak oczekiwałaby tego skarżąca), a zatem okoliczność, iż sprzedane przez skarżącą cztery działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], położone w ob. [...] Z., gm. S. zostały wydzielone już po uchwaleniu m.p.z.p., sama przez się nie wpływa na przedmiot prowadzonego postępowania. Zbyta przez skarżącą nieruchomość w postaci wskazanych powyżej czterech działek niewątpliwie istniała w chwili uchwalenia m.p.z.p., a zatem istnieje przedmiot sprawy. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącą, iż czynność wydzielenia działek w połowie 2019 r. a następnie ich sprzedaż w grudniu 2019 r. nie może wpływać na wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem m.p.z.p. pod koniec 2018 r., jednakże ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości i jako taka nie przesądza, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1407/19). Niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia (wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Gd 185/21).

Mając na uwadze powyższe, zgodzić się zatem należało ze stanowiskiem SKO w S., zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z [...] sierpnia 2021 r., gdzie wskazano, że fakt wydzielenia działek po uchwaleniu m.p.z.p. może być ewentualnie powodem uznania bezzasadności żądania organu, w sytuacji gdyby okazało się, że nie ziściły się wszystkie przesłanki do nałożenia na skarżącą daniny (brak wzrostu wartości nieruchomości), ale jako taki nie wskazuje na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania.

Z powyższych powodów za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 87 ust. 3a u.p.z.p., bowiem przepis ten, wskazujący w jaki sposób należy rozumieć wzrost wartość nieruchomości przy tzw. "luce planistycznej" w żadnym zakresie nie rzutuje na przedmiotowość lub bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Z kolei ocena legalności czy prawidłowości określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p. oraz po jego uchwaleniu, a w konsekwencji przyjęcie czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, nie mieści się w granicach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, które dotyczy jak wskazano na wstępie, bezczynności Wójta Gminy S. czy też przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie.

Przyjmując zatem, że istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej skarżącej, należało rozważyć czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie jego prowadzenia bądź też, czy prowadzi je w sposób przewlekły.

Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władz"" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Z kolei dokonując oceny, czy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a.

Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd uznał, że Wójt Gminy w S. nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem działania podejmowane przez organ były zgodne z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., zaś przedłużające się postępowanie (w wyniku wydawania decyzji kasacyjnych przez SKO) wynikało z błędnej oceny bądź też błędnego sporządzenia operatów szacunkowych przez biegłych rzeczoznawców a nie przeprowadzania zbędnych, czy też pozorowanych w sprawie czynności.

Zestawiając daty podejmowanych czynności przez organ pierwszej instancji, wskazać zależy, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie zostało zainicjowane zawiadomieniem z dnia [...] października 2020 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] października 2020 r. Operat szacunkowy dotyczący m.in. działek sprzedanych przez skarżącą w grudniu 2019 r. został dostarczony organowi w dniu [...] grudnia 2020 r. Następnie organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. (doręczonym [...] stycznia 2021 r.) poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i w dniu [...] lutego 2021 r. wydał decyzję merytoryczną. W wyniku złożonego odwołania, SKO w S. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna została doręczona organowi pierwszej instancji [...] marca 2021 r. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia [...] marca 2021 r., w dniach [...] marca 2021 r. oraz [...] marca 2021 r. organ pierwszej instancji bezskutecznie poszukiwał biegłych, chcących podjąć się sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W dniu 9 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając jednocześnie nowy termin do [...] maja 2021 r. Następnie w dniu [...] maja 2021 r. organ pierwszej instancji wydaje postanowienie o powołaniu nowego biegłego rzeczoznawcy i jednocześnie zawiadamia skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu do [...] lipca 2021 r. Powyższe zawiadomienie skarżąca odbiera w dniu [...] maja 2021 r. Nowy operat sporządzony został [...] czerwca 2021 r., zaś decyzja merytoryczna organu pierwszej instancji wydana w dniu [...] lipca 2021 r.

W świetle istoty postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, którego głównym elementem jest ustalenie stopnia wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego biegłego rzeczoznawcę, czynności organu sprowadzające się do poszukiwania biegłego, który podjąłby się sporządzenia takiego dowodu, a następnie oczekiwanie na sporządzenie samego operatu, nie może być poczytywane jako czynności zbędne czy też pozorne, nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Wręcz przeciwnie, jest to kluczowy dowód w tego typu sprawach i jego rzetelne sporządzenie a następnie właściwa ocena mają istotne znaczenie w sprawie, czego dowodzą uzasadnienia dwóch decyzji kasacyjnych Kolegium w niniejszej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że zarówno w kwietniu jak i maju 2021 r. organ pierwszej instancji, z racji składanych przez skarżącą ponagleń był zobowiązany do przekazania akt sprawy SKO w S., co niewątpliwie spowodowało, że całe postępowanie musiało ulec wydłużeniu w czasie.

W ocenie sądu, częstotliwość podejmowanych działań przez organ pierwszej instancji niewątpliwie wskazywał na jego koncentrację, zaś poszczególne czynności były istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zaznaczyć wręcz należy, że organ pierwszej instancji, mając zapewne na uwadze zasadę szybkości postępowania oraz treść zawiadomienia z [...] maja 2021 r. o wydłużeniu postępowania w sprawie do [...] lipca 2021 r., zbyt szybko, a jak wynika z uzasadnienia decyzji kasacyjnej SKO z [...] sierpnia 2021 r. także zbyt pochopnie, w dniu [...] lipca 2021 r. wydał decyzję merytoryczną z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i błędną oceną sporządzonego operatu szacunkowego. W ocenie sądu, szybkość działania organów jest pożądana i oczekiwana, jednakże nie może to odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem działania organów zmierzające do realizacji zasady prawdy obiektywnej, nawet jeżeli skutkować będą wydłużeniem postępowania administracyjnego ponad terminy wskazane w art. 35 k.p.a. nie mogą być postrzegane jako istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności art. 12, art. 35 § 1 i art. 37.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności naruszenia art. 47 § 1 i art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej a także wskazanych w uzasadnieniu skargi przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami czy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uznać należało je za bezprzedmiotowe. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd nie ocenia merytorycznej i procesowej poprawności wydawanych rozstrzygnięć czy też podejmowanych czynności.

Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji SKO w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], wskazać należało, iż był on bezprzedmiotowy, bowiem organ pierwszej instancji przekazując sądowi akta sprawy przekazał je łącznie z ww. decyzją, a zatem wniosek ten nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej czy też zwrotu kosztów postępowania od organu.