Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2197/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3063/16 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, a także decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 3063/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W motywach wyroku Sąd wskazał, że Starosta [...] – orzekając na podstawie art. 4 ust. 5, art.12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej jako: "specustawa drogowa") - decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w Gminie [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]. Powyższa decyzja była bowiem następstwem nabycia - z mocy prawa - przez Gminę [...] prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, gdyż - zgodnie z ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] - została ona przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej: " Rozbudowa ulicy [...] na odcinku ul. [...]) – ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. [...] wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową oświetlenia ulicznego, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic [...],[...] i [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych (dalej: decyzja zrid)".

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu stanowiska, Wojewoda wskazał, że - stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej - wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy, sporządzony w dniu 15 grudnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – D. S., który potwierdził jego aktualność najpierw do dnia 14 grudnia 2015 r., a następnie do dnia 13 czerwca 2016 r. pod warunkiem – jak podał organ - utrzymania stabilności badanego rynku.

W ocenie Wojewody, operat ten sporządzony został w sposób odpowiadający prawu, w szczególności zawierał wszystkie, obligatoryjne elementy formalne, wskazane w § 56 i 57 znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). Rzeczoznawca majątkowy wskazał w nim, że aczkolwiek przedmiotowa działka miała przeznaczenie drogowe, to ponieważ brak było wystarczającej liczby przydatnych transakcji tego typu, dotyczących nieruchomości podobnych, to do wyznaczenia wartości działki wycenianej, wyceniający przyjął ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Ostatecznie biegły oszacował zatem wartość przedmiotowej działki przy użyciu metody korygowania ceny średniej, uzyskując wynik 385 zł/m.kw.

Wojewoda przeanalizował także dołączone do odwołania operaty, wykonane na zlecenie strony odwołującej się, stwierdzając, że dotyczyły one innych nieruchomości. W ocenie Wojewody, operaty takie nie mogły więc stanowić punktu odniesienia w trakcie analizy przydatności operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. S., bowiem jedynie kontroperat, który dotyczyłby tej samej nieruchomości i byłby sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o wartości przedmiotowych nieruchomości.

Jednocześnie organ wojewódzki nadmienił też, że biegły D. S. w operacie szacunkowym - stosownie do § 36 cyt. rozporządzenia - dokonując wyboru nieruchomości porównawczych, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym a operat ten zawierał konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Treść jego była spójna, wnioski właściwie uzasadnione, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych były prawidłowe.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia 27 września 2016 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 156 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. dalej: "u.g.n." ), § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 7, 77, 80 w zw. z art. 75 a także art. 107 § 3 k.p.a. k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy i zauważył, że podziela stanowisko organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Następnie omówił zasady dokonywania w toku postępowania administracyjnego oceny operatu szacunkowego. Sąd podkreślił zwłaszcza, iż operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie (cyt.) "wyłącznie pod względem formalnym. Przyjęcie przeciwnej koncepcji musiałoby być oparte na założeniu, że organ posiada wiadomości specjalistyczne, pozwalające na weryfikację operatu w zakresie merytorycznym. Byłoby to jednak sprzeczne z jednoznacznie wyrażonym zamiarem prawodawcy, który ustanowił regułę, że oszacowanie wartości nieruchomości ma być dokonane właśnie przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nierzetelne wykonywanie funkcji rzeczoznawcy pociąga za sobą odpowiedzialność zawodową. Oznacza to a contrario, że ustawodawca ograniczył zadania organu, który nie musi posiadać wiedzy specjalistycznej w powyższym zakresie".

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ nie mógł zatem dokonać samodzielnie weryfikacji merytorycznej zawartości operatu, choć było to możliwe w drodze oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarzuty strony miały w istocie wyłącznie charakter merytoryczny bo wywodzono w nich, że na rynku występowały transakcje nieruchomościami drogowymi i mogły one stanowić źródło odniesienia przy szacowaniu. Weryfikacja tego rodzaju zarzutów nie mogła jednak należeć do organu administracji bo to rzeczoznawca majątkowy ma stosowny dostęp do danych o rynku transakcyjnym (art. 155 ust. 1 i 3 u.g.n.). ) i jest powołany - z odwołaniem do posiadanej wiedzy specjalistycznej - do oceny, czy stosowne transakcje są przydatne do ocen.

Ostatecznie Sąd przyjął, że (cyt.): " poza zakresem kompetencji organu była ocena, czy w ostatnim okresie dokonywano na sąsiednim terenie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycję drogową, co miałoby przemawiać za naruszeniem art. 151 ust. 1 i 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz przepisów postępowania".

Za niezasadny ocenił również zarzut, dotyczący jakoby wadliwej aktualizacji operatu w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., bowiem (cyt.): "... skoro z woli ustawodawcy organ nie dokonuje merytorycznej oceny operatu w związku z przekazaniem tej kompetencji rzeczoznawcy majątkowemu z racji posiadania przez niego wiadomości specjalistycznych, organ nie może dokonać oceny, czy zasadna jest aktualizacja operatu".

Odnosząc się natomiast do samego brzmienia art. 156 ust. 4 u.g.n., Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, aby wymagane było potwierdzenie aktualności operatu w okresie roku od jego sporządzenia. Z jego treści wynika bowiem wyłącznie, że warunkiem wykorzystania operatu po roku od jego sporządzenia jest opatrzenie go stosowną klauzulą. W świetle tej regulacji może zatem do tego dojść w każdym czasie od daty sporządzenia operatu, o ile zachowuje on aktualność. Do innych wniosków nie prowadzi też zastosowanie wykładni celowościowej czy systemowej. Brak racjonalnych przesłanek, aby przypisać prawodawcy wolę ustanowienia wymogu formalnego potwierdzania aktualności operatu wyłącznie w okresie, gdy można go jeszcze wykorzystywać bez opatrzenia klauzulą. Istotne jest bowiem nie to, w jakim czasie od sporządzenia operatu nadawana jest klauzula aktualności, lecz to, czy operat nadal faktycznie jest aktualny - brak zdarzeń na rynku (transakcji), które wskazywałyby na zmianę wartości oszacowanej już nieruchomości.

Poza tym Sąd Wojewódzki wyraził również zapatrywanie, że (cyt.:) "Nie może mieć znaczenia w sprawie zamieszczenie w treści klauzuli zastrzeżenia w brzmieniu: <>."

W skardze kasacyjnej, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2016 poz. 2147 ze zm.), zwana dalej "u.g.n." w zw. z § 58 oraz 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - poprzez oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie i zaaprobowanie naruszenia dokonanego przez organ II Instancji tj. wydania przez organ administracji decyzji w niniejszej sprawie w oparciu o operaty szacunkowe, które utraciły ważność, a których aktualność nie została skutecznie potwierdzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, Nr 207, poz. 2109 ze zm.), oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art, 80 oraz art. 84 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 58 oraz 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - co wyrażało się nieuchyleniem zaskarżonych decyzji organów I i II instancji w sytuacji poczynienia przez te organy istotnych, a wręcz kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o nieprawidłowo sporządzone i nieaktualne operaty szacunkowe, a także poprzez dokonanie nieprawidłowej, całkowicie dowolnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, bez zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez biegłego, pomimo błędnego ograniczenia przez biegłego analizy rynku nieruchomości wyłącznie do rynku lokalnego zawężonego do miasta [...], w sytuacji gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu rozporządzenia, wyceny według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych można dokonać dopiero i tylko w razie ustalenia, że brak jest na terenie całego Województwa [...] transakcji odnoszących się do podobnych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, czyli na rynku regionalnym, jak również pomimo niedokonania przez biegłego skutecznie i prawidłowo potwierdzenia aktualności tychże operatów,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja organu II Instancji, mimo Iż Wojewoda ograniczył swoje czynności do kontroli legalności decyzji organu I instancji I nie rozpoznaj sprawy w jej całokształcie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia że przedstawione posiłkowo przez skarżącą operaty, sporządzone w innej sprawie, nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji, pomijając przy tym, iż jednoznacznie wynika z nich, że - wbrew stanowisku biegłego S.ego - istniały transakcje nieruchomościami drogowymi, co więcej organ II instancji w żaden sposób nie zbadał prawidłowości potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu.

II. prawa materialnego, to jest:

1. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 58 oraz 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - oprzez jego niewłaściwe zastosowanie co wyrażało się przyjęciem, że biegły D. S. w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami, dokonał skutecznie aktualizacji operatów szacunkowych w niniejszej sprawie (mimo upływu terminu ich ważności i braku jednoznacznego stwierdzenia zachowania ich aktualności, a także niewskazania daty dokonania aktualizacji), co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że mimo powyższych uchybień operaty te mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, mimo upływu Ich ważności,

2. art. 157 ust. 1 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię co wyrażało się przyjęciem, że organ rozstrzygający sprawę nie jest zobligowany do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w zakresie podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, w sytuacji gdy organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez jego błędną wykładnię co wyrażało się błędnym ustaleniem jaki rynek nieruchomości należy badać ustalając wartość nieruchomości przejętej pod Inwestycję drogową, a mianowicie uznanie za prawidłowe ograniczenie analizy rynku nieruchomości dokonanej prze biegłego wyłącznie do rynku lokalnego zawężonego do miasta [...], w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu prowadzi do wniosku, że wyceny według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych można dokonać dopiero I tylko w razie ustalenia, że brak jest na terenie całego Województwa [...] transakcji odnoszących się do podobnych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, czyli na rynku regionalnym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Zarzuty te przy tym ściśle się ze sobą wiązały a zatem celowym wydaje się ich łączne omówienie.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania na rzecz K.K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w Gminie [...], stanowiącą nr [...] bowiem nieruchomość ta – z mocy prawa – w związku z wydaniem przez Starostę [...]ego ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o realizacji inwestycji drogowej – stała się własnością Gminy [...].

W sprawie istotne przy tym było, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., została wydana na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 15 grudnia 2013 r. a którego ważność była dwukrotnie przez biegłego przedłużana, najpierw o 12 miesięcy a następnie o kolejne 6 miesięcy, przy czym za każdym razem przedłużenie ważności operatu biegły dokonywał (cyt.): "pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku, tzn. gdy nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nieruchomości nie wystąpią zmiany wpływającej na jej wartość".

W związku z powyższym, należy wyjaśnić, że wprawdzie nie ulega wątpliwości, iż operat szacunkowy, dotyczący wyceny nieruchomości, jak każda opinia biegłego, jest dokumentem, którego treść determinuje przede wszystkim wiedza i umiejętności rzeczoznawcy majątkowego, tym niemniej z tej racji, iż dotyczy on tak ważnego i wartościowego składnika, jakim jest nieruchomość, przepisy prawa obligują rzeczoznawcę by, sporządzając tego rodzaju opinię, dochowywał także spełnienia określonych wymogów prawnych. Jednym z nich jest obowiązek nadania operatowi szacunkowemu - w sposób przewidziany prawem – klauzuli ważności, o której mowa w art. 156 ust. 4. u. g. n. Po myśli bowiem art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po upływie natomiast powyższego terminu, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Owo potwierdzenie następuje zaś przez umieszczenie klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Powyższą regulację prawną uściślają przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy gruntowej. Wg § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy, podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że operat, który w tej sprawie sporządził w dniu 15 grudnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy D. S., a który stanowił podstawę do ustalenia przez organy odszkodowania dla K.K. z tytułu przejęcia przez Gminę [...], należącej do niej nieruchomości, był dwukrotnie aktualizowany. Za pierwszym razem, biegły przedłużył termin ważności operatu do dnia 14 grudnia 2015 r. a następnie za drugim razem - do dnia 13 czerwca 2016 r. Przedłużenie ważności operatu następowało poprzez dołączenie do akt sprawy pism zawierających oświadczenia rzeczoznawcy dotyczących ważności wspomnianego operatu, ale chociaż oświadczenia te złożył ten sam rzeczoznawca, który sporządził operat, dokumenty te nie mogły być jednak traktowane jako klauzule przedłużające ważność tegoż operatu. Dokumenty te nie były bowiem w pełni zgodne z przytoczonymi wyżej przepisami prawa.

Przede wszystkim żadna z rzekomych klauzul nie była opatrzona datą, w której dana klauzula była nadawana operatowi. Ponadto oświadczenia biegłego o ważności operatu zostały za każdym razem złożone pod warunkiem (cyt.) " utrzymania się stabilności badanego rynku, tzn. gdy nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub otoczeniu nieruchomości nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość". Przytoczone zaś wyżej przepisy, regulujące zasady nadawania operatowi klauzuli aktualności, nie przewidują możliwości by tego rodzaju zastrzeżenie mogło być w owej klauzuli zawarte. Takiej też możliwości nie przewidują również przepisy, regulujące sporządzanie samego operatu szacunkowego (zastrzeżenie o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy jedynie czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.). W związku z tym, nie jest zatem możliwe by opatrzony tego rodzaju klauzulą operat mógł stanowić podstawę decyzji ustalającej odszkodowanie. Niezależnie bowiem, iż – jak wyżej wspomniano - takiej możliwości nie przewidują odpowiednie regulacje prawne, podkreślić także trzeba, że złożenie pod wspomnianym wyżej warunkiem oświadczenia przez rzeczoznawcę majątkowego, czyni jego opinię niejednoznaczną a zatem mało wiarygodną. W zaistniałej sytuacji strona oraz organ ma prawo do wątpliwości, czy w dacie wydawania decyzji doszło do tego rodzaju zmian, o których mowa w oświadczeniu biegłego, a które czynią, sporządzoną i "uaktualnioną" opinię, już nieaktualną. Rodzi się wreszcie również pytanie, kto w konkretnym przypadku – przy takim warunkowym poświadczeniu aktualności operatu - miałby stwierdzić, że wystąpiły lub nie wystąpiły owe "gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany koniunktury gospodarczej w kraju a zwłaszcza czy w otoczeniu wycenianej nieruchomości wystąpiły czy nie wystąpiły zmiany wpływające na jej wartość.

Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy powyższe wadliwości miały dodatkowo o tyle jeszcze większe znaczenie, iż w analizowanym przypadku miało miejsce dwukrotne przedłużanie ważności operatu szacunkowego. Z oczywistych zaś powodów najbardziej pożądane jest by operat szacunkowy został sporządzony w dacie jak najbliższej orzekaniu o wysokości należnego odszkodowania. Tym bardziej, że w omawianym stanie faktycznym rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny szacowanej nieruchomości nie wg podstawowego, głównego kryterium, przewidzianego w § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...) , to jest w odniesieniu do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych a wg kryterium alternatywnego. Przy wycenie odnosił się bowiem do przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, przyjmując, że w dacie sporządzania operatu brak było cen transakcyjnych dotyczących podobnych do wycenianej nieruchomości drogowych.

Z przedstawionych zatem wyżej powodów skład orzekający nie podzielił stanowiska zajętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. (sygn. akt I OSK 1062/17), a którym to wyrokiem Sąd II instancji uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 19987/16) stwierdzający, że analogiczne - jak w rozpoznawanej sprawie - wadliwości klauzul ważności operatów nie spełniały warunków, jakim powinny odpowiadać tego rodzaju klauzule i uznał, że brak opatrzenia klauzuli ważności datą nie może być uznany za błąd istotny oraz, iż umieszczenie w w/w klauzuli zastrzeżenia, o treści - jak w sprawie niniejszej - również nie miało wpływu na prawidłowość decyzji ustalającej odszkodowanie, podzielił zaś stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r. (sygn. akt I OSK 608/17).

W rezultacie więc skład orzekając zgodził ze skarżącą, że zaskarżony wyrok naruszał prawo materialne w postaci art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 58 i § 57 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r.

Ponadto obraza prawa materialnego w niniejszej sprawie polegała także na naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 157 ust. 1 u.g.n. Sąd Wojewódzki niezasadnie bowiem utożsamił ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (której – zgodnie z w/w przepisem - dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych) z oceną, czy biegły, sporządzając operat szacunkowy, dochował właściwych przepisów. Skład orzekający pragnie bowiem w tym miejscu zwrócić uwagę, że wprawdzie oczywiście sąd administracyjny nie jest podmiotemm, który mógłby wnikać w ocenę wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego, ale zasady dokonywania szacunku nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania w postępowaniach administracyjnych są w dużym zakresie uregulowane prawnie. Takie regulacje zawierają bowiem zarówno ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jak i rozporządzenie Rady Ministrów w z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.). W związku z tym ocena, czy w operacie szacunkowym biegły dochował właściwych przepisów, podlega już ocenie prawnej. Zatem w tego rodzaju sprawie, jak niniejsza, należy zbadać np., czy biegły dostatecznie wyjaśnił, dlaczego przyjął do porównań takie a nie inne nieruchomości (pojęcie nieruchomości podobnej jest bowiem uregulowane w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz dlaczego wartość rynkową nieruchomości wycenianej ustalał w oparciu nie o ceny transakcyjne innych nieruchomości drogowych a w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych ( § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia wykonawczego), zwłaszcza, że § 36 ust. 2 tegoż rozporządzenia nakazuje brać pod uwagę dane nie tylko z rynku lokalnego a także z regionalnego a ponadto, jeżeli z treści innych operatów szacunkowych (pod warunkiem, iż dotyczyły one tego samego obszaru i odnosiły się do tej samej przestrzeni czasowej) wynikało, że takie transakcje drogowe miały jednak na tym terenie miejsce.

Zasadnie również skarżąca twierdziła, że wyrok Sądu I instancji w istotny sposób uchybiał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 15, 77 § 1, 80 w zw. z art. 84 k.p.a.). Istotnie bowiem organ wojewódzki nie zbadał w tym przypadku wszechstronnie sprawy i nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy rozstrzygnięcia, a czego nie wziął pod uwagę Sąd Wojewódzki. Sąd ten – jak wyżej wspomniano - nie tylko też nie dostrzegł, że organy naruszyły w toku postępowania administracyjnego przepisy prawa materialnego, ale także sam je naruszył.

W zaistniałej sytuacji, biorąc jednocześnie pod uwagę, że stan sprawy był dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dopuścić dowód z nowego operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego do spraw wyceny nieruchomości zgodnie z treścią omówionych wyżej przepisów a gdyby zaszła konieczność dokonania jego aktualizacji, powinien mieć na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego.