Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1608/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia ... września 2020 r. nr wniosku ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz R. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2020 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "Organ" "PARP") negatywnie oceniła wniosek o dofinansowanie nr [...] złożony przez R. K. (dalej: "Skarżący", "Strona").

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój oś priorytetowa 3 Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy. Projekt Strony został negatywnie oceniony i nie znalazł się na liście projektów rekomendowanych do dofinansowania. W dniu [...] września PARP przesłała Skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej (zgodnie z Regulaminem naboru) informację o negatywnym wyniku oceny ww. wniosku o dofinansowanie. Komisja Oceny Projektów uznała, ze projekt "Dotacja na kapitał obrotowy dla [...] R. K." nie spełnił kryteriów wyboru projektów i w konsekwencji nie został wybrany do dofinansowania. W załączeniu przesłany został arkusz oceny zawierający uzasadnienie odnoszące się do każdego z kryteriów, które były oceniane. Ocena merytoryczna zawarta w arkuszu oceny zawierała uzasadnienie zgodnie, z którym przedmiotowy wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie jako drugi (w odniesieniu do wniosku o nr [...] złożonego przez [...] G. P. R. K. s.c.). Stosowanie zaś do regulaminu - w naborze wnioskodawca może złożyć jeden wniosek o dofinansowanie. Warunek ten nie został spełniony, ponieważ zaistniał przypadek złożenia dwóch wniosków przez tę samą osobę (raz jako wspólnik w ramach spółki cywilnej, tj. [...] G. P. R. K. s.c., a raz jako odrębny przedsiębiorca, tj. FIRMA HANDLOWO- GASTRONOMICZNA "[...]" R. K.). Ponadto Oceniający stwierdził, że nie jest spełniony warunek: wnioskodawca nie prowadzi działalności w sektorach wykluczonych z możliwości otrzymania wsparcia, tj. produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych. Z opisu działalności przedstawionego we wniosku wynika, że wnioskodawca sprzedaje alkohol. Jednocześnie Skarżący został poinformowany, iż w ramach Dotacji na kapitał obrotowy nie przysługują środki odwoławcze.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 2 pkt 1 i 28 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy znajdowały zastosowanie w związku z treścią § 13 pkt 2 i 21 "Regulaminu naboru w ramach wezwania do składania wniosków na Kapitał obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, działanie 1.5 Dotacje na kapitał obrotowy"; naruszenie powyższe miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości wskazanych przepisów spowodowało przyjęcie, że w sytuacji, gdy wniosek o dofinansowanie złożyła spółka cywilna, w której Skarżący jest wspólnikiem, to wniosek Skarżącego należy potraktować, jako drugi - podczas, gdy w kontekście postanowień Regulaminu zawierającego odwołania do wskazanych przepisów ustawy wdrożeniowej spółkę cywilną należało traktować, jako odrębnego wnioskodawcę i beneficjenta;

- art. 37 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz. U. poz. 694) oraz w związku § 13 pkt 2 i 21 oraz § 12 ust. 3 pkt 1 Regulaminu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący nie może być podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie, gdyż wcześniej złożyła wniosek spółka cywilna, w której Skarżący jest wspólnikiem oraz, gdyż Skarżący prowadzi działalność w sektorze wykluczonym z dofinansowania tj. produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych z tej przyczyny, że Skarżący posiada zezwolenie na sprzedaż alkoholu w miejscu spożycia (restauracji), i w konsekwencji wadliwe zastosowanie - podczas, gdy spółka cywilna jest w tym postępowaniu odrębnym wnioskodawcą i beneficjentem, a pojęcie "wprowadzania do obrotu" jest równe znaczeniowo od "sprzedaży"; naruszenie powyższe miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonując wadliwej wykładni i zastosowania wskazanych przepisów PARP dokonał wadliwej oceny wniosku, który powinien być oceniony pozytywnie.

Strona w skardze zarzuciła również naruszenie norm prawa wspólnotowego tj. art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie; naruszenie powyższe miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie przez PARP wskazanego przepisu spowodowało przyjęcie, że w sytuacji, gdy wniosek o dofinansowanie złożyła spółka cywilna, w której Skarżący jest wspólnikiem, to wniosek Skarżącego należy potraktować jako drugi- podczas, gdy w kontekście postanowień Regulaminu zawierającego odwołania do wskazanych przepisów rozporządzenia ogólnego za pośrednictwem ustawy wdrożeniowej spółkę cywilną należało traktować, jako odrębnego wnioskodawcę i beneficjenta.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości negatywnego wyniku oceny wniosku o dofinansowanie nr [...] Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości lub ewentualnie o stwierdzenie, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie skargi. Organ odrzucenie skargi argumentuje, iż została on wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. PARP nadto wskazuje, że ustawa wdrożeniowa nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego innego aktu Organu niż wymienione w art. 61 ust. 1 tej ustawy, tj. innego niż nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu oraz pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Zaskarżone pismo PARP, w którym Organ informuje o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu, nie mogło być pod względem prawnym uznane za jakiekolwiek z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. nie mogło być nieuwzględnieniem protestu, negatywną ponowną ocena projektu oraz pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia. Konsekwencją powyższego musi być przyjęcie, że skarga Skarżącego nie może być merytorycznie rozpoznana, gdyż dotyczy sprawy, która na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W zakresie oddalenia skargi PARP podniósł, że wniosek będący przedmiotem skargi został złożony jako drugi w kolejności, więc w konsekwencji był analizowany w kontekście postanowień § 4 ust. 5 Regulaminu naboru, zgodnie z którym "Wnioskodawca w ramach niniejszego naboru może złożyć jeden wniosek o dofinansowanie. W przypadku złożenia większej liczby wniosków o dofinansowanie, ocenie będzie podlegał wniosek o dofinansowanie złożony jako pierwszy. Pozostałe wnioski o dofinansowanie zostaną pozostawione bez rozpatrzenia i nie zostaną dopuszczone do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów. O pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia PARP informuje na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy. Wnioskodawca może złożyć kolejny wniosek o dofinansowanie w naborze, wyłącznie w przypadku, gdy wycofał wniosek o dofinansowanie w trybie, o którym mowa w ust. 6 lub gdy wniosek o dofinansowanie, złożony dotychczas przez wnioskodawcę zostanie negatywnie oceniony." Dokonując oceny Organ miał na uwadze przepisy regulaminu naboru dotyczące celu udzielania wsparcia i zakresu podmiotowego wskazanego w Regulaminu, w tym w szczególności: - § 1 ust. 1 zgodnie z którym "Celem naboru jest pomoc przedsiębiorcom, którzy w związku z zakłóceniami w funkcjonowaniu gospodarki na skutek wystąpienia pandemii COVID-19, znaleźli się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wsparcie będzie przeznaczone na finansowanie kapitału obrotowego w celu zaspokojenia pilnych potrzeb przedsiębiorcy w zakresie płynności i przezwyciężenia trudności finansowych, które zaistniały wskutek pandemii COVID-19.";

- § 2 ust. 1 zgodnie z którym "Dofinansowanie mogą otrzymać projekty dotyczące wsparcia utrzymania działalności gospodarczej przedsiębiorcy, który na skutek wystąpienia pandemii COVID-19, w dniu udzielenia pomocy znajduje się w trudnej sytuacji (w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia KE nr 651/2014) lub w sytuacji nagłego niedoboru tzn. odnotował spadek obrotów o co najmniej 30% w dowolnym miesiącu po 1 lutego 2020 r. w porównaniu do poprzedniego miesiąca lub analogicznego miesiąca ubiegłego roku.";

- § 2 ust. 2 zgodnie z którym "O dofinansowanie mogą ubiegać się wyłącznie średni przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej potwierdzoną wpisem do odpowiedniego rejestru." w organizacji (art. 11 § 1 k.s.h.) oraz wspólnoty mieszkaniowe (art. 6 u.w.l.). W kontekście zaś jednoznacznego wymogu posiadania przez jednostkę organizacyjną przymiotu zdolności prawnej należy uznać, że na gruncie ustawy o zasadach polityki rozwoju, za przedsiębiorców będących beneficjentami mogą być uznani wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej. PARP także zaakcentowała, iż zezwolenie na sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym jest równoznaczna z wprowadzaniem alkoholu do obrotu.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r. PARP wskazała, że w niniejszej sprawie z uwagi na art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w postępowaniach sądowych prowadzonych w oparciu o art. 61 tej ustawy wyłączone jest stosowanie art. 119-122 p.p.s.a. Tym samym poniższa sprawa nie może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym lub w trybie z art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W dniu 17 listopada 2020 r. w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, mając na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnych działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).

Odnosząc się ram prawnych należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowano art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 (Dz. U z 2020; poz. 694), w świetle którego

1. Wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym.

2. W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio.

3. Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów.

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 w/w ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową".

Przedmiotowy tryb nadzwyczajny, w sposób jaki zastosowano w niniejszej sprawie (wezwanie skierowano do wszystkich zainteresowanych), jest zbliżony do trybu konkursowego unormowanego w ustawie wdrożeniowej. W doktrynie podnosi się, że "analiza wyjaśnień zawartych w Zbiorze wyjaśnień MFPR (s. 50–51) wskazuje, że celem Ministerstwa było w istocie rzeczy uchylenie przepisów ustawy wdrożeniowej i umożliwienie instytucjom dowolne kształtowanie zasad naboru z ewentualnym, analogicznym uwzględnieniem zasad wynikających z ustawy wdrożeniowej lub wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014–2020. Zgodnie z wyjaśnieniami wezwanie, o którym mowa w art. 10 ust. 2 specustawy, może być skierowane do konkretnego, zidentyfikowanego przez właściwą instytucję, podmiotu(ów), co można określić jako tryb "quasi-pozakonkursowy". Wezwanie może być również ogłoszeniem publicznym skierowanym do wszystkich zainteresowanych i prowadzić do rozpisania swoistego "quasi-konkursu"."(Jakub Ostałowski, Szczególne rozwiązania wspierające realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. Komentarz, opublikowano w Lex/el.2020, komentarz do art. 10, pkt 3).

Słusznie Organ wskazuje, że w świetle art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Tym samym skarga do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, w oparciu o powyższą normę prawną, jest niedopuszczalna. Na podstawie trybu pozakonkursowego w judykaturze pojawił się jednak pogląd o dopuszczalności zaskarżania rozstrzygnięć wydawanych w ramach powyższego trybu, pomimo braku wyraźnej podstawy w tym zakresie w samej ustawie wdrożeniowej. W wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 82/18 orzekł, że "ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w art. 38 wyróżnia dwa tryby wyboru projektów do dofinansowania konkursowy i pozakonkursowy. Ten ostatni zastosowany został względem projektu skarżącej. Wybór określonego trybu należy do właściwej Instytucji, przy czym decydują o tym kryteria podmiotowe i przedmiotowe, wskazane w art. 38 ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy. Tryb pozakonkursowy odnosi się do tych projektów, które mają strategiczne znaczenie dla rozwoju kraju lub regionu albo dotyczą zadań publicznych. Tryb konkursowy reguluje wybór wszystkich pozostałych projektów. Procedura konkursowa jedynie w bardzo ograniczonej części została uregulowana w ustawie o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zdecydowana jej część pozostała do uregulowania w ramach tzw. prawa konkursowego, tj. przede wszystkim w regulaminie konkursu, który jest określany przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs. (System wyboru i oceny projektów współfinansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2014-2020, B. K., Opubl.: PPP (...)/7-24) W przypadku trybu konkursowego nie ma wątpliwości o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, ponieważ reguluje to sama ustawa w przepisach zawartych w Rozdziale XV "Procedura odwoławcza". Odnośnie natomiast trybu pozakonkursowego ustawa nie przewiduje procedury odwoławczej, a § 34 Regulaminu przygotowania i oceny projektów realizowanych w trybie pozakonkursowym, odwołując się a contrario do treści art. 53 cyt. ustawy, stanowi, że w przypadku negatywnej oceny projektu znajdującego się w Wykazie projektów zidentyfikowanych przez Instytucję Zarządzającą RPO WM w ramach trybu pozakonkursowego, wnioskodawcy nie przysługują środki odwoławcze. Uprawnione jest twierdzenie skargi, że do zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stosuje się na mocy art. 50 ww. ustawy, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pozostało zatem do rozważania, czy informację Instytucji Zarządzającej o negatywnej ocenie projektu w ramach trybu pozakonkursowego można uznać za wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Informacja o negatywnej ocenie wniosku w trybie pozakonkursowym jest w istocie rzeczy rozstrzygnięciem pozbawiającym skarżącą gminę prawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i w rezultacie prawa do uzyskania dofinansowania. Uprawnione jest stanowisko, że zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter władczy albowiem jednostronnie kształtuje sytuację prawną skarżącej gminy w postępowaniu o dofinansowanie jej projektu, pochodzi od organu administracji publicznej w granicach jego kompetencji oraz dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jakkolwiek żaden przepis ustawy wdrożeniowej nie przyznaje stronie uprawnienia do uzyskania dofinansowania, niemniej jednak przez to, że przewiduje taką możliwość, należy przyjąć, że uprawnienie do uzyskania dofinansowania wynika pośrednio z przepisów ww. ustawy. Jednocześnie zaznaczyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny uprawnienie lub obowiązek, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą wynikać pośrednio z przepisów prawa (J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy..., s. 93, J. Zimmermann (glosa do postanowienia NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, OSP 1999, z. 9, s. 448) oraz M. Bogusz - Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Sam. Teryt. 2000, nr 1-2, s. 181). Również orzecznictwo sądów administracyjnych - jakkolwiek zapadłe na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - to jednak mające zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na poruszenie zagadnienia prawa do sądu - wskazuje, że negatywna ocena formalna wniosku o dofinansowanie projektu zgłaszanego w ramach programu rozwoju (który z uwagi na brak procedury odwoławczej można przyrównać do trybu pozakonkursowego z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 r.), podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2968/16 "(...) w sprawach odnoszących się do negatywnej formalnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu zgłaszanego w ramach programu rozwoju ustawodawca nie przewidział stosowania trybu odwoławczego określonego w art. 30b (w związku z art. 30c) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, (...) to z punktu widzenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnej zasady prawa do sądu nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, aby tak dokonanemu wyłączeniu trybu odwoławczego - zgodnie z art. 78 konstytucji wyjątki od określonej nim zasady określa ustawa - mogło również towarzyszyć wyłączenie drogi sądowej. Stąd też, w zakresie odnoszącym się do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o odrzuceniu przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków wniosku Powiatu o dofinansowanie projektu przebudowy dróg powiatowych oraz oceny spełniania warunków dopuszczalności skargi na wymieniony akt nie można pomijać konsekwencji wynikających z przepisów art. 3 § 1 - zwłaszcza pkt 4 - w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a."

W postanowieniu NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1542/16 (wydanym również na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) dopuszczono sądową kontrolę aktów i czynność pozbawiających prawa do ubiegania się o dofinansowanie. Stwierdzono w nim, że "(...) w wyroku z dnia 22 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 527/14 Sąd przyjął, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na pismo informujące o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Sąd dopuszcza zatem ochronę w postaci prawa do skargi sądowej nie tylko w przypadkach, gdy organ odmawia przyznania pomocy na podstawie negatywnej merytorycznej oceny projektu. Kierując się konstytucyjnym prawem do sądu, w myśl którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) Sąd uznaje w swoim orzecznictwie, że na jednakowych zasadach należy traktować pozbawienie możliwości uzyskania konkretnego prawa (w rozpatrywanej sprawie prawa do dofinansowania) z przyczyn merytorycznych i z przyczyn formalnych (proceduralnych). W jednym i drugim przypadku skutek jest bowiem taki sam. W obu tych przypadkach mamy do czynienia ze "sprawą" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, czyli z sytuacją, w której chodzi o czyjeś prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa". Przytoczone wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na potrzebę respektowania prawa do sądu wynikającego z art. 45 Konstytucji RP w odniesieniu do rozstrzygnięć, względem których ustawa wdrożeniowa i regulamin nie przewiduje procedury odwoławczej, a charakter rozstrzygnięcia wskazuje na jednostronne kształtowanie sytuacji prawnej wnioskodawcy. Zauważyć należy treść art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 r., zgodnie z którym podmiot ubiegający o dofinansowanie ma prawo do oceny jego wniosku w procedurze gwarantującej przejrzystość, rzetelność i bezstronność wyboru projektu. W świetle cyt. ustawy odnośnie trybu konkursowego takimi gwarancjami są protest i skarga do sądu administracyjnego. Natomiast w odniesieniu do trybu pozakonkursowego, z uwagi na omówiony wcześniej charakter informacji o negatywnej ocenie wniosku, przyjąć należy, że gwarancją taką będzie dopuszczalność drogi sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 3025/18, ale z innych przyczyn niż błędna ocena w zakresie dopuszczalności skargi. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności, a zatem badał również ewentualną niedopuszczalność drogi sądowej jako jedną z przesłanek powyższej nieważności. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie dopuszczalności skargi w tego rodzaju sprawach.

Powyższy pogląd, mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i w tym zakresie okoliczność, że zaskarżone rozstrzygnięcie spełnia jego warunki, a także konstytucyjne prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, może mieć w całej rozciągłości zastosowanie do niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Organ uzasadniał wniosek o odrzucenie skargi, opierając się na art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 3 ust. 3 p.p.s.a. Pominął w tym zakresie jednak art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwalający, w ocenie Sądu, na zaskarżenie przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się zaś merytorycznie do wniesionej skargi, Strona słusznie podnosi zarzut w zakresie uznania, że wniosek, będący przedmiotem skargi, został złożony jako drugi w kolejności, więc w konsekwencji był analizowany w kontekście postanowień § 4 ust. 5 Regulaminu naboru, zgodnie z którym "Wnioskodawca w ramach niniejszego naboru może złożyć jeden wniosek o dofinansowanie. W przypadku złożenia większej liczby wniosków o dofinansowanie, ocenie będzie podlegał wniosek o dofinansowanie złożony jako pierwszy. Pozostałe wnioski o dofinansowanie zostaną pozostawione bez rozpatrzenia i nie zostaną dopuszczone do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów." Wymagane w tym zakresie jest wyjaśnienie kto jest beneficjentem w przypadku złożenia wniosku przez spółkę cywilną: wspólnik tej spółki (jak wskazuje Organ) czy spółka. Z wezwania do składania wniosków (załączonego do skargi) wynika, że "O dofinansowanie mogą się ubiegać wyłącznie podmioty spełniające kryteria średniego przedsiębiorcy w myśl Załącznika I do rozporządzenia KE 651/14(...)". W § 13 pkt 2 Regulaminu naboru w ramach wezwania do składania wniosków na Kapitał obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy zdefiniowano "beneficjenta" jako podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W tym zakresie należy wskazać, że z zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej za beneficjenta uznaje się podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego, oraz podmiot, o którym mowa w art. 63 rozporządzenia ogólnego. W świetle zaś art. 2 pkt 10 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 "beneficjentem" jest podmiot publiczny lub prywatny lub osoba fizyczna, odpowiedzialni za inicjowanie lub zarówno inicjowanie, jak i wdrażanie operacji, oraz a) w kontekście pomocy państwa - podmiot, który otrzymuje pomoc, z wyjątkiem przypadku gdy kwota pomocy dla poszczególnych przedsiębiorstw jest niższa niż 200 000 EUR, w którym to przypadku dane państwo członkowskie może zadecydować, że beneficjentem jest podmiot udzielający pomocy, bez uszczerbku dla rozporządzeń Komisji (UE) nr 1407/2013, (UE) nr 1408/2013 i (UE) nr 717/2014; oraz b) w kontekście instrumentów finansowych na mocy części drugiej tytuł IV niniejszego rozporządzenia - podmiot, który wdraża instrument finansowy lub, w stosownych przypadkach, fundusz funduszy. Odnosząc się do powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I GSK 3338/18 wyjaśnił, iż w treści powyższego przepisu ustawodawca krajowy w ślad za prawodawcą unijnym wskazał, że beneficjentem jest zarówno podmiot "inicjujący operację", jak i "wdrażający operację". Stosując wykładnię systemową wewnętrzną, NSA przyjął, że wnioskodawcą jest podmiot inicjujący postępowanie o dofinansowanie i uczestniczący w procedurze konkursowej. W momencie zaś otrzymania dofinansowania, wnioskodawca staje się beneficjentem. Stosownie bowiem do treści art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Przy czym uzyskanie w ten sposób statusu beneficjenta poprzedzone jest niejako końcową weryfikacją, bowiem dopuszczalność zawarcia umowy o dofinansowanie musi być warunkowana stwierdzeniem, że na dzień zawarcia umowy projekt spełnia kryteria wyboru oraz dofinansowanie jest zgodne z prawem, co wprost wynika z treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Wnioskodawcą może być jedynie podmiot, który w konsekwencji nabywa status beneficjenta środków pochodzących z określonego funduszu (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 416/17). O statusie beneficjenta decydują więc zasady i warunki uczestnictwa w konkursie dotyczącym współfinansowania UE jednego z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego, sprecyzowane w Regionalnych programach operacyjnych, szczegółowych opisach osi priorytetowych, regulaminach konkursu, wytycznych i instrukcji. To te przepisy determinują zarówno tożsamość wnioskodawcy i beneficjenta, jak również stanowią podstawowe zasady identyfikujące i indywidualizujące dane przedsięwzięcie. Innymi słowy, beneficjentem może być podmiot, który spełnił wymagania danego programu, do którego zgłosił swój akces, składając wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia.

W art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu określono definicję małego i średniego przedsiębiorstwa lub "MŚP", które oznaczają przedsiębiorstwa spełniające kryteria, o których mowa w załączniku I. Stosownie zaś do art. 1 Załącznika I rozporządzenia nr 651/2014 za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą.

W świetle powyższego unormowania beneficjentami w niniejszej sprawie nie są przedsiębiorcy, a przedsiębiorstwa, tym samym beneficjentem jest spółka cywilna, a nie wspólnik tej spółki, który na płaszczyźnie polskich unormowań jest przedsiębiorcą. Niewątpliwie zauważyć też trzeba, że zdefiniowane w art. 1 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 "przedsiębiorstwo" ma formułę szerszą niż pojęcie "przedsiębiorca" na gruncie u.s.d.g. Dla uznania za "przedsiębiorstwo" nie jest bowiem istotna forma prawna jego prowadzenia ani wymóg posiadania podmiotowości prawnej. Zauważyć należy, że w ramach omawianej "wspólnotowej" definicji przedsiębiorstwa mieszczą się np. firmy rodzinne, którego to pojęcia nie definiuje prawo polskie, jak też konsorcja, nieposiadające na gruncie polskiego ustawodawstwa osobowości prawnej, rozumiane jako porozumienia mające na celu realizację określonego wspólnego celu gospodarczego. O statusie przedsiębiorstwa, w rozumieniu omawianej definicji "wspólnotowej" decyduje element przedmiotowo-funkcjonalny, tj. sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej (produkcyjnej) w oparciu o służący temu celowi zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych, a nie określona forma prawna czy posiadanie podmiotowości prawnej. Mając powyższe na uwadze Strona, prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą jest odrębnym podmiotem od spółki cywilnej jako beneficjenta (przedsiębiorstwo).

Strona zasadnie również zarzuca, iż PARP błędnie stwierdził, że nie jest spełniony warunek: wnioskodawca nie prowadzi działalności w sektorach wykluczonych z możliwości otrzymania wsparcia, tj. produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę wynika, że Organ uznał, iż zezwolenie na sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym jest równoznaczna z wprowadzaniem napojów alkoholowych do obrotu. W ocenie Sądu przez "wprowadzanie do obrotu" należy uznać czynność polegająca na pierwotnym wprowadzeniu napojów na rynek. Sprzedaż napojów alkoholowych w restauracji, o ile nie jest to sprzedaż napojów produkowanych na miejscu (co nie wynika z akt niniejszej sprawy), nie stanowi wprowadzania napojów alkoholowych do obrotu tzn. jest dalszym obrotem napojami, a nie wprowadzaniem o charakterze pierwotnym ich do obrotu.

Organ zatem dopuścił się naruszenia art. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z treścią § 13 pkt 2 "Regulaminu naboru w ramach wezwania do składania wniosków na Kapitał obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy" w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zaś weźmie pod uwagę wywody zawarte w powyższym wyroku, w szczególności uwzględni, że beneficjentem pomocy była spółka cywilna, a nie wspólnicy tej spółki, a nadto, że Strona sprzedaje napoje alkoholowe, a nie wprowadza je do obrotu.

Odnosząc się do kwestii rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), należy podnieść, iż w świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie zatem nie jest konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Stołeczne Warszawa, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Rozpoznanie w tym trybie sprawy na posiedzeniu niejawnym nadto nie odbywa się w ramach trybu uproszczonego. Tym samym w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zgodnie z którym w postępowaniach sądowych prowadzonych w oparciu o art. 61 tej ustawy wyłączone jest stosowanie art. 119-122 p.p.s.a (tryb uproszczony).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie (punkt 1 sentencji wyroku).

Odnośnie wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O kosztach postępowania Sąd zatem orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), gdyż Skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego (punkt 2 sentencji wyroku). Wskazana w tym punkcie kwota [...] zł stanowi sumę: kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł oraz kwoty kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w wysokości 480 zł.