Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 167/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 149 par 1,3par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 60 ust 1, 53 ust 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta W., a dotyczącego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. J. M. wystąpił do Prezydenta. W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo – handlowymi, garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą i przebudową sieci na działkach ewidencyjnych nr [...] i innych, położnych w rejonie ulic [...] w W.. Skarżący podniósł, że sprawa była rozpatrywana przez okres ponad 3 lat i 6 miesięcy, który obejmował głównie bezpodstawne zawieszanie postępowania z urzędu, podejmowanie niepotrzebnych czynności ustalających oraz wydawanie decyzji odmownych z przyczyn pozorowanych, podważanych następnie przez organ II instancji oraz w kolejnych decyzjach Prezydenta W.. Zdaniem skarżącego, w okresie tym wielokrotnie celowo i świadomie organ administracji naruszał prawa wnioskodawcy, jako strony postępowania i tym samym naraził go na poważne straty moralne i majątkowe.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że w dniu [...] marca 2013 r. wnioskodawca skorygował złożony w dniu [..] listopada 2009 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Zmienione zostały parametry techniczne, powierzchnia całkowita oraz liczba miejsc parkingowych. Rozszerzeniem zakres terenu o działki nr [...] i [...], spowodowało zwiększenie stron postępowania administracyjnego i konieczność dokonania nowych uzgodnień.

W piśmie z dnia 9 października 2013 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty negując jednocześnie część twierdzeń organu zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę dotyczących m.in. tego, że odmowa wydania decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego w sprawie, z powodu negatywnej opinii komunikacyjnej Burmistrza Dzielnicy R., nastąpiła dnia [...] stycznia 2012 r., że okoliczność zaskarżenia decyzji II instancji nie powinna wstrzymywać rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. o zawieszeniu postępowania zapadło na wniosek skarżącego. W ocenie skarżącego, organ nie wyjaśnił, dlaczego jedną z czynności – wystąpienie do Burmistrza Dzielnicy R. z zapytaniem o opinię komunikacyjną – wykonywano aż trzykrotnie, mimo że stan faktyczny jak i prawny terenu pozostawał niezmieniony.

W ocenie skarżącego również postawa Konserwatora Zabytków nie stanowiła przeszkody do załatwienia sprawy, ponieważ jest to organ podlegający Prezydentowi W.. Z tego względu organ ten nie mógł przerzucić odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania na Konserwatora Zabytków. Skarżący podtrzymał także swoje dotychczasowe stanowisko, że dokonana w dniu [...] marca 2013 r. korekta wniosku związana była z wejściem w życie nowego formularza wniosku o warunki zabudowy. W wyniku korekty ani rodzaj inwestycji ani jej zasięg nie zmieniły się. W ocenie skarżącego, wyjaśnienia organu dotyczące okresów zawieszenia postępowania również nie zawierają żadnego usprawiedliwienia wstrzymania załatwienia sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2013 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do argumentu skarżącego, iż wyjaśnienia Prezydenta W. w części dotyczącej wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012r. w sprawie oddalenia skarg wspólnot mieszkaniowych na decyzję SKO są nieistotne, gdyż okoliczność zaskarżenia decyzji organu II instancji do WSA nie powinna wstrzymywać rozpatrywania sprawy przez organ l instancji, organ wskazał, iż przedstawił pełny stan faktyczny sprawy. Ponadto okoliczność zaskarżenia decyzji organu II instancji, ma znaczenie, gdyż organ I instancji rozpatruje sprawy na podstawie akt sprawy, które w przypadku zaskarżenia decyzji organu II instancji do WSA przekazywane są do Sądu. Odnosząc się do zarzutu, że organ trzykrotnie występował do Burmistrza Dzielnicy R. o opinie komunikacyjną Prezydent W. wskazał, że zasięganie opinii Burmistrza Dzielnicy R. w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji wynikało z faktu, iż jest on zarządcą dróg gminnych na terenie Dzielnicy R. i zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu W. w zakresie powierzonych mu zadań przedstawia swoje stanowiska i opinie w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. W sytuacji uchylenia wydanej decyzji przez organ II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do pozyskania opinii zarządcy drogi w świetle wskazówek SKO zawartych w wydanym rozstrzygnięciu.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że Prezydent W. rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może skutecznie zrzec się odpowiedzialności za przewlekłość tego postępowania na rzecz Prezydenta W. działającego jako Konserwator Zabytków organ wskazał, że zadania wykonywane przez Konserwatora Zabytków w zakresie uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy są zadaniami z zakresu właściwości Wojewody [...] wykonywanymi na podstawie porozumienia w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ zaprzeczył także, by występował do wnioskodawcy o zmianę wniosku, co skarżący uczynił z własnej inicjatywy w dniu [...] marca 2013 r. Podkreślił także, że sprawa z wniosku J. M. była trudna, gdyż towarzyszył jej konflikt interesów wnioskodawcy oraz pozostałych stron w postępowaniu, przy czym wszystkie strony były aktywne. Akta sprawy były wielokrotnie przesyłane do organów wyższych instancji co utrudniało sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie i doktrynie, przyjmuje się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ będzie miało miejsce wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5; wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12).

Orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania będzie zatem miało charakter deklaratoryjny - potwierdzający fakt przewlekłego postępowania.

Kontrolując przytoczone okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Oceniając, czy postępowanie w sprawie objętej skargą prowadzone było w sposób przewlekły, należy mieć na względzie fakt, że w dniu [...] lipca 2013 r. Prezydent W. wydał decyzję, nr [...], ustalającą szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mimo, iż organ w wyniku zmodyfikowanego przez skarżącego (nowego) wniosku uwzględnił żądanie skarżącego i wydał rozstrzygnięcie w sprawie, możliwe jest obecnie merytoryczne rozpoznanie skargi z dnia [...]lipca 2013 r. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ. Zasada ta doznaje jednak pewnych ograniczeń.

Sąd dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przyjął następujący stan faktyczny, dzieląc go na trzy etapy.

Pierwszy etap datuje się na dzień [...] listopada 2009 r., kiedy to skarżący J. M. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo – handlowymi, garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą i przebudową sieci na działkach ewidencyjnych nr [...] i inne położnych w rejonie ulic [...] w W.. Na tym etapie postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [..] lutego 2011r. decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W toku tego postępowania organ m.in. w piśmie z [..] grudnia 2009 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o przedstawienie dokumentów jednoznacznie potwierdzających dostęp inwestycji do drogi publicznej, a w dniu [...] stycznia 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie w dniu [...] stycznia 2010 r. Prezydent W., zawiesił na wniosek strony (następnie wycofany) postępowanie w sprawie. Postępowanie to zostało podjęte [...] marca 2010 r., po czym [...] marca 2010 r. ponownie zawieszone z uwagi na to, że teren objęty wnioskiem znajdował się na obszarze, dla którego tworzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 902/10 oba te postanowienia zostały uchylone. Postanowieniem z dnia [....] lipca 2010 r. organ I instancji odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie przez Prezydenta W., SKO w W. uznało zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione. W dalszej kolejności organ ustalał na jakim etapie znajdują się prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zasięgał opinii od administratora drogi przyległej do inwestycji oraz konserwatora zabytków. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent W. odmówił wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie, z uwagi na negatywne stanowisko konserwatora zabytków. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 217/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta W. ze względu na rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. SKO w W. po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2010 r. o odmowie podjęcia postępowania uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Od tego momentu zaczyna się drugi etap, bowiem organ I instancji ponownie rozpoznawał sprawę. W pismach z dnia [...] września 2011 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2011 r. organ zwrócił się do zarządcy drogi i konserwatora zabytków o uzgodnienie inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Konserwator Zabytków uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z [...] października 2011 r. Burmistrz Dzielnicy R. zaopiniował negatywnie możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji. W pismach z dnia [...] i [...] listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego złożyła pisma m.in. z wnioskiem o powołanie biegłego dla oceny możliwości dostępu inwestycji do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu z uwagi na negatywne stanowisko zarządcy drogi.

Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] marca 2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. SKO nie podzieliło stanowiska Prezydenta, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 968/12, oddalił skargę.

Od tego momentu zaczyna się trzeci etap postępowania, bowiem sprawa ponownie wróciła do Prezydenta W..

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent W. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił na wniosek uczestnika postępowania, zawieszenia postępowania w sprawie. W tym dniu organ prowadzący postępowanie zwrócił się do zarządcy drogi i konserwatora zabytków o zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zarządca drogi zaopiniował negatywnie planowana inwestycję. Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Konserwator Zabytków wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. postępowanie zostało podjęte, w związku ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznającym za niezasadne stwierdzenie nieważności ww. postanowienia konserwatorskiego.

W dniu [...] marca 2013 r. inwestor złożył nową wersję wniosku o wydanie warunków zabudowy, wraz z załącznikami. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. organ poinformował strony o złożeniu przez wnioskodawcę korekty (zmiany) wniosku.

Organ prowadzący postępowanie główne przygotował nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy i ponownie przesłał go do uzgodnień. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt decyzji. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. zarządca drogi – Burmistrz Dzielnicy R. zaopiniował negatywnie przedłożony projekt. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. W dniu 1 lipca 2013 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd przyjął do oceny skargi w niniejszej sprawie przedstawiony stan faktyczny i uznał, że choć postępowanie trwało przez prawie 4 lata, to nie można uznać, że prowadzone było w sposób przewlekły. Zważywszy, że postępowanie zostało "podzielone" na trzy etapy, dalsze wywody odnosić się będą do poszczególnych jego etapów.

Wyjaśnienia wymaga, że instytucja "przewlekłości postępowania" została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w dniu 11 kwietnia 2011 r., tj. wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

W pierwszej kolejności rozważyć zatem należało, czy w niniejszej sprawie Sąd może zawęzić swoje uprawnienia i oceniać przewlekłość postępowania istniejącą jedynie po dniu wejścia w życie przepisów powołanej ustawy. We wspomnianej ustawie nowelizacyjnej nie znalazły się przepisy przejściowe. Taki stan rzeczy nie oznacza jednak luki w prawie (por. uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacjach, gdy ustawodawca nie wypowiedział się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). W wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "zastosowanie (...) zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd. Pogląd, w świetle którego sąd administracyjny uprawniony jest do uznania prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed 11 kwietnia 2011 r. pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obowiązującego prawa do dnia wyrokowania, prezentowany jest także w piśmiennictwie".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Bezspornym jest, że w dniu, w którym została wniesiona skarga na przewlekłość Prezydenta W., postępowanie przed tym organ w sprawie wniosku J. M. w wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało zakończone. W dniu [...] lipca 2013 r. Prezydent W. wydał bowiem decyzję, nr [...], ustalającą szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec tego intencją strony wnoszącej skargę w niniejszej sprawie nie było zobligowanie i skłonienie organu do załatwienia sprawy, ale jedynie potwierdzenie stanu, że postępowanie prowadzone było przewlekle, oraz że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Stanowisko to dotyczy zatem sytuacji, gdy organ pozostający w przewlekłości czy bezczynności na skutek skargi do Sądu Administracyjnego podjął działania i załatwił sprawę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem jak już podkreślono skarga na przewlekłość została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę przyjęty stan sprawy i powołane orzecznictwo, stanął na stanowisku, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna bowiem obejmuje ocenę, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły oraz czy ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z tym jednak wyjątkiem, że kontrolą Sądu nie objęto czynności organu podjętych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyli przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Objęcie kontrolą sądowoadministracyjną również ewentualnej przewlekłości przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej w sytuacji, gdy w dniu wnoszenia skargi na przewlekle prowadzenie postępowania organ załatwił sprawę, powodowałoby nieuprawnione zastosowanie zasady działania prawa wstecz.

Wobec tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że jest uprawniony do zawężenia swoich uprawnień kontrolnych jedynie do czynności podjętych przez Prezydenta W. po dniu [...] kwietnia 2011 r. Wobec tego kontrolą Sądu objęto przyjęty w stanie faktycznym etap drugi i trzeci.

Etap drugi datuje się na dzień, w którym SKO w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchyliło decyzję Prezydent W. z dnia [...] lutego 2011 r. Decyzja SKO nie została zaskarżona, wobec tego po zwrocie akt do organu I instancji sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy i wystąpił o jego uzgodnienie. Skoro Burmistrz Dzielnicy R. jako zarządca drogi, w piśmie z dnia [...] października 2011 r. i następnie w [...] listopada 2011 r. nieuzgodnił planowanej inwestycji, organ wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Na tym etapie postępowania w ocenie Sądu, nie doszło do przewlekłego załatwienia sprawy, ponieważ organ załatwiał sprawę bez znaczących opóźnień, odnosząc się przy tym do pism procesowych pełnomocnika skarżącego z dnia [...] i [..] listopada 2011 r. Organ prowadzący postępowanie główne związany był stanowiskiem organów uzgadniających.

Trzeci etap datuje się na dzień, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 968/12, oddalił skargę. Wobec tego po zwrocie akt sprawy Prezydent W. zobowiązany był po raz kolejny przeprowadzić postępowanie mając na uwadze zarówno stanowisko SKO jak również oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku. Zauważyć należy, że organ I instancji podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy w czasie, gdy decyzja SKO nie była jeszcze prawomocna i trwało postępowanie sądowe. Uzyskał również opinię zarządcy drogi, jak również konserwatora zabytków. Podkreślenia wymaga, że Konserwator Zabytków postanowieniem dnia [...] lipca 2012r. uzgodnił w trybie art. 106 K.p.a. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wyłączając z uzgodnienia działkę nr ew. [...] (na której planowana była przez wnioskodawcę zabudowa kubaturowa). Wobec tego postanowienie to nie zawierało wytycznych konserwatorskich na działce, na której planowano zabudowę. Wobec tego, skoro Konserwator Zabytków wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności tego postanowienia ( z uwagi na to, że nie był mu znany fakt, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków działki nr ew. [..], jako otoczenia założenia urbanistycznego i zespołu budowlanego A. w R.) nie można uznać, że organ prowadzący postępowanie główne wydając w dniu [...] sierpnia 2012 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podjął działanie pozorne mające na celu tylko i wyłącznie przedłużenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Skoro obszar objęty planowaną inwestycją znajdował się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązany był uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony konserwatorskiej. Jak wynika z akt sprawy w czasie zawieszenie postępowania Prezydent W. kilkukrotnie zwracał się do organów konserwatorskich z pytaniem, czy został rozpatrzony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. Po wyjaśnieniach organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. podjął zawieszone postępowanie. W ocenie Sądu, w tym przypadku nie można zarzucać organowi prowadzącemu postępowanie główne przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, co do którego właściwy był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister wyjaśnił, że postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. stało się ostateczne z dniem [...] lipca 2012 r. Zatem dla przedmiotowej inwestycji uzyskano stanowisko konserwatorskie, mimo że postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia [....] lipca 2012 r., zawierało błędy. Stanowisko to zostało przekazane Prezydentowi. W. dopiero w dniu [...] lutego 2013 r.

Znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma również okoliczność, że strona skarżąca w dniu [...] marca 2013 r. skorygowała swój wniosek złożony w dniu [...] listopada 2009 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu uległ on daleko idącej zmianie. Skutkowało to koniecznością poczynienia przez organ nowych ustaleń w sprawie. Wnioskodawca rozszerzył zakres wniosku o terenu działki [...] i [...]. Rozszerzenie wniosku o działkę [...]. spowodowało automatycznie rozszerzenie kręgu stron w postępowaniu oraz powodowało konieczność ponownego przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ponownie uzgodnienia ze Konserwatorem Zabytków oraz Burmistrzem Dzielnicy R., jako zarządcą drogi publicznej. Opinia zarządcy drogi była również niezbędna, ponieważ skarżący w zmodyfikowanym wniosku zaplanował dodatkowy dojazd poprzez ogólnodostępną drogę gminną położoną na działce nr ewid. [...] co wymagało ponownych uzgodnień. Po uzyskaniu stosownych opinii i uzgodnień w dniu [...] lipca 2013 r. Prezydent W. wydał decyzję ustalającą na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu, również na tym etapie postępowania nie można stwierdzić przewlekłości organu w załatwieniu sprawy.

Odnosząc się zaś co do zarzutów podniesionych przez skarżącego należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska, iż Prezydent W. rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy ponosi odpowiedzialność za przewlekłość postępowania działającego w jego imieniu Konserwatora Zabytków. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organem uzgadniającym w sprawie ochrony zabytków jest bowiem organ, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy tj. wojewódzki konserwator zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia dokonuje się zaś w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w § 1 stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ uzgadniający dany akt jest innym organem niż organ zwracający się o dokonanie uzgodnienia (prowadzący postępowanie główne). Organ uzgadniający nie może wyjść przy tym poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 89 pkt 1 i 2 ustawy zabytkach organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Stosownie zaś do treści art. 96 ust. 2 ustawy o zabytkach wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie organem uzgadniającym był Konserwator Zabytków. Było to możliwe na mocy porozumienia w sprawie powierzenia miastu stołecznemu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...] i późniejsze aneksy). Zgodnie z § 2 ust. 2 tego porozumienia Wojewoda [...] scedował na Miasto W. realizację zadań określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, rozstrzygniętej postanowieniem w oparciu o art. 106 K.p.a., należy brać pod uwagę także przepisy art. 89 pkt 2 oraz art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i odczytywać je łącznie z § 2 pkt 2 porozumienia. Zestawienie tych przepisów pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie, że mimo, iż Konserwator Zabytków wykonuje zadania, które na mocy porozumienia Wojewoda przekazał m. W. nie można uznać, że postępowanie w sprawie o wydanie o warunkach zabudowy i uzgodnienia konserwatorskiego prowadzi ten sam organ czyli Prezydent W.. Trafność tego stanowiska może potwierdzać fakt, że w Urzędzie Miasta W. wyodrębniona została specjalistyczna komórka zajmująca się ochroną zabytków, ponadto zgodnie z § 5 porozumienia Wojewódzki Konserwator Zabytków sprawuje nadzór nad wykonaniem przez Miasto W. (Konserwatora Zabytków) powierzonych zadań, czy też Wojewoda ma wpływ na wybór Konserwatora Zabytków.

Reasumując stwierdzić należy, że w kontrolowanym przez Sąd okresie, w którym Prezydent W. rozpoznał wniosek J. M. o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie można uznać, by organ działał przewlekle. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której postępowanie prowadzono, reguluje szczegółowo kolejne etapy postępowania o warunkach zabudowy oraz określa, czy i w jakim zakresie zamierzenie inwestycyjne podlega stosowanym opiniom i uzgodnieniom. W ocenie Sądu, na żadnym etapie prowadzonego postępowania, z okoliczności leżących po stronie Prezydenta W., nie doszło do sytuacji, w której należałoby uwzględnić skargę w niniejszej sprawie.

Co prawda postępowanie trwało zdecydowanie dłużej niż przewidują to przepisy art. 35 K.p.a., jednak nie było prowadzone w sposób przewlekły. Spowodowane to było m.in. koniecznością występowania do organów uzgodnieniowych, przekazywaniem sprawy do organu odwoławczego i sądu administracyjnego, czy też zawieszaniem postępowania. Zdaniem Sądu mimo, że decyzje Prezydenta W. były dwukrotnie uchylane, oraz nie wszystkie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania utrzymano w mocy, to nie można uznać, że prowadziły one tylko i wyłącznie do przeciągania postępowania o ustalenie warunków zabudowy, czy też uporczywie i bez jakichkolwiek podstaw prawnych odmawiano uwzględnienia wniosku inwestora. Analiza akt nie prowadzi również do wniosku, że kolejne czynności podejmowane przez pracowników organu dokonywane były w znacznych odstępach czasu, czy też były to działania pozorne, nie mające na celu załatwienia sprawy.

Znamienne jest także, iż warunki zabudowy dla skarżącego ustalono ostatecznie w oparciu o nowy (znacznie zmieniony) wniosek, co czyni prawdopodobnym, że poprzedni wniosek nie mógł do tego celu doprowadzić.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.