Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 726/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Podgórze w Krakowie na uchwałę Gminy i Miasta Nowe Brzesko z dnia 27 marca 2015 r. nr V/20/2015 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 27 marca 2015 r. Rada Miejska Nowe Brzesko podjęła uchwałę nr V/20/2015 w sprawie: określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2015 rok" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 14 kwietnia 2015 r., poz. 2300).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł przesyłką pocztową nadaną dnia 25 kwietnia 2018 r. Prokurator Rejonowy Kraków-Podgórze w Krakowie. Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1. art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013, poz. 856 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1840), dalej "u.o.z."), poprzez zaniechanie wskazania, pomimo ustawowego obowiązku, konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

2. art. 11a ust. 1 u.p.z. poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 12 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem danego zwierzęcia, jego transportem, pobytem w Schronisku oraz kosztami udzielonej opieki lekarsko - weterynaryjnej,

3. art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz w art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach oraz wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań,

4. art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy i Miasta Nowe Brzesko w sytuacji, gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane, jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz w art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach oraz wskazania podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań,

5. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.z. poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 w załączniku do zaskarżonej uchwały, podanie środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określnych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie - art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ustawy, podczas, gdy ani art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały takiego upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia.

Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wobec przedmiotowej uchwały ani Wojewoda ani Regionalna Izba Obrachunkowa nie wydali rozstrzygnięć nadzorczych.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i przytoczono argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Nowe Brzesko wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "P.p.s.a.").

W ocenie organu skarga jest bezzasadna i bezprzedmiotowa. W dniu 20 marca 2018 r. Rada Miejska Nowe Brzesko uchwałą nr XXXIV/214/2018 r. określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2018 r. Skoro zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym, to skarga jest bezprzedmiotowa, a postępowanie sądowe winno zostać umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 53 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g.").

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, jako że skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17 (powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten zaprezentowany został również np. w następujących wyrokach NSA: z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16 i z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14.

Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy powinni móc dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44).

Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą została skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Odnosząc się natomiast do stanowiska z odpowiedzi na skargę należy wskazać, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała przestała obowiązywać w związku z podjęciem w dniu 28 stycznia 2016 r. przez Radę Gminy i Miasta Nowe Brzesko uchwały nr XV/86/2016 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na rok 2016", nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania wywołanego skargą. Zaskarżona uchwała wywołała bowiem skutki prawne i fakt, że utraciła ona moc nie zniósł skutków jej obowiązywania przed datą, w której przestała obowiązywać. Unieważnienie uchwały powoduje zaś skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć obowiązującą w niniejszej sprawie w 2015 r. treść przepisu art. 11a u.o.z. (Dz.U. z 2013, poz. 856 ze zm.).

Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny element określony został w ust. 3. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Przedstawione niżej rozważania są w dużej mierze zbieżne z zaprezentowanymi przez WSA w Krakowie w wyroku z 17 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 724/18. Przedmiotem kontroli we wspomnianej sprawie była uchwała Rady Miejskiej Nowe Brzesko nr XVII/105/2012 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2012 rok.

W § 1 uchwały poddanej kontroli Sądu w sprawie niniejszej przyjęto "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Nowe Brzesko na 2015 rok", którego brzmienie określone zostało w załączniku do uchwały nr V/20/2015.

W § 2 ust. 2 załącznika do uchwały nr V/20/2015 postanowiono, że realizację zadań, określonych w ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3-6 zapewni Schronisko, z którym Gmina Nowe Brzesko podpisze umowę.

W § 3 ww. załącznika zapisano, że ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, realizuje: Schronisko - poprzez wykonywanie zabiegu sterylizacji lub kastracji zwierząt przyjętych do Schroniska, przed wydaniem ich do adopcji, z wyjątkiem zwierząt u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia i/lub wiek.

Z kolei w § 4 ww. załącznika wskazano, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Nowe Brzesko realizują:

1) Schronisko - poprzez przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do Schroniska na zgłoszenie upoważnionego pracownika Urzędu i zapewnienie im miejsca oraz opieki w Schronisku,

2) W celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich – wskazane zostaną gospodarstwa rolne w zależności od gatunku zwierzęcia i odległości od jego gospodarstwa, po zaopiniowaniu przez powiatowego lekarza weterynarii.

3) organizacje pozarządowe poprzez realizację zadań publicznych, zleconych przez Gminę, obejmujących opiekę nad zwierzętami bezdomnymi.

W § 12 ust. 1 załącznika postanowiono, że koszty odławiania i transportu bezdomnych zwierząt, umieszczania ich w schronisku, zapewnienia w razie potrzeby pomocy lekarsko - weterynaryjnej i utrzymania zwierząt w schronisku, pokrywane są z budżetu Gminy na podstawie podpisanej umowy ze Schroniskiem. W § 12 ust. 2 ustanowiono zapis, że odłowione zwierzęta, które zostały umieszczone w Schronisku, podlegają zwrotowi ich właścicielom (tj. osobie, która udowodni prawo własności do zwierzęcia), na zasadach określonych w § 12 ust. 3, a pozostałe zwierzęta utrzymywane będą w Schronisku do czasu znalezienia dla nich nowych opiekunów. W § 12 ust. 3 z kolei postanowiono, że w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia bezdomnego, które zostało umieszczone w Schronisku, właściciel odbierając zwierzę obowiązany jest zwrócić Gminie poniesione przez nią koszty związane z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną.

Ponadto w § 13 ust. 1 załącznika wskazano, iż Gmina zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez zawarcie stosownej umowy z lekarzem weterynarii / Przychodnią Weterynaryjną, w zakresie opieki weterynaryjnej udzielonej zwierzętom bezdomnym.

W końcu w § 13 ust. 2 pkt 4 wskazano, że lekarz weterynarii w ramach świadczonych usług zapewni podanie środka usypiającego, w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia.

Oceniając powyższe uregulowania należało stwierdzić, że skarga jest zasadna, a powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 1, 3, 4, 6, 7 i 8 u.o.z., jak również postanowienia podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a u.o.z.

Rację ma skarżący Prokurator wskazując, że zgodnie z art. 11a u.o.z. konieczne jest skonkretyzowane wskazanie podmiotu zobowiązanych do realizacji gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności, w tym przede wszystkim przez określenie w Programie konkretnego podmiotu zapewniającego zwierzętom całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (punkt 8) oraz miejsca dla zwierząt bezdomnych w schronisku (punkt 1), natomiast jak wynika z treści załącznika do zaskarżonej uchwały nie wskazano w nim ani konkretnego schroniska, ani lekarza weterynarii realizującego zadania wskazane w pkt. 1 i pkt 8 cyt. przepisu.

W uchwale nie wskazano również konkretnego schroniska dla zwierząt, uprawnionego do odławiania zwierząt i usypiania ślepych miotów, dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, ani też konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował określone przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie programu zadania (pkt 3, 4 i 6 cyt. przepisu).

W ocenie Sądu nie jest również wystarczające wskazanie w ust. 3 § 2 Programu, że zadania określone w ust. 1 (zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt) mogą być także realizowane przy udziale organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Należy tu jeszcze raz podkreślić, że wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13.

Zatem już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w poddanej kontroli Sądu uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez schronisko dla zwierząt, z którym Gmina Nowe Brzesko podpisze umowę. To na etapie opracowywania projektu uchwały Burmistrz winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie, a nie odwoływać się w programie do nieokreślonej przyszłej umowy. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby bowiem zawarta, zrealizowanie zadanie byłoby nader wątpliwe.

Za inne istotne uchybienie należy uznać brak wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co stanowi obligatoryjny wymóg w punkcie 7.

W konkluzji należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie.

Stopień ogólności zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale powoduje, że uchwała nie spełnia swojej roli. W szczególności wskazać trzeba, że skoro uchwała została podjęta w dniu 27 marca 2015 r., dotyczy programu na rok 2015 r., (którego ponad 2 miesiące już wówczas upłynęły), a mimo to w dacie jej przyjęcia Rada Gminy w dalszym ciągu ma dopiero w planach zawarcie umowy ze schroniskiem i lekarzem weterynarii, to oznacza, że w praktyce realizacja tego programu budzi wątpliwości. Skoro uchwała ta z założenia stanowi "program" czyli plan działania, to w ramach tego planu czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane – czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Doraźne bowiem działania, choć czasem konieczne, nie mają nic wspólnego z działaniami planowanymi.

Nadto program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Na koniec trzeba dodać, że w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały organ nie miał umocowania do podejmowania regulacji, w materii istotnej, ale wychodzącej poza katalog wskazany w art. 11a ust. 2. W związku z czym za nieprawidłowe należy uznać ustalenie zawarte w § 14 Programu, dotyczące działań edukacyjnych mających na celu humanitarne traktowania zwierząt.

Warto przy tym nadmienić, że zmiana art. 11a u.o.z. w zakresie zdania wstępnego, dokonana przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz.U. z 2016 poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r., nie miała zastosowania przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Zmiana ta polegała na dodaniu w ust 2 art. 11a do wyliczenia słów "w szczególności". W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej stwierdzono: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:", co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych".

Jak wynika z powyższego, dotychczasowe wyliczenie zawiera obligatoryjne elementy uchwały, bowiem dopiero od 2017 roku ustawodawca zdecydował, że jednocześnie zezwolono gminom na wpisanie do uchwały innych, niewymienionych w omawianym przepisie zadań w zakresie ochrony zwierząt. Wobec tego § 14 załącznika do uchwały, dotyczący działań edukacyjnych, a w szczególności dotyczący humanitarnego traktowania zwierząt, nie znajdował oparcia w dotychczasowym brzmieniu art. 11a ust. 2 u.o.z.

Rację ma również Prokurator, że art. 11a u.p.z. nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt, które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 12 ust. 3 programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a u.o.z.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podjęte zostało także postanowienie § 13 ust. 2 pkt 4 programu, dotyczące uprawnienia lekarza weterynarii do podania środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia. Warunki uśmiercania zwierząt reguluje art. 33 u.o.z. Zgodnie z ust. 3 i 4 tego przepisu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza lekarz weterynarii (...). W razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez podanie środka usypiającego - przez lekarza weterynarii.

Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, z których wynikają zasady postępowania w tego rodzaju przypadkach, nie ma zatem potrzeby wprowadzania regulacji w tym zakresie do prawa miejscowego, nawet jeśli postanowienia uchwały nie są co do zasady sprzeczne z treścią ustawy. Co najważniejsze jednak, przepis art. 11a u.o.z. nie zawiera upoważnienia dla Rady Gminy do umieszczania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jakichkolwiek regulacji w tym zakresie.

Tym samym zarzuty skargi dotyczące wyjścia rady gminy we wskazanym zakresie poza granice ustawowego upoważnienia są zasadne.

Końcowo wypada jeszcze stwierdzić, że nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 2 ustawy, poprzez ogólnikowość zapisów § 5 programu tj. brak wskazania sposobu ustalania konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące oraz listy społecznych opiekunów, miejsc i częstotliwości dokarmiania. Oczywistym jest, że miejsca w których przebywają koty wolnożyjące, z natury rzeczy mogą być zmienne i tak szczegółowe ustalanie ich w uchwale nie jest ani możliwe, ani celowe. Podobnie lista opiekunów społecznych może ulegać zmianie, a wymienianie ich z mienia i nazwiska w akcie prawa miejscowego nie znajduje ani podstawy prawnej ani logicznego uzasadnienia, jak również ostatecznie prowadziłaby do nieuprawnionego ujawnienia danych osobowych.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, bowiem stwierdzanie nieważności poszczególnych zapisów Programu skutkowałoby dezintegracją jego treści. Zatem Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a..