Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1123/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 651  Sprawy funduszy emerytalnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 27 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: Przepis art. 24 par. 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 27 par. 1 zdanie 1 kpa ma zastosowanie do przedstawiciela stowarzyszenia, które uczestniczy w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

TEZY

Przepis art. 24 par. 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 27 par. 1 zdanie 1 kpa ma zastosowanie do przedstawiciela stowarzyszenia, które uczestniczy w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi I. Otwarty Fundusz Emerytalny w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zmianę § [...] statutu polegającą na podwyższeniu maksymalnej wysokości kosztów zarządzania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej I. Otwarty Fundusz Emerytalny w W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (dalej jako KNUiFE lub Komisja), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 170, poz. 1651- dalej jako ustawa nowelizująca) i w związku z art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 159, poz. 1667 ze zm.) utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na zmianę § [...] statutu I. Otwarty Fundusz Emerytalny.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym;

W dniu [...] czerwca 2004 r. I. Otwarty Fundusz Emerytalny (dalej jako Fundusz) złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zmianę § [...] statutu. Proponowana zmiana dotyczyła podwyższenia limitu wysokości maksymalnej miesięcznej kwoty opłaty za zarządzanie do [...] milionów złotych w okresie do [...] r. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem § [...] statutu opłata ta wynosi maksymalnie [...] milionów zł. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, iż zmiana dokonana uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004 r. podlega reżimowi ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw i spełnia określone w niej przesłanki.

Na poparcie powyższego stanowiska strona wskazała, iż wejście w życie ustawy nowelizującej skutkuje zasadniczą zmianą zasad prowadzenia działalności przez I. Powszechne Towarzystwo Emerytalne S.A. (dalej jako Towarzystwo) oraz różnicuje sytuację poszczególnych uczestników rynku. W opinii strony, zwiększyło się ryzyko powstania niedoboru w Funduszu. Strona wskazała ponadto na ryzyko dopłaty przez Towarzystwo do części dodatkowej Funduszu Gwarancyjnego wskutek niedoboru w innym otwartym funduszu emerytalnym. Ustawa nowelizująca obarcza towarzystwa emerytalne obowiązkiem wyrównania niedoboru w funduszach zarządzanych przez inne podmioty, w wypadku ich niewypłacalności. Strona podniosła również, iż wobec przekroczenia [...]% wartości aktywów netto wszystkich otwartych funduszy emerytalnych, Fundusz podlega [...] przeprowadzanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Dla zachowania dotychczasowej pozycji rynkowej Funduszu, konieczne będzie poniesienie przez Towarzystwo nie występujących dotychczas, dodatkowych kosztów marketingu i akwizycji. Strona odwołała się ponadto do wysokości opłat pobieranych przez powszechne towarzystwa emerytalne, porównując wysokość opłat pobieranych przez Towarzystwo do opłat pobieranych przez pozostałe towarzystwa emerytalne. Efektywne zarządzanie aktywami Funduszu, z uwzględnieniem wzrostu jego aktywów, wiązać się powinno ze znacznym zwiększaniem nakładów na podwyższanie kwalifikacji i kompetencji pracowników pionu inwestycyjnego oraz analizę instrumentów i rynków finansowych.

W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru wzywał skarżącą do złożenia w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wyjaśnień na okoliczność zmiany statutu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. do udziału w postępowaniu została dopuszczona na prawach strony organizacja społeczna Stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem".

Stanowisko Stowarzyszenia zawarte m.in. w piśmie z dna [...] maja 2005 r., sprowadzało się do kwestionowania wniosku jako sprzecznego z interesem członków otwartych funduszy emerytalnych i konkurencją na rynku. Zdaniem Stowarzyszenia podwyżka opłaty na zarządzanie prowadzi do obniżenia oszczędności członków funduszy i ograniczenia konkurencji na rynku otwartych funduszy emerytalnych.

Natomiast w ekspertyzie prof. dr. hab.T. S., zleconej przez Ministra Polityki Społecznej wyrażono pogląd, iż mechaniczna zgoda na podwyższanie opłat za zarządzanie aktywami otwartych funduszy emerytalnych jest aktualnie nieuzasadniona.

W postępowaniu swoje negatywne stanowisko co do proponowanych zmian w trybie art. 31 § 5 k.p.a. wyraziły związki zawodowe N. i O. oraz I. i P.

W sprawie wypowiadał się także, na wniosek Ministra Polityki Społecznej, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w piśmie z dnia [...] maja 2005 r. stwierdził, że w sprawie możliwe jest wydanie decyzji warunkowej uzależniającej wydanie zezwolenia na zmianę wysokości opłaty za zarządzanie od obniżenia opłaty od składki.

Wydając w dniu [...] sierpnia 2005 r. decyzję odmowną organ wskazał, że przepis art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 170, poz. 1651) stanowi, iż organ nadzoru może wyrazić zgodę na podwyższenie kwoty maksymalnej wysokości kosztów zarządzania, jeśli jest to uzasadnione koniecznością zapewnienia konkurencji pomiędzy otwartymi funduszami lub interesem członków otwartego funduszu. Zdaniem organu użyte w cytowanym wyżej przepisie pojęcia "konkurencji pomiędzy otwartymi funduszami" oraz "interesu członka funduszu" są niedookreślone i wymagają interpretacji, która musi uwzględniać zarówno cel nowelizacji, jak też ustalony w sprawie stan faktyczny. Jednocześnie wydanie przez organ nadzoru zezwolenia ma charakter wyjątkowy.

W obszernym uzasadnieniu dokonując oceny proponowanych zmian z punktu widzenia konkurencyjności organ wskazał, iż miał na względzie konieczność utrzymania oraz rozwój skutecznej i realnej konkurencji na rynku funduszy emerytalnych, pozycję rynkową Funduszu Emerytalnego [...] jego silę ekonomiczną i finansową, alternatywne sposoby minimalizowania kosztów działania funduszy, bariery w ich rozwoju a także rozwój gospodarczy i finansowy rynku jako pewnej całości - dobra publicznego. Natomiast biorąc pod uwagę kryterium "interesu członka funduszu" organ stwierdził, iż niekiedy istnieje niebezpieczeństwo powstania konfliktu pomiędzy interesem towarzystwa emerytalnego a interesem członka funduszu. Dlatego też w wypadku gdyby okazało się, że w następstwie zmian statutu przyrost aktywów okazał się mniejszy niż w warunkach obowiązywania dotychczasowych zapisów lub jego poziom nie zmieni się to taka sytuacja jest niekorzystna i musi prowadzić do wydania decyzji odmownej. W tym kontekście analizy przepisów ustawy nowelizującej organ doszedł do wniosku, iż wzrost kosztów zarządzania spowoduje obniżenie konkurencyjności Funduszu. Organ nie podzielił stanowiska strony co do poniesienia przez Towarzystwo dodatkowych kosztów w związku z [...] Funduszu z [...] przeprowadzonego przez ZUS oraz, że efektywne zarządzanie funduszem z uwzględnieniem wzrostu jego aktywów wiązać się powinno ze znacznym zwiększeniem nakładów na podwyższenie kwalifikacji pracowników. W ocenie organu w przedstawionej symulacji finansowej nie zostały uwzględnione przychody z tytułu wypłat na rzecz Towarzystwa ze środków zgromadzonych na rachunku premiowym.

W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2001 r., zgodnie z którym ustalenie znaczenia użytego w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. Nr 139, poz. 934 ze zm.) pojęcia niedookreślonego "interes członków funduszu" nie może być dokonane w wyniku wykładni abstrakcyjnej, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy i kontekst normatywny, w którym to pojęcie występuje. Interes członków otwartego funduszu emerytalnego realizuje się przez gospodarowanie powierzonymi wybranemu funduszowi środkami finansowymi w sposób racjonalny, zgodny z prawem oraz zasadami sztuki zarządzania portfelami inwestycyjnymi, w celu osiągnięcia maksymalnej rentowności, przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka inwestycyjnego. Interes ten wyraża się również w osiągnięciu ostatecznego, optymalnego efektu działalności prowadzonej przez fundusz.

Analizując sytuację finansową Towarzystwa organ uznał ją za [...]. Natomiast fakt podwyższenia przez Fundusz opłaty za zarządzanie, zdaniem organu, wpłynie negatywnie na konkurencję cenową pomiędzy funduszami emerytalnymi funkcjonującymi na rynku, zaś w odniesieniu do jakości usług ten wpływ jest trudny do oceny, wręcz niemożliwy. Brak jest gwarancji, iż Towarzystwo środki pozyskane z racji podwyższenia kwoty kosztów zarządzania przeznaczy na rozwój jakości zarządzania Funduszem. Z drugiej strony interesy członków Funduszu muszą być chronione, zaś środki zgromadzone w ramach Funduszu powinny być bezpieczne. Dlatego też uwzględnienie wniosku nie byłoby uzasadnione bowiem mogłoby doprowadzić do pogorszenia sytuacji majątkowej członków funduszu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na sposób załatwienia sprawy:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie: dowodów, na których organ nadzoru oparł się przy ustalaniu stanu faktycznego oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy,

- art. 10 § 1, art. 8 i art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niedopuszczenie Funduszu do udziału w tej części posiedzenia KNUiFE w dniu [...] czerwca 2005 r., w której wyjaśnienia składał uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...] i w konsekwencji pozbawienie Funduszu prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa do udziału w przeprowadzaniu dowodu, zadawania pytań reprezentantom Stowarzyszenia oraz składania wyjaśnień do ich wypowiedzi;

- art. 10 § 1, art. 81, art. 8 i art. 9 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez zaniechanie stworzenia wnioskodawcy możliwości wypowiedzenia się co do niektórych zebranych w sprawie dowodów;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie - wbrew zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie oficjalności- że ciężar udowodnienia, iż spełnienie przesłanek określonych w art. 7 pkt 2 ustawy nowelizującej, obciąża wnioskodawcę,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych dla załatwienia sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, bez uwzględnienia całokształtu tego materiału i z naruszeniem zasad doświadczenia życiowego oraz prawideł logiki.

Odpis wniosku został przekazany w trybie art. 131 k.p.a. organizacji społecznej na prawach strony - Stowarzyszeniu [...] w dniu [...] września 2005 r., które w dniu [...] września 2005 r. złożyło pismo, w którym wniosło o utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. jako zgodnej z prawem i interesem członków Funduszu.

W dniu [...] grudnia 2005 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo, w którym skarżąca wskazała, iż w jej ocenie w odniesieniu do dwóch członków KNUiFE - p. [...] oraz p. [...], zachodzi podstawa do wyłączenia od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie.

W dniu [...] grudnia 2005 r. i [...] stycznia 2006 r. w niniejszej sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ ponownie dokonał analizy sytuacji finansowej I. Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego S.A. w oparciu o dane finansowe za rok [...]. Z danych zawartych w sprawozdaniach finansowych Towarzystwa przekazywanych do organu nadzoru wynika, iż nie występują żadne zagrożenia efektywnej działalności Towarzystwa, sytuacja finansowa w obszarze dochodowości i płynności jest [...].

Zdaniem organu limit w opłacie za zarządzanie jest elementem konkurencji na rynku otwartych funduszy emerytalnych oraz jest korzystny z punktu widzenia interesu członków Funduszu. [...] sytuacja finansowa świadczy o tym, iż Towarzystwo jest w stanie sfinansować wszelkie racjonalne wydatki na działalność lokacyjną i operacyjną zapewniając tym samym najwyższy poziom świadczenia usług, do czego zobowiązują przepisy prawa.

Organ nie zgodził się z zarzutami strony co do naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 8 i art. 79 § 2 k.p.a., bowiem jej przedstawiciele po swoim wystąpieniu na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2005 r. opuścili gmach Komisji.

Co do naruszenia art. 9 k.p.a. organ wskazał, że wszelkie pisma Stowarzyszenia zostały przekazane wnioskodawcy. Natomiast, odnośnie opinii prof. T. S. oraz Prezesa UOKiK organ uznał, iż stanowią one zewnętrzne opinie sporządzone dla innych podmiotów nieprowadzących niniejszego postępowania, zaś strona zapoznała się z tymi opiniami w trakcie przeglądania akt postępowania.

Zdaniem organu brak przesłanek określonych w art. 7 pkt 2 ustawy nowelizującej potwierdziła przeprowadzona dodatkowa analiza w oparciu o zaktualizowane dane finansowe. Z tej analizy wynika, iż w przypadku udzielenia zezwolenia na zmianę statutu Towarzystwo dysponowałoby większymi środkami niż pozostałe towarzystwa emerytalne spoza [...]. Dystans ten zwiększyłby się jeszcze bardziej. Już obecnie Towarzystwo osiągnęło [...] r. (zebrało [...] oraz pobierało [...] za zarządzanie). Przy takim wyniku netto, który wyniósł w [...] r. [...] zł trudno mówić o braku środków na dodatkowe działania w zakresie ładu korporacyjnego oraz zatrudnieniu dodatkowych osób w Towarzystwie. Wnioskowana zmiana nie jest również uzasadniona interesem członków Funduszu, skoro on sam wskazuje, iż w wyniku tej zmiany członek Funduszu straci średnio [...] zł, a nie ma żadnej gwarancji, iż dzięki podwyższeniu górnego limitu opłaty za zarządzanie zostanie osiągnięta taka stopa zwrotu, która niwelowałaby tą podwyżkę. Sama strona przyznała w trakcie rozprawy administracyjnej, że nie może dać takiej gwarancji i nikt na rynku nie gwarantuje przyszłych wyników inwestycyjnych. Z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, iż wedle ostrożnych szacunków w wyniku ustawy nowelizującej przychody Towarzystwa zwiększą się o ok. [...] mln zł w latach 2006-2010 (wartość zdyskontowana w tym okresie stopą [...]%, wskazana wielkość nie obejmuje różnicy wpłat na Fundusz Gwarancyjny). Należy też uwzględnić w tych wyliczeniach dodatkowe wynagrodzenie premiowe, które nie jest limitowane górnym limitem kosztów.

Organ nie podzielił też pozostałych zarzutów procesowych strony oraz zarzutu przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów gdyż do oceny materiału dowodowego zostały wykorzystane wszelkie dowody, które były przedmiotem postępowania.

W ocenie organu nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 7 pkt 2 ustawy nowelizującej. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ przedstawił szczegółową analizę tego przepisu, którą nadal podtrzymuje.

Reasumując, organ doszedł do przekonania, iż proponowane zmiany dotyczące zwiększenia limitu opłaty na zarządzanie prowadzą do wzrostu obciążenia członków Funduszu w stosunku do obowiązujących opłat. Natomiast koszty tzw. corporate governance (zatrudnianie osób do wykonywania obowiązków związanych z wykonywaniem prawa głosu w spółkach, których akcje znajdują się w portfelu Funduszu i wykonywanie polityki ładu korporacyjnego przez Towarzystwo) mogą być finansowane z dotychczasowego wynagrodzenia za zarządzanie. Zdaniem organu w wyniku udzielenia zezwolenia Towarzystwo dysponowałoby większymi środkami niż pozostałe Towarzystwa. Fundusz jest [...] co do wielkości funduszem na rynku ( [...] % udziału) i pozycja ta nie pogorszy się na skutek odmowy udzielenia zezwolenia. Natomiast maksymalizacja rentowności spółki nie może odbijać się na stanie oszczędności gromadzonych przez członków funduszu. Zdaniem organu postępowanie dowodowe wykazało, iż zmiana statutu spowoduje mniejszy przyrost aktywów w porównaniu do dotychczasowego zapisu statutu lub jego poziom nie zmieni się.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. Otwarty Fundusz Emerytalny, wnosi o uchylenie decyzji Komisji z dnia [...] marca 2006 r., zarzucając

- naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego czyli obrazę przepisów art. 27 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 202 ust. 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych polegającą na tym, że w wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ kolegialny, jakim jest Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, uczestniczyli również jego członkowie podlegający wyłączeniu z mocy prawa od rozpoznawania tej sprawy, a mianowicie [...] oraz [...], którzy wcześniej brali udział w sprawie jako reprezentanci Stowarzyszenia [...] - podmiotu uczestniczącego w tym postępowaniu na prawach strony.

Ponadto zarzuca naruszenie innych niż opisane wyżej przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 127 § 3, art. 140 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 202 ust. 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych poprzez niewskazanie: dowodów, na których Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych się oparła przy ustalaniu stanu faktycznego oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, w szczególności wyjaśnieniom skarżącego, odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 127 § 3, art. 140 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 202 ust. 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia rzeczywistego, aktualnie istniejącego stanu konkurencji między poszczególnymi otwartymi funduszami emerytalnymi oraz wszystkich wyznaczników interesu członków Funduszu;

- art. 127 § 3, art. 140 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 202 ust. 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, bez uwzględnienia całokształtu tego materiału i z naruszeniem zasad doświadczenia życiowego oraz prawideł logiki, a w szczególności bezpodstawne przyjęcie, że sukcesywne obniżanie się opłaty za zarządzanie Funduszem w relacji do wartości aktywów netto Funduszu (będące konsekwencją osiągnięcia maksymalnego limitu tej opłaty określonego w statucie Funduszu przy stale przyrastającej wartości tych aktywów) nie wpłynie negatywnie na konkurencję na rynku otwartych funduszy emerytalnych oraz interes członków Funduszu;

Ponadto zarzuca naruszenie art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności błędną interpretację użytych w tym przepisie zwrotów "konkurencja pomiędzy otwartymi funduszami" oraz "interes członków otwartego funduszu".

Zdaniem strony skarżącej doszło do naruszenia art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Dwaj członkowie KNUiFE [...] oraz [...], brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym samym akcie wydawania tej decyzji, pomimo że wcześniej uczestniczyli oni w sprawie, reprezentując Stowarzyszenie i z tego powodu podlegali ex lege wyłączeniu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. Całkowite zignorowanie pisma strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazuje, że naruszenie przepisów art. 27 § 1 w związku z art. 24 k.p.a. miało charakter w pełni świadomy co podważa zaufanie obywateli do organów Państwa, którego pogłębianie należy w myśl art. 8 k.p.a. do podstawowych obowiązków każdego organu administracji publicznej.

Skarżąca zarzuca, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zadeklarowano wyraźnie, czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie, stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym KNUiFE przyjęła za własny przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Jest to istotna wada zaskarżonej decyzji uniemożliwiająca de facto pełne ustalenie, jaki stan faktyczny był podstawą zaskarżonej decyzji. Z porównania uzasadnień: zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej wynika bowiem, że stany faktyczne, na których podstawie wydano obie decyzje nie są identyczne, a różnice nie są bynajmniej nieistotne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano dowodów, na których KNUiFE się oparła się przy dokonywaniu ustaleń faktycznych niekorzystnych dla strony skarżącej. KNUiFE odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej niektórym dowodom, nie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z oczywistą obrazą art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przyczyn dla których to uczyniła.

Zdaniem strony zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem KNUiFE, wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, zaniechała zebrania całego niezbędnego materiału dowodowego i w konsekwencji nie wyjaśniła wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla załatwienia niniejszej sprawy. Organ, analizując, czy w sprawie zachodzi pierwsza z dwóch wymienionych w art. 7 pkt 2 ustawy nowelizującej przesłanek dopuszczalności wyrażenia zgody na podwyższenie górnego limitu opłaty za zarządzanie, nie przeprowadził w istocie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie obecnego obrazu konkurencji na rynku otwartych funduszy emerytalnych oraz jej obrazu po ewentualnym zezwoleniu na zmianę statutu Funduszu objętą wnioskiem. Po wtóre, analizując, czy w sprawie zachodzi druga z wymienionych w art. 7 pkt 2 noweli sierpniowej przesłanek dopuszczalności wyrażenia zgody na podwyższenie górnego limitu opłaty za zarządzanie, KNUiFE zaniechała przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich wyznaczników interesu członków Funduszu, w szczególności zaniechało ustalenia, w jaki sposób podwyższenie górnego limitu opłaty za zarządzanie Funduszem wpłynęłoby na maksymalizację rentowności, minimalizację ryzyka inwestycyjnego oraz ostatecznie wysokość świadczenia, jakie członkowie Funduszu otrzymają po osiągnięciu wieku emerytalnego, a są to właśnie główne wyznaczniki tego interesu.

Zdaniem strony nietrafnie organ przyjął, że sukcesywne obniżanie się opłaty za zarządzanie Funduszem w relacji do wartości aktywów netto Funduszu nie wpłynie negatywnie na konkurencję na rynku otwartych funduszy emerytalnych. Niezasadnie przyjęto, że nie jest elementem tego materiału pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2005 r., skierowane do p. R. B., podsekretarza stanu w Ministerstwie Polityki Społecznej.

Organ niesłusznie całkowicie deprecjonuje wartość prognostyczną i dowodową dotychczasowych wyników inwestycyjnych Funduszu. Tymczasem wyniki te dają niepodważalną rękojmię, że podniesienie górnego limitu opłaty za zarządzanie, a tym samym utrzymanie tej opłaty na dotychczasowym poziomie (procentowo w relacji do wielkości aktywów netto) w sytuacji planowanego przyrostu wielkości aktywów netto powinno przełożyć się korzystnie na wszystkie te czynniki, które ostatecznie współdecydują o wysokości świadczenia emerytalnego, jakie w przyszłości otrzyma członek Funduszu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że fakt pełnienia przez [...] oraz [...] odpowiednio funkcji [...] Stowarzyszenia [...] oraz [...] nie może być utożsamiany z faktem bycia przedstawicielem strony. Zdaniem organu jest wątpliwe czy Stowarzyszenie [...] może być kwalifikowane jako strona w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Stowarzyszenie było działającym w toku prowadzonego przez organ nadzoru postępowania podmiotem na prawach strony. Pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym może być bardzo zróżnicowana. Organizacja społeczna może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie zaś z przepisem art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony lub, nie uczestnicząc w tym postępowaniu na prawach, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Wyłączenie członka organu kolegialnego w oparciu o brzmienie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. ma służyć odsunięciu od rozpatrywania sprawy, w której ów członek był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Chodzi tu niewątpliwe o zachowanie bezstronności w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu kwestii, co do której może zachodzić bezpośrednie zainteresowanie członka organu kolegialnego jako przedstawiciela strony. Jeżeli bowiem następstwem prowadzonego postępowania administracyjnego jest przydanie stronie postępowania określonych praw i obowiązków, to logicznym następstwem takiego stanu rzeczy jest stwierdzenie, iż przedstawiciel strony działający jako członek organu kolegialnego rozstrzygający sprawę nie będzie w stanie zachować bezstronności i obiektywizmu w swym postępowania. W przypadku organizacji społecznej, a zwłaszcza jej przedstawiciela, trudno jest zaś doszukiwać się znamion tego rodzaju działania. Organizacja społeczna, działająca na prawach strony, nie realizuje w postępowaniu swych własnych interesów, lecz dba o zachowanie interesu społecznego oraz innych dóbr publicznych.

Organ podkreślił, iż protokół ustaleń Nr [...] stwierdza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało podjęte jednogłośnie głosami: [...], [...], [...], [...] oraz [...], a więc ewentualne wyłączenie [...] i [...] nie miałoby jakiegokolwiek wpływu na legalność działania organu nadzoru, albowiem nie oznaczałoby utraty przez ten organ administracji publicznej kworum, wynoszącego trzy osoby, które jest niezbędne do podjęcia prawnie skutecznej uchwały, zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ uznał je za bezzasadne. W ocenie organu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, w tym zwłaszcza zbadano stan faktyczny z punktu widzenia zachodzenia okoliczności, o których mowa w art. 7 pkt 2 ustawy nowelizującej. Wnioskowana zmiana nie była uzasadniona interesem członków Funduszu skoro sama strona skarżąca wskazała, iż w wyniku tej zmiany członek Funduszu straci średnio [...] zł. Trudno dostrzec gwarancję, iż dzięki podwyższeniu górnego limitu opłaty za zarządzanie zostanie osiągnięta taka stopa zwrotu, która niwelowałaby stratę członków Funduszu. Z danych przedstawionych przez skarżącego wynikało, iż z uzyskanych [...] mln zł w wyniku de facto podwyższenia opłaty za zarządzanie jedynie [...] mln zł zostałoby przeznaczone na inwestycje w Towarzystwo związane z zarządzaniem Funduszem, natomiast pozostałe środki stanowiłyby zysk akcjonariuszy.

Zdaniem organu nadzoru przepis art. 136 ust. 2a ustawy i o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych i art. 7 ustawy zmieniającej prowadzą do tego samego celu tzn. obniżenia poziomu opłaty za zarządzanie w miarę wzrostu poziomu aktywów. Taki był cel zmiany sytemu opłat - obniżenie kosztów systemowych obciążających członków otwartych funduszy emerytalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.- dalej jako p.p.s.a.).

Rozpatrując wniesioną skargę, Sąd uznał ją za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to dotyczy art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami członek organu kolegialnego – w niniejszej sprawie Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych – podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Jak słusznie podniosła skarżąca, wyłączenie to obejmuje wszelkie formy udziału członka organu kolegialnego w danym postępowaniu, w tym udział w samym wydawaniu decyzji.

Na mocy postanowienia organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. Stowarzyszenie [...] – w skład [...] którego wchodzili [...] i [...] – zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako organizacja społeczna uczestniczyło w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

W [...] 2005 r. nastąpiła zmiana w składzie organu, polegająca na powołaniu dwóch członków: [...] i [...]. Wystąpiła więc sytuacja, w której ww. osoby wchodziły w skład organu kolegialnego, a jednocześnie były pełnomocnikami ([...]) organizacji uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony, a więc spełniona została dyspozycja art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Co prawda literalne brzmienie pkt 4 powołanego przepisu wskazuje jedynie na "przedstawiciela strony", jednak – zdaniem Sądu – sformułowanie to odnosi się również do organizacji społecznej, skoro – jak stanowi art. 31 § 3 k.p.a. – działa ona "na prawach strony".

Działanie na prawach strony oznacza, że organizacja dopuszczona do udziału w postępowaniu korzysta z wszystkich uprawnień procesowych, jakie przysługują stronie. Podkreśla się w doktrynie, że podmiot taki nie może dokonywać jedynie czynności, będących przejawem zasady dyspozycyjności postępowania administracyjnego, przykładowo wnioskowania o zawieszenie, bądź też umorzenie postępowania (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 261), a instytucja wyłączenia z mocy prawa członka organu z pewnością nie pozostaje w sferze dyspozycyjności strony. Zasadnym więc jest wniosek, że przyznanie organizacji społecznej na prawach strony niemal tak szerokich uprawnień, jak samej stronie postępowania, skutkuje stwierdzeniem, że również do niej odnosi się zasada wyłączenia członka organu kolegialnego, sformułowana w art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, sformułowanie użyte w tymże pkt 4: "przedstawiciel jednej ze stron", wskazuje, że mowa nie tylko o stronie w ścisłym rozumieniu tego słowa, a więc o podmiocie wskazanym w art. 28 k.p.a., ale też o każdym innym podmiocie, który występuje jako strona, bądź też przysługują mu uprawnienia strony postępowania. Odmienne (zawężone) rozumienie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia bezwzględnego prawa strony skarżącej do bezstronnego rozpoznania jej sprawy.

Sąd uznał, że w związku z występowaniem [...] i [...] zarówno w składzie organu, jak i w roli pełnomocników Stowarzyszenia [...], osoby te powinny być z mocy prawa wyłączone od udziału w postępowaniu. Należy zaznaczyć, że Stowarzyszenie bardzo [...] uczestniczyło w postępowaniu na całym jego etapie, [...] przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.

Fakt uczestniczenia dwóch osób w odmiennych rolach procesowych mógł naruszyć prawo strony do bezstronnego rozpoznania sprawy, gdyż z art. 24 § 1 k.p.a. wynika dla organu obowiązek bezstronnego, sumiennego i rzetelnego załatwienia sprawy administracyjnej (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, str. 226). Dlatego też, występowanie [...] i [...] jako przedstawicieli Stowarzyszenia w sposób uzasadniony mogło wzbudzić wątpliwości strony co do rzetelnego załatwienia sprawy. Należy dodać, że pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. skarżąca wskazała, że w jej ocenie zachodzi podstawa wyłączenia dwóch członków organu [...] oraz [...] od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, a w toku rozprawy administracyjnej, w dniu [...] stycznia 2006 r., skarżąca ponownie podniosła tę kwestię. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zagadnienie to zostało rozważone przez organ, ponieważ w uzasadnieniu tej decyzji jest tylko krótka wzmianka, że pismo skarżącej z [...] grudnia 2005 r. wpłynęło do organu i jaka była jego treść. Pominięcie ww. pisma skarżącej wskazuje na naruszenie przepisów art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to podważa zaufanie obywateli do organów państwa, którego pogłębianie należy w myśl art. 8 k.p.a. do podstawowych obowiązków każdego organu administracji publicznej, dlatego też – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie doszło do naruszenia fundamentalnej zasady bezstronności postępowania administracyjnego.

Przyczynę wyłączenia członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu stanowi jego udział w postępowaniu w charakterze przedstawiciela strony lub występowanie w tym charakterze w postępowaniu jego małżonka, krewnych, powinowatych do drugiego stopnia oraz osób przysposobionych, związanych opieką lub kuratelą. Pojęcie przedstawicielstwa należy w tym przypadku rozumieć tak, jak jest to uregulowane w kodeksie cywilnym. Chodzi tu zatem o przedstawicielstwo ustawowe i pełnomocnictwo z art. 96 k.c., czyli umocowanie do działania w cudzym imieniu oparte na oświadczeniu osoby reprezentowanej. [...] i [...] – jak wynika z odpisu z KRS Stowarzyszenia [...] – reprezentowali tę organizację jako [...], a więc byli jej przedstawicielami w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego znajduje swe zastosowanie tylko w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej, a podstawą wyłączenia członka organu kolegialnego nie jest sam fakt, iż był on kiedykolwiek przedstawicielem strony w jakimkolwiek postępowaniu, lecz w sprawie, która jest aktualnie rozpoznawana przez organ administracji publicznej. Tylko fakt bycia przedstawicielem w sprawie, która obecnie jest przedmiotem rozstrzygania przez organ uzasadnia wyłączenie członka organu kolegialnego od udziału w sprawie z mocy prawa, która to sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Wyłączenie członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu z przyczyn wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. następuje z mocy prawa, przez co staje się on niezdolny do udziału w tym postępowaniu z racji istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że nie jest konieczne wydanie postanowienia o wyłączeniu członka z tej przyczyny. Jak wskazuje A. Wróbel (M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, str. 227), nawet gdyby założyć, że wydanie takiego postanowienia jest niezbędne ze względów dowodowych, co można uzyskać w drodze odpowiedniego wpisu do protokołu, to postanowienie takie mogłoby mieć jedynie charakter deklaratywny. Na przyczyny wyłączenia członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu można się powoływać z chwilą ich zaistnienia, a nie z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o wyłączeniu. W razie wydania takiego postanowienia nie może ono ograniczać się do wskazania członka wyłączonego z mocy prawa od udziału w postępowaniu, lecz powinno wyznaczać inną osobę do prowadzenia sprawy (art. 26 § 1 k.p.a.).

Nie sposób podzielić stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza sankcji wzruszalności decyzji w razie niewłaściwego składu organu kolegialnego. Zdaniem Sądu, zastosowania przepisu o wyłączeniu członka organu nie można ograniczać do sytuacji z art. 27 § 2 k.p.a. tzn. niezdolności do działania wskutek braku kworum. Udział osoby, która powinna podlegać wyłączeniu, może stać się podstawą wznowienia postępowania, ponieważ art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprowadza jedynie domniemanie wpływu takiego wyłączenia na byt decyzji administracyjnej. Wbrew twierdzeniom organu, udział innych osób, które mogłyby same podjąć w danym przypadku decyzję administracyjną, nie stanowi dostatecznej i wystarczającej gwarancji prawidłowości rozstrzygania przez organ kolegialny.

Postępowanie niniejsze toczyło się nie tylko w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale też było uregulowane w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych (Dz. U. Nr 124, poz. 1153 z późn. zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej organ nadzoru podejmuje rozstrzygnięcia, w tym wydaje decyzje i postanowienia określone w przepisach odrębnych, w drodze uchwały. Według art. 11 ust. 3 ww. ustawy uchwały te podejmowane są zwykłą większością głosów w obecności co najmniej trzech osób wchodzących w skład organu. Oznacza to, iż kworum przewidziane przepisami prawa wynosi trzech członków organu kolegialnego i taka też liczba jest niezbędna dla podjęcia przez organ nadzoru prawnie skutecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. W oparciu o zapisy protokołu ustaleń Nr [...] można stwierdzić, że sprawa została rozpatrzona w pełnym pięcioosobowym składzie, a rozstrzygnięcie administracyjne jednogłośnie zostało podjęte przez [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ niesłusznie stwierdził, że uczestniczenie w posiedzeniu [...] oraz [...], podlegających wyłączeniu w oparciu o przepisy art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być w żaden sposób interpretowane przez skarżącą jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, a wyłączenie tych osób nie miałoby jakiegokolwiek wpływu na legalność działania organu, gdyż nie oznaczałoby utraty przez ten organ administracji publicznej kworum, wynoszącego trzy osoby, które jest - zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych - niezbędne do podjęcia prawnie skutecznej uchwały. Dla naruszenia bowiem przepisów postępowania wystarczająca jest jedynie hipotetyczna możliwość jakiegokolwiek wpływu osób podlegających wyłączeniu na podjętą decyzję, a nie – jak błędnie interpretuje organ – stwierdzenie, że wpływ taki ostatecznie zaistniał.

Podsumowując, należy stwierdzić, że instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego stanowi prawne zabezpieczenie przed powstaniem konfliktu interesów. Stanowi jednocześnie najsilniejszą gwarancję procesową zasady bezstronności działania organów administracji publicznej, jak również urzędników biorących udział w postępowaniu. Wyłączenie stanowi realizację wąskiej koncepcji bezstronności, która zakłada uniezależnienie treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego od podmiotu go wydającego. Dlatego też, ww. członkowie organu, wobec niemożności przedsięwzięcia czynności urzędowych pozostających w związku z określoną sprawą ze względu na zachodzące przeszkody ustawowe, powinni zostać z mocy prawa wyłączeni od udziału w rozpoznawaniu sprawy. Wyłączenie członka organu kolegialnego służyć powinno przede wszystkim urzeczywistnieniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, określonej w art. 8 k.p.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze k.p.a ma zastosowanie do [...] stowarzyszenia, które uczestniczy w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Wykładnia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazuje, że opisane wyżej działanie organu daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W konsekwencji stwierdzenie przez Sąd naruszenia ww. przepisów postępowania powoduje, że rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe. Ewentualna ocena rozstrzygnięcia organu w pozostałym zakresie będzie możliwa dopiero po stwierdzeniu, iż skład tego organu był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś koszty zasądzono stosownie do art. 200 p.p.s.a.