Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 133/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3 ,art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi H. K., M. C. i A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących H. K., M. C. i A. C. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu 8 czerwca 2015 roku H. K., M. C. i A. C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie wniosku W. C. z dnia 30 grudnia 1990r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wnieśli o :

1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od wydania wyroku,

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi - Wojewodzie [...] grzywny w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,

4. zasądzenie od organu - Wojewody [...] na rzecz skarżących wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, iż spadkodawczyni skarżących W. C. zwróciła się w dniu 30 grudnia 1990r. z wnioskiem o przyznanie ekwiwalentu z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. Starosta [...] przekazał akta w sprawie z wniosku W. C. Wojewodzie [...]. W dniu [...] organ wydał decyzję, w której w części przyznał skarżącym prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższą decyzję w części zaskarżyła H. K.. Decyzją z dnia [...] października 2014r. Minister Skarbu uchylił decyzję organu I instancji w części zaskarżonej przez H. K., wskazując jednocześnie, iż w pozostałym zakresie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stała prawomocna. Następnie wnioskiem z dnia 26 stycznia 2015r. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Skarbu o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2014r. Pismem z dnia 26 lutego 2015r. Minister Skarbu poinformował, iż brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności swojej decyzji.

Wobec wniosków nie mających podstaw prawnych w obowiązujących przepisach prawa a będącym w ocenie skarżących działaniem pozornym organu, co bez wątpienia prowadzi do przewlekłości prowadzonego postępowania, w dniu 6 marca 2015r. skarżący wnieśli do Ministra Skarbu zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], wnosząc o uznanie, iż niezałatwienie sprawy przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. Minister Skarbu uznał zażalenie za zasadne, wyznaczył organowi I instancji dwu miesięczny termin na wydanie decyzji, jednakże nie stwierdził, iż przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z takim stanowiskiem nie zgodzili się skarżący i podkreślili, iż organy administracji państwowej na żadnym etapie trwającego 25 lat postępowania wyjaśniającego nie wydały postanowienia o jego zawieszeniu. Nie można również na gruncie niniejszej sprawy przypisać winy w działaniu strony, która na każde wezwanie organu niezwłocznie przedkładała dokumenty, oświadczenia w których posiadaniu się znajdowała lub w których posiadanie mogła wejść.

Żaden z przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie określa innych terminów na załatwienie sprawy niż określone w § 3 przepisu 35 kpa. W w/w ustawie ustawodawca przewidział możliwość wyznaczenia 6 miesięcznego terminu na usunięcie braków wniosku, jednakże przepis ten w ocenie skarżących nie może służyć do prowadzenia postępowania przez 25 lat. Korzystanie przez organ I instancji z uprawnień przewidzianych w art. 6 w/w ustawy w toku przedmiotowego postępowania jest nadużyciem i doprowadziło do wypaczenia postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] od chwili otrzymania akt od Starosty [...] pierwsze czynności podjął w styczniu 2008 r. - przesłuchanie świadków. Tym samym w sprawie przez okres 3,5 roku nie podejmowano żadnych istotnych czynności zmierzających do wydania decyzji.

Już sama analiza akt postępowania toczącego się przed Wojewodą [...] zdaniem strony wskazuje, iż urzędnicy przez 10 lat toczącego się postępowania sporządzili 10 pism, z czego tylko decyzja z dnia [...], następnie w części uchylona przez Ministra Skarbu była merytoryczną, która wymagała większego nakładu czasu do jej sporządzenia, zaś kierowane raz w roku ponaglenia do innych instytucji o udzielenie odpowiedzi w ocenie skarżących było zbyt opieszałe.

W decyzji z dnia [...] października 2014r. Minister Skarbu zalecił organowi I instancji, aby ten zwrócił się do Państwowego Archiwum Obwodu Wołyńskiego w Ł., Archiwum Państwowego w Ł. i Archiwum Państwowego w E. a także aby przeprowadził rozprawę z udziałem stron. Czynności te organ I instancji mógł przeprowadzić we wcześniejszym etapie postępowania.

Skarżący podnieśli także, iż pomimo wyznaczenia przez Ministra Skarbu dwumiesięcznego terminu na wydanie decyzji organ I instancji do dnia wniesienia skargi nie wyznaczył terminu rozprawy administracyjnej zgodnie z zaleceniami organu II instancji wskazanymi w decyzji z dnia [...].10.2014r. Przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia stanu faktycznego w latach 1930-1945 a tym samym z każdym dniem maleją szansę na przesłuchanie świadków z tamtego okresu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania: wnioskiem z 30 grudnia 1990 r. W. C. wystąpiła o wypłacenie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami w miejscowości R.- B. tj. grunt o pow. 1,0925 ha dzierżawiony od 1936 r. przez R. C. następnie użytkowany przez J. C. oraz budynki. Przedmiotowy wniosek wraz z aktami został przekazany do Wojewody [...] postanowieniem Starosty [...] z [...] marca 2004 r.

Pismem z 29 października 2007 r. H. K. i M. C., zostali poinformowani jakie dowody zgodnie z obowiązującą ustawą należy złożyć w celu udokumentowania pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 18 listopada 2007 r. H. K. złożyła żądane dokumenty, zaś w dniu 12 grudnia 2007 r. wystąpiła o przesłuchanie wskazanych świadków w miejscu ich zamieszkania, których organ przesłuchał w dniu 25 stycznia 2008r.

Wnioskiem z 25 stycznia 2008 r. Pani H. K. wystąpiła o zawieszenie postępowania w związku z koniecznością przeprowadzenia sprawy spadkowej po rodzicach J. i W. C. W dniu 26 marca 2008 r. Sąd Rejonowy w K. wydał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. C., T. C. i W. C. Postanowienie dostarczono w dniu 18 kwietnia 2008 r. związku z powyższym odstąpiono od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Pismem z 4 sierpnia 2008 r. wezwano Panią H. K. do dostarczenia oryginałów dokumentów dotyczących dzierżawy pozostawionej nieruchomości, dokumenty wpłynęły 19 sierpnia 2008 r.

W związku z faktem, iż złożone do protokołu oświadczenia świadków pozostawały w sprzeczności z dokumentami urzędowymi pismem z 4 września 2009 r. wezwano strony postępowania do dostarczenia dokumentów potwierdzających prawo własności do pozostawionej nieruchomości. W wezwaniu wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do 30 listopada 2009 r.

H. K. pismem z dnia 12 października 2009 r. poinformowała, że wszystkie dokumenty jakie były w jej posiadaniu zostały dostarczone do akt sprawy.

W związku z powyższym pismem z 30 listopada 2009 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego w Ł. i do Archiwum Akt Nowych w W. z prośbą o odszukanie dokumentów dotyczących pozostawienia nieruchomości w miejscowości R. B.. Również wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do 28 lutego 2010 r. Z uwagi na negatywne odpowiedzi archiwów w kraju dotyczące pozostawionej nieruchomości 1 marca 2010 r. wystąpiono do Konsulatu Generalnego RP w Ł. z prośbą o pomoc w uzyskaniu dokumentów, jednak przebiegu kwerendy w przedmiotowej sprawie był negatywny.

Z uwagi na brak wymaganych dokumentów świadczących o własności nieruchomości gruntowej J. C. w R.-B., strony postępowania pismem z 29 czerwca 2012 r. zostały ponownie wezwane do dostarczenia brakujących dokumentów. W wezwaniu wyznaczono termin zakończenia postępowania do 31 marca 2013 r.

Na powyższe wezwanie odpowiedziała jedynie H. K. pismem z 6 sierpnia 2013 r., informując o braku wymaganych dokumentów.

W trakcie prowadzonego postępowania organ l instancji mimo przeprowadzonych poszukiwań w archiwach w kraju i zagranicą nie uzyskał dokumentów świadczących o własności nieruchomości położonej w R.-B. również strony postępowania nie dostarczyły takich dokumentów.

Wojewoda [...] pozytywnie ocenił zebrany materiał dowodowy w części nieruchomości budynkowych i wezwał strony postępowania m. in. do dołączenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość pozostawionych w R.-B., woj [...] nieruchomości. Jednocześnie wyznaczono termin załatwienia sprawy do 30 września 2014 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] potwierdził stronom prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości budynkowych przez J. C. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Po odwołaniu strony od ww. decyzji Wojewody [...], Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] w części dotyczącej odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za grunt o powierzchni 1,0925 ha położony w miejscowości R.-B. poza obecnymi granicami RP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w tym zakresie.

Wojewoda [...] pismem z 26 stycznia 2015 r. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].

Pismem z 26 lutego 2015 r., które wpłynęło 3 marca 2015 r. Minister Skarbu Państwa poinformował, iż brak jest podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z 30 października 2014 r. i przesłał akta sprawy celem dalszego prowadzenia postępowania.

Organ skierował do realizacji decyzję Wojewody [...] z [...], potwierdzającą prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości budynkowych przez J. C. poza obecnymi granicami RP. Bank Gospodarstwa Krajowego zrealizował wypłatę.

Natomiast w stosunku do części uchylonej decyzji dotyczącej gruntu o powierzchni 1,0925 ha w celu uzyskana dokumentów potwierdzających własność pozostawionej nieruchomości wystąpiono w dniu 16 marca 2015 r. do Archiwum Państwowego w Ł. oraz w dniu 17 marca 2015 r. do Archiwum Państwowego w E., Konsulatu Generalnego w RP w Ł. oraz stron postępowania.

W dniu 12 marca 2015 r. wpłynęło zażalenie H. K., M. C., A. C. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...].

Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy termin - 2 miesiące na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty H. K., M. C. i A. C. w części dotyczącej nieruchomości gruntowej.

Zdaniem Wojewody z przebiegu postępowania wynika, że to organ prowadzący postępowanie a nie strona w interesie, której leży udokumentowanie faktu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP czynił poszukiwania w archiwach krajowych i zagranicznych. Organ przedłużając termin postępowania, który wynikał m. in. z oczekiwania na dokumenty umożliwił również stronie poszukiwanie dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 wspomnianej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 p.p.s.a. został zmieniony na podstawie art.1 pkt 40 w/w ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – należy stosować art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. (publik.: M.P.2015.179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783,46 zł.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37

§ 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy

(art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności takiej skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez stronę skarżącą wskazanego wyżej trybu, bowiem

w dniu 12 marca 2015 roku strona skierowała do Ministra Skarbu Państwa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z [...]kwietnia 2015 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy termin -2 miesiące na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania, a więc w tym przypadku stan tego postępowania wynikający z faktu wydania w dniu [...] decyzji kończącej postępowanie administracyjne w pierwszej instancji. Ponieważ organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem zakończył postępowanie administracyjne wydając decyzję administracyjną, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stosownie do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności" Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ działał przewlekle, wobec zakończenia kontrolowanego postępowania decyzją z dnia [...], odpadła przesłanka wydania przez tut. sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji orzeczono w pkt 1 sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzeniu postępowania, przy czym jedynie w zakresie zobowiązania do wydania aktu. Należy jednocześnie zauważyć, że z uwagi na treść art. 149 § 1 p.p.s.a., wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi przez organ decyzji nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy,

iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a.,

to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe,

a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego - Państwo i Prawo 2011/6/30).

Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości,

lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie

od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka

w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (www.cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził również, iż dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania

w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych

w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski,

R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak,

J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.).

Warto zauważyć, że postępowanie wszczęto na wniosek W. C. z 1990 r., zaś w 2004 r. - gdy Wojewodzie przekazano sprawę zgodnie z właściwością - w aktach już znajdowały się istotne dowody: kopie umowy dzierżawy gruntu z 1932 r., kopia umowy cesji na rzecz wstępnego skarżących z 1936 r. i oświadczenia świadków o pozostawionym majątku nieruchomym z 1962 r. Powyższe wynika z metryki sprawy z 2004 r. na karcie 25 akt administracyjnych. Jednak aż do 2007 roku z niewiadomych względów Wojewoda nie podjął żadnej czynności w sprawie, co należy ocenić jako nieuzasadnioną zwłokę. Dopiero w 2008 r. organ przesłuchał dwóch świadków. W 2009 r. organ wykonał tylko dwie czynności – zwrócił się do strony i archiwów o nadesłanie dokumentów. I choć w 2010 r. uzyskano informacje z jednego archiwum, kolejne dwie czynności (polegające na ponagleniu drugiego archiwum i ponawiające wezwanie do stron) organ podjął w 2011 r. i 2012 r., a więc znowu bardzo opieszale. W roku 2013 organ nie zebrał żadnych nowych materiałów w sprawie, a następnie w 2014 r. organ wezwał stronę do złożenia operatu szacunkowego. Decyzją z [...] Wojewoda potwierdził prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP , jednak orzeczenie to w części uchylił Minister decyzją z [...] października 2014 r., zaś od tego czasu Wojewoda nie zebrał już nowego materiału dowodowego. Wreszcie decyzję z dnia [...] wydano po wniesieniu skargi na przewlekłość.

Z powyższego syntetycznego zestawienia dat wynika, że organ podejmował czynności w dużych odstępach czasowych (raz na pół roku albo raz na rok), a w okresie lat 2004-2007 nie podjął nawet żadnej. Warto też zauważyć, że część z czynności organu mijała się z celem, np. taką pozorną czynnością Wojewody był wniosek z dnia 26 stycznia 2015 r. do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności jego decyzji z [...] października 2014r. (organ I instancji nie ma możliwości uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do aktu organu II instancji), czy ponowne zwrócenie się do archiwów w dniach 16-17 marca 2015 r., które już wcześniej udzielały odpowiedzi.

Reasumując, w ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Wojewoda [...] do dnia [...] prowadził przewlekle postępowanie.

W pkt 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na ocenę powyższego miało wpływ to, że stan taki utrzymywał się przez 25 lat, zaś organ przez cały ten okres prowadził postępowanie tak bardzo opieszale, że nawet nie zdążył zareagować na wniosek o zawieszenie postępowania z dnia 25 stycznia 2008 r. z uwagi na śmierć strony zanim skończyło się postępowanie spadkowe i odpadła przesłanka do zawieszenia postępowania.

W zaistniałej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy wnioskowaną przez stronę skarżącą wysokość grzywny Sąd uznał za wygórowaną. W ocenie Sądu zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w kwocie 2000 złotych, jako adekwatnej do stopnia naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji.

LS