Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 108/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 14, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 listopada 2013 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia 24 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] nakazał firmie "P" spółka Akcyjna, ul. P., K. rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 124,0 m2, powstałego w wyniku nadbudowy i rozbudowy dwóch budynków niemieszkalnych - zlokalizowanego w K. na posesji przy ul. P., na działce nr [...] obr. [...], z wyłączeniem muru granicznego pomiędzy ww. działką, a działką nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 3 lutego 2011 r. wpłynął do niego wniosek o przeprowadzenie postępowania kontrolnego na działce nr [...] obr [...], w związku z postawionym na niej budynkiem biurowym. PINB przeprowadził kontrolę w terenie. W jej trakcie ustalono, że do budynku przy ul. P. w K. dobudowany jest budynek jednokondygnacyjny, w rzucie posiadający kształt przypominający literę L, zabudowany ścianami z cegły i ocieplony. Jego dach pokryto częściowo papą, a częściowo blachą trapezową. Budynek posiada instalację elektryczną. Ponadto stwierdzono, iż budowa obiektu została w całości zakończona. W trakcie kontroli pełnomocnik firmy "P" Spółka Akcyjna w Upadłości Likwidacyjnej oświadczył, że według jego wiedzy robót tych nie wykonywał obecny właściciel, który jedynie przeprowadził prace adaptacyjne, niewymagające pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 6 maja 2011 r. PINB zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z prośbą o informację, czy na posiadanych przez UM mapach na dzień 31 grudnia 2007 r. jest naniesiony budynek będący przedmiotem postępowania. W dniu 26 maja 2011 r. wpłynęła odpowiedź na pismo PINB informująca, iż na działce nr [...] obr [...] istniały poza budynkiem nr [...] dwa mniejsze. Jeden "o funkcji użytkowej "g" (budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa) przylegający do północnej ściany budynku mieszkalnego (...) oraz budynek również o funkcji użytkowej "g" przylegający do wschodniej granicy działki nr [...] obr. [...]". W piśmie tym UM wskazał również, że "na dzień 31 grudnia 2007 na działce nr [...] obr. [...] istniały przedstawione na załączniku nr (kopie mapy ewidencyjnej sekcje 1020 D, 1021 C) " (18-20 akt PINB).

Pismem z dnia 23 maja 2011 r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta poinformował PINB, że od dnia 1 stycznia 2007 r. nie została wydana żadna decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę, rozbudowę i nadbudowę budynku zlokalizowanego przy ul. P. w K..

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnej nadbudowy i rozbudowy dwóch budynków niemieszkalnych zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] w K., w wyniku których powstał obiekt budowlany o jednolitej bryle. Jednocześnie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył obowiązek na firmę "P" Spółka Akcyjna w Upadłości Likwidacyjnej przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2012 r.: ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Firma "P" Jadło Spółka Akcyjna w Upadłości Likwidacyjnej nie dostarczyła w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, w związku z czym w dniu 24 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podst. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję o rozbiórce.

Od decyzji tej odwołała się firmy "P" Spółka Akcyjna w Upadłości Likwidacyjnej, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 konstytucji RP, naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.) polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz wadliwe uzasadnienie decyzji. W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia 15 listopada 2013 r., znak [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, póz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy zaistniały przesłanki do nałożenia na firmę "P" Spółka Akcyjna w Upadłości Likwidacyjnej obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] obr [...] w K..

Z analizy akt sprawy wynika, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem parterowym o powierzchni ok. 124 m2, a zatem stanowi obiekt budowlany na realizację którego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, że powstał on z nadbudowy i rozbudowy dwóch budynków niemieszkalnych, zlokalizowanych na działce przy ul. P. w K.. Budynki te, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, istniały w momencie nabywania własności przedmiotowej działki przez firmę "P" Spółka Akcyjna w Upadłości Likwidacyjnej. Nadto, jak wynika z pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z dnia 25 maja 2011 r., jeden z tych budynków o funkcji użytkowej "g" (budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa) przylegał do północnej ściany budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na działce nr [...] obr. [...], natomiast drugi- również o funkcji użytkowej "g", przylegał do wschodniej granicy działki.

W ocenie WINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny uznać, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przeprowadzone roboty budowlane jako nadbudowę i rozbudowę. Na powyższe nie pozwala w szczególności porównanie dokumentacji fotograficznej przesłanej wraz z pismem z dnia 31 maja 2011 r. przez R. S. (49-56 akt PINB) z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin na działce nr [...] obr. [...] w z dnia 7 lipca 2011 r. (57-61 akt PINB) oraz zdobytymi w trakcie kontroli z dnia 21 kwietnia (6-10 akt PINB).

Również orzeczenie organu I instancji o nakazie rozbiórki całego obiektu budowlanego o jednolitej bryle i powierzchni zabudowy 124,0 m2 będącego przedmiotem niniejszego postępowania należy uznać w świetle zgromadzonego materiału dowodowego za błędne, świadczy bowiem o tym, że organ I instancji przyjął, iż na posesji przy ul. P., na działce nr [...] obr. [...] znajduje się budynek w całości stanowiący samowolę budowlaną, pomimo iż jak wskazano w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia 24 lipca 2012 r. powstał on wskutek rozbudowy i nadbudowy budynków o funkcji użytkowej znajdujących się na działce przed dokonaniem prac budowlanych. PINB nie wykazał w szczególności, by wspomniane budynki niemieszkalne utraciły wskutek samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych samodzielny charakter, a także by rozmiar ingerencji w ich substancję sprawił, że mamy do czynienia z zupełnie nowym, samowolnie wykonanym obiektem powstałym w wyniku nadbudowy i rozbudowy dwóch budynków niemieszkalnych, co uzasadniałoby nakazanie rozbiórki całego obiektu zlokalizowanego działce nr [...] obr [...] w K..

Trafnie zauważył skarżący w odwołaniu z dnia 13 sierpnia 2012 r., że "w przypadku ustalenia, ze cały (od podstaw) obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasada zawartą w art. 48 p.b. można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa zasada jest szczególnie istotna właśnie w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona " (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 328/10).

Pamiętać również należy, że decyzja o nakazie rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny, jej celem zaś jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00). Mając to na uwadze organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić w jakim zakresie budynek znajdujący się na działce nr [...] obr. [...] w K. stanowi samowolę budowlaną i w tym zakresie prowadzić dalsze postępowanie w sprawie.

Mając na uwadze powyższe WINB wskazał, iż w decyzji organu I instancji znajdują się sprzeczności wpływające na jej prawidłowość, które muszą zostać wyjaśnione poprzez zgromadzenie w sprawie kompletnego materiału dowodowego wyjaśniającego sprawę co do istoty.

WINB wskazał również, że powołane wyżej przepisy artykułów 48 i 49 ustawy Prawo budowlane przewidują możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3) oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), zaś dopiero niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4). Z nadesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] wszczął w niniejszym przypadku procedurę legalizacyjną, bowiem postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r. zobowiązał właściciela nieruchomości do przedłożenia do dnia 31 lipca 2011 r. dokumentów zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest możliwe wszczęcie postępowania legalizacyjnego w przypadku ustalenia, że realizacja inwestycji sprzeczna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów w techniczno- budowlanych. Organ I instancji musiał wcześniej ocenić zgodność przeprowadzonych prac budowlanych z wyżej wspomnianymi przepisami skoro wszczął w sprawie postępowanie legalizacyjne. Bezpodstawne są zatem twierdzenia pełnomocnika skarżącego, iż w tym zakresie organ I instancji dopuścił się nadużycia kompetencji, podjął decyzję z przekroczeniem granic prawa oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności. Na marginesie wskazać należy, że niezrozumiałym jest kwestionowanie przez pełnomocnika skarżącego kwestii wszczęcia postępowania legalizacyjnego, skoro było to działanie dla skarżącego korzystne.

Trafnym jednak okazał się zarzut skarżącego, iż zakreślony postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 r. dwumiesięczny termin na dostarczenie wymaganych w procesie legalizacji dokumentów był zbyt krótki i niemożliwym było wywiązanie się przez skarżącego z nałożonych obowiązków. Skompletowanie niezbędnej w procesie inwestycyjnym dokumentacji wymaga dłuższego czasu, co wiąże się nie tylko z potrzebą uzyskania planów budowlanych, ale także wymaganych prawem rozstrzygnięć innych organów administracyjnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie "wyznaczając stronie termin do dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. organ powinien uczynić to w taki sposób, aby wyznaczony termin był terminem realnym- pozwalającym obiektywnie i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy na wykonanie nałożonych obowiązków. (...) Termin ten może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 708/10).

Organ II instancji podkreślił, że "decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób czytelny, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 k.p.a. - wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji" - wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 18/10). Nadto "sentencja powinna być sformułowane jasno i precyzyjnie, w ten sposób by było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Inaczej rzecz ujmując, rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone" - wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 586/10).

W myśl powyższego, a także biorąc pod uwagę lokalizację oraz kształt obiektu będącego przedmiotem postępowania, wskazanie przez PINB w K. Powiat [...] było zbyt ogólnikowe i na tyle nieprecyzyjne, że w przypadku skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego istniałoby duże ryzyko jej niewykonalności.

Odnosząc się jeszcze na marginesie do zarzutów skarżącego WINB poinformował, iż następcy prawni inwestorów uzyskując prawo własności nieruchomości wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z nieruchomością na której został zrealizowany nielegalnie obiekt budowlany, a zatem do nich powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzje zmierzające do usunięcia skutków samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 231/13). Prawidłowe było zatem skierowanie decyzji do obecnego właściciela nieruchomości pomimo, twierdzeń skarżącego, zgodnie z którymi roboty o których mowa w przedmiotowej decyzji wykonywał poprzedni właściciel nieruchomości.

Biorąc pod uwagę całokształt sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdził, że równocześnie uchylone zostaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 1 czerwca 2011 r., a zatem organ I instancji powinien ponownie wdrożyć w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne, wydając postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. S., zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a to poprzez brak przyjęcia jakiegokolwiek uzasadnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikającego z zagrożenia katastrofą budowlaną

- naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż podstawą uchylenia decyzji może być okoliczność nie przedłożenia wymaganej dokumentacji spowodowane zawinionym działaniem (zaniechaniem) organu administracji wyznaczającym termin.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zaskarżoną decyzją nie sposób się pogodzić, albowiem decyzją nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 24.07.2012 r. znak [...] - nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego, który po pierwsze stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia zarówno osób tam przebywających, jak i sąsiadów obocznych posesji, co udokumentowano w sposób szczegółowy w trwającym przeszło dwa lata postępowaniu kontrolnym, a popartym opinią biegłego sądowego rzeczoznawcy do spraw budowlanych, która to opinia również znajduje się w aktach przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zważa, albo nie reaguje na bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, zwłaszcza, iż przedmiotowy budynek został posadowiony bez jakiejkolwiek zgody, co potwierdza znajdujące się w aktach postępowania pismo Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta, informujące Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż od dnia 1 stycznia 2007r. nie została wydana żadna decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę, rozbudowę i nadbudowę budynku zlokalizowanego przy ul. P. w K..

Jednocześnie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2011 roku PINB na podstawie art.48 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane nałożył obowiązek na firmę "P" SA w Upadłości Likwidacyjnej przedłożenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Spółka "P" SA w upadłości likwidacyjnej nie dostarczyła w zakreślonym terminie, czyli do dnia 31 lipca 2012 roku żadnych dokumentów. Ten termin nie był zbyt krótki, bowiem od tego momentu upłynęło znacznie więcej czasu, a właściciel nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem - i tak nie przedłożył wymaganych dokumentów, a dalsze wyznaczanie terminów nic nie zmieni.

Ponadto zupełnie nie zrozumiałym wydaje się fakt nie zwrócenia żadnej uwagi na zagrożenie budowlane jakie niesie za sobą pękający w wielu miejscach mur graniczny, o który oparta została konstrukcja i zadaszenie samowoli budowlanej, a która zrealizowana została bez jakichkolwiek udokumentowanych przepisami prawa planów, ani projektów. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w żadnym stopniu do tego zasadniczego problemu. W związku z powyższym na uwadze mieć należy przede wszystkim, że w realizacji przedmiotowej budowy nie brał udział żaden inżynier, żaden kierownik budowy nie kierował prowadzonymi pracami, nie musiał, bowiem - żaden architekt nie zaprojektował tej budowli, dlatego wydaje się wielce prawdopodobnym, że z tych przyczyn budynek pęka, osiada i stanowi zagrożenie realne - o czym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ II Instancji nie wspomina, ani też się do tego nie odnosi.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. odkreślono, że w tej sprawie nie stwierdzono stanu katastrofy budowlanej w rozumieniu art. 73 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego o jednolitej bryle powstałego w wyniku nadbudowy i rozbudowy dwóch budynków niemieszkalnych, zlokalizowanego przy ul. P..

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a organ II Instancji poprawnie wytknął organowi I Instancji wszelkie uchybienia, jak również prawidłowo doszedł do przekonania, że bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ II Instancji. Do zbadania, zweryfikowania i ustalenia w sprawie pozostaje bowiem większość okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do prawidłowego prowadzenia postępowania.

Wskazać należy, że nie znajduje jedynie uzasadnienia wyrażona przez organ w zaskarżonej decyzji pewność co do zbadania przez organ I Instancji, że realizacja inwestycji nie jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych. Jak stwierdził WINB w zaskarżonej decyzji, "organ I instancji musiał wcześniej ocenić zgodność przeprowadzonych prac budowlanych z wyżej wspomnianymi przepisami skoro wszczął w sprawie postępowanie legalizacyjne". Z tym akurat poglądem nie sposób się zgodzić. Zasadą jest, zgodnie z art. 14 Kpa, że postępowanie administracyjne jest pisemne. Przepis ten stanowi, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.(§1). Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (§2). W niniejszej sprawie organ I Instancji w żaden sposób nie utrwalił w aktach sprawy tej okoliczności, że posadowienie spornego obiektu budowlanego jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Wydziału Architektury i Urbanistyki UM z dnia 1 czerwca 2012r., z którego wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało umorzone na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Rudawy – Małe Błonia" uchwalonego przez Radę Miasta Krakowa w dniu 12 maja 2010r. uchwałą nr C/1332/10.

Na marginesie wskazać należy, że z urzędu jest Sądowi wiadomym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2012r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia", a wyrokiem z dnia 4 października 2012r. sygn. II OSK 1665/12 Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Tym samym w dacie orzekania przez organ II Instancji tj. w dniu 15 listopada 2013r. powoływany akt prawa miejscowego był już nieważny a zatem poza obrotem prawnym. Uchybienie to jednak nie było na tyle istotne aby doprowadziło do uchylenia przez Sąd decyzji organu II Instancji, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy, jako że organ I instancji w ogóle tej kwestii nie badał, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy na podstawie których Sąd dokonuje kontroli prowadzonego postępowania. Dlatego co do zasady decyzja kasacyjna organu II Instancji jest prawidłowa.

Ustalenie czy na terenie objętym postępowaniem obowiązuje aktualnie inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy istniejący obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest zgodny z jego postanowieniami będzie obowiązkiem organów administracyjnych.

Wskazać też należy, że z akt sprawy organu I Instancji nie wynika również, że obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W szczególności – jak wskazuje skarżący – mur odgraniczający jego nieruchomość od nieruchomości wobec której toczy się postępowanie – pęka i grozi zawaleniem. Żaden z organów do tego zarzutu - zarówno jego zasadności jak i związku z posadowionym samowolnie obiektem budowlanym - nie odniósł się, co jest konsekwencją braku jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Również i ten brak organy będą obowiązane uzupełnić.

W pozostałym zakresie decyzja organu II instancji jest prawidłowa.

Organ I Instancji ustalił bowiem niewątpliwie tylko dwie okoliczności – obiekt budowlany powstał w wyniku samowoli budowlanej oraz poprzednio na tej nieruchomości istniały dwa odrębne budynki niemieszkalne oznaczone na mapach symbolem "g".

Podstawowym błędem organu I instancji, prawidłowo wytkniętym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w K. jest niedostatek ustaleń faktycznych co do zakresu prowadzonych samowolnie prac. Wskazać przy tym należy, że postępowanie wszczęto i prowadzono w sprawie "nadbudowy i rozbudowy" dwóch budynków niemieszkalnych, podczas gdy ostatecznie nakazano rozbiórkę całego obiektu budowlanego.

Organy nie ustaliły, ani nawet nie podjęły próby ustalenia, jaka była funkcja poprzednich istniejących na działce dwóch budynków, czy i jakie instalacje budynki te posiadały itp. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku samowolnego wykonania robót budowlanych powstał jeden, nowy obiekt budowlany o funkcji biurowej. Nie jest jednak wiadome, jaki był rzeczywisty zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych, np. czy obecnie istniejące w budynku instalacje istniały również w poprzednich budynkach, czy i w jakim zakresie poprzednio istniejące budynki zostały rozebrane, czy i w jakim zakresie elementy poprzednio istniejących budynków zostały wykorzystane do wykonania nowego obiektu itp. Od tego ustalenia będzie zależało czy rzeczywiście była to rozbudowa i nadbudowa, czy też może roboty budowlane doprowadziły raczej do powstania całkowicie nowego obiektu budowlanego, choć częściowo w miejscu posadowienia poprzednich dwóch budynków. Dopiero w zależności od tak poczynionych ustaleń, organ będzie miał możliwość wyboru właściwego trybu postępowania, a w przypadku ewentualnej konieczności nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, będzie obowiązany wydać nakaz obejmujący rzeczywisty zakres samowoli budowlanej.

Tym samym należy stwierdzić, że decyzja organu II Instancji jest prawidłowa, a zarzut naruszenia art. 7 Kpa, zawarty w skardze, można skutecznie postawić wobec decyzji organu I, nie zaś drugiej instancji.

Również zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 4 w zw. z art. 151§ 1 pkt. 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż podstawą uchylenia decyzji może być okoliczność nie przedłożenia wymaganej dokumentacji spowodowane zawinionym działaniem (zaniechaniem) organu administracji wyznaczającym termin, nie znajduje uzasadnienia. Wyznaczony przez organ I Instancji termin do przedłożenia dokumentacji rzeczywiście był stosunkowo krótki, jednakże nie był to samodzielny powód uchylenia decyzji organu I Instancji przez WINB. Gdyby było to jedyne dostrzeżone uchybienie, wówczas rzeczywiście organ I Instancji mógłby orzec reformatoryjnie, zmieniając decyzje tylko w tym zakresie. Jednak jak wyżej wykazano, podstawowym powodem uchylenia decyzji organu I instancji był niedostatek dokonanych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, która to z kolei okoliczność wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którą organ II Instancji może uchylić decyzję do ponownego rozpoznania, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Natomiast przytoczone w tym zarzucie przepisy tj. zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 4 w zw. z art. 151§ 1 pkt. 1 Kpa są dla Sądu niezrozumiałe i zupełnie nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż są to przepisy dotyczące wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, art. 151 § 1 pkt. 1 Kpa : " Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b").

Z wszystkich wymienionych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a w związku z tym skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.