Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 581/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,10,77 par. 1, 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 216 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20 w sprawie ze skargi P. [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 692/20, oddalił skargę Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu budowlanego.

Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem postanowień organów nadzoru budowlanego, wydanych na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "P.b."), nakładających na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego kładki nad rzeką W., zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...] w S., określającej zakres robót i czynności do wykonania w celu doprowadzenia ww. obiektu od stanu technicznego zgodnego z prawem. Oś sporu wyznacza zaś problematyka własności spornego urządzenia, znajdującego się na wodach płynących, stanowiących własność Skarbu Państwa w kontekście obowiązku utrzymania go w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności w sytuacji stwierdzenia, że stan ten potencjalnie zagraża zdrowiu i życiu ludzi, mogących z niego korzystać.

Sąd Wojewódzki podniósł, że kładka, jako rodzaj mostu lub wiaduktu o niewielkiej szerokości, będąca przejściem dla pieszych i ewentualnie dla rowerów, jest urządzeniem wodnym i to właśnie z tego powodu mają do niej zastosowanie przepisy P.b. Charakter kładki jako urządzenia wodnego nie przekreśla jej charakteru jako obiektu budowlanego, definiowanego przepisami P.b. Stosownie do art. 3 pkt 1 P.b. pomost, czy kładka jest obiektem budowlanym, mieszcząc się w kategorii budowli w rozumieniu pkt 3 art. 3 P.b. i jego budowa wymaga co do zasady pozwolenia na budowę chyba, że posiada parametry określone w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., wówczas wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru jego wykonania (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Jednocześnie, obiekt taki jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., zwana dalej: "P.w."). Stosownie bowiem do art. 16 pkt 65 lit. i) P.w. przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym także pomost, kładka. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 389 pkt 6 P.w., wykonanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, ale zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 1 P.w. wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m (stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów; art. 9 pkt 19 P.w.) wymaga jedynie zgłoszenia wodnoprawnego. Powyższe przepisy definiują aktualny status urządzeń wodnych. Jak jednak wynika z akt administracyjnych, będąca przedmiotem postępowania kładka została zrealizowana co najmniej przed rokiem 1980. Do jej budowy zatem nie mogły mieć zastosowania przepisy P.w. z 2017 r. Z kolei, ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm., zwana dalej: "P.w. z 1974 r.") zalegalizowała urządzenia wodne wykonane przed 1 stycznia 1975 r., natomiast pod jej rządami wykonywanie pomostów/kładek wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 P.w. z 1974 r. Art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., zwana dalej: "P.w. z 2001 r."), który przewidywał z kolei legalizację urządzeń wodnych wykonanych na podstawie P.w. z 1974 r., miał zastosowanie do wszystkich urządzeń wodnych, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h) P.w. z 2001 r. pod pojęciem urządzenia wodnego rozumiano urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności były to mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska. Art. 9 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r. stanowił, że przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z kolei, art. 9 ust. 2 pkt 4 P.w. z 2001 r. stanowił, że przepisy ustawy dotyczące właściciela wody - stosuje się odpowiednio do organów, jednostek organizacyjnych, osób prawnych lub fizycznych wykonujących prawa właścicielskie w stosunku do wód. Powyższe przepisy prowadzą do wniosku, że wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym, czy pomostu), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem, bez reglamentacji wynikającej z P.w., remont, czy roboty zmierzające do konserwacji urządzenia wodnego należało podejmować stosownie do potrzeb i stanu tego urządzenia. Powołany art. 64a P.w. z 2001 r., który przewidywał legalizację urządzeń wodnych miał nieograniczony zasięg przedmiotowy, obejmując wszystkie istniejące urządzenia wodne. Jeżeli właściciel takiego urządzenia nie złożył wniosku o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji pomostu, stosownie do art. 64a ust. 5 P.w. z 2001 r., starosta mógł nałożyć obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Wynika z tego, że zarówno postępowanie legalizacyjne jak i mające na celu likwidację urządzenia wodnego - prowadziło się względem właściciela tego urządzenia. Nie rozwiązywało to problemu do kogo skierować obowiązek likwidacji urządzenia w sytuacji, gdy nie ujawnił się jego właściciel lub inwestor. Na gruncie regulacji prawnej z 2001 r. w doktrynie wyrażono pogląd, że w sytuacji, gdy pomost w całości znajduje się na gruncie pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi, a właściciel pomostu nie jest znany i nie udało się go ustalić w toku prowadzonego postępowania (np. brak świadków, dokumentów), to starosta nie ma na kogo nałożyć obowiązku likwidacji takiego pomostu. Pomosty takie powinien z własnej inicjatywy rozebrać organ wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do wód, na których znajdują się te pomosty (por. L. Osuch – Chacińska, Czy istniejący pomost na jeziorze wymaga legalizacji, jeśli właściciel nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie?, Lex 2015). Zarówno na gruncie P.w. z 2001 r., jak i obecnego P.w., określone zostało prawo własności wód, które wyodrębnia wodę jako przedmiot samodzielnej regulacji, niezależnie od własności gruntu. Co więcej, ustawodawca rozdziela pojęcie własności urządzenia wodnego od własności wody oraz gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w art. 9 ust. 2 pkt 4 i 5 i 10 P.w. z 2001 r., z których wynika, że rozdzielone zostało pojęcie "właściciela" i "właściciela wody" a ponadto - określone zostało prawo własności wód, które wyodrębnia wodę jako przedmiot samodzielnej regulacji, niezależnie od własności gruntu. Art. 11 P.w. z 2001 r. określał jednocześnie organy, które wykonywały prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Z kolei, na gruncie P.w., jak słusznie wskazuje się w skardze, zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 i 2 P.w. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód. Grunty te nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Jak stanowi art. 212 ust. 3 P.w. gospodarowanie gruntami, o których mowa w ust. 1 art. 212 P.w., wykonują w stosunku do wód śródlądowych płynących – Wody Polskie. Zgodnie zaś z art. 216 ust. 5 P.w. urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych wodami śródlądowymi płynącymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Art. 216 ust. 6 P.w. natomiast stanowi, że urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Powyższe przepisy (zarówno z 2001 r. i 2017 r.) jednoznacznie wskazują, że ustawodawca rozdziela pojęcie własności urządzenia wodnego od własności wody oraz gruntu pokrytego powierzchniową wodą płynącą. W tym zakresie zatem argumenty skargi są w pełni uzasadnione. Ogólna zasada superficies solo cedit, wynikająca z art. 47 i 48 k.c., nie obowiązuje w stosunku do budowli posadowionych na gruntach pokrytych wodami płynącymi. Słuszny jest w konsekwencji co do zasady pogląd skarżącego, że jeżeli urządzenie wodne wykonane jest na gruncie pokrytym wodami płynącymi, nie można ex definitione przyjmować, że właścicielem urządzenia wodnego jest właściciel działki, na której urządzenie to jest posadowione. Taki pogląd bowiem nie znajduje uzasadnienia w zacytowanych przepisach prawa. Specyfika rozwiązania przyjętego w prawie wodnym polega zatem na tym, że urządzenie wodne (pomost, kładka, itp.) traktowane jest jako ruchomość niezwiązana i niepodlegająca prawu nieruchomości (gruntu, wody). Dlatego w typowym przypadku właścicielem tego urządzenia wodnego będzie jego inwestor, choć możliwe są inne sytuacje. Powołane wyżej przepisy P.w. dotyczące utrzymywania w należytym stanie urządzeń wodnych kierowane są właśnie do właścicieli tych urządzeń wodnych, a nie właścicieli wód. Sąd Wojewódzki odnosząc zacytowane przepisy do ustalonych okoliczności w niniejszej sprawie zauważył, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, iż organy administracji z góry przyjęły, że skarżący jest właścicielem spornej kładki. Wręcz przeciwnie, podjęły starania zmierzające do ustalenia właściciela, zarządcy bądź inwestora tego urządzenia. Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru występowały zarówno do Starosty [...], jak i RZGW w [...], a także Burmistrza [...] o wskazanie podmiotu, który byłby inwestorem, właścicielem lub zarządcą urządzenia wodnego. W szczególności RZGW w [...], jako podmiot dysponujący prawami właścicielskimi w stosunku do analizowanej wody płynącej na przestrzeni lat 70 XX w. aż do chwili obecnej, jawi się jako jednostka, która powinna dysponować dokumentacją, wskazującą na to, kiedy, kto i na jakich warunkach wybudował kładkę, będącą przedmiotem postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, na gruncie przepisów P.w. z 1974 r., a z akt wynika, że najprawdopodobniej pod rządem tych przepisów powstał analizowany obiekt, jego wybudowanie wymagało pozwolenia budowlanego. Z kolei, P.w. z 2001 r. umożliwiało legalizację tego typu obiektów zrealizowanych samowolnie, pod warunkiem jednak ustalenia właściciela tego obiektu (zgłoszenia się go w postępowaniu legalizacyjnym, inicjowanym na jego wniosek), podobnie jak i obowiązujące aktualnie przepisy taką legalizację umożliwiają. Brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej analizowanego urządzenia wodnego, a w szczególności nie ujawnienie jej przez organ, w którego zasobach co do zasady powinna ona się znajdować, wyklucza możliwość ustalenia właściciela spornego urządzenia wodnego. Zdaniem Sądu, zarazem, chybiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 216 ust. 5 P.w., poprzez zaniechanie ustalenia właściciela urządzenia wodnego przez organ nadzoru budowlanego, bowiem wyczerpał on inicjatywę dowodową w tym zakresie, podejmując – zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszelkie kroki ku temu, by ten podmiot ustalić. Sytuacja więc jest tego rodzaju, że właściciel urządzenia wodnego, będącego potencjalnie w stanie technicznym zagrażającym zdrowiu i życiu ludzi, co nie jest w skardze kwestionowane, jest nieznany i nie ma możliwości jego ustalenia. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można na zasadzie a contrario zastosować powołanej w skardze regulacji art. 216 ust. 5 P.w., zgodnie z którą "urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa", przyjmując że właściciel wody i gruntów pod tymi wodami (czyli skarżący) nie odpowiada za te urządzenia, gdyż nie jest ich właścicielem. Po pierwsze, cytowany przepis ma zastosowanie tylko do urządzeń wodnych, które wykonały Wody Polskie. Z oczywistych względów Wody Polskie nie mogły być inwestorem spornej kładki, skoro podmiot ten zaistniał w rzeczywistości prawnej na mocy P.w., a kładka powstała prawdopodobnie w latach 70 XX w. Dosłowne odczytywanie powyższego przepisu prowadziłoby do wniosku, że Skarb Państwa - Wody Polskie jest właścicielem wyłącznie tych urządzeń wodnych, które sam wybudował lub buduje, co dotyczyłoby bardzo nielicznej kategorii tych obiektów. Po drugie, wykładnia a contrario, którą posługuje się skarżący, dotyczyć może urządzeń wodnych nie wykonanych przez Wody Polskie, ale które zarazem mają swego konkretnego właściciela. Zdaniem Sądu, powyższy przepis nie ma zastosowania do urządzeń wodnych, co do których nie ustalono ich właściciela i nie ma możliwości, by to uczynić. Zaakceptowanie argumentacji skargi o wyłączeniu odpowiedzialności podmiotu wykonującego prawa właścicielskie do wód (art. 258 P.w.), na których znajdują się urządzenia wodne, których właściciela lub inwestora nie można ustalić, a znajdujących się na wodach i gruntach stanowiących jego własność, sprowadzałoby się do zaaprobowania sytuacji - niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawa - że brak jest w ogóle podmiotu odpowiedzialnego za pewną kategorię urządzeń wodnych, których stan techniczny zagraża zdrowiu i życiu jednostek, mających do nich powszechny dostęp. Cytowany przepis art. 216 ust. 5 P.w. nie ma służyć uchyleniu się od odpowiedzialności prawnej za utrzymanie urządzenia wodnego, wypełniającego znamiona "rzeczy niczyich", lecz służyć jej uporządkowaniu, co dotyczy sytuacji, gdy status właścicielski tych urządzeń jest jasny lub też możliwy do ustalenia. Nie przekreśla to niekwestionowanego poglądu o braku możliwości wyprowadzania na podstawie P.w. swoistego rodzaju domniemania własności urządzenia wodnego, jak to ma miejsce na gruncie kodeksu cywilnego. Jeśli więc istnieje jakakolwiek możliwość ustalenia właściciela urządzenia wodnego, wówczas organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie kroki ku temu, by ten podmiot ustalić i do niego skierować obowiązki związane z koniecznością utrzymania urządzenia w należytym stanie. Przeciwna interpretacja pozostawałaby bowiem w oczywistej sprzeczności z przepisami P.w., w tym z art. 216 ust. 5 P.w., który nie reguluje sytuacji odpowiedzialności za urządzenia wodne "niczyje". W konsekwencji, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, a jego stan techniczny niewątpliwie jest tego rodzaju, że może zagrażać życiu i zdrowiu jego potencjalnych użytkowników, Skarb Państwa jako właściciel wody płynącej i gruntu pod nią odpowiedzialny jest za stan techniczny tych urządzeń, jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do tych wód i gruntów, co oznacza, że może decydować o ich likwidacji, jak również jest obowiązany podejmować czynności bieżącej konserwacji. Taka sytuacja nie jest objęta regulacją art. 216 ust. 5 P.w., który dotyczy urządzeń wodnych wybudowanych przez Wody Polskie i inne konkretne podmioty. W sytuacji, gdy nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, zrealizowanego na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa, a także na gruncie pod takimi wodami, muszą znaleźć zastosowanie reguły ogólne, wynikające z przepisów ogólnych regulujących prawo własności, a więc oparte o zasadę superficies solo cedit, bowiem tego typu sytuacja nie jest uregulowana w P.w. Nie jest bowiem do zaakceptowania pogląd o braku możliwości przypisania odpowiedzialności za stan techniczny urządzenia wodnego, którego właściciela nie można ustalić, a które znajduje się na gruncie i wodach, stanowiących własność konkretnego podmiotu, tym bardziej zaś – gdy jego stan techniczny stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia jego potencjalnych użytkowników. Oznaczałoby to bowiem, że odpowiedzialność za takie obiekty pozostaje całkowicie poza ramami prawnymi, której to sytuacji w żaden sposób nie można podzielić w demokratycznym państwie prawa. W takich okolicznościach, wobec uregulowania w P.w. wyłącznie obowiązków właścicieli urządzeń wodnych związanych z ich utrzymaniem w odpowiednim stanie technicznym i ich konserwacją, nie można ich było, na gruncie niniejszej sprawy, poszukiwać w tej ustawie. W konsekwencji, zastosowanie mógł znaleźć art. 66 P.b., dotyczących obiektów budowlanych, których stan może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a zarazem jest w nieodpowiednim stanie technicznym, w odniesieniu do których organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jednocześnie, w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, umocowującego organ do nałożenia obowiązków, regulowanych w cytowanym przepisie, organ miał uprawnienie, by skorzystać ze środków, wynikających z art. 81c P.b. Zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Zdaniem Sądu, opisane okoliczności dotyczące stanu technicznego kładki, wyczerpania inicjatywy dowodowej przez organ w zakresie znalezienia jej inwestora lub właściciela, do którego należałoby skierować obowiązki związane z utrzymaniem i bieżącą konserwacją, uregulowane w P.w., uprawniały do zastosowania powołanych wyżej przepisów P.b.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku, zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez brak jednoznacznego, odróżniającego od innych takich obiektów, określenia w toku postępowania oraz w sentencji zaskarżonego postanowienia obiektu budowlanego - kładki, stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także powoduje, że postanowienie jest niewykonalne, a także zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się do zebranego materiału dowodowego;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że badane postanowienie organu nie zawiera jednoznacznego, odróżniającego od innych takich obiektów, określenia obiektu budowlanego - kładki, stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, co powoduje, że postanowienie jest niewykonalne;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 10 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego w sytuacji ograniczonej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracyjnymi obydwóch instancji z uwagi na nieprecyzyjne określanie jego przedmiotu w korespondencji kierowanej do skarżącego;

4) naruszenie art. 133 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 5 P.w., poprzez oddalenie skargi, pomimo błędnego ustalenia przez organ, że skarżący jest właścicielem urządzenia wodnego, którego dotyczy postępowanie, w tym w szczególności niedokonania żadnych ustaleń czy i w jakiej części urządzenie wodne wzniesione jest na nieruchomościach stanowiących własność Z. Z. i E. G.;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 P.b. w zw. z art. 216 ust. 5 P.w., poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ II instancji nałożył obowiązek na skarżącego, który nie jest właścicielem obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot postępowania;

6) błędną wykładnię art. 216 ust. 5 i 6 P.w. w zw. z art. 48 i 191 k.c., poprzez przyjęcie istnienia domniemania prawnego, że własność urządzenia wodnego przysługuje właścicielowi gruntu tzn., że w razie nieustalenia podmiotu, który wybudował urządzenie wodne i jest jego właścicielem należy przyjmować, że właścicielem urządzenia wodnego jest właściciel nieruchomości, na której dane urządzenie wodne jest posadowione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku w okolicznościach przedmiotowej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty związane z brakiem jednoznacznego określenia przez organy obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania, co zdaniem skarżącego kasacyjnie uniemożliwiało mu czynny udział w postępowaniu w tym ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 10 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 k.p.a. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowy obiekt określany był w ten sam sposób, jak ostatecznie w wydanych w sprawie postanowieniach - jako kładka nad rzeką W. na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] w jednostce ewidencyjnej S.. Takie określenie spornego obiektu w toku postępowania administracyjnego nie budziło wątpliwości skarżącego organu, o czym świadczy jego czynny udział w tym postępowaniu, w tym przede wszystkim obecność przedstawicielki RZGW przy oględzinach kładki będącej przedmiotem postępowania w dniu 26 października 2016 r. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy uściślił, że objęty przedmiotowym postępowaniem obiekt – kładka na działce nr [...] w obrębie [...] w S., stanowiącej wody płynące rzeki W., znajduje się pomiędzy działkami rolnymi znajdującymi się po obydwu stronach przedmiotowej działki, tj. działki rolnej nr [...], której właścicielką jest Z. Z., oraz działkami rolnymi nr [...], których właścicielem jest E. G. Z tych wszystkich względów przywołane powyżej przepisy postępowania nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2p.p.sa.), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd ocenił także stanowisko strony skarżącej, przy czym podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04 - LEX 173345; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji, wskazuje, że sprawa została szczegółowo przeanalizowana przez Sąd pierwszej instancji i Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zatem odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 5 Prawa wodnego. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie można skutecznie zarzucić orzekającym w niniejszej sprawie organom braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania celem ustalenia właściciela spornego obiektu budowlanego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organy podjęły wszelkie możliwe kroki celem ustalenia podmiotu będącego inwestorem bądź zarządcą spornego obiektu. W związku natomiast z ustaleniem w oparciu o mapy z zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w [...], że przyczółki i most znajdują się na terenie działki nr [...] będącej – według rejestru gruntów - w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], brak było podstaw do dokonywania ustaleń czy i w jakiej części sporna kładka zniesiona jest na nieruchomościach stanowiących własność Z. Z. (właścicielki działki nr [...]) i E. G. (właściciela działek rolnych nr [...]). Przechodząc natomiast do oceny zasadności powyższego zarzutu w zakresie kwestionującym zasadność nałożenia obowiązku dokonania oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu na skarżący organ, jak i pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na okoliczność, że zarówno w zaskarżonym postanowieniu jak i w kontrolowanym obecnie wyroku brak jest stwierdzenia, że skarżący organ jest właścicielem przedmiotowego urządzenia wodnego - zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji konsekwentnie wskazują na brak możliwości jego ustalenia. Skarżący organ został w nich natomiast uznany – jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do gruntu i wód, na których się znajduje sporne urządzenie wodne - za podmiot odpowiedzialny za jego stan techniczny, co w okolicznościach faktycznych tej sprawy jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione. Należy bowiem podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko co do niedopuszczalności w demokratycznym państwie prawa sytuacji, w której brak jest podmiotu odpowiedzialnego za pewną grupę dostępnych powszechnie obiektów budowlanych stanowiących zagrożenie dla zdrowia a nawet życia jego użytkowników. W sytuacji zatem, gdy nie można było ustalić właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego powstałego na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa oraz na gruncie pod takimi wodami, który to obiekt ze względu na swój stan techniczny zagraża życiu i zdrowiu jego użytkowników, zasadnie celem ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za jego stan techniczny odwołano się do reguł ogólnych wynikających z przepisów regulujących prawo własności, tj. opartych na zasadzie, że budynki i urządzenia powiązane trwale z gruntem stanowią jego części składowe. Nie jest bowiem do zaakceptowania pogląd o braku przypisania odpowiedzialności za stan techniczny urządzenia wodnego, którego właściciela nie można ustalić, a które znajduje się na gruncie i wodach stanowiących własność konkretnego podmiotu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zatem wyrażone w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko. Z tych wszystkich względów również zarzuty naruszenia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 216 ust. 5 Prawa wodnego, a także art. 216 ust. 5 i 6 Prawa wodnego w zw. z art. 48 i 191 k.c., nie mogły odnieść w okolicznościach przedmiotowej sprawy zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., tj. z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej każdej z nich, nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy.