Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1899/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 57 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 623/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 623/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania urządzenia reklamowego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2006r. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2006r., złożonego w dniu 13 stycznia 2006r. przez [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu, zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, tj. jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach 4,0 x 8,0 m, na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., na podstawie m.in. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2006r., złożonego w dniu 13 stycznia 2006r. przez pełnomocnika firmy [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu – K. W., zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, tj. jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach 4,0 x 8,0 m, na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że "Roboty budowlane związane z budową obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia, objęte są zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie: art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego - poprzez błędną wykładnię, art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego - poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie 30 dni, art. 39 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez przyjęcie obowiązywania upoważnień udzielonych przez Lecha Kaczyńskiego, jako Prezydenta m. st. Warszawy.

Wojewoda Mazowiecki przeprowadził postępowanie co do terminu doręczenia decyzji organu I instancji i w dniu [...] stycznia 2010r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2006r., stwierdzając, że organ I instancji podjął trafne rozstrzygnięcie i zawarł je w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że sprzeciw w drodze decyzji został wniesiony w ustawowym trzydziestodniowym terminie od dnia dokonania zgłoszenia. Wskazał, że zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu", przy czym, zgodnie z § 4 powołanego przepisu, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni". Przywołał przepis art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), w myśl którego "Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia".

Wojewoda Mazowiecki zauważył, że z akt sprawy wynika, iż K. W. pełnomocnik [...] S.A. w dniu 13 stycznia 2008r. zgłosił zamiar montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, na nieruchomości dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie. Organ I instancji decyzję wnoszącą sprzeciw do w/w zgłoszenia wydał w dniu [...] stycznia 2006r.. Inwestor odebrał decyzję w dniu 13 lutego 2006r. (twierdzenie inwestora poparte potwierdzoną kopią decyzji z dnia [...].01.2006r. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wnoszącej sprzeciw i potwierdzoną kopią koperty zawierającej tą decyzję). W związku z tym, można by przypuszczać, że decyzja została doręczona inwestorowi po upływie 30-dniowego terminu na doręczenie sprzeciwu w formie decyzji, bowiem termin ten minął w dniu 12 lutego 2006r. (wyrok WSA z dnia 21 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/ Wa 596/05), jednak biorąc pod uwagę fakt, że ostatnim dniem terminu określonego w dniach była niedziela, a więc dzień wolny od pracy, to zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni, jakim w danym przypadku był poniedziałek 13 lutego 2006r. jako dzień doręczenia tej decyzji.

Organ przytoczył treść przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, oraz podniósł, że z treści przepisu wynika jednoznacznie, że właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia, gdy z przepisów prawa wynika, że tego rodzaju inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wniósł sprzeciw, gdyż uznał, że tego rodzaju inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 (niepublikowany), zgodnie z którym, "Zwarty układ konstrukcyjny, który tworzą stopa żelbetowa, słup oraz tablica stanowią służącą jednemu celowi, techniczno - użytkową całość stabilnie zamocowaną na gruncie. (...) całość odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 Pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. (...) dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpatrywanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru". Zauważył również, że w wyroku z dnia 12 maja 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Podobną argumentację odnośnie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II OSK 754/06 i z dnia 10 marca 2008r. sygn. akt OSK 186/07. Należy uznać, iż w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite i utrwalone, w związku z tym brak jest podstaw do kierowania zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołane w uzasadnieniu Sądu I instancji wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogą stanowić o ugruntowanym stanowisku wojewódzkich sądów administracyjnych, gdyż są to orzeczenia jednego sądu administracyjnego a np. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są zgodne z zaprezentowaną w niniejszej sprawie linią orzecznictwa ".

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy bezskutecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2006r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że zgłoszenie dokonane przez K. W. zostało doręczone właściwemu organowi w dniu 13 stycznia 2006r., organ ten, chcąc skorzystać z instytucji sprzeciwu powinien był wydać decyzję i doręczyć ją pełnomocnikowi skarżącej nie później niż do dnia 12 lutego 2006r. W przeciwnym razie nie doszłoby do zachowania ustawowego 30-dniowego terminu. W ocenie skarżącej, zważywszy na fakt, iż decyzja Prezydenta m. st. Warszawy została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 lutego 2006r. (czyli po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia), nie może być żadnych wątpliwości co do tego, iż organ nie wywiązał się z ciążących na nim w świetle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego obowiązków (wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia), a co za tym idzie wniesiony przez niego sprzeciw jest bezskuteczny i nie może wywierać żadnego wpływu na sytuację prawną strony.

Zdaniem Spółki, przyjęte przez organ stanowisko dotyczące liczenia terminów należało uznać za nieprawidłowe, gdyż wbrew twierdzeniom organu, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów art. 57 § 4 k.p.a. Na potwierdzenie przytoczonej wyżej tezy, strona przytoczyła fragmenty uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008r. (II GPS 4/08), której tezy, jej zdaniem, znajdują zastosowanie w sprawie. Wskazała, że Sąd stwierdził, iż "z art. 109 § 1 k.p.a. wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 k.p.a. Rozdział 10 Terminy Działu I kodeksu postępowania administracyjnego, wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej."

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie stwierdziła ponadto, że termin do wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, dlatego też termin ten nie może być w żaden sposób modyfikowany czy też zmieniany na skutek działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Skoro więc wniesienie sprzeciwu w niniejszej sprawie nie było możliwe, organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był uchylić decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (jako wydaną z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego a co za tym idzie bezskuteczną) i umorzyć postępowanie w I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że jedynym zarzutem, jaki postawiła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wobec zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010r., jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia".

W ocenie Sądu termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jest terminem prawa materialnego, co nie było kwestionowane przez stronę. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy organ administracji publicznej, doręczył stronie decyzję, wnoszącą sprzeciw przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, która nie reguluje zasad obliczania terminów prawa materialnego. Również w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) brak jest odpowiednich norm dotyczących zagadnień związanych z terminami prawa materialnego.

W ocenie Sądu, należy więc przyjąć, że zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacje odnoszące się do terminów procesowych, mają zastosowanie per analogiam do terminów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I FSK 1034/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 654/06).

Tym samym zastosowanie będą miały przepisy art. 57 k.p.a.

Zgodnie z art. 57 § 1 i 4 k.p.a., "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni".

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż K. W. - pełnomocnik [...] S.A. - w dniu 13 stycznia 2008 r. zgłosił zamiar montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, na nieruchomości dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie. Termin do wniesienia sprzeciwu upływał zatem w dniu 12 lutego 2010r. Inwestor odebrał decyzję wnoszącą sprzeciw w dniu 13 lutego 2006r. (twierdzenie inwestora poparte potwierdzoną kopią decyzji z dnia [...].01.2006r. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wnoszącej sprzeciw i potwierdzoną kopią koperty zawierającej tą decyzję). Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanym przypadku ostatnim dniem terminu do wniesienia sprzeciwu była niedziela oraz mając na względzie unormowanie zawarte w art. 57 § 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że sprzeciw w drodze decyzji został wniesiony skutecznie. Zarzut skargi, w tym zakresie Sąd uznał za nieuzasadniony.

Następnie Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo w niniejszej sprawie wniosły sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, tj. jednostronnego urządzenia reklamowego o wymiarach 4,0 x 8,0 m, na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie.

W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na których zrealizowanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Do drugiej zaś grupy zaliczyć należy tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Sąd, mając na uwadze, że przedmiotowa sprawa dotyczy zamiaru wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, wyjaśniał kwestię, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, której zrealizowanie objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, iż uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie miała ona nastąpić na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym w ocenie Sądu pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych. W myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b wymienionej ustawy obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Sąd uznał, mając na uwadze definicję budowli określoną w treści przywołanego przepisu, że urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b ustawy Prawo budowlane.

Analizując pojęcie "instalacji" Sąd stwierdził, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia, w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209). Przedstawione rozumienie zarówno pojęcia instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór.

Przenosząc przedstawione uwagi na grunt przedmiotowej sprawy oraz ustawy Prawo budowlane Sąd stwierdził, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą np. prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy Prawo budowlane nie wprowadził takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, iż nie wynika ona z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Sąd stwierdził, że wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa stanowią wyznacznik tego, czy dany obiekt może być uznany za obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie związany trwale z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym.

Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, Sąd wziął pod uwagę art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle, którego nie jest obojętna wielkość i cechy konstrukcyjne obiektu.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego. Należy więc po pierwsze ustalić czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji, których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Powyższy pogląd został zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroki z dnia 23 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II OSK 754/06, sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 10 marca 2008r. sygn. akt IIOSK186/07, z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II OSK 1461/08 i Sąd orzekający w pełni go podzielił.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablice reklamowe o wymiarach 8 x 4) jak i sposób osadzenia świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia jest, iż w zgłoszeniu wskazano, iż jest to urządzenie nietrwale związane z podłożem oraz, iż fundament usytuowany jest na powierzchni terenu. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. (obliczenia statyczne dotyczące obciążenia wiatrem). Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość jak to ma mieć miejsce przy projektowanej tablicy reklamowej, która ma być skręcona śrubami. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary.

W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo przyjęły, że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010r. wniosła [...] S.A z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez odstąpienie od stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008r. (sygn. akt II GPS 4/08, publik. ONSAiWSA 2009/1/1) bez przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia,

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo Budowlane w związku z art. 57 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane został zachowany.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgłoszenie zostało doręczone właściwemu organowi - to znaczy Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy - w dniu 13 stycznia 2006r., wobec czego organ ten, chcąc skorzystać z instytucji sprzeciwu powinien był wydać decyzję i doręczyć ją pełnomocnikowi skarżącej nie później niż do dnia 12 lutego 2006 r. W przeciwnym bowiem razie nie doszłoby do zachowania ustawowego, 30-to dniowego terminu. Decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 lutego 2006r., czyli po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia.

Skarżąca na poparcie stawianych przez siebie tez przytoczyła fragment uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08), w której stwierdzono, że "Rozdział 10 Terminy Dział I kodeksu postępowania administracyjnego, wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od przedstawionego wyżej stanowiska, jednoznacznie stwierdzając, że "Tym samym zastosowanie będą miały przepisy art. 57 k.p.a.". W ocenie skarżącej, Sąd I instancji chcąc odstąpić od stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien był wszcząć procedurę, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., czego nie zrobił, naruszając przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 57 § 4 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że mając na względzie przedstawione wyżej argumenty uznać należy, iż 30-to dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został zachowany. Do organów administracji publicznej (w świetle cytowanej wyżej uchwały NSA) nie stosuje się przepisów art. 57 § 4 k.p.a.. Fakt, na który powołuje się organ II instancji, iż ostatni dzień do wniesienia sprzeciwu upływał w niedzielę, jest bez znaczenia. Zarówno więc Wojewoda Mazowiecki jak i WSA w Warszawie błędnie przyjęły, iż sprzeciw został wniesiony w terminie. Tymczasem - biorąc pod uwagę fakt, iż 30-to dniowy termin do wniesienia sprzeciwu wyekspirował - decyzja Prezydenta m.st. Warszawy o sprzeciwie jako bezskuteczna powinna zostać uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzić należy, że przedstawione podstawy skargi kasacyjnej pozbawione są zasadności.

Za bezzasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej, sformułowany jako "naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 57 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane został zachowany".

Wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a nie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymienionego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Oceniając treść tego zarzutu oraz jego uzasadnienie należy stwierdzić, że sprowadza się on do negowania skuteczności wydania decyzji w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego z uwagi na niezachowanie przez organ trzydziestodniowego terminu, wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Stan faktyczny sprawy nie był sporny, gdyż tak jak przyjął Sąd I instancji, a czego nie kwestionuje strona skarżąca zgłoszenie wpłynęło do organu dnia 13 stycznia 2006r., decyzja wnosząca sprzeciw do zamiaru inwestycyjnego została wydana dnia [...] stycznia 2006r. i nadana na poczcie w dniu 25 stycznia 2006r. Bezspornym jest także, że odebrana została przez stronę skarżącą, w trybie art. 44 k.p.a., dnia 13 lutego 2006r. (poniedziałek). Podstawowy problem przedstawiony w kasacji sprowadzał się do zastosowania art. 30 ust. 5 ustawy, tzn. ustalenia momentu upływu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ.

W tym zakresie wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji i autor skargi kasacyjnej wskazują na materialny charakter tego terminu. Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu.

Skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych przyjął, że jest to termin do załatwienia sprawy, co według niego oznacza, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. Tak przedstawionego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela, uznając że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wydanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i nadanie przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym, która potwierdza fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki, zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym ma znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów np. antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2011r., sygn. akt II OSK 737/11, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 105/10, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 79/06, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 574/08).

Przyjęcie stanowiska, jak tego domaga się autor skargi kasacyjnej, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru wysłanej przez organ korespondencji. Zauważyć należy, że w treści przepisu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie ma wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. Z wykładni celowościowej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika ponadto, że dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. Natomiast w przypadku przyjęcia, że istnieje obowiązek doręczenia inwestorowi decyzji o sprzeciwie w terminie 30 dni, zachowanie terminu byłoby de facto uzależnione od pocztowych placówek operatora publicznego, a często też stron postępowania, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki, nie zaś od organu administracji.

W sprawie niniejszej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu został przez Prezydenta m.st. Warszawy zachowany, choć wiązał tan fakt z datą odbioru decyzji w terminie trzydziestodniowym. Zauważyć należy, że mylnie wskazano w uzasadnieniu (na str. 6) datę zgłoszenia – "13 stycznia 2008r." zamiast 13 stycznia 2006r. oraz datę upływu terminu – "12 lutego 2010r.", zamiast 12 lutego 2006r., co jednak nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, ponieważ w stanie faktycznym uzasadnienia daty te podane są prawidłowo.

Zgłoszenia dokonano w dniu 13 stycznia 2006r., a decyzję zgłaszającą sprzeciw wydano w dniu [...] stycznia 2006r. i w dniu 25 stycznia 2006r. nadano ją w urzędzie pocztowym. W związku z powyższym, w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, za trafną należało uznać ocenę Sądu I instancji o prawidłowości wniesionego sprzeciwu w sprawie, a w konsekwencji uznać należy za chybione zarzuty naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy w związku z art. 57 § 4 k.p.a. W takim bowiem przypadku data odebrania przesyłki, z którą powiązano termin z art. 57 § 4 k.p.a., zawierającej decyzję o sprzeciwie nie ma znaczenia.

Ponadto zauważyć należy, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została przed upływem trzydziestodniowego terminu również doręczona wszystkim stronom postępowania, za wyjątkiem inwestora (skarżącego kasacyjnie), którzy odebrali ją przed 13 lutego 2006r. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja ta weszła więc do obrotu prawnego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez odstąpienie od stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008r. (sygn. akt II GPS 4/08, opublikowany ONSAiWSA 2009/1/1) bez przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia.

W sentencji powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". Sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. powinno się interpretować ściśle, obejmując nim wykładnię zawartą w sentencji uchwały tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia, Wykładnia podana w sentencji uchwał, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są pozbawione mocy wiążącej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2007r. I FSK 639/06).

Stanowisko wyrażone w powołanej uchwale nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, świadczy jedynie, że terminy materialnoprawne zostały wyznaczone w różnych ustawach w różny sposób. Nie zachodziła potrzeba, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej względów, wobec bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz uwagi na niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.