Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 377/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 135 art. 152 art. 200 art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi S. W. – W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1 .uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. W. – W. i T. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [..] Burmistrz N. ustalił małżonkom S. W. – W. i T. W. jednorazową opłatę w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] spowodowaną zmianą planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniach [...] S. W.-W. i T. W. sprzedali m. in. ww. działki położone w obrębie M. w gminie N., a uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2002 r. [...] dokonana została zmiana planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tę nieruchomość zmieniająca dotychczasowe przeznaczenie terenu rolnego pod lokalizację siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną. Na podstawie § 5 powołanej uchwały jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30 %, a z operatu szacunkowego z dnia [...] sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...], ponieważ przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości wynosiła [...], a po uchwaleniu zmiany planu wynosi [...]. Zatem opłata planistyczna wynosi [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. W.-W. i T. W., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) przesłankami ustalenia opłaty planistycznej są występujące łącznie: wzrost wartości nieruchomości oraz zbycie nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmiany. Najistotniejszym elementem oceny stanu faktycznego jest ustalenie, czy w istocie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem czy zmianą planu miejscowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie okoliczność ta pozostaje sporna pomiędzy stronami a organem, natomiast niewątpliwe jest uchwalenie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące działek podlegających wycenie jak i zbycie nieruchomości podlegającej wycenie. Kolegium podniosło, że podstawą decyzji ustalającej opłatę planistyczną jest wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wycena ta winna w sposób nie budzący wątpliwości określać wzrost wartości nieruchomości, co nie jest możliwe bez prawidłowego ustalenia wartości przed i po zmianie planu miejscowego. Kolegium wskazało, że operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie podlegający ocenie organu tak jak każdy inny dowód, z zachowaniem zasad oceny dowodów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ nie powinien opinii biegłego przyjmować bezkrytycznie i w zakresie posiadanych uprawnień każdorazowo zbadać jego zgodność z obowiązującymi przepisami, a także wyjaśnić wszelkie wątpliwości pojawiające się w toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymagają zarzuty dotyczące podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat. Skoro strona przed wydaniem decyzji zgłaszała zastrzeżenia do operatu, organ winien był podjąć działania zmierzające do zbadania ich zasadności, w szczególności powinien przekazać zarzuty strony rzeczoznawcy sporządzającemu wycenę celem umożliwienia mu ustosunkowania się do zarzutów i ewentualnego skorygowania operatu. Gdyby to okazało się niewystarczające ustawodawca przewidział inne formy weryfikacji operatu w szczególności poprzez ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców. Zgłaszane przez stronę wątpliwości w tym poparte uwagami rzeczoznawcy majątkowego J. P., winny być jednoznacznie wyjaśnione przez organ I instancji przed wydaniem decyzji. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu miejscowego musi być niewątpliwy i to na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku pomiędzy uchwaloną zmianą planu a wzrostem wartości.

Burmistrz N. decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o pobraniu od S. W.-W. i T. W. jednorazowej opłaty w kwocie [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie M. w gminie N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] w związku ze zmianą planu miejscowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed zmianą planu przedmiotowe działki były gruntami rolnymi, zaś po zmianie zostały ujęte w planie jako działki pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną. Organ wskazał, iż w celu oszacowania gruntów dla obliczenia opłaty planistycznej, z tytułu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę, a przed wydaniem decyzji umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie i z prawa tego skorzystały. W pismach z dnia 16 lipca 2007 r., 7 sierpnia 2007 r. i 7 września 2007 r. zbywcy nieruchomości przedstawili swoje uwagi i zarzuty dotyczące operatu szacunkowego do których załączyli dokumenty dotyczące realizacji projektu parku wiatrowego sporządzone przez firmę W. Sp. z o.o. stwierdzając, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu miejscowego nie nastąpił, bowiem przedstawione wyniki badań warunków wietrznych na terenie zbytej nieruchomości wykluczają posadowienie na niej elektrowni wiatrowych. Burmistrz wskazał, że odwołujący się przedłożyli także opinię rzeczoznawcy majątkowego J. P. z dnia [...], z której wynika, że budowa elektrowni wiatrowych na omawianym terenie jest nieopłacalna i nierentowna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów wskazało, że są one niezasadne bowiem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dotyczą badania zasadności zmiany planu miejscowego. Ponadto, zgodnie z opinią Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w S., uwagi rzeczoznawcy majątkowego J. P. zawarte w piśmie z dnia 18 maja 2007 r. nie spełniają wymogów art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie mogą być traktowane jako opinia. Organ wskazał, że pobranie opłaty planistycznej jest obligatoryjne i bezwarunkowe i łączy się jedynie ze zmianą planu miejscowego oraz ustaloną w tym planie opłatą. Organ podniósł, że w dniu 26 września 2007 r. zlecił Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w S. ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...], które uznało, że operat spełnia wymogi przepisów prawa. Wobec tego organ stwierdził, że ustalony stan faktyczny i ocena dowodów zgromadzonych w sprawie pozwoliła na uznanie, że nastąpiło zbycie nieruchomości, których wartość wzrosła w związku ze zmianą planu miejscowego, a operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wzrost wartości nieruchomości został sporządzony prawidłowo i rzetelnie. Burmistrz N. wskazał, iż nie podziela zarzutów, jakoby zmiana planu miejscowego nie miała wpływu na wzrost wartości przedmiotowych gruntów, bowiem ocena realizacji projektu parku wiatrowego sporządzona przez firmę W. a przedłożona przez małżonków W. stwierdza miedzy innymi, że projekt N. będzie mógł być realizowany po wykorzystaniu przez tę firmę lepszych lokalizacji. Burmistrz wskazał, że zarzuty dotyczące rentowności elektrowni wiatrowych nie zasługują na uwzględnienie, tym bardziej, że przedstawiona przez stronę ocena firmy W. nie wyklucza posadowienia elektrowni wiatrowych, a wskazuje jedynie na ekonomiczne wyniki inwestycji. Ponadto, pomiary prędkości i kierunku wiatru wykonane zostały już po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w [...] a ocena przez inwestora rentowności inwestycji po zmianie planu nie może mieć znaczenia dla odstąpienia od pobrania obligatoryjnej opłaty, ponieważ to przedsiębiorca ponosi ryzyko i skutki swych przedsięwzięć.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżących zakwestionował stanowisko organu, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskazując, że nastąpiła jedynie potencjalna możliwość takiego wzrostu, natomiast wartość nieruchomości faktycznie nie wzrosła, a decyzję wydano z naruszeniem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił naruszenie także art. 80 kpa poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodnego pisma autora operatu z dnia 20 sierpnia 2007 r. w którym stwierdził on, że wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił ze względu na warunki wietrzne, art. 7 kpa przez bezkrytyczne przyjęcie operatu opartego na błędnych założeniach, art. 77 kpa przez błędne przyjęcie, iż organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, art. 8 kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, oraz art.107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji treści pisma rzeczoznawcy z dnia [...] co uniemożliwia kontrolę merytorycznych przesłanek skarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał, że istotą opłaty planistycznej jest pobranie opłaty w sytuacji gdy właściciel nieruchomości sprzedając ją czerpie dodatkową korzyść majątkową z faktu, że zmiana planu doprowadziła do wzrostu jej wartości. W związku ze zmianą planu, odwołujący się wydzierżawili przedmiotową nieruchomość firmie W. w celu posadowienia siłowni wiatrowych, a umowa przewidywała że dzierżawca zapłaci wydzierżawiającemu czynsz w wysokości [...] za każdą siłownię wiatrową, jednakże umowa ta nie została zrealizowana ze względu na warunki wietrzne, które na nieruchomości zbytej przez skarżących są zbyt słabe dla realizacji projektu farmy wiatrowej. Z tego względu, w związku z koniecznością spłaty zobowiązań finansowych, odwołujący się sprzedali nieruchomość firmie Z. na potrzeby prowadzonej przez tę firmę działalności rolniczej. W tym stanie rzeczy, zbywcy nieruchomości nie osiągnęli korzyści majątkowej w związku ze zmianą planu miejscowego, a sprzedając grunt spółce Z. odwołujący się otrzymali cenę w wysokości zbliżonej a nawet niższej niż inni właściciele nieruchomości rolnych ( ), którzy sprzedali swój grunt tej Spółce. Pełnomocnik wskazał, że nie sposób ocenić, na jakiej podstawie rzeczoznawca określił wzrost wartości nieruchomości, a w piśmie z dnia [...] zawarł sprzeczne ze sobą i nielogiczne wnioski wskazując m. in., iż w świetle dokumentów które otrzymał dopiero w dniu 8 sierpnia 2007 r. potwierdza, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości ze względu na warunki wietrzne, a brak wiatru czyni inwestycję nieopłacalną. Tym samym rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy przyznał, że przyjęte przez niego założenia do wyceny były błędne, co czyni operat bezużytecznym. Pełnomocnik wskazał, że opinia stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych dotycząca prawidłowości sporządzenia operatu, jest niepełna bowiem z jej treści wynika, że zespół opiniujący nie zapoznał się z treścią pisma rzeczoznawcy z dnia [...] a ocenił jedynie zgodność operatu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie odniósł się natomiast do błędnych założeń polegających na przyjęciu przez rzeczoznawcę, że na przedmiotowej nieruchomości możliwe jest wybudowanie elektrowni wiatrowych. Pełnomocnik wskazał, że rzeczoznawca szacując wartość nieruchomości zastosował błędnie metodę porównawczą, przyjął bowiem jako odnośnik nieruchomości niepodobne (dużo mniejsze i zbyt odległe od zbytych działek), nie wskazał także podstaw do przyjęcia hipotezy, że na przedmiotowym gruncie możliwe jest posadowienie siłowni wiatrowych. W przypadku metody dochodowej niesłusznie przyjął do porównania nieruchomości położone poza terenem gminy N. których lokalizacja jest zdecydowanie bardziej atrakcyjna (niektóre położone są nad morzem), a nie wykorzystywanych dla celów elektrowni wiatrowych w gminie N. Pełnomocnik wskazał także, że stosownie do art. 27 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, burmistrz ustala opłatę planistyczną bezzwłocznie po otrzymaniu odpisu aktu notarialnego, tymczasem od otrzymania aktu notarialnego w dniu [...] do wydania decyzji upłynęło 15 miesięcy, opóźnienie to nie tylko naruszyło ww. przepis i art. 8 kpa, miało także wpływ na zawarcie przez skarżących kolejnej umowy sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, iż wbrew stanowisku strony, wysokość opłaty planistycznej nie wynika bezpośrednio z korzyści uzyskanych przez właściciela w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty jest ustalana na podstawie zobiektywizowanej i sformalizowanej oceny wartości nieruchomości zawartej w operacie szacunkowym, w związku z czym postępowanie organu I instancji ma na celu ustalenie różnicy między wartością tego samego gruntu o różnym przeznaczeniu w typowych rynkowych okolicznościach. Kolegium uznało za nieuzasadnione zarzuty dotyczące merytorycznych czy metodologicznych aspektów operatu z racji tego, iż uprawniony podmiot potwierdził jednoznacznie jego prawidłowość i uznał, że może on stanowić dowód w postępowaniu mającym ustalić wysokość opłaty planistycznej. Zaś fakt, iż opinia Stowarzyszenia wskazuje na niewielkie uchybienia operatu, potwierdza jedynie to, iż operat poddano wnikliwej analizie. Strona zaś nie przedstawiła żadnych przekonujących dowodów, mogących prowadzić do zmiany operatu. SKO wskazało, że Stowarzyszeniu zostały przekazane wszelkie dokumenty niezbędne do dokonania prawidłowości operatu, w tym także wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia [...], które znajdowały się w aktach sprawy.

Kolegium wskazało na bezzasadność zarzutu strony, jakoby rzeczoznawca sam podważył wiarygodność sporządzonego przez siebie operatu. Zarzut ten zdaniem Kolegium opiera się na części wyjaśnień strony, a fakt, że rzeczoznawca w dalszym ciągu potwierdza aktualność operatu, nakazuje uznać, iż w piśmie z dnia [...] nie zmierzał on do jego podważenia.

Kolegium podzieliło także zdanie organu I instancji odnośnie związku między ustaleniem opłaty i jej wysokością, a odstąpieniem od inwestycji przez firmę W. wskazując, że firma ta nie jest jedyną, która może realizować inwestycję na przedmiotowym gruncie. Poza tym, nie wyklucza ona takich inwestycji a jedynie odkłada je w czasie, argumentując swoją decyzję niską rentownością przedsięwzięcia, co nie oznacza, że inna firma przy wykorzystaniu tych samych lub innych rozwiązań technicznych nie uznałaby inwestycji za opłacalną. Sprzedaż zaś nieruchomości podmiotowi prowadzącemu działalność rolniczą nie wyklucza dalszego zbycia nieruchomości i wykorzystania jej zgodnie z planem.

Kolegium uznało, iż nie doszło do naruszenia art. 8 kpa. Wprawdzie decyzja została wydana po upływie 15 miesięcy od dnia sprzedaży nieruchomości, jednakże wszczęcie postępowania i wydanie decyzji nastąpiło w dopuszczalnym 5 letnim terminie. Postępowanie zostało wszczęte [...] Zaś czas jego trwania jest rezultatem m.in. zgłaszanych przez stronę zarzutów czy konieczności zbadania operatu przez uprawniony podmiot.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut nieuwzględnienia pisma rzeczoznawcy z dnia [....] wskazując że dowodem w sprawie jest operat szacunkowy, którego ustalenia nie mogą zostać zakwestionowane nawet innym operatem (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i którego prawidłowość została potwierdzona przez uprawnioną organizację zawodową. Kolegium wskazało, że odrzucenie operatu na podstawie twierdzeń rzeczoznawcy, który podtrzymuje jego aktualność byłoby nieuzasadnione.

SKO wskazało ponadto, że ustalenie należnej opłaty planistycznej jest czymś odrębnym od faktycznego jej pobrania w ustalonej decyzją wysokości, a okoliczności o szczególnym charakterze, dotyczące zdarzeń nie przewidzianych przez ustawodawcę jako mające wpływ na wartość nieruchomości mogą być uwzględnione i badane w innym trybie. W tym zakresie na podstawie art. 9 kpa Kolegium wskazało, że w razie ustalenia decyzją ostateczną opłaty planistycznej, na podstawie art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, możliwe jest złożenie wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty tej opłaty.

W konkluzji Kolegium wskazało, iż w toku postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie opłaty planistycznej organ nie ma możliwości zwolnienia skarżących od jej uiszczenia. Celem postępowania jest jedynie ustalenie zaistnienia określonych przez ustawodawcę przesłanek ustalenia ww. opłaty i jej określenie wg. zasad określonych w przepisach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 36 ust. 4 w zw. z art.37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przesłanką zastosowania powyższego przepisu jest jedynie wzrost wartości nieruchomości i jej zbycie, podczas gdy przy ustalaniu renty planistycznej konieczne jest także wykazanie przez organ bezpośredniego związku pomiędzy zmianą planu, a wzrostem wartości nieruchomości,

- art. 27 ust. 6 ww. ustawy, poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, iż organ, który wszczął postępowanie po upływie 12 miesięcy od otrzymania aktu notarialnego uczynił zadość wymogowi bezzwłoczności,

a także z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 80 w zw. z art. 75 kpa poprzez uznanie, że podstawą orzekania jest jedynie operat szacunkowy, a nie wyjaśnienia biegłego K. R. z dnia

z dnia [...], w których biegły stwierdził, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości działek ze względu na warunki wietrzne,

* art. 80 kpa poprzez pominięcie w rozważaniach opinii biegłego J. P. przedstawionej przez stronę, kwestionującej wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

* art. 7 kpa poprzez dowolną interpretację wyjaśnień biegłego z dnia [...], prowadzącą do przyjęcia, że biegły nie zmierzał do podważenia prawidłowości sporządzonego przez siebie operatu

* art. 7 kpa poprzez dowolne uznanie, iż Zespół Opiniujący Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w S. został zapoznany z pismem biegłego z dnia [...],

* art. 77 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy

* art. 77 § 4 kpa poprzez przyjęcie, że wszystkie działki o których mowa w decyzji zostały objęte zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy analiza uchwały Nr [...] Rady Miejskiej prowadzi do wniosku, ze jedynie działka nr [...] została w całości przeznaczona na cele lokalizacji elektrowni wiatrowych, natomiast pozostałe działki w części są przeznaczone na lokalizację siłowni wiatrowych, a w części jako tereny rolne z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych,

* art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji analizy zarzutów podniesionych przez stronę dotyczących przyjętych przez biegłego metod wyceny oraz oparcia swoich wniosków na porównaniu nieruchomości niepodobnych, co uniemożliwia kontrolę merytorycznych przesłanek decyzji.

Ponadto, pełnomocnik zarzucił decyzji naruszenie art. 6 w zw. z art. 68 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie podczas gdy analiza treści tych przepisów pozwala na przyjęcie, że mają one zastosowanie do opłaty planistycznej, a co za tym idzie przed wydaniem decyzji nastąpił upływ terminu do określenia opłaty, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 31 marca 2008 r. załączonego do skargi na okoliczność określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej, oraz z mapy terenu na okoliczność przyjęcia przez biegłego K. R. do porównania nieruchomości niepodobnych przy sporządzaniu operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec czego skargę należało uwzględnić, choć nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych.

Jak ustaliły organy orzekające w sprawie, Rada Miejska w N. uchwałą Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2002 r. uchwaliła zmianę planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. – obręb geodezyjny M. – m. in. działki nr, [...] przeznaczając ten teren pod lokalizację siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia 17 maja 2002 r. i stosownie do § 7 tej uchwały weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia tj. w dniu 1 czerwca 2002 r. (a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji 2 czerwca 2002 r.).

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy, w dniu [...] skarżący wydzierżawili część nieruchomości o pow. obejmującej m.in. ww. działki "W." spółce z o.o. na 30 lat w celu wybudowania siłowni wiatrowych wraz ze stacją rozdzielni, stacją pomiarową i transformatorową, koniecznymi drogami dojazdowymi i dojściami, w celu ich eksploatacji. W § 1 ust. 2a tej umowy strony ustaliły, że ostateczna ilość siłowni wiatrowych zostanie określona po przeprowadzeniu badań siły wiatru oraz ekonomicznej analizie z punktu widzenia opłacalności farmy wiatrowej i zostanie wprowadzona w formie aneksu do umowy. Dzierżawca został zobowiązany do przedstawienia nie później niż dnia [...] projektu aneksu do umowy w tym zakresie. W § 2 umowy strony ustaliły wysokość czynszu oraz sposób i terminy jego zapłaty. W § 5 ust. 2 umowy strony postanowiły, że w przypadku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, wydzierżawiający jest zobowiązany zastrzec w treści umowy klauzulę zgodnie z którą kupujący przejmuje wszelkie obowiązki i prawa wynikające z postanowień umowy dzierżawy. Wydzierżawiający zobowiązał się do ujawnienia w dziale Nr prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. dla przedmiotowej nieruchomości, wpisu ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością wynikającego z umowy dzierżawy.

W dniu 23 listopada 2005 r. skarżący sprzedali nieruchomość gruntową składającą się z działek gruntu nr [...] o łącznej powierzchni [...] za cenę [...] Z. spółce z o.o. na cele związane z produkcją rolną.

W dniu 30 maja 2006 r. skarżący sprzedali Z. spółce z o.o. niezabudowane działki gruntu nr [...] o obszarze [...] i nr [...] o obszarze [...] składające się z użytków rolnych, wchodzące w skład nieruchomości opisanej w KW nr [...], za kwotę [...].

Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało wszczęte pismem z dnia 23 listopada 2006 r.

W operacie szacunkowym z dnia [...] sporządzonym na zlecenie Burmistrza N. rzeczoznawca majątkowy K. R. ustalił, że przed zmianą planu miejscowego wartość wskazanych wyżej działek wynosiła [...], a po zmianie planu [...].

Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717

ze zm.), stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany.

Warunki te, zdaniem organów orzekających w sprawie zostały spełnione. Skarżący w odwołaniu od decyzji jak i w skardze wniesionej do Sądu kwestionowali istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem zmiany planu miejscowego a wzrostem wartości zbytych przez nich działek gruntu wskazując, że wzrost wartości nieruchomości rzeczywiście nastąpił, ale nie miał związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale ze wzrostem popytu na nieruchomości rolne po wejściu P. do U. E., wysoką kulturą gruntów, oraz korzystnym położeniem działek przylegających do kompleksu działek spółki P. SA której nabywca działek, Z. Spółka z o.o., jest udziałowcem i posiada udziałów. Skarżący podnosili, że zbycie działek na cel wskazany w zmienionym planie zagospodarowania nie było możliwe z uwagi na słabą siłę wiatru na tych terenach oraz konieczność poniesienia przez inwestora firmę W. wielomilionowych nakładów na modernizację istniejącej sieci elektroenergetycznej, tak aby móc przyłączyć ewentualne siłownie wiatrowe do sieci. Wskazali, że umowa dzierżawy gruntu na cel wskazany w planie nie została zrealizowana przez inwestora i nie uzyskują z niej dochodów.

Wartość rynkowa nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie wskazać, iż przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłoszonych co do niej przez stronę.

Nie jest wystarczające, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu, na podstawie art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można podzielić poglądu, że jedynie organizacja rzeczoznawców majątkowych, może zakwestionować prawidłowości sporządzenia operatu. Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów orzekających w sprawie było między innymi dokonanie na podstawie art. 80 k.p.a. oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy zwłaszcza, iż strony kwestionowały określoną przez rzeczoznawcę wartość spornych działek zarówno sprzed zmiany planu miejscowego jak i po zmianie planu. Tymczasem organy ograniczyły się do stwierdzenia, że oszacowanie nieruchomości zostało dokonane zgodnie z przepisami, których treść przytoczyły w uzasadnieniu decyzji, a uprawniona do tego organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych uznała, że operat pomimo drobnych błędów został sporządzony prawidłowo. Zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu miejscowego został udowodniony.

W myśl art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 150 powyższej ustawy wartość tę uzyskuje się w wyniku wyceny nieruchomości. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wskazane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje - zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl § 50 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego, dla przedmiotowej nieruchomości, ze względu na cel wyceny i rodzaj nieruchomości, wartość rynkową dla stanu przed zmianą planu określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Wątpliwości co do prawidłowej wyceny wartości przedmiotowych nieruchomości nasuwa przyjęcie do porównania jako nieruchomości podobnych (str. 15 i nast. operatu) trzech nieruchomości o pow. znacznie mniejszych od będących przedmiotem wyceny tj. o powierzchni [...], nie wskazując przy tym położenia tych nieruchomości. Działki zbyte przez skarżących miały powierzchnię [...].

Analiza wskazanych transakcji nie pozwala na ocenę, czy nieruchomości stanowiące przedmiot tych transakcji spełniają kryterium nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Definicja nieruchomości podobnej zawarta została w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca określił, że nieruchomość podobna, to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływającej na jej wartość.

Dla określenia wartości nieruchomości po zmianie planu rzeczoznawca zastosował podejście dochodowe wskazując, że pomiar wartości nieruchomości oparty jest na podstawie generowanego przez nią lub możliwego do wygenerowania dochodu, a dochodem z nieruchomości jest czynsz umowy netto.

Stosownie do § 7 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, metodę inwestycyjną stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód z czynszów najmu lub dzierżawy, którego wysokość można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych tych czynszów. Wprawdzie rzeczoznawca ustalił, że została zawarta umowa dzierżawy nieruchomości, ale z operatu nie wynika czy nieruchomość przynosi lub może przynosić dochód w postaci czynszu dzierżawy. W piśmie z dnia [...] rzeczoznawca stwierdził, że operat wykonał przy założeniu, że siła wiatru jest wystarczająca do lokalizacji elektrowni wiatrowych, oraz, że w świetle oceny realizacji projektu parku wiatrowego "N." i wyników pomiaru wiatru potwierdza, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, ze względu na warunki wietrzne.

Także z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceniającej operat wynika, że siła wiatru mająca bezpośredni wpływ na dochód z dzierżawy nieruchomości, na podstawie którego wyliczono wzrost jej wartości, w operacie szacunkowym w ogóle nie była brana pod uwagę.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, który stanowi jedyną podstawę dla ustalenia wysokości "renty planistycznej".

Za analizę i właściwe ustosunkowanie się do treści zawartych w operacie nie można uznać ogólnikowej oceny operatu szacunkowego, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a sprowadzającej się do stwierdzenia, że skoro uprawniony podmiot, tj. Z. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych potwierdził merytoryczną poprawność operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji, a strona nie przedstawiła przekonujących dowodów mogących prowadzić do zmiany operatu, to zarzuty strony nie mogą być uznane za zasadne.

Przyjąć należy, iż prawidłowo działający organ odwoławczy winien był rozpatrzyć podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące wadliwości określenia przez rzeczoznawcę wartości spornych działek przed zmianą i po zmianie planu miejscowego i ocenić, czy jest w stanie samodzielnie, w oparciu o istniejący materiał dowodowy, dokonać oceny ich trafności, czy też zachodzi konieczność zwrócenia się do innego rzeczoznawcy o sporządzenie operatu szacunkowego. Dopiero zatem po dokonaniu niezbędnych ustaleń (samodzielnie lub na podstawie wyjaśnień innego rzeczoznawcy) organ winien był przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów skarżących czytelny wyraz w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie spowodowało to, iż wbrew art. 7 i 77 § 1 k.p.a. orzekł w sprawie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności oraz bez wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zaskarżone decyzje wydano na podstawie art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie. Jednakże organy orzekające w sprawie nie wykazały związku przyczynowego pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem nieruchomości zbytych przez skarżących. Samo wykazanie, że po zmianie planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, nie jest wystarczające do ustalenia opłaty planistycznej.

Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie wynika z ustawy podatkowej, a zatem nie spełnia jednego z wymogów z określonych w art. 6 Ordynacja podatkowej. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma charakteru ustawy podatkowej, zaś obowiązek opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest skutkiem określonej polityki przestrzennej gminy. Opłacie planistycznej brak jest także wymaganej przez art. 6 Ordynacji podatkowej cechy nieodpłatności. Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 w zw. z art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa, jest niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 27 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny, bowiem art. 27 tej ustawy nie zawiera ust. 6, zatem nie mógł on zostać naruszony.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego załączonego do skargi, sporządzonego już po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz z mapy terenu należy stwierdzić, że zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli zgodności z prawem decyzji wyłącza możliwość czynienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ z którymi strona się nie zgadza, ani też dokonywaniu przez Sąd ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona oceny operatu rzeczoznawcy znajdującego się w aktach sprawy pod względem jego prawidłowości, odniesie się do zarzutów skarżących w tym dotyczących metod wyceny i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto dokona oceny operatu szacunkowego załączonego do skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.