Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 289/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1266/06 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1266/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2003 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie udzielenia J. F. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż skoro nałożone na J. F. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej zwanej Prawo budowlane) obowiązki nie zostały przez niego wykonane, to organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji – zezwalając na wznowienie przez niego robót budowlanych, a organ drugiej instancji – utrzymując tę decyzję w mocy, dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. F., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1a i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym przepisów Prawa budowlanego obowiązujących na dzień [...].12.2002 r. i [...].02.2003 r. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż decyzje organów nadzoru budowlanego, co do których orzeczono w zaskarżonej decyzji, rażąco naruszają prawo; co wyczerpuje hipotezę art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie za organem administracji, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego w decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na wskazane naruszenie prawa materialnego popełnione przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, mające wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich środków niezbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych, jak również art. 16 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 269 k.p.a. poprzez wszczęcie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, która uzyskała wcześniej przymiot prawomocności;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.,

co wyczerpuje hipotezę art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.

Skarżący wskazał, iż nałożone na skarżącego decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. obowiązki nie były obowiązkami, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż polegały m. in. na sporządzeniu inwentaryzacji geodezyjnej oraz opracowaniu projektu zamiennego, podczas gdy przepis ten zezwala na nakładanie na inwestora wyłącznie obowiązku wykonania czynności doprowadzających roboty do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego, skoro nie zostały na niego nałożone obowiązki, na które zezwala przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to organy administracji nie mogły stwierdzić, że w sytuacji ich niewykonania, wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót stanowić może rażące naruszenie prawa.

Co do zarzutu naruszenia przez organy art. 16 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 269 k.p.a., skarżący podniósł, iż postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 511/03, Sąd ten odrzucił skargę G. G. na decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., co do której nieważność została następnie stwierdzona na mocy decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, odrzucenie skargi przez Sąd skutkowało uprawomocnieniem się powołanej decyzji, co stanowiło przeszkodę dla jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania H. A. wskazał, iż skarżący podjął wprawdzie pewne czynności dla wykonania obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., jednak nie wykonał obowiązku dotyczącego przywrócenia stanu pierwotnego projektowanego stawu od strony południowej lub przebudowy odcinka napowietrznej linii niskiego napięcia. Jednocześnie, skarżący powiększył staw według własnego uznania w taki sposób, że słupy linii elektrycznej stoją w niecce stawu otoczone wodą bez dostępu dla celów kontroli, konserwacji czy wymiany słupa. Ponadto uczestnik podniósł, iż wprawdzie skarżący przywrócił działkę pod drogę nr [...], ale do dzisiaj teren ten jest nieprzejezdny.

Zdaniem uczestnika, decyzja, co do której stwierdzono nieważność w niniejszym postępowaniu, nie jest prawomocna, gdyż Sąd nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, ale odrzucił skargę na tę decyzję z przyczyn formalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi.

Podkreślenia wymaga, iż kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak istotną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z nich jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

Na wstępie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zajął słuszne stanowisko, oddalając skargę J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2003 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie udzielenia J. F. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W ocenie Sądu drugiej instancji, wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz z dnia [...] lutego 2003 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych naruszyło w sposób rażący dyspozycję art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, niepublikowany, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., VI SA/Wa 1610/06, LEX nr 265653).

Takim przepisem jest niewątpliwie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz z dnia [...] lutego 2003 r., tj. nadanym ustawą z dnia 5 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 1126).

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Z kolei art. 51 ust. 1a cyt. ustawy stanowił, iż po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż konieczną i jedyną przesłanką wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych jest uprzednie wykonanie czynności określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA/876/99, LEX nr 50137 oraz wyrok NSA z 21 października 1992 r., NSA V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Słuszne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu J. F. przedmiotowego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, należy bowiem przyjąć, iż pozwolenie to stanowiło oczywiste naruszenie prawa, które wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym bowiem jest, iż skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego w decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czemu również on sam nie zaprzecza.

Sąd drugiej instancji podziela przy tym ugruntowane w orzecznictwie stanowisko skarżącego, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powinna nakazywać inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, na podstawie której dopiero zostanie podjęta kolejna decyzja mająca na celu doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem. Jednak należy zauważyć, iż decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. nie ograniczała się do określenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej i opracowania projektu zamiennego, lecz nakazywała również przywrócenie stanu pierwotnego projektowanego stawu od strony południowej lub przebudowę odcinka linii napowietrznej wysokiego napięcia, co niewątpliwie stanowiło czynność mającą na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Skarżący miał zatem obiektywną możliwość doprowadzenia wskazanych w decyzji robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a mimo to samowolnie wykonał inne roboty, na skutek których, wykonanie nakazanych w decyzji robót budowlanych stało się, jak skarżący sam przyznał, niewykonalne, tj. według niego bezprzedmiotowe. Dlatego też wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji dopuszczających do wznowienia robót budowlanych adresatowi decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który zignorował nałożone w niej obowiązki i samowolnie wykonał inne roboty budowlane, rodzi skutki naruszające zasadę praworządności.

Nie do zaakceptowania są bowiem działania inwestora dokonującego samowolnie określonych robót budowlanych, tj. rozbiórki wału i przesunięcia go na działkę [...] oraz przywrócenia przebiegu drogi gminnej, które jedynie w jego przekonaniu doprowadzą inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Ignorowanie przez adresata ostatecznej decyzji administracyjnej nałożonych w tej decyzji obowiązków nie może być uznawane przez organy administracji jako dopuszczalne z punktu widzenia zasady praworządności. Decyzje administracyjne dopuszczające do wznowienia robót budowlanych w sytuacji, gdy przesłanka wznowienia robót nie została spełniona poprzez świadome, wręcz celowe działanie adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mogą pozostawać w obrocie prawnym.

Ponadto należy stwierdzić, że całkowicie błędne jest stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym, odrzucenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję skutkuje jej uprawomocnieniem się, a co za tym idzie, powoduje stan rzeczy osądzonej (res iudicata). Skarga, która podlega odrzuceniu z przyczyn formalnych, np. z powodu nieuiszczenia wpisu, nie podlega merytorycznej ocenie przez Sąd. Nie ma zatem żadnych przeszkód prawnych do jej ponownego rozpoznania pod warunkiem skutecznego wniesienia skargi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.