Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 374/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. A. i R. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-456/2020/ICh w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. A. i R. Z. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 26 listopada 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-456/2020/ICh, po rozpatrzeniu wniosku A. A.

i R. Z., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 14 maja 1996 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Warszawski decyzją z 14 maja 1996 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę-Dzielnicę [...] w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

A. A. i R. Z. pismem z 14 grudnia 2020 r., uzupełnionym pismem z 16 grudnia 2020 r., wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Warszawskiego z 14 maja 1996 r. - w części dotyczącej budynku.

Do wniosku dołączyli: decyzję SKO w Warszawie z 22 grudnia 2016 r., nr KOC/610/Go/16, decyzję SKO w Warszawie z 28 lutego 2018 r., nr KOC/747/Go/17, wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 703/18 oraz wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1844/19.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 26 listopada 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-456/2020/ICh, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 14 maja 1996 r., nr 49264, stwierdzającej nabycie przez Gminę-Dzielnicę [...] w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w części dotyczącej budynku.

W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody Warszawskiego z 14 maja 1996 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191).

Podniósł, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.

Następnie stwierdził, iż ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] nr [...] z 23 listopada 1946 r. wynika, że nieruchomość położona przy ulicach [...] i [...] zawiera powierzchni 594,65 m2 i uregulowana jest jawnym wpisem na imię F. Z. i Z. D., w równych częściach niepodzielnie, z mocy aktu kupna sprzedaży zeznanego w dniu 5 listopada 1927 r. za nr 6.

Do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z maja 1996 r. strony dołączyły: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z 29 grudnia 2014r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po Z. D. na podstawie ustawy nabyli siostrzeniec – R. Z. i siostrzenica B. K. w częściach równych, tj. po 1/2 części każde z nich wprost; postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] I Wydział Cywilny z 30 września 2011 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że spadek po F. Z. na podstawie ustawy nabyli syn R. Z. oraz córka B. K. w 1/2 części spadku każdy z nich oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] XVI Wydział Cywilny z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że spadek po B. K. na podstawie testamentu własnoręcznego sporządzonego dnia 11 kwietnia 2006 r. w Przasnyszu nabyła w całości wnuczka A. A..

Ponadto, z wyjaśnień Zakładu Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z 5 listopada 2021 r. wynika, że zabudowę działki nr [...] z obrębu [...] stanowi parterowy budynek garażowy i parterowy budynek usługowy. Budynek garażowy został dobudowany do budynku przy ul. [...], zaś budynek garażowy stanowi odrębny obiekt budowlany nie posiadający części wspólnych z budynkiem mieszkalnym. Do ścian garażu i ściany zewnętrznej ww. budynku mieszkalnego został dobudowany obiekt usługowy składający się z trzech pomieszczeń o powierzchni 61,80 m2 wykorzystywany na lokal użytkowy. Obiekt ten został posadowiony na fundamencie nie połączonym z fundamentem budynku mieszkalnego. Zadaszenie lokalu usługowego i budynku garażowego stanowi jedną całość. ZGN posiada książkę obiektu budowlanego budynku garażowego, która wskazuje na 1937 r. - jako rok budowy, wobec czego Minister przyjął, że dobudowany pawilon usługowy powstał w tym samym roku.

Minister zauważył, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret/dekret warszawski. Z mocy art. 1 dekretu wszelkie grunty (nieruchomości gruntowe) położone na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa.

Zaznaczył przy tym, że przejście własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie - albowiem zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli gruntów lub ich następców prawnych - w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę - wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej potem na własność czasową, a następnie na wieczyste użytkowanie). Prawo własności budynków byłych właścicieli gruntów wygasło (przechodziło na własność gminy, a następnie na Skarb Państwa) dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej, a obecnie prawa wieczystego użytkowania, albo w razie niezłożenia we wskazanym wyżej terminie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy.

Wskazał, że adwokat B. M. - pełnomocnik Z. D. i B. Z. - wnioskiem z 11 października 1948 r. (który wpłynął do Zarządu Miejskiego w [...] Wydział Polityki Budowlanej w dniu 16 października 1948 r.), złożonym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, wniósł o przyznanie prawa własności czasowej terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 10 lutego 1953 r., nr [...], odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 grudnia 2016 r., nr KOC/610/Go/16 - utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lutego 2018 r., nr KOC/747/Go/17:

- w pkt 1) stwierdziło, że ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r., nr [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...] w stosunku do części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wyodrębnionych w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie,

- w pkt 2) stwierdziło w pozostałym zakresie nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r., nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 703/18, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lutego 2018 r., nr KOC/747/Go/17,

w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 grudnia 2016 r., nr KOC/610/Go/16, w pozostałej części skargę oddalił.

Zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1844/19 - oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr KOC/1276/Go/21 z 30 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/610/Go/16 z 22 grudnia 2016 r. - w zakresie pkt 2 tej decyzji i umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie jej pkt 1.

Z informacji przesłanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z 8 września 2021 r. wynika, iż A. A. i R. Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję SKO w Warszawie z 30 czerwca 2021 r.

W ocenie Ministra, częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r., nr [...], rodzi po stronie Prezydenta [...] obowiązek rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu.

Przy czym z pisma Biura Spraw Dekretowych Urzędu Miasta [...] z 11 sierpnia 2021 r. wynika, iż nie zakończyło się postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnym jest ustalenie, czy budynki posadowione na skomunalizowanej działce spełniały przesłanki z art. 5 dekretu warszawskiego - jednakże rozstrzygnięcie tego zagadnienia wykracza poza ramy tego postępowania. Zaś organem właściwym do ustalenia powyższej kwestii jest Prezydent [...] - jako organ właściwy do rozstrzygania spraw objętych ww. dekretem warszawskim. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest właściwy do oceny prawidłowości złożenia wniosku dekretowego

W związku z tym Minister uznał, że nie jest właściwy do oceny - czy budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] - spełniał przesłanki z art. 5 dekretu warszawskiego. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest z kolei niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Zauważył, że odrębna własność budynków mogła być zachowana przez dawnych właścicieli gruntu w chwili, gdy uzyskali oni na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo.

Natomiast w tej sprawie wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej złożony w dniu 16 października 1948 r. nadal pozostaje częściowo nierozpoznany, zatem brak jest na obecnym etapie postępowania podstaw do twierdzenia, że w dniu 27 maja 1990 r. opisywany budynek stanowił własność prywatną. W tym zakresie Minister przywołał postanowienie Sądu Najwyższego z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010.

Dodatkowo z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 30 kwietnia 1955 r., sygn. [...] Sąd Powiatowy dla [...] w [...] dokonał wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości nr Hip [...] w [...] na Skarb Państwa.

Z powyższego wynika, że w dacie 27 maja 1990 r. w ww. księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości figurował Skarb Państwa. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje i przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie. Treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej.

Następnie Minister stwierdził - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych - że skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym - to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Ponadto, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.

Podkreślił też, iż kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, mogły być obalone także w postępowaniu administracyjnym - prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest oczywiście prawnie dopuszczalna

W konkluzji Minister stwierdził, że wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do budynku położonego przy ul. [...] w [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] - tym samym nie są legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 14 maja 1996 r., nr [...], we wskazanym zakresie.

Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05 - jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. A.

i R. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 i 7 ust. 1 dekretu warszawskiego - poprzez błędne umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na błędne przyjęcie przez Ministra, że skarżący nie byli legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji gdy w myśl art. 5 dekretu - wobec złożenia wniosku dekretowego z 11 października 1948 r. - budynek dekretowy nigdy nie przestał być własnością dotychczasowych właścicieli nieruchomości [...] i ich następców prawnych,

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych [(Dz. U. Nr 32 poz. 191 i Nr 43 poz. 253) - poprzez umorzenie postępowania administracyjnego i błędne przyjęcie przez Ministra, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozpatrzenia wniosku dekretowego z 11 października 1948 r., do oceny którego to zagadnienia uprawniony jest jedynie Prezydent [...]; podczas gdy rozstrzygnięcie przyszłej decyzji dekretowej - wobec potwierdzenia skuteczności złożenia wniosku dekretowego - jest prawnie irrelewantne dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż skuteczność złożenia wniosku dekretowego - niezależnie od rodzaju przyszłego rozstrzygnięcia zapadłego wskutek rozpatrzenia wniosku dekretowego - potwierdza, że budynek posadowiony na gruncie nieruchomości [...] nie należał do Skarbu Państwa w momencie komunalizacji,

c) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.- poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału sprawy w zakresie odnoszącym się do braku przyjęcia przez Ministra w postępowaniu administracyjnym potwierdzonego we wcześniejszych postępowaniach faktu terminowości złożenia wniosku dekretowego, co skutkowało bezpodstawnym odmówieniem istnienia po stronie skarżących interesu pranego do wszczęcia postępowania,

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 5 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Ministra, że stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej nie wywołuje prawnorzeczowego skutku restytucyjnego wobec budynku dekretowego, podczas gdy stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej prowadzi do jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że przyjmuje się, iż wniosek dekretowy nigdy nie został rozpatrzony, co z kolei - w myśl art. 5 dekretu - wskazuje, że budynek dekretowy nigdy nie przestał być własnością dotychczasowych właścicieli nieruchomości [...] i ich następców prawnych, a więc stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej wywołuje prawnorzeczowy skutek restytucyjny w stosunku do budynku dekretowego,

b) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 dekretu warszawskiego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Ministra, że wyjaśnienie kwestii tytułu prawnego do budynku w dacie 27 maja 1990 r. zależy od rozstrzygnięcia, które zapadnie w wyniku ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego z 11 października 1948 r.; podczas gdy tytuł prawny do budynku w dniu 27 maja 1990 r. - wobec potwierdzenia skuteczności złożenia wniosku dekretowego – jest jednoznaczny i nawet ewentualne wydanie odmownej decyzji dekretowej wywoła skutek prawnorzeczowy w zakresie budynku dopiero w momencie, kiedy stanie się ona ostateczna (a zatem nie w dacie 27 maja 1990 r.), a powodem wydania takiej decyzji może być szereg okoliczności niezwiązanych ze skutecznością złożenia wniosku dekretowego, co czyni z całości ostatecznego rozstrzygnięcia zapadłego wskutek rozpatrzenia wniosku dekretowego z 11 października 1948 r. okoliczność prawnie irrelewantną, która nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że skarżącym nie przysługuje interes prawny do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej,

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych

i hipotece poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Ministra, że wykazanie interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz podważenie tytułu Skarbu Państwa uzyskanego na podstawie decyzji komunalizacyjnej, następnie wpisanego do księgi wieczystej nieruchomości, powinno nastąpić w postępowaniu sądowym z art. 10 ww. ustawy.

W oparciu o powyższe zar zuty skarżący wnieśli uwzględnienie przez Ministra skargi - w trybie autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia skargi przez Ministra w tym trybie - wnieśli o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie - podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Odniósł się też do argumentów podniesionych w skardze wskazując, iż nie podważają one merytorycznej zasadności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, wobec czego nie mogą stanowić podstawy do jego uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 14 maja 1996 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę-Dzielnicę [...] w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w części dotyczącej budynku.

Umarzając postępowanie organ uznał, że - skoro w wyniku częściowego wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r. zachodzi konieczność przeprowadzenia przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 11 października 1948 r. złożonego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego oraz z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do budynku położonego przy ul. [...] w [...] - to tym samym nie są legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 10 września 1991 r. w części dotyczącej budynku. Zatem jest podstawa do wydania orzeczenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Z takim stanowiskiem Ministra nie można się zgodzić.

Zauważyć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie

18 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Z analizy całości akt sprawy wynika, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] - było już przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, jaki i sądowo-administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 grudnia 2016 r., nr KOC/610/Go/16 - utrzymaną w mocy własną decyzją z 28 lutego 2018, nr KOC/747/Go/17:

- w pkt 1) stwierdziło, że ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r., nr [...], odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...] w stosunku do części gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wyodrębnionych w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie,

- w pkt 2) w pozostałym zakresie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r., nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt

I SA/Wa 703/18, stwierdził nieważność decyzji SKO w Warszawie z 28 lutego 2018 r., nr KOC/747/Go/17, w części w jakiej utrzymało w mocy pkt 1 decyzji własnej z 22 grudnia 2016 r., a pozostałej części skargę oddalił.

Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1844/19, oddalił skargę kasacyjną J. M. od powyższego wyroku Sądu I instancji.

Z powołanych wyżej wyroków sądów administracyjnych obu instancji jasno wynika, że wniosek dekretowy z 11 października 1948 r. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

Wobec tego należy stwierdzić, iż okoliczność ta była już przedmiotem kontroli przez sądy orzekające obu instancji. Oznacza to - w świetle art. 170 p.p.s.a. - że okoliczność ta została prawomocnie przesądzona i jest prawnie wiążąca dla stron, sądów i innych organów państwowych.

Należy też podnieść, że w następstwie wydanych wyroków sądów administracyjnych obu instancji - SKO w Warszawie decyzją z 30 czerwca 2021 r., nr KOC/1276/Go/21, utrzymało w mocy decyzję własną z 22 grudnia 2016 r. w zakresie pkt 2 tej decyzji i umorzyło postępowanie w zakresie pkt 1 tej decyzji.

Na powyższą decyzję A. A. i R. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2024/21 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uwzględniło złożoną skargę i decyzją z 18 sierpnia 2021r. nr KOC/5049/Go/21 uchyliło w całości swoją decyzję z 30 czerwca 2021 r. nr KOC/1276/Go/21 oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie pkt. 1 własnej decyzji z 22 grudnia 2016 r., nr KOC/610/Go/16. Następnie poinformowało Sąd, że od decyzji autokontrolnej z 18 sierpnia 2021 r. nie została złożona skarga do Sądu - w związku z tym decyzja ta jest prawomocna.

Zatem decyzja SKO z 22 grudnia 2016 r. w pkt 2 - stwierdzającym w pozostałym zakresie nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - jest prawomocna. Wobec powyższego pozostaje do rozpoznania wniosek dekretowy w tej części.

Wskazać należy, że na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego wszelkie grunty położone na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa.

Jednakże przejście własności gruntu nie obejmowało własności budynków położonych na gruncie - albowiem zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli gruntów lub ich następców prawnych - w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę - wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy.

Zatem prawo własności budynków byłych właścicieli gruntów wygasło dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej, albo w razie niezłożenia we wskazanym wyżej terminie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy.

Innymi słowy, jeżeli poprzedni właściciele gruntów [...] złożyli w terminie wniosek dekretowy (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) - to pozostawali właścicielami budynku, a prawo to tracili dopiero z chwilą odmownego rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (co w niniejszej sprawie jeszcze nie nastąpiło).

W sytuacji, gdy kwestia terminowości złożonego wniosku nie budzi żadnych wątpliwości, problem jaki jawi się przed organem rozpoznającym sprawę w związku

z odmową przyznania prawa własności czasowej, a następnie stwierdzeniem jej nieważności, związany z ustaleniem czyją własnością był budynek w dacie komunalizacji mienia ogólnonarodowego - dotyczy wykładni przepisów dekretu

w powiązaniu ze skutkiem ex tunc, jaki wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. W takim przypadku nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym (dotyczącym komunalizacji) a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego prowadzonym na skutek stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji odmownej, w którym organ rozstrzyga po raz kolejny o wniosku dekretowym (badając merytorycznie przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu), a jego rozstrzygnięcie ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 520/19).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy podnieść, że skoro wniosek dekretowy z 11 października 1948 r. został złożony z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu dekretowego (co zostało prawomocnie stwierdzone wyrokami sądów administracyjnych obu instancji orzekającymi w granicach tej sprawy) oraz uprawomocniła się decyzja SKO z 22 grudnia 2016 r. w zakresie pkt 2 (stwierdzającego w pozostałym zakresie nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 10 lutego 1953 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego w tej części pozostaje do rozpoznania wniosek dekretowy), to w świetle art. 5 dekretu warszawskiego - w dacie istotnej z punktu widzenia wydania decyzji komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. - sporny budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości [...] stanowił własność dawnych właścicieli gruntu, ewentualnie ich następców prawnych, nie mógł zatem przejść na własność gminy, a następnie na własność Skarbu Państwa.

Wskazać należy, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Skoro zatem 27 maja 1990 r. - w dniu wejścia w życie powołanej ustawy - sporny budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości [...] pozostawał własnością dawnych właścicieli gruntu, to niewątpliwie nie mógł on przejść z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy na własność gminy.

Tym samym brak było podstaw do wydania przez Wojewodę Warszawskiego decyzji komunalizacyjnej z 14 maja 1996 r. - w części dotyczącej budynku.

W związku z powyższym brakowało również podstawy do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji - w części dotyczącej budynku - z powodu braku legitymacji skarżących do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Zatem wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powinien być przez Ministra rozpatrzony - co oznacza, że dopuścił się on naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i ponownie rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

.

.