Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1521/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, 4, 7, 8 i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088) i lp. 1.1., 5.5., 11.2. ust. 4, 1.7. załącznika do tej ustawy nałożył na C. Sp. z o.o., skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną w łącznej kwocie 9 200 zł, w tym 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, 500 zł z tytułu wykonywania przewozu zwierząt bez wymaganego orzeczenia lekarza weterynarii potwierdzającego, że zwierzęta nadają się do transportu, 200 zł za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych i 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym:

Podczas kontroli drogowej w dniu [...] stycznia 2006 r. w miejscowości K. (droga krajowa nr [...] zatrzymano należący do ww. spółki samochód ciężarowy marki [...] nr rej. [...]) wraz z przyczepą specjalną marki [...] prowadzony przez Z. G.. Pojazdem było przewożonych pięć sztuk bydła. Z. G. razem z K. S., klasyfikatorem firmy B. S.A. w S. dokonał zakupu zwierząt od rolników indywidualnych z województwa [...]. Nabywcą zwierząt była firma B. S.A. w S.. Po zakupie zwierzęta były wiezione do Z. na ubój. Kierowca okazał do kontroli zaświadczenie o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Nie przedstawił orzeczenia lekarza weterynarii potwierdzającego, iż przewożone bydło nadaje się do transportu. Z. G. prowadził w dniach 26 stycznia 2006 r. i 30 stycznia 2006 r. pojazd w załodze dwuosobowej, a przełącznik grup czasowych kierowcy, który nie prowadził pojazdu był ustawiony w pozycji "odpoczynek" w czasie, gdy pojazd znajdował się w ruchu prowadzony przez drugiego kierowcę podczas, gdy powinien być ustawiony w tym czasie na pozycji "dyspozycja". Kierowca, który w dniach 27-29 stycznia 2006 r. nie prowadził pojazdu nie okazał dokumentu wystawionego przez pracodawcę, który potwierdzałby fakt nieprowadzenia pojazdu.

W tym stanie rzeczy organ uznał, iż doszło: do naruszenia art. 5 ust. 1 powołanej ustawy skutkującego karą w wysokości 8 000 zł za brak wymaganej licencji, do naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu transportu zwierząt i art. 92 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy skutkującego nałożeniem kary w wysokości 500 zł.; naruszenia art. 15 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 uzasadniającego nałożenie kary w wysokości 200 zł. oraz wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty co w świetle art. 87 ust. 1, ust. 1a i 1b, art. 92 ust. 1 cyt. ustawy uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł.

W odwołaniu od tej decyzji C. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołująca spółka zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., 7 i 8 k.p.a. Nadto spółka podniosła, że organ błędnie uznał, iż w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy, bo zgodnie z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, a spółka takiej działalności nie prowadzi.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 i § 2 k.p.a, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, ust. 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.1., lp. 5.5., lp. 11.2. pkt 4, lp. 1.7. załącznika do ww. ustawy, art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2004 r., Nr 92, poz. 879), art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1497) Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 200 zł. za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania (pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2).

Organ II instancji uznał, iż sprawa w części jakiej dotyczy stwierdzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych i nałożenia z tego tytułu kary w wysokości 200 zł. wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie akt sprawy nie można bowiem stwierdzić czy kierowca nieprawidłowo używał przełącznika, czy też wykonywał inną pracę biorąc pod uwagę, iż nie ma dowodu na inną aktywność kierowcy niż to wynika z załączonych kopii wykresówek. Organ I instancji winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zebrania dowodów potwierdzających jazdę kierowcy w załodze oraz wykazania rzeczywistej formy aktywności kierowcy. Z tego też względu Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w tej części, uznając, iż nie ma przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji w pozostałym zakresie. Z zebranych dowodów wynika bowiem, iż przewożony towar (5 sztuk bydła) został zakupiony od rolników dla firmy B. S.A. w S. i po zakupie zwierzęta były wiezione do Z. na ubój. Przewoźnikiem była odwołująca spółka. Tym samym wykonywała ona w chwili kontroli transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 powołanej ustawy, którego podjęcie wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, a takiej licencji strona nie przedstawiła. Kara 8 000 zł. została zatem nałożona zasadnie.

Wobec trafnego ustalenia przez organ I instancji, iż kierowca nie okazał wykresówek za dni 27, 28, 29 stycznia 2006 r. ani też zaświadczenia potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu w tych dniach rozstrzygnięcie w tym zakresie także, zdaniem Głównego Inspektora Kontroli Drogowej, jest zgodne z prawem. Charakter wykonywanego przewozu wymagał orzeczenia lekarza weterynarii potwierdzającego, że zwierzęta nadają się do transportu, a takie orzeczenie nie zostało w czasie kontroli przedstawione. Powyższy stan rzeczy uzasadniał, zdaniem organu odwoławczego, nałożenie kary na ww. spółkę w wysokości 500 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. podniósł nadto, iż organ I instancji prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i pouczył o przysługujących jej prawach.

W skardze na tę decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie obu ww. decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bo jeżeli zdecydował się na skorzystanie z tego przepisu to był obowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Winien również wykazać, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia tej kwestii.

Nadto zarzucono, iż organ nie odniósł się do podstawowego zarzutu odwołania, iż przepisy dotyczące wykonywania transportu drogowego nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na to, że spółka nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług transportowych.

Zdaniem skarżącej utożsamianie samego przewozu rzeczy, bez zbadania, czy ma związek z wykonywaniem działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, z wykonywaniem transportu drogowego w rozumieniu przepisów powołanej ustawy stoi w rażącej sprzeczności z art. 4 pkt 1 tej ustawy, a na przyjęcie takiej wykładni tego przepisu wyraźnie wskazuje postępowanie obu organów. Z materiału dowodowego nie wynika jednak, zdaniem skarżącej, jakoby podejmowała i wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi. W tym stanie rzeczy uprawniony jest, w ocenie strony, zarzut rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. wymagającego od organów podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżąca podtrzymała przy tym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uznając, iż naruszenie tego przepisu czyni uzasadnionym stwierdzenie, iż organy przeprowadziły postępowanie z pominięciem zasady, o której mowa w art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a.).

Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Stosownie do art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę co do istoty w formie decyzji administracyjnej. Organ I instancji stwierdził kilka naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Każde z tych naruszeń uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego i jego zakończenie podjęciem odrębnej decyzji w sprawie każdego z naruszeń. Organ, co nie jest sprzeczne z obowiązującą procedurą administracyjną, a z uwagi na ekonomię procesową wskazane, prowadził jedno postępowanie administracyjne obejmujące swym zakresem każde ze stwierdzonych w dniu kontroli drogowej naruszeń ustalając odrębnie dla każdego z tych naruszeń stan faktyczny i dokonując odrębnej oceny prawnej zaistniałego stanu rzeczy. W istocie zatem rozpoznał łącznie sprawy stwierdzonych naruszeń podejmując w konsekwencji jedną decyzją.

W decyzji tej wskazano wprawdzie łączną wysokość kar wskazując jednak w sposób nie budzący wątpliwości wysokość kary nałożonej za każde z naruszeń z jednoczesnym odrębnym uzasadnieniem rozstrzygnięcia dla każdej z nałożonych kar. W istocie zatem decyzja organu I instancji łączy w sobie "decyzje cząstkowe", które w zw. z sobą nie pozostają.

Jeżeli zatem organ II instancji uznał, iż kara za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego została nałożona z naruszeniem obowiązującego prawa ponieważ niewyjaśniono sprawy w tej części w sposób wyczerpujący, to w ocenie Sądu, uzasadnionym było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie w tej części zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie było tylko jednym z rozstrzygnięć objętych kontrolowaną w postępowaniu odwoławczym decyzją – rozstrzygnięć, które w związku ze sobą nie pozostają i mogłyby być, każde z nich, przedmiotem odrębnej decyzji.

Powołany przepis ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Obowiązkiem organu jest uzasadnienie, iż w sprawie zachodzi ww. przesłanka i Główny Inspektor Transportu Drogowego stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił stwierdzając, iż należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, celem zebrania dowodów potwierdzających jazdę kierowcy w załodze oraz wykazania rzeczywistej formy aktywności kierowcy, bo na podstawie akt sprawy nie można ustalić, czy kierowca nieprawidłowo używał przełącznika, czy też wykonywał inną pracę biorąc pod uwagę, iż nie ma dowodu na inną aktywność kierowcy niż wynika to z załączonych kopii wykresówek.

Zastosowanie powołanego przepisu i uchylenie decyzji organu I instancji w tej tylko części z powyższym uzasadnieniem wbrew przekonaniu skarżącego, nie skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji w tej części ani też w części w jakiej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została utrzymana w mocy. Z tego też względu Sąd skargi w części odnoszącej się do ww. rozstrzygnięcia nie uwzględnił.

Sąd stwierdza przy tym, iż w sytuacji, gdy uzasadnionym jest uchylenie decyzji organu I instancji w części tj. w zakresie dotyczącym jednej lub kilku kar nałożonych z odrębnych tytułów - organ powinien rozważyć rozdzielenie spraw i wydanie odrębnych decyzji jednakże okoliczność, iż organ takiego trybu w rozpoznawanej sprawie nie zastosował nie stanowi o naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Podnieść przy tym należy, iż dokonując oceny zaskarżonej decyzji w jej pkt 1 należy mieć na uwadze przepis art. 134 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zaskarżona decyzja, korzystna dla skarżącego, a także rozstrzygnięcie w tej części, może być uchylone tylko w przypadku stwierdzenia jej nieważności, a takich znamion w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. decyzja w tej części nie nosi.

W świetle powyższego uznać należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznał sprawę w pozostałej części bez naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. stwierdzając, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Skarżący w odwołaniu ani też w skardze ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nie podważa, a z ustaleń tych wynika, iż w dniu kontroli skarżąca wykonywała przewóz zwierząt zakupionych przez B. S.A. w S. do Z. Przewóz ten nie spełniał zatem warunku określonego w art. 4 pkt 4 lit. c cyt. ustawy, a tym samym nie był niezarobkowym przewozem drogowym – przewozem na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 tej ustawy.

Zasadnie zatem organy uznały, iż strona wykonywała transport drogowy. Podkreślić bowiem należy, iż chociaż powoływany przez skarżącą art. 4 pkt 1 powołanej ustawy definiuje pojęcie transportu drogowego jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi tj. co trafnie zauważa strona, świadczenie usług transportowych to w rozpoznawanej sprawie nie jest istotną okoliczność, czy strona tego rodzaju usługi świadczyła. Nie było zatem po stronie organu obowiązku czynienia ustaleń w tym względzie i badania, czy przewóz dokonywany w dniu kontroli ma związek z podejmowaniem i wykonywaniem przewozu transportu drogowego w rozumieniu powołanego przepisu. Zatem z faktu braku ustaleń na powyższą okoliczność nie można wbrew twierdzeniom skargi wnosić o wadliwości zaskarżonej decyzji w tej części.

Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, do którego organ odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji transportem drogowym w rozumieniu cyt. przepisu jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 tej ustawy. Okoliczności przewozu, ustalone przez organy i przez stronę nie kwestionowane uzasadniają przyjęcie, iż w dniu kontroli był wykonywany przez stronę transport drogowy w rozumieniu w/powołanego przepisu. Przewóz nie spełniał bowiem wszystkich warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 cyt. ustawy. Bezsporną jest również okoliczność, iż kierowca nie okazał do kontroli wypisu z licencji i taką licencją nie legitymował się. Tym samym doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obligującego do posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego skutkującego w świetle art. 92 ust. 1 tej ustawy i lp. 1.1. załącznika do ustawy karę w wysokości 8 000 zł.

Co do rozstrzygnięcia obejmującego nałożenie kary (500 zł.) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego orzeczenia lekarza weterynarii potwierdzającego, że zwierzęta nadają się do transportu i kary (200 zł.) za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (brak dokumentu wystawionego przez pracodawcę potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach 27, 28, 29 stycznia 2005 r.) strona zarzutów naruszenia prawa materialnego nie podnosi i ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w żadnym zakresie nie podważa. Stwierdzić zatem należy, iż w świetle tych ustaleń kara w wysokości 500 zł. znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu transportu zwierząt, wydanego na podstawie delegacji zawartej w przepisach ustawy o ochronie zwierząt oraz w art. 92 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy i lp. 5.5. załącznika do tej ustawy zaś kara w wysokości 200 zł. w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców i art. 92 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy i lp. 1.7. załącznika do tej ustawy.

Podnieść przy tym należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie objętym pkt 2 zaskarżonej decyzji. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione i stan faktyczny został ustalony prawidłowo i chociaż, jak ze skargi wynika, strona zarzuca niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, to jednak ustaleń faktycznych w istocie nie podważa stwierdzając jedynie pominięcie przez organ, iż nie świadczy ona usług transportowych, co jednak, jak wyżej wskazano, nie może skutkować zasadnością zarzutu w tym zakresie.

Podnieść przy tym należy, iż strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania i o prawie do przeglądania akt sprawy złożyła pisemne wyjaśnienia a nadto dokumenty (odpis KRS, zgłoszenie NIP, zaświadczenie na przewozy własne, wniosek urlopowy kierowcy), które wraz z protokółem kontroli podpisanym przez kierowcę bez zastrzeżeń stanowiły materiał dowodowy.

Strona była zatem zorientowana co do całokształtu materiału dowodowego zaś w świetle obowiązującej procedury administracyjnej organ nie miał obowiązku ustosunkowania się przed wydaniem decyzji do złożonych przez stronę wyjaśnień. Organy były zobligowane do oceny zgromadzonego materiału dowodowego w tym wyjaśnień strony i takiej oceny dokonały uwzględniając powyższe wyjaśnienia, w których strona potwierdza okoliczność przewozu zwierząt wskazaną w protokóle kontroli.

Z tego też względu Sąd uznał, iż brak pouczenia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów nie stanowi uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie prawa skutkuje w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.