Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 421/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, 183 par. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 46 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 127
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych R. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1271/08 w sprawie ze skargi R. W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

II OSK 421/10

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 października 2009 r., VII SA 1271/08 oddalił skargi R. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że chybiony jest zarzut skargi o pozbawieniu skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu, skoro postępowanie odwoławcze prowadzone było w wyniku ich odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ nie odmówił im prawa do żądania weryfikacji tej decyzji. Jak wynika z materiału sprawy, po otrzymaniu wniosku GDDKiA o wydanie pozwolenia na budowę autostrady A-4 Zgorzelec - Krzyżowa od km 44+900 do km 51+400, Wojewoda Dolnośląski zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania na drodze obwieszczenia w urzędach gminy i prasie lokalnej tj. w Gazecie Wyborczej, gdzie zamieszczono obwieszczenie 12 września 2007 r., zaś w Urzędzie Gminy Bolesławiec w dniach 12 - 27 września 2007 r. i w Urzędzie Gminy Gromadka w dniach 12 września 2007 r. Obwieszczenie ogłoszone w powyższy sposób przeczy zarzutowi o naruszeniu art. 24 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 721). Z zapisu tego nie wynika, aby organ miał obowiązek zamieszczenia obwieszczenia w kilku lokalnych gazetach, tym bardziej, że obwieszczenie to znajdowało się w Urzędzie Gminy Bolesławiec, a więc tam gdzie zlokalizowane są nieruchomości skarżących, zaś rzeczą organu administracji jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, aby zapewnić jego skuteczność. W ocenie Sądu informacja zamieszczona w lokalnej gazecie i właściwym Urzędzie Gminy zabezpiecza skuteczne poinformowanie zainteresowanych, zaś fakt prenumeraty innej lokalnej gazety przez skarżących nie może być podstawą do uznania nieprawidłowości obwieszczenia dokonanego przez organ wojewódzki. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących o obowiązku zamieszczenia ogłoszenia przynajmniej w dwóch gazetach lokalnych, bowiem sformułowanie "prasa lokalna" nie oznacza wszystkich miejscowych gazet.

Za chybiony należy też uznać zarzut naruszenia wymogu posiadania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez jego brak przy wydawaniu pozwolenia. Jak wynika z akt sprawy w dacie wydawania pozwolenia pozostawała w obrocie prawnym decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 9 listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A-4 Zgorzelec - Krzyżowa. Decyzja ta istnieje też nadal, bowiem wniosek skarżącego o stwierdzenie jej nieważności spotkał się z odmową organu nadzorczego, a skarga sądowa na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 388/08. Nietrafny jest więc zarzut, że organ administracji wydał pozwolenie na podstawie niekompletnego materiału, z naruszeniem art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Mimo trafności zarzutu o błędnym przyjęciu przez organy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2005 r. o pozwoleniu wodnoprawnym była ostateczna, a więc zaistnieniu uchybienia w postępowaniu o pozwolenie na budowę autostrady, które uwzględniało decyzję nieostateczną, stwierdzić należy, że ostateczną decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] września 2009 r. rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2005 r. utrzymane zostało w mocy, a zatem potwierdzona została prawidłowość pozwolenia wodoprawnego, które było brane pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Do nietrafnych należy zaliczyć zarzuty podniesione w uzupełnieniu skargi z 5 października 2009 r. Aczkolwiek zaskarżona decyzja nie zawiera zapisu wskazującego nieruchomości będące w obszarze oddziaływania autostrady A-4, to jednak brak tego zapisu nie jest tak istotnym uchybieniem, które mogłoby powodować uchylenie decyzji.

Co do kwestii podniesionej przez skarżących, a dotyczącej obiektów tymczasowych na terenie obejmującym budowę autostrady, to z decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie wynika, aby obiekty takie miały powstać, a jeżeli nawet zostały postawione, na co powołuje się skarżący, to nie może być to zarzut do samej skarżonej decyzji, bowiem zorganizowanie placu budowy i jego zaplecza nie stanowi wprost o konieczności postawienia obiektów tymczasowych w rozumieniu Prawa budowlanego, istnieją bowiem także inne obiekty niż określone w Prawie budowlanym.

Podniesiony zarzut braku powtórnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest trafny. W czasie wydawania przedmiotowych decyzji obowiązująca ustawa Prawo ochrony środowiska, nie przewidywała wydawania powtórnej oceny oddziaływania na środowisko, powoływana przez skarżących nowa ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku, dopuszczająca ponowną ocenę oddziaływania w odniesieniu do niektórych kategorii przedsięwzięć, pochodzi z 3 października 2008 r., a więc z daty późniejszej niż skarżone decyzje. Decyzje wydawane w niniejszej sprawie oparte były na przepisach obowiązujących przed wejściem w życie nowej ustawy odnoszącej się do działań organów podejmowanych po dacie jej wejścia w życie. Z kolei przywołane przez skarżących wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczą konkretnych spraw i nie są wiążące w niniejszej sprawie.

Powyższy wyrok został zaskarżony w drodze skarg kasacyjnych wniesionych przez R. i J. W. Zarzucili oni Sądowi:

1) błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji. Sąd nie dostrzegł, że skarżona decyzja dotknięta jest wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., gdyż zaakceptował zastosowanie art. 46 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), mimo, że w jest on sprzeczny z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 w zw. art. 1 ust. 2 Dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko ("art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że skarżona decyzja dotknięta jest wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a." – J. W.). Błąd Sądu polega na nieprawidłowej ocenie stosowania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad przepisami prawa krajowego. Zgodnie z tą zasadą postanowienia Traktatu i bezpośrednio obowiązujące akty prawne wydane przez instytucje wspólnotowe po ich wejściu w życie automatycznie wyłączają stosowanie jakichkolwiek sprzecznych z nimi aktów prawa krajowego. Niedopuszczalne jest stanowisko Sądu, polegające na uznaniu, iż zbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko na etapie pozwolenia na budowę, ponieważ obowiązujące w dacie wydania skarżonej decyzji Prawo ochrony środowiska nie stanowiło o takim obowiązku, jeżeli stosowne przepisy Dyrektywy Rady 85/337/EWG oraz ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo ETS wymagały sporządzenie takiej opinii.

2) błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. i uchylenia skarżonej decyzji, gdyż powstała ona z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 10 k.p.a., a więc nastąpiło naruszenie przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi" – J. W.). Sąd błędnie uznanie, iż w sytuacji, gdy na danym terenie wydawanych jest jednocześnie kilka gazet lokalnych, obowiązek opublikowania stosownego ogłoszenia w prasie lokalnej jest równoznaczny zamieszczeniem tego ogłoszenia wyłącznie w jednej gazecie lokalnej.

3) błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. i uchylenia skarżonej decyzji, gdyż powstała ona z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 127 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i art. 106 § 1 k.p.a. ("art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi" – J. W.). Błąd Sądu polega na odmowie stwierdzenia w sentencji wyroku, że skarżone decyzje powstały z naruszeniem prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania, mimo iż w toku postępowania sądowego Sąd stwierdził, że decyzja pozwolenia na budowę powstała w oparciu o nieostateczne pozwolenie wodnoprawne (zaistniała więc wada określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.) oraz, że zaistniała negatywna przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a., gdyż [...] września 2009 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy pozwolenie wodnoprawne wydane [...] kwietnia 2005 r. przez Wojewodę Dolnośląskiego.

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku, w szczególności brak odniesienia się do istotnych zarzutów zawartych w uzupełnieniu skargi z 3 sierpnia 2009 r. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do następujących zarzutów: 1) naruszenia przez organ administracji stosownych przepisów Dyrektywy Rady 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych na środowisko na etapie wydawania pozwolenia na budowę autostrady A-4; 2) nieprzestrzegania przez organ administracji zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad przepisami prawa krajowego na etapie wydawania pozwolenia na budowę autostrady A-4; 3) ignorowania przez organ administracji orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na etapie wydawania pozwolenia na budowę autostrady A-4. Sąd nie przeprowadził w uzasadnieniu pełnej oceny prawnej, w szczególności nie wskazał stosownych przepisów prawa, nie wyjaśnił istotnej treści tych przepisów a także sposobu ich zastosowania.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

1) W uzasadnieniach powyższych skarg kasacyjnych podniesiono, że zaskarżony wyrok jest błędny, gdyż Sąd przeprowadził wadliwą ocenę skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia powtórnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na etapie pozwolenia na budowę, ponieważ obowiązujący w dacie wydania tej decyzji art. 46 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie stawiał takich wymagań. Sąd nie dostrzegł, że przepis ten w brzmieniu: "Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie" jest sprzeczny z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 Dyrektywy Rady 85/337/EWG w sprawie oceny skutków dla środowiska niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć (znowelizowana dyrektywą 97/11/WE z 3 marca 1997 r. oraz dyrektywą 2003/35 WE z 26 maja 2003 r.) – Dz. Urz. WE L 175 z 5 lipca 1985 r. ze zm.). Zgodnie z dyrektywą (art. 1 ust. 2) pod pojęciem "zezwolenie na inwestycję" kryje się decyzja każdej władzy lub władz na podstawie, której wykonawca otrzymuje prawo do wykonywania przedsięwzięcia. Literalna wykładnia tego pojęcia wskazuje w polskim prawie na decyzję pozwolenia na budowę, gdyż bezpośrednio po jej wydaniu wykonawca może przystąpić do realizacji przedsięwzięcia (do robót budowlanych). Powtórna procedura oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjna w każdym przypadku dla wszystkich przedsięwzięć z tzw. I grupy, czyli tych, dla których sporządzenie raportu na środowisko jest zawsze obowiązkowe, dotyczy to w szczególności przedsięwzięć o dużej skali tak jak linie kolejowe, autostrady. W stosunku do tych ostatnich, Komisja Europejska szczególnie podkreśliła konieczność powtórzenia przedmiotowej procedury na etapie rozwiązań: techniczno-projektowych określając dotychczasowy obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed decyzją o ustaleniu lokalizacji jako niewystarczający dla pełnego oszacowania skutków środowiskowych realizacji tego typu przedsięwzięć. Brak ponownej oceny oddziaływania na środowisko (na etapie pozwolenia na budowę) oznacza, że nie sporządzono szczegółowego raportu o oddziaływaniu autostrady A-4 na środowisko ze szczegółowością i dokładnością wynikającą, z projektu budowlanego i innych informacji uzyskanych po wydaniu wcześniejszych decyzji inwestycyjnych. W konsekwencji brak raportu dowodzi, że:

- nie przeprowadzono wariantowania przebiegu autostrady A-4 z punktu widzenia rozwiązań technicznych i technologicznych zawartych w projekcie budowlanym,

- nie przeprowadzono analizy i weryfikacji rozwiązań technicznych i technologicznych zawartych w projekcie budowlanym autostrady A-4 w zakresie wymagań dotyczących środowiska,

- nie dokonano oceny efektywności środków redukujących i kompensujących oddziaływania na środowisko zastosowanych w projekcie budowlanym autostrady A-4,

- nie przeprowadzono syntezy warunków realizacji autostrady A-4 zawartych w decyzji Wojewody Dolnośląskiego o ustaleniu lokalizacji z [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego o środowiskowych uwarunkowaniach autostrady A-4 z [...] listopada 2006 r.

W sprawie wieloetapowej procedury wydawania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia ETS zajął jednoznaczne stanowisko w sprawach: 201/02, Helena Wells, 290/03, Barker i 508/03 (przedsięwzięcie Crystal Palace i White City) stwierdzając, że na każdym etapie wieloetapowej procedury wydawania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia wymagane jest dokonywanie oceny skutków przedsięwzięcia na środowisko. Na potwierdzenie tego stwierdzenia skarżący przywołali fragment publikacji S. Urbana w periodyku "Problemy Oceń Środowiskowych" Nr 2/2009 r. s. 11 i 12, Dr S. Urban, Jendrośka, Jerzmański, Bar i Wspólnicy, Prawo gospodarcze i ochrona środowiska, Sp. z o.o. (akta sprawy VII SA/Wa 1271/08 - koperta oznaczona numerem k. 191). Dodali, że analogiczne stanowisko zaprezentowała B. Irańska w publikacji pt. "Oceny oddziaływania na środowisko w świetle orzecznictwa ETS": która ukazała się w periodyku "Europejski Przegląd Sądowy" październik 2007 r. (karta 128 akt sprawy VII SA/Wa 1271/08).

Zagadnieniem niezgodności polskiego prawa ochrony środowiska z Dyrektywą Rady 85/337/EWG w sprawie oceny skutków dla środowiska niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć zajmowała się również Komisja Europejska. W tym zakresie skarżący przywołali publikację T. Suwary (karta 129 akt sprawy VII SA/Wa 1271/08) pt. "Doświadczenia z prawem ochrony środowiska w drogownictwie", która ukazała się w specjalistycznym periodyku "Drogownictwo" nr 1 z roku 2009. Na skutek zastrzeżeń Komisji Europejskiej w zakresie niewłaściwej transpozycji dyrektywy 85/337/EWG do prawa krajowego, Minister Rozwoju Regionalnego wydał 3 czerwca 2008 r. wytyczne znak MRR/H/16/2/06/08 w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych do czasu wejścia w życie nowych przepisów w tym zakresie. Wytyczne zawierają szereg istotnych zaleceń, między innymi: "1) Przy inwestycjach liniowych dotyczących autostrad i innych dróg krajowych wymagających uzyskania decyzji lokalizacyjnych należy: (...) wstrzymać się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę do czasu wejścia w życie nowych przepisów, które wprowadzą elementy oddziaływania na środowisko do postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę,"

Dodali, że kwestia niezgodności polskich zezwoleń budowlanych z prawem wspólnotowym była przedmiotem wielokrotnych publikacji w prasie, w tym "Gazeta Wyborcza" z 10 stycznia 2008 r. (karta 130 akt sprawy VII SA/Wa 1271/08) i "Dziennik" - gazeta codzienna z 7 sierpnia 2008 r. (karta 131 akt sprawy VII SA/Wa 1271/08).

Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej. Traktat ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864, zaś podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Fakt, iż na dzień wydania decyzji pozwolenia na budowę autostrady A-4 i zatwierdzenia projektu budowlanego polskie przepisy prawa nie przewidywały przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie oznacza, że czynność ta była zbędna w świetle przepisów prawa wspólnotowego. Polskę jako członka Unii Europejskiej obowiązuje zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym. Zasada ta nakazuje, aby w konkretnym przypadku luki prawnej lub konfliktu między prawem krajowym a wspólnotowym, organ władzy zastosował odpowiedni akt prawa wspólnotowego zamiast aktu prawa krajowego.

Biuro Trybunału Konstytucyjnego Zespół Orzecznictwa i Studiów w listopadzie 2005 r. sporządziło publikację pt. "Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych według orzecznictwa ETS i Sądu Pierwszej Instancji". Przedstawiono w niej piętnaście wyroków Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS) i dwa wyroki Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (SPI) wydane w latach 1963 - 2005, które ukształtowały treść i ramy pierwszeństwa prawa wspólnotowego, czy szerzej - prawa Unii Europejskiej, w krajowych porządkach prawnych.

W wyroku z 9 marca 1978 r. sygn. 106/77 Europejski Trybunał Sprawiedliwości sformułował 5 fundamentalnych tez w brzmieniu:

1. Przepisy prawa wspólnotowego są bezpośrednim źródłem prawa i obowiązków dla wszystkich, do których się odnoszą, to jest dla państw członkowskich oraz podmiotów prywatnych będących stronami stosunków prawnych na podstawie prawa wspólnotowego. Dotyczy to również każdego sądu krajowego, którego zadaniem - jako organu państwa członkowskiego - jest ochrona praw podmiotowych przyznanych przez prawo wspólnotowe.

2. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego postanowienia Traktatu i bezpośrednio obowiązujące akty prawne wydane przez instytucje wspólnotowe po ich wejściu w życie nie tylko automatycznie wyłączają stosowanie jakichkolwiek sprzecznych z nimi aktów prawa krajowego, ale również wykluczają przyjęcie przez parlament państwa członkowskiego nowych ustaw, które byłyby niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego.

3. Sąd krajowy, który stosuje prawo wspólnotowe, ma obowiązek zapewnić pełną jego skuteczność, a gdy jest to konieczne - odmówić zastosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem wspólnotowym nawet wówczas, gdy zostały przyjęte później niż akt prawa wspólnotowego.

4.Nie do pogodzenia z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego byłyby przepisy krajowe, jak również praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, które prowadziłyby do zmniejszenia skuteczności: prawa wspólnotowego, pozbawiając sąd krajowy orzekający w sprawie i stosujący prawo wspólnotowe możliwości uczynienia wszystkiego, co konieczne, aby uchylić stosowanie prawa, krajowego stojącego na przeszkodzie (nawet tymczasowo) pełnej skuteczności norm wspólnotowych.

5. Z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby - w przypadku niezgodności między prawem wspólnotowym a późniejszym prawem krajowym - rozstrzygnięcie konfliktu należało do organu innego, niż orzekający w sprawie sąd, na którym ciąży obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności prawu wspólnotowemu. Nie zmienia powyższej oceny tymczasowy charakter przeszkody w zapewnieniu prawu wspólnotowemu pełnej skuteczności.

Skarżony wyrok WSA w Warszawie jest więc błędny, gdyż Sąd dokonując oceny skarżonej decyzji nie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego nie przestrzegano zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym - jest to rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd nie stwierdził również, że nieprzeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie pozwolenia na budowę jest naruszeniem stosownych przepisów Dyrektywy Rady 85/337/EWG, co w myśl art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oznacza, że skarżona decyzja była nieważna, czyli dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Gdyby Sąd nie popełnił wskazanych wyżej błędów to obowiązany byłby do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji.

(Gdyby Sąd nie popełnił wskazanych wyżej błędów to mając na uwadze fakt, iż skarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności – wystąpiła więc negatywna przesłanka o jakiej mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. to bez wątpienia zapadłby inny wyrok. Sąd obowiązany byłby wówczas do zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i uwzględnienia skargi i nie oddaliłby skargi na skutek błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. – ze skargi J. W.).

2) Zaskarżony wyrok jest błędny, gdyż Sąd zaakceptował błędną wykładnię, art. 24 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 10 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski wszczynając postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę autostrady A-4 na odcinku węzeł Bolesławiec - węzeł Krzyżowa, od km 44+900 do km 51+400, na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. obowiązany był poinformować o tym fakcie strony postępowania, poprzez opublikowanie stosownych obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w siedzibach właściwych miejscowo urzędów gmin i w prasie lokalnej, o czym stanowi art. 24 ust. 3 ustawy.

Obwieszczenie o wszczęciu powyższego postępowania administracyjnego zostało umieszczone w urzędzie gminy Bolesławiec i gminy Gromadka oraz w lokalnym dodatku Gazety Wyborczej. Wbrew dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy, Wojewoda Dolnośląski nie opublikował stosownego obwieszczenia w najbardziej poczytnej lokalnej gazecie, jaką jest "Słowo Polskie - Gazeta Wrocławska". Jest to powszechna gazeta lokalna dla województwa dolnośląskiego, gdyż wydawana jest od 1895 r. a więc przez 114 lat dociera do zainteresowanej społeczności. Codzienny nakład gazety wynosi około 60.000 egzemplarzy. W gazecie tej publikowane są różne obwieszczenia organów administracji rządowej i samorządowej, stosowne obwieszczenia publikują: starostwa powiatowe, Urząd Wojewody Dolnośląskiego, ministerstwa i inne organy rządowej administracji specjalnej.

Prawodawca nie zdefiniował pojęcia "prasa lokalna", niemniej pojęcie to w żadnym wypadku nie jest tożsame z pojęciem "gazeta lokalna". We wszystkich dostępnych słownikach poprawnej polszczyzny pojęcie "prasa lokalna" oznacza, że jest to ogół czasopism wychodzących równocześnie na określonym terenie - nie jest to więc jedna gazeta lokalna jak błędnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, lecz ogół czasopism o charakterze lokalnym wychodzących równocześnie na danym terenie. Ustawodawca miał świadomość, że w wielu regionach kraju kolportowanych jest równocześnie kilka gazet o charakterze lokalnym, celowo więc w art. 24 ust. 3 ustawy użył sformułowania "zawiadamiają w drodze obwieszczeń (...) w prasie lokalnej". Gdyby wolą ustawodawcy było nakazanie zamieszczenia stosownego obwieszczenia tylko w jednej gazecie lub czasopiśmie, wówczas zapewne ustawodawca posłużyłby się konstrukcją, jaką zastosował w ustawie z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, a mianowicie wskazaniem, że ogłoszenie ma nastąpić w "dzienniku o zasięgu lokalnym" (art. 53 - Dz. U. Nr 60, poz. 535).

Jeżeli więc ustawodawca w artykule 24 ustęp 3 ustawy nakazał opublikować obwieszczenie w prasie lokalnej, to w sytuacji, gdy na obszarze województwa dolnośląskiego wydawanych jest równocześnie kilka gazet lokalnych, przy czym "Słowo Polskie - Gazeta Wrocławska" i "Gazeta Wyborcza" osiągają największy nakład to obowiązkiem Wojewody Dolnośląskiego było umieszczenie stosownych obwieszczeń równocześnie w obu gazetach. Skarżący mając świadomość, że art. 24 ust. 3 ustawy obliguje organy administracji publicznej do publikowania stosownych obwieszczeń w prasie lokalnej, uznali; że wystarczająco zabezpieczą swoje interesy prenumerując jedną z najbardziej poczytnych gazet lokalnych, jaką jest "Słowo Polskie - Gazeta Wrocławska", tym bardziej, że Gazeta Wyborcza jest gazetą ogólnopolską i posiada tylko kilkustronicową wkładkę o charakterze lokalnym.

Wojewoda Dolnośląski publikując stosowne obwieszczenie tylko w jednej gazecie rażąco naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż całkowicie pozbawił skarżących czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem [...] października 2007 r. decyzji Nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady A-4 Zgorzelec- Krzyżowa na odcinku węzeł Bolesławiec - węzeł Krzyżowa, od km 44+900 do km 51+400. Skarżący z winy Wojewody Dolnośląskiego nie brali udziału w żadnej czynności procesowej w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego, nie mieli więc wpływu na rozstrzygnięcie, jakie zapadło w pierwszej instancji. Zostali więc postawieni w znacznie gorszej sytuacji niż te strony postępowania, które brały udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją pierwszej instancji, ponieważ miały to szczęście, że o wszczęciu postępowania administracyjnego dowiedziały się z obwieszczenia opublikowanego w lokalnym dodatku Gazety Wyborczej.

Całkowite pozbawienie skarżących prawa do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji świadczy o naruszeniu przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i nie istnieje, jakakolwiek potrzeba wykazywania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że artykuł 15 k.p.a. stanowi gwarancję dwuinstancyjności, czyli powtórnego rozpatrzenia tej samej sprawy. Zasada dwuinstancyjności została uznana za "zasadę ogólną" postępowania i oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwie instancje. Ograniczenie prawa skarżących wyłącznie do rozpatrzenia odwołania oznacza, że ich sprawa była rozpatrywana tylko jeden raz. Z punktu widzenia Art. 15 k.p.a. nie ma najmniejszego znaczenia, czy argumenty podnoszone przez skarżącego byłyby takie same w pierwszej instancji jak i w drugiej. Przepis ten stanowi gwarancję, że podniesione w toku całego postępowania administracyjnego zarzuty, żądania i wnioski, nawet w swej treści takie same zostaną rozpatrzone dwukrotnie, tak przez organy obydwu instancji. A najlepszą ilustracją właściwego stosowania art. 15 k.p.a. jest instytucja "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", ten sam organ rozpatruje tę samą sprawę, nierzadko te same zarzuty i argumenty dwukrotnie i tylko po to aby uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności. Akceptacja przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 10 k.p.a. doprowadziła do błędnego zastosowania przez sąd art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi. Gdyby Sąd nie popełnił tego błędu, to doszedłby do wniosku, że skarżona decyzja dotknięta jest wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zastosowałby art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., co spowodowałoby uchylenie skarżonej decyzji, gdyż nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Gdyby Sąd nie popełnił tego błędu, to doszedłby do wniosku, że skarżona decyzja dotknięta jest wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a z uwagi na fakt, że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności – wystąpiła więc przesłanka, o jakiej mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to należałoby zastosować art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenia, że powstała ona z naruszeniem prawa – ze skargi J. W.).

3) Zaskarżony wyrok jest błędny, gdyż Sąd odmówił stwierdzenia, że skarżona decyzja powstała z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 127 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i art. 106 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę autostrady można wydać po uprzednim uzyskaniu stosownych pozwoleń, uzgodnień lub opinii. Jednym z takich pozwoleń jest pozwolenie wodnoprawne wydawane w formie decyzji na podstawie art. 127 ustawy Prawo wodne, gdyż przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie autostrady wymaga wybudowania szeregu budowli i urządzeń wodnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał skarżoną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę autostrady A-4 dnia 21 maja 2008 r., bez wymaganego prawem stanowiska w postaci pozwolenia wodnoprawnego, na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy autostrady A-4 Zgorzelec-Krzyżowa na odcinku węzeł Bolesławiec - węzeł Krzyżowa, od km 44+900 do km 51+400. Mimo, iż dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda Dolnośląski jako organ pierwszej instancji wydał decyzję [...] - pozwolenie wodnoprawne na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy autostrady A-4 od km 22+ 000 do km 51+400, to była ona nieostateczna na dzień [...] maja 2008 r. czyli na dzień wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenia na budowę autostrady A-4, ponieważ postępowania odwoławcze zakończyło się dopiero dnia [...] września 2009 r. Po 4 latach od dnia złożenia odwołania od decyzji pierwszej instancji, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał decyzję [...], w której utrzymał w mocy pozwolenie wodnoprawne Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2005 r. [...].

W sprawach, w których przepisy określają obowiązek zasięgnięcia stanowiska innego organu, decyzja powinna być wydana dopiero po zajęciu stanowiska. Fakt, że pozwolenie wodnoprawne była nieostateczne na dzień wydania pozwolenia na budowę, oznacza, że takiej zgody nie było, gdyż decyzja nieostateczna nie wywołuje żadnych skutków prawnych, ponieważ nie weszła do obrotu prawnego i nie można było jej wykonywać. Niedopuszczalne jest zajęcie takiego stanowiska po wydaniu decyzji i ten fakt stanowić powinien przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 1 § pkt 6 k.p.a. bez względu na to, czy wydana decyzja pozwolenia na budowę autostrady A-4 była zgodna lub sprzeczna z pozwoleniem wodnoprawnym. Naruszenie zasad współdziałania pomiędzy organami zaliczone zostało do wad postępowania administracyjnego, skutkującego wznowieniem postępowania administracyjnego por. wyrok NSA z 29 grudnia 1986 r., sygn. II S.A. 1035/86.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. następuje niezależnie od tego, czy brak współdziałania miał wpływ na treść decyzji. Fakt, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2009 r. znak [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] - pozwolenie wodnoprawne na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy autostrady A-4 od km 22+ 000 do km 51+400 potwierdziła rozstrzygnięcie merytoryczne organu pierwszej instancji, oznacza, że zaistniała negatywna przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a,, wykluczająca uchylenie skarżonej decyzji.

Mimo, iż Sąd w toku postępowania sądowego prawidłowo ocenił, że skarżona decyzja pozwolenia na budowę autostrady A-4 powstała w oparciu o nieostateczne pozwolenie wodnoprawne, a więc była dotknięta wadą z art. 145 1 § pkt 6 k.p.a., a także potwierdził okoliczność, że zaistniała negatywna przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a., co oznacza, że po ewentualnym wznowieniu musiałaby powstać taka sama decyzja, to jednak nie zastosował 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi poprzez stwierdzenie, że skarżona decyzja powstała z naruszeniem prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania.

4) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., gdyż nie przeprowadził pełnej kontroli rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego, a w szczególności nie odniósł się do istotnych zarzutów zawartych w uzupełnieniu skargi z 3 sierpnia 2009 r. (karty 121 - 127 akt sprawy sądowej). Sąd nie przeprowadził również pełnej oceny prawnej w sprawie, co miało istotny wpływ na jego sentencję, wynika to z art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż ten Sąd jest związany z wcześniej dokonaną ocena prawną w przedmiotowej sprawie. Jeżeli więc Sąd dokonał niepełnej lub błędnej oceny prawnej w uzasadnieniu, to mając na uwadze fakt, że jest tą ocena związany - sentencja wyroku nie może być prawidłowa, co w konsekwencji oznacza, że błędne uzasadnienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (skarga może zostać uwzględniona lub oddalona). Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się w szczególności w tym, że daje ono gwarancję, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. "W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie" J. Zimmermann: Motywy..., s. 118-120.

Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się w żaden sposób do istotnych zarzutów podniesionych w uzupełnieniu skargi, tj. do: 1) naruszenia przez organ administracji stosownych przepisów Dyrektywy Rady 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych środowisko na etapie wydawania pozwolenia na budowę autostrady A-4; 2) nieprzestrzegania przez organ administracji zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad przepisami prawa krajowego na etapie wydawania pozwolenia na budowę autostrady A-4. Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku w żaden sposób nie odniósł się przywołanych zarzutów, pomijając je całkowitym milczeniem. Z kolei wyjątkowo lakonicznie odniósł się do przywołanych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości uznając, iż: "wyroki ETS dotyczą konkretnych spraw i nie są wiążące w niniejszej sprawie".

W istocie Sąd ma rację co do faktów, jednak nie po to ETS wydając wyroki formułuje stosowne tezy i publikuje bogate orzecznictwo, aby je później sądy krajowe ignorowały i bagatelizowały, tym bardziej, że w dołączonych do akt wyrokach ETS rozpatrywał podobne sprawy jak decyzja pozwolenia na budowę autostrady A-4.

Przy piśmie z 7 października 2009 r. dołączono również fragment opracowania Biura Trybunału Konstytucyjnego z listopada 2005 r. wraz z tezami 15 wyroków ETS oraz wyrokiem ETS z 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 nakazującym stosować zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym (k. 191 akt sprawy VII SA/Wa 1271/08). Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zawartych w tych orzeczeniach tez, przez co można domniemywać, że w przedmiotowej sprawie Sąd nie stosował zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Nie ma żadnej wątpliwości, że Sąd jest niezależny oraz niezawisły i w żaden sposób nie jest związany wyrokami ETS, niemniej powinien ustosunkować się do zawartych w tych orzeczeniach tezach, bo inaczej odnosi się wrażenie, że Sąd jest "głuchy" na jakiekolwiek argumenty, przemyślenia i stanowiska Trybunału w podobnych sprawach. W tej sytuacji oczywistym jest, iż lakoniczne stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku w brzmieniu: "wyroki ETS dotyczą konkretnych spraw i nie są wiążące w niniejszej sprawie" jest dowodem, że Sąd nie zachował należytej staranności przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Na tej podstawie można postawić tezę, że gdyby Sąd zachował należytą staranność i zapoznał się wnikliwie z tezami wyroków ETS w podobnych sprawach to, zauważyłby rażące naruszenie prawa, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę i mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Ad 1) Poza przypadkami nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres - por. wyr. NSA z 24 maja 2006 r., II FSK 923/05, "Jurysdykcja Podatkowa" 2007, nr 1, s. 86.

A zatem w zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Przykładowo, sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie będzie badał trafności ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucił – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania – wyr. NSA z 30 marca 2004 r., GSK 19/04 ("Wokanda" 2004, nr 9, s. 34). Do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji nie jest wystarczające podniesienie zarzutu "sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału", bez jego powiązania z konkretnym przepisem postępowania – por. wyr. NSA z 25 listopada 2004 r., FSK 1290/04 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 95). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Nie ma bowiem analogii między dwuinstancyjnym postępowaniem sądowoadministracyjnym a administracyjnym postępowaniem odwoławczym.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim niewątpliwie jest adwokat czy radca prawny. Przytoczenie zatem jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania, zarzut taki dyskwalifikuje - wyr. NSA z 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460. Jeżeli wnoszący skargę kasacyjną wskazał konkretny przepis, który w jego opinii został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zbadania, czy w sprawie nie naruszono także innych przepisów, nawet jeżeli okoliczności sprawy wskazują na takie prawdopodobieństwo – por. post. NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 140/06 (Lex nr 299389), a także wyr. NSA z 4 października 2006 r., II OSK 1176/05 (Lex nr 289299).

W obu rozpoznawanych skargach kasacyjnych zarzucono Sądowi I instancji błędną akceptację zastosowania art. 46 ust 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), mimo, że w jest on sprzeczny z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 w zw. art. 1 ust. 2 Dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ art. 4 ust. 2 Dyrektywy Rady 85/337/EWG nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, jako że nie odnosi się on do przedsięwzięć, jakimi jest budowa autostrad, co wyraźnie wynika z treści pkt 7 załącznika I i pkt 10d załącznika II do cyt. Dyrektywy.

Ad 2) Zarzut błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. na skutek naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 10 k.p.a. jest bezzasadny. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że pojęcie "prasa lokalna" oznacza ogół pism ukazujących się na określonej części terytorium kraju. Przy tym chodzi tu o wszelkie pisma wydawane lokalnie, a więc nie tylko o dzienniki, ale również periodyki, takie jak np. tygodniki, czy miesięczniki. Jeżeli więc ustawodawca nakazuje organowi administracji zawiadamiać o wszczęciu postępowania w prasie lokalnej, to oznacza to, że pozostawia mu jednocześnie wybór, w jakim czasopiśmie (dzienniku czy periodyku) to zawiadomienie zostanie umieszczone, a także w ilu pismach lokalnych ukaże się to ogłoszenie. Nie ulega więc wątpliwości, że wymóg zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego jest spełniony (art. 24 ust. 3 ustawy), jeżeli ukaże się ono przynajmniej w jednym z czasopism, które spełnia kryterium pozwalające je zaliczyć do prasy lokalnej.

Powyższa interpretacja znajduje potwierdzenie również na gruncie reguł wykładni systemowej. Dowodzi tego chociażby przywołany przez skarżących art. 53 Prawa upadłościowego i naprawczego, który nakazuje ogłoszenie stosownego zawiadomienia w "dzienniku o zasięgu lokalnym", a więc w gazecie, która ukazuje się codziennie. Tym samym ustawodawca ograniczył swobodę wyboru czasopisma lokalnego, w którym można zamieścić zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, ponieważ wykluczył możliwość spełnienia tego obowiązku poprzez zamieszczenie zawiadomienia w periodykach o zasięgu lokalnym, takich jak np. tygodnik, miesięcznik, czy inne gazety, które ukazują się periodycznie, ale rzadziej niż codziennie.

Ad 3) Także zarzut błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienia skargi, mimo że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 127 Prawa wodnego i art. 106 § 1 k.p.a. nie jest trafny. Ten ostatni przepis dotyczy kwestii tzw. "współdecyzji", a więc sytuacji, kiedy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Wtedy rzeczywiście decyzję w sprawie można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ, co następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Instytucja tzw. "współdecyzji" charakteryzuje się tym, że wszystkie rozstrzygnięcia wydawane w jej zakresie, zarówno te, dotyczące poszczególnych zagadnień (wyrażające stanowisko innego organu), jak i rozstrzygnięcie główne, podejmowane są w tej samej sprawie administracyjnej. Oznacza to, że sytuacja "współdecyzji" nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 127 Prawa wodnego, bo warunek tożsamości sprawy nie jest spełniony.

Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę autostrady A-4 z dnia [...] maja 2008 r. powinno być poprzedzone wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy autostrady A-4 Zgorzelec-Krzyżowa na odcinku węzeł Bolesławiec - węzeł Krzyżowa, od km 44+900 do km 51+400. Jednakże należy mieć na względzie, że pozwolenie wodnoprawne zapada w formie decyzji (art. 127 ust. 1 Prawa wodnego). Oznacza to, że sprawa jego wydania jest sprawą administracyjną inną (odrębną) od sprawy pozwolenia na budowę autostrady. Ze względu na istniejące tu następstwo czasowe sprawa pozwolenia wodnoprawnego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie pozwolenia budowlanego zależy od uprzedniego jej rozstrzygnięcia. Co do zasady jej wystąpienie powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak zawieszenie postępowania z tej przyczyny mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego organ administracji jest uprawniony do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i załatwienia sprawy (art. 100 § 2 k.p.a.). Zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał prawo wydać decyzję z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę autostrady A-4, opierając się na rozstrzygnięciu zawartym w nieostatecznym pozwoleniu wodnoprawnym z [...] kwietnia 2005 r., [...].

Gdyby później zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, to byłaby podstawa do wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, wskazana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ postępowanie odwoławcze zakończyło się decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...], którą utrzymano w mocy pozwolenie wodnoprawne Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2005 r. [...].

Ad 4) Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku, w szczególności brak odniesienia się do istotnych zarzutów zawartych w uzupełnieniu skargi z 3 sierpnia 2009 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, jednakże tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Przykładowo, – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek, co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem art. 141 § 4 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Wskazane wyżej uchybienia nie występują w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jest ono co prawda lakoniczne, ale nie zmienia to faktu, że spełnia ono wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności pozwalając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. W dodatku zawiera ono jasną ocenę prawną Sądu I instancji. Skoro oparł ją na obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prawie ochrony środowiska, stwierdzając przy tym, że przywołane przez skarżących wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczą konkretnych spraw i nie są wiążące w niniejszej sprawie, to oznacza, że nie podzielił on stanowiska skarżących zawartego w uzupełnieniu skargi z 3 sierpnia 2009 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.