Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1683/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 § 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 45 ust. 2, § 35 pkt 2 i 3, § 44, § 12, § 10, § 11, § 20 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 7d pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 960/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 960/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. W. (dalej skarżący) złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...], gmina [...]. Wprowadzenie zmian dotyczyło rozdzielenia nieruchomości o odmiennym stanie prawnym na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez biegłego sądowego w zakresie geodezji inż. J. H. do sprawy o sygn. akt I Ns 678/03/K, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 2 lipca 2008 r. za numerem [...] (dalej dokumentacja [...]). Zmiana danych ewidencyjnych polegać miała na wyodrębnieniu z działki nr [...] o pow. 0,0676 ha o nieuregulowanym stanie prawnym: 1) dawnej parceli gruntowej l. kat. 1490/18 o pow. 0,0328 ha powstałej w wyniku nieujawnionego podziału parceli 1490/1, objętej LWH 170 b. gm. kat. [...]; 2) dawnej parceli l. kat. [...], która była objęta [...], a która błędnie w całości została wykorzystana do utworzenia działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...]) dawnej parceli l. kat. [...] objętej księgą wieczystą [...].

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Starosta [...] (dalej Starosta bądź organ I instancji), odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], gmina[...] w zakresie działki nr [...] o pow. 0,0676 ha, polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce nr [...], nieruchomości o odmiennym stanie prawnym, w oparciu o sporządzoną dokumentację geodezyjną – mapę uzupełniającą rozdzielenia ciał hipotecznych z dnia [...] 2008 r. [...], sporządzoną przez biegłego sądowego w zakresie geodezji inż. J. H.

Jako podstawę rozstrzygnięcia Starosta wskazał art. 20, 21, 22, 23, 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 "ze zm.", dalej pgk), § 9, 44 pkt 2, § 45, 46, 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa).

W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że w ramach założenia operatu nowej ewidencji gruntów dla obrębu Miękinia, gmina Krzeszowice popełniono błąd, bowiem utworzono działkę nr 1685 o nieuregulowanym stanie prawnym, składającą się z trzech nieruchomości o różnych tytułach własności. Tak utworzona działka nr 1685, zdaniem organu I instancji, pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi zasadami prowadzenia operatu ewidencyjnego, a w szczególności z § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Przedłożony operat pomiarowy nie może stanowić podstawy zmiany danych ewidencyjnych bowiem przedstawiono tam przebieg granicy nowej działki nr [...], odbiegający od przebiegu granicy parceli l kat. [...] (czyli nr [...]; popełniono oczywisty błąd w jej oznaczeniu), uwidocznionej na mapie katastralnej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WING, Wojewódzki Inspektor bądź organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2012 r.

W uzasadnieniu WING stwierdził, że przedłożona do sprawy dokumentacja określa przebieg granic nowych działek ewidencyjnych nr [...] o jednorodnym stanie prawnym w inny sposób niż przez jednoznacznie odtworzenie przebiegu granicy dawnej parceli gruntowej l. kat. [...] graniczącej z parcelami gruntowymi l. kat. [...] i l. kat. [...] w oparciu o jedyny materiał źródłowy - skalibrowany raster nieobowiązującej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Biegły sądowy w dziedzinie geodezji inż. J. H. w swym opracowaniu nie wykazał, ani później nie wyjaśnił, w jaki sposób określił wartość współrzędnych nowopowstałych punktów granicznych nr: [...] obrazujących przebieg nowopowstałej granicy wydzielonych działek nr [...]. Stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do zatwierdzenia zmian w operacie ewidencyjnym dla obrębu [...], gmina [...], w przedmiotowym zakresie, w trybie przepisów o ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumentację [...], gdyż nie doprowadza ona danych ewidencyjnych do zgodności z materiałami źródłowymi, które jedynie odzwierciedlają aktualny stan prawny nieruchomości, a nie tworzą nowego.

Na decyzję z [...] 2012 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego P. P., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [Prawa] o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez:

a. art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 kpa przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie przedmiotu żądania zawartego we wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r.;

b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, to jest naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek nieustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to przez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego i ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do dowodów przedstawionych przez skarżącego;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa) przez:

a. art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pgk w zw. z § 44 ust. 2 rozporządzenia, a to przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] 2012 r., odmawiającej dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu Miękinia, w sytuacji gdy przedłożony w toku postępowania materiał dowodowy wskazywał, że dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych jest niezbędne,

b. art. 20 ust. 1 pkt 1 w art. 22 ust. 1 pgk w zw. z § 44 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] 2012 r. odmawiającej dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu [...] i w konsekwencji utrzymanie wadliwych wpisów w ewidencji, które jako jedną działkę ewidencyjną traktują obszar gruntu niejednorodny pod względem prawnym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 8 pgk (obecnie tj. Dz. U. z "2005 r., nr 240, poz. 2027" [winno być "2010 r. nr 193, poz. 1287"]) istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 pgk)

Art. 20 pgk określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) i ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych i ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 pgk).

Przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego w głównej mierze został uregulowany w przepisach obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia.

Z Rozdziału 3 rozporządzenia (§ 44 i następne), regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.

Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian zostało wszczęte na wniosek skarżącego.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 pgk w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6 rozporządzenia), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Sąd I instancji wskazał, że wydanie w sprawie decyzji przez Starostę wskazuje, że jako tryb wprowadzenia ewentualnej zmiany w ewidencji, Starosta przyjął drugi z wymienionych wyżej trybów postępowania administracyjnego. Takie stanowisko implikuje obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności art. 7 i 77 kpa, nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, Sąd I instancji nie podzielił. Organy podjęły wszelkie niezbędne działania celem wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczności wynikające z akt sprawy i dokumentów przedłożonych przez stronę stanowiły podstawę ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, na tle którego niemożliwym było dokonanie zmian danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] obręb [...], gmina [...]. Centralnym pojęciem ewidencji gruntów jest działka ewidencyjna jako najmniejsza jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji (§ 5 pkt 3). Działka ewidencyjna definiowana jest w § 9 ust. 1 rozporządzenia jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Ustalenie, że działka ewidencyjna nr 1685 stanowi obszar gruntów niejednorodny pod względem prawnym, dawało organom ewidencji podstawę do wprowadzenia zmian, przez wyodrębnienie (rozdzielenie) działek ewidencyjnych stanowiących odrębne przedmioty własności. Stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] nie była możliwa na chwilę wydania decyzji.

W badanej sprawie, do akt administracyjnych złożono dokumentację geodezyjno–kartograficzną, wykonaną przez biegłego sądowego w dziedzinie geodezji inż. J. H. – "Mapa uzupełniająca rozdzielenia ciał hipotecznych działki nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym obj. [...]" wraz z opisem zmian i wykazem zmian działek i zarysem podstawowym w skali 1:500 z opracowania kameralnego - aktualizującą operat nowej ewidencji gruntów i budynków, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2008 r. [...]. Dokumentacja [...] określa przebieg granic nowych działek ewidencyjnych nr [...] o jednorodnym stanie prawnym w inny sposób niż przez jednoznaczne odtworzenie przebiegu granicy dawnej parceli gruntowej l. kat. 1490/18, graniczącej z parcelami gruntowymi l. kat. 1673/1 i l. kat. 1673/2 w oparciu o jedyny materiał źródłowy - skalibrowany raster nieobowiązującej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu I instancji organy słusznie przyjęły, że sporządzona przez geodetę inż. J. H. dokumentacja, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] w zakresie dotyczącym aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, nie spełnia wymogów § 45 ust. 1, § 44 pkt 2 rozporządzenia, nie dając Staroście możliwości zmiany wpisów bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega bowiem na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Tymczasem, jak słusznie zauważyły organy, przebieg nowej granicy wydzielającej działki nr [...] określonej w zarysie podstawowym [...] punktami granicznymi nr: [...], przedstawiony na mapie ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000, nie jest tożsamy z przebiegiem dawnej granicy parceli gruntowej 1. kat. 1490/18, graniczącej z parcelami gruntowymi 1. kat. 1673/1 i 1. kat. 1673/2, co zatem idzie, nie został wyznaczony w wyniku jednoznacznego odtworzenia przebiegu tej granicy w oparciu o jedyny materiał źródłowy - skalibrowany raster nieobowiązującej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880.

Starosta podjął działania zmierzające do wyjaśnienia rozbieżności przebiegu ww. granicy parceli l. kat. 1490/18, ujawnionej na mapie katastralnej w stosunku do nowej, utworzonej w opracowaniu kameralnym granicy działki nr [...]- zgodnie z opisem zmian jej odpowiadającej, jednakże próby te nie doprowadziły do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości.

W przedmiotowej dokumentacji geodezyjno–kartograficznej w wykazie synchronizacyjnym nawiązującym do ustanowionego stanu prawnego nieruchomości, w opisie zmian wykonawca prac geodezyjnych wykazuje m.in. że części parceli gr. l. kat. [...], która była objęta AWZ 17/79, która w całości została wykorzystana do utworzenia działki nr [...] obj. KW 11412, odpowiada działka nr [...] o pow. 0,0148 ha. Zatem wykonawca prac geodezyjnych [...] w sporządzonym opisie zmian posłużył się częścią parceli gruntowej l. kat. 1673/2, co nie jest właściwe. Tym bardziej, że w księdze wieczystej nr [...] w dziale I ujawniono min. działkę [...] położoną w [...]. Za podstawę wpisu w dziale I tej księgi służył min. wykaz synchronizacyjny dla tej działki. Tym wykazem synchronizacyjnym działce nr [...] przyporządkowano pgr. l. kat. 1673/2, 1466/7, 1468. Z powyższego wynika, że parcela [...] w całości została wykorzystana do utworzenia działki [...], a jednocześnie część tej samej parceli [...] utworzyła działkę [...]. W związku z tym organ słusznie stwierdził, że geodeta nie zmodyfikował błędnie sporządzonego ww. wykazu synchronizacyjnego służącego za podstawę ujawnienia działki nr [...].

Dodatkowo w sporządzonym opisie zmian wykonawca prac geodezyjnych nie wywołał podziału, którym parcelę gruntową [...] podzielono na parcele l. kat [...], tak by w wykazie hipotecznym [...], parcela gruntowa 1490/18 została ujawniona.

Istotnym jest, że przywołana dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono (wyrok WSA w Krakowie z 16.4.2008 r., III SA/Kr 119/08 Lex 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.

W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze powyższe okoliczności organy słusznie przyjęły, że przedłożona dokumentacja [nie] mogła być podstawą zmiany wpisów bazy danych ewidencyjnych.

Na tle definicji ustawowej ewidencji gruntów i regulowanej art. 24 ust. 1 pgk definicji operatu ewidencyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji jako zbioru map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, wypracowane zostało w orzecznictwie NSA powszechnie akceptowane stanowisko, że rejestr gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości (wyrok NSA z 21.1.1998 r., III SA 725/97, Lex 41837), że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami wzajemnych uprawnień i obowiązków (np. wyrok NSA z 16.4.1998 r. II SA/Kr 258/98, Lex 41288) czy też, że ewidencja gruntów pełniąc funkcję informacyjno-techniczną nie może rozstrzygać sporów o prawo do gruntów, a przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można udowadniać swych praw właścicielskich (wyrok NSA z 20.8.1998r. II SA 766/98, Lex 41298).

Sąd I instancji wskazał, że w badanej sprawie brak było podstaw prawnych i faktycznych do zatwierdzenia zmian w operacie ewidencyjnym dla obrębu [...], gmina [...]. Jednocześnie nie dopatrzył się w decyzji z [...] 2012 r. naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł K. W. reprezentowany przez radcę prawnego P. P., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pgk w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy przedłożony w toku postępowania materiał dowodowy wskazywał, że dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych jest niezbędne;

b. art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pgk w zw. z § 44 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji, co doprowadziło do utrzymania wadliwych wpisów w ewidencji, które jako jedną działkę ewidencyjną traktują obszar gruntu niejednorodny pod względem prawnym;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z § 45 ust. 2 w zw. z § 35 pkt 2 i 3 rozporządzenia przez oddalenie skargi, mimo że decyzje poddane kontroli sądowej zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik spraw, co polegało na braku zgromadzenia wyczerpującego i wystarczającego do załatwienia sprawy materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przebiegu granic działek na gruncie przez przeprowadzenie pomiarów fotogrametrycznych i terenowych pomiarów geodezyjnych.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

- zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z § 45 ust. 2 w zw. z § 35 pkt 2 i 3 rozporządzenia, okazał się niezasadny.

Szczegółowe zagadnienia prawne odnoszące się do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasad wymiany danych ewidencyjnych zostały zawarte przez prawodawcę w Rozdziale 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 44 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych i modernizacja ewidencji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swe funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (wyrok NSA z 30.9.2009 r., I OSK 1434/08; wyrok WSA w Lublinie z 21.3.2011 r., III SA/Lu 327/10; baza orzeczeń NSA; S. Rudnicki w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2011, s. 76). Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W ust. 1 § 46 prawodawca wskazał, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków może zaś być dokonana jedynie z wniosku wymienionych osób i podmiotów lub z urzędu. Oznacza to, że organ nie może łączyć tych dwu trybów, a decyzja winna określać wprost, czy zaskarżone postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu czy też na wniosek strony (wyrok WSA w Lublinie z 29.3.2011 r., III SA/Lu 379/10, cbosa; wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2007 r., IV SA/Wa 1683/07, Lex 424123).

W świetle przepisów § 12, 44 pkt 2 i 46 rozporządzenia, do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1 rozporządzenia). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych; 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być przy tym oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności; wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1596/10, Lex 1069442). Stąd dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma charakter wyłącznie informacyjny, służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.

Dokumentacja geodezyjno–kartograficzna, wykonana przez biegłego sądowego w dziedzinie geodezji inż. J. H. – "Mapa uzupełniająca rozdzielenia ciał hipotecznych działki nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym obj. [...], [...]" wraz z opisem zmian i wykazem zmian działek i zarysem podstawowym w skali 1:500 z opracowania kameralnego - aktualizującą operat nowej ewidencji gruntów i budynków, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2008 r. [...], nie mogła prowadzić do odmiennej oceny niż aprobowana zaskarżonym wyrokiem.

Trafnie Sąd I instancji podniósł, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że przedłożona dokumentacja geodezyjno-kartograficzna nie mogła stanowić podstawy wprowadzenia zmian. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowa dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona przez biegłego inż. J. Hajto, nie powstała w postępowaniu rozgraniczeniowym ani w postępowaniu o zasiedzenie ani nie stała się integralną częścią prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, w jednym tych postępowań (wzór 20 bądź 14 w: B. Bladowski, Czynności sądowe w sprawach cywilnych. Postępowanie nieprocesowe i egzekucyjne. Wzory i komentarz, W. Pr. 1992, s. 49-51, 37-39). Przeciwnie – dokumentacja ta powstała w postępowaniu z wniosku A. G. z udziałem S. W. o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr [...] (k. 24, 102 akt administracyjnych). Organy obu instancji słusznie zauważyły, że przebieg nowej granicy wydzielającej działki nr [...], określonej w zarysie podstawowym [...] punktami granicznymi nr: [...], przedstawiony na mapie ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000, nie jest tożsamy z przebiegiem dawnej granicy parceli gruntowej l. kat. 1490/18, graniczącej z parcelami gruntowymi l. kat. 1673/1 i l. kat. 1673/2, co zatem idzie, nie został wyznaczony w wyniku jednoznacznego odtworzenia przebiegu tej granicy w oparciu o jedyny materiał źródłowy - skalibrowany raster nieobowiązującej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Starosta dwakroć wezwał inż. J. H. do wyjaśnienia przebiegu granicy parceli 1490/18 w stosunku do nowej działki nr 1635/1. Na pierwsze wezwanie inż. J. H. nie udzielił odpowiedzi; na ponowne wezwanie udzielił zdawkowej odpowiedzi, że opracowanie powstało na podstawie kompilacji dawnej i aktualnej mapy, przebieg granicy parceli 1490/18 uległ zmianie (k. 107, 119, 120 akt administracyjnych). Organy obu instancji mogły zatem ocenić negatywnie ową dokumentację geodezyjno-kartograficzną (art. 80 kpa).

Mimo zatem, że dokumentacja opracowana przez inż. J. H., przyjęta została do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...] dnia [...] 2008 r., nie mogła ona stanowić podstawy do wprowadzenia z urzędu ani na wniosek zmiany danych zawartych w ewidencji w wyniku aktualizacji. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji nie naruszyły art. 7 i 77 § 1 kpa. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w kontrolowanym postępowaniu na Staroście nie spoczywał obowiązek przeprowadzenia dalej idącego postępowania dowodowego w zakresie ustalania przebiegu granic działek na gruncie przez przeprowadzenie pomiarów fotogrametrycznych i terenowych pomiarów geodezyjnych. Normodawca w § 35 rozporządzenia wskazał, że "źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: ... 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych,...a kontrolowane postępowanie nie dotyczyło założenia ewidencji. Przepis § 35 rozporządzenia stosuje się co prawda odpowiednio do aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 45 ust. 2 rozporządzenia), lecz nie sposób tego przepisu wykładać w oderwaniu od ust. 1 § 45 rozporządzenia, wskazującego, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Takimi dokumentami, które mogłyby posłużyć do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie zmiany przebiegu utrwalonej granicy, należycie udokumentowanej w ewidencji gruntów, mogłyby być prawomocne postanowienie sądu powszechnego o zasiedzeniu fizycznej części nieruchomości bądź o rozgraniczeniu (§ 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia), nie zaś wadliwa dokumentacja geodezyjna, sporządzona w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia: art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pgk w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia; art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pgk w zw. z § 44 pkt 2 zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków zostały uregulowane przez ustawodawcę w ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1297, dalej pgk) i w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Zgodnie z art. 2 pkt 8 pgk, istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 pgk, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Do zadań starosty ustawodawca zaliczył w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (art. 7d pkt 1 ugk). Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 pgk). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia.

Zaskarżony wyrok trafnie aprobował pogląd organów obu instancji, że dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę nie dawały podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów ani na wniosek, ani z urzędu. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, starosta utrzymuje operat ewidencyjny w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie § 9 ust. 1 rozporządzenia, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Przez jednorodność obszaru gruntu pod względem prawnym należy rozumieć jednorodność własności i władania. Jako podstawowe cechy działki ewidencyjnej są wskazywane: ciągłość powierzchni gruntu, jednorodność własności i władania, geodezyjne określenie granic, geodezyjne wyznaczenie powierzchni, jednorodny system identyfikacji oparty na rejestrze terytorialnym (Z. Śmiałowska-Uberman, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Katowice 1999, s. 112; E. Stefańska w: Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, w. 13 do art. 20). Skarżący wskazywał, że działka nr 1685, nie jest jednorodna pod względem prawnym, jednakże nie przedłożył w postępowaniu żadnego dokumentu, który pozwoliłby na aktualizację operatu ewidencyjnego w tej materii. Rejestr ewidencji gruntów ma być wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (uzasadnienie wyroku NSA z 19.10.2011 r., I OSK 1764/10, Lex 1131488; E. Stefańska – op. cit., uw. 14 33 i 37 do art. 20).

Uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.