Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 274/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3w zw. z art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 182 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 867/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. K. na rzecz Politechniki [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Naczelnik Dzielnicy W.-W., decyzją z dnia [...] października 1976 r. Nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 32681 m2 z ogólnej powierzchni 213998 m2, położonej w W. przy ul. P., stanowiącej własność M. K., z przeznaczeniem pod budowę bazy transportowo-magazynowej dla Politechniki W. oraz pod budowę ulic, bocznic, a także jako rezerwa pod inwestycję związaną z budową dzielnicy Przemysłowo-Składowej S. II.

Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] orzekł o zwrocie M. K. wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 19386 m2 i nr [...] o pow. 10521 m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia, ponieważ inwestycja na tych gruntach nie została zrealizowana. Według opinii Burmistrza Gminy W.-U. z dnia [...] maja 1996 r. nr AP [...], decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] została uchylona, a wydana decyzja zamienna z dnia [...] października 1977 r. nr [...] utraciła swoja ważność z uwagi na niezrealizowanie na wywłaszczonych nieruchomościach zamierzeń inwestycyjnych.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] września 1996 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że brak było podstaw do orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, ponieważ Skarb Państwa nie włada tą nieruchomością, jako że pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym uczelni.

Na skutek skargi M. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 1946/96, uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 1996 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem organ nie mając wątpliwości co do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i nie widząc potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, winien wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym i orzec co do istoty sprawy.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...], orzekającą o zwrocie M. K. wywłaszczonych nieruchomości i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1999 r. nie wiąże organu administracji, ponieważ straciła aktualność z uwagi na zmianę stanu prawnego spowodowanego wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). Aby uniknąć naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy art. 136-142 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na skutek skargi M. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2000 . sygn. akt I SA 1540/99, uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy miał obowiązek zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 1946/96, wskazującej na konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy czego nie uczynił.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że Politechnika W. na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste na wywłaszczonej nieruchomości i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...]. Zdaniem organu spełnione zostały więc przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączające możliwość realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości, co powoduje, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 867/06 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody M. z [...] listopada 2000 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną rozpoznania sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia formułuje art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Sąd wywodził, ze już na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Stanowisko to odnosi się do występującej w praktyce sytuacji (tak jak w niniejszej sprawie), gdy przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi obciążające tę nieruchomość prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie trzeciej. Zdaniem Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich warunkach niemożliwy, bowiem Skarb Państwa z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i w związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Również w doktrynie przyjmuje się, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej postanowieniem o zwrot stanowi swoistą, niezapisaną wprost w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, negatywną przesłankę jej zwrotu. Zdaniem Sądu w sprawie nie ma zastosowania art. 33 ust. 1, 3-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o odzyskaniu władania nieruchomością przez żądanie rozwiązania użytkowania wieczystego. Przepis art. 33 tej ustawy dotyczy bowiem możliwości żądania przez właściwy organ rozwiązania użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny ze sposobem korzystania ustalonym w umowie bądź w decyzji administracyjnej. Dyspozycja tego przepisu nie obejmuje rozwiązania użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Użytkowanie wieczyste powstałe na mocy tego przepisu nie wymaga bowiem potwierdzenia poprzez zawarcie umowy lub wydanie decyzji administracyjnej. Brak więc ustalonego między stronami bądź ustalonego jednostronnie przez organ administracji sposobu korzystania z nieruchomości, który mógłby podlegać kontroli sądu.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody M., że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z dnia 22 marca 1999 r. księgi wieczystej Kw nr [...] wynika bowiem, że wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Politechniki W. nastąpił w dniu 11 lutego 1999 r. na wniosek z dnia 23 grudnia 1998 r. Uwzględniając nawet zasadę wstecznej mocy wpisu nie można uznać, iż została spełniona przesłanka ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Spełniona została tylko pierwsza przesłanka wymieniona w art. 229 – ustanowienie użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Politechniki W. jakoby prawo użytkowania wieczystego powstałe z mocy prawa nie kwalifikowało się jako prawo ustanowione, w rozumieniu tego przepisu. Przepis art. 229 nie uzależnia przeszkody w postaci istniejącego na nieruchomości użytkowania wieczystego od sposobu jej powstania (z mocy prawa, na podstawie zawartej umowy lub wydanej konstytutywnej decyzji administracyjnej). Ustanowienie, o którym mowa w jego treści obejmuje wszystkie przypadki nabycia użytkowania wieczystego przez osobę trzecią. Sąd wskazał, że błędne jest, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody M. upatrujące w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. To uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Rzeczywistą przyczyną niekorzystnej dla skarżącego decyzji jest istniejące w momencie jej wydania prawo użytkowania wieczystego na rzecz Politechniki W. Pozbawiło to Skarb Państwa władania wywłaszczoną nieruchomością, uniemożliwiając tym samym realizację roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa przez uczelnię, może być zweryfikowane jedynie przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym.

Ustosunkowując się natomiast do podnoszonego przez skarżącego naruszenia zasady pierwszeństwa postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed postępowaniem uwłaszczeniowym Sąd wskazał, że reguła ta nie ma zastosowania w przypadku nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, które nie wymaga potwierdzenia decyzją administracyjną. Zasada ta dotyczy wzajemnego stosunku dwóch toczących się równolegle postępowań administracyjnych: postępowania uwłaszczeniowego (przede wszystkim prowadzonego w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w takiej sytuacji postępowanie uwłaszczeniowe winno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Roszczenie o zwrot nieruchomości jest bowiem traktowane jako prawo osoby trzeciej, które w postępowaniu uwłaszczeniowym nie może być naruszone. Jedynie w ramach toczącego się postępowania sądowego (mającego potwierdzić bądź zaprzeczyć uwłaszczeniu) równolegle z postępowaniem zwrotowym, zasada ta miałaby zastosowanie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie sądowe o ustalenie nabycia przez Politechnikę W. prawa użytkowania wieczystego zostało wszczęte dopiero w 2002 r., a więc po wydaniu przez Wojewodę M. zaskarżonej decyzji. Kwestia ta nie mogła być uwzględniona przez Sąd.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.

M. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego:

1) art. 182 ust. 1 ustawy z 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nabycie w trybie użytkowania wieczystego przez państwową szkołę wyższą nie wymaga – dla zaistnienia w obrocie prawnym – deklaratoryjnego orzeczenia sądowego, bo dokonując się z mocy prawa istnieje w obrocie prawnym od daty wskazanej w ustawie, co w okolicznościach sprawy oznacza, że grunt, do którego zgłoszono roszczenie o zwrot, od tej daty przesłał być w dyspozycji organu administracji państwowej;

2) art. 182 ust. 2 powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że roszczenie wywłaszczonego o zwrot gruntu niewykorzystanego na cel wywłaszczenia, a pozostającego w zarządzie państwowej szkoły wyższej, nie stanowi przeszkody w nabyciu przez tę szkołę w dniu 27 września 1990 r. użytkowania wieczystego z mocy prawa;

3) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 7412 ze zm.) przez nieuwzględnienie tych przepisów w ocenie zaskarżonej decyzji Wojewody M. z [...] września 2000 r. o umorzeniu postępowania o zwrot jako bezprzedmiotowego, mimo braku orzeczenia sądowego potwierdzającego nabycie przez Politechnikę W. użytkowania wieczystego gruntu, do którego skierowane jest roszczenie o zwrot, które to orzeczenie może być dopiero uznane za wyłączające przedmiot roszczenia o zwrot spod dyspozycji Skarbu Państwa.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Politechnika W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z dniem wejścia w życie ustawy, grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stają się własnością uczelni. W takiej sytuacji, Skarb Państwa nie ma we władaniu nieruchomości, której jest właścicielem. Art. 182 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym nie wymagał dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstawało w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis do księgi wieczystej miał charakter wyłącznie deklaratoryjny nie zaś konstytutywny. W przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości, w tym badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji publicznej, nie leży też w kompetencji sądu administracyjnego. Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I OSK 4/05.

Nie został zatem też naruszony art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 ustawy z 21 grudnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Ustanowienie z mocy prawa użytkowania wieczystego powoduje, że brak jest podstaw do ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.