Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 437/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2020 roku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz S.S. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.), art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1505), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1867), § 2, § 6 ust. 3, § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2019 r., poz. 655) - po rozpatrzeniu zażalenia S. S. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

7 grudnia 2020 r. S. S. złożył do Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. W uzasadnieniu wskazał, że 15 maja składał wniosek o dopłaty obszarowe do urny w obecności pracownika. Na pytanie, czy wniosek zamyka sprawę, bo skarżący ma jeszcze dopłaty na zalesienie udzielono mu odpowiedzi twierdzącej. Strona wskazała, że wnioski składała co roku, lecz z powodu pandemii zrozumiała, że w tym roku jeden wniosek załatwia dwie sprawy.

Zawiadomieniem z 15 grudnia 2020 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w P., zgodnie z właściwością.

28 grudnia 2020 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o wypłatę płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych na 2020r.

[...] r. organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, że nie można zastosować instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie, ponieważ termin ten należy do terminów o charakterze materialnym, nieprzywracalnym.

8 stycznia 2021 r. strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Powtórzyła argumentację zaprezentowaną we wniosku o przywrócenie terminu.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygniecie organu I instancji jest zasadne. Organ wskazał, że z informacji znanych organowi z urzędu wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącemu płatność z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 67 804,00 zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia; premii pielęgnacyjnej w wysokości 4 132,80 zł płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premii zalesieniowej w wysokości 13 776,00 zł płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, z wniosku strony z dnia 31 grudnia 2004 r.

Organ II instancji podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego, że termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych należy do terminów o charakterze materialnym, o czym przesądza zawarte w § 10 ust. 5 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3 tego rozporządzenia.

Skutkiem uchybienia terminu o charakterze materialnym jest wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym, wobec czego brak jest możliwości przywrócenia tego terminu na podstawie art. 58 k.p.a.

Organ wskazał, że przedmiotowy wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2020 r. został złożony 29 grudnia 2020 r., czyli po terminie, tj. po 15 lipca 2020 r., co nie jest sporne.

7 grudnia 2020 r. skarżący złożył do organu wiosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych.

Organ wyjaśnił, że na podstawie przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. płatność na zalesianie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności a wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku (§ 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r.).

Zgodnie z przepisem § 10 ust. 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacona w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji, a stosownie do treści przepisu § 10 ust. 5: Przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że terminy w postępowaniu administracyjnym można podzielić na procesowe i materialne. Ma to istotne znaczenie dla dopuszczalności zastosowania instytucji przywrócenia terminu, tylko bowiem te pierwsze mogą zostać przywrócone (art. 58 k.p.a.). Różnica pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że terminy procesowe dotyczą dokonania czynności procesowej (np. wniesienia środka zaskarżenia). Z kolei termin materialny związany jest z prawami i obowiązkami, o których organ rozstrzyga, wydając decyzję administracyjną, a jego uchybienie powoduje wydanie rozstrzygnięcia negatywnego. Termin do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych określony w przepisie § 6 ust. 3 w związku z przepisem § 10 ust. 5 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. należy do terminów o charakterze materialnym. Skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym. Do tego terminu nie mają zastosowania przepisy art. 58 - 60 k.p.a., stanowiące o zasadach przywrócenia terminu, tak więc nie może być ani wydłużany ani przywracany. Skoro jest to termin nieprzywracalny, nie można w ogóle zastosować instytucji przywrócenia tego terminu. Brak zaś możliwości zastosowania tej instytucji czyni bezprzedmiotowym wydawanie postanowienia w tej materii rozstrzygającego merytorycznie o zasadności wniosku o przywrócenie terminu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Zdaniem organu odwoławczego, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2020 r., na wniosek strony złożony w dniu 7 grudnia 2020 r., z uwagi na brak możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu o charakterze materialnoprawnym.

Wobec przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o przywrócenie terminu, organ nie odniósł się do argumentacji strony z wniosku o przywrócenie terminu ani do zarzutów strony z zażalenia, w którym skarżący powielił argumentację z wniosku o przywrócenie terminu, ponieważ motywy uchybienia terminu nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia wobec nieprzywracalnego charakteru uchybionego terminu.

Organ wskazał także, że na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255) w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.) dodano m.in. nowy przepis w następującym brzmieniu: Art. 15zzzzzn2 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do

właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Z uwagi na treść cytowanego powyżej przepisu art. 15 zzzzzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych możliwe jest przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "prawo administracyjne" i objęciem nim zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zatem z treści przepisu można wywieść, że wprowadza on nieznaną dotychczas polskiemu porządkowi prawnemu instytucję przywrócenia terminów prawa materialnego, jednocześnie nie wprowadza kryteriów, na podstawie których terminy materialnoprawne miałyby być przywracane.

Organ wskazał, że nawet, gdyby uznać, że powyższy przepis prawa daje organom kompetencje do przywracania terminów prawa materialnego na wniosek strony, to w związku z publikacją ww. ustawy w Dzienniku Ustaw datowanym 15 grudnia 2020, przepis art. 1 pkt 24) wszedł w życie dnia 16 grudnia 2020 r., przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie w sprawach, w których wyżej omówione terminy miałyby upłynąć po 16 grudnia 2020 r.

W przedmiotowej sprawie zaś termin prawa materialnego upłynął w dniu 15 lipca 2020 r., czyli przed dniem wejścia w życie przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r.

W skardze S. S. zarzucił naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) prawa materialnego, tj. § 10 ust. 4 i 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten ma charakter materialnoprawny skutkujący wygaśnięciem roszczenia, podczas gdy ma on jedynie instrukcyjny charakter, a jego przekroczenie nie może rodzić skutku prawnego w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania wypłaty przyznanej płatności, a płatność stanowi realizację praw wcześniej nabytych na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych;

2) przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wyczerpującego rozważenia całości materiału dowodowego, niepodjęcie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w następstwie dokonania wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

3) przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa było uchylenie postanowienia organu I instancji w całości;

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia, który odpowiednio należy stosować w przypadku wniosku składanego na podstawie § 10 ust. 4, należy uznać za termin mający na celu zmotywowanie producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu, zapewniając sprawny przebieg określonych działań również po stronie organu, z uwagi na to, że premie te są wypłacane w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności. Jego niezachowanie nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych, w szczególności, nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed organem, a więc w ocenie skarżącego ziściły się przesłanki ku temu, aby na jego wniosek, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, dokonać wypłaty premii zalesieniowej.

Skarżący wskazał, że również należy odnieść się do instytucji przywrócenia terminu, która dotyczy terminów materialnoprawnych, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne i terminów procesowych, z którym uchybieniem wiążą się dla strony negatywne skutki. Z uwagi, że termin z § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia ma charakter - jak wyżej wywiedziono instrukcyjny, jego uchybienie nie rodzi dla stron negatywnych skutków. W konsekwencji zaś brak jest realnie potrzeby przywrócenia tego terminu. Jeżeli zostanie przekroczony termin instrukcyjny, nie wywoła to żądnych negatywnych skutków. To znaczy, zdaniem skarżącego, nie utracił prawa do składania określonych żądań. Terminy te mogą być skracane i przedłużane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga S. S. jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Ł. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych.

Na wstępie wskazać należy, że kwestie przyznawania płatności na zalesienie regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1867 ze zm.). Stanowi o tym art. 1 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym ustawa ta określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące zalesiania gruntów rolnych. W art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy upoważniono Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską.

Na podstawie tego upoważnienia Rada Ministrów wydała w dniu 11 sierpnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 655 ze zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki:

1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) zobowiązał się do:

a) zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza,

b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia

- zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach.

3) zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Płatność na zalesianie, jak wynika z § 4 ust 1 dzieli się na:

1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia;

2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia;

3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Płatność na zalesianie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Płatność jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności (§ 6 ust. 2).

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku.

W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia producent rolny, w terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej, informuje o tym fakcie na piśmie nadleśniczego, właściwego ze względu na miejsce położenia działek rolnych, na których została założona ta uprawa.

Producent rolny, w terminie 14 dni od dnia złożenia informacji, o której mowa w ust. 1, jednakże nie później niż do dnia 31 maja: 1) roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo 2) roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią - składa kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt (§ 9 ust. 2).

Z kolei § 10 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy producent rolny nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie.

W przypadku gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia (§ 10 ust. 1).

Płatność na zalesianie wypłaca się, w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w ust. 2, stała się ostateczna (§ 10 ust. 3).

Jednocześnie w myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Skarżącemu decyzją z [...] r. przyznano płatność na zalesienie płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premię pielęgnacyjną płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premię zalesieniową płatną corocznie przez okres 20 lat od dnia wykonania zalesienia. 7 grudnia 2020 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych, natomiast 28 grudnia 2020 r. złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesienie na rok 2020 r. Organy I i II instancji stanęły na stanowisku, że termin do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów jest terminem materialnym, co wynika z § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia i odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. w myśl, którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z powyższym stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z § 10 ust 5 rozporządzenia do wniosku o wypłatę premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej stosuje się odpowiednio przepis § 6 ust. 3, zgodnie z którym wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku.

Odnosząc się do charakteru prawnego terminu do złożenia przez stronę postępowania wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych, należy wskazać, że wniosek o wypłatę, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia dotyczy wypłaty należności (premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa) przysługującej za dany rok. Nie jest to wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności rozstrzygana jest decyzją wydawaną na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia, w następstwie pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie, składanego na podstawie § 6 ust. 2. Uprawnienie do żądania wypłaty wieloletnich premii, zalesieniowej i pielęgnacyjnej, ma zatem wtórny charakter w stosunku do płatności na zalesianie gruntów rolnych, stanowiąc konsekwencję przyznania w formie decyzji i następnie wypłaty płatności podstawowej, tj. płatności na zalesianie gruntów rolnych. W kontrolowanej sprawie była to decyzja z [...] r.

Różnica między wnioskiem o przyznanie płatności a wnioskiem o wypłatę premii ma wpływ na rozróżnienie charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia.

Termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy wniosku o przyznanie płatności. Nie budzi zatem wątpliwości, że dotyczy on powstania i treści prawa, w związku z czym należy uznać go za termin prawa materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym.

Takiego charakteru nie można natomiast przypisać terminowi, który związany jest z procedurą wypłaty środków z przyznanej już wcześniej producentowi pomocy. Złożenie wniosku, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia nie wszczyna odrębnego postępowania administracyjnego, w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym, nie wymaga wydania odrębnej decyzji.

W związku z powyższym w odniesieniu do kwestii wykładni oraz zakresu zastosowania do wniosku o wypłatę premii zalesieniowej i premii pielęgnacyjnej, przepisu § 6 ust. 3, stwierdzić należy, że odpowiednie jego stosowanie, o którym mowa w odsyłającym przepisie § 10 ust. 5, rozumieć należy w sposób, który nie może pomijać regulacji zawartej w § 10 ust. 4 i wskazanych konsekwencji jego obowiązywania.

Ponadto, na co w ocenie Sądu należy również zwrócić uwagę, w powołanych przepisach rozporządzenia nie wskazano, jako podstawy odmowy wypłaty płatności na zalesianie, opóźnienia w złożeniu wniosku o wypłatę premii. Przyznane producentowi płatności mogą być wstrzymane bądź też może zaistnieć obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, albo jej zmniejszenia, ale tylko w przypadkach wymienionych w § 13 i § 13a rozporządzenia.

Niewątpliwie zatem termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia, który odpowiednio należy stosować w przypadku wniosku składanego na podstawie § 10 ust. 4, należy uznać za termin mający na celu zmotywowanie producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu, zapewniając sprawny przebieg określonych działań również po stronie organu, z uwagi na to, że premie te są wypłacane w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności.

Jego niezachowanie nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych w szczególności, nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed organem.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, sporny termin nie ma charakteru ani terminu materialnego ani terminu (stricte) procesowego, do którego należałoby stosować przepisy art. 58 i 59 k.p.a. o przywracaniu terminów. Termin z § 10 ust. 5 powołanego rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2019 r. sygn. I GSK 1759/18, z 18 października 2018 r. sygn. I GSK 1134/18 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro decyzją z [...] r. została przyznana skarżącemu płatność na zalesianie, jak również płatność ta została wypłacona, to stwierdzić należy, że ziściły się przesłanki ku temu, aby organ ocenił, czy należy dokonać wypłaty płatności na zalesianie. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o płatność w postaci premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, winien być złożony w terminie zakreślonym przepisami, a więc od 1 czerwca do 15 lipca danego roku, nie mniej jednak uchybienie temu terminowi, choć dopuszczalne ze względu na jego instrukcyjny charakter, nie może wykraczać poza ramy czasowe możliwości dokonania przez organ weryfikacji stanu rzeczywistego, tj. ustalenia w danym roku faktycznej powierzchni zalesieniowej i stanu uprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2018 r. sygn. I GSK 1134/18).

W ocenie Sądu nie było zatem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę i zastosowania trybu z art. 61a § 1 k.p.a. Organ powinien wziąć pod uwagę, że skarżący 28 grudnia 2020 r. złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) rok 2020 (k. 159-160 akt admin.) i ocenić na podstawie dostępnych środków dowodowych (np. protokołu z czynności kontrolnych), czy wniosek zasługuje na uwzględnienie. Organ zatem powinien ocenić wniosek merytorycznie.

Reasumując Sąd uznał, że organy I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni zatem dokonaną przez Sąd wykładnię przepisu § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Wobec powyższych rozważań Sąd nie odnosi się do zastosowania w sprawie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu postanowień I i II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

eg