Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2301/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83a ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 87/16 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

Decyzja ta została doręczona M. W. [...] listopada 2015 r. Pismo zawierało pouczeniem, że od decyzji przysługuje stronie odwołanie do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji.

M. W. w dniu [...] grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę, podnosząc, że odmowa wszczęcia postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji powinna być rozpoznawana przez sąd administracyjny.

ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z 12 lutego 2016 r. odrzucił skargę.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania skarg na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s). Odwołał się w tym zakresie do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13 (ONSAiWSA, 2013, nr 3, poz. 75). Podał, że w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 269 § 1 i art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchwała ma moc wiążącą, nie tylko w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ale również w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować.

Wobec tego, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., skarga wniesiona przez M. W. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

M. W. wniósł skargę kasacyjną od tego postanowienia, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

a) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść postanowienia, a mianowicie art. 66 ust. 5 u.s.u.s. przez niedostrzeżenie przez sąd tego przepisu, co doprowadziło do przyjęcia, iż organem który był uprawniony do rozpoznania wniosku M. W. z [...] października 2015 r. domagającego się stwierdzenia nieważności dwu decyzji ZUS Oddział w K. z [...] kwietnia 2014 r., ustalających skarżącemu wysokość emerytury na kwoty 5.429,58 i 5.593,05 zł, mimo istnienia nadal w obiegu prawnym decyzji o przyznaniu skarżącemu korzystniejszej co do wysokości emerytury z [...] lutego 2010 roku w sprawie [...], wstrzymanej co do wypłaty decyzją z [...] lutego 2010 roku [...] był ZUS Oddział w K., był ponownie Oddział ZUS w K., podczas gdy zgodnie z tym przepisem oraz poglądem Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyrażonym w piśmie z [...] października 2015 r., wniosek ten winien być rozpoznany przez Prezesa ZUS w W.;

b) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez wadliwą wykładnię tego przepisu i w jej wyniku przyjęcie, iż przepis ten uniemożliwia skarżącemu złożenie skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K., wobec treści cytowanego w uzasadnieniu skarżonego postanowienia poglądu Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 roku, mimo, że z treści tego przepisu wynika, iż nie ma on zastosowania w sprawie, w sytuacji gdy we wniosku wszczynającym postępowanie wskazano, iż obie decyzje ZUS Oddział w K. z [...] kwietnia 2014 r. były przedmiotem odwołań do sądu powszechnego, z podaniem sygnatur akt sprawy w których te odwołania były rozpoznawane.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest trafne.

Sąd zasadnie powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, w której została wyjaśniona kwestia trybu zaskarżania decyzji wydawanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s.

Podkreślić należy, że z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jej istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

W uzasadnieniu wspomnianej uchwały z 11 czerwca 2013 r. wyjaśniono, że ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny, od określonego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy skutkuje tym, iż wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się, zgodnie z art. 1 k.p.c., sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego.

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że również decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają zaskarżeniu według zasady ogólnej obowiązującej w postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc w drodze odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Treść art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. pozwala bowiem przyjąć, że decyzje organów rentowych przewidziane w tych przepisach odnoszą się w swej istocie do praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy weryfikowana decyzja ostateczna. Zależność pomiędzy decyzjami wydawanymi w trybie zwykłym i nadzwyczajnym przemawia za przyjęciem jednolitego sposobu ich zaskarżania, adekwatnego do charakteru spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zdaniem składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja organu rentowego. Przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s., pozwala uniknąć systemowej niespójności.

Zgodnie z art. 1 k.p.c. i art. 2 § 1 k.p.c. cywilno-sądowa ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest realizowana przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy, natomiast kognicja sądów administracyjnych przewidziana została wyłącznie w sprawach wymienionych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Unormowanie tego przepisu stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. zasady, że od decyzji wydawanych przez organ rentowy w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby w drodze zabiegów interpretacyjnych wyprowadzać z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. kolejny wyjątek co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego. Zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej pozwala wnioskować, że każda decyzja organu rentowego wydana w przedmiocie określonym w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., tj. uchylenia, zmiany lub unieważnienia – podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, jako środka przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko i przytoczone wyżej argumenty zawarte w powołanej uchwale. Warto przy tym dodać, że podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, w której wyjaśniono, że "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedno. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 83a ust. 2 u.s.u.s., zmierzający do wykazania, że decyzja ZUS wydana na podstawie powołanego przepisu może być kontrolowana w trybie skargi wnoszonej do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 66 ust. 5 u.s.u.s., poprzez jego niezastosowanie stwierdza, że wobec uznania, że sprawa, w której została wniesiona skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, nie miał podstaw do badania, czy decyzja zakwestionowana przez M. W. została wydana przez właściwy organ. Kwestia ta może podlegać ocenie w postępowaniu toczącym się przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych jako właściwym w sprawie.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.