Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 453/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54 pkt 2 lit. a, art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Stachurski, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi L. L., W. L., T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 453/10

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...] Wójt Gminy W. ustalił inwestorom L. L., W. L. i T. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek gospodarczy podpiwniczony z poddaszem użytkowym, przeznaczony "do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej", w skład którego wchodzą pomieszczenia zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego, pomieszczenia socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych, pomieszczenia do obrotu towarowego rybami. Inwestycję zaplanowano na działce nr [...] w miejscowości K. gmina W.

W trakcie postępowania ustalono, że wobec nieobjęcia terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskano uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody (postanowienie z [...] listopada 2004 r.), Starosty jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych (postanowienie z [...] listopada 2004 r.) oraz Powiatowego Zarządu Dróg w S. (postanowienie z [...] listopada 2004 r.). Organ ustalił, że wnioskodawca przedstawił dokumenty wymagane przepisem art. 52 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budynek zaplanowano na gruntach oznaczonych jako RV i LZ-VI oraz że inwestycja, przy zachowaniu warunków decyzji, nie będzie wywierała ujemnego wpływu na środowisko. Uzasadniając odstąpienie od sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powołano oświadczenie inwestora o posiadaniu powierzchni gruntów przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstw w gminie W. Wskazano, że Dyrekcja Suwalskiego Parku Krajobrazowego generalnie pozytywnie zaopiniowała lokalizację budynku, a jedynie negatywnie odniosła się do planów budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków. Dlatego zobowiązano inwestora do przeprowadzenia badań gruntowych w kierunku oceny dopuszczalnych możliwości odprowadzania nieczystości.

Decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4 lit. "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jak również rażące naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Przede wszystkim Kolegium wskazało na niewykonanie obowiązkowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której wyniki, zawierające część tekstową i graficzną, powinny stanowić załączniki do decyzji. Oceniono, że w sprawie nie wyjaśniono, czy zachodzą warunki z art. 61 ust. 4 ustawy do odstąpienia od przedmiotowej analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem czy planowana zabudowa ma charakter zagrodowy a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

Kolegium wskazało również, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ustalono rodzaju zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, a tym samym nie wskazano rodzaju zabudowy w sposób odpowiadający wymaganiom § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych także przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, wskazanie funkcji pomieszczeń w planowanym budynku nie wystarczało do przyjęcia, że chodzi o budynek gospodarczy w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Ponadto SKO zarzuciło brak wymaganego przepisami art. 54 pkt 2 lit. "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) ustalenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nieokreślenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej. Zarzucono również brak określenia wymaganych w § 2 pkt 4 lit. "b" rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy konkretnych warunków i zakazów dotyczących ochrony przyrody wynikających z planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego. SKO wskazało, iż wobec niedokonania analizy nie może być pewności, czy wyznaczenie wysokości i geometrii dachu nastąpiło zgodnie z wymaganiami § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań nowej zabudowy, w tym także zgodnie z planem ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego.

W piśmie z 03 sierpnia 2006 r. inwestorzy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że przesłanki stwierdzające nieważność decyzji z [...] grudnia 2004 r. są nietrafne i nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia jej nieważności. Wnieśli o umorzenie postępowania w sprawie.

Decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2006 r. podzielając w całości stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 07 grudnia 2006 r. w sprawie II SA/Bk 632/06 oddalił skargę nie podzielając podniesionych w niej zarzutów. Sąd ocenił, że w sprawie nie zaistniały warunki do zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie składu orzekającego wyjaśnienie kwestii, czy zamierzona inwestycja jest zabudową zagrodową oraz czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie może mieć znaczenie, w świetle art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko z punktu widzenia zwolnienia z części tej analizy w zakresie wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy w zakresie pozostałym, wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 - 4. Zdaniem sądu wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków ustalenia nowej zabudowy, zawierające część tekstową i graficzną, powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia, którego to załącznika nie sporządzono.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem SKO, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określono zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej. Nie określono także, stosownie do § 2 pkt 4 lit. "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, konkretnych warunków i zakazów dotyczących ochrony przyrody wynikających z obowiązującego planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Sąd zwrócił uwagę na istotne rozbieżności między petitum wniosku skarżących z 20 września 2004 r. a jego uzasadnieniem oraz na konieczność jasnego i klarownego formułowania takiego wniosku. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie jest to tym bardziej istotne, że inwestycja dotyczy terenu chronionego, dla którego obowiązuje rozporządzenie Wojewody Podlaskiego Nr 25 z 06 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. P. Nr 117, poz. 2162). Zatem określone w tym rozporządzeniu warunki powinny zostać wnikliwie rozważone. Zdaniem sądu również w postanowieniu Wojewody Podlaskiego z [...] listopada 2004 r. uzgadniającym warunki zabudowy dotyczące ochrony przyrody oraz w opinii Dyrekcji Suwalskiego Parku Krajobrazowego z 03 lipca 2006 r. ustosunkowano się wyłącznie do planów realizacji inwestycji w postaci "budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej", nie odnosząc się do kształtu tej inwestycji sprecyzowanego w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie.

Wyrokiem z 17 czerwca 2008 r. w sprawie II OSK 660/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku oraz uchylił decyzję SKO w S. z [...] sierpnia 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził obszerny wywód dotyczący przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdzając, że w przepisie tym chodzi o sytuacje, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Są to sytuacje oczywistego i bezspornego naruszenia przepisu prawa, a przy tym takie, które kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Termin "rażący", zdaniem NSA, winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. "Rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji, w ocenie NSA, traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. NSA stwierdził również, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Organ administracji musi więc wykazać fakt niewątpliwego naruszenia prawa i zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Kwestii rozróżnienia między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa musi być poświęcona należyta uwaga w postępowaniu administracyjnym tj. musi być wykazane jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi "rażące" naruszenie prawa.

Sąd II instancji ocenił kontrolowany wyrok jako wydany bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa. Zdaniem NSA nie rozważono kluczowej kwestii dotyczącej dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy - zasady dobrego sąsiedztwa. Jak stwierdził sąd II instancji, nie zbadano czy faktycznie inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej, poprzestając na stwierdzeniu, że zagadnienie to ma znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie NSA, Sąd I instancji powinien kwestię tę definitywnie rozstrzygnąć, korzystając z dokumentów dołączonych do wniosku. W pierwszej kolejności winno być wyjaśnione, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym", a następnie czy zamierzony obiekt to "budynek gospodarczy".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej - związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, bowiem ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Jak wskazał NSA, z dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że gospodarstwo rolne stanowiące własność skarżących składa się z kilku działek, w tym na jednej z nich znajdują się zabudowania. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 4 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzję wydano w oparciu o pozytywne uzgodnienia z organami, które posiadały wiedzę na temat rodzaju planowanej inwestycji. Uszło to uwadze sądu I instancji przy formułowaniu oceny o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Natomiast stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, iż zwolnienie zabudowy zagrodowej z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, dotyczy tylko i wyłącznie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nie rozciąga się na pozostałe punkty tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zgodzono się natomiast z zarzutem naruszenia § 2 pkt 4 lit. "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Nie znalazł natomiast akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 222 Kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniono, że sąd I instancji prawidłowo kwalifikował pisma skarżących kierowane do organów administracji publicznej.

W wytycznych udzielonych organowi odwoławczemu nakazano przeprowadzenie oceny materiału dowodowego z punktu widzenia przesłanek zgodności decyzji Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2004 r. z treścią przepisów prawa oraz zbadanie czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po wyroku kasacyjnym NSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] września 2008 r. nr [...] po raz kolejny utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2006 r. prezentując pogląd, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2004 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i nie może być akceptowane jako akt organu praworządnego państwa. Oceniając, że postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie pozwala na uzupełnianie materiału dowodowego - na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy stwierdzono, że decyzja z [...] grudnia 2004 r. rażąco narusza wskazane przepisy. Ponownie zarzucono decyzji niewykonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, brak załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, niemożność oceny prawidłowości wyznaczenia wysokości i geometrii dachu. Wskazano, że skoro zamierzenie inwestycyjne planowane jest na terenie objętym ustawową formą ochrony – powyższe braki mają cechy rażącego naruszenia prawa. Nadto organ podniósł, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji nie przesądza, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i że organ pierwszej instancji musi ustalić warunki zabudowy. Końcowo organ wskazał, że wymienione we wniosku przeznaczenie pomieszczeń w budynku nie dawało, w świetle przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podstaw do określenia projektowanego zamierzenia jako budynku gospodarczego.

Wyrokiem z 29 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 704/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję SKO z [...] września 2008 r.

Sąd, powołując art. 153 p.p.s.a., ograniczył kontrolę do oceny, czy organ w ponownie prowadzonym postępowaniu wypełnił wytyczne zawarte w wyroku NSA w sprawie II OSK 660/07. Jego zdaniem zalecenia te nie zostały wykonane, bowiem nie wykazano, że naruszenia przepisów prawa miały charakter naruszeń rażących. Nie rozstrzygnięto czy planowana inwestycja ma charakter zagrodowy i nie ustalono średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, a w konsekwencji nie ustalono, czy w sprawie zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto wbrew wytycznym zawartym w wyroku NSA kwalifikując brak analizy jako rażące naruszenie prawa, organ nie ocenił tego braku w kontekście dokumentów uzgodnieniowych. W związku z powyższym sąd zalecił zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własną, wcześniejszą decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta W. o ustaleniu warunków zabudowy. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wskazano, że rozporządzenie nie definiuje pojęcia "rodzinnego gospodarstwa rolnego". Definicja taka znajduje się w art. 5 ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, natomiast w art. 6 ust. 1 tej ustawy znajduje się definicja pojęcia "rolnika indywidualnego". Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonych materiałów nie wynika aby wnioskodawcy, w czasie składania wniosku, prowadzili rodzinne gospodarstwo rolne na terenie gminy W. w rozumieniu wyżej wskazanych definicji. Natomiast posiadali grunty o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w gminie W., jednakże nie zamieszkiwali na terenie gminy W. i nie prowadzili osobiście indywidualnego gospodarstwa rolnego. Z tego powodu nie można uznać, że planowana inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej. Ponadto biorąc pod uwagę gabaryty planowanej inwestycji trudno tego rodzaju inwestycję określić "budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej". W ocenie Kolegium inwestycja ma charakter produkcyjny i mieszkalny, a nie gospodarczy. Z uwagi na powyższe warunek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie został spełniony. Skoro planowany obiekt nie ma charakteru zabudowy zagrodowej to obowiązkiem organu było, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r., dokonać analizy jego lokalizacji pod kątem warunków wynikających z tego przepisu. Wójt Gminy W. w przedmiotowej decyzji nie dokonał tejże analizy, która stanowi podstawowy element decyzji o warunkach zabudowy, czym naruszył przepisy prawa materialnego, które to naruszenie jest rażące, gdyż brak analizy mógłby doprowadzić do realizacji inwestycji, która na wskazanym terenie nie powinna zostać usytuowana, a co za tym idzie byłaby próbą obejścia przepisów. Dalej wskazano, że w trakcie postępowania organ I instancji dokonał uzgodnień z organami współdziałającymi, jednakże uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody jest kontrowersyjne, gdyż inwestycja jest planowana na terenie Suwalskiego Parku Krajobrazowego, znajduje się w strefie ochronnej jeziora P., gdzie - zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z 06 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego - obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk. Wskazano też, że Minister Ochrony Środowiska nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W konkluzji tej części wywodów Kolegium stwierdziło, że rażąco naruszono zakaz wynikający z § 27 pkt 3 ppkt 1 planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Ponadto również pozytywna opinia Suwalskiego Parku Krajobrazowego nie zwalniała organu I instancji od własnej oceny i przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym rozporządzenia Wojewody.

Wyrokiem z 10 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Bk 513/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję. Powołując art. 153 p.p.s.a. wskazał, że kluczowe dla sprawy było ustalenie czy planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej. Sąd I instancji powołał się na definicję zabudowy zagrodowej wskazaną przez NSA w wyroku w sprawie II OSK 660/07 - zaczerpniętą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził, że podlega wyjaśnieniu, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym" oraz czy planowany budynek jest "budynkiem gospodarczym". Pojęcia te występują w definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia, co może sugerować konieczność posłużenia się tą definicją. Zdaniem Sądu definiowanie wskazanych pojęć według rozumienia z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego było błędne. Jednym z podstawowych kanonów wykładni językowej jest dyrektywa domniemania języka potocznego, zatem w przypadku braku definicji w danym akcie normatywnym zasadą jest rozumienie i definiowanie pojęć zgodnie z ich rozumieniem w języku potocznym. Sięganie do definicji pojęć zawartych w innych aktach normatywnych, z wyjątkiem definicji kodeksowych, bywa zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być wyjątkowo ostrożne, wymaga uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame, bądź przynajmniej zbieżne. Sięganie do definicji zawartych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego było nieuzasadnione, gdyż cele ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego są odmienne. Uznano, że niewłaściwe zdefiniowanie pojęcia rodzinnego gospodarstwa rolnego zaważyło na prawidłowości decyzji.

Nadto sąd zwrócił uwagę, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, działającego z umocowania wojewody, nie zostało unieważnione przez Ministra Ochrony Środowiska, zatem organ wydający warunki zabudowy był związany stanowiskiem organu współdziałającego, gdyż jest ono uzgodnieniem a nie opinią. Ocena planowanej inwestycji w zakresie zgodności z rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego z 06 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego została wiążąco wyrażona w ostatecznym postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. WSA wskazał, że plan ochrony parku krajobrazowego uchwalony na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. nie może zakazywać zabudowy w pobliżu jezior obiektów służących między innymi gospodarce rybackiej a plan ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego zawiera szerszy katalog zakazów niż zezwala na to obecna ustawa o ochronie przyrody.

Uchylając kwestionowaną decyzję z [...] czerwca 2009 r. sąd polecił Kolegium ponowne zdefiniowanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pozostałym zakresie mając na uwadze wskazówki NSA i WSA.

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (po wyroku WSA w Białymstoku z 10 listopada 2009 r.) – utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2006 r.

Wskazało, że zgodnie z wiążącymi wytycznymi WSA w Białymstoku z wyroku z 10 listopada 2009 r. i wyroku NSA z 17 czerwca 2008 r. - przy definiowaniu użytego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "zabudowa zagrodowa" sięgnęło do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności do jego § 3 pkt 3 zawierającego definicję "zabudowy zagrodowej" oraz do § 3 pkt 8, w którym zdefiniowano "budynek gospodarczy". Z kolei przy konstruowaniu definicji "rodzinnego gospodarstwa rolnego" sięgnięto do art. 553 Kodeksu cywilnego. Również Kolegium sięgnęło do definicji pojęcia "rodzina" zamieszczonej w "Małym Słowniku Języka Polskiego" S. Skorupki. Uwzględniając powyższe definicje SKO przeprowadziło uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono istnienie pokrewieństwa między W. L. i L. L. oraz istnienie zażyłych więzi tych osób z T. Ł., niebędących więzami pokrewieństwa lub powinowactwa. Na podstawie oświadczenia pełnomocnika wnioskodawców przyjęto, że wymienione osoby (inwestorzy) prowadzą "wieloaspektowe gospodarstwo ekologiczne w rozumieniu Rozporządzenia Rady (EWG) 2092/91 z 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych", na którym zajmują się także gospodarką leśną (zasadzono około 5.000 drzew) i wypasem bydła. Jak wskazano, bracia L. są współwłaścicielami łącznie z T. Ł. gospodarstwa rolnego nabytego od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa aktem notarialnym z 26 czerwca 2002 r. o obszarze 90, 879 ha, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie W., wynoszącej na dzień 01 lipca 2004 r. - 12, 66 ha. Mając na uwadze powyższe ustalenia SKO oceniło, że wnioskodawcy są właścicielami gospodarstwa rolnego, ale nie tworzą "rodzinnego gospodarstwa rolnego" w ujęciu potocznym, bowiem prowadzą je nie tylko osoby spokrewnione, ale również osoba trzecia (przyjaciel).

Na podstawie analizy akt postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz uzupełniająco projektu budowlanego organ ocenił, że obiekt nie odpowiada definicji budynku gospodarczego w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., o czym świadczy m.in. jego wielkość – powierzchnia zabudowy około 300 m2, rozmieszczenie pomieszczeń (dwie kondygnacje i piwnica) oraz inne cechy jak np. duża ilość i wielkość okien, balkony, tarasy, loggie, cztery pomieszczenia socjalne z łazienką, inne pokoje. Kolegium oceniło, że projektowany obiekt ma charakter produkcyjny i mieszkalny oraz nie jest przeznaczony jedynie do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, przechowywania środków produkcji rolnej, sprzętu czy płodów rolnych, natomiast przypisana mu funkcja magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego nie będzie służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkańców budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego czy rekreacji indywidualnej. W obiekcie ma być prowadzona gospodarka rybacka – z odłowem ryb w ilości 2.600 kg, będą zamieszkiwali w nim sezonowo pracownicy zatrudnieni w liczbie do 16 osób w okresie letnim. W ocenie Kolegium budynek będzie samodzielną inwestycją w ramach gospodarstwa rolnego o charakterze produkcyjnym i mieszkalnym, a nie budynkiem w zabudowie zagrodowej. Ustalenie zatem w kontrolowanej decyzji z [...] grudnia 2004 r. warunków zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej było, zdaniem SKO, nieprawidłowe.

Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga dla wydania decyzji o warunkach zabudowy spełnienia wszystkich wymienionych w nim warunków, których nie może zastąpić wskazanie w punkcie 4 decyzji sposobu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki, sposobu zapewnienia dostępu do mediów, odprowadzania nieczystości, czy wskazanie rodzaju gruntów, na których planowana jest inwestycja.

Końcowo przyjęto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z [...] grudnia 2004 r. – niepoprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki w postaci załączników graficznych i tekstowych powinny być jej częścią - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego. Wskazano, że w kontrolowanej decyzji przyjęto zwolnienie z konieczności sporządzenia przedmiotowej analizy z uwagi na zagrodowy charakter zabudowy – art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem nie wykazano na jakiej podstawie ustalono taki charakter obiektu. Również organ I instancji nie dostrzegł, że zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 wyłącza konieczność sporządzenia analizy tylko w zakresie wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r., a nie w całości.

Kolegium wskazało, że przed wydaniem kontrolowanej decyzji dokonano wymaganych art. 53 ustawy z 27 marca 2003 r. uzgodnień z Zarządem Dróg Powiatowych, Starostwem Powiatowym i Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, jednak ich pozytywne wyniki nie mogą przesądzać o konieczności ustalenia warunków zabudowy, bowiem są wyłącznie etapem w procesie wydawania takiej decyzji. Przedmiotowa decyzja, wydawana w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga szczególnej dokładności i staranności, co może być dopełnione wyłącznie przy sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to, że uzgodnienia nie zastępują analizy wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem organy uzgadniające orzekają w wąskim zakresie powierzonych im ustawowo zadań, brak analizy stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

SKO wskazało, że kontrolowana decyzja nie określa w sposób odpowiadający przepisom prawa tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy – rodzaju planowanej zabudowy jako mieszkalnej jednorodzinnej, usługowej, zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, produkcyjnej i innych. Dlatego pozostaje w oczywistej sprzeczności z nazewnictwem przyjętym w wymienionym rozporządzeniu.

Kolegium przeprowadziło również obszerny wywód na temat rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego L. L., W. L. i T. Ł. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi (podzielonym na 54 punkty) wskazano na błędność założeń przyjętych przez SKO w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym i instrumentalne traktowanie przepisów prawnych, co, zdaniem skarżących, jest przyczyną wstrzymywania od sześciu lat realizacji inwestycji, na którą uzyskano decyzję o warunkach zabudowy. Wywiedziono, że prawidłowość decyzji w postępowaniu nieważnościowym ocenia się nie przez pryzmat wszystkich ewentualnych naruszeń prawa, ale tylko takich, które można uznać za rażące (pkt 1 uzasadnienia skargi). Zdaniem skarżących SKO dopuściło się rażących uchybień formalnych przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym dopuszczając dowód z akt postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W ten sposób doszło do pomieszania przesłanek wznowieniowych z nieważnościowymi oraz projekt budowlany oceniał organ (SKO), który nie ma do tego kompetencji.

Wskazano, że zgodnie z wytycznymi orzekających w sprawie sądów zadaniem SKO było zbadanie czy decyzja z [...] grudnia 2004 r. dotyczy zabudowy zagrodowej, czy wnioskodawcy prowadzą rodzinne gospodarstwo rolne, ewentualnie inną jego postać z zabudowaniami kwalifikującymi się jako zagrodowe, czy planowany budynek jest budynkiem gospodarczym lub innym w zabudowie zagrodowej, czy wyniki ewentualnie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dyskwalifikowałyby planowaną inwestycję, czy dostrzeżone uchybienia mają charakter rażących naruszeń prawa. Zdaniem skarżących powyższych wytycznych SKO po raz kolejny nie wykonało.

Przede wszystkim definiując pojęcie zabudowy zagrodowej nieprawidłowo odwołano się do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżących sposób rozumienia pojęcia przedstawiony w akcie wykonawczym nie może determinować rozumienia pojęć ustawowych. Potwierdza to treść § 149 Zasad techniki prawodawczej. Ponadto akt ten został wydany w wykonaniu aktu prawnego dotyczącego innej niż planowanie przestrzenne materii – ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w upoważnieniu ustawowym zawartym w jej art. 7 brak jest polecenia zdefiniowania pojęć ustawowych. Również § 3 tego rozporządzenia wskazuje, że definicje w nim zawarte sformułowano wyłącznie na potrzeby tego aktu prawnego, a ponadto są celowo restrykcyjne z uwagi na konieczność ustanowienia szczególnych obostrzeń dla tej zabudowy. Skarżący wskazał orzeczenia NSA i WSA wykluczające odnoszenie "zabudowy zagrodowej" wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych oraz zawierające stanowisko wyłączające takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, które "w sposób drastyczny narusza wolność zagospodarowania terenu" (pkt 9 – 15 skargi) i umożliwia "przenoszenie" definicji "zabudowy zagrodowej" zawartej w przepisach wykonawczych do Prawa budowanego na grunt przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazano, że § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. zawiera w definicji zabudowy zagrodowej sformułowanie "w szczególności", co wyklucza możliwość zawężającego rozumienia tego pojęcia.

Odnośnie przyjętego przez SKO rozumienia pojęcia "rodzinne gospodarstwo rolne" wskazali skarżący, że cecha "rodzinne" powinna odnosić się do gospodarstw rolnych, a nie hodowlanych, ogrodniczych czy leśnych. Cecha "rodzinnego" gospodarstwa została przez wnioskodawców spełniona, bowiem dwóch z nich łączy stosunek pokrewieństwa (bracia). Mimo to SKO uznało, że przedmiotowego gospodarstwa nie można traktować jako rodzinnego, co zdaniem skarżących jest nielogiczne i nie do przyjęcia.

Zdaniem skarżących SKO, wbrew wytycznym, nie zdefiniowało pojęcia "budynek gospodarczy" i nie dokonało oceny planowanego obiektu w kontekście całościowej regulacji rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Przyjęto definicję z § 3 pkt 8, mimo że pozostałe przepisy tego aktu prawnego "przełamują" podane w "słowniczku" rozumienie tego pojęcia. Przykładowo wskazano przepisy § 285, § 12 ust. 10. Powyższe, w ocenie skarżących, wskazuje że definicji budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej nie można tworzyć poprzez proste połączenie definicji budynku gospodarczego i zabudowy zagrodowej, bowiem rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. jest w rozumieniu tych pojęć niekonsekwentne.

Wskazano, że SKO błędnie zrozumiało wytyczne NSA i przyjęło, że jeżeli projektowany budynek nie występuje w "rodzinnym gospodarstwie rolnym" to decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna. Tymczasem zabudowa zagrodowa może występować w gospodarstwach hodowlanych, leśnych czy ogrodniczych.

Zarzucono, że SKO "automatycznie" przyjęło brak analizy jako rażące naruszenie prawa, mimo że NSA w wytycznych jednoznacznie tej kwestii nie przesądził nakazując zwracać uwagę na wyniki analizy. Również, w ocenie skarżącego, zbyt mało uwagi poświęcono kwestii uzyskania pozytywnych uzgodnień przed wydaniem kontrolowanej decyzji oraz treści operatu do pozwolenia wodnoprawnego wskazującego na niezbędność "rybaczówki" dla funkcjonowania stawów.

Wywiedziono, że brak ustawowych wymagań powiązania w zwarty kompleks mieszkalno – gospodarczy zabudowy zagrodowej nie przeszkadza przyjąć, że planowana "rybaczówka" i stawy hodowlane stanowią jedną gospodarczą całość. Wskazano na nieskuteczność działań SKO podjętych przed Ministrem Środowiska zmierzających do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody pozytywnie uzgadniającego warunki inwestycji.

Skarżący przeprowadzili również wywód dotyczący planowanego sposobu wykorzystywania stawów, który ma prowadzić do przywrócenia im dawnej świetności i uatrakcyjnienia ekonomicznego oraz przyrodniczego okolicy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. SKO podkreśliło, że prowadząc postępowanie nieważnościowe w głównej mierze oparło się na zebranym materiale dowodowym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a wyłącznie posiłkowo dopuściło dowód z projektu budowlanego. Wskazano, że w tym postępowaniu SKO nie dokonywało żadnej kontroli projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Sprawa niniejsza została poddana osądowi sądu administracyjnego po raz kolejny, bowiem pierwszy wyrok WSA z 07 grudnia 2006 r. w sprawie II SA/Bk 632/06 został uchylony w postępowaniu odwoławczym przez NSA – wyrokiem z 17 czerwca 2008 r. w sprawie II OSK 660/07, jak też uchylona została decyzja SKO z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2006 r. NSA dokonał oceny prawnej, którą to oceną było związane przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno SKO w S., jak i później orzekające składy sądu pierwszej instancji, w tym obecny skład (art. 153, art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wydana po wyroku NSA decyzja SKO z [...] września 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2006 r. została uchylona przez WSA wyrokiem z 29 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 704/08, a kolejna decyzja (wydana na skutek powołanego wyroku WSA) – z dnia [...] czerwca 2009 r. została uchylona w sprawie II SA/Bk 513/09. Zaskarżona obecnie decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2010 r. stanowi skutek powyższych wyroków kasacyjnych NSA i WSA i, jak wyżej wyłożono, z mocy art. 153 p.p.s.a. winna realizować wykładnię prawa oraz wytyczne zawarte we wcześniejszych wyrokach zapadłych w tej sprawie.

Zadaniem składu orzekającego obecnie jest kontrola wykonania tego obowiązku przekładająca się na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w duchu stanowiska sądów wyrażonego w tej sprawie.

Zdaniem sądu SKO w S. orzekając w dniu [...] kwietnia 2010 r. o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z [...] lipca 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta W. o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2004 r. wykonało wszystkie zalecenia składów orzekających w sprawie (NSA i WSA) uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyrokach sądów. W tym miejscu wskazać należy, że zadania SKO, jak i istotę art. 153 p.p.s.a., klarownie wyłożył WSA w uzasadnieniu wyroku z 29 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 704/08 oceniając, że wówczas, po uchyleniu przez NSA decyzji z [...] sierpnia 2006 r., wytyczne NSA nie zostały należycie zrealizowane. Natomiast przyczyną uchylenia (wyrokiem z 02 października 2009 r., II SA/Bk 513/09) kolejnej decyzji SKO z [...] czerwca 2009 r. było zakwestionowanie przez sąd sposobu zdefiniowania pojęcia zabudowy zagrodowej w oparciu o definicję "rodzinnego gospodarstwa rolnego" zawartą w art. 5 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 z późn. zm.).

Obecną decyzję – z [...] kwietnia 2010 r. – ocenić należy jako zawierającą wykonanie wszystkich zaleceń i ocen wynikających zarówno z ostatnio wskazanego wyroku, jak i poprzedniego (z 29 stycznia 2009 r.) oraz wyroku NSA z 17 czerwca 2008 r. Odmienna ocena skarżącego (pkt 1 – 3 skargi) jest nieuzasadniona.

Ocenami prawnymi zawartymi w tych wyrokach był też związany skład orzekający obecnie. Związanie to oznacza, że rozpoznając sprawę po raz kolejny sąd jest zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonym ocenom prawnym oraz wskazaniom co do dalszego postępowania. Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej i wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (vide wyrok NSA z 25.10.2006 r., w sprawie I OSK 1378/05, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchylając pierwszy wyrok tutejszego sądu (z 07 grudnia 2006 r.) oraz decyzję SKO z [...] sierpnia 2006 r. NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 660/07 stwierdził, że przyjmując, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 54 pkt 2 lit. "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 pkt 4 lit. "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie uzasadniono należycie uznania "rażącego" naruszenia prawa. Zdaniem sądu kasacyjnego powyższe uchybienia były konsekwencją nierozważenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczącej tego czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy - zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenia że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W szczególności nie wyjaśniono, czy faktycznie zamierzona inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej, poprzestając na stwierdzeniu, że zagadnienie to ma znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. NSA wprost wskazał, że: "definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.); zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych".

NSA zawarł szeroki wywód na temat oceny stopnia naruszenia prawa. Zgodnie z tak wyrażonym stanowiskiem ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno było dokonać ustaleń pod kątem oceny, czy decyzja Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2004 r. ustalająca warunki zabudowy pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter ewentualnych naruszeń powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i wymaga eliminacji z obrotu prawnego.

Kluczowym w sprawie niniejszej problemem było ustalenie, czy planowana przez wnioskodawców inwestycja (określana we wniosku jako budynek gospodarczy podpiwniczony z poddaszem użytkowym, przeznaczony "do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej", w skład którego wchodzą pomieszczenia zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego, pomieszczenia socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych, pomieszczenia do obrotu towarowego rybami) wymagała w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy - przeprowadzenia analizy tzw. dobrego sąsiedztwa, czy była z tego obowiązku zwolniona z mocy art. 61 ust. 4 ustawy, jak przyjął organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, tj. jako inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Zaskarżoną decyzją SKO oceniło, że sporna inwestycja nie stanowiła zabudowy zagrodowej, dlatego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczna była analiza dotycząca warunków i wymagań nowej zabudowy, której nie przeprowadzono.

Z oceną tą należy się zgodzić, a ustalenia organu zostały poczynione w zgodzie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA oraz późniejszych wyrokach WSA wydanych w sprawie niniejszej.

Definicję zabudowy zagrodowej przyjęto w oparciu o treść § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, co zgodnie z wyżej przytoczonymi fragmentami uzasadnienia wyroku NSA wydanego w sprawie niniejszej odpowiada ocenie prawnej NSA zawartej w tej sprawie i wiążącej zarówno SKO, jak i skład orzekający sądu. Podkreślić trzeba, że także późniejszy, również wiążący, wyrok WSA z 10 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Bk 513/09 – poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji – przesądził o prawidłowości przyjętej definicji z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dlatego zarzuty skargi polemizujące z przyjętym rozumieniem pojęcia "zabudowy zagrodowej" i zastosowaną definicją (zawarte w pkt 1 – 3 oraz 7 do 21 skargi) nie mogą zostać uwzględnione. Przytaczane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych traktujące o bezzasadności uznania za legalną definicji przyjętej w sprawie niniejszej (w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z 12 grudnia 2002 r.) nie mogą odnieść skutku w sytuacji, gdy zarówno organ, jak i skład orzekający były związane oceną prawną dokonaną przez NSA w sprawie niniejszej, zaś przytaczane w skardze wyroki wydane w innych sprawach, aczkolwiek istotne, to nie były wiążące w tej sprawie.

Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Zatem prawidłowo SKO dokonało oceny, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budynku gospodarczego w rodzinnym gospodarstwie rolnym.

Zdaniem sądu dokonana ocena nie narusza prawa. Jeśli chodzi o definicję rodzinnego gospodarstwa rolnego, to organ administracyjny w pełni zrealizował wytyczne i ocenę prawną zawartą w wyroku tutejszego sądu z 10 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Bk 513/09, który uchylił poprzednią decyzję SKO z [...] czerwca 2009 r., gdzie organ dokonał definicji na podstawie ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. SKO powołało się wówczas na art. 5 ust. 1 stanowiący, że za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Definicję rolnika indywidualnego przyjęło z art. 6 cytowanej ustawy, zgodnie z którym za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa (ust. 1); zgodnie z ust. 2 uważa się, że osoba fizyczna osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie (ust. 2). Uchylając w dniu 10 listopada 2009 r. decyzję zawierającą wyłożone powyżej rozumienie "rodzinnego gospodarstwa rolnego" WSA uznał, że "definiowanie tych pojęć według rozumienia ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest błędne" i zalecił ponowne zdefiniowanie rodzinnego gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego oraz języka potocznego. Zarówno więc organ, jak i obecnie orzekający skład sądu, związane były tymi zaleceniami i stanowiskiem prawnym – by oceny pojęcia "rodzinnego gospodarstwa rolnego" dokonywać w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego oraz języka potocznego. Po analizie treści decyzji SKO z [...] kwietnia 2010 r. uznać należy, że dokonana definicja "rodzinnego gospodarstwa rolnego" stanowi realizację wytycznych sądu wyżej przytoczonych i nawiązujących do zaleceń NSA z wyroku z 17 czerwca 2008 r. oraz wyroku WSA z 10 listopada 2009 r.

Argumenty polemiki zawarte w skardze (pkt 22 – 30) nie mogą zostać przyjęte, a wskazują na niepełne zrozumienie wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji i zniekształcają je. I tak Kolegium nie stwierdziło (jak zarzuca pkt 23 skargi), że: "rodzina w rozumieniu tego przepisu to wyłącznie ojciec, matka i dzieci. Dwaj rodzeni bracia prowadzący gospodarstwo rolne to według SKO już nie "rodzina", a ich gospodarstwo nie jest "rodzinne" ...".

W zaskarżonej decyzji definicję "rodziny" przyjęto według Małego Słownika Języka Polskiego, który określa rodziną małżonków i dzieci oraz wszystkich, którzy związani są pokrewieństwem lub powinowactwem. Kolegium ustaliło, że skarżący W. L. i L. L. są braćmi (krewnymi), ale sporne gospodarstwo rolne prowadzone jest przez nich i osobę obcą – T. Ł. i te osoby były wnioskodawcami w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd uznało, że nie zostały spełnione elementy rodzinnego gospodarstwa rolnego.

Ustalenia co do prowadzenia gospodarstwa objętego postępowaniem w sprawie niniejszej łącznie przez trzy osoby, w tym jedną niespokrewnioną z braćmi L., są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w aktach postępowania, w szczególności w akcie notarialnym z 25 czerwca 2002 r. nr rep. [...] (k. 265 akt administracyjnych), z którego wynika nabycie opisanego w akcie gospodarstwa rolnego od Agencji Własności Rolnej Skarbu państwa na współwłasność po 1/3 T. S. Ł., L. L., W. L. Te osoby, tak jak podało SKO, są też wskazane jako wnioskodawcy. Dowodzenie w skardze, że gospodarstwo rolne należy do braci L. i jest przez nich prowadzone, a osoba trzecia pomaga im tylko jako przyjaciel rodziny, pozostaje w kolizji z materiałem dowodowym prawidłowo przyjętym za podstawę ustaleń SKO.

Podobnie nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących oceny charakteru spornej inwestycji poprzez element definicji zabudowy zagrodowej w postaci "budynku gospodarczego" (pkt 31 – 37 skargi).

Skarżący wykazują się niekonsekwencją w przytoczonej argumentacji, bowiem o ile kwestionują wcześniej możliwość korzystania z definicji "zabudowy zagrodowej" zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to dla definicji "budynku gospodarczego" uznają za zasadne i konieczne korzystanie z regulacji tegoż rozporządzenia nie tylko z jego słownika, ale i innych wybranych przepisów.

Sąd podziela ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowy obiekt budowlany nie odpowiada definicji budynku gospodarczego w gospodarstwie rolnym. Organ wyczerpująco swoją ocenę uzasadnił opierając się na treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i – prawidłowo – na później sporządzonej dokumentacji w postaci projektu budowlanego. Podkreślić należy, że podstawę do oceny charakteru obiektu budowlanego stanowiła analiza wniosku (s. 9 uzasadnienia SKO), a nie, jak bezzasadnie zarzuca skarga (pkt 5), późniejszy projekt budowlany. Trzeba w tym miejscu podać, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bardzo dokładnie precyzował rodzaj inwestycji i jej charakter (pkt II pkt 1, 2) z opisem ilości kondygnacji, wysokości (5,4 m), odległości (25 m), szerokości (9 mb z występem z jednej i z drugiej strony o wymiarach 6, 40mb x 6,60 mb) itp., a niezależnie od części opisowej były do niego dołączone rzuty budynku oraz rysunki. Załączniki do wniosku pozwalały zarówno organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy na dokonanie oceny co do charakteru obiektu (której nie dokonał), jak i na obecną ocenę, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Taka ocena została prawidłowo dokonana w oparciu o analizę wniosku, co tylko potwierdził projekt budowlany. W tym miejscu przytoczyć można stanowisko NSA zawarte w wyroku z 16 października 2007 r. w sprawie II OSK 1401/06 (Lex nr 394807), że dane podawane na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy stanowią jedynie przewidywania inwestora, a precyzyjne informacje przedkładane są dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, co nie zwalnia inwestora od podania na etapie ustalania warunków zabudowy danych potrzebnych do przeprowadzenia tego postępowania.

W sprawie niniejszej dane zawarte we wniosku o warunki zabudowy wraz z dołączonymi załącznikami były wystarczające dla oceny charakteru inwestycji, zostały poddane analizie SKO, które potwierdzenie oceny poparło danymi wynikającymi z projektu budowlanego. W żadnym razie, jak niezasadnie podnosi skarga, SKO nie dokonywało oceny projektu budowlanego.

Zgodzić się trzeba z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, że zamierzenie inwestycyjne opisane we wniosku ocenić należało po analizie odnoszącej się do budynku gospodarczego. Z prawidłowo przyjętej definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że przez pojęcie to należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Definicja ta mogła być zastosowana, skoro w wiążącym wyroku NSA wskazał definicję zabudowy zagrodowej w powołanym rozporządzeniu, a budynek gospodarczy stanowi element tamtej definicji.

W orzecznictwie podkreśla się, że dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczy funkcją dominującą powinna być funkcja gospodarcza (wyrok WSA w Gliwicach z 20.05.2009 r., II SA/GL 1189/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać także trzeba na "służebną" rolę budynku gospodarczego, który, wedle przytoczonej definicji ma służyć mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także otoczeniu, jak również może być przeznaczony do przetrzymywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Ocenie charakteru budynku służą także cechy danego obiektu, co Kolegium zauważyło i uwzględniło.

Nie można było, dokonując kwalifikacji obiektu, pominąć jego cech, takich jak rozmiar, planowana liczba kondygnacji czy liczba pomieszczeń i ich wielkość, przewidzianych elementów, jak tarasy czy loggie oraz wizji inwestora samego wyglądu budynku, jego bryły. Wszystkie te elementy były widoczne w dokumentacji dołączonej do wniosku o warunkach zabudowy, a szczegółowo zobrazowane zostały w późniejszym projekcie budowlanym do pozwolenia na budowę.

Wbrew zarzutom skargi SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonało wszechstronnej oceny charakteru inwestycji i to nie w oparciu o dowody później powstałe (po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy), a w oparciu o akta postępowania przed organami ustalającymi warunki zabudowy. Projekt budowlany przywołany został natomiast na poparcie dokonanej oceny. Wskazuje na to treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 9 i 10) oraz odpowiedź na skargę.

Stanowisko Kolegium zostało należycie uzasadnione i zgodzić się trzeba z wyprowadzoną konkluzją, że przedmiotowa inwestycja nie mieściła się w kategorii budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Aby uznać spełnienie przesłanek definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych muszą być łącznie spełnione wszystkie elementy tej definicji tj. zabudowa ta winna zawierać budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie, które mają funkcjonować w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz leśnych. Brak któregoś z tych elementów wyklucza możliwość zaliczenia inwestycji jako realizowanej w warunkach zabudowy zagrodowej.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przed zastosowaniem regulacji z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącej wyjątek od zasady ustalania tzw. dobrego sąsiedztwa, prowadzący postępowanie organ ma bezwzględny obowiązek oceny czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu wyżej wskazanym oraz z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa w gminie ma być funkcjonalnie związana (por. wyrok NSA z 21.12.2007 r., II OSK 1723/06, Lex nr 372227).

Takiej oceny przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2004 r. Wójt Gminy W. nie dokonał i nie poczynił żadnych wymaganych ustaleń, a jedyny fragment uzasadnienia jego decyzji w tym przedmiocie został zawarty w punkcie 5 następującej treści: "odstąpiono od analizy terenu, ze względu na oświadczenie złożone przy wniosku, że wymienieni inwestorzy posiadają ilość gruntów przekraczającą średnią w gminie" oraz zwrócić trzeba uwagę na fakt, iż we wniosku nie zostało zawarte żądanie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej, zresztą i sama decyzja, mimo zastosowania wyjątku dla zabudowy zagrodowej, nie zawiera w użytym nazewnictwie terminu "zabudowa zagrodowa", a jak trafnie oceniło SKO używa nomenklatury sprzecznej z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W kontekście powyższych wywodów słuszna pozostaje konkluzja SKO, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2004 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – określonego w art. 2 pkt 1 ustawy – jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 500, wyrok NSA z 06.08.2009 r., II OSK 1250/08; wyrok NSA z 24.02.2005 r., IV SA 950/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wyżej podano, obligatoryjnego rozważenia wymaga zagadnienie, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest funkcjonalnie związana, i jak ta powierzchnia ma się do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Bez dokonania tej oceny organ nie może ustalić warunków zabudowy bez przeprowadzenia i dołączenia do decyzji wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wójt Gminy W. obowiązków tych nie zrealizował, a ciężar gatunkowy uchybień przepisom prawa został wyartykułowany przez SKO w zaskarżonej decyzji. W kontekście wytkniętych przez Kolegium wadliwości nie budzi wątpliwości sądu ocena co do rozmiarów naruszenia prawa oraz przyjąć należy argumenty odnośnie rażącego charakteru stwierdzonych naruszeń.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2010 r. zaprzecza zarzutom skargi (pkt 38 – 49), iżby Kolegium nie wyjaśniło istoty sprawy i dokonało automatycznej oceny "nie wskazując kwalifikowanego kalibru sygnalizowanych przez siebie naruszeń, a poza tym nie wykazało, iż w ogóle te naruszenia miały miejsce".

Ocena rażącego charakteru naruszenia prawa decyzją Wójta z [...] grudnia 2004 r. została poprzedzona prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i jego głęboką analizą i następnie w sposób racjonalny uzasadniona w zgodzie z wiążącym stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 17 czerwca 2008 r. i późniejszymi wyrokami WSA wydanymi w tej sprawie. Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowego oraz doktryny (np. wyrok WSA w Warszawie z 01.12.2009 r. I SA/Wa 1448/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 28.08.2009 r., II SA/Wr 251/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy takie elementy jak:

1. oczywistość naruszenia prawa (polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę),

2. charakter przepisu, który został naruszony oraz

3. skutki, które wywołuje decyzja naruszająca prawo (niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne wystąpienie naruszenia których powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa). "Rażące" naruszenie prawa, jak zauważył NSA w wiążącym w sprawie niniejszej wyroku II OSK 660/07 to naruszenie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Zdaniem składu orzekającego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wykazało właśnie taki ciężar gatunkowy naruszenia prawa decyzją Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2004 r. ze szczególnym podkreśleniem istoty wagi naruszonych przepisów prawa materialnego, a zebrany materiał dowodowy upoważnia do dokonania takiej oceny. Decyzja o warunkach zabudowy przez liczne i istotne sprzeczności z przepisami prawa, z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej i naruszeniami przepisów prawa materialnego nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jej skutki prawne – możliwość wydania pozwolenia budowlanego niezgodnego z prawem, możliwe naruszenie zasady ładu przestrzennego i reguł kształtowania praktyki przestrzennej oraz zasad sposobu zagospodarowania terenu przez właścicieli nieruchomości nie pozwalają na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Argumenty przytoczone w uzasadnieniu decyzji SKO co do rażącego charakteru stwierdzonych naruszeń prawa procesowego i materialnego podlegają akceptacji. Jak wskazano – do dokonanej oceny upoważnia materiał zebrany w sprawie, w szczególności akta postępowania o wydanie warunków zabudowy. Argumentom skargi, iżby Kolegium postępowało instrumentalnie, dążąc za wszelką cenę i z naruszeniem przepisów, do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r. (zarzuty nr 1-3, 8, 53-54) zaprzecza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Podnoszony w punkcie 50 skargi fakt uzgodnień z konserwatorem przyrody i pozostałymi organami nie może zmienić ogólnej oceny charakteru naruszenia prawa decyzją z [...] grudnia 2004 r., przy tym do tych zagadnień SKO także ustosunkowało się w zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanowiska NSA z wyroku II OSK 660/07. Trzeba mieć na uwadze, że każdy z organów dokonywał uzgodnienia projektu decyzji w swoim zakresie i w przedmiocie objętym swoimi kompetencjami. Pozytywne uzgodnienie nie przesądza o wydaniu zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy i nie do organów uzgadniających należała ocena przesłanek z art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym możliwość zastosowania wyjątkowej regulacji art. 61 ust. 4 tej ustawy.

Zakres i ciężar gatunkowy naruszenia prawa decyzją o warunkach zabudowy oraz

skutki prawne i społeczne tej decyzji uzasadniały wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. SKO w S. w wyniku kilkukrotnych uchyleń wcześniej wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ostatecznie należycie i wnikliwie rozpoznało zaskarżoną decyzją wniosek inwestora o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd nie dopatrzył się w tym rozstrzygnięciu naruszenia prawa, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.

Dodać należy, że niewyszczególnione powyżej numery zarzutów (52, 54) stanowią tylko ogólne wywody i nawiązują do wcześniej sformułowanych zarzutów, stąd nie omawiano ich odrębnie w treści uzasadnienia.

Z wyżej podanych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.