Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 91/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant: st. spec. Iwona Kędzior po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. nr GZ.ge.604.4.2020 (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister" albo "Organ") stwierdził, na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", że postępowanie administracyjne z wniosku B. K. (dalej "Skarżącej") z dnia [...] stycznia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 1985 r. znak: [...], zostało umorzone z mocy prawa.

II. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2020 r. (data wpływu do Organu - 23 stycznia 2020 r.), doprecyzowanym pismami z dnia 18 maja 2020 r. i z dnia 9 lipca 2020 r., Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1985 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi K. I gmina K. o powierzchni 1501,20 ha (dalej "decyzja scaleniowa"), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

2. Organ, do którego wpłynął obecnie wniosek Skarżącej, jest zobowiązany do oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie w kontekście uregulowań ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "nowela (k.p.a.)", obowiązującej od dnia 16 września 2021 r.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno zatem znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: (-) wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz (-) zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym).

3. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 80), dalej "u.s.w.g. (z 1982 r.)", obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1985 r. i decyzji organu odwoławczego - Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z sierpnia 1986 r. (brak dokładnej daty) znak: [...], postępowanie scaleniowe lub wymienne, prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 6 kwietnia 1982 r.), podlegało zakończeniu według dotychczasowych przepisów.

Wojewoda [...], mając na uwadze wskazany przepis, wydał decyzję na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3 poz. 13), dalej "u.s.w.g. z 1968 r.". Zgodnie z przepisami art. 12 ust. 2 i 3 tej ustawy decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów organ podawał do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszał ją na przeciąg 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone były scalone grunty. Z chwilą upływu wskazanego terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważało się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.

Nie zachował się dowód ogłoszenia decyzji Wojewody z dnia [...] października 1985 r. Określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie (ogłoszenie) nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia (ogłoszenia) decyzji, tym bardziej że decyzja ta została wykonana. W dniu [...] lipca 1993 r. decyzja Wojewody z [...] października 1985 r. została opatrzona adnotacją, że "stała się prawomocna i podlega wykonaniu".

Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej rozpatrywał odwołania dwudziestu czterech osób od kwestionowanej decyzji Wojewody [...], co oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona. Część zarzutów organ odwoławczy uznał za uzasadnione i w tym zakresie uchylił skarżoną decyzję i wprowadził zmiany do projektu scalenia gruntów, część odwołań została wycofana w trakcie postępowania odwoławczego, a część odwołań nie została uznana za uzasadnioną i w tym zakresie organ utrzymał decyzję w mocy. Przy czym uczestniczący w scalaniu poprzednik prawny wnioskodawczyni – S. B. (dalej "Poprzedniczka Skarżącej") nie składała odwołania od decyzji Wojewody. Z tych przyczyn należy uznać, że doręczenie (ogłoszenie) decyzji Wojewody nastąpiło najpóźniej w listopadzie 1985 r.

Ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej wpłynął do Ministra 23 stycznia 2020 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

4. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1985 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem [...] września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.

5. Nie jest też możliwe stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1985 r. została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Nie istnieje bowiem odrębny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia zarówno systematyka Kodeksu postępowania administracyjnego (rozdział 13 K.p.a., jak wynika z jego tytułu, dotyczy uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji), jak i brzmienie art. 158 K.p.a. Przepis art. 158 § 1 K.p.a. stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a. jeśli nie można stwierdzić nieważności decyzji z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w toku procedury administracyjnej organ administracji musi w pierwszej kolejności zbadać, czy decyzja administracyjna dotknięta jest którąś z ciężkich wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Może to zrobić tylko w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Spełnienie się jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. musi z kolei spowodować ustalenie, czy brak jest przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. (art. 156 § 2 K.p.a. zawiera tzw. przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji stanowiące podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa). Dopiero wówczas art. 158 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie. Tak więc nie można wydać decyzji opartej na art. 158 § 2 K.p.a. bez wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 148/07, źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało jednak - jak już wskazano - umorzone z mocy prawa.

III. Pismem z dnia 10 stycznia 2021 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:

1. Naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne stwierdzenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa, w sytuacji, gdy organ nie jest związany wnioskami strony i powinien z urzędu stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania jednostronnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, a to poprzez nieuwzględnienie stanowiska Skarżącej co do przebiegu działek, a także błędne ustalenie, że doręczenie decyzji miało miejsce najpóźniej w listopadzie 1985 r. w sytuacji gdy ten fakt nie może być w żaden sposób udowodniony.

c) art. 77a k.p.a. oraz 81a k.p.a. poprzez ustalenie, że doręczenie nastąpiło w listopadzie 1985 roku, w sytuacji, gdy ten fakt nie może być w żaden sposób udowodniony, a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony.

d) art. 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania sprawy przez Organ, sporządzenie uzasadnienia w sposób lapidarny, nie spełniający wymogów wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pominięcie argumentów merytorycznych, a także nieodniesienie się do stanowiska Skarżącej prezentowanego w sprawie.

e) art. 35 k.p.a. poprzez przekroczenie terminu ustawowego do załatwienia sprawy i rozpatrywanie sprawy do czasu wejścia w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie z mocy prawa.

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 18 stycznia 2022 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art.15 zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1842) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r. w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.2 ust.2 noweli k.p.a., polegającym na wadliwym zastosowanie tego przepisu, co spowodowało niezasadne umorzenie postępowania administracyjnego. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., było stwierdzenie na wniosek Skarżącej nieważności decyzji administracyjnej, wydanej w przedmiocie scalenia gruntów.

Orzekający w sprawie Minister stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, skutkującą jego umorzeniem z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. (tj. z dniem wejścia w życie nowelizacji k.p.a., dokonanej na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), powołując się na art.2 ust.2 noweli (przepis intertemporalny), przewidujący umorzenie z mocy prawa postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem.

W pierwszej kolejności nie można zakwestionować faktu, iż postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po upływie trzydziestu lat od dnia ogłoszenia decyzji scaleniowej, wywołującego skutki względem Poprzedniczki Skarżącej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1985 r., ogłoszonej, jak w uprawniony sposób założył Organ, w listopadzie 1985 r., wszczęte zostało bowiem z wniosku Skarżącej, przedłożonego Organowi w dniu [...] stycznia 2020 r. (a zatem ponad 34 lata po w/w doręczeniu).

Przy subsumcji do tak ukształtowanego stanu faktycznego art.2 ust.2 noweli k.p.a. Organ winien był uwzględnić fakt, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, do której to decyzji mają zastosowanie przepisy u.s.w.g. z 1982 r., przepis art.2 ust.2 noweli k.p.a. należy wykładać zgodnie z zasadami wykładni systemowej, tj. łącznie z art.33 ust.2 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 września 2021 r. (tj. w dacie wejścia w życie nowelizacja k.p.a.) z uwzględnieniem wykładni art.33 ust.2 u.s.g., wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 (OTK-A 2019/19).

Zdaniem Sądu dokonanie wykładni art.2 ust.2 noweli k.p.a. z uwzględnieniem powyższych wskazań prowadzi do wniosku, iż art.2 ust.2 noweli k.p.a. nie znajduje zastosowania do tych postępowań administracyjnych, wszczętych przed 16 września 2021 r. i niezakończonych przed tą datą ostateczną decyzją lub postanowieniem, których przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów.

Postępowanie nadzorcze w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem przed 16 września 2021 r., winno być zatem dalej prowadzone pomimo wejścia w życie nowelizacji k.p.a. i winno prowadzić do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Wprawdzie postępowanie to nie będzie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w scaleniowej, a to z racji zastrzeżenia w art.33 ust.2 u.s.w.g. pięcioletniego terminu przedawnienia dopuszczalności takiego stwierdzenia (liczonego od dnia nabycia przez decyzję scaleniową waloru ostateczności), niemniej wnioskodawca postępowania zachowa możliwość uzyskania decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a. (tj. decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji), stanowiącej prejudykat do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

2.1. W odniesieniu do nowelizacji k.p.a., obowiązującej od dnia 16 września 2021 r.:

2.1.1. Ustawą z 1 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązującą od 16 września 2021 r., znowelizowano przepisy k.p.a., dotyczące stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych w następujący sposób:

Art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał następujące brzmienie: "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." (art.1 pkt 1 noweli).

W art. 158 dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." (art.1 pkt 2 noweli).

2.1.2. W art.2 w/w noweli zamieszczono regulacje intertemporalne. Stosownie do powyższego:

Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art.2 ust.1).

Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art.2 ust.2).

2.2. W odniesieniu do art.33 ust.2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów:

2.2.1. Brzmienie art.33 ust.2 u.s.g., obowiązujące w dniu 16 września 2021 r. (data wejścia w życie nowelizacji k.p.a. z 11 sierpnia 2021 r.):

"Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.".

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17, publ. OTK-A 2019/19, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyroku tym stwierdzono w szczególności, co następuje:

(-) W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110);

(-) W rozpatrywanej sprawie nie chodzi jednak o wyeliminowanie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, ale o możliwość uzyskania potwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Instytucja stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa pozwala zrealizować zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę zaufania obywatela do państwa i wywodzone z niej zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nich. Jednocześnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej - obecnie na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: k.c.), a wcześniej na podstawie art. 160 k.p.a.;

(-) W kontekście zarzutu niezgodności art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowana norma prawna zamyka drogę dochodzenia naruszonych praw i wolności, a tym samym uniemożliwia rozpoznanie "sprawy" przez sąd właściwy do orzekania o odpowiedzialności odszkodowawczej, ponieważ nie pozwala sądom administracyjnym stwierdzić, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa;

(-) Skutkiem niniejszego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a wyeliminowanie znaczenia tego przepisu, które zostało wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. W stanie prawnym ukształtowanym tym wyrokiem organy administracji i sądy do czasu zmiany art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją i dokonać takiej jego interpretacji, której rezultatem będzie otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa. Nie uchyla to obowiązku ustawodawcy zmiany dotychczasowej treści art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, która będzie uwzględniać niniejszy wyrok Trybunału.

2.2.2. Brzmienie art.33 ust.2 u.s.g., obowiązujące od dnia 10 lutego 2022 r.: "Nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.".

3. Zestawienie art.2 ust.2 noweli k.p.a. z art.33 ust.2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie 16 września 2021 r. (wejście noweli k.p.a. w życie) z uwzględnieniem wykładni tego przepisu, wynikającej z przywołanego wyroku TK, prowadzi do następujących wniosków:

(i) Celem nowelizacji k.p.a., obowiązującej od 16 stycznia 2021 r., było ustalenie limitów czasowych dla stosowania instrumentów prawnych, umożliwiających kontrolowanie prawidłowości decyzji administracyjnych pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Stosowne limity wprowadzono, po pierwsze (art.156 § 2 k.p.a.), w odniesieniu do dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (a ściślej objęto takim limitem wszystkie siedem przesłanek do stwierdzenia nieważności, skatalogowanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a nie jak dotąd tylko cztery spośród nich), po drugie (art.158 § 3 k.p.a.), w odniesieniu do dopuszczalności wydania, w przypadku w/w przedawnienia się możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (albo w przypadku wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych) decyzji z art.158 § 2 k.p.a., stanowiącej prejudykat do uzyskania odszkodowania w drodze powództwa przed sądem powszechnym. W tym ostatnim kontekście granicę czasową ustalono na 30 lat od dnia wejścia decyzji do obrotu prawnego, dostosowując do powyższego normę intertemporalną, zawartą w art.2 ust.2 noweli, przewidującą umorzenie z mocy prawa postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem.

Jak już jednak zasygnalizowano przepisy te należy odczytywać – w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej – łącznie ze szczególnymi unormowaniami, dotyczącymi stwierdzania nieważności w/w decyzji, zawartymi w u.s.w.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie noweli k.p.a. (16 września 2021 r.) z uwzględnieniem ich wykładni dokonanej w wyroku TK z dnia 18 kwietnia 2019 r.

(ii) Nie może ulegać wątpliwości, iż wnioskodawca postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko decyzji scaleniowej, znajduje się co do zasady w mniej dogodnym położeniu niż wnioskodawcy postępowań nadzorczych skierowanych przeciwko decyzjom wydanym w innym przedmiocie. Przesądza o tym krótszy (tj. jedynie pięcioletni) okres przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności scaleniowej w porównaniu z ogólnym okresem przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przewidzianym w art.156 § 2 k.p.a. (obecnie dziesięć lat a w stanie prawnym sprzed 16 września 2021 r. termin taki nie był w ogóle zastrzeżony m.in. dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa). Powyższe uprawnia do stwierdzenia, iż dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej doznaje większych ograniczeń aniżeli dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w innym przedmiocie niż scalenie.

W tym kontekście szczególnie istotnego znaczenia nabiera uprawnienie wnioskodawcy do ubiegania się o uzyskanie - w sytuacji, w której pomimo obciążenia decyzji scaleniowej kwalifikowaną wadą prawną, co do zasady stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stwierdzenie to jest już niemożliwe z uwagi na upływ terminu z art.33 ust.2 u.s.w.g. - decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a. (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa), stanowiącej prejudykat w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym przed sądem powszechnym.

(iii) Dopuszczalność pobawienia wnioskodawców w/w prawa jednoznacznie zakwestionował TK (z punktu widzenia konstytucyjności) w przywołanym wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., aczkolwiek odnotować należy, iż TK oceniał w tym kontekście regulację prawną, tj. art.33 ust.2 u.s.w.g. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, która całkowicie (nie zaś dopiero upływie danego okresu przedawnienia) wyłączała dopuszczalność wydania decyzji z art.158 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji scaleniowej, nie poddając tym samym analizie kwestii dopuszczalności ustalania przez ustawodawcę terminu przedawnienia na wydanie decyzji z art.158 § 2 k.p.a. (termin tego rodzaju nie obowiązywał zatem jeszcze w systemie prawa w dacie wydania wyroku przez TK). Jednakże nawet przyjęcie, iż przywołanego wyroku TK nie można traktować jako co do zasady wykluczającego dopuszczalność ewentualnego zastrzeżenia przez ustawodawcę terminu przedawnienia na wydanie decyzji z art.158 § 2 k.p.a., nie osłabia wymowy samego faktu, iż, jak to wywiódł TK, zapewnienie wnioskodawcy postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko decyzji scaleniowej, możliwości uzyskania decyzji z art.158 § 2 k.p.a. (w razie braku możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji), należy traktować jako standard z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, umożliwiający rekompensowanie osobom, które poniosły szkodę wskutek wydania decyzji scaleniowej, obciążonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, następstw przyznania pierwszeństwa zasadzie ochrony stabilności decyzji administracyjnej. Należy podkreślić w tym kontekście, iż wydanie przez TK wyroku, z którego wynikał nakaz wykładania art.33 ust.2 u.s.w.g. w sposób umożliwiający dochodzenie wydania decyzji z art.158 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której ówczesne ustawodawstwo nie przewidywało żadnych limitów czasowych na wydanie takiej decyzji, jest równoznaczne z tym, iż co do zasady TK nie stwierdził przeszkód do tego, aby uprawnienie to mogło być dochodzone bezterminowo.

W ocenie tut. Sądu w/w okoliczności nie można pominąć przy analizie art.2 ust.2 noweli k.p.a. w związku z art.33 ust.2 u.s.g. w kontekście ustalenia, czy dopuszczalnym jest wykładanie tych przepisów w sposób pozbawiający wnioskodawcę postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko decyzji scaleniowej, uprawnienia do ubiegania się o wydanie decyzji z art.158 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której wniosek ten został złożony przed wejściem nowelizacji k.p.a. w życie (tj. przed 16 września 2021 r.), tj. w stanie prawnym, nie przewidującym żadnych limitów czasowych, jeżeli chodzi o wydawanie decyzji, o których mowa w art.158 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do odebrania stronie fundamentalnych uprawnień w sytuacji, w której: (-) uprawnienia te istniały w dacie składania przez nią wniosku i wszczęcia postępowania w sprawie, co jednoznacznie potwierdza w/w wyrok TK, wypowiadający się na temat stanu prawnego, obowiązującego w dacie jego wydania (18 kwietnia 2019 r.), nie zmienionego jednakże do dnia wejścia w życie nowelizacji k.p.a. (16 września 2021 r.), (-) odebrania tych uprawnień strona nie mogła w żaden sposób przewidzieć w dacie składania wniosku, nie mogąc tym samym dopasować do takiej perspektywy własnej strategii procesowej. Prowadzi to do konkluzji, iż wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, złożone w dacie, w której przepisy k.p.a. nie ustalały limitu czasowego na składanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (a zatem wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, wniesione przed 16 września 2021 r.) winny być rozpatrywane na zasadach obowiązujących przed 16 września 2021 r. Oznacza, iż art.2 ust.2 noweli k.p.a., wykładany w zw. z art.33 ust.2 u.s.w.g. z 1982 r., nie ma zastosowania do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Wniosek ten winien być zatem rozpoznany co do meritum pomimo wejścia nowelizacji k.p.a. w życie.

4. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

4.1. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej organu I instancji w styczniu 2020 r. a zatem na ponad półtora roku przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a. (16 września 2021 r.). Oznacza to, iż: (-) w/w wniosek został wniesiony w stanie prawnym, nie przewidującym ograniczenia czasowego dla wydania decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a., (-) z przyczyn omówionych wcześniej do wniosku tego nie znajduje zastosowania art.2 ust.2 noweli k.p.a., (-) wniosek Skarżącej winien być zatem rozpoznany przez Organ co do istoty.

4.2. Sąd podziela natomiast stanowisko Organu, iż sam fakt niezachowania się w aktach postępowania scaleniowego dowodów ogłoszenia decyzji organu I instancji uczestnikom scalenia nie może być interpretowany jako dowód na niedokonanie takiego ogłoszenie ze skutkiem dla Poprzedniczki Skarżącej.

Zgodnie z przepisami art. 12 ust. 2 i 3 u.s.w.g. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów organ podawał do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszał ją na przeciąg 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone były scalone grunty. Z chwilą upływu wskazanego terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważało się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Jak ustalił Organ nie zachował się dowód ogłoszenia decyzji Wojewody z dnia [...] października 1985 r.

Nie ulega wątpliwości, iż ocena w/w zagadnienia nie może abstrahować od faktu znacznego upływu czasu od dnia wydania w/w decyzji (decyzja wydana w 1985 r.) i wynikającej stąd całkowitej racjonalności zakładania, iż sporne dowody ogłoszenia decyzji uległy w międzyczasie zaginięciu. Całkowicie uprawnione było w tej sytuacji zbadanie przez Organ, czy wobec braku dowodu ogłoszenia decyzji scaleniowej całokształt zachowanych materiałów archiwalnych w dostateczny sposób uprawdopodabnia zakładanie, iż do spornego ogłoszenia doszło. Przekonująco powołał Organ w tym kontekście bezsporny fakt wniesienia przez 24 uczestników scalenia odwołań do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Powyższe dowodzi w dostateczny sposób, iż ogłoszenie decyzji miało miejsce.

4.3. Na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie art.33 ust.2 u.s.w.g. z 1982 r. nie wpływa dyskwalifikująco okoliczność, iż decyzja scaleniowa z 1985 r., która zapadła już w okresie obowiązywania u.s.w.g. z 1982 r., została wydana, stosownie do przepisów przejściowych tej ustawy, jeszcze na podstawie przepisów wcześniej obowiązującej u.s.w.g. z 1968 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż art.33 ust.2 u.s.w.g. z 1982 r. ma zastosowanie również do decyzji scaleniowych, wydanych na podstawie u.s.w.g. z 1968 r, uchylonej ustawą z 1982 r.

5. W związku z tym, iż w toku postępowania sądowego, jak i wcześniej administracyjnego Skarżąca powołała argumentację co do meritum, tj. zmierzającą bezpośrednio do wykazania wadliwości decyzji z 1985 r., jednoznacznie podkreślić należy, iż kwestia ta, tj. prawidłowość decyzji scaleniowej nie mogła być obecnie przedmiotem oceny Sądu. Przedmiotem oceny Sądu mogła być obecnie wyłącznie kwestia formalna, tj. przesądzenie, czy obecnie, w świetle upływu 30 lat od daty doręczenia decyzji Poprzedniczce Skarżącej, w ogóle dopuszczalne jest prowadzanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Kwestia ta została oceniona przez Sąd na korzyść Skarżącej, tj. postępowanie to może być prowadzone, niemniej Sąd nie jest upoważniony do przesądzenia obecnie w żadnym zakresie, czy zarzuty Skarżącej przeciwko decyzji scaleniowej są uzasadnione. Zarzuty te będzie musiał ocenić dopiero Organ, ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej. Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawie upłynął już pięcioletni termin, przewidziany w art.33 ust.2 u.s.w.g., liczony od daty uzyskania przez decyzję scaleniową waloru ostateczności, w którym dopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Oznacza to, iż jakkolwiek Organ jest zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania, wszczętego z wniosku Skarżącej w dniu [...] stycznia 2020 r., o tyle postępowanie to co do zasady nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z 1985 r. W razie ewentualnego stwierdzenia przez Organ, iż decyzja ta jest obarczona rażącym naruszeniem prawa (ponownie zaznaczyć należy, iż Sąd nie przesądza obecnie, iż tego rodzaju naruszenie rzeczywiście obciąża decyzję scaleniową z 1985 r.) będzie on upoważniony wyłącznie do wydania decyzji z art.158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie decyzji scaleniowej z naruszeniem prawa, mogącej stanowić podstawę do podniesienia roszczeń odszkodowawczych na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

6. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Organ rozpozna wniosek Skarżącej co do istoty, tj. przeprowadzi postępowanie nadzorcze w odniesieniu do decyzji scaleniowej z 1985 r., rozstrzygając, czy w sprawie występują przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego z naruszeniem prawa (łącznie ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji). Stwierdzić jednocześnie należy, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Organ nie będzie miał możliwości zastosowania art.158 § 3 k.p.a., w myśl którego jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem przepis ten znajduje zastosowanie do wniosków nieważnościowych, złożonych dopiero po wejściu noweli k.p.a., tj. po 16 września 2021 r.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.200 p.p.s.a.