Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3127/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3127/17

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...] z dnia [...]lipca 2017 roku, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...], a w zakresie wyłącznie infrastruktury technicznej na części działek oznaczonych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz na częściach działek oznaczonych nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...].

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu [...] września 2016 roku [...] sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 roku Zarząd Dzielnicy [...][...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja nie jest zgodna z wymogami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, intensywności wykorzystania terenu oraz z wymogami określonymi w § 5, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt. 1-5 wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, postępowanie musi być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy.

Nie można jednak tej normy odczytywać w ten sposób, że spełnienie wszystkich wymagań zmusza organ do wydania decyzji pozytywnej. Wynika to wprost ze stwierdzenia, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe". Należy więc w tym zakresie szczegółowo przeanalizować stan faktyczny sprawy, czyli dokonać szczegółowej analizy obszaru otaczającego teren objęty planowaną inwestycją. Analiza ta powinna obejmować funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów ".

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a poza nią znajduje się też zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zagrodowa i usługowa. Organ I instancji wyjaśnił, że pomimo zróżnicowania funkcji obszaru analizowanego występują zgrupowania jednolitej zabudowy. W części wschodniej dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w części zachodniej i południowo-zachodniej skupiona jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa z towarzyszącymi usługami. Strona północna i północno-zachodnia jest niezabudowana. W najbliższym otoczeniu terenu inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Znajdujące się w aktach sprawy mapy potwierdzają dokonane przez organ I instancji ustalenia. Organ odwoławczy podkreślił, że teren inwestycji nie jest zlokalizowany w obrębie ulic [...], [...] i [...], przy których znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale teren ten znajduje się przy ul. [...] już poza ul. [...], która oprócz tego, że przecina ul. [...], to stanowi też granicę w charakterystyce zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem organu odwoławczego w takim stanie faktycznym sprawy nie jest dopuszczalne twierdzenie, że istnienie jednej działki zabudowanej w podobny sposób i dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwala skutecznie domagać się ustalenia warunków zabudowy. Parametry istniejącej zabudowy w najbliższym otoczeniu nie pozwalają na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Jak wskazał organ I instancji dotyczy to wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kluczowym w niniejszej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w sytuacji, w której na obszarze poddanym analizie urbanistycznej wokół działki, na której zaplanowano wzniesienie takiego budynku, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga analizy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego konstrukcja stanowi wyraz ochrony wartości chronionych zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, nadto rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa stanowi też jedną z gwarancji realizacji zasady równości, tj. równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Ratio legis omawianego przepisu jest "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zwrot "funkcja terenu" może być wywodzony z pojęć ukształtowanych na gruncie urbanistyki, gdzie sformułowana została teoria miasta funkcjonalnego, w myśl której można na obszarze miasta wyróżniać różne funkcje: mieszkaniową, centrum, przemysłowo-składową, rekreacyjno-wypoczynkową oraz, zasadniczo już poza obszarem miasta - rolniczą,.; Zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej, jednak z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz kontynuacji zabudowy nie tylko pod względem funkcji, ale także "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych". W art. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "parametrów i wskaźników urbanistycznych" wskazano "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art* 16 ust. 2 i art. 40", W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ust. 2 tej ustawy przewidziano, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (por. § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia). W załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia dokonano w L.p. 1.1 i 1.2. wyraźnego rozróżnienia stosowanego na rysunkach planów zagospodarowania przestrzennego oznaczenia graficznego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Prowadzi to zdaniem organu odwoławczego do wniosku, że sposób zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinna lub wielorodzinna oznacza dwa różne parametry urbanistyczne w rozumieniu omawianych przepisów.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie z prawidłowo przeprowadzonej analizy wynika, że na danym terenie nie jest możliwe zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "pzp"), poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że parametry istniejącej zabudowy w najbliższym otoczeniu nie pozwalają na przystąpienie do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy w zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, z zupełnym pominięciem okoliczności, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie"), poprzez zupełnie bezpodstawne przyjęcie, że w obszarze poddanym analizie znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, a w konsekwencji błędne pominięcie wyników analizy urbanistycznej w zakresie w jakim obejmowały one parametry zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] mieszczącej się w obszarze analizowanym;

3. § 5 ust. 1, § 7 ust.1 oraz § 8 Rozporządzenia, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że parametry zabudowy planowanej Inwestycji odbiegają od średnich parametrów w obszarze analizowanym, podczas gdy z analiza urbanistyczna przeprowadzona przez Zarząd Dzielnicy [...] potwierdzała, że nowa zabudowa nie odstaje parametrami od zabudowy istniejącej.

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 8, 77 i 107 § 3 Kpa,

polegające na:

1. dokonaniu ustaleń niemających pokrycia w dokonanej przez Organ analizie urbanistycznej w zakresie sprzeczności parametrów planowanej Inwestycji z §5 ust. 1, §7 ust. 1 oraz §8 Rozporządzenia,

2. wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, oraz nieuwzględnienia, iż Inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie budynków o porównywalnych i wyższych parametrach, a także arbitralnym i mechanicznym przyjęciu średnich wskaźników zabudowy i wysokości kondygnacji w obszarze analizowanym, bez uwzględnienia specyfiki Inwestycji i jej otoczenia, a tym samym nierozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją Decyzji Zarządu Dzielnicy w całości oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem z dnia 15.07.2016 r. skorygowanym i uzupełnionym w dn. 30.09.2016 r., 31.11.2016 r., 9.02.2017 r., 16.02.2017 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1) Pzp wskazuje w jakich warunkach dopuszczalne jest co do zasady określenie warunków zabudowy dla danej inwestycji. Jeżeli zatem w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma powstać inwestycja budowlana znajduje się, co najmniej jedna działka, której parametry mogą stanowić punkt odniesienia dla warunków planowanej zabudowy, wówczas ustawodawca dopuszcza ustalenie takich warunków. Konkretne uwarunkowania stawiane zamierzeniom inwestycyjnym określone zostały w Rozporządzeniu. Tym samym organ wskazując na rzekomą sprzeczność inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1) pzp powinien był wykazać, że nie istnieje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ani Zarząd Dzielnicy ani SKO tego nie uczyniły.

Podstawową kwestią dla niniejszego zarzutu jest fakt, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełniony został warunek nawiązania projektowanej zabudowy do co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. ul. [...]. Jak wskazano w załączonej do niniejszego pisma Analizie urbanistycznej, znajdujący się w obszarze analizowanym budynek mieszkaniowy wielorodzinny posadowiony na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] bez wątpienia nawiązuje do planowanej zabudowy parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. s. 3 Analizy urbanistycznej, Pozwolenie na użytkowanie z dnia 21.06.2013 r.).

W treści Decyzji Zarządu Dzielnicy wskazano: "Określona wnioskiem inwestycja stanowić może kontynuację występującej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej". Tym samym wbrew ocenie SKO, spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1) pzp.

Stanowisko zawarte w Decyzji SKO, że: "na obszarze poddanym analizie urbanistycznej wokół działki, na której zaplanowano wzniesienie takiego budynku, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna" jest nie do zaakceptowania i stanowi zupełnie bezpodstawne zignorowanie przepisów prawa wydanych przez kompetentną władzę prawodawczą. W §3 ust. 1) Rozporządzenia jasno wskazano, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może ograniczać się wyłącznie do terenu "wokół" planowanej nowej zabudowy, jeżeli teren ten jest mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki. Tym samym cytowane w niniejszym akapicie stanowisko SKO jest rażąco sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i w taki również sposób narusza interes prawny Spółki.

Organy I i II instancji samowolnie, bez jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa ograniczyły wyniki analizy poprawnie wytyczonego obszaru do terenu ulicy [...] i [...], podczas gdy obszar analizowany rozciągał się także na teren po wschodniej stronie ulicy [...]

Niezależnie od niemającej żadnego oparcia w przepisach prawa oceny SKO, skarżąca wskazała, że wschodnia strona ulicy [...] znajduje się w odległości 135 m od zaplanowanej Inwestycji, zaś godnie z §3 ust. 2 Rozporządzenia granice obszaru analizowanego muszą znajdować się w odległości niemniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej, tj. [...] m.

Ani SKO ani Zarząd Dzielnicy [...] nie są uprawnieni do samodzielnego zawężania minimalnej granicy obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami prawa. Tym samym SKO naruszyło 53 ust. 1 Rozporządzenia, co miało bezpośredni wpływ na treść decyzji i utrzymanie w mocy Decyzji Zarządu Dzielnicy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.

Gdyby uwzględniony został w niniejszym postępowaniu cały obszar analizowany, to Inwestycja stanowiłaby w istocie kontynuację istniejącej już zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazując, że: "Warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego." W całkowitej sprzeczności z cytowanym orzeczeniem stanął zarówno Zarząd Dzielnicy [...] wskazując, że: "w analizie należy każdorazowo preferować funkcję dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu", jak również SKO przyjmując iż: "na danym terenie nie jest możliwe zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej".

Planowana Inwestycja, wbrew stanowisku SKO wpisuje się w istniejąca zabudowę wielorodzinna i uzupełnia zabudowę jednorodzinną nie pozostając z nią w żadnej kolizji.

W treści swojej decyzji SKO wskazało, że parametry istniejącej zabudowy w najbliższym otoczeniu Inwestycji nie pozwalają na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy w zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W zaskarżonej Decyzji SKO w żaden sposób nie sprecyzowano powyższego stanowiska, powołując się w tym zakresie jedynie na ustalenia organu I instancji. Z treści Decyzji Zarządu Dzielnicy wynika natomiast, że "planowana inwestycja jest niezgodna z wymogami określonymi w §5,7,8 Rozporządzenia", ale w żaden sposób nie odniesiono się do treści ww. przepisów prawa. Organ wskazał jedynie, że: "parametry projektowanej inwestycji nie przystają do warunków istniejących w terenie analizowanym" oraz. "organ stwierdził, że parametry projektowanej inwestycji podane we wniosku znacznie odbiegają od parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanych budynków oraz wskaźnik zabudowy, znacznie przewyższają parametry ustalone w wyniku analizy obszarowej."

Jak wynika z załącznika nr 2a do Decyzji Zarządu Dzielnicy (pkt 1.3 Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu), po realizacji Inwestycji wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu Inwestycji wyniósłby 0,35, zaś średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,31. Wskaźniki skrajne w obszarze analizowanym wynoszą odpowiednio 0,004 (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz 1 (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). Tym samym Inwestycja pod względem wskaźnika zabudowy w żaden sposób nie odstaje od średniej przyjętej w analizowanym obszarze.

Jak wynika z Załącznika nr 2 do Decyzji (pkt 1.6 Wysokość górnej elewacji frontowej) - wysokość budynków realizowanych w ramach Inwestycji zaplanowano do 13 m, zaś w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości elewacji frontowej od 8 do 41,40 m, a średnia wysokość budynków wynosi 12 m. Tym samym Inwestycja pod względem wysokości górnej elewacji frontowej w żaden sposób nie odstaje od wysokości budynków posadowionych w analizowanym obszarze.

Ponadto jak wynika z Załącznika nr 2a do Decyzji (pkt 1.6) w obszarze analizowanym) znajdują się:

• sześciokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne posadowione na dz. ew. [...] i [...] z obrębu [...] dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...]. Wysokość tej zabudowy wynosi [...] m, tj. o [...] m więcej niż zakładana wysokość zabudowy Inwestycji.

• po zachodniej stronie ul. [...] na dz. ew. nr [...] oraz [...] z obrębu [...] zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna o wysokości elewacji frontowej budynku od [...] m do [...] m. Średnia wysokość elewacji frontowej budynków w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi około [...] m. Budynki te zlokalizowane są po przeciwległej stronie ulicy [...] w odległości 250 m.

W treści Decyzji Zarządu Dzielnicy wskazano, że planowana Inwestycja jest niezgodna z wymogami §8 Rozporządzenia. Natomiast w załączniku nr 2a do Decyzji (pkt 1.7 - Geometra dachu) wskazano, że: "Nowa zabudowa wielorodzinna zgodnie z §71 Rozporządzenia mogłaby mieć dachy płaskie, tj. ze spadkami technicznymi, co jest zgodne z wnioskiem Inwestora. Proponowana geometria dachu dotyczy jednak funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, która koliduje z funkcją mieszkaniową jednorodzinną teren objętego analizą."

Organ I instancji poczynił ustalenia w zakresie rzekomej niezgodności planowanej Inwestycji z §8 Rozporządzenia, w zupełnym oderwaniu od wyników własnej analizy, opierając się wyłącznie na przekonaniu, że odmienność funkcji istniejącej oraz planowanej zabudowy wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z takim stanowiskiem organu I instancji nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem własna analiza obszaru dokonana przez organ I instancji potwierdza zgodność geometrii dachu planowanej Inwestycji, o której mowa w §8 Rozporządzenia z istniejącą zabudową, to przeciwne ustalenia organu I instancji są nieuprawnione. Z tego względu Decyzja jest wadliwa również z powyższym zakresie i powinna ulec uchyleniu. Przypuszczalnie organ pomyłkowo wskazał w tym miejscu §7 zamiast §8 Rozporządzenia.

W niniejszej sprawie SKO w toku postępowania nie spełniło obowiązku skonkretyzowanego w art. 77 Kpa polegającego na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W ocenie Skarżącej Decyzja SKO jest wadliwa z uwagi na okoliczność, iż organ nie ustalił należycie stanu faktycznego, tj. czy w całym obszarze analizowanym rzeczywiście występuje kolizja pomiędzy istniejącą oraz planowana zabudowa. Zdaniem Skarżącej takiej kolizji nie ma, o czym świadczą choćby załączone do Decyzji Zarządu Dzielnicy Wyniki analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, wadliwie i pobieżnie zinterpretowane przez organ I instancji. Brak dogłębnej i całkowitej analizy stanu faktycznego oraz zgromadzonych dowodów w sprawie doprowadziły do przyjęcia wadliwych ustaleń także przez SKO.

Wydanie przez SKO zaskarżonej, niezgodnej z prawem i naruszającej uzasadnione interesy Skarżącej decyzji, narusza zasadę zaufania uczestnika do władzy publicznej. Na organie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W ocenie Skarżącej naruszony został także art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w szczególności zupełne pominięcie części obszaru analizowanego, lakoniczne uzasadnienie Decyzji SKO, należy uznać za niewystarczające i naruszające powyższą zasadę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza przepisów prawa w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zarzuty sformułowane w skardze sprowadzają się do twierdzenia, iż organ odwoławczy dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, bowiem nie wyjaśnił czy w całym obszarze analizowanym rzeczywiście występuje kolizja pomiędzy istniejącą oraz planowaną zabudową, ograniczył analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do terenu wokół planowanej zabudowy, a więc pominął wyniki analizy urbanistycznej obejmujące parametry zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym, nie wykazał, że nie istnieje żadna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Skarżąca spółka zarzuciła także, że organ odwoławczy pominął, że planowana inwestycja nie odstaje pod względem wskaźnika zabudowy od średniej przyjętej w analizowanym obszarze, pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie odstaje od wysokości budynków występujących w analizowanym obszarze, jest zgodna z występującą zabudową w zakresie geometrii dachu.

Zarzuty powyższe w przeważającym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

Podstawowym elementem umożliwiającym właściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rzetelne i zgodne z przepisami prawa sporządzenie przez uprawnioną osobę analizy funkcji i cech zabudowy terenu.

Wyniki analizy powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Właśnie określenie konkretnych wymagań w zakresie nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków, zapewniając harmonijny krajobraz.

Zasada dobrego sąsiedztwa zobowiązuje więc organ do dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący już stan zabudowy cech i parametrów.

Dlatego nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest okoliczność, że usytuowana w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowana działka może stanowić punkt odniesienia dla warunków nowej zabudowy. Istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki pozwalającej określić wymagania nowej zabudowy jest niewątpliwie warunkiem koniecznym, by w ogóle możliwe było rozważanie lokalizowania w pobliżu nowej zabudowy. Jednak wynikający z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakaz uwzględnienia ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju za podstawę działań związanych także z ustalaniem zasad zagospodarowania terenów i ich zabudowy nie pozwala na zaprezentowaną przez stronę skarżącą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje już zabudowa, to przy określaniu warunków dla nowej zabudowy konieczna jest możliwość pogodzenia planowanej inwestycji z tą istniejącą w danym obszarze zabudową i jej charakterystyką, nie zaś z zabudową jednej z działek.

Dlatego też, to właśnie w przestrzeni wyznaczonej przez obszar analizowany organ ma dokonywać analizy panujących uwarunkowań i wkomponować planowaną inwestycję w istniejącą już zabudowę. Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Niewątpliwie wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy.

Skarżąca spółka niesłusznie zarzuca, że organ odwoławczy nie oceniał całego analizowanego pod względem urbanistycznym obszaru wyznaczonego wokół działki na której planowana jest inwestycja i tym samym nie uwzględnił pojęcia działki sąsiedniej w prawidłowym ujęciu. Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę. Związane są zarówno przepisami prawa materialnego wynikającymi z ustawy i rozporządzenia, jak też żądaniem wniosku.

To w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną organ dokonuje oceny co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla żądanej przez inwestora inwestycji.

Podkreślić należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§5 ust.1, §6 ust.1, §7 ust.3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust.3).

Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie obszar analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji został wyznaczony prawidłowo. Organ odwoławczy choć prawidłowo ustalił, że w tak wyznaczonym obszarze występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak też wielorodzinna, zagrodowa i usługowa, to jednak nieprawidłowo ocenił, że dominującą zabudową jest zabudowa jednorodzinna. Ta nieścisłość w ustaleniach faktycznych jednak nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem jednocześnie organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w części wschodniej obszaru dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a w części zachodniej i południowo-zachodniej zabudowa jednorodzinna, zagrodowa, mieszkaniowa z towarzyszącymi usługami. Także dalsza część uzasadnienia wskazuje, że organ prawidłowo ustalił, iż w części obszaru analizowanego wokół działki na której zaplanowano inwestycję (w najbliższym otoczeniu tej działki) występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Nie ma też wątpliwości, że tylko w takim znaczeniu należy rozumieć odniesienie do obszaru analizowanego w tej części uzasadnienia (tj. wskazania jaka zabudowa występuje w najbliższym sąsiedztwie), bowiem organ przedstawił argumentację przemawiającą za dokonaniem oceny, że parametry istniejącej zabudowy w najbliższym otoczeniu nie pozwalają na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Nie jest więc zasadny zarzut strony skarżącej, że organ nie uwzględniał całego obszaru analizowanego.

Uzasadnienie decyzji nie zostało prawidłowo sporządzone i jego lakoniczność, brak spójności i rzetelnej argumentacji z pewnością świadczą o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 kpa, jednak nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Organ prawidłowo ocenił, że przeprowadzona analiza choć wskazuje na występowanie zróżnicowanej zabudowy, to jednak w sposób wyraźny występują charakterystyczne zgrupowania zabudowy o określonym jednolitym charakterze. Nie ma wątpliwości, że takim odrębnym zgrupowaniem jest zabudowa wielorodzinna po wschodniej stronie ul. [...], a wyraźną granicę w charakterystyce zabudowy stanowi właśnie ulica [...].

W ocenie sądu jak najbardziej zrozumiała w tej sytuacji jest ocena organu, że punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1, powinna w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej stanowić zabudowa zlokalizowana w najbliższym otoczeniu działki inwestycyjnej, a więc zabudowa jednorodzinna.

Organ odwoławczy słusznie ocenił, że planowana inwestycja jako zabudowa wielorodzinna stanowić będzie kontynuację występującej już w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, gdyż stanowi jeden z rodzajów tej zabudowy.

Jednak zabudowa wielorodzinna różni się niewątpliwie od zabudowy jednorodzinnej parametrami i cechami zabudowy, co organ zobowiązany był wziąć pod uwagę przy ocenie spełnienia drugiego z warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Uzasadniona zdaniem sądu ocena o braku tej kontynuacji wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Nie jest prawdziwe twierdzenie strony skarżącej, że zawnioskowane przez nią parametry w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie odstępują od średnich wartości dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wartości te różnią się, a zatem określenie warunków dla nowej zabudowy byłoby możliwe wówczas, gdyby dopuszczalność zastosowania odstępstw od wynikających z przeprowadzonej analizy średnich wartości znajdowała uzasadnienie w sporządzonej analizie. Tymczasem w odniesieniu do tych dwóch parametrów urbanista wykluczył możliwość zastosowania odstępstwa właśnie ze względu na zbyt duże różnice w charakterystyce zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej (przede wszystkim z punktu widzenia gabarytów zabudowy tj. wielkość powierzchni zabudowy, intensywność zabudowy, wysokość) i negatywny wpływ wynikający z tej różnicy na relacje przestrzenne. Sąd podziela prawidłowość tego stanowiska. Niewątpliwie dotychczasowy sposób zabudowy terenu w pobliżu działki inwestycyjnej tworzy jedność urbanistyczną, a wprowadzenie w istniejący stan zagospodarowania nowego rodzaju zabudowy mieszkaniowej spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego. Zabudowa o takich parametrach jak wnioskowane i gabarytach, które charakteryzowałyby planowaną inwestycję w bliskim sąsiedztwie nie występuje. Określony przez zastany stan jednolity sposób zabudowy wyklucza możliwość wprowadzenia nowego rodzaju zabudowy.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej co do niespójności ustaleń organu I instancji zaakceptowanych przez organ odwoławczy w odniesieniu do geometrii dachu oraz nieuprawnionej oceny, że w tym zakresie planowana inwestycja nie kontynuuje cechy istniejącej zabudowy. Ocena ta z pewnością jest przedwczesna, skoro nie przedstawiono stosownej argumentacji w uzasadnieniu decyzji, a z opracowanej analizy wynika, że dach płaski mógłby zostać zastosowany. Ta wadliwość decyzji nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż przesłanką do wydania decyzji odmownej był brak kontynuacji innych parametrów zabudowy.

Nie ma racji skarżąca, że w przeprowadzonej analizie urbanistycznej nie uwzględniono cech i parametrów zabudowy zlokalizowanej w obszarze na działce [...] i [...] tj. sześciokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego, bowiem został on uwzględniony w wynikach analizy. Jednak został opisany jako budynek 4 kondygnacyjny, co jednak po sprawdzeniu przez sąd przy uwzględnieniu prawidłowej liczby kondygnacji nie miało wpływu na wynik dotyczący średniej liczby kondygnacji z obszaru analizy.

Organ przeprowadził postępowanie prawidłowo dopuszczając się nieznacznych naruszeń przepisów procesowych. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.