Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 846/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Z. i S. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami) oraz art. 138 § 2 kpa, po ponownym rozpatrzeniu, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 27/16, odwołania W. B. od decyzji Starosty z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i S. Z. pozwolenia na budowę budynku magazynowo - składowego, jako rozbudowa istniejącego siedliska, na działce Nr [...], położonej w miejscowości A., gmina P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 22 maja 2015 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek M. i S. Z. ów o wydanie pozwolenia na budowę budynku magazynowo - składowego wraz z wymaganymi instalacjami, na działce Nr [...], położonej w miejscowości A., gmina P. Do wniosku dołączono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką Nr [...] oraz projekt budowlany.

Starosta decyzją z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowo - składowego, jako rozbudowa istniejącego siedliska. Decyzję tę uchylił Wojewoda [...]. Następnie WSA w Kielcach wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., uchylił w całości decyzję organu odwoławczego. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że postanowienia planu co do warunków zabudowy na terenie R są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości oraz zarzucił, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do opinii urbanistycznej złożonej przez inwestorów, nie ocenił jej merytorycznej przydatności w niniejszym postępowaniu. Nadto Sąd ocenił: " ...Niedostrzeżenie konieczności zasięgnięcia opinii urbanisty (...) i pominięcie tego dowodu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, w sytuacji niejasnych zapisów miejscowego planu i rozbieżnych interpretacji zawartych w nim ustaleń co do określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R, na którym ma powstać planowana inwestycja, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa, ...". Wreszcie Sąd nakazał Wojewodzie ocenić złożoną w sprawie opinię urbanistyczną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji podniósł, że działka inwestorów i działka W. B. Nr [...] znajdują się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. na terenie gminy P. , przyjęty uchwałą Rady Gminy w Pawłowie Nr XXX/274/06 z dnia 14 września 2006 r. (Dz. Urz. woj. świętokrzyskiego Nr 291, poz. 3378). Działki te graniczą od strony zachodniej. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie, południowa część działki Nr [...], od strony drogi dojazdowej znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 03 MNR, a północna część działki znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R. Tereny 03MNR określono w planie jako tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej, a tereny R określono jako tereny rolne wraz z zielenią śródpolną.

Z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej, opisanej jako mapa do celów projektowych, w skali 1:500, wykonanej przez geodetę uprawnionego, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany pod numerem P.2604.2015.603, w dniu 4 maja 2015 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Starachowickiego wynika, że budynek magazynowo - składowy usytuowany jest w części tylnej działki Nr [...], w całości na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R: ścianą wschodnią bez otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 4,00 m od granicy z działką Nr 229; ścianą południową z otworem drzwiowym, w znacznej odległości od budynków znajdujących się we frontowej części działki 40 m i od drogi publicznej; ścianą zachodnią z otworami drzwiowymi w odległości 4,10 m granicy z działką Nr [...].

Wysokość budynku do okapu wynosi + 10,66 m, wysokość w kalenicy wynosi + 12,27 m, rzędne terenu przy budynku są zmienne, podyktowane spadkiem terenu w kierunku północnym i wynoszą: w części południowej - 0,10 m, w części północnej - 1,10 m. Nachylenie dachu budynku wynosi 10% to jest około 5,8°. Dach o takim nachyleniu zaliczany jest do dachów płaskich. Z uwagi na szczytowe usytuowanie budynku względem frontu działki, max. wysokość elewacji frontowej wynosi + 12, 27 m + (- 0,10 m) = 12,37 m, zaś elewacji przeciwległej wynosi +12,27 m + (- 1,10 m) = 13,37 m. Budynek magazynowo - składowy ma służyć do przechowywania owoców miękkich. W części frontowej działki (na terenie oznaczonym w planie symbolem 03MNR), znajdują się dwa budynki mieszkalne i dwa budynki gospodarcze. Granica opracowania (wyznaczona liniami rozgraniczającymi A,B,C,D,E,F-A) pokazana w projekcie zagospodarowania działki, obejmuje teren działki Nr [...].

Dalej Wojewoda podkreślił, że podziela stanowisko organu I instancji w zakresie możliwości realizacji planowanego budynku o funkcji magazynowo - składowej na terenie oznaczonym symbolem R. Zauważył, że dla terenu oznaczonego symbolem R, na którym w całości zaprojektowano inwestycję, jako przeznaczenie podstawowe określono rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych (grunty orne, użytki zielone, sady i ogrody) - § 32 ust. 1 pkt 1 przepisów planu, zaś jako warunki zagospodarowania wskazano, że dopuszcza się możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach oraz realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą - § 32 ust. 2 pkt 4.

Z informacji udzielonych przez Urząd Gminy i Urząd Gminy wynika, że inwestorzy posiadają siedlisko na działce Nr [...] oraz gospodarstwo rolne w gminie N. Powierzchnia działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego inwestorów (0,56 ha + 4,22 ha), jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, w której realizowana jest inwestycja (2,99 ha w gminie P.). Przechowalnia owoców zdecydowanie jest obiektem związanym z produkcją rolną oraz z jej obsługą, ponieważ pojęcie produkcji rolnej odnosi się także do produkcji sadowniczej i ogrodniczej. Zatem usytuowanie planowanej inwestycji na terenach oznaczonych symbolem R nie narusza ustaleń tego planu (wyrok NSA z 21.12.2007 r. sygn. akt II OSK 1723/06), ponieważ stanowi zgodną z ustaleniami miejscowego planu, rozbudowę istniejącego siedliska.

Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że organ I instancji w swojej decyzji prawidłowo uznał, że dla terenu R nie określono w miejscowym planie zasad kształtowania zabudowy. Organ I instancji stwierdził, że "Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy na terenach rolniczych nie określają wymogów architektonicznych dla dopuszczonych na tych terenach budynków stanowiących uzupełnienie siedlisk rolniczych." i jednocześnie wskazał, że "Inwestorzy uzyskali opinię urbanistyczną o zgodności inwestycji z zapisami planu."

Powyższe organ I instancji uznał za wystarczające, aby uznać, że kształt architektoniczny budynku także nie narusza ustaleń miejscowego planu. Jednak organ odwoławczy nie zgodził się z tym twierdzeniem.

Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że Rada Gminy w Pawłowie, określając zakres przedmiotowy oraz cel opracowania planu ustaliła, że przy wydawaniu na podstawie ustaleń planu rozstrzygnięć, dotyczących sposobu zagospodarowania terenów, należy uwzględniać łącznie wymogi wynikające z ustaleń planu, w tym warunki ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, kulturowego, krajobrazu i ładu przestrzennego (§ 3 ust. 3 pkt 1a ustaleń miejscowego planu). Zakreślając w miejscowym planie ogólne ustalenia realizacyjne wskazano, że ustalenia te stanowią podstawę do określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu objętego planem, a wraz z ustaleniami szczegółowymi, dotyczącymi poszczególnych terenów i infrastruktury technicznej, stanowią integralną część ustaleń planu. Pominięcie lub wybiórcze stosowanie poszczególnych ustaleń, powoduje niezgodność z niniejszym planem (§ 6 ust. 1 i 2). W miejscowym planie określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stwierdzając, że realizacja nowych obiektów powinna uwzględniać te zasady, ujęte w paragrafie 11 planu, jak i ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników, określone w rozdziale 6 miejscowego planu, dotyczącym kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu, wyznaczonych na rysunku miejscowego planu liniami rozgraniczającymi (§ 11 ust. 2). Jako zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano utrzymanie podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej, to jest utrzymanie charakteru zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Zalecono ujednolicenie charakteru i wysokości zabudowy, zgodnie z przepisami zawartymi w dalszych częściach planu. Wskazano, iż rozwiązania architektoniczne dla realizacji budynków w obrębie działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony, aby uniknąć powstawania elementów dysharmonijnych, pogarszających odbiór wizualny (§ 11 ust. 3, 4 i 5 ustaleń).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na dwie okoliczności, które wynikają wprost z zapisów miejscowego planu, a które nie zostały należycie uwypuklone w uzasadnieniu poprzedniej jego decyzji. Pierwszą okolicznością jest zapis dotyczący sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego literą R, czyli stwierdzenie, że na terenach oznaczonych w miejscowym planie literą R jako warunki zagospodarowania dopuszcza się możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą. Zdaniem organu z zapisu tego wynika jednoznacznie, że na terenach oznaczonych w planie literą R dopuszczona jest zabudowa siedliskowa.

Wojewoda podkreślił, że w obowiązujących aktach prawnych brak jest legalnej definicji "zabudowy siedliskowej", "działki siedliskowej" czy "siedliska". Nie zawiera jej także słowniczek analizowanego miejscowego planu. Jednakże w tym zakresie istnieje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych i cywilnych. Przykładowo zgodnie z wyrokiem NSA z 10 marca 2011 r. sygn. akt OSK 462/10 "...siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi...". Ponadto z treści tego wyroku wynika, że obiekty realizowane w ramach działki siedliskowej mają znacznie mniejszy zasięg oddziaływania niż ich odpowiedniki realizowane w ramach innego typu zabudowy. Co prawda pojęcie "znacznie mniejszy" jest pojęciem nieostrym, jednak to stwierdzenie Sądu dookreśla zabudowę siedliskową jako nie inwazyjną, nie dokuczliwą dla otoczenia. W analizowanym wyroku Sąd wypowiedział się także, że pojęcia działki siedliskowej nie należy definiować rozszerzająco.

Z orzeczeń sądów wynika, że nie można przyjąć, iż "siedlisko" odpowiada pojęciu "gospodarstwa rolnego", ponieważ gospodarstwo rolne stanowią określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne, jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Działka siedliskowa może być elementem składowym gospodarstwa rolnego. Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zostało zdefiniowane pojęcie zabudowy zagrodowej, przez którą należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub budynki inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Wojewody, planowany budynek magazynowo — składowy należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy, uzupełniający w sposób nieinwazyjny zabudowę siedliska, istniejącego na działce Nr [...], będącego terenem o charakterze kameralnym.

Z kolei druga okoliczność to kwestia ładu architektonicznego określonego przepisami miejscowego planu. Organ podał, że przeanalizował zasady kształtowania zabudowy dla terenów wyodrębnionych na rysunku planu, zawarte w rozdziale 6 i stwierdził, że dla wszystkich terenów, to jest od 01 do 07 MNR, 01 U, 01 RU wprowadzono zakaz realizacji dachów płaskich, a ponadto jedynie dla terenu 01 U, to jest dla terenu usług, nie określono maksymalnej wysokości elewacji. Dla pozostałych terenów maksymalna wysokość elewacji wynosi od 4,0 m do 5,5 m lub do 6,0 m - w zależności od funkcji budynku, a maksymalna wysokość budynku w kalenicy wynosi do 11 m, a jedynie dla terenu 01U wysokość tę określono do 12 m.

Wojewoda wskazał, że dla wszystkich terenów MNR ustalone są w miejscowym planie identyczne zasady kształtowania zabudowy oraz że budynki gospodarcze na całym terenie objętym planem nie mogą być wyższe niż 6,0 m. Dodał, że zgodnie z ustaleniami planu, dachy na wszystkich budynkach przeznaczonych do realizacji na terenie objętym planem, mogą być tylko spadziste, a wysokość budynków na całym obszarze objętym planem nie może przekraczać 12m.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że budynek przeznaczony do realizacji na terenie, oznaczonym na rysunku miejscowego planu literą R, może mieć do 6,0 m wysokości, winien mieć dach spadzisty, a jego charakter nie powinien naruszać kameralności rolniczego siedliska istniejącego na tej działce.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzasadniając poprzednią decyzję wziął pod uwagę cel, jakiemu ma służyć uchwalenie miejscowego planu (§ 3 ustaleń miejscowego planu) oraz ogólne ustalenia realizacyjne zawarte w § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1, 2, 3, 4, 5 pkt 1-8, a także nieuwypuklone wystarczająco w uzasadnieniu poprzedniej decyzji ustalenia dotyczące pojęcia "siedlisko" i okoliczności, iż dla wszystkich terenów MNR ustalone są w planie identyczne zasady kształtowania zabudowy oraz, że budynki gospodarcze na całym terenie objętym planem nie mogą być wyższe niż 6,0 m oraz muszą mieć dachy spadziste - i na tej podstawie uznał, że skoro na całą działkę Nr [...], to jest także na teren oznaczony symbolem R rozciągnięto możliwość zabudowy, jako kontynuację funkcji określonej dla terenu 03 MNR, to także na całą działkę należy rozciągnąć ustalenia dla terenu 03 MNR, dotyczące zasad kształtowania zabudowy i potraktować powyższe jako kontynuację określonego ładu przestrzennego, w szczególności w świetle § 11 ust. 5, zgodnie z którym rozwiązania architektoniczne dla realizacji budynków w obrębie działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia wynikające z warunków miejscowego planu oraz porównując z nimi kształt architektoniczny budynku magazynowo - składowego, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie stwierdził, że nie ma podstaw, aby uznać, że projekt budowlany inwestycji jest zgodny z ustaleniami planu, w zakresie dotyczącym kształtowania zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego opracowanie opinii urbanistycznej nie miało uzasadnienia, ponieważ ustalenia miejscowego planu mające zastosowanie w niniejszej sprawie są jednoznaczne, nie budzące wątpliwości i pozwalają na określenie kształtu architektonicznego budynku.

Niezależnie od powyższego Wojewoda ocenił jednak, że załączona do akt sprawy opinia urbanistyczna sporządzona przez uprawnionego urbanistę, w kwestii dotyczącej kształtu architektonicznego budynku zawiera jedynie gołosłowne stwierdzenie: ,,Analiza istniejącej zabudowy, która znajduje się w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji pozwala na umożliwienie realizacji przedmiotowego budynku w parametrach określonych w przedłożonym do zaopiniowania projekcie budowlanym. Tak więc możliwa jest do realizacji budowa budynku magazynowo- składowego o wymiarach rzutu poziomego 25,2 m x 42,1 m, wysokości 13 m oraz dachu dwuspadowym o nachyleniu połaci dachowych 10%." Ponadto autor opinii stwierdził, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi obowiązującymi na "tym" terenie, mianowicie z Uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w sprawie Sierakowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Zdaniem organu odwoławczego autor opinii nie wyjaśnił, co rozumie przez "najbliższe otoczenie planowanej inwestycji" i na jakich działkach znajduje się zabudowa, do której swoimi parametrami nawiązuje budynek magazynowo - składowy. Stwierdził, że z projektu zagospodarowania inwestycji sporządzonego na mapie wynika, iż działki sąsiadujące z działką Nr [...] są niezabudowane w rejonie planowanej inwestycji. Taki stan zagospodarowania działek sąsiednich potwierdza znajdująca się w projekcie budowlanym mapa topograficzna w skali 1:10000.

Organ odwoławczy ocenił, że powyższa opinia jest nierzetelna. Podał, iż opinia urbanistyczna nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Treść takiej opinii nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej, jednak może być ona brana pod uwagę w szczególnych okolicznościach, na przykład wyjaśnienia niejasnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ponownie stwierdził, że nie ma podstaw, aby uznać, że projekt budowlany omawianej inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu w zakresie dotyczącym kształtowania zabudowy. Wskazanego uchybienia nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym, ponieważ doprowadziłoby to do zatwierdzenia przez organ II instancji projektu budowlanego budynku o zmienionych parametrach wysokościowych. Powyższe stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i dlatego należało wydać decyzję kasacyjną, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dalej organ II instancji podał, że planowany budynek należy zaprojektować zgodnie z zasadami kształtowania zabudowy ustalonymi dla budynku gospodarczego znajdującego się na terenie 03 MNR, - w myśl warunku utrzymania jednolitego charakteru zabudowy, wyartykułowanego w ogólnych ustaleniach miejscowego planu oraz w przepisach dotyczących planowania przestrzennego. Nadmienił, że ustalenia dotyczące kształtu architektonicznego budynków gospodarczych są identyczne dla wszystkich terenów wyodrębnionych ustaleniami miejscowego planu.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, że na terenie objętym miejscowym planem wyznaczony został teren oznaczony symbolem 01 RU - teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Odnosząc się do odwołania organ podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego, to jest prawa materialnego, na podstawie którego działają organy administracji architektoniczno - budowlanej wydając decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, nie odnoszą się do kwestii zacieniania sąsiedniej działki. Ponadto dodał, że planowany obiekt ma powstać na terenie oznaczonym w miejscowym planie literą R, jako dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu, związane z rozbudową istniejącego siedliska, jako inwestycja związana z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą. Natomiast przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego symbolem R jest i pozostaje rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien zważyć także powyższą okoliczność, mając również na względzie art. 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto organ I instancji winien wyjaśnić podnoszoną wielokrotnie przez W. B. okoliczność, że inwestorzy nie posiadają gospodarstwa rolnego, wzywając odwołującego się do przedłożenia dokumentów potwierdzających te stwierdzenia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, M. Z. i S. Z. , domagając się jej uchylenia, zarzucili naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. na terenie gminy P. (Dz. Urz. woj. świętokrzyskiego nr 931,poz. 3378), podczas gdy zamierzona inwestycja zostanie usytuowana w całości na terenie oznaczonym symbolem R, określonym jako tereny rolne wraz z zieleniom śródpolną, do którego dopuszcza się możliwość uzupełnienia zabudowy oraz realizację obiektów i urządzeń związanych wyłącznie z prowadzoną działalnością gospodarczą;

- art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia wszystkich wymagań określonych art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i niewskazania, na czym ma polegać niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z § 6 ust. 3 uchwały nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r., poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do prawidłowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyrażające się w nieuzasadnionym pominięciu dowodu z opinii urbanistycznej z dotyczącej zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu obejmującego ten teren i tym samym niedostrzeżenie konieczności oparcia się na pełnej i rzetelnej opinii urbanisty w rozumieniu ww. uchwały, w sytuacji niejasnych zapisów miejscowego planu i rozbieżnych interpretacji zwartych w nim ustaleń co do określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R, na którym ma powstać planowana inwestycja;

- art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a poprzez nierespektowanie przez Wojewodę oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 6 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Ke 27/16 i wydanie w sprawie decyzji analogicznej pod względem merytorycznym do decyzji poprzednio uchylonej ww. wyrokiem.

W obszernym uzasadnieniu skarżący m.in. podnieśli, że w orzecznictwie za utrwalony uważa się pogląd, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzającą, to jest w sposób ograniczający prawo własności, bardziej aniżeli wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. (tak m.in. NSA w wyroku z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05, czy też WSA w Krakowie w wyroku z 8 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Kr 611/11).

Autorzy skargi w tym zakresie zwrócili uwagę na dwie zasadnicze kwestie wiążące się z treścią samego planu. Po pierwsze, zgodnie z treścią postanowienia § 3 ust 3 pkt 1 uchwały, przy wydawaniu na podstawie ustaleń planu rozstrzygnięć administracyjnych, których przedmiotem jest sposób zagospodarowania terenów, należy uwzględniać łącznie wymogi wynikające z ustaleń planu, w tym:

a) warunki ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, kulturowego, krajobrazu i ładu przestrzennego,

b) ogólne zasady zagospodarowania terenów, podziałów nieruchomości i kształtowania zabudowy,

c) przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów,

d) ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej,

Z drugiej zaś strony postanowienia § 6 ust. 1 i 2 stanowią, że ustalenia zawarte w niniejszej uchwale stanowią podstawę do określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu objętego planem. Ustalenia ogólne planu zaś wraz z ustaleniami szczegółowymi, dotyczącymi poszczególnych terenów i infrastruktury technicznej, stanowią integralną część ustaleń planu. Co istotne, pominięcie lub wybiórcze stosowanie poszczególnych ustaleń, powoduje niezgodność z niniejszym planem.

Odnosząc się z kolei do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego skarżący zauważyli, że w § 11 ust 5 uchwały wskazano co prawda, iż rozwiązania architektoniczne dla realizacji i rozbudowy budynków ogrodzeń i obiektów małej architektury w obrębie działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony, aby uniknąć powstawania elementów dysharmonijnych, pogarszających odbiór wizualny, jednakże w ust 4. wyraźnie zaznaczono, że ujednolicenie charakteru i wysokości zabudowy następuję w sposób uwzględniający dalsze przepisy niniejszej uchwały, nie zaś pozostający do nich w sprzeczności.

Ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników realizacji obiektów zostały określone dla każdego z terenów oznaczonych na planie poszczególnym symbolem w sposób odmienny. I tak w § 32 uchwały, odnoszącym się do terenów oznaczonych symbolem R, gdzie dopuszczono możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, a także realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą, zaniechano określenia zasad kształtowania zabudowy, ograniczając się jedynie do wskazania warunków zagospodarowania. Zabieg taki należy uznać za celowy i podyktowany samym charakterem dopuszczalnej na tym terenie zabudowy, jaką jest zabudowa bezpośrednio związana z prowadzeniem działalności rolnej, a zatem spełniającą odmienną funkcję niż zabudowa mieszkaniowa. Logicznym jest, że różnorodność jaką cechuję działalność rolna, powoduje iż nie jest możliwe odgórne ustalenie odpowiednich parametrów, również technicznych dla obiektów związanych z tą działalnością. Odmienna interpretacja zapisów miejscowego planu prowadzi do naruszenia § 11 ust 2 uchwały, obligującego do uwzględnienia, obok warunków i zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ale także zawartych w planie ustaleń dotyczących poszczególnych kategorii terenów, jak i zakazu stosowania takiej interpretacji rozszerzającej, która w rzeczy samej ogranicza prawo własności w sposób dalej idący, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu.

Zdaniem skarżących organ II instancji nie ma kompetencji do podejmowania działań polegających na arbitralnym stosowaniu przewidzianych wyłącznie dla terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem 03 MNR zasad kształtowania zabudowy także wobec innego obiektu budowlanego, mającego znaleźć się w obrębie tej samej działki budowlanej, bez uwzględnienia jego specyfiki, przeznaczenia oraz odmiennego usytuowania. Rozwiązanie takie nie znajduje oparcia w żadnym zapisie uchwały.

Ponadto organ dokonał istotnie błędnej interpretacji § 6 ust 3 ww. uchwały, zgodnie z którym w razie wystąpienia wątpliwości lub niejednoznaczności przy odczytywaniu ustaleń planu, niezbędne jest zasięgnięcie opinii urbanistycznej. Opinia urbanistyczna nie zwalnia od przestrzegania przepisów szczególnych. Samo stanowisko organu co do znajdującej się w aktach sprawy opinii urbanistycznej jest nieprzekonujące oraz błędne.

Wnoszący skargę zauważyli, że organ z jednej strony stwierdza, iż opinia taka nie znajduje uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy z uwagi na jasno sprecyzowane postanowienia miejscowego planu oraz jako taka nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, gdyż nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, z drugiej zaś jej stwierdzenia w ocenie organu są gołosłowne, a sama opinia nierzetelna. Przy czym organ, co jednocześnie stanowi największe uchybienie w niniejszej sprawie, usilnie nie widzi potrzeby zasięgnięcia opinii urbanisty w rozumieniu § 6 ust 3 uchwały, pomimo że zapisy miejscowego planu co do swojej przejrzystości wzbudziły wątpliwości Sądu. Nie mówiąc o tym, że organ w ogóle nie sprawdził, czy opinia spełnia wymogi zawarte w § 2 pkt 18 planu.

W dalszej części skargi jej autorzy przytoczyli przepisy uzasadniające uznanie ich za rolników i wskazali, że aktualnie są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. ponad 7, a w dacie wydawania decyzji ponad 4 hektarów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Również uczestnik W. B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że inwestorzy nie są ani rolnikami, ani też producentami rolnymi, nie prowadzą żadnego gospodarstwa rolnego, a na działkach dokupionych rzekomo na powiększenie tego gospodarstwa rolnego ich syn buduje myjnię samochodową.

Wojewódzki Sądu Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej p.p.s.a. W związku z tym przytoczyć należy treść § 6 planu miejscowego, zgodnie z którym w razie wystąpienia wątpliwości lub niejednoznaczności przy odczytywaniu ustaleń planu, niezbędne jest zasięgniecie opinii urbanistycznej. Opinia urbanistyczna nie zwalnia od przestrzegania przepisów szczególnych.

Otóż poprzednio rozpoznając odwołanie W. B. i uchylając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Wojewoda w ogóle nie odniósł się do znajdującej się w aktach opinii urbanistycznej, zajmując odmienne niż wyrażone w tej opinii stanowisko .

W związku z tym poprzednio uchylając decyzję kasacyjną Wojewody WSA w Kielcach wskazał, że "nie przesądzając oceny, czy zamierzona przez inwestorów inwestycja w zakresie przedstawionych w projekcie parametrów zabudowy nie narusza ustaleń planu miejscowego czy też nie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że postanowienia tego planu co do warunków zabudowy na terenie R są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Kontrola zasadności tego poglądu jest o tyle istotna, że w świetle przytoczonej już treści § 6 ust. 3 planu, jego akceptacja zwolniłaby organy administracji architektoniczno - budowlanej z dokonania oceny i odniesienia się do złożonej przez inwestorów opinii urbanistycznej, w której wyrażony zresztą został pogląd przeciwny do tego, który przedstawił w zaskarżonej decyzji Wojewoda". W dalszej części swojego uzasadnienia Sąd ten wskazał, że "sam fakt, że pomiędzy stronami istnieje spór co do interpretacji przepisów miejscowego planu w tym zakresie, nie pozwala na akceptację poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenia planu określające parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości". Podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest na obszarze działania organu, który go ustanowił, konstytucyjnym źródłem powszechnie obowiązującego prawa RP i adresatami wszystkich jego postanowień są także organu administracji publicznej w procesie stosowania prawa. W związku z tym w zaleceniach wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę odwołania W. B., organ II instancji mając na względzie przedstawione wyżej uwagi oceni złożoną w sprawie opinię urbanistyczną, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenie prawa.

Stosując się do tych zaleceń Wojewoda dokonał oceny złożonej opinii urbanistycznej i uzasadnił, dlaczego uznaje ją za nierzetelną. Jedyne co można zarzucić organowi to to, że ponownie uznał on, iż uchwała Rady Gminy Pawłowice z 14 września 2006 r. odnośnie warunków zabudowy nowych budynków na terenie oznaczonym symbolem R jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu nie mogło to jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a stanowisko Wojewody jakie zajął w tej kwestii jest uzasadnieniem, dlaczego uznał on, że załączony do wniosku projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie bowiem zauważyć należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. na terenie gminy P. nie wprowadza rozwiązania, zgodnie z którym opinia urbanistyczna miałaby być wiążąca dla organu architektoniczno – budowlanego. Również Sąd rozpoznając sprawę poprzednio nie wyraził takiego stanowiska. Dlatego też, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ architektoniczno – budowlany taką opinią nie jest związany, na co wskazuje treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu tego wprost wynika, że to do organu architektoniczno – budowlanego należy ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy ustalił, że opinia została sporządzona przez osobę, o której mowa w § 2 pkt. 18 uchwały, a mianowicie przez uprawnionego urbanistę.

Planowana przez skarżących inwestycja, jak to wynika z opisu technicznego projektu, ma polegać na budowie na gruncie oznaczonym symbolem "R" budynku magazynowo – składowego o wymiarach 25 metrów szerokości, 48 metrów długości i 12,4 metra wysokości (od najniższego p.t. do kalenicy) i o kącie nachylenia dachu wynoszącym 10 % ( 6°), oddalonego od pozostałych zabudowań skarżących o około 31 metrów.

Zgodnie z § 32 planu miejscowego wyznacza się tereny rolne wraz z zielenią śródpolną oznaczone na planie symbolem R, dla których ustala się

1)jako przeznaczenie podstawowe określa się rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych (grunty orne, użytki zielone, sady i ogrody),

2)jako przeznaczenie uzupełniające określa się obiekty oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji lokalnej, uprawy ogrodniczo – sadownicze, zadrzewienia, ścieżki rowerowe.

Jako warunki zagospodarowania określa się:

1)utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej lub usługowej z możliwością jej przebudowy i rozbudowy,

2)zachowanie śródpolnych zadrzewień i zakrzewień oraz zieleni łęgowej,

3)stopniowe zwiększenie powierzchni indywidualnych gospodarstw rolnych drogą dobrowolnego obrotu ziemią,

4)dopuszcza się możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną, adaptację opuszczonych zagród dla funkcji letniskowej, zalesianie niektórych użytków niskich klas bonifikacyjnych,

5)wprowadza się zakaz odprowadzania nieoczyszczonych ścieków do gleb i wód powierzchniowych.

Są to jedyne zapisy planu odnoszące się wyłącznie do gruntów oznaczonych symbolem R. Poprzednio rozpoznając sprawę WSA w Kielcach podzielił ustalenia organów, że na tym terenie jest możliwa budowa budynku magazynowo – składowego. Spór dotyczy jedynie tego, czy istnieją jakieś ograniczenia dotyczące parametrów jakie budynek ten ma spełniać, czy też nie. Zdaniem skarżących ponieważ w § 32 planu ani w żadnym innym miejscu uchwały Rada Gminy nie wskazała na obowiązujące wymiary nowo wznoszonych na takich terenach budynków, oznacza to, że mogą być wznoszone budynki o dowolnej wielkości i dowolnym kształcie dachu, w myśl zasady, że co nie jest zabronione jest dozwolone.

Sąd w składzie orzekającym, w tej sprawie z tym stanowiskiem się nie zgadza, natomiast w całości podziela argumentację organu, że na działce nr [...] położonej w miejscowości A. nie jest dopuszczalna budowa takiego budynku, jaki został opisany w projekcie budowlanym. Przede wszystkim bowiem podkreślenia wymaga to, że generalną zasadą w świetle zapisów planu miejscowego jest to, że tereny oznaczone w tym planie symbolem R są przeznaczone na cele rolniczego użytkowania. Nowa zabudowa jest dopuszczalna tylko wyjątkowo jako uzupełnienie zabudowy w istniejących siedliskach. Nielogiczna byłaby taka wykładania planu, zgodnie z którą na terenach wprost przeznaczonych pod zabudowę, w tym także pod zabudowę zagrodową, a więc i budynki gospodarcze związane z produkcją rolną istnieją ograniczenia co do parametrów tych budynków, takich jak wysokość, kształt dachu, a dla terenów przeznaczonych na cele rolnicze, a tylko wyjątkowo na uzupełnienie zabudowy w istniejących siedliskach, takich ograniczeń nie ma. Z powyższego względu nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut, iż różnorodność jaka cechuje działalność rolną powoduje, że nie jest możliwe odgórne ustalenie odpowiednich parametrów dla obiektów związanych z tą działalnością. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że takie ograniczenia zostały w planie miejscowym wprowadzone dla wszystkich terenów przeznaczonych pod jakąkolwiek zabudowę, w tym także dla terenów pod zabudowania gospodarcze związane z prowadzoną działalnością rolną, o czym świadczą zapisy § 30 planu – dla terenów oznaczonych symbolem01RU – tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Projektowana inwestycja nie spełnia wymaganych parametrów dla żadnego terenu przeznaczonego w planie pod jakąkolwiek zabudowę.

Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że skoro planowana inwestycja jest dopuszczalna tylko jako uzupełnienie zabudowy istniejącego siedliska, powinny mieć do niej zastosowanie parametry ustalone przepisami planu dla terenu oznaczonego symbolem 03MNR, na którym znajduje się siedlisko skarżących, którego zabudowa ma być uzupełniona. Poza sporem zaś pozostaje to, że planowana inwestycja parametrów wymaganych dla tego terenu nie spełnia z uwagi na wysokość i kształt dachu.

Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jak i przepisów postępowania. Ponieważ zaś w takiej sytuacji zachodzi potrzeba wezwania inwestorów, stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości, zasadnie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Starosty, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.