Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1098/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Gminy R. - z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa B. oraz jego zmiany z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; - z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa D. oraz jego zmiany z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; - z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa O. oraz jego zmiany z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; - z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa S. oraz jego zmiany z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; - z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Sołectwa Z. oraz jego zmiany z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] 1. stwierdza nieważność § 9 pkt 1 w zakresie zwrotu "wybór i" Sołtysa i Rady Sołeckiej, § 16 ust. 1, § 18 ust. 4, § 24 ust. 2 i 3 oraz § 26 ust. 2 zaskarżonych uchwał Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r.; a także § 1 zaskarżonych uchwał Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r. 2. w pozostałym zakresie skargi oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na uchwały: Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie Statutu Sołectw: B., D. , O., S., Zastruże oraz uchwały z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie zmiany powyższych uchwał Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r.

Prokurator zaskarżył przedmiotowe uchwały w części obejmującej § 9, § 16 ust. 1, § 18 ust. 4, § 24 ust. 2, 3 i § 26 ust. 2 uchwał z dnia [...] września 2010 r. oraz § 1 uchwał z dnia [...] maja 2012 r.

Uchwałom tym zarzucono istotne naruszenia prawa, tj.:

1. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 1 oraz § 18 ust. 4 Uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego dotyczących wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej, a także wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa w przypadku zgłoszenia tylko jednego kandydata, a w § 1 Uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2012 r., wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego, pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum,

2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 9 Uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej,

3. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w przepisie § 24 ust. 2 Uchwały z dnia [...] września 2010 r. organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych nad działalnością Sołectwa,

4. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 24 ust. 3 Uchwały z dnia 28 września 2010 r. pracownikowi urzędu gminy, jakim jest Skarbnik Gminy, kompetencji nadzorczych nad działalnością Sołectwa,

5. art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez nadanie w § 26 ust. 2 Uchwały z dnia [...] września 2010 r. Wójtowi kompetencji do wiążącego rozstrzygania w przypadku kwestii spornych wynikających z interpretacji postanowień statutu.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o: stwierdzenie nieważności przedmiotowych uchwał w zaskarżonych częściach.

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy R. podniósł, że po zapoznaniu się z orzecznictwem w podobnych sprawach uznał skargi za zasadne. Jednocześnie wniósł o nieobciążanie Rady Gminy kosztami postepowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skarg na powyższe Uchwały zarejestrowane w tut. Sądzie pod sygnaturami akt IV SA/Po [...], [...], [...], [...], połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą zarejestrowaną pod sygnaturą IV SA/Po [...], gdyż wszystkie wymienione sprawy pozostają ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi na przedmiotowe uchwały Rady Gminy R. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w K. , na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie Uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] maja 2012 roku w sprawie zmiany uchwał Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r.

Z treści zarzutów i wniosków skarg oraz uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień uchwał, a mianowicie w zakresie: § 9, § 16 ust. 1, § 18 ust. 4, § 24 ust. 2, 3 i § 26 ust. 2 uchwały z dnia [...] września 2010 r .oraz § 1 uchwał z dnia [...] maja 2012 r.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień oraz postanowień Uchwał zostały poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Jak wynika z części wstępnej Uchwał, podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 art. 41 ust. 1, art. 42 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone Uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Przechodząc na kanwę rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że istotnie narusza prawo zapis uchwał wprowadzający w § 16 ust. 1 oraz § 18 ust. 4 Uchwały z dnia [...] września 2010 r. wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego dotyczących wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej, a także wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa w przypadku zgłoszenia tylko jednego kandydata, a w § 1 Uchwały z dnia [...] maja 2012 r., wymogu kworum dla ważności uchwał zebrania wiejskiego.

Stosownie do art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in wyrok WSA w Opolu z [...] stycznia 2007 r., II SA/Op [...], wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] marca 2020 r., II SA/Go [...], wyrok WSA w Kielcach z [...] lutego 2020 r. ). Również zapis w § 1 Uchwały z [...] maja 2012 r., iż "w razie nieprzybycia na zebranie w wyznaczonym terminie wymaganej liczby mieszkańców, zebranie przeprowadza się w drugim terminie, tj. tego samego dnia, piętnaście minut później, bez względu na liczbę osób uczestniczących w zebraniu" uznać należy na istotne naruszenie prawa. Stąd też za zasadne sąd uznał żądania skarg, w powyższym zakresie.

Częściowo zasadne w opinii sądu okazały się zarzuty dotyczące niezgodności z prawem § 9 pkt 1 uchwał z [...] września 2010 r., poprzez przyznanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków. Co prawda Prokurator zaskarżył cały § 9, jednakże z argumentacji skargi wynika intencja zaskarżenia § 9 w części dotyczącej pkt 1.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem przyjąć, że zebranie wiejskie jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (np. wyroki WSA: w O. z [...] września 2009 r., II SA/Op [...] i z [...] stycznia 2007 r., II SA/Op [...]; w O. z [...] lutego 2017 r., II SA/Ol [...]; w Gorzowie Wlkp. z [...] kwietnia 2019 r., II SA/Go [...] i z [...] maja 2019 r., II SA/Go [...]). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Sąd nie uwzględnił jednak zarzutów dotyczących § 9 pkt 1 uchwał z [...] września 2010 r. w zakresie w którym przepisy te stanowią, że sołtys i rada sołecka mogą być odwołani przez zebranie wiejskie. W ocenie sądu, wbrew zarzutom skarg, nie można bowiem przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z [...] kwietnia 2019 r., II OSK [...]), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

Sąd za sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. uznał również § 24 ust. 2 uchwał z [...] września 2010 r. wskutek nadania organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych nad działalnością sołectwa. Z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że zebranie wiejskie jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji kontrolnych. Zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują organom gminy, czyli wójtowi i radzie gminy. Zakres kontroli także może obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Ustanowienie tych kompetencji w postanowieniach statutu jednostki pomocniczej gminy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, będąc zarazem istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Sąd za niezgodne z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. uznał również nadanie w § 24 ust. 3 uchwał z [...] września 2010 r. pracownikowi urzędu gminy, jakim jest Skarbnik Gminy, kompetencji nadzorczych nad działalnością Sołectwa. Brak jest delegacji ustawowej do przyjęcia takiej regulacji, a nadto skarbnik nie jest organem gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 u.s.g., a tylko organy gminy są uprawnione do kontroli organów jednostek pomocniczych stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jakichkolwiek uprawnień dla rady gminy, w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania przez radę gminy na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej.

Z kolei w § 26 ust. 2 Uchwał z dnia [...] września 2010 r. wprowadzono regulację statuującą, iż "Kwestie sporne wynikające z interpretacji postanowień Statutu rozstrzyga wiążąco Wójt". Art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadza katalog otwarty spraw podlegających regulacji. Użyty w art. 35 ust. 3 u.s.g. zwrot "w szczególności" przesądza, że rada gminy może unormować w statucie inne jeszcze kwestie, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, natomiast wcale nie wynika z tego przepisu dopuszczalność uregulowania tych kwestii - a zwłaszcza zadań jednostki pomocniczej i jej organów oraz sposobu realizacji tych zadań - w sposób otwarty. Nie sposób zatem mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący.

Z pewnością do zakresu takiej regulacji nie należy kwestia rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią aktu. Zgodzić należy się ze Skarżącym, że w polskim porządku prawnym nie występuje obecnie instytucja powszechnie obowiązującej wykładni aktów normatywnych zarówno przez organ je stanowiący (wykładni autentycznej), jak też przez jakikolwiek inny podmiot. Zatem niedopuszczalnym jest przypisywanie jakiemukolwiek podmiotowi, prawa do dokonywania powszechnie wiążącej interpretacji postanowień aktu prawnego.

Z podanych wyżej przyczyn, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o nieważności § 9 pkt 1 w zakresie "wyboru" Sołtysa i Rady sołeckiej, § 16 ust. 1, § 18 ust. 4, § 24 ust. 2 i 3 oraz § 26 ust. 2 uchwał Rady Gminy R. z dnia [...] września 2010 r., a także § 1 Uchwał Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2012 roku. W pozostałym zakresie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 sentencji.