Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2529/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia tej decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. i odwołania D. M. W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], stwierdzającej że ostateczna decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia .2012 r., znak: [...], wydana została z naruszeniem prawa oraz odmawiającej uchylenia ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, utrzymał w mocy decyzję I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] (dalej jako "PINB") decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "p.b.") nakazał inwestorowi J. W. doprowadzenie nadbudowy - schowka do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, który przewidywał usytuowanie w tym miejscu schowka na narzędzia, poprzez rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części schowka o wym. 2m x 2,3 m, wys. 3 m, na tarasie dachowym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], przynależnym do mieszkania nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 21 lipca 2010 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że na tarasie umiejscowionym na dachu ww. budynku mieszkalnego rozbudowano istniejące pomieszczenie, którego wymiary, zgodnie z projektem budowlanym wynosiły ok. 1 m x 1 m, uzyskując w ten sposób kuchnię letnią, sanitariat oraz saunę. Obiekt wykonano na konstrukcji stalowej z płytami OSB, wypełnionymi wełną, z dachem konstrukcji drewnianej oraz wyposażono w instalacje: elektryczną i wodno-kanalizacyjną. Od strony południowo-zachodniej wstawiono przeszklone drzwi przesuwane. Wymiary dobudowanej części to: szer. 2 m, dł. 2,30 m i wys. ok. 3m. Rozbudowy dokonano w 2009 r., a inwestor nie uzyskał na ww. roboty budowlane wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Organ podał również, że inwestor nie wykonał postanowienia z dnia [...] września 2010 r., którym organ orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia organowi wymaganych dokumentów.

Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji J. W. złożył odwołanie wnosząc o zmianę wydanej decyzji i umożliwienie zaadoptowania powiększonej altany do użytkowania. Inwestor wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawem budowlanym i pozwoleniem na budowę rozbudowany obiekt jest obiektem małej architektury na jego tarasie lub altaną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

Organ podał, że przedmiotowa rozbudowa nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, albowiem zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 tej ustawy obiektem małej architektury są niewielkie obiekty w szczególności kultu religijnego tj.: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Obiekt nie jest również altaną, zgodnie bowiem z definicją słownikową altana - to budowla o lekkiej konstrukcji, często z ażurowymi ścianami mająca na celu chronić przed słońcem, wiatrem czy deszczem, przeznaczona na okazjonalny pobyt ludzi.

Organ wskazał, że bezsporne jest, iż rozbudowa schowka na narzędzia została wykonana przez inwestora w 2009 r. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i wyjaśnił, że w takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne i prowadzić je w oparciu o zasady określone w art. 48 z uwzględnieniem art. 49 p.b.. PINB określił, jakie wymagania są niezbędne do legalizacji rozbudowy - nadbudowy schowka na tarasie budynku mieszkalnego, jednakże inwestor nie spełnił w wyznaczonym przez organ terminie określonych obowiązków. Brak zaś ich wykonania oznaczało, że kontynuowanie procedury w celu legalizacji rozbudowy obiektu nie jest zgodne z prawem. Skarżący nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, co skutkowało wydaniem przez PINB wzmiankowanej decyzji.

Nie zgadzając się z decyzją WINB J. W. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że obowiązkiem WINB było rozważenie kwalifikacji spornych robót budowlanych, a więc ustalenie, jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 3 pkt 4 i 6 p.b., oraz wskazanie czy wymagały one zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Zdaniem inwestora organ nie zbadał, czy w następstwie robót budowlanych doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budowlanych obiektu różniących "przebudowę" od robót budowlanych uznawanych za "budowę", czy np. jako "nadbudowę" - gdyż nie zmienia się wysokość dachu obiektu. Zakwalifikowanie kontrolowanych robót do którejś z kategorii wymagało dokonania oceny stanu faktycznego wg kryteriów definiujących te pojęcia. Ponadto inwestor wskazał, że WINB nie prowadząc oględzin "schowka" naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu uznając okoliczności faktyczne za udowodnione, co jest sprzeczne z art. 10 i art. 81 k.p.a.

Inwestor podkreślił, że z rozważań organu nie wynika czy "schowek" jest częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], czy jest obiektem wolnostojącym na terenie tarasu dachowego tego budynku. Organ nie ustalił również, jaka jest powierzchnia użytkowa "schowka" po dokonaniu jego rozbudowy. Ustalenie zaś powierzchni użytkowej ma istotne znaczenie, bowiem pozwoliłoby zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy na określenie, czy powierzchnia ta jest mniejsza niż 25 m², w konsekwencji, czy pozwolenie na budowę było w tej sytuacji wymagane.

Inwestor podniósł ponadto, że "schowek" znajduje się na rekreacyjnym tarasie dachowym budynku i wskazał, iż zgodnie z § 10 aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2009 r., Rep. A Nr [...] posiada on prawo wyłącznego korzystania z przynależnego do jego lokalu mieszkalnego tarasu, przy czym taras ten znajduje się przy wymienionym lokalu i posiada samodzielne wejście z tego lokalu. Skoro "schowek" znajduje się na terenie tarasu rekreacyjnego, to służy on także rekreacji codziennej i utrzymania na tarasie porządku, wobec czego zgodnie z art. 3 pkt 4c, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust.1 pkt 22, art.30 ust. 1 pkt 4 p.b. obiekt ten nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia.

Inwestor podniósł, że w odwołaniu wniósł o uznanie "schowka" za obiekt małej architektury, albo za altanę, na co zgodził się Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] w piśmie z dnia 6 września 2012 r. Powyższe winno być, zdaniem skarżącego, wzięte pod rozwagę przez organ II instancji z uwagi na fakt, iż "schowek" ma obecnie powierzchnię mniejszą niż 25 m².

Ponadto inwestor podniósł, że zgodnie z § 2a aktu notarialnego budynek wielorodzinny mieszkalny odebrany był wraz ze "schowkiem" i został przyjęty do użytkowania decyzją PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną.

Błędnym ustaleniem WINB w ocenie inwestora o jest, że dokonał on rozbudowy schowka w 2009 r. WINB instancji powinien dokładnie ustalić, w jakim czasie nastąpiła realizacja obiektu, gdyż inwestor jest właścicielem lokalu w budynku wielorodzinnym dopiero od 1 lipca 2009 r.

WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. sygn.. akt II SA/Bd 72/13 oddalił skargę na powyższą decyzję [...] WINB. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji samowolnie wzniesionego obiektu jako rozbudowę schowka, tym samym zwiększając powierzchnię istniejącego mieszkania. Ponadto rozbudowa istniejącego pomieszczenia schowka i zmiana takich parametrów jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość pozbawia możliwości potraktowania spornego obiektu jako przebudowy. Rozbudowa obiektu budowlanego jest rodzajem robót budowlanych traktowanych jako budowa i wymaga pozwolenia na budowę przy czym nie jest to obiekt małej architektury, ani też altana podlegająca instytucji zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 22 i pkt 2 p.b.). W rozważaniach uzasadnienia Sąd wyraził stanowisko, że samowolnie wzniesiony obiekt wymagał pozwolenia na budowę i nie mają do niego zastosowania zwolnienia z pozwolenia na budowę wynikające z art. 29 p.b. Ponadto w ocenie Sądu ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych nie budził zastrzeżeń, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bez istotnego naruszenia przepisów postępowania. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi ustawowe, było kompletne, logiczne i zrozumiałe, co do motywów, którymi się organ odwoławczy kierował, a prawidłowość zastosowania przepisów prawa nie budziło wątpliwości Sądu.

J. W. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Bydgoszczy. Natomiast pismem z dnia 17 lutego 2015 r. D. M. W. złożyła wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uwzględnienie interesu prawnego jej interesu prawnego, z uwagi na podjęcie w dniu 14 lutego 2015 r. wiadomości o prowadzonej sprawie dotyczącej rozbudowy schowka usytuowanego na dachu budynku wielorodzinnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1725/13 oddalił skargę kasacyjną J. W. stwierdzając w jego uzasadnieniu, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, iż "doszło do rozbudowy obiektu budowlanego" [...] powiększając "powierzchnie zabudowy, długość i wysokość istniejącego pomieszczenia schowka, zwiększyła się powierzchnia użytkowa i kubatura obiektu, co pozwala zakwalifikować ten rodzaj robót budowlanych do rozbudowy budynku mieszkalnego." Ponadto Sąd orzekł, iż na wynik sprawy nie ma wpływu okoliczność, że D. M. W. jest współwłaścicielką w 3/10 częściach lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].

D. M. W. pismem z dnia 11 marca 2015 r. wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. domagając się uchylenie ww. rozstrzygnięcia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W uzasadnieniu wskazała w na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosła, że jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości od dnia 3 grudnia 2009 r. J. W. zbył na jej rzecz udział wynoszący 3/10 części we współwłasności lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ulicy [...]. W dniu 14 lutego 2015 r., powzięła wiadomość o postępowaniu administracyjnym toczącym się przeciwko jej mężowi, J. W. W dniu [...] lutego 2011 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego małżonkowie wyłączyli wspólność ustawową majątku nabytego przez oboje lub jedno z nich i ustanowili ustrój rozdzielności majątkowej.

Wskazała, że jako współwłaściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, powinna brać w nim udział, ale bez swojej winy została pominiętą i pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

[...] WINB w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Następnie [...] WINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 104 i art. 150 § 1 w związku z art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 k.p.a., po wznowieniu na wniosek D. W., postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdził, że ostateczna decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r., wydana została z naruszeniem prawa, ale wskazał, że nie może uchylić ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ I instancji wskazał, że, jak wynika z akt sprawy, inwestorem dokonanej w roku 2009 rozbudowy schowka był J. W., będący jednocześnie współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Natomiast z załączonego do wniosku o wznowienie postępowania aktu notarialnego wynika, że w dniu [...] grudnia 2009 r. D. M. W. nabyła od J. W. udział 3/10 częściach we współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] i w przynależnym do tego lokalu udziale w 13680/1380729 części we własności części wspólnych budynku i urządzeniach nie służących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod ww. budynkiem. Według działu II księgi wieczystej prowadzonej dla ww. lokalu mieszkalnego od dn. nabycia ww. udziału współwłaścicielami lokalu mieszkalnego są: J. W. i D. M. W. To oznacza, że status strony postępowania przysługiwał również D. M. W. jako współwłaścicielce ww. lokalu, a która to nie brała udziału w ww. postępowaniach ¡administracyjnych. Tym samym zachodzi przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona – D. M. W. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Analizując merytorycznie rozstrzygnięcie, organ stwierdził, że w stanie faktycznym bezsporna była okoliczność, że rozbudowa schowka na narzędzia, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie została wykonana w 2009r. przez J. W., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadność orzeczenia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia Prawo budowlane doprowadzenia schowka do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym nie budzi wątpliwości. Również adresat decyzji J. W. jest prawidłowo ustalonym podmiotem.

Tym samym [...] WINB stwierdził, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyli własnej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Pismami z dnia 25 lutego 2016 r. oraz 3 marca 2016 r. D. M. W. i J. W. złożyli odwołania od ww. decyzji.

D. M. W. decyzji I instancji zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 150 § 2 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji przez nieuprawniony organ, ponieważ w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność [...] WINB, o wznowieniu postępowania i oj-ganie właściwym do jego przeprowadzenia, winien orzec organ wyższego stopnia, tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...];

- naruszenie przepisu art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony, co skutkowało brakiem kompleksowej oceny stanu faktycznego i niewyjaśnieniem faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- naruszenie przepisu art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 85 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin przedmiotowej nadbudówki - schowka, co skutkowało brakiem kompleksowej oceny stanu faktycznego i niewyjaśnieniem faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności zastosowania jako podstawy prawnej w niniejszej sprawie przepisów art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., oraz niezbadanie zarówno przyczyn wznowienia przedmiotowego postępowania, jak i samej istoty sprawy;

- naruszenie przepisu art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił decyzji, braku dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, oraz uzasadnienia faktycznego decyzji wraz z faktami, które organ. uznał za udowodnione, dowodami, na których organ się oparł oraz tymi, którym organ odmówił wiarygodności;

- naruszenie przepisu art. 3 pkt 4) i 6) p.b. poprzez przyjęcie, że przedmiotowy schowek nie stanowił obiektu małej architektury w rozumieniu powyższych popisów, a jego przebudowa stanowiła "rozbudowę nadbudowy" schowka;

- naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2) i 22) i art. 30 ust. 1 pkt 2b) i 4).p.b., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym istniał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przedmiotowy schowek winien być zakwalifikowany jako "obiekt małej architektury", ewentualnie jako altana o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m2, co w konsekwencji wymaga jedynie zgłoszenia planowanych prac budowlanych organowi nadzoru;

- naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 i 2 p.b. w związku z art. 48 ust. 4 .p.b., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym istniała konieczność rozbiórki schowka, zamiast wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów celem dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1) w związku z art. 19 k.p.a. skarżąca wniosłą o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na okoliczność, iż została ona wydana przez niewłaściwy organ.

Ponadto, na podstawie art. 140 k.p.a. w związku z art. 86 k.p.a., wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność, iż wykonanie przedmiotowej nadbudówki - schowka nie wymagało legalizacji budowlanej ze względu na jego parametry, jak również na okoliczność, że zarówno odwołująca się, jak i jej mąż J. W. nie powinni być uważani za inwestorów w rozumieniu ustawy Prawo budowlane

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji, co do naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub gdy stwierdza z urzędu podstawy do wznowienia, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie i w razie gdy ustali, że w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego - organu wyższego stopnia. Słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu", zawarte w art. 150 § 2 k.p.a. należy interpretować jako odesłanie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 22.02.2011r., sygn. akt: I OSK 1857/10).

Organ wskazał, że zaistniała przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym zakresie decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB Powiatu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia .2012 r., została wydana z naruszeniem prawa.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB Powiatu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia .2012 r., była przedmiotem weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt: II OSK 1725/13, oddalił skargę kasacyjną J. W. od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt: II SA/Bd 72/13.

Organ podkreślił, że w ocenie Sądów obu instancji, organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji uznając, że w sprawie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. Świadczy o tym materiał dowodowy sprawy w postaci ustaleń poczynionych w toku oględzin oraz dokumentacja fotograficzna.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem [...] WINB pismem z dnia 23 listopada 2015 r., zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości złożenia pisemnie i ustnie wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy.

Ponadto za bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a., albowiem nałożenie zgodnie z art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania.

Również zarzut naruszenia art. 107 § 1 § 3 k.p.a. uznano za niezasadny, albowiem decyzja I instancji zawiera wszystkie elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wskazał treść przepisu, na podstawie którego dokonał rozstrzygnięcia, uzasadnił dlaczego dany przepis ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a także przedstawił przebieg procesu decyzyjnego oraz zastosowanie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego.

D. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zarzuciła naruszenie:

I. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pominięcie wniosków dowodowych skarżącej,

II. art. 75 § 1 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego do dokumentacji fotograficznej i protokołu oględzin z dnia 21 lipca 2010 r., pominięcie dowodu z przesłuchania skarżącej oraz oględzin nadbudowanego schowka;

III. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnienie wniosków skarżącej o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania oraz dowodu z ponownych oględzin nadbudowanego schowka,;

IV. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nie uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego;

V. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku ustosunkowania się organu do zarzutów prawa materialnego zgłoszonych w odwołaniach;

VI. art. 150 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię;

VII. art. 3 pkt 6 p.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przebudowa przedmiotowego schowka stanowiła "rozbudowę nadbudowy";

VIII. art. 48 ust 1 i 4 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w przedmiotowym stanie faktycznym istniała konieczność rozbiórki schowka;

IX. art. 3 pkt 4 p.b., w zw. z art. 28 ust. 1, art. 29 ust 1 pkt 2 i 22, art. 30 ust. 1 pkt 2b i 4 p.b., skutkujące pominięciem, iż przebudowany schowek winien zostać uznany za "obiekt małej architektury", ewentualnie altanę o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 25 m2;

X. art. 48 ust. 2 p.b., poprzez jego niezastosowanie prowadzące do pominięcia, iż organ nadzoru budowlanego winien najpierw wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów celem dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, zamiast nakazywać rozbiórkę obiektu.

W uzasadnieniu skargi D. M. W. wskazała, że zasadniczo podziela stanowisko wyrażone w decyzji co do art. 150 § 2 k.p.a., jednakże kwestionuje jakoby w sytuacji zastosowania trybu odwoławczego przez organ odwoławczy wyłączona była możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez niewłaściwy organ.

Zdaniem skarżącej organ powinien uwzględnić zarzut naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a., zamiast wychodzić z założenia, że niemożność wszczęcia równoległego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w ogóle wyłącza możliwość uwzględnienia stawianego zarzutu.

Nadto wskazała, że decyzja nie odnosi się w stopniu wystarczającym do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Organ w ogóle nie odniósł się do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2b i 4 p.b., naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a. Nie zbadał, czy w stanie faktycznym istniał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przedmiotowy schowek winien być zakwalifikowany jako "obiekt małej architektury", ewentualnie jako altana o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m2, co w konsekwencji wymaga jedynie zgłoszenia planowanych prac organowi nadzoru.

Organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewłaściwie ocenił zebrane dowody, co stanowi naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Pominięcie dowodu z przesłuchania strony stanowiło naruszenie art. 78 § 1 k.p.a., wnioski dowodowe miały istotne znaczenie w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ oparł decyzję wyłącznie na dokumentacji fotograficznej i protokole oględzin z dnia 21 lipca 2010 r. Miał obowiązek przeprowadzić kolejne wnioski dowodowe zgłaszane przez stronę. Wątpliwości interpretował na niekorzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1427/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. M. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2416/17 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. NSA wskazało, że skarżąca na etapie skarżąca na etapie postępowania zażaleniowego od postanowienia Sądu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego A. S. Z treści pełnomocnictwa, udzielonego 8 grudnia 2016 r. (k. 45 akt sądowych) wynika, że obejmowało ono umocowanie do reprezentowania skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt VII SA/Wa 1427/16 oraz do występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z dnia 15 marca 2017 r. o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 10 maja 2017 r. zawiadomiono skarżącą D. M. W., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. W. i Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...]. Jak wynika z protokołu rozprawy z [...] maja 2017 r., na posiedzeniu przed Sądem I instancji żadna ze stron postępowania nie stawiła się, a Przewodniczący składu orzekającego uznał, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy. Po zamknięciu rozprawy został wydany zaskarżony wyrok. NSA uznał, że pełnomocnik skarżącej nie został powiadomiony o terminie rozprawy i tym samym nie mógł w niej uczestniczyć. W rezultacie skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest uwzględnić z urzędu, niezależnie od sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ponownie rozpoznawana sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2529/19. Prawidłowo poinformowano pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej na pytanie Sądu, na jaką okoliczność miałyby być przeprowadzone oględziny przedmiotowego jak też przesłuchanie stron, wskazał, że nie ma nic do dodania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], stwierdzającą, że ostateczna decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia .2012 r., znak: [...], wydana została z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, że podziela ustalenia faktyczne organów administracji, Zasadniczo aprobuje także wywody, oceny i argumentację przedstawioną przez organ II instancji.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołała się skarżąca stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak jej udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez PINB Powiatu [...] w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b. nakazującej inwestorowi J. W. doprowadzenie nadbudowy - schowka do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, który przewidywał usytuowanie w tym miejscu schowka na narzędzia, poprzez rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części schowka o wym. 2m x 2,3 m, wys. 3 m, na tarasie dachowym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], przynależnym do mieszkania nr [...], oraz decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] [...] WINB utrzymującego w mocy ww. decyzję. Organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżąca bez własnej winy nie brała w nim udziału, a to czy przysługuje im status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania.

Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu 3 grudnia 2009 r. D. M. W. nabyła od J. W. udział 3/10 częściach we współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] i w przynależnym do tego lokalu udziale w 13680/1380729 części we własności części wspólnych budynku i urządzeniach nie służących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod ww. budynkiem. Według działu II księgi wieczystej prowadzonej dla ww. lokalu mieszkalnego od dn. nabycia ww. udziału współwłaścicielami lokalu mieszkalnego są: J. W. i D. M. W. To oznacza, że status strony postępowania przysługiwał również D. M. W. jako współwłaścicielce ww. lokalu, a która to nie brała udziału w ww. postępowaniach ¡administracyjnych. Tym samym zachodzi przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona – D. M. W. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.

Na tle przywołanej regulacji odczytywanej w kontekście art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa rozbieżne kierunki rozumienia obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny, co ma związek z odmiennym interpretowaniem zakresu badania sprawy. W myśl pierwszego stanowiska, pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 3202/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r. sygn. II OSK 281/13; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2111/12; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 487/11; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1162/11). Powyższe decyduje o tym, że zakres ponownego rozpoznania sprawy powinien być ograniczony do wymogu zbadania, jaki wpływ na wynik sprawy ma stwierdzona przesłanka wznowienia. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1649/09 NSA wskazał jednoznacznie, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania a nie badanie, czy są przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy - decyzji merytorycznej. Oznacza to, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania, niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i tym samym do wyjaśniania, czy wszystkie z przesłanek wydania decyzji zostały spełnione.

Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem, istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17; wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ten kierunek interpretacyjny sprzeciwia się zatem poglądowi, że sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu ma charakter "weryfikacyjny", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela to ostatnie stanowisko, przyjmując, że postępowania prowadzonego co do istoty sprawy, po potwierdzeniu zaistnienia przyczyny wznowienia, nie można ograniczyć jedynie do oceny wpływu naruszenia stanowiącego tę przyczynę na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r. sygn. I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985/5/95). W ocenie Sądu, właściwe odczytanie argumentacji zamieszczonej w zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, że w ponownie rozpatrzonej w trybie wznowienia omawianej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a wcześniej [...] WINB ograniczył swoje rozważania wyłącznie do oceny wpływu zaistniałej przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na treść decyzji, zamiast ponownie rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie.

Podkreślić należy, że obszerne zarzuty skarżącej stanowią powtórzenie zarzutów podnoszonych przez inwestora J. W. w trakcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została wzmiankowana decyzja PINB Powiatu [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 r., a także aprobujące tą decyzję wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 72/13 oraz NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1725/13 . Skarżąca ponownie postawiła zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 p.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przebudowa przedmiotowego schowka stanowiła "rozbudowę nadbudowy"; naruszenia art. 48 ust 1 i 4 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w przedmiotowym stanie faktycznym istniała konieczność rozbiórki schowka oraz naruszenia art. 3 pkt 4 p.b., w zw. z art. 28 ust. 1, art. 29 ust 1 pkt 2 i 22, art. 30 ust. 1 pkt 2b i 4 p.b., skutkujące pominięciem, iż przebudowany schowek winien zostać uznany za "obiekt małej architektury", ewentualnie altanę o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 25 m2.

Zdaniem Sądu samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie (vide: wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. sygn.. akt II OSK 1123/17, cbois).

Słusznie organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego dokonały w niniejsze sprawie prawidłowej kwalifikacji uznając, że w sprawie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. Świadczy tym materiał dowodowy sprawy w postaci ustaleń poczynionych w toku oględzin oraz dokumentacja fotograficzna. Wynika z niego, że J. W. rozbudował pomieszczenie (schowka), którego wymiary zgodnie z projektem budowlanym wynosiły ok. 1 x 1 m uzyskał w ten sposób kuchnię letnią, sanitariat oraz saunę. Rozbudowana część osiągnęła wymiary: szer. 2 m, dł. 2,30 m i wys. ok. 3 m. Powiększono więc powierzchnię zabudowy, długość i wysokość istniejącego wcześniej pomieszczenia schowka, zwiększyła się powierzchnia użytkowa i kubatura obiektu, co pozwala zakwalifikować ten rodzaj robót budowlanych do rozbudowy budynku mieszkalnego. Wprawdzie ustawodawca nie zamieścił w ustawie Prawo budowlane legalnej definicji "rozbudowy", jednakże analiza przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 7a p.b. definiujących terminy: "budowa", "roboty budowlane" i "przebudowa" pozwala na stwierdzenie, że taki zakres robót budowlanych, którego skutkiem jest zmiana bryły obiektu budowlanego (w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości, długości, szerokości) wypełnia pojęcie "rozbudowy". Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowanie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) i nieskorzystanie z prawa do legalizacji obiektu prowadzi do zastosowania art. 48 ust. 1 i 4 p.b. Tym samym w ocenie Sądu zarzuty skarżącej zawarte w pkt IV-V, VII-X należy uznać za niezasadne.

Ponadto skarżąca postawiła zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. i art. 86 k.p.a. 78 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego do dokumentacji fotograficznej i protokołu oględzin z dnia 21 lipca 2010 r., a pominięcie dowodu z przesłuchania skarżącej oraz oględzin nadbudowanego schowka. Otóż wskazać należy, że w ocenie Sądu ponownie rozpatrzenie sprawy w trybie wznowienia postępowania nie musi oznaczać przeprowadzenia od początku postepowania wyjaśniającego czy też konieczności przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę czynności dowodowych. W ocenie Sądu oględziny przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w trybie zwykłym oraz dokumentacja fotograficzna omawianego obiektu nie wskazują na jakiekolwiek wątpliwości odnośnie rozmiarów czy funkcji spornego obiektu. Dodatkowo wskazać należy, że zarówno skarżąca jak i inwestor nie przeprowadzili żadnego kontrdowodu (np. nie przedstawili opinii biegłego), który negowałby ustalenia stanu faktycznego przeprowadzone przez organ. Na marginesie podnieść należy, że także pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. nie potrafiła wyjaśnić, na jaką okoliczność miałyby być przeprowadzone oględziny jak też przesłuchanie skarżącej. Tym samym zarzuty skarżącej zawarte w pkt I-III należy uznać za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 150 § 2 k.p.a.,. wskazać należy za organem, że jest oparty jest na błędnej interpretacji tego przepisu. Skarżąca przyjęła, że w sprawie każdego wznowienia postępowania jest właściwy organ wyższego stopnia. Tymczasem art. 150 k.p.a. obejmuje dwie reguły ustalania organu właściwego w sprawie wznowienia. Domniemywa się właściwość organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. (art. 150 § 1 k.p.a.). Jedynie w tych przypadkach, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art.150 § 2 K.p.a.). Nie budzi zaś wątpliwości, że słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" należy interpretować jako odesłanie do art.145 § 1 punktu 2 i 3 K.p.a. (por. komentarze do art.150 w: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2010 oraz Cz.Martysz [w:] G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2007), natomiast w niniejszej sprawie powodem wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.