Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1372/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 §4, art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170 i art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 18/15 w sprawie ze skargi E.P.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., VII SA/Wa 18/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. P.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to w wyroku sąd wojewódzki, GINB w/w decyzją z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku E. P.-S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] stwierdzającej, na wniosek E. P.S., nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. B. i T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą na terenie działki nr [...], obr. [...], w [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7 m³, utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w I instancji. W podstawie prawnej swej decyzji wydanej w II instancji GINB powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.).

Z kolejnych motywów obecnie kontrolowanego wyroku wynika, że decyzja organu wojewódzkiego zapadła w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., VII SA/Wa 628/10, uchylającym decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającą, na wniosek E. P.-S., nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (źródłowa decyzja), wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ centralny stwierdził, że u podstaw jego orzeczenia legło stanowisko sądu administracyjnego wyrażone w wyroku VII SA/Wa 628/10, zgodnie z którym jakkolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., uPb) w zw. z § 76 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm., rozp. z 2005) z uwagi na niezachowanie odległości zbiornika gazu płynnego od budynku mieszkalnego, to jednak w ocenie tego sądu organy winny ponownie ocenić kontrolowaną decyzję i rozważyć, czy w tej sytuacji, gdy wadą dotknięta jest część decyzji, nie byłoby zasadnym wyeliminowanie decyzji w trybie nieważnościowym jedynie w tej części.

Będąc związanym oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w w/w wyroku, Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził nieważność pozwolenia na budowę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7 m³.

Jak wynika z dalszych motywów obecnie kontrolowanego wyroku, następnie E. P.-S. wystąpiła z wnioskiem do GINB o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., który decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. W rozstrzygnięciu tym GINB zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w całości. Zatem kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nierozstrzygająca w przedmiocie całego żądania wnioskodawczyni obarczona miała być wadą rażącego naruszenia art. 8, art. 11, art. 61 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a.

Skargę do WSA w Warszawie na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2012 r. wnieśli H. B. i T. B., a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., VII SA/Wa 1062/12, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję GINB, wskazując w uzasadnieniu, iż "(...) decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak przyjęły to organy obu instancji". To, że organ stwierdzając nieważność decyzji w części nie zawarł orzeczenia, iż w pozostałej części odmawia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę, da się usprawiedliwić okolicznościami sprawy. Wcześniejsze rozstrzygnięcia organów w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, były kontrolowane przez sąd i uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., VII SA/Wa 628/10. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wadą dotknięta jest tylko część decyzji, z tej przyczyny zalecono, aby organ rozpoznając sprawę ponownie rozważył, czy "nie byłoby zasadnym wyeliminowanie decyzji jedynie w tej części". Przywołując motywy wyroku VII SA/Wa 1062/12 zacytowano stwierdzenie, wedle którego decyzja kontrolowana w tym postępowaniu zapadła po wyroku sądu administracyjnego i organ zdaje się dosłownie przyjął ówczesne wytyczne sądu, zapominając o oczywistym nakazie odniesienia się w rozstrzygnięciu, także do odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części. Powyższa wada decyzji nie może zostać oceniona jako kwalifikowana wada nieważnościowa - wada rażącego naruszenia prawa, także gdy zważyć na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. W ocenie WSA w Warszawie "brak rozstrzygnięcia o tym, że odmawia się stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę w pozostałej części, nie może skutkować stwierdzenia jej nieważności. Wadliwość ta nie wywołuje w szczególności skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Powyższą argumentację WSA w Warszawie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., II OSK 3001/12, oddalił skargę kasacyjną GINB, w uzasadnieniu wyroku wskazując, że "w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o tym, że odmawia się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2008 r. w pozostałej części, nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z powodu rażącego naruszenia prawa tym bardziej, że jest ona konsekwencją wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość ta bowiem nie wywołuje w szczególności skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Mając na uwadze wiążącą GINB ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1062/12, oraz wyroku NSA II OSK 3001/12, GINB wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 104 K.p.a., jednakże naruszeniu temu nie można przypisać charakteru rażącego, z uwagi na brak ujemnych skutków prawnych wywołanych stwierdzonym naruszeniem prawa, nie pozwalających uznać decyzji organu wojewódzkiego za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa.

W ocenie GINB decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7 m³, nie naruszała prawa skutkującego nakazem stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do żądania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. w części, w której odmawia ona stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., organ stwierdził, że kwestia prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w powyższym zakresie została również przesądzona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., VII SA/Wa 628/10, który wiązał GINB w niniejszej sprawie.

W obecnie kontrolowanym wyroku przywołano dalszą argumentację organu centralnego, którego zdaniem tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty wniosku E. P.-S. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące kwestii zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą na terenie działki nr [...], obr. [...], w [...].

Skargę na decyzję GINB do WSA w Warszawie złożyła E. P.-S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym dnia 26 lipca 2002 r. – w skrócie: "uPw") poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. w której błędnie ustalono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza w sposób rażący prawa i w rezultacie odmówiono stwierdzenia jej nieważności, pomimo że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 130 § 2 K.p.a. oraz z art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb (w brzmieniu obowiązującym dnia 26 lipca 2002 r.), poprzez utrzymanie decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. w której błędnie ustalono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza w sposób rażący prawa i w rezultacie odmówiono stwierdzenia jej nieważności, pomimo że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb (w brzmieniu obowiązującym dnia 26 lipca 2002 r.) poprzez utrzymanie decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., w której błędnie ustalono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza w sposób rażący prawa i w rezultacie odmówiono stwierdzenia jej nieważności pomimo, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 września 2014 r. i w rezultacie utrzymanie swojej decyzji z dnia z dnia [...] sierpnia 2014 r. pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

5) art. 8 i 11 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, która w znikomym stopniu ustosunkowuje się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję przy załatwianiu sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że GINB w zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej zawartej w cytowanych wyrokach, zapadłych w granicach tej sprawy. Uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 104 K.p.a., jednakże naruszeniu temu nie można przypisać charakteru rażącego, z uwagi na brak ujemnych skutków prawnych, czyli skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Sąd wojewódzki zauważył, iż zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którego celem jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazano dalej, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w którym ponownie byłaby badana sprawa od strony faktycznej. Dlatego też w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, organ orzeka zaś w oparciu o zgromadzony – zamknięty – materiał dowodowy, i obowiązujący wówczas stan prawny. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Argumentowano, że istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 K.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd a quo podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia jej co do meritum, ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Eksponowano, że sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego, a skoro "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest kwalifikowaną formą "naruszenia prawa", to nie można go utożsamiać z każdym "naruszeniem prawa".

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż kontrolowana przezeń decyzja GINB była poprzedzona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., VII SA/Wa 1062/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2014 r., II OSK 3001/12, a organ związany był zawartą w tych wyrokach oceną prawną – i do oceny tej się zastosował. Przywołano motywy wyroku w sprawie VII SA/Wa 1062/12, gdzie sąd stwierdził jednoznacznie, na co wskazywał już organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że: "W ocenie Sądu, wbrew wskazaniom opisanym wyżej, decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak to przyjęły organy obu instancji. To, że organ stwierdzając nieważność decyzji w części, nie zawarł orzeczenia, że w pozostałej części odmawia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę, da się usprawiedliwić okolicznościami sprawy. Wcześniejsze rozstrzygnięcia organów, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, były kontrolowane przez Sąd i uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 628/10. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wadą dotknięta jest tylko część decyzji, zatem organ rozpoznając sprawę ponownie rozważy, czy cyt. "nie byłoby zasadnym wyeliminowanie decyzji jedynie w tej części". Decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu zapadła po tym wyroku i organ zdaje się dosłownie przyjął wytyczne sądu, zapominając o oczywistym nakazie odniesienia się w rozstrzygnięciu, także do odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części. Powyższa wada decyzji nie może zostać oceniona jako kwalifikowana wada nieważnościowa – wada rażącego naruszenia prawa, także gdy zważyć na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne". Wskazano dalej, że tę ocenę prawną podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2014 r., II OSK 3001/12 stwierdzając: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o tym, że odmawia się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2008 r. w pozostałej części, nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z powodu rażącego naruszenia prawa tym bardziej, że jest ona konsekwencją wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość ta bowiem nie wywołuje w szczególności skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z tych powodów trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu".

Sąd wojewódzki za słuszne uznał stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a zgodnie z art. 170 cyt. ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W wyroku VII SA/Wa 18/15 stwierdzono dalej, że GINB w zaskarżonej decyzji zastosował się do tej oceny prawnej zawartej w wyżej cytowanych wyrokach. Organ centralny – zdaniem sądu pierwszej instancji – prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 104 K.p.a., jednakże naruszeniu temu nie można przypisać charakteru rażącego. Organ zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i zaskarżoną decyzję oceniono jako prawidłową, zaś odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, iż są one niezasadne. Zdaniem sądu pierwszej instancji postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd ten nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – E. P.-S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) temuż orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 "ust. 1" pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 uPw (w brzmieniu obowiązującym dnia 26 lipca 2002 r.) poprzez oddalenie skargi na decyzję, w której błędnie ustalono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nie narusza w sposób rażący prawa i w rezultacie odmówiono stwierdzenia jej nieważności pomimo, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta udzielała pozwolenia na budowę pomimo braku w momencie składania wniosku przez inwestora decyzji Marszałka Województwa [...] zwalniającej z zakazu wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału;

2) art. 145 "ust. 1" pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 130 § 2 K.p.a. oraz z art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb (w brzmieniu obowiązującym dnia 26 lipca 2002 r.) poprzez oddalenie skargi na decyzję, w której błędnie ustalono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza w sposób rażący prawa i w rezultacie odmówiono stwierdzenia jej nieważności pomimo, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta udzielała pozwolenia na budowę pomimo braku w momencie składania wniosku przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 145 "ust. 1" pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb (w brzmieniu obowiązującym dnia 26 lipca 2002 r.) poprzez oddalenie skargi na decyzję, w której błędnie ustalono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza w sposób rażący prawa i w rezultacie odmówiono stwierdzenia jej nieważności pomimo, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., w sytuacji gdy decyzja Prezydenta udzielała pozwolenia na budowę pomimo faktu, iż w momencie składania wniosku przez inwestora projekt zagospodarowania działki był niezgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 145 "ust. 1" pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która w znikomym stopniu ustosunkowuje się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 września 2014 r. oraz poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję przy załatwianiu sprawy.

5) naruszenie przepisu "art. 141 § 4" poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję przy załatwianiu sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła:

na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 Ppsa o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

na podstawie przepisu art. 176 § 2 Ppsa o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zrekapitulowano wpierw stan faktyczny sprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie sąd wojewódzki bezzasadnie oddalił skargę, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja GINB naruszała przepisy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., pomimo że decyzja ta została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., w sytuacji gdy decyzja Prezydenta udzielała pozwolenia na budowę pomimo braku w momencie składania wniosku przez inwestora decyzji Marszałka Województwa [...] zwalniającej z zakazu wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. E. P.-S. zaskarżona decyzja rażąco naruszała przepisy uPw.

Dalej strona podnosi, że decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w przepisie art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb (w brzmieniu obowiązującym dnia 26 lipca 2002 r.), a którą należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę musi być decyzją ostateczną w rozumieniu przepisów K.p.a., gdyż tylko taka decyzja podlega wykonaniu. Tymczasem załączona przez inwestora do wniosku decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była w momencie złożenia wniosku decyzją ostateczną, gdyż była w owym czasie przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Inwestor nie dopełnił zatem obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb, a do tej kwestii nie odniósł się sąd wojewódzki w swym wyroku. Strona podnosiła nowe zarzuty w sprawie, zaś GINB oraz sąd wojewódzki nie odniosły się do tych kwestii, argumentując swe stanowiska związaniem oceną prawną zawartą w wydanych w sprawie wyrokach. Zarzut braku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy w chwili składania wniosku o wydanie źródłowej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, podnoszono już po wydaniu tych wyroków.

Podniesiono zarzut braku uwzględnienia okoliczności sprowadzającej się do niezgodności projektu zagospodarowania działki przez inwestorów z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy idzie o nieprzekraczalną linię zabudowy od wału przeciwpowodziowego.

Sąd wojewódzki w uzasadnieniu swojego wyroku – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie odniósł się do postawionych zarzutów w skardze, a tym działaniem naruszył art. 141 § 4 Ppsa, albowiem nie można uznać, że dostatecznie wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

A. Zarzut naruszenia przepisu "art. 141 § 4" bez bliższego określenia w petitum skargi, jakiego aktu dotyczy świadczy o pewnej nieprofesjonalności sporządzenia skargi kasacyjnej. Nie jest rzeczą Sądu domyślanie się intencji autora tego środka zaskarżenia, skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest związany co do reguły podstawami kasacyjnymi. To uchybienie w prawidłowo pod względem formalnym przywołaniu podstaw kasacyjnych jest wszakże możliwe do naprawienia poprzez lekturę uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie na s. 12 zarzuca się sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 Ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uznać trzeba, że uchybienie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, gdy idzie o skonstruowanie podstaw kasacyjnych, nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej strony w powyższym zakresie. W piśmiennictwie wskazuje się, że nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie jednak z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutu określonego jako "5)".

Przyjąć przeto należy, iż skarżącej kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

Skarga kasacyjna nie zawiera szerszego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa ograniczając się do stwierdzenie, że uczyniono go w aspekcie braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec nie odniesienia się w motywach wyroku do zarzutów podnoszonych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Warszawie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a oceniając zaskarżoną decyzję trafnie uznał, że istota sprawy sprowadzała się do przyjęcia, iż GINB był związany uprzednią oceną odnośnie legalności decyzji Wojewody [...] wyrażoną w wyrokach WSA w Warszawie – VII SA/Wa 1062/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – II OSK 3001/12. Za słuszne uznano przeto uzasadnienie zaskarżonej decyzji eksponujące znaczenie przepisów art. 153 i 170 Ppsa w aspekcie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, a także związaniem prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przywołano fragment wyroku VII SA/Wa 1062/12, którego wynika, że w ocenie wyrokującego w tej sprawie WSA w Warszawie "...decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym (tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. – uwaga Sądu) nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa...". Istota sprawy sądowoadministracyjnej sprowadzała się zatem – w ocenie sądu pierwszej instancji – do prawidłowego i zgodnego z przepisami art. 153 i 170 Ppsa, zastosowania się do powyższej oceny przez GINB ponownie rozpatrujący wniosek E. P.-S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części źródłowej decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z tą oceną sądu pierwszej instancji nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Zauważyć wypadnie, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia art. 153 i 170 Ppsa, ograniczając się wyłącznie do zakwestionowania prawidłowości uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, wobec – w jej przekonaniu – braku odniesienia się przez sąd wojewódzki do zarzutów skargi.

B. W skardze kasacyjnej E. P.-S. formalnie powołano się na obie podstawy kasacyjne przewidziane przepisami art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, choć w petitum skargi kasacyjnej ograniczono się już do stwierdzenia, że wyrokowi VII SA/Wa 18/15 zarzuca się li tylko naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do pkt 1)-4) jej zarzutów sprowadza je do naruszenia przepisu art. 145 "ust. 1" pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z innymi przepisami prawa. W istocie chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro art. 145 cyt. ustawy nie dzieli się na ustępy, a na paragrafy. Cyt. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowi podstawę prawną orzekania sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na decyzję lub postanowienie, kiedy to sąd ten uwzględnia skargę uchylając decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter tzw. ogólny i wynikowy, strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na przesłankę uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązała go z przepisem art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w powiązaniu z oznaczonymi przepisami uPw oraz uPb, a także w powiązaniu z art. 8 i 11 K.p.a. Innymi słowy wywodzi, że zaskarżona decyzja błędnie wywodzi, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, a nadto zaskarżona decyzja – wbrew ocenie sądu pierwszej instancji – naruszać ma wskazane w art. 8 i 11 K.p.a. zasady ogólne tego Kodeksu, skoro posiadać ma lakoniczne uzasadnienie, a GINB nie wyjaśnić miał przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takie skonstruowanie podstaw kasacyjnych całkowicie jednak ignoruje wydane w granicach sprawy wyroki WSA w Warszawie – VII SA/Wa 1062/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – II OSK 3001/12, w których znalazła się już ocena prawna legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. W wyrokach tych, a zwłaszcza w wyroku VII SA/Wa 1062/12 wykluczono, aby decyzja organu wojewódzkiego była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zasadnie przeto WSA w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 18/15 uznał, że istota sprawy sprowadzała się do uwzględnienia przez GINB wiążącej go oceny prawnej dokonanej przez sądy administracyjne obu instancji odnośnie legalności ocenianej w procedurze nieważnościowej decyzji Wojewody [...]. Skoro prawomocnie przesądzono, że decyzja ta nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, to zarówno WSA Warszawie, jak i obecnie orzekający Sąd, jest ta oceną związany. W tym aspekcie stwierdzenia strony, że ta ocena prawna nie ma znaczenia, skoro skarżąca podniosła nowe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, uprzednio nie roztrząsane, przy braku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 i art. 170 Ppsa, nie mogą mieć znaczenia w sprawie.

D. Z tych samych względów za pozbawiony skuteczności musi zostać uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. Skoro prawomocnie przesądzono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie była dotknięta wadą nieważności, to subiektywne zarzuty względem motywów decyzji GINB wydanych w postępowaniu nieważnościowym nie mogły mieć żadnego znaczenia z punktu widzenia wyniku tego postępowania. To zaś z kolei implikowało nieskuteczność podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa.

E. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.