Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 844/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. O., M. R., T. R., H. I., J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. O. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. R., T. R. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących H. I., J. I. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wójt [...] określił - na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 800 kW każda na wieżach do 75 m, promieniu wirnika 28 m i maksymalnej mocy akustycznej pojedynczej turbiny nieprzekraczającej 102,5 dB w miejscowości [...].

Wnioskami o tożsamej treści z dnia 13 września 2013 r., E. O, H. I. i J. I., W. G., I. B. i W. B., D. P. oraz M. R. i T. R., zastępowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2014 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 532/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę ze skarg[...] – uchylił oba ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd wskazał na pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Pamiętać jednak należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej, winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji.

Sąd podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest zatem możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W takich przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, co stwarza możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2773/12, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, CBOSA).

Sąd ocenił, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozpatrzenie kwestii czy Skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania wymaga co najmniej dokładnej analizy akt sprawy. Jak wynika z akt w przedmiotowej sprawie, po wpłynięciu wniosku, organ zwrócił się do Wójta o ustosunkowanie się do wniosku. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, Wójt o ustosunkowanie się do wniosku zwrócił się do autora raportu. Dalej Sąd zwrócił uwagę, iż SKO również telefonicznie zwracało się do Wójta o nadesłanie dokumentów w tym m.in. mapy obrazującej położenie działek wnioskodawców, a następnie mapy obrazującej położenie działek wnioskodawców wraz z zaznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji dla izotonów 50,0 db i 45,0db. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż brak interesu skarżących nie był tak oczywisty i wymagał podjęcia postępowania.

Sąd wskazał, że podstawę prawną decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosili skarżący stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej jako u.i.o.ś.). To zatem z tej ustawy wynikać powinien przede wszystkim interes prawny pozwalający na przyjęcie, iż określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie świadczące o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 u.i.o.ś.), konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu, z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. "b" u.i.o.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX/el 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12; CBOSA).

Sąd podkreślił, że podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora. Nie można jednak zapominać o tym, że dokumenty takie jak karta informacyjna przedsięwzięcia, czy raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są materiałem dowodowym w sprawie i jak każdy dowód podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie, na zasadach określonych w przepisach k.p.a.

Uwzględniając specyfikę inwestycji, krąg stron postępowania w sprawie winien być wyznaczony w oparciu o jej środowiskowy i technologiczny charakter, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. Nie chodzi przy tym o wykazanie istnienia szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości osoby trzeciej, lecz o możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Ustalając krąg postępowania organ administracji powinien mieć na uwadze to, że o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje już sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, natomiast ocena czy oddziaływanie to mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy też przekracza ustalone normy będzie miała wpływ na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzygającą o losie tej inwestycji. Innymi słowy mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu.

Sąd zwrócił również uwagę na sprzeczność mapek obrazujących obszar oddziaływania akustycznego przedmiotowej inwestycji. Organ rozpoznawał obszar oddziaływania na podstawie mapki sporządzonej i dostarczonej przez autora raportu, pomijając że w aktach administracyjnych znajduje się kilka mapek oddziaływania akustycznego na środowisko. Analizując powyższe mapy Sąd zauważył, że najszerszy obszar oddziaływania wynika z mapy załączonej do wniosku. W pierwotnej wersji raportu obszar oddziaływania akustycznego znacznie zawężono. Jednakże w następnej wersji raportu (zawieszka 25) poszerzono ten obszar aby ostatecznie obszar ten znowu zmniejszyć na skutek pisma inwestora, które wpłynęło do organu w dniu 29 kwietnia 2010 r. Powyższe okoliczności, w ocenie składu orzekającego, nie pozwalały na wstępnym etapie postępowania jednoznacznie przesądzić, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał wszcząć postępowanie administracyjne, w którym, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, organ winien ustalić jaki jest faktycznie obszar oddziaływania akustycznego, co pozwoli następnie rozstrzygnąć czy skarżący legitymują się interesem prawnym niezbędnym do zainicjowania postępowania nieważnościowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 157 § 2 k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych. Uzasadniając Kolegium napisało, że w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji określonego przedsięwzięcia oddziałującego na środowisko, przepisem stanowiącym podstawę do wyznaczania stron postępowania jest art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustalające poszczególne standardy jakości środowiska. Stronami postępowania są zatem właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W orzecznictwie przyjęto też, że zdarzenia przyszłe oraz niepewne mogą stanowić jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 649/11). Odnośnie przepisów z zakresu ochrony środowiska SKO podkreśliło, że skoro wpływ planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji hałasu czy emisji pól elektromagnetycznych, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów tego postępowania. Określone więc przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, także w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania.

SKO wskazało, że Wnioskodawcy upatrują swój interes prawny w tym, iż realizacja elektrowni wiatrowych będzie oddziaływać na wskazane przez nich działki, których są właścicielami. SKO wymieniło numery działek należących do każdego z wnioskodawców – z osobna i podkreśliło, że na żądanie SKO organ I instancji dostarczył mapę poglądową z zaznaczoną lokalizacją nieruchomości należących do Wnioskodawców. Na podstawie kopii mapy ewidencyjnej załączonej do karty informacyjnej przedsięwzięcia i po analizie tej mapy z mapą poglądową zespół orzekający SKO ustalił, że działki należące do Wnioskodawców nie są działkami bezpośrednio sąsiadującymi z terenem inwestycji. SKO wymieniło numery działek bezpośrednio przyległe do terenu inwestycji oraz wymieniło numery działek, które oddzielają działki objęte inwestycją od działek Wnioskodawców. SKO wskazało, że z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że działki stanowiące własność wnioskodawców pozostają poza zasięgiem rzeczywistego oddziaływania inwestycji, Realizacja inwestycji nie będzie w jakikolwiek sposób utrudniała dotychczasowego i przyszłego ich użytkowania oraz nie spowoduje zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia ludzi. SKO oceniło, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiadają interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wójta.

W jednobrzmiących wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, Wnioskodawcy, zastępowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika, zarzucili (1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące nie przyznaniem Wnioskodawcom prawa strony postępowania oraz zakwestionowanie przez SKO istnienia interesu prawnego po stronie Wnioskodawców, podczas gdy ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż inwestycja w sposób wyraźny oddziaływać będzie na grunty stanowiące własność Wnioskodawców, (2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w braku wszechstronnego zebrania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału, skutkujące pominięciem przy wydawaniu decyzji - raportu Najwyższej Izby Kontroli w sprawie lokalizacji i budowy lądowych farm wiatrowych nr ewid. 131/2014/P/13/189/LWR oraz wyników kontroli norm hałasu w miejscowości [...], dokonanej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu, które to dokumenty przedstawiają wyniki badań rozprzestrzeniania się hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe w [...] w sposób całkowicie odmienny od przedstawionego w raporcie oddziaływania na środowisko przedmiotowych elektrowni wiatrowych, a dalszej kolejności, pominięcie oddziaływania na nieruchomości Wnioskodawców tzw. efektu migotania cienia (efektu stroboskopowego) wywoływanego przez łopaty turbin wiatrowych.

Uzasadniając wnioski pełnomocnik wskazywał, że niezależnie od badań poziomu hałasu przeprowadzonych na zlecenie inwestora, w których normy hałasu ulegały wielokrotnym zmianom, przez co ich wiarygodność podać należy pod wątpliwość, badania uciążliwości oddziaływania hałasu przez obracające się turbiny przedmiotowych wiatraków dokonał Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Poznaniu. Na wyniki przeprowadzonego badania powołuje się Najwyższa Izba Kontroli w swoim, ww. Raporcie. NIK wskazał, że przeprowadzona przez WIOŚ kontrola polegała na badaniu poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotowe elektrownie wiatrowe, o mocy 1,6 MW (każda po 800 KW). Badanie wykonano w pobliżu zabudowań mieszkalnych znajdujących się w odległości 410 m, 320 m i 280 m od elektrowni, a wynik badania przeprowadzonego przy wietrze wiejącym z niewielką prędkością oscylującą w przedziale 2,7 - 2,8 m/s wykazał, iż w porze nocnej poziom hałasu kształtował się na granicy wartości dopuszczalnej. Wystarczy zatem, by poziom natężenia wiatru wzrósł nieznacznie, aby dopuszczalne wartości hałasu zostały przekroczone.

Pełnomocnik wskazał na wniosek płynący z przeprowadzonej przez NIK kontroli, że przepisy regulujące kwestie badania uciążliwości hałasu związanego z posadowieniem elektrowni wiatrowych względem zabudowań mieszkalnych, nie były wystarczające dla zagwarantowania bezpiecznego oraz społecznie akceptowalnego lokalizowania elektrowni wokół siedzib ludzkich. Dalej wskazał na rozbieżności w wynikach badań przeprowadzonych metodą symulacji komputerowej wykonaną na potrzeby inwestora - zawartą w Raporcie oddziaływania na środowisko, z wynikami rzeczywistych badań poziomu hałasu przeprowadzonymi przez WIOŚ, wskazującymi na możliwość przekroczenia poziomu hałasu już przy wietrze wiejącym z niewielką prędkością.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do załatwienia sprawy z wniosku Wnioskodawców i wskazał, że postanowieniem prezesa SKO w [...] z dnai [...] kwietnia 2015 r. wyłączono członków tegoż kolegium od udziału w postępowaniu. Z uwagi na fakt wyłączenia członków SKO w [...], niemożliwe jest powołanie składu orzekającego wymaganego przepisami prawa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że jak wynika z akt sprawy działki Wnioskodawców nie graniczą z terenem inwestycji. Na podstawie załączonych do akt wypisów z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej można jednoznacznie stwierdzić, że działki wnioskodawców są "dość znacznie" oddalone od miejsca lokalizacji wiatraków i położone są poza zasięgiem ich oddziaływania. Z przedłożonych do sprawy obliczeń zasięgu hałasu wynika, że przedsięwzięcie nie będzie powodować wzrostu uciążliwości akustycznej na terenach najbliższej położonej zabudowy zagrodowej. Tym samym emisja hałasu na dalej położone tereny z zabudową zagrodową, stanowiące własność wnioskujących, nie przekroczy dopuszczalnych norm, a co za tym idzie realizacja przedsięwzięcia, w zakresie emisji hałasu, nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu nieruchomości stanowiących własność osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji. SKO wyjaśniło, że terenu użytkowane rolniczo, bez zabudowy mieszkalnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie należą do terenów chronionych akustycznie, czyli terenów dla których określone są dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Dalej SKO napisało, że w związku z realizacją inwestycji nie zostaną również przekroczone dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego. Zgodnie z przedłożonym raportem generator jest emitorem pól elektromagnetycznych, ale uwzględniając wysokość wieży i mocy wytwarzanej energii fale elektromagnetyczne będą traktowane jako płaskie i maksymalny zasięg wyniesie 37 do 42 m npt. Ponadto instalacje i urządzenia elektryczne będą zamknięte w obudowach ekranujących , a co za tym idzie szkodliwa emisja pola elektromagnetycznego w związku z realizacją inwestycji będzie pomijalna. Podnoszone przez wnioskujących uciążliwości związane z efektem migotania cieni (efekt stroboskopowy) - z uwagi na brak przepisów obowiązujących w tym zakresie - nie może stanowić podstawy do kwestionowania decyzji Wójta.

Na opisaną decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli [...], zastępowani przez tego samego pełnomocnika. Pełnomocnik wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargi zostały zarejestrowane pod sygn. akt IV SA/Po 844/15, IV SA/Po 845/15 i IV SA/Po 846/15.

Pełnomocnik każdorazowo zarzucał naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, w sytuacji gdy w sprawie nie ustalono interesu prawnego stron postępowania.

2. Art. 28 kpa w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieprzyznaniem Skarżącym prawa strony postępowania oraz zakwestionowanie przez organ istnienia interesu prawnego po stronie Skarżących do uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z uwagi na brak oddziaływania planowanej inwestycji na grunty stanowiące własność Wnioskodawców, podczas gdy:

a. ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż inwestycja w sposób wyraźny oddziaływać będzie na grunty stanowiące własność Skarżących;

b. przymiot strony przysługuje każdemu, jeżeli przez sam fakt funkcjonowania inwestycji dochodzi do oddziaływania w przestrzeń objętą jego prawem do nieruchomości lub na wartości prawnie chronione (środowisko), już bowiem ta okoliczność uzasadnia konieczność zapewnienia właścicielom działek udziału w postępowaniu środowiskowym;

c. obszar oddziaływania przedsięwzięcia determinujący interes prawny nie ogranicza się wyłącznie do obszaru tzw. przekroczeń norm statuowanych prawem, gdyż do oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość dochodzi w każdym przypadku gdy oddziaływanie to na danym terenie występuje - bez znaczenia dla ustalenia interesu prawnego w sprawie obejmującej wydanie decyzji środowiskowej pozostaje zatem wartość, nasilenie lub intensywność oddziaływania;

d. oddziaływanie przedsięwzięcia winno być rozumiane szeroko i obejmować nie tylko wpływ na korzystanie z sąsiednich nieruchomości, ale również na środowisko naturalne.

3. Art. 7 w związku z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w braku wszechstronnego zebrania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału, skutkujące:

a. brakiem dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu (a w związku z tym pominięciem przy wydawaniu decyzji) dokumentu w postaci raportu NIK,

b. brakiem zwrócenia się na wniosek Skarżących przez organ do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu celem udostępnienia raportu WIOŚ z kontroli poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotowe elektrownie wiatrowe, które to dokumenty przedstawiają wyniki badań rozprzestrzeniania się hałasu oraz oddziaływania m. in. na nieruchomości Skarżących poprzez tzw. efekt migotania cienia (efekt stroboskopowy) wywoływany przez łopaty turbin wiatrowych, w wyniku czego organ nie przeprowadził wnioskowanego przez Skarżących dowodu i nie dokonał należytej oceny,

c. dokonanie przez organ ustaleń faktycznych dotyczących sprawy z pominięciem wnioskowanych przez Skarżących dowodów z dokumentów bez wyraźnego wskazania przyczyn ich pominięcia,

d. wydanie decyzji w oparciu o raporty i załączone do nich mapy oraz "wyliczenia" przygotowane przez Inwestora (które nie mogą zastąpić rzeczywistych pomiarów hałasu), w stosunku do których Skarżący od początku wskazywali na nierzetelność opracowania oraz na dokonywane w nich zmiany,

e. brak dokonania przez organ należytych ustaleń co do rzeczywistego stanu nieruchomości, ich położenia oraz znajdującej się na nich zabudowy, skutkującego posługiwaniem się przez organ w treści decyzji nieprecyzyjnymi określeniami jak np. "dość znacznie oddalone", które nie dają się jednoznacznie weryfikować,

f. posługiwanie się w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniami w czasie przyszłym, jak np. "instalacje i urządzenia będą zamknięte [...]", "fale elektromagnetyczne będą traktowane jako [...]", w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana i uruchomiona co jasno wskazuje, że organ nie dokonał własnych ustaleń i oceny stanu faktycznego, a opiera się jedynie na zebranych uprzednio dokumentach, w tym projektach inwestycji, której realny wpływ na otoczenie i środowisko nie jest zgodny z przyjętymi założeniami inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 844/15 Sąd zarządził połączenie spraw pod sygn. akt IV SA/Po 844/15, IV SA/Po 845/15 i IV SA/Po 846/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy postanowił prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 844/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skargi są zasadne, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Zauważyć tu należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586, także Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, str. 347).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

W niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 96/14. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano natomiast expressis verbis, że "Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy), konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przywołanych przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX/el 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. (...) Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora. Nie można jednak zapominać o tym, że dokumenty takie jak karta informacyjna przedsięwzięcia, czy raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są materiałem dowodowym w sprawie i jak każdy dowód podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Uwzględniając zatem specyfikę inwestycji, krąg stron postępowania w niniejszej sprawie winien być wyznaczony w oparciu o jej środowiskowy i technologiczny charakter, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. Nie chodzi przy tym o wykazanie istnienia szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości osoby trzeciej, lecz o możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Ustalając krąg postępowania organ administracji powinien mieć na uwadze to, że o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje już sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, natomiast ocena czy oddziaływanie to mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy też przekracza ustalone normy będzie miała wpływ na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzygającą o losie tej inwestycji. Innymi słowy mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu. (...) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wszcząć postępowanie, w którym, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, ustali jaki jest faktycznie obszar oddziaływania akustycznego, co pozwoli mu następnie rozstrzygnąć czy skarżący posiadają czy tez nie interes prawny niezbędny do zainicjowania postępowania nieważnościowego. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowna decyzję."

Wbrew tym jednoznacznym wskazaniom organy dwukrotnie rozpoznając wnioski przyjęły, że skoro wpływ planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oceniany jest przez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm emisji hałasu czy emisji pól elektromagnetycznych, to w oparciu o te same normy prawne winien być oceniany interes prawny podmiotów tego postępowania oraz że z przedłożonych do sprawy obliczeń zasięgu hałasu wynika, że przedsięwzięcie nie będzie powodować wzrostu uciążliwości akustycznej na terenach najbliższej położonej zabudowy zagrodowej. Tym samym emisja hałasu na dalej położone tereny z zabudową zagrodową, stanowiące własność wnioskujących, nie przekroczy dopuszczalnych norm.

Odniesienie się w obu decyzjach do dopuszczalnych norm jako do kryterium legitymacji wnioskodawców stoi w ewidentnej sprzeczności z treścią wyroku WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 532/14 gdzie przesądzono, że mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu. Przesądza to o konieczności uchylenia obu decyzji

Niezależnie od tego wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom organ wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję nie uczynił zadość. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano na badania uciążliwości oddziaływania hałasu przez obracające się turbiny przedmiotowych wiatraków dokonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Poznaniu i powołane w raporcie NIK. Wynik badania przeprowadzonego przy wietrze wiejącym z niewielką prędkością oscylującą w przedziale 2,7 - 2,8 m/s wykazał, iż w porze nocnej poziom hałasu kształtował się na granicy wartości dopuszczalnej. Wnioskodawcy wnieśli o dopuszczenie dowodu z raportu NIK i zwrócenie się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu o udostępnienie raportu WIOŚ oraz przeprowadzenie z niego dowodu na okoliczność rzeczywistego poziomu hałasu. Kwestie te zostały przez organ ponownie rozpoznający sprawę zignorowane. Decyzję organ oparł jedynie na danych z dokumentów złożonych przez inwestora, choć w powołanym wyżej wyroku WSA wyraźnie stwierdzono, że dokumenty takie jak karta informacyjna przedsięwzięcia, czy raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są materiałem dowodowym w sprawie i jak każdy dowód podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zaś rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę było po przeprowadzeniu stosownego postępowania, ustalenie jaki jest faktycznie obszar oddziaływania akustycznego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej obowiązany więc będzie przede wszystkim ściśle dostosować się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 532/14, a następnie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza w kontekście wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Nadto – wobec śmierci jednego z wnioskodawców: W. G. w dniu 17 września 2015 r. – rzeczą organu będzie ustalenie kręgu jego następców prawnych mogących brać udział w dalszym postępowaniu.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 - 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.