Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 510/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przewidziana w art. 121 par. 1-4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości.

TEZY

Przewidziana w art. 121 par. 1-4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Eugeniusz Mzyk (spr.), Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1344/03 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1344/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi S. K., uchylił zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (w sentencji wyroku omyłkowo wskazano datę [...] czerwca 2001 roku).

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że skoro przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane w postępowaniu egzekucyjnym, to podnoszone w skardze argumenty podważające zasadność decyzji o nałożeniu na współwłaścicieli budynku określonych obowiązków (wykonania podłączeń kominowych) nie mogły stać się przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Tym niemniej Sąd Wojewódzki dostrzegł konieczność wyjścia poza zarzuty i wnioski przedstawione w skardze w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd Wojewódzki uznał, że w art. 121 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustalone zostały jedynie górne granice wysokości nakładanych grzywien w celu przymuszenia, które uzależnione są od rodzaju podmiotów, na które będą nakładane. Maksymalna kwota grzywny nakładana na osobę fizyczną wynosi 5.000,00 zł. Natomiast organom egzekucyjnym została pozostawiona swoboda w przedmiocie szczegółowego ustalania jej wysokości, która nie powinna jednak wykraczać poza normy przyjęte w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej, ustanawiającej zasady postępowania egzekucyjnego, tj. zasadę celowości i zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ działając w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać jakimi przesłankami się kierował. Natomiast zarówno postanowienie o nałożeniu grzywny z [...] maja 2003 r. jak i utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r. nie zawierają żadnego uzasadnienia co do okoliczności, jakimi kierowały się organy, określając wysokość orzeczonej grzywny. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, w oparciu o który organy mogły ustalić sytuację finansową zobowiązanego, co zdaniem Sądu, uniemożliwiło mu odniesienie się do zasadności wysokości wymierzonej grzywny i świadczy o tym, że organy nie poczyniły w tym kierunku żadnych ustaleń. Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się również do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu, który wnosząc o umorzenie nałożonej grzywny, wskazał na swoją trudną sytuację majątkową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 3 lutego 2005 r. wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 121 § 1, § 2, § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i na tej podstawie wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Według twierdzeń wnoszącego kasację ustawodawca pozostawił wprawdzie ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi o obowiązku wskazywania przez organy egzekucyjne przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny. Wnoszący skargą kasacyjną podniósł przy tym, że przepisy kpa regulujące postępowanie dowodowe, które znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, nie zawierają uregulowań pozwalających organom egzekucyjnym na przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie sytuacji majątkowej, rodzinnej i życiowej zobowiązanego. Uznanie wymogu zobiektyzowania i zindywidualizowania przez organ egzekucyjny wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia, zdaniem skargi kasacyjnej, powoduje konieczność dokonania oceny sytuacji finansowej, rodzinnej i życiowej zobowiązanego, które to dane nie są wiadome organowi a ponadto nie zostały mu przyznane żadne kompetencje pozwalające na ich uzyskanie bez ewentualnego przyzwolenia zobowiązanego. Dlatego też organ egzekucyjny nie jest w stanie ocenić zasadności podniesionych przez zobowiązanego zarzutów dotyczących wysokości bądź dolegliwości nałożonej grzywny w celu przymuszenia ani ustalić źródeł i wysokości jego dochodów. Tym samym to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania, że wymierzona grzywna jest za wysoka, który jednak w zażaleniu ograniczył się do stwierdzenia, że renta nie wystarcza na koszty leczenia a nie wykazał wysokości renty ani innych dochodów.

Wreszcie, zdaniem skargi kasacyjnej, brak wskazania w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji, dlaczego wysokość nałożonej grzywny ustalono na dwa tysiące złotych, stanowi nieistotne naruszenie wymogów formalnych określonych w art. 124 § 2 kpa, które nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia ani poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Należy przypomnieć, że przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w warunkach sprawy nie zachodzi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo i związany jest jedynie zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa.

Wychodząc z tego założenia za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów art. 121 § 1, § 2, § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na poparcie tego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną powołuje się po pierwsze na to, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi o obowiązku wskazywania przez organy egzekucyjne przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia, po wtóre na to, że przepisy kpa regulujące postępowanie dowodowe, które znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, nie zawierają uregulowań pozwalających organom egzekucyjnym na przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie sytuacji majątkowej, rodzinnej i życiowej zobowiązanego, a po trzecie na to, że brak wskazania w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji, dlaczego wysokość nałożonej grzywny ustalono na dwa tysiące złotych, stanowi nieistotne naruszenie wymogów formalnych określonych w art. 124 § 2 kpa, które nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia ani poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Tego rodzaju argumentacja zaprezentowana w wywodach skargi kasacyjnej, wynika z nieporozumienia, jeśli nawet pominąć wewnętrzną sprzeczność zawartą w tych wywodach. Niezrozumiała jest bowiem argumentacja o braku obowiązku wskazywania przez organy egzekucyjne przesłanek, jakimi kierują się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia, gdyż oznaczałoby to całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny a w istocie prowadziłoby to do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć.

Przede wszystkim jednak należy podnieść, że w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, stanowi to tzw. uznanie administracyjne. Uznanie to nie oznacza dowolności a wręcz przeciwnie wymaga uzasadnienia, a co najistotniejsze, podlega ono kontroli instancyjnej a następnie sądowej kontroli decyzji administracyjnych, co chyba nie wymaga bliższego uzasadnienia.

Skoro tak, to twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi o obowiązku wskazywania przez organy egzekucyjne przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia, jest oczywiście bezzasadne. Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną przewidziana w art. 121 § 1, § 2, § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego a to wymaga aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości.

Jeżeli więc, jak to ustalił Sąd Wojewódzki (co zresztą jest bezsporne i zostało ), zarówno postanowienie o nałożeniu grzywny z [...] maja 2003 r. jak i utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r. nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia co do okoliczności, jakimi kierowały się organy, określając wysokość orzeczonej grzywny, to już tylko z tego względu najzupełniej trafne jest rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem, albowiem sąd administracyjny nie ma możliwości oceny legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego aktu. W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie dopuścił się obrazy art. 121 § 1, § 2, § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie można również podzielić wywodów skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania, jakoby brak było podstaw prawnych upoważniających organy egzekucyjne do ustalenia sytuacji majątkowej, rodzinnej i życiowej zobowiązanego. Jeśli nawet pominąć, że dane te w znacznej części znajdują się w aktach sprawy poprzedzającej wydanie tytułu egzekucyjnego, to zgodnie z art. 18 cyt. już ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do postępowania egzekucyjnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Oznacza to między innymi, że postępowanie egzekucyjne, podobnie jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 7 kpa. Takim niezbędnym ustaleniem, w toku postępowania egzekucyjnego, przy wymierzaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest stan majątkowy zobowiązanego.

Wreszcie całkowicie dowolne są twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną jakoby brak ustaleń co do wysokości nałożonej grzywny stanowił : "nieistotne naruszenie wymogów formalnych" oraz jakoby nie mogło to być podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia ani poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Otóż wykazano już, że nałożenie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, ma charakter uznaniowy oraz że rozstrzygnięcia takie podlegają kontroli instancyjnej oraz sądowej. Skoro tak to zarówno organ odwoławczy jak i albowiem sąd administracyjny nie ma możliwości, w ramach tej kontroli, oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W takiej sytuacji nie sposób mówić nieistotnych naruszeniach formalnych.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co orzeczono jak w sentencji.