Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 49/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 18a ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędzwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/529/2000 w przedmiocie ustalenia statutu jednostki pomocniczej gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 15 pkt 3 oraz Rozdziału III C Komisja Rewizyjna i zawartych w nim przepisów § 53 i § 54, - § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej Osiedla", - § 45 ust. 2, § 61 oraz § 63 ust. 2; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim uchwałą z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/529/2000, działając na podstawie art. 5 ust. 1-3, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz § 88 i § 90 uchwały nr XLI/403/96 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (Dziennik Urzędowy Województwa Kieleckiego z dnia 18 grudnia 1996 r. nr 54, poz. 212), w § 1 ustaliła Statut Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Stawki" - w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały – w którego treści zawarto m.in. następujące regulacje:

- § 15. Organami Osiedla są:

3. Komisja Rewizyjna Osiedla - wewnętrzny organ kontrolny Osiedla.

- § 18.2. Do wyłącznej właściwości Rady Osiedla należą:

1. wybór i odwołanie Przewodniczącego Rady Osiedla i jego 2-ch zastępców, członków Zarządu Osiedla i Komisji Rewizyjnej Osiedla.

- § 45.1. W realizacji swych zadań Zarząd Osiedla podlega Radzie Osiedla, która może udzielać mu stosownych wytycznych.

2. Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu i w tym celu powołuje Komisję Rewizyjną, której zadania i tryb działania określają § 53 i § 54 Statutu.

- § 61. Wewnętrzną kontrolę gospodarki finansowej Osiedla wykonuje Komisja Rewizyjna Osiedla, o której mowa w § 53 i § 54 Statutu.

- § 63.2 W wyniku kontroli rocznej gospodarki finansowej Osiedla Komisja Rewizyjna wnosi o udzielenie bądź nie udzielenie absolutorium Zarządowi Osiedla.

Rozdział III C Komisja Rewizyjna:

- § 53.1. Komisja Rewizyjna jest stałym, wewnętrznym organem kontrolnym Osiedla, przy pomocy którego Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla.

2. Komisję Rewizyjną w składzie trzech osób powołuje na okres swojej kadencji Rada Osiedla, wyznaczając jej Przewodniczącego. Rada Osiedla może dokonywać zmian w składzie Komisji Rewizyjnej.

3. Komisję Rewizyjną powołuje się wyłącznie spośród członków Rady Osiedla. W skład Komisji Rewizyjnej nie może wchodzić przewodniczący Zarządu Osiedla ani pozostali członkowie Zarządu Osiedla oraz osoby z nimi spokrewnione lub spowinowacone w linii prostej oraz rodzeństwo.

- § 54. 1. Komisja Rewizyjna Osiedla kontroluje i opiniuje wykonanie przez Zarząd Osiedla planu rzeczowo-finansowego Osiedla i występuje do Rady Osiedla w sprawie udzielania lub nie udzielenia absolutorium Zarządowi Osiedla z tego tytułu.

2. W razie stwierdzenia w zarządzaniu środkami finansowymi oraz majątkiem Osiedla niezgodności ze Statutem lub przepisami prawa, Komisja Rewizyjna niezwłocznie informuje o tym Radę Osiedla i Zarząd Miasta.

3. Komisja Rewizyjna, poza zadaniem określonym w ust. 1, wykonuje także inne zadania zlecone przez Radę Osiedla - w zakresie kontroli działalności Zarządu Osiedla.

4. Komisja Rewizyjna obraduje na posiedzeniach i podejmuje uchwały bezwzględną większością swego statutowego składu w głosowaniu jawnym. Uchwały Komisji Rewizyjnej podpisują wszyscy jej członkowie obecni na posiedzeniu.

5. Rada Osiedla może ustalić szczegółowe zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Asesor Prokuratury Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim zaskarżył § 15 pkt 3, § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej Osiedla", § 45, § 53, § 54, § 61, § 63 ust. 2 statutu, domagając się stwierdzenia nieważności tych regulacji.

W uzasadnieniu skargi jej autor, powołując się na art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 37 ust. 1, 2 u.s.g., wskazał że to rada gminy i wójt (rada miasta i prezydent) stanowią ex lege organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Tym samym cała działalność jednostek, a nie tylko organów będzie podlegać instytucji kontroli. Jednak stosowanie kompetencji nadzorczych obejmuje tylko ich organy, bowiem z uwagi na swój rygorystyczny charakter kompetencje te nie podlegają wykładni rozszerzającej. W rezultacie poszerzenie podmiotowego zakresu o komisje rewizyjną uznano za prawnie niedopuszczalne. Organem kontrolnym dla jednostki pomocniczej jest bowiem rada gminy/rada miasta, która w tym zakresie działa poprzez komisję rewizyjną rady gminy (miasta). Zamieszczenie w statucie osiedla zapisu ustalającego odrębny organ kontroli i dopuszczającego powoływanie przez Radę Osiedla takiego organu w postaci Komisji Rewizyjnej działającej przy niej i kontrolującej Zarząd Osiedla, istotnie narusza art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ "nie znalazł podstaw do skutecznego kwestionowania skargi", wskazując jednak że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały art. 35 u.s.g. nie posiadał ustępu 3 – wobec czego zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. Organ wyjaśnił zarazem, że celem ustanowienia Komisji Rewizyjnej Osiedla było organizacyjne usprawnienie pracy. Komisja rewizyjna jednostki pomocniczej nie może jednak zastępować Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i dlatego wskazano w statucie, że jest to wewnętrzny organ kontrolny. Natomiast zaskarżenie z tego powodu w całości uchwały uznano za niezasadne.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione zarządzeniem z 27 stycznia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w większości zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej jako posiadająca charakter generalno-abstrakcyjny niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W tym zakresie orzecznictwo, odwołując się do konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, wskazuje na rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, m.in. na naruszenie:

- przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię,

- przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, każda norma kompetencyjna przyznana organom władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a jakiekolwiek domniemanie kompetencji organów w powyższym zakresie, zarówno rozszerzających, jak i zawężających jest niedozwolone (por. wyrok WSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 713/18, dostępny j.w.). Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Kwestie odnoszące się do tworzenia, organizacji, funkcjonowania jak i zakresu zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze gminy regulują przepisy powołanej wcześniej u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), która w art. 40 ust. 2 pkt 1 zawiera upoważnienie organów gminy do wydawania, na podstawie przepisów u.s.g., aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania jednostek pomocniczych gminy, sposób ich realizacji, w tym również zadania ich organów, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania danej jednostki pomocniczej i jej organów. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zakresem działania jednostki pomocniczej. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie kompetencji organom jednostek pomocniczych w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 lutego 2020 r. sygn. II SA/Ke 1126/19, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 27/19, dostępne j.w.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 3 u.s.g.). Stosownie do treści art. 35 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem (ust. 1). Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Co się zaś tyczy ust. 3 tego przepisu, to – jak trafnie wskazał organ – na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (29 grudnia 2000 r.) regulacja ta nie obowiązywała. Przepis ten wszedł w życie dopiero w dniu 30 maja 2001 r. na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2001 r. nr 45, poz. 497) – wobec czego nie mogła zostać naruszona, jak to zarzucała strona skarżąca. Z kolei zgodnie z art. 37 u.s.g.:

- organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów określa rada gminy (ust. 1),

- organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według art. 28. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2).

Mając na uwadze treść cytowanego art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g. należy podzielić stanowisko skarżącego, kwestionującego zawarcie w § 15 pkt 3, § 53 i § 54 statutu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, regulacji dotyczących Komisji Rewizyjnej Osiedla. W tym zakresie należy przytoczyć treść art. 18a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że "rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną", podkreślając jednocześnie, że stosownie do art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g. – organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, a organem wykonawczym jest zarząd, na czele którego stoi przewodniczący. Z powyższego wynika, że rada osiedla jest jedynie organem uchwałodawczym i nie przysługują jej żadne uprawnienia kontrolne. Organem kontrolnym dla jednostki pomocniczej jest bowiem rada gminy/miejska, która w tym zakresie działa poprzez własną komisję rewizyjną. Nie budzi zarazem wątpliwości możliwość powoływania przez organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej stałych, bądź doraźnych komisji do realizacji określonych celów. Zaakcentować jednak należy, że komisje te są tylko wewnętrznymi jednostkami rady osiedla i oczywistym pozostaje, że rada osiedla nie może ich wyposażyć w kompetencje szersze niż sama posiada. Celem powołania ww. komisji jest organizacyjne ułatwienie pracy, a ich kompetencje ograniczają się do wydawania opinii i kierowania wniosków. Natomiast z ogółu przepisów u.s.g. wynika, że rada osiedla nie posiada kompetencji kontrolnych wobec zarządu osiedla (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 lutego 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 1260/14, dostępny j.w.).

Wbrew powyższym zasadom Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim, uchwalając statut jednostki pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Stawki", z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wskazała w:

- § 15 pkt 3, że organem Osiedla jest Komisja Rewizyjna Osiedla - wewnętrzny organ kontrolny Osiedla,

- § 53 ust. 1, że Komisja Rewizyjna jest stałym, wewnętrznym organem kontrolnym Osiedla, przy pomocy którego Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla,

- § 54, że Komisja Rewizyjna Osiedla kontroluje i opiniuje wykonanie przez Zarząd Osiedla planu rzeczowo-finansowego Osiedla i występuje do Rady Osiedla w sprawie udzielania lub nie udzielenia absolutorium Zarządowi Osiedla z tego tytułu (ust. 1); w razie stwierdzenia w zarządzaniu środkami finansowymi oraz majątkiem Osiedla niezgodności ze Statutem lub przepisami prawa, Komisja Rewizyjna niezwłocznie informuje o tym Radę Osiedla i Zarząd Miasta (ust. 2); Komisja Rewizyjna, poza zadaniem określonym w ust. 1, wykonuje także inne zadania zlecone przez Radę Osiedla - w zakresie kontroli działalności Zarządu Osiedla (ust. 3), normując w § 54 ust. 4 i 5 statutu zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej, a w § 53 ust. 2, 3 szczegółowe regulacje dotyczące składu Komisji Rewizyjnej. Nadmienić trzeba, że cyt. regulacje § 53 i § 54 zostały zawarte w Rozdziale III C Komisja Rewizyjna, wypełniając cały zakres tej jednostki redakcyjnej.

Powyższe uwagi należy również odnieść do zakwestionowanych przez stronę skarżącą regulacji:

- § 18 ust. 2 pkt 1 statutu, który wśród wskazanych podmiotów (do których wyboru i odwołania uprawniona jest Rada Osiedla) wymieniał m. in. Komisję Rewizyjną Osiedla;

- § 45 ust. 2, stanowiącym, że Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu i w tym celu powołuje Komisję Rewizyjną, której zadania i tryb działania określają § 53 i § 54 Statutu;

- § 61, który przewidywał, że wewnętrzną kontrolę gospodarki finansowej Osiedla wykonuje Komisja Rewizyjna Osiedla, o której mowa w § 53 i § 54 Statutu;

- § 63 ust. 2, stanowiącym że w wyniku kontroli rocznej gospodarki finansowej Osiedla Komisja Rewizyjna wnosi o udzielenie bądź nie udzielenie absolutorium Zarządowi Osiedla,

co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności wszystkich cyt. przepisów (§ 18 ust. 2 pkt 1 jedynie w przytoczonej wyżej części).

Brak było zarazem podstaw by podzielić stanowisko strony skarżącej, by przepis § 45 ust. 1 statutu naruszał prawo, skoro poprzez wskazanie, że "w realizacji swych zadań Zarząd Osiedla podlega Radzie Osiedla, która może udzielać mu stosownych wytycznych" realizował regulacje zawarte w cyt. art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g., co przesądziło o oddaleniu skargi w tym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Ponadto w skardze nie zaprezentowano w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. nieważność regulacji § 15 pkt 3, Rozdziału III C Komisja Rewizyjna i zawartych w nim przepisów § 53 i § 54, § 18 ust. 2 pkt 1 statutu w zakresie słów "i Komisja Rewizyjna Osiedla" oraz § 45 ust. 2, § 61 oraz § 63 ust. 2.