Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 721/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1468
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w H. B. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie pomocy finansowej z środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w H. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą

w H. B. (dalej także jako: "skarżąca", "Spółka") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes ARR", "organ I instancji") z [...] czerwca 2016 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa [...] w W. nr [...] z [...] marca 2010 r., stwierdzająca spełnienie przez Spółkę warunków wstępnego uznawania grup i dokonująca wstępnego uznania Spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdzająca plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2010-2014, została wydana z naruszeniem prawa.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw.

z art. 158 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "kpa"), w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców

i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu

i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27) oraz w zw.

z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1419).

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 24 lutego 2016 r. Prezes ARR wszczął z urzędu postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] marca 2010 r., na podstawie której dokonano wstępnego uznania grupy producentów [...]Sp. z o.o. w grupie produktów "owoce" i zatwierdzono plan dochodzenia do uznania realizowany przez tę grupę

w latach 2010-2014.

Następnie w dniu [...] czerwca 2016 r. Prezes ARR wydał decyzję nr [...] stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...]marca 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes ARR wskazał, że działania Marszałka ograniczyły się do przyjęcia wniosku od Spółki, pozytywnej opinii od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR oraz do przeprowadzenia standardowej kontroli bez weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach i dokumentach składanych przez Spółkę. Jednocześnie Marszałek zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków Spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a w związku z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009, ponadto zaniechał sprawdzenia wypełnienia przez Spółkę definicji grupy, o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, oraz nie dokonywał sprawdzenia, czy każdy z członków Spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych, lub jednostki produkcji rolnej oraz czy faktycznie prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie. Nadto nie weryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków Spółki produktów wymienionych w grupie produktów ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków Spółki środkami technicznymi (maszynami, urządzeniami) do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie.

Również wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145 poz. 868), Marszałek Województwa [...] nie sprawdził czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków Spółki

w przedłożonym oświadczeniu jest zgodna z rzeczywistością. Także nie weryfikował, czy każdy z członków Spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym, tak aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie, a tym samym stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

Jak wskazał Prezes ARR, organ dopuścił się także naruszenia art. 193 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. UE. L. 299 z 16.11.2007 r. str. 1), gdyż spoczywał na nim szczególny obowiązek sprawdzenia, czy Spółka nie stworzyła sztucznych i pozornych warunków w celu uzyskania nieuzasadnionych korzyści majątkowych.

W podsumowaniu stwierdził, że zaniechanie przez Marszałka Województwa [...] dokonania czynności, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno ma charakter oczywisty i musi być postrzegane jako rażące, kwalifikowane naruszenie tych przepisów w takim stopniu, że podważa materialnoprawne rozstrzygnięcie o uprawnieniach objętych decyzją i powinno skutkować jej nieważnością.

Jednakże, pomimo zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki pozytywnej do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącego naruszenia prawa, Prezes ARR uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała również przesłanka negatywna, gdyż przedmiotowa decyzja o wstępnym uznaniu grupy producentów

i zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania wywołała nieodwracalny skutek prawny. W tej sytuacji Prezes ARR ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Prezesa ARR, Spółka wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, wskazując brak rażącego naruszenia prawa.

Rozpoznając odwołanie Spółki, Minister decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa oraz związku z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r., uchylił

w całości zaskarżoną decyzję Prezesa ARR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 43/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2018 r., w sprawie I GSK 451/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej było naruszenie przez sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. braki w uzasadnieniu wyroku.

WSA, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt VllI SA/Wa 592/18, uwzględnił skargę wniesioną przez stronę i uchylił decyzję Ministra z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wskazał, że Minister jako organ odwoławczy - podzielając w uzasadnieniu swojej decyzji stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co

w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa. W ocenie WSA, taki sposób działania organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że pod pozorem konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy

w istocie przesądził, Minister chciał doprowadzić do wydania przez Prezesa ARR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka. a nie jedynie stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa. Takie zachowanie organu ze względu na treść art. 138 § 2 kpa. należy uznać za nieuprawnione. W ocenie Sądu, sformułowane decyzją kasatoryjną podstawy orzekania wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 kpa, ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania tylko i wyłącznie na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie, niż według organu odwoławczego powinna być dana sprawa rozstrzygnięta. Poczynione przez Ministra wskazania dla organu I instancji, polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego

w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Zdaniem WSA, Minister w zaskarżonej decyzji nie wykazał istnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa,

a uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z art. 156 § 2 kpa, dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. Minister wydał zaskarżoną decyzję (po wyroku WSA sygn. VIII SA/Wa 592/18). W jej uzasadnieniu wskazał, że Marszałek przed wydaniem decyzji nr [...] z [...] marca 2010 r. nie przeprowadził obligatoryjnych dowodów, na podstawie których mógłby zweryfikować spełnienie przez Spółkę warunków wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, czym rażąco naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Marszalek nie zebrał bowiem materiału dowodowego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. oraz § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. w odniesieniu do wszystkich członków Spółki oraz nie przeprowadził kontroli zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. oraz art. 113 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96, (WE) nr 1182/2007

w sektorze owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 350 z 31.12.2007 r., str. 1) w związku

z art, 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007.

Postępowanie prowadzone przez Marszałka, w opinii Ministra nie pozwoliło na weryfikację, czy wszyscy członkowie Spółki byli w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku producentami owoców, co było warunkiem kluczowym członkostwa we wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw i wynikało wprost z art. 125e rozporządzenia nr 1234/2007. Ponadto postępowanie to nie pozwoliło także na weryfikację przedstawionej we wniosku wartości produktów wytworzonych przez wszystkich członków wnioskodawcy i sprzedanych we wskazanym okresie odniesienia. Tym samym, Marszałek nie tylko nie zweryfikował informacji zawartych w oświadczeniach i dokumentach składanych przez Spółkę, za pomocą obligatoryjnych, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. "dokumentów potwierdzających informacje podane we wniosku", ale dał również wiarę twierdzeniom zawartym w przedłożonych oświadczeniach.

Zdaniem Ministra, na podstawie oświadczeń Marszałek nie mógł bowiem potwierdzić, czy wszyscy członkowie Spółki rzeczywiście są producentami owoców

i spełniają definicję "rolnika" oraz czy Spółka spełniła warunki wstępnego uznania

w zakresie osiągnięcia minimalnej wymaganej łącznej wartości produktów wyprodukowanych i sprzedanych przez jej wszystkich członków w okresie odniesienia. Nieprzeprowadzenie przez Marszałka dowodu (a tym bardziej dowodu wyłącznego) potwierdzającego okoliczności wskazane we wniosku i dołączonych do niego oświadczeniach, a także w planie dochodzenia do uznania, mającego potwierdzać okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., tj. spełnienie obligatoryjnych warunków, co do których przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują obowiązek potwierdzenia dokumentami, stanowi naruszenie o charakterze rażącym.

Zdaniem Ministra, Marszałek nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, dlatego

w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. podzielił ustalenia organu I instancji, że tak poważne zaniechania proceduralne nie dały Marszałkowi podstaw do wydania decyzji

o wstępnym uznaniu grupy producentów.

Minister nie podzielił przy tym stanowiska organu I instancji odnośnie do rażącego naruszenia art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, mówiącego o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania określonych korzyści finansowych. Decyzja Marszałka o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw nie rozstrzygała bowiem w kwestii pomocy finansowej dla grupy. Sprawa pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw była przedmiotem odrębnych postępowań przed innym organem.

Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji odnośnie do naruszenia decyzją Marszałka art. 107 § 3 kpa, nakładającego na organ administracji wymóg zawarcia w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Minister podniósł, że uzasadnienie decyzji Marszałka dokonującej wstępnego uznania i zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania grupy nie zawiera treści wymaganych w art. 107 § 3 kpa. Analiza uzasadnienia decyzji Marszałka nie pozwala bowiem na ustalenie, które z wymagań niezbędnych do wstępnego uznania grupy zostały uznane przez organ za spełnione, w oparciu o jaki katalog dowodów i jaki konkretny przepis wyczerpały. Stanowi to, w opinii organu odwoławczego, rażące naruszenie art. 107 § 3 kpa.

W okolicznościach sprawy, Minister uznał twierdzenie, że wydanie przez Marszałka decyzji nr [...] z [...] marca 2010 r, było dokonane z rażącym naruszeniem:

– przepisów materialnych art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. oraz § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r.;

– przepisów dotyczących kontroli, tj. art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. i art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007;

– przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Powyższe naruszenia, w ocenie Ministra, uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka, jednak po dokonaniu dogłębnej analizy, organ ten uznał, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co, zgodnie

z art. 156 § 2 kpa, jest przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji.

W opinii Ministra nadzorowana decyzja wywołała skutki nieodwracalne, bowiem Spółka utraciła nadany tą decyzją status wstępnego uznania z chwilą uznania jej za organizację producentów owoców i warzyw, tj. na mocy decyzji administracyjnej z [...]lipca 2015 r. Uznanie za organizację producentów owoców

i warzyw definitywnie wygasza status grupy jako "wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw", gdyż został zrealizowany plan dochodzenia do uznania, podmiot osiągnął swój cel związany ze "wstępnym uznaniem", nie może już korzystać z pomocy przeznaczonej dla grup, lecz może jedynie realizować programy operacyjne przeznaczone dla organizacji producentów. Takie stanowisko wynika

z powołanych wcześniej przepisów Unii Europejskiej, zgodnie z którymi celem wstępnie uznanej grupy producentów jest uznanie za organizację producentów poprzez realizację działań i inwestycji określonych w planie dochodzenia do uznania, którego czas realizacji nie może przekroczyć 5 lat. Zatem zmiana statusu grupy na organizację producentów owoców i warzyw wywołuje tak daleko idące skutki prawne, związane z zakończeniem realizacji planu dochodzenia do uznania i programu pomocowego dla grup, że powodują one całkowite odjęcie takiemu podmiotowi przymiotu "wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw". Organ nie może wówczas stwierdzić nieważności decyzji o wstępnym uznaniu, gdyż brak jest tego elementu stanu prawnego, który miałby zostać zniweczony (wstępnego uznania).

W tej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa ARR.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja ostateczna Marszałka Województwa [...] w W. o nr [...] z [...] marca 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia spełniania warunków wstępnego uznania Spółki i dokonującej wstępnego uznania Spółki w grupie produktów "owoce''

i "warzywa" oraz zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, została wydana z rażącym naruszeniem prawa

w postaci art. 2 ust. 1 pkt 1) lit. a) i art. 4 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r, Nr 145, poz. 868), art. 113 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 1580/2007 oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa, pomimo, że decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...]

z [...] marca 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca odniosła się szczegółowo do postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej "p.p.s.a."),

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem szczególnym sposobem weryfikacji decyzji, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego celem nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy,

a wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i nie ustala ponownie stanu faktycznego. Organ opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając decyzję w postępowaniu zwyczajnym (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2405/15). Nadto prowadzone w trybie nadzoru postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną lecz

o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że - o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarczo-skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717). NSA wskazał ponadto, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym rażąco można naruszyć wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak w wyroku NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, LEX nr 2352557).

Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 listopada 1999r, V S.A.876/99, LEX nr 50137, wyrok NSA z 21 października 1992 r, V S.A. 86/92, ONSA 1993/1/23 ).

Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko

w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powołany przepis odwołuje się do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Tryby te muszą być traktowane jako wyjątek od zasady trwałości, co nakazuje wykładać ich przesłanki w sposób ścisły.

Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że

w podstawie prawnej decyzji Prezesa ARR z [...] czerwca 2016 r. nr [...], stwierdzającej, że decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] marca 2010 r. dokonująca wstępnego uznania grupy producentów została wydana

z naruszeniem prawa, wskazano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister stwierdził, iż Marszałek Województwa [...] wydając decyzję nr [...] z [...] marca 2010 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007, art. 2 ust. 2 pkt 1 lit a oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 z dnia 19 grudnia 2003 r., § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r.,

a także ogólnych zasad postępowania wyrażonych w przepisach oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Zdaniem organu Marszałek nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył zasady postępowania administracyjnego. Nie zostały przeprowadzone przez Marszałka dowody obligatoryjne. Organ wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym oświadczenia przedstawione przez stronę, jak również przeprowadzić kontrolę u wszystkich członków grupy. Organ stwierdził równocześnie, że co prawda z wyników kontroli, przeprowadzonej przez Marszałka wynika, że kontrolę przeprowadzono, to jednak

z treści protokołu nie wynika, że Marszałek poddał weryfikacji informacji wynikających ze złożonych do wniosku oświadczeń.

Jednocześnie Minister podzielił ustalenia organu I instancji, że decyzja Marszałka z [...] marca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu odwoławczego

w sprawie brak jest wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia

w decyzji Marszałka art. 193 rozporządzenia 1234/2007.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Jak wskazano powyżej art. 156 § 1 kpa zawiera zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa",

o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, treść tego pojęcia ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności

z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne

i niedwuznaczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa,

a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Analizując zatem decyzję Marszałka z [...] marca 2010 r., nr [...], stwierdzić należy, że została wydana w oparciu o właściwą, mającą zastosowanie w sprawie podstawę prawną, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw. Wskazane przez organ wady decyzji Marszałka, jeżeli

w ogóle wystąpiły, nie mają charakteru rażącego, bądź też dotyczą naruszenia przepisów postępowania i w przedmiotowej sprawie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

Podnoszony argument, że ww. organ nie przeprowadził wymaganego prawem postępowania przed wydaniem decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, jest zupełnie nietrafny

i niezgodny ze stanem faktycznym wskazanym w aktach. Wskazane przez Ministra przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia".

Analogicznie i również negatywnie należy też ocenić drugą przesłankę wskazaną przez organ. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. Także art. 107 § 3 kpa nie stanowi o rażącym naruszenia prawa w zakresie decyzji Marszałka.

Wbrew twierdzeniom organów, nie można przyjąć, że treść decyzji jaką podjął Marszałek w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych

w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu zawiera wadę tkwiącą

w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc podstawie powołanej przez organy.

Cechą rażącego naruszenia prawa, co zaznaczyć należy, jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o wstępnym uznaniu grupy została wydana z naruszeniem prawa konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Nie podanie poczynionych ustaleń w zaskarżonej decyzji nie powoduje, że decyzja jest rażąco wadliwa.

Sąd podkreśla, że z treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zatem każde naruszenie prawa ale naruszenie prawa w stopniu rażącym. Natomiast z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Konkludując, powyższe wywody i argumenty niewątpliwie wskazują, że brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...], w oparciu o powołaną w decyzji przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W tej sytuacji Sąd podzielił argumenty skargi, że organy wadliwie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzając, że decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2010 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zgadza się z wywodami skargi, że nawet jeżeli doszło do naruszenia przepisów w zakresie gromadzenia i weryfikacji dowodów, to nie były to naruszenia oczywiste, stanowiące kwalifikowaną postać art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Za trafne należy uznać uwagi skarżącej odnoszące się do naruszenia art. 4 ust. 2 oraz art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 19 grudnia 2003 r.

W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] i zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c

w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd stwierdził również, że w sprawie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego i dlatego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postanowił umorzyć postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205

§ 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).