Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 30/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3a, art. 10, art. 11, art. 12 ust. 1, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nysie na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 grudnia 2015 r. Rada Miejska w Nysie podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 446]), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778]), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. - uchwałę Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa, zwanego dalej "Studium".

Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn.), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie orzeczenia o niezgodności z prawem oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru sformułował również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i przedstawił w tym zakresie stosowną argumentację. Kwestionowanemu aktowi zarzucił istotne naruszenie trybu sporządzania studium, w tym art. 11 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zmian w projekcie zmiany Studium, tj. wprowadzenie zapisów dotyczących wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu "UC" bez ponownego wyłożenia projektu zmiany Studium do publicznego wglądu oraz bez zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie Studium rozwiązaniami. Wojewoda zarzucił również istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w tym następujących przepisów u.p.z.p.:

- art. 2 pkt 11 przez pozbawienie udziału społeczeństwa w pracach nad Studium poprzez wprowadzenie zmiany w zapisach projektu zmiany Studium po wyłożeniu tegoż projektu do publicznego wglądu;

- art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 5-7 poprzez brak sporządzenia i uwzględnienia w zaskarżonej uchwale bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę;

- art. 10 ust 2 pkt 1 lit. b poprzez określenie wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy, dla terenu "UC" przy braku sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., a który winien zostać uwzględniony przy określaniu ww. wskaźników;

- art. 9 ust. 3a u.p.z.p. poprzez brak dokonania w części tekstowej i graficznej Studium zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda odnotował, że w toku trwania procedury planistycznej zmierzającej do zmiany Studium doszło do nowelizacji ustawy u.p.z.p., dokonanej m.in. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która weszła w życie z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiany te winny zostać uwzględnione przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, w tym powinny wziąć pod uwagę art. 10 ust. 1 pkt 7, który wprowadził obowiązek sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. unormowano szczegółową procedurę przeprowadzenia takiego bilansu wraz z określeniem wymogów względem jego treści. Zdaniem organu, stosownie do nowego brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przeprowadzony bilans będzie wpływać bezpośrednio również na treść kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podczas prac planistycznych nie sporządzono wymaganego przez art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi istotne naruszenie procedury sporządzania Studium. Wojewoda podkreślił, że przy przyjęciu zmiany Studium Rada była zobowiązania do aktualizacji wszystkich treści, które na skutek zmiany przestają być aktualne. Zwrócił też uwagę, że dla terenu oznaczonego symbolem "UC" wprowadzono wskaźnik intensywności zabudowy, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidziane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak przeprowadzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę powoduje, że nie istnieją podstawy do wprowadzenia wskaźników zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., które winny uwzględniać bilansu terenu. Z kolei w kwestii trybu sporządzania zmiany Studium, Wojewoda zauważył, że już po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 11 u.p.z.p. doszło do dokonania autokorekty tego projektu przez organ i w takim kształcie została podjęta sporna uchwała. W tym zakresie Wojewoda przytoczył odpowiednie postanowienia Studium, dotyczące terenu o symbolu "UC" i stwierdził, że projekt uchwały w sprawie zmiany Studium w brzmieniu przedstawionym Radzie Miejskiej w Nysie do uchwalenia nie był poddany odpowiedniej procedurze z art. 11 u.p.z.p. W ocenie Wojewody, powyższe stanowi o istotnym naruszeniu procedury sporządzania Studium. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 434/07, w którym stwierdzono m.in., że nie można art. 19 ust. 1 u.p.z.p. odnosić do uprawnień organu sporządzającego projekt Studium, którego rolą jest przedłożenie projektu w wersji poddanej procedurze określonej w art. 11 u.p.z.p., po wyczerpaniu której, inicjatywa w określeniu ostatecznego kształtu ustaleń studium, bez konieczności ponawiania procedury z art. 11, przysługuje już tylko radzie gminy. W okolicznościach sprawy zmiana dotycząca określenia współczynników zagospodarowania terenu, w tym współczynnika intensywności zabudowy nie nastąpiła z inicjatywy Rady Miejskiej w Nysie. Odstąpienie zatem od ponowienia procedury, w szczególności w zakresie dokonania ponownego wyłożenia projektu zmiany Studium do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmiany/poprawki w projekcie zmiany Studium, doprowadziło do istotnego naruszenia, tak procedury sporządzania zmiany Studium, jak i ogólnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. W kwestii "istotnego" naruszenia zauważono, że ustalenia Studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przedstawił stanowisko w kwestii niespełnienia przesłanek do wstrzymania zaskarżonej uchwały, jak również braku podstaw do stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia uchwały. Odnosząc się do stawianych zarzutów, Gmina podniosła, że nie nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania Studium, ponieważ zachowano sekwencje czynności określonych w art. 11 u.p.z.p. W związku ze zmianą przepisów u.p.z.p. z dnia 18 listopada 2015 r. wprowadzono parametr "intensywność zabudowy", jako dodatkową wytyczną dla nowej zabudowy. Ustalenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla obiektów wielkopowierzchniowych stanowi dodatkowy parametr zabezpieczający ten teren przed nadmiernym zabudowaniem. Natomiast wprowadzenie zmian do projektu Studium, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11 u.p.z.p., gdyż w odniesieniu do trybu uchwalania studium brak jest odpowiednika pkt 13 art. 17 u.p.z.p., który przewiduje powtórzenie tych czynności. Gmina dostrzegła również, że wyrok na który powołał się w tej kwestii Wojewoda został uchylony przez NSA, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skargę oddalił. Gmina dowodziła również, że o ewentualnej potrzebie ponownego wyłożenia projektu uchwały w sprawie Studium można byłoby mówić wówczas, gdyby wprowadzana do projektu zmiana miała charakter istotny, tj. gdyby miało dojść do zasadniczej zmiany rozwiązań przyjętych w projekcie i gdyby postanowienia przedkładanego do uchwalenia studium różniły się istotnie od pierwotnego, wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium albo gdyby w istotny sposób ulegało zmianie przeznaczenie określonego terenu, a wprowadzona do Studium zmiana nie uwzględniała dotychczasowego przeznaczenia. Jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Ponadto, w ocenie Gminy, nie nastąpiło zarzucane w skardze istotne naruszenie zasad sporządzania studium polegające na pozbawieniu udziału społeczeństwa w pracach nad Studium, poprzez wprowadzenie zmiany w zapisach projektu zmiany Studium, po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu. W wyniku uzyskanych wniosków (w wyznaczonym terminie wpłynął jedynie 1 wniosek), opinii i uzgodnień od wszystkich instytucji, w projekcie zmiany Studium przyjęto rozwiązania dopuszczające możliwość zagospodarowania tego obszaru jako teren zabudowy usługowo-handlowo-mieszkaniowej ("MWU"), tak jak było to w poprzednim dokumencie oraz rozszerzono możliwość zagospodarowania o obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² ("UC"). Tak sporządzony projekt został poddany konsultacjom społecznym podczas wyłożenia do publicznego wglądu w dniach od 28 października do 18 listopada 2015 r. oraz podczas dyskusji publicznej w dniu 16 listopada 2015 r. Dodatkowo Gmina wyjaśniła, że wprowadzony wskaźnik intensywności zabudowy, będący konsekwencją zmian wprowadzonych w u.p.z.p. ustawą o rewitalizacji, nie stanowi istotnej zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, jedynie stanowi wytyczną dla przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzucanego braku sporządzenia i uwzględnienia w Studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, Gmina stanęła na stanowisku, że naruszenie to nie miało miejsca. Zmiana Studium została opracowana nie dla całej Gminy w jej granicach administracyjnych, a dla niewielkiego fragmentu miasta o powierzchni ok. 1,5 ha, położonego w centralnej części dzielnicy Śródmieścia w Nysie, w obszarze o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. nr 166, poz. 1612, z późn. zm.) oraz na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XVIII/296/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej). Gmina wyjaśniła, że w wykazie materiałów sporządzonych na potrzeby zmiany odniesiono się do wszystkich niezbędnych nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzonych, bez przepisów przejściowych, z dniem 18 listopada 2015 r. Wskazano tam m.in., że wprowadzenie możliwości lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego na przedmiotowych działkach nie narusza bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w Gminie, gdyż do tej pory zarówno w obowiązującym Studium, jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Wolności, Kolejowej, Józefa Bema i Piastowskiej teren ten przeznaczony był pod zabudowę. Poza tym ustawodawca nie określił, w jaki sposób oraz w jakiej formie uwzględnia się bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę i czy bilans ma być elementem samego studium. Przedmiotowy wykaz zawarty w dokumentacji prac planistycznych Studium ustosunkowuje się do wymaganych analiz i bilansu. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowe, Gmina wywodziła, że w przypadku - tak jak w niniejszej sprawie - zmiany tylko na części terenu, nie zawsze występuje konieczność przeprowadzenia bilansu. Poza tym Gmina podniosła, że to plan miejscowy stanowił podstawę do określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla nowo wprowadzonego terenu "UC". Ustalenia obowiązującego planu, których analiza jest jednym z elementów bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, zostały proporcjonalnie odniesione do opracowywanej zmiany. Przyjmując minimalną liczbę kondygnacji ustaloną w planie miejscowym - IV kondygnacje - na mniej więcej połowie obszaru objętego zmianą Studium, oszacowano wskaźnik intensywności zabudowy o wartości 2. Z kolei w odniesieniu do zarzutu istotnego naruszenia art. 9 ust. 3a u.p.z.p., Gmina podniosła, że zmiana dotyczyła czterech działek i miała charakter punktowy oraz została zainicjowana wnioskiem właściciela działek nr a, b i c o rozszerzenie pakietu dopuszczalnych przeznaczeń o obiekt wielkopowierzchniowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Zaskarżona zmiana nie spowodowała żadnej zmiany treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany Studium przestałyby być aktualne. Ponadto strona skarżąca nie wskazała, które to elementy nie zostały zaktualizowane. Tymczasem Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę o przystąpieniu, w taki sposób określając granice przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium, aby nie naruszać aktualności całego dokumentu. Tak więc zmiana punktowa Studium odnosi się jedynie do tych kilku działek i nie wpływa na dezaktualizację innych treści, nie będących przedmiotem zmiany.

Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nysie, podzielając zarzuty skargi i przedstawioną tam argumentację, uznając ją za pełną i wyczerpującą. Prokurator poparł również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W kolejnym piśmie z dnia 27 marca 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu, wskazując na brak możliwości udziału w rozprawie, wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i podzielił - co do zasady - zarzuty Wojewody Opolskiego.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Radę Miejską w Nysie podniósł, że wyrok, na który powołano się w uzasadnieniu skargi wprawdzie został uchylony wyrokiem NSA, jednak przyczyny tego uchylenia związane były z aspektami procesowymi i nie dotyczyły stanowiska zaprezentowanego w tym wyroku. W zakresie poglądu, że w przedmiotowej sprawie winno dojść do ponowienia procedury planistycznej, stwierdził, iż argumentacja organu jest nietrafna, albowiem nie odnosi się do konkretnego stanu faktycznego. Nie podzielił również poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, co do oceny dotyczącej braku sporządzenia bilansu terenu, podnosząc, że taki bilans winien być sporządzony i powinien on dotyczyć analizy całego terenu objętego uchwałą, tj. Studium. Jednocześnie pełnomocnik sprostował oczywistą omyłkę pisarską związaną z mylnym wskazaniem art. 2 pkt 11 u.p.z.p. i podał przepis właściwy, tj. art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Z kolei pełnomocnik Gminy wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo akcentował, że w sprawie nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego, a nadto w sprawie nie doszło do takich naruszeń, które należałoby kwalifikować jako istotne naruszenia trybu i zasad. Pełnomocnik Gminy wyjaśnił też, że zawarte w wersie 3 na stronie 6 odpowiedzi na skargę stwierdzenie dotyczące poprzednio obowiązujących dokumentów oznaczało postanowienia Studium. Ponadto wskazał, że analizy, o których mowa w "wykazie materiałów planistycznych" zostały sporządzone stosownie do wymogów ustawy o rewitalizacji, ale nie jest w stanie oświadczyć, w jakim momencie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.).

Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi dotyczącej uchwalenia zmiany Studium. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że przytoczony wyżej art. 147 § 1 P.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju wady stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, a w niniejszej sprawie - wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia kwestionowanego aktu - do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały trzeba zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Z kolei zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić trzeba, że ustawodawca odnośnie do naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego wprowadził przesłankę istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Głównym celem komentowanego przepisu jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia (zmiany) aktu planistycznego. Podjęcie sekwencji czynności wymaganych do uchwalenia zmiany studium gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków, uwag), pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach uzyskiwanych uzgodnień i opinii. Naruszenie trybu, przez zaniechanie którejś z czynności przewidzianych w ramach procedury sporządzania studium, stanowić będzie niejednokrotnie istotne naruszenie trybu postępowania skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Nie oznacza to jednak, że pominięcie którejkolwiek z czynności przewidzianych dla trybu sporządzania studium skutkować musi bezwzględnie nieważnością aktu planistycznego. Również w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Powyższe oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie, które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych. Nie należy jednak utożsamiać zakazu naruszania zasad sporządzania studium z bezwzględną koniecznością zawarcia w studium wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 9. wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2016 r., s. 281 i nast.).

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że zaskarżona zmiana Studium dotyczyła czterech działek (dz. numer: a, b i c - własność prywatna i d -własność Gminy Nysa w użytkowaniu wieczystym), położonych w Śródmieściu Nysy, o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha. Polegała ona na rozszerzeniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "MWU" (tereny zabudowy usługowo-handlowo-mieszkaniowej o wysokiej intensywności) o tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², oznaczone symbolem "UC". Przedmiotowa zmiana Studium została zainicjowana wnioskiem Prezesa Spółki A Sp. z o.o. w związku z planowaną przez niego realizacją galerii handlowej "A".

Przechodząc już do zarzutów skargi wskazać trzeba, że Wojewoda Opolski upatruje naruszenia trybu sporządzania Studium poprzez wprowadzenie zmiany w projekcie Studium, dotyczącej wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem "UC", bez ponownego wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu oraz bez zorganizowania dyskusji publicznej nad tą zmianą. Z analizy dokumentacji planistycznej przedstawionej przez Gminę wynika, że kolejne etapy procedury - wszczętej uchwałą Rady Miejskiej w Nysie nr V/51/15 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa, obejmującego działki nr a, d, b i c, k.m. [...], obręb Śródmieście w Nysie - przeprowadzono zgodnie z art. 11 u.p.z.p. Zostały one prawidłowo udokumentowane, stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podjęto wszystkie następujące po sobie, a przewidziane w przepisach prawa czynności, polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium i ogłoszeniu o tym w BIP w dniu 14 kwietnia 2015 r. oraz w prasie lokalnej w dniu 14-20 kwietnia 2015 r., ze wskazaniem terminu składania wniosków do dnia 8 maja 2015 r., zawiadomieniu właściwych organów i dokonaniu uzgodnień oraz zaopiniowania. Ogłoszono też w dniu 20 października 2015 r. na BIP, a w dniu 20-26 października 2015 r. w prasie lokalnej, o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium w okresie od 28 października 2015 r. do 18 listopada 2015 r., ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania uwag i poinformowano o terminie dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 16 listopada 2015 r. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, w tym protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad projektem, nie wniesiono żadnych uwag. W okresie wyłożenia projektu Studium również nie została złożona żadna uwaga do planowanej zmiany Studium. Analiza przedstawionej przez Gminę dokumentacji planistycznej potwierdza zatem dochowanie trybu sporządzenia przedmiotowego Studium. Natomiast odnośnie do wprowadzonej w projekcie spornej zmiany wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem "UC", już po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, należy dostrzec, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębne regulacje dotyczące procedury uchwalania studium i planu. Charakterystyczne jest, że w tym zakresie ustawodawca nie posłużył się techniką odesłania, w konsekwencji czego należy uznać, że każda z procedur uchwałodawczych ma charakter wyczerpujący. Do zachowania danej procedury konieczne, a zarazem wystarczające jest dokonanie wymienionych w niej czynności, w nakazanym porządku. Nie można natomiast postawić zarzutu naruszenia procedury, jeżeli jakaś czynność nią przewidziana nie jest. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy planistycznej, stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Regulacji takiej nie przewidziano natomiast w procedurze uchwalenia studium. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku rady gminy ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego prowadzi bowiem bezpośrednio do wydania aktu prawa powszechnie obowiązującego, wywierającego skutki w sferze wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 463/14, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając charakter wprowadzonej zmiany należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że nie dotyczyła ona zmiany przeznaczenia terenu, czy też zasadniczych rozwiązań określonych w Studium. Nie była ona również wynikiem uwag czy wniosków społeczeństwa, a także nie wynikała z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Sporna zmiana ustalająca maksymalną intensywność zabudowy dla obiektów wielkopowierzchniowych w istocie miała stanowić zabezpieczenie dla tego terenu przed nadmiernym zabudowaniem i wynikała z wprowadzonej ustawą o rewitalizacji zmiany art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten obecnie wymaga bowiem określenia w studium, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. Należy również pamiętać, o czym była już mowa powyżej, że w u.p.z.p. brak jest regulacji wprost określającej obowiązek ponowienia czynności planistycznych w przypadku wprowadzenia zmian w przedstawionym do publicznego wglądu projekcie Studium, tak jak to ma miejsce w art. 19 u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można uznać, że wobec wprowadzenia omówionej zmiany w projekcie Studium, nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania na skutek zaniechania ponowienia czynności wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu i przeprowadzenia dyskusji publicznej.

W przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło też do zarzucanego w skardze istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany Studium poprzez niesporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 10 ust. 1 u.p.z.p. określa uwarunkowania, jakie przede wszystkim należy wziąć pod uwagę przy sporządzaniu studium. Zgodnie z pkt 7 tej regulacji, należą do nich potrzeby i możliwości rozwoju gminy, uwzględniające w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji - w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - w studium określa się m.in. uwzględniające powyższy bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, (b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Stosownie zaś do art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że z materiałów planistycznych niewątpliwie wynika, iż zgromadzone analizy, w tym dotyczące spornego bilansu, były aktualne na dzień przekazania projektu Studium do opiniowania i uzgodnienia, czyli nie uwzględniały zmiany przepisów u.p.z.p., dotyczących wymogów opracowywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, wprowadzonych ustawą o rewitalizacji z dniem 18 listopada 2015 r. Jednakże - zdaniem Sądu - okoliczność ta nie może mieć istotnego znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, która - co należy podkreślić - dotyczyła zmiany Studium na bardzo niewielkim obszarze miasta Nysa, o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha, na terenie już zabudowanym w sposób intensywny, posiadającym dobrą obsługę komunikacyjną i wyposażonym w sieci infrastruktury technicznej. Zmiana Studium nie wiązała się zatem z poniesieniem przez Gminę dodatkowych kosztów. W istocie też stanowiła ona kontynuację dotychczasowej funkcji dla tego terenu, który był przeznaczony zarówno w obowiązującym Studium, jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2013 r. pod zabudowę. Z tego powodu, co wynika z analizy do projektu Studium, Gmina uznała, że wprowadzenie możliwości lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego na przedmiotowych działkach nie narusza bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W analizie tej zwrócono również uwagę, że z przeprowadzonych badań wynika, iż stopień akceptacji planowanej inwestycji jest bardzo wysoki i będzie służyć zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności. Natomiast stworzenie wyspecjalizowanego ośrodka handlowego zatrzyma kapitał finansowy w Nysie, co pozytywnie wpłynie na rozwój lokalnej gospodarki oraz wzbogaci rynek pracy. Zdaniem Gminy, powyższe kwestie społeczno-ekonomiczne przemawiały za dopuszczeniem realizacji planowanej inwestycji. Ponadto wprowadzona zmiana nie wiązała się z innym kierunkiem przeznaczenia terenu czy zabudowy, ani też z wyznaczeniem nowych terenów inwestycyjnych, przekraczających potrzeby rozwojowe Gminy. Tym samym uznać należało, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę nie mógł stanowić o istotnym naruszeniu zasad sporządzania Studium.

W ocenie Sądu, zgodzić się nadto trzeba z argumentacją Gminy, że nie doszło do zarzucanego w skardze istotnego naruszenia art. 9 ust. 3a u.p.z.p., wedle którego zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. W niniejszej sprawie zmiana Studium została zainicjowana wnioskiem inwestora o rozszerzenie dopuszczalnego przeznaczenia obszaru obejmującego cztery działki, o możliwość realizacji obiektu wielkopowierzchniowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Przypomnieć trzeba, że analizowany teren zarówno w obowiązującym Studium, jak i w planie miejscowym był już przeznaczony pod zabudowę o wysokiej intensywności, a tym samym wprowadzenie na tym obszarze możliwości realizacji wnioskowanego obiektu handlowego, zdaniem Sądu, nie spowodowało takiej zmiany treści Studium, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestałyby być aktualne. Ponadto, jak trafnie dostrzegła Gmina, organ nadzoru nie wykazał, które to treści Studium - jego zdaniem - wymagały aktualizacji.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.