Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3742/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. [...] sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 261/19 w sprawie ze skargi U. [...] sp. z o.o. w C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary w tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 261/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w C. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2019 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej przywoływany jako: "PINB") w związku z wnioskiem Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej przywoływana jako: "skarżąca") o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową, zjazdem, siecią wodociągową i kanalizacyjną oraz instalacją oświetlenia terenu, usytuowanych na dz. nr [...], w obrębie [...] przy ul. P. w S., przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2018 r. kontrolę budowy ww. obiektów. Organ powiatowy ustalił, że w kondygnacji parteru użytkowane są lokale nr [...], nr [...] i nr [...], w kondygnacji I piętra użytkowane są lokale nr [...] i nr [...], w kondygnacji II piętra użytkowane są lokale nr [...], nr [...], nr [..], nr [..] i nr [...], w kondygnacji III piętra użytkowane są lokale nr [...] i nr [...], zaś w kondygnacji IV piętra użytkowane są lokale nr [...], nr [...] i nr [...]. Wykonano dokumentację zdjęciową wraz z opisem przedmiotów codziennego użytku, znajdujących się w poszczególnych lokalach.

W dniu 20 września 2018 r. PINB w S., na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), dalej "Pr. bud." wydał postanowienie wymierzające skarżącej karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, zaskarżonym postanowieniem Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez PINB w S. w dniu [...] sierpnia 2018 r. czynności kontrolne udokumentowane fotografiami, jak i wyjaśnienia złożone przez reprezentanta skarżącej dowodzą, że przystąpiono do użytkowania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zaś dowody świadczą jednoznacznie o korzystaniu z przedmiotowych lokali przez nabywców na cele stałego zamieszkania. Organ stwierdził także, że brak jest potrzeby zebrania dodatkowych materiałów w postaci umów zawartych z miejscowym zakładem komunalnym i z zakładem energetycznym, a także – czego domagała się skarżąca – przesłuchania świadków oraz przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy administracyjnej. Natomiast dołączone do zażalenia oświadczenia nabywców lokali, wskazujące że nie przebywają w nich, a jedynie prowadzą prace wykończeniowe, w świetle ustaleń kontrolnych organu powiatowego organ drugiej instancji uznał za niewiarygodne. Zarówno bowiem z protokołu kontroli, jak i z załączonej dokumentacji fotograficznej, nie wynikają jakichkolwiek oznaki prowadzenia w ww. lokalach robót budowlanych wykończeniowych, będących etapem budowy budynku, zaś za ww. roboty wykończeniowe organ nie uznał wyposażania lokali w meble i sprzęt gospodarstwa domowego oraz ich dekoracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że przeprowadzone przez PINB w S. w dniu [...] sierpnia 2018 r. czynności kontrolne, udokumentowane fotografiami, jak i wyjaśnienia złożone przez reprezentanta skarżącej bezsprzecznie dowodzą, że przystąpiono do użytkowania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy, dołączonych do protokołu oględzin, widoczne jest wyposażenie kontrolowanych lokali mieszkalnych w meble i sprzęty gospodarstwa domowego. W lokalach znajdują się przedmioty świadczące o codziennym życiu rodzinnym i prowadzeniu gospodarstw domowych w ww. lokalach. Powyższe, zdaniem Sądu, mimo odmiennych twierdzeń skarżącej, które wywodzi ona z umów i oświadczeń nabywców lokali, świadczy jednoznacznie o korzystaniu z przedmiotowych lokali przez nabywców na cele stałego zamieszkania. Nałożenie na skarżącą kary z tytułu naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. było zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w pełni uzasadnione.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 1 i 3 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącej, w tym nieskonfrontowanie przywołanych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz wszystkich materiałów dowodowych przedstawionych przez skarżącą,

- art. 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowień organów pierwszej i drugiej instancji, pomimo że zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym bez przeprowadzenia rozpraw, o które wnioskowała skarżąca,

- art. 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania – poza przytoczeniem ogólnych zasad i reguł bez powiązania ich ze stanem faktycznym sprawy, szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uznaniowego, w tym z perspektywy przytoczonych przez skarżącą stanowisk doktryny i orzecznictwa,

- art. 54, art. 55 i 57 ust. 7 Pr. bud. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że nastąpiło przystąpienie przez skarżącą/osoby trzecie do użytkowania obiektu bez uzyskania niezbędnego pozwolenia – pomimo zgłoszenia budynku do odbioru, a w konsekwencji, że zasadnym jest nałożenie na skarżącą kary.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, nakazanie organowi pierwszej instancji zwrotu pobranej w związku z postanowieniem z dnia 20 września 2018 r. kwoty 55 050,31 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 25 marca 2019 r. do dnia zapłaty, stanowiącą wysokość uiszczonej przez skarżącą kary wraz z odsetkami i kosztami naliczonymi przez organ zgodnie z postanowieniem z dnia 20 września 2018 oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy orzekające w sprawie uprawniały do oceny, zgodnie z którą nabywcy lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. P. w S. przystąpili do użytkowania ww. budynku mieszkalnego przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na jego użytkowanie. W stanie prawnym sprawy niniejszej zastosowanie znajdywał uchylony z dniem 19 września 2020 r. i zastąpiony art. 59 (i), którego zdaniem jest doprowadzenie do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa, art. 57 ust. 7 Pr. bud. Jednoznacznie stanowi on, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 Pr. bud. przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, gdy inwestor ma zamiar przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Pr. bud. stanowi instrument prawny do zwalczania niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Przyjmuje się, że skoro brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, to czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania będzie zależało od ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 499/09; z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1914/09). Wymaga to dokonania prawidłowej wykładni art. 57 ust. 7 Pr. bud. w zakresie pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". Pojęcie to zakłada ciągłość określonych czynności w czasie i przy jego interpretacji należy uwzględnić wykładnię językową. Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Pojęcie "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego" należy rozumieć jako wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania w sposób trwały z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem, funkcją, określonym w pozwoleniu na budowę. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w tym budynku bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym przez osoby do tego uprawnione.

Prawidłowo inwestor zwrócił się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, o których mowa na wstępie, zamierzając bowiem przystąpić do ich użytkowania nie zakończył bowiem wszystkich robót prowadzonych przy inwestycji wieloobiektowej. Należało zatem uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektów, których budowę zakończono, przed przystąpieniem do ich użytkowania, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. W związku z wnioskiem skarżącej spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową, zjazdem, siecią wodociągową i kanalizacyjną oraz instalacją oświetlenia terenu, usytuowanych na dz. nr [...] przy ul. P. w S. PINB przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2018 r. kontrolę budowy ww. obiektów. Słusznie organ w zaskarżonej decyzji wskazuje, że przeprowadzone przez PINB w S. w dniu [...] sierpnia 2018 r. czynności kontrolne, udokumentowane fotografiami, dowodzą, że przystąpiono do użytkowania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W protokole kontrolnym z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustalono, że obiekt jest użytkowany. Stwierdzono użytkowanie lokali nr [...]. Do części lokali inwestor nie posiadał kluczy i brak było możliwości wejścia do nich. Na fotografiach dołączonych do protokołu oględzin widoczne jest wyposażenie lokali mieszkalnych w meble, sprzęty gospodarstwa domowego (kuchenki, lodówki, pralki, telewizory), przybory toaletowe, dekoracje (kwiaty doniczkowe, zdjęcia), książki, wózek dziecięcy. W lokalach znajdują się przedmioty świadczące o prowadzeniu w nich gospodarstw domowych: w przedpokojach odzież oraz buty zgromadzone przy drzwiach wejściowych, w aneksach kuchennych znajdują się garnki, czajniki, talerze, kubki, pieczywo, naczynia suszące się po umyciu, wypełnione pojemniki na artykuły spożywcze, w łazienkach znajdują się przybory toaletowe i kosmetyki, w różnych pomieszczeniach lokali widoczne jest suszące się pranie. Woda zgromadzona w dużej ilości w wannie oraz pranie umieszczone w bębnie pralki w lokalu nr [...] wskazują jednoznacznie, że do budynku na dzień kontroli doprowadzona została woda oraz energia elektryczna i zapewniono odprowadzanie ścieków. Powyższe dowody świadczą jednoznacznie o korzystaniu z przedmiotowych lokali przez nabywców na cele stałego zamieszkania. Trudno przyjąć za wiarygodne, aby ww. przedmioty użytku codziennego były umieszczane w obiekcie wyłącznie po to, aby zalegać tam do czasu całkowitego zakończenia robót budowlanych i legalnego przystąpienia do użytkowania. Jakkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że samo ustawienie mebli i sprzętów gospodarstwa domowego w obiekcie budowlanym nie stanowi jeszcze o przystąpieniu do użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 57 ust. 7 Pr. bud., może być bowiem także przejawem przygotowania obiektu do użytkowania, to przywołana wyżej dokumentacja zdjęciowa obrazuje stan obiektu daleko wykraczający poza tak rozumiane przygotowanie obiektu do użytkowania. Zdaniem Sądu, omówiona wyżej, czytelna dokumentacja zdjęciowa wraz z wnioskami protokołu kontrolnego są istotnymi dowodami gdy chodzi o poczynienie ustalenia, że obiekt w dniu wykonania tych zdjęć był użytkowany w rozumieniu art. 57 Pr. bud. Należy podzielić ocenę organów orzekających w sprawie, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak było potrzeby zebrania dodatkowych materiałów w postaci umów zawartych z miejscowym zakładem komunalnym i energetycznym, a także przesłuchania świadków oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu (art. 78 § 2 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie, postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (m.in. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 903/21). Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Słusznie organy orzekające w sprawie za niewiarygodne uznały oświadczenia nabywców lokali, a więc osób bezpośrednio zainteresowanych jak najszybszym rozpoczęciem ich użytkowania, że nie przebywają w nich na stałe, a jedynie prowadzą prace wykończeniowe. Zarówno bowiem z protokołu kontroli, jak i z załączonej dokumentacji fotograficznej nie wynikają jakiekolwiek oznaki prowadzenia w ww. lokalach robót wykończeniowych, zaś za roboty takie, przez które rozumieć należy kontynuowanie budowy wewnątrz budynku, nie można uznać wyposażania lokali w meble i sprzęt gospodarstwa domowego oraz dekoracje.

Wskazane powyżej przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia jasno precyzują skutki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części przed zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy bądź uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uzależniając ich od powodów takiego działania. Przepis art. 57 ust. 7 Pr. bud. obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Pr. bud., nie pozostawiając w tej kwestii organowi uznania administracyjnego. Bez znaczenia pozostają pobudki, jakie inwestorowi w tej mierze kierowały.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wykazał w zaskarżonym wyroku, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą jednoznacznie o korzystaniu z przedmiotowych lokali przez ich nabywców na cele stałego zamieszkania i z tej przyczyny bezzasadne jest przeprowadzenie na wniosek skarżącej kolejnych dowodów w sprawie, skoro tę na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznać można za należycie wyjaśnioną. Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że w świetle znajdującego się w aktach materiału dowodowego za niezgodne ze stanem faktycznym uznać należało wyżej przytoczone oświadczenia nabywców lokali. W związku z powyższym, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom ustawowym. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz starannie i wyczerpująco wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów i argumentów zawartych w skardze, a tylko do tych, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tego obowiązku Sąd pierwszej instancji dochował, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, jakie motywy skłoniły go do wniosku, że w sprawie niniejszej oczywiste jest przystąpienie do użytkowania lokali w ww. budynku wielorodzinnym z naruszeniem wymogu art. 55 Pr. bud.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 sierpnia 2022 r.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.