Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 322/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt IV SAB/Wr 3/06 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Rady Miejskiej we Wrocławiu w przedmiocie przeprowadzenia kontroli wykonania uchwał Rady Miejskiej Wrocławia postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Rady Miejskiej Wrocławia w przedmiocie nie wykonania czynności nakazanej prawem z dnia 1 sierpnia 2005 r. Skarżący wniósł o nakazanie Radzie Miejskiej Wrocławia przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta Miasta Wrocławia Uchwały nr XIV/471/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej Wrocław Stare Miasto oraz Uchwały nr XlV/474/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej. Ponadto skarżący wniósł o nakazanie Radzie Miejskiej Wrocławia udostępnienia protokołu i dokumentów po przeprowadzeniu ww. kontroli w tym cesji umowy nr 75/98/B.

Rada Miejska Wrocławia, uchwałą z dnia 29 września 2005 r. nr XLI/2893/05 w sprawie rozpatrzenia wezwania P. S. do wykonania przez Radę Miejską czynności nakazanych prawem nie uwzględniła wezwania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Gmina Wrocław wniosła o odrzucenie skargi w sprawie bezczynności Rady Miejskiej Wrocławia w przedmiocie nie wykonania czynności nakazanej prawem z dnia 1 sierpnia 2005 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę zważył, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Wynika to z użytego w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy sformułowania: "w przypadkach określonych w 1-4". Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), oraz

w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. W ocenie Sądu żądanie skarżącego nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Stanowi ono w istocie skargę określoną w przepisach działu VIII k.p.a. Stosownie do przepisu art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwy organ albo przez jego pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przedmiotem skargi są zatem powstałe naganne sytuacje, które wymagają oceny, a co za tym idzie uruchomienia "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski, , Komentarz, , Warszawa 1998 r., str. 920).

Brak działania organu stanowiącego gminy w zakresie kontroli wykonania własnych uchwał nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tylko ma związek z realizacją funkcji ustrojowej tego ciała wynikającej z normy kompetencyjnej, a wobec tego w tych sprawach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest niedopuszczalna, także w przypadku bezczynności organu w tych sprawach, i z tego względu podlegała odrzuceniu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie był i nie jest właściwy do nakazania Radzie Miejskiej Wrocławia, aby ta realizowała swoje ustawowe funkcje i skorzystała z ustawowej kompetencji do przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta Miasta Wrocławia przedmiotowych uchwał.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2006 r. złożył P. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 149 i z art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi polegające na niewłaściwym zastosowaniu

do oceny dopuszczalności skargi na bezczynności Rady Miejskiej Wrocławia wniesionej w trybie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.)

2. art. 3 § 3 w związku art. 147 § 1 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do oceny dopuszczalności skargi na bezczynność Rady Miejskiej Wrocławia wniesionej w trybie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie stanu faktycznego podanego przez stronę przeciwną, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, że skarżący wniósł skargę po upływie terminu do jej wniesienia.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny dopuszczalności skargi na bezczynność Rady Miejskiej Wrocławia błędnie zastosował art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 149 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie zawierają żadnych regulacji odnośnie rozpatrywania skarg na bezczynność organu składanych na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak nie do zaakceptowania byłby pogląd, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym ustanowił przepis art. 101a ust. 1, który byłby sprzeczny z ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był zastosować art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w myśl, którego sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach oraz art. 147 § 1 tej ustawy pozostającym w związku z przepisem szczególnym tj. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa przesłanek i treści wyroku sądu administracyjnego, uwzględniającego skargę. Regulacja taka znajduje się w art. 101a ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynność na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie w/w art. 101 oznacza, iż w przypadku gdy gmina nie wykonuje czynności nakazanych prawem, na co powoływano się w skardze, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone z powodu nie wykonania tych czynności może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Skarżący żądając nakazania Radzie Miejskiej Wrocławia przeprowadzenia kontroli wykonania przez Prezydenta Miasta Wrocławia Uchwały nr XIV/471/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej Wrocław Stare Miasto oraz Uchwały nr XlV/474/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej - nie powołał się bowiem na żaden przepis prawa z którego miałby wynikać obowiązek przeprowadzenia takiej kontroli. Obowiązek taki w rozumieniu powołanego wyżej art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może zaś wynikać z ogólnych kompetencji rady gminy do sprawowania kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy wynikających z art. 18a ust. 1 w/w ustawy. Podzielić należy więc pogląd Sądu I instancji, iż sąd administracyjny nie jest władny do nakazania Radzie Miejskiej Wrocławia, aby ta realizowała swoje ustawowe kompetencje i przeprowadziła kontrolę wykonania przez Prezydenta Miasta Wrocławia przedmiotowych uchwał.

W takiej sytuacji skoro skarga P. S. nie mogła zostać skutecznie oparta o przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny potraktował ją jako skargę z zakresu uregulowanego w dziale VIII k.p.a. (Skargi i Wnioski). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już od dawna natomiast panuje pogląd, iż działalność organów administracji publicznej regulowana przez przepisy działu VIII Kodeksu Postępowania Administracyjnego odnosząca się do skarg i wniosków obywateli nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2002 r. (II SA/Wr 3121/01) stwierdzono, że NSA "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 k.p.a.)".

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał brak swojej kognicji do rozpoznania skargi P. S. Przedmiot skargi nie należy bowiem do żadnej ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., który określa co stanowi przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Jak trafnie zauważył bowiem Sąd I instancji skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 prawne formy działania organów administracji publicznej. W sprawie ze skargi P. S., żądającego nakazania przeprowadzenia kontroli, żaden przepis prawa nie przewiduje zaś obowiązku Rady Gminy Wrocławia do podjęcia w tym zakresie działania w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4, tj. do wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezasadne jest zaś powoływanie się w skardze kasacyjnej na art. 3 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, skoro jak to przedstawiono wyżej przedmiotowa skarga nie mogła zostać skutecznie oparta o art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego podanego przez stronę przeciwną, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, że skarżący wniósł skargę po upływie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił bowiem skargę P. S. z powodu jej niedopuszczalności (braku kognicji) nie zaś z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił skargę kasacyjną oddalić.