Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1338/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 225/10 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Rady Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od D. K. na rzecz Rady Powiatu G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 225/10 oddalił skargę D. K. na uchwałę Rady Powiatu G. z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Powiatu G. (dalej: Rada Powiatu) uchwałą z [...] grudnia 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tj.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: Prawo farmaceutyczne), określiła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu G. W § 2 powołanej uchwały postanowiono, że apteki prowadzą dyżur w systemie rotacyjnym, który rozpoczyna się o godzinie 8.00 w poniedziałek, a kończy się o godz. 8.00 w następny poniedziałek wg załącznika nr 1 do uchwały. Zgodnie z § 3 uchwały, informacja o aktualnie dyżurującej aptece powinna zostać umieszczona w widocznym miejscu, w każdej aptece na terenie Powiatu G. Przepis § 4 uchwały stanowił, że w przypadku, gdy apteki o których mowa w § 1 nie mogą pełnić dyżuru całodobowego, kierownik lub właściciel zobowiązany jest ustalić zastępstwo oraz poinformować pisemnie o tej zmianie Starostwo Powiatowe w P. G., G. Okręgową Izbę Aptekarską oraz wszystkie apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu G.

Podjęcie uchwały poprzedziła konsultacja polegająca na zasięgnięciu opinii G. Okręgowej Izby Aptekarskiej, która pismem z [...] listopada 2009 r. poinformowała, że nie wnosi uwag do przedstawionego jej projektu.

D. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu G. z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 64 i 65 Konstytucji RP polegające na dowolnym ograniczeniu prawa skarżącej do swobody prowadzenia działalności gospodarczej poprzez ustalenie przymusowego harmonogramu pracy aptek oraz obrazę art. 22 Konstytucji RP w zakresie dokonania faktycznego ograniczenia konstytucyjnego prawa skarżącej do wolności działalności gospodarczej w drodze uchwały z pominięciem racjonalnego rozstrzygnięcia, co do istnienia ważnego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu G. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady Powiatu zaskarżona uchwała uwzględnia potrzeby lokalnej ludności polegające na możliwości jak najlepszego i najszybszego dostępu do niezbędnej pomocy farmaceutycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawę stanowi art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Stosownie do art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego).

W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy. Takie unormowanie ustawowe wynika z roli jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego. Sąd pierwszej instancji uznał za słuszne i zrozumiałe założenie organu powiatu, że prawo każdego mieszkańca powiatu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy będą realizować apteki znajdujące się w największym ośrodku powiatu, gdzie zamieszkuje przeważająca część mieszkańców. W tym ośrodku potrzeby ludności w zakresie korzystania ze świadczeń farmaceutycznych są niewątpliwie największe, a dostęp z miejscowości położonych na peryferiach powiatu jest najłatwiejszy. Sąd zauważył, że pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować.

Zdaniem WSA, nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. W praktyce mogą zdarzać się sytuacje, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki, wśród nich obowiązek pełnienia tzw. dyżurów. Realizacja wspomnianych obowiązków istotnie stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. W ocenie Sądu nie jest to ograniczenie nadmierne, naruszające istotę wymienionych wolności. Odpowiada ono wymogom zasady proporcjonalności i jest w pełni uzasadnione, gdyż służy ochronie zdrowia – wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr chronionych konstytucyjnie. WSA podkreślił, że wspomniane ograniczenie wynika z ustawy Prawo farmaceutyczne – natomiast jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały nie można zarzucić naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, odpowiada on wymogom określonym w art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, został sformułowany w sposób nie nasuwający wątpliwości, po zasięgnięciu opinii wymaganych ustawą podmiotów.

D. K. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 94 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa farmaceutycznego;

2. obrazę art. 22, art. 31 w związku z art. 64 i art. 65 Konstytucji RP poprzez dowolne ograniczenie prawa skarżącej do swobody prowadzenia przez nią działalności gospodarczej poprzez ustalenie przymusowego harmonogramu pracy aptek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zaskarżona uchwała narusza art. 94 ust. 1 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Zdaniem skarżącej, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności, a jednocześnie zapewniać dostępność świadczeń, przy czym z uwagi na zastosowanie partykuły "również", kwestia dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy potraktowana została jako dodatkowa, opcjonalna. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że z art. 94 Prawa farmaceutycznego wynika wprost, że każdy mieszkaniec powiatu powinien mieć zapewnioną dostępność świadczeń apteki ogólnodostępnej w nocy i w dni wolne od pracy. W jej ocenie, to właśnie kryterium potrzeb ludności ustawodawca przyznaje pierwszeństwo w interpretacji prawidłowości rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Dostępność usług świadczonych przez apteki powinna być zagwarantowana przede wszystkim według realnych potrzeb ludności z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań. Skarżąca powołując się na doświadczenia wynikające z prowadzenia apteki podniosła, że mieszkańcy Powiatu G. nie wykazują zapotrzebowania na korzystanie z usług farmaceutycznych w porze nocnej czy w dni wolne od pracy. W nagłych przypadkach niezbędną pomoc, w tym zaopatrzenie w leki, pacjenci uzyskują w szpitalu lub pogotowiu ratunkowym. Ponadto wiele preparatów o doraźnym działaniu, które można kupić bez recepty, dostępnych jest także w punktach pozaaptecznych (sklepy spożywcze, stacje benzynowe).

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że ograniczenia wynikające z rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w Powiecie G. spełniają warunki określone w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustalenie harmonogramu funkcjonowania aptek w Powiecie G. w sposób określony w zaskarżonej uchwale zmusza przedsiębiorców, w tym skarżącą, do prowadzenia apteki w sposób nierentowny, generujący ogromne koszty i nie przynoszący zysków, gdyż wśród mieszkańców powiatu nie ma zapotrzebowania na całodobowo funkcjonujące apteki. Nadto nakłada na przedsiębiorców prowadzących apteki, dodatkowe obowiązki o charakterze administracyjnym, takie jak konieczność organizacji pracy zatrudnionych pracowników, którzy nie mają obowiązku wyrażenia zgody na pracę w porze nocnej czy w dni wolne od pracy. Obowiązek pełnienia całodobowych dyżurów stanowi nadmierne obciążenie dla przedsiębiorców prowadzących apteki, w tym dla skarżącej, gdyż rodzi konieczność ponoszenia dodatkowych wysokich nakładów, które nie są rekompensowane zyskami z uwagi na brak zainteresowania mieszkańców korzystaniem z usług farmaceutycznych w porze nocnej. Prowadzi to do ograniczenia podstawowego prawa do swobody prowadzenia działalności gospodarczej, prawa do własności oraz prawa do wolnego wykonywania zawodu, stanowi więc naruszenie art. 64 oraz 65 Konstytucji RP.

Skarżąca wyjaśniła, że prowadzona przez nią apteka dobrowolnie funkcjonuje we wszystkie dni tygodnia, także w dni wolne od pracy, w godzinach 8:00 – 23:00 i w ten sposób zaspokaja w sposób dobrowolny potrzeby ludności po zamknięciu innych aptek. Takie rozwiązanie jest znacznie mniej uciążliwe od przyjętego w zaskarżonej uchwale. Ponadto zauważyła, że wprawdzie początkowo G. Okręgowa Izba Aptekarska wyraziła pozytywną opinię co do propozycji rozkładu, jednakże po przeanalizowaniu wniosków farmaceutów z P. G., jej stanowisko uległo zmianie. W piśmie z [...] lutego 2010 roku organ ten wyraził negatywną opinię co do rozkładu pracy aptek na terenie Powiatu G. oraz wniósł o zmianę tego rozkładu, w taki sposób, aby apteki pełniły rotacyjne dyżury do godziny 22:00.

W odpowiedzi Rada Powiatu G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do stanowiska skarżącej o nadmiernym obciążeniu przedsiębiorców prowadzących apteki, Rada podniosła, że według harmonogramu skarżąca zobowiązana była do pełnienia w roku 2010 czterech tygodniowych dyżurów, co nie może być uznane za godzące w istotę wolności i prawa swobody działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że pomimo użycia przez autora skargi kasacyjnej sformułowania "Jednocześnie zarzucam zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego: (...)", Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej uznał, iż podniesione w niej zarzuty w istocie odnoszą się do zaskarżonego wyroku.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej nieprawidłowo skonstruowany został drugi zarzut naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił "obrazę" wymienionych w nim przepisów Konstytucji RP, podczas gdy zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Mając na uwadze ogólną moc wiążącą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył także omawiany zarzut mimo jego nieprecyzyjnego sformułowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są trafne.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 1 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego upatrując naruszenia w pominięciu, przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu G., kryterium potrzeb ludności. Według skarżącej, dostępność usług świadczonych przez apteki w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy powinna być zagwarantowana przy uwzględnieniu realnych potrzeb ludności i lokalnych uwarunkowań. Mieszkańcy Powiatu G. nie wykazują zapotrzebowania na korzystanie z usług farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska skarżącej.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego).

W rozpoznawanej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego został spełniony. Podkreślenia wymaga, że G. Okręgowa Izba Aptekarska nie miała zastrzeżeń do przedstawionego jej projektu uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Późniejsza zmiana stanowiska organu samorządu aptekarskiego, eksponowana w skardze kasacyjnej, nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny dochowania przez Radę Powiatu procedury określonej w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Dodać także należy, że w powołanym przepisie ustanowiony został obowiązek zasięgnięcia, przed podjęciem uchwały, opinii samorządu aptekarskiego, która to forma wyrażenia stanowiska z istoty rzeczy nie ma dla organu stanowiącego charakteru wiążącego.

Z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Analiza art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia.

W związku z tym za chybione należało uznać stanowisko skarżącej, że brak zainteresowania ludności Powiatu G. funkcjonowaniem apteki w porze nocnej i dni wolne od pracy uzasadniał rezygnację z ustalenia, w tym zakresie, rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Postulat skarżącej, by apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu G. funkcjonowały w godzinach 8:00 – 22:00, prowadziłby w istocie do naruszenia ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej.

Dodać należy, że stanowisko skarżącej co do zainteresowania mieszkańców Powiatu G. funkcjonowaniem aptek w dni wolne od pracy nie jest konsekwentne. Z jednej strony podnoszony jest argument o braku takiego zainteresowania, z drugiej zaś strony skarżąca podała, że prowadzona przez nią apteka jest czynna codziennie, w tym w dni wolne od pracy, w godzinach 8:00 – 23:00. Dobrowolna decyzja skarżącej o funkcjonowaniu apteki w takim wymiarze czasowym była prawdopodobnie podyktowana właśnie istniejącym popytem na świadczenie usług farmaceutycznych, gdyż nie sposób uznać, że skarżąca przyjęłaby takie rozwiązanie gdyby nie było ono rentowne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżącej, że zaniechanie ustalania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej uzasadnia to, że pacjenci mogą uzyskać niezbędne leki w pogotowiu ratunkowym lub szpitalu oraz punktach pozaaptecznych. Powyższe stanowisko nie uwzględnia, że pomoc medyczna, także w porze nocnej, świadczona jest również przez lekarzy prowadzących indywidualne praktyki, którzy nie dysponują zapasem leków. Zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej i dni wolne od pracy musi uwzględniać również i takie przypadki.

Wbrew stanowisku skarżącej z realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej nie mogą zwalniać warunki pracy konkretnej apteki, w tym trudności w organizacji pracy w porze nocnej i dni wolne od pracy. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nakładając na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego, obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez uprawnione osoby (farmaceutów), w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 Prawa farmaceutycznego oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 Prawa farmaceutycznego), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Dodać należy, że prowadzenie działalności gospodarczej zazwyczaj wiąże się z ponoszeniem kosztów, co powinno, ale nie musi mieć związku z uzyskiwaniem zysku. Z tych powodów wywody powódki odnoszące się do narzucenia, poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, obowiązku prowadzenia nierentownej działalności należało uznać za nietrafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony okazał się także zarzut dotyczący naruszenia art. 22, art. 31 w związku z art. 64 i art. 65 Konstytucji RP poprzez dowolne ograniczenie prawa skarżącej do swobody prowadzenia przez nią działalności gospodarczej poprzez ustalenie przymusowego harmonogramu pracy aptek.

W tym miejscu należy zauważyć, że wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie oznacza, że prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, taka sytuacja nie miała miejsca.

Akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenie wynikające z uchwały Rady Powiatu, polegające na zobowiązaniu skarżącej, by prowadzona przez nią apteka świadczyła usługi farmaceutyczne w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest nadmierne. W roku 2010 apteka ta miała pełnić cztery tygodniowe dyżury, co stanowi niewątpliwie mniejsze obciążenie niż przyjęte przez skarżącą dobrowolnie godziny funkcjonowania apteki (codziennie, także w dni wolne od pracy od 8:00 do 23:00). W związku z tym stanowisko skarżącej o znacznych, nadmiernych utrudnieniach w wykonaniu obowiązku pracy w porze nocnej i dni wolne od pracy przez okres przewidziany w uchwale należało ocenić jako niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny z powodów wyżej przedstawionych, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).