Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2568/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. i M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 66/18 w sprawie ze skargi T.W. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 66/18, oddalił skargę T.W. i M.W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania T.W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., T.W. wystąpił o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi publicznej ul. [...] w [...] na działkę ewid. nr [...] obręb [...] w [...], mającego służyć do obsługi planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowo- usługowego, zlokalizowanego na tej działce.

Organ I instancji, działając w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...] (dz. nr ewid. [...] obręb 09) na działkę o nr ewid. [...] obręb 09 w [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał m.in., że projektowany zjazd usytuowany byłby w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], w rejonie włączenia do ul. [...] ul. [...] oraz w rejonie przejścia dla pieszych z wydzielonym azylem. Ponadto projektowany zjazd przecina planowaną wydzieloną drogę rowerową, a tym samym narusza jej bezkolizyjność. Zdaniem organu, obsługa komunikacyjna nieruchomości, na której wnioskodawca będzie prowadził działalność gospodarczą, powinna odbywać się z ul. [...]. Z kolei udzielenie zgody na wykonanie zjazdu publicznego z drogi klasy G (głównej) – w sytuacji gdy działka ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej lokalnej (niższej klasy) – oznaczałoby naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosowanie zjazdów z drogi klasy G powinno mieć charakter wyjątkowy, gdy brak jest innej możliwości dojazdu – która to przesłanka nie została spełniona. Ponadto obecnie prawie dla wszystkich działek położonych po zachodniej stronie ul. [...] istniejący układ komunikacyjny zapewnia dojazd z innych dróg niż ul. [...]. Natomiast wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę wnioskodawcy spowoduje, że właściciele pozostałych działek położonych przy tej drodze również mogą domagać się wydania zgody na budowę zjazdu, a udzielenie im odmowy spotka się z zarzutem nierównego traktowania obywateli przez zarządcę drogi.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł T.W., wskazując na naruszenie art. 70, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 85 § 1 w zw. z art. 10 K.p.a., art. 29 ust. 4 u.d.p., § 113 ust. 7, § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2016r., poz. 625 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zwane dalej Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji wskazało, że odległość przedmiotowego zjazdu do skrzyżowania z ul. [...] (dawna nazwa ul. [...]) wynosi ok. 300 m, natomiast najbliższy zjazd na drogę wewnętrzną do obsługi działek nr [...] oddalony jest o ok. 185 m, a zjazd do działki nr [...] o ok. 330 m. Na ul. [...] obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, w rejonie wnioskowanego zjazdu nie ma sygnalizacji świetlnej. Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] planowane jest do przebudowy na odcinku ul. [...] o długości 120 m i w obszarze tym znajduje się włączenie ul. [...] i ul. [...], a także miejsce wnioskowanego zjazdu. Organ podkreślił, że działka wnioskodawcy przylega bezpośrednio również do ul. [...], która jest drogą klasy L (droga lokalna), w przeciwieństwie do ul. [...], posiadającej klasę drogi G (droga główna). W tym zakresie Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że jakkolwiek § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, to zawarte w tej regulacji zalecenia ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. Dokonując analizy regulacji § 9 ust. 1 pkt 4, § 79 oraz § 113 rozporządzenia, wskazano że podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym wiąże się konieczność oceny możliwości wyłączenia bezpośredniego ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji na drogę publiczną i ważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Ważąc interes publiczny i skarżącego jako właściciela nieruchomości Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji o odmowie wydania zezwolenia, uwzględniło, że droga gminna ul. [...] jest drogą klasy G, a więc jest to droga główna (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).

Niezależnie od powyższego wskazano na zaplanowaną przebudowę skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], jak również przebudowę skrzyżowań ul. [...] z ul. [...] (obecna nazwa ul. [...]), która jest częścią zadania inwestycyjnego pod nazwą "Poprawa jakości powietrza w uzdrowisku [...] poprzez działania w obszarze ekologicznego transportu i infrastruktury oświetleniowej w tym: Modernizacja systemu oświetlenia ulicznego w Gminie [...] i Niskoemisyjny system transportu miejskiego". Powyższe przedsięwzięcie, oprócz przebudowy ww. skrzyżowań, obejmuje także budowę drogi rowerowej (w tym na ul. [...] po stronie posesji wnioskodawcy) w formie ciągu pieszo-rowerowego, gdzie ruch rowerowy jest bezkolizyjny. Kolegium odniosło się również do tego, że trzy inne, pobliskie posesje posiadają drugie zjazdy z innej drogi publicznej, podkreślając, że powstały one przed wielu laty, przy innych uwarunkowaniach tj. m.in. przy innym natężeniu i organizacji ruchu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wnieśli skarżący.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zauważył przy tym, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem.

Jak wynika z powołanej w tym zakresie przez Kolegium regulacji § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W tym miejscu Sąd podkreślił, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę – zwłaszcza w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – dostęp ten jest zapewniony z innej strony. Jak już wskazano wyżej, decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 K.p.a.). Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia przez organ pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia – z powołaniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych – zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach – stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, brak podstaw by uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Uchybieniem o takim charakterze z całą pewnością nie był brak ustosunkowania się przez Kolegium do wszystkich zarzutów obszernego odwołania, czy też podnoszone przez skarżących naruszenie art. 85 § 1 w zw. z art. 10 K.p.a. – poprzez przeprowadzenie oględzin bez powiadomienia skarżących. Podobnie ocenić należy zarzut dotyczący powoływania przez organ publikatorów aktów prawnych.

Ponieważ organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który odpowiada zgromadzonym dowodom, Sąd uznał ustalenia faktyczne organów za własne. W tym zakresie wskazał w szczególności na:

- mapę do celów projektowych z zaznaczeniem wnioskowanego zjazdu (k. 1),

- obszerny materiał fotograficzny (k. 22-26, k. 34-36, k. 112-113),

- książkę drogi (k. 114-116)

- wykaz, mapę i fotografie istniejących osiemnastu zjazdów oraz wnioskowanego zjazdu z ul. [...], z których wynika że zdecydowana większość z nich – w przeciwieństwie do działki skarżących – zapewnia nieruchomościom położonym przy tej ulicy dostęp do tej drogi publicznej, którego nie ma z innej strony, a jedynie trzy posesje posiadają drugi zjazd z innej drogi publicznej, przy czym na działce nr [...] mieści się pensjonat uzdrowiskowy "[...] ", na działce nr [...] mieści się ogólnodostępny, bezpłatny parking na ok. 90 miejsc postojowych, a zjazd z działki nr [...] planowany jest do likwidacji (k. 80-98),

- oświadczenie skarżących z dnia 14 czerwca 2017 r. o tym, że budynek powstający na działce, z której zaprojektowano przedmiotowy zjazd, będzie wykorzystywany na cele usługowe-mieszkalne (k. 43), która to okoliczność niewątpliwie uzasadnia stanowisko organów o zwiększeniu ruchu drogowego w tym, i tak dość ruchliwym, miejscu – w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w rejonie włączenia do ul. [...] ul. [...] oraz w rejonie przejścia dla pieszych z wydzielonym azylem,

- pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], w którym wskazano, że ul. [...] cyt: "charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu pojazdów. W 2015 roku doszło do niej do 22 kolizji drogowych, a w 2016 roku odnotowano 24 kolizje drogowe i 1 wypadek drogowy", które to zdarzenia drogowe odnotowano w szczegółowym wykazie (k. 20, 46-48),

W odniesieniu do ostatniego z ww. pism Sąd wyjaśnił, że organ I instancji zasadnie sięgnął po ten środek dowodowy – ustalając w rezultacie że ul. [...] cechuje duże natężenie ruchu pojazdów. Informacji takiej w szczegółowym zakresie – za okres od 2010 do 2014 r. – nie można było bowiem uzyskać od Powiatowego Zarządu Dróg w [...], który nie wykonywał wówczas pomiarów natężenia ruchu drogowego (k. 21). Ponadto organy powołały się na pomiary natężenia ruchu drogowego na skrzyżowaniach ul. [...] z ulicami: [...], przeprowadzone w 2016 r. na potrzeby budowy systemu ścieżek rowerowych i wyznaczenia tras niskoemisyjnego transportu miejskiego na terenie miasta [...] j (k. 49) – które wskazały, że średnie dobowe natężenie ruchu drogowego (SDR) na ul. [...] mieści się w przedziale od 1000 do 3000 pojazdów na dobę. Co się zaś tyczy zarzutów skarżących, kwestionujących stanowisko Kolegium o zwiększeniu się natężenia ruchu drogowego, to nie mogły one odnieść skutku z uwagi na treść art. 77 § 4 K.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się uchwała nr XLI/528/2014 z dnia 18 września 2014 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie zaliczenia dróg położonych na terenie gminy [...] do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie gminy [...] wraz ze stosownym załącznikiem (k. 120).

Odnosząc się do zarzutów skargi co do charakteru drogi - ul. [...] nie sposób podzielić stanowiska skarżących w tym zakresie, zwłaszcza że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie w sytuacji, gdy dana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżących posiada dostęp do drogi publicznej niższej klasy – L tj. ul. [...].

Zestawiając powyższe okoliczności z treścią cyt. przepisów, w ocenie Sądu, organ przekonująco wyjaśnił swoje stanowisko co do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...] (dz. nr ewid. [...][...]) na działkę o nr ewid. [...] obręb 09 w [...]. W tym zakresie organ prawidłowo wskazał, powołując się na poglądy judykatury, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Działka skarżących ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, przylegając do ul. [...] o klasie L (droga lokalna). Tymczasem wnioskodawca domaga się zgody na zlokalizowanie zjazdu mającego służyć do obsługi planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowo-usługowego na ul. [...] (posiadającą klasę drogi G - droga główna). Powtórzyć przy tym trzeba, że zjazd - byłby usytuowany w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w rejonie włączenia do ul. [...] ul. [...] oraz w rejonie przejścia dla pieszych z wydzielonym azylem.

Zdaniem Sądu, w sytuacjach gdy dostęp do drogi publicznej jest już zapewniony (lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie) należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium słusznie zauważyło, że na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem – w przypadku zjazdów indywidualnych – warunków określonych między innymi w § 79 oraz § 113 rozporządzenia. Z regulacji § 113 ust. 7 rozporządzenia wynika bowiem, że dla drogi klasy G wyjazdy i wjazdy na drogę z obiektu i urządzenie obsługi uczestników ruchu nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że planowany zjazd przecinałby planowaną wydzieloną drogę rowerową, tym samym naruszając jej bezkolizyjność. Jak wynika bowiem z prawidłowych ustaleń organów, skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] planowane jest do przebudowy na odcinku ul. [...] o długości 120 m, przy czym w obszarze tym znajduje się włączenie ul. [...] i ul. [...], jak również miejsce wnioskowanego zjazdu. Przebudowa ww. skrzyżowania oraz przebudowa skrzyżowań ul. [...] z ul. [...] (obecna nazwa ul. [...]) jest częścią zadania inwestycyjnego pod nazwą "Poprawa jakości powietrza w uzdrowisku [...] poprzez działania w obszarze ekologicznego transportu i infrastruktury oświetleniowej w tym: Modernizacja systemu oświetlenia ulicznego w Gminie [...] i niskoemisyjny system transportu miejskiego". Elementem przedmiotowego przedsięwzięcia jest także budowa drogi rowerowej w formie ciągu pieszo-rowerowego – gdzie ruch rowerowy jest bezkolizyjny tj. odseparowany od ruchu pieszych oraz od ruchu pojazdów mechanicznych.

W kontekście powyższego, uprawniony był wniosek Kolegium o konieczności zachowania zasady bezkolizyjności w odniesieniu do wnioskowanego zjazdu, przecinającego drogę rowerową – co zostało uwidocznione na odpowiedniej mapie (k. 67). W zaskarżonej decyzji wyjaśniono zarazem, że realizacja powyższej inwestycji, ujętej w planie budżetowym Gminy [...] na rok 2017 r., przewidziana jest na lata 2017-2019. W związku z tym nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi, zważywszy na wieloetapowość tak dużej inwestycji, jak również konieczność zarezerwowania na ten cel odpowiednich środków w budżecie z odpowiednim wyprzedzeniem. Rozpoczęcie bowiem każdej inwestycji gminnej wymaga uprzedniego zarezerwowania środków w budżecie przewidzianych na dany cel inwestycyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, zwana dalej "u.d.p.") poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję odmowną w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...] (dz. ewid. [...] obręb 09) na działkę o nr ewid. [...] obręb 09 w [...], pomimo nie przeprowadzenia dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego, w konsekwencji oparcie wyroku na braku odniesienia do wymogów wynikających z warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne, jak również w oparciu o niezbadanie, pomimo dokonanego skarżenia w tym zakresie, czy nie zostało przekroczone przez organ administracji publicznej władztwo w postaci wydania decyzji z uznania administracyjnego;

2) § 78 ust. 1 w zw. § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że usytuowanie zjazdu publicznego do nieruchomości z drogi gminnej ul. [...] (dz. ewid. [...] obręb 09) na działkę o nr ewid. [...] obręb 09 w [...] stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez fakt uznania, iż zjazd ten miałyby być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a tym samym poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki negatywne do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przychylić się do uznania twierdzeń Skarżącego, co w konsekwencji przyczyniło się do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tym samym do przekroczenia przez organy administracji publicznej uznania administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nie zastosowanie tych przepisów i wydanie wyroku oddalającego skargę bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy;

3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie, że istnieją przesłanki do oddalenia skargi, a tym samym podtrzymania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast ust. 2 stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 powołanej ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 w/w ustawy, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 2 maja 2011 r., I OSK 1068/10, wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09, wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06, wyrok z 18 kwietnia 2019 r., I OSK 1747/17, wyrok NSA z 18 września 2019 r., I OSK 355/19).

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili wyrokowi Sądu I instancji m. in. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego. Uzasadniając ten zarzut skarżący podnieśli przede wszystkim, iż organ nie zabrał wszystkich dowodów w sprawie świadczących o powstaniu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego budową zjazdu, jak również, że w aktach administracyjnych nie ma żadnego dowodu świadczącego o tym, że ul. Krystyny Jamroz posiada status drogi publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że projektowany zjazd usytuowany byłby w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], w rejonie włączenia do ul. [...] oraz w rejonie przejścia dla pieszych z wydzielonym azylem. Ponadto z pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], wynika, że ul. [...] cyt: "charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu pojazdów. W 2015 roku doszło do niej do 22 kolizji drogowych, a w 2016 roku odnotowano 24 kolizje drogowe i 1 wypadek drogowy", które to zdarzenia drogowe odnotowano w szczegółowym wykazie (k. 20, 46-48). Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że organ nie wykazał ilości i częstotliwości pojazdów przejeżdżających przez skrzyżowanie. Zarządca drogi nie ma bowiem obowiązku badać natężenia ruchu drogowego dla każdej sprawy indywidualnie. Zgodnie z art. 20 pkt 15 ustawy o drogach publicznych, do zadań zarządcy drogi należy dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego. Ponadto podkreślić należy, że organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie. Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść twierdzenia skarżących dotyczące sposobu pomiaru odległości od skrzyżowania do zjazdu. Skarżący nie przedstawili bowiem żadnych dowodów, które mogłyby wskazywać, iż pomiar ten jest nieprawidłowy. Odnosząc się natomiast do statusu ul. [...] wskazać należy, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że ulica ta jest drogą gminną. Na stronie 115 (verte) tychże akt znajduje się książka drogi, z której wynika, że ul. [...] jest drogą gminną o kategorii L. Jak wynika natomiast z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy.) Z kolei z ust. 2 wynika, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Jak słusznie zauważa R.A. Stefański, zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej) jest elementem konstytutywnym definicji drogi publicznej (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym..., s. 42). Przedmiotowe stanowisko doktryny znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro z akt administracyjnych wynika, że ul. [...] jest drogą gminną, to tym samym należy uznać, iż wbrew twierdzeniom skarżących, jest ona drogą publiczną.

Wobec powyższego należy przyznać rację zarówno organowi, jak i Sądowi I instancji, że wnioskowany zjazd publiczny po pierwsze: znalazłby się na odcinku drogi o dużym natężeniu ruchu drogowego, a więc w miejscu niebezpiecznym w myśl § 113 ust. 7 rozporządzenia, po drugie: działka skarżących ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy (L).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji uznał, iż organ uprawiony do wydania decyzji zebrał wystarczający materiał dowodowy w sprawie, mając na względzie treść przepisów prawa materialnego na podstawie których zaskarżone orzeczenie zostało wydane. Treść przepisów prawa materialnego zakreśla bowiem ramy także postępowania dowodowego w sprawie. Organ administracji nie jest zobowiązany do zbierania wszelkich dowodów powiązanych ze sprawą, ale jedynie takich dowodów, które są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w świetle w norm prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że stan sprawy nie został wyjaśniony. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że ustalenia organu były prawidłowe i wyczerpujące, mając na względzie treść § 9 ust. 1 pkt. 4 i § 113 ust. 7 rozporządzenia określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Dlatego Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Za nietrafne należało też uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Pierwszy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby WSA przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez WSA w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Sądowi I instancji nie można zarzucić, że orzekał w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Ponadto Sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należy zauważyć, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zupełnie niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, tj. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W ocenie Sądu I instancji takie naruszenia przepisów prawa przez organy administracyjne nie wystąpiły, a zatem sąd ten konsekwentnie zastosował art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ocena ich zasadności może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Jeżeli skarżący uważa, że Sąd oraz organy dokonały błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego oraz ich ocenę, można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.