Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3313/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania T. C. (dalej: "strona", "skarżąca") zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szef KAS przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

T. C. pismem z dnia [...] maja 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2020 r., zwróciła się do Dyrektora IAS w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 722 ze zm.), dalej: "ustawa dc o zaopatrzeniu emerytalnym".

Dyrektor IAS w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], poinformował stronę, że posiada ona jedynie 11 miesięcy i 28 dni okresu wykonywania tzw. zadań "policyjnych", o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Poinformował również o możliwości złożenia dodatkowych dokumentów w sprawie, znajdujących się w posiadaniu strony, a także o możliwości uczestniczenia w posiedzeniach Zespołu ds. zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej w IAS w [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2021 r., strona wniosła o ponowną analizę wykonywanych zadań, z uwzględnieniem załączonych dokumentów. Wskazała również ekspertów, którzy w jej ocenie posiadają znajomość zadań i czynności realizowanych w komórkach organizacyjnych, w których pełniła służbę.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Dyrektor IAS w [...], powołując w podstawie prawnej art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż strona została zatrudniona w Urzędzie Celnym w [...] na mocy umowy o pracę w dniu [...] stycznia 1991 r. na stanowisku [...]. Z dniem [...] czerwca 2000 r. została mianowana do służby stałej w Urzędzie Celnym w [...].

Stwierdził następnie, że na podstawie dostępnej dokumentacji, w tym akt osobowych strony, stwierdzono, że wykonywała ona tzw. zadania policyjne przez okres 11 miesięcy i 28 dni, tj.:

- od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r. - w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...] (uznano zapis w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] czerwca 2016 r. o treści: "Przekazywanie informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu"),

- od [...] marca 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. - służba w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. T. C. wniosła zażalenie na ww. postanowienie zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 2 oraz art. 77 k.p.a. poprzez:

- brak przeprowadzenia pełnego i wszechstronnego postępowania dowodowego, pominięcie załączonych przez stronę w pismach z dnia: [...] listopada 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] lutego 2021 r. dowodów w sprawie, a opieranie się wyłącznie na kartach zakresu obowiązków i uprawnień,

- brak pełnego uzasadnienia postanowienia, brak przedstawienia powodów, dla których nie uznano załączonych dowodów świadczących o wykonywaniu tzw. zadań policyjnych,

- brak informacji o dokonanych ustaleniach przez Zespół ds. zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej w IAS w [...], a tym samym pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie i możliwości odniesienia się do materiału dowodowego i ewentualnego wniesienia wyjaśnień, informacji i dokumentów,

- brak przesłuchania powołanych świadków,

- błędne przyjęcie, że w komórce egzekucyjnej strona nie brała udziału w rozpoznawaniu, zapobieganiu i wykrywaniu, a także ściganiu sprawców.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do zażalenia.

W uzasadnieniu strona podniosła w szczególności, że czynności funkcjonariuszy celnych nie były ograniczone wyłącznie kartami obowiązków i uprawnień, ale wynikały również z przepisów prawa. Zakres zadań każdego funkcjonariusza jest bowiem również definiowany decyzjami, poleceniami, regulaminem lub innymi dokumentami wydanymi przez upoważnione osoby. Niezależnie od miejsca przydzielenia funkcjonariusza do pełnienia obowiązków, każdy z funkcjonariuszy obowiązany był kierować się tym samym celem związanym z zapewnieniem ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego, w tym zgodności z prawem przewozu towarów, czy wykonywania innych zadań, których granice zakreślone były i są przepisami prawa. Wskazała, że funkcjonariusze pełniący służbę w wydziale [...], obowiązani byli zgodnie z przepisami prawa, w każdym przypadku wykrycia i stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, celowego wyzbywania się majątku przez osobę będącą dłużnikiem Skarbu Państwa, zgodnie z art. 300 k.k., zawiadomić prokuratora o popełnieniu przestępstwa gospodarczego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powołał art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1d ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazał, że strona domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez co najmniej 5 lat zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub w Służbie Celno-Skarbowej. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie dało jednak podstaw do potwierdzenia żądania strony, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu.

Dalej organ II instancji podniósł, że nabycie "wysługi emerytalnej", czyli 5-letniego okresu służby przy realizacji tzw. zadań policyjnych, o którym mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, stwierdził, iż "Funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji". Trybunał wskazał jednocześnie, że "(...) podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia".

W ocenie Szefa KAS nie oznacza to jednak, że wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy celnych były zadaniami o charakterze policyjnym, nie istnieje w związku z tym obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. W ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne o zróżnicowanych zadaniach. To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prowadzi do wniosku, iż tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości.

Następnie organ II instancji wskazał, że T. C. w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] lutego 2017 r., jako funkcjonariusz celny, pełniła służbę w Referacie [...] Izby Celnej w [...], w Wydziale [...] Izby Celnej w [...], w Wydziale [...] Izby Celnej w [...], w Wydziale [...] - Referacie ds. [...] Izby Celnej w [...] oraz w Wydziale [...] Izby Celnej w [...]. Od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. pełniła służbę w Służbie Celno-Skarbowej. Natomiast od dnia [...] czerwca 2017 r. jest zatrudniona w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w [...].

W ocenie organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza realizacji tzw. zadań policyjnych przez stronę, za wyjątkiem okresów uznanych przez Dyrektora IAS. Organ I instancji prawidłowo uznał, że na dzień złożenia wniosku tylko zadania realizowane przez stronę w łącznym okresie 11 miesięcy i 28 dni są zadaniami, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ I instancji uznał za mające charakter policyjny zadanie realizowane w ramach służby w Służbie Celnej od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r., o treści: "Przekazywanie informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu" (zapis w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] czerwca 2016 r., punkt III. 13). Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zaliczył okres pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej tj. od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. Trafnie również ocenił, że pozostałe zadania realizowane przez stronę w ramach służby w Służbie Celnej w byłej Izbie Celnej w [...], w okresach niezaliczonych do 5 lat, nie posiadają przymiotu tzw. zadań policyjnych.

Odnosząc się do załączonego do zażalenia pisma nr [...] ze stycznia 2012 r. Szef KAS wskazał, że dotyczy ono realizacji obowiązku wynikającego z art. 304 § 2 k.p.k., a więc nie może być uznane za realizację tzw. "zadań policyjnych", co znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 325/19 z dnia 19 czerwca 2019 r., w którym Sąd stwierdził, iż nie można mylić wykonywania zadań o charakterze policyjnym z ujętym w art. 304 § 2 k.p.k. prawnym obowiązkiem zawiadomienia o przestępstwie, który spoczywa na instytucjach państwowych i samorządowych.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]: z dnia [...] września 2005 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Szef KAS stwierdził, że strona w złożonym zażaleniu nie wskazała, które to konkretnie zapisy w poszczególnych dokumentach nie zostały uwzględnione czy też błędnie zinterpretowane przez organ I instancji i jaka powinna być prawidłowa ocena tych zapisów. Zauważył przy tym, że zakres czynności każdego funkcjonariusza celnego, niezależnie od przypisanych w karcie obowiązków, mógł być szerszy i wynikać z dokumentów wewnętrznych (decyzje, polecenia i inne). Poszczególne obowiązki funkcjonariusza należy rozpatrywać przy uwzględnieniu zakresu jego indywidualnych uprawnień i obowiązków służbowych. Oznacza to, że dopiero wnikliwa analiza indywidualnie określonych zadań, z uwzględnieniem innych materiałów źródłowych, w tym przepisów o charakterze ogólnym, powinna dać podstawę do wydania adekwatnego rozstrzygnięcia. Organ I instancji takiej analizy dokonał i wyprowadził z niej właściwe wnioski.

Szef KAS wskazał nadto, że dokumentem precyzującym zadania, obowiązki i uprawnienia konkretnego funkcjonariusza jest indywidualnie ustalony zakres obowiązków i uprawnień, a także dokumenty podmiotowo wyróżniające funkcjonariusza (np. indywidualna decyzja, upoważnienie, polecenie lub dekretacja). Takie indywidualne upoważnienie o treści: "Przekazywanie informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu" znajduje się w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień strony z dnia [...] czerwca 2016 r. Zadanie to zostało przez organ I instancji zaliczone do tzw. zadań policyjnych.

Odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących policyjnego charakteru realizowanych zadań Szef KAS wskazał, że dane wynikające z zebranych w sprawie dokumentów nie potwierdzają jej stanowiska. Podkreślił, iż zadań i obowiązków służbowych nie wolno domniemywać, powinny one wynikać z konkretnego dokumentu, decyzji czy upoważnienia. Zadania realizowane przez stronę, w okresach nieuznanych przez organ I instancji, nie mieszczą się w obszarze rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępczości.

Podsumowując Szef KAS stwierdził, że w świetle przedstawionych argumentów, nie było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wykonywania przez stronę zadań policyjnych przez okres 5 lat. W postępowaniu wykazano, iż nie ma dokumentacji, z której wynikałoby, że strona realizowała przez wskazany okres ww. zadania. Skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że strona nie może w drodze innego postępowania, np. o uzyskanie prawa do emerytury, dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że spełnia warunek, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. T. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] lipca 2021 r. zarzucając naruszenie:

- art. 78 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wydanego po przeprowadzeniu wadliwego postępowania dowodowego polegającego na bezpodstawnym nieuwzględnieniu zgłoszonych wniosków,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy dowolności przy ocenie wiarygodności i mocy poszczególnych dowodów, na których organ oparł swą decyzję,

- art. 76 § 1 k.p.a. poprzez ignorowanie dokumentów urzędowych o podwyższonej mocy dowodowej występującej w aktach, którymi dysponuje organ,

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Szefa KAS.

W motywach skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, iż dokumentem potwierdzającym zadania i obowiązki konkretnego funkcjonariusza jest indywidualnie ustalony zakres obowiązków i uprawnień oraz inne dokumenty podmiotowo wyróżniające funkcjonariusza.

Wskazała przy tym, że dołączyła do akt sprawy dowody w postaci:

- regulaminu organizacyjnego Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., z którego jednoznacznie wynika, że Dyrektor Izby Celnej w [...] może powierzyć funkcjonariuszowi celnemu w formie pisemnej dodatkowy zakres czynności,

- decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r., która w § 7 stanowi, że funkcjonariusze i pracownicy jednostek administracji mieli obowiązek przekazywać informacje mające lub mogące mieć znaczenie dla zwalczania terroryzmu oraz informacje o nietypowych i nieoczekiwanych zdarzeniach i zjawiskach mogących rodzić podejrzenia o działalność terrorystyczną,

- decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., która w § 6 stanowi, że funkcjonariusze celni i pracownicy komórek organizacyjnych Izby Celnej w [...] oraz Urzędów Celnych w [...] i [...] mieli obowiązek przekazywać informacje mające lub mogące mieć znaczenie dla zwalczania terroryzmu oraz informacje o nietypowych i nieoczekiwanych zdarzeniach i zjawiskach mogących rodzić podejrzenia o działalność terrorystyczną,

- decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., która w § 4 stanowi, że każdy funkcjonariusz, który w związku z pełnieniem obowiązków służbowych ujawnił okoliczności bądź powziął informacje wskazujące na możliwość popełnienia przestępstwa, zobowiązany był niezwłocznie powiadomić o tym właściwego koordynatora izby celnej lub urzędu celnego, a także - w razie konieczności - zabezpieczyć dowody w sprawie.

Skarżąca wskazała, że w świetle ww. uregulowań czynności i obowiązki funkcjonariuszy celnych nie były ograniczone wyłącznie treścią kart obowiązków i uprawnień. Funkcjonariusze celni zobowiązani byli do bezwzględnego stosowania wewnętrznych aktów prawnych, tj. ww. decyzji, zarządzeń, regulaminów pracy itp.

Zaznaczyła, że żaden przepis prawa nie nakłada na dyrektora izby celnej obowiązku wpisywania wszystkich zadań i obowiązków funkcjonariusza do zakresu jego czynności, szczególnie w sytuacji, gdy obowiązek ten dotyczył wszystkich funkcjonariuszy celnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa KAS z dnia [...] lipca 2021 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - nie naruszają prawa.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Podkreślić należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego - nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego staż służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz w Służbie Celno-Skarbowej (art. 12 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy), wykazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie potwierdziła istnienia dowodów (dokumentów), że skarżąca posiada ww. staż służby we wskazanym wymiarze. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy trafnie uznając zarzuty zażalenia za nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. W przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowo wymagane jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat: (1) przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub (2) służby w Służbie Celno-Skarbowej (ust. 2). Funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, który w dniu zwolnienia ze służby, przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego osiągnął staż służby 15 lat, w tym co najmniej 5 lat, o których mowa w ust. 2, nabywa prawo do emerytury w dniu osiągnięcia tego wieku, niezależnie od przyczyny zwolnienia ze służby, wygaśnięcia czy przekształcenia stosunku służbowego (ust. 3).

Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1d ww. ustawy jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem.

W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów, a w szczególności: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym innymi ustawami (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową (pkt 5).

W myśl do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności: rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe, prekursory materiałów wybuchowych podlegające ograniczeniom oraz towary i technologie o znaczeniu strategicznym (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym w ustawie z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.) (pkt 5); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przeciwko: a) zdrowiu, określonych w art. 55, 57, 61 i 66 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r. poz. 224 i 437), b) dobrom kultury, określonych w art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) i w art. 53 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506), c) prawom własności intelektualnej, określonych w art. 116 - 118 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 666 ze zm.) i w art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1410 ze zm.), d) przyrodzie, określonych w art. 128 i art. 131 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), e) środowisku, określonych w art. 183 § 2, 4, 5 i 6, w przypadku czynów, o których mowa w art. 183 § 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137) oraz przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, określonych w art. 244 Kodeksu karnego, w zakresie niestosowania się do zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych, f) ograniczeniom obrotu towarami i technologiami o znaczeniu strategicznym, określonym w art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 194 ze zm.) (pkt 6) - oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zostały ujawnione przez Służbę Celną.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, i zaakceptował to stanowisko organ II instancji, że skarżąca wykonywała zadania policyjne w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez okres 11 miesięcy i 28 dni, tj. od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r. - w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...] realizując zadanie polegające na "przekazywaniu informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu" (Karta zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] czerwca 2016 r. punkt III.13); od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. pełniąc służbę w Służbie Celno-Skarbowej.

Organy nie znalazły jednak podstaw do uznania, że skarżąca realizowała ww. zadania przez okres co najmniej 5 lat. Potwierdziła to analiza akt osobowych, a także pozostałych danych i dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu oraz powołanych przez skarżącą.

W treści postanowienia organu I instancji wskazano szczegółowo jakie dokumenty zostały poddane analizie powołując m.in. karty zakresów obowiązków i uprawnień oraz opisy stanowisk służbowych. Odniesiono się również do wniosków i dokumentów wskazanych przez skarżącą w pismach z dnia [...] grudnia 2020 r. i [...] lutego 2021 r. Wyjaśniono z jakich powodów nie skorzystano z wiedzy ekspertów wymienionych przez skarżącą, mających uczestniczyć w pracy Zespołu ds. zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej w IAS w [...] podkreślając, że w rozpatrywanej sprawie nie odnotowano kwestii problematycznych wymagających wyjaśnienia, a tylko w takich przypadkach, stosownie do regulacji zawartych w decyzji nr [...] Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz decyzji nr [...] Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] marca 2021 r., istnieje możliwość skorzystania z wiedzy ekspertów zgłoszonych przez wnioskodawcę.

Stanowisko organu I instancji podzielił organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu trafnie akcentując, iż realizacja zadań policyjnych polega na bezpośrednim i faktycznym rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu określonych przestępstw. W zaskarżonym postanowieniu, odnosząc się do powołanych przez skarżącą decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]: nr [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., trafnie wyjaśniono, iż oceny co do realizacji przez danego funkcjonariusza zadań policyjnych należy dokonywać się w oparciu o indywidualnie ustalone zakresy zadań i obowiązków oraz indywidualne (skierowane do określonych funkcjonariuszy) upoważnienia lub polecenia. Wymienione przez skarżącą decyzje nie posiadają zapisów o takim charakterze.

Zatem w sytuacji, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja nie potwierdziła, że skarżąca realizowała zadania policyjne określone w ww. przepisach w niezbędnym wymiarze 5 lat, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ zatem zasadnie odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.

Sąd podziela stanowisko organów, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich ww. systemem zaopatrzenia emerytalnego.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13 (publ. OTK-A 2015/3/27) stwierdził, że funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy o Służbie Celnej, jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle powołanego wyroku Trybunału, to wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań.

W świetle powyższego jako nieuzasadnione należy ocenić zarzuty skargi. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą, że organ dopuścił się naruszenia art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. prowadzone jest w znacznie węższym zakresie, niż ma to miejsce w postępowaniu ogólnym, tj. prowadzonym z zastosowaniem reguł określonych w art. 75 i nast. k.p.a. Ponadto art. 218 § 2 k.p.a. mówi o "koniecznym" postępowaniu wyjaśniającym, które ma się odnosić jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych. Organ przeprowadził postępowanie w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a., jednak wyniki tego postępowania nie dały podstaw do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącego.

Powołane w skardze dokumenty, tj. Regulamin organizacyjny IC w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz wymienione przez skarżącą zapisy decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nie mogą mieć wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Nie mają bowiem indywidualnego charakteru, lecz są skierowane do wszystkich funkcjonariuszy czy pracowników jednostek administracji celnej. Jak natomiast trafnie stwierdził organ II instancji, tylko zindywidualizowane dokumenty dotyczące skarżącej, potwierdzające realizację zadań i obowiązków o charakterze policyjnym, mogłyby stanowić źródło uprawnień emerytalnych, których potwierdzenia domaga się skarżąca.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Szefa KAS nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ przeanalizował posiadaną dokumentację dotyczącą służby skarżącej

w poszczególnych komórkach organizacyjnych i trafnie przyjął, że posiadane dane nie dają możliwości stwierdzenia w drodze zaświadczenia, że skarżąca realizowała tzw. zadania policyjne przez okres 5 lat. Organ zatem prawidłowo zastosował art. 219 k.p.a. wydając postanowienie odmowne.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.