Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1405/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], na podstawie art. 156, art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r.

o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), stwierdził z urzędu nieważność decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie uznania uprawnienia [...] A.C. do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe do wysokości 19.878,56 zł oraz decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dla [...] A. C.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] [...] w pierwszej z wymienionych decyzji uznając uprawnienie A. C. do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe do wskazanej wysokości postanowił jednocześnie, że ze względu na brak środków budżetowych przeznaczonych na ten cel, wniosek wymienionego z dnia 3 lipca 2000 r. zostanie rozpatrzony w późniejszym okresie. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] stwierdził, że wymieniona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie załatwia sprawy pomocy finansowej co do jej istoty.

W odniesieniu do drugiej z wymienionych decyzji, tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., którą funkcjonariuszowi przyznano pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 15.000 zł, organ stwierdził, że wydana została ona z rażącym naruszeniem art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż pomoc została przyznana funkcjonariuszowi, który w momencie jej wydania był właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 48,10 m2 i lokal ten prawdopodobnie odpowiada powierzchni mieszkania przysługującego funkcjonariuszowi z tytułu posiadania trzech norm. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] wskazał jednocześnie, że organ nie odniósł się w żaden sposób w decyzji do kwestii powierzchni mieszkalnej nabytego przez funkcjonariusza lokalu. Organ podkreślił nadto, że pomoc została udzielona w związku z nabyciem lokalu, a nie na jego uzyskanie. Wniosek złożony został przez funkcjonariusza 3 lipca 2000 r. i zgodnie z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 132, poz. 1235), w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz.MS z 1997 r. Nr 4, poz. 50). Organ podał, że zgodnie z § 4 ust. 4 tego zarządzenia, w razie nieuwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej z powodu braku środków finansowych w danym roku, wniosek o jej przyznanie podlega realizacji w latach następnych z uwzględnieniem zobowiązań finansowych, udokumentowanych przez funkcjonariusza na dzień jego złożenia. A. C. na dzień złożenia wniosku nie posiadał zobowiązań finansowych związanych z nabyciem lokalu mieszkalnego.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., utrzymał wymienioną decyzję mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w momencie przyznania pomocy finansowej A. C. był już właścicielem lokalu mieszkalnego. Organ kwaterunkowy przyznający pomoc finansową nie zbadał podstawowej przesłanki wynikającej z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, tzn. czy lokal nr [...] przy ul. [...] w B. odpowiada przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, o której mowa w art. 85 ust. 3 tej ustawy. Błąd ten w ocenie organu miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdził dokonując próby sanacji decyzji I instancji, iż decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. "jest wadliwa nie dlatego, że nie załatwia sprawy co do istoty, ale z powodu rażącego naruszenia przepisów ustawy o Służbie Więziennej".

Organ podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 4 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości

w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w sytuacji przyznania pomocy finansowej i nieuwzględnienia wniosku o jej przyznanie z powodu braku środków finansowych, wniosek podlegał realizacji w latach następnych na zasadach określonych w tym zarządzeniu, z uwzględnieniem wysokości zobowiązań finansowych udokumentowanych na dzień złożenia wniosku. Zatem decyzja ta była decyzją przyznającą pomoc, ale odsuwającą realizację wniosku o jej przydzielenie na dalsze lata z powodu braku środków finansowych.

Przywołując treść art. 85 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej organ stwierdził też, że okoliczność, iż A. C. był właścicielem lokalu mieszkalnego rodziła po stronie organu obowiązek zbadania, czy lokal ten jest co najmniej zgodny z przysługującą mu powierzchnią mieszkalną z tytułu posiadanych norm. Wówczas bowiem, zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, nie można mu było przydzielić lokalu mieszkalnego, a także przyznać prawa do pomocy finansowej. Przyznanie A. C. pomocy finansowej z naruszeniem powołanych zasad powodowało konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Organ nie podzielił poglądu zawartego w odwołaniu A. C., że sam zakup lokalu mieszkalnego i wejście w jego posiadanie bez istnienia zobowiązań finansowych jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zostało nabyte prawo do pomocy finansowej. Organ nie zgodził się też z twierdzeniem, że alternatywnie można przyznać pomoc z powodu samego nabycia lokalu mieszkalnego lub z powodu istnienia samych zobowiązań finansowych, związanych z nabyciem nieokreślonego lokalu mieszkalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...].

W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że lokal mieszkalny o powierzchni 48,10 m2 położony w B. przy ul. [...] nabył w dniu [...] czerwca 2000 r. ze środków własnych, ale po uprzednim skorzystaniu z pomocy finansowej rodziny, która udzieliła mu pożyczki na zakup mieszkania. Oświadczył, że pożyczkę tę spłaca do dnia dzisiejszego.

Skarżący wskazał, że decyzja Dyrektora Okręgowego SW [...], stwierdzająca nieważność decyzji, na mocy której nabył on prawo w postaci pomocy finansowej, jest wadliwa, bowiem nie została wydana w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, iż nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy których uzyskał pomoc finansową. Odnosząc się do kwestii braku ustaleń w zakresie powierzchni mieszkalnej zakupionego lokalu w świetle obowiązujących norm skarżący wskazał, że na obu decyzjach Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] odnotowana została kwota pomocy finansowej obliczona na podstawie stosownych przepisów, z czego wywodzić należy, że czynność ta poprzedzona była sprawdzeniem podstawowych danych potrzebnych do jej wyliczenia, w tym powierzchni mieszkalnej lokalu.

W ocenie A. C. wskazane przez organ wady decyzji nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] z powodu rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu dodatkowo wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu i w jego trakcie nie można stosować art. 155 kpa, bowiem przewiduje on odrębny nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji. Organ podał, że w sprawie bezsporne jest, iż składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej skarżący był już właścicielem lokalu mieszkalnego zgodnego z normami powierzchni mieszkalnej i nie posiada żadnych zobowiązań z tego tytułu. W ocenie organu przyznanego skarżącemu świadczenia nie można uznać za pomoc finansową, której celem jest uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dla potwierdzenia swojego poglądu organ przywołał wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 434/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1532/04. Na rozprawie pełnomocnik organu powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrok o sygn. akt I OSK 1/06 i I OSK 1206/05, wskazał, że skarżący nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, a o pomoc finansową wystąpił po nabyciu lokalu. Stwierdził, iż gdyby skarżący wystąpił o pomoc finansową przed nabyciem lokalu wówczas otrzymałby ją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę

z urzędu wszystkie naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii procesowych przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony w formie postanowienia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte z urzędu rozpoczyna się z momentem doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. Od tego momentu zaczyna się nowa faza postępowania, w której ustalenia i wyjaśnienia wymaga, czy w sprawie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności.

W rozpatrywanej sprawie organ nie wydał postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania stanowi przesłankę do podjęcia decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy (uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – art. 138 § 2 kpa). W przypadku decyzji ostatecznej brak powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 kpa – vide wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt V SA 316/00 niepubl., wyrok NSA z 26 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 979/98 a także komentarz do art. 61 kpa G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005.). Przepis art. 61 § 4 kpa stanowi, iż o wszczęciu postępowania z urzędu (...) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "należy zawiadomić" oznacza, że zawiadomienie strony jest obowiązkiem organu, z którego to obowiązku organ nie może się zwolnić. Dodać należy, iż niezawiadomienie skarżącego A. C. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, które przyznawały mu prawo do pomocy finansowej naruszało, a w zasadzie wyeliminowało, jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa). Naruszało więc przepisy art. 61 § 4 i art. 28 kpa, art. 157 § 3 kpa, art. 8 i 10 kpa.

Zauważyć należy, iż organ nie wydając postanowienia o wszczęciu postępowania wszczął z urzędu, co wynika już z treści decyzji, dwa odrębne, samodzielne postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wszczął bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Skoro więc wszczęto dwa odrębne samodzielne postępowania, każde z nich należało zakończyć odrębną decyzją. Postępowania w tych odrębnych, samodzielnych sprawach Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] zakończył wydając jedną decyzję, tj. decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Również tej wady nie dostrzegł organ II instancji – Dyrektor Generalny Służby Więziennej, utrzymując decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję organu I instancji.

Powyższe uchybienia proceduralne samodzielnie same w sobie nie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze, co następuje.

Bezsporne w sprawie jest, iż skarżącemu jako funkcjonariuszowi, stosownie do treści art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej.

Bezsporne też jest, iż skarżący nie skorzystał z pomocy w formie przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej – art. 91 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, a zatem przysługiwało mu prawo alternatywne – pomoc finansowa na uzyskanie lokalu.

Bezsporne również jest, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 90 ust. 1 omawianej ustawy skarżący złożył 3 lipca 2000 r., tj. kilka dni później po zawarciu aktu notarialnego ([...] czerwca 2000 r.), na mocy którego nabył ze środków własnych na wolnym rynku spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 48,10 m² w B. Niekwestionowane są też ustalenia, iż skarżącemu na żonę i córkę przysługiwały uprawnienia do 3 norm mieszkalnych, tj. o wymiarze 30 m² powierzchni mieszkalnej, tj. 49,8 m² powierzchni użytkowej i nabyty lokal 48,10 m² mieści się w tej normie.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wykładni art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu rodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (ust. 1). Zgodnie zaś z art. 90 ust. 2 tej ustawy, Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy.

W ocenie Sądu prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest regulowane ww. ustawą o Służbie Więziennej i nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni tej ustawy przez pryzmat rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych.

Przypomnieć należy, że w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygnatura akt OSA 8/01, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarządzenie jako akt tzw. prawa wewnętrznego nie może normować praw i obowiązków funkcjonariuszy. Zarządzenie może mieć jedynie zastosowanie w przypadku, gdy prawo do pomocy finansowej zostało już ustalone zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Więziennej. W kwestii w jakim zakresie akt wykonawczy może modyfikować ustawę

o Służbie Więziennej wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1220/04, LEX nr 164737), stwierdzając, iż "Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznawania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych." Nadto wskazania wymaga, że ustawa o Służbie Więziennej (art. 90 ust. 2) nie upoważniła Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze aktu wykonawczego, dodatkowych wymogów, od których uzależnione jest przyznanie pomocy finansowej (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 1999 r. sygn. akt I SA 853/98, LEX nr 48963). Zarządzenie może jedynie uregulować szczegółowe zasady jej przyznawania. Akt wykonawczy wydawany jest w celu wykonania ustawy i w ramach określonego nią upoważnienia, toteż nie może zawierać dodatkowych, nieprzewidzianych ustawą przesłanek nabycia prawa. Powoduje to, że wskazanych przepisów zarządzenia nie można uznać za zgodne z upoważnieniem ustawowym. Do dokonania oceny zgodności aktu wykonawczego z ustawą upoważnia Sąd art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, iż w sprawowaniu urzędu sędziowie podlegają jedynie Konstytucji i ustawom.

Przechodząc do wykładni art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i abstrahując od jej aktu wykonawczego, w pełni podzielić należało i uznać za własny pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1907/03 Lex nr 162309, iż "dokonując analizy wymienionego przepisu nie można ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, a należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Skoro więc przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to dopóki roszczenie się nie przedawni może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza".

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej prawo pomocy finansowej przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej na uzyskanie lokali wymienionych w tej ustawie. Przepis ten nie określa w jakiej dacie, tj. przed, czy po nabyciu lokalu wniosek o przyznanie pomocy ma zostać wniesiony. Przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy. A zatem, zdaniem Sądu, prawo funkcjonariusza, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 ustawy) i nie otrzymał pomocy w formie przydziału lokalu mieszkalnego, staje się wymagalne najpóźniej w dacie nabycia lokalu. Od daty nabycia przez funkcjonariusza lokalu na wolnym rynku rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia prawa do żądania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Reasumując w takiej sytuacji nabycie lokalu na wolnym rynku stanowi początek terminu przedawnienia prawa do żądania pomocy finansowej i dopóki prawo to mu przysługuje nie przedawni się – nie wygaśnie – może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza.

Wbrew twierdzeniu organu nie ma zatem w sprawie znaczenia okoliczność,

iż wniosek o przyznanie prawa do pomocy finansowej został złożony przez skarżącego kilka dni od nabycia prawa do lokalu. Istotne natomiast jest, w świetle art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który przyznaje funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego, czy prawo to wobec skarżącego zostało już wcześniej zrealizowane, tj. czy skorzystał on już w okresie służby z pomocy finansowej określonej w art. 90 ust. 1 tej ustawy oraz czy zaistniały przesłanki wykluczające uzyskanie pomocy określone w art. 91 ustawy. Z akt sprawy wynika – vide uzasadnienie decyzji z [...] grudnia 2004 r. i organ nadzorczy tych okoliczności nie kwestionuje, iż skarżący po raz pierwszy wniósł o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Skoro więc nie uzyskał pomocy w drodze przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, tj. w formie quasi rzeczowej i nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przysługiwało mu zamienne prawo – prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Za niezrozumiałe a w zasadzie nieadekwatne uznać należy powołanie w osnowie decyzji o stwierdzeniu nieważności przepisu art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten dotyczy sytuacji przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, skarżący zaś ubiegał się o prawo zamienne alternatywne, tj. prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Zgodzić należy się z organem, iż decyzja "uznająca uprawnienia skarżącego do uzyskania pomocy finansowej" w części mówiącej o tym, że "wniosek o przyznanie pomocy będzie rozpatrzony w późniejszym terminie", nie znajduje racji bytu, bowiem potwierdza uprawnienie skarżącego wynikające z ustawy. Jednocześnie jest przyrzeczeniem przyznania świadczenia.

Wątpliwości też budzić musiało sformułowanie zawarte w decyzji z [...] sierpnia 2000 r. o treści: "uznać Pana uprawnienia do pomocy finansowej na budownictwo mieszkalne na podstawie ww. przepisów do wysokości 19.878,56 zł" w kontekście kolejnej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., w której na tej samej podstawie prawnej (art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej) organ stwierdza w decyzji, iż "przyznaje pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 15.000 zł".

Uszło uwadze organu, iż obie ww. decyzje zostały wydane na tej samej podstawie prawnej, przez ten sam organ, w tym samym przedmiocie, w stosunku do tego samego podmiotu. Doszło więc do sytuacji, w której organ orzekł dwukrotnie w tej samej sprawie. A zatem co do zasady oczywistym jest, iż jedna z dwóch wydanych decyzji powinna zostać w trybie art. 156 § 1 pkt 3 kpa wyeliminowana z obrotu prawnego. Pozostaje jednak otwarte pytanie, która tj. decyzja z [...] sierpnia 2000 r. czy też decyzja z [...] grudnia 2004 r. W tym przedmiocie wypowie się organ ponownie rozpoznając sprawę nie tracąc z pola uwagi, że decyzja wcześniejsza z [...] sierpnia 2000 r. przyrzekała i rozstrzygała o prawie pomocy finansowej do większej kwoty (19.878,56 zł) niż decyzja późniejsza z [...] grudnia 2004 r. (15.000 zł). Obydwie decyzje sprecyzowały – określiły odmiennie co do wysokości przyznaną pomoc finansową. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wcześniejszej spowoduje, iż skarżący z uwagi na przedawnienie nie będzie mógł np. dochodzić różnicy pomiędzy wysokością przyrzeczoną i przyznaną (19.878,56 zł) a wypłaconą (15.000 zł), co sprzeczne byłoby z zasadą zaufania obywateli do organów państwa. Wyeliminowanie decyzji późniejszej i pozostawienie w obrocie pierwotnej może budzić obawy czy wydana jako pierwsza decyzja jest decyzją, czy też przyrzeczeniem administracyjnym. Jak wiadomo sporne w doktrynie jest czy przyrzeczenie administracyjne może być kwalifikowane jako decyzja administracyjna.

Zdaniem Sądu twierdzenia organu, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest uzależniona od tego, czy wnioskujący zaciągnął zobowiązania finansowe nie znajduje potwierdzenia w przepisach omawianej ustawy i stanowi niczym nieuzasadnioną dowolną jej nadinterpretację. Kolejny raz przypomnieć należy, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej (art. 85 w zw. z art. 90 ust. 1 tej ustawy) określają przesłanki uzyskania pomocy i nie uzależniają jej przyznania od tego, czy lokal nabyto ze środków własnych, czy też pożyczonych. Negatywne przesłanki uzyskania pomocy enumeratywnie wymienione w przepisie art. 91 ustawy nie odnoszą się do źródeł finansowania.

Nie można też było zgodzić się z twierdzeniami organu nadzorczego, że organ kwaterunkowy przyznając pomoc finansową nie zbadał podstawowej przesłanki wynikającej z art. 91 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 3 ustawy o SW, tj. czy lokal, na uzyskanie którego przyznano pomoc finansową jest zgodny z przysługującą powierzchnią mieszkalną z tytułu norm. Zarówno z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz z akt administracyjnych (adnotacji jednostki organizacyjnej ds. mieszkaniowych) wynika, że skarżącemu łącznie z żoną i córką przysługiwało uprawnienie do mieszkania o powierzchni użytkowej 49,8 m2. Z aktu notarialnego Rep. [...] wynika, że funkcjonariusz nabył prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 48,10 m2 a zatem nabył lokal mniejszy od powierzchni przysługującej. Skarżącemu przysługiwały trzy normy mieszkalne 30 m² powierzchni mieszkalnej, 49,8 m² powierzchni użytkowej.

Reasumując, w ocenie Sądu brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej skarżącemu na uzyskanie lokalu mieszkalnego, poprzez uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 90 ust. 1, 91 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 85 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej.

Z tych samych przyczyn brak też było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...][...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. "w sprawie uznania uprawnienia skarżącego do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe do wysokości 19.878,56 zł".

Z ostrożności procesowej odnosząc się do "najnowszego" orzecznictwa przywołanego przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r., które jakoby miało potwierdzić prezentowaną przez organ ocenę prawną Sąd zważył co następuje. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1206/05 wydany został w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. Funkcjonariusz ubiegający się o przyznanie pomocy finansowej uzyskał bowiem wcześniej prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji naczelnika Aresztu Śledczego. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA stwierdził, że "(...) skoro funkcjonariusz zajmuje lokal wymieniony w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW, który odpowiada swą powierzchnią przysługującym mu normom powierzchni mieszkalnej (...), to takiemu funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa, o której mowa w przepisie art. 90 ust. 1 ustawy o SW (...)". A zatem wbrew twierdzeniom pełnomocnika NSA rozważał i oceniał sytuację funkcjonariusza, który skorzystał już z pomocy mieszkaniowej (uzyskał prawo do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej).

W drugim z powołanych wyroków o sygn. akt I OSK 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "funkcjonariusz w służbie przygotowawczej nie ma prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, może jedynie otrzymać tymczasową kwaterę, o czym stanowi art. 85 ust. 4 ustawy." W wyroku tym NSA stwierdził jednocześnie, że funkcjonariusz w służbie stałej może otrzymać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego tylko wtedy, gdy ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej stosownie do art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. NSA w ww. uzasadnieniu zaprezentował pogląd, iż uzależnić należy przyznanie prawa do pomocy finansowej (art. 90 ust. 1 ustawy) od spełnienia warunków do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Reasumując z omawianych orzeczeń NSA nie wynika, że przyznanie pomocy finansowej jest uzależnione od tego, czy funkcjonariusz wystąpił o pomoc finansową przed, czy po nabyciu lokalu mieszkalnego. Wyżej omawiane uzasadnienia NSA nie odnoszą się też do kwestii związanych z tym za jakie środki (własne, czy pożyczone) nabyto lokal.

Na koniec dodać należy (bowiem na poniższy wyrok powoływał się skarżący), iż w pełni zgodzić się należy z poglądem NSA wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 434/05, iż "gramatyczna wykładnia art. 85 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc ta jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz taki spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał". W pełni też zgodzić należy się z poglądem, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza SW oraz że omawiane uprawnienia nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 91 ustawy (który określa przesłanki negatywne). Powyższy pogląd nie dotyka, nie odnosi się do kwestii na jaki dzień badana ma być przesłanka "zaspokojenia lub niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych". Nie odnosi się do istoty zasadniczego problemu, który wystąpił w niniejszej sprawie, a mianowicie w jakiej dacie funkcjonariusz SW, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pobliskiej, w sytuacji nieprzydzielenia mu lokalu w drodze decyzji administracyjnej ma złożyć skutecznie wniosek w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (na wolnym rynku).

W ocenie Sądu przyjęcie wykładni, iż złożenie wniosku o pomoc przed datą nabycia lokalu rodzi takie uprawnienia, zaś złożenie go po dacie nabycia lokalu powoduje wygaśnięcie tego prawa, jest daleko idącym uproszczeniem, sprzeczne jest z intencją ustawodawcy i stanowi próbę obejścia prawa, tj. zwolnienia się organu z obowiązku zapewnienia funkcjonariuszom lokalu w miejscowości pobliskiej.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 124/00 z dnia 17 marca 2000 r., w którym Sąd stwierdził, że "użyte przez ustawodawcę określenie, iż pomoc finansowa przysługuje ‘na uzyskanie lokalu’, nie upoważnia do interpretacji, że ogranicza ono to uprawnienie wyłącznie do otrzymywania pomocy tylko przed nabyciem lokalu".

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rozważy i oceni, która z omawianych decyzji, przyznających skarżącemu prawo do pomocy finansowej powinna ostać się w obrocie prawnym w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata).

Rozważy też skutki wyeliminowania z obrotu decyzji pierwotnej, przyznającej pomoc do kwoty 19. 878,56 zł przez pryzmat instytucji przedawnienia, przyrzeczenia administracyjnego i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa).

Wyda też postanowienie o wszczęciu postępowania art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 kpa w sytuacji uznania, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa zapewniając tym samym skarżącemu realizację jego ustawowych praw – prawa do czynnego udziału w postępowaniu – art. 10 kpa.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy rozstrzygające w I i II instancji na skutek błędnej wykładni prawa materialnego wydały decyzje z naruszeniem przepisów ustawy o Służbie Więziennej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszyły też przepisy prawa procesowego, co łącznie uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku uzasadnia treść art. 152 powołanej wyżej ustawy.