Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1032/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2012r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Burmistrz [...] (dalej - Burmistrz) odmówił M. S. (dalej - skarżąca, Inwestor) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dz. nr [...], w [...], gmina [...] (dalej – odpowiednio: Inwestycja, dz. [...]) z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm., dalej – ustawy planistycznej). Ponadto zdaniem organu wskazana we wniosku działka nie posiadała stosownego uzbrojenia, a Inwestor nie uzyskał gwarancji wykonania takiego uzbrojenia.

Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej - Kolegium, SKO) uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Inwestor we wniosku wyraźnie określił, że zapotrzebowanie na wodę zostanie zrealizowane poprzez własne ujęcie wody, a odprowadzanie ścieków do zaprojektowanego zbiornika bezodpływowego. Z tego względu, powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, iż w sprawie należy uwzględnić § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690 ze zm., dalej – rozporządzenie techniczne). W konsekwencji, dla ustalenia czy spełniony jest wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 należało zażądać od Inwestora okazania promesy przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej bądź potwierdzenia możliwości wykonania na działce ujęcia wody. Zarzucając błędy w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej - analiza) Kolegium wskazało, iż rzeczą organu I instancji będzie ustalenie kwestii wystarczającego uzbrojenia dla wskazanej nieruchomości oraz ponowne opracowanie analizy z wyznaczeniem prawidłowo granic obszaru analizowanego oraz uzasadnieniem sposobu określenia tych granic. Organ winien również – o ile istnieje na rzeczonym terenie zabudowa – ustalić poszczególne parametry tej zabudowy według kryteriów ustawowych.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - Kpa), art. 59 ustawy planistycznej odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.

Organ odniósł się na wstępie do poglądów SKO powołującego się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 1116/11 i wskazał, że stanowisko Kolegium, na tle ww. wyroku jest niejednolite i przywołując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 386/10. w konsekwencji organ wskazał, iż uchylenie wcześniejszej decyzji Burmistrza na podstawie naruszenia przepisów rozporządzenia technicznego jest niezgodne z Konstytucją, albowiem rozporządzenie to nie zostało wydane na podstawie delegacji ustawy planistycznej, ale Prawa budowlanego. A zatem spełnienie warunków uzbrojenia nieruchomości przez własne ujęcie wody wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego.

Kolejno organ stwierdził, iż dla terenu Inwestycji nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy planistycznej. Organ stwierdził, w świetle powyższego, iż ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy planistycznej. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo organ skonstatował, że w związku z faktem, iż zarządca sieci wodociągowej i kanalizacyjnej negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję pod kątem dostaw wody oraz odbioru ścieków (pismo z [...] grudnia 2011 r.). Inwestor nie przedstawił również, ani umowy, ani promesy w zakresie uzbrojenia terenu.

Organ wskazał również, powołując się na § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588, dalej – rozporządzenie planistyczne), że sporządzono analizę zawierającą część tekstową i graficzną. Organ wskazał, że wyznaczył na mapie zasadniczej w skali 1:1000 granice obszaru analizowanego, ustalając, że szerokość frontu działki wynosi [...] m i stwierdził, że analiza objęła przede wszystkim działki zlokalizowane po tej samej stronie drogi, co planowana inwestycja ("obszar min. [...] m w każdą stronę od działki nr [...] wzdłuż tej drogi"). Skonstatowano, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny o funkcji rolnej, tereny leśne bądź tereny nieużytków. Po przeciwnej stronie znajduje się teren o funkcji rolnej. Wskazano również, ze przeprowadzona była wizja w terenie. W ocenie organu decyzja jest prawidłowa i odpowiada wymogom ustawowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji reformatoryjnej. Skarżąca podniosła, iż w sprawie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 nie został wprawdzie spełniony w sposób określony w wart 61 ust. 5 , jednak nie wyklucza to sytuacji spełnienia powyższego warunku w inny sposób, np. zgodnie z § 36 rozporządzenia technicznego. Zdaniem skarżącej wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 może by ć zatem spełniony poprzez korzystanie z indywidualnego ujęcia wody oraz zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżącej Inwestor we wniosku zagwarantował powstanie stosownego i własnego uzbrojenia terenu Inwestycji, w sposób wystarczający dla Inwestycji, a zatem spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej.

Zarzucono ponadto, że organ w sposób wąski rozumie sąsiedztwo i granice obszaru analizowanego wyznaczone przez organ (który nie ma ograniczeń w przyjęciu większego niż minimalny obszaru analizowanego) i w konsekwencji w sposób zawężający zinterpretowano wniosek, w efekcie uznając niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Zdaniem skarżącej organ był uprawniony do wyznaczenia większego obszaru analizowanego obejmującego istniejącą zwartą zabudowę mieszkaniową (na którą organ zwrócił uwagę w uchylonej decyzji z [...] lutego 2012 r.), Była bowiem zabudowa mogąca stanowić punkt odniesienia dla decyzji ustalającej. Organ nie podał zaś kryteriów, jakimi kierował się przy wyznaczaniu wielkości obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Kolegium stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zaś obszarze tym nie ma zabudowy, w oparciu o którą można by ustalić wymagane parametry dla planowanej Inwestycji. Nie został zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Nie został również, w ocenie organu, spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy planistycznej, albowiem skarżąca nie dostarczyła w toku postępowania porozumienia /umowy/ zawartej z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] (dalej - PWiK), ani tez promesy gwarantującej wykonanie uzbrojenia dotyczącego zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków. Nie można bowiem uznać za wystarczające do uznania spełnienia warunku, o którym mowa, poinformowania o możliwości wystąpienia do PWiK o umieszczenie zadania polegającego na wydłużeniu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w planach przedsiębiorstwa na lata 2013 – 2017. Proponowane przez skarżącą rozwiązanie gospodarki wodnej przez budowę studni, choć zgodne z § 26 rozporządzenia technicznego nie może być w sprawie uwzględnione, albowiem rozporządzenie to nie jest rozporządzeniem wykonawczym do ustawy planistycznej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca domagając się uchylenia decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną interpretację § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego skutkujące zawężeniem obszaru analizowanego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. nieuwzględnienie proponowanego przez skarżącą sposobu rozwiązania gospodarki wodnej i ściekowej na podstawie przepisu § 26 pkt 3 rozporządzenia technicznego. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, argumentując, iż organy mogą wyznaczyć większy niż minimalny obszar analizowany, a w sprawie nie uwzględniły istniejącej poza tym obszarem minimalnym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Wyznaczony obszar analizowany ma bowiem służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występującej. Stad konieczność szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej przy uwzględnianiu zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca powtórzyła również, iż niemożność stosowania przez organy rozporządzenia technicznego nie wynika z literalnego brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 5. Zdaniem skarżącej rozporządzenie to nie musi mieć charakteru rozporządzenia wykonawczego do ustawy planistycznej, ale jest przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5. Jednocześnie § 26 rozporządzenia technicznego nie jest niezgodny z art. 61 ust. 1 pkt 3, ale jest innym sposobem spełnienia wymogu określonego w tym przepisie. W ocenie skarżącej spełnione są wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy w zakresie parametrów z art. § 1 pkt 1-5 rozporządzenia technicznego. Jednocześnie teren nie posiada wystarczającego uzbrojenia technicznego dla planowanego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej - ppsa)). Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się też zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 i 2 ppsa).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.).

W myśl art. 6 ust.2 tej ustawy, co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Zgodnie zaś z art.59 ust.1 cytowanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art.61 ust.1 ustawy, to jest :

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do twierdzenia organu, iż wskazany teren dz.[...] w miejscowości Wilkowyja nie spełnia warunku wymaganego przepisem art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art.61 ust.1 pkt 1 cyt. Ustawy to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak wyrok NSA z dnia 14 maja 2008r. sygn.akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007r. sygn.akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. W każdym przypadku należy się kierować ratio legis art.61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie ej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art.61 u p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno – urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.61 ust.6 i ust.7 u p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno – urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1-5 u p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obsza analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn.akt IISA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn..akt II OSK 919/07, Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r., sygn..akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art.61 ust.1 pkt 1-5 u p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób nieprawidłowy prowadził postępowanie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy nieaktualizowanej sporządzonej [...] października 2011r., podczas gdy postępowanie prowadzone było w maju 2012r. Ponadto należy podkreślić, iż organ II instancji pierwotnie uchylając decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2012r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien ponownie opracować analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając prawidłowo granice obszaru analizowanego, uzasadniając sposób określenia granic, dokonując ustalenia poszczególnych parametrów w oparciu o zabudowę istniejącą, przy założeniu, że zabudowa taka występuje. Tymczasem organ I instancji nie sporządził nowej analizy, a jedynie w zaskarżonej decyzji oparł się na załączniku graficznym z poprzedniej analizy, przy czym o ile warunek z art.61 ust.1 pkt 1 u p.z.p. w poprzedniej analizie został częściowo spełniony, o tyle jak wynika z analizy będącej przedmiotem niniejszego postępowania spełniony nie został, co jest niezrozumiałe w ocenie Sądu. Ponadto w analizie określając charakterystykę terenów przyległych wskazano, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki brak jest zabudowy – są to tereny rolne, nieużytków, lasy.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż z analizy jak i z załącznika graficznego wynika, że znalazły się działki dostępne wzdłuż i po przeciwnej stronie drogi publicznej zabudowane domami jednorodzinnymi, bądź zabudową zagrodową, a zatem zaistniały warunki do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ich odległość od terenów potencjalnego zainteresowania nie ma – zdaniem Sądu – znaczenia, jeżeli znalazły się w granicach obszaru analizowanego. Przypomnieć należy iż w judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Ponadto należy mieć na względzie, że skoro jak wynika załączonej do decyzji analizy graficznej i tekstowej poza obszarem analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa dostępna wzdłuż tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], organ winien uwzględnić tą sytuację. Zdaniem Sądu, organ przyjął niewystarczający obszar analizowany wskazujący kontynuację funkcji danego terenu, a ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny obszar. Działanie takie organów stanowi naruszenie art.107§ 3 kpa i art.11 kpa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ winien rozszerzyć obszar analizowany o zabudowę występującą wzdłuż drogi publicznej.

Odnosząc się natomiast do niespełnienia przesłanki, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podnieść należy, że również powyższe nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Własne ujęcie wody i przydomowa oczyszczalnia ścieków – projektowany zbiornik bezodpływowy, spełnia bowiem warunek określony przepisami § 26 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r, nr 75, po.690). Zgodnie z tym przepisem działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej (§ 26 ust.1). Natomiast w myśl § 26 ust.3 rozporządzenia, w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust.1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Interpretacja przedstawiona przez organ w niniejszej sprawie (powołujący się na pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia [...].12.2011r. o nie zapewnieniu dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnych z działki nr [...]), sprowadza się do wprowadzenia zakazu zabudowy do czasu wybudowania kanalizacji wodociągowej bez możliwości alternatywnego poboru wody jaka przewidziana jest w przepisach prawa. Przy ustalaniu jakie uzbrojenie jest "wystarczające" dla wnioskowanego przedsięwzięcia, należy mieć na uwadze m.in. § 26 ust.3 cytowanego rozporządzenia. Skoro więc organ nie mógł oczekiwać od wnioskodawczyni przedstawienia promesy przyłączenia do sieci wodociągowej i odpowiednio kanalizacyjnej, winien uwzględnić okoliczności potwierdzające możliwość wykonania na działce indywidualnego ujęcia wody.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze wyżej przedstawione rozważania. W szczególności organy powinny przeprowadzić prawidłową analizę urbanistyczno – architektoniczną z uwzględnieniem wszystkich wymogów rozporządzenia wykonawczego, w oparciu o aktualną mapę zasadniczą dla terenu inwestycji i jej urbanistycznego sąsiedztwa. W konsekwencji powinny ustalić i ocenić wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. Art.152 p.p.s.a. nie zastosowano z uwagi na fakt, iż decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie nadaje się do wykonania.

MZ