Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 243/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 2, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy (zwanej dalej: "Gmina"), jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie: "PWINB") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku – garażu.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).

Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dnia 3 marca 2020 r. przeprowadził na działce nr 168/1 w N. D. oględziny, a następnie dnia 23 lipca 2020 r. kontrolę. W ich trakcie ustalił, że na ww. działce, własności Gminy, znajduje się 65 obiektów budowlanych użytkowanych jako garaże i budynki gospodarcze przez ich właścicieli. Grunt pod obiektami budowlanymi dzierżawiony jest przez właścicieli garaży na podstawie umów zawartych z Gminą. Żaden z obiektów nie jest własnością Gminy. Powierzchnia łączna działki wynosi 0,8140 ha. Zabudowa działki ma charakter częściowo szeregowy - składa się z 8 nieregularnych rzędów, przy czym miejscami lokowanie budynków jest przypadkowe bez ładu planistycznego. Do rzędów budynków prowadzą drogi, częściowo utwardzone tłuczniem. Do niektórych obiektów budowlanych doprowadzona jest instalacja elektryczna. Jednym z posadowionych na ww. działce obiektów budowlanych jest garaż o wymiarach 5,00 m x 2,95 m i wysokości 2,57 m. Odległość obiektu od garażu nr 104 od strony wschodniej wynosi 0,54m, do garażu nr 102 od strony zachodniej 0,78 m, od garażu nr 35 od strony północnej – 1,48 m. Konstrukcję garażu stanowią profile stalowe obłożone blachą trapezową. Posadowiony jest na wylewce betonowej, zamocowany do niej za pomocą kotew stalowych, pokryty dachem dwuspadowym z profili stalowych kryty blachą trapezową, nieorynnowany, nieogrzewany, posiadający instalację elektryczną. Brama wjazdowa do garażu jest dwuskrzydłowa o wymiarach 2,91 m x 2,03 m z profili stalowych obłożonych blachą trapezową. Najazd do garażu o wymiarach 3,05 m x 0,94 m, wykonany z betonu. Obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym, brak widocznych pęknięć, przemieszczeń konstrukcji stalowej, ściany bez odchyleń, z zewnątrz brak jest widocznych śladów znacznej korozji stali. Konstrukcja dachu bez ugięć, elementy stalowe zabezpieczone przed korozją biologiczną. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2017 r., a jego właścicielem jest M. R., który nie posiada dokumentacji związanej z budową garażu.

PINB uznał, że obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] nakazał M. R. rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 103 o wymiarach 5,00m x 2,95m położonego na działce nr ewid. 168/1 w N. D. będącej własnością Gminy.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 168/1 ma powierzchnię 8140 m2, a zatem może się na niej znajdować 16 obiektów garażowych (8140 m2 : 500 m2 = 16,28). Na działce tej znajduje się 65 obiektów budowlanych spełniających funkcję użytkową garażu wybudowanych w różnych czasie. Organ uznał, że kryteria w odniesieniu do liczby obiektów względem powierzchni działki nie zostały spełnione. Posadowienie garażu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec jego braku wdrożono procedurę uregulowaną w art. 48 ust. 1 P.b.

Organ wyjaśnił także, że w 1988 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta, w którym teren obecnych garaży przeznaczono pod projektowaną ulicę główną ruchu przyspieszonego, jako kontynuację drogi krajowej nr 9 KOGP. Uchwałą Rady Miejskiej Nr XXVTI/187/92 z dnia 27 marca 1992 r. został zmieniony miejscowy plan ogólny zagospodarowania miasta i dopuszczono na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGT możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Uchwałą Rady Miejskiej nr XXXIX/303/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r. kolejny raz zmieniono zapis w miejscowym planie, zgodnie z którym działka przeznaczona jest pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego kontynuacja drogi krajowej międzynarodowej nr 9. Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu, gdyż postanowienia obowiązującego mpzp dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość objęta postępowaniem, zakazują sytuowania takiej zabudowy na przedmiotowej działce.

Dodatkowo PINB zauważył, że działka nr 168/1 posiada klasę użytku gruntowego Ls - działka leśna, a zatem niemożliwe byłoby uzyskanie przez inwestora zgodności inwestycji z zapisami mpzp, a w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy, bowiem jej wydanie poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu – art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do dnia wydania decyzji nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne.

PINB powołując się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r., poz. 1065, dalej w skrócie: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.") podał, że budynek garażowy należy zakwalifikować jako nieprzeznaczony na pobyt ludzi, a więc zgodnie z § 209 do kategorii PM. Stosownie do § 271 ust. 1 i ust. 8 minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem zaliczonym do kategorii PM, a granicą (konturem) lasu winna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej. Stanowi to niedające się usunąć naruszenie w/w przepisu prawa.

Wskazano także, że właściciel garażu użytkuje go na mocy umowy dzierżawy gruntu zawartej z Gminą, która sama w sobie nie stanowi o posiadaniu pozwoleń w rozumieniu prawa budowlanego.

W tak ustalonych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego garażu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego mpzp oraz narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Brak jest podstaw do legalizacji budowy przedmiotowego garażu i koniecznym jest orzeczenie jego rozbiórki.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. R. zarzucając brak właściwej oceny stanu faktycznego, bowiem jest on tylko dzierżawcą, zaś właścicielem gruntu jest Gmina. To, co zostało wybudowane na gruncie jest własnością właściciela gruntu, a zatem garaż w przypadku trwałego umiejscowienia na gruncie jest własnością właściciela gruntu. W przypadku, gdy garaż jest jedynie przykręcony do fundamentu, to wówczas nie stanowi budowli - nie jest trwale związany z gruntem. Zarzucił, że organ nie podjął próby ustalenia czy garaż jest trwale związany z gruntem, a co za tym idzie, kto jest jego właścicielem. Wydana decyzja nakazuje jej adresatowi zniszczenie mienia gminnego, co najmniej w zakresie tego, co znajduje się pod garażem, jeżeli uznać, że jest to trwale związane z gruntem. Tymczasem najemca czy dzierżawca nie może być zobowiązany do usunięcia czy też zniszczenia rzeczy, która należy do gminy. Organ powinien wyjaśnić, co jest trwale związane z gruntem, ustalić relacje właścicielskie, skierować decyzję do podmiotu właściwego. Zarzucił także brak wyjaśnienia okoliczności kolejności lokowania garaży. Organ przyjął, że wszystkie garaże (65) są wybudowane ponad 16 dopuszczalnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić 16 pierwszych garaży. Wskazał, że organ posiadał informację o postępowaniu prowadzonym przez Lasy Państwowe o wyłączeniu działki 168/1 z produkcji leśnej, a zatem niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone. Zarzucił brak wyjaśnienia czy aktualnie prowadzone są prace w zakresie zmiany mpzp dla tej działki. Organ powinien wyjaśnić, na jakim etapie te prace są i ile jeszcze postępowanie może potrwać.

Odwołujący zarzucił nadto, że organ nie zauważył, że w latach 1992-1997 miejscowy plan przewidywał możliwość budowy zespołów tymczasowych przestawnych garaży i przyjął z góry, że w tym czasie żadne pozwolenie czy też żadna legalizacja nie miała miejsca. Organ przyjął domniemanie bezprawności postawionych garaży, podczas postępowania nikt nie był pytany o legalizację, pozwolenie czy zgłoszenie. Większość tzw. starych garaży ma za sobą zmianę właściciela, ale tego organ w żadnym razie nie wyjaśnił. Skoro była możliwość legalnego postawienia garaży, to nie można domniemywać bezprawności.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. PWINB w Rzeszowie w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w całości, w pkt 2 nakazał M. R. rozbiórkę budynku - garażu nr 103 o wymiarach 5,00 m x 2,95 m położonego na działce nr 168/1 będącej własnością Gminy.

Na wstępie organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.).

Organ odwoławczy podzielając dokonane w trakcie oględzin i kontroli ustalenia organu I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., jest bowiem trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wybudowany został w 2017 r., a odwołujący nie posiada żadnej dokumentacji.

PWINB podzielił wyliczenia organu I instancji w zakresie liczby garaży, jaka może być usytuowana na działce oraz podał, że z urzędu wiadome mu jest, że przed 1 stycznia 1995 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. wybudowano ok. 30 garaży. W ocenie organu realizacja przedmiotowego garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotowy garaż nr 103 dokonany został w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 P.b. Organ zauważył, że istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże warunki określone w art. 48 ust. 2 P.b. muszą być spełnione łącznie

PWINB podzielił ustalenia organu I instancji o braku zgodności budowy garażu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Położony jest on na terenie przeznaczonym pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. Tech.).

PWINB podał także, że pismem z 19 października 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy poinformował, że w dniu 14 października 2020 r. wszczęto procedurę przetargową na sporządzenie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę Miasta oraz zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę drogi krajowej nr 9. Przedmiotowa zmiana będzie obejmować działkę nr 168/1 położoną w obrębie N. D..

Organ uznał zatem, że budowa garażu jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ww. obowiązującego mpzp. Przedmiotowy obiekt nie spełnia wymogów określonych art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b., co wyklucza podjęcie procedury legalizującej w stosunku do tego obiektu. Koniecznym zatem było wydanie decyzji rozbiórkowej.

Organ wyjaśnił także, że właścicielem przedmiotowego obiektu jest Gmina. Art. 48 P.b. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie do części składowych gruntu należą także budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Jednakże M. R. jest użytkownikiem garażu i to jego należy uznać za podmiot, o jakim mowa w art. 52 P.b, tj. zarządcę budynku do którego można skierować nakaz rozbiórki obiektu.

Końcowo organ wskazał, że sentencja decyzji organu I instancji została sformułowana nieprawidłowo. Nakazano w niej rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu, a nie budynku garażu, co ma znaczenie dla prawidłowego określenia przedmiotu rozbiórki i dla wysokości grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe powodowało konieczność zreformowania sentencji decyzji. Zaznaczył także, że kolejność budowy garaży nie ma znaczenia dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej. Także kwestie dotyczące wydania decyzji przez Lasy Państwowe odnośnie wyłączenia działki z produkcji leśnej oraz dotyczące ewentualnej zmiany aktualnego mpzp pozostają bez znaczenia dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) na powyżej opisaną decyzję złożyła Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika domagając się jej uchylenia w części dotyczącej jej pkt 2 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zawnioskowała także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędne zastosowanie oraz § 102 - 108 oraz § 274- 281 poprzez ich niezastosowanie,

- art. 3 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 i 2 P.b., poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że organ błędnie uznał, że garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. w sytuacji, gdy garaże na działce nr 168/1 nie posiadają trwałego związania z gruntem, a są konstrukcją posiadającą ściany boczne oraz dach i przeznaczoną do montażu za pomocą kotew. Taki garaż, po jego zakotwieniu nie stanowi części składowej gruntu, ponieważ nie jest z nim stale związany, a betonowa wylewka wewnątrz garażu nie stanowi fundamentu. Zakwalifikowanie garaży blaszanych jako budynków jest błędem, bowiem dalsze rozważania organu dotyczą garażu, jako budynku, a nie, jako obiektu budowlanego oraz skutkuje zastosowaniem niewłaściwych przepisów wykonawczych rozporządzenia. Błędne zakwalifikowanie garażu, jako obiektu budowlanego rodzi wątpliwości w zakresie ewentualnego wykonania decyzji, bowiem sam garaż nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wylewka, która miałaby pozostać, stanowi własność Gminy, która ma istotny interes w zakwestionowaniu przedmiotowej decyzji także z tego względu, że organ uznał, że adresatem decyzji może być użytkownik garażu zgodnie z art. 52 P.b.

Gmina zarzuciła także dokonanie nieprawidłowej analizy usytuowania przedmiotowego garażu względem działki leśnej. W jej ocenie nie można ustalać wymagań odległości z granicą lasu ze względu na przepisy pożarowe w odniesieniu do obiektu usytuowanego na działce leśnej, tym bardziej, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr 168/1 nie została wyłączona z produkcji leśnej. W sprawie organ niezasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie o § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a zupełnie pominął przepisy § 102 - 108 oraz § 274- 281. Przepisy te określają wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać garaże, zarówno ze względu na stronę techniczną garażu, jak i jego usytuowanie i mają charakter szczególny do ogólnych postanowień rozporządzenia. Te uchybienia są o tyle istotne, że dokonując prawidłowych obliczeń należało stwierdzić, że przy założeniach organu mogą być usadowione 32 garaże (a nie jak podał 16,28).

Gmina zauważyła, że w kilkunastu przypadkach organ uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś ostatnie decyzje są decyzjami rozbiórkowymi. Budzi zastrzeżenia wydawanie różnych decyzji i stosowanie różnych przepisów w tym samym stanie faktycznym, tym bardziej, że garaże na tej działce istnieją od przeszło 30 lat, nigdy też nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a gmina nie odnotowała żadnych incydentów związanych z funkcjonowaniem garaży. Organ w zakresie tej samej działki, co do garaży o takiej samej konstrukcji - blaszane garaże przytwierdzone do podłoża w postaci wylewki betonowej za pomocą kotew, stosuje różne przepisy prawa dotyczące warunków technicznych dotyczących usytuowania garaży i ich warunków technicznych, wydaje różne decyzje, różnie klasyfikuje garaże, niekonsekwentnie w uzasadnieniu treści zaskarżonych decyzji posługując się pojęciem budynku oraz obiektu budowlanego w odniesieniu do garażu.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 243/21 WSA w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ).

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Należy przypomnieć, iż przedmiotowa sprawa dotyczy kontroli decyzji Organów nadzoru budowlanego o nakazaniu M. R. rozbiórki budynku garażu nr 103, położonego na działce o nr. 168/1 w N. D. będącej własnością Gminy. Skarga Gminy została uwzględniona przez Sąd z przyczyn w niej podanych oraz takich, które należało dostrzec i uwzględnić z urzędu.

Sąd podobnie jak w pozostałych sprawach zainicjowanych ze skargi Gminy na decyzję wydane w sprawach rozbiórki garaży zlokalizowanych w N. D. na w/w działce, uznał, iż na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu zakresu ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy I i II instancji nie można było przyjąć, aby adresat nakazu rozbiórki garażu został prawidłowo ustalony. Organy nie wyjaśniły również w sposób nie budzący wątpliwości, czy garaż jest trwale z gruntem związany, co przekłada się nie tylko na prawidłową kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego i ewentualne konsekwencje prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak wskazywał organ II instancji, lecz przede wszystkim na prawidłowe ustalenie podmiotu, do którego decyzja o nakazie rozbiórki garażu może zostać skierowana. W ocenie Sądu organy dokonały również niepełnej oceny pod względem możliwości legalizacji spornego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 2 u.P.b. uznając, że posadowienie obiektu jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym.

Zgodnie z art. 52 u.P.b., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a zatem również w decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie osoba inwestora nie została ustalona, a kwestia ta była podnoszona w odwołaniu gdzie podkreślono, że odwołujący się M. R. jest jedynie dzierżawcą terenu, a w decyzji PINB zabrakło ustaleń na temat sposobu wykonania garażu, czy wykonał go dzierżawca działki czy też Gmina. Z protokołu kontroli, przeprowadzonej na działce nr 168/1, dnia 23 lipca 2020 r. wynika, że garaż został wybudowany około 2017 r. Nie jest wiadome, czy został on posadowiony przez ówczesnego dzierżawcę tej części terenu działki, na której obecnie garaż się znajduje, czy też przez właściciela nieruchomości, tj. Gminę. Umowa dzierżawy pomiędzy Gminą a M. R. tj. aktualnym dzierżawcą garażu została zawarta później niż wzniesie garażu bo 7 listopada 2018 r. Z tej korelacji czasowej wynika więc, że garaż został posadowiony na około rok przed zawarciem umowy dzierżawy. Obecny dzierżawca nie dysponuje dokumentacją związaną z budową garażu. Organy nie zgromadziły również żadnej innej dokumentacji, która dotyczyłaby okoliczności posadowienia garażu na działce. W świetle materiału dowodowego sprawy za inwestora nie mógł być więc uznany obecny dzierżawca garażu a zarazem adresat decyzji rozbiórkowej.

Organy I i II instancji zdecydowały się skierować decyzję o nakazie rozbiórki do obecnego dzierżawcy garażu – M. R.. PWINB uznał, że garaż stanowi własność Gminy, jako część składowa nieruchomości i stwierdził, że nakaz rozbiórki należy skierować do w/w użytkownika garażu, jako podmiot wymieniony w art. 52 u.P.b., tj. zarządcę obiektu. W ocenie Sądu zakwalifikowanie dzierżawcy garażu jako zarządcy obiektu jest nieprawidłowe.

Pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak zostało doprecyzowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego - art. 203 i art. 269 § 1 k.c., (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 141/13; z 4 października 2016 r., II OSK 665/16; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1395/16). Za zarządcę zobowiązanego do właściwego utrzymywania obiektu budowlanego uznać należy osobę władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 280-281, por. również wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1602/18 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczniaa.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ II instancji określił dzierżawcę garażu mianem użytkownika. Niemniej jednak prawo do korzystania z części działki, na której był posadowiony garaż nie wynika z ograniczonego prawa rzeczowego lecz ze znajdującej się w aktach umowy dzierżawy. W przypadku tego stosunku obligacyjnego przyjmuje się, że status zarządcy obiektu co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość lub posiadającym ją w ramach najmu czy dzierżawy. Nie można jednak wykluczyć, że zakres uprawnień wynikających z umowy najmu lub dzierżawy będzie odpowiadał określonemu w art. 3 pkt 11 u.P.b. prawu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ o treści określonych w umowie uprawnień decydują strony (por. A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Strony i sąsiedztwo w sprawach budowlanych [w:] Proces inwestycji budowlanych, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2015, s. 52).

Zawarta przez M. R. umowa dzierżawy nie uprawnia do stwierdzenia, by na jej podstawie ww. dzierżawca mógł zostać uznany za osobę uprawnioną do prowadzenia robót budowlanych w stosunku do ww. obiektu. W § 6 ww. umowy wskazano jedynie, że dzierżawca po zakończeniu dzierżawy ma przywrócić przedmiot dzierżawy do stanu pierwotnego. Trudno w ocenie Sądu na podstawie ww. lakonicznego postanowienia uznać, że dzierżawca na jego podstawie był uprawniony do prowadzenia prac budowlanych, w tym rozbiórki garażu jak uznały to Organy nadzoru. W § 1 umowy dzierżawy wskazano jedynie, że wydzierżawiający oddaje w dzierżawę część nieruchomości pod lokalizację garażu blaszanego. Jak wskazano powyżej, umowa ta nie odnosi się do kwestii istniejącego na tym terenie garażu. Treść tej umowy nie daje podstaw do uznania, że dzierżawca miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy założeniu, jak uczynił PWINB, że garaż jest budynkiem (co ocenie Sądu budzi jednak wątpliwości), a więc obiektem trwałe z gruntem związanym i elementem składowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy, skierowanie nakazu rozbiórki do dzierżawcy prowadziłoby do naruszeniu prawa własności Gminy, gdyż umowa dzierżawy nie przewiduje uprawnienia do prowadzenia prac budowlanych w zakresie koniecznym do wykonania nakazu rozbiórki. Należy natomiast uwzględnić, że wybór osoby, na którą należy nałożyć omawiany obowiązek, winien być dokonany przez organ prowadzący postępowanie i być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1024/15).

W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością (tak m.in. NSA w wyroku z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14, oraz w wyroku z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11).

W niniejszej sprawie, jak już powyżej wskazano, organy nie ustaliły, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego. Jeżeli przyjąć ustaloną przez PINB datę budowy, to garaż został posadowiony przed zawarciem umowy dzierżawy przez obecnego dzierżawcę. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 52 u.P.b. należało ustalić, komu obecnie przysługuje prawo własności do przedmiotowego obiektu budowlanego. Przesądzenie jednak tej kwestii jest możliwe dopiero po ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości, czy garaż jest trwale z gruntem związany. Ustalenie kwestii trwałego związania z gruntem garażu rzutuje na określenie osoby właściciela tego obiektu a w konsekwencji na określenie podmiotu, do którego nakaz rozbiórki może być skierowany.

Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości (K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, LEX/el., komentarz do art. 48, pkt 2). Co do zasady nie jest możliwe na gruncie prawa polskiego przeniesienie samej własności obiektu połączonego z gruntem bez jednoczesnego przejścia własności gruntu. Zatem, wszystko co zostało na gruncie wzniesione dzieli los prawny gruntu i stanowi własność właściciela gruntu, nawet jeżeli inwestycji dokonała osoba trzecia. Uznanie natomiast, że garaż nie jest trwale z gruntem związany a zatem nie jest elementem składowym przedmiotowej nieruchomości spowoduje konieczność ustalenia osoby jego właściciela jako rzeczy ruchomej.

W tym kontekście W.J. Katner w Komentarzu do art. 48 k.c. (W.J. Katner (w:) Księżak Paweł (red.), Pyziak-Szafnicka Małgorzata (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, wyd. II, Lex/el., komentarz do art. 48, pkt 5) stwierdza, że garaże bywają murowane, drewniane, blaszane, posadowione "na stałe", przenośne itd. Przyjmuje jednak, że z natury rzeczy są to ruchomości. Dopiero łącznie oceniając całą konstrukcję można uznać garaż za nieruchomość. Musi być spełniona jednak przesłanka nieprzenaszalności bez istotnej zmiany rzeczy, a tego w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości.

W tym kontekście zważyć należało, że w protokole kontroli w opisie konstrukcji kontrolowanego garażu znajduje się zapis odnośnie fundamentów – wylewka betonowa. Natomiast odnośnie sposobu zamocowania w protokole kontroli stwierdzono, że garaż jest zamocowany za pomocą kotew stalowych. Nie jest natomiast wiadomo, gdyż zarówno z protokołu kontroli, jak i dokumentacji zdjęciowej to nie wynika, czy opisane w protokole kotwy stalowe zostały osadzone na stałe w płycie betonowej, czy też zostały zamocowane w inny sposób. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy garaż ten może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego w rozumieniu art. 47 § 2 k.c. Należy bowiem ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy po odmontowaniu kotew możliwe jest, mając do dyspozycji odpowiednio duży i mocny sprzęt, przeniesienie w całości takiego obiektu w inne miejsce. W przypadku bowiem ustalenia, że po usunięciu mocowania w postaci kotew możliwe jest przeniesienie garażu, za pomocą odpowiedniego sprzętu w inne miejsce, garaż należałoby traktować jako rzecz ruchomą. W tej sytuacji garaż nie byłby elementem składowym nieruchomości co wykluczałoby przyjęcie, że zgodnie z art. 47 § 1 i art. 48 k.c. stanowi własność Gminy. Wątpliwości dotyczące trwałego związania z gruntem garażu potęguje sposób załatwienia przez organy analogicznej sprawy o sygn. II SA/Rz 299/21 w sprawie ze skargi na decyzję PWINB z [...] stycznia 2021r. nr [...]. Sprawa ta również dotyczy nakazu rozbiórki garażu, który wedle protokołu kontroli, tak jak w niniejszej sprawie – został zamocowany do podłoża za pomocą kotew stalowych. W tym jednak przypadku organ II instancji, odmiennie niż sprawie niniejszej, nie dokonał zmiany kwalifikacji garażu z obiektu budowlanego na budynek.

W przypadku uznania, że garaż nie jest trwale z gruntem należałoby określić właściciela tego obiektu, traktując go jako rzeczy ruchomą. Należy natomiast zauważyć, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których można by ustalić, komu przysługuje tytułu prawny do ww. obiektu budowlanego przy założeniu, że nie jest on trwale z gruntem związany. W § 1 umowy dzierżawy wskazano jedynie, że wydzierżawiający oddaje w dzierżawę część nieruchomości pod lokalizację garażu blaszanego. Umowa ta nie odnosi się do kwestii istniejącego na tym terenie garażu. W razie bezspornego przesądzenia przez organy, że obiekt nie jest trwale z gruntem, a zatem nie jest elementem składowym nieruchomości będącej własnością Gminy, należałoby ustalić komu przysługuje tytuł prawny do garażu, umożliwiający wykonanie rozbiórki tego obiektu.

W niniejszej sprawie skierowanie nakazu rozbiórki do dzierżawcy było w ocenie Sądu nieprawidłowe. Organy nie wyjaśniły bowiem, komu w istocie przysługuje prawo własności kontrolowanego obiektu budowlanego, co jest, jak wskazano powyżej uzależnione od ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy obiekt ten jest trwale z gruntem związany. Jeżeli bowiem inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo, jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego lub jego część (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 1322/18). Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego, przy czym uznanie danego podmiotu za zarządcę obiektu budowlanego musi nastąpić z uwzględnieniem uprawnień, jakie rzeczywiście takiemu podmiotowi przysługują w ramach stosunku prawnego, na podstawie którego dysponuje on kontrolowanym obiektem budowlanym. Zatem uprawnienia, wynikające z stosunku prawnego muszą obejmować prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tak, aby nakaz rozbiórki mógł zostać rzeczywiście wykonany.

W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że z przedstawionych powyżej względów organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości kwestii trwałego związania z gruntem garażu, jak również podmiotu, któremu przysługuje prawo własności przedmiotowego obiektu budowlanego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na obecnym etapie postpowania, wobec braku wyjaśnienia ww. kwestii skierowanie nakazu rozbiórki garażu do dzierżawcy terenu naruszało przepis art. 52 u.P.b.

Jak wskazano na wstępie, organy dokonały nieprawidłowej oceny od względem możliwości legalizacji spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 u.P.b. wadliwe uznając, że posadowienie na działce garażu niezgodne jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.P.b. (w brzemieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej), jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy I i II instancji wadliwie uznały, że dla działki nr 168/1 istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Otóż PWINB w zaskarżonej decyzji uznał, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy garaż uchwalony został w 1988 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r., w którym teren działki nr ewid. 168/1 przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt. Uchwałą Rady Miejskiej w N. D. Nr XXVII/187/92 z dnia 27 marca 1992 r. dokonano zmiany w ww. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. Zmiana ta dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Następnie Uchwałą Rady Miejskiej w N. D. Nr XXXIX/303/97 z dn. 24 kwietnia 1997 r. po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie zgodnie z którym, obecnie działka nr 168/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolami KOGP - projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. tech.).

Plan miejscowy przyjęty w uchwale Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r.), tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, a zatem 31 grudnia 2003 r. Z tego powodu wskazany miejscowy plan, zatwierdzony uchwałą z dnia 27 maja 1988 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Oceny tej nie zmienia fakt, że ww. plan był następnie dwukrotnie zmieniany odpowiednio uchwałami z dnia 27 marca 1992 r. oraz 24 kwietnia 1997 r. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w ocenie Sądu uchwała z dnia 24 kwietnia 1997 r. nie może zostać uznana za samodzielny plan, który jako uchwalony po 1 styczna 1995 roku (czyli po wejściu w życie ustawy zagospodarowaniu przestrzennym) zachowałby moc obowiązującą. Chociaż ww. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje zasad obowiązywania zmian miejscowych planów uchwalonych po 1995 r., to jednak orzecznictwo i doktryna stoją na stanowisku, że moc obowiązującą mogą zachowywać tylko te zmiany planów, które zostały sporządzone jako samodzielne miejscowe plany, i które w pełni regulują przeznaczenie terenu oraz zasad jego zabudowy i zagospodarowania. W ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej w N. D. Nr XXXIX/303/97 z dn. 24 kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego jedynie uzupełniła ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwała ta nie reguluje w pełni przeznaczenia terenów oraz zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie może funkcjonować jako samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli w dacie orzekania przez organy nadzory budowlanego nie istniał obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany). W takiej sytuacji, jeśli w dacie orzekania brak jest obowiązującego planu miejscowego, potrzebna jest decyzja o warunkach zabudowy, która powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny dla inwestycji już zrealizowanej samowolnie.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma też fakt, że przedmiotowa działka w ewidencji gruntów oznaczona jest jako teren leśny – "Ls IV". Co do zasady, budowa obiektu na działce leśnej możliwa jest tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu możliwość zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o możliwości zabudowy decyduje gmina wydając decyzję o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w szczególności, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo gdy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia II OSK 2422/18). W związku z powyższym w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia nabiera okoliczność, czy w ww. miejscowym planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia działki nr 168/1 na cele nieleśne. Należy bowiem zauważyć, że działka, zarówno w uchwale z 1988r., jak i uchwale zmieniającej z 1997 r. została przeznaczona na budowę drogi ruchu przyspieszonego. Zatem projektowane przeznaczenie sprzeczne było z wynikającym z ewidencji gruntów przeznaczeniem działki na użytek leśny. W związku z powyższym zasadne staje się pytanie, na które w trakcie kontrolowanego postępowania organy nie udzieliły odpowiedzi, czy w ww. miejscowym planie została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia ww. działki na cele nieleśne (zob. art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ustalenie powyższej kwestii na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe, bowiem akta administracyjne sprawy nie zawierają ww. uchwały z 1988 r., natomiast uchwała z 1997r. została zamieszczona jedynie we fragmencie, co należy ocenić negatywnie z perspektywy brzmienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać, że powoływany przez strony postępowania oaz organy fakt toczącego się postępowania w sprawie wyłączenie gruntów z produkcji leśnej stanowi odrębną kwestię od ustalenia, czy w nieobowiązującym już miejscowym planie została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. Gdyby bowiem taka zgoda została wyrażona, otwiera się możliwość nałożenia na stronę, ustaloną zgodnie z art. 52 u.P.b. obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Ocena organów I i II instancji co do braku możliwości legalizacji spornych obiektów była przedwczesna i wynikała z błędnej oceny co do niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem, jak również z niewyjaśnienia kwestii co do wyrażenia w miejscowym planie zgody na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę Sądu wyrażoną w powyższym zakresie. Należy również wskazać, że ustalenie, iż działka objęta jest zgodną na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne będzie determinowała konieczność ponownej oceny co do zgodności inwestycji z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 980 zł, na którą składa się wpis od skargi (500zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika adwokata – 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).