Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 602/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 maja 2022 r., nr WOP.7722.64.2022.CM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. A., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z 4 maja, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 11 stycznia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 sierpnia 2020 r. R. A. poinformował Starostę Powiatowego w Pucku o prowadzeniu na działce nr [...] w obrębie [...] robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w zakresie 20 budynków przeznaczonych dla osób skierowanych na kwarantannę, zarówno okolicznych mieszkańców jak i turystów.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z 7 września 2020 r. Starosta poinformował, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w miejscowości J., z uwagi na położenie podlega regulacjom m.in. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) oraz art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.). Nadto z uwagi na położenie inwestycji w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 390 Prawa wodnego), niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Starosta podkreślił, że stosowanie powyższych ustaw nie zostało wyłączone ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Jednocześnie organ poinformował, że informacja nie spełnia warunków, wskazanych w ww. ustawie.

W dniu 28 października 2020 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim przeprowadzili, z udziałem skarżącego, oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdzono wytyczenie jednego budynku. Powyższe ustalenia potwierdza dokumentacja fotograficzna.

Pismem z 30 października 2020 r. PINB poinformował skarżącego, że roboty budowlane wykonywane w zakresie ww. inwestycji będą traktowane jako samowola budowlana. W odpowiedzi na powyższe, inwestor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że inwestycja ma przeciwdziałać COVID-19.

W trakcie kolejnych oględzin w dniu 8 grudnia 2021 r. stwierdzono budowę 10 budynków o wymiarach 6,65 m x 11,64 metra, którą rozpoczęto w listopadzie 2021 r. Nadto stwierdzono, że teren budowy nie był ogrodzony i należycie zabezpieczony. Zgodnie z załączoną dokumentacją fotograficzną, w dzienniku budowy dokonano wpisów w dniu 31 sierpnia 2020 r., dokumentujących geodezyjne wytyczenie budynku letniskowego, objęcie obowiązków kierownika budowy i przystąpienie do wygrodzenia terenu, zbierania humusu i robót ziemnych (wykop). Stwierdzono także konieczność wykonania badań geologicznych. Do akt sprawy załączono również opinię geotechniczną do projektu budowy domków wczasowych oraz projekt budowlany zespołu budynków mieszkalnych z listopada 2020 r.

W rezultacie powyższego, PINB w Powiecie Puckim wszczął postępowanie w sprawie opisanej wyżej zabudowy.

Postanowieniem nr PINB-7141/111d/2021/PO z 11 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim:

1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego o dwóch lokalach mieszkalnych trwale związanego z gruntem (posadowionego na betonowych fundamentach) mającego pełnić funkcję mieszkalną o wymiarach 6,65 m x 11,64 m (ozn. 18 na mapie będącej załącznikiem do ww. postanowienia) realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] ark. 2 położonej w obrębie ewidencyjnym J., W.;

2. poinformował R. A. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zwanej dalej "decyzją o legalizacji" zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

PINB uznał przy tym, że należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy należy zabezpieczyć przez dostępem osób niepowołanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że R. A. realizuje bez wymaganego pozwolenia budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego o dwóch lokalach mieszkalnych, posadowionego na betonowych fundamentach i trwale związanego z gruntem, mającego pełnić funkcję mieszkalną, o wymiarach 6,65 m x 11,64 m. Według pełnomocnika inwestora budowę rozpoczęto w listopadzie 2021 r. PINB przywołał treść art. 28 Prawa budowlanego, wskazując, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami uregulowanymi w kolejnych przepisach art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że objęta postępowaniem budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a brak powyższego pozwolenia obliguje organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ w pierwszej kolejności, w ramach tej procedury, zobowiązany jest do wstrzymania wszelkich robót budowlanych oraz informuje inwestora o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację obiektu budowlanego bądź jego części. W pouczeniu organ poinformował nadto o wysokości opłaty legalizacyjnej.

Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, postanowieniem nr WOP.7722.64.2022.CM z 4 maja 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, w uzasadnieniu wskazując, że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek oznaczony jako nr [..], nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dlatego też PINB prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby R. A. uzyskał bądź chociażby wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto PWINB podkreślił, że obszar, na którym zlokalizowana jest dz. nr [..] ark. 2 w miejscowości J. chroniony jest ustawą o ochronie przyrody, Prawo wodne oraz o ochronie grantów rolnych i leśnych. Powyższe oznacza, że inwestor w normalnych warunkach nie mógłby rozpocząć na tej działce jakiejkolwiek budowy. Dlatego też, zdaniem organu, działanie inwestora miało na celu obejście przepisów ustawy Prawo budowlane. PWINB stwierdził także, że powoływanie się na art. 12 ustawy COVID-19 jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach, które niewątpliwie wymagają szczegółowego uzasadnienia, a także wskazania prawidłowej podstawy realizowanej inwestycji. R. A. w treści złożonego w Starostwie Powiatowym w Pucku pisma nie uzasadnił w jaki sposób budynek miałby przeciwdziałać COVID-19 zaś, realizacja celu winna być w zasadzie oczywista już w chwili rozpoczęcia robót.

W złożonej na tak wydane postanowienie PWINB skardze wniesiono o jego uchylenie w całości z uwagi na naruszenie przepisów naruszenie przepisów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności:

1. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieobiektywnym ocenianiu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i jego wybiorczym traktowaniu, polegającym na pominięciu okoliczności korzystnych dla skarżącego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (dalej w skrócie: "ustawa COVID-19"), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżący szeroko uargumentował podniesione zarzuty, w szczególności wskazując, że PWINB, rozpoznając złożone zażalenie, dopuścił się szeregu naruszeń przepisów postępowania, które polegały na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, wybiórczym traktowaniu materiału dowodowego i nieuwzględnieniu okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego. Nadto zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z 12 maja 2022 r. zawiera nieścisłości i sprzeczności, a także pominięto w nim wiele dowodów znajdujących się w aktach postępowania oraz oparto się o nieprawdziwe okoliczności. Skarżący, odnosząc się do wskazanej w uzasadnieniu postanowienia informacji o oświadczeniu pełnomocnika inwestora, że prace budowlane rozpoczęły się w listopadzie 2021 r., podtrzymał twierdzenie, że rozpoczęły się one 31 sierpnia 2020 r., na co wskazują pisma organów, np. Starosty Puckiego z 21 września 2020 r., w których wskazuje się na realizację robót przy 20 budynkach wraz z infrastrukturą. Skarżący wskazał przy tym na podejmowane przez władze gminy we wrześniu 2020 r. działania, mające na celu zablokowanie inwestycji, poprzez zablokowanie wjazdu na jego nieruchomość.

Skarżący podkreślił, że podjął działania w okresie znacznego zapotrzebowania na usługi związane z izolacją osób przebywających na kwarantannie, na podstawie art. 12 ustawy COVID-19, której błędną wykładnię zarzucił organowi nadzoru budowlanego. Kwestionowanie charakteru inwestycji, jako bezpośrednio związanej z przeciwdziałaniem COVID- 19, w świetle załączonych przez skarżącego dowodów w postaci porozumienia z C., w jego ocenie jest nadużyciem prawa przez orzekające w sprawie organy.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB z 12 maja 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Powiecie Puckim z 11 stycznia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Materialnoprawną podstawę prawną wydanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; dalej: Prawo budowlane), gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte po 19 września 2020 r. (brzmienie przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że budowa objętego postępowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trwale związanego z gruntem, oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia nr 18, położonego na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym J., gmina W., nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co uzasadniało kwalifikację tej zabudowy jako samowoli i uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego umożliwiającego przywrócenie stanu zgodności z prawem. Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dacie rozpoczęcia działań inwestycyjnych przez skarżącego tego rodzaju budynek wymagał, w zależności od tego, czy obszar oddziaływania mieści się w całości na działce zainwestowanej, albo zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1), albo pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Żadnego z tych wymogów nie dopełniono.

Prawidłowości powyższej oceny nie podważa fakt, że skarżący, korzystając z przepisów art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), zwanej dalej specustawą, złożył do Starosty Puckiego, datowaną na dzień 31 sierpnia 2020 r., informację o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Organy nadzoru budowlanego uprawnione były do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie ustalenia i oceny, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i czy usprawiedliwiają brak pozwolenia na budowę. Wykluczenie kompetencji organów nadzoru w powyższym zakresie nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór pomiędzy stronami zawisł na tle interpretacji art. 12 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Skarżący stoi na stanowisku, że powyższy przepis dał mu umocowanie do zgłoszenia budowy budynku, który wedle oświadczenia miał służyć izolacji osób przebywających na kwarantannie w związku z przeciwdziałaniem Covid-19, zaś organy nadzoru twierdzą, że budynek nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Zdaniem Sądu w sporze tym rację mają organy nadzoru.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy (w brzmieniu na datę złożenia informacji do Starosty), do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ust. 3 pkt 1 wskazanego przepisu stanowił, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – w przypadku prowadzenia robót budowlanych.

W informacji z 31 sierpnia 2020 r. skarżący jako inwestor wskazał rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych. Zakres obejmuje budowę dwudziestu budynków dwukondygnacyjnych o wymiarach 10 m x 7 m, nieprzekraczających wysokości zabudowy 8 m, przeznaczonych na stały pobyt ludzi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Budynki są przeznaczone do stałego zamieszkania, o szczególnym przeznaczeniu związanym z zapobieganiem i przeciwdziałaniem COVID-19.

Przedmiotem postępowania na gruncie niniejszej sprawy jest budynek, oznaczony w załączniku do postanowienia PINB numerem [..].

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego jakoby obiekt ten miał jakikolwiek związek z przeciwdziałaniem skutkom pandemii, bowiem działania inwestorskie na mocy art. 12 ust. 1 specustawy ograniczone zostały do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2 specustawy). Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 679/21, gdzie wskazano, że głównym powodem wprowadzenia specustawy była walka ze światową pandemią oraz z czasem, w sytuacji, gdy zastosowanie ogólnych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID -19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Stąd wykładnia tego przepisu i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, że opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane. Zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie "przeciwdziałania COVID-19", mimo jego ogólnego sformułowania, należy więc powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa SARS-CoV-2, który co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie wirusa i wywoływanej nim choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. To wszystko świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy należy uznać wyłącznie te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i które mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 493/21, dostępny w CBOSA). Co więcej, ich związek ze zwalczaniem pandemii Covid-19 musi być bezpośredni i wyłączny. Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Charakter taki mogą mieć także punkty szczepień, zewnętrzne poczekalnie dla chorych, czy też wykonanie robót budowlanych, takich np. jak: adaptacja hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcie linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lipca 2022 r., II SA/Po 109/22). Natomiast takiego charakteru nie sposób przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem skargi, zrealizowanemu na działce nr [...] w J., który z istoty swej pierwotnie miał mieć charakter rekreacyjny (letniskowy), a następnie mieszkaniowy (o czym niżej).

Jeśli zatem inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, przez co należy rozumieć taką budowę, która ewentualnie jedynie ubocznie mogłaby przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 specustawy. Przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 specustawy stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonymi z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny (tak wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., II SA/Gd 616/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 31 sierpnia 2020 r. dokonano wytyczenia jednego budynku z dwudziestu, określonego przy tym w dzienniku budowlanym jako letniskowy, we wrześniu 2020 r. sporządzono opinię geotechniczną, w której określono inwestycję jako budowę domków wczasowych, zaś dopiero w listopadzie 2022 r. sporządzony został projekt budowlany 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych.

Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem, nie tylko, że budynek ten nie posiada charakteru, o którym mowa powyżej, tj. deklarowanego jako związany z przeciwdziałaniem Covid – 19, ale także, że czynności dokonywane na terenie inwestycji do 20 września 2020 r. dotyczyły budowy budynków o charakterze wczasowo-letniskowym, zaś dopiero w projekcie budowlanym sporządzonym w listopadzie 2020 r., a zatem po utracie mocy art. 12 specustawy - przedmiotem inwestycji stał się zespół 20 budynków mieszkalnych o konstrukcji murowanej i żelbetowej z 40 miejscami postojowymi - budynki te pełnić przy tym mają w całości funkcję mieszkaniową. Nawet to, że w budynkach mieszkalnych można wprowadzać urządzenia ograniczające możliwość emisji wirusów nie oznacza przy tym, że są to budynki służące przeciwdziałaniu Covid -19.

Budynki mieszkalne jedno- i wielorodzinne z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali mieszkalnych. Nie są to zatem, z zasady, obiekty przeznaczone do przeciwdziałania Covid-19. Wskazywane przez skarżącego okoliczności, związane z zawarciem porozumienia z C., służą niewątpliwie uwiarygodnieniu deklarowanego przez niego celu (przeciwdziałania Covid – 19), z którym wiąże się daleko idące uprzywilejowanie inwestora, o czym mowa była powyżej. Nie oznacza to jednak, że deklaracja inwestora w zakresie realizacji tego celu nie podlega ocenie organów. Jak zaś wskazano powyżej, mimo ogólnego sformułowania ustawowego, cel ten jest rozumiano wąsko i zadaniowo, tzn. inwestycja musi wprost mieć związek ze zwalczaniem pandemii Covid-19, a związek ten musi być bezpośredni i wyłączny, jak to było w szczególności z tzw. szpitalami tymczasowymi, czy punktami szczepień. Ta indywidulana ocena w zakresie tego związku nie może więc być oderwana od okoliczności wskazanych w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy. O spełnieniu przesłanki "przeciwdziałania Covid-19", w przypadku budowy obiektu przeznaczonego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc z istoty nie przeznaczonego do przeciwdziałania Covid-19, nie świadczy jedynie powtórzenie treści fragmentu normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 1 specustawy. Wskazanie rodzaju obiektu budowlanego powinno szczegółowo i konkretnie określać funkcję wymaganą przez art. 12 ust. 1 specustawy.

Jak słusznie zauważył Starosta, informacja z 31 sierpnia 2020 r. takich danych, obiektywnie świadczących o szczególnym przeznaczeniu obiektów nie zawiera. Wprawdzie R. A. wskazał, że obiekt ten służyć będzie przebywaniu w związanym z kwarantanną odosobnieniu okolicznych mieszkańców i turystów, jednakże nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wskazany przez inwestora związek uzasadnia zastosowanie art. 12 specustawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że obiekty przeznaczone do przebywania ludzi (całorocznie lub okresowo) są budowane w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej, zatem trudno tę konkretną inwestycję połączyć z przeciwdziałaniem Covid-19.

Powyższe rozważania uwzględnić należy także w zakresie złożonego w toku postępowania prowadzonego przez PINB, oświadczenia inwestora (pismo z 17 grudnia 2020 r.), że inwestycja ma być skierowana także do osób z problemami układu oddechowego po przebytej kwarantannie, osób, które w wyniku kryzysu spowodowanego Covid-19 utraciły własne domostwa oraz mikroprzedsiębiorców branż dotkniętych skutkami Covid, m.in. jako bezpłatne biura do doręczeń korespondencji. W piśmie z 17 grudnia 2020 r. inwestor wskazał co prawda, że planuje na terenie inwestycji stworzyć zespół pomieszczeń pielęgnacyjnych, w szczególności do leczenia układu oddechowego, punkt pielęgniarski, a także punkt szczepień przeciw Covid-19. Skarżący wskazuje także na porozumienie zawarte z centrum medycznym. Zdaniem Sądu jednak złożone oświadczenia i deklaracje pozostają bez wpływu na mieszkalne przeznaczenie budynku, a także stwierdzenie, że obiekt nie spełnia wymogów art. 12 specustawy.

Za niezasadny Sąd uznaje przy tym podniesiony w skardze zarzut stawiania przez organy wymogu spełniania warunków wskazanych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz.U. z 2021, poz. 965). Wskazana część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowi odniesienie się do argumentacji wniesionego zażalenia, gdzie wskazano, że inwestycja spełnia warunki wymienione w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik postępowania pozostają także zarzuty skargi dotyczące daty rozpoczęcia robót budowlanych. Data ta jest istotna o tyle, że jak już wskazano art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. z dniem 5 września 2020 r. Jak słusznie podnosi skarżący PWINB w skarżonym postanowieniu, przedstawiając stan faktyczny, ograniczył się jedynie do wskazania, że zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora budowę budynku rozpoczęto w listopadzie 2021 r., nie dokonując szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie. Tymczasem, skarżący zarówno w toku postępowania przed organami, jak i w złożonej do sądu skardze wskazuje, że prace przygotowawcze (w tym ogrodzenie działki, wytyczenie budynków) rozpoczęły się 31 sierpnia 2020 r.

Zauważyć należy, że dokonane już po tej dacie oględziny potwierdziły ogrodzenie inwestycji oraz wytyczenie jednego z dwudziestu budynków, dla których prowadzone były odrębne postępowania. Jest przy tym wysoce wątpliwe, by był to budynek, którego realizacji podjął się ostatecznie skarżący. W złożonej do Starosty informacji z 31 sierpnia 2020 r. podano bowiem inne powierzchnie budynków (7 m x 10 m), niż w powstałym w terminie późniejszym projekcie budowlanym z listopada 2020 r. i tych które ostatecznie określone zostały w skarżonym postanowieniu (budynek nr [...] ma wymiary 6,65 m x 11,64 m). Powyższe, czego nie dostrzegły organy, wskazuje na pozorność działań skarżącego, które miały na celu jedynie zachowanie terminu, w którym obowiązywał art. 12 specustawy mimo, że skarżący nie posiadał jeszcze konkretnych informacji pozwalających na budowę, ani projektu budowlanego, który – co niesporne – powstał w listopadzie 2020 r.

Podkreślić jednak należy, że dokonując badania w zakresie spełnienia przesłanek art. 12 specustawy, organy nadzoru budowlanego uznały, że roboty budowlane rozpoczęto zanim wskazany przepis utracił moc, a zatem zgodnie z twierdzeniami skarżącego, czego Sąd nie kwestionuje, a co nie ma ostatecznie wpływu na fakt, że realizacja tej inwestycji w opisanym kształcie – nie wpisuje się w cel, który wynikał z art. 12 specustawy. Jak wskazano powyżej, będąca przedmiotem postępowania inwestycja polegająca na budowie 20 budynków - czy to rekreacji indywidualnej, czy też mieszkalnych – nie ma związku ze zwalczaniem pandemii Covid-19, a tym bardziej nie sposób uznać, by związek ten spełniał cechy bezpośredniości i wyłączności ze zwalczaniem tej pandemii. Tym samym ewentualne rozważania w postanowieniu odnośnie do daty rozpoczęcia robót pozostałyby bez wpływu na wynik postępowania, gdyż uznając rozpoczęcie robót budowlanych w dniu 31 sierpnia 2020 r., stwierdzić należy, że budowa nie spełnia przesłanek art. 12 specustawy.

Nie ulega też wątpliwości w ocenie Sądu, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie ustalenia i oceny, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem Covid-19 (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21, CBOSA). Sąd w składzie niniejszym przychyla się do powyższego stanowiska oraz kolejnego wyrażonego w przywołanym wyroku, że inwestor działający w trybie tego przepisu otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw inwestycyjnych, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to przeciwdziałanie Covid-19, jako przesłanka zastosowania omawianego uprzywilejowania, musi być interpretowana niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

Brak jest także podstaw do kwestionowania zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem kompetencja organu nadzoru budowlanego do działania w sytuacji stwierdzenia uchybienia przepisom tej ustawy jest oczywista, a więc organy nadzoru budowlanego mogą także prowadzić procedurę legalizacyjną.

Sąd podziela przy tym ustalenia organów, że działania inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany – budynek o wymiarach 6,65 x 11,64 m (numer [...]), posadowiony na betonowych fundamentach, a zatem trwale związany z gruntem. Organy prawidłowo ustaliły, że dla ww. inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Wobec stwierdzenia, że inwestor realizował roboty budowlane nie legitymując się wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę, organy zobowiązane były do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu działania inwestora wskazują na próbę obejścia przepisów prawa. Na uwagę zasługuje przy tym, że nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję, z uwagi na jej położenie, podlega regulacjom m.in. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Nadto z uwagi na położenie inwestycji w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 390 Prawa wodnego), inwestycja wymagałaby pozwolenia wodnoprawnego. Powołany przepis art. 12 specustawy nie wyłączał przy tym zastosowania przepisów wyżej powołanych ustaw do inwestycji, objętych ich zakresem przedmiotowym. Oznacza to, że nawet w odniesieniu do inwestycji wpisujących się w zakres "przeciwdziałania Covid – 19" brak jest prawnej możliwości ich realizacji z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz Prawa wodnego, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca.

Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, jakie podjęły organy administracji działające w niniejszej sprawie. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.