Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1933/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2010 nr 86 poz 1007 art. 24 f ust. 1 i 2
law: Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego  urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

SENTENCJA

Dnia 1 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak -Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 165/13 w sprawie ze skargi H. Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 165/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Kujawsko Pomorski, działając na podstawie art. 98a ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] stwierdził wygaśniecie mandatu radnej Rady Miejskiej w K. P. H. Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, że radna H. Z., pełniła jednocześnie funkcję członka Zarządu Banku Spółdzielczego w K. P., który wykonuje obsługę bankową Gminy.

Prezes Zarządu Banku w piśmie z dnia 25 czerwca 2012 r. poinformował Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. P., że H. Z., jako członek Zarządu Banku Spółdzielczego w K. P., nie nadzoruje bezpośrednio spraw związanych z prowadzeniem działalności bankowej w zakresie obsługi bankowej Gminy K. P.. Nie nadzoruje też bezpośrednio pracy pracowników Banku realizujących powyższe czynności. Dodał również, że Gmina K. P. nigdy nie korzystała i nie korzysta z produktów Banku w postaci kredytów, pożyczek itp.

Sama skarżąca w protokole wyjaśnień z dnia 18 października 2012 r. potwierdziła, że jest członkiem zarządu Banku i pracuje na 1/5 etatu jeden dzień w tygodniu. Zgodnie z zakresem obowiązków do jej kompetencji należy dostosowywanie instrukcji i regulaminów do działalności kredytowej Banku, który jest zrzeszony w Centralnej Spółdzielczej Grupie Bankowej w Poznaniu (SGB). Oświadczyła, że nie ma wglądu do danych klientów, w tym Gminy oraz bazy komputerowej. Nie podpisuje umów kredytowych, ani umów dotyczących rachunków bankowych.

W uzasadnieniu Zarządzenia zastępczego organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, pełnienie funkcji radnej i jednocześnie członka zarządu banku prowadzącego obsługę finansową gminy, wypełnia przesłanki cytowanego art. 24f ustawy.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, wezwaniem z dnia 27 sierpnia 2012 r., wystąpił do Rady Miejskiej w K. P. o podjęcie stosownej uchwały. Radni podczas XIII Sesji Rady Miejskiej w dniu 21 września 2012 r. podtrzymali stanowisko wyrażone w Uchwale Rady Miejskiej w K. P. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr XII/126/12, w której stwierdzono niewygaśnięcie mandatu radnej H. Z.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że rację należy przyznać organowi, który w przedmiotowej sprawie dopatrzył się naruszenia zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 665 ze zm.) bank prowadzi działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie jest bezsporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem bank świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina. Bank zatem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sadu pierwszej instancji bezsporne jest również to, że rachunek bankowy Gminy K. P. jest obsługiwany przez Bank Spółdzielczy w K. P.

Sytuacja taka rodzi swoiste pomieszanie kompetencji i zadań. Radny bowiem, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g., winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Tymczasem, w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu interesów, ponieważ radny z jednej strony ma reprezentować interesy mieszkańców, ale z drugiej strony może dążyć do zabezpieczenia pozycji gospodarczej banku, w którego władzach zasiada.

Skargę kasacyjną wniosła H. Z. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g., polegające na przyjęciu, że skarżąca zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, podczas gdy nie nadzoruje bezpośrednio spraw związanych z prowadzeniem działalności bankowej w zakresie obsługi bankowej Gminy K. P. jak również nie nadzoruje bezpośrednio pracy pracowników Banku Spółdzielczego realizujących powyższe czynności. Ponadto Gmina K. P. nigdy nie korzystała i nie korzysta aktualnie z innych produktów Banku Spółdzielczego w postaci kredytów. Bank obsługuje jedynie jej konto bankowe.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu zarządzenia zastępczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który nie rozważył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a mianowicie nie wyjaśnił kwestii czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach pracy w Zarządzie banku.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto, na podstawie art. 203 P.p.s.a., wnosi o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że skarżąca wykonuje prace na 1/5 etatu (jeden dzień w tygodniu), a w szczególności zakres jej obowiązków ogranicza się do dostosowywania instrukcji i regulaminów do działalności kredytowej Banku, który jest zrzeszony w Centralnej Spółdzielczej Grupie Bankowej w Poznaniu. Nie ma wglądu do danych klientów, w tym Gminy ani do bazy komputerowej, nie podpisuje również umów kredytowych ani umów dotyczących rachunków bankowych w tym umów dotyczących gminy K. P.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 24f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g.

Nie jest zasadny zarzut kasacji naruszenia art. 24f ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Należy przyjąć, że ustawodawca wprowadził w tym przepisie generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 86).

Przepisy zawierające tak zwane ograniczenia antykorupcyjne były kilkakrotnie przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się w nich nadmiernego ograniczenia praw jednostki (zob. wyrok TK z 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK 1999, Nr 5, poz. 103; wyrok z 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 63; uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21). Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest, jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału, zapobieżenie zaangażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa i osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP w art. 65 ust. 1 przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy i tak jest w niniejszej sprawie. Ograniczenia te są uzasadnione interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie o samorządzie gminnym.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g. Prawidłowość tej wykładni wynika z rozwiązań normatywnych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) – dalej "ustawa – Prawo bankowe". W myśl art. 2 ustawy Prawo bankowe bank jest osobą prawną utworzoną zgodnie z przepisami ustaw, działającą na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania czynności bankowych obciążających ryzykiem środki powierzone pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym. Czynności banku określone zostały w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo bankowe, są to m.in. takie czynności jak przyjmowanie wkładów i prowadzenie rachunków tych wkładów, udzielanie kredytów, udzielanie i potwierdzanie gwarancji bankowych oraz otwieranie i potwierdzanie akredytyw, przeprowadzanie bankowych rozliczeń pieniężnych, a ponadto, jeśli są wykonywane - m.in. takie czynności jak udzielanie pożyczek pieniężnych, udzielanie i potwierdzanie poręczeń. Wszystkie te czynności określone są expressis verbis, jako działalność gospodarcza (art. 5 ust. 4 Prawa bankowego).

Ustrój i funkcjonowanie banków spółdzielczych uregulowane jest w ustawie z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 z późn. zm.). Bank spółdzielczy, tak jak każdy inny bank, prowadzi działalność gospodarczą.

Działalnością bankową niewątpliwie zarządza, w przypadku banków spółdzielczych, zarząd, który składa się co najmniej z trzech osób (art. 12 ust. 1 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających). To zarząd banku spółdzielczego kieruje działalnością banku oraz reprezentuje go na zewnątrz (art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego), co oznacza, że w imieniu banku składa oświadczenia woli, podejmuje decyzje kredytowe, zarządza ryzykiem operacyjnym banku. W związku z tym o członku zarządu banku spółdzielczego można powiedzieć, że zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez bank.

Podkreślenia wymaga, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zawartego tam zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia". Bank, który obsługuje rachunek bankowy gminy niewątpliwie w swojej działalności wykorzystuje mienie komunalne tej gminy w znaczeniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko jest też konsekwentnie przyjmowane w orzecznictwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 63/08, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1164/12, LEX nr 1214981). W świetle przytoczonych przepisów Prawa bankowego i u.s.g. nie można, zatem uznać za uzasadnioną tezy, że radny będący członkiem zarządu banku sprawującego obsługę jednostki samorządu, w której uzyskał mandat nie zarządza działalnością gospodarczą "z wykorzystaniem mienia powiatu" oraz, że ta działalność nie może być uznana za stwarzającą potencjalne niebezpieczeństwo wykorzystywania mandatu radnego dla tej działalności.

Nie prowadzą do zmiany wykładni dokonanej przez Sąd także argumenty skargi, że skarżąca nie nadzoruje bezpośrednio spraw związanych z prowadzeniem działalności bankowej w zakresie obsługi bankowej Gminy K. P., jak również nie nadzoruje bezpośrednio pracy pracowników Banku Spółdzielczego realizujących powyższe czynności. A nadto, że Gmina K. P. nigdy nie korzystała i nie korzysta aktualnie z innych produktów Banku Spółdzielczego w postaci kredytów. Bank wykonuje obsługę budżetu na zasadach określonych ustawowo, rachunki Gminy prowadzi na takich zasadach jak rachunki innych podmiotów.

Do oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł też doprowadzić zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada, co do zasady wzorcowi określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono bowiem wszystkie ww. elementy. W szczególności - wbrew twierdzeniom skarżącej - pisemne motywy zaskarżonego wyroku wyjaśniają stan faktyczny sprawy oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. W rozpoznanej sprawie, zasadniczy trzon tejże podstawy stanowił art. 151 P.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania czy też innych naruszeń prawa (np. materialnego), które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla stanowiska Wojewody zawartego w zarządzeniu zastępczym.

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważnością oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z kolei treść uzasadnienia wyroku odzwierciedla w pełni analizę stanu faktycznego i prawnego, jaka poprzedza podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39,) przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem jaki stan faktyczny został przez niego przyjęty do wyrokowania.

Z tych względów zarzuty i wywody skargi kasacyjnej nie mogły podważyć końcowej oceny Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.