Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 108/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 34 a ust. 1 i ust. 2, art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad opracowania arkuszy organizacyjnych przedszkoli, szkół i placówek objętych systemem oświaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie zasad opracowania na rok szkolny 2013/2014 arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek objętych systemem oświaty, prowadzonych przez Miasto P. w całości, jako niezgodnego z art. 34a ust. 1 i 2, art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowym zarządzeniem Prezydent Miasta P. ustanowił zasady opracowania na rok szkolny 2013/2014 arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek objętych systemem oświaty, prowadzonych przez Miasto P. Jednocześnie w § 2 ust. 2 zarządzenia, nadzór nad jego wykonaniem powierzony został I Zastępcy Prezydenta Miasta P. Podniósł, że jako podstawę przedmiotowego zarządzenia wskazano m.in. art. 34a ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, zwanej dalej jako "ustawa". Natomiast art. 5c pkt 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowego zarządzenia) stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 7 ust. 1d, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 67a ust. 3, 5 i 6, art. 71 b ust. 2b oraz art. 77 ust. 6 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Z kolei zgodnie z przepisem art. 34a ust. 1 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W powyższym zakresie nadzorowi podlega w szczególności (ust. 2): 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących

bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Ponadto zgodnie z art. 34a ust. 3 ustawy, do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 (prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy) oraz ust. 4-6 (możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności nadzorczych i tryb ich realizacji). Jednocześnie, na podstawie art. 34b zdanie 1 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

W związku tym Wojewoda podkreślił, że wyżej przytoczone regulacje nie mogą być interpretowane, jako normy zawierające w sobie delegację dla organu prowadzącego do wydawania aktów normatywnych, które w sposób generalny określać będą "zasady organizacji roku szkolnego" wszystkich placówek dla których jest wspólnym organem prowadzącym, zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty. Wskazał, że analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, iż przepisy ustawy w sposób szczegółowy i kompleksowy regulują kwestie związane z kompetencjami dyrektorów szkół i placówek oświatowych oraz organów prowadzących, jak również organów sprawujących nad nimi nadzór pedagogiczny. Dodał, że kwestia arkuszy organizacji poszczególnych placówek została uregulowana w załącznikach do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie". Generalnie rzecz ujmując, przepisy powyższego rozporządzenia stanowią, iż szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji danej placówki (przedszkola, szkoły) opracowany przez dyrektora, który jedynie zatwierdzany jest przez organ prowadzący. Z kolei regulacja w powyższym zakresie, a dot. szkół przewiduje, iż arkusz organizacji szkoły opracowany jest przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. W arkuszu organizacji szkoły zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych. W wyżej przytoczonych uregulowaniach brak jest upoważnienia dla organu prowadzącego do wydawania wytycznych. Bez wątpienia, dyrektorzy szkół, przedszkoli i placówek, dla których organem prowadzącym jest dana jednostka samorządu terytorialnego zobowiązani są do stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie jednak ustawodawca świadomie pozostawił pewien zakres swobody i regulacji w aktach wewnętrznych (dotyczących konkretnej jednostki), co umożliwia jego dostosowanie do indywidualnych potrzeb.

Mając powyższe na uwadze, organ wskazał, iż kwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta P. w sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów, wpływając na treść aktów wewnętrznych dotyczących organizacji podległych placówek (arkuszy organizacji).

Ponadto dodał, że - jak zostało zauważone w orzecznictwie - zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika także z art. 34b u.s.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie więc wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych, czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1145/12, CBOSA ). Jednocześnie, zdaniem organu nadzoru, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta P. (wyrażonym w piśmie z dnia 8 października 2013 r. przesłanym do Wojewody [...] wraz z przedmiotowym zarządzeniem), iż z kompetencji organu prowadzącego do zatwierdzania arkuszy organizacji można wywodzić, że organ ten ma wpływ na jego treść, a ponadto, iż możliwość ingerowania w działalność, w tym wydawania poleceń, mieści się w definicji pojęcia nadzór. Wojewoda podniósł, że ustanowione w załączniku do zarządzenia, regulacje wiążące dla dyrektorów przedszkoli, szkół i placówek, w istotnym stopniu odbiegają od nadzoru nad działalnością tych jednostek w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, którego ramy zostały określone przez ustawę. Wskazał, że - jak słusznie podkreślono w orzecznictwie - czym innym jest sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj są czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi - nie znajdującymi oparcia w przepisach prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 786/12, CBOSA). Ponadto podkreślił, że przepisy, które tylko ogólnie określają zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami nie mogą stanowić podstawy do wydania zarządzeń, które w sposób generalny określać będą "zasady organizacji roku szkolnego" (opracowania arkuszy organizacji) wszystkich placówek, podstawą prawną takiego aktu powinno być wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1145/12, CBOSA). Równocześnie podniósł, że przedmiotowe zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie może ingerować, czy też modyfikować regulacji zawartej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Takie działanie Prezydenta Miasta, poprzez wydanie przedmiotowego aktu w sprawie zasad opracowania arkuszy organizacji należy uznać za przekroczenie uprawnień, jakie posiada organ prowadzący szkołę czy placówkę oraz istotne naruszenie zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas gdy jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15, por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt 11 SA 534/96, M. Podat. 1997/12/374 ). Wojewoda podkreślił, że artykuł 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i wobec tego nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Jednocześnie, w ocenie organu nadzoru, kwestionowane zarządzenie zawiera unormowania, które w sposób istotny naruszają prawo z uwagi na sprzeczność z powszechnie obowiązującymi przepisami. W szczególności podniósł zastrzeżenia dotyczące regulacji zawartej w rozdziale II ust. 2 i 3 załącznika do zarządzenia, zgodnie z którą "w szkole podstawowej oddział klasy pierwszej tworzy się — zasadniczo - dla co najmniej 28 uczniów, w gimnazjum dla co najmniej 30 uczniów, w szkole ponadgimnazjalnej dla 32 uczniów. Utworzenie oddziałów z mniejszą lub większą liczbą uczniów w oddziałach, niż podana w ust. 2 niniejszego rozdziału, wymaga zgody I Zastępcy Prezydenta Miasta P.". W ocenie organu nadzoru nie tylko brak jest upoważnienia do wydania regulacji o przedmiotowej treści, ale jednocześnie powyższe stanowi wkroczenie w kompetencje poszczególnych dyrektorów placówek. Dodatkowo, za sprzeczne z prawem uznał uzależnienie utworzenia oddziału od uzyskania zgody I Zastępcy Prezydenta Miasta P., a więc od podmiotu, który nie ma przymiotu organu prowadzącego (art. 5c pkt 3 ustawy).

Ponadto dodał, że zgodnie z rozdziałem II ust. 5 załącznika do przedmiotowego zarządzenia, liczba uczniów w oddziale integracyjnym powinna wynosić 20 (w tym od 3 do 5 dzieci niepełnosprawnych). Zarzucił, że powyższa regulacja nie precyzuje, o jakie dokładnie oddziały integracyjne chodzi, a skoro dotyczy zarówno przedszkoli, szkół i placówek, to stanowi modyfikację treści załączników do rozporządzenia, które generalnie zawierają unormowanie, iż liczba uczniów w oddziale szkoły integracyjnej oraz w oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej, powinna wynosić od 15 do 20, w tym od 3 do 5 uczniów niepełnosprawnych. Zdaniem organu nadzoru, powyższa modyfikacja może w praktyce uniemożliwić tworzenie oddziału w szkole w sytuacji, gdy nie zostanie zebrana odpowiednia liczba uczniów, pozwalająca na utworzenie 20 - osobowego oddziału. Ponadto organ nadzoru podniósł zastrzeżenia co do regulacji nakładającej na Dyrektorów dodatkowe obowiązki, związane z uzyskaniem akceptacji Wydziału Edukacji dotyczącej wstępnego opracowania arkuszy (w przypadku odstępstw od zasad wyrażonych w zarządzeniu) lub dotyczącej utworzenia oddziału sportowego. Organ nadzoru uznał jako ingerencję w uprawnienia dyrektora jako pracodawcy, postanowienia zawarte w rozdziale VI załącznika do zarządzenia, dotyczące liczby etatów przysługujących szkołom prowadzonym przez Miasto P. w odniesieniu do poszczególnych stanowisk pracy. Wskazał, że przykładowo - według ust. 1 tego rozdziału - wymiar etatu nauczyciela-bibliotekarza w szkołach podstawowych i gimnazjach, z wyłączeniem szkół specjalnych do 250 uczniów wynosi do 0,5 etatu, z kolei w szkole od 251 do 400 uczniów do 0.75 etatu, a powyżej 400 uczniów do 1 etatu. Zdaniem organu nadzoru uregulowania takie uznać należy za nieprawidłowe, bowiem kształtują politykę zatrudnienia w danej szkole w sposób arbitralny, oderwany od jej realnych potrzeb. Te natomiast mogą być rozpoznane wyłącznie przez osobę zarządzającą jednostką oświatową, czyli jej dyrektora, bowiem każda szkoła charakteryzuje się właściwymi wyłącznie dla siebie potrzebami kadrowymi i wyłącznie jej kierownik jest w stanie ocenić, jaka liczba pracowników jest w stanie je zaspokoić. Ponadto dodał, że z ramowych statutów szkół wynika kompetencja organu prowadzącego do zatwierdzania arkusza organizacji szkoły - może więc on odmówić jego zatwierdzenia w przypadku, gdy uzna, iż dyrektor nieprawidłowo wypełnił swoje kompetencje również jako pracodawca, lecz wówczas odmowa zatwierdzenia wynika już z przeanalizowania potrzeb konkretnej szkoły i polityki zatrudnienia realizowanej w odniesieniu do tych potrzeb, a nie może wynikać z faktu niezastosowania się do arbitralnie narzuconych dyrektorowi standardów, utworzonych w oderwaniu od realiów danego zakładu pracy.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie zasad opracowania na rok szkolny 2013/2014 arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek objętych systemem oświaty, prowadzonych przez Miasto P. sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej, wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów, wpływając na treść aktów wewnętrznych, dotyczących organizacji podległych placówek (arkuszy organizacji), a zatem zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiło przesłankę do orzeczenia jego nieważności w całości.

W skardze wniesionej od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Gmina P. podniosła zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 34a ust. 1 i 2 oraz art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 256 poz. 2572 ze zm.), polegającego na niewłaściwej interpretacji i błędnym przyjęciu, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy wydania zarządzenia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru przepisów dotyczących arkuszy organizacji, zamieszczonych w załącznikach do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61 z 2001 r. poz. 624 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż przepisy te nie mogą stanowić podstawy wydania przedmiotowego zarządzenia. Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyklucza możliwość wydania przez Prezydenta Miasta P., zarządzenia tej treści.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody [...] obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że nie ma podstaw do uznania, że podstawą prawną zarządzenia powinno być wyraźne upoważnienie ustawowe. W tym zakresie podniosła, że przedmiotowe zarządzenie jest aktem o charakterze wewnętrznym, ponieważ skierowane zostało do podmiotów podległych organowi wykonawczemu gminy. Wobec tego pełni w efekcie funkcję aktu kierownictwa wewnętrznego i może być oparte o przepisy o charakterze generalnym, czyli dla ich wydania nie jest niezbędna konkretna podstawa normatywna. Wskazała, że bezpodstawny jest również zarzut niezgodności zarządzenia z art. 7 Konstytucji RP, gdyż organ administracji może działać w oparciu o podstawy prawne skonstruowane - albo wyraźnie - te są konieczne dla stanowienia aktów powszechnie obowiązujących - albo jedynie jako norma kompetencyjna - co jest wystarczające dla aktów wewnętrznych (por. D. Dąbek : Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2007, s. 43). W odniesieniu do formy prawnej zarządzenia wydanego przez Prezydenta Miasta P., skarżąca wskazała, że formę zarządzenia ustawa zastrzega dla ograniczonych sfer działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach niż wymienione w ustawie nie oznacza, że jest to zarządzenie w sensie "materialnym" (prawna forma działania przewidziana przez ustawodawcę do załatwienia przez wójta enumeratywnie wyliczonych spraw, tak jak określenie aktu rady gminy uchwała, nie przesądza, iż jest to uchwała w sensie materialnoprawnym – prawna forma działania organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego). Skarżąca przytoczyła pogląd zawarty w komentarzu do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym [w: Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej Ustawa o samorządzie gminnym. LEX. 2012], według którego – analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że tylko w kilku przepisach tej ustawy, ustawodawca expressis verbis wskazuje na formę zarządzenia jako prawną formę działania organu monokratycznego, jakim jest wójt gminy. Podniosła, że w ustawie o systemie oświaty – podobnie jak w większości aktów prawnych - nie została przewidziana forma zarządzenia jako forma władczego działania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, ale pomimo tego, powszechnie przyjęło się nazywać "zarządzeniem" również inne formy działania wójta, nie wymienione w ustawie o samorządzie gminnym. Dodała, że brak wyraźnego wskazania formy "zarządzenia" dla działania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie wydaje się wykluczać możliwości wydania przez wójta polecenia kierownikom jednostek organizacyjnych w tej właśnie formie. Wskazała, że zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Podniosła, że w ramach zwierzchnictwa służbowego prezydent miasta uprawniony jest do wydawania dyrektorom szkół poleceń, zaleceń, instrukcji w "formach różnych procedur, w tym również w formie zarządzenia. Podkreśliła, ze zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy, za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt i – według art. 30 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy – do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. Następnie skarżąca przytoczyła art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 34a ust. 3 tej ustawy i podniosła, że zarządzenie jest wydawane na podstawie generalnego upoważnienia wynikającego z art. 34a ustawy o systemie oświaty, "samo nie wywołuje bezpośrednich skutków względem arkuszy organizacyjnych w szkołach". Wskazała, że takie zarządzenie stanowi tylko tzw. akt kierownictwa wewnętrznego Prezydenta Miasta P.. Dodała, że dyrektorzy szkół w ramach swojej podległości służbowej względem Prezydenta Miasta P., zobligowani są do stosowania się do poleceń organu prowadzącego i polecenie to przyjmuje właśnie formę zarządzenia. Podniosła, że polecenie to stanowi jedynie wytyczną do ustalania arkuszy organizacyjnych, które i tak podlegają zatwierdzeniu przez organ prowadzący. Następnie skarżąca przytoczyła § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61 z 2001 r. poz. 624 ze zm.). Ponadto stwierdziła, że zasady, czy też wytyczne wydawane w akcie kierownictwa wewnętrznego Prezydenta Miasta P., który przyjęło się określać jako zarządzenia, nie mają bezpośredniego wpływu na treść arkuszy organizacyjnych. Wpływ ten wyraża się jedynie przez zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych, które organ prowadzący ocenia w granicach swoich kompetencji w zakresie działalności finansowej i administracyjnej szkoły. Podkreśliła, że możliwość wpływu na tę część działalności szkoły podyktowana jest koniecznością zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych na działalność szkoły w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. W końcowej części skargi, strona skarżąca podniosła, że organ nadzoru niesłusznie kwestionuje również możliwość nadania w zarządzeniu, określonych kompetencji, I Zastępcy Prezydenta Miasta P. Wskazała, że uprawnienie prezydenta do przekazania określonych kompetencji swojemu zastępcy, wynika z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W tej kwestii dodała, że NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. stwierdził, że przepis ten "nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta [...] Powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta, zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu".

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i ponownie przedstawił argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że wiążące dyrektorów placówek, regulacje przyjęte w zarządzeniu Prezydenta Miasta P., w istotnym stopniu odbiegają od nadzoru nad działalnością tych jednostek w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, którego ramy i środki, ustawodawca jednoznacznie wskazał. Dodał, że nadzór dotyczy możliwości weryfikowania i korygowania działań szkół na podstawie kryterium zgodności z obowiązującymi już regulacjami. Czym innym jest zatem sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek, konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi – nie znajdującymi oparcia w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 786/12, CBOSA).

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe wnioski i ich uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślenia również wymagało, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie zasad opracowania na rok szkolny 2013/2014 arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek objętych systemem oświaty, prowadzonych przez Miasto P. - w całości - jako niezgodnego z art. 34a ust. 1 i 2, art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W powyższym zakresie podkreślenia zatem wymagało, że art. 5c pkt 3 tej ustawy (według stanu obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego zarządzenia) stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 7 ust. 1d, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 67a ust. 3, 5 i 6, art. 71 b ust. 2b oraz art. 77 ust. 6 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Natomiast na podstawie art. 34a ust. 1 cytowanej ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

Według art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w powyższym zakresie nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Ponadto zgodnie z art. 34a ust. 3 tej ustawy, do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 (prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy) oraz ust. 4-6 (możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności nadzorczych i tryb ich realizacji).

Jednocześnie, na podstawie art. 34b zdanie 1 wymienionej ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno- wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi zatem do wniosku, iż przepisy tej ustawy, w sposób szczegółowy regulują kwestie związane z kompetencjami dyrektorów szkół i placówek oświatowych oraz organów prowadzących, jak również organów sprawujących nad nimi nadzór pedagogiczny.

Ponadto kwestia arkuszy organizacji poszczególnych placówek, została uregulowana w załącznikach do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), zwanego dalej jako "rozporządzenie".

Przepisy powyższego rozporządzenia stanowią, że szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki, w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji danej placówki (przedszkola, szkoły) opracowany przez dyrektora, który jedynie zatwierdzany jest przez organ prowadzący.

Z kolei regulacja w powyższym zakresie, dotycząca szkół przewiduje, że arkusz organizacji szkoły opracowany jest przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. W arkuszu organizacji szkoły zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych.

Jak zatem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1747/13 – terminy sporządzania arkusza i jego zatwierdzania zostały wyraźnie w rozporządzeniu określone i organ prowadzący placówki oświatowe nie może tych terminów modyfikować, a tym bardziej nakładać na dyrektorów szkół dodatkowego obowiązku wstępnego uzgadniania arkusza organizacyjnego z wójtem gminy. Podobnie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa nałożenie na dyrektorów szkół obowiązku konsultowania z wójtem gminy wszelkich decyzji kadrowych w placówkach oświatowych. Sprzeciwia się temu treść art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla osób zatrudnionych w szkole. Kompetencje dyrektora szkoły w zakresie zatrudniania pracowników są wyłączne i ingerencja organu prowadzącego szkołę w tej dziedzinie jest niedopuszczalna. [...] Żadna z norm zawartych w ustawie o systemie oświaty (art. 5, art. 34a, art. 34b) czy też w ustawie o samorządzie gminnym (art. 30 ust. 2 pkt 4) nie zezwala na wydawanie przez wójta zarządzeń dotyczących dwóch wyżej omówionych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1747/13).

Przytoczoną ocenę NSA, zwłaszcza zawartą w ostatnim zdaniu - odnieść można również do kwestii będących przedmiotem analiz w niniejszej sprawie.

Ponadto – jak trafnie podkreślił Wojewoda w odpowiedzi na skargę – skierowane do dyrektorów placówek, regulacje przyjęte w zarządzeniu Prezydenta Miasta P., w istotnym stopniu odbiegają od nadzoru nad działalnością tych jednostek w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, którego ramy i środki, ustawodawca jednoznacznie określił. Nadzór dotyczy możliwości weryfikowania i korygowania działań szkół na podstawie kryterium zgodności z obowiązującymi już regulacjami. Czym innym jest zatem sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek, konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi – nie znajdującymi oparcia w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 786/12, CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że podstawę prawną takiego aktu, który w sposób generalny miałby określać zasady opracowania arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych przez organ, może być tylko wyraźne upoważnienie ustawowe.

W konsekwencji – prawidłowo Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, iż zakwestionowane przez niego zarządzenie Prezydenta Miasta P. w sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej – a więc z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP - wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów, wpływając na treść aktów wewnętrznych dotyczących organizacji podległych placówek (arkuszy organizacji).

Ponadto zasadnie stwierdził, że zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika także z art. 34b u.s.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Jak podniósł w zaskarżonym akcie nadzoru - ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych, czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1145/12, CBOSA ).

Prawidłowa była również ocena organu nadzoru, że zakwestionowane przez niego zarządzenie zawiera unormowania, które w sposób istotny naruszają prawo z uwagi na sprzeczność z powszechnie obowiązującymi przepisami. W szczególności dotyczy to podniesionych przez niego zastrzeżeń dotyczących regulacji zawartej w rozdziale II ust. 2, ust. 3 i ust. 5 załącznika do zarządzenia, w zakresie, który został szczegółowo przedstawiony w części wstępnej niniejszego uzasadnienia.

W konsekwencji – prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda [...] wskazał, że zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie zasad opracowania na rok szkolny 2013/2014 arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek objętych systemem oświaty, prowadzonych przez Miasto P. - w sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej, wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów, wpływając na treść aktów wewnętrznych, dotyczących organizacji podległych placówek (arkuszy organizacji), a zatem zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiło przesłankę stwierdzenia jego nieważności w całości.

Podkreślenia bowiem wymagało, że – wbrew błędnemu przekonaniu zawartemu w skardze - wobec organów samorządu terytorialnego bezwzględne zastosowanie ma konstytucyjna zasada legalności, wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym wszelkie czynności podejmowane przez organy gminy muszą mieć ściśle określoną podstawę w obowiązujących przepisach.

Natomiast podnoszona w skardze kwestia, czy przedmiotowy akt prawny Prezydenta Miasta P., powinien być nazwany zarządzeniem, czy też w inny sposób - nie miała istotnego znaczenia dla oceny prawnej dokonanej w sprawie, gdyż analizie poddana została treść wymienionego aktu prawnego – niezależnie od jego nazwy.

Na marginesie dodać należało, że skarga zawiera stwierdzenie, według którego "zasady, czy też wytyczne wydawane w akcie kierownictwa wewnętrznego Prezydenta Miasta P., który przyjęło się określać jako zarządzenie - nie mają bezpośredniego wpływu na treść arkuszy organizacyjnych. Wpływ ten wyraża się jedynie przez zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia tych arkuszy". Z powyższego stwierdzenia wynika zatem, że strona skarżąca zakwestionowała sens wydania przedmiotowego zarządzenia, skoro w jej ocenie, nie ma ono wpływu na treść arkuszy organizacyjnych.

Wobec tego zatem, że prawidłowe było zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność przedmiotowego zarządzenia, na podstawie art. 151 P.p.s.a, skargę wniesioną przez Gminę P., należało oddalić.

sw