Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 75/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 201 par. 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, art. 35 par. 3, art. 36 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. M. i W. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy A. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu 1. zobowiązuje Wójta Gminy A. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie z wniosku skarżących z dnia 18 marca 2019r. w terminie 30 dni od zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy A. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy A. grzywnę w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy A. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. K. M. i W. M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy A w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości położonej w J., gm. A, przy ul. B nr 5A.

Pełnomocnik skarżących wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12, art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym organowi w tym celu stosownym terminie, nieprzekraczającym ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte podaniem skarżących, które wpłynęło do organu w dniu 18 marca 2019 r. W piśmie tym skarżący wskazali podstawę prawną ich żądania, tj. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", wnosząc o ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością skarżących, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia takiej zmiany - o zastosowanie sankcji przewidzianej w tym przepisie. W uzasadnieniu pisma skarżący wyczerpująco wyjaśnili, na czym polega zmiana sposobu zagospodarowania wskazanej nieruchomości oraz niezgodność sposobu zagospodarowania z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz wskazali, w jaki sposób wykorzystywanie tych nieruchomości powoduje naruszenie ich interesu. Do podania załączono m.in. dowód w postaci nośnika z nagraniami z monitoringu, obrazującymi działalność odbywającą się na terenie sędzieniej nieruchomości.

Organ pismem z dnia 22 marca 2019 r. przekazał ww. pismo do Starostwa Powiatowego w Ł., które pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. zawiadomiło strony, iż organ cofnął powyższy wniosek i przejął sprawę do rozpoznania. Organ w toku postępowania skierował pisemne wystąpienia do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. oraz projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek czego postępowanie skoncentrowało się na ustaleniu, czy w otoczeniu analizowanej nieruchomości nie doszło do przekroczenia poziomu hałasu. Przeprowadzony pomiar akustyczny, wobec braku aktywności na terenie nieruchomości w okresie przeprowadzania badania, nie wykazał przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Organ wystosował również pismo do właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego, który w odpowiedzi wskazał, iż podnoszone kwestie pozostają poza zakresem jego właściwości.

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przyspieszenie postępowania i o dopuszczenie dowodu z dalszych nagrań monitoringu, które obrazowały aktualny sposób zagospodarowania terenu i wynikające stąd uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym dla skarżących. Organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., powołując się na ww. pismo, przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2020 r. Mimo niespełna rocznego okresu prowadzenia postępowania, ww. postanowienie było pierwszym postanowieniem w tym przedmiocie.

Następnie, w dniu 11 lutego 2020 r. organ wystosował pismo do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. oraz Komendanta Powiatowego Policji dla powiatu [...], w których zwrócił się o doprowadzenie stanu zastanego na nieruchomości do zgodności z prawem. Ostatnią znaną skarżącym czynnością podjętą przez organ było wystosowanie w dniu 29 czerwca 2020 r. zawiadomienia do właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu oceny zmiany sposobu użytkowania budynków położonych na nieruchomości.

Pełnomocnik skarżących wskazał przy tym, że postępowanie w sprawie do chwili wniesienia skargi nie zostało zakończone, co potwierdza, iż w sprawie zachodzi zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość postępowania.

Pełnomocnik skarżących zwrócił również uwagę, iż wnosząc o wszczęcie postępowania skarżący wskazali jako podstawę prawną swojego wniosku przepis art.59 ust. 3 u.p.z.p., który pozwala właściwemu organowi, w przypadku ustalenia samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, na wybór jednej z dwóch przewidzianych przez ustawodawcę sankcji. Obszar, na którym położona jest sporna nieruchomość, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania terenu. Postanowienia planu nie budzą wątpliwości, sporna nieruchomość wraz z nieruchomościami sąsiednimi objęta jest jednostką planistyczną stanowiącą tereny mieszkaniowe o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy jednorodzinnej z możliwością lokalizowania na tym terenie usług o ograniczonym charakterze. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest pozostająca w wyłącznej w tym przypadku właściwości gminy ocena, czy w świetle całokształtu obowiązującego w gminie planu miejscowego doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu obejmującego określoną nieruchomość, a w przypadku potwierdzenia takiej zmiany - zastosowanie sankcji w postaci nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Efekt w postaci załatwienia sprawy możliwy jest do osiągnięcia m.in. po przeprowadzaniu postępowania dowodowego w zakresie dowodów oferowanych przez strony. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący dostrzegają w sprawie aktywność organu, w tym zwłaszcza zmierzającą do zaangażowania innych podmiotów w sprawę, ale mimo to znaczna część czynności podjętych przez organ z założenia nie mogła się przyczynić do jej załatwienia, a z uwagi na odległość czasową pomiędzy nimi jedynie doprowadziła do znacznego przekroczenia terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a obecnie również terminu wyznaczonego przez sam organ. Czynności procesowe organu nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją w rozumieniu art. 12 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy A oświadczył, że nie podziela zarzutów skargi, argumentując, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, został złożony przez skarżących dnia 18 marca 2019 r. W tym wniosku skarżący wskazali przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., a ponadto dołączyli nośnik zawierający nagrania z monitoringu obrazujące działalność gospodarczą prowadzoną na terenie sąsiedniej nieruchomości. Organ pismem z dnia 22 marca 2019 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek do Starostwa Powiatowego w Ł., jako właściwego do prowadzenia tej sprawy. Pismem z dnia 29 marca 2019 r. Starostwo Powiatowe w Ł. oceniło, iż żaden organ Starostwa ani Powiatu nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku, stąd organ w dniu 7 czerwca 2019 r. zawiadomił wnioskodawców, iż w dniu 18 marca 2019 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania nieruchomości. W toku postępowania organ wystąpił również do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. oraz do projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]. Ponadto prowadzona była ciągła korespondencja w sprawie ze stronami postępowania i z organem nadzoru budowlanego. Następnie pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przyspieszenie postępowania i zgłosił nowe wnioski dowodowe. Organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2020 r., przy czym pismami z dnia 11 lutego 2020 r. poinformował Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. oraz Komendę Powiatową Policji w K. o toczącym się postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości i wnioskował o podjęcie przez te organy działań zmierzających do doprowadzenia prowadzonej działalności na nieruchomości, jak również ruchu pojazdów na tej ulicy, do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ przedłużył do dnia 30 czerwca 2020 r. postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. pełnomocnik skarżących wniósł "Ponaglenie na przewlekłość Wójta Gminy A". Wójt Gminy A pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. przekazał ww. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. uznało to ponaglenie za niezasadne. Jak stwierdziło Kolegium, na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 491) w okresie od 20 marca 2020 r. do dnia odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Stosownie do treści art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ przedłużył do dnia 30 listopada 2020 r. postępowanie w sprawie. Wcześniej pismem z dnia 29 czerwca 2020r. organ zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., iż budynki gospodarcze na działce przy ul. B 7 w J., według informacji posiadanych przez organ, użytkowane są niezgodnie z przeznaczeniem oraz wniósł o wszczęcie przez ten organ postępowania w trybie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Do powyższego wniosku organ nadzoru ustosunkował się pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. nie wykluczając własnego procedowania w sprawie. Z tych powodów organ wniósł o uznanie skargi za niezasadną.

Zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów było możliwe na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie wskazanego powyżej zarządzenia z dnia 16 grudnia 2020 r.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).

W stanie faktycznym sprawy skarżący, reprezentowanie przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., za pośrednictwem Wójta Gminy A, "Ponaglenie na przewlekłość Wójta Gminy A", w którym wskazali, iż na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wnoszą ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W treści pisma skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym organowi w tym celu odpowiednim terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. uznało ponaglenie za niezasadne. Na tej podstawie Sąd przyjął zatem, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogu wyczerpania wskazanych środków zaskarżenia, a zatem jako dopuszczalna może podlegać merytorycznej ocenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi przede wszystkim należy wyjaśnić, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12 (wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając na względzie dokonane rozróżnienie Sąd uznał, że Wójt Gminy A dopuścił się zarówno bezczynności, jak też przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem (podaniem) skarżących z dnia 18 marca 2019r., a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż skarżący ww. pismem z dnia 18 marca 2019 r. wystąpili do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania mającego na celu ocenę, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości przy ul. B 5a w J. i w związku z tym czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W treści pisma skarżący opisali uciążliwości związane z prowadzeniem przez M.B. i A. B. działalności gospodarczej. Do pisma skarżący załączyli płynę CD z nagraniami z monitoringu.

Stosownie do treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (tj. zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, w wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Z treści zacytowanego przepisu niewątpliwie wynika, że organem właściwym w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W sprawie, w odniesieniu do nieruchomości położonej w J. przy ul. B 5a, gm. A, organem właściwym rzeczowo i miejscowo jest Wójt Gminy A.

Po otrzymaniu ww. pisma skarżących Wójt Gminy A pismo to przekazał – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – do Starostwa Powiatowego w Ł., a które uznając Starostę za niewłaściwego w sprawie pismem z dnia 29 marca 2019 r. wystąpiło do Wójta z wnioskiem o zweryfikowanie swojego stanowiska. Na późniejszym etapie postępowania organ kilkakrotnie zwracał się do innych organów (m.in. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł., Komendanta Powiatowego Policji, czy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z wnioskiem o zbadanie sprawy. Dopiero w dniu 7 czerwca 2019 r. organ skierował do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie oceny, czy na ww. nieruchomości doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, a zatem czy są podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że do dnia wniesienia skargi (w dniu 27 sierpnia 2020 r. skarga wpłynęła do organu) organ nie wydał decyzji w sprawie, co więcej organ w istocie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Jako przejaw prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mogą być ocenione próby przekazania sprawy innym organom.

Analizując tok podejmowanych przez organ czynności należy przy tym zauważyć, że w okresie prowadzenia postępowania organ trzykrotnie wydał postanowienie w trybie art. 36 § 2 k.p.a. I tak, w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r. organ usprawiedliwiając niezałatwienie sprawy w terminie zwrócił uwagę na konieczność wykonania nowych czynności i wskazał na nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2020 r. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ, wskazując na skomplikowany charakter sprawy, konieczność wykonania dalszych czynności dowodowych oraz utrudnienia związane ze stanem epidemii koronawirusa, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2020 r. Natomiast w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r. organ, usprawiedliwiając niezałatwienie sprawy w dotychczasowym terminie, zwrócił uwagę na niewielkie zaangażowanie w sprawę innych organów, skomplikowany i wielowątkowy charakter sprawy oraz konieczność wykonania dalszych czynności dowodowych, a także utrudnienia w prowadzeniu postępowania w związku z ogłoszonym stanem epidemii koronawirusa. W efekcie w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2020 r.

W ocenie Sądu, skierowanie do stron postanowienia w trybie art. 36 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w sprawie nie zachodzi żadna sytuacja uzasadniająca przedłużenie postępowania ani nie usprawiedliwia naruszenia przepisów postępowania w zakresie terminów załatwienia sprawy, ani nie uprawnia organu do dalszej bezczynności, czy dalszego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.

W kontekście powyższych uwag, oceniając opisany tok czynności Sąd uznał zasadność skargi, stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności, a dotychczasowe postępowanie w sprawie prowadził w sposób przewlekły. Niewątpliwie organ prowadząc postępowanie naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tej sprawy, wynoszącej ponad półtora roku od daty otrzymania wniosku inicjującego postępowanie. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania, szczególnie że w tym czasie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, która zmierzałaby do wyjaśnienia sprawy, a zatem do zakończenia postępowania. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane, o czym niezbicie świadczy analiza akt sprawy.

W ocenie Sądu w składzie niniejszym, przejawem prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mogą być próby zainteresowania sprawą, czy problemem, innych organów. W tym zakresie należy wyraźnie rozgraniczyć przedmiot postępowania, bowiem ten określa właściwość organu. Przedmiotem postępowania jest zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zatem organem właściwym w tym zakresie, dla nieruchomości położonej w J. przy ul. B, jest Wójt Gminy A. Inną kwestią jest zagadnienie związane z przekroczeniem norm hałasu emitowanego w związku z użytkowaniem nieruchomości. Podobnie poza zakres postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy wykracza ocena, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków na nieruchomości, a także czy użytkowanie nieruchomości generuje zwiększony ruch samochodowy i czy ta sytuacja stanowi naruszenie przepisów o ruchu drogowym.

Na gruncie postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. żadna ze wskazanych okoliczności (kwestia przekroczenia norm hałasu, samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków czy zwiększenie ruchu samochodowego) nie wpływa na rozstrzygnięcie, zatem oczekiwanie przez Wójta Gminy na załatwienie tych spraw przez inne organy, nie znajduje uzasadnienia. Na marginesie należy wskazać, że organem uprawnionym do wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z całą pewnością nie jest podmiot, który jest autorem tego planu (czyli spółka prawa handlowego przygotowująca na zlecenie organu projekt planu miejscowego). Także wytłumaczeniem dla bezczynności organu nie jest podnoszona przez organ kwestia związana z epidemią koronawirusa, bowiem stan zagrożenia epidemicznego został na terenie kraju wprowadzony w dniu 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. poz. 433). Stan epidemii wprowadzono z dniem 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. poz. 491). Tymczasem postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 18 marca 2019 r. Dopiero po roku od otrzymania wniosku skarżących w kraju został wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w okresie od marca 2019 r. do marca 2020 r. organ w istocie nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Nawet przyjmując, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, jak to próbuje wykazać organ (a której to oceny Sąd nie podziela), postępowanie w sprawie powinno zakończyć się – stosownie do art.35 § 3 k.p.a. – w terminie 2 miesięcy. Tymczasem trwa ono od ponad 18 miesięcy, a organ w dotychczas prowadzonym postępowaniu w istocie nie podjął żadnej czynności w sprawie. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania. Sąd analizując akta przedmiotowej sprawy nie dostrzegł żadnej okoliczności, która komplikowałaby stan faktyczny przedmiotowej sprawy na tyle, by usprawiedliwić prowadzenie postępowania i niepodejmowanie żadnej czynności w sprawie, przez ponad półtora roku. Za czynność komplikującą rozpoznanie sprawy nie może być traktowana aktywność procesowa skarżących, bowiem ta nie przekracza granic normalnego działania.

Wskazane okoliczności przesądzają, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu na dzień wniesienia skargi zaistniała bezczynność organu, a postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, co stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art.12 k.p.a.

Uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie i prowadził postępowanie w sposób przewlekły łączy się z obowiązkiem oceny, czy wspomniana bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący. Przystępując więc do oceny czy bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy orzecznictwa (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne).

Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 35 § 3 k.p.a., która zobowiązuje organy do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Powracając na grunt kontrolowanej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 18 marca 2020 r. W dniu 27 sierpnia 2020 r. skarżący skierowali do Sądu, za pośrednictwem organu, skargę na jego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Z zestawienia dat wynika zatem, że postępowanie w sprawie trwało ponad półtora roku, podczas gdy – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. – powinno się zakończyć nie później niż w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Z tego powodu Sąd uznał, iż organ dopuścił się bezczynności w stopniu rażącym, a postępowanie prowadzone było w sposób rażąco przewlekły, bowiem wspomniana bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie były przypadkowe ani uzasadnione szerokim zakresem postępowania wyjaśniającego, czy też wielością stron. W sprawie nie można nawet organowi zarzucić, że prowadzone przez niego czynności w ramach postępowania wyjaśniającego były podejmowane w znacznych odstępach czasu, nie charakteryzowały się koncentracją, bowiem w istocie organ w dotychczasowym postępowaniu (trwającym ponad półtora roku) nie podjął żadnej czynności wyjaśniającej sprawę.

W konsekwencji stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności i prowadził postępowanie przewlekle w stopniu rażącym, Sąd za uzasadnione uznał nałożenie na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podstawowym warunkiem stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie trwa od ponad półtora roku, czyli z naruszeniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu. Sąd określając wysokość grzywny uwzględnił rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ stwierdzając, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie w sprawie adekwatna do rozmiaru bezczynności organu i stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych powodów Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł, iż kwota 1 000 zł grzywny określonej w wyroku w realiach sprawy będzie odpowiednia.

Końcowo należy wyjaśnić, iż Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Okoliczność ta nie była jednak ani pierwotną, ani główną przyczyną pozostawania przez organ w bezczynności.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej jako: "ustawa o COVID", dodanym z dniem 31 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze kraju w okresie od dnia 14 do dnia 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii trwa od 20 marca 2020 r.

W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoM. (Dz. U. poz. 875), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu, w świetle cytowanych regulacji ustawy o COVID i ustawy ją zmieniającej w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy bowiem mieć na względzie, że zanim przywołane przepisy weszły w życie, organ przez okres ponad roku nie podjął żadnej czynności postępowania zmierzającej do załatwienia sprawy. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nie ma podstaw do stwierdzenia, by organy pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby orzekać o bezczynności organu, która miała miejsce przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, niezależnie od tego, kiedy skarga na bezczynność została złożona (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. IV SAB/Po 67/20).

Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym sentencji wyroku orzekł o zobowiązaniu organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie z wniosku skarżących z dnia 18 marca 2019 r. w terminie 30 dni od zwrotu akt organowi, w oparciu o treść art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, czyniąc to w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony przez skarżących wpis od skargi (w kwocie 100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata (w wysokości 480 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

dc