Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1439/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 135, art. 145
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 2, art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: Art. 7, art. 61, art. 61a, art. 77, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. (zdanie odrębne)


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) – dalej jako "k.p.a." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ust, 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniu opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2016.1793) – dalej jako: "u.ś.o.z.", decyzją z dnia 22 września 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., nr [...] odmawiającą Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej - Szpitalowi [...] w K – dalej jako "skarżący" - potwierdzenia prawa S. Ż. (PESEL [...]) do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Szpital [...] w K w dniu 9 grudnia 2016 r. złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo S. Ż. do świadczeń opieki zdrowotnej z naruszeniem – jak stwierdził organ I instancji - art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem decyzję w sprawie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy wniosek skarżący złożył po upływie ponad roku po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym, a zatem wniosek ten nie został złożony "niezwłocznie" - Prezydent Miasta odmówił potwierdzenia prawa ww. świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazując, że w systemie sprawozdawczym błędnie zostało wprowadzone uprawnienie AL, na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1982 r., o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co uniemożliwiło rozliczenie świadczenia przez NFZ, jednocześnie powodując opóźnienie w złożeniu wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń z opieki zdrowotnej. Tymczasem prowadzona przez OW NFZ weryfikacja prawa do ww. świadczeń opieki zdrowotnej wykazała, że Szpital [...] błędnie sprawozdał do NFZ jako podstawę rozliczenia świadczenia uprawnienie AL.

Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które jego zdaniem uzasadnia wydanie decyzji przez organ potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń z opieki zdrowotnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podniosło, że w niniejszej sprawie świadczenie zostało udzielone w trybie stanu nagłego w dniu 16 grudnia 2015 r., natomiast wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wpłynął do organu I instancji w dniu 9 grudnia 2016 r.

Organ odwoławczy nie kwestionując, że świadczenie zostało udzielone w trybie nagłym zarzucił, że przedmiotowy wniosek został złożony po upływie ponad roku od dnia udzielenia świadczenia, co – zdaniem organu odwoławczego – narusza termin "niezwłocznego" dokonania czynności procesowej polegającej na złożeniu wniosku. Termin "niezwłocznie" oznacza złożenie wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w możliwie najkrótszym terminie, bez zbędnej zwłoki, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Wskazywana przez świadczeniodawcę przyczyna niezłożenia przedmiotowego wniosku niezwłocznie po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym nie zasługuje zdaniem organu na akceptację, gdyż zakwestionowanie przez NFZ Oddział Wojewódzki, po weryfikacji wstecznej, poprawności rozliczeń przedstawionych przez Szpital [...] w K, nie stanowiło przeszkody uniemożliwiającej wcześniejsze zweryfikowanie uprawnień S. Ż. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Z treści odwołania wynika, iż rzeczywistym powodem opóźnienia w złożeniu wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej S. Ż. był błąd Szpitala [...] w K, polegający na omyłkowym wprowadzeniu w systemie sprawozdawczym uprawnienia AL na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co umożliwiło rozliczenie świadczenia do NFZ.

W ocenie organu odwoławczego powyższy błąd świadczeniodawcy nie uzasadnia zastosowania rozszerzającej i elastycznej wykładni terminu "niezwłocznie", pozwalającej na uznanie, iż świadczeniodawca może składać wniosek, o którym mowa w art. 54 ust. 4 ustawy w dowolnie wybranym przez siebie czasie, całkowicie abstrahując od dnia, w którym nastąpiło udzielenie w stanie nagłym świadczeniobiorcy świadczenia opieki zdrowotnej.

W ocenie organu odwoławczego złożenie przedmiotowego wniosku po upływie ponad roku od udzielenie świadczenia w stanie nagłym nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 54 ust. 4 ustawy, niezwłocznego złożenia przedmiotowego wniosku.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 54 ust. 1, 2, 3 i 4 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, iż złożenie wniosku po upływie 19 miesięcy po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym a priori oznacza, iż skarżący nie złożył go niezwłocznie, podczas gdy termin niezwłocznie należy interpretować zgodnie z celem tych przepisów, jakim jest umożliwienie świadczeniodawcom uzyskania zapłaty za leczenie osób nieubezpieczonych;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nierozstrzygającej istotę sprawy wyłącznie wskutek błędnego uznania przez organ odwoławczy, iż skarżący nie złożył wniosku niezwłocznie;

3) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych wskazywanych i dowodów przedstawionych przez skarżącego, a to faktu zakwestionowania przez OW NFZ sposobu rozliczenia przyjętego przez skarżącego oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, a to zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 u.ś.o.z.;

4) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyłącznie w oparciu o formalną kwestię, w dodatku wynikającą z interpretacji nieostrego pojęcia "niezwłocznie".

W ocenie skarżącego, skoro ponosi on - w sytuacji, gdy pacjent znajduje się w stanie nagłym - ryzyko (także o charakterze finansowym) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, to nie może zostać pozbawiony uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, a w konsekwencji do uzyskania zapłaty za udzielone świadczenia zdrowotne. Stąd też w przepisie art. 54 ust. 4 ww. ustawy ustawodawca związał uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku z jego materialnym prawem do domagania się decyzji (wskazuje na to imperatywna forma czasownikowa "wydaje się") od właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w związku z udzieleniem przez niego nieubezpieczonemu świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych.

Zdaniem skarżącego przytoczony przepis nie przewiduje uprawnienia organu do odmowy potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych a priori, czyli bez zbadania przesłanek określonych w art. 54 ust.3 ww. ustawy. Organ może odmówić przyznania prawa świadczeń wyłącznie w sytuacji, gdy ustali, że świadczeniobiorca nie spełnia kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 3 ustawy.

W ocenie skarżącego określenie "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia" nie oznacza złożenia wniosku natychmiast, ale w uzasadnionym okresie i zgodnie z nadrzędnym celem tego przepisu. Skoro skarżący posiada interes prawny wyrażający się w istnieniem roszczenia o zapłatę za udzielone świadczenie do Narodowego Funduszu Zdrowia, to wskazana w przepisie niezwłoczność złożenia wniosku winna być interpretowana w korelacji z tym uprawnieniem, nie zaś pojmowana abstrakcyjnie.

Sam fakt złożenia wniosku po upływie 19 miesięcy po udzieleniu świadczenia nie przesądza bowiem o tym, że wniosek nie został złożony niezwłocznie. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć uprawnienie świadczeniodawcy wyłącznie upływem czasu, to – zdaniem skarżącego - zakreśliłby sztywny termin, określony w miesiącach bądź latach. Stąd interpretacja określenia "niezwłocznie" nie może ograniczać się do ustalenia, ile czasu upłynęło od udzielenia świadczenia do złożenia wniosku, co uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji winne były rozważyć całokształt okoliczności, czego jednak zaniechały. Prawo do złożenia wniosku może być zrealizowane tylko po udzieleniu świadczenia w trybie nagłym i określenie "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia" – zdaniem skarżącego - ma uniemożliwiać świadczeniodawcom wnioskowanie o wydawanie decyzji potwierdzających prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w przypadku świadczeń udzielanych planowo - na przyszłość.

Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie odniosły się do okoliczności faktycznych, wskazywanych we wniosku tj. zakwestionowania przez OW NFZ uprawnień wynikających z art. 12 pkt 2 ww. ustawy, który stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej udzielanych bezpłatnie bez względu na uprawnienia z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.2007.473).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia interpretacji pojęcia "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia", którego użył ustawodawca w art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a który to przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięć organów polegającego na odmowie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem decyzję, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia.

Rozpatrując skargę Sąd rozważył, czy powyższemu sformułowaniu można przypisać charakter terminu materialnego lub procesowego, gdyż takie rodzaje terminów rozróżnia się na gruncie prawa administracyjnego. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, natomiast terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu powyższe sformułowanie " niezwłocznie" nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego.

Przepis art. 54 ust. 4 u.ś.o.z. został umieszczony w ustawie, która zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, dlatego charakter ustawy nie przesądza w tym wypadku charakteru powyższego terminu. Złożenie wniosku (podania) inicjującego postępowanie administracyjne jest niewątpliwie czynnością procesową, zatem należy wykluczyć możliwość zakwalifikowania powyższego terminu jako terminu materialnego. Ustawodawca nie powiązał określenia "niezwłocznie" wprost z niemożnością dochodzenia uprawnienia. Teoretycznie zatem można by rozważać, czy termin ów nie jest terminem procesowym. Gdyby jednak tak przyjąć, skutkiem uchybienia temu terminowi byłaby bezskuteczność dokonanej czynności. Skoro tak, to organ winien – realizując zasadę informowania – poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a gdyby termin nie został przywrócony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania, zgodnie z regulacją art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Gdyby nawet zatem przyjąć, że termin "niezwłocznie" określony w art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest terminem procesowym, to rozstrzygnięcia organów należałoby uznać za naruszające prawo w sposób istotny, poprzez niezastosowanie normy art. 61a k.p.a.

Zdaniem Sądu jednak nie sposób przypisać terminowi określonemu pojęciem "niezwłocznie" charakteru terminu procesowego. Termin procesowy musi być terminem pewnym, a to w tym znaczeniu, iż jego upływ musi następować w konkretnej dacie, możliwej do pewnego, konkretnego ustalenia. Ustawodawca wprowadzając regulacje mające charakter terminu procesowego czyni to poprzez wskazanie momentu rozpoczęcia biegu terminu oraz określenia jego długości. Innymi słowy zasadniczo terminy, w szczególności terminy procesowe, są określane w dniach, miesiącach lub latach. Tylko w takich przypadkach możliwe jest ustalenie w sposób obiektywny, kiedy termin kończy swój bieg. Przepisy procesowe, w tym kodeks postępowania administracyjnego w art. 57, przewidują jasne reguły obliczania terminu. Oznacza to, że pojęcie niedookreślone "niezwłocznie" jest powiązane z terminem instrukcyjnym, który ma jedynie charakter dyscyplinujący. Niedochowanie takiego terminu nie wywołuje negatywnych skutków procesowych, w szczególności nie powoduje bezskuteczności dokonanej czynności procesowej.

Na marginesie należy podnieść, że skarżący wskazywał w toku postępowania okoliczności, które w jego ocenie uzasadniały przyjęcie, że termin "niezwłocznie" został zachowany, jednakże organy w swych orzeczeniach w żaden sposób się do tych twierdzeń skarżącej nie odniosły.

Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 54 ww. ustawy użył sformułowania, że decyzja jest dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust.1 pkt.2. Oznacza to, że decyzja ma charakter deklaratoryjny i przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 54 ust.3 ustawy organ nie może odmówić potwierdzenia tego prawa.

Zasadne są, zatem zarzuty skargi, a w szczególności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 54 ust. 1 i 4 z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, iż złożenie wniosku po upływie ponad 19 miesięcy po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym a priori oznacza, iż skarżący nie złożył go niezwłocznie.

Organy niewątpliwie naruszyły także przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 u.ś.o.z. i wydania decyzji co do istoty sprawy. Wobec powyższego organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia zasadności złożonego przez skarżącego wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej celem ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek wskazanych w art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i orzec stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U.2015.1804).


ZDANIE ODRĘBNE

Sędziego WSA Bożenny Blitek

Moim zdaniem, skarga Publicznego ZOZ Szpital [...] w K powinna ulec oddaleniu, albowiem składając wniosek o potwierdzenie uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej Szpital pozostawał w zwłoce. Tym samym nie została spełniona ustawowa przesłanka umożliwiająca wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy – w niniejszej sprawie Prezydentowi Miasta - potwierdzenie uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej wyrażająca się w obowiązku świadczeniodawcy (szpitala) złożenia wniosku "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia w przypadku stanu nagłego świadczeniobiorcy", zgodnie z art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 z późn. zm.). Art. 54 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy stanowią:

"Art. 54. 1. Dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

4. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia."

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Szpital [...] w K udzielił niefigurującemu w systemie eWUŚ (Elektronicznej Weryfikacji Uprawnień Świadczeniobiorców) S. Ż. (ur. [...] 1981 r.) świadczeń zdrowotnych w dniu 21 marca 2015 r. Świadczenia te zostały opatrzone symbolem "AL" oznaczającym ich finansowanie z budżetu państwa przez Narodowy Fundusz Zdrowia jako leczenie chorób wynikających z uzależnienia od alkoholu, których leczenie finansowane jest z budżetu państwa w oparciu o art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., 487 z późn. zm.). W wyniku przeprowadzonej kontroli (tzw. weryfikacji) uznano za błędne oznaczenie przez Szpital symbolem "AL" świadczeń udzielonych S. Ż. (k. 3 akt adm.). W tej sytuacji Szpital zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie w trybie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych decyzji potwierdzającej prawo S. Ż. do świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdanie odrębne dotyczy jedynie tego, czy Prezydent Miasta miał prawo odmówić Publicznemu ZOZ Szpital [...] w K potwierdzenia prawa S. Ż. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych udzielonych temu świadczeniobiorcy "w przypadku stanu nagłego" w dniu 21 marca 2015 r. tylko z tego względu, że Szpital nie złożył wniosku o wydanie takiej decyzji "niezwłocznie" po udzieleniu tych świadczeń. Istotnym jest więc to, czy i jakie znaczenie ma umieszczenie w ustawie pojęcia "niezwłocznie" w stosunku do obowiązku złożenia wniosku przez świadczeniodawcę (podczas, gdy przykładowo taka przesłanka nie jest wymagana w przypadku złożenia wniosku przez właściwy oddział wojewódzkiego Funduszu – art. 54 ust. 5 ustawy).

Po pierwsze: Nie wdając się w szczegółowe rozważania teoretyczne co do tego, czy "niezwłocznie" jest terminem, czy też nim nie jest, z uwagi na stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku bezpośrednio wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, uznające pojęcie "niezwłocznie" w rozumieniu tej ustawy za termin, który – według tego stanowiska - jednak nie jest terminem prawa materialnego, ani terminem procesowym, a ma charakter instrukcyjny, uważam, że "niezwłocznie" nie jest terminem w sensie ścisłym, mogącym być klasyfikowanym w powyższy sposób.

Moim zdaniem, klasyfikacja terminów w świetle norm prawa administracyjnego na terminy materialne oraz terminy procesowe, czy określenie terminu jako terminu instrukcyjnego może dotyczyć jedynie pojęcia "terminu" określającego pewien okres - jako konkretną przestrzeń czasową - w ciągu którego należy dokonać określonej czynności lub w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki. Na zasadność powyższego rozumowania wskazuje umieszczenie tak określonego "terminu" – w dziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne", rozdział 10 zatytułowany "Terminy" Kodeksu postępowania administracyjnego, a dotyczącym sposobu obliczenia terminów, który polega na matematycznym ich wyliczeniu (w dniach, tygodniach, miesiącach i także latach).

Mając powyższe na względzie uważam, że "niezwłocznie" jest jedynie terminem w znaczeniu "pojęcie", "przesłanka" itp.

Po drugie: Co prawda w literaturze prawniczej określa się niekiedy pojęcie "niezwłocznie" jako tzw. "termin względnie oznaczony", w przeciwieństwie do "terminu bezwzględnie oznaczonego" przyjmowanego w dniach, tygodniach, miesiącach, latach czy konkretną datą, to jednak także takie pojmowanie tego pojęcia nie uzasadnia jego kwalifikacji w sposób przyjęty w rozstrzygnięciu, bowiem pojęcie "niezwłocznie", oznaczając "bez zbędnej zwłoki", zawsze wymaga badania, czy doszło do np. działania "bez zbędnej zwłoki". Innymi słowy, okoliczność, iż jakiejś czynności – w tym wypadku złożenia wniosku - należy dokonać "niezwłocznie" podlega zawsze badaniu, czy istotnie taka czynność została dokonana bez zbędnej zwłoki. Na takie rozumowanie pojęcia "niezwłocznie" wskazuje orzecznictwo Sądu Najwyższego – w wyrokach o sygn. akt II CSK 293/06 (opub. LEX nr 453147) i sygn. akt III CSK 282/10 (LEX nr 898707). Sąd ten stwierdził, że termin "niezwłocznie" oznacza termin realny, mający na względzie m.in. okoliczności miejsca i czasu. Podobnie termin "niezwłocznie" oznaczający "bez zbędnej zwłoki" (i zamiennie) wynika z uzasadnienia Uchwały I Naczelnego Sądu Administracyjnego II FPS 7/09 z dnia 14 grudnia 2009 r.

W niniejszej sprawie, po wpływie wniosku, a przed wydaniem decyzji organ I instancji – Prezydent Miasta – zwrócił się pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. do wnioskującego Szpitala o wyjaśnienie przyczyn, dla których nie złożono wniosku niezwłocznie po udzieleniu świadczeń opieki zdrowotnej, a dopiero po upływie 20 miesięcy, co oznacza, że ta przesłanka była przez organ I instancji badana.

Po trzecie: Zakładając racjonalność ustawodawcy nie sposób uznać, że wprowadzenie do ustawy określenia "niezwłocznie" jako warunku niezbędnego do prawidłowości złożenia wniosku przez świadczeniodawcę w zasadzie nic nie oznacza, a nawet oznacza coś przeciwnego do znaczenia "niezwłocznie", gdyż oznacza "w każdym czasie", "bez względu na zaistnienie zwłoki" itp.

Po czwarte: Moim zdaniem, ustawowy wymóg złożenia przez świadczeniodawcę wniosku o potwierdzenie uprawnień świadczeniobiorcy "niezwłocznie" jest zgodny z celem tego wniosku i umożliwia organowi, do którego wniosek jest skierowany rzetelne przeprowadzenie wnioskowanego postępowania. Postępowanie to ma ustalić uprawnienia S. Ż. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na chwilę udzielenia tych świadczeń, przy czym - zgodnie z art. 54 ust. 3 pkt 2 – 4 omawianej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. - do potwierdzenia uprawnień niezbędne jest spełnienie przez świadczeniobiorcę ściśle określonego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz stwierdzenie braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2 - braku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową świadczeniobiorcy, w szczególności finansową. Przepis art. 54 ust. 3 pkt 2 – 4 stanowi:

"Art. 54. 3. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po: (...)

2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego;

3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2."

Skoro decyzja potwierdzająca uprawnienia świadczeniobiorcy ma zapaść w warunkach tak określonych przez ustawodawcę, to – moim zdaniem – "niezwłoczność" złożenia wniosku o stwierdzenie tych uprawnień jest przesłanką konieczną dla ich ustalenia.

Moim zdaniem, Prezydent Miasta otrzymując wniosek Szpitala jako świadczeniodawcy o wydanie decyzji w trybie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie posiada uprawnień do badania, czy udzielone świadczeniodawcy świadczenia zdrowotne zostały udzielone "w trybie nagłym". Zarówno bowiem charakter udzielonych świadczeń – "w trybie nagłym", jak i rodzaj udzielonych świadczeń należą do pojęć medycznych i nie podlegają weryfikacji przez organy administracyjne.

Jedyną przesłanką zasadności złożonego wniosku, mogącą być przez organ administracyjny badaną jest więc przesłanka "niezwłoczności" i zaistnienie takowej było przedmiotem badania przez Prezydenta Miasta doprowadzając do uznania, że Szpital składając przedmiotowy wniosek w dniu 9 grudnia 2016 r. działał w zwłoce, która była spowodowana popełnionym przez Szpital błędem – błędnym oznaczeniem świadczeń udzielonych S. Ż. symbolem "AL", który dotyczy świadczeń udzielanych przez Szpital na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi:

"Art. 21. 1. Leczenie odwykowe osób uzależnionych od alkoholu prowadzą podmioty lecznicze wykonujące działalność leczniczą w rodzaju świadczenia stacjonarne i całodobowe oraz ambulatoryjne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej.

2. Poddanie się leczeniu odwykowemu jest dobrowolne. Wyjątki od tej zasady określa ustawa.

3. Od osób uzależnionych od alkoholu nie pobiera się opłat za świadczenia w zakresie leczenia odwykowego udzielane przez podmioty określone w ust. 1.".

W sytuacji stwierdzenia, że pojęcie "niezwłocznie" może oznaczać "w każdym czasie", poddawanie kontroli sądu składanych wniosków jest iluzoryczne, nie mówiąc o braku zasadności ponoszenia kosztów przez społeczeństwo związanych z prowadzeniem - takich jak w niniejszej sprawie - postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych.

Po piąte: Z powyższym błędem Szpitala wiąże się - w sytuacji uznania, że pojęcie "niezwłocznego" złożenia wniosku do wójta (burmistrza, prezydenta) gminy jest prawnie irrelewantne - kwestia braku jakichkolwiek konsekwencji w stosunku do osób dopuszczających się takiego postępowania, z czym także nie mogę się zgodzić. W Szpitalu bowiem oprócz personelu medycznego zatrudnione są specjalne służby, w tym menagerowie, mające za zadanie nie tylko właściwą i sprawną obsługę służb medycznych, ale także właściwe działanie administracyjne, w tym finansowe Szpitala. Nie kwestionując prawa Szpitala do zwrotu kosztów poniesionych w związku z udzieleniem "w trybie nagłym" pomocy medycznej osobom nieubezpieczonym uważam jednak, że koszty te powinna przede wszystkim ponieść osoba nieubezpieczona, jako osoba wolna, dokonująca wolnych wyborów, za którą społeczeństwo może ponieść takie koszty jedynie chwilowo, zastępczo, do momentu ich ściągnięcia od tej osoby lub do chwili ustalenia w trybie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., że osoba ta ma prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na tej zasadzie.

Ze względów wyżej przedstawionych nie podzielam stanowiska, że Szpital z wnioskiem o potwierdzenie uprawnień może do organu administracyjnego zwrócić się w każdym czasie, ignorując ustawowy przepis wskazujący, że z takim wnioskiem Szpital ma obowiązek zwrócić się niezwłocznie po udzieleniu świadczeń w trybie nagłym. Nie podzielając więc stanowiska uznającego, że przesłanka "niezwłoczności" złożenia wniosku do organu administracyjnego jest przesłanką bez doniosłości prawnej, uważam, że w sytuacji, gdy Prezydent Miasta otrzymał wniosek Szpitala nie "bezzwłocznie", ale ze zwłoką polegającą na błędzie Szpitala, co sam Szpital ujawnił, skarga Szpitala powinna ulec oddaleniu.