Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1656/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B., K. S., R. B., M. L., I. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 545/18 w sprawie ze skargi H. B., K. S., R. B., M. L., I. B. i S. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...[ czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 545/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B., K. S., R. B., M. L., I. B. i S. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddalono skargę.

Wyrok ten wydano w przytoczonym poniżej, przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2017 r., uznając za spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. złożonego przez przedsiębiorstwo Energa - Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku Oddział w K. (dalej "Spółka") jest inwestycja celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wnioskodawca wystąpił bowiem o wydanie, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, obręb M., gmina U., stanowiącej współwłasność H. B., K. S., R. B., M. L., I. B. i S. B. (dalej "skarżący") w celu założenia, przeprowadzenia i utrzymania przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji [...] kV GPZ R., budowa napowietrznej dwutorowej linii [...] kV, budowa powiązań istniejącej sieci SN z projektowanym GPZ Rowy, stacji kontenerowej [...] kV, powiązań istniejącej sieci nn z nową stacją [...] kV oraz zasilania rezerwowego potrzeb własnych GPZ R." o całkowitej powierzchni zajęcia [...] m2, wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [...] m ([...] x [...] m od osi linii) – długość projektowanej trasy linii na działce wynosi [...] m (po osi linii), w tym lokalizacja 2 słupów.

Wojewoda wskazał, że dokumenty stanowiące załączniki do wniosku, pozwalają uznać planowaną inwestycję jako zgodną z zapisami obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy U. uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Plan ten przewiduje budowę systemów infrastruktury technicznej, w tym m.in. znajduje się w strefie ochronnej linii 110 kV.

Organ zauważył, że w art. 124 u.g.n. nie zobowiązuje się organu wydającego decyzję w trybie tego przepisu, aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowanej stosownymi aktami prawa miejscowego. W sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określa jej przebieg, brak jest możliwości odstąpienia przez organ od postanowień tego planu i od ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez usytuowanie w innym miejscu. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu. Brak natomiast podstaw do oceny, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie.

Wojewoda zauważył, że Spółka przeprowadziła z właścicielami przedmiotowej nieruchomości wymagane przez ustawodawcę rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, które nie przyniosły pozytywnego rezultatu, co potwierdza zgromadzona w aktach sprawy korespondencja pomiędzy Spółką, a skarżącymi. Skarżący nie wyrazili zgody na budowę linii elektroenergetycznej i ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem zaproponowanym przez Spółkę. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. było w takiej sytuacji działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego i nie było innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma chronić interes publiczny rozumiany jako zapewnienie realizacji celu publicznego. Dzięki tej regulacji, brak możliwości zawarcia porozumienia w kwestii budowy na cudzym gruncie urządzeń infrastruktury technicznej pomiędzy realizującym inwestycję, a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, nie niweczy i nie blokuje całej inwestycji.

W ocenie Wojewody, dla przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby sporządzania raportu o odziaływaniu na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 z zm.). Powołany przepis stanowi bowiem, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym wynoszącym nie mniej niż 220 kV, o długości nie mniejszej niż 15 km. Przedmiotowa inwestycja dotyczy zaś inwestycji budowy stacji, która nie wchodzi w zakres stosowania cytowanego przepisu, gdyż dotyczy linii elektroenergetycznej o mniejszym napięciu znamionowym niż 220 kV.

Organ stwierdził nadto, że ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, zatem ustalenie terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucono szereg uchybień procesowych, gdyż zdaniem skarżących organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Zarzucono także naruszenie przepisów Konstytucji RP i zastosowanych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Zakwestionowano, by zamierzona inwestycja Spółki stanowiła cel publiczny realizowany przez przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, podniesiono brak sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a także zarzucono organowi brak rozważenie możliwości zrealizowania celu wnioskodawcy w inny sposób niż ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedziach na skargę, Wojewoda Pomorski i uczestnik postępowania - Spółka, wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

Sąd przywołał brzmienie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i wskazał, że zawarta w przepisach tych regulacja ma charakter wyjątkowy, bowiem wynika z niej, że na jej podstawie ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji, gdy nie dojedzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest jednak rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Zaznaczył przy tym, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem, a nadto musi być uwzględniona regulacja zawarta w art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości – na stałe lub czasowo. Z tych względów, w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości w granicach zakreślonych w art. 112 ust. 3 u.g.n.

Oceniając w świetle przedstawionych regulacji prawnych zasadność ustaleń organów Sąd wskazał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, wymagane dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zaplanowana przez Spółkę inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Celem tym, w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Spółka, jak wynika z treści wniosku domaga się wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na położeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji [...] kV GPZ".

Zaplanowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy U. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Zgodnie z tym planem działka nr [...] położona w obrębie M. położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem [...] R - teren rolniczy, a w pozostałej części na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] – tereny obiektów infrastruktury elektroenergetycznej. Cała działka znajduje się ponadto w strefie ochronnej linii 110 kV. Zgodność zaplanowanej inwestycji z planem potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Wójta Gminy U. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Inwestor wykazał, że przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podjął rokowania z jej właścicielem w celu uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa, Sąd dokonał szerokiej interpretacji wymagań przypisywanych rokowaniom inwestora z właścicielem i przyjął, że powinny być rzeczowe i pozbawione pozorności, mogą się zakończyć w sytuacji braku szans na uzyskanie porozumienia co do przedstawianych warunków, gdyż nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego jak też nie podlegają ocenie propozycje przedstawiane w trakcie negocjacji.

Oceniając w świetle przedstawionych rozważań rokowania przeprowadzone ze skarżącymi przez Spółkę, Sąd stwierdził, że odpowiadają one wymaganiom, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Sąd wyjaśnił nadto, że w postępowaniu przewidzianym w art. 124 u.g.n. organ nie może badać uciążliwości wynikającej z ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, gdy przebieg inwestycji wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i lokalizacją tą organy orzekające w trybie art. 124 u.g.n. są związane. W sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. organ nie jest również uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Wszelkie sugestie i zastrzeżenia związane z lokalizacją spornej inwestycji skarżący winni przedstawić na etapie planistycznym a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący.

Sąd uznał za słuszne stanowisko Wojewody, co do braku podstaw wskazywania w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego. Dodatkowo wyjaśnił, że dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej, dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą takiej decyzji wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji takiego terminu, to ustalenie go na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej, jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, czy w art. 126 ust. 1 u.g.n., wskazujący, że zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości można udzielić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez skarżących, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Skarżący kasacyjnie skorzystali z obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania wskazując, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to "w szczególności":

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § i, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak dokładnego i wszechstronnego ustalenia całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, poprzez między innymi oparcie podstawowych ustaleń w sprawie na podstawie oświadczeń wnioskodawcy nie żądając od wnioskodawcy dowodów na potwierdzenie jego oświadczeń, a także na me wyjaśnieniu w sposób jasny i wyczerpujący podstaw i uzasadnienia wydanej decyzji, a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 K.p.a.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy obydwu instancji naruszyły art. 9 K.p.a. przez uchybienie obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania strony przez organ administracji w każdym stadium postępowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości, a do powyższego doszło na wskutek błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 7, art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. albowiem organ nie zebrał i nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 K.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7 i 80 K.p.a., nie stanął na straży praworządności, czym naruszył art. 6 K.p.a., a w konsekwencji naruszył art. 8 K.p.a., gdyż nie wzbudził zaufania do organów administracji publicznej, co doprowadziło do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości

W ramach art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego do jakiego doszło wskutek błędnej subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów, a to:

1. art. 6 pkt 2 u.g.n. przez akceptację Sądu I instancji stanowiska organów, że zamierzona inwestycja Spółki stanowi cel publiczny realizowany przez przedsiębiorstwo użyteczności publicznej;

2. art. 2 w zw. z art. 31 ust 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadą proporcjonalności;

3. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieokreślenie terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości uczestników, w sytuacji gdy przepis ten upoważnia starostę jedynie do czasowego zajęcia nieruchomości;

4. art. 140 K.c. poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości w sposób sprzeczny z prawem i zasadami współżycia społecznego;

5. art. 21 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne naruszenie prawa własności uczestników,

6. art. 112 ust. 3 u.g.n. polegające na braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób niż ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości, przez co nie została spełniona przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości,

7. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.), gdyż inwestycja Spółki została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przez co zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.z. U. z 2017 r. poz. 1405 t.j.) przedsiębiorstwo przesyłowe powinno zostać zobligowane do przedstawienia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący kasacyjnie stwierdzili, że wskutek błędnej wykładni art. 7, art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 K.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7 i 80 K.p.a., nie stanął na straży praworządności, czym naruszył art 6 K.p.a., a w konsekwencji naruszył art. 8 K.p.a., gdyż nie wzbudził zaufania do organów administracji publicznej, co doprowadziło do wydania decyzji, w których organy graniczyły sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących kasacyjnie, wymienionej w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu i instancji w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sądowi umknął fakt, iż organ I jak i II instancji dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co wynikało przede wszystkim na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ I jak i II instancji ustalając stan faktyczny bezkrytycznie przyznały za ustalone okoliczności wskazane przez wnioskodawcę zgodnie z wolą wnioskodawcy. Organ I jak i II instancji dokonały takich ustaleń pomimo faktu, iż znaczna część faktów wynikała tylko i wyłącznie z oświadczeń wnioskodawcy niepopartych żadnym materiałem dowodowym. Żadne dowody zebrane w sprawie nie potwierdzały twierdzeń wnioskodawcy, iż konieczność realizacji inwestycji wynika z braku możliwości przyłączenia nowych odbiorców energii elektrycznej w rejonie powiatu słupskiego, celem inwestycji jest poprawa bezpieczeństwa zasilania regionu, dynamiczny rozwój nadmorskich miejscowości powoduje ciągły wzrost zapotrzebowania na moc w tym rejonie, a co za tym idzie — konieczność rozbudowy sieci zarówno w ramach przyłączenia nowych odbiorców, jak również zapewnienia dostaw energii na wymaganym poziomie.

W ocenie skarżących potrzeba ograniczenia własności musi być wykazana przekonującymi dowodami np. ekspertyzami, opinią rzeczoznawcy, dokumentami, które potwierdzającą konieczność przeprowadzenia inwestycji, jej wpływ na zapotrzebowanie energetyczne w regionie czego organ nie wyjaśnił, naruszając dyspozycję art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zaistniałe braki nie pozwalają na zweryfikowanie twierdzeń zawartych w uzasadnieniach decyzji skarżących, a taki obowiązek istnieje.

Podniesiono nadto, że zgodnie z art. 63 cyt "wyżej ustawy" obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy był zobowiązany do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Autor skargi kasacyjnej uznał także, że zgodnie z art. 138 u.g.n. upoważnia starostę do zezwolenia na zajęcia nieruchomości, ale tylko czasowe, co wynika zużytych przez ustawodawcę w omawianym przepisie form czasownikowych "może ograniczyć", udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie (...)".

Zdaniem skarżących kasacyjnie, właściciel nieruchomości ma zatem obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Stosownie do ust. 4 art. 124 u.g.n. niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości musi zostać przywrócony do stanu pierwotnego. Skarżone decyzje nie określają terminu udzielenia zezwolenia mimo, że termin jest zasadniczym elementem przedmiotowych decyzji, który wyznacza horyzont czasowy pozbawienia właściciela uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że działając ex offcio, Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o czym stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. Jeśli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu, Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza dla Naczelnego Sądu Administracyjnego brak uprawnienia do samodzielnego dokonywania konkretyzacji jej zarzutów i wychodzenia poza ramy nią wyznaczone. Dla wnoszącego tę skargę oznacza natomiast obowiązek prawidłowego określenia jej podstaw, konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego ponadto wykazania, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej obok przytoczenia podstaw kasacyjnych, jest ich uzasadnienie. Przepisy ustawy procesowej nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Niewątpliwie jednak należy przyjąć, że zadaniem uzasadnienia jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy. Uzasadnienie musi zatem zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 579/06, 26 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 1031/09, 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04, czy 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 publ. CBOSA).

Z tych względów, skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.), co stanowi gwarancję zachowania prawa dostępu do sądu, jako fundamentalnej zasady konstytucyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., co nakazywało Sądowi II instancji przejść do rozpoznania zarzutów postawionych w inicjującej postępowanie skardze kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wskazali w swojej skardze zarówno zarzuty procesowe jak i materialnoprawne. Zasadnicza większość z nich nie poddaje się jednak merytorycznej ocenie, ze względu na ich istotne braki formalne.

Zarzuty przedstawione w ramach art. 174 pkt 1 P.p.s.a. stanowią powtórzenie zarówno treści odwołania od decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji, jak też treści skargi skierowanej do Sądu I instancji. Zarzuty te były przedmiotem oceny organu odwoławczego i Sądu I instancji, a skarżący kasacyjnie nie podnieśli, by którykolwiek z nich został pominięty z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie powiązali nadto żadnego z przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej uchybień z przeprowadzonym przed Sądem I instancji postępowaniem sądowoadministracyjnym. Skarga kasacyjna skierowana jest bowiem przeciwko wyrokowi, a nie decyzji.

Z tej przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie odwoławcze nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych, właściwych podstaw kasacyjnych. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, CBOSA).

Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. polegający na akceptacji przez Sąd I instancji stanowiska organów co do tego, że zamierzona inwestycja Spółki stanowi cel publiczny realizowany przez przedsiębiorstwo użyteczności publicznej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, dlaczego nie godzi się z tym stanowiskiem. Sąd I instancji wyjaśnił, że realizowana przez Spółkę inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przepis ten stanowi bowiem, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Spółka, jak wynika z treści wniosku z dnia [...] listopada 2016 r., domaga się wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na położeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji [...] kV GPZ R."; zaplanowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy U. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Zgodnie z tym planem działka nr [...] położona w obrębie M. położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren rolniczy a w pozostałej części na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] – tereny obiektów infrastruktury elektroenergetycznej.

Z powodu braku skonkretyzowanego zarzutu i określenia, w czym należy upatrywać niepoprawność tej wypowiedzi, zarzut ten uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolejny zarzut, a to wskazanie jako naruszonych art. 2 w zw. z art. 31 ust 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, co nastąpić miało przez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadą proporcjonalności, to pozbawiona konkretnych argumentów polemika z twierdzeniami Sądu i instancji.

Sąd I instancji stwierdził bowiem, że art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zasada ta nakazuje przy wydawaniu decyzji ograniczającej korzystanie z prawa własności dokonanie odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować, gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. Zdaniem Sądu I instancji organ w sposób należyty przyjął, iż wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu u.g.n. było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieokreślenie terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości uczestników, w sytuacji, gdy przepis ten upoważnia starostę jedynie do czasowego zajęcia nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje fragment uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji precyzyjnie wyjaśnia z jakich przyczyn decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może zawierać określenia terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego. Stwierdza się tam, że "Dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą takiej decyzji wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji takiego terminu, to ustalenie go na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej, jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, czy w art. 126 ust. 1 u.g.n., wskazującym, że zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości można udzielić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości".

Z jakich przyczyn pogląd ten, zresztą nieodosobniony, gdyż powielany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, miałby być niezasadny, nie wynika z treści skargi kasacyjnej.

Stawiając zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. polegającego na braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób niż ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości, przez co nie została spełniona przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, skarżący kasacyjnie pominął wywód Sądu i instancji, w którym wskazane zostały dokładne przyczyny braku uprawnień organu wydającego decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. do badania uciążliwości wynikającej z ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że przebieg inwestycji wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i lokalizacją tą organy orzekające w trybie art. 124 u.g.n. są związane. Sąd i instancji pouczył nadto strony skarżące, że "wszelkie sugestie i zastrzeżenia związane z lokalizacją spornej inwestycji skarżący winni przedstawić na etapie planistycznym, a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i umiejscowiona w sposób prawem wiążący".

Również i w tym przypadku, wobec braku sprecyzowania na czym miałaby polegać wadliwość stanowiska Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej analizy zarzutu.

W sposób tożsamy należy potraktować zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.). Zdaniem skarżących kasacyjnie, inwestycja przeprowadzana przez Spółkę została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przez co zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.z. U. z 2017 r. poz. 1405 t.j.). Zatem przedsiębiorstwo przesyłowe powinno zostać zobligowane do przedstawienia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Skarżący nie wzięli jednak pod uwagę, iż Sąd i instancji zaaprobował ustalenia przeprowadzone przez organami, a w postępowaniu tym organ odwoławczy wyjaśnił tę kwestię w sposób jednoznaczny z powołaniem na obowiązujące prawo. Stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 z zm.). Powołany przepis stanowi bowiem, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym wynoszącym nie mniej niż 220 kV, o długości nie mniejszej niż 15 km. Przedmiotowa inwestycja dotyczy zaś inwestycji budowy stacji [...] kV GPZ, budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV, budowy powiązań istniejącej sieci SN z projektowanym GPZ, stacji kontenerowej [...] kV, powiązań istniejącej sieci nn z nową stacją [...] kV oraz zasilania rezerwowego potrzeb własnych GPZ, która nie wchodzi w zakres stosowania cytowanego przepisu, gdyż dotyczy linii elektroenergetycznej o mniejszym napięciu znamionowym niż 220 kV.

Zarzut ten ma zatem charakter stricte polemiczny i uchyla się spod kontroli merytorycznej.

Natomiast ani podnoszone uchybienie art. 140 K.c. poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości w sposób sprzeczny z prawem i zasadami współżycia społecznego ani uchybienie art. 21 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne naruszenie prawa własności uczestników, nie zostały w żadnej mierze uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, organy działają na podstawie obowiązującego prawa, a nie na zasadach słuszności.

W ramach zarzutów procesowych przywołane zostało brzmienie kilku przepisów procedury administracyjnej w powiązaniu z przepisami wynikowymi, bez wskazania konkretnych uchybień Sądu I instancji. Twierdzenie, że nie zbadano "całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, nie zebrano w sposób wyczerpującym i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy", nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina nadto, że obowiązkiem skarżących kasacyjnie było wykazać, że następstwo przedstawianych naruszeń prawa było tego rodzaju lub rozmiarów, że kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku, czego zdecydowanie nie czyni autor analizowanej skargi kasacyjnej.

Także uzasadnienie skargi kasacyjnej zasadniczo ogranicza się do przytoczenia treści przepisów wymienionych w jej petitum. Nie dostarcza żadnych niezbędnych, uzupełniających informacji pozwalających na merytoryczne rozpoznanie przedstawionych w jej petitum zarzutów..

Przy takim kształcie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny byłby zmuszony nie tylko do kontroli skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej ale w rzeczywistości do zastąpienia jej autora i wcześniejszego samodzielnego wykreowania tych zarzutów. Przykładowo, przed oceną trafności zarzutu uchybienia art. 9 K.p.a., musiałby rozważyć jakich to informacji nie dostarczyły stronom organy, uchybiając obowiązkom określonym w tym przepisie, w czym należy upatrywać niedoskonałość uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, czy też w czym przejawia się naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a.

Jedynym czytelnym argumentem na uzasadnienie zarzutów procesowych jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argument o braku udowodnia przez Spółkę konieczności realizacji inwestycji. Według skarżących kasacyjnie Spółka nie wykazała, by przeprowadzana przez nią inwestycja była uzasadniona niemożliwością przyłączenia nowych odbiorców i koniecznością zapewnienia dostaw energii na wymaganym poziomie. Czytelność przedstawionego zarzutu nie oznacza jednak jego trafności.

Zgodnie z brzmienie art.124 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak z regulacji tej wynika, warunkiem wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie wymienionych ww. przepisie instalacji jest zgodność objętego wnioskiem przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowienia zawarte w planie lub ww. decyzji mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie omawianego przepisu.

Argumenty skarżących kasacyjnie byłyby słuszne jedynie wtedy, gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał. Uzasadnione byłoby wtedy ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji i.t.p.

Takie odesłanie ma jednak miejsce, a skarżący kasacyjnie nie zaprzeczali, że należący do nich grunt znajduje się na obszarze w części objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy U. uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Nie kwestionowali także, że plan ten przewiduje budowę systemów infrastruktury technicznej, w tym m.in. znajduje się w strefie ochronnej linii 110 kV.

Z tych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się nietrafna, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekli się bowiem rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.