Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 40/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 pr. 1 pkt 4 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4, art. 29, art. 64 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 77, art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy R. z dnia 28 kwietnia 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy R. a Starostą W. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej udrożnienia rowu melioracyjnego postanawia: wskazać Starostę W. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy R. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą W., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. w sprawie utrzymania rowu melioracyjnego, poprzez wskazanie jako organu właściwego Starostę W.

W uzasadnieniu powyższego wniosku Wójt wskazał, że K. M. pismem z dnia 28 marca 2017 r. zwrócił się do Starosty W. o wyczyszczenie rowu melioracyjnego znajdującego się na działce stanowiącej własność K. K., podnosząc, że rów ten jest w fatalnym stanie (zadeptany przez konie, niedrożny, zastawiony płytami eternitowymi) i z tego powodu na jego polu jest zastoisko wody, które uniemożliwia wykonanie wiosennych prac polowych. Wniosek ten Starosta W., przy zawiadomieniu z dnia 3 kwietnia 2017 r., przekazał Wójtowi jako organowi właściwemu do jego rozpoznania powołując się na art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.).

Z ustaleń poczynionych przez Wójta wynika, że K. M. prowadzi gospodarstwo rolne na terenie wsi W., gm. R., powiat W.. Stanowiące jego własność działki nr [...] i [...], położone w W., wykorzystuje do prowadzenia upraw rolnych. W granicach tych działek znajduje się urządzenie melioracji wodnej szczegółowej w postaci drenu, z którego zdrenowana z pól woda ma ujście do zbiornika wodnego na działce nr [...]. do zbiornika tego uchodzi również rów otwarty odprowadzający wodę z łąki znajdującej się na tej działce. Z tego zbiornika wody pochodzące z gruntów rolnych poprzez przepust drogowy winny przepływać rowem mającym przebieg przez działki nr [...], [...] stanowiące własność K. K. i przez działkę nr [...] stanowiącą własność wnioskodawcy do S. będącej urządzeniem melioracji wodnej podstawowej. Tak połączone urządzenia zlokalizowane są na pięciu nieruchomościach stanowiących przedmiot odrębnej własności czterech podmiotów. W toku wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników Starostwa ustalono, że końcowy odcinek rowu uchodzący do S. jest drożny. Wskazano też, ze odcinek rowu znajdujący się na działce nr [...] jest częściowo niedrożny a wylot z przepustu zastawiony płytami eternitowymi stanowi przeszkodę w odpływie wody z gruntów m.in. K. M..

Zdaniem Wójta, zebrany materiał jednoznacznie wskazuje, że opisane wyżej urządzenia stanowią system urządzeń wodnych odprowadzających wody z użytków rolnych, pełniąc tym samym funkcję melioracji wodnej. Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że przedmiotowy rów, którego funkcją jest odprowadzenie wody, powinien znajdować się w należytym utrzymaniu w celu prawidłowej realizacji swojej funkcji. Postępowanie administracyjne powinno doprowadzić do udrożnienia rowu. Organ podkreślił, że art. 77 Prawa wodnego regulujący właściwość starosty i odnoszący się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, stanowi lex specialis wobec art. 29 tej ustawy, regulującego właściwość wójta gminy w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie, odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, a zatem jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Przywołany art. 77 w ust. 2 wskazuje jednocześnie, że w przypadku, gdy obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Wójt przywołał przy tym art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Natomiast art. 64b stanowi, iż w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Zdaniem Wójta przy opisanym stanie faktycznym zastosowanie powinny znaleźć uregulowania zawarte w dziale IV -Budownictwo wodne, w tym przepis art. 140 Prawa wodnego wskazujący na starostę jako organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych.

W odpowiedzi na wniosek Starosta W. podniósł, że w dniu 30 marca 2017 r. pracownicy Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wraz z Kierownikiem Gminnej Spółki Wodnej w W. przeprowadzili lustrację przedmiotowego rowu melioracyjnego i stwierdzili, że odcinek rowu, którego wyczyszczenia się domagano, został udrożniony, dzięki czemu nastąpiła poprawa w spływie wody. W tym samym dniu lustrowano również wylot przepustu pod drogą wojewódzką nr [...] w ciągu przedmiotowego rowu, odprowadzający wody m.in. z pól K. M. i stwierdzono jednoznacznie, że główną przyczyną braku odpływu wody jest zastawienie wylotu na działce nr [...], co mogło mieć szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Starosta kierując wniosek K. M. do rozpatrzenia przez Wójta Gminy R. kierował się zapisami art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, którego celem jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymywania i konserwacji urządzeń wodnych. Starosta wskazał, że nie kwestionuje swoich kompetencji związanych z utrzymywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w myśl art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, jednakże w tym konkretnym przypadku chodziło o usunięcie płyt eternitowych z wylotu przepustu, co było bezpośrednią przyczyną niedrożności rowu i powodowało szkodliwe zmiany stosunków wodnych na gruntach K. M..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy związanej z udrożnieniem rowu przebiegającego przez działki nr [...], [...] i [...] położone w W., gmina R., którym to rowem odprowadzane są wody m.in. z działek rolnych wnioskodawcy K. M. (nr [...] i [...]) do S. będącej urządzeniem melioracji wodnej podstawowej.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121). W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określone są przez dalsze przepisy ustawy. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena prawna relacji przepisów art. 29 i art. 77 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ww. ustawy). Z kolei art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Zgodnie z art. 64 ust. 1 omawianej ustawy, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 77 ust. 1 nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2 ustawy). Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, stosownie do treści art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jest starosta wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

W związku z faktem, że art. 77 ustawy Prawo wodne stanowi lex specialis wobec art. 29 tej ustawy (zob. postanowienie NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OW 48/16), wyłączający właściwość wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawach dotyczących utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, konieczne dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu jest ustalenie charakteru urządzeń odprowadzających wodę z gruntów rolnych m.in. K. M. przez działki nr [...], [...] i [...] do S..

Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy oraz z zebranego i znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym m.in. pisma Gminnej Spółki Wodnej w W. z dnia 13 kwietnia 2017 r. wynika, że do zbiornika wodnego położonego na działce nr [...], do którego uchodzi rów otwarty odprowadzający wodę z łąki znajdującej się na tej działce, włączony jest ciąg drenarski w postaci węża drenarskiego odprowadzający wodę z gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Z tego zbiornika wody pochodzące z gruntów rolnych poprzez przepust drogowy powinny przepływać rowem mającym przebieg przez działki [...], [...] stanowiące własność K. K. i przez działkę nr [...] stanowiącą własność K. M. do S.. Przeszkodę w odpływie wody z gruntów rolnych m.in. K. M. stanowi natomiast zastawienie płytami eternitowymi wylotu z przepustu pod drogą wojewódzką nr [...].

Mając tak ustalony stan faktyczny wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo wodne, do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie (pkt 1) oraz drenowania (pkt 1a), jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Stosownie do treści art. 70 ust. 1 celem melioracji wodnych jest regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochrona użytków rolnych przed powodziami. Z treści powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedmiotowy rów odprowadzający wodę z ww. gruntów rolnych, zastawiony przy przepuście drogowym pod drogą wojewódzką nr [...] (stanowiącym notabene budowlę związaną z nim funkcjonalnie), jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej. Zatem organem właściwym w zakresie nałożenia stosownych obowiązków na właścicieli gruntu w celu przywrócenia funkcji tego urządzenia jest Starosta, stosownie do treści art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Podkreślenia wymaga przy tym, że ratio legis art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki. Obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania. Jest więc oczywiste, że nie jest to kompetencja wójta, o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości (zob. postanowienia NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., II OW 139/11; z dnia 19 marca 2014 r., II OW 184/13; z dnia 26 października 2016 r., II OW 48/16).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., wskazał Starostę W. jako organ właściwy w sprawie.