Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1723/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32, 33, 34, 35
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej WG Spółka z o. o. z siedzibą w K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 2610/03 w sprawie ze skargi JT na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od JT na rzecz WG Spółka z o.o. z siedzibą w K kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 2610/03, po rozpoznaniu skargi JT na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt 1 uchylił zaskarżone decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2 orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji: zabudowa podworca nieruchomości jako rozszerzenie funkcji obiektu istniejącego (budynku frontowego) na parterze i pierwszym piętrze, poprzez wykonanie dwóch kondygnacji nadziemnych na istniejącej kondygnacji podziemnej podwórka wraz z pomieszczeniem wentylatorni usytuowanej nad projektowaną drugą kondygnacją oraz rozbudową istniejących wewnętrznych instalacji: wodno-kanalizacyjnej, c.o., elektrycznej i budową wentylacji mechanicznej na działce nr [...] obr. 1 [...] (ul. ...) dla Wydawnictwa G Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Organ wskazał, że inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...], jak również wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia i opinie, wykonany został przez osobę uprawnioną. Ustosunkowując się do zastrzeżeń do planowanej inwestycji wniesionych przez administratora Pałacu S - JP organ stwierdził, że zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł JP, działający jako pełnomocnik BM oraz administrator nieruchomości przy ul. [...] w K.

Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2003 r. znak: [...], na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wniosek o pozwolenie na budowę został zgłoszony w terminie ważności ww. decyzji, projekt budowlany posiada stosowne uzgodnienia i został opracowany przez osoby ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Inwestor uzyskał również zezwolenie konserwatorskie na wykonanie prac w oparciu o projekt budowlany. Usytuowanie objętej projektem zabudowy podworca wynika z uwarunkowań lokalizacji i z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] czerwca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o zamurowaniu okna w ścianie granicznej i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Postępowanie w tej sprawie stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania odwoławczego na wniosek inwestora. Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało podjęte z uwagi na ustąpienie przyczyny zawieszenia. W dniu 30 maja 2003 r. odbyła się kontrola robót budowlanych wykonywanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w związku z poprzednio udzielonym zezwoleniem, dotyczącym frontowej kamienicy, w której brali udział przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków. W wyniku kontroli wyjaśniono, że prace budowlane na terenie przedmiotowej nieruchomości wykonywane są na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych, a ich realizacja nie spowodowała widocznych zarysowań ściany szczytowej oficyny sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Odnośnie zarzutu dodatkowej kondygnacji organ odwoławczy powtórzył treść § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2003 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył JT i BM. Skarga BM została prawomocnie odrzucona.

JT zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało przez skarżącego zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, a Wojewoda mimo to wydał decyzje nie czekając na rozstrzygniecie w tej sprawie. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu utraty ważności decyzji z 1991 r. o zabudowie podwórka z podpiwniczeniem z uwagi na nie rozpoczęcie budowy w 2-letnim okresie. Zezwolenie na budowę pawilonu handlowego w ten sposób, że ściany boczne i strop są zakotwiczone w ścianie szczytowej budynku należącego do skarżącego, bez jego zgody stanowi samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. wskazał, że postępowanie administracyjne może być wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek taki złoży legitymowany podmiot. Jeżeli składający wniosek nie był stroną ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to jego wniosek nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania.

W aktach administracyjnych (k.17) zalega pismo z dnia 27.01.2003 r. (bez prezentaty organu), podpisane przez Prezesa Zarządu Wydawnictwa G Spółki z o.o. w K - EW, zawierające prośbę o wydanie pozwolenia na zabudowę podwórka budynku przy ul. [...] w K.

Wniosek o pozwolenie na budowę (k. 18), podpisany został przez SH, działającego w imieniu Wydawnictwa G sp. z o.o. w K (z prezentatą organu 28 stycznia 2003 r.). We wniosku inwestycja została określona jako zabudowa podwórka na cele handlowe na działce nr [...] obr. [...]. Z treści pełnomocnictwa (k. 6) wynika, że inwestor upoważnił SH do występowania w sprawie pozwolenia na remont kamienicy przy ul. [...] w K, a nie w sprawie uzyskania pozwolenia na zabudowę podwórka.

W ocenie Sądu I instancji określenie "zabudowa podwórka" nie spełnia wymogów załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie określenia wzorów wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanego na podstawie delegacji ustawowej – art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1995 r. Nr 89, poz. 414).

Organ zaniechał zarówno wezwania pełnomocnika do przedłożenie właściwego pełnomocnictwa, jak i do sprecyzowanie wniosku.

Organy obydwu instancji nie dostrzegły również wadliwości przedłożonego projektu i zaniechały nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości.

Uzasadnienie decyzji obydwu organów nie zawiera szczegółowych ustaleń na podstawie jakich dokumentów przyjęto, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne uzgodnienia. Tymczasem przedłożony przez inwestora projekt nie odpowiada wymogom prawa.

Strona tytułowa projektu budowlanego nie zawiera określenia numeru działki ewidencyjnej, na której obiekt miał być usytuowany, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 140, poz. 906) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W spisie zawartości projektu budowlanego brak jest wykazu załączonych uzgodnień oraz oświadczeń jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, wymaganych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, a także projektu zagospodarowania działki. Projekt budowlany nie zawiera projektu zagospodarowania działki i jego opisu.

Część przedstawionego projektu budowlanego stanowią dokumenty oryginalne, a część kserokopie – w ocenie Sądu przeniesione z innego projektu budowlanego, np.: rysunek nr 1 "Sytuacja", przedstawiony w kserokopii, na którym skreślono w sformułowaniu "Zabudowa podwórka projektowana w przyszłości", słowa "w przyszłości".

W omawianym projekcie nie podano daty jego sprawdzenia (§ 3 ust 2 rozporządzenia).

Większość rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego nie posiada metryki (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Wątpliwości Sądu wzbudziło zatwierdzenie projektu, w którym np. rys. nr 3 "Rzut parteru" opatrzony jest ręcznie naniesionymi odpisami uzgodnień dokonanymi przez projektanta i podpisanymi przez niego "za zgodność".

Według spisu zawartości rysunek nr 4 miał przedstawiać rzut wentylatorni, gdy tymczasem przedstawia rzut I piętra.

Według spisu zawartości rysunek nr 5 miał przedstawiać rzut II piętra, rzeczywiście przedstawia wentylatornię na poziomie 13,67.

W myśl przepisu § 5 rozporządzenia wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być opatrzone numeracją. Części projektu w odrębnych oprawach oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości projektu. Wymóg ten nie został spełniony.

W wypadku przyjęcia, że częścią rysunkową projektu zagospodarowania działki jest rysunek znajdujący się na stronie 74, to w ocenie Sądu I instancji jest on sporządzony na niewłaściwej mapie i nie posiada metryki. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej.

Projekt w zakresie konstrukcji również składa się z kserokopii rysunków (s. 36, 35, 33). Rysunek w kserokopii z k. 36 świadczy o przeniesieniu go z innego projektu budowlanego. Podobne przypuszczenie wynika ze strony tytułowej projektu budowlanego instalacji wodno-kanalizacyjnej z oryginalną pieczęcią WOSOZ Nr [...] z [...]10.02 i ręcznym dopiskiem "zabudowa podwórka" oraz zawartości projektu budowlanego wentylacji i klimatyzacji, w którym na stronie 19 zawarto opis technologiczny kotłowni gazowej, nie objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę.

W aktach brak jest dowodów potwierdzających posiadanie uprawnień przez projektanta konstrukcji WB, projektanta instalacji elektrycznych DO i LB.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące nielegalnego wybudowania piwnic, organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. zatwierdzona została dokumentacja dla tego między innymi zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu zawartość przedłożonych akt administracyjnych nie pozwala na dokonanie weryfikacji tego ustalenia. Na karcie 51 znajduje się wyłącznie kserokopia decyzji z tej daty dotycząca remontu kompleksowego budynku. Akta nie zawierają dokumentacji technicznej dla tego zamierzenia.

Zdaniem Sądu nie wiadomo też czego dotyczą kserokopie rysunków z k. 44-50.

Treść stron 75 i 82 przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zdaje się wskazywać, że uzgodnienie Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2002 r. nr [...] dotyczyło innego zamierzenia budowlanego.

Organy administracji nie odniosły się również do zarzutu zgłaszanego przez administratora Pałacu S, iż zabudowa podwórka uniemożliwi przeprowadzenie remontu tego zabytku oraz do wniosku dowodowego (k. 82) o sprawdzenie w oparciu o zapisy w dzienniku budowy, czy budowa piwnic była legalna.

Odnośnie zarzutu, iż przedmiotowy obiekt został zaprojektowany jako trzykondygnacyjny, co narusza warunek zawarty w decyzji wzizt.

Sąd podniósł, że organ nie powinien ograniczyć się do zacytowania przepisu prawa, ale ustalić – w oparciu o przedłożony projekt budowlany – czy pomieszczenie wentylatorni o powierzchni 34 m2 i wysokości od 2,20 m do 3,20 m może być uznane za nadbudówkę na dachu w rozumieniu powyższego przepisu.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego (art. 64 § 2, art. 77 i art. 107 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Omawiany wyrok został wydany w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wydawnictwo G Sp. z o.o. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie sygn. akt [...], na okoliczność, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak [...] utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] została wykonana. Ponadto inwestorowi udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.

Zaskarżonemu orzeczeniu natomiast zarzucono, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 152 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 35 § 1 p.p.s.a. i art. 37 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji winien był odrzucić skargę JT z uwagi na nieusunięcie braków w terminie. Wezwanie JT do podpisania skargi nie znajdowało oparcia w przepisach prawa, ponieważ to nie JT złożył skargę osobiście i zapomniał jej podpisać, lecz skargę w jego imieniu złożył pełnomocnik, który nie dołączył na wezwanie prawidłowego pełnomocnictwa. Niezłożenie podpisu na akcie umocowania, stanowi jego brak formalny, którego wystąpienie obliguje Sąd do wezwania do jego usunięcia na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a.

W sprawie brak było podstaw do orzekania, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana ponieważ została już wykonana. Proces inwestycyjny został zakończony wydaniem decyzji w sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowanie z dnia 15 grudnia 2003 r. i tym samym orzeczenie wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. było zbędne, a naruszenie wymienionego przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.) nie miały wpływu na wynik sprawy, w przypadku naruszenia prawa materialnego bądź nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku naruszenia prawa procesowego. Osoby sprawdzające projekt posiadały stosowne uprawnienia budowlane, a niedołączenie odpisu uprawnień nie stanowi tego typu naruszenia przepisów postępowania, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na etapie postępowania odwoławczego w dniu 2 lipca 2003 r. został złożony do akt administracyjnych projekt zagospodarowania działki sporządzony na kopii mapy sytuacyjno wysokościowej (k. 24).

Słusznie Sąd ocenił, że ręczne naniesienie odpisów uzgodnień dokonane przez projektanta i podpisane przez niego "za zgodność" nie jest do końca prawidłowe, istotnym jest jednak, że uzgodnienia takie w rzeczywistości poczynione zostały.

Szereg wskazanych uchybień odnośnie numeracji zgodnej ze spisem zawartości projektu, braku metryk, braku wykazu załączonych uzgodnień oraz oświadczeń w rzeczywistości występuje, jednakże waga owych uchybień nie jest taka by powodować winna uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik JT wnosi o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

Rozstrzygnięcie Sądu w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu w przypadku uwzględnienia skargi, jest obligatoryjnym elementem każdego wyroku (art. 152 p.p.s.a.) wojewódzkiego sądu administracyjnego. Konieczność zamieszczenia rozstrzygnięcia w tej kwestii w wyroku wynika z przyjętego modelu postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wyrok sądu I instancji jest nieprawomocny. Tym samym, nie wywiera skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Tymczasem zaskarżony akt (decyzja) ma cechy decyzji ostatecznej i jako taka, podlega wykonaniu, czemu ma zapobiec do czasu uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcie sądu podjęte na podstawie art. 152 p.p.s.a. Podjęciu rozstrzygnięcia sądu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (do czasu uprawomocnienia się wyroku), może jednak stać na przeszkodzie stanu faktycznego danej sprawy, kiedy to zaskarżona decyzja została już wykonana, tak jak w tej sprawie, kiedy obiekt budowlany został już zbudowany, czego potwierdzeniem może być wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W takim przypadku orzekanie, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, jest bezprzedmiotowe (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2006, s. 324). I w takim zakresie należy się zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisu art. 152 p.p.s.a. Nie można jednak zgodzić się z tym, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego też nie wykazał autor skargi kasacyjnej. Tym samym powyższy zarzut nie mógł stanowić skutecznej podstawy zaskarżenia, opartej na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, zmierzający do wykazania, że skarga JT wniesiona przez jego pełnomocnika JP, powinna być odrzucona, nie znajduje uzasadnienia w świetle analizy akt sądowych. Odrzucenie skargi jest najdalej idącym, najbardziej rygorystycznym rozstrzygnięciem procesowym sądu i należy zawsze przed podjęciem takiego orzeczenia, mieć na uwadze konstytucyjne prawo do sądu, zagwarantowane każdemu w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Bez wątpienia błąd popełnił JP, który podpisał skargę w imieniu BM i JT, reprezentujący ich jako "zarządca Pałacu S" i "administrator", załączając też z tego tytułu udzielone mu notarialnie pełnomocnictwo. JP, jak się później okazało, posiadający uprawnienia radcy prawnego, a więc będąc profesjonalnie przygotowanym do pełnienia funkcji pełnomocnika strony przez sądami, powinien wiedzieć, kto i na jakich zasadach może być pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co wynika z przepisów zamieszczonych w rozdziale 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt Sądu I instancji, JP dopiero po upływie trzech i pół roku od wniesienia skargi i po wielu pismach Sądu w tej kwestii zrozumiał, jakie powinien przedstawić pełnomocnictwo do występowania przed sądem administracyjnym (pismo z dnia 26 marca 2007 r., k. 107). Nie jest jednak bez winy w tej sprawie Sąd I instancji, który przyjął, jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 9 marca 2007 r. (k. 95), że JP zostało udzielone pełnomocnictwo jako osobie fizycznej, a nie jako radcy prawnemu. Formalnie tak było jednak, na wielu pismach JP kierowanych do Sądu widnieje jego pieczątka i podpis jako radcy prawnego (k. 51, 53, 71, 75). Trudno więc w takiej sytuacji uznać, że JP posiadający faktycznie uprawnienia radcy prawnego, nie jest uprawniony do reprezentowania przed Sądem osób w imieniu których podpisał skargę i wzywać skarżącego do osobistego podpisania skargi. Mało tego w tym postępowaniu Sądu brak konsekwencji, bowiem skoro kwestionowano legitymację JP jako pełnomocnika w sprawie to dlaczego w protokole rozprawy z dnia 11 stycznia 2007 r. (k. 73) zapisano: "Nie stawił się pełnomocnik skarżących JP, dowód doręczenia zawiadomienia w aktach". Radcę prawnego JP jako pełnomocnika skarżących zawiadomiono o terminie rozprawy i doręczono mu odpowiedź na skargę, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego z dnia 6 grudnia 2006 r. (k. 59). Na tej samej rozprawie rozpoznano też wniosek radcy prawnego JP o dopuszczenie w sprawie w charakterze jego pełnomocnika – FO. Z kolei w protokole rozprawy z dnia 9 marca 2007 r. wpisano: "Strona skarżąca: za skarżących staje radca prawny JP", zawiadomiony o terminie rozprawy zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego z dnia 26 stycznia 2007 r. (k. 81).

Trudnym do zrozumienia jest też to, że przed ustaleniem kto wnosi skargę, skarżący osobiście, czy w ich imieniu pełnomocnik – JP i czy ma do tego uprawnienia, Sąd wyznacza dwa terminy rozprawy (11 stycznia 2007 r. i 9 marca 2007 r.), które następnie odracza. Brak właściwego pełnomocnictwa dla JP jako radcy prawnego, nie stoi też na przeszkodzie rozpoznaniu wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2003 r., który to wniosek był zamieszczony w skardze, którą podpisał JP (patrz postanowienie WSA z dnia 27 kwietnia 2004 r., k. 22).

Powyżej omówione okoliczności ujawnione na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwalają na uwzględnienie zarzutu zamieszczonego w pkt 2 skargi kasacyjnej w oparciu o przepis art. 189 p.p.s.a., jak wnosi pełnomocnik uczestnika postępowania.

Pozytywnie natomiast należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a, kwestionującego stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że dostrzeżone naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Bez wątpienia braki i uchybienia proceduralne, które dostrzegł Sąd w dokumentacji, na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., miały miejsce, czego nawet nie podważa pełnomocnik inwestora w skardze kasacyjnej. Rodzą się jednak poważne wątpliwości, czy w świetle prawa, (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A po drugie, czy zaskarżony wyrok uchylający decyzje I i II instancji, zmieni coś w tej sprawie, jest w stanie naprawić popełnione uchybienia proceduralne i uzupełnić braki. W jednym i drugim przypadku odpowiedź jest negatywna, bowiem decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, została już dawno wykonana a poza tym wydano już decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Oczywiście istnieje możliwość wzruszenia i tej ostatniej decyzji, tylko do czego to prowadzi, skoro inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję ostateczną w stosunku do której istniało domniemanie jej mocy obowiązującej i że jest zgodna z prawem. Samemu zaś obiektowi zrealizowanemu na podstawie takiej decyzji, nie można zarzucić naruszeń prawa, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Sąd wydając zaskarżony wyrok usunął z obrotu prawnego decyzję I i II instancji, nie wskazując jednak, które organy i w jakim trybie powinny podjąć postępowanie w tej sprawie, co zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno wynikać z uzasadnienia wyroku i co byłoby wiążące dla organów i sądu (art. 153 p.p.s.a.). Inwestycja realizowana w oparciu o decyzje, które w pkt I zaskarżonego wyroku uchylił Sąd, nie jest w świetle prawa "samowolną budowlaną", nie mogą więc w tym przypadku mieć zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Nie zachodzą też okoliczności wymienione w pkt 1, 2 lub 3 art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, upoważniające organy nadzoru budowlanego do wydania określonych nakazów, czy też nałożenia na inwestora określonych obowiązków, gdyż nie ma w zaskarżonym wyroku zarzutu, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z prawem lub, że inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mają możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36 lit. a/ Prawa budowlanego bądź wzruszenia jej w oparciu o przepisy art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 157 § 1 k.p.a., jednak w żadnym z tych przypadków, nie ma możliwości wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli poprzednia decyzja została już zrealizowana (wykonana). Należałoby więc w takim przypadku jak ten, przed podjęciem rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, postawić pytanie, co do dalszego postępowania i czy istnieją możliwości prawne wypełnienia luki jaka powstanie po uchyleniu decyzji I i II instancji. Wydaje się, że w tej sprawie Sąd nie rozważył tej kwestii. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, powinna uwzględniać w podejmowanych rozstrzygnięciach, czy zaskarżona decyzja została wykonana, czy też nie i czy w wyniku wykonania kontrolowanej decyzji, na jej podstawie, powstał określony stan faktyczny np. został wzniesiony konkretny obiekt budowlany, który istnieje fizycznie i uchylenie decyzji na podstawie których powstał, niczego nie zmieni w tym zakresie, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie takie, jak podjęto w zaskarżonym wyroku, ma sens tylko wtedy, kiedy istnieją możliwości prawne wszczęcia postępowania administracyjnego bądź jego kontynuacji przez organy, które wydały uchylone decyzje lub też przez inne organy, które mają w tym zakresie kompetencje wynikające z przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem razie kontrola sądowa, w wyniku której uchyla się decyzje po pięciu latach od ich wydania, kiedy już dawno zostały wykonane, na ich podstawie powstał konkretny obiekt budowlany, z powodu pewnych uchybień i braków w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jest przysłowiową "sztuką dla sztuki". Mało tego, nie ma aktualnie możliwości prawnych naprawienia tych uchybień, które dostrzegł Sąd, ponieważ nie można ponownie zatwierdzić poprawionego projektu budowlanego i wydać ponownie pozwolenia na budowę, co byłoby oczywiście też absurdem skoro decyzja została już wykonana.

Przepisy proceduralne (Kodeks postępowania administracyjnego, ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) pozwalają w określonych warunkach, wyeliminować z obrotu prawnego każdą decyzję ostateczną, nawet taką, która faktycznie została już wykonana. Jednak nie w każdym takim przypadku przepisy prawa materialnego, określają właściwy organ administracji publicznej posiadający odpowiednie kompetencje, umożliwiające mu uzupełnienie luki jaka powstała po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej. Rodzi się więc zasadnicze pytanie, czy w takich przypadkach w imię dogmatycznie pojmowanej zgodności z prawem, należy zawsze eliminować z obrotu prawnego decyzję ostateczną, która jako akt prawny w okresie swego niekwestionowanego obowiązywania, wywołała określone skutki prawne, a także skutki faktyczne, których bez użycia środków nadzwyczajnych, nie można przywrócić do stanu poprzedniego. Wydaje się, że na gruncie Prawa budowlanego przypadki takie powinny należeć do rzadkości tym bardziej, jeżeli nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.