Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1542/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust 1 i ust 5b, art 31 pkt 6 i art 33
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 135/12 w sprawie ze skargi Gminy P. na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie połączenia w zespół gimnazjum i szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 135/12, oddalił skargę Gminy P. na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie połączenia w zespół gimnazjum i szkoły podstawowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. Wójt Gminy P. w związku z uchwałą nr XV/116/11 Rady Gminy w P. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w P. zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zwrócił się do Łódzkiego Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W dniu 12 grudnia 2011 r. strona wnioskująca dołączyła projekt uchwały Rady Gminy w P. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w P. z aktem założycielskim Zespołu Szkół w P. wraz z uzasadnieniem do uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że w skład Zespołu wejdzie Szkoła Podstawowa w P. i Gimnazjum w P. Wyjaśniono także, że połączenie szkół w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne – chodzi o obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi szkołami, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora i ze wspólną administracją i obsługą. Dodatkowym argumentem był fakt, że obie szkoły znajdują się w jednym budynku.

Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r., Łódzki Kurator Oświaty działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wydał negatywną opinię w sprawie połączenia szkół. W ocenie Łódzkiego Kuratora Oświaty planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno – wychowawczo – opiekuńczych czy to w kontekście uczniów, czy też nauczycieli. Wręcz przeciwnie, zamierzenie to stoi w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8-klasowych szkól podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum. Kurator wskazał również na negatywną opinię projektu uchwały przez Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej. Łódzki Kurator Oświaty podkreślił, że jedynym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych szkół w Zespół jest czynnik ekonomiczny. Proponowane rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych przez Gminę wydatków na cele oświatowe, ale nie przewiduje jednak jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wójt Gminy P. wniósł o uchylenie zaskarżonej opinii oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu Wójt Gminy wskazywał, że opinia została niedostatecznie uzasadniona, podjęta arbitralnie bez uprzedniego przeprowadzenia analizy sytuacji ekonomicznej gminy i szkół. Z tych też względów powinna zostać uchylona jako niezgodna z prawem. Podkreślał, że obie szkoły po połączeniu będą miały zapewnione bardzo dobre warunki w istniejącym kompleksie budynków. Zaznaczył też, że w sąsiednich gminach Kurator pozytywnie zaopiniował połączenie szkół podstawowych i gimnazjum. Taki model funkcjonowania szkół na terenach wiejskich się sprawdza i jest bardziej racjonalny. Zwracał też uwagę na prognozowany spadek liczby dzieci w wieku szkolnym w następnych latach, konieczność dokładania środków z budżetu gminy do funkcjonowania oświaty i oszczędności jakie połączenie szkół może przynieść.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę uznał, iż nie jest ona uzasadniona. Jak wskazał Sąd, w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przewidział możliwość połączenia szkół lub placówek różnych typów w zespół. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy o systemie oświaty, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu (art. 62 ust. 3 przywoływanej ustawy). Ustawodawca w art. 62 ust. 5 b zastrzegł jednocześnie, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ten ostatni przepis obowiązuje od 22 kwietnia 2009 r. Z treści powyższych unormowań wynika, że o ile opinie rad pedagogicznych choć konieczne, nie są wiążące dla organu prowadzącego, to skuteczność utworzenia zespołu szkół z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum uzależniona jest od opinii kuratora oświaty, która musi być pozytywna (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty). W rozpatrywanej sprawie opinia kuratora, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołami, była negatywna.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera dostateczne motywy. Opiniując projekt uchwały o utworzeniu zespołu szkół oceniono wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotną z punktu widzenia kuratora oświaty, realizującego politykę oświatową państwa była ocena, czy z powodu połączenia szkół w zespół, nie pogorszą się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania. Jak w tym względzie skonstatował Kurator, zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Sąd podkreślił, że zarówno w szkołach podstawowych jak i gimnazjach począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator miał obowiązek uwzględnić przy wydawaniu opinii. Okoliczność ta stanowi też wyjaśnienie dla wcześniej wyrażanej zgody na połączenia szkół podstawowych i gimnazjum, co podniesiono w odpowiedzi na skargę. W powyższym kontekście stanowisko Kuratora należy uznać za znajdujące swoje uzasadnienie.

Sąd wskazał, że Kurator w swojej opinii zwrócił również uwagę na fakt podjęcia negatywnej opinii w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. J. T. w P. i Gimnazjum w P. w Zespół Szkół w P. przez Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej im. J. T. , w której podnoszono, że decyzja o połączeniu szkół w zespół może spowodować obniżenie poziomu edukacji i pogorszenie warunków nauki dzieci z łączonych szkół. W ocenie Sądu, ponieważ w kompetencjach Kuratora pozostaje nadzór pedagogiczny nad szkołami (art. 33 ustawy o systemie oświaty) przede wszystkim z tego punktu widzenia miał on obowiązek i mógł dokonać oceny wniosku. Prezentowane przez organy Gminy argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogły być decydujące dla takiej oceny, choć niewątpliwie są należycie umotywowane i przekonujące. Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne – na które w swoim wniosku i skardze kierowanej do Sądu wskazywała Gmina P. – powodowałoby w praktyce, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty.

Zdaniem Sądu, z uzasadnienia opinii wynika, że została ona wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonych przepisami ustawy o systemie oświaty. Tym samym opinia udziela odpowiedzi na podstawowe pytania, a mianowicie, jakimi względami kieruje się Łódzki Kurator Oświaty negatywnie opiniując – w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty – połączenie szkoły podstawowej z gimnazjalną. Nie sposób zatem postawić opinii Kuratora zarzut dowolności, czy arbitralności w zakresie negatywnego zaopiniowania zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej im. J. T. i Gimnazjum w P. w Zespół Szkół w P.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ze wskazanych powyżej względów, nie można zarzucić Łódzkiemu Kuratorowi Oświaty w związku z wydaniem zaskarżonej opinii naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Tym samym Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od powyższego wyroku Gmina P. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, sądowi pierwszej instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 1 i ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, iż negatywna opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum jest uzasadniona i kompletna w sytuacji, gdy kurator poprzestał tylko na ogólnym jej uzasadnieniu, bez ustosunkowania się do argumentów merytorycznych, organizacyjnych i ekonomicznych skonkretyzowanych w odniesieniu do gminy P. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na skutek niewłaściwego uznania opinii Kuratora za uzasadnioną skarga Gminy P. została oddalona.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powołany wyżej przepis należy rozumieć, w ten sposób, że ponieważ stanowi on o uprawnieniu kuratora i jednocześnie nakłada na niego obowiązek działania, a opinia ma charakter bezwzględnie wiążący organ prowadzący, to musi ona być należycie uzasadniona. Powoływanie się przez kuratora tylko na ogólne twierdzenia nie spełnia wymagań należytego uzasadnienia powodów opinii negatywnej. A ma ona dla organu prowadzącego szkołę decydujące znaczenie, gdyż skutecznie hamuje i uniemożliwia proces przekształceń w systemie jednostek oświaty w danej gminie. Kurator ma pewną swobodę w wyrażaniu opinii w przedstawionym zakresie jednakże nie może być to opinia podjęta w sposób arbitralny i opierająca się tylko na ogólnym powołaniu się na założenia reformy systemu edukacji z 1998 r. oraz podstawy programowej wychowania określonej w rozporządzeniu MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17);

2) naruszenie prawa procesowego – poprzez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi jako bezzasadnej, w sytuacji gdy istniały podstawy do zastosowania art. 148 p.p.s.a. (ewentualnie art. 150 p.p.s.a.), tj. do uchylenia negatywnej opinii kuratora jako niezgodnej z prawem.

Sąd niewłaściwie przyjął, iż uzasadnienie zaskarżonej negatywnej opinii kuratora oświaty zawiera dostateczne motywy i jest wystarczające, w konsekwencji skargę Gminy P. oddalił, mimo iż powinien ją uwzględnić i negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum – uchylić. A zatem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe Gmina P. wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie negatywnej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty ewentualnie w sytuacji, gdy Sąd nie podzieliłby tego żądania uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji;

2) zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie negatywnej opinii Kuratora jest bardzo ogólne. Nie odnosi się do sytuacji Gminy P. Powyższa opinia Kuratora w ocenie skarżącego jest zatem nienależycie uzasadniona, podjęta arbitralnie, bez dokonania analizy sytuacji ekonomicznej (finansowej) gminy i szkół a zatem jest niezgodna z prawem, i jako taka powinna zostać przez sąd administracyjny uchylona. Sąd administracyjny I instancji niewłaściwie przyjął, iż uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera dostateczne motywy i jest wystarczające. Pozostaje to w sprzeczności z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie. Skarżący w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r. (sygn. akt III SA/KR 532/11), w którym to sąd stwierdził, iż opinia kuratora, od której prawo uzależnia skuteczność decyzji rady gminy w przedmiocie połączenia szkół, powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W przeciwnym wypadku może zostać uznana za niezgodną z prawem. Podobnie wypowiedział się WSA Lublinie w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. III SA/Lu 198/11 (III SA/Lu 198/11) i WSA w Szczecinie w wyroku z dnia z dnia 27 października 2011 r. (II SA/Sz 502/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy – podniesiono, że sąd administracyjny I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak również Łódzki Kurator Oświaty w swojej opinii, nie odniósł się do kwestii przedstawianych przez Gminę P. – do trudnej sytuacji finansowej gminy udokumentowanej uchwałami Nr 1/272/2011 Składu Orzekającego RIO w Łodzi z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie opinii do projektu uchwały o wieloletniej prognozie finansowej Gminy P. uchwała Nr 1/273/2011 Składu Orzekającego RIO w Łodzi z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie opinii dotyczącej projektu budżetu Gminy P. na rok 2012. Niemożliwość utworzenia zespołu szkół z powodu negatywnej opinii Kuratora ani w roku szkolnym 2011/2012 ani 2012/2013 sprawi, że niemożliwe będzie zmniejszenie pewnej części kosztów utrzymania obu jednostek, co pogłębi złą sytuację finansową gminy spowodowaną niedofinansowaniem zadań oświatowych z budżetu państwa. Ani WSA w swoim uzasadnieniu wyroku, ani Kurator nie odniósł się do załączonego do wniosku projektu aktu założycielskiego Zespołu w odniesieniu do planowanych zmian organizacyjnych.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, WSA nie odniósł się do podnoszonej przez Gminę kwestii, iż mimo zmiany podstawy programowej powstają zespoły szkół w gminach ościennych. A zatem nie zawsze tego typu zamierzenia samorządów są traktowane jako działanie, które pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji oraz nową podstawą programową zawartą w rozporządzeniu MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Gdyby uznać argumentację Kuratora za wystarczającą nigdy nie byłoby możliwe połączenie w zespół szkół szkoły podstawowej i gimnazjum, a zatem przepis art. 62 ust. 1 i ust. 5b ustawy o systemie oświaty stanowiłby instytucję martwą i niemożliwą do zastosowania. Przemawia to za uznaniem za prawidłowy pogląd, iż zarówno pozytywna jak i negatywna opinia Kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna mieć wnikliwe uzasadnienie odnoszące się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego, konkretnej sytuacji danej gminy i powinna uwzględniać wszystkie aspekty zaistniałego stanu faktycznego – zmiany demograficzne, skutki ekonomiczne, skutki dla uczniów i nauczycieli, możliwość korzystania z bazy lokalowej i dydaktycznej, możliwość właściwego wykorzystania kadry pedagogicznej i prawidłowej organizacji pracy zespołu.

Kurator w negatywnej opinii nie wskazał również w jaki sposób pogorszy się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania dzieci w szkołach wchodzących w skład zespołu szkół w stosunku do obecnie występujących warunków. Obydwie szkoły zajmują jeden zwarty kompleks budynków. Pierwotnie funkcjonowała w nim jedna szkoła podstawowa. Reforma systemu oświaty wymusiła podział budynku pomiędzy szkołę podstawową i nowo powstałe gimnazjum. Faktycznie dokonano rozdzielenia szkół prowizoryczną kratą na korytarzach. Obydwie placówki posiadają osobne wejścia i szatnie oraz wydzielone skrzydło dla uczniów I etapu edukacyjnego. Przy występującej uzasadnionej konieczność korzystania ze wspólnych pomieszczeń wypracowano skuteczną procedurę zapewnienia bezpieczeństwa uczniom obu placówek. Powstanie zespołu nie zmieni dotychczasowego stanu funkcjonowania szkół. Obawa dotycząca utrwalania bądź powrotu do stanu z przed roku 1999 r. dotycząca braku rozdzielenia uczniów w różnym wieku, na różnych etapach edukacji jest nieuzasadniona. Tym bardziej niezrozumiała dla organu prowadzącego i nieuzasadniona wydaje się wobec powyższego negatywna opinia Kuratora będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Wobec powyższego nie jest wystarczającym, aby do uznania opinii za należycie uzasadnioną kurator oparł się w zasadzie tylko na opinii rady pedagogicznej jednej z łączonych szkół, a w pozostałym zakresie posługiwał się określeniami ogólnymi, nie skonkretyzowanymi w odniesieniu sytuacji faktycznej i warunków miejscowych, które w każdej gminie są przecież inne. Mimo to WSA uznał opinię kuratora za kompletną i należycie uzasadnioną, czym dopuścił się nie tylko naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, ale również naruszenia przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi Gminy P. na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy istniały podstawy do zastosowania art. 148 (ewentualnie art. 150 p.p.s.a.) , tj. do uchylenia negatywnej opinii kuratora jako niezgodnej z prawem.

Łączenie szkół w zespół przez organy prowadzące ma z reguły głównie uzasadnienie ekonomiczne. Nie można z tego uczynić zarzutu i podstawy wydania opinii negatywnej ani pominąć ustosunkowania się do tych kwestii w uzasadnieniu opinii negatywnej. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów zarządu (administrowania) poszczególnymi szkołami wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora, ze wspólną administracją i obsługą. Zespół szkół stanowi ponadto jednego pracodawcę dla nauczycieli uczących w zespole (art. 3 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela – tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), co ma chociażby znaczenie dla osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli obliczanych na podstawie przepisów ustawy Karta Nauczyciela (art. 30 i n.) i przepisów wykonawczych do niej. A mianowicie: w sytuacji gdy nauczyciel jest zatrudniony u jednego pracodawcy i realizuje godziny ponadwymiarowe, wartość jego wynagrodzenia za te godziny wlicza się do średniego wynagrodzenia danego nauczyciela, a dla tego samego nauczyciela, który byłby zatrudniony u dwóch pracodawców na części etatu jego wynagrodzenie nie osiągnie średniej wartości i będzie wymagało wypłacenia wyrównania przez samorząd. Istotne są również powody merytoryczne połączenia szkół w zespół – łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoła posiada (jedna biblioteka, jedna stołówka, jedna świetlica), a także efektywniejsze wykorzystanie kadry pedagogicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż to strona wnosząca ten środek zaskarżenia wyznacza zakres kontroli instancyjnej.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego art. 62 ust. 1 i ust. 5b ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów.

Należy zauważyć, iż błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego nie należy podważać ustalonego stanu faktycznego, gdyż skutecznie można to uczynić stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna podważa prawidłowość uzasadnienia negatywnej opinii Kuratora, zarzuca nieustosunkowanie się do argumentów Gminy: merytorycznych, organizacyjnych i ekonomicznych, co zdaniem skarżącej Gminy miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi. Tak sformułowany zarzut, wskazujący na mankamenty uzasadnienia opinii nie mieści się w przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., lecz gdyby zawierał prawidłowe wskazanie naruszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania przy ocenie legalności zaskarżonego aktu mógłby podlegać rozpoznaniu z uwzględnieniem podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wadliwe sformułowanie zarzutu, jak również jego uzasadnienie nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej w aspekcie wadliwego zastosowania przepisu art. 62 ust. 1 i ust. 5b ustawy o systemie oświaty.

Nie można natomiast uznać za trafny zarzutu błędnej wykładni wskazanych przepisów. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść wyjaśnianego przepisu, uznając, że skuteczność utworzenia zespołu szkół powstałego z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum uzależnione jest od opinii kuratora, a wymagana jest opinia pozytywna. Prawidłowo też wyjaśniając ten przepis Sąd wskazał na autonomiczną pozycję kuratora, który jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny (art. 33 ustawy) realizuje politykę oświatową państwa (art. 31 pkt 6).

Na aprobatę zasługuje także to, iż oceniając charakter prawny opinii kuratora Sąd oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00, w którym podniesiono szczególną pozycję kuratora oświaty w tradycji Państwa Polskiego, co musi być uwzględniane przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiadającymi za prowadzenie szkół.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania ogranicza się do wskazania przepisów: art. 151 p.p.s.a. jako błędnie zastosowanego, zamiast art. 148 lub 150 p.p.s.a., na podstawie których Sąd winien uchylić negatywną opinię.

Tak sformułowany zarzut nie pozwala na dokonanie pełnej kontroli ponieważ nie wskazuje jakie przepisy proceduralne zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego aktu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, zamiast uchylenia negatywnej opinii.

Nie można natomiast uznać za zasadny zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd, że negatywna opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty nie została prawidłowo uzasadniona. Kurator Oświaty w swej opinii wskazał na istotne elementy jak: negatywna opinia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej, powoływanie się przez organ prowadzący na względy ekonomiczne, sprzeczność z założeniami reformy systemu edukacji, brak rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zadań dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych oraz przy ograniczeniu wydatków na cele oświatowe brak koncepcji zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia.

Także uzasadnienia opinii nie można nazwać ani dowolnym, ani arbitralnym i zasadnie WSA uznał, iż opinia ta uwzględniała takie elementy działalności szkół, które mieściły się w ramach nadzoru pedagogicznego, który powierza kuratorowi ustawa o systemie oświaty.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.