Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2344/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9q ust. 5, art. 9 w ust. 3 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 3 w zw.z ust. 2, art. 20 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. S.A. z siedzibą w W. oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 684/14 w sprawie ze skargi B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. (dalej jako "strona skarżąca"), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, "w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2013 r. w punkcie IX. 1, gdy chodzi o termin wydania nieruchomości przez [...]".

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w części (gdy chodzi o sposób opisu działek, gdzie dopuszczono prowadzenie robót budowlanych – poza liniami rozgraniczającymi inwestycję) decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2013 r., którą orzeczono o lokalizacji linii kolejowej – inwestycji pn.: "Rozbudowa z przebudową linii kolejowej [...]". W pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Decyzję organu I instancji wydano na podstawie art. 9q ust. 5 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.) i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury wyjaśnił, że z wnioskiem o lokalizację linii kolejowej o znaczeniu państwowym wystąpiła spółka B. S.A. (dalej: inwestor).

Odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez stronę skarżącą organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o transporcie kolejowym ma charakter specustawy. Przepis art. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że przepisy tej ustawy określają szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach. Ustawa o transporcie kolejowym ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg inwestycji kolejowych. Jej wyjątkowy charakter wynika też z całokształtu uregulowań stanowiących uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z przygotowaniem do realizacji inwestycji dotyczących linii kolejowych określonych w rozdziale 2b ustawy o transporcie kolejowym.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu dotyczącego braku zastosowania art. 17-22 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). W wyroku z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt K 61/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 3 w związku z ust. 2 tej ustawy, w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny od zgody A., jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wobec tego decyzja Wojewody Podkarpackiego nie może być uznana za naruszającą wskazany przepis. Ponadto, wyrokiem z 11 lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 2 oraz art. 18 cytowanej ustawy, w części obejmującej wyrazy: "za zgodą A.", są niezgodne z art. 21 ust. 1 Konstytucji. Z dniem 19 stycznia 2014 r. weszła zaś w życie ustawa z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 214 r. poz. 40), nieprzewidująca obowiązku uzyskania zgody A. na likwidację rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny.

W ocenie organu odwoławczego, do decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, wydawanej na podstawie ustawy o transporcie kolejowym, nie może mieć zastosowania art. 18 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2013 r., wskazujący na dodatkowe elementy decyzji. Dotyczy on decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, którą decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie jest. Stosownie do treści art. 9q ust. 1 pkt 1 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności linie rozgraniczające teren, które zgodnie z art. 9s ust. 2 tej ustawy, stanowią linie podziału. Natomiast art. 9s ust. 3 stanowi, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Nabycie prawa własności następuje z mocy samego prawa, nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ostateczna. Nabycie własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne w omawianej sytuacji następuje bowiem z woli samego ustawodawcy, a omawiana decyzja, jako wydana w określonym czasie, konkretyzuje czas zaistnienia woli ustawodawcy w zakresie uzyskania własności przez podmioty publicznoprawne, tj. z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Zobowiązany jest jedynie do wskazania w decyzji linii rozgraniczających teren, które to stanowią linie podziału nieruchomości, zamieszczając przy tym informacje o losie prawnym tych nieruchomości (art. 9s ust. 3 i 3a ustawy).

W ocenie organu odwoławczego, organ orzekający o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie może w swoim rozstrzygnięciu wyłączyć prawnego skutku decyzji wobec nieruchomości ujętych w wyznaczonym tą decyzją obszarze pasa linii kolejowej. Jedynym uprawnieniem organu w tej kwestii jest zatwierdzenie granic tego obszaru wyznaczonych we wniosku inwestora linii kolejowej albo odmowa zatwierdzenia z uwagi na stwierdzoną niezgodność z obowiązującym prawem. Podniesione w odwołaniu zagadnienia dotyczą kwestii wydania nieruchomości, a postępowanie odszkodowawcze i wydanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela wykracza poza przedmiot decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Kwestie odszkodowania uregulowane zostały w art. 9y ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym.

A. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję w części Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym z brzmienia ustawy o transporcie kolejowym wynika, że stanowi ona regulację szczególną w kontekście zasad nabywania nieruchomości pod realizację inwestycji kolejowych oraz zasad wypłaty w tym zakresie odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji, w tym zakresie zarzuty skargi są bezzasadne.

Zdaniem Sądu I instancji, strona skarżąca nie mogła żądać zamieszczenia w decyzji lokalizacyjnej warunków związanych ze szczególnymi zasadami wywłaszczania ogrodów działkowych w tym zakresie, jeżeli ustawa o transporcie kolejowym – w sposób wyczerpujący – reguluje te zagadnienia (art. 9q ust. 1 pkt 5, art. 9s ust. 3 i art. 9y). Nie znajdą więc zastosowania normy szczególne, dotyczące obowiązku zapewnienia i właściwego wyposażenia terenu zastępczego, a w związku z tym możliwości likwidacji ogrodu dopiero, gdy obiekt zamienny zostanie przygotowany (art. 21 i 22 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych).

W ocenie Sądu I instancji, przepisy szczególne znajdą zastosowanie jedyne w zakresie, w jakim prawodawca zamieścił odrębne regulacje, które pozostają w sprzeczności z zasadami ogólnymi. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku wydania nieruchomości. Prawodawca wprowadził szczególne regulacje skutkujące przejściem praw do nieruchomości w momencie wydania decyzji lokalizacyjnej (o ile nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności), co ma służyć przyspieszeniu procesu inwestycyjnego. Posiadanie praw do gruntu stanowi warunek przejścia od etapu uzyskiwania dalszych decyzji – w ramach reglamentacji procesu inwestycyjnego – tj. pozwolenia na budowę. Zamieszczono także szereg regulacji, które mają sprzyjać przyspieszeniu procesu przejmowania nieruchomości (zachęty finansowe dla szybkiego ich wydania – art. 9y ust. 3e). Nie zakreślono sztywnego terminu, który ma wskazać organ administracji, jako datę wydania nieruchomości ograniczając jedynie czas minimalny na 30 dni, oraz wskazując, że nieruchomości mogą być użytkowane przez osoby, które miały stosowny tytuł prawny do dnia uzyskania pozwolenia na budowę (art. 9q ust. 6 i art. 9s ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym). Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym, na gruncie analogicznych regulacji dotyczących realizacji dróg, jest prezentowany pogląd, że samo nadanie decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, przesądza o konieczności natychmiastowego wydania nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, teza taka nie znajduje jednak podstaw w świetle brzmienia stosownych regulacji. Wymienione w art. 9w ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym następstwa nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru uzasadniają jedynie przyjęcie, że w razie złożenia środków odwoławczych inwestor nadal jest traktowany jako podmiot dysponujący tytułem prawnym, wymaganym do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę (art. 9w ust. 3 pkt 1). Obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości (art. 9w ust. 1 pkt 2 i 3) nie może być rozumiany jako znoszący zasadę ogólną, wskazaną w art. 9q ust. 6, gdzie przesądzono, że termin wydania nieruchomości nie jest natychmiastowy (licząc np. od dnia otrzymania decyzji), lecz wskazywany przez organ w decyzji lokalizacyjnej, a więc nie krótszy niż 30 dni. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest dopuszczalna możliwość wydania decyzji, służącej wyłącznie realizacji linii kolejowej (choćby o znaczeniu priorytetowym), która zobowiązywałaby do natychmiastowego wydania nieruchomości – z pominięciem nawet minimalnego 30-dniowego terminu (gdyby ogólna zasada z art. 9q ust. 6 nie znajdowała zastosowania wobec nadania rygoru natychmiastowej wykonalności). W ocenie Sądu I instancji, wskazane uwarunkowania uzasadniają wniosek, że art. 9w ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym nie ma żadnej treści normatywnej w kontekście zakreślania terminu wydania nieruchomości i nie znosi zasady ogólnej wyrażonej w art. 9q ust. 6 ustawy (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.).

Stąd też Sąd I instancji stwierdził, że nieuprawnione byłoby rozumienie zastrzeżenia zawartego w art. 9s ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym, jako wyłączającego możliwość dalszego (tzn. przez racjonalnie zakreślony czas) użyłkowania nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną, tylko dlatego że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Okres użytkowania może obejmować czas do zakreślonego terminu wydania nieruchomości, przy czym – w razie nadania rygoru – zgodnie z zasadami ogólnymi, wniesienie odwołania nie znosi konieczności wykonania decyzji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że także, gdy decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, do oceny organu administracji pozostaje to, czy w konkretnym przypadku jest uzasadnione zastosowanie terminu minimalnego (z uwagi np. na harmonogram prowadzenia prac wstępnych w terenie, np. konieczność przeprowadzenia rozpoznania warunków geotechnicznych, gdy jest to nie do pogodzenia z dalszym wykorzystaniem terenu) czy też uwzględniając np. interes stron, czy tylko konkretnej strony, możliwe jest pozostawienie nieruchomości we władaniu dotychczasowych użytkowników przez okres dłuższy niż minimalny, co nie będzie kolidować z szybkim prowadzeniem przygotowań (sporządzenie dokumentacji i wystąpienie o pozwolenie na budowę).

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że likwidacja ogrodów działkowych może mieć miejsce w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 marca, przy czym likwidacja w innym terminie może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 20 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). W ocenie Sądu I instancji, nie sposób uznać, żeby ustawa o transporcie kolejowym wprowadziła szczególne regulacje w tym zakresie, skoro termin wydania nieruchomości pozostawia w pewnym zakresie uznaniu administracyjnemu (z jednoczesnym uwzględnieniem zapewnienia sprawnej realizacji przedsięwzięcia infrastrukturalnego).

Z tych względów Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ odwoławczy, powinien był rozważyć, czy termin wydania nieruchomości wynikający z decyzji organu I instancji, zakreślający termin wydania nieruchomości na 30 dni (pkt IX 1 i 2 decyzji) jest uzasadniony. Organ powinien był uwzględnić przy tej ocenie zarówno zarzuty wnoszącego odwołanie, a także art. 20 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w szczególności przesłanki z art. 20 ust. 2 cytowanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 9w ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym polegającą na uznaniu, że przepis ten nie ma żadnej treści normatywnej w kontekście zakreślenia terminu wydania nieruchomości, a tym samym nie znosi zasady ogólnej o terminie wydania nieruchomości wyrażonej w art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. W ocenie organu, art. 9w ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym wskazuje wprost na "zobowiązanie do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń", które to zobowiązanie wynika z rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nadanego na podstawie art. 9w ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Po drugie, błędną wykładnię art. 1 pkt 5 oraz art. 9q ust. 6 i art. 9w ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, dotyczącą ustalenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej terminu wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. W ocenie organu zastosowanie ma art. 20 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazujący okres dopuszczalnej likwidacji ogrodu działkowego, podczas gdy kwestie dotyczące wydania nieruchomości niezbędnych pod inwestycje kolejowe zostały wyczerpująco uregulowane w rozdziale 2b ustawy o transporcie kolejowym określającym szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych. Oznacza to, że inne przepisy prawa, w tym również art. 20 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie mogą mieć zastosowania w omawianym zakresie.

Po trzecie, niezastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który stanowi, że do likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części na cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosuje się przepisy tej ustawy dotyczące wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem warunków określonych w art. 21, art. 22 i art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Oznacza to, że w przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny, jakim jest budowa linii kolejowej na podstawie art. 6 pkt 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączone jest stosowanie art. 20 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Norma art. 18 ust. 1 odsyła bowiem wprost w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględniania, przy stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 20 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W ocenie organu, gdyby Sąd zastosował art. 18 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stosowałby do kontroli zgodności z prawem działań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie przepisów art. 20 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ponieważ musiałby dojść do wniosku, że ten zakres spraw zostały poddany regulacjom ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem jedynie art. 21, art. 22 i art. 23 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Po czwarte, niezastosowanie art. 9a-d w związku z art. 9n ust. 1 i art. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do spraw nabywania nieruchomości na cele inwestycji kolejowych tylko odpowiednio, i to w zakresie jedynie nieuregulowanym w rozdziale 2b "Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych" ustawy o transporcie kolejowym. W ocenie organu, gdyby Sąd I instancji zastosował art. 9a-d w związku z art. 9n ust. 1 i art. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym musiałby dojść do wniosku, że przepisy rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym są przepisami szczególnymi wobec przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod realizację inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa linii kolejowych. W związku z tym przepisy ustawy o transporcie kolejowym w tym zakresie, także przepisy o terminach wydania nieruchomości, są stosowane w pierwszej kolejności, z wyłączeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach wyznaczonych zakresem przepisów prawa materialnego, które Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, ale ich zastosowanie pominął lub dokonał ich błędnej wykładni. Zdaniem organu, Sąd I instancji nie zastosował do oceny sprawy art. 18 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 9a-d w związku z art. 9n ust. 1 i art. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, a także dokonał błędnej wykładni art. 1 pkt 5 oraz art. 9q ust. 6 i art. 9w ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, co doprowadziło Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Granice sprawy wyznaczone są tym, że sprawa administracyjna dotyczyła m.in. nabycia przez inwestora nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy, a przeznaczonej w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej na realizację inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa linii kolejowej. Zdaniem organu, Sąd I instancji powinien zauważyć, jakie przepisy prawa materialnego należy zastosować do tego przypadku – skoro art. 18 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nakazuje wprost stosować w takim zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia art. 20 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się zaś do tego rodzaju inwestycji celu publicznego odpowiednio i to tylko w zakresie nieuregulowanym przez przepisy rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym. W ocenie organu, dla prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej działalności organów administracji publicznej w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem skargi A., nie ma zastosowania art. 20 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ wskazał, że uchybienia te doprowadziły Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co polega na niewłaściwie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W ocenie organu, Sąd I instancji nie ustalił prawidłowo przedmiotu sprawy oraz zakresu przepisów prawa materialnego, których prawidłowość zastosowania przez organ administracji publicznej Sąd miałby skontrolować. Konsekwencją tego było niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji przez Sąd I instancji, podczas gdy należało zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także inwestor.

Inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten stosuje się przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w trybie przepisów rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym, w sytuacji, gdy w liniach rozgraniczających teren inwestycji objętej tą decyzją znajduje się nieruchomość, na której dotychczas zlokalizowany był rodzinny ogród działkowy albo jego część. Ponadto zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z art. 2 pkt 11 tej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przez likwidację rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu art. 20 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy należy rozumieć (wyłącznie) wydanie nieruchomości, na której dotychczas zlokalizowany był rodzinny ogród działkowy albo jego część.

Inwestor zarzucił także naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie wyłącza zastosowania art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zaś stosowanie art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym w odniesieniu do nieruchomości, na której przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej był zlokalizowany rodzinny ogród działkowy albo jego część powinno uwzględniać terminy wynikające z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 9w ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz w związku z art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nadanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rygoru natychmiastowej wykonalności nie wyłącza stosowania art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, przy wydawaniu tej decyzji ani nie czyni jego regulacji bezprzedmiotową.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym jest przepisem prawa materialnego, inwestor zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie wyłącza on zastosowania art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie uznał, że stosowanie art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym w odniesieniu do nieruchomości, na której przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej był zlokalizowany rodzinny ogród działkowy albo jego część, powinno uwzględniać terminy wynikające z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie uwzględniającym skargę i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności trzeba poddać ocenie prawidłowość sentencji wyroku Sądu I instancji, który rozpatrując skargę A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej jedynie uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2013 r. znak [...], gdy chodzi o termin wydania nieruchomości przez [...]. Natomiast w skardze do Sądu I instancji strona skarżąca wniosła także o ewentualne uchylenie pkt II osnowy decyzji ostatecznej Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r., w której organ odwoławczy utrzymał w mocy w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu I instancji. Oznacza to, że brak jest w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji rozstrzygnięcia co do tej części decyzji, pomimo, że z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że w pozostałej części Sąd I instancji oddalił skargę. Dlatego też z tej przyczyny zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie można bowiem uznać, że Sąd I instancji dokonał pełnej kontroli działalności administracji publicznej, objętej wniesioną w niniejszej sprawie skargą na ostateczną decyzję administracyjną. Ponadto uzasadnienie wyroku Sądu I instancji podnosi tylko na s. 12 uzasadnienia, że Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Brak jest więc stwierdzenia, czy i w jakim zakresie Sąd I instancji orzekał na podstawie niepowołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 151 p.p.s.a. co do nieuwzględnienia skargi w części dotyczącej pkt 2 zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r.

Ponadto należy podkreślić, że zbadanie podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., będzie możliwe dopiero po prawidłowej i pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Wymagać to jednak będzie, co podniesiono wyżej, w pierwszej kolejności odniesienia się przez Sąd I instancji do wniosku skargi o uchylenie pkt II decyzji organu odwoławczego, który w tej części utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Uchylenie zaskarżonego wyroku było skutkiem uchybienia przepisom postępowania przez Sąd I instancji, a uchybienie to nie zostało szeroko wyeksponowane w uzasadnieniu zarzutów skarg kasacyjnych.