Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1863/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art.77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego G. z siedzibą w K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w K. (dalej "Towarzystwo" lub "skarżący"), pismami z 15 marca 2012 r. oraz z 29 czerwca 2012 r. zgłosiło Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. (dalej również "RDOŚ") wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkodę w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi powiatowej [...] B., wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2010 r. Podczas obserwacji przeprowadzonych w dniu 4 kwietnia 2010 r. Towarzystwo stwierdziło przekraczanie jezdni przez płazy, głównie ropuchy. W ocenie Towarzystwa jest to zjawisko odbywające się cyklicznie na masową skalę. Towarzystwo wiąże ten fakt z położonym w sąsiedztwie drogi zbiornikiem wodnym. Jako podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku zgłaszający wskazał zarządcę drogi powiatowej [...] B., tj. Zarząd Dróg Powiatowych w R., zwany w dalszej części uzasadnienia "ZDP".

Pierwotnie postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystających ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi powiatowej [...] B..

Na ww. postanowienie pismem z [...] stycznia 2014 r. zażalenie wniosło Towarzystwo.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również GDOŚ) postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in., że "konieczna jest w tym przypadku analiza negatywnego wpływu zwiększającego się ruchu drogowego na liczebność populacji płazów migrujących do zbiornika wodnego znajdującego się w sąsiedztwie drogi".

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi powiatowej [...] B.. Organ I instancji uznał, iż w związku z faktem, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą i szkody w środowisku, brak jest przesłanek uzasadniających, prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm., dalej ,,ustawa szkodowa").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Towarzystwo.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał art. 2 ust. 1, art. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy szkodowej i wyjaśnił, że z akt przedmiotowej sprawy jak również z ustaleń organu I instancji wynika, iż droga powiatowa [...] w obecnych parametrach technicznych istnieje od lat 70 ubiegłego wieku. W związku z jej realizacją nie została wydana żadna z decyzji wskazanych w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej. Organ podkreślił, że z załączonego do akt przedmiotowej sprawy pisma ZDP z [...] października 2012 r., wynika, że poza zabiegami konserwacyjnymi, pracami związanymi z bieżącym utrzymaniem drogi oraz remontem nawierzchni jezdni, nie były wykonywane żadne zadania inwestycyjne, które miałyby jakikolwiek wpływ na zmianę geometrii, lokalizacji lub innych parametrów technicznych drogi.

Dalej organ wskazał, iż istotne w ocenie czy wystąpiła szkoda w środowisku lub bezpośrednie nią zagrożenie jest odniesienie się do właściwego stanu ochrony gatunku, przez który zgodnie z art. 5 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody rozumie się sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało.

Powołał ponadto art. 6 pkt 7 i pkt 10 ustawy szkodowej i wskazał, że należy zgodzić się z organem I instancji, że w sprawie tej istotna jest przede wszystkim ocena stanu ochrony płazów, wpływ ich śmiertelności na analizowanej drodze na ich właściwy stan ochrony w skali całego kraju. Jednocześnie z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że zidentyfikowany przez niego, na podstawie analizy ortofotomapy, zbiornik lub siedliska lądowe w jakimkolwiek stopniu zostały przekształcone lub zlikwidowane. W ocenie organu w możliwym do analizy przedziale czasowym (określonym dostępnymi ortofotomapami) - tj. na przestrzeni ok 20 lat (pierwsza dostępna ortofotomapa pozyskana z bazy ORSIP pochodzi z 1996 r.) nie nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego. Z powyższego organ wyprowadził wniosek, że rację ma Towarzystwo, iż przedmiotem zgłoszenia nie jest zagrożenie zbiornika rozrodczego a zagrożenie populacji prawnie chronionych gatunków płazów. Stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy, wskazując, jednocześnie, iż jego zdaniem, ocena szkody w gatunku chronionym nie może polegać wyłącznie na ocenie zachowania siedliska tego gatunku.

GDOŚ wskazał nadto, iż Skarżący zgłaszając szkodę w środowisku wskazał, że śródleśny odcinek drogi lokalnej B. przebiega w sąsiedztwie zbiornika wodnego. Podczas nocnego przejazdu w dniu 4 kwietnia 2010 r., zaobserwowano masową wędrówkę ropuch i masowe ich rozjeżdżanie przez samochody. W ocenie skarżącego śmiertelność ropuchy można szacować na ok 15 %. Jego zdaniem kolizja szlaku migracji płazów z przedmiotową drogą jest bezsporna - przebiega przez ich siedlisko lądowe, oddzielając im dostęp do siedliska rozrodczego. Skarżący wskazuje również, iż w dniu 14 kwietnia 2013 r., pomiędzy miejscowościami B., na odcinku leśnym, stwierdzono ok 70 martwych płazów, W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się również informacja o oględzinach przeprowadzonych przez funkcjonariuszy policji z dnia 14 czerwca 2013 r. w wyniku, których stwierdzono 33 sztuki zmacerowanych płazów. Skarżący w odwołaniu z dnia 9 lutego 2016 r. podniósł również, że dane literaturowe wskazują, że przejazd 4 samochodów na godzinę powoduje śmierć 10 % migrujących ropuch, przejazd 60 samochodów na godzinę - powoduje śmierć 75 % ropuch (Kuhn, 1987 za Poradnikiem ochrony płazów - Kurek, Sołtysiak, Rybacki 2011, PnRWI, Bystra) zaś populacja ropuchy szarej może wyginąć jeśli zginie 20-25% osobników (Heusser, 1968, za Poradnikiem ochrony płazów). Skarżący powołał się również na wyniki monitoringu prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dla gatunków zwierząt w latach 2009-2011. Odnosząc się do wyników ww. monitoringu należy stwierdzić, że wyniki te odnoszą się do monitoringu siedlisk płazów a nie do liczebności tych gatunków, w związku z czym nie stanowią wiarygodnego materiału do oceny czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku czy też zagrożenie tą szkodą.

W ocenie organu odwoławczego wskazane przez Skarżącego dane literaturowe również nie mogą stanowić podstawy do oceny szkody w środowisku a w szczególności wpływu śmiertelności płazów na przedmiotowej drodze na ich właściwy stan ochrony. Organ wskazał, że występowanie negatywnego zjawiska na drodze powiatowej Bełk-Palowice jakim jest śmiertelność gatunków chronionych płazów a w szczególności ropuchy szarej nie przesądza o zaistnieniu szkody w środowisku czy też bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody w środowisku. GDOŚ przywołał ustalenia dokonane w decyzji organu I instancji w oparciu o informacje przekazanymi przez ZDP, w myśl których prognozuje się wzrost natężenia ruchu drogowego na przedmiotowej drodze o 286 pojazdów na dobę w ciągu 6 lat (od 1317 pojazdów na dobę w 2014 r. do 1603 pojazdów na dobę w 2020 r.). W ocenie organu odwoławczego wzrost natężenia ruchu może mieć wpływ na zwiększenie śmiertelności chronionych płazów na przedmiotowej drodze, jednak śmiertelność gatunków chronionych na tej drodze ma charakter lokalny.

GDOŚ podkreślił, że ropucha szara, żaba trawna są gatunkami pospolicie występującymi w Polsce, dlatego też w jego ocenie zwiększona śmiertelność tych gatunków na przedmiotowej drodze nie może być uznana za szkodę w środowisku czy też zagrożenie wystąpieniem szkody w środowisku.

Ponadto w GDOŚ przypomniał, iż w odwołaniu skarżący podniósł, iż w 2014 r. znaleziono 167 żywych żab trawnych i 445 ropuch szarych – przynajmniej o 70 osobników mniej z uwagi na śmiertelność z 2013 r. Organ podkreślił, że aby uznać, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła szkoda w gatunkach chronionych, zwiększona śmiertelność tych gatunków musiałaby znacząco wpłynąć na osiągnięcie lub utrzymanie ich właściwego stanu ochrony. W ocenie organu odwoławczego wskazana przez skarżącego liczba 70 martwych osobników płazów, bez jednoczesnego określenia o jakie gatunki chodzi, nie może znacząco wpłynąć na właściwy stan ochrony płazów w skali całego kraju. 33 zmacerowane płazy, stwierdzone w oględzinach przeprowadzonych przez funkcjonariusza policji w dniu 14 czerwca 2013 r. nie stanowią również podstawy do uznania, iż doszło na naruszenia właściwego stanu tych gatunków.

W ocenie organu odwoławczego należy zgodzić się z organem I instancji, że fakt stwierdzenia przypadków padnięć płazów w wyniku ruchu drogowego nie uprawnia do uznania, że występowanie tego zjawiska jest równoznaczne z pogorszeniem stanu lub funkcji ich populacji.

Dodatkowo GDOŚ zwrócił uwagę, iż istotnym elementem w postępowaniu dotyczącym szkody w środowisku jest ustalenie stanu początkowego. W niniejszej sprawie nie jest możliwe wskazanie o jaką wartość wzrastała na przestrzeni lat śmiertelność zwierząt na przedmiotowej drodze. GDOŚ podkreślił także, że z materiału dowodowego wynika, że podnoszona w zgłoszeniu droga przecina 2 cieki, dla których zgodnie z oznaczeniem na mapie topograficznej zostały wykonane przepusty hydrologiczne. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie można jednak stwierdzić, iż ww. przepusty wykorzystywane są przez płazy, można jedynie stwierdzić, że zostały wykonane. Niezależnie od powyższego w sytuacji, gdyby chronione płazy nie mogły korzystać z przedmiotowych przepustów (nieodpowiednie wymiary), sytuacja taka nie może być rozpatrywana na podstawie przepisów ustawy szkodowej, z uwagi na niespełnienie podstawowej przesłanki do stosowania tej ustawy tj. definicji szkody w środowisku.

Reasumując organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej - definicja szkody w środowisku, w związku z czym zasadne było umorzenie postępowania w tej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając że:

1. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska współdziałając z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska nie ustalił rzeczywistych rozmiarów śmiertelności płazów na śródleśnym odcinku drogi powiatowej [...] B.,

2. GDOŚ zignorował pismo Towarzystwa z dn. 18 kwietnia 2016 r. (zał. 1), w którym podano informacje o wynikach wizji, jaka odbyła się z udziałem przedstawiciela Centrum Dziedzictwa Przyrody [...] w K., w trakcie której dokonano oględzin zarówno stawu jak i przedmiotowej drogi, ustalając liczebność populacji rozrodczej żab brunatnych i ropuch szarych oraz rozmiar śmiertelności na drodze,

2a. Poprzez pominięcie informacji z pisma z 18 kwietnia GDOŚ nie wykluczył zarówno wystąpienia szkody w środowisku jak również zagrożenia szkodą w środowisku i jednocześnie złamał elementarne zasady w sprawach dotyczących ochrony środowiska: zasadę prewencji i przezorności,

3. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie poinformował o zakończeniu postępowania w ramach działania II instancji, przez co Towarzystwo nie miało wiedzy, iż GDOŚ uznał materiał za kompletny i że zamierza wydać decyzję ostateczną, a w konsekwencji nie posiadało wiedzy, iż zignorowano wniosek o powołanie biegłego, dla którego przygotowano kompletny materiał dokumentacyjny,

4. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zignorował wniosek Towarzystwa wyrażony w piśmie z dn. 9 lutego o powołanie biegłego, przez co materiał zgromadzony przez Towarzystwo nie został właściwie oceniony. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wezwał do przedstawienia nowych dowodów zgromadzonych przez Towarzystwo, podczas gdy Towarzystwo dysponowało informacjami o śmiertelności z roku 2015 i 2016.

Mając na uwadze powyższe, [...] Towarzystwo Przyrodnicze zarzuciło Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska:

1. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez:

- zgromadzenie w toku postępowania niekompletnych danych i dowodów (brak określenia stanu aktualnego oraz trendów liczebności płazów, jakie można było zaobserwować w toku całego postępowania administracyjnego);

- niepowołanie niezależnego biegłego, dysponującego odpowiednią wiedzą z zakresu herpetologii;

- pominięcie możliwości zlecenia wykonania poprawnie metodycznie badań lub zobowiązania do tego podmiotu korzystającego ze środowiska, zgodnie z art. 20 ustawy o zapobieganiu

szkodom w środowisku i ich naprawie;

2. Złamanie zasady przezorności i prewencji, wyrażonej w art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej skutkujące niepodjęciem działań naprawczych i zapobiegawczych, przez co w dalszym ciągu dochodzi do niszczenia gatunków chronionych;

3. Zignorowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. 2014 poz. 1348) poprzez przyzwolenie na utrzymanie zagrożenia prawnie chronionych lokalnych populacji gatunków płazów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu I jak i II instancji narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Narusza również przepisy prawa materialnego.

Wskazać należy, że kwestie dotyczące postępowania w przypadku wystąpienia szkód w środowisku reguluje ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 - zwana dalej ustawą szkodową). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 1. spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; 2 spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Nadto przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2)

Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Niewątpliwie w świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, a działalność ta musi bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. Pierwszym jednak elementem jaki podlega badaniu organu w przypadku wszczęcia postępowania w zakresie zgłoszenia zagrożenia wystąpienia szkody w środowisku, jest ocena czy można w ogóle mówić o szkodzie w środowisku bądź o zagrożeniu szkodą w środowisku.

Ustawa definiuje te dwa pojęcia. I tak, stosownie do definicji zawartej w art. 6 pkt 1 ww. ustawy, pod pojęciem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

Pod pojęciem szkody w środowisku (art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej) rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, bądź to w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, bądź w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, bądź w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

W niniejszej sprawie zgłoszone zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku dotyczyło gatunków chronionych płazów polegającą na zwiększeniu ich śmiertelności w związku z przekraczaniem przez nie drogi powiatowej [...].

Zatem zadaniem organu właściwego w sprawie było ustalenie czy rzeczywiście obserwowana jest zwiększona śmiertelność płazów w tym rejonie oraz czy w jej konsekwencji wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą bądź wystąpiła szkoda.

Przy tym oceny tej winien był organ dokonać w oparciu o kryteria oceny czy w danym przypadku wystąpiła szkoda zawarte w obowiązującym w dniu orzekania rozporządzeniu Ministra Środowiska, wydanego na podstawie zawartego w art. 10 ustawy szkodowej upoważnienia ustawowego (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. z 2008r., Nr 82, poz. 501).

Oceniając działania organów, wskazać zatem należy, że po myśli § 3 ust. 1 pkt 2 lit a. i c. tego rozporządzenia, kryterium wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionych jest zmiana powodująca pogorszenie stanu populacji gatunku chronionego na terenie gminy (lub województwa, kraju, regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej) polegające na zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nią powierzchni lub zwiększeniu śmiertelności.

W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że w związku z treścią zgłoszenia dokonanego przez Towarzystwa, organy właściwe w sprawie powinny były dokonać sprawdzenia wystąpienia wskazanych powyżej okoliczności. Nadto organy winny były również ocenić czy w sprawie nie występuje kryterium wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 lit b. które wskazuje, iż jako szkodę w środowisku rozumie się również pogorszenie możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszenia innych funkcji życiowych.

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji przede wszystkim oceniając skutek zwiększonej śmiertelności gatunków chronionych w związku z eksploatacją drogi powiatowej [...], GDOŚ skupił się na lokalnym charakterze tego zjawiska, oceniając że pozostaje ono bez wpływu na rozmieszczenie i liczebność populacji płazów na terenie kraju (str. 12 decyzji GDOŚ).

W ocenie Sądu, takie działanie organu jest sprzeczne z wyżej przywołanymi przepisami rozporządzenia, które jako wystarczającą przesłankę do stwierdzenia szkody w środowisku wskazują pogorszenie stanu populacji na terenie gminy. Nie jest zatem wystarczające uznanie, że zwiększona śmiertelność gatunków chronionych na danym obszarze pozostaje bez wpływu na liczebność tych gatunków na obszarze kraju. Ustalenie bowiem już zmniejszenia liczebności na terenie gminy, uprawnia do uznania, że wystąpiła szkoda w środowisku.

W rozpoznanej sprawie, bez wątpienia stwierdzono wystąpienie kryterium polegającego na zwiększeniu śmiertelności gatunków chronionych, błędnie jednak oceniono, że nie można mówić o szkodzie z uwagi na brak wpływu na populację tych gatunków w skali kraju. Wskazać zatem trzeba, że organ nie poparł swoich rozważań wiarygodnymi dowodami, po drugie – o czym była mowa powyżej – ocena skutków zwiększonej śmiertelności powinna być dokonana w odniesieniu do danej gminy.

Podkreślić również trzeba, że kryteria określone w rozporządzeniu mogą występować zarówno odrębnie jak i wspólnie, kumulować się. Zadaniem organu jest ustalenie, czy którekolwiek kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku miało miejsce w danym przypadku i nie jest organ ograniczony okolicznościami podanymi przez zgłaszającego szkodę. Obowiązkiem organu jest bowiem analiza takiego wniosku w jego całokształcie. W konsekwencji organ winien był dokonać oceny czy w wyniku zwiększenia śmiertelności doszło do zmniejszenia liczebności populacji, a wobec faktu, że zwiększona śmiertelność gatunków chronionych ma miejsce w okresach godowych w związku z przemieszczaniem do zbiornika wodnego, powinien ocenić czy doszło do pogorszenia możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego.

Nie dokonując takich ocen, organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm, dalej "k.p.a.") w związku z art. 6 pkt 10 i 11 oraz art. 10 ustawy szkodowej oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 lit a., b. i c. ww. rozporządzenia, c uzasadnia uchylenie decyzji.

Przy tym Sąd zaznacza, że dla wdrożenia działań zapobiegawczych, o których mowa w ustawie szkodowej konieczne jest stwierdzenie bądź wystąpienia szkody i wówczas należy ustalić stan początkowy, bądź wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Organy obydwu instancji, uznały że w sprawie nie można ustalić stanu początkowego, a zatem w ogóle nie można uznać że mamy do czynienia ze szkodą w środowisku. Tymczasem z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej wynika, że stan początkowy ma być "oszacowany" na podstawie dostępnych informacji, a nie dokładnie ustalony na podstawie danych sprzed powstania szkody (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2658/15, LEX nr 2347140). Oznacza to, że organy prowadzące postępowania na podstawie wszelkich dostępnych danych winny ustalić przybliżony, prawdopodobny stan gatunku przed wystąpieniem szkody. Jest to pogląd o tyle racjonalny, że w razie przyjęcia iż stan początkowy musi być dokładnie ustalony, nie byłoby nigdy możliwe stwierdzenie wystąpienia szkody w środowisku w przypadkach, gdy nie były prowadzone odpowiednie badania. Trudno natomiast oczekiwać, że w stosunku do każdego siedliska występującego w gminie, w konsekwencji na terenie kraju, będą prowadzone osobne badania i monitoringi. Stąd jak najbardziej zasadne jest przyjęcie, że określenie stanu początkowego dokonywane jest w drodze oszacowania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy że dla oceny stanu początkowego, organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne dane, zarówno wynikające z obserwacji prowadzonych przez odpowiednie organy, jak i prowadzonych przez zgłaszającego szkodę. Z tej przyczyny, ponownie rozpatrując sprawę, celem wyjaśnienia stanu faktycznego, organ zwróci się do Towarzystwa o udostepnienie wszystkich materiałów i danych źródłowych, które pomogą oszacować stan początkowy. Tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia decyzji GDOŚ, organ nie zakwestionował występowania zjawiska zwiększonej śmiertelności gatunków chronionych, a jedynie błędnie ocenił, że pozostaje ona bez znaczenia dla populacji tych gatunków w skali kraju. GDOŚ zatem, inaczej niż RDOŚ w K. uznał, że istnieje związek pomiędzy funkcjonowaniem drogi a śmiertelnością gatunków chronionych. Tym samym organ odwoławczy przyjął za podstawę ustaleń faktycznych informacje przekazane przez Towarzystwo a dotyczące liczebności gatunków chronionych. To zaś oznacza, że istnieje punkt odniesienia pozwalający na ustalenie w drodze oszacowania stanu początkowego.

Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że istotną okolicznością, która zupełnie nie była uczyniona przedmiotem rozważań organów obydwu instancji, jest kwestia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej definiując to pojęcie, wskazując iż rozumie się pod nim wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Organy zatem kierując się kryteriami wskazanymi w rozporządzeniu dla rozpoznania czy i w jakich warunkach można mówić o szkodzie w środowisku, winny ocenić czy w rozpoznanej sprawie istnieje bezpośrednie zagrożenia szkodą w środowisku. Dla spełnienia tej przesłanki nie można już, zdaniem Sądu, mówić o ustaleniu stanu początkowego. Stan początkowy bowiem to stan sprzed powstania szkody. W razie oceny czy istnieje bezpośrednie zagrożenie szkodą, nie można mówić o stanie innym niż oceniany w toku postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku. To ten stan bowiem jest właśnie stanem przed wystąpienie szkody. Prawdopodobieństwo wystąpienia szkody zawsze badane jest bowiem na przyszłość.

Zdaniem Sądu, organy rozpatrując niniejszą sprawę skupiając się wyłącznie na dokonaniu oceny czy wystąpiła szkoda w środowisku, nie odnosząc się do również istotnej okoliczności – czy w badanych okolicznościach wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, dopuściły się również naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ustawy szkodowej, w myśl którego przepisy ustawy stosuje się również do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Już na marginesie Sąd jedynie wskazuje, że chociaż uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji są obszerne, to jednak w sprawach kluczowych cechuje je niezmierna lakoniczność. Organy bowiem, nie wskazują żadnych przesłanek, które uzasadniają uznanie, że w warunkach danej sprawy szkoda nie występuje, bądź – jak w przypadku GDOŚ – że stwierdzenie przypadków padnięć płazów nie uprawnia do uznania, że jest to równoznaczne z pogorszeniem stanu środowiska. Organy w decyzji stawiają wyłącznie tezy, bez przedstawienia argumentacji na ich poparcie. Narusza to nie tylko zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., ale również zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.)

Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja, jak i decyzja RDOŚ ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie, bowiem ustalenia organów jako niepełne i niekompletne, nie pozwalały w sposób przekonujący i nie pozostawiający wątpliwości, uznać twierdzeń w nich zawartych za prawdziwe. W świetle bowiem powyższych okoliczności uznać należy, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 i 77 § 1, 80 oraz z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jak i decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ rozpozna ponownie wniosek Towarzystwa, biorąc po uwagę wskazania co do zakresu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, sformułowane powyżej, jak i co do sposobu interpretacji przepisów prawa materialnego. W szczególności organ zbierze dowody pozwalające na ustalenie okoliczność mających znaczenia jako kryteriów wystąpienia szkody, oceni czy w świetle zgromadzonego materiału szkoda bądź zagrożenie szkodą wystąpiło, poczyni wyjaśnienia w zakresie stanu początkowego, z swoje ustalenia zawrze w uzasadnieniu decyzji i sporządzonym w sposób należyty i przekonujący, który będzie znajdował poparcie w zgromadzonych dokumentach. Nadto celem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, organ odniesie się do wszystkich twierdzeń i materiałów dowodowych przedstawionych przez zgłaszającego szkodę.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a..