Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 602/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 par 1 pkt 1 lit a, 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28 UST 2, 5 UST 1, 3 PKT 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G., J. G., M. S.-M., A. M., A. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 568/14 w sprawie ze skarg K. G., J. G., M. S.-M., A. M., A. M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 568/14, oddalił skargi K. G. i J. G., M. S.-M. i A. M. oraz A.M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu dwudziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w W. pozwolenia na budowę zespołu dwudziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej z zagospodarowaniem terenu, zjazdami z drogi publicznej, miejscami postojowymi, ciągami pieszo-jezdnymi, z wyłączeniem przyłączy, w W. na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...]. Następnie ten sam organ administracji decyzją z [...] listopada 2013 r. przeniósł tę decyzję na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] sp.k. w W.

Na skutek podań skarżących Prezydent W. postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., sprostowanym postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r., po czym decyzją z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia tej decyzji. Organ administracji uznał, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, ponieważ należące do nich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustalił, że nieruchomość, na której miała być realizowana inwestycja, nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami skarżących, położonymi przy ul. [...], [...] i [...]. Pomiędzy tymi nieruchomościami znajduje się bowiem ciąg pieszy o szerokości 4 m. Ponadto wskazał, że zarówno nieruchomości skarżących, jak i nieruchomość, której dotyczy pozwolenie na budowę, w planie miejscowym są przeznaczone na zabudowę jednorodzinną o zbliżonych gabarytach, mianowicie budynkami z trzema kondygnacjami naziemnymi, w tym ostatnią w formie poddasza użytkowego, z dachami o połaciach o nachyleniu od 30° do 45°. Ustalił też, że budynek zlokalizowany najbliżej nieruchomości skarżących będzie miał 9,55 m wysokości licząc od poziomu terenu do kalenicy, a jego odległość od granicy działki wyniesie od 4,46 m do 4,49 m, zaś do granicy nieruchomości skarżących 8,49 m. Z kolei najbliżej położony budynek skarżących znajdzie się w odległości 27,5 m od projektowanych budynków. W związku z tymi ustaleniami organ administracji przyjął, że zostały spełnione warunki usytuowania budynków zarówno związane z odległościami od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jak i przesłanianiem (§ 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Organ administracji zaznaczył przy tym, że projektant przeprowadził analizy nasłonecznienia i przesłaniania istniejących budynków, które zostały dołączone do akt. Odnosząc się do twierdzeń skarżących organ administracji uznał także, że inwestycja została prawidłowo zaprojektowana pod względem odprowadzania wód opadowych.

Ostatecznie organ administracji uznał, że projektowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przy czym zaznaczył, że nie chodzi o oddziaływanie wynikające np. ze zwiększonego hałasu i ruchu samochodowego. Stwierdził też, że "(w)łaścicielowi przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów".

W końcu organ administracji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi ograniczenie w zagospodarowaniu terenu w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dopuszczony w planie miejscowym sposób zagospodarowania oraz odległości i gabaryty projektowanej inwestycji zdaniem organu administracji nie ograniczą sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących. W szczególności zakres potencjalnego inwestowania na tych nieruchomościach w świetle obowiązującego prawa nie będzie ograniczony w porównaniu do stanu sprzed wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2014 r. wnieśli odwołania, w których podnieśli m.in., że decyzja Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję.

Skarżący od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. wnieśli trzy odrębne, jednakże zawierające takie same zarzuty, skargi. Zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie przysługuje im status stron w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r., pomimo że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, których ta decyzja dotyczy. Przy czym – jak wynika ze skarg – twierdzili, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż pozwolenie na budowę zostało wydane sprzecznie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodzili, że przepisami odrębnymi, w oparciu o które wyznacza się w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu budowlanego, to także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej podnieśli, że w wyniku naruszenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego udzielono pozwolenia na realizację inwestycji, która spowoduje większą niż miało to wynikać z tego planu (i z którą, znając plan miejscowy, godzili się nabywając swoje nieruchomości) intensywność zabudowy. Następnie wskazali i obszernie umotywowali występujące ich zdaniem naruszenia planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 19 listopada 2014 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg K. G. i J. G. (o sygn. II SA/Wr 568/14), M. S.-M. i A. M. (o sygn. II SA/Wr 569/14) oraz A.M. i A. M. (o sygn. II SA/Wr 570/14).

Oddalając skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżący byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W związku z tym wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę krąg stron wyznacza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę uprawnienie do bycia stroną nie wynika z samego faktu bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której mają być prowadzone roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja wprowadza – na podstawie przepisów odrębnych – związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno stanowić dla tych organów asumpt do objęcia właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. Powyższe ustalenie zawsze jednak musi bazować na wskazaniu konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości. Istotne jest przy tym również to, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Sąd stwierdził jednocześnie, że oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości musi być bezpośrednie i aktualnie zachodzące, nie zaś jedynie możliwe, hipotetyczne lub domniemane.

W oparciu o te rozważania Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma okoliczności wskazujących, by przedmiotowa inwestycja w sposób bezpośredni i realny oddziaływała na nieruchomości skarżących. Sąd zauważył, że jest ona usytuowana na tyłach nieruchomości skarżących, a działki, na których ma być zrealizowana, są oddzielone od działek skarżących działką stanowiącą pas gruntu o szerokości 4 m. Nie ogranicza ona dostępu do nieruchomości skarżących, a objęte projektem budowlanym budynki mieszkalne nie oddziałują bezpośrednio na te nieruchomości. Nie wprowadza też żadnych związanych z nią kwalifikowanych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do skarżących. Powyższe powoduje – w ocenie Sądu pierwszej instancji - że brak jest podstaw do uznania, że skarżący byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r. W tej sytuacji, jak stwierdził, nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą skarżący powoływali się we wnioskach o wznowienie postępowania. To zaś sprawia, że poza rozważaniami zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i Sądu, pozostają podnoszone w skargach kwestie merytoryczne dotyczące decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, mimo że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, gdyż zarówno ich nieruchomości, jak i nieruchomości, na których mają być wznoszone te obiekty budowlane, są objęte jedynym i tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającym szereg ograniczeń w ich zagospodarowaniu, przy czym pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z tym planem miejscowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stanowisko, według którego art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego powinien być wykładany w ten sposób, że przepisami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, mogą być też ustalenia planu miejscowego. Zdaniem skarżących, odmienna wykładnia prowadziłaby do iluzoryczności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazali w związku z tym, że swoje nieruchomości nabyli po zapoznaniu się z planem miejscowym, oczekując, że będzie on stosowany. Spodziewali się zatem w sąsiedztwie określonego rodzaju zabudowy. Tymczasem decyzja Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r. została, w ich ocenie, wydana z naruszeniem planu miejscowego, czym naruszono ich interes prawny. Skarżący, podobnie jak w skardze, odwołali się do orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto, że przepisami odrębnymi, w oparciu o które wyznacza się w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu budowlanego, mogą być także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie podnieśli szereg zarzutów odnośnie do poszczególnych ustaleń planu miejscowego, ich zdaniem naruszonych decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r., przy czym charakter tych przepisów i sposób ich rzekomego naruszenia wskazują, że skarżącym chodzi o to, iż w sąsiedztwie ich nieruchomości w wyniku tej decyzji powstanie zabudowa o większej intensywności niż wynikałoby to z planu miejscowego. To z kolei spowoduje, jak twierdzili, określone oddziaływanie w stosunku do ich nieruchomości w postaci zacienienia ich ogrodów, podtapiania ich nieruchomości podczas opadów, czy pogorszenie komfortu akustycznego. Podkreślili, że te niekorzystne oddziaływania wynikają z naruszenia planu miejscowego, gdyż gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z planem miejscowym, to oddziaływanie też by występowało, ale w innym, mniejszym nasileniu i takim jakiego się spodziewali i na jakie, znając plan miejscowy, się godzili. Podnieśli też, że w ich odczuciu odmowa uznania ich za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter celowy, to znaczy zmierza do uniknięcia weryfikacji zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z planem miejscowym.

We wnioskach skargi kasacyjnej skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie istotnym zagadnieniem jest jedynie wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w szczególności zaś sposób rozumienia użytego w tym ostatnio powołanym przepisie pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". Bardziej precyzyjnie rzecz ujmując występujący w sprawie problem można sprowadzić do pytania, czy ten obszar oddziaływania obiektu można wyznaczać na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który jest wydawane pozwolenie na budowę.

Literalne odczytanie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Otóż z powołanego przepisu wynika, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego (jak należy rozumieć przy uwzględnieniu treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tego, którego dotyczy pozwolenie na budowę) na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Chodzi w nim zatem o to, że należy wskazać przepis prawa, który będzie zawierał mniej więcej taką normę prawną: jeżeli na określonej działce budowlanej zostanie wybudowany określony obiekt budowlany, to na innej, sąsiedniej działce budowlanej powstaną określone ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Wówczas – jak wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej sąsiedniej działki budowlanej może być uznany za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tak rozumiany przepis ma silne uzasadnienie aksjologiczne. Jest istotną wartością to, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która na skutek wykonywania prawa własności przez właściciela (albo innego uprawnionego) nieruchomości sąsiedniej, polegającego na zabudowaniu tej nieruchomości, dozna ograniczeń w zagospodarowaniu może brać udział w postępowania, w którym zapadnie rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wykonania robót budowlanych (pozwolenie na budowę), po to, aby w swoim interesie czuwał nad tym, by ograniczenie prawa własności jego nieruchomości było zgodne z prawem.

Jednakże takie dosłowne odczytanie znaczenia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" w niektórych sytuacjach zawodzi. Przykładem tego mogą być orzeczenia NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2243/14 oraz z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 925/14, w których, gdyby nie wyjście poza literalne odczytanie pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", podmioty, których interesu prawnego niewątpliwie dotyczyło postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogłyby brać w nim udziału. Co więcej, doszłoby do paradoksalnej sytuacji, że przeprowadzane w tym postępowaniu dowody, mające na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych z punktu widzenia interesów tych podmiotów, byłyby przeprowadzane w postępowaniu, w którym one nie miałyby prawa brać udziału. (W jednej sprawie chodziło o przeprowadzenie ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 206 ust. 1 warunków technicznych, w drugiej o wykonanie tak zwanej linijki słońca).

Podobnie jest w rozpoznawanej sprawie, przy czym nie chodzi w niej o przeprowadzenie określonych dowodów (aczkolwiek problem wykonania tak zwanej linijki słońca w celu oceny spełnienia wymogów warunków technicznych w odniesieniu do nieruchomości skarżących bez ich udziału w przeprowadzeniu tego dowodu też w rozpoznawanej sprawie wystąpił), lecz o przeanalizowanie projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozważając tę kwestię należy wskazać na następujące okoliczności prawne.

Prawo budowlane reguluje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określa art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Prawo budowlane spełnia zatem także istotną rolę w zakresie regulacji stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności.

Istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przy wykładni art. 144 k.c., regulującego wzajemne relacje właścicieli nieruchomości sąsiednich, przyjmuje się, że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Podczas uchwalania planów miejscowych realizuje się to przede wszystkim poprzez możliwość składania uwag do projektu planu miejscowego, które muszą być rozpatrzone przez organ wykonawczy gminy lub ostatecznie przez jej organ uchwałodawczy (art. 17 pkt 11 – 14, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Projekt budowlany zatwierdzany w decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego).

Z przedstawionych przepisów wynika, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności (użytkowaniem wieczystym), w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w postępowaniu, które prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, które polega na zastosowaniu tego planu miejscowego, czyli w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Inaczej przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych będzie niepełna. Aby to zobrazować można się powołać na możliwy do wystąpienia stan faktyczny polegający na tym, że określone ustalenia planu miejscowego, które do planu miejscowego wprowadzono na skutek uwzględnienia uwag właściciela nieruchomości, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostaną naruszone. Wówczas właściciel nieruchomości, nie będąc stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ani nie będzie mógł na to zwrócić uwagi, ani – co ważniejsze – nie będzie miał możliwości skorzystania ze środków ochrony praw w postępowaniu administracyjnym i sądowym polegających na zaskarżeniu niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym i następnie przed sądem administracyjnym. Podobnie jest w sytuacji, którą przedstawiają skarżący, twierdząc, że nabywając swoje nieruchomości, w oparciu o obowiązujący plan miejscowy, przewidywali możliwą w sąsiedztwie zabudowę. W takiej sytuacji nie można odmówić racji właścicielowi nieruchomości, gdy twierdzi, że powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, po to, aby w swoim interesie wskazywać na ewentualne naruszenie ustaleń planu miejscowego i kwestionować rozstrzygnięcia wydane z naruszeniem tych ustaleń.

W ocenie NSA, istotne jest znaczenie planu miejscowego dla prawa sąsiedzkiego. Jak powiedziano, przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c., można określać na podstawie planów miejscowych. W związku z tym właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość poddania pod ocenę organów administracji i następnie sądu administracyjnego decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej nieruchomości pod kątem zgodności z planem miejscowym. W przeciwnym razie w przypadku próby dochodzenia roszczeń opartych na art. 144 k.c. może spotkać się z zarzutem, że istniejąca na nieruchomości sąsiedniej zabudowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Przytoczone okoliczności pokazują, że udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) nieruchomości sąsiedniej, który powołuje się tylko na naruszenie ustaleń planu miejscowego, jest uzasadniony tymi samymi wartościami, które legły u podstaw regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego trzeba wykładać w ten sposób, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich.

Zdaniem NSA, taka wykładnia nadmiernie nie naruszy interesów inwestorów. Nie chodzi bowiem o to, aby uznać za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie jednego planu miejscowego, ale tylko tych, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, rozsądnie to oceniając, projektowana inwestycja może dotyczyć. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich nie oznacza też uniemożliwienia realizacji inwestycji. Jeżeli projekt budowlany jest zgodny z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zatwierdzająca go decyzja o pozwoleniu na budowę, mimo udziału w postępowaniu właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich, zostanie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i nie będzie też uchylona przez sąd administracyjny. Zauważyć w tym miejscu należy, że nie jest zasadne stanowisko, które zajęły w sprawie organy administracji, sprowadzające się do stwierdzenia, że dopiero, gdy zostaną naruszone przepisy prawa można uznać, iż określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie NSA, takie stanowisko nie jest zasadne. Strona w postępowaniu administracyjnym bierze udział po to, aby wskazywać na fakty i ich prawną ocenę korzystne z punktu widzenia jej interesów, co nie oznacza, że jej twierdzenia są lub powinny być zawsze zasadne.

W końcu NSA uznaje za konieczne zauważyć, że udział w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, lepiej służy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie bez powodów skarżący w rozpoznawanej sprawie mogą mieć poczucie, że organy administracji dążą do uniknięcie oceny wydanego pozwolenia na budowę pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę na ten temat jest jedno ogólne zdanie, zaś w decyzjach wydanych już po wznowieniu postępowania, mimo że skarżący wyraźnie twierdzili zarówno w podaniach o wznowienie postępowania, jak i w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z planem miejscowym, organy administracji do tego zagadnienia nie odnoszą się, przy czym jednocześnie dość szeroko jak na potrzeby tego rodzaju decyzji rozważają zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami techniczno-budowlanymi.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwioną podstawę. Jednocześnie sprawa jest na tyle wyjaśniona, że w jej okolicznościach faktycznych, w szczególności uwzględniając odległości jakie istnieją pomiędzy nieruchomością i budynkami, których dotyczy pozwolenie na budowę, a nieruchomościami skarżących, w ocenie NSA, można stwierdzić, że skarżący powinni być stronami postępowania w sprawie wydania tego pozwolenia na budowę. W związku z tym NSA, uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił decyzje administracyjne organów administracji obu instancji. Wobec uwzględnienia skargi organ administracji rozpoznana podania skarżących o wznowienie postępowania przyjmując, że skarżący byli stronami postępowania w sprawie, w której Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2013 r. udzielił [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w W. pozwolenia na budowę zespołu dwudziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej z zagospodarowaniem terenu, zjazdami z drogi publicznej, miejscami postojowymi, ciągami pieszo-jezdnymi, z wyłączeniem przyłączy, w W. na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...].

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.