Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3224/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego M. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez M.K. (dalej: "strona" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części stwierdzającej niepodleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24, w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej także: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej także: "k.p.a.").

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] pismem z dnia 22 marca 2012 r. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia podlegania przez stronę ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wnioskodawca wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku ubezpieczeń społecznych i w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą, że M K z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym - w okresie od 13 czerwca 2009 r. do 12 lutego 2012 r.

Po rozpatrzeniu zgromadzonych w sprawie dokumentów, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził, że strona w okresie:

- od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej,

- od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 9 sierpnia 2012 r. nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Od ww. decyzji skarżący nie wniósł odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna.

Pismem z dnia 31 lipca 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] zwrócił się do dyrektora [...] OW NFZ z wnioskiem o zweryfikowanie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., z uwagi na wydaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzję nr [...] stwierdzającą podleganie strony obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, w okresie od 13 czerwca 2009 r. do 12 lutego 2012 r.

Dyrektor [...] OW NFZ pismem z dnia 2 września 2013 r. zwrócił się do Prezesa NFZ o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r.

Prezes NFZ postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezes NFZ stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., w części stwierdzającej niepodleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu przez stronę w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 9 sierpnia 2012 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Pismem dnia 20 czerwca 2014 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. w części stwierdzającej niepodleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 9 sierpnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 maja 2014 r.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły negatywne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Prezes NFZ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że skarżący podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od 13 czerwca 2009 r. do 12 lutego 2012 r. W ocenie organu oznacza to, skarżący powinien także podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej.

Od powyższej decyzji, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w zw. z czym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji z [...] maja 2014 r. Skarżący ponadto wniósł o uznanie, że decyzja Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana bez naruszenia prawa oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, iż ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.".

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji administracyjnej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu naruszają prawo, w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Ustawodawca wymienił w tych przepisach osoby podlegające ubezpieczeniu obowiązkowemu i każdej z tych osób (lub ich grup) przypisał termin powstania i wygaśnięcia ubezpieczenia zdrowotnego.

Należy jednak zauważyć, że decyzja stwierdzająca podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego nie jest tożsama ze stwierdzeniem objęcia określonej osoby obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, co ma miejsce w formie odrębnej decyzji wydawanej przez organy NFZ, która to decyzja stanowi jednocześnie podstawę do wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, które należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.

W przypadku badanej sprawy organ NFZ w prawomocnej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził, że skarżący od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, zaś od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 9 sierpnia 2012 r. nie podlegał temu obowiązkowi.

Powyższa decyzja została wzruszona w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej braku obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego. Za podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazano rażące naruszenie prawa, w związku ze stwierdzeniem przez inny organ administracji – Zakład Ubezpieczeń Społecznych – podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym - w okresie od 13 czerwca 2009 r. do 12 lutego 2012 r. - z tytułu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej (decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]).

W ocenie Sądu, w tych okolicznościach sprawy skarżona decyzja nie może zostać uznana za zgodną z prawem, z uwagi na brak związania organu NFZ w orzekaniu o zakresie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, wydaną wcześniej decyzją ZUS w innym przedmiocie, tj. podlegania ubezpieczeniom społecznym. Wynika to nie tylko z faktu istnienia odrębnych podstaw prawnych do wydania obu decyzji, jak również przesłanek stwierdzenia podlegania tym obowiązkom, których zakresy nie muszą okazać się tożsame. W istocie rzeczy ich wzajemny związek ogranicza się do stwierdzenia istnienia podstawy do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, w przypadku ziszczenia się przesłanek do objęcia ubezpieczeniem społecznym.

W tym miejscu należy wyraźnie odróżnić kwestię ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od obowiązku odprowadzania (opłacania) składki na ubezpieczenie zdrowotne, co wynika m. in. z przepisu art. 82 ustawy o świadczeniach. Decyzja wydana przez organ NFZ w tym przedmiocie ustala jedynie czy i w jakim zakresie dany podmiot podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, natomiast nie rozstrzyga ona kwestii wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż te - zgodnie z art. 109 ust. 2 cyt. ustawy - należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.

Obowiązujące w analizowanej materii konstrukcje prawne powodują zatem, iż sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu mają inny przedmiot, podlegają rozpoznaniu przez odrębne organy administracji - Narodowego Funduszu Zdrowia oraz przez sądy administracyjne, w odróżnieniu od spraw z obszaru ubezpieczeń społecznych, w zakresie których właściwe są organy ZUS oraz sądy powszechne.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż ustalone przez ww. organy okresy podlegania ubezpieczeniom społecznym oraz ubezpieczeniu zdrowotnemu nie muszą pokrywać się, co w praktyce może wynikać z różnych przyczyn. Jedną z nich, w przypadku ubezpieczenia zdrowotnego, stanowi faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej przez dany podmiot.

W rozpoznawanej sprawie organ NFZ – dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego - korzystając z przysługujących mu uprawnień, po zbadaniu stanu faktycznego oraz prawnego podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 9 sierpnia 2012 r. skarżący nie podlegał temu obowiązkowi. Jednocześnie organ ZUS – decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił, że od dnia 13 czerwca 2009 r. do dnia 12 lutego 2012r., skarżący podlegał obowiązkowi w zakresie ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

Dokonując odmiennych ustaleń w zakresie obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego, od ww. decyzji ZUS, organ NFZ działał w pełni autonomicznie, mając niewątpliwie świadomość istnienia w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji ZUS, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym zawiadomienie z dnia 22 marca 2012 r. Podkreślić przy tym trzeba, iż badany przez organ NFZ okres podlegania skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu był inny, niż określa to wspomniana decyzja ZUS w przypadku ubezpieczeń społecznych.

W powyższym działaniu organu I instancji rozpoznający sprawę Sąd nie doszukał się spełnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa, stanowiącego materialną podstawę skarżonych decyzji Prezesa NFZ. W szczególności taką przesłanką nie być zmiana interpretacji przepisów prawa.

Należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych początkowo podzielany był jednolity pogląd, z którego wynikało, że dla określenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej znaczenie prawne ma wyłącznie wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji, przy jednoczesnym założeniu, iż bez istotnego znaczenia pozostaje fakt, czy uzyskuje się z tej działalności przychody (vide: m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1636/05, z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 210/06, czy też z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt SA/Wa 31/06).

Niemniej w późniejszym okresie w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym rozważanej kwestii, związanej z ustalaniem obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, utrwaliła się inna od powyższej linia orzecznicza, która zasadniczo przyjęła, że dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej rodzi jedynie domniemanie faktyczne podjęcia działalności i wykonywania jej do czasu wykreślenia z ewidencji, co powoduje w konsekwencji, że ocena organu, czy stan faktyczny niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego musi być poprzedzona stosownym ustaleniem i oceną tego organu (tak: m.in. /w:/ w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06).

Zauważyć trzeba, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny. Zatem dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji działalność gospodarcza w rzeczywistości nie jest czy nie była wykonywana. Przy czym, przy dokonywaniu oceny wykonywania (prowadzenia) działalności gospodarczej w rozumieniu powyższego przepisu należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarczą (v. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt II GSK 191/06 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Aktualnie jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowe znaczenie dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma fakt rzeczywistego wykonywania lub niewykonywania działalności gospodarczej (przykładowo patrz wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. (sygn. akt : II GSK 1420/13) oraz z dnia 21 stycznia 2015 r. (sygn. akt : II GSK 2053/13). Wywodzenie daleko idących konsekwencji dla prowadzących działalność gospodarczą z faktu długotrwałego utrzymywania wpisu do ewidencji nie jest uprawnione, bowiem okres prowadzenia działalności wynikający z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej może być korygowany ze względu na dowody przedstawione przez osobę, która zaprzecza, iż faktycznie prowadziła działalność w całym okresie objętym wpisem do ewidencji działalności gospodarczej.

W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, była także wcześniej niejednokrotnie wyjaśniana kwestia sezonowości prowadzonej działalności gospodarczej, przerw w jej wykonywaniu z różnych względów, a także rozpoczęcia i zakończenia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu swoich wyroków (m.in. wyrok z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 191/06) wskazywał, że jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji, działalność gospodarcza w rzeczywistości nie jest czy nie była wykonywana. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10 stwierdzając m. in., że: "możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Tym samym w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie to, czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą.

Mając na względzie powyższe nie można było podzielić stanowiska Prezesa NFZ, wyrażonego w skarżonych decyzjach, że znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej, ma wyłącznie objęcie ubezpieczeniem społecznym. Za błędne zatem należało uznać stwierdzenie przez ten organ nieważności decyzji organu I instancji, w części dotyczącej niepodlegania skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaistniałym sporze rację ma zatem strona skarżąca, która powołując się na orzecznictwo sądowe, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa, słusznie wywiodła brak spełnienia tej przesłanki w rozpoznawanej sprawie.

Badając sprawę ponownie Prezes NFZ uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w pkt 1, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął jak w pkt 3 sentencji, zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.