Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 514/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Ż., B. Ż. i R. Ż. na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A. Ż., B. Ż. i R. Ż. kwotę 2.485 (dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga B. Ż., A. Ż. i R. Ż. na decyzję Wojewody z 21 maja 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 1 lutego 2021 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na kwotę 248.426,00 zł za prawo własności przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako Obręb [..] dz. nr [..] o pow. 0,0048 ha oraz dz. nr [..] o pow. 0,0225 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą KW nr [..], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z 19 lipca 2019 r., sygn. akt [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa i rozbudowa ulic [..] oraz fragmentu ul. [..] wraz z niezbędną infrastrukturą w tym m. in. budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego oraz przebudową sieci: elektroenergetycznej oświetleniowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, teletechnicznej oraz wodociągowej" na rzecz B. Ż., A. Ż. i R. Ż. jako wspólnikom spółki cywilnej A., została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 19 lipca 2019 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa i rozbudowa ulic [..] wraz z niezbędną infrastrukturą w tym m.in. budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego oraz przebudową sieci: elektroenergetycznej oświetleniowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, teletechnicznej oraz wodociągowej"- zwaną dalej decyzją "zrid". Decyzją tą zostały objęte między m.in. działki nr: [..] (powstała z podziału działki nr [..]) i [..].

Przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 - zwanej dalej "specustawą drogową") na własność Gminy Miasta z dniem 7 kwietnia 2020 r., tj. z dniem w którym decyzja z 19 lipca 2019 r., stała się ostateczna.

Właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid byli: B. Ż., A. Ż. i R. Ż. jako wspólnicy spółki cywilnej A. Natomiast działy III i IV ww. księgi wieczystej na dzień wydania decyzji zrid pozostawały wolne od wpisów.

Pismem z 29 sierpnia 2019 r. Prezydent zawiadomił A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..]. Skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania ich odwołania wniesionego od decyzji zrid.

W dniu 21 maja 2020 r. rzeczoznawca majątkowy, A.U., sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [..] i [..] na kwotę 221848,00 zł, natomiast wartość odtworzeniową składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid biegła oszacowała na kwotę 26578,00 zł. Pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. B. Ż., A. Ż. i R. Ż. wnieśli zarzuty do wyceny z dnia 21 maja 2020 r., podnosząc m.in. przyjęcie w jej procesie niewłaściwego aktualnego przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z 16 lipca 2020 r. biegła odpowiedziała na zarzuty do wyceny z 21 maja 2020 r., wyjaśniając iż "przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o treść decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31.05.2010 r., nr [..] (...) - zabudowa usługowa - (...)" oraz podnosząc, że "(...) W zakresie usług mieści się również działalność handlowa. Prowadzona analiza rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową obejmuje rynek nieruchomości przeznaczonych pod szeroką gamę usług, również usług polegających na handlu".

Pismem z 25 sierpnia 2020 r. skarżący podtrzymali wniesione wcześniej zarzuty do sporządzonej wyceny oraz wnieśli o "wykreślenie z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 lipca 2019 r. nr [..], punktu VI w związku z decyzją Wojewody z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr [..] i cofnięcie wszelkich dotychczasowych czynności związanych z tą decyzją ".

Postanowieniem z 8 września 2020 r. Prezydent odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości, wskazując iż nie jest możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego na wniosek strony, w sytuacji kiedy zostało ono wszczęte z urzędu.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 1 lutego 2021 r. Prezydent orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 248426,00 zł na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości B. Ż., A. Ż. i R. Ż., jako wspólników spółki cywilnej A., z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [..] i [..], położonej w G. w obrębie [..] oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Prezydenta Miasta jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - Gminy Miasta w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Rozstrzygając w przedmiocie odwołania wniesionego przez skarżących Wojewoda wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania wskazując, iż są to właściciele, użytkownicy wieczyści oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części. Zgodnie z księgą wieczystą nr [..] właścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid byli: B. Ż., A. Ż. i R. Ż. jako wspólnicy spółki cywilnej A. Natomiast działy III i IV ww. księgi wieczystej na dzień wydania decyzji zrid pozostawały wolne od wpisów.

Przechodząc do meritum sprawy wskazał organ, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) - zwanej dalej "ugn" "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości Z kolei, jak wynika z art. 156 ust. 1 ugn "rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych". W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ I instancji, A. U. sporządziła w dniu 21 maja 2020 r. operat szacunkowy, w którym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona na łączną kwotę 248426,00 zł. Do wyceny nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Biegła ustaliła, iż dla przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (vide: pismo z Urzędu Miasta z 11 października 2019 r.). W związku z powyższym biegła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid ustaliła na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy z 31 maja 2010 r. określa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie parterowego, częściowo podpiwniczonego pawilonu handlowo - usługowego wielobranżowego o zaplecze socjalno - magazynowe, rodzaj zabudowy - zabudowa usługowa. W opinii Wojewody rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określiła przeznaczenie planistyczne działek nr: [..] i [..] na dzień wydania decyzji zrid.

Dalej organ podkreślił, że według § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 555). "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji ".

Podkreślił organ odwoławczy, że oprócz uwzględnienia w procesie szacowania nieruchomości ww. przepisów rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany do zastosowania art. 134 ugn. W świetle art. 134 ust. 4 ugn jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. "zasadę korzyści", wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Badając zasadę korzyści biegła poddała analizie transakcje nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, zgodnie z aktualnym użytkowaniem na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, wynikającym z przeznaczenia na cel publiczny. Biegła ustaliła, iż w mieście G. ceny nieruchomości drogowych są zróżnicowane w przedziale od ok. 100,00 zł/m2 do 880,00 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowej wycenie stwierdziła, iż " Po odrzuceniu cen skrajnych ceny nieruchomości (drogowych) pojawiające się na rynku zawierają się w przedziale od ok. 140 do 400 zł/m2, ceny średnie to ok. 220 - 240 zł/m2. Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową, na określonym rynku lokalnym, są wyższe od cen nieruchomości drogowych i kształtują się w granicach od ok. 500 do 1 500 zł/m2". W związku z powyższym biegła wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..] określiła zgodnie z aktualnym użytkowaniem (określonym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) - usługowym. Autorka wyceny badając transakcje nieruchomości o przeznaczeniu usługowym okres analizy wyznaczyła od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia wyceny. Natomiast wyznaczając obszar badania ww. transakcji nieruchomości jako rynek lokalny biegła przyjęła teren miasta G. Biegła w operacie szacunkowym z dnia 21 maja 2020 r. stwierdziła, że na terenie miasta G. występują transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową o cenach od ok. 150,00 zł/m2 do 3 500,00 zł/m2. Po odrzuceniu cen skrajnych ww. transakcje nieruchomości kształtują się na poziomie od 500,00 zł/m2 do 1 500,00 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy do bezpośrednich obliczeń przyjęła z ww. zbioru pięć transakcji nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. Minimalna cena jednostkowa ww. transakcji nieruchomości wynosi 500,00 zł/m2, maksymalna cena jednostkowa zaś kształtuje się na poziomie 1506,70 zł/m2. Jednostkową wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegła oszacowała jako średnią arytmetyczną ze skorygowanych cen jednostkowych transakcji nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań na kwotę 812,63 zł/m2. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 273 m2 określiła na kwotę 221847,99 zł. Przechodząc do analizy wyceny składników budowlanych Wojewoda wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid znajdowały się: ogrodzenie z siatki ogrodzeniowej na słupkach stalowych osadzonych na gruncie, ogrodzenie metalowe, plac o nawierzchni betonowej o pow. 90 m2. Wartość prawa własności ogrodzenia z siatki ogrodzeniowej na słupkach stalowych osadzonych na gruncie biegła oszacowała na podstawie "WACETOB"’, przy uwzględnieniu stopnia zużycia na poziomie 60% , współczynnika regionu - 0,845 oraz kosztów dokumentacji i nadzoru w wysokości 2%, na łączną kwotę 1458,00 zł. Natomiast wartość prawa własności ogrodzenia metalowego rzeczoznawca majątkowy oszacowała na podstawie "BISTYP" przy uwzględnieniu stopnia zużycia na poziomie 33%, współczynnika regionu - 1,06 oraz kosztów dokumentacji i nadzoru w wysokości 2%, na kwotę 12 524,00 zł. Następnie wartość prawa własności drogi o nawierzchni betonowej o pow. 90 m2 autorka wyceny oszacowała na podstawie "WACETOB"’, przy uwzględnieniu stopnia zużycia na poziomie 5%, współczynnika regionu - 0,845 oraz kosztów dokumentacji i nadzoru w wysokości 2%, na kwotę 12596,00 zł. W związku z powyższym łączna wartość prawa własności składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid została przez biegłą oszacowana na kwotę 26578,00 zł. Zatem biegła łączną wartość prawa własności działek nr: [..] i [..] oszacowała na kwotę 248426,00 zł. W operacie szacunkowym z dnia 21 maja 2020 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianej działki, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości i jego weryfikację.

Treść operatu szacunkowego i przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego, zatem dokument ten uznano za mogący stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Tym samym zarzuty odwołania kwestionujące wysokość przyznanego odszkodowania uznał organ za niezasadne wobec poprawności dokonanej wyceny.

Wojewoda odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, niezwiązanych z zaniżoną kwotą odszkodowania, podkreślił, że wszystkie nie dotyczą niniejszego postępowania administracyjnego a odnoszą się do decyzji zrid. Przedmiotowej decyzji zrid z dnia 19 lipca 2019 r, nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działek nr: [..] i [..] biegł od dnia zawiadomienia stron o wydaniu przedmiotowej decyzji zrid.

Orzekające organy ustaliły, że właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli oświadczenia o jej wydaniu, ani w żaden inny sposób nie wyrazili takiej woli. Natomiast rozpoczęcie robót budowlanych nie nastąpiło we wskazanym terminie na wydanie nieruchomości. W ocenie Wojewody nie został spełniony warunek do powiększenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej o kwotę stanowiącą 5% wartości tego prawa, zgodnie z art. 18 ust 1e specustawy drogowej.

We wniesionej skardze zarzucili jej autorzy, że wartość odszkodowania jest niewspółmiernie zaniżona do realnej wartości działek zajętych pod drogę. W ocenie skarżących biegła swoją opinię, odnośnie wartości działek [..] i [..] oparła na niewłaściwych założeniach. Nie odniosła się do umowy kupna- sprzedaży z dnia 1 czerwca 2000 roku, gdzie wyraźnie było zaznaczone, że nieruchomość składająca się z działek [..] i [..] zostaje sprzedana z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe z możliwością usług (obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego). Zaznaczyli skarżący, że zapis ten gwarantował i był podstawą decyzji odnośnie zakupu nieruchomości pod adresem administracyjnym [..], w skład której wchodziły w/w działki.

O planach Prezydenta Miasta odnośnie działek dowiedzieli się skarżący dopiero w kwietniu 2019 r., kiedy pierwsze pismo w tej sprawie dotarło do A. Ż.

Co do prawidłowości decyzji zrid wypowie się Naczelny Sąd Administracyjny wobec wniesienia przez skarżących skargi kasacyjnej, a do tej chwili żadne prace przy wykonaniu decyzji nie zostały rozpoczęte.

Skarżący argumentując zarzut zaniżenia wysokości należnego odszkodowania wskazali, że przedmiotowe działki zyskują cały czas na wartości poprzez budowę [..], o czym decyduje jej położenie w strefie miejskiej, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, niskiej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Posiadają bezpośrednie połączenie z drogą wojewódzką nr [..] - ulicą W., łączącą dzielnice [..], a w przyszłości połączy okoliczne gminy z G., czego biegła przy wycenie nie wzięła pod uwagę, jak również nie wzięła pod uwagę dojazdu do nieruchomości, który prowadzi urządzonymi drogami. Pominęła również fakt że nieruchomość posiada przyłącza do sieci uzbrojenia terenu: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyczne, gazowe i teletechniczne. Położona jest u zbiegu ulic [..], z wjazdem około 20 m od ul. W.

Biorąc pod uwagę wybór przez biegłą metody porównawczej dla wyceny działki [..] i [..] i cechy rynkowe wpływające na ich wartość t.j. lokalizację i sąsiedztwo, uzbrojenie terenu, potencjał inwestycyjny, podkreślili skarżący, że nieruchomości przedstawione w tabeli porównawczej, nie przystają miejscowo do dz. [..] i [..] pod względem lokalizacji, sąsiedztwa, uzbrojenia i potencjału inwestycyjnego, w związku z czym nie można było na ich podstawie określić wartości przedmiotowych działek i wysokości należnego odszkodowania. Biegła przyjęła wartość m2 gruntu na kwotę 812,63 zł, podczas gdy na przetargu ustnym w dniu 24 lipca 2020r. ceny wyjściowe m2 nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta kształtowały się od 1127 zł/m2 do 1610 zł/m2, a w przetargu w 2019r. Miasto sprzedało działkę o pow. 1845 m2 za kwotę m2 3415 zł/m2.

Żadna z powyższych działek nie przystawała miejscowo pod względem lokalizacji, sąsiedztwa, uzbrojenia i potencjału inwestycyjnego do części nieruchomości: dz. [..] i [..], a mimo to cenę wyjściową miały dużo wyższą od ceny m2, wyliczoną przez biegłą dla szacowanych działek.

W dniu 14 lutego 2022 r. wpłynęło do Sądu oświadczenie B. Ż.. o tym, iż przekazała one swoje udziały posiadane w spółce jawnej synowi R. Ż. i w tej sytuacji niniejsze postępowanie sądowe jej nie dotyczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w niej bezpośrednio.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n."). W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały, jednakże nie dostrzegły uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik szacowania w konsekwencji na wysokość przyznanego skarżącym odszkodowania. Podkreślić należy, że istota skargi sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przeznaczenia nieruchomości przejętych pod drogę. Skarżąca wywodzi, że w dacie zakupu nieruchomości w 2000 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który wskazywał, że obie działki mają przeznaczenie mieszkaniowe z możliwością prowadzenia także działalności usługowej.

Celem oceny tak sformułowanego zarzutu należy dokonać kontroli prawidłowości zastosowania przepisu art. 154 u.g.n., który decyduje o sposobie ustalenia przeznaczenia nieruchomości dla celów wyceny, a jego brzmienie (niezmienne od 2010 r.) w dacie orzekania przez organ odwoławczy było następujące:

1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Zgodnie z cytowanym art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się zaś na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Z powyższych przepisów wynika, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 u.g.n.

Podkreślenia wymaga również, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.

Wskazany przepis nie daje innych możliwości interpretacyjnych niż kolejne odwoływanie się najpierw do przeznaczenia zgodnego z obowiązującym planem miejscowym, a w jego braku zgodnego ze studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. W kontrolowanej sprawie, co wymaga podkreślenia, dla wycenianych nieruchomości obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., jak również została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy z 31 maja 2010 r. ustalała warunki dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie parterowego, częściowo podpiwniczonego pawilonu handlowo-usługowego wielobranżowego o zaplecze socjalno-magazynowe (ok. 200m ) na dz. Nr [..] (nowy nr [..]) i [..] (nowy nr [..]) KM [..], G. przy ul. D. w G.

Istotną kwestią przy określaniu przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości jest ocena prawna wydanej dla szacowanych nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. Trudno przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być stosownie do art. 154 ust. 2 u.g.n. podstawą określenia przeznaczenia nieruchomości z pominięciem ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. Pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi odpowiedź na pytanie wnioskodawcy o możliwość zrealizowania konkretnego przedsięwzięcia. Oznacza to, że w tym konkretnym przypadku weryfikacja możliwości rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego wcale nie oznacza, że nieruchomość utraciła czy też w ogóle nie ma możliwości powstania na niej zabudowy mieszkaniowej czy też nie posiada innego przeznaczenia. W ocenie składu orzekającego konieczne w sprawie jest oszacowanie przedmiotowych nieruchomości wedle przeznaczenia wskazanego w studium i dokonanie oceny czy pokrywa się ono z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Bezspornie organ administracji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie dokonał wyczerpującej oceny, czy w stanowiących podstawę wydania decyzji operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n..

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekająco obowiązku solidarnego zwrotu od Wojewody na rzecz skarżących uiszczonego wpisu od skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny operatu szacunkowego, także w kontekście zarzutów skarżącej, a następnie przedstawienie procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się natomiast do oświadczenia skarżącej B. Ż., że wobec przekazania udziałów synowi niniejsza sprawa już jej nie dotyczy przywołać należy przepis art. 12f ust. 4 specustawy drogowej, który wprost decyduje, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (wywłaszczone pod drogie – uwaga własna), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Oznacza to, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie, z racji tego, że skarżącej przysługiwały uprawnienia właścicielskie względem wywłaszczonych nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację nieruchomości drogowej, musi toczyć się z udziałem skarżącej i stanowić co do wysokości należnego także jej odszkodowania.