Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1859/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,29 art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1859/18

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...]kwietnia 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...]od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wymierzeniu Burmistrzowi Miasta [...] kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 -2015 w Programie ochrony powietrza dla województwa [...] — planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa [...]uchwałą Nr [...] z dnia [...]września 2013 r., zwanego dalej "POP" tj.:

• zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 POP — nie realizowano działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (wymaganych do likwidacji 336 takich źródeł spalania paliw stałych), nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego,

• zadania określonego w pkt. 3.1.1.4 POP dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (wymagana liczba lokali do wymian ogrzewania paliwami stałymi na gazowe - 176) nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego,

• zadania określonego w pkt. 3.1.1.6 POP dot. termomodernizacji budynków oraz wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowymi (wymagana ilość budynków do termomodernizacji - 44).

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

[...]WIOŚ przeprowadził w okresie od 20 października 2016 r., do 22 grudnia 2016 r., kontrolę wykonania zadań określonych w POP przez Burmistrza Miasta [...]. W ramach kontroli stwierdzono, że Burmistrz Miasta [...] nie zrealizował w terminie zadań określonych w POP.

Zgodnie z ustaleniami kontroli Burmistrz Miasta [...] nie wniósł uwag do projektu uchwały POP dla województwa [...] oraz projektu uchwały wprowadzającej aktualizację w/w programu. Niewydanie opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, oznacza akceptację owej uchwały (art. 91 ust. 2a ustawy Poś.).

[...]WIOŚ stwierdzając brak terminowej realizacji zadania określonego w POP przez Burmistrza Miasta [...] uznał, że naruszenie to objęte jest sankcją karną zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Poś. Pismem z dnia 13 lutego 2017 r., zawiadomił Burmistrza Miasta [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.

Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r., poinformował [...]WIOŚ, iż podtrzymuje informacje zawarte w protokole kontroli nr [...], że na terenie Gminy [...] w okresie 2013-2015 dokonano wymiany 150 niskosprawnych kotłów na paliwa stale oraz wykonano 80 termomodernizacji budynków. Powyższe działania wykonane były bez udzielenia dotacji celowych przez Burmistrza [...] dla mieszkańców Gminy.

[...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...]lipca 2017 r., znak: [...] wymierzył Burmistrzowi Miasta [...], karę pieniężną w kwocie 20 000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 -2015 w POP t j.:

• zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 POP — Miasto nie realizowało działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (wymaganych do likwidacji 336 takich źródeł spalania paliw stałych), nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 9,24 Mg/rok,

• zadania określonego w pkt. 3.1.1.3 POP dot. rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (z wymaganych 44 lokali nie podłączono żadnego) nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 1,48 Mg/rok,

• zadania określonego w pkt. 3.1.1.4 POP dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (na wymaganych 176 lokali do wymiany ogrzewania paliwami stałymi na gazowe zrealizowano 113 nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 5,84 Mg/rok,

• zadania określonego w pkt. 3.1.1.6 POP dot. termomodernizacji budynków oraz wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowymi (wymaganych w POP — 44). Od decyzji-tej Strona złożyła odwołanie pismem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Burmistrz Miasta [...] złożył odwołanie od tej decyzji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że Burmistrz Miasta [...] w odwołaniu z dnia 31 lipca 2017 r., wskazał, iż dysponuje jedynie odpowiedzią od firmy [...], informującą o szacunkowych danych dotyczących sprzedaży źródeł ciepła na terenie Gminy [...] , która w okresie 2013-2016 wyniosła ok. 150 sztuk. Ponadto Strona wskazuje, iż dane dot. Eliminacji niskosprawnych urządzeń grzewczych są na bieżąco gromadzone.

Zdaniem organu analiza opisu działania wskazanego w pkt. 3.1.1.2 POP określającego główne działania naprawcze dla [...]wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekologiczną, tj. eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania, jednoznacznie wskazuje, że gminy powinny udzielić dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskich emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe.

Jednostkami realizującymi zadanie opisane w punkcie 3.1.1.2 POP są organy wykonawcze wskazanych gmin, w omawianym przypadku jest to Burmistrz Miasta [...], a nie mieszkańcy Miasta [...].

Mając powyższe na uwadze nie można uznać, iż wymiana niskosprawnych urządzeń grzewczych wykonana przez osoby fizyczne bez udzielanie wsparcia finansowego Burmistrza Miasta [...] jest realizacją zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 POP. Z protokołu kontroli nr [...], podpisanego przez Burmistrza Miasta [...] bez wnoszenia uwag wynika, że w latach 2013-2015 w miejscowości [...]nie prowadzono wymiany niskosprawnych kotłów na paliwa stałe w ramach systemu dotacji Burmistrza Miasta [...] dla mieszkańców. Strona nie zrealizowała więc zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 tj. wymiana niskosprawnych kotłów na paliwa stałe, co skutkowało me osiągnięciem wymaganego efektu ekologicznego.

W ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Program określił wymagany efekt ekologiczny dla Miasta [...]poprzez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji:

• pyłu PM 10 o 9,24 Mg/rok,

• pyłu PM 2,5 o 9,22 Mg/rok,

• benzo(a)pirenu o 0,005 Mg/rok,

• dwutlenku siarki S02 o 21,54 Mg/rok,

• dwutlenku węgla C02 o 1 310,93 Mg/rok,

Według autorów opracowania w celu osiągnięcia w/w wartości niezbędna jest likwidacja w 336 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 336 sztuk).

Organ zauważył, iż zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...]w 2015 r." Miasto [...] w latach 2013-2015 nie osiągnęło zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 41,58 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Miejscowości [...] wyniósł 0,04 Mg.

Zdaniem organu analiza pkt. 3.1.1.3 POP jednoznacznie wskazuje, że w miastach, w których istnieje sieć ciepłownicza w ramach programów ograniczenia niskiej emisji priorytetem powinna być rozbudowa tych sieci. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż Burmistrz Miasta [...] nie mógł zrealizować zadania określonego w pkt. 3.1.1.3 POP z powodu braku sieci ciepłowniczej, dlatego też Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie wskazał w decyzji zadania określonego w pkt. 3.1.1.3 POP, polegającego na rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników.

Organ podkreślił jednak, że Burmistrz Miasta [...] nie zgłaszając faktu braku sieci ciepłowniczej przed uchwaleniem POP tj. w roku 2013, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku dokonania analizy POP i nie skorzystał z możliwości określonej w art. 91 ust. 2 ustawy Poś, czyli w tym przypadku jego negatywnego zaopiniowania.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że nie jest organem, uprawnionym do oceny zapisów POP. Dlatego też przedmiotem przedmiotowego postępowania administracyjnego nie może być ocena jego zapisów.

W pkt. 3.1.1.4 POP dot. rozbudowy sieci gazowej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników dla Gminy [...] przewidziano obowiązek podłączenia do sieci gazowej i wymiany ogrzewania na gazowe w 176 obiektach. Z ustaleń kontroli wynika, że w latach 2013-2015 na terenie Gminy [...] wykonano 113 przyłączy gazowe. Burmistrz Miasta [...] nie wspierał finansowo powyższych prac.

Dlatego uznanie przez [...]WIOŚ wykonania bez wsparcia finansowego Burmistrz Miasta [...] 113 przyłączy gazowych jako realizację w 64,2% zadania określonego w pkt. 3.1.1.4 POP było nieuzasadnione. Zadanie to polega na podłączeniu do sieci gazowej nowych użytkowników i dokonaniu wymiany ogrzewania paliwami stałymi na gazowe, a nie wykonaniu jedynie przyłączy gazowych. Wykonanie wyłącznie przyłączy gazowych nie może być przesłanką do uznania wykonania zadania określonego w pkt. 3.1.1.4 POP.

Nie realizując w/w zadania nie osiągnięto zakładanego efektu ekologicznego polegającego na ograniczeniu w latach 2013-2015 emisji:

• pyłu PM 10 o 5,84 Mg/rok,

• pyłu PM 2,5 o 5,75Mg/rok,

• dwutlenku siarki S02 o 13,01 Mg/rok,

• dwutlenku węgla C02 o 552,30 Mg/rok.

Z protokołu kontroli nr [...]wynika, iż w latach 2013-2015 na terenie Miasta [...], 102 obiekty zostały poddane termomodernizacji. Analiza akt sprawy w tym sprawozdań z realizacji zadań określonych w POP wykazała, że tylko 1 obiekt został poddany termomodernizacji przy wsparciu finansowym Burmistrza Miasta [...] tj. budynek przy ulicy [...]. Pozostałe termomodernizacje zostały wykonane wyłączenie ze środków osób fizycznych tj. bez wsparcia ze strony Burmistrza Miasta [...]. Jednostkami realizującymi zadania opisane w punkcie 3.1.1.6 POP, są organy wykonawcze wskazanych gmin, w omawianym przypadku jest to Burmistrz Miasta [...]a nie mieszkańcy Miasta [...]. Tak więc nie można uznać, że wykonanie 101 termomodernizacji, bez wiedzy Burmistrza Miasta [...], a co za tym idzie bez wsparcia finansowego dla mieszkańców jest wykonaniem zadania określonego w pkt. 3.1.1.6 POP.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu tj.:

• braku regulacji prawnych na podstawie których organ samorządowy może nakazać wymiany niskosprawnych piecy na paliwa stałe,

• przyjętych założeń przy opracowywaniu POP dot. określenia obszarów przekroczeń oraz zadania określone do realizacji w nim,

• sposobu kwalifikacji gmin do działań naprawczych,

• metody wyznaczania stref przekroczeń wskazanych w POP,

Organ wyjaśnił, że powyższe zarzuty nie mogą być rozpatrywane w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie jest organem uprawnionym do oceny zapisów oraz zdań nałożonych na organ samorządowy w POP.

Przepis art. 315a ustawy Poś nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w określonej przez ustawodawcę wysokości. Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy nakłada karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, czy okoliczności. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary ani miarkowania jej wysokości poza ustalonymi w przepisie granicami. Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalając wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę ilość oraz wagę stwierdzonych naruszeń. Wymierzając karę w dolnej granicy określonej w art. 315a ust. 1 ustawy Poś wzięto również pod uwagę, iż Gmina miała ograniczony dostęp do funduszy zewnętrznych. Pomimo zmiany orzeczenia poprzez wykreślenie jednego zadania, Główny Inspektor Ochron Środowiska utrzymał wysokość kary określoną w decyzji [...]WIOŚ, ponieważ realizacja pozostałych zadań była na zerowym poziomie, a co za tym idzie nie osiągnięto wymaganego efektu ekologicznego.

Burmistrz, wójt, prezydent miasta jako organ ochrony środowiska określony w art. 376 ust. 1 ustawy Poś ma obowiązek zapewnić mieszkańcom jak najlepszą jakość powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszania poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dlatego też Burmistrz Miasta [...]powinien w sposób kompletny i terminowy wykonać wszystkie zadania nałożone w POP, którego celem jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej "zm-kpa", do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zm-kpa ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n zm-kpa w art. 1. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją [...]WIOŚ z dnia [...]lipca 2017 r. zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2017 r., zatem przed dniem wejścia w życie ustawy zm-kpa.

Burmistrz [...]złożył skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) naruszenie art. 28, art. 29 i art. 10 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z uchwałą NR [...]Sejmiku Województwa [...]z dnia [...]września 2013 r. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji wobec Burmistrza [...]oraz doręczenie ich Burmistrzowi [...], gdy tymczasem Burmistrz [...], nie był stroną postępowania zgodnie z treścią z art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a., mimo że Uchwała w jej Załączniku Nr 1 w pkt. 3.1.1,2. na str. 53, w pkt 3.1.1.4. na str. 63 oraz w pkt 3.1.1.6. na str. 69 wskazywała jako jednostkę realizującą zadanie Burmistrza [...]. Powyższe winno skutkować wydaniem przez Organ decyzji o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania I instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

b) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 i 107§ 3 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. ustalenia w niniejszej sprawie, kto jest organem uprawnionym do podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia przez Gminę [...]kredytu, czy pożyczki na realizacje działań wskazanych w pkt 3.1.1.2 POP, w pkt 3.1.1.4 POP, w pkt 3.1.1.6 POP, kto jest organem uprawnionym do udzielenia dotacji na realizacje działań wskazanych w pkt 3.1.1.2 POP, w pkt 3.1.1.4 POP, w pkt 3.1.1.6 POP, kto udziela środki finansowe na realizację działań wskazanych w pkt 3.1.1.2 POP, w pkt 3.1.1.4 POP, w pkt 3.1.1.6 POP, kto jest odpowiedzialny za niezrealizowanie w terminie zadań określonych w POP i czy zadania te są wykonalne, oraz nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i I instancji dowodów, na których organ ten oparł się uznając, iż organem odpowiedzialnym za niezrealizowanie w terminie zadań określonych w POP jest Burmistrz [...], że niezrealizowanie w terminie tych zadań jest następstwem okoliczności, za które Burmistrz [...]ponosi odpowiedzialność,

c) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stron prowadzonego postępowania i przyjęcie, iż stroną tego postępowania jest Burmistrz [...], gdy tymczasem Burmistrz tylko reprezentuje Gminę na zewnątrz i kieruje sprawami Gminy i nie jest organem uprawnionym do finansowania tych działań naprawczych, a organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia dotacji, czy wyrażenia zgody na zaciągnięcie przez Gminę kredytu, czy pożyczki jest Rada Miejska,

d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji Organu I instancji i umorzenia postępowania przed Organem I instancji w całości.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że to Burmistrz [...]nie zrealizowała w terminie zadań określonych w POP, i w konsekwencji do wymierzenia Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 20 000zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...]- planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa [...]uchwałą Nr [...] z dnia [...]września 2013r., w gdy tymczasem Burmistrz tylko reprezentuje Gminę na zewnątrz i kieruje sprawami Gminy i nie jest organem uprawnionym do udzielenia dotacji na realizacje działań wskazanych w pkt 3.1.1.2 POP, w pkt 3.1.1.4 POP, w pkt 3.1.1.6 POP, wyrażenia zgody na zaciągnięcie przez Gminę [...]pożyczki, czy kredytu na realizację działań wskazanych w pkt 3.1.1.2 POP, w pkt 3.1.1.4 POP, w pkt 3.1.1.6 POP, udzielenia środków finansowych na realizacje działań wskazanych w pkt 3.1.1.2 POP, w pkt 3.1.1.4 POP, w pkt 3.1.1.6 POP; nie jest podmiotem na który zgodnie z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej mogą zostać nałożone przewidziane uchwałą obowiązki,

2) art. 315a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w razie stwierdzenia popełnienia naruszenia administracyjnego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ nie może wymierzyć kary pieniężnej w przypadku, gdy niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które podmiot nie ponosi odpowiedzialności;

3) art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że to Burmistrz [...] jest odpowiedzialny za niezrealizowanie w terminie zadań określonych w POP, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Burmistrz [...] nie jest odpowiedzialny za niezrealizowanie w terminie zadań określonych w POP bowiem niezrealizowanie w terminie tych zadań jest następstwem okoliczności, za które Burmistrz [...]nie ponosi odpowiedzialności;

4) art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- "nie można uznać, iż wymiana niskosprawnych urządzeń grzewczych wykonana przez osoby fizyczne bez udzielenia wsparcia finansowego Burmistrza Miasta [...] jest realizacją zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP.", gdy tymczasem wymiana niskosprawnych urządzeń grzewczych wykonana przez osoby fizyczne bez udzielenia wsparcia finansowego Burmistrza Miasta [...] jest realizacją zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP, a Burmistrz [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest organem udzielającym wsparcie finansowe, nie jest podmiotem na który zgodnie z obowiązującymi przepisami można nałożyć wskazane w Uchwale obowiązki;

- "Tak więc nie można uznać, że wykonanie 101 termomodernizacji bez wiedzy Burmistrza Miasta [...], a co za tym idzie bez wsparcia finansowego dla mieszkańców jest wykonaniem zadania określonego w pkt. 3.1.1.6 POP. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Burmistrz Miasta [...] nie zrealizował zadania określonego w pkt. 3.1.1.6. POP", gdy tymczasem wykonanie 101 termomodernizacji jest realizacją zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP, a Burmistrz [...]zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest organem udzielającym wsparcie finansowe, nie jest podmiotem na który zgodnie z obowiązującymi przepisami można nałożyć wskazane w Uchwale obowiązki.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...]kwietnia 2018 r. nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego.

W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy dokonał niezbędnych w sprawie czynności, zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, dokonał jego wszechstronnej i logicznej oceny, a sporządzone przez organ uzasadnienie decyzji zawiera rzetelną argumentację.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2017 r. poz. 519 z późn. zm.).

Stosownie do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w/w ustawy Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6.

Z kolei według art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tej ustawy w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł. Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków.

Z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym. Zatem to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze, wskazujące na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też procesowego w związku z niewłaściwym określeniem strony postępowania, skierowaniem decyzji do niewłaściwego podmiotu i niepodjęciem przez organ wystarczających działań do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił w sposób jednoznaczny, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę oceny o niezrealizowaniu w terminie określonych w POP, a skonkretyzowanych w decyzji działań dotyczących gminy [...]. Tymi istotnymi dla sprawy dowodami był zarówno protokół kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], jak też ogólnie dostępny raport pt. Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...]w 2015 r., z którego wynika, że Miasto [...] w latach 2013 – 2015 osiągnęło sumaryczny efekt ograniczenia emisji pyłu PM10 na poziomie 0,04 Mg, przy wyznaczonym poziomie 41,58 Mg do osiągnięcia do 2023 r.

Sejmik Województwa [...]uchwałą Nr [...]z dnia [...]września 2013 r. przyjął zaktualizowany "Program ochrony powietrza" składający się z dokumentu głównego wyznaczającego długoterminowe działania naprawcze oraz planu działań krótkoterminowych (załącznik nr 1 do uchwały). Zgodnie z powyższym programem Miasto [...]zobowiązana została m.in. do podjęcia w latach 2013 – 2015 działań: przygotowania i uchwalenia Programu ograniczenia niskiej emisji (PONE), który powinien określać zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych, wymiany starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe (w liczbie 336 sztuk), rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników i wymianę urządzeń na pali wa stałe (w liczbie 176 lokali), termomodernizacji budynków i wspierania budownictwa energooszczędnego (w liczbie 44 budynków).

Ustalenia wynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie od października 2016 r. do 22 grudnia 2016 r. niewątpliwe wskazują, że Burmistrz Miasta [...]nie zrealizował w terminie zadań określonych w POP w pkt 3.1.1.2 (za wyjątkiem uchwalenia PONE), 3.1.1.4. oraz 3.1.1.6, tym samym gmina nie osiągnęła wymaganego efektu ekologicznego ustalonego w programie, ponieważ nie zrealizowano wymiany 336 urządzeń na paliwa stałe, podłączenia 176 lokali do sieci gazowych z eliminacją urządzeń na paliwa stałe, nie dokonano termomodernizacji 44 budynków. Z akt sprawy wynika, że Miasto [...] nie wprowadziła żadnego systemu dopłat w celu wykonania nałożonych zadań. Na terenie gminy dokonano wymiany niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (w liczbie 150 sztuk w latach 2014 – 2016), wykonano 113 przyłączy gazowych, dokonano termomodernizacji 102 budynków. Jednak opisane działania zostały zrealizowane przez mieszkańców gminy bez udzielenia wsparcia finansowego przez gminę, a zatem nie zostały wykonane w ramach programu i wynikających z niego zasad. Nie mogą więc zostać uznane za realizację zadania przez burmistrza gminy. Brak osiągnięcia określonych w POP poziomów minimalnych, w odniesieniu do konkretnych działań w obowiązującym terminie, stanowi przesłankę do uznania o niedotrzymaniu terminów realizacji i podstawę do wymierzenia kary administracyjnej.

Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 91 ust. 2 i 2a ustawy Poś wójt, burmistrz lub prezydent miasta i starosta są obowiązani do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Niewydanie opinii w tym terminie oznacza akceptację projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Tak określona rola organu wykonawczego gminy, odpowiadającego za realizację zadań określonych w programie, oznacza, że aktywnie uczestniczy on przy ustalaniu zakresu zadań, ma świadomość ich powagi, skutków niewykonania, istniejących przeszkód. Taki mechanizm określania zadań w ocenie sądu powoduje, że odpowiedzialności za brak ich realizacji nie można oceniać inaczej, jak odpowiedzialności o charakterze obiektywnym. Organ odpowiedzialny za realizację zadań ponosi konsekwencję w postaci kary administracyjnej za skutek w postaci niewykonania w terminie zadania, niezależnie od przyczyn ich niewykonania. Dlatego bez znaczenia dla oceny zasadności wymierzenia burmistrzowi Miasta [...] była wskazywana w skardze argumentacja zmierzająca do wykazania faktycznych przeszkód w realizacji zadań.

W zakresie obowiązków wyznaczonych w programie na lata 2013 – 2015 burmistrz nie wnosił uwag do projektu uchwały POP, a zatem w całości akceptował przyjęte w nim zadania i rozwiązania zmierzające do osiągnięcia planowanego efektu ekologicznego. Istotą tych konkretnych rozwiązań było wykonanie zadań na przyjętym poziomie minimalnym, przy aktywnej roli gminy polegającej na zorganizowaniu systemu zachęt ekonomicznych dla mieszkańców i faktycznego współuczestniczenia w finansowaniu wymiany urządzeń, przyłączy gazowych w powiązaniu z wymianą urządzeń na paliwa stałe oraz realizacji termomodernizacji budynków. Skoro w odniesieniu do tych wszystkich działań gmina nie zapewniła żadnego wsparcia finansowego (za wyjątkiem realizacji termomodernizacji 1 budynku na terenie gminy), nie dotrzymała tym samym terminu realizacji zadań do których była zobowiązana. Na marginesie tylko można zauważyć, że mieszkańcy, którzy we własnym zakresie podjęli wysiłek finansowy związany z wymianą urządzeń, wykonaniem przyłączy i wymianą urządzeń, a także termomodernizacją budynków, byli niewątpliwie potencjalnymi zainteresowanymi uzyskaniem wsparcia finansowego ze strony gminy.

Organ odwoławczy słusznie zauważył, że dokonując kontroli realizacji podjętych działań nie jest upoważniony do oceny zasadności rodzaju i zakresu nałożonych obowiązków. Organ prawidłowo uznał, że nie można zarzucić burmistrzowi braku realizacji w terminie zadania określonego w pkt 3.1.1.3 POP, ponieważ wymóg rozbudowy sieci ciepłowniczej zgodnie z tym programem dotyczył gmin, w których istnieje już sieć ciepłownicza. Dlatego zasadnie uwzględniając właściwy zakres naruszeń wydał decyzję o charakterze reformatoryjnym eliminując naruszenie dotyczące tego zadania.

W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny dotyczącej wymiaru kary biorąc pod uwagę zarówno ilość, jak też wagę stwierdzonych naruszeń. Mimo, że wyeliminował jedno z naruszeń za które organ I instancji wymierzył karę w wysokości 20.000 zł, prawidłowo uznał, że realizacja obowiązkowych zadań na poziomie zerowym uzasadniała wymierzenie kary na tym samym poziomie. Organ odwoławczy nie był uprawniony do rozważenia zasadności odstąpienia od wymierzenia kary, ponieważ przepisy ustawy Poś, jak też ustawy Ordynacja podatkowa takiej instytucji nie przewidywały. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tym samym ze względu na treść art. 16 tej ustawy, organ zobowiązany był stosować przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym.

Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.