Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 369/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy K. z dnia 26 stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K. , P. , C. , R. i części wsi D. , gmina K. - etap II oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 369/22

Uzasadnienie

T. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta I Gminy K. z 26 stycznia 2022 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K., P. , C. , R. i części wsi D., gmina K. - etap II (dalej: zaskarżona uchwała/plan miejscowy/plan) w części, tj. w zakresie wprowadzenia na działkach skarżącej zakazu lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zaskarżonej uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2022.503 z dnia 2022.03.02, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nadmiernym ograniczeniu prawa własności skarżącej i wprowadzeniu na jej nieruchomości zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącej została zakwalifikowana w planie jako tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oraz usług (symbol 1 P/U) i brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju działalności na nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zakresu władztwa planistycznego przysługującego organowi ponieważ za zakazem nie przemawiają ani wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego;

2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, który to zakaz został wprowadzony bez uzasadnionego powodu i bez ważenia kolidujących dóbr i wartości, w tym bez ważenia interesu publicznego i prywatnego, co doprowadziło do niedozwolonego ograniczenia swobody działalności gospodarczej Skarżonej zagwarantowanej art. 22 Konstytucja RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, 2290, 2486, z 2018 r. poz. 107, 398.) oraz stanowi ingerencję ponad niezbędną konieczność w jej sferę prawną;

3. art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu skarżącej, jako właściciela nieruchomości objętej symbolem P/U, możliwości prowadzenia na nieruchomości działalności produkcyjnej i usługowej w postaci inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej;

4. art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej;

5. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegające na niezgodność zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. - Uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 26 maja 2021 Nr [...] (dalej: Studium) poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 11) oraz § 6 pkt 2 lit. d) planu zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że Studium nie przewiduje takiego ograniczenia, co doprowadziło do nieuzasadnionej zmiany przewidzianego w Studium przeznaczenia tego obszaru oraz sprzeczności wprowadzonego ograniczenia z założonymi w Studium pożądanymi kierunkami rozwoju gminy.

Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 11) planu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, gdzie jako usługi nieuciążliwe wskazuje się usługi, które zgodnie z przepisami odrębnymi nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2. stwierdzenie nieważności § 6 pkt 2 lit. d) planu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, który zakazuje lokalizacji na obszarze objętym planem inwestycji opisanych w przepisach odrębnych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

3. zasądzenie od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca jest właścicielem działek położonych na terenie gminy K. nr [...] oraz nr [...] (gm. K., obr. D. ), dla których obowiązują postanowienia zaskarżonego planu miejscowego. Tym samym skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

W uchwalonym planie działki skarżącej zostały zakwalifikowane jako tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oraz usług (symbol 1 P/U). Zlokalizowane są one przy ul. [...] w odległości kilkuset metrów od węzła K. umożliwiające wjazd/zjazd z drogi krajowej S11.

Pomimo przeznaczenia działek skarżącej pod tereny produkcyjne i usługowe, obecnie obowiązujące zapisy planu miejscowego uniemożliwiają ich gospodarcze wykorzystanie. Ustalenia planu przewidują bowiem w istocie generalny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w praktyce uniemożliwia realizację inwestycji o charakterze produkcyjnym i usługowym oraz jest niezgodne z przepisami prawa.

Rozstrzygnięcia planu w odniesieniu do działek skarżącej są wewnętrznie ze sobą sprzeczne. Z jednej strony dopuszcza się ich wykorzystanie produkcyjne i usługowe (P/U- tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub usług), a z drugiej strony budowa obiektów produkcyjnych, składów, magazynów jest niedopuszczalna, gdyż biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy będą to zawsze przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przyjęte rozstrzygnięcia planu dyskryminują skarżącą. Na terenie gminy K., w bliskim sąsiedztwie obowiązują plany miejscowe, które analogicznych ograniczeń nie zawierają. Tym samym trudno dowieść, że uwarunkowania środowiskowe de facto na tym samym obszarze są odmienne na tyle, że uzasadniają wprowadzenie na nieruchomości skarżącej zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżąca wnosiła uwagi do projektu planu, jednak nie zostały one uwzględnione przez Radę Miasta I Gminy K..

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. przyznaje organom gminy kompetencje do określania za pomocą planu zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania terenów, ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym również zakaz zabudowy. Zakres tej kompetencji należy jednak ustalać zawsze w oparciu o obowiązujące przepisy aktów nadrzędnych. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przepis ten ustala przesłanki, które winny zostać spełnione łącznie, aby organ uzyskał kompetencję do ograniczania wolności działalności gospodarczej. Pierwszą z nich jest wynikające z ustawy istnienie źródła kompetencji do podejmowania działań ograniczających tę swobodę, drugą - ważny interes publiczny.

Warunkiem więc dopuszczenia możliwości ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej jest ważny interes publiczny, przemawiający za tym ograniczeniem. Zaskarżona uchwała wprowadzając zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie podaje żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Organ gminy nie przeprowadził także żadnego postępowania, którego przedmiotem byłoby ustalenie interesu publicznego i prywatnego w kontekście ustalenia określonego sposobu zagospodarowania terenu należącego do skarżącej. Skoro interes ten nie został zbadany, organ nie mógł również dokonać ważenia interesów. Dopiero bowiem odpowiednie zbadanie interesu publicznego i prywatnego w określonym zagospodarowaniu terenu pozwoliłoby organowi na ustalenie, któremu interesowi należy dać prymat i dlaczego.

W niniejszej sprawie nie zostały więc spełnione przesłanki pozwalające na wprowadzenie w planie przedmiotowego zakazu, tym samym doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p., art. 6 ust 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP.

Jednocześnie w zaskarżonej uchwale organ wykroczył poza swoje kompetencje, bowiem nie skoncentrował się wyłącznie na ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu, do czego jest uprawniony, lecz dokonał szerszego ograniczenia, a mianowicie ograniczenia realizacji inwestycji określonego rodzaju, co de facto oznacza wprowadzenie ograniczeń w rodzaju prowadzenia działalności gospodarczej na danym terenie. Tym samym stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z kolei dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2).

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Z przekroczeniem władztwa planistycznego będziemy mieć do czynienia także wtedy, gdy organy gminy decydując o przeznaczeniu terenu pominęły w ogóle interes publiczny, czy nie wyważyły go w odniesieniu do interesu prywatnego. Naruszeniem będzie też nieuwzględnienie zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

W toku procedury planistycznej dotyczącej nieruchomości skarżącej organ gminy nienależycie wyważyły interes indywidualny skarżącej i interes publiczny. Z jednej strony przeznaczenie gruntu skarżącej jest produkcyjne i usługowe, z drugiej strony zakazuje się skarżącej możliwości realizowania inwestycji mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze powierzchnię nieruchomości skarżącej (działka [...] ma powierzchnię [...] ha, działka [...] ma powierzchnię [...] ha) a także istotę działalności produkcyjnej i usługowej, to każda działalność produkcyjna i usługowa na tym obszarze wymagać będzie przeprowadzenia procedury środowiskowej, a przejście wskazanej procedury stanowi już wystarczający element zabezpieczenia interesu publicznego.

Zasada prawidłowej legislacji wymaga, aby poszczególne rozstrzygnięcia planu nie były wobec siebie prakseologicznie sprzeczne. Tymczasem zaskarżony plan wprowadza właśnie takie postanowienia. Nie może być albowiem tak, że szczegółowe rozstrzygnięcia planu miejscowego w istocie uniemożliwiają wykorzystanie działki zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie.

Poprzez wprowadzenie w planie zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko doszło do sytuacji, w której plan jest niezgodny z zapisami Studium, które nie przewiduje takiego ograniczenia w zakresie kierunków rozwoju gminy. Skutkiem czego w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą przewidzianego w Studium przeznaczenia tego obszaru, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Następnie skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1690/17).

Rada Miasta I Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.

Rada wskazała, że Gmina realizując przysługujące jej władztwo planistyczne ma prawo uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu zasad i trybu jego sporządzania określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Do ustalania sposobu zagospodarowania i zasad zabudowy na poddanym jej władztwu terenie upoważniona jest zatem gmina. Uprawnienia te w przypadku realizowania zadań gminy wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w formie planu miejscowego należy do rady gminy, która - jak stanowi art. 20 ust. 1 - uchwala plan miejscowy. Konstytucja RP wprowadzając w art. 94 zasadę działania organów samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, daje upoważnienie do ustanawiania aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ponadto treść przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., wskazuje, że przysługujące gminie "władztwo planistyczne" pozwala na kształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dopuszczenie lub ograniczenie zabudowy, w tym również w kontekście ochrony krajobrazu oraz ochrony środowiska. Sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, Rada Miasta I Gminy K. kierowała się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 u.p.z.p., jako takim ukształtowaniu przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, nie naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Wyjaśniono, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Prawo własności, pomimo, iż korzysta z najdalej idącej ochrony wynikającej zarówno z Konstytucji, jak i innych aktów prawnych, nie jest prawem nieograniczonym. Co do zasady postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ingerują w prawo własności, co stanowi przejaw władztwa planistycznego gminy. Sporządzony przez Radę Miasta I Gminy K. plan miejscowy nie zmienia stosunków własnościowych na terenach nim objętych, natomiast ustala przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów ze szczególnym wyważeniem interesów prywatnych oraz publicznych i społecznych.

Przechodząc do oceny zasad sporządzania planu zauważono, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżony plan miejscowy zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki.

Przedmiotowe działki zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały zostały przeznaczone na tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub usług - symbol 1P/U (dz. [...] i część dz. [...]) oraz tereny rolnicze (część dz. [...]). Dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub usług nieuciążliwych, tekst uchwały określa wskaźniki zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zabudowy zawarte w § 22. Zaskarżony plan miejscowy w zakresie zasad ochrony i kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu wprowadził m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają na względzie harmonijny rozwój gminy, w którym jednym z priorytetowych zadań jest ochrona środowiska przyrodniczego. Przy ustalaniu przeznaczenia terenów istotnym zadaniem było projektowanie przestrzeni w sposób, który pozwoliłby na zachowanie najważniejszych elementów środowiska przyrodniczego, przede wszystkim tych, które ze względu na swoje najcenniejsze wartości objęte są ochroną prawną.

Wskazany obszar działek znajduje się na terenie objętym formą ochrony przyrody, utworzonym na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy w K. z dnia 26 stycznia 1993 r. w sprawie wprowadzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w gminie K.. Obszary chronionego krajobrazu, zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916) obejmują tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wskazane działki sąsiadują z obszarami zabudowy zagrodowej i terenami rolniczymi. Teren objęty zakresem ustaleń planistycznych w miejscowości P. i K. znajduje się na obszarze specjalnej ochrony siedlisk [...]oprzez wprowadzenie ustaleń w zakresie zasad ochrony środowiska m.in. ochronę powietrza, ochronę wód powierzchniowych i podziemnych, ochronę gruntów rolnych oraz ochronę przyrody i krajobrazu w zapisach planu miejscowego ustala się ochronę terenów nim objętych.

Ponadto zapisy poprzednio obowiązującego miejscowego planu, który obowiązywał dla przedmiotowego terenu do momentu wejścia w życie ustaleń planu z 2022 r., na podstawie uchwały Rady Miasta I Gminy K. Nr [...] z dnia 24.05.2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K., P. , C. , R. i części wsi D., gmina K. - etap I /Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...].06.2016 r. poz. [...]/, posiadały analogiczne cechy wskazujące na obszarze objętym planem na zakaz lokalizacji inwestycji, opisanych w przepisach odrębnych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w szczególności instalacji do prażenia i spiekania rud żelaza, obróbki metali żelaznych np. kuźnia, odlewnie, instalacje do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów oraz instalacji do przetwarzania produktów zawierających azbest) z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 8 pkt 4 powołanej uchwały - załącznik nr 2).

Zaskarżona uchwała, stanowiąc poniekąd ,,zmianę planu", utrzymuje zakaz tych działalności i lokalizacji, które mogą znacząco, ponadnormatywnie wpłynąć na pogorszenie stanu środowiska i zdrowie mieszkańców. Zaprezentowane rozwiązania są zgodne z ustawodawstwem odrębnym, dokumentami planistycznymi obowiązującymi na terenie gminy i wykorzystują instrumenty planistyczne służące do zrównoważonego rozwoju terenów zurbanizowanych. Ustalenia planu nie ingerują w sposób znaczący w tereny o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych oraz zawierają wiele rozwiązań korzystnych dla środowiska na obszarach zabudowanych i przewidzianych do zabudowy. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się (w szczególności) warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Przepis ten umożliwia wprowadzenie w drodze planu miejscowego zakazu realizacji (a tym samym lokalizacji) określonych rodzajów przedsięwzięć. Z uwagi na charakter istniejącej oraz planowanej zabudowy, sąsiedztwo drogi krajowej, inwestycyjną atrakcyjność terenu oraz chęć uniknięcia konfliktów sąsiedzkich w przyszłości rada gminy uznała, iż obszar objęty planem powinien zostać wyłączony z możliwości lokalizowania inwestycji zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutów niezgodności ustaleń planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., podkreślono fakt, iż podstawową zasadą procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. Reguła ta, jako kluczowa dla treści planu, została wyartykułowana przez ustawodawcę w przepisach: art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.), który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem wraz z uzasadnieniem oraz treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stosownie do którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Ustalenia zaskarżonego planu realizują politykę planistyczną gminy zawartą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Poznaniu z 4.07.2019 r., IV SA/Po 344/19, LEX nr 2713413.)

Zgodnie z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenów północno-wschodniej części gminy K. - obręb Ż., R. , D. , B. , S. , R. , D. , P. i K. , zatwierdzonymi Uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...].04.2012 r. ze zm. (zmiana studium nr 21), nieruchomość oznaczona:

1. nr ewid. [...], obręb D., gm. K. jest opisana jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej - symbol P/U;.

2. nr ewid.[...] obręb D., gm. K., jest opisana jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej // grunty rolne - symbol P,U // R.

Zgodnie z rysunkiem studium na działce oznaczonej nr ewid. [...] znajduje się archeologiczna strefa ochrony konserwatorskiej oraz na działce oznaczonej nr ewid.[...] znajdują się pasma zieleni ochronnej wzdłuż rowów i cieków (załącznik nr 3). Zgodnie z tekstem uchwały przyjmującej zapisy przytoczonego studium i obowiązującego dla wskazanego terenu "na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P) również z usługami (P,U) ustala się iż w miejscowych planach zasady zabudowy i zagospodarowania terenów należy określić parametry dotyczące powierzchni działek, powierzchni terenu biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, zasady podziału terenów na działki oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym wysokości budynków, adekwatnie do istniejących warunków przestrzennych, przyrodniczych, kulturowych i społecznych. "

Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta I Gminy K. z dnia 30 listopada 2016 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K., P. , C. , R. i części wsi D., gmina K.. W procedurze sporządzenia planu wykonano wariantowe koncepcje dotyczące sposobu zagospodarowania terenu. Uwzględniono w nich aspekty środowiskowe, przestrzenne, ekonomiczne i społeczne dotyczące terenu objętego opracowaniem planu. Koncepcje przedstawiały warianty sposobu obsługi komunikacyjnej projektowanego terenu oraz przeznaczenia terenów w zakresie, który został wyznaczony przez kierunki rozwoju wskazane w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Ze względu na zadania własne gminy, które gmina jest zobowiązana realizować po uchwaleniu planu, rozważono interesy wszystkich podmiotów sprawy, tj. gminy, właścicieli działek objętych planem, mieszkańców gminy K.. W trakcie prac planistycznych rozpatrywano zarówno postulaty i oczekiwania właścicieli terenów, którzy przedstawili swoje plany inwestycyjne, jak również potrzeby interesu publicznego. Funkcje terenu oraz parametry projektowanej zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do istniejącej zabudowy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., a także z uwzględnieniem uwarunkowań przyrodniczych, kulturowych, gospodarczych i społecznych. Uwzględniono również konieczność ochrony oraz zapewnienia dostępu do sieci infrastruktury technicznej. Ustalone parametry zapewniają efektywne gospodarowanie przestrzenią, a także optymalizują możliwości wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni. Projekt planu miejscowego uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia od organów wg ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie w dniach od [...] października 2021 roku do [...] listopada 2021 r. projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był dostępny w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy K. oraz na stronie kornik.pl oraz na platformie konsultacyjnej [...]. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami odbyła się w dniu [...] października 2021 roku o godzinie 16:00 za pomocą środków porozumiewania się na odległość (online), na platformie ZOOM. Uwagi do projektu planu należało składać w nieprzekraczalnym terminie do [...] listopada 2021 roku. Podczas ww. wyłożenia projektu planu do Urzędu wpłynęły 4 uwagi.

Dnia [...] listopada 2021 roku do Urzędu wpłynęła uwaga mieszkańców wsi D. do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Stanowisko mieszkańców (blisko 30 mieszkańców wsi D.), w imieniu których działa Sołtys wsi D., S. M., było jednogłośne aby bezwzględnie pozostawić w projekcie planu zapis o zakazie lokalizacji na obszarze objętym planem inwestycji opisanych w przepisać odrębnych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa uwaga została złożona wobec obaw, iż w najbliższym czasie na omawianym terenie będzie prowadzona działalność, która będzie uciążliwa dla mieszkańców i środowiska. Dodatkowe obawy mieszkańców wzbudziła potencjalna możliwość zbyt dużego obciążenia węzła K. i K. ruchem samochodowym.

Dnia [...] listopada 2021 roku wpłynęła uwaga spółki T. sp. z o.o. z prośbą o zmianę treści § 6 pkt 2 lit d projektu planu miejscowego i usunięcie zapisu o generalnym zakazie lokalizacji na obszarze objętym planem inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawca zaproponował zmianę zapisu w § 6 pkt 2 lit d na treść: "zakaz lokalizacji na obszarze objętym planem inwestycji opisanych w przepisach odrębnych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (...), z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". W konsekwencji powyższego wniósł również o zmianę treści § 3 pkt 11 projektu planu miejscowego w ten sposób, że jego nowa treść powinna mieć brzmienie: "usługach nieuciążliwych - należy przez to rozumieć usługi, które zgodnie z przepisami odrębnymi nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor uwagę swą motywował opinią iż, dopiero uwzględnienie przedmiotowej prośby pozwoli na realne wykorzystanie nieruchomości, zgodnie z ich przeznaczeniem, gdyż w przypadku jej nieuwzględnienia będzie dyskryminowany.

Skarżąca całkowicie pomija w skardze fakt, iż jej nieruchomości znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy w K. z dnia 26 stycznia 1993 r. w sprawie wprowadzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w gminie K.. Ponadto zgodnie z rysunkiem studium na działce oznaczonej nr ewid. [...] znajduje się archeologiczna strefa ochrony konserwatorskiej. Jest to obszar cenny pod względem występowania terenowych pozostałości pradziejowego i historycznego osadnictwa, które podlega ochronie i opiece konserwatorskiej bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840).

W wykazie nieuwzględnionych uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określono wprost że projekt planu nie zmienia obowiązującego prawa miejscowego w zakresie wskazanym w uwadze złożonej przez mieszkańców Dziećmierowa, w związku z tym przyjęcie uwagi nie skutkuje zmianą projektu planu. Natomiast w przypadku uwagi skarżącej, która przez Burmistrza Miasta i Gminy K. została odrzucona, określono wprost, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wynika z występującego na obszarze gminy chronionego prawem OChK oraz obszaru [...], na które planowane przez Inwestora przedsięwzięcia mogłyby oddziaływać.

Powyższe potwierdza, iż przyjęte zapisy planu miejscowego nie stanowią naruszenia ustaleń obowiązującego studium, a co za tym idzie powołanych na wstępie art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle poczynionych wyżej ustaleń, jak i porównania postanowień planu miejscowego z kwestionowanymi postanowieniami studium w kontekście naruszania ustaleń zawartych w tym akcie, nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Zakazy i ograniczenia określone w uchwale są odpowiedzią na wnioski społeczności lokalnej, ale wynikają także z przyjętej polityki gminy. Takie podejście do problemu dopuszczania inwestycji oddziaływujących na środowisko ma na celu uniknięcie potencjalnych konfliktów lokalnych w zakresie niekontrolowanych uciążliwości dla otoczenia wywołanych poprzez intensywną zabudową obiektami produkcyjnymi. W związku z powyższym mając na uwadze ochronę słusznego interesu mieszkańców przed uciążliwościami wynikającymi z funkcjonowania tego typu działalności oddziaływujących na środowisko, zdaniem organu gminy nie zachodzi nadużycie władztwa planistycznego.

Skarżąca pismem z [...].07.2022 r. podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko podnosząc, że Rada Miasta I Gminy K. w odpowiedzi na skargę nie odniosła się szerzej do podstawowego zarzutu skargi, jakim w istocie jest pozbawienie - na skutek zapisów uchwalonego planu - charakteru działek skarżącej, które są zakwalifikowane jako tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oraz usług (symbol 1 P/U). Podniesione argumenty dotyczące ochrony środowiska terenu, na którym znajdują się działki skarżącej nie przystają do rzeczywistości, gdyż działki zlokalizowane są przy ul. [...] w odległości kilkuset metrów od węzła K. umożliwiające wjazd/zjazd z drogi krajowej S11.

Generalny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest regulacją będącą w odniesieniu do działek skarżącej przejawem nadużycia władztwa planistycznego.

W Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko za takie przedsięwzięcia wskazuje się m. in.:

a) instalacje produkcyjne, m.in. do wytwarzania silników, produktów mineralnych, papieru, szkła, ceramiki,

b) garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć.

Innymi słowy przy utrzymaniu obecnej regulacji planu miejscowego skarżąca będzie mogła wykorzystać produkcyjne przeznaczenie działek pod warunkiem, że nie będą znajdować się na niej instalacje produkcyjne oraz nie będą znajdowały wewnętrznej sprzeczności planu oraz nadużycia planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta I Gminy K. z 26 stycznia 2022 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K., P. , C. , R. i części wsi D., gmina K. - etap II.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z [...] czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Zmiana ustawy o samorządzie gminnym i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 01.06.2017 r., usunęła z trybu skargowego wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia skutków naruszenia prawa, zaś zgodnie z nowym brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę - co do zasady - wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw znowelizowane przepisy art. 52 i art. 53 stosuje się do aktów i czynności organów dokonanych po dniu wejścia w życie w/w ustawy nowelizującej z dnia 07.04.2017 r. W konsekwencji w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 26.01.2022 r. do terminu wniesienia skargi stosować należy znowelizowany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Także w judykaturze przyjmuje się, że przepis art.53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art.101 ust.1 u.s.g.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - skargę do sądu administracyjnego na akty lub czynności o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd przyjął jednak, że termin do wniesienia skargi został dochowany, gdyż zastosowanie znajduje tu art.53 § 2a p.p.s.a. stanowiący, że w przypadku innych aktów jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W świetle powyższego Sąd miał obowiązek rozpoznać niniejszą skargę.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarżąca spółka miała interes prawny do wniesienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Bezspornym jest, że skarżąca jest właścicielem działek położonych na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c.

Dlatego też skarżąca, skoro jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem, to miała interes prawny uprawniający ją do wniesienia rozpatrywanej skargi, którą Sąd rozpoznał skargę merytorycznie.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, publ. t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania studium, nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencją ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320)

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).

Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego. Przy czym - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję.

Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z powyższej regulacji niewątpliwie zatem wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07).

Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Zatem tak uchwalenie, jaki i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi niezbędny element (etap) poprzedzający tak sporządzenie projektu planu miejscowego, jak i uchwalenie tegoż planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Wr 834/12).

W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 221/13) NSA wyraził również pogląd, że w studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. o sygn. II OSK 1106/16 (publ. CBOSA) okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium (jak w kontrolowanym przypadku) nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Jak już wspomniano studium jest aktem o charakterze ogólnym, ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez władze samorządowe i jest nie tylko aktem określającym założenia polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 oraz z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16; wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/17).

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). Nie może on jednak być wprost sprzeczny z zapisami studium.

Co do zasady władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Wobec tego warto przywołać w tym zakresie tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12). Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu orzekającego zarzut skarżącej dotyczący ograniczenia jej prawa własności nie jest zasadny. Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. (por. wyroki NSA z: 13.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3355/14, z 17.11.2016 r., sygn. II OSK 311/15, z 28.10.2016, sygn. akt II OSK 165/15, z 11.01.2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, z 8.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1322/15, dostępne w LEX).

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie proporcjonalności ma kluczowe znaczenia dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego (tak słusznie WSA w Olsztynie w wyroku z 19.11.2019r. o sygn. II SA/Ol 723/19, publ. CBOSA). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenie. (tak trafnie NSA w wyroku z 02.10.2019r., sygn. II OSK 2509/18, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 27.03.2019r., sygn. II SA/Gd 551/18, publ. CBOSA). W razie kolizji interesu indywidualnego z interesem publicznym przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu (patrz wyrok WSA w Poznaniu z 06.02.2019r. o sygn. II SA/Po 1019/18, publ. CBOSA). Przy czym brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. (tak wyrok NSA z 26.11.2019r. o sygn. II OSK 76/18, publ. CBOSA). Przyjmuje się, że sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący planowanej zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Gdyby przyjąć, że sprzeciw mógłby wykluczyć lub ograniczyć plany inwestycyjne – wówczas można by przyjąć, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności, ale prawa przysługującego inwestorowi, a nie stronie sprzeciwiającej się (tak prawidłowo WSA w Łodzi w wyroku z 02.04.2019r. o sygn. II SA/Łd 1042/18, publ. CBOSA).

Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym na przykład z prawa własności nieruchomości. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela pogląd, że ponieważ prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, a także z uwagi na to, iż konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W. Jakimowicz w : "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, W-wa 2012, s.210-211)

W ocenie Sądu ustalanie motywów organu dla których wprowadzono kwestionowany zakaz zabudowy powinno być więc dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów dowodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planu, a także studium, pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowane przez skarżącą zapisy planu.

Niewątpliwie w kontrolowanym przypadku doszło do konfliktu indywidualnego interesu prawnego i faktycznego skarżącej z interesem publicznym. W ocenie Sądu organ wykazał, że indywidualny interes skarżącej dążącej do zabudowy tego terenu musi ustąpić w zestawieniu z interesem publicznym i nie naruszył w tym zakresie zasady proporcjonalności, gdyż ingerencja w prawo zabudowy skarżącej pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów środowiskowych.

Skarżąca spółka jako właściciel działek nr [...] oraz [...] w Gminie K., obręb D., ark.[...], wskazuje na naruszenie władztwa planistycznego przez organ poprzez ustalenie na ww. działkach zakazu lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podniosła, że za tym zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego, ani potrzeby interesu publicznego. Zarzuciła, że taki zakaz pozbawia skarżącą możliwości prowadzenia działalności produkcyjno usługowej w postaci inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano również, że studium nie przewiduje takiego rozwiązania.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przez organ jego uprawnień w zakresie władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotowe działki oznaczone są w studium (uchwała Nr [...] Rady Miasta I Gminy K. z dnia 26 maja 2021 r.) jako P/U, czyli tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej. Organ w odpowiedzi na skargę wprawdzie powołuje się na poprzednie studium, jednak w nowym (aktualnym) studium jego zapisy w tym zakresie są tożsame (takie same) jak w poprzednim studium. W zaskarżonej uchwale przedmiotowe działki oznaczone są jako 1 P/U, czyli tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub usług. W tym zakresie nie ma więc sprzeczności między studium, a planem, który określa analogiczne przeznaczenie dla działek skarżącej jak w studium. W studium (strona 129) wskazano, że na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz terenach zabudowy usługowej (P,U), a także na terenach zabudowy usługowej oraz terenach obsługi w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (U,RU), ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenów: (1) w miejscowych planach należy określić parametry dotyczące powierzchni działek, powierzchni terenu biologicznie czynnego i powierzchni zabudowy, zasady podziału terenów na działki oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym wysokości budynków, adekwatnie do istniejących warunków przestrzennych, przyrodniczych, kulturowych i społecznych. Wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na przedmiotowych działkach nie oznacza sprzeczności ze studium, gdyż jest to kwestia odrębna od zgodności planu ze studium. W zakresie zgodności planu ze studium istotne jest przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu określony ogólnie w studium i szczegółowo w planie. W tym zakresie, jak już wspomniano, nie występuje sprzeczność, gdyż zarówno w studium, jak i w zaskarżonym planie, sporne działki przeznaczone są pod zabudowę produkcyjna i usługową. Ponadto treść studium nie wyklucza na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz terenach zabudowy usługowej (P,U), a także na terenach zabudowy usługowej oraz terenach obsługi w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (U,RU) ograniczenia w postaci zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd stanął na stanowisku, że wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na przedmiotowych działkach jest uzasadnione i nie jest niezgodne ze studium oraz nie narusza władztwa planistycznego gminy. Przede wszystkim należy wskazać, że wskazane nieruchomości znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w K. z dnia 26 stycznia 1993 r. Ponadto na działce nr [...] znajduje się archeologiczna strefa ochrony konserwatorskiej i jest to obszar, który podlega ochronie i opiece konserwatorskiej bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r.). Działka nr [...] umiejscowiona jest wzdłuż pasma zieleni ochronnej wzdłuż rowów i cieków. Dodatkowo należy wskazać, że w odległości około [...] km od przedmiotowych działek znajduje się obszar specjalnej ochrony siedlisk [...].

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym obligatoryjnie organ stanowiący określa m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zaskarżony plan miejscowy w zakresie zasad ochrony i kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu wprowadził m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Niewątpliwie zakaz ten ogranicza możliwości zagospodarowania spornych działek przez skarżącą i występuje tu konflikt interesu prywatnego (skarżącej spółki) z interesem publicznym. W ocenie Sądu orzekającego w tym przypadku Rada słusznie – uwzględniając zasadę proporcjonalności - dała prymat interesowi publicznemu. Nie jest to bowiem skutek dowolnego rozstrzygnięcie, które nie zostało poparte żadnymi racjonalnymi argumentami, lecz przemawiają za takim rozwiązaniem obiektywne i niesporne przesłanki. To, że sporne działki położone są w obszarze chronionego krajobrazu, że znajdują się w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej i jest to obszar, który podlega ochronie i opiece konserwatorskiej bez względu na stan zachowania, a także to, że działka nr [...] umiejscowiona jest wzdłuż pasma zieleni ochronnej wzdłuż rowów i cieków obiektywnie przemawia za tym, by wprowadzić sporne ograniczenie. Istotne jest to, że w myśl art.23 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz.916) obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz. Według art.24 ust.1 pkt 2 tej ustawy na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzane zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tak więc sam ustawodawca wprost daje lokalnemu prawodawcy możliwość wprowadzania zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze chronionego krajobrazu, a Rada w przypadku zaskarżonej uchwały skorzystała z tej prerogatywy.

Fakt, że w odległości około [...] km od przedmiotowych działek znajduje się obszar specjalnej ochrony siedlisk [...] pośrednio także przemawia za wprowadzeniem zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż środowiskowe oddziaływanie takich inwestycji często znacznie wykracza poza granice działek inwestycyjnych.

W ocenie Sądu orzekającego istotne jest także to, że zaskarżony plan nie zmienia dotychczasowych możliwości skarżącej dotyczących zagospodarowania spornych działek. Należy mieć bowiem na uwadze, że zapisy poprzednio obowiązującego miejscowego planu, który obowiązywał dla przedmiotowego terenu do momentu wejścia w życie ustaleń zaskarżonego planu z 2022 r., na podstawie uchwały Rady Miasta I Gminy K. Nr [...] z dnia [...].05.2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K., P. , C. , R. i części wsi D., gmina K. - etap I /Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...].06.2016 r. poz. [...]/, posiadały analogiczne cechy wskazujące na obszarze objętym planem na zakaz lokalizacji inwestycji, opisanych w przepisach odrębnych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w szczególności instalacji do prażenia i spiekania rud żelaza, obróbki metali żelaznych np. kuźnia, odlewnie, instalacje do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów oraz instalacji do przetwarzania produktów zawierających azbest) z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 8 pkt 4 powołanej uchwały - załącznik nr 2).

Zaskarżona uchwała jedynie utrzymuje dotychczasowy i niekwestionowany dotąd przez skarżącą zakaz tych działalności i lokalizacji, które mogą znacząco, ponadnormatywnie wpłynąć na pogorszenie stanu środowiska i zdrowie mieszkańców. Istotne jest to, że skarżąca spółka nie kwestionowała zapisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się (w szczególności) warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Przepis ten umożliwia wprowadzenie w drodze planu miejscowego zakazu realizacji (a tym samym lokalizacji) określonych rodzajów przedsięwzięć. Rada Gminy przekonywująco wyjaśniła, że z uwagi na przedstawione wyżej argumenty oraz charakter istniejącej oraz planowanej zabudowy, sąsiedztwo drogi krajowej, inwestycyjną atrakcyjność terenu oraz chęć uniknięcia konfliktów sąsiedzkich w przyszłości uznała, iż obszar objęty planem powinien zostać wyłączony z możliwości lokalizowania inwestycji zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności w ocenie Sądu organ nie nadużył władztwa planistycznego, wprowadzony zakaz jest uzasadniony, nie jest to sprzeczne z ustaleniami studium.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji wyroku.