Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 458/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1 - 6 i 8
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Brzeźnio z dnia 2 listopada 2004 r. Nr XVIII/127/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 2; § 4 ust. 1 pkt 1 lit a) i b); § 3 ust. 2 i ust. 3; § 4 ust. 1 pkt 4; § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 2 listopada 2004 r. Rada Gminy w Brzeźniu, podjęła uchwałę nr XVIII/127/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych - dalej: uchwała. Akt ten został podjęty na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z 2002 r., Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806; z 2003 r., Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz.1568; z 2004 r., Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203), oraz art. 40 ust. 8 – 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086).

Skargę na wskazaną powyżej uchwałę – nr XVIII/127/2004 - do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy w Sieradzu – dalej: prokurator lub skarżący. W swojej skardze, pismo prokuratora z dnia 7 czerwca 2022 r., które w dniu 10 czerwca 2022 r. wpłynęło do Urzędu Gminy w Brzeźniu – wniósł on o stwierdzenie nieważności następujących przepisów zaskarżonej uchwały: § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) oraz pkt 3 i 4, ust. 4 oraz § 3 ust. 3 i 4, zarzucając skarżonej uchwale:

1) istotne naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez dokonane w § 3 ust.1 pkt.1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały, przekroczenie kompetencji do różnicowania wysokości stawek opłaty i uzależnienie ich wysokości, od nienormatywnego kryterium usytuowania pasa drogowego w terenie zabudowanym i niezabudowanym;

2) istotne naruszenie art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez dokonane w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, wyjście poza zakres delegacji i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej, przez użycie parametru spoza ustawy upoważniającej, tj. roku kalendarzowego w miejsce parametru w postaci roku i wprowadzenie definicji roku jako "pełnego roku kalendarzowego" a także modyfikację uregulowanego ustawowo sposobu obliczania wysokości opłaty w przypadkach zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 1 rok;

3) istotne naruszenie art. 40 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez dokonane w § 4 pkt. 3, wyjście poza zakres delegacji i modyfikację sposobu naliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy użyciu parametru powierzchni rzutu poziomego reklamy na pas drogowy, w miejsce parametru normatywnego w postaci powierzchni reklamy;

4) istotne naruszenie art. 40 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez dokonane w § 4 ust. 3 uchwały wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego i modyfikację sposobu naliczania opłaty, polegające na użyciu dla tymczasowego obiektu handlowego parametru powierzchni takiego obiektu, w miejsce ustawowego parametru powierzchni rzutu poziomego obiektu na pas drogowy.

W konsekwencji prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych w skardze przepisów, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko, przy czym należy zauważyć, że skarżący wskazał błędne jednostki systematyzacyjne skarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości, zaznaczając w uzasadnieniu swojego stanowiska, że całościowa analiza treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego prowadzić powinna do wniosku, iż odpowiada on prawu. Podkreślono przy tym, że Wojewoda Łódzki, jako organ nadzoru, nie wnosił żadnych uwag w przedmiocie uchwały i nie było w tym przedmiocie wszczynane postępowanie wyjaśniające. Zdaniem organu, jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne nie mogą dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodów, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań. Mając na uwadze zadania publiczne, w zakresie drogownictwa jakie realizuje gmina i cel jakiemu służą opłaty za zajęcie pasa drogowego, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, w której określono m.in. wysokość stawek opłat za zajecie pasa drogowego w terenie zabudowanym i poza nim nie narusza przepisów prawa - organ działał w granicach upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana – stosowanie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) - dalej: pusa, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa – jak to wynika z art. 147 § 1 ppsa – polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

W przedmiotowej sprawie, jak już wskazywano, do sądu administracyjnego zaskarżono uchwałę Rady Gminy Brzeźno z dnia 2 listopada 2004 r. oznaczoną nr XVIII/127/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych (uchwała ta obowiązywała do momentu uchylenia jej na mocy § 7 uchwały Rady Gminy Brzeźnio z dnia 24 sierpnia 2022 r. o nr XXIV/111/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych i dróg będących w zarządzie Gminy Brzeźno na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie Gminy Brzeźno, Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 24 sierpnia 2020 r., poz. 4738. Okoliczność ta nie stanowi jednak przeszkody do jej sądowej kontroli). Skarżona uchwała został podjęta w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – dalej: usg. Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 7 ust. 1 pkt 2 usg stanowi, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, przy czym w szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Przepis art. 40 ust. 1 usg przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) – dalej: Konstytucja RP lub ustawa zasadnicza, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy Brzeźnio niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, iż zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa – zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 ustawy zasadniczej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy: zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już unormowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie tej ustawy – usg - przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne i nieistotne (art. 91 usg). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i judykaturze. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101 - 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, a więc będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; czy z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Tym samym każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. także: T. Woś, Komentarz do art. 147 ppsa [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el; a także A. Kabat, Komentarz do art. 147 ppsa [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Chodzi więc o takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej: udp - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 40 ust. 2 udp stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Ustawodawca zaznaczył, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 udp), niemniej jednak zgodnie z art. 40 ust. 4 udp opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 5 udp opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z kolei z art. 40 ust. 6 udp wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast przepis art. 40 ust. 8 udp przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Z upoważnienia ustawowego określonego w przywołanych powyżej przepisach wynika uprawnienie rady gminy do ustalenia dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W świetle powyższego należy zauważyć, że w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, a także w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia kompetencji do różnicowania wysokości stawek opłaty i uzależnienia ich wysokości od nienormatywnego kryterium usytuowania pasa drogowego w terenie zabudowanym i niezabudowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały: za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: 1) w terenie zabudowanym - 40,00 zł; 2) poza terenem zabudowanym - 15,00 zł. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały: za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego: a) poza terenem zabudowanym - 0,50 zł; b) w terenie zabudowanym - 1,00 zł. W świetle powyższego - jak słusznie zauważył skarżący – rada gminy jako kryterium wpływające na wysokość stawki wskazała położenie zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym oraz poza nim - ustalając dla każdego z nich inne stawki. Tymczasem ustawodawca w treści art. 40 ust. 9 udp stanowi, iż przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Jak słusznie zauważył skarżący przywołany przepisy ma formę nakazu. Co więcej nie ma wątpliwości, że wskazany w jego treści katalog ma charakter zamknięty. Przy czym nie ma w nim kryterium uprawniającego do kształtowania wysokości stawki opłaty w oparciu o położenie miejsca zajęcia – tj. jak to uczyniła rada gminy w treści § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały: teren zabudowany poza terenem zabudowanym. Ze wskazanych względów należało stwierdzić nieważność wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b).

Dalej odnotować należy, iż w § 3 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały – jak słusznie zauważył skarżący - doszło do wyjścia poza zakres delegacji i modyfikacji sposobu naliczania opłaty rocznej, przez użycie parametru spoza ustawy upoważniającej, tj. roku kalendarzowego w miejsce parametru w postaci roku i wprowadzenie definicji roku jako "pełnego roku kalendarzowego" a także modyfikacji uregulowanego ustawowo sposobu obliczania wysokości opłaty w przypadkach zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 1 rok. Przepis § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały jest więc sprzeczny z ustawą upoważniającą, tj. udp w zakresie, w jakim przekazała ona uprawnienia do tworzenia prawa organom stanowiącym samorządu terytorialnego, gdyż nie posługuje się ona pojęciem rok kalendarzowy jako jednostką miary czasu. Zgodnie z § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Natomiast w treści § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za miesiąc umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uważa się każdy rozpoczęty miesiąc umieszczenia tego urządzenia. Tymczasem funkcjonujące w udp jednostki to: rok, dzień – por. art 40 ust. 4, 5 i 6 udp. Mimo tego Rada Gminy w Brzeźniu, formułując przepis § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, wbrew ustawie, posłużyła się pojęciem pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Tymczasem, jak słusznie zauważył skarżący, rok kalendarzowy i okres jednego roku, nie są pojęciami tożsamymi z uwagi chociażby na to, że ten pierwszy ma sztywno określoną datę początkową i końcową. Zatem należało uznać, iż posłużenie się daną jednostką miary czasu stanowi istotne naruszenie ustawy upoważniającej. Ze wskazanych względów należało stwierdzić nieważność wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały, tj. § 3 ust. 2 oraz ust. 3.

Dalej odnotować należy, iż w § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały – jak słusznie zauważył skarżący - doszło do wyjścia poza zakres delegacji i modyfikację sposobu naliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy użyciu parametru powierzchni rzutu poziomego reklamy na pas drogowy, w miejsce parametru normatywnego w postaci powierzchni reklamy. Przepis § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały stanowi, iż za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 4) przy zajęciu powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy powierzchni reklamy - 2,00 zł. Tymczasem sposób naliczania opłaty w zakresie dotyczącym takiego obiektu jak reklama, uregulowany jest w art. 40 ust. 6 udp, zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jak zatem słusznie zauważył skarżący z przywołanego przepisu udp wynika, że powierzchnia zajętego pasa drogowego, jako składnika opłaty, określana jest według dwóch parametrów: zajęcia przez powierzchnię rzutu poziomego oraz zajęcia przez powierzchnię. Przy czym powierzchnia rzutu poziomego ma zastosowanie w odniesieniu do obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast parametr powierzchni ma zastosowanie w przypadku reklam. Tym samym więc ustawodawca wyraźnie rozróżnił zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane i zajęcie ich przez reklamę. W treści art. 40 ust. 6 udp zastosowany został bowiem funktor "albo" czyli alternatywa rozłączną. Oznacza to, że w odniesieniu do reklam, powierzchnia pasa drogowego przez nie zajmowana nie może być określana za pomocą powierzchni ich rzutu poziomego. Tymczasem zgodnie z zaskarżoną uchwałą, przy ustalaniu opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, użyty został parametr powierzchni rzutu poziomego, właściwy dla obiektów budowlanych, a nie określony w art. 40 ust. 6 udp dla reklamy parametr powierzchni reklamy. Rację ma więc skarżący, iż w przepisie § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zastosowano wadliwy parametr dla reklam. Ze wskazanych względów należało stwierdzić nieważność wskazanego przepisu zaskarżonej uchwały, tj. § 4 ust. 1 pkt 4.

W treści § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały – jak słusznie zauważył skarżący - doszło do wyjścia poza zakres upoważnienia ustawowego i modyfikację sposobu naliczania opłaty polegające na użyciu dla tymczasowego obiektu handlowego – stoiska - parametru powierzchni takiego obiektu, w miejsce ustalonego przez ustawodawcę parametru powierzchni rzutu poziomego obiektu na pas drogowy. Przepis § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stanowi, iż za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 3) tymczasowego obiektu handlowego – stoiska – 2,00 zł. Tymczasem sposób naliczania opłaty w zakresie dotyczącym takiego obiektu jak obiekt budowlany, uregulowany jest w art. 40 ust. 6 udp, zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tym samym jak słusznie zauważył skarżący rada gminy pominęła w odniesieniu do obiektu budowlanego ustalony przez ustawodawcę parametr. Tym samym należało zgodzić się ze skarżącym, iż również w przypadku tego przepisu doszło do zastosowania kryterium nienormatywnego.

Odnotować również należy, iż przepis art. 40 ust. 8 udr upoważnia jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie do ustalenia wysokości stawki opłaty, czyli tylko jednego z elementów składowych opłaty za korzystanie z pasa drogowego. Przy czym wysokość stawki opłaty jest tylko jednym z elementów opłaty wskazanych w art. 40 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 udp, z ograniczeniami wynikającymi z art. 40 ust. 8 udp. W przypadku zaskarżonej uchwały poza wskazaniem stawki rada gminy w przepisach § 3 ust. 2 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały ukształtowała również sposób naliczania opłaty, i to w sposób odmienny niż wynikający z ustawy. Zaś w przypadku przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały zastosowano nieznane ustawie kryterium uwzględniane przy ustalaniu wysokości stawki. Rację ma przy tym skarżący wywodząc, iż realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły i precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania. Przyjęcie przez Radę Gminy w Brzeźniu uchwały zawierającej kwestionowane przepisy stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy jak również konstytucyjnej zasady praworządności. Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa wynika bowiem wprost z art. 7 Konstytucji RP a także art. 94 ustawy zasadniczej, który odnosi się bezpośrednio do stanowienia aktów prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe dało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów stosownie do art. 91 ust. 1 usg.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 1 pkt. 1 i 2; § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b); § 3 ust. 2 i ust. 3; § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

a.l.