Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 407/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu w Krakowie na rozprawie w dniu 20 października 2006r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2003r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 , art. 151 § 1 pkt. 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 -tekst jednolity) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji nr [...] PINB z dnia [...] października 2001 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie uciążliwości kotłowni znajdującej się przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że A. G. w dniu [...] listopada 2001 r. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją nr [...] - podnosząc, że został pominięty jako strona bez swojej winy, w postępowaniu dotyczącym uciążliwości kotłowni znajdującej się przy ul. [...] w K. Ponadto A. G. w w/w wniosku podniósł, iż nie został on rozpatrzony w ustawowym terminie i bez wyznaczenia nowego terminu. W związku z tym, A. G. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność tutejszego organu. Powyższe zażalenie zostało uznane za uzasadnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy.

W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, PINB stwierdził, że nieruchomość A. G. mieści się przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) w K. i nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...], która stanowi własność S. W. W oparciu o ustalenia Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta stwierdzono, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na adaptację i rozbudowę przedmiotowej kotłowni byli: S. W., J. W. i W. S. W związku z powyższym, PINB stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], wszystkie strony tego strony tego postępowania zostały prawidłowo i wiarygodnie ustalone.

W związku z brakiem przesłanek do zastosowania art. 145 i 145a k.p.a., a w szczególności art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 - ustalono, że A. G. nie posiadał przymiotu strony w przedmiotowej sprawie i odmówiono uchylenia decyzji nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji , A. G. wniósł o ponowne, obiektywne i sprawiedliwe rozpatrzenie jego sprawy celem skutecznego i ostatecznego usunięcia dymu z jego mieszkania.

Odwołujący zarzucił, że zaskarżona decyzja całkowicie pomija przedmiot wniesionej przez niego sprawy, jakim było usunięcie z jego mieszkania dymu pochodzącego z kotłowni przy ul. [...] w K., a PINB całkowicie zlekceważył powyższą decyzją wszelkie starania odwołującego. Zdaniem A. G., decyzje organów budowlanych spowodowały "wsadzenie kominu" kotłowni "w jego okna", a nie do mieszkań traktowanych jako strony J. W. i W. S. Odwołujący dodał, że wspomniane osoby nawet tam nie mieszkały i nie posiadały tam żadnych zabudowań, i tylko on był bezpośrednim odbiorcą dymu z kotłowni.

Ponadto odwołujący wskazał, że decyzję Nr [...] wydano w oparciu o fałszywe dowody i nie uwzględniono nowych istotnych faktów. Pozwolenie na budowę wydano bowiem pomimo znanego PINB faktu nie wykonania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej ( decyzja nr [...]), nie uwzględniono umiejscowienia komina w stosunku do domu A. G., wysokości komina, faktycznych warunków terenowych i klimatycznych, warunków życia rodziny odwołującego. Zdaniem A. G. decyzja Nr [...] odmawiała mu prawa do obrony i niweczy jego starania o uwolnienie jego rodziny od zadymienia domu.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2003 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 -tekst jednolity) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana właściwie i jest zgodna z prawem.

Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego, mając na uwadze definicje strony zawartą w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W niniejszej sprawie, której przedmiotem w istocie była zgodność z przepisami prawa sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia kotłowni, dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zdaniem organu orzekającego, właściwie organ I instancji ustalił, że stronami postępowania był S. W. - właściciel przedmiotowego obiektu budowlanego oraz J. W. i W. S. - właściciele działek przylegających bezpośrednio do przedmiotowej działki. Odwołujący był właścicielem działki położonej w pobliżu przedmiotowego obiektu, lecz nie sąsiadującej z nim bezpośrednio. Zatem mimo, że w zależności od warunków atmosferycznych i kierunku wiatru, dym z kotłowni położonej przy ul. [...] przedostawał się na teren jego działki, nie stanowiło to wystarczającej podstawy do uznania, że posiadał on interes prawny w zakresie przedmiotowym w niniejszym postępowaniu - jako strona. Zawsze bowiem interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu, która to sfera wyznaczana jest treścią obowiązujących przepisów prawa. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną prowadzi do odmowy uznania osoby za stronę postępowania.

Za niezasadne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także zarzuty nie uwzględnienia umiejscowienia komina w stosunku do domu A. G., wysokości komina, faktycznych warunków terenowych i klimatycznych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem, że wszystkie istotne okoliczności zostały uwzględnione. W szczególności ustalono, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., został dopuszczony do użytkowania jako zrealizowany zgodnie z warunkami decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami techniczno budowlanymi. Także przewody kominowe obiektu zostały wykonane zgodnie z przepisami technicznymi i sztuką budowlaną oraz prawidłowo wyprowadzone ponad dach budynku, co zostało potwierdzone w protokole stanu użytkowego kotłowni z dnia [...] września 2000 r.

Ponadto A. G. nie wskazał w trakcie postępowania, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie konstrukcji lub stanu technicznego kominów. Zaś wskazywane przez niego okoliczności nie uzasadniały kompetencji organów nadzoru budowlanego do podjęcia jakichkolwiek działań. Ustawa Prawo Budowlane nie obejmuje zakresem przedmiotowym emisji zanieczyszczeń do powietrza.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję A. G. podtrzymał zarzuty przedstawione w odwołaniu i wniósł o usunięcie uciążliwości, jaką stanowiło zadymienie jego domu przez przedmiotową kotłownię.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniosła o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem.

Na wstępie rozważań poczynić należy kilka uwag dotyczących zawartości przedłożonych akt administracyjnych.

Jak wynika z akt sprawy (składających się w większości z kserokopii nie potwierdzonych z oryginałem) , ostateczną decyzją z dnia [...].08.1998r nakazano S. W. rozbiórkę murowanego obiektu o wymiarach 3m x 3m (kotłowni) dobudowanego od strony wschodniej do budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.

W aktach brak jest protokołu oględzin dokonanych podczas postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].08.1998r.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika dalej, że decyzją z dnia [...].08.1999r ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako Inspektora Nadzoru Budowlanego " rozbudowa budynku mieszkalnego nr [...] na działce nr [...] przy ul. [...]. Wniosek nie określał zamierzonej funkcji rozbudowy.

Wnioskiem z dnia [...].12.1999r S. W. wystąpił o "wydanie zezwolenia na adaptację i rozbudowę istniejącej dobudówki budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K."

Na karcie 30 akt znajduje się pismo inwestora z dnia [...].12.1998r o wykonaniu rozbiórki, podpisane przez kierownika budowy mgr. inż. A. W. (w kserokopii).

W opisie projektu technicznego zatwierdzonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...].01.2000r podano , że adaptowana będzie część przybudówki na kotłownię raz rozbudowywane podcienie wejściowe. Projektowana adaptacja polega na obudowaniu ścianami istniejącego podcienia i zamiany go na pomieszczenie kotłowe. W opisie technicznym stwierdzono również , że w pomieszczeniu kotłowym są istniejące fundamenty betonowe i mury z pustaków żużlowych o grubości 35 cm.

Powierzchnię części rozbudowywanej określono na 9,5 m.

Zawiadomieniem z dnia [...].12.2000r organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu od zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy.

Skarżący składanymi wielokrotnie pismami do organu architektoniczno-budowlanego i organu nadzoru budowlanego domagał się usunięcia uciążliwości związanych z działaniem tej kotłowni. Wielokrotnie też zarzucał , że nakaz rozbiórki nie został przez inwestora wykonany. Pismem z dnia [...].12.2000r. zwrócił się do Wydziału Ochrony

Środowiska UMK o pomoc w usunięciu zadymienia z jego działki. Pismo to zostało przekazane do PINB w dniu [...].01.2001r.

Pismem z dnia [...].02.2001r skarżący został poinformowany przez Wydział Architektury UM, że po zrealizowaniu przez inwestora nakazanej rozbiórki kotłowni nie było przeszkód do wydania mu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dopiero w dniu [...].09.2001r zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie "uciążliwości kotłowni dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...]".

Zostało ono następnie umorzone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2001r. W uzasadnieniu decyzji tej podano , że w sprawie nie zachodzą okoliczności z art.66 prawa budowlanego oraz , że zaświadczenie z dnia [...].12.2000r ( o nie zgłoszeniu sprzeciwu) stanowi potwierdzenie , że budynek ten został zrealizowany zgodnie z warunkami decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro budowa kotłowni nie narusza żadnych przepisów , postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. W postępowaniu tym nie brał udziału A. G.

W reakcji na kolejne pisma skarżącego w sprawie uciążliwości kotłowni, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...].11.2001r zawiadomił A. G., że

"organem właściwym do przyjęcia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną , w przypadku , jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu , jest organ , który wydał decyzję w I instancji.

W dniu [...].11.2001 r. A. G. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo o treści: w związku z otrzymaniem zawiadomienia z WINB z dnia [...].11.2001r wnoszę o wznowienie postępowania w sprawie , którą usiłuję załatwić od [...].02.1998r dotyczącej likwidacji uciążliwości zadymienia mojego domu przez kotłownię przy ul. [...]".

Postanowieniem z dnia [...].03.2002r zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].10.2001r o umorzeniu postępowania.

W związku z tym stwierdzić należy , że w sprawie wybudowania kotłowni zostały wydane 3 decyzje ostateczne : o nakazaniu rozbiórki z dnia [...].08.1998r przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...].01.2001r przez Prezydenta Miasta i o umorzeniu postępowania w sprawie uciążliwości kotłowni z dnia [...].10.2001r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wzywając A. G. o sprecyzowanie wniosku o wznowienie postępowania , uznał , że dotyczy on postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].10.2003r. Co więcej , uznanie to poprzedzone zostało stanowiskiem organu , zawartym w piśmie z dnia [...].10.2001r i [...].01.2002r, że A. G. nie ma przymiotu strony postępowania. Tak więc w istocie postępowanie zostało wznowione po to , by je następnie umorzyć.

Uchybienia tego nie dostrzegł również organ II instancji.

Stanowi to o naruszeniu przepisu art.64 par.2 kpa.

Wszakże z pism skarżącego mogło wynikać , że kwestionuje decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę , która została wydana mimo nie wykonania nakazu rozbiórki.

Jeżeli organ orzekający miał wątpliwości co do charakteru pisma skarżącego, w szczególności co do tego, czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego , czy też postępowania zakończonego wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, to obowiązkiem tego organu było zwrócenie się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a., które może mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z przedmiotem sprawy przytoczyć należy treść art.145 kpa :

§ 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Jeżeli przedmiotem wniosku o wznowienie byłoby postępowanie zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...].10.2001r., to stwierdzić należy, że skarżący posiada interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art.28 kpa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla ustalenia interesu prawnego danej osoby w postępowaniu fakt bezpośredniego sąsiedztwa działki , będącej własnością tej osoby do działki będącej przedmiotem postępowania, nie stanowi wyłącznego kryterium dokonywanej oceny.

W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11.10.1999 r. OPS 11/99,ONSA 2000/1/6 ,Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.).

Skoro , zgodnie z art.5 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego w związku z ust.2 tego przepisu, podlega prawu budowlanego sprawa budowania i

użytkowania obiektu budowlanego w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, pogląd ten znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Wreszcie , zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8.03.2005r. (OSK 682/04 LEX nr 176144), właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Wobec powyższego , stwierdzić należy , że gdyby wniosek o wznowienie złożony przez A. G. dotyczył postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].10.2001r , to organy administracji niezasadnie przyjęły , że nie posiada on przymiotu strony w tej sprawie.

Nie wiadomo dlaczego organy obydwu instancji przyjęły również , że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art.145 kpa. Stanowiska tego zresztą w żaden sposób nie uzasadniły.

W swoich pismach skarżący wskazywał na przesłanki z art.145 par.1 pkt 1 i 5 kpa.

Zupełnie dowolna jest konstatacja organu odwoławczego , iż przedmiotem sprawy "była w swej istocie zgodność z przepisami prawa sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia".

Instytucja wznowienia dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej.

Trzeba było jednakże ustalić jakiego postępowania dotyczy wniosek o wznowienie.

Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.