Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 507/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4,art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151, art. 183 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1660/07 w sprawie ze skargi T. Spółki Akcyjnej w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. Spółki Akcyjnej w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1660/07 oddalił skargę T P S.A. z siedzibą w W na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] kwietnia 2007 r. postanowieniem wszczął postępowanie w sprawie zobowiązania T P S.A. do przygotowania zmiany oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu do lokalnej pętli abonenckiej poprzez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej na potrzeby szerokopasmowej transmisji danych, wprowadzonej decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] maja 2006 r., nr [...].

W dniu [...] kwietnia 2007 r. T. P. S.A. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania NR [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2199/06. Zdaniem strony, rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie skargi kasacyjnej od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. ma dla niniejszej sprawy znaczenie prejudycjalne, ponieważ ewentualne uchylenie decyzji Prezesa UKE wprowadzającej ofertę ramową spowodowałoby bezprzedmiotowość postępowania i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Prezes UKE odmówił zawieszenia postępowania, argumentując, iż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą, w której nie nastąpiło jeszcze prawomocne zakończenie postępowania sądowego. Prezes UKE stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania z powodu prejudykatu. Organ podniósł, że decyzja wydana w aktualnie prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 43 ust. 2 Pt jest decyzją, na mocy której organ regulacyjny nakłada na operatora obowiązek zmian do oferty ramowej, nie jest natomiast decyzją ingerującą w samą − dotychczas obowiązującą w obrocie prawnym − ofertę. Aktualnie prowadzone postępowanie jest postępowaniem nowym w żaden sposób, w wymiarze prawnoprocesowym, niezwiązanym z postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] października 2006 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka podtrzymała dotychczasowe argumenty a ponadto podała dodatkowy − jej zdaniem − powód do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej, kolejną przesłanką do zawieszenia postępowania jest fakt występowania aktualnie dwóch ofert ramowych o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych. Zdaniem Spółki, Prezes UKE będzie analizował nową ofertę oraz prowadził postępowanie w sprawie zobowiązania TP SA do zmiany starej oferty. W tym stanie rzeczy, zdaniem spółki, zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu, mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nierozstrzyganego) i samoistnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy głównej.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes UKE po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Odnosząc się do nowej przesłanki zawieszenia postępowania, organ uznał ją za niezasadną. W tym zakresie wskazał, iż postępowanie zawiesza się w przypadku, w którym rozstrzygnięcie pewnej kwestii prejudycjalnej należy do kompetencji innego organu lub sądu, co wynika wprost z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu, wykonanie przez spółkę obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nie stanowi przeszkody procesowej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego również z tego powodu, iż aktualnie spółka jest zobowiązana do stosowania (w toku negocjacji w zakresie warunków dostępu do sieci TP na potrzeby szerokopasmowej transmisji danych) oferty zatwierdzonej decyzjami z dnia [...] października 2006 r. oraz [...] maja 2006 r. Ponieważ obowiązek stosowania powyższej oferty jest nadal aktualny, może ona podlegać zmianom w trybie określonym w art. 43 Pt. W ocenie organu dopiero zniesienie obowiązku przedkładania do zatwierdzenia i stosowania oferty ramowej albo zatwierdzenie nowej oferty obejmującej swoim zakresem zagadnienia, które mają być uregulowane w decyzji zobowiązującej do zmiany powoduje, że postępowanie w przedmiocie zobowiązania do zmiany dawnej oferty stałoby się bezprzedmiotowe i wszczęte postępowanie podlegałoby umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w związku z zarzutem, że Prezes UKE został powołany w trybie niezgodnym z obowiązującymi przepisami. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] listopada 2007 r. WSA oddalił przedmiotowy wniosek, gdyż uznał, że dokonanie kontroli aktu powołania osoby sprawującej funkcję organu wykraczałoby w niniejszej sprawie poza granice danej sprawy. Jednocześnie WSA uznał, że z ww. powodów brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, skoro właściwość Prezesa UKE do wydania zaskarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości, to dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym jest tylko to, że w dacie wydania tegoż postanowienia podpisana pod tym postanowieniem p. A. S. piastowała urząd Prezesa UKE.

W ocenie Sądu, Prezes UKE prawidłowo ocenił, iż toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wydanego w sprawie sygn. VI SA/Wa 2199/06 nie stanowi prejudykatu. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji w aktualnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym (na podstawie art. 43 ust. 2 Pt) nie jest uzależnione od wyniku ww. postępowania sądowego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy w zakresie zobowiązania operatora do zmiany przedmiotowej oferty ramowej nie jest uzależnione od wyników postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie legalności decyzji wprowadzającej tę ofertę, gdyż obie te sprawy nie pozostają ze sobą w bezpośrednim związku.

Sąd wskazał, że na podstawie art. 43 ust. 2 zd. 1 Pt, w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części, nie jest to zatem decyzja ingerująca bezpośrednio w samą ofertę. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 43 ust. 2 Pt jest istnienie obowiązującej oferty oraz "wystąpienie zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych". Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że niniejsze postępowanie administracyjne jest postępowaniem nowym, w żaden sposób (w wymiarze prawnoprocesowym) niezwiązanym z postępowaniem zakończonym wspominaną decyzją z dnia [...] października 2006 r.

Zdaniem Sądu, z uwagi na niezakończone ostatecznie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu oferty ramowej przedłożonej organowi przez Spółkę w wykonaniu decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r. skarżąca obowiązana jest do stosowania oferty ramowej wprowadzonej z urzędu decyzją z dnia [...] października 2006 r. (zmieniającą częściowo decyzję z dnia [...] maja 2006 r.). Powyższe stanowisko ma uzasadnienie w treści art. 43 ust 6 Prawa telekomunikacyjnego, który przypisuje skuteczność oferty ramowej w stosunkach pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi dopiero od momentu zatwierdzenia tejże oferty przez Prezesa UKE, co w niniejszej sprawie w odniesieniu do oferty spółki dotąd nie nastąpiło. Zdaniem Sądu, nie istnieje bezpośredni związek między postępowaniem w niniejszej sprawie administracyjnej oraz wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. czy też przedłożeniem organowi projektu nowej oferty do zatwierdzenia. Stwierdzenie braku bezpośredniego związku wyklucza przyjęcie, iż zachodzi prejudykat.

Sąd podzielił stanowisko spółki, że za wadliwą należy uznać argumentację organu, iż postępowanie zawiesza się w przypadku, w którym rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć zgodnie z literalnym brzmieniem komentowanego przepisu. Jednakże wskazany mankament, zdaniem Sądu, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej T. P. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało − w związku z de facto uznaniem, że naruszenie przepisów o powołaniu organu administracji publicznej − Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej − pozwala w demokratycznym państwie prawnym na działanie organu na podstawie prawa, mimo zasad określonych w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP − istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez uznanie, że do sądów administracyjnych nie należy kontrola sposobu powołania organu wydającego decyzje administracyjne,

b) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez uznanie, że sądy administracyjne nie są uprawnione, w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a., do dokonania kontroli sposobu powołania organu,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie innych podstaw mogących być podstawą uznania braku właściwości Prezesa UKE,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. − poprzez niewyjaśnienie w pełni przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania z powodu braku prawidłowego powołania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej

e) art. 145 § 1 pkt 2 − poprzez niestwierdzenie nieważności postępowania, mimo braku prawidłowego powołania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. − poprzez niezastosowanie tego przepisu, z powodu błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania,

g) art. 151 p.p.s.a − poprzez zastosowanie tego przepisu, wobec błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania,

h) art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a − poprzez niestwierdzenie nieważności postępowania, mimo iż organ nie był należycie powołany, a tym samym pełnomocnik organu nie był należycie umocowany,

i) art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 191 p.p.s.a. wniosła także o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, które to postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia a miało wpływ na wynik sprawy, bowiem istniała przesłanka dla takiego zawieszenia postępowania z urzędu, a mianowicie powołanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w trybie niezgodnym z przepisem art. 190 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. − Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), który to stan utrzymuje się do chwili obecnej.

W uzasadnieniu spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu odnośnie twierdzenia, że dokonanie kontroli aktu powołania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wykraczałoby poza granice sprawy, a także stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Spółki, ocena, czy postanowienie wydał organ administracji publicznej prawidłowo umocowany do takich czynności jest podstawową czynnością określoną w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Nieprawidłowe powołanie powoduje, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego, określone w art. 156 § 1 k.p.a., a także postępowania przed sądem administracyjnym z mocy art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie spółki nieprawidłowe powołanie skutkować winno zawieszeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym − Sąd tego nie uczynił, mimo, iż wada taka skutkuje nieważnością postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie skorzystał także z możliwości, jakie stwarza art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym, jeżeli sam nie chciał dokonać oceny prawidłowości powołania, to powinien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy wzmiankowany art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) - dotychczas nie badany przez Trybunał Konstytucyjny − jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie poprawnej legislacji. W ten sposób zostały naruszone także przepisy art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a.

Spółka nie podzieliła również poglądu Sądu w części dotyczącej uznania, iż orzeczenie w toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie kontroli prawidłowości decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie będzie stanowiło zagadnienia wstępnego dla postępowania dotyczącego zobowiązania do przygotowania zmian w tej ofercie. Jej zdaniem ewentualne uchylenie decyzji Prezesa UKE o wprowadzeniu ramowej oferty powodowałoby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zobowiązania do przygotowania jej zmiany. Tym samym Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie organu zarzuty sformułowane przez wnoszącą skargę kasacyjną są bezzasadne.

W piśmie z dnia 12 października 2008 r. spółka wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wobec uzyskania wiadomości o powzięciu przez Komisję Europejską decyzji o skierowaniu wniosku przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie naruszenia przez RP przepisów prawa wspólnotowego w sprawach dotyczących regulacji detalicznych cen usług dostępu szerokopasmowego i kar pieniężnych nakładanych przez polski organ regulacyjny na przedsiębiorców telekomunikacyjnych w takich przypadkach. Komisja uznała bowiem, że Prezes UKE − nakładając na spółkę kary pieniężne związane z usługami dostępu szerokopasmowego − naruszył przepisy prawa europejskiego i dokonał niewłaściwej interpretacji prawa krajowego. W odniesieniu do kar nakładanych na spółki Komisja wskazała na niedopuszczalność stosowania przepisów przejściowych Prawa telekomunikacyjnego jako podstawy nakładania kar, po kilkuletnim okresie od momentu akcesji oraz wobec zakończenia analiz detalicznych rynków właściwych. Komisja zakwestionowała ponadto działania Prezesa UKE stanowiące próby naginania przepisów w celu uzasadnienia działań podejmowanych wobec spółki. Spółka wskazała, że Komisja stoi na stanowisku, że dla Prezesa UKE priorytetem powinno być zapewnienie, by na rynku znalazło się jak najwięcej ofert, co można osiągnąć regulacjami na rynku hurtowym, a nie kontrolując rynek detaliczny.

Spółka podkreśliła ponadto, że decyzja Komisji o skierowaniu skargi do ETS jest uzasadniona dodatkowo okolicznością, że sądy krajowe badające sprawę kar nakładanych na spółkę z tytułu odmowy przedstawienia cennika i regulaminu neostrady do zatwierdzenia, zaczęły oddalać środki prawne składane przez spółkę, uznając, że art. 221 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego uprawniał Prezesa UKE do regulowania wszystkich usług telekomunikacyjnych, a nie tylko tych świadczonych w publicznych sieciach telefonicznych, co w ocenie spółki oznaczało, że krajowy wymiar sprawiedliwości nie zmierzał do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez Prezesa UKE.

W kolejnym piśmie z dnia 22 października 2008 r. spółka podtrzymała wniosek o zawieszenie postępowania oraz wniosła o zobowiązanie Prezesa UKE do niezwłocznego przedłożenia w sprawie wystąpienia Komisji Europejskiej z dnia 18 września 2008 r. do ETS, a w razie jego nieposiadania − uczynienia tego niezwłocznie po jego uzyskaniu przez Rzeczpospolitą Polską.

W piśmie z dnia 24 października 2008 r. Prezes UKE wniósł o oddalenie wniosku spółki o zawieszenie postępowania z uwagi na jego bezzasadność. Zdaniem organu wskazana decyzja Komisji Europejskiej o pozwaniu RP nie mieści się w żadnej z podstaw do zawieszenia postępowania. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w żaden sposób nie zależy od wyniku ewentualnego postępowania w sprawie Komisji Europejskiej przeciwko RP. Organ wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. dotyczy tzw. kwestii wpadkowej, jaką jest możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 6 listopada 2008 r. spółka podtrzymała wszystkie wcześniej przedstawione wnioski. Wobec opozycji Prezesa UKE w przedmiocie zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania skarżąca podniosła, iż istotą niniejszego postępowania jest dokonanie oceny działania organu administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, a zatem nie tylko ocena tzw. kwestii wpadkowej, jaką jest możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie, w szczególności w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sadem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wobec faktu, że Komisja Europejska podjęła w dniu 18 września 2008 r. decyzję o skierowaniu wniosku przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie naruszenia przez Polskę przepisów prawa wspólnotowego w sprawach dotyczących regulacji detalicznych cen usług dostępu szerokopasmowego (w tym neostrady) i kar pieniężnych nakładanych przez polski organ regulacyjny na przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który ma odpowiednie zastosowanie na mocy art. 193 p.p.s.a. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stanowi, iż Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. daje podstawę do zawieszenia postępowania także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2008, Wyd. 3, s. 318).

Zawieszenie w oparciu o powołany przepis następuje co prawda z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu, co oznacza, że to sąd musi rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie. Użycie przez ustawodawcę w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. słowa "zależy" oznacza, iż musi istnieć ścisły związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej.

Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 694/06, zbiór Lex nr 338509). Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z art. 173 § 1 p.p.s.a., kontroluje wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie decyzję administracyjną. Z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zatem dla NSA kwestią wstępną będzie wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zaskarżony wyrok z uwagi na wskazane podstawy kasacyjne naruszył prawo w takim zakresie, że wyjaśnienie kwestii objętej innym postępowaniem jest zagadnieniem prejudycjalnym dla rozpoznania tej skargi kasacyjnej.

Dla rozpoznania zgłoszonego przez skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. istotnym było rozważenie, jakie są granice rozpoznania sprawy przez NSA wyznaczone przez kasatora. Wobec faktu, iż wniosek dotyczył zawieszenia postępowania w związku z podjęciem przez Komisję Europejską decyzji o skierowaniu sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, rozważenie kwestii zawieszenia postępowania wymagało odniesienia się do materii objętej decyzją Komisji Europejskiej.

Zważywszy na fakt, że skarga Komisji Europejskiej wniesiona do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w trybie art. 226 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE) może obejmować tylko ustalenia zawarte uprzednio w tzw. umotywowanej opinii, w ocenie NSA brak było podstaw do odroczenia rozprawy celem uzupełniania materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia czy skarga ta ostatecznie została wniesiona do ETS. Aczkolwiek art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uzależnia ewentualne uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, od tego aby to inne postępowanie było w toku, to w sytuacji uznania, że przedmiot sprawy objęty decyzją Komisji Europejskiej z dnia 18 września 2008 r. nie dotyczy zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a przyjąć należało, że zgłoszone wnioski dowodowe nie mają znaczenia dla rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania.

Uwzględniając granice podstaw skargi kasacyjnej i przedmiot sprawy zakreślony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 18 września 2008 r. dotyczącą regulacji sprzedaży detalicznej Internetu szerokopasmowego (k. 70 akt sądowych) NSA uznał, że postępowanie objęte powyższą decyzją nie dotyczy bezpośrednio zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wpłynie na wynik sprawy zawisłej przed NSA. Wymaga bowiem podkreślenia, że przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu sądowym nie jest kwestia stosowania odpowiednich przepisów prawa wspólnotowego w sprawach dotyczących regulacji detalicznych cen usług dostępu szerokopasmowego i kar pieniężnych nakładanych przez polski organ regulacyjny na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, lecz problem czy zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a ten problem nie pozostaje w bezpośrednim związku z zagadnieniem podnoszonym przez skarżącą. Istota sporu objętego podstawami skargi kasacyjnej, poza materią dotyczącą możliwości kontroli przez sąd administracyjny powołania piastuna organu, odnosi się do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące kontroli legalności decyzji ostatecznej wydanej w innej sprawie. W ramach tak zakreślonej kontroli rozpoznanie skargi kasacyjnej nie wymaga odniesienia się do prawa wspólnotowego czy prawa krajowego dotyczącego zagadnień objętych decyzją Komisji Europejskiej, w sytuacji gdy przepisy te nie zostały wskazane w podstawie skargi kasacyjnej.

Ocena zasadności tych zarzutów skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zakresu sformułowanych podstaw kasacyjnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i ich uzasadnienie (w którym w żadnym zakresie nie odwoływano się do jakichkolwiek regulacji z zakresu prawa materialnego) nie wiązała się też z koniecznością odniesienia się do stosownych przepisów prawa wspólnotowego czy też dokonania wykładni przepisów prawa krajowego zgodnie z przepisami wspólnotowymi w tzw. procesie wykładni przepisów powołanych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przedmiotem kontroli kasacyjnej nie mogła być i nie była kwestia, czy wszczęte w tej sprawie przez Prezesa UKE postępowanie administracyjnego ewentualnie może być kontynuowane z przyczyn podnoszonych we wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Prezesa UKE o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Z przyczyn powyższych wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskutek wniesionej skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Sąd zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty sformułowane w punktach a/, b/, c/, d/, e/, h/ oraz i/ petitum skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie rzeczy na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji, który uznał, iż w ramach przeprowadzonej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie był uprawniony do dokonania kontroli sposobu powołania osoby sprawującej funkcję Prezesa UKE, którego właściwość do wydania zaskarżonego aktu nie budzi wątpliwości.

Autor skargi kasacyjnej polemizując z tym stanowiskiem Sądu I instancji zarzucał, iż nieprawidłowe powołanie organu administracji publicznej powoduje, że bez wątpienia zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego określone w art. 156 § 1 k.p.a., a także postępowania przed sądem administracyjnym z mocy art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że w orzecznictwie tego sądu utrwalił się już pogląd, zgodnie z którym poza zakres kognicji sądów administracyjnych wykracza badanie prawidłowości powołania na stanowisko Prezesa UKE osoby będącej piastunem tego organu. Czym innym jest bowiem istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą kompetencje tego organu. Badanie zgodności z prawem aktu powołania piastuna organu przez podmiot, w tym przypadku przez Prezesa Rady Ministrów, którego właściwość do obsadzania stanowiska odpowiadającego funkcji piastuna organu nie jest i nie może być podważana, wykraczałoby poza granice sprawy określone zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrolując działalność organu administracji publicznej wypowiadałby się w istocie o działalności innego organu, to jest Prezesa Rady Ministrów i jego kompetencjach do powoływania na konkretne stanowisko w administracji publicznej. W tych warunkach także kontrola sposobu powołania piastuna organu i rozstrzygnięcie o naruszeniu procedury konkursowej, w ramach której wyłoniony został piastun funkcji organu, którego właściwość do wydania zaskarżonego aktu nie budzi wątpliwości, stanowiłaby niedopuszczalne naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy zarzut nieprawidłowego powołania osoby do pełnienia funkcji organu nie może być sam przez się równoznaczny z zarzutem braku prawidłowego umocowania czy też naruszenia właściwości tego organu do wydawania decyzji mieszczących się w zakresie jego działania, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy stwierdzenia ich nieważności. Akt taki jest aktem istniejącym w obrocie prawny, wywołuje skutki prawne, które − do czasu wyeliminowania go z obrotu prawnego − są uznawane przez prawo. Powyższe znajduje uzasadnienie w zasadzie domniemania ważności takiego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 62/07, z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 291/07, z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II GSK 358/07, a także glosa T. Kuczyńskiego do wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 61/07, opubl. OSPiKA 2008 r., z. 10, s. 716−719).

Przeciwnego stanowiska reprezentowanego w skardze kasacyjnej nie uzasadnia powoływany przez jej autora wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1445/07). Dotyczył on odmiennej kwestii, a mianowicie prawidłowości zachowania przez radę gminy trybu przy podjęciu uchwały o powołaniu kierownika urzędu stanu cywilnego, w sytuacji gdy ocena tego rodzaju działalności uchwałodawczej rady gminy podlega kontroli wojewody w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych.

Reasumując, dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznanej sprawy istotna jest jedynie ta okoliczność, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez właściwy organ i podpisane przez osobę, która w dacie wydania postanowienia była już powołana na stanowisko Prezesa UKE i której akt powołania nie został uchylony czy cofnięty.

Z wymienionych powodów słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych samych powodów brak podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej legitymujący się aktem powołania na to stanowisko może skutecznie udzielać pełnomocnictw procesowych (por. uchwała SN z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt III SZP 1/08).

Jednym z zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonym w trybie art. 191 p.p.s.a. był zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na oddaleniu przez Sąd I instancji wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w ocenie skarżącej istniała podstawa do zawieszenia postępowania z urzędu, a mianowicie powołanie Prezesa UKE w trybie niezgodnym z przepisem art. 190 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), który to stan utrzymuje się do chwili obecnej.

Zarzut ten należało także uznać za chybiony w sytuacji prezentowania przez NSA wyżej przedstawionego poglądu, iż poza zakres kognicji sądów administracyjnych wykracza badanie prawidłowości powołania na stanowisko Prezesa UKE osoby będącej piastunem tego organu. Wbrew zarzutom skargi, Sąd I instancji stanowisko w tej kwestii uzasadnił w sposób jasny i precyzyjny, czym nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za chybiony, z przyczyn wyżej wymienionych, należało też uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. Skoro sąd administracyjny nie był uprawniony do kontroli aktu powołania A. S. na stanowisko Prezesa UKE, tym samym nie miał żadnych podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie poprawnej legislacji.

Z powodów wyżej wymienionych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne zarzuty sformułowane w punktach a/ b/ c/ d/ e/ h/ oraz i/ petitum skargi kasacyjnej.

Nie są również zasadne zarzuty sformułowane w punktach f/ i g/ petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. − poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, z powodu błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania dotyczącego zobowiązania do przygotowania zmian w ofercie ramowej ma orzeczenie w toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie kontroli prawidłowości decyzji Prezesa UKE o wprowadzeniu oferty ramowej. Zdaniem skarżącej, ewentualne uchylenie decyzji Prezesa UKE o wprowadzeniu ramowej oferty powodowałoby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zobowiązania do przygotowania jej zmiany.

Tak sformułowany zarzut oznacza, że należy się odnieść do kwestii prejudycjalności w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w omawianym przepisie rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Komentarz do art. 1−103, Lex 2007, Wyd. II). Chodzi tutaj o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów procesowych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Przy czym, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego trwały charakter posiada już decyzja ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r. sygn. akt III SA 3226/99 niepubl.).

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje tego, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia z urzędu oferty ramowej zakończyło się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Skarżąca zarzuca jedynie, że decyzja ta w dacie wydania przez Prezesa UKE zaskarżonego postanowienia była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej co do jej zgodności z prawem i rozstrzygnięcie w tym postępowaniu miało charakter prejudykatu w obecnie toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji nie podzielając powyższej argumentacji skarżącej wskazał, że dla toczącego się aktualnie postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania TP SA do przygotowania zmiany oferty ramowej przede wszystkim istotne jest istnienie w obrocie prawnym obowiązującej oferty. Zwrócił przy tym także uwagę, że w przypadku uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2006 r. istnieją nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji zobowiązującej do zmiany oferty.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżąca w skardze kasacyjnej stanowiska tego skutecznie nie podważyła. Przede wszystkim nie zakwestionowano tego, że decyzja ostateczna Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r. weszła do obrotu prawnego. Kasator ani przy formułowaniu zarzutów zawartych w punktach f/ i g/ petitum skargi kasacyjnej, ani w ich uzasadnieniu nie powołał żadnych regulacji prawnych wskazujących na przeszkody prawne do przyjęcia tezy, że decyzja ostateczna z dnia [...] października 2006 r. dotycząca wprowadzenia z urzędu oferty ramowej nie mogła funkcjonować w obrocie prawnym.

Stanowiska reprezentowanego w skardze kasacyjnej nie uzasadnia powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 300/2006, zbiór Lex nr 291193), gdyż dotyczył on uznania skuteczności na obszarze Polski orzeczenia sądu zagranicznego. Rozstrzygnięcie tego rodzaju zagadnienia wstępnego należy do właściwości sądu powszechnego, zatem w tym wypadku rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu sądowym miało charakter prejudycjalny dla postępowania administracyjnego. Inaczej kwestia ta przedstawia się w przypadku wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Dodać należy, że w literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, iż na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. Wojciech Jakimowicz "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r. s. 29). Natomiast w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 6/06, zbiór Lex nr 319175).

Reasumując stwierdzić należy, że samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygała określone zagadnienie ważne w innym postępowaniu administracyjnym nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ p.p.s.a. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).