Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 507/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant Specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO w [...]"), działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami wodociągowymi w gminie [...], w miejscowościach O., Z., T., M., K., K. – orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez SKO w [...].

Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami wodociągowymi w gminie [...], w miejscowościach:

- O. obręb [...] na działkach ew. nr [...];

- Z. obręb [...] na działkach ew. nr [...];

- T. obręb [...] na działkach ew. nr [...];

- M. obręb [...] na działkach ew. nr [...];

- K. obręb [...] na działkach ew. nr [...];

- K. obręb [...] na działkach ew. nr [...];

w granicach terenów oznaczonych linią przerywaną kolorem czerwonym na załączonych mapach geodezyjnych w skali 1:1000, na obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W decyzji podano warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wskazano, że projektowana sieć wodociągowa należy do inwestycji celu publicznego według art. 6 pkt ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej jako "u.g.n.") i jest inwestycją liniową. Projektowany przewód sieci wodociągowej rozdzielczej włączony będzie do istniejącego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w miejscowości K.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożył Z. W. (dalej także "skarżący"). Wskazał On, że jest właścicielem działek ew. nr [...] i [...] położonych w T. oraz posiadaczem samoistnym działki o obecnym nr ew. [...], w zakresie w jakim przylega ona do obu ww. działek. Kreuje to jego interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym, skoro zaskarżoną decyzją ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym - budowy sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami, m.in. na działce ew. [...] położonej w T. Skarżący zarzucił decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Rozpatrując wniesione odwołanie SKO w [...] dokonało analizy akt sprawy i uznało, że w pierwszej kolejności należy zbadać czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że stroną w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, jeżeli planowana inwestycja oddziałuje na ich nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy Z. W. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem, jest natomiast właścicielem nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. W odwołaniu skarżący wskazał, że nie jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej w m. T., ale twierdzi, że jest jej samoistnym posiadaczem i z uwagi na upływ ustawowego terminu wystąpi wkrótce do sądu powszechnego w wnioskiem o stwierdzenie nabycia tej działki przez zasiedzenie.

SKO w [...] wyjaśniło, że posiadanie nieruchomości nie tworzy nowego stanu prawnego tej nieruchomości, a dotyczy jedynie faktycznego władztwa nad rzeczą. Z map znajdujących się w aktach sprawy oraz na stronie internetowej Gminy [...] (System Informacji Przestrzennej) wynika bezspornie, że działka nr [...] jest działką drogową. W odwołaniu wskazano, że działka [...] stanowi grunt pozostający w samoistnym posiadaniu Z. W. od 2006 r., kiedy to skarżący nabył działki sąsiednie nr [...] i [...]. Według niego, sposób korzystania z działek [...] i [...] był od początku lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku taki, że wszystkie stanowiły jedną gospodarczą całość, bez widocznych granic między nimi i były wykorzystywane do celów rolniczych - wcześniej jako grunty orne, a później jako łąki. W takim stanie, w 2006 r., Z. W. objął wszystkie te działki w samoistne posiadanie. Jednakże SKO w [...] dostrzegło, że na dzień orzekania Z. W. nie przysługuje żaden tytuł prawny do przedmiotowej działki, zatem nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania.

Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę konieczność istnienia konkretnego przepisu prawa, na podstawie którego strona może realizować swoje roszczenie, zdaniem organu II instancji, skarżący nie wskazał w jaki sposób przedmiotowa decyzja ma wpływ na jego sytuację prawną.

Odnosząc się natomiast do wywodzenia interesu prawnego z faktu sąsiadowania działek będących własnością skarżącego z działką objętą zaskarżoną decyzją, SKO w [...] uznało, że brak jest oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżącego. Wybudowanie podziemnej sieci wodociągowej przez działkę nr [...] w żaden sposób nie będzie oddziaływało na działki nr [...] i [...], co najwyżej zwiększy wartość tych działek z uwagi na ich położenie w zasięgu sieci wodociągowej.

Zatem złożenie odwołania przez podmiot nie będący stroną w tym postępowaniu skutkowało koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Z. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji SKO w [...] zarzuca naruszenie art. 28 k.p.a poprzez przyjęcie, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wadliwą ocenę przez organ odwoławczy.

Wobec podniesionych zarzutów, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestycja celu publicznego objęta decyzją Wójta Gminy [...] ma przebiegać m.in. przez teren działki nr ew. [...] położonej w T. Skarżący jest samoistnym posiadaczem tej działki od 2006 r., tj. od kiedy nabył własność działek sąsiednich nr [...] i [...]. Sposób korzystania z działek [...] i [...] był od początku lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku taki, że wszystkie stanowiły jedną gospodarczą całość, bez widocznych granic między nimi.

Skarżący przyznaje, że posiadanie samoistne jest wprawdzie stanem faktycznym, ale Kodeks cywilny wiąże z nim szereg domniemań. Istotnym w tej sprawie jest domniemanie ustanowione w art. 341 k.c., czyli domniemanie, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Konsekwencją działania tego domniemania jest stan, w którym osoba wykazująca przymiot posiadacza powinna być traktowana jak osoba wykonująca prawo do rzeczy, co w przypadku posiadania samoistnego oznacza powinność traktowania takiego posiadacza jak właściciela. Słuszny jest również pogląd, że "Osoba, która wykaże, że jest posiadaczem, udowadnia tym samym, iż przysługuje jej prawo, w zakresie którego wykonuje posiadanie; posiadacz samoistny, że jest właścicielem rzeczy; posiadacz zależny zaś uprawnionym z innego prawa, jakie faktycznie wykonuje, na przykład najmu, dzierżawy."

Powołane domniemanie skutkuje nie tylko w sprawach cywilnych. Jego skutki rozciągają się na cały system prawny i na wszystkie stosunki prawne, w tym na stosunki o charakterze publicznoprawnym, administracyjnym. Posiadacz powołujący się na domniemanie z art. 341 k.c. powinien - póki to domniemanie nie zostanie obalone dowodem przeciwnym - być traktowany nie tylko przez wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego, ale także przez wszystkie organy administracji publicznej jak osoba, która udowodniła, że przysługuje jej prawo, w zakresie którego wykonuje posiadanie. Jeśli wykaże, że jest posiadaczem samoistnym powinna być traktowana jak właściciel.

Wobec powyższego, dla skarżącego zupełnie niezrozumiałe jest ignorowanie opisywanego domniemania przez władze publiczne i odmawianie jego respektowania w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja sprawia, że na gruncie sprawy administracyjnej domniemanie w ogóle nie działa. Działać jednak powinno, bo ma walor ogólny i wiąże wszystkich, bez wyjątku, a w tym organy administracji i sądy.

W przypadku osoby legitymującej się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji celu publicznego wywodzony jest stąd, że planowana inwestycja wkracza w uprawnienia właścicielskie lub wywodzone z prawa użytkowania wieczystego. Skoro opisywane domniemanie nakazuje wszystkim traktować samoistnego posiadacza jak właściciela - póki domniemanie nie zostanie obalone - to taki sam przymiot powinien być przyznany posiadaczowi. Inaczej opisywane domniemanie nie ma żadnej prawnej doniosłości.

Organ II instancji słusznie nie miał wątpliwości, że interes prawny skutkujący uzyskaniem przymiotu strony mają w opisywanej sprawie podmioty, w których uprawnienia właścicielskie wkroczy planowana inwestycja. Ratio takiego stanowiska jest poddanie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej owej ingerencji polegającej na uszczupleniu uprawnień właścicielskich, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy. Skoro domniemanie zrównuje posiadacza samoistnego z właścicielem, to nie ma żadnego powodu, aby traktować go odmiennie, bo gorzej.

Według autora skargi, przy rozpoznawaniu tej sprawy istotne znaczenie ma też ustanowiony w art. 344 k.c. zakaz naruszania posiadania. Planowana inwestycja celu publicznego dozwala na wkroczenie w chronione prawem posiadanie. Dlatego posiadacz - tak samo jak właściciel - powinien mieć w postępowaniu administracyjnym możliwość artykulacji własnych interesów, a to może osiągnąć tylko występując jako strona.

Stosując przepisy zawarte w art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organy administracji powinny ustalić fakt posiadania, ku czemu były złożone stosowne wnioski dowodowe już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Organy tego nie uczyniły.

Zdaniem autora skargi, interes prawny Z. W. wynika też stąd, że jest on właścicielem sąsiednich działek gruntu. Planowany wodociąg będzie na nie oddziaływał, choćby w zakresie komunikacji między nimi. Przedzieli te działki w sposób daleko bardziej trwały niż obecnie. Będzie powodował ograniczenia w dostępie do nich, a jego budowa i późniejsze utrzymanie zmusi właściciela blisko położonych nieruchomości sąsiednich do znoszenia uciążliwości związanych z budową i remontami.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w [...] z [...] grudnia 2020 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami wodociągowymi w gminie [...].

Podstawę materialnoprawną decyzji Wójta Gminy [...] stanowił przepis art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), zgodnie z którym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma tu zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581).

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).

Tak więc istnienie interesu prawnego skarżącego w tym przypadku należy oceniać na podstawie treści art. 28 k.p.a. Przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zob. NSA w uchwale z dnia 4 grudnia 1995 roku, sygn. akt 20/95, publ. ONSA 1996/2/54). Tak więc stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykaże interes prawny. Wykazanie owego interesu ciąży na podmiocie twierdzącym, że go posiada (tak NSA w wyroku z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 897/16, CBOSA). Nie jest uprawniony pogląd, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, lecz jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 595/17, CBOSA).

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów u.p.z.p. posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Rzeczony interes prawny mogą mieć nie tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, lecz interes ten mogą mieć również wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli znajdują się w obszarze analizowanym. Podmioty te mogą być zatem stronami tego postępowania, o ile jednak wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071).

Wobec powyższego, wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1505/07, publ. LEX nr 529516). Źródłem interesu prawnego mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym w szczególności unormowania dotyczące prawa własności (art. 140 i nast. k.c.). Jednakże to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny – mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym – spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1226/13; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 86/13; z 11 czerwca 2013 r., II OSK 324/12; z 3 lutego 2012 r., II OSK 2208/10; z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10; z 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10; z 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07; z 29 stycznia 2008 r., II OSK 1959/06; z 28 września 2006 r., II OSK 726/06).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący jest właścicielem działek ew. nr [...] i [...] położonych w T. Jednocześnie skarżący uważa, że interes prawny do bycia stroną w postepowaniu odwoławczym od decyzji Wójta Gminy [...] wynika z tego, że uznaje się On za samoistnego posiadacza działki nr ew. [...], na której przebiegać ma sporna inwestycja.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do drugiego z podnoszonych argumentów, należy wyjaśnić, że posiadanie (possessio) jest faktycznym władztwem nad rzeczą, źródłem którego mogą być różne przyczyny faktyczne (zob. Ciszewski Jerzy (red.), Nazaruk Piotr (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2021) Posiadanie według Kodeksu cywilnego jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym, z którym prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze (tak: Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Opublikowano: WK 2016). Z posiadaniem ustawodawca wiąże np. szereg domniemań, w tym także domniemanie zgodności posiadania ze stanem prawnym (art. 341 k.c.). Tym niemniej, tego rodzaju domniemania występujące na gruncie przepisów prawa cywilnego, nierzadko nie wywołują pożądanych przez posiadacza samoistnego skutków w kontekście regulacji szczególnych prawa administracyjnego materialnego. Tak też jest np. w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy u.p.z.p., gdzie przyjmuje się, że przymiot stron zawężony został do właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest bowiem pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie mają osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego (zob. wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 779/14, LEX nr 2002247; z dnia z 30 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 639/14, LEX nr 2002216). Takim tytułem prawnym do nieruchomości nie legitymuje się posiadacz samoistny gruntu.

Poza powyższym zauważyć przyjdzie, że posiadanie samoistne nieruchomości polega na faktycznym wykonywaniu w stosunku do niej wszelkich uprawnień, które składają się na treść prawa własności, a zatem, co do zasady, przynależą właścicielowi (art. 336 k.c.). Oznacza to, że ten, kto jest posiadaczem samoistnym rzeczy powinien być przez otoczenie postrzegany jako jej właściciel. Dla samoistnego posiadania rzeczy konieczne jest zatem sprawowane nad nią faktycznego władztwa (corpus) oraz zamiar władania nią dla siebie (cum animo rem sibi habendi). Domniemania prawne oraz zasady związane z instytucją posiadania, w tym i ustalone w art. 340 i 345 k.c., stabilizują sytuację posiadacza samoistnego. Trzeba jednak podkreślić, że mają one zastosowanie tylko do osoby, której można przypisać taki status.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, żeby taki status mu przysługiwał. Nawet zatem przyjęcie, że odmówienie przymiotu strony każdemu posiadaczowi samoistnemu bez rozważenia okoliczności konkretnej sprawy może niekiedy okazać się nieuprawnione, to skarżący zobowiązany był przedłożyć dowody mogące świadczyć, że faktycznie jest on samoistnym posiadaczem działki nr ew. [...]. Tymczasem z ustaleń organów wynika, że nieruchomość ta stanowi działkę drogową. Według informacji przedłożonej w toku postępowania przez Starostę [...] (patrz pismo z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: [...] – k. 16 akt postępowania administracyjnego), w wyniku podziału działki nr ew. [...] powstały działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczna powiatową nr [...], natomiast sporna działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną gminną. Ponadto na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 14 października 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Gminy [...] oświadczył, że w drodze stanowiącej działkę nr ew. [...] ułożony został kabel telekomunikacyjny. Powyższe wynika również z treści pisma Wójta Gminy [...] z 23 września 2020 r., znak: [...], w którym (s. 4) wskazano, że: "w przedmiotowej działce umieszczony jest kabel telekomunikacyjny 2tP" (k. 15). Także z niezakwestionowanych ustaleń organu gminnego dokonanych w oparciu o dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr ew. [...] stanowi nieruchomość drogową znajdującą się we władaniu Gminy [...]. Okoliczności te wykluczają więc możliwość uznania skarżącego za samoistnego posiadacza tej nieruchomości. Podkreślić również wypada, że jak przyznaje sam skarżący, do dnia wniesienia odwołania nie wystąpił On z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia w oparciu o art. 172 k.c.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, ażeby skarżący był posiadaczem samoistnym działki inwestycyjnej nr ew. [...], bądź legitymował się tytułem prawnym do tej nieruchomości, z którego możliwe było wywiedzenie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Trzeba przy tym odnotować, że źródłem interesu prawnego nie mogą być zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018; zob. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 192/19).

Sąd podziela zarazem pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazał konkretnych okoliczności i norm prawa materialnego, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na należące do niego działki nr [...] i [...] położone w m. T.

Jak już wyjaśniono, zasadniczo w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14, CBOSA).

W ocenie Sądu, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby, zdaniem Sądu, do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy.

O interesie prawnym tych osób przesądzać jednak zawsze musi zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Ustalenie kręgu stron postępowania o warunki zabudowy zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 855/12, CBOSA).

Oddziaływanie to powinno pozostawać przynajmniej w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony należy zatem każdorazowo rozważyć, czy wskutek postanowień decyzji o warunkach zabudowy zmieni się stan prawny, w tym przeznaczenie sąsiednich działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpi choćby potencjalnie pogorszenie sytuacji właścicieli tych nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek wskazujących, że zasięg tak rozumianego oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje również sąsiednie nieruchomości należące do skarżącego, tj. działki nr ew. [...] i [...]. Skarżący podnosi w tym względzie w zasadzie jeden argument, a mianowicie, że sporna budowa ograniczy komunikację między tymi działkami, ograniczając mu dostęp do nich, zaś utrzymanie instalacji wodociągowej spowoduje konieczność znoszenia uciążliwości związanych z jej budową i remontami.

Tymczasem, wskutek wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie zmieni się dotychczasowy sposób zagospodarowania i przeznaczenie sąsiadującej z ww. nieruchomościami działki nr [...] będącej drogą. Niewątpliwie rację ma także SKO w [...] wskazując, że w odniesieniu do działki nr [...] zakres inwestycji polegający na realizacji podziemnej sieci wodociągowej przebiegającej przez teren tej nieruchomości w żaden sposób nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącego w korzystaniu z działek sąsiednich. W ocenie Sądu przemawia za tym charakter i umiejscowienie inwestycji. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że w świetle obowiązujących przepisów (zob. § 113 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz postanowienia Normy Polskiej PN-B-10725 "Wodociągi. Przewody zewnętrzne. Wymagania i badanie"), tego typu instalacja wodociągowa układana jest pod powierzchnią terenu, co najmniej 20 lub 40 cm poniżej głębokości przemarzania gruntu. W Polsce, te wartości zależne są od regionu i mieszczą się w przedziale 0,8-1,4 m, co w praktyce oznacza montowanie przewodów instalacji wodociągowej na poziomie od 1,2 do 1,8 m. W tych okolicznościach, nie sposób wyobrazić sobie, jak planowana inwestycja mogłaby ograniczać lub utrudniać komunikację i dostęp do nieruchomości skarżącego, skoro działka nr [...] pozostaje działką drogową, zaś zamierzona inwestycja przebiegać będzie pod jej powierzchnią. Trudno dopatrzeć się też immisji, które mogłyby oddziaływać na działki nr [...] i [...] wskutek posadowienia przewodu wodociągowego na działce nr [...]. Natomiast ewentualne utrudnienia związane z budową instalacji podziemnej, podobnie jak konieczność prowadzenia jej remontów, nie może stanowić o pogorszeniu sytuacji prawnej właściciela nieruchomości sąsiednich, tym bardziej w sytuacji, gdy w działce nr [...] znajduje się już inna instalacja w postaci przewodu telekomunikacyjnego. Powyższe wskazuje jedynie na występowanie po stronie skarżącego interesu faktycznego, a nie prawnego, a tylko ten ostatni uprawnia do bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący w dużym stopniu źródła problemu zdaje się upatrywać nie tyle w sposobie zagospodarowania przez Gminę działki stanowiącej drogę, lecz w ogóle w fakcie, że nieruchomość ta może być przez Gminę użytkowana, co mogłoby – w przekonaniu skarżącego – niweczyć jego zamiary względem tego terenu, do którego zgłasza on pretensje własnościowe. Przedmiotem postępowania i dokonywanej w nim oceny może być jednak wyłącznie ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego, a nie kwestie sporu co do własności gruntów albo dotyczące charakteru działki nr [...] jako użytku drogowego.

Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z judykatury wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

W zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, że tylko strona może skutecznie wszcząć postępowanie przed organem II instancji poprzez wniesienie odwołania. Inne podmioty, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mogą domagać się wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa im na to zezwala. Oznacza to, że w przypadku ustalenia, jak w niniejszej sprawie, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego, postępowanie odwoławcze musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.