Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1382/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 84 § 1 i 2, art. 24 § 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130, art. 176
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H.D. oraz L.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 19/10 w sprawie ze skarg L.L., A.T., H.D. i S.L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz H.D. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 19/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L.L., A.T., H.D. i S.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L.L. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość gruntową niezabudowaną, położoną w S. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...], obręb [...], o pow. [...] ha, która przeszła na własność Miasta S. na prawach powiatu z przeznaczeniem pod budowę drogi powiatowej klasy Z – ulicy [...] w S., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, Prezydent Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji drogowej – drogi powiatowej klasy Z – ulicy [...] w S. – wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową. Rzeczoną decyzję Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

Pod tę inwestycję celu publicznego przeznaczono nieruchomość gruntową niezabudowaną, oznaczoną jako działka nr [...], położoną w S. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność: Z.K. (udział w wys. 1/3), H.D. (udział w wys. 1/12), A.T. (udział w wys. 1/12), S.L. (udział w wys. 1/12), L.L. (udział w wys. 1/12), S.N. (udział w wys. 5/60), R.N. (udział w wys. 3/60), Z.N. (udział w wys. 3/60), W.N. (udział w wys. 3/60), H.K. (udział w wys. 3/60) oraz B.C. (udział w wys. 3/60), zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną dla tej nieruchomości. Nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Miasta S. na prawach powiatu z dniem, w którym ww. decyzja Wojewody Mazowieckiego o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, tj. z dniem [...] lipca 2007 r.

Pismem z dnia [...]lutego 2008 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił byłych współwłaścicieli ww. nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nią, w związku z tym, że przeszła ona na własność Miasta S.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. miała miejsce wizja lokalna na działce 1/5, w obecności Z.K., przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego A.N. w ramach wykonywanej przez niego wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Dla potrzeb tego postępowania ww. rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] kwietnia 2008 r. sporządził operat szacunkowy w celu określenia wartości rynkowej ww. nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli.

W dniu [...] czerwca 2008 r. odbyła się rozprawa w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał operat szacunkowy. Spośród byłych współwłaścicieli nieruchomości, prawidłowo zawiadomionych o terminie rozprawy, stawili się Z.K. oraz B.C.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...], Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz byłych współwłaścicieli stosownie do przysługujących im udziałów, w łącznej kwocie [...] ([...]) złotych.

Wskazaną decyzję Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania B.C. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania L.L. Rozpoznając odwołania organ drugiej instancji zarzucił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie odpowiada przepisom § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z analizy operatu wynikało bowiem, iż rzeczoznawca majątkowy nie zbadał, stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, kwestii występowania na rynku właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne.

Ponownie rozpatrując sprawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę nr 1/5 organ pierwszej instancji zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego A.N. do sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem wskazań organu drugiej instancji. Sporządzenie operatu szacunkowego poprzedziła wizja lokalna na gruncie przedmiotowej działki, która odbyła się w dniu [...] maja 2009 r. Spośród byłych współwłaścicieli na wizję stawili się S.N. i Z.N. oraz L.L., który oświadczył, że ustalone odszkodowanie jest za niskie.

W dniu [...] maja 2009 r. rzeczoznawca majątkowy A.N. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] ([...]) złotych.

Pismem z dnia 27 maja 2009 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił, że w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania został zebrany materiał dowodowy oraz że strony mogą składać pisemne wyjaśnienia, wnioski oraz dowody na poparcie swojego stanowiska w terminie do dnia [...] czerwca 2009 r. W ostatnim dniu wyznaczonego terminu wpłynęło pismo L.L., w którym były współwłaściciel sprzeciwił się wycenie nieruchomości, jego zdaniem, bardzo niskiej. Ponadto stwierdził, że "nie zgadza się na zatajenie prawdy rosnących na działce krzaków porzeczki, pominiętych w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania (...)".

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz byłych współwłaścicieli stosownie do przypadających im udziałów, w łącznej kwocie [...] ([...]) złotych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L.L., zarzucając organowi pierwszej instancji zaniechanie wyłączenia biegłego A.N. od wydania w sprawie opinii, nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania oraz zaniechanie powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne wymagane do wyceny krzaków porzeczki. Wniósł on o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia [...] września 2009 r., dotychczasowi współwłaściciele przedmiotowej działki H.D., A.T. i S.L. wnieśli o podwyższenie kwoty za metr kwadratowy działki o sto procent.

W uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") odnosi się wprost do pracownika organu, a jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Wskazana przez skarżącego interpretacja normy, wynikającej z art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa, prowadziłaby – zdaniem organu – do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić, chociażby dlatego, że przekreślałaby możliwość uzupełniania przez biegłych własnych opinii. Także w ocenie tut. organu zasadę wyłączenia biegłego, opartą na ww. normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania - organ, świadek, strona lub jej reprezentant itd. Natomiast art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołała się skarżąca strona, wskazuje zdaniem Wojewody Mazowieckiego jedynie, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w oszacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa, z kolei art. 26 § 1 kpa stanowi, że w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24) jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, przesłanki z art. 24 kpa nie wystąpiły, i organ pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów powołanych przez skarżącego. Ponadto organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy A.N. został wyłoniony w przetargu w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych i nie jest pracownikiem Urzędu Miasta S.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził również, że organ drugiej instancji, jako organ merytoryczny, ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną, a jego rola nie jest zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Wskazał, że podstawę prawa materialnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w jej art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z analizy operatu sporządzonego na potrzeby tego postępowania wynika w ocenie organu, że dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił jej stan na dzień [...] czerwca 2007 r., a więc na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Natomiast wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględnił art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Ponadto ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, zdaniem Wojewody, że rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku transakcji nieruchomości i w oparciu o ustalone cechy rynkowe, wpływające lokalnie na ceny nieruchomości oraz próbkę reprezentatywną transakcji porównawczych, ustalił jej wartość stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizując rynek lokalny, rzeczoznawca stwierdził brak dostatecznej liczby transakcji dotyczących sprzedaży podobnych do wycenianej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Z tego względu wartość przedmiotowej nieruchomości została określona stosownie do § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przyjął do porównania z wycenianą działką transakcje dotyczące sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ceny tych gruntów kształtowały się znacznie korzystniej ([...] zł/m² - [...] zł/m²) niż ceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne ([...] zł/m²). Zatem rzeczoznawca dokonując wyceny przedmiotowej działki przyjął najwyższą cenę za m² gruntu, jaka wynikała z transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia [...] maja 2009 r., sporządzony w niniejszej sprawie przez A.N., jest zatem – w ocenie organu – logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ww. rozporządzenia. Reasumując, w ocenie organu drugiej instancji wyżej, omówiony operat został sporządzony w sposób prawidłowy. W oparciu o ten operat organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę.

Wobec powyższego organ drugiej instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, organ pierwszej instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, rzetelnie i prawidłowo ocenił operat szacunkowy, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L.L., wnosząc o jej uchylenie. W skardze postawił on dwojakie zarzuty. Po pierwsze, naruszenia przepisów procedury, to jest art. 176 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § pkt 4 kpa poprzez zaniechanie przez organ wyłączenia biegłego A.N. od wydania w sprawie opinii; a także, będące następstwem naruszenia wyżej wskazanych przepisów, naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 kpa poprzez wadliwą ocenę dowodu w postaci opinii biegłego w zakresie oceny wartości wchodzących w skład nieruchomości krzaków porzeczki; oraz, w wyniku powyższych naruszeń, oraz naruszenia prawa materialnego, naruszenie art. 138 § 2 kpa. Po drugie, zarzucił organowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 18 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, którego dotyczy zaskarżona decyzja, w tym nieuwzględnienie wartości znajdujących się na gruncie krzaków porzeczek.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli również H.D., A.T. i S.L., i zarzucili, że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest zbyt niska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając przywołany na wstępie wyrok, kierował się następującymi motywami.

W pierwszej kolejności uznał, iż Wojewoda Mazowiecki prawidłowo stwierdził, że art. 24 kpa odnosi się wprost do pracownika organu, a jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Wskazana przez skarżącego interpretacja normy prawnej wynikającej z art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa, prowadziłaby – zdaniem Sądu – do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Z taką wykładnią – w ocenie sądu pierwszej instancji – nie sposób się zgodzić, chociażby dlatego, że przekreślałaby możliwość uzupełniania przez biegłych własnych opinii. Jego zdaniem zasadę wyłączenia biegłego, opartą na tej normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania – organ, świadek, strona lub jej reprezentant.

Dalej Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 176 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w oszacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa, a w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, przesłanki z art. 24 kpa nie wystąpiły. Jeśli weźmie się również pod uwagę art. 26 § 1 kpa, zgodnie z którym, w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24) jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy, to w ocenie sądu pierwszej instancji uznać należy, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył powyższych przepisów, A.N. nie jest bowiem pracownikiem Urzędu Miasta S., lecz rzeczoznawcą majątkowym wyłonionym w przetargu w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.

Kolejno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a rzeczą sądu administracyjnego było zbadanie, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy spełniający odpowiednie wymogi i sprawdzenia, czy sporządziła go osoba kompetentna, mająca ku temu odpowiednie uprawnienia. W tym kontekście, zdaniem sądu pierwszej instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie doszukał się zatem naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zakwestionowali bowiem wysokości przyjętej wyceny, jednakże nie przedłożyli żadnego innego, miarodajnego w tym przedmiocie, dowodu. W tych warunkach zatem przyjęcie przez organy wyceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego było, zdaniem WSA w Warszawie, zasadne. Podkreślił on przy tym, że subiektywne przekonanie strony o zaniżonej ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli – reprezentowani przez pełnomocników – H.D. i L.L..

Pełnomocnik H.D. jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 tej ustawy, poprzez uchylenie się przez sąd pierwszej instancji od rozpoznania zarzutów stawianych przez pełnomocnika skarżącej H.D. w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. precyzującym zarzuty (m.in. przez wskazanie wadliwości powołania biegłego i wadliwość postępowania dowodowego), co miało mieć istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem zarzuty dotyczyły istotnych uchybień organu II instancji, a uchylenie się od ich rozpoznania spowodowało, iż kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA w Warszawie miała charakter iluzoryczny. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Pełnomocnik L.L. również zaskarżył kasacyjnie rzeczony wyrok, na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Miało do niego dojść przez podzielenie przez Sąd stanowiska Wojewody Mazowieckiego o zasadności nieuwzględnienia wniosku skarżącego co do wyłączenia biegłego A.N. od udziału w sprawie w tym charakterze. Zarzucił także nie dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia w sprawie przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, co miało nastąpić przez przyjęcie, że sporządzony przez biegłego A.N. operat szacunkowy nie zawiera żadnych nieprawidłowości, a sporządzona przez niego wycena i na tej podstawie ustalona wysokość odszkodowania za wywłaszczoną działkę była zasadna, podczas gdy wycena ta była zaniżona, nie uwzględniała aktualnych cen działek przyległych do przedmiotowej działki, o czym organ wiedział, bo strony podnosiły nieaktualność operatu do cen rynkowych, a także pominięcie w operacie szacunkowym i w wyroku rozważań na temat roszczeń z tytułu rosnących dawniej na przedmiotowej działce krzaków porzeczek oraz zaniechanie dokonania wyceny owych porzeczek przez biegłego specjalistę z zakresu ogrodnictwa – co wpłynęło na ustaloną wartość działki.

W sformułowanej w dniu 19 grudnia 2011 r. odpowiedzi Wojewody Mazowieckiego na skargę kasacyjną skarżącej H.D., organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Jak wskazał, wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, w związku z czym w praktyce organów w tego typu sprawach nie stosuje się art. 123 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizując pod tym kątem skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok wymaga uchylenia.

Zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych sprowadzały się zasadniczo do zarzutu niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowości wyznaczenia biegłego do sporządzenia operatu szacunkowego. W konsekwencji tego doszło, zdaniem skarżących kasacyjnie, do uchybienia przez organy przepisom procedury administracyjnej określającym postępowanie dowodowego, czego również – w ich opinii – nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Pozostałe uwagi podniesione w skargach kasacyjnych miały względem skarżonego wyroku jedynie wymiar polemiczny.

Przechodząc do rozważenia trafności zarzutów, wskazać należy na wstępie, że stosownie do art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Zagadnienie wyłączenia biegłego reguluje art. 84 § 2 k.p.a., w myśl którego biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei rzeczony art. 24 k.p.a. stwierdza w swym § 1, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

W kontekście charakteru analizowanej sprawy przywołać należy także art. 176 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), który wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego przepisu, mimo obowiązywania art. 84 § 2 k.p.a., wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym.

Biorąc pod uwagę podane przepisy, należało w niniejszej sprawie rozważyć, czy podlega wyłączeniu od udziału w sprawie biegły, który wydał już raz opinię w tej sprawie, będącą podstawą decyzji, a która to decyzja była następnie uchylona z uwagi na wady związane z tą opinią. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, należy odpowiedzieć na pytanie, czy ten sam biegły rzeczoznawca majątkowy mógł "uzupełnić" swoją wcześniejszą opinię – uznaną przez organ II instancji za wadliwą – czy też podlegał wyłączeniu od dalszego udziału w postępowaniu dowodowym.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że nie jest prawidłowy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony w zaskarżonym wyroku, jakoby biegły nie mógł podlegać wyłączeniu z tego powodu, że wydawał już raz opinię w sprawie. Odpowiedniość stosowania przepisów art. 24 k.p.a. oznacza, że należy uwzględnić kontekst prawno-faktyczny danej sprawy dla określenia, czy biegły będzie podlegał wyłączeniu. Zachodzi tu bowiem druga z sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów, a zatem konieczność modyfikacji przepisów odpowiednio stosowanych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji, gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego – objęte zarzutami odwołania – następuje uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie. W nawiązaniu bowiem do konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów, literalne podstawienie pojęcia "biegłego" w miejsce "pracownika organu administracji publicznej" w art. 24 k.p.a. nie czyni normy prawnej w ten sposób powstałej bezprzedmiotową czy sprzeczną z treścią przepisu odsyłającego. Konieczne jest jednak uwzględnienie charakteru danej sprawy i roli opinii biegłego w niej.

Na gruncie niniejszej sprawy, w której rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami), powyższa konstatacja ma jeszcze silniejsze ugruntowanie. Cytowany wyżej przepis art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. – lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii – lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Do wydania zatem opinii, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy. Tryb wyboru rzeczoznawcy (np. w drodze przetargu, jak w niniejszej sprawie) nie może mieć przy tym wpływu na skuteczność stosowania przepisów art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 2 k.p.a.

Zaznaczyć jednak należy, że niewyłącznie biegłego (art. 84 § 2 k.p.a.) nie oznacza zawsze samo przez się wadliwości decyzji administracyjnej, przy wydawaniu której jego opinia stanowiła dowód – niemniej może prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie tej decyzji z obrotu.

Konkludując, sąd pierwszej instancji – nie dostrzegając, że organ był obowiązany wyłączyć biegłego w sprawie – naruszył przepisy postępowania, w stopniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był bowiem szczegółowo rozważyć w sprawie wpływ niewyłączenia przez organ biegłego na legalność decyzji opartej na jego opinii, biorąc pod uwagę art. 84 § 2 k.p.a. i art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w kontekście wymogów właściwego postępowania dowodowego, determinowanego zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tego zaś nie uczynił, zatem wymaganej analizy pod wskazanym kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonana przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.