Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1455/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 7, 77, 80, 153 i art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Iwona Niżnik- Dobosz WSA Beata Łomnicka / spr. / Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Wojewody [....] z dnia 29 lipca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora – "P" sp. z o.o. w W. decyzją z dnia 3 grudnia 2008r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego - na dz. nr [...], obręb [...], ul. K.".

K. B., właściciel działki nr [...] w M. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Starosta [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 2010r. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia 3 grudnia 2008r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 13 stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie do sygn. II SA/Kr 418/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 13.01.2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 16.04.2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy I i II instancji nie rozważyły konieczności zastosowania § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (ze zmianami), a w szczególności konieczności sumowania parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych. Dopiero bowiem po dokonaniu takich ustaleń możliwa będzie zdaniem Sądu ocena, czy nieruchomość należąca do K. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy winien on być stroną postępowania, a następnie - czy nie brał on w postępowaniu udziału bez swej winy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wznowieniowego inwestor na wezwanie organu I instancji dostarczył opracowanie, sporządzone zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego zawartość następnie została potwierdzona przez projektanta, posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalnościach instalacyjnych w telekomunikacji radiowej.

Następnie wykonując dalsze zalecenia Sądu Administracyjnego Starosta wystąpił do Instytutu Łączności — Państwowego Instytutu Badawczego Oddział we W. o wydanie opinii dotyczącej sumowania "parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych, dla przedsięwzięcia pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego - na dz. nr [...], obręb [...], ul. K..

Po przeanalizowaniu wszystkich dowodów w sprawie oraz biorąc pod uwagę wytyczne Sądu Administracyjnego Starosta [...] w dniu 12 września 2013 r. decyzją nr [...] na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia 3 grudnia 2008 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. B. zarzucając w niej naruszenie:

Art. 151 § 1 pkt. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa w związku z art. 28 kpa w powiązaniu z art 28 ust 2 oraz 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, iż K. B. nie posiada przymiotu strony w sytuacji, w której organ nie ustalił obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem zjawiska superpozycji oraz wszystkich anten w tym radioliniowych.

Art. 153 oraz 170 p.p.s.a. poprzez podważenie powagi rzeczy osądzonej w sytuacji, w której organ niepotrzebnie powołał biegłego celem ustalenia czy inwestycja wymagała konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko a tym samym czy istniał obowiązek przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie ustalania czy dana osoba posiada interes prawny w sprawie.

Art 6 w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez powołanie biegłego celem ustalenia stanu faktycznego w sytuacji, w której dokonuje tego organ samodzielnie z tym, iż w l fazie postępowania po jego wznowieniu nie dokonuje się ustaleń, co do meritum sprawy-kwalifikacji inwestycji.

Art. 8, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez przywołanie opinii biegłego, z której jednoznacznie wynika, iż należy sumować moc anten z tym, iż nie było to zagadnienie analizowane w opinii.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem mocy wszystkich anten w tym radioliniowych oraz co najważniejsze zjawiska superpozycji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 lipca 2014 r. znak [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ustawy prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, iż analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała poprawność działania organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisami 145 i 151 k.p.a. w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania może zapaść (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie) decyzja odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że zachodził brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji.

W niniejszej sprawie skarżący jako przesłankę wznowienia postępowania przywołał fakt nie brania w nim udziału bez własnej winy. Zatem Starosta [...] zobowiązany przepisami prawa, dokonał oceny czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z pkt 4 art. 145 § 1 kpa, powinna rzeczywiście zostać uznana za stronę zakończonego ostateczną decyzją postępowania. Zgodnie z przepisami, analizy tej organ dokonuje na podstawie art.28 ust 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa, który stanowi, iż "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".

W ocenie Organu, Starosta [...], zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej dokonał szczegółowej analizy w celu ustalenia, czy wnioskujący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i czy w związku z tym należy zapewnić mu czynny udział w każdym stadium postępowania.

Organ I instancji przed wydaniem skarżonej decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku, wyjaśnił, w jaki sposób ustalony został obszar oddziaływania na podstawie którego określono katalog stron postępowania oraz wykazał dlaczego ustalono, iż działka stanowiąca własność K. B. nie znalazła się (zarówno w postępowaniu pierwotnym jak i w postępowaniu wznowieniewym) w tym obszarze, a zatem dlaczego nie było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś Organ II instancji w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w powyższej kwestii.

Wskazał, że przed wydaniem skarżonej decyzji organ I instancji wykonał również wszystkie zalecenia przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w tym przede wszystkim zlecił wykonania ekspertyzy Instytutowi Łączności - Państwowemu Instytutowi Badawczemu w W., który jest niezależną, narodową instytucją badawczo-rozwojową w dziedzinie telekomunikacji i technik informacyjnych. Instytut posiada laboratoria badawcze mające kompetencje m.in. w zakresie wykonywania badań i oceny systemów i urządzeń radiowych. Instytut jest również jednostką uprawnioną do oceny zgodności z wymaganiami zasadniczymi urządzeń radiowych i terminali telekomunikacyjnych.

Biorąc pod uwagę wyniki i wnioski ww. ekspertyzy (zawarte w punkcie 11-tym tej ekspertyzy) oraz całą uzupełnioną dokumentację sprawy, zarówno w ocenie organu I instancji jak i organu odwoławczego, działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, a zatem nie istnieją podstawy do uznania go za stronę przedmiotowego postępowania.

Nadto w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...] wskazał również, iż stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości M., nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (w tym - co powyższej wskazano - działki nr [...] należącej do wnioskodawcy). Zasięg obszaru pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach, występuje w przestrzeni jedynie nad działką nr [...] jak i działką nr [...], [...] oraz działką nr [...] w miejscowości M., zlokalizowanych odpowiednio na terenach "U" - zabudowa usługowa oraz terenach "MN" — zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla których maksymalna wysokość obiektów budowlanych nie może przekroczyć 12 m, a także terenach KDL — tereny dróg publicznych. Zatem, na dzień wydania decyzji, wg obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest graniczeń co do zagospodarowania działek sąsiednich, gdyż wyznaczone strefy ponadnormatywnego pola znajdują się w przestrzeni niedostępnej dla ludności (o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo o ochronie środowiska) tj. występujące na wysokości od 38 m wzwyż. Prawo własności właścicieli działek, nad którymi znajdują się obszary promieniowania o wartości gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 nie zostało zatem ograniczone poprzez budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż istniejące już ograniczenia wynikające z ustaleń planu miejscowego uniemożliwiają w ogóle zagospodarowanie działek takie, które mogłoby spowodować powstanie miejsc dostępnych dla ludności na tej wysokości. Organ I instancji wskazał również, że w opracowaniu pn. "kwalifikacja przedsięwzięcia (...)" zobrazowano maksymalny zasięg wypadkowego obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych dla przedmiotowego obiektu stacji bazowej, który został wzięty pod uwagę podczas ustalenia kręgu stron postępowania i zgodnie z tym opracowaniem działka nr [...] należąca do skarżącego znalazła się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z:

Art. 6,7,8 77 § 1,107 § l, 107 § 3 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez sporządzenia decyzji w sposób urągający podstawowym zasadom kpa z uwagi, iż organ nie wskazał, jakie anteny, o jakiej mocy analizował, jak rozumie pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji, co nie pozwala na odkodowania decyzji i tym samym jej kontrola sądowa jest ograniczona. Ponadto sformułowanie uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wskazuje, że organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń w zakresie występowania zasięgu pola elektromagnetycznego z uwzględnieniem odbić, kumulacji oraz błędu metody obliczeniowej.

Art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w powiązaniu z art. 28 kpa poprzez nie dokonanie analizy obszaru oddziaływania obiektu, który winien był być ustalony po dokonaniu kumulacji pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny, których moc podlega sumowaniu. W istocie obszar oddziaływania obiektu wynosi minimum 150 metrów albowiem taki teren należy analizować zgodnie z przepisami rozporządzenia § 4 Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 roku w sprawie przedsięwzięć mogąco znacząco oddziaływać na środowisko.

Art. 153 oraz 170 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu jak organ samodzielnie wykonał zalecenia prawomocnego wyroku z uwagi, iż decyzja zawiera tylko lakoniczne a na dodatek chaotyczne uzasadnienie w tej kwestii, co uniemożliwia jej odkodowanie w tym zakresie.

Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego bez znajomości mocy wszystkich analizowanych anten nikt nie odkoduje decyzji. W takiej sytuacji stanowisko organu narusza przepisy prawa procesowego i ma wpływ na wynik sprawy.

Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, iż punktem wyjścia dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu winno być stanowisko Ministerstwa Środowiska wyjaśniające, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), określa kryteria kwalifikacji instalacji, których budowa ma być poprzedzona przeprowadzeniem procedury oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.). Określone w powyższym rozporządzeniu odległości od środka elektrycznego anteny a miejscem dostępnym dla ludności, mierzone wzdłuż osi wiązki głównej promieniowania anteny ustalono, określając odległość występowania pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych, zapisanych w rozporządzeniu ministra środowiska z dnia z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Uzyskane w powyższy sposób odległości powiększono, uwzględniając największy błąd metody obliczeniowej, który stosując konserwatywne podejście, oszacowano na 50%, a uzyskane odległości zwiększono dodatkowo ze względu na możliwość występowania odbić fal radiowych.

Zdaniem skarżącego w świetle powyższego przymiot strony winni posiadać właściciele działek znajdujących się w odległości nie mniejszej niż 150 metrów. Bardziej precyzyjne ustalenia z powodu braku przedmiotu sporu w decyzji jest niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz podniósł, iż skarżący w trakcie postępowania wznowieniowego nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego. Posiadania zindywidualizowanego interesu prawnego nie można w tym przypadku wywieść jedynie z samego faktu bycia właścicielem nieruchomości, która znajduje się w nieznacznej odległości nie granicząc z inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty, naruszają prawo w sposób, który nakazuje usunięcie ich z obrotu prawnego.

Wniesiona skarga jako uzasadniona, musiała odnieść zamierzony skutek prawny.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsze postępowanie sądowe poprzedzone zostało sądową kontrolą decyzji organów administracyjnych (powołana wyżej sprawa tut. Sądu o sygn. akt. II SA/Kr 418/11), zakończoną wydaniem wyroku kasacyjnego.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie; "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny powinien zastosować się nie tylko do tej oceny, która legła u podstaw wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ale także oceny prawnej, która w kontekście zarzutów skargi i dokonanej kontroli legalności uznawała działania organu administracji za zgodne z prawem. Z kolei związanie sądu administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2014 r., II FSK 592/12, LEX nr 1450330).

Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12, LEX nr 1452730). Zawarte w analizowanym tu przepisie wyrażenie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, LEX nr 1277944).

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, LEX nr 1336324). Jak podkreślił też NSA, rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim (pogłębionym) uzasadnieniem (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., II OSK 816/05, LEX nr 236445).

Nawiązując zatem do stanowiska Sądu zajętego w toku poprzedniej kontroli, stwierdzić należy, że dla rozpoznania niniejszej sprawy (wszczętej na skutek podania o wznowienie postępowania administracyjnego) niezbędne jest nadal ustalenie w pierwszej kolejności, czy wnioskodawcy K. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. O tym z kolei kto może być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, co wprost wynika z art.28 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią powołanego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Warto w tym miejscu przypomnieć, iż Sąd podczas poprzedniej kontroli uznał, że przy określaniu obszaru oddziaływania spornej inwestycja, niezbędnym było uwzględnienie przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu Organy administracji publicznej w niniejszej sprawie były bowiem zobowiązane do uwzględnienia parametrów wszystkich anten radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych istniejących oraz planowanych w ramach przedmiotowej inwestycji dla dokonania jej właściwej kwalifikacji na tle regulacji przewidzianej w § 2 w ust. 1 pkt 7 i § 3 w ust. 1 pkt 8 powyższego rozporządzenie w brzmieniu nadanym w związku z wejściem w życiem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. Nr 158, poz. 1105). Bezzasadnie nadto pominęły kwestię wpływu instalacji anten linii radiowej na obszar oddziaływania obiektu budowlanego.

W wytycznych zgodnie z art. 144 p.p.s.a. Sąd wskazał, iż organy administracji architektoniczne -budowlanej winny uwzględnić wyżej prezentowaną ocenę prawną, w tym konieczność sumowania parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa będzie ocena, czy nieruchomość należąca do K. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy winien on być stroną postępowania, a następnie - czy nie brał on w postępowaniu udziału bez swej winy.

W kontekście powyższych wytycznych i zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 6 kpa,7 kpa, 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, dokonał sądowej kontroli zaskarżonej decyzji z dnia 29 lipca 2014 r., szczególnie zwracając uwagę na kwestię prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a w tym - czy organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy, także po jego uzupełnieniu. Kontrola ta w pierwszej kolejności musiała dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż naruszenie przepisów postępowania musi być istotne, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a., nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreślić, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Mając natomiast na uwadze uregulowanie art. 107 § 3 k.p.a., organy w uzasadnieniu decyzji winny wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niedochowanie wskazanych wyżej ustawowych obowiązków oznacza naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do trafnego zarzutu skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę, że przedmiotowe uzasadnienie skoncentrowane jest na wykazaniu czy i jakie czynności zostały przedsięwzięte przez organy administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 18 maja 2011 r. II SA/Kr 418/11, a następnie zawiera ocenę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest w nim natomiast jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnoszących się do danych charakterystycznych obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w M., w szczególności brak jest ustaleń w przedmiocie liczby i rodzaju anten, zakresu ich częstotliwości, na podstawie których ustalane jest oddziaływanie pól elektromagnetycznych. Nie wiadomo zatem jaka instalacja radiokomunikacyjna jest przedmiotem badania dla ustalenia czy nieruchomość należąca do K. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie te ustalenia winny wynikać z uzasadnienia organu I instancji. W tej kwestii organ ograniczył się natomiast jedynie do przywołania, iż dane charakterystyczne stacji bazowej zostały wskazane decyzjach Starosty [...] z dnia 1 października 2008 r. i z dnia 16 kwietnia 2010 r., które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Pierwsza decyzją Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2009 r., druga prawomocnym wyrokiem sądu z dni 18 maja 2011 r. Tymczasem zarówno strona jak i Sąd muszą posiadać podstawową wiedzę, wynikającą właśnie z uzasadnienia faktycznego decyzji, na temat obiektu budowlanego, którego zasięg oddziaływania jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie.

Następnie poważne zastrzeżenia musi budzić, w aspekcie treści art. 80 k.p.a., przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego , a w szczególności bezkrytyczna ocena przydatności, dla poczynionych ustaleń, sporządzonej w niniejszej sprawie ekspertyzy Instytutu Łączności – BIP, której autorem był mgr inż. A. O.. Przede wszystkim wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w wyroku z dnia 18 maja 2011r., autor ekspertyzy stwierdza, iż w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę brak jest "postanowienia wskazującego na konieczność sumowania parametrów". Tymczasem z brzmienia tego przepisu wynika wprost, iż parametry tego samego rodzaju charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu , istniejących i planowanych, sumuje się. Już samo to stwierdzenie dyskwalifikuje sporządzoną przez biegłego ekspertyzę. Dalej oceniając jej wartość merytoryczną zauważyć należy, iż jest to ekspertyza w większej części poświęcona kwestii oceny powyższego przedsięwzięcie pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast jak wynika z jej treści ( strona 3 ekspertyzy, K: 399) przedmiotem opracowania miała być ekspertyza "dotycząca sumowania parametrów tego samego rodzaju charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych przedsięwzięcia pn. Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych , wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego – na dz. Nr [...] obr. M.", wykonana z uwzględnieniem aspektów określonych w wyroku sygn. akt II SA/Kr 418/11 z dnia 18 maja 2011 r. I temu zagadnieniu poświęcono jedynie 3 strony, z czego w większości to opis metody wyznaczenia dotrzymywania dopuszczalności poziomów pól elektromagnetycznych. Przy czym sam autor opinii stwierdził, iż poza zakresem ekspertyzy było obliczenie odległości dla wyznaczenia granic obszaru , na którym występują pola elektromagnetyczne o wartości dopuszczalnej oraz granic obszaru, na którym występują pola elektromagnetyczne o poziomach wyższych od dopuszczalnych planowanego przedsięwzięcia.

Najbardziej zaś zastanawiający jest wniosek opinii (tytuł 12) odnoszący się do art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, którego treść w żaden sposób nie przystaje do wyżej dokładnie zacytowanego przedmiotu ekspertyzy.

Z treści opinii i w związku z tym także wydanych na jej podstawie decyzji , w ocenie Sądu, w żaden sposób nie wynika jaka jest moc poszczególnych anten poprzez ustalenie zasięgu oddziaływania ich pól elektromagnetycznych. Pomimo związania oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., co stanowi naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., nie zsumowano zgodnie z wytycznymi Sądu pól elektromagnetycznych wszystkich planowanych anten i tym samym nie ustalono ich skumulowanej mocy. W tym stanie rzeczy organy nadal nie poczyniły w niniejszej sprawie istotnych ustaleń w świetle zasad wynikających z art. 7 k.p.a i art. 77 k.p.a. To uchybienie z kolei rzutuje bezpośrednio na kwestię ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i wpływa na prawidłowość ustaleń koniecznych dla właściwego zastosowania art. 28 ust.2 Prawa budowlanego i w konsekwencji oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego , o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, o ile z materiału dowodowego nie będzie wynikać by na terenie planowanego obiektu istniały inne instalacje radiokomunikacyjne, organy winny uwzględnić konieczność sumowania parametrów tego samego rodzaju , charakteryzujących skalę planowanego przedsięwzięcia, nie wyłączając anten linii radiowych. Dopiero bowiem po dokonaniu powyższych ustaleń możliwa będzie ocena czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy powinien on być stroną postepowania, a konsekwencji czy nie brał on udziału w sprawie bez swej winy.

Mając na uwadze powyższe uchybienia prawa materialnego i procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.