Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 687/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 64, art. 104, art. 107, art. 127 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 roku sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] roku, znak: [...] Burmistrz P., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako "K.p.a.") oraz art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm., w dalszej części cytowanej jako "Prawo ochrony środowiska"), wezwał Z. P. do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] roku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na retencji wód i jej piętrzeniu w gospodarstwie rybackim usytuowanym w P. o następujące informacje dotyczące:

1) rodzaju, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia;

2) powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz dotychczasowym sposobie ich wykorzystywania i pokryciu szatą roślinną;

3) rodzaju technologii;

4) ewentualnych wariantach przedsięwzięcia;

5) przewidywanej ilości wykorzystywanej wody i innych wykorzystywanych surowców, materiałów, paliw oraz energii;

6) rozwiązaniach chroniących środowisko;

7) rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko;

8) możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko;

9) obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia.

Powyższe wezwanie zawierało pouczenie, iż nieusunięcie braków w terminie 7 dniu od dnia doręczenia spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na wezwanie Z. P. pismem z dnia [...] roku zreferował dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, iż żądanie organu "jest niedorzeczne i jako takie nie może zostać zrealizowane".

W konsekwencji, Burmistrz P., pismem z dnia [..] roku znak: [...], poinformował Z. P., iż wobec nieuzupełnienia w terminie braków wniosku z dnia [...] roku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania.

W treści pisma z dnia [...] roku, zatytułowanego "zażalenie na zadziałanie Burmistrza P. w formie pisma [..] z dnia [...] roku doręczonego dnia [...] roku", a skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., Z. P. zarzucił Burmistrzowi, iż pismo to "sprawia wrażenie decyzji, ale decyzją nie jest, bowiem nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów". Skarżący stwierdził, że powyższe rozstrzygnięcie powinno mieć formę decyzji i jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zwróciło się do Z. P. o wyjaśnienie intencji jego pisma z dnia [...] roku,

a w szczególności:

1. czy jest to skarga ogólna na nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza P. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 227 K.p.a.);

2. czy jest to zażalenie na bezczynność Burmistrza P.

w przedmiocie załatwienia wniosku o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 37 § 1 K.p.a.);

3. czy jest to środek zaskarżenia od pisma Burmistrza P. z dnia

[...] roku, znak: [...]

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Z. P., pismem z dnia

[...] roku, wyjaśnił, iż jego intencją było zaskarżenie pisma Burmistrza P. z dnia [...] roku, znak: [...]. Ponadto,

w trakcie rozprawy administracyjnej odbytej w dniu [...] roku przed SKO w P., skarżący ponownie wskazał, że złożył środek zaskarżenia od decyzji wyrażonej w formie pisma Burmistrza P. z dnia [...]roku, znak: [...].

SKO w P. postanowieniem z dnia [...] roku

na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. P. od pisma Burmistrza P. z dnia [...]roku, znak: [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, iż przepisy prawa materialnego

i procesowego nie przewidują możliwości wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania i stwierdził, iż zaskarżone pismo nie jest aktem organu administracji władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Zatem pisma Z. P. z dnia [...] roku nie można uznać - zdaniem organu - za odwołanie w rozumieniu K.p.a. i nie może ono skutecznie uruchomić postępowania odwoławczego.

W terminie prawem przewidzianym Z. P. zaskarżył postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., wskazując na wadliwość - w ocenie skarżącego - tego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wniósł o uznanie "decyzji" Burmistrza P. za wydaną z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał także na rozbieżności poglądów co do formy pozostawienia podania bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie organ podkreślił, iż wobec powzięcia wątpliwości co do kwalifikacji prawnej żądania Z. P., zwrócono się do skarżącego o wyjaśnienia, których Z. P. udzielił ostatecznie w toku rozprawy przed SKO w P.

Strony postępowania podczas rozprawy przed wojewódzkim sądem administracyjnym w dniu 18 listopada 2009 roku podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa formalnego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sprawy było zbadanie, czy organ II instancji prawidłowo ocenił kwestię dopuszczalności odwołania Z. P. od pisma Burmistrz P. z dnia [...]., informującego skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków wniosku. Natomiast poza zakresem zainteresowania pozostaje kwestia, czy Burmistrz P. pozostawał w bezczynności.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż organ II instancji, jeżeli powziął wątpliwość co do intencji pisma skarżącego z dnia [...] roku, to słusznie wezwał Z. P. do złożenia stosownych wyjaśnień. Organ administracji zobowiązany jest bowiem do wyjaśnienia wszelkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co wynika m.in. z art. 7 K.p.a. W tym celu organ powinien czynić użytek z kompetencji określonej w art. 50 § 1 K.p.a. (wezwanie do złożenia wyjaśnień ).

Stąd, zasadnym było skierowanie do skarżącego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisma z dnia [...], które zmierzało do wyjaśnienia, czym jest pismo Z. P. z dnia [...], nazwane "zażaleniem na zadziałanie Burmistrza P. w formie pisma" z dnia [...].

Skoro skarżący, w odpowiedzi na powyższe wezwanie, najpierw w piśmie

z dnia [...] roku, a następnie - w toku rozprawy administracyjnej przed SKO w dniu [...] roku, stwierdził, iż pismo Burmistrza P. z dnia [...]roku, znak: [...] traktuje jako rozstrzygnięcie, niekorzystne dla niego, kończące postępowanie i dlatego złożył odwołanie, to organ odwoławczy mógł przystąpić do zbadania dopuszczalności odwołania.

Postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji.

W fazie wstępnej organ odwoławczy jest zobligowany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jest to zagadnienie proceduralne i dlatego w postępowaniu przed SKO w P. i przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie można było się odnieść do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa materialnego, w tym wypadku Prawa ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanej

w pierwszej instancji, a zatem - a contrario - niedopuszczalne jest odwołanie

od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. Do organu odwoławczego należało więc zbadanie w ramach fazy wstępnej w toku postępowania odwoławczego, czy pismo Burmistrza P. z dnia [...]roku mogło mieć formę decyzji.

Jeżeli podanie nie czyni zadość innym, niż brak adresu, wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków

w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 K.p.a.).

Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, iż pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 K.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 roku, sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., II SOK 1542/07, niepubl., wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136, a także wyrok NSA z 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.).

W ocenie Sądu wezwanie Burmistrza P. z dnia z dnia [...], znak: [...] było oparte na wystarczającej podstawie (art. 49 ust. 3 Prawa ochrony środowiska) i z tego względu nie naruszyło przepisu art. 64 ust. 2 K.p.a., gdyż nie zmierzało do merytorycznej oceny wniosku, a skupiło się jedynie na usunięciu braków formalnych wniosku.

Sąd przychyla się do poglądu, iż pozostawienie podania bez rozpoznania

jest czynnością procesową organu administracyjnego polegającą na stwierdzeniu,

że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta przez wnoszącego podanie

w trybie i na zasadach określonych w art. 64 § 2 K.p.a. Skoro zatem pismo Burmistrza P. z dnia [...]roku nie było

i nie mogło być decyzją, to niedopuszczalne jest wniesienie odeń odwołania.

W konsekwencji Sąd uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Na marginesie warto zauważyć, iż podmiotowi, który zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania podejmowania działań zmierzających do rozstrzygnięcia wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność. Skargę tę można wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środka zaskarżenia, jakim jest w tym przypadku zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 K.p.a.) – art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

m.ch.