Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1166/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust.1, art. 7 pkt 7 i pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 4 pkt 1, art. 254 ust. 4 pkt 4, art. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 107, art. 80, art. 156 pkt 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą A. D. – prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P. z siedzibą w O. (dalej także: skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000,- złotych – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] września 2009 r., około godziny 13:15, w miejscowości L., inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego – R. K. przeprowadził kontrolę należącego do strony skarżącej busa marki [...] o nr rej. [...], prowadzonego przez kierowcę M. Z. W protokole kontroli nr [...] z dnia [...] września 2009 r. (k. 10 akt administracyjnych) stwierdzono, że w/w busem wykonywany jest w imieniu P. regularny przewóz osób pomiędzy miejscowością D. a L. W trakcie kontroli kierujący pojazdem okazał zaświadczenie o zatrudnieniu kierowcy i spełnieniu przez niego wymogów ustawowych, wydane przez skarżącego przedsiębiorcę, a ponadto wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielony skarżącej, a także wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O.-D., udzielonego spółce K. sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej T.-L. przez R., K., udzielonego również spółce K. sp. z o.o. W protokole kontroli stwierdzono, iż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym analizy trasy przejazdu kontrolowanego pojazdu, kierowca nie okazał i nie posiadał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii D.-L.. Do treści protokołu kontroli kierowca nie zgłosił uwag, podpisując się pod jego treścią bez zastrzeżeń. Do protokołu kontroli załączono protokół przesłuchania świadka – K. S. z dnia [...] września 2009 r., która zeznała, że w dniu kontroli jechała jako pasażerka z O. do L., zakupując wcześniej stosowny bilet u kierowcy pojazdu (vide: protokół przesłuchania pasażera kontrolowanego pojazdu – k. 9 akt administracyjnych), jak również stosowne dokumenty, w tym m.in. dokumentację fotograficzną.

Pismem z dnia [...] września 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił A. D. – prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P. w O. o wszczęciu z urzędu postępowania oraz wezwał skarżącą do ustosunkowania się do zarzutów oraz przedłożenia stosownych dokumentów.

W piśmie z dnia [...] września 2009 r. skarżąca, ustosunkowując się do stawianych w toku kontroli zarzutów, wskazała m.in., iż żąda od organu wyjaśnień, dlaczego postawiono jej zarzut braku stosownego zezwolenia, skoro inspektor tego samego dnia, o godzinie 9:55, kontrolując kierowcę kierującego tym samym pojazdem na tej samej linii, nie stwierdził żadnego naruszenia. Ponadto skarżąca zażądała od organu wyjaśnienia, dlaczego kierowca przesłuchiwany był w obecności jej męża, który nie posiadał stosownego pełnomocnictwa.

W toku postępowania, ustosunkowując się do zapytania Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, Starosta Powiatowy w O. w piśmie z dnia [...] września 2009 r. poinformował organ I instancji, iż na dzień kontroli, tj. [...] września 2009 r. zarówno przewoźnik o nazwie P. z siedzibą w O., jak i przewoźnik działający pod firmą K." sp. z o.o. z siedzibą w O. nie posiadali zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L.-O.

Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2009 r. Starosta Powiatowy w O. poinformował organ I instancji, iż dla przewoźnika o nazwie P. z siedzibą w O. nie wydał do dnia sporządzenia tej informacji zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, ustosunkowując się do pisma skarżącej z dnia [...] września 2009 r., wskazał, iż niniejsze postępowanie dotyczy innej kontroli, niż sprawa przywołana przez stronę.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. organ zawiadomił skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji.

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. skarżąca wniosła o wyłącznie od udziału w sprawie inspektora R. K., z uwagi na jego brak bezstronności i obiektywizmu w stosunku do skarżącej oraz liczne uchybienia, będące przedmiotem wielu skarg składanych przez stronę.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – powołując się na ustalenia dokonane w toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. - wydał w dniu [...]października 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której nałożył na skarżącą A. D. – prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P. w O. karę pieniężną w wysokości 6.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – powołując się na przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 4 i art. 93 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także u.t.d.) oraz Lp. 2.1 tabeli stanowiącej załącznik do cyt. ustawy – stwierdził, iż należy uznać, że strona skarżąca wykonując transport drogowy osób w dniu [...] września 2009 r. na trasie pomiędzy miejscowością D. a L., naruszyła obowiązek wymieniony w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. - obowiązek posiadania stosownego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie w/w przejazdu. Organ stwierdził, iż w dniu kontroli strona skarżąca realizowała publiczny przewóz osób w oparciu o dwa zezwolenia udzielone spółce K. sp. z o.o. z siedzibą w O., tj. zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O.-D. oraz zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej T.-L. przez R, K. Organ uznał, iż z akt sprawy wynika, że kontrolowany przewóz osób miał charakter publicznego przewozu regularnego.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2009 r. odwołała się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Strona zarzuciła organowi, iż wydał sporną decyzję, pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia kary. Ponadto strona zarzuciła organowi:

- wydanie decyzji w sprawie zakończonej wcześniej inną decyzją tego samego organu (naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.),

- naruszenie § 6 ust. 4 w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. Nr 132, poz. 841),

- naruszenie zasad ogólnych postępowania, tj.: zasady państwa prawa (art. 6 k.p.a.), praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), informowania stron (art. 9 k.p.a.), oraz zapewnienia uczestnictwa stronom postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a także

- naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 77, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 225 k.p.a.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i pociągnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do odpowiedzialności, strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu, iż nie jest prawdą, że w dniu kontroli wykonywała transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia, albowiem przewóz wykonywany był na podstawie dwóch zezwoleń, tj.: zezwolenia nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2009 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O.-D. oraz zezwolenia nr [...]r. z dnia [...] sierpnia 2009 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej T.-L. Strona wskazała, że należąca do gminy O. miejscowość D. posiada przysiółek (oznaczony w rozkładzie jazdy jako D.-S.), do którego jedyna droga prowadzi przez K., leżący w granicach gminy T. W tej sytuacji, mając zezwolenie wydane przez włodarzy gmin T. i O., na żadnym odcinku drogi od O. do L. strona nie wykonywała przewozu bez wymaganego zezwolenia. Niezależnie od powyższego, skarżąca podniosła, że w dniu [...] września 2009 r. ten sam kierowca, kierując tym samym busem, na tej samej linii, został skontrolowany przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, który stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, w konsekwencji czego nałożono na skarżącą decyzją z dnia [...] września 2009 r. karę w wysokości 6.000 złotych. W tej sytuacji wszczynanie w tej samej sprawie drugiego postępowania w dniu [...] września 2009 r. i wydanie drugiej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej należy – zdaniem skarżącej – uznać za rażące przekroczenie przez organ swoich uprawnień i tym samym naruszenie słusznego interesu strony. Dodatkowo strona wskazała, że w dniu [...] września 2009 r. o godzinie 9:55 ten sam kierowca, kierując tym samym pojazdem, był kontrolowany przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, który w wyniku tej kontroli nie stwierdził żadnego naruszenia. Według strony inspektor Inspekcji Transportu Drogowego również w dniu [...] września 2009 r. kontrolując tego samego kierowcę, kierującego w/w pojazdem, nie stwierdził żadnego naruszenia. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – organ dopuścił się naruszenia § 6 ust. 4 w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego, albowiem w ciągu 5 dni skontrolował te same elementy, tj. licencję (wypis z licencji), zezwolenie (wypis z zezwolenia) ruch drogowy, tachograf i czas pracy kierowcy. Zdaniem strony skarżącej nasilenie kontroli ze strony [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego należy uznać za niezgodne z art. 225 § 1 k.p.a. dyskryminację strony, będącą zemstą za składane na działalność tego organu skargi, a w szczególności za skargi na inspektora R. K., który swym postępowaniem dopuszczał się wielokrotnie łamania obowiązujących procedur prawnych.

W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwrócił się do spółki K. sp. z o.o. z siedzibą w O z prośbą o informację, czy w dniu [...] września 2009 r. spółka ta wykonywała przewozy regularne osób na trasie D.-L.

Z podobnym zapytaniem organ II instancji zwrócił się do skarżącej w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r.

Ustosunkowując się do w/w zapytania organu odwoławczego, spółka K. sp. z o.o. z siedzibą w O. w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformowała, że w dniu [...] września 2009 r. posiadała m.in. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej:

- O.-D.(zezwolenie nr [...] wydane w dniu [...] sierpnia 2009 r.), oraz

- T.-L. (zezwolenie nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2009 r.).

Spółka wskazała, że wykonywanie tych przewozów na całej przestrzeni powierzyła firmie P. z siedzibą w O., działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601). Spółka podniosła jednocześnie, iż trasa obu tych linii pokrywała się na odcinku D. S.-K., a zatem można – w jej ocenie – przyjąć, że przewozy były wykonywane także pomiędzy miejscowościami D.-L.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca wyjaśniła, że na dzień [...] września 2009 r. P. wykonywało przewozy regularne osób pomiędzy miejscowościami D. i L., w ramach regularnych linii autobusowych relacji:

- O.-D. (na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego w dniu [...] sierpnia 2009 r. spółce K. sp. z o.o.), oraz

- T.-L. (na podstawie zezwolenia nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydanego na rzecz w/w spółki).

Skarżąca poinformowała organ, że wykonywanie tych przewozów odbywało się na zasadzie powierzenia ich przez spółkę K. sp. z o.o. w oparciu o przepis art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 87 ust. 1 pkt 2a) i ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 2.1 załącznika do cyt. ustawy - decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]- utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż podczas kontroli drogowej w dniu [...] września 2009 r. kierowca wykonując transport drogowy osób na trasie D.–L. okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej na rzecz skarżącego przedsiębiorcy A. D. – prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. w O. oraz zaświadczenie o zatrudnieniu kierowcy i spełnieniu przez niego wymogów ustawowych, wydane przez skarżącego przedsiębiorcę. Kierowca okazał również wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O.-D., udzielonego spółce K. sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz wypis nr [...]z zezwolenia nr [...]na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej T.-L. przez R., K., udzielonego również spółce K. sp. z o.o.

Organ odwoławczy zauważył, iż kierowca M. Z. okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej skarżącej oraz zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnieniu wymogów ustawowych przez kierowcę, które również zostało wystawione przez skarżącą. Natomiast zarówno wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie O.-D., jak i wypis z zezwolenia na trasę T.-L. zostały udzielone na spółkę K. sp. z o.o. Ponadto organ wskazał, że materiał zdjęciowy, zgromadzony przez organ I instancji, pokazywał, iż na kontrolowanym pojeździe znajdowało się oznaczenie wykonującego przewóz określonego, tj. K. sp. z o.o.

Organ odwoławczy stwierdził, że zezwolenie nr [...] (T.-L.) dotyczyło przewozów regularnych specjalnych, zaś zezwolenie nr [...] (O.-D.) - przewozów regularnych. Wykonywany w dniu kontroli przewóz osób na trasie O.-L. był zatem - zdaniem organu - następstwem połączenia dwóch odrębnych zezwoleń, określających różne rodzaje przewozu drogowego.

Organ II instancji podniósł, że w myśl przepisu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Przewozem regularnym specjalnym natomiast jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (art. 4 pkt 9 u.t.d.). Biorąc pod uwagę powyższe definicje przewozu regularnego i regularnego specjalnego, organ uznał, że z uwagi na podmioty, do których kierowane są oba rodzaje przewozów, nie ma możliwości ich łączenia na długości jednej trasy.

Ustosunkowując się z kolei do powołanej w toku postępowania odwoławczego okoliczności powierzenia skarżącej A. D. przez spółkę K. sp. z o.o. wykonywania przewozów na wskazanych trasach (O.-D. oraz T.-L.), w oparciu o przepis art. 5 ustawy - Prawo przewozowe, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że w myśl tego przepisu, przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części. Zdaniem organu posłużenie się dla potrzeb konkretnego, powierzonego przewozu zezwoleniem udzielonym innemu przewoźnikowi nie jest z woli ustawodawcy odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej i jest dopuszczalne (organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1119/04). Powołując się ponadto na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1237/06, organ odwoławczy podniósł m.in., że ogólne sformułowanie zamieszczone w art. 5 Prawa przewozowego pozwala przyjąć, że jest dopuszczalne powierzanie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi. Z przepisu tego nie wynika też, by powierzenie przewozu miało charakter jednorazowy. Zdaniem organu przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. w powiązaniu z art. 5 Prawa przewozowego dopuszcza zatem wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Czym innym jest bowiem wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane, takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów czy też rozliczenia finansowe. W istocie nie chodzi nawet o częstotliwość wykonywanych przewozów, lecz ustalenie, który podmiot odpowiada za pełną organizację przewozu.

Organ odwoławczy uznał, że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego, uzupełnionego wyjaśnieniami strony oraz przedsiębiorstwa – K. sp. z o.o. wynika, że przewóz wykonywany kontrolowanym pojazdem miał charakter stały. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy wskazuje na osobę skarżącej A. D., jako organizatora przewozów drogowych osób, a więc - zdaniem organu - art. 5 ustawy - Prawo przewozowe nie znajduje w omawianym przypadku zastosowania.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów strony skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że postępowanie administracyjna przeprowadzone zostało z zachowaniem wszystkich zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz informowania. Błędne zatem było twierdzenie, co do braku pouczenia o treści art. 10 § 1 k.p.a. - co wynika z analizy treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2009 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie stwierdził również naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 79, 80, 81 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do zaistniałego stanu faktycznego. Tym samym organ I instancji, jako organ administracji publicznej, prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, nie naruszając fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca A. D., działając za pośrednictwem organu, wniosła w dniu [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię przepisu art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, polegającą na tym, że organ odwoławczy wprawdzie przyjął, że przewoźnik może powierzyć wykonanie przewozu innym przewoźnikom, ale wskazał jednocześnie wadliwie, że nie dotyczy to omawianego przypadku;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę:

a) zasad ogólnych postępowania: zasady państwa prawa (art. 6 k.p.a.), praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz uczestnictwa stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), przez co zostały naruszone kardynalne zasady Konstytucji RP, określone m.in. w jej art. 2 i art. 7;

b) innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, określonych przede wszystkim w art. 77, art. 79, art. 80 i art.81 oraz art. 225 k.p.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła m.in., iż organ odwoławczy słusznie podniósł, że ogólne sformułowanie zamieszczone w art. 5 ustawy - Prawo przewozowe pozwala przyjąć, że jest dopuszczalne powierzanie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi. Z przepisu tego nie wynika też, by powierzenie przewozu miało charakter jednorazowy. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji, że wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi nie może być utożsamiane ze stałym powierzaniem przewozów, albowiem nie znajduje ono potwierdzenia w żadnym z przepisów prawa. Skarżąca stwierdziła, że brak jest wykładni legalnej i urzędowej instytucji "powierzenia przewozu", przy czym żaden przepis nie zabrania powierzenia przewozu na stałe. Strona wskazała, że na rynku jest dużo przykładów powierzania na stałe przewozów przez znane powszechnie firmy innym przewoźnikom. W konsekwencji świadczy to o naruszeniu przez organ w/w przepisu prawa materialnego. Ponadto strona skarżąca uznała, że organ dopuścił się naruszenia szeregu innych przepisów. Strona podniosła przede wszystkim, iż zaskarżona decyzja została wydana w sprawie rozstrzygniętej co do istoty inną decyzją. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] września 2009 r. ten sam kierowca, kierując tym samym busem, na tej samej linii, został skontrolowany przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, który stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, w konsekwencji czego nałożono na skarżącą decyzją z dnia [...] września 2009 r. karę w wysokości 6.000 złotych. W tej sytuacji wszczynanie w tej samej sprawie drugiego postępowania w dniu [...] września 2009 r. i wydanie drugiej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej należy – zdaniem skarżącej – uznać za rażące przekroczenie przez organ swoich uprawnień i tym samym naruszenie słusznego interesu strony. Dodatkowo strona wskazała, że w dniu [...] września 2009 r. o godzinie 9:55 ten sam kierowca, kierując tym samym pojazdem, był kontrolowany przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, który w wyniku przeprowadzonej kontroli nie stwierdził żadnego naruszenia. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi, iż od dnia kontroli na drodze do dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ wykonał szereg czynności dowodowych, o których skarżąca nie została zawiadomiona.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. D. – prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. z siedzibą w O. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. - nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. wydana w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6.000,- złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Na wstępie, odnosząc się do powołanego w toku postępowania zarzutu sugerującego nieważność spornej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na rzekome wydanie tej decyzji w sprawie zakończonej wcześniej inną ostateczną decyzją administracyjną tego samego organu, należy – zdaniem Sądu – stwierdzić, iż stanowisko skarżącej w tej materii jest całkowicie nieuzasadnione.

Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że decyzja jest nieważna, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Oznacza to, że sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz musi wystąpić tożsamość przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (tak m.in.: Małgorzata Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 968-971).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy uznać, że nie budzi wątpliwości, że obie kontrole (a więc sporna kontrola z dnia [...] września 2009 r. oraz przywołana przez stronę skarżącą kontrola z dnia [...] września 2009 r.) dotyczyły przedsiębiorstwa skarżącej w związku z wykonywaniem transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, były to kontrole na drodze. Jednakże kontrole te miały miejsce w różnych, następujących po sobie dniach. Skutkiem obu kontroli były odrębne ustalenia, które niezależnie od siebie wpływały na dalsze postępowanie organów Inspekcji Transportu Drogowego. W tej sytuacji inna była podstawa faktyczna (różne kontrole), a tym samym nie wystąpiła tożsamość sprawy. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotem obu, opisywanych przez skarżącą, postępowań było wykonywanie transportu drogowego osób w sposób wynikający z posiadanych zezwoleń, a w konsekwencji ewentualnego wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Karę pieniężną nakłada się za każde stwierdzone naruszenie. Celem jest bowiem zapobieżenie wykonywaniu transportu drogowego osób bez odpowiednich uprawnień albo z naruszeniem tych uprawnień.

Jedynie na marginesie należy wskazać, iż z posiadanej przez Sąd ex officio wiedzy wynika, że wspomniana przez skarżącą kontrola z dnia [...] września 2009 r., która zakończyła się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] września 2009 r. o nałożeniu kary w wysokości 6.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, a następnie wydaniem utrzymującej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1385/10, oddalił skargę A. D.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy uznać, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki konieczne dla przyjęcia, iż skarżąca A. D. – prowadząca działalność gospodarczą pod firmą P. z siedzibą w O. została prawidłowo ukarana karą pieniężną w wysokości 6.000,- złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.

Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej i jasnej oceny.

Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w skardze do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione.

Jak stanowi przepis art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe.

Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji i uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż w dniu [...] września 2009 r., kontrolowanym pojazdem marki [...]o nr rej. [...], prowadzonym przez kierowcę M. Z., skarżąca wykonywała regularny przewóz osób pomiędzy miejscowością D. a L. nie posiadając wymaganego przepisami prawa zezwolenia.

Zdaniem Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w tym również ze stanowiska samej strony skarżącej – wynika, że w dniu kontroli posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (kopia licencji - k. 8 akt administracyjnych). Natomiast okazane w trakcie kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie: T.-L., przez R., K. oraz zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii: O.-D. przez A., posiadała spółka K. sp. z o.o. (kopie zezwoleń - k. 4 i k. 5 akt administracyjnych). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało również, że K. sp. z o.o. obsługiwały regularną linię autobusową na trasie O.-L., m.in. przez D., K., z tym, że faktycznie przewozy te wykonywała skarżąca A. D. w formie przedsiębiorstwa, na które uzyskała licencję transportową.

Z definicji przewozu regularnego (art. 4 pkt 7 u.t.d.) i przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.) wynika, że przewóz regularny ma charakter publiczny i wykonywany jest w określonych odstępach czasu i określonymi trasami. Z kolei przewóz regularny specjalny ma charakter niepubliczny, dotyczy określonej grupy osób uprawnionej do korzystania z niego (vide: art. 22 ust. 4 pkt 1 u.t.d.) i też ma charakter regularny. Oba przewozy odróżnia jego charakter oraz krąg osób uprawnionych do korzystania z nich. Wobec tego w ramach zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego nie można wykonywać przewozu regularnego. Brak jest w ustawie o transporcie drogowym podstaw prawnych do wykonywania przewozu osób na danej trasie w sposób, który jest następstwem połączenia dwóch odrębnych zezwoleń, określających różne rodzaje przewozu drogowego osób.

Zdaniem Sądu, mając powyższe na względzie - uznać należy, że w niniejszej sprawie strona skarżąca, wykonując w dniu [...] września 2009 r. sporny przewóz osób, działała w sposób ewidentnie niezgodny z przepisami ustawy o transporcie drogowym.

Skarżąca wykonywała przewóz regularny na trasie, która była objęta zezwoleniem na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, to jest od miejscowości D. do L. Faktu nielegalności tego przewozu nie zmienia późniejsze, rzekome uzyskanie w dniu [...] września 2009 r. zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego na całej trasie od O. do L. . (przez D.). Okoliczność ta nie uwalnia skarżącej od odpowiedzialności za wykonywanie przewozu regularnego na wskazanej trasie w dniu [...] września 2009 r., albowiem uprawnienie do wykonywania danego rodzaju przewozu powstaje dopiero z chwilą uzyskania zezwolenia, a nie z chwilą złożenia wniosku. Zresztą na żadnym z etapów postępowania skarżąca nie wykazała, aby takowe zezwolenie otrzymała.

Wobec powyższych ustaleń organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, prawidłowe było uznanie, że skarżąca dopuściła się naruszenia przewidzianego w lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, skoro wykonywała transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia.

Zdaniem Sądu przeprowadzona w dniu [...] września 2009 r. kontrola odbyła się zgodnie z metodyką kontroli określoną zarówno w przepisach ustawy o transporcie drogowym, jak również przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 76, poz. 454) oraz - powołanego przez stronę skarżącą - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego. W ocenie Sądu inspektor Inspekcji Transportu Drogowego dokonał ustaleń stanu faktycznego na podstawie prawidłowo zebranych w toku kontroli dowodów, którymi w szczególności są dokumenty, wyjaśnienia kontrolowanego, wyniki oględzin, etc.

Nie można również podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego braku możliwości zapoznania się protokołem kontroli przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strona została zawiadomiona przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pismem z dnia [...] września 2009 r. o wszczęciu postępowania oraz pouczona o przysługujących jej prawach (vide: dowód potwierdzenia odbioru przesyłki – k. 12 akt administracyjnych), co umożliwiło skarżącej zaznajomienie się z aktami sprawy i złożenie ewentualnych wyjaśnień oraz uwag dotyczących zarzutów postawionych w toku kontroli. Ponadto organ dodatkowo pismem z dnia [...] października 2009 r. zawiadomił skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, wyznaczając jej stosowny termin.

Mając na względzie powyższe ustalenia uznać należy - zdaniem Sądu - że bez znaczenia dla wyniku oceny legalności działania organów obu instancji pozostają zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 5 ustawy – Prawo przewozowe.

Należy zgodzić się, że przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w powiązaniu z art. 5 ustawy - Prawo przewozowe dopuszcza wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Czym innym jest bowiem wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. /w:/ wyrok z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1237/06).

Niemniej, aby móc w ogóle rozważać kwestię powierzenia przewozu, należy wpierw wykazać, że przewoźnik, który rzekomo powierzył sporny przewóz osób na danej trasie innemu przewoźnikowi, miał stosowne zezwolenie, zaś firma wykonująca ten przewóz, takie zezwolenie okazała w toku kontroli oraz udowodniła oczywiście fakt owego powierzenia. W niniejszej sprawie, jak dowodzi ocena materiału dowodowego, z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia, co w konsekwencji oznacza, że skarżąca wykonywała kontrolowany przewóz osób bez wymaganego zezwolenia.

Należy zauważyć jedynie na marginesie, iż strona skarżąca przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej w ogóle nie podnosiła okoliczności rzekomego powierzenia spornego przewozu przez firmę K. sp. z o.o. na podstawie art. 5 ustawy – Prawo przewozowe (vide: protokół kontroli oraz wyjaśnienia pisemne strony z dnia [...] września i [...] października 2009 r.), co w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego wydaje się co najmniej dziwne.

Niemniej należy jednak wyraźnie podkreślić, że tak czy inaczej okoliczność "powierzenia przewozu" nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla wyniku sprawy i oceny legalności obu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.