Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2212/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 870/15 w sprawie ze skargi Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. oddalił skargę Z. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Starosta Chełmiński na podstawie art. 47 ust. 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), cofnął bez odszkodowania udzielone Z. sp. z o.o. w W. zezwolenie na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości w m. P. (działka nr [...]), gm. L. (decyzja z dnia [...] marca 2014 r.) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że spółka decyzją Starosty Chełmińskiego z [...] marca 2014 r. uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie ww. działki. Podczas kontroli w dniu [...] listopada 2014 r. stwierdzono naruszenie warunków decyzji z [...] marca 2014 r. Odpady (dywaniki samochodowe i wykładziny) gromadzone były niezgodnie z ww. zezwoleniem, gdyż powinny być magazynowane w balotach, na utwardzonym placu, w sposób nieprzekraczający możliwości ich właściwego zmagazynowania. Tymczasem odpady deponowane były również poza wyznaczonym i przeznaczonym do tego celu placem, na znacznie większym obszarze, bezpośrednio na gruncie i terenach zielonych, część gromadzona była w sposób nieuporządkowany i chaotyczny, część leżała luzem.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, pismem z [...] listopada 2014 r. organ wezwał spółkę do zaniechania naruszeń warunków decyzji, tj. zaprzestania dalszego zbierania odpadów w trybie natychmiastowym, uporządkowania i zabezpieczenia przed rozproszeniem odpadów gromadzonych na placu oraz usunięcia odpadów z terenów nieutwardzonych (gruntu i obszarów zielonych), w terminie do 31 grudnia 2014 r. W odpowiedzi spółka zobowiązała się do uporządkowania terenu oraz usunięcia odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, jednocześnie wskazując, że nie ma możliwości zaprzestania zbierania odpadów ze względu na zobowiązania wobec kontrahentów.

Dnia [...] stycznia 2015 r. organ otrzymał telefoniczną informację od pracownika Urzędu Gminy L., że odpady na teren nieruchomości nadal są przywożone.

Podczas przeprowadzonej [...] stycznia 2015 r. kontroli stwierdzono, że część odpadów z terenów nieprzeznaczonych do ich zbierania została przemieszczona na plac utwardzony w sposób nieuporządkowany i chaotyczny (część luzem). Odpady na placu nie zostały uporządkowane i zabezpieczone przed rozproszeniem (nie zostały powiązane w baloty). Część odpadów nadal gromadzona była na gruntach i terenach zielonych. Podczas kontroli przedstawiona została karta ewidencyjna odpadów, z której wynika, że od marca 2014 r. na terenie działki zgromadzono 2.767 ton odpadów. Przedsiębiorca oświadczył, że odpady nie były z tego terenu wywożone do dalszego zagospodarowania. Zgodnie ze złożonym wnioskiem, odpady winny być przekazywane podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Mimo wezwania do zaniechania naruszeń, przedsiębiorca nadal działał niezgodnie z wydanym zezwoleniem. W związku z powyższym, na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy o odpadach, orzeczono jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. sp. z o.o. w W. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 47 ust. 1, 2 i 4 ustawy o odpadach. Wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej SKO) na podstawie art. 47 ustawy o odpadach i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o cofnięciu bez odszkodowania Z. sp. z o.o. w W. zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej w P., gm. L., działka nr [...], udzielonego decyzją Starosty Chełmińskiego z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią decyzji odpady powinny być magazynowane w balotach, na utwardzonym placu, w sposób nieprzekraczający możliwości ich właściwego zmagazynowania. Plac utwardzony przeznaczony do zbierania odpadów ma powierzchnię ok. 500 m², a odpady deponowane były również poza tym placem, bezpośrednio na gruncie oraz terenach zielonych. Część odpadów gromadzona była w sposób nieuporządkowany i chaotyczny, część leżała luzem. Pomimo wezwania przez Starostę odpady nie zostały uporządkowane i zabezpieczone przed rozproszeniem. Część odpadów nadal gromadzonych była poza wskazanym w decyzji miejscem (na gruntach i terenach zielonych). Powołując się na art. 47 ust. 1 i ust. 3 ustawy o odpadach, SKO uznało, że zachodzą okoliczności uzasadniające cofnięcie wydanego zezwolenia.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nadanie decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma charakteru obligatoryjnego, a zatem organ I instancji winien wykazać, że z uwagi na potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności zachodzi konieczność natychmiastowego zakończenia działalności jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji cofającej zezwolenie. Skoro tego nie uczyniono, nadanie decyzji takiego rygoru należy uznać za zbędne i nieuzasadnione. Równocześnie organ nie uwzględnił pozostałych zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Z. sp. z o.o. w W., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że miała uzasadnione podstawy, aby sądzić, iż skoro zezwolenie zostało wydane na całą działkę [...], to wykorzystywanie innych niż utwardzony plac części tej działki do wstępnej selekcji i segregacji odpadów celem skompletowania odpadów tego samego rodzaju (wg rodzaju tworzywa) nie stanowi naruszenia zasad określonych wydanym zezwoleniem. Balotowanie odpadów przed dokonaniem ich selekcji byłoby nie tylko ekonomicznie nieuzasadnione, ale też uniemożliwiłoby proces ich segregacji. Spółka stara się prowadzić selekcję zbieranych odpadów, do których to czynności użytkowała część działki objętej wydanym zezwoleniem, aby następnie posegregowane odpady trafiły na utwardzony teren.

Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy błędnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, pozostawiając jednak meritum rozstrzygnięcia niezmienione. Z tak skonstruowanej decyzji nie sposób wyciągnąć wniosku, czy organ uznał, że decyzja I instancji była wadliwa czy prawidłowa. Jeżeli wadliwa, to dlaczego ostatecznie jest zgodna z pierwotną decyzją, a jeżeli prawidłowa, to błędne było jej uchylanie w całości. Zatem skoro uchylono decyzję w całości i wydano identyczną w zasadniczej mierze, to naruszono art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazując, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach konieczne jest wyznaczenie odpowiedniego terminu na usunięcie nieprawidłowości, strona wywodziła, że termin ten musi być realnie możliwy do wykonania. Starosta Chełmiński pismem z [...] listopada 2014 r. wezwał skarżącą do zaprzestania dalszego zbierania odpadów w trybie natychmiastowym, uporządkowania i zabezpieczenia przed rozproszeniem odpadów gromadzonych na placu oraz usunięcia odpadów z terenów nieutwardzonych, w terminie do 31 grudnia 2014 r. Wskazując na czas potrzebny na doręczenie oraz okres świąteczny, a także na ilość i rozmiar składowanych odpadów, strona wywodziła, że nie było realnej możliwości wykonania wezwania w wyznaczonym terminie. Zdaniem skarżącej, nastąpiła w tej sprawie rażąca wadliwość wezwania przez organ do zaniechania naruszeń warunków decyzji, bowiem Starosta wezwał nie tylko do uporządkowania, zabezpieczenia i usunięcia odpadów, ale także do zaprzestania ich zbierania ze względu na przekroczenie możliwości ich właściwego magazynowania w terminie natychmiastowym. Organ nie miał podstaw prawnych do wzywania do zaprzestania zbierania odpadów, bowiem możliwość zbierania odpadów była istotą decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Wzywając do przerwania działalności organ nadał sobie arbitralne i bezpodstawne prawo do decydowania o możliwości składowania odpadów. Wezwanie do zaprzestania ich zbierania organ uzasadnił okolicznością magazynowania odpadów poza placem utwardzonym. Jednak wzywając do usunięcia odpadów spoza tego placu organ w istocie podwójnie określił ten sam obowiązek. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca zobowiązała się do uporządkowania terenu oraz usunięcia odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, jednocześnie wskazując, że nie ma możliwości zaprzestania zbierania odpadów ze względu na zobowiązania wobec kontrahentów. O wykonaniu zobowiązania świadczyć może fakt, że podczas przeprowadzonej [...] stycznia 2015 r. kontroli stwierdzono, że część odpadów z terenów nieprzeznaczonych do ich zbierania została przemieszczona na plac utwardzony. Fakt, że nie wykonano wezwania w pełni, wynika ze zbyt krótkiego terminu do uporządkowanie odpadów, jak i z jego wadliwości merytorycznych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w tej sprawie stanowił art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu, skarżąca działała niezgodnie z zezwoleniem udzielonym decyzją Starosty Chełmińskiego z [...] marca 2014 r. W decyzji tej zezwolono spółce na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] w m. P., przy czym miały one być magazynowane na utwardzonym placu składowym w balotach lub opakowaniach BIG BAG w sposób nieprzekraczający możliwości ich właściwego zmagazynowania. Podczas kontroli w dniu [...] listopada 2014 r. stwierdzono, że odpady były składowane również poza wyznaczonym placem składowym, bezpośrednio na gruncie i terenie zielonym. Część odpadów gromadzona była w sposób nieuporządkowany i chaotyczny, część leżała luzem. Okoliczności te znalazły odzwierciedlenie w protokole kontroli i wykonanych zdjęciach. W opinii Sądu I instancji, ewidentność i skala naruszeń nie budzą wątpliwości. Skarżąca nie może tłumaczyć powyższego stanu koniecznością uprzedniej segregacji przywożonych odpadów. To jej obowiązkiem było zapewnienie takiej organizacji działalności, aby odpady były składowane, chociażby tylko okresowo, jedynie w wyznaczonych do tego celu miejscach, a nie bezpośrednio na gruncie i terenach zielonych, i tam tylko mogły być segregowane. Taki obowiązek jest uzasadniony, bowiem na skutek składowania odpadów w niedozwolonych miejscach dochodziło niewątpliwie do przenikania różnych substancji do gleby. Przyjmując tok rozumowania skarżącej w każdej sytuacji okoliczność składowania odpadów w miejscach nieprzewidzianych w decyzji zezwalającej na ich zbieranie mogłaby być tłumaczona koniecznością ich wcześniejszej segregacji. Aby uniknąć tych wątpliwości odpady zawsze winny znajdować się w wyznaczonym decyzją miejscu. Podkreślono, że skarżąca kwestionowała jedynie okoliczności związane z miejscem składowania odpadów, nie kwestionując jednocześnie tego, że nie były one częściowo składowane w wymagany decyzją sposób, tj. w balotach lub opakowaniach BIG BAG.

W opinii Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej organ przeprowadził postępowanie dowodowe w powyższym zakresie i poczynił własne ustalenia. To samo dotyczy okoliczności związanych z wykonaniem wezwania wystosowanego pismem z [...] listopada 2014 r. Wskutek kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2015 r. ustalono, że odpady w dalszym ciągu są gromadzone poza utwardzonym placem (jedynie ich część została przemieszczona na ten plac). Stwierdzono, że odpady nie są wywożone do podmiotów mających stosowne zezwolenia na gospodarowanie nimi. Podczas kontroli prezes zarządu spółki oświadczył, że będą one wywożone dopiero od [...] kwietnia 2015 r. i zapewnił. że warunki zawarte w zezwoleniu będą spełnione do końca marca 2015 r.

W ocenie Sądu, skarżąca nie dopełniła warunków zawartych w wezwaniu z [...] listopada 2014 r., co potwierdził wprost prezes jej zarządu oświadczając w trakcie drugiej kontroli, że obowiązki wynikające z decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów zostaną wykonane dopiero do końca marca 2015 r. W związku z powyższym niezasadny był zarzut, że skarżąca wykonała ww. wezwanie organu.

Nie uwzględniając zarzutu dotyczącego nieprawidłowości wezwania w zakresie, w jakim nakazywało ono zaprzestanie dalszego zbierania odpadów, Sąd stwierdził, że niezwłoczne zaniechanie naruszeń może obejmować również w określonych sytuacjach taki zakaz. W analizowanej sprawie organ słusznie uznał, że skala naruszeń jest tak duża, iż w celu ich usunięcia niezbędne jest wstrzymanie przyjmowania nowych odpadów. Znajduje to potwierdzenie w twierdzeniach samej skarżącej, która podała, że nie jest w stanie usunąć stwierdzonych nieprawidłowości w terminie wskazanym przez organ i będzie to możliwe dopiero do końca marca 2015 r. Nawet jednak przyjmując, że wezwanie w tym zakresie było nieprawidłowe, to i tak okoliczność ta nie miałaby wpływu na treść zaskarżonej decyzji, gdyż organ uzasadniał ją jedynie brakiem usunięcia odpadów znajdujących się poza placem składowym i sposobem ich przechowywania niezgodnym z udzielonym zezwoleniem.

Zarzut dotyczący wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego okresu na usunięcie nieprawidłowości Sąd również uznał za niezasadny. Spółka otrzymała wezwanie do usunięcia naruszeń [...] grudnia 2014 r. i miała 25 dni roboczych na wykonanie decyzji. Skarżąca jednak nie dostosowała się do wezwania do czasu kolejnej kontroli w dniu [...] stycznia 2015 r., więc nawet okres 8 tygodni był dla niej zbyt krótki. Biorąc zaś pod uwagę treść oświadczenia prezesa zarządu spółki potrzebowałaby ona aż 4 miesięcy na usunięcie nieprawidłowości, tj. do końca marca 2015 r. Skarżąca poza gołosłownymi twierdzeniami nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że wyznaczony przez organ termin był niemożliwy do dotrzymania. Spółka winna podjąć wszystkie możliwe kroki w celu dostosowania się do wezwania, łącznie ze skierowaniem do pracy dodatkowych pracowników lub wynajęciem firm zewnętrznych.

Sąd nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślając, że zarzut ten mógłby podlegać uwzględnieniu, gdyby naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgadzając się ze skarżącą, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował ten przepis, Sąd uznał, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie uzasadnił konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Wyjaśnił jedynie, że organ I instancji nieprawidłowo nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, co jednak uzasadniałoby uchylenie decyzji jedynie w tej części. SKO ponadto dokonało pewnych zmian redakcyjnych w punkcie decyzji Starosty dotyczącym cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, jednak nie uzasadniło przyczyn takiego rozstrzygnięcia. De facto bowiem treść decyzji SKO jest tożsama z decyzją organu I instancji w tym zakresie. Nie było więc zasadne uchylanie zaskarżonej decyzji w całości. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ utrzymanie w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji byłoby tożsame z aktualnym rozstrzygnięciem SKO.

Sąd wskazał ponadto, że organ II instancji popełnił w zaskarżonej decyzji oczywistą omyłkę pisarską polegającą na oznaczeniu działki, której dotyczy postępowanie, numerem [...], podczas gdy z akt sprawy oraz uzasadnienia samej decyzji wynika, że jest to numer [...]. Omyłka ta winna być sprostowana przez organ.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Z. sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości bądź w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, przez:

- nieprawidłowe uznanie wbrew jego treści zasadności jego zastosowania przez organ i to w oparciu o arbitralne uznanie przez Sąd za oczywistą i bezsporną okoliczność, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o odpadach w zakresie działalności objętej zezwoleniem wydanym dla Z. Sp. z o.o. oraz działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem, co dało podstawę do wystosowania wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń z wyznaczeniem terminu usunięcia nieprawidłowości, pomimo że organ nie dopatrzył się (i nie odzwierciedlił tego w żadnym protokole poprzedzającym wydanie decyzji) aby doszło do naruszenia pkt IV decyzji z dnia [...] marca 2014 r., tj. przechowywania odpadów poza utwardzonym placem składowym bez ich balotowania lub opakowywania, zaś organ uznał jedynie, że doszło do naruszenia pkt II i III decyzji, co nie miało miejsca i nie zostało w żaden sposób wykazane przez organ, a zatem ten przepis niesłusznie znalazł zastosowanie w sprawie;

- błędne zaakceptowanie wezwania do zaprzestania dalszego zbierania odpadów jako mieszczącego się w dyspozycji tego przepisu, podczas gdy uprawnia on jedynie do wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń;

- błędne zaakceptowanie jako mieszczącego się w dyspozycji tego przepisu wyznaczenia bardzo krótkiego terminu (i to w okresie zimowym) do usunięcia nieprecyzyjnie wskazanych naruszeń, podczas gdy nie było realnie możliwym wykonanie wezwania w całości w takim terminie, mając na uwadze także braki logiczne i prawne wystosowanego wezwania oraz jednoczesną jego surowość;

- błędne uznanie przez Sąd, iż wezwanie w zakresie, w jakim nakazywało zaprzestanie dalszego zbierania odpadów jest prawnie dopuszczalne i mieści się w dyspozycji tego przepisu;

2) art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, przez nieprawidłowe uznanie, że możliwie szybka reakcja oraz szczere zachowanie się skarżącego i rozpoczęcie pertraktacji z organem nie stanowiło wypełnienia nieprecyzyjnego wezwania organu z [...] listopada 2014 r., pomimo że skarżący zastosował się do wezwania organu tak jak był do tego prawnie zobligowany i jak zrozumiał jego sens po konsultacji z organem i to w sytuacji, gdy organ stwierdził w protokole poprzedzającym wydanie niekorzystnej decyzji, że skarżący uporządkował wskazany teren;

II. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), przez brak uchylenia decyzji pomimo występujących w sprawie co najmniej wyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego o znaczącym wpływie na wynik sprawy, albowiem gdyby w tej sprawie prawo materialne było od początku stosowane przez organ prawidłowo, to skarżący miałby szansę dostosowania się do wymogów organu, jednak w toku tego postępowania był wielokrotnie wprowadzany przez organ w błąd co do treści i znaczenia norm prawnych oraz znaczenia prawnego okoliczności faktycznych, co działo się także w równolegle toczącym się postępowaniu przed tym samym organem, gdzie wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 2 grudnia 2015 r., II SA/Bd 979/15, uchylono decyzję organu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez brak uchylenia decyzji pomimo występujących w sprawie naruszeń prawa procesowego, również tych stwierdzonych przez Sąd jednak uznanych za błahe, aby mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie i uchylenie w całości decyzji pomimo uznania, że jest ona zgodna z prawem i wydanie decyzji odpowiadającej w istocie tej pierwotnej, podczas gdy uchylenie w całości powinno nastąpić tylko w przypadku uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo;

- art. 107 § 1 k.p.a., przez umieszczenie w sentencji decyzji organu II instancji innego numeru działki niż numer, którego dotyczyła sprawa, które to wadliwie zostało uznane za oczywistą omyłkę pisarską organu, którą powinien on sam sprostować, jednak sprostowanie takie nie nastąpiło, albowiem nie ma do tego podstaw prawnych i decyzję należało uchylić, aby organ mógł wydać nową prawidłową;

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez wyciągnięcie nieuprawnionych wniosków z materiału dowodowego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

W odniesieniu do tych zarzutów należy mieć na uwadze treść przepisów obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. [...] maja 2015 r.

Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.

W myśl ust. 2 tego artykułu, w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

W rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Starosta Chełmiński zezwolił stronie skarżącej kasacyjnie na zbieranie odpadów inne niż niebezpieczne na terenie działki nr [...]. W decyzji tej w pkt IV określono miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowania odpadów podając: "utwardzony plac składowy, baloty lub opakowania BIG BAG". Określając zaś w jej pkt V warunki prowadzenia zbierania odpadów sprecyzowano m.in. warunek "gromadzenia odpadów w sposób nieprzekraczający możliwości ich właściwego zmagazynowania".

W podjętym na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach wezwaniu z dnia [...] listopada 2014 r. wezwano stronę skarżącą kasacyjnie "do niezwłocznego zaniechania naruszeń warunków decyzji Starosty Chełmińskiego z dnia [...].03.2014 r.", to jest: "1. zaprzestania dalszego zbierania odpadów ze względu na przekroczenie możliwości ich właściwego magazynowania, w terminie natychmiastowym, 2. uporządkowania i zabezpieczenia przed rozproszeniem odpadów gromadzonych na placu, w terminie do dnia 31.12.2014 r. 3. usunięcia odpadów z terenów nieutwardzonych (gruntu i obszarów zielonych), które nie są przeznaczone do ich magazynowania w terminie do dnia 31.12.2014 r.".

Mając na uwadze wskazaną wyżej treść decyzji Starosty Chełmińskiego z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzić trzeba, że – wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie strony – wezwanie do "zaprzestania dalszego zbierania odpadów ze względu na przekroczenie możliwości ich właściwego magazynowania" mieści się w dyspozycji art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Skoro bowiem – zgodnie z decyzją zezwalającą na zbieranie odpadów – odpady te miały być gromadzone "w sposób nieprzekraczający możliwości ich właściwego zmagazynowania", na utwardzonym placu składowym, w balotach lub opakowaniach BIG BAG, to w sytuacji, gdy brak było miejsca na utwardzonym placu składowym, przekroczone zostały możliwości ich właściwego magazynowania. Gromadzenie zaś odpadów w sposób przekraczający możliwości ich właściwego magazynowania, tak jak i gromadzenie ich poza utwardzonym placem składowym, bądź też nie w balotach lub opakowaniach BIG BAG, stanowiło działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem. Wezwanie do zaprzestania dalszego zbierania odpadów w opisanych wyżej warunkach było zatem prawnie dopuszczalne i mieściło się w dyspozycji art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach.

Wyznaczenie zaś w wezwaniu z dnia [...] listopada 2014 r. terminu do dnia 31 grudnia 2014 r. na uporządkowanie i zabezpieczenie przed rozproszeniem odpadów gromadzonych na placu oraz usunięcie odpadów z terenów nieutwardzonych (gruntu i obszarów zielonych), które nie są przeznaczone do ich magazynowania, nie może być uznane za wyznaczenie "bardzo krótkiego terminu (i to w okresie zimowym)", gdyż wykonywanie czynności porządkujących i zabezpieczających winno następować niezwłocznie. W niniejszej sprawie nakazano wykonanie takich czynności w terminie przekraczającym miesiąc, a więc uwzględniającym zarówno porę zimową, jak i okres świąteczny. Realnie termin ten był jeszcze dłuższy, gdyż kontrolę przeprowadzono dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. Jeżeli jednak dla podmiotu prowadzącego zbieranie odpadów tak długi termin na wykonanie czynności porządkujących i zabezpieczających teren nie był wystarczający, to świadczy to z jednej strony o nieprawidłowej organizacji prowadzonej działalności, a z drugiej strony o skali naruszeń.

Nie można też uznać, aby określone w wezwaniu z dnia [...] listopada 2014 r. naruszenia były wskazane nieprecyzyjnie. Treść wezwania jest bowiem wystarczająco jasna i zrozumiała. Jak już wyżej zaznaczono, w decyzji Starosty Chełmińskiego z dnia [...] marca 2014 r. jednoznacznie określono miejsce, sposób i rodzaj magazynowania odpadów oraz warunki prowadzenia ich zbierania. Wezwanie zaś bezpośrednio odnosiło się do treści tej decyzji.

W tej sytuacji uznać trzeba zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Skarżąca kasacyjnie nie wypełniła wezwania z dnia [...] listopada 2014 r. "Rozpoczęcie pertraktacji z organem" nie jest wykonaniem wezwania, które – wbrew twierdzeniom strony – było wystarczająco precyzyjne dla właściwego jego zrozumienia. Mimo wezwania, strona skarżąca kasacyjnie nadal prowadziła działalność niezgodnie z wydanym zezwoleniem, ponieważ nadal gromadziła odpady w sposób przekraczający możliwości ich właściwego magazynowania, poza utwardzonym placem składowym i nie tylko w balotach lub opakowaniach BIG BAG.

Skoro oba zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne, to – w konsekwencji – nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podlegałby uwzględnieniu, gdyby jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części niezakwestionowanej przez SKO byłoby tożsame z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Trafnie też Sąd Wojewódzki uznał za oczywistą omyłkę pisarską oznaczenie przez organ odwoławczy działki, której dotyczy postępowanie, numerem [...], zamiast [...]. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że chodzi o działkę nr [...], a zatem ta omyłka pisarska nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.