Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 291/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 oraz 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 oraz 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1945 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: inwestor, Spółka) Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltanicznej "[...] I " o mocy do 1MW, z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb [...]).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że na skutek złożonego wniosku o warunki zabudowy dwie kolejne decyzje Wójta wydane w sprawie zostały uchylone w wyniku kontroli instancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Ponownie zatem rozpatrując sprawę organ przeprowadził, zgodnie z wytycznymi SKO, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, załączając do decyzji dwa załączniki graficzne w postaci mapy zasadniczej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz drugi w postaci części graficznej wyników analizy.

Następnie organ wywodził, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli spełnione zostaną wszystkie przesłanki określone przepisami art. 61 ust. 1 ustawy.

W ramach postępowania, dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczono obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do analizy, zgodny z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szerokość frontu działki, dla której wnioskowana jest inwestycja (od strony drogi gminnej) wynosi ok. 121 m. Trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi zatem ok. 363 m. Biorąc pod uwagę istniejące zainwestowanie - granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nieco powyżej 363 m wokół działki nr [...], głównie po naturalnych elementach zagospodarowania terenu - jeżeli było to możliwe - którymi są przebiegające w tej części wsi [...] drogi publiczne oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Podkreślono, że obszaru analizowanego nie można rozszerzać dowolnie, w szczególności po to, aby poszukiwać kontynuacji funkcji dla wnioskowanego przedsięwzięcia .

Organ wyjaśnił następnie, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wójta decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2018 r.

Wskazano, że o funkcji obiektu przesądza sposób jego użytkowania i funkcjonowania. Farmy fotowoltaiczne są obiektami produkującymi energię elektryczną. Wnioskowana zabudowa systemami fotowoltaicznymi - polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznych - klasyfikowana jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako zabudowa przemysłowa. Zatem należy przyjąć, że w rozumieniu przepisów ustawy tego typu obiekty tworzą zabudowę produkcyjną, a dla takiej zabudowy wymagane jest spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowym – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – sygn. akt II SA/Po 698/14 z dnia 04 lutego 2015r. Skoro zatem wnioskowana inwestycja jest obiektem produkującym prąd i nie zalicza się do linii kolejowych, obiektów liniowych czy też urządzeń infrastruktury technicznej, to jej lokalizacja nie może następować w oparciu o art. 61 ust. 3 ustawy.

Zdaniem organu w zakresie klasyfikacji urządzeń infrastruktury technicznej nie można posiłkować się również przepisami art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawarty jest w rozdziale 7 tej ustawy, regulującym kwestie udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej rozumianej raczej jako uzbrojenie terenu służące przyszłej zabudowie.

Organ następnie wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż wnioskowana zabudowa nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, wynikających z sąsiedztwa istniejącej zabudowy. W obszarze analizowanym występują tereny upraw rolnych oraz tereny zabudowy zagrodowej, w ramach której zostały zrealizowane budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe, stodoły, inwentarskie oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ramach której zrealizowano budynek mieszkalny jednorodzinny. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zatem brak jest zabudowy produkcyjnej, przemysłowej, w tym wytwarzającej - produkującej energię.

Tworzenie zabudowy produkcyjnej w formie systemów fotowoltaicznych w sąsiedztwie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zrealizowanych w zabudowie zagrodowej stoi w kolizji z tą enklawą urbanistyczną. Projektowana inwestycja jest zatem, w ocenie organu, sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią pogodzić. Wprowadzenie zabudowy produkcyjnej będzie, według organu, burzyć harmonijną całość tej analizowanej przestrzeni, jaką tworzą tereny rolne i zabudowa zagrodowa.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że nie spełniony jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji.

Organ uznał ponadto, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, co wymaga art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy. Teren inwestycji wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne. Inwestycja lokowana ma być na terenie dz. nr [...], która użytkowana jest rolniczo. W ramach tej działki wyróżnione są użytki rolne, tj. grunty orne klasy RIIIb, grunty orne klasy RIVa, sady S-RIVa oraz grunty rolne zabudowane Br-RIVa. Z uwagi na występowanie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIb organ zobowiązany był do zbadania, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1161 z późn. zm.), czy zachodzi wymóg uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi zgodnie na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, bądź czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2 a ww. ustawy. Działka nie uzyskała zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego ustalono, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów o których mowa w art 7 ust. 2a pkt 1 i pkt 3 i pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 4 pkt 29 tej ustawy ustalono, że w dalszym otoczeniu projektowanej inwestycji występuje 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji gospodarczej, lecz odległości pomiędzy kilkoma z nich przekraczają odległość 100,0 m. Z uwagi na brak zwartej zabudowy nie jest możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, o którym mowa w art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym nie spełniony jest wymóg art. 7 ust. 2a pkt 1 ww. ustawy. Grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy RIIIb występujące na działce ewidencyjnej nr [...] zlokalizowane są przy drodze gminnej (ul. [...]) o nr [...] (obręb [...]) nie będącej drogą publiczną, są również zlokalizowane w odległości ponad 50 m od drogi publicznej (nr [...]) o nr dz. [...] (obręb [...]), zatem nie spełniony jest także wymóg art. 7 ust. 2a pkt 3 ww. ustawy.

Ponadto grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy RIIIb posiadają powierzchnię wynoszącą 1,32 ha (stanowiącą jedną całość), tj. powierzchnię przekraczającą 0,5 ha. W związku z tym nie spełniony jest również wymóg art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ podniósł, że w analogicznej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych dla inwestycji zlokalizowanej na gruntach klasy RIVa, wchodzących w skład działki ewidencyjnej na której poza gruntami klasy RIVa znajdowały się również grunty rolne klasy RIIIb, poza lokowaną inwestycją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, "że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym do którego można odnosić art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu."

Organ stwierdził, że stosownie do wymogów art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów odrębnych, co ma w tym przypadku miejsce, z uwagi na nie spełnienie wymogów wynikających z art. 7 ust 2a pkt 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na powyższe planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy

Planowane przedsięwzięcie narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności przepisy art. 7 ust. 1, stwierdzającego, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, w przypadku nie spełnienia wymogów, o których mowa w ust 2a dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy. Zatem przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w przypadku nie spełnienia ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (co ma miejsce w tym przypadku).

Od przedmiotowej decyzji Inwestor złożył odwołanie zarzucając naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzenie) i wskazując na § 9 ust. 3 i uzasadniają, iż załącznik graficzny do decyzji wykonany jest na kopii mapy, która nie zapewnia możliwości odczytania wszystkich elementów istotnych dla sprawy, w tym wypadku granic działki, granic użytków, oznaczeń użytków, numerów działek, a jakość załącznika nie pozwala na wykonanie jej czytelnej kopii. Wskazano również, że na przedmiotowym załączniku brak jest również oznaczenia organu, prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, do którego kopia mapy została przyjęta.

Odwołująca się zarzuciła także wadliwą kwalifikację przedsięwzięcia w kontekście art. 61 ust. 3 ustawy wskazując, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej należy zakwalifikować jako urządzenie infrastruktury technicznej, a tym samym w myśl art. 61 ust. 3 ustawy, nie stosować przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Odwołujący podniósł również zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 oraz 64 ust.1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, iż zmiana zagospodarowania terenu w wyniku planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nie leśne. Zdaniem skarżącego skoro decyzja ma się odnosić do części działki, na której nie występują klasy bonitacyjne I-III, to nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej, albowiem nie zachodzi konieczność uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. . Odwołujący podniósł zarzut naruszenia art. 4 pkt. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy projekt decyzji wyraźnie wyłącza klasy użytków Rlllb z terenu wskazanego pod inwestycję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję Wójta.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji co do zakwalifikowania planowanej inwestycji do zabudowy produkcyjnej, a nie do urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym konieczność spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Tym samym Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania dotyczącego zakwalifikowania farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej, a przez to naruszenia art. 61 ust. 3 ustawy.

Kolegium wyjaśniło, że przychyla się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltanicznego, nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy Instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu, a jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Dodatkowo, według SKO, mieć należy na względzie, że § 3 pkt 52 rozporządzenia z Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza wprost systemy fotowoltaniczne do zabudowy przemysłowej. Skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, to przyjąć należy, że realizacja instalacji fotowoltaniczna powinna spełniać warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Kolegium niesłuszny jest zarzut odwołującego, iż zaskarżona decyzja posiadała nieprawidłowe załączniki do decyzji. Załącznik do przedmiotowej decyzji są według Kolegium prawidłowe, które to stanowisko organ poparł przytaczając stosowne przepisy.

Kolegium nie podzieliło zarzutu poniesionego przez odwołującego, a dotyczącego naruszenia art. 61 ust 1 pkt 4 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy.

W tej mierze przywołano treść art. 7 ust 1, 1a, ust. 2 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Następnie organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności informacja z rejestru gruntów wskazuje, iż działkę ewidencyjną nr [...] stanowią grunty orne Rlllb o pow. 1,3200 ha, grunty orne RIV 5,8600 ha, sady S-RIVa 0,2900 ha, grunty rolne zabudowane Br-RIVa 0,1300 ha i grunty orne RIVa o pow. 0,1162 ha, zaś projektowana inwestycyjna ma znajdować się na części działki oznaczonej jako grunty orne RIV. Zdaniem organu, który powołal się w tej mierze na orzecznictwo sądowe, zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od tej zasady. W ocenie Kolegium teren uzgadniany w rozumieniu przywołanych przepisów, to obszar obejmujący co najmniej jedną działkę, czyli obszar geodezyjnie, a więc prawnie wyodrębniony, lub większą ich ilość.

Wobec powyższego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywał jako teren inwestycji działkę nr [...], która stanowi grunty równych klas, w tym grunty orne klasy III, a więc grunty dla których konieczne jest uzyskanie zgody na przeznaczenie inne niż rolnicze, względnie rozpatrzenie czy zgoda ta nie jest wymagana w drodze wyjątku przewidzianego w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo zastosował art. 7 ust. 2 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem, z art. 4 pkt. 29 tej ustawy zwarta zabudowa rozumiana jest jako zgrupowanie nie mniej, niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zgodnie zaś z art. 4 pkt. 30 ustawy przez obszar zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

Z znajdujących się w materiale dowodowym dokumentów - mapy ewidencyjnej wynika, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem zwartej zabudowy. Załącznik graficzne wykazują wprost, iż odległość pomiędzy budynkami jest większa niż 100 metrów, a więc nie ma możliwości wyznaczenia linii zwartej zabudowy i na jej podstawie obszaru zwartej zabudowy.

Nadto, w ocenie Kolegium, słusznie organ I instancji zauważa, iż na działce nr [...] grunty orne Rlllb mają pow. 1,3200 ha, a wiec przekraczają ustawowym wymóg powierzchni 0,5 ha.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Inwestor zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy polegające na błędnym uznaniu, że zachodzą podstawy do odmowy wydania decyzji z uwagi na niespełnienie przesłanki pozytywnej wydania decyzji w sytuacji, w której Skarżąca była zwolniona z jej spełnienia;

2. naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegający na błędnym uznaniu, że teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w sytuacji w której ta negatywna przesłanka do wydania decyzji nie wystąpiła;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz

4. naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta w sytuacji, w której decyzja ta była wadliwa i istniały przesłania do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Spółka domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca podtrzymała prezentowane w toku postępowania przed organami administracji stanowisko, zgodnie z którym budowę farmy fotowoltaicznej należy zakwalifikować jako budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Za taką kwalifikacją przemawia w jej ocenie szeroko przytaczane stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym do urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, w tym farm fotowoltaicznych, nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy.

Odnosząc się do oceny organów co do istnienia wymogu uzyskania dla terenu inwestycji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, Spółka ponownie wskazała, że przedsięwzięcie ma być realizowane na części działki obejmującej grunty klasy IV.

Podkreślono, że zgodnie z art. 52 ust. 2. pkt. 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Natomiast w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy, jest mowa o terenie, a nie o działce ewidencyjnej. Skoro więc wniosek dotyczy terenu, który stanowi grunty orne klasy RIVa, będące gruntami klas innych niż I-III, nie zachodzi konieczność uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w związku z tym, w ocenie skarżącej, spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy. Spółka akcentowała, że planuje się budowę farmy na części działki ewidencyjnej, dla której nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś organ błędnie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie tylko do terenu wskazanego przez wnioskodawcę, który łatwo można wyznaczyć na mapie.

Stanowisko organu pozostaje, zdaniem inwestora, w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącej dopuszczalne jest zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej (jeżeli nie jest wymagana wobec takiego terenu zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne). Ponadto, jej zdaniem, przeprowadzanie procesu wydzielenia działek w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (oddzielenie terenu inwestycji od pozostałej części działki, na której znajdują się grunty klas I-III), byłoby zbytnim formalizmem nałożonym na wnioskodawcę, a w końcowym efekcie prowadziłoby do wydania decyzji określającej warunki zagospodarowania tego samego terenu. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby z kolei ograniczenie prawa właścicieli (i władających), wynikające z prawa do zagospodarowania terenu, stanowiącego składnik prawa własności, którego ochrona wynika wprost z Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a Ppsa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej: ustawa).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Trzeba przy tym od razu podkreślić, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozpatrujące sprawę organy uznały, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada wymogom z pkt 1, pkt 4 i pkt 5 powyższego przepisu, przez co odstąpiono od badania co do pkt 2 i 3. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja spełnia wymóg z pkt 1 powołanego artykułu, tj. czy odpowiada tzw. regule dobrego sąsiedztwa oraz, czy jest zgodna z przepisami odrębnymi – w tym przypadku ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się w takiej kolejności do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów administracji, że instalacja fotowoltaniczna stanowi zabudowę przemysłową, co z kolei nakazywało ocenić możliwość jej zrealizowania na działce nr [...] w odniesieniu do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która przyjmuje, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego składającego się z 5000 paneli słonecznych osadzonych na konstrukcji stalowej nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy (tak wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 794/18, z 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2727/17, II OSK 2022/15 z dnia 19 marca 2015 r., dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tą linię orzeczniczą powołały się rozpatrujące sprawę organy administracji, a uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji przytaczają obszerne fragmenty argumentacji przyjętej przez składy wydające wskazane wyroki. Przytoczoną argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje za własną, uznając za zbędną konieczność jej powtórzenia w tym miejscu.

W konsekwencji przyjętego stanowiska Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, która odwołując się również do wyroków sądów administracyjnych wskazuje, że uzasadnione jest traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako pojęć tożsamych, a nadto, że § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do tej argumentacji słusznie zauważył organ odwoławczy, że przepis ten wprost zalicza systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej, odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Rację ma zatem Kolegium wskazując na możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołane rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy - ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Tym samym uznać należy, że właśnie z uwagi na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów, stanowisko części orzeczeń sądów administracyjnych odnośnie farm wiatrowych nie może mieć przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy

W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza więc ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a więc obowiązek dopasowania planowanej inwestycji do cech istniejącego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie przejawia się w kontynuacji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nowa zabudowa nie może więc godzić w zastany stan rzeczy, co oznacza, że jest dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z funkcją już istniejącą. Wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, gdy będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz, że w przyszłości nie będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia. Celem tej zasady jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, czyli gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1ustawy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jej sporządzenie ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis § 3 ww. rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Z kolei warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

Ponadto podnieść w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących, może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 Kpa (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i postępowania w zakresie, w jakim przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną i dokonano jej oceny, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W opinii Sądu z analizy i jej wyników nie można jednoznacznie uznać, że planowana zabudowa jest nie do pogodzenia z zastanym ładem urbanistycznym. W ocenie Sądu kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. W sytuacji, gdy planowana zabudowa stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Ponownie należy podkreślić, że pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Argumentacja organów obu instancji oparta jest na założeniu, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana miałaby być na obszarze do tego niepredysponowanym. W tym zakresie wskazano, że w obszarze analizowanym występują tereny upraw rolnych oraz tereny zabudowy zagrodowej, w ramach której zostały zrealizowane budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe, stodoły, inwentarskie oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ramach której zrealizowano budynki mieszkalne. Organ I instancji wywiódł, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest zabudowy produkcyjnej, przemysłowej, w tym wytwarzającej - produkującej energię. Podkreślono, że tworzenie zabudowy produkcyjnej w formie systemów fotowoltaicznych stoi w kolizji z tą enklawą urbanistyczną. Tymczasem, jak wyżej Sąd wskazał, ocena kontynuacji funkcji powinna uwzględniać fakt, że de facto nie byłoby praktycznie możliwe znalezienie terenów pod farmy fotowoltaiczne, gdyby przyjąć, że jedynym sąsiedztwem dla takiej farmy miałaby być inna farma fotowoltaiczna. Należy zatem akcent kłaść na warunek braku sprzeczności z zastanym ładem urbanistycznym i istniejącą zabudową i okoliczności wykluczające współistnienie farmy fotowoltaicznej i tej zabudowy. Nie można przy tym tracić z pola widzenia funkcji, jaką pełnią farmy fotowoltaniczne, w kontekście ich potencjalnie uzupełniającej funkcji wobec istniejącej zabudowy.

W opinii Sądu należy podzielić zarzut skargi, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak zachowania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie uwzględniała specyfiki instalacji fotowoltaicznej. Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, że aczkolwiek budowa instalacji fotowoltaicznej prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, to zmiana ta w konkretnych uwarunkowaniach byłaby możliwa do pogodzenia z ładem przestrzennym. Powyższe wymaga jednak przeprowadzenia ponownej, pogłębionej analizy urbanistycznej. Należy mieć na uwadze, że możliwości lokowania inwestycji w postaci instalacji fotowoltaicznej nie przewidują zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla tego terenu brak jest również planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie w obecnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, gdy obiektywnie pożądane jest pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych, szczególnie tych, które nie ingerują negatywnie w środowisko przyrodnicze, a władze gminy nie podjęły inicjatywy w celu uregulowania tej materii w akcie prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, w ramach postępowania prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji należy szczególnie wnikliwie rozważyć, czy inwestycja taka faktycznie naruszy zasady ładu przestrzennego. W opinii Sądu przyjęta w tym zakresie przez organ I instancji argumentacja, powtórzona następnie przez SKO w [...] budzi wątpliwości z uwagi na niewystarczające postępowanie w tym zakresie, a w konsekwencji brak jednoznacznych wniosków w tej mierze.

Należy również wskazać, że jeżeli władze gminy nie chcą dopuścić do lokowania takich inwestycji na określonym terenie, powinny kwestie te uregulować stosownym aktem planistycznym.

Powyższe wątpliwości mają wpływ na ocenę przesłanki kontynuacji funkcji, czynią więc przedwczesnym stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowości dokonania w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sporządzonych na ich podstawie wyników. Przedwczesnym jest zatem również wniosek o braku spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa".

Uchybienie organów orzekających w tym zakresie stanowiły w ocenie Sądu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i będące skutkiem tegoż uchybienia naruszenie przepisów postępowania - § 3 ust. 1 i 2, w zw. z § 6, 7, 8 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podzielił również te zarzuty skargi, które odnosiły się do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. W ocenie Sądu co do zasady akceptacja dla wykładni przyjętej przez organy, że terenem inwestycji jest teren jednej działki ewidencyjnej, nie wyklucza w pewnych szczególnych sytuacjach, związanych z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego, możliwości uznania, że teren inwestycji w rozumieniu ustawy stanowi jedynie część działki lub części kilku działek znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję (tak też w wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 215/17, LEX nr 2313992). W niniejszej sprawie to właśnie te szczególne okoliczności przemawiają za zasadnością stanowiska skarżącej Spółki o błędnym przyjęciu przez organy, że terenem inwestycji jest obszar całej działki ewidencyjnej.

Jak wynika z akt postępowania, działka nr [...] obejmuje m.in. grunty rolne klasy RIIIb, a więc podlegające szczególnej ustawowej ochronie. Inwestycja ma jednak zostać zrealizowana wyłącznie na części działki ewidencyjnej nr [...], obejmującej tylko grunty orne klasy RIVa, a więc niepodlegające ochronie na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjęcie w kontrolowanej sprawie za organami tożsamości pojęć "działka" i "teren" i w konsekwencji zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w rzeczywistości uniemożliwiłoby inwestorowi wykonanie inwestycji także w zakresie gruntów nieobjętych ochroną ustawową, tylko z tego względu, że część gruntu nieobjęta wnioskiem, na której nie zostanie zrealizowana inwestycja, ochronie takiej podlega. Nie można bowiem zapominać, że ratio legis art. 7 ust. 2 ww. ustawy nie stanowi ochrona wszystkich gruntów rolnych, lecz tylko gruntów spełniających określone wymogi (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 509/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak należytego rozważenia tej kwestii doprowadził do błędnych wniosków, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, co uzasadniało uznanie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszym przypadku należało uwzględnić, że rozważana nieruchomość ma dużą powierzchnię i składa się z gleb różnych klas, przy czym oznaczony we wniosku o wydanie decyzji teren inwestycji dotyczy wyłącznie gruntów rolnych nie objętych ochroną. Organy zaś potraktowały te grunty łącznie. W omawianym wypadku zdaniem sądu nie było podstaw do stosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również badania spełnienia przesłanek wyłączających tę ochronę w ust. 2a tej ustawy, w odniesieniu do całej nieruchomości. Dopiero od dokonania ustaleń w tym zakresie uzależniona jest ocena, czy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Z przedstawionych powyższej powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 3 i ust. 5 ustawy w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz naruszenia art. 7 i 77 Kpa, które uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2018 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winien ponownie rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ powinien określić obszar analizowany, dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- złotych na którą składa się uiszczony wpis od skargi ( [...],- zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ( [...],- zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...],- zł).