Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1959/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 93 ust. 3, art. 120
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2593/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2593/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. K., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] L. - W., na odcinku ul. J. w Ł. od km 23+567 do km 24+850, w części dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr ew. [...], obręb [...] Miasto Ł., i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w części zatwierdzającej podział działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 22 marca 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek K. K. z dnia 3 października 2011 r., sprecyzowany w piśmie z dnia 8 marca 2012 r., o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...], którą dokonano podziału działki nr ew. [...] obręb 1 Miasto Ł., na działkę nr ew. [...] oraz działkę nr ew. [...], która została przeznaczona pod drogę. W wyniku tego podziału działka nr ew. [...] utraciła dostęp do drogi publicznej, zaś działania skarżącego zmierzające do wybudowania zjazdu z drogi Nr [...] na działkę nr ew. [...] spotkały się z odmową ze strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. Podział działki nr ew. [...], zdaniem strony, został dokonany z rażącym naruszeniem zasady wynikającej z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którą podział nieruchomości nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Działce nr ew. [...] nie zapewniono dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ani służebność gruntową.

Organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra wydanej w pierwszej instancji i orzeczeniem o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Minister, orzekając w pierwszej instancji, popełnił błąd polegający na zastosowaniu rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w przepisach k.p.a., bowiem wydał decyzję "odmawiającą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa". Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli nie można uchylić decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanek uniemożliwiających eliminację decyzji zawierającej wadę skutkującą uruchomienie tego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem wskazany przepis nie przewiduje wydania przez organ administracji takiego rozstrzygnięcia, jakie podjęte zostało w rozpatrywanej sprawie przez Ministra. W przypadku wystąpienia takiej sytuacji, jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie, organ administracji winien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której weryfikacji domagała się strona tego postępowania.

Minister wskazał, że zasadnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu uznano, że decyzja Wojewody [...], w części wskazanej przez wnioskodawcę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Bezzasadna jest podnoszona przez K. K. argumentacja, zgodnie z którą o wadliwości decyzji Wojewody [...] świadczy brak wybudowania zjazdu do należącej do niego nieruchomości. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 ww. przepisu. Zastrzeżenie powyższe dotyczy sytuacji, w której w przypadku budowy lub przebudowy drogi to zarządca drogi obowiązany jest do budowy lub przebudowy zjazdów. Jednakże obowiązek ten występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących (w sensie prawnym, a więc legalnych), co oznacza, iż musiały one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. Natomiast, gdy koniecznym jest utworzenie nowego zjazdu, zezwolenie na jego usytuowanie wydaje właściwy zarządca drogi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że należąca do skarżącego działka o nr ew. [...] nie posiadała - ustanowionego w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa - dostępu do drogi publicznej. Powyższe potwierdzają wyjaśnienia inwestora udzielone w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., z których wynika, że działka skarżącego o nr ew. [...], nie przylegała bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. Pomiędzy ww. działką a drogą krajową nr [...] znajdowała się działka o nr ew. [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, która została oddana Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w trwały zarząd przez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, tym samym przedmiotowa działka nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ponadto z pisma inwestora z dnia 19 sierpnia 2013 r., wynika, iż przed rozpoczęciem realizacji inwestycji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] istniał nieformalny przejazd przez pas zieleni i chodnik do ww. działki. Na wysokości tego "przejazdu" krawężnik przy jezdni drogi krajowej nr [...] nie był obniżony, natomiast pas zieleni i chodnik zostały zniszczone. Ponadto inwestor wskazał, iż po zakończeniu przedmiotowej inwestycji działka o nr ew. [...], powstała z podziału działki nr [...], nie ma dostępu do drogi publicznej, tj. działka nie przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i nie istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na ww. drogę krajową. Inwestor wyjaśnił również, iż Burmistrz Ł. zadeklarował wykonanie dróg gminnych, których zadaniem będzie obsługa komunikacyjna posesji przyległych do Al. J., jednakże zobowiązanie to nie zostało wykonane. Ustalenia dotyczące braku istnienia legalnego zjazdu potwierdza sam skarżący, który w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. wskazał, iż pismem z dnia 9 marca 2011 r. wystąpił do GDDKiA Oddział w L. z wnioskiem o zapewnieniu mu dojazdu do działki, zaś pismem z dnia 22 marca 2011 r. został poinformowany o tym, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawarł porozumienie z Burmistrzem Ł., zgodnie z którym Burmistrz Ł. zapewni własnym staraniem i na własny koszt pełną obsługę komunikacyjną terenów przyległych do przebudowywanej drogi krajowej nr [...] na odcinku ul. J. w Ł. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż K. K. miał świadomość, iż kwestia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej nie była uregulowana i w tym celu podejmował różnego rodzaju działania. Organ stwierdził, iż w konsekwencji nie można przyjąć, że w tym stanie faktycznym i prawnym K. K. mógł skutecznie żądać, aby do jego nieruchomości wybudowano na koszt inwestora, z publicznych środków, zjazd z projektowanej drogi, skoro skarżący nie posiadał takiego zjazdu przed rozpoczęciem realizacji przedmiotowej inwestycji.

Za chybione organ odwoławczy uznał również twierdzenie K. K., że jest możliwość wykonania zjazdu na jego działkę, gdyż takie rozwiązania zostały przyjęte w ramach budowy drogi krajowej nr 12 i 17. Minister wskazał, iż inwestor, jako podmiot wnioskujący o dokonanie podziału określonych nieruchomości w związku z przygotowaniem inwestycji drogowej do realizacji, nie może być obciążany obowiązkiem prawnego uregulowania dostępu do drogi publicznej tych nieruchomości, które dotychczas takiego legalnego dostępu nie posiadały. Z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z póżn. zm.), wynika bowiem obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym nieruchomościom, które przed dokonaniem podziału ten dostęp miały zapewniony w zgodzie z przepisami prawa, a więc nie jedynie w sposób nieformalny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł K. K., zarzucając jej naruszenie art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie pomimo niezapewnienia mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co uniemożliwiło mu złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń właścicieli oraz użytkowników pobliskich nieruchomości oraz wniosku o wystąpienie do organu o przedłożenie dokumentacji fotograficznej – zdjęć lotniczych z okresu poprzedzającego przystąpienie do przebudowy ul. J. w Ł., na okoliczność potwierdzenia istnienia dostępu jego nieruchomości do drogi publicznej oraz na okoliczność charakteru tego dostępu, które to okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez błędną ocenę przedstawionych przez skarżącego dowodów z mapy załączonej do pisma z dnia 26 sierpnia 2013 r., jak również oświadczenia zawartego w tym piśmie dotyczącego wystąpienia do Oddziału GDDKIA w L. z wnioskiem o zapewnienie dojazdu do działki, a w konsekwencji przyjęcie, że w jego wyjaśnieniach zachodzi wewnętrzna sprzeczność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W tej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w części zatwierdzającej podział działki nr [...], gdyż wydzielając przeznaczoną pod drogę działkę nr [...] nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...]. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7, art. 12 i art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. nr 80, poz. 721 późn. zm. ). Poza sporem pozostaje w sprawie, że skutkiem zatwierdzenia tą decyzją projektu podziału nieruchomości (pkt 10 decyzji), działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, nie posiada dostępu do drogi publicznej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.), obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...], podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z treści tego przepisu jasno wynika, że ustawodawca założył niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej. Wobec tego rzeczą Ministra było rozważenie w kontekście zacytowanej treści art. 93 ust. 3 u.g.n. prawidłowości dokonanego podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], w wyniku którego działka nr [...], pozostająca we władaniu skarżącego, jako jej właściciela, nie ma dostępu do drogi publicznej. Natomiast w świetle tego przepisu, wbrew stanowisku organu, dla oceny prawidłowości dokonanego podziału działki nr [...] nie ma znaczenia okoliczność, czy ta działka przed tym podziałem miała dostęp do drogi publicznej, czy też takiego dostępu nie miała. Podstawowym warunkiem prawidłowo dokonanego podziału jaki stawia ustawodawca w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, aby powstałe w wyniku podziału działki miały mieć dostęp do drogi publicznej, stanowiąc jednocześnie w tej ustawie o formach i sposobach tego dostępu. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie dokonał wnikliwej oceny kwestionowanej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości pod kątem rażącego naruszenia prawa - art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister błędnie przyjął, iż z art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym nieruchomościom, które przed dokonaniem podziału ten dostęp miały zapewniony w zgodzie z przepisami , a więc nie jedynie w sposób nieformalny, a co w sposób oczywisty narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji - zasadę równości oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji - zasadę ochrony własności, z uwagi na niemożliwe do zaakceptowania skutki takiej decyzji z punktu widzenia praworządności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, opierając ją na podstawach:

- naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 23 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do spraw podziału wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.),

b) art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w:

- błędnym przyjęciu, iż dla oceny prawidłowości dokonania podziału w oparciu o przepisy specustawy drogowej, stanowiącego jeden ze skutków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej nie ma znaczenia okoliczność czy nieruchomość ta przed podziałem miała dostęp do drogi publicznej, czy też dostępu takiego nie miała i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przypadku dokonania podziału nieruchomości, która przed podziałem nie miała dostępu do drogi publicznej konieczne jest zapewnienie takiego dostępu, podczas gdy obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej dotyczy jedynie tych nieruchomości, które przed podziałem taki dostęp posiadały,

- błędnym przyjęciu, iż przez istniejący - przed dokonaniem podziału nieruchomości - dostęp do drogi publicznej należy rozumieć również dostęp nieformalny, podczas gdy zarówno z przepisów prawa, w tym z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego,

2) naruszenia prawa procesowego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że organ dokonał błędnej oceny występowania w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, które w konsekwencji skutkowały bezzasadnym uwzględnieniem skargi przez Sąd i uchyleniem obu decyzji organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Minister wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż odesłanie zawarte w art. 23 specustawy drogowej odnosi się tylko do kwestii uregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy, a więc do kwestii nabywania nieruchomości i ustalania odszkodowania z tego tytułu. Nawet przyjmując, że odnosi się on do kwestii podziałowych to są to kwestie związane z samymi skutkami podziału. Rozdział 3 nie reguluje sprawy dokonywania samego podziału (jego warunków). Zatem odesłanie z art. 23 nie ma zastosowania do sprawy dokonywania podziału. Ponadto przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do etapu zatwierdzania podziału przez właściwy organ. Z tego względu nie może on mieć zastosowania na zasadzie odesłania z art. 23 ustawy.

Organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 1245/12, w którym wywiedziono, iż w sytuacji, gdy na skutek nabycia przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości bądź jej części na podstawie decyzji, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340 ze zm.) - tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego - właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) zostaje pozbawiony dostępu do drogi publicznej odpowiednie zastosowanie – z mocy art. 20 specustawy lotniskowej – znajduje art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) normujący ustanowienie niezbędnych służebności. Zdaniem organu, warunkiem ustanowienia takich służebności jest istnienie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej legalnego dostępu nieruchomości strony do drogi publicznej. Trudno bowiem mówić o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jej przejęcie pod budowę drogi, jeżeli przed złożeniem przez inwestora wniosku istniał określony stan prawny, a więc w tym przypadku nieruchomość strony miała nielegalny dostęp do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że tzw. specustawa drogowa w sposób szczególny reguluje proces inwestycyjny związany z budową drogi publicznej, łącząc kilka procedur administracyjnych w jedną uproszczoną procedurę. Przygotowanie i realizacja inwestycji drogowej następuje co do zasady w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych (ustawa o gospodarce nieruchomościami, prawo budowlane), ale z uwzględnieniem odmienności, zwłaszcza proceduralnych wynikających ze specustawy drogowej.

W tej sprawie decyzja Wojewody [...], będąca przedmiotem wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności, została wydana [...] lipca 2007 r., a więc w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją specustawy drogowej dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (która weszła w życie 10 września 2008 r.). W stanie prawnym obowiązującym przed tą datą wydawane były dwie decyzje: o ustaleniu lokalizacji drogi (zawierająca decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości) i o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Po nowelizacji zintegrowano te dwie decyzje w jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednak zarówno w poprzednim, jak i obecnym stanie prawnym nie uległa zmianie treść art. 23 specustawy, który stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że powołany przepis nie odnosi się do podziału nieruchomości dokonywanego w ramach wydania decyzji o lokalizacji drogi, gdyż rozdział 3 ustawy reguluje jedynie skutki podziału nieruchomości, a nie warunki podziału. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy rozdziału 2 ustawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 wskazują, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powinien zawierać mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, a jednymi z elementów decyzji lokalizacyjnej są: określenie linii rozgraniczających teren i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że powołane przepisy mają charakter jedynie procesowy, gdyż określają jedynie co powinien zawierać wniosek i decyzja lokalizacyjna. Przepisy te nie wskazują, jakie są warunki podziału nieruchomości. Głównym przepisem, regulującym kwestie podziałowe jest właśnie zawarty w rozdziale 3 ustawy art. 12, który w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. stanowił, iż decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości (ust. 1), linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości (ust.2), decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (ust. 3). Przepisy art. 12 ust. 1-3 specustawy drogowej wskazują na materialnoprawne skutki decyzji lokalizacyjnej w zakresie podziałów nieruchomości, nie wskazują jednak również warunków dokonywania tych podziałów. W tym zakresie ustawodawca odsyła właśnie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23 ustawy). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że odesłanie to odnosi się do warunków dokonywania podziału nieruchomości określonych w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w tym zakresie specustawa drogowa nie zawiera żadnych regulacji. Z powyższych względów niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 23 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że w przypadku dokonania podziału nieruchomości, która przed podziałem nie miała dostępu do drogi publicznej konieczne jest zapewnienie takiego dostępu. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., poz. 261 ze zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Powołany przepis zawiera podstawowy warunek podziału nieruchomości - zapewnienie projektowanym do wydzielenia działkom dostępu do drogi publicznej. Celem tego przepisu jest umożliwienie zagospodarowania i zabudowy wydzielanych działek. Dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni (zjazd z działki przylegającej do pasa drogowego na drogę publiczną) albo pośredni poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej i ustanowienie służebności na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek, albo ustanowienie służebności drogowej, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Z treści art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika generalna zasada, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Z treści tego przepisu nie wynika, aby tylko nieruchomości mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej mogły być przedmiotem podziału.

Należy podkreślić, że podział nieruchomości pod budowę drogi publicznej jest związany z wywłaszczeniem części tej nieruchomości, która została przeznaczona pod drogę. Zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - gdy w przypadku nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości lub jej części na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (lotniskowej) właściciel tej nieruchomości zostaje pozbawiony dostępu do drogi publicznej zastosowanie znajduje art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyroki NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 339/13, z dnia 27 lipca 2012 r., II OSK 1245/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten podzielił organ, stwierdzając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w przypadku podziału nieruchomości "z urzędu" na potrzeby realizacji celu publicznego, spełnienie warunków, o których mowa w art. 93 ust. 3 i 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje poprzez zastosowanie art. 120 tej ustawy.

W tej sprawie kwestionowaną przez skarżącego decyzją lokalizacyjną z urzędu dokonano podziału działki nr [...], na przeznaczoną pod drogę publiczną działkę nr [...] oraz na pozostawioną skarżącemu działkę nr [...], której nie zapewniono dostępu do drogi publicznej. Organ twierdzi, że działka skarżącego nr [...] miała dostęp do drogi publicznej poprzez nieformalny przejazd przez działkę Skarbu Państwa nr [...], a na skutek podziału pozostawiona skarżącemu działka nr [...] dostępu do drogi publicznej nie ma. Z twierdzeń skarżącego i załączonych do skargi oświadczeń właścicieli sąsiednich nieruchomości wynika, że wjazd na działkę skarżącego z drogi nr [...] przebiegał poprzez chodnik dla pieszych, którego krawężnik został w miejscu wjazdu obniżony i był to wjazd wykonany przez zarządcę drogi. Zatem organ powinien ponownie rozważyć, czy w świetle art. 93 ust. 3 i art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 specustawy drogowej decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. nie narusza prawa w sposób rażący, nie zapewniając - w ramach wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich - nieruchomości skarżącego nr [...] dostępu do drogi publicznej.

W związku z powyższym za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.