Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 265/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2007-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Pozwolenie na budowę wydane w postępowaniu, w którym organ I instancji nie ocenił projektu budowlanego pod względem jego zgodności z ustaleniami

obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.

U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest dotknięte wadą uzasadniającą uchylenie tego pozwolenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na

podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z

zaleceniem dokonania wymaganej analizy zgodności.

TEZY

Pozwolenie na budowę wydane w postępowaniu, w którym organ I instancji nie ocenił projektu budowlanego pod względem jego zgodności z ustaleniami

obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.

U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest dotknięte wadą uzasadniającą uchylenie tego pozwolenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na

podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z

zaleceniem dokonania wymaganej analizy zgodności.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi D. A. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 265/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji D. A. B. polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – usługowego znajdującego się na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...] przy ul. N. M. P. K. R. [...] w B., mieszczącego gabinety lekarskie - o gabinet ginekologiczny i trzy gabinety medycyny pracy.

W pkt 2 pouczenia decyzji wskazano, iż w przygotowywanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującym teren inwestycji dopuszczalną powierzchnię użytkową usług ograniczono do 100 m2.

Powierzchnia użytkowa wnioskowanej inwestycji wynosić będzie po rozbudowie około 226 m2, dlatego w momencie wejścia w życie planu inwestycja ta będzie niezgodna z jego ustaleniami. Wskazano, iż o ile inwestor do czasu wejścia w życie w/w planu miejscowego nie uzyska pozwolenia na budowę, decyzja zostanie wygaszona na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Po rozpoznaniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] znak [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. A. B. pozwolenia na rozbudowę w/w budynku mieszkalno-usługowego.

W sentencji decyzji wskazano parametry projektowanego obiektu: powierzchni zabudowy 58,40 m2, powierzchni użytkowej 50,40 m2, kubatury 195 m3, ustalono szczegółowe warunki prowadzenia prac budowlanych oraz ustalono obszar oddziaływania obiektu obejmujący działki o nr [...], [...], [...], [...] przy ul. N.M.P. K. R. oraz nr [...] przy ul. S.

W uzasadnieniu decyzji organ ocenił przedstawiony projekt budowlany jako zgodny z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazał, iż lokalizacja inwestycji po granicy z działką nr [...] jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś lokalizacja po granicy z działkami nr [...] i [...] jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia. Wskazano na zgodę właścicieli w/w działek na lokalizację inwestycji po granicy. Odnośnie zastrzeżeń zgłoszonych przez jedną ze stron postępowania – M. D. - dotyczących negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na komunikację pieszą i kołową terenu sąsiedniego organ podniósł, iż inwestor został zobowiązany do zapewnienia miejsc parkingowych w ilości 25 – 30 m.p. na 1.000 m3 p.u., zaś decyzja dopuszcza lokalizację czterech takich miejsc na projektowanym parkingu przy kościele tj. na działkach [...] i [...], a dodatkowe dwa istnieją na terenie inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D. wskazując, iż rozbudowa budynku mieszkalno - usługowego inwestora spowoduje, że nowopowstała powierzchnia usługowa będzie wynosić około 226 m2, podczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidziane jest ograniczenie do 100 m2 powierzchni użytkowej usług. Nadto podniósł uciążliwość inwestycji dla mieszkańców i jej negatywny wpływ na komunikację pieszą i kołową na terenie własnym i sąsiednim. Wskazał na niewystarczającą ilość miejsc parkingowych oraz występujące już obecnie blokowanie wjazdu na sąsiednie posesje. Zakwestionował prawidłowość doręczenia zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i zbyt krótki termin na dokonanie tej czynności.

W trakcie postępowania międzyinstancyjnego toczącego się na skutek powyższego odwołania Prezydent B. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] znak [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] i [...].

Natomiast w przedmiotowym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] Wojewoda P. uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 01 grudnia 2006 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], co wywołało dwojakiego rodzaju konsekwencje. Po pierwsze z uwagi na to, że ustalenia tego planu są odmienne od ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a wydana na jej podstawie decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. nie jest jeszcze ostateczna – organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy był zobowiązany do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiło to w dniu [...] stycznia 2007 r. Po drugie z uwagi na wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy bezprzedmiotowe stało się badanie zgodności zaskarżonego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego z warunkami wygaszonej decyzji. Organ I instancji powinien zatem przeprowadzić analizę zgodności w/w projektu z ustaleniami obowiązującego od dnia 01 grudnia 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zakres tego postępowania wyjaśniającego wyklucza możliwość jego przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego. Nadto organ odwoławczy ocenił, że decyzja organu I instancji, poza przytoczeniem podstaw prawnych, nie zawiera uzasadnienia zgody na umiejscowienie planowanego obiektu po granicy z działkami nr [...] i [...] i nie wyjaśniono czy istnieją lub ewentualnie na jakim etapie zaawansowania są plany posadowienia na sąsiedniej działce nr [...] nowego budynku. Jest to istotne z punktu widzenia udzielenia zgody na lokalizację spornego w niniejszej sprawie obiektu po granicy z działką nr [...] i zastosowania odpowiedniego ustępu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ wskazał również na szereg innych nieprawidłowości dostrzeżonych w projekcie budowlanym: brak wymaganej ekspertyzy technicznej stanu obiektu usytuowanego na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką inwestora, której wymagają przepisy § 204 ust. 5 i 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; brak wskazania w rzucie fundamentów istniejącego na działce odwołującego się budynku, do którego ma być dobudowany projektowany obiekt; brak w projekcie wskazania odległości umiejscowienia okien dachowych od granicy działek sąsiednich oraz istniejące wątpliwości co do rodzaju wskazanych okien - § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; brak informacji o dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych – art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego; brak oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu po rozbudowie dostaw energii, wody, odbioru ścieków – art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego; brak przedstawienia w projekcie kolorystyki elewacji (§ 12 pkt 1 rozporządzenia z dnia 03 lipca 2003 r.), niespełnienie warunku w zakresie uniemożliwienia dekompletacji projektu (§ 6 ust. 1 tego rozporządzenia), brak właściwych podpisów oraz numeracji (§ 4 ust. 1 pkt 3 i § 5 w/w rozporządzenia z dnia 03 lipca 2003 r.). Organ wskazał również na niespełnienie warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia poprzez brak strony tytułowej informacji i sprzeczność części opisowej planu z opisem technicznym do projektu budowlanego w zakresie przyjętych technologii budowy. Zarzucono, iż w decyzji nie uzasadniono sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji i kryteriów ustalenia stron postępowania.

Podzielono zarzuty odwołującego się co do wyznaczenia zbyt krótkiego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, a w związku z tym naruszenia art. 10 § 1 Kpa oraz wskazano, iż wobec liczby stwierdzonych nieprawidłowości zasada dwuinstancyjności postępowania uniemożliwia organowi II instancji weryfikację przedłożonego projektu w postępowaniu odwoławczym. Odnośnie prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. organ wskazał, iż sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, a zatem doręczenie mogło nastąpić w tym właśnie dniu tygodnia, zaś art. 39 Kpa pozostawia organowi swobodę wyboru sposobu doręczania pism, w tym również przez pracownika organu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego D. A. B. wnosząc o jej uchylenie w całości. Podniósł zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 2 Kpa oraz art. 136 i 138 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego, jak również nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia posiadanych dowodów.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organ II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów uznając, iż skarżący do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy taka decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2006 r. Jego zdaniem pkt 2 pouczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zawierał warunku, iż decyzja o pozwoleniu na budowę musi być ostateczna przed dniem wejścia w życie planu miejscowego. Błędne pouczenie nie może, zdaniem skarżącego, wywoływać negatywnych skutków dla strony.

Nieprawidłowe było również w jego ocenie stwierdzenie zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, została "wygaszona". Organowi umknęło, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej wygaśnięcia nie było w dacie [...] stycznia 2007 r. zakończone, a ostatecznie decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. (dołączył kserokopię tej decyzji).

Odnośnie braku uzasadnienia wyrażenia zgody na realizację inwestycji po granicy z działkami sąsiednimi skarżący wyraził pogląd, iż przytoczenie podstaw prawnych takiej zgody spełnia wymogi uzasadnienia decyzji. Za bezprzedmiotowe uznał żądanie wyjaśnienia wątpliwości co do istnienia pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy działki inwestora. Zarzucił, iż stwierdzone przez organ II instancji liczne uchybienia mają nieistotny charakter i możliwe było ich wyeliminowanie w postępowaniu odwoławczym w oparciu o przepis art. 136 Kpa. Wyjaśnił, iż w projekcie, wbrew twierdzeniom organu II instancji, znajduje się informacja o dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych, a brak wskazania koloru elewacji wynika z faktu, iż będzie ona miała kolor biały. Nie zgodził się z zarzutem braku podpisu J. K. H. wskazując, że podpis ten znajduje się na projekcie, natomiast do akt dołączono omyłkowo nieprawidłowy egzemplarz, co wyjaśnia również okoliczność braku numeracji stron projektu i braku strony tytułowej. Podniósł, iż dla inwestycji w postaci rozbudowy obiektu nie będącego obiektem produkcyjnym przepisy nie przewidują obowiązku dołączania oświadczeń jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody i odbioru ścieków. Nie zgodził się z zarzutem naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 10 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. pełnomocnicy organu złożyli do akt decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy. Oświadczyli, iż od decyzji tej strony nie składały odwołania i jest ona ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem sąd nie podziela podniesionych w niej zarzutów. Również ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., uprawnia do wniosku, iż jest ona pozbawiona wad prawnych prowadzących do konieczności jej wyeliminowania z porządku prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a.

Przede wszystkim wskazać trzeba, iż zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawę jej wydania stanowił art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż z uwagi na ukształtowanie kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jako organu posiadającego uprawnienia do orzekania merytorycznego (co jest zasadą), a nie organu kasacyjnego (co stanowi wyjątek), rozstrzygnięcia kasacyjne i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania powinny mieć charakter wyjątkowy, a przypadków, w których są dopuszczalne nie można interpretować rozszerzająco. Co prawda konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego (art. 136 Kpa), jednak w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadziłoby do uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części, powinien je przeprowadzić w pierwszej kolejności organ I instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 613 i n. oraz wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 633/05, Lex nr 198333).

Podzielając powyższe stanowisko, to w ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza wyjątkowego charakteru przepisu art. 138 § 2 Kpa. W sprawie niniejszej bowiem zachodziła potrzeba "naprawienia" tak wielu uchybień z postępowania organu I instancji oraz potrzeba oceny kluczowych zagadnień – że przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy (czego oczekuje skarżący) naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjątkowo dogłębnie i wnikliwie wskazuje powody uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. omawiając poszczególne uchybienia i ich wpływ na wynik sprawy. Zawiera co prawda fragment błędnego rozumowania, ale nie wpłynęło to w żaden sposób na ostateczny kształt decyzji. Nie można się zgodzić z tym fragmentem rozumowania zaprezentowanego przez Wojewodę, w którym wskazuje się, iż o uchyleniu decyzji organu I instancji zadecydowało wydanie przez Prezydenta Miasta B. decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Skład rozpoznający sprawę prezentuje stanowisko, iż okolicznością rozstrzygającą w niniejszej sprawie o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji była zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w okresie pomiędzy wydaniem decyzji pierwszo i drugoinstancyjnej, związana z wejściem w życie w dniu 01 grudnia 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ulic K. E. N. i H. K.) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]. Wydanie lub brak decyzji o wygaśnięciu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozostawało bez wpływu na obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę (rozbudowę).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako pr.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zamierzoną na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, albowiem to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie danego obszaru, zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i in., jak też kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego.

Powyższa zasada ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy na terenie, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę w dacie orzekania w I instancji miejscowy plan nie obowiązuje i organ ocenia prawidłowość projektu budowlanego z punktu widzenia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, natomiast plan taki wchodzi w życie przed datą wydania orzeczenia w przedmiocie pozwolenia na budowę w II instancji. W takim przypadku następuje zmiana stanu prawnego, którą organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 Kpa, iż organy administracji działają na podstawie prawa obowiązującego w dacie orzekania. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 1996/95 ONSA 1997 nr 1, poz. 35 oraz wyrok NSA z dnia 03 marca 1993 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1241/93, ONSA 1993 nr 3, poz. 79) ).

Z uwagi na to, iż ocena zgodności projektowanych rozwiązań budowlanych z punktu widzenia nowego stanu prawnego (ustaleń planu miejscowego) wymaga ich kompleksowej analizy i faktycznie oznacza ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, niedopuszczalne jest aby miała miejsce po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), zgodnie z którą rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić dwukrotnie - w obydwu instancjach oraz pozbawiłoby stronę prawa do obrony interesu prawnego również przed organem wyższej instancji.

W sprawie niniejszej na datę wydawania pozwolenia na budowę w I instancji, [...] listopada 2006 r. nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem organ ten prawidłowo oceniał projekt budowlany pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. W dacie orzekania przez organ odwoławczy miejscowy plan z dnia [...] września 2006 r. był już obowiązującym prawem, a wchodząc w życie zdezaktualizował ustalenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tych okolicznościach przedstawiony projekt budowlany powinien podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu i zgodnie z przedstawionym powyżej stanowiskiem, powinien tę ocenę przeprowadzić organ I instancji. Z tego względu uchylenie przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. sąd ocenił jako co do zasady prawidłowe i podjęte w granicach zakreślonych przepisem art. 138 § 2 Kpa.

Powracając do wyrażonego na wstępie niniejszego uzasadnienia poglądu o częściowo błędnym uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wyjaśnić należy, iż błąd ten polegał na przywiązaniu zbyt dużej wagi do rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającego, w związku z wejściem w życie w/w planu miejscowego, wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy (art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Rozumowanie takie jest nieprawidłowe, albowiem po pierwsze: w dacie orzekania przez organ odwoławczy decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. nie była ostateczna, a zatem nie mogła stanowić przesłanki rozstrzygnięcia; po drugie: to nie okoliczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy była decydująca dla uchylenia pozwolenia na budowę, ale wejście w życie planu miejscowego, co wywiedziono wyżej. Częściowo błędne uzasadnienie, przy braku innych wad, nie dyskwalifikuje jednak decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Reasumując wskazać trzeba, iż pozwolenie na budowę wydane w postępowaniu, w którym organ I instancji nie ocenił projektu budowlanego pod względem jego zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. b.) jest dotknięte wadą uzasadniającą uchylenie tego pozwolenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 Kpa z zaleceniem dokonania wymaganej analizy zgodności.

Nadto zauważyć należy, iż organ odwoławczy dopatrzył się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jedenastu innych uchybień o różnym ciężarze gatunkowym, w tym naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Nieprawidłowości te samoistnie mogły stanowić podstawę uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Niezasadny jest w związku z tym podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 i 2 Kpa tj. zasady praworządności i wynikającego z niej nakazu rozstrzygania sprawy po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego. Zakres uchybień zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji, w szczególności brak postępowania wyjaśniającego co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalał na ich naprawienie w postępowaniu odwoławczym z uwagi na treść art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może prowadzić tylko uzupełniające postępowanie wyjaśniające.

W tych okolicznościach sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie naruszenia w postępowaniu odwoławczym przepisów art. 136 i 138 § 2 Kpa.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda P., wbrew zarzutowi skargi, wyjątkowo wnikliwie rozpatrzył i przeanalizował materiał dowodowy, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu wskazując kilkanaście uchybień i nieprawidłowości dotyczących zarówno projektu budowlanego, jak i samego postępowania przed organem I instancji. Bez dokładnego wyjaśnienia sprawy tych nieprawidłowości by nie wskazał. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była legalność decyzji wydanych na skutek wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące niewskazania w treści pouczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, iż zostanie ona wygaszona, jeśli inwestor przed wejściem w życie planu miejscowego nie uzyska ostatecznego pozwolenia na budowę. Wskazać tylko trzeba, iż konieczność uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę przed wejściem w życie miejscowego planu wynika wprost z przepisu art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także z reguł ogólnych Kpa wynika skutek prawny decyzji ostatecznych, a nie pierwszoinstancyjnych przed uzyskaniem statusu ostateczności (lub nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności).

Zdaniem sądu obszerne i precyzyjne uzasadnienie zaskarżonej decyzji - którą sąd ocenił jako prawidłową - uprawnia do wniosku, iż organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu usunie wszystkie wskazane w niej uchybienia. Dotyczy to także zapewnienia stronom faktycznego czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 Kpa) oraz prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Wobec oddalenia skargi nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd - art. 200 § 1 p.p.s.a.