Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 713/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy G. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] 2017 r.,nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem – działając na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt. 2

w związku z art. 9 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 55 pkt. 1 i art. 58 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą wdrożeniową) w związku z art. 21 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475), po analizie protestu z dnia [...] lipca 2017 r. Wnioskodawcy - Gminy G. (dalej także jako "strona skarżąca") od negatywnej oceny formalnej projektu nr [...], pn. "[...]", Zarząd Województwa D. pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. (IZ RPO WD) na lata 2014-2020 - nie uwzględnił protestu.

Rozstrzygniecie podjęto w następującym stanie faktycznym.

Pismem Dyrektora Wydziału Wdrażania EFFR w Urzędzie Marszałkowskim z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] poinformowano stronę skarżącą o negatywnej ocenie formalnej projektu nr [...] z powodu niespełnienia następującego zawartego w - zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020 - kryterium formalnego specyficznego obligatoryjnego bez możliwości dokonania korekty - kryterium nr 1 "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji" oraz kryteriów formalnych ogólnych obligatoryjnych z możliwością dokonania korekty: kryterium nr 1 "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" oraz kryterium nr 2 "Wnioskodawca wybrał wszystkie wskaźniki obligatoryjne dla danego typu projektu".

W uzasadnieniu wskazano, że w odniesieniu do Kryterium nr 1 "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji" zakres robót i ich koszt wskazany we wniosku

o dofinansowanie (pkt A8, D3 i D4) oraz w Studium Wykonalności (pkt "Zakres rzeczowy przedsięwzięcia" i "Pozostałe informacje") nie jest zgodny z opisem zadania ujętym w aktualnym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie Programie Rewitalizacji Gminy G. na lata 2016-2020, przyjętym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] września 2016 r. (dalej jako uchwała nr [...]) i umieszczonym przez IZ RPO WD na wykazie pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji (dotyczy prac z zakresu zagospodarowania terenu oraz termomodernizacji obiektu).

Podniesiono, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu nr [...] wszystkie projekty planowane do realizacji w ramach Działania 6.3 muszą być ujęte w lokalnym programie rewitalizacji lub w dokumencie równorzędnym i umieszczone na wykazie pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji prowadzonym przez IZ RPO WD. Instytucja Organizująca Konkurs (dalej IOK) dodatkowo określiła, że warunek ten zostanie uznany za spełniony, jeśli projekt (wraz z elementami go charakteryzującymi) zostanie wpisany do programu rewitalizacji na listę "A" oraz, zakres prac wskazany we wniosku o dofinansowanie nie będzie większy niż wskazany wcześniej w programie rewitalizacji.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z treścią złożonego wniosku

o dofinansowanie projekt obejmuje przebudowę budynku byłego internatu przy ul. [...] w G. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy G. i zawiera:

zagospodarowanie terenu,

roboty budowlane (m.in. prace budowlane, tynkarskie, malarskie),

roboty elektryczne,

roboty instalacyjne,

prace termomodernizacyjne.

Łączny koszt przedsięwzięcia to 1.914.368,14 PLN.

W wyniku weryfikacji złożonej dokumentacji stwierdzono, że wskazany powyżej zakres robót oraz ich koszt nie jest zgodny z opisem przedsięwzięcia ujętym na Liście A Programu Rewitalizacji Gminy G. na lata 2016-2020, przyjętego Uchwałą nr [...].

Zgodnie z treścią w/w Programu Rewitalizacji:

- na liście A Wnioskodawca ujął przedsięwzięcie dotyczące przebudowy budynku byłego internatu przy ul. [...] w G. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy G. (planowane nakłady: 480.000,00 PLN). Zgodnie z przedstawionym opisem w ramach projektu zaplanowano prace mające na celu powstanie 6 mieszkań komunalnych: zakres wskazanych robót dotyczy prac jedynie wewnątrz budynku.

- na liście B Wnioskodawca ujął przedsięwzięcie dotyczące przebudowy budynku byłego internatu (o łącznej wartości planowanych nakładów w wysokości 2.520.000,00 PLN), polegające na kompleksowym remoncie budynku celem powstania mieszkań chronionych oraz pomieszczeń dla dziennego pobytu osób starszych. W ramach tego zadania zaplanowano m.in. termomodernizację obiektu.

W związku ze wskazaniem we wniosku o dofinansowanie robót budowlanych nie ujętych w przedsięwzięciu wskazanym na liście A Programu Rewitalizacji, dotyczących m.in.:

a) zagospodarowania terenu (492 096,76 zł),

b) termomodernizacji obiektu (534 990,86 zł),

c) utworzenia pomieszczeń administracyjnych (115 385,98 zł),

wartość projektu wykazana w polu D1 "Szacunkowy plan finansowy projektu" (1914 368,14 zł) znacznie przewyższa wartość inwestycji ujętej na Liście A Programu Rewitalizacji Gminy G. na lata 2016-2020 (480 000 zł).

Jednocześnie Dyrektor Wydziału Wdrażania EFFR poinformował, że przedmiotowy projekt nie spełnił kryteriów formalnych ogólnych obligatoryjnych z możliwością dokonania korekty tj. Kryterium 1 "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" oraz Kryterium 2 "Wnioskodawca wybrał wszystkie wskaźniki obligatoryjne dla danego typu projektu". Organ wskazał w tym zakresie na poszczególne braki, błędy oraz nieprawidłowości w złożonej przez stronę skarżącą dokumentacji.

Nie zgadzając się z takim stanowiskiem pismem z dnia [...] lipca 2017 r. strona skarżąca wniosła protest do Instytucji Zarządzającej RPO WD.

Wskazała, że w treści regulaminu konkursu znajduje się zapis, iż "co do zasady zakres prac wskazany we wniosku nie będzie większy niż wskazany wcześniej w programie rewitalizacji". W piśmie informującym o negatywnej ocenie formalnej projektu pominięto zatem istotny dla beneficjenta zwrot "co do zasady". Zwrot oznaczający, iż przeważanie, w większości tego typu spraw tak właśnie jest, ale może także zaistnieć jakaś sytuacja wyjątkowa (tak jak w przedmiotowej sprawie), gdzie ma zastosowanie inne rozwiązanie. Na takie wyjątki wskazano w opublikowanych przez IZ pytaniach i odpowiedziach oraz Wytycznych programowych IZ RPO WD dot. Zasad przygotowywania lokalnych programów rewitalizacji w perspektywie finansowej 2014-2020, zgodnie z którymi dopuszcza się możliwość niewielkich modyfikacji pomiędzy opisem projektu zawartym w programie rewitalizacji, a opisem projektu we wniosku o dofinansowanie, o ile nie zmienia się jego cel i podstawowe założenia" (źródło: www.rpo.dolnyslask.pl). W związku z tym wydawało się być oczywistym, że najistotniejsze jest zachowanie celu

i podstawowych założeń projektu.

Następnie strona podniosła, że program rewitalizacji jest dokumentem planistycznym, wyznaczającym kierunki i ramy działania. Uszczegółowienie projektu następuje na etapie przygotowania dokumentacji. W programie rewitalizacji zakres robót określono mianem przebudowy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego. Wskazała, że we wniosku o dofinansowanie doszło zatem do uszczegółowienia, a nie do zmiany zakresu robót opisanego w programie rewitalizacji. Niniejsze uszczegółowienie natomiast nie wpływa na cel projektu, którym jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy G. poprzez przebudowę budynku byłego internatu.

Strona skarżąca podniosła także, że sugerując się wytycznymi programowymi IZ RPO WD oraz pytaniami i odpowiedziami dotyczącymi tego konkretnego naboru uznała, że dopuszczono możliwość dokonania zmiany w opisie projektu tak aby "nie rzutowała (ona) znacząco na cele i wskaźniki projektu" dlatego też dokonano zmiany liczby mieszkań komunalnych z 6 na 5 i wyodrębniono pomieszczenia administracyjne (wydatek niekwalifikowalny), w celu zachowania komplementarności między pozostałymi projektami dotyczącymi przebudowy budynku byłego internatu i nadania mu nowej funkcji oraz zachowaniu zakładanego celu przedsięwzięcia. Wnioskodawca powołując się ponownie na możliwość niewielkich modyfikacji pomiędzy opisami we wniosku oraz w LPR, wskazał, że nie dokonywał korekt w programie rewitalizacji, gdyż jego zdaniem zmiany te nie stanowią znaczącej modyfikacji a przenoszenie negatywnych skutków braku precyzji w opisach dokumentów programowych na Beneficjenta poprzez negatywną ocenę wniosku jest krzywdzące.

Wobec tego, w ocenie strony skarżącej spełnione zostało kryterium nr 1 Ujęcie projektu w programie rewitalizacji.

W dalszej części protestu Wnioskodawca dokonał korekty zapisów wniosku o dofinansowanie w części dotyczącej Kryterium 1 "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" oraz Kryterium 2 "Wnioskodawca wybrał wszystkie wskaźniki obligatoryjne dla danego typu projektu".

Zarząd Województwa D. dokonując analizy treści wniesionego protestu wyjaśnił, że w ramach kryterium nr 1 "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji" będzie sprawdzane czy projekt rewitalizacyjny wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji i znajduje się w prowadzonym przez IZ RPO WD wykazie programów rewitalizacji (lista A – lista projektów dla działania 6.3), dla którego przeprowadzono z wynikiem pozytywnym weryfikację spełnienia wymogów dotyczących cech i elementów określonych w Wytycznych MR oraz w Wytycznych programowych IZ RPO WD dla danej gminy programu rewitalizacji.

Następnie organ podniósł, że w ramach przedmiotowego kryterium I Oceniający stwierdził, że: (cyt.) "Projekt nie jest zgodny z opisem zadania ujętym w aktualnym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie Programie Rewitalizacji Gminy G. na lata 2016-2020, przyjętym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej G. z dni. [...].09.2019 r." II Oceniający uznał także, że: (cyt.) "Projekt niezgodny z PR Gminy G. na lata 2016-2020, przyjętym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...].09.2016 r."

Zarząd Województwa przypomniał, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu nr [...] wszystkie projekty planowane do realizacji musiały być ujęte w lokalnym programie rewitalizacji (lub w dokumencie równorzędnym) i umieszczone na wykazie pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji prowadzonym przez IZ RPO WD (na dzień składania wniosku o dofinansowanie).

Dodatkowo IOK doprecyzowała w Regulaminie, iż:

- warunek zostanie uznany za spełniony, jeśli projekt wraz z elementami go charakteryzującymi zostanie wpisany do programu rewitalizacji na listę "A". Na liście "A" zostaną umieszczone projekty z działania 6.3 "Rewitalizacja zdegradowanych obszarów",

- co do zasady w każdym projekcie zakres prac wskazany we wniosku o dofinansowanie nie może być większy niż wskazany wcześniej w programie rewitalizacji.

Powyższe - co zostało stwierdzone przez Oceniających w trakcie przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie - nie zostało zachowane w przypadku przedmiotowego projektu.

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w proteście dotyczącego możliwości niewielkich modyfikacji pomiędzy opisem projektu zawartym w programie rewitalizacji, a opisem projektu we wniosku o dofinansowanie, IZ RPO WD podniosła, że zakres rzeczowy przedsięwzięcia ujętego we wniosku o dofinansowanie obejmuje zarówno elementy inwestycji wskazanej na liście A, jak i na liście B zatwierdzonego przez IZ RPO WD Lokalnego Programu Rewitalizacji (przyjętego Uchwałą nr [...])

Następnie powołując się na zapisy tej uchwały organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja została podzielona na dwie części:

• na liście A Wnioskodawca ujął przedsięwzięcie dotyczące przebudowy budynku byłego internatu przy ul. [...] w G. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy G. (planowane nakłady: 480 000,00 PLN).

Zgodnie z opisem inwestycji zaplanowano prace mające na celu oddanie do użytku 6 mieszkań komunalnych. Zarząd Województwa zaznaczył, że zakres planowanych robót, wskazany w LPR, przeprowadzonych w ramach inwestycji dotyczył prac jedynie wewnątrz budynku (cyt.): "W ramach projektu planowana jest:

- wymiana pokrycia posadzki klatki schodowej oraz wyrównanie powierzchni ścian i malowanie farbą do wnętrz, nowa instalacja oświetleniowa, montaż hydrantów wewnętrznych na korytarzach,

- wymiana stolarki okiennej i drzwiowej oraz montaż okien dachowych - demontaż pokrycia podłogi i wyrównanie poziomu posadzek za pomocą wylewki cementowej, wyrównania powierzchni ścian i malowanie,

- doprowadzenie instalacji oświetleniowej,

- dla mieszkań zostaną zastosowane liczniki przedpłatowe,

- do mieszkań będzie doprowadzona instalacja sitowa,

- projektowane oświetlenie kinkiet LED,

- instalacja wod.- kan."

• na liście B Wnioskodawca ujął przedsięwzięcie dotyczące przebudowy budynku byłego internatu (o łącznej wartości planowanych nakładów w wysokości 2 520 000,00), które miało polegać na kompleksowym remoncie budynku. W ramach inwestycji, zgodnie z LPR zaplanowano (cyt.) "Przebudowa budynku byłego internatu ma polegać na kompleksowym remoncie budynku. Planuje się wymienić sieci wod.-kan., co, instalację elektryczną. Wymieniona zostanie stolarka okienna i drzwiowa oraz okładziny ścienne i podłogowe. Obiekt ma również przejść termomodernizację. Przebudowa dotyczy również zmiany funkcji obiektu. Po przeprowadzonej inwestycji powstaną w nim mieszkania chronione i pomieszczenia dla dziennego pobytu osób starszych.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem Wnioskodawcy w proteście, że we wniosku o dofinansowanie złożonego do naboru z Działania 6.3 doszło do uszczegółowienia, a nie do zmiany zakresu robót opisanego w programie rewitalizacji. Zarząd Województwa wskazał, że wartość inwestycji w LPR to 480.000 PLN, a całkowita wartość projektu – 1.914.368,14 PLN. Następnie podniósł, że strona skarżąca w treści wniosku o dofinansowanie dokonała następującego rozszerzenia:

- zagospodarowanie terenu (wartość we wniosku o dofinansowanie: 492 096,76 PLN; prace nie zostały ujęte w opisie przedsięwzięcia na liście A);

- termomodernizacji obiektu (wartość we wniosku o dofinansowanie: 534 990,86 PLN; prace nie zostały ujęte w opisie przedsięwzięcia na liście A);

- utworzenie pomieszczeń administracyjnych (wartość we wniosku o dofinansowanie: 115 385,98; ostatnia aktualizacja LPR nie przewidywała powstania pomieszczeń administracyjnych); Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż celem prac jest utworzenie mieszkań komunalnych.

IZ RPO WD uznała również argumentacji strony skarżącej, że komunikat nie wyjaśnił pojęcia "niewielkiej modyfikacji" a także nie wskazał czy modyfikacja może dotyczyć zmniejszenia lub zwiększenia zakresu projektu opisanego pierwotnie w LPR.

Organ podniósł, że dokumentacja konkursowa przy naborze nr [...], ogólnodostępna dla wszystkich Wnioskodawców tę kwestię wyjaśnia m.in. w Regulaminie konkursu (cyt.): "Co do zasady w każdym projekcie zakres prac wskazany we wniosku o dofinansowanie nie może być większy niż wskazany wcześniej w programie rewitalizacji."

Zarząd Województwa zwrócił również uwagę, iż w Pytaniach i odpowiedziach do przedmiotowego naboru stwierdzono (cyt.) "Pytanie: Czy zakres rzeczowy projektu wpisywany we wniosku o dofinansowanie może różnić się od zakresu rzeczowego projektu wpisanego w Lokalnym Programie Rewitalizacji? Odpowiedź: Zakres rzeczowy określony w programie rewitalizacji nie może ulec zwiększeniu we wniosku o dofinansowanie. Zakres może zostać zmniejszony, nie na odwrót."

Organ zauważył, że Wnioskodawca przystępując do konkursu w ramach poszczególnego naboru, zobowiązany jest do dokładnego zapoznania się z całością dokumentacji konkursowej i postępowania zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez IOK. Powyżej wskazana odpowiedź jednoznacznie wskazuje, jaka jest interpretacja IOK zapisów Regulaminu konkursu dotyczących zgodności zakresu rzeczowego wskazanego we wniosku o dofinansowanie z tym zawartym w LPR.

Reasumując Zarząd podniósł, że Wnioskodawca w przedmiotowym projekcie rozszerzył wydatki o te, przeznaczone na zagospodarowanie terenu, termomodernizację oraz zmianę przeznaczenia jednego z pomieszczeń, które nie zostały wpisane do Lokalnego Programu Rewitalizacji. W opinii IZ RPO WD, wprowadzone przez stronę skarżącą zmiany doprowadziły do znacznego rozszerzenia zakresu rzeczowego przedmiotowej inwestycji, a nie jego uszczegółowienia.

Jednocześnie organ potwierdził, że dokumentacja konkursowa dopuszcza możliwość "niewielkich modyfikacji" pomiędzy opisem projektu zawartym w programie rewitalizacji a opisem projektu we wniosku o dofinansowanie, ważne jest jednak, aby zmiany te nie stanowiły istotnej modyfikacji, nie rzutowały znacząco na cele, wskaźniki projektu. We wniosku o dofinansowanie wskazano, że (cyt.): "Celem głównym projektu jest rewitalizacja obszaru po byłym Internacie w gminie G. z przeznaczeniem części obiektu objętej projektem pod mieszkania komunalne.

Cel główny projektu jest realizowany będzie poprzez następujące cele szczegółowe:

1. Przebudowę budynku Internatu na potrzeby socjalne, w tym na potrzeby mieszkaniowe mieszkańców gminy G.

2. Zagospodarowanie terenu wokół budynku internatu."

Zatem w ocenie organu nie można zgodzić się z Wnioskodawcą, że wprowadzone przez niego zmiany stanowią niewielkie modyfikacje, gdyż mają wpływ na cele szczegółowe projektu. Dokonując rozszerzenia zakresu rzeczowego projektu o prace dotyczące zagospodarowania terenu wokół budynku internatu, dokonano znacznej modyfikacji, niewskazanej w LPR. Ponadto w ramach przebudowy pojawiły się prace termomodernizacyjne, które nie wynikają z zakresu prac wskazanych w LPR, a ujęte zostały we wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo Zarząd zauważył, że tak znaczne rozszerzenia zakresu rzeczowego spowodowało prawie 4-krotny wzrost całkowitego kosztu projektu (w LPR - koszt inwestycji został oszacowany na 480 000,00 zł, a całkowity koszt projektu wynosi 1 914 368,14 PLN).

Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego interpretacja "niewielkich modyfikacji" dokonana przez Wnioskodawcę jest zbyt daleko idąca i powodująca zmianę zakresu rzeczowego wskazanego w LPR, który powinien być przygotowany w taki sposób, by w pełni odzwierciedlały faktyczne potrzeby i cele zdefiniowane na danym obszarze wsparcia, wyznaczonym w programie rewitalizacji.

Zarząd Województwa mając na uwadze zapisy Regulaminu konkursu, a także treść "Wytycznych programowych IZ RPO WD dotyczących zasad przygotowywania programów rewitalizacji (lub dokumentów równorzędnych) w perspektywie finansowej 2014-2020" stwierdził zatem, że można uwzględnić protestu strony skarżącej

w zakresie kryterium formalnego specyficznego obligatoryjnego bez możliwości dokonania korekty: kryterium nr 1 "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji". W związku z niespełnieniem kryterium niepodlegającego poprawie "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji", Wnioskodawca nie może dokonać poprawy w zakresie kryteriów formalnych ogólnych obligatoryjnych z możliwością dokonania korekty: kryterium nr 1 "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" oraz kryterium nr 2 "Wnioskodawca wybrał wszystkie wskaźniki obligatoryjne dla danego typu projektu" i uznaje się je za niespełnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na takie rozstrzygnięcie protestu zarzucono organowi naruszenie art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wskazanie przez stronę skarżącą we wniosku o dofinansowanie robót, które nie zostały ujęte

w przedsięwzięciu wskazanym na liście A i zwiększyły wartość projektu stanowi istotną modyfikację zakresu rzeczowego projektu, w związku z czym nie można uwzględnić protestu strony skarżącej w zakresie kryterium formalnego specyficznego obligatoryjnego bez możliwości dokonania korekty: Kryterium nr 1 "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji".

Na tle tak sformułowanego zarzutu wniesiono o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwa instytucję a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi – po przedstawieniu postępowania w sprawie – strona powieliła argumentację przedstawioną w proteście.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tego rodzaju kontrola wynika wprost z brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym to przepisem - w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał również ustawodawca w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, skoro nakazał sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 powołanej ustawy.

Po myśli art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Po myśli art. 58 ust. 1 właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności:

1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem;

2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.

Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

Na tle zasad art. 37 ust. 1 ustawy, omawiana kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach Komisji Oceny Projektów oraz Instytucji Zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu – z rozważeniem zarzutów oraz uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana jest swoboda, wszakże nie powinna ona jednak być dowolna, nacechowana arbitralnością. Dowolna byłaby wówczas, gdyby była sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdyby nie wyjaśniono zrozumiale przesłanek oceny.

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł.

W świetle powyższych wywodów Sąd stwierdza, że ocena projektu nie uchybia przytoczonym, generalnym regułom.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości oceny niespełnienia kryterium formalnego specyficznego obligatoryjnego bez możliwości dokonania korekty – kryterium nr 1 "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji" w zgłoszonym do dofinansowania przez stronę skarżącą projekcie pn. "Przebudowa budynku byłego internatu przy ul. [...] w G. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gmina G.", a zawartym w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014- 2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD.

Zgodnie z zapisami regulaminu konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020, Oś priorytetowa 6 Infrastruktura spójności społecznej, Działanie 6.3 Rewitalizacja zdegradowanych obszarów, Poddziałanie 6.3.1 "Rewitalizacja zdegradowanych obszarów – konkursy horyzontalne – nabór na OSI" wszystkie projekty planowane do realizacji muszą być ujęte w lokalnym programie rewitalizacji lub w dokumencie równorzędnym i umieszczone na wykazie pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji prowadzonym przez IZ RPO WD (na dzień składania wniosku o dofinansowanie).

Zgodnie z opisem Kryterium nr 1: "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji": w ramach kryterium będzie sprawdzane czy projekt rewitalizacyjny wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji i znajduje się w prowadzonym przez IZ RPO WD wykazie programów rewitalizacji (lista A - lista projektów dla działania 6.3), dla którego przeprowadzono z wynikiem pozytywnym weryfikację spełnienia wymogów dotyczących cech i elementów określonych w Wytycznych MR oraz w Wytycznych programowych IZ RPO WD dla danej gminy programu rewitalizacji.

Dodatkowo IOK doprecyzowała w Regulaminie, iż:

- warunek zostanie uznany za spełniony, jeśli projekt wraz z elementami go charakteryzującymi zostanie wpisany do programu rewitalizacji na listę "A". Na liście "A" zostaną umieszczone projekty z działania 6.3 "Rewitalizacja zdegradowanych obszarów",

- co do zasady w każdym projekcie zakres prac wskazany we wniosku o dofinansowanie nie może być większy niż wskazany wcześniej w programie rewitalizacji.

Informacje podane przez stronę skarżącą we wniosku, także z uwzględnieniem argumentacji zawartej w proteście, zdaniem Sądu, uprawniały IZ RPO WD do zaakceptowania oceny ekspertów, którzy zgodnie uznali, że wnioskodawca nie spełnił przedmiotowego kryterium. Zakres robót i ich koszt wskazany we wniosku o dofinansowanie (pkt A8, D3 i D4) oraz w Studium Wykonalności (pkt "Zakres rzeczowy przedsięwzięcia" i "Pozostałe informacje") nie jest bowiem zgodny z opisem zadania ujętym w aktualnym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie Programie Rewitalizacji Gminy G. na lata 2016-2020, przyjętym Uchwałą nr [...] i umieszczonym przez IZ RPO WD na wykazie pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji - lista A.

Z treści dokumentacji konkursowej jednoznacznie wynika, że projekt strony skarżącej obejmuje przebudowę budynku byłego internatu przy ul. [...] w G. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Głównym celem projektu jest rewitalizacja obszaru po byłym Internacie w gminie G. z przeznaczeniem części obiektu objętej projektem pod mieszkania komunalne. Całkowity koszt projektu wynosi 1.914.368,14 zł.

Cel główny projektu realizowany będzie poprzez następujące cele szczegółowe:

1. Przebudowę budynku Internatu na potrzeby socjalne, w tym na potrzeby mieszkaniowe mieszkańców gminy G.

2. Zagospodarowanie terenu wokół budynku internatu.

Natomiast zakres prac w ramach inwestycji obejmuje m.in.

zagospodarowanie terenu,

roboty budowlane (m.in. prace budowlane, tynkarskie, malarskie),

roboty elektryczne,

roboty instalacyjne,

prace termomodernizacyjne.

W wyniku weryfikacji złożonej dokumentacji stwierdzono natomiast, że wskazany powyżej zakres rzeczowy przedsięwzięcia ujętego we wniosku o dofinansowanie obejmuje zarówno elementy inwestycji wskazanej na liście A, jak i na liście B zatwierdzonego przez IZ RPO WD Lokalnego Programu Rewitalizacji (przyjętego Uchwałą nr [...])

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią przedmiotowego Programu Rewitalizacji:

- na liście A Wnioskodawca ujął przedsięwzięcie dotyczące przebudowy budynku byłego internatu przy ul. [...] w G. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy G. (planowane nakłady: 480.000,00 PLN). Zgodnie z przedstawionym opisem w ramach projektu zaplanowano prace mające na celu powstanie 6 mieszkań komunalnych: zakres wskazanych robót dotyczy prac jedynie wewnątrz budynku.

- na liście B Wnioskodawca ujął przedsięwzięcie dotyczące przebudowy budynku byłego internatu (o łącznej wartości planowanych nakładów w wysokości 2.520.000,00 PLN), polegające na kompleksowym remoncie budynku celem powstania mieszkań chronionych oraz pomieszczeń dla dziennego pobytu osób starszych. W ramach tego zadania zaplanowano m.in. termomodernizację obiektu.

W związku ze wskazaniem we wniosku o dofinansowanie robót budowlanych nie ujętych w przedsięwzięciu wskazanym na liście A Programu Rewitalizacji, dotyczących m.in.: zagospodarowania terenu (492 096,76 zł), termomodernizacji obiektu (534 990,86 zł) oraz utworzenia pomieszczeń administracyjnych (115 385,98 zł), wartość projektu wykazana w polu D1 "Szacunkowy plan finansowy projektu" (1914 368,14 zł) znacznie przewyższa wartość inwestycji ujętej na Liście A Programu Rewitalizacji Gminy G. na lata 2016-2020 (480 000 zł). Podkreślenie wymaga, że tak znaczne rozszerzenia zakresu rzeczowego spowodowało prawie 4-krotny wzrost całkowitego kosztu projektu.

Nie można zatem zgodzić się z Wnioskodawcą, że we wniosku o dofinansowanie złożonego do naboru z Działania 6.3 doszło do uszczegółowienia, a nie do zmiany zakresu robót opisanego w programie rewitalizacji.

Sąd podziela stanowisko organu, że dokonując rozszerzenia zakresu rzeczowego projektu o prace dotyczące zagospodarowania terenu wokół budynku internatu, termomodernizacji oraz zmiany przeznaczenia jednego z pomieszczeń, które nie zostały wpisane do LPR, strona skarżąca dokonała znacznej modyfikacji mającej wpływ na cele szczegółowe projektu.

Jak prawidłowo wyjaśniła IZ RPO WD - dokumentacja konkursowa dopuszcza możliwość "niewielkich modyfikacji" pomiędzy opisem projektu zawartym

w programie rewitalizacji a opisem projektu we wniosku o dofinansowanie - ważne jest jednak, aby zmiany te nie stanowiły istotnej modyfikacji, nie rzutowały znacząco na cele, wskaźniki projektu.

Słusznie organ podniósł, że dokumentacja konkursowa przy naborze nr [...], ogólnodostępna dla wszystkich Wnioskodawców tę kwestię wyjaśnia m.in. w Regulaminie konkursu (cyt.): "Co do zasady w każdym projekcie zakres prac wskazany we wniosku o dofinansowanie nie może być większy niż wskazany wcześniej w programie rewitalizacji."

Należy zwrócić uwagę, że w Pytaniach i odpowiedziach do przedmiotowego naboru, które zostały przygotowane z zamiarem służenia potencjalnym beneficjentom pomocą przy wyjaśnieniu kwestii problematycznych, jakie mogły pojawić się podczas opracowywania dokumentów aplikacyjnych, stwierdzono (cyt.) "Pytanie: Czy zakres rzeczowy projektu wpisywany we wniosku o dofinansowanie może różnić się od zakresu rzeczowego projektu wpisanego w Lokalnym Programie Rewitalizacji? Odpowiedź: Zakres rzeczowy określony w programie rewitalizacji nie może ulec zwiększeniu we wniosku o dofinansowanie. Zakres może zostać zmniejszony, nie na odwrót."

Wobec tego przytoczona odpowiedź jednoznacznie wskazuje, jaka jest interpretacja IOK zapisów Regulaminu konkursu dotyczących zgodności zakresu rzeczowego wskazanego we wniosku o dofinansowanie z tym zawartym w LPR.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że interpretacja "niewielkich modyfikacji" dokonana przez Wnioskodawcę jest zbyt daleko idąca i powodująca zmianę zakresu rzeczowego wskazanego w Lokalnym Programie Rewitalizacji, który powinien być przygotowany w taki sposób, by w pełni odzwierciedlał faktyczne potrzeby i cele zdefiniowane na danym obszarze wsparcia.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że strona skarżąca przystępując do konkursu w ramach poszczególnego naboru, zobowiązana była do dokładnego zapoznania się z całością dokumentacji konkursowej i postępowania zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez IOK. Zasady konkursu są publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik naboru wyraża akceptację dla jego zasad i chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować.

Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek zarówno wstępnych warunków, jak i na późniejszym etapie - różnych kryteriów oceny, winny zostać ocenione negatywnie, czy poprzez jego odrzucenie z dalszej oceny, czy też nie przyznanie odpowiedniej liczby punktów.

W niniejszej sprawie na etapie tworzenia programów rewitalizacji można było zdecydować, czy projekt będzie składany w konkursie o dofinansowanie w ramach działania 6.3 "Rewitalizacja zdegradowanych obszarów" (projekty tworzące tzw. "Listę A"), czy też będzie projektem rewitalizacyjnym składanym w konkursach w ramach innych działań RPO WD 2014-2020 (są to projekty tworzące tzw. "Listę B"). W Pytaniach i odpowiedziach do przedmiotowego naboru znajduje się informacja (cyt.) "Należy zaznaczyć, że Lokalny Program Rewitalizacji jest dokumentem wyznaczającym cele działań rewitalizacyjnych na danym obszarze. Ujęcie w programie właściwie dobranych projektów to warunek konieczny, aby można było ubiegać się o środki unijne przeznaczone na rewitalizację. W związku z powyższym należy pamiętać, że projekty wpisane w programach rewitalizacji powinny być przemyślane i wpisujące się w cele rewitalizacji, w problemy zdefiniowane na obszarze wsparcia, wyznaczonym w programie rewitalizacji. Należy dobrze opisać projekt i jego cel, a także jak realizacja projektu wpłynie na rozwiązanie przedmiotowego problemu."

W związku z powyższym prawidłowo IZ RPO WD uznała, że wskazanie we wniosku o dofinansowanie robót budowlanych, które nie zostały ujęte w przedsięwzięciu wskazanym na liście A, stanowią istotną modyfikację zakresu rzeczowego projektu, co skutkuje niespełnieniem kryterium formalnego specyficznego ogólnego bez możliwości dokonania poprawy – kryterium nr 1 "Ujęcie projektu w programie rewitalizacji".

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej ocena projektu dokonana przez IZ RPO WD została przeprowadzona zgodnie z prawem, w tym zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.

Podkreślić należy, że Instytucja Zarządzająca otrzymała uprawnienia do określania swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Postępowanie to ma charakter konkursowy, których zasady dookreślone są w regulaminie, a powtórzone w ogłoszeniu o konkursie. I co najważniejsze zasady konkursu są jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniane dla potrzeb poszczególnych beneficjentów, a każdy przystępując do konkursu godzi się na te zasady. Organ miał zatem prawo – z czego skorzystał – ustanowienia kryterium formalnego specyficznego, natomiast obowiązkiem wnioskodawcy – jako podmiotu przystępującego do konkursu - było spełnienie tego kryterium. Ocena projektu została poprzedzona wnikliwym badaniem złożonego wniosku z punktu widzenia spełnienia wymogów ustawowych, a zatem zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią ogłoszenia o konkursie.

Wskazać także należy, że w sprawach dotyczących postępowań konkursowych organizowanych w oparciu o ustawę wdrożeniową, kontrola sądu administracyjnego powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez instytucję oceniającą złożone projekty, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów. (zob. szerzej: wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2845/17, CBOSA)

Mając na względzie przywołane kryteria w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu jest obszerne i przejrzyste. Instytucja Zarządzająca w sposób szczegółowy i metodologicznie poprawny odniosła się do zarzutów podniesionych w proteście wskazując przyczyny stanowiska organu.

W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.