Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 733/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 2 i ust. 5, art. 11a ust. 5, art. 11a ust. 3a, art.  11a w zw. z art. 11 a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt ll SA/Gl 1202/21 w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1202/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy G. (dalej również: "Gmina", "skarżąca") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej również: "Wojewoda") z 21 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.712.2021, w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.712.2021, Wojewoda Śląski, stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej: "uoz", "ustawa") w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 783 ze zm., dalej: "Konstytucja", "Ustawa Zasadnicza"). Załącznik do ww. uchwały stanowił Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. w 2021 r. (dalej: "Program"). Uchwałę podjęto po zaopiniowaniu przez podmioty wymienione w art. 11a ust. 7 uoz.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że załączony do uchwały Program nie wypełnia delegacji ustawowej, zawartej w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy, w których to przepisach ustawodawca enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być w nim unormowana. Zdaniem organu nadzoru, Rada w § 11 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania, gdyż wpisano je w sposób łączny dla zadań polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku oraz na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Regulacja taka, w ocenie Wojewody, czyni Program nietransparentnym w tym zakresie. Organ nadzoru zaznaczył, że Wójt Gminy G., pismem z 20 lipca 2021 r., złożył wyjaśnienia do wszczętego postępowania nadzorczego, wskazując na brak możliwości ustalenia wysokości kwoty przeznaczonej na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, ponieważ czynności te mają w dużej mierze charakter czynności niepowodujących kosztów stricte powiązanych z tym zadaniem. W treści pisma wskazano też na powiązanie zadań, wynikające z faktu, że w ramach działań mających na celu zapewnienie miejsca w schronisku, poszukuje ono właścicieli dla przetrzymywanych tam zwierząt, co oznacza, że ostatnie zadanie jest realizowane w ramach pierwszego. Wobec powyższego, koszty realizacji działań poszukiwawczych mieszczą się w kosztach "zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsc w schronisku".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Gmina G. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 11a ust. 5 uoz, poprzez błędne uznanie, iż postanowienia § 11 ust. 1 do ust. 4 załącznika do uchwały nie stanowią wystarczającej i zupełnej regulacji dotyczącej wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu i tym samym bezpodstawne uznanie, iż uchwała Rady nie wyczerpuje delegacji ustawowej w tym zakresie. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu Wojewody.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 lipca 2021 r. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale i Programie, nieprawidłowo określono sposób wydatkowania środków na realizację wskazanego Programu, łącznie określając środki na finansowanie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku i na poszukiwanie dla nich właścicieli. Taki brak wyodrębnienia kwot przeznaczanych na realizację poszczególnych z wyżej wskazanych zadań, czyni Program w tym zakresie nietransparentnym i musiał, zdaniem Wojewody, skutkować wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Orzekając o oddaleniu skargi na kwestionowane rozstrzygnięcie organu nadzorczego, Sąd I instancji nie dopatrzył się w jego treści naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał treść art. 11a uoz, wskazując na elementy obligatoryjne programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, tj.: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 uoz). Zauważył również, że program może obejmować elementy fakultatywne, jak: plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 uoz) oraz plan sterylizacji i kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a uoz). Podkreślił, że zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty jego realizacji ponosi gmina. Z normy tej Sąd wywiódł stwierdzenie, że program mający charakter prawa miejscowego ma regulować dwie kwestie: 1. powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, oraz 2. powinien określać sposób wydatkowania tych środków.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy ustawodawca w sposób enumeratywny wyliczył wskazane wyżej, niezbędne elementy programu stanowiącego załącznik do uchwały regulującej przedmiotową kwestię, a jednocześnie w art. 11a ust. 5 uoz wpisał bezwzględny wymóg podania wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to kwota przeznaczona na opiekę winna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka zadań łącznie. Sąd I instancji zauważył przy tym, że ustawodawca używając sformułowania "program zawiera" ustanowił normę o charakterze iuris cogentis, której pominięcie, bądź niewłaściwe zastosowanie w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa.

Powołując się na wyżej wskazaną argumentację, WSA stwierdził, że wskazanie w § 11 pkt 2 ppkt 2 Programu ogólnej kwoty 16 tysięcy złotych, przypadającej łącznie na dwa wymienione tam zadania (1. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku; 2. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt), nie wypełnia ustawowej delegacji do wskazania (określenia) wysokości środków przeznaczonych osobno na realizację każdego z tych zadań. Sytuację tę Sąd uznał również za przejaw niewypełnienia delegacji ustawowej, co skutkować musiało eliminacją uchwały z obiegu prawnego, o czym prawidłowo orzekł w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda.

Za nieistotną dla sprawy, Sąd uznał argumentację Gminy, dotyczącą braku możliwości ustalenia wysokości kwoty przeznaczonej na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jako czynności niepowodującej kosztów bezpośrednio związanych z tym zadaniem. Wskazał tu na odrębne wyszczególnienie tego zadania w art. 11a ust. 1 uoz, co w konsekwencji powoduje, że środki na jego realizację powinny być określone oddzielnie (art. 11a ust. 5 uoz). Sąd nie podzielił też poglądu, że prawidłowo wypełnienie przez Gminę obowiązku polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest realizowane bezkosztowo, wskazując, że zadanie to może być m.in. realizowane przez dokonywanie różnych ogłoszeń, z czym może być związany obowiązek ponoszenia pewnych kosztów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z 1 marca 2022 r. wniosła Gmina, kwestionując go w całości. Wniesiony środek zaskarżenia oparty został o zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 11 a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 uoz, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia § 11 ust. 1 do ust. 4 uchwały Rady Gminy G. z [...] czerwca 2021 r. nie stanowią wystarczającej i zupełnej regulacji dotyczącej wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu. Skarżący kasacyjnie zanegował ocenę Sądu, że wskazanie § 11 ust. 2 ppkt 2 Programu ogólnej kwoty 16.000 zł, przypadającej łącznie na dwa zadania, nie wypełnia delegacji ustawowej. Podniósł przy tym bezpodstawne uznanie, że uchwała Rady Gminy nie wyczerpuje delegacji ustawowej w tym zakresie.

Powołując się na wyżej wskazane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W złożonym środku zaskarżenia Gmina zawarła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Uzasadniając argumentację skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy, uznając, że uchwała nie wyczerpała delegacji ustawowej, gdy w § 11ust. 2 ppkt 2 Programu określono ogólną kwotę przypadającą na wypełnienie dwóch zadań. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonym wyroku Sąd całkowicie pominął specyfikę jednego z ujętych łącznie zadań - poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, opisaną szczegółowo w § 7 uchwały. Wskazała, że działania te prowadzi schronisko oraz Urząd Gminy, a polegają one na umieszczaniu informacji na stronie internetowej www.schroniskobytom.pl oraz na stronie internetowej www.[...] Tym samym w ocenie skarżącej, działania związane z poszukiwaniem właścicieli są realizowane przez Gminę, nie powodując koszów stricte związanych z tym zadaniem. Odnosząc się do kwestii łącznego wyliczenia środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku i poszukiwanie dla nich właścicieli, Gmina podniosła, że brak wskazania odrębnych kwot na realizację tych zadań w kontekście wyżej wskazanego braku dodatkowej odpłatności w zakresie czynności poszukiwawczych, nie może stanowić nie oznacza braku wypełnienia upoważnienia ustawowego. Skarżąca podała wysokość kwoty, przeznaczonej na realizację całego Programu, konstatując, że zadania polegające na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku oraz poszukiwaniu dla nich właścicieli zostały ujęte łącznie, bowiem dotyczą zwierząt bezdomnych. Wyjaśniła, że po umieszczeniu zwierząt w schronisku i wykonaniu czynności opisanych w § 3 uchwały podejmowane są czynności opisane w § 7 uchwały, które nie generują dodatkowych kosztów (informacja na stronach internetowych). Podkreśliła, że wydatkowanie środków następuje poprzez zlecanie usług w ramach umów zawartych przez Gminę, a warunkowanych jej bieżącymi potrzebami, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm., dalej: "pzp") oraz zasad wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: "ufp"). Powyższe, w ocenie skarżącej kasacyjnie, opisuje również sposób wydatkowania środków (tryb i metody postępowania) w zakresie realizacji Programu.

Gmina powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosła również, że art. 11a ust. 5 uoz nie precyzuje, co należy rozumieć przez "wskazanie sposobu wydatkowania środków" i zauważyła, że jej zdaniem, wywiązała się z obowiązku wynikającego z ustawy poprzez wskazanie wysokość środków oraz sposobu ich wydatkowania, na podstawie umów z podmiotami realizującymi zadania na rzecz Gminy. Z powyższego wywiodła, że brak było podstaw do uznania przez organ nadzoru i Sąd, że uchwała w sposób istotny narusza art. 11a ust. 5 ustawy. Dodatkowo wskazała, na wyrażony w orzecznictwie pogląd, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a uoz ma charakter ogólny, a ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być regulowane uchwałą gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych, ani nawet stopnia ich szczegółowości.

Reasumując skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w jej ocenie uchwała z [...] czerwca 2021 r. w sposób zgodny z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 uoz, określa kwestie związane z wysokością środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu i sposób ich wydatkowania, realizując tym samym delegację ustawową.

Pismem z 23 marca 2022 r. Wojewoda Śląski złożył odpowiedź na opisaną wyżej skargę kasacyjną Gminy. Odnosząc się do podniesionych w środku zaskarżenia zarzutów wskazał, że w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 listopada 2021 r. Jednocześnie podtrzymał własne stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 lipca 2021 r. oraz w złożonej odpowiedzi na skargę. Powołując się na powyższe wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako bezzasadnej oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach jednej podstawy kasacyjnej, a mianowicie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145 a bądź art. 146) ppsa w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów uchybienia przepisom prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni normy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 uoz. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.

Ponadto pomiędzy podjętą uchwałą a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane, będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 59). Taka zgodność nie występuje w zaskarżonej uchwale.

Zauważyć bowiem trzeba, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K25/99, OTK 2000 r., Nr 5, poz. 141).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela jednolite obecnie stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a uoz stanowi akt prawa miejscowego i zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z uoz, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Zatem wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, źródło CBOSA).

Z uwagi na powyższe, uznać należy, że zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach abstrakcyjnie określonych podmiotów, jak również konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 uoz.

Realizując upoważnienie wynikające z powyższego przepisu Rada Gminy musi zawrzeć w Programie postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 uoz nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Innymi słowy, rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ust. 5 uoz. Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 uoz, nie pozwala Sądowi zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organy gminy umowy. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, źródło CBOSA).

Mając powyższe na względzie należy wskazać, że § 16 Programu nie wypełnia ustawowych wytycznych dla stanowienia tego rodzaju aktu prawa miejscowego, naruszając w sposób istotny przyporządkowane mu przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przepis ten jest zatem nieważny, co jednakże nie przesądza o wadliwości całego aktu normatywnego.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.