Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 18/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60,  art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej punktu a) – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie; V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 27 stycznia 2021 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Stowarzyszenie

zaskarżyło bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 28 grudnia 2020 r., wystosowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej. Treść tego wniosku, załączonego do skargi, brzmiała następująco:

"Prowadząc monitoring samorządów powiatu kieleckiego zadajemy pytania dotyczące nagród udzielonych pracownikom samorządowym. W wyniku otrzymanych dotychczas informacji wiemy, iż różne samorządy w różny sposób nagradzają swoich pracowników, stosowane są premie regulaminowe, nagrody zgodnie z ustawą lub dodatki.

Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) wnosimy o udostępnienie informacji w zakresie:

a) udostępnienia listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 oraz 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego

b) podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt. a) otrzymali nagrody w 2020 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa

c) podanie, czy w stosunku do pracowników samorządowych, którzy (dot. pkt. a) otrzymali nagrody w 2019 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa.

Zakres naszego pytania dotyczy pracowników samorządowych podległych Wójtowi/Burmistrzowi/Prezydentowi, co do których Wójt/Burmistrz/Prezydent ma kompetencje do przyznania premii, nagrody, dodatku".

Jak dalej podniesiono w skardze, pomimo wynikającego z ww. ustawy obowiązku udzielenia informacji publicznej, do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Wobec tego Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1-2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018 poz. 1330 ze zm.) poprzez brak realizacji wniosku w terminie ustawowym. W konsekwencji skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 28 grudnia 2020 r.

w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych,

2) stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności,

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że na wstępie wniosku Stowarzyszenia z 28 grudnia 2020 r. wskazano, że podmiot ten prowadzi monitoring samorządów powiatu kieleckiego i zadaje pytania dotyczące nagród udzielonych pracownikom samorządowym. Wniosek nie zawierał podpisu reprezentanta stowarzyszenia.

Z uwagi na takie brzmienie wniosku organ uznał, że został on omyłkowo skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy [...] , dlatego nie podjęto niezwłocznych działań w celu jego merytorycznego rozpoznania. W dniu 27 stycznia 2021 r. wystosowano do Stowarzyszenia pismo w tej sprawie. Do obecnej chwili nie otrzymano odpowiedzi na to pismo. W dniu 4 lutego 2021 r. udzielono skarżącemu informacji merytorycznej dotyczącej jego wniosku z dnia 28 grudnia 2021 r. W tej sytuacji, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak również przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z 4 maja 2021 r. Stowarzyszenie ograniczyło wniesioną skargę i wniosło o zobowiązanie organu do wykonania wniosku wyłącznie w zakresie punktu a) – przyznając, że organ udzielił odpowiedzi na żądania zawarte w pkt. b) i c).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa).

Stosownie do art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p.", wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź też poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W ocenie Sądu nie można również kwestionować tego, że żądane przez Stowarzyszenie informacje dotyczące wysokości nagród wypłaconych pracownikom samorządowym stanowią – co do zasady - informację publiczną. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do treści art. 6 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy.

Niewątpliwym jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być złożony także w formie elektronicznej, jak to miało miejsce w tym przypadku. Organ nie kwestionował tego, że otrzymał taki wniosek pochodzący od Stowarzyszenia w dniu 28 grudnia 2020 r. Jednocześnie w ustawowym 14-dniowym terminie nie zareagował na ten wniosek.

W ocenie Sądu nieudzielenia w terminie żądanej informacji publicznej nie może usprawiedliwiać fakt, że we wstępnej części wniosku z dnia 28 grudnia 2020 r. podniesiono, iż Stowarzyszenie prowadzi monitoring samorządów powiatu kieleckiego. We wniosku jasno i jednoznacznie wyartykułowano bowiem żądanie udzielenia informacji i został on skierowany na prawidłowy – czego nie kwestionował organ – adres elektroniczny Urzędu Miejskiego. W razie wątpliwości można było podjąć próbę wyjaśnienia tej kwestii – jak to uczyniono (dopiero) w piśmie z 27 stycznia 2021 r. W dalszym toku sprawy organ nie kwestionował zresztą swojego obowiązku, o czym świadczy skierowane do Stowarzyszenia pismo z 4 lutego 2021 r. (skarga wpłynęła do organu 1 lutego 2021 r.), którego treść brzmi następująco:

"W nawiązaniu do korespondencji (nr OR.III.2160.2.2021) z dnia 27.01.2021 roku pomimo braku wyjaśnień z Państwa strony oraz odpowiadając na Państwa wniosek z dnia 28.12.2020 roku informuję, że dane dotyczące wysokości wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego zatrudnionych na stanowiskach, o których mowa w art. 24h. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 - z późn. zm.) znajdują się w oświadczeniach majątkowych zamieszczonych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego:

http://www.bip.gminy.com.pl/pinczow/page.php?id=4048

http://www.bip.gminy.com.pl/pinczow/page.php?id=4052

W odniesieniu do pozostałych pracowników Urzędu Miejskiego wnioskowane informacje zawierają podlegające ochronie dane osobowe. Wskazanie pracownika, stanowiska wraz z uzasadnieniem przyznania nagrody zawierać będzie dane na tyle jednoznaczne, że na ich podstawie będzie możliwe zidentyfikowanie osoby fizycznej, a zatem żądane informacje należy traktować, jako dane osobowe, które podlegają ochronie.

W stosunku do pracowników Urzędu Miejskiego w latach 2019 - 2020 nie wpływały skargi.

W latach 2019 - 2020 pracownicy Urzędu Miejskiego w [...] nie dopuścili się naruszeń prawa".

Sąd podziela stanowisko Stowarzyszenia wyrażone w piśmie procesowym z 4 maja 2021 r., zgodnie z którym organ nie zrealizował żądania w zakresie pkt. a) wniosku z 28 grudnia 2020 r., które dotyczyło "udostępnienia listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 oraz 2020 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii, dodatku - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego".

Po pierwsze, jak zauważył skarżący, oświadczenia majątkowe, do których odwołał się organ, zawierają wyłącznie informacje o dochodach z tytułu zatrudnienia, a nie informacje o otrzymanych premiach, nagrodach i dodatkach. Poza tym z całą pewnością brak tam informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagrody, premii, dodatku - w odniesieniu do każdego pracownika.

Po drugie, jeśli chodzi o odwołanie się przez organ do ochrony danych osobowych, trzeba zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że okoliczność, iż określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2098/19).

Niezależnie od tego, z przytoczonego unormowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję publiczną w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. W stanie faktycznym sprawy kwestią wymagającą oceny było zatem to, czy zasadnie organ uznał, że pracownicy urzędu, co do których informacje pominął z powołaniem się na ochronę danych osobowych, nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu. Do udzielenia odpowiedzi na to pytanie koniecznym jest wyjaśnienie, kto jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub mającą związek z pełnieniem tych funkcji. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 27 stycznia 2020 r., sygn. II SAB/Ke 89/20, i dlatego przywoła poniżej argumentację tam wyrażoną.

Mianowicie wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20 oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2842/19. Nie ulega wątpliwości, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Jak podkreślono w obu przywołanych wyżej wyrokach NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 33/17). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14). Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), a zatem ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14). Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 13 i 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy Kodeksu karnego dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58). Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego.

Interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pomocne w kwalifikacji pracowników jako pełniących funkcje publiczne mogą być przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). W przepisach tego rozporządzenia do stanowisk obsługi, czy pomocniczych zaliczone zostały m.in. następujące stanowiska: starszy majster, kierownik magazynu, sekretarka, pomoc administracyjna: biurowa, techniczna, laboratoryjna (załącznik nr 3, pkt II - tabela, lit. F stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska pomocnicze i obsługi). Taka kwalifikacja stanowisk usługowych (obsługowych) i pomocniczych jest jednocześnie spójna z wykładnią prezentowaną w zdecydowanej większości przez sądy administracyjne i TK w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przy tym jest ona zgodna z powszechnym rozumieniem takich kategorii zatrudnienia w urzędach samorządowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych. Z kolei inaczej zaszeregowani zostali pracownicy samorządowi zatrudnieni m.in. na stanowiskach inspektora, starszego inspektora, podinspektora czy referenta. Te stanowiska mają charakter stanowisk urzędniczych, zatem nie mogą zostać jednocześnie uznane za stanowiska usługowe czy pomocnicze. W przeciwnym razie dokonany przez prawodawcę podział byłby iluzoryczny (załącznik nr 3, pkt II - tabela, lit. F stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska urzędnicze). Jako stanowiska kierownicze urzędnicze wymieniono natomiast m.in. naczelnika (kierownika) wydziału (działu, zespołu, pracowni, samodzielnego referatu, samodzielnej sekcji, laboratorium, placówki specjalistycznej i innej komórki organizacyjnej), kierownika zespołu, a także kierownika sekcji (zmiany, referatu), zastępcę naczelnika (kierownika) wydziału (działu, zespołu, pracowni, samodzielnego referatu, samodzielnej sekcji, laboratorium, placówki specjalistycznej i innej komórki organizacyjnej).

W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Można zatem przyjąć, że osoby te, mimo że są zatrudnione w organie władzy publicznej, nie pełnią funkcji publicznych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle powyższych rozważań ustalenie, które stanowiska powiązane są z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., powinno wiązać się ze stosownym badaniem zakresu czynności związanych z tymi stanowiskami, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań. Informacje dotyczące tych pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, z pewnością winny zostać udostępnione w ramach udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, gdyż ochrona przewidziana w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. nie dotyczy tych osób. W niniejszym przypadku zaś organ ograniczył się w tym zakresie do arbitralnego stwierdzenia, że w odniesieniu do pozostałych (poza tymi, o których mowa w art. 24h ustawy o samorządzie gminnym) pracowników Urzędu Miejskiego w [...] wnioskowane informacje zawierają podlegające ochronie dane osobowe. Nie tylko zatem organ nie zastosował formy decyzji odmownej, ale także nie ocenił w należyty sposób, w przypadku których pracowników urzędu zachodzi bądź nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z powyższych powodów Sąd w punkcie I wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z 28 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej punktu a) – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził jednocześnie, że organ dopuścił się w tym zakresie bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, a organ ostatecznie zareagował na wniosek Stowarzyszenia. Nie można uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa.

W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym żądań zawartych w punktach b) i c) wniosku z 28 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie w piśmie z dnia 4 maja 2021 r. ograniczyło wniesioną skargę – z uwagi na udzielenie informacji w tej części. Sąd uznał to stanowisko za (dopuszczalne) cofnięcie skargi i dlatego w punkcie IV wyroku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie – na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), a nadto kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł i uiszczona opłata od pełnomocnictwa.