Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1415/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 922
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Janusz Walawski, , Sędziowie WSA, Ewa Kwiecińska (spr.), Ewa Marcinkowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy, Dorota Kwiatkowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2016 r., 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. z dnia [...] maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 do 8 kwietnia 2016 r. poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 8 kwietnia 2016 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął drogą elektroniczną wniosek S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) księgi wejść, wyjść do budynków Ministerstwa za okres od 15 stycznia 2016 r. do 8 kwietnia 2016 r.,

2) kalendarza spotkań Ministra Finansów za okres od 15 stycznia 2016 r. do 8 kwietnia 2016 r.,

3) rejestru umów za okres od 15 stycznia do 8 kwietnia 2016 r.,

4) informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 i do 8 kwietnia 2016 r. poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

5) wymienienia wszystkich kontroli jakie były prowadzone w Ministerstwie (zewnętrznych i wewnętrznych) od 1 listopada 2015 r. do 8 kwietnia 2016 r. albo podanie linku do strony BIP, w której znajdują się te informacje.

6) wymienienia wszystkich audytów jakie były prowadzone w Ministerstwie (zewnętrznych i wewnętrznych) od 1 listopada 2015 r. do 8 kwietnia 2016 r. albo podanie linku do strony BIP, w której znajdują się te informacje,

7) wymienienie wszystkich doradców Ministra (imię i nazwisko) wraz z podaniem wynagrodzenia wypłaconego w styczniu, lutym, marcu 2016 r.

Pismem [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Finansów udzielił odpowiedzi, zaznaczając jednocześnie, iż w zakresie tiret 4, tj. – informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 i do 8 kwietnia 2016 r. poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, sprawa zostanie rozpatrzona odrębnie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Minister Finansów wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. poprzez jego podpisanie oraz wykazanie umocowania do występowania w imieniu i na rzecz S.

W dniu 4 maja 2016 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął podpisany wniosek datowany na dzień [...] kwietnia 2016 r. o nr [...] wraz z odpisem z KRS wg stanu na dzień 22 kwietnia 2016 r.

Minister Finansów po rozpatrzeniu ww. wniosku stwierdził, że dostęp do informacji w zakresie żądanym w tiret 4 wniosku, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. W związku z czym wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.

Do Ministra Finansów wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją administracyjną. W jego treści wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie wnioskowanych informacji.

Wydanej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę do uzyskania informacji o działalności władz publicznych,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniących funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników, którym przyznano nagrodę, narusza ich prywatność.

W ocenie Stowarzyszenia organ nieprawidłowo dokonał ograniczenia udostępnienia informacji o imionach i nazwiskach pracowników, którzy otrzymali nagrody. Obecnie obowiązujące prawo pozwala na uznanie, że udostępnione powinny zostać informacje o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikom, niezależnie od tego, czy osoby te pełnią funkcję publiczną.

Przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji "o nadzwyczajnej płatności" – nagrodach. Ujawnienie tych informacji nie narusza prywatności pracowników, a zatem nie zachodzi podstawa do zastosowania przez organ normy określonej w art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. Informacja ta nie ingeruje w sferę osobistą pracownika samorządowego, a ma związek z okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego. Nagrody nie są związane ze sferą prywatną danej osoby, bowiem dotyczą pracy zawodowej, mają związek z publiczną sferą działalności pracownika samorządowego, nie są związane z jego sytuacją osobistą czy prywatną.

Organ nie uwzględnił, że do pracowników samorządowych znajduje zastosowanie ustawa o pracownikach samorządowych, która w sposób szczególny normuje kwestie pracownicze.

Minister Finansów w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdził, że Stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zażądało udostępnienia informacji publicznej o nagrodach pracowników samorządowych. Organ wskazał, że pracownicy samorządowi nie są zatrudnieni w Ministerstwie Finansów. W związku z tym trudno polemizować i odnieść się do zarzutów oraz ich uzasadnienia skierowanych do decyzji z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej o nagrodach pracowników Ministerstwa Finansów, którzy nie są pracownikami samorządowymi i do których nie ma zastosowania ustawa o pracownikach samorządowych.

Organ zauważył, iż biorąc pod uwagę przytoczony znak decyzji "[...]", wątpliwości budzi, czy Stowarzyszenie w ogóle złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...].

Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) członkom korpusu służby cywilnej za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę ze specjalnie utworzonego w tym celu funduszu nagród w służbie cywilnej. Fundusz nagród, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ww. ustawy, w wysokości 3% planowanych wynagrodzeń osobowych pozostaje w dyspozycji dyrektorów generalnych urzędów i może być przez nich podwyższany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II PK 169/10 uznał, iż nagroda jest wynagrodzeniem w rozumieniu art. 18 a Kodeksu pracy, co oznacza, że także do nagrody jako świadczenia przyznawanego pracownikowi na podstawie uznania pracodawcy mają zastosowanie reguły jednakowego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości (art. 18 § 1 Kodeksu pracy).

Nie można zatem zgodzić się z wnioskodawcą, że nagrody nie są w żaden sposób związane ze sferą prywatną danej osoby, bowiem dotyczą pracy zawodowej, a zwłaszcza jej szczególnego aspektu – nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Zdaniem organu w świetle powyższego orzeczenia Sądu Najwyższego informacja o nagrodach pracowników nie powinna podlegać udostępnieniu.

Prywatność jest dobrem osobistym człowieka i podlega ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Poszanowanie dóbr osobistych pracowników jest jedną z podstawowych zasad prawa pracy. Wynagrodzenia pracowników, do których dostęp jest możliwy, muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów ustawowych.

Przepisy prawne, które wprost przesądzają o jawności wynagrodzenia określonych osób, to przykładowo:

‒ art. 24i w zw. z art. 24h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.),

‒ art. 25d w zw. z art. 25 c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, ze zm.),

‒ art. 27d w zw. z art. 27c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1392, ze zm.),

‒ art. 151 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.).

Wymienione uregulowania prawne świadczą o tym, że ustawodawca co do zasady uznaje informację o wysokości wynagrodzenia za dobro, które należy szczególnie chronić. W szczególnych przypadkach ustanowione zostały instytucje prawne nakazujące obowiązek ujawnienia tego rodzaju informacji.

Zdaniem organu odstępstwa od zasady ochrony informacji o wynagrodzeniu mogą występować wyjątkowo i tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawy. W przypadku członków korpusu służby cywilnej, ani ustawa o służbie cywilnej, ani inne przepisy prawa, które mają zastosowanie do członków korpusu służby cywilnej, nie zawierają przepisów przewidujących jawność wynagrodzenia.

Przepis u.o.d.i.p. w art. 5 ust. 2 wskazuje na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej, a więc nie odwołuje się do ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, lecz wprost do tych wolności i praw Konstytucji RP, których środkiem ochrony jest regulacja ochrony danych osobowych.

Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy jednak – jak stanowi ust. 2 art. 5 u.o.d.i.p. – informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, stwierdził, że "w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego, pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną oraz nie może mieć na celu wyłącznie zaspokojenia czystej potrzeby sensacji po stronie odbiorców takiej informacji."

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny ocena dopuszczalności ingerencji, polegającej na "odkrywaniu" sfery życia, w której życie publiczne podmiotu nieuchronnie łączy się z jego życiem prywatnym (w tym sferą osobistą czy wręcz intymną), poprzez jej ujawnienie innym osobom, powinna być dokonywana niezwykle ostrożnie i z wyważeniem racji, które mogłyby przemawiać za uznaniem priorytetu interesu publicznego, wyrażającego się w konstytucyjnej gwarancji prawa do informacji, w stosunku do ochrony prywatności. Trybunał podkreślił, że w ramach zderzenia się dwu wartości – z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności – nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "»za wszelką cenę«".

Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego.

Organ stwierdził, że kwoty nagród poszczególnych pracowników Ministerstwa Finansów nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie u.o.d.i.p., a wysokość nagrody stanowi dobro osobiste człowieka, którego ochronę gwarantują art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Wysokość wynagrodzenia danej osoby stanowi dobro osobiste, jako element prywatnej sfery życia i podlega ochronie na mocy ww. przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, stwierdził, że "ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę, może stanowić naruszenia dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego". Oznacza to, że dokumenty zawierające informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika mogą zostać udostępnione do wglądu tylko jemu. Ujawnienie wysokości wynagrodzenia zaliczanego do sfery prywatnego życia pracownika, narusza jego dobro osobiste (chronione prawem) i może wywołać trudne do przewidzenia konsekwencje w jego życiu prywatnym, np. spowodować zmianę stosunku otoczenia do jego osoby.

Minister Finansów zauważył, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. A zatem przywołana wyżej podstawa prawna daje podstawę do stosowania w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej przepisów Kodeksu pracy i innych przepisów prawa pracy.

Odnosząc się do przywołanego uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93, organ zgodził się, że "inaczej należy ocenić sytuację udzielenia informacji o wynagrodzeniu za pracę konkretnego pracownika w dużym, uspołecznionym zakładzie pracy, w którym od wielu lat ukształtowana jest praktyka wypłacania wynagrodzeń na podstawie powszechnie dostępnych list płac, aprobowana przez pracowników, inaczej zaś sytuację w nowo utworzonym zakładzie prywatnym, w którym od samego początku ukształtowano zasadę nieujawniania wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, (...).".

W Ministerstwie Finansów nie ma powszechnie dostępnych list płac.

Jawne są tabele wynagrodzeń członków korpusu służby cywilnej, w tym zatrudnionych w Ministerstwie Finansów, stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 125). W takim przypadku nie jest bowiem podawana indywidualnie wysokość płacy poszczególnych pracowników, lecz wyłącznie widełki, w jakich ustalone są ich zarobki.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Taką szczególną regulacją jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. ochronie danych osobowych, która jako lex specialis przesądza, iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, za które w rozumieniu ww. ustawy uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej osoby fizycznej.

Żądane informacje zaliczane są do danych osobowych, chronionych regulacjami zawartymi między innymi w u.o.d.o. Ochrona wynikająca z tych przepisów obejmuje wszelkie informacje odnoszące się do zidentyfikowanej lub łatwej do zidentyfikowania osoby, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Informacje o wysokości wynagrodzenia mają charakter danych osobowych. Na mocy jej przepisów przestępstwem jest udostępnianie lub umożliwianie dostępu do danych płacowych osobom nieupoważnionym. Zgodnie z art. 51 u.o.d.o. ten, kto administrując zbiorem danych lub będąc obowiązany do ochrony danych osobowych, udostępnia je lub umożliwia dostęp do nich osobom nieupoważnionym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych kieruje w takim przypadku zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa.

W przypadku udostępnienia żądanej informacji o nagrodach, istnieje duże prawdopodobieństwo, że niektórzy z pracowników będą zgłaszali roszczenie odszkodowawcze do sądu powszechnego w związku z brakiem ochrony ich dóbr osobistych – art. 23 Kodeksu cywilnego oraz będą zgłaszali fakt naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Poprzez ujawnienie żądanych informacji, pracodawca naraża się na odpowiedzialność cywilną związaną z roszczeniem odszkodowawczym oraz na odpowiedzialność karną związaną z naruszeniem przepisów u.o.d.o.

Brak jest również podstaw prawnych do przyznania prymatu prawa dostępu do informacji publicznej nad prawem do ochrony dóbr osobistych z uwagi na fakt, że obydwie wymienione wartości chronione są w równej mierze przez Konstytucję.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawa o ochronie danych osobowych stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe.

Żądane we wniosku informacje dotyczące informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa Finansów w roku 2015 i do 8 kwietnia 2016 r. poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody nie mogą zostać udostępnione.

Czym innym jest, zdaniem organu, udostępnienie informacji o nagrodach poszczególnych pracowników, a czym innym udostępnienie informacji o funkcjonowaniu systemu motywacyjnego dla pracowników, na który wskazuje wnioskodawca.

Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych nowych, istotnych argumentów, które pozwoliłby na zmianę uprzednio wydanej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r., zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie podkreśliło, że nie stanowi przedmiotu sporu fakt, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, oraz że organ władzy publicznej ją dysponujący jest zobowiązany do udostępnienia jej w trybie przewidzianym w ustawie. Błędne jest jednak umotywowanie decyzji tym, iż ujawnienie nazwisk pracowników, wysokości nagród oraz osiągnięć nagrodzonych pracowników narusza ich sferę prywatną, która to sfera ma ona bezwzględny prymat nad prawem do informacji.

Zarówno prawo do informacji, jak i prawo do ochrony prywatności mają rangę konstytucyjną (odpowiednio art. 61 ust. 1 oraz art. 47). Są to prawa równoważne, w relacji horyzontalnej i nie zachodzi między nimi hierarchia, dlatego niezbędne jest dokonanie wyważenia każdego z nich, a ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne.

Konstytucyjna ranga prawa do informacji powoduje, że wykładnia tego prawa powinna mieć charakter rozszerzający, zaś wyjątki winny być możliwie ograniczone.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej odnosi się do prawa do informacji publicznej, które dotyczy "działalności organów władzy publicznej" oraz "osób pełniących funkcje publiczne". Rozdzielenie tych pojęć sugeruje intencję ustawodawcy, że informacje nie muszą dotyczyć tylko pracowników pełniących funkcje publiczne, lecz całokształtu działalności organu. Jednocześnie trudno polemizować z tezą, iż to kto w jakiej wysokości i za co jest nagradzany mieści się w zakresie "całokształtu działalności".

Z powyższą analizą przepisów konstytucyjnych i przytoczonym orzecznictwem współgra art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stwierdza on, że "gospodarka środkami publicznymi jest jawna". Art. 33 ust. 2 tej ustawy wyłącza stosowanie ust. 1 "do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych". Zdaniem skarżącego oczywistym jednak jest, że wymóg jawności ma charakter generalny i nieuzasadnione jest rozciąganie ust. 2 na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister nie uzasadnił w przekonujący sposób, dlaczego w tym konkretnym przypadku prawo do ochrony prywatności ma przeważyć nie tylko nad prawem do informacji publicznej, ale też wymogiem jawności finansów publicznych.

W ocenie Stowarzyszenia zasłanianie się prawem do ochrony prywatności jest niezasadne. Należy zważyć, że wnioskowane informacje nie dotyczą sfery prywatnej, osobistej pracowników, ale mają ścisły związek z pracą zawodową. Przywoływany przez organ art. 93 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej mówi wprost o "szczególnych osiągnięciach w pracy zawodowej", które mają być podstawą przyznania nagrody. Wykładnia językowa każe zauważyć i uznać oczywiste powiązanie nagrody ze stosunkiem służbowym - znacznie ściślejsze niż ze sferą prywatności osoby. Trudno też uznać zasadność przytaczania fragmentu orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II PK 169/10. Wyrok ten dotyczy relacji pracownik – pracodawca i nie odnosi się w żaden sposób do służby cywilnej, czyli osób zatrudnionych na stanowiskach pracowniczych. Orzeczenie to odnosi się do równego traktowania pracowników przez pracodawcę, co nie pozostaje w żadnym istotnym związku z wnioskiem skarżącego, trudno też wskazać adekwatną analogiczność danego orzeczenia.

Skarżący nie zgadza się z argumentacją, iż generalną zasadą jest ochrona informacji o wysokości wynagrodzenia, zaś obowiązek ujawnienia odnosi się tylko do szczególnych, ustawowych przypadków. Stoi to bowiem w sprzeczności z art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także przytoczonego orzecznictwa zważywszy na fakt, że sprawa dotyczy pracowników służby cywilnej, wynagradzanych ze środków państwa. Jawność finansów publicznych, jak i konstytucyjne prawo dostępu do informacji sugeruje, że w odniesieniu do władz publicznych zasadą winna być jawność. Przytaczana przez organ uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93, jest nieadekwatna w przedmiotowej sprawie, bowiem odnosi się do problematyki kontroli wynagrodzeń pracowników przez związki zawodowe i pomija kwestię relacji obywatel – państwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia Stowarzyszenia stała się decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej o nagrodach otrzymanych przez pracowników Ministerstwa Finansów w 2015 i do 8 kwietnia 2016 r. poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością oraz uzasadnieniem przyznania nagrody.

Nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).

Przedmiotem sporu natomiast jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników Ministerstwa Finansów.

Nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, który pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p.

Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy Ministerstwa, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

W nawiązaniu do powyższego zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej zaś sprawie organ odmowę udostępnienia żądanej informacji odniósł do wszystkich pracowników Ministerstwa Finansów, niezależnie od tego, czy osoby te pełniły, czy też nie , funkcje publiczne. Takie działanie organu jest, w ocenie Sądu, wadliwe, gdyż nie uwzględnia regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął, iż każdy z pracowników Ministerstwa Finansów, niezależnie od tego czy pełni funkcję publiczną, czy też funkcji takiej nie pełni, objęty jest ochroną prawa do prywatności. Pogląd Ministra Finansów zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na aprobatę. Przypomnieć należy , iż dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, w tym dane o wynagrodzeniu, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.922). W art. 1 tejże ustawy stanowi się, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. A z kolei według art. 6 ust. 1 tejże ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Natomiast w odniesieniu do żądania opartego o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności jedynie w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia dokona analizy stanu faktycznego sprawy i podejmie działania stosowne do poczynionych ustaleń.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.