Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 510/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020r., nr [...], Burmistrz B. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, art. 63 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływana jako upzp) - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: remoncie i przebudowie budynku mieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania budynku na funkcję usługową na terenie działki o numerze [...] położonej przy ul. E. w B., określonej w załączniku graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji. Jako docelową funkcję budynku Burmistrz ustalił usługową - dopuszczono usługi nieuciążliwe typu bytowego jak usługi fryzjerskie, kosmetyczne, solarium z wyłączeniem usług handlu (zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z uwzględnieniem przepisów odrębnych). Organ nakazał m.in., aby na terenie działki zabezpieczyć odpowiednią ilość miejsc postojowych i parkingowych dla prawidłowej obsługi wnioskowanej funkcji.

Organ wskazał, że warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy opracowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załączniki do decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania W. M. i J. M. (dalej określani jako Skarżący) złożyli uwagi, wskazując: wąska ulica, wąski chodnik (1,7 m szerokości), szkoła i internat naprzeciwko, ruch wzmożony uczniów w czasie jak się rozpoczyna szkoła, częste blokowanie chodnika (tak, że nie można przejść i przejechać), jeżeli będzie zgoda na lokalizację usługi - w/w zjawiska nasilą się. Skarżący podnieśli, że z chwilą uruchomienia nowego zakładu usługowego brak jest zgody na zainstalowanie drugiego wejścia do zakładu fryzjerskiego oraz na parkowanie klientów zakładu usługowego (zakłócenie prywatności).

Wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2020 r. złożyła wniosek o zmianę wniosku pierwotnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2020 r. poprzez: zmianę sposobu użytkowania całego budynku na funkcję usługową (fryzjerstwo, kosmetyczka, solarium). We wniosku wskazała, że lokalizacja miejsc postojowych na terenie własnej działki zgodnie z przepisami technicznymi.

Na powyższe pismo odpowiedzieli Skarżący, nie wyrażając zgody na zmianę warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podnieśli, że działka objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy jest działką bezpośrednio sąsiadującą z ich nieruchomością, zmiana użytkowania narusza dobro sąsiedzkie i koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. Na ul. E. nie ma lokali usługowych. Od 2009 r. nie wyrażają zgody na prowadzenie jakiejkolwiek działalności usługowej w sąsiedztwie ich posesji. Wskazali, że poprzedni właściciel tejże działki planował budowę cukierni, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję o warunkach zabudowy wyrokiem w sprawie II SA/Bd 702/09. Wskazali, że niepokoi ich fakt, że przy ich posesji ma powstać parking na samochody osobowe oraz prowadzona ma być działalność 4 punktów usługowych. Planowana inwestycja spowoduje pogorszenie warunków bytowych, wprowadzi ogromne uciążliwości. Zakupili dom mieszkalny ze względu na warunki zabudowy - teren mieszkaniowy. Usługowy charakter sąsiedzkiej zabudowy stanowi pogorszenie wartości zdrowotnych (wzmożony ruch samochodowy zwiększy hałas, zanieczyszczenie powietrza oraz ograniczenie prywatności). W znacznym stopniu naruszone zostaną poczucie bezpieczeństwa oraz nastąpi ingerencja osób postronnych w ich codzienne życie, co zakłóci korzystanie z dobrodziejstw nieruchomości (w szczególności utrudni wnoszącym normalną egzystencję, szczególnie wypoczynek).

Organ przystępując do rozpoznania sprawy, wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

a) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analizą objęty został obszar położony w promieniu około 63 m od granicy działki podlegającej zainwestowaniu, z centralnym położeniem działki o numerze [...]. Front działki objętej wnioskiem od strony ul. O. wynosi około 21 m. Granice obszaru zostały zaznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji. Granice te zostały wyznaczone w taki sposób, aby objąć analizą całe działki.

W analizowanym obszarze zlokalizowana jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowa usługowa, na niektórych działkach funkcje uzupełnione zostały zabudową gospodarczo-garażową, zlokalizowana jest również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami.

Planowana do realizacji inwestycja nie zmieni powierzchni zabudowy planowanego obiektu. Planowane usługi wprowadzone do dotychczasowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzbogacą istniejącą przestrzeń urbanistyczną o potrzebne do codziennej egzystencji usługi nieuciążliwe. Wobec powyższego istniejąca zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Zatem spełniona jest przesłanka w zakresie kontynuacji funkcji.

Analizując wniosek oraz ustalenia zawarte w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta B." uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r., ustalono, że nie zachodzi okoliczność dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem i że jest ona zgodna z ustaleniami studium. Projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowała osoba posiadająca dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej.

Decyzja o warunkach zabudowy nie określa sposobu wykonania planowanej inwestycji ani nie przewiduje szczegółowych rozwiązań technicznych. Nie rodzi praw do terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Określa podstawy sposobu zainwestowania. Szczegółowe kwestie dotyczące wpływu projektowanej inwestycji na warunki korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a także jej zgodność z przepisami prawa budowlanego i przepisami szczególnymi są przedmiotem rozważań dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przez organ właściwy w tej spawie.

Organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są warunki określone w art. 61 upzp. Koniecznym, ale i wystarczającym warunkiem do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 upzp nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 6 upzp, każdy kto posiada tytuł prawny do terenu ma prawo, w granicach określonych ustawą, do jego zagospodarowania zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza w ten sposób chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W treści decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki ochrony interesów osób trzecich, nie przesądzając władczo o spełnieniu tych wymagań.

Organ rozpatrując niniejszą sprawę, uznał, że istnieją przesłanki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone przepisami art. 61 ust. 1 upzp. W treści decyzji zostały określone wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich m.in. dotyczące kwestii uciążliwości i warunków użytkowania działek sąsiednich, jednocześnie organ nie przesądził o możliwości ich spełnienia. Wskazać należy, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie gwarantuje podmiotom posiadającym nieruchomości w sąsiedztwie dróg publicznych, względnie korzystających z tych dróg, określonej intensywności ruchu na tychże drogach. Orzekając w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ nie jest zobligowany do weryfikacji bliżej nieokreślonych interesów osób trzecich oraz do badania okoliczności, które nie podlegają ocenie na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy w kontekście generowania wzmożonego ruchu pojazdów w związku z planowaną do realizacji inwestycją na działce objętej wnioskiem.

Wnoszący uwagi do sprawy wskazali, że dla terenu obowiązuje plan miejscowy. Nie jest to zgodne ze stanem faktycznym - dla obszaru opracowania brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego planowana zmiana sposobu użytkowania budynku wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto wnoszący uwagi wskazali na treść orzeczenia WSA w Bydgoszczy, który uchylił decyzję o warunkach zabudowy wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Bd 702/09. Organ opracowując decyzję w niniejszej sprawie, przeanalizował zapisy ww. orzeczenia i zastosował się do jego treści. Wskazać należy, że do rozpoznania sprawy organ wykorzystał mapę zasadniczą wydaną przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. Z mapy dołączonej do akt sprawy wynika, że jej kopia wydana została 20.05.2020 r. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty - informacje o działce, wskazujące właścicieli działek sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem.

Ustosunkowując się do pozostałych uwag złożonych przez Skarżących, organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią orzeczeń sądowych decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że plan miejscowy musi pozostawać w zgodności ze studium, natomiast treść decyzji o warunkach zabudowy zupełnie od ustaleń studium abstrahuje. Co więcej, ustalenia studium sprzeczne z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie mogą być podstawą do odmowy ich ustalenia. Sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 9 upzp, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego zamierzenia (wyrok WSA w Rzeszowie z 19.11.2013 r., II SA/Rz 882/13).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W analizowanej sprawie w obszarze analizowanym pomiędzy istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną zlokalizowana jest zabudowa o funkcji usługowej położone przy ul. E., kompleks szkolny - liceum z internatem, klub sportowy; działki położone u zbiegu ulic E. i L. - budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, na działce położonej u zbiegu ulic E. i L. zlokalizowana jest funkcja mieszkaniowo-usługowa. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z 24.10.2013 r., sygn. VIII SA/Wa 634/13). Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 upzp rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Pod pojęciem ładu przestrzennego, zgodnie z art. 2 pkt 1 upzp, należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W badanej sprawie Burmistrz rozważył zarówno wniosek wnioskodawcy, jak i dał posłuch wnoszonym przez strony uwagom co do wpływu planowanej inwestycji na ich działki. Wprowadził do treści decyzji obowiązki nakazujące ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochronę interesów właścicieli działek położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Pojęcia "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie w bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą.

Organ rozpatrując wniosek, rozważył również kwestię ustalenia ilości miejsc postojowych i parkingowych. Żaden przepis szczególny nie precyzuje sposobu określania miejsc parkingowych dla nowych inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy, lecz nie zwalnia to organu pierwszej instancji od określenia tych miejsc już na etapie warunków zabudowy. W związku z powyższym rozpatrując sprawę, organ dogłębnie przeanalizował aspekt prawny możliwości określenia ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy określa między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów dotyczących zakresu obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Literalnie nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji - wymaga natomiast, by decyzja o warunkach zabudowy określiła warunki co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Wobec tego nakazano w treści decyzji zabezpieczyć odpowiednią ilość miejsc postojowych i parkingowych dla prawidłowej obsługi wnioskowanej funkcji na terenie działki objętej wnioskiem. Określenie konkretnej liczby miejsc i sposób urządzenia miejsc postojowych może nastąpić na etapie następującym po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, na etapie tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Dopuszcza się więc (bez ich bliższego sprecyzowania) określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących miejsc parkingowych.

Ponadto, projekt decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6, 8, 9 upzp uzyskał pozytywne uzgodnienia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli Skarżący, w uzasadnieniu którego wskazali, że

nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. Zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca. Skarżący nie zgodzili się z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji. Potwierdzili, że na ulicach Ż. i L., sąsiadujących z ul. O., są prowadzone usługi i inne działalności gospodarcze, ale nie graniczą bezpośrednio z ich posesją tylko z ulicą. Inwestorka prowadzi na ul. L. zakład fryzjerski, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania obowiązującym na tej ulicy. Powstający kompleks usługowy spowoduje, że całkowicie zostanie zmienione otoczenie i ład przestrzenny nieruchomości stanowiącej ich własność. Pogorszą się dotychczasowe warunki i jakości życia poprzez zwiększony hałas, zanieczyszczenie powietrza (budowa parkingów i drugiego wjazdu tuż przy ich płocie), ograniczenie światła słonecznego (budowa wysokiego, blaszanego płotu oddzielającego posesje), wzmożony ruch pojazdów przy ich domu od strony ogrodu oraz ingerencja osób postronnych (klientów) w ich codzienne życie. Zakłóci to korzystanie z dobrodziejstw ich posesji ponad przeciętną miarę zgodnie z jej przeznaczeniem. W znacznym stopniu zostanie zachwiane ich poczucie bezpieczeństwa, a przede wszystkim prywatność. Jednocześnie zanieczyszczenia spalin z parkingu (nie wiadomo, ile miejsc parkingowych) stwarzają realne zagrożenie zanieczyszczeniem dla ich drzew owocowych i krzewów licznie rosnących w ogrodzie. Zaistniała sytuacja nie miałaby miejsca, gdyby strona zainteresowana działała zgodnie z zasadami współżycia społecznego.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść analizy architektoniczno-urbanistycznej, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, SKO wskazało, że skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji (część tekstowa i graficzna). Ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez organ I instancji w kontekście powołanych przepisów prawa nie jest zatem oceną dowolną. Odnosząc się do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zauważyć, że dokument ten został przygotowany w sposób szczegółowy zgodnie z powołanymi przepisami prawa. Ustalenia w nim zawarte nie budzą wątpliwości. Punktem wyjścia do analizy było prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W warunkach przedmiotowej sprawy warunek ten należało uznać za spełniony. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji, analizą objęto obszar położony w promieniu ok. 63 m od granicy działki podlegającej zainwestowaniu, z centralnym położeniem działki o numerze [...] . Front działki objętej wnioskiem wynosi ok. 21 m. Granice obszaru zostały zaznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. Granice te zostały wyznaczone w taki sposób, aby objąć analizą całe działki.

W wyniku przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że w analizowanym obszarze zlokalizowana jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowa usługowa uzupełniona zabudową gospodarczo-garażową. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy remontu i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania budynku na funkcję usługową, docelowa funkcja budynku - usługowa. Planowana do realizacji inwestycja nie zmieni powierzchni zabudowy planowanego obiektu. Istniejąca zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Na działkach sąsiednich położony jest budynki usługowe i budynki usługowe z funkcją mieszkalną. Zatem spełniona jest przesłanka w zakresie kontynuacji funkcji. Kontynuując swoje ustalenia, organ I instancji wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz linia zabudowy dla planowanej inwestycji pozostają bez zmian, gdyż planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy.

Prawidłowo ustalono, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - ul. O., a sam teren jest uzbrojony w sposób wystarczający do przeprowadzenia inwestycji. Zaznaczono także, że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Decyzja wydana w sprawie warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że aby ustalić warunki zabudowy w danej sprawie, przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 upzp muszą być spełnione łącznie, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Żaden z przepisów upzp nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody czy akceptacji właścicieli czy mieszkańców sąsiednich gruntów (wyrok WSA w Poznaniu z 6.09.2017 r., II SA/Po 375/17).

Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych, (wyroki NSA: z 19.01.2007 r., II OSK 200/06, z 15.03.2010 r., II OSK 1512/08, z 18.01.2012 r., II OSK 2065/10; WSA w Krakowie z 10.12.2013 r., II SA/Kr 1181/13).

Stosownie do art. 63 ust. 2 upzp, decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W kontekście powyższego można wskazać na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19.09.2017 r., II OSK 121/16, gdzie podkreślono, że "organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określania sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zaś takie kwestie jak przesłanianie, zaciemnianie czy brak przewiewu podlegają ocenie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Materia ta jest bowiem uregulowana przepisami budowlanymi, w tym wydanym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (...), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem w omawianym zakresie norma art. 144 Kc w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie będzie miała zastosowania. Na tym etapie procesu inwestycyjnego (etap ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) ocena wskazanych wyżej kwestii jest przedwczesna".

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli Skarżący, nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną w postępowaniu administracyjnym Burmistrza B., która narusza obowiązujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia o przeznaczeniu mieszkalnym budynku. Analizę oparto też na ustaleniach zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta B., która dotyczy ogólnych warunków miasta B., a nie ma tam żadnych zmian dotyczącej ul. O. Działalność usługowa zakłóci korzystanie z dobrodziejstw ich posesji. W oparciu o art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 222 i 471 pogorszą się dotychczasowe warunki bytowe i jakościowe (zwiększona emisja spalin - budowa wielu parkingów, hałas, wzmożony ruch osób postronnych bezpośrednio przy ich wejściu do domu i od strony ogrodu). Sprowadza się to do naruszenia w znacznym stopniu ich prywatności i prawa do spokoju i godnych warunków życia. Dobro sąsiedzkie sprowadza się do tego, że sąsiadka postawiła wysoki blaszany płot, nie uwzględniając regulacji prawa sąsiedzkiego, ograniczyła prawo do widoku i światła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie była zasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym w pierwszej kolejności należy zauważyć, że ww. ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań (art. 1 ust. 1). Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 1 ust. 1 pkt 7). Prawo to może być wprawdzie ograniczone tzw. władztwem planistycznym (por. art. 6 ust. 1), ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle (nie-rozszerzająco). Ograniczenia prawa własności, czyli wartości chronionej konstytucyjnie, mogą wyłącznie wynikać z ustaw (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Decyzja administracyjna może ograniczać prawo własności, ale jedynie wówczas, gdy u jej podstaw leży regulacja ustawowa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjnie chronione prawo własności. Jednym z jego elementów jest tzw. wolność zagospodarowania terenu, której ustawodawca dał wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, stwierdzając, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Urzeczywistnieniu ww. prawa służy niewątpliwie art. 56 zd. pierwsze upzp, mówiący o tym, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na mocy art. 64 ust. 1 upzp, przepis ten odpowiednio stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy, która, podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest wydawana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale - inaczej niż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - służy określeniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycjami celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przeprowadzonym przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp - z wyjątkami określonymi w dalszych ustępach: 2-5 - przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie Sądu organ, mając na uwadze powyższe regulacje, prawidłowo ocenił, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest dopuszczalna i nie naruszył w tym zakresie przepisów prawa, które zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w niniejszej sprawie. W szczególności nie budzi wątpliwości to, że zostały prawidłowo wyznaczony obszar analizowany oraz przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Zarzuty skargi sprowadzały się przede wszystkim do kwestionowania możliwości powstania obiektu o charakterze usługowym w sąsiedztwie budynku będącego własnością Skarżących. Również w toku postępowania administracyjnego Skarżący de facto kwestionowali tę samą okoliczność. Dokonując analizy tego problemu, wskazać trzeba, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżących, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 upzp, którego Skarżący upatrują w ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji o innym przeznaczeniu (usługowym) niż faktyczna zabudowa występująca w bezpośrednim sąsiedztwie (a konkretnie na działce stanowiącej ich własność).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Planowana inwestycja w spełnia wszystkie ww. przesłanki. Oceniając ww. kwestię, trzeba zauważyć, że na obszarze analizowanym występują zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowa usługowa, liceum z internatem, zabudowa gospodarczo-garażowa oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza możliwości funkcjonowania w danym miejscu jedynie obiektów w pełni tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa czy funkcja jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Powyższe stanowisko uzasadnione jest celem, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa i jest nim zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne (tak m.in. Z Niewiadomski w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, NSA w wyroku z 7.12.2006 r., sygn. II OSK 1440/05, dostępny na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zostało wyżej wskazane, podkreśla się, że rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wobec powyższego, skoro, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, na terenie analizowanym współistnieje z funkcją mieszkaniową również funkcja usługowa, to brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia organu w tym zakresie narusza prawo. Dodatkowo wskazać należy, że nawet gdyby na analizowanym terenie nie było obiektów (lub ich części), w których taka funkcja byłaby realizowana, to i tak zabudowa mieszkaniowa pozwalałaby na wprowadzenie planowanej przez inwestora funkcji usługowej jako takiej, która da się pogodzić z mieszkaniowym charakterem obszaru, mając na uwadze, że dopuszczono jedynie usługi nieuciążliwe o charakterze bytowym (fryzjerskie, kosmetyczne i solarium) z wyłączeniem usług handlu.

Pozostałe zarzuty Skarżących skupiają się na kwestii negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość. W tym miejscu wskazać trzeba (mając również na uwadze wstępne rozważania w początkowej części uzasadnienia), że nie tylko Skarżący mają prawo do zagospodarowania i korzystania z własnej nieruchomości, ale takie samo prawo przysługuje również inwestorowi. Stosownie do art. 6 ust. 2 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Skarżący muszą zatem liczyć się również z uprawnieniami przysługującymi ich sąsiadowi, który, w ww. granicach, ma prawo do korzystania z własnej nieruchomości. Nikt nie może mieć zagwarantowanego istnienia status quo w sąsiedztwie własnej nieruchomości. Akceptacja takiego poglądu uniemożliwiłaby rozwój miejscowości. Przyjmując punkt widzenia Skarżących, nie byłoby możliwe de facto powstawanie wszelkiej zabudowy usługowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, co prowadziłby do powstawania enklaw, w których byłaby dopuszczalna jedynie jedna z nich. Z poglądem tym nie można się zgodzić, aktualnie prawidłowy rozwój miast, osiedli i wsi wymaga istnienia obydwu tych funkcji, umożliwiając ich prawidłowe funkcjonowanie. W realiach istniejących w XXI w. jest to oczywiste.

Jeśli chodzi o kwestię miejsc parkingowych, to inwestor zobligowany został do zabezpieczenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych i parkingowych dla prawidłowej obsługi wnioskowanej funkcji na terenie działki objętej wnioskiem. Zauważyć należy, że żaden przepis prawa nie określa sposobu ustalania ilości tych miejsc w decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił tę kwestie w swojej decyzji.

Reasumując, organ odwoławczy rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności SKO odniosło się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.