Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 553/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4 i ust. 5, art. 28 ust. 1, ust 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 70 par. 8
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Gocki Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 25 maja 2015 r., nr [...], II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. W. kwotę 240,00 zł (słownie złotych: dwieście czterdzieści 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. W., zastępowanego przez pełnomocnika adw. Ł. A. była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 17 sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 25 maja 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 16 marca 2015 r. pełnomocnik K. W. wniósł alternatywnie o umorzenie zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2015 poz. 121), dalej w skrócie u. s. u. s., w związku z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2012 poz. 749 ze zm.) dalej w skrócie O. p., ewentualnie o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 3 pkt 6 u. s. u. s.

Ponadto wnioskodawca złożył wniosek o wstrzymanie egzekucji prowadzonej na wniosek ZUS Oddział w Opolu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] nr [...] na podstawie art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 poz. 229 ze zm.), dalej w skrócie u.p.e.a.

Z uzasadnienia wniosku wynikało, że zobowiązania wnioskodawcy wobec ZUS dotyczą tzw. konta osobistego i konta pracowniczego za okres od grudnia 1997 do października 1998 r. oraz za sierpień 1995 oraz od stycznia 1996 do października 1998 r., a także wskazano kwoty zaległości odpowiednio: 2869,10 zł i 337.846,52 zł wraz z odsetkami.

Pismem z dnia 2 lutego 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu wezwał wnioskodawcę do złożenia informacji oraz dokumentów według wzorca odnoszącego się do przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek określonych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1265), a także na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241 poz. 2074 ze zm.). Wezwanie zastrzegało, iż zobowiązanie należy wykonać w terminie 14 dni oraz pouczało o treści art. 10 § 1 K.p.a.

Do akt sprawy dołączono trzy dokumenty odnoszące się do zobowiązań wnioskodawcy wobec ZUS, a w szczególności informację dotyczącą prowadzonego postępowania egzekucyjnego z 26 lutego 2015 r., informację o zabezpieczeniach na majątku dłużnika z 26 marca 2015 r. i informację o stanie należności (bez daty). Dokumenty te stanowią wydruki z systemów informatycznych ZUS, zawierają nazwisko osoby sporządzającej, a nie zawierają podpisu.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 2 kwietnia 2015 r. pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. oświadczył, że podtrzymuje wniosek, a z uwagi na leczenie strony po przebytej operacji ortopedycznej i niemożność samodzielnego poruszania się, nie może złożyć oświadczenia według doręczonego wzoru o stanie majątkowym, dochodach i stanie rodzinnym

Pismem z dnia 31 marca 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu odpowiadając na pismo K. W. z dnia 6 marca 2015 r. poinformował zobowiązanego, że "w wyniku weryfikacji zadłużenia figurującego na jego koncie za zatrudnionych pracowników, w związku z przedawnieniem odpisano zaległość za okres od czerwca 1996 r. do grudnia 1996 r. w kwocie 60.300,39 zł. wraz z odsetkami za zwłokę". W konsekwencji załączono do akt decyzję nr [...] wydaną 25 maja 2015 r. o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wszczętego za okres od czerwca 1996 r. do grudnia 1996 r. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Pismem z dnia 18 maja 2015 r., pełnomocnik wnioskodawcy odwołując się do materiału dowodowego przedstawionego mu przez organ na skutek wezwania do zapoznania się z aktami postępowania, podtrzymał wniosek z dnia 16 marca 2015 r. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na ich przedawnienie, alternatywnie natomiast o umorzenie zaległości w oparciu o art. 28 ust. 1 u.s.u.s z uwagi na stan majątkowy klienta.

Decyzją z dnia 25 maja 2015 r. ZUS Oddział w Opolu odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej w kwocie 1.063.049,42 zł, na które zdaniem organu składają się należności uwidocznione do 31 grudnia 1998 r. na koncie osobistym NKP [...] za okres od grudnia 1997 r . do października 1998 r. oraz na koncie pracowniczym NKP [...] za okres sierpień 1995 r. i od stycznia 1996 r. do maja 1996 r. oraz od stycznia 1997 r. do października 1998 r. wraz z odsetkami, dodatkową opłata i kosztami upomnienia.

Pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. pełnomocnik K. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 31 ustawy o u.s.u.s w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p., a także naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust 3 pkt. 6 u.s.u.s. wobec odmowy umorzenia zobowiązań mimo upływu okresu przedawnienia oraz mimo ustalenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji i umorzenia należności objętej wnioskiem z dnia 16 marca 2015 r., ewentualnie "odpisania tych należności z kont dłużnika, jako przedawnionych".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołaną na wstępnie decyzją z 17 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS Oddział w Opolu z dnia 25 maja 2015 r.

W uzasadnieniu wskazano na różnice pomiędzy instytucją przedawnienia, a instytucją umorzenia należności składkowych. Celem instytucji przedawnienia jest wyeliminowanie z obrotu wierzytelności, które w wyniku upływu czasu wygasły i nie mogą być dochodzone. Konstrukcja przedawnienia należności składkowych powoduje wygaśnięcie zobowiązań. Przedawnione zobowiązanie przestaje zatem istnieć, a jego wygaśnięcie pociąga za sobą również skutek w postaci wygaśnięcia nie tylko należności głównej, lecz także pochodnych np. naliczonych odsetek. Jeśli nastąpi przedawnienie należności Zakład jako wierzyciel nie może skutecznie domagać się od dłużnika zapłaty należności. Przedawnienie jest instytucją prawną, która funkcjonuje automatycznie bez związku z zachowaniem ZUS czy dłużnika.

Zakład jest zobowiązany do uwzględnienia przedawnienia należności z tytułu składek z urzędu, bez konieczności wydawania decyzji. Należności przedawnione podlegają odpisaniu z konta dłużnika. W przypadku zaistnienia instytucji przedawnienia w stosunku do należności z tytułu składek, Zakład jest pozbawiony możliwości orzekania o umorzeniu, bądź odmowie umorzenia wskazanych należności.

Natomiast instytucja umorzenia ma zastosowanie do należności, które są wymagalne i mogą być dochodzone na drodze postępowania egzekucyjnego. Należności nie uległy przedawnieniu, w dalszym ciągu figurują na koncie dłużnika, a przepisy prawa pozwalają na ich dochodzenie. We wskazanym przypadku, skoro istnieje zadłużenie Zakład ma możliwość orzekania w stosunku do tych należności, wydaje akt administracyjny w formie decyzji o umorzeniu wskazanych należności bądź decyzję o odmowie umorzenia należności.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że podstawą orzekania o umorzeniu należności lub odmowie umorzenia należności są normy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2015 r. poz. 121).

Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 40/12 uznającego, iż art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. za niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji organ podniósł, że powołany powyżej wyrok dotyczy regulacji Ordynacji podatkowej nie mających zastosowania do przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych. Co prawda w podobny sposób uregulowano zagadnienie nie przedawniania się należności zabezpieczonych hipoteką w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, jednakże powołany powyżej wyrok dotyczył tylko i wyłącznie przepisów uregulowanych, które stosuje się odpowiednio w Ordynacji podatkowej. Należy podkreślić, że art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje, które z przepisów Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio do należności z tytułu składek. Od dnia wejścia w życie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. od 1 stycznia 1999 r. do należności z tytułu składek nie stosowało się art. 70 O. p.

Podkreślono, że organ uwzględnił zapis zawarty w złożonym wniosku, w którym pełnomocnik strony powołuje się na art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o u.s.u.s. podkreślając, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne i wniósł o umorzenie należności, a następnie przytoczono treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.

Zakład przedstawił chronologiczny przebieg prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec zadłużenia na kontach zobowiązanego tj. NKP [...] oraz NKP [...]. W związku z nieopłaconymi składkami na koncie osobistym płatnika NKP [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu jako wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze za okres od grudnia 1997 r. do października 1998 r., które skierował w okresie od maja 1998 r. do listopada 1998 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] celem doręczenia dłużnikowi i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze zostały doręczone Panu K. W. w dniu 10 lipca 1998 r. i 9 marca 1999 r.

W związku z bezskutecznością egzekucji Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne w dniu 16 kwietnia 1999r.

Ponadto w związku z nieopłaconymi składkami na koncie za zatrudnionych pracowników NKP [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu jako wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze za sierpień 1995 r. i od stycznia 1996 r. do maja 1996 r., a także od stycznia 1997 r. do października 1998 r., które skierował w okresie od grudnia 1997 r. do grudnia 1998 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Tytuły wykonawcze zostały doręczone K. W. w dniu 23 kwietnia 1998 r., 10 lipca 1998 r. i 9 marca 1999 r. W związku z bezskutecznością egzekucji Naczelnik umorzył postępowanie egzekucyjne w dniach 16 kwietnia 1999 r. i 28 maja 1999 r. Działania te spowodowały przerwanie biegu przedawnienia, co oznacza wydłużenie biegu przedawnienia do 10 lat.

W dniu 8 kwietnia 2009 r. zostały wystawione tytuły wykonawcze od nr [...] do nr [...] na koncie osobistym za okres od grudnia 1997 r. do października 1998 r. oraz na koncie za pracowników za okres od stycznia 1996 do października 1998 r., w celu przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości.

W dniu 30 kwietnia 2009 r. skierowano wniosek o egzekucję z nieruchomości objętych KW [...], [...] i [...] do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].

Dotychczasowe czynności nie przyniosły wyegzekwowania jakichkolwiek kwot od zobowiązanego, a egzekucja z nieruchomości jest na etapie opisu i oszacowania.

Ponadto organ podkreślił, że zaległości figurujące na koncie osobistym K. W. oraz na koncie pracowniczym zostały zabezpieczone przez wpis hipotek przymusowych.

W związku z tym organ odwołał się do art. 24 ust 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych podnosząc, że "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia".

Organ w związku z takim brzmieniem przepisu podkreślił, że sporne rozbieżności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu i zostały zabezpieczone przez wpis hipoteki przymusowej.

W ocenie organu nie zachodzi również przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., że "w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne", a którą wskazuje jako podstawę umorzenia należności pełnomocnik zobowiązanego.

W ocenie organu w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, a zatem brak jest podstaw prawnych do umorzenia na podstawie art.28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Przy podjęciu decyzji o umorzeniu należności tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi być uwzględniony nie tylko interes zobowiązanego, ale również interes publiczny.

Interes publiczny jest definiowany jako korzyść służąca ogółowi społeczeństwa, działanie zgodne z dyrektywą postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia środków po stronie budżetu państwa, ale również jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków poprzez wypłatę zasiłków z opieki społecznej, bądź zasiłków dla bezrobotnych.

Nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju. Umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, uwzględniając cele na które są przeznaczone, organy odpowiedzialne za ich pobór zobowiązane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli właściwy organ dostrzeże jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne rozstrzygnięcie dla wnioskodawcy nie może być uznane za dowolne.

Zobowiązany aktualnie korzysta z należności publiczno-prawnych poprzez wypłatę świadczeń emerytalno - rentowych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast nie poczuwa się do obowiązku regulowania należności publiczno-prawnych, jakimi są składki na ubezpieczenia społeczne.

Organ odwoławczy argumentując dalej podniósł, że skarżący zalega ze składakami na koncie osobistym – tylko za 11 miesięcy, a na koncie pracowniczym aż za 28 miesięcy, lecz co ważniejsze za 78 pracowników.

Analizując okresy i kwoty zadłużenia figurujące na koncie osobistym i na koncie pracowniczym podkreślono, iż zobowiązany zadbał o zabezpieczenie swoich przyszłych praw do świadczeń emerytalno - rentowych opłacając składki osobiste z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, natomiast w stosunku do pracowników nie wywiązywał się z podstawowego obowiązku pracodawcy, tj. opłaty składek za okresy zatrudnienia pracownika.

Dlatego zdaniem Zakładu zasadne jest dalsze dochodzenie wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż ZUS jako instytucja oprócz uwzględnienia słusznego interesu zobowiązanego, winien również zapewnić środki finansowe po stronie budżetu państwa, szczególnie w przypadkach, gdy przedsiębiorca nie wywiązywał się w pełni z obowiązków pracodawcy.

W analizowanym przypadku interes publiczny tj. zapewnienie środków po stronie budżetu państwa w celu wypłaty przyszłych świadczeń emerytalno- rentowych ubezpieczonym, którym K. W., jako pracodawca nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne za okres 28 miesięcy, przeważa nad słusznym interesem zobowiązanego.

Jeżeli, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ wskazując na przedwczesny charakter ewentualnej decyzji pozytywnej dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, zakończył wywody organ odwoławczy.

Decyzja odwoławcza została zaskarżona skargą sądowoadministracyjną, w której pełnomocnik K. W. zarzucił naruszenie:

a) art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 §1 pkt. 9 O. p. w zw. z art. 207 §1 i art. 208 §1 O. p., wobec odmowy umorzenia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek, ciążących na wnioskodawcy z uwagi na upływ okresu przedawnienia,

b) art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt. 6 tej ustawy, wobec odmowy umorzenia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek, ciążących na wnioskodawcy z uwagi na faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne,

c) art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieumorzenie zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek, ciążących na wnioskodawcy z uwagi na upływ okresu przedawnienia.

Wskazując na powyższe naruszenia, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 maja 2015 r. i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Jednocześnie w skardze zawarto wniosek o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego odwołał się do brzmienia art. 31 u. s. u. s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. i podkreślił, że z uwagi na termin powstania zobowiązań wobec ZUS, upłynął termin przedawnienia określony dla tych świadczeń w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Odwołując się do wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt. SK 40/12, stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy ordynacja podatkowa, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Przepis art. 70 § 8 O.p. o treści odpowiadającej art. 70 § 6 O.p. nie był wprawdzie formalnie przedmiotem orzekania, lecz w sposób oczywisty mają do niego odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione wyroku TK. Z punktu widzenia Konstytucji, podczas kontroli podatkowej nie jest dozwolone ani uzależnianie terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych od tego, w jaki sposób zostały one zabezpieczone, ani dopuszczenie do sytuacji, w której zobowiązania tak wyodrębnionej kategorii podatników nigdy się nie przedawniają.

Skarżący odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1156/14 w zakresie poglądu, że "przepis art. 70 § 8 O.p. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych.". Wobec powyższego, uznanie za niekonstytucyjny art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych będzie miało znaczenie dla zastosowania i interpretacji art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W realiach przedmiotowej sprawy wskazać należy, że wobec prawdopodobnej niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nieprawidłowo zastosowano art. 24 ust. 4 tej ustawy, co miało także bezpośredni wpływ na zastosowanie art. 31 tej ustawy, w szczególności, że zaszła konieczność odpowiedniego stosowania szeregu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

Reasumując wobec braku skutecznego przerwania biegu przedawnienia (mimo zabezpieczenia wierzytelności w drodze hipoteki), doszło do przedawnienia zobowiązań co powinno skutkować ich umorzeniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Podkreślił dodatkowo w związku z zarzutem przedawnienia zobowiązań z tytułu składek, że wprawdzie art. 31 u.s.u.s odwołuje się do ustawy Ordynacja podatkowa i nakazuje odpowiednie stosowanie wyliczonych tam przepisów, to jednak do należności z tytułu składek do dnia wejścia w życie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie stosuje się art. 70 O.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

Zgodnie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie sprowadza się do oceny istnienia należności z tytułu składek, których dotyczył wniosek skarżącego z dnia 16 marca 2015 r., a w szczególności czy należności te uległy przedawnieniu.

Zanim jednak Sąd oceni, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji są zgodne z prawem, należy poczynić kilka ogólnych uwag o podstawach prawnych działania organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i pojęciu składek o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. 2015 poz. 121) dalej nadal w skrócie u.s.u.s.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności; (...) ustalenia wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s.. od decyzji (...) w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji od decyzji wydanej w I instancji w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dookreślony przez terenową jednostkę organizacyjną jaką jest Oddział w Opolu, służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS (por. też art. 66 ust. 4 i 5 , art. 67 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s.).

Ponadto konieczne na samym początku wydaje się stwierdzenie, że używane przez skarżącego i organ pojęcie zaległości z tytułu składek zawiera w sobie różnorodną treść. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych określa między innymi zasady, tryb i terminy rozliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz zasiłków ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne (art. 2 ust. 1 pkt 3 lit. c i d u.s.u.s.). W rozdziale 3 ustawy "Zasady ustalania składek na ubezpieczenie społeczne", w art. 16 ust. 1 zaznaczono, że składki na ubezpieczenia emerytalne pracowników finansują z własnych środków, w równej części, ubezpieczeni i płatnicy składek. Zgodnie z art. 16 ust. 4 pkt 1 u.s.u.s. składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działalność finansują w całości z własnych środków sami ubezpieczeni.

Na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z ustawy obliczać, potrącać z dochodów, rozliczać oraz wpłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Rozliczenie składek następuje w deklaracji rozliczeniowej, która zawiera między innymi zestawienie należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (por. art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.s.u.s.). Wreszcie na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, nie później niż do 5, 10 lub 15 dnia następnego miesiąca, w zależności od grup płatników. Przy tym w myśl art. 47 ust. 4 u.s.u.s. składki opłaca się na wskazane przez Zakład rachunki bankowe odrębnymi wpłatami, w podziale między innymi na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, a w myśl art. 24 ust. 1a w razie nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości zakład może wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości 100 % nieopłaconych składek. Wskazać należy na art. 32 u.s.u.s. zgodnie, z którym do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie (...) stosowania ulg i umorzeń mają zastosowanie odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne.

Przy tym podnieść trzeba co do składek na ubezpieczenie zdrowotne, iż regulują je przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. 2015 poz. 581) w art. 79 i następne. Natomiast co do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosowną regulację zawierają przepisy art. 104 i nast. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. 2015 poz. 149). Wreszcie w art. 24 ust. 4-6h u.s.u.s. uregulowano przedawnienie należności z tytułu składek, w tym zabezpieczonych hipoteką oraz przerwy i zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Organ powinien także pamiętać o treści art. 30 u.s.u.s., który brzmi, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.

W dalszej części uzasadnienia używając pojęcia "składki" Sąd będzie nimi określał wszystkie należności, których umorzenia dochodzi skarżący z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego jak i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Należy też podkreślić, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.

W wyroku z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt I SA/Op 531/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, zwłaszcza określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. muszą być przyrównane do konkretnej wysokości zadłużenia ale przede wszystkim postępowanie dotyczące umorzenia należności składkowych musi dotyczyć należności istniejących, w tym nie przedawnionych. Ustalenie, że należności objęte wnioskiem o umorzenie wygasły wskutek przedawnienia oznacza konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego ustalenia odnoszące się do sytuacji materialnej, zdrowotnej, rodzinnej i dochodów zobowiązanego muszą być odniesione nie tylko do wysokości składek podlegających ewentualnemu umorzeniu ale przede wszystkim poprzedzone ustaleniami, czy są należnościami istniejącymi i to niezależnie od tego, czy strona w postępowaniu administracyjnym powołuje się na okoliczności przesądzające o istnieniu przesłanek przedawnienia zobowiązania.

Brak poczynienia takich ustaleń oznacza naruszenie przepisów postępowania a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz dalszych przepisów art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Po wniesieniu wniosku o umorzenie składek organ powinien ustalić aktualną wysokość zobowiązania oraz stwierdzić, czy są one wymagalne. Ustalenia w tym przedmiocie powinny być szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji.

Przypomnieć należy, że z treści żądania strony wszczynającego postępowanie wynika, że K. W. domagał się umorzenia należności z tytułu składek na różnych podstawach, w szczególności określonych w art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. i art. 208 O.p. oraz w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Co więcej poza wymienionymi okresami składkowymi oraz wysokością należności głównej, dochodził także umorzenia odsetek za zwłokę.

Rozstrzygnięcie tak sformułowanego wniosku wymagało sprawdzenia przez organ, które ze wskazanych należności stanowią zaległość, jaka jest wartość należności głównej, ile wynoszą odsetki za zwłokę. Tym bardziej, że objęte wnioskiem skarżącego składki dotyczyły różnych okresów, począwszy od sierpnia 1995 r., stąd mając na względzie okres powstania składek, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie, zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Pominięcie tego zagadnienia stanowi o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż została ona oparta na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem należności objętych wnioskiem skarżącego.

Podobnie wadliwa okazała się ocena organu o zaistnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności, którą Sąd uznaje za przedwczesną w odniesieniu do części wymienionych w sentencji rozstrzygnięcia składek. Podkreślenia bowiem wymaga, że argumenty o będącym w toku wobec skarżącego postępowaniu egzekucyjnym i o hipotecznym zabezpieczeniu dochodzonych należności organ odniósł kompleksowo do wszystkich objętych niniejszą decyzją składek, bez szczegółowej analizy, które z wymienionych w sentencji, poszczególnych należności były objęte postępowaniem egzekucyjnym lub stanowiły przedmiot zabezpieczenia hipoteką.

Brak jest w wydanym rozstrzygnięciu wnikliwej i rzetelnej analizy dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego w zakresie okresów składkowych, których umorzenia odmówiono skarżącemu. Przy tym pamiętać trzeba o decyzji ZUS Oddział w Opolu nr [...] z dnia 25 maja 2015 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za okres od czerwca 1996 r. do grudnia 1996 r.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie jednoznacznych wniosków, które z poszczególnych należności, objętych rozstrzygnięciem, były przedmiotem zabezpieczenia hipoteką przymusową ustanowioną na nieruchomości. Organ sam podkreśla, że tylko część należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne została zabezpieczona poprzez wpis hipoteki przymusowej, przy czym pozostawia poza zakresem rozważań tą część składek objętych rozstrzygnięciem, które nie zostały w ten sposób zabezpieczone. Analiza treści zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ nie sprecyzował, która kwotowo określona część składek mogłaby stanowić przedmiot umorzenia w trybie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a do jakiej części tych składek zastosowanie powinny znaleźć także przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Ma to znaczenie, skoro częściowo różne są przesłanki umorzenia składek finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenie i na ubezpieczenia pracowników. Jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że ani strona, ani także Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie nie mogą domyślać się przyjętego przez organ toku rozumowania na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy, jeśli organ nie zawarł go w treści uzasadnienia. Decyzji nie można konstruować w ten sposób, aby jej istotne elementy miały być poszukiwane w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, gdyż strona ma prawo do tego, aby wyłącznie w oparciu o skierowaną do niej decyzję móc sprawdzić i ewentualnie zakwestionować tok rozumowania organu.

W zaskarżonej decyzji organ odnotowuje także wpisy hipotek przymusowych oraz wymienia tytuły wykonawcze na podstawie, których prowadzone było postępowanie egzekucyjne w administracji, lecz z przedstawionych informacji nie wynika czy podjęte czynności egzekucyjne miały wpływ na bieg terminu przedawnienia.

W całych przedstawionych Sądowi aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów z postępowania wieczystoksięgowego i egzekucyjnego w oparciu, o które organ twierdzi, że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych zaległości z tytułu składek albo toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego. Dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 i nast. K.p.a. z pewnością nie mogą być załączone do akt nieuwierzytelnione kserokopię wypisów z ksiąg wieczystych, podobnie jak opisane wyżej w stanie faktycznym trzy wydruki z systemów informatycznych ZUS odnoszące się do postępowania zabezpieczającego, egzekucyjnego i informacji o stanie należności.

Samo powoływanie się w decyzji na wystawienie tytułów wykonawczych, skierowanie ich do administracyjnego organu egzekucyjnego czy prowadzenie egzekucji nie jest wystarczające. Ocena legalności zaskarżonej decyzji w naprowadzonym wyżej kierunku badania istnienia zaległości z tytułu składek wymagałaby bowiem szczegółowego przedstawienia przez organ dlaczego sięgające 20 lat zaległości składkowe nie przedawniły się i w oparciu o jakie czynności podjęte w postępowaniu wieczystoksięgowym oraz egzekucyjnym, a także sądowym doszło do zawieszenia albo przerwy biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, co oznacza, że np. aby prawidłowo określić odsetki za zwłokę, należało ustalić w jakim dniu nastąpiło przedawnienie należności składkowych.

Dlatego konieczne jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację także z podjętych czynności egzekucyjnych. Bezwzględnie wymagane jest ustalenie okresów zawieszenia czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, które z uwagi na to, że najstarsze należności objęte przedmiotowym postępowaniem powstały prawie dwadzieścia lat temu, były kilkukrotnie zmieniane.

Sąd niniejszym przedstawia ewolucję tych uregulowań, które organ musi odnieść przy ponownym rozpoznaniu sprawy do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Stosownie do art. 35 ust.3 i ust.4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137, ze zm.) obowiązującej do 31 grudnia 1998 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników (oraz osób prowadzących działalność gospodarczą – zob. art.25 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin- j. t. Dz. U. z 1989 r., Nr 46, poz. 250 ze zm.) ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Składek nie można było jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Przy czym należy wskazać, że przez "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należy rozumieć m.in. wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. , sygn. akt II GSK 1102/08 – opubl. CBOSA na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl tak jak niżej podane dalsze wyroki sądów administracyjnych) bądź sprawdzenie przez poborcę stanu majątkowego dłużnika na podstawie tytułów wykonawczych i sporządzenie z tej czynności protokołu w obecności dłużnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I UK 392/07 –opubl. OSNP 2009/21-22/296).

Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust.4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych, co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie.

Przyjmuje się w orzecznictwie, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r.(data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz wyroku NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08.

Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Natomiast skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r., II GSK 72/09 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – opubl. OSNP 2012/9-10/126). Dodatkowo wskazać należy, że przepis art.109 u.s.u.s. odnosi się do czynności, które poprzedzają rozpoczęcie terminu przedawnienia, takich jak ustalenie podstawy wymiaru składek, obliczanie wysokości składki, składanie deklaracji itp. Nie obejmują one biegu terminu i innych cech przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por: Sąd Najwyższy w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – opubl. OSNP 2012/9-10/126).

Ponadto wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że prawo do zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy zarówno w odniesieniu do stosunków cywilnoprawnych, jak i publicznoprawnych. Dłużnik musi się zatem poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego. Nie można bowiem mówić o istnieniu "prawa do przedawnienia" polegającego ochronie. Nie dochodzi też w przypadku wydłużenia terminu przedawnienia do działania prawa wstecz, albowiem zobowiązanie jest nadal to samo i nadal istnieje (por: NSA w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2045/09).

Na podstawie powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu następującym:

Art. 24 ust. 5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty; ust.5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

ust.5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

ust.5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana.

Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

W ramach tej nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "Bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f. W przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia należności z tytułu składek z 10 lat do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12 opubl. Lex nr 1350353).

Te wszystkie uregulowania organ musi uwzględnić przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego.

Dokonując oceny ewentualnych podstaw przedawnienia należności z tytułu składek, organ powinien uwzględnić następujące konieczne uwagi, a to także w związku z wnioskiem skarżącego o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 24 ust 5 u.s.u.s. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.

Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (vide: Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39).

Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt. 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją.

Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2010, s. 22 i nast.; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85).

Wniosek skarżącego odnoszący się do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie art. 70 § 8 O.p., który z kolei brzmi analogicznie jak obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. art 70 § 6 O.p.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt. SK 40/12 (opubl. OTK –A 2013 nr 7 poz. 97), stwierdzono, że art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu TK wskazał istotne (i bezpośrednio związane z treścią art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) powody, dla których domniemanie konstytucyjności art. 70 § 6 O.p. w badanym brzmieniu nie może zostać utrzymane. Zauważył, że zaskarżone rozwiązanie różnicuje bowiem w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej.

TK zwrócił też uwagę, że posiadanie majątku i jego forma (nadająca się do założenia hipoteki przymusowej lub nie) najczęściej nie ma związku z genezą zobowiązania podatkowego - stosowanie tej instytucji nie jest bowiem zastrzeżone dla należności z tytułu podatku od nieruchomości, podatku od czynności cywilnoprawnych w związku z nabyciem przedmiotu hipoteki, podatku spadkowego od odziedziczonej nieruchomości albo podatku dochodowego z tytułu najmu nieruchomości, lecz może służyć wykonaniu wszystkich bez wyjątku zobowiązań podatkowych zabezpieczanych na podstawie Ordynacji podatkowej. Trybunał nie znalazł również wystarczających argumentów dla uzasadnienia stanowiska, że akurat to właściciele nieruchomości mieliby dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe.

Trybunał stanowczo nie zgodził się ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że dla zachowania zasady równości wystarczy, że "potencjalnie każdy podatnik może być właścicielem przedmiotu hipoteki" (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 1028/07 i z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 22/08 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2070/11 dostępne, podobnie jak i pozostałe przywołane w tym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest bowiem wartości konstytucyjnych przemawiających za bardziej rygorystycznym traktowaniem podatników posiadających nieruchomości.

Nie do obrony jest zdaniem TK np. teza, że są to podmioty szczególnie zamożne, wobec czego nie ma powodu do przyznawania im dobrodziejstwa przedawnienia. Ich ogólna sytuacja finansowa może być gorsza niż podmiotów, których należności są zabezpieczone gwarancją bankową czy zajęciem wierzytelności na rachunkach bankowych i wygasają po upływie ustawowych terminów (por. art. 70 O.p.).

Kryterium różnicującym sytuację podatników nie jest ani źródło powstania obowiązku podatkowego (tutaj odmiennie można by było potraktować np. osoby obciążone podatkiem od nieujawnionych źródeł przychodów i osoby, które przez pomyłkę dokonały błędnego samoobliczenia podatku na podstawie skomplikowanych i często zmieniających się przepisów), ani wysokość podatku (większa lub mniejsza) czy postawa podatników w toku kontroli podatkowej i postępowania zabezpieczającego (współpraca z organami skarbowymi i dążenie do wyjaśnienia sprawy lub ukrywanie dowodów i sabotowanie postępowania).

Zdaniem Trybunału, art. 70 § 6 O.p. (w badanym wówczas brzmieniu – obecnie § 8) powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i pozbawioną treści, co w świetle orzecznictwa TK jest bezwzględnie niedopuszczalne (por. powołany wyrok TK z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt P 41/10, publ. OTK-A 2012/6/65, Dz.U.2012 poz. 725).

Skoro już ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych (por. art. 70 O.p.), przy określaniu zasad działania tej instytucji (w szczególności tych o charakterze gwarancyjnym, takich jak długość terminu przedawnienia, zasady jego zawieszania, przerywania i wyłączania), powinien przestrzegać standardów konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11, publ. OTK-A 2012/7/81, Dz.U.2012 poz. 848), zwłaszcza, że Konstytucja zakłada powszechność i równość opodatkowania (art. 84 Konstytucji RP).

Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie przysługujący ustawodawcy margines swobody ustalania rozwiązań z zakresu prawa daninowego został przekroczony (por. postanowienie TK z dnia 18 listopada 2006 r. sygn. akt SK 23/06, publ. OTK-A 2008/9/166). Zdaniem Trybunału, ustalone naruszenie zasady równości ochrony praw majątkowych podatników ma charakter kwalifikowany i niebudzący wątpliwości, co powoduje konieczność uznania niekonstytucyjności art. 70 § 6 O.p. w badanym brzmieniu pomimo że brak przedawnienia zobowiązań podatkowych korzystnie przyczynia się do egzekwowania obowiązku płacenia podatków (por. art. 84 Konstytucji RP). Z powyższych powodów uznano, że art. 70 § 6 O.p. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W sprawie o sygn. akt I SA/Op 566/13 WSA w Opolu opowiedział się za prokonstytucyjną wykładnią zważając, że "jeżeli organ odwoławczy ze względu na normę prawną zawartą w art. 70 § 8 O.p. uznał, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania podatkowego, to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu cytowanego wyroku wskazujące na te same zastrzeżenia konstytucyjne, które podniesiono odnośnie do art. 70 § 6 O.p. Rozstrzygnięcia wymaga wobec tego kwestia, czy uzasadniona i możliwa jest odmowa zastosowania art. 70 § 8, skoro nie był on formalnie poddany kontroli konstytucyjnej i nadal obowiązuje".

W związku z takim stanowiskiem WSA w Opolu w tamtej sprawie, które skład orzekający podziela przy ocenie konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. podkreślić należy, że sąd administracyjny rozstrzygając konkretną sprawę dokonuje wykładni przepisów prawa materialnego mających w niej zastosowanie, a wykładnia ta powinna uwzględniać podstawowy akt prawny, jakim jest Konstytucja RP (tzw. wykładnia prokonstytucyjna). Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I FSK 36/13, "sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 22 i nast.). Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007) wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenie domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem.

Także sądy administracyjne opowiedziały się za koniecznością przeprowadzenia prokonstytucyjnej wykładni, stosownie do zaleceń opisanych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (por. wskazane wyżej wyroki oraz wyroki NSA o sygn. akt : II FSK 302/11, I FSK 36/13, I FSK 787/12 i wyroki WSA o sygn. akt : I SA/Łd 1068/12, I SA/Łd 1390/12, I SA/Wr 967/12, I SA/Gl 19/12, I SA/Gl 611/12).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielając stanowisko judykatury zaprezentowane w przywołanych orzeczeniach, akceptuje w pełni konieczność przeprowadzenia w takich przypadkach prokonstytucyjnej wykładni.

Reasumując podnieść należy, że wprawdzie Sąd związany jest, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przepisami ustaw i Konstytucji i w razie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, powinien skierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne (art. 193 Konstytucji RP), to jednak obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego. O braku konieczności kierowania pytań do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy Trybunał wypowiedział się już w przedmiocie konstytucyjności normy prawnej chociaż, związany granicami pytania prawnego, odniósł się do mającej zastosowanie w sprawie regulacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, świadczą poza powołanymi także dalsze wyroki WSA o sygn. akt : I SA/Wr 1827/13, I SA/Wr 801/13, I SA/Łd 1168/13, I SA/Łd 808/13).

Akceptując to stanowisko Sąd orzekający stwierdza, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do formułowania pytania w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i dokonuje we własnym zakresie prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skoro wywody Trybunału odnoszące się do art. 70 § 8 O.p. w pełni można odnieść do identycznego brzmienia art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

Uprawnienie to Sąd wywodzi zarówno art. 8 Konstytucji, jak i z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r. (sygn. akt I FPS 2/06), w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywistość niezgodności powoływanego przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01- OSP z 2003/2 s. 73-75, uchwała NSA z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, ONSAiWSA 2007/1/3). Takie działanie byłoby w tym przypadku nieracjonalne i naruszałoby prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Poglądy te Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia składek zabezpieczonych hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. cyt. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12). Ta konkluzja jest uprawniona z uwagi na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane przez Trybunał Konstytucyjny zastrzeżenia konstytucyjności art. 70 § 8 O.p..

Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględni powyższe zastrzeżenia Sądu co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a także co do zasad prowadzenia postępowania dowodowego w tym załączania do akt oryginalnych lub uwierzytelnionych dowodów z dokumentów, na podstawie których organ ustala istotne okoliczności faktyczne sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ramach uznania administracyjnego, o ile nie stwierdzi podstaw do umorzenia należności z tytułu składek wobec ich przedawnienia, powinien zająć stanowisko, czy w sprawie nie zachodzi jedna z wnioskowanych przesłanek umorzenia należności.

Jednocześnie rozstrzygnięcie sprawy winno być poprzedzone podjęciem wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, w tym zebraniem w aktach wszystkich dowodów z dokumentów, z których ta podstawa wynika, a wydana decyzja musi odpowiadać wymogom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Zwrócić także należy uwagę, że strona składająca wniosek o umorzenie swoich zaległości winna współpracować z organem w ramach tzw. czynnego udziału w postępowaniu i nie tylko korzystać z prawa wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów, lub zgłaszania żądań, ale także udzielać wyjaśnień organowi na wezwanie, w tym sformułowane poprzednio w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r., a dotyczące podania szczegółowych informacji o sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej i dochodach zobowiązanego. Uprzednio na takie wezwanie skarżący nie odpowiedział, gdyż był po zabiegu operacyjnym wyłączającym możliwość komunikowania i poruszania się. Obecnie sądząc z osobistego udziału skarżącego w rozprawach sądowych ta przyczyna już nie występuje.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a .