Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 478/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77,  art. 79, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 21, art. 38 ust. 1 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) to obiekty, których budowa poprzedziła powstanie pasa drogowego, a zatem obiekty, które na skutek działań prawnych "znalazły" się w pasie drogowym. Ich usytuowanie nie wymaga zatem zgody zarządcy drogi, albowiem w chwili powstania teren ten w znaczeniu prawnym nie był pasem drogowym.

TEZY

Obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) to obiekty, których budowa poprzedziła powstanie pasa drogowego, a zatem obiekty, które na skutek działań prawnych "znalazły" się w pasie drogowym. Ich usytuowanie nie wymaga zatem zgody zarządcy drogi, albowiem w chwili powstania teren ten w znaczeniu prawnym nie był pasem drogowym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1693/07 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji podał, że w dniu [...] listopada 2006 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. pod wolnostojący, dwustronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni 24 m2, na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie przepisów art. 19 ust. 5 oraz 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) odmówił wnioskującej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zezwolenie wydawane w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, a w sprawie tej nie występował taki szczególny przypadek. Zdaniem SKO, konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia, który winien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy stwierdził, że co prawda przedmiotowa reklama istnieje w pasie drogowym ul. P., jednakże zgoda na jej lokalizację była czasowo ograniczona.

Sąd I instancji oddalając skargę za niezasadny uznał zarzut niezastosowania w sprawie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, przepis ten nie ma zastosowania do obiektów reklamowych, albowiem obiekty te instalowane są w pasie drogowym na ściśle określony czas, wynikający jednoznacznie z zezwolenia. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i występowaniu o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - nie przedstawiła argumentów i dowodów dla wykazania, że jej reklama usytuowana w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, oraz że usytuowanie reklamy w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 ustawy o drogach publicznych - 8 m, jest podyktowane szczególnymi względami. Oprócz dwuzdaniowego wniosku skarżąca złożyła jedynie kopię podkładu geodezyjnego z nieaktualną opinią komunikacyjną i zdjęcie przedstawiające przedmiotowy nośnik reklamowy. Materiału tego nie uzupełniła, mimo poinformowania o tym, że zostanie wydana decyzja odmowna. Skoro tego nie uczyniła, organ nie miał podstawy do uznania, że omawiana reklama nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub jest szczególnie pożądana.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 79 i art. 84 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że strona może polemizować z opinią biegłego, prezentować pogląd odmienny i wskazywać na jej braki. Zarzuty skarżącej, dotyczące opinii sporządzonej przez inż. L.K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym, uzasadniającym zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, winien monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zleconych, czy też sporządzonych przez inne organy i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu, w sprawie tej treść opinii nie wpłynęła decydująco na wynik sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że zarządca drogi ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, organ wyjaśnił, dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wypełniając obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. organ wskazał na dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu i rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy.

Sąd I instancji zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji I instancji, które to uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż argumenty skarżącej nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na reguły udzielania zezwoleń w tego typu sprawach. Okoliczność, że raport Komendy Głównej Policji uznaje nośniki reklamowe za czynnik mający niewielki wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, nie zmienia faktu, że oddziaływanie takie występuje. Sąd podkreślił, że skarżąca powołała się na ekspertyzę dotyczącą wpływu instalacji reklamowych M. na częstotliwość wypadków dopiero w skardze, tak więc organ nie miał możliwości odnieść się do wniosków w niej sformułowanych. To samo dotyczy oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, który odnosi się do innej lokalizacji. Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa.

Powołując się na treść art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zgłoszone w piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2007 r. wnioski dowodowe nie spełniają kryteriów określonych w tym przepisie (przedstawiają inne nośniki reklamowe, niż będący przedmiotem tej sprawy) i dlatego podlegały oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

II

W skardze kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie; art. 38 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 43 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 16 tej ustawy oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia

1 czerwca 2004 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) oraz art. 32

i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie);

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 1 i art. 4 pkt 21 oraz art. 39 ust. 1

i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie, że obowiązki ochronne dróg, powszechnie znany fakt skupiania przez reklamę na sobie uwagi odbiorcy oraz ciężar dowodu okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych obciążający skarżącego, stanowią podstawę do niezastosowania art. 7, art. 77, art. 79, art. 84 i art. 107 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79, art. 84,

art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnię art. 79 i art. 84 k.p.a., polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest pominięcie zasad dotyczących wymagań wobec biegłego i dowodu z opinii oraz w oparciu o błędną wykładnię art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., która polega na ustaleniu, że przepisy

art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. nie obowiązują w sprawach o zajęcie pasa drogowego, oraz że materiał zgromadzony przez organy niestanowiący dowodów może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;

art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów uzupełniających z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że niewłaściwe zastosowanie oraz błędna wykładnia przepisów art. 4 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych polega na wywodzeniu z tych przepisów nieistniejącego zakazu funkcjonowania tablic reklamowych w pasie drogowym, obciążeniu skarżącej ciężarem dowodu braku zagrożeń bezpieczeństwa i innych przesłanek z art. 39 ust. 3 tej ustawy oraz obciążeniu skarżącej obowiązkiem wykazania istnienia szczególnego uzasadnienia, o którym mowa w tym przepisie. Błędna interpretacja prawa materialnego doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast przepisu art. 38 ust. 1 tej ustawy. Przedmiotowy nośnik reklamowy został zainstalowany w pasie drogowym ul. P. w rejonie ul. K. ponad 6 lat temu na podstawie decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2001 r. i funkcjonował na podstawie kolejnych decyzji, co oznacza, że był "obiektem istniejącym w pasie drogowym" w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem obiekt skarżącej spełnia przesłanki z tego przepisu, to zezwolenie w tym przypadku nie jest wymagane. Prawidłowa bowiem wykładnia art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polega na przyjęciu, że przepisy te dotyczą obiektów, które nie zostały jeszcze umieszczone w pasie drogowym. Sąd nie dokonał także oceny dokumentacji złożonej przez skarżącą z przepisami rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżąca podniosła, że Sąd I instancji przyjął, iż podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej mogą być materiały (w szczególności analizy i ekspertyzy) niestanowiące dowodu w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego i niedotyczące indywidualnie oznaczonej sprawy. Sąd pominął treść przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r., które ustalają zawartość wniosku i określają dokumenty, jakie należy załączyć do wniosku o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. Zdaniem skarżącej, omawiana ustawa nie obciąża jej ciężarem dowodu, że reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu oraz wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a tym samym nie wyłącza zastosowania w tej sprawie art. 7, art. 77, art. 79, art. 84 i art. 107 k.p.a. Niezasadnie również Sąd twierdził, że opinia sporządzona przez inż. L.K. mogła być tylko materiałem pomocniczym, uzasadniającym zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. Sąd naruszył ponadto treść przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem nie uwzględnił dowodów uzupełniających z: opinii sporządzonej przez mgr inż. M.W., ekspertyzy sporządzonej pod kierownictwem doc. dr hab. H.S., dokumentacji zdjęciowej dotyczącej funkcjonowania przedmiotowego nośnika w pasie drogowym od 2000 r. i pozytywnych opinii wydawanych od 2001 r., dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej funkcjonowanie w pasie drogowym reklam W. i reklam na kioskach R. oraz odpisu z KRS Spółki S. W konkluzji skarżąca podniosła, że naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do pominięcia indywidualnej oceny bezpieczeństwa funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego i błędnego ustalenia, że każda reklama ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję administracyjną. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia kasator uważa, że do oddalenia skargi doszło zarówno na skutek błędów w ocenie legalności kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji i to w zakresie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, jak i na skutek uchybienia przepisowi regulującemu postępowanie przed sądem administracyjnym, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się wpierw do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że w myśl tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle zacytowanej treści przywołanego przepisu stwierdzić należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Nadto omawiany przepis wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por m.in. wyrok z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05 publ. ONSAiWSA 2006/2/45). Przenosząc te ogólne uwagi na rozpoznawany zarzut przypomnieć należy, że skarżąca wbrew temu, co twierdzi w skardze kasacyjnej, w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zgłosiła wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu w rozumieniu art. 244 i 245 k.p.c., lecz zgłosiła wniosek o dopuszczenie dowodu ze zdjęć. Wniosek skarżącej został zatem trafnie oddalony przez Sąd I instancji, a tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i art.134 § 1 p.p.s.a. Według kasatora, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia obu przywołanych przepisów ustawy procesowej poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego z uchybieniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 84 k.p.a. i art. 107 k.p.a. polegającym na błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa. Z redakcji i uzasadnienia omawianego zarzutu wynika jednoznacznie, że strona skarżąca przyjmuje, iż każde pismo sporządzone przez osobę posiadającą określoną wiedzę specjalistyczną stanowi dowód z opinii biegłego. Pogląd ten nie znajduje oparcia w treści art. 75 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej jest zobowiązany dopuścić jako dowód nie tylko środki dowodowe wymienione w zdaniu drugim powołanego przepisu prawa, ale także "wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Oznacza to, że katalog środków dowodowych wymienionych w powołanej wyżej normie prawnej nie jest katalogiem zamkniętym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody, niewymienione w tym przepisie pod warunkiem, że mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie są sprzeczne z prawem.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że opinia mgr inż. L.K. nie była opinią biegłego, o której stanowi art. 84 § 1 k.p.a. Aby bowiem opinię uznać za opinię biegłego w rozumieniu tego przepisu, musiałaby zostać sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej rozpoznającego daną sprawę administracyjną. To jednak, że opinia nie była opinią biegłego w znaczeniu, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. nie oznacza, że nie mogła stanowić dowodu w sprawie. Opinia ta, jak i szereg innych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, służyła do należytego wyjaśnienia sprawy i podlegała swobodnej ocenie organu stosownie do art. 80 k.p.a., którego naruszenia skarżąca nie zarzuciła.

W omawianym zarzucie autor skargi kasacyjnej obok art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i powołanych w petitum przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przywołał także art. 134 § 1 p.p.s.a., jednakże w uzasadnieniu nie naprowadził okoliczności uzasadniających pogląd o naruszeniu tego przepisu przez Sąd I instancji. Zauważyć zatem jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać także należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy

i dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie.

Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu

art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Wskazany zarzut skargi kasacyjnej został zredagowany w ten sposób, że w ocenie strony skarżącej sąd administracyjny dokonując błędnej wykładni normy art. 4 pkt 1 i art. 4 pkt 21 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez "ustalenie, że obowiązki ochronne dróg, oraz powszechnie znany fakt skupiania przez reklamę na sobie uwagi odbiorcy oraz ciężar dowodu okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy obciążający skarżącego, stanowią podstawę do niezastosowania art. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 79 k.p.a., 84 k.p.a. i 107 k.p.a." Tak sformułowany zarzut nie mógł być w zakresie obejmującym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego postawiony w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., albowiem przepis ten odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Błędna ocena sądu administracyjnego, co do przestrzegania przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, może być zwalczana tylko w oparciu o przepis art. 145

§ 1 pkt 1c p.p.s.a. Ponadto w omawianym zakresie zarzut ten jest powtórzeniem twierdzeń zawartych w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., do którego odniósł się już Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast zarzucenie Sądowi I instancji błędnej wykładni prawa materialnego, przepisów art. 4 pkt 1 i pkt 21 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ani nie została wykazana poprzez podanie, na czym polegało mylne zrozumienie treści norm prawnych zawartych w tych przepisach, ani też nie znajduje uzasadnienia w pisemnych motywach kwestionowanego wyroku. Sąd I instancji powołując i cytując legalne definicje pojęć zawartych w art. 4 ustawy o drogach publicznych posłużył się nimi przy wykładni art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Odwołanie się przez Sąd I instancji do ustawowych obowiązków zarządcy drogi w zakresie dbania o niepogarszanie się warunków bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych, miało na celu wykazanie konieczności realizowania tego obowiązku także poprzez możliwość wydawania w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zważyć przy tym trzeba, że określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jest materialnoprawną przesłanką uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ta okoliczność uszła uwadze kasatora przy budowaniu skargi kasacyjnej, który traktuje wykazanie spełnienia tej materialnej przesłanki li tyko w znaczeniu procesowym, uznając, że narusza reguły rzetelnej procedury obciążenie strony "ciężarem dowodu" wykazania tej okoliczności. Z tych też powodów nietrafnym jest powoływanie się na przepis aktu wykonawczego określający elementy wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skarga kasacyjna oparta została również na podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jednak od razu należy zauważyć, iż postawiony w obrębie tej podstawy kasacyjnej zarzut opiera się na niespójnym założeniu. Z jednej bowiem strony kasator uważa, że usytuowana od 6 lat w pasie drogowym reklama jest obiektem istniejącym w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a równocześnie występuje o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten obiekt w oparciu o art. 39

ust. 3 tej ustawy i zwalcza w postępowaniu sądowoadministracyjnym pogląd o braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Odnosząc się zatem wpierw do tego zagadnienia wskazać należy, że wprowadzając co do zasady zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym i wprowadzając wyjątek od tego zakazu w ściśle określonych okolicznościach i za zezwoleniem właściwego organu (art. 39 ust. 1 i ust. 3 omawianej ustawy) ustawodawca odmiennie uregulował kwestię obiektów istniejących już w pasie drogowym. Obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych to obiekty, których budowa poprzedziła powstanie pasa drogowego, a zatem obiekty, które na skutek działań prawnych "znalazły" się w pasie drogowym. Ich usytuowanie nie wymaga zatem zgody zarządcy drogi, albowiem w chwili powstania teren ten w znaczeniu prawnym nie był pasem drogowym. Stąd też ustawodawca przyjął rozwiązanie, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu /art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych/. W świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 38 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych stwierdzić należy, że przepis ten nie obejmuje obiektów, które są sytuowane w istniejącym już pasie drogowym, a zatem przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co czyni zarzut jego niezastosowania bezzasadnym.

Wobec tego, nie można podzielić stanowiska strony składającej skargę kasacyjną, aby w tym stanie faktycznym nie było podstaw do wskazania, jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia omówionego już przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy

o drogach publicznych. Natomiast przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nadto w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia. Oznacza to, że każda czynność związana z umieszczaniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia, o których mowa w tym przepisie prawa są czasowe, a więc wydawane na wskazany w decyzji okres czasu. Upływ tego okresu sprawia, że dalsze legalne pozostawianie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Wniosek o wydanie takiego zezwolenia inicjuje nowe postępowanie administracyjne, nie mamy tu zatem do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia".

W skardze kasacyjnej strona skarżąca powołała także przepisy Konstytucji RP, jednakże stawiając taki zarzut nie uzasadniła ich naruszenia, co uniemożliwia odniesienie się do tej kwestii.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.