Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2826/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 5, art. 9 ust. 4, art. 50 ust. 1, art. 50 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 191/18 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 191/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Burmistrz B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie i przebudowie sieci gazowej średniego ciśnienia na działce nr [...] w G..

Organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n."), a zatem wniosek inwestora jako kompletny i nie zawierający braków podlegał uwzględnieniu. Teren inwestycji to pastwiska klasy III i nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został przygotowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej i wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów oraz uzgodniony zgodnie z wymogami art. 54 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", tj. z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych oraz Starostę Powiatu S. w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją SKO w K. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego, co zresztą zostało słusznie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Sporny odcinek sieci gazowej będzie bowiem funkcjonował w układzie sieci gazowych jako instalacji połączonych ze sobą i ze sobą współpracujących o charakterze lokalnym. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Działka inwestycyjna nie leży w granicach terenu objętego formami ochrony na podstawie przepisów o ochronie przyrody, jak również znajduje się poza terenem górniczym, terenem udokumentowanych osuwisk terenem bezpośredniego zagrożenia powodzią, a jedynie działka inwestycyjna graniczy z tym terenem, jak również na jej terenie nie są planowane zadania rządowe lub samorządowe, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wskazuje, ze położenie wnioskowanego terenu i charakter inwestycji nie potwierdzają, aby w opisywanej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 53 ust. 4 pkt 1-5a i 7-12 u.p.z.p. Tym samym, organ I instancji zasadnie przyjął, że projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z organami wskazanymi w tych przepisach. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji wyjaśnienie dlaczego projektu decyzji nie uzgodniono ze wszystkimi organami wymienionymi w u.p.z.p. nie stanowi koniecznego elementu decyzji, a zatem zarzuty odwołania w tym zakresie uznać należało za niezasadne.

Co do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium podało, że udzielone przez wnioskodawcę pełnomocnictwo – wbrew twierdzeniem odwołującego – jest wystarczające z punktu widzenia przedmiotu opisywanego postępowania, zaś sam wniosek nie zawiera braków formalnych, w szczególności w zakresie charakterystyki inwestycji. Zarzuty związane z brakiem ustaleń w zakresie nadmiernej ingerencji w prawo własności oraz zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. nie mogły zostać uwzględnione, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa. Ponadto organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego odnośnie nieczytelnego załącznika graficznego. W ocenie Kolegium, w załączniku tym jednoznacznie określono przedmiot inwestycji w postaci zaznaczenia linią przerywaną trasy projektowanej sieci gazowej. Jeśli zaś chodzi o naruszenie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania organ odwoławczy podniósł, że odwołujący nie wykazał, aby uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie czynności mającej wpływ na wynik sprawy.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 i art. 33 § 1-4 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 u.p.z.p.; art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n.; art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.; art. 52 ust. 2 u.p.z.p.; art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 124 ust. 1 i ust. 5 u.g.n.; art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. oraz art. 130 § 1 i § 2 K.p.a.; art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 11, art. 107 i art. 15 K.p.a.; art. 52 ust. 2 lit. a-c u.p.z.p.; art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; art. 10 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 191/18, oddalając skargę, wskazał, że planowana inwestycja spełnia definicję inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. (por. G. Bieniek (red.), Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 396; a także wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11; wyrok WSA w Kielcach z 7 września 2017 r., II SA/Ke 323/17; wyrok NSA z 29 października 2013 r., II OSK 1280/13) i jest nią zarówno "budowa", jak i "przebudowa" sieci gazowej, która jest zbieżna z pojęciem "utrzymywania" urządzeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2017 r., II SA/Po 588/17). Ponadto Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie mamy również do czynienia z budową odcinka sieci gazowej na działce [...], która jest powiązana z inwestycją polegającą na przebudowie istniejącej sieci gazowej w G., co wynika z materiału dowodowego sprawy, w tym także z charakterystyki inwestycji załączonej do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Nie może być zatem wątpliwości, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest dla tej inwestycji niezbędne, a zatem zarzut skargi naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest nieskuteczny. Jednocześnie też słusznie wskazuje organ odwoławczy, że ścisłe powiązanie zamierzeń inwestora zmierzających zarówno do budowy, jak i przebudowy sieci gazowej nakazuje przyjęcie, że pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym przez prokurenta inwestora w sprawach dotyczących zadania inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami w miejscowości G., gm. B." obejmuje również budowę odcinka sieci na działce [...] w G.. Wskazuje na to również powołana już "charakterystyka inwestycji".

Zdaniem Sądu, także kwestia uzgodnienia decyzji pierwszoinstancyjnej została wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na charakter działki nr [...] jako działki rolnej oraz jej położenie – poza granicami terenu objętego formami ochrony przyrody, w tym poza obszarem Natura 2000, poza terenem ochrony konserwatorskiej, poza terenem górniczym, terenem osuwisk, terenem uzdrowiskowym, poza terenem bezpośredniego zagrożenia powodzią, na terenie nie objętym planowanymi zadaniami rządowymi lub samorządowymi, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. – treść decyzji organu I instancji wymagała uzgodnienia wyłącznie przez organy wskazane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. i z tymi organami została uzgodniona. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia ostatnio wymienionego przepisu w powiązaniu z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. i art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. jest absolutnie niezasadny. W dniu 10 sierpnia 2017 r. wydana została przez Starostę B. "decyzja" (akt błędnie nazwany, w istocie stanowi postanowienie) o umorzeniu postępowania w zakresie ochrony gruntów rolnych w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, a jej podstawą było ustalenie, że po wykonaniu robót inwestycyjnych grunt zostanie przywrócony do stanu pierwotnego, nie zmieni swego przeznaczenia na cele nierolnicze i nadal będzie gruntem rolnym. Rozstrzygnięcie Starosty zakończyło postępowanie uzgodnieniowe, a zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na nie przysługiwało wyłącznie inwestorowi, który w rozpoznawanej sprawie z takiego środka nie skorzystał. Odwołanie (stanowiące w istocie zażalenie na błędnie nazwane postanowienie Starosty) złożył skarżący, zostało ono rozpoznane przez SKO w K., które postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, a zatem sprawa ta została ostatecznie rozstrzygnięta przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 52 ust. 2 pkt a-c u.p.z.p. i twierdzenia skarżącego o zbyt lakonicznej charakterystyce obiektu. Sąd podzielił pogląd SKO, że w przypadku rurociągu podane we wniosku skarżącego podstawowe jego parametry – jak długość, średnica, określenie przebiegu, jak również głębokość na jakiej będzie położony i sposób jego ułożenia, stanowią wystarczający opis tego typu inwestycji. Nie ma też wątpliwości, że wbrew twierdzeniom skarżącego planowana sieć gazowa objęta zaskarżoną decyzją dotyczy gazociągu średniego ciśnienia , tj. do 0,5 MPa.

Jako słuszne Sąd ocenił stanowisko SKO, zgodnie z którym brak analizy zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić o naruszeniu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Takiego wymogu nie stawiają przepisy u.p.z.p., zwłaszcza zaś powoływany art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., Sąd wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest on skuteczny, o ile skarżący wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; uchwała składu 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04). Uznając brak powiadomienia skarżącego przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych przed wydaniem decyzji za naruszenie art. 10 K.p.a., Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie mogło mieć ono istotnego wpływu na wynik tej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że skarżący takich konkretnych czynności nie wskazał, a organ II instancji zbadał wszystkie zarzuty i argumenty podnoszone przez niego w toku całego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ponadto zawnioskowano o dopuszczenie w charakterze dowodów następujących dokumentów: 1) mapy zasadniczej z 1999 r.; 2) mapy zasadniczej z 2018 r.; 3) pisma PGNiG w Warszawie z dnia 31 lipca 2003 r. dotyczącego charakterystyki gazociągu przebiegającego przez działkę skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do znacznej części zarzutów zawartych w skardze, w tym w szczególności do zarzutów dotyczących: wygaśnięcia umocowania pełnomocnika wnioskodawcy z dniem 30 września 2017 r. (zarzut 1 skargi), rozróżnienia pojęcia "przebudowy" od "budowy" i "utrzymania" na gruncie przepisu art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut 3 skargi), braku wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gazociągu oraz legalności jego posadowienia (zarzut 5 skargi), rozbieżności pomiędzy graficznym załącznikiem wniosku oraz graficznym załącznikiem do decyzji, zwłaszcza w aspekcie oznaczenia części istniejącego gazociągu jako przeznaczonego do likwidacji nie będącej przedmiotem wniosku (zarzut 6 skargi) oraz celowości ograniczenia prawa własności w drodze decyzji lokalizacyjnej, zwłaszcza w aspekcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (zarzut 7 skargi), a przez to bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia, i tym uchybienie obowiązkowi należytej kontroli działalności administracji publicznej;

- art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 32 i art. 33 § 1-4 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie okoliczności, że w toku całego postępowania administracyjnego po stronie wnioskodawcy brała udział osoba, której umocowanie wygasło przed wszczęciem postępowania odwoławczego, a nadto nie obejmowało swym zakresem przedmiotu złożonego wniosku, w szczególności nie upoważniało do złożenia wniosku w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani nie obejmowało swym zakresem "budowy wraz z przebudową" sieci, a jedynie jej "przebudowę".

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia przez ich błędne zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu faktu, że przedmiot inwestycji celu publicznego został określony w sposób budzący wątpliwości, w tym w szczególności zachodzi rozbieżność pomiędzy graficznym opisem inwestycji załączonym do wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego, a graficznym opisem inwestycji załączonym do decyzji organu I instancji;

- art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że realizacja inwestycji celu publicznego obejmuje również "przebudowę" sieci, mieszczącą się w pojęciu "utrzymania" urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu, podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że "przebudowa" jest rodzajowo odmiennym pojęciem od "utrzymania", zwłaszcza że na gruncie ww. przepisów nie wymaga się wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla robót budowlanych polegających właśnie na przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska;

- art. 50 ust. 2 u.p.z.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku prawidłowej – krytycznej oceny zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej przez pryzmat jej wymogów prawnych, których brak spełnienia polega w świetle wskazanego przepisu na całkowitym braku określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - z uwzględnieniem przepisów odrębnych wynikających z faktu, że faktycznie planowana przez wnioskodawcę inwestycja odnosi się do gazociągu wysokiego, a nie średniego ciśnienia, co powinno obligować organy administracji publicznej do określenia m.in. (1) zasad na jakich zasadach ma zostać zlikwidowany gazociąg wysokiego ciśnienia oraz (2) w jaki sposób ma zostać wzniesiony gazociąg średniego ciśnienia, (3) zmniejszenia tzw. strefy uciążliwości wynikającej z faktu zmiany gazociągu wysokiego ciśnienia na gazociąg średniego ciśnienia, (4) ewentualnej trasy nowego gazociągu itp., w sytuacji, gdy rodzaj planowanej inwestycji wskazuje na konieczność określenia ww. warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, co powinno również było znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w dokumentacji przygotowanej przez wnioskodawcę, dołączonej do wniosku;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie dokonania oceny zasadności i celowości ograniczenia prawa własności skarżącego, zwłaszcza w aspekcie możliwości dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, gdy tymczasem lokalizacja inwestycji w sposób określony kwestionowaną decyzją narusza przysługujące skarżącemu prawo własności w sposób nieproporcjonalny, przekraczający akceptowalną miarę i tym samym naruszający przytoczone wyżej normy;

- art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zaakceptowaniu złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji jako rzekomo prawidłowo określającej inwestycję celu publicznego, podczas, gdy dla uznania, że charakterystyka takiej inwestycji została dokonana prawidłowo, przedłożona dokumentacja powinna również obejmować dokumenty wskazujące na tytuł prawny wnioskodawcy do wskazanych w dokumentacji urządzeń – w tym przypadku sieci gazowej (rurociągu) – w szczególności dokumenty prowadzące do niebudzącego wątpliwości wniosku, że rurociąg przechodzący przez działkę nr ewid. [...], został wzniesiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem wymaganych prawem procedur, jak również, że stanowi własność podmiotu ubiegającego się o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zaakceptowaniu złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji i kwalifikowanie jej jako prawidłowo określającej charakterystykę planowanej inwestycji jako "budowa wraz z przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia", podczas, gdy przez działkę nr ewid. [...] przebiega sieć gazowa wysokiego, a nie średniego ciśnienia, co implikowało obowiązek spełnienia szeregu przesłanek wskazanych w obowiązujących przepisach prawa w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności w celu uniknięcia konieczności uzyskania tzw. decyzji środowiskowych;

- art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że zamierzona inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, podczas, gdy inwestycja ta służy przede wszystkim realizacji celów gospodarczych inwestora, a przy tym obejmuje "przebudowę" sieci gazowej, który to rodzaj działania nie mieści się w definicji inwestycji celu publicznego nadanej ww. przepisami;

- art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. oraz art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą B. w zakresie ochrony gruntów rolnych, podczas gdy w rzeczywistości Starosta B. nie dokonał uzgodnienia postanowieniem, jak tego wymagają przepisy, lecz decyzją umorzył postępowanie, a od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, co oznacza, że decyzja o umorzeniu postępowania nie jest ani ostateczna ani wykonalna, a więc i tryb uzgodnieniowy ze Starostą B. nie został zakończony;

- art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uzgodnieniu zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z jednym organem – Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych, w sytuacji, gdy zgodnie z powołaną normą, obowiązek przeprowadzenia uzgodnień dotyczył co najmniej dwunastu organów, i nawet jeśli konieczność czynienia uzgodnień dotyczyła niektórych z nich, to Burmistrz B. oraz SKO w K. powinny były wskazać, w zakresie których organów i z jakich powodów przeprowadzenie uzgodnień nie było konieczne, czego jednak organy administracji I i II instancji bezpodstawnie nie uczyniły;

- art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie przejawiające się w braku analizy, czy opisana we wniosku inwestycja, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, jest zgodna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy B., które należy obowiązkowo uwzględniać przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B..

W związku z zarządzeniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał rozróżnienia pojęcia "przebudowy" od "budowy" i "utrzymania" na potrzeby oceny czy planowana inwestycja spełnia przesłanki do uznania jej za inwestycję celu publicznego. Dla tej oceny nie ma znaczenia, jak i do kwestionowania konieczności wydania dla planowanej inwestycji decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego treść art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ przepis ten dotyczy m.in. "przebudowy", która nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W tej zaś sprawie planowana inwestycja polega nie tylko na przebudowie, lecz także budowie, a sam skarżący argumentował, że w wyniku jej realizacji dojdzie do ingerencji w jego prawo własności. Wynika z tego, że, po pierwsze, istniały podstawy do objęcia decyzją lokalizacyjną budowy, jak i przebudowy gazociągu; po drugie, argumentacja skarżącego nie jest przekonująca skoro argumentowano na okoliczność zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bo jakoby ograniczającej dotychczasowy sposób władztwa w sytuacji gdy teren objęty planowaną inwestycją ma przeznaczenie jako pastwisko. Ponadto z treści art. 52 ust. 2 w zw. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika aby wnioskodawca na etapie ubiegania się o wydanie decyzji lokalizacyjnej musiał wykazać tytuł prawny do gazociągu oraz legalności jego posadowienia. Ewentualne uchybienia Sądu I instancji w zakresie braku stosownej wypowiedzi nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto nie można się zgodzić z twierdzeniami skargi kasacyjnej wskazującymi, że Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego rozbieżności pomiędzy graficznym załącznikiem wniosku oraz graficznym załącznikiem do decyzji. W tym zakresie Sąd dokonał stosownej oceny, wskazując, że nie są zasadne zarzuty skargi ["zwykłej"] dotyczące naruszenia art. 52 ust. 2 pkt a-c u.p.z.p. i twierdzenia skarżącego o zbyt lakonicznej charakterystyce obiektu. Sąd bowiem podzielił pogląd organu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku rurociągu podane we wniosku skarżącego podstawowe jego parametry – jak długość, średnica, określenie przebiegu, jak również głębokość na jakiej będzie położony i sposób jego ułożenia, stanowią wystarczający opis tego typu inwestycji. Nie było też wątpliwości, że wbrew twierdzeniom skarżącego planowana sieć gazowa objęta zaskarżoną decyzją dotyczy gazociągu średniego ciśnienia, tj. do 0,5 MPa. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji nie odniósł się do znacznej części zarzutów zawartych w skardze. Ponadto mając na względzie, że mamy do czynienia z terenem przeznaczonym pod pastwisko, skarżący nie wykazał aby lokalizacja planowanej inwestycji w sposób istotny ograniczała przysługujące mu prawo własności, który godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a także art. 52 ust. 2 w zw. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz praw i obowiązków procesowych inwestora. Nie może zatem sam skarżący skutecznie kwestionować naruszenia uprawnień procesowych innych podmiotów, w sytuacji gdy takie podmioty nie formułują stosownej argumentacji, która stanowiłaby próbę wykazania zaistnienia negatywnych skutków procesowych dla tych podmiotów. Poza tym wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd uwzględnił zakres udzielonego przez inwestora pełnomocnictwa i stwierdził, że ścisłe powiązanie zamierzeń inwestora zmierzających zarówno do budowy, jak i przebudowy sieci gazowej nakazuje przyjęcie, że pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących zadania inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami w miejscowości G., gm. B." obejmuje również budowę odcinka sieci na działce [...] w G.. Wskazuje na to również powołana już "charakterystyka inwestycji". "Przebudowa" w znaczeniu językowym to «dokonywanie zmian w budowie czegoś» lub «zmiana istniejącego stanu czegoś na inny». W tej zaś sprawie w wyniku planowanej inwestycji ma dojść właśnie do takich zmian; zaś dokonana przez Sąd językowa interpretacja zakresu pełnomocnictwa w swej ogólności odpowiada właśnie zakresowi planowanej inwestycji, która prawnie wiąże się z budową, jak i przebudową istniejącego gazociągu. Nie ma też wpływu na wyniki sprawy okoliczność, że pełnomocnictwo wygasło na etapie postępowania odwoławczego. Skoro inwestor nie kwestionował, że decyzja nie została mu prawidłowo doręczona, jak i nie argumentował, że w związku z tym zaistniały dla niego negatywne skutki procesowe, ewentualne uchybienie w tym zakresie należało uznać jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 32 i art. 33 § 1-4 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny co do określenia zakresu przedmiotu inwestycji, także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił wskazywane przez skarżącego rozbieżności, o czym już wyżej była mowa, a oceny tej skarżący nie podważył skutecznie. Poza tym to zadaniem organu planistycznego jest dokładne określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w tej sprawie właśnie miało miejsce.

Nie można też zaakceptować stanowiska skarżącego, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazywanych przepisów prawa, co miałoby polegać na wadliwym przyjęciu, że realizacja inwestycji celu publicznego obejmuje również "przebudowę" sieci, mieszczącą się w pojęciu "utrzymania" urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu. "Utrzymywanie" wiąże się bowiem z określony celem inwestycji, w tej sprawie z przeszyłem i dystrybucją gazu, i nie ulega wątpliwości, że powinno to następować, w sposób który zapewnia użytkowanie gazociągu w odpowiedni sposób, co na gruncie art. 6 pkt 2 u.g.n. polega na utrzymywaniu gazociągu, zaś w świetle art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego może polegać na jego przebudowie, która ma znaczenie w kontekście realizacji celu jakim jest utrzymywanie m.in. urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów. Poza tym "przebudowa" istniejącego gazociągu jest bez wątpienia inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Skoro w art. 6 pkt 2 u.g.n. zaliczono do inwestycji celu publicznego m.in. budowę przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, to oczywiste jest, że inwestycja polegająca na ich przebudowie, nie zmienia charakteru tej inwestycji, nadal pozostaje ona inwestycją celu publicznego (por. odpowiednio wyroki NSA: z 29 września 2017 r., II OSK 170/16; z 31 maja 2017 r., I OSK 2617/16). Pod powołanym w art. 6 pkt 2 u.g.n. pojęciem budowy należy rozumieć wszelkie prace, które służą zakładaniu prowadzeniu lub modernizacji urządzeń przesyłowych czyli budowę, przebudowę, rozbudowę i montaż obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 1669/15). W tym zakresie nie można także zaakceptować poglądu, że planowana inwestycja ma służyć jedynie celom gospodarczym inwestora. Należy bowiem podzielić ocenę Sądu I instancji, który wskazał, że planowaną inwestycję należy oceniać z punktu widzenia interesów lokalnej społeczności, tj. zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy. Skarżący nie wykazał zaś aby w tej sprawie było inaczej, tj. aby za pomocą przedmiotowego gazociągu nie były realizowane tego rodzaju cele w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Trudno w zasadzie polemizować z tak sformułowanym zarzutem skoro przedmiotem decyzji lokalizacyjnej jest część gazociągu o parametrze średniego ciśnienia. Skarżący nie wykazał aby przedmiotem decyzji lokalizacyjnej miała być część gazociągu wysokiego ciśnienia. W sprawie oceniono bowiem, że z treści wniosku (załącznika graficznego sporządzonego na mapie w skali 1:2000) wynika, że przedmiotem wniosku jest budowa (nowego) odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia, nie zaś przebudowa sieci, na działce nr [...]. Skarżący zaś tej oceny nie podważył skutecznie, ponieważ powoływane przez skarżącego pisma dotyczą istniejącego już na jego działce gazociągu. W konsekwencji nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ lokalizacja gazociągu średniego ciśnienia nie wymaga uzyskania tzw. decyzji środowiskowych.

W skardze kasacyjnej nie wykazano aby brak oceny co do zasadności i celowości ograniczenia prawa własności skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim decyzja lokalizacyjna nie rozstrzyga kwestii własnościowych, ponieważ jej przedmiotem jest wyłącznie określenie warunków lokalizacyjnych. Jeżeli skarżący uważa, że decyzja lokalizacyjna w sposób nieproporcjonalny godzi w jego prawo własności to powinien wykazać na czym tak pojmowana ingerencja polega, tak aby można było poddać sądowej ocenie tak formułowaną argumentację. W innym wypadku należy uznać ją za gołosłowną i w konsekwencji niezawierającą usprawiedliwionych podstaw. Nie wykazano bowiem aby na działce rolnej (pastwisko), której skarżący jest właścicielem, możliwa była jakakolwiek zabudowa oraz aby wskazywane przez skarżącego zagłębienie gazociągu 1 m pod powierzchnią gruntu i ustanowienie stref ochronnych wykluczało w przyszłości w sposób zupełny jakiekolwiek działania inwestycyjne skarżącego. Skarżący nie wykazał aby planowana inwestycja naruszała w omawianym zakresie tzw. chronione interesy osób trzecich, tym bardziej, że organ planistyczny określił w tym zakresie inwestorowi szereg wymagań, a mianowicie, - sposób zagospodarowania terenu nie może powodować naruszania interesów osób trzecich w zakresie możliwości zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich; - obiekt budowlany wraz z urządzeniami należy zaprojektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto zgodnie z tym wymaganiami projektowana inwestycja nie może powodować: - ograniczenia dostępu do drogi publicznej, pozbawienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, - uciążliwości wywołanej przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, - zanieczyszczenia powietrza, wody i gruntów, - pogorszenia stanu stosunków wodnych na terenie wnioskowanym i w jego najbliższym sąsiedztwie. A zatem dopiero szczegółowe rozwiązania projektowe, będą mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, czy rzeczywiście skarżący w sposób nieproporcjonalny został pozbawiony swojego władztwa, co jednak możliwe będzie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowanego, jakim jest procedura zmierzająca do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Także skutki wynikające z art. 124 ust. 1 i 5 u.g.n., na które powołuje się skarżący nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy, ponieważ zaistnieją dopiero po wydaniu stosownej decyzji właściwego Starosty, ale to już inny etap postepowania związany z realizacją przedmiotowej inwestycji, a nie jej planowaniem w ramach postępowania lokalizacyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sposób prawidłowy Sąd I instancji wyjaśnił skarżącemu legalność dokonanego przez Starostę B. uzgodnienia. Zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie wskazywano, że o charakterze aktu administracyjnego nie decyduje jego nazwa. Przesądzające znaczenia ma bowiem jego treść. Nie ulega wątpliwości, ze Starosta dokonuje uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej w formie postanowienia. Dla tej oceny nie ma zaś przesądzającego znaczenia to, że w tej sprawie Starosta B. wydał decyzję skoro jej zakres dotyczył kwestii uzgodnieniowych, bowiem Sąd uwzględnił treść tego aktu, wskazując, że w istocie jest to postanowienie o umorzeniu postępowania w zakresie ochrony gruntów rolnych w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, a podstawą jego wydania było ustalenie, że po wykonaniu robót inwestycyjnych grunt zostanie przywrócony do stanu pierwotnego, nie zmieni swego przeznaczenia na cele nierolnicze i nadal będzie gruntem rolnym. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. oraz art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej dokonano wyłącznie z jednym organem – Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych. Takiego uzgodnienia dokonano bowiem także ze Starostą B.. Ponieważ w tej sprawie lokalizacja planowanej inwestycji dotyczyła wyłącznie gruntu rolnego, zastosowanie znalazł art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast Sąd ocenił, że z uwagi na położenie działki skarżącego poza granicami terenu objętego formami ochrony przyrody, w tym poza obszarem Natura 2000, poza terenem ochrony konserwatorskiej, poza terenem górniczym, terenem osuwisk, terenem uzdrowiskowym, poza terenem bezpośredniego zagrożenia powodzią, na terenie nie objętym planowanymi zadaniami rządowymi lub samorządowymi, o których mowa w art 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. – nie było podstaw do dokonania innych uzgodnień, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano aby dokonana w ww. zakresie ocena była wadliwa. Nie wykazano z jakimi jeszcze konkretnymi organami i z jakich konkretnie względów wymagane było dokonanie dodatkowych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Także ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest bowiem wiążące przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przeciwnego wniosku nie można wyprowadzić z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy, ale przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie wydawaniu decyzji lokalizacyjnych, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący w tym zakresie nie wykazał istnienia przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 54 pkt 2 u.p.z.p., które pozwalałyby na odmienną ocenę. Nie podważył tym samym oceny Sądu I instancji, który w tych warunkach niewadliwie ocenił, że słuszne jest stanowisko organu stwierdzające, iż brak analizy zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić o naruszeniu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.