Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 340/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,8,24 par. 3, art. 25, 27 par. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1,3,4 w zw. z art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 663/14 w sprawie ze skargi Z. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 663/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Z. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oraz przyznał wynagrodzenie adwokatowi za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Z. Ch. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej pomocy finansowej w formie zasiłku specjalnego celowego na zakup leków i aparatu słuchowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), Prezydent Miasta Łomża przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek celowy na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia – zakupu aparatu słuchowego – w miesiącu kwietniu 2014 r. w wysokości 200 zł. Organ ustalił, że sytuacja rodzinna wnioskodawczyni jest trudna. Dochód jej rodziny wynosi 2219,79 zł i przekracza obowiązkowe kryterium dochodowe o kwotę 1307,79 zł. Pomimo jednak posiadanego dochodu rodzina wnioskodawczyni nie jest w stanie zabezpieczyć zgłaszanych potrzeb. Przyznana pomoc stanowi jedynie dofinansowanie tych potrzeb, gdyż Ośrodek nie jest w stanie sfinansować potrzeb w całości z powodu niewystarczającej ilości środków finansowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. Ch. Wniosła o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Powołując się na art. 27 § 2 K.p.a. wniosła o wyłączenie, jak to określiła "Samowolnego Kolegium Odwoławczego w Łomży" od rozpatrywania sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił zasady przyznawania specjalnego zasiłku celowego w formie bezzwrotnej (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Wskazał, że dochód odwołującej się, jak prawidłowo ustalono w decyzji organu pierwszej instancji, przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, tj. 456 zł, bowiem wynosi kwotę 970,54 zł, co powoduje, że nie ma ona prawa do świadczeń społecznych z pomocy społecznej na ogólnych zasadach. W takiej sytuacji możliwe jest jedynie przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Organ pierwszej instancji skorzystał w niniejszej sprawie z tej niejako nadzwyczajnej możliwości przyznania jej formy pomocy, której wysokość została ustalona ze względu na ograniczone środki finansowe i konieczność zaspokojenia w pierwszej kolejności dużej ilości wniosków osób i rodzin pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Z. Ch., w której zarzuciła naruszenie:

1) art. 13 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 53 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 § 1 K.p.a. w zw. z art. 57 § 1 K.p.a. oraz przepisami odrębnymi;

2) art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.;

3) art. 241 K.p.a. w zw. z art. 243 K.p.a. w zw. z art. 244 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 245 K.p.a. w zw. z art. 246 § 1 i 2 K.p.a.;

4) art. 55 § 1 K.p.a., art. 27 § 1, 1a, 2 i 3 K.p.a.;

5) art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 13 § 1 i 2 K.p.a.;

6) art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. Nr 175, poz. 182 ze zm.);

7) art. 231 § 1 K.k, art. 271 § 1 K.k., art. 296 § 1 K.k., art. 286 § 1 K.k., art. 12 K.k., art. 27 § 1, 1 a, 2 i 3 K.p.a., art. 55 § 1 K.p.a.;

Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 19 października 2014 r. skarżąca poparła skargę i ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. W jej ocenie, Sąd w niniejszej sprawie winien skontrolować działalność SKO w Łomży i na mocy art. 112 K.p.a. nałożyć na ten organ karę grzywny.

Na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że Kolegium nie rozpoznało wniosku odwołującej się o wyłączenie zarówno całego Kolegium, jak i poszczególnych jego członków, co powinno skutkować uchyleniem decyzji obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji i stwierdził, że organy prawidłowo oceniły, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osoby w rodzinie. Faktu tego nie kwestionuje także skarżąca.

Zdaniem Sądu, przyznając skarżącej świadczenie w kwocie 200 zł, organy oceniły, że w sytuacji skarżącej można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku. Stanowiska swego w tej mierze precyzyjnie nie uzasadniły, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Kierując się jednakże regułą z art. 134 § 2 P.p.s.a. i uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd nie był uprawniony do kwestionowania tych ustaleń i orzekania na niekorzyść skarżącej.

W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący wysokości przyznanego jej świadczenia. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb, a także wspieranie w podejmowaniu działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się. Tym celem nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz gwarantującej zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Organ nie jest zobowiązany do zastępowania wnioskodawcy w staraniach o uzyskiwanie środków na pokrycie niezbędnych jego potrzeb, a jedynie udzielenie wsparcia w tym zakresie. Stąd też oczywiste jest, że nie wszystkie potrzeby wnioskodawców i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane.

Według Sądu, organy w sposób przekonujący wykazały, dlaczego przyznały wnioskodawczyni świadczenie tylko w kwocie 200 zł. Sporządzone przez organ uzasadnienie zaskarżonej decyzji uprawnia do wniosku, że rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Uznanie obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (okoliczności te wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Kontrola sądowa decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, bez analizy celowości jej wydania i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących braku wyjaśnienia sprawy i prawidłowego zebrania materiału dowodowego. W ocenie Sądu, poczynione przez organy ustalenia i zebrany materiał dowodowy były wystarczające dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia z art. 50 § 1 i 2 K.p.a., art. 53 § 1 K.p.a., art. 54 § 1 K.p.a. art. 55 K.p.a. i art. 57 § 1 K.p.a. Przepisy te dotyczą kwestii wezwań w toczącym się postępowaniu administracyjnym, zaś skarżąca oprócz powołania się na ich naruszenie, nie sprecyzowała, na czym to naruszenie miałoby polegać i jaki miałoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził, że niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 K.p.a. i art. 13 K.p.a. Przywołane przepisy dotyczą zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Skarżąca poza negatywną oceną pracy orzekających w sprawie organów, nie uzasadnia w sposób jednoznaczny i precyzyjny, na czym naruszenie wskazanych przepisów miałoby polegać. Sąd zarzutów tych nie podzielił, gdyż z akt administracyjnych wynika, że postępowania przed obu organami przeprowadzono prawidłowo.

Sąd odnotował, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 241 – 246 K.p.a. też są niezasadne. Wskazane przepisy dotyczą Działu VIII Skargi i wnioski, Rozdziału 3 Wnioski, z Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak samo za niezasadne Sąd ocenił zarzuty dotyczące naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów Kodeksu karnego, gdyż organy nie orzekały na podstawie tych przepisów.

Niezasadny jest także zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 27 § 1, § 1a, § 2 i § 3 K.p.a. Sąd podkreślił, że wprawdzie ma rację skarżąca, że nie został rozpoznany jej wniosek zgłoszony w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży, ale powyższe naruszenie nie daje Sądowi podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. dotyczy tylko tych podstaw wznowienia postępowania, które są tożsame z naruszeniem przez organ prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca wniosek o wyłączenie SKO w Łomży i przekazanie sprawy innemu kolegium oparła, jak sama wskazała, o art. 27 § 2 K.p.a. Art. 27 k.p.a. dotyczy wyłączenia członków organu kolegialnego, a nie organu (art. 25 K.p.a.). Poza jednak sformułowaniem samego wniosku, skarżąca go w żaden sposób nie uzasadniła. Powołując się na analizę skargi, Sąd stwierdził, że skarżąca również i w tym przypadku nie uzasadniła podstawy do wyłączenia organu lub jego członków. Poczynione przez nią uwagi odnośnie jakości pracy przedmiotowego Kolegium wynikają z braku akceptacji wysokości przyznanego jej świadczenia. W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do wyłączenia organu w oparciu o art. 25 K.p.a., czy też członków organu w oparciu o art. 24 § 1 K.p.a. i art. 24 § 3 K.p.a., do których wprost odwołuje się art. 27 § 1 K.p.a. Nie nastąpiło zatem w sprawie naruszenie prawa, które dawałoby podstawę do wznowienia postępowania, a przez to zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w zakresie oddalenia skargi, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 27 § 1 i § 2, art. 24 § 3 K.p.a., poprzez niezasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi administracyjnej skarżącej i w konsekwencji uchybienie obowiązkowi zrealizowania funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, pomimo niewątpliwego uchybienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży obowiązkom podejmowania wszelkich czynności ukierunkowanych na wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (tj. przestrzegania zasady praworządności - art. 7 K.p.a.) oraz budowania zaufania do władzy publicznej swoim działaniem wśród obywateli (art. 8 K.p.a.), poprzez nieustosunkowanie się przez SKO w Łomży (czy to w sposób negatywny, czy też pozytywny, który to obowiązek odniesienia się ciążył na organie) do wniosku skarżącej o wyłączenie wszystkich członków organu (i w konsekwencji, wobec niemożności załatwienia sprawy, przekazanie sprawy innemu samorządowemu kolegium odwoławczemu),

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd analizy w uzasadnieniu ewentualnego istnienia innych, poza przesłanką z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania zrealizowania funkcji kontrolnej i niedostrzeżenia istnienia innego naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy.

2. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3, 4 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182) poprzez błędną wykładnię pojęcia szczególnie uzasadnionych przypadków w aspekcie obowiązku organów dążenia do przezwyciężenia przez skarżącą trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenia niezbędnych potrzeb, co doprowadziło do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego w kwocie niższej niż było to możliwe i celowe, biorąc pod uwagę szczególnie uzasadniony, trudny przypadek życiowy, w którym znalazła się skarżąca.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały opłacone przez skarżącą ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach skarg kasacyjnych.

W pierwszej kolejności omówienia wymagają zarzuty proceduralne. Nie odpowiada rzeczywistości drugi zarzut procesowy sformułowany jako zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie analizy ewentualnego istnienia innych, poza przesłanką z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania funkcji kontrolnej i niedostrzeżenia istnienia innego naruszenia przez organ przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. została przez Sąd pierwszej instancji rozważona tylko w odniesieniu do zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 27 § 1, § 1a, § 2 i § 3 K.p.a. Niezależnie od tego Sąd wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. Podał podstawę materialną orzekania, tj. przepis art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.).

Na uboczu zauważyć można, że Sąd pierwszej instancji podał datę uchwalenia ustawy "12 marca 2003 r." zamiast "12 marca 2004 r.", ale jest to uchybienie o charakterze oczywistej omyłki.

Kontynuując rozważania odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazać należy, że w ramach kontroli materialnoprawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązał do przepisów art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nadto, przedstawił wynik kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z normami procesowymi. Wskazał także, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie artykułując tego wprost, Sąd pierwszej instancji zbadał zatem zaskarżoną decyzję pod kątem ewentualnych naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Trafność tej oceny wykracza zaś poza zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

Inne naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w zakończeniu opisu naruszenia sformułowanego w omawianym zarzucie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz pierwszego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej, polegać miało na uchybieniu dyspozycjom art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 i § 2 oraz art. 24 § 3 K.p.a. Tymczasem brak rozpoznania wniosku o wyłączenie został poddany przez Sąd analizie. Rzeczywiście, w uzasadnieniu nie przedstawiono rozważań dotyczących ewentualnego naruszenia przez organ norm 7 i art. 8 K.p.a. jako skutku nierozpoznania wniosku o wyłączenie organu. W związku z tym należy stwierdzić, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji miał obowiązek przytaczania wszystkich przepisów regulujących postępowanie administracyjne, których organy administracyjne nie naruszyły. Wystarczające było, w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że w związku z nierozpoznaniem wniosku o wyłączenie organu, nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a także ocena o braku naruszeń prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

To, czy doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 i § 2 oraz art. 24 § 3 K.p.a., jest przedmiotem rozważań odnoszących się do pierwszego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej.

Zarzut ten sformułowany został jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 8 w związku z art. 27 § 1 i § 2, art. 24 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i uchybienie zrealizowania funkcji kontrolnej, pomimo uchybień, których dopuściło się SKO w Łomży.

Wnosząca kasację wskazała uchybienie obowiązkom podejmowania wszelkich czynności ukierunkowanych na wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (tj. przestrzegania zasady praworządności – art. 7 K.p.a.) oraz budowania zaufania władzy publicznej swoim działaniem wśród obywateli (art. 8 K.p.a.) poprzez nieustosunkowanie się przez SKO w Łomży do wniosku skarżącej o wyłączenie organu.

Najpierw stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę administracji publicznej poprzez rozpoznanie skargi na decyzję i zastosowanie środka określonego w ustawie, tj. wydanie zaskarżonego wyroku. Kontrolę przeprowadził pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia przepisów art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jest więc bezpodstawny. W dalszej części zarzut jest tak rozbudowany, że jako naruszenie wskazuje zarówno czynności dowodowe (ukierunkowane na wyjaśnienie stanu faktycznego), jak i brak czynności procesowej rozpoznania wniosku o wyłączenie organu, przy czym uchybienia w tych zakresach są łączone z naruszeniem zasady praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Wbrew zarzutowi, stan faktyczny został ustalony prawidłowo w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Wnosząca kasację nie wskazała, jakie czynności prowadzące do ustalenia stanu faktycznego należałoby przeprowadzić. Podkreślić zaś należy, że podstawowe znaczenie w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma wywiad środowiskowy (art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1-6 ustawy o pomocy społecznej). Ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie na podstawie wywiadu środowiskowego nie zostały zakwestionowane.

W myśl art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skonstatować przede wszystkim należy, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 66). Nadto, nie każde naruszenie prawa oznacza prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Według wnoszącej kasację, to podważenie zaufania wynika z nieustosunkowania się do wniosku o wyłączenie wszystkich członków organu. W związku z tym zauważyć przede wszystkim należy, że wniosek o wyłączenie, zawarty w odwołaniu, został sformułowany nieprecyzyjnie. Odwołująca się powołała się na art. 27 § 2 K.p.a., który zawiera odesłanie do art. 26 § 2 K.p.a., jeśli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego, organ ten stał się niezdolny do podjęcia uchwały. Od razu dodać warto, że przepis ten należy stosować również do organów kolegialnych, które ze swego składu wyłaniają zespoły orzekające (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 177). Jednocześnie odwołująca się wniosła o wyłączenie organu odwoławczego (przekręcając jego nazwę). Wyłączenie organu normują zaś przepisy art. 25 K.p.a. Niezależnie od braku precyzji w sformułowaniach, zauważyć należy, że odwołująca się nie podała żadnej okoliczności nawiązującej do przesłanek wyłączenia organu (art. 25 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) lub do przesłanek wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 i § 1a K.p.a.). W tej sytuacji, za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, nie zostały wykazane przesłanki wyłączenia organu lub jego członków, a brak procesowego ustosunkowania się do wniosku nie stanowił naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Dodać można, że nie było to także naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Brak rozpoznania wniosku stanowił uchybienie, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3, 4 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię pojęcia szczególnie uzasadnionych przypadków w aspekcie obowiązku organów dążenia do przezwyciężenia przez skarżącą trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenia niezbędnych potrzeb, co doprowadziło do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego w kwocie niższej niż było to możliwe i celowe, biorąc pod uwagę szczególnie uzasadniony, trudny przypadek życiowy, w którym znalazła się skarżąca.

Wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nawiązując do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1099/12, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Sąd wskazał, że chodzi o sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Pogląd ten został dotychczas wyrażony nie tylko w powołanym orzeczeniu WSA w Poznaniu. Jest to stanowisko w orzecznictwie utrwalone (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1240/14; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16).

Odnosząc się do drugiej części podstawy materialnej kasacji, stwierdzić należy, że także kontrola zastosowania wobec skarżącej przepisu art. 41 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3, 4 ustawy o pomocy społecznej, była prawidłowa. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że zgodnie z art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspakajanie ich wszystkich potrzeb. Nadto, Sąd poddał analizie uznaniowy aspekt przyznania skarżącej świadczenia w określonej wysokości i słusznie przyjął, że także w tym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.