Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 461/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 31 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1061
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
article: art. 185 par. 1, art. 182 par. 2 i 3, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 409/20 w sprawie ze skargi T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia "Dobry start" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia od T.A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 409/20 po rozpoznaniu skargi T.A. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia "Dobry start" i zwrocie tego świadczenia wraz z odsetkami.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie § 4 ust. 1, § 30 ust. 1, § 31 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 8, ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018, poz. 1061, dalej zwane "rozporządzeniem rządowego programu Dobry start"), orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia "Dobry start" na dziecko A.A. w kwocie 300,00 zł za okres od 01-08-2019 do 31-08-2019 i o zwrocie ww. świadczenia wraz z odsetkami przez ojca dziecka T.A. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności na okoliczność, iż o wspólnym zamieszkaniu dziecka - A.A. z matką decyduje prawomocne orzeczenie sądu, które w powyższej sprawie bezsprzecznie wskazuje, że miejsce pobytu małoletniej jest przy matce. Natomiast sam fakt utrzymywania kontaktów z dzieckiem nie stanowi podstawy do roszczeń o świadczenie rządowego programu "Dobry start" na to dziecko. Powyższych ustaleń organ dokonał w oparciu o wyrok Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Rodzinny z [...] maja 2014 r. (sygn. akt. [...] rozwiązujący przez rozwód związek małżeński J.A. z T.A.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.A. wskazując, że w przywołanym orzeczeniu sądu powszechnego zarówno ojciec jak i matka, mając powierzoną władzę rodzicielską, zobowiązani są do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka, zatem świadczenie przysługuje po połowie lub w całości jednemu z rodziców, który o nie wystąpi po uprzednim ustaleniu pomiędzy obojga rodzicami, że drugi z rodziców o świadczenie występował nie będzie. Warunek taki został spełniony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 26 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rządowego programu "Dobry start", świadczenie "Dobry start" przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Poza tym § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia stanowi, że świadczenie "Dobry start" przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł. Jednakże w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia "Dobry start" ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia "Dobry start".

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z § 30 ww. rozporządzenia w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia "Dobry start", świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. W myśl § 30 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.

Jak podało Kolegium wniosek o ustalenie prawa do świadczenia złożył wyłącznie ojciec dziecka T.A., zaś informacją z [...].08.2019 r. ([...]) przyznano wnioskowane świadczenie.

Organ odwoławczy podkreślił, że w dacie wydania ww. wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2014 r. niewątpliwie pojęcie opieki naprzemiennej nie było określone przepisami prawa niemniej jednak należało mieć również na względzie, że T.A. w ogóle nie odniósł się do ww. kwestii w odwołaniu, nie przedstawił żadnego dodatkowego, a wydanego później orzeczenia sądu powszechnego. Zdaniem Kolegium sam fakt utrzymywania kontaktów z dzieckiem nie stanowi podstawy do roszczeń o świadczenie rządowego programu "Dobry start" na to dziecko.

Reasumując w ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej oceny prawnej, bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z opieką naprzemienną wynikającą z orzeczenia sądu, a więc zbiegiem prawa rodziców do świadczenia, przy jednoczesnym złożeniu wniosku o ustalenie tegoż prawa przez drugiego rodzica – wniosku, który uzasadniałby w takiej sytuacji prawnej i faktycznej w związku z opieką nad tym samym dzieckiem dokonanie ustaleń, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem i przeprowadzenie w tym celu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzeczenie sądu powszechnego określiło bowiem niewątpliwie miejsce zamieszkania dziecka, którym jest miejsce zamieszkania matki, a jak wynika z rozporządzenia rządowego programu "Dobry start" pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł T.A. podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, wskazując, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że podstawą wydania decyzji było ustalenie, że w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2014 r. sygn. akt [...], orzeczono o wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad małoletnią przez oboje rodziców, ustalając jednak miejsce zamieszkania dziecka jako miejsce zamieszkania matki, nie zwalniało organu z obowiązku dokonania oceny, czy skarżący miał świadomość, że domaga się świadczenia, które się mu nie należy.

Sąd I instancji przywołując treść § 31 ust. 2 rozporządzenia rządowego programu "Dobry start" regulującego instytucję świadczenia nienależnie pobranego wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że skoro racjonalny prawodawca posługuje się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "nienależnie pobrane świadczenie" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis § 31 ust. 2 powołanego rozporządzenia wprowadza pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 751/16).

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie dobry start bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie § 31 ust. 2 rozporządzenia rządowego programu "Dobry start". Wprawdzie przyjmuje się, że w przypadku "nienależnie pobranego świadczenia", o którym mowa w § 31 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w § 31 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, lecz zależy wyłącznie od stwierdzenia braku podstaw do jego przyznania, skoro od początku ono nie przysługiwało, to jednak Sąd tego stanowiska nie podziela. Omawiany przepis § 31 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenie dobry start przyznane mimo braku prawa do tego świadczenia". W ocenie Sądu, jednak i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", a nie "świadczenia nienależnego", stąd też przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu – pobranego nienależnie świadczenia i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że brak było podstawy prawnej przyznania świadczenia, ale konieczne jest też ustalenie, czy osoba, która świadczenie pobierała bądź ubiegała się o jego przyznanie, wiedziała, że świadczenie to jej nie przysługuje. Nie można bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "nienależnego pobrania świadczenia", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu, o którym mowa w § 31 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia nie jest badana kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenie, czy świadczenie jej się nie należy. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy do zwrotu z uwagi na brak podstaw do przyznania świadczenia. Oznacza to, że gdy organ ustali, że świadczenie zostało przyznane mimo braku ku temu przesłanek, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w § 31 ust. 1 tego rozporządzenia, że zwrotowi podlega "nienależnie pobrane świadczenie" a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "nienależnie pobrane świadczenie" w § 31 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia potraktował także "świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie", to oznacza to, że w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien również badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc organ powinien oceniać winę strony.

Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu I instancji należało zbadać, czego organ nie uczynił, czy skarżący pobierając sporne świadczenie "Dobry start" wiedział o tym, że nie zachodzą przesłanki do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżący przedstawiając w organie stosowne wnioski wypełnił, w jego ocenie, ciążące na nim obowiązki w zakresie przedłożenia wymaganych w sprawie dokumentów, a uzyskując pozytywną decyzję organu, przyznającą mu wnioskowane świadczenie, nie miał świadomości, że świadczenie mu nie przysługuje. Podobnie organ przyznając skarżącemu wnioskowane świadczenie uznał, że skarżący spełni wszystkie wymagane przesłanki do jego uzyskania.

Wobec tego organ nie przeprowadził postępowania ze szczególną uwagą i starannością, doprowadzając w konsekwencji do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, podczas gdy nie zostały spełnione wymagane przesłanki. Uchybienia organu w tym zakresie nie mogą powodować ujemnych skutków dla strony, która nie wprowadziła organu w błąd przedkładając wymagane w sprawie dokumenty dla przyznania jej świadczenia. Skarżący działał w zaufaniu do działań pracowników organu. W związku z tym, orzekając obecnie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, organ powinien odnieść się do tych okoliczności, gdyż w razie stwierdzenia braku świadomości skarżącego, niemożliwe jest uznanie, że skarżący pobrał "nienależnie" to świadczenie (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09). Tym samym dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Wobec tego w razie stwierdzenia braku świadomości skarżącego, że świadczenie mu nie przysługiwało, niemożliwe jest w ocenie Sądu I instancji uznanie, że skarżący pobrał "nienależnie" te świadczenia. Dlatego też w postępowaniu tym organ zobowiązany jest ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego.

Sąd zwrócił także uwagę, że na kwestię pouczenia skarżącego przez organ o zasadach przyznawania i przede wszystkim zasadach zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że aby można było na świadczeniobiorcę nałożyć obowiązek zwrotu świadczenia, należy wykazać, że wiedział on o tym, że pobierając określone świadczenie działał niezgodnie z prawem. Podstawowym wyznacznikiem takiej wiedzy jest właśnie wykazanie poborcy świadczenia, że został on o tym pouczony.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni § 31 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Zaskarżając wyrok w całości Kolegium zarzuciło naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) § 31 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rządowego programu Dobry Start poprzez błędną wykładnię, bowiem definicja "nienależnie pobranego świadczenia" określona w powyższej normie prawnej jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start", co oznacza, że ma charakter autonomiczny, a to powoduje, że nie ma podstaw do rozróżniania pojęć "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego" w sytuacji, gdy spełnione zostają przesłanki określone ww. przepisie,

c) § 31 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia "Dobry start" jest niewystarczające do uznania, iż skarżący był prawidłowo pouczony o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia "Dobry start",

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a.") przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej K.p.a.) przez:

– błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a ponadto w toku postępowania o przyznanie świadczenia "Dobry start" jak i o uznanie go za nienależnie pobrane organy administracji nie są władne ustalać stanu zdrowia, czy też stanu psychofizycznego wnioskodawcy i uzależniać od tego treść wydanego rozstrzygnięcia;

– błędne przyjęcie że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że skarżący miał problem ze zrozumieniem podpisanego pouczenia,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W ocenie Kolegium stanowisko Sądu I instancji jest błędne, bowiem prawidłowa wykładnia przepisów rozporządzenia nie uzależnia uznania świadczenia za nienależnie pobrane od intencji osoby, która takie nienależne świadczenie pobierze. Bezspornym jest, iż w § 31 ust. 2 ww. rozporządzenia ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" dla potrzeb postępowania o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start". Zgodnie z § 31 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, gdy mowa jest o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to: świadczenie "Dobry start" wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

Jak wskazało Kolegium zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, a w szczególności zgodnie z treścią ww. wyroku rozwodowego świadczenie to nie przysługiwało skarżącemu od samego początku, a zatem spełniona została przesłanka określona w § 31 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Jednoczesnie Kolegium zwróciło uwagę, że Sąd I instancji w żaden sposób nie zajął stanowiska co sprawowania opieki naprzemiennej pomimo, że organy obu instancji wypowiedziały się w tej kwestii. Tym samym trudno uznać, że Sąd odniósł się merytorycznie do powyższego zagadnienia.

Reasumując, w ocenie Kolegium obowiązujące przepisy rozporządzenia, jak i ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie nakładają na organy administracji obowiązku badania świadomości czy też intencji strony pobierającej nienależne świadczenie. Samo spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w § 31 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rządowego programu "Dobry start" powoduje, że mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym. Tym samym wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organy administracji dokonały prawidłowej wykładni ww. przepisów.

Odnosząc się do kwestii niewłaściwego pouczenia skarżącego Kolegium wskazało, iż wniosek o przyznanie świadczenia "Dobry start" składa się na odgórnie narzuconym formularzu SDS-1. W treści tego formularza na stronie 8 znajduje się informacja o tym, komu i kiedy przysługuje świadczenie "Dobry start" oraz kiedy świadczenie uznane zostanie za nienależnie pobrane. Pod powyższym wnioskiem skarżący złożył własnoręczny podpis.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, wbrew stanowisku Sądu I instancji, pouczenia zawartego na stronie 8 wniosku o przyznanie świadczenia "Dobry start" nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałej treści wniosku. Tym samym skarżący nie musiał znać przepisów prawa bowiem zapoznanie się z treścią składanego wniosku było wystarczające do powzięcia świadomości, iż w przypadku, gdy świadczenie będzie wypłacane pomimo braku prawa do tego świadczenie będzie on zobowiązany do jego zwrotu.

W ocenie Kolegium skarżący zapoznając się z treścią pouczenia zawartego na stronie 8 wniosku oraz informacją o tym komu i kiedy przysługuje świadczenie "Dobry start" oraz kiedy może zostać ono uznane za nienależnie pobrane był świadomy, że w przypadku jego wypłaty pomimo braku prawa do przyznania takiego świadczenia, będzie zobowiązany do jego zwrotu.

W związku z powyższym Kolegium zarzuciło naruszenie wskazanych powyżej norm prawa materialnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny. Tym samym w ocenie Kolegium recypowanie do uzasadnienia wyroku treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie jest wystarczające do wykazania, iż owe naruszenie ma miało miejsce.

Kolegium wskazało również, że żaden z obowiązujących przepisów nie nakłada na organy administracji obowiązku ustalania czy strona składająca wniosek zrozumiała składane oświadczenia oraz udzielane jej pouczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 31 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", z uwagi na dokonaną przez organy i zakwestionowaną przez Sąd I instancji wykładnię tego przepisu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi bowiem procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który - w ocenie autora skargi kasacyjnej - dokonał błędnej wykładni § 31 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rządowego programu "Dobry start" polegającej na przyjęciu, że do uznania za nienależnie pobrane świadczenia doby start nie jest wystarczające samo spełnienie przesłanek w postaci stwierdzenia braku prawa do tego świadczenia, lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie, że osoba która pobrała świadczenie miała świadomość, że świadczenie to jej nie przysługuje.

Przechodząc do oceny powyższego zarzutu zauważyć trzeba, że powołany przez skarżącego kasacyjnie przepis § 31 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rządowego programu "Dobry start" reguluje kwestię nienależnie pobranego świadczenia dobry start. W związku z tym przypomnieć trzeba, że stosownie do treści § 31 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia (obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji) za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się świadczenie "Dobry start" wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

Odnosząc się do przesłanek uznania świadczenia dobry start za nienależnie pobrane zauważyć trzeba, że nie należą do nich "świadomość" beneficjenta świadczenia co do pobrania nienależnego świadczenia ani "wina" w doprowadzeniu do pobrania takiego świadczenia. Przesłanki winy czy świadomości nienależności pobieranego świadczenia nie zostały bowiem ujęte w przepisie § 31 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Rację ma również skarżący kasacyjnie, że pouczenie zawarte na stronie 8 wniosku świadczenia "Dobry start" stanowiącego formularz SDS-1 jest wystarczające do uznania, że wnioskodawca został prawidłowo pouczony o możliwościach uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu w przypadku wypłaty pomimo braku prawa do takiego świadczenia.

Jednocześnie wskazać należy, że w obszarze szeroko rozumianych regulacji z zakresu pomocy społecznej czy pomocy rodzinom funkcjonują także przepisy, które warunkują zwrot świadczeń od należytego pouczenia beneficjenta. Jako przykład można podać art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który obowiązywał do końca czerwca 2019 r. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że mechanizm zwrotu świadczeń warunkowany należytym pouczeniem beneficjenta opiera się na pewnych konkretnych założeniach ustawodawcy i nie ma on zastosowania do wszelkich rodzajów świadczeń. Otóż stosuje się go zasadniczo do świadczeń wypłacanych regularnie przez określony czas. Chodzi bowiem o uregulowanie sytuacji, gdy dana osoba, w sposób w pełni usprawiedliwiony, występuje o przyznanie jej określonego świadczenia, a dopiero później następuje zmiana okoliczności, która jest przesłanką do cofnięcia pomocy. Zrozumiałym jest, że jeżeli od beneficjentów pomocy, którzy otrzymali ją w sposób usprawiedliwiony, ma się egzekwować zwrot wypłaconych kwot, to należy takiego beneficjenta odpowiednio pouczyć o konieczności odpowiedniego zachowania się i informowania organu w przypadku zmiany okoliczności mających wpływ na przesłanki świadczeń.

Regulacje dotyczące zwrotu świadczeń w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia nie są natomiast adekwatne do świadczeń jednorazowych, do których zalicza się świadczenie z programu "Dobry start" Pomoc wypłacana jest bowiem bezspornie na podstawie jednorazowej oceny wniosku, aktualnego w konkretnej dacie i nie niweczą jej zdarzenia mające miejsce później. Z tych też powodów w odniesieniu do świadczenia "Dobry start" nie ma regulacji warunkujących zwrot świadczenia od jakichkolwiek pouczeń. Przepis § 31 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rządowego programu "Dobry start" jasno stanowi, że nienależnie pobranym jest "świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia". Ustawodawca w tym przypadku uznał zatem za istotną jedynie przesłankę obiektywną w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia "Dobry start" mimo braku prawa do tego świadczenia.

W kontekście powyższego unormowania bada się tylko, jeżeli oczywiście zachodzi retrospektywnie taka potrzeba, czy na datę wnioskowania i wypłaty świadczenia podstawy do jego przyznania istniały.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustawodawca w przypadku, o którym mowa w § 31 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wyeliminował przesłankę subiektywną w postaci świadomości świadczeniobiorcy przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że rozróżnienie pomiędzy "świadczeniem nienależnym" a "świadczeniem nienależnie pobranym" związane z kwestią zawinienia, nie znajduje odniesienia do okoliczności o charakterze obiektywnym.

Reasumując Sąd wskazuje, że w przypadku jednorazowego świadczenia, takiego jak świadczenie z programu "Dobry start", przesłanki jego przyznania muszą być aktualne w momencie wypłaty. Trafnie zatem podnosi skarżący kasacyjnie, że nie ma podstaw do badania świadomości wnioskodawcy, a złożenie podpisu pod formularzem stanowi potwierdzenie pouczenia świadczeniobiorcy. Powyższe oznacza zatem, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu § 31 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, w związku z tym zarzuty kasacyjne naruszenia tego przepisu okazały się zasadne. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni powyższą wykładnię § 31 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia oraz oceni, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem prawa rodziców do świadczenia "Dobry start".

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od T.A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie prawa. W rozpoznawanej sprawie powodem wniesienia skargi kasacyjnej przez organ, uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, był nieprawidłowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Brak było zatem podstaw do obciążenia strony, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.