Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3921/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, 188, 207
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 482/19 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. O. kwotę 11 217 (jedenaście tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 482/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził [...] października 2018 r. kontrolę parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi w K., w rejonie ulic: [...],[...] i [...] (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). W trakcie kontroli stwierdzono, że znajdujący się tam parking dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi jest użytkowany. PINB uznał, że inwestor przystąpił do użytkowania opisanego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co stanowi naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

PINB wydał [...] listopada 2018 r. postanowienie, w którym nałożył na inwestorów, R. O. i E. O., karę w wysokości 60 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W wyniku złożonego zażalenia, postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W dniu [...] marca 2019 r. PINB wydał postanowienie o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w wysokości 100 000 zł na inwestorów przedmiotowego parkingu.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, [...] maja 2019 r., zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przypomniał mające zastosowanie w sprawie przepisy Prawa budowlanego i stwierdził, że w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] października 2018 r. pracownicy PINB zaobserwowali zaparkowane samochody ciężarowe i osobowe oraz ruch samochodów odbywający się na drogach dojazdowych i manewrowych. Spostrzeżenia te zostały udokumentowane za pomocą materiałów fotograficznych, dołączonych do akt sprawy, stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego podstawę do nałożenia kary w wysokości 100 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Uzasadniając swoje postanowienie organ odwoławczy powołał się na stanowisko judykatury i wskazał, że jedyną przesłanką wymierzenia kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu zrealizowanego zgodnie z projektem budowlanym czy też obiektu zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania nie jest uzależniona od okresu nielegalnego użytkowania, a od samego faktu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu (przystąpienia do użytkowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Jest to więc konsekwencja samego faktu naruszenia prawa. Nałożenie kary jest obligatoryjne, brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego.

W celu ustalenia daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego parkingu w kontekście ewentualnego przedawnienia kary, z uwagi na fakt, że pomimo wezwań organu pierwszej instancji, inwestor odmawiał udzielenia takiej informacji, PINB posiłkował się w tej kwestii zeznaniami świadków. Wszyscy świadkowie zgodnie poświadczyli, pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że na przedmiotowym parkingu samochody zaczęły pojawiać się na przełomie 2016 i 2017 r. Jeżeli za datę przystąpienia do użytkowania parkingu przyjmie się rok 2016, a zatem pod kątem przedawnienia datę względniejszą dla inwestora, termin na wydanie postanowienia nakładającego karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania upływa dopiero wraz z końcem 2019 r. (tj. po upływie trzech lat od końca roku, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu). Biorąc pod uwagę powyższe, organ dochował terminu wskazanego w przepisach ordynacji podatkowej, nie doszło zatem do przedawnienia kary.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu było niemożliwe w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo niektórych sądów administracyjnych wskazywało w przeszłości, że tryby te wzajemnie się wykluczają. Jednak, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 3086/15, inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i przystąpił do jego użytkowania popełnia dwa delikty administracyjne. Pierwszy delikt polega na zbudowaniu obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego – jego skutkiem jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Drugi delikt polega na przystąpieniu do użytkowania wyżej wymienionego obiektu, a jego skutkiem jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro okoliczność, że inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie skutkuje zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak wybudowanego obiektu, to w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie, wymaganego regulacją art. 55 Prawa budowlanego, okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 ww. ustawy.

Organ odwoławczy odniósł się także do pozostałych zarzutów zażalenia, uznając je za nieuzasadnione i przedstawiając uzasadnienie swojego stanowiska.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie od [...]WINB na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...]WINB w sposób rażący naruszył przepis art. 7a § 1 k.p.a. Mając świadomość tego, że w przedmiotowej sprawie w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność, nie powinien orzekać na niekorzyść strony, ale zgodnie z prawem powinien uwzględnić zażalenie i rozstrzygnąć sprawę na korzyść skarżącego, uchylając zaskarżone postanowienie o nałożeniu tak dużej grzywny.

Podniesiono też, że wadliwe jest stanowisko [...]WINB co do możliwości nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego; na poparcie swego stanowiska skarżący powołał poglądy orzecznictwa. Nie bez znaczenia jest także i to, że przedmiotowa sprawa toczy się od ponad czterech lat, a inwestor zaangażował w budowę niemałe środki finansowe, podczas gdy postępowanie naprawcze nie dość, że toczyło się ślamazarnie, to było prowadzone w sposób wadliwy. W ocenie skarżącego, WSA orzekając w sprawie nałożenia kary, powinien uwzględnić zarzuty (okoliczności) podniesione w skardze z [...] lutego 2019 r., (zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 283/19).

W ocenie skarżącego opinia biegłego M. P. nie może mieć zastosowania w sprawie. Ponadto kara pieniężna nie powinna być nałożona na R. O., która od [...] lipca 2014 r. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami, które nakazywałyby wyeliminować je z obrotu prawnego. Postanowienie [...]WINB odpowiada wymogom z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ drugiej instancji odniósł się także w sposób prawidłowy do zarzutów zażalenia. Uzasadnienie badanego postanowienia przedstawia analizę wszelkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz obrazuje tok rozumowania, który doprowadził [...]WINB do wniosku o zasadności postanowienia organu pierwszej instancji. Argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji zostały przez Sąd podzielone.

Sąd podziela argumentację organów odnośnie do kwestii możliwości nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu niezależnie od tego czy został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, czy też z odstępstwami od tego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, niewątpliwie okoliczność, że inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie skutkuje zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak pobudowanego obiektu. W wypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie wymaganego art. 55 Prawa budowlanego, okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej ustawy. Inne są bowiem przesłanki odpowiedzialności z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i z art. 57 ust. 7 tej ustawy. Tylko od działań inwestora zależy, czy w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego dotkną go sankcje przewidziane w jednej, bądź obu wskazanych wyżej regulacjach, co nastąpi, gdy pomimo zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego samowolnie przystąpi do jego użytkowania.

Zdaniem Sądu, nawet ewentualne nakazanie rozbiórki danego obiektu w całości lub w części na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie zmienia faktu, że obiekt ten był uprzednio użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia, a więc ziściły się przesłanki dla wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie można więc w takich sytuacjach w stosunku do inwestorów takich obiektów stosować taryfy ulgowej w postaci niestosowania przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu może również dotyczyć obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej.

Nałożenie kary jest obligatoryjne w wypadku ziszczenia się przesłanki przystąpienia do użytkowania. Organ nie dysponuje tu swobodą w ramach uznania administracyjnego, nie ma też możliwości miarkowania kary. Prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny w oparciu o protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jednoznacznie, zdaniem Sądu, wskazuje na rozpoczęcie korzystania z obiektu, a tym samym przystąpienie do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Odnośnie do zarzutu, że kara pieniężna nie powinna być nałożona na R. O., która od [...] lipca 2014 r. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości, Sąd wskazał, że podmiotem podlegającym ukaraniu jest inwestor, który jest zobligowany do wykonania inwestycji zgodnie z projektem i obowiązkami wynikającymi z art. 59a ust. 2 pkt 3–5, a nie obecny właściciel nieruchomości, na której obiekt się znajduje. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko też inwestor może zatem ponieść określoną w Prawie budowlanym odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania.

Sąd wojewódzki odniósł się także do zarzutu, zgodnie z którym opinia biegłego M. P. nie mogła mieć zastosowania w sprawie, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie zaistniała wątpliwość, czy rzeczywiste rozmiary parkingu różnią się od rozmiarów wskazanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W związku z tym, organ pierwszej instancji oparł się na opinii sporządzonej przez biegłego – specjalisty w dziedzinie budownictwa i zarządzania nieruchomościami. Dla uzyskania całkowitej pewności w kwestii powierzchni rzeczonego parkingu, PINB zwrócił się do biegłego o jej potwierdzenie. Pismem z [...] lutego 2019 r. biegły potwierdził, że powierzchnia parkingu dla samochodów wraz z drogami wewnętrznymi wynosi 12.894,77 m². Zatem organ pierwszej instancji dochował należytej staranności w kwestii obliczenia powierzchni rzeczonego parkingu, opierając się na dokumentach zawierających wiarygodne obliczenia.

Sąd wojewódzki nie stwierdził także naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., podkreślając, że wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego regulują procedurę – zgodnego z prawem – przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. O., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w aspekcie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niestwierdzeniu nieważności postanowienia o nałożeniu kary w sytuacji, gdy postanowienie zostało skierowane także do R. O., tj. osoby niebędącej stroną w sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o dowody pozyskane poza przedmiotowym postępowaniem administracyjnym (przed jego wszczęciem), z pozbawieniem skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym przed organem pierwszej instancji, w konsekwencji czego strona pozbawiona została prawa do dwuinstancyjności postępowania, co z uwagi na kumulację naruszeń przepisów proceduralnych samo w sobie uzasadnia uchylenie zaskarżonych postanowień organów pierwszej i drugiej instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności ustaleń co do terminu rozpoczęcia użytkowania parkingu, które były szczególnie istotne z punktu widzenia kwestii upływu terminu przedawnienia nałożenia na inwestora kary;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie tego, że w trakcie postępowania administracyjnego organy nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności do precyzyjnego ustalenia terminu przystąpienia do użytkowania parkingu przez skarżącego, co nie tylko mogło mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na upływ terminu przedawnienia do nałożenia kary, a tym samym załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu strony, ale taki wpływ miało; w przedmiotowej sprawie nastąpił trzyletni okres przedawnienia;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. i z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, pomimo że było to uzasadnione stanem faktycznym;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 57 ust. 7. Prawa budowlanego na korzyść skarżącego;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dopuszczalne jest również w przypadku, gdy pomimo prowadzonego postępowania legalizacyjnego strona nie może dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2019 r., ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie z [...] września 2022 r., R. O., uczestnik postępowania, poparła wniesioną przez E. O. skargę kasacyjną.

W piśmie z [...] listopada 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zastosowanie ww. przepisu wiąże się zatem z sytuacjami uregulowanymi w art. 54 i 55 Prawa budowlanego – z niezgodnym z prawem przystąpieniem do użytkowania obiektu lub jego części, którego użytkowanie wymagało zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego lub uzyskania pozwolenia na użytkowania obiektu budowlanego. Dotyczy zatem obiektów wybudowanych legalnie (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2022, art. 57).

Przesłanką wymierzenia, przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 albo 55 ww. ustawy. Przepisy te nakładają bowiem na inwestora obowiązek polegający na tym, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor musi albo zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, albo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i taką ostateczną decyzję uzyskać. W pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi więc o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z ww. przepisów. Celem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w którym ustanawia się karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, jest wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z nałożonych na nich w tych przepisach obowiązków. Wypełnienie obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy oraz złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego umożliwia bowiem realizację nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 57).

Zatem kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 989/09; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1155/12; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09, z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1920/12, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 413/10, z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1847/11, z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1972/17, z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1938/19, dostępne w bazie LEX).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym jeżeli inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, to nie mógł skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, ani też nie mógł ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 tej ustawy. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 Prawa budowlanego jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro tak, nie jest możliwe na tym etapie postępowania zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (tak też wyroki NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1756/09, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 230/11, z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 823/12, z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, dostępne w bazie LEX).

Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 lub uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z art. 55 Prawa budowlanego dotyczy budowy prowadzonej legalnie. Gdy trwa postępowanie legalizacyjne lub naprawcze nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 ww. ustawy, dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w odniesieniu do przedmiotowego parkingu organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w związku z wykonaniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Wobec tego, mając na względzie przywołane wyżej stanowisko orzecznictwa i doktryny, nieprawidłowo organy w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd wojewódzki, przyjęły, że można było wobec inwestora zastosować art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jak podkreślono wcześniej, kara nałożona w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma bowiem na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1938/19, LEX nr 3363067).

Skoro w sprawie nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kasacyjnie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, niecelowe było odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Natomiast wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z [...] marca 2019 r. niniejszym wyrokiem, zarzut dotyczący nieważności ww. rozstrzygnięć stał się bezprzedmiotowy. Nie istnieją już bowiem akty prawne, których zarzut ten dotyczył. Na marginesie przypomnieć jednak trzeba, że karę na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nakłada się na inwestora, do którego kierowane są obowiązki wynikające z art. 54 i 55 Prawa budowlanego, wskazane w tym przepisie. Natomiast kwestię, kto jest inwestorem, rozstrzyga wydane w danej sprawie pozwolenie na budowę lub dokonane zgłoszenie.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia, w pkt 1, zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 207 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] sierpnia 2022 r.