Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2304/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 469/22 w sprawie ze sprzeciwu K.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO.60.26.2022 w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z terenu obszaru górniczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO.60.26.2022, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 17 lutego 2022 r. nr WŚ.6241.2.2021 o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego z terenu obszaru górniczego "[...]", będącego we władaniu przedsiębiorstwa "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że pismem z dnia 12 lipca 2021 r. Starosta [...] wystąpił do Wójta Gminy [...] o wskazanie aktualnego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr ew. [...], obręb [...], a w przypadku braku planu – o wskazanie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego terenu oraz czy na w/w działce prowadzone jest gospodarstwo rolne.

Pismem z dnia 13 lipca 2021 r. K.Z. zwróciła się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w miejscu zamieszkania [...], Gmina [...] oraz o przeprowadzenie dowodu z dokonanych pomiarów i wskazanie źródeł tego hałasu w porze dnia i wieczorowej.

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy [...] podał, że działka nr ew. [...], obręb [...], nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie podlega obowiązkowi sporządzenia planu oraz nie przystąpiono do jego opracowania. W miejscowym planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. w/w działka oznaczona była jako teren zabudowy zagrodowej. Działka nr ew. [...], obręb [...], wchodzi w skład gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 ustawy o podatku rolnym, brak jest informacji o sposobie wykorzystywania działki.

Starosta [...] decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. nr WŚ.6241.2.2021, na podstawie art. 105 k.p.a., orzekł o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego z terenu obszaru górniczego "[...]", będącego we władaniu przedsiębiorstwa "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania oraz wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Wyjaśnił, że teren sąsiadujący z obszarem górniczym "[...]" jest terenem chronionym akustycznie – terenem zabudowy zagrodowej. Podał, że stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 112), w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej dopuszczalna emisja hałasu dla pory dnia wynosi LAeqD – 55 dB. Pomiary hałasu wykonane w porze dnia wykazały, że równoważny poziom dźwięku w punkcie pomiarowym nr 1 wyniósł LAeqD – 47,0 ±1,5 dB, zaś w punkcie pomiarowym nr 2 wyniósł LAeqD – 48,8 ±1,3 dB. Emisja hałasu emitowanego przez w/w obszar górniczy nie przekracza dopuszczalnych norm w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej, co w ocenie organu powoduje, że postępowanie w sprawie hałasu emitowanego do środowiska stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K.Z. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że jej podstawą jest sprawozdanie z pomiarów hałasu przeprowadzonych bez jej udziału. Podniosła również, że organ nie odniósł się do jej wniosku o wydanie uwierzytelnionych kopii dokumentów oraz nie ustosunkował się formalnie do jej wniosku o wszczęcie postępowania, tj. nie wydał w tym zakresie stosownego postanowienia, co skutkowało tym, że do dnia wydania decyzji nie znała swojego statusu w postępowaniu i nie złożyła stosownych wniosków dowodowych. Wobec tego zasadne jest ponowne przeprowadzenie pomiarów hałasu z udziałem odwołującej się.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia 20 maja 2022 r. organ odwoławczy stwierdził m.in., że Starosta [...] wydał w przedmiotowej sprawie decyzję bez formalnego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organ pierwszej instancji nie doręczył także kontrolowanej decyzji prowadzącemu zakład – obszar górniczy "[...]". Kolegium wskazało również, że dla wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu podstawowe znaczenie ma ustalenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się zakład oraz terenu wokół zakładu emitującego hałas. Wobec powyższego, kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie sposobu użytkowania na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania wskazanych terenów (z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz w zależności od wyników tego ustalenia – określenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Przy czym w przypadku, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenu, dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Konieczne jest przeprowadzenie oględzin, których celem będzie ustalenie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu.

Odnosząc się natomiast do braku udziału K.Z. w prowadzonych przez WIOŚ pomiarach, organ odwoławczy podał, że przy przeprowadzonej kontroli obowiązkowa jest jedynie obecność podmiotu kontrolowanego lub jego przedstawiciela. W realiach niniejszej sprawy K.Z. zgłosiła wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonych pomiarów. Kolegium wskazało zatem na konieczność ustalenia sposobu, w jakim zwykle funkcjonuje zakład, a ściśle parametrów pracy urządzeń emitujących hałas (np. obroty wskazywanej przez stronę kruszarki).

Sprzeciw od w/w decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł K.K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, co uniemożliwiło jego wszechstronną ocenę przy uwzględnieniu słusznego interesu odwołującej się strony, przejawiające się w błędnym wskazaniu, że organ pierwszej instancji winien ustalić istotne dla sprawy okoliczności, podczas gdy okoliczności te mogło ustalić samodzielnie Kolegium lub zlecić ich przeprowadzenie Staroście [...] w ramach przeprowadzenia dowodów uzupełniających;

2) art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, przejawiające się w postaci braku merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.;

3) art. 12 § k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i nieprzeprowadzenie ewentualnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego;

4) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania w/w przepisu.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Podkreślił ponadto, że formalne naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 64 § 4 k.p.a. również nie pozwalało w niniejszej sprawie na wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 469/22 oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15) albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. W świetle art. 136 § 4 k.p.a., przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinien być oceniany przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] wydał decyzję bez formalnego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Co więcej – nie doręczył on kontrolowanej decyzji prowadzącemu zakład – obszar górniczy "[...]". Ponadto Kolegium wskazało, że dla wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu podstawowe znaczenie ma ustalenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się zakład oraz terenu wokół zakładu emitującego hałas. Wobec powyższego kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie sposobu użytkowania na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania wskazanych terenów (z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz w zależności od wyników tego ustalenia – określenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Kolegium podało, że działka nr ew. [...], obręb [...], nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wiadomo jakie jest faktyczne zagospodarowanie tej działki i czy wchodzi ona w skład gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 ustawy o podatku rolnym. Organ pierwszej instancji przyjął zaś, bez przeprowadzenia kluczowych dowodów, że w/w działka stanowi teren zabudowy zagrodowej, wobec czego dopuszczalne poziomy hałasu wynoszą: dla pory dnia LAeq D: 55 dB. Wobec tego, dla prawidłowego określenia dopuszczalnego poziomu hałasu konieczne jest zatem w pierwszej kolejności przeprowadzenie oględzin, których celem będzie ustalenie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu. W realiach niniejszej sprawy K.Z. zgłosiła wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonych pomiarów. Kolegium wskazało zatem na konieczność ustalenia sposobu, w jakim zwykle funkcjonuje zakład, a ściśle parametrów pracy urządzeń emitujących hałas (np. obroty wskazywanej przez stronę kruszarki) i wtedy dokonanie odpowiednich pomiarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że decyzja o umorzeniu postępowania nie ma charakteru merytorycznego, tylko procesowy, a jej wydanie nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że jeżeli organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, to niedopuszczalnym jest orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 113/10 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 241/19). Skoro więc organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy i nie przeprowadzając niezbędnych dowodów, a co za tym idzie przedwcześnie umorzył postępowanie, to Kolegium miało podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej. Nie można również zarzucić organowi odwoławczemu braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania. Organ ten w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podniósł, jakie konkretnie czynności zobowiązany jest podjąć organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy. Uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się per se z koniecznością zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego, który będzie podstawą do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Niewątpliwe Kolegium, przekazując sprawę Staroście [...] do ponownego rozpoznania, konkretnie wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – są to okoliczności o charakterze zasadniczym dla niniejszego postępowania, od których zależy jego wynik. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone było wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Nie może być zatem mowy o naruszeniu tego przepisu, ani też innych, wskazanych w sprzeciwie, przepisów k.p.a. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, aby ustalić rzeczywisty stan sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych, a taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie. Ponadto podkreślenia wymaga, iż zarówno decyzja Kolegium, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie decyzji kasatoryjnej powinno następować jedynie wyjątkowo, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mogło ustalić samodzielnie istotne okoliczności sprawy lub ewentualnie zlecić przeprowadzenie dowodów w sprawie organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy wydające decyzję prowadziły postępowanie w sposób nieprawidłowy, niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, albowiem mogły i powinny rozpoznać sprawę merytorycznie zamiast wydawać decyzję kasatoryjną;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy bezpodstawne uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej;

- co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia sprzeciwu, podczas gdy sprzeciw winien zostać uwzględniony.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, powtarzając w większości stanowisko przedstawione w sprzeciwie do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie w/w przesłanek następuje w oparciu o określoną podstawę materialnoprawną. Ponadto podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, daje tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., a więc przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób dostateczny wykazało konieczność wyjaśnienia przez Starostę [...] zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak już podano, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Zauważyć należy, że Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na uchybienia formalne postępowania w pierwszej instancji, bowiem Starosta [...] wydał decyzję bez formalnego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Jedna ze stron – K.Z. wskazała, iż organ pierwszej instancji nie wydał w tym zakresie stosownego postanowienia, co skutkowało tym, że do dnia wydania decyzji nie znała swojego statusu w postępowaniu i nie złożyła stosownych wniosków dowodowych. Ponadto Starosta [...] nie doręczył wydanej przez siebie decyzji prowadzącemu zakład – obszar górniczy "[...]". Dodatkowo Kolegium prawidłowo wskazało, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie sposobu użytkowania na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania wskazanych terenów, jak również – w zależności od wyników tego ustalenia – określenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na określenie, jakie jest faktyczne zagospodarowanie tej działki i czy wchodzi ona w skład gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 ustawy o podatku rolnym. Organ pierwszej instancji – bez przeprowadzenia kluczowych w sprawie dowodów – przyjął natomiast, że działka o nr ew. [...], obręb [...], stanowi teren zabudowy zagrodowej, natomiast dla prawidłowego określenia dopuszczalnego poziomu hałasu konieczne jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie oględzin, których celem będzie ustalenie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu.

Skoro zatem organ pierwszej instancji nie dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło mu prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego – art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, to Kolegium zasadnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na obowiązek uzupełnienia przez Starostę [...] materiału dowodowego we wskazanym zakresie, którego nie mogło uzupełnić w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż na skutek istotnych naruszeń proceduralnych, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegających na braku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego, decyzja organu pierwszej instancji była przedwczesna, zaś postępowanie wymagało dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, których – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić w trybie art. 136 k.p.a., z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zachowanie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania merytorycznego oraz aby dwukrotnie oceniono materiał dowodowy sprawy i przeanalizowano wszystkie okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia. Wobec wskazanych braków w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Starostę [...], nie można de facto mówić o możliwości uzupełnienia tego postępowania w niewielkiej części przez organ odwoławczy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ale o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnej części. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji Kolegium szczegółowo wskazało, jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał sprzeciw za nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.