Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 878/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 16, art. 142,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1, art. 77 ust. 1, pkt 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 38a,
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: par. 2 ust. 1, pkt 48, par. 3 ust. 1 pkt 80
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Zakładu Usług Komunalnych C. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2017 r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zakładu Usług Komunalnych C. Sp. z o.o. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 16 listopada 2015r. znak: BOŚ.6220.1.1.2015 o środowiskowych uwarunkowaniach, którą na wniosek Zakładu Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o., ul. [...], ustalono i określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie kwater składowania odpadów, modernizacji części mechanicznej instalacji MBP oraz budowie części biologicznej instalacji MBP na działkach nr [...] i nr [...] , w miejscowości Przededworze, gm. C.".

W uzasadnieniu SKO przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Od w/w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 16 listopada 2015r. znak: [...] żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 19 stycznia 2017r. do Kolegium wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 16 listopada 2015r. została wydana w postępowaniu, w którym przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko było obligatoryjne. W związku z tym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było uzależnione od uprzedniego uzyskania uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, który postanowieniami z dnia 24 czerwca 2015r. i z dnia 27 sierpnia 2015r. dwukrotnie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Powołując się na orzecznictwo sądowe nadrzędny organ ochrony środowiska wskazał, że organ prowadzący postępowanie główne w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu negatywnego uzgodnienia z RDOŚ, nie może wydać decyzji pozytywnej. Stwierdził, że niewzięcie pod uwagę stanowiska wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska przy środowiskowej ocenie dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Kolegium decyzją znak: [...] z dnia 20 marca 2017r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 16 listopada 2015r.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2017r. Zakład Usług Komunalnych C. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 20 marca 2017r. znak: [...].

Mając na względzie okoliczności wskazane w tym wniosku Kolegium postanowieniem z dnia 16 maja 2017r. zawiesiło z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia śledztwa przez Prokuraturę Rejonową Kielce-Wschód w Kielcach w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych Urzędu Marszałkowskiego w Kielcach. Następnie, po ustaniu przyczyn zawieszenia, Kolegium postanowieniem z dnia 8 września 2017r. podjęło zawieszone postępowanie.

SKO podniosło dalej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania Kolegium zakończonego decyzją z dnia 20 marca 2017r. było wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzji pozostają poza zakresem orzekania.

W niniejszej sprawie Kolegium uprzednio dokonało oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 16.11.2015r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i zasadnie stwierdziło, że decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Postępowanie w przedmiocie wydania w/w decyzji środowiskowej regulowały przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1235 - publikator na dzień wydania decyzji), a także § 2 ust. 1 pkt 47 i § 3 ust. 1 pkt 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 47 i § 3 ust. 1 pkt 80 w/w Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. planowane przedsięwzięcie prawidłowo zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W zakresie oceny zgodności z prawem decyzji Nr 1/2015 Burmistrza Miasta i Gminy C. zasadnicze znaczenie miały przepisy art. 80 ust. 1 oraz art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Istotna pozostaje zwłaszcza treść przepisu art. 77 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji m.in. uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W sprawie objętej niniejszym postępowaniem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach, po uprzednim zwróceniu się do tego organu przez Burmistrza Miasta i Gminy C. o uzgodnienie warunków dla rozbudowy Składowiska Odpadów Komunalnych w Przededworzu, stanowczo odmówił uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia, a uczynił to postanowieniami z dnia 24.06.2015r. znak: [...] oraz z dnia 27.08.2015r.znak: [...]. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy, co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 kpa. Możliwość kwestionowania tego postanowienia istnieje dla stron tego postępowania wyłącznie w postępowaniu zwykłym, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, o czym stanowi art. 142 kpa. Wbrew zarzutom wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sprawie nie występuje sytuacja braku stanowiska uzgadniającego, bowiem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zajął własne stanowisko w sprawie, jednakże jest ono negatywne wobec planów realizacji inwestycji.

W ocenie Kolegium odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie pozwalała na pozytywne załatwienie sprawy, gdyż wynik postępowania akcesoryjnego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje ugruntowany pogląd, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska swoje negatywne stanowisko w sprawie argumentował treścią przepisu art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21 ze zm.), dodanego ustawą z dnia 15 stycznia 2015r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 122), w aspekcie zgodności planowanej inwestycji z "Planem gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 i Uchwałą nr XXI/361/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 (Dz.Urz.Woj. Święt. poz. 2205), wraz ze zmianami. Zgodnie z brzmieniem art. 38a ustawy o odpadach jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Z kolei z treści ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016.250 j.t. z późn. zm.) wynika, iż odpady mogą być przekazywane tylko do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i to bezpośrednio przez odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości. Z tych względów, regionalną instalacją może być tylko instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych wskazana w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Instalacje takie wymienione zostały w tabeli 68 "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018.

Zasadne jest stanowisko Kolegium zawarte w decyzji z dnia 20 marca 2017r., iż planowana do realizacji w Przededworzu instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych nie została ujęta w założeniach w/w planu gospodarki odpadami i uchwale jako rozbudowa regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku ani jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi regionów. Natomiast istniejąca w dotychczasowym zakresie instalacja do składowania odpadów w Przededworzu jest wymieniona w planie i uchwale jako istniejąca instalacja przewidziana do zastępczej obsługi regionów w przypadku, gdy regionalna instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn.

Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. W art. 3 pkt 8 lit. b ustawy, w którym zdefiniowano pojęcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdzono, że rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień. Skoro nie został spełniony warunek art. 77 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to oznacza to, iż nie został spełniony warunek umożliwiający wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Wprawdzie w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy C. zwrócił się o wymagane uzgodnienie, ale rozpoznając sprawę uznał, że postanowienie organu współdziałającego odmawiające uzgodnienia warunków dla realizacji w/w przedsięwzięcia nie jest wiążące i samodzielnie określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji. Taka decyzja jako akt administracyjny jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym wynik procedury uzgodnieniowej bezwzględnie determinuje rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu głównym, ponieważ wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje, a konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę co do istoty. Kontrolowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza Miasta i Gminy C. narusza zatem w sposób rażący prawo, tj. przepis art. 80 ust. 1 ustawy, w myśl którego jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Wbrew zarzutom wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach narusza w sposób rażący także przepis art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Kolegium nie może przy tym badać zgodności z prawem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w taki sposób, jak się to czyni w postępowaniu odwoławczym, ponieważ w tym stanie rzeczy, jako organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji, nie rozstrzyga co do meritum legalności poprzedzającego ją postanowienia (które jest niezaskarżalne). Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium odwołało się do treści art. 38a ustawy o odpadach wyjaśniając zarazem, że zgodnie z art. 35 ust. 4a tej ustawy od dnia 1 lipca 2018r. instalacją przewidzianą do zastępczej obsługi regionu będzie mogła być tylko inna regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych przeznaczona do przetwarzania tego samego rodzaju odpadów. Zatem od tego terminu nie będą już mogły funkcjonować jako zastępcze instalacje niespełniające wymagań dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

SKO wskazało zarazem, że nie jest właściwe do badania trybu podejmowania i publikowania uchwał w sprawie Planu gospodarki odpadami. Jak wyjaśniono w decyzji z dnia 20 marca 2017r., jednym z najistotniejszych problemów związanych z wojewódzkimi planami gospodarki odpadami jest przewymiarowanie planowanych mocy przerobowych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Równie istotną kwestią jest brak uwzględniania w przedmiotowych planach hierarchii postępowania z odpadami, w tym zaplanowania odpowiednich instalacji do przetwarzania odpadów. Uzasadniając dodanie art. 38a ustawy o odpadach ustawodawca wskazał również, że pozwoli to na zapewnienie racjonalnej gospodarki odpadami oraz powstawanie instalacji, które są faktycznie niezbędne. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia było także rażąco sprzeczne z treścią tego właśnie przepisu ustawy o odpadach, bowiem w obowiązującej i opublikowanej Uchwale Nr XXI/360/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012r. w sprawie uchwalenia "planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 w tabeli 68 nie została wymieniona instalacja w msc[...] C.. Z treści tabeli nr 69 wynika natomiast, iż "Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zamieszanych odpadów komunalnych oraz instalacja do składowania odpadów w msc. [...] C., przeznaczona jest do budowy przez przedsiębiorców w ramach środków własnych, poza instalacjami planowanymi w tabeli 68", gdzie ujęte zostały funkcjonujące oraz planowane regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Zakład Usług Komunalnych C. Sp. z o.o. w M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji dnia 23 października 2017r. sygn. [...] w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji 20 marca 2017, znak [...].

Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 kpa poprzez orzeczenie z pominięciem istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, bez uwzględnienia zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) art. 6 kpa w związku z art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skardze jako ustawa OOŚ), w związku z utrzymaniem w mocy orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji środowiskowej wydanej w I instancji, wbrew enumeratywnym przesłankom uprawniającym organ I instancji do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a wynikających z ustawy OOŚ, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły;

3) art. 6 kpa w związku z art. 38a ustawy o odpadach w związku z nadaniem w drodze wykładni takiego brzmienia art. 38a ustawy o odpadach, jakiego mu nie nadał ustawodawca, dla potrzeb utrzymania w mocy wadliwej decyzji 20 marca 2017r., znak [...];

4) art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 kpa poprzez faktyczną odmowę oceny materiału dowodowego w postępowaniu "nieważnościowym" z powołaniem się na to, iż materiał dowodowy objęty wnioskiem strony nie ma związku z rozpatrywaną sprawą, pominięcie faktu manipulowania treścią uchwały NR XXI/360/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego 2012-2018", w sposób niezgodny z zasadą podejmowania uchwał przez sejmik województwa;

5) art. 6 kpa w związku z art. 8 kpa i art. 9 kpa w związku z nie uchyleniem skarżonej decyzji w sytuacji oczywistej sprzeczności z przepisem prawa materialnego, to jest art. 38a ustawy o odpadach, powielaniem argumentów natury niemerytorycznej, a sformułowanych przez urzędników samorządu województwa;

6) art. 15 kpa w związku z nierozpoznaniem zarzutów skarżącej na etapie odwołania, nie ustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów, nie wskazaniem w uzasadnieniu, z którymi zarzutami organ się zgadza, jak również przyznania sobie przez organ odwoławczy prawa do rozpatrzenia niektórych zarzutów skarżącej;

7) art. 80 kpa w związku z art. 15 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego (brak oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak ustalenia stanu faktycznego) i poprzestanie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji i to wyłącznie w granicach zarzutów odwołania;

8) art. 156 § 1 kpa zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 90 kpa w związku z nie dokonaniem szczegółowego zbadania i rozważenia wszystkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 kpa zw. z art. 77 § 1 kpa, a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa, co z kolei zapewnia realizację ogólnej zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażonej w art. 11 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

9) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z błędnym przyjęciem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji braku przepisu materialnego wskazującego, że zaprezentowanie przez organ I instancji innego stanowiska niż zaprezentowane w postanowieniu uzgodnieniowym RDOŚ jest rażącym naruszeniem prawa, ponadto brakiem weryfikacji wniosku złożonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej w skardze GDOŚ);

10) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 158 § 1 kpa poprzez dopuszczenie do sytuacji, że GDOŚ poprzez czynności administracyjne de facto wpływa na stan prawny instalacji wymienionej w WPGO woj. świętokrzyskiego w ten sposób, że nie może ona uzyskać decyzji wymienionych w art. 38a ustawy o odpadach;

11) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP w związku z wykorzystaniem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji do obrony prawnej postanowienia Dyrektora RDOŚ w Kielcach, odmawiającego uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które zostało wydane z przekroczeniem zasady dopuszczalnej uznaniowości w rozstrzygnięciach administracyjnych;

12) art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, które to dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowiły punkt wyjściowy dla oceny stopnia naruszenia prawa, a w szczególności wystąpienia Prokuratury Okręgowej w Krakowie w zakresie w jakim została zakwestionowana trafność decyzji merytorycznej wydanej przez Prokuraturę Rejonową Kielce-Wschód; ponadto nie przeanalizowano czynności podjętych przez Prokuraturę Rejonową Kielce-Wschód w ramach działań pozakarnych;

13) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 85 ustawy OOŚ w związku z błędnym wskazaniem, że doszło do naruszenia przepisu art. 85 ustawy OOŚ.

Spółka zarzuciła także naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, w związku z błędną a zarazem niedopuszczalną wykładnią contra legem przywołanego przepisu w kontekście treści uchwały NR XXI/360/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego 2012-2018", w sposób niezgodny z zasadą podejmowania uchwał przez sejmik województwa.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odmową współdziałania organu uzgadniającego z Burmistrzem UMiG C., który wydał decyzję w I instancji. Brzmienie art. 38a ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 15 stycznia 2015r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) nie daje podstawy do rozstrzygnięcia w postaci odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia budowa zakładu MBP w Przededworzu, ze względu na fakt, że ustawa nowelizująca nie dokonuje zmiany w ustawie środowiskowej. Ustawa ta wymienia zaś przypadki, w których wydaje się decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Nie rozstrzyga zaś przypadku gdy organ uzgadniający odmówi uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia. Powyższe oznacza, że organ I instancji w sytuacji odmowy współdziałania organu uzgadniającego nie może wydać decyzji odmownej. Odwołując się do treści art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 1 pkt 1 lit b OOŚ skarżąca podniosła, że organ uzgadniający nie wskazał w treści postanowienia uzgodnieniowego merytorycznych przesłanek składających się na odmowę uzgodnienia przedsięwzięcia, które byłyby zgodne z obowiązującym prawem. Nie jest zatem możliwe ustalenie ani też ocena, konkretnych przesłanek dyskwalifikujących realizację spornego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na środowisko, którymi kierował się RDOŚ, dlatego też organ I instancji słusznie przyjął stanowisko odmienne. Skarżąca odwołała się w tym zakresie m.in. do treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014r., sygn. VIII SA/Wa 549/14.

Ponadto zdaniem skarżącej spółki postanowienie uzgodnieniowe opiera się na wykładni przepisów WPGO niezgodnej z jego treścią. Instalacja wnioskodawcy jest bowiem wpisana do WPGO 2012, gdyż jest jednocześnie wykazana w Uchwale Nr XXI/361/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018. Ponadto na str. 163 WPGO w tabeli 69 jest wykaz zgłoszonych regionalnych instalacji planowanych do budowy przez przedsiębiorców w ramach środków własnych (inwestycje realizowane, poza instalacjami planowanymi w tabeli 68). Zakres planowanej inwestycji w WPGO jest następujący: A - Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz C - Instalacja do składowania odpadów. Wnioskodawca otrzymał pismo z Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska, z którego wynika, że dla instalacji określonej w WPGO nie stosuje się art. 38a ustawy o odpadach. Dlatego nie można się zgodzić ze stanowiskiem SKO, że okoliczności związane z wydaniem przywołanego postanowienia Dyrektora RDOŚ są bez znaczenia dla procesu rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, gdyż każdy organ – także i RDOŚ – zobowiązany jest działać na podstawie prawa. Ponadto okoliczność ta jest kluczowa dla oceny stopnia naruszenia prawa przy wydaniu decyzji środowiskowej.

Oczywiście specyfika postępowania nadzwyczajnego nie uprawnia Samorządowego Kolegium Odwoławczego do badania postanowienia uzgodnieniowego Dyrektora RDOŚ, jednakże nie można zapominać, że w pierwszej kolejności organy administracji, w tym i Dyrektor RDOŚ, są związane wykładnią literalną art. 38a oraz zapisami uchwały Nr XXI/360/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018.

Skarżąca odwołała się także do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 1525/15, gdzie w uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono, że użyty przez ustawodawcę w art. 38a ustawy o odpadach w odniesieniu do WPGO termin "ujęcie" należy rozumieć zgodnie z zasadami języka potocznego jako "wymienienie", "zawarcie" w określonym dokumencie. Wskazuje na to analiza treści wszystkich przepisów Działu III "Plany gospodarki odpadami" ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdzie ustawodawca posługuje się różnymi określeniami w odniesieniu do instalacji w zależności od tego co chce wyrazić, np. w niektórych przepisach nakazuje "określenie" czy "wskazanie" RIPOK w sposób wyraźny (art. 35 ust. 4, art. 38 ust. 2). W tym kontekście nie można przypisywać ustawodawcy innej woli niż ta, którą wyraził. Gdyby jego intencją było wydanie pozwolenia zintegrowanego wyłącznie dla instalacji określonej w WPGO jako RIPOK - z pewnością taki zapis zawarłby w treści art. 38a ustawy o odpadach.

Jeżeli zatem organ uzgadniający w sposób dowolny uzasadnił kategoryczną odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, fakt ten powinien być uwzględniony przy ocenie stopnia naruszenia prawa przy wydaniu decyzji środowiskowej.

Skarżąca wskazała także na postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową Kielce-Wschód w Kielcach, a nadto odwołała się do dokonanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładni przepisów art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w kontekście niniejszej sprawy. Zdaniem spółki organ nie mógł przyjąć założenia, że dowody wskazane przez skarżącą we wnioskach dowodzić miały okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami czy też są bez znaczenia dla sprawy. Organ nie uzasadnił także w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia, a tym samym naruszył art. 107 § 3 kpa. Strona została pozbawiona fundamentalnych uprawnień procesowych, między innymi tych, które stawiają nacisk na bezstronność i obiektywizm organu.

Ponadto skarżąca podniosła, że wniosek GDOŚ o stwierdzenie nieważności decyzji nie spełniał wymogu wskazania przepisu prawa materialnego, który został naruszony, gdyż organ wnioskujący jedynie lakonicznie podniósł okoliczność nie zastosowania się do postanowienia uzgodnieniowego. Okoliczność ta nie została "zauważona" przez SKO w trakcie procedowania sprawy natomiast organ przystąpił do badania sprawy z urzędu, o czym świadczy wyszukiwanie przesłanek naruszenia prawa materialnego. Organ jakim jest SKO nie może zastępować strony wnioskującej w formułowaniu zarzutów względem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeśli taki przypadek miał miejsce na etapie pierwszoinstancyjnym, nie powinien się powtórzyć na etapie ponownego rozpoznania sprawy, gdyż prowadzi to do zaniechania rozpoznania sprawy (ponownego) przez organ odwoławczy.

Spółka podniosła również, że nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Tymczasem postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Kielcach odmawiające uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia zostało wydane z przekroczeniem zasady dopuszczalnej uznaniowości w rozstrzygnięciach administracyjnych. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę. Gdy administracja działa na podstawie uznania, wtedy jej szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, bo przecież miała możliwość wyboru rozstrzygnięcia i dlatego powinna wybrać rozstrzygnięcie optymalne. Postanowienie Dyrektora RDOŚ zostało wydane bez podstawy prawnej, w oparciu o uzgodnienie z marszałkiem woj. świętokrzyskiego, który nie ma charakteru ani organu opiniującego ani tym bardziej uzgadniającego w sprawie wydania decyzji OOŚ. Brzmienie art. 38a ustawy o odpadach nadane ustawą nowelizującą z dnia 15 stycznia 2015r. nie daje podstawy do rozstrzygnięcia w postaci odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia budowa zakładu MBP w Przededworzu ze względu na fakt, że ustawa nowelizująca nie dokonuje zmiany w ustawie środowiskowej.

Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego trudno wywieść, iż decyzja środowiskowa wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, w szczególności aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia 20 [...] r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 16 listopada 2015r. znak: [...]o środowiskowych uwarunkowaniach, którą na wniosek Zakładu Usług Komunalnych C. Sp. z o.o., ul. [...], 26-065 Piekoszów, ustalono i określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie kwater składowania odpadów, modernizacji części mechanicznej instalacji MBP oraz budowie części biologicznej instalacji MBP na działkach nr [...] i nr [...] , w miejscowości Przededworze, gm. C.".

Postępowanie nieważnościowe, w wyniku którego została wydana decyzja SKO z dnia 20 marca 2017 r., polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzja. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu w/w przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej – a tym samym wzruszenia zasady stabilności, pewności obrotu prawnego przewidzianej z art. 16 kpa – wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa, do których należy m.in. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające wykazanie, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 października 2017r., sygn. II OSK 336/16, Lex nr 2395598, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017r., sygn. IV SA/Po 760/17, Lex nr 2408672).

W niniejszym przypadku zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego doszło ze strony organu do rażącego naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1405 ze zm.), dalej jako "u.i.ś", poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pomimo (dwukrotnej) odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach. Dodatkowo, zdaniem Kolegium, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było także rażąco sprzeczne z treścią art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 21), dalej jako "u.o.", albowiem przedsięwzięcie to nie zostało ujęte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Bezspornym w niniejszej sprawie był fakt, że przedmiotowe przedsięwzięcie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 i § 3 ust. 1 pkt 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 71) zostało prawidłowo zakwalifikowane do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. Zgodnie z tym ostatnim przepisem realizacja przedsięwzięcia wymagała zatem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji zaś, jak stanowi art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.ś., przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego. Z kolei, stosownie do treści art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd, przywołany przez SKO, zgodnie z którym postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej; przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06 - LEX nr 340121, wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 625/10 - Lex nr 754651, w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 742/07 - Lex nr 489196).

Niemniej jednak zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem weryfikować stanowisko organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Wynik spornego postępowania uzgodnieniowego (mającego charakter akcesoryjny), nie zwalnia organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy głównej (tu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) od tego obowiązku i nie może bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. Przewidziana przez ustawodawcę procedura dokonania uzgodnień, czy też zasięgnięcia opinii innych wyspecjalizowanych organów, stanowi jedynie jeden z elementów dokonywanej oceny oddziaływania na środowisko, aczkolwiek nie może jej całkowicie zastąpić. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający nie oznacza, jak już wskazano, że organ zwracający się o uzgodnienie musi w całości podzielić stanowisko organu uzgadniającego, nawet w sytuacji, gdy kreuje ono pośrednio treść możliwego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Proces "uzgadniania" może wszakże podlegać weryfikacji i analizie (K. Gruszecki, Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II, opubl. Lex/el. 2013, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014r., sygn. VIII SA/Wa 594/14, opubl. Lex nr 1548189).

Uzgodnienie, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.ś., ma niezaskarżalny charakter. Może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w trybie art. 142 kpa. Jak podniósł WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 27 maja 2014r., sygn. VIII SA/Wa 594/14, choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym, jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawnionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. Sąd ten podniósł dalej, co istotne, że odmowa uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia, nie zwalniała organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, od przeprowadzenia wymaganej przepisami prawa oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta winna być dokonana w oparciu o ustalenia zawarte w raporcie, zgromadzony materiał dowodowy, wyniki uzgodnień i opinii oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Następnie analiza tak przeprowadzonej oceny i ustaleń winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji środowiskowej - zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, na co wskazuje wykładnia przepisów art. 80 i n. ustawy środowiskowej.

Jakkolwiek zatem, zgodnie z powyższym zapatrywaniem, do kontroli stanowiska organu uzgadniającego uprawionym jest organ odwoławczy, to jednak nie można w ocenie Sądu – na etapie badania przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w szczególności analizy stopnia ewentualnego naruszenia – abstrahować od oceny prawidłowości stanowiska zajętego przez organ I instancji, który w konkretnej sytuacji wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wszak ewentualna odmowa wydania takiej decyzji przez ten organ mogłaby, jak wywiedziono, skutkować oceną postanowienia RDOŚ przez organ odwoławczy – przez pryzmat tych samych przesłanek, na których oparł się organ I instancji. Istotny jest zatem fakt, że weryfikacja stanowiska RDOŚ odbywa się w ramach jednego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ewentualna kontrola instancyjna czy sądowa tak czy inaczej determinowałaby bowiem ostatecznie stanowisko organu I instancji.

W niniejszym przypadku do odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska doszło wyłącznie z jednego powodu, a mianowicie tego, że – zdaniem tegoż organu – planowane przedsięwzięcie nie zostało ujęte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, co zgodnie z art. 38a u.o. powinno powodować odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mimo takiego stanowiska Burmistrz Miasta i Gminy C. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia stwierdzając, że nie jest związany takim – formalnym, nie zaś merytorycznym – stanowiskiem RDOŚ. W uzasadnieniu decyzji organ zajął przy tym własne stanowisko w tym zakresie, które w sposób obszerny uzasadnił (por. str. 9-13 decyzji). Stwierdził mianowicie m.in., że ustawodawca nie ograniczył w przepisie art. 38 u.o. pojęcia "ujęta" do rozumienia przedstawionego w swoich postanowieniach przez RDOŚ. Jak zaś wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, ujęcie przedmiotowej instalacji w WPGO pojawia się wielokrotnie, np. jako instalacja do przetwarzania selektywnie zbieranych odpadów zielonych i innych bioodpadów (str. 68 rys. 35, str. 156, rys. 65, str. 157, tabela 69), jako czynne składowisko odpadów komunalnych (str. 25, rys. 8, str. 63, rys.33, str. 66 rys. 34), czy też jako inwestycje realizowane w ramach środków własnych - wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców w ramach środków własnych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami WPGO - str. 149 w tabeli 66); rodzaj planowanej regionalnej inwestycji w Regionie 4: A - Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, C - Instalacja do składowania odpadów, co – zdaniem organu – spełnia warunek o jakim mowa w art. 38a u.o. Organ podniósł ponadto, że pomimo dwukrotnego wystąpienia do RDOŚ organ ten nie dokonał uzgodnienia negatywnego oceniając merytorycznie przedstawiony materiał.

Jakkolwiek organ zaprezentował własny sposób wykładni przepisu art. 38a u.o., jednak w świetle brzmienia tego przepisu nie można takiemu sposobowi interpretacji odmówić logiki i uzasadnionych podstaw. W przepisie tym, jak też w żadnym innym miejscu ustawy, nie sprecyzowano bowiem na czym ma polegać "ujęcie" danej instalacji w WPGO. Przepis ten nie przesądza zaś w szczególności, że chodzi tu o ujęcie danej instalacji jako tzw. RIPOK (instalacji regionalnej). WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 września 2016r., sygn. II SA/Rz 1525/15, stwierdził, że użyty przez ustawodawcę w art. 38a u.i.ś. w odniesieniu do WPGO termin "ujęcie" należy rozumieć zgodnie z zasadami języka potocznego jako "wymienienie", "zawarcie" w określonym dokumencie. Nie może zaś ujść uwadze, że – jak zauważył w/w organ – przedmiotowa instalacja, której rozbudowę przewidziano w ramach planowanego przedsięwzięcia – została "wymieniona" w powyższym rozumieniu w WPGO uchwalonym uchwałą Nr XXI/360/12 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012r. w miejscach wyżej wskazanych, jak też w uchwale z tego samego dnia w sprawie wykonania tegoż planu – jako instalacja do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzania z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych, jak również jako instalacja zastępcza do składowania odpadów powstających w procesie mechanicznobiologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Z kolei dla zastosowania art. 38a u.o. nie może być przesądzający fakt, że od dnia 1 lipca 2018r. instalacją przewidzianą do zastępczej obsługi regionu będzie mogła być tylko inna regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych przeznaczona do przetwarzania tego samego rodzaju odpadów. Przedmiotowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została bowiem wydana w dniu 16 listopada 2015r.

W świetle powyższych rozważań nie można w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny uznać, że organ I instancji w ogóle naruszył przepis art. 38a u.o., przyjmując jeden z możliwych sposobów wykładni tego przepisu – logicznie i rzeczowo uzasadniony w treści decyzji, a tym bardziej by naruszył go w sposób rażący. Ta konstatacja przekłada się zaś także na przyjęcie, że tego rodzaju weryfikacja stanowiska organu uzgadniającego już przez organ I instancji, a w konsekwencji wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo braku uzgodnienia, nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, tj. w tym przypadku przepisów art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 1 u.i.ś. Jak wynika bowiem z powyższych uwag, weryfikacja taka, zgodnie z zaprezentowanym poglądem, jest możliwa w postępowaniu jako takim – czy to przez organ odwoławczy, czy na etapie postępowania sądowego.

Trzeba także zauważyć, że organ ochrony środowiska dokonuje albo odmawia uzgodnienia, analizując przedsięwzięcie wyłącznie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. W niniejszym przypadku, pomimo dwukrotnego wystąpienia o uzgodnienie, RDOŚ nie dokonał negatywnego uzgodnienia na skutek merytorycznej oceny przedstawionego materiału, ale odmówił tegoż uzgodnienia powołując się wyłącznie na brzmienie art. 38a u.o., którego wykładnia i zastosowanie niekoniecznie musi mieć charakter jednolity. Wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie znał zatem konkretnych przesłanek dyskwalifikujących realizację spornego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na środowisko, którymi kierował się RDOŚ.

W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu nie można zasadnie przyjąć, aby decyzja Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 16 listopada 2015r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia naruszała w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (przy uwzględnieniu przytoczonej wyżej wykładni tego przepisu) powołane przez SKO przepisy prawa. Z tego względu Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o w/w przepis stanowiło naruszenie przepisu postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku, uchylając jednocześnie – w trybie art. 135 p.p.s.a. – decyzję SKO z dnia 20 marca 2017r. znak: SKO.OŚ-60/223/9/2017 jako naruszającą, z tych samych powodów, powyższy przepis.