Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 763/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.28,29,30,156 i 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Stanisław Marek Pietras(spr.) Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1717/08 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. F. rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 złotych (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1717/08 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Minister Gospodarki decyzją nr [...] z [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2008 r, odmawiającą B. F. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki [...] "[...]" – J., k/B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż brak jest przesłanek pozwalających uznać B. F. za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wyżej opisanego orzeczenia w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika, bowiem z ustaleń w trakcie postępowania, powyższe przedsiębiorstwo stanowiło własność osoby prawnej, jaką była spółka akcyjna. Stąd też interesem prawnym mógłby się legitymować wyłącznie właściciel przedsiębiorstwa, czyli spółka akcyjna, która winna być reprezentowana przez powołane do tego organy, bowiem zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. i art. 38 Kodeksu cywilnego oraz art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych, w imieniu spółki akcyjnej może występować i ją reprezentować jedynie zarząd. Tak więc do wszczęcia postępowania konieczne jest udokumentowanie przez osoby uprawnione, a więc przez zarząd przedmiotowej spółki akcyjnej, legitymacji prawnej do występowania w postępowaniu przez przedłożenie aktualnego wyciągu z rejestru handlowego ze wskazaniem zarządu spółki, a gdy brak tego organu, o ile spółka nie uległa likwidacji zgodnie z przepisami Kodeksu handlowego, przez dopełnienie formalności mających na celu odnowienie zarządu i wpisanie go do Krajowego Rejestru Sądowego.

Ponadto organ wskazał, iż z posiadania akcji wynikało prawo akcjonariusza do uczestnictwa w spółce akcyjnej i udziału w majątku spółki, nie dawała zaś ono uprawnień do działania w imieniu i na rzecz spółki. Dodatkowo prawo spadkowe nie przewiduje dziedziczenia po osobie prawnej, a zatem wnioskodawczyni nie może reprezentować interesów spółki. Akcjonariuszom bądź ich spadkobiercom z tytułu posiadania akcji spółki, przysługują jedynie roszczenia w stosunku do spółki, a nie w imieniu spółki. Skoro skarżąca -jak twierdzi - posiada interes prawny, to - zdaniem organu - powinna to wykazać przedkładając dokumentację wskazującą na bycie członkiem zarządu uprawnionym do reprezentacji przedmiotowej spółki.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. zarzucając naruszenie:

art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez ignorowanie i

nierespektowanie majątkowych praw z akcji wnioskodawczyni oraz nieuznawanie jej

jako poszkodowanej orzeczeniem nacjonalizacyjnym,

art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania

dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy

mimo licznych zarzutów we wniosku wszczynającym postępowanie,

art. 28 k.p.a. przez nieuznanie wnioskodawczyni jako strony uprawnionej do

dochodzenia unieważnienia orzeczenia nacjonalizacyjnego, mimo iż postępowanie

dotyczy jej interesu prawnego jako akcjonariuszki spółki, żywotnie zainteresowanej

jej sytuacją majątkową.

W uzasadnieniu podniosła, że orzeczenie nacjonalizacyjne nie tyle dotknęło spółkę jako osobę prawną, co bezpośrednio jej akcjonariuszy, którzy utworzyli kapitał akcyjny i decydowali o losie spółki. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 sierpnia 1991 r. (sygn. akt IV SA 693/91; publ. ONSA 1991/3 - 4/77) wskazała, że gdy umowa spółki nie wyłącza wstąpienia do spółki spadkobierców na miejsce zmarłego wspólnika, to wówczas wstępują oni do spółki z mocy samego prawa spadkowego i wykonując swoje prawa w spółce nabywają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oparła się także na wyroku Sądu Najwyższego z 26 września 1996r. (sygn, akt III ARN 48/960, publ. OSNIAPiUS 1997/7/109), z którego wynika, że wspólnicy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mogą występować o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodając, że przed podjęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, takich jak przysługiwanie wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu. Organ nie jest zaś uprawniony do wyjaśniania na tym etapie, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, bo to może być badane dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., stąd może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 158 § 1 k.p.a., przy czym - stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże jego wszczęcie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność, zaś na mocy art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się o niedopuszczalności (odmowie) z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych i decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005). Oznacza to, iż postępowanie wyjaśniające dotyczy m.in. kwestii wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Natomiast: nie wyjaśnia, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, bowiem ta kwestia jest badana na dalszym etapie postępowaniu. W konsekwencji postępowanie wyjaśniające kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu (gdy spełnione są warunki formalnoprawne), bądź też decyzją o odmowie wszczęcia (gdy warunki te nie zostały spełnione). Zatem organ administracji wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania m. in. wtedy, gdy żądanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek i zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie, tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie

konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Innymi słowy mówiąc, istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania, Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny. Z kolei stosownie do art. 30 § 3 k.p.a., strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie {art. 38 Kodeksu cywilnego). Jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swych spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora, zaś kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację (art. 42 k.c). Tym samym podzielono stanowisko organu, że interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego orzeczenia Nr [...] z [...] czerwca 1947 r. miał jedynie właściciel przedsiębiorstwa, które przejęto na własność państwa w trybie nacjonalizacji i jak prawidłowo ustalono przez organ, przejęte przedsiębiorstwo pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki [...] "[...]" stanowiło własność osoby prawnej, jaką była spółka akcyjna. Spółka akcyjna jako osoba prawna - zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.) - a konkretnie z jej art. 12, jak i według obowiązującego w czasie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934r. Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502,

ze zm.) - a ściślej z art. 335 § 1 - z chwilą wpisu do rejestru uzyskuje osobowość prawną. Spółka nabywając osobowość prawną z chwilą jej rejestracji w sądzie rejestrowym, wskutek czego sarna spółka, oddzielając się od swych wspólników, staje się podmiotem praw i obowiązków, a także właścicielem majątku spółki. Z tą chwilą tylko spółka akcyjna, a nie jej akcjonariusze, posiada zdolność prawną zdolność do czynności prawnych, zdolność sądową i zdolność procesową w zakresie wynikającym z działalności tej spółki. Zarządzanie spółką akcyjną, nadzór nad nią a także bezpośredni wpływ zwykłych akcjonariuszy na funkcjonowanie spółki akcyjnej odbywa się w sposób zinstytucjonalizowany. Mianowicie, spółka akcyjna, jako osoba prawna w myśl art. 38 k.c, działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Organami spółki akcyjnej są: zarząd, rada nadzorcza i walne zgromadzenie. I tak zarząd, stosownie do treści art. 368 § 1 k.s.h., prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę, a prawo członka zarządu do reprezentowania spółki - według art. 372 § i k.s.h. - dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki. Zarząd jest organem obligatoryjnym od momentu zarejestrowania spółki akcyjnej. Kompetencje zarządu nie mogą być przejmowane przez inne organy, chyba że wyraźny przepis stanowi inaczej. Sfera reprezentacji obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych. Dotyczy to przede wszystkim kompetencji w sferze reprezentowania spółki. Zarząd w pełni realizuje teorię organów i pełne rozumienie pojęcia działania, użytego w art. 38 k.c. Zatem reprezentacja spółki akcyjnej wiąże się generalnie z działaniami organów (w szczególności zarządu), ale może i wiązać się z działaniami przedstawicieli ustawowych (likwidatorów oraz kuratorów), pełnomocników (w tym pełnomocników powołanych przez walne zgromadzenie akcjonariuszy), które są dokonywane "za" bądź "w imieniu spółki" i dotyczą wszystkich spraw związanych z jej przedmiotem działania ze skutkiem na zewnątrz. Pojęcie reprezentacji może wystąpić w dwóch znaczeniach: szerokim (sensu largo) i wąskim (sensu stricto). Reprezentacja sensu largo dotyczy występowania we wszelkich stosunkach prawnych z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, pracy oraz innych gałęzi prawa. Jest to więc zarówno składanie oświadczeń woli, jak również występowanie przed organami orzekającymi, ujawnianie stanowiska na zewnątrz, składanie oświadczeń, wyjaśnień przed organami państwowymi oraz jednostkami samorządu terytorialnego, występowanie przed organami nadzorczymi, osobami trzecimi. W sensie ścisłym reprezentacja dotyczy tylko oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i mieści się w ramach

szerszego pojęcia "działania". Reprezentantami spółki w tym zakresie mogą być: zarząd, prokurenci, pełnomocnicy, kuratorzy, likwidatorzy, a w stosunkach wewnętrznych w spółce rada nadzorcza, a także pełnomocnicy akcjonariuszy. Inne osoby mogą reprezentować spółkę w sytuacjach określonych w art. 426 i art. 486 k.s.h., z tym, że żadna z tych sytuacji nie dotyczy występowania w postępowaniu administracyjnym.) Również w dacie wydania decyzji nacjonalizującej przedsiębiorstwa, akcjonariuszom - zgodnie z art. 363 § 1 k.h. - reprezentowanie spółki w sądzie i poza sądem należało do prerogatyw zarządu. Tymczasem skarżąca dopatruje się swojego interesu prawnego w byciu akcjonariuszem Spółki Akcyjnej Fabryki [...] "[...]" (akcje odziedziczone po W. P.), niemniej jednak okoliczność ta, w świetle powyższych rozważań, nie czyni z niej strony postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie świadczy o posiadaniu interesu faktycznego. Bycie akcjonariuszem (wspólnikiem) w spółce akcyjnej daje i dawało określone Sprawa majątkowe i niemajątkowe. Do praw majątkowych inkorporowanych przez akcję należy zaliczyć przede wszystkim prawo akcjonariusza do udziału w zysku spółki (art. 347 k.s.h., art. 355 k.h.), prawo akcjonariusza do rozporządzania akcją (art. 337 k.s.h., art. 348 k.h.) oraz prawo do udziału w majątku, jaki w toku likwidacji spółki pozostanie po zaspokojeniu długów (art. 474 k.s.h., art. 458 k.h.). Z kolei wśród praw niematerialnych inkorporowanych przez akcje należy w szczególności wymienić prawo uczestniczenia akcjonariusza w walnym zgromadzeniu (art. 406 k.s.h., art. 399 k.h.) oraz uprawnienia składające się na tzw. ochronę praw mniejszości (np. art. 400 k.s.h., a art. 394 k.h.). Dowodzi to, iż posiadanie akcji spółki nie pozwala i nie pozwalało na występowanie "za" spółkę lub "w imieniu" spółki. Reprezentowanie spółki zawsze należało do kompetencji zarządu (art. 368 § 1 k.s.h., art. 369 § 1 k.h.). Słusznym jest więc stwierdzenie organu, iż stanowisko posiadania interesu prawnego w postępowaniu, skarżąca winna udowodnić dokumentami wskazującymi, że jest członkiem zarządu spółki akcyjnej, uprawnionym do jej reprezentacji. Sama zaś wola, czy też subiektywne przekonanie, zainteresowanie rozstrzygnięciem danej sprawy, którego nie można poprzeć przepisami prawa, nie decyduje o przymiocie strony danego postępowania administracyjnego. Reasumując, przytoczone regulacje prawne i poczynione na ich podstawie wywody oraz przedstawiony stan sprawy dowodzą bezzasadności zarzutowi skargi odnośnie naruszenia przez organ naczelny art. 28 k.p.a., a interesu prawnego w rozumieniu

powołanego przepisu wówczas, gdy nie doszło do likwidacji spółki, konsekwencją czego nie nastąpiło jej wykreślenie z rejestru handlowego, nie posiadają akcjonariusze (ich spadkobiercy). Interes prawny ma jedynie spółka akcyjna i jako taka może być reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez zarząd. Natomiast jeżeli nie może prowadzić swych spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej przedstawiciela ustaw/owego - kuratora, który powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację (art. 42 k.c). I tak z treści decyzji organu z [...] kwietnia 2008r. wynika, iż "stosownie do wniosku złożonego przez kuratora spółki pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki [...] "[...]" – J. k/B. (...) Minister Gospodarki prowadzi już postępowanie wyjaśniające w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1974 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki [...] "[...]" –J. k/B.". Powyższe także wskazuje na nietrafność zarzutu w postaci naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji przez ignorowanie i nierespektowanie majątkowych praw z akcji wnioskodawczyni oraz nieuznawanie jej jako poszkodowanej orzeczeniem nacjonalizacyjnym. Identyczna konkluzja dotyczy także kolejnego z zarzutów skargi, mianowicie zarzutu dotyczącego art. 7 i art. 77 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy pomimo licznych zarzutów zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie. Otóż podkreślono, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuciła, iż przejęcie spornej spółki akcyjnej nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, na dowód czego przytoczyła określoną argumentację. Tymczasem wszczęcie postępowania nieważnościowego wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu administracji przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność, w tym kwestii wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Skoro wynik oceny owej kwestii doprowadził organ do uznania braku legitymacji procesowej po stronie skarżącej, prawidłowym było odstąpienie od badania sprawy w kontekście merytorycznych zarzutów wniosku, bowiem badanie podstaw stwierdzenia nieważności jest uprawnione dopiero w sytuacji pozytywnego przejścia etapu formalnego. Odnosząc się zaś do orzeczeń powołanych przez stronę stwierdzono, iż dotyczą one spółki z

ograniczoną odpowiedzialnością, nie zaś spółki akcyjnej, którą od spółki z ograniczoną odpowiedzialnością różni wiele elementów, w tym element w postaci specyficznego charakteru prawnego udziału wspólnika w spółce wyrażonego w papierze wartościowym zwanym akcją. Proces tworzenia spółki akcyjnej jako spółki o charakterze kapitałowym jest najbardziej sformalizowany ze wszystkich spółek. Skutkiem wspomnianego sformalizowania, w przeciwieństwie do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jest znaczne ograniczenie swobody stron w kształtowaniu treści czynności założycielskich, bowiem ustawodawca posługuje się w tych przypadkach najczęściej przepisami bezwzględnie wiążącymi. Zatem przytoczenie fragmentów argumentacji przedstawionej w powołanych orzeczeniach nie może mieć odniesienia do stanu kontrolowanej sprawy.

Od powyższego wyroku w całości B. F. wniosła skargę kasacyjną uzupełnioną pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r., zarzucając mu naruszenie:

1 / art. 32 i 64 Konstytucji przez ich niezastosowanie;

2/ art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, że skarżąca ma tylko interes faktyczny, a nie ma interesu prawnego do wszczęcia i występowania w postępowaniu

nieważnościowym;

3/ art. 44 k.c. przez jego niezastosowanie do oceny, że skarżąca ma interes prawny,

bowiem dotyczący jej praw majątkowych;

4/ art. 145 § 1 pkt 1, 2, i 3 P.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy, a Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że występowały okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, które nie zostały wyjaśnione, a Sąd I instancji nie uchylił decyzji także z tego względu. Dodatkowo nastąpiły również naruszenia innych przepisów postępowania, m.in. Sąd nie stwierdził nieważności decyzji pomimo wystąpienia przestanek z art. 156 k.p.a. i nie stwierdził również wydania decyzji z naruszeniem prawa, pomimo zaistnienia do tego podstaw. Ponadto błędne jest stanowisko Sądu, że ma ona jedynie interes faktyczny. Otóż jest ona akcjonariuszką spółki objętej nacjonalizacją, a przez fakt znacjonalizowania przedsiębiorstwa wartość jej akcji spadła do zera. Gdyby nie znacjonalizowano

przedsiębiorstwa, wartość akcji skarżącej byłaby bardzo wysoka. Zgodnie z art. 44 k.c, mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, a akcje są tymi innymi prawami majątkowymi. Są one ponadto chronione przepisami Konstytucji. Zgodnie z art. 64 Konstytucji takie prawa majątkowe, jak akcje, są prawem podmiotowym i podlegają równej dla wszystkich ochronie! prawnej. Zgodnie zaś z art. 31 Konstytucji, nie można ograniczać akcjonariusza w prawie do korzystania z jego praw wynikających z akcji. Natomiast w zaskarżonym wyroku naruszono te przepisy uznając, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Tymczasem, jeżeli postępowanie nieważnościowe zakończyłoby się pomyślnie, wartość akcji posiadanych przez skarżącą wzrosłaby niepomiernie i stąd też ochrona wartości akcji to przecież interes prawny. Wartość akcji chronią powołane przepisy art. 44 k.c. oraz art. 64 i 31 Konstytucji i skoro tak, to jest to interes prawnie chroniony, czyli interes prawny i nie ma żadnego sensu powoływanie się tylko na interes faktyczny, bo jest to wchodzenie w problematykę bardzo niedookreśloną, niejasną a przede wszystkim wątpliwą. Taka argumentacja Sądu, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w gruncie rzeczy narusza art. 45 Konstytucji, tj. prawo do rzetelnego procesu pozbawionego fikcji, a także autorytet wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca, jako akcjonariuszka ma ewidentny interes prawny do występowania w tym postępowaniu, skoro wynik tego postępowania wpływa na wartość jej akcji, a wartość podlega ochronie konstytucyjnej np. przepisami prawa cywilnego, czego Sąd I instancji nie dostrzegał naruszając owe przepisy. Wywiodła też, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu, wartość majątkowa nie podlega żadnej ochronie. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji stara się przekonywać, że jeżeli skarżąca byłaby wspólniczką spółki z o.o., a nie akcjonariuszka spółki akcyjnej, jej sytuacja byłaby odmienna i co najważniejsze tym Sąd tłumaczy podane przez skarżącą, przykłady orzeczeń, w których wydano decyzje unieważniające nacjonalizację, ponieważ rzekomo w tamtych sprawach występować mieli wspólnicy sp. z o.o., a nie akcjonariusze. Zarzuciła, że na tle art. 44 k.c. oraz art. 64 Konstytucji ochrona akcjonariuszy spółek akcyjnych i wspólników spółek z o.o. przedstawia się identycznie i nie ma podstaw do różnicowania tej ochrony. Bezzasadnie różnicując sytuację tych podmiotów z punktu widzenia art. 28 k.p.a. Sąd I instancji także w ten sposób w zaskarżonym wyroku

naruszył te przepisy. Dalej podkreśliła, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 września 2006 r. sygn. III ARN 48/36., OSNIAPiUS 1997/7/109 dosłownie stwierdził, że wspólnicy spółki z o.o. mogą występować o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnej i w tej sytuacji Sąd I instancji naruszył zasadę równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Skoro w cytowanych orzeczeniach SN i NSA (w wyroku NSA w Warszawie z dnia 16.08.1991 r. IV SA 693/91, ONSA 1991/3-4/76) udzielono ochrony prawom majątkowym osobom występującym o unieważnienie nacjonalizacji, organ administracji publicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny miały obowiązek udzielić jej obecnie także skarżącej, a w dalszej części powołano się na treść naruszonych przepisów wskazując dodatkowo, że zgodnie z art. 486 § 1 k.s.h. jeżeli spółka nie wytoczy powództwa o naprawienia wyrządzonej jej szkody w terminie roku od dnia ujawnienia czynu wyrządzającego szkodę, każdy akcjonariusz lub osoba, której służy inny tytuł uczestnictwa w zyskach lub podziale majątku, może wnieść pozew o naprawienie szkody wyrządzonej spółce. Podkreśliła też, że powoływała się już na wyroki NSA i SN, w których orzeczono o nieważności decyzji nacjonalizacyjnych na wniosek akcjonariuszy i wspólników sp. z o.o. i akcyjnych i dla przypomnienia ponownie więc je zacytowała. Wskazała, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 1991 r., sygn. akt IV SA 693/91, ONSA 1991/3-4/76 zawarta jest następująca teza: "Jeżeli urnowa spółki nie wyłącza wstąpienia do spółki spadkobierców na miejsce zmarłego wspólnika (art. 183 kh), to wstępują oni do spółki z mocy samego prawa spadkowego i wykonując swoje prawa w spółce (art. 184 kh.), nabywają przymiot strony w rozumieniu art., 28 k.p.a. w sprawach wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych". Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 września 1996 r. sygn. III ARN 46/96 (OSNIAPiUS 1997/7/109 oraz Monitor Prawniczy 1997/5/198) uznawał, że wspólnicy spółki z o.o. mogą występować o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnej. Z treści uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że stronami postępowania o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnej byli następcy prawni wspólników spółki z o.o., a nie zarząd spółki, kurator lub likwidator. Dodatkowo wskazała jeszcze następujące orzecznictwo istotne - jej zdaniem - w sprawie, a to: wyrok NSA z dnia 7.02.1986 r., II SA 2247/85, nie publ., Z. Janowicz 'Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", PWN, Warszawa 1999, str. 135: "jeżeli zatem osoba żądająca rozpatrzenia sprawy we wniosku wskazuje, na czym

10

polega jej interes prawny, to odmowa przyznania jej przymiotu strony wyłącznie na podstawie samej treści wniosku może nastąpić tylko wtedy, gdy z samej jego treści wynika wprost oczywisty brak po jej stronie interesu prawnego, W sytuacji zaś, gdy oczywisty brak interesu prawnego nie wynika wprost z treści żądania, to badanie istnienia takiego interesu należy przeprowadzić w ramach całościowego rozpatrzenia sprawy, to jest łącznie z badaniem jej zakresu przedmiotowego.", wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.01.2009 r., I SA/Wa 1581/08, LEX nr 475221 "Interes prawny może wynikać z faktu bycia wspólnikiem spółki jawnej, zaś w przypadku ustania bytu prawnego tej spółki - z faktu bycia spadkobiercą wspólnika takiej spółki", wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.12.2006 r., IV SA/Wa 1220/06, LEX nr 299881: "Jeśli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota.", wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.08.2006 r., VI SA/Wa 419/06 LEX nr 260045: "/. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa jest w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Uzasadnia więc przymiot strony w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin fakt posiadania tytułu własności do części nieruchomości, której dotyczy koncesja. 2. Koncesja udzielona innej osobie nie ogranicza wprawdzie uprawnienia właściciela do rozporządzania nieruchomością a/e inne uprawnienia związane z prawem własności, jak korzystanie z nieruchomości, a w szczególności pobieranie pożytków i innych dochodów zostają ograniczone lub wręcz wyłączone. Właściciel nie może bowiem w pełni realizować swoich uprawnień właścicielskich, w tym chociażby ubiegać się o koncesję na wydobywanie kopaliny, z uwagi na istnienie innej koncesji na jego gruncie, Samo istnienie koncesji na nieruchomości stanowi więc ograniczenie praw podmiotowych właściciela. Właściciel nieruchomości ma w związku z tym interes prawny także w postępowaniu o cofnięcie koncesji."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, zarzuty w niej zawarte są tożsame z zarzutami podnoszonymi przez stronę skarżącą kasacyjnie na etapie postępowania administracyjnego, co zostało już szczegółowo wyjaśnione, zaś w nieprawidłowy sposób zostały wskazane podstawy kasacyjne, co powoduje, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych stawianych tego rodzaju kwalifikowanym pismom procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.}, zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na samym wstępie zaznaczyć należy, że nie wskazano w niej, czy naruszone przepisy są przepisami prawa materialnego, czy też procesowego, a w konsekwencji, czy Sąd naruszył je przez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie (naruszenie prawa materialnego), czy też - o ile są to przepisy postępowania - owo naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże opisane mankamenty nie mogą pociągnąć za sobą odrzucenia skargi kasacyjnej, skoro wskazano w niej na numerację konkretnych przepisów.

Przechodząc zatem do zarzutów stwierdzić należy, że strona zajmuje kluczową pozycję w postępowaniu administracyjnym, ponieważ prowadzi się je w celu rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach i stąd też nie może się ono toczyć bez jej udziału. Z tego mianowicie powodu, że brak jest wówczas podmiotu,

którego te prawa lub obowiązki mają dotyczyć, zaś skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną jest jedną z najcięższych wad decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem przepis powyższy określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, zaś legitymacja procesowa oznacza uprawnienia do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Przepis powyższy wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym. Zatem jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo jeśli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek prawny i w orzecznictwie dominuje pogląd w myśl! którego interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (vide: -wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999 r. sygn. akt IV SA 33/99). Innymi słowy mówiąc, podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymioty strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i stąd też nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczności, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes podmiotu, jako "interes prawny".

Przyjęcie takiej legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że organ administracyjny powinien zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie jeszcze przed wszczęciem postępowania, zaś owo postępowanie może być wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek taki złożył uprawniony podmiot.

W treści art. 29 k.p.a. zostały wymienione podmioty posiadające tzw. podmiotowość administracyjnoprawną i pojęcie to należy rozumieć jako zdolność do nabywania praw lub obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Ponadto z treści tegoż przepisu można wnioskować, że posiadanie podmiotowości administracyjnoprawnej jest niezależne od posiadania osobowości prawnej. Skoro katalog zawarty w tym przepisie jest wyczerpujący to oznacza to, że stronami postępowania mogą być tylko podmioty w nim wymienione, a więc osoby fizyczne i prawne oraz nieposiadające osobowości prawnej państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne.

Z kolei przepisy art. 30 k.p.a. regulują, zdolność procesową stron, przez którą należy rozumieć zdolność do podejmowania działań ze skutkiem procesowym. Stosownie do treści art. 30 § 3 k.p.a., strony niebędące osobami fizycznymi posiadają zdolność procesową gdy działają poprzez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zatem w pełni należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że skoro przejęte na własność Państwa przedsiębiorstwo -Spółka Akcyjna Fabryki [...] "[...]" – J., k/B., było jednostką organizacyjną w rozumieniu tego przepisu, to z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu jej na własność Państwa mogą wystąpić wyłącznie jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele. Natomiast w żadnym wypadku nie można uznać, że uprawnienia do występowania w imieniu spółki akcyjnej posiada jej akcjonariusz, bowiem uprawnienie do jej reprezentowania należy do kompetencji zarządu Spółki — art. 369 § 1 kodeksu spółek handlowych, a wcześniej, w czasie przejęcia Spółki na własność Państwa kwestię tę regulował przepis art. 369 § 1 kodeksu handlowego. Skoro zaś skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o tym, że jest takim członkiem zarządu lub kuratorem Spółki ustanowionym przez Sąd, trafnie organ w swojej decyzji odmówił na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa ta, podobnie jak odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w formie decyzji, co odróżnia owe dwa postępowania prowadzone w trybie nadzwyczajnym od postępowania zwykłego.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie nieważności innej, wcześniej podjętej decyzji jest ograniczone do ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne zezwalające na prowadzenie postępowania w sprawie nieważności decyzji. Decyzję taką wydaje się np. wtedy, gdy żądanie zostało

wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie lub niemający zdolności do czynności prawnych albo, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, której stwierdzenia nieważności już odmówiono ostateczną decyzją i gdy ta nie została usunięta z obrotu prawnego. Nie można natomiast odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli brak jest – zdaniem organu – podstaw do stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej zaś sprawie przyczyną wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności był fakt, że wnioskodawczyni nie była stroną w sprawie, jak również podmiotem mogącym reprezentować stronę w postępowaniu, bowiem była nią wyłącznie Spółka Akcyjna Fabryki [...] "[...]" – J., k/B., która winna być reprezentowana w postępowaniu przez zarząd, a przy jego braku, przez ustanowionego sądownie kuratora.

Należy również zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, a co wynika z treści decyzji organu, prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947r. na wniosek kuratora Spółki.

Zatem zarzut naruszenia art.28 k.p.a. jest chybiony, bowiem skarżąca posiada w sprawie jedynie interes faktyczny, zaś interesem prawnym dysponuje wyłącznie Spółka.

Ponadto zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art.32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ustępie 1 tegoż przepisu stanowi się zasadę równości wobec prawa, zaś zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny usytuowany jest w ustępie 2. Okoliczność, że akcjonariusz spółki akcyjnej nie może w świetle przepisów prawa występować w imieniu spółki, nie narusza ani zasady równości wobec prawa, ani też nie jest przejawem jakiejkolwiek dyskryminacji. Tym bardziej, że – o czym mowa wyżej - toczy się z wniosku kuratora postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że ani Sąd pierwszej instancji ani też organ administracji, nie naruszył przepisu art.44 k.c. stanowiącego, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Z tego mianowicie powodu, że nikt nie kwestionuje faktu, iż składająca skargę kasacyjną posiada akcje przedmiotowej Spółki, lecz ta okoliczność sama z siebie nie czyni jej jeszcze podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wspomnianego już wyżej orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947r.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.