Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1201/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 119,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "inwestor"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") nr [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], nakazujące inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie konstrukcji reklamowej podświetlanej znajdującej się na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni określonych dokumentów.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W 2016 r. inwestor złożył do Starosty [...] zgłoszenie budowy instalacji rusztowań modułowych wraz z oświetleniem LED, która to konstrukcja ma służyć do prezentacji obrazów reklamowych i została zlokalizowana na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], w gminie [...]. W zgłoszeniu opatrzonym datą 16 czerwca 2016 r. wnioskodawca wyjaśnił, że zgłoszone roboty budowlane "nie wykraczają poza dyspozycję art. 29 [ustawy Prawo budowlane], wobec czego zgodnie z art. 28 ust. 1 [ww. ustawy] nie wymaga[ją] uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Według inwestora "zgłoszone prace spełniają również wymagania przewidziane przez przepisy prawa regulujące kwestie techniczne i bezpieczeństwa, w tym w szczególności odpowiadają postanowieniom rozporządzenia w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych".

Po zbadaniu zgłoszenia Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia.

3. Ze względu na zawiadomienie osoby trzeciej z dnia 27 września 2018 r. o fakcie lokalizacji konstrukcji reklamowej na działce nr ewid. [...], PINB w [...] w dniu 14 lutego 2019 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na ww. działce znajduje się podświetlana stalowa konstrukcja reklamowa obłożona plandeką. Konstrukcja ma wymiary 32,5 m długości, 13 m wysokości i 10 m szerokości. W trakcie kontroli, właściciel nieruchomości przedłożył organowi nadzoru budowlanego umowę najmu działki nr ewid. [...] zawartą [...] czerwca 2016 r. oraz oświadczył, że inwestorem konstrukcji reklamowej jest [...] sp. z o.o. sp.k.

Zawiadomieniem z 25 lutego 2019 r. organ poinformował inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. konstrukcji reklamowej.

W związku z powyższymi ustaleniami PINB w [...] postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2020 r. nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek przedłożenia objął także 4 egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ pierwszej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "pr. bud.") w związku z art. 25 ustawy o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Z uwagi na parametry opisanej konstrukcji reklamowej, PINB w [...] uznał, że obecne związanie całej konstrukcji z gruntem poprzez obciążenie bloczkami betonowymi jest niewystarczające, a zatem przedmiotowy obiekt powinien być zakwalifikowany jako konstrukcja reklamowa, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ stwierdził, że inwestor nie posiada dokumentów świadczących o legalności przedmiotowej konstrukcji.

4. Od wyżej wymienionego rozstrzygnięcia pismem z 4 stycznia 2021 r. zażalenie złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. Inwestor zarzucił postanowieniu PINB w P. naruszenie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. poprzez błędne zastosowanie z uwagi na realizację inwestycji na podstawie skutecznego zgłoszenia, co uzasadniało zastosowanie art. 50-51 pr.bud., a także naruszenie art. 48 ust. 3 pr.bud. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na przedstawienie dokumentacji, oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 w zw. z art. 124 k.p.a.

5. Po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Organ odwoławczy wydał swoje postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że zastosowanie przez PINB w [...] art. 48 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) było właściwe. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił też stan faktyczny w sprawie, a także prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne nie naruszając przepisów prawa.

Zdaniem [...] WINB powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie powinien podjąć czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud., mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Dlatego też zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2020 r. organ słusznie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Podobnie, PINB w [...] prawidłowo przyjął, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, budowa której wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a bez uzyskania takiej decyzji stanowi samowolę budowlaną. Art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. odnosi się wyłącznie do instalowania tablic bądź urządzeń reklamowych w sposób, który nie prowadzi do powstania obiektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii trwałego związania z gruntem, organ odwoławczy podkreślił, że kryterium identyfikacji takiej cechy jest to, czy wielkość urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa pozwalają na zapewnienie odporności obiektu na działanie sił przyrody. Zdaniem organu, zrealizowane przez inwestora urządzenie budowlane jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że ustalone cechy obiektu nie dopuszczały zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z tego względu Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez inwestora, wskazując przy tym, że wykonanie przedmiotowego obiektu powinno być poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a dotyczących zgłoszenia z 16 czerwca 2016 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że załączona do akt sprawy kopia ww. zgłoszenia nie jest opatrzona prezentatą właściwego organu potwierdzającą datę złożenia zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...]. Dokument nie zawiera także urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD), potwierdzającego zgłoszenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

[...] WINB podkreślił, że powiatowy organ nadzoru budowlanego występował do Starostwa Powiatowego w [...] z pismami z 11 marca 2019 r. oraz z 14 lipca 2020 r. w celu zweryfikowania, czy dla przedmiotowej inwestycji dokonano prawidłowego zgłoszenia. Z pism Starostwa Powiatowego w [...] z 2 kwietnia 2019 r. oraz z 26 sierpnia 2020 r. wynika, że jedyną decyzją jaką wydał Starosta w sprawie przedmiotowej konstrukcji reklamowej była decyzja o sprzeciwie nr [...] oraz że nie odnaleziono innych dokumentów dotyczących ww. sprawy.

W związku z powyższym, w ocenie [...] WINB nie można uznać, że postępowanie w sprawie powinno toczyć się w trybie przewidzianym w art. 50 ust. 1 pr.bud. zamiast na podstawie art. 48 pr.bud. Strona skarżąca na poparcie swoich twierdzeń nie przedłożyła wiarygodnych dowodów potwierdzających skuteczne dokonanie zgłoszenia z 16 czerwca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...].

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, skarżąca pismem z 10 maja 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającego je postanowienia PINB w [...] na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Dodatkowo skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB w [...], mimo że w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 i 2 pr.bud., gdyż do realizacji inwestycji doszło na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia;

b) art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy należało zastosować art. 50-51 pr.bud.;

c) art. 7, art. 8, art. 77 oraz 124 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem norm prawa materialnego.

W ocenie skarżącej, w przypadku skutecznego dokonania zgłoszenia organ powinien zastosować procedurę wynikającą z art. 50-51 pr.bud. Jeśli strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, nie powinien znaleźć zastosowania tryb przewidziany w art. 48 pr.bud.

Skarżąca podkreśliła również, że użycie przez ustawodawcę, w art. 48 ust. 3 pr.bud. sformułowania "w wyznaczonym terminie" oznacza, że termin przedłożenia dokumentów celem legalizacji wyznacza sam organ, w ramach przysługującego mu luzu decyzyjnego. Termin ten nie ma charakteru materialnoprawnego, jest terminem procesowym, który może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany. Skarżąca stwierdziła, że wyznaczony przez organ termin 90 dni uniemożliwia jej zadośćuczynienie nałożonym obowiązkom nawet przy zachowaniu najdalej idących starań.

7. Odpowiadając w dniu 15 czerwca 2021 r. na ww. skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą są bezzasadne i pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który miał wpływ lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

9. Źródłem zasadniczej rozbieżności stanowisk między organami nadzoru budowlanego właściwymi w sprawie a skarżącą, jest kwestia skuteczności zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oznaczonego datą 16 czerwca 2016 r. Zdaniem skarżącej we wskazanym dniu dokonała ona skutecznego zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych przesyłając formularz zgłoszenia wraz załącznikami za pomocą środków komunikacji elektronicznej

(e-puap). Natomiast zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgłoszenie z 16 czerwca 2016 r. nie zostało skutecznie złożone, natomiast w stosunku do późniejszego zgłoszenia z 5 sierpnia 2016 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw wydając decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2016 r.

Powyższa kwestia sporna ma kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy: jeśli bowiem zgłoszenie z 16 czerwca 2016 r. zostało skutecznie złożone, wówczas postępowanie nadzorcze powinno być prowadzone na podstawie i na zasadach określonych w art. 50 – 51 pr.bud. Jeśli jednak inwestor nie dokonał zgłoszenia lub jego zgłoszenie spotkało się ze sprzeciwem organu architektoniczno-budowlanego, a mimo to zrealizował zamierzoną inwestycję, mielibyśmy do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej regulowanym przez art. 48 pr.bud.

10. Po rozpatrzeniu materiałów zgromadzonych w sprawie Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego drugiej instancji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia zgłoszenia oznaczonego datą "16.06.2016" i podpisanego elektronicznie przez Ł. P., działającego jako pełnomocnik [...] sp. z o.o. sp.k. Do tego zgłoszenia, oprócz opisów technicznych plandeki i lamp, których użycie planowano przy konstrukcji reklamowej, dołączono pełnomocnictwo wydrukowane na papierze firmowym inwestora ze wskazaniem, że udzielił go Ł. F., Prezes Zarządu spółki (inwestora).

Starosta Pruszkowski nie poinformował PINB w [...] o zgłoszeniu oznaczonym datą 16 czerwca 2016 r. Natomiast ww. kopię zgłoszenia z 16 czerwca 2016 r. wraz z pozostałymi dokumentami przedłożył ją organowi nadzoru budowlanego w dniu 21 stycznia 2020 r. radca pr. A. J., pełnomocnik inwestora w sprawach urządzeń reklamowych (k. 22-23 akt PINB).

Istotną okolicznością w sprawie okazał się fakt, że ww. zgłoszenie z 16 czerwca 2016 r. zostało złożone w formie elektronicznej za pośrednictwem strony https://epuap.gov.pl/, wraz z podpisem elektronicznym i oznaczone datą: 2016-06-16T16:26:29Z. Skuteczność dokonania zgłoszenia uzależniona jest wszakże od otrzymania i posiadania przez nadawcę, tj. Ł. P., pełnomocnika inwestora, dokumentu zatytułowanego Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP). Dokument taki potwierdza, że przedstawione zgłoszenie wraz z załącznikami zostało wprowadzone do systemu teleinformatycznego obsługiwanego przez organ architektoniczno-budowlany. Taki dokument nie znalazł się jednak w aktach sprawy na żadnym z etapów postępowania administracyjnego: ani w 2016 r. w związku ze zgłoszeniem, ani w styczniu 2021 r. w związku ze złożeniem przez inwestora zażalenia na postanowienie PINB w [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) zostało złożone przez inwestora dopiero wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie jako jeden z załączników (k. 20 akt sądowych). W tej sytuacji oczywiste jest, że [...] WINB nie mógł znać tego dokumentu w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2021 r. i mógł założyć, że taki dokument nie istnieje. Organ miał zatem podstawę do przyjęcia, że zgłoszenie z 16 czerwca 2016 r. nie zostało skutecznie dokonane przez inwestora. Przedstawienie UPP jako kluczowego dokumentu było przecież warunkiem koniecznym ustalenia przez organ pełnego stanu faktycznego i prawidłowej jego oceny prawnej, choćby na etapie postępowania odwoławczego, a dla inwestora warunkiem zasadności jego zarzutów. Z uwagi na twierdzenie o skuteczności dokonania zgłoszenia, to na inwestorze ciążył obowiązek ujawnienia omawianego dowodu (dokumentu) w trakcie trwania postępowania nadzorczego, zwłaszcza przed organem drugiej instancji.

Odnosząc się ponadto do daty i formy zgłoszenia robót budowlanych należy podkreślić, że z uwagi na brak wymienionego wyżej urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), [...] WINB jako organ drugiej instancji w postępowaniu nadzorczym dotyczącym konstrukcji reklamowej podświetlanej zasadnie stwierdził, że dostępna dla organu kopia zgłoszenia nie została opatrzona prezentatą właściwego organu, potwierdzającą datę złożenia zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...], a także nie zawierała urzędowego poświadczenia doręczenia potwierdzającego skuteczne dokonanie zgłoszenia. Uzasadniało to opinię organu drugiej instancji, że inwestor nie wykazał w postępowaniu administracyjnym kluczowej okoliczności, na którą się powołuje, a mianowicie skutecznego dokonania zgłoszenia z 16 czerwca 2016 r. W tej sytuacji skuteczny był sprzeciw wyrażony w decyzji nr [...].

Wskazaną opinię potwierdza pośrednio strona skarżąca, tj. inwestor. W uzasadnieniu zażalenia skierowanego do [...] WINB w dniu [...] stycznia 2021 r. zawarto bowiem znaczące wyjaśnienie: "W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ pisze jedynie o zgłoszeniu inwestora z dnia 5 sierpnia 2016 roku, w sytuacji w której Skarżący dokonał zgłoszenia również w dniu 16 czerwca 2016 roku wobec którego nie wniesiono sprzeciwu" (str. 3 zażalenia). Słowo "również" ma w tym miejscu istotne znaczenie, wskazuje bowiem, że z niewyjaśnionych przez skarżącą powodów w sprawie ww. konstrukcji reklamowej podświetlanej na działce nr ewid. [...] inwestor dokonał faktycznie dwóch zgłoszeń: pierwszego, nieskutecznego, z 16 czerwca 2016 r. oraz drugiego z 5 sierpnia 2016 r., które zostało jednak skutecznie doręczone właściwemu organowi, lecz spotkało się ze sprzeciwem organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarżąca twierdzi wszak, że wskazany sprzeciw nie został jej doręczony.

Z kolei w decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., poprzez którą organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw do zgłoszenia, data zgłoszenia, tj. 5 sierpnia 2016 r. jest wprost wymieniona dwukrotnie. Może to stanowić potwierdzenie różnych okoliczności: na przykład faktu, że inwestor doszedł do wniosku, że czynność zgłoszenia z 16 czerwca 2016 r. nie była skuteczna, bądź argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego zgłoszenia okazała się nieprzekonująca dla zapewnienia sobie formalnego potwierdzenia legalności działania. W takich okolicznościach inwestor ponownie, tym razem 5 sierpnia 2016 r. dokonał zgłoszenia przedmiotowej inwestycji do Starosty [...]. Możliwe jest także, czego ani inwestor, ani Starosta [...] nie podnoszą, że zgłoszenie z 16 czerwca 2016 r. zostało jednak odebrane przez Starostę [...], który wezwał inwestora do uzupełnienia i usunięcia braków oryginalnej czynności. Z tego względu zgłoszenie z 16 czerwca 2016 r. zostało przyjęte i uznane za dokonane w dniu 5 sierpnia 2016 r.

11. Wskazanych wyżej okoliczności [...] WINB nie wyjaśnia przyjmując, że skoro została wydana decyzja o sprzeciwie organu architektoniczno-budowlanego, to tym samym zgłoszenie zostało uznane za bezskuteczne i inwestor działał w warunkach samowoli. Organ nadzoru budowlanego drugiej instancji potwierdził przy tym, że w prowadzonym postępowaniu niezbędne było przesądzenie o legalności kontrolowanej inwestycji. Zdaniem organu drugiej instancji warunek ten został jednak spełniony przez PINB w [...], który skierował do Starosty [...] pismo z wnioskiem o wyjaśnienie, czy w sprawie przedmiotowej konstrukcji reklamowej zrealizowanej przez inwestora zostało wydane pozwolenie na budowę lub przyjęte zgłoszenie. Starosta [...] dwoma pismami poinformował organ nadzoru budowlanego o swoim sprzeciwie do zgłoszenia w postaci wydania decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Po uzyskaniu takich informacji od Starosty [...] PINB przyjął, że wątpliwości co do zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji zostały rozstrzygnięte poprzez sprzeciw organu. Natomiast [...] WINB, który rozpatrywał zażalenie inwestora na postanowienie organu pierwszej instancji ograniczył się tylko do zbadania kwestii skutecznego doręczenia zgłoszenia przez inwestora za pomocą platformy komunikacji elektronicznej.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji skupiły się jednak przede wszystkim na wyjaśnianiu inwestorowi, że określona w zgłoszeniu (zgłoszeniach) inwestycja w postaci konstrukcji reklamowej bezwzględnie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z obowiązujących w 2016 r. przepisów wynikało bowiem, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku urządzeń reklamowych dotyczyło jedynie instalowania tablic i urządzeń reklamowych na istniejących obiektach z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud.). Wskazany przepis obejmował także "wyjątek od wyjątku", a mianowicie nie dopuszczał instalowania reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem niezabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W rozpatrywanej sprawie zrealizowana konstrukcja reklamowa ma charakter reklamy podświetlanej, a zatem żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie zwalniał inwestora z obowiązku wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego.

12. Warto przy tym dostrzec, że uzasadnienie zgłoszenia z 16 czerwca 2016 r. zatytułowane: "Oświadczenie inwestora do zgłoszenia z dnia 16.06.2016 r. – dz. ew. nr [...], obręb [...],[...]". W oświadczeniu tym inwestor na kilku stronach przytacza w całości treść art. 29 pr.bud. oraz art. 3 pkt 3 pr.bud., a także wybrane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Konstytucji RP oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tak sformułowane wyjaśnienia odwołujące się w istotnej części do przepisów nie znajdujących zastosowania w sprawie mają uzasadnić stanowisko inwestora, a mianowicie, że zamierzona konstrukcja reklamowa nie jest budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Z drugiej strony, inwestor sam sobie przeczy twierdząc, że konstrukcja o łącznej wadze ok. 71 ton jest trwale związana z gruntem, ale mimo tego przedmiotowa instalacja rusztowań modułowych wraz z oświetleniem LED służących do prezentacji obrazów reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu obszerny dokument "Oświadczenia inwestora ..." został sporządzony w sposób daleki od profesjonalnego, chociaż inwestor jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą od 2010 r. i w przedmiocie działalności ujawnił m.in. prowadzenie agencji reklamowych oraz pośrednictwo w sprzedaży miejsc reklamowych w mediach, a także różnorakie rodzaje robót budowlanych. Jakość wymienionego oświadczenia dołączonego do zgłoszenia z 16 czerwca 2016 r. ma znaczenie dla oceny prawnej czynności dokonanych przez inwestora, a także zarzutów zgłoszonych przezeń w skardze do sądu administracyjnego.

13. Oceniając rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd zobowiązany jest uznać uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego za nieodpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie, postępowanie dowodowe prowadzone przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie doprowadziło do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym choćby liczby i dat zgłoszeń złożonych przez inwestora.

Organ drugiej instancji, podobnie jak PINB w [...], koncentrował się na okolicznościach, które dla profesjonalnie działającego inwestora nie powinny być zaskoczeniem. Trudne do uprawdopodobnienia jest twierdzenie, że podmiot prowadzący działalność zawodową w dziedzinie prawa budowlanego oraz budowy i wykorzystywania rozmaitych obiektów i urządzeń reklamowych, co potwierdza prezentacja zawarta na stronie internetowej inwestora, nie znał podstawowych norm prawnych i praktyki organów administracji i sądów administracyjnych w tej dziedzinie.

W takim kontekście w opinii Sądu należało uznać, że zgłoszenie z 16 czerwca 2016 r. miało wszelkie cechy działania podjętego dla pozoru, a nie w celu rzeczywistego zapewnienia pełnej legalności planowanej i realizowanej inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nierzadko pojawiają się stanowiska, że określone czynności podejmowane lub podjęte przez strony postępowania były realizowane w gruncie rzeczy w celu obejścia prawa nakładającego na określone podmioty kosztowne lub szczególnie trudne do wykonania obowiązki. Przesądzają o tym liczne orzeczenia w dziedzinie prawa podatkowego, ale także wyroki w przedmiocie robót budowlanych, m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 536/21, LEX nr 3275520, odnoszący się do kwalifikacji robót w kontekście dokonanego zgłoszenia albo samowolnej budowy obiektu budowlanego. Wskazany wyrok zawiera dwie tezy mające kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Po pierwsze, WSA w Gdańsku stwierdził, że brzmienie art. 48 pr.bud. prowadzi do wniosku, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie tego przepisu. W takim przypadku zastosowanie powinny znaleźć – jak twierdzi również skarżąca w rozpatrywanej sprawie – art. 50-51 pr.bud. Po drugie jednak, WSA w Gdańsku zastrzega wyraźnie, że zastosowanie przepisów o postępowaniu naprawczym (art. 50-51 pr.bud.) nie powinno mieć miejsca, jeśli rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o sprzeciwie wobec tego zgłoszenia lub przepisów o pozwoleniu na budowę. Granice legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia, będą zatem wyznaczały uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu, określone w art. 30 ust. 6 i 7 pr.bud. Zgłoszenie zamiaru budowy z przemilczeniem okoliczności kwalifikujących się do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu oznacza, że inwestor w istocie dokonuje zgłoszenia pozornego, bowiem jednoznacznie godzącego w warunki jego legalności.

W opinii niniejszego Sądu, z przypadkiem, o którym mówi WSA w Gdańsku, mamy zaś do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud. ustanawia normę, że sprzeciw organu architektoniczno-budowlanego powinien być wniesiony m.in. jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie czynności inwestora były w sprawie podejmowane w taki sposób aby w gruncie rzeczy przedłużać ewentualne postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. Już samo oświadczenie inwestora dołączone do zgłoszenia z 16 czerwca 2016 r. zawiera oceny faktyczne i prawne tak wyraźnie sprzeczne z obowiązującym prawem, że trudno uznać je za przedstawione przez podmiot profesjonalny. Podobnie, w zakresie przepisów postępowania nie daje się odmiennie zinterpretować okoliczność nieudostępnienia organowi nadzoru budowlanego drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym wydruku urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), co pozwoliłoby organowi drugiej instancji na pełną ocenę rozstrzygnięcia organu powiatowego. W takim kontekście Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie mógł uznać, że naruszenie przepisów postępowania przez organ drugiej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

14. Należy też podkreślić, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę bierze pod uwagę sformułowaną w art. 81a § 1 k.p.a. zasadę, zgodnie z którą jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zasady tej nie stosuje się jednak, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, a w szczególności racje bezpieczeństwa lub porządku publicznego (art. 81a § 2 pkt 3 k.p.a.).

Wskazane reguły oceny dowodów mają kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Należało bowiem wziąć pod uwagę okoliczność, że Główna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Rejon w [...] jako organ właściwy w sprawach dróg krajowych i autostrad zawiadomił już PINB w [...], że w ciągu autostrady A[...] (drogi głównej ruchu międzynarodowego nr [...]), na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], odnotowano przypadek umieszczenia reklamy z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z postanowieniami umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35) umieszczanie reklam przy drogach ruchu międzynarodowego jest bezwzględnie zakazane.

W odniesieniu do wskazanego urządzenia reklamowego na działce nr ewid. [...] właściciel reklamy nie uzgodnił możliwości jej lokalizacji z GDDKiA, która jest zarządcą autostrady A[...] posiadającej status drogi międzynarodowej. Jednocześnie, zdaniem GDDKiA, istniejąca podświetlana reklama wpływa niekorzystnie na warunki ruchu, powodując niebezpieczne sytuacji i w efekcie wypadki drogowe. Jest to szczególnie istotne w omawianym przypadku ze względu na zaliczenie autostrady A[...], na odcinku węzeł [...] – węzeł [...], do dróg o najwyższym natężeniu ruchu pojazdów w kraju. W połączeniu z dużą prędkością pojazdów poruszających się autostradą podnosi to ryzyko wystąpienia tragicznego w skutkach zdarzenia drogowego (pismo z 2 kwietnia 2020 r., k. 27 akt PINB).

W przedstawionym kontekście Sąd nie znalazł uzasadnienia dla dokonania oceny i interpretacji okoliczności faktycznych na korzyść strony, na którą nałożono obowiązek prawny uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto okoliczność wybudowania konstrukcji reklamowej podświetlanej o parametrach czteropiętrowego wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce położone w bardzo bliskiej odległości od autostrady (patrz mapa – k. 26 akt PINB), a zatem na działce, na której obowiązuje bezwzględny zakaz lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych, czyni zrozumiałym powody mogące skłaniać inwestora do podejmowania prób doprowadzenia do legalności przedmiotowego obiektu na podstawie zgłoszenia, jakkolwiek wadliwego, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. W postępowaniu na podstawie art. 30 pr.bud. aż do 19 września 2020 r. nie było bowiem wymagane uzgodnienie rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej z innymi organami i podmiotami wykonującymi zadania administracyjne, w tym z zarządcami dróg sąsiadujących z terenem inwestycji. Art. 30 ust. 2a pr.bud. wprowadzony został do systemu prawa dopiero ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Natomiast w 2016 r. i w latach następnych obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę odpowiedniej zgody zarządcy autostrady A[...] stanowił dla inwestora poważną przeszkodę dla realizacji i użytkowania konstrukcji reklamowej. Dokonanie w 2016 r. zgłoszenia zamiaru budowy konstrukcji reklamowej było więc skutkiem wyboru przyjętego przez inwestora: wystąpić o pozwolenie na budowę, co najprawdopodobniej nie doprowadzi do legalnej realizacji inwestycji, czy też pozorować legalność za pomocą zgłoszenia. Decyzję inwestora Sąd ocenił wszakże jednoznacznie krytycznie.

15. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.