Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1065/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 , art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 roku sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł.i z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J.L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 1065/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §p 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej: k.p.a.; art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 978) – dalej: u.k.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, orzekającą o zakazaniu J. L. prowadzącemu ośrodek szkolenia kierowców A z siedzibą w Ł. przy ul. B 177/15 prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym o skreśleniu skarżącego z rejestru dzielności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W wyniku przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2016 r. kontroli OSK A w Ł., o zamiarze przeprowadzenia której, jak i o jej zakresie skarżący został skutecznie powiadomiony w dniu 6 listopada 2015 r. stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- na postawie kart zajęć osób szkolonych w roku 2014 i 2015 ustalono, że odnośnie 12 osób, rubryce kart przeprowadzonych zajęć, dotyczącej cyklu szkolenia wpisywano także 1 godzinę egzaminu praktycznego;

- odnośnie 12 osób w profilach kandydatów na kierowców przedsiębiorąca w zakładce F (Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego) w części dotyczącej sumy liczby godzin praktycznych, zaliczał 1 godzinę stanowiącą czas przeprowadzenia egzaminu wewnętrznego części praktycznej;

- odnośnie 10 osób szkolonych w roku 2014 i 2015, na podstawie kart zajęć, ustalono , że szkolenie w zakresie jazdy poza terenem zabudowanym , w tym na drogach o podwyższonej dopuszczalnej prędkości na odcinku nie krótszym niż 50 km, przeprowadzone zostało jednokrotnie przez dwie godziny;

- odnośnie 5 osób szkolonych w roku 2014 stwierdzono przeprowadzenie wewnętrznego egzaminu z części praktycznej na podstawie niewłaściwych arkuszy egzaminacyjnych;

- odnośnie 12 osób szkolonych, na arkuszach egzaminu wewnętrznego z części teoretycznej nie wpisano informacji o liczbie błędów popełnionych przez osoby szkolone.

W odpowiedzi na powyższe skarżący, pismem z dnia 29 grudnia 2015 r., wyjaśnił między innymi, iż na stwierdzone uchybienia , co do liczby przejechanych kilometrów , wpływ miały prowadzone prace budowlane w związku z modernizacją Trasy W-Z. Powstałe w związku z tym utrudnienia drogowe, ogromne korki, jak i lokalizacja ośrodka, który znajduje się w samym miasta, uniemożliwiały wyjazd poza teren zabudowany. Skarżący wyjaśnił także, że osoby szkolone są dopiero kandydatami na kierowców i większość z nich nie ma odwagi by poruszać się z większą prędkością. Natomiast instruktor nie ma możliwości zmuszenia kursanta, który nie czuje się na siłach do szybszej jazdy, aby poruszał się pojazdem z większą prędkością. Skarżący podniósł nadto, że część z kursantów posiadających większe umiejętności praktyczne, w czasie jednych zajęć pokonała więcej niż 50 km, a co istotne trasę tę pokonała dwukrotnie. Do pisma skarżący załączył kserokopię 8 kart przeprowadzonych zajęć mających potwierdzić powyższe, których przeprowadzona przez organ analiza wykazała, iż w stosunku do dwóch z szkolonych osób, szkolenie w tym zakresie nie zostało zrealizowane.

Mając powyższe na uwadze zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Ponadto ponownie przeprowadzona w dniu 27 czerwca 2016 r., na wniosek strony, kontrola prowadzonego przez skarżącego ośrodka szkolenia kierowców wykazała wielokrotne przeprowadzanie wewnętrznego egzaminu teoretycznego przed zakończeniem całego cyklu szkolenia oraz 6 kolejnych przypadków nieodbycia szkolenia w zakresie jazdy poza terenem zabudowanym , w tym na drogach o podwyższonej dopuszczalnej prędkości na odcinku nie krótszym niż 50 km. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół nr [...]

Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. skarżący skierował do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o wykreślenie go z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zakazał J.L. prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym orzekł o skreśleniu skarżącego z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oraz odmówił wykreślenia skarżącego z ewidencji przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców w trybie art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na uchybienie art. 10 § 1 k.p.a.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy postanowieniami z dnia 13 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Ł. odmówił przeprowadzenia wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu strony z dnia 18 października 2016 r., odnośnie dopuszczenia i przeprowadzenia przesłuchania wskazanych świadków oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, na okoliczność prawidłowego przeprowadzenia szkolenia. Uzasadniając organ wskazał, iż okoliczności objęte zakresem żądania strony zostały już ustalone w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a ponadto kwestionowanie poprzez zeznania świadków, danych zawartych w prowadzonych przez skarżącego dokumentach dotyczących szkolonych osób, do czego zobowiązują go obowiązujące przepisy prawa, stanowiłoby zaprzeczenie sensu prowadzenia takiej dokumentacji.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zakazał J.L. prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym orzekł o skreśleniu skarżącego z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Powyższa decyzja, wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącego została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]

Niezależne od powyższego decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o wykreślenie go z ewidencji przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Kolejną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zakazał J. L. prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym orzekł o skreśleniu skarżącego z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Uzasadniając wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że w stosunku do 16 osób szkolonych w 2014 i w 2015 r. skarżący nie przeprowadził w wymaganym wymiarze szkolenia praktycznego kandydatów na kierowców poza obszarem zabudowanym, w tym na drogach o dopuszczalnej prędkości ponad 70 km/h, na odcinku nie krótszym niż 50 km w trakcie jednych zajęć. Ponadto stwierdzono w stosunku do 5 osób szkolonych w roku 2014 stwierdzono użycie do przeprowadzenia wewnętrznego egzaminu praktycznego arkuszy egzaminacyjnych niezgodnych z obowiązującym ówcześnie wzorem. Powyższe zdaniem organu I instancji świadczy, że wielokrotnie prowadziła szkolenie kandydatów na kierowców w sposób rażąco niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 u.k.p, a co uzasadniało zastosowanie w stosunku do skarżącego normy, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji;

- istotne naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie wykreślenia skarżącego z ewidencji przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców w oparciu o błędne ustalenia tożsamego organu w sprawie o wykreślenie skarżącego z ewidencji instruktorów;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich naruszenie w stopniu, który winien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w całkowitym oderwaniu od procedury administracyjnej;-

- art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej w zw. z art. 10 § 1, art. 12 §1, art. 35, art. 73 § 1 poprzez całkowite pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 78 i art. 75 §1 k.p.a. i art. 138 §2 w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony , choć konieczność ich przeprowadzenia wynika z kasatoryjnych decyzji organu odwoławczego;

- art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ I instancji wysnuwając bezpodstawne wezwania i nakładając na stronę kolejne obowiązki, co ewidentnie skazuje na lekceważące i stronnicze prowadzenie postępowania;

- § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców(Dz.U. 2016 poz. 280) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w dacie realizowania przez skarżącego obowiązków szkoleniowych przepis ten nie obowiązywał.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto pełnomocnik skarżącego ponowił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów składanych przez stronę oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż jedna z przesłanek wydania przez właściwego starostę decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a co za tym idzie o skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jest określona w art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. przesłanka rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Przy czym stosownie do treści art. 45 ust. 2 pkt 1 lit.. b u.k.p. rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest między innymi wielokrotne prowadzenie ośrodka w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 u.k.p. Zgodnie z powołanym przepisem szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje: 1) część teoretyczną przeprowadzaną w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie: a) podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, b) obowiązków i praw kierującego pojazdem; 2) część praktyczną w zakresie kierowania pojazdem, zwaną dalej "nauką jazdy", przeprowadzaną: a) na placu manewrowym, b) w ruchu miejskim oraz c) w ruchu poza obszarem zabudowanym; 3) naukę udzielania pierwszej pomocy przeprowadzaną w formie wykładów i zajęć praktycznych; 4) kontrolne sprawdzenie poziomu osiągniętej wiedzy i umiejętności, zwane dalej "egzaminem wewnętrznym". Przy czym, co istotne, jak wskazało Kolegium wydawana na podstawie art. 45 ust. 1 u.k.p. decyzja nie należy do decyzji uznaniowych, co oznacza, iż w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywanej działalności organ jest zobligowany do jej wydania.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że stwierdzone w toku przeprowadzonych kontroli naruszenia odnosiły się do osób szkolonych w 2014 i w 2015 r., tym samym doszło do naruszenia § 8 ust. 3 pkt 2 lit b., pkt 3, § 20 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1019 ze zm.) oraz załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia , egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz.U. 2012 r. poz. 995). Powołane powyżej normy są tożsame z obecnie obowiązującymi normami regulowanymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. 2016 poz. 280).

W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy, w sposób bezsporny potwierdzający wystąpienie w prowadzonym przez skarżącego ośrodku szkolenia naruszeń, jak i ilość tych naruszeń pozwala na stwierdzenie, że w sprawie doszło do wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób rażąco niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 u.k.p , co uzasadniało zastosowanie normy, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium za niezasadne uznało zarzuty, co do pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej miała ona zapewniony czynny udział w toku postępowania, co potwierdzają miedzy innymi, znajdujące się w aktach sprawy pisma kierowane do pełnomocnika skarżącego z dnia 16 maja 2017 r. i z dnia 13 czerwca 2017 r. Za niezasadną organ odwoławczy uznał również argumentację strony, co do nieuwzględnienia wniosków dowodowych, wskazując, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W ocenie Kolegium okoliczności objęte zakresem wniosku dowodowego skarżącego zostały już stwierdzone w sposób wystarczający innymi dowodami, co czyni wątpliwą celowość uwzględnienia żądania, a dopuszczenie tych wniosków dowodowych stanowiłoby de facto naruszenie zasady szybkości postępowania. Ponadto w ocenie organu za odmową uwzględnienia tych wniosków przemawiają także znajdujące się w aktach pisma skarżącego, w których usprawiedliwia nieprzeprowadzenie pełnego szkolenia w zakresie jazdy poza terenem zabudowanym, trwającymi w ówczesnym czasie pracami budowlanymi na Trasie W-Z, jak również brakiem możliwości zmuszenia kursanta do poruszania się z większą prędkością, w sytuacji, gdy z uwagi na brak doświadczenia kursant nie czuje się na silach sprostaniu temu wymaganiu. Powyższe wyjaśnienia stanowią w ocenie Kolegium potwierdzenie przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. W sprawie zdaniem organu odwoławczego brak było również przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący ponowił zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Uzasadniając wskazał, iż prowadzone przez niego zajęcia odbyły się w zgodzie z obowiązującymi przepisami, co starał się wykazać wielokrotnie zgłaszanymi środkami dowodowymi, nieuwzględnionymi przez organy administracji. Oświadczył, że karty przeprowadzenia zajęć wypełniane są na miejscu w samochodzie i często może dojść do pomyłki pisarskie, rachunkowej lub też zaznaczenia niewłaściwej rubryki. Natomiast, co do stwierdzonego zastosowania, w 5 przypadkach nieprawidłowych arkuszy egzaminacyjnych wskazał, iż różnią się one jedynie szatą graficzną . Zakres merytoryczny ich treści nie uległ zmianie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 30 stycznia 2018 r. ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik oświadczyła, iż podtrzymuje dotychczas podniesione zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności, co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to jest pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, mających w ocenie strony istotne znaczenie dla sprawy. W konsekwencji powyższego uznać należy zdaniem pełnomocnika skarżącego, że organy administracji w sposób wadliwy ustaliły stan faktyczny sprawy oraz w sposób niewłaściwy zebrały i oceniły materiał dowodowy sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podtrzymała także podniesione zarzutu prawa materialnego, przedstawiając stosowną argumentację w powyższym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369)-dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika zatem, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według opisanych wyżej kryteriów, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy oraz sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p,s,a, skutkowało koniecznością ich uchylenia.

Przedmiotem niniejszej skargi J. L. prowadzący ośrodek szkolenia kierowców pod nazwą A w Ł. przy ul. B 177/15, uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] orzekającą o zakazie wykonywania przez niego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz o skreśleniu jego osoby z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 978) – dalej: u.k.p.

Zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W myśl art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b u.k.p. rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.k.p. szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje:

1) część teoretyczną przeprowadzaną w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie:

a) podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym,

b) obowiązków i praw kierującego pojazdem;

2) część praktyczną w zakresie kierowania pojazdem, zwaną dalej "nauką jazdy", przeprowadzaną:

a) na placu manewrowym,

b) w ruchu miejskim oraz

c) w ruchu poza obszarem zabudowanym;

3) naukę udzielania pierwszej pomocy przeprowadzaną w formie wykładów i zajęć praktycznych;

4) kontrolne sprawdzenie poziomu osiągniętej wiedzy i umiejętności, zwane dalej "egzaminem wewnętrznym".

W niniejszej sprawie, stawiany skarżącemu zarzut wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia, polega zdaniem organów administracji publicznej procedujących w sprawie, na stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli w Ośrodku Szkolenia Kierowców A w Ł. naruszeniach § 8 ust. 3 pkt 2 lit. b , pkt 3, § 20 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1019 ze zm.). Kontrolujący stwierdzili bowiem, że w stosunku do 16 osób szkolonych w 2014 i w 2015 r. skarżący nie przeprowadził w wymaganym wymiarze szkolenia praktycznego kandydatów na kierowców poza obszarem zabudowanym, w tym na drogach o dopuszczalnej prędkości ponad 70 km/h, na odcinku nie krótszym niż 50 km w trakcie jednych zajęć. Ponadto stwierdzono w stosunku do 5 osób szkolonych w roku 2014 stwierdzono użycie do przeprowadzenia wewnętrznego egzaminu praktycznego arkuszy egzaminacyjnych niezgodnych z obowiązującym ówcześnie wzorem. Powyższe zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pozwala na stwierdzenie, że w sprawie doszło do wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób rażąco niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 u.k.p, co uzasadniało zastosowanie w stosunku do skarżącego normy, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę powyżej wskazane stanowisko organu odwoławczego uznać należy za przedwczesne, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego.

Sąd za zasadne uznał bowiem podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. jak również art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w powiązaniu z art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. W ocenie Sądu, odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków (kursantów) oraz strony na okoliczność faktycznego przebiegu zakwestionowanych przez organ szkoleń teoretycznych i praktycznych, z powołaniem się przez organy obu instancji na zgromadzone w sprawie dowody oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia [...].,[...], z treści którego organ wyczytał m.in., że: "karty przeprowadzonych zajęć odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia", narusza w istotny sposób powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie może bowiem odmawiać przeprowadzenia dowodu, powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków. Stanowi to istotne naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania, pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Powyższe godzi również w prawo strony do udziału w postępowaniu. Takiego działania organu nie może też usprawiedliwiać zasada szybkości postępowania, gdyż nie jest to nadrzędna zasada rządząca postępowaniem administracyjnym, a ponadto odnosi się ona do sprawnego prowadzenia postępowania, ale z zachowaniem jego standardów.

Odnosząc się do argumentacji organów administracji procedujących w niniejszej sprawie, odnośnie nie uwzględnienia wniosków dowodowych strony, to jest przesłuchania skarżącego i wskazanych przez niego świadków na okoliczność przebiegu szkolenia kandydatów na kierowców, podkreślić na wstępie należy, iż wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującym, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu tego sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie - art. 153 p.p.s.a. Powołany przez organy obu instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wydany w sprawie [...] nie mógł zatem stanowić podstawy do odmowy przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu wnioskowanych przez stronę dowodów. Zwłaszcza, że w treści uzasadnienia tego wyroku brak jest powoływanej przez organ tezy, iż: "karty przeprowadzonych zajęć odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia". WSA w O. stwierdził jedynie, iż: "Z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834, ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 27 października 2005 r. wynika, że potwierdzenia przeprowadzenia poszczególnych zajęć teoretycznych i praktycznych dokonuje każdorazowo osoba prowadząca zajęcie i osoba szkolona poprzez stosowne wpisy w karcie przeprowadzonych zajęć. Wpisy te mają odzwierciedlać rzeczywisty przebieg szkolenia, co następnie decyduje o dopuszczeniu do egzaminu wewnętrznego (§ 6 ust. 2 Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych, stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r.)." Sąd powołał się zatem na przepisy regulujące kwestie związane ze sposobem dokonywania przez instruktora wpisów w kartach szkoleń kandydatów na kierowców i zaznaczył, że wpisy te, co do zasady powinny odzwierciedlać rzeczywisty przebieg szkolenia. Nie oznacza to wcale jednak, że w każdym przypadku taki rzeczywisty przebieg szkolenia odzwierciedlają. Gdyby tak było, to zapis zawarty w art. 46 ust. 1 pkt 4 lit c ustawy o kierujących pojazdami, a dotyczący przesłanki do skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów z powodu dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów poprzez potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia, byłby regulacją martwą. Sam ustawodawca przewidział zatem sytuację, że dokumentacja dotycząca szkolenia nie będzie potwierdzała rzeczywistego przebiegu tego szkolenia. Ponadto, nie można wykluczyć, iż nastąpi omyłkowe dokonanie wpisu do karty szkolenia - chociażby poprzez wpisanie znaku "X" w nieprawidłowej rubryce, czy też wpis do karty naniesiony będzie z opóźnieniem. Przyjęta a priori w rozpoznawanej sprawie przez organy obu instancji teza, iż: "karty przeprowadzonych zajęć odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia", nie może zatem zostać uznana za prawdziwą, bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, iż organ prowadzący postępowanie, na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W ocenie Sądu, postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, odnoszących się do kwestii gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Zarówno bowiem organ odwoławczy, jak i organ I instancji, nie dopełnili obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem organu I Instancji, podtrzymanym przez Kolegium, że w rozpoznawanym stanie faktycznym zeznania kursantów nie będą miały dla sprawy istotnego znaczenia. Przypomnieć należy, że stosownie do dyspozycji art. 75 k.p.a., jako dowód może posłużyć wszystko co jest zgodne z prawem i może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślić także trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje dowodów "mocniejszych" oraz "słabszych", przyjmując zasadę równej mocy środków dowodowych (Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 316) i nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 2009, s. 317).

W niniejszej sprawie organ nie wezwał w charakterze świadków kursantów, których karty zostały zakwestionowane w postępowaniu w celu ustalenia i stwierdzenia, czy wyjaśnienia składane przez skarżącego są zgodne z prawdą. Należy więc podzielić stanowisko strony skarżącej, że organ winien dopuścić dowód z zeznań wskazanych przez stronę świadków na okoliczność czy ich szkolenie odbywało się zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców. Jeżeli natomiast po przesłuchaniu świadków i skonfrontowaniu ich wyjaśnień z zebranymi w sprawie dokumentami, pozostaną w sprawie wątpliwości, organ winien także rozważyć zasadność przeprowadzenia wnioskowanej przez stronę rozprawy administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 89 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien mieć również na uwadze, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.).

Ograniczenie w rozpoznawanej sprawie dyspozycji dowodowej strony jest tym bardziej nieuzasadnione, że przedmiotem postępowania jest podmiotowe prawo do wykonywania określonego zawodu. Prawo to znajduje umocowanie konstytucyjne, zatem jego pozbawienie – uzasadnione przyczynami wskazanymi w ustawie, wymaga przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania dowodowego z zachowaniem wszelkich gwarancji proceduralnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1393/13, www.nsa.gov.pl). Ograniczenie prawa dowodowego strony naruszyło zatem zasady wynikające z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 78 § 2 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organów będzie ponownie rozpoznać wnioski dowodowe skarżącego i uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie.

Poprzez nieuzasadniony brak uwzględnienia wniosków dowodowych strony doszło także w niniejszej sprawie do naruszenia przez organy administracji zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. Prawo do zgłaszania przez stronę wniosków dowodowych, zagwarantowane w art. 78 § 1 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się również ze stroną skarżącą, iż Prezydent Miasta Ł. nie zapewnił stronie w należyty sposób możliwości zapoznania z zebranymi przez ten organ dokumentami oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, na co słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego, że ostatnie czynności podejmowane przez organ I instancji miały miejsce w dniu [...] a w dniu następny, to jest w dniu [...] wydana została decyzja I instancyjna. Ponadto z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż wydane w dniu 10 lipca 2017 r. przez organ postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i z dokumentów, odmowie przeprowadzenia rozprawy, czy też odmowie wyłączenia z udziału w postępowaniu pracownika organu (k. 80, k. 81, k. 82, k. 83 akt administracyjnych), na które jak słusznie wskazał organ administracji stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, niemniej jednak mające istotne znaczenie dla sprawy, zostały przesłane pełnomocnikowi skarżącego, już po wydaniu rozstrzygnięcia w I instancji, to jest w dniu 12 lipca 2017 r. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku organu odwoławczego samo powołanie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w wystosowanych do strony skarżącej pismach z dnia 16 maja 2017 r. (k. 76 akt administracyjnych) i z dnia 13 czerwca 2017 r. (k. 78 akt administracyjnych) zawierających wezwanie strony do wypowiedzenia się w zakreślonych terminach, czy podtrzymuje zgłoszone w dniu 30 stycznia 2017 r. wnioski o oraz skonkretyzowania swoich żądań zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r., nie stanowi realizacji przysługującego stronie prawa wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają opisane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Z powodu ujawnionych uchybień procesowych, rozważenie przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy uznać za przedwczesne.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności ustalą w sposób bezsporny stan faktyczny sprawy, w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, zapewniając jednocześnie skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

a.l.