Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargi
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka - spr. po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg R. C., G. K., N. Z., M. L., S. B., N. S., M. M., M. D., G. M., A. G., G. B. na zarządzenie Burmistrza G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargi, 2. zwrócić skarżącemu R. C. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIA

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez profesjonalnego pełnomocnika w imieniu: R. C., G. K., N. Z., M. L., S. B., N. S., M. M., M. D., G. M., A. G., G. B. – jest zarządzenie Burmistrza G. z [...], nr [...] w sprawie sprzedaży działki geodezyjnej nr a mapa [...] obręb [...] o powierzchni 0,2120 hh w trybie przetargowym.

Przedmiotowym zarządzeniem, jak wskazano na wstępie, wyrażono zgodę na sprzedaż drogą przetargową wskazanej w § 1 zarządzenia działki geodezyjnej nr a mapa [...] obręb [...], wymienionej również w tytule zarządzenia. W § 2 zarządzenia wskazano Wydział Mienia Komunalnego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. jako wykonawcę zarządzenia, a w § 3 postanowiono, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.), dalej: u.s.g., w związku z art. 37 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: u.g.n., oraz art. 710 Kodeksu cywilnego, przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przeznaczenie nieruchomości do zbycia w formie przetargowej, podczas gdy – jak wskazali – z nieruchomości do tej pory na zasadzie użyczenia korzystali mieszkańcy wsi B., w związku z jej wysoce specjalistycznym charakterem (zabudowaniami służącymi do prowadzenia punktu skupu). Zaznaczyli, że korzystanie w taki sposób było zgodne z interesem społeczności lokalnej, podczas gdy sprzedaż nieruchomości zdyskwalifikuje co najmniej dotychczasowy sposób korzystania lub w ogóle funkcjonowanie tam punktu skupu, przez co podjęta czynność nie jest zgodna z przeznaczeniem mienia komunalnego. Skarżący podnieśli również, że zarządzenie narusza art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez jego niezastosowanie i podjęcie zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia nieruchomości przekazanej uprzednio mieszkańcom, a zbycie odbywa się bez zgody zebrania wiejskiego.

Uzasadniając dalej skargę zwrócono szczególną uwagę na charakter przedmiotowego gruntu, który przez ponad trzydzieści lat stanowił tzw.: " punkt skupu żywca" i składa się z dwóch działek oznaczonych jedną KW nr [...], z czego na działce a znajduje się budynek biurowo-gospodarczy, wiata sprzętowa, budynek wagowy i waga najazdowa, natomiast działka nr b jest niezabudowana. Zabudowania i lokalizacji punktu skupu odpowiada szczególnym wymaganiom określonym przez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt. Z kolei, według Powiatowego Lekarza Weterynarii jest to jedyny w powiecie [...] niekomercyjny punkt skupu, który gwarantuje warunki bezpieczeństwa skupu zwierząt, czego nie są w stanie zapewnić punkty mobilne. Skarżący podkreślili, że budynki wchodzące w skład tego punktu zostały wzniesione nakładem sił i środków mieszkańców wsi B. i od momentu utworzenia punktu skupu były wykorzystywane przez nich nieodpłatnie (względem Gminy), a punkt ten uchwałą Rady Gminy w G. Nr [...] z dnia [...] – został przekazany sołectwu B. Wprawdzie uchwała ta została uchylona uchwałą tej Rady z dnia [...] Nr [...], ale pomimo tego, sposób korzystania z nieruchomości przez sołectwo nie uległ zmianie.

Mając na uwadze przywołane okoliczności, skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia; ewentualnie

2) stwierdzenie wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie;

4) wstrzymanie na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wykonania zarządzenia przez organ, a w razie nie uwzględnienia powyższego wnieśli o wstrzymanie wykonania na zasadzie art. 61 § 3 P.p.s.a. przez Sąd, albowiem jego wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki, a to doprowadzić do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości;

5) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wymienionych w podpunktach od a) do f) dokumentów;

6) zwrócenie się do Wojewody O. o nadesłanie decyzji z dnia [...], nr [...] - dla stwierdzenia faktu korzystania przez sołectwo z nieruchomości przed wejściem w życie przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie gminnym;

7) zasadzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz G. (zwany dalej: "organem") wniósł o jej odrzucenie a z ostrożności procesowej o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, a także o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Nadto organ wniósł o skierowanie i następnie rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., oraz dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów wskazanych w podpunktach od 1) do 19), albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a przy tym nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał na brak interesu prawnego skarżących w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do wniesienia skargi na kwestionowane zarządzenie Burmistrza G. W ocenie organu, skarżący nawet nie podjęli próby wykazania swego interesu prawnego i jego naruszenia. W tym zakresie organ podkreślił, że skarżący nie mogą wykazać się prawem do dysponowania przedmiotowymi działkami. Nawet – zdaniem organu – jeżeli przyjąć, że skarżący wyrażają wolę mieszkańców sołectwa B., a skarga jest wniesiona w imieniu mieszkańców tego sołectwa, to i tak, jak zaznaczył, wskazane sołectwo nie posiada prawa do przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 17 września 2021 r. pełnomocnik skarżących odniósł się do kwestii wyjaśnienia na poczet którego ze skarżących ma zostać naliczona kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi. Ustosunkował się także do odpowiedzi organu na skargę. W przytaczanym piśmie wskazał także, że w niniejszej sprawie istnieje współuczestnictwo materialne, do którego odnosi się dyspozycja art. 214 § 2 P.p.s.a., umożliwiająca wniesienie jednej opłaty od skargi na zasadzie solidarnej odpowiedzialności za dokonanie wpisu. Pełnomocnik jednocześnie wskazał, że interes prawny skarżących jest wspólny i wynika z faktu korzystania z nieruchomości, która stała się przedmiotem zaskarżonego zarządzenia. Podkreślił przy tym, że skarżący z przedmiotowej nieruchomości korzystali wyłącznie wspólnie, a nie każdy z nich indywidualnie. Jednocześnie wskazał, że o ile Sąd uznałby inaczej, uiszczoną opłatę należy uznać jako uiszczoną przez R. C.

Z pisma Wojewody O. z dnia 26 listopada 2021 r. wynika, że nie zastosowano wobec uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy G., środków nadzorczych przewidzianych w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), przytaczanej jako: P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania jej dopuszczalności. W związku z tym przyjdzie zauważyć, że w niniejszej sprawie skarga wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (ta też NSA w wyroku z 29 stycznia 1992 r., sygn.. akt I SA 1355/91, niepubl.) Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, lub zarządzenia. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości.

Interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. Musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu". Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługuje konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego. W wyroku z 11 kwietnia 2008 r., sygn.. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego, powinna w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Pogląd taki akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, LEX nr 334317, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Nadto wyeksponować należy, że w judykaturze wskazuje się, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę czy też inny akt organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Zagadnienie zaskarżalności nieindywidualnych aktów organu gminy z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącego zostało poddane szerokiej analizie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym. Przedstawiając orzecznictwo sądowe tytułem przykładu przywołać można wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018 r. , sygn. akt I SA/Po 467/2018, gdzie Sąd stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Stanowisko to znajduje pełne zaaprobowanie w literaturze fachowej, i tak, S. Babiarz wskazał, że "wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym powyższe naruszenie musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.", Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, Stefan Babiarz (red.), Konrad Aromiński, Lex 2015 r.

Również Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06 stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

W świetle powyższych rozważań uznać należy, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego zaskarżonym aktem.

Ponownie podkreślenia wymaga, że z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. publicznoprawnego charakteru zaskarżonego zarządzenia oraz naruszenia postanowieniami zarządzenia interesu prawnego wnoszącego skargę.

Dokonując oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie z dnia [...], Nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu określonej i wyodrębnionej prawnie nieruchomości, stanowi etap przygotowawczy i poprzedzający czynności cywilnoprawne, ale czynnością o takim charakterze nie jest. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego decydowanie o tym, która nieruchomość ma pozostać własnością gminy, a co do której nieruchomości gmina ma się takiej nieruchomości wyzbyć, ma cechy wykonywania przez gminę zadań publicznych polegających na gospodarowaniu mieniem komunalny, a tym samym zaspakajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. Podejmując zarządzenie, którego konsekwencją będzie wyeliminowanie danej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości burmistrz wykonuje z ramienia gminy zadania publicznoprawne, a zatem podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1127/14).

Ogólne stwierdzenie o zaskarżalności zarządzenia do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze, że skarga każdego podmiotu przeciwko takiemu zarządzeniu może być automatycznie uznana za dopuszczalną.

Skuteczne wniesienie skargi wymaga bowiem spełnienia przesłanek podmiotowych. Stosownie bowiem do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem, w odniesieniu do zarządzeń organu gminy przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa przywołany wyżej art. 87 ust. 1 ustawy. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.

W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 101 ustawy, jak wskazano powyżej, wskazuje się w judykaturze, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Naruszenie musi dotyczyć własnego interesu prawnego skarżącego. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Podsumowując uznać należy, że legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale ponadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że nawet szczytne powody zaskarżenia aktu organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanego aktu, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 344/15).

Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że zostało ono wydane w sprawie sprzedaży działki geodezyjnej nr a mapa [...] obręb [...], o powierzchni 0.2120 ha, stanowiącej inne tereny zabudowane, zabudowanej budynkiem biurowo-gospodarczym, budynkiem wiaty sprzętowej, budynkiem wagowym i wagą, zapisaną w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych jako własność Gminy G. Zostało podjęte na podstawie art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie § 8 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy G. (Dziennik Urzędowy Województwa O. z dnia [...] poz. [...]).

Mając to na uwadze zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali aby zakwestionowane zarządzenie naruszało interes prawny któregokolwiek z nich, bądź wspólnoty mieszkańców sołectwa B., w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, aby w dacie podjęcia przez Burmistrza G. zarządzenia z dnia [...], Nr [...] w sprawie wyznaczenia nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu – prawo do korzystania lub rozporządzania tą nieruchomością pozostawało w gestii samych skarżących, sołectwa B., czy wspólnoty jego mieszkańców. W szczególności, że interes tej wspólnoty można wywieść z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym bądź też, że skarżone zarządzenie narusza inny konkretny, aktualny w dacie jego wydania, interes prawny lub uprawnienie skarżących.

Rozważania dotyczące interesu prawnego skarżących jako mieszkańców sołectwa należy odnieść do regulacji ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Ustawodawca przewidział, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zasadnie podkreśla skarżący, że stosownie do przepisu art. 48 u.s.g., jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (ust.1). Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego (ust.2). Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone (ust.3). Do mienia gminnego mają zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 3, przepisy dotyczące mienia komunalnego (ust.4).

Mając to na względzie dostrzec również przyjdzie, że prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Z art. 48 ust. 2 wynika jednakże, że statut nie jest wyłącznym źródłem określenia prawa sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, bowiem jego dotychczasowe prawa do korzystania z mienia - pozostają w mocy. Uszczuplenie tych praw może nastąpić wyłącznie za zgodą zebrania wiejskiego. Chodzi tu o prawa sołectwa do korzystania z mienia, które przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym (27 maja 1990 r.) – należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a które to prawa wynikały z odpowiednich uchwał rady narodowej.

W okolicznościach sprawy bezspornym pozostaje, że w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia z dnia [...] nieruchomość przeznaczona do sprzedaży stanowiła własność Gminy G., co wynika z zapisów KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Podstawę wpisu stanowiła decyzja Wojewody O. z [...], nr [...], która na wezwanie została przesłana przez Wojewodę O. do wiadomości tut. Sądu. Przedmiotową decyzją stwierdzono nabycie przez Gminę G. z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości państwowych położonych w obrębie [...], Gmina G.:

1) uregulowanej w księdze wieczystej zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym - KW [...] (opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 4a);

2) dla których nie założono ksiąg wieczystych zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nieruchomości nr: [...],[...],[...],[...],[...], stanowiących odrębny załącznik do decyzji.

Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku postępowania komunalizacyjnego, nie zostały zgłoszone przez żadne podmioty zastrzeżenia. Z akt sprawy wynika, decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Wobec tego nie zostało wzruszone domniemanie, że działka określona w zarządzeniu Burmistrza G. z dnia [...], Nr [...] stanowi własność Gminy G. (mienie komunalne), i że stanowiła ona mienie podlegające komunalizacji, co potwierdza również treść księgi wieczystej.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne oraz przedłożone przez strony materiały i wyjaśnienia, których oceny dokonał Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stwierdzić przyjdzie, że mieszkańcom sołectwa B. nie przysługiwały prawa majątkowe do użytkowania spornej nieruchomości. Skarżący nie wykazali (zarówno w dacie wydania skarżonego zarządzenia, jak i w dacie orzekania przez Sąd) stosownymi aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi, czy też innymi dokumentami, aby przysługiwało im jakiekolwiek prawo – czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego – do tejże nieruchomości, której dotyczy zakwestionowany akt organu gminy.

Odnosząc się do ostatnio powiedzianego, zwrócić należy uwagę na podnoszoną w skardze i odpowiedzi na skargę kwestię podjęcia przez Radę Miejską w G. w dniu [...], uchwały Nr [...] w sprawie przekazania Sołectwu B. nieruchomości stanowiącej mienie komunalne Gminy G., zabudowanej, położonej w B. Mocą tej uchwały, przekazano do zarządzania i nieodpłatnego korzystania jako punkt skupu, przedmiotową nieruchomość obejmującą działki nr a i b mapa [...] obręb [...]. Uchwała ta została uchylona przez Radę Miejską w G., uchwałą z dnia [...] Nr [...]. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby uchwała uchylająca była kwestionowana przez skarżących, bądź mieszkańców B. w ramach skargi do sądu administracyjnego. Tym samym, na skutek uchylenia uchwały Nr [...] i nie podważania jej postanowień w drodze przysługujących środków prawnych, uchwała ta przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Nie mają zatem znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżących do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia Nr [...] podnoszone argumenty, o niezgodnym ze wcześniejszymi ustaleniami – przeznaczeniem spornej nieruchomości do sprzedaży. Podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym – z uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, to jedynie od woli gminy – wyrażonej w stosownej formie – zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Natomiast podjęta w tym zakresie najpierw uchwała uchylająca z dnia [...] Rady Miejskiej w G. Nr [...], a następnie uchwała Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy G. wyraźnie wskazują na intencje Rady Miejskiej w G. Dodatkowo, uchwały te nie stanowią przedmiotu niniejszej skargi. Choć ta ostatnio wymieniona uchwała, została poddana ocenie organu nadzoru i nie zastosowano wobec niej środków nadzorczych przewidzianych w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym (por. pismo Wojewody O. z dnia 26 listopada 2021 r.).

Ponadto, co wymaga podkreślenia, nie wykazano także, aby na mocy przepisów szczególnych, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym w niniejszej sprawie musiał uzyskać zgodę mieszkańców (członków wspólnoty samorządowej) na zbycie spornych nieruchomości.

Zasadnym jest wobec tego stwierdzenie, że Burmistrz G., przeznaczając na sprzedaż w drodze przetargu przedmiotową nieruchomość w B. nie naruszył zarówno indywidualnego interesu prawnego skarżących jako osób fizycznych, ale także skarżących jako mieszkańców sołectwa B., który to interes prawny dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, czy też ustrojowego. Należy przy tym wyjaśnić, że jak wynika z wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006 r. o sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623 "zbudowanie systemu zaskarżalności zarządzeń na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można dokonywać rozszerzającej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości – nie zaś z naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)".

W rezultacie, sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r. o sygn. akt SK 76/08, stwierdzając za zgodne z Konstytucją RP takie rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g., które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem Trybunału szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania przez członków wspólnoty samorządowej uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie członka wspólnoty gminnej (sołeckiej) o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętego przez burmistrza zarządzenia nie jest zatem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skoro zatem w skardze nie wykazano, aby zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego naruszał konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie skarżących, którzy wnieśli skargę, należało ją odrzucić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżących naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Oceną Sądu nie zostały objęte także wymienione w uzasadnieniu postanowienia, uchwały Rady Miejskiej w G. z uwagi - co zostało już podniesione - że nie stanowią one przedmiotu skargi. Z tych względów, Sąd nie odniósł się do szczegółowych wywodów i polemiki stron postępowania dokonywanych w stosunku do wymienionych uchwał.

Na zakończenie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mocą art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: a) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, pkt 5 oraz b) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, pkt 6. Tym przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w przypadku aktu prawa stanowionego przez organ gminy, jakim jest zaskarżony akt, jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro w przedmiotowej sprawie nie wystąpił konieczny warunek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w okolicznościach określonych prawem Sąd zobligowany był, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucić skargę

Odnośnie zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu od skargi, Sąd mając na względzie oświadczenie pełnomocnika skarżących zawarte w piśmie z dnia 17 września 2021 r., orzekł jak w punkcie drugim sentencji o zwrocie tejże opłaty na rzecz R. C. Dokonał tego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, zwrot całości uiszczonego wpisu przysługuje skarżącemu od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Wobec bezzasadności skargi bezprzedmiotowe stało się także orzekanie odnośnie wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Złożenie takiego wniosku odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do wniosku stron o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wskazać należy na art. 200 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Z powyższego wynika zatem, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi ustanowiono zasadę, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. W świetle powyższego nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym i kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi stron skarżących, gdy skarga została odrzucona.