Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1375/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1325/12 w sprawie ze skargi H.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt 1325/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi H. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalin z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], którą ustalono opłatę adiacencką, należną Gminie Miastu Koszalin od H. R., w wysokości 132.922,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr [...], o powierzchni 3,2360 ha, położonej w Koszalinie przy ul. L., w obrębie ewidencyjnym nr [...].

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Koszalin ustalił H. R. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że podział przedmiotowej działki nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości i zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta Koszalin z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. W wyniku podziału powstało 18 działek, z czego 14 przeznaczonych zostało pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium podało też, że jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Koszalinie uchwałą nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr XXIII/409/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441) i uchwałą nr XXVII/491/2001 z dnia 28 września 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego. Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy, w operacie szacunkowym z dnia 15 stycznia 2010 r., ustalił, iż wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła 2.690.300,00 zł., natomiast po podziale 3.221.990,00 zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem 531.690,00 zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencką w kwocie 132.922,50 zł. przy zastosowaniu stawki 25% wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium podkreśliło też, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jeśli zaś strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Na powyższą decyzję H. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano na liczne nieprawidłowości w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 385/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że od dnia 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492). Zgodnie z art. 1 pkt 61 ustawy nowelizującej, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem 22 września 2004 r., otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto dotychczasowy jego ust. 4. Sąd zaznaczył przy tym, że nie zmienia tego stanu rzeczy fakt, iż uprzednie umocowanie dla rad gmin do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zostało co do zasady zachowane i znalazło odzwierciedlenie w nowo utworzonej jednostce redakcyjnej – w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu zmiany wprowadzone do ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowały, że wydane w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwały rad gmin utraciły swój byt prawny, bowiem przestał obowiązywać przepis upoważniający je do ich stanowienia. Sąd uznał, że skoro zaskarżona decyzja, ustalająca wysokość opłaty, adiacenckiej została wydana w oparciu o nieobowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie to oznacza to, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał jednak, że uchybienie to nie miało postaci rażącego naruszenia art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1535/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadne twierdzenie, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt 19/06 stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to nastąpiła utrata mocy przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego przepisu. Wyrok ten dotyczył bowiem tego, czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału nieruchomości. Trybunał nie zakwestionował jednakże upoważnienia organów samorządu terytorialnego do ustalania – w ramach ograniczonych przepisami ustawy – wysokości stawek procentowych do ustalania opłaty adiacenckiej. Sąd podkreślił też, że zmiana art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1491). A więc w dacie wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku, art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami był już uchylony. Dotychczasowa bowiem treść dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 powołanej ustawy nie zawierał już ustępu 4. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu, nie upoważniała do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Koszalinie uchwałą z dnia 28 kwietnia 2000 r. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego. Wynika zatem z tego, że różnica wartości nieruchomości nie przekracza 30%.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga H. R. zasługuje na uwzględnienie, a wątpliwości Sądu budziło spełnienie przesłanki udowodnienia w drodze operatu szacunkowego faktu wzrostu wartości przedmiotowej działki wskutek jej podziału. Zdaniem Sądu, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana przez organy, narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i już tylko z tej przyczyny obie ww. decyzje powinny zostać uchylone. Zdaniem Sądu organy nie odniosły się w żaden sposób do licznych wątpliwości, jakie skarżący zgłaszał pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Poza przyjęciem przez organy poprawności przedłożonej wyceny nie wskazały one w żaden sposób dlaczego argumentacja strony jest niesłuszna czy błędna. Nie jest przecież wystarczające przyjęcie, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, natomiast zarzuty były przedmiotem jego analizy i wyjaśnień. Sąd wskazał też na szereg nieprawidłowości, które wystąpiły w operacie, a na które uwagi nie zwróciły organy działające w sprawie. Sąd podzielił między innymi zarzuty co do mylących informacji zawartych w aż czterech operatach sporządzonych w sprawie, a także co do niewzięcia pod uwagę cen uzyskanych przez skarżącego ze sprzedaży części działek. Sąd wskazał też na upływ trzyletniego terminu od czasu uprawomocnienia się decyzji podziałowej, co – w jego ocenie – mogłoby uzasadniać umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie zbyt powierzchownej oceny materiału dowodowego w sprawie, tj. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Kolegium nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wnikliwie rozpatrzono wszelkie dowody, w szczególności operat szacunkowy, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd i instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się w tym, że Sąd i instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany podstawowy środek dowodowy, jakim jest operat szacunkowy uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przekroczenie przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów poprzez wybiórcze i powierzchowne badanie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,

4) art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 15 stycznia 2010 r. jako zawierającego nieprawidłowości dotyczące identyfikacji nieruchomości przyjętych do porównania oraz wysokości ustalonej wartości rynkowej nieruchomości, podczas gdy opierał się on na właściwym doborze nieruchomości, tj. niezabudowanych położonych na terenach peryferyjnych Koszalina, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny pod względem przeznaczenia nieruchomości, lokalizacji, wyposażenia w media, dogodności dojazdu, dostępności komunikacyjnej.

H. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie nie mogła być uwzględniona wobec braku usprawiedliwionych podstaw.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią w toku postępowania organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy to takie jej wyjaśnienie, że w razie poddania decyzji kontroli sądu administracyjnego nie ma wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięcie mogło zapaść tylko takie, jak to wyraża sentencja decyzji. Zachowanie zasady prawdy obiektywnej to zebranie dowodów w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i udzielenie odpowiedzi na zarzuty i wątpliwości strony przy czym prawidłowość tej ostatniej czynności musi wynikać z zebranego materiału dowodowego i jego oceny.

W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej kluczowym dowodem jest operat szacunkowy nieruchomości, opracowany przez biegłego rzeczoznawcę, bowiem to na podstawie wyceny nieruchomości zawartej w operacie opłata jest wyliczana. W niniejszej sprawie opłata wymierzona została w związku z podziałem nieruchomości, zatem konieczne było ustalenie istnienia decyzji zatwierdzającej podział i uchwały rady gminy w sprawie stawki podmiotowej opłaty adiacenckiej, obowiązującej w dacie ostateczności decyzji o podziale, gdyż te dokumenty pozwalają na wszczęcie postępowania w sprawie opłaty w związku z podziałem nieruchomości, jednak już ustalenie wysokości wynika z wyceny operatu, jak wskazano wyżej.

Operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości przed i po podziale, jako jedyny w istocie dowód w tej kwestii powinien podlegać ocenie organu, jak każdy dowód w każdej sprawie. Ocena ta nie może się zamykać tylko do kwestii formalnych, ale musi być także merytoryczna, bowiem to nie biegły, ale organ jako uprawniony do wydania decyzji, jest odpowiedzialny za załatwienie sprawy. Operat zatem organ musi zbadać czy jest on spójny, logiczny, czy do wyceny nieruchomości badanej przyjmuje nieruchomości podobne, czy rynek obrotu został wykorzystany prawidłowo, czy skorygowane zostały różnice miedzy nieruchomościami porównywanymi, czy stan nieruchomości, jej położenie zostały ocenione prawidłowo, a także czy operat odpowiada na wątpliwości strony, o ile wnosi ona do niego zarzuty. Efekt tej oceny musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, bowiem to z uzasadnienia wynikać ma tok postępowania – podjęte czynności, zgromadzone dowody, ocena dowodów, zarzuty stron, ustosunkowanie się do nich.

W niniejszej sprawie, decyzje organów obu instancji nie wypełniają tych wymagań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone decyzje właśnie z tego względu, że naruszają one zasadę prawdy obiektywnej wskazaną w art. 7 k.p.a. i należy Sądowi przyznać rację.

Słusznie Wojewódzki Sąd podkreślił, że wyjaśnienie sprawy nie może polegać jedynie na przedstawieniu stanu faktycznego, przytoczeniu przepisów, orzecznictwa, a to wszystko w sposób obszerny, zaś ustosunkowanie się do istoty sprawy lakonicznie i w istocie nie udzielenie odpowiedzi na zarzuty i wątpliwości strony. Tak to ma miejsce jeśli idzie o zaskarżone decyzje. Brak jest w nich bowiem właśnie rzetelnej oceny operatu, ustosunkowania się do zarzutów strony co do prawidłowości dokonanej przez biegłego wyceny nieruchomości, konsekwentnie podnoszonych w całym postępowaniu. Takie braki uzasadnienia decyzji oznaczają, że organy sprawy nie wyjaśniły dokładnie.

Z samego faktu podziału nieruchomości nie wynika, że wzrosła jej wartość, inaczej mówiąc podział nieruchomości nie pociąga za sobą automatycznie ustalenia opłaty adiacenckiej. Konieczne jest wykazanie, że rzeczywiście podział spowodował wzrost wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie są co do tego wątpliwości, zgłaszane przez stronę, których organy nie wyjaśniły.

H. R. wskazywał, że nieprawidłowo ustalono wartość nieruchomości. Została ona zbyta, na co zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ale do faktu tego się nie odniosło, a przecież cena uzyskana ze sprzedaży nieruchomości określa jej rzeczywistą wartość, zatem już chociażby w tym świetle można było ocenić operat.

Jak powiedziano wyżej, w sprawie pozostają niewyjaśnione wątpliwości, zatem zasadnie decyzje zostały przez Wojewódzki Sąd uchylone.

W ponownym postępowaniu organy wezmą pod uwagę termin wskazany w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).