Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 285/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art 148, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28, art. 36 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A i B, w części dotyczącej terenu o symbolach [...] i [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Rady Miejskiej w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS


UZASADNIENIE

Gmina Miasto Ł. – Rada Miejska w Ł. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic A i B w części dotyczącej terenu oznaczonego w ww. planie symbolem [...] i [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic A i B w części dotyczącej terenu oznaczonego w ww. planie symbolem [...]i [...].

W dniu 16 lutego 2017 roku Wojewoda [...] podjął rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność ww. uchwały uznając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust 2 pkt 9 ustawy z dnia 23 marca 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Tymczasem w treści uchwały, jak i na rysunku planu, nie wskazano strefy ochronnej od istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV oraz nie ustalono szczególnych warunków zagospodarowania terenów w niej położnych oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Wyznaczenie strefy ochronnej w pasie przylegającym do urządzenia przesyłowego podyktowane jest koniecznością ochrony ludzi i mienia przed negatywnymi skutkami oddziaływania tych urządzeń, przed skutkami awarii linii energetycznej, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą urządzeń elektrycznych w tej strefie. Strefa ochronna, jak podnosi organ nadzoru, jest zazwyczaj pasem wyłączonym z jakiegokolwiek użytku, na obszarze którego niemożliwa jest jakakolwiek zabudowa albo też możliwe jest jego użytkowanie w określonej, ale zazwyczaj ograniczonej formie. W związku z tym plan miejscowy winien zawierać regulacje w zakresie stref ochronnych, określenia ich szerokości oraz ewentualnych ograniczeń w użytkowaniu terenu. Ograniczenie w ten sposób uprawnień właścicielskich, choć sprowadzone do niezbędnego minimum, służyłoby realizacji interesu publicznego w postaci zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz dostępu – na wypadek awarii, remontu, modernizacji – do sieci energetycznej. Zdaniem organu nadzoru, brak określenia w ustaleniach planu miejscowego stref ochronnych stanowi także obejście przepisów art. 36 ust 1,2 i 3 u.p.z.p. poprzez pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu linii energetycznych możliwości dochodzenia określonych roszczeń.

Gmina Miasto Ł. - Rada Miejska w Ł. działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] domagając się jego uchylenia w całości oraz obciążenia Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

W motywach skargi jej autor wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w planie miejscowym występują dwie kategorie ustaleń, przy czym plan miejscowy musi zawierać ustalenia obowiązkowe, wskazane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co nie wyklucza przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich przez organ planistyczny jeżeli jest to obiektywnie uzasadnione. Jednakże, skoro przedmiotem ustaleń uchwały nie było ustalenie lokalizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej, to w konsekwencji ustalenia planu miejscowego nie wprowadzają dodatkowych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem tej linii. Przedmiotem wprowadzonych przez plan ustaleń nie jest przebieg nowoprojektowanej linii elektroenergetycznej, ta istnieje bowiem od dawna. Fakt jej istnienia i przebiegu został na rysunku planu odwzorowany w sposób niebudzący sporu. Z uwagi zaś na dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, w tym objęcie planem działek już zainwestowanych, utworzenie stref ochronnych, w tym określenie ich szerokości oraz wprowadzenie w nich zakazów w zakresie zagospodarowania, czy też użytkowania terenów, przez które przebiega linia, byłoby pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Brak jest bowiem przepisów odrębnych statuujących obowiązek wprowadzenia stref ochronnych, w tym określających ich parametry, w każdym zaś wypadku szerokość takiej strefy ochronnej określa zarządca linii elektroenergetycznej na podstawie informacji technicznych. Wprowadzenie takich stref w tym konkretnym przypadku stanowiłoby zbyt daleko idącą ingerencję organu stanowiącego gminy w prawo własności oraz inne prawa nabyte, stanowiąc przejaw przekroczenia władztwa planistycznego. Co więcej, z uwagi na fakt istniejącego zagospodarowania i zabudowy działek nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, odgórne wprowadzenie przez organ planistyczny stref ochronnych prowadziłoby także do naruszenia zasady równości poprzez nierówne traktowanie właścicieli terenów objętych uchwałą. Wobec właścicieli działek, mimo identycznego ich zakwalifikowania w kierunkach zagospodarowania zawartych w Studium i dodatkowo spełniania innych identycznych warunków – nastąpiłoby zróżnicowanie sposobu zagospodarowania należących do nich działek w planie miejscowym bez uzasadnionego powodu. Skoro dopuszcza się dalsze użytkowanie budynków istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego, tym samym zakaz wznoszenia dalszych budynków w obrębie stref ochronnych prowadziłby do odmiennego potraktowania różnych podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji.

Wprowadzenie stref ochronnych dla istniejącej linii elektroenergetycznej musi mieć co do zasady uzasadnienie w stanie faktycznym terenu objętego planem i stanowić tym samym realną ochronę poprzez przykładowo stworzenie swoistego buforu pomiędzy terenami mieszkaniowymi czy usługowymi a linią energetyczną, a także ewentualnie umożliwić bezproblemowy dostęp do linii energetycznej w przypadku jej awarii. W sprawie, fakt zlokalizowania linii energetycznej w kontekście istniejącej już zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje podstaw do wprowadzenia stref ochronnych. Szerokość stref ochronnych od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV nie jest określona w żadnych przepisach odrębnych, ponieważ przepisy odrębne mówią, że zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U. Nr 192, poz. 1883, dalej jako: "rozporządzenie z 2003 roku"). Dopiero zatem w trakcie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie można określić, jaka strefa techniczna jest wymagana dla konkretnej inwestycji.

Ponadto – zdaniem autora skargi – zakwestionowana uchwała w swej treści wprowadza określone rozwiązania mając właśnie na uwadze istniejącą linię elektroenergetyczną. Zgodnie z rysunkiem planu lokalizacja budynków pod linią wysokiego napięcia 110 kV na prawie całej jej długości jest niemożliwa poprzez ograniczenie zabudowy liniami zabudowy. Plan dopuszcza budynki pod linią wysokiego napięcia jedynie w trzech miejscach, mając jednak na uwadze, że ich lokalizacja będzie wymagała dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Ponadto rysunek planu zawiera w swojej treści informacyjnej przebieg linii elektroenergetycznej, celem ułatwienia organom administracji architektoniczno-budowlanej a także właścicielom nieruchomości ustalania możliwości lokalizacji budynków w jej pobliżu oraz wyznaczania strefy izolacyjnej dla danej inwestycji, o ile będzie konieczna. Natomiast, co istotne, zgodnie z § 14 pkt 5, 6 i 7 uchwały, dopuszczonym ustaleniami planu rozwiązaniem dla tego obszaru jest modernizacja sieci napowietrznej w celu lokalizacji jej jako podziemnej, a w przypadku lokalizacji nowych przewodów obowiązek sytuowania ich jako podziemnych. W związku z tym nie można warunkować w planie miejscowym obowiązywania oraz lokalizacji strefy od aktualnego przebiegu sieci. Przełożenie lub skablowanie linii wysokiego napięcia, która przebiega w poprzek terenów objętych planem miejscowym jest ekonomicznie i praktycznie uzasadnione. Inwestor ma możliwość przebudowy sieci (na warunkach uzyskanych od zarządcy sieci), nie ma jednak możliwości zlikwidowania strefy ustalonej w planie. Wprowadzenie sztywnej strefy dla linii elektroenergetycznej uniemożliwiłoby natomiast racjonalne zagospodarowanie terenu.

W dalszej kolejności skarżący podkreślił, że skoro szerokość strefy technicznej wzdłuż istniejących linii elektroenergetycznych jest niezależna od ustaleń planu, to brak jest podstaw do jej sztywnego wyznaczania w planie miejscowym. W konsekwencji ochrona przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego zostaje przesunięta na etap sporządzania projektu budowlanego i ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie jest zasadny zarzut braku ustalenia w tekście uchwały stref ochronnych dla istniejących linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia i związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomościami. Choć rysunek planu miejscowego zawiera przebieg linii elektroenergetycznych, nie oznacza to jednocześnie, że plan ma zmieniać sposób zagospodarowania takich obszarów. Ewentualne lokalizowanie budynków pod takimi liniami regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie z 2002 roku"), a w szczególności § 313 i § 314. Jest to materia regulowana prawem budowlanym i przestrzegana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie ustaleniami planu miejscowego.

O tym, iż to na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę badana jest zgodność inwestycji z wszystkimi przepisami istotnymi dla jej realizacji i późniejszego funkcjonowania wskazuje także przepis § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 roku, który dopuszcza wznoszenie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w zasięgu szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Zgodnie z rozporządzeniem z 2003 roku, rzeczywisty zasięg oddziaływania linii energetycznych, w którym dotrzymane zostaną dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, wyznacza się po wykonaniu odpowiednich pomiarów terenowych. Istotną zatem kwestią, przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz lokalizowaniu zabudowy w pobliżu linii, jest identyfikacja rozkładu pola magnetycznego w jej otoczeniu, a także ustalenie granic obszaru, w którym natężenie pola elektrycznego przekracza wartość 1 kV/m. Z uwagi na to, że na wartość maksymalną i rozkład pola elektromagnetycznego w otoczeniu linii napowietrznej wpływa cały szereg parametrów takich jak: napięcie robocze linii, odległość przewodów fazowych od ziemi, odstępy pomiędzy przewodami różnych faz lub wiązkami przewodów, geometryczny układ przewodów fazowych, a w liniach dwu i wielotorowych – wzajemne usytuowanie przewodów tej samej fazy w różnych torach, średnica przewodów, elementy otoczenia położone w bezpośredniej jej bliskości, wyznaczenie dokładnego rozkładu oraz jednoznaczne określenie granic obszaru, w których składowa pola elektrycznego jest większa od 1 kV/m tj. obszaru, w którym nie można byłoby realizować zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na etapie sporządzania planów zagospodarowania jest niemożliwe. W celu określenia w planach miejscowych szczegółowej lokalizacji budynków mieszkalnych, usługowych lub innych przeznaczonych na pobyt ludzi, przy dotrzymaniu warunków określonych w rozporządzeniu z 2003 roku w przypadku występowania w ich pobliżu linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, konieczne byłoby w każdej takiej sytuacji, przeprowadzenie szczegółowych badań na całej długości przebiegu linii w celu wyznaczenia rzeczywistej szerokości takiego obszaru.

Jak podkreślił autor skargi, gestor sieci – A S.A. Oddział Ł. – M. określił warunki zabudowy pod linią WN 110kV w piśmie skierowanym do właścicieli nieruchomości przy ul. A w Ł. (pismo z dnia 18 września 2015 roku), w którym to gestor sieci nie wskazał wielkości strefy ochronnej dla linii, ale uzależnił ją od wielu czynników, różnicując jej wielkość chociażby ze względu na rodzaj zabudowy pod nią lokalizowanej, dopuszczając również zmniejszenie tej strefy w sytuacji, gdy natężenie pola elektromagnetycznego nie przekracza 1kV/m. To zaś musi być potwierdzone odpowiednią ekspertyzą, której wykonanie zleca się na etapie inwestycyjnym, w procesie budowlanym. Zważywszy na określone w uchwale przeznaczenie terenów znajdujących się pod linią 110 kV, jakim jest zabudowa usługowa oraz zabudowa parkingowa (teren oznaczony symbolem 1U/KS), a także zabudowa produkcyjna oraz zabudowa usługowa (teren oznaczony symbolem 3P/U), istotnym jest, że dla budynków niemieszkalnych, w piśmie tym, gestor sieci dopuszcza dowolną lokalizację, jedynie pod warunkiem zachowania minimalnej odległości pionowej wynoszącej 6 m pomiędzy najniżej zawieszonym przewodem energetycznym a konstrukcją budynku. Ustalenia w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w planie miejscowym, co zostało zaakceptowane pozytywną opinią A S.A. Oddział Ł. – M. W tej sytuacji – zdaniem strony skarżącej – dokonywanie ustaleń w tym zakresie winno być pozostawione do realizacji na etapie indywidualnych rozstrzygnięć w zakresie pozwoleń na budowę. Jest to podejście racjonalne i w żaden sposób nie można tego rozwiązania uznać za istotnie naruszające prawo.

Następnie autor skargi podkreślił, że napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV na podstawie art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 672 ze zm.) objęte są obowiązkiem wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku a następnie przedłożenia uzyskanych wyników Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, co ma na celu ułatwienie tym organom szybkiej reakcji w przypadku wystąpienia naruszeń standardów korzystania ze środowiska np. przez wydanie decyzji nakładających określone w nich obowiązki dostosowawcze. Oddziaływanie zatem istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV w kontekście otaczającej jej zabudowy nie budziło dotychczas żadnych zastrzeżeń. Co więcej, brak jest uchwały, w której Sejmik Województwa [...] podjąłby się ewentualnego wyznaczania obszaru ograniczonego użytkowania, o jakim mowa w art. 135 Prawa Ochrony Środowiska tj. obszaru, na którym doszło do przekroczenia określonych norm i standardów jakości środowiska a wprowadzającego swoiste ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków czy sposób korzystania z terenów. W konsekwencji uciążliwości związane z istniejącą linią elektroenergetyczną oraz jej eksploatacją mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa nie stwarzając dotychczas przeszkody dla funkcjonowania w jej bezpośrednim zasięgu zabudowy oraz prowadzenia określonych usług. Z kolei § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 roku wprost dopuszcza wznoszenie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w zasięgu szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania. Wobec braku uchwały w sprawie wyznaczania obszaru ograniczonego użytkowania sytuowanie budynków w pobliżu linii energetycznej wysokiego napięcia jest dopuszczalne przy zachowaniu wymogów wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia.

W ocenie strony, zarzut istotnego naruszenia prawa przez organ stanowiący gminy jest tym bardziej nieuzasadniony, że powyższe rozwiązanie planistyczne posiada wymagane uzgodnienia z właściwymi organami. Projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został przekazany do uzgodnienia i zaopiniowania przez uprawnione do tego instytucje i organy, ponadto przez dyspozytora sieci energetycznej, jakim jest A S.A. Oddział Ł. - M. i otrzymał pozytywną akceptację.

Bezzasadny jest także zarzut organu nadzoru, iż brak określenia w ustaleniach planu miejscowego stref ochronnych stanowi obejście przepisów art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. Roszczenia te aktualizują się w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem może stać się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, bądź wiąże się ze spadkiem wartości nieruchomości. Jeżeli plan nie wprowadza określonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i nie wpływa to na spadek jej wartości, to w konsekwencji brak jest podstaw do formułowania zarzutów, iż określony podmiot nie będzie mógł skorzystać z roszczeń wskazanych w art. 36 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w kontestowanym rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślając, że organ nadzoru stwierdza w całości lub części nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w przypadku istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu miejscowego, a także w przypadku naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest wskazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały. Istotne naruszenie prawa to naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

W ocenie organu nadzoru, uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego, określonym w art. 28 ust. 1 zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Niewątpliwie obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. jest zasadą, ale nie wyklucza to przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich, jeśli w konkretnym planie taka regulacja jest zbędna. Organ planistyczny ma jednakże obowiązek wskazania i uzasadnienia zbędności danej regulacji, co byłoby trudne, ponieważ linia energetyczna faktycznie jest wytyczona w niniejszym planie.

Przez tereny o symbolu 1U/KS i 3P/U przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 kV, dla której zarówno w tekście planu jak i na rysunku nie wyznaczono strefy ochronnej. Nie ustalono także szczególnych warunków zagospodarowania terenów położonych w strefie oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Wyznaczenie strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii energetycznej podyktowane jest koniecznością ochrony ludzi i mienia przed negatywnymi skutkami jej oddziaływania, tj. przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych. W strefach ochronnych wykonywane są naprawy i konserwacje linii energetycznych, wyznaczenie tych stref zapobiega także ewentualnym szkodom podczas awarii i uszkodzeń linii napowietrznych.

Na konieczność wyznaczenia strefy ochronnej dla ww. napowietrznej linii energetycznej zwrócił uwagę A S.A. Oddział Ł. M. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 roku, gdzie stwierdza się, że dla linii napowietrznej 110 kV przebiegającej nad danym obszarem należy ustalić strefę ochronną, w której zakazuje się lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod linią energetyczną lub w odległości po 14,5 m od osi linii. Jednakże na etapie opiniowania projektu planu miejscowego ww. organ wydał opinię pozytywną, co nie oznacza że rada gminy, pomimo takiej opinii mogła uchwalić plan miejscowy z naruszeniem prawa.

W ocenie organu, nieuzasadnione prawnie jest stanowisko, że wyznaczanie strefy ochronnej dla linii energetycznej winno być przesunięte na etap sporządzania projektu budowlanego, bowiem na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę bada się czy pozwolenie jest zgodne z ustalenia planu miejscowego, a nie odwrotnie. To rada gminy jest organem uprawnionym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, a nie organ wykonawczy gminy.

Lokalizacja linii elektroenergetycznych oraz innych urządzeń przesyłowych podlega określonym wymaganiom i wymusza określony sposób wykorzystania terenów leżących w pobliżu tych urządzeń. Brak wyznaczenia strefy ochronnej w planie miejscowym stanowi nie tylko istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego, ale także powoduje brak możliwości dochodzenia roszczeń określonych w art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p. Nie jest to zarzut bezzasadny ponieważ wyznaczenie strefy ochronnej spowodowałoby wprowadzenie ograniczeń w zabudowie, co z kolei może mieć wpływ na wartość nieruchomości położonych w strefie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.).

W ramach wspomnianej kontroli sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bądź też – stosownie do treści art. 148 P.p.s.a. – uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...]roku stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A i B, w części dotyczącej terenu o symbolach [...] i [...]w pełni podziela podniesioną w skardze argumentację, dochodząc do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego w trybie art. 148 P.p.s.a.

Podstawę prawną poddanego kontroli Sądu aktu nadzoru stanowiły przepisy art. 91 ust. 1 i 3 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.).

W utrwalonych poglądach judykatury, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 roku, sygn. akt II GSK 1650/16, 17 lutego 2016 roku, sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wr 306/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 754/10).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu (art. 14 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy jak twierdzi Wojewoda [...] – uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] wobec braku wskazania w treści uchwały, jak i na rysunku planu strefy ochronnej od istniejącej linii wysokiego napięcia, przebiegającej przez teren o symbolu [...] i [...], została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkującym jej nieważnością, czy też przeciwnie – jak uważa Rada Miejska w Ł. – w zaistniałym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i w rezultacie stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały.

Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać należy, że według art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ugruntowało się stanowisko, podzielane w pełni przez tutejszy Sąd, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Należy podkreślić, iż zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Wszakże fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2011 roku, sygn. akt II OSK 777/11, 23 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 311/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 28 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 828/10, w Gliwicach z dnia 5 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Gl 841/11, we Wrocławiu z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt II SA/Wr 665/12).

W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie ustalenia obowiązkowo powinny znaleźć się w planie miejscowym. Nie oznacza to jednak, że brak takich ustaleń zawsze dyskwalifikuje plan, który ich nie zawiera. Należy podkreślić, że ustalenia określone w art. 15 ust. 2 powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok z dnia 20 kwietnia 2016 roku, sygn. II OSK 1993/14).

W ustalonym stanie faktycznym sprawy kwestią niebudzącą wątpliwości pozostaje okoliczność, że przedmiotem skontrolowanej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Miejskiej w Ł. nie było ustalenie przebiegu (lokalizacji) nowoprojektowanej, napowietrznej linii elektroenergetycznej. Ta – czego organ nadzoru nie kwestionuje – istnieje od dawna. Nadto niespornym jest uwidocznienie na rysunku planu istnienia i przebiegu linii wysokiego napięcia 110kV przez teren o symbolu [...][...]. Plan, co również jest okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania, został uchwalony dla terenu już niemalże w całości zagospodarowanego i zainwestowanego. W rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia ogólne dla całego obszaru objętego planem", § 8 pkt 5 w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynikających z potrzeb ochrony środowiska stanowi mianowicie: "w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów, urządzeń i sieci infrastrukturalnych, które powodują w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej oraz miejsc pobytu ludzi przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w przepisach odrębnych". Wreszcie, czego wyraźnie nie dostrzega organ nadzoru, a co trafnie wyartykułowała strona skarżąca, plan w postanowieniach ogólnych, obowiązujących dla całego terenu w § 14 pkt 5 i 6 regulując zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej nakazuje lokalizację przewodów sieci elektroenergetycznych jako podziemnych z wyłączeniem przewodów, które jedynie jako naziemne umożliwiają korzystanie z określonych urządzeń lub pojazdów, a w przypadku przebudowy lub rozbudowy istniejących przewodów sieci infrastruktury technicznej – nakaz ich lokalizowania jako podziemnych z, które jedynie jako naziemne umożliwiają korzystanie z określonych urządzeń lub pojazdów oraz istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Natomiast w przepisie § 14 pkt 7 uchwały jej autor dopuścił skablowanie istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV.

W zaistniałym stanie faktycznym sprawy Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż w przypadku terenu o symbolu [...] i [...], objętego regulacjami uchwały nr [...]nie zachodziła potrzeba wyodrębnienia stref ochronnych, w tym określenia ich szerokości oraz wprowadzenia w nich zakazów bądź ograniczeń dotyczących zagospodarowania, czy też użytkowania terenów, przez które przebiega linia. Generalnym założeniem wynikającym z zapisów prawa miejscowego jest bowiem lokalizacja przewodów sieci elektroenergetycznych pod ziemią. Wprowadzenie stref ochronnych w tym konkretnym przypadku stanowiłoby – w przekonaniu Sądu – zbyt daleko idącą ingerencję organu stanowiącego gminy w prawo własności oraz inne prawa nabyte, stanowiąc przejaw przekroczenia władztwa planistycznego. Tutejszy Sąd uważa, że jeżeli linia energetyczna przebiega przez obszary o symbolu [...] i [...], to przeznaczenie [...] i [...] obejmuje także teren znajdujący się pod linią elektroenergetyczną. Żaden obowiązujący przepis prawa nie nakazuje wyznaczenia odrębnego obszaru pod liniami elektroenergetycznymi. Dodać w związku z tym trzeba, że szerokość stref ochronnych oraz innych ich parametrów od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV nie jest określona przepisami odrębnymi rangi ustawowej. Poza tym, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, te zaś ustala się po dokonaniu odpowiednich pomiarów w terenie. Poza tym, jak trafnie zauważyła strona skarżąca, wartość maksymalna i rozkład pola elektromagnetycznego w otoczeniu linii napowietrznej uzależniona jest od szeregu innych parametrów. Rzutują nań między innymi napięcie robocze linii, odległość przewodów fazowych od ziemi, odstępy pomiędzy przewodami różnych faz lub wiązkami przewodów, geometryczny układ przewodów fazowych, a w liniach dwu i wielotorowych – wzajemne usytuowanie przewodów tej samej fazy w różnych torach, średnica przewodów, elementy otoczenia położone w bezpośredniej jej bliskości. Zatem wyznaczenie dokładnego rozkładu oraz jednoznaczne określenie granic obszaru, w których składowa pola elektrycznego jest większa od 1 kV/m, tj. obszaru, w którym nie byłoby możliwe realizowanie zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na etapie sporządzania planów zagospodarowania jest niemożliwe. Zdaniem Sądu w postępowaniu planistycznym nie jest możliwe zebranie pełnych danych dotyczących wykazania ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych. W celu określenia w planach miejscowych szczegółowej lokalizacji budynków mieszkalnych, usługowych lub innych przeznaczonych na pobyt ludzi, przy dotrzymaniu warunków określonych przepisami ww. rozporządzenia Ministra Środowiska, w przypadku występowania w ich pobliżu linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, konieczne byłoby w każdej takiej sytuacji, przeprowadzenie szczegółowych badań na całej długości przebiegu linii w celu wyznaczenia rzeczywistej szerokości takiego obszaru. Ten zaś, co zostało podniesione we wcześniejszych rozważaniach, jest już w znacznej mierze zagospodarowany. W przekonaniu Sądu dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie zachodziła możliwość określenia strefy ochronnej dla konkretnej inwestycji. W tej sprawie, o czym była wyżej mowa, rysunek planu określa przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej, co powinno niewątpliwie ułatwić zarówno właściwym organom, jak i ewentualnym inwestorom lokalizowanie budynków w jej pobliżu. Poza tym to zarządca sieci będzie określał wymagania dotyczące wyznaczenia strefy ochronnej, o ile będzie zachodziła taka potrzeba. Dodatkowo zauważyć należy, że zagadnienia związane z lokalizowaniem budynków pod takimi liniami unormowane zostały jednoznacznie w przepisach § 11, § 313 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422).

Wobec tego nie budzi wątpliwości, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy niniejszej, ewentualne ustalenie stref ochronnych nastąpi na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest zaś obligatoryjne określenie tychże stref i związanych z nimi zakazów lub ograniczeń na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warto tu jeszcze, w ślad za stroną skarżącą, zwrócić uwagę na brzmienie art. 122a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 672 ze zm.), który to przepis nakłada na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV (...) obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia i każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia (...) oraz przekazania wyników tychże pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd za zupełnie chybiony uznał również zarzut Wojewody dotyczący naruszenia przepisów art. 36 ust. 1 – 3 u.p.z.p. i w tym zakresie podzielił w pełni argumentację przedstawioną w treści skargi.

Podsumowując w realiach rozpoznawanej sprawy zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, który legł u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł., w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy okazał się błędny. Powyższe obligowało sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].

Konkludując Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).

IB