Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Zarządu [...] w [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] w [...] Sp. z o.o. na rzecz K. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2018r. K. C. (skarżący) zwrócił się do Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. sp. z o.o. (spółki) o udostępnienie informacji publicznej związanej z realizacją kontraktu pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej w [...] w dzielnicy [...] w B. wraz z systemem tłocznym, przepompowniami, zasilaniem energetycznym przepompowni", w zakresie wskazanych w projekcie rozwiązań odnoszących się do przepompowni pneumatycznych (oznaczonych w dokumentacji projektowej symbolami P1-P5), w tym korespondencji z wykonawcą, przedkładanych wniosków dotyczących proponowanej zmiany oraz załączników do nich (w formie skanów przesłanych na podany adres poczty elektronicznej, względnie wysłanych na jego adres). Podaniem z [...] lipca 2018r. skarżący ponownie zwrócił się do spółki o udostępnienie, w tej samej formie, informacji publicznej w zakresie:

a) części oferty przetargowej złożonej przez [...] S.A. (wykonawcę) w toku ww. postępowania w zakresie dotyczącym dokumentacji odnoszącej się do przepompowni pneumatycznych (oznaczonych w dokumentacji projektowej symbolami P1-P5), w szczególności kart katalogowych przepompowni pneumatycznych, potwierdzeń spełniania wymagań normy PN-EN 12050 oraz certyfikatów CE dla proponowanych rozwiązań;

b) wykazu kryteriów, na podstawie których zamawiający zaakceptował rozwiązanie zamienne w odniesieniu do zaprojektowanych i zamieszczonych w ofercie wykonawcy przepompowni pneumatycznych;

c) szczegółowego uzasadnienia dotyczącego dopuszczenia rozwiązań zamiennych w odniesieniu do zaprojektowanych ww. przepompowni pneumatycznych.

W uzasadnieniu podniósł, że po zawarciu umowy wykonawca wystąpił z wnioskiem o zmianę wskazanego w dokumentacji rozwiązania projektowego dotyczącego przepompowni pneumatycznych P1-P5. Zaproponowana zmiana wskazuje na możliwość naruszenia Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ). Skarżący przywołał art. 140 i 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1579 – dalej "p.z.p."), orzecznictwo TSUE dotyczące dopuszczalnego zakresu zmian umowy zamówienia publicznego oraz stanowisko Krajowej Izby Odwoławczej w sprawie o sygn. KIO/UZP 1837/09. Pismem z [...] lipca 2018r. Zarząd Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. sp. z o.o. odmówił udostępnienia wnioskowanej pismem z [...] lipca 2018r. informacji, wskazując, że żądanie dotyczy informacji chronionych tajemnicą przedsiębiorcy, o czym mowa w art. 5 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1330 ze zm. – dalej "u.d.i.p."). Wskazano, że wykonawca jednoznacznie zastrzegł, iż wszelkie dokumenty dostarczone zamawiającemu stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy i brak jest możliwości udostępnienia tych dokumentów jakimkolwiek podmiotom lub osobom trzecim. Zawierają one dane i informacje na temat działalności gospodarczej kontrahenta oraz stosowanej przez niego technologii. Udostępnienie informacji, w ocenie spółki, stałoby w sprzeczności z art. 3 i 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 419 – dalej "u.z.n.k."). W odniesieniu do wniosku z [...] lipca 2018r., w zakresie punktu a) udostępniono karty katalogowe przepompowni pneumatycznych ścieków [...], certyfikaty [...] i dane techniczne oraz deklaracje właściwości użytkowych nr [...], zaznaczając że dokumenty te zostały złożone przez wykonawcę w postępowaniu w celu potwierdzenia spełnienia wymogów SIWZ. W odniesieniu do punktu b) i c) wniosku wskazano, że z uwagi na charakter przedłożonej w postępowaniu dokumentacji odnoszącej się do przepompowni pneumatycznych, nie stanowiła ona załącznika do umowy o roboty budowlane zawartej z wykonawcą, a więc w zakresie dokumentacji odnoszącej się do umowy nie znajdują się ani karty katalogowe, ani deklaracje właściwości użytkowych czy też certyfikaty odnoszące się do konkretnego materiału. Spółka przytoczyła treść art. 144 pkt 1 i 2 p.z.p., wskazując, że możliwe są określone zmiany w umowie, co znalazło wyraz w § 15 umowy. Wykonawca przedłożył zamawiającemu (spółce) wszelkie niezbędne dokumenty potwierdzające spełnienie norm oraz wymagań technicznych przez przepompownie [...]. Powyższą zmianę w zakresie dostawcy przepompowni pneumatycznych, jak podkreśliła spółka, potwierdził też projektant, który nadto wskazał, że w projekcie podstawowym przyjęto błędne rozwiązanie pomiaru za pomocą przepływomierza elektromagnetycznego, a dokonana zmiana skutkuje poprawą wartości użytkowej produktu finalnego. Spółka podniosła, że możliwość przekazania skarżącemu materiałów zawierających dane i informacje, w tym opinię projektanta, odnoszące się zakresowo do żądania zawartego w punktach b) i c), również objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i nie podlegają udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. K. C. zwrócił się do spółki o wydanie odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji w drodze decyzji administracyjnej oraz wskazanie w uzasadnieniu tej decyzji informacji wynikających z treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zawarcie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz szczegółowe oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. Zarząd Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. sp. z o.o. w B., udostępnienia informacji żądanej we wniosku z dnia [...] lipca 2018r., ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy zadania – [...] S.A. pn. Budowa kanalizacji "Budowa kanalizacji sanitarnej w [...] w dzielnicy [...] w B. wraz z systemem tłocznym, przepompowniami, zasilaniem energetycznym przepompowni" Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano ponownie, że wszelkie dokumenty, w tym wnioski materiałowe, opinie i analizy projektanta, broszury, a także korespondencja między wykonawcą a spółką i wszelkie załączniki dotyczące rozwiązań odnoszących się do przepompowni pneumatycznych, które zostały dostarczone spółce, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy w rozumieniu u.z.n.k. i brak jest możliwości udostępnienia tych dokumentów jakimkolwiek podmiotom lub osobom trzecim.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, że dokumenty dołączone do wniosków materiałowych oraz same wystąpienia wykonawcy zawierają informacje powszechnie dostępne na rynku, nie zawierają danych mogących wpływać na pozycję konkurencyjną przedsiębiorcy, a więc wnioskowane dokumenty kwalifikują się jako informacja publiczna. Podniósł, że zarówno pismo spółki z dnia [...] lipca 2018r. jak również decyzja z [...] sierpnia 2018r. nie zawiera szczegółowej analizy w zakresie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Powtórzył stanowisko dotyczące dopuszczalności zmian rozwiązań przyjętych w ofercie do zamówienia publicznego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r., nr [...], zarząd spółki, na podstawie art. 17 oraz art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust 1 u.d.i.p., w zw. z art. 3 i art. 11 u.z.n.k., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2018r. o odmowie udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – wykonawcy, dla którego to wnioskowana informacja dotycząca przepompowni pneumatycznych zawiera informacje o charakterze technicznym, technologicznym ma charakter bezwzględnie poufny, co w ocenie spółki zostało szczegółowo i gruntownie wyjaśnione w pismach z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2018r. Podmiot zobowiązany podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko. Zarząd Spółki podkreślił, że zweryfikował oświadczenia wykonawcy co do charakteru wnioskowanej informacji publicznej jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy, jego stanowisko odmowne w przedmiocie wniosku znajduje oparcie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

K. C. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją z [...] sierpnia 2018r., zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji RP poprzez odmowę udzielenia informacji stanowiących informację publiczną oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skarżący powielił stanowisko w sprawie o konieczności udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, dotyczącej sfery gospodarowania środkami publicznymi oraz pochodzącej od jednostki organizacyjnej wykonującej zadania władzy publicznej. Powołał art. 8 i art. 139 ust. 3 p.z.p. W odniesieniu do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy podnióśł, że dokumenty dotyczące wniosków materiałowych dostarczanych do spółki zawierają informacje powszechnie dostępne na rynku, a więc kwalifikują się one jako informacja publiczna podlegająca udostępnieniu. Zauważył, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej, określonej w art. 61 Konstytucji RP, a spółka objęła tajemnicą przedsiębiorcy informację publiczną na podstawie arbitralnej decyzji wykonawcy. W ocenie skarżącego spółka nie wyjaśniła w sposób wyczerpujący, że żądane informacje korzystają z omawianej ochrony, skutkiem czego usprawiedliwiona jest ich odmowa, nie dokonała analizy, czy zastrzeżenie wykonawcy może być skutecznie zgłoszone, oraz nie wyjaśniła, czy jest możliwe udzielenie informacji zanonimizowanej.

W odpowiedzi na skargę Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w B. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonych decyzjach. Uzasadniono, że decyzja poprzedzona została dokładną analizą i oceną stanowiska kontrahenta przez właściwych merytorycznie pracowników spółki, a także analizą potencjalnych zagrożeń i wagi tych zagrożeń związanych z ujawnieniem informacji zastrzeżonych przez wykonawcę jako poufne, jak również informacji istotnych gospodarczo dla producenta przepompowni pneumatycznych. Skarżący związany jest ze spółką prowadzącą konkurencyjną działalność gospodarczą na rynku instalacji i urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, a spółka ta miała pierwotnie wyprodukować i dostarczyć zamawiającemu przepompownie pneumatyczne. Zwróciła uwagę, że udostępniła część dokumentów przedłożonych przez wykonawcę w związku ze zmianą producenta i dostawcy przepompowni pneumatycznych (deklarację zgodności, certyfikat CE i deklarację właściwości użytkowanych [...]). Spółka podniosła, że przedmiotowa przepompownia stanowi specyficzną, zindywidualizowaną przepompownię przemysłową mającą funkcjonować w zakresie zewnętrznej sieci kanalizacyjnej, zawiera ona specjalistyczne nowatorskie rozwiązania i informacja o nich nie powinna trafiać do podmiotów konkurencyjnych. Mimo, iż Spółka posiada udziałowca o statusie samorządowym, to jest jednocześnie podmiotem prawa handlowego i winna przestrzegać oraz szanować prawa swoich kontrahentów, przy czym wykonawca dostatecznie wykazał, że żądane informacje zawierają dane mające charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana wedle przytoczonych wyżej zasad wykazała, że wydana została z naruszeniem przepisów prawa mającym wpływ na wynik sprawy, w związku z czym konieczne jest jej uchylenie.

Kwestionowana decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie nie doszło pomiędzy stronami do sporu co do tego, czy Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o. o. są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ani też co do tego, czy żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej przedmiotowo podlegającej regulacjom u.d.i.p. Potwierdzić zatem w tej kwestii pozostaje, że wymieniona spółka jest samorządową spółką z o.o., o której mowa w art. 9 i następnych ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 712 ze zm. – bieżący stan prawny), powstała w celu realizacji zadań ustawowych spoczywających na jednostce samorządu terytorialnego będącej jej całościowym udziałowcem (Miasto B.) i jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Potwierdzić nadto należy, że informacja o działalności związanej z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (publ. jak wcześniej wskazano), szczególnie o przeprowadzonych przez taki podmiot postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. Niesporną jest też w sprawie okoliczność, że spółka jest w posiadaniu wskazanych we wniosku dokumentów, wniosek zawierał bowiem żądanie udostępnienia informacji, które zostały złożone w spółce w związku z uruchomieniem procedury przetargowej dla inwestycji "Budowa kanalizacji sanitarnej w [...] w dzielnicy [...] w B. wraz z systemem tłocznym, przepompowniami, zasilaniem energetycznym przepompowni".

Spór w niniejszej sprawie dotyczy sfery wykładni i zastosowania przepisów regulujących zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a w szczególności – zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Wskazać na wstępie należy, że dostęp to informacji publicznej gwarantowany jest na poziomie konstytucyjnym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić też należy, że celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów, w szczególności wiążących się z wydatkowaniem środków publicznych.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji nie jest zatem prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom, przewidzianym w ustawach. Takie ustawowe ograniczenie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej przewidziano w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Choć tajemnica przedsiębiorcy jest jedną z ustawowych przesłanek ograniczenia dostępu do informacji, to u.d.i.p. nie wyjaśnia, jak należy rozumieć termin "tajemnicy przedsiębiorcy". W tej kwestii odwołać należy się do ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (publ. jak wcześniej wskazano), która w art. 11 ust. 2 stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności". Z uwagi na istotne podobieństwo pojęć "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz "tajemnicy przedsiębiorstwa", jak i zamienne ich stosowanie przez strony, wskazać należy, że tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy może być w niektórych sytuacjach rozumiana szerzej – jako informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy zawiera element materialny w postaci np. szczegółowego opisu sposobu wykonania usługi, jej kosztu, oraz element formalny – woli utajnienia danych informacji (vide: wyroki NSA z 28 kwietnia 2016r., sygn. I OSK 2456/14, z 5 lipca 2013r., sygn. I OSK 511/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na realizację przedmiotowej inwestycji spółka udzieliła wykonawcy zamówienia publicznego, a więc w jej realizację zaangażowane zostały środki publiczne. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 – dalej "u.f.p.") gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przyjąć zatem należy, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak zgodnie z art. 35 u.f.p. klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Z powyższego wynika, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2012r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12; wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2013r., sygn. akt II SA/Gd 321/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2014r. sygn. II SAB/Łd 50/14 - CBOSA).

Zarówno z powołanego art. 35 u.f.p., jak i art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że okolicznością umożliwiającą powołanie się dysponenta informacji publicznej przy odmowie jej udostępnienia ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy jest podjęcie przez niego określonych działań mających na celu zabezpieczenia dostępu do tej informacji, utrzymanie jej poufności. Dodatkową przesłankę w stosunku do informacji dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, wprowadza ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. prawo zamówień publicznych (publ. jak wcześniej wskazano) – właściwa w sprawie, albowiem realizacja przedmiotowej inwestycji zamierzona została na podstawie oferty złożonej w trybie zamówienia publicznego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 p.z.p. postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, przy czym nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 8 ust. 3 p.z.p.). Z powyższego wynika, że warunkiem uznania danej informacji pochodzącej od kontrahenta realizującego na podstawie umowy zamówienie publiczne, za tajemnicę przedsiębiorcy - co do zasady jawnej zgodnie z art. 139 ust. 3 p.z.p. – jest uprzednie zastrzeżenie przez tego przedsiębiorcę, że wobec określonego zakresu dokumentów przedstawionych zamawiającemu w związku z przystąpieniem do przetargu przedsiębiorca obejmuje je klauzulą poufności. Zastrzeżenie przedsiębiorcy winno być konkretne i odnosić się do poszczególnych składników informacji rozumianej jako całokształt dokumentacji przedłożonej w związku z przystąpieniem do przetargu, np. poprzez oznaczenie konkretnych stron tej dokumentacji lub rodzajowe określenie, jakie szczególne jej składniki przedsiębiorca uważa za poufne. Ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest niewystarczające i nie może stanowić podstawy późniejszej odmowy dostępu do informacji publicznej w drodze decyzji z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na wspomnianą wcześniej konieczność szerokiego rozumienia konstytucyjnego uprawnienia do informacji publicznej. Przede wszystkim jednak konkretne wskazanie, które ze składników informacji przedsiębiorca uważa za ustawowo chronioną tajemnicę umożliwia podmiotowi zobowiązanemu prawidłową weryfikację, czy informacja objęta wolą przedsiębiorcy co do jej utajnienia (element formalny) w istocie zasługuje na walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. (element materialny), i czy ostatecznie zasadna jest odmowa jej udostępnienia w trybie u.d.i.p.

W kontrolowanym postępowaniu, w reakcji na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wykonawca wystosował do zamawiającej spółki informację, w której wyraził wolę utajnienia "wszelkich dokumentów: wniosków materiałowych, opinii i analiz projektanta, broszur, korespondencji prowadzonej z zamawiającym i załączników dotyczących rozwiązań odnoszących się do przepompowni pneumatycznych P1-P5", co następnie zweryfikował wyrażając zgodę na udostępnienie wyłącznie deklaracji właściwości użytkowych i certyfikatu CE oraz broszur informacyjnych w języku polskim (pisma z [...] lipca, [...] sierpnia i [...] października 2018r.). Tego typu zastrzeżenia zgłoszone dopiero wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej, już po zakończeniu postępowania przetargowego, nie mogą jednak stanowić podstawy skutecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Ponownie wskazać należy, że nawet samo zastrzeżenie poufności nie jest, w świetle cytowanych przepisów wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnice przedsiębiorcy. Nadto nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zarządu Spółki z [...] sierpnia 2018r., wydane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nosi minimalne cechy umożliwiające uznanie go za decyzję, o której mowa w art. 16 i 17 u.d.i.p. Zważyć należy, iż nie oznacza to braku wadliwości tego rozstrzygnięcia także w wymiarze formalnym. Do rozstrzygnięcia tego bowiem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z powyższego wynika, że uzasadnienie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji oraz decyzja w sprawie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej musi spełniać wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Przywołany przepis przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (w rozpoznawanej sprawie uchylające takie rozstrzygnięcie) powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy rzeczywiście o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (wyrok NSA z 28 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 3260/14; z 23 maja 2019r. sygn. I OSK 1861/17 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu skarżonej decyzji podmiot zobowiązany, mimo zarzutu braku dostatecznie zindywidualizowanej oceny treści i podstaw do wyłączenie od udostępnienia wnioskowanych dokumentów, ponownie jedynie ogólnikowo, zbiorczo powielił poprzednie motywy i wykładnię przepisów związanych z tajemnicą przedsiębiorcy. W uzasadnieniu tej decyzji Spółka nie wskazała jakie konkretnie jeszcze nieujawnione a objęte wnioskiem dokumenty, o jakiej konkretnie zawartości, kiedy zostały zastrzeżone w jaki sposób. Brak tego typu wyjaśnienia uniemożliwia w istocie sądową kontrolę legalności skarżonej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podkreślenia nadto wymaga, że pierwotnie przekazane na wezwanie sądu dokumenty sprawy, również nie dawały podstaw do jednoznacznej oceny jakich konkretnie dokumentów odmówiono udostępnienia, czy i które rzeczywiście zostały w toku postępowania przetargowego zastrzeżone tajemnicą przedsiębiorcy. Nadto podmiot zobowiązany nie przeprowadził dostatecznej analizy i wyjaśnienia zakresu dotychczas nieujawnionej informacji publicznej – objętej wnioskiem z lipca 2017r. Nie zostało wyjaśnione także i to czy w ogóle podmiot jest w posiadaniu takich dokumentów jak obejmujące informację taką jak: "wykaz kryteriów na podstawie których zamawiający zaakceptował rozwiązanie zamienne w odniesieniu do zaprojektowanych i zamieszczonych w ofercie wykonawcy przepompowni ścieków" i "szczegółowego uzasadnienia dotyczącego dopuszczenia rozwiązań zamiennych w odniesieniu do zaprojektowanych ww. przepompowni pneumatycznych", jakie to są dokumenty , czy, kiedy i w jaki konkretnie sposób zostały zastrzeżone zgodnie z obowiązującymi przepisami?

Podkreślenia wymaga, że nie jest skuteczne podawanie dodatkowego uzasadnienia i argumentacji dopiero w odpowiedzi na skargę lub w toku postępowania sądowego, ponieważ sądowej kontroli legalności podlega skarżona decyzja.

Wskazać należy, iż wnioskujący koncentruje się jedynie na informacji dotyczącej specyficznego składnika całokształtu dokumentacji przetargowej (dotyczącej konkretnego urządzenia) oraz informacji dotyczących następczej wobec rozstrzygnięcia przetargu zmiany warunków zawartej umowy. W aktach sprawy znajduje się dokument – analiza oferowanej technologii dla zadania "Budowa kanalizacji sanitarnej na ulicach: [...] w B.", przy czym dokument ten opatrzony został generalną klauzulą "Uwaga: Informacje przedstawione przez firmę [...] stanowią tajemnice przedsiębiorstwa". W ocenie Sądu taka klauzula, w zamierzeniu oferenta mająca w sposób ogólny i całkowity wyłączyć jawność zawartych w dokumentacji ofertowej informacji, nie może stanowić podstawy do uznania, że wykonawca skutecznie zabezpieczył się przed koniecznością udostępnienia informacji. W dokumentacji tej znajdują się bowiem informacje dotyczące np. parametrów dotyczących dopływu grawitacyjnego do poszczególnych przepompowni w litrach na sekundę, co dotyczy warunków pracy urządzenia a nie zastosowanych w nim rozwiązań technologicznych, a więc niewątpliwie – mimo generalnej klauzuli poufności – nie zaliczać się będą do tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Dla wzmocnienia powyższej argumentacji przywołać wypada, że w komentowanej analizie zawarto także informacje na temat historii działalności przedsiębiorstwa na rynku i jego dotychczasowych realizacji, co oczywiście również nie korzysta z waloru tajemnicy przedsiębiorstwa, mimo zawarcia tych informacji w dokumencie opatrzonym wspomnianym zastrzeżeniem. Zauważyć ponadto należy, że na wezwanie Sądu wykonawca uzupełnił akta sprawy o przedmiotową analizę i w jej ramach wyodrębnił dodatkową część informacji stanowiącą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorstwa. Takiego właśnie szczególnego wyodrębnienia zabrakło zarówno w postępowaniu przetargowym, jak i w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącego. Powołując szeroką argumentację na temat istnienia tajemnicy przedsiębiorcy po stronie wykonawcy w jej generalnym ujęciu, podmiot zobowiązany pominął treść art. 8 ust. 3 p.z.p., a więc nie ustalił, czy wykonawca nie później niż w terminie składania wniosków i ofert o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu skutecznie zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz czy zastrzeżenie to w sposób uzasadniony odniesiono do wnioskowanej dokumentacji.

Zauważyć należy, że firmy zawierające umowy z podmiotami publicznymi, czy wykonującymi zadania publiczne winny się liczyć z koniecznością udostępniania informacji związanych z tą współpracą i wykonywanymi w jej ramach zadaniami, z uwagi chociażby na konieczność zachowania zasady transparentności gospodarowania środkami publicznymi. Podmioty, na rzecz których te zadania wykonano, przynajmniej w części publikują dane o przeprowadzonych analizach i kontrolach w biuletynach informacji publicznej. Innymi słowy umowy zawierane z podmiotami wykonującymi zadania publiczne, czy też inne formy współpracy ww. podmiotów podlegają szerszej kontroli społecznej, zatem i szerszemu udostępnianiu, a z drugiej strony węższa jest możliwość wyłączenia ich danych z zakresu działania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponownie rozpatrując sprawę podmiot zobowiązany uwzględni powyższa wykładnię przepisów prawa i wskazania

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ze względu na naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 8 ust. 3 p.z.p., a także art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu uiszczonego od skargi (200 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.