Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1243/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Ceków- Kolonia z dnia 28 marca 2018 r. nr LVII/287/2018 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków - Kolonia oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1243/18

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 16.08.2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LVII/287/2018 Rady Gminy Ceków - Kolonia z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie: uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków – Kolonia (dalej jako zaskarżona uchwała) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że dnia 28 marca 2018 roku Rada Gminy Ceków - Kolonia podjęła uchwałę nr LVII/287/2018 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków - Kolonia. Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego 13 kwietnia 2018 r. Jako podstawę prawną uchwały powołano "art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p).

Wojewoda zarzucił, że w zakresie zasad sporządzenia studium w uchwale nie spełniono normy wynikającej z przepisów art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, zwanej dalej "u.i.z.e.w."), na mocy których przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany uwzględnia się odległość określoną zgodnie z art. 4 u.i.z.e.w., tj. wzajemną minimalną odległość lokalizacji budynków mieszkalnych (albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa) od elektrowni wiatrowych.

Zgodnie z oznaczeniem na rysunku przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego (zał. nr 3 uchwały) oraz informacją zawartą na str. 22, w rozdziale 2.2 części II treści studium: w obrębie ewidencyjnym Kosmów zlokalizowana jest elektrownia wiatrowa, która została wskazana na załącznikach graficznych wraz ze strefą jej oddziaływania. Ponadto w miejscowości Kuszyn, na terenie gminy Mycielin zlokalizowana jest elektrownia wiatrowa, której strefa oddziaływania częściowo obejmuje teren gminy Ceków - Kolonia. Zasięgi stref oddziaływania wynikające z przepisów obowiązujących na dzień uchwalenia studium, tj. dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), zostały przedstawione na załączniku nr 3. Lokalizacja zabudowy i zagospodarowanie terenów powinny uwzględnić ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, które dotyczą sposobu zagospodarowania obszaru objętego strefą oddziaływania elektrowni wiatrowych.

Podkreślono, że jedną z zasadniczych regulacji, które zostały wprowadzone ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych było określenie minimalnej odległości lokalizacji budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowych. W przepisach przejściowych w/w ustawy o inwestycjach, w szczególności art. 15 u.i.z.e.w., zawarto regulacje umożliwiające, w określonych sytuacjach, uchwalanie aktów planistycznych przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

W art. 15 ust. 6 u.i.z.e.w. w zakresie m.in. studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (co wynika z art. 15 ust. 1 u.i.z.e.w.), wprowadzono zasadę, że jeżeli przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy (tj. od dnia 16 lipca 2016 r.) nie zostały zakończone prace nad studium, ale jego projekt został wyłożony do publicznego wglądu, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast na mocy przepisu art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., w ciągu 36 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, umożliwiono uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których nie zostaną uwzględnione reżimy odległościowe zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej z zabudową mieszkaniową od elektrowni wiatrowych.

Podkreślono, że w odniesieniu do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin poza regulacją art. 15 ust. 6 u.i.z.e.w., ustawa nie przewiduje innych przepisów przejściowych. Przywołany przepis art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w. odnosi się tylko do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w każdym przypadku przystąpienia do sporządzenia studium (jego zmiany) po dniu wejścia w życie ustawy, należy stosować nowe uregulowania, w tym w szczególności w zakresie odległości, o której mowa w art. 4 i dalszych u.i.z.e.w.

Niniejszy projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 25 września do 16 listopada 2017 r., a więc po wejściu w życie u.i.z.e.w., w związku z czym do projektu zaskarżonego studium stosuje się przepisy u.i.z.e.w.

W zaskarżonym studium w zaznaczonej strefie z obowiązującymi uwarunkowaniami wynikającymi z ustawy, wprowadzono możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej nie tylko na działkach zainwestowanych, ale także na nieruchomościach, które obecnie nie są zabudowane. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.i.z.e.w., w zakresie terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej reżim odległościowy, nie jest wymagany wyłącznie przy przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego, albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa.

W związku z powyższym wprowadzenie w studium kierunków zagospodarowania terenów pozwalających na lokalizację budynków mieszkalnych (tereny oznaczone jako MU, RM) na terenie niezabudowanych obecnie nieruchomości, w strefach oddziaływania elektrowni wiatrowych, które faktycznie określają maksymalny zasięg terenu, na którym, ze względu na odległości od elektrowni wiatrowych, nie należy lokalizować nowej zabudowy mieszkaniowej, narusza przepis art. 6 pkt 1 u.i.z.e.w. i stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, co rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Rada Gminy Ceków – Kolonia w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że :

1. Elektrownia wiatrowa w obrębie ewidencyjnym Kosmów została zlokalizowana w 2013r. Gmina Ceków - Kolonia wydała w maju 2013 r. decyzję o warunkach zabudowy na "budowę elektrowni wiatrowej do produkcji energii elektrycznej o mocy do 3 MW, przesyłowych linii elektroenergetycznych SN 15kV, światłowodowej sieci teletechnicznej oraz dróg wewnętrznych z placami montażowymi". Powyższa decyzja została wydana po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uprzednio wydanej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej. Wysokość tej elektrowni wynosi około 170 m

2. W sąsiedniej gminie Mycielin, w obrębie ewidencyjnym Kuszyn, powstała elektrownia wiatrowa o wysokości około 130 m. Gmina Ceków - Kolonia nie była informowana o procesie inwestycyjnym prowadzonym dla tej elektrowni.

3. Strefy stanowiące dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowych, o których mowa w pkt 1 i 2 zostały przedstawione na rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków - Kolonia.

4. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków - Kolonia uchwalone uchwałą Nr LVII/287/2018 Rady Gminy Ceków - Kolonia z dnia 28 marca 2018 r. nie przewiduje lokalizacji nowych elektrowni wiatrowych. Elektrownie wiatrowe w obrębie Kosmów (gmina Ceków - Kolonia) i Kuszyn (gmina Mycielin) stanowią istniejące obiekty budowlane.

5. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennych wskazane na terenach objętych zasięgiem dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowych wynikają z istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenów oraz uzupełnienia zabudowy w ramach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostek osadniczych wsi Kosmów, Kosmów - Kolonia, Przedzeń, Gostynie, Szadykierz, Ceków, Ceków - Kolonia.

6. Kierunki rozwoju wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków - Kolonia uchwalonym uchwałą Nr LVII/287/2018 Rady Gminy Ceków - Kolonia, w przeważającej części pokrywają się z kierunkami zagospodarowania przestrzennego dotychczas obowiązującego studium uchwalonego uchwałą Nr XIII/92/99 Rady Gminy Ceków - Kolonia z dnia 17 grudnia 1999 r., a zmiany w stosunku do dotychczasowego studium dotyczą przede wszystkim ograniczenia terenów przewidzianych pod zabudowę dopuszczającą funkcję mieszkaniową lub uwzględnienia stanu istniejącego.

7. Zdaniem Gminy Ceków - Kolonia ustalenia studium nie naruszają przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) z uwagi na fakt, że zawarte w kierunkach zagospodarowania przestrzennego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków - Kolonia uchwalonego uchwałą Nr LVII/287/2018 Rady Gminy Ceków - Kolonia co do zasady dotyczą terenów przewidzianych w dotychczas obowiązującym studium oraz stanu istniejącego.

Na rozprawie w dniu 09.05.2019 r. Zastępca Wójta Gminy Ceków – Kolonia powołał się na zapis zawarty na stronie 22 w pkt 2.2. części II studium dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego i oświadczył, że zapis ten sformułowano w taki sposób z uwagi na hipotetyczną możliwość zmiany przepisów odrębnych lub likwidacji którejś z istotnych dla sprawy elektrowni wiatrowych.

Z kolei pełnomocnik skarżącego zarzucił, że powyższy zapis nie jest dość czytelny i nie znajduje odzwierciedlenia na załączniku graficznym nr 3. Jego zdaniem organ zamiast odsyłać do przepisów odrębnych i nakazywać ich uwzględnienie powinien w zaskarżonej uchwale przepisy te uwzględnić wprost.

Zdaniem Zastępca Wójta Gminy Ceków – Kolonia regulacja pkt 2.2 jest dostatecznie precyzyjna z uwagi na charakter studium. Bardziej szczegółowe regulacje powinny znaleźć się w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Ceków - Kolonia wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; w skrócie: "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego mógł ją zaskarżyć w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr LVII/287/2018 Rady Gminy Ceków - Kolonia z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków – Kolonia.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Gminy) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody z 16 sierpnia 2018 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

W myśl art.9 ust.1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Zgodnie z ust.2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (ust.3). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust.4). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust.5).

Oceny, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym.

Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wskazując na podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot (ustalenia i . podstawowy zakres) przepisy art. 10 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej jako r.z.p.s.). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania dokumentu, jak i naruszenia trybu, ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Stosownie do § 4 ust. 1 r.z.p.s. projekt studium powinien zawierać:

1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej (przede wszystkim jest to część diagnostyczna zawierająca uwarunkowania ekonomiczne, geograficzne, demograficzne, przyrodnicze i inne);

2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (część określająca politykę przestrzenną gminy);

3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;

4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż z uwagi na funkcje rysunku to część tekstowa (opisowa) studium ma podstawowe znaczenie. Część opisowa powinna stanowić podstawę oceny zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, natomiast "rysunek, jako wyjaśnienie i uzupełnienie części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające – nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające – kryterium tejże oceny" (zob. wyrok WSA w Opolu z 20.11.2007 r., II SA/Op 718/06, LEX nr 460549).

W praktyce status poszczególnych części studium ma niezwykle istotne znaczenie, w szczególności w procesie oceny zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, stosownie do wymagań art. 20 ust. 1. W tej kwestii orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 9.04.2008 r., II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009/4, poz. 72, wyraził warty uwzględnienia pogląd, iż skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale też odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Sąd podkreślił, iż to sama rada gminy, uchwalając określonej treści studium, decyduje o zakresie (szczegółowości) związania przy sporządzaniu planów miejscowych, stosownie do art. 9 ust. 4, zakres i sposób tego związania uzależniony jest zaś od ustaleń zawartych w studium, tj. "zależy od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – «rozdziału» ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium – podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1, stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Jak wskazano wyżej, wymagania dotyczące poszczególnych części projektu studium są określone w akcie wykonawczym do art. 10 ust. 4 u.p.z.p. W rozporządzeniu tym wskazuje się w § 7 pkt 3, iż przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium.

W tezie 17 w zaktualizowanym komentarzu pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, publ. LEX/el. 2019 podkreślono, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. Studium nie jest natomiast aktem, który stanowi podstawę wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Pojawiło się wprawdzie w tym zakresie kilka odmiennych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże autorzy komentarza nie podzielili wyrażonego w nich poglądu.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak WSA w Lublinie w wyroku z 24.01.2018 r. o sygn. II SA/Lu 881/17,publ.CBOSA)

Co do zasady należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w kontekście zapisów r.z.p.s, rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną studium. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. Jakkolwiek bowiem to gmina sama decyduje o zakresie i szczegółowości ustaleń części tekstowej studium, wykluczona jest sytuacja, gdy ustalenia te nie mają swojego przełożenia na część graficzną studium, wprowadzając całkowitą dowolność przy konstruowaniu planu w odniesieniu do lokowania tej inwestycji. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r. o sygn. II SA/Łd 704/18 , publ. CBOSA)

Należy podkreślić specyficzny charakter studium, wyjaśniony m.in. w wyroku NSA z 14.03.2017 r., sygn. II OSK 1757/15 (LEX nr 2347719), gdzie stwierdzono, że studium gminne nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) – a więc nie jest powszechnie obowiązującym prawem (argument a contrario z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), lecz jedynie aktem o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie gminne organy planistyczne (por. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.)

Jak trafnie wskazano w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 07.11.2018 r., o sygn. II SA/Łd 611/18, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10.05.2017 r., II SA/Go 120/17 (publ. CBOSA), chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów został wskazany. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją zapisów przyjętych w studium".

W wyroku WSA w Gdańsku z 25.04.2018 r., II SA/Gd 414/17 (publ. CBOSA) słusznie wskazano, że z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy, jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać, w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Zauważono, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Podobne stanowisko zajęto w wyroku WSA w Opolu z 17.04.2018 r., II SA/Op 111/18 (publ. CBOSA) trafnie wyjaśniając, że na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Podkreślono, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium.

Realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

W wyroku NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1429/17, LEX nr 2451196, w kwestii zgodności studium z planem miejscowym, Sąd zajął stanowisko, zgodnie z którym w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były jak najbardziej ze sobą zbieżne. Natomiast w wyroku NSA w Warszawie z 19.01.2018 r., II OSK 838/16, LEX nr 2468097 stwierdzono, że skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r. o sygn. II SA/Kr 20/19 (publ. CBOSA) słusznie wyjaśniono, że studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Ma być ono z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 79-81) Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Gl 530/18, publ. LEX nr 2627675)

Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jako takie jest nie tylko aktem mającym określać założenia lokalnej polityki przestrzennej, ale także zawierać ustalenia wiążące przy sporządzaniu m.p.z.p. oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 3275/17, CBOSA; por. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 9 Nb 1 i 3, s. 88 i 89). Tym samym treść studium nie może pozostawiać całkowitej dowolności w kształtowaniu zabudowy w planie miejscowym, w szczególności wyraźnie "przenosząc" obowiązek ustalenia określonych, wymaganych parametrów lub wskaźników urbanistycznych na etap uchwalenia planu. To studium winno zakreślić ramy przyszłej zabudowy, a plan miejscowy ma je precyzować (konkretyzować). Natomiast brak jakiejkolwiek regulacji w studium określającej kształt (wartości graniczne) zabudowy powoduje, iż to faktycznie plan miejscowy spełnia obydwie role.

W wyroku WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., o sygn. II SA/Op 111/18 (publ. LEX nr 2499092) wskazano, że na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Podkreślono, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. o sygn. II OSK 1107/16 (publ. CBOSA) stanął na stanowisku, że Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Natomiast w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. II OSK 373/16, publ. LEX nr 2426947, zauważył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego. W studium wyznacza się bowiem jedynie główne kierunki zagospodarowania gminy, podczas gdy uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planach miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla planu miejscowego.

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r. o sygn. II OSK 2576/14 (publ. CBOSA) także jednoznacznie wynika, że dokonując wykładni językowej przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. należy stwierdzić, że ustalenia studium wiążą wyłącznie organ przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jako akt planistyczny studium określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07 LEX 516797; z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 317/07, LEX 490164, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09 LEX 706910; z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3075/14).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r. o sygn. II OSK 718/14 (publ.CBOSA) wskazano, że z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne) oraz długofalową politykę przestrzenną gminy. Ma ono określać zakres ustaleń planu oraz pewne ogólne założenia przestrzenne. Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych, przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Sąd wskazuje, że projekt studium (a także jego zmiana) w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04.09.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 646/13, publ. CBOSA).

Wojewoda w swej skardze podniósł zarzuty, które dotyczą wyłącznie naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad sporządzania studium, a więc dotyczące merytorycznej zawartości studium. Natomiast brak jest zarzutów dotyczących naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na uchwałę (por. wyroki WSA: z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18 lipca 2013 r., II SA/Wr 835/12 - dostępne w CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, że aprobuje argumentację Wojewody w zakresie konieczności zastosowania w przypadku zaskarżonego studium przepisów odrębnych w postaci ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, zwanej dalej "u.i.z.e.w."). W myśl art. 6 pkt 1 u.i.z.e.w. przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany uwzględnia się odległość określoną zgodnie z art. 4 u.i.z.e.w., tj. wzajemną minimalną odległość lokalizacji budynków mieszkalnych (albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa) od elektrowni wiatrowych oraz wzajemną minimalną odległość lokalizacji elektrowni wiatrowych i budynków mieszkalnych (albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa).

W art. 15 ust. 6 u.i.z.e.w. w zakresie m.in. studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (co wynika z art. 15 ust. 1 u.i.z.e.w.), wprowadzono zasadę, że jeżeli przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy (tj. od dnia 16 lipca 2016 r.) nie zostały zakończone prace nad studium, ale jego projekt został wyłożony do publicznego wglądu, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast na mocy przepisu art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w., w ciągu 36 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, umożliwiono uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których nie zostaną uwzględnione reżimy odległościowe zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej z zabudową mieszkaniową od elektrowni wiatrowych.

Jednak w odniesieniu do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin poza regulacją art. 15 ust. 6 u.i.z.e.w., ustawa nie przewiduje innych przepisów przejściowych. Przywołany przepis art. 15 ust. 8 u.i.z.e.w. odnosi się tylko do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w każdym przypadku przystąpienia do sporządzenia studium (jego zmiany) po dniu wejścia w życie ustawy, należy stosować nowe uregulowania, w tym w szczególności w zakresie odległości, o której mowa w art. 4 i dalszych u.i.z.e.w.

Niniejszy projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 25 września do 16 listopada 2017 r., a więc po wejściu w życie u.i.z.e.w. Dlatego trafnie wskazał Wojewoda, że do projektu zaskarżonego studium stosuje się przepisy u.i.z.e.w.

Organ zresztą nie kwestionował konieczności stosowania przepisów u.i.z.e.w. w kontrolowanym przypadku. Podniósł natomiast, że w istocie rzeczy w zaskarżonej uchwale uwzględnił konieczność stosowania przepisów u.i.z.e.w., gdyż w pkt 2.2 na str.22 części II zaskarżonego studium pt. Kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazał lokalizację elektrowni wiatrowych w obrębie ewidencyjnym Kosmów oraz w miejscowości Kuszyn wraz z zasięgiem ich oddziaływania. Wskazał, że dalej w części tekstowej zawarto zapis, że "lokalizacja zabudowy i zagospodarowania terenów powinny uwzględniać ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, które dotyczą sposobu zagospodarowania obszaru objętego strefą oddziaływania elektrowni wiatrowych". Zdaniem organu taki ogólny zapis dotyczący przepisów odrębnych zawarto z uwagi na możliwość zmiany (uchylenia) przepisów u.i.z.e.w. bądź z uwagi na możliwość likwidacji w/w elektrowni wiatrowych, co zmuszałoby organ do zmiany zaskarżonego studium.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd orzekający miał na uwadze specyfikę studium, które jak już wyjaśniono z założenia ma być aktem elastycznym, jednak wyznaczającym nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium jest aktem o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego wyznacza się w nim bowiem jedynie główne kierunki zagospodarowania gminy, podczas gdy uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w planach miejscowych. Przy czym, co istotne, Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Jest ono bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie gminne organy planistyczne.

W kontekście powyższego wystarczające było w ocenie Sądu orzekającego w zaskarżonym studium wskazanie w obszarze objętym studium stref oddziaływania dwóch elektrowni wiatrowych i zawarcie w części w pkt 2.2 na str.22 części II zaskarżonego studium pt. Kierunki zagospodarowania przestrzennego ogólnego zapisu, że "lokalizacja zabudowy i zagospodarowania terenów powinny uwzględniać ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, które dotyczą sposobu zagospodarowania obszaru objętego strefą oddziaływania elektrowni wiatrowych". Przy czym niewątpliwie do w/w przepisów odrębnych należy ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zdaniem Sądu ogólne odesłanie do przepisów odrębnych – zamiast powołania wprost ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - jest wystarczające właśnie z uwagi na ogólny charakter studium, a w szczególności z uwagi na to, że akt ten skierowany jest przede wszystkim do organów planistycznych gminy, które w toku dalszych ewentualnych prac nad planem miejscowym, jako organy wyspecjalizowane w tym zakresie mogą dokonywać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Należy podkreślić, że studium w pierwszej kolejności jest skierowane właśnie do organów planistycznych, a nie do właścicieli nieruchomości położonych na danym obszarze.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności części tekstowej studium z jego częścią graficzną zawartą w załączniku nr [...] Sąd wskazuje, że wprawdzie co do zasady należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w kontekście zapisów r.z.p.s, sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a graficzną studium, to jednak w ocenie Sądu taka sprzeczność nie występuje w kontrolowanym przypadku. Należy przypomnieć, że z uwagi na funkcje rysunku, to część tekstowa (opisowa) studium ma podstawowe znaczenie. Obydwie części studium należy analizować wspólnie. Wprawdzie w załączniku graficznym nr 3 wskazano jedynie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych bez wskazania wprost wynikających stąd ograniczeń, jednak w części tekstowej jest mowa o ograniczeniach zawartych w przepisach odrębnych, które dotyczą sposobu zagospodarowania obszaru objętego strefą oddziaływania elektrowni wiatrowych. Odczytując więc wspólnie część tekstową i graficzną nie ma wątpliwości, że w strefach oddziaływania elektrowni wiatrowych obowiązują ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, którymi aktualnie jest ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nie istnieje więc sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną. Można jedynie mówić o pewnej nieczytelności w tym zakresie, jednakże należy pamiętać, że analizy i wykładni obu części będą dokonywać organy planistyczne. Wykładnia ta zaś może podlegać dalszej kontroli sądu administracyjnego po ewentualnym uchwaleniu planu miejscowego.

Poza tym to nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale jedynie istotne naruszenie, a więc tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika jasno, że organy gminy mają świadomość obowiązywania w strefach oddziaływania elektrowni wiatrowych ograniczeń zawartych w przepisach odrębnych, którymi aktualnie jest ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Racjonalnym i logicznym jest argument, że w części tekstowej odesłano do ograniczeń zawartych w przepisach odrębnych, którymi aktualnie jest ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z analizy studium wynika, że w strefach oddziaływania elektrowni wiatrowych obowiązują ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, W świetle nasilającego się procesu inflacji prawa i praktyk legislacyjnych nie można wykluczyć, że w przyszłości ustawa ta może zostać uchylona. W takiej sytuacji, gdyby wprost studium odwoływałoby się do konkretnej ustawy konieczna byłaby zmiana studium z koniecznością przeprowadzenia całej procedury takiej zmiany. Ogólne odesłanie do przepisów odrębnych powoduje, że zaskarżone studium jest aktem elastycznym, który jednak jednocześnie wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

Wobec powyższego ponieważ zarzuty skargi okazały się niezasadne na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 u.s.g., według którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały (28 marca 2018r.) do chwili wyrokowania upłynął wspomniany wyżej termin. Niewątpliwie też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym zaistniały w kontrolowanej sprawie upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały uniemożliwiałby stwierdzenie jej nieważności, nawet gdyby Sąd orzekający podzielił zarzuty skargi. Dopuszczalne byłoby jedynie stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.