Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1971/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1508/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie ogłosił postępowanie Nr 06-14000544/STM/07/1/07. 0000.218.02/01, prowadzone w trybie konkursu ofert poprzedzające zawarcie umów o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze [...] K., [...] K. – K. Okres obwiązywania umów określono od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2018 r. Złożonych zostało 12 ofert (na 16 miejsc udzielania świadczeń). W wyniku przeprowadzonego postępowania wybrani do zawarcia umowy zostali: M. S., B., [A.] Sp. z o.o. (co do kilku z podanych lokalizacji), W. M., J. J. i R. J., J. K., A. F., H. K. i D. F. oraz P. S. Informacja o wynikach postępowania została ogłoszona na stronie internetowej Narodowego Fundusz Zdrowia w K. oraz na tablicy ogłoszeń.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. [A.] Sp. z o.o." złożył odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. oddalił odwołanie.

Dyrektor nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego odwołującego oraz naruszenia obowiązujących zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

[A.] Sp. z o.o. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc naruszenie przepisów § 1 ust. 4 zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia zasady równości w traktowaniu oferentów i zasady uczciwej konkurencji, ponieważ doprowadzono do sztucznego podziału Krakowa na obszary, w których zapewniono nierówną kwotę środków finansowych na świadczenie usług stomatologicznych. Tego rodzaju podział środków spowodował z kolei, że świadczeniodawcy startujący w innych obszarach o analogicznej lub niższej ocenie punktowej ofert (w porównaniu do [A.] Sp. z o.o.) zawierali umowę z NFZ. Przedstawiono dla porównania stosowne dane dotyczące wartości zamówienia przeznaczonej dla poszczególnych dzielnic Krakowa.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 154 ust. 6 w z. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 10127 ze zm.).

Organ zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie prawidłowości postępowania związanego z zawieraniem umów o udzielaniem świadczeń zdrowotnych, natomiast nie obejmuje swoim zakresem oceny prawidłowości przygotowania planu zabezpieczenia świadczeń czy też wyznaczania obszarów kontraktowych. Pomimo takiego stanowiska organ wskazał, że przeznaczając środki finansowe na poszczególne postępowania kierował się zasadą konieczności zachowania dostępności do świadczeń, co najmniej na tym samym poziomie co w roku 2013. Podkreślono, że powoływana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zależność zawarcia lub nie zawarcia umowy przez oferentów uzyskujących tę samą liczbę paktów oceny oferty w zależności jedynie od miejsca wykonywania świadczeń pozostaje poza zakresem niniejszego rozstrzygnięcia.

Organ wyjaśnił, że traktował biorące udział podmioty w postępowaniu równo, gdyż stosował wobec nich jednakowe kryteria.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [A.] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji przypomniał, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powierza organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń. Ponadto stanowi podstawę dla określenia zadań w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja obowiązków ustawowych organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych wyżej obszarach została skonkretyzowana przede wszystkim w dziale VI tej ustawy, noszącym tytuł "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym dziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a skonkretyzowanych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

WSA wskazał, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, co do zasady przebiega w dwóch etapach. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zasadniczo kończy całość postępowania, jeżeli żaden z jego uczestników nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, to jest odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Jeżeli którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Należy zatem przyjąć, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania otwiera drogę postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odwołanie należy zatem oceniać w kategoriach wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne.

Odwołując się do treści art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 i art. 134 ustawy o świadczeniach Sąd I instancji wskazał, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 153 i art. 154 ustawy, przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania (nie będącego postępowaniem administracyjnym) nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu obliguje organ do zbadania okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie dokonania oceny, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do zbadania wszelkich okoliczności związanych z dokonaną punktacją, gdyż odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i brak jest podstaw do ograniczania tego środka wyłącznie do sprawy wnoszącego odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił jednak, że strona skarżąca kwestionuje w istocie sposób ustalenia kwoty określającej wartość zamówienia. Sąd stanął na stanowisku, że strona skarżąca, kwestionując wartość zamówienia jako prowadzącą do naruszenia zasady równego traktowania wykroczyła poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy.

Sąd I instancji dodał też, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast warunki ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, WSA wskazał, że zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Zarządzenie Prezesa Funduszu, wydane w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy, nie jest zarządzeniem w znaczeniu, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP. Zarządzenie to nie określa także praw i obowiązków uczestników konkursu, lecz wskazuje, (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć w nim udział. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych w zarządzeniu Prezesa Funduszu, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wywodził, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. W trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Zdaniem Sądu, w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy.

Sąd I instancji wskazał zarządzenia, które miały zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu i podkreślił, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia, określające wymagania właściwe dla tego postępowania, określił też kwotę stanowiącą łączna wartość zamówienia. Strona skarżąca nie skorzystała w czasie trwania postępowania konkursowego z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu w oparciu o art. 153 ust. 1 ustawy. Natomiast zasadniczy zarzut skargi dotyczy sposobu określenia tej kwoty, który doprowadził do tego, że w dzielnicach IV Prądnik Biały i VI Bronowice, zdaniem skarżącej koniecznym było do wybrania oferty uzyskanie przez świadczeniodawcę większej ilości punktów, niż w konkursach ogłoszonych dla innych dzielnic Krakowa. W efekcie kontrakty uzyskali oferenci, którzy otrzymali mniejszą ilość punktów niż ci, którzy nie zostali wybrani w konkursie ogłoszonym dla dzielnicy IV Prądnik Biały i VI Bronowice, w tym strona skarżąca. W takim podziale środków skarżąca upatruje naruszenia zasady równego traktowania.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą byś spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zauważył, że komisja konkursowa w kontrolowanym postępowaniu zastosowała te same kryteria oceny ofert i wymagania do wszystkich przystępujących oferentów, zgodnie z wymienionymi wyżej zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, natomiast tak sformułowany zarzut skargi w istocie zmierza do zakwestionowania wyników innego, nawet nie wskazanego przez stronę skarżącą postępowania konkursowego. Rozpatrzenie tak sformułowanego zarzutu skargi wymagałoby objęcia kontrolą postępowań konkursowych, których skarżona decyzja nie dotyczy, dlatego Sąd nie jest uprawniony do objęcia kontrolą tych postępowań konkursowych, bowiem wkracza to poza granice sprawy wytyczone na gruncie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji nie można także mówić o nierównym traktowaniu, czy też naruszeniu zasad uczciwej konkurencji, w odniesieniu do działań organu poprzedzających ogłoszenie konkursu, a na takim etapie określona została wartość zamówienia wskazana w ogłoszeniu Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28.02. 20114 r.

WSA wskazał, że zarówno zarzuty skargi jak i wnioski dowodowe zmierzają do weryfikacji sposobu gospodarowania finansami Funduszu. Dziedzina ta nie została poddana przez ustawodawcę kontroli sądowej.

Sąd I instancji zauważył jednak, że wskazany przez organ sposób podziału funduszy przez MOW NFZ nawiązuje do kapitacyjnej metody podziału środków (na głowę ubezpieczonego) określonej w § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu i podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz.U. z 2009 r. poz. 1495).

Sąd I instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 147 ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były przejrzyste, jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania konkursowego.

Ostatecznie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia art. 134, art. 147 ani art. 152 ustawy. Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały:

I. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, bez przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego, iż wskazany przez organ sposób podziału funduszy nawiązuje do kapitacyjnej metody podziału środków określonej w § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowego podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie NFZ z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych;

II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. naruszenie postanowień art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 w zw. z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach" lub "ustawą") - poprzez przyjęcie, iż strona skarżąca kwestionuje sposób ustalenia kwoty określającej wartość zamówienia co ma prowadzić do naruszenia wskazanych powyżej przepisów poprzez fakt, iż uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców winny być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków.

Skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uwzględnieniu skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu przytoczonych zarzutów podniesiono m.in., że w niniejszym postępowaniu kwestionowane jest nie takie czy inne ustalenie warunków stawianych świadczeniodawcom. Kwestionowany jest taki sposób podziału kwoty postępowania, który prowadzi do nierównego tychże świadczeniodawców traktowania. Autor skargi kasacyjnej wskazywał, że już na etapie założeń przyjętych przez MOW NFZ w Krakowie do przeprowadzenia konkursu w szczególności, co do podziału m. Krakowa na obszary i zapewnienia dla poszczególnych obszarów środków finansowych, spowodowały nierówne traktowanie podmiotów w konkursie biorących udział. Ten sposób podziału nie jest regulowany przez żadne z powołanych przez WSA w Krakowie zarządzeń Prezesa NFZ.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w dzielnicach IV i VI znacząco zaniżono kwotę przeznaczoną na leczenie pacjentów, zaś takie działanie przekłada się wprost na naruszenie prawa oferentów do równego traktowania (art. 134 ustawy).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Przed odniesieniem się do przedstawionych zarzutów i podanej w skardze kasacyjnej argumentacji należy podkreślić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W tej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych podstawach kasacyjnych. Zasadniczo, sformułowanie zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności wymaga rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Nie mniej, w rozpoznawanej sprawie, jedyny zarzut naruszenia prawa procesowego został oparty na przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. i dotyczy przyjęcia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, iż wskazany przez organ sposób podziału funduszy nawiązuje do kapitacyjnej metody podziału środków określonej w § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowego podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie NFZ z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych.

W tej sytuacji, zasadne jest rozpoznanie w pierwszej kolejności wskazanych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3).

Z powyższego wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem wszczyna postępowanie administracyjne, które pełni funkcję kontrolną w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

W związku z tym należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i co do zasady nie ma podstaw do stosowania tego środka odwoławczego do władczych rozstrzygnięć organów poprzedzających ogłoszenie danego postępowania konkursowego jak sposób podziału środków funduszu na poszczególne obszary kontraktowania oraz wyznaczenie obszarów kontraktowych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji dziedzina ta nie została poddana przez ustawodawcę kontroli sądowej. Kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym podlega tylko dane postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zostały określone w Dziale VI tej ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami.

W art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen, określone w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Kwestionując orzeczenie Sądu I instancji strona skarżąca nie wykazuje, iż w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz zwalcza sposób ustalenia kwoty określającej wartość zamówienia dla danego postępowania konkursowego wskazując, że kwoty w odrębnych postępowaniach różnią się, jeżeliby przeliczyć je wg liczby mieszkańców danego obszaru, co w ocenie strony skarżącej narusza prawo oferentów do równego traktowania.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji i organu, że o przyznaniu środków finansowych można mówić jedynie w kontekście planowania i ogłaszania kwot finansowania dla różnych, odrębnych postępowań, a nie w kontekście postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Kwota przydzielona przez organ na jedno postępowanie i wskazana w ogłoszeniu tego konkretnego postępowania konkursowego nie była dzielona przez organ na mniejsze jednostki terytorialne, a jej rozdysponowanie nastąpiło w drodze rozstrzygnięcia postępowania, poprzez wybór ofert do zawarcia umowy, a następnie zawarcie umów.

Strona skarżąca w żaden sposób nie kwestionuje, że oferenci wybrani do zawarcia umów w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego złożyli oferty wyżej punktowane niż skarżąca. W każdym zaś odrębnym postępowaniu wygrywają oferty lepsze od innych ofert złożonych w ramach tych odrębnych postępowań. Może się więc zdarzyć, że w postępowaniu na dany obszar kontraktowania, w którym jest mała konkurencja, zostaną wybrane oferty niżej punktowane niż w innym postępowaniu na inny obszar kontraktowania, w którym konkurencja jest duża. Sytuacja taka nie świadczy jednak o naruszeniu zasady równego traktowania świadczeniodawców wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, ale jest wynikiem konkurencji rynkowej.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców dotyczy równego traktowania świadczeniodawców w każdym odrębnym postępowaniu. Potwierdza to literalne brzmienie art. 134 ustawy o świadczeniach.

Sąd I instancji uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach prawidłowo argumentował, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były przejrzyste, jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania konkursowego, a uczestnikom konkursu udostępniono zarządzenia Prezesa Funduszu określające wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składając ofertę udzielali odpowiedzi na te same pytania. Ocena złożonych ofert uwzględniała te same, jasno określone kryteria. W toku postępowania kryteria oceny ofert były niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej o wyborze ofert w tym postępowaniu konkursowym decydowała zatem wyższa punktacja ofert wybranych w stosunku do punktacji ofert niewybranych, a nie położenie geograficzne zaoferowanych miejsc udzielania świadczeń.

Wobec powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 w zw. z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on również niezasadny. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Celem tego przepisu jest umożliwienie Sądowi przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, ale jedynie w sytuacji, gdy wnioskowany bądź dopuszczony z urzędu dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie przeprowadził dowodu z dokumentów wskazywanych przez stronę skarżącą, bowiem jak wskazano wyżej przedmiotem zaskarżenia w drodze odwołania, o którym mowa w art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach, nie mogą być czynności wykraczające poza ramy postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji słusznie uznał, że wnioski dowodowe w istocie zmierzały do weryfikacji sposobu gospodarowania finansami NFZ, co nie zostało poddane przez ustawodawcę kontroli sadowej.

Wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w ocenie Sądu I instancji "(...) wskazany przez organ sposób podziału funduszy przez MOW NFZ nawiązuje do kapitacyjnej metody podziału środków" jest wobec powyższego nadmiarowe, niemniej nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy, bowiem przyjęta przez NFZ metoda podziału środków funduszu nie podlega kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie.

Wobec tego, zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.