Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1341/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 78 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 60 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lutego 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: Dokumentacja projektowa /budowlana/ składana przez inwestora wraz z wnioskiem o jej zatwierdzenie oraz wydanie pozwolenia na budowę jest w myśl art. 75 Kpa dowodem w sprawie administracyjnej. Ponieważ z reguły ta dokumentacja ma istotne znaczenie w sprawie, chociażby ze względu na to, że po jej zatwierdzeniu staje się częścią aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna, żądanie innych stron postępowania dotyczące przeprowadzenia dowodu zmierzającego do wykazania, że dowód ten nie jest wiarygodny, powinno być przez organ orzekający uwzględnione /art. 78 par. 1 Kpa/.

TEZY

Dokumentacja projektowa /budowlana/ składana przez inwestora wraz z wnioskiem o jej zatwierdzenie oraz wydanie pozwolenia na budowę jest w myśl art. 75 Kpa dowodem w sprawie administracyjnej. Ponieważ z reguły ta dokumentacja ma istotne znaczenie w sprawie, chociażby ze względu na to, że po jej zatwierdzeniu staje się częścią aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna, żądanie innych stron postępowania dotyczące przeprowadzenia dowodu zmierzającego do wykazania, że dowód ten nie jest wiarygodny, powinno być przez organ orzekający uwzględnione /art. 78 par. 1 Kpa/.


UZASADNIENIE

Wyrok został wydany w sprawie, w której zaskarżoną decyzją Wojewoda M. utrzymał mocy decyzję Burmistrza Gminy W. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i określonymi przyłączami.

W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż zostały spełnione wszystkie wymogi ustawy Prawo budowlane. Jako niezasadne organ orzekający uznał podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzuty skarżącego w kwestii niezgodności przedmiotowej decyzji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunków w zakresie ochrony pożarowej, naruszenia normatywu terenu przeznaczonego pod zabudowę oraz ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń mieszkalnych w budynku należącym do strony skarżącej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w szczególności z tego względu, iż organ orzekający powołał się na dokumentację złożoną przez inwestora nie uwzględniając ekspertyzy przedłożonej przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego oraz pełnomocnik inwestora wnieśli pisma procesowe, w których ustosunkowali się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pełnomocnik inwestora dodatkowo złożył "Opinię wyjaśniającą" opracowaną przez autora dokumentacji złożonej organowi orzekającemu. Dokumentacja ta została ustalona jako załącznik do zaskarżonej decyzji /stanowi zatwierdzoną dokumentację projektową/. Stwierdził, że zaskarżona decyzja według uczestnika postępowania /inwestora/ jest zgodna z prawem i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego zaoponował przeciwko uwzględnianiu przez Sąd nowego materiału dowodowego złożonego podczas procesowania sądowego wskazując, iż do obowiązków organu administracji należy zgromadzenie wszelkich niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy materiałów, a zwłaszcza odniesienie się do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Do tych okoliczności należy w szczególności szczegółowe wyjaśnienie kwestii zacienienia oraz charakteru zabudowy danego terenu mającej znaczenie dla oceny zachowania odległości między sąsiednimi budynkami.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie wyłoniły się jako podstawowe następujące kwestie:

1/ czy tzw. "linijka cienia", stanowiąca analizę nasłonecznienia, przedstawiona przez autora projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, jest w istocie materiałem dowodowym w sprawie oraz czy może być ona potraktowana jako wyłączny dowód na okoliczność zachowania wymogów w zakresie uwzględnienia interesów prawnych osób trzecich /właściciela nieruchomości sąsiedniej/ co do wystarczającego nasłonecznienia, czy też okoliczność ta podlega na ogólnych zasadach określonych w rozdziale 4 Kodeksu postępowania administracyjnego ocenie w postępowaniu dowodowym prowadzonym w sprawie, w którym inne strony, poza inwestorem, powinny mieć zapewniony czynny udział i mają prawo składania wniosków dowodowym np. żądania dopuszczenia dowodu w postaci ekspertyzy innego rzeczoznawcy/,

2/ w jakim zakresie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym mogą być uzupełniane braki postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ją wydający lakonicznie stwierdził, że przedstawiona w zatwierdzonym projekcie budowlanym "linijka cienia jednoznacznie wskazuje", na spełnienie wymogu w tym zakresie przepisu par. 60 ust. 2 rozporządzenia  Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/.

Zaskarżona decyzja w żadnej mierze natomiast nie odnosi się do złożonej przez stronę skarżącą ekspertyzy innego rzeczoznawcy. Nie można bowiem uznać za ustosunkowanie się do niej poprzez stwierdzenie o "jednoznaczności" projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora w części dotyczącej analizy nasłonecznienia.

Istotna dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestia charakteru zabudowy danego terenu, a zwłaszcza tego, czy można ją uznać za plombową oraz okoliczność uwzględnienia interesów strony skarżącej w zakresie zapewnienia wymaganego prawem nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych wymagała szczegółowego wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym.

Po złożeniu wymaganej przepisami ustawy - Prawo budowlane dokumentacji projektowej przez inwestora, organ orzekający stosownie do art. 9 Kpa powinien poinformować strony, a w tym stronę skarżącą, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz w myśl art. 10 Kpa zapewnić stronom czynny udział w tym postępowaniu.

Złożona przez inwestora dokumentacja projektowa /projekt budowlany/ wraz z będącą jej częścią analizą nasłonecznienia, sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, stanowi dowód w sprawie. Biorące natomiast w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę strony postępowania mają prawo składać w tym postępowaniu wnioski dowodowe. Wnioski te mogą również prowadzić do obalenia wiarygodności dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę /inwestora/. Dotyczy to też dokumentacji projektowej.

Odpowiadając więc na postawione wyżej pierwsze pytanie w kwestii, czy stanowiąca część dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora t. zw. "linijka cienia" jest dowodem i czy może być uznana za dowód wyłączny potwierdzający zachowanie wymogu odpowiedniego nasłonecznienia nieruchomości sąsiedniej należy stwierdzić, że przedmiotowa dokumentacja jest w myśl art. 75 Kpa dowodem w sprawie administracyjnej. Ponieważ z reguły ta dokumentacja ma istotne znaczenie w sprawie, chociażby ze względu na to, że po jej zatwierdzeniu staje się częścią aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna, żądanie innych stron postępowania dotyczące przeprowadzenia dowodu zmierzającego do wykazania, że dowód ten nie jest wiarygodny, powinno być przez organ orzekający uwzględnione /art. 78 par. 1 Kpa/.

Skoro więc skarżący złożył do akt sprawy prowadzonej przez organ architektoniczno-budowlany wykonaną na jego zlecenie przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje ekspertyzę mającą wykazać, że dokumentacja, wykonana na zlecenie inwestora może budzić zastrzeżenia, organ orzekający w myśl art. 78 par. 1 Kpa żądanie przeprowadzenia tego dowodu obowiązany był uwzględnić, gdyż dotyczy on okoliczności mającej znaczenie dla sprawy.

Wobec złożenia w sprawie dowodów w postaci stanowisk osób posiadających specjalistyczne kwalifikacje /rzeczoznawców, projektantów/, których wnioski są przeciwstawne, organ orzekający powinien szczegółowo zapoznać się z tymi dowodami, a przede wszystkim rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej /art. 89 par. 2 Kpa/, w toku której możliwe byłoby zadawanie pytań rzeczoznawcom oraz składanie oświadczeń przez nich oraz przez strony. Miałoby to istotne znaczenie dla uzgodnienia sprzecznych interesów stron.

W kwestii zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, podniesionej w pkt 2, należy stwierdzić, że Sąd ten, co do zasady orzeka na podstawie akt sprawy /art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd ten na wniosek uczestnika postępowania lub z urzędu może przeprowadzić dowody uzupełniające, jednakże tylko pod pewnymi warunkami. Sąd może mianowicie przeprowadzić dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, w przeciwnym razie uchyli zaskarżony akt i zwróci akta organowi, którego działanie zostało zaskarżone, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia zakres postępowania dowodowego, które organ ten ma uzupełnić /par. 2/. Z tego wynika, iż zakres postępowania dowodowego uzupełniającego przed Sądem jest bardzo wąski i nie obejmuje przeprowadzenia dowodów innych niż z dokumentów, które prowadziłyby do wyjaśnienia okoliczności prawnych i faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Dowód z dokumentów może ponadto być przeprowadzony tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem w niniejszej sprawie przyjąć jako materiału dowodowego uzupełniającego ten materiał, który zgromadził w aktach sprawy wydający zaskarżoną decyzję organ administracji publicznej, pisemnego wyjaśnienia projektanta. Takie wyjaśnienie mogło być złożone wyłącznie przed organem administracji rozpatrującym sprawę a i to w warunkach zachowania art. 10 Kpa wymagającego zapewnienie możliwości ustosunkowania się do niego przez inne strony postępowania przed wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę.

Wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia wskazanych wyżej norm postępowania administracyjnego, a zwłaszcza /art. 7 i art. 77 Kpa/ powoduje, że należało skargę uznać za zasadną.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.