Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 812/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/12 w sprawie ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1193/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] listopada 1992r., nr [...], na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. m.in. parceli [...] o pow. 0,0393 ha. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 10 grudnia 2002 r. K. P. reprezentowany przez W. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. we wskazanej wyżej części zarzucając, że została ona wydana przez niewłaściwy organ oraz, że organ wydając tę decyzję nie uwzględnił przesłanek z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 787/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. Sąd wskazał na konieczność zbadania legitymacji prawnej wnioskodawcy, stwierdzając jednocześnie, ze art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na który powoływały się organy, nie dawał takiej legitymacji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r.

Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009 r. Wojewoda Małopolski zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. parceli [...] o pow. 0,0393 ha. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Małopolski podjął zawieszone postępowanie.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...], w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. parceli [...] o pow. 0.0393 ha. Organ wskazał, że podstawą przejścia prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K. przy ul. [...], m.in. części parceli [...]. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lutego 1961 r. w części dotyczącej parceli [...] odpowiadającej parceli [...]. Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 140/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. Natomiast wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 579/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 3 września 2009 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 22 lutego 1961 r. spowodowało, iż w dniu orzekania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o ustanowieniu użytkowania wieczystego ([...] listopada 1992 r.) nie było w obrocie prawnym ww. orzeczenia wywłaszczeniowego. Ustanowienie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. użytkowania wieczystego na gruncie nie należącym do Skarbu Państwa, stanowiło zdaniem organu rażące naruszenie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzję obarczoną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało wycofać z obrotu prawnego, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Akademia Górniczo-Hutniczo im. [...] w K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 4 oraz art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także art. 34 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu z chwili użycia wywłaszczonej nieruchomości (działki nr 312/12) na cel wywłaszczenia oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1193/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r.

Sąd podniósł, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K. przy ul.[...] (między innymi dotyczącego części parceli [...]) wywołało skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja ta obarczona była wadą nieważności od początku, tj. od dnia jej wydania. Dlatego też inne decyzje wydane na jej podstawie (w przedmiotowej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste skarżącej spornej nieruchomości) też są nieważne. Sąd stwierdził, że wobec tego, w rozpoznawanej sprawie w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, dlatego też nie mógł oddać jej skarżącej w użytkowanie wieczyste, stąd w tej części należało stwierdzić nieważność powyższej decyzji. Sąd wskazał ponadto, że wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości w zakresie jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym może być zbadany przez sąd powszechny w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, oraz że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie nie występuje brak możliwości zniweczenia skutków decyzji przez organ administracji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1193/12, skargę kasacyjną wniosła Akademia Górniczo-Hutnicza w K., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu przedstawiciela strony.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 80 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uznanie, iż organ administracji publicznej rażąco narusza ten przepis prawa, jeśli opiera się przy wydawaniu decyzji na jego podstawie na niekwestionowanych przez nikogo zapisach księgi wieczystej, przy ustalaniu właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa i nie sprawdza z urzędu, czy przy nabywaniu przez Skarb Państwa nieruchomości doszło do rażącego naruszenia prawa,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez złą wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż oparcie decyzji na innej decyzji, którą wydano z rażącym naruszeniem prawa, co jednak stwierdzono po wydaniu skarżonej decyzji, skutkuje możliwością stwierdzenia nieważności tej decyzji i to pomimo braku zarzutów rażącego naruszenia prawa przez organ ją wydający.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie uchylenie przez WSA w Warszawie skarżonej decyzji ze względu na zaniedbanie rzetelnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszelkich aspektów sprawy przez organ i błędne ustalenie istotnego dla sprawy stanu faktycznego (stan własności gruntu w dniu wydawania decyzji z 1992 r. oraz przedmiot tej decyzji, tj. obszar parceli nr 312/12);

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie i nie uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego i błędne ustalenie istotnego dla sprawy stanu faktycznego (stan własności gruntu w dniu wydawania decyzji z 1992 r. oraz przedmiot tej decyzji, tj. obszar parceli nr [...]);

3) art. 145 §1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji, pomimo ewentualnego wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego w związku z kwestionowaniem prawa własności Skarbu Państwa wobec stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;

4) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegającego na nieoparciu orzeczenia na całości możliwego do zebrania materiału dowodowego, tj. nie przeprowadzenia dowodu aktualnej treści księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości oraz przynależnego jej zbioru dokumentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości;

5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece polegającego na błędnym uznaniu, iż organ wydający w sprawie decyzję z 1992 r. stosując domniemanie wynikające z wpisu w księdze wieczystej, iż w dacie wydania skarżonej decyzji Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości i to wobec braku jakichkolwiek okoliczności podważającej to domniemanie; rażąco naruszył prawo przy wydawaniu decyzji, co miało kluczowe znaczenie na treść zaskarżonego wyroku;

6) art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1, 80 i 136 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez nie zgromadzenie przez organ pełnego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia dodatkowych czynności dowodowych w celu uzupełnienia niepełnego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie wszechstronnej analizy powyższego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie uproszczonej oceny zebranego niepełnego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na ustaleniu prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, w tym dotyczących kwestii własności przedmiotowego terenu w dniu wydania decyzji (znak: [...]) oraz błędne ustalenie przedmiot tej decyzji, tj. obszar parceli nr [...]);

7) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo dokonania przez organ II instancji błędnej wykładni art. 80 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędne uznanie, iż w 1992 r. organ administracji publicznej przy stosowaniu tego przepisu rażąco naruszył prawo poprzez oparcie się na niekwestionowanych przez nikogo zapisach księgi wieczystej, przy ustalaniu właściciela nieruchomości;

8) art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo dokonania przez organ II instancji błędnego ustalenia faktycznego, że przy stosowaniu w 1992 r. art. 80 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości organ administracji publicznej rażąco naruszył prawo poprzez oparcie się przy wydawaniu decyzji na decyzji wywłaszczeniowej, a nie na niekwestionowanych przez nikogo zapisach księgi wieczystej, przy ustalaniu właściciela nieruchomości;

9) art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie i nie rozważenie, jaki ewentualny wpływ mogłaby mieć ich treść na rozstrzygnięcie organu administracji, gdyby ten uwzględnił je przy podejmowaniu decyzji, co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 172 § 1 lub § 2 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, iż Skarb Państwa nie mógł w innym trybie niż wywłaszczenie nabyć przedmiotowy grunt, skoro go nieprzerwanie posiadał przed 1 października 1990 r. przez ponad 20 lat, a wobec czego w dacie wydawania decyzji z 1992 r. był właścicielem tego terenu (co także obecnie potwierdza zapis księgi wieczystej).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organ administracyjny jak i sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku wykazania, iż oparcie decyzji znak: [...] na zapisach księgi wieczystej stanowiło rażące naruszenie prawa lub nawet zwykłe naruszenie prawa, a nie było dopuszczalnym i wskazanym odpowiednimi przepisami prawa administracyjnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązkiem organu. Wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podano przepisu prawa, jaki zdaniem Sądu został naruszony.

Podniesiono, że organ nie wziął od uwagę faktu trwających postępowań przed sądami powszechnymi, w tym sądem wieczystoksięgowym i wydanych w tych postępowaniach orzeczeń, z których wynika, iż Skarb Państwa mógł nabyć przedmiotowe nieruchomości na podstawie innych przepisów przed datą wydania decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. Wobec tego organ nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji i winien zawiesić postępowanie do czasu wydania prawomocnych rozstrzygnięć sądów powszechnych, z których wynikać będzie, czy Skarb Państwa nabył parcelę [...] przed datą wydania decyzji z [...] listopada 1992 r., względnie po zmianie obecnego wpisu w księdze wieczystej, gdzie ujawniony jest nadal Skarb Państwa. Do tych zarzutów skarżącej nie odniósł się ani organ, ani Sąd I instancji.

W ocenie skarżącej nieusprawiedliwione jest stanowisko, że skoro decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem przepisów, to automatycznie przesądza to, iż decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wskazano, że orzeczenie o wywłaszczeniu w dacie [...] listopada 1992 r., tj. w dacie wydania decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie zostało uchylone. A zatem Kierownik Urzędu Rejonowego wydając decyzję o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste w dniu [...] listopada 1992 r. działał w oparciu o stan prawny ujawniony w księdze wieczystej i nie był zobowiązany żadnym przepisem prawa do badania podstawy i prawidłowości ujawnionego w niej prawa Skarbu Państwa do tej nieruchomości. Podano ponadto, że Wojewoda Małopolski w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. powołał jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazując jednak szczegółowo, na czym polegało rażące naruszenie przepisów prawa. Wskazano, że zarówno organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji, nie wykazały na podstawie jakich przepisów uznano, iż decyzja znak: [...] wydana została na podstawie decyzji z 1961 r.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 11 listopada 2009 r. zmarł K. P., a jego następcą prawnym jest K. P.

Reprezentujący K. P. W. P. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej, przedstawiając argumentację wskazującą na ich bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, jakie zostały wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 tej ustawy, związany był w postępowaniu kasacyjnym granicami wynikającymi z treści zarzutów, jakie zawarte zostały w skardze kasacyjnej wniesionej przez Akademię Górniczo-Hutniczą im. [...] w K. Zarzuty te nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

Wobec tego, że skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzutach o charakterze procesowym w pierwszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania. Należy w tym miejscu przypomnieć, że "przepisy postępowania", o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem jedynie ta ustawa reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi. Stąd też na wstępie należało odnieść się do zarzutów postawionych wyłącznie w oparciu o przepisy powołanej ustawy.

Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a. (zarzut 9). W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie było sporządzane z urzędu, nie mogło więc w ogóle dojść do naruszenia powołanego przepisu, który określa termin sporządzenia z urzędu uzasadnienia wyroku. Z treści omawianego zarzutu dotyczącego niewłaściwego rozważenia i oceny przez Sąd materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie można domyślać się, że zarzut w istocie dotyczyć miał naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania w zastępstwie strony zarzutów. Niezależnie od tego, ubocznie wypada zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób zgodny z regułami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Kolejny zarzut dotyczący normy zawartej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zarzut 4) odnosi się do art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej Akademii, Sąd zaniechał niezbędnego uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż nie przeprowadził dowodu z aktualnej treści księgi wieczystej i jej zbioru dokumentów . Również ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przypomnieć trzeba, że postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma jedynie charakter uzupełniający, a dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto, przeprowadzenie dowodów uzupełniających zależy od uznania sądu i jest to uprawnienie, a nie obowiązek sądu, z którego sąd korzysta, gdy wyjaśnienie istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego budzi wątpliwości. Sąd przyjął za podstawę wyrokowania stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego taka ocena jest prawidłowa. Ponadto, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony jedynie wówczas, gdy sąd pierwszej instancji przeprowadził w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe.

Większość postawionych w sprawie zarzutów procesowych sformułowana została w sposób złożony, polegający na odwołaniu się do norm zawartych w art. 145 p.p.s.a. (w niektórych przypadkach także i do art. 151 p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji, mimo że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (zarzut 1 i 2). W niektórych zarzutach procesowych wskazano dodatkowo na naruszenie także innych przepisów, w tym m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 6), a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. i norm materialnoprawnych (zarzut 7 i 8). Zdaniem skarżącej Akademii, Sąd I instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję wobec zaniedbania w postępowaniu administracyjnym rzetelnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy i błędnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności co do stanu własności gruntu w dniu wydawania decyzji z 1992 r. oraz przedmiotu tej decyzji, tj. obszaru parceli 312/12.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jakie zdaniem skarżącego naruszone zostały w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją – w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – to m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Zarzuty podniesione w tym względzie nie zostały przekonująco uzasadnione. Słusznie Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w oparciu o stan faktyczny ustalony w postępowaniu nadzorczym, uznając, że zostało ono przeprowadzone zgodnie z regułami procesowymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że objęty zarzutem 6 art. 144 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania.

Z powyższą grupą zarzutów pozostaje w ścisłym związku zarzut 10 dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 (k.p.a.?) w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 172 § 1 lub § 2 Kodeksu cywilnego. Zarzut ten oparty jest na błędnym założeniu, że organy obowiązane były ocenić w sprawie niniejszej czy zostały spełnione przesłanki do uznania, że nastąpiło zasiedzenie przez Skarb Państwa wywłaszczonej nieruchomości, mimo że tego rodzaju kwestie rozstrzygane są przez sądy powszechne. Ponadto, postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. zostało przeprowadzone z uwagi na stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego i skutki tej decyzji nadzorczej polegające na bezskuteczności od samego początku (ex tunc) orzeczenia wywłaszczeniowego, w oparciu o które wydana została decyzja z dnia [...] listopada 1992 r.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły być skuteczne. Jak wcześniej stwierdzono Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił w motywach wyroku zarówno jego podstawę faktyczną, jak i prawną. Chociaż istotnie, jak zauważono w skardze kasacyjnej, Sąd nie zaznaczył, że decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale rozważania Sądu (str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie pozostawiają w tym względzie żadnych wątpliwości, a więc uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nawiązując do przedstawionych przez Sąd I instancji rozważań i podzielając stanowisko, że w zaistniałej w sprawie sytuacji proceduralnej brak było możliwości zastosowania instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. za niezasadny uznać także należało zarzut 3 tej części skargi kasacyjnej, która obejmuje zarzuty procesowe.

Nie można też zgodzić się z zarzutem 5 dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Zasadnie Sąd I instancji nie dostrzegł w stosunku do zaskarżonej decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Brak jest bowiem przesłanek by uznać, że decyzja ta rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Chybione jest nawiązanie w tym zarzucie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w kontekście obowiązków organu wydającego decyzję z dnia [...] listopada 1992 r. w zakresie ustaleń co do właściciela przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu kwalifikowanych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. następuje w wyniku wystąpienia tego rodzaju wad w samej decyzji, organ w tym postępowaniu nadzorczym w ogóle nie ocenia (jak sugeruje się w skardze kasacyjnej) czy wady te były wynikiem zawinionego działania organu rozpatrującego sprawę w postępowaniu zwykłym, czy też organ ten nie przyczynił się w żaden sposób do ich powstania.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie w postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją przepis ten został zastosowany. W pełni należy podzielić stanowisko w tym względzie wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten (zdanie pierwsze) stanowił: Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie wieczyste.

Przedmiotowe grunty, jako grunty stanowiące w wyniku wywłaszczenia własność Skarbu Państwa zostały przekazane w użytkowanie wieczyste Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. Niniejsze postępowanie nadzorcze prowadzone było po zakończeniu postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lutego 1961 r., nr [...] o wywłaszczaniu nieruchomości położonych w K. przy ul. [...], m.in. części parceli [...], odpowiadającej parceli [...]. W tym zakresie Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego (decyzje z dnia [...] czerwca 2008 r. i z dnia [...] listopada 2008 r.), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 140/09 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 579/10 oddalił skargę kasacyjną.

W konsekwencji powyższych rozstrzygnięć prawidłowo uznano, że decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., ponieważ przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa. Stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego miało bowiem ten skutek, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Decyzja nieważna jest bowiem bezskuteczna od samego początku (ex tunc).

Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, skoro decyzja stwierdzająca nieważność znosi skutki zaskarżonej decyzji z mocą ex tunc, to stan wywołany decyzją nieważną uznać należy za nigdy nie istniejący, nie występuje więc w takim przypadku podstawa wznowieniowa zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dodać trzeba, że nie występuje również wskazana w zarzucie 3 procesowym skargi kasacyjnej podstawa wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jak już wcześniej podniesiono, stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 22 lutego 1961 r. stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podzielając stanowisko organu nadzoru i Sądu I instancji w tym względzie wskazać należy, że stanowisko to znajduje oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1), w której przyjęto, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a." Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela argumentację prawną przedstawioną w powołanej uchwale.

Nie są również zasadne zarzuty materialnoprawne zawarte w skardze kasacyjnej.

Uznanie, że decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miało za podstawę stan, jaki zaistniał – z mocą wsteczną - po stwierdzeniu nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 22 lutego 1961 r., w wyniku czego zniesione zostały skutki prawne tej decyzji i w konsekwencji Skarb Państwa nie był w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. właścicielem spornej nieruchomości, jak tego wymaga art. 80 ust. 2 powołanej ustawy. Jak już wcześniej wyjaśniono poza zakresem oceny pozostawała ocena prawidłowości czynności wyjaśniających podejmowanych przez organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1992 r. Wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję i następnie stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotowo od niej zależnej. Skoro zniesienie wsteczne skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej spowodowało, że w dniu [...] listopada 1992 r. Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. to prawidłowo stwierdzono jej nieważność z uwagi na rażące naruszenie tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.