Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 609/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156, 157 § 1, art.19, 17, art. 158 § 2, art. 139, art. 145 § 1, art. 145a§ 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie skargi kasacyjnej J. S., K. S., M. S. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 546/10 w sprawie ze skargi J. S., K. S., M. S., T. K. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 546/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy udziale Prokuratora Okręgowego w W. oddalił skargi: J. S., K. S., M. S., T. K. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. decyzją z dnia [...] września 1955 r. nr [...] odmówiło W. K. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. G. [...], oznaczonej nr hip. [...], zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej – działając w trybie odwoławczym - decyzją z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] utrzymało w powyższą decyzję w mocy.

Następnie, opisana na wstępie nieruchomość stała się własnością Gminy m. [...] W., którą to okoliczność potwierdzały decyzje komunalizacyjne Wojewody W. z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 1999 r. następcy prawni W. K. w osobach: T. K., J. S., M. S. i K. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. W. z dnia [...] września 1955 r.

W wyniku rozpoznania w/w wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w pkt 1 stwierdziło nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] - w zakresie gruntu będącego obecnie własnością Gminy W. z tym, że w stosunku do tej części decyzji, która dotyczyła praw związanych z prawem własności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. G. [...] w W. stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w pkt 2 decyzji Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] września 1955 r. - w zakresie gruntu będącego obecnie własnością Gminy W. z tym, że w stosunku do tej części decyzji, która dotyczyła praw związanych z prawem własności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami: [...], [...], [..], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. G. [...] w W. stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym, na skutek rozpatrzenia wniosku W. K. z dnia [...] lutego 1949 r. Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego na udziale wynoszącym [...] części zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...], w obrębie [...], uregulowanym w księdze wieczystej Kw Nr [...] a położonym w W. przy ul. G. [...] na rzecz: M. S. w 1/4 części, T. K. w [...] części, J. S. w 1/4 części i K. S. w 1/4 części. Następnie zaś, na podstawie umowy, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2004 r. Rep. A nr [...] oddano spadkobiercom dawnej właścicielki nieruchomości w. w/w udziały w przedmiotowy gruncie we współużytkowanie wieczyste, na mocy zaś kolejnego aktu notarialnego z dnia [...] października 2004 r. Rep. A nr [...] D. G. nabył od w/w osób prawo współużytkowania wieczystego powyższego gruntu.

W dniu [...] października 2007 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2000 r., w części, w której stwierdzała ona nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Zdaniem Prokuratora, Kolegium naruszyło bowiem w tym przypadku przepisy o właściwości ( art. 157 § 1 k.p.a.), albowiem organem właściwym do stwierdzenia nieważności Ministerstwa Gospodarki Komunalnej był w tym czasie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], w pkt 1, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej m. [...]. W. z dnia [...] września 1955 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, gdyż ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności.

Działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wnieśli: J. S., M. S., K. S., i T. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchyliło swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. w całości i stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2000 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ stwierdził, że zarzuty zawarte w sprzeciwie Prokuratora były zasadne. Kolegium bowiem decyzją o numerze [...] rozpoznało sprawę przed dokonaniem oceny decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej przez właściwy organ, którym był wówczas Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a obecnie jest nim Minister Infrastruktury.

Powołując się na przepis art. 19 k.p.a. Kolegium podniosło, że organy administracji państwowej zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej a - zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia. W sytuacji zaś, gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – właściwym jest ten organ. W związku z powyższym wniosek następców prawnych W. K. winien być przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego właściwemu do jego rozpatrzenia organowi.

Jednocześnie zauważono, że nie było w tej sytuacji właściwe ograniczanie się do orzekania tylko w stosunku do punktu 1 decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., ponieważ eliminacja z obrotu orzeczeń organów obu instancji winna następować kolejno - stwierdzenie nieważności orzeczenia odwoławczego musi poprzedzać stwierdzenie nieważności orzeczenia pierwszej instancji, nawet jeśli odbywa się to w jednej decyzji.

Ponadto Kolegium wskazało, że nieodwracalne skutki prawne nie wynikały w tym przypadku z decyzji o stwierdzeniu nieważności, lecz z następującej po niej decyzji Burmistrza Gminy W. o ustanowieniu prawa użytkowanie wieczystego. Ta bowiem decyzja poprzedzała bezpośrednio zawarcie aktu notarialnego.

Na wyżej przedstawioną decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. S., K. S., T. K. i M. S., którzy w swojej skardze domagali się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. wraz z decyzją tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. zwracając uwagę na naruszenie przez Kolegium art. 139 k.p.a. (zakazu reformationis in peius) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 156 § pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz D. G., który, zarzucił Kolegium naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego to jest: art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 109 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stosunku do niego a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 156 § 2 in fine i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub co najmniej błędne zastosowanie. Skarżący D. G. wskazywał przy tym m. in. na okoliczność, że został poinformowany o toczącym się postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. dopiero zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., w którym Kolegium poinformowało go o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wcześniej, a więc w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie brał udziału bez własnej winy i nie została mu również doręczona decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r., przez co nie mógł jej zaskarżyć.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie były one uzasadnione.

Na wstępie, Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że skoro wniosek T. K., J. S., M. S. i K. S. z dnia [...] marca 1999 r. zawierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji (orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1955 r. nr [...]), a postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie o przyznanie na rzecz W. K. prawa własności czasowej do gruntu w, przy ul. G. [...] zakończyła decyzja organu odwoławczego - Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (decyzja z dnia [...] listopada 1955 r. nr [...]), to organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia organu pierwszej instancji był w takim przypadku organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym.

Ponadto, Sąd podzielił pogląd, że byt prawny decyzji organu odwoławczego jest ściśle związany z decyzją organu pierwszej instancji, skoro ta pierwsza decyzja utrzymuje w mocy decyzję zaskarżoną na skutek wniesienia odwołania. Nie do przyjęcia byłaby więc praktyka stwierdzania nieważności decyzji organu pierwszej instancji z pozostawieniem niejako "w powietrzu" decyzji organu odwoławczego, obarczonej wadą trwałej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Wobec jednak tego – jak wywodził Sąd - że nad ministrem nie ma organu wyższego stopnia (minister sam jest organem wyższego stopnia), organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji ministra jest minister (art. 17 pkt 2, art. 18 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. ), a nie samorządowe kolegium odwoławcze.

W związku z powyższym - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w zaistniałym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo stwierdziło nieważność swej decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wniesionej przez: J. S., K. S., T. K. i M. S., Sąd pierwszej instancji, powołując się na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPS 7/00), stwierdził, że skarżący w swej argumentacji pomijali fakt, iż dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podstawowe znaczenie miał przepis art. 157 § 1 k.p.a., z którego wynika jednoznacznie, że tylko w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Kwestia statusu własnościowego nieruchomości w. ma zaś znaczenie, ale dla ustalenia właściwości rzeczowej organu nadzoru w sytuacji orzekania o ważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. W 1990 r. została bowiem przeprowadzona reforma administracyjna, która dokonała podziału zadań pomiędzy administrację rządową a administrację samorządową, co z kolei rzutuje na właściwość organu wyższego stopnia - w rozumieniu art. 17 k.p.a. - w stosunku do obecnego organu pierwszej instancji, jakim jest Prezydent m. [...] W. Tego rodzaju rozważania nie odnoszą się natomiast do sytuacji, gdy w sprawie "dekretowej" jako organ odwoławczy orzekał minister. W takim przypadku właściwość organu wynikała z przepisu art. 157 § 1 k.p.a.

Jednocześnie, Sąd przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., co do kwestii, że w niniejszej sprawie istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2000 r. a nie było podstaw, aby wydać w tym przypadku decyzję w oparciu o przepis art. 158 § 2 k.p.a.. Skoro bowiem obrót cywilnoprawny przedmiotowym gruntem nie był poprzedzony kwestionowaną decyzją, lecz decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7 "dekretu warszawskiego", to przeszkoda do stwierdzenia nieważności, w postaci wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), winna odnosić się do decyzji z 2002 r., a nie do decyzji z 2000 r.

Powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. ( sygn. akt OPS 7/96) Sąd Wojewódzki wyraził w tym miejscu zapatrywanie, iż przepis art. 156 § 2 k.p.a. należało rozumieć w ten sposób, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych wiązała się bezpośrednio z decyzją, która poprzedzała obrót cywilnoprawny, a nie ze wszystkimi decyzjami, które były wydawane w sprawie, przed zawarciem umowy oddającej grunt w użytkowanie wieczyste.

W związku z powyższym – jak wywodził Sąd – choć w 2004 r. przedmiotowy grunt na podstawie umowy został oddany we współużytkowanie wieczyste spadkobiercom dawnej właścicielki gruntu, a następnie prawo to zostało przeniesione na osobę trzecią – D. G., to zdarzenia te mogą mieć znaczenie, ale dopiero w innej sprawie.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut J. S., K. S., T. K. i M. S. dotyczący mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisu art. 139 k.p.a. Wprawdzie bowiem w uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ nie dokonał oceny sprawy w oparciu o ten przepis, ale naruszenie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zawarty w art. 139 k.p.a. zwrot "chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo" należy rozumieć szerzej aniżeli przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwrot ten – zgodnie z doktryną i orzecznictwem - obejmuje bowiem wszystkie kwalifikowane przypadki naruszenia prawa, a wymienione w: art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki zgodził również ze skarżącym D. G., że Kolegium pozbawiło go udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], mimo że skarżący ten na mocy aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. nabył prawo współużytkowania wieczystego gruntu przy ul. G. [...], a prawo to, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., zostało ujawnione w księdze wieczystej. Poza tym, z akt sprawy wynikało – jak dodatkowo podkreślił Sąd - że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie brali udziału aktualni współużytkownicy wieczyści gruntu i właściciele lokali nr: [...], [...], [...], [...] i [...] to jest: H. L., J. P., L. T., A. S., G. N. i B. M.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro w sprawie nie brali udziału wszyscy aktualni użytkownicy wieczyści gruntu, to wystąpiła podstawa "wznowieniowa" z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i "Kolegium - działając w trybie quasi-odwoławczym - nie było w tej sytuacji związane zakazem "reformationis in peius". Wydając zatem decyzję w tym postępowaniu, organ mógł orzec na niekorzyść stron wnoszących o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. S., K. S., T. K. i M. S., zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art.139 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, mimo stwierdzenia naruszenia zakazu reformationis in peius;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium mimo tego, iż stwierdza ona nieważność orzeczenia wywołującego nieodwracalne skutki prawne.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano zwłaszcza, że odstąpienie od zakazu reformationis in peius wymaga szczegółowego wykazania przez organ wystąpienia w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym sytuacji rażącego naruszenia prawa a Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo skonstatowania, że istotnie w sprawie doszło do wydania przez organ rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołujących się oraz, że naruszenie zakazu z art. 139 k.p.a. nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w treści decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r., zaakceptował treść zaskarżonej decyzji. Tymczasem, zdaniem skarżących, w opisanej sytuacji zakwestionowana decyzja winna była zostać uchylona, czego Sąd nie uczynił, naruszając tym samym art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wskazanie zaś przez Sąd w uzasadnieniu wyroku na przyczyny, które miałyby usprawiedliwiać odstąpienie od zakazu reformationis in peius, nie sanowało wadliwości orzeczenia Kolegium.

Ponadto twierdzono, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż skarżący twierdzili, że pojęcie "nieodwracalności" nie może być utożsamiane z pojęciem "bezpośredniości". W związku z tym – w ich ocenie – nietrafne było stanowisko Sądu, że (cyt.) "obrót cywilnoprawny przedmiotowym gruntem, nie był poprzedzony kwestionowaną decyzją z 2000r, lecz decyzją Prezydenta m.[...]. W. z [...].X.2002r."

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wnosił na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art.139 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, mimo stwierdzenia naruszenia zakazu reformationis in peius oraz art. 145 § 1 pkt. 1 c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium mimo tego, iż stwierdza ona nieważność orzeczenia wywołującego nieodwracalne skutki prawne.

Zarzuty te należało uznać za nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Należy przy tym nadmienić, że trafnie również podkreślił w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, iż zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa, które to pojęcie występuje w w/w przepisie, nie jest tożsamy z określeniem "rażącego naruszenia prawa" użytym w art. 156 § 2 k.p.a.

Pojęciu "rażącego naruszenia prawa", które zostało zastosowane przez ustawodawcę w art. 139 k.p.a. – zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - nadaje się zakres szerszy, obejmujący kwalifikowane przypadku naruszenia prawa, wymienione zarówno w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 jak i art. 156 § 1 k.p.a. Przyjęcie bowiem tożsamości zakresowej pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w obu w/w przepisach powodowałoby, że w postępowaniu odwoławczym następowałaby sanacja ciężkich naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Zgodzić się przy tym trzeba ze skarżącymi, że w przypadku wydawania orzeczenia przez organ, w którym odstąpiono od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius (zakazu pogorszenia sytuacji podmiotu odwołującego się), organ odwoławczy ma obowiązek szczegółowo wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy jednak stwierdzić, że – w jej realiach - choć organ quasi odwoławczy – nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przesłanek zawartych w art. 139 k.p.a., to jednak pomimo tego naruszenia przepisów postępowania, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną skargą decyzję, o ile narusza ona przepisy postępowania w takim stopniu, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prze wyrażenie to należy natomiast rozumieć taką sytuację, w której – gdyby nie owo naruszenie procedury administracyjnej – zapadłaby najprawdopodobniej decyzja o odmiennej treści.

W analizowanej sprawie rzeczą bezsporną było, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., które pierwotnie orzekało w sprawie zainicjowanej sprzeciwem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. nie brały udziału wszystkie osoby, których interesu prawnego postępowanie to dotyczyło. Osobom tym nie została także doręczona zapadła w tym postępowaniu decyzja.

Powyższe stało się nawet przedmiotem zarzutów, które zgłosił we wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skardze, D. G., będący aktualnie współużytkownikiem wieczystym dawnej nieruchomości w., która była przedmiotem decyzji, której legalność była badana w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnego. Zatem sytuacja, jaka w tej sprawie wystąpiła, dowodziła wystąpienia w niej tzw. przesłanki wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), co – przypadku uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji – musiałoby i tak prowadzić do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (przy ponownym rozpoznawaniu sprawy) jego pierwotnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. W związku z powyższym, w tym konkretnym przypadku, decyzja która zapadłaby po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie miałaby innej treści, niż decyzja obecnie zaskarżona do Sądu. Z tej przyczyn zatem nie można było przyjąć, że decyzja Kolegium, którą kontrolował Sąd Wojewódzki naruszała przepisy proceduralne w stopniu istotnym.

Niezasadnie również autor skargi kasacyjnej twierdził, że Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony zakaz reformationis in peius. Wręcz przeciwnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że (cyt.) "organ odwoławczy nie był w tej sytuacji związany (w/w zakazem) i wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym mógł orzec na niekorzyść stron wnoszących o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Nadmienić też wypada, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma typowej postaci takiej, jaką zakaz ten przyjmuje w postępowaniu rozpoznawczym. W trybie zwykłym bowiem zakaz ten oznacza, że organ odwoławczy nie może pozbawić odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną praw, albo orzec o zwiększeniu jego obowiązków. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest natomiast kontrola legalności danej decyzji administracyjnej, która jest prowadzona m. in. właśnie pod kątem, czy decyzja ta nie narusza w sposób rażący prawa.

Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja była przy tym prawidłowa w kontekście oceny, czy w analizowanym przypadku występowały nieodwracalne skutki prawne.

Instytucja ta, będąca – zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. – negatywną przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie została wprawdzie zdefiniowana w kodeksie postępowania administracyjnego, ale doczekała się bogatego orzecznictwa i literatury przedmiotu. Zgodnie przy tym przyjmuje się, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej, która wywołała skutki prawne, których organ własnym działaniem nie może odwrócić. Istotną jest w tym wypadku okoliczność, że decyzja taka w/w skutki musi wywoływać bezpośrednio. Przyjęcie poglądu odmiennego, jak wnoszą o to skarżący kasacyjnie, spowodowałoby praktycznie, że wyłączona by została możliwość wzruszenia decyzji późniejszej z tego powodu, iż stan prawny ukształtowany decyzją wcześniejszą był prawnie wadliwy (por. uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99).

W niniejszej sprawie zawarcie zatem umów dotyczących ustanowienia a następnie przeniesienia użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości w., nie było bezpośrednim następstwem kwestionowanej decyzji (stwierdzającej nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej), a było skutkiem – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - decyzji o ustanowieniu tego prawa, co nastąpiło decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 2002 r.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.