Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 9/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 38/14 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi w sprawie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 38/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi w sprawie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych - stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku); wymierzył Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 2000 zł (pkt 2); umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (pkt 3) i zasądził od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarżący pismem z [...] kwietnia 2013 r. złożył do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę w sprawie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych przez X S. A. w [...].

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej zwany GIODO) pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej i do usunięcia braków w trybie art. 64 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. skarżący udzielił odpowiedzi organowi. Z kolei GIODO pismami z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócił się do Prezesa Zarządu Biura Informacji Kredytowej (pismo nr [...]), Prezesa Zarządu Związku Banków Polskich (pismo nr [...]) i Prezesa Zarządu X S. A. (pismo nr [...]) o udzielenie informacji związanych ze skargą skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r., o czym powiadomił wymienionego pismem z tego samego dnia nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., która wpłynęła do organu 13 grudnia 2013 r., M. K. zarzucił bezczynność GIODO poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 12 § 1 k.p.a. podkreślając, że do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył jego skargi, ani też nie odpowiedział na jego zażalenie z dnia 23 października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że sprawa ma charakter skomplikowany. Zaznaczył, że organ nie uchyla się od wydania rozstrzygnięcia, lecz podejmuje wszelkie działania celem zebrania materiału dowodowego.

Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. GIODO odpowiedział skarżącemu na jego zażalenie wskazując, że zaistniała konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego i pismem z tego samego dnia zwrócił się do banku o udzielenie stosownych wyjaśnień.

Skarżący pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. zwrócił się do organu o rozpatrzenie jego skargi. Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. bank udzielił wyjaśnień organowi. Organ natomiast w dniu [...] marca 2014 r. zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt, zaś pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. poinformował skarżącego, że dotychczas zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji i pismami z tego dnia zwrócił się o dodatkowe wyjaśnienia do banku, Biura Informacji Kredytowej i Związku Banków Polskich, zaś po otrzymaniu odpowiedzi – odpowiednio – w dniu 19 maja 2014 r., 7 maja 2014 r. i 29 kwietnia 2014 r., ponownie pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. zwrócił się do Biura Informacji Kredytowej o uzupełnienie wyjaśnień, o czym pismem z tego samego dnia poinformował skarżącego.

W związku z pismem Sądu z dnia 5 września 2014 r., organ pismem z dnia 16 września 2014 r. poinformował, że uznał zgromadzony materiał dowodowy w dniu 2 lipca 2014 r. za wystarczający do wydania decyzji i skierował do stron pismo informujące o prawie wglądu do i ewentualnego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz stwierdził, że "podejmuje działania zmierzające bezpośrednio do wydania decyzji administracyjnej".

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych: 1) nakazał X S.A. z siedzibą w Warszawie przy ul. P. zaprzestania przetwarzania danych osobowych M. K. zam. w [...] przy ul. P., dotyczących rachunku nr [...] w systemie Biura Informacji Kredytowej S.A. z siedzibą w Warszawie przy ul. Z. M., w trybie określonym w art. 105a ust. 3 ustawy Prawo bankowe; 2) nakazał X S.A. z siedzibą w [...] przy ul. P., zaprzestania przetwarzania danych osobowych M. K. zam. w [...] przy ul. P., w zbiorze o nazwie "Centralna Baza Danych Systemu BANKOWY REJESTR", prowadzonym przez Związek Banków Polskich z siedzibą w Warszawie przy ul. K. w trybie określonym w art. 105a ust. 3 ustawy Prawo bankowe; 3) w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwy w sprawie i zobowiązany do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem, skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.

Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i wyrażoną tym przepisem zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność dotyczącą bezczynności w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza "zażalenie" z dnia 23 października 2013 r.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie GIODO, po wpłynięciu do niego skargi M. K. w dniu 22 kwietnia 2013 r., dopiero po prawie dwóch miesiącach, bo w dniu 13 czerwca wezwał go do wniesienia opłaty skarbowej i do usunięcia braków. Zatem, już tak długa reakcja organu i to tylko w kwestii formalnej świadczy, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem tak późno wysłane pismo nie wymagało zbierania dowodów, informacji czy też jakichkolwiek wyjaśnień. O kolejnym naruszeniu podstawowej zasady szybkości postępowania świadczy fakt, że po otrzymaniu odpowiedzi od skarżącego w dniu 20 czerwca 2013 r., organ dopiero po prawie miesiącu, bo w dniu 18 lipca 2013 r. zwrócił się do podmiotów opisanych w stanie faktycznym o udzielenie wyjaśnień. Sąd zaznaczył, że organ nie podał skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, poza samym stwierdzeniem o wysłaniu tych pism celem ustosunkowania się do zarzutów. Po otrzymaniu ostatniej odpowiedzi od tych podmiotów w dniu 13 sierpnia 2013 r., organ w żaden sposób nie poinformował skarżącego o toczącym się postępowaniu oraz o przyczynie zwłoki, jak również o terminie załatwienia sprawy i – jak wynika z akt sprawy – aż do dnia 8 stycznia 2014 r. nie podejmował żadnych czynności procesowych, bowiem dopiero z tym dniem zwrócił się do banku o dodatkowe wyjaśnienia. Zatem pasywność organu w załatwieniu sprawy na tym kolejnym etapie postępowania, trwała prawie aż 5 miesięcy. Sąd wskazał również, że po złożeniu przez skarżącego w dniu 26 października 2013 r. zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., organ całkowicie zignorował obowiązek wynikający z art. 37 § 2 k.p.a., tzn. nie odpowiedział, czy uznaje zażalenie za uzasadnione, a jeśli tak, to nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie podjął – w razie potrzeby – środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości i nie stwierdził, czy powyższe uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konkluzja powyższa wynika z faktu, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest o tym jakiejkolwiek wzmianki. Sąd podkreślił także, że po otrzymaniu wyjaśnień z banku w dniu 6 lutego 2014 r., organ dopiero w dniu 31 marca 2014 r. zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt.

W ocenie Sądu organ, nie rozpoznając skargi skarżącego z dnia 22 kwietnia 2013 r., aż do dnia złożenia skargi, tj. przez okres prawie 8 miesięcy, pozostawał w bezczynności. Tym bardziej, że ze stanu faktycznego nie wynika, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności postępowania dowodowego, czy zlecania ekspertyz, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z nieuzasadnionej opieszałości organu w podejmowaniu nie tak licznych czynności procesowych.

Sąd wskazał, że organ w dniu 3 października 2014 r., a więc po prawie 10 miesiącach, wydał decyzję nr [...], po rozpoznaniu skargi M. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Oznacza to, że należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Taki stan, zdaniem Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z – chronologicznie przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia – przebiegu procedowania organu. Zatem tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy musi zostać poczytana za rażącą i to tym bardziej, że dotyczy organu centralnego, jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Sąd zaznaczył, że taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. uzasadnia stanowisko, iż bezczynność organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia powyższych przepisów. Z tego też samego powodu Sąd stwierdził z urzędu wystąpienie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która ma spełnić funkcję represyjną oraz dyscyplinującą i której wysokość jest adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 151 i art. 132 p.p.s.a., a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, reprezentowany przez r. pr. M. B., zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej punktu pierwszego, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w części dotyczącej punktu drugiego, w którym wymierzył Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 2000 zł.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647; zwanej dalej p.u.s.a.), polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym - poprzez nałożenie na organ grzywny i uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w wyniku błędnego przyjęcia, że GIODO naruszył art. 35 § 3, art. 12 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w stopniu rażącym - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższy zarzut Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu pierwszego, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w części dotyczącej punktu drugiego, w którym wymierzył Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 2000 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga M. K., dotycząca nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Powszechną X S.A. z siedzibą w [...] przy ul. P. (zwaną dalej Bankiem), Biuro Informacji Kredytowej S.A. z siedzibą w [...] przy ul. M. (zwaną dalej BIK) oraz Związek Banków Polskich z siedzibą w [...] przy ul. K. (zwany dalej ZBP). Powyższa skarga zainicjowała prowadzone przez GIODO postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie. Pierwsze czynności podjęte zostały w dniu 18 lipca 2013 r. Działając na podstawie art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1182 ze zm.), GIODO zwrócił się do wskazanych przez skarżącego podmiotów (Bank, BIK, ZBP) o pisemne ustosunkowanie się do treści skargi. O podjętych czynnościach wyjaśniających organ poinformował skarżącego. Pismo ZBP zawierające wyjaśnienia co do przedmiotowej sprawy wpłynęło do Biura Generalnego Inspektora w dniu 24 lipca 2013 r. W dniu 29 lipca 2013 r. do organu wpłynęła korespondencja Banku, w której podmiot ten zwrócił się o przedłużenie siedmiodniowego terminu na złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie z powodu konieczności zebrania informacji niezbędnych do przedstawienia odpowiedzi na skierowane uprzednio do Banku pismo Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Pismo stanowiące odpowiedź BIK na skierowane do tego podmiotu przez organ zobowiązanie do ustosunkowania się do stawianych przez skarżącego zarzutów, wpłynęło do organu z dniu 5 sierpnia 2013 r. Z kolei merytoryczna odpowiedź Banku odnosząca się do kwestionowanego przez skarżącego procesu przetwarzania jego danych osobowych, wpłynęła do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w dniu 13 sierpnia 2013 r.

Dokonana przez organ analiza zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego wskazała na skomplikowany charakter sprawy. Jak bowiem ustalono, Bank przetwarza dane osobowe skarżącego w związku z zawartymi pomiędzy nim a Bankiem trzynastoma umowami kredytu gotówkowego. Informacje dotyczące każdego z ww. zobowiązań Bank przekazał do BIK, a części z nich również do ZBP. Sposób udzielenia zarówno przez Bank jak i BIK wyjaśnień w przedmiotowej sprawie znacznie utrudnił organowi dokonanie oceny kompletności zgromadzonego materiału dowodowego. Bank w treści swojej korespondencji na oznaczenie przedmiotowych zobowiązań skarżącego operuje numerami umów, BIK zaś datami ich zawarcia. W toku podejmowanych przez organ czynności mających na celu usystematyzowanie udzielonych mu przez wskazane powyżej podmioty wyjaśnień i dokonanie oceny ich kompletności, w dniu 13 grudnia 2013 r. do Biura GIODO wpłynęła skarga M. K. na bezczynność organu.

Generalny Inspektor wobec ujawnionej konieczności uzupełnienia odebranych dotychczas wyjaśnień w sprawie, wystąpił w dniu 8 stycznia 2014 r. do Banku z dodatkowymi zapytaniami. O powyższym organ poinformował skarżącego. Bank pierwotnie poprosił organ o przedłużenie 7-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi w przedmiotowej sprawie z powodu konieczności zebrania informacji niezbędnych do przedstawienia odpowiedzi na wskazane pismo, a następnie pismem, które wpłynęło w dniu 12 lutego 2014 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. W dniu 31 marca 2014 r. skarżący został poinformowany o prowadzonych czynnościach w sprawie. Następnie, w dniu 18 kwietnia 2014 r., skarżący został ponownie poinformowany, że ze względu na fakt, iż zgromadzony materiał dowodowy nie jest materiałem wystarczającym do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, organ ponownie wystąpił do Biura Informacji Kredytowej i Związku Banków Polskich o udzielenie uzupełniających wyjaśnień w sprawie oraz do X o ustosunkowanie się do wszystkich zadanych uprzednio przez organ pytań, na które podmiot ten dotychczas nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi. Bank pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. poprosił ponownie o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi w przedmiotowej sprawie. W dniu 5 maja 2014 r. do Biura GIODO wpłynęły wyjaśnienia ZBP, a następnie 21 maja 2014 r. wyjaśnienia Banku. Pismem z dnia 6 czerwca Generalny Inspektor poinformował skarżącego, że w związku z wycofaniem przez niego zgody na przetwarzanie danych osobowych oraz obowiązkiem zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, organ ponownie wystąpił do BIK o wyjaśnienia w celu weryfikacji wyjaśnień udzielonych przez Bank. W dniu 26 czerwca 2014 r. do Biura GIODO wpłynęły wyjaśnienia BIK. Następnie Generalny Inspektor zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. poinformował strony o przysługujących im prawach przed wydaniem decyzji w sprawie. Wgląd do akt sprawy nastąpił w dniu 9 oraz 10 lipca 2014 r., a pismo skarżącego w sprawie wpłynęło do Biura GIODO w dniu 14 lipca 2014 r. W dniu [...] października 2014 r. Generalny Inspektor wydał decyzję administracyjną nr [...].

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podkreślił, że nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przeciwnie, przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. Na Generalnym Inspektorze spoczywa określony w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych, a także zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Organ podjął wszelkie czynności w przedmiotowej sprawie, wykorzystując dla ustalenia stanu faktycznego sprawy instrumenty prawne, przyznane mu przepisami ustawy ochronie danych osobowych - jak wymagają tego ww. przepisy. Informacje przekazywane przez ww. podmioty były niewystarczające, dlatego Generalny Inspektor zmuszony był kilka razy zwracać się do nich o dodatkowe wyjaśnienia ze względu na konieczność uzupełniania udzielanych informacji. Na każdym etapie postępowania skarżący był informowany o podejmowanych w sprawie czynnościach oraz ich wynikach. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Organ wydał w wyniku żądania strony rozstrzygnięcie przed datą rozpoznania skargi przez Sąd. Na marginesie organ zwrócił uwagę, że decyzja została wydana ze względu na skargę skarżącego w sprawie nieprawidłowości przetwarzania jego danych osobowych, nie zaś jak mylnie wskazał WSA, w związku z wnioskiem o informację publiczną.

Organ podniósł, że nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności w trakcie postępowania będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń ma postać kwalifikowaną. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa.

Organ nie zgodził ze stwierdzeniem WSA, że GIODO nie zarządził wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem nie zostało to odnotowane w aktach sprawy. Wskazał, że sprawa została w dniu 16 grudnia 2013 r. przedekretowana na innego pracownika Biura GIODO w celu dalszego sprawnego rozpatrzenia sprawy, co zostało odnotowane na marginesie akt sprawy (k.165). Zdaniem GIODO w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący co prawda domagał się w skardze na bezczynność stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa, jednak ogólna długotrwałość postępowania nie może automatycznie wskazywać na taki charakter bezczynności. Sama długość trwania postępowania nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem istnienia rażącego naruszenia prawa. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że Generalny Inspektor kilkakrotnie występował do Banku i ZBP o wyjaśnienie przedstawionej sprawy. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W przypadku uznania danego zaniechania za rażące, WSA powinien był rozważyć, czy organ w ogóle starał się rozpoznać i zakończyć sprawę oraz czy podejmował czynności mające na celu jej rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę akta sprawy i przeprowadzane czynności przez GIODO, w tym wystąpienia do stron w celu ustalenia okoliczności przetwarzania danych skarżącego związanych ze wskazanymi kontami bankowymi, zdaniem organu należy uznać, że czynności, które podjął GIODO były konieczne do prawidłowego i rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy. Organ podejmował zatem działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

Organ podniósł, że przedmiotem skargi M. K. do WSA była bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wraz z wnioskiem o zobowiązanie GIODO do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego; skarżący nie wnioskował o wymierzenie organowi grzywny. Zaznaczył, że nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania w błąd, mogącego ewentualnie uzasadniać ukaranie w ten sposób. Skarżący był bowiem wyczerpująco informowany o okolicznościach faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem jego pism, jak również o wszelkich działaniach podejmowanych w sprawie, a długi termin wydania decyzji wynikał z charakteru postępowania, w którym należało zebrać wyjaśnienia od trzech podmiotów, przez co czas postępowania wydłużył się o czas konieczny do wymiany stosownej korespondencji. Organ wyważając interes strony, przejawiający się w szybkości postępowania oraz wynikający z art. 12 k.p.a. obowiązek wnikliwego badania sprawy dokładał starań, aby skrócić termin konieczny do wydania decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy - szczegółowo opisanych w uzasadnieniu faktycznym skargi kasacyjnej - nałożenie na Generalnego Inspektora kary grzywny jest nieuzasadnione. Wymierzenie grzywny nie wpłynie na realizację zasadniczego celu skargi na bezczynność organu, jakim jest doprowadzenie do wydania oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Decyzja administracyjna w sprawie została bowiem wydana przez Generalnego Inspektora przed wydaniem zaskarżonego wyroku.

Organ wskazał, że w podobnych okolicznościach jak w przedmiotowej sprawie występujących dotychczas w innych sprawach skarg na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w szczególności w przypadku wyczerpującego informowania strony o przebiegu postępowania, sądy administracyjne uznawały, iż z uwagi na powyższe okoliczności bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (np.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 402/13 i z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 422/12). Generalny Inspektor podziela poglądy sądów administracyjnych zawarte w tych sprawach. Odnosząc się do zarzutu Sądu, że Generalny Inspektor, jako organ centralny, powinien stanowić przykład dla innych organów w zakresie terminowości, organ wskazał, iż Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Biura Generalnego Inspektora wpływają skargi od osób z całej Polski, jak również z zagranicy. Generalny Inspektor w swojej pracy prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Biura, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Liczba skarg w ciągu ostatnich 4 lat wzrosła o 100 %. W roku 2010 wpłynęło 1114 skarg, w 2011 r. - 1271 skarg, w 2012 r. - 1593 skarg, a w 2013r. - 1879 skarg. Natomiast w 2014 r. wpłynęło dotychczas ok. 2300 skarg. Z uwagi na powyższe okoliczności nie sposób uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasadne było wymierzenie organowi grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutu kasacyjnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania ( por. ONSAiWSA 2009/4/63). Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.).

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70).

Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy ( art. 37 ust. 2 k.p.a.). Jak stanowi art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 - art. 35 § 4 k.p.a. Z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji organ w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na okoliczności świadczące o zaistnieniu rażącej bezczynności.

A mianowicie, organ dopiero po prawie dwóch miesiącach od dnia złożenia skargi (22 kwietnia 20113 r.) wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej i usunięcia braków ( 13 czerwca 2013r.); po prawie miesiącu od otrzymania odpowiedzi od skarżącego ( 20 czerwca 2013 r.) organ zwrócił się do Prezesa Zarządu Biura Informacji Kredytowej, Prezesa Zarządu Związku Banków Polskich i Prezesa X S. A. o udzielenie wyjaśnień (18 lipca 2013 r.). Po otrzymaniu ostatniej odpowiedzi od tych podmiotów ( 13 sierpnia 2013 r.) organ aż do dnia 8 stycznia 2014 r., a więc przez 5 miesięcy, nie podejmował żadnych czynności procesowych – w tym dopiero dniu zwrócił się do banku o dodatkowe wyjaśnienia.

Należy też zwrócić uwagę na okoliczności dotyczące złożenia przez M. K. wezwania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do usunięcia naruszenia prawa - w trybie art. 37 § 1 k.p.a. – nazwanego przez M. K. zażaleniem.

Przypomnieć trzeba, iż stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu ( jak w niniejszej sprawie) - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Tymczasem w niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po złożeniu przez M. K. w dniu [...] października 2013 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - nazwanego zażaleniem - nie udzielił skarżącemu stosownych informacji i nadal pozostawał bezczynny.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż po otrzymaniu wyjaśnień z banku (6 lutego 2014 r.) organ dopiero w dniu 31 marca 2014 r. zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt. A zatem, prawie dwa miesiące organ zwlekał ze zwróceniem się o wypożyczenie akt, a nie jest to czynność skomplikowana ani wymagająca znacznego nakładu pracy. Decyzję Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał w dniu dnia 3 października 2014 r., a zatem po 7 miesiącach od dnia wypożyczenia akt sprawy, a po 10 miesiącach od dnia złożenia skargi do Sądu pierwszej instancji. Od dnia złożenia przez M. K. skargi do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ( 22 kwietnia 2013r. ) do dnia wydania decyzji ( 3 października 2014 r.) upłynęło 18 miesięcy. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji po półtora roku nosi znamiona rażącej bezczynności. Tak opieszałego działania organu nie usprawiedliwia charakter niniejszej sprawy. Nie można uznać, aby sprawa niniejsza należała, do spraw skomplikowanych, wymagających przeprowadzenia wielu czynności wyjaśniających i licznych dowodów. Liczba zawartych przez M. K. umów kredytu gotówkowego nie zmienia tej oceny, zważywszy, że o stosowne wyjaśnienia organ zmuszony był zwracać się jedynie do trzech podmiotów.

Stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, iż ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. W orzecznictwie akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc nie dające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Kryteria te zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw. Charakter bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy.

We wskazanych wyżej okolicznościach nie można zgodzić z twierdzeniem organu, że kwalifikacja bezczynności przyjęta w zaskarżonym wyroku jest błędna jak też aby wymierzona grzywna była niewspółmierna do okoliczności niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.