Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1177/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 753/18 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania osiedlu [...] położonego w miejscowości [...] nazwy [...] 1. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 753/18 prostuje oczywistą omyłkę w ten sposób, że w miejsce słów: "Rady Miejskiej w [...]" wpisuje słowa: "Miasta i Gminy [...]", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta i Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 753/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania osiedlu [...], położonemu w miejscowości [...], nazwy [...], uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), zwanej dalej: "ustawą dekomunizacyjną" w związku z art. 165 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że działając na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Gminie [...] przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. błędną wykładnię art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej i przyjęcie, że "osiedle" nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a w konsekwencji błędne uznanie, że Rada Miejska, nie była "organem właściwym" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, gdyż nie miała kompetencji do nadania ani zmiany nazwy osiedla";

3) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g." poprzez uznanie, że osiedle nie jest ulicą ani placem, ani jednostką pomocniczą w rozumieniu przepisów o samorządzie gminnym, ani też innym podmiotem czy obiektem wymienionym w art. 1 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, a tym samym organ nadzoru nie był uprawniony do podjęcia zaskarżonego aktu nadzoru wobec bezczynności Rady Miejskiej w [...];

4) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji polegające na błędnej wykładni wymienionych przepisów i niezasadne przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie jest dla organu nadzoru wiążąca; nadto, że organ nadzoru "nie ocenił w sposób należyty opinii IPN", a także "organ nadzoru nie wyjaśnił istotnej w sprawie okoliczności faktycznej - uczczeniu, której to formacji "[...]" służyła nazwa osiedla [...] w [...], co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że organ nadzoru w sposób arbitralny skorzystał z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej przy jednoczesnym "braku wyczerpującego i uwzględniającego wszystkie dostępne dokumenty źródłowe i dowody uzasadnienia dla tego rodzaju ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w wykonywaniu jej zadań własnych ";

5) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa osiedla [...] w [...] nie jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

W oparciu o te zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Gminy [...] i jej oddalenie, ewentualnie, jeżeli NSA uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał przede wszystkim, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, iż w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne było zaskarżenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...], a podstawą takiego stanowiska było oparcie się Sądu pierwszej instancji na literalnym brzmieniu art. 6c ustawy dekomunizacyjnej prowadzącej do rezultatów wykładni, których nie można pogodzić z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd Wojewódzki błędnie odmówił zastosowania przepisu art. 6c ustawy dekomunizacyjnej przy rozpatrywaniu ww. skargi powołując się na ustrojową zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji wynikającą z jej art. 8 ust. 2. W swych rozważaniach Sąd ten nie uwzględnił bowiem, że na gruncie prawa procesowego nie istnieje właściwa prawu materialnemu (prawu podmiotowemu) zasada praw słusznie nabytych. Właśnie w opozycji do tej zasady jest konstruowana zasada aktualności przepisów prawa formalnego, która dopuszcza m.in. zmianę trybu (sposobu) postępowania w jego toku, łącznie z odbieraniem instancji nawet po wniesieniu środka zaskarżenia. W wypadku zmiany prawa procesowego, o dalszym przebiegu postępowania, o uprawnieniach stron, zakresie środków zaskarżenia, sposobu ich rozpoznawania itd. często decyduje, więc element czasu, a więc z punktu wadzenia stron - element losowy. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w opinii skarżącego kasacyjnie organu nazwa osiedla [...] w miejscowości [...] wypełnia normę z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, wobec czego istniały podstawy do wydania zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto i Gmina [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz Miasta i Gminy [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2-krotności stawki przewidzianej przepisami prawa oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, który wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r., na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego systemu totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), dalej: "ustawa nowelizująca", stanowi, że: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Sformułowanie: "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" jest nieprecyzyjne, w procesie stosowania rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Zasadniczo analiza normatywna treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca w istocie zamknął jednostce samorządu terytorialnego możliwość sądowej ochrony w odniesieniu do sporu z organem nadzoru dotyczącego nazwy ulicy. Prawo zaskarżenia przez Gminę spornego zarządzenia zastępczego wynika przede wszystkim z postanowień art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji stanowiących, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Natomiast przyjęcie wyłącznie tekstualnego znaczenia przepisu art. 6c ustawy de facto skutkuje wykluczeniem ochrony sądowej w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i dokonania - w wyznaczonym ustawą, 12 miesięcznym terminie - zmiany nazwy ulicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie wykładni normy art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w kontekście prawa do sądu, wiodące znaczenie ma ujęcie derywacyjne zakładające, że wykładnia jest dokonywana nawet wówczas, gdy tekst prawny nie budzi wątpliwości semantycznych. Zasadne i pożądane jest przede wszystkim ustalenie treści normy art. 6c w ujęciu systemowym, z uwzględnieniem wartości, zasad i norm konstytucyjnych oraz wiążących Polskę regulacji międzynarodowych. Jest to konieczne, gdyż literalna wykładnia regulacji art. 6c ustawy nowelizującej jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu (art. 165 ust. 2) przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Tekstualna wykładnia normy art. 6c powinna być zatem pominięta w kontekście bezpośredniego zastosowania art. 165 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. W związku z tym nie można uznać, że prokonstytucyjna wykładnia prawa przeprowadzona w tej sprawie stanowi naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 165 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji trafnie uznając, za skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Ponadto trzeba też uwzględnić, że w myśl art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm. - dalej: Karta), społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta, będąca umową międzynarodową ratyfikowaną przez Polskę i ogłoszoną w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego (art. 91 ust. 1 Konstytucji). Zaznaczyć należy, że w przypadku, gdy norm ustawy nie da się pogodzić z umową międzynarodową, umowa ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji). Badając zatem kwestię dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze, Sąd obowiązany był także uwzględnić brzmienie art. 11 Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji przepisu art. 11 Karty, co stanowi przesłankę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej. Z powyższych względów, skargę Gminy uznać należało za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.

Odnosząc się do kwestii, czy opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, NSA podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru. Dokonując wykładni przepisów ustawy dekomunizacyjnej w tym zakresie należy odwołać się do Konstytucji, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przydanie opinii IPN wiążącego charakteru w procedurze nadzorczej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ustawy zasadniczej określającymi ustrojową funkcję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taki swoisty dualizm organów nadzoru skutkowałby wadliwością samego rozstrzygnięcia nadzorczego – formalnie wydanego przez wojewodę, ale materialnie przez IPN. W ten sposób doszłoby zresztą do nielegalnej subdelegacji kompetencji nadzorczych i w konsekwencji doprowadziłoby do niedopuszczalnej prawnoustrojowo sytuacji, że to IPN jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Na gruncie przepisów ustawy dekomunizacyjnej postępowanie nadzorcze uruchamiane jest przez wojewodę, który w następstwie analizy treści przekazanej mu uchwały dochodzi do wniosku, że mogą być naruszone postanowienia tej ustawy. W celu potwierdzenia tego faktu zwraca się do wskazanego w art. 2 ust. 1 tej ustawy organu o przedstawienie opinii potwierdzającej jego wątpliwości lub też je negujące. Następstwem tych działań jest wydanie przez organ nadzoru stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym podkreślić należy, że jest to rozstrzygnięcie organu nadzoru, a nie organu sporządzającego opinię (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18, dostępny [w:] CBOSA).

Uznanie, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru oznacza, że organ nadzoru jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej stanowi, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Z kolei ten przepis stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (art. 1 ust. 1) oraz, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2; art. 1 ust. 3 nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia). Natomiast podstawą wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego jest, jak wynika z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, stwierdzenie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, albo organ związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego nie wykonał w ustawowym terminie obowiązku polegającego na zmianie obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętniającej osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób. Z powyższego wynika, że IPN, w swojej opinii, powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z ustawowego kształtu opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2032 z późn. zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Uzasadnienie jest konieczne z tego powodu, że IPN ma potwierdzić, czy obowiązująca nazwa jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Z kolei w powołanym przepisie stanowi się, po pierwsze, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować; po drugie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W przepisie tym dwukrotnie używa się nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia, w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo, dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy dekomunizacyjnej większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy dekomunizacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2414/18, dostępny [w:] CBOSA).

Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że organ nadzoru: "nie ocenił w sposób należyty opinii IPN", a także nie wyjaśnił istotnej w sprawie okoliczności faktycznej tj. uczczeniu, której to formacji "[...]" służyła nazwa osiedla [...] w [...]. Wojewoda apriorycznie przyjął, że chodzi w tym przypadku o członków [...], złożonej z komunistów i innych ochotników, walczących w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w [...] w latach 1936–1939. Tymczasem, jak wynika z materiału aktowego, nazwa os. [...] została nadana na cześć żołnierzy [...], będącej częścią 1. Armii Wojska Polskiego utworzonej w ZSRR i rekrutującej się z Polaków zamieszkujących na ziemiach zagarniętych po 17 września 1939 r. przez ZSRR. Wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda [...] powinien dysponować wiedzą, co do tego, jaką formację upamiętnia nazwa osiedla w [...]. Przede wszystkim powinien był ją zweryfikować, w kontekście nazw sąsiednich osiedli, będących w administracji tej samej spółdzielni mieszkaniowej, tj. osiedla [...] i [...]. Sąd trafnie ocenił, że działanie Wojewody było oderwane od lokalnych realiów, automatyczne i całkowicie arbitralne. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Sąd zaś kontrolując zaskarżony akt nadzoru nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności dowodowych organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Trzeba przy tym też zaznaczyć, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania własnych ocen historyczno- ideologicznych.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 5 u.s.g. poprzez uznanie, że osiedle nie jest ulicą ani placem, ani jednostką pomocniczą w rozumieniu przepisów o samorządzie gminnym, ani też innym podmiotem czy obiektem wymienionym w art. 1 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej. Zakres przedmiotowy art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej obejmuje: "nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów". Jest on węższy od zawartego w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, który stanowi, że: "Nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować.". Trafny jest pogląd Sądu Wojewódzkiego, że osiedle mieszkaniowe nie może być uznane za "jednostkę organizacyjną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, ponieważ nie stanowi przedmiotu wyliczenia egzemplifikacyjnego wymienionego w art. 1 ust. 3 ustawy ("szkoły i ich zespoły, przedszkola, szpitale, placówki opiekuńczo-wychowawcze, instytucje kultury oraz instytucje społeczne"). Także brzmienie art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej wskazuje, że osiedla mieszkaniowego nie można uznać za "budowlę", "obiekt" lub "urządzenie użyteczności publicznej". Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nie znajdował zastosowania w odniesieniu do zmiany nazwy osiedla. Nazwa ta nie mogła być zatem zmieniona w drodze zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), a także wznoszenia pomników". Na radzie gminy spoczywałby obowiązek zmiany nazwy osiedla tylko na podstawie przepisu (odrębnego) ustawy, z którego wynikałaby jasna kompetencja organu stanowiącego do zmiany, a wcześniej do nadania, nazwy osiedlu mieszkaniowemu. Natomiast kompetencji rady gminy do nadania lub zmiany nazwy osiedla nie da się wyprowadzić z normy art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2894/17, dostępny, [w:] w CBOSA). Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma znaczenia okoliczność, że mieszkańcy osiedla [...] zameldowują się na tym osiedlu. Nie pozbawia to, bowiem charakteru osiedla w znaczeniu jednostki osadniczej administrowanej przez spółdzielnię mieszkaniową. Z tym poglądem nie można się zgodzić, gdyż osiedle mieszkaniowe (w zasobach spółdzielni mieszkaniowej) ewidentnie nie jest ulicą, ani placem, (tym bardziej posiadającym status dróg publicznych), ani też drogą wewnętrzną. Oczywistym jest, że spółdzielnia mieszkaniowa, deweloper czy inny podmiot realizujący inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków mieszkalnych, w którym nie nazwano dróg, ma prawo do nadania nazwy temu zespołowi budynków mieszkalnych, które w języku potocznym określa się, jako "osiedle". Wyraz "osiedle" przenoszony jest do nazwy i - ze względu na brak w nim ulic posiadających nazwę - zameldowanie następuje pod adresem znajdującym się na tym osiedlu. Nazwę tę nadaje inwestor, administrator takiego osiedla, a nie rada gminy. Zatem w realiach tej sprawy wykładnia rozszerzająca art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej jest całkowicie nieuprawniona.

Odnośnie rozstrzygnięcia w pkt 1 sentencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy, albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada, jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent), jako organ wykonawczy. Z u.s.g. wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 2, poz. 21).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.