Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1406/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 50, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134, art. 141 par. 2, art. 153, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 101 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi C Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, zasad usytuowania miejsc sprzedaży, warunków sprzedaży, zasad wydawania i cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu C Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 zł ( słownie: trzysta złotych).


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010r.

W dniu 20 lipca 2001r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków sprzedaży tych napojów, zasad wydawania zezwoleń, zasad cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 z późn. zm.). W § 7 ust. 1 tej uchwały wprowadzono stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej usytuowanych przy ulicach: C., K., S. i W. w A ze względu na duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych. W § 7 ust. 2 tej uchwały przewidziano, że w miejscowościach, w których znajdują się kaplice wprowadza się zakaz sprzedaży, podawania, wnoszenia napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 m od tych kaplic od chwili otwarcia punktu, w dniu odprawiania nabożeństwa, do dwóch godzin po zakończeniu nabożeństwa.

Z kolei w dniu [...] 2009r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany powyżej wskazanej Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Zmiana uchwały Nr [...] polegała na dodaniu ulicy L. do katalogu ulic w A, wymienionych w § 7 ust. 1 tej uchwały, na których obowiązywał stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2010r. C spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez w/w uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001r., Nr [...], wnosząc o uchylenie § 7 ust. 1 tej uchwały, ewentualnie o zmianę powyższej uchwały w ten sposób, że z § 1 uchwały Nr [...] zostanie wykreślone sformułowanie "w obiektach handlowych". Zdaniem wzywającej spółki, w/w uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia dla rady gminy, zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.), a tym samym z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), a także zasady równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Pismem z dnia 28 maja 2010r. Przewodniczący Rady Gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie firmy C spółka z o.o. z siedzibą w K. informując, że Rada Gminy uznała jej wezwanie za nieuzasadnione. Przewodniczący Rady wyjaśnił, iż kwestionowany zakaz sprzedaży napojów alkoholowych wynika ze szczególnego charakteru obszaru opisanego w § 7 przedmiotowej uchwały i jest uzasadniony w świetle przepisów ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Przewodniczący Rady wskazał, iż art. 1 tej ustawy stawia przed organami samorządu zadanie "podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów". Z kolei art. 14 ust. 6 powołanej wyżej ustawy – który był podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały – pozwala radzie gminy wprowadzić zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w wybranych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na charakter tych miejsc, obiektów i obszarów. Zdaniem Przewodniczącego Rady, wzgląd na ochronę obszaru centrum A wymagał wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, gdyż pożądanego skutku społecznego nie dało się osiągnąć środkami łagodniejszymi. Jednocześnie w ocenie Przewodniczącego Rady, omawiany zakaz nie niweczy ani prawa własności ani swobody działalności gospodarczej. Nie odbiera nikomu prawa przysługującego z mocy ustawy i nie wyłącza handlu napojami innymi niż alkoholowe. W związku z powyższym Przewodniczący Rady uznał, iż spełnione zostały wszelkie wymogi proporcjonalności i nie może być mowy o naruszeniu konstytucyjnych standardów, czy wyjściu poza podstawę prawną przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Ponadto zdaniem Przewodniczącego Rady, przedmiotowa uchwała nie odebrała wzywającym żadnych praw, gdyż w dacie jej podjęcia nie mieli oni uprawnień do sprzedawania alkoholu.

W związku z powyższym C spółka z o.o. z siedzibą w K. pismem z dnia 20 maja 2010r. wniosła skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy. Uchwała Nr [...] została zaskarżona w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie uchwały z dnia [...] 2009r. Nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001r., obejmującego ulicę L. w A. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały Nr [...]. Na rozprawie przed Sądem skarżąca spółka doprecyzowała, że przedmiotem skargi czyni uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2009r. Nr [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r. (sprawa ta została przez Sąd rozpoznana w odrębnym postępowaniu) oraz § 7 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] z dnia 20 lipca 2001r., co stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały, zarzucając rażące naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Uzasadniając posiadanie interesu prawnego w wystąpieniu z niniejszą skargą C spółka z o.o. z siedzibą w K. odwołało się do własnego prawa do prowadzenia działalności zgodnej z przeznaczeniem nieruchomości położonej przy ul L. w A. Ze skargi wynika, iż firma A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. są związani z C spółka z o.o. umową zawartą w dniu 21 grudnia 2009r., na podstawie której miało nastąpić zagospodarowanie nieruchomości położonej w A przy ul. L. 2 A, na potrzeby powstania Supermarketu [...] sieci C. Natomiast po wejściu w życie uchwały, wskutek wprowadzonego zakazu sprzedaży alkoholu w obiektach handlowych przy ul. L., zarówno A spółka z o.o. i Przedsiębiorstwo B spółka z o.o., jak i C sp. z o.o. zostały narażone na milionowe straty. Wprowadzony zakaz uniemożliwia bowiem skarżącej C spółka z o.o. prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej, do której obie strony czyniły od dłuższego czasu przygotowania, to jest prowadzenia działalności polegającej, w znacznej części, na sprzedaży alkoholu. To prawo obie zaskarżone przez C uchwały rażąco naruszyły, bowiem wskutek poszerzenia zakazu istniejącego od 2001r. o ulicę L. działalność ta stała się całkowicie bezprzedmiotowa. Tym samym skarżąca spółka została pozbawiona możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż skarżąca spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skarg na obie zaskarżone uchwały w świetle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Skarżąca nie posiada żadnego uprawnienia, które zaskarżone uchwały mogłyby jej odebrać i nie znajduje się w jakiejkolwiek sytuacji gwarantowanej przepisami prawa, w którą te uchwały mogłyby godzić. Prawo do sprzedaży i podawania alkoholu nie jest prawem powszechnym, przysługuje tylko tym podmiotom, które po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego uzyskają odpowiednie zezwolenie. Strona skarżąca takiego postępowania nawet nie zainicjowała – a więc w chwili wejścia zaskarżonej uchwały w życie nie posiadała nie tylko prawa do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale i nawet ekspektatywy uzyskania takiego uprawnienia. Rada Gminy podniosła, iż nie sposób twierdzić, że jej działania przyniosły szkodę firmie C spółka z o.o., gdyż w dacie podejmowania uchwały Nr [...] nie prowadziła ona w ogóle działalności na terenie Gminy. Jako gołosłowne i zbędne Rada Gminy uznała wywody C spółka z o.o. na temat rzekomych "wielomilionowych strat" spowodowanych zakazem wprowadzonym do uchwały Nr [...], gdyż skarżąca spółka nie udowodniła w żaden sposób tego, o ile (i czy w ogóle) ma niższe obroty z powodu braku alkoholu w swym obiekcie handlowym.

Wątpliwości Rady wzbudził także interes faktyczny skarżącej spółki w zaskarżeniu przedmiotowych uchwał, skoro mimo zakazu sprzedaży napojów alkoholowych, we wzniesionym przez spółki A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. budynku funkcjonuje pawilon handlowy, który może przynosić zyski. Wprowadzone przez Radę Gminy zakazy wynikały z konieczności ochrony interesu publicznego, mającego prymat przed interesem indywidualnym, a prymat ten wynika z wartości, jakie Rada Gminy ma obowiązek chronić, a więc nie może być mierzony w pieniądzu. Rada Gminy uznała także, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia i operowała niedookreśloną terminologią. Zakaz sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych wprowadzono w tej części A, w której występuje duże zagęszczenie obiektów publicznych. Wskazane w uchwale Nr [...] ulice tworzą ścisłe centrum miejscowości, zaś sprzedawanie, podawanie, wnoszenie i spożywanie tam alkoholu uchybiałoby charakterowi tego miejsca oraz miejscowej tradycji.

Pismem z dnia 21 września 2010r. pełnomocnik Rady Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko Rady wyrażone w odpowiedzi na skargę. Podtrzymał zarzut, że strona skarżąca legitymuje się jedynie wąskim interesem faktycznym majątkowym. Interes prawny w ujęciu art. 101 ust. 1 u.s.g. winien istnieć nie tylko w chwili naruszenia, ale także w chwili zaskarżenia aktu. Ekspektatywa takiego interesu lub jego wystąpienie w przyszłości nie może zostać utożsamione z interesem prawnym lub uprawnieniem w rozumieniu art. 101 u.s.g., a w tym przypadku nie tylko skarżący nie posiada interesu prawnego, ale i nie ma ekspektatywy jego uzyskania. Jak się wydaje, skarga przybiera charakter actio popularis, a w takim wypadku nie zasługuje na uwzględnienie.

Rada Gminy nie zgodziła się również z wywodami skargi C sp. z o.o., jakoby jej interes prawny w zaskarżeniu uchwał miał się przejawiać dążeniem do ochrony interesu publicznego. Rada Gminy wskazała, iż po pierwsze, zaskarżone uchwały są zgodne z prawem, a podjęto je właśnie w interesie publicznym. Po drugie, skarżąc uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym można powoływać się jedynie na naruszenie indywidualnych uprawnień, a nie na ogólnie pojęte naruszenie porządku prawnego, nie związane bezpośrednio z sytuacją prawną skarżącego. Zdaniem Rady Gminy, skarżąca spółki nie ma więc legitymacji do zaskarżenia uchwały w oparciu o jej rzekomą sprzeczność z prawem nie rodzącą skutków w sferze ich interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001r., Nr [...]. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Uchwałę w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków sprzedaży tych napojów, zasad wydawania zezwoleń, zasad cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca spółka dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między zaskarżoną częścią uchwały z 2001r. a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie skarżąca wywodzi z tego, że wprowadzony zakaz handlu alkoholem na ulicy L. uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości położonej przy tej ulicy, do której posiada tytuł prawny i co do której to działalności czyniła od dłuższego czasu przygotowania. A spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Przedsiębiorstwo B spółka z o.o. z siedzibą w K. są związani z C spółka z o.o. umową zawartą w dniu 21 grudnia 2009r., na podstawie której miało nastąpić zagospodarowanie nieruchomości położonej w A przy ul. L. 2 A na potrzeby powstania Supermarketu [...] sieci C. Natomiast po wejściu w życie uchwały, wskutek wprowadzonego zakazu sprzedaży alkoholu w obiektach handlowych przy ul. L., skarżąca spółka została pozbawiona możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, to jest prowadzenia działalności polegającej między innymi na sprzedaży alkoholu. Postanowieniem z dnia 4 marca 2010r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie zaopiniowała wniosek C sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w supermarkecie [...] położonym przy ul. L. 2a w A, odwołując się do treści zaskarżonej uchwały w brzmieniu po zmianie uchwałą z 2009r. Naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia dopatruje się zatem skarżąca spółka w tym, że na skutek podjęcia tej uchwały została pozbawiona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu napojami alkoholowymi w nieruchomości przy ul. L. w A. Należy jednak podkreślić, że zaskarżona uchwała nie obejmowała ulicy L., aż do czasu dokonania jej zmiany uchwałą z [...] 2009r., Nr [...], która do ulic objętych zakazem dodała ulicę L. Niniejsza skarga, jak wyraźnie doprecyzował pełnomocnik C na rozprawie przed Sądem, dotyczy części uchwały z 2001r. (§ 7 ust. 1 i 2). Należy zatem stwierdzić, że argumenty, które powołuje strona skarżąca na uzasadnienie tego, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, a dotyczące ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej związanej z handlem alkoholem przy ulicy L., nie odnoszą się do zaskarżonej przez nią w niniejszym postępowaniu części uchwały z 2001r. Na żadnej bowiem z wymienionych pierwotnie w uchwale z 2001r. ulicach A (§ 7 ust. 1) ani w innych miejscowościach (o których mowa w § 7 ust. 2), skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej. Skutki prawne, na które powołuje się skarżąca, nie zostały zatem wywołane zaskarżonymi przez nią w niniejszej sprawie częściami uchwały z 2001r., lecz spowodowane zmianą do tej uchwały dokonaną w 2009r. Należy zatem ocenić, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu część uchwały z 2001r. naruszyła jej interesy prawne lub uprawnienia. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie ma bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 §2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia, o co wnosił organ. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osób nie mających legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.