Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 371/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 oraz art. 4 pkt 3 i 9
journal: Dz.U. 2011 nr 205 poz 1203
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1117
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1000/13 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1000/13, po rozpoznaniu skargi S.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S.K. w dniu 13 marca 2013 r., powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o przyznanie statusu weterana. Do wniosku dołączył zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego o niefigurowaniu w nim oraz zaświadczenie Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] – potwierdzające uczestnictwo wnioskodawcy w działaniach poza granicami państwa w ramach Polskiej Delegacji Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie od dnia 26 lutego 1973 r. do dnia 22 września 1973 r., gdzie zajmował stanowisko [...].

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 lit. a i b i pkt 3 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, odmówił S.K. przyznania statusu weterana. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że udział obywateli polskich w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie miał miejsce na podstawie " Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w Wietnamie. W ocenie organu powyższa Komisja nie wypełnia przesłanek określonych w art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, ponieważ nie może być uznana za powołaną przez organizację międzynarodową, co oznacza, że udział w przeprowadzonych przez nią działaniach nie może być kwalifikowany w kategoriach udziału w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej albo służącej zapewnieniu bezpieczeństwa państwa.

S.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował nieprzyznanie Porozumieniu w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w Wietnamie z dnia 27 stycznia 1973 r. statusu organizacji międzynarodowej, skoro – jak zaznaczył Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie została powołana mocą tego Porozumienia za zgodą Organizacji Narodów Zjednoczonych, a w jej skład wchodziła społeczność międzynarodowa: Węgier, Kanady, Polski i Indonezji, a później Iranu. Zdaniem S.K., udział w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie miał charakter misji pokojowej w celu doprowadzenia do zakończenia wojny i przywrócenia pokoju, a uczestnictwo Polski wynikało z Porozumień Paryskich, będących aktem międzynarodowym.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie spełnia przesłanek określonych w art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, co oznacza, że podejmowanych przez nią działań nie można uznać za działania poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej albo zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Komisja ta została powołana przez niezależne państwa, a nie organizację międzynarodową, jaką w rozumieniu ustawy jest Organizacja Narodów Zjednoczonych, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego i Unia Europejska. Zdaniem organu, wskazany przez stronę związek Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie z Organizacją Narodów Zjednoczonych nie istniał, gdyż ONZ nie uczestniczyła w konferencji w Paryżu w 1973 r., nie mogła zatem być stroną podpisanego Paryskiego Porozumienia Pokojowego. Z kolei udział Sekretarza Generalnego ONZ, dotyczący podpisania przedmiotowego Porozumienia, ograniczał się do roli obserwatora.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podał, że do Wietnamu został skierowany przez Ministra Obrony Narodowej, uczestnicząc w działaniach zinstytucjonalizowanej misji międzynarodowej, powołanej Paryskim Porozumieniem Pokojowym, której Sekretarz Generalny ONZ był obserwatorem, a która miała na celu zakończenie wojny i przywrócenie pokoju w Wietnamie.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U Nr 205, poz. 1203), określającej m.in. status weterana działań poza granicami państwa. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, weteranem działań poza granicami państwa może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1) misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni; 2) grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni.

Stosownie do art. 4 pkt 2 i 3 cyt. ustawy, przez działania poza granicami państwa należy rozumieć działania podejmowane poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu, zapewniania bezpieczeństwa państwa oraz grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast misja pokojowa lub stabilizacyjna obejmuje działania określone w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.) oraz inne działania o tym charakterze podejmowane przez organizacje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy skierowani przez podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a-f ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, w szczególności działania mające na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom. Z art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa wynika, że organizacja międzynarodowa oznacza Organizację Narodów Zjednoczonych, Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizację Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Unię Europejską.

Przepis art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa stanowi, że użycie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa oznacza obecność jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że tak określony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o weteranach działań poza granicami państwa pozwala przyjąć, iż jej postanowienia znajdują zastosowanie wobec żołnierzy i pracowników Wojska Polskiego, którzy brali udział w zagranicznych misjach wojskowych, począwszy od 1953 r., tj. od daty przeprowadzenia pod auspicjami ONZ misji w Korei, na co zwrócono również uwagę w uzasadnieniu projektu w/w ustawy. W uzasadnieniu tym podano m.in., że aktywna polityka zagraniczna Polski oraz udział polskich żołnierzy i pracowników Wojska w licznych operacjach militarnych i pokojowych wymaga regulacji prawnej nadającej tej grupie odrębny status i związane z nim uprawnienia. Zaznaczono, iż w latach 1953 – 2010 w zagranicznych misjach wojskowych wzięło udział ponad 95.000 uczestników, zaś udział Polaków w utrwalaniu międzynarodowego pokoju jest wysoko ceniony przez opinię światową. Podkreślono, iż szczególną opieką powinni być objęci ci weterani, którzy doznali uszczerbku na zdrowiu w wyniku pełnienia służby oraz wykonywania pracy w misjach zagranicznych. Osoby te uczestniczyły w działaniach poza granicami państwa na zaproszenie bądź prośbę organizacji międzynarodowych lub też konkretnego kraju, skierowaną do Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi uprawnienie do ubiegania się o przyznanie statusu weterana z faktu udziału w Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie w okresie od dnia [...] lutego 1973 r. do dnia [...] września 1973 r. Z zaświadczenia Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że skarżący uczestnicząc w działaniach poza granicami państwa, zajmował stanowisko [...]. W sprawie nie jest zatem kwestionowane to, że skarżący – co do zasady – brał udział w działaniach poza granicami państwa, natomiast sporne jest, czy ten udział może być kwalifikowany w kategoriach uczestnictwa w misji pokojowej lub stabilizacyjnej w ramach działań organizacji międzynarodowej. Przy czym istota sporu dotyczy określenia, jaki charakter miało uczestnictwo skarżącego w działaniach poza granicami państwa, w szczególności, jaki status posiadała i czym była Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w Wietnamie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym aspekcie Minister Obrony Narodowej w toku postępowania winien dostatecznie wnikliwie sprawdzić, jaki charakter prawny miała Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w Wietnamie, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego jednak nie uczynił. Organ oparł odmowę przyznania skarżącemu statusu weterana jedynie na braku związku Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie z Organizacją Narodów Zjednoczonych, wywodząc z tego, że jego udział poza granicami państwa nie miał charakteru misji pokojowej i stabilizacyjnej, podejmowanej przez organizację międzynarodową.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko Ministra Obrony Narodowej, że udziału skarżącego w polskim przedstawicielstwie w Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie nie można zakwalifikować jako uczestnictwa w działaniach poza granicami państwa, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, wykazuje wewnętrzną sprzeczność i niekonsekwencję. Z jednej strony organ przyznaje, że skarżący brał udział w działaniach poza granicami państwa, co potwierdza stosowne zaświadczenie, z drugiej zaś – odmawia temu uczestnictwu waloru uczestnictwa w wojskowej misji zagranicznej, która – zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom organu, może posiadać wszelkie cechy misji pokojowej i stabilizacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 3 w/w ustawy. Powołany przepis swą hipotezą obejmuje dwie sytuacje prawne, odnoszące się do odmiennych stanów faktycznych. Pierwsza część tego przepisu odnosi się do tych działań, które podjęło państwo bez udziału organizacji międzynarodowych, delegując swych żołnierzy poza jego granice w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom, druga natomiast – dotyczy działań państwa mających na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom, podejmowanych przez organizacje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy skierowani przez podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a-f ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa pojęcie "misji pokojowej" ma autonomiczne znaczenie względem ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, co potwierdza art. 4 pkt 3 tej ustawy, wyraźnie rozgraniczający działania państwa podejmowane w ramach misji organizacji międzynarodowych i działania w ramach misji samego państwa. Wskazać należy, iż na gruncie wymienionej ustawy misja pokojowa lub stabilizacyjna nie ogranicza się tylko do działań podejmowanych pod auspicjami czy też z ramienia organizacji międzynarodowej. Także użyte w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa pojęcie "jednostki wojskowej" powinno być rozumiane a maiori ad minus, w omawianym kontekście, jako udział poza granicami państwa samych żołnierzy określonej jednostki wojskowej, nawet jeśli ta nie uległa dyslokacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Obrony Narodowej, nie uznając udziału skarżącego w w/w Komisji za działanie o charakterze pokojowym lub stabilizacyjnym, podejmowane przez organizację międzynarodową, w rozumieniu art. 4 pkt 3 w związku z art.4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, miał również obowiązek ocenić, czy działanie to nie wyczerpuje przesłanek z art. 4 pkt 3 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, czego nie uczynił. Organ był bowiem zobowiązany do ustalenia, czy udział skarżącego nie nastąpił w ramach obecności jednostki lub jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w misji pokojowej, o czym stanowi art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Minister Obrony Narodowej był przy tym zobowiązany do ustalenia w sprawie podmiotu, który skierował skarżącego na misję w Wietnamie. Skoro S.K. brał udział w polskiej delegacji, to znaczy, że był przez określony podmiot delegowany (np. przez Ministra Obrony Narodowej). Zarzut w tym przedmiocie postawił sam skarżący, organ zaś nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dopełniając tym samym ciążącego na nim obowiązku.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że rozstrzygnięcie organu koncentruje się tylko na ocenie udziału skarżącego w działaniach poza granicami państwa, jako tych podejmowanych przez organizację międzynarodową, przy czym odmawia temu uczestnictwu waloru misji pokojowej i stabilizacyjnej, prowadzonej przez taką organizację. Wywód organu w tym względzie zawiera sugestię, jakoby udział skarżącego w działaniach poza granicami państwa odbywał się w sposób nieformalny, niejako "na własną rękę", gdy tymczasem z zaświadczenia Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że uczestnictwo skarżącego miało charakter oficjalnej delegacji państwowej, co w konsekwencji musi uzasadniać wniosek o pokojowym i stabilizacyjnym charakterze misji przeprowadzonej z udziałem skarżącego. W tym postępowaniu rolą organu było zatem ustalenie, czy celem tejże misji było wypełnianie ściśle określonych zadań kontrolnych i nadzorczych dla zaprowadzenia i utrzymania pokoju, zapewnienia bezpieczeństwa i ustabilizowania sytuacji w Wietnamie w wykonaniu zawartego Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w Wietnamie z dnia 27 stycznia 1973 r., a jeśli tak – to w przypadku spełnienia pozostałych wymogów ustawowych, uczestnik takiej misji może stać się beneficjentem uprawnień wynikających z ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dokonywanie przez organ zwężającej wykładni pojęcia "organizacji międzynarodowej" (tu w odniesieniu do Organizacji Narodów Zjednoczonych), użytego w art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa jest niedopuszczalne. Organ obowiązany jest brać pod uwagę cele ustawy, które legły u podstaw jej przyjęcia przez Parlament, a także to, że nie może być ona – w świetle norm Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – podstawą dzielenia żołnierzy i ich trudu w służbie Ojczyzny na bardziej i mniej słuszny. Treść art. 19 ustawy zasadniczej wskazuje, że Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten dotyczy wszystkich żołnierzy, którzy zarówno na polach walki w kraju, jak i na obczyźnie ponieśli ofiary, stając się niejednokrotnie inwalidami wojennymi, i zapewnia im z tego tytułu specjalną opiekę państwa. Tym samym jakiekolwiek różnicowanie żołnierzy Wojska Polskiego w przedziale czasu od 1953r. do 2010r. na gruncie przepisów ustawy o weteranach działań poza granicami państwa nie może mieć miejsca, uznanie zaś odmiennego poglądu za prawidłowy doprowadziłoby w prosty sposób do naruszenia preambuły, art. 1, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Udział polskich żołnierzy w misjach międzynarodowych mógł przybierać różne formy prawnej ich organizacji, ale z pewnością jako uczestnictwo w siłach międzynarodowych każda misja dla jej zrealizowania wymagała zorganizowanego współudziału wszystkich współtworzących ją państw. Z okoliczności niniejszej sprawy, jak i z twierdzeń skarżącego wynika, że Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w Wietnamie mogła również stanowić wypełnienie tego rodzaju prawnych form organizowania i niesienia pomocy międzynarodowej dla zaprowadzenia pokoju w tym państwie. Nie można bowiem organizowanym przez społeczności kilku czy kilkunastu krajów misjom, prowadzonym w celu zakończenia wojny i zaprowadzenia pokoju w innym państwie, odbierać przymiotu międzynarodowej organizacji, wszak z istoty rzeczy ich realizacja musiała następować w wykonaniu międzynarodowych zobowiązań. Te natomiast podejmowane i realizowane są przez Organizację Narodów Zjednoczonych od chwili jej powołania i to nie tylko w wymiarze światowym (globalnym), ale także w wymiarze regionalnym czy lokalnym. Minister Obrony Narodowej powinien zatem wnikliwie zbadać charakter prawny Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie, ustalając ponad wszelką wątpliwość, jaki był jej związek z Organizacją Narodów Zjednoczonych, która – jak wynika z twierdzeń organu – nie uczestniczyła w konferencji w Paryżu w 1973 r., jednakże z jej ramienia w charakterze obserwatora brał udział Sekretarz Generalny ONZ w akcie podpisywania przedmiotowego Porozumienia. Konieczne było zatem ustalenie statusu rzeczonej Komisji w oparciu o treść powołującego ją Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w Wietnamie z dnia 27 stycznia 1973 r. oraz dokumenty z obrad, które doprowadziły do jego zawarcia. W przypadku , gdy organ w tym zakresie nie posiadał odpowiednich informacji, w postępowaniu wyjaśniającym mógł skorzystać z wiadomości specjalnych, np. powołując biegłego na podstawie art. 84 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż nawet jeśli ONZ formalnie nie była stroną Paryskiego Porozumienia Pokojowego – jak wskazuje organ – to sam udział Sekretarza Generalnego ONZ może świadczyć, że konferencja w Paryżu w 1973 r. odbywała się pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych, a wobec tego jej ustalenia mogłyby być objęte zakresem stosowania art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Z art. 52 Karty Narodów Zjednoczonych z dnia 26 czerwca 1945 r. (Dz. U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90 ze zm.) wprost wynika, że jej przepisy nie wyłączają istnienia porozumień lub organizacji regionalnych, mających na celu zajmowanie się sprawami, będącymi w związku z utrzymaniem międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, a które nadają się do akcji regionalnej, byleby takie porozumienia lub organizacje i ich działalność dały się pogodzić z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych (ust. 1). Członkowie Narodów Zjednoczonych, którzy uczestniczą w takich porozumieniach albo tworzą takie organizacje, powinni, zanim odwołają się do Rady Bezpieczeństwa, dołożyć wszelkich starań, żeby doprowadzić do skutku pokojowe załatwienie sporów lokalnych w ramach takich porozumień regionalnych lub przy pomocy takich organizacji regionalnych (ust. 2). Rada Bezpieczeństwa powinna popierać rozwój pokojowego załatwiania sporów lokalnych w ramach takich porozumień regionalnych albo przy pomocy takich organizacji regionalnych, czy to na skutek inicjatywy państw zainteresowanych, czy też na skutek swej własnej inicjatywy (ust. 3). Artykuł niniejszy w niczym nie uchybia stosowaniu artykułów 34 i 35 (ust. 4).

W przypadku zatem Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w Wietnamie z dnia 27 stycznia 1973 r. może chodzić o porozumienie, o którym mowa w powyższym przepisie Karty, zaś Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie, powołana mocą w/w Porozumienia, może spełniać wówczas przesłanki organizacji realizującej misję pokojową i stabilizacyjną z ramienia Organizacji Narodów Zjednoczonych, czego potwierdzeniem byłoby uczestnictwo Sekretarza Generalnego ONZ w konferencji.

Organizacja Narodów Zjednoczonych została powołana do utrzymywania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, a jej celem jest podejmowanie skutecznych zbiorowych środków dla zapobiegania i usuwania gróźb przeciwko pokojowi i dla uchylania aktów agresji lub innych zamachów przeciwko pokojowi oraz osiąganie, przy pomocy środków pokojowych i zgodnie z zasadami sprawiedliwości i prawa międzynarodowego, załatwianie lub rozstrzyganie sporów międzynarodowych albo sytuacji, które mogłyby doprowadzić do zakłócenia pokoju (art. 1 ust. 1 Karty Narodów Zjednoczonych). W pojęciu "misji pokojowej" mieszczą się niewątpliwie działania na rzecz pokoju, prowadzone poza granicami państwa, mające na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju – nie tylko bezpośrednio podejmowane przez Organizację Narodów Zjednoczonych z jej ramienia, ale także i takie działania, które były przez tę Organizację popierane, aprobowane, bądź też i takie, które odbywały się pod jej auspicjami, a były inicjowane przez państwa członkowskie ONZ. Ustalenia w tym zakresie powinny być czynione na podstawie całokształtu materiału związanego z udziałem żołnierzy polskich w działaniach poza granicami państwa, jak również w oparciu o dokumenty pozwalające określić stosunek Organizacji Narodów Zjednoczonych do danej misji (pokonferencyjnych protokołów, rejestrów, itd.), zważywszy, że zgodnie z art. 102 Karty Narodów Zjednoczonych, każdy traktat i każdy układ międzynarodowy, zawarty przez któregokolwiek członka Narodów Zjednoczonych po wejściu w życie Karty, powinien być możliwie jak najprędzej zarejestrowany w Sekretariacie ONZ i przez Sekretariat ogłoszony.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można uznać, aby Minister Obrony Narodowej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ nie ustalił bowiem prawidłowo charakteru prawnego Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie, co miało kluczowe znaczenie w sprawie. Doprowadziło to do uchybienia również w zakresie uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, w których – poza przywołaniem przepisów prawa – Minister nie przedstawił pogłębionych rozważań na temat przesłanek nadania lub nienadania skarżącemu statusu weterana, uchybiając przez to dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Całokształt powyższych wad godzi w zasady ogólne K.p.a., w szczególności wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. Wskazane uchybienia procesowe miały wpływ na stosowane przepisy prawa materialnego, a tym samym na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazał, że obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), poprzez jego błędną wykładnię, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprawidłowa interpretacja w/w przepisu doprowadziła do uznania przez Sąd Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie za organizację międzynarodową w myśl uregulowań cyt. ustawy.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zadecydowanie o tym, czy Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie powołana Porozumieniem Paryskim w 1973 r. jest organizacją międzynarodową ma bezpośrednie przełożenie na uznanie podjętych przez tę strukturę czynności za działania spełniające lub nie ustawowe przesłanki. Zdaniem organu Komisja ta nie mogła zostać zaliczona do kręgu organizacji międzynarodowych określonych w art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, co przesądziło o odmowie przyznania udziału S.K. cech działań poza granicami państwa lub misji pokojowej lub stabilizacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 2 i 3 cyt. ustawy. Stąd wynika dwoistość odmiennego pojmowania uczestnictwa wyżej wymienionego w strukturach Komisji przez Ministra Obrony Narodowej, a co zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za wewnętrzną sprzeczność w ustaleniach organu.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji co do oceny charakteru Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie i przyznania jej przymiotu organizacji międzynarodowej. Wskazał, że ustawodawca konstruując przepis art. 4 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa nie pozostawił miejsca dla dokonywania szerokiej wykładni zapisów tego aktu prawnego, czym uniemożliwił rozciąganie użytych w ustawie znaczeń na nieuwzględnione w jej treści sytuacje. Przepis art. 4 pkt 9 cyt. ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie, jakie struktury ustawa uważa za organizację międzynarodową, a jakim odmawia tego znaczenia. Skoro ustawodawca w tym przepisie nie wymienił Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie, to przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, także na inne jednostki, w których skład wchodzą różne państwa.

Niezasadnym jest zatem postrzeganie współdziałania kilku państw, opartych o zapisy porozumienia, jako równoznacznego z tworzeniem organizacji międzynarodowej. Nie wszystkie działania podjęte wspólnie i w porozumieniu przez więcej niż dwa kraje skutkuje zawiązaniem przez nie organizacji międzynarodowej. Organizacja międzynarodowa jest grupą zrzeszającą podmioty prawa międzynarodowego, opartą o umowę międzynarodową. Organizacje międzynarodowe dzieli się na rządowe i pozarządowe. Instrumentem pozwalającym na zrzeszenie podmiotów prawa międzynarodowego jest umowa międzynarodowa – zgodne oświadczenie woli co najmniej dwóch podmiotów prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe i wywołujące skutki w jego sferze.

Skarżący kasacyjnie organ podał również, iż Porozumienie w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w Wietnamie z dnia 27 stycznia 1973 r., sygnowane m.in. przez Stany Zjednoczone oraz rząd północnowietnamski, w art.18 lit.a przewidywało utworzenie Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru po podpisaniu wskazanego wyżej dokumentu. Zadaniem komisji było kontrolowanie i nadzorowanie wykonania postanowień porozumienia. Z treści Porozumienia Paryskiego nie wynika, że w owym czasie Komisja była organizacją międzynarodową, także w następnych latach nie uzyskała takiego statusu. Komisja została ustanowiona na mocy zapisów porozumienia, jako organ mający monitorować sytuację w Wietnamie i sprawować kontrolę nad wypełnieniem przez strony zobowiązań porozumienia. Utworzenie Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie było konsekwencją wyrażenia przez strony Porozumienia Paryskiego zgody na warunki w nim zawarte, jednak Porozumienie to nie stanowi podstawy dla uznania Komisji za organizację międzynarodową, zwłaszcza w znaczeniu przedstawionym w ustawie o weteranach działań poza granicami państwa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wydawać by się mogło, że kraje wchodzące pierwotnie w skład Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru, tj. Kanada, Węgry, Indonezja i Polska, poprzez swój udział wyraziły deklarację gotowości do wsparcia stron, porozumienia w wypełnianiu jego postanowień, lecz nie do stworzenia oficjalnej struktury w postaci organizacji międzynarodowej. Żadna część Porozumienia Paryskiego nie wymienia Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru jako organizacji międzynarodowej. Wątpliwość co do determinowania Komisji jako organizacji międzynarodowej wzbudza zapis art. 18 lit. g Porozumienia Paryskiego, który stanowi, iż Komisja zakończy swoją działalność, gdy jej zadania zostaną całkowicie wypełnione. Ponadto postanowiono, że Komisja zakończy swoją działalność w wypadku, gdy zwróci się o to sformowany rząd po przeprowadzonych wyborach w Południowym Wietnamie.

Zrównanie Porozumienia Paryskiego z umową międzynarodową, jaką jest np.: Karta Narodów Zjednoczonych czy Traktat Północnoatlantycki (NATO) byłoby co najmniej niesłuszne, gdyż strony Porozumienia Paryskiego nie powołały do życia organizacji międzynarodowej w postaci Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru, w której zasadniczo skład powinny wchodzić, lecz zgodziły się na funkcjonowanie struktury, która miała za zadanie nadzorować wykonywanie postanowień porozumienia. Faktem jest, iż Komisja gromadziła międzynarodowe delegacje i w tym znaczeniu przymiotnik "międzynarodowy" jest jak najbardziej uzasadniony. Niemniej uczestnictwo czterech państw w Komisji nie powinno przesądzać o tym, że ta struktura zostanie uznana za organizację międzynarodową w znaczeniu przepisów prawa międzynarodowego i przepisów ustawy o weteranach działań poza granicami państwa.

Skarżący kasacyjnie organ podał także, iż na stronie internetowej Organizacji Narodów Zjednoczonych w zakładce dotyczącej prowadzonych przez ONZ w przeszłości misji w sprawie utrzymania pokoju (peacekeeping operations), brak jest informacji na temat przedsięwzięć podejmowanych przez tę organizację w Wietnamie w 1973 r. Niemożliwym jest zatem zaakceptowanie poglądu Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż " sam udział Sekretarza Generalnego ONZ może świadczyć, że konferencja w Paryżu w 1973 r. odbywała się pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych, a wobec tego jej ustalenia mogły być objęte zakresem stosowania art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa". W ocenie organu Sekretarz Generalny ONZ był jedynie obserwatorem niezaangażowanym w sprawę w takim stopniu, który mógłby świadczyć, że ta konferencja miała miejsce pod patronatem ONZ.

S.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami kraju poprzez błędną jego wykładnię sprowadza się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał Międzynarodową Komisję Kontroli i Nadzoru w Wietnamie za organizację międzynarodową w myśl uregulowań tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Przede wszystkim przypomnieć należy, iż badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można dokonywać jedynie przy bezspornym stanie faktycznym przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował ustaleń stanu faktycznego, nie dowiódł ich wadliwości. Jednocześnie nie zaprzeczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał ustaleń faktycznych o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, a więc przyznania bądź nieprzyznania S.K. statusu weterana. Rozstrzygnięcie Ministra Obrony Narodowej koncentrowało się wyłącznie na ocenie udziału wyżej wymienionego w działaniach poza granicami państwa i przyjęciu, że nie miał on charakteru misji pokojowej lub stabilizacyjnej podejmowanej przez organizacje międzynarodowe, gdyż Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie została podana w art. 4 pkt 9 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie organ nie ustalił charakteru prawnego w/w Komisji oraz podmiotu, który kierował S.K. na misję w Wietnamie. Stanowiło to naruszenie szczegółowo określonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na stosowane przepisy prawa materialnego, w tym także na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po uprzednim dokonaniu wykładni art. 4 pkt 3 cyt. ustawy oraz art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia i pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa uznał, iż Minister Obrony Narodowej stwierdzając, że udział wyżej wymienionego w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie jest misją pokojową lub stabilizacyjną podejmowaną przez organizację międzynarodową w rozumieniu art. 4 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 9 omawianej ustawy, miał obowiązek ocenić, czy działanie to nie wyczerpuje przesłanek z art. 4 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia i pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Winien zatem ustalić, czy udział S.K. nie nastąpił w ramach obecności jednostki lub jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w misji pokojowej (art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia i pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa). Brak poczynienia przez organ rozważań w tym zakresie stanowił naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją stwierdzonych uchybień było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważania, czym była Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie, wobec braku ustaleń faktycznych organu w tym zakresie nie mogły być oceniane jako wykładnia art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, w której przesądzono, że Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie jest organizacją międzynarodową.

Z kolei podjęta przez organ dopiero na etapie skargi kasacyjnej próba wyjaśnienia statusu Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie mogła być w tej sprawie uwzględniona, gdyż braki w uzasadnieniu obu decyzji były przyczyną ich uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.