Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2363/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust 2 art. 3 ust 1 art. 4 ust 1 art. 6 ust 1 i ust 2 art. 21 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 21 art. 31 ust 3 art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/19 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od T. S. na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Kr 1085/19, oddalił skargę T. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego organy planistyczne Gminy Miejskiej [...] nie naruszyły w sposób istotny trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), w szczególności zaś Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury planistycznej mających znaczenie dla interesu prawnego skarżącego. Sąd podkreślił przy tym, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w prawomocnie zakończonej sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1324/15, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę dokonując zarazem oceny prawidłowości przebiegu przeprowadzonej procedury planistycznej, od którego to wyroku została oddalona skarga kasacyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 733/16). Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczność ta determinuje zakres kontroli zaskarżonej uchwały w przedmiotowej sprawie - jeżeli bowiem o legalności określonego aktu prawa miejscowego, co do trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd orzekający później na skutek skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów Sąd wskazał, że T. S. domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b, w którym zawarto ustalenia odnośnie zasad obsługi parkingowej dla terenów oznaczonych w planie symbolem MWU.3 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), obejmującym swym zakresem m.in. działkę skarżącego, dla którego określono wymagane minimalne ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych na poziomie 0,8 miejsca na 1 mieszkanie, gdyż jego zdaniem, uniemożliwiają mu dokonanie nadbudowy istniejącego już na działce nr [...] budynku mieszkalnego o dwie kondygnacje z przeznaczeniem na cztery lokale mieszkalne. Skarżący podnosi przy tym, że o ile postanowienia planu dopuszczają nadbudowę budynków położonych w terenach oznaczonych symbolem MWU.3 (§ 14 ust. 4 pkt 6 ww. planu), o tyle jest ona niemożliwa z uwagi na określone w tej uchwale – wskazane wyżej – wymogi dotyczące zasad obsługi parkingowej na tym terenie, podkreślając zarazem, że ustalenia innych planów nie przewidują tego rodzaju obostrzeń i zawierają odstępstwa od obowiązujących na terenie miasta [...] zasad obsługi parkingowej. Sąd – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie dopatrzył się nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta [...], polegającego na ograniczeniu ponad konieczną miarę prawa własności skarżącego. Sąd wskazał, że z analizy treści § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały nie wynika w żaden sposób, że prawodawca lokalny naruszył nim istotę prawa własności. Ustosunkowując się bowiem do przyjętych wskaźników liczby miejsc postojowych dla terenu oznaczonego symbolem MWU.3 (0,8 miejsca na 1 mieszkanie), w którym położona jest działka należąca do skarżącego, organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że ustalenia planu miejscowego pozostawiają do uznania inwestora, w jaki sposób, przy zagospodarowaniu terenu nieruchomości zostanie zrealizowany normatywny wymóg w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Wyjaśniono bowiem, że wymagane miejsca postojowe należy uwzględnić w projekcie budowlanym jako miejsca postojowe naziemne albo wykonane w obiekcie budowlanym, w tym także w kondygnacji podziemnej, a w związku z tym w ocenie Sądu, kwestia zapewnienia wymaganej liczby miejsc postojowych może zostać rozwiązana w różny sposób, a więc nie tylko poprzez ich zorganizowanie na terenie działki inwestora poza obiektem budowlanym, ale także w jego obrębie przy użyciu odpowiednich rozwiązań technologicznych. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż przyjęte w § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały parametry dotyczące minimalnej liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych uniemożliwiają jemu dokonanie rozbudowy budynku położonego na działce nr [...], obręb [...]w [...], gdyż sposób w jaki zostanie zrealizowany wymóg w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych zależeć będzie od inwestora i rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Ponadto konieczność określenia tego rodzaju wskaźnika w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika także z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz.1587). Nie bez znaczenia jest również, zdaniem Sądu, to, że treść § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały determinowana jest także przez rozstrzygnięcie (normę kierunkową) zawarte w przyjętym na terenie Miasta [...] akcie polityki lokalnej (wewnętrznej), tj. uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia[...] sierpnia 2012r. w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta [...], która to uchwała nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, ale ma charakter kierunkowy, adresowany do organów gminy pozwalający im na prowadzenie spójnej i przejrzystej polityki Miasta w tej kwestii. Tym samym, zdaniem Sądu, brak jest powodów, dla których należałoby zakwestionować przyjęcie takiego kierunku polityki lokalnej, który pozwala kompleksowo realizować politykę Miasta w określonym ww. uchwałą zakresie i odmówić możliwości uwzględnienia zawartych w tej uchwale rozwiązań w odniesieniu wskaźników dotyczących liczby miejsc postojowych w normach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił również, że w kwestionowanym przez skarżącego obszarze oznaczonym w planie symbolem MWU.3 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), już odstąpiono od właściwego dla tego obszaru wskaźnika ilości miejsc parkingowych w wielkości 1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie przewidzianego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalając go – z uwagi na istniejący w dacie sporządzania ww. planu miejscowego sposób wykorzystania nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...] i zagospodarowanie leżących tam działek – na poziomie 0,8 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, a więc łagodząc tym samym wymóg wynikający z ww. aktu polityki lokalnej i zawartej w niej normy kierunkowej. Dlatego też nie można przyjąć, że w następstwie wprowadzenia kwestionowanych przez skarżącego postanowień planu, został on wyzbyty z istoty swego prawa własności. Wprowadzone wskaźniki nie uniemożliwiają bowiem korzystania z tego prawa (w tym w zakresie dopuszczalności nadbudowy istniejących budynków przewidzianych przepisami tego planu), a w zależności od ukształtowania działek mieszczących się w obszarze oznaczonym symbolem MWU.3 oraz przyjętych rozwiązań projektowych (miejsca postojowe naziemne albo wykonane w obiekcie budowlanym, w tym także w kondygnacji podziemnej) mogą znaleźć się beneficjenci regulacji wynikającej z tego przepisu. Sąd zaznaczył przy tym, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 u.p.z.p., jako że wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji nie można mówić o nadużyciu przez organy gminy posiadanego przez nie władztwa planistycznego, jeżeli podejmowane przez te organy działania mieszczą się w granicach przewidzianych prawem, a zarazem są zgodne z określoną polityką lokalną gminy, w tym m.in. tak jak w przedmiotowej sprawie, w zakresie zasad obsługi parkingowej. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, postanowienia zaskarżonego planu w odniesieniu do działki skarżącego w kwestionowanym przez niego zakresie nie naruszają art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W kontrolowanym zakresie, w planie nie występuje, wobec działki skarżącego, ograniczenie jego prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, w tym w odniesieniu do przyjętej na terenie Miasta [...] polityki lokalnej w zakresie obsługi parkingowej, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy. Wobec uzasadnionego prawem poszanowania przez organ planistyczny ochrony praw nabytych, a także wykazanego powyżej zachowania przez postanowienia planu istoty prawa własności przysługującego skarżącemu, plan w kontrolowanym zakresie, wobec nieruchomości skarżącego, nie narusza też art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania mieszkańców miasta [...], Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszenia przez postanowienia § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, a wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu dostrzec można, że to właśnie skarżący oczekuje, iż z uwagi na ukształtowanie jego działki, jego sytuacja będzie stanowić kryterium, dla którego prawodawca lokalny powinien odstąpić od wskaźników przyjętych w treści ww. przepisu, zgodnych z realizowaną przez niego spójną i przejrzystą polityką Miasta w tej kwestii. W ocenie Sądu, rozwiązania planistyczne w zakresie miejsc postojowych we wskazanych przez skarżącego przypadkach zostały wyczerpująco wyjaśnione przez organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, w której wyjaśniono, iż na treść ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz obszaru "[...]", podanych przez skarżącego jako przykład naruszenia zasady równości w określaniu obowiązujących na terenie miasta [...] zasad obsługi parkingowej, miały wpływ występujące na ich obszarze uwarunkowania w postaci istniejącej zabudowy pierzejowej, wpisanej do rejestru zabytków bądź ujętej w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślono, że powyższe plany obejmują obszary o wysokich wartościach historycznych, kulturowych, urbanistycznych i kompozycyjnych, mające priorytetowe znaczenie dla ładu przestrzennego miasta i jego atrakcyjności, wobec czego celem tych planów jest zachowanie powyższych wyjątkowych wartości, w tym ochronę przestrzeni objętej wpisem na listę światowego dziedzictwa UNESCO, ochronę sylwety miasta oraz ochronę powiązań widokowych. Podniesiono również informacyjnie, że obszar powyższych planów miejscowych został w przeszłości uznany – na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]) – za pomnik historii "[...] – historyczny zespół miasta", którego jednym z celów ustanowienia jest zachowanie układu urbanistyczno-architektonicznego śródmiejskiej części [...]. Tym samym możliwość zagospodarowania tych terenów została zdeterminowana koniecznością przestrzegania obowiązków wynikających z treści przepisów szczególnych, w tym ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec powyższego w odniesieniu do powołanych przez skarżącego jako przykład naruszenia zasady równości w określaniu obowiązujących na terenie miasta [...] zasad obsługi parkingowej ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz obszaru "[...]" w tym zakresie, istnieje kryterium relewantne dla przyjęcia pewnych odstępstw od ogólnie przyjętych kierunkowych wskaźników, gdyż plany te – jak zostało to wyżej zaznaczone – dotyczą terenów o charakterze zabytkowym. Sąd podkreślił przy tym, że zasada równości wobec prawa nie ma charakteru bezwzględnego, w tym sensie, że opiera się ona na możliwości wskazania prawnie wymiernego kryterium nierówności wobec prawa. Tymczasem porównując kwestionowane postanowienia kontrolowanego planu miejscowego i powołanych przez skarżącego - jako przykład na nierówne traktowanie jego nieruchomości przez normy zaskarżonego planu - terenów objętych innymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności dla obszaru "[...] oraz obszaru "[...]", w odniesieniu do których dopuszczono odstępstwa od przyjętych zasad obsługi parkingowej na terenie miasta [...] - należało uznać, że istnieją kryteria relewantne, pozwalające na zróżnicowanie przez akt prawa miejscowego sposobu kształtowania tego wskaźnika, a wynikające ze szczególnych walorów historycznych tych terenów oraz ograniczeń dotyczących ich zagospodarowania związanych z koniecznością przestrzegania obowiązków wynikających z treści przepisów szczególnych, w tym m.in. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie Sąd dostrzegł, że zasada równości wobec prawa nie została także naruszona w odniesieniu do ustalenia zasad obsługi parkingowej w obrębie zaskarżonego planu. Prawodawca lokalny, właśnie z uwagi na występujące w zakresie objętym zaskarżonym planem kryterium relewantne, tj. istniejący w dacie sporządzania ww. planu miejscowego sposób wykorzystania nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...] i zagospodarowanie leżących tam działek, zdecydował się wprowadzić rozróżnienie w odniesieniu do wymaganej minimalnej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych, dla terenów o tym samym przeznaczeniu, tj. dla zabudowy wielorodzinnej ustalając go ogólnie na poziomie 1,2 miejsca na 1 mieszkanie (tak jak w normie kierunkowej zawartej w uchwale Nr [...]), za wyjątkiem terenu MWU.3, gdzie wskaźnik ten – z uwagi na wskazane powyżej uwarunkowania – został obniżony do poziomu 0,8 miejsca na 1 mieszkanie. Tym samym, nie można było przyjąć, aby postanowienia zaskarżonego planu w odniesieniu do kwestionowanego przez skarżącego sposobu ustalania zasad obsługi parkingowej naruszyły jego prawo własności i swobodne dysponowanie i zagospodarowanie jego nieruchomości, a nadto, aby naruszały one zasadę równego traktowania mieszkańców miasta [...]. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dopatrzył się nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta [...], polegającego na ograniczeniu, ponad konieczną i proporcjonalną miarę, uzasadnionej prawem ingerencji organu planistycznego w prawo własności skarżącego.

Skargą kasacyjną T. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

- niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni art. 64 i art. [...] ust. 3 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 1 ust. 2 pkt. 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" prawa własności skarżącego, a ingerencja Rady Miasta [...] w prawo własności skarżącego znalazła uzasadnienie w interesie publicznym,

- naruszeniu art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą ich interpretację i uznanie, że działanie organu nie nosi znamion przekroczenia kompetencji wynikających z przedmiotowych przepisów, a co za tym idzie nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności w części dotyczącej zapisu zawartego w § 11 ust. 6 pkt. 1 lit. b planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, a także zasądzenie od Urzędu Miasta [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł naruszyć art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię, gdyż nie dokonywał wykładni tych przepisów. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, to nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej formie.

Chybiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 i art. [...] ust. 3 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 1 ust. 2 pkt. 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 i art. 21 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów, uznając na ich podstawie prawną dopuszczalność ograniczenia prawa własności nieruchomości postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można również w okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że postanowienia § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały naruszają prawo własności strony skarżącej poprzez nieracjonalne i nieuzasadnione celem publicznym ograniczenie prawa własności. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż w niniejszym przypadku doszło do ograniczenia prawa własności, lecz nie można mówić o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego, gdyż nie doszło do naruszenia istoty tego prawa.

Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów.

Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego. Artykuł ten nakazuje również uwzględniać m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni oraz wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 6 i 7. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02). Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

W okolicznościach niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że na skutek uchwalenia planu miejscowego skarżący nie został pozbawiony prawa własności nieruchomości. Skarżący nie został także pozbawiony możliwości korzystania z niej i rozporządzania nieruchomością. Uchwalony plan miejscowy nie narusza istoty prawa własności przysługującego skarżącemu do nieruchomości. Zaskarżony do Sądu I instancji plan miejscowy nie zakazuje także nadbudowy budynku istniejącego na przedmiotowej działce. Ustalenia § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] określające zasady obsługi parkingowej nie oznaczają zakazu nadbudowy. Za prawidłowe należy uznać dążenie gminy do należytego uregulowania kwestii miejsc parkingowych w [...] i takie działanie organu planistycznego nie nosi znamion nadużycia władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie Gmina wyjaśniła przesłanki, którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne przyjęte w § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wpływające na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności działki nr [...] obr. [...]. Jak wynika z wyjaśnień organu planistycznego dotyczących przyczyn pozytywnego rozpatrzenia uwagi jednego z mieszkańców terenu oznaczonego w planie symbolem MWU.3, w której wnosił o zmianę wymaganej na tym obszarze minimalnej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na 0,8 miejsca na 1 mieszkanie, zmiana ta została podyktowana istniejącym na tym terenie zagospodarowaniem (Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...]Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r.). W piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r. skierowanym do G. K. i A. G. w odpowiedzi na ich wniosek o zmianę części opisowej przedmiotowego planu w zakresie zapisu § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b dotyczącego działki nr [...] obr. [...] (stanowiącej współwłasność T. S. oraz G. K. i A. G.), organ wyjaśnił, że teren oznaczony symbolem MWU.3 został w przedmiotowym planie wyodrębniony z uwagi na istniejący w dacie jego sporządzania sposób wykorzystania nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...], które były zabudowane budynkami mieszkalnymi przy równoczesnym pozostawieniu niewielkiego terenu działki, jako terenu niezainwestowanego innymi obiektami budowlanymi, z terenu położonego pomiędzy ul. [...], [...][...], [...]. W piśmie tym również wyjaśniono, że z uwagi na istniejące zagospodarowanie tych działek, dla wyodrębnionego obszaru MWU.3 obniżono wskaźnik minimalnej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych z 1,2 miejsca do 0,8 miejsca na 1 mieszkanie. Wskazano przy tym, że aktualnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uwzględniają zapisy obowiązującej uchwały Rady Miasta [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...]w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta [...], zgodnie z którą w miejscowych planach dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalany jest wskaźnik ilości miejsc parkingowych w wielkości 1,2 miejsca postojowego na mieszkanie, a nadto wyjaśniono, że plan miejscowy do uznania inwestora pozostawia sposób w jaki zostanie zrealizowany wymóg odpowiedniej ilości miejsc parkingowych - wymagane miejsca postojowe należy zaprojektować w projekcie budowlanym jako miejsca postojowe naziemne albo wykonane w obiekcie budowlanym, w tym także w kondygnacji podziemnej. Podkreślić należy, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, za wyjątkiem terenu MWU.3 (tj. terenu, na którym położona jest działka nr [...] obr. [...]) ustala jako wymagane minimalne ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych 1,2 miejsca na 1 mieszkanie. To zaś oznacza, że dla terenu MWU.3 plan miejscowy ustala bardziej liberalne wymogi co do minimalnych ilości miejsc parkingowych niż dla pozostałych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej objętych tym planem.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności należy uznać, że akta administracyjne odzwierciedlające procedurę planistyczną oraz wyjaśnienia organu pozwalają stwierdzić, iż Gmina dołożyła należytej staranności przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła konieczność dokonania ingerencji w sferę prawa własności przedmiotowej nieruchomości w omawianym zakresie. Jednocześnie należy zauważyć, iż jak wynika z akt sprawy, skarżący nabył udział w przedmiotowej nieruchomości w 2018 r. - nabywając udział miał zatem świadomość ustaleń zawartych w obowiązującym na przedmiotowym terenie od 2013r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym w kwestionowanym § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b uchwały.

Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nierównego traktowania mieszkańców [...] przy ustalaniu w poszczególnych planach miejscowych wymogów zapewnienia miejsc parkingowych. Pomijając już bowiem przysługującą organowi planistycznemu swobodę w kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, wskazać należy, że ustalenia przywołanych przez skarżącego planów miejscowych dotyczą różnych obszarów Miasta [...]. Zasady obsługi parkingowej dla różnych obszarów miasta wynikają z odmiennych uwarunkowań faktycznych na danych terenach. Powyższe stanowisko organu zaakceptował Sąd I instancji, który należycie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Przywołane przez skarżącego fragmenty planów zagospodarowania przestrzennego nie uzasadniają podniesionego przez skarżącego zarzutu. W przytoczonych fragmentach planów miejscowych zezwala się np. na nadbudowę o 1 kondygnację, na nadbudowę w związku ze zmianą użytkowania poddasza o ile nie spowoduje to zwiększenia ilości samodzielnych lokali mieszkaniowych. Zauważenia przy tym wymaga, że skarżący w skardze kasacyjnej nie podjął próby wykazania, że ustalenia przywołanych w niej planów miejscowych w zakresie obsługi parkingowej dotyczyły terenów o uwarunkowaniach faktycznych zbieżnych z uwarunkowaniami terenu, którego dotyczyła podjęta w dniu [...] czerwca 2013 r. uchwała nr [...].

Z tych wszystkich przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za chybione.

Podkreślić należy, że uwzględnienie skargi wniesionej na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przejawiającego się w naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego. Jeśli naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę nastąpiło, ale w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., to nie można organom gminy skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Jak już wykazano powyżej, w niniejszej sprawie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 6 pkt 1 lit. b, do naruszenia granic władztwa planistycznego gminy nie doszło.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.