Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1955/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 28, art 105 par. 1, art 157 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skarg [...]S.A. z siedzibą w [...] oraz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę [...]S.A. z siedzibą w [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję na skutek skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. Stan sprawy.

1. Zaskarżona decyzja.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] marca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda ww. decyzja uchylił w całości decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę) oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych, z dwupoziomowym garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznym, infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

[...] S.A. podaniem z 12 kwietnia 2021 r., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody. GUNB pismem z 26 kwietnia 2021 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania na wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody.

GINB wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "Pr. bud."), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Pr. bud. (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

[...]S.A. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., a swój interes prawny do kwestionowania powyższej decyzji Wojewody wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działek: nr ewid. [...] w [...].

Cześć działek Spółki obciążona jest służebnością drogi koniecznej oraz prowadzenia sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej i geotermalnej szlakiem o zmiennej szerokości oznaczonym na projekcie służebności sporządzonym przez inż. A. B. z [...] lipca 2011 r. - wariant III, biegnącym m.in. wschodnią częścią działki nr ew. [...] obręb [...], częścią działki nr ew. [...] obręb [...], częścią działki nr ew. [...] obręb [...], częścią działki nr ew. [...] obręb [...] i południowo-zachodnią częścią działki nr ew. [...] obręb [...] - na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] obręb [...] (działka inwestycyjna) i działki nr ew. [...]obręb ... Działka inwestycyjna nr ew. [...] posiada zatem służebność drogi koniecznej, ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2013 r., sygn. akt: [...], poprzez działki należące do wnioskodawcy.

GINB, powołując się na orzecznictwa, podał definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawartą w art. 3 pkt 20 Pr. bud. W ocenie GINB, [...]S.A. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. Organ omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. i to, że postępowanie nadzwyczajne stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że przewiduje ona budowę budynku usługowego (z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych) z dwupoziomowym garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] obręb [...]położonych w [...] przy ul. [...]. Organ opisał szczegółowo, co jest przedmiotem projektu budowlanego i przywołał art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2Pr. bud.

Z akt sprawy wynika, że inwestor [...]Sp. z o.o. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działki nr ew. [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...]). Tym samym nie naruszono rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") i innymi aktami prawa miejscowego. Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ew. [...] na której zaplanowano budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych z dwupoziomowym garażem podziemnym, układu komunikacji wewnętrznej - dojścia i dojazdy do budynku, murków oporowych oraz infrastruktury położona jest na obszarze oznaczonym w ww. m.p.z.p. "[...]" symbolem [...] - tereny zabudowy usługowej.

Organ przeanalizował § 9 ust. 1 m.p.z.p., wskazując, jakie na terenie [...] obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów. Zdaniem GINB, na działce nr ew. [...] możliwa jest lokalizacja budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych. Z zapisów planu nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, aby - jak wskazuje skarżąca - na terenie oznaczonym symbolem [...] możliwa była jedynie realizacja nowej zabudowy na zasadzie odbudowy budynku, który był zlokalizowany na przedmiotowej działce budowlanej.

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 ww. planu, przeznaczeniem podstawowym jest planowany rodzaj przeznaczenia terenu lub terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich część), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednio z funkcją terenu. Natomiast przeznaczeniem dopuszczalnym, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8, jest planowany rodzaj przeznaczenia terenu lub terenu inwestycji (obejmujący jedną, kilka działek ewidencyjnych lub ich część), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, inny niż podstawowe przeznaczenie terenu, który z nim nie koliduje.

Jednoznacznie z powyższych zapisów nie wynika, że wskazana w § 9 ust. 1 pkt 4 odbudowa istniejącego obiektu jest jedyną dopuszczalną formą zabudowy tego terenu. Ustalenia planu miejscowego dla ww. terenu nie przewidują zakazu nowej zabudowy. Taki zakaz jest przewidziany np. w § 9 ust. 13 pkt 3 - dla terenu [...] czy w § 10 ust. 3 pkt 3-dla terenu [...]. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia m.p.z.p., nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.

W ocenie GINB nie zasługuje na uznanie takie stanowisko organów administracji, dokonujących interpretacji postanowień m.p.z.p., dopuszczające przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono Wykładnia planów miejscowych nie może prowadzić do nieuprawnionego wykorzystywania i dokonywania dowolnej interpretacji przepisów planu. Taką wykładnię, jako sprzeczną z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności należałoby ocenić, jako rażące naruszenie ustaleń planu.

Część działki nr ew. [...] i część działki nr ew. [...], na których zaplanowano teren zielony, infrastrukturę oraz podziemny zbiornik p.poż., położone są na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny rolne: dopuszcza się użytkowanie terenów rolnych - łąki i pastwiska, jako domowych ogrodów przydomowych; obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej i dojazdów do terenów zabudowanych i przeznaczonych do zabudowy. Natomiast pozostała część działki nr ew. [...] oraz działka nr ew. [...], na których zaplanowano teren zielony, położone są na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny lasów: obowiązuje utrzymanie istniejących kompleksów leśnych, pełniących funkcję parku leśnego, w tym [...] Parku [...]; zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi. Dlatego nie sposób zarzucić, aby przedsięwzięcie uchybiało w stopniu kwalifikowanym ustaleniom m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedsięwzięcie nie obejmuje budowy drogi dojazdowej na terenie oznaczonym w planie symbolami [...]. Natomiast na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono jedynie dojazd do działek inwestycyjnych, bowiem taki obowiązek wynika z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zatem, skoro w zatwierdzonym decyzją Wojewody z [...] marca 2020 r., projekcie budowlanym nie przewidziano budowy dogi dojazdowej - to jej zgodność z planem nie może być przedmiotem oceny.

Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja graniczy ze służebnością gruntową, która połączona jest z drogą dojazdową oznaczoną w planie miejscowym, jako [...] - droga publiczna klasy dojazdowej (Projekt budowlany - Tom l-A - str. 563). Posiadanie przez inwestora prawa służebności drogi koniecznej potwierdza księga wieczysta nr [...]. Jak wynika z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być zatem realizowany z pomocą służebności. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że szerokość służebności gruntowej, biegnącej wzdłuż drogi gruntowej [...], łączącej działkę inwestycyjną z drogą publiczną wynosi ok. 5,5 m.

Z § 9 ust. 1 pkt 10 planu miejscowego wynika, że teren oznaczony w planie symbolem [...], na którym zlokalizowany jest projektowany budynek usługowy, ma dostęp do terenu z drogi klasy dojazdowej, poprzez istniejące wewnętrzne ciągi komunikacyjne. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 20 tego planu, ciągami komunikacyjnymi są drogi wewnętrzne i dojazdy oraz dostępności do działki na zasadzie służebności drogowej. Działka inwestycyjna nr ew. [...] posiada służebność drogi koniecznej, ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2013 r., sygn. akt [...], a więc jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego. Powyższe nie wskazuje, aby projektowana inwestycja rażąco naruszała zapisy planu miejscowego, dotyczące dostępu do drogi publicznej.

Argumentacja [...] S.A., podważająca w istocie zakres ustanowionej przez Sąd Rejonowy w [...] służebności gruntowej jest więc bezzasadna.

Działki o nr ew. [...], stanowiące własność inwestora, mają dostęp do drogi publicznej, poprzez należącą do inwestora działkę nr ew. [...], która ma ustanowioną służebność drogi koniecznej. Na działce nr ew. [...] zaplanowano teren zielony, infrastrukturę oraz podziemny zbiornik p.poż., natomiast na działce nr ew. [...] zaplanowano jedynie teren zielony.

Odnosząc się do zarzutu, że wykonanie dojazdów wbrew "sądowemu zakazowi zawartemu w postanowieniu sądu stanowić będzie czyn zagrożony karą grzywny (...), tym samym zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].03.2020 r. z art. 156 § 1 pkt 6 kpa" GINB wskazał, że zatwierdzony decyzją Wojewody z [...] marca 2020 r., projekt budowlany nie obejmuje budowy dogi dojazdowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących lokalizacji przyłączy, organ wyjaśnił, że ich realizacja nie jest objęta zakresem projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Wojewody z [...] marca 2020 r. i jak wynika z projektu przyłącza są realizowane wg odrębnego opracowania.

§ 6 ust. 3 i 4 planu na terenie [...], na którym zaplanowano realizację przyłączy przewiduje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi. Parametry projektowanej inwestycji nie naruszają ustaleń m.p.z.p. co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - dla obszaru [...] nie może przekroczyć 25 % terenu inwestycji (projektowana - 18,92 %, z nadwieszeniami 24,66 %), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - dla obszaru [...] nie może być mniejszy niż 70 % (projektowany - 73,09 %), czy też obowiązku realizacji miejsc postojowych (dla obszaru [...] nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych, za wyjątkiem obiektów usług hotelarskich, w których obowiązuje realizacja nie mniej niż 1 miejsce postojowe na dwa pokoje hotelowe - zaprojektowano - 55 miejsc postojowych w dwupoziomowym garażu podziemnym dla 56 apartamentów o jednym pokoju z aneksem kuchennym i łazienką oraz 16 apartamentów dwupokojowych z aneksem kuchennym i łazienką).

Organ odwoławczy nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Wojewody z [...] marca 2020 r., rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W szczególności ww. inwestycja nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia.

Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 p. b. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. K. S.

Inwestor uzyskał decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], udzielającej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenia do potoku bez nazwy wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu budynku hotelowego oraz wykonanie wlotu kanalizacji deszczowej odprowadzającej do potoku bez nazwy wody opadowe i roztopowe z ww. terenu.

GINB, odnosząc się do argumentacji dotyczącej wpływu inwestycji na środowisko wyjaśnił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak: [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 200 [...] dla ww. przedsięwzięcia. Postanowienie jest ostateczne, zostało wydane przez właściwy organ w ramach swoich ustawowych kompetencji i nie może być oceniane przez organ architektoniczno-budowlany. Stanowisko wyrażone w ww. rozstrzygnięciu jest dla organu prowadzącego postępowanie wiążące. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., a także przepisów Konstytucji RP należało uznać za bezzasadne.

Skargi do WSA w Warszawie na powyższą decyzję z [...] lipca 2021 r., wnieśli:

- [...]S.A. z siedzibą w [...] (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1955/21) oraz

- [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (sprawa pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1956/21),

zaskarżając ją w całości.

2. Skarga [...] S.A.

[...]S.A. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji:

"1) z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów o postępowaniu to jest naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 kpa poprzez brak ich należytego zastosowania oraz naruszenie art. 77 §1 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez brak rozpatrzenia i uwzględnienia części istotnych okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie - jak:

- brak zapewnionego dojazdu do części terenu inwestycji stanowiącego działki [...] w obr [...] w [...],

- przyczyny wydania oraz skutki postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].11,2020r., sygn. akt [...] wydanego w wyniku złożonego do akt pozwu [...]S. A. w sprawie o zakaz naruszania, które w punkcie XI zakazuje inwestorowi [...] Sp. z o.o. dojazdu do części terenu inwestycji stanowiącego działki [...] w obr [...] w [...] przez teren działek Spółki [...]S.A. stanowiący działki ew. nr [...] w [...] przy równoczesnym braku innego dostępu do nich, co wynika ze stanu prawnego występującego w dniu [...].03.2020 r., gdy wydano pozwolenie na budowę wykazanego dokumentami urzędowymi w tym księgami wieczystymi,

- brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tych dowodów i ich następstw

- oraz brak rozpatrzenia i odniesienia się do innych zarzutów na str.3-8 wniosku o stwierdzenie nieważności w tym dotyczących niezgodności decyzji z dnia [...]03.2020 r. z Załącznikiem nr 3 do UCHWAŁY NR [...] RADY MIASTA [...] z dnia .. lutego 2014 r. ( uwaga nr 21 punkt. 2 na str. 135 powołanego Dziennika Urzędowego Województwa [...]) opublikowanego wraz z uchwałą w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2014 r. poz. [...] zatytułowanym: "ROZSTRZYGNIECIE RADY MIASTA [...], O SPOSOBIE ROZPATRZENIA NIEUWZGLĘDNIONYCH I UWZGLĘDNIONYCH CZĘŚCIOWO UWAG ZGŁOSZONYCH DO PROJEKTU MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO "[...]"

- brak należytego rozpatrzenia i uwzględnienia okoliczności i dowodów wykazujących dopuszczenie pozwoleniem na budowę z dnia [...].03.2020 r. niedopuszczalnych planem na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] przy równoczesnym

- braku zbadania okoliczności oraz dowodów z dokumentów urzędowych wykazujących brak należytego zbadana możliwości negatywnego oddziaływania inwestycji oddziaływania inwestycji na istniejący ciek wodny, oraz naruszenie stosunków wodnych i wywołanie ich zmian oraz brak ustaleń dotyczących występowania w rejonie inwestycji terenów źródliskowych i trwałych podmokłości będących miejscami cennymi przyrodniczo z którymi wiąże się występowanie gatunków chronionych, jakich występowanie w tym terenie może zostać zagrożone inwestycją

w następstwie czego niezasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności,

2) oraz z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego a to: art. 35 ust. 1 p.1 litera "a" i litera "b" ustawy prawo budowlane oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane, § 14 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w spr. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z naruszeniem art. 140 kc i art. 222 § 1 kc, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP art. 20.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak ich uwzględnienia".

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu [...]S.A. podniosła, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, do jakich według organu konkretnych naruszeń prawa doszło w związku z wydaniem tej decyzji, wobec czego wadliwie ustalono, że naruszenia te nie są rażące lub kwalifikowane, skoro bliżej ich nie określono. Część zarzutów w tym zakresie wskazanych we wniosku wraz z istotnymi okolicznościami wykazującymi je pominięto. Nie odniesiono się do zarzutów naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zarzutu naruszenia art. 20.1 u.p.z.p., w związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego; w tym braku uwzględnienia przez organ zapisów Załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. - zatytułowanego: Rozporządzenie Rady Miasta [...] o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych i uwzględnionych częściowo uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" - opublikowanego uchwałą w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] marca 2014 r., poz. [...].

Nie odniesiono się do zarzutów naruszenia art. 140 i art. 222 § 1 k.c. oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie związanym z naruszeniem decyzją prawa własności nieruchomości przysługującego Spółce [...]S.A. oraz braku wzięcia pod uwagę wskazanych we wniosku zapisów prawa miejscowego. Uzasadnienie decyzji przywołuje przepisy art. 21 ust. 1, 64 ust. 2, 64 ust. 3 Konstytucji RP, ale wyłącznie w zakresie, w jakim mają one chronić i gwarantować prawa inwestora. Organ pominął jednak całkowicie wynikającą z tych przepisów ochronę interesu i praw osób trzecich w tym przypadku spółki akcyjnej [...], po której terenie mają według decyzji odbywać się dojazdy do części terenu inwestycji, mimo braku istnienia takiego prawa w dacie wydania decyzji z [...]marca 2020 r. Większość działek objętych zakresem inwestycji określonym w decyzji z [...] marca 2020 r., nie posiadała i nie ma ustanowionej służebności drogowej, ani faktycznej możliwości dojazdu z drogi publicznej, a dojazdy do nich są wykonywane po nieruchomościach [...] S.A., mimo sprzeciwu tej Spółki i wbrew zakazowi wynikającemu z prawomocnego postanowienia sądu o zabezpieczeniu oraz niezgodnie z charakterem tego terenu stanowiącego według planu zagospodarowania przestrzennego ciąg pieszo-rowerowy.

Błędne i sprzeczne z zasadami praworządności są ustalenia decyzji z [...] lipca 2021 r., że teren inwestycji w zakresie działek nr [...] stanowiący własność inwestora ma dostęp do drogi publicznej, poprzez służebność drogi koniecznej ustanowioną na rzecz działki [...] należącej do inwestora. W dacie wydania decyzji z [...] marca 2020 r., inwestor nie posiadał prawa dojazdu do działek nr [...] i nie posiada go nadal.

Teren działki [...] wpisanej w księdze [...] jest w rozumieniu prawa cywilnego odrębną nieruchomością od terenu działek nr [...], objętej inną księgą wieczystą nr [...], od działki nr [...] objętej księgą nr [...] oraz od działki nr [...] objętej księgą [...]. W księgach tych brak jest wpisanej służebności drogowej, gdyż takie prawo nie istniało i nie istnieje. Organ nie przywiązał wagi do tego, że Sąd Rejonowy w [...] w punkcie XI postanowienia z [...] listopada 2020 r. w sprawie sygn. akt [...] o zakaz w związku z naruszaniem przez inwestora nieruchomości [...] S.A., w związku z realizacją budowy na podstawie decyzji z [...] marca 2020 r. zakazał do czasu prawomocnego zakończenia sprawy [...] Sp. z o.o. oraz osobom działającym na jej zlecenie dojeżdżania do działek ew. nr: [...] w obr. [...] w [...] przez teren działek powoda nr ew. [...] w obr. [...] w [...] oraz nr ew.: [...] w obr. [...] w [...] oznaczony, jako służebny szlak drogowy do działki [...] - wariant III na mapie uzupełniającej z projektem służebności drogi z [...] lipca 2011 r., autorstwa mgr inż. A. B. do sprawy sygn. akt [...]. Punkt XI tego postanowienia zakazujący [...] Sp. z o.o. dojazdu do działek ew. nr: [...] w obr. [...] w [...] przez nieruchomości [...]S.A., został opatrzony przez Sąd klauzulą wykonalności, nakazującą wszystkim organom stosowanie się do treści punktu XI postanowienia, poprzez jego wykonanie oraz udzielanie pomocy w realizacji tego tytułu zabezpieczenia.

Bezzasadne uznanie w decyzji z [...] kwietnia 2020 r., że inwestor ma zapewniony dojazd służebnym szlakiem przez teren Spółki [...]S.A. do terenu inwestycji obejmującego działki ew. nr: [...] w obr. [...] w [...], które stanowią część terenu inwestycji określonego w decyzji oraz wywołane tym dojazdy do tych działek w związku z realizacją budowy m.in. w celu budowy m.in. na dz. ew. nr [...] podziemnego zbiornika wodnego i infrastruktury - rażąco naruszają prawo w tym przepisy: § 14.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.

Decyzja z [...] marca 2020 r., również rażąco narusza przepisy art. 140 i art. 222 §1 k.c., art. 21.1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, które chronią m.in. właścicieli nieruchomości przed bezprawnym ich naruszaniem przez osoby nieuprawnione oraz przez decyzje naruszające te prawa. Takie skutki wynikające z wad decyzji nie są do pogodzenia z zasadami praworządności rażąco naruszając zarówno te zasady jak przepisy chroniące prawo własności osoby trzeciej przed bezprawnym naruszaniem przez inwestora.

Zdaniem skarżącej spółki, uzasadnienie decyzji z [...] lipca 2021 r., nie tylko błędnie przyjmuje, że działki inwestora nr: [...] w obr. [...] w [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej służebnym szlakiem, ale też niezasadnie zakładają, że skoro decyzja z [...] marca 2020 r., nie obejmuje budowy drogi, to bezprawne naruszanie tych działek przez inwestora w związku z realizacją budowy na podstawie tej decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą co według skarżącej spółki spełnia też przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. Nie ma znaczenia wskazanie na s. 7 uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2021 r., że decyzja z [...] marca 2020 r., nie obejmuje budowy drogi, skoro decyzja przyjmuje naruszanie cudzego terenu w celu dojazdów do kilku działek wchodzących w zakres terenu inwestycji niedysponujących ustanowioną na ich rzecz służebnością drogową.

Skarżąca spółka zaznaczyła również, że w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2021 r., nie tylko pominięto odniesienie się do powyższych zarzutów i powołanych przepisów uchwały pomimo, że dotyczą warunków zabudowy przedmiotowego terenu, ale również nie odniesiono się do zgłaszanego zarzutu rażącego naruszenia art. 20.1 u.p.z.p. oraz art. 87.2 Konstytucji RP.

W załączniku nr 3 do uchwały z [...] lutego 2014 r., jednoznacznie wskazano, że "W związku z powyższym oraz faktem, iż na działce nr [...] o powierzchni 28 arów zlokalizowany jest budynek usługowy o powierzchni zabudowy 400 m², w planie utrzymano jedynie dotychczasową funkcje ww. działki, dopuszczając odbudowę i przebudowę istniejącego obiektu oraz ustalając, że powierzchnia zabudowy nie moje przekroczyć 25% pow. terenu inwestycji ". Zapis ten w połączeniu z częścią opisową planu zagospodarowania przestrzennego i § 9 ust. 1 pkt 4 tekstu planu ogranicza zabudowę działki nr [...], na której dopuszczalna jest jedynie zabudowa i przebudowa istniejącego na niej obiektu. Nie uwzględnia tego decyzja z [...] marca 2020 r., zezwalająca na realizację na tej działce zupełnie innego obiektu o większej powierzchni kubaturze i innych parametrach co nie stanowi odbudowy i przebudowy istniejącego na niej obiektu, jak też zezwalając przy tym na zbudowanie na części działek ew. nr [...] położonej na obszarze oznaczonym w planie symbolem 1.R podziemnego zbiornika ppoż. i infrastruktury hotelu - pomimo, że plan na to nie zezwala.

W sposób rażący naruszono zapisy planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 20.1 u.p.z.p. i art. 87.1 Konstytucji RP, pomijając wymienione w tych przepisach niektóre elementy składające się na część tekstową planu. Obejmuje to załącznik nr 3 do uchwały z [...] lutego 2014 r., którego zapisy są częścią obowiązującego prawa stanowiąc część tekstową planu łącznie z ww. zapisem zawartym w załączniku.

W ocenie skarżącej spółki, zezwolenie decyzją z [...]marca 2020 r., na zbudowanie zbiornika p.poż., na części działek ew. nr [...] na obszarze oznaczonym symbolem [...] wraz z innymi elementami infrastruktury - rażąco narusza § 7.1 p.2 planu, a tym samym rażąco narusza art. 35.1 p. 1 lit. a Pr. bud., tym bardziej, że dotyczy cennego przyrodniczo terenu.

W zatwierdzonym projekcie budowlanym miejsca postojowe zostały zapewnione w garażu podziemnym. Rozwiązanie takie jest niezgodne z m.p.z.p., który nie dopuszcza realizacji podziemnych garaży w terenie 1.U, skoro garaż taki nie występował we wcześniej stojącym budynku, o jakim mowa w powołanej wyżej części załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. Dla terenów [...] uchwała dopuszcza realizację garaży podziemnych. W terenie [...]takiego dopuszczenia nie ma, co jak łącznie z zapisem Załącznika nr 3 jest równoznaczne z zakazem. Odrębną zaś kwestią pozostaje brak zapewnienia odpowiedniego dojazdu nawet do działki nr [...] gdzie ma powstać 6 kondygnacyjny hotel, w jakim jednocześnie może przebywać i dojeżdżać ponad 200 osób.

Brak jest przeznaczenia w planie terenu tej drogi, jako odpowiedniego dojazdu do hotelu zwłaszcza takiej wielkości. Wobec czego brak zapisów planu pozwalających na wykonywanie i w ramach służebności drogowej dla działki nr [...] urządzeń lub rozwiązań drogowych zmieniających stan, nawierzchnię i powyższe przeznaczenie tej drogi leśnej przez teren oznaczony symbolem [...]. Działań takich nie przewiduje także treść postanowienia Sądu z [...] grudnia 2013 r.

Tym samym brak jest odpowiedniego dostępu do drogi publicznej dla planowanego obiektu na działce nr [...] mającego stanowić duży hotel. Równocześnie brak jakiegokolwiek dostępu z drogi publicznej do pozostałego terenu inwestycji stanowiącego działki nr [...] gdzie ma być m in. Zbiornik ppoż., a Sąd zakazał wykonywania dojazdów do powyższych działek.

3. Skarga [...] Sp. z o.o.

Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

"1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż spółce pod firmą [...]S.A. przysługuje przymiot strony tj. legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...]. (dalej: Decyzja Wojewody), podczas gdy podmiot ten nie posiadał legitymacji do występowania w postępowaniu zakończonym Decyzją Wojewody, ani też nie posiadał legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności,

2) art. 28 w zw. z art. 105 § 1 KPA poprzez brak umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem spółki [...]S.A., podczas gdy:

a) wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji Wojewody został złożony przez podmiot nieposiadający legitymacji (interesu prawnego) do jego złożenia, a postępowanie winno zostać zakończone decyzją, umarzającą, a nie rozstrzygającą sprawę merytorycznie,

b) wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji Wojewody był następczy (późniejszy) w stosunku do podania [...]S. A. o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją Wojewody, co powoduje, iż na podstawie tych samych argumentów merytorycznych toczą się jednocześnie dwa konkurencyjne postępowania nadzwyczajne".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że spółka [...]S.A., nie posiada interesu prawnego do występowania w postępowaniu, w związku z czym powinno ono zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ramach postępowania zakończonego decyzją Wojewody, Starosta [...] i Wojewoda [...] dokonali prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i słusznie nie znaleźli podstaw do przyznania spółce [...]S.A. przymiotu strony postępowania, albowiem jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji sankcjonowanej decyzją Wojewody. [...]S.A. wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...] z obrębów nr [...] w [...], dla których Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...]. Część ww. działek jest obciążona na służebnością drogi koniecznej m. in. na rzecz działki nr [...] obr[...]., na której realizowana jest inwestycja objęta decyzją.

W ocenie skarżącej, powyższe działki służebne nie graniczą bezpośrednio z realizowaną na podstawie decyzji Wojewody inwestycją, a nadto są użytkami leśnymi, położonymi w obszarze objętym m.p.z.p., na podstawie którego leżą w znaczącej części (a zwłaszcza w części obciążonej służebnością drogi koniecznej) na terenie oznaczonym symbolem [...] - lasy.

Działki tej Spółki obciążone służebnością drogi koniecznej, stanowią faktycznie w całości użytek (kompleks) leśny, nieużytkowany komercyjnie. Nie są i nie były w żaden sposób zagospodarowane kubaturowo. Sposób dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości leśnych stanowiących własność Spółki oraz zapisy m.p.z.p. bezsprzecznie wskazują, że inwestycja objęta decyzją nie będzie wprowadzała nowych (poza już istniejącymi i wynikającymi wprost z planu) ograniczeń w ewentualnej ich zabudowie.

Wykonanie decyzji nie ogranicza również w jakikolwiek sposób praw tej Spółki do zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

W zakresie obszaru oddziaływania obiektu oraz ustalenia kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę, spółka przytoczyła treść uzasadnień wyroków WSA stwierdzając, że [...] S.A., nie przysługuje i nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody. Spółka nie ma zatem interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jakkolwiek merytoryczne stanowisko zaprezentowane w decyzji jest słuszne i prawidłowe, to ze względu na brak interesu prawnego po stronie [...] S.A., takie merytoryczne rozstrzygnięcie nie powinno w ogóle zapaść, a postępowanie powinno było zakończyć się decyzją umarzającą.

4. Stanowisko GINB oraz Prokuratora Okręgowego.

W odpowiedzi na powyższe skargi GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Prokurator Okręgowy w [...], pismem procesowym z 24 listopada 2021 r., wniósł o oddalenie w całości, jako bezzasadnej skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Podniósł m.in., że w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2021 r., znak: [...], organ administracyjny słusznie stwierdził, że [...]S.A. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, a zatem uprawniona była do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...]marca 2020 r. Zdaniem Prokuratora, Spółce [...]S.A. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym powyższą decyzją Wojewody z [...] marca 2020 r. Nie ma zatem podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o co bezzasadnie wnosi skarżący.

Prokurator nie zgodził się również z zaprezentowanym przez skarżącego poglądem, że nieuzasadnione jest prowadzenie dwóch postępowań nadzwyczajnych: postępowania wznowieniowego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje skutków prawnych zbiegu trybów weryfikacji decyzji. System nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest zasadniczo na zasadzie niekonkurencyjności. Zasada niekonkurencyjności oparta jest na odrębnym przedmiocie każdego postępowania trybów nadzwyczajnych.

5. Połączenie spraw, wywołanych dwoma skargami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1956/21, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), połączył sprawę VII SA/Wa 1955/21 oraz sprawę VII SA/Wa 1956/21 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i zarządził dalsze prowadzenie postępowania pod sygn. akt VII SA/Wa 1955/21.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB była wadliwa z przyczyn podniesionych w skardze [...] Sp. z o.o., natomiast skarga [...] S.A. podlegała oddaleniu z uwagi na brak po stronie tej Spółki materialnoprawnego interesu w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

1. Błędnie przyjął GINB, że [...]S.A. posiada przymiot strony w zainicjowaniu nadzwyczajnego postępowania, zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o.

Przymiot strony, uprawniający zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., do skutecznego procesowo żądania od właściwego organu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, musi wynikać z występującej po stronie skarżącej przesłanki posiadania interesu prawnego, który warunkowany jest normą prawa materialnego. Interes prawny, od którego uzależnione jest przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę.

Jak zgodnie uznaje się w orzecznictwie, za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2404/19, CBOSA). W judykaturze dominującym jest pogląd, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, CBOSA).

W podstępowaniu administracyjnym, zmierzającym do weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ustalenie interesu prawnego następuje przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepisu o charakterze legis specialis do art. 28 k.p.a. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (pro. wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/20, CBOSA).

Jak słusznie stwierdził Sąd w ww. wyroku, co do zasady w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes taki "pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97)".

Tym niemniej, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego (niezależnie od tego, czy chodzi o uzyskanie takiej decyzji, czy też o dokonanie jej kontroli w postepowaniu zwyczajnym lub nadzwyczajnym) interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. (tak też w wyroku NSA z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i WSA w Warszawie w wyrokach z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08 i z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" jest zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pr. bud., jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W takim bowiem brzmieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. obowiązywał od 19 września 2020 r., a więc już w dniu złożenia przez [...]S.A. podania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, zgodnie z art. 1 pkt.1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Jak wynika z powyższego, tylko taka nieruchomość, która na skutek realizacji inwestycji może doznać ograniczeń w możliwości jej zabudowy jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji.

Jak podkreśla się ponadto w orzecznictwie, interes prawny określonego podmiotu, wywodzony z przepisów wprowadzających ograniczenia w (uprzednio) zagospodarowaniu i (obecnie) zabudowie danego terenu, powinien być jednak przede wszystkim aktualny i realny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3290/20, CBOSA).

Skarżąca [...]S.A. wywodziła własny interes prawny uprawniający do zainicjowania niniejszego postępowania nadzwyczajnego z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c. i art. 222 § 1 k.c.), wzmacniając własną argumentację dodatkowo w skardze odniesieniem do art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Zważywszy, że przepisy innych (niż administracyjne) gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego, mogą przesądzać o materialnoprawnym interesie w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zauważyć należy, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. ściśle definiuje strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (a więc i nadzwyczajnego postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę), ograniczając ich krąg zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo wyłącznie do inwestora oraz takich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym owo "oddziaływanie obiektu" musi polegać na ograniczeniach w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.).

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną prawną ograniczenia prawa własności [...]S.A. odnośnie do części jej nieruchomości jest jednak to, że są one obciążone rzeczowym prawem ograniczonym – służebnością drogi koniecznej. Wszelkie więc obciążenia dla nieruchomości władnącej wynikają nie z tego, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (w rozumieniu wyżej wyłożonym), ale z treści rzeczowego prawa ograniczonego, polegającego na obciążeniu nieruchomości [...] S.A. na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (służebność gruntowa) – art. 285 § 1 k.c.

W zakresie zaś podnoszonym przez skarżącą [...] S.A., a mianowicie korzystania bez tytułu prawnego – wobec braku służebności gruntowej na części jej nieruchomości – przez [...]Sp. z o.o. z gruntów [...] S.A. w celu dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej, stwierdzić należy, że takie korzystanie nie powoduje powstania u niej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., ale również i art. 28 k.p.a. Korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego – z natury rzeczy – jest stanem faktycznym, a nie prawnym; właścicielowi rzeczy przysługują środki ochrony praw, ale przewidziane w przepisach prawa cywilnego (np. art. 222 § 1 i § 2, art. 344 § 1 k.c.).

Przywołany przez ww. skarżącą art. 222 § 1 k.c. stanowi o tzw. roszczeniu windykacyjnym, zgodnie z którym właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Przepis ten jest środkiem ochrony cywilnoprawnej prawa własności, a nie przepisem stanowiącym prawo materialne. Z art. 222 § 1 k.c. w żaden sposób nie można wywodzić stanowiącej w myśl art. 28 k.p.a. źródło interesu prawnego normy prawa materialnego.

Skoro art. 28 ust. 2 Pr. bud. zawęża krąg stron, wymagając, aby ich nieruchomości doznały ograniczeń w zabudowie, to obowiązkiem strony domagającej się działań organu, zmierzających do ochrony jej interesu prawnego, jest wykazanie powyższych ograniczeń, ale wynikających z zezwolonej budowy, a nie z potencjalnego naruszenia prawa własności działaniem sprzecznym z prawem.

Samo powołanie się na art. 140 k.c. bez należytego powiązania naruszenia prawa własności z hipotezą art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie jest wykazaniem posiadania przez [...] S.A. przymiotu strony, uprawniającego ją do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

To, że Rzeczpospolita Polska chroni prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), a każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, zaś własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej i własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji) i to, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji) nie stanowi o przymiocie strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., ani art. 28 k.p.a.

Tut. Sąd wyjaśnia także, że na podmiocie, który domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Takiego wykazania nie sposób doszukać się jednak w treści skargi (i podaniu) skarżącej.

GINB powinien przed wszczęciem postępowania dokonać wstępnej oceny, czy [...] S.A. przysługuje przymiot strony w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego, biorąc pod uwagę art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Takie stanowisko uzasadnione jest również tym, że Spółka ta nie była stroną postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też szczególną uwagę powinien organ poświecić temu, czy w ogóle może ona mieć przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym – a więc w postępowaniu, którego wynik mógłby doprowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej wbrew ogólnej regule niewzruszalności takich decyzji (art. 16 k.p.a.). Tym samym, GINB powinien był starannie rozważyć, czy w sprawie występują przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Skoro jednak GINB [...] kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie w tej sprawie i to na wniosek [...] S.A., to nie oznacza to, że zwolniony był od badania w toku postępowania, czy jednak sprawa nie jest podmiotowo bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Całkowicie błędne prawnie było jednak lakoniczne stwierdzenie organu, że skoro [...] S.A. "swój interes prawny do kwestionowania powyższej decyzji Wojewody wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności następujących działek", a ich część "obciążona jest służebnością drogi koniecznej oraz prowadzenia sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej i geotermalnej szlakiem o zmiennej szerokości oznaczonym na projekcie służebności" to "[...]Spółka Akcyjna ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r.". Takiemu stwierdzeniu GINB przeczyła zarówno dokonana przez ten organ analiza art. 28 ust. 2 Pr. bud., jak i art. 3 pkt 20 Pr. bud.; zwłaszcza, że organ poprawnie przecież uwzględnił brzmienie tego ostatniego artykułu, obowiązujące w dniu wnoszenia podania przez [...] S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia też, że przywołane przez GINB na s. 2 i 3 wyroki NSA (II OSK 1842/12, II OSK 1296/10 i II OSK 1613/11) nie miały zastosowania nawet per analogiam w niniejszej sprawie, gdyż po pierwsze dotyczyły zupełnie innych stanów faktycznych (w których obciążenie nieruchomości nie wynikało z rzeczowego prawa ograniczonego), a po drugie dotyczyły stany prawnego nieaktualnego w dniu orzekania przez GINB (przed zmianą od 19 września 2020 r. hipotezy art. 3 pkt 20 Pr. bud., istotnie zawężającą definicje obszaru oddziaływania obiektu). Co więcej, w wyroku NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, dotyczącym innego postępowania nadzwyczajnego – wznowienia w trybie art. 145 § 1 k.p.a. - nie sposób doszukać się fragmentu, zacytowanego przez organ. Powyższych okoliczności nie dostrzegł również Prokurator Okręgowy, który w swej odpowiedzi na skargę bezkrytycznie zaakceptował stanowisko GINB w zakresie przymiotu strony [...] S.A. w postępowaniu nadzwyczajnym, a także uznał, że organ "przywołał trafnie" ww. wyroki NSA.

Niezasadne natomiast było stanowisko skarżącej [...] Sp. z o.o., prezentujące ocenę znaczenia dla sprawy innego postępowania nadzwyczajnego, zainicjowanego po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody – a mianowicie wznowienia z wniosku [...]S. A. postępowania zakończonego tą sama decyzją Wojewody.

Słusznie wprawdzie podnosi ww. skarżąca, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (tak też J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24).

Tym niemniej, jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1318/11 (CBOSA) "zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w niniejszej sprawie, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, tamże, s. 613-614). Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Hipotetycznie nie można też wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05, LEX nr 196451)".

Stąd też zasadnym jest wniosek, że wszczęcie postępowania w trybie wznowieniowym było dopuszczalne, pomimo zawisłości postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Wojewody. Do czasu jednakże prawomocnego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji postępowanie wznowieniowe powinno być – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawieszone.

W związku z powyższą ocena prawna tut. Sądu decyzja GINB została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co było konsekwencją wadliwej wykładni organu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania) Pr. bud. w zakresie uznania [...] S.A. za stronę postępowania nadzwyczajnego. W konsekwencji naruszony został art. 6 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż GINB dowolnie ocenił dowody, uznając, że przemawiają one za tym, że [...] S.A. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Należy ponadto zwrócić uwagę na fakt znany tut. Sądowi z urzędu, że GINB orzekając decyzją [...] z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2021 r., znak: [...], którą umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wszczęte z wniosku Gminy Miasta [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] (w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę) oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1681/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy Miasta [...] i Prokuratora Okręgowego na ta decyzję GINB, zawierając w pisemnym uzasadnieniu ocenę prawną, w tym w zakresie poprawnego uznania przez organ braku przymiotu strony Gminy Miasta [...] z uwagi na treść art. 28 ust. 2 Pr. bud. i w konsekwencji poprawności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Uchylając na skutek skargi [...] Sp. z o.o. decyzję GINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał w orzeczeniu pod uwagę dyspozycję art. 134 § 2 p.p.s.a. i dlatego nie zastosował art. 145 § 3 p.p.s.a., gdyż – w ocenie Sądu – umorzenie postępowania administracyjnego byłoby na niekorzyść [...] S.A., która to Spółka była również w niniejszej sprawie skarżącą, zaś Sąd nie stwierdził naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Z uwagi na to, że GINB - wprawdzie błędnie - przyznał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony [...] S.A., była ona formalnie (procesowo) uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu. Z tej przyczyny – pomimo ww. oceny prawnej tut. Sądu – skarga nie mogła zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tym niemniej, brak istnienia (wykazania przez skarżącą) własnego interesu materialnoprawnego tej Spółki, który mógłby być naruszony zaskarżoną decyzją, spowodował oddalenie skargi [...]S.A. bez oceny merytorycznych zarzutów w niej podnoszonych, zgodnie z art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.

GINB, ponownie rozpoznając podanie [...] S.A., związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.), dokona poprawnej analizy istnienia interesu prawnego tej Spółki w zainicjowaniu w trybie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - w kontekście podmiotowej bezprzedmiotowości tego postępowania i związanej z nią dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz [...] Sp. z o.o. zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.