Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1282/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2022 r. znak SKO-ZP-415-132/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego T. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. N. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 29 czerwca 2022 r. znak SKO-ZP-415-132/22 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z 17 marca 2022 r. znak BUA.6730.47.2021, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy.

W stanie faktycznym sprawy, skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną oraz czterech budynków usługowych z zakresu turystyki i wypoczynku (przeznaczonych na wynajem) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obejmującą budowę murów oporowych, przyłączy infrastruktury technicznej i innych niezbędnych urządzeń na części działki nr [...] w B. .

Decyzją z 17 marca 2022 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Organ zaznaczył, że część działki określona w decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak stwierdził, przeprowadzona analiza w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wykazała, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, występuje jedna działka zabudowana pensjonatem, uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanego zamierzenia, teren posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a planowane zamierzenie nie narusza przepisów odrębnych. Natomiast znajdujący się w obszarze analizowanym pensjonat ma powierzchnię zabudowy ok. 750 m2, szerokość elewacji frontowej to 22 m, wysokość głównej kalenicy to ok. 13 m (4 kondygnacje nadziemne), tymczasem planowane budynki to obiekty znacznie mniejsze – powierzchnia zabudowy 100 m2 i 56 m2, szerokość elewacji frontowej 12,9 m i 7,6 m, wysokość ok. 10 m i 9 m. Dopuszczenie do budowy pięciu budynków znacznie różniących się gabarytami od istniejącego budynku, byłoby niezgodne z zasadą zachowania kontynuacji gabarytów. Ponadto organ zwrócił uwagę, że planowane zamierzenie nie spełnia warunków z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ze względu na wielkość działki nie da się zrealizować na niej pięciu budynków o gabarytach zbliżonych do istniejącej zabudowy usytuowanej na działce sąsiedniej, przy zachowaniu wskaźnika powierzchni zabudowy 14%, wynikającego z analizy urbanistycznej. Organ zaznaczył, że nie znajduje uzasadnienia odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem gabaryty planowanej zabudowy rażąco odbiegają od parametrów jedynego istniejącego budynku.

W odwołaniu skarżący podniósł, że autor analizy niesłusznie pominął budynek gospodarczy położony na działce nr [...], a także zabudowę występującą na działkach nr [...], [...] i [...], pomimo że część tych działek znajduje się w wyznaczonym do analizy obszarze. Ponadto inwestycja jest planowana na terenie wiejskim, charakteryzującym się rozproszoną zabudową. Skarżący zawnioskował o przeprowadzenie analizy na obszarze 200 m od planowanej inwestycji. Podniósł, że wszystkie budynki w tym obszarze są mniejsze od pensjonatu i zbliżone do gabarytów planowanych przez skarżącego. Ponadto skarżący wskazał, że planowane dwukondygnacyjne budynki nie stanowią rażącej dysproporcji względem budynku czterokondygnacyjnego.

Decyzją z 29 czerwca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium, dla planowanych pięciu drobno-kubaturowych budynków, które drastycznie odbiegają od cech jedynego istniejącego w obszarze sąsiednim budynku, nie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy o zamierzonych przez inwestora gabarytach. W ocenie organu, bez znaczenia jest pominięcie w analizie małego budynku gospodarczego, bowiem jest to budynek o zupełnie innej funkcji i nie przenosi zasady dobrego sąsiedztwa oraz większości cech i parametrów. Front terenu, to część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, w niniejszej sprawie jest to odcinek o długości 28 m. Zdaniem Kolegium, poszerzenie obszaru analizy zgodnie z propozycją skarżącego do ponad sześciokrotności frontu elewacji nie ma żadnego uzasadnienia.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z analizy urbanistycznej, w której granice analizowanego obszaru zostaną ustalone w odległości 200 metrów od granic terenu objętego wnioskiem;

- poprzez ustalenie, iż w obszarze sąsiednim znajduje się tylko jeden budynek pensjonatowy; podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji wynika, że w obszarze analizy znajduje się także inny budynek na działce nr [...], z tym że o innej funkcji niż budynek planowany;

- nieuwzględnienie, że sporządzona w toku postępowania przed organem I Instancji analizie urbanistycznej była wadliwa, albowiem nie uwzględniała ona położonego na analizowanym obszarze budynku gospodarczego oraz budynków znajdujących się na dz. nr [...] i na dz. [...], [...], których gabaryty nie pozostawały bez znaczenia dla oceny planowanej inwestycji z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa;

b) art. 107 § 1 pkt 6) K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich postawionych w odwołaniu zarzutów, w tym do zarzutu pominięcia w sporządzonej analizie urbanistycznej budynków znajdujących się na dz. nr [...] i na dz. [...], [...];

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że planowana inwestycja na terenie wiejskim o rozproszonej zabudowie będzie naruszała ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa z uwagi na występujący na analizowanym obszarze jeden budynek o tożsamej funkcji, lecz o większych gabarytach, oraz poprzez uznanie, iż po przy porównywaniu gabarytów budynków znajdujących się w analizowanym obszarze bierze się pod uwagę, tylko budynki o tożsamej funkcji z funkcją planowanego budynku;

- art. 61 ust. 5a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie występowały żadne uzasadnione przesłanki do poszerzenia zasięgu obszaru analizowanego poza obszar oddalony o 90 metrów od granicy terenu objętego wnioskiem.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu, a w szczególności wskazał, że zastrzeżenie, iż w analizie bierze się pod uwagę gabaryty tylko budynków o tożsamej funkcją z funkcją planowanej zabudowy nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Gabaryty istniejącej zabudowy mają wpływ na ład przestrzenny niezależnie od funkcji danej zabudowy. Ponadto jeżeli wyznaczony obszar analizy obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość. Sposób stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób nieuzasadniony i nadmierny ingeruje w prawo własności oraz przysługującą właścicielowi swobodę zabudowy.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że budynki na działkach nr [...], [...], [...] i [...] są położone poza obszarem analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Rozpocząć należy od kwestii podstawowej, związanej z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Albowiem, jak to wskazały organy, obszar analizowany został wyznaczony w odległości ok. 90 m od granic działki nr [...] objętej wnioskiem. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie"), w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem. W przypadku tej sprawy szerokość frontu działki wynosi 28 m, zatem wyznaczenie tej odległości jest zgodne z literalnym brzmieniem przepisu. Skarga domagała się poszerzenia obszaru. Jakkolwiek poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, to jednak musi to być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r. II OSK 1952/21, LEX nr 3452935). Tym samym, na pierwszy rzut oka nie można zarzucić organom wyznaczenia obszaru o promieniu minimalnym, gdyż pozostaje to w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Jednak sprawa nie jest tak oczywista, jak może się to wydawać z dotychczasowych stwierdzeń.

Aby dojść do konkluzji w tym zakresie, trzeba zająć się rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Albowiem teza organów w niniejszej sprawie była następująca: w związku z wytyczeniem minimalnego obszaru analizowanego, w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje tamże jedna działka zabudowana, (czy też kompleks działek) złożona z działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] zabudowana budynkiem usługowym z zakresu usług turystyki i wypoczynku (pensjonatem), a więc budynkiem o tej samej funkcji co funkcja planowanych budynków. Zdaniem organów planowana zabudowa nie może odbiegać gabarytami od zabudowy istniejącej o powierzchni zabudowy 750 m2, elewacji frontowej 22 m i wysokości do kalenicy ok. 13 m, podczas gdy inwestor planuje budynki mniejsze – o pow. zabudowy ok. 100 m2 i 56 m2, szerokości elewacji frontowych 12,9 m i 7,6 m, oraz wysokości do kalenicy 10 m i 9 m. W ocenie organów zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ich obowiązkiem jest zachowanie kontynuacji gabarytów zabudowy, zatem dopuszczenie do budowy 5 budynków o innych gabarytach byłoby niezgodne z tym przepisem prawa. Na przedmiotowej działce nie da się zrealizować pięciu budynków o gabarytach takich jak zabudowa na wskazanej działce ( pensjonat).

Stanowisko organów jest wadliwe z kilku powodów.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości czy jedynie w części. "Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Wynika to z tego, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego" (tak wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 31/13, LEX nr 1493701). Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 31/13, LEX nr 1493701 "Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Wynika to z tego, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego".

Organy wskazały na jedną działkę, która jest działką zabudowaną. Tymczasem z odwołania i zdjęć dołączonych do niego wynika, że w obszarze analizy leżą części innych działek zabudowanych. Przede wszystkim po sąsiedzku owego pensjonatu, na działkach nr [...] i [...] istnieje niska zabudowa, podobnie jak na działce nr [...]. Co do tego, że obszar analizy obejmuje tutaj niewielką część niezabudowaną tych działek, nie stoi na przeszkodzie wzięciu ich pod uwagę. Judykatura jest w tym zakresie jednoznaczna. "Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym" (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Bd 1446/18 LEX nr 2718052). Ten sam Sąd w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 601/18 LEX nr 2715154 wskazał: " Z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie może wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." Dalej: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2019 r. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493 wskazał: "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym". Identyczne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277. Na tym tle słusznie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 października 2012 r. II SA/Gl 447/12, LEX nr 1248854: "Skoro u.p.z.p. w art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy zależy od tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w określony sposób, a wyznaczony w oparciu o przepis rozporządzenia obszar analizowany w minimalnej wielkości działkę zabudowaną obejmuje tylko w niezabudowanej części, to jest to okoliczność uzasadniająca zwiększenie obszaru analizowanego i przesunięcie jego granic do granic ewidencyjnych zabudowanej działki".

Jak z powyższego wynika, przecinanie przez linie obszaru analizy działki zabudowanej nawet w niewielkiej części, nakazuje wzięcie jej pod uwagę w analizie, a nawet umożliwia poszerzenie obszaru analizy tak, aby w całości się w tym obszarze znalazła. Jak wynika z odwołania i zamieszczonych zdjęć, taka sytuacja prawdopodobnie zaistniała w niniejszej sprawie; skoro bowiem obiekty istnieją na zdjęciach w czasie składania odwołania, to oczywiście istniały w czasie procedowania organu II instancji. Należy zatem uznać, ze mapa będąca podstawą dla zobrazowania obszaru analizy była nieaktualna. Musi to być przedmiotem badania przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Pamiętać przy tym trzeba, że wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2022 r. II SA/Łd 846/21, LEX nr 3327555); ponadto musi to być obiekt wybudowany legalnie, gdyż w ramach decyzji o warunkach zabudowy nie sposób odnosić się do budynków stanowiących samowolę budowlaną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r. II SA/Gd 338/21 LEX nr 3305279).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, czy działki wskazane wyżej, które przecina obszar analizy, są zabudowane w taki sposób, oraz w przypadku weryfikacji pozytywnej weźmie je pod uwagę w analizie. Albowiem "Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania" (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Gd 143/17, LEX nr 2288401).

Trzeba w tym miejscu także podkreślić, że organ II instancji wypowiedział się tylko na temat "małego budynku gospodarczego" na działce nr [...], którego parametry uznał za pomijalne. Takiego stanowiska nie można zaaprobować. Przede wszystkim, przy dwóch budynkach o zróżnicowanych wielkościach i tak należałoby wziąć pod uwagę średnie. Co do funkcji zaś, to jak to trafnie wskazał WSA w Lublinie, w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. II SA/Lu 1009/12, LEX nr 1348565: "1. Funkcję terenu i zabudowy nie należy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nowa zabudowa będzie dopuszczalna wówczas, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.2. Dopuszczenie lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze musi mieć swoje odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej, popartej oceną zachowania ładu przestrzennego".

Natomiast organ nie wypowiedział się co do innych budynków wskazanych w odwołaniu, co uaktualnia trafność zarzutu z art. 107 § 3 k.p.a.

Sprzeciw Sądu budzi też argumentacja dotycząca nawiązywania parametrami do istniejącego budynku pensjonatu. Wedle organu, istniejący budynek, skoro jest duży, to każdy następny musi być tak samo duży, względnie organ uznałby, że 5 takich dużych budynków wypełniłoby wymóg nawiązania do parametrów. Z takim rozumowaniem, z takim odczytaniem zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu kontynuacji nie można się zgodzić. W realiach niniejszej sprawy istnieje kontynuacja funkcji usługowej pomiędzy budynkiem istniejącym, a budynkami proponowanymi do zabudowy. Natomiast co do parametrów, Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. II SA/Po 744/12 LEX nr 1274600: " Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację". Zatem "nawiązanie" do parametrów istniejącej zabudowy w przypadku istnienia jednego tylko budynku nie oznacza skopiowania jego wymiarów, ale takie ich proporcjonalne ukształtowanie, aby nowa zabudowa wraz z istniejącą tworzyła ład przestrzenny. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzygać o tym, jakie parametry byłyby tu odpowiednie, ale z całą pewnością nie chodzi o to, aby w obszarze analizowanym powielać jeden do jeden parametry istniejącego pensjonatu, którego powierzchnia zabudowy wynosi 750 m2. Pamiętać bowiem należy, że w sytuacji, gdy jest więcej niż jeden budynków w obszarze, ustawodawca już kieruje przy kilku parametrach do średnich, a nie do wartości najwyższych. "(...) Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego" ( por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. II OSK 141/16, LEX nr 2411917 ). Innymi słowy, kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości zagospodarowania i zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o każde takie zagospodarowanie, które nie wchodzi z nią w kolizję. Bardzo klarownie wywiódł tę kwestię WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. II SA/Wr 739/18, LEX nr 2633854: "Dobre sąsiedztwo identyfikowane jest przy pomocy parametrów określonych ustawowo w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności parametru funkcji, gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi tu zatem o ramowe parametry urbanistyczne a nie o powtarzalność pojedynczych elementów architektonicznych czy funkcji użytkowych. Innymi słowy, z zasady dobrego sąsiedztwa nie wynika, że jeśli inwestor zamierza rozbudować budynek o garaż i balkon to na działkach sąsiednich też musi istnieć garaż i balkon. Wystarczy, by na działkach sąsiednich istniała zabudowa o takich gabarytach i funkcji, która pozwala stwierdzić, że planowana inwestycja nie wykracza poza parametry zabudowy już występujące w sąsiedztwie, w rezultacie czego nie powstanie architektoniczna dominanta". W przypadku niniejszej sprawy dominanta w postaci pensjonatu już istnieje i nawiązanie do niej parametrami może sprawiać pewną trudność, ale biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności nie jest niemożliwe.

Te uwagi Sąd poczynił celem krytycznej analizy wypowiedzi organów, na których oparta była odmowa udzielenia warunków zabudowy. Jak to bowiem już powiedziano, ostatecznie może się okazać, że budynków jest więcej.

Końcowo trzeba wskazać, że "Ład urbanistyczny nie może być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy. Jednak rozwój ładu przestrzennego musi mieć charakter ewolucyjny, zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich" (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r. II OSK 100/21 LEX nr 3326263).

Z powyższych względów, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.