Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 749/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2014 r., poz. 267 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...].

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M., na wniosek A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w S., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1200 kW na działce o nr geodezyjnym 67, w miejscowości O.

W dniu 31 marca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynął wniosek K. K. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, natomiast w dniu 2 kwietnia 2015 r. wpłynęły tożsame wnioski W. G., H. K., P. S., P. B., J. K. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Wnioskodawcy w jednobrzmiących pismach zarzucili wydanie decyzji z dnia [...] z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podnieśli, że wskazana decyzja, wbrew dyspozycji art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (stan prawny z dnia wydania decyzji), jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 25, poz. 287). Zgodnie bowiem z ustaleniami planu miejscowego nieruchomość objęta planowanym przedsięwzięciem położona jest na terenie upraw polowych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], dla którego ustalone zostały zasady zagospodarowania, które w ocenie wnioskodawców wykluczają możliwość lokalizacji na tym terenie obiektów w postaci elektorowi wiatrowych. Ponadto, jak podnieśli, przedmiotowa elektrownia położona jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza określone ograniczenia. Tym samym realizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o wysokości wieży 85 m, trzech łopatach, średnicy wirnika z łopatami 64 m oraz łącznej wysokości liczonej wraz z łopatami wirnika 100 m, w sposób niedopuszczalny narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uznając wniosek o stwierdzenie nieważności spornej decyzji za uzasadniony, w pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wniosek o stwierdzenie nieważności złożyły podmioty, którym nie został przyznany przymiot stron w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji ostatecznej, zatem niezbędnym było ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności. Organ wyjaśnił, iż uprawnionym do wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona (art. 157 § 2 k.p.a.), zaś stroną postępowania jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Źródłem prawa materialnego stanowiącego postawę do wydania decyzji środowiskowej (w niniejszej sprawie) są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, obowiązujące w chwili wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o które dokonywana była ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej (a co za tym idzie interes w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji) ma podmiot, który wykaże, iż wydanie decyzji stworzy (lub stworzyło) po jego stronie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z konkretnych przepisów prawa materialnego. Stronami postępowania o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, tj. podmiotami uprawnionymi do żądania stwierdzenia nieważności takiej decyzji są, poza inwestorem i właścicielem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, także i inne podmioty, o ile powołując się na konkretny przepis prawa wykażą interes prawny w tym postępowaniu. Innymi podmiotami mogą być właściciele nieruchomości, które znajdują się w sferze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, iż bezsprzecznie wnioskodawcy wykazali interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...], ponieważ posiadają tytuły prawne (własność, współwłasność) do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania hałasu emitowanego przez elektrownię wiatrową. Oznacza to, że ich wnioski mogły skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji Kolegium stwierdziło, że zaistniały wskazane przez wnioskodawców podstawy do stwierdzenia jej nieważności, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, iż naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowi zaprzeczenie (zanegowanie) stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy, proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisów stanowiących podstawę do jej wydania wskazuje na jawną sprzeczność tej decyzji z przepisami prawa, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...], została wydana na podstawie art. 46 - art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150), obowiązujących w dacie jej wydania. W myśl art. 56 ust. 1 cyt. ustawy warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do jego rozumienia. Stawia bezwzględny wymóg zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego niespełnienie skutkuje odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Przedmiotem badanej decyzji jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1200 kW, wysokości konstrukcji wieży 85 m, trzech łopatach wirnika, średnicy wirnika z łopatami 64 m oraz łącznej wysokości elektrowni wraz z łopatami 100 m. Elektrownia wiatrowa zlokalizowana będzie na działce o nr ewid. 67, położonej w miejscowości O., gm. M. Na terenie gminy M. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy w M z dnia [...]. Teren, na którym położona jest działka objęta planowanym przedsięwzięciem oznaczony jest na rysunku planu miejscowego symbolem [...], a zgodnie z § 5 pkt 22 oraz z § 7 pkt 8 tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] to tereny rolne, zaś cyfra [...] oznacza jednostkę planistyczną, tj. sołectwo O. Szczegółowe ustalenia dla poszczególnych jednostek planistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] zawarte zostały w § 50 ust. 2 planu miejscowego. W myśl postanowień wskazanego przepisu na ww. terenach ustala się następujące zasady gospodarowania:

1. utrzymanie istniejących terenów upraw polowych z ograniczonym prawem do ich zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej, adaptuje się z prawem modernizacji zabudowę zagrodową rozproszoną i w małych koncentracjach położoną na terenach o symbolu [...],

2. utrzymanie istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień śródpolnych wraz z możliwością ich powiększenia,

3. w przypadku podejmowania działań inwestycyjnych w obszarze wyposażonym w urządzenia melioracyjne inwestor zobowiązany jest do zaprojektowania zabezpieczenia bądź przebudowy istniejących systemów melioracyjnych w uzgodnieniu z właściwym zarządem melioracji i urządzeń wodnych,

4. zakaz wylewania gnojowicy i wód kiszonkowych,

5. zakaz wypalania łąk i ściernisk,

6. zapewnienie możliwości dojazdu do każdego pola,

7.użytkowanie pól, na których obszarze odkryto już stanowiska archeologiczne może mieć miejsce zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

8. w wypadku odkrycia nowych stanowisk archeologicznych należy je oznaczyć, zabezpieczyć i powiadomić służbę ochrony zabytków.

Ponadto z rysunku planu wynika, że teren objęty planowanym przedsięwzięciem położony jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza następujące ogólne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: a/ zakaz stosowania na ogrodzenie wielkowymiarowych elementów prefabrykowanych, z preferencją ogrodzeń z materiałów naturalnych i żywopłotów, b/ zakaz lokalizacji obiektów dysharmonijnych i agresywnych krajobrazowo, c/wykorzystanie miejscowych materiałów budowlanych, d/ nawiązanie formą nowych obiektów do miejscowej tradycji zabudowy (§ 8 pkt 10 planu).

Kolegium podkreśliło, iż z przywołanych zapisów planu niewątpliwie wynika niedopuszczalność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na wskazanym przez inwestora terenie. Organ stwierdził, iż po pierwsze, z ustaleń planu wynika ograniczenie co do zasad zagospodarowania terenu objętego działką nr ewid. 67, w sposób inny niż dopuszczony postanowieniami § 50 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Ograniczenie to polega na utrzymaniu istniejących terenów upraw polowych z ograniczonym prawem do ich zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej oraz adaptację z prawem modernizacji zabudowy zagrodowej rozproszonej oraz w małych koncentracjach. Tak sformułowane ograniczenia wykluczają lokalizację na tym terenie urządzeń, które nie są związane z obsługą gospodarki rolnej, jak również z adaptacją i modernizacją zabudowy zagrodowej. Planowanej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń związanych z obsługą gospodarki rolnej, czy też adaptacją lub modernizacją zabudowy zagrodowej. Jak wynika z wniosku inwestora elektrownia wiatrowa będzie służyła do wytwarzania energii elektrycznej oraz zostanie przyłączona do sieci energetycznej w celu odsprzedaży energii elektrycznej przedsiębiorstwu energetycznemu, co wyraźnie wskazuje na jej komercyjny charakter. Po drugie, teren objęty planowanym przedsięwzięciem położony jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B, na którym, między innymi, obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów dysharmonijnych i agresywnych krajobrazowo. Do takich obiektów zaliczyć należy elektrownię wiatrową lokalizowaną na terenach rolnych. Jak wynika z raportu przedstawionego przez inwestora elektrownia wiatrowa będzie zlokalizowana na stoku wzniesienia w pobliżu jego wierzchołka i będzie dobrze widoczna z miejscowości Z., K. i L. Usytuowanie elektrowni wiatrowej na terenach rolnych, pozbawionych wyraźnie widocznych elementów krajobrazowych, o wysokości około 100 m oraz charakterystycznym wyróżniającym się z otoczenia kształcie, będzie stanowiło dominantę w otoczeniu widoczną ze znacznej odległości, co z pewnością zaburzy harmonię istniejącego krajobrazu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka A Sp. z o.o., Sp.k. Pełnomocnik strony nie podzielając stanowiska organu zarzucił naruszenie art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. ponieważ do stwierdzenia nieważności nie są wystarczające – jak przyjęło to Kolegium – zarzuty właściwe dla odwołania, nadto organ nie przywołał daty publikacji, nazwy aktu oraz publikatora ustawy będącej podstawą rozstrzygnięcia decyzji z [...] roku. Strona zarzuciła również, iż naruszony został art. 28 k.p.a. gdyż posiadanie tytułu prawnego nie jest wystarczające, orzecznictwo wymaga aby źródłem interesu prawnego była konkretna norma prawna, a w niniejszej sprawie przepis taki nie został wykazany, ani przez wnioskodawców, ani przez organ. W ocenie strony należało również rozróżnić pojęcie braku zgodności oraz sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego organ nie uczynił. Byłoby to nader istotne jeżeli uwzględni się, iż kwestia niezgodności inwestycji z planem była badana również przy okazji stosowania przepisów z zakresu prawa energetycznego, które analogicznie jak w przypadku przepisów z zakresu prawa ochrony środowiska wymagają zgodności źródła wytwarzania energii elektrycznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia [...] oraz pismem z tej samej daty uwzględnił odwołanie strony odwołującej w całości i uchylił decyzję własną uznając, że wnioskowana inwestycja jest w pełni zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].

Jak wynika z uzasadnienia opisanej decyzji Kolegium w całej rozciągłości podzieliło wyjaśnienia składu orzekającego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Organ podkreślił, iż decyzja z [...] roku została wydana na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2008 r., nr 25, poz. 150) które w dacie wydania tej decyzji regulowały tryb i zasady ustalania uwarunkowań środowiskowych. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ww. ustawy warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem sine qua non wydania takiej decyzji jest uprzednie stwierdzenie zgodności lokalizacji tego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie uwarunkowań środowiskowych mimo niezgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest oczywistym, rażącym naruszeniem postanowień art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji środowiskowej z obrotu prawnego. Powtórzywszy ustalenia jakie obowiązywały dla terenu inwestycji stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] Kolegium stwierdziło, iż planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami planu. Zabudowę terenów upraw polowych dopuszcza się bowiem jedyne w przypadku lokalizacji obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej, a elektrownia wiatrowa nie jest tego rodzaju zabudową, gdyż jej celem jest produkcja energii elektrycznej. Kolegium dodało, iż orzecznictwo sądowe oceniło, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Niezbędne jest zatem rozważenie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu z tegoż punktu widzenia. I jak wynika z § 16 planu, na obszarze objętym planem ustala się podstawowe zasady wyposażenia terenów pod zabudowę, obejmującej utrzymanie istniejących, rozbudowę lub budowę nowych sieci i urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków, odprowadzania wód opadowych, elektroenergetycznych, zaopatrzania w gaz i telekomunikacyjnych. Kolegium stwierdziło, iż budowa sieci i urządzeń elektroenergetycznych nie jest co do zasady wykluczona na obszarze objętym planem, jednakże trzeba zwrócić uwagę, że lokowanie infrastruktury technicznej musi być zgodne z zasadami określonymi w § 18 i § 19 planu, według których dopuszczalne jest wyposażenie terenów zabudowy w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej innych mediów, ograniczone do obsługi poszczególnych terenów, pod warunkiem zachowania pozostałych ustaleń niniejszego planu oraz interesów osób trzecich, zaś realizacja sieci infrastruktury technicznej (podziemnej i naziemnej) wszystkich mediów dopuszczalna jest jedynie w ramach pasów drogowych ulic, dojść i dojazdów oraz w ramach pasów przyulicznych w granicach określonych liniami zabudowy i linia rozgraniczającą przy zachowaniu możliwości zabudowy i zagospodarowania terenów ustalonych planem. Lokowanie elektrowni wiatrowej na terenach upraw polowych jest całkiem całkowicie niezgodne z postanowieniami § 18 i § 19 planu. Dokument ten dopuszcza realizację infrastruktury technicznej dla obsługi terenów zabudowy, podczas gdy terenu upraw rolnych nie są terenami zabudowy. A budowa elektrowni wiatrowej, mimo jej infrastrukturalnego charakteru, nie służy obsłudze terenu, na którym zostaje wzniesiona, który to teren zarówno faktycznie jak i prawnie jest terenem upraw rolnych. Kolegium powtórzyło również ustalenia poprzedniego składu dotyczące usytuowania działki nr 67 na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B i podsumowując stwierdziło, iż elektrownia wiatrowa jest niewątpliwie obiektem stanowiącym dominantę w krajobrazie, a przez to jest agresywna krajobrazowo i dysharmonijna z krajobrazem pól uprawnych, zaś forma budowlana z pewnością nie nawiązuje do obiektów miejscowej tradycji zabudowy wiejskiej. Reasumując organ ocenił, iż nie sposób uznać, że planowana budowa na wskazanym przez inwestora terenie była zgodna z określonym przez prawodawcę lokalnego przeznaczeniem tego terenu, jak również z zasadami lokowania infrastruktury oraz zasadami ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Warunek wynikający z art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie został spełniony, zatem decyzja z dnia [...] zasadnie została wyeliminowana z obrotu prawego poprzez stwierdzenie jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kończąc rozważania Kolegium obszernie ustosunkowało się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oceniając je jako niezasadne i argumentując szeroko swoją ocenę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi reprezentujący Spółkę B pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony, w sytuacji gdy nie powołali żadnej normy prawnej, na której mogliby oprzeć swój interes prawny. Nadto naruszenie art. 6 i art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 8 pkt 10, § 16, § 17, § 50 ust. 2 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z postanowieniami planu, podczas gdy elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej, a te są przewidziane do lokalizowania na tym terenie; posłużenie się pozaprawnym pojęciem "dominanty krajobrazowej", które nie ma prawnej definicji, nie powinno rodzić skutków prawnych, ani też nie ma oparcia w ustawie, jak i zupełnie dowolne przyjęcie, że taki obiekt jest "agresywny" i "dysharmonijny" z krajobrazem, podczas, gdy są to poglądy subiektywne, które nie mogą być wywodzone jako kryterium oceny bazujące na konstytucyjnych źródłach prawa. Ponadto strona nie zgadza się, iż planowana inwestycja nie służy gospodarce rolnej, podczas gdy ze względu na stosunkowo niewielką moc, zasila odbiorców leżących w jej sąsiedztwie m.in. do celów prowadzenia gospodarki rolnej. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z § 8 pkt 10, § 16, § 17, § 50 ust. 2 planu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nawet gdyby uznać za słuszny pogląd, że warunkiem lokalizacji inwestycji jest aby służyła gospodarce rolnej, to organ bez żadnych ku temu podstaw uznał, że prowadzona budowa takiemu celowi nie służy, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił tej okoliczności. A względy techniczne wskazują, że elektrownia tej mocy i w tym miejscu zaspokaja lokalne potrzeby, w tym dotyczące prowadzenia gospodarki rolnej, co więcej wraz z okablowaniem usytuowana jest w ramach istniejących pasów drogowych i dojazdów zgodnie z planem. Strona zarzuciła także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku obalenia domniemania legalności spornej decyzji oraz uznanie, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, podczas gdy w zakres tego pojęcia nie wchodzą wątpliwości interpretacyjne.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją. W uzasadnieniu strona powtórzyła w zasadzie argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji przedstawionej w kwestionowanym rozstrzygnieciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zdaniem sądu, z uwagi na tryb w jakim wydana została zaskarżona decyzja merytoryczne rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej. Istotne jest bowiem, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego powodu przesłanki nieważnościowe wskazane art. 156 § 1 k.p.a. nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Omawiane postępowanie nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia kwalifikowanych podstaw nieważności. O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustosunkowując się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych, to rozstrzygając w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009, s. 280 in.; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 25/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/13 – dostępne, jak i pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać nadto trzeba, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym, stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13; w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/13; wyrok SN z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 474/13 – Lex nr 1532933). Przepis art. 28 k.p.a. stanowi zaś, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W świetle powyższego i ustaleń dokonanych, dla potrzeb niniejszej sprawy, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości stwierdzenie organu, iż podmiotom, które wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] przysługiwał tak rozumiany interes prawny, co za tym przymiot strony i uprawnienie do złożenie wniosku o zainicjowanie trybu nadzwyczajnego. Podmioty, które złożył wnioski o stwierdzenie nieważności spornej decyzji legitymują się tytułami prawnymi (własność, współwłasność) do nieruchomości, co istotne, położonych w zasięgu oddziaływania hałasu emitowanego przez elektrownię wiatrową. Lektura materiału dowodowego sprawy i argumentacji organu nie pozostawia wątpliwości, iż wszystkie podmioty wykazany istnienie swego interesu prawnego i co ważne wykazały, iż przedsięwzięcie narusza ich interes prawny, znajdujący bezsprzecznie odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego.

W dalszej kolejności przypomnieć trzeba, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] było rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wyjaśnił prawidłowo organ w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2573/13).

Zdaniem sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego i argumentów organu, ale przede wszystkim zestawienie brzmienia odpowiednich przepisów prawa nie pozostawia wątpliwości co do zasadności oceny, której odzwierciedleniem jest zaskarżona decyzja. Decyzja z dnia [...], której nieważność zasadnie organy stwierdziły, wydana została m.in. w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.).Wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Sposób sformułowania przytoczonej normy prawnej nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jasno z niej wynika, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia obligatoryjnie poprzedzona musi być stwierdzeniem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Powyższe znajduje potwierdzenie w dotychczasowym stanowisku judykatury, iż organ administracji w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w toku postępowania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest niewątpliwie zgodność przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 753/10; w Szczecinie z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 370/10; w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 494/10). A zatem w sytuacji gdy właściwy organ ustali środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mimo, iż zapisy obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takiej lokalizacji nie dopuszczają, to bezsprzecznie organ ten dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co słusznie wywiódł organ.

Decyzja z dnia [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1200 kW na działce o nr geodezyjnym 67, w miejscowości O., została wydana z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Bezsprzecznie decyzja ta nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 25, poz. 287). Zgodnie bowiem z ustaleniami planu miejscowego działka, na której planowana jest inwestycja położona jest na terenie upraw polowych oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], dla którego w § 50 planu ustalone zostały zasady zagospodarowania, które niewątpliwie wykluczają możliwość lokalizacji na tym terenie obiektów w postaci elektrowni wiatrowych. Przede wszystkim zapis § 50 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego wprowadza ograniczenie, które polega na utrzymaniu istniejących terenów upraw polowych z ograniczonym prawem do ich zabudowy wyłącznie poprzez lokalizację obiektów służących obsłudze gospodarki rolnej oraz adaptację z prawem modernizacji zabudowy zagrodowej rozproszonej oraz w małych koncentracjach. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tak sformułowane ograniczenie wyklucza lokalizację na tym terenie urządzeń, które nie są związane z obsługą gospodarki rolnej, jak również z adaptacją i modernizacją zabudowy zagrodowej. Planowanej inwestycji niewątpliwie nie sposób zaliczyć do urządzeń związanych z obsługą gospodarki rolnej, czy też adaptacją lub modernizacją zabudowy zagrodowej. Wprawdzie strona skarżąca wskazuje, iż elektrownia ze względu na stosunkowo niewielką moc ma zasilać odbiorców leżących w jej sąsiedztwie, m.in. do celów gospodarki rolnej, jednakże nie można pominąć zapisu wniosku o wydanie spornej decyzji, gdzie strona skarżąca oświadczyła, iż elektrownia wiatrowa będzie służyła do wytwarzania energii elektrycznej oraz zostanie przyłączona do sieci energetycznej w celu odsprzedaży energii elektrycznej przedsiębiorstwu energetycznemu. Komercyjny charakter przedsięwzięcia wyklucza stwierdzenie, iż sporne przedsięwzięcie służy obsłudze gospodarki rolnej. Przeznaczenia planowanego przedsięwzięcia nie sposób w żaden sposób powiązać z dopuszczalnym sposobem zagospodarowania terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny rolne. Podkreślić należy, iż już sama niezgodność z zapisem § 50 ust. 2 pkt 1 planu jest wystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] wobec rażącego naruszenia przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Na podzielenie zasługuje także ocena organu administracji, iż nawet kwalifikując sporne przedsięwzięcie jako urządzenie infrastruktury technicznej, nadal nie jest dopuszczalna lokalizacja tej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem [...]. Strona wskazuje na zapis § 16 planu, z którego wynika, iż na obszarze objętym planem ustala się podstawowe zasady wyposażenia terenów pod zabudowę, obejmujące utrzymanie istniejących, rozbudowę lub budowę (doprowadzenie) nowych sieci i urządzeń m.in. elektroenergetycznych. Niemniej jednak dostrzec należy, iż zapis ten dotyczy "terenów pod zabudowę" co jasno wynika ze sposobu jego sformułowania, teren o symbolu [...] w żadnym razie nie jest "terenem pod zabudowę" jest "terenem rolnym". W tej sytuacji, niewątpliwie i ten argument strony skarżącej upada, na co zasadnie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji. Podobnie jak i nie znajduje oparcia powołanie przez stronę zapisów § 18 i § 19 planu, gdyż i one, jak wykazał organ przytaczając ich brzmienie, dopuszczają realizację infrastruktury technicznej dla obsługi terenów zabudowy, a takim terenem zabudowy nie jest działka inwestycyjna.

Ponadto, jak prawidłowo ocenił organ, również usytuowanie działki inwestycyjnej na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B, na którym m.in. obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów dysharmonijnych i agresywnych krajobrazowo (§ 8 pkt 10 planu), wyklucza lokalizację na tym terenie elektrowni wiatrowej. Trudo zgodzić się ze stroną skarżącą, iż usytuowanie elektrowni wiatrowej na terenach rolnych pozbawionych wyraźnie widocznych elementów krajobrazowych, o wysokości około 100 m oraz charakterystycznym wyróżniającym się z otoczenia kształcie, nie będzie stanowiło dominanty w otoczeniu widocznej ze znacznej odległości. Lokalizacja spornego przedsięwzięcia na terenie rolnym z pewnością zaburzy harmonię istniejącego krajobrazu, jest więc obiektem dysharmonijnym dla formy ochrony przyrody jakim jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a na taką lokalizację nie zezwala zapis § 8 pkt 10 planu.

Reasumując, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie sądu w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, nie budzi wątpliwości, iż decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ustalenie to obligowało organ do wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarówno zapis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ale przede wszystkim postanowienia § 8 pkt 10, § 16, § 17, § 18, § 19 i § 50 ust. 2 pkt 1 planu są sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Zbudowane przez organ uzasadnienia czynią zadość wymaganiom opisanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zaś poprzedzające je postępowanie nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Bez wpływu na ustalenia przeprowadzone przez organy i ostateczną ich ocenę pozostają argumenty strony skarżącej, iż Prezes Urzędu Energetyki decyzją z dnia [...] uznał, iż inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać bowiem należy, iż dla potrzeb wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje przedsięwzięcia, organem upoważnionym do dokonania takiej oceny jest wyłącznie organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu z zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organem takim nie jest Prezes Urzędu Energetyki, co za tym bez wpływu na ocenę prawną ustalonego stanu pozostaje wydana przez ten organ decyzja.

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Lp/