Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 454/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 a
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 953/13 w sprawie ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 953/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi K. Ż. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] 07.2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W pkt 2 wyroku stwierdził, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r. K. Ż. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wasilkowie o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką S.Ż.

Kierownik MOPR w Wasilkowie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania K. Ż. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co prawda dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 427,61 zł miesięcznie, czyli nie przekracza kryterium dochodowego, a ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności matki wnioskodawcy wymagającej opieki został ustalony od 17 lutego 2011r. na stałe. Natomiast z dokumentacji przebiegu zatrudnienia wnioskodawcy wynika, że wykonywał on pracę na podstawie umowy zlecenia od 24 maja 2010r. do 29 października 2010r., natomiast niepełnosprawność matki wnioskodawcy została orzeczona od 17 lutego 2011r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. Ż..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] września 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, za organem I instancji, na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na art. 3 pkt. 22 tejże ustawy określający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wedle Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ostatni stosunek pracy wnioskodawcy ustał bowiem 4 listopada 2010r. i od tego dnia skarżący był zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Wynika z tego, że wnioskodawca nie zrezygnował z wykonywania pracy, aby opiekować się niepełnosprawną matką, której niepełnosprawność ustalono od 17 lutego 2011r.

W skardze do sądu administracyjnego K. Ż. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię. Wyjaśnił, że niepełnosprawność matki powstała już w kwietniu 2010r. i z powodu właśnie pogarszającego się stanu zdrowia skarżący musiał zwolnić się z pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie).

Na podstawie materiału zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu Sąd za bezsporne uznał, że skarżący - na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2011r. - miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę S. Ż. bezterminowo na okres od 17 lutego 2011r. Przedmiotowa decyzja, na podstawie art. 11 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy nowelizującej, wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r. Bezsporne jest również, że okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie tj. matka skarżącego legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, przyznanym bezterminowo, skarżący sprawuje nad nią stałą opiekę i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 złotych na osobę. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 16a ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, argumentując, że skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.

W ocenie Sądu dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza wymaganą analizą materialnoprawnych przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 16a ust.1 ustawy, konieczne było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze K 27/13 (dostępny na stronie internetowej: www.trybunal.gov.pl), w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP. Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust.1 i ust.3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.

Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. uznał, że wprowadzenie tychże regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał zastrzegł jednocześnie, co potwierdza komunikat prasowy z rozprawy (dostępny na stronie: www.trybunal.gov.pl), że sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa.

Sąd zaznaczył, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie - decyzji, tym niemniej, na podstawie tego właśnie przepisu skarżąc został pozbawiony świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną powyżej decyzją z dnia 7 listopada 2012r., a następnie, z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, de facto "zmuszony" do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy również odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazł się skarżący, kwalifikuje ją zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Obalenie domniemania konstytucyjności art. 11 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. Oznacza to, że pomimo, iż zaskarżone w tej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku, to dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego. Jak stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia te mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności. Z tegoż względu nie ma żadnej wątpliwości, iż orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust.1 i ust.3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2011r. przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę bezterminowo od 17 lutego 2011r. Przywrócenie prawa do kontynuacji przyznanego ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, bez możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r., implikuje z kolei konieczność rozważenia przez organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013r. Nie do zaakceptowania – z prawnego punktu widzenia - jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak - w ocenie Sądu - należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ubiegać się jednocześnie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość ubiegania o zasiłek, albowiem oba świadczenia stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny.

Sąd wskazał ponadto, że wprawdzie ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012r. zmierzała do uporządkowania przepisów regulujących świadczenia pielęgnacyjne w celu wyeliminowania powstałych w tym zakresie nadużyć, tym niemniej przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, nie pozbawia możliwości zrealizowania tegoż celu. Prawidłowość wykonywanej opieki nad osobami niepełnosprawnymi może być bowiem weryfikowania przez organy pomocy społecznej, a w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia możliwa jest również – w trybie art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa do tego rodzaju świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn.zm., zwanej dalej "ustawą"), w zw. z art. 190 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na mylnym uznaniu, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie o sygnaturze K 27/13, którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548, zwanej dalej "ustawą nowelizującą") z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Burmistrza W. z dnia 4 lipca 2011 r., przyznającej stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką od dnia 17 lutego 2011 r. bezterminowo, w wyniku czego przepis art. 16a ustawy nie mógłby być w sprawie zastosowany, a zachodzi konieczność rozważenia, w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o przyznanie którego zwróciła się strona wnioskiem z dnia 9 czerwca 2013r., i jego umorzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok w dniu 9 grudnia 2013 r. nie mógł znać uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., w sprawie K 27/13, bowiem jego publikacja w urzędowym publikatorze nastąpiła w dniu 16 grudnia 2013r. (Dz. U. z 2013r., poz. 1557). W ocenie sądu I instancji przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją RP winno nastąpić poprzez "reaktywowanie" decyzji wygaszonych z dniem 30 czerwca 2013r. skoro ich wygaszenie nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Powyższy pogląd, z którym nie można się zgodzić pomija okoliczność, iż wygaszenie z dniem 30 czerwca 2013r. decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło ex lege. Dostrzega ową kwestie Trybunał Konstytucyjny gdy wskazuje, iż w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Ponadto zastosowanie przez ustawodawcę konstrukcji "utraty mocy ex lege" dla wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uniezależniło ów skutek od indywidualnego aktu stosowania prawa. Tym samym wypada zgodzić się z Trybunałem Konstytucyjnym, że tylko działanie ustawodawcy jest w stanie uchylić skutki wywołane obowiązywaniem niekonstytucyjnych przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r.

Pomimo tego, iż błędny jest – zakwestionowany w skardze kasacyjnej – pogląd sądu I instancji o "reaktywowaniu", wygaszonych z dniem 30 czerwca 2013r., decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak wypada go uznać za element prokonstytucyjnego poszukiwania możliwości uchylenia skutków wywołanych obowiązywaniem sprzecznych z Konstytucją RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. i chociażby z tego powodu zauważyć. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie bowiem wskazał, iż skutki stwierdzonej niekonstytucyjności były rozległe i naruszały bezpieczeństwo prawne osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne, a w sposób pośredni także bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, poprzez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Aktualna pozostaje zatem odpowiedź na pytanie o sposoby uchylenia skutków niekonstytucyjności stwierdzonej wyrokiem Trybunału w sprawie K 27/13. Nie ulega wątpliwości, iż aktualnie (od dnia 15 maja 2014 r.) obowiązuje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 ze zm.), przy czym, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy). Kluczowa zatem wydaje się ocena przesłanek warunkujących możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, w rozumieniu art. 16a u.ś.r. Przepis ten został wprowadzony do u.ś.r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych został wprowadzony, jako nowe świadczenie, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługujący osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o określonym stopniu niepełnosprawności. Istotnym elementem różnicującym owo świadczenie, od – znanego już wcześniej owej ustawie – zasiłku pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.), było pominięcie w nowej regulacji przesłanki "nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Wątpliwości co do konstytucyjności takiego ukształtowania treści art. 16a u.ś.r. sygnalizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie o zgodność z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP pominięcia wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o określonym stopniu niepełnosprawności (vide: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r., w sprawie II SA/Po 1026/13, https://cbois.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014r. w sprawie P 1/14 umorzył postępowanie po rozpoznaniu tegoż pytania wskazując, iż problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione został już rozstrzygnięty przez Trybunał w wyroku z dnia 5 grudnia 2013r., w sprawie K 27/13. Trybunał podkreślił, iż w powyższym wyroku orzekł już, iż w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r., wprowadzającej zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawi u.ś.r., w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą. Trybunał akcentował, iż zaskarżone przepisy nie zabezpieczały w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne.

W realiach niniejszej sprawy nie jest sporne ustalenie, że okoliczności faktyczne, które legły u podstaw przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie. Matka skarżącego legitymuje się nadal przyznanym bezterminowo stopniem niepełnosprawności, skarżący sprawuje nad nią stałą opiekę i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia, a nadto łączny dochód rodziny skarżącego nie przekracza przewidzianego w ustawie kryterium dochodowego. Tym samym rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 19 czerwca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy zobowiązane były do stosowania prokonstytucyjnej wykładni art. 16a u.ś.r., mając na uwadze konieczność usunięcia skutków wywołanych przez niekonstytucyjne wygaszenie decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2011r., mocą której przyznano skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższego punktu widzenia prezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu ma charakter wyłącznie gramatyczny i w świetle okoliczności niniejszej sprawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami: ochrony praw słusznie nabytych i budowania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nadto nie urzeczywistnia wyroku Trybunału w sprawie K 27/13 bowiem nie usuwa skutków wywołanych niekonstytucyjnością art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r.

Ponadto dokonana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi do całkowicie niezrozumiałego zróżnicowania potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże – nie pozostając w zatrudnieniu – powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, więc rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest swoistym wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Tym samym fakt niepozostawania w zatrudnieniu osoby czynnej zawodowo, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, winien być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na to czy jest on następstwem rezygnacji z zatrudnienia, czy też rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Byłoby propagowaniem fikcji takie rozumienie przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", które wymagałoby od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia pracy, li tylko po to, by następnie mogły z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata ze strony państwa za sprawowanie społecznie użytecznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.

Dokonując wykładni powyższej przesłanki nie można nie dostrzec, iż ustawodawca ostatecznie naprawił ową sytuację – którą wypadałoby uznać za nieakceptowalne konstytucyjnie legislacyjne zaniechanie – wprowadzając przepisem art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, taką zmianę do art. 16a u.ś.r., która przewiduje możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego zarówno w sytuacji nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i rezygnacji z tych form aktywności zawodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.