Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 611/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 51, art. 71, art. 71a, art. 82 ust. 1, art. 83
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1, par. 57,
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 17 marca 2014 r., znak [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego G. G. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. G., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 17 marca 2014 r., nr [...], nakładającą na skarżącego - w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku o nr ew. [...], na działce nr a w [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 16 sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), G. G. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Nysie zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego w zakładzie produkcji świec i zniczy (magazyn opakowań) na pomieszczenie produkcyjne (do produkcji zniczy z granulatu), na nieruchomości położonej w [...] na działce nr a. W zgłoszeniu zaznaczono, że nie przewiduje się żadnych prac budowlanych.

Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. K. J. zażądał od Starosty Nyskiego wniesienia sprzeciwu do powyższego zgłoszenia. Wskazał, że budynek objęty zgłoszeniem znajduje się na granicy z działką nr b i w świetle warunków technicznych nie jest możliwa zmiana sposobu jego użytkowania.

Decyzją z dnia 14 września 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim - któremu Starosta Nyski postanowieniem z dnia 22 czerwca 2009 r. przekazał pismo K. J. wg właściwości - umorzył postępowanie w przedmiecie żądania K. J. dotyczącego wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia na działce nr a. Organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i wskazał, że w zakresie jego kompetencji określonych art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie mieści się wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania i dlatego postępowanie zainicjowane postanowieniem o przekazaniu żądania K. J. należało umorzyć. Jednocześnie zaznaczył, że żądanie to dało uzasadnione podstawy do wszczęcia z urzędu odpowiednich działań kontrolnych i sprawdzających w przedmiocie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego w budynku na działce nr a w [...].

Na skutek odwołania wniesionego przez K. J. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r., nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W dniu 7 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego (przeznaczonego o produkcji zniczy z granulatu), znajdującego się w parterowej części budynku oznaczonego nr [...], usytuowanego na działce nr a w [...]. Decyzja stała się ostateczna wobec braku jej zaskarżenia w trybie odwoławczym.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez K. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 grudnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 64/12, uchylił tę decyzję oaz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 września 2011 r. Sąd stwierdził, że do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji doszło bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czym naruszono art. 7 oraz art. 77 K.p.a. Nawiązując do treści żądania K. J., które zainicjowało postępowanie, Sąd zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego nie poczynił żadnych starań w celu wyjaśnienia, jakich działań oczekiwała od organów administracji strona, do czego w istocie zmierzała i co tak naprawdę kwestionowała w odniesieniu do stanu budynków na sąsiedniej nieruchomości. Podkreślając, że w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest związany tym żądaniem, Sąd stwierdził jednak, że niewątpliwie postępowanie organów nadzoru budowlanego wszczynane jest wyłącznie z urzędu. W zakresie swych kompetencji zobowiązane są natomiast podejmować odpowiednie działania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (art. 71a ustawy Prawo budowlane). Nie są przy tym związane w granicami żądania i mają obowiązek przeprowadzenia postępowania w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organy działań w granicach przyznanych kompetencji. Stosownie do przedstawionego stanowiska Sąd uznał, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia to, że złożone na samym początku postępowania pismo K. J. zawierało "żądanie wniesienia sprzeciwu" od dokonanego przez inwestora zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, skoro z jego treści wyraźnie wynikało, że w zasadzie zawierało żądanie sprawdzenia, czy budynek, w którym obecnie funkcjonuje zakład produkujący znicze z granulatu, odpowiada przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. nr 75, poz. 690), zwanego dalej rozporządzeniem. We wszczętym postępowaniu w ogóle natomiast nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na stwierdzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, bądź czy w spornym obiekcie przeprowadzano roboty budowlane oraz jaki był charakter prawny tych czynności w rozumieniu norm Prawa budowlanego. Wskazując na przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane Sąd wyjaśnił, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i stwierdził, że dokonując oceny w tym przedmiocie niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu lub jego części oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównania tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Nadto, w ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd podał, że organy winny przede wszystkim zbadać sprawę pod kątem wytycznych zawartych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym ustalić bezspornie czy i w jaki sposób dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu na działce nr a w [...], kiedy dokonano zmiany sposobu użytkowania i czy ta ewentualna zmiana nastąpiła legalnie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek powyższego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu na skutek postanowienia Starosty Nyskiego z dnia 22 czerwca 2009 r., którego przedmiotem było żądanie K. J. dotyczące wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowy charakter.

Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 11 października 2012 r., nr [...], w której organ wskazał, że wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada stanowisku Sądu co do sposobu załatwienia sprawy, to jednak nie znalazł podstaw do uchylenia tej decyzji. Organ pierwszej instancji wszczął bowiem i prowadził z urzędu postępowanie w sprawie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego, które decyzją z dnia 7 marca 2012 r. zostało umorzone. W postępowaniu tym przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, dokonano kontroli obiektu i oceny zgodności ustalonego stanu faktycznego z przepisami Prawa budowlanego, a zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji stanowi formalne zakończenie postępowania wszczętego na skutek postanowienia Starosty Nyskiego.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 596/12, uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazując na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, i wynikające z tego przepisu związanie organów wcześniejszym wyrokiem z dnia 28 maja 2012, sygn. akt II SA/Op 64/12, Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 153 P.p.s.a., gdyż organ zignorował zalecenia zawarte w tym wyroku i nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego. Natomiast organ drugiej instancji, mając na uwadze fakt, że w sprawie toczyło się niejako równolegle postępowanie wszczęte z urzędu w wyniku pisma skarżącego z dnia 18 czerwca 2009 r. (tego samego, które stanowiło podstawę postanowienia Starosty Nyskiego z dnia 22 czerwca 2009 r.), w sprawie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego na działce nr a w [...] uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, której to interpretacji przepisu art. 153 P.p.s.a. nie można zaaprobować. Stosownie do dokonanej oceny Sąd podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego przeprowadzą postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym w orzeczeniu z dnia 8 maja 2012 r., a ponadto ustalone zostaną strony postępowania na podstawie art. 28 K.p.a. Zaznaczył również, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 7 marca 2012 r., nr [...], dlatego - wobec brzmienia art. 56 P.p.s.a. - Sąd nie stwierdził nieważności tej decyzji, pomimo równoległego prowadzenia przez organ dwóch postępowań w przedmiocie oceny legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na produkcyjne, na działce nr a w [...].

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 27 września 2013 r., nr [...], stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 7 marca 2012 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego.

Postanowieniem z dnia 17 października 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiadomił G. G. o włączeniu akt postępowania w sprawie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego do akt postępowania w sprawie oceny legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na produkcyjne na działce nr a w [...], a następnie decyzją z dnia 17 marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na G. G., jako właściciela obiektu objętego postępowaniem, obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego istniejącego przed dokonaną przebudową i zmianą sposobu użytkowania. W obszernym uzasadnieniu organ omówił ustalenia dotyczące stanu faktycznego i podał, że w stosunku do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego w zakładzie produkcji świec i zniczy na pomieszczenie produkcyjne (nieruchomość położona na działce nr a w [...]), dokonanego przez G. G. dnia 17 sierpnia 2007 r., Starosta Nyski nie wniósł sprzeciwu, a inwestor dysponował zaświadczeniem Burmistrza Nysy z dnia 18 września 2007 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Nysie uchwałą Nr XXXIX/388/2001 z dnia 27 lutego 2001 r. Zgodnie z informacją zawartą w zgłoszeniu sama zmiana sposobu użytkowania budynku nie wiązała się z koniecznością wykonania żadnych robót budowlanych. Organ ustalił też, że przedmiotowy budynek był objęty zakresem inwestycji zatwierdzonej w decyzji Starosty Nyskiego z 22 marca 1999 r. o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla B. G. dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego świec i zniczy wraz z hurtownią oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną we wsi [...] - dz. nr a, zmienioną następnie decyzją z 18 sierpnia 1999 r. W zatwierdzonym projekcie budowlanym budynek ten był przewidziany do adaptacji na budynek magazynowy (magazyn opakowań). Dokonując analizy projektu organ ustalił, że magazyn opakowań nie został ujęty w zestawieniu ogrzewanych pomieszczeń. Wobec wskazania w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania, że ogrzewanie obiektu (elektryczne) pozostaje bez zmian, należało wnioskować, że ze względu na zatrudnienie w obiekcie 8-12 osób - zgodnie ze zgłoszeniem ogrzewanie obiektu zostało do niego wprowadzone w momencie zmiany jego sposobu użytkowania na produkcyjny. Wskazując, że po zakończeniu inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę wydano pozwolenie na użytkowanie z dnia 25 stycznia 2011 r., które nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, organ podał, że z dokumentacji dołączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wynika, że obiekt magazynowy po zakończeniu procesu inwestycyjnego w roku 2002 był wyposażony w 3 gniazda 32A 380V (siła) oraz 5 gniazd 220V. Budynek posiadał jeden obwód gniazd 220V i oświetlenia oraz 3 obwody gniazd 380V 32A. Podczas kontroli i oględzin przeprowadzonych w toku niniejszego postępowania ustalono natomiast, że w pomieszczeniu produkcyjnym znajdowało się pięć pras hydraulicznych, a obiekt według pomiarów aktualnie posiada 11 gniazd i obwodów jednofazowych oraz 7 gniazd i obwodów trójfazowych. W swych zeznaniach strona potwierdziła też, że instalacja elektryczna w stanie obecnym istnieje od momentu dokonanej zmiany sposobu użytkowania, gdyż w tym momencie nastąpiło dopasowanie istniejącej instalacji do potrzeb nowego sposobu użytkowania i powstałych stanowisk pracy związanych z produkcją. Organ odnotował, że zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 16 sierpnia 2007 r. zatrudnienie w obiekcie wynosić miało od 8 do 12 osób, a obecnie zgodnie z zeznaniem strony w pomieszczeniu produkcyjnym istnieją 4 stanowiska pracy (pomimo pięciu pras hydraulicznych). Na podstawie powyższych ustaleń organ uznał, że rozbudowa instalacji elektrycznej w budynku nastąpiła w momencie dokonanej zmiany sposobu użytkowania, czyli w roku 2007 w związku ze zmianą przeznaczenia pomieszczenia z magazynowego na produkcyjne. Zaznaczając, że wykonana została również instalacja związana z doświetleniem pomieszczenia produkcyjnego organ stwierdził, że obecnie budynek posiada jedynie dwa otwory okienne, a dwa otwory od strony działki W. J. zostały zabudowane luksferami. Wskazując na ustalone wymiary otworów okiennych oraz ich wymiary podane w zgłoszeniu, organ w oparciu o regulacje z § 57 ust. 1 i 2 rozporządzenia dokonał wyliczenia faktycznej powierzchni okien i stwierdził, że dokumentacja przedłożona do zgłoszenia była w tym zakresie niezgodna ze stanem faktycznym. Zauważył też, że do samych maszyn doprowadzono instalację na sprężone powietrze, umożliwiającą funkcjonowanie urządzeń hydraulicznych. Uwzględniając dokonane ustalenia organ uznał, że zmianie uległy charakterystyczne parametry użytkowe budynku, a zmiana sposobu użytkowania wiązała się z wykonaniem robót budowlanych, na prowadzenie których zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Praw budowlane wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dokonane zgłoszenie tej zmiany nie zawierało, a część opisowa zgłoszenia w ogóle nie odnosiła się do instalacji elektrycznej. Stwierdził też, że z uwagi na wykonany zakres robót wymagających uzyskania pozwolenia, zarówno przed datą dokonanego zgłoszenia, jak i po dokonaniu zgłoszenia (zabudowa otworów okiennych), zgłoszenie nie mogło wywrzeć zamierzonego skutku prawnego. Wskazał, że wykonany został samowolnie zakres robót "dostosowawczych" do zamierzonej funkcji, przez rozbudowę instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania, a także wykonanie instalacji hydraulicznej umożliwiającej funkcjonowanie pras hydraulicznych, których w samym zgłoszeniu wskazano tylko dwie, a faktycznie umiejscowiono pięć. Sam obiekt nie posiada natomiast systemu wentylacyjnego, a podstawowe dane zawarte w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania są niezgodne ze stanem faktycznym (wymiary otworów okiennych od strony wejścia do budynku, rzut przyziemia wskazywał na istnienie w ścianie zewnętrznej luksferów jako ich wypełnienia, gdy tymczasem były to wciąż okna). Dokonując kwalifikacji organ wskazał na regulacje art. 71 ust. 1 i ust. 6 ustawy Prawo budowlane i przyjął, że w sprawie zaistniał przypadek z art. 71 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, co wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 71a, gdyż prawną legitymacją inwestora upoważniającą do nadania obiektowi istniejącego kształtu mogłoby być wyłącznie pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie. Postępowanie naprawcze zmierzające do zalegalizowania w jakimkolwiek zakresie dokonanej już inwestycji wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzając, że istniejący stan budynku jest konsekwencją przebudowy, na którą właściciel budynku nie posiada pozwolenia na budowę, a której skutkiem była faktyczna zmiana sposobu użytkowania, organ uznał, że w sprawie wypełniona została hipoteza art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Oceniając możliwości legalizacji dokonanych samowolnie robót budowlanych, a w konsekwencji zmienionego sposobu użytkowania, organ stwierdził, że nie ma takich możliwości z punktu widzenia zarówno przepisów techniczno-budowlanych, jak i przepisów prawa miejscowego. Wyjaśnił, że naruszone zostały przepisy § 57 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie oświetlenia pomieszczeń produkcyjnych światłem dziennym, a doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami wymagałoby dokonania kolejnej przebudowy, na którą zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż tylko w tym trybie możliwe jest uzyskanie odstępstw na zasadach określonych w art. 9 tej ustawy, który jednak nie może znaleźć zastosowania na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Zaznaczył przy tym organ, że otwory okienne od strony działki nr b zostały zabudowane luksferami w toku prowadzonego postępowania. Z protokołu kontroli obiektu z dnia 16 czerwca 2010 r. wynika, że dwa okna o wymiarach 100 × 50 cm (od strony granicy z sąsiednia działką) były zasłonięte styropianem, a w czasie oględzin w dniu 29 lutego 2012 r. były już zabudowane luksferami. Powołując się na regulacje § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, organ stwierdził, że z uwagi na rygorystyczny warunek z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia oraz jego cel, jakim jest wypełnienie dyspozycji z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane i zapewnienie ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, brak jest miejsca na dowolność organów nadzoru budowlanego w powyższym względzie. Według obowiązującego planu miejscowego działka nr a znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i rzemiosła produkcyjnego, na którym dopuszczalna jest rozbudowa funkcji rzemieślniczej, jednak z zastrzeżeniem, że uciążliwość rzemiosła produkcyjnego winna zamykać się w granicach terenu określonego tytułem prawnym właściciela. Zapisy planu nie dopuszczają jednak odstępstw od warunków technicznych w zakresie, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Podsumowując dokonaną ocenę organ stwierdził, że w kontekście dokonanej przebudowy w postaci wypełnienia otworów okiennych luksferami (w ścianie na granicy z działką sąsiednią, do której właściciel nie posiada tytułu prawnego), przebudowy instalacji centralnego ogrzewania, wykonania instalacji na sprężone powietrze oraz przebudowy instalacji elektrycznej, zmianie uległy podstawowe parametry użytkowe budynku. Obiekt posiada przy tym szereg nieprawidłowości (brak wentylacji, brak odpowiedniego nasłonecznienia), które wymagałyby kolejnej inwestycji, na wykonanie której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto przepisy § 12 rozporządzenia niosą za sobą podstawowe ograniczenia, które w sposób bezpośredni rzutowały na konieczność wydania decyzji nakładającej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Brak możliwości zastosowania odstępstw na zasadzie art. 9 ustawy Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego, a także treść przepisów prawa miejscowego powodują, że zalegalizowanie stanu istniejącego jest niedopuszczalne. Końcowo organ podał, że obiekt objęty postępowaniem jest przedwojenną stodołą, której przebudowa i zmiana sposobu użytkowania dokonana na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z dnia 22 marca 1999 r. spowodowała, że przestaje on być chroniony okolicznością tzw. "stanu zastanego".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. G. Zarzucił, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie uprawnia do wydania nakazów odnoszących się do przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Taki nakaz natomiast wynika z sentencji decyzji i został potwierdzony w jej uzasadnieniu, gdzie organ dokonał analizy zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ. Wywodząc, że do zmiany sposobu użytkowania bez uprzedniego zgłoszenia znajduje zastosowanie tryb z art. 71a ustawy Prawo budowlane odwołujący wskazał, że art. 51 tej ustawy odnosi się tylko do robót budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Tym samym część nakazu odnosząca się do zmiany sposobu użytkowania została wydana bez umocowania prawnego. Odwołujący zarzucił też organowi, że nie wykazał jednoznacznie, które z robót budowlanych zostały wykonane nielegalnie i nie uzasadnił odstąpienia od trybu legalizacji, w tym nie przedstawił oceny co do niezgodności samowoli z przepisami technicznymi i braku możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Kwestionując natomiast oparcie rozstrzygnięcia na stwierdzeniu zbyt małego naświetlenia światłem dziennym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, odwołujący wskazał, że może odtworzyć otwory okienne zamurowane szklanymi pustakami, jednak w jego ocenie, w świetle przepisów prawa, działanie takie prowadziłoby do przywrócenia nieprawidłowego stanu obiektu.

Po dokonaniu oględzin w dniu 18 lipca 2014 r., decyzją z dnia 17 października 2014 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Przyjmując jako podstawę faktyczną oceny ustalenia dokonane w toku postępowania przez organ pierwszej instancji i powołując się na uwzględnione przez niego dokumenty, organ odwoławczy uznał, że zgłoszenie dokonane przez G. G. w dniu 16 sierpnia 2007 r. nie wywołało zamierzonego skutku prawnego, ze względu na zakres samowolnie wykonanych robót celem umożliwienia urzeczywistnienia zmiany sposobu użytkowania. Stwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, takie jak rozbudowa instalacji elektrycznej, centralnego ogrzewania oraz wykonanie instalacji hydraulicznej umożliwiającej funkcjonowanie pras hydraulicznych, których w zgłoszeniu przewidziano dwie, a faktycznie umiejscowiono ich w pomieszczeniu pięć. Powołując się na definicje z art. 3 pkt 6, pkt 7 i pkt 7a ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że zawarte w definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a) wyliczenie "charakterystycznych parametrów" obiektu budowlanego dotyczy parametrów, które nie mogą podlegać zmianie w ramach przebudowy obiektu (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji). Dalej wskazał, że skoro inwestor wykonywał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, prawidłowo przeprowadzono postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy. Organ zwrócił też uwagę, że celem postępowania naprawczego, wynikającym z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, o ile to możliwe, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli jednak wady wykonanych już robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, wówczas zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na podstawie tego przepisu nakaz może jednak zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że doprowadzenie tego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego, nie jest możliwy przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie poprzez rozbiórkę wykonanego obiektu lub jego części. Dokonując oceny we wskazanym zakresie organ odwoławczy przyjął, że inwestor dokonał przebudowy obiektu przez: wypełnienie otworów okiennych luksferami, przebudowę instalacji centralnego ogrzewania, wykonanie instalacji na sprężone powietrze oraz przebudowę instalacji elektrycznej, która doprowadziła do zmiany podstawowych paramentów użytkowych budynku. Stwierdził też, że brak jest możliwości legalizacji dokonanych samowolnie robót budowlanych, gdyż inwestycja narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym § 57 ust. 1 i 2 w zakresie oświetlenia pomieszczeń produkcyjnych światłem dziennym (w obecnym pomieszczeniu produkcyjnym od strony wejścia znajdują się dwa otwory okienne, a po przeciwnej stronie - 2 otwory okienne zamurowane pustakami szklanymi), a także § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w związku z usytuowaniem budynku przebudowanego w granicy z działką nr b. Ponadto, zgodnie z planem miejscowym działka nr a znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem "75MN, UR", który stosownie do § 61 planu przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną i rzemiosła produkcyjnego. Wprawdzie plan dopuszcza na tym obszarze rozbudowę funkcji rzemieślniczej, jednak z zastrzeżeniem, że uciążliwość rzemiosła produkcyjnego winna zamykać się w granicach terenu określonego tytułem prawnym właściciela. Poza tym obiekt posiada szereg nieprawidłowości, w tym brak prawidłowej wentylacji i brak odpowiedniego nasłonecznienia, a doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem wymaga niewątpliwie uzyskania stosownych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Z tego też powodu, w ocenie organu odwoławczego, brak jest możliwości legalizacji stanu istniejącego. Wskazując na wyrok WSA w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. organ zaznaczył, że Sąd zobowiązał organy nadzoru do dokonania oceny w zakresie interesu prawnego K. J. Odnosząc się do tej kwestii, na podstawie art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że K. J. nie ma interesu prawnego w sprawie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego na działce nr a w [...], lecz jedynie interes faktyczny, gdyż o ile jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, to nie może swego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Działka nr b, na której znajduje się budynek mieszkalny i inne budynki niemieszkalne, należy bowiem do W. J., natomiast do K. J. i W. J. należy działka nr c (pastwiska trwałe i grunty orne). Wprawdzie działka nr c graniczy bezpośrednio z działką nr a, jednakże usytuowanie pomieszczenia produkcyjnego na przedmiotowej działce w żaden sposób nie wpływa na wykonywanie praw przez właścicieli działki nr c i nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu z niej. Niezabudowana działki nr c znajduje się bowiem w odległości około 30 m od pomieszczenia produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr a.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję G. G. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez uznanie dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania za nieskuteczne i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie do robót budowlanych powiązanych zdaniem organu ze zmianą sposobu użytkowania. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący podniósł, że pomimo wskazania w art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane sytuacji, w której dokonane zgłoszenie nie wywiera skutków prawnych, organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie "dopisywały" inny przypadek. Przyznał, że istotnie zostały wykonane pewne prace, ujawnione podczas oględzin, tj. instalacja elektryczna została w niewielkim stopniu przerobiona w celu dostosowania do ustawienia pras i zamurowano otwory okienne od strony sąsiada dla zlikwidowania potencjalnych źródeł jego niezadowolenia. Niemniej jednak, dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wypełnił wszystkie warunki, aby zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Oznacza to, że w ocenie osoby sporządzającej ekspertyzę dopuszczalne było wprowadzenie planowanej zmiany sposobu użytkowania, a organ administracji architektoniczno-budowlanej zapewne również dokonał stosownej oceny przedłożonego materiału. Skarżący podniósł, że jeśli wykonał samowolnie roboty budowlane (przed dokonaniem zgłoszenia), to nie widzi powodów przeciw możliwości ich zalegalizowania. Stwierdził, że niezrozumiałe jest żądanie odtworzenia otworów okiennych, które po pierwsze - są blisko granicy i potencjalnie zagrażają bezpieczeństwu pożarowemu, a po drugie - ich istnienie powodowało ciągłe interwencje sąsiada. Za niemożliwe do zaakceptowania uznał też całkowite pominięcie dokonanego zgłoszenia i przysługujących mu praw opisanych w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że jeżeli w ocenie organu dokonane zgłoszenie nie wywarło spodziewanego skutku prawnego, to powinien on zastosować procedurę z art. 71 tej ustawy. Jeżeli natomiast zastosował procedurę z art. 51, odnoszącą się jedynie do robót budowlanych, to uzasadnienie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego powinno wykazać brak możliwości "naprawienia" tychże robót budowlanych w odniesieniu do obowiązujących przepisów. Poza tym skarżący wniósł o wstrzymanie przez organ odwoławczy wykonania decyzji do czasu rozpoznania skargi przez WSA, wskazując, że wykonanie nakazu przed rozpoznaniem skargi naraziłoby go na znaczne straty finansowe łącznie z koniecznością zwolnienia z pracy pracownika.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę dodając, że po siedmiu latach organ podważa wszystkie uzyskane uzgodnienia, jakie były wymagane do zmiany sposobu użytkowania, a zamontowanie okien po stronie sąsiada nie sprzeciwia się prawidłowemu użytkowaniu obiektu. Skarżący wyjaśnił, że sporny obiekt to budynek przedwojenny, który został zaadoptowany na potrzeby produkcyjne, a w okna w ścianie zwróconej do granicy z działką sąsiednią zawsze były wstawione tylko luksfery. Wszystkie instalacje są natomiast wykonane zgodnie z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w skardze.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 powołanej już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze, jednak w zakresie dokonywanej oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tym zakresie i według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie Sądu, organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie podjęły decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bez dokonania wystarczającej oceny odnośnie możliwości legalizacji spornych robót budowlanych w drodze nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a także bez należytego wcześniejszego ustalenia, że w sprawie nie może znajdować zastosowania tryb legalizacji zmiany sposobu użytkowania określony w art. 71a ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym skutkować następczym naruszeniem także art. 51 ust. 1, przez jego nieuprawnione zastosowanie i art. 71a ustawy Prawo budowlane, przez brak jego zastosowania.

Należy podkreślić, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny, a zgodnie z art. 6 K.p.a. ocena organu powinna znajdować umocowanie prawne. W niniejszej sprawie organy nie rozpoznały natomiast sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa jest niepełna i nie uzasadnia wystarczającą podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i spójnej oceny ustalonego stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa spowodował też, że badane decyzje nie odpowiadają wymogą z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a.

Przechodząc do rozważań w zakresie dokonanej oceny dostrzec trzeba, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, skarżący niewątpliwie dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr a, oznaczonego jako budynek [...]. Zgodnie bowiem z definicją ustaloną w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazany budynek użytkowany był jako magazyn, a w wyniku zmiany obecnie jest obiektem wykorzystywanym do produkcji zniczy. Doszło więc do podjęcia w obiekcie działalności wpływającej na zmianę warunków jego bezpiecznego użytkowania. Inne są bowiem warunki techniczne i użytkowe obiektu stanowiącego magazyn, a inne obiektu wykorzystywanego na cele produkcyjne. Okoliczności tej nie kwestionuje zresztą sam skarżący.

W toku postępowania wyjaśniającego organy ustaliły również, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w roku 2007, a skarżący pismem z dnia 16 sierpnia 2007 r., na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgłosił zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego w zakładzie produkcji świec i zniczy (magazyn opakowań) na pomieszczenie produkcyjne (do produkcji zniczy z granulatu) właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu tym nie wskazał jednak, że w celu zmiany sposobu użytkowania przeprowadzone zostaną roboty budowlane. Jak zostało natomiast ustalone przez organy nadzoru budowlanego, w budynku, którego dotyczyło zgłoszenie, niewątpliwie wykonano roboty budowlane dostosowujące obiekt do zamierzonego sposobu jego użytkowania jako produkcyjnego.

W tym miejscu, mając na uwadze to, że skarżący kwestionuje legalność prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania, wyjaśnić przyjdzie, iż co do zasady zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania dokonana została bez wymaganego zgłoszenia. W sytuacji jednak, gdy inwestor nie zgłasza wykonania określonych robót, ale faktycznie je wykonuje, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego uprawnione są do zbadania legalności dokonania zmiany sposobu użytkowania, w tym także w zakresie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W wyniku tych działań może natomiast dojść do stwierdzenia samowoli budowlanej. Instytucja zgłoszenia, przewidziana w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może bowiem służyć do obejścia przepisów prawa. Aby zgłoszenie wywołało oczekiwane przez inwestora skutki prawne, musi dotyczyć takiej inwestycji, która została wskazana w zgłoszeniu i wymaga jedynie zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą ominięcia prawa. Przepis art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wyraźnie przy tym stanowi, że dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Trzeba też wskazać, że błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, które nie odpowiada stanowi faktycznemu i w którym zatajono fakt, że będą wykonane roboty budowlane nie może odnieść skutku w postaci uznania zmiany sposobu użytkowania za legalną, a także uznania legalności wykonanych w związku z tym robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Na gruncie art. 71 ustawy Prawo budowlane, regulującego w sposób kompleksowy postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przyjąć należy, że nie chodzi tu o dokonanie jakiegokolwiek zgłoszenia, lecz zgłoszenia dokonanego zgodnie z przepisami prawa. Dla zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wymagającego wykonania takich robót ustawodawca przewidział natomiast w art. 71 ust. 6 tej ustawy szczególne warunki. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1), a jeśli wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, do zgłoszenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2 - 4 tej ustawy (pkt 2). Uwzględniając zatem regulacje art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, nie można uznać za prawidłowe i skuteczne zgłoszenia spełniającego wprawdzie warunki z art. 71 ust. 2 tej ustawy, ale nie wskazującego na konieczność wykonania robót budowlanych, podczas gdy zgłoszenie to dotyczy zmiany sposobu użytkowania, która wymaga ich wykonania.

Skoro zatem skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku i w związku z tym wykonał roboty budowlane, które nie zostały wskazane w zgłoszeniu tej zmiany, to organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły postępowanie w przedmiocie oceny legalności sposobu użytkowania i uznały, że dokonane zgłoszenie, pomimo braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie mogło sankcjonować dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Zauważyć należy, że wobec nieprawidłowego zgłoszenia, tj. braku wskazania na konieczność wykonania robót budowlanych dostosowujących obiekt do nowego sposobu użytkowania, właściwy organ nie miał możliwości wniesienia sprzeciwu. Kompetencje organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego wynikają natomiast z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także z art. 84 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym do zadań tych organów należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Jak stanowi art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obejmuje ona m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W zakresie kompetencji tych organów mieści się zatem dokonywanie oceny w aspekcie zaistnienia przesłanek uzasadniających wdrożenie przewidzianych w ustawie trybów legalizacji robót budowlanych, które wykonane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Celem działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, w ramach ich kompetencji, powinno być bowiem zapobieganie zagrożeniom wynikającym z nieprzestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym wadliwego i niezgodnego z przepisami prawa wykonania robót budowlanych. Ich eliminowaniu służą m.in. przewidziane w art. 48 i art. 51 ustawy Prawo budowlane tryby legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem, a także określony w art. 71a tej ustawy tryb legalizacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia, co do których właściwość organów nadzoru budowlanego określona została w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, do wykonanych przez skarżącego robót, które w ocenie organów wykonane zostały w związku z dokonaną w roku 2007 zmianą sposobu użytkowania budynku nr [...], w niniejszej sprawie zastosowano tryb legalizacji określony w art. 51 ustawy Prawo budowlane. W kontekście przeprowadzonej przez organy oceny ustalonego stanu faktycznego, zdaniem Sądu, uznać jednak trzeba, że nie jest ona dokonana prawidłowo i nie jest wystarczająca do uznania, że wskazane w decyzji roboty budowlane dotyczące zakresie instalacji elektrycznej, instalacji centralnego ogrzewania, instalacji hydraulicznej (na sprężone powietrze), wykonane według organów w związku ze zmianą sposobu użytkowania, powinny podlegać legalizacji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przedwczesna jest również ocena organu, że dokonane ustalenia wykluczają możliwość prowadzenia postępowania legalizującego dokonaną zmianę sposobu użytkowania w trybie art. 71a tej ustawy.

Wyjaśnić należy, że przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Postępowanie to ma więc zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jednocześnie trzeba zastrzec, że gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to właściwy organ w myśl art. 71 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, obligatoryjnie wniósłby sprzeciw. W konsekwencji też przyjąć należy, że dyspozycją art. 71a ustawy Prawo budowlane objęta jest taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która - w myśl art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, nastąpiła bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a także taka, która wymagała wykonywania robót budowlanych objętych co najwyżej obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. W sytuacji natomiast, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z 29 lutego 2008 r., II OSK 119/07, z 8 maja 2013 r., II OSK 2683/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1087/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 838).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowanie właściwej procedury legalizacyjnej, czy to z art. 51 ustawy Prawo budowlane, czy też z art. 71a tej ustawy, wymaga uprzedniego, dokładnego ustalenia, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane, związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, wymagały pozwolenia na budowę, zgłoszenia, bądź nie podlegały takim wymogom.

Jak sygnalizowano już na wstępie, w niniejszej sprawie organy bez dokonania dogłębnej analizy i oceny opartej na stanie faktycznym uznały, że wykonane przez skarżącego, w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, roboty budowlane polegające na wypełnieniu otworów okiennych luksferami oraz wykonane w zakresie instalacji elektrycznej, centralnego ogrzewania i instalacji hydraulicznej, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i z tego powodu należało wobec nich zastosować tryb legalizacji z art. 51 ustawy Prawo budowlane. O ile zgodzić się można z tym, że roboty budowlane polegające na wypełnieniu otworów okiennych luksferami nie zostały wskazane w art. 29 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to już kwalifikacja taka w odniesieniu do pozostałych wymienionych robót budowlanych nie znajduje umocowania prawnego we wskazanych przepisach. Zauważyć trzeba, że roboty budowlane w zakresie instalacji zostały uznane przez organ pierwszej instancji za przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W toku postępowania nie ustalono, aby na skutek robót wykonanych w zakresie instalacji zmianie uległy istotne parametry budynku, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Niewątpliwie natomiast, jak ustalono, zmianie uległy jego parametry techniczne. Tym samym, w świetle art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i ustalonego stanu faktycznego, za prawidłową uznać trzeba dokonaną przez organ pierwszej instancji (strona 4 i 6 uzasadnienia decyzji) kwalifikację robót w zakresie instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania, który uznał je za przebudowę. Nie sposób jednak ustalić, czy taką samą kwalifikację w tym zakresie przyjął organ odwoławczy. Wskazane roboty budowlane określił bowiem jako rozbudowa, a jednocześnie powołał definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Następnie, bez dokonania jakichkolwiek analizy ograniczył się do stwierdzenia, że roboty te wymagały pozwolenia na budowę. Niemniej jednak, bez względu na faktyczną kwalifikację, jakiej dokonał organ odwoławczy, uznanie omawianych robót za przebudowę, wbrew ocenie organów, nie oznacza jednak, że ich wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W konsekwencji więc, do wskazanych robót budowlanych, wykonanych w zakresie instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania, nie znajduje zastosowania tryb legalizacji z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro omawiane roboty wykonane zostały w celu zmiany sposobu użytkowania i wymagały jedynie zgłoszenia, to - jak wywiedziono wcześniej - powinny podlegać legalizacji w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organy dokonały zatem nieprawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego i wadliwie przyjęły, że zastosowanie może znajdować procedura legalizacji określona w art. 51 ustawy Prawo budowlane, bez należytego rozważenia konieczności zastosowania trybu z art. 71a tej ustawy.

Ponadto, dokonane ustalenia faktyczne i ocena obu organów były również niewystarczające do uznania, że tryb określony w art. 51 ustawy Praw budowlane znajduje zastosowanie do robót budowlanych wykonanych przez skarżącego w zakresie instalacji hydraulicznej. Organy nie wskazały na czym dokładnie roboty te miały polegać, jakich parametrów obiektu dotyczyły, czy też może dotyczyły one jedynie urządzeń, tj. pras hydraulicznych. Dlatego kwalifikację tych robót, jako wymagających pozwolenia na budowę, nie sposób uznać za prawidłową. Jedynie w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że do znajdujących się w budynku maszyn doprowadzono instalację na sprężone powietrze umożliwiającą funkcjonowanie urządzeń hydraulicznych. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było natomiast wnikliwe ustalenie zakresu i charakteru również tych robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że organy w sposób niewątpliwy ustaliły, iż w związku ze zmianą sposobu użytkowania dokonano robót budowlanych dotyczących instalacji elektrycznej, hydraulicznej i centralnego ogrzewania. W tym zakresie dokonały porównania dokumentów obrazujących stan instalacji przed i po zmianie sposobu użytkowania. Niemniej jednak, w świetle uwzględnionego przez organy stanu faktycznego, zastosowanie w kontrolowanej sprawie procedury naprawczej z art. 51 ustawy Prawo budowlane, bez dokonania analizy, określenia oraz właściwej klasyfikacji tych robót budowlanych, uznać należy za wadliwe w odniesieniu do robót dotyczących instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania, a w odniesieniu do robót dotyczących instalacji hydraulicznej (na sprężone powietrze) - za przedwczesne i dokonane bez wymaganej oceny.

Natomiast, co do robót budowlanych polegających na wypełnieniu otworów okiennych luksferami, jak już wcześniej wskazano, zgodzić się należy, że wymagały one pozwolenia na budowę i w związku z tym powinny podlegać legalizacji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie wątpliwości budzą jednak ustalenia organów, że roboty te skarżący wykonał w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonaną w roku 2007. W zaskarżonej decyzji, uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń odnośnie tego, kiedy roboty te zostały faktycznie wykonane. Nie wyjaśnił też dlaczego uznał, że wykonano je w związku ze zmianą sposobu użytkowania, która miała miejsce w roku 2007. O ile zgodzić można się z poglądem organu, że wykonanie robót w zakresie instalacji było konieczne do zmiany sposobu użytkowania, o tyle, w ocenie Sądu, trudno uznać, aby do tej zmiany potrzebna była wymiana okien na luksfery. Nie są to bowiem roboty, które bez właściwej analizy można uznać za dostosowujące obiekt do użytkowania go jako produkcyjny. Dokonując analizy na podstawie dokumentacji projektowej dotyczącej budowy zakładu produkcyjnego, w której sporny budynek przewidziano do adaptacji na budynek magazynowy, organ pierwszej instancji ustalił natomiast jedynie, że w projekcie budowlanym z roku 1999 w miejscu obecnych luksferów były otwory okienne. Jednocześnie wskazał, że otwory okienne zostały zamurowane luksferami dopiero w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie oceny legalności zmiany sposobu użytkowania. Stwierdzenia te nie pozwalają na uznanie, że roboty te wykonane zostały w celu zmiany sposobu użytkowania i powinny być objęte postępowaniem dotyczącym legalności tej zmiany. Wynika z nich bowiem, że wskazane roboty budowlane wykonane zostały w okresie dużo późniejszym niż zmiana sposobu użytkowania. Co więcej, organ wskazał, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2010 r. wynika, iż na ten dzień w spornym miejscu istniały dwa okna. Nie można jednak zaakceptować bez zastrzeżeń takiego stwierdzenia. Wykonana wówczas dokumentacja fotograficzna obrazuje jedynie, że w miejscu otworów, na ścianie wewnątrz budynku znajduje się styropian, który jak - wynika z treści protokołu - został zamontowany w celu zmniejszenia ewentualnego hałasu. Nie można zatem bez dodatkowych ustaleń jednoznacznie stwierdzić, że w dniu kontroli w spornym miejscu istniały okna, a nie luksfery oraz, że wykonano je w celu zmiany sposobu użytkowania. W szczególności, takim ustaleniom przeczyć może dokumentacja dołączona do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, złożonego przez skarżącego w roku 2007, zawierająca rysunek, na którym w spornym miejscu wyraźnie oznaczono luksfery, a nie okna. To z kolei sugeruje, że luksfery mogły zostać wykonane znacznie wcześniej i nie miały związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Brak luksferów w projekcie z roku 1999 nie wyklucza, że w wyniku jego realizacji mogły one zostać wykonane.

Tym samym nie można uznać, że organy prawidłowo ustaliły termin wykonania luksferów i o ile zgodzić się należy z tym, że co do tych robót znajdować powinien zastosowanie tryb legalizacji z art. 51 Prawa budowlanego, to jednak przyjąć trzeba, że dla jego zastosowania konieczne jest ustalenie terminu wykonania robót, a następnie, w razie bezspornego ustalenia, że nie miały związku ze zmianą sposobu użytkowania, ewentualne prowadzenie odrębnego postępowania dotyczącego ich legalności, a nie dokonywania ich legalizacji w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Przedstawione powyżej uchybienia organów w zakresie wyjaśnienia istotnych kwestii i dokonania oceny znajdującej podstawy faktyczne i prawne, związane z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 11 K.p.a. spowodowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji z uwagi na brak podstaw do uznania za prawidłowe stanowiska odnośnie legalizacji samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto wskazać należy, że podejmując w sprawie rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organy dopuściły się także innych naruszeń wskazanych przepisów postępowania, które skutkowały koniecznością uchylenia kontrolowanych decyzji.

Wyjaśnić przyjdzie, że celem postępowania naprawczego (legalizacyjnego), prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest, o ile to możliwe, doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Cel taki wynika z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w którym ustawodawca przewidział możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wówczas, gdy wady wykonanych już robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Przez stan zgodny z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć rozumieć należy natomiast stan zgodny z aktualnie obowiązującym porządkiem prawnym. Pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozumie się zatem przede wszystkim zgodność z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także zgodność z przepisami dotyczącymi ładu przestrzennego, w tym z planem miejscowym, obowiązującymi w chwili podejmowania decyzji przez organ nadzoru budowlanego.

Prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany jest zatem dokładnie ustalić stan faktyczny zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z przepisami prawa. Jest to bowiem postępowanie o charakterze naprawczym, zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem, a tym samym do ich zalegalizowania. Dlatego organy zobowiązane są w sposób niewątpliwy i dokładny ustalić, czy zachodzi konieczność wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czy też istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nakaz rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego może zostać przy tym wydany jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że doprowadzenie tego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego, nie jest możliwe przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie w drodze nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. To oznacza, że dokonując oceny w trybie art. 51 tej ustawy, w zakresie zgodności wybudowanego obiektu z przepisami prawa, organ powinien zbadać wszystkie okoliczności związane z możliwością doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, aby na ich podstawie móc stwierdzić, że brak jest możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i konieczne jest wydanie nakazu na podstawie jej art. 51 ust. 1 pkt 1. W oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów, sformułowaną w art. 80 K.p.a., winien zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonać oceny, co do zaistnienia przesłanek zastosowania jednego z alternatywnych rozwiązań legalizacji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Swobodna ocena dowodów nie oznacza jednak dowolności i możliwości formułowania oceny bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych dla ewentualnej legalizacji. Wskazane uregulowania nakładają bowiem na orzekający organ obowiązek oparcia oceny na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, w tym rozważenia możliwości legalizacji przy uwzględnieniu wszystkich przepisów prawa mogących mieć zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Ponadto, zobowiązują organ do poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Przenosząc ten fragment rozważań na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, uznać należało, że wydając w niniejszej sprawie nakaz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru nie przeprowadziły rzetelnej i wyczerpującej analizy w odniesieniu do wszystkich okoliczności związanych z możliwością doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Podstawą rozstrzygnięcia podjętego w zakresie wszystkich robót budowlanych objętych postępowaniem było uznanie, że ich legalizacja nie jest możliwa, gdyż w wyniku ich wykonania zostały naruszone przepisy § 57 ust. 1 i ust. 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zwanego nadal rozporządzeniem. Naruszenie wskazanych przepisów zostało stwierdzone jedynie w związku z wykonaniem robót budowlanych polegających na wypełnieniu otworów okiennych luksferami. Pomijając w tym miejscu poruszoną wcześniej kwestię niewyjaśnienia związku tych robót z samowolną zmianą sposobu użytkowania, zauważyć należy, że organy nie wypowiedziały się w ogóle co do zgodności z przepisami prawa pozostałych robót budowlanych, podczas gdy nakaz dotyczył doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. usunięcia skutków wszystkich wykonanych robót budowlanych. Organy wskazały jedynie na nieprawidłowości związane z brakiem prawidłowej wentylacji, ale bez dokonania w tym zakresie jakiejkolwiek analizy. W zakresie naruszenia § 57 rozporządzenia nie wyjaśniły natomiast, dlaczego w ich ocenie wykonane prace naruszają wymagania tej regulacji. Nie odniosły się do dokonanych ustaleń faktycznych w tym zakresie, a także nie wskazały, czy naruszone zostały warunki z § 13 rozporządzenia, do którego wskazany przepis odsyła, bądź też warunki wynikające z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Odnośnie regulacji § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia dostrzec natomiast trzeba, że określają one wymogi dotyczące odległości sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną w zależności od tego, czy ściana ma otwory okienne i drzwiowe czy też nie. Normują zatem dwie przeciwstawne sytuacje, stąd nie jest możliwe jednoczesne ich naruszenie, a organ nie wskazały, który konkretnie przepis został naruszony w związku z wykonaniem luksferów. Dostrzec też trzeba, że wskazane przepisy dotyczą odległości od granicy z działką sąsiednią, a nie budynku usytuowanego w granicy. Ponadto, wymóg większej odległości przewidziany został dla obiektu ze ścianą mającą okna. W niniejszej sprawie natomiast, w wyniku robót budowlanych okna zostały wypełnione szklanymi pustakami.

Dokonując z kolei oceny zgodności robót budowlanych z planem miejscowym organy ustaliły, że działka znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i rzemiosła produkcyjnego, na którym dopuszcza się rozbudowę funkcji rzemieślniczej, z zastrzeżeniem, że uciążliwość rzemiosła produkcyjnego winna zamykać się w granicach terenu określonego tytułem prawnym właściciela. Organy nie dokonały jednak oceny zmiany sposobu użytkowania w kontekście zgodności z planem miejscowym, wskazując jedynie, że plan nie dopuszcza odstępstw w zakresie określonym § 12 ust. 2 rozporządzenia. Przypomnieć jednak trzeba, że przedmiotem postępowania nie była legalność budowy samego budynku i ocena zgodności jego usytuowania w granicy lecz legalność robót wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania. Organy nie wyjaśniły zaś w jaki sposób zamurowanie okien w ścianie znajdującej się w granicy narusza przepisy dotyczące odległości od granicy z sąsiednią działką, w tym przy uwzględnieniu, że mniejsza odległość od granicy przewidziana została właśnie dla ściany bez okien. Nie zajęły też stanowiska w kwestii tego, czy na skutek zmiany sposobu użytkowania obiektu doszło do dopuszczalnej w świetle planu miejscowego rozbudowy funkcji rzemieślniczej, a jeśli tak, to czy uciążliwość rzemiosła produkcyjnego wykracza poza granice terenu określonego tytułem prawnym właściciela. Takie ustalenia, których nadal brak jest w rozpoznawanej sprawie, mogły mieć istotne znaczenie dla prawidłowego określenia stron postępowania. Fakt, że nadal nie doszło do należytego ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu, uznać należy natomiast za naruszenie wskazań, wiążących organ, a wynikających z wyroku tut. Sądu z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 596/12, w którym jednoznacznie wskazano na konieczność ustalenia tej kwestii z uwzględnieniem art. 28 K.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy wyraził stanowisko co do braku podstaw uznania za stronę postępowania K. J., jednak nie rozważył, czy przymiot taki może być przyznany np. W. J., będącej właścicielką nieruchomości nr b, w granicy której zlokalizowany jest budynek skarżącego objęty postępowaniem. W powołanym wyroku zalecenia Sądu nie zostały zawężone jedynie do posiadania statusu strony przez K. J., ale do ustalenia kręgu stron całego prowadzonego postępowania.

Podsumowując dotychczas przedstawione rozważania uznać należy, że organy nie rozpoznały sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w jej całokształcie i nie wykazały, w oparciu o dokonane ustalenia, że wykonane w celu tej zmiany roboty budowlane naruszają przepisy prawa w taki sposób, że brak jest możliwości ich legalizacji, co oznaczałoby, że zachodzi konieczność orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W szczególności, organy nie dokonały wystarczających ustaleń i prawidłowej oceny w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu nie jest możliwe prowadzenie postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, decydując się na zastosowanie tak daleko idącego środka prawnego, jakim jest nakaz z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., organy powinny w sposób wyczerpujący zbadać okoliczności sprawy i wykazać ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie nie zachodzi możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w inny sposób.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, podzielić należy pogląd organu pierwszej instancji, mogący mieć znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że przepis art. 9 ustawy Prawo budowlane nie może znaleźć zastosowania przy legalizacji robót budowlanych. Po stronie organu nadzoru budowlanego brak jest bowiem kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wniosek o udzielenie takiego upoważnienia składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych może prowadzić tylko organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to potwierdza zestawienie treści art. 9 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca użył sformułowania "właściwy organ", dla ustalenia organu kompetentnego w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, z normami kompetencyjnymi zawartymi w art. 82 ust. 1 oraz art. 83 tej ustawy, zamieszczonymi w rozdziale VIII, zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Przepis art. 82 ust. 1 wyraża zasadę domniemania kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, przekazując do ich właściwości sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, natomiast "inne organy" to organy nadzoru budowlanego, których zadania i kompetencje wskazane zostały enumeratywnie w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym brak jest możliwości stosowania instytucji "odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych" uregulowanej w art. 9 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu legalizacyjnym, w którym konieczna jest ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 1946/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Asman, Z. Niewiadomski [w]: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013, s. 187 i powołane tam orzecznictwo). Dodać można, że w tej kwestii prezentowane są też poglądy przeciwne (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08, powołana strona internetowa).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 P.p.s.a., o kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego niezbędnego do określenia zakresu i rodzaju robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, w tym daty wypełnienia otworów okiennych luksferami, powinien ustalić, które tych robót faktycznie doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania budynku stanowiącego przedmiot postępowania i dostosowania go do funkcji produkcyjnej. W dalszej kolejności konieczne będzie dokonanie kwalifikacji prawnej tych robót w celu ustalenia, które z nich nie podlegały żadnej reglamentacji budowlanej, a które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i dopiero następnie wdrożenie w odniesieniu do tych robót procedury legalizacyjnej poprzez wydanie stosownych rozstrzygnięć.