Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 466/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138, 12, 15, 135
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145, 200, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W.Z. , M.K. , W.S. , I.K. , K.M. , A.S. , D.M. , T.K. , I.K. i I.R. na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją znak [...], wydaną dnia 8 maja 2015 r. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł w punkcie 1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K. na rzecz M. K. w 198/2880 części, W. S. w 240/2880 części, I. K. w 132/2880 części, K. M. w 330/2880 części, A. S. w 157/2880 części, D. M. w 157/2880 części, I. R. w 330/2880 części, W. Z. w 330/2880 części, T. K. w 676/2880 części oraz I. K. w 330/2880 części; w punkcie 2. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1. do zwrotu na rzecz Gminy kwoty 3257,00 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ze wskazaniem części tej kwoty, jakie każdy zobowiązany powinien uiścić, w punkcie 3. Orzekł o terminie i sposobie wpłacenia należności.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że został wyznaczony przez Wojewodę do rozpatrzenia sprawy wobec wyłączenia się Prezydenta Miasta. Wskazał dalej, że sporną nieruchomość decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] w K. z dnia 14 października 1975 r., znak [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa na cel realizacji budowy internatu Szkoły Zawodowej "[...]". Omówił zmiany geodezyjne oraz następstwo prawne po ówczesnych współwłaścicielach tej nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia Starosta omówił podstawy prawne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaznaczył, że przesłankami zwrotu są: po pierwsze – wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po wtóre – objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej, po trzecie – zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który formułuje legalną definicję stanu zbędności.

Następnie organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, położona na północ od planowanych budynków internatu, miała być zagospodarowana jako teren zielony, porośnięty trawą i drzewami, a nadto miał się na niej znaleźć fragment chodnika. Organ pozyskał zdjęcia lotnicze, obrazujące teren wywłaszczonych działek. Na zdjęciu z roku 1975 sporna nieruchomość stanowi teren zielony, porośnięty trawą. Na zdjęciu z roku 1982 widoczne jest, że realizacja internatu w ogóle nie została rozpoczęta, a na spornej nieruchomości znajduje się teren zielony oraz droga wewnętrzna, przy czym taki sposób zagospodarowania wynika z realizacji sąsiednich inwestycji. W czasie rozprawy, połączonej z oględzinami nieruchomości stwierdzono m. in., że na części nieruchomości znajduje się jezdnia betonowa, w części południowej nieruchomości oraz w części granicy południowej rosną 4 drzewa, w części wschodniej znajduje się fragment ogrodzenia metalowego; w pozostałej części nieruchomość stanowi teren zielony, porośnięty trawą.

W oparciu o powyższe ustalenia Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Należało zatem nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie, tym bardziej, że stanowi własność Gminy, wobec czego stan prawny nie stanowi przeszkody dla wydania takiego orzeczenia.

Dalej organ pierwszej instancji omówił ustalenia odnośnie posiadania i eksploatacji sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, teletechnicznych i energetycznych, zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości. W ostatniej części uzasadnienia Starosta obszernie przedstawił kwestię waloryzacji otrzymanego odszkodowania, które strony winny zwrócić na rzecz Gminy. W ramach tych rozważań wskazał, że po dacie wywłaszczenia na nieruchomości nie poczyniono żadnych nakładów, związanych z realizacją celu wywłaszczenia, wobec czego odstąpiono od zastosowania art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie Gmina (Prezydent Miasta), stwierdzając, że winna zostać ona uchylona. Strona skarżąca wskazała na treść art. 7 k.p.a. a następnie stwierdziła, że błędnie Starosta przyjął, jakoby fakt niezabudowania nieruchomości przesądzał o braku realizacji celu wywłaszczenia, szczególnie ustaleń, z których wynika, iż od początku część nieruchomości miała pozostać niezabudowana. Zwrócone nieruchomości są częściowo zagospodarowane, co wiąże się z koniecznością dokonania wyceny nakładów poczynionych na nieruchomości, które podlegają zwrotowi. W orzecznictwie przyjmuje się, iż z treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wywieść tezy, że chodzi w nim tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Mechanizm określony w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami winien być postrzegany w kontekście całej regulacji zwrotowej. Jej istotą jest założenie by zarówno wywłaszczony poprzedni właściciel, jak i Skarb Państwa czy jednostka samorządowa, nie odniosły ani istotnej korzyści ani straty w związku ze zwrotem. Z tego powodu kwota ustalonego zwaloryzowanego odszkodowania podlega waloryzacji, zaś zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu orzekania o zwrocie. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wyraźnie zapisano by w ustawie, iż poprzedni właściciel winny jest zwrócić wyłącznie nakłady poczynione w ramach realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego o ile można potwierdzić prawidłowość ustaleń dokonanych przez Starostę w zakresie zarówno samego określenia celu wywłaszczenia, jak i jego doprecyzowania, to zebrany dotychczas materiał dowodowy na okoliczność stwierdzenia braku realizacji celu wywłaszczenia ocenić należy jako niewystarczający dla ustalenia, czy rzeczywiście na nieruchomości nie podejmowano żadnych działań zmierzających do realizacji określonego celu wywłaszczenia. O zbędności w ocenie organu pierwszej instancji mają świadczyć jedynie znajdujące się w aktach sprawy kserokopie zdjęć lotniczych wykonanych w 1975 r. oraz w 1982 r. W ocenie Wojewody nie mogą stanowić wyłącznego dowodu niezrealizowania celu wywłaszczenia jedynie kserokopie zdjęć lotniczych wykonanych w 1975 r. (w roku, w którym wywłaszczono nieruchomość) i w 1982 r. (7 lat od wywłaszczenia), które nie są wystarczająco czytelne i na których nie zaznaczono granic stanowiących przedmiot postępowania nieruchomości. Nie można też wykluczyć, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały podjęte pod koniec siódmego roku od daty wywłaszczenia tj. pod koniec 1982 r., tym bardziej, iż na zdjęciu wykonanym w 1982 r. powołano tylko rok jego wykonania bez określenia daty dziennej i miesięcznej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien więc do akt sprawy pozyskać oryginały zdjęć lotniczych lub takie ich kserokopie, które będą na tyle czytelne, iż pozwolą na dokonanie ustaleń co do zbędności przedmiotowej nieruchomości. Pozyskanie do akt sprawy każdorazowo oryginałów zdjęć lotniczych ma szczególne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji gdy zdjęcia wykonane zostały już i tak w niskiej rozdzielczości, co z kolei przekłada się na małą dokładność szczegółów sytuacyjnych fotografowanego obszaru. Dodatkowo zasadnym będzie również wrysowanie (naniesienie) na tych zdjęciach lotniczych przedmiotu postępowania tak, aby jego położenie nie budziło żadnych wątpliwości, a w konsekwencji pozwoliło na dokładne ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości w istotnym okresie. Nadto w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien zatem podjąć próby pozyskania również innych dowodów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia w szczególności np. poprzez pozyskanie dowodu z przesłuchania świadków, posiadających wiedzę na temat wykorzystania wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Starosta winien również pozyskać do akt sprawy dokumenty, w oparciu o które możliwym będzie ustalenie czy sam cel wywłaszczenia jakim była budowa internatu dla Szkoły Zawodowej "[...]" jako inwestycji kubaturowej został zrealizowany. W ocenie organu odwoławczego w sytuacji pozyskania przez organ I instancji materiału dowodowego, z którego wynikać będzie, iż planowany dla Szkoły Zawodowej "[...]" internat, którego lokalizację zaplanowano na działkach sąsiednich do działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, nie został wybudowany, w sposób pośredni potwierdzi brak realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i nr [...], które zgodnie z planem realizacyjnym inwestycji miały mieć charakter uzupełniający główny cel wywłaszczenia. Wojewoda zwrócił też uwagę, że należy dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwa, udzielone przez I. K. i M. K.

Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda zauważył, że jak przyjmuje się w orzecznictwie, zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacja celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania.

W ostatniej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że uzupełnienie braków postępowania przez niego nie było możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli w terminie W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., T. K., I. K. oraz I. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo wyjaśnienia przez ten organ wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie oraz braku naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, co czyni bezpodstawnym przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wywłaszczona nieruchomość, wobec niezrealizowania inwestycji będącej celem wywłaszczenia, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co uzasadniało jej zwrot, art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że nie jest on wystarczający dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto art. 12 k.p.a., wyrażającego zasadę szybkości i prostoty postępowania poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie, który został już wyjaśniony w stopniu wystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne jest uznanie organu drugiej instancji, jakoby podstawą ustalenia istnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości były wyłącznie zdjęcia lotnicze, podczas gdy z treści decyzji Starosty wynika wyraźnie, że organ ten oparł się również na informacjach uzyskanych od wnioskodawców oraz wyniku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2014 r. podczas rozprawy administracyjnej. Zdjęcie lotnicze pozyskane do akt sprawy potwierdzają, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej wywłaszczeniem w 1982 r. wybudowane były bloki mieszkalne oraz stacja przekaźnikowa MPK, które istnieją do dziś. Zdjęcia te w sposób nie budzący wątpliwości pokazują, że teren działek zawnioskowanych do zwrotu jest wolny od jakichkolwiek zabudowań i stanowi częściowo teren zielony porośnięty trawą i drzewami, który otacza ww. bloki, a częściowo drogę wewnętrzną. Skoro zatem w roku 1982 istniały już bloki mieszkalne oraz stacja przekaźnikowa uzasadnione jest twierdzenie, że sposób zagospodarowania nieruchomości przeznaczonych do zwrotu wynikał z tej właśnie zabudowy a nie był powiązany z realizacją inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, która nigdy nie powstała. Analiza wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów i okoliczności doprowadziła organ pierwszej instancji do słusznego wniosku, że na przedmiotowych nieruchomościach nigdy nie były prowadzone prace związane z budową internatu ani urządzeniem jego otoczenia. Okoliczność, że na zdjęciach lotniczych nie wskazano dokładnej daty ich wykonania lub nie naniesiono granic działek zawnioskowanych do zwrotu nie ma znaczenia dla prawidłowej oceny przesłanek zwrotu. W aktach sprawy znajdują się bowiem mapy geodezyjne z naniesionymi granicami działek zawnioskowanych do zwrotu oraz działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących, z których wynika, że stan zagospodarowania tych działek z roku 1982 nie zmienił się znacząco w stosunku do stanu obecnego.

Nadto skarżący podnieśli, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, gdy pomimo upływu określonego czasu od dnia, w którym doszło do wywłaszczenia nie rozpoczęto prac mających na celu realizację tego celu, albo nawet jeśli rozpoczęto prace w tym czasie, to cel ten nie został ostatecznie zrealizowany przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia, czy też przed upływem 22 września 2004 r., w przypadku nieruchomości skomunalizowanych.

Oznacza to, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi orzekającemu uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Stwierdzenie, że cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany, stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że zawnioskowane do zwrotu działki były zbędne na cel wywłaszczenia, a dalsze poszukiwanie dokumentów lub innych dowodów mających dodatkowo potwierdzić, czy na zawnioskowanych do zwrotu działkach w określonym terminie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jest całkowicie nieuzasadnione.

Skarżący dołączyli do skargi pełnomocnictwa, wskazane w decyzji Wojewody, tj. pełnomocnictwo udzielone K. K.-Ł. przez I. K. oraz przez M. K. - M. K.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest kasacyjną decyzją Wojewody z 16 lutego 2016 r., na mocy której Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 8 maja 2015 r. - orzekającą w punkcie 1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K. na rzecz M. K. w 198/2880 części, W. S. w 240/2880 części, I. K. w 132/2880 części, K. M. w 330/2880 części, A. S. w 157/2880 części, D. M. w 157/2880 części, I. R. w 330/2880 części, W. Z. w 330/2880 części, T. K. w 676/2880 części oraz I. K. w 330/2880 części; w punkcie 2 i 3 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1. do zwrotu na rzecz Gminy kwoty 3257,00 zł, terminie i sposobie wpłacenia należności – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o normę z art. 138 § 2 kpa. Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy uregulowania z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią ww. przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 kpa, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Treść art. 138 § 2 kpa winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 kpa. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Zastosowanie dyspozycji z cyt. art. 138 § 2 kpa jest zasadne jedynie w sytuacji gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 kpa wprowadzająca zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego - obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zasada ta oznacza, że w sytuacji gdy od decyzji pierwszoinstancyjnej zostanie wniesione odwołanie obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym, przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. NSA w wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95) stwierdził, że: do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Co prawda cyt. wyrok został wydany, gdy art. 138 § 2 kpa miał nieco inne brzmienie niż obowiązujące, jednak jest nadal aktualny (zmiana art. 138 § 2 kpa nastąpiła z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z 3 grudnia 2010 r. zmieniającą m.in. kpa - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Stosownie do treści obowiązującego przepisu art. 136 kpa organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Należy także mieć na uwadze sformułowaną w art. 12 kpa zasadę szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowany został w ustawie z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami Dz.U. 2014 r., poz. 518 ). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art.137 ust.1 przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Podkreślić należy, że obecny sposób korzystania z nieruchomości nie ma w sprawie znaczenia, gdyż dla ustalenia stanu "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości badaniu podlega tylko sposób wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości powstałe na tym tle były przedmiotem rozważania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W kwestii terminów realizacji celu wywłaszczenia wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy dodatkowo wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Trybunał orzekł w nim, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że w sprawie sporne jest ustalenie dotyczące realizacji celu wywłaszczenia, który w decyzji o wywłaszczeniu wydanej przez Naczelnika dzielnicy [...] w K. z 14. 10. 19975 r. określono jako: pod budowę internatu Szkoły zawodowej "[...]". W szczególności sporne jest czy została zgodnie z celem została zagospodarowana nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...], która – zgodnie z planem realizacyjnym przyjętym przez Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Rady Narodowej miasta K. z 20 lipca 1973 r. miała zostać zagospodarowana jako teren zielony z urządzonym chodnikiem stanowiącym dojście do budynku internatu.

W ocenie Wojewody, a także Gminy kwestia ta nie została ostatecznie ustalona w postępowaniu przed organem I instancji, a zatem zasadne jest ponowne, wnikliwe zbadanie czy doszło do realizacji tak określonego celu wywłaszczenia, w tym czy zagospodarowano zgodnie z celem teren działki nr [...]. Wojewoda uznał,, że sprawa wymaga, aby to organ I instancji ustalił w sposób: "niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością "i przy wykorzystaniu wszystkich dopuszczonych prawem dowodów. W ocenie skarżących nie budzi wątpliwości, że planowany internat nie został zrealizowany, co ma istotne, przesądzające znaczenie dla ustaleń dotyczących braku realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, gdyż zagospodarowanie nieruchomości wnioskowanej do zwrotu było ściśle powiązane z budową internatu, co organ I instancji prawidłowo ustalił.

W związku z powyższym dokonując oceny zaskarżonej decyzji w kontekście zastosowanego przepisu art. 138 § 2 kpa trzeba przede wszystkim wskazać, że w postępowaniu przed Starostą zostało prawidłowo przeprowadzone, organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, który dokładnie został opisany w części historycznej decyzji oraz wnikliwie oceniony. Obejmował on nie tylko dokumenty w oparciu, o które nastąpiło wywłaszczenie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, ale także dokumenty poprzedzające wywłaszczenie, w tym decyzję i załącznik graficzny planu realizacyjnego z 1973 r. wskazujące na sposób zagospodarowania nieruchomości w części oznaczonej obecnie jako dz. [...]. Organ I instancji poczynił ustalenia w sprawie na podstawie opracowania geodezyjnego do ww. załącznika do planu realizacyjnego, wykonanego przez uprawnionego geodetę R. J. Organ I instancji i pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji zdjęcia lotnicze wykonane w 1975 r. oraz w 1982 r. (wskazując stronom gdzie znajdują się ich oryginały), przeprowadził także w dniu 25 kwietnia 2014 r. rozprawę administracyjną, połączoną z oględzinami na gruncie, w tym z okazaniem przez geodetę J. J. granic działek nr [...] i dz. [...]. W oparciu o ww. dowody organ ustalił, że cel wywłaszczenia polegający na budowie internatu Szkoły Zawodowej "[...]" nie został zrealizowany, nie były prowadzone prace mające na celu realizację internatu, nie zrealizowano także urządzeń związanych z otoczeniem planowanego internatu. Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie znajdujących się na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej, co zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (dokumentacja dot. tych ustaleń zalega w aktach administracyjnych sprawy). Należy wskazać, że uczestnicząca w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony Gmina, której przedstawiciel uczestniczył w rozprawie i oględzinach w dniu 25.04.2014 r. nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych.

Z kolei, analiza zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, że organ odwoławczy dokonał prawidłowo ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zebrane dowody w postępowaniu przed organem Instancji, ewentualnie je uzupełniając w trybie art. 136 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda opisał przebieg postępowania przed organem I instancji, przytoczył obowiązujące przepisy wraz z ich wykładnią oraz przykłady z orzecznictwa, natomiast całą merytoryczną ocenę sprawy ograniczył do ogólnego stwierdzenia, że ustalenia dokonane przez organ I instancji dotyczące zbędności wywłaszczonej nieruchomości, w tym tej części nieruchomości, co do której orzeczono zwrot budzą wątpliwości i wymagają zebrania dodatkowego materiału dowodowego, wskazał też na potrzebę pozyskania dowodu z zeznań świadków. Nadto zakwestionował czytelność pozyskanych zdjęć lotniczych, które w jego ocenie stanowią "jedyny i zasadniczy dowód" na którym oparł rozstrzygnięcie Starosta, a ze względu na złą jakość (są mało szczegółowe) nie pozwalają na dokładne ustalenie sposobu realizacji celu wywłaszczenia. Oceniając prawidłowość kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego, należy jeszcze raz wskazać, że co do zasady decyzja drugoinstancyjna powinna mieć charakter reformatoryjny ( art 138 § 1 kpa), a tryb z art. 138 § 2 nie powinien być nadużywany. Co w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Sąd podziela zatem w całości stanowisko skarżących, że skarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a wskazane przez Wojewodę wątpliwości dotyczące stanu zagospodarowania terenu dz. nr [...] w świetle pozyskanych dowodów nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 kpa. Należy podkreślić, że nawet jeżeli w ocenie organu odwoławczego pozostają jakieś wątpliwości co do zasadniczej kwestii zrealizowania lub nie realizowania internatu, co ma kluczowe znaczenie dla oceny realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, to Wojewoda mógł przeprowadzić postępowanie uzupełniające w oparciu o przepis art. 136 kpa, w szczególności że Starosta wskazał, że istnieją lepsze kopie zdjęć, załączone do innych akt sprawy. Organ odwoławczy wskazując na naruszenie norm z art 7, 77 § 1 i 80 kpa nie wyjaśnił jednak dlaczego uznał, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym trzeba wskazać, że Gmina nie kwestionowała w odwołaniu ustaleń dotyczących braku realizacji głównego celu wywłaszczenia jakim była budowa internatu. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie może mechanicznie korzystać z rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie zważając na realia sprawy i faktyczny zakres zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. A zatem, w ocenie Sądu, jeżeli organ przyjął, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, względnie wymagał uzupełnienia to w takiej sytuacji rolą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art 136 kpa, a następnie wydanie orzeczenie merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza uchybienie normom z art. 138 § 2 kpa, a nadto ogólnej zasadzie postępowania administracyjnego z art 12 kpa tj. zasadzie szybkości postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym należało w całości uznać zarzuty skargi za zasadne. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I sentencji.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.