Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1832/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Przechlewie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1388/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Przechlewie na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za kontrolę zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Drawsku Pomorskim z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Przechlewie kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1388/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] S.A. w Przechlewie na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie opłaty za kontrolę zwierząt.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] października 2011 r., wydana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 26, art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 774 ze zm.), § 1 ust.1 pkt 1, § 2 pkt 2 i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz.U. z 2007 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.), § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Drawsku Pomorskim z [...] września 2011 r., określającą [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w Przechlewie wysokość opłat z tytułu kontroli zwierząt - świń, w miesiącu czerwcu 2011 r., w miejscu ich pochodzenia, umieszczania na rynku krajowym wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia, o których mowa w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ustalając łączną kwotę tej opłaty na 1725,01zł..

Wyrok zapadł na następującym stanie sprawy:

Urzędowy lekarz weterynarii, działając w imieniu Powiatowego Lekarza Weterynarii w Drawsku Pomorskim, w czerwcu 2011 r., na wniosek [...] przeprowadził ocenę stanu zdrowia oraz warunków utrzymywania zwierząt na fermie w Giżynie celem wystawienia świadectw zdrowia dla zwierząt z gatunku świnia. Ocenie podlegały zwierzęta w wieku 4 tygodni odsadzone od matki - lochy karmiącej. Podczas pięciu wizyt lekarz przebadał 3158 sztuk zwierząt. Powyższe czynności związane były z zamiarem przewiezienia zwierząt do innych stad, należących do tej samej firmy. Konieczność przeprowadzenia przedmiotowych badań podyktowana była potrzebą uzyskania świadectwa zdrowia dla zwierząt przemieszczanych pomiędzy różnymi siedzibami stad w związku z realizacją na terenie kraju programu zwalczania choroby Aujeszky'ego we wszystkich stadach świń na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2008 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 397 ze zm.). Spółka [...] jest obowiązkowym uczestnikiem tego programu.

Decyzją z [...] września 2011 r. organ pierwszej instancji naliczył Spółce [...] opłatę z tytułu opisanej wyżej kontroli weterynaryjnej w wysokości 1.725,01 zł, w tym 58,51 zł tytułem kosztów dojazdu do miejsca badania. Wysokość opłaty ustalono biorąc pod uwagę wskazaną w podstawie wydanej decyzji pozycję 3 pkt 2 lit. a-d Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła Spółka [...], która wniosła o uchylenie bądź zmianę kwestionowanego rozstrzygnięcia w części, tj. ponad wysokość kwoty 756,60 zł plus koszty dojazdu. Spółka postawiła zarzut błędnej klasyfikacji przeprowadzonego badania kontrolnego i w konsekwencji błędne przyjęcie stawki za tę czynność. Badaniu podlegały, w przekonaniu Spółki prosięta, czyli młode świnie w wieku 4 tygodni i wadze 7 kg, odsadzone od macior.

Odwołującej się strona wskazała, że w załączniku do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. doszło do zmiany pozycji 3 pkt 3. W porównaniu do przedniego brzmienia, wprowadzono osobne kategorię zwierząt. Obok pojęcia ‘"świnia", występuje obecnie nowe pojęcie "prosię", dodane obok istniejących: "jagnięcia i koźlęcia". Spółka stwierdziła, że brak jest w polskim systemie prawnym definicji pojęcia "świnia" i "prosię". Brak również tego rozróżnienia w rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady odnoszących się do statystyki zwierząt. Według Spółki, czterotygodniowe zwierzę odsadzone od matki powinno być traktowane jako prosię, a nie świnia, jak przyjął to do wyliczenia organ. Strona nie zgodziła się przy tym ze stanowiskiem organu, że definicji prosięcia należy poszukiwać się w treści Dyrektywy Rady Nr 2008/12/WE z dnia 14 grudnia 2008 r., ustalającej minimalne normy ochrony świń, bo przepisy te mają swoje odzwierciedlenie i wykonanie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, które odnoszą się jedynie do minimalnych warunków ochrony zwierząt, związanych z ich dobrostanem. W tych warunkach Spółka jest przekonana, że koszty badania powinny odnosić się do kategorii prosięcia, a stawka za badanie wynosi w takiej sytuacji 20 groszy od sztuki, a nie jak przyjął organ 50 groszy od sztuki. Dokonując obliczenia kosztów przedmiotowego badania według stawki 20 groszy Spółka uważała, że należna organowi opłata powinna wynieść jedynie 756,60 zł plus koszty dojazdu.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2011 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z [...] września 2011 r..

Prezentując argumenty, które legły u podstaw wydanej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że czynności poprzedzające wystawienie świadectwa zdrowia, a więc ocena stanu zdrowotnego zwierząt, ocena stanu utrzymania, odżywienia oraz warunków, w których przebywają związane są z wymaganiami dotyczącymi ich zdrowia i dobrostanu oraz ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt. Definicja prosięcia, która była wiążąca dla organu wynikała z § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, który definiuje prosię jako "młode zwierzę z gatunku świnia, bez względu na płeć, od urodzenia do odsadzenia". Taka sama definicja prosięcia zawarta jest w art. 2 pkt 7 Dyrektywy Rady 2008/120/WE z dnia 18 grudnia 2008 r., ustanawiającej minimalne normy ochrony świń (Dz. U. UE.L. 2009, Nr 47, poz. 5), który stwierdza, że "prosię" oznacza świnię od narodzin do chwili odsadzenia.

Organ wywodził, że czynności prowadzone w czerwcu 2011 r. na fermie Giżyno dotyczyły takiej właśnie grupy zwierząt, a więc świń odsadzonych od matek przed przemieszczeniem do innych ferm, dlatego klasyfikację pozycji cennika należy uznać za prawidłową. Powiatowy Lekarz Weterynarii pobiera opłaty za czynności wykonywane przez niego zgodnie z aktualnie obowiązującym cennikiem. Z uwagi na zmianę rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, która weszła w życie 24 maja 2011 r. wszelkie czynności rozliczane są według nowych stawek.

Argumentacja strony o możliwości interpretacji określenia "prosię" na podstawie stosowanego nazewnictwa zootechnicznego, jak również określeń używanych dla celów statystycznych zawartych Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady, według organu, nie może być stosowana w niniejszej sprawie, z uwagi na całkowicie odmienny zakres obowiązywania, a także brak odniesienia do zagadnień związanych z nadzorem nad zdrowiem zwierząt i ich przemieszczaniem.

Odnosząc się do interpretacji pojęcia "prosię", dokonanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 14 lutego 2011 r., organ wyjaśnił, że wewnętrzne pisma skierowane do grup producenckich nie są dla organów Inspekcji Weterynaryjnej źródłami prawa powszechnie obowiązującego, a więc obligującymi do wykonywania czynności zgodnie z ich treścią. Niezależnie od powyższego organ dodał, że pismo Ministra dotyczyło pozycji 1 pkt 1 lit. e załącznika rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2004 r., nie mającego zastosowania w sprawie, odnoszącego się do warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywane czynności tylko do celów określonych w tym rozporządzeniu.

Reasumując organ wskazał, że rozpatrując odwołanie wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i po dokonaniu wnikliwej analizy jej całokształtu, w szczególności obowiązujących przepisów prawa uznał, że w zaskarżonej decyzji wysokość opłat została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka [...] wniosła o uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z [...] października 2011 r..

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że stan faktyczny sprawy nie jest przez nią kwestionowany, a istota sporu sprowadza się do ustalenia, jaka powinna być prawidłowa wysokość opłaty za badanie weterynaryjne, którą jako producent trzody chlewnej ma zapłacić. Spółka podkreśliła, że w istocie chodzi o badanie świń w wieku 4 tygodni i wadze około 7 kg , które po odsadzeniu od macior są przewożone do innej fermy do dalszej produkcji. Wskazała, że opłata ustalona przez organ dotyczyła spełnienia obowiązku prawnego przemieszczania zwierząt między stadami, gdyż wymagane jest w tym przypadku wystawienie świadectwa zdrowia, potwierdzającego status epizootyczny stada, przy czym zwierzęta są oceniane tylko i wyłącznie w odniesieniu do choroby Aujeszky'ego, co wynika z obowiązków nałożonych rozporządzeniem z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie wprowadzenia programu zwalczania choroby Aujeszky'ego, u świń, ze zmianą z dnia 30 grudnia 2010 r. załącznik do rozporządzenia - pkt 3.6.

Dla skarżącej Spółki nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, że zastosowanie w sprawie winien mieć § 2 pkt 15 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, mającego oparcie w Dyrektywie Rady z 14 grudnia 2008 r., Nr 2008/120/WE ustalającej minimalne normy ochrony świń. Według Spółki, przepisy powoływane przez organ nie mogły mieć w sprawie zastosowania, gdyż przedmiot ich regulacji nie dotyczy oceny zdrowia zwierząt, a zdaniem skarżącej to jest istota sprawy, ale przepisy te dotyczą ochrony zwierząt (np. humanitarnego traktowania zwierząt, w tym warunków utrzymania prosiąt). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy powołał definicję prosięcia z innego zakresu regulacji, pomimo kwestionowania tego przez stronę w toku sprawy i dlatego, ignorując elementarne zasady wykładni prawa, popełnił rażący błąd.

Spółka dodatkowo wskazała, że obowiązki wynikające z art. 3 ustawy o ochronie zwierząt organ Inspekcji Weterynaryjnej wykonuje z urzędu, ale też i bezpłatnie, i do tego w zupełnie innym postępowaniu, którego rezultatem jest protokół kontroli (zwany urzędowo SPIWET), wyraźnie odwołujący się do ustawy o ochronie zwierząt.

Skarżąca wskazała, że opłaty za badania, w tym za przedmiotowe, reguluje załącznik nr 1, pozycja 3 a-d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej. Obecnie obok kategorii "świnia", wprowadzono do tej regulacji osobną kategorię prosięcia. W tej regulacji należy się doszukiwać odpowiedzi na pytanie, czy 7,5 - kilogramowe świnie podlegające badaniu na fermie Giżyno (celem przewiezienia ich do odległego o kilkanaście kilometrów Chomętowa), mają status świni, czy prosięcia. Definicja prosięcia (rozróżnienie ze względu na wagę) zawarta jest w innej rubryce tej samej tabeli, lecz w poz. 1 pkt. 1 lit. e - określającym prosię, jako młode zwierze z gatunku świnia o wadze do 15 kg. Takie samo stanowisko zawarte jest w piśmie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2011 r..

Spółka zwróciła też uwagę, że przedmiotowy załącznik nr 1 do rozporządzenia ma jednorodny charakter i traktuje o opłatach za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, skoro więc zawiera w jednej z pozycji tabeli (tutaj poz. 1 pkt. 1 e) definicję prosięcia według zróżnicowania wagowego, to w tej samej tabeli, lecz w innej pozycji, przy braku wyraźnych odrębnych regulacji, musi ta definicja mieć pierwszeństwo przed innymi aktami prawnymi.

Odnośnie przepisów o statystyce, to przepisy te należy stosować z pierwszeństwem przed przepisami z zakresu ochrony zwierząt. Ewentualny brak definicji prosięcia w przepisach dotyczących przedmiotu badania z natury zmuszałby do sięgnięcia do norm odnoszących się do statystyki, bo mają one najbardziej ogólny charakter i są najbardziej zbliżone do przedmiotu postępowania. Chodzi o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1165/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie statystyk dotyczących zwierząt gospodarskich i mięsa oraz uchylające dyrektywy Rady 93/23/EWG, 93/24/EWG oraz 93/25/EWG z pojęcia "trzoda chlewna" wyodrębnia między innymi grupę "prosięta o wadze poniżej 20 kg".

Spółka argumentowała, że do kwietnia 2011 r. jako podstawę do zapłaty za wykonane czynności stosowano załącznik nr 1, pozycja 3 a-d (dotyczący jagnięcia, koźlęcia, prosięcia). Od tego czasu nastąpiła podwyżka opłaty za badanie o 150 %. Strona przekonana jest o braku podstaw uzasadniających takie żądania. Skarżąca zapłaciła niesporną część roszczenia z rachunku za czerwiec 2011 r. i wyjaśniła, że przedmiotem zaskarżenia jest różnica (815,11 zł) pomiędzy kwotą naliczoną (1725,01 zł) a kwotą - jej zdaniem - należną (756,60 zł za badanie oraz 58,51 zł koszty dojazdu).

Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie, udzielając odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do treści skargi organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Zauważył, że skarżąca podnosi aspekt błędnej klasyfikacji, dokonanej przez organ pierwszej instancji w zakresie stawki za przedmiotowe badanie zwierząt. Według organu, właśnie kwota opłaty za zwierzę, a więc jego klasyfikacja do określenia "świnia" czy "prosię" jest dla strony niezrozumiała. Podnoszony przez stronę argument o konieczności stosowania definicji "prosięcia" według wskazanych przez nią źródeł, jest w opinii organu nieprawdziwy. Organ zauważył, że w tym samym załączniku do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., na który powołała się skarżąca, np w pkt. 3, 5, 7, 8, 9, 10 jest wiele określeń dotyczących trzody chlewnej, klasyfikujących poszczególne grupy wiekowe i wagowe zwierząt w zależności od wykonywanych czynności. Natomiast wyżej wymieniona opłata nie odnosi się do czynności kontrolnych wynikających z ustawy o ochronie zwierząt.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r., reprezentujący skarżącą spółkę, pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz argumenty w niej zawarte. Nadto podniósł, że pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2011 r. ma status o którym mowa w art. 217 k.p.a., tj. zaświadcza o stanie prawnym na tle stanu faktycznego opisanego w zapytaniu. Dokument ten nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych, ale stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Pełnomocnik skarżącej spółki dodał, że Minister Rolnictwa jest prawodawcą rozporządzenia stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji i ma prawo do dokonywania tak zwanej wykładni autentycznej, którą zawarł w tym piśmie. Natomiast Główny Lekarz Weterynarii oraz wojewódzcy i powiatowi lekarze weterynarii podlegają Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi (art.6 ust.2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej). Zdaniem skarżącej spółki z tytułu tej podległości organy Inspekcji winny stosować prawo zgodne z wykładnią Ministra. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że na terenie innych województw lekarze pobierają opłatę za takie badanie stosując stawkę należną za prosię.

Sąd I instancji wskazał, że podstawową kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest wskazanie źródła, wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, według którego należy zakwalifikować zwierzęta, o których jest mowa w zaskarżonej decyzji, a które podlegały badaniu na fermie skarżącej Spółki [...] w miesiącu czerwcu 2011 r., w miejscowości Giżyno. Z akt sprawy wynika, że badaniu podlegały młode zwierzęta z gatunku świnia w wieku 4 tygodni, które były następnie przewiezione do innej fermy skarżącej. Sąd I instancji przyjął, że zwierzęta podlegające badaniu odstawione były od matki - lochy karmiącej, a przedmiot kontroli i wystawienie świadectwa wynikał z konieczności przewiezienia zwierząt do innej fermy, a także wiązał się z obowiązkiem, jaki nakłada na Rzeczypospolitą Polską prawodawstwo unijne w zakresie zwalczania chorób zakaźnych u świń, w tym przypadku choroby Aujeszky'ego.

Na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zm.), Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie wprowadzenia programu zwalczania choroby Aujeszky'ego u świń (Dz. U. Nr 64, poz. 397 ze zm.). Z treści tego rozporządzenia wynika, że okres realizacji programu zwalczania choroby Aujeszky'ego u świń na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaplanowany jest na 6 kolejnych lat kalendarzowych, tj. lata 2008-2013. Wspomniana ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, który stanowiła delegację do wydania wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 19 marca 2008 r., reguluje kwestię wymagań weterynaryjnych dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie produkcji zwierzęcej szczegółowo w niej określonej oraz zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych, zasady monitorowania chorób odzwierzęcych i odzwierzęcych czynników chorobotwórczych oraz związanej z nimi oporności na środki przeciwdrobnoustrojowe u zwierząt, w produktach pochodzenia zwierzęcego i środkach żywienia zwierząt (art. 1 ust. 3 pkt a i c tej ustawy).

Zgodnie zaś z art. 58 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, Organy Inspekcji Weterynaryjnej w celu oceny stanu epizootycznego oraz zapewnienia zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części prowadzą badania kontrolne zakażeń zwierząt. Na gruncie polskiego prawodawstwa weterynaryjnego zadania i organizację działalności Inspekcji Weterynaryjnej reguluje ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.). Ustawa ta reguluje również zasady współpracy organów Inspekcji Weterynaryjnej z organami centralnymi państw członkowskich Unii Europejskiej odpowiedzialnymi za przestrzeganie stosowania prawodawstwa weterynaryjnego lub organami, którym takie kompetencje zostały przekazane (właściwą władzą), oraz Komisją Europejską w zakresie realizacji zadań Inspekcji oraz zasady wystawiania świadectw zdrowia.

W postępowaniu administracyjnym, dla celów wyliczenia opłaty za przedmiotowe badanie zwierząt, organy obu instancji przyjęły stawki wynikające z poz. 3 pkt 2 wymienionej w załączniku do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2007r., Nr 2, poz. 15 ze zm.). Ten akt wykonawczy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał na podstawie delegacji wynikającej z art. 33 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Natomiast w art. 2 ustawy o Inspekcji Sanitarnej określono, że ilekroć w niej jest mowa o prawodawstwie weterynaryjnym rozumie się przez to przepisy Unii Europejskiej dotyczące zdrowia zwierząt i zdrowia publicznego w zakresie weterynarii, a także przepisy wdrażające lub wykonujące te przepisy, w szczególności przepisy o weterynaryjnej kontroli granicznej, kontroli weterynaryjnej w handlu, produktach pochodzenia zwierzęcego, ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także o ochronie zwierząt.

Zatem można przyjąć, że w polskim systemie prawnym nadzór weterynaryjny funkcjonuje w granicach zakreślonych wyżej wymienionymi przepisem, który do źródeł prawa weterynaryjnego zalicza i traktuje na równi przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych u zwierząt oraz ustawę o ochronie zwierząt, jak również przyjmuje za obowiązujące przepisy Unii Europejskiej.

Sąd I instancji przyjął, że przywołanie obu regulacji ustawowych krajowych w jednym miejscu nie było zabiegiem przypadkowym, nie mającym związku z zakresami normatywnymi w nich opisanymi.

Celem obu regulacji jest ochrona zwierząt, przy tym ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt odnosi się do zagadnienia traktowania zwierząt ogólnie, wyznaczając minimalne warunki ochrony zwierząt i zakreślając granice regulacji np. w art. 2 ustawy do zwierząt kręgowych, a zatem ustawa ta dotyczy także świń. Natomiast ustawa z dnia z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, stawia w swej regulacji na ten aspekt ochrony zwierząt, który dotyczy, jak wynika to z samego tytułu ustawy ochrony zdrowia, a także zwalczania chorób zakaźnych u zwierząt. Bez wątpienia w tej ostatniej ustawie więcej poświęcono miejsca problematyce ochrony zdrowia zwierząt trzymanych dla celów produkcji zwierzęcej.

Przenosząc powołane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że obie ustawy funkcjonują związku w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie w obu powoływanych regulacjach rangi ustawowej nie odnajdziemy definicji legalnej "świni" i "prosięcia", co uniemożliwia dokonanie wykładni językowej w celu określenia znaczenia i zakresu przedmiotowych wyrażeń, to jednak nie uprawnia do sięgnięcia do znaczenia pojęcia np. "prosię" do regulacji podstawowej, w taki sposób, jak wywodzi to skarżąca spółka w skardze.

Trzeba mieć bowiem na względzie, że po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, dorobek prawny Wspólnoty należy uwzględnić na gruncie prawa krajowego. Podstawowym obowiązkiem sędziego krajowego jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z porządkiem prawnym Wspólnoty Europejskiej. Dopiero niemożliwość osiągnięcia niesprzeczności uprawnia go do ewentualnej odmowy zastosowania przepisu krajowego.

W przedmiotowej sprawie owej niesprzeczności nie ma, a powołane wyżej zależności, wynikające z zakresu norm odnoszących się do ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, miały na celu uzmysłowienie, że prawidłowa interpretacja przepisów, które legły u postaw wydania zaskarżonej decyzji, skłania do stosowania wykładni celowościowej i systemowej, przed innymi próbami dokonania wykładni definicji słowa "prosię" i słowa "świnia".

Skład orzekający uznaje za prawidłowe sięgnięcie do Dyrektywy Rady z dnia 19 grudnia 2008 r., Nr 2008/120/WE (Dz. U.UE.L.2009, Nr 47, poz. 5). W pkt 7 powołanego art. 2 Dyrektywy zawarta jest definicja "prosięcia", co oznacza świnię od chwili narodzin do chwili odsadzenia. Kierując się treścią pojęcia prosię z Dyrektywy, należy przyjąć, że w momencie, gdy zwierzę zostanie odsadzone od matki (lochy karmiącej), tak jak to miało miejsce w przedmiotowym wypadku, mamy do czynienia z świnią. Zauważyć także należy, że powołana wyżej Dyrektywa została implementowana do polskiego systemu prawnego, w ustawie o ochronie zwierząt, a odzwierciedlenie tego znajduje się np. w art. 12 ust. 7 tej ustawy, mocą której Minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagania i sposób postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej obowiązujących w tym zakresie, mając na względzie zapewnienie tym zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływ tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt. Na podstawie tej delegacji ustawowej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 15 lutego 2010 r. rozporządzenie w sprawie sposobu postępowania przy utrzymaniu gatunku zwierząt gospodarskich, dla których normy zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 ze zm.). W § 2 pkt 15 tego rozporządzenia użyto określenia "prosię" o znaczeniu tożsamym z definicją umieszczoną w art. 2 pkt 7 Dyrektywy Nr 2008/120/WE.

Zagadnienie wykładni zgodnej z dyrektywami jest, w przekonaniu Sądu I instancji, niezwykle mocno powiązane z problematyką urzeczywistnia dyrektywy. Interpretacja przepisów użytych w sprawie powinna prowadzić do formalnej niesprzeczności przepisów prawa krajowego i dyrektywy. Z tego też względu nie można uznać za prawidłowe poszukiwanie definicji, które proponuje skarżąca. Biorąc pod uwagę umieszczenie dyrektywy unijnej w hierarchii źródeł prawa, rzeczą oczywistą jest, że akt ten ma pierwszeństwo przed wskazanym przez [...] Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady. Z tych samych względów nie można uznać za właściwy sposobu poszukiwania definicji "świni" i "prosięcia" w aktach podstawowych, które prowadzą do kolizji znaczeniowej z pojęciami użytym w Dyrektywie. Sąd I instancji nie zgodził się także, że wiążące dla rozstrzygnięcia sprawy miałoby mieć pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kierowane do producentów trzody chlewnej, które należy zaliczyć do pism informacyjnych.

Wszystkie powyżej okoliczności ujmowane łącznie doprowadziły do wniosku o słuszności stanowiska organów Inspekcji Weterynaryjnej obu instancji, które dla potrzeb ustalenia stawki za przeprowadzone badanie przyjęły znaczenie słowa "prosię", oparte na znaczeniu wskazanym w art. 2 pkt 7 Dyrektywy Rady Nr 2008/120/WE z dnia 18 grudnia 2008 r., ustanawiającej minimalne normy dla świń, mającej swoją implementację w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Powyższe uprawniało organy do zajęcia stanowiska, że stawka za badanie lekarskie i wystawienia świadectwa zdrowia dla zwierząt przebadanych w miesiącu czerwcu 2011 r. na fermie w Giżynie winno się opierać na pozycji 3 pkt 2 wymienionej w załączniku do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i w wysokości opłat wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną..., a co za tym idzie wyliczenie kosztów przedmiotowych czynności nastąpiło zgodnie z prawem materialnym, po przeprowadzeniu stosownej procedury administracyjnej. W konsekwencji Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. w Przechlewie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez uznanie, że Spółka winna zapłacić za czynność weterynaryjną polegającą na badaniu zwierząt w miejscu pochodzenia umieszczanych na rynku krajowym z wystawianiem świadectw zdrowia w związku z obowiązkiem sprawdzenia czy trzoda chlewna jest wolna od wirusa choroby zakaźnej Aujeszkyego według stawki z pozycji 3 pkt. 2 z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (publik. Dz.U. z 2007 r. nr 2, poz.15 ze zm.), który określa stawkę zapłaty za badanie: "świni, owcy, kozy, cielęcia, źrebięcia" uznając, że przyjęcie tej pozycji załącznika znajduje uzasadnienie w definicji "prosięcia" wynikającej z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. nr 56 poz. 344 ze zm.). W ocenie spółki właściwe byłoby przyjęcie za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stawki za badanie weterynaryjne z pozycji 3 pkt 3 (obejmującej jagnię, koźlę i prosię), załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2006 r. w powiązaniu z definicją prosięcia z rozróżnieniem miarą wagi do 15 kg, o czym mowa w poz. 1 pkt 1 lit. e załącznika nr 1 do powyższego rozporządzenia.

Alternatywnie skarżąca kasacyjnie dopuściła możliwość przyjęcia za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stawki za badanie weterynaryjne z pozycji 3 pkt 3 (obejmująca jagnię, koźlę i prosię) załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2006 r. w powiązaniu z definicją prosięcia zawartą w rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1165/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie statystyk dotyczących zwierząt gospodarskich i mięsa i uchylające dyrektywy Rady 93/23/EWG, 93/24/EWG oraz 93/25/EWG, gdzie z pojęcia "trzoda chlewna" wyodrębnia się między innymi grupę: "prosięta o wadze poniżej 20 kg" ( załącznik nr II - Kategorie Danych Statystycznych Dotyczących Zwierząt Gospodarskich, str. 9 pozycja Trzoda chlewna ).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że istota sporu sprowadza się do poszukiwania definicji prosięcia, od której to definicji zależy, która z pozycji cennikowych załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2006 r. ma zastosowanie w sprawie: czy chodzi o stawkę z pozycji 3 pkt 2 (tak jak przyjął Sąd I instancji) czy też o stawkę z pozycji 3 pkt 3 (tak jak twierdzi skarżąca kasacyjnie), przy tym ta druga stawka jest niższa o 150 % w stosunku do pierwszej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, argumentacja Sądu I instancji jest nieuzasadniona, gdyż poszukiwanie definicji prosięcia należy rozpocząć od aktów prawnych, których przedmiotem regulacji są opłaty za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną (jest nim wspomniane wyżej rozporządzenie z 2006 r.), a dalej w akcie prawnym (ustawie), która upoważniła Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania tego rozporządzenia (ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej). Skarżąca kasacyjnie poddała w wątpliwość, czy w braku definicji prosięcia w innej pozycji załącznika (poz. 3 pkt 2 bądź alternatywnie w pozycji 3 pkt 3) istnieje racjonalna potrzeba poszukiwania tej definicji gdzie indziej.

Takiej definicji brak w samej treści wspomnianego rozporządzenia z 2006 r., ale w załączniku (będącym przedmiotem rozstrzygnięcia), definicja prosięcia (rozróżnienie ze względu na wagę) zawarta jest w innej rubryce tej samej tabeli, lecz w poz. 1 pkt 1 lit. e) o treści: "prosięcia (do 15 kg )" .

Zdaniem spółki [...] pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 lutego 2011 r. winno zostać rozważone jako poświadczające o stanie prawnym na tle stanu faktycznego sprawy opisanego w zapytaniu Krajowego Związku Pracodawców -Producentów Trzody Chlewnej z siedzibą w Warszawie skierowanego do Ministra Rolnictwa. W ocenie Spółki Minister jest prawodawcą tego rozporządzenia i ma prawo dokonywania jego wykładni autentycznej.

Stanowisko Ministra nie wiąże Sądu, ale poświadcza treść załącznika jako pochodzącą od prawodawcy, zatem poszukiwanie innej definicji prosięcia musi być dokonywane ze szczególną ostrożnością i przy rozważeniu, czy ewentualne wnioski nie pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem prawodawcy. Stanowisko prawodawcy jest tym bardziej godne uwagi, że w przywołanym wyżej załączniku nr 1 poz. 3 a-d rozporządzenia z 2010 r., zmieniającego rozporządzenie z 2006 r. doszło do takiej zmiany treści pozycji 3 (w porównaniu do poprzedniego brzmienia załącznika), że wprowadzono osobną kategorię (jeśli chodzi o świnię ), bo oprócz dotychczas istniejącej kategorii " świnia" ( poz. 3 pkt. 2), wprowadzono też nową kategorie " prosię", przez dodanie jej w poz. 3 punkcie 3 (obok już istniejących: jagnięcia i koźlęcia).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie wprowadzenia programu zwalczania choroby Aujeszkyego u świń nie zawiera definicji prosięcia, takiej definicji nie zawiera też ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, której przedmiot regulacji określa m.in.: wymagania weterynaryjne dla przywozu zwierząt oraz tranzytu, czyli dla sytuacji, dla której istnieje obowiązek przebadania zwierząt. W ocenie skarżącej stosowanie w sprawie rozporządzenia z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach UE nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem reguluje ono kwestie wieku odsadzania prosiąt, redukcji kłów, powierzchni kojca, szerokości szczelin w podłodze i w żadnej mierze nie może być przeniesione do stanu faktycznego będącego przedmiotem rozpoznania, gdzie chodzi o wysokość zapłaty za urzędowe badanie świń w związku z weterynaryjną ochroną zdrowia zwierząt i ochroną przed chorobami, w tym zakaźnymi. Przedmiot ochrony zawarty w rozporządzeniu z 2010 r. jest całkowicie inny, gdyż dotyczy warunków związanych z dobrostanem zwierząt, na co wskazuje też nazwa rozdziału 3 rozporządzenia; chodzi o minimalne warunki utrzymania świń, dlatego definicja "prosięcia" z ustawy o ochronie zwierząt może odbiegać od innych definicji stosowanych w obrocie prawnym i nazewnictwie zootechnicznym, z uwagi na różnice w przedmiocie regulacji.

Dodatkowo podkreśliła skarżąca kasacyjnie, że upatrywanie samodzielnej podstawy prawnej w art. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (mylnie w uzasadnieniu oznaczonej jako Inspekcja Sanitarna) jest na tle powyższej argumentacji nieuprawnione.

Alternatywnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że opisywane szeroko różnice w zakresie przedmiotów regulacji może zmusić do poszukiwania definicji prosięcia w innych przepisach o bardziej ogólnym charakterze. Takie przepisy są zawarte w rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1165/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie statystyk dotyczących zwierząt gospodarskich i mięsa i uchylające dyrektywy Rady 93/23/EWG, 93/24/EWG oraz 93/25/EWG, gdzie z pojęcia "trzoda chlewna" wyodrębnia między innymi grupę " prosięta o wadze poniżej 20 kg " (załącznik nr II - Kategorie Danych Statystycznych Dotyczących Zwierząt Gospodarskich, str. 9 pozycja Trzoda chlewna). Nie zgodziła się tym samym skarżąca ze stanowiskiem Sądu I instancji, że argumentacja ta nie może być przyjęta z powołaniem się na "pierwszeństwo" Dyrektywy Rady z 19 grudnia 2008 r., nr 2008/120/WE przed Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady. Otóż o pierwszeństwie możemy mówić wtedy, gdy istnieje niespójność pomiędzy tymi normami, ale nie możemy mówić wtedy, gdy przedmiot regulacji w każdym z aktów prawnych jest inny, a do tego nie jest tożsamy z przedmiotem niniejszego postępowania.

Przedmiot regulacji Dyrektywy Rady z 19 grudnia 2008 r. nie ma w sprawie żadnego odniesienia, a do tego w ogóle nie potrzeba argumentowania z jej treści, albowiem ta dyrektywa znalazła implementacje w prawie krajowym - rozporządzeniu z 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej i na przepisy tego rozporządzenia powołuje się Sąd I instancji wskazując podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia.

W toku postępowania przed Sądem II instancji skarżąca kasacyjnie złożyła pismo z dodatkową argumentacją, która przemawiać miała za zasadnością skargi kasacyjnej. Wskazała w nim, że w piśmie z 7 października 2011 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii wyraziło stanowisko, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2011 (Dz. U. Nr 83, poz. 453) definiuje prosięta jako trzodę chlewną o wadze do 20 kg, analogicznie jak rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie zbieranych danych rynkowych (Dz. U. Nr 160, poz. 960), wydane na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o rolniczych badaniach rynkowych (Dz. U. Nr 42, poz. 471, z późn. zm.), co jest prawidłowym określeniem przedmiotowego pojęcia w odniesieniu do nomenklatury zootechnicznej. Natomiast definicja "prosięcia" zawarta w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344, z późn. zm.) służy wyłącznie do realizacji celów określonych w powyższym akcie normatywnym dotyczących sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich. W piśmie tym Ministerstwo prosi o przekazanie przedmiotowego stanowiska podległym organom, celem jednolitego stosowania omawianych przepisów przez Inspekcję Weterynaryjną.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że kolejno w piśmie z 19 października 2011 r. MRiRW, podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z 7 października 2011 r., a także informuje, iż w projekcie nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie wprowadzenia programu zwalczania choroby Aujeszkyego u świń definicja prosięcia zostanie uściślona zgodnie z zajmowanym stanowiskiem MRiRW, które przyjmuje, że bez wątpienia nie można traktować prosięcia po ok. 4 tygodniach od urodzenia o wadze ok. 7 kg jako dorosłej świni i pobierać zawyżonej opłaty.

Odnośnie wątpliwości co do interpretacji pojęcia "prosię", Główny Lekarz Weterynarii pismem dnia 4 stycznia 2012 r. przypomniał, że zgodnie z Interpretacją Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na potrzeby określania wysokości opłat za wystawienie świadectw zdrowia należy stosować definicję "prosięcia" zawartą w rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2011 w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych statystyki publicznej na rok 2011r. (Dz. U. Nr 83, poz. 453) oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie zbierania danych rynkowych (Dz. U. Nr 160, poz. 960). Zaznaczone również zostało, iż odesłanie w dyrektywie Rady 2008/120/WE do dyrektywy Rady 90/425/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. ma na celu jedynie zdefiniowanie pojęcia "właściwego organu", za który zgodnie z art. 2 ust. 6 tej dyrektywy uważa się władze centralne Państwa Członkowskiego właściwe dla przeprowadzenia kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych, względnie każde władze, którym przekazano tę kompetencję.

W ostatnim piśmie MRiRW z 7 marca 2013 r., które dotyczy dodania w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia programu zwalczania i monitorowania choroby Aujeszkyego u świń (Dz. U. poz. 1440) definicji "prosięcia" zostało zauważone, iż w sytuacji gdy transportowane prosięta są zaopatrywane w świadectwa zdrowia to konieczne stało się doprecyzowanie kwestii opłat pobieranych przez Inspekcję Weterynaryjną za wystawienie takiego świadectwa. Przyjęto, że w przypadku opłat za wystawienie świadectw zdrowia dla prosiąt, należy przyjąć, że prosię oznacza młode zwierzę z gatunku świnia do osiągnięcia masy 20 kg, ponieważ korzystanie w tym przypadku z legalnej definicji "prosięcia", która została wprowadzona w przepisach z zakresu dobrostanu zwierząt nie było możliwe, gdyż zarówno dyrektywa Rady 2008/120/WE z dnia 18 grudnia 2008 r. jak i wdrażające ją do krajowego porządku prawnego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. określa prosię jako świnię od chwili narodzin do odsadzenia, co z zasady wyklucza możliwość samodzielnego przemieszczania takich zwierząt. Do stanowiska tego przychylił się Główny Lekarz Weterynarii, który jest autorem, a także sprawuje nadzór nad realizacją przedmiotowego programu. GLW wskazał, iż definicja rozwiązałaby niejasności interpretacyjne, które pojawiają się w szczególności przy pobieraniu przez lekarzy weterynarii opłat za wystawienie świadectwa zdrowia.

W nowej wersji projektu skierowanego do konsultacji z pismem z 13 lutego 2012 r. uwzględniono ostatecznie definicję prosięcia, zgodną z przyjętym przez resort rolnictwa stanowiskiem przedstawionym GLW przy piśmie z 7 października 2011 r.. MRiRW zauważył, że w toku postępowania uzgadniającego projekt rozporządzenia Rady Ministrów podlegał on badaniu pod względem jego zgodności z prawem Unii Europejskiej, i został uznany przez ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej za zgodny z przedmiotowym prawem.

Dodatkowo, resort rolnictwa nie zgodził się z tezą, iż świnie przewożone do warchlakarni, zgodnie z definicją unijną, winny być traktowane jako świnie dorosłe. Przywoływana przez Izbę Lekarsko-Weterynaryjną dyrektywa Rady 2008/120/WE, poza definicją prosięcia, przyjęła w art. 2 pkt 8 również definicję "warchlaka" jako świni od chwili odsadzenia do wieku dziesięciu tygodni, a w art. 2 pkt 9 także definicję "świni do chowu", tj. świni od wieku dziesięciu tygodni do chwili uboju lub rozpłodu. Opierając się zatem zarówno na dyrektywie, jak i będącym jej transpozycją rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r., błędnym jest twierdzenie, zgodnie z którym świnie przewożone do warchlakami powinny być traktowane jako zwierzęta dorosłe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej skardze kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na wadliwym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zastosowaniu definicji prosięcia zawartej w § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. nr 56, poz. 344). Prawidłowe, zdaniem spółki [...], byłoby posłużenie się definicją prosięcia zawartą w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcje Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz.U. z 2007 r., nr 2, poz. 15 ze zm.).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi niewłaściwe znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z powyższych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni zastosowanego przez organy przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu. Dodać też trzeba, że ustalenie znaczenia przepisu z zastosowaniem dyrektyw interpretacyjnych jest tylko fragmentem procesu wykładni, gdyż jej ostatecznym celem jest rekonstrukcja z przepisów prawnych pełnej i jednoznacznej normy prawnej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Proces ten wymaga również osadzenia interpretowanej normy w całym systemie prawa, z uwzględnieniem norm konstytucyjnych, a nierzadko wspólnotowych.

W skardze kasacyjnej zaprezentowano pogląd, z którego wynika, że błąd Sądu Wojewódzkiego miał polegać na nieuwzględnieniu definicji prosięcia zawartej w załączniku do rozporządzenia z 2006 r., w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcje Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, które to rozporządzenie stanowi pełną regulacje materii dla jakiej zostało wydane.

Przechodząc do oceny niniejszego zarzutu na wstępie przypomnieć należy, że wszystkie przepisy prawa należy wykładać i stosować mając na względzie nie tylko ich literalne brzmienie, ale przede wszystkim cel, dla którego zostały ustanowione. Utrata z pola widzenia celu, którego osiągnięciu służy konkretny przepis prawa z reguły prowadzi do błędnego rozumienia tego przepisu i wadliwego jego zastosowania, co w konsekwencji prowadzi do wypaczenia całego przyjętego rozwiązania prawnego. Taką właśnie wadliwością nacechowane było działanie organów weterynaryjnych w sprawie niniejszej i taką wadliwością dotknięte jest aprobujące je stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Delegacja ustawowa stanowiąca upoważnienie do wydania przedmiotowego rozporządzenia z 2006 r. zawarta jest w art. 33 ustawy z dnia 29 stycznia o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., nr 112, poz. 744 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw rolnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowy sposób ustalania i wysokość opłat za wykonanie czynności, o których mowa w art. 30 ust. 1,

2) sposób i miejsce pobierania opłat,

3) sposób przekazywania Komisji Europejskiej informacji w zakresie określonym w pkt 1 i 2

mając na względzie przepisy Unii Europejskiej w zakresie zasad pobierania i wysokości opłat za czynności weterynaryjne.

Przepis § 1 tego rozporządzenia określa w pkt 1, że wysokość opłat za wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną:

1) czynności - jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

2) badania laboratoryjne - jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

W załączniku nr 1 znajduje się tabela, gdzie w poz. 1 określona jest wysokość opłat za przeprowadzenie kontroli zwierząt w miejscu ich pochodzenia, przeznaczonych do wywozu lub handlu, a w przypadku koniowatych również przemieszczania w innym celu, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia (przypadku zarejestrowanych koniowatych - informacji o stanie ich zdrowia), a następnie w pkt 1 lit. od a do i wymienione są poszczególne gatunki zwierząt z rozróżnieniem ich wieku. I tak w poz. 1 pkt 1 lit b wymieniona jest świnia, owca koza, a w poz. 1 pkt 1 lit. e wymienione jest prosię (do 15 kg). Dla każdej pozycji jest ustalona stawka opłaty za badanie.

W poz. 3 tabeli określone są stawki opłat za przeprowadzenie kontroli zwierząt w miejscu ich pochodzenia, umieszczanych na rynku krajowym wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia, o których mowa w przepisach o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, gdzie w pkt 2 określona jest wysokość opłat w stosunku do świni, owcy, kozy, cielęcia, źrebięcia, zaś w pkt 3 w odniesieniu do jagnięcia, koźlęcia, prosięcia.

Bez wątpienia obowiązek przeprowadzenia kontroli wedle stawek określonych w poz. 3 rozporządzenia z 2006 r. wynika z przepisów dotyczących ochrony zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Takimi przepisami jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie wprowadzenia programu zwalczania choroby Aujeszkyego u świń (Dz.U. nr 64, poz. 397 ze zm.), wydane na podstawie art. 57 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. nr 69, poz. 625 ze zm.).

Zasadnicze pytanie, jakie należy w tym miejscu postawić dotyczy kwestii, czy rozporządzenie z 2006 r. nasuwa wątpliwości interpretacyjne w zakresie definicji prosięcia (istota niniejszego sporu i zarzut skargi kasacyjnej) i wówczas uzasadnione będzie wdrożenie procesu interpretacyjnego celem wywiedzenia właściwej definicji, czy też rozporządzenie stanowi pełną regulacje w odniesieniu do delegacji na jakiej zostało wydane i w zakresie celu jakiemu ma służyć. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie z 2006 r. zostało wydane z zachowaniem upoważnienia ustawowego i stanowi wyczerpującą regulację odnośnie celu w jakim zostało wydane, zatem także odnośnie ustalenia wysokości opłat za czynności określone w art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

W przekonaniu orzekającego Sądu załącznik nr 1 do rozporządzenia ma jednorodny charakter i traktuje o opłatach za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, skoro więc zawiera w jednej z pozycji tabeli (tutaj poz. 1 pkt. 1 e) definicję prosięcia według zróżnicowania wagowego, to w tej samej tabeli, lecz w innej pozycji, przy braku wyraźnych odrębnych regulacji, musi ta definicja mieć pierwszeństwo przed innymi aktami prawnymi. Oznacza to, że zbędne było poszukiwanie definicji prosięcia poza rozporządzeniem z 2006 r. w sytuacji, gdy rozporządzenie to definicje taką posiada.

Racje mają orzekające organy oraz Sąd I instancji, że obowiązek wystawienia świadectw zdrowia z związku z planowanym przemieszczeniem czterotygodniowych młodych zwierząt z gatunku świnia, czyli prosiąt, wynika z przepisów dotyczących ochrony zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych u zwierząt. Jednak nie oznacza to możliwości zignorowania definicji prosięcia, określonego według kryterium wagi zwierzęcia, jako zwierze do 15 kg, zawartej w rozporządzeniu z 2006 r. i poszukiwania definicji w przepisach związanych z ochroną zwierząt oraz zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt. Te ostatnie przepisy nakładają na posiadacza zwierząt obowiązek posiadania świadectwa zdrowia z związku z planowanym przemieszczaniem prosiąt, za które to świadectwo organy Inspekcji Weterynaryjnej pobierają opłatę kierując się tabelą tych opłat zawartą w rozporządzeniu z 2006 r., posługując się zawartymi w tym akcie definicjami.

W tym stanie rzeczy usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony Sądowi I instancji, polegający na błędnym zastosowaniu przepisu prawa materialnego.

|Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. NSA uwzględnił skargę kasacyjną,|

|uchylił wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1388/11 oraz uchylił objęte skargą decyzje |

|Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii w Drawsku Pomorskim. O |

|kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. |

| |