Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 551/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 17 października 2008r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M.S. z dnia [....] 2003r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Kompleks apartamentowo - sportowy na działkach nr nr [....] wraz z infrastrukturą techniczną na w/w działkach i dz. nr nr [....] obr. [....] i [....] przy ul [....] w K".

W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2005r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji, utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 21 listopada 2005r., a następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2007r. sygn. akt II SA/Kr 128/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na istotne braki w zakresie merytorycznego uzasadnienia w treści postanowienia uzgadniającego wydanego przez zarządcę drogi. Nie zostały wskazane konkretne okoliczności, które wskazywałyby na to, że obsługa planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie może być zapewniona w sposób wskazany we wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy. Ponadto zarządca drogi w uzasadnieniu nie wskazał na przepisy prawne, które przemawiałyby za odmową uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Poza tym uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej zostało wydane z naruszeniem art. 106 kpa, ponieważ zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie oraz organu uzgadniającego, zatem brak było podstaw do podejmowania odrębnego postanowienia przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Prezydent stwierdził, że według danych zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. uchwalonym w 2003r., teren, na którym lokalizowana jest przewidywana inwestycja należy do kompleksu zieleni publicznej związanej z obszarem [....] należącym do systemu zieleni miejskiej, jednocześnie stanowi strefę kształtowania systemu przyrodniczego. Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się także w strefie regionalnego korytarza przewietrzania. Działki objęte wnioskiem, według danych zawartych w Studium znajdują się także na terenie zespołu fortyfikacji i zieleni Twierdzy K. Obszar ten jest wpisany do ewidencji konserwatorskiej. Teren inwestycji znajduje się w granicach podjętego w dniu [....] 2006r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ". Plan ten ma charakter ochronny i ma służyć ochronie terenów zielonych, stanowiących obudowę biologiczną i krajobrazową doliny rzeki [....] . Według ustaleń Studium działki nr nr [....] obr. [....] , na których planowana jest inwestycja, znajdują się poza granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Działki te zlokalizowane są w terenach zieleni publicznej "ZP" oraz zawierają się w systemie zieleni parków rzecznych.

Zdaniem Prezydenta wnioskowana inwestycja nie spełnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie warunku dotyczącego nowej zabudowy obejmującego kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów dostępnych z tej samej drogi publicznej. Pod względem kontynuacji funkcji, wnioskowana zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy, gdyż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi. Ponadto w obszarze analizowanym nie występuje działka zabudowana w sposób dający możliwość określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu a w szczególności linii zabudowy, w konsekwencji wyznaczenia na działkach objętych wnioskiem terenu możliwego do zabudowy kubaturowej. Obecny zakres zainwestowania terenów po stronie zachodniej ul. [....] w szczególności na działkach nr nr [....] obr. [....] wyznacza linię ograniczającą tereny zabudowane od strony terenów zielonych w odległości ok. 180 m. Działki nr nr [....] obr. [....] stanowią część fragment rozległego obszaru zielonego stanowiącego pewną całość. Ich zabudowa spowodowałaby zakłócenie harmonii tego obszaru i naruszenie utrwalonego na tych terenach "ukształtowania przestrzeni" funkcjonującego jako teren zieleni należący do systemu przyrodniczego miasta.

Dlatego też organ I instancji, kierując się zapisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kierując się zasadami kształtowania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury jako główną zasadą obowiązująca w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, iż przedmiotowe zamierzenie nie spełnia w/w zapisów i zasad.

Ponadto organ podkreślił, że tereny dotąd niezabudowane i chronione przed zwartą zabudową kubaturową odpowiednimi ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego, które na dzień dzisiejszy utraciły moc, wymagają opracowania koncepcji zagospodarowania w skali obejmującej nie tylko założenie inwestycyjne, lecz także szeroki kontekst uwarunkowań krajobrazowo-przestrzennych. "Wyrywkowa" zabudowa, jaką jest zabudowa określona na konkretnych działkach we wniosku, nie mając porównywalnego sąsiada, w sposób jednoznaczny narusza zasady ładu przestrzennego. Pojedyncze obiekty o znacznie innej skali i przypadkowych lokalizacjach (powstałe w różnych okresach) nie mogą stanowić wytycznych określających parametry nowej zabudowy o tak znacznych gabarytach jak określone w przedmiotowym wniosku w miejscu tak szczególnym dla miasta, pomijając niezgodność tej inwestycji z obecnymi uwarunkowaniami prawnymi regulującymi sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego. Prezydent wyjaśnił też, dlaczego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała rozstrzygającego znaczenia treść przedłożonej przez wnioskodawcę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod nazwą "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" opracowana przez dr inż. arch.K.B.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył M.S. W odwołaniu powołano się m. in. na wydaną przez organ I instancji decyzję z dnia 23 kwietnia 2007r. ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, tj. na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] j, w związku z czym, zdaniem odwołującej się strony, istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy również dla innych działek położonych przy ul. [....] w tym działek nr [....] i [....] . Następnie zarzucono, że z analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej w toku postępowania przez organ I instancji wynika brak możliwości realizacji wnioskowanej zabudowy, podczas gdy możliwość realizacji tej inwestycji potwierdza analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona na zlecenie inwestora przez dr inż. arch. K.B. W związku z tym brak uzasadnienia do przyjęcia, że analiza sporządzona na zlecenie organu I instancji jest prawidłowa, zaś wadliwa jest analiza sporządzona na zlecenie inwestora. Przedstawiono obszerną argumentację na potwierdzenie powyższych zarzutów, opierając się w tym względzie również na stanowisku doktryny i w konsekwencji wywodząc, że działkami sąsiednimi dla planowanej inwestycji są działki zlokalizowane przy ul. [....] z zabudową jednorodzinną (np. działki nr nr.....) - powołano się na dołączone do odwołania zdjęcia zabudowy na tych nieruchomościach. Podkreślono, że rzetelnie sporządzona analiza powinna prowadzić do wniosku o możliwości realizacji planowanej zabudowy apartamentowo - sportowej. Jednocześnie zaznaczono, że parametry planowanego zamierzenia określone we wniosku w żadnym razie nie są wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy, gdyż w przypadku stwierdzenia przez ten organ, że z analizy wynika możliwość realizacji inwestycji o innych gabarytach czy w innej liczbie, aniżeli określone we wniosku przez Inwestora, to organ w sposób władczy winien ustalić warunki zabudowy - pomijając w tym zakresie żądanie Inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 23 lutego 2009r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Kolegium uznało, że w postępowaniu przeprowadzonym ponownie przez Prezydenta Miasta K. w wyniku uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć przez WSA w Krakowie zalecenia Sądu zostały przez organ I instancji uwzględnione. Kolegium podkreśliło, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy istotne znaczenie mają ustalenia analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej dla danej, konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora. W ocenie Kolegium, analiza sporządzona w niniejszej sprawie dokładnie przedstawia funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W analizie dokonano charakterystyki terenu wskazując m.in., że teren inwestycji znajduje się w granicach podjętego w dniu 31 sierpnia 2006r. miejscowego planu zagospodarowania obszaru "[....] ". Jak wskazano, plan ten ma charakter ochronny i ma służyć ochronie terenów zielonych stanowiących obudowę biologiczną i krajobrazową rzeki [....]. Ustalono, że teren objęty wnioskiem znajduje się w makrownętrzu krajobrazowym [....] , na terenie tzw. [....]. Stanowi on jedyne otwarcie ekologiczne i krajobrazowe od tzw. ściany staromiejskiej Miasta K. - w ujęciu widoku dalekiego poprzez ul. [....] i [....] w kierunku Jury [....]. Ustalono, że działki nr nr [....] obr. [....] są niezabudowane i stanowią teren zielony porośnięty krzewami i drzewami. Działki te od strony północnej i wschodniej otoczone są wielohektarowym obszarem ogródków działkowych, od strony zachodniej teren graniczy z obszarem nie zainwestowanym (jedynie kilka budynków gospodarczych), zaś od strony południowej graniczą z wałem przeciwpowodziowym rzeki [....] (na jego koronie znajduje się ciąg spacerowy funkcjonujący również jako ścieżka rowerowa). Zaznaczono, że w najbliższym sąsiedztwie zlokalizowane są altany działkowe, natomiast poza tymi obiektami w odległości kilkuset metrów od wnioskowanego terenu, dostępne z ul. [....] są dwa budynki o charakterze zabudowy jednorodzinnej (w jednym z nich znajduje się lokal gastronomiczny "..."). W analizie ustalono więc, że zabudowa jednorodzinna występuje wzdłuż ul. [....] oraz po stronie południowej rzeki [....] , budynki typowo usługowe występują w niewielkiej ilości (funkcje te spełniają głównie lokale w budynkach jednorodzinnych, a także w dawnych obiektach poprodukcyjnych); jako obiekty usługowe wskazano budynek Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, a także kompleks hal i urządzeń sportu UJ. Następnie w analizie przedstawiono, jak kształtują się w obszarze analizowanym poszczególne cechy istniejącej zabudowy, w tym m. in. linia zabudowy. W konsekwencji ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania i zabudowy w obszarze objętym przedmiotową analizą stwierdzono, że wnioskowana zabudowa wielorodzinna nie znajduje kontynuacji w zabudowie już istniejącej, gdyż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi. Dodatkowo, w obszarze analizowanym nie występuje działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności linii zabudowy. Wyjaśniono bowiem, że obecny zakres zainwestowania terenów po stronie zachodniej ul. [....] (dz. nr nr .....) wyznacza linię ograniczającą tereny zabudowane od terenów zielonych w odległości ok. 180 m. Zauważono, że działki nr nr [....] obr. [....] stanowią fragment rozległego obszaru zielonego stanowiącego całość, tak więc zabudowa działek zawierających się w tym obszarze spowodowałaby naruszenie utrwalonego ukształtowania przestrzeni. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób należyty i pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu decyzji dokonano pełnej oceny materiału wyjaśniającego zebranego w sprawie, oceniając również wnioski dowodowe zgłoszone przez inwestora w trakcie postępowania. Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, analiza ta sporządzona została prawidłowo, zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami i dokładnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz jej cechy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy") znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Kolegium podkreśliło, że usytuowanie planowanej zabudowy przewidziano w eksponowanym miejscu terenów otwartych, zielonych, co nie stanowiłoby kontynuacji zastanego układu urbanistycznego i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy. Tym samym nie stanowiłoby wkomponowania nowej zabudowy w zastany układ urbanistyczny. Brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

Ponadto Kolegium wskazało, że po raz kolejny zarządca drogi ul. [....] i ul. [....] w K. nie zezwolił na bezpośredni zjazd z ul. [....] , dopuszczając obsługę komunikacyjną wyłącznie od ul. [....] . Okoliczność ta powoduje, że niemożliwie byłoby i z tej racji ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora w zakresie projektowanej obsługi komunikacyjnej.

Odnośnie oceny analizy sporządzonej dla potrzeb tej sprawy na zlecenie inwestora, Kolegium podzieliło stanowisko przedstawione przez organ I instancji. Wskazało, że dołączona do odwołania kopia decyzji wydanej przez organ I instancji dnia 23 kwietnia 2007r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [....] obr. [....] , dotyczy zasadniczo innej inwestycji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.S. zarzucając, że została ona wydana z pominięciem argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Z tego powodu podtrzymał zarzuty odwołania. Skarżący podniósł, iż:

1) w oparciu o analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządzoną na zlecenie Prezydenta Miasta K. w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji Prezydent Miasta K. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy jednorodzinnej,

2) w analizie urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej na zlecenie Prezydenta Miasta K. w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy o sygnaturze [....] dla inwestycji obejmującej działki znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji wskazano, że "wzdłuż ulicy [....] może być kontynuowana zabudowa usługowa, lub zabudowa mieszkaniowa o charakterze jednorodzinnym w granicach pasa określonego przez zabudowę istniejącą i występującą wzdłuż ulicy [....] , z analizy urbanistyczno - architektonicznej zleconej przez inwestora, a sporządzonej przez dr inż. arch. K.B. wynika możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji,

3) błędne jest ustalenie, że w obszarze analizowanym nie występuje działka zabudowana w sposób dający możliwość określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach tej kontroli sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołana podstawą prawną skargi – art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy – art. 135 p.p.s.a. oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść zapadłych w sprawie orzeczeń, oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należało uwzględnić, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn, które zostały w niej podniesione.

Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz.717), zwanej dalej ustawą o p.z.p. Stosownie do treści art. 59 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga

ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy p.z.p. wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania określone w pkt. 1, 2 i 3 ustala organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednym z warunków (określonym w pkt. 1 przepisu), które winny być spełnione łącznie, aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Godnie z ust. 2 tego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

Mapa, na której organ, w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją wyznaczył obszar analizowany, stanowiąca także część graficzną wykonanej analizy i załącznik do decyzji, nie spełnia warunków określonych w powyższych przepisach. Stanowi niepotwierdzoną za zgodność kserokopię mapy ewidencji gruntów i budynków odnowionej w 1997 r. i wpisanej do ewidencji w 1998 r. Nie wiadomo, z powodu nieczytelnego tekstu, co oznacza naniesiona data 24 czerwca 2004 r. Zważyć należy, iż zaskarżona decyzja została wydana w lutym 2009 r., zatem musi budzić wątpliwości, czy mapa ta odzwierciedla stan aktualny na datę wydania decyzji, w szczególności jeżeli chodzi o ewidencję budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Co prawda żaden przepis ustawy p.z.p. ani rozporządzenia nie nakazuje wprost, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę musi być mapą aktualną, ale wymóg ten wynika zarówno z art. 7 i art. 104 kpa, jak i 54 pkt. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy p.z. p. a także z § 9 rozporządzenia, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy, oraz załącznik do decyzji. Celem analizy, przeprowadzanej w każdej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie stanu obrazującego funkcje, oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy. Oczywiste jest więc, że ma to być ustalenie obrazujące stan aktualny, na datę wydania rozstrzygnięcia. Tylko ono bowiem pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy istnieją, w świetle obowiązujących przepisów, możliwości realizacji planowanej inwestycji. Identyczne stanowisko zajął WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 16. 01. 2008 r., II SA/Po 368/07 (LEX nr 493250), stwierdzając, iż : Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania".

Kontrola zaskarżonej decyzji w części dotyczącej treści sporządzonej w sprawie analizy, jak i jej wyników prowadzi do wniosku, że analiza jest dotknięta istotnymi wadami. Przede wszystkim wychodzi z błędnego założenia jeżeli chodzi o uwzględnienie treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy p.z.p., a ponadto zawiera istotne sprzeczności. Jak wyrażnie stanowi powyższy przepis, jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kluczowym zatem ustaleniem, którego ma dokonać organ jest ustalenie, czy istnieje co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, do której dostęp posiada działka, stanowiąca teren przyszłej inwestycji, oraz czy jest ona zabudowana w sposób, o jakim mowa w powyższym przepisie. W poczynieniu tego niezbędnego ustalenia kierować się należy wskazaniem zawartym w art. 2 pkt. 14 ustawy p.z.p., który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego wynika, że działka sąsiednia musi mieć dostęp do drogi publicznej w postaci połączenia bezpośredniego, lub pośredniego. Identyczny warunek dotyczy (przede wszystkim) terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – nie jest konieczne bezpośrednie jego połączenie z drogą publiczną, lecz takie, które odpowiada treści art. 2 pkt. 14 ustawy. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika niezbicie, że teren planowanej inwestycji, obejmujący działki nr nr [....] jest dostępny z ulicy [....] , stanowiącej drogę publiczną, poprzez działkę nr [....] . Według wyników analizy (str.2 akapit 1) "teren inwestycji nie przylega do ul. [....] , podobnie jak działka nr [....] obr. [....] . Drogę publiczną, z której dostępny jest teren inwestycji kubaturowej stanowi ul. [....] ". Z kolei z pkt. c tego dokumentu wynika, że "zabudowa usługowa sportowo-rekreacyjne, dostępna jest jednakże z innej drogi publicznej (ul. ...) ma szerokość około 70m". Powyższe stwierdzenia są ze sobą sprzeczne. Organ powinien był ustalić, czy istnieje przynajmniej jedna działka, dostępna z drogi publicznej, czyli ulicy [....] (bezpośrednio, lub w sposób pośredni), spełniająca przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Ustalenia takiego dokonano, stwierdzając, że żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi, nadto brak możliwości określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Podstawą powyższego ustalenia jest sporządzona w sprawie analiza. Byłoby ono więc prawidłowe pod warunkiem uznania, że sporządzona analiza i jej wyniki są prawidłowe. Okoliczność taka jednak nie zachodzi. Przeprowadzona analiza i jej wyniki pozostają w sprzeczności z treścią § 3 rozporządzenia, który nakazuje organowi przeprowadzić analizę na obszarze analizowanym, czyli wyznaczonym granicami wytyczonymi na mapie w sposób, o którym mowa w przepisie. Chodzi więc o cały obszar analizowany. Analiza pomija znaczną część obszaru analizowanego, tj. południową i południowo-zachodnią jego część. Obszar ten charakteryzuje się dość gęstą zabudową i co istotne - po obu stronach ulicy [....] . Szereg tych działek dostępnych jest z ulicy [....] . Analizie podano jednak tylko część obszaru położoną po zachodniej stronie ul. [....] , a także tereny wokół ul. [....] . Podkreślić trzeba, że granicy obszaru analizowanego w nin. sprawie nie stanowi ulica [....] , ani rzeka [....] . Mimo to, analizie poddano obszary leżące w tych granicach. Ja zasadnie stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 26. 09. 2007 r. , II SA/Łd 456/07, teza nr 1. (Lex nr 376853) : "Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest jedynie po analizie całego obszaru wyznaczonego w sposób wskazany w przepisach zarówno ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzeniu z dnia 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań (...), a więc po obu stronach drogi publicznej, przy której znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków nowej zabudowy". Zważywszy dodatkowo na wskazaną wyżej wadę w postaci nieaktualnej mapy, na której oznaczono obszar analizowany, przeprowadzona analiza musi zostać zakwestionowana, jako naruszająca § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wynikiem tego naruszenia jest przedwczesne ustalenie, że brak działki sąsiedniej zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy p.z.p. Powyższe uchybienie wynika także z niewłaściwej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia". Wielokrotnie w doktrynie i utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwie wskazywano, iż pojęcia działki sąsiedniej nie należy interpretować zbyt wąsko. Wprost przeciwnie - należy opowiedzieć się za nadaniu pojęcia sąsiedztwa znaczenia szerokiego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck. Warszawa 2006, 3 wydanie, kom. do art. 61 ustawy). Takiej interpretacji pojęcia działki sąsiedniej odpowiada treść szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 18.04.2007 r., II OSK 657/06, NSA stwierdził, że działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Lex nr 322451). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie organ nie był zwolniony od tego obowiązku, pomimo iż część działek sąsiednich objętych granicami obszaru analizowanego położona jest po przeciwnej stronie rzeki [....] i po drugiej stronie ulicy [....] . Wada ta spowodowała, iż uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w przedmiocie charakteru istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, koncentrują się na terenach leżących wzdłuż ul. [....] i jedynie odcinka ul. [....] , od strony północnej, do rzeki [....] . Nie sposób pominąć w tym miejscu kwestii sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Przyjmuje się, co wynika przede wszystkim Z samej treści § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Jest to konieczny warunek prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, oznaczający, iż obszar ten nie może być mniejszy od wskazanego w przepisie. Nadto winien on tworzyć linię zamkniętą. Brak, poza powyższym, ograniczenia co do wielkości i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego skutkuje pewną dowolnością w sposobie jego wyznaczenia . Granice tej dowolności będą jednak wyznaczone granicami konkretnego obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną, stanowiącą podstawę poczynienia przez organ ustaleń, czy planowana zabudowa nie naruszy zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego. W każdym wypadku, czy to wyznaczony do analizy obszar jest obszarem minimalnym, czy też wyznaczono go odmiennie, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego powinien być przez organ uzasadniony w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 kpa. Por. w tej kwestii wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, Lex nr 488144). Ma to szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż obszar analizowany obejmuje teren większy niż minimalny, o którym mowa w rozporządzeniu, nie jest symetryczny wokół terenu objętego wnioskiem, obejmuje tereny diametralnie różniące się sposobem zagospodarowania, a jego granica przebiega przez działki zabudowane, nie posiadające znacznych powierzchni. Uzasadnienia wyznaczenia obszaru analizowanego w powyższych kwestiach brak, co narusza art. 107 § 3 kpa. Należy też zgodzić się z poglądem wyrażonym w cyt. wyżej wyroku NSA II OSK 919/07, (teza nr 3), iż "problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach".

Skoro więc przeprowadzona w sprawie analiza dotknięta jest wyżej wskazanymi brakami, stanowiącymi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy p.z.p., § 3 rozporządzenia, oraz art. 107 § 3 kpa, to nie mogła ona stanowić wystarczającej podstawy uznania, że nie zachodzą warunki umożliwiające wyznaczenie parametrów wnioskowanej zabudowy.

Zwrócić należy ponadto uwagę, iż nie mogą stanowić przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okoliczności wynikające z treści obowiązującego studium, oraz z zapisów nieistniejącego a mającego dopiero być uchwalonym planu. Nie mogą one także być źródłem argumentów przemawiających za określeniem cech charakterystycznych terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, oraz terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 21.11. 2000 r., II SA 106/00 (lrx nr 57193) : "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego,. Określa - jako akt planistyczny- jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego ( w stosunkach rada i podporządkowane jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym samym , w żadnym wypadku stanowić podstawy do wydawania decyzji ".Powyższa uwaga nie oznacza oczywiście, iż skład orzekający w nin. sprawie dopatrzył się jako podstawy wydania decyzji odmownej, zapisów studium czy projektu przyszłego planu. Nie wynika to w żaden sposób z treści zaskarżonej decyzji. Jednakże tak samo rozstrzygnięcie decyzji, jak i jej uzasadnienie winny opierać się na obowiązującym stanie faktycznym i prawnym, a stanem prawnym w niniejszej sprawie są przepisy ustawy p.z.p. obowiązujące w przypadku braku m.p.z.p. Powyższa wada uzasadnienia nie stanowi jednakże naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.

Błędne jest także uznanie przez SKO, że została usunięta wada, która spowodowała uchylenie poprzednio wydanej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżona decyzja ani decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają żadnego uzasadnienia merytorycznego odmowy dopuszczenia obsługi komunikacyjnej od strony ul. [....] . Skoro odpada, z powodu tożsamości organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i uzgadniającego, obowiązek uzyskania uzgodnienia oparty na art. 106 kpa, to kwestia obsługi komunikacyjnej winna być rozważona, rozstrzygnięta i uzasadniona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa przez organ prowadzący postępowanie, który jednocześnie jest organem właściwym do wyrażania stanowiska w tym przedmiocie. Zaskarżona decyzja oprócz wskazania, iż po raz kolejny zarządca drogi nie zezwala na bezpośredni zjazd z ul. [....] , nie zawiera żadnej argumentacji faktycznej ani prawnej. Sytuacja taka całkowicie uniemożliwia kontrolę sądową podjętego rozstrzygnięcia w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W tym zakresie organy naruszyły więc przepis art. 153 p.p.s.a.

Nie znajdują natomiast uzasadnienia pozostałe zarzuty podniesione w skardze (tj. wymienione w nin. uzasadnieniu w pkt. 1 i 3). Przedłożona przez skarżącego analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez dr. inż. K.B. jest wyłącznie wyrazem i potwierdzeniem stanowiska strony wyrażanego w toku postępowania administracyjnego i nie może stanowić "kontranalizy" w stosunku do analizy sporządzonej przez organ, ponieważ nie przewidują tego przepisy ustawy o p.z.p. ani rozporządzenia. Nie ma także znaczenia fakt wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na innej, nie objętej wnioskiem działce, ponieważ decyzja ta dotyczy obiektu o całkowicie odmiennym charakterze. W tych kwestiach należy więc zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy.

Ponownie rozpoznając wniosek organy winny mieć na względzie jakiego rodzaju uchybień dopuściły się przeprowadzając analizę, o której mowa w § 3 rozporządzenia i celem uniknięcia tych uchybień, analizę prowadzić w oparciu o aktualny stan prawny i faktyczny obszaru analizowanego, należycie uzasadniając sposób jego wyznaczenia, celem uniknięcia wydania przedwczesnego rozstrzygnięcia. W chwili obecnej z powodu wskazanych uchybień nie jest więc możliwe stwierdzenie, czy odmowa ustalenia warunków zabudowy jest zgodna z uregulowaniami przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy.