Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 92/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 43 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 133, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi A w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020 r. nr XXVI/259/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków na obszarze wsi C., obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020 r. nr XXVI/259/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków na obszarze wsi C, obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa, zaskarżając tę uchwałę w części dotyczącej należącej do Spółki nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki numer [...], zlokalizowanej we wsi W., gm. S..

Zaskarżonej uchwale pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1. naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", poprzez:

- nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z położenia działki [...] (u zbiegu dróg zbiorczej [...] i lokalnej [...]), sąsiedztwa z linią energetyczną Sn (biegnącą wzdłuż zachodniej granicy działki), stanowiącą naturalną linię wyznaczenia jednostki urbanistycznej MN/U,

- ograniczenie funkcji zabudowy działki nr [...] tylko do funkcji przemysłowej z wyłączeniem możliwości realizacji również dodatkowo funkcji mieszkalnej mimo uzasadnionych potrzeb społeczności lokalnej i konieczności zapewnienia bazy noclegowej osobom zatrudnionym w obszarze inwestycyjnym,

- nieuzasadnioną ingerencję w istotę prawa własności posiadanego przez Spółkę i wprowadzenie ograniczeń, które pozostawiają właścicielowi działki nr [...] jedynie pozór prawa własności,

- nieuzasadnione ani wymogami prawa budowlanego, ani warunkami lokalnymi, ograniczenie obszaru zabudowy do terenu wyznaczonego liniami nieprzekraczalnymi zabudowy, zwłaszcza w zakresie konieczności zachowania 20 m strefy buforowej wzdłuż strefy i linii energetycznych, a w konsekwencji utworzenie "ułomnej działki";

2. naruszenie art. 17 pkt 4 i 12 oraz 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zgłoszonych przez skarżącą pismem z dnia 23 lipca 2020 r.;

3. naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skardze błędnie: "o planie zagospodarowania przestrzennego") poprzez brak przyjęcia, że studium winno zakreślać jedynie ramy przyszłej zabudowy, a plan miejscowy ma je precyzować (konkretyzować), co w konsekwencji pozwala w pełni wykorzystać możliwości działki z uwzględnieniem istniejącej infrastruktury oraz podłączeń wodociągowych i energetycznych;

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową i tym samym nieuwzględnienie przez organ planistyczny podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności nieruchomości oraz potrzeb interesu publicznego;

5. naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz pominięciu faktu, iż zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w sposób kompleksowy uwzględniający potrzeby mieszkańców i społeczności lokalnej;

6. naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozbawieniu skarżących możliwości korzystania z działki [...] w sposób zgodny z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących, polegającą na arbitralnych i całkowicie nieuzasadnionych ustaleniach warunków zabudowy działek, pozbawiających możliwości dokonania zabudowy mieszkaniowej i w konsekwencji obniżających jej wartość;

7. naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równego traktowania, gdyż w planie na działce [...] dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz dopuszczono zabudowę mieszkaniowo-usługową, a zróżnicowanie to jest niczym nieuzasadnione;

8. naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.

Na podstawie powołanych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości należącej do Spółki, tj. działki o numerze ewidencyjnym nr [...], a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że uchwałą z dnia 28 września 2020r. nr XXVI/259/2020 Rada Miejska w Strykowie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków na obszarze wsi C, obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa. Uchwała ta dotyczy m.in. działki ewidencyjnej o numerze [...], zlokalizowanej we wsi W., gm. S., której właścicielem jest A sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł..

Skarżąca Spółka nie zgadzając się z treścią powyższej uchwały wezwała organ do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie organ poinformował, że nie znalazł podstaw do zmiany treści tej uchwały.

Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że działka o nr [...] w zaskarżonym planie miejscowym znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2P/U z przeznaczeniem na cele przemysłowe i usługowe. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętej regulacją zaskarżonej uchwały, posiada więc interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż samo uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu miejscowego określającego inny od dotychczasowego sposób wykonywania prawa własności powoduje, że jego postanowienia z istoty rzeczy naruszają to prawo.

Następnie pełnomocnik skarżącej, odwołując się do kwestii ograniczenia prawa własności Spółki, wyjaśnił, że przeznaczenie północnej części terenu (działka nr [...] ) na przemysł/usługę (jednostka 2P/U) z 20 m strefą buforową wzdłuż granic strefy i liniami energetycznymi SN nie pozwala na pełne wykorzystanie działki (wielkości i położenia). Działka ma obecnie tak małą powierzchnię, że wyklucza to jej racjonalne zagospodarowanie w zaproponowanym przeznaczeniu (powierzchnia 1 ha z 20 metrowym pasem strefy dookoła). W istocie Spółka jako właściciel nie może korzystać z działki, nie może bowiem nią swobodnie dysponować. Organ ingerując w prawo własności nie uwzględnił uwarunkowań wynikających w szczególności z położenia działki [...] (u zbiegu dróg zbiorczej [...] i lokalnej [...]). Działka otoczona jest drogą [...] (od południa) i drogą [...] (od północy) oraz terenami z funkcją usługową (1UP) od wschodu (teren Ochotniczej Straży Pożarnej i boiska sportowe) oraz w sąsiedztwie z linią energetyczną Sn (biegnącą wzdłuż zachodniej granicy działki). Powyższe granice według strony skarżącej powinny stanowić naturalną linię wyznaczenia jednostki urbanistycznej MN/U. Ograniczenie funkcji zabudowy działki nr [...] tylko do funkcji przemysłowej z wyłączeniem możliwości realizacji również dodatkowo funkcji mieszkalnej jest, zdaniem strony, sprzeczne z uzasadnionymi potrzebami społeczności lokalnej i koniecznością zapewnienia bazy mieszkaniowej osobom zatrudnionym w obszarze inwestycyjnym. Dodatkowo jest ono niecelowe z punktu widzenia rachunku ekonomicznego. Spółka nie ma praktycznie możliwości sprzedania tak okrojonej działki z przeznaczeniem jedynie na cele przemysłowe, przy czym zabronione jest sprzedanie działki na cele mieszkaniowe. W konsekwencji została stworzona "ułomna działka". W następstwie powyższego działka straciła także znacząco na wartości.

Tym samym, zdaniem Spółki, zachwiana została równowaga między przysługującym gminie władztwem planistycznym a konstytucyjnie chronionym prawem własności nieruchomości. Wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu prawa własności rada gminy powinna wykazać, że cel publiczny przez nią zamierzony mógł być osiągnięty jedynie przez ograniczenie prawa własności działki nr [...], a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu. Organ nie odniósł się ponadto do uwag Spółki przy okazji wyłożenia numer IV.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej odnosząc się do naruszeń wymagań ładu przestrzennego podniósł, że w niniejszej sprawie organ przeznaczając działkę nr [...] jedynie na funkcję 1P/U oraz 2P/U naruszył również zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania ładu przestrzennego, walorów ekonomocznych przestrzeni, prawa własności nieruchomości oraz potrzeb interesu publicznego.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organ w uzasadnieniu uchwały zwrócił uwagę, iż: "walorami ekonomicznymi obszaru objętego planem miejscowym jest jego położenie oraz możliwość łatwego skomunikowania. Od strony północnej obszar planu graniczy z autostradą [...]. Z uwagi na niekorzystne oddziaływanie autostrady na tereny przyległe, niewskazanym byłoby jego zagospodarowanie w kierunku mieszkaniowym, czy nawet mieszkaniowo-usługowym, mimo iż obszar planu graniczy z istniejącym drogami lokalnymi". Z tymi twierdzeniami nie zgodziła się strona skarżąca. Organ w swoich rozważaniach pominął bowiem, jej zdaniem, fakt, iż budowa autostrady oraz terenów przemysłowych (tworzenie miejsc pracy) ma wpływ na zwiększenie potrzeb mieszkaniowych. Z kolei niekorzystne oddziaływanie można rozwiązać przykładowo poprzez odpowiednie usytuowanie ekranów dźwiękoszczelnych czy też zastosowanie innych równoważnych rozwiązań technicznych. Organ pomija ponadto rozwój sytuacji mieszkaniowej w okolicy działki nr [...]. Powstają tam magazyny, fabryki, a co za tym idzie powstają nowe miejsca pracy. Poprzez zlokalizowanie na opisywanym terenie jedynie funkcji produkcyjno-magazynowej dojdzie do niepożądanej z perspektywy Gminy sytuacji, gdy pracownicy w nowo powstałych przedsiębiorstwach nie będą mieli, gdzie mieszkać. Tym samym działania Gminy, zdaniem strony, nie można uznać za zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na brak optymalizacji przepływów i przemieszczeń ludności, rozumianej jako eliminacja nadmiernego zaangażowania transportu oraz nadmiernych przejazdów w obszarze danego regionu. Podkreślił, że Spółka stoi na stanowisku, iż powyższe doprowadziło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Rolą organów Gminy jest szczegółowe uzasadnienie ograniczeń zagospodarowania terenu, zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Każda lokalna społeczność posiada bowiem prawo do odpowiednio zagospodarowanej (uwzględniającej poszczególne wymogi) przestrzeni. A uszczegóławiając, celem ograniczeń może być ochrona konkretnych walorów kompozycyjno-estetycznych, środowiskowych, kulturowych czy też funkcjonalnych. Brak zachowania ładu nie tylko obniża walory kompozycyjno-estetyczne terenów, ale i doprowadza do konkretnych strat związanych z infrastrukturą techniczną, środowiskiem czy transportem.

Następnie odnosząc się do kwestii braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu pełnomocnik skarżącej podkreślił, że pismem z dnia 23 lipca 2020 r. Spółka wniosła uwagi i wnioski do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu. W treści zgłoszonych uwag w granicach wymienionej wyżej działki i terenu jednostki 2P/U (§ 17) wniosła m.in. o: - wyodrębnienie co najmniej dla działki nr ewid. [...] nowej jednostki urbanistycznej - MN/U, wprowadzenie dla nowej jednostki, jako podstawowe przeznaczenie terenu równoważnie: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej (modyfikacja § 15 pkt 1). Powyższe uwagi nie zostały przez organ uwzględnione. Co więcej, w treści uzasadnienia uchwały nie sposób odnaleźć informacji, w jaki sposób organ rozpoznał przedmiotowy wniosek Spółki. Pełnomocnik podkreślił, że jedynie Spółka A Sp. z o.o. Sp.k. jako właściciel wniosła uwagi w przedmiotowym postępowaniu, jednak uwaga ta nie została uwzględniona przez organ.

Pełnomocnik skarżącej Spółki zwrócił uwagę, że wskazane w załączniku oznaczenie "2RMn" dotyczy wcześniejszego wyłożenia. Spółka wnosiła uwagi już do oznaczenia "2P/U", co z kolei oznacza, że nie można przyjąć, iż organ merytorycznie odniósł się do uwag Spółki. W konsekwencji nie sposób uznać, iż doszło do rozstrzygnięcia uwag do projektu planu zgłoszonych przez skarżącą pismem z dnia 23 lipca 2020 r., co stanowi naruszenie art. 17 pkt 4 i 12 oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art.20 ust. 1 u.p.z.p., a ponadto art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że w uchwale organ zapomniał o elastyczności stadium, a stadium może się przecież zmienić, mogą wystąpić odstępstwa w planie od studium. Nie ulega przy tym wątpliwości, że plan zagospodarowania przestrzennego powinien stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w stadium. W opisanym stanie faktycznym organ powinien wziąć pod uwagę przebieg infrastruktury na działce nr [...] (podłączenia energetyczne, linii napięcia, media), kwestię budynku posadowionego u szczytu części południowej (nie może zostać zabudowany, bo jedna ze ścian wraz z oknem znajduje się w linii innej destynacji i funkcji) czy też uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z położenia działki [...] (u zbiegu dróg zbiorczej [...] i lokalnej [...]), sąsiedztwa z linią energetyczną Sn (biegnącą wzdłuż zachodniej granicy działki) stanowiącą naturalną linię wyznaczenia jednostki urbanistycznej MN/U. A następnie dokonać w tym zakresie stosownych korekt przy uwzględnieniu interesów właściciela. Inne podejście zastosowane w przedmiotowej sprawie przez Gminę stanowi, w ocenie strony skarżącej, naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skardze błędnie: ustawy o planie zagospodarowania przestrzennego).

W dalszej kolejności, odnosząc się do kwestii nadużycia władztwa planistycznego, pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że ingerencja Gminy w prawo własności była zbyt daleko idąca i nie pozostaje w racjonalnej proporcji do celów uchwały. W wyniku uchwały działki [...] oraz [...] tworzące jedną całość znalazły się w dwóch różnych obszarach. Południowa część działki jest przeznaczona pod funkcję mieszkaniowo-usługową, a z kolei części północna produkcyjno-przemysłowej. Zdaniem Spółki, pozostaje to w opozycji do zasady równego traktowania, a zróżnicowanie to jest niczym nieuzasadnione. Budynek mieszkalny posadowiony u szczytu części południowej nie może zostać zabudowany. Jest to związane z faktem, iż jedna ze ścian wraz z oknem znajduje się w linii innej destynacji i funkcji. Ingerencja Gminy doprowadziła do powstania ułomnej działki o powierzchni około 1 ha z 20 metrowym pasem dookoła. Tym samym trudno jest pozytywnie ocenić postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem ochrony interesu indywidualnego strony, zgodności z przepisami oraz prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, co powoduje, iż uchwała została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., a także naruszeniem art.140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, ustalone przez Gminę w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości nie są konieczne dla ochrony takich wartości jak: bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, a także prawa innych osób. W sprawie doszło zatem do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sprawie nie doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych, w tym Spółki A sp. z o.o. sp. k. Interesem Spółki jest swobodne dysponowanie działką, możliwość ewentualnej rozbudowy czy nawet sprzedaż działki na wolnym rynku, co nie jest aktualnie możliwe. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Zdaniem Spółki, zaskarżona uchwała takich warunków nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Strykowie, reprezentowana przez Burmistrza Strykowa, wniosła o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka znajduje się w jednostkach planistycznych: 2P/U (północna część działki) oraz 1MN/U (południowa część działki). Odwołując się następnie szczegółowo do ustaleń zaskarżonego planu w tym zakresie stwierdził, że zawarty w skardze zarzut utworzenia "ułomnej działki" jest nietrafiony. Na działce [...] możliwa jest zabudowa mieszkaniowa, ponieważ działka ta w części południowej położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN/U. Na działce, nawet przy ograniczeniach wynikających z wyznaczonych: linii zabudowy, strefy buforowej oraz strefy ochronnej od linii elektroenergetycznej średniego napięcia, nadal jest możliwa zabudowa zgodna z ustaleniami planu. Jakkolwiek organ zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że studium jest aktem elastycznym, wyznaczającym nieprzekraczalne ramy swobody planowania przestrzennego, to jednocześnie to organ stanowiący decyduje o uszczegółowieniu tego aktu w toku tworzenia regulacji planu miejscowego, analizując wszechstronnie warunki i potrzeby lokalne. Przede wszystkim zaś ustalenia planu nie mogą naruszać studium, co ma miejsce również w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków w obecnie obowiązującym kształcie (zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków, przyjęta uchwałą Nr XLI/312/2013 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 23 września 2013 r., częściowo zmienioną uchwałą Nr XI/110/2019 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 27 czerwca 2019 r.).

Jednocześnie organ zaznaczył, że skarżąca przy pierwszym wyłożeniu planu zgłosiła uwagę, zgodnie z którą wnioskowała w zakresie działki [...] o zmianę przeznaczenia terenu 2RMn na funkcje analogiczne jak na działkach sąsiednich, to jest produkcyjno-usługową oraz mieszkaniowo-usługową, do czego przychylił się organ, uwzględniając uwagę skarżącej. Następnie zaś skarżąca zmieniła zdanie i przy czwartym wyłożeniu planu wnioskowała o zmianę funkcji z P/U na MN/U. W ocenie organu, takie działanie wskazuje wyraźnie na kierowanie się partykularnym interesem skarżącej, bez uwzględnienia wskazanych wyżej potrzeb w zakresie planowania przestrzennego, na które powołuje się w treści skargi, próbując wykazać sprzeczność uchwalonego planu z przepisami prawa.

Następnie organ wskazał, że według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków, działka [...] znajduje się w jednostkach: P-U (północna część działki) i MN/U (południowa część działki). W studium tereny P-U określono jako tereny zabudowy produkcyjnej, składy, magazyny, usługi. W Studium przyjęto następujące zasady zagospodarowania dla tych terenów:

- zabudowa przemysłowa z dopuszczeniem usług komercyjnych, usług rzemiosła, zakładów produkcyjnych, baz, hurtowni, składów surowców wtórnych, metali i urządzeń ich utylizacji, urządzeń gospodarki odpadami, urządzeń obsługi technicznej, obsługi komunikacji samochodowej (w tym stacji paliw) oraz centrów logistycznych,

- zaleca się stosowanie szpalerów, grup zieleni lokalizowanych wzdłuż granic zieleni lokalizowanych wzdłuż granic terenu pełniących funkcję izolacji zewnętrznej umożliwiających harmonijne wkomponowanie obiektów w otoczenie, wymóg takiego zagospodarowania dotyczy zwłaszcza terenów zlokalizowanych w rejonie węzła "[...]" wzdłuż sąsiadujących terenów zabudowy mieszkaniowej,

- dopuszcza się 60% powierzchni działki jako maksymalną powierzchnię zabudowy,

- minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej

- 10% powierzchni działki budowlanej,

- wskazana minimalna wielkość działki 4000 m 2;

- maksymalna wysokość zabudowy 20,0 m (nie dotyczy pojedynczych elementów związanych z technologią produkcji),

- dla terenu położonego w obrębie [...], na północ od miasta S., dopuszcza się zagospodarowanie w formie usług sportu i rekreacji, obowiązują wówczas zasady zagospodarowania zgodne z ustalonymi powyżej dla terenów o tym przeznaczeniu.

W Studium tereny MN/U określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług o charakterze niekolizyjnym względem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Według studium, kształtowanie przestrzeni w tych terenach wymaga:

- wyłączenia tych terenów z możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

- dopuszczenia lokalizacji usług w formie pomieszczeń wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub obiektu wolnostojącego,

- w przypadku lokalizacji nowej zabudowy przestrzegania zasady sytuowania zabudowy wzdłuż frontowej linii wyznaczonej przez istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach,

- minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działek o powierzchni powyżej 1000 m 2, 45% powierzchni działki budowlanej, dla działek o powierzchni poniżej 1000 m 2

- proporcjonalnie do ich powierzchni 45% - 20%,

- średnia wielkość działki na terenie miasta ok. 500 m 2 , na terenie gminy ok. 1000 m2,

- maksymalna wysokość zabudowy 11,0 m w najwyższym punkcie kalenicy dachu;

- dla terenów położonych w granicach Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich:

- minimalna powierzchnia działki - 2000 m 2 z tolerancją +/-10%,

- minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 30% powierzchni działki budowlanej,

- maksymalna wysokość zabudowy - 9,0 m w najwyższym punkcie dachu.

Jednocześnie organ zauważył, że w części tekstowej Studium podkreślono, iż:

- ustalenia zawarte w elaboracie zmiany studium, zarówno w części tekstowej, jak i na rysunku "Kierunki zagospodarowania przestrzennego - struktura funkcjonalno-przestrzenna" wyrażają kierunki polityki przestrzennej gminy, nie są jednak ścisłymi przesądzeniami o granicach zainwestowania i użytkowania terenów;

- dla ww. rysunku zmiany studium przyjmuje się, że ostateczne uściślenie granic terenów winno być dokonywane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;

- w zmianie Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania terenów, tzn. że określone na ww. rysunku przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami (zarówno istniejącymi, jak i projektowanymi), które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji.;

- określenia: tereny zabudowy zagrodowej, rekreacji indywidualnej dotyczą dominujących rodzajów zabudowy. Na terenach tych mogą być lokalizowane także i inne rodzaje budownictwa mieszkaniowego oraz lokalizacje innych funkcji nieprzeciwstawnych funkcji;

- określenie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nie przesądza dominacji rodzaju zabudowy. Na terenach tych dopuszcza się zagospodarowanie w formie usług z towarzyszącą funkcją mieszkaniową;

- określenia: tereny zabudowy produkcyjnej, składów, magazynów i usług oraz zabudowy przemysłowej nie przesądza o wykluczeniu funkcjonowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej;

- działalność określana mianem przemysłowej, usługowej nie może być kolizyjna względem funkcji sąsiednich terenów;

- określone dla poszczególnych, wyróżnionych w zmianie studium podstawowych typów terenów, parametry zagospodarowania i zabudowy w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają charakter wytycznych. W miejscowych planach sporządzanych dla wybranych fragmentów gminy, dopuszcza się uszczegółowienie parametrów działek, ich zagospodarowania, wysokości obiektów i innych cech w oparciu o stan faktyczny i istniejące uwarunkowania wynikające ze skali planu, znacznie dokładniejszej niż studium;

- zapis układu komunikacyjnego na rysunku zmiany studium ma charakter schematyczny. Poszczególnym klasom dróg (GP, G, Z, L, D) odpowiadają schematyczne szerokości korytarzy;

- w związku z powyższym wrysowane linie nie są tożsame z liniami rozgraniczającymi, zarówno w odniesieniu do ulic, jak i terenów przylegających do tych ulic.

W oparciu o powyższe organ stwierdził, że uchwalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położenia działki [...] na terenach objętych symbolami MN/U i P/U nie narusza ustaleń Studium. Zdaniem organu, określenia dotyczące terenów zabudowy produkcyjnej, składów, magazynów i usług oraz zabudowy przemysłowej nie przesądzają o wykluczeniu funkcjonowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Na przedmiotowej działce, w jej części objętej w planie miejscowym terenem 2P/U, nie ma istniejącej zabudowy mieszkaniowej - a tylko istniejąca (nie projektowana) zabudowa mieszkaniowa jest dopuszczalna na tym terenie w świetle ustaleń studium (teren P-U według studium, tj. tereny zabudowy produkcyjnej, składy, magazyny, usługi).

Ponadto odnosząc się do zarzutu braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącej do projektu planu, organ podniósł, że w Załączniku Nr 2 do uchwały Nr XXVI/259/2020 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020 r. "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" wskazano, że podczas czwartego wyłożenia projektu planu wpłynęła uwaga skarżącej dotycząca zmiany przeznaczenia terenu 2PU na przeznaczenie o funkcji mieszkaniowo-usługowej (MN/U) z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej), zabudowy wielorodzinnej, zabudowy usługowej oraz ustalenie dla tego terenu: - minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%, - maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 1,0, - dla dachów kąt nachylenia głównych połaci do 45 stopni. Wskazano również, że uwaga dotyczyła działki nr ewid. [...] w granicach terenu 2PU. Ponadto wyjaśniono, że w toku drugiego wyłożenia projektu planu wpłynął wniosek od A Sp. z o.o. dotyczący dz. nr ew. [...] i [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia terenu 2RMn na przeznaczenie pod funkcję produkcyjno-usługową oraz mieszkaniowo-usługową. Uwaga została uwzględniona, co spowodowało konieczność ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego północna część działki [...] jest położona w obszarze produkcyjnym, składów, magazynów, usług, a część południowa w obszarze mieszkaniowym jednorodzinnym z dopuszczeniem usług. Takie ustalenia Studium były podstawą uznania przez Burmistrza Strykowa, że uwaga zgłoszona podczas drugiego wyłożenia plany jest słuszna i w istocie stanowi doprowadzenie planu miejscowego w zakresie przedmiotowych działek do pełnej zgodności ze Studium. W konsekwencji tego, uwaga zgłoszona podczas czwartego wyłożenia projektu planu, w której skarżąca zażądała powrotu do pierwotnego przeznaczenia działki [...] pod funkcję MN/U, nie została uwzględniona przez Burmistrza Strykowa, a następnie przez Radę Miejską w Strykowie, jako że jej uwzględnienie mogłoby spowodować naruszenie przez plan ustaleń studium. Organ stwierdził, że zarzut braku przywołania właściwej nazwy spółki (A sp. z o.o. sp. k.) nie ma wpływu na samo rozstrzygnięcie, gdyż załącznik nr 2 do uchwały stanowi wykaz uwag wniesionych podczas wyłożenia, zaś sama uwaga znajduje się w dokumentacji planistycznej i to ona stanowiła przedmiot rozpatrzenia przez Radę Miejską w Strykowie.

W piśmie z dnia 14 września 2021 r. zawierającym stanowisko końcowe, pełnomocnik skarżącej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, złożył wniosek dowodowy poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wydruku z mapy z Systemu Informacji Przestrzennej (na podstawie: https://strykow.e-mapa.net) na okoliczność powstania "ułomnej działki", potwierdzenia przeznaczenia pozostałych działek, braku racjonalności zagospodarowania spornej działki w zaproponowanym przeznaczeniu (powierzchnia 1 ha z 20-metrowym pasem strefy dookoła). Jego zdaniem, fragmenty mapy uwypuklają sytuację przestrzenną działki za budynkiem mieszkalnym posadowionym u szczytu części południowej, a także przybliżają skalę pasa zieleni, który w sposób nieuzasadniony dzieli działkę i znacząco obniża jej wartość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Podstawę rozpoznana niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". Wyjaśnić należy, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 21 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ nie potwierdził możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 18 sierpnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 21 lipca 2021 r.). Z możliwości tej skorzystała skarżąca Spółka w drodze pisma z dnia 14 września 2021 r., w którym przedstawiono stanowisko końcowe wraz z opisanym powyżej wnioskiem dowodowym (k-68).

Przystępując zatem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sądowej kontroli legalności w trybie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. został poddany w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020 r. nr XXVI/259/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków na obszarze wsi C., obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa - w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...], zlokalizowanej we wsi W., gm. S..

Skarga Spółki została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarga na ww. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków na obszarze wsi C., obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Spełniony został zatem pierwszy z wymogów formalnych określonych w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wychodząc z tych ustaleń należy w dalszej kolejności wskazać, że sekwencja działań Sądu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, w tym jak w niniejszej sprawie - uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie Sąd, poza wskazaną wyżej przesłanką dopuszczalności skargi bada legitymację skargową podmiotu ją wnoszącego i dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą.

W niniejszej sprawie Sąd, kierując się powyższymi względami, podzielił stanowisko skarżącej Spółki w kwestii wykazanego przez nią jako właściciela nieruchomości (działki nr ewid. [...], zlokalizowanej we wsi W., gm. S.), położonej na obszarze objętym zapisami kwestionowanego planu, naruszenia owego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia dokonanie jej kontroli z punktu widzenia podniesionych w skardze naruszeń prawa. Rację ma przy tym skarżąca Spółka, że źródłem jej interesu prawnego są w niniejszej sprawie normy określające prawo własności nieruchomości, w tym niewątpliwie art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów, a ponadto wychodząc poza granice skargi (stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.) również nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie powołanego art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zawarte w skardze zarzuty koncentrują się w pierwszym rzędzie wokół naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na: nieuwzględnieniu uwarunkowań wynikających w szczególności z położenia działki [...] (u zbiegu dróg zbiorczej [...] i lokalnej [...] ), sąsiedztwa z linią energetyczną Sn (biegnącą wzdłuż zachodniej granicy działki), stanowiącą naturalną linię wyznaczenia jednostki urbanistycznej MN/U; ograniczeniu funkcji zabudowy działki nr [...] tylko do funkcji przemysłowej z wyłączeniem możliwości realizacji również dodatkowo funkcji mieszkalnej mimo uzasadnionych potrzeb społeczności lokalnej i konieczności zapewnienia bazy noclegowej osobom zatrudnionym w obszarze inwestycyjnym, nieuzasadnionej ingerencji w istotę prawa własności posiadanego przez Spółkę i wprowadzenie ograniczeń, które pozostawiają właścicielowi działki nr [...] jedynie pozór prawa własności, oraz nieuzasadnionym ani wymogami prawa budowlanego, ani warunkami lokalnymi, ograniczeniu obszaru zabudowy do terenu wyznaczonego liniami nieprzekraczalnymi zabudowy, zwłaszcza w zakresie konieczności zachowania 20 m strefy buforowej wzdłuż strefy i linii energetycznych, a w konsekwencji utworzenie "ułomnej działki".

Ocenę zasadności tego najbardziej rozbudowanego zarzutu skargi należy rozpocząć od stwierdzenia, że działka stanowiąca własność skarżącej Spółki znajduje się w jednostkach planistycznych o symbolu: 2P/U (północna część działki) oraz 1MN/U (południowa część działki). Stosownie do § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami 1P/U i 2P/U ustala się przeznaczenie jako tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów lub zabudowy usługowej. W granicach terenów 1P/U i 2P/U dopuszcza się przy tym lokalizację obiektów produkcyjnych składów i magazynów, zabudowy usługowej, obiektów i urządzeń technologicznych, budynków garażowych i gospodarczych, wiat, urządzeń budowlanych, dróg wewnętrznych, urządzeń infrastruktury technicznej (§ 17 ust. 2 ww. uchwały). Z kolei zgodnie z § 15 ust. 1 tej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami 1MN/U, 2MN/U ustala się przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Stosownie zaś do § 15 ust. 2 powołanej uchwały, w granicach terenów 1MN/U, 2MN/U dopuszcza się lokalizację zabudowy jednorodzinnej, zabudowy usługowej, budynków garażowych i gospodarczych, wiat, altan, szklarń, urządzeń budowlanych, dróg wewnętrznych, urządzeń infrastruktury technicznej.

Jednocześnie przez teren działki skarżącej Spółki przebiega strefa ochronna od linii elektroenergetycznej średniego napięcia, o szerokości 7,5 m od osi linii. Biegnie ona wzdłuż zachodniej granicy działki oraz w północnej części działki. Stosownie przy tym do § 13 ust. 1 zdanie pierwsze przedmiotowej uchwały ustalony został zakaz lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w strefach ochronnych od linii elektroenergetycznych. Granica strefy ochronnej od linii elektroenergetycznej średniego napięcia na rysunku planu jest oznaczeniem obowiązującym (§ 5 ust. 1 pkt 6 uchwały).

Ponadto w części działki objętej jednostką 2P/U wyznaczona została strefa buforowa o szerokości 20 m (biegnie ona wzdłuż wschodniej i południowej granicy działki - na całej długości tych granic, oraz wzdłuż zachodniej granicy działki, na odcinku o długości ok. 45m, począwszy od punktu granicznego na styku działek nr ewid. [...] , [...] i [...], w kierunku północnym). Strefę buforową, jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, ustalono, mając na celu ochronę terenów sąsiednich przed oddziaływaniem obiektów budowlanych lokalizowanych na terenie 2P/U (§ 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały). Zgodnie z § 17 ust. 5-9 tej uchwały, w strefie buforowej o szerokości minimum 20 metrów nakazuje się wprowadzenie nasadzeń drzew i krzewów, w tym drzew i krzewów zimozielonych. W strefie buforowej 70% wszystkich drzew i krzewów powinny stanowić drzewa i krzewy zimozielone. Strefa buforowa na rysunku planu jest oznaczeniem obowiązującym (§ 5 ust. 1 pkt 5 uchwały). Nadto na przedmiotowej działce wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, w odległości 15m od drogi [...], oraz w odległości 5m od drogi [...].

W świetle tych ustaleń nie ulega wątpliwości, że działkę skarżącej Spółki cechuje swoistego rodzaju "ułomność" wynikająca z powyższych ograniczeń, aczkolwiek każde z wprowadzonych ograniczeń znajduje właściwe uzasadnienie, które nie daje podstaw do uznania, iż w kontrolowanej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ gminy, nieuwzględnienia przez organ planistyczny podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzenngo, w tym wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomocznych przestrzeni, prawa własności nieruchomości, a tym bardziej potrzeb interesu publicznego.

W szczególności, Sąd pragnie zwrócić uwagę, że mocą art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził konieczność obowiązkowego ustalenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Organ gminy zobowiązany był zatem do ustalenia zarówno w treści uchwały, jak i na rysunku planu, jakie ograniczenia będą występowały na tym terenie, co bezspornie uczynił w niniejszej sprawie. Uwagę zwraca przy tym fakt, że wskazane linie elektroenergetyczne na przedmiotowym terenie występowały, na co zwrócono uwagę w piśmie PGE Dystrybucja S.A. z dnia 17 listopada 2017 r., w którym pozytywnie zaopiniowano projekt planu, prosząc o "uwzględnienie w załączniku graficznym istniejących elektronenergetycznych linii napowietrznych średniego napięcia 15kV wraz ze strefą ochronną o szerokości po 7,5 m od osi linii w obu kierunkach", zgodnie z załącznikiem do tego pisma. Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela przy tym wskazany w odpowiedzi na skargę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają, w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (wyrok dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei wyznaczenie kwestionowanej strefy buforowej podyktowane było zapisami znajdującymi się w Studium, gdzie dla terenów oznaczonych symbolem P-U tereny produkcyjne zaleca się stosowanie szpalerów, grup zieleni lokalizowanych wzdłuż granic zieleni lokalizowanych wzdłuż granic terenu pełniących funkcję izolacji zewnętrznej umożliwiających harmonijne wkomponowanie obiektów w otoczenie, wymóg takiego zagospodarowania dotyczy zwłaszcza terenów zlokalizowanych w rejonie węzła "[...]" wzdłuż sąsiadujących terenów zabudowy mieszkaniowej. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach Spółka nie kwestionowała wcześniej tych ustaleń Studium, co czyni niezasadnym podnoszenie tego zarzutu i kwestionowanie wyznaczenia owej strefy buforowej na etapie skargi wniesionej na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto odnosząc się do kwestii wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, w odległości 15m od drogi [...], oraz w odległości 5m od drogi [...] należy wyjaśnić, że w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określono wymagania dotyczące minimalnej dopuszczalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w jakiej należy sytuować obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, z uwzględnieniem rodzaju drogi i kategorii drogi, odrębnie w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy. Zgodnie z art. 43 ust. 2 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze ogólnodostępnej (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej) w odległości mniejszej niż określona art. 43 ust. 1 o drogach publicznych, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia przyznać należy rację organowi, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że funkcja zabudowy działki nr [...] została ograniczona tylko do funkcji przemysłowej z wyłączeniem możliwości realizacji również dodatkowo funkcji mieszkalnej. Niewątpliwie na działce [...] możliwa jest zabudowa mieszkaniowa, ponieważ działka w części południowej położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN/U. Na działce, nawet przy ograniczeniach wynikających z wyznaczonych: linii zabudowy, strefy buforowej oraz strefy ochronnej od linii elektroenergetycznej średniego napięcia, nadal jest możliwa zabudowa zgodna z ustaleniami planu. Jako niezasadne ocenić należy więc zarzuty dotyczące ograniczenia zabudowy przedmiotowej działki tylko do funkcji przemysłowej. Funkcję mieszkalną skarżąca Spóka może bowiem realizować w południowej części nieruchomości oznaczonej w planie symbolem 1 MN/U. Podkreślić przy tym należy, że przeznaczenie północnej części działki pod tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów lub zabudowy usługowej wynikało z uwagi skarżącej Spółki wniesionej podczas drugiego wyłożenia projektu planu do publicznej wiadomości i co więcej jest ono zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Z uwagi na powyższe nie mógł również przynieść oczekiwanego rezulatutu zarzut braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zgłoszonych przez skarżącą Spółkę w piśmie z dnia 23 lipca 2020 r. Sposób rozstrzygnięcia tychże uwag wynika wprost z dokumentacji planistycznej. Trafnie przy tym organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że przy pierwszym wyłożeniu planu skarżąca zgłosiła uwagę, zgodnie z którą wnioskowała w zakresie działki [...] o zmiane przeznaczenia terenu 2RMn na funkcje analogicznie jak na działkach sąsiednich (produkcyjno-uslugową oraz mieszkaniowo-usługową), do czego przychylił się organ uwzględniając uwagę skarżącej Spółki. Następnie skarżąca zmieniła zdanie i przy czwartym wyłożeniu planu wnioskowała o zmianę funkcji z P/U na MN/U.

W tej sytuacji nie sposób nie przyznać także racji organowi, że takie działanie wskazuje na kierowanie się przez skarżącą partykularym interesem bez uwzględnienia wskazanych wyżej potrzeb w zakresie planowania przestrzennego, na które powołuje się w skardze, próbując wykazać sprzeczność uchwalonego planu z przepisami prawa. Wobec powyższego na znaczeniu traci również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP polegający, w ocenie skarżącej, na niezastosowaniu zasady równego traktowania, kiedy to w planie na działce [...] dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz dopuszczono zabudowę mieszkaniowo-usługową, a zróżnicowanie to, zdaniem skarżącej, jest niczym nieuzasadnione.

W ramach uchwalania kontrolowanej uchwały nie doszło również do pominięcia "elastyczności studium". Według Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków działka [...] znajduje się w jednostkach P-U (północna część działki) i MN/U (południowa część działki). W Studium tereny P-U określono jako tereny zabudowy produkcyjnej, składy, magazyny, usługi. Określono przy tym zasady zagospodarowania dla tych terenów. Z kolei tereny MN/U w studium określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług o charakterze niekolizyjnym względem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, szczegółowo wskazując wymogi dotyczące kształtowania przestrzeni na tych terenach. Podkreślono przy tym w części tekstowej m.in., że: "ustalenia zawarte w elaboracie zmiany studium, zarówno w części tekstowej, jak i na rysynku "Kierunki zagospodarowania przestrzennego – struktura funkcjonalno-przestrzenna" wyrażają kierunki polityki przestrzennej gminy, nie są jednak ścisłymi przesądzeniami o granicach zainwestowania i użytkowania terenów; dla ww. rysunku zmiany studium przyjmuje się, ze ostateczne uściślenie granic terenów winno być dokonywane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Szczegółowa analiza ustaleń Studium dla terenów P-U i MN/U pozwala za prawidłowe uznać stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że uchwalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położenia działki nr [...] na terenach objętych symbolami MN/U i P/U nie narusza ustaleń tego Studium. Trafnie przy tym uwagę zwrócił organ na ustalenia Studium wskazujące, że określenie: tereny zabudowy produkcyjnej, składów, magazynów i usług oraz zabudowy przemysłowej nie przesądza o wykluczeniu funkcjonowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zgodzić się należy bowiem z organem, że na działce skarżącej w jej części objętej w planie miejscowym terenem 2P/U nie ma istniejacej zabudowy mieszkaniowej – a tylko istniejąca (a nie projektowana) zabudowa mieszkaniowa jest dopuszczalna na tym terenie w świetle ustaleń studium (teren P-U według studium, tj. tereny zabudowy produkcyjnej, składy, magazyny, usługi).

Ponadto wobec wykazania, że działania organu gminy były zgodne z ustawowo ukształtowanymi zasadami sporządzenia planu, trudno podzielić zarzut skargi o naruszeniu zasady poglębiania zaufania obywateli do organów państwa, zwłaszcza, że w procedurze planistycznej nie znajduje zastosowania powołany przez skarżącą art. 8 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, Rada Miejska w Strykowie uchwaliła przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie obowiązującego prawa, respektując zarówno przepisy prawa materialnego, jak przepisy proceduralne.

Mając to wszystko na uwadze, stwierdzić należy, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – jak już wyżej wskazywano - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie można natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja, jak wykazano powyżej, wystąpiła w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że w niniejszej sprawie odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanego dowodu na okoliczność potwierdzenia ułomnego charakteru działki skarżącej, potwierdzenia przeznaczenia pozostałych działeki braku racjonalności zagospodarowania spornej działki. Kwestia ta nie budziła wątpliwości Sądu, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., czemu dał wyraz w powyższych rozważaniach. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie

Z tych wszystkich względów Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

B.A.