Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3035/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a & 1
journal: Dz.U. 1995 nr 64 poz 332
law: Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 czerwca 1995 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. J. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2016 roku numer [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Główny Geodeta Kraju (dalej także "GGK"), po rozpatrzeniu wniosku H. J. (dalej "skarżącego") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2016 r. nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej także "Inspektora") z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], utrzymał własne postanowienie z dnia [...] września 2016 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Głównego Geodetę Kraju postanowienia z dnia [...] października 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. W wyniku rozpoznania podania skarżącego z dnia 13 kwietnia 2016 r., w którym wnosił on o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] "w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina [...]" polegających "na zmianie powierzchni działki nr [...] z 0,7489 ha na 0,7458", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wydał postanowienie z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Inspektora z dnia [...] maja 2016 r., GGK uchylił to postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ ustalił, że w stosunku do kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji Starosty [...] było złożone odwołanie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], orzekł o jej utrzymaniu w mocy. Z uwagi na tę okoliczność GGK uznał, iż wniosek skarżącego z dnia 13 kwietnia 2016 r. dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest on sam.

3. Pismem z dnia 10 lipca 2016 r. skarżący potwierdził zakres swojego żądania, wnosząc na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...].

4. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Geodeta odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., orzekającej "z urzędu wprowadzić zmianę do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], polegającą na zmianie powierzchni działki nr [...] z 0,7489 ha na powierzchnię 0,7458 ha". Organ odmówił zainicjowania postępowania w tej sprawie z uwagi na przedmiotową przeszkodę do jego wszczęcia, w postaci powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

5. Pismem z dnia 9 września 2016 r. skarżący wniósł do GGK o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2016 r.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. GGK rozpatrzył na wniosek skarżącego ponownie sprawę zakończoną swoim własnym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając w/w postanowienie GGK wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność.

2. Jak wynika z materiału dowodowego ww. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, podlegała - na skutek jego skargi - ocenie w ramach postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 278/12, orzekł o oddaleniu skargi na tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że "rozpoznając sprawę (...) doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy". Jednocześnie Sąd zaznaczył: jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07, a który to pogląd należy w pełni podzielić - organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Organy nie mogły więc na gruncie niniejszej sprawy weryfikować dokumentacji geodezyjnej na podstawie której dokonały zmian powierzchni spornej działki. Natomiast ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach, np. administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym (patrz również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011r., I OSK 389/10)". Ponadto Sąd wskazał też, że jeśli skarżący uważa, że granice jego działki zostały wyznaczone nieprawidłowo to ma on możliwość zwrócenia się do sądu powszechnego ze stosownym powództwem". Sąd podniósł także, że "co do wniosków skarżącego odnośnie przeprowadzenia licznych dowodów w sprawie to trzeba stwierdzić, że są one niezasadne lub niedopuszczalne", podkreślając przy tym, iż "na gruncie przedmiotowej sprawy zgromadzony został bowiem kompletny materiał dowodowy, jak najbardziej wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wnioskowane zaś przez skarżącego dowody nie mają istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił".

3. Zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przy czym, stosownie do art. 171 tej ustawy przed sądami administracyjnymi wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

4. Oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W tej sytuacji żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z dnia 27 grudnia 2009 r., sygn. akt IOPS 6/09).

5. Ani w podaniach o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r., ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2016 r. skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które wymuszałyby konieczność zweryfikowania stanowiska WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 278/12, co do zgodności ostatecznej decyzji Inspektora z prawem (w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.).

6. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuca, że Główny Geodeta Kraju "nie odniósł się w postanowieniu do nowych okoliczności, które ujawnione zostały dopiero w 2015 roku a dotyczyły sfałszowania operatu ewidencji gruntów i księgi wieczystej (...) dz. [...]", a które zostały przez niego podniesione pierwszy raz w zażaleniu z dnia 16 maja 2016 r. i powtórzone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

7. We wspomnianym zażaleniu z dnia 16 maja 2016 r. skarżący podnosił między innymi, iż "WINGiK działając w zmowie z urzędami Starosty [...] jak i Sądem Administracyjnym w Olsztynie wspólnie dokonali rabunku podziału mojej działki, odebrali moją własność na korzyść osób trzecich: zrobili to tak, sfałszowali operat ewidencji dz. [...] w całości, sfałszowali księgę wieczystą w całości, unieważnili bez dokumentów dwie prawomocne decyzje, jedną z dnia [...].05.1990 r. [...], drugą [...] z dnia [...].06.2011, które dołączam do zażalenia. Sfałszowali na gruncie granice mojej dz. [...] oraz działek sąsiednich (...)".

8. W/w argumentacja skarżącego sprowadza się w istocie do konsekwentnego podważania legalności aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zmianie wykazywanego pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...], jakiej dokonano decyzją Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...]. Twierdzenia skarżącego co do "sfałszowania operatu ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej" nie zostały poparte żadnymi stosownymi dowodami i nie mogą być uznane za nowe okoliczności, nie uwzględnione wyrokiem WSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 278/12. Załączone przez skarżącego decyzje administracyjne, tj. decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1990 r., nr [...], zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] położonej we wsi [...] (na działki nr [...] oraz [...]) oraz decyzja Inspektora z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], były znane orzekającemu w sprawie WSA Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zwłaszcza że to na skutek drugiej z tych decyzji, orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...].

9. Dodatkowo trzeba zauważyć, że zarzut "fałszywości" dokumentacji geodezyjnej, operatu ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej, w kontekście zmniejszenia pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], skarżący podniósł także w roku 2014, w związku z jego wcześniejszym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] (np. pismo z dnia [...] października 2014 r.). W wyniku rozpoznania tego wniosku i przedstawianej wówczas argumentacji skarżącego, Główny Geodeta Kraju wydając postanowienie ostateczne z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uznał, że wszczęcia postępowania w tej sprawie jest niedopuszczalne. Prawidłowość stanowiska organu w tym zakresie, potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1137/15, oddalił skargę Pana H. J. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2015 r. Wyrok ten również - zgodnie ze wspomnianym art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jest wiążący dla strony i sądu, który je wydał oraz innych sądów i innych organów państwowych.

10. Reasumując, ponowna analiza sprawy nie daje podstaw prawnych do uchylenia kwestionowanego przez skarżącego postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], dlatego też, należało orzec jak w sentencji.

IV. Pismem z dnia 24 października 2016 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GGK z dnia [...] października 2016 r., podnosząc jego sprzeczność z prawem, polegającą na bezzasadnej odmowie wszczęcia w sprawie postępowania nadzorczego.

Obszernie uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, że: (-) "fałszywymi decyzjami" Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r. oraz Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymano w mocy fałszywy operat ewidencyjny należącej do skarżącego działki nr [...], (-) okoliczności tej nie wziął pod uwagę WSA w Olsztynie, (-) GGK pomija nową okoliczność w postaci istnienia sfałszowanego operatu ewidencyjnego, prowadzonego przez Starostę oraz sfałszowanej księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, (-) GGK pomija treść decyzji z dnia [...] maja 1990 r. i z dnia [...] czerwca 2011 r., które operują prawidłową powierzchnią działki skarżącego. W oparciu o powyższą argumentację skarżący wskazał na zaistnienie przesłanek, obligujących GGK do wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 17 listopada 2016 r., GGK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2016 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Spór między skarżącym i organem koncentruje się wokół kwestii, czy prawnie dopuszczalne jest wszczęcie postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., w stosunku do decyzji: 1) Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (decyzja odwoławcza), 2) Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. (decyzja organu I instancji), wydanych w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina [...], polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] z 0,7489 ha na 0,7458 - w świetle tej okoliczności, że legalność w/w decyzji Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r. została poddana kontroli sądowej, zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 278/12, oddalającym skargę skarżącego. Trafnie uznał GGK, że z racji niepowołania obecnie przez skarżącego żadnych takich zarzutów przeciwko decyzji Inspektora i Starosty, które nie podlegały ocenie WSA w Olsztynie, wszczęcie obecnie postępowania nadzorczego przeciwko w/w decyzjom w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia zakazu res iudicata, wynikającego z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe przesądzało o konieczności uznania wszczęcia takiego postępowania za niedopuszczalne, a w konsekwencji do odmowy jego wszczęcia na podstawie art.61a § 1 k.p.a. Zarzuty skargi nie zasługują a uwzględnienie.

2. W postępowaniu administracyjnym brak jest odrębnego przepisu, który wyłączałby a limine prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że niedopuszczalność kontroli takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym nie wynika z innych przepisów. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy mają regulacje zawarte w art. 170 i 171 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl zaś art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Na gruncie tego przepisu przyjmuje się w szczególności, że rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483) zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014r., II GSK 1939/12, CBOSA). Zagadnienie znaczenia wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną dla postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji zostało wyjaśnione w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 grudnia 2009r. (sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18). W uchwale tej przyjęto: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Uchwała ta zachowuje aktualność poza kwestią zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., który to przepis utracił moc z dniem 11 kwietnia 2011r. Obecnie stwierdzenie niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno nastąpić w postanowieniu o odmowie wszczęcia takiego postępowania na mocy art. 61a k.p.a., (por. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2015, komentarz do art. 157; K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, 17 wyd., komentarz do art. 157). W razie uprzedniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (np. w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania) organ winien zaś wydać w takiej sytuacji decyzję o umorzeniu postepowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Dla właściwego odczytania przywołanej uchwały składu siedmiu sędziów należy odwołać się do uzasadnienia tej uchwały. W szczególności wskazano tam, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną) albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

3. Jak już wskazano powyżej, wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 278/12, WSA w Olsztynie oddalił skargę skarżącego na decyzję Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2012 r. Uzasadniając wydane orzeczenie, WSA w Olsztynie wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. o wprowadzeniu z urzędu zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...] z 0,7489 ha na powierzchnię 0,7458 ha. Organy podkreśliły, że w ramach zleconych prac geodezyjnych uprawniony geodeta wykonał wznowienie znaków granicznych w oparciu o dokumentację uzyskaną z zasobu PODGiK oraz punktów wznowionych. W wyniku tych prac ustalono, że powierzchnia spornej działki nr [...] obliczona po wznowieniu granic z dokładnością 1 m kw. wyniosła 7458 m kw.

(ii) Skarżący zakwestionował w skardze rzetelność i prawidłowość tych obliczeń.

(iii) Porządkując stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, że w 1984r. zostało wykonane wznowienie granic działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i ustalenie jej powierzchni operatem nr [...]. Powierzchnia ww. działki obliczona została w tym operacie z dokładnością do 1 m kw. i wynosiła 7465 m kw., ale do operatu ewidencji gruntów wprowadzono po zaokrągleniu zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami powierzchnię 0,75 ha. W 1985 roku Bank [...] działający w imieniu Skarbu Państwa sprzedał działkę nr [...] o powierzchni 0,75 ha na rzecz H. i K. J. w granicach ustalonych w operacie nr [...] z 1984 r. Następnie w 1990r. dokonano podziału działki nr [...] na działkę nr [...] o powierzchni 11 m kw. - na poszerzenie drogi krajowej nr [...] i działkę nr [...] o powierzchni 0,7489 ha. Powierzchnia działki nr [...] powstała z odjęcia 11 mkw. od powierzchni działki nr [...] – 0,7500 ha, co dało powierzchnię właśnie 0,7489 ha. Z uwagi zaś na to, że H. J. uznał, że granice działki nr [...] wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nie odpowiadają stanowi faktycznemu na gruncie, Starosta [...] w dniu 8 lipca 2010r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...].

(iv) Decyzja Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 193, poz. 1287) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, LEX nr 510289). W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11.

Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego, w tym szczególnie prawa własności, mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Jak wynika z przedstawionych wyżej przepisów regulujących prowadzenie ewidencji, w tym również wprowadzania zmian w operacie ewidencji, podstawowym i kluczowym obowiązkiem organów prowadzących ewidencję jest utrzymywanie operatu w stanie aktualności. W ramach aktualizacji możliwe jest więc usuwanie błędów w ewidencji, jednak tylko wówczas, gdy wynikiem usunięcia błędu jest jednocześnie uzyskanie stanu zgodnego z aktualnym stanem prawnym. Zasada aktualizacji sprzeciwia się wprowadzaniu do ewidencji danych nieaktualnych, zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych tj. nie odzwierciedlających aktualnego stanu prawnego.

(v) Na gruncie przedmiotowej sprawy w ramach postępowania administracyjnego zlecono uprawnionemu geodecie W. B. wznowienie granic działki nr [...] oraz obliczenie jej powierzchni po wznowieniu granic. W dniu 25 października 2011r. dokonano spisania protokołu granicznego (akta adm., teczka operat techniczny nr ew. [...] z wznowienia granic dz. [...], k. – 90) z czynności wznowienia punktów granicznych określających przebieg granic działki nr [...], którego podpisania odmówił skarżący. W protokole jednoznacznie wskazano, że dane co do granic dz. [...] – operat [...], osnowa: pkty 211, 212 i 213 – odnaleziono w terenie i uzyskano rozpatrzenie tych punktów metodą GPS. Ponadto wykorzystano z karty 11 i 12 operatu [...] dane do ponownego obliczenia współrzędnych punktów granicznych w układzie "2000" jak i pkt osnowy. W oparciu o dane z pomiaru bezpośredniego obliczono współrzędne punktów określających przebieg linii granicznych działki nr [...] i jej powierzchnię ze współrzędnych w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 zgodnie z wymogami § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W operacie technicznym o nr ew. [...] ustalono zatem, że powierzchnia spornej działki nr [...] obliczona po wznowieniu granic z dokładnością 1 m kw. wynosi 7458 m kw.. Dotychczasowy zapis zaś powierzchni działki [...] wynosił 0,7489 ha ponieważ uzyskano go z różnicy powierzchni 0,75 ha – 0,0011 ha (po podziale poprzedniej działki). Dokumentacja geodezyjna zawarta we wspomnianym operacie technicznym została zweryfikowana i przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i stanowiła podstawę wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

(vi) Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Zatem ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (por. art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (vide: np. wyrok NSA z 20 sierpnia 1998 r., III SA 766/98 i z 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07, a który to pogląd należy w pełni podzielić - organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji.

(vi) Organy nie mogły więc na gruncie niniejszej sprawy weryfikować dokumentacji geodezyjnej na podstawie której dokonały zmian powierzchni spornej działki. Natomiast ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach, np. administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym (patrz również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011r., I OSK 389/10). Dlatego też jeśli skarżący uważa, że granice jego działki zostały wyznaczone nieprawidłowo to ma on możliwość zwrócenia się do sądu powszechnego ze stosownym powództwem.

(vii) Co do zaś wniosków skarżącego odnośnie przeprowadzenia licznych dowodów w sprawie to trzeba stwierdzić, że są one niezasadne lub niedopuszczalne. Na gruncie przedmiotowej sprawy zgromadzony został bowiem kompletny materiał dowodowy, jak najbardziej wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wnioskowane zaś przez skarżącego dowody nie mają istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

(viii) Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.

4. Mając na uwadze przytoczoną powyżej, wszechstronną ocenę legalności decyzji Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r., dokonaną przez WSA w Olsztynie, weryfikującą tę legalność pozytywnie, uznać należy, że argumentacja skargi sprowadza się do czystej polemiki z ocenami tam sformułowanymi. Ani w skardze, ani w toku postępowania zakończonego obecnie zaskarżonym postanowieniem Głównego Geodety Kraju, skarżący nie podniósł zatem żadnych nowych okoliczności, w świetle których w/w sądową kontrolę legalności decyzji Inspektora z dnia [...] lutego 2012 r. należałoby uznać za niekompletną. Co więcej należy wskazać, że przedstawiana w skardze argumentacja dotycząca "fałszywości" dokumentacji geodezyjnej, operatu ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej, w kontekście zmniejszenia pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], była przez skarżącego podnoszona także w roku 2014, w związku z jego wcześniejszym wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] (np. pismo z dnia 14 października 2014 r.). W wyniku rozpoznania tego wniosku i przedstawianej wówczas argumentacji skarżącego, Główny Geodeta Kraju wydając postanowienie ostateczne z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uznał, że wszczęcia postępowania w tej sprawie jest niedopuszczalne. Prawidłowość stanowiska organu w tym zakresie, potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1137/15, oddalił skargę skarżącego na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2015 r.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga, jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu a podstawie art.151 p.p.s.a.