Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 890/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia . 2014 r. Nr ... w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia ... 2014 r. nr ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę .,- (.) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2014r. Nr ... Prezydent Miasta O. orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 17.550,00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału części nieruchomości nr ewidencyjny ... z arkusza mapy ..., obręb ..., o powierzchni 5782 m2, zlokalizowanej w O. przy ulicy W., będącej własnością J. K.. Decyzję wydano na podstawie art. 98 a ust.1, ust. 1a, ust.3, art.148 ust 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), uchwały Nr ... Rady Miejskiej O. z dnia ... 2004 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego Nr 96 poz. 1933), zmienionej uchwałą Nr ... z dnia ... 2007r. (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 3 poz. 45) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia ... 2013r. Nr ... został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ... z arkusza ... obręb ... o powierzchni 12.465 m w O.przy ul. W., na wniosek współwłaścicieli: J. K. oraz I. K.. Postanowieniem z dnia ... 2013r. sygn. akt ... Sąd Rejonowy w O. zniósł współwłasność nieruchomości nr ... o pow. 12.465 m2 - na podstawie wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości sporządzonego przez ustanowionego przez strony geodetę. Działki zlokalizowane przy ul. W. o numerach ewidencyjnych:

- ... o powierzchni 1651 m2,

- ... o powierzchni 707 m2,

- ... o powierzchni 954 m2,

- ... o powierzchni 1235 m2,

- ... o powierzchni 1235 m2,

przeszły na wyłączną własność J.K.

W świetle art. 98 a ust. 1, ust. 1a, ust.3 u.g.n. powstał obowiązek wniesienia na rzecz Gminy Miasto O. jednorazowej opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Wartość nieruchomości gruntowej przed i po podziale geodezyjnym została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem organu sporządzony operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny, spójny z którego jasno wynika, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Przedmiotowy operat szacunkowy stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty adiacenckiej wyliczono w następujący sposób: wartość nieruchomości przed podziałem geodezyjnym ustalono na kwotę 315 300,00 zł, wartość nieruchomości po podziale 58 500,00. Opłata adiacencka stanowi 30% różnicy tych wartości i stanowi kwotę 17.550 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył w imieniu J. K. radca prawny W. M., wnosząc o jej zmianę ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że odwołująca nie zgadza się z określeniem wartości nieruchomości gruntowej po podziale. Wycena jest sporządzona dla poszczególnych działek gruntu, a następnie zsumowana. Rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Wartość nieruchomości gruntowej powinna być określona jako całość składająca się z działek. Wyceny nie powinno robić się dla poszczególnych działek a dla nieruchomości. Podkreślono, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest wskazywanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. Rzeczoznawca do wyceny nieruchomości przed podziałem w ramach bazy transakcji powinien przyjąć do porównań nieruchomość gruntową o powierzchni około 12 465 m2, tym samym nie można działki o powierzchni 32 391 m2 uznać jako podobnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ... 2014 r. Nr ... utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż w odpowiedzi na odwołanie rzeczoznawca majątkowy p. E. W. odniosła się do zarzutów odwołującej. Wyjaśniła, iż dokonując analizy transakcji przeprowadzonych na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, w skład których wchodzi kilka, kilkanaście działek o powierzchni od 700 m2 - 2000 m2. Właściciele działek o dużej powierzchni zwykle dokonują podziału, aby móc sprzedać działki o mniejszej powierzchni. Od stycznia 2012 r. na rynku ostrowskim odnotowano ponad 80 transakcji działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, gdzie średnia powierzchnia działki to 1385 m2 . Rzeczoznawca dodała, iż nie ma żadnych innych narzędzi prawnych pozwalających określić wartość nieruchomości niż te przyjęte w operacie. Poszerzenie rynku o teren powiatów ... nie wykazały transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotowej nieruchomości po podziale. Ponadto podała, iż w okresie 2 lat od daty sporządzenia wyceny brak transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych o powierzchni powyżej 5000 m 2 przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, dlatego analizą objęto okres od stycznia 2011 r. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku transakcji nieruchomości o powierzchni powyżej 0,6000 ha.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium nie znalazło podstaw do ich uwzględnienia, uznając wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego za wiarygodne i logiczne. Jeśli chodzi o zarzut źle dobranych nieruchomości porównawczych pod względem wielkości, rzeczoznawca podała, iż lokalny rynek sprzedaży nieruchomości o powierzchni zbliżonej do przedmiotowej odnotował zaledwie 5 transakcji, jedynie zbliżonych, a nie identycznych. Jak wynika z operatu szacunkowego, rzeczoznawca określiła wartość cechy "wielkość powierzchni" jako małą, a zatem nie miała ona dużego wpływu na wycenę. Podkreślono, iż w przypadku braku nieruchomości podobnych, należy brać pod uwagę nieruchomości spełniające w najwyższym stopniu kryterium porównywalności do wycenianej nieruchomości. Z powyższego wynika, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o której mowa w ust 1 art. 98a u.g.n. Istota obowiązku uregulowanego tym przepisem sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

- zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela,

- obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału nieruchomości i został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. W ocenie Kolegium, wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. są wyczerpujące i logiczne. W okresie 24 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego na terenie miasta Ostrowa Wielkopolskiego nie było żadnej transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowej niezabudowanej, w skład której wchodzi kilka bądź kilkanaście działek ewidencyjnych. W takiej sytuacji rzeczoznawca majątkowy może posiłkować się wyceną poprzez sumę poszczególnych działek. W tym miejscu należy przytoczyć § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dotyczącego wartości gruntów pod drogi publiczne. Zgodnie z jego treścią, na potrzeby wyceny dróg w pierwszej kolejności poszukiwane są transakcje gruntów drogowych, a w przypadku ich braku w drugiej kolejności dopuszcza się określenie wartości z gruntów przyległych. Taki sposób wyceny można w drodze analogii zastosować do ustalenia opłaty z tytułu podziału nieruchomości. Kolegium podkreśliło, iż nie ma kompetencji do tego, aby kwestionować te wyjaśnienia i zastosowany sposób wyceny.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 15, 77, 78, 80, 107 k.p.a., art.98a, art. 153 ust.1 u.g.n., §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z uwagi na brak daty jej wydania, co narusza art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniesiono, iż dla określenia wartości nieruchomości według stanu z dnia, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, powinien być poddany analizie rynek podobnych nieruchomości, zbywanych jako całość wydzielonych działek. Przyjęcie wartości nieruchomości określanej jako suma wartości pojedynczych działek powoduje, że wartość ta jest zawsze zawyżona, ponieważ zakłada zbycie wszystkich działek w dacie, kiedy decyzja po podziale stała się ostateczna i nie uwzględnia obniżki za sprzedaż hurtową. Skarżąca zarzuca, iż nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalenie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiąca przedmiot wyceny. Punktem odniesienia każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka stanowiąca jej część. Rzeczoznawca w operacie str. 17 posługuje się pojęciem "ceny działek" dla określenia wartości rynkowej nieruchomości wycenianej str. 21 operatu. Na stronie 28 operatu rzeczoznawca podaje zestawienie wartości działek przed podziałem i po podziale, a wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale stanowi sumę wartości wycenianych działek str.28 operatu. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości stanowi o wycenie nieruchomości, jako określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości, a nie jak uczyniono to w niniejszej sprawie - do jej części. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n., który to artykuł stanowi, że ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobnej od nieruchomości wycenianej, bowiem w tym przypadku korekty dokonano z uwzględnieniem cech nieruchomości niepodobnych, z uwzględnieniem współczynników korygujących. Skoro nie dokonano prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony operat to należy stwierdzić, że naruszono przepisy o postępowaniu tj. art.7,8,11,15,77,78,80,107 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, iż rzeczoznawca określiła wartość cechy "wielkość powierzchni" jako małą, a zatem nie miała ona dużego wpływu na wycenę. W przypadku braku nieruchomości podobnych należy brać pod uwagę nieruchomości spełniające w najwyższym stopniu kryterium porównywalności do wycenianej nieruchomości. W kwestii zarzutu nieważności decyzji Kolegium wskazało, iż dokonało sprostowania oczywistej omyłki, jaką był brak daty w zaskarżonej decyzji. Powołując wyrok NSA z 10.02.1994 r. sygn. SA/Kr 723/93 podniesiono, że niezamierzone niewskazanie daty wydania postanowienia stanowi jedynie oczywistą omyłkę polegającą na opuszczeniu wyrazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest prawidłowość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ... z arkusza ... obręb ... o powierzchni 5782 m2, położonej w O. przy ul. W., w wyniku jej podziału. Skarżąca zarzuca organom obu instancji niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego, w konsekwencji poczynienie nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i ustalenie opłaty adiacenckiej w nieprawidłowej wysokości. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem kwestia prawidłowości określenia wzrostu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpatrywanej sprawie z ustaleń organów obu instancji wynika, że podjęcie rozstrzygnięć określających wysokość opłaty adiacenckiej poprzedzone było ostateczną decyzją podziałową nieruchomości z dnia ... 2013 r., wydaną w trybie u.g.n. w związku z wnioskiem skarżącej J. K. oraz I. K. o zniesienie współwłasności nieruchomości o powierzchni 1,24.65 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sadu Rejonowego w O. Nr .... W wyniku zniesienia współwłasności działki oznaczone w projekcie podziału o numerach ... przypadły na wyłączną własność skarżącej J. K.. W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywała przy tym uchwała Rady Miejskiej O. z dnia ... 2004 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości, zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Ustalenie kwoty należnej opłaty nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 grudnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz wynikający z różnicy między tymi wartościami wzrost wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 80 k.p.a.

Ustalając wartość nieruchomości (działki nr ... o powierzchni 1.24.65 ha) przed i po podziale, rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się więc wówczas, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Dla dokonania wyceny nieruchomości w niniejszym przypadku zastosowano: dla określenia wartości rynkowej nieruchomości niezabudowanej przed podziałem - podejście porównawcze, metodę porównywania parami, natomiast dla określenia wartości rynkowej nieruchomości niezabudowanej po podziale – podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W rozpatrywanym przypadku biegły przyjął dla wyceny wartości nieruchomości przed podziałem metodę porównania parami. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię 1,24,65 ha, a przeprowadzony podział uwzględniał stan na jaki współwłaściciele zgodzili się w postępowaniu sądowym zakończonym postanowieniem znoszącym współwłasność tej nieruchomości. Sporządzony operat w części po podziale uwzględnia zatem stan faktyczny powstały w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia ... 2013 r. Określenie wartości nieruchomości po podziale przeprowadzono odrębnie – stosownie do udziału jaki uzyskała każda z osób objętych tym postanowieniem. W rozpatrywanym przypadku ocenie podlega ustalenie opłaty adiacenckiej dla J. K. – z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 5.782m2.

W rozpatrywanym przypadku zasadniczym problemem wymagającym oceny jest ustalenie, czy wycena nieruchomości po podziale mogła zostać przeprowadzona w sposób przyjęty przez rzeczoznawcę, która nie odnotowawszy na rynku ostrowskim transakcji nieruchomościami o powierzchni w przedziale od 0,6000 ha do 3,2000 ha z wydzielonymi mniejszymi działkami ewidencyjnymi, wartość nieruchomości po podziale ustaliła jako sumę wartości działek ewidencyjnych o powierzchni 0,0600 ha do 0,1500 ha, z uwzględnieniem przyjętych w odniesieniu do każdej z wycenianych działek współczynników korygujących.

Z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, iż ten sposób wyceny wartości nieruchomości po podziale wynikał z braku transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, w skład których wchodzi kilka lub kilkanaście działek ewidencyjnych o powierzchniach od 700-2000m2 (tak: wyjaśnienia rzeczoznawcy do operatu - pismo z dnia 28.04.2014 r.- k. 92 akt II instancji).

Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy dysponowała danymi dotyczącymi transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianych, jakie miały miejsce w latach 2011-2013 na obszarze rynku lokalnego – teren O. Rzeczoznawca podała, że na rynku ostrowskim odnotowano ponad 80 transakcji działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a średnia powierzchnia sprzedawanej działki to 1385 m2. W piśmie wyjaśniającym z dnia 28.04.2014 r. rzeczoznawca dodatkowo podała, iż poszerzenie rynku o teren powiatów ... nie wykazało transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotowej nieruchomości po podziale. Stwierdzenia tego w żaden sposób jednakże nie udokumentowano, a z treści operatu nie wynika, w oparciu o dostęp do jakich baz danych dokonano rozszerzonego badania rynku. Tymczasem brak takich informacji nie pozwala stwierdzić, czy badanie rynku było w tym przypadku kompletne. W opinii Sądu wysoce nieprawdopodobnym wydaje się, aby na tak dużym rynku, obejmującym siedem powiatów, nie odnotowano transakcji nieruchomościami, w granicach których wydzielone zostały działki pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jak również nie odnotowano takich podziałów nieruchomości, które uwzględniając obowiązujące dla danych terenów przepisy planów miejscowych lub ustalenia wydanych decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziły do wydzielenia szeregu działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wskazać w tym miejscu należy, iż okresem badania objęto lata 2011-2013, a więc okres objęty dużą aktywnością na rynku budownictwa mieszkaniowego, w tym jednorodzinnego. Mając to na uwadze Sąd uznał, że organ bezkrytycznie przyjął te wyjaśnienia rzeczoznawcy, w konsekwencji nie można uznać, iż w sposób pewny wykazano brak możliwości przeprowadzenia wyceny nieruchomości po podziale zgodnie z zasadami wskazanymi przez pełnomocnika skarżącej. Sąd podziela stanowisko prezentowane w licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym z treści m.in. art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12). Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek co do zasady winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych (por. wyrok NSA z 24.04.2014 r. sygn. I OSK 2342/12, dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA).

Sąd stwierdziwszy, że operat szacunkowy zawiera braki, których usunięcie może skutkować zmianą przyjętej metody szacunku, nie może wiążąco formułować poglądu, czy w przypadku nie znalezienia nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w stanie po podziale, rzeczoznawca może oszacować taką nieruchomość w sposób przyjęty w omawianym operacie i zaakceptowany przez orzekające w sprawie organy administracji. W tym miejscu należy wskazać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołało się do zasad szacowania przyjętych w przypadku ustalania wartości nieruchomości na potrzeby wypłaty odszkodowania w przypadku wydzielenia nieruchomości pod drogi publiczne. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, iż przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. taki sposób ustalania wartości nieruchomości wprost przewiduje, co nie ma miejsca w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Dla wyceny nieruchomości po podziale rzeczoznawca zastosowała w tym przypadku metodę krygowania ceny średniej. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu tej metody wartość danej nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, a korekta ta dotyczy nieruchomości podobnych do wycenianej. W badanym przypadku rzeczoznawca wybrała próbkę reprezentacyjną 16 podobnych transakcji dotyczące obrotu nieruchomościami niezabudowanymi o powierzchni od 600 do 1.500m2, odpowiednio o powierzchniach: 936 m2, 820 m2, 1425 m2, 1268 m2, 1281m2, 972 m2, 1197 m2, 600 m2, 651 m2, 806 m2, 920 m2, 921 m2, 911 m2, 950 m2, 951 m2, 930 m2. Dla wybranych do analizy transakcji określono następujące wartości: cena średnia – 55,81 zł, cena minimalna – 45,00 zł, cena maksymalna – 76,80 zł, liczba próbek – 16, odchylenie standardowe – 11,75, wartości brzegowe: Cmin/śr. – 0,81 Cmax/Cśr + 1,38. Poszczególnym wartościom danej cechy przyporządkowano zakres kwotowy poprawek korygujących w ten sposób, że kwoty poszczególnych wartości dla danej cechy są stopniowane proporcjonalnie, co do liczby tej cechy. W odpowiednio przygotowanych tabelach następnie dokonano korekty cen transakcyjnych, a następnie określono wartość 1 m2 powierzchni gruntu. Wynik wyceny i tabele porównawcze załączono na str. 28-28 operatu. Z analizy tych tabel wynika, że wartość nieruchomości po podziale ustalono jako sumę wartości działek nr ....

Rzeczoznawca, a za nią organ II instancji, argumentują, że cecha rynkowa – jako atrybut cenotwórczy, w niewielkim stopniu miała wpływ na wycenę. Jak wynika z operatu szacunkowego, rzeczoznawca określiła wartość cechy "wielkość powierzchni" jako małą. Zdaniem Sądu zestawienia zawarte na stronach 25-26 operatu nie pozwalają na taki wniosek. Zauważyć bowiem należy, iż cecha rynkowa "wielkość działki" ma w każdej z zawartych tam tabel przypisaną wagę 25%, co stanowi ¼ ceny. Wartość tej cechy rzeczoznawca określiła jako "małą" jedynie w dwóch tabelach (dot. działek nr ...), w pozostałych tabelach określono wartość tej cechy jako "duża" (dz. nr ...). W tabeli "ustalenie sumy wskaźników korygujących dla działki ... (dz. I. K.) wartość tej cechy określono jako "średnia". W przypadku cechy rynkowej "uzbrojenie", której również przypisano wagę 25%, jej wartość rzeczoznawca określiła jako "średnie". Jednocześnie wartości współczynników korygujących przyjętych dla tych cech różnią się i nie znajdują, w opinii Sądu, logicznego uzasadnienia wobec przyjęcia wartości współczynnika 0,34 przy wartości cechy "mała", a 0,27 przy wartości cechy "średnie" (dot. cechy rynkowej "uzbrojenie"). Powyższe niejasności, wobec braku ich omówienia w operacie, wymagają wyjaśnienia.

Sąd ma również zastrzeżenia co do tej części oparta, który dotyczy ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy zastosowanej przez rzeczoznawcę metodzie porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca określił rynek jako rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową:

• działki o powierzchni od 0,0600 ha – 0,1500 ha,

• działki o powierzchni: od 0,6000 – 3,2000 ha.

Okres badania rynku objął styczeń 2011 r. – grudzień 2013 r.

Ceny transakcyjne dotyczące obrotu nieruchomościami niezabudowanymi o powierzchni od 6500 do 33000 m2 spełniające w najwyższym stopniu kryterium porównywalności w badanych okresach wahają się w granicach od 40 – 80 zł/m2. Z próbki reprezentacyjnej 5 transakcji rzeczoznawca wybrała 3 o powierzchniach 32.391ha, 12.893ha, 12.163ha – wszystkie zlokalizowane przy ul. G., uznając że dotyczą one nieruchomości najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. W operacie jednakże nie przedstawiono zestawienia transakcji, spośród których dokonano wyboru transakcji dla potrzeb zastosowanej metody wyceny nieruchomości przed podziałem, w postaci stosownego zestawienia, czy tabeli. Powyższe uchybienie sprawa, że nie sposób zweryfikować prawidłowości wyboru transakcji do wyceny, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Istotą opinii ustalającej zmianę wartości nieruchomości po podziale jest wykazanie, że zatwierdzenie podziału zmieniło wartość całej nieruchomości. Konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest wyłącznie skutkiem podziału nieruchomości. Wobec wskazanych przez Sąd niejasności nie było dopuszczalne w przedmiotowej sprawie ustalenie opłaty na podstawie znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego. Sąd ma na uwadze wynikającą z przepisów u.g.n. autonomię rzeczoznawcy majątkowego w sporządzaniu operatów szacunkowych, lecz przypomnienia wymaga, że obowiązkiem organu administracji jest ocena przedłożonego operatu w aspekcie spełnienia wymogów formalnych przy jego sporządzaniu. Ocena operatu szacunkowego powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie – w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 § 1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. W ocenie Sądu nie wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności nakazuje uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazane naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło bowiem mieć istotny wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego skutków wynikających z braku zamieszczenia w decyzji organu II instancji daty jej wydania. Z akt sprawy nie wynika, aby zarzut ten był uzasadniony, a wskazana wadliwość, gdyby miała miejsce, została prawidłowo oceniona przez organ jako oczywista omyłka, która podlega sprostowaniu.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia ... 2014 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy, uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (... zł), oraz koszty zastępstwa procesowego (... zł – zgodnie z § 6 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego celem uzupełnienia lub sporządzenia nowego operatu uwzględniającego podnoszone przez Sąd okoliczności.