Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 392/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 1 ust. 3, art. 15, art. 7 ust. 1,2,4, 9-17, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 2, art. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: § 11, 12, 96, 310, 325, 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art.  112 i nast.
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 71
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 26 maja 2022 r. znak: LIV/430/22 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 maja 2022 r. Rada Miejska w Jędrzejowie, działając na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej "specustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej jako "u.s.g.", podjęła uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie budynku przemysłowego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz budowie budynku usługowo-handlowego wraz z budową miejsc postojowych w ramach parkingów naziemnych, murów oporowych, drogi pożarowej oraz niezbędną infrastrukturą, na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], położonymi w [...].

W § 1 uchwały ustalono lokalizację ww. inwestycji. Granice terenu nią objętego określono w załączniku nr 1 do uchwały, zaś załącznik nr 2 zawiera koncepcję zagospodarowania terenu. Z § 6 uchwały wynika, że teren inwestycji jest zabudowany istniejącym budynkiem [...], który to budynek obecnie nie jest użytkowany. Planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, od strony wschodniej. Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania pierwotnego budynku [...], z budynku przemysłowego na budynek mieszkalno-usługowy. Planowane prace obejmą dobudowanie kondygnacji 4 z antresolami, częściową rozbiórkę z cofnięciem ściany od strony południowej na odległość min. 4 m od granicy działki. W celu zapewnienia prawidłowego poziomu przenikających hałasów i zapachów mogących powstać na skutek prowadzonych działalności w istniejącej zabudowie produkcyjnej, od strony południowej budynku zaprojektowano przeszklenia elewacji o podwyższonej izolacyjności akustycznej i termicznej. W celu ograniczenia potencjalnego przenikania wibracji od strony hal produkcyjnych zlokalizowanych po południowej stronie obszaru inwestycji ścianę południową kondygnacji podziemnej zlokalizowano w odsunięciu ok 3,4 m od istniejącej hali produkcyjnej, a ścianę kondygnacji nadziemnych w odsunięciu min. 4,0 m od istniejącej hali. Na terenie inwestycji przewidziano zieleń urządzoną, przeznaczoną do rekreacji mieszkańców, plac zabaw dla dzieci oraz teren zielony, przeznaczony dla psów. Teren inwestycji skomunikowany jest obecnie z ulicą Przemysłową, dzięki dwóm istniejącym zjazdom, co nie podlega zmianie. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do przyłączenia projektowanego budynku usługowo-handlowego oraz budynku wielorodzinnego. Na terenie inwestycji przewidziano niezbędną infrastrukturę: drogi wewnętrzne, w tym drogę pożarową, na terenie wzdłuż budynku, parkingi, chodniki, mury oporowe, instalacje zewnętrzne: wodociąg, energię elektryczną, kanalizację sanitarną, kanalizację deszczową, instalację gazową. Dla całego zamierzenia zaplanowano 101 miejsc postojowych, w tym 45 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku wielorodzinnego, 56 zewnętrznych miejsc postojowych (w tym 6 dla osób niepełnosprawnych).

W uzasadnieniu uchwały przedstawiono przebieg procedury związanej z podjęciem uchwały (art. 7 ustawy) oraz dokonano analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i możliwości rozwoju miasta i gminy. Podkreślono również, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Jędrzejów, przyjętego uchwałą nr VII/67/11 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 30 czerwca 2011 r., zmienionego uchwałą Nr VII/58/15 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 12 czerwca 2015 r., zmienionego uchwałą Nr XXI/180/20 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 16 marca 2020 r., teren na którym planowana jest inwestycja oznaczony jest symbolem P/U, określonym jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem funkcji usługowej. Istniejący budynek przeznaczony do przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania nie jest obecnie użytkowany. Na terenie objętym wnioskiem nie jest prowadzona działalność produkcyjna ani usługowa. Zważając na powyższe zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy nie ma obowiązku spełnienia warunku niesprzeczności ze studium.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł P. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 11, § 12, § 96, § 310, § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz art. 1 ust. 1 i 3, art. 25 specustawy, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (ponad 200 osób) na terenie zabudowy przemysłowej oznaczonym w MPZP symbolem P(U)1 jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem usług, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego przeznaczonej do prowadzenia działalności gospodarczej, w której są zamontowane urządzenia emitujące hałasy, drgania i zapachy, przy jednoczesnym związaniu tą uchwałą organów nadzoru budowlanego w zakresie późniejszej kontroli nad przebudową, rozbudową i nadbudową budynku przemysłowego na budynek mieszkalny wielorodzinny.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że uchwała ta nie może być wykonywana.

Uzasadniając swe stanowisko skarżący wyjaśnił, że posiada tytuł prawny do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] - sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja objęta zaskarżoną uchwałą. Nieruchomości te znajdują się na terenie zabudowy przemysłowej, oznaczonym w MPZP symbolem P(U)1 jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem usług. Nieruchomość skarżącego jest wykorzystywana od wielu lat na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie m.in. farbiarni, wykańczalni dzianin i tkanin oraz produkcji peletu. Nie ulega więc wątpliwości, że nieruchomość ta swoim zakresem oddziaływania (zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z użycia substancji szkodliwych oraz zamontowanych urządzeń emitujących hałasy i drgania) obejmie planowaną przedmiotową inwestycję mieszkaniową (budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ponad 200 osób), co z kolei będzie naruszało m.in. regulację art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz obowiązujące w tym zakresie powołane w osnowie skargi przepisy wykonawcze - określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Art. 25 specustawy formułuje zasadę związania organu nadzoru budowlanego w zakresie późniejszej kontroli przebiegu inwestycji uchwałą rady gminy o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. Powyższe stanowisko potwierdza dodatkowo ust. 5 ww. artykułu, zgodnie z którym ilekroć w przepisach ustawy Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. W związku z powyższym zdaniem skarżącego uznać należy, że ze względu na charakter zaskarżonej uchwały, która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji, ma on niewątpliwie interes prawny w jej zaskarżeniu.

W zakresie sformułowanych w osnowie skargi zarzutów skarżący podniósł, że zgodnie z art. 1 ust 3 specustawy, w zakresie w niej nieuregulowanym, organ był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane. W przypadku inwestycji mieszkaniowych zatem w pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy określone kwestie budowlane znajdują unormowanie w specustawie, zaś w razie stwierdzenia, że w danym zakresie brak jest szczególnego unormowania, wówczas należy stosować odpowiednie w tym zakresie przepisy prawa budowlanego.

Skarżący podkreślił, że sformułowane w skardze zarzuty były podnoszone przez niego już na etapie procedowania wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zostały już wcześniej w pełni uwzględnione przez organ, w wyniku czego Rada Miejska w Jędrzejowie odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji na XLIV sesji Rady Miejskiej w Jędrzejowie w dniu 26 października 2021 r. Zaskarżona zaś uchwała została przez Radę podjęta w identycznym stanie faktycznym, w wyniku rozpatrzenia kolejnego wniosku inwestora do którego został dołączony zmieniony projekt, w którym inwestor zaproponował "celem ograniczenia poziomu przenikających hałasów i zapachów od strony południowej, przeszklenie elewacji" oraz m.in. "cofnięcie ściany na wymaganą w przepisach technicznych odległość z działka sąsiednią". Konsekwencją tych zmian była diametralna zmiana stanowiska większości Radnych oraz umieszczenie w zaskarżonej uchwale wzmianki w trybie art. 25 ust. 2 specustawy, że nie narusza ona prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skarżący podnosi natomiast, że jego zdaniem ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w przebudowanym budynku przemysłowym przylegającym de facto swoją ścianą do budynku skarżącego, w którym prowadzona jest przez niego od lat działalność gospodarcza, w tym produkcja [...] spowoduje że wydobywające się z budynku hałasy, drgania zamontowanych tam maszyn produkcyjnych jak również wydobywające się na zewnątrz z przewodów wentylacyjnych zapachy, nawet mieszczące się w granicach norm określonych w odrębnych przepisach dla tego typu działalności, uniemożliwią korzystanie z lokali mieszkalnych usytuowanych w przebudowanym w trybie specustawy na cele mieszkaniowe budynku. Zgodnie z załączonym do wniosku dewelopera projektem oraz medialnymi oświadczeniami, w budynku mają powstać luksusowe nowoczesne lokale typu loft o podwyższonym standardzie, otoczone "zielenią urządzoną, przeznaczoną do rekreacji mieszkańców a także plac zabaw dla dzieci", co dla skarżącego oznacza, że przyszli właściciele takich lokali nie będą się godzić m.in. na znoszenie uciążliwości ze strony przemysłowej nieruchomości sąsiadującej, przy czym zaproponowane przez inwestora środki ochrony w tym zakresie nie zapewnią dostatecznej ochrony mieszkańców budynku przed hałasem i zapachami. Natężenie bowiem nieprzyjemnych zapachów wydobywających się z przewodów wentylacyjnych jako skutek uboczny produkcji farb i odzieży roboczej, a także hałasów i drgań które powoduje praca zamontowanych w budynku maszyn produkcyjnych w odległości dosłownie w linii prostej kilku - kilkunastu metrów od lokali mieszkalnych i terenów rekreacyjnych z placem zabaw dla dzieci włącznie, nie da się ograniczyć do norm określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i innych przepisów w tym zakresie. Do stwierdzenia realnego poziomu uciążliwości wystarczy metoda organoleptyczna - zwykły kilkugodzinny pobyt w odległości kilku metrów od budynku produkcyjnego. Skarżący nie posiada informacji na temat ewentualnego przeprowadzenia przez Radę dowodu np. z ekspertyzy, sugerowanej przez skarżącego. Aktualnie została przez niego zamówiona prywatna profesjonalna ekspertyza w zakresie pomiarów opisanych w skardze uciążliwości, która jednak do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie została jeszcze ukończona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Rada Miejska była zobowiązana opierać się na złożonym przez A. wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Radni uznali - co wynika z uzasadnienia uchwały - że jej podjęcie przyczyni się do gospodarczego i społecznego rozwoju gminy. W poprzednich latach gmina Jędrzejów przystąpiła do Krakowskiej Strefy Ekonomicznej i wniosła grunty, na których zostały wybudowane zakłady przemysłowe. Spowodowało to napływ do pracy w nowych zakładach osób, także spoza terenu gminy, którzy są niewątpliwie zainteresowani zakupem lokali mieszkalnych w pobliżu miejsca zatrudnienia. Podjęcie zatem tej uchwały jest wyjściem naprzeciw osobom, które chcą swoją przyszłość wiązać z pracą i zamieszkaniem na ternie miasta Jędrzejowa. Trzeba jednoznacznie stwierdzić, a jest to fakt lokalnie powszechnie znany, że w dotychczas budowanych przez deweloperów blokach mieszkalnych na terenie miasta, wybudowane nowe mieszkania były szybko przez inwestorów zbywane. Rada wypełniła kryteria wynikające z art. 7 ust. 4 specustawy. Dodatkowo na decyzję rady miały też wpływ okoliczność, że budowa nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy, gdyż w sąsiedztwie projektowanego budynku od ponad 50 lat stoi zamieszkały dwuklatkowy, czteropiętrowy, wielorodzinny budynek mieszkalny. Chybiony jest zarzut skarżącego, że uchwała narusza art. 71 ustawy Prawo budowlane oraz § 11, 12, 96, 310 i 325 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę starosta, wydający takie pozwolenie, dokona oceny czy opracowany i przedłożony projekt budowlany odpowiada warunkom określonym w uchwale, a w zakresie uchwałą nie objętym przepisom prawa budowlanego i przepisom rozporządzenia. Dopiero wtedy skarżący będzie miał możliwość kwestionowania decyzji stawiając zarzuty, że projektowany budynek mieszkalny będzie usytuowany w takiej odległości od jego budynku produkcyjnego, że nastąpią niedogodności dla mieszkańców w postaci hałasu, drgań i wydobywających się zapachów. Stawianie takiego zarzutu na obecnym etapie nie może więc być skuteczne. Skarżący ponadto nie przedstawił żadnych dowodów na zakres swojej działalności. Nie sposób też zaakceptować poglądu zawartego w skardze, że wskazane wyżej zarzuty zostały już wcześniej w pełni uwzględnione przez organ, w wyniku czego Rada Miejska w Jędrzejowie odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji w dniu 26 października 2021 r. Rada Miejska nie powzięła uchwały w tej sprawie, gdyż po wpłynięciu wcześniejszego wniosku z dnia 12 sierpnia 2021 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy wnioskodawca pismem z dnia 8 listopada 2021 r. wycofał wniosek. W tej sytuacji Rada Miejska nie mogła podejmować dalszych działań zmierzających do podjęcia uchwały. W tym konkretnym przypadku trudno przyjąć by doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej by doszło do istotnego naruszenia prawa. Poza tym powołane w skardze art. 2 i 7 Konstytucji, mające kwestionować zasadność podjętej uchwały, nie mogą mieć tutaj zastosowania. Zapisy Konstytucji są ogólnymi normami prawa i ich uszczegółowienie znajduje odzwierciedlenie a ustawach, które nie zostały naruszone.

W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę uczestnika postępowania – A. – wniesiono przede wszystkim o odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. W tym zakresie A. podniosła, że skarżący nie sprostał wymogowi przedstawienia konkretnej normy prawnej, którą naruszyła Rada Miejska w związku z podjęciem uchwały, ani też naruszenia konkretnego, indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Dla przykładu przywołane w skardze przepisy § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny konieczny do uznania danej osoby za stronę. Niezbędne jest wskazanie przepisu szczególnego. Przepis ten jest normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych określających - w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości. Jak wskazuje sam skarżący, to jego nieruchomość ma stanowić jedyne źródło potencjalnego oddziaływania. Inwestor spełnił wszelkie przesłanki formalne warunkujące podjęcie uchwały w trybie specustawy, a jedyne źródło problemów skarżący upatruje w nadmiernej emisji własnego przedsiębiorstwa. W tej sytuacji to przedsiębiorstwo skarżącego winno być zbadane pod kątem spełniania norm dopuszczalnych stężeń w powietrzu.

Odnosząc się do zarzutów skargi A. zauważyła, że skarżący powołuje się na paragrafy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wskazując jednocześnie, która konkretnie norma została naruszona. § 11 ww. rozporządzenia jest normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych określających - w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości. § 12 rozporządzenia nie został naruszony - inwestor razem z wnioskiem złożył projekt dostosowany do wymogów odległości od granicy. Ścianę południową kondygnacji podziemnej zlokalizowano w odsunięciu ok. 3,4 m od istniejącej hali produkcyjnej, a ścianę kondygnacji nadziemnych w odsunięciu min. 4,0 m od istniejącej hali, co odpowiada pkt 1 rozporządzenia. § 96 rozporządzenia wskazuje na konieczność ochrony przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku. W przedstawionym natomiast przypadku źródło potencjalnego hałasu pochodzi od innego budynku, tj. nieruchomości sąsiedniej. Ponadto przepis ten wskazuje na dopuszczalność usytuowania, pod warunkiem zastosowania rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych, zapewniających ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń. Należy zauważyć, iż projekt zakłada od strony południowej budynku przeszklenia elewacji o podwyższonej izolacyjności akustycznej i termicznej, co sprawia że ochrona przed hałasem została zapewniona w sposób dostateczny. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 310 rozporządzenia uczestnik wskazał, iż skarżący błędnie odczytuje źródło wydzielania stężeń i natężeń czynników szkodliwych. Przepis ten w punkcie 1 odnosi się bowiem do sposobu projektowania budynku tak by czynniki szkodliwe nie przedostały się do pomieszczeń. Nie ma jednak obowiązku sprawdzania poziomu stężenia czynników szkodliwych w sąsiedztwie. Obowiązek sprostania normom stężeń czynników szkodliwych spoczywa na właścicielu gruntu, co oznacza że właściciel przedsiębiorstwa produkującego farby w sposób nieuprawniony próbuje przerzucić obowiązek sprostania normom stężenia zapachów i czynników szkodliwych przez swoje przedsiębiorstwo na właścicieli gruntów sąsiednich. Potencjalne nadmierne immisje na grunty sąsiednie przedsiębiorstwa produkującego farby obciążają produkującego.

Normy dotyczące jakości powietrza wewnątrz budynku prawodawca określa przez odesłanie do przepisów sanitarnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Projekt inwestora spełnia wszystkie wskazane wyżej normy, natomiast inwestor nie wskazał który konkretnie przepis z ww. wymienionych został naruszony przy podjęciu uchwały.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 325 ww. rozporządzenia A. wskazała, że przepis ten nie wprowadza generalnego zakazu sytuowania budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej w pobliżu źródeł hałasu czy drgań. Stanowi jedynie o konieczności stosowania rozwiązań, które mają zabezpieczać budynki przed negatywnym oddziaływaniem tych czynników. Jeżeli w budynkach o dowolnej funkcji występują pomieszczenia wymagające ochrony przed zewnętrznym hałasem i drganiami, należy zachować odpowiednią odległość od ich źródła oraz racjonalnie rozmieścić pomieszczenia w budynku, a także zapewnić izolacyjność akustyczną przegród zewnętrznych. Inwestor również i w tym przypadku zastosował rozwiązania mające chronić przyszłych mieszkańców budynku przed hałasami i drganiami, co wynika z samej uchwały.

Uczestnik powołał się wreszcie na art. 5 ust. 3 specustawy podnosząc, że inwestor może zrealizować inwestycję mieszkaniową/towarzyszącą niezależnie od ustaleń planów miejscowych pod warunkiem, że nie będzie ona sprzeczna ze studium lub uchwałą o parku kulturowym. Uchwały lokalizacyjne podejmuje ten sam organ który uchwala miejscowe plany, co gwarantuje, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 15 września 2022 r. skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii na temat możliwości wykonania przedmiotowej inwestycji. Wniosek ten został przez Sąd oddalony na rozprawie w dniu 20 września 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 specustawy skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g., może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. W rozpatrywanym przypadku uchwała została opublikowana w dniu 1 czerwca 2022 r., zaś skargę wniesiono w dniu 1 lipca 2022 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu.

Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

W ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko uczestnika postępowania – A. – zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia aby po stronie skarżącego doszło do naruszenia interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisu. Zgodzić się należy z uczestnikiem co do tego, że naruszenia takiego nie można upatrywać – jak to precyzował pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. – w przywołanych w skardze przepisach § 11, 12, 96, 310 i 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), dalej też jako "rozporządzenie". Po pierwsze przepisy te dotyczą stricte warunków technicznych budynków lub ich usytuowania, w związku z czym kwestie w nich określone podlegają badaniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskiwania pozwolenia na budowę (o czym także poniżej). Po drugie regulacje te odnoszą się wprost do budynków, które są przedmiotem inwestycji, nie zaś – jak w tym przypadku – budynków sąsiadujących. Analiza tych przepisów nie pozwala na przyjęcie, aby w ich treści można było upatrywać jakiegokolwiek naruszenia po stronie skarżącego jako tego, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią w stosunku do tej, na której planowana jest inwestycja. Chodzi tu bowiem o wymogi, jakie ma spełniać budynek projektowany. W tym przypadku zaś ewentualne uciążliwości (hałas, zapachy, wibracje) mają pochodzić ze strony budynku skarżącego. Niemniej jednak – wbrew stanowisku uczestnika – Sąd uznał, że po stronie P. S. istnieje legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., a jest ona związana z wymogami przewidzianymi w przepisach art. 112 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556) oraz w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Z tego ostatniego aktu wynikają określone normy dla poziomu hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. To zaś powoduje, że istnieją przepisy, które w związku z planowaną inwestycją mogą – choćby potencjalnie – wpłynąć na sposób korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości, na której prowadzi on działalność przemysłową (por. też J. Piecha [w:] A. Jakubowski [red.], "Specustawa mieszkaniowa. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2019, str. 225-226). Z tego powodu należało uznać, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia uchwały.

Czym innym jest jednak stwierdzenie naruszenia interesu prawnego, niezbędne dla uznania możliwości wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez określony podmiot, a czym innym stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała w sposób obiektywny narusza prawo. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku do takiego naruszenia nie doszło, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest etapem realizacji procesu inwestycyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej. Z woli ustawodawcy wprowadzają one określone ułatwienia przy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej polegające w szczególności na możliwości realizacji inwestycji niezależnie od ustaleń m.p.z.p., a w przypadku jego braku - bez konieczności uzyskania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zamiast tego podjęta musi być jednak przez radę gminy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, poprzedzona odpowiednią procedurą przeprowadzoną przez wójta, burmistrza, prezydenta, w ramach której weryfikowane są przesłanki dopuszczalności podjęcia tego rodzaju uchwały. Uzależnienie możliwości realizacji inwestycji od stanowiska organu reprezentującego mieszkańców z założenia służyć ma zachowaniu zasady autonomii gminy, gdyż to nadal rada gminy jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu miejscowego albo też zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Określony w specustawie mieszkaniowej sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości przedstawiają informacje o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2022 r., sygn. VIII SA/Wa 174/22).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. W myśl art. 7 ust. 4 cyt. specustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Procedura związana z podejmowaniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku wydawania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w specustawie mieszkaniowej. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały, właściwy organ prowadzący (wójt, burmistrz, prezydent miasta) odpowiedzialny jest za przeprowadzenie procesu unormowanego w Rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej. Czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 specustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy u.s.g. oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Przebieg procedury prowadzącej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie był w rozpoznawanej sprawie kwestionowany, a Sąd ze swej strony także nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie.

Uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowana na podstawie specustawy, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Dostrzegając oczywiste różnice pomiędzy aktami prawnymi z zakresu planowania przestrzennego, a indywidualnymi władczymi formami działalności administracji publicznej, zaznaczyć trzeba, że wszystkie one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydawanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (w odniesieniu do uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, tj. art. 25 ust. 1 i 6 specustawy). Poza wspomnianym wyżej określeniem procedury związanej z podejmowaniem uchwały, specustawa określa również zakres wymogów materialnoprawnych, jakie winny zostać spełnione aby podjęcie tej uchwały było możliwe, związanych np. z charakterem terenu, na którym planowana jest inwestycja (m.in. dostęp do drogi publicznej, sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, bliskość przystanków i szkół – por. art. 17 ust. 1 i 2 specustawy). Ustawa wskazuje przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały (wspomniany art. 7 ust. 4 ustawy). Określa również elementy, jakie powinna zawierać uchwała (art. 8 ust. 1 specustawy). Wszystkie powyższe okoliczności przewidziane w ustawie są determinowane i odpowiadają charakterowi omawianej uchwały jako ustalającej przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. W tym kontekście należy podkreślić, że nie może odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności uchwały podnoszenie na tym etapie inwestycyjnym zarzutów opartych na naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 1 tego aktu ustala on warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Te ostatnie przepisy odnoszą się do zasad projektowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działek, na których są posadowione. Z § 2 ust. 1 rozporządzenia wprost wynika, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Są one zatem stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego (por. też M. Bursztynowicz, M. Sługocka, "Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz", opubl. WKP 2022, t. 4 do art. 2 rozporządzenia). Niezasadnie w tym zakresie odwołuje się skarżący do treści art. 1 ust. 3 specustawy, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.P.b.". Tego rodzaju regulacja nie oznacza, że przepisy tej ostatniej ustawy znajdują zastosowanie do uchwały o ustaleniu inwestycji mieszkaniowej (por. też A. Jakubowski [red.], j.w., s. 18, gdzie regulację tę uznano wręcz za niepotrzebną). Jak zaś wynika z uzasadnienia projektu ustawy, art. 1 ust. 3 specustawy ma w szczególności rozwiać wątpliwości co do organów właściwych w sprawach pozwolenia na budowę. Z kolei fakt związania organu wydającego pozwolenie na budowę uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 25 ust. 1 specustawy), podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 55 u.p.z.p.) daje gwarancję zgodności z prawem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowany pod zamierzenie inwestycyjne. Owo związanie odnosi się zatem do aspektów mających związek z zagospodarowaniem terenu, warunkami lokalizacji inwestycji, a jedynie w ograniczonym zakresie z parametrami obiektu, które zgodnie z przepisami specustawy (por. art. 8 ust. 1) – w związku z charakterem omawianej uchwały – mogą znaleźć w niej swoją regulację.

Jeśli chodzi o zapisy poszczególnych przepisów rozporządzenia przywołanych w skardze, § 11 dotyczy konieczności wznoszenia budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. § 12 rozporządzenia określa odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zgodnie z § 96 ust. 1 rozporządzenia pomieszczenie techniczne, w którym są zainstalowane urządzenia emitujące hałasy lub drgania, może być sytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych, zapewniających ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń, zgodnie z wymaganiami § 323 ust. 2 pkt 2 i § 327 oraz Polskich Norm dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach. § 310 rozporządzenia dotyczy projektowania i wykonywania budynku przeznaczonego na pobyt ludzi z uwzględnieniem zawartości w powietrzu stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia. Wreszcie powołany w skardze § 325 rozporządzenia dotyczy sytuowania budynków (w tym mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego) w miejscach najmniej narażonych na występowanie hałasu i drgań, z zastrzeżeniem że jeżeli one występują i ich poziomy będą powodować w pomieszczeniach tych budynków przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań, określonych w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach, należy stosować skuteczne zabezpieczenia. Analiza powyższych przepisów umacnia przekonanie, że ich zastosowanie i analiza, a w konsekwencji ewentualne naruszenie, może mieć miejsce na etapie projektowania obiektu, a tym samym w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba zauważyć, że nawet w przypadku ostatniego z wymienionych przepisów, w którym mowa o określonym sposobie sytuowania budynków, nie wyklucza się takiego sytuowania nawet w miejscach powodujących występowanie hałasu i drgań o poziomach przekraczających te określone w Polskich Normach, pod warunkiem stosowania skutecznych zabezpieczeń, co jednak podlega weryfikacji na etapie związanym ze stosowaniem rozporządzenia, a zatem etapie projektowania. Podobnie trudno zrozumieć zarzut naruszenia art. 71 u.P.b., który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i związanych z tym następstw.

Analogiczne wnioski jak w przypadku przytoczonych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy w ocenie Sądu postawić jeśli chodzi o normy hałasu przewidziane w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Niezależnie od tego, że już obecnie w ramach planowanej inwestycji wzięto pod uwagę bliskość działalności prowadzonej przez skarżącego i w związku z tym, o czym mowa w samej uchwale, w celu zapewnienia prawidłowego poziomu przenikających hałasów i zapachów mogących powstać na skutek prowadzonych działalności w istniejącej zabudowie produkcyjnej, od strony południowej budynku zaprojektowano przeszklenia elewacji o podwyższonej izolacyjności akustycznej i termicznej, zaś w celu ograniczenia potencjalnego przenikania wibracji od strony hal produkcyjnych zlokalizowanych po południowej stronie obszaru inwestycji ścianę południową kondygnacji podziemnej zlokalizowano w odsunięciu ok. 3,4 m od istniejącej hali produkcyjnej, a ścianę kondygnacji nadziemnych w odsunięciu min. 4,0 m od istniejącej hali, w świetle obowiązujących przepisów specustawy nie można uznać, by – podobnie jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – kwestia poziomu hałasu mogła podlegać badaniu na tym etapie inwestycyjnym i aby w związku z tym ewentualne przekroczenie norm hałasu ze strony budynku skarżącego mogło powodować konieczność podjęcia uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji. Jest to zagadnienie, które podlega badaniu także na etapie procedowania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym świadczą również przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na tym etapie ponadto, co wymaga podkreślenia, organ architektoniczno-budowlany bada zapewnienie przy projektowaniu obiektu budowlanego poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania tego obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b.).

Mając na uwadze powyższe, w tym w szczególności charakter omawianej uchwały – której podjęcie nie przesądza zresztą, czy objęte nią zamierzenie w ogóle powstanie – i zakres okoliczności, które należy przeanalizować przy jej podejmowaniu, decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogła mieć przedłożona przez skarżącego na etapie postępowania sądowego opinia opracowana przez pracownika naukowego Politechniki. Wniosek o przeprowadzenie tego dowodu podlegał oddaleniu już z tego względu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie 106 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego (por. m.in. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1003/20). Niemniej jednak na marginesie należy także zauważyć, że autor dokumentu nie stawia jednoznacznych tez odnośnie poziomu hałasu czy drgań, ale posługuje się w tym zakresie zwrotami hipotetycznymi typu "wątpliwe jest", "wydają się", "może to być przyczyną".

W kontekście oceny zarzutów podnoszonych w skardze trzeba także zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 5 i art. 7 ust. 2 i 3 specustawy mieszkaniowej określił w sposób konkretny przypadki, w których niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Inwestycji mieszkaniowej nie lokalizuje się bowiem:

1) na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów (w tym otulin form ochrony przyrody, rodzinnych ogrodów działkowych i obszarów szczególnego zagrożenia powodzią), chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej;

2) w przypadku sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, przy czym warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane;

3) na terenach przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym;

4) na terenach wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze, wynikającej z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków nie zachodzi. Podkreślenia przy tym wymaga, że – jak zauważono w podjętej uchwale – przedmiotowa inwestycja może być realizowana nie tylko niezależnie od ustaleń m.p.z.p. (art. 5 ust. 3 specustawy), ale z uwagi na treść art. 5 ust. 4 specustawy oraz fakt, że przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie dawnego zakładu produkcyjnego, inwestycji tej nie dotyczy także warunek niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie Sądu dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały nie może mieć istotnego znaczenia fakt, że uprzednio, procedując poprzedni wniosek tej samej A., Rada Miejska w Jędrzejowie w dniu 26 października 2021 r. nie przegłosowała podjęcia uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w tej samej lokalizacji (por. protokół z sesji Rady Miejskiej k. 32-33), który to wniosek został następnie wycofany przez inwestora (k. 19). Zdaniem Sądu okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie prawne w sytuacji gdyby procedowaniu podlegał ponownie identyczny wniosek jak poprzedni. W zaistniałej sytuacji jednak porównanie treści obu wniosków (k. 134-135) prowadzi do konkluzji (co zresztą przyznał sam skarżący w skardze na str. 5), że nowy wniosek – na skutek którego podjęto zaskarżoną uchwałę – różni się od poprzedniego rozwiązaniami związanymi z ograniczeniem poziomu przenikających hałasów, zapachów i wibracji (przeszklenia elewacji w aluminiowo-szklanym systemie fasadowym o podwyższonej izolacyjności akustycznej i termicznej, odsunięcie ściany kondygnacji podziemnej ok. 3,4 m od istniejącej ściany hali produkcyjnej, wypełnienie gruntem przestrzeni pomiędzy budynkami, zlokalizowanie ściany kondygnacji nadziemnej w odległości 4 m od strony istniejącej hali produkcyjnej). W tej sytuacji zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi, że procedował identyczny wniosek jak poprzednio. Tym bardziej zaś nie może mieć znaczenia dla oceny uchwały – na co powołuje się skarżący – stanowisko radych wyrażone w trakcie poprzedniego głosowania.

Trzeba także podnieść, że zaskarżona uchwała zawiera stosowne uzasadnienie, w którym dokonano m.in. analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i możliwości rozwoju miasta i gminy (str. 3). Przy ocenie powyższych parametrów rada gminy korzysta z pewnego rodzaju swobody (ale nie dowolności). Swoboda rady w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie ma swoje źródło w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Gd 144/21, wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2022 r., sygn. VIII SA/Wa 174/22). W ocenie Sądu organ uchwałodawczy w rozpatrywanym przypadku nie naruszył granic przyznanej mu swobody, dokonując należytej oceny wniosku inwestora w omawianym zakresie.

Należy w tym miejscu wyjaśnić jeszcze jedną kwestię związaną z zaskarżoną uchwałą, dostrzeżoną przez Sąd z urzędu, ale nie mającą ostatecznie wpływu na prawidłowość tej uchwały. Mianowicie w ramach wypełnienia warunku, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 specustawy, tj. zapewnienia inwestycji mieszkaniowej dostępu do sieci elektroenergetycznej zgodnie z zapotrzebowaniem, powołano się we wniosku na pismo C. z 23 maja 2021 r. (k. 129), informujące o możliwości dostawy energii elektrycznej dla przedmiotowego obiektu. W końcowej części tego pisma zawarto stwierdzenie, zgodnie z którym: "Niniejsze oświadczenie jest ważne przez okres 1 roku od daty wydania". Okres ten upłynął z dniem 23 maja 2022 r., natomiast zaskarżona uchwała została podjęta 26 maja 2022 r. Okoliczność ta w ocenie Sądu nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Po pierwsze, stanowisko wyrażone w przywołanym piśmie zachowywało aktualność na dzień złożenia wniosku przez inwestora, który zasadniczo nie miał wpływu na długość procedowania wniosku. Po drugie, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3487/18, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, istotnym jest aby została wykazana dostępność infrastruktury technicznej (uzbrojenia), natomiast okoliczność, że informacje technicznych operatorów infrastruktury przesyłowej miały określony termin, w żadnym razie nie oznacza, że po tej dacie teren został odcięty od możliwości podłączenia do infrastruktury przesyłowej. Należy ponadto zauważyć, że u.p.z.p. w art. 61 ust. 5 przewiduje w omawianym zakresie wymóg dalej idący niż specustawa, stanowi bowiem, że warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie tego uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie przyjęto, że wystarczającym jest w tym zakresie posiadanie odpowiedniego zapewnienia, gwarancji ze strony gestora sieci, czy wykazanie rzeczywistego istnienia wymaganej sieci w terenie (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 1815/18).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.