Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 535/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61u1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2, par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi J. C.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lutego 2010r. nr [...] Burmistrz na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił J. C. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach: nr [...], [...], [...] i części działki: nr [...] w M., gm. B.

W uzasadnieniu wskazano, iż ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ww ustawy organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Ustalono, że do dnia 31 grudnia 2003r. na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalony dnia 13 grudnia 1999r. Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie nieobowiązującego już planu ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą.

W sytuacji braku planu miejscowego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia poniższych warunków określonych wart. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu dokonania oceny łącznego spełnienia warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej organ w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem inwestora obszar analizowany, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na brak w zasobie geodezyjnym map zasadniczych dla całego obszaru analizowanego w skali 1:1000 obszar ten wyznaczono na kopii mapy katastralnej w skali 1:5000.

Kierując się m.in.:

- obowiązkiem zagwarantowania ładu przestrzennego, który w miejscu planowanej inwestycji polega na zachowaniu zastanych, wyraźnie ukształtowanych i uporządkowanych relacji funkcjonalno, gospodarczo - społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych związanych z funkcjonowaniem rolniczego terenu otwartego,

- istniejącym stanem dotychczasowego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach którego położony jest teren planowanej inwestycji, którego charakter (cechy i parametry urbanistyczno - architektoniczne) ukształtowała funkcja rolna,

- możliwością określenia w tak wyznaczonych granicach obszaru przyjętego do analizy występujących funkcji oraz charakterystycznych cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, . szerokością frontu terenu objętego wnioskiem, przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, wynoszącą 75,0 m,

do analizy wyznaczono obszar w odległości trzech szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, tj. 225 m od granic terenu.

Ustawodawca pozostawił wprawdzie organowi swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, przy czym minimalna odległość to 50 m. Obszar ten wyznaczono zatem zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ stwierdził przy tym, że tak wyznaczony obszar analizowany oddaje w sposób wystarczający specyfikę okolicy. Teren planowanej inwestycji oddalony jest od zwartej zabudowy wsi o około 300 m. Mimo, iż poza wyznaczonym obszarem analizowanym występuje w obszarze zwartej zabudowy wiejskiej również zabudowa o innej funkcji, w tym o funkcji mieszkaniowej uznano, iż charakter poszczególnych występujących obszarów (przestrzennie wyodrębnionej strefy zainwestowania wsi oraz strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej) jest faktycznie i prawnie wyodrębniony dającymi się zweryfikować granicami. Z tych też powodów nie rozszerzono granic obszaru o zlokalizowany po przeciwnej stronie drogi krajowej nr [...] w odległości ok. 450 m zespół zabudowy mieszkaniowej. Powiększenie obszaru analizowanego stanowiłoby przyczynek do niekontrolowanego "rozlewania się" strefy zabudowanej w kierunku typowo rolniczym, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stanowi strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej i nie został wskazany jako kierunek przekształceń w zagospodarowaniu przestrzeni.

Przeprowadzona na tak wyznaczonym obszarze analiza wykazała, że:

- teren sąsiadujący charakteryzuje się pojedynczą, luźno rozrzuconą zabudową zagrodową o charakterze ekstensywnym, zlokalizowaną wzdłuż istniejącej drogi gruntowej należącej do gminy, oznaczonej numerem [...]. Na terenie analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Nie występuje też zabudowa położona w głębi działek, która skomunikowana byłaby z drogą stanowiącą własność Gminy B. wspólną drogą wewnętrzną, jak to ma miejsce w proponowanym przez wnioskodawcę sposobie zagospodarowania terenu.

- w obszarze analizowanym występuje rolnicze użytkowanie gruntów, a w sąsiedztwie wnioskowanego terenu zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa zagrodowa związana z produkcją rolną. Na działce nr [...] zlokalizowana jest zagroda rolna wnioskodawcy, a na działkach o numerach [...], [...] i [...] zostały wydane przez Burmistrza decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, oznaczone numerami: [...], [...] i [...]. Wszystkie te decyzje dotyczyły zagród rolnych w gospodarstwach rolnych. Dwie zagrody są w trakcie realizacji, natomiast budowa trzeciej na działce nr [...] nie została jeszcze rozpoczęta.

Na działce nr [...] zgodnie z wydaną decyzją planowana jest zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa obsługi produkcji w gospodarstwie rolnym w postaci budynku inwentarskiego. Na działce nr [...] planowana jest zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa obsługi produkcji w gospodarstwie rolnym w postaci budynku inwentarsko - gospodarczego oraz budynku gospodarczo - garażowego.

Stan zagospodarowania wokół terenu planowanej inwestycji określają istniejące standardy w postaci krajobrazu rolniczego, zabudowanego luźno rozrzuconymi siedliskami rolniczymi.

Organ stwierdził, że planowana budowa siedmiu domów jednorodzinnych nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej na terenie sąsiednim. Żadna z działek sąsiadujących z wnioskowanym terenem nie jest zabudowana w sposób wynikający z wniosku.

Na gruncie rolnym można budować budynki i urządzenia służące bezpośrednio produkcji rolnej oraz budynek mieszkalny wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Lokalizowanie na gruntach rolnych wyłącznie budynków mieszkalnych jednorodzinnych spowodowałoby zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolne (mieszkaniowe), a zabudowa o takiej funkcji w analizowanym obszarze samodzielnie nie występuje. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym jest innym rodzajem zabudowy aniżeli zabudowa mieszkaniowa. Mimo, iż budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej posiada sposób użytkowania zgodny z budynkiem mieszkalnym w zabudowie jednorodzinnej to jednak sposób zagospodarowania terenu jest zupełnie inny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt: II SA/Gd 690/08) stwierdził, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej i istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

Zdaniem organu rozstrzygającego w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej formy zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej zabudowy i w konsekwencji do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze w postaci zwartego kompleksu zabudowy. Tym samym zostałaby naruszona zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w rozpatrywanej sprawie wymaga, aby na działkach sąsiednich w stosunku do terenu objętego wnioskiem znajdował się obiekt umożliwiający kontynuację funkcji występującej w zabudowie istniejącej. W obszarze objętym analizą urbanistyczną nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Niespełnienie tego warunku nie pozwala na ustalenie warunków dla wnioskowanej zabudowy w trybie decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższych ustaleń organ uznał, że nie jest spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnienie tego warunku nie pozwoliło na ustalenie warunków dla wnioskowanej zabudowy w trybie decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie odstąpiono od dalszej analizy dotyczącej sposobu zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich, położonych na omawianym obszarze, dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, parametrów, cech i warunków kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Spełnienie pozostałych warunków do wydania decyzji, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, nie ma w tym przypadku znaczenia, gdyż przepis wymaga ich łącznego spełnienia.

Wskutek wniesionego przez skarżącego J. C. odwołania sprawa była przedmiotem orzekania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy również uznał, iż w rozpatrywanej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że na terenie objętym wnioskiem nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dla planowanej inwestycji.

W ocenie Kolegium sporządzona analiza spełnia wymogi przewidziane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę analizy stanowi każdorazowo obszar analizowany, w związku z czym po jego wyznaczeniu należy uzasadnić przyjęcie takich a nie innych jego granic, a więc też i rozmiaru obszaru przyjętego do tej analizy. Uzasadnienie takie pozwala na dokonanie oceny dotyczącej prawidłowości przeprowadzenia analizy i wyznaczonego obszaru branego pod uwagę zależnie od ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych analizowanego terenu. Organ orzekający wskazał zasadność przyjętego obszaru analizy, który umożliwia dokonanie oceny, czy w obszarze tym istnieje dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowa według której można ustalić wszelkie niezbędne warunki. Zamiar inwestycyjny polegający na budowie siedmiu budynków mieszkalnych z podziałem terenu działek nr [...] na dziewięć niezależnych działek w tym jednej drogi wewnętrznej, nie znajduje potwierdzenia w obiektach istniejących w obszarze analizowanym. Tym samym mamy do czynienia z brakiem tzw. dobrego sąsiedztwa o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] jest gruntem rolnym i posiada powierzchnię 0,3036 ha, działka nr [...] jest także gruntem rolnym o powierzchni 0,3041 ha, a działka nr [...] jest użytkowana rolniczo i posiada powierzchnię 0,4104 ha.

Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami podział gruntu rolnego jest dopuszczalny pod warunkiem, że powierzchnia nowo wydzielonych działek nie będzie mniejsza niż 0,3 ha. Podzielenie trzech działek ([...]) na dziewięć działek naruszałoby ten przepis, a tym samym nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak spełnienia chociażby jednego warunku z art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy powoduje brak możliwości wydania decyzji pozytywnej i ustalenia warunków zabudowy jak we wniosku.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. C. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 12 Kpa, 7 Kpa w związku z art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie wypisu z rejestru gruntów sąsiednich działek budowlanych, pominięcie faktu występowania w obszarze analizowanym nierolniczego przeznaczenia gruntu, niewłaściwą analizę funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto zarzucił naruszenie art. 15 Kpa poprzez nierozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na niewłaściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego, wskutek czego organ przyjął, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia polegające na przyjęciu, że w terenie objętym wnioskiem nie jest dopuszczalne umiejscawianie dróg wewnętrznych zapewniających dostęp do drogi publicznej, przepisu art. 61 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że nie istnieje sąsiednia działka zabudowana, której walory architektoniczno - urbanistyczne mogłyby stanowić podstawę do określenia wymagań dotyczących zabudowy dla terenu objętego wnioskiem, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej u.g.n. - poprzez ich zastosowanie i uznanie, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy o treści określonej we wniosku strony ze względu na naruszenie przepisów regulujących podziały gruntów, przepisu art. 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że na terenie objętym wnioskiem dopuszcza się występowanie jedynie zabudowy siedliskowej, co doprowadziło do nadmiernego i uznaniowego ograniczenia prawa własności.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w obszarze analizowanym, na terenie położnym w kierunki północnym od terenu planowanej inwestycji, prowadzona jest, przez syna skarżącego, pozarolnicza działalność gospodarcza - komis samochodowy. Poza tym grunty nie są wykorzystywane do prowadzenia jakiejkolwiek działalności. Nadto stwierdził, że w obszarze analizowanym znajduje się działka budowlana, położona z kolei w kierunku południowo - wschodnim od terenu objętego wnioskiem. Występowanie w obszarze analizowanym gruntów o przeznaczeniu budowlanym nie powinno było ujść uwadze organów, ponieważ jest to fakt mający decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, której istotą było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy o przeznaczeniu mieszkaniowym.

W ocenie skarżącego klasyfikowanie charakteru gruntu poprzez opieranie się jedynie na danych ewidencyjnych prowadzi do uniemożliwienia dokonania zmiany przeznaczenia nieruchomości inaczej jak tylko w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest przy tym jasne dlaczego organ nie uwzględnił występowania w obszarze analizowanym działki budowlanej, położonej przy tej samej drodze publicznej co teren objęty wnioskiem. Skarżący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie mogą decydować o przeznaczeniu terenu i mają wyłącznie charakter techniczno deklaratoryjny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zdaniem Sądu organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4).

Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz. U. nr 164, poz.1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m.

Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu architektoniczno- budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346).

Jak prawidłowo stwierdził organ I instancji działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

W ocenie Sądu obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a przy tym organ w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółowo wyjaśnił okoliczności dotyczące sposobu ustalenia tego obszaru oraz jego wielkości.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że obszar analizowany wyznaczony został zgodne z przepisami rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Jak to już wyżej wskazano z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną.

Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w niemniejszej sprawie. Organ I instancji stwierdził bowiem, że wyznaczony obszar analizowany oddaje w sposób wystarczający specyfikę okolicy. Teren planowanej inwestycji oddalony jest od zwartej zabudowy wsi o około 300 m. Organ wskazał, że na występujące obszary przestrzennie wyodrębnionej strefy zainwestowania wsi oraz strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z dającymi się zweryfikować granicami. Wyjaśnił, ze nie rozszerzono granic obszaru o zlokalizowany po przeciwnej stronie drogi krajowej nr [...] w odległości ok. 450 m zespół zabudowy mieszkaniowej. Powiększenie obszaru analizowanego stanowiłoby przyczynek do niekontrolowanego "rozlewania się" strefy zabudowanej w kierunku typowo rolniczym, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stanowi strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej i nie został wskazany jako kierunek przekształceń w zagospodarowaniu przestrzeni.

Uzasadnienie w tym zakresie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. W tej sytuacji zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a także braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie mogą zostać uznane za zasadne. Dodać należy, że stanowisko organu I instancji w kwestii granic obszaru analizowanego podzielił w całości organ odwoławczy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie znajduje przy tym, w ocenie Sądu, uzasadnienia zarzut skargi dotyczący nierozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Również w ocenie Sądu w sposób prawidłowy organy obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę oprały się na sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy analiza stanowi podstawowy oraz niezbędny dowód, w oparciu o który organ dokonuje istotnych ustaleń. Wnioski analizy stanowią załącznik do decyzji.

Odnośnie zarzutu skargi, dotyczącego pominięcia przez orzekające organy wypisu z ewidencji gruntów, dotyczących sąsiednich działek budowlanych, stwierdzić należy, że stanowisko skarżącego w tym zakresie jest niekonsekwentne, gdyż jednocześnie zarzucił on, że wadliwie jest klasyfikowanie charakteru gruntu poprzez opieranie się na danych ewidencyjnych, które nie mogą decydować o przeznaczeniu terenu, jako że mają wyłącznie charakter techniczno deklaratoryjny. Niezależnie od tego wskazać należy, że z uwagi na treść przepisu art. 61 ustawy nie może znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że na obszarze analizowanym znajduje się według ewidencji gruntów działka budowlana. Przedmiotem wyjaśnień organów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jest bowiem istniejąca już zabudowa oraz istniejący sposób zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Z tych samych przyczyn pozostaje bez wypływu na treść rozstrzygnięcia podniesiona w skardze okoliczność dotycząca prowadzenia w obszarze analizowanym komisu samochodowego, która to w żadnym razie nie może doprowadzić do wyznaczenia jako kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej.

Z dokonanych w sposób prawidłowy ustaleń wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Grunty są użytkowanie rolniczo, w sąsiedztwie wnioskowanego terenu zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa zagrodowa związana z produkcją rolną. Zabudowa wyłącznie mieszkaniowa stanowi z całą pewnością odrębny rodzaj zabudowy, zupełnie różniący się od zabudowy zagrodowej.

W dniu 26 sierpnia 2003 r. zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr164, poz.1589). W § 2 tegoż rozporządzenia ustalono sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności zaś ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując nazewnictwo zabudowa mieszkaniowa (w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), zabudowa usługowa, a także zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Wskazać przy tym należy, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też przepisy wykonawcze nie zawierają definicji pojęcia zabudowa zagrodowa. W ocenie Sądu, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, które stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być definiowane zgodnie z jego rozumieniem wynikającym z przepisów prawa budowlanego, obowiązujących na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ustawa prawo budowlane nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej, mimo że posługuje się nim w art. 29. Wskazać jednakże należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) w § 3 wyjaśnia, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Pod pojęciem budynku gospodarczego należy natomiast rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Z faktu, że w zabudowie zagrodowej realizowane są budynki mieszkalne nie wynika jednakże, że zabudowa mieszkaniowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Wręcz przeciwnie stwierdzić należy, że z uwagi na uciążliwość zabudowy zagrodowej nie jest możliwe pogodzenie obu tych funkcji. W szczególności wskazać należy, że na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczalny jest wyższy poziom hałasu niż na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Sąd nie podziela przy tym poglądu organu odwoławczego, że przeszkodę do wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy stanowią również przepisy regulujące podziały gruntów, gdyż wniosek skarżącego nie dotyczył w ogóle podziału nieruchomości.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, że jest ona zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania. To samo dotyczy decyzji organu I instancji.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.