Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 513/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2,  art. 59,  art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi K. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet odnowy biologicznej) I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz K.J. warunki zabudowy dla terenu położonego we W. przy al. G. H.[...] , oznaczonego geodezyjnie jako działka [...] , AM-[...] , obręb G. dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet odnowy biologicznej).

W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił m.in. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, a także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy, zagospodarowania terenu i przepisów odrębnych, w tym: ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie oraz dodatkowe ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych.

Ponadto w osnowie orzeczenia Prezydent W. podał, że decyzja nie wymagała opinii pomocniczych oraz uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz. że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono w załączniku nr [...] do decyzji, natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w załączniku nr [...] i załączniku nr[...].

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający przedstawił warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji lokalizacyjnej, a uznając, że taka okoliczność zaistniała w rozpoznawanej sprawie wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczony został wokół działki nr[...], objętej wnioskiem inwestora obszar analizowany.

Granice tego obszaru – zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 wskazanego powyżej rozporządzenia – wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Rozporządzenie nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że powinny być one ustalane indywidualnie dla każdego przypadku przy uwzględnieniu zasady, aby obszar analizowany tworzył pewną urbanistyczną całość. Na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych wynikających z mapy pozyskanej do wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, organ przyjął, że szerokość frontu tej działki wynosi około 135 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 135 m tj. 405 m. w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Organ wyjaśnił przy tym, że nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako droga bądź działka niezabudowana które wybiegają poza granice obszaru analizowanego i nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Wyniki analizy przedstawiono w załączniku nr [...].)

Organ orzekający wyjaśnił następnie, że analiza stanu faktycznego obszaru analizowanego wykazała, że na przedmiotowym terenie występuje znaczne zróżnicowanie funkcji. Obszar analizowany zlokalizowany jest w obrębie istotnego skrzyżowania al. H.z ul. G., które to ulice wyraźnie rozdzielają teren objęty analizą na strefy o funkcji mieszkaniowo-usługowej, usługowej i przemysłowej. Obecnie istniejący budynek na działce nr [...] AM-[...] obręb G., który pełni funkcję budynku mieszkaniowo - usługowego znajduje się na terenie, który jest częścią reprezentacyjnego wjazdu w strefę zespołu zabudowy wielorodzinnej. W najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, funkcja mieszkaniowa przeplata się z funkcją usługową. Istotną cechą sposobu zagospodarowania tej strefy jest lokalizowanie usług wbudowanych w budynki mieszkalne. Oprócz usług zlokalizowanych w parterach budynków mieszkalnych, występują również usługi w wyższych kondygnacjach, często powstałe w wyniku przekształcenia lokalu mieszkalnego na usługowy jak np. lokal przy al. H. [...] zaadaptowany na przedszkole.

W ocenie organu planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] na lokal usługowy - gabinet odnowy biologicznej, przez który rozumie się zakład świadczący usługi w zakresie regeneracji ciała poprzez ćwiczenia fizyczne, naświetlanie, opalanie, masaż, oddziaływanie suchym lub wilgotnym, gorącym powietrzem oraz zabiegi relaksujące, jest możliwa i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny analizowanego terenu.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. – ustosunkowując się do argumentów stron postępowania, sprzeciwiających się realizacji inwestycji – wyjaśnił, że zgodnie z art. 56 oraz w nawiązaniu do art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się lokalizacji usług na wyższych kondygnacjach w tym przypadku lokalizacji na 5 piętrze gabinetu odnowy biologicznej, przez który rozumieć należy zakład świadczący usługi w zakresie regeneracji ciała poprzez ćwiczenia fizyczne, naświetlanie, opalanie, masaż, oddziaływanie suchym lub wilgotnym, gorącym powietrzem oraz zabiegi relaksujące. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały sprecyzowane w punkcie 2e niniejszej decyzji.

Dla planowanego lokalu usługowego o powierzchni 59 m2, przy określaniu ilości miejsc parkingowych na podstawie zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W." wymagane jest przynajmniej 1 miejsce postojowe. Miejsce to przynależne jest już do tego lokalu, obecnie użytkowanego jako mieszkalny, które zostało ujęte w bilansie miejsc postojowych wykonanym na potrzeby budynku mieszkalnego z usługami. W związku z powyższym, zgodnie z zapisami studium, przy wymaganych min. 10 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej, nie ma konieczności wydzielania nowych miejsc postojowych dla planowanego lokalu użytkowego.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odwołał się do treści przepisów art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli V. Sz., P. Sz. oraz K.B. i A. B. - reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego W. B., wskazując, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego, albowiem lokale usługowe znajdują się w parterach budynków mieszkalnych. Ponadto, zdaniem odwołujących się, nie została zapewniona odpowiednia ilość miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji oraz nie została uzyskana opinia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzję z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium przedstawiło analizę charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych, podkreślając ich związany charakter i niemożność odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a następnie wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie, wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

Z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji - zmiana sposobu użytkowania istniejącego w budynku wielorodzinnym lokalu mieszkalnego, nie powodująca zmian w podstawowych parametrach i wskaźnikach istniejącej zabudowy (wskaźnik zabudowy, szerokość i wysokość budynku), analizą urbanistyczną, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, objęta została jedynie funkcja występująca w obszarze analizowanym. Na podstawie sporządzonej w tym zakresie analizy stwierdzono, że nieruchomość objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym występują funkcje: mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa oraz usługowa. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w doktrynie oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może bowiem sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być natomiast np. obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić, (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r. s. 501).

W tym kontekście Kolegium stwierdziło, że przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji. W budynkach mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym, znajdują się bowiem lokale usługowe. Nie może, w ocenie Kolegium, stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego (położonego na piątym piętrze już istniejącego i funkcjonującego budynku), okoliczność, że lokale użytkowe są - w obszarze objętym analizą - w większości położone w parterach budynków.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, ze warunek ten został spełniony. Budynek, w którym położony jest lokal objęty wnioskiem, zlokalizowany jest bezpośrednio przy al. gen. J. H. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, gdyż pozostaje bez zmian. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, jest to bowiem lokal mieszkalny. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest też zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwala bowiem na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji. Inne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z racji charakteru zamierzenia - tj. zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy - nie ulegają zmianie. Spełnione są także pozostałe wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy, a projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Wskazało również, że nie dopatrzyło się w toku postępowania pierwszoinstancyjnego uchybień procesowych, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Stwierdziło ponadto, że ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granice swobodnej oceny, wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym, a uzasadnienie orzeczenie spełnia wymogi art. 107 § 1 i § 3 kpa.

Kolegium nie podzieliło także stanowisk zawartych w złożonych odwołaniach, co do braku kontynuacji funkcji oraz naruszenia przez organ lokalizacyjny przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazało, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować - jak już wyjaśniono we wcześniejszej części uzasadnienia - szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, w opinii organu odwoławczego, że usytuowanie funkcji usługowej na wyższej kondygnacji (tj. powyżej parteru) zaburzy ład przestrzenny.

Kolegium podało również, że spełnienie warunków technicznych oraz innych norm techniczno-budowlanych będzie badane dopiero przez organ budowlany, bowiem przepisy dotyczące warunków technicznych nie mają zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy.

Odnosząc się natomiast do kwestii odpowiedniej ilości miejsc postojowych, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że przepisy prawa nie regulują sposobu ustalania ilości miejsc postojowych w stosunku do ilości mieszkań, bądź powierzchni usługowej. Stąd też zasadne jest, w ocenie Kolegium, posiłkowanie się ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.", gdyż zostały one poprzedzone analizą struktury komunikacyjnej miasta. Zgodnie z ustaleniami organu inwestor winien zatem zapewnić min. 10 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej.

Także ocena, czy przedmiotowy lokal spełnia wymogi przewidziane dla gabinetów odnowy biologicznej, nie należy do właściwości organu lokalizacyjnego - nie można zatem uznać omawianego zarzutu za uzasadniony.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego nieustalenia przez organ, czy budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż obiekt ten został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 2006 r. Nie jest to zatem budynek, który podlegałby ochronie konserwatorskiej.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali K. i A.B. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W pietitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił orzeczeniu Kolegium:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo że żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- naruszenie art. 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy pomimo braku miejsc parkingowych dla przyszłych klientów lokalu użytkowego,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym i niezgodnym z obowiązującymi przepisami uznaniu, że zachodzą przesłanki do dokonania zmiany przeznaczenia lokalu z dotychczasowej funkcji mieszkalnej na lokal usługowy w szczególności na gabinet odnowy biologicznej,

- wadliwym przeprowadzeniu niepełnego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, mającego istotny wpływ na merytoryczne rozpatrzenie wniosku poprzez ograniczenie obszaru podlegającego analizie, ograniczeniu stron postępowania, jak i nieokreśleniu w stopniu dostatecznym poprzez wskazanie właściwego oznaczenia działki, z której ma następować dojazd do przedmiotowego lokalu,

- błędnym uznaniu, iż przedmiotowy lokal spełnia wymogi niezbędne do prowadzenia w nim gabinetu odnowy biologicznej,

- błędnym uznaniu, iż przeznaczenie lokalu użytkowego poza parterem budynku mieszkalnego na działalność usługową znajduje uzasadnienie w stanie zagospodarowania działek sąsiednich, gdy właściwa analiza prowadzi do odmiennego wniosku.

Powołując się na te zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił argumentację stanowiącą rozwinięcie zarzutów i wskazał m.in., że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny, brak jest budynków biurowych lub innych budynków, w których lokale usługowe znajdowałyby się w innym miejscu niż na kondygnacji parteru. Znajdujące się wokół przedmiotowego budynku budynki mieszkalne w całości wykorzystywane są na potrzeby mieszkaniowe właścicieli mieszkań, nie pełnią w ogóle funkcji usługowych, ewentualnie pełnią je wyłącznie lokale znajdujące się na parterze. Zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] byłaby więc w sprzeczności z aktualnym zagospodarowaniem działek sąsiednich, w związku z czym naruszałaby postanowienia art. 61 ust.l pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto podkreślił, że budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, wybudowany został na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która przewidywała istnienie lokali usługowych wyłącznie na parterze budynku.

Pełnomocnik skarżących zwrócił też uwagę, że zagospodarowanie terenu wokół budynku uniemożliwia powstawanie w nim nowych lokali użytkowych. Zgodnie bowiem z art. 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W przypadku budynku, w którym znajduje się w/w lokal, ilość miejsc parkingowych wokół budynku przewidziana w projekcie budowlanym i faktycznie wybudowanych jest zbyt mała, by umożliwiać większy ruch samochodów związany z korzystaniem z lokalu usługowego przez jego klientów. Prezydent W., w uzasadnieniu decyzji powołuje się na fakt, iż do lokalu przynależy już jedno miejsce postojowe. Jednakże przynależne do lokalu miejsce postojowe jest miejscem w garażu podziemnym otwieranym na pilota, w związku z czym nie będzie mogło być wykorzystywane przez ewentualnych, przyszłych klientów lokalu usługowego. Tak więc zgoda na zmianę sposobu użytkowania lokalu naruszałaby także przepisy cytowanego rozporządzenia.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik K. i A. B. zakwestionował ocenę organów orzekających w postępowaniu instancyjnym w zakresie kontynuacji funkcji, wskazując m.in., że jednostkowe występowanie lokalu usługowego poza parterem budynku nie może stanowić podstawy do ustalenia zasad zagospodarowania dla wnioskowanego terenu, a wprowadzanie funkcji usługowej na wyższych kondygnacjach budynków mieszkalnych, w których charakterystyczną cechą są usługi w parterach tych budynków jest sprzeczne z już istniejącą funkcją.

Zdaniem pełnomocnika skarżących strefa mieszkalna dostępna z zamykanych klatek schodowych, obsługujących określoną liczbę lokali mieszkalnych, w przypadku wprowadzenia ogólnie dostępnych lokali użytkowych zostanie zakłócona, a tym samym zostanie zakłócony ład przestrzenny tej strefy i naruszony chroniony prawem interes publiczny czyli gwarantowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej prawo własności innych współwłaścicieli.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżących zarzucił dodatkowo istnienie rozbieżności w określeniu linii rozgraniczających teren inwestycji podanych w części tekstowej decyzji i załączniku graficznym nr [...] oraz brak jednoznacznego wskazania oznaczenia działki, z której ma następować komunikacja z przedmiotowym lokalem.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 29 lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie, wyjaśniając dodatkowo, że okoliczności i argumenty powołane w skardze w żaden sposób nie podważają prawidłowości kwestionowanej decyzji, a planowania inwestycja nie narusza wymagań zasady dobrego sąsiedztwa i nie kłóci się z funkcją występującą w obszarze analizowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Orzekając kasacyjnie Sąd uwzględnił to, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należą do sfery prawa administracyjnego. Z tych względów postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji - jako postępowanie w sprawie administracyjnej - podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, uprawnionego do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń, ustawodawca stworzył – poprzez odpowiednie zapisy legislacyjne – gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania.

W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego etapami są: ustalenie jak norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia (por. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, komentarz, Warszawa 2006).

Ustalenie obowiązującej i właściwej dla przedmiotu sprawy normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi odbywać się ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością. Powinność tą postrzegać też należy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa, sankcjonującego przypadek podjęcia orzeczenia na podstawie błędnych ustaleń, co do obowiązywania normy prawnej (np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1988r., sygn. akt III SA 979/87, nie publ.).

Natomiast ustalenie rozumienia normy prawnej, uznanej przez organ decyzyjny za odpowiednią w sprawie następuję poprzez dokonanie oceny, czy norma ta występuje w takiej postaci, ze bezpośrednie jej rozumienie jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia, czy też norma ta budzi wątpliwości, co do swojego znaczenia i wymaga poddania jej interpretacji. Do wykładni przepisów prawa administracyjnego mają zastosowanie klasyczne zasady wykładni wypracowane przez teorię prawa (J. Starościak: Źródła prawa administracyjnego, Wrocław 1977). W tej kwestii wypowiadał się też wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy, który m.in. w wyroku z dnia 24 czerwca 1993r. stwierdził, że: "W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię (zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych), jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji" (sygn. akt III ARN 33/93, PiP 1994, Nr 9).

W nauce natomiast zwrócono uwagę, że: "Prawo administracyjne tworzy sferę aktywności administracyjnej, ale tworzy i sferę praw oraz wolności obywatelskich i tam, gdzie reglamentacyjna działalność administracji nie jest w sposób wyraźny dopuszczona, tam rozciąga się sfera wolności obywatelskich, która nie może być ścieśniona rozszerzającą interpretacją" (J. Starościach: op. cit.).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie, dyktowane zasadą praworządności w jej aspekcie powyżej wskazywanym nie zostały podjęte w sposób prawidłowy.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet odnowy biologicznej) przewidzianej do realizacji we W. przy al. Gen. J. H. [...], na działce nr [...], AM-[...], obręb G.

Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia regulują przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Z materiału sprawy wynika, że przesłanki określone we wskazanym powyżej przepisie istnieją w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, decyzji ustalającej jej warunki.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy przywoływany wcześniej przez organy dysponujące kompetencją orzeczniczą, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Jednocześnie cytowany przepis uzależnia możliwość zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, objętego jego hipotezą (w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części) od istniejących już w sąsiedztwie form zabudowy z uwzględnieniem w szczególności ich funkcji, parametrów i cech (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1powoływanej ustawy.

Stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w tym przepisie decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie swoje oświadczenie o dopuszczalności zrealizowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego – wyrażone poprzez treść decyzji – uzasadniły wnioskami z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzonej wg reguł określonych w powoływanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zważyć jednak należy – na co zwracano już uwagę w literaturze prawniczej, że z treści art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającego sytuacje, w których należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy wynika, że pojęcie zmiany zagospodarowania odniesione zostało do terenu, natomiast zmiana sposobu użytkowania do obiektu już istniejącego (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego).

Istotne jest – zdaniem Sądu – również, że sformułowanie zastosowanego w tym przepisie przez ustawodawcę uprawnia do stwierdzenia, że zmianą zagospodarowania terenu jest budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, czyli jest nią wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren lub przekształcenie - w wyniku robót budowlanych – istniejącego już na danym terenie elementu przestrzennego. Nie jest natomiast zmianą zagospodarowania terenu – w rozumieniu tego przepisu – zmiana sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego lub jego części, którą ustawodawca również poddaje reglamentacji ustawowej poprzez obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Za odrębnym, czyli nie stanowiącym formy zmiany sposobu zagospodarowania terenu traktowaniem sytuacji określonej w zdaniu drugim przepisu art. 59 powoływanej ustawy przemawia wykładnia językowa.

Z tych względów brak jest - zdaniem Sądu – podstaw do stosowania w tej sprawie rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonywania na jego podstawie ustaleń co do istotnych okoliczności. Dotyczy to przede wszystkim możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego wg zasad określonych w § 3 tego aktu wykonawczego.

W ocenie Sądu możliwości stosowania powoływanego rozporządzenia w sytuacjach, gdy ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie można wyprowadzać z odwołania się przez prawodawcę w jego § 3 ust. 1 do przepisu art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jest to przepis generalny, określający w wiążący sposób warunki, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest wydanie decyzji wymaganej przepisem art. 59 powołanej ustawy niezależnie od charakteru zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem Sądu z tych względów nieuzasadnione jest uznanie, że wniosek wszczynający postępowanie w tej sprawie dotyczy zagospodarowania terenu, stanowiącego działkę oznaczoną numerem [...], AM-[...], obręb G. oraz, że parametry tej działki mogły być wyznacznikiem wielkości obszaru analizowanego, którego zagospodarowanie stanowiło podstawę dla oceny organów orzekających w postępowaniu instancyjnym.

W uznaniu Sądu ocena zasadności przedmiotowego wniosku powinna odbywać się wg kryteriów – odpowiednio przyjętych – wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na konieczność szczególnie starannego kwalifikowania i doboru działki sąsiedniej, o które mowa we wskazanym przepisie.

Zgodnie z wypracowanym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 920/05, LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, LEX nr 194346).

(Prawidłowe jest stanowisko organów orzekających o zbędności określenia w rozpoznawanej sprawie wymagań w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.)

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela stanowiska organów orzekających co do tego, że dla stwierdzenia kontynuacji funkcji nie ma znaczenia to, że funkcja usługowa w obszarze analizowanym realizowana jest wyłącznie na parterowych kondygnacjach budynków wielomieszkaniowych w lokalach o takim pierwotnym przeznaczeniu lub na kondygnacjach wyższych, ale w obiektach niemieszkalnych, a przedmiotowy lokal jest usytuowany na wyższej (piątej) kondygnacji budynku wielomieszkaniowego (z lokalami usługowymi tylko w parterze) w sąsiedztwie wyłącznie lokali mieszkalnych.

Właściciele tych lokali dysponują prawem własności o takim samym, jak wnioskodawca zakresie uprawnień, atrybuty tego prawa są gwarantowane konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP), a w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw do ich różnicowania.

Prawodawca określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznał normatywnie w sferze wykonywania prawa własności prymatu prawu potencjalnego inwestora nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zamierzeniem inwestycyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1704/08, Lex nr 562887).

Z tych względów szczególnie akcentowana, czy wręcz forsowana przez organy w postępowaniu instancyjnym teza o nadrzędności zasady swobody inwestowania jest nieuprawniona. Zasada ta wynikająca z powołanego wcześniej przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być – zdaniem Sądu interpretowania przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na rodzaj zamierzonych usług i ich zakres, opisany w uzasadnieniach decyzji, techniczne uwarunkowania ich realizacji oraz aspekt kulturowo-obyczajowy, decydujący o popularności takich usług.

Interesy inwestora i osób trzecich (innych stron postępowania) muszą być w racjonalny i obiektywny sposób rozważone i wyważone przez organ dysponujący kompetencją do orzekania o warunkach zabudowy, a powinność ta musi być także postrzegana w warunkach określonych przez art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i sformułowaną tam zasadą równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Organy lokalizacyjne nie powinny w sposób nieuprawniony uchylać się od oceny w omawianym zakresie i cedować tych czynności na organy administracji architektoniczno-budowlanej tzn. na ewentualny dalszy etap procesu inwestycyjnego. Należy bowiem zważyć, że zarówno organ orzekający o warunkach zabudowy, jak i organ udzielający pozwolenia na budowę to samodzielne organy administracji publicznej, o niezależnych kompetencjach władczych, realizowanych w odrębnych zakresach.

Należy też wskazać, że niezasadne jest odwoływanie się w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej do sposobu wykorzystywania lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego przy al. Gen. J. H.[...], bowiem z akt sprawy, w tym przede wszystkim z części tekstowej ani graficznej analizy nie wynika na jakiej podstawie ustalono, że dokonano zmiany sposobu użytkowania tego lokalu mieszkalnego na przedszkole, ani czy zmiana taka nastąpiła w sposób legalny, a ponadto przedszkole nie realizuje funkcji usługowej, ale oświatową, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), określającym m.in. kategorie obiektów. W toku prowadzonych w sprawie czynności Sąd zwrócił też uwagę, że budynek przy ul. Gen. H. [...] dostępny jest z drogi publicznej oznaczonej numerem[...], natomiast budynek przy ul. Gen. H. [...] dostępny jest z drogi publicznej oznaczonej numerem[...].

W rozpoznawanej sprawie na akceptację zasługują również zarzuty dotyczące niewłaściwego rozważenia kwestii ładu przestrzennego, w tym przede wszystkim takich jego aspektów jak uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kulturowe oraz nieprawidłowej oceny co do zapewnienia dla planowanego obiektu usługowego miejsc postojowych. Ta kwestia powinna być oceniona w sposób racjonalny i z uwzględnieniem doświadczenia życiowego oraz realiów wielkomiejskich.

Nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że jedno miejsce postojowe usytuowane w garażu podziemnym o ograniczonej dostępności, przynależne do istniejącego lokalu mieszkalnego zapewni obsługę w tym zakresie przyszłemu lokalowi użytkowemu o określonej ofercie usług.

Nieuprawnione jest natomiast wyprowadzenie przez organy orzekające swojej oceny w tym przedmiocie z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wielokrotnie wypowiadano się co do tego, że zapisy studium ze względu na status materialnoprawny tego aktu (studium nie jest aktem prawa miejscowego) do czasu, kiedy nie staną się ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania orzeczeń administracyjnych, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt II OSK 317/07, Lex nr 490164; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06, Lex nr 348263; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004).

Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie profesjonalnego pełnomocnika.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku.

H.B.9.11.2011r.