Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2803/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 70, art. 50-51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 188/14 w sprawie ze skargi D. S. i K. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 29 listopada 2013 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 188/14, 2. oddala skargę, 3. zasądza od D. S. i K. S. solidarnie na rzecz P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 188/14, po rozpoznaniu skargi D. S. i K. S., uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 29 listopada 2013r. nr ... i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 12 lipca 2013r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uzupełnił wyrok z dnia 14 maja 2014r. w ten sposób, że zasądził od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących D. S. i K. S. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 12 lipca 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy przez P. D. S.A. Oddział R. Rejon Energetyczny M. przyłącza energetycznego napowietrznego od słupa znajdującego się na działce nr ... w C. do budynku mieszkalnego nr ..., położonego na działce nr ... w C., gm. M. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wydaną w dniu 18 grudnia 2012r. decyzją nr ... P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 11 września 2012r. nr ... umarzającą postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przy "modernizacji" linii energetycznej od słupa znajdującego się na działce nr ... do budynku mieszkalnego położonego na działce nr ... w C. przez P..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że słup elektryczny, z którego wykonano przyłącz elektryczny napowietrzny, zlokalizowany na działce nr ewid. ... w C., został wybudowany w latach pięćdziesiątych w okresie powszechnej elektryfikacji miasta i wsi, natomiast przyłącz elektryczny na nieruchomości nr ... został wybudowany z ww. słupa w roku 1987. W 2011r. P. wymienił przyłącz napowietrzny elektryczny istniejący od momentu budowy budynku mieszkalnego o aktualnym numerze ..., który był w złym stanie technicznym i jego eksploatacja stwarzała zagrożenie, z przewodu typu 4xAL na ASXSNx4 izolowany i bezpieczniejszy dla otoczenia. Powyższe roboty zostały wykonane w celu usunięcia zagrożenia na podstawie art. 70 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 Prawa energetycznego

W ocenie PINB wykonane roboty budowlane nie można uznać za samowolę budowlaną, gdyż przyłącz ten nie narusza obowiązujących przepisów i nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nie ma również podstaw do działań w sprawie legalności wykonania przyłącza elektrycznego do ww. budynku mieszkalnego.

W odwołaniu od tej decyzji D. S. i K. S. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez odpowiednie zastosowanie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej P.b.).

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia 29 listopada 2013r. nr ... uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności budowy przyłącza energetycznego napowietrznego od słupa znajdującego się na działce nr ... w C. do budynku mieszkalnego nr ... położonego na działce nr ... w C., gm. M. przez P. D. S.A. Oddział R. Rejon Energetyczny M.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie podlega umorzeniu, jednak z przyczyn innych niż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, uznanie przez organ I instancji, że roboty budowlane polegające na wymianie przedmiotowego przyłącza zostały wykonane na podstawie art. 70 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 Prawa energetycznego nie znajduje poparcia w materiale dowodowym. Właściciel przyłącza w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił bowiem dokumentów dotyczących przeprowadzenia kontroli przyłącza. Roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego przyłącza, które jest urządzeniem budowlanym wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor zgłoszenia nie posiadał, czyli wykonał roboty budowlane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co wiąże się z przeprowadzaniem postępowania naprawczego w trybie regulacji zawartych w art. 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że roboty budowlane zostały zakończone, nie ma podstaw do ich wstrzymania. W sprawie brak jest jednak podstaw do wydania nakazów i obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Fakt podłączenia do sieci przedmiotowego przyłącza energetycznego napowietrznego od słupa znajdującego się na działce nr ... do budynku mieszkalnego nr ... położonego na działce nr ... świadczy o tym, że został on wykonany prawidłowo, a jego stan jest zgodny z prawem.

Zdaniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nie ma podstaw do administracyjnej interwencji na bazie przepisów prawa budowlanego, wobec czego kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ w sentencji decyzji organu I instancji brak sformułowania precyzującego wprost, czy postępowanie podlega umorzeniu w całości czy w części, czego wymaga treść art. 105 § 1 k.p.a., a ponadto PINB umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powołując tekst jednolity z 2000r. należało dokonać reformacji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013r. poz. 267) przez uchylenie zaskarżonej decyzji i sprecyzowanie sentencji decyzji przez umorzenie postępowania organu I instancji prowadzonego w niniejszej sprawie – w całości.

D. S. i K. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargę na powyższą decyzję z dnia 29 listopada 2013r., zarzucając m.in. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 ust. 3, art. 105 ust. 1, art. 136, art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 pkt 8, art. 29a ust. 2, art. 49b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1, 2 i 7 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględniając skargę uznał, że stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób pełny i jednoznaczny. Podkreślił, że jest to po części wynikiem błędów poczynionych przez organ I instancji na początkowym etapie postępowania, na co wskazywał P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w decyzji z dnia 18 grudnia 2012r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji formalnie nie wszczynał żadnego nowego postępowania, a w zawiadomieniu o rozprawie z dnia 21 lutego 2013r. wskazał przedmiot postępowania: legalność budowy przyłącza energetycznego napowietrznego do budynku w C. .... Również w sentencji decyzji z 12 lipca 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przyjął, że sprawa, którą rozpoznaje dotyczy legalności budowy przyłącza energetycznego napowietrznego od słupa znajdującego się na działce nr ... w C. do budynku mieszkalnego nr ... położonego na działce o nr ewid. ... w C. Gm. M. przez P. D. S.A. Oddział R. Rejon Energetyczny M..

W ocenie Sądu, z akt nie wynika czy decyzję z dnia 12 lipca 2013r. wydano w postępowaniu prowadzonym z urzędu czy na wniosek, co jest istotne wobec treści art. 61 k.p.a. i art. 105 § 1 i 2 k.p.a. Sąd wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu powołał się na pisma skarżących w sprawie, w których żądali podjęcia czynności co do samowoli budowlanej stwierdzając jednak, że wykonanych robót budowlanych nie można uznać za samowolę budowlaną. Z decyzji nie wynika, czy powyższe stwierdzenie dotyczy robót budowlanych z 2011r., czy też budowy przyłącza z 1987r., czy też obu tych inwestycji. PINB w M. w ogóle nie analizował treści wniosków Państwa S., nie skonfrontował zakresu żądań w nich zawartych z treścią wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżący w piśmie z 2 listopada 2011r. wyjaśnili, że składają wniosek o wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w przedmiocie sprawdzenia legalności robót budowlanych polegających na budowie przed 2005r. napowietrznego przyłącza energetycznego od słupa elektrycznego znajdującego się na działce nr ... poprzez działkę ... do budynku mieszkalnego nr ... znajdującego się na działce .... Sąd podkreślił, że PINB w M. stwierdzając legalność budowy przyłącza do budynku nr ..., podał datę jego budowy – 1987r. i ustalił, że w 2011r. przedmiotowy przyłącz został wymieniony na nowszy i bezpieczniejszy w trybie art. 70 Prawa budowlanego, nie określając jakie konkretnie roboty zostały wykonane. Wyjaśniając legalność budowy przyłącza w 1987r. organ odniósł się wyłącznie do aktualnej regulacji art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego, czyniąc rozważania na temat prac polegających na wymianie przyłącza w 2011r., nie odniósł się do kwestii, czy prawo obowiązujące w ustalonej dacie budowy przyłącza wymagało na tę inwestycję jakiegokolwiek aktu – np. decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenia. Organ wyjaśnił jedynie, że prawo budowlane z 1974r. nie nakładało na inwestora obowiązku przechowywania dokumentów budowy. Stwierdził, iż dokumenty te zostały zniszczone w pożarze.

Opisane wady, w ocenie Sądu, mogły skutkować – w razie odwołania – jedynie wyeliminowaniem jej z obrotu przez organ II instancji. Uchybienia w postaci nieustalenia czy postępowanie toczy się z wniosku – i jakiej treści – czy z urzędu, co jest jego przedmiotem i jaka jest podstawa rozstrzygnięcia, przy szczątkowych ustaleniach i lakonicznym uzasadnieniu nie odnoszącym się do całości zebranego materiału dowodowego nie mogły być sanowane w II instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Rozpoznając odwołanie skarżących organ II instancji nie odniósł się do kwestii czy postępowanie toczy się z urzędu czy na wniosek, co przesądza o naruszeniu art. 61 k.p.a. i art. 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że jeśli przedmiotem postępowania według PWINB w R. miała być legalność budowy przyłącza do budynku nr ..., to swoimi rozważaniami winien był on objąć przede wszystkim przepisy prawa budowlanego i energetycznego z ustalonej przez siebie daty jego budowy. Takich rozważań brak, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest uzasadniony także z tej przyczyny, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do szczegółowych i precyzyjnych zarzutów odwołania przede wszystkim w zakresie ustalonego stanu faktycznego, zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny. Przesądza to także o naruszeniu art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez organ II instancji, co w oczywisty sposób przełożyło się na ustalenia w sprawie i mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego przez PWINB w R. było przyjęcie, odmiennie niż uczynił to organ I instancji, że roboty dotyczące omawianego przyłącza z 2011r. były remontem w rozumieniu prawa budowlanego, na które konieczne było zgłoszenie. W myśl art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. PWINB w R. wyjaśnił także, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego przyłącza, które jest urządzeniem budowlanym zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor zgłoszenia nie posiadał, czyli wykonał roboty budowlane w sposób, o jaki mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co wiąże się z przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie regulacji zawartych w art. 51 tej ustawy. Z uwagi na to, że roboty budowlane zostały zakończone, nie ma podstaw do ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co wiąże się z przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie regulacji zawartych w art. 51 tej ustawy. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania nakazów i obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego., a fakt podłączenia do sieci przedmiotowego przyłącza energetycznego napowietrznego od słupa znajdującego się na działce nr ... w C. do budynku mieszkalnego nr ... położonego na działce nr ewid. ... świadczy o tym, że został on wykonany prawidłowo, a jego stan jest zgodny z prawem.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego wyłącznie w postępowaniu drugoinstancyjnym narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15, art. 136 i art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a.). Takie działanie na etapie postępowania odwoławczego łamie zasadę dwuinstancyjności wyrażającą się w prawie strony do tego, by jej sprawa była rozpoznana dwukrotnie przez dwa organy administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 12 lipca 2013r., zalecając przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzenie postępowania, mając na uwadze treść uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1... § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz pozbawia zarówno organ, jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska WSA w R. co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 lipca 2013r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 105 k.p.a. art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżony wyrok nie zawiera konkretnych stwierdzeń dotyczących stanu faktycznego sprawy oraz w jakim zakresie został on przyjęty, bądź nie przyjęty przez Sąd I instancji i dlaczego. Wobec zarzuconego organom naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. zadaniem Sądu było wykazanie, jakie aspekty stanu faktycznego sprawy wymagają ustalenia w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym i dlaczego. Takich wytycznych brak. Brak także jakiegokolwiek stanowiska, czy procedura (art. 50 i 51 Prawa budowlanego) wdrożona wobec remontu urządzenia jest prawidłowa czy nie, i to w sytuacji, gdy taki zarzut padł ze strony skarżących. WSA w R. nie odniósł się do kwestii kluczowej - oceny, czy kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, dokonana w toku postępowania, jest prawidłowa. Wyrok nie zawiera też żadnej oceny, czy ustalenia faktyczne i prawne dotyczące budowy słupa, na którym umieszczono przyłącz, są prawidłowe.

W wyroku stwierdzono, że decyzja organu II instancji nie zawiera rozważań w przedmiocie Prawa budowlanego i energetycznego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego przyłącza (1987r.). Skarżący kasacyjnie organ nie jest właściwy do rozstrzygania sprawy w oparciu o przepisy Prawa energetycznego. Wyrok nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego kwestia ta jest tak istotna i jaki to ma wpływ na wynik sprawy, skoro budowa przyłącza jako urządzenia budowlanego podlega tej samej procedurze naprawczej, jak wykonanie remontu bez zgłoszenia.

Sąd nie zwrócił również uwagi, że po remoncie, przedmiotowe urządzenie jest urządzeniem budowlanym o innych parametrach, niż to wybudowane w 1987r. Wyrok powyższą kwestię pomija, a jest to istotne skoro organ w ponownym postępowaniu winien kwestie budowy przyłącza rozważyć oraz wdrożyć odpowiednią procedurę. Powyższe może skutkować prowadzeniem postępowania wobec urządzenia budowlanego, które w chwili obecnej nie istnieje.

Brak również uzasadnienia art. 61 k.p.a. (bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu). Skoro zdaniem WSA w R. oczywistym jest, że wpływ na wynik sprawy ma niewskazanie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, czy postępowanie jest wszczęte na wniosek czy z urzędu - to ten oczywisty wpływ winno się wykazać. Poza stwierdzeniem, że ten wpływ jest oczywisty, wyrok nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym przedmiocie.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji powinien wykazać, że stwierdzone naruszenie procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby naruszenie to nie nastąpiło, zapadłoby najprawdopodobniej orzeczenie innej treści. Takiego uzasadnienia brak. Organ ma więc utrudnione zadanie, ponieważ w zasadzie uniemożliwia to wnoszącemu skargę kasacyjną polemikę ze stanowiskiem Sądu w aspekcie naruszenia prawa skutkującym uwzględnieniem skargi, a zwłaszcza wykazania, że wskazywane naruszenie prawa nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że nie naruszył prawa. Uznanie przeciwne i tak musi prowadzić do wniosku, że uwzględnienie skargi na tej podstawie było bezzasadne, ponieważ nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Podstawą taką nie może być uznanie, że nieodniesienie się do kwestii budowy przyłącza w 1987r. istotnie wpływa na treść zaskarżonej decyzji. Uznanie takie nastąpiło bez żadnego uzasadnienia tego stanowiska. Organ wskazał ponadto, że "budowa przyłącza" w tej sprawie polegała na zawieszeniu kabla (przyłącza energetycznego) na słupie znajdującym się na działce nr ... i podciągnięciu go do budynku mieszkalnego nr ... położonego na działce nr ewid. .... Remont tego przyłącza polegał na wymianie przyłącza elektrycznego na przewód typu 4xAL na ASXSSN x 4 izolowany, bezpieczniejszy dla otoczenia. Jednak w chwili obecnej, nie jest już taki sam przyłącz, który został wybudowany w 1987r. (z uwagi na jego parametry użytkowe), w związku tym bezprzedmiotowe jest w chwili obecnej wyjaśnienie kwestii jego budowy. Ponadto przyłącz jako urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane; Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) bez względu na datę jego budowy, podlega tej samej procedurze naprawczej (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), jak wykonanie remontu bez zgłoszenia. Postępowanie administracyjne wykazało, że brak było podstaw do wydania nakazów i obowiązków określonych w art. 51 ust 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 k.p.a. Brak wskazania w pierwszym piśmie procesowym do strony, czy postępowanie jest wszczęte z urzędu czy na wniosek, nie może mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, postępowanie przed organem nadzoru budowlanego jest wszczynane z urzędu, tak samo było i w przedmiotowej sprawie. Wynika to z uznania, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie dyskwalifikuje późniejszego toku czynności procesowych. Brak takiego zawiadomienia sanuje pierwsza czynność procesowa w postępowaniu wobec strony, np. przesłuchanie świadka, jako czynność podjęta przez organ administracji z urzędu.

Wskazano również, że po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 7 listopada 2013r., która odbyła się w celu dokonania oględzin oraz zebrania wyjaśnień dotyczących przedmiotu sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Pomimo pełnego zebrania materiału dowodowego, zdaniem WSA w R. organ odwoławczy nie mógł orzekać reformatoryjnie, ale powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ odwoławczy orzekając w takim wypadku kasacyjnie na postawie art. 138 § 2 k.p.a., nie tylko naruszyłby ten przepis z powodu braku okoliczności faktycznych i prawnych do jego zastosowania, ale nie mógłby spełnić swojego ustawowego obowiązku i wskazać na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie ma tylko tę "wartość", że odwleka załatwienie sprawy. Ponadto, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie występują podstawy nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie wskazał jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. ma usprawiedliwione podstawy.

Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 61 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. reguluje inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego, które wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewiduje, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęciu postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2), dotyczy wszczęcie wznowieniowego postępowania (art. 149), czy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 i 3). Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z urzędu (B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000. s. 298-300). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stawianego organowi przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a., przez niewyjaśnienie czy postępowanie zostało wszczęte z wniosku, czy z urzędu, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej do Sądu decyzji. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że po stwierdzeniu, że naruszono przepisy prawa organ wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, określając przedmiot postępowania oraz podejmując czynności adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Nawet brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie dyskwalifikuje późniejszego toku postępowania, a brak takiego zawiadomienia sanuje pierwsza czynność procesowa w postępowaniu wobec strony, jako czynność podjęta przez organ administracji z urzędu (B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000. s. 352). Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie wystąpiło istotne naruszenie art. 61 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., które mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 1... § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odnosi się do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie nawiązał do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zastosowany przez Sąd I instancji łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne, dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia konieczne było odniesienie się także do tych przepisów.

W sprawie niniejszej, zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia 29 listopada 2013r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy, zajmując odmienne stanowisko od zawartego w decyzji organu I instancji co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podzielając przy tym ustalony stan faktyczny, który został uzupełniony w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, które potwierdziły ustalenia organu I instancji.

W tej sytuacji Sąd I instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, winien ocenić prawidłowość ustalonego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy i zastosowanych przepisów prawa materialnego, a więc przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W wyniku badania legalności decyzji Sąd I instancji powinien ocenić, czy zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, tzn. czy w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 prawa budowlanego. Oznaczało to konieczność odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, jak i przepisów prawa materialnego regulującego postępowanie naprawcze.

Zaznaczyć należy, że Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie powinien ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony "w sposób pełny i jednoznaczny", czym organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. i co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji. Należy bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przytoczył stan faktyczny ustalony w sprawie oraz stanowisko organu odwoławczego, co do stanu faktycznego oraz przyjętej podstawy prawnej, a także przyczyn umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Brak odniesienia się Sądu I instancji do stanu faktycznego przedstawionego w zaskarżonej decyzji i brak odniesienia się do zastosowanych przez organ przepisów regulujących wydanie decyzji w świetle stanu faktycznego tej sprawy oznacza, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a wyrok podlega uchyleniu.

Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną rozpoznał sprawę, na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte w przedmiocie legalności budowy przez P. D. S.A. Oddział R. Rejon Energetyczny M. przyłącza energetycznego napowietrznego od słupa znajdującego się na działce nr ... w C. do budynku mieszkalnego nr ..., położonego na działce nr ... w C., gm. M.. Z ustaleń organów, które nie zostały skutecznie podważone wynika, że przyłącz ten został wykonany w 1987r., zaś w 2011r. dokonano jego wymiany na izolowany i bezpieczniejszy dla otoczenia, ponieważ istniejący od daty budowy budynku nr ... był już w złym stanie technicznym i jego eksploatacja stwarzała zagrożenie. Pełnomocnik P. D. S.A. Oddział R. Rejon Energetyczny M. podał w toku postępowania administracyjnego, że wymiany dokonano na podstawie art. 70 Prawa budowlanego i tę podstawę przyjął organ I instancji, jednak z uwagi na niespełnienie obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, tzn. potwierdzenia obowiązku w zakresie napraw protokołem z kontroli obiektu, organ odwoławczy uznał, że nie można wymiany przyłącza napowietrznego elektrycznego rozpatrywać w świetle tego przepisu. W toku wszczętego przez organ nadzoru budowlanego postępowania zostało ustalone, że podłączenie do sieci przedmiotowego przyłącza od słupa do budynku mieszkalnego było prawidłowe i zgodne z prawem. Te ustalenia nie zostały skutecznie podważone w toku postępowania. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego uznał, że brak podstaw do administracyjnej interwencji na bazie przepisów prawa budowlanego, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten daje podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, gdy postępowanie staje się bezprzedmiotowe, tzn. gdy organ stwierdzi zaistnienie okoliczności, przy których brak jest przepisu w prawie materialnym do władczej ingerencji organu administracji publicznej i merytorycznego rozstrzygnięcia.

Należy ubocznie zauważyć, że przedmiotowy przyłącz przebiegał nad działką nr ..., stanowiącą współwłasność skarżących D. S. i K. S., również przed dokonaniem jego wymiany na bezpieczniejszy. Stan faktyczny zatem w tym zakresie nie uległ zmianie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji w całości oraz postanowienie Sądu I instancji z dnia 26 czerwca 2014r. i oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.