Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1627/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] (dalej "Skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części obrębu [...] (zainicjowanego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r.) orzekł w następujący sposób:

(I) utrzymał postanowienie RDOŚ w części wskazującej:

- jak należy zaplanować zagospodarowanie terenu w obrębie terenów elementarnych: 2ML, 3ML, 4ML, 5ML, 6ML, 7ML, 8ML, 6KDW, 9UT w związku z zakazem § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu,

- jakich zmian należy dokonać w § 12 projektu uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części obrębu [...],

(II) uchylił i orzekł w części dot. terenu zabudowy usługowej 9 UT poprzez wskazanie na konieczność:

- dokonania zmian w zakresie sposobu i zasad zagospodarowania terenu usług 9 UT,

- uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów 2 ML - 8 ML oraz 9 UT zakazu z § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia GDOŚ, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 7 listopada 2019 r. Skarżący wystąpił do RDOŚ, na podstawie art.17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej "u.p.z.p.", i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020 r. poz. 55), dalej "u.o.p.", o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części obrębu ewidencyjnego [...] (dalej "(przedłożony) projekt planu") w zakresie ustaleń projektu, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Projekt planu obejmuje bowiem tereny zlokalizowane w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Jezioro [...] oraz okolice [...]", dalej także "Obszar" albo "O.CH.K.", ustanowionego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...], z 2014 r., poz. [...], z późn. zm.), dalej "uchwała Sejmiku".

2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu z uwagi na sprzeczność z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, ustanawiającym zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

3. Pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. Skarżący wniósł do GDOŚ (za pośrednictwem organu I instancji) zażalenie na postanowienie RDOŚ z dnia [...] grudnia 2019 r., kwestionując sformułowaną tam ocenę, iż krzewy występujące w granicach terenu objętego planem należy uznać na zadrzewienia śródpolne (zadrzewienia na gruntach rolnych - pastwiskach). W uzasadnieniu powyższego wskazano w szczególności, co następuje:

W systemie prawa brak jest definicji "zadrzewień śródpolnych". Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2016 r., zadrzewienia śródpolne to zadrzewienia znajdujące się wśród pól, a pole to obszar ziemi przeznaczony pod uprawę. Teren obszaru objęty planem od ok. 30 lat nie jest użytkowany rolniczo, na co wskazują następujące fakty:

(-) zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i wybranych miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dalej "plan z 1996 r." tereny te przeznaczone są pod zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową (pensjonat) a nie uprawy rolne,

(-) zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (dalej "studium z 2014 r."), obszar ten stanowi: tereny zabudowy rekreacji indywidualnej i rekreacji, tereny zabudowy usług turystycznych, tereny zabudowy urządzeń usług sportu i rekreacji,

(-) obecnie w dużej mierze teren jest użytkowany turystycznie, jest na nim 24 budynków letniskowych i infrastruktura techniczna. Nieruchomości lokalizowane na tym terenie zostały podzielone na mniejsze działki już w 1997 r.,

(-) rozwój w kierunku turystycznym i rekreacyjnym tj. 6 projektowanych domków letniskowych, sieć wodociągowa (załącznik Nr 1a, 1b, 1c).

Zaskarżone postanowienie Wójt Gminy [...] podsumował w następujący sposób: niesłusznym jest stwierdzenie, że drzewa i krzewy występujące w granicach terenu objętego planem należy uznać za zadrzewienia śródpolne, kierując się jedynie klasyfikacją użytków gruntowych. Na terenach istniejącej zabudowy letniskowej została uwzględniona zmiana rodzaju użytku gruntowego na tereny mieszkaniowe i inne tereny zabudowane (załącznik nr 3).

III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie GDOŚ rozpoznał zażalenie Skarżącego na postanowienie RDOŚ, częściowo utrzymując je mocy a częściowo reformując w sposób wskazany na wstępie.

W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Teren objęty projektem planu jest położony w Obszarze, do którego mają zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku oraz art. 23 ust. 5 u.o.p., zgodnie z którym ustalenia projektu planu miejscowego nie mogą mieć negatywnego wpływ na ochronę przyrody obszarze chronionego krajobrazu. Przywołane przepisy mają charakter powszechnie obowiązujących, stąd sposób planowanego zagospodarowania terenów objętych przedłożonym projektem musi pozostawać z nimi w zgodności. Przesłanką do niestosowania w/w przepisów w sprawie nie jest fakt, iż teren objęty przedłożonym projektem jest równolegle objęty planem miejscowym z 1996 r.

2. W odniesieniu do: (-) wykładni pojęcia "zadrzewienia śródpolne", o których mowa w art. § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, ustanawiającym zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, (-) zakresu zastosowania tego przepisu:

Zgodnie z art. 5 pkt 27 u.o.p. zadrzewieniem są pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska, niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Zadrzewieniami są zatem formy roślinności wprowadzone zarówno przez człowieka, jak i będące wynikiem naturalnej sukcesji roślinnej, lub pozostałością po wyciętych lasach, których nie tworzy wyłącznie roślinność drzewiasta, lecz również towarzyszące drzewom krzewy z roślinnością zielną.

Określając w art. 24 ust. 1 pkt 3 u.o.p. typy zadrzewień, jakie mogą być poddane ochronie w obszarach chronionego krajobrazu, ustawodawca wskazał na zadrzewienia śródpolne, nadwodne, przydrożne. Zadrzewiania śródpolne, wbrew argumentacji strony Skarżącej, to nie tylko roślinność położona pośród terenów użytkowanych jako pola uprawne (mających oznaczonych w ewidencji jako grunty orne - R). Wyrażanie "zadrzewiania śródpolne" wskazane w ww. przepisie ma zastosowanie także do zadrzewień, które są na łąkach i pastwiskach, albowiem tereny te, podobnie jak pola uprawne, to obszary ziemi przeznaczone do gospodarczego, rolniczego użytkowania. Użytki zielone, czyli łąki i pastwiska, podobnie jak tereny orne służą uprawie, tyle że uprawy na nich, ze względu na rodzaj i charakter gruntów na jakich są położone, mają inny charakter. Są one przeznaczone pod uprawę traw i innych roślin zielonych, a w przypadku pastwisk, także pod wypas zwierząt gospodarskich. Zarówno tereny upraw, na gruntach ornych, jak i na łąkach i pastwiskach, wraz nieużytkami (N) wyłączonymi z upraw, tworzą system otwartych terenów rolnych. Tworzą one mozaikowatą strukturę krajobrazu rolniczego, krajobrazu pól, na który składają się zarówno monokulturowe uprawy wyselekcjonowanych roślin spożywczych, przemysłowych, ogrodniczych, itp., prowadzone dla osiągnięcia jak najwyższych plonów, jak i mniej wydajne uprawy, do których należą wielogatunkowe zbiorowiska, łąk i pastwisk. Definicja zadrzewienia z art. 5 pkt 27 u.o.p. nie jest więc uzależniona od położenia zadrzewień na terenach wyłącznie ornych. Zadrzewienia śródpolne, to zadrzewiania tworzące kępy, pasy, skupiska bądź solitery, położone pośród tych wszystkich rodzajów terenów rolnych.

W Obszarze zadrzewienia śródpolne zostały poddane ochronie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały i nie mogą być one likwidowane i niszczone, jeżeli nie wynika to z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Przy czym, w przypadku zadrzewień śródpolnych, na części o.ch.k., będących gruntami rolnymi, zakazu ich likwidowania nie stosuje się do:

a) drzew i krzewów do lat 20 niestanowiących siedlisk przyrodniczych w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510),

b) drzew i krzewów stanowiących źródło gradacji szkodliwych owadów.

3. W odniesieniu do kwestii występowania zadrzewień śródpolnych na terenie objętym przedmiotowym projektem:

(-) W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że teren objęty projektem planu, zajmujący powierzchnię ok. 11 ha, porastają zadrzewienia. Wskazuje na to całokształt materiałów, tj. zarówno informacje dostępne w internecie, tj. zdjęcia lotnicze i mapy tego terenu, jak i dokumentacja przedstawiona przez Skarżącego, tj. rysunek planu (gdzie na podkładzie geodezyjnym wrysowane są obszary zadrzewień) oraz "Prognoza oddziaływania na środowiska dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części obrębu ewidencyjnego [...]", dalej "prognoza", opracowana przez mgr. arch. kraj. J. B.

(-) Zgodnie z tą prognozą, "na podstawie wizji lokalnej stwierdzono występowanie przede wszystkim zadrzewień wielkopowierzchniowych z dominacją sosny (łac. Pinus L) oraz drzewostanów olszowych z olchą (łac. Alnus MUL), brzozą (łac. Betula L.) i soną (Pisnus L). Ponadto występują młode okazy dębów (łac. Quercus L.) oraz czeremchy amerykańskiej (łac. Prunus serotina). Krajobraz dopełniają pastwiska. Obszar zadrzewień wielkopowierzchniowych oraz pastwisk ma charakter antropogeniczny tj. utworzony przez człowieka oraz jest przez niego kształtowany o czym świadczą gatunki obce tj. czeremcha amerykańska. Ponadto część obszaru planu stanowią tereny zagospodarowane przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i letniskową, którym towarzyszy zieleń urządzona." "Sąsiedztwo stanowią również zadrzewienia, pastwiska oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i letniskowa" (str. 8 prognozy).

(-) Istniejąca roślinność wysoka w znacznym stopniu zajmuje obszar objęty projektem planu, tworząc, w zależności od miejsca, zwarte (głównie w północno-zachodniej części obszaru planu) i luźne (w środkowej części obszaru) skupiska. Tam, gdzie nie ma skupisk zadrzewień teren porasta głównie roślinność zielna. Tereny z roślinnością zielną, jak i tereny zadrzewień, to, zgodnie z ewidencją gruntów, tereny rolne oznaczone jako pastwiska.

Występująca w obszarze zabudowa letniskowa i mieszkaniowa jest nieliczna. Tworzą ją 24 budynki, na które, zgodnie załącznikami dołączonymi do zażalenia, składają się 4 budynki oznaczone jako "zabudowa mieszkaniowa" oraz 20 budynki będące "inną zabudową" tworzoną przez budynki letniskowe. Istotnym jest, że tereny zabudowane zajmują stosunkowo nieduży obszar planu. Pomimo istniejącego zagospodarowania, teren objęty planem, to przede wszystkim niezabudowane tereny otwarte gruntów rolnych - pastwisk, które w znacznej części są porośnięte zadrzewieniami. Pod względem powierzchniowym, tereny z zabudową w stosunku do terenów z zadrzewieniami stanowią uzupełnienie. Nie można także nie zauważyć, analizując otoczenie terenów planu, iż od strony zachodniej i wschodniej, na długości ok. 330-400 m, sąsiaduje on z niezabudowanymi pastwiskami. Od strony południowej obszaru planu także znajduje się pas terenów rolnych, za którymi jest Jezioro [...] z podmokłą strefą przybrzeżną.

Uwzględniając istniejący stan i sposób zagospodarowania terenów, Organ II instancji, podobnie jak RDOŚ stoi na stanowisku, iż występujące w granicach planu zadrzewienia to zadrzewiania śródpolne. To, że teren objęty planem nie jest użytkowany od 30 lat, nie daje podstaw, by istniejących zadrzewień nie traktować jako niezwiązanych z obszarami rolniczymi. Również fakt, iż na terenie tym obowiązuje miejscowy plan z 1996 r. nie uprawnia, by przy uzgadnianiu nowego planu (a także jego tworzeniu) pomijać obecność zadrzewień śródpolnych. Zapisy obowiązującego planu z 1996 r., zdaniem Organu II instancji, nie dają podstaw, by istniejących zadrzewień nie traktować jako zadrzewienia śródpolne. Dotychczas niezbudowane tereny w obrębie uzgadnianego planu nadal należą do gruntów rolnych sklasyfikowanych jako pastwiska. Z wymogów zawartych w planie z 1996 r., nieaktualnych zresztą ze względu na zmianę wielu przepisów prawa, w tym "w zakresie gospodarki gruntami i ochrony gruntów rolnych" (§15 ust. 1 uchwały z 1996 r.) wynika, iż "każda zmiana przeznaczenia terenów dotychczas użytkowanych rolniczo może być dopuszczona tylko na cele określone w planie pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych". Obowiązujący plan z 1996 r. zawiera także zapis, by na terenach znajdujących się w granicach Obszaru, "działania inwestycyjne, budowę, modernizację, oraz opracowanie programowo-przestrzenno- architektoniczne bezwzględnie" uzgadniać z organami ochrony przyrody (§17 ust. 2 uchwały z 1996 r.), co wskazuje, iż pomimo nadania w planie z 1996 r. określonego przeznaczenia terenom, wyznaczono wymóg poddania ocenie zgodności inwestycji z ochroną przyrody, a także (zgodnie z §12 lit. c uchwały z 1996 r.) nakazano utrzymanie walorów krajobrazowych.

4. Ocena zgodności postanowień projektu planu z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku (dot. jednostek 2-8 ML):

Dokonana przez Organ II instancji analiza przedłożonego projektu wykazała, że wprowadzane obecnie ustalenia dla jednostki:

1) 2 ML to nadanie dotychczasowej jednostce 29 MP (zabudowa mieszkaniowa pensjonatowa) funkcji zabudowy rekreacji indywidualnej - ML,

2) 4 ML to nadanie dotychczasowej jednostce 28 U MN (projektowana zabudowa o niskiej intensywności zabudowy - MN i koncentracji usług - U) funkcji: zabudowa rekreacji indywidualnej - ML,

3) 5 ML, 6 ML, 7 ML, 8 ML to zabudowa rekreacji indywidualnej, która w obecnym planie funkcjonuje jako: 20 ML - zabudowa letniskowa,

4) 9 UT to nadanie dotychczasowej jednostce: 27 ML (projektowana zabudowa letniskowa) i 26 MP (projektowana zabudowa pensjonatowo-usługowa i wypoczynkowa) funkcji: zabudowa usługowa (usługi turystyki) - UT, gdzie dopuszcza się usługi hotelowe, pensjonatowe, odnowy biologicznej i gastronomiczne.

5) KDW - tereny dróg wewnętrznych, które w obecnie obowiązującym planie nie są wydzielone oraz KDD - teren drogi publiczne klasy dojazdowej.

Wrysowane na rysunek projektu planu nieprzekraczalne linie zabudowy dla jednostek 2-8 ML i 9 UT są tak ustalone, że umożliwiają realizację ww. zagospodarowania na obszarach porośniętych zadrzewieniami.

Zapis z § 10 pkt 11 projektu wskazujący na "nakaz zachowania i ochrony istniejących zadrzewień, z dopuszczeniem ich niezbędnej wycinki w miejscach kolizji z planowanym zainwestowaniem. Uszczuplenie zasobu zielni wymaga ekwiwalentnej rekompensaty" nie zapewnia ochrony zadrzewień śródpolnych objętych zakazem § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały.

Oznacza to, że projekt planu pozwala na likwidację istniejących na tym terenie zadrzewień śródpolnych celem wprowadzenia zabudowy i, związanej z nią, infrastruktury technicznej. Wskazane w projekcie planu zagospodarowanie terenu, nie jest związane z sytuacjami z art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, więc zaproponowane nieprzekraczalne linie zabudowy na terenach 2-8 ML, mogą być zaakceptowane, zgodnie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a, tylko w przypadku drzew i krzewów śródpolnych do lat 20 i niestanowiących siedlisk przyrodniczych w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000.

W tym miejscu należy wskazać, iż przedstawiona prognoza, której celem jest wskazanie przewidywanego wpływu na środowisko, jakie może mieć miejsce w skutek realizacji ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze nim objętym" (str. 5 prognozy) nie spełnia tego wymogu jeśli chodzi o omówienie wpływu zapisów przedmiotowego projektu planu na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu. Przedstawione opracowanie ogranicza się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, iż "nie przewiduje się, aby ustalenia projektu planu mogły mieć jakikolwiek rażąco negatywny wpływ na ww. obszar." (str. 44 prognozy), podczas gdy, zdaniem Organu II instancji, nie miała miejsca faktycznie żadna przeprowadzona ocena wpływu ustaleń planu na Obszar. W prognozie, przywołano nieobowiązujące, z 2003 r. rozporządzenie Wojewody [...] i zakazy zawarte w tym rozporządzeniu.

Prognoza nie zawiera oceny zgodności projektu planu z zakazami obowiązującymi w Obszarze, w tym z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały. Z prognozy nie wynika, czy w analizowanym przypadku możliwe jest zastosowanie odstępstw od tego zakazu. Natomiast zawarte w prognozie stwierdzenie, że istniejąca roślinność zostanie po części zastąpiona zielenią urządzoną, również w formie terenów biologicznie czynnych wykształconych w ramach minimalnej powierzchni biologicznie czynnej", jasno wskazuje, że zapisy projektu planu pozwalają na likwidację roślinności i zastąpienie jej roślinnością urządzoną.

W tym stanie rzeczy, pamiętając jednocześnie, że na terenie tym są zadrzewienia śródpolne i tereny te nie były uprawiane od 30 lat (więc wiek zadrzewień należało uznać za przekraczających 20 lat), stwierdzić należy, iż przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach 2-8 ML, bądź miejsca lokalizacji obiektów budowlanych, należy tak określić, by nie znajdowały się na zadrzewieniach śródpolnych objętych zakazem § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały (należy przy tym zapewnić kompatybilność z określanymi w tekście planu wskaźnikami ustalanymi dla działek budowlanych np. powierzchnią zabudowy).

Nie jest to jedynak jedyny warunek, jaki należy spełnić dostosowując zapisy projektu planu do tego zakazu. Pamiętając, że obecnie, zgodnie z projektem planu, wprowadzone tereny biologicznie czynne z zielenią urządzoną, mogą zastąpić istniejącą roślinność, co może wywołać złamanie zakazu z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały w związku z likwidacją i zniszczeniem zadrzewień śródpolnych, zapisy projektu uchwały w tej części także należy poprawić. Należy je tak skonstruować, aby jasno i jednoznacznie z nich wynikało, że w obszarze działek należących do terenów biologicznie czynnych nie można niszczyć i likwidować istniejących zadrzewień śródpolnych (nawet celem wprowadzenia na nich zieleni urządzonej). Istniejące zadrzewienia śródpolne objęte zakazem § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały na terenach biologicznie czynnych również należy zachować.

W przypadku braku spełniania ww. warunków, wprowadzenie zabudowy letniskowej wraz z zielenią urządzoną w miejscach istniejących zadrzewień śródpolnych objętych zakazem § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały będzie nie tylko stanowić naruszenie tego zakazu. Gdy tereny zabudowy letniskowej ML nie zostaną dostosowane do zakazu z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały, realizacja zapisów projektu planu wiązać się będzie z negatywnym wpływem na ochronę przyrody Obszar, bo wywoła likwidację wielkopowierzchniowych zadrzewień śródpolnych.

5. Ocena zgodności postanowień projektu planu z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku (dot. jednostki 9 UT):

Nieco inaczej sytuacja przedstawia się z terenem wyznaczonym w projekcie planu jako 9 UT - zabudowa usługowa (usługi turystyki). Projektowane obiekty w ramach tego zagospodarowania to usługi hotelowe, pensjonatowe, odnowy biologicznej i gastronomiczne. Obiekty te, w porównaniu z obiektami letniskowymi planowanymi na terenach ML, cechuje o wiele większa skala. O ile zlokalizowanie obiektów letniskowych, o niedużej skali, poza istniejącymi zadrzewieniami może okazać się możliwe, to tego warunku nie spełni projektowana zabudowa usług - UT, tj. hoteli, pensjonatów z usługami odnowy biologicznej i gastronomicznej, bowiem te, ze swej natury są obiektami o dużo większej powierzchni zabudowy.

Projekt uchwały na wyznaczanym terenie usług 9 UT o powierzchni 3,5 ha, umożliwia realizację obiektów budowlanych, z maksymalną powierzchnią zabudowy 35% (co daje ok. 1,23 ha całkowitej powierzchni terenu 9UT i 1050 m2 na każdej działce budowlanej o wielkości 3000 m2) i minimalnym udziałem procentowym powierzchni biologicznie czynnej wynoszącym 40%, gdzie, zgodnie z §10 pkt 11 projektu uchwały przewidziano "nakaz zachowania i ochrony istniejących zadrzewień, z dopuszczeniem ich niezbędnej wycinki w miejscach kolizji z planowanym zainwestowaniem". Materiały wskazują, że teren 9UT w przeważającej części pokryty jest zadrzewieniami. Na części tego terenu (w obowiązującym planie z 1996 r. to teren ML) występuje zwarte skupisko zadrzewień o powierzchni około 0,9 ha. Z uwagi na występującą roślinność lokalizacja przewidzianej w projekcie planu zabudowy usług UT jest niemożliwa bez dokonania likwidacji zadrzewień. W istniejącym stanie faktycznym, zdaniem Organu I instancji brak jest możliwości realizacji zabudowy o skali określonej w 9UT. Również na pozostałej część projektowanego terenu 9UT (zgodnie z obowiązującym planem z 1996 r. to teren MP) występują grupy zadrzewień zajmując ponad połowę powierzchni terenu. Również tutaj realizacja zabudowy z maksymalną powierzchnią zabudowy 35% i wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy jest niemożliwa bez likwidacji zadrzewień podlegających ochronie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały.

Wbrew temu, co podniesiono w zażaleniu, w przedmiotowym projekcie planu rozwój w kierunku turystycznym i rekreacyjnym nie ogranicza się tylko do "6 projektowanych domków letniskowych, sieci wodociągowej (załącznik Nr 1a, 1b, 1c)", ale wiąże się z większą intensywnością zagospodarowywania terenu i realizacją większych obiektów budowlanych niż tylko budynki letniskowe. Ważnym jest, że planowana zabudowa na terenie UT ma większy zasięg i skalę niż w dotychczasowym planie z 1996 r. Lokalizacja zabudowy UT o parametrach przedstawionych w projekcie planie będzie mieć wpływ negatywny wpływ na ochronę przyrody Obszaru.

6. Kwestia ochrony stosunków wodnych na obszarze UT:

Nie można ponadto nie zauważyć, że planowana zabudowa UT znajduje się najbliżej terenów jeziora. Teren jeziora [...] znajduje się w odległości ok. 130 m od granicy terenu planu. Jego brzegi otoczone są terenami bagiennymi i podmokłymi łąkami. Wynika to m.in. z istniejąco ukształtowania terenu, które powoduje, że "przedmiotowy obszar rozcinają liczne urządzenia melioracji wodnych w postaci sieci drenarskiej, przepustów oraz rowów, którym towarzyszy roślinność preferująca wilgotne podłoże. Występujące rowy to przede wszystkim rowy przydrożne, a istniejące rowy stanowią pozostałość dawnych terenów uprawnych" (str. 8 prognozy). Omawiany teren cechuje stosunkowo wysoki poziom wód gruntowych, co winno być uwzględnione przy określaniu sposobu i parametrów zagospodarowania, tak by nie doprowadzić do zmiany stosunków wodnych, albowiem te mogą mieć negatywny wpływ na jezioro [...] i tereny podmokłe. Zdjęcia satelitarne, w opinii Organu II instancji, wskazują, że w niektórych obszarach planu są tereny, które w określonych porach roku odznaczają się podmokłością i wymaga to przeprowadzenia analizy w ramach Prognozy i pracy nad projektem planu. Z planu m.in. nie wynika, czy jest możliwość podpiwniczania budynków, a powyższe, zdaniem Organu II instancji, ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, winno być jasno uregulowane zapisami projektu planu ze względu na zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Do powyższego zakazu i ustaleń projektu planu w zakresie tego zakazu powinna odnosić się prognoza.

Dodać trzeba, iż jakkolwiek studium wskazuje omawiane tereny jako obszary zabudowy rekreacji indywidualnej i rekreacji, tereny zabudowy usług turystycznych, tereny zabudowy urządzeń usług sportu i rekreacji, to również nakazuje respektowanie na nich przepisów dotyczących Obszaru.

7. Organ I instancji słusznie wskazał na poprawienie zapisu § 12 projektu uchwały, tak by odwoływał się on do właściwych przepisów dot. Obszaru.

IV. Pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, zarzucając temu aktowi:

1. mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, tj. art. 139 poprzez wydanie przez Organ ad quem rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację skarżącej w tej części (pkt II postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), w której postanowiono o uchyleniu postanowienia Organu a quo i orzeczeniu o dokonaniu zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części obrębu [...] w zakresie sposobu i zasad gospodarowania terenu usług 9UT oraz uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów 2ML - 8ML oraz 9UT zakazu z § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 roku;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. 2018 r., poz. 1614 z późń. zm.) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że jako zadrzewienia śródpolne traktuje się wszelkie zadrzewienia położone pośród wszystkich rodzajów terenów rolnych, podczas gdy za zadrzewienia śródpolne winno się traktować jedynie takie zadrzewienia, które rosną pośród pól rozumianych jako obszary ziemskie przeznaczone pod uprawę i które są w sposób faktyczny użytkowane rolniczo. Podnosząc powyższe zarzuty wnoszę o:

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, co następuje:

(i) W pierwszej kolejności godzi się zauważyć, że zgodnie z art. 139 k.p.a. regulującym zakaz reformationis in peius wynika, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Prawidłowa wykładnia przytoczonego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (tak Wróbel Andrzej w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2020). Tymczasem GDOŚ wydając w pkt II postanowienia rozstrzygnięcie reformatoryjne w przedmiocie w ogóle nie objętym treścią zażalenia, ale również dotychczas w ogóle nie objętym sprawą, w sposób istotny pogorszył sytuację prawną skarżącej, albowiem nałożono na nią dodatkowe obostrzenia, które według GDOŚ winny być wprowadzone do projektu uchwały MPZP. Niezależnie od uchybień natury proceduralnej Organ ad quem nie wskazał w żaden sposób, jak fakt ewentualnego podpiwniczania (bądź też nie) budynków na obszarze objętym projektem MPZP ma prowadzić do zmiany stosunków wodnych tam panujących. Sam fakt, że granica obszaru objętego projektem MPZP przebiega ok. 130 m od Jeziora [...] nie może powodować przyjęcia tezy, że ewentualna ingerencja człowieka w grunt znajdujący się co najmniej kilkaset metrów od lustra akwenu spowoduje zmianę stosunków wodnych. Zresztą stwierdzenie GDOŚ, że omawiany teren cechuje stosunkowo wysoki poziom wód gruntowych i to z kolei winno być uwzględnione przy określaniu sposobu i parametrów zagospodarowania, tak aby nie doprowadzić do zmiany stosunków wodnych nic nie mówi skarżącej. Z treści postanowienia GDOŚ nie sposób bowiem wyczytać, jak konkretnie winno się określić sposób i parametry zagospodarowania. GDOŚ zupełnie pominął fakt, że wydane przez organ uzgadniający rozstrzygnięcia powinny być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa, a także powinny być poparte odpowiednim uzasadnieniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1302/06, LEX nr 284527). Nie może zniknąć z pola widzenia Organu uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że warunki uzgodnienia, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., muszą być określone. Muszą one przy tym być określone jednoznacznie, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny zrobić (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r. II OSK 836/17).

(ii) Przechodząc zaś do merytorycznego uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w polskim systemie prawnym nie ma legalnej definicji zadrzewień śródpolnych. Przepis art. 5 pkt 27 u.o.p. definiuje jedynie pojęcie zadrzewienia, rozumiejąc przez to pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Zakładając zatem, że treść normy prawnej powinna być sformułowana w sposób przejrzysty i prosty, bez konieczności dokonywania takiej wykładni, która pozostawałaby w sprzeczności z powszechnym rozumieniem pojęć w danej normie użytych (co nabiera szczególnego znaczenia w przypadku formułowanych przez prawodawcę zakazów), za prawidłowy należy uznać pogląd, że zadrzewienie śródpolne, to zadrzewienia w podanym wyżej rozumieniu położone wśród pól (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2018 r. II SA/Ke 341/18).

W ślad za słownikiem języka polskiego PWN za pole uznać należy obszar ziemi przeznaczony pod uprawę. Ergo polem jest obszar ziemi przeznaczony pod uprawę roślin, najczęściej obsiany lub obsadzony jedną rośliną, np. żytem, kukurydzą, ziemniakami. Mając powyższe na uwadze za całkowicie chybione należy uznać stanowisko RDOŚ, negujące pogląd Skarżącego, zgodnie z którym istotne znaczenie przy kwalifikacji danego terenu jako pola nie ma znaczenia fakt, że nie jest on użytkowany rolniczo od 30 lat. Taki stan rzeczy w istocie oznacza właśnie, że istniejących zadrzewień na tymże terenie nie można traktować jako związanych z "obszarami rolniczymi". Co więcej, Skarżący konsekwentnie stoi na stanowisku, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie chodzi o każdy teren będący obszarem rolniczym, lecz mowa jest o terenie, który można traktować jako pole.

Tylko bowiem drzewa i krzewy porastające pole (rozumiane jako teren uprawny) mogą być traktowane jako zadrzewienia śródpolne. Ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności Skarżący uznaje. że zadrzewienia takie musza porastać tereny, które są w sposób faktyczny wykorzystywane rolniczo. Okolicznością obojętna jest kwalifikacja terenu w ewidencji gruntów jako pastwiska, skoro w ten sposób teren ten nie jest użytkowany.

Tymczasem zupełnie zniknęło z pola widzenia organom obu instancji, że teren obszaru objęty planem od ok. 30 lat nie jest użytkowany rolniczo, na co wskazują następujące fakty:

(-) zgodnie z obowiązującym planem z 1996 r. przedmiotowe tereny te przeznaczone są pod zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową (pensjonat) a nie pod uprawy rolne;

(-) zgodnie ze studium z 2014 r. Sławno obszar ten stanowi: tereny zabudowy rekreacji indywidualnej i rekreacji; tereny zabudowy usług turystycznych; tereny zabudowy i urządzeń usług sportu i rekreacji;

(-) obecne teren w dużej mierze jest użytkowany turystycznie na co wskazuje istniejąca w tym terenie infrastruktura tj. 24 budynki będące domkami letniskowymi, sieć wodociągowa, sieć energetyczna (w tym podziemna i naziemna), sieć kanalizacja, sieć komunikacyjna (załącznik nr la, lb, lc);

(-) rozwój terenu w kierunku turystycznym i rekreacyjnym tj. 6 projektowanych domków letniskowych, projektowana sieć wodociągowa (załącznik nr 1a, 1b, 1c).

Nadto nieruchomości zlokalizowane na przedmiotowym terenie zostały podzielone na mniejsze nieruchomości już w 1997 roku (podział dz. [...], [...], [...] na nowe działki od nr [...] do nr [...], podział dz.[...] i [...] na nowe działki od nr [...] do nr [...]; podział dz. [...] na nowe działki od nr [...] do nr [...]) (załącznik nr 2). Na terenie sąsiadującym z obszarem planu na początku lat 90. wybudowane zostało osiedle domków letniskowych wraz z własną infrastrukturą (oczyszczalnia ścieków). W bliskim sąsiedztwie przedmiotowego planu została zlokalizowana przystań kajakowa wraz z zagospodarowaniem rekreacyjnym terenu z przeznaczeniem do obsługi ruchu turystycznego.

GDOŚ w zaskarżonym postanowieniu wskazał jedynie, że obowiązywanie dotychczasowego planu na terenie objętym projektem planu nieuzgodnionym przez RDOŚ, "nie daje podstaw, by w stosunku do projektowanego dokumentu nie stosować obecnie obowiązującego prawa". Po pierwsze, odwołując się do treści aktualnie obowiązującego planu oraz studium celem Skarżącego było zobrazowanie Organowi ad quem, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie i wykorzystanie terenu objętego projektem planu. Po wtóre, właśnie w związku z tym jak przedmiotowy teren jest gospodarowany, uznać należy, że założenia sformułowane w projekcie uchwały są zgodne z prawem i winny być uzgodnione przez RDOŚ.

Co więcej, GDOŚ wskazuje, że istniejąca roślinność wysoka w znacznym stopniu zajmuje obszar objęty projektem planu, tworząc, w zależności od miejsca, zwarte (głównie w północno-zachodniej części obszaru planu) skupiska. To samo dotyczy terenu ujętego w projekcie planu jako 9UT. GDOŚ stwierdza bowiem w postanowieniu, że materiały wskazują, że teren 9UT w przeważającej części pokryty jest zadrzewieniami. W ocenie Skarżącego w sytuacji, gdy dany teren jest dosyć gęsto porośnięty drzewami i krzewami, to wolne przestrzenie pomiędzy nimi trudno nazwać polem w powszechnym rozumieniu tego słowa. Zatem choćby na ww. obszarach (północno-zachodnia część obszaru planu, teren 9UT) nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia z zadrzewieniami śródpolnymi w myśl ustawy o ochronie przyrody.

Rekapitulując stwierdzić, należy iż sam fakt występowania na terenie objętym projektem planu, nie przesądza o kwalifikacji zadrzewień, jako "zadrzewień śródpolnych" w rozumieniu uchwały Sejmiku a zakaz wynikający z ww. uchwały dotyczy nie jakichkolwiek zadrzewień lecz wyłącznie "zadrzewień śródpolnych", które na terenie objętym planem nie występują.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 27 lipca 2020 r., GDOŚ:

1) Podniósł, iż w jego ocenie skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia, wskazanego w art. 53 § 1 p.p.s.a., tj. z uchybieniem trzydziestu dni od dnia doręczenia Skarżącego zaskarżonego aktu, który to termin upłynął w ocenie Organu bezskutecznie z dniem 25 maja 2020 r. Organ wskazał w tym kontekście, co następuje:

(-) Zaskarżone postanowienie zostało doręczone Skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2020 r., co wynika z Urzędowego Poświadczenie Przedłożenia (UPP);

(-) Określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do Sądu uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 i 567 ze zm.), dalej "ustawa o COVID".

(-) Wskazany wyżej termin zaczął biec ponownie z dniem 18 kwietnia 2020 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 695).

(-) Ostatnim dniem do złożenia skargi do Sądu instancji był 25 maja 2020 r.

2) Co do istoty sprawy podtrzymał stanowisko zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDOŚ z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.24 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, było uzgodnienie przez organ ochrony przyrody projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Przekonująco wykazał GDOŚ, podzielając w tym zakresie ocenę orzekającego w I instancji RDOŚ, że: (-) przedłożonego projektu planu nie można było uzgodnić, albowiem projektowane zapisy pozostają w sprzeczności z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, zakazującym likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, (-) uzgodnienie projektu może nastąpić dopiero na naniesieniu w nim stosownych zmian. Rozszerzenie przy tym przez GDOŚ katalogu w/w zmian, warunkujących dopuszczalność uzgodnienia projektu planu nie stanowi naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony zażalającej się na postanowienie organu I instancji (art.139 w zw. z art.144 k.p.a.). Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

Jednocześnie stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie nie doszło do wniesienia skargi z uchybieniem trzydziestodniowego terminu od dnia doręczenia zaskarżonego aktu, zastrzeżonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Należy w tym kontekście stwierdzić, co następuje:

(-) doręczenie Skarżącemu postanowienia GDOŚ nastąpiło w dniu 27 kwietnia 2020 r.,

(-) wprawdzie trzydzieści dni od w/w dnia upłynęło z dniem 27 maja 2020 r., niemniej bieg terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., nie rozpoczął się zgodnie z dyspozycją art.15 zzs ust.1 pkt 1 ustawy o COVID z dnia 2 marca 2020 r.,

(-) z dniem 16 maja 2020 r. art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) a w art.68 ust.6 w/w noweli wskazano, iż terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia noweli w życie (nowela weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r.) - skutki o których mowa w jej art.68 ust.6 następują zatem od 24 maja 2020 r.,

(-) w sytuacji, w której skierowana do Sądu skarga, została nadana drogą pocztową w dniu 19 czerwca 2020 r., tj. przed upływem 30 dni od w/w dnia rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., nie rozpoczętego do dnia 23 maja 2020 r., została ona wniesiona w ustawowym terminie.

Nietrafnie przyjął zatem Organ, iż do oceny terminowości wniesionej skargi znajdzie zastosowanie art.115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz.695), stanowiący, iż z dniem wejścia ustawy w życie (18 kwietnia 2020 r.) rozpoczynają bieg terminy, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a ustawy o COVID z dnia 2 marca 2020 r. Żaden z terminów, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a ustawy o COVID z dnia 2 marca 2020 r., nie wiązał bowiem Skarżącego. O ile bowiem przywołany przepis stanowił w pkt 1, iż wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy m.in. terminów uzgadniania projektu planu miejscowego przez organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., o tyle przyjąć należy, iż odnosił się on ściśle do terminu uzgadniania projektu planu miejscowego przez właściwy organ, nie zaś do wniesienia zażalenia, czy też skargi na rozstrzygnięcie w tym zakresie.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

2.1. W zakresie trybu i zasad uzgadniania przez organ ochrony przyrody projektów planów miejscowych w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu:

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia projekt planu z właściwymi organami na podstawie przepisów odrębnych (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.).

Projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ust. ust. 5 u.o.p.).

Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133) – art.24 ust.1 zd. drugie ab initio u.p.z.p.

Jak podnosi się w piśmiennictwie (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany" LEX/el. 2019 – komentarz): "Wykładnia gramatyczna komentowanego przepisu sugerowałaby stosowanie art. 106 k.p.a. w ramach procedury planistycznej wprost (z wyłączeniem przypadku uzgodnienia dokonywanego w drodze decyzji). Ze względu jednak na specyfikę oraz odrębność postępowania planistycznego, które w wielu sytuacjach przewiduje inne rozwiązania, niż to wynika z przepisów procedury administracyjnej, nie jest to możliwe (np. termin na dokonanie uzgodnienia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.p.z.p., jest dłuższy niż termin do uzgodnienia, który wynika z art. 106 § 3 k.p.a.; w przypadku niezajęcia w wyznaczonym do uzgodnienia terminie przez organ współdziałający stanowiska, w procedurze planistycznej będzie miał zastosowanie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., tj. domniemanie uzgodnienia, natomiast nie będzie miał zastosowania art. 106 § 6 k.p.a. w zw. z art. 36–38 k.p.a.). Powyższe oznacza więc, że art. 106 k.p.a. w procedurze planistycznej powinien być stosowany "odpowiednio", tj. z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z właściwości ww. instytucji, którą regulują przepisy rozdziału 2 u.p.z.p. W takim razie zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. formą uzgodnienia jest postanowienie.".

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (art.24 ust.2 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądowym, wykładającym w/w art.24 ust.2 u.p.z.p., podkreśla się m.in., co następuje:

"Przepis art. 24 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że organ uzgadniający w postanowieniu, w którym odmawia uzgodnienia projektu planu ma obowiązek wskazać konkretne warunki, których spełnienie przez gminę będzie skutkowało pozytywnym załatwieniem sprawy." – wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 220/12, publ. CBOSA.

"Warunki uzgodnienia, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., muszą być określone. Muszą one przy tym być określone jednoznacznie, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny zrobić. Skoro zaś plan miejscowy jest aktem normatywnym, to nie jest wykluczone, że warunki uzgodnienia powinny być sformułowane poprzez wskazanie konkretnych ustaleń planu, które należy dodać, lub konkretnych ustaleń planu, które należy zmienić lub usunąć" – wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 836/17, publ. CBOSA.

"(1). Wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą stanowić podstawę odmowy uzgodnienia. (2). Nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi wskazać podstawę prawną dla podjęcia rozstrzygnięcia, którego skutki są daleko idące, bowiem zamykają drogę do uchwalenia planu miejscowego w kształcie przedłożonym do uzgodnienia. (3). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia odmownego polega nie tylko na wskazaniu przyczyny zakwestionowania projektu planu miejscowego, ale także na powiązaniu jej z zakresem uzgodnienia." – wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/17, publ. CBOSA.

2.2. W zakresie zasad ochrony przyrody na obszarach chronionego krajobrazu:

Z art.6 pkt 4 u.o.p. wynika, iż jedną z form ochrony przyrody jest obszar chronionego krajobrazu.

Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art.23 ust.1 u.o.p.).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. Krzysztof Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. II" LEX/el. 2020 – komentarz): "W pojęciu chronionego krajobrazu określone zostały jednocześnie cele, którym ta forma ochrony powinna służyć. Z jednej strony może to być zaspokajanie potrzeb wypoczynku i turystyki, z drugiej natomiast funkcja korytarzy ekologicznych w znaczeniu art. 5 pkt 2 u.o.p. W każdym razie art. 23 ust. 1 u.o.p. jest jednym z tych przepisów, w których skonkretyzowane zostały cele ochrony przyrody określone w art. 2 ust. 2 u.o.p.".

Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem (art.23 ust.2 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym obecnie).

Katalog zakazów, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu, zawiera art.24 ust.1 u.o.p.

W przywołanym już piśmiennictwie trafnie podkreślono, iż: "Okolicznością wymagającą zaznaczenia jest fakt, że w art. 24 ust. 1 u.o.p. określono, że mogą być wprowadzone zakazy wymienione w tym przepisie. Z takiej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwił sejmikowi województwa dokonanie wyboru spośród określonych wyżej zakazów. Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że: "W art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 u.o.p. ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2009 r., IV SA/Wa 880/09, LEX nr 602853).".

Uchwała sejmiku województwa, o której mowa w art.23 ust.2 u.o.p., spełnia kryteria aktu prawa miejscowego, albowiem: 1) jej adresatami są podmioty, pozostające poza strukturą administracji publicznej (ustanowione uchwałą zakazy adresowane są nie tylko do władających nieruchomościami położonymi na terenach objętych formami ochrony przyrody ale do wszystkich podmiotów przebywających na tych terenach), 2) obowiązuje tylko na obszarze działania organu uchwałodawczego (a ściślej tylko na części tego obszaru, na której akt ten ustanowił formy ochrony przyrody), 3) posiada normatywną treść, albowiem formułuje nakazy, zakazy lub uprawnienia, 4) w/w normy posiadają generalny i abstrakcyjnych charakter, tj. ich adresatami nie są podmioty zindywidualizowane (tj. osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, zdefiniowane poprzez skonkretyzowane dane osobowe lub inne cechy indywidualne) a nieograniczony krąg podmiotów określonych rodzajowo (tj. poprzez cechy generalne) a treść tych norm, sformułowanych abstrakcyjnie, odnosi się do każdego istniejącego lub przyszłego stanu faktycznego, odpowiadającego hipotezie danej normy (a zatem do nieograniczonej liczby takich przypadków) a nie do skończonej liczby przypadków, wskazanych indywidualnie. Uchwała, o której mowa w art.23 ust.2 u.p.o. jest zatem aktem prawa miejscowego, o której mowa w art.89 ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Organy obu instancji wykazały sprzeczność postanowień przedłożonego projektu planu z przepisem prawa powszechnie obowiązującego, tj. z § 2 ust.1 pkt 3 uchwały Sejmiku, zakazującego likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Z ustaleń GDOŚ wynika, iż obszar objęty przedłożonym obecnie projektem planu jest jednocześnie objęty następującymi jednostkami funkcjonalnymi obecnie obowiązującego planu miejscowego z 1996 r.: 29 MP, 28 UMN, 20 ML, 27 ML, 26 MP, UT.

W ustaleniach ogólnych planu, w § 12 pkt 1 lit.c "Strefa Chronionego Krajobrazu "Jezioro [...] i okolice [...]" Nr [...]", wskazano (w zdaniu czwartym), iż w Obszarze "Nakazuje się utrzymanie walorów krajobrazowych. Dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa, usługowa (nieuciążliwa) winną formą przestrzenną i architektoniczną harmonizować z krajobrazem. Wszelkie działania inwestycyjne, porządkowe, realizacyjne winny być bezwzględnie uzgodnione z Dyrektorem Parku Krajobrazowego "[...]" w [...] oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody". Jakkolwiek w utrwalonym orzecznictwie sądowym konsekwentnie zwraca się uwagę na formalny brak skuteczności prawnej takich zapisów planów miejscowych, które bądź to powtarzają brzmienie przepisów ustawowych, przyznających określone kompetencje organom administracji publicznej, bądź to próbują takie kompetencje stworzyć (por. np. wyroki NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3135/15 oraz z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1333/15 wraz z powołanym tam orzecznictwem, publ. CBOSA), to analiza przywołanego zapisu planu z 1996 r. nieuchronnie prowadzi do wniosku, iż intencją uchwałodawcy planistycznego było zagwarantowanie, aby dopuszczona planem działalność inwestycyjna na nieruchomościach położonych w Obszarze, w pełni harmonizowała z celem ustanowienia Obszaru, jakim jest ochrona krajobrazu, przy czym wymogu takiej harmonizacji nie można odnosić tylko i wyłącznie do samej formy przestrzennej i architektonicznej obiektów budowlanych, ale także do sposobu zagospodarowania całej działki.

Plan z 1996 r., na który powołuje się Skarżący, został uchwalony w dniu [...] marca 1996 r. w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz.U. nr 89 z późn. zm.), dalej "u.z.p.", poprzedzającej obecnie obowiązującą u.p.z.p. Na zasadzie art.87 ust.1 u.p.z.p. plan z 1996 r., jako uchwalony po 1 stycznia 1995 r., nie utracił mocy obowiązującej w związku z wejściem u.p.z.p. w życie. Odnotować należy, iż w dacie uchwalania planu z 1996 r. kwestie ochrony przyrody regulowała ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 114, poz. 492), obowiązująca do dnia 30 kwietnia 2004 r., która z dniem 1 maja 2004 r. została zastąpiona obecnie obowiązującą u.o.p. z dnia 16 kwietnia 2004 r.

W dacie uchwalenia planu z 1996 r. u.o.p. z 1991 r. nie przewidywała ochrony zadrzewień śródpolnych w obszarze chronionego krajobrazu. Stosowny zapis, zakazujący likwidowania zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (tj. art.26a ust.1 pkt 9) został wprowadzony do u.o.p. dopiero z dniem 2 lutego 2001 r. na podstawie art.1 pkt 25 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. nr 3, poz.21). Zapis ten został następnie przeniesiony i doprecyzowany w obecnie obowiązującej u.o.p. z 2004 r., z której art.24 ust.1 pkt 3 wynika, iż na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Art.33 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3071/14, publ. CBOSA: "Stwierdzenie nieważności planu miejscowego może nastąpić w wyniku ustalenia, że uchwalony plan jest sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności przepisami ustawy, jednak stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja taka nie prowadzi jednak do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiałby opierać się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu przyjmuje się w sposób jednolity w piśmiennictwie, że operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, komentarz do art. 91, teza 1). Organy gminy związane konstytucyjnym nakazem działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) mogą odpowiadać wyłącznie za działanie niezgodne ze stanem prawnym w czasie, w którym zostało ono podjęte. Zmiana prawa dokonana po podjęciu kwestionowanej uchwały nie może skutkować negatywnie w stosunku do gminy, powinna natomiast wiązać się z obowiązkiem jej zmiany lub uchylenia (por. K. Jaroszyński (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 753-754).

Przepis art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyrazem normatywnego obowiązywania powyższej zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (p. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 953/09) Nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1500/13, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Z art. 46 ust. 1 wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (p. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14, wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14).".

W świetle powyższego uznać należy, iż: (-) postanowienia planu z 1996 r. należy wykładać z uwzględnieniem, w odniesieniu do terenów objętych obszarem chronionego krajobrazu, najpierw art.26a ust.1 pkt 9 u.o.p. z 1991 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r., a następnie z uwzględnieniem art.24 ust.1 pkt 1 w zw. z art.23 ust.2 u.o.p. z 2004 r. w zw. z §2 ust.1 pkt 3 uchwały Sejmiku z 2009 r., (-) obowiązek ochrony zadrzewień śródpolnych odnosi się także do wyznaczonych w planie z 1996 r. jednostek funkcjonalnych 29 MP, 28 UMN, 20 ML, 27 ML, 26 MP, UT (jako objętych obszarem chronionego krajobrazu) oraz musi zostać uwzględniony przy uchwalaniu jakichkolwiek innych planów miejscowych, które miałyby w przyszłości objąć ten teren (co do zasady zatem musiał zostać uwzględniony w przedłożonym projekcie).

3.2. Sąd nie podziela zarzutów skargi co do tego, iż organy obu instancji wadliwie zakwalifikowały zadrzewienia znajdujące się na terenie objętym przedłożonym projektem jako zadrzewienia śródpolne. Stosownie do powyższego:

Skarżący podnosi w tym kontekście, iż dopuszczalność dokonania takiej kwalifikacji wyklucza sam fakt, iż przedmiotowy teren nie jest wykorzystywany rolniczo od 30 lat, co jest następstwem faktu, iż zarówno w planie miejscowym z 1996 r., jak i w późniejszym studium z 2014 r. został on przeznaczony wyłącznie na cele zabudowy letniskowej i pensjonatowej, nie zaś pod uprawy rolne i zgodnie z tym przeznaczeniem jest sukcesywnie zagospodarowywany. W ocenie skargi termin "zadrzewienia śródpolne" należy zawęzić wyłącznie do zadrzewień porastających grunty orne, tj. takie, na których dokonuje się upraw roślin, wyłączając z tego pojęcia zadrzewienia porastające takie grunty, które tylko formalnie (tj. wyłącznie w świetle zapisów w ewidencji gruntów) pozostają pastwiskami. Ponadto w sytuacji, w której północno - zachodnia część obszaru planu (teren 9UT) jest, jak to stwierdziły same organy, dosyć gęsto porośnięta drzewami i krzewami, to wolne przestrzenie pomiędzy nimi trudno nazwać polem w powszechnym rozumieniu tego słowa. Zatem choćby w odniesieniu do tej części terenu objętego planem nie sposób przyjąć, że występują tam zadrzewienia śródpolne w rozumieniu u.o.p.

Sąd przychyla się natomiast do wykładni pojęcia "zadrzewienia śródpolne", o których mowa w art.24 ust.1 pkt 1 u.o.p. oraz §2 ust.1 pkt 3 uchwały Sejmiku, przyjętej w niniejszej sprawie przez organy, w myśl której przedmiotowe pojęcie odnosi się również do zadrzewień występujących na takich gruntach rolnych, jak łąki, pastwiska, czy nieużytki. Podkreślenia wymaga, iż przesłanką do ustanowienia ochrony zadrzewień śródpolnych, o której mowa w u.o.p. oraz uchwale Sejmiku, nie są wymogi ochrony gruntów rolnych (w tym w szczególności gruntów ornych), albowiem ochrona ta jest realizowana odrębnie w trybie i na zasadach wskazanych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz.1161), a wymogi ochrony przyrody, a ściślej realizacja celów ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu, wskazanych w art.23 ust.1 u.o.p., tj. ochrona wyróżniającego się krajobrazu lub pełnienie funkcji korytarzy ekologicznych. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż zadrzewienia śródpolne stanowią tego rodzaju wytwory natury, które zarówno zwiększają walory krajobrazowe, łamiąc monotonię krajobrazu rolniczego, jak i pełnią rolę siedliska zwierząt lub roślin, czy też części składowej korytarza ekologicznego. W świetle tego rodzaju kryteriów ograniczanie pojęcia "zadrzewienia śródpolne" wyłącznie do zadrzewień występujących na części gruntów rolnych, tj. na gruntach ornych, nie znajduje przekonującego uzasadnienia.

W świetle powyższego zakwalifikowanie przez organy zadrzewień porastających takie objęte projektem planu grunty rolne, które nie mają charakteru gruntów ornych, jako zadrzewień śródpolnych, objętych ochroną przewidzianą w §2 ust.1 pkt 3 uchwały Sejmiku, było zgodne z prawem.

3. Sąd nie podziela stanowiska skargi co do tego, iż pkt II zaskarżonego postanowienia GDOŚ, reformujący postanowienie RDOŚ poprzez zalecenie: 1) dokonania przez Skarżącego zmian w zakresie sposobu i zasad gospodarowania terenu usług 9UT, 2) uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów 2ML - 8ML oraz 9UT zakazu z § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmiku, został wydany z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony zażalającej się, wynikającego z art.139 w zw. z art.144 k.p.a. Stosownie do powyższego:

W pierwszej kolejności podkreślić należy fakt, iż na etapie rozpatrzenia zażalenia nie doszło do zmiany rodzaju rozstrzygnięcia sprawy. Co do zasady bowiem GDOŚ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie RDOŚ, odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu planu). Stwierdzić zatem należy, iż postanowienia organów obu instancji wywołały ten sam skutek w sferze objętej interesem Skarżącego, albowiem zarówno RDOŚ, jak i GDOŚ stwierdziły brak możliwości uchwalenia planu miejscowego zgodnie z przedłożonym projektem. Oznacza to konieczność sporządzenia przez Skarżącego nowego projektu i ponownego przeprowadzenia procedury uzgodnień (o ile oczywiście Skarżący jest dalej zainteresowany uchwaleniem planu).

Rozważenia wymaga natomiast, czy sama ta okoliczność, iż w stosunku do rozstrzygnięcia RDOŚ, GDOŚ rozszerzył katalog warunków, od których uzależnione jest pozytywne uzgodnienie projektu planu w przyszłości, może być kwalifikowana jako orzeczenie na niekorzyść Skarżącego. Stosownie do powyższego:

3.1. Określając warunki, od których jest uzależnione uzgodnienie projektu planu, RDOŚ formalnie nie wykluczył realizacji w jednostce funkcjonalnej 9 UT jakiejkolwiek projektowanej tam zabudowy, stwierdzając iż jest to możliwe poza terenami zadrzewionymi lub zakrzewionymi lub na tych terenach, o ile jednakże zostaną wykazane okoliczności upoważniające do stosowania odstępstw od zakazu, o których mowa w § 2 ust.2 i 3 uchwały Sejmiku. GDOŚ natomiast, na podstawie szczegółowej analizy powierzchni zalesienia występującego na terenie 9 UT oraz parametrów przewidzianej w planie zabudowy, uznał ostatecznie, iż "o ile zlokalizowanie obiektów letniskowych, o niedużej skali, poza istniejącymi zadrzewieniami może okazać się możliwe, to tego warunku nie spełni projektowana zabudowa usług - UT, tj. hoteli, pensjonatów z usługami odnowy biologicznej i gastronomicznej, bowiem te, ze swej natury są obiektami o dużo większej powierzchni zabudowy", reformując w stosownym zakresie postanowienie RDOŚ. Porównanie uzasadnień postanowień obu organów prowadzi do wniosku, iż: (-) rozstrzygnięcie RDOŚ, formalnie nie wykluczające możliwości skorygowania projektu planu w sposób umożliwiający realizację na obszarze jednostki 9 UT zabudowy hotelowej, pensjonatowej i usługowej z poszanowaniem §2 ust.1 pkt 3 uchwały Sejmiku, nie zostało poprzedzone szczegółową analizą przesłanek faktycznych, od których dopuszczalność takiego zagospodarowania terenu byłaby bezwzględnie uzależniona (tj. powierzchni zalesienia jednostki 9 UT, maksymalnych parametrów dopuszczonej planem zabudowy, występowania okoliczności upoważniających do stosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 3 uchwały Sejmiku), (-) w/w aspekty szczegółowo zanalizował natomiast GDOŚ, wykazując brak możliwości realizacji na terenie 9 UT hoteli, pensjonatów z usługami odnowy biologicznej i gastronomicznej bez naruszenia reżimu ochrony zadrzewień śródpolnych, (-) wspomnianego niewykluczenia przez RDOŚ możliwości skorygowania projektu planu w sposób umożliwiający realizację w/w zabudowy nie można w żadnym zakresie utożsamiać z kategorycznym przesądzeniem przez ten organ, iż po dokonaniu określonych korekt projektowane przeznaczenie jednostki 9 UT da się pogodzić z reżimem ochrony zadrzewień śródpolnych, albowiem rozstrzygnięcie RDOŚ stanowiło jedynie upoważnienie dla Skarżącego do podjęcia próby wykazania tego rodzaju możliwości w nowym projekcie, (-) jak jednakże całkowicie przekonująco, w oparciu o obiektywne kryteria wykazał GDOŚ, możliwość taka istnieje tylko w zakresie obiektów letniskowych o niedużej skali, co wyznacza zakres dopuszczalnej korekty projektu planu, (-) GDOŚ nie dokonał zatem uszczuplenia jakichkolwiek uprawnień Skarżącego stwierdzonych przez RDOŚ, a jedynie dokonał ich uzasadnionej konkretyzacji. W rozstrzygnięciu GDOŚ w tym zakresie nie sposób zatem dopatrzyć się naruszenia art.139 w zw. z art.144 k.p.a.

3.2. Bezspornie GDOŚ rozszerzył katalog warunków od jakich uzależnione jest pozytywne uzgodnienie projektu planu w przyszłości o konieczność uwzględnienia wymagań §2 ust.1 pkt 6 uchwały Sejmiku (ochrona stosunków wodnych). Z uzasadnienia postanowienia GDOŚ wynika jednakże, iż dostrzegając konieczność uwzględnienia takiej ochrony przy sporządzaniu projektu planu z racji uwarunkowań terenu (co z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter w/w przepisu uchwały było zresztą oczywistym obowiązkiem Skarżącego) i wskazując w tym kontekście ogólnie na potrzebę zanalizowania takich kwestii, jak parametry zabudowy, czy podpiwniczenie budynków, organ nie sformułował w tym zakresie żadnych kategorycznych ocen, czy też wytycznych, pozostawiając Skarżącemu niezbędny zakres swobody. Powyższe rozstrzygnięcie nie nosi w tej sytuacji znamion działającego na niekorzyść Skarżącego w rozumieniu art.139 w zw. z art.144 k.p.a.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.