Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1107/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz G. Z. kwotę 14 788,00 zł (czternaście tysięcy siedemset osiemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2014 r Gmina Z. (dalej jako: "Skarżąca", "Gmina" lub "Strona"), zwróciła się do Wojewody [...] o przyznanie w roku 2014 środków finansowych z rezerwy ogólnej budżetu państwa na zakończenie realizacji zadania dotyczącego przystosowania budynku szkoły w G. na potrzeby Ś. w G., wraz z dobudową sali rehabilitacyjnej (stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm., środki na prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy zapewnia budżet państwa).

Wojewoda [...] wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zwiększenie wydatków budżetowych na rok 2014 w części 85/10 - województwo [...] z rezerwy ogólnej o kwotę 1.474.000,00 zł z przeznaczeniem dla Gminy Z.

W dniu dnia 19 sierpnia 2014 r. Gmina została poinformowana, że Prezes Rady Ministrów, zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., zwiększył z ogólnej rezerwy budżetowej wydatki budżetowe w części, której dysponentem jest Wojewoda [...] o kwotę 1.400.000 z przeznaczeniem dla Gminy Z. na dofinansowanie zadania pn. "[...]". Dodatkowo Gmina została poinformowana, że w celu otrzymania dotacji obowiązana jest m.in. do dokonania aktualizacji Programu inwestycji oraz dopełnienia wszystkich wymogów mających na celu zakończenie zadania do dnia 31 grudnia 2014 r.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. Gmina złożyła zobowiązanie do rzeczowego wykonania zadania i wykorzystania dotacji w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r., a także aktualizację Programu inwestycji zawierającą deklarację zrealizowania zadania w okresie wrzesień - grudzień 2014 r.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister Finansów dokonał zwiększenia wydatków w budżecie państwa na rok 2014 w dziale 852, rozdz. 85203, § 6310 o kwotę 1.400.000 zł z przeznaczeniem dla Gminy Z. na realizację zadania. Pismem z dnia 23 września 2014 r. poinformowano Gminę, że przedmiotowa dotacja zostanie przekazana po przedłożeniu pisma/wniosku o wypłatę dotacji wraz z dokumentami potwierdzającymi wykonanie zadania, w tym poprawnie opisanymi fakturami, protokołami odbioru robót/dostawy, umowami z wykonawcami/dostawcami oraz przelewami bankowymi (jeśli poniesiony wydatek został już zapłacony ze środków własnych).

W celu realizacji wymienionego zadania, po przeprowadzeniu dwóch postępowań o zamówienia publiczne. Gmina Z. zawarła następujące umowy:

- nr 106/2014 z dnia 24 października 2014 r. pomiędzy Gmina Z. a A. N. - prowadzącym działalność gospodarczą pn. "A." na wykonanie przedmiotowego zadania inwestycyjnego. Zgodnie z § 1 ust. 3 ww. umowy Wykonawca zobowiązał się do wykonania przedmiotu zamówienia w terminie do dnia 15 grudnia 2014 r.,

- nr 114/2014 z dnia 3 listopada 2014 r. pomiędzy Gminą Z. a J. F. - prowadzącym działalność gospodarczą pn. "O." na pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. oraz pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. wezwano Gminę do pilnego złożenia wniosku o wypłatę dotacji wraz z niezbędnymi załącznikami (pisma dotyczyły wniosków z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]).

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2014 r. Gmina Z. wystąpiła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o uruchomienie środków finansowych w wysokości 1.008.604,14 zł załączając do pisma kopie:

– protokołu końcowego odbioru robót budowlanych z dnia 15 grudnia 2014 r.,

– faktury VAT Nr 9/2014 z dnia 23 grudnia 2014 r. na kwotę 972.604,14 zł za wykonanie robót budowlanych prowadzonych w ramach zadania,

– faktury VAT Nr 11/12/2014 z dnia 23 grudnia 2014 r. na kwotę 36.000,00 zł za pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji przedmiotowej inwestycji,

– umowy z dnia 24 października 2014 r. nr 106/2014 zawartej z wykonawcą robót budowlanych - firmą "A.",

– umowy z dnia 3 listopada 2014 r. nr 114/2014 zawartej z firmą "O." na wykonanie nadzoru inwestorskiego,

– dokumentu OT Przyjęcie Środka Trwałego z dnia 23 grudnia 2014 r. nr 2/2014.

Protokół końcowy odbioru robót spisany z dniu 15 grudnia 2014 r. potwierdzał zrealizowanie robót w okresie od dnia 24 października 2014 r. do dnia 15 grudnia 2014 r. oraz dobrą jakość wykonania.

Faktura VAT nr 9/2014 z dnia 23 grudnia 2014 r. na kwotę 972.604,14 zł w opisie zawierała potwierdzenie wykonania robót budowlanych w ramach zadania. Faktura VAT nr 11/12/2014 z dnia 23 grudnia 2014 r. na kwotę 36.000,00 zł w opisie zawierała potwierdzenie wykonanie usługi nadzoru inwestorskiego w ramach zadania. Dowód OT 2/2014 z dnia 23 grudnia 2014 r. potwierdzał, że poniesione nakłady na rozbudowę środka trwałego w wysokości 1.008.604.14 zł przeksięgowano na zwiększenie jego wartości początkowej.

W związku z powyższym dysponent części budżetowej 85/10 - Województwo [...] przekazał wnioskowaną kwotę dotacji na rachunek bankowy Gminy w dniu 29 grudnia 2014 r. Gmina Z. dokonała zapłaty za wystawione faktury przez firmę "A." oraz firmę "O." w dniu 30 grudnia 2014 r.

Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. wezwano Gminę do przedłożenia rozliczenia wykorzystania dotacji. Kolejnym pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. wezwano Gminę do przesiania w terminie do dnia 9 stycznia 2015 r. kopii: dziennika budowy, protokołów po przeprowadzeniu obowiązkowych kontroli przez uprawnione organy przed wydaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie oraz pozwolenia na użytkowanie.

Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Gmina poinformowała, że jako inwestor nie uzyskała jeszcze decyzji właściwego organu Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Wystąpiono o wydłużenie terminu złożenia wnioskowanych dokumentów.

Pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...], na podstawie art. 20 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. Nr 185, poz. 1092), powiadomił Gminę o rozpoczęciu czynności kontrolnych w Gminie Z. oraz w miejscu realizacji zadania, tj. w Ś. w G., w zakresie prawidłowości wydatkowania środków budżetowych na realizację zadania.

W dniu 16 stycznia 2015 r. zespół kontrolerów przeprowadził oględziny. W czynnościach oględzin uczestniczył przedstawiciel Gminy Z., wiceprezes Stowarzyszenia "W." oraz firma "A..

W toku kontroli ustalono, iż prace budowlane polegające na realizacji zadania, wbrew przedstawionej dokumentacji, nie zostały zakończone.

Zespól kontrolerów na podstawie dokonanych oględzin inwestycji ustalił wykonanie robót ziemnych, robót "fundamentalnych", ścian konstrukcyjnych, elementów żelbetowych, więźby dachowej bez blachy, ścian działowych. Stwierdzono, że ww. prace wykonano w 100%.

Stan zaawansowania prac przy realizacji przedmiotowej inwestycji na dzień 16 stycznia 2015 r. uwidoczniony został również na zdjęciach i filmach nakręconych podczas ww. oględzin obiektu. Stanowiły one załącznik do protokołu oględzin.

W wyniku przeprowadzonych powtórnych oględzin budynku Ś. w G. w dniu 24 lutego 2015 r. potwierdzono wykonanie inwestycji.

Pismami z dnia 13 lutego 2015 r. i z dnia 9, 17 i 18 marca 2015 r. Gmina złożyła wyjaśnienia w sprawie

[...] Urząd Wojewódzki w Ł. poinformował Gminę, że przedłożone przez Gminę uzupełnione rozliczenie potwierdza, iż wykorzystanie przez beneficjenta środków otrzymanej dotacji celowej na zapłatę wynagrodzeń należnych wykonawcom oraz ustalony przez Zespól kontrolny stan faktyczny niezakończenia robót budowlanych zadania do dnia 15 grudnia 2014 r. Powołane wyżej okoliczności stanowią podstawę do niezatwierdzenia. rozumianego jako niepotwierdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji, złożonego przez Gminę Z. rozliczenia.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. [...] Urząd Wojewódzki w Ł. przekazał Gminie Z. projekt wystąpienia pokontrolnego, w którym stwierdzono, że udzielona Gminie Z. dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co oznacza konieczność dokonania zwrotu jej do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania przedmiotowej dotacji.

Pismem z dnia 22 maja 2015 r. Gmina złożyła zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. [...] Urząd Wojewódzki w Ł. poinformował Gminę, że złożone zastrzeżenia zostały oddalone.

W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 czerwca 2015 r. Wojewoda [...] zobowiązał Gminę Z. do zwrotu, w terminie 15 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 1.008.604,14 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania z budżetu państwa przedmiotowej dotacji, tj. od dnia 29 grudnia 2014 r. do dnia wpłaty.

Następnie Wojewoda [...] wezwał Gminę Z. do zwrotu kwoty 1.008.604,14 zł wraz z należnymi odsetkami.

W związku z niedokonaniem zwrotu ww. kwoty, pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa Gminie Z. na realizację zadania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania przedmiotowej dotacji, tj. od dnia 29 grudnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] orzekł w przedmiocie określenia Gminie Z. kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 1.008.604,14 zł udzielonej z budżetu państwa na realizację zadania pn. "Przebudowa i przystosowanie szkoły podstawowej w G. na potrzeby Ś. wraz z dobudową sali rehabilitacyjnej - etap II", terminu, od którego nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa, tj. od dnia 29 grudnia 2014 r. do dnia zapłaty).

Gmina Z. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Finansów uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister Finansów nie podzielił poglądu, że brak wykonania całości zadania w terminie (gdy wykonano tylko jego część), na jaki została przyznana dotacja (do końca terminu określonego w umowie lub w przypadku braku zawarcia umowy do końca roku budżetowego), uzasadnia twierdzenie o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto Minister Finansów wskazał, że organ pierwszej instancji dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy powinien najpierw ustalić, które części zadania nie zostały wykonane, a następnie określić ich wartość w celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Minister Finansów stanął na stanowisku, że prowadząc ponownie postępowanie należy uprzednio wystąpić do Gminy Z. o przedstawienie odpowiedniego kosztorysu w tym zakresie. By dokładnie wyjaśnić sprawę należy zapewnić Stronie prawo do wzięcia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, W sprawie szczególne znaczenie należy przypisać dokumentacji zebranej w trakcie oględzin, przede wszystkim dokumentującym stan faktyczny zdjęciom i nagraniom.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] zobowiązał Gminę Z. do zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej, przekazanej Gminie Z. w roku 2014 na realizację zadania pn. przebudowa i przystosowanie szkoły podstawowej w G. na potrzeby Ś. wraz z dobudową sali rehabilitacyjnej - etap II w kwocie 398.782,61 zł, jako dotacji celowej niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2014 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin zwrotu niewykorzystanej dotacji tj. od dnia 1 lutego 2015 roku do dnia zapłaty.

Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. Gmina Z. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż dotacja celowa w przedmiotowej sprawie została wykorzystana nieprawidłowo poprzez pokrycie kosztów obejmujących prace niewykonane w momencie zapłaty i również niewykonane w okresie roku budżetowego. Tym samym, w ocenie Ministra Rozwoju i Finansów, dotacja przyznana na przedmiotowe zadanie nie została wykorzystana w całości ponieważ nie wykonano w 100% zadania.

Zdaniem Ministra, środki dotacji zostały wykorzystane na realizację zadania oraz inwestycja została dokończona w 2015 r. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie uzyskano w dniu 16 listopada 2015 r. Pomimo jednak tego, że beneficjent zapłacił wynagrodzenie wykonawcom, to nie można tego uznać za wykorzystanie dotacji, gdyż zgodnie z art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. – dalej "u.f.p."). wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadanie, a zadanie Gminy Z. nie było zrealizowane w momencie zapłaty.

Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji po powtórnie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie prawidłowo zakwalifikował sposób nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji przez Gminę Z. przy realizacji przedmiotowego zadania, jako dotację celową niewykorzystaną do końca roku budżetowego 2014 w kwocie 398.782,61 zł, na którą składa się: kwota 362.782,61 zł (tj. wartość robót pozostałych do wykonania w celu zakończenia przedmiotowego zadania wynikająca z wyceny z dnia 22 sierpnia 2016 r. dokonanej przez biegłego) oraz kwota 36.000 zł (tj. wartość z umowy nr 114/2014 z dnia 3 listopada 2014 r. na wykonanie nadzoru inwestorskiego).

Zdaniem Ministra, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i wykazał się wiarygodnością swoich działań. Na wszystkich etapach prowadzonego postępowania strona była informowana o czynnościach wykonywanych przez Wojewodę [...] - poszczególne pisma i postanowienia wydawane przez Wojewodę w toku prowadzonego postępowania o oddaleniu lub wsączeniu jako dowodu do tego postępowania zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych były wraz z uzasadnieniem przekazywane stronie - jego pełnomocnikowi.

W związku z powyższym, nie została również naruszona zasada udzielania informacji wyrażona w art. 9 k.p.a. a także zasada wysłuchania stron uregulowana wart. 10 k.p.a. Nie udowodniono również, aby została naruszona wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania przez niewyjaśnienie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.

Minister stwierdził, iż strona skarżąca miała możliwość, w toku prowadzonego postępowania zapoznania się z materiałem dowodowym, składania wniosków dowodowych, wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów oraz kwestionowania ustaleń i z tego prawa korzystała.

W świetle powyższego brak jest również podstaw do zaakceptowania zarzutu postawionego przez stronę skarżącą, o nie wyczerpującym i niezgodnym z procedurą zebraniu materiału dowodowego, nierozważeniu całego materiału, a tym samym naruszeniu art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał za wyczerpujący i pozwalający na wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a podjętą ocenę odzwierciedloną w decyzji wydanej w sprawie za mieszczącą się w ramach reguły swobodnej oceny dowodów.

Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Gmina Z. złożyła, pismem z dnia 11 maja 2017 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016r. oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz na pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. brak rzetelnego, wyczerpującego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, niezgodne z procedurą zebranie materiału dowodowego, celowe pominięcie ważnych w sprawie dowodów, nierozważnie całego materiału dowodowego i zupełnie dowolne a zarazem błędne ustalenie, które nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, także poczynienie ustaleń w sposób wybiórczy i wewnętrznie sprzeczny, przy jednoczesnym braku należytego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które okoliczności i na podstawie jakich dowodów zostały uznane za udowodnione, co w rezultacie miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wadliwego zobowiązania Gminy Z. do zwrotu części dotacji celowej przekazanej w roku budżetowym 2014, nie wykorzystanej (rzekomo) w terminie, a także nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 168 ust. 1 i 4 w związku z art. 40 ust. 1,2,3 oraz 168 ust. ust. 6 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 168 ust. 1 i 4 jako podstawy rozstrzygnięcia zamiast przepisu art, 168 ust. 6, oraz błędnym przyjęciu, iż dotacja nie została wykorzystana w terminie (gdyż zapłata nastąpiła za niezrealizowane zadanie), skoro zadanie objęte dotacją zostało wykonane, cel został osiągnięty oraz do dnia 31.12.2014 roku została zapłacona Wykonawcom cała kwota dotacji,

- art. 149 ust. 1 u.f.p. oraz art. 49 ust. 5 w związku z art. 49 ust. 1 i 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 168 ust. 1 jak i art. 168 ust. 6 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie o zwrot dotacji nie ma znaczenia fakt udzielenia dotacji w terminie uniemożliwiającym terminowe jej wykorzystanie oraz ze dokonanie zwrotu dotacji udzielonej po terminie uniemożliwiającym terminowe jej wykorzystanie nie stanowi naruszenia zasady bezwzględnego zakazu finansowania Zadań zleconych z dochodów własnych gminy oraz nieuznania, iż warunkiem możliwości żądania zwrotu dotacji w całości lub części jest jej uprzednie udzielenie przez dotującego w czasie umożliwiającym jej wykorzystanie,

- art. 168 ust. 1 u.f.p. poprzez błędne uznanie, iż zwrot części dotacji następuje w wysokości obejmującej również zapłacony podatek VAT.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra naruszała prawo w sposób opisany poniżej, co nakazywało jej uchylenie.

Podkreślić należy, iż podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Powyższe wynika z art. 10 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zadaniem organu jest więc ustalenie, w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego, jakim podmiotom przysługuje przymiot stron danego postępowania, następnie zaś zawiadamiać ich o wszelkich dokonywanych w tym postępowaniu czynnościach, w tym m.in. w wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem - według art. 81 k.p.a. - uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Wskazać należy, że przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ obowiązany jest zachować gwarancje czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z regulacją art. 79 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Podkreślić należy, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1759/07, Lex nr 508447, wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2008 r., III SA/Wr 502/07, Lex nr 459993).

Dodać należy, iż także zapoznanie się przez stronę jedynie z wynikami przeprowadzonego dowodu nie czyni zadość zasadom czynnego, bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania pytań i składania wyjaśnień (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 1252/97, Lex nr 37890, wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 189/08, Lex nr 509811).

W ocenie Sądu, organ administracji w kontrolowanym postępowaniu nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 79 k.p.a. W toku postępowania Wojewoda [...] poinformował beneficjenta dotacji, że w oparciu o dokumentację (w tym zdjęcia i filmy) z przeprowadzanych oględzin obiektu w dniu 16 stycznia 2015 r., dokumentację budowy (tj. przedmiar robót, kosztorys ofertowy i projekt budowlany) oraz dokumentacje z przeprowadzonych ponownie oględzin obiektu w dniu 24 lutego 2015 r. (protokół z oględzin) dokonano szczegółowych ustaleń dotyczących zakresu robót wykonanych przez Gminę Z., który pozwolił określić wartość dotacji niewykorzystanej do końca 2014 r.

Ze względu na zakwestionowanie przez beneficjenta dotacji przedstawionego wyżej sposobu określenia wartości robót, które nie zostały wykonane w całości zgodnie z obowiązującymi terminami. Wojewoda [...] powołał biegłego w zakresie kosztorysowania budowlanego – R. A. do sporządzenia kosztorysu szczegółowego dotyczącego robót pozostałych do wykonania dla zakończenia przedmiotowej inwestycji. Z akt sprawy wynika, iż o fakcie tym poinformowano pełnomocnika strony oraz Stronę.

W dniu 22 sierpnia 2016 r. powołany biegły w zakresie kosztorysowania budowlanego, złożył w [...] w Ł. wycenę w formie szczegółowego kosztorysu dotyczącego robót pozostałych do wykonania przedmiotowego zadania, która została włączona przez organ I instancji, jako dowód do prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego.

Gmina pismem z 22 września 2016 r. wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej połączonej z przesłuchaniem osoby, która sporządziła kosztorys w celu wyjaśnienia okoliczności ustalenia rzeczywistego zakresu wykonania kosztorysu, celem odniesienia się do argumentów zawartych w opinii technicznej z dnia 16 września 2016 r., w tym wyjaśnienia występujących pomyłek w kosztorysie, przyjętej metodyki i zakresu danych użytych dla potrzeb sporządzenia kosztorysu, przedstawienia dorobku zawodowego osoby sporządzającej kosztorys, zwłaszcza w zakresie sporządzania kosztorysów szczegółowych w sposób odmienny z obowiązującymi w tym zakresie normami czy też przepisami prawa.

Organ I instancji uznał, iż skoro pismem z 14 października 2016 r. R. A., biegły w zakresie kosztorysowania budowlanego, odpowiedział na wniesione przez pełnomocnika Strony zastrzeżenia, to przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ww. zakresie jest bezcelowe. Powyższe ustalenia zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżanej decyzji.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko orzekających w sprawie organów administracji jest błędne. Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2722/12, należy wskazać, że art. 79 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie do opinii sporządzonej na piśmie.

Muszą być spełnione wszystkie wymogi proceduralne, które zapewniają stronom realną możliwość poddania takiego dowodu rzetelnej ocenie, w szczególności wtedy, gdy strona postępowania taką opinię kwestionuje. Strona postępowania musi mieć w takiej sytuacji przede wszystkim zapewnioną możliwość zadania biegłemu pytań dotyczących sporządzonej opinii i złożenia w kontekście tej opinii wyjaśnień. Taki sposób postępowania wynika z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się, że strona ma prawo zadawać pytania biegłym oraz składać wyjaśnienia. Oznacza to, że strona powinna brać czynny udział w postępowaniu dowodowym jako istotnym stadium postępowania administracyjnego. Przepisy przyznają jej uprawnienie procesowe, któremu odpowiada obowiązek organu powiadomienia strony o czynnościach postępowania dowodowego, a także dopuszczenia do aktywnego udziału w tych czynnościach, wyrażającego się w zadawaniu pytań i składaniu wyjaśnień (zob. J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 159). Postępowanie dowodowe jest działalnością zmierzającą do poznania rzeczywistości w procesie i do dokonania ustaleń faktycznych jako podstawy rozstrzygnięcia procesowego (por. M. Cieślak, Zagadnienia dowodowe w procesie karnym, t. 1, Warszawa 1955, s. 48).

Zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zdaniem Sąd, oznacza to, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną w oparciu o opinię biegłego, jeżeli strona co do tej opinii mogła się wypowiedzieć. Organ nie może jednostronnie, bez stanowiska i opinii strony, uznać, że fakty zostały udowodnione. W literaturze podkreśla się, że gwarancją realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stwarzać możliwość takiego ustosunkowania się do dowodów, a czy strony z tej możliwości skorzystają czy nie, to jest już sprawa ich koncepcji obrony swoich interesów.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie mogła zdawać pytań biegłemu w zakresie jego opinii. Biegły nie został bowiem wezwany na rozprawę, mimo wyraźnego żądania Skarżącej zawartego w ww. piśmie.

W ocenie Sądu, organy winny poprowadzić w tym zakresie wyczerpujące postępowanie dowodowe. Tym samym ustalając istotną w sprawie okoliczność faktyczną w oparciu o dowód z opinii tego biegłego naruszono art. 7, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a., gdyż istotne w sprawie ustalenie faktyczne oparto na opinii biegłego, któremu Skarżąca nie mogła zadać pytań oraz bezpośrednio w jego obecności odnieść się do przedłożonej przez niego opinii.

Dodatkowo należy zauważyć, iż pismo z dnia 14 października 2016 r. jest sporządzone przez B. ul [...] w Ł. (gdyż taka jest pieczęć nagłówkowa), a podpisane przez R. A. posiadającemu uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Stroną umowy z Wojewodą [...] była B. B., a nie powołany postanowieniem organu I instancji na biegłego R. A., który w znajdującej się w aktach sprawy korespondencji mailowej z urzędem zobowiązał się do wykonania usługi, przedstawił cenę za usługę oraz warunki jej realizacji.

R. A. nie zawarł z Wojewodą [...] umowy na realizację zlecenia tj. wyceny w formie szczegółowego kosztorysu dotyczącego robót pozostałych do wykonania kontrolowanego zadania.

W ocenie Sądu, takie działanie organu I instancji jest niezrozumiałe i nie zostało w żaden sposób wyjaśnione przez Ministra, który chociażby powinien się ustosunkować w zaskarżonej decyzji do wątpliwości podnoszonych w tym zakresie przez Gminę, w szczególności dlaczego organ I i II instancji uznają, iż dopuszczonym dowodem w niniejszym postępowaniu jest dowód z opinii biegłego w zakresie kosztorysowania budowlanego R. A., skoro nie zawarto z ww. osobą żadnej umowy na sporządzenie takiego kosztorysu, a umowę zawarto z innym podmiotem.

Rację ma również strona skarżąca podnosząc w skardze, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jedynie stwierdził, iż dokonał analizy opinii biegłego oraz pisma z 14 października 2016 r. R. A. Jednakże organ administracji, nie przedstawił na czym polegała zarówno analiza sporządzonej wyceny, jak i ww. pisma R. A., oraz do jakich wniosków organ sam doszedł.

Wobec powyższego, stanowisko organu II instancji dowodzi, że tak naprawdę organ ten naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Nie był on bowiem zwolniony od ponownego, merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

W tym zakresie należy przypomnieć również, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ogranicza się tylko do weryfikacji postanowień organu I instancji. Polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego aktualnego na datę orzekania przez organ odwoławczy. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych przez Skarżącą kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych rozstrzygnięć w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uwagi znajdują swoje potwierdzenie w ugruntowanym na tym tle orzecznictwie sądowym (m.in. wyroki NSA z dnia 11 lutego 2016 r. II OSK 1422/14 i z dnia 10 grudnia 2014 r. II OSK 1241/13, wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. IV SA/Po 496/15, WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2015 r. II SA/Łd 827/15, WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. VII SA/Wa 1453/14, WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. II SA/Kr 1496/14, WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r. II SA/Ol 257/14).

Rzeczą organu w ponownym postępowaniu będzie usunięcie opisanych wyżej uchybień proceduralnych związanych z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., będą zobowiązane uwzględnić wynikające z powyższych rozważań wskazania i wykładnię przepisów prawa. Organy naruszyły bowiem przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te ww. okoliczności, wskazują na konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 p.p.s.a.