Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 619/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 12 par. 1, art. 19, art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 101/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania aktu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. Sp. z o.o. Sp.k. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2021r., sygn. akt VI SAB/Wa 101/21, uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA") w przedmiocie wydania aktu i w pkt. 1 stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; w pkt. 2 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania aktu w sprawie z wniosku Spółki w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 3. oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; a w pkt. 4. zasądził od organu na rzecz Spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że Spółka 7 października 2020r. złożyła do Zarządu Dróg Powiatowych w S. wniosek o wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej położonej w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej [...] w mieście S. Powyższy wniosek został przekazany do GDDKiA.

GDDKiA pismem z 23 listopada 2020r. wskazał skarżącej, iż nie jest właściwym organem w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia.

Pismem z 7 grudnia 2020r. Spółka wniosła o rozpatrzenie jej wniosku przez GDDKiA i zajęcie stanowiska w formie decyzji administracyjnej.

Pismem z 25 stycznia 2021r. strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu, żądając wydania stanowiska organu w formie decyzji administracyjnej.

Pismem z 22 lutego 2021r. GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko zajęte w piśmie z 23 listopada 2020r., wskazując, że nie jest organem właściwym w sprawie, gdyż droga publiczna, której dotyczy zjazd, nie jest drogą krajową.

25 marca 2021r. Spółka wniosła skargę na bezczynność GDDKiA w przedmiocie wydania decyzji domagając się stwierdzenia, że GDDKiA dopuścił się bezczynności w postępowaniu, zobowiązania GDDKiA do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, przyznania od GDDKiA sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi GDDKiA wniósł o oddalenie skargi.

W motywach rozstrzygnięcia WSA wskazał, że w realiach sprawy kluczowe znaczenie ma zagadnienie, czy GDDKiA pozostawał w ogóle w bezczynności. Zarówno bowiem z pism kierowanych w sprawie do strony, jak i z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że organ ten kwestionuje, aby był właściwy do rozpoznania wniosku strony.

W ocenie Sądu I instancji, skoro GDDKiA, kwestionując swoją właściwość w sprawie, nie wszczął sporu o właściwość czy sporu kompetencyjnego, to w jego gestii spoczywało rozpoznanie wniosku strony, który został mu przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który obecnie znajduje się w GDDKiA. WSA podkreślił, że organ, jeżeli uznaje się za niewłaściwy (tj. uznaje za bezzasadne przekazanie mu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a.), nie może pozostawać bezczynny, a winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia negatywnego sporu kompetencyjnego. Z punktu widzenia skargi na bezczynność rozpoznawanej przez WSA w Warszawie istotne jest natomiast, że sprawa została w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazana GDDKiA 9 października 2020r., a organ ten do dnia rozpoznania skargi nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie, w tym zmierzających do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Wskazał, że organ jest związany przekazaniem dokonanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a w razie kwestionowania jego zasadności winien zainicjować spór o właściwość.WSA podkreślił, że bezczynność organu trwa w sprawie około roku, niemniej jednak wobec pewnej nietypowości występującej w niniejszej sprawie (z jednej strony związanie GDDKiA przekazaniem sprawy przez inny organ, z drugiej kwestionowanie tego przekazania oraz wskazywanie na niewłaściwość), bezczynność tę należy kwalifikować jako inną niż rażąca (brak celowości "szkodzenia" stronie i umyślności działania, bardziej nieporadność organu). WSA nie uznał również za zasadne przyznanie skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), o czym zadecydował fakt, że bezczynność nie miała charakteru rażącego oraz że sytuacja procesowa w niniejszej sprawie była nietypowa i nie wynikała z celowych działań pracowników tego organu, ale z błędnej interpretacji przepisów dotyczących rozstrzygania kwestii właściwości organów w razie zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. WSA wskazał, że wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, co może i powinien zrobić organ w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie (tzn. bądź wszcząć spór o właściwość, bądź załatwić sprawę) będzie wystarczającym środkiem pouczająco-dyscyplinującym organ nie tylko w tej, ale także w analogicznych sprawach.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8) w zw. z art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności podczas, gdy ocena bezczynności wymaga ustalenia, czy organ ten jest właściwy do wydania orzeczenia o treści żądanej przez stronę, a przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. II GW 76/21 nie został rozstrzygnięty spór kompetencyjny pomiędzy organem, a Zarządem Dróg Powiatowych (uprzednio Starostą [...]) w przedmiotowej sprawie;

b) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8) w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiocie wniosku Spółki o lokalizację zjazdu podczas, gdy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. II GW 76/21 nie został rozstrzygnięty spór kompetencyjny pomiędzy organem, a Zarządem Dróg Powiatowych w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji oznacza, że Sąd nałożył na organ obowiązek wydania aktu pomimo braku rozstrzygnięcia sporu co do właściwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że wobec braku przesądzenia który organ właściwy jest do rozpoznania wniosku skarżącej nie dopuścił się bezczynności, a zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania aktu w sprawie wniosku Spółki jest przedwczesne.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie jej przedmiotem jest bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w rozpoznaniu wniosku Spółki w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie orzekał merytorycznie, nie przesądził, kto i jaką decyzję powinien wydać. Orzekał tylko w zakresie bezczynności zobowiązując organ do wydania aktu, stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalając skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej oraz rozstrzygając o kosztach postępowania.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§1a). Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył cytowanych wyżej przepisów prawa w sposób zarzucony w skardze kasacyjnej.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącej przekazany został GDDKiA w dniu 9 października 2020r., w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a organ ten do dnia rozpoznania skargi nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie, w tym zmierzających do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Podkreślić należy, że organ jest związany przekazaniem dokonanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a w razie kwestionowania jego zasadności winien zainicjować spór o właściwość. Przekazanie podania (wniosku) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 k.p.a.), w przeciwnym przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub Sądem spór o właściwość albo spór kompetencyjny. Organ, któremu przekazano podanie, jest bowiem związany przekazaniem, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Domniemanie to może być jednak obalone poprzez wszczęcie sporu o właściwość przez organ, któremu przekazano podanie.

Skoro GDDKiA, kwestionując swoją właściwość w sprawie, nie wszczął sporu o właściwość czy sporu kompetencyjnego, to w jego gestii spoczywało rozpoznanie wniosku strony, który został mu przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a.

Trafnie zatem WSA zobowiązał GDDKiA na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu w sprawie z wniosku strony, a wyznaczając termin do wydania aktu uwzględnił fakt, że organ kwestionując swoją właściwość mimo braku wszczęcia sporu ze starostą w ogóle nie zaczął rozpoznawać jej merytorycznie.

Wedle wynikającej z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady szybkości i prostoty postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Działania administracji powinny więc charakteryzować się tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organ nie sprostał tym wymaganiom i dopuścił się bezczynności w jej rozpoznawaniu, a usprawiedliwienia nie może stanowić brak rozstrzygnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sporu kompetencyjnego pomiędzy organem, a Zarządem Dróg Powiatowych (uprzednio Starostą [...]) w sprawie o sygn. II GW 76/21.

W tym zakresie trafnie wskazał WSA, iż GDDKiA od chwili otrzymania zawiadomienia wystosowanego przez starostę w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do dnia wydania wyroku nie podjął jakichkolwiek czynności w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo otrzymania od skarżącej co najmniej dwóch pism, w których domagała się ona niezwłocznego załatwienia jej wniosku. Organ jedynie usiłował wytłumaczyć stronie swoje racje, twierdząc, że jest niewłaściwy w sprawie. Raz jeszcze wypada podkreślić, że organ, jeżeli uznaje się za niewłaściwy (tj. uznaje za bezzasadne przekazanie mu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a.), nie może pozostawać bezczynny, a winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia negatywnego sporu kompetencyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za trafny pogląd organu o braku obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w okresie, gdy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczył się spór kompetencyjny. Wprawdzie w działaniu GDDKiA WSA nie dopatrzył się celowości szkodzenia stronie i umyślności działania, niemniej jednak trafnie uznał, że organ nie może pozostawać bezczynny, a winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia negatywnego sporu kompetencyjnego.

Wskazać też należy, że NSA postanowieniem z 16 listopada 2021r., II GW 76/21 oddalił wniosek A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w B. z 13 lipca 2021r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie a Zarządem Dróg Powiatowych w S. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi lokalnej uznając, że kwestią sporną nie jest właściwość organów do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. u.d.p.), lecz zagadnienie statusu prawnego odcinków drogi położonych na nieruchomości Skarbu Państwa, w zakresie których Zarząd Dróg Powiatowych w S. nie wykonuje obowiązków zarządcy drogi.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.