Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1164/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P" Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 708/04 w sprawie ze skargi "P" Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "P" Spółka z o.o. w W. kwotę 430 ( czterysta trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego 3. nakazuje wypłacenie "P" Spółka z o.o. w W. kwotę 250 ( dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę "P" Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia oraz zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] Starosta W., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania w/opisanych robót budowlanych w budynku i na dachu budynku Centrum Handlowego A., zlokalizowanego przy ul. W. w W., objętego zgłoszeniem z dnia 5 sierpnia 2004 r., dokonanym przez P. Spółka z o.o. z siedzibą w W.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę korzystają tylko roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 9 tej ustawy, a wiec urządzenia budowlane. Zdaniem organu, chodzi więc w tym przypadku o urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodne z jego przeznaczeniem, jak przyłącza, urządzenia instalacyjne i inne wymienione w art. 3 pkt 9. Obiekt budowlany, w którym przewiduje się wykonanie zgłoszonych prac, użytkowany jest natomiast jako obiekt handlowy, a projektowane zamierzenie nie stanowi urządzenia niezbędnego i koniecznego dla użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Dlatego przedmiotowych robót nie można uznać za zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a to uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu.

W odwołaniu od tej decyzji P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zakwestionowała stanowisko prawne prezentowane przez organ pierwszej instancji. Odwołująca się zwróciła uwagę, że w art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane mowa jest o "urządzeniach budowlanych", a w art. 29 ust. 2 pkt 15 o "urządzeniach". Już samo zestawienie tych terminów nakazuje przyjąć, że zakres terminu "urządzenia budowlane" jest węższy niż zakres terminu "urządzenia". Oznacza to, że każde urządzenie budowlane jest urządzeniem, ale nie każde urządzenie jest urządzeniem budowlanym. Tym samym – wbrew stanowisku organu – art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane może znaleźć zastosowanie do wszystkich urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych, a nie tylko do urządzeń budowlanych.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 28 października 2004 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że dopatrzył się on konieczności zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy z innych względów niż podane przez Starostę W. Analizując dokonane zgłoszenie organ zauważył, że zamierzenie budowlane obejmuje nie tylko montaż anten, ale również wydzielenie pomieszczenia technicznego na galerii budynku Centrum Handlowego "A", za pomocą dwóch ścianek w systemie "Rygips", wraz z montażem drzwi antywłamaniowych. Zdaniem organu, roboty budowlane polegające na wydzieleniu nowego pomieszczenia za pomocą ścianek działowych wraz z montażem drzwi nie podlegają zgłoszeniu, lecz – zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane – wymagają pozwolenia na budowę. Takich robót nie można bowiem nazwać remontem, gdyż nie są to, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8). Wobec tego, omawiane zamierzenie budowlane jako całość, podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co wypełnia przesłankę sprzeciwu, o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlanego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzuciła zaskarżonej decyzji:

naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga ubiegania się o pozwolenie na budowę; naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 wskazanej ustawy przez przyjęcie, że wydzielenie ściankami działowymi pomieszczenia technicznego jest robotą budowlaną i w konsekwencji wymaga pozwolenia na budowę; naruszenie przepisów art. 15 i 19 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez orzeczenie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2, mimo że przepis ten nie był podstawą orzeczenia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy w ogóle nie dokonał analizy, czy wydzielenie pomieszczenia technicznego jest objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, poprzestając na przyjęciu takiego założenia bez żadnej argumentacji. W ocenie skarżącej, wykonanie ścianek gipsowych i montaż drzwi antywłamaniowych nie mieści się w zakresie pojęcia robót budowlanych, do których odnosi się przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Wychodząc z definicji "robót budowlanych" zawartej w art. 3 pkt 7 przywołanej ustawy wskazano, że sporne roboty nie są ani budową (nie jest to bowiem wykonanie obiektu budowlanego, czy jego odbudowa, rozbudowa czy nadbudowa), ani też nie można ich zakwalifikować do przebudowy obiektu budowlanego. Ustawienie ścianek działowych w sposób niezmieniający konstrukcji budynku, jest bowiem czynnością z zakresu eksploatacji budynku. Skoro zatem wykonanie ścianek działowych i montaż drzwi nie jest robotą budowlaną, nie podlega pod rygory art. 28 ustawy – Prawo budowlane, tym bardziej zaś pod wyjątki określone w art. 29 tej ustawy.

W dalszej części skargi podniesiono, że kwestia zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane po raz pierwszy podniesiona została dopiero w decyzji drugoinstancyjnej. Starosta W. nie zastosował bowiem tego przepisu. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – rozstrzygniecie organu odwoławczego opierające się na przywołanym przepisie, narusza – wynikającą z art. 15 k.p.a. – zasadę dwuinstancyjności, oraz zasadę przestrzegania z urzędu właściwości organu (art. 19 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji odniósł się na wstępie do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, dwuinstancyjność postępowania oznacza, że ta sama sprawa, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji, w przypadku złożenia odwołania, musi być rozpoznana przez organ odwoławczy, który nie może poprzestać tylko na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji oznacza to – jak stwierdził Sąd – również możliwość usunięcia przez organ drugiej instancji naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, nieuznającego montażu anten stacji telefonii komórkowej za roboty, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane. Stanowisko to było efektem wadliwej interpretacji powołanego przepisu - co wykazane zostało również w odwołaniu strony skarżącej.

Dalej Sąd odniósł się do pojęcia "roboty budowlane" stwierdzając, że jest to pojęcie zbiorcze używane do wszystkich czynności podlegających regulacji ustawy – Prawo budowlane. Nie budzi przy tym wątpliwości, że pod pojęciem robót budowanych ustawodawca miał na myśli zarówno czynności odnoszące się do obiektu budowlanego, jak i do jego części. Zdaniem Sądu, do uznania, że mamy do czynienia z robotami budowanymi nie jest konieczne – jak zdaje się sugerować skarżąca – ich oddziaływanie na elementy konstrukcyjne budynku. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawienie ścianek działowych, nawet w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, należy zakwalifikować do robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane.

Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę byłoby możliwe – jak ocenił Sąd – tylko w przypadku, gdyby wskazane roboty budowlane były objęte dyspozycją art. 29 ustawy – Prawo budowlane. W przepisie tym wyliczono bowiem enumeratywnie obiekty i roboty budowlane zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak zwolnienie zawarte w art. 29 ustawy – Prawo budowlane zawiera wyjątki od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy, to niedopuszczalne jest stosowanie, w stosunku do treści omawianego przepisu, wykładni rozszerzającej. Analiza gramatyczna przywołanego przepisu – jak wskazał Sąd –wskazuje jednak, że nie wymienia on spornych robót budowlanych, a to oznacza, że do ich wykonania można przystąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Nie można także w ocenie Sądu uznać, że zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, z tego względu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie oparte zostało na przepisie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a zatem na innej podstawie niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W rozważanym bowiem postępowaniu instancyjnym nie doszło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów wynika, że podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podobnie jak organu pierwszej instancji, był przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy. Natomiast art. 30 ust. 7 pkt 2 powołany został przez organ dodatkowo i informacyjnie. Powołanie omawianego przepisu, stanowi co prawda o wadliwości uzasadnienia organu odwoławczego, było to jednak naruszenie prawa, które nie miało istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik P. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wydzielenie ściankami działowymi pomieszczenia technicznego oraz montaż drzwi antywłamaniowych jest robotą budowlaną i w konsekwencji wymaga pozwolenia na budowę;

b) przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz pkt 11 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w Centrum Handlowym A. w W. wymaga ubiegania się o pozwolenie na budowę;

c) przepisu art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez rozszerzającą wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i 8 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i przyjęcie w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę

2) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśnienie, który z przypadków określonych w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane przemawia za zakwalifikowaniem prac polegających na wydzieleniu ściankami działowymi pomieszczenia technicznego oraz montażu drzwi antywłamaniowych do kategorii "roboty budowlane".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji, że kwalifikując opisane wyżej prace do kategorii "roboty budowlane" nie wyjaśnił, który z przypadków wymienionych w art.3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane zastosował w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera – w ocenie skarżącej – rozstrzygnięcia, czy w ocenie Sądu projektowane przedsięwzięcie stanowi "budowę obiektu budowlanego", czy też jego "przebudowę", "montaż", "remont" czy wreszcie "rozbiórkę". Tymczasem wyraźne rozstrzygnięcie w tym zakresie jest wymagane w świetle art.141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przede wszystkim ma dla niniejszej sprawy podstawowe znaczenie.

Ponadto rozważania Sądu I instancji zmierzają do przyjęcia założenia, że wykonanie dwóch ścianek w systemie "Rygips" oraz montaż drzwi antywłamaniowych stanowi przebudowę obiektu budowlanego (Centrum Handlowego A). W ocenie skarżącej, stanowiska takiego nie można jednak zaakceptować. Co prawda w okresie wydawania zaskarżonych decyzji ustawa – Prawo budowlane nie definiowała pojęcia "przebudowa", jednak w sprawie posiłkowo można odwołać się do art. 3 pkt 7a ustawy, dodanego ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W świetle tego przepisu, wykonanie prac będących przedmiotem niniejszego postępowania nie może zostać zakwalifikowane do kategorii "przebudowa". W wyniku ich wykonania nie następuje bowiem zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie wydaje się również, aby wykonanie ścianek działowych oraz montaż drzwi antywłamaniowych mógł zostać zakwalifikowany jako budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy), jego montaż czy też remont (art. 3 pkt 8 ustawy)

Przyjmując, że w sprawie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, Sąd I instancji nie rozważył, czy dla projektowanych prac istnieją podstawy do zastosowania któregokolwiek ze zwolnień wskazanych w art. 29 ustawy – Prawo budowlane. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest analizy, czy projektowane zamierzenie mieści się w zakresie zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 lub art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy, mimo że skarżąca konsekwentnie powoływała się na art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy.

Sąd I instancji nie dokonał również wykładni pozostałych przypadków, w których ustawodawca uchyla obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Pominięto m.in. brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym remont istniejącego obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. W ocenie skarżącej, na gruncie ustawy – Prawo budowlane można przyjąć, że skoro wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 ustawy) nie wymaga pozwolenia na budowę, to pozwolenia takiego nie wymaga również wykonanie w istniejącym obiekcie drobnych prac (ścianki działowe, montaż drzwi). Odmienna wykładnia nadaje pojęciu "roboty budowlane" – jak określiła strona skarżąca – nadmiernie szeroki zakres, co może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady ochrony własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zawiera ona zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 powoływanej ustawy). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez Sąd I instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także z art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada na podstawie stanu faktycznego, który przyjął Sąd I instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Innymi słowy, nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie.

W art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku wymienia się m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia. Brak natomiast wyraźnej wzmianki o podstawie faktycznej. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika jednak, że przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie, w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu dającego się porównać z wzorcem ustawowym. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że obowiązek przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy.

W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji. Przede wszystkim Sąd nie ustosunkował się jednoznacznie do zawartych w skardze argumentów, uzasadniających naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd organu II instancji, iż roboty budowlane polegające na montażu dwóch ścianek w systemie "Rygips" wraz z montażem drzwi antywłamaniowych, wykazane w zgłoszeniu strony skarżącej, mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie spełnia jednak warunku dokonania oceny pod względem zgodności z prawem takiej konstatacji zaniechanie wyjaśnienia, czy zamierzona inwestycja stanowiła budowę rozumianą jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, czy też jako odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, bądź też czy stanowiła inne roboty budowlane, a w szczególności przebudowę lub montaż. Sąd nie wyjaśnił więc czym faktycznie, na gruncie art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, były działania podejmowane przez stronę skarżącą. W tym zakresie zostały natomiast sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżąca postawiła wprost zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że ustawienie dwóch ścianek działowych wykonanych z gipsu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej zatem na Sądzie I instancji, jako sądzie meriti, spoczywał obowiązek wyjaśnienia, czy montaż gipsowych ścianek jest budową, czy też stanowił przebudowę bądź montaż. Brak takiego ustalenia w sprawie stanowi, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych sprawy.

Sąd I instancji w uzasadnieniu w sposób jedynie ogólnikowy stwierdził, że mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, nie wyjaśniając, o jakie roboty chodzi. Nie spełnia tego obowiązku zawarte w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdzenie, że "zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę byłoby możliwe tylko w przypadku, gdyby wskazane roboty były objęte dyspozycją art. 29 ustawy – Prawo budowlane". Wskazać bowiem należy, że przepis art. 29 powoływanej ustawy odnosi się tylko do robót budowlanych, a przecież nie wszystkie inwestycje mające charakter budowlany, prowadzone we wzniesionym już obiekcie budowlanym, można zakwalifikować jako roboty budowlane. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że definicja robót budowlanych zawarta w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, pomimo swojego szerokiego zakresu przedmiotowego, nie obejmuje np. montażu urządzeń klimatyzacyjnych, robotami takimi nie są także prace polegające na ułożeniu glazury czy nowego tynku w budynku.

Stanowisko Sądu nie może ograniczać się do ogólnikowej aprobaty poglądów organów orzekających. Nie oznacza to co prawda, że Sąd I instancji nie może tych poglądów podzielić, jednakże nie może tego uczynić bez przeanalizowania istotnych przesłanek i wyrażenia własnego stanowiska co do ich prawidłowości.

W tej sytuacji, ujawnione naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy, w oparciu o który nastąpiło oddalenie skargi, nie został przez Sąd prawidłowo ustalony. Tym samym wadliwy jest również proces subsumcji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy – Prawo budowlane.

Wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby w chwili obecnej przedwczesne.

Z wszystkich przytoczonych wyżej względów, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz – w zakresie zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej – na podstawie art. 225 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.