Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2824/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt 6
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 380/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 380/13, oddalił skargę K. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 105 pkt 6 i art. 107 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwolnił K. S. ze służby z dniem doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że K. S. po blisko 9 letniej przerwie spowodowanej między innymi sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem w maju 2011 r. powróciła do służby, którą miała pełnić w [...] Oddziale Celnym w [...] Urzędzie Celnym w [...]. Po czterech dniach służby wymieniona przedstawiła jednak zwolnienie lekarskie dotyczące jej niezdolności do służby. Od tego czasu, to jest od dnia 28 maja 2011 r. była ona nieobecna w służbie z powodu choroby nieprzerwanie przez 466 dni. Tak długa absencja chorobowa oraz brak informacji, kiedy K. S. będzie mogła przystąpić do realizacji obowiązków służbowych, stwarza istotne problemy organizacyjne oraz utrudnia realizację zadań nałożonych na komórkę organizacyjną, w której jest ona zatrudniona. Długotrwałe zwolnienia lekarskie dezorganizują służbę i powodują konieczność podziału zadań pomiędzy pozostających w służbie funkcjonariuszy. Ponadto w okresie dotychczasowej nieobecności K. S., w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, zmieniły się przepisy celne i podatkowe oraz weszły w życie nowe systemy informatyczne. Wymieniona wymaga zatem ponownego przyuczenia do wykonywania zawodu funkcjonariusza celnego. Dodatkowo organ wskazał, że [...] Odział Celny w [...], w którym K. S. miała pełnić służbę, obsługuje 8 składów celnych, 2 miejsca uznane oraz pełni dozór nad 7 magazynami czasowego składowania. Każda długotrwała absencja funkcjonariusza zakłóca sprawną i płynną obsługę podmiotów gospodarczych we wskazanych placówkach. Należy zwrócić również uwagę na aspekt finansowy. K. S. korzystając ze zwolnień lekarskich, otrzymuje 100 % uposażenia, mimo że nie realizuje żadnych zadań nałożonych na Służbę Celną. Trudno w tej sytuacji mówić o możliwości celowego i racjonalnego wydatkowania środków publicznych przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Nadto K. S. nie przedstawiła zaświadczenia stwierdzającego brak przeciwwskazań do pełnienia służby na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym.

Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 105 pkt 6 i art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 sierpnia 2012 r. Uzasadniając swoją decyzję, organ II instancji stwierdził, że ustawa o Służbie Celnej ustala obligatoryjne i fakultatywne przyczyny zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z fakultatywnych podstaw rozwiązania z celnikiem stosunku służbowego wskazuje art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. Nieobecność K. S. w służbie z powodu choroby w dniu 28 maja 2012 r. przekroczyła rok. Została zatem spełniona przesłanka określona w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej w [...] podejmując swe rozstrzygnięcie, rozważył zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Bezzasadne są zatem zarzuty odwołującej się, że decyzja o zwolnieniu jej ze służby jest arbitralna i nie została należycie uzasadniona. Organ I instancji wskazał, że do zadań regulaminowych [...] Oddziału Celnego w [...], w którym K. S. miała pełnić służbę, należy m.in. przyjmowanie zgłoszeń celnych, obejmowanie towaru wnioskowaną procedurą lub nadawanie towarom innego przeznaczenia oraz określanie kwoty długu celnego. Ponad roczna nieobecność w służbie negatywnie wpływa na realizację powyższych funkcji oraz wymusza konieczność podziału zadań i obowiązków pomiędzy innych funkcjonariuszy. Ma to również niekorzystny wpływ na jakość obsługi oraz skutkuje brakiem zapewnienia sprawnej i płynnej obsługi podmiotów gospodarczych, co z kolei rzutuje na poziom zadowolenia tych podmiotów ze współpracy z administracją celną. Dyrektor Izby Celnej w [...] oprócz interesu strony musiał mieć przede wszystkim na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań podległej mu jednostki oraz to że przepisy ustawy o Służby Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo za celnika nieobecnego w służbie. Argumentacja przytoczona przez organ I instancji, zdaniem Szefa Służby Celnej, jest zasadna. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Istotną cechą tej służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy. Stosunek służbowy ma charakter administracyjny, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Ze specyfiki tego stosunku służbowego i unormowań zawartych w ustawie o Służbie Celnej wynika, że prawa funkcjonariusza celnego są w wielu wypadkach wyłączone, bądź ograniczone. Takie uregulowanie sytuacji prawnej celników powoduje, że uznanie administracyjne oraz słuszny interes obywatela w przedmiotowych sprawach winny być badane pod kątem interesu społecznego w związku z wagą i rodzajem zadań realizowanych przez funkcjonariuszy. W sprawie istotny jest również aspekt finansowy, bowiem w okresie absencji, kiedy funkcjonariusz nie wykonuje zadań, otrzymuje 100 % uposażenia. Ponadto na dzień wydania decyzji, organ nie był w stanie stwierdzić, jak długo może trwać dalsza nieobecność K. S. w służbie.

Z przesłanego przez nią zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2012 r. wynika jedynie, że przewidywany okres zakończenia leczenia może wynieść około 1,5 do 2 miesięcy. Zaświadczenie to nie stwierdza jednak czy powrót K. S. do służby będzie w ogóle możliwy, a jeżeli tak to kiedy i na jakich warunkach będzie ona mogła podjąć służbę. Tymczasem zgodnie z art. 76 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej zadania w Służbie Celnej może realizować tylko osoba, której stan zdrowia pozwala na pełnienie służby na określonym stanowisku. W tych okolicznościach organ był uprawniony do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia prawidłowej organizacji pracy w podległej mu jednostce, a w konsekwencji do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Dlatego też należy uznać, że decyzja organu I instancji nie zawiera cech dowolności i została wydana zgodnie z prawem.

Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej K. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a także uniemożliwienie jej przedstawienia dokumentów dotyczących stanu zdrowia oraz rokowań co do powrotu do służby.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę K. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby w oparciu art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Sądowa kontrola wskazanej kategorii spraw musi być ukierunkowana na badanie, czy spełniona została przewidziana w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Słuszny interes obywatela to interes, który znajduje oparcie w normie prawnej ustanowionej dla jego ochrony. Interesu strony nie można uznać za słuszny, jeżeli koliduje on z interesem społecznym. Sąd administracyjny nie ingeruje w celowość rozstrzygnięcia organu, ale ocenia legalność decyzji. Jest zatem zobowiązany zbadać czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Przy stosowaniu art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej należy ponadto wykazać, że rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego niezbędne jest także ze względu na dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Oznacza to, że ustalenie znaczenia tego niedookreślonego pojęcia powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to zebrania oraz rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje omawianą przesłankę. Pojęcie "dobra służby" należy odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariuszy. Służba Celna stanowi jednolitą umundurowaną formację, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier (art. 1 ustawy o Służbie Celnej). Zgodnie z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy podejmując służbę, funkcjonariusz w składanym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych obowiązków oraz dbania o dobre imię służby. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu I instancji – organ zasadnie przyjął, że dla dobra służby konieczne jest rozwiązanie ze skarżącą stosunku służbowego. W sprawie niesporne jest, że skarżąca na dzień 28 maja 2012 r. miała ponad roczną nieobecność w służbie z uwagi na korzystanie ze zwolnień lekarskich. Przez ten okres nie realizowała ona powierzonych jej zadań. Taka sytuacja niewątpliwie nie leży w interesie służby, gdyż dezorganizuje służbę oraz wywołuje negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań. Prowadzi również do negatywnych skutków finansowych związanych z koniecznością wypłaty uposażenia funkcjonariuszowi, który nie realizuje zadań służbowych. Zatem przedłużająca się absencja funkcjonariusza w służbie i niewykonywanie przez niego swoich obowiązków odbywa się ze szkodą dla służby. W określonym stanie faktycznym może to stanowić ważną przyczynę zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Należy zgodzić się również z organem, że "dobro służby" to konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji nałożonych na Służbę Celną zadań. Prawidłowa i terminowa realizacja zadań wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. W razie absencji funkcjonariusza przełożeni, aby zapewnić prawidłową realizację zadań w podległych im komórkach organizacyjnych muszą tak organizować służbę, aby mimo niepełnej obsady, zadania były sprawnie i terminowo realizowane. Powyższe wymusza dodatkowe obciążenie pracą pozostałych funkcjonariuszy i służbę w przedłużonym czasie, za co przyznaje się im czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo uposażenie za przedłużony czas służby. Dla oceny całokształtu sytuacji skarżącej istotny jest również szczególny status prawny funkcjonariusza, z którego wynikają zarówno przywileje, jak też zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej. Szczególne znaczenie ma tu dyspozycyjność, która pociąga za sobą obowiązek wykonywania zadań w miejscu i w sposób podyktowany dobrem służby. Stanowisko to potwierdza pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04, zgodnie z którym troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować ją będzie duży stopień represyjności.

Z tych względów, w ocenie Sądu, za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Organy dokładnie bowiem wyjaśniły stan faktyczny oraz rozważyły interes społeczny, jak i interes strony. Ponadto zgodnie art. 77 § 1 k.p.a. zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz oceniły go stosownie do wymagań określonych w art. 80 k.p.a. W toku postępowania nie było potrzeby ustalenia aktualnego stanu zdrowia skarżącej, gdyż to nie ta okoliczność stanowiła podstawę jej zwolnienia ze służby, lecz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i dobro służby.

Reasumując, zdaniem Sądu, organ celny w ramach uznania administracyjnego w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnieniu temu nie można postawić zarzutu dowolności bądź też nadużycia posiadanych przez organ kompetencji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 380/13, K. S. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżając powyższe orzeczenie w całości, zarzuciła:

1. naruszenie art. 105 pkt 6 w związku z art. 86 ustawy o Służbie Celnej przez błędne zastosowanie i uznanie, że ponad roczna nieobecność funkcjonariusza w służbie godzi w dobro służby, co może stanowić ważną przyczynę zwolnienia na podstawie art. 105 pkt 6 P.p.s.a. (powinno być ustawy o Służbie Celnej)

2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez ustalenia i uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz mając na względzie wyłącznie interes Służby Celnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji uznał, iż absencja skarżącej w służbie prowadzi do dezorganizacji służby oraz wywołuje negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania przez funkcjonariuszy ich obowiązków. W konsekwencji Sąd przyjął, że zwolnienie jej ze służby z uwagi na ponad roczną nieobecność mieści się w pojęciu dobra Służby Celnej. Niewątpliwie dobro służby wymaga zapewnienia prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną oraz efektywnego zarządzania przydzielonymi etatami. Jednakże fakt, że skarżąca nie wykonywała nałożonych na nią obowiązków w czasie swej absencji chorobowej, nie może prowadzić do wniosku, iż taka nieobecność godzi w dobro służby. Prawidłową realizację zadań nałożonych na Służbę Celną, a w szczególności potrzeb i interesów Służby Celnej, gwarantuje nie tylko art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, ale także inne przepisy tej ustawy. Zgodnie z art. 86 ustawy o Służbie Celnej w sytuacji, gdy wymagają tego potrzeby Służby Celnej, funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na okres do 6 miesięcy a w szczególnie uzasadnionych wypadkach nawet na okres do 12 miesięcy. Przepis ten umożliwia zatem organowi przeniesienie funkcjonariusza do wykonania służby na stanowisku nieobecnego funkcjonariusza lub do innej jednostki organizacyjnej, w której ilość przyznanych etatów jest niewystarczająca, tzn. we wszystkich tych przypadkach, gdy wymaga tego dobro służby. Nie należy zatem automatycznie przyjmować, tak jak uczynił to Sąd, że przyznane etaty są zawsze wykorzystane w pełnym zakresie a każda nieobecność funkcjonariusza w służbie skutkuje nieprawidłowym wykonywaniem nałożonych na Służbę Celną zadań, godząc w jej dobro. Organ administracyjny jest zobowiązany zorganizować służbę także tych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w zlikwidowanych oddziałach celnych albo takich, które nie wykonują w danej chwili nałożonych na nie zadań. Skarżąca kasacyjnie wielokrotnie była przenoszona do wykonywania służby w innych jednostkach organizacyjnych Urzędu Celnego [...] w zależności od aktualnych potrzeb etatowych danej jednostki. Zawarte w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej uprawnienie pozwala organowi na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie zwolnienia lub pozostawienia w służbie funkcjonariusza, którego nieobecność trwa dłużej niż rok. Jednakże takie samo uprawnienie przysługuje organowi w zakresie rozstrzygania na podstawie art. 86 ustawy o Służbie Celnej o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Skoro działania organu podyktowane były troską o dobro Służby Celnej, to taki cel mógł być osiągnięty także poprzez przeniesienie innego funkcjonariusza na stanowisko skarżącej, które pozostawało niewykorzystane z uwagi na jej nieobecność w służbie. Znaczenie pojęcia dobra służby powinno być ustalane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie Sąd, rozpatrzył pojęcie naruszenia dobra służby wyłącznie w kontekście wpływu nieobecności funkcjonariusza na prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań, tj. problemów organizacyjnych związanych z niepełną obsadą etatów, koniecznością obciążenia dodatkową pracą pozostałych funkcjonariuszy, przyznania takim funkcjonariuszom czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo uposażenia za przedłużony czas służby. Sąd nie wziął jednak pod rozwagę, że z takimi samymi problemami, także mając na względzie dobro Służby Celnej, organ musi zmierzyć się w przypadku nadmiernej ilości etatów związanej chociażby z likwidacją jego jednostek organizacyjnych.

W konsekwencji w ocenie K. S. Sąd I instancji błędnie uznał, że nieobecność skarżącej kasacyjnie w służbie godziła w dobro Służby Celnej, nie biorąc pod uwagę faktu, iż dobro służby, rozumiane jako konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji nałożonych na Służbę Celną zadań, może być zapewnione także poprzez podejmowanie przez organ innych działań, także tych wskazanych w art. 86 ustawy o Służbie Celnej a nie wyłącznie poprzez zwolnienie funkcjonariusza ze służby.

Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Przeniesienie innego funkcjonariusza na niewykorzystane stanowisko skarżącej kasacyjnie bez żadnych wątpliwości nie koliduje z interesem Służby Celnej. Takie rozwiązanie chroniłoby zarówno uzasadnione interesy skarżącej jak i organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wskazanym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zatem sprawa ta mogła być badana tylko w granicach zakreślonych zarzutami złożonego środka odwoławczego.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych graniach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. Z regulacji tej wynika, że funkcjonariuszom celnym niepełniącym służby z powodu choroby nie zapewniono bezwzględnej trwałości stosunku służbowego. Ustawodawca przyznał celnikom w tym zakresie tylko ochronę czasową. Na podstawie art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej jedynie przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni zwolnieni ze służby. Przełożeni nie muszą natomiast w nieskończoność tolerować dłuższej nieobecności celnika w służbie z powodu choroby. Jeżeli absencja chorobowa funkcjonariusza jest dłuższa niż 12-miesięcy, to dopuszczalne jest już rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Po zakończeniu okresu ochronnego kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz ewentualnego terminu rozwiązania stosunku służbowego zależy od właściwych przełożonych. Taka regulacja w ocenie ustawodawcy nie tylko w sposób dostateczny zabezpieczenia dobro celnika, ale pozwala także na ochronę interesów formacji, której jest on funkcjonariuszem.

Organ celny decydując się na rozwiązanie stosunku służbowego, na podstawie art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do oceny tego, w jaki sposób organy administracji realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Innymi słowy sądy administracyjne w tego typu sprawach nie mogą wkraczać w kompetencje organów celnych oraz oceniać celowość określonych zmian organizacyjnych i słuszność realizowanej polityki kadrowej. Badają jedynie czy organy te w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że K. S. po 9 letnim okresie nieobecności w służbie przystąpiła do wykonywania obowiązków służbowych w maju 2012 r. Stan taki trwał jednak tylko 3 dni. W dniu 28 maja 2011 r. z powodu choroby przerwała bowiem służbę, przedkładając stosowne zwolnienie lekarskie stwierdzające jej niezdolność do służby. Od tego czasu nie pełniła już służby z uwagi na stan swojego zdrowia. Jej absencja z tej przyczyny miała charakter ciągły i wynosiła 466 dni. Znacznie zatem przekroczyła roczny okres ochronny, o jakim mowa w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. W tych okolicznościach organ uprawniony był do skorzystania z uprawnień przewidzianych w powołanym przepisie, a tym samym do zwolnienia funkcjonariuszki ze służby na wskazanej podstawie. Decydując się na rozwiązanie stosunku służbowego, organ rozważył zarówno interes strony jak i interes społeczny oraz w dostateczny sposób wykazał, dlaczego interes K. S. nie mógł zyskać przewagi nad dobrem macierzystej formacji, w tym jednostki organizacyjnej, której wymieniona była funkcjonariuszem. Przytoczone w tym zakresie argumenty niezasadnie są bagatelizowane przez skarżącą. Tymczasem są one istotne, racjonalne i przekonywujące. Organy powołały się bowiem nie tylko na długi okres absencji chorobowej ale także na brak realnych perspektyw na niezwłoczny powrót skarżącej do służby. Zaświadczenie lekarskie przedstawione przez funkcjonariuszkę wskazywało jedynie, że zakończenie procesu jej leczenia przewidywane jest za ok. 1,5 do 2 miesięcy. Z dokumentu tego nie wynikało natomiast, czy po upływie wskazanego okresu K. S. w ogóle odzyska pełną zdolność do służby, a zatem czy, kiedy i na jakich warunkach będzie mogła przystąpić do realizacji obowiązków służbowych. Takie dane były zaś w sprawie niezbędne, gdyż zadania Służby Celnej mogą realizować tylko osoby zdolne do pełnienia służby w tej formacji oraz wykazujące się niezbędną dyspozycyjnością do pełnienia służby w wymiarze wyznaczonym przede wszystkim aktualnymi potrzebami i zakresem wykonywanych zadań.

W uzasadnieniach decyzji organów celnych oraz w motywach zaskarżonego wyroku trafnie zwrócono ponadto uwagę na niezwykle ważne funkcje Służby Celnej w zakresie polityki celnej Polski i Unii Europejskiej. Służba Celna jest bowiem jednolitą umundurowaną formacją, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także w celu wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Takie zadania, przy powszechnie znanych problemach etatowych całej formacji i ograniczonych środkach finansowych, zobowiązana jest też realizować Izba Celna w [...], której funkcjonariuszką była skarżąca. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą ilość funkcjonariuszy, w razie nieobecności chociażby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby. Absencja każdego celnika wymusza zatem konieczność stałych zmian organizacyjnych w poszczególnych urzędach celnych oraz zwiększa obciążenie pozostałych funkcjonariuszy. To z kolei może negatywnie wpływać na jakość i terminowość realizowanych czynności oraz zakłócać – jak wskazały organy – sprawne funkcjonowanie administracji celnej, w tym płynną obsługę kontrolowanych podmiotów gospodarczych.

Z powyższych względów Izba Celna w [...], podobnie jak i inne jednostki organizacyjne Służby Celnej, nie mogą w nieskończoność tolerować stale przedłużającej się nieobecności w służbie ich funkcjonariuszy. Można zrozumieć, że każdy celnik zainteresowany jest możliwością jak najdłuższego korzystania ze zwolnień lekarskich i otrzymywania przez ten czas 100 % wynagrodzenia. Jednakże wynikających z takich oczekiwań indywidualny interes funkcjonariusza trudno uznać za obiektywnie słuszny, wymagający bezwzględnej ochrony i to w okresie dłuższym niż zagwarantował mu ustawodawca. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Izby Celnej w [...], w tym [...] Urzędu Celnego w [...], a ponadto troski o zapewnienie warunków oraz możliwości prawidłowego wykonywania ustawowych i regulaminowych zadań nie można postrzegać w kategoriach łamania podstawowych zasad procedury administracyjnej, a w szczególności zasady przewidzianej w art. 7 k.p.a.

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ miał pełne podstawy do przyjęcia, że nie jest możliwe dalsze pozostawienie K. S. w służbie. Jej absencja chorobowa znacznie przekroczyła okres przewidziany w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto za rozwiązaniem z nią stosunku służbowego przemawiał interes społeczny, który z uwagi na dobro macierzystej formacji musiał zyskać przewagę nad indywidualnym interesem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zatem uznał, że organy celne w niniejszej sprawie nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Tym samym zarzut złamania przez Sąd I instancji art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 7 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Natomiast wytyk naruszenia art. 86 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędne zastosowanie jest całkowicie niezrozumiały. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli była decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby, nie zaś decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Oczywistym jest, że w sprawie tej powyższy przepis nie był i nie mógł być stosowany, a zatem nie mogło dojść do złamania art. 86 ustawy o Służbie Celnej – jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie – przez błędne zastosowanie powołanej normy. Ponadto jeszcze raz podkreślić należy, że Sąd I instancji zobowiązany był zbadać legalność, czyli zgodność z prawem decyzji zwolnieniowej a nie słuszność takiego rozstrzygnięcia. Tym samym nie mógł wkraczać w samodzielne kompetencje organu i analizować słuszności stosowanej przezeń polityki kadrowej oraz wprowadzanych zmian organizacyjnych.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.