Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2194/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 3,141 par. 4, art. 184, 209, 210, art. 258-261
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4,11 ust. 2, art. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, art. 80, 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 249/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 249/16 oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., decyzją z dnia [...] marca 2016r. przyznał J.G. pomoc społeczną w formie jednorazowego zasiłku celowego w kwocie 100 zł na częściowe pokrycie kosztów dojazdu na zabiegi rehabilitacyjne. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163, dalej u.p.s.), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów sprawienia pogrzebu. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca ma lat [...] i posiada wykształcenie wyższe, od wielu lat zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha fizycznych tj. [...] ha przeliczeniowych. Jest zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] lipca 2018 r. Gospodarstwo domowe prowadzi sam, a kryterium ustawowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł. Wnioskodawca posiada dochód w kwocie [...] zł miesięcznie, wyliczono go zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Powyższe oznacza, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej.

Organ I instancji wskazał także, że wnioskodawca jest osobą młodą i może podjąć pracę pomimo niepełnosprawności, może też zwrócić się do KRUS z wnioskiem o przyznanie renty chorobowej. Zgodnie z art. 2 ust 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości. Zasobami materialnymi wnioskodawcy jest gospodarstwo rolne, które odziedziczył po swoich dziadkach. Wnioskodawca jest jedynym klientem, który dotychczas korzysta nawet dwukrotnie w miesiącu z pomocy Ośrodka. Organ rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi natomiast mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, przyznawanym stosownie do okoliczności sprawy i posiadanych przez OPS środków finansowych. Ośrodek, ustalając wysokość zasiłku przyznanego danej osobie, bierze pod uwagę ilość osób w rodzinie, ich sytuację materialną, dochodową osobistą i zdrowotną oraz zgłaszane potrzeby. Na terenie gminy jest wiele osób, które znajdują się w ciężkiej sytuacji materialnej, nie posiadają dochodów i na utrzymaniu mają dzieci w wieku szkolnym. Rodziny te także kwalifikują się do pomocy społecznej. Wnioskodawca natomiast jest w nieco lepszej sytuacji materialnej, gdyż posiada gospodarstwo, które może przynosić mu stały dochód. Przyznając zasiłek celowy OPS kieruje się potrzebami wnioskodawcy oraz wielkością środków posiadanych na ten cel, jednak nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielić świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...]marca 2016 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca objęty jest pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej, od [...] grudnia 2015 r. do marca 2016r. złożył już 9 podań o pomoc i otrzymał zasiłki na różne cele (zakup żywności, zakup bielizny, na węgiel, na dojazdy do lekarzy). Nadto w okresie od [...] listopada do [...] grudnia 2015 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim i w miesiącu lutym 2016 r. został mu wypłacony zasiłek chorobowy w kwocie 80 zł. W ocenie organu kwota 100 zł zasiłku celowego na dojazdy jest stosowną pomocą, jaka może być udzielona w ramach pomocy społecznej. Z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Zgodnie art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Uwzględnienie zaś całości zgłoszonego żądania ani nie odpowiada celom, ani też możliwościom pomocy społecznej. OPS nie może sobie pozwolić na zaspokojenie w pełni wszystkich zgłoszonych potrzeb.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł wnioskodawca, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Konstytucji RP, tj. art. 32 pkt 2, art. 68 oraz art. 69. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoją sytuację materialną i zdrowotną oraz przywołał przepisy Konstytucji RP. W jego ocenie organy nieprawidłowo wyliczyły osiągany przez niego dochód, a ponadto nie uwzględniły stanu zdrowia, rzutującego na możliwość podjęcia pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930, ze zm., dalej u.p.s.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Według zaś art. 39 ust. 1-2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z konstrukcji tych przepisów wynika, że decyzja podejmowana na ich podstawie zależy od uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę organ nie jest zobowiązany do przyznania pomocy.

Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, a ich decyzjom nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ szczegółowo wskazano, czym kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Podkreślono, że w sytuacji, gdy organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby wnioskodawcy, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, iż istnieje możliwość przyznania zasiłku celowego, i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, ponieważ kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Nie zachodzi potrzeba precyzyjnego wykazania w uzasadnieniu każdej decyzji mającej za przedmiot zasiłek celowy możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Obowiązek taki nie wynika ani z art. 3 ust. 4, art. 39 ust 1-2 u.p.s., ani też z art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Odnosi się to również do ilości środków finansowych pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może bowiem weryfikować celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 1 § 2 p.u.s.a.

WSA w Białymstoku stwierdził, że w sprawie prawidłowo przy obliczaniu dochodu strony uwzględniono kwotę kryterium dochodowego aktualną na dzień wydawania decyzji oraz kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Ponadto fakt, że skarżący ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie uprawiać gospodarstwa rolnego i uzyskiwać stosownego dochodu, nie ma znaczenia w sprawie. Dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) przyjmuje się, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu, określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł wnioskodawca, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania, a także przyznania na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami w zakresie zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, że odległość pomiędzy miejscem zamieszkania wnioskodawcy a gabinetem rehabilitacyjnym wynosi 10 km, podczas gdy w rzeczywistości odległość ta wynosi 12 km, oraz że nie współdziałał on z organem I instancji w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy w rzeczywistości strona współpracuje czynnie w tej kwestii z organem I instancji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku oceny zarzutu skargi podniesionego na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r., dotyczącego niewłaściwego ustalenia przez organy obu instancji odległości pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącego, a gabinetem rehabilitacyjnym.

2/ Przepisów prawa materialnego, to jest art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12 u.p.s., przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji wydając decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości granice te zostały przekroczone.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogą one odnieść skutek pod warunkiem wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej skarżący zarzuca organom wadliwe ustalenia faktyczne dotyczące odległości między jego miejscem zamieszkania, a siedzibą gabinetu rehabilitacji, wskazując przy tym na przyjęty przez siebie sposób obliczenia kosztów dojazdu, z uwzględnieniem bliżej nie sprecyzowanej kilometrówki" i kosztów zużycia samochodu. Wyliczone w taki sposób koszty dojazdu miały wynieść 200 zł, skarżący wystąpił o 150 zł zasiłku, a dostał 100 zł, organ zatem przyznał mu zasiłek na pokrycie części wydatku. Zarzuty tego rodzaju mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie, gdyby sposób obliczania należnego stronie wsparcia był przez pryzmat wskazanych kryteriów uregulowany, zatem wskazane czynniki byłyby okolicznościami faktycznymi istotnymi dla sprawy. Przepisy regulujące przyznawanie zasiłków celowych nie zawierają jednak takich przesłanek, nie nakazują także obliczać zasiłku na dojazdy z użyciem przepisów regulujących zwrot kosztów użytkowania samochodu Zakres udzielanej pomocy może być miarkowany ze względu na możliwości pomocy społecznej, a decyzje wydawane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy, uwzględniający okoliczności przypadku. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie była ani wybiórcza, ani sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego, przyznana pomoc nie miała symbolicznej wysokości, jeżeli jej celem miała być pomoc w dojeździe na zabiegi w miejscowości odległej o 12 km od miejsca zamieszkania strony. Wskazane zatem w skardze kasacyjnej okoliczności w żaden sposób nie mogły istotnie wpłynąć na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z tego powodu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem nie miał podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie poddaje się weryfikacji, przepis ten ma bowiem charakter złożony, zawiera kilka zasad postępowania, zaś skarga nie sprecyzowała, która w nich została naruszona. Sąd I instancji nie mógł też naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a., albowiem oddalając skargę zastosował środek przewidziany w ustawie, a przedmiotem jego kontroli była niewątpliwie działalność organu administracji publicznej. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, Sąd I instancji dokonał oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, nie wskazano w nim formy naruszenia, co powoduje, że zarzut nie poddaje się weryfikacji. Nadto zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Przepis art. 4 u.p.s. skierowany jest do osób korzystających z pomocy społecznej, albowiem dotyczy ich obowiązków, organ administracji miał zatem podstawę, aby się na niego powołać, sprawa została zaś rozstrzygnięta z jego uwzględnieniem. Ocena, czy i w jakim stopniu strona współdziała w rozwiązywaniu trudnej sytuacji należy do organu i jest sferą oceny materiału dowodowego, zarzuty w tym zakresie zostały wyżej rozpoznane. Przepisy art. 11 ust. 2 i art. 12 u.p.s. nie miały w sprawie zastosowania, albowiem w stosunku do skarżącego nie wydano żadnej z decyzji, o jakich mowa w tych przepisach, w szczególności decyzji odmownej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.