Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1914/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1  pkt 1  art. 14
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2010 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz [...] S. A. w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] S.A. z siedzibą w W. zwróciła się w dniu [...] lutego 2009 r. do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2008 r.;

- kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2008 r. na nośniku elektronicznym;

- odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2008 r.;

- kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2008 r. na nośniku elektronicznym;

- odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2008 r.;

- kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2008 r. na nośniku elektronicznym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała Spółkę, iż przedmiotowa informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób i w formie przez nią wnioskowaną ze względu na fakt, iż zachodzi potrzeba uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stwierdzono, iż po wykazaniu przez stronę, w terminie 14 dni, takiego interesu, organ oceni zasadność żądania i podejmie czynności przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przeciwnym zaś wypadku, postępowanie zostanie umorzone. Pismo to zostało doręczone Spółce w dniu [...] kwietnia 2009 r., jednak pozostało bez odpowiedzi.

W związku z powyższym, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2009 r., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 105 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzyła postępowanie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanych przez Spółkę dokumentów.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż w myśl art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W dniu [...] lipca 2009 r. [...] S.A. z siedzibą w W. skierowała do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż wnioskowane przez nią informacje nie mogą być uznane za informacje przetworzone.

Komisja Nadzoru Finansowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 105 § 1 kpa, utrzymała w całości w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 i 2 określa materialne prawo do informacji oraz jego zakres. Daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten jest komentowany jako określający w sposób jednoznaczny formę dostępu do informacji, jedynie poprzez wgląd w dokumenty oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów zobowiązanych do udzielenia informacji, co oznaczałoby, że ustanawiając konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustrojodawca przyjął rozwiązanie podobne do już istniejących w innych państwach, oparte na koncepcji wglądu obywateli w dokumenty publiczne. Szczegółowe dyrektywy proceduralne konkretyzujące formy i tryb udostępniania informacji publicznej zawierają, między innymi, przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy wynika zaś, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Organ stwierdził, iż w myśl postanowień art. 3 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko - jak stanowi Konstytucja RP - prawo wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale także prawo uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania tzw. - jak mówi ustawa - informacji "przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1). Ustawa nie definiuje jednocześnie ani pojęcia "informacji przetworzonej", ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać faktycznie ten termin, jak również nie wskazuje zakresu, w jakim miałoby być to istotne dla interesu publicznego. Odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

Komisja Nadzoru Finansowego wskazała, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Charakter żądanej informacji publicznej wpływa zatem nie tylko na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej. Przepis ten uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, winien poinformować wnioskodawcę, w jakim przypadku i w jaki sposób byłoby to możliwe.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano opisany tryb działania, kierując do wnioskodawcy stosowne pismo, w którym poinformowano, że musi on wykazać, iż skierowane przez niego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie poinformowano Spółkę o skutkach prawnych niewywiązania się z tego obowiązku w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma. Brak odpowiedzi ze strony [...] S.A. z siedzibą w W. na wezwanie organu dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Komisja Nadzoru Finansowego podkreśliła, iż kluczową kwestią dla niniejszego postępowania jest prawidłowość zdefiniowania i zastosowania przez organ pojęcia "informacji publicznej przetworzonej". W opinii organu udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, sprowadza się na gruncie prawnym do udostępnienia takiej informacji publicznej, która, co do zasady, wymaga dokonania stosownych działań, analiz, obliczeń, zestawień, usuwania informacji objętych ochroną prawną, zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się najczęściej w dokumentach dostępnych w urzędzie, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem. Wyżej wymienione zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Istotą regulacji jest więc to, aby rozproszenie wiadomości nie czyniło ich niedostępnymi. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Niewątpliwie proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] S.A. z siedzibą w W. zarzuciła organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż w niniejszej sprawie nie doszło do wyczerpania przesłanek z art. 14 powołanej ustawy, w związku z czym przepis ten został przez organ niewłaściwie zastosowany. Ponadto podniosła, iż wnioskowana przez nią informacja publiczna nie może być w żadnym razie uznana za informację przetworzoną, a nawet gdyby tak było, to Spółka nie jest obowiązana do wykazywania szczególnego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy informacja, o której udostępnienie wnosiła skarżąca Spółka, nosiła cechy informacji przetworzonej oraz czy organ właściwie zastosował procedurę opisaną w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Okolicznością niesporną jest to, że strona, składając wniosek o udzielenie informacji publicznej nie musi wiedzieć (a często wręcz nie może wiedzieć), czy będzie ona tzw. informacją prostą czy przetworzoną. To do obowiązku organu administracji należy zakwalifikowanie żądanej informacji do którejś z ww. grup oraz w razie uznania, że informacja ma charakter przetworzonej, odpowiednie uzasadnienie tej tezy.

Co się tyczy pojęcia "informacja przetworzona", to ustawodawca nie sformułował jego definicji. Rozumienia przedmiotowego zwrotu należy więc poszukiwać w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z dnia 22 sierpnia 2007r. (sygn. akt II SA/Wa 1048/07) i z dnia 27 czerwca 2007r. (sygn. akt II SA/Wa 112/07) wskazał, iż : "w sytuacji gdy organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych". Również powołane przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę wyroki sądów administracyjnych, przedstawiają zbieżne z powyższym rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, rozbudowując dodatkowo jego wykładnię o czynności polegające na usuwaniu danych chronionych.

W świetle powołanych poglądów judykatury, informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy - czyli przetworzony dokument czy zespół danych.

Za takim odczytywaniem rozumienia omawianego sformułowania przemawia również użyty w powołanych wyrokach zwrot - "wytworzenie dokumentu żądanej treści". To, iż dla udzielenia informacji konieczne jest dopiero wytworzenie stosownego dokumentu świadczy dodatkowo o tym, iż będzie to inny dokument niż pierwotny czy pierwotne dokumenty. Na tym więc również polega różnica pomiędzy informacją prostą, tj. zawierająca się w istniejącym dokumencie a informacją przetworzoną, która musi zostać dopiero wytworzona w oparciu o istniejące dokumenty.

Analizując omawiane pojęcie należy jednakże zachować daleko posuniętą ostrożność, gdyż danymi które mogą podlegać usunięciu są m.in. dane osobowe stron. Usunięcia tych danych dokonuje się w procesie anonimizacji. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1258/08), z którym to poglądem tutejszy Sąd w pełni się zgadza - "przetworzenie informacji o jakim mowa w art. 3 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy, polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. W tej sytuacji należy przyjąć, że tzw. anonimizacja decyzji polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji".

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż informacja której udostępnienia domagała się Spółka, nie nosi znamion informacji przetworzonej. Dla jej udzielenia nie jest bowiem konieczne przeprowadzenie analizy różnych dokumentów dla wyciągnięcia wniosków stanowiących dane składające się na nowy dokument. Organ administracji usuwając z protokołów posiedzeń dane konfidencjonalne nie wytworzy nowego dokumentu. Także konieczność przeprowadzenia analizy protokołów w celu ustalenia tego, które z informacji noszą charakter konfidencjonalny, nie prowadzi do wniosku, iż działanie to można zakwalifikować jako wytworzenie informacji przetworzonej. Jak wynika bowiem z wyżej powołanego wyroku z dnia 30 stycznia 2009r. w sprawie II SA/Kr 1258/08, anonimizacja decyzji nie jest przetworzeniem informacji. Stąd, usuwanie z treści protokołów danych konfidencjonalnych nie wpłynie na to, aby informację żądaną przez Spółkę można skutecznie uznać za przetworzoną. Informacją nadal będzie bowiem treść protokołów, lecz tylko okrojona o dane konfidencjonalne.

Powyższych konkluzji nie zmienia także fakt, iż żądane protokoły zawierają znaczną ilość informacji chronionych i podlegających usunięciu. Nie sposób bowiem skutecznie wywodzić, iż o charakterze informacji publicznej przesądza ilość danych, które miałyby zostać usunięte.

Nadto, w ocenie Sądu, organ nietrafnie odczytuje przywoływane tezy orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, że usuwanie danych chronionych prawem przekształca informację prostą w przetworzoną. Konieczność usuwania danych jest bowiem tylko jednym z wielu elementów, obok m.in. przeprowadzania analiz, obliczeń, czy zestawień, które dopiero występując łącznie, mogą przesądzić o uznaniu informacji za przetworzoną. Sądy administracyjne w powołanych przez organ orzeczeniach nie przesądziły bowiem tego, aby już sama konieczność usunięcia danych chronionych zmieniała charakter informacji z prostej w przetworzoną.

W związku z powyższym, organ, wzywając stronę do wykazania interesu publicznego, naruszył normę art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sposób błędny zakwalifikował bowiem żądaną informację do kategorii przetworzonych.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ normy art. 14 przedmiotowej ustawy. Normę tego przepisu należy bowiem odczytywać w sposób rozszerzający. Użyty w niej zwrot "sposób udostępnienia" dotyczy nie tylko materii natury technicznej, ale także merytorycznej. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia także to, iż jest to jedyny artykuł ustawy o dostępie do informacji publicznej, który umożliwia organowi zwrócenie się do wnioskodawcy, o wykazanie szczególnego interesu publicznego. Ustawa ta nie zna innej procedury umożliwiającej organowi takie działanie. Jeśliby więc przyjąć pogląd prezentowany w skardze, to w sytuacji zakwalifikowania przez organ żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej, nie istniałby żaden tryb umożliwiający wezwanie strony do wykazania przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym niemożliwym stawałoby się uzyskanie informacji przetworzonej, gdyż omawiana ustawa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku wykazywania jego szczególnego interesu publicznego na etapie składania wniosku o udostępnienie informacji. W świetle powyższego, określenie przez organ tego, czy informacja będzie stanowić informację prostą czy przetworzoną, odnosić się będzie do "sposobu jej udostępnienia".

W tym stanie sprawy, uznając iż żądana informacja publiczna nie nosi charakteru informacji przetworzonej, a tym samym, dla jej uzyskania nie jest konieczne wykazywanie przez stronę istnienia szczególnego interesu publicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach rozstrzygnął na podstawie art. 200 tej ustawy.