Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2758/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 b ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Anna Wesołowska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w zakresie zobowiązującym Powiat [...] do zwrotu kwoty [...] zł, to jest ponad kwotę [...] zł, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu [...] kwotę 147 zł (sto czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej : "k.p.a.") oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513, dalej : "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku Powiatu [...] ( dalej : "skarżący", "Powiat") o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 r., zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Finansów (dalej : "Minister") uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. i zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości [...] zł (słownie: [...]-złote, [...] groszy).

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, Powiat i został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 dla Powiatu [...] została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o [...]uczniów, liczby uczniów przeliczeniowych.

W dniu [...] grudnia 2014 r, do organu wpłynęło datowane na [...]grudnia 2014 r, pismo Powiatu kwestionujące kompetencje urzędników Urzędu Kontroli Skarbowej w zakresie oceny legalności orzeczeń wydawanych przez zespoły orzekające i ich ustaleń. W powyższym piśmie Powiat wskazał, iż Ministerstwo Edukacji Narodowej akceptuje jedynie orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych, natomiast nie uwzględnia opinii Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego i opinii sądowo-psychiatrycznych wydawanych przez biegłych sądowych psychiatrów i psychologów. Do pisma Powiat załączył kopie pism informując, iż stanowią one dodatkowe dowody w przedmiotowej sprawie. Pismami tymi były :

- opinia prawna kancelarii adwokackiej dotycząca kwalifikowania dzieci do poszczególnych wag,

- zastrzeżenia i wyjaśnienia Powiatu skierowane do Urzędu Kontroli Skarbowej we [...] dotyczące ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

- pismo Powiatu z dnia [...] lipca 2014 r. skierowane do Sekretarza Stanu Ministerstwa Edukacji Narodowej z wnioskiem o podjęcie działań mających na celu zmianę rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok kalendarzowy, zgodnie ze sposobem przedstawionym we wniosku Powiatu.

Następnie [...] grudnia 2014 r. Powiat złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2014 r. wskazując, że w zaskarżonej decyzji Ministra Finansów nie zostały uwzględnione wszystkie dowody zgromadzone w przedmiotowej sprawie. Powiat podtrzymał stanowisko że pracownicy Urzędu Kontroli Skarbowej nie byli uprawnieni do kwestionowania treści orzeczeń wydawanych przez Zespół Orzekający. Wskazano również, że wydanie decyzji bez wglądu w dokumenty dołączone do pisma Powiatu z dnia [...] grudnia 2014 r. a także bez zapoznania się ze stanowiskiem skarżącego stanowi istotne naruszenie art. 10 § 1 i art. 77 § 1 Kpa.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiat przedstawił dodatkowe wyjaśnienia, oraz stwierdził, że na 2010 r. otrzymał część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej, niż należna.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z dnia [...] lutego 2015 r. przedstawiło dodatkowe wyjaśnienia dotyczące kontroli prawidłowości orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego oraz ocenę orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego załączonych do wniosku Powiatu z dnia [...] grudnia 2014 r., jak również poinformowało, iż po ponownej kalkulacji kwota zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. dla Powiatu [...] wynosi [...] zł z tytułu zawyżenia o [...]uczniów liczby uczniów przeliczeniowych.

Opisaną na wstępie decyzją Minister uchylił swoją uprzednią decyzję i zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości [...]złotych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy, Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2010 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756). Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P3, P4 i P5 przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm., dalej : "ustawa o systemie oświaty").

Minister podkreślił, że kształcenie specjalne dzieci i młodzieży niepełnosprawnych organizowało się i organizuje wyłącznie na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, z uwagi na niepełnosprawność dziecka/ucznia. Dlatego też działania przedszkola, szkoły lub placówki w zakresie organizowania kształcenia specjalnego, mogą rozpocząć się dopiero po dostarczeniu przez rodzica (opiekuna prawnego) lub pełnoletniego ucznia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wykazanie uczniów w Systemie Informacji Oświatowej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdania przedszkole, szkoła, placówka posiada orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, a nie opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, która przy naliczaniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej ma odrębną wagę.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2009 r., warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu na rok 2010 przy wadze: P2, P3, P4 i P5 nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (dalej :"rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2009 r."), orzeczenia sądowe zawierające wnioski Rodzinnych Ośrodków Diagnostyczno-Konsultacyjnych nie mogły być uwzględniane przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 została ustalona na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2009 r., brak jest również podstaw do uwzględnienia przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych po dniu 30 września 2009 r.

Minister wyjaśnił także, że rodzaje zaburzeń i odchyleń rozwojowych dzieci i młodzieży dla których organizowane było w systemie oświaty kształcenie specjalne, zostały wykazane w przepisach prawa obowiązujących w chwili wydania orzeczenia. W przesłanych przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego zespół orzekający poradni nie stwierdził występowania określonych w przepisach zaburzeń i odchyleń rozwojowych w części - z uwagi na (...)". Jednakże w przypadku braku jednoznacznego określenia niepełnosprawności w ww. części - "z uwagi na (...)" wydanego orzeczenia należy uwzględnić wskazanie niepełnosprawności lub niedostosowania społecznego przez zespół orzekający w innym miejscu tego orzeczenia, co ma miejsce w przypadku niektórych orzeczeń znajdujących się w dokumentacji. O niepełnosprawności decyduje bowiem diagnoza specjalistów, natomiast miejsce w orzeczeniu w którym była ona wpisana jest ważne, ale nie może być jedynym, które decyduje o jej uznaniu.

Należy mieć również na uwadze, że orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm., dalej :"ustawa o rehabilitacji"), wydawane są do celów innych niż edukacyjne i nie stanowią podstawy do objęcia dziecka kształceniem specjalnym. Jak również opinie wystawiane przez Rodzinne Ośrodki Diagnostyczno- Konsultacyjne nie stanowią podstawy do objęcia dziecka kształceniem specjalnym. Specjaliści RODK dokonują diagnozy problemu związanego z funkcjonowaniem rodziny, uzyskując szczegółową wiedzę o relacjach panujących w rodzinie, przyczynach dysfunkcji, jak i o predyspozycjach i kompetencjach członków rodziny do zajmowania się dziećmi.

Postanowienie sądu o umieszczeniu nieletniego np. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym nie może stanowić głównej przyczyny, z uwagi na którą zespoły orzekające poradni wydają orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Kształcenie specjalne dzieci i młodzieży wymagającej specjalnej organizacji nauki i metod pracy organizowało się i organizuje wyłącznie na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej oraz niedostosowanej społecznie wydawanego przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej.

Organ drugiej instancji wskazał, że przekazana przez Powiat przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. dokumentacja zawierająca orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w Gimnazjum Nr [...] w [...], Zespole Szkół Specjalnych Nr [...] w [...], Zespole Placówek Resocjalizacyjnych w [...] została poddana analizie. W wyniku stwierdzenia przez Ministerstwo Edukacji Narodowej prawidłowości [...] orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów Gimnazjum Nr [...] w [...] , [...] orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w [...],[...] orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów Zespołu Placówek Resocjalizacyjnych w [...], kwota zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości [...] zł uległa zmianie.

Po ponownej kalkulacji kwota zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. dla Powiatu wynosi [...]zł z tytułu zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o [...] uczniów.

Minister ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której Powiat został powiadomiony pismem z dnia [...] lutego 2010 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o [...] uczniów i wynosiła [...] zł. Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia [...] uczniów przeliczeniowych wynosi [...] zł. Kwotę [...] zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat [...] na rok 2010, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należało uznać za kwotę nienależną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1 Kpa, poprzez nieodniesienie się do stanowiska Powiatu przedstawionego w ww. piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., Minister wskazał, że przed wydaniem niniejszej decyzji uzupełnił i przeanalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym wyjaśnienia Powiatu [...] zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz [...] kwietnia 2015 r.

Minister nie podzielił stanowiska Powiatu wyrażonego w piśmie z [...] kwietnia 2015 r., iż zgodnie z art. 68 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa nie doszło do powstania zobowiązania objętego wydaną przez Ministra Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., w związku z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek zwrotu wskazanej w decyzji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Organ drugiej instancji poinformował, że na podstawie art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 ustawy, decyzja o zwrocie kwoty części oświatowej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., tj. przed upływem 5-letniego terminu, po którym następuje przedawnienie zobowiązania.

Odnosząc się do twierdzenia Powiatu, że na 2010 r. otrzymał część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej, niż należna, Minister wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy, jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Powiat wniósł do tutejszego sądu skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzucił :

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 15 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w wyniku nieuzasadnionego ograniczenia Skarżącemu prawa do ponownego rozpoznania sprawy w drugiej instancji na skutek nieuwzględnienia przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowiska Skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r.

2) art. 8 k.p.a. w wyniku naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej poprzez odmienne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy od rozstrzygnięcia wydanego w tożsamym stanie faktycznym (sygn. akt V SA/Wa 2053/14) tj. poprzez nieuwzględnienie kwoty zaniżonej subwencji oświatowej ogólnej przy ustalaniu wysokości zawyżonej części tej subwencji.

3) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w wyniku naruszenie zasad legalizmu, prawdy obiektywnej poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego istoty rozstrzygnięcia decyzji, a w szczególności wysokości ustalonej kwoty nienależnej subwencji oświatowej, pominięcia orzeczeń wskazanych przez Skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz dopuszczalności kwestionowania legalności i prawidłowości orzeczeń wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, pomimo ich braku kompetencji do powyższego działania.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe określenie wysokości nienależnej Powiatowi [...] subwencji oświatowej ogólnej za rok 2010 w kwocie [...] zł, podczas gdy prawidłowo określona wysokość subwencji podlegającej zwrotowi wynosi [...] zł.

2) art. 37 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uwzględnienie zaniżonej części subwencji oświatowej ogólnej przy ustalaniu wysokości zawyżonej części tej subwencji i stanowi zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zaniżona część oświatowa subwencji ogólnej zaniża wysokość zawyżonej części tej subwencji, a tym samym nie stanowi zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej.

Z uwagi na powyższe naruszenia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie zobowiązującej Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. powyżej kwoty [...] zł i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Powiat wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra jeżeli chodzi o ocenę sześciu orzeczeń wymienionych w skardze. W ocenie Powiatu, z orzeczeń tych, wbrew stanowisku Ministra wynikają okoliczności uzasadniające wykazanie uczniów w odpowiednich wagach.

Skarżący podtrzymał wyrażony uprzednio pogląd, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji bez uwzględnienia stanowiska zawartego w piśmie z [...] grudnia 2014 r. stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wskazał, że Minister nie uzasadnił z jakich przyczyn wydając decyzję oparł się na wyjaśnieniach zawartych w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej.

Ponadto w ocenie skarżącego, organ w sposób istotny naruszył art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem wadliwe określił wysokość nienależnej Powiatowi subwencji oświatowej ogólnej za rok 2010 w kwocie [...] zł, ponieważ prawidłowa określona wysokość wskazanego świadczenia jest równa [...] zł. Organ w sposób dowolny nie uwzględnił kwoty zaniżonej subwencji oświatowej ogólnej tj. kwoty [...] zł oraz wartości subwencji należnej związanej z orzeczeniami wskazanymi w piśmie Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. tj. kwoty [...] zł. Uwzględniając powyższe, Minister winien ustalić wysokość nienależnej Powiatowi subwencji oświatowej ogólnej za rok 2010 w kwocie [...] zł.

Organ naruszył również art 37 ust. 4 ustawy ponieważ - dokonując błędnej wykładni - przyjął, że uwzględnienie zaniżonej części oświatowej subwencji ogólnej przy ustalaniu wysokości zawyżonej części tej subwencji stanowi zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zaniżona część subwencji oświatowej ogólnej zaniża wysokość zawyżonej części tej subwencji, a tym samym nie stanowi zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej. Wskazany przepis reguluje jedynie sytuację prawną w ramach której do wypłaty subwencji należnej w ogóle nie doszło z przyczyn dotyczących jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem, w ustalonym stanie faktycznym wypłata przedmiotowej należności nastąpiła. Co więcej, uwzględnienie zaniżonej części subwencji oświatowej ogólnej jedynie zaniża wysokość zawyżonej części tej subwencji. Tym samym w dalszym ciągu jednostka jest zobowiązana do zwrotu nienależnego świadczenia, a w konsekwencji nie może wystąpić zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej. Wobec powyższego, w wyniku dokonania błędnej wykładni, Organ wadliwie przyjął, iż analizowany przepis odnosi się do ustalonego stanu faktycznego.

Wartość przedmiotu zaskarżenia ([...] zł) stanowi odzwierciedlenie sumy nieuwzględnionej kwoty zaniżonej subwencji oświatowej ogólnej tj. kwoty [...] zł oraz wartości subwencji należnej związanej z orzeczeniami wskazanymi w piśmie Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. tj. kwoty [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest częściowo zasadna.

Z treści skargi wynika w ocenie sądu, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego sporne były dwie kwestie :

1. możliwość pomniejszenia podlegającej zwrotowi nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej o kwotę - jak twierdził Skarżący – zaniżonej części oświatowej subwencji ogólnej, z czym powiązane były zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 37 ust. 4 ustawy,

2. prawidłowość stanowiska Ministra, co do odmowy uznania uczniów posiadających wymienione w skardze zaświadczenia, za podlegających zaliczeniu do odpowiednich wag.

Z tak zakreślonego przedmiotu sporu wynikał również zakres zaskarżenia. Skarżący kwestionował decyzję Ministra jedynie w zakresie nie uznania zasadności zgłoszonego przez Skarżącego zarzutu przyznania części oświatowej subwencji ogólnej w zaniżonej kwocie oraz w zakresie uznania za nienależną część oświatową subwencji ogólnej w zakresie wynikającym z nie uznania przez organ za podstawę zaliczenia uczniów do odpowiednich wag, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz.U. z 2009 r. nr 222, poz. 1756, dalej "rozporządzenie MEN") sześciu zaświadczeń wymienionych w skardze.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii, a co za tym idzie do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez odmienne rozstrzygnięcie przez Ministra przedmiotowej sprawy niż uczynił to tutejszy sąd w przywołanym przez skarżącego wyroku sygn. akt V SA/Wa 2053/14 oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 4 ustawy wskazać należy, co następuje :

Przywołany przez Skarżącą wyrok tutejszego sądu z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt. V SA/Wa 2053/14 wydany został w wyniku rozpoznania skargi innego podmiotu niż Powiat. Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu, że organ wydający zaskarżoną decyzję, w zakresie wyliczenia kwoty oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. uzyskanej nienależnie przez skarżącego oparł się na stanowisku wyrażonym (ostatecznie) przez Ministra Edukacji Narodowej w pismach z marca 2014 r. oraz z kwietnia 2014 r., nie wyjaśniając w ogóle, pomimo rozbieżności w zebranym materiale dowodowym, powodów dla których odmówił wynikowi kontroli ze stycznia 2013 r. wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie prawidłowości zawartych tam wyliczeń.

Przywołane w skardze zdanie "Powiat otrzymał część oświatową subwencji ogólnej za 2009 r. - zawyżoną o kwotę [...] zł oraz zaniżoną o kwotę [...] zł, tj. ogółem otrzymał subwencję oświatowa zawyżoną o kwotę [...] zł" rzeczywiście stanowi cytat, ale z części uzasadnienia obejmującej stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu prawnym sąd nie przesądził by w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego otrzymała niższą część oświatową subwencji ogólnej na skutek podania do systemu informacji oświatowej wadliwych danych, mogła następnie ubiegać się o pomniejszenie podlegającej zwrotowi części oświatowej subwencji ogólnej o kwotę owego zaniżenia.

W ocenie sądu Minister nie naruszył również art. 37 ust. 4 ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji. W ocenie sądu z zapisu tego wprost wynika, że jednostka samorządu terytorialnego odpowiada za prawidłowość wprowadzenia danych do systemu informacji oświatowej, na podstawie którego ustalana jest następnie część oświatowa subwencji ogólnej. W przypadku wprowadzenia nieprawidłowych danych, jednostka samorządu terytorialnego nie ma możliwości żądania zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej, czy to poprzez dodatkową wypłatę, czy to poprzez ewentualne zmniejszenie kwoty przypadającej do zwrotu.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, iż z wyniku kontroli z dnia [...] maja 2014 r. wynika zaniżenie części oświatowe subwencji ogólnej. Rzeczywiście stwierdzenie takie znalazło się w wyniku kontroli, jednak jak wynika z powyższego dokumentu było ono następstwem nieprawidłowego wprowadzenia danych do systemu informacji oświatowej.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 37 ust. 4 ustawy sąd uznaje za nieuzasadnione.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania i powiązanego z nim zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wskazać należy że sprowadza się on do rozstrzygnięcia, czy wymienione w skardze zaświadczenia mogły stanowić podstawę do zaliczenia wymienionych w nich uczniów do odpowiednich wag, o których mowa w Rozporządzeniu MEN.

Na wstępie zauważyć należy, że podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2010 r. stanowiły m. in. dane zawarte w systemie informacji oświatowej, którego organizację i zasady działania regulowała ustawa z 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm.; dalej: ustawa o systemie informacji oświatowej). Natomiast algorytm podziału ww. subwencji na 2010 r. szczegółowo określał załącznik do rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2009 r. uczniom wykazanym w SIO przysługuje kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A –SOA, która podlegała zwiększeniu w przypadku zaliczenia danego ucznia do jednej z wag wymienionych w załączniku do rozporządzenia. Cytowane rozporządzenie przewidywało m.in. wagę :

P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia, to jest ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm., dalej "ustawa o systemie oświaty."),

P3 = 2,90 dla uczniów niewidomych i słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, z zaburzeniami psychicznymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia),

P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia),

P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia).

Stosownie do art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Art. 71b ust. 5 ww. ustawy zobowiązuje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego.

Należy również wyjaśnić, że w okresie którego dotyczy rozpoznawana sprawa obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm., dalej: ustawa o SIO). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy o SIO powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o SIO).

Sąd stwierdza, że przytoczone wyżej przepisy w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że podstawą przyznania subwencji w określonej wysokości jest posiadanie orzeczenia wydanego zgodnie z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wskazuje na to przepis art. 71b ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który obliguje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, ale tylko w odniesieniu do dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Ponadto przepisy rozporządzenia w sposób wyraźny uzależniają przyznanie określonej wagi od posiadania orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Powiat kwestionował dokonaną przez Ministra ocenę sześciu powołanych w skardze zaświadczeń. Uwzględniając przedstawione powyższej rozważania prawne podzielić należy stanowisko Ministra w odniesieniu do pięciu zaświadczeń, za wadliwe uznać należy natomiast stanowisko dotyczące zaświadczenia [...].

Uzasadniając powyższy pogląd wskazać należy, co następuje :

Wymienione w skardze orzeczenie nr [...] nie mogło stanowić podstawy do zaliczenia objętego nim ucznia do żadnej z grup wag o których mowa w rozporządzeniu MEN z 22 grudnia 2009 r. Analizowane zaświadczenie jest orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji, nie zaś zaświadczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o rehabilitacji.

Również zaświadczenia nr [...],[...],[...],[...] nie pozwalały w ocenie sądu na zaliczenie objętych nimi uczniami do poszczególnych wag wymienionych w rozporządzeniu MEN z 22 grudnia 2009 r.

Wyjaśnić należy w tym miejscu, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane są na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dzieci. Orzeczenia te mogą podlegać zaskarżeniu poprzez wniesienie przez wnioskodawców odwołania do kuratora oświaty za pośrednictwem wydającego je zespołu w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (§ 5 ust. 1 i §17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych Dz. U. z 2008 r., Nr 173, poz. 1072, oraz odpowiednio § 4 ust. 1 i 10 ust. 1 uprzednio obowiązującego Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania, Dz. U. z 2001, Nr 13, poz. 114). Orzeczenia te mogą więc zostać uznane za decyzje administracyjne, których ustalenia są wiążące do momentu ich zmiany w trybie przewidzianym w k.p.a. Skoro ustalenia zawarte w tych orzeczeniach nie odpowiadają opisom zawarty w rozporządzeniu MEN z 22 grudnia 2009 r., nie mogą stanowić podstawy do zaliczenia ucznia do jednej z wag. Innymi słowy mówiąc, w ocenie sądu tylko wymienienie w orzeczeniu jednej z okoliczności podanych przy opisie poszczególnych wag w rozporządzeniu MEN z 22 grudnia 2009 r. pozwala na zaliczenie ucznia do tejże wagi.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w załączniku do rozporządzenia MEN wskazano precyzyjnie jakie okoliczności pozwalają na zaliczenie ucznia do jednej z wag. W ocenie sądu Minister nie ma został wyposażony w kompetencje pozwalające mu na dokonywanie oceny ostatecznych decyzji administracyjnych – orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego a następnie kwalifikowania ucznia do jednej z wag wymienionych w rozporządzeniu MEN z 22 grudnia 2009 r., w tym również w sytuacji w której okoliczności uzasadniające potrzebę kształcenia specjalnego nie zostały dokładnie wskazane w orzeczeniu.

Dokonując oceny ustaleń poczynionych przez Ministra w odniesieniu do wymienionych w skardze zaświadczeń wskazać należy, że zgodnie z rozporządzeniem MEN z 22 grudnia 2009 r. do wagi P2 zalicza się ucznia z chorobami przewlekłymi, zaś do wagi P3 ucznia z zaburzeniami psychicznymi.

W zaświadczeniu [...] wyjaśniono, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane jest z uwagi na stan zdrowia, który utrudnia dziecku czynienie postępów dydaktycznych. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że chłopiec od [...] pozostaje pod opieką lekarza specjalisty (co sugerować może chorobę przewlekłą, o której mowa w opisie wagi P2). W zaleceniach wskazano, że konieczne jest kontynuowanie leczenia w Poradni Zdrowia [...] co z kolei wskazywać może na występowanie zaburzeń [...], czyli okoliczności uzasadniających zaliczenie do wagi P3.

W sytuacji w której jednak okoliczności te nie zostały precyzyjnie wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, nie jest możliwe rozstrzygnięcie, do której wagi dany uczeń miałby zostać zakwalifikowany.

Powiat wskazywał, że w jego ocenie zaświadczenia nr [...],[...],[...], pozwalają na zaliczenie objętych nimi uczniów do wagi P2. W ocenie sądu w zaświadczeniach tych nie wskazano jednak, by wymienieni w nich uczniowie byli upośledzeni umysłowo w stopniu lekkim, niedostosowani społecznie, mieli zaburzenia zachowania, zagrożeni byli uzależnieniami, bądź też by byli niedostosowaniu społecznie lub cierpieli na choroby przewlekłe a z przywołanego wyżej załącznika do rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2009 r. wynika, w ocenie sądu że wyłącznie takie okoliczności stanowią podstawę do zaliczenia uczniów do wagi P2.

W zaświadczeniu [...] wskazano, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane jest z uwagi na ogólną sprawność intelektualna na poziomie rozwoju niższym niż przeciętny i trudności z przyswajaniem materiału programowego. Obniżona sprawność intelektualna, nisko poziom wiadomości i umiejętności szkolnych był przyczyną wydania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...]. Trudności dydaktyczne i wychowawcze oraz niewydolność wychowawcza matki były przyczyną wydania zaświadczenia [...].

Natomiast w zaświadczeniu [...] wskazano, że orzeczenie o kształcenia specjalnego wydane jest z uwagi na zaburzenia zachowania wynikające z nadpobudliwości psychoruchowej. W ocenie sądu, pojęcie zaburzeń zachowania, wskazane jako uzasadnienie kształcenia specjalnego w powyższym orzeczeniu mieści się w zakresie wynikającym z opisu wagi P2, zawartym w rozporządzeniu MEN. Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty Powiatu uznać należało za uzasadnione ale wyłącznie w zakresie nie zaliczenia ucznia objętego powyższym zaświadczeniem, za podlegającego zaliczeniu do grupy P2.

Zarzut naruszenia art. 10 i 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na skutek nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowiska Skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. uznać należy za częściowo uzasadniony. Rzeczywiście, Skarżący otrzymał pismo informujące o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w dniu [...] grudnia 2014 r. W tym też dniu Skarżący zapoznał się z aktami sprawy. Następnie, w dniu [...] grudnia 2014 r. to jest 1 dzień po wydaniu decyzji wpłynęło do akt sprawy pismo Powiatu datowane na [...] grudnia 2014 r. (wysłane listem poleconym [...] grudnia 2014 r.) do którego dołączona została opinia prawna z [...] kwietnia 2014 r., pismo do Urzędu Kontroli Skarbowej we [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz pismo do sekretarza stanu Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2014 r.

Z akt sprawy wynika, że pismo Powiatu z dnia [...] kwietnia 2014 r. adresowane do Urzędu Kontroli Skarbowej we [...] przekazane zostało przez ten organ do Ministerstwa Finansów przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r. (karta 1 akt administracyjnych). Oznacza to, że organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu [...]kwietnia 2014 r. dysponował powyższym pismem Skarżącego i znał przedstawioną w nim argumentację.

Opinia prawna z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczyła możliwości zaliczenia danego dziecka do jednej z wag wyłącznie na podstawie opinii Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego. Pismo z [...] lipca 2014 r. obejmowało wniosek o zmianę rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok kalendarzowy w taki sposób aby w systemie Informacji Oświatowej w tabeli NP2 i NP 3 móc wykazywać nie tylko uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu zaburzeń psychicznych lub uzależnień lecz również tych, których w dysfunkcje potwierdzili np. biegli sądowi w opiniach sądowo-psychiatrycznych.

Innymi słowy mówiąc, argumentacja przedstawiona w opinii z [...]kwietnia 2014 r. i piśmie z [...] lipca 2014 r. zmierzała do wykazania, że również inne dokumenty niż tylko zaświadczenia wdane w trybie art. 71b ust. 3 u.s.o. mogą być podstawą do zaliczenia uczniów do jednej z wag wymienionych w załączniku do rozporządzenia MEN. W ocenie sądu argumentacja ta winna być jednak uznana za pozostającą bez wpływu na wynik sprawy, bowiem jak już wyżej wskazano podstawą do zaliczenia ucznia do jednej z wag, o których mowa w rozporządzeniu może być tylko zaświadczenie wydane stosownie do art. 71b ust. 3 u.s.o. w uzasadnieniu którego wskazano na jedną z okoliczności podanych przy opisie poszczególnych wag. Tak więc okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została już po zapoznaniu się przez Skarżącego z aktami ale przed upływem terminu na zajęcie stanowiska uznać należy za nie mającą wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego sąd uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2, ale wyłącznie w zakresie kwoty [...] złotych, to jest w zakresie tej części kwoty oświatowej subwencji ogólnej, która dotyczy zaświadczenia [...] oddalając skargę w pozostałym zakresie. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni stanowisko sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Podstawą rozstrzygnięcia sądu w zakresie uwzględnienia skargi był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W zakresie w jakim skarga została oddalona podstawą orzeczenia był art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że skarga uwzględniona została jedynie w nieznacznej części, sąd orzekł o kosztach postępowania stosownie do art. 206 p.p.s.a.