Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2571/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 122 poz 695
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.
article: art. 31, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania E. S.A. (poprzednio E. S.A.) zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695).

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w dniu 19 maja 2011 r. E. S.A. złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji CO². Postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało zakończone wydaniem, w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, przez Marszałka Województwa [...] decyzji nr [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji nowy blok energetyczny nr 11 o mocy 1000 MWe, zlokalizowanej w miejscowości S. gm. K.

W dniu 27 czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Fundacji z dnia 21 czerwca 2011 r. o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu, który w dniu 28 czerwca 2011 r. postanowienie o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek E. S.A w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. W uzasadnieniu postanowienia Marszałek Województwa [...] wskazał, że cele statutowe Fundacji nie uzasadniają jej udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku E. S.A. ze względu na statutowe ograniczenie udziału Fundacji do spraw sądowych. Ponadto w ocenie Marszałka Województwa [...] uczestnictwo Fundacji nie było uzasadnione interesem społecznym, bowiem w niniejszej sprawie w interesie społecznym było wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na uczestnictwo w systemie w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. Natomiast dopuszczenie do postępowania dodatkowego uczestnika mogło w ocenie organu I instancji skutkować wydłużeniem postępowania, powodując niedotrzymanie ww. terminu i tym samym wyrządzenie szkody materialnej stronie.

Po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

W ocenie Ministra Środowiska organ I instancji zbadał statut Fundacji oraz ocenił związek celów statutowych i interesu społecznego, na który powołała się Fundacja, z postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia i wskazał, że ocena interesu społecznego związanego z udziałem Fundacji w postępowaniu nie może ograniczać się wyłączenie do oceny argumentacji Fundacji. Ocena ta została słusznie dokonana przez organ I instancji w odniesieniu do postępowania jako całości, z uwzględnieniem także interesu strony postępowania. W ocenie Ministra Środowiska, Fundacja nie wykazała legitymacji i interesu społecznego w niniejszej sprawie, jak również związku między celami statutowymi a przedmiotem postępowania. Cele statutowe wskazane we wniosku Fundacji dotyczą propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego oraz propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowywaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz (§ 5 ust. 1 pkt (i) oraz (iv) statutu). Jako formę takich działań wskazano w statucie Fundacji udział w postępowaniach sądowych, a nie administracyjnych (§ 5 ust. 2 statutu). Natomiast postępowanie, którego dotyczy wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony, obejmuje zakresem przedmiotowym wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu dla instalacji już funkcjonujących. W ocenie organu II instancji dopuszczenie Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, zarówno ze względu na czynności, jak i na wynik postępowania, nie ma związku z celem statutowym Fundacji w postaci propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy i ochrony oraz propagowania wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki i orzecznictwa związanych z ochroną środowiska. Wskazane w statucie Fundacji cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska. Nie wynika z nich natomiast cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska. Ponadto tak sformułowane cele są bardzo ogólne i nie mają związku z decyzją w sprawie uczestnictwa w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. A działalność o charakterze promocyjnym określona w statucie nie może być zakwalifikowana jako działalność mająca na celu ochronę środowiska, jak wskazano we wniosku. Fundacja wskazała na związek pomiędzy jej celami statutowymi a przedmiotem postępowania, argumentując, że zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych "determinuje wpływ instalacji na środowisko naturalne".

Minister nie zgodził się z tym stwierdzeniem uznając, że postępowanie, którego dotyczy wniosek Fundacji nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, a pozwoleniem, w którym stwierdza się fakt emisji dwutlenku węgla i sposobu jej monitorowania. Organ argumentował, że udzielenie zezwolenia nie jest jednoznaczne z wyrażeniem zgody na zanieczyszczanie środowiska, a jedynie zezwoleniem na emisję dwutlenku węgla i określenie obowiązków z tą emisją związanych. Zezwolenie na działalność, która może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, zawarte jest w pozwoleniu zintegrowanym wydawanym na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Z kolei analizując przesłankę istnienia interesu społecznego, organ II instancji stwierdził, że Fundacja w uzasadnieniu wniosku nie wykazała interesu społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym. Fundacja wskazała na interes społeczny wyrażający się w "dbałości o przestrzeganie zasady zrównoważonego rozwoju" oraz "dbałości o stan środowiska". Przedstawiony przez Fundację interes społeczny ma ogólny charakter. W związku z powyższym, nie można stwierdzić, aby tak określony interes społeczny uzasadniał udział Fundacji w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na emisję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wniosła Fundacja. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji;

2. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że wskazane w statucie skarżącego cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska, zaś nie wynika z nich cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy prawidłowo dokonana analiza celowościowa i językowa celów statutowych skarżącego prowadzi do wniosku, że jego cele statutowe polegają na realizacji i ochronie interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska i obejmują swoim zakresem postępowanie, do którego skarżący nie został dopuszczony w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 31 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że nie istnieje "związek pomiędzy celami statutowymi skarżącego, a przedmiotem postępowania, albowiem postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695) nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, podczas gdy istnieje ścisły związek między celami statutowymi skarżącego, a rzeczonym postępowaniem, które jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska, w którym określa się m. in. rodzaj instalacji wydzielającej emisje oraz sposób monitorowania emisji". Błędne przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym z uwagi na to, że w wśród form realizacji jego celów statutowych nie wymieniono udziału w postępowaniach administracyjnych, podczas gdy przepis ten wymienia jako warunki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jedynie to, by jej udział był uzasadniony jej celami statutowymi oraz by przemawiał za tym interes społeczny. Przyjęcie, że skarżący nie wykazał interes społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżący wykazał spełnienie przesłanki istnienia interesu społecznego w tym, by brał on udział w postępowaniu. Nieuzasadnione utożsamienie interesu społecznego wyłącznie z potrzebą ochrony środowiska, podczas gdy interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., przejawia się również w potrzebie zapewnienia, by decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana zgodnie z prawem;

4. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i przyjęcia za udowodnione okoliczności, że udzielenie zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu jest czynnością zawsze o charakterze pozytywnym w zakresie ochrony środowiska, niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostaje ono wydane oraz czy zostaje ono wydane podmiotowi niespełniającemu ustawowych wymogów przyznania rzeczonego zezwolenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku tego naruszenia Organ przyjął, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko i w konsekwencji stwierdził, że nie ma związku pomiędzy celami statutowymi skarżącego, a przedmiotem postępowania, przez co utrzymał w mocy postanowienie odmawiające skarżącemu udziału w postępowaniu.

W konsekwencji skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania E. S.A. w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 292/13 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, przedmiot postępowania administracyjnego, do którego skarżąca Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową.

Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma charakter komercyjny w zakresie ubiegania się o zezwolenie, a dopiero w przyszłości po oddaniu instalacji do użytku umożliwia przyznanie uprawnień do emisji. Powyższe wskazuje, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest bezpośrednio związane z ochroną środowiska. Wyżej wskazane cele Fundacji sprowadzają się raczej do doradztwa, promocji, lobbingu i usług analityczno-doradczych, w pewnym tylko zakresie dotykające ochrony środowiska. Tak sformułowane cele Fundacji nie uprawniają jej do udziału w przedmiotowej sprawie, która jak już wyżej wskazano nie jest bezpośrednio związana z ochroną środowiska. Trudno uznać, żeby sama możliwość skorzystania z nieodpłatnego nabycia uprawnień do emisji w przyszłości dwutlenku węgla miała wpływ na ochronę środowiska. Z wniosku Fundacji wynika, że dopuszczenie jej do postępowania uzasadnione jest interesem społecznym, wyrażającym się w obowiązku każdego dbałości o stan środowiska oraz obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zagrożeniem interesu społecznego może być wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla przedmiotowej instalacji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz wszelkich okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, przytoczony cel społeczny nie może być w przedmiotowym postępowaniu zrealizowany, z uwagi na brak bezpośredniego wpływu tego postępowania na stan środowiska.

Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska, albowiem Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, oraz odmówił skarżącemu udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia E. S.A. zezwolenia w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695), błędnie przyjmując m. in., że

a. przedmiot postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu nie ma związku z ochroną środowiska;

b. cele statutowe nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, m. in. z tego powodu, że nie istnieje związek pomiędzy celami statutowymi skarżącego, a przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu;

c. skarżący nie wykazał interesu społecznego w udziale w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu,

podczas gdy skarżący winien był zostać dopuszczony do udziału w rzeczonym postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, ponieważ materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala stwierdzić - wbrew ocenie Ministra Środowiska i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu ma związek z ochroną środowiska, cele statutowe skarżącego uzasadniają udział skarżącego w tym postępowaniu administracyjnym, oraz skarżący wykazał interes społeczny w udziale w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, albowiem Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując w postanowieniu, że wskazane w statucie skarżącego cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska, zaś nie wynika z nich cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie winna była doprowadzić do wniosku, że cele statutowe skarżącego polegają na realizacji i ochronie interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną Minister i E. S.A. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 292/13 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. wyrokiem o sygn. akt II OSK 2551/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że problematyka dotycząca dopuszczenia skarżącej Fundacji tj. Fundacji [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, która została wszczęta na wniosek uprawnionego podmiotu, a dotyczyła zezwolenia wydawanego na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z 18 lutego 2014 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 2299/12, II OSK 2099/12, II OSK 2100/12, II OSK 2098/12 nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargi skarżącej Fundacji uznając, że nie przysługiwała jej legitymacja skargowa. W sprawach tych organ administracji dopuścił skarżącą Fundację do udziału w postępowaniach w sprawie wydania zezwolenia na podstawie art. 50 ustawy, organ II instancyjny po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez Fundację utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargi wniesione przez Fundacje uznał, że Fundacji nie przysługiwała legitymacja skargowa. Sąd pierwszej instancji wskazał między innymi, że w zezwoleniu wydanym na podstawie art. 50 ustawy nie przyznaje się uprawnień do emisji i nie określa wysokości opłaty o której mowa w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, zdaniem Sądu przyznanie tego zezwolenia stanowi jedynie swoistą promesę, która uprawniać będzie podmiot go posiadający do ubiegania się w przyszłości, to jest po oddaniu instalacji do użytkowania, o przyznanie mu bezpłatnych uprawnień do emisji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca Fundacja nie posiadała legitymacji do zaskarżenia decyzji Ministra Środowiska, bowiem jej przedmiot w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach z dnia 18 lutego 2014 r. nie zgodził się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i wyroki te zostały uchylone. W uzasadnieniach wyroków Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że organizacja która została dopuszczona do udziału w postepowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest w myśl art.50 § 1 p.p.s.a. legitymowana do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania wniesionego przez tą organizację, następnie zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć czy zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania uprawnionego podmiotu. Oznacza to, konieczność oceny, czy dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu nie naruszało prawa tj. art 31 § 1 k.p.a., czyli czy było to uzasadnione celami statutowymi fundacji, oraz czy przemawiał za tym interes społeczny, szczególnie do tej ostatniej przesłanki Sąd w ogóle się nie odniósł.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2015 r. stwierdził ponadto, że regulacja zawarta w art. 50 powołanej ustawy ma charakter szczególny, która przewiduje możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację wytwarzania energii elektrycznej. Na podstawie art. 50 ustawy można przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkiem że spełniony został jeden z określonych w przepisach warunków. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że zezwolenie wydane w trybie art. 50 ustawy nie przyznaje wprost uprawnień do emisji, ale uzyskanie tego zezwolenia zapewnia podmiotowi, które je uzyskał możliwość przyznania bezpłatnych uprawnień do emisji. Tym samym po oddaniu instalacji do użytku podmiot dysponujący zezwoleniem na podstawie art. 50 ustawy ma zapewnioną możliwość uzyskania bezpłatnych uprawnień do emisji, a wówczas nie można już kwestionować nabytych bezpłatnie uprawnień do emisji. Ponadto jak wskazywano wcześniej tryb wydawania zezwoleń na podstawie art. 50 ustawy ma charakter szczególny, który pozwala w okresie przejściowym na przydzielenie bezpłatnych uprawnień do emisji, wydanie decyzji na podstawie art. 50 możliwe było tylko przy spełnieniu szeregu przesłanek określonych w tym przepisie. To na tym etapie postępowania bada się, czy wnioskodawca spełnia wymagane przesłanki do wydania zezwolenia w trybie art. 50 ustawy a przyjęcie, że przesłanki zostały spełnione i wydanie decyzji wnioskodawcy powoduje, że z chwilą ukończenia procesu inwestycyjnego, wnioskodawca nabywa uprawnienia do bezpłatnych emisji, stąd też – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można kategorycznie twierdzić, że postępowanie to nie ma żadnego wpływu na środowisko, a decyzji nie można traktować jako decyzji nie mającej wpływu na środowisko, tym bardziej, że wydanie decyzji na podstawie art. 50 ustawy uzależnione jest od spełnienia określonych przesłanek, spełnienie których powinno być badane w tym postępowaniu, a nie na etapie przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji.

Dlatego też badając, czy złożony w przedmiotowej sprawie wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony spełnia przesłanki określone w art. 31 §1 k.p.a., tzn. czy jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji, a także czy za dopuszczeniem tej organizacji przemawia interes społeczny należy mieć na względzie powyższe uwagi dotyczące charakteru postępowania prowadzonego w trybie art. 50 ustawy i decyzji wydanej w tym postępowaniu jako decyzji, która nie jest jednak obojętna dla środowiska. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma związek z ochroną środowiska.

Tym samym za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie badania, czy udział Fundacji w tym postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi, a także czy przemawia za tym interes społeczny, ta niepełna ocena spowodowana została błędnym założeniem wyjściowym, że postępowanie prowadzone w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych nie ma związku z ochroną środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli w rozpatrywanej sprawie wyrokiem NSA z 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2551/13.

Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności, z racji związania składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obecnie orzekającego w niniejszej sprawie wskazanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że zarówno cele statutowe skarżącej fundacji, jak i interes publiczny przemawiają za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc skarżącej należy przypisać przymiot strony.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że pojęcie ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres w świetle obowiązujących przepisów prawa. Pojęcie to obejmuje bowiem zarówno sprawy bezpośrednio dotyczące ochrony środowiska, jak i te, które są tylko z tą ochroną związane (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex).

Cel Fundacji [...] z siedzibą w W. został określony w § 5 ust. 1 jej statutu - w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania - w sposób następujący: "Celem fundacji jest podejmowanie działalności mającej na celu:

1. propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego;

2. wspieranie rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie;

3. walczenie z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób, którym sytuacja materialnie nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług;

4. propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz".

Zgodnie z art. 5 ust. 2 Statutu wg brzmienia aktualnego dla niniejszego postępowania, Fundacja realizuje swoje cele przez:

a) prowadzenie i wspieranie działalności edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej dotyczących kwestii związanych z ochroną środowiska naturalnego;

b) opracowywanie i wdrażanie projektów, ekspertyz, badań i programów dotyczących ochrony środowiska naturalnego;

c) branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą;

d) zapewnianie pomocy prawnej dla podmiotów, które jej potrzebują;

e) wspieranie inicjatyw społecznych na rzecz ochrony oraz zapobieganiu degradacji

środowiska naturalnego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zagranicą;

f) zbieranie funduszy na organizacją i koordynację programu Fundacji;

g) współpracę z osobami fizycznymi i prawnymi prowadzącymi działalność zbieżną z celami Fundacji;

h) współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, organizacjami pozarządowymi w Polsce i zagranicą w zakresie wymienionym w celach działania Fundacji".

Analiza celów statutowych Fundacji może zatem prowadzić wyłącznie do wniosku, że jej cele statutowe obejmują problematykę ochrony środowiska, a w szczególności propagowanie i promowanie odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego. Takie zapatrywanie, w stosunku do skarżącej, wyrażane jest w orzecznictwie - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., gdzie Sąd stwierdził, że "(...) celem skarżącej Fundacji jest także propagowanie i promowanie ochrony środowiska naturalnego, a więc działania ściśle związane z ochroną środowiska naturalnego, a nie jedynie w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska".

Zbieżność celów statutowych Fundacji [...] z siedzibą w W. z problematyką ochrony środowiska nie została poddana w wątpliwość przez sądy, które orzekały w sprawach, w których Fundacja [...] brała udział w postępowaniu. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2012 r. (sygn. II OSK 1246/12) nie zakwestionował tego, że cele statutowe Fundacji [...] obejmują problematykę ochrony środowiska.

Interes społeczny, którego istnienie wymaga zbadania, może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organizacja taka zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, zatem dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 90/13, LEX nr 1310737 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09).

Ochrona środowiska jest dobrem chronionym konstytucyjnie (art. 5, 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Definicja ochrony środowiska ma rangę ustawową i zawarta jest w art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Ustawa Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1232, dalej Poś). Jak to wskazuje doktryna w pojęciu "ochrona środowiska" mieszczą się działania i zaniechania, które "umożliwiają zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej" (Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Zbigniew Bukowski, Ewa Katarzyna Czech, Karolina Karpus, Bartosz Rakoczy, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2013, str. 26). Zestawienie tej definicji z celami Fundacji prowadzi do wniosku, że działania Fundacji mieszczą się w ujętym ustawowo pojęciu "ochrony środowiska", co skutkuje stwierdzeniem, że Jej działania obejmują problematykę ochrony środowiska. W ocenie Sądu, nie ma konieczności wykazywania, że działania organizacji społecznej mają być bezpośrednio nakierowane na ochronę środowiska. Wystarczy bowiem aby statutowe działania podmiotu były nakierowane na ochronę środowiska i temu celowi służyły. Zresztą NSA w powołanym wyżej wyroku przesądził, iż cele statutowe Fundacji nie stoją w sprzeczności z celami ochrony środowiska.

Drugim elementem koniecznym i pozwalającym organizacji społecznej na występowanie w sprawie w charakterze strony jest to aby przemawiał za tym udziałem interes społeczny.

Pojęcie "interesu społecznego" nie jest zdefiniowane w ustawie. Przyjmuje się w orzecznictwie, że występuje on, gdy udział organizacji społecznej w danym postępowaniu administracyjnym nie służy wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji. Ustalenie zakresu działalności statutowej podmiotu ubiegającego się o uzyskanie przymiotu strony wymaga porównania tego zakresu z przedmiotem konkretnej sprawy. Tego rodzaju podmiot musi działać na rzecz ochrony interesów wspólnych większej liczby podmiotów a więc w celu ochrony wartości wspólnych. Podstawą działalności organizacji społecznej jest przecież, co do zasady, działanie w interesie publicznym (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 614/11, Lex nr 1252126, wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, Lex nr 746857).

Jednak – biorąc pod uwagę przedmiot postępowania – należy uznać, że rozstrzygnięcie w tym postępowaniu wydane nie jest irrelewantne dla interesu społecznego.

Należy mieć na uwadze, że jednym z istotnych elementów systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, ustanowionego dyrektywną 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631) jest obciążenie operatorów instalacji energetycznego spalania paliw obowiązkiem kupowania od państwa członkowskiego uprawnień do emisji na aukcji. Cena zakupu uprawnień stanowi więc swoistego rodzaju daninę publicznoprawną.

Istotą systemu handlu uprawnieniami do emisji jest zatem obowiązek zapłaty za emisję dwutlenku węgla, co ma w sposób stały motywować operatorów do ograniczenia emisji tego gazu cieplarnianego. W ten właśnie sposób obowiązek kupowania uprawnień do emisji na aukcji służy ochronie środowiska. Państwa członkowskie określają nadto sposób wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień, przy czym przynajmniej 50% tych dochodów powinno być wykorzystane na cele ochrony klimatu, szczegółowo określone w przepisie art. 10 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE.

Ustawa o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wprowadziła możliwość nabywania uprawnień do emisji w drodze aukcji. Zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE aukcjoning ma stać się jednym z podstawowych sposobów uzyskiwania uprawnień, jak i swobodnego obrotu uprawnieniami. Zgodnie z prawem unijnym sprzedaż na aukcji stanie się główną metodą przydziału uprawnień, zastępując przydział uprawnień bezpłatnych.

Jednym z istotnych elementów systemu handlu uprawnieniami emisji gazów cieplarnianych, ustanowionego dyrektywną 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE jest obciążenie operatorów instalacji energetycznego spalania paliw obowiązkiem kupowania od państwa członkowskiego uprawnień do emisji na aukcji. Tym samym cena zakupu uprawnień stanowi swoistego rodzaju daninę publicznoprawną. Istotą systemu handlu uprawnieniami do emisji jest więc obowiązek zapłaty za emisję dwutlenku węgla, co ma w sposób stały motywować operatorów do ograniczenia emisji tego gazu cieplarnianego - w ten sposób obowiązek kupowania uprawnień do emisji na aukcji służy ochronie środowiska.

Przydział zatem przez Państwo członkowskie praw do bezpłatnych emisji jest wyjątkiem i stanowi bardzo istotny, okresowy czynnik prowadzenia polityki energetycznej, przy uwzględnieniu jej oddziaływania na środowisko.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, przedmiotowa fundacja bezzasadnie nie została dopuszczona do przedmiotowego postępowania administracyjnego na prawach strony, a przemawiają za taką oceną zarówno jej cele statutowe, jak i interes społeczny rozważony przez prymat charakteru przedmiotowego zezwolenia i jego miejsca w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

Prawodawca podkreślił, iż faktyczne wszczęcie prac przygotowawczych powinno mieć miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r.

Treść powołanego art. 50 art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695) ma służyć transpozycji postanowień art. 10c dyrektywy 2003/87/WE do prawa polskiego.

Artykuł 10c wprowadził możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację wytwarzania energii elektrycznej. Stanowi on:

1. w drodze odstępstwa od art. 10a ust. 1-5, państwa członkowskie mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkiem, że spełniony jest jeden z następujących warunków:

a) w roku 2007 krajowa sieć energii elektrycznej nie była pośrednio lub bezpośrednio połączona z siecią systemu połączeń wzajemnych, którą zarządza Unia ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej w Europie (UCTE);

b) w roku 2007 krajowa sieć energii elektrycznej była jedynie bezpośrednio lub pośrednio połączona z siecią zarządzaną przez Unię ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej w Europie (UCTE) poprzez jedną linię o mocy przesyłowej mniejszej niż 400 MW;

c) w roku 2006 ponad 30 % energii elektrycznej było wytwarzane z paliwa kopalnego jednego rodzaju, a PKB na mieszkańca w cenach rynkowych nie przekroczył 50 % średniego PKB na mieszkańca w cenach rynkowych we Wspólnocie.

Należy także nadmienić, że Wytyczne w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE(2011/C 99/03), [Dz.U.UE C z dnia 31 marca 2011 r.] zostały sformułowane w Komunikacie Komisji. Jej Załącznik V, zatytułowany "Rodzaje kwalifikujących się inwestycji" wskazał na następujące inwestycje jako stanowiące przykłady inwestycji kwalifikujących się na mocy art. 10c:

a) modernizacja wytwarzania energii elektrycznej w celu zapewnienia bardziej efektywnej produkcji o mniejszej intensywności emisji dwutlenku węgla (lepszy stosunek między zużyciem energii elektrycznej brutto i netto, czyli zwiększenie udziału zużycia energii elektrycznej netto w zużyciu energii elektrycznej brutto oraz zmniejszenie emisji CO2 na MWe);

b) redukcja emisji CO2 poprzez doposażenie elektrowni węglowych (nowoczesne);

c) wytwarzanie energii elektrycznej z wykorzystaniem energii ze źródeł odnawialnych (na poziomie przewyższającym cel określony w dyrektywie dotyczącej odnawialnych źródeł energii) wraz z odpowiednimi wymogami sieci;

d) zastąpienie mocy wytwórczych o większej intensywności emisji CO2 mocami o mniejszej intensywności;

e) wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla;

f) inteligentne sieci;

g) kogeneracja wraz z odpowiednimi wymogami sieci.

Potwierdził on, że warunkiem zakwalifikowania oraz skorzystania z przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w zakresie wytwarzania energii elektrycznej jest fakt funkcjonowania instalacji najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. We wnioskach złożonych zgodnie z art. 10 ust. 5 dyrektywy2003/87/WE państwa członkowskie powinny wykazać, że instalacje na ich terytorium uznane za kwalifikujące się do przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na mocy art. 10c dyrektywy 2003/87/WE spełniają ten warunek, poprzez wykazanie zweryfikowanych emisji tych instalacji w okresie 2008-2010, podając jednocześnie numer zezwolenia i posiadacza rachunku przedmiotowej instalacji zgodnie ze wpisem do CITL. Informacje te powinny także udowodnić, że instalacja nadal funkcjonuje i nie zakończyła działania. Proces inwestycyjny winien faktycznie zostać wszczęty najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r., jeżeli można wykazać, że na decyzję o inwestycji nie miała wpływu opcja przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. W tym celu państwa członkowskie mogłyby dostarczyć dowody na to, że:

– rozpoczęto faktycznie prace budowlane w terenie i były one widoczne najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. lub

– najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. podpisano kontrakt na budowę przedmiotowej elektrowni między inwestorem (często operatorem zakładu) z przedsiębiorstwem odpowiedzialnym za prace budowlane.

Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia było faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, związanego z podjęciem realizacji instalacji. Podjęcie realizacji instalacji powinno mieć miejsce w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Natomiast za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznano dzień, w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji. Prawodawca podkreślił, iż faktyczne wszczęcie prac przygotowawczych powinno mieć miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r.

Należy także mieć na uwadze, że niejednokrotnie ustawodawca odmiennie definiuje te same pojęcia w różnych aktach prawnych. Tytułem przykładu wskazać można na odmienne definicje pojęcia "emisji" w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 4) oraz w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (art. 6 pkt 5). W drugim z wymienionych aktów prawnych pojęcie to rozumiane jest szerzej (por. lit. c).

Należy mieć na względzie, że ogół przepisów, które regulują działalność inwestycyjną, nazywa się też często mianem prawa inwestycyjnego. Określenie "proces inwestycyjno-budowlany" należy zaliczyć do pojęć języka prawniczego. Z kolei ze względu na potrzeby praktyczne należy dokonać rozdzielenia pojęć: "proces budowlany" oraz "proces budowy". Proces budowlany oznacza działalność regulowaną prawem, w ramach której odbywają się czynności takie jak: projektowanie, budowa, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych. Proces budowy natomiast obejmuje wykonywanie robót budowlanych.

Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego jest zatem pojęciem najszerszym, które obejmuje zarówno stadium poprzedzające proces budowlany, to znaczy działania związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (postępowanie w sprawach przeznaczania terenu na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania), jak i realizację danego zamierzenia.

W ramach problematyki procesu inwestycyjno-budowlanego można wyróżnić dwa zasadnicze zagadnienia obejmujące: 1) przebieg przygotowania i realizacji inwestycji budowlanej oraz 2) współdziałanie pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego. Przez inwestycje rozumie się najczęściej nakłady gospodarcze, które zmierzają do stworzenia nowych lub zwiększenia istniejących składników majątku trwałego. Przejawem działalności inwestycyjnej może być: budowa, rozbudowa, przebudowa budynku lub budowli, ale także nabycie maszyn i urządzeń wykorzystywanych w budownictwie. Biorąc pod uwagę przeznaczenie oraz oczekiwane efekty ekonomiczne, inwestycje można podzielić na produkcyjne i nieprodukcyjne.

Pojęcie procesu inwestycyjnego oznacza ogół czynności związanych z realizacją inwestycji budowlanej, od programowania po przekazanie inwestycji do użytkowania. Niezbędny okres do zrealizowania ogółu czynności składających się na proces inwestycyjny nazywany jest cyklem inwestycyjnym. Początkiem jego najczęściej jest moment podjęcia decyzji inwestycyjnej, niekiedy rozpoczęcia prac badawczych i programowych. Etapem końcowym jest data przekazania inwestycji do użytkowania lub eksploatacji. Cykl realizacji inwestycji obejmuje okres od przekazania wykonawcy terenu budowy do obioru zadania inwestycyjnego. Cykle inwestycyjne różnią się nawet w odniesieniu do tych samych rodzajowo i porównywalnych co do wielkości inwestycji budowlanych.

W fazie programowania jest najczęściej wyznaczany cel przyszłej inwestycji oraz jej podstawowe dane techniczno-ekonomiczne. Kompleksowa analiza tych zagadnień znajduje się w założeniach techniczno-ekonomicznych inwestycji, które są podstawą dla opracowania planu oraz projektu technicznego inwestycji. Faza planowania w dużej mierze zależy od etapu programowania i właściwego opracowania założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji. W fazie wykonawstwa podstawowym zadaniem jest jak najszybsze zrealizowanie inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w dokumentacji, umowie lub w normach prawnych i technicznych. Poprawność programu i dokumentacji oraz wykonawstwa jest później weryfikowana w czasie użytkowania bądź eksploatacji inwestycji.

Uprawnienie do emisji natomiast jest rozumiane jako pewna jednostka określająca ilość dopuszczalnej emisji, którą to jednostkę podmiot posiadający do niej prawo może sprzedać, przenieść na innych podmiot a przede wszystkim może za jej pomocą rozliczyć własną emisję, co wówczas spowoduje umorzenie "uprawnienia". W definicji uprawnienia brak jest określenia jego charakteru prawnego. Uprawnienie to "wirtualny" (nie zmaterializowany w odpowiednim dokumencie) papier wartościowy. Uprawnienie ma charakter instrumentu finansowego w rozumieniu ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Uprawnie to odpłatnie uzyskiwane prawo majątkowe.

W szczególności z przedstawionych wyżej względów decyzja wydana na podstawie art. 50 ustawy nie jest obojętna dla środowiska, a postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma związek z ochroną środowiska.

Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z unormowania tego należy wnosić, że ochrona środowiska należy do kategorii interesu ogólnego.

Działanie na rzecz ochrony środowiska jest niewątpliwie prowadzone w interesie publicznym (wyrok WSA w Opolu z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 347/11), zaś organizacja biorąca udział w postępowaniu na prawach strony, której stanowisko jest wyrazicielem ochrony wartości mogących stać w opozycji do interesu indywidualnego beneficjenta decyzji z art. 50 ww. ustawy, nie reprezentuje w postępowaniu wyodrębnionego interesu ochrony środowiska, lecz interes publiczny, w ramach, którego względy ochrony środowiska powinny być we właściwych proporcjach uwzględnione.

Z uwagi na brak prawidłowych w kontekście art. 31 k.p.a. oraz art. 7 i 77 tego aktu rozważań zawartych w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymującym w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania E. S.A., jak również w postanowieniu organu I instancji, Sąd uznał, że zachodzą przesłanki opisane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Obarczenie wskazaną wadliwością postanowień obu instancji spowodowało zastosowanie przez Sąd art. 134 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 18 pkt 1 lit. c, w zw. z § 2 ust.1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.) jak w pkt II sentencji wyroku.