Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 166/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 a
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, w dniu 15 maja 2017 r., sprawy ze skargi P.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 23 listopada 2016 r., znak:[...] , w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r. nr [...], znak: [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.) i art. 18, oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.- dalej u.p.e.a), po rozpatrzeniu zażalenia P.G. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 26 lipca 2016 r., znak: [...] , uznające za nieuzasadnione zarzuty złożone przez P.G. w piśmie z dnia 15 lipca 2016 r., w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, dotyczące tytułu wykonawczego wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. dnia 24 czerwca 2016 r. nr [...] .

Orzekając w ten sposób Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 11 września 2013 r., znak: [...] , w której nakazano R.W. i J.W. rozbiórkę będącego w budowie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach w rzucie 14,45 m x 6,30 m, na działce nr [...] w Z . Organ pierwszej instancji wezwał inwestorów do wykonania obowiązku, a następnie w dniu 17 kwietnia 2014 r. wystawił wobec nich tytuł wykonawczy nr [...] , stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował wobec inwestorów środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, który to środek jednak nie doprowadził realizacji obowiązku rozbiórki.

Nadto na podstawie wydruku z księgi wieczystej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 25 sierpnia 2014 r., sygn. akt [...], o przysądzeniu własności P.G. stał się właścicielem działki nr [...] w miejscowości Z . W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował P.G. , że jako aktualny właściciel działki nr [...] w Z. jest odpowiedzialny za wykonanie obowiązku. Upomnieniem z dnia 10 lutego 2016 r., znak: [...] organ wezwał P.G. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, a następnie w dniu 21 marca 2016 r. wystawił wobec niego tytuł wykonawczy nr [...]. W ustawowym terminie P.G. zgłosił w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Po rozpatrzeniu zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...] , umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 21 marca 2016 r., wskazując na błędy w tytule wykonawczym.

Upomnieniem z dnia 19 maja 2016 r., znak: [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny wezwał P.G. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego. W dniu 14 czerwca 2016 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę stwierdzając, że obowiązek ten pozostaje niewykonany. W dniu 24 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił wobec P.G. tytuł wykonawczy nr [...] . W piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. P.G . zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...]. Po rozpatrzeniu zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 33 § 1 u.p.e.a. Wyjaśnił, że wskazując podstawy zarzutów z katalogu określonego tym przepisie zobowiązany określa w czym upatruje wadliwość postępowania egzekucyjnego, a tym samym zakreśla granice, w jakich organ egzekucyjny orzeka w sprawie zarzutów. Organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów, niż zgłoszone przez zobowiązanego.

W piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. P.G. wskazał na nieprawidłowości w tytule wykonawczym w zakresie m.in. niezbędnych elementów, które powinien on posiadać. Ponadto zobowiązany podniósł, że nie jest stroną postępowania egzekucyjnego prowadzonego oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 24 czerwca 2016 r., ponieważ w jego ocenie nie doszło do przejścia obowiązku w przedmiotowej sprawie. Skoro nie jest stroną wskazaną w decyzji z dnia 11 września 2013 r., znak: [...] , to nie można wobec niego prowadzić egzekucji. Zdaniem organu odwoławczego, został tym samym zgłoszony został zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a), zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a) oraz zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a). Takie też zarzuty rozpoznał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu i w ocenie organu odwoławczego słusznie zostały one uznane za nieuzasadnione.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie nie zasługuje zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Zgłaszając ten zarzut P.G. podniósł, że decyzja stanowiąca podstawę wydanego tytułu wykonawczego nie dotyczy jego, a wydana została rok przed tym, zanim on stał się właścicielem nieruchomości. W treści decyzji wyraźnie wskazano, że obowiązek rozbiórki nałożony zostaje na inwestorów R.W. i J.W. . W tym zakresie należy zauważyć, że w trakcie postępowania egzekucyjnego wyżej wymienieni utracili oni tytuł prawny do działki nr [...] w Z. , na której posadowiony jest budynek gospodarczo-garażowy objęty nakazem, a właścicielem stał się P.G. . Oczywistym jest zatem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy P.G. nie mógł być adresatem obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 11 września 2013 r., znak: [...] , ponieważ na dzień wydania tej decyzji nie był jeszcze właścicielem działki nr [...] w Z . Jednak sam fakt, że nakaz rozbiórki skierowany został do ówczesnych właścicieli nieruchomości nie oznacza, że w aktualnym stanie prawnym nakaz ten nie może być egzekwowany od P.G. . Ustawodawca na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidział sytuację, w której w toku postępowania egzekucyjnego zobowiązany przestaje być podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a odpowiedzialność ta zaczyna spoczywać na innej osobie. W takim przypadku nie ma podstaw do wydania nowej decyzji w stosunku do podmiotu, który stał się odpowiedzialny za wykonanie obowiązku. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a , w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Treść art. 28a u.p.e.a świadczy o tym, że możliwe jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec osoby, która nie była adresatem decyzji nakazującej wykonanie obowiązku, ale stała się odpowiedzialna za wykonanie obowiązku już po wydaniu takiej decyzji. Zatem powołana przez P.G. okoliczność, że nie był on wymieniony wśród adresatów decyzji sama przez się nie dowodzi zasadności zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że odrębnego rozważenia wymaga podnoszona również przez P.G. kwestia zastosowania w tym przypadku art. 1000 k.p.c. Z art. 999 § 1 k.p.c. wynika wprost, że prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności w katastrze nieruchomości oraz przez wpis w księdze wieczystej lub przez złożenie dokumentu do zbioru dokumentów. P.G. nie kwestionuje okoliczności nabycia własności przedmiotowej działki w drodze publicznej licytacji. Zgodnie z art. 1000 k.p.c. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego oparty jest też na twierdzeniu zobowiązanego, że nabył nieruchomość bez obciążeń, czyli również bez obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego. Stanowisko skarżącego nie jest zasadne albowiem obowiązek dokonania rozbiórki budynku, nakładany w drodze decyzji przez właściwe organy nadzoru budowlanego, to obowiązek o charakterze publicznoprawnym. Nałożenie tego obowiązku wynika z publicznoprawnych uprawnień organów administracji rządowej do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Celem nałożenia obowiązku w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie stanu legalności poprzez rozbiórkę obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Obowiązek rozbiórki budynku nałożony w drodze decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego nie może być uznany za "prawo lub roszczenie osobiste Skarbu Państwa w rozumieniu art. 1000 § 1 k.p.c., ponieważ przepis ten obejmuje swoim zakresem prawa i roszczenia osobiste powstałe na gruncie prawa prywatnego, natomiast nie obejmuje swoim zakresem praw i roszczeń powstałych na gruncie prawa publicznego. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył liczne poglądy Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych.

Dalej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 999 § 1 k.p.c. prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę. Uznał, że skoro zgodnie z poglądami orzecznictwa nabycie własności w tej drodze ma charakter pierwotny, to nie występuje następstwo prawne i organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał w podstawie prawnej art. 28a u.p.e.a. Błąd ten jednak nie wpływa na zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie, które jest prawidłowe.

Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, gdy inwestorzy na których nałożono w decyzji obowiązek rozbiórki budynku utracili własność nieruchomości i nie mają już możliwości wykonania obowiązku, przyjąć należy, że za wykonanie obowiązku odpowiedzialny staje się aktualny właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest budynek. Takie stanowisko dopuszczalne jest w oparciu o art. 52 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek rozbiórki budynku nakazany w decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego nie ma charakteru osobistego, tj. nie jest ściśle związany z podmiotem wskazanym w decyzji jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. W przypadku egzekucji tego obowiązku chodzi o doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wskazanej w decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie pełni bowiem funkcji kary nakładanej na konkretną osobę (podmiot), ale celem jej wydania jest doprowadzenie do stanu legalności, czyli do stanu sprzed dokonania samowoli budowlanej. Wszelkie obowiązki wynikające z władztwa nad nieruchomością, w tym obowiązek rozbiórki obiektu posadowionego na tej działce, obciążają aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ związane są z własnością nieruchomości, a nie z konkretną osobą. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym podkreśla się, że zmiany w zakresie własności nieruchomości powodują, że nabywca wstępuje w miejsce poprzedniej strony postępowania, stając się z mocy prawa zobowiązanym do ponoszenia ciężarów (obciążeń) związanych z własnością tej nieruchomości, w tym nakazów wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem zmiana właściciela nieruchomości powoduje zmianę w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie obowiązku dotyczącego tej nieruchomości, a nie czyni tego obowiązku niebyłym oraz nie powoduje, że nakaz ten przestaje obowiązywać. Przeciwnie, nakaz powinien być egzekwowany od aktualnego właściciela nieruchomości. W przedmiotowej sprawie aktualnym właścicielem działki nr [...] w Z. jest P.G. , a więc jest on również osobą, na której ciąży nakazany w decyzji obowiązek rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczo-garażowego posadowionego na w/w działce.

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. prawidłowo uznał, że zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej zgłoszony przez P.G. nie zasługuje na uwzględnienie. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji natomiast odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Z przesłanką przedmiotową niedopuszczalności egzekucji mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej, lub gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony. O niedopuszczalności egzekucji w tym przypadku nie może świadczyć okoliczność podnoszona przez P.G. że nie jest stroną wskazaną w decyzji z dnia 11 września 2013 r., znak: [...] .

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby zobowiązany był osobą, w stosunku do której przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne prowadzi podmiot będący organem egzekucyjnym. Egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, gdyż takiej egzekucji podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 24 czerwca 2016 r. wystawiony został przez organ uprawniony.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego, albowiem w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. W tym miejscu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, czym są środki egzekucyjne i omówił je, odwołując się do przepisów ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że że zgłaszając zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy P.G. zwrócił uwagę na nieprawidłowości w zakresie wskazania podstawy prawnej obowiązku oraz podniósł, że niezrozumiałym jest nadanie klauzuli wykonalności z dnia 24 czerwca 2016 r. tytułowi wykonawczemu z tej samej daty. Wbrew wskazaniom skarżącego i uwzględniając treść art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. należy stwierdzić, że tytuł wykonawczy nr [...] zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. Elementy tytułu wykonawczego niewymienione w art. 27 u.p.e.a., a dotyczące zobowiązanego - imię ojca, imię matki, data urodzenia, numer telefonu, adres e-mail, pracodawca zobowiązanego i jego adres, przedsiębiorstwo zobowiązanego i jego adres - są fakultatywne i ich ewentualny brak nie stanowi o naruszeniu art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a zatem nie jest również podstawą do uznania za zasadny zarzutu. Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 24 czerwca 2016 r. zawiera również wymaganą na podstawie art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Jako data nadania klauzuli widnieje data 24 czerwca 2016 r., która jest też datą wystawienia tytułu wykonawczego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby w przedmiotowej sprawie uznać za nieprawidłowe nadanie klauzuli w tym samym dniu, w którym wystawiony został tytuł wykonawczy, zważywszy na to, że wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam organ administracji.

Organ odwoławczy wskazał na koniec, że w zażaleniu P.G. wniósł o doręczenie przedmiotowej decyzji wraz z nadaną klauzulą wykonalności. Dokładnie taki sam wniosek P.G. zawarł w piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. Odpowiedzi udzielił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w skarżonym postanowieniu informując, że P.G. jako zobowiązany ma prawo zapoznać się z aktami postępowania, w tym z treścią decyzji nakazowej.

Dodatkowo w zażaleniu P.G. podniósł, że w księdze wieczystej nie wpisano ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym rozbiórki budynku zlokalizowanego na tej nieruchomości. W tym zakresie zważyć należy, że złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej o wszczęciu egzekucji obowiązkowe jest jedynie w przypadku egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości i to niezależnie od tego, czy jest to egzekucja sądowa, czy administracyjna. Ustawodawca nie przewidział jednak tego rodzaju uregulowania w przypadku egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego, dotyczącego obiektu budowlanego zlokalizowanego na danej nieruchomości. Innymi słowy brak jest podstawy prawnej do tego, aby organ egzekucyjny mógł złożyć do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej wniosek o wpis o wszczęciu egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego, polegającego na rozbiórce budynku zlokalizowanego na nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P.G. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, zarzucając :

- nie rozpoznania istoty sprawy;

- naruszenia przepisów art. 33 w zw. z art. 28a u.p.e.a., w zw. z art. 999 k.p.c., w zw. z art. 1000 k.p.c. poprzez błędne przyjęcie, że wystawiony tytuł wykonawczy jest prawidłowy, a zarzuty podniesione przez niego nie zasługują na uwzględnienie w sytuacji, gdy nie jest on stroną decyzji stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego, co uniemożliwia wystawienie przeciwko niemu tytułu wykonawczego i prowadzenie przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego, a nadto zawężenie wykładni przepisu art. 1000 k.p.c. i błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie tylko do roszczeń osobistych;

- naruszenia przepisów postępowania - art. 27 u.p.e.a. w zw. z art. 244 k.p.c. poprzez przyjęcie, że wydany tytuł wykonawczy jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w sytuacji, gdy poświadcza on w swej treści nieprawdę w zakresie wskazania podstawy prawnej obowiązku i nie wskazania prawidłowej podstawy prawnej obowiązku nałożonego na skarżącego;

- naruszenia przepisów prawa materialnego – tj. art. 48 Prawo budowlane, poprzez wskazanie jako podstawy prawnej obowiązku decyzji z dnia 11 września 2013 r. w sytuacji, gdy przeciwko skarżącemu nigdy nie została wydana decyzja administracyjna nakładająca na niego obowiązek rozbiórki budynków, w tym czasie nie było również prowadzone przeciwko niemu żadne postępowanie;

- naruszenie art. 16 w zw. z art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie był uprawniony do wpisania ostrzeżenia w księgach wieczystych, w zakresie wynikającym z decyzji.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Nieomal wszystkie zarzuty, podniesione przez skarżącego, a to związane z nierozpoznaniem istoty sprawy, nieprawidłowością tytułu wykonawczego oraz błędem co do osoby zobowiązanego wiążą się z koniecznością dokonania wykładni art. 28a u.p.e.a. i oceną, czy skarżący w rozumieniu tego przepisu jest następcą prawnym inwestorów i jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości, do których skierowano decyzję o nakazie rozbiórki.

W procesie wykładni powołanego przepisu niezbędne jest prawidłowe zinterpretowanie pojęcia "następca prawny zobowiązanego". Rozpoczynając rozważania w tym zakresie należy po pierwsze wskazać, że przepisu u.p.e.a. nie zawierają definicji następstwa prawnego. Pojęcia tego nie definiują również przepisy k.p.a., znajdujące na mocy art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazać przy tym trzeba, że ustawodawca w k.p.a. określeniem "następcy prawni" posłużył się tylko raz, wskazując iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania wstępują oni na miejsce dotychczasowej strony (art. 30 § 4 k.p.a.).

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, ponieważ prawo administracyjne materialne nie zostało skodyfikowane (tj. brak norm ogólnych prawa administracyjnego materialnego), nie ma możliwości odwołania się do zasad regulujących następstwo praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek materialnoprawny ma charakter osobisty, co oznacza, że publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione. Dlatego też w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowana jest teza, że sukcesja administracyjnoprawna stanowi wyjątek od zasady osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2004 r., sygn. akt II CK 132/04, OSNC 2005, nr 12, poz. 210).

Przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11, Lex Omeg nr 1251946; R. Kijowski (red.) Art. 28(a) [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II. Lex, 2015.).

Sukcesja obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym może dotyczyć zarówno tych obowiązków, które powstają z mocy samego prawa, jak i takich, o których konstytutywnie orzekają organy administracji publicznej. Szeroka formuła art. 28a u.p.e.a. nie wprowadza ograniczeń odnośnie sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego. Źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot mogą być czynności o charakterze cywilnoprawnym albo administracyjnoprawnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 707/11, Lex Omega nr 1154887). Przykładowo wskazuje się, że przepis art. 28a u.p.e.a. dotyczy m. in. sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 375/10, Lex Omega nr 754171). Przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Taka sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Wówczas to obowiązek przechodzi na następcę prawnego, czyli nabywcę obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne - w szerokim rozumieniu tego słowa - obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 463/09, Lex Omega nr 555321). Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla przy tym, że obowiązki tego rodzaju jak nakaz rozbiórki pozostają w mocy, przechodzą na następcę prawnego, wobec którego należy prowadzić postępowanie egzekucyjne na mocy art. 28a u.p.e.a. i co za tym idzie, w przypadku zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek nie zachodzi konieczność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nakładającą obowiązek rozbiórki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 339/08, Lex Omega nr 524048). Brak także powodów do wszczynania nowego postepowania administracyjnego, albo uznawania że w rzeczywistości zaszła taka zmiana, która niweczy publicznoprawna powinność doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Odnośnie powyższego wypada poczynić istotne zastrzeżenie. Obowiązek wykonania nakazu rozbiórki nałożonego ostateczną decyzją administracyjną może przejść na nabywcę nieruchomości jedynie wówczas, gdy w postępowaniu jurysdykcyjnym obowiązek rozbiórki orzeczono wobec ówczesnego właściciela tejże nieruchomości. Obowiązek rozbiórki może być bowiem nałożony również na inwestora albo zarządcę obiektu budowlanego, którzy nie są właścicielami nieruchomości, co wynika z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, nie będącego właścicielem działki, na której obiekt ten jest posadowiony, późniejsza zmiana właściciela nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1993/15, Lex Omega nr 2273558). Wobec tego w przypadku, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora i ustalenia, że pomimo zmiany w toku postępowania egzekucyjnego osoby właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, dotychczas zobowiązany nadal ją posiada i zarządza obiektem przeznaczonym do rozbiórki, organ jest uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanego. W innym wypadku organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia egzekucji skierowanej do następcy prawnego zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko niemu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 864/14, Lex Omega nr 1502390).

Co do zasady zatem w wypadku, gdy nakaz rozbiórki został wydany wobec właściciela nieruchomości, który następnie wyzbywa się tej własności, obowiązek będzie przechodził na nowego właściciela tejże nieruchomości (następcę prawnego osoby, wobec której wydana została decyzja). Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy owo następstwo prawne jest pochodną woli dotychczasowego właściciela nieruchomości, czy też zostaje niejako wymuszone przy użyciu środków zgodnych z prawem.

Z uwagi na treść zarzutów skargi dalej rozważyć należy, czy nabycie własności nieruchomości w drodze licytacji i przysądzenia własności (art. 998 i n. k.p.c.) stanowi wyjątek od tej reguły i przewidzianego w art. 28a u.p.e.a. następstwa prawnego.

Zgodnie z art. 999 k.p.c., z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Na miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji. Stosownie zaś do art. 1000 § 1 k.p.c. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Na miejsce tych praw powstaje prawo do zaspokojenia z ceny nabycia z pierwszeństwem przewidzianym w przepisach o podziale ceny uzyskanej z egzekucji.

W tym kontekście należy zauważyć, że w art. 1000 § 1 k.p.c. mowa o prawach i roszczeniach osobistych. Przez prawa i roszczenia osobiste ciążące na nieruchomości z kolei należy rozumieć prawa, o których mowa w art. 922 k.p.c. (Z. Świeboda. Art. 1000, teza 1 w: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część druga. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2004). Nie sposób natomiast uznać, by publicznoprawne w swym charakterze roszczenie Skarbu Państwa o wykonanie obowiązku rozbiórki stanowiło "roszczenie lub prawo osobiste". Przepis art. 1000 § 1 k.p.c. dotyczy roszczeń i praw o charakterze cywilnoprawnym, a wobec tego jego skutki rozciągają się tylko na związane z nieruchomością uprawnienia wynikające z prawa prywatnego, nie dotyczą obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości z mocy decyzji administracyjnej. Orzeczony ostateczną decyzją administracyjną nakaz rozbiórki obiektu nie mieści się w kategorii praw i roszczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Jest on obowiązkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. W ocenie sądu uzasadniona jest teza, że w obliczu tego rzeczowego charakteru nakazu rozbiórki, skierowany jest on do każdoczesnego właściciela nieruchomości, nawet nie będącego następcą prawnym sensu stricto. Pozbawione podstaw prawnych i wręcz nieracjonalne byłoby oczekiwanie, że ostateczny nakaz rozbiórki nie może zostać skutecznie wyegzekwowany z powodu zmiany właściciela nieruchomości. Oznacza to, że nabywca nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki na licytacji komorniczej w zakresie obowiązków wynikających z tej decyzji jest takim samym następcą prawnym poprzedniego właściciela jak nabywca tej nieruchomości w drodze na przykład umowy sprzedaży czy darowizny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/16, Lex Omega nr 2269827; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 482/16, Lex Omega nr 2175986).

Wobec powyższego uznać należy, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 11 września 2013 r., znak: [...] , w której nakazano inwestorom R.W. i J.W. rozbiórkę będącego w budowie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach w rzucie 14,45 m x 6,30 m na działce nr [...] w Z. przeszedł na aktualnego właściciela tej nieruchomości – skarżącego P.G. , który stał się następcą prawnym inwestorów – uprzednich właściciel tej nieruchomości. Dla przyjęcia, że w tej sytuacji doszło do powstania następstwa prawnego w rozumieniu art. 28a u.p.e.a. nie może stanowić przeszkody to, że nabycie nastąpiło w trybie art. 999 k.p.c. i na zasadach, określonych w art. 1000 k.p.c., ten ostatni przepis dotyczy bowiem tylko obciążeń o charakterze prywatnoprawnym. Zarzut naruszenia art. 33 w zw. z art. 28a u.p.e.a. oraz art. 999 w zw. z art. 1000 k.p.c. ocenić trzeba zatem jako niezasadny.

Kolejny zarzut – niezgodności wydanego tytułu wykonawczego z obowiązującymi przepisami, również nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja z dnia 11 września 2013 r., znak: [...] została prawidłowo wskazana jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku, co czyni zadość wymogowi wynikającemu z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Należy przy tym zauważyć, że wskazany w ramach tego zarzutu art. 244 k.p.c. w ogóle nie może mieć zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powyższe rozważania odpowiadają także na zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, co miało zdaniem skarżącego polegać na tym, że wskazano decyzję z dnia 11 września 2013 r., znak:[...] w sytuacji, gdy wobec skarżącego nigdy nie została wydana decyzja administracyjna nakładająca obowiązek rozbiórki. Jak już omówiono, w sytuacji następstwa prawnego wydanie odrębnej decyzji nie było konieczne ani możliwe, a zmiana podmiotu obowiązanego dokonuje się w sposób, wskazany w art. 28a u.p.e.a.

Ostatnim z zarzutów skargi był zarzut naruszenia art. 16 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007, dalej k.w.h.). Stosownie do art. 16 ust. 1 k.w.h., w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych w księdze wieczystej, poza prawami rzeczowymi, mogą być ujawnione prawa osobiste i roszczenia. Zgodnie zaś z art. 2 k.w.h. księgi wieczyste są jawne. Nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Jak już wyżej omówiono, możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki obiektu budowlanego nie stanowi prawa osobistego ani osobistego roszczenia. Na gruncie art. 16 ust. 1 k.w.h. pojęcie to należy rozumieć tak samo, jak na gruncie art. 1000 k.p.c. Również art. 16 ust. 2 k.w.h., w którym wymieniono przykładowe prawa i roszczenia, jakie mogą zostać ujawnione w treści księgi wieczystej, zawiera wskazania wyłącznie roszczeń i praw o charakterze prywatnoprawnym. Również przepisy u.p.e.a. nie stwarzają podstawy dla ujawnienia w księdze wieczystej obowiązku rozbiórki, dotyczącego obiektu budowlanego posadowionego na danej działce. Możliwość zabezpieczenia poprzez odpowiedni wpis w księdze wieczystej dotyczy wyłącznie zabezpieczenia należności pieniężnych (art. 164 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Zauważyć należy, że księgi wieczyste służą ujawnieniu stanu prawnego nieruchomości w zakresie prawa rzeczowego i stosunków zobowiązaniowych, nie mogą natomiast być rozumiane jako nośnik informacji o wszelkich prawnych uwarunkowaniach, związanych z daną nieruchomością, w tym o publicznoprawnym jej stanie. I tak np. pośród wielu istotnych dla właściciela uwarunkowań, które mają swoje źródło w prawie publicznym, w treści księgi wieczystej nie jest ujawniana dokładna treść przepisów prawa miejscowego, regulujących możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości (treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Skoro nie ma podstaw, aby w księdze wieczystej ujawnić nakaz rozbiórki nie wynika ani z norm prawa budowlanego, ani innych przepisów wydany w stosunku do obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, to nabywca takiej nieruchomości nie może zasłaniać się skutecznie zarzutem, że takiego zapisu brak było w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu skargi Pi.G. kwestionował także prawidłowość sprostowania oczywistej omyłki, która znalazła się w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 26 lipca 2016 r., znak: [...] . Kwestia ta była przedmiotem odrębnej skargi i została rozpoznana oddzielnie, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia dniu 15 maja 2017 r. oddalił skargę P.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 23 listopada 2016 r. znak: [...] , w przedmiocie sprostowania postanowienia o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (sygn. akt II SA/Kr 167/17).

Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne, a Sąd w ramach kontroli, sprawowanej z urzędu nie dopatrzył się żadnych podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Skarga podlegała zatem oddaleniu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

.