Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 209/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 14 ust. 1 i 5, art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 roku sprawy ze skarg B. J., M. Z. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 13 listopada 2014 roku nr LII/393/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: a) B. J. kwotę 300 (trzysta) złotych; b) M. Z. i M. K. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych. LS


UZASADNIENIE

W dniu 13 listopada 2014 r. Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 i 3, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej w skrócie "u.p.z.p.", podjęła uchwałę nr LII/393/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego.

Pismami o tożsamej treści, opatrzonymi datami 17 grudnia 2016 r. i 16 grudnia 2016 r., które wpłynęły do organu w dniu 16 grudnia 2016 r. B. J. oraz M. Z. i M.K. wezwali Radę Miejską w Konstantynowie Łódzkim do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą.

Następnie, wobec bezskuteczności powyższych wezwań, w dniu 13 lutego 2017 r. B. J. (sygn. akt II SA/Łd 209/17) oraz M. Z. i M. K. (sygn. akt II SA/Łd 210/17) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 13 listopada 2014 r. nr LII/393/2014.

Skarżący, w analogicznych co do treści skargach, stwierdzili, że w dniu 23 grudnia

2010 r. Rada Miejska Konstantynowa Łódzkiego podjęła uchwałę nr 111/9/10

o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego. Natomiast na kolejnej sesji w dniu 2 lutego 2011 r. Rada podjęła uchwałę nr IV/21/11 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego - obszar w rejonie ul. Łódzkiej / Warzywniczej / Spółdzielczej. Zdaniem skarżących przygotowywana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego powinna była być zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego, obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z treści zaskarżonej uchwały wynika, że jest ona zgodna ze Studium uchwalonym w dniu 13 października 2014 r., a niezgodna ze Studium obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu.

W przekonaniu skarżących doszło w ten sposób do naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wykonania analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu (jego zmiany) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, gdyż Studium, na podstawie którego opiera się plan po zmianie, nie obowiązywało w czasie opracowywania zmiany planu. Naruszony dodatkowo został art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części tekstowej

i graficznej projektu zmian planu miejscowego niezgodnie z zapisami Studium, ponieważ Studium, na podstawie którego opiera się plan po zmianie, nie obowiązywało w czasie opracowywania zmian planu.

Skarżący zwrócili przy tym uwagę na równoległe wykonywanie czynności proceduralnych (uzgodnienia, wezwania do składania wniosków, dyskusje publiczne), poprzedzających uchwalenie zmian Studium i zmian planu miejscowego oraz podjęcie uchwał w krótkim odstępie czasu - zmiana Studium 30 października 2014 r., natomiast zmiana planu miejscowego 13 listopada 2014 r., co oznaczało w istocie brak prawidłowej realizacji procedury wskazanej u.p.z.p. Niezachowanie kolejności powoduje, że projekt zmiany planu nie był oparty na Studium, do którego się odwołuje uchwalony plan ze zmianami, ponieważ był procedowany w oparciu o stare Studium,

z którym z kolei plan jest niezgodny. Nie do zaakceptowania dla skarżących jest stworzona fikcja zgodności zmienionego planu i zmienionego Studium. Organy gminy zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa

i w tym wypadku nastąpiło naruszenie podstawowej procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaistniała sytuacja narusza interes prawny skarżących, którzy zamieszkują bezpośrednio obok terenu objętego wadliwie zmienionym planem. Nowe funkcje sąsiedniego obszaru, które pozwalają na budowę obiektów przemysłowych, wpływają negatywnie na ich nieruchomości.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że prognoza skutków finansowych zmian planu została sporządzona przez osobę nieuprawnioną, która nie jest rzeczoznawcą majątkowym.

Zmiany w studium i planie miejscowym wprowadziły możliwość lokalizowania elektrowni fotowoltaicznej na działce nr [...] (poprzednio [...]). Istotną kwestią przy wyznaczaniu terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych jest dokładne wydzielenie takich terenów liniami rozgraniczającymi, ponieważ art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nakazuje wskazanie linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania. Takie linie - w przekonaniu skarżących - nie zostały uwidocznione na rysunku planu miejscowego będącego przedmiotem skargi.

B. J. motywując posiadanie interesu prawnego do wniesienia skargi podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. A12, obręb [...], działka nr ewid. [...], objętej zaskarżonym planem miejscowym. Zgodnie z postanowieniami tego planu w części 5MN działka nr [...], będąca współwłasnością skarżącego oraz działki z nią sąsiadujące mają funkcję mieszkaniową (Osiedle [...]). Skarżący we wrześniu 2015 r. podpisał umowę deweloperską na zakup nieruchomościami zabudowanej domem jednorodzinnym, a następnie w marcu 2016 r. nabył prawo współwłasności. Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu w części 4 U/P znajduje się działka nr [...] (wcześniej [...]) o wielkości 17,3ha. Odległość między granicami działki skarżącego i działki nr [...] wynosi około 130 m.

M. Z. i M. K. uzasadniając posiadanie interesu prawnego wskazali natomiast, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w K. przy ul. B 1d, obręb [...], objętej planem miejscowym, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Konstantynowa Łódzkiego z dnia 7 lipca 2011 r. Nr IX/70/11. Zgodnie z postanowieniami tego planu działka nr [...] będąca ich własnością oraz działki z nią sąsiadujące w linii północ-południe mają funkcję mieszkaniową. Skarżący w 2014 r. zabudowali działkę domem mieszkalnym, w którym obecnie mieszkają. Od strony wschodniej działka graniczy z nieruchomością

o przeznaczeniu usługowym, a za nią znajduje się pas drogi asfaltowej. Po drugiej stronie drogi asfaltowej znajduje się działka nr [...] (poprzednio [...]) o wielkości 17,3 ha. Odległość między granicami nieruchomości skarżących i działki nr [...] wynosi ok. 100 m.

W treści obu skarg ich autorzy podnieśli, że działka nr [...] (poprzednio [...]) do wejścia w życie planu miejscowego z 13 listopada 2014 r. miała przeznaczenie mieszkaniowe. Po zmianach wprowadzonych zaskarżoną uchwałą z dnia 13 listopada 2014 r. przeznaczenie podstawowe terenu to zabudowa usługowa oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny, usługi komercyjne, usługi handlu detalicznego

o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2, elektrownie fotowoltaiczne, dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające stanowią wolnostojące budynki towarzyszące, drogi wewnętrzne, parkingi, stacje transformatorowe, pompownie ścieków. Zaskarżona uchwała faktycznie zrodziła dla skarżących realne zagrożenie ze względu na ryzyko posadowienia na działce nr [...] (wcześniej [...]) inwestycji oddziałującej na nieruchomości należące do skarżących. Dowodem tego jest fakt, że [...] Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego wydał decyzję nr [...]

o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wybudowaniu i eksploatacji zespołu magazynów "A" w Konstantynowie Łódzkim przy ul. B na działce nr ewid. [...] (obecnie [...]) w obrębie [...]. Decyzja ta została zaskarżona m.in. przez skarżących i uchylona orzeczeniem SKO w Ł. z dnia [...] ([...]). Dnia [...] Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie B wraz z towarzyszącą infrastrukturą w Konstantynowie Łódzkim przy ul. B na dz. nr [...] (poprzednio [...]). Planowana inwestycja, dla której została wydana ta druga decyzja, będzie polegała na budowie 4 hal o łącznej powierzchni zabudowy ok. 8,766 ha połączonych modułami o charakterze biurowo-socjalnym, budowie obiektów pomocniczych, dróg, ramp rozładowczych przy dokach, chodników i parkingów dla samochodów osobowych i ciężarowych. Dojazd do przedsięwzięcia realizowany będzie z ul. B, wjazd [...], przez który realizowane będzie 100% ruchu samochodów osobowych i ciężarowych, znajdować się będzie naprzeciwko domu skarżących, przewidywane natężenie ruchu samochodowego ma wynieść ok. 100 pojazdów ciężarowych na dobę i ok. 452 pojazdów osobowych i dostawczych na dobę. Oznacza to faktyczny zamiar realizacji inwestycji o silnym oddziaływaniu na nieruchomości skarżących, a nie jedynie jej potencjalny charakter. Bezsprzeczny jest wobec tego fakt posiadania interesu prawnego przez skarżących do zaskarżenia uchwały. Skarżący powołali się także na brzmienie art. 144 k.c. i wyjaśnili, że ich działki znajdują się w sferze bezpośredniego oddziaływania planowanego centrum produkcyjno-logistycznego. Wpływ ten będzie występował zarówno na etapie realizacji, jak i w trakcie eksploatacji centrum. Skarżący dodali, że orzecznictwo wskazuje, iż przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. Z uwagi na powyższe skarżący mają interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi.

Odpowiadając na skargi Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wniosła o ich oddalenie argumentując, że projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego (dalej: zmiany planu) został opracowany na podstawie uchwały nr IV/21/11 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 2 lutego 2011 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego oraz zgodnie z ustaleniami zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki (dalej: Studium) przyjętej uchwałą nr LI/389/14 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 października 2014 r. Dokumentacja prac planistycznych zmiany planu wykonana została zgodnie z u.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem organu całe postępowanie prawnoadministracyjne, związane z opracowaniem dokumentu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego zostało przeprowadzone w oparciu o obowiązujące przepisy, z zachowaniem wszelkich niezbędnych procedur. Wskazując następnie na regulację art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p. organ stwierdził, że Wojewoda Łódzki po analizie dokumentacji formalno-prawnej dotyczącej opracowania przedmiotowej zmiany planu nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania planu i opublikował zmianę planu

w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Rada wyjaśniła nadto, że zmiana planu miała na celu modyfikację części ustaleń obowiązującego planu miejscowego (uchwała nr XXXIV/378/09 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 19 lutego 2009 r. - Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 36 z dnia 19 lutego 2009 r.) dla umożliwienia realizacji zamierzeń inwestycyjnych właścicieli gruntów zlokalizowanych w tym obszarze - osób fizycznych i prawnych, których wnioski przyczyniły się do podjęcia zmiany planu. Decyzja o zmianie planu obowiązującego poprzedzona była podjęciem zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki, do której przystąpiono uchwałą nr III/9/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 23 grudnia 2010 r. Przyczyniły się do tego również m.in. wnioski właścicieli nieruchomości na przedmiotowym obszarze. Do sporządzenia zmiany planu Rada Miejska

w Konstantynowie Łódzkim przystąpiła w dniu 2 lutego 2011 r. na mocy uchwały nr IV/21/11. Zapisy zmiany planu wprowadziły regulacje prawne, które poprzez wyznaczone przeznaczenie terenów, wskaźniki i parametry dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiają realizację planów inwestycyjnych

i rozwojowych poszczególnych właścicieli nieruchomości, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości harmonijnej rozbudowy struktury funkcjonalno-przestrzennej

i zapewnieniu właściwej obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów. Zmiana planu uwzględnia uwarunkowania związane z istniejącym zagospodarowaniem terenów

i postępujących procesów przekształceń urbanistycznych w obszarze planu oraz w jego sąsiedztwie, a także zamierzenia inwestycyjne właścicieli nieruchomości, plany rozwojowe gminy określone w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki oraz ograniczenia

i wytyczne wynikające z obowiązujących przepisów prawnych, przeprowadzonej procedury zbierania wniosków, opiniowania i uzgadniania, a także zbierania uwag.

Organ wskazał także, że nie zajął stanowiska wobec wezwań skarżących z dnia 16 grudnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarg Rada uznała za niezasadne zarzuty naruszenia art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wskazała, że do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki przystąpiono uchwałą nr 111/9/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim

z dnia 23 grudnia 2010 r. Dokument został przyjęty uchwałą nr LI/389/14 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 października 2014 r.

Do sporządzenia zmiany planu Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim przystąpiła

w dniu 2 lutego 2011 r. uchwałą nr IV/21/11. Ogłoszenie Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu i o możliwości składania wniosków do projektu zmiany planu pojawiło się w prasie oraz na tablicach ogłoszeń

w dniu 11 lutego 2011 r. Wyznaczono termin składania wniosków do projektu zmiany planu - do dnia 8 marca 2011 r. Etap opiniowania projektu zmiany planu przeprowadzono jednak dopiero w czerwcu 2014 r. (opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 9 czerwca 2014 r.), a w dalszej kolejności pozostałe opinie oraz uzgodnienia (lipiec, sierpień 2014 r.). Zmiana planu została przyjęta na sesji Rady Miejskiej Konstantynowa Łódzkiego w dniu 13 listopada 2014 r. uchwałą nr LII/393/14.

Procedowanie projektu zmiany planu uzależnione było ściśle od projektu zmiany Studium i postępów procedury jego sporządzania. Zgodnie z wymogami § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., nr 164, poz. 1587), dalej w skrócie "rozporządzenie", projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem obszaru objętego projektem planu miejscowego. Procedowanie projektu zmiany planu mogło zatem rozpocząć się dopiero po uzyskaniu wyrysu z projektu zmiany Studium, potrzebnego do zamieszczenia na rysunku zmiany planu, a etap opiniowania i uzgadniania projektu zmiany planu mógł być prowadzony w ślad za wcześniej przeprowadzoną procedurą opiniowania i uzgadniania projektu zmiany Studium. Zmiany, które były przedmiotem przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, nie mogły być procedowane w oparciu

o ustalenia zmiany Studium z 2010 r. (uchwała nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej

w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 r.). Analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami zmiany Studium od samego początku zakładały ze względu na zakres i cel planowanych zmian w planie miejscowym, że potrzebna będzie wcześniejsza zmiana dokumentu Studium. Zarzut, że sporządzana zmiana planu opiera się o dokument studium, który nie obowiązywał w czasie opracowywania zmiany planu, jest nieuzasadniony i niezgodny ze stosowaną praktyką oraz wykładnią prawną

w odniesieniu do stosowanych regulacji planistycznych. Art. 20 ust. 1 u.p.z.p. określa, że "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium,...". Porządek taki miał również miejsce przy uchwaleniu zmiany planu na sesji Rady Miejskiej Konstantynowa Łódzkiego w dniu 13 listopada 2014 r., a zgodność

w tym zakresie zbadał Wojewoda Łódzki, w myśl wymogów art. 20 ust. 2 u.p.z.p.

Dalej Rada wyjaśniła, że projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium oraz

z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że w chwili prowadzenia analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami zmiany Studium, ale również później, w trakcie dalszych prac nad projektem planu i procedury planistycznej, możliwe są zmiany uwarunkowań urbanistycznych i formalno-prawnych wynikających z przepisów odrębnych, na które nie można mieć wpływu i których nie można przewidzieć wcześniej. Przykładem mogą być zmiany ustawowe, które narzuciły obowiązek aktualizacji map powodziowych, powodując konieczność uwzględnienia nowych map powodziowych w dotychczas sporządzanych projektach planów i studium, które we wcześniejszych analizach oraz etapach procedury formalno-prawnej nie były brane pod uwagę. Innym przykładem jest zmieniający się wykaz terenów zamkniętych.

Zdaniem Rady niezasadny jest zarzut naruszenia interesu prawnego spowodowany negatywnym wpływem na miejsce zamieszkania skarżących, zlokalizowane bezpośrednio obok terenu planowanego w zmianie planu dla nowych funkcji, które pozwalają na budowę obiektów przemysłowych, wpływających negatywnie na nieruchomość będącą własnością skarżących. Jak wyjaśnił organ działka nr [...], położona przy ul. B 1d, znajduje się poza granicami przedmiotowej zmiany planu, już zgodnie ze zmianą Studium z 2010 r. (uchwała nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 r.), zlokalizowana była w strefie funkcjonalnej planowanej dla rozwoju aktywności gospodarczej (symbol G2), obejmującej istniejące i planowane tereny funkcji gospodarczych przy drodze S-14. Jednocześnie w ramach strefy wyznaczono teren produkcyjno-usługowy o symbolu P/U, na którym dominują funkcje produkcyjne, magazynowe i usługowe oraz związane

z nimi bezpośrednio funkcje biurowe czy urządzeń infrastruktury. Funkcje inne

w granicach tych stref są wynikiem adaptacji części istniejącego zagospodarowania. Działka nr [...] już zgodnie ze zmianą Studium z 2010 r. zlokalizowana była

w granicach terenu produkcyjno-usługowego P/U. Przyjęte w ten sposób kierunki rozwoju gminy znalazły swoją kontynuację w zmianie Studium z 2014 r., przy czym nastąpiła zmiana w postaci wykazania istniejącego zagospodarowania, w wyniku czego, w utrzymanej strefie funkcjonalnej planowanej dla rozwoju aktywności gospodarczej

o symbolu G2, dla działki nr [...] i jej otoczenia wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN, a na zachód od niej do ul. B teren zabudowy usługowej U. Tereny przylegające do przedmiotowej działki od strony zachodniej pozostały planowane jako duże tereny produkcyjno-usługowe o symbolu P/U. W obszarze zmiany planu, na zachód od ul B, nastąpiła zmiana terenów o przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW na tereny usługowo-produkcyjne z możliwością lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, przy czym obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przewidziany był również przy ul. B, w jej południowej części, zgodnie ze zmianą Studium z 2010 r. Polityka kształtowania przedmiotowego obszaru dla rozwoju funkcji przemysłowo-usługowej, przy uwzględnieniu małych enklaw istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, znalazła również swoje utrwalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Konstantynowa Łódzkiego, położonego pomiędzy projektowaną drogą szybkiego ruchu S14, a ulicą B, przyjętym uchwałą nr IX/70/11 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 7 lipca 2011 r. Jednocześnie możliwa odległość zabudowy na działce nr [...] od zabudowy przewidywanej w zmianie planu na terenie oznaczonym symbolem 4 U/P będzie wynosiła minimalnie ponad 110 m, a odległość pomiędzy granicą działki nr [...] i linią rozgraniczającą terenu planowanego dla realizacji ul. B wynosi ok 74 m.

Dodatkowo plan miejscowy jest podstawą do wydawania decyzji administracyjnych. Szkodliwość i uciążliwość na otoczenie określa ocena oddziaływania na środowisko, która jest jednym z podstawowych narzędzi zarządzania ochroną środowiska

w procesach rozwoju, wpisującym się w zasadę zrównoważonego rozwoju. Procedura oceny oddziaływania na środowisko ma dostarczyć podejmującemu decyzję organowi administracji publicznej informacji, czy ingerencja inwestycji w środowisko została zaplanowana w sposób optymalny i czy korzyści wynikające z jej realizacji rekompensują straty w środowisku, jakie zwykle są niemożliwe do uniknięcia. Środowisko jest tu rozumiane nie tylko jako środowisko przyrodnicze, ale także jako środowisko społeczne.

Niezasadny i niezgodny z faktyczną treścią zmiany planu jest - według Rady - także zarzut naruszenia przepisów art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., ponieważ na rysunku zmiany planu odrębnymi symbolami oznaczono: granice terenu pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - elektrowni fotowoltaicznych; granice strefy ochronnej terenu pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - elektrowni fotowoltaicznych, związanej z ograniczeniami w zabudowie oraz

w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Stosowne zapisy określono natomiast

w treści uchwały. Spełniono zatem art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Zdaniem Rady błędny jest także zarzut skarżących dotyczący naruszenia interesu prawnego poprzez wyznaczenie w zmianie planu nowych funkcji - usługowych

i przemysłowych na działce nr [...], zlokalizowanej w bliskim sąsiedztwie działki będącej własnością skarżących (ok 100 m) i stworzenie w ten sposób realnego zagrożenia realizacji na działce nr [...] inwestycji silnie oddziaływującej na otoczenie, co skarżący udowadniają wymienionymi w skardze wydanymi decyzjami administracyjnymi dla planowanych na działce nr [...] inwestycji (zespół magazynów "A", B). Wobec poczynionych wyżej uwag chybiony - zdaniem organu - jest także zarzut naruszenia art. 144 k.c.

Na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawę niniejszą ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 210/17, celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wskazując, iż dalej sprawa będzie prowadzona za sygn. akt II SA/Łd 209/17.

B.J. po okazaniu mu przez przewodniczącą składu wyrysu z kwestionowanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że wjazd na jego działkę nr [...] odbywa się z drogi oznaczonej na rysunku planu 4 KDL, która wcześniej była drogą gruntową. Na terenie oznaczonym symbolem 5 MN powstało osiedle domów jednorodzinnych "[...]", które od terenów oznaczonych 4 U/P jest oddzielone 60-metrowym pasem. Skarżący poinformował ponadto, że zajmuje nieruchomość

o pow. 200m2 usytuowaną przy ul. A, która znajduje się w części od drogi oznaczonej symbolem 4 KDL. Wyjaśnił, że nabył nieruchomość w 2016 r., zaś nadanie nazwy ulicy odbyło się po uchwaleniu zmiany planu. Nieruchomość ta znajduje się

w odległości około 120-150 m od granic terenów oznaczonych symbolem 4 U/P.

M. Z. i M. K. oświadczyli z kolei, że są właścicielami działki nr [...] i graniczą bezpośrednio z terenami oznaczonymi w planie symbolem U oraz

z rowem, który na rysunku planu jest oznaczony kolorem niebieskim. Ponadto ich działka nie przylega bezpośrednio do ul. B, bowiem oddziela ich dodatkowa działka o przeznaczeniu usługowym, co jest widoczne na rysunku studium. Granica ich działki znajduje się w odległości 50-60m od pasa drogowego ul. B. Główny wjazd na teren o przeznaczeniu 4 U/P ma się odbywać z ul. B i w związku z tym skarżących dotyczyć będą wszystkie negatywne oddziaływania związane z funkcjonowaniem terenu 4 U/P. Skarżący wyjaśnili ponadto, że nie brali udziału w procedowaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uczestniczyli natomiast w procedurze zmiany studium, a ich uwagi zostały odrzucone.

W dniu 31 lipca 2017 r. wpłynęło do akt sprawy pismo procesowe organu z dnia 27 lipca 2017 r. wraz z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczonym usytuowaniem działek skarżących. Organ wyjaśnił przy tym, że nieruchomość M. Z. i M. K. obejmuje działki nr [...] i [...] w obrębie [...] oznaczone na rysunku planu nr 1. Nieruchomość ta jest oddalona od granicy terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4 U/P około 90 m.

Natomiast nieruchomość B. J. to działka nr ewid. [...] w obrębie [...], oznaczona na rysunku planu nr 2, znajduje się ona na obszarze, dla którego obowiązuje zaskarżony plan, w terenie oznaczonym na rysunku obowiązującego planu symbolem 5 MN i jest oddalona od terenu 4 U/P o około 120m.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. skarżący B. J. i M. K. poparli wywiedzione przezeń skargi. Pełnomocnik organu poparł stanowisko zawarte

w odpowiedzi na skargę.

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2017 r. pełnomocnik organu ponownie wniósł o oddalenie skargi argumentując, że M. Z. i M. K., jako właścicielom działek sąsiadujących jedynie i to nie bezpośrednio, a przez pas terenu przeznaczonego na usługi oraz przez ulicę B z terenem objętym zaskarżonym planem, nie przysługuje indywidualny interes prawny z tego powodu, że nie istnieje bezpośredni związek między sferą indywidualnych praw skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, tj. przepisów o własności, a zaskarżoną uchwałą. Objęcie nieruchomości skarżących kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej oznaczałoby możliwość domagania się ochrony ich interesów. Organ wskazał ponadto, że interesu prawnego nie posiada także B. J., a to z tego powodu, że nie przysługiwała mu własność nieruchomości objętej planem na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Prawo własności skarżący nabył dopiero w 2016 r., zatem dwa lata po wejściu w życie planu.

Dalej pełnomocnik organu wywiódł, że obok istnienia interesu prawnego niezbędne jest jego naruszenie i naruszenie to musi być realne, skonkretyzowane i obiektywne. Jego zdaniem uchwała dopuszczająca lokalizację centrów handlowych, czy innych form prowadzenia działalności, na które zezwala plan, nie narusza jeszcze interesu prawnego skarżącego. Sposób ingerencji zaskarżonej uchwały w jego prawo własności ma charakter wyłącznie hipotetyczny, skoro sama uchwała nie tworzy jeszcze tych obiektów, ani też nie pozwala przyjąć, że natężenie hałasu wywołanego ich lokalizacją wzrośnie i jeżeli wzrost ten nastąpi, że będzie on aż tak istotnie oddziaływał na dystansie dzielącym nieruchomość skarżącego od terenów, na których zostaną zlokalizowane inwestycje zgodnie z planem, że spowoduje to ingerencję w jego prawo własności. Z tych powodów wskazane przez skarżących naruszenie prawa własności,

w sposób polegający na potencjalnej budowie hipotetycznych inwestycji ma charakter ewentualny, przewidywany przy pewnych dodatkowych założeniach, przyszły

i niepewny, z tego powodu wychodzący poza zakres ochrony przewidziany w art. 101 u.s.g.

Pełnomocnik organu argumentował dodatkowo, że wskazane przez skarżących naruszenie procedury i zasad, polegające na jednoczesnym procedowaniu zmian do studium i zmian do planu nie może prowadzić do wniosku, że inne byłyby ustalenia planu, gdyby procedurę zmiany planu rozpoczęto dopiero po zakończeniu i uchwaleniu studium. Podkreślił, iż w dacie podejmowania uchwały o zmianie planu było już uchwalone zmienione studium. Gdyby zaistniała potrzeba zmiany studium

w jakimkolwiek zakresie przed podjęciem uchwały, to w odpowiednim dla planu miejscowego zakresie również zostałaby ta zmiana wprowadzona, co jedynie wydłużyłoby całą procedurę. Nie miałoby to jednak wpływu na merytoryczną treść

i zawartość planu miejscowego. Jednocześnie pełnomocnik Rady Miejskiej zwrócił uwagę, że organy planistyczne uzyskały wszystkie opinie i uzgodnienia od wszystkich organów i podmiotów uprawnionych i zobowiązanych do ich wydawania podczas procedowania planu miejscowego. Dla mieszkańców gminy zagwarantowany był odpowiedni czas na składanie wniosków i uwag. Odbyła się również debata publiczna

w przedmiocie uchwalonego planu, zaś na debacie skarżący nie byli obecni. W tych okolicznościach trudno uzasadnić twierdzenie, że to organy planistyczne w sposób istotny naruszyły czy to procedurę, czy zasady sporządzania planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje - zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpoznawanej sprawie skargi na uchwałę z dnia 13 listopada 2014 r. Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim nr LII/393/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego wywiedli B. J. oraz M. Z. i M. K..

Podstawę prawną rzeczonych skarg stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

O dopuszczalności skarg wywiedzionych w tym trybie decydują następujące przesłanki: po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W przekonaniu sądu skargi B.J. oraz M. Z. i M. K. spełniają powyższe wymagania formalne, ponieważ uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej, zostały one poprzedzone bezskutecznymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, wniesiono je ponadto z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a.

Oceniając w następnej kolejności wystąpienie po stronie każdego ze skarżących indywidualnego interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić trzeba, że pojęcie to nie posiada legalnej definicji ustawowej i zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zgodnie podkreśla, iż posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Przy czym interes prawny lub uprawnienie musi mieć podstawy w przepisach prawa materialnego należącego do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się co do zasady w zakresie "administracji publicznej", mogą bowiem ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub je ograniczając, a także innego prawa rzeczowego. Dla skutecznego wniesienia

i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wykazanie, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny interes skarżącego albo jego uprawnienie i wykazanie, że uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości,

a ponadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały

z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 974/13 – Lex nr 2015999, 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1679/15 – Lex nr 2278870, 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1282/15 – Lex nr 2241842, 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16 – Lex nr 2141071, 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2452/14 – Lex nr 2083523, 14 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2790/14 – Lex nr 2100252, 29 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14 – Lex nr 2118266, 23 września 2016 r. sygn. akt II OSK 914/15 – Lex nr 2143559).

Jak wynika z akt sprawy źródłem interesu prawnego B. J. jest prawo własności nieruchomości nr ewid. [...] położonej w Konstantynowie Łódzkim przy ul. A12, obręb [...], znajdującej się na terenie objętym regulacjami zaskarżonego planu o symbolu 5 MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wprawdzie, co przyznaje sam skarżący, prawo własności rzeczonej nieruchomości nabył on w 2016 r., a więc po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, nie mniej jednak, wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim, nie jest to okoliczność dyskwalifikująca legitymację skargową B. J. w niniejszej sprawie. Tutejszy sąd podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych m.in. względów należy uznać, iż nowy właściciel nieruchomości - jako następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie m.p.z.p. weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Warunkiem jednak dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zgodnie

z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 Konstytucji RP. Z tego też względu przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Wykładnia tak literalna, jak celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym - nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia

w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości, tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analogicznie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 8 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 3005/12 – Lex nr 1519357, 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2316/11 (dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, skoro poprzedni właściciel działki nr ewid. [...], nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., to niewątpliwie obecny właściciel nieruchomości B. J. posiada legitymację skargową

w stosunku do poddanej kontroli sądu uchwały.

Legitymacja skargowa na gruncie rozpoznawanej sprawy przysługuje także M. Z. i M. K., którzy są właścicielami nieruchomości nr ewid. [...], położonej w Konstantynowie Łódzkim przy ul. B, przewidzianej zgodnie z regulacjami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 7 lipca 2011 r. nr IX/70/11 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wprawdzie działka nr [...] nie jest objęta postanowieniami zaskarżonej uchwały i oddalona jest od granic terenu objętego planem poprzez pas terenu przeznaczonego na usługi oraz ulicę B, nie mniej jednak nie można twierdzić, jak czyni to Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim, że skarżący w takiej sytuacji nie mogą domagać się ochrony prawnej własnych interesów. Stwierdzić trzeba, że kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są bezpośrednio objęte ustaleniami takiej uchwały, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, NSA podkreślił, że nie ma prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym utrwalone zostało stanowisko wyrażone uprzednio m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08 –(dostępne na stronach http://orzeczenia.nsa.gov.pl). (...). Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, ale w jego niedalekim sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właścicieli takich nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Podstawą interesu prawnego w tym przypadku mogą być również regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, czyli m. in. art. 144 k.c. W szczególności właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Sam fakt, że rozwiązania przyjęte w planie nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do podmiotu kwestionującego jego ustalenia nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

Z uwagi na zbieżność zarzutów i przytoczonej na ich poparcie argumentacji

w skargach B. J. oraz M. Z. i M. K. na podkreślenie zasługuje fakt, że zaskarżony plan miejscowy wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zabudowę produkcyjno-usługową, co może znacząco ograniczyć, a nawet zmienić warunki wykonywania prawa własności nieruchomości skarżących. Teren sąsiedni, którego przeznaczenie kwestionują obie skargi, oznaczony w planie symbolem 4 U/P obejmuje działkę nr 2/311 (wcześniej nr 2/21) o powierzchni 17,3 ha. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4 U/P przepis § 19 ust. 1 uchwały w zakresie przeznaczenia terenu ustala przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, usługi komercyjne, usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2, elektrownie fotowoltaiczne (pkt 1), zaś jako dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - wolno stojące budynki towarzyszące dla zapewnienia ochrony obiektów o przeznaczeniu podstawowym, drogi wewnętrzne, parkingi, stacje transformatorowe, przepompownie ścieków, inne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona (pkt 2). Uwzględniając wobec tego dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu 4 U/P, jego stosunkowo dużą wobec terenów sąsiednich głównie o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym powierzchnię, a także dopuszczoną regulacjami planu wielkość powierzchni zabudowy wynoszącą 70 % powierzchni działki budowlanej oraz wysokość zabudowy 16 m, bez wątpienia zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że zaskarżona uchwała stanowi realne zagrożenie dając prawną możliwość realizacji na tym terenie inwestycji, która będzie oddziaływała na nieruchomości skarżących. Wskazany przez skarżących art. 144 k.c. uzasadnia twierdzenie, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli właściciel nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających

z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak np. w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08). Zatem istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla nieruchomości wyjściowej, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Związek ten polega na tym, że ustalenia planu poprzez to, że stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary

w rozumieniu art. 144 k.c. dla nieruchomości wyjściowej, oddziałują na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej. Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała swoimi regulacjami narusza interes prawny skarżących i bez większego znaczenia dla oceny charakteru tego naruszenia pozostają podnoszone przez organ odległości, w jakich usytuowane są nieruchomości skarżących. Realizacja zabudowy usługowo-produkcyjnej

o wspomnianych wyżej parametrach w bliskim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, zawsze powoduje poważne zwiększenie uciążliwości dla właścicieli domów jednorodzinnych sąsiadujących z taką inwestycją. Dotyczy to już etapu budowy (np. intensywny ruch ciężkiego sprzętu, emisji hałasu i pyłu), ale również etapu użytkowania (np. intensywny, całodobowy ruch samochodowy). Doskonałym przykładem takiej właśnie inwestycji oraz zasięgu jej negatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżących jest planowana na tym terenie budowa B wraz z towarzyszącą infrastrukturą i wydane dla potrzeb jej realizacji decyzje administracyjne, na które powołują się skarżący. Z przedłożonej przez skarżących dokumentacji jasno wynika, że w wyniku jej realizacji mają zostać wybudowane 4 hale o łącznej powierzchni zabudowy 8,766ha połączone modułami o charakterze biurowo-socjalnym wraz z 98 rampami rozładowczymi. Przewidywane dobowe natężenie ruchu samochodowego wynosi około 100 samochodów ciężarowych oraz około 452 samochodów osobowych i dostawczych. W związku z powyższym sąd za trafne uznał wywody B. J. oraz M. Z. i M. K.

o pogorszeniu warunków korzystania z ich nieruchomości i stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Powyższa okoliczność ma tym donioślejsze znaczenie, że w poprzednio obowiązującym planie przedmiotowy teren był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne.

Powyższa konstatacja otwiera drogę do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego, którą sąd zobligowany był przeprowadzić z uwzględnieniem brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednocześnie w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu (art. 14 ust. 1, art. 17, art. 20 ust.1 u.p.z.p.). Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2

i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne

w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

Kontrolując in meriti zaskarżoną uchwałę sąd podzielił w całości zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności uchwalonego planu ze studium, które obowiązywało w czasie procedowania nad planem, a konkretnie w czasie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Zarzuty te nabierają istotnego znaczenia, ponieważ według autorów skarg w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, działka nr [...]

w pierwotnym studium przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący zwrócili przy tym uwagę na równoległe prowadzenie procedury związanej ze zmianą studium i uchwaleniem planu (np. uzgodnienia, wezwania do składania wniosków, dyskusje publiczne), podjęcie uchwał w przedmiocie zmian w studium oraz zmian planu miejscowego w krótkim odstępie czasu wskazując, że zmiana studium miała miejsce 30 października 2014 r., a plan miejscowy uchwalono 13 listopada 2014 r., co oznacza brak prawidłowej realizacji procedury unormowanej przepisami u.p.z.p. i stworzenie fikcyjnej zgodności zmienionego planu ze zmienionym studium. Wskazane argumenty są niewątpliwie słuszne.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, czyli uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu

i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową

i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

W orzecznictwie sądowym na tle powyższej problematyki prezentowane jest stanowisko, podzielane w pełni przez tutejszy sąd, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale

w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć w ujęciu systemowym przyjmując, że ustawodawcy chodziło o sporządzenie przez właściwy organ gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy (u.p.z.p.), jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera drogę do sporządzenia projektu planu miejscowego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Przed podjęciem powyższej uchwały, organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.), które musi już w tym momencie być uchwalone, co w niniejszej sprawie również nie miało miejsca. Generalnie należy przyjąć, że ilekroć w ustawie mówi się

o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium podjętą przez radę gminy, a nie tylko projekt studium. Wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium nie sprowadza się jedynie do tego, aby zachować odstęp czasowy między uchwaleniem studium a planu miejscowego, lecz aby zagwarantować faktyczną zgodność planu ze studium, którą zapewnić powinno powtórzenie procedury planistycznej, co ma na celu umożliwienie obywatelom ochrony ich praw podmiotowych. (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/11, 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2101/13, 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 221/13, 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 717/14, 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 944/14 i II OSK 945/14, wyrok WSA

z dnia 23 kwietnia 2015r. sygn. II SA/Go 58/15 ).

W realiach rozpoznawanej sprawy okoliczność równoległego procedowania nad zmianą studium oraz nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została niewątpliwie przyznana przez Radę Miejską w Konstantynowie Łódzkim

i obszernie wyjaśniona w treści odpowiedzi na skargę. Błędne jest jednak przekonanie organu, że działanie takie nie nosi znamion istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, czy zasad sporządzania planu. Twierdzenie, że procedowanie projektu zmiany planu uzależnione było ściśle od projektu zmiany Studium i postępów procedury jego sporządzania jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Musi być tym samym uznane za próbę obejścia prawa i naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego. Nie ma więc wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały naruszone zasady i istotnie naruszono tryb sporządzania planu miejscowego

w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

O powyższym sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono w punkcie

2 lit. a i lit. b wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone kwoty: 300 zł na rzecz B. J. oraz 300 zł solidarnie na rzecz M. Z.

i M. K.składają się uiszczone wpisy sądowe od skarg.

a.tp.