Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 175/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 11, art. 46
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 153, art. 145a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. – S. (skarżący) jest decyzja Wojewody (Wojewoda) z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. (Starosta) z [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Aktem notarialnym z [...] r. H. T. - K. zbyła na rzecz G. L. nieruchomość gruntową położoną w L. w pobliżu ul. [...], w skład której wchodziła m.in. dawna działka nr [...]. Z ww. aktu notarialnego wynika, że przy jego sporządzaniu okazano stronom uchwałę nr [...] z [...] r. Miejskiej Rady w L. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, podjętą na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Następnie wnioskiem z 8 sierpnia 2013 r. H. T. - K. wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o zwrot działki nr [...], pochodzącej z dawnej działki nr [...] nabytej przez G. L. przywołanym wyżej aktem notarialnym, wskazując, że nie zrealizowano na niej żadnej inwestycji.

Postanowieniem z [...] r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę, który wszczął postępowanie w sprawie. W jego toku organ przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono, że nieruchomość w całości jest niezagospodarowana, niezabudowana, użytkowana rolniczo przez nieznane osoby. Jednocześnie strona sprecyzowała wniosek wskazując, że żąda zwrotu działki nr [...] oraz części działki nr [...].

Postanowieniem z [...] r. Starosta wyłączył do odrębnego postępowania sprawę zwrotu części działki nr [...].

Decyzją z [...] r., Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomość została nabyta aktem notarialnym, to roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, ponieważ przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje sytuacji, w których nabycie nieruchomości nastąpiło na mocy umowy cywilnoprawnej, co oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Od decyzji tej strona wniosła odwołanie zarzucając błędne uznanie, że "nabycie" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego terminu prowadzi do wniosku, że ma on charakter szerszy niż "wywłaszczenie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej" i obejmuje przejęcie własności pod każdym tytułem, a więc także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej. Jednocześnie podniosła, że nabycie nastąpiło w związku z mającą nastąpić na jej działce realizacją celu publicznego, jakim wówczas było budownictwo mieszkaniowe.

Decyzją z [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w całości podzielając argumentację organu pierwszej instancji. Jego zdaniem z załączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby w stosunku do nabytej działki istniało zagrożenie wywłaszczeniem, tj. wydaniem decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego. Umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości miała więc charakter zwykłej cywilnoprawnej czynności zawartej za obopólną zgodą stron.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. (prawomocnym od 8 lipca 2017 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody podnosząc, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty L. z [...] r. o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], stanowiąca część aktualnej działki nr [...], stanowiącej część dawniej działki nr [...], podzielonej na mniejsze działki, w tym wnioskowaną do zwrotu w niniejszej sprawie działkę nr [...]. W sprawie zwrotu działki nr [...] organ dokonał zupełnie odmiennej oceny prawnej podstaw nabycia tej działki przez G. L., niż ta dokonana w przedmiotowej sprawie, mimo wystąpienia, analogicznych okoliczności faktycznych i braku zmian w stanie prawnym, która to okoliczność powinna zostać wyjaśniona.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, Wojewoda wpierw postanowieniem z [...] r. zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć wnioskodawczyni, a następnie postanowieniem z [...] r. podjął je z udziałem następcy prawnego zmarłej - A. K. – S., który podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], tj. projektowane działki o nr: [...], [...], [...], [...] i [...].

Zaskarżaną decyzją z [...] r. Wojewoda ponownie utrzymał w mocy decyzje Starosty z [...] r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż bez znaczenie jest, że nabycie przez Gminę przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z powołaniem się na uchwałę Miejskiej Rady w L. z dnia [...] r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli. Uchwała ta nie zawiera bowiem żadnych zasad i trybu, w jakich ma następować nabywanie przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń nieruchomości na rzecz gminy. W szczególności nie wskazywała na jakikolwiek obowiązek organu wykonawczego gminy nabywania nieruchomości na określony uchwałą cel publiczny w drodze przewidzianego przepisami prawa trybu wywłaszczenia. Zawarte w powyższej uchwały upoważnienie do nabywania nieruchomości miało zatem jedynie charakter kierunkowy, wskazujący pewne wytyczne co do realizacji polityki mieszkaniowej na terenie miasta, dotyczącej nabywania nieruchomości we wskazanych w załączniku do uchwały obszarach miasta na określony cel.

Trafnie więc, Starosta umorzył postępowanie, uznając, że objęcie nabytej nieruchomości postanowieniami uchwały nie skutkowało powstaniem obowiązku jej zbycia przez właściciela tej nieruchomości na rzecz Gminy, albowiem ta tworząc komunalny zasób gruntów nabywała nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta na zasadzie pełnej dobrowolności za cenę uzgodnioną ze sprzedającym. Zgodnie natomiast z obowiązującym orzecznictwem hipotezą art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe.

Odnosząc się natomiast do zalecenia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1217/16 Wojewoda Stwierdził, że decyzja Starosty z [...] r. nie podlegała kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy stając się ostateczną. W uzasadnieniu tej decyzji organ ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz G. L. w związku z realizacją budownictwa-mieszkaniowego, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Starosta nie badał jednak czy nabycie nieruchomości nastąpiło "pod przymusem", czy też doszło do dobrowolnej sprzedaży tej nieruchomości od czego oczywiście nie był zwolniony, a co ma kluczowe znaczenie dla postepowania. Biorąc pod uwagę zgromadzony wówczas materiał dowodowy prawdopodobnym jest, że ewentualna ocena w ramach nadzoru instancyjnego orzeczenia Starosty z [...] r. oraz poprzedzającego to orzeczenie postępowania mogła prowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które powodowałoby przeprowadzenie, bardziej wnikliwego postępowania dowodowego, co mogło skutkować sformułowaniem przez ten organ odmiennych wniosków, niż te zawarte w decyzji z [...] r.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. - S. (skarżący), zarzucając jej naruszenie:

1. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te nie stanowią podstawy do zwrotu nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, w sytuacji, kiedy nieruchomość została nabyta w drodze cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organy istotnych okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że nabycie przez Gminę nieruchomości nie stanowiło wywłaszczenia w rozumieniu art. 216 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji, kiedy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe;

4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności brak należytego wyjaśnienia, dlaczego organ dokonał zupełnie odmiennej oceny prawnej podstaw nabycia przedmiotowej działki przez Gminę L. , niż ta dokonana w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z [...] r. o zwrocie na rzecz H. T. - K. działki nr [...], stanowiąca część działki nr [...].

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i jednocześnie o zobowiązanie organu do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości zgodnie z żądaniem strony w terminie miesiąca od daty doręczenia orzeczenia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że stanowisku organów przeczy ukształtowane orzecznictwo oraz poglądy doktryny odnoszące się do zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym przepis ten obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, z tym jednak zastrzeżeniem, iż jedynie wówczas, gdy nastąpiło ono w związku z realizacją celu publicznego.

W niniejszej sprawie, stosownie do § 1 i § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, nabycie nastąpiło w związku z realizacją celu publicznego jakim było budownictwo mieszkaniowe oraz związane z tym budownictwem budowle i urządzenia w ramach środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie Miasta. Nie sposób zatem uznać, że umowa zbycia przedmiotowej nieruchomości była w pełni dobrowolna, bowiem jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów, było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości.

Nadto skarżący podniósł, że zastosowany tryb umorzenia postępowania jest niezgodny z prawem. Jeżeli organ administracji publicznej dojdzie do wniosku, że brak jest przesłanek do uwzględnienia żądania strony powinien wydać decyzję odmowną, a nie umorzeniową. W przedmiotowej sprawie istniała podstawa materialnoprawna do rozstrzygnięcia sprawy (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.), istniał przedmiot postępowania, istniała również strona postępowania. Nie można w takim razie przyjąć, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Skarżący zwrócił również uwagę, że Starosta decyzją z [...] r., orzekł zwrot działki nr [...] o pow. 0,3692 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...], co dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w sprawie sygn. akt II SA/Lu [...] i co stanowiło podstawę uchylenia decyzji Wojewody z [...] r. W wydanym wyroki Sąd nakazał organowi odwoławczemu, stosownie do art. 8 k.p.a., wyjaśnienie, dlaczego w analogicznym stanie faktycznym dokonał odmiennej oceny prawnej podstaw nabycia działki przez Gminę L. .

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pominął natomiast kwestie oceny prawnej podstaw nabycia działki, a odmienne rozstrzygnięcie uzasadnił brakiem zbadania przez Starostę, w trakcie postępowania zakończonego decyzją z [...] r., czy nabycie nieruchomości nastąpiło niejako "pod przymusem", czy też doszło do dobrowolnej sprzedaży tej nieruchomości.

Powyższe nie jest jednak prawdą, gdyż Starosta wskazał wprost, że przedmiotowa nieruchomość nabywana jest pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli zgodnie z uchwała Rady Miejskiej w L. [...] z dnia [...] r. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz, że z tego powodu zachodzą przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów dotyczących wywłaszczonych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody z [...] r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpocząć należy od wyjaśnienia, że obecnie kwestią sporną w niniejszej sprawie - zakreśloną treścią zaskarżonych decyzji - nie jest to czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia lecz jedynie czy w ogóle nabycie przedmiotowej nieruchomości miało charakter wywłaszczenia. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii, będzie stanowić o możliwości podjęcia dalszych ustaleń w tym dotyczących wspomnianej oceny realizacji celu wywłaszczenia.

Mianowicie w badanej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bezsporne przy tym jest (o czym wiedzą obie strony sporu), że art. 216 ust. 2 pkt 3 swoim zakresem obejmuje nie tylko nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, ale też i formę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość gruntowa o której zwrot ubiega się skarżący, została bowiem sprzedana Gminie L. w formie umowy cywilnoprawnej w dniu 6 sierpnia 1992 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co przy tym istotne, w akcie tym wprost zapisano, że przy jego sporządzaniu okazano stronom, uchwałę nr [...] z [...] r. Miejskiej Rady w L. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli. Jak wynika z akt sprawy uchwała ta została podjęta na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z jego treścią gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Przywołaną regulację uzupełnia art. 46 ust. 2 pkt 4 tej ustawy stanowiąc, że nabywanie nieruchomości na cele realizacji zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie.

Powyższe - w ocenie Sądu - świadczy, że nabycie nastąpiło w związku z realizacją przez Miasto celów w postaci rozwoju budownictwa wielorodzinnego, w tym w szczególności działań związanych z pozyskiwaniem nieruchomości na cele budownictwa wielorodzinnego. Powyższe wzmacnia fakt, że przywołana w akcie notarialnym uchwała nawiązywała do uchwały z 3 października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym.

Nie bez znaczenie również jest, że nieruchomość ta była przeznaczona w planach miejscowych pod cel publiczny (zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - budowę osiedla mieszkaniowego), mogący stanowić cel wywłaszczenia, który wprost odpowiada wyżej wymienionym, wynikającym z art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości celom uzasadniającym wywłaszczenie. Przeznaczenie gruntu na realizację celu publicznego jest natomiast podstawową przesłanką zakwalifikowania umowy nabycia gruntu na rzecz gminy jako umowy odpowiadającej kryteriom określonym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Oczywistym bowiem jest, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę, to zawarta umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową mająca charakter wywłaszczenia.

Podsumowując, tę cześć rozważań uznać należało, że organy wadliwie dokonały oceny zgromadzonego w obecnie prowadzonym postępowaniu materiału dowodowego uznając, że nabycie przedmiotowej działki nie miało charakter wywłaszczenia. Tym bardziej, że organy w żaden sposób nie wykazały, że sporna umowa miała charakter w pełni dobrowolny. Tym samym Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Podobnej oceny stanu sprawy dokonał również Starosta orzekając ostateczną decyzją z [...] r. zwrot działki nr [...], stanowiącej część nabytej przez gminę działki [...]. Podobnie Starosta uczynił w trzech innych decyzjach: z [...] r., znak: [...], z [...] r. znak: [...] i z [...] r., znak: [...], o czym Sąd posiada wiedzę z urzędu w związku z kontrolą decyzji dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych na tym samym terenie. Mianowicie wszystkie przywołane decyzje ostateczne orzekały zwrot nieruchomości nabytych w formie umowy w związku z uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r., nr [...] O ile przywołane z urzędu rozstrzygnięcia Starosty jedynie pośrednio wiążą organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy o tyle nie do pominięcia jest decyzja tego organu z [...] r., dotyczy ona bowiem tej samej nieruchomości, nabytej tym samym aktem notarialnym, w odniesieniu do tej samej strony postępowania. Powyższą okoliczność dostrzegł również tut. Sąd orzekając w sprawie II SA/Lu 1217/16, obligując organ do odniesienia się to tej kwestii, a do czego w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy czym dodatkowo naruszył art. 153 p.p.s.a. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest bowiem zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Argumentacja jaką przywołał Wojewoda całkowicie oderwana jest od obowiązującego systemu prawa a wręcz nie przystoi organowi władzy publicznej z uwagi na przepisy obowiązujące w państwie prawa (art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP). Takim działaniem z całą pewnością jest bowiem sugerowanie, że decyzja ta jest wadliwa, a organ wyższego stopnia z uwagi na brak odwołania nie mógł jej naprawić. Nie jest również prawdą, że Starosta nie badał czy nabycie nieruchomości nastąpiło "pod przymusem wywłaszczenia", czy też doszło do dobrowolnej sprzedaży tej nieruchomości. Tezie tej przeczy wprost treść uzasadnienia decyzji, gdzie wskazano, że z uwagi na zaistniałe warunki w jakich zawarto umów zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z drugiej jednak strony, trudno się dziwić stanowisku organu co do zaistniałej rozbieżności, gdyż tej rozbieżności nie da się wytłumaczyć żadnymi racjonalnymi argumentami.

Jednakże w ocenie Sądu takiej rozbieżnej oceny nie da się pogodzić z zasadą ochrony zaufania, jak również z zasadą przekonywania, obligującą organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że w przypadku decyzji z 2014 r. nie była ona poddana kontroli instancyjnej przez organ wyższego stopnia – Wojewodę. Wydając decyzję w 2021 r. Wojewoda nie mógł abstrahować od faktu, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Starosty z 2014 r. i nie mógł zaakceptować tak dalece idącej rozbieżności poglądów wyrażonych w dwóch decyzjach Starosty, w odniesieniu do analogicznego stanu faktycznego i prawnego, co gorsza, w odniesieniu do tego samego adresata. Swobodę oceny Wojewody ograniczała konieczność respektowania podstawowych standardów funkcjonowania administracji publicznej, wykluczającej akceptację sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Zasada demokratycznego państwa prawnego obejmuje też pewność prawa, wyrażającą się w jednolitości rozstrzygnięć, tj. w wydawaniu analogicznych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, zwłaszcza w odniesieniu do tego samego podmiotu. Sprzeczne z tym jest natomiast działanie organu, który bez uzasadnionych przyczyn wydaje całkowicie odmienne rozstrzygnięcie w analogicznej pod względem faktycznym i prawnym sprawie, zwłaszcza dotyczącej tego samego podmiotu.

W licznych orzeczeniach sądy administracyjne podkreślały, że zmienność poglądów prawnych wyrażanych w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego podważa zaufanie jednostki do organów państwa, wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 2 Konstytucji RP, art. 8, art. 11 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.), co skutkuje koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., co Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Zwrot kosztów objął: uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w postaci zastosowanie w sprawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku gdy ustalenia w zakresie stanu faktycznego pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Niniejsze postępowanie - jak wskazano na wstępie - dotyczy włącznie oceny charakteru nabycia przedmiotowej nieruchomości i w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek zarówno pozytywnych jak i negatywnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co będzie stanowić kolejny etap postępowania i z tego względu Sąd nie mógł wskazać na sposób załatwienia sprawy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. uwzględnić powyższe uwagi przy prowadzeniu postępowania i podejmowaniu rozstrzygnięcia, tym razem z zastosowaniem prawidłowej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz przy uwzględnieniu konieczności przestrzegania obowiązku konsekwentnego stosowania prawa w analogicznych stanach faktycznych, zwłaszcza w odniesieniu do tego samego adresata decyzji.