Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 832/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art.8, art.11, art.77 par.1 art.80, art.107 par.1-3, art. 145 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust.1 i 5, art.39 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 26 ust.1 pkt 8 i pkt 15, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 208 ust.1, art. 211 ust.1 pkt 2, ust. 4b
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę 3016 zł (trzy tysiące szesnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Zarząd Województwa "[...]", pełniący zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1649, dalej "z.p.p.r.") funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym "[...]" na lata 2007-2013 (dalej jako "IZ"), po rozpoznaniu wniosku Gminy (dalej jako "beneficjent", "strona", "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków przeznaczonych na projekt pn. Rewaloryzacja Parku Miejskiego "[...]" w O., utrzymał w mocy decyzję administracyjną nr "[...]’ z dnia "[...]", zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków w kwocie 20.516,26 zł wraz z należnymi odsetkami.

Jako podstawę prawną wydania ww. decyzji wskazano art. 211 ust. 4b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej "u.f.p."), w związku z 113 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz.1241), art. 46 ust 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 596 ze zm., dalej "u.s.w.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu wskazano, że w zawartej umowie z dnia 30 grudnia 2009 r. aneksowanej 11 razy, określono szczegółowe zasady dofinansowania projektu oraz prawa i obowiązki stron.

Przedmiotem projektu była Rewaloryzacja Parku Miejskiego "[...]" w O. obejmująca przebudowę chodników, budowę ścieżek rowerowych, przebudowę i budowę schodów, przebudowę oświetlenia, remont istniejącej fontanny, murków oporowych, modernizację placów zabaw, wykonanie podświetlenia fontanny, rzeźb, schodów, chodników, budowę nowego mostku przez rzekę "[...]", przebudowę rurociągów, wymianę ławek i koszy na śmieci, wykonanie powierzchniowego odwodnienia terenu oraz rewaloryzację zieleni parkowej.

Organ zwrócił uwagę, że Miejski Park "[...]" leży w strefie ochrony konserwatorskiej ustanowionej w obrębie założenia urbanistycznego starego miasta objętego ochroną prawną na podstawie wpisu do rejestru zabytków Województwa "[...]" (nr rejestru "[...]"). Wskazany teren podlega ochronie konserwatorskiej uregulowanej m.in. w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568, ze zm., dalej "u.o.z.").

Jeden z elementów inwestycji stanowiła wykonana w 2008 r. budowa łapaczy kajaków na rzece "[...]" przy ul. N. w O. Beneficjent przed rozpoczęciem robót uzyskał:

- pozwolenie "[...]’ Konserwatora Zabytków z "[...]’, na prowadzenie prac przy zabytku dla inwestycji polegającej na budowie przystani dla kajaków przy stopniu wodnym na rzece "[...]’, przy ul. N. wraz z wycinką kolidujących drzew;

- decyzję Prezydenta Miasta z "[...]" udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wybudowanie urządzenia wodnego - przystani dla kajaków przy stopniu wodnym na rzece "[...]",

- decyzję Prezydenta Miasta z "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przystani dla kajaków przy stopniu wodnym na rzece "[...]’ przy ul. N. w O.

W dniu 11 września 2008 r. beneficjent złożył zawiadomienie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta O. (dalej "PINB") o rozpoczęciu robót budowlanych. Protokół przekazania placu budowy sporządzono 15 września 2008 r. Według zapisów w dzienniku budowy, roboty były prowadzone od 15 września 2008 r. do 15 listopada 2008 r. Zawiadomienie o zakończeniu budowy beneficjent złożył w PINB w dniu 14 lutego 2013 r. Organ w ustawowym terminie nie zgłosił sprzeciwu.

W dniu 2 czerwca 2010 r. IZ dokonała wypłaty środków z wniosku o płatność pośrednią w kwocie 384.018,86 zł. Ww. wniosek obejmował koszty związane z wykonaniem robót dodatkowych (w zakresie zadania budowy przystani dla kajaków) zrealizowane w ramach zlecenia udzielonego firmie A. z dnia 10 października 2008 r. Ww. roboty dodatkowe polegały na: przedłużeniu rurociągów, zabudowie skarp, wykonaniu schodów, chodnika, przeróbce ramion pomostów pływających, dodatkowych pływaków oraz dodatkowych pomostów wejściowych.

W dniach 14-18 lutego 2013 r., przeprowadzono kontrolę realizacji projektu, w wyniku której IZ uznała wydatki poniesione przez beneficjenta na wykonanie robót dodatkowych w kwocie 29.308,95 zł (w tym dofinansowanie 20.516,26 zł) oraz wykonanie audytu zewnętrznego projektu w kwocie 3380 zł (w tym dofinansowanie 2366 zł), za niekwalifikowalne (tzn. nie podlegające refundacji) w całości.

Jednocześnie IZ dostrzegła nieprawidłowości (w postępowaniu na wykonanie studium wykonalności) polegające na nieuzasadnionym wyznaczeniu krótkiego terminu składania ofert i zmianie istotnych postanowień umowy po terminie składania ofert. Za stwierdzone naruszenie nałożyła korektę finansową w wysokości 2.562 zł.

W konsekwencji, IZ wezwała beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 23.078,26 zł (wypłaconych w ramach kategorii wydatków: "[...]" - roboty dodatkowe" oraz "Studium wykonalności") wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Mając na uwadze zalecenie pokontrolne, IZ zatrzymała wypłatę środków na wykonanie audytu zewnętrznego projektu z przedłożonego do refundacji wniosku o płatność.

W dniu 20 grudnia 2013 r. beneficjent dokonał zwrotu środków związanych z naliczoną korektą w postępowaniu na wykonanie studium wykonalności w wysokości 2.562 zł wraz z odsetkami w wysokości 1.184,42 zł.

Następnie IZ podjęła czynności zmierzające do odzyskania środków, tj. do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu wraz z należnymi odsetkami. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, IZ w decyzji z dnia "[...]’ stwierdziła, że beneficjent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36a ust. 1 i ust. 5 prawa budowlanego, a tym samym naruszył § 1 pkt 43 umowy o dofinansowanie w związku z pkt 5.3 Ogólnych warunków uznania wydatku za kwalifikowany wskazanych w Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 do konkursu "[...]", w myśl którego: wydatek powinien być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem i § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, (. . .) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami (...), co w konsekwencji doprowadziło do obowiązku zwrotu części dofinansowania.

Organ uwzględnił przy tym, że obszar, na którym dokonywano robót budowlanych objęty jest prawną ochroną konserwatorską, a w związku z tym, każda zmiana będzie istotna i na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (j.t.: z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej "prawo budowlane") będzie wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków przewiduje również art. 39 ust. 1 prawa budowlanego. Ponadto "[...]‘ WKZ udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków dla ściśle określonego zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z przedłożonych projektów budowlanych. Dokonane przez Inwestora zmiany wymagały zajęcia stanowiska przez "[...]" WKZ. Z uwagi natomiast na fakt, iż beneficjent nie poinformował o odstępstwach w stosunku do projektu budowlanego, to "[...]" KZ nie mógł ocenić, czy planowane roboty budowlane są zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej obszaru wpisanego do rejestru zabytków.

Beneficjent pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś pismem z dnia 25 lipca 2014 r. wniósł m.in. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed PINB, w sprawie legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej.

IZ w zaskarżonej decyzji za nieuzasadniony uznała zarzut zaniechania przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Wskazała, iż w toku prowadzonego postępowania udzielała niezbędnych pouczeń i informacji stronie. Beneficjent w pismach z dnia 29 kwietnia i 14 maja 2014r. wnosił o udzielenie odpowiedzi na pytania, które w ocenie organu zmierzały do zinterpretowania przepisów prawa oraz przedstawienia sposobu rozstrzygnięcia sprawy przed wydaniem decyzji. Odpowiadając na powyższe organ ustosunkował się do zapytania beneficjenta, wyjaśniając jednocześnie, iż decyzja administracyjna zawierać będzie wiążące stanowisko w niniejszej sprawie (pismo z 22 maja 2014 r.).

Odnosząc się z kolei do zarzutu kwestionowania czynności podjętych przez osobę sprawującą samodzielną funkcję w budownictwie organ wyjaśnił, że w art. 36a prawa budowlanego, unormowano kwestię odstępstw w trakcie budowy od zatwierdzonego projektu budowlanego. W zależności od charakteru odstępstwa, obowiązują różne tryby postępowania. Najistotniejsze jest rozstrzygnięcie tego, czy planowane odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest odstępstwem istotnym, czy nie. Beneficjent we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że kwalifikacji tej powinien dokonać zgodnie z art. 36a ust. 6 prawa budowlanego projektant. To na nim ciąży obowiązek ustalenia czy planowane odstępstwo ma charakter zmiany istotnej bądź nie. Zdaniem organu, beneficjent dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie występując do projektanta o naniesienie stosownych zmian w projekcie budowlanym i dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast kwalifikując zmianę jako nieistotną projektant zobowiązany był do zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji w formie rysunku i opisu dotyczących odstępstw, wskazując jednoznacznie ich rodzaj poprzez odesłanie do odpowiedniego przepisu art. 36a ust. 5 prawa budowlanego.

IZ zwróciła uwagę, że ani zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone w PINB, ani dokumenty będące załącznikami do zawiadomienia (tj. oświadczenie kierownika budowy oraz zapisy w dzienniku budowy nr "[...]"), nie informowały organu nadzoru budowlanego o wystąpieniu zmian w trakcie realizacji inwestycji, a wręcz przeciwnie potwierdziły wykonanie obiektu budowlanego zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę nr "[...]" z "[...]".

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego stwierdzenia samowoli budowlanej przez niewłaściwy organ, IZ wskazała, iż nie jest organem uprawnionym do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej, a tym samym, nałożenia opłaty legalizacyjnej. Wyjaśniła również, iż zwróciła się do PINB z zapytaniem, czy w ww. przedmiocie nie jest prowadzone postępowanie. W odpowiedzi PINB poinformował, że z uwagi na zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Jednakże w ocenie organu doszło do naruszenia art. 36a ust.1 i ust. 5 prawa budowlanego, gdyż wprowadzone zmiany do projektu polegające na wykonaniu opisanych robót dodatkowych nastąpiły bez uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę. Ponadto były one realizowane w strefie ochrony konserwatorskiej, a tym samym zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. należało na nie uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z powyższym organ nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego przed PINB, z uwagi na fakt, iż nie było ono prowadzone.

IZ za bezpodstawny uznała zarzut braku odniesienia się przez organ I instancji do kwestii ewentualnej szkody w budżecie UE spowodowanej naruszeniem przepisów prawa. Podniosła, że w ramach postępowania administracyjnego organ bada czy pobrane dofinansowanie nastąpiło z naruszeniem procedur określonych w art. 208 u.f.p. (umowie międzynarodowej lub innych procedurach obowiązujących przy ich wykorzystywaniu). W niniejszej sprawie organ nie badał natomiast wystąpienia przesłanek nieprawidłowości, w tym szkody w budżecie UE.

IZ nie zgodziła się również z zarzutem braku uwzględnienia zasady winy jako źródła odpowiedzialności beneficjenta skutkującej obowiązkiem zwrotu środków. Odpowiedzialność cywilna projektanta w stosunku do zamawiającego wynikać będzie z umowy o wykonanie projektu. Natomiast beneficjent na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie z IZ, ponosi wyłączną odpowiedzialność za zrealizowanie projektu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W dalszej kolejności, organ nie przychylił się do wniosku o wyłączenie członków Zarządu Województwa "[...]". Uwzględniając charakter ustrojowy organu organ przyjął, że nie jest możliwe powołanie kolejnego składu, w którym uczestniczyłyby zupełnie inne osoby.

Podsumowując IZ stwierdziła, że beneficjent naruszył art. 36a ust. 1 i 5 prawa budowlanego, a tym samym § 1 pkt 43 umowy o dofinansowanie w związku z pkt 5.3 Ogólnych warunków uznania wydatku za kwalifikowany wskazanych w Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 do konkursu "[...]" i § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, co skutkowało obowiązkiem zwrotu części środków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez błędne uznanie, że środki przeznaczone na projekt zostały wydatkowane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy,

- art. 26 ust. 1 z.p.p.r. w zw. z art. 98 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, poprzez zaniechanie ustalenia, czy ewentualne naruszenie przez skarżącą procedur spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w związku z wydaniem decyzji z dnia "[...]" oraz decyzji z dnia "[...]" przez Zarząd Województwa "[...]" w tożsamym składzie osobowym;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto skarżąca poinformowała, że obecnie toczy się postępowanie przed

Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie legalizacji

robót, których dotyczyło dofinansowanie. Załączyła przy tym zawiadomienie o

wszczęciu postępowania przez PINB z dnia 3 października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy: decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia "[...]" umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy przystani wraz z pismem PINB z dnia 3 listopada r. oraz odpowiedzią ZDZiT na ww. pismo z dnia 6 listopada 2014 r. oraz przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów na okoliczność wykazania, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu robot dodatkowych związanych z budową przystani kajaków na rzece "[...]" zrealizowane zostały zgodnie z prawem budowlanym. W związku z powyższym skarżąca uznała, że brak było podstaw do zastosowania art. 211 ust.1 u.f.p..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna lecz nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań Sądu stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje zarówno prawidłowość stosowania przepisów postępowania, jak i zgodność z przepisami prawa materialnego. Tylko prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne umożliwiają prawidłową subsumcję stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Zauważenia wymaga przy tym, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego. Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez instytucję zarządzającą (Zarząd Województwa "[...]") decyzja, utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tej instytucji, zobowiązującą skarżącą do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Była to decyzja wydana w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Oceniając ogólnie sprawę od strony procesowej, należy więc stwierdzić, że decyzja powinna odpowiadać wszystkim zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a), zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa (art.8 k.p.a) i zasadzie przekonywania (art.11 k.p.a), czyniąc zadość obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego (art.77 §1 k.p.a) oraz regułom postępowania dowodowego, w tym zasadzie swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a). Natomiast uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi przewidziane w art.107 § 1 - 3 k.p.a.

Jak już wspomniano, skarga dotyczy decyzji instytucji zarządzającej w przedmiocie określenia kwoty przypadających do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu zgłoszonego przez skarżącą. Środki te wypłacane były skarżącej, jako beneficjentce Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" 2007-2013, na podstawie umowy zawartej w dniu 30 grudnia 2009r. , o dofinansowanie projektu pn. Rewaloryzacja Parku Miejskiego "[...]" w O. W umowie, wielokrotnie aneksowanej, określono szczegółowo zasady realizacji, prawa i obowiązki stron, konsekwencje naruszeń i nieprawidłowości.

Zarzuty skargi sprowadzają się m.in. do wykazania, że organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez błędne uznanie, że środki przeznaczone na projekt zostały wydatkowane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy.

W związku z powyższym wskazać należy, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. W krajowym porządku prawnym zasady realizacji programów operacyjnych określa ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zadania instytucji zarządzającej określone zostały szczegółowo w art. 26. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma wynikające z art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. nałożone na tę instytucję zadanie "odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych". Aktem prawnym, który zawiera takie przepisy o finansach publicznych jest, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

W szczególności, podstawą działania instytucji stanowił art. 211 ust. 4b u.f.p., w związku z 113 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz.1241). W myśl art. 211 ust. 4 u.f.p. instytucja zarządzająca ma przymiot organu I instancji w zakresie wydawania decyzji o zwrocie ww. należności. Wskazać należy, iż materialną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowi art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z ww. przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4, na wskazany rachunek bankowy.

Zdaniem instytucji, beneficjent przy realizacji projektu naruszył procedury określone w art. 208 u.f.p, który w ust. 1 stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (a więc również środków pochodzących z funduszy strukturalnych), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W wyroku z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 732/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. NSA stwierdził, że pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 z.p.p.r.. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu.

W świetle powyższego, istotne znaczenie mają postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytyczne IZ. Zapisy tych dokumentów stanowią szczególną regulację normującą sposób wydatkowania otrzymanych środków, aby uznane zostały za wydatki kwalifikowane w ramach realizacji projektu. Tym samym, rację ma organ, że w niniejszej sprawie bezpodstawne było badanie wystąpienia ewentualnej szkody w budżecie UE, spowodowanej naruszeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, zasadnicza kwestia sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie IZ przyjęła, iż doszło do naruszenia wymienionych w decyzji przepisów prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie. Zebrany materiał dowodowy, w tym wyniki kontroli przeprowadzonej u beneficjenta wskazywały, zdaniem organu, iż doszło do naruszenia art. 36a ust. 1 i 5 prawa budowlanego, a tym samym § 1 pkt 43 umowy o dofinansowanie w związku z pkt 5.3 Ogólnych warunków uznania wydatku za kwalifikowany wskazanych w Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjneg "[...]" na lata 2007-2013 do konkursu "[...]" i § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z ww. § 4 ust. 3 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedury.

Przyjąć należy, że obowiązujące procedury, o którym mowa w tym paragrafie, określają także przepisy prawa krajowego, w tym prawa budowlanego. Sąd nie ma wątpliwości, że po to by móc oczekiwać dofinansowania ze środków publicznych, inwestycja nie może funkcjonować niezgodnie z prawem. Z art. 211 ust. 1 u.f.p wynika, prawo instytucji do samodzielnej oceny tej kwestii. Oczywistym jest, że instytucja nie ma uprawnień organów powołanych do działania na tym obszarze, w szczególności nie może podważać ich decyzji, jednak nielogicznym byłoby pozbawienie jej możliwości oceny inwestycji, tego czy wykonano ją zgodnie z procedurami, a jej efekt końcowy odpowiada efektowi ujawnionemu do przyznania dotacji. Niemniej jednak, w sytuacji powoływania się przez stronę na wszczęcie postępowania przed organem właściwym w zakresie prawa budowlanego, które w sposób jednoznaczny mogłoby przesądzić o kwalifikacji prawnej dokonanych przez nią odstępstw od projektu budowlanego, IZ winna wstrzymać się od podejmowania samodzielnych ustaleń. Ustalenia takie mogą pozostawać bowiem w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez właściwe w tej kwestii organy. Decyzja, która zapadnie na tle takich ustaleń jest zatem przedwczesna i nie odpowiada zasadzie prawdy materialnej. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art.7, art.8, art.77 §1 i art.80 k.p.a.

Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem IZ, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 36a ust.1 i ust.5 prawa budowlanego - w konsekwencji przyjęcia, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wprowadzone zmiany do projektu polegające na wykonaniu robót dodatkowych (w zakresie zadania budowy przystani dla kajaków) nie miały bowiem charakteru zmian istotnych, wymagających uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, strona skarżąca realizując projekt w strefie ochrony konserwatorskiej, nie była również zobowiązana do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ust.1 pkt 1 u.o.z. W przeciwnym bowiem przypadku – uznania, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego przed wydaniem stosownej decyzji dotyczącej zmiany pozwolenia budowlanego nakazałby beneficjentowi w pierwszej kolejności uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót, wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powyższe wynika z treści art.39 ust.1 prawa budowlanego, który stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (podkr. Sądu). Skoro natomiast organ nadzoru budowlanego nie wezwał inwestora do przedłożenia stosownego pozwolenia konserwatora zabytków, to stwierdzić należy, że uzyskanie takiego pozwolenia nie było konieczne.

Sąd miał przy tym na uwadze przeprowadzone na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. dowody z dokumentów m.in. z decyzji z dnia "[...]" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O., umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy przystani dla kajaków przy stopniu wodnym na rzece "[...]". Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że przeprowadzona kontrola wykazała, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych w oparciu o decyzję nr "[...]" z dnia "[...]’ inwestor w uzgodnieniu z autorem projektu wprowadził opisane w decyzji zmiany (polegające m.in. na zmianie nawierzchni chodnika z asfaltowej na nawierzchnię z kostki polbruk, zmianie nawierzchni schodów terenowych ze zniszczonej betonowej na nawierzchnie z kostki polbruk, przedłużeniu rurociągów służących do odprowadzenia wody z fontanny parkowej do rzeki "[...]"). Organ budowlany stwierdził, że zmiany te w sposób nieistotny odbiegały od zatwierdzonego projektu, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi przez autora projektu, pomimo nie zgłoszenia w/w faktu wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, które to inwestor złożył w PINB w dniu 14 lutego 2013 r. Jednocześnie organ ten przyjął iż wydobycie z rzeki gruzu i wywóz gruzu z zalegających elementów żelbetowych, rozścielenie warstwy ziemi urodzajnej na skarpie to czynności niezbędne do wykonania zakresu robót objętych projektem, które nie są robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Brak więc było podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania naprawczego, które prowadzone jest w przypadkach: wykonania robót budowlanych bez wymaganej zgody właściwego organu, wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Powyższego stanowiska właściwego organu nadzoru budowlanego, dotyczącego uznania, że stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są nieistotne, nie można pominąć. Ustalenia w tym zakresie poczynione zostały przez uprawniony do tego organ i doprowadziły do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy przystani dla kajaków.

W konsekwencji powyższego Sąd uwzględnił zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 211 ust.1 pkt 2 u.f.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd za bezpodstawny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z wydaniem decyzji przez Zarząd Województwa "[...]" w tożsamym składzie osobowym. W ocenie Sądu w odniesieniu do decyzji wydawanych przez Zarząd Województwa pełniący funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy mieć na uwadze, że Zarząd Województwa, zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie województwa, ma skład ściśle określony przepisami tej ustawy.

W art. 46 ustawy o samorządzie województwa, przewidziano możliwość wydawania decyzji administracyjnych przez dwa organy jednostek samorządu terytorialnego. Jest przy tym zasadą, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa (art. 46 ust. 1 u.s.w.). Przyjmując taką regułę, nie pominięto unormowań zawartych w odrębnych ustawach, które wyjątkowo mogą czynić organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych zarząd województwa.

Właściwość zarządu województwa do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji, ma miejsce przy podejmowaniu decyzji określających kwotę przypadającą do zwrotu w przypadkach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych. W myśl art. 211 ust. 4 ustawy, IZ ma przymiot organu I instancji w zakresie wydawania decyzji o zwrocie ww. należności. W rozpoznawanej sprawie organem pełniącym funkcję IZ - w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - był Zarząd Województwa "[...]". Według bowiem zawartej w art. 5 pkt 2 z.p.p.r. definicji "instytucji zarządzającej", w przypadku regionalnego programu operacyjnego (a z takim mamy do czynienia), odpowiedzialnym za jego przygotowanie i realizację jest zarząd województwa. Od decyzji Zarządu Województwa "[...]" określającej beneficjentowi kwotę przypadającą do zwrotu, adresatowi rozstrzygnięcia przysługiwał szczególny środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ, z czego beneficjent skorzystał.

Należy zauważyć, że art. 37 z.p.p.r. wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Generalna zasada wynikająca z tego przepisu odnosi się jednak tylko wymienionych w nim rodzajów postępowań. Niewątpliwie zaś odzyskiwanie środków poprzez wydawanie decyzji o zwrocie środków nie zostało objęte tym wyłączeniem. Nie oznacza to jednak, że przepisy k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego będą miały zastosowanie w sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez IZ na wniosek beneficjenta. Sąd podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 598/10 (dostępnym w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), że zastosowanie, w przypadku instytucji zarządzającej, przepisów o wyłączeniu organu, który na skutek wyłączenia jego członków stał się niezdolny do rozstrzygnięcia sprawy, prowadziłoby do absurdalnych rezultatów. Zarząd województwa w każdym wypadku wyłączony byłby od możliwości rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wynika to z ustawowego składu liczebnego zarządu województwa (pięć osób). Nawet, gdyby zarząd podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie musiał ponownie uczestniczyć w wydaniu decyzji na skutek rozpatrzenia takiego wniosku. Należy zakładać, że ustawodawca przewidując ponowne rozpatrywanie sprawy przez zarząd województwa uwzględniał zapisy ustawy o samorządzie województwa dotyczące składu osobowego zarządu województwa. Gdyby było inaczej, musiałby już od razu przewidzieć w przepisach tę, niedającą się usunąć przeszkodę, w ponownym rozpoznawaniu sprawy przez zarząd i ustanowić odpowiednie rozwiązanie.

Na znaczenie przy ocenie omawianego zarzuty skargi statusu ustrojowego IZ, jako organu samorządu województwa, zwrócił również uwagę NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/13 (dostępnym w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał on m.in., że nawet przy założeniu, iż zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawione rozwiązania uniemożliwiają więc wyznaczenie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż np. w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych).

Powyższe rozważania Sądu i dokonaną ocenę prawną organ powinien mieć na uwadze w związku z ponownym rozpoznaniem sprawy, w szczególności, dokonując kwalifikacji zmian w projekcie jako nieistotnych.

Na rozprawie oddalono wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu – pisma Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu z dnia 6 listopada 2014r., gdyż nie ma ono cech dokumentu – nie zawiera podpisu osoby uprawnionej. W ocenie Sądu dopuszczenie takiego dowodu byłoby niedopuszczalne w świetle art.106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na podstawie powołanego przepisu dopuszczono natomiast dowody z pozostałych dwóch dokumentów: pisma PINB z dnia 3 listopada 2014r. nr PINB "[...]" oraz decyzji PINB z dnia "[...]" nr "[...]".

Reasumując, ocena legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych na wstępie kryteriów, prowadziła do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchyleniem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o zwrocie kosztów postępowania - na podstawie art.200 w związku z art.205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz.490).