Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 209/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art 4 ust 1 pkt 4, ust 3; art 15 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art 1 ust 1; art 6 ust 1; art 28 ust 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Danuta Kania (sprawozdawca), Ewa Grochowska-Jung, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego [...] z siedzibą w W. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Polskiego [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz Polskiego [...] z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2015 r. Polskie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") zwróciło się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 2015, poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", informacji o projektach realizowanych w ramach Działania 4.4. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na podstawie umów: [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

- jaki jest zaplanowany termin zakończenia każdego z projektów,

- kiedy nastąpi wdrożenie i rozpoczęcie produkcji masowej w ramach każdego z ww. projektów,

- które produkty przewidziano jako nowe innowacyjne rozwiązanie dla PARP,

- czy elementy produkowane w ramach trzech projektów będą stanowić jeden system suchej zabudowy; jeśli tak, jaki podmiot i w jakim zakresie będzie udzielać gwarancji,

- kiedy zostaną ustalone warunki techniczne i dopuszczenia dla produkowanych wyrobów budowlanych?

Pismem z dnia [...] września 2015 r. PARP poinformowała wnioskodawcę, iż termin zakończenia realizacji projektów w ramach wskazanych umów o dofinansowanie został określony na dzień [...] grudnia 2015 r. Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie beneficjenci zobowiązują się zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego projektu wynikającego z wniosku o dofinansowanie w okresie kwalifikowalności wydatków, tj. do wskazanej daty zakończenia projektów. Zakończenie realizacji projektu oznacza: wykonanie pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z umową oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym projektu; udokumentowanie wykonania robót odpowiednimi protokołami odbioru; udokumentowanie dostaw i usług fakturami oraz innymi dokumentami potwierdzającymi zgodność realizacji projektu z warunkami umowy; zrealizowanie przez beneficjentów pełnego zakresu finansowego projektu.

Jednocześnie PARP poinformowała, że informacje dotyczące wdrożenia i rozpoczęcia produkcji masowej w ramach projektów, wskazanie nowych, innowacyjnych produktów będących wynikiem realizacji projektów oraz ich kompatybilność, a także terminy ustalenia warunków technicznych i dopuszczenia dla produkowanych wyrobów budowlanych, o ile wskazanie ww. informacji było niezbędne do prawidłowego opisu projektu, znajdują się w treści załączników do umowy o dofinansowanie, tj. wniosku o dofinansowanie oraz harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego nie mogą zostać udostępnione. Zatem PARP nie jest uprawiona do przekazania wnioskowanych informacji.

Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2016 r., Polskie [...] ponownie wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej związanej z realizacją projektów w ramach Działania 4.4. POIG dla podmiotów [...] S.A., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania:

- na czym polega nowatorstwo innowacyjnych wyrobów i jakie produkty rynkowe są objęte w każdym z trzech projektów,

- według jakiej formalnej procedury przewidziano uzyskanie odbioru docelowej jakości ww. produktów innowacyjnych,

- jakie będą konsekwencje dla projektobiorcy jeśli nie zostaną uzyskane parametry techniczne przewidziane dla wyrobów gotowych w projekcie,

- czy przewidziano w projekcie spełnienie warunków technicznych i wymagań dopuszczenia związanych z dopuszczeniem ww. wyrobów budowlanych do obrotu w UE i na rynku krajowym,

- kiedy zostanie uruchomiona produkcja/lub pilotaż oraz kiedy zostanie osiągnięta pełna zdolność produkcyjna w projekcie,

- jaki jest zakładany poziom emisji Co2 przy docelowej produkcji płyt gipsowo- kartonowych?

Stowarzyszenie podkreśliło, iż niniejszy wniosek nie dotyczy udostępnienia wniosków ani umów o dofinansowanie wraz z załącznikami, lecz wybranych, konkretnych informacji zawartych w tych dokumentach, mających walor informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. PARP poinformowała, że dane dotyczące opisu przedmiotu dofinansowania, celów projektu, jak również innowacyjności i nowatorstwa projektów zawierają się w załącznikach do umowy o dofinansowanie w postaci wniosku o dofinansowanie, biznes planu, harmonogramu rzeczowo-finansowego. Dokumenty te nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie mogą zostać udostępnione. Mając na uwadze charakter ww. dokumentów, ich treść, a także okoliczność, że sporządzone zostały przez podmiot prywatny - przedsiębiorcę, a nie przez funkcjonariusza publicznego - należy je analizować jako dokumenty prywatne.

Dodatkowo PARP poinformowała, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wnioskowane informacje zawierają tzw. dane wrażliwe a także opisy technologii wykorzystywane w projekcie oraz sposób pozyskania do nich dostępu i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie mogłoby naruszać zasady uczciwej konkurencji oraz wpływać w sposób niekorzystny na sytuację [...] Sp. z o.o., [...] S.A. i [...] Sp. z o.o. na rynkach polskich i zagranicznych.

PARP zaznaczyła również, że zgodnie z art. 6f ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1804 ze zm.), dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych oraz osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy, niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznej oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

Zatem mając na względzie ustawowy krąg podmiotów, którym szczególne informacje związane z projektami mogą zostać udostępnione oraz fakt, że informacje o jakie wnioskuje Stowarzyszenie nie stanowią informacji o sprawach publicznych - PARP nie jest uprawniona do udostępnienia przedmiotowych informacji.

Pismem z dnia 10 marca 2016 r. Polskie [...] z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zarzucając naruszenie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 u.d.i.p.

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie PARP do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. oraz udzielenie informacji publicznej objętej tym wnioskiem w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Stowarzyszenie wskazało, iż PARP nie udostępniła informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. Ponadto, pomimo skierowania kolejnego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., dotyczącego konkretnych informacji związanych z realizacją projektów w ramach Działania 4.4. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, PARP nie udostępniła żądanych informacji w trybie art. 13 u.d.i.p., ani nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Wnioskowane informacje, jak wskazała PARP, znajdują się w dokumentach stanowiących załącznik umowy o dofinansowanie, zaś dokumenty te, jako prywatne, nie mogą zostać udostępnione. Tymczasem wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył udostępnienia umów o dofinansowanie, ani załączników do tych umów, na co powołuje się PARP, lecz wybranych informacji zawartych w tych dokumentach, a mających walor informacji publicznych. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, informacje, zawarte w załącznikach do umowy o dofinansowanie w postaci wniosku, biznes planu czy harmonogramu rzeczowo-finansowego mogą podlegać ujawnieniu, skoro umowa o dofinansowanie została zawarta przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, zaś załączniki są integralną częścią umowy o dofinansowanie, kształtującą jej przedmiotowy zakres. O takie informacje, nie zaś o wgląd do dokumentów prywatnych, wnosiło Stowarzyszenie.

Stowarzyszenie zaznaczyło również, iż nie wnioskuje o pozyskanie dostępu do informacji, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Z odpowiedzi udzielonej przez PARP nie wynika zresztą, odpowiedź na które pytania mogłaby powodować naruszenie zasad uczciwej konkurencji. Pytania objęte wnioskiem mają na celu uzyskanie informacji dotyczącej przedsięwzięć dokonywanych za fundusze zewnętrze. Jeżeli przedsięwzięcie finansowane jest ze środków publicznych, to parametry planowanych inwestycji stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż z treści skargi nie wynika, co jest jej przedmiotem, bowiem skarżące Stowarzyszenie wnosi o zobowiązanie do rozpatrzenia przez PARP wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., zaś w uzasadnieniu skargi powołuje się na wniosek z dnia [...] września 2015 r. wskazując, że PARP nie udzieliła żądanych informacji.

PARP podniosła również, iż zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, bowiem skarżące Stowarzyszenie zostało poinformowane, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 3070/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast odnosząc się wprost do pytań postawionych we wnioskach, PARP stwierdziła, że w samej dokumentacji aplikacyjnej - wnioskach o dofinansowanie - można ewentualnie doszukać się odpowiedzi na następujące dwa pytania: które produkty przewidziano jako nowe, innowacyjne rozwiązanie dla PARP oraz na czym polega to nowatorstwo i jakie produkty rynkowe są objęte w każdym z trzech projektów. Nie jest to jednak bezpośrednia i jednoznaczna odpowiedź na pytania, bowiem w całej części III wniosków o dofinansowanie, tj. w opisie projektów, wnioskodawcy opisywali charakterystykę technologii stanowiącej przedmiot projektów, wskazywali elementy ich innowacyjności, a także elementy innowacyjnych produktów, które powstaną w wyniku realizacji projektów.

PARP zaznaczyła nadto, że informacje wnioskowane przez skarżące Stowarzyszenie odnoszą się bezpośrednio do indywidualnych wniosków o dofinansowanie. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmują wprawdzie dane o indywidualnych sprawach, ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. W niniejszej sprawie wnioskowane dane odnoszą się do indywidualnych opisów przedmiotu dofinansowania, celów projektu, innowacyjności i nowatorstwa produktu, a nie wiedzy o sprawach publicznych.

PARP wskazała również, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11 (publ. j.w.), że w przypadku projektów wyłonionych w trybie konkursu, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sprawę ich udostępniania uregulowano w przepisach tej ustawy. Zgodnie art. 30a ust. 2 ww. ustawy instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Powyższe oznacza, że w przypadku pomocy publicznej udzielanej w oparciu o przepisy ww. ustawy, informacje dotyczące tej pomocy udostępnione są na zasadach określonych w art. 30a ust. 2 i 3 tej ustawy. Zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. pojęcie "sposób przyjmowania spraw", o którym mowa w tym przepisie nie obejmuje treści wniosku, a pojęcie "sposób załatwiania spraw" nie obejmuje innych ocen wniosku, niż te, które na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przedkładane są w formie pisemnej wnioskodawcy i dotyczą wyników oceny jego projektu.

PARP zwróciła również uwagę na przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, ze zm.). Wskazała, że zgodnie z art. 41 ww. ustawy, pracownicy podmiotów realizujących zadania określone w ustawie są zobowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w związku z toczącymi się postępowaniami lub realizacją innych zadań określonych w ustawie (ust. 1), z tym że ochroną tą nie są objęte informacje powszechnie dostępne, wskazanie podmiotu ubiegającego się o pomoc, beneficjenta pomocy, informacje o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz o jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także o podmiotach udzielających pomocy (ust. 2). Przepisy art. 6f ust. 1 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz art. 41 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, wpisują się w regulacje innych ustaw określających udzielanie podmiotom pomocy publicznej.

Końcowo PARP wskazała, iż skoro żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś przepisy szczególne (w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) chronią dane tych podmiotów, to nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że organ pozostaje w stanie bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w zakresie realizacji wniosku Stowarzyszenia [...] poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące projektów dofinansowanych przez PARP ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (Działanie 4.4.) na podstawie wskazanych umów. Zauważyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom PARP, przedmiot skargi został jednoznacznie określony w jej petitum - skarżące Stowarzyszenie wniosło bowiem o zobowiązanie PARP do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016 r.

W sprawie nie było kwestionowane, że PARP jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p.). PARP jest bowiem państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2016 r., poz. 359), która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone w programach rozwoju gospodarki (art. 4 ust. 1 ustawy). Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych jako instytucja wdrażająca albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań może ona udzielać pomocy finansowej, a jej przychodami są m.in. dotacje z budżetu państwa (art. 15 ust. 2 ustawy).

Kwestia sporna dotyczy natomiast charakteru wnioskowanych informacji. Zatem rozstrzygając, czy PARP pozostaje w bezczynności względem ww. wniosku informacyjnego, należało dokonać kwalifikacji żądań Stowarzyszenia na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz pozostałych, mających w sprawie zastosowanie, przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju danych odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść danych i dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.).

Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 14 lutego 2016 r. (a także w dacie zwarcia ww. umów o dofinansowanie), wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Rozumując a contrario, należałoby uznać, że wskazane w tym przepisie dokumenty po zawarciu umów o dofinansowanie w ramach konkursu, stanowią informację publiczną.

W piśmiennictwie podkreśla się, że zarówno proces podziału środków publicznych, jak i ich wydatkowania powinien, w rozsądnych granicach, pozostawać pod kontrolą społeczną. Dlatego można uznać, że wnioski o dofinansowanie i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy o dofinansowanie w ramach konkursu, zawierają informację publiczną, dotyczą bowiem "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom poprzez dysponowanie tym mieniem. Rozróżniając przy tym obowiązek udostępnienia nośnika przy dokumencie urzędowym (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) i brak tego obowiązku przy dokumencie prywatnym, trzeba uznać, że osoba żądająca udostępnienia informacji publicznej w przypadku wniosku ocenionego pozytywnie, nie może domagać się treści i postaci dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek o przyznanie dofinansowania i załączone do niego dokumenty. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy prezentowane w wyrokach sądów administracyjnych powołanych przez PARP, iż wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) nie stanowią informacji publicznej. Osoba wnioskująca może jednak domagać się zawartej w tych dokumentach informacji publicznej, musi wobec tego sprecyzować żądanie wniosku, a informacja może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Wnioskodawcy zwracający się o udzielenie pomocy finansowej na realizację swoich projektów do wniosków o udzielenie tej pomocy załączają dokumenty dotyczące metodyki, opisu i koncepcji projektu, planowanych rezultatów, potencjału organizacyjnego i finansowego. Są to dokumenty autorskie, często zawierające nowatorskie pomysły, a ich publiczne ujawnienie mogłoby zagrozić powodzeniu planowanego przedsięwzięcia. Dlatego, szanując prawo do uzyskania informacji publicznej, należy również uwzględnić prawo podmiotów starających się o przyznanie pomocy finansowej i, jak w każdej sprawie, wyważyć interes publiczny i prywatny. Przyjmując ponadto założenie, że ustawodawca, tworząc określoną normę prawną, zachowuje się w sposób racjonalny, trzeba uznać, że art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach polityki rozwoju ma sens tylko przy założeniu, że dokumenty w nim wymienione, zaopiniowane pozytywnie, po zawarciu umowy o dofinansowanie, stanowią informację publiczną, co jednak nie oznacza, że powinny być udostępniane w formie, w jakiej zostały złożone, i pozbawione ochrony przewidzianej w art. 5 u.d.i.p. (v. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer, Warszawa 2016).

Za takim rozumieniem dokumentów dotyczących funduszy publicznych opowiedział się NSA m.in. w wyrokach z dnia 5 września 2011 r., I OSK 1167/11 (publ. LEX nr 1131473), i z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11 (publ. LEX nr 1133463).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem żądania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. nie są określone dokumenty, złożone przez podmioty ubiegające się o przyznanie dofinansowania (wnioski o dofinansowanie, czy załączniki do tych wniosków), lecz konkretne informacje dotyczące projektów realizowanych w ramach umów zawartych pomiędzy PARP a wymienionymi Spółkami o dofinansowanie ze środków publicznych - w zakresie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach "Działania 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym osi priorytetowej". Informacje te dotyczą więc projektów realizowanych poprzez zaangażowanie publicznych środków finansowych. Postawione przez skarżące Stowarzyszenie pytania odnoszą się do przedmiotu projektu, w tym cech produktu z punktu widzenia jego innowacyjności, parametrów jakościowych, warunków technicznych, dopuszczenia produktu na rynku krajowym oraz rynku Unii Europejskiej, terminu produkcji. Wnioskodawca domaga się w istocie udzielenia informacji, z jakich powodów, czy też ze względu na jakie cechy produktu - biorąc pod uwagę wymóg innowacyjności - określone projekty zostały zakwalifikowane do przyznania pomocy finansowej ze środków publicznych. Takie informacje, w ocenie Sądu, posiadają walor informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem sprawy publicznej jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie indywidualnym podmiotom pomocy finansowej na określony cel poprzez dysponowanie tym mieniem. Dane o przedmiocie projektu dofinansowanego ze środków publicznych, a więc w istocie o celu przeznaczenia tych środków, stanowią informacje o charakterze publicznym.

PARP, udzielając odpowiedzi na powyższy wniosek, zupełnie pominęła powyższe okoliczności, wskazując ogólnikowo, że skoro wnioskowane informacje znajdują się w załącznikach do umowy o dofinansowanie, sporządzonych przez podmioty prywatne (tj. we wniosku o dofinansowanie, biznes planie, harmonogramie rzeczowo-finansowym), to nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Potraktowała zatem przedmiotowy wniosek jako podanie o udostępnienie dokumentów (wniosków o dofinansowanie i załączników do nich) stanowiących nośniki informacji, nie zaś jako podanie o udostępnienie konkretnych danych o publicznym charakterze.

Zaznaczyć przy tym należy, że w odpowiedzi na skargę, odnosząc się wprost do pytań objętych wnioskiem, PARP stwierdziła, że w samej dokumentacji aplikacyjnej, tj. we wnioskach o dofinansowanie, można "ewentualnie doszukać się" odpowiedzi na następujące dwa pytania: które produkty przewidziano jako nowe, innowacyjne rozwiązanie dla PARP oraz na czym polega to nowatorstwo i jakie produkty rynkowe są objęte w każdym z trzech projektów. Powyższe stanowisko nasuwa wątpliwości, czy na etapie udzielania odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wniosek informacyjny został w ogóle poddany przez organ stosownej analizie, czy też próbę jego oceny podjęto dopiero na etapie udzielania odpowiedzi na skargę, przy czym z treści odpowiedzi na skargę również nie wynika w sposób jednoznaczny, czy informacje objęte wnioskiem zawarte są w dokumentacji, którą dysponuje PARP, czy też nie.

Nie można przy tym podzielić stanowiska PARP zawartego w odpowiedzi na skargę, że wnioskowane dane nie dotyczą sfery faktów, lecz "planów, zamierzeń, założeń i konsekwencji związanych z realizacją projektów". Wnioskodawca domaga się bowiem udostępnienia konkretnych danych dotyczących projektów, w tym zobowiązań beneficjentów i skutków ich niedopełnienia, które - jego zdaniem - zostały określone w dokumentacji projektowej. Wskazać przy tym należy, że na pytanie o termin zakończenia każdego z projektów (zawarte we wniosku z dnia [...] września 2015 r.), PARP udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia [...] września 2015 r. informując, że został on określony na [...] grudnia 2015 r. nie kwestionując charakteru tej informacji jako dotyczącej pewnych przyjętych założeń określonych w umowie.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że konkretne dane, o które wystąpiło skarżące Stowarzyszenie, dotyczące przedmiotu projektu finansowanego ze środków publicznych, posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko PARP nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno - technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zaznaczyć przy tym należy, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisami prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów.

Podkreślenia przy tym wymaga, że powołany przez PARP art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1804 ze zm.), stanowi w istocie przepis mający za zadanie zapewnić ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy, nie stanowi zaś odmiennej regulacji, określającej zasady i tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Taki wniosek płynie z analizy powołanego przepisu, albowiem z jego treści wynika, iż dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznych oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Powołany przepis koresponduje z art. 41 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), który stanowi, iż pracownicy podmiotów realizujących zadania określone w ustawie są zobowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w związku z toczącymi się postępowaniami lub realizacją innych zadań określonych w ustawie (ust. 1), przy czym ochroną tą nie są objęte informacje powszechnie dostępne, wskazanie podmiotu ubiegającego się o pomoc, beneficjenta pomocy, informacje o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz o jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także o podmiotach udzielających pomocy (ust. 2).

W sytuacji zatem, gdyby PARP uznała, że informacje, o które wnioskuje skarżące Stowarzyszenie stanowią dane wymienione w art. 6f ww. ustawy, to owe ustalenia będą dawały podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 105/11, publ. LEX nr 1128742).

Jeżeli natomiast PARP dojdzie do przekonania, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną, bowiem w posiadanej dokumentacji brak jest wnioskowanych danych, powinna pisemnie poinformować o tym skarżące Stowarzyszenie mając na względzie, że takie działanie nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Uwzględniając wszystko powyższe Sąd stwierdził po stronie PARP stan bezczynności w realizacji wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2016 r. Stan ten, jak wynika z akt sprawy, nie ustał do daty wyrokowania. PARP bowiem nie udostępniła wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno- technicznej, ani nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W tym stanie rzeczy istniały podstawy do zobowiązania PARP do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność PARP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j.w.). Z powyższego wynika, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Bezczynność PARP była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynikała natomiast z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Zaznaczyć przy tym należy, że odpowiedź PARP na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2016 r., choć nieprawidłowa, została udzielona w 14-dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. PARP nie uchylała się zatem od udzielenia odpowiedzi, lecz nieprawidłowo przyjęła, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia z urzędu grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a, na które to składają się

wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).