Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2928/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2011 rok 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz M.H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a nadto zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. M.H. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji za 2011 r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi, powołując się, iż w dniu 6 listopada 2018 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. poz. 2102), w którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – dalej jako "ustawa o Policji") w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Miejski Policji [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...], powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 6, art. 115a, 107 ust. 1 ustawy o Policji, art. 104, 107 § 1 i 3 k.p.a., odmówił M.H. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2011 r.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał był niepełny, z tych też względów na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uzupełniono materiał dowodowy w sprawie o następujące dokumenty: kopię doręczonego stronie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r., świadectwo służby z dnia 26 maja 2011 r., kartotekę podatkową z 2011 r. (wydruk) i archiwalną kartę uposażenia M.H. W sprawie dokonano również przeglądu archiwalnych akt osobowych odwołującego się, m.in. w zakresie ewentualnego przerwania biegu terminu przedawnienia roszczenia przez działanie strony na rzecz przeliczenia na nowo ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy za 2011 r. Na podstawie powyższych dokumentów organ II instancji ustalił, że strona rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r., została zwolniona ze służby w Policji z dniem 26 maja 2011 r. W dniu zwolnienia ze służby strona posiadała łącznie 39 dni niewykorzystanego urlopu za 2011 r., w tym 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za 2011 r. oraz 13 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego za 2011 r., za które - poza innymi świadczeniami przysługującymi na podstawie art. 114 ustawy o Policji zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji - wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 6.527,43 zł brutto. Ekwiwalent ten, jako czynność materialno-techniczna, został ustalony i wypłacony wnioskującemu w oparciu o obowiązujący wówczas art. 115a ustawy o Policji. Następnie organ odwołąwczy powołał art. 107 ust. 1- 3 ustawy o Policji, wskazując, iż analiza archiwalnych akt osobowych M.H. nie wykazała, aby wymieniony od dnia zwolnienia ze służby, tj. od 26 maja 2011 r. zwracał się o wypłatę wyrównania wskazanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Natomiast wniosek z dnia 23 listopada 2018 r. strona złożyła w Komendzie Miejskiej Policji [...] dnia 27 listopada 2018 r. Organ zgodził się z Komendantem Miejskim Policji [...], że wniosek M.H. z dnia 23 listopada 2018 r. został złożony, po tym jak roszczenie wnioskodawcy uległo przedawnieniu, z uwagi na upływ okresu 3 lat od dnia zwolnienia ze służby w Policji. Ustalono bowiem w postępowaniu uzupełniającym, iż bieg terminu przedawnienia roszczenia nie został przerwany ani przez uznanie, ani przez żądanie czynności wnioskodawcy. W ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci wystąpienia wyjątkowych okoliczności usprawiedliwiających spóźnione dochodzenie roszczenia. Wnioskujący nie wykazał jakoby takie okoliczności zachodziły w sprawie, a za taką okoliczność nie uznał wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczności usprawiedliwiające dochodzenie roszczenia muszą być wyjątkowe. Innymi słowy niezwykłe, nadzwyczajne, nieprzeciętne, niespotykane. W ocenie organu powinny one zachodzić po stronie wnioskodawcy np. ciężka choroba i uniemożliwiać mu zgłoszenie roszczenia, które nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Ponadto wskazał, że odmowa wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2011 r. stanowi o prawidłowym uznaniu przez organ I instancji braku podstaw do przyznania prawa do ustawowych odsetek.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M.H.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako P.p.s.a.) uwzględnił wniesioną skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 26 maja 2011 r. i opierał swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy.

W sprawie nie ma też podstaw do wznawiania postępowania w sprawie wypłaconego skarżącemu w 2011 r. ekwiwalentu za urlop, gdyż świadczenie pieniężne zostało skarżącemu wypłacone w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność taka stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której jednak przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, skarżący może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Organy w niniejszej sprawie co do zasady nie kwestionowały zasadności żądania skarżącego o wyrównanie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy wypłaconego w zaniżonej wysokości w 2011 r. w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powołały się bowiem jedynie na instytucję przedawnienia. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami.

Zdaniem Sądu, błędnie organy Policji uznały w kontrolowanej sprawie, iż wydanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu, nie jest wyjątkową okolicznością, która uzasadniałby nieuwzględnienie przedawnienia na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Podkreślić bowiem należy, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art.190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Godziłoby to bowiem w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Nie może więc organ administracji przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W ocenie Sądu nietrafna jest również argumentacja, iż skarżący jeszcze przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu przerywając w ten sposób termin przedawnienia. Stanowisko takie trudne jest do pogodzenia z domniemaniem konstytucyjności normy prawnej przed ogłoszeniem orzeczenia TK. Wymagałoby ono bowiem przyjęcia dość paradoksalnego założenia, zgodnie z którym jeszcze w czasie obowiązywania tego domniemania, uczestnicy obrotu prawnego powinni byli postępować tak, jak gdyby dana norma nie posiadała już mocy obowiązującej.

W dniu 9 września 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne - co nastąpiło w dniu 6 października 2019 r., tj. w dniu wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem staje się wymagalne, tj. z dniem 26 maja 2011 r. - a zatem roszczenie skarżącego jako, że stało się wymagalne w tym dniu to uległo przedawnieniu z dniem 25 maja 2014 r.;

2. art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia jest wyjątkową okolicznością, która uzasadnia nieuwzględnienie przedawnienia, w sytuacji gdy w ocenie organu administracji wyjątkowa okoliczność winna dotyczyć osoby skarżącego, a nie wadliwej normy prawnej;

3. art. 32 w zw. art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z dnia 30 października 2018 r. ma charakter ex tunc, a tym samym uznanie, że wypłata skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego czynnością materialno-techniczną pozwala na wypłatę wyrównania ekwiwalentu, co stanowi naruszenie zasady równości stron wobec prawa w odniesieniu do osób, w stosunku którym ekwiwalent przyznano decyzją administracyjną, a nie czynnością materialno-techniczną, a tym samym czas wznowienia postępowania ograniczony jest do okresu 5 lat;

4. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy z Policji oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie skarżący może dochodzić roszczenia należnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania, podczas gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w związku z ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z dnia 30 października 2018 r., który ma charakter wyroku zakresowego oraz zaniechania ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, należy uznać, iż brak jest w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, co w konsekwencji oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem zadośćuczynienia żądaniu skarżącego, a wydanie takiego rozstrzygnięcia naruszałoby ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności. Mając to na uwadze, organ administracji nie może wydać rozstrzygnięcia jedynie na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ew. zastosowania wskaźnika wynikającego z przeliczenia dni roboczych, bez wyraźnej delegacji ustawowej, gdyż obowiązek wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie orzeczenia, a nie jego uzasadnienia. Na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w systemie prawnym powstała luka, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja, w której brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie trwać aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, w jaki sposób należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy;

5. art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez przekroczenie kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęcie czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej, polegające na stwierdzeniu, że to organ administracji publicznej powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także wskazując sposób tegoż wyliczenia, podczas gdy na skutek zdekompletowania przez wyrok Trybunału konstrukcji prawnej określającej zasadę obliczania ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości tegoż ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, prawo do ustalenia odpowiedniego wskaźnika, w oparciu o który należy wyliczyć przysługujący ekwiwalent za niewykorzystany urlop, przysługuje jedynie ustawodawcy. Zaznaczyć przy tym należy, iż orzeczenia sądowe nie stanowią w Polsce źródła prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego prawa i obowiązki o takim charakterze mogą być ustanawiane jedynie w ustawie i ewentualnie doprecyzowane w drodze rozporządzenia pod kątem wykonawczym, co w konsekwencji oznacza, iż Sąd pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia, naruszając zasadę trójpodziału władzy poprzez przejęcie roli ustawodawcy w sprawie;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 115a ustawy o Policji, podczas gdy organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o obowiązujące w chwili orzekania przepisy prawa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały wyjątkowe okoliczności uzasadniające nieuwzględnienie przedawnienia, pomimo że okoliczności, na które powołuje się skarżący nie dotyczą jego osoby, a związane są z błędem normatywnym, co za tym idzie skarżący w każdej chwili po rozwiązaniu stosunku służby mógł wystąpić o wypłatę wyrównania ekwiwalentu skoro nie zgadzał się z wypłaconą mu kwotą;

3. art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w przypadku gdy istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przesłanki podmiotowej polegającej na zaniechaniu ustawodawcy do wydania przepisów rangi ustawowej uniemożliwiające stosowanie przez organ administracji zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.H. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii możliwości wypłaty byłemu funkcjonariuszowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wedle reguł ustalonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, gdy ustawodawca nie zrealizował orzeczenia, a zatem brak jest postaw prawnych do ustalenia i wypłaty świadczenia oraz zasadności roszczenia w sytuacji, gdy roszczenie się przedawniło, a brak było postaw do przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

Należy przypomnieć, że podstawą żądań skarżącego było stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt K 7/15 o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji określającego sposób liczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Skład orzekający Trybunału w tej sprawie nie budzi wątpliwości co do zgodności z wyrokiem TK z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt K 34/15. Zdaniem Sądu Konstytucyjnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s.990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się̨ we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK [w:] Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. W takiej sytuacji ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do ustalania stanu zgodnego z prawem. Jednak tego nie uczynił. W tej sytuacji mamy do czynienia z tzw. "zaniechaniem ustawodawczym", a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji, bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne, kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) to "na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu. Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK, co więcej powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko, wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91 podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie złożonego wniosku. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień. Uznać zatem należy, że WSA w Gorzowie Wlkp. prawidłowo przyjął, że organy orzekające w sprawie mimo zaniechania ustawodawczego w zakresie wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mogły orzec w sprawie.

W kwestii zastosowania w sprawie dobrodziejstwa art. 107 ust. 2 ustawy o Policji podnieść należy, że sytuacja funkcjonariusza, który na skutek funkcjonowania przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP nie powinna być gorsza od sytuacji innego policjanta, który otrzymałby takie świadczenie po wydaniu orzeczenia przez Sąd Konstytucyjny.

Podnieść w tym miejscu należy, że wspomniany art. 190 ust. 4 Konstytucji statuuje uprawnienie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Sąd podkreśla, że w zakresie tym podziela w pełni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, (opubl. ONSAiWSA 2010/5/81). Powyższe oznacza, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP.

Oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., które sprowadzają się do zasądzenia wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).