Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1618/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 21 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego S.C. kwotę 760 zł ( słownie: siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 26 lipca 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, i art. 61 ust. 1 - 5 w związku z art. 63, 64, 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), na wniosek M.Z. , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Ujęcie cieku wodnego w kanał kryty na działce nr [...] w miejscowości Ł".

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Inwestor złożył kompletny wniosek zgodnie z art. 52 ust. 2 w/w ustawy. Dla wskazanego we wniosku obszaru Gmina L. nie posiada prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji opracował uprawniony urbanista. Rozstrzygnięcie decyzji oparto na materiałach planistycznych zawartych w: miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność, a które uzyskały wymagane przepisami zgody na wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. "; analizie wyznaczonego wokół działki obszaru analizowanego. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że teren spełnia warunki planistyczne określone w art. 61 ust. 1- 5 cyt. ustawy.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł S.C. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Odwołujący się zarzucił, że M.Z. nie przedstawiła odpisu księgi wieczystej z określeniem powierzchni działki nr [...] , powołując się jedynie na wypis z rejestru gruntów, który to dokument nie jest wiarygodny w zakresie określenia powierzchni. Podał, że rów (ciek) biegnie po działce nr [...] będącej jego własnością, a nie po działce nr [...] . Odwołujący wskazał, że na terenie wsi Ł. prowadzone jest scalenie gruntów obejmujące jego nieruchomości. Ponadto występuje sprzeczność pomiędzy stanowiskiem SKO w T. , wyrażonym w decyzji tego organu z dnia 19 kwietnia 2012 r., uchylającej poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu I instancji, odnośnie ustalenia obowiązku uzgodnienia wydawanej decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , a tym co zostało podane w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 lipca 2012 r. Ta ostatnia decyzja przyjmuje z jednej strony, że ciek wodny (rów) nie jest urządzeniem melioracji wodnych - według pisma z dnia 19 września 2011 r. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych - Inspektorat Rejonowy w T. , a z drugiej strony w uzasadnieniu decyzji z 26 lipca 2012 r. wskazano, że wystąpiono z wnioskiem do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o uzgodnienie, co byłoby zbędne, gdyby nie było to urządzenie melioracji wodnej. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o zbadanie przez SKO w T. także tego, czy przedmiotowy ciek wodny jest urządzeniem melioracyjnym, a jeżeli tak, to czy istnieje stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , gdyż w decyzji z dnia 26 lipca 2012 r., nie podano kiedy Wójt Gminy L. wystąpił z takim wnioskiem do Dyrektora RZGW w K. i jaki miał termin do zajęcia stanowiska w tej sprawie. Zakwestionował również, że do działki [...] istnieje prawny dojazd do drogi publicznej nr [...] poprzez istniejący zjazd z drogi prywatnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 21 września 2012 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wójta Gminy L. z dnia 26 lipca 2012 r., usunięte zostały uchybienia wytknięte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 19 kwietnia 2012 r.

Kolegium podało, że sporządzona w sprawie analiza stanowi, że w miejscowości L. znajdują się zarówno odcinki przykryte cieków wodnych jak i fragmenty nie przykryte (wolne cieki płynące swobodnie). Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej nr [...] poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej (działki nr ....). Teren objęty wnioskiem, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto objęty był taką zgodą uzyskana przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (obwiązującego do 31 grudnia 2003 r.), w którym teren ten przeznaczony był pod budownictwo zagrodowe z dopuszczeniem jednorodzinnego. Brak również podstaw do przyjęcia aby wnioskowana decyzja pozostawała w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Spełnione zostały zatem przesłanki statuowane treścią art. 61 ust.1 pkt 1- 5 ustawy niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, osoba występująca z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem do terenu objętego wnioskiem, a wydana decyzja nie narusza uprawnień osób trzecich, gdyż w oparciu o nią niemożliwe jest rozpoczęcie robot budowlanych. Kolegium nie jest również organem kompetentnym do rozstrzygania sporów dotyczących prawa własności, jak i ustalania spornych granic nieruchomości. Wyjaśnił, że skoro od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia wniesiono odwołanie, to decyzja ta nie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i nie może rzutować na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 19 września 2011 r. informujące , że objęty wnioskiem rów nie jest urządzeniem melioracji wodnych. Natomiast obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (o którym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie dotyczy urządzeń melioracyjnych, a niektórych przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodno-prawnego oraz obszarów o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy Prawo wodne tj. (m.in. ujętych w mapach zagrożenia powodziowego obszarach na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego, bądź obszarach obejmujących tereny narażone na zalanie w przypadkach wymienionych w pkt a-d cyt. przepisu).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniósł S.C. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zwłaszcza zaś, nie uwzględnieniu w rozstrzygnięciu sprawy faktu, że płynąca przykrytym ciekiem woda opadowa w czasie ulewnych deszczów stworzy zagrożenie dla będącej własnością skarżącego, położonej niżej działki,

- art 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, na jakich dokładnie działkach znajdują się odcinki przykryte cieków wodnych, jak i fragmenty nie przykryte (wolne cieki płynące swobodnie) i na jakiej podstawie nieruchomości te mogą być traktowane jako działki sąsiednie,

- tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ w rzeczonej sprawie właściwie określił grunty spełniające przesłankę bycia "działkami sąsiednimi",

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przesłanka "dostępu do drogi publicznej" będzie spełniona również wówczas, gdy wspomniany dostęp wiązać się będzie z nieproporcjonalnymi trudnościami,

- art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającego na naruszeniu prawa do własności przysługującego skarżącemu poprzez zniszczenie należącego do niego gruntu na skutek skierowania na niego płynącej przykrytym ciekiem wody opadowej,

- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2012.145 z późn. zm.), poprzez doprowadzenie zaskarżoną decyzją do sytuacji niezgodnej z prawem, w której właścicielka gruntu sąsiadującego M.Z. , pośrednio - na skutek złożonego przez siebie wniosku - zmieni stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntu skarżącego, jako gruntu sąsiedniego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący rozwijając wysunięte zarzuty w szczególności podał, że organ wypowiadając się o poczynionych przez siebie ustaleniach odnośnie gruntów sąsiednich ograniczył się do lapidarnego stwierdzenia, że "sporządzona w sprawie analiza stanowi, że w miejscowości Ł. znajdują się zarówno odcinki przykryte cieków wodnych, jak i fragmenty nie przykryte (wolne cieki płynące swobodnie)". W ocenie skarżącego organ nadmiernie szeroko interpretuje pojęcie "działek sąsiednich", co tym samym prowadzi do nie spełnienia jednej z kumulatywnych przesłanek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazał również, że granica ewidencyjna działek przebiega w środku rowu melioracyjnego. "Przedmiotowy rów melioracyjny służy jako odwodnienie 30 ha pola. Ten rów jest wodnicą, która istnieje już od niepamiętnych czasów. Ta wodnica służy także do odprowadzania wód opadowych."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Podstawą rozstrzygnięcia wniosku M.Z. o ustalenie warunków zabudowy były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, które nie doczekało się wyraźnego prawnego zdefiniowania czy przybliżenia (zob.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2004, s. 466). Zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 ustawy) wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ograniczenie tej zasady wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że od uzyskania decyzji lokalizacyjnej zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie tej normy prawnej do decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby wyłączenie obowiązku uzyskania tej decyzji w razie wykonania robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Taka interpretacja art. 59 ust. 1 ustawy, dokonana byłaby jednak z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 2 ustawy, który wyraźnie stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Jednoznaczna treść tego przepisu wskazuje na to, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powołany przepis ogranicza więc, w zakresie robót budowlanych, których wykonanie powoduje zmianę zagospodarowania terenu, odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Redakcja powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji dotyczy każdej zmiany zagospodarowania terenu. Dotyczy to zarówno robót wymagających ubiegania się o pozwolenie, jak i podlegających zgłoszeniu. Zatem jedynym kryterium jest tutaj okoliczność prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu.

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

W orzecznictwie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 530/07 - niepubl.) jak i w doktrynie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. IV, C.H. Beck 2008, s. 498) jest przyjmowane, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art.61 ust.6 ustawy, upoważniającym ministra do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nie tylko nowej zabudowy, ale i wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Stosownie do treści § 2 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, a przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Zgodnie z przepisem art.3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane ujęcie cieku wodnego w kanał kryty w postaci rur betonowych o średnicy 0,8 – 1, 0 m jest wykonaniem obiektu budowlanego.

Z powyższego wynika zatem, że ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem przepisów cytowanego rozporządzenia, w tym - po wykonaniu analizy dotyczącej sposobu zagospodarowania terenu.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona. W aktach brak jest odrębnego dokumentu stanowiącego analizę. W decyzji wskazano, że załączniki 1 i 2 do decyzji to "ustalenia graficzne i tekstowe". Tekst wklejony na mapie stanowiącej załącznik Nr 1 jest zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków art.61 ust.1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Poniżej wskazano jednakże, że są to wyniki analizy. Tekst znajdujący się w załączniku Nr 1 do decyzji jest tożsamy z treścią załącznika do projektu decyzji z dnia 18.06.2012 r., który jednakże został opisany jako załącznik do decyzji znak: [...] (jak się wydaje do decyzji uchylonej uprzednio przez SKO – których brak jest w aktach sprawy). Wskazanie w tekście załącznika do decyzji organu i instancji z dnia 26.07.2012 r. - " sąsiedztwo inwestycji: w obszarze analizowanym zlokalizowane są zjazdy indywidulane oraz przepusty nad ciekiem wodnym" nie jest wystarczające dla przyjęcia, że dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Na podwójnie numerowanej karcie akt administracyjnych (1,19) zatytułowanej "Wyniki analizy..." (bez daty) znajduje się jedynie cytowane przez organy zdanie: " w miejscowości Ł. można zaobserwować zarówno odcinki przykrytych cieków wodnych, jak również fragmenty nieprzykryte". Nie wiadomo jednakże, czy stwierdzenie to dotyczy obszaru analizowanego. Nawet, gdyby przyjąć, że opisane dokumenty nie są wynikami analizy, ale samą analizą, to jest ona wadliwa. Nie wymieniono w niej nawet numerów ewidencyjnych działek położonych w obszarze analizowanym i nie opisano, czy występujące w nim odcinki cieków są przykryte, czy nie. Przyjęcie takiej analizy urbanistyczno-architektonicznej bez zastrzeżeń przez organy I i II instancji narusza wymienione wyżej przepisy rozporządzenia oraz art.7 i 77 k.p.a.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niezwykle lakoniczne i praktycznie nie odnosi się w ogóle do realiów rozpoznawanej sprawy. Z kolei organ odwoławczy zacytował jedynie treść art.61 ust.1 ustawy, fragment analizy ("w miejscowości Ł. znajdują się zarówno odcinki przekryte cieków wodnych, jak i fragmenty nie przekryte" – nie ustalając jakie cieki znajdują się w obszarze analizowanym) i ogólnikowo stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy.

Decyzja organu I instancji jest ponadto wewnętrznie sprzeczna. W punkcie 3 określa, że na przekrycie cieku wodnego wymagane jest jedynie pozwolenie wodno-prawne, a punkcie 10 "Warunki wynikające z przepisów odrębnych", że należy uzyskać pozwolenie na budowę. W punkcie "Pozostałe ustalenia" mowa jest już o rowach melioracyjnych. Niezrozumiały jest podpunkt, że inwestycja winna być projektowana "na zasadach określonych przez zarządcę cieku (jeśli jest jakikolwiek zarządca wnioskowanego cieku)".

Nadto, zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art.53 ust.4 pkt 11) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (ust.5).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji nie zwrócił się jednakże do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o dokonanie uzgodnienia w trybie art.106 k.p.a., ale o zaopiniowanie projektu decyzji. Dlatego też nie może znaleźć zastosowania w sprawie wyżej przytoczona reguła, że przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wreszcie, na podstawie przedłożonych akt sprawy administracyjnej stwierdzić należy, że uznana przez organ za stronę postępowania R.P. nie odebrała skutecznie żadnego pisma wystosowanego do niej przez organ, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego, czym została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu . Dlatego też rozpoznając skargę Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego, uznać należy, że nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art.21 ust.1 Konstytucji oraz art.29 ust.1 i 2 ustawy Prawo wodne. Decyzja o warunkach zabudowy, poprzedzająca ewentualną decyzję o pozwoleniu na budowę i o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, ze swej istoty nie może naruszać prawa własności i zmieniać stanu wody na gruncie.

Rzeczą organu będzie ponowne rozpoznanie wniosku M.Z. po przeprowadzeniu postępowania, w którym wyeliminowane zostaną wskazane wcześniej uchybienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji.

Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarzona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.