Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2070/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7,10,77 par 1, 80,107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust 3,27 ust 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2012r. sygn. akt II SA/Lu 840/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 840/11 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania M.P. utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi J. gmina O..

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone prawidłowo - z zachowaniem wymaganej w ustawie z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów procedury:

Wniosek o przeprowadzenie scalenia złożyli mieszkańcy wsi, w tym skarżący w kwietniu 2006 r.

Starosta L. wszczął postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2006., które zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 31 października 2006 r. i które następnie było wywieszone na tablicach ogłoszeń: wsi J., Urzędu Gminy O. i Starostwa Powiatowego w L. przez okres 14 dni. W dniu 28 grudnia 2006r. uczestnicy scalenia dokonali wyboru rady uczestników scalenia gruntów wsi J., a w dniu 25 listopada 2009 r. rada ta podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi J.. Na zebraniu w dniu 29 stycznia 2010r. uczestnicy scalenia zostali zaznajomieni z wynikami szacunku porównawczego, a w dniu 17 lutego 2010r. podjęto uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów wsi J.. W dniach od 12 do 25 maja 2010 r. nastąpiło indywidualne zaznajomienie uczestników scalenia z porównawczą wartością szacunkową ich gruntów oraz zebranie życzeń co do przyszłej lokalizacji gruntów. W dniach od 27 do 29 października 2010 r. uczestnicy scalenia zaznajomieni zostali z projektem warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia i szczegółami projektu scalenia oraz poinformowani o tym, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu mogą zgłaszać pisemne zastrzeżenia do projektu scalenia i warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Zastrzeżenia do okazanego projektu wnieśli J. G. oraz M. P. - organ uwzględniając zastrzeżenia J. G. wprowadził zmianę do projektu scalenia, wyznaczył ją na gruncie i w dniu 20 czerwca 2011 r. okazał ponownie projekt uczestnikom, których naniesiona zmiana dotyczyła. Organ nie uwzględnił natomiast zastrzeżeń M. P., który domagał się przebiegu granicy w linii prostej między jego działkami nr [...] i [...] a działkami sąsiednimi nr [...] i [...] będącymi własnością H. i J. A., wskazując, że ustalona granica przebiegałaby przez budynki gospodarcze zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Wobec braku nowych zastrzeżeń po okazaniu w dniu 20 czerwca 2011r. naniesionych zmian - Starosta L. decyzją z dnia [...] lipca 2011r. zatwierdził projekt scalenia – decyzja została odczytana na zebraniu uczestników wsi J. w dniu 28 lipca 2011r. oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy O., we wsi J. i w Starostwie Powiatowym w Lu. w dniach od 28 lipca do 11 sierpnia 2011r.

Za wniesione do scalenia grunty o pow. [...] ha i wartości 603,18 jednostek szacunkowych M. P. otrzymał należny ekwiwalent 608, 27 jednostek szacunkowych, co stanowi [...] ha, a więc o wartości szacunkowej wyższej niż posiadały działki dotychczasowe, nieprzekraczającej przy tym różnicy 3% (wartość wniesionych gruntów 603,18 jednostek szacunkowych, należny ekwiwalent 608, 27 jednostek szacunkowych). Różnica między wartością ogólną gruntów poddanych scaleniu a wartością gruntów wydzielonych w wyniku scalenia wynosi +5,09 jednostki szacunkowej, co stanowi + 0,84 %, zaś dopuszczalna różnica określona przepisami instrukcji wynosi 3 %, co stanowi 18 jednostek szacunkowych. Za działki oznaczone numerami [...] o łącznej pow. [...] ha i wartości 162, 61 jednostek szacunkowych i numerami [...] o łącznej pow. [...] ha i wartości 74,74 jednostek szacunkowych przed scaleniem wydzielono M. P. działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha i wartości 157,45 jednostek szacunkowych oraz działkę nr [...]o pow. [...] ha i wartości 74,51 jednostek szacunkowych (po uwzględnieniu potrąceń na drogi – 1,0286039 % wartości ogólnej). M. P. otrzymał więc jako ekwiwalent działki.

W odwołaniu M.P. kwestionował ustaloną w wyniku scalenia granicę jego nieruchomości z nieruchomością sąsiednią i podnosił, że nie został zawiadomiony o zmianie projektu scalenia i że nie okazano mu tych zmian na gruncie.

Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyjaśniając ponadto, że o naniesionej zmianie zostali powiadomieni wyłącznie uczestnicy scalenia, których zmiana dotyczyła.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnioną następnie pismem procesowym, wniósł M. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów.

Sąd stwierdził, że organ przeprowadził postępowanie scaleniowe gruntów wsi J. z zachowaniem procedury przewidzianej w ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), co znajduje potwierdzenie w zgromadzonej szczegółowej dokumentacji, a jednocześnie nie można organowi zarzucić przekroczenia granic przysługującego mu uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia.

W szczególności Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi, iż wobec braku zgody skarżącego na objęcie scaleniem jego zabudowanej działki, scalenie w tym zakresie było niedopuszczalne w świetle art. 2 ust. 3 powołanej ustawy. W ocenie Sądu, zasadnie organ uznał, że skarżący M. P. wyraził w sposób oczywisty wolę objęcia scaleniem jego zabudowanej działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Skarżący wskazał bowiem wprost we wniosku o scalenie złożonym w kwietniu 2006 r. także tę działkę, następnie brał czynny udział w całym postępowaniu (co wynika z obszernej dokumentacji m.in. własnoręcznego wpisania w karcie uczestnika życzeń co do projektu scalenia działek budowlanych z dnia 17 maja 2010r.) i na żadnym etapie nie cofnął swojego wniosku o objęcie jej scaleniem - skarżący domagał się przy tym konsekwentnie zmiany w tym postępowaniu granic pomiędzy działką nr [...] (utworzoną m.in. z działek nr [...] i [...] ) a działką sąsiednią nr [...] należącą do H. A. i J. A., co również wprost wyraził podpisując się na karcie uczestnika w dniu 28 października 2010 r.

Sąd nie podzielił również zarzutu nieuzasadnionego oddalenia przez organ żądania skarżącego ustalenia innego przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie ma obowiązku przeprowadzania rozgraniczenia nieruchomości, jak bowiem wskazano – cel postępowania scaleniowego wyznacza art. 1 ustawy przyjmując za podstawowe kryterium "korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw", podczas gdy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Celem scalenia nie jest natomiast ingerencja w spory dotyczące stosunków własnościowych, w tym zakresie przysługują stronom odrębne środki prawne. Zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania scaleniowego żądanie ustalenia "granicy działki nr [...] i nr [...] w linii prostej" podlegało więc uznaniu organu administracyjnego w zakresie ukształtowania tych działek i ich granic zgodnie z dyrektywami art. 1 ustawy i – w ocenie Sądu – granic tego uznania organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie przekroczył. Jak bowiem wynika z mapy /k. 95 akt admin./ – granica tych działek – wbrew zarzutom skargi - nie przebiega przez istniejące na nich budynki, ale styka się z nimi w dwóch miejscach – granica nie narusza więc istniejącej zabudowy. Wydzielenie nowych działek nr [...] i [...] z uwzględnieniem żądania skarżącego, a więc poprzez ustalenie granic tych działek w linii prostej spowodowałoby natomiast przecięcie budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...].

Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika też, by takie ukształtowanie działki nr [...] nastąpiło z rażącym pokrzywdzeniem skarżącego. Wprawdzie za wniesione łącznie do scalenia grunty o pow. [...] ha otrzymał on grunty o mniejszej powierzchni tj. [...] ha, ale o wyższej wartości szacunkowej (liczba jednostek szacunkowych wzrosła z 603,18 na 608, 27), nieprzekraczającej przy tym różnicy 3% (różnica między wartością ogólną gruntów poddanych scaleniu a wartością gruntów wydzielonych w wyniku scalenia wynosi +5,09 jednostki szacunkowej, co stanowi + 0,84 %), co było dopuszczalne na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut, że skarżącemu nie okazano zmiany projektu scalenia dokonanej w związku z uwzględnieniem zastrzeżeń J. G.. Prawidłowo bowiem organ uznał, że zainteresowanymi były w tej sytuacji tylko osoby, których zmiana dotyczyła, a nie wszyscy uczestnicy - skoro więc wprowadzona zmiana nie dotyczyła działek skarżącego, to organ nie miał obowiązku informować go o niej. Niezawiadomienie skarżącego o dokonanej zmianie projektu scalenia nie stanowiło więc naruszenia prawa, powodującego wadliwość zaskarżonej decyzji.

Sąd nie uwzględnił ponadto wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu biegłego geodety "celem wytyczenia wskazania możliwości przeprowadzenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] z sąsiadem A.J.", podnosząc, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego; jedynie wyjątkowo sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu, również organy administracyjne nie miały uzasadnionych podstaw do zmiany wyznaczonego w sprawie geodety, skoro zgodnie z art. 30 ustawy - wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów następuje na zebraniu uczestników, zwołanym przez starostę. Za datę objęcia w posiadanie przez uczestników scalenia nowo wydzielonych gruntów uważa się termin zebrania (...), co - jak wynika z akt sprawy, miało miejsce w dniu 6 lipca 2011r. /k.192 akt admin./ - dlatego nieuwzględnienie wniosku skarżącego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2003 r. Nr 178 poz. 1749) polegające na niezastosowaniu i bezzasadnym przyjęciu, że do objęcia scaleniem zabudowanej działki nie jest potrzebna zgoda o szczególnym charakterze wymagana we wspomnianym artykule, gdy w rzeczywistości jego treść wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

a) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oparciu orzeczenia na części zebranego materiału dowodowego, poczynieniu ustaleń w oparciu o niepełne materiały dowodowe w postaci mapy, która nie odzwierciedla stanu faktycznego, a w szczególności stwierdzeniu, że nowa granica ustalona w postępowaniu scaleniowym nie przebiega przez grunt zabudowany budynkami gospodarczymi, gdy w rzeczywistości nawet z pobieżnej analizy materiału dowodowego wynika, że nowo ustalona granica przechodzi przez budynki usytuowane na działce skarżącego,

b) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela,

c) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym,

co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia i spowodowało nieuzasadnione oddalenie skargi

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011r. i przekazanie sprawy Staroście L. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strona nie składała wniosku o scalenie gruntów działek nr [...] i [...], nie wyrażała też zgody, ani pisemnej ani ustnej wpisanej do protokołu na objęcie scaleniem tych działek oraz na dokonanie rozliczeń wartości zabudowań w gotówce bądź innej formie. Co prawda we wstępnej fazie postępowania skarżący wyraził ogólną zgodę na objęcie scaleniem, jednak z późniejszych pism skarżącego wynika wprost, iż jego zgoda na scalenie nie obejmowała działek nr [...] i [...] w sposób, w jaki określa to art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ponadto skarżący nie zgadzał się z ustaleniami, poczynionymi w trakcie postępowania. Wskazują na to w sposób wyraźny liczne pisma skarżącego, które wyrażają żądanie przywrócenia poprzedniego stanu rozgraniczenia (odwołania strony z dnia: 3.11.2010r., 26.11.2010r, 29.12.2010r., 21.5.2011r., 31.05.2011r. i 6.12.2011r.). Zatem warunek prawny określony w art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w stosunku do działek nr [...] i [...]., należących do strony nie został spełniony.

Ponadto bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że do obszaru scalenia gruntów wsi J. włączono działkę zabudowaną, należącą do skarżącego, o powierzchni [...] ha. Na tej działce znajdują się kurnik, garaż i silos i wiata, obora. Podczas scalenia zmniejszono powierzchnię działki o [...] ha, bowiem powierzchnia wniesionych do scalenia gruntów znajdująca się w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...].9.2011 r. oraz w nakazie płatniczym, który otrzymała strona jest rażąco odmienna - w tym ostatnim powierzchnia działek jest większa. Taka praktyka zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest niedopuszczalna. Zarówno strona, jak i organ, przeprowadzający postępowanie scaleniowe oraz postępowanie odwoławcze winny dysponować dokumentami potwierdzającymi powierzchnię działek o identycznej treści. Odmienna praktyka może świadczyć o braku rzetelności przeprowadzonych pomiarów działek.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, skarżący kasacyjnie wskazał, iż mapa sporządzona w dniu 11 sierpnia 2011r. (k. 95 akt adm.) na podstawie której Sąd pierwszej instancji oparł swoje ustalenia jest niezgodna ze stanem faktycznym. Nie uwzględnia ona bowiem istniejących na działkach skarżącego budynków gospodarczych, tj. wiaty i silosa, co wielokrotnie podnosił skarżący w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym WSA oparł swe ustalenia na niepełnym materiale dowodowym i w ten sposób naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. obligujące organ do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Skarżący zwrócił uwagę, że na mapie zagospodarowania terenu z 1996 r. (stanowiącej załącznik do skargi kasacyjnej) powyższe budynki znajdują odzwierciedlenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.: Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art.183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również uchybienia natury procesowej. Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczność skargi kasacyjnej zależy od tego, czy jej autor odniósł zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazał te przepisy i wykazał, jaki był istotny wpływ naruszenia przepisów postępowania przed sądem pierwszej instancji na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie tym wymogom nie odpowiada. W ramach zarzutu o charakterze proceduralnym wskazano, jako naruszone art.7, art.10, art. 77 §1 k.p.a., art.80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., lecz nie powiązano przedstawionych naruszeń ze wskazaniem przepisów p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010/1/1 oraz przywołane w tej uchwale orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie powinno automatycznie powodować odmowy rozpoznania skargi kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W ramach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał na trzy uchybienia. W jego ocenie został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym, organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy a orzeczenie zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.10 k.p.a. polegającego na pozbawieniu skarżącego czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym jest on bezzasadny. Analiza akt postępowania scaleniowego prowadzi do następujących wniosków: skarżący podpisał wniosek o przeprowadzenie scalenia ( poz. 89 wniosku), był obecny na zebraniu uczestników scalenia w dniu 31 października 2006 r. dotyczącym odczytania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego ( tom 1, k.17), był obecny na zebraniu w dniu 15 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia szerokości dróg i ustaleń do ogólnego projektu scalenia ( tom 1 , k. 26), był również obecny na zebraniu ogólnym – informacyjnym, na którym wybrana została rada uczestników scalenia w dniu 28 grudnia 2006 r., na którym poinformowano o zasadach przeprowadzenia postępowania scaleniowego i możliwości scalenia gruntów pod zabudowaniami (k.31, tom 1) , zaznajomiony został z wynikami szacunku porównawczego oraz z uchwałą z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów ( k. 69, k. 58 -66 , tom1), do szacunku porównawczego nie zgłosił zastrzeżeń, nie zgłosiła także zastrzeżeń obecna na zebraniu w dniu 17 lutego 2010 r. matka skarżącego M. P. ( upoważniona przez niego- k.78 ), akceptując podjętą na tym zebraniu uchwałę "w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów wsi J." ( k.77 i 78 tom 1), w piśmie z dnia 26 września 2010 r. skierowanym do Starostwa w L. zgłosił zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia ( k. 101, tom 1), pismem z dnia 10 listopada 2010 r. M. P. został zawiadomiony o terminie i miejscu komisyjnego rozpatrzenia zastrzeżeń (k. 102, tom 1), skarżący był także obecny na zebraniu w dniu 20 grudnia 2010 r., na którym odczytano decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Z powyższego wynika, że skarżący brał czynny udział w czynnościach postępowania scaleniowego. Natomiast żadnego wpływu na prawa skarżącego nie miała kwestia rozpoznania zastrzeżeń innego uczestnika scalenia J. G.. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wywiódł, że niepowiadomienie skarżącego o dokonanej zmianie projektu dotyczącej innego uczestnika postępowania scaleniowego J. G., jako zmianie nie dotyczącej działek skarżącego, nie stanowiło naruszenia żadnych jego praw. Zatem zarzut naruszenia art.10 k.p.a. jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw.

Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność dotycząca rozbieżności powierzchni nieruchomości skarżącego wykazywana nakazami płatniczymi dołączonymi na etapie postępowania kasacyjnego nie może odnieść żadnego wpływu na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, że już we wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego została przy nazwisku skarżącego wskazana powierzchnia jego gospodarstwa, co potwierdził skarżący własnoręcznym podpisem, następnie przyjął bez zastrzeżeń stan powierzchni gruntów przed scaleniem i po scaleniu w dniu 17 maja 2010 r.

Trafny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kwestii najistotniejszej dla skarżącego i podnoszonej w toku całego postępowania, a dotyczącej przebiegu granicy między działkami oznaczonymi nr [...] i [...]. W tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa nie została wyjaśniona w należyty i dostateczny sposób. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie ma obowiązku przeprowadzania rozgraniczenia nieruchomości, bowiem cel postępowania scaleniowego wyznacza art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przyjmując za podstawowe kryterium "korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw", podczas gdy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Według Sądu pierwszej instancji celem scalenia nie jest natomiast ingerencja w spory dotyczące stosunków własnościowych, w tym zakresie przysługują stronom odrębne środki prawne. Zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania scaleniowego żądanie ustalenia "granicy działki nr [...] i [...] w linii prostej" podlegało więc uznaniu organu administracyjnego w zakresie ukształtowania tych działek i ich granic zgodnie z dyrektywami art. 1 ustawy i granic tego uznania organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie przekroczył.

Wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko wymaga odniesienia do przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( t.j. Dz.U.2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Stosownie do art. 27 ust.4 pkt 3 ustawy decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten nie precyzuje, które konkretnie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mają zastosowanie w postępowaniu scaleniowym. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. ( t.j. Dz.U. 2010, Nr 193, poz.1287 ze zm.) w art. 35 stanowi, że: "1. Na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzyga organ prowadzący to postępowanie, stosując odpowiednio przepisy o rozgraniczaniu nieruchomości. 2. Sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, toczące się przed organami administracji państwowej po wszczęciu postępowania scaleniowego, są rozpatrywane w ramach tego postępowania. 3. Decyzja o scaleniu gruntów, wydana w trybie określonym w ust. 1, zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. 4. W wypadku umorzenia postępowania scaleniowego sprawy, o których mowa w ust. 2, są prowadzone przy zastosowaniu przepisów o rozgraniczaniu nieruchomości." Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika zatem, że zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisy dotyczące rozgraniczenia nieruchomości odnoszą się odpowiednio do postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów. Nie można też nie dostrzec, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca przewidział odrębności w zakresie dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości według przepisów tej ustawy ( m.in. co do zaskarżalności i właściwości sądu powszechnego), a rozgraniczenia w postępowaniu scaleniowym. Rozgraniczenie przeprowadzone w ramach postępowania scaleniowego nie jest z pewnością typowym rozgraniczeniem rozstrzygającym spory graniczne, to jednak ma na celu sprecyzowanie i udokumentowanie linii granicznych a decyzja starosty o scaleniu wywołuje w zakresie granic takie skutki, jak decyzja wójta o rozgraniczeniu. Z uwagi właśnie na te skutki ustalenia dotyczące przebiegu granic powinny być rzetelne, udokumentowane i nie nasuwać żadnych wątpliwości. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy uczestnik postępowania scaleniowego formułuje zarzut, że linia graniczna przebiega przez jego zabudowania. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji stwierdził, że granica między działkami nr [...] i [...] nie przebiega przez istniejące budynki, lecz styka się z nimi w dwóch miejscach i nie narusza istniejącej zabudowy. Tymczasem odmienne wnioski można wywieść z mapy zagospodarowania terenu i załączonych fotografii ( k. 105 -112 akt WSA) . Trzeba uwzględnić, że sąd administracyjny orzeka o legalności zaskarżonych decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania scaleniowego, ale też nie sposób pominąć, że z przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w oparciu, o którą prowadzono postępowanie scaleniowe wynika, że uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 ( art.24 ustawy). Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin. O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem. Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach ( art.25 ustawy).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji odniesie się do wykonania przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe przepisów art.24 i 25 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie dotyczącym rozpoznania zgłoszonych przez M. P. zastrzeżeń do projektu scalenia, a dotyczących przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] ( tom 4, k.102) oraz rozważy, czy organ podjął wystarczające działania celem wyjaśnienia spornej kwestii ( brak jest w aktach sprawy wyczerpującej informacji o sposobie rozpoznania zastrzeżeń zgłoszonych do projektu scalenia poza pismem z dnia 10 listopada 2010 r., którym M. P. został zawiadomiony o terminie i miejscu komisyjnego rozpatrzenia zastrzeżeń i protokołem (k. 102, k.129 tom 1). Czy odbyły się oględziny celem rozpoznania zastrzeżeń, czy został sporządzony protokół z oględzin, zawierający opis lub szkic przedstawiający zabudowania położone wzdłuż linii rozgraniczającej działki nr [...] i [...].

Niezasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art.2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) Zgodnie z treścią wskazanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji : " Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie." Należy zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, że przepis ten wymaga zgody właściciela nieruchomości zabudowanej na objęcie jej postępowaniem scaleniowym, jak też, że zgoda ta nie może być domniemana ( dorozumiana). Tak też stwierdził Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie uczestnik scalenia M. P. taką zgodę wyraził w dniu 17 maja 2010 r., co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi żadnych wątpliwości. Nie miało też miejsca domniemane wyrażenie zgody, skoro skarżący wyraził zgodę na piśmie, co zostało utrwalone w karcie uczestnika scalenia gospodarstwo nr [...]. Słusznie Sąd pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący wyraził w sposób oczywisty wolę objęcia scaleniem jego zabudowanej działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Skarżący wskazał bowiem wprost we wniosku o scalenie złożonym w kwietniu 2006 r. także tę działkę, następnie brał czynny udział w całym postępowaniu (co wynika z obszernej dokumentacji m.in. własnoręcznego wpisania w karcie uczestnika życzeń co do projektu scalenia działek budowlanych z dnia 17 maja 2010 r.) i na żadnym etapie nie cofnął swojego wniosku o objęcie jej scaleniem - skarżący domagał się przy tym konsekwentnie zmiany w tym postępowaniu granic pomiędzy działką zabudowaną a działką sąsiednią, co również wprost wyraził podpisując się na karcie uczestnika w dniu 28 października 2010 r., co świadczy w sposób oczywisty o tym, że wyrażał zgodę na objęcie tych działek scaleniem. W tych okolicznościach wywieść należy, że zarzut naruszenia art.2 ust.3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie jest słuszny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185§1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.