Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 91/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 1 ust. 2; art. 2; art. 3; art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 41 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2 pkt 35a; art. 64 ust. 1 pkt 1; art. 66 ust. 5; art. 140aa ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. (Litwa) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. na rzecz [...] z siedzibą w L. (Litwa) kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. , po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w L. (Litwa), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o wymierzeniu kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII.

W dniu 29 października 2019 r. funkcjonariusze Oddziału Celnego Drogowego w D. poddali kontroli zespół pojazdów złożony z trzyosiowego samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz dwuosiowej przyczepy marki [...] o nr rej. [...] Kierowcą był V. K., wykonujący przejazd w ramach międzynarodowego przewozu drogowego na rzecz skarżącej. Pojazdem przewożony był ładunek w postaci trzech samochodów marki [...].

Dynamicznego pomiaru nacisków osi i sumarycznej masy całkowitej pojazdu z ładunkiem dokonano wagą samochodową do ważenia pojazdów w ruchu, model [...] Wynik uzyskany z przeprowadzonego pomiaru wykazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na trzeciej osi pojazdu silnikowego wchodzącej w skład grupy osi o 1.280 kg (16 %). Wynik powtórnego pomiaru nacisków osi przedmiotowego pojazdu wykazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na trzeciej osi pojazdu silnikowego o 440 kg (5,5 %).

Pomiar masy całkowitej pojazdu wykazał 29.040 kg, zaś pomiar powtórny wykazał 29.060 kg.

Wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokołach nr [...] i nr [...] z kontroli pojazdu przekraczającego granice państwa przy wyjeździe z terytorium [...]. Kierowca pojazdu uczestniczący z czynnościach kontrolnych podpisał protokół i nie zgłosił przy tym uwag do przeprowadzonej kontroli.

Na podstawie powyższego organ ustalił, że przekroczenie dopuszczalnego parametru nacisku osi pojazdu silnikowego kwalifikowało pojazd jako nienormatywny, a wykonujący transport nie przedstawił zezwolenia kategorii VII uprawniającego na przejazd takiego pojazdu. Na tej podstawie Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym.

W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 3 dyrektywy Rady 96/53/WE oraz pkt 3.5.2 załącznika I do tej dyrektywy, poprzez ich niezastosowanie. Polskie przepisy regulujące tę kwestię znajdują się w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia i zostały niewłaściwie zastosowane bowiem powiązano je z zasadą wyrażoną w § 5 ust.2 tego rozporządzenia.

Po rozpoznaniu odwołania spółki Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie drogi publicznej. W art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym mowa jest o przepisach o drogach publicznych a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Przepisy o drogach publicznych obejmują normy zawarte w ustawie o drogach publicznych, oraz przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Organ wskazał, że po drodze publicznej prowadzącej do Oddziału Celnego w D. zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. A to zdaniem DIAS oznacza, że organ I instancji nie naruszył art. 3 dyrektywy 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Niniejsza sprawa nie dotyczy nacisku pojedynczej osi nienapędowej pojazdu.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że wymogi dotyczące dopuszczalnych wymiarów, masy i nacisków osi pojazdu uregulowane zostały w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 66 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 7 lit. b) rozporządzenia, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi pojazdów silnikowych, w której jedna oś składowa jest osią napędową, a druga osią nienapędową, przy odległości (d) między osiami składowymi: nie mniejszej niż 1,00 m i mniejszej niż 1,30 m (1,00 < d < 1,30) - 16 ton. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na unormowanie zawarte w § 5 ust. 2 tego rozporządzenia; określa ono dopuszczalny nacisk dla poszczególnych osi składowych w grupie osi, liczony w wyniku dzielenia dopuszczalnego nacisku grupy osi przez ilość osi składowych wchodzących w skład danej grupy osi. W przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań, o których mowa w § 5 ust. 1-3 rozporządzenia, są wartości rzeczywiste nacisków osi (ust. 4).

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w zespole pojazdów złożonym z trzyosiowego pojazdu silnikowego i dwuosiowej przyczepy, dwie osie pojazdu silnikowego oddalone były od siebie o 116 cm, zatem w myśl § 5 ust. 1 pkt 7 lit. b) rozporządzenia, dopuszczalny nacisk grupy dwóch osi pojazdu silnikowego, wynosił 16 ton. Jednakże ze względu na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, który obowiązywał w dniu kontroli pojazdu, dopuszczalny nacisk osi składowej wchodzącej w skład ww. grupy dwóch osi (NS) wynosił 8.000 kg (tj. 16.000 kg / 2 = 8.000 kg). W wyniku przeprowadzonego pomiaru dynamicznego obciążenia osi zespołu pojazdów uzyskano dane dotyczące nacisku na trzeciej osi nienapędowej w podwójnej grupie osi pojazdu silnikowego - 9.280 kg, wskazujące na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osi nienapędowej pojazdu silnikowego o 1.280 kg (tj. 16 %) przy dopuszczalnym nacisku tej osi (NS) - 8.000 kg. Po dokonaniu powtórnego pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, uzyskano wynik 8.440 kg, wskazujący na przekroczenie dopuszczalnego nacisku tej osi o 440 kg (tj. 5,5 %). Wyniki powtórnego ważenia potwierdziły w opinii organu, że pojazd jest nienormatywny w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 35a Prawa o ruchu drogowym. W trakcie dokonywania pomiarów nie odnotowano żadnych nieprawidłowości pomiaru. Pomiarów nacisków osi pojazdu dokonano urządzeniem posiadającym ważne świadectwo legalizacji, wyniki pomiarów zawarte w protokołach kontroli należy uznać za prawidłowe, wiarygodne.

Organ odwoławczy podkreślił, że w związku ze stwierdzonym w protokołach z kontroli przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi nienapędowej w grupie dwóch osi pojazdu, przewidzianego dla ruchu po drogach publicznych, w tym dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, na przejazd pojazdu nienormatywnego wymagalne było zezwolenie kategorii VII. Bezspornym jest, że kierowca pojazdu nie posiadał przy sobie i nie okazał na żądanie upoważnionego do kontroli funkcjonariusza zezwolenia kategorii VII na przejazd ww. pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań, o których mowa w § 5 ust. 1-3 rozporządzenia, są wartości rzeczywiste nacisków osi (§ 5 ust. 4 rozporządzenia). Wyjaśnił również, że art. 64 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym formułuje zakaz przewozu ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym uprawnionym do poruszania się na podstawie zezwoleń innych niż zezwolenia kategorii I-II. Z treści tego przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było umożliwienie przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku niepodzielnego, przy którym nie ma technicznej możliwości przewiezienia tego ładunku w sposób zgodny z obowiązującymi normami. W sytuacji natomiast przewozu ładunku podzielnego ustawodawca przyjął co do zasady istnienie możliwości przewozu tego ładunku pojazdami, których masa, naciski osi i wymiary są dopuszczalne. W art. 140ab ust. 2 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Podstawa prawna nałożenia kary to art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z jej art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a kara wynosi 500 zł – w sytuacji przekroczenia dopuszczalnej wielkości parametru nie więcej niż o 10%.

Przepis art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym określa szczegółowo zasady przewozu ładunków pojazdami, statuując w ust. 2 pkt 1 tego artykułu obowiązek umieszczania ładunku na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Podmiotem odpowiedzialnym za transport towaru jest przewoźnik. Odpowiedzialność za właściwe załadowanie pojazdu obciąża również przewoźnika, który jako podmiot wykonujący profesjonalnie działalność gospodarczą w zakresie transportu rzeczy powinien być tym bezpośrednio zainteresowany zarówno ze względu na możliwość wykazania normatywności pojazdu podczas kontroli drogowej, jak i ze względu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym prowadzącego pojazd i innych użytkowników dróg publicznych. Przed rozpoczęciem przewozu przewoźnik winien zatem sprawdzić, czy załadunek został przeprowadzony prawidłowo tzn. w taki sposób, aby nie przekraczać dopuszczalnych norm nacisku na osie. W interesie przewoźnika leży bowiem takie przygotowanie ładunku do przewozu, aby był on odpowiednio rozłożony i zabezpieczony tak, aby ruch pojazdu nie powodował jego przesunięć. W rozpatrywanej sprawie strona nie przedłożyła dowodów, że podejmowała próby zważenia załadowanego środka przewozowego przed rozpoczęciem przewozu celem kontrolnego sprawdzenia parametrów pojazdu.

Spółka w zakresie przewozu drogowego rzeczy, mogła przewidzieć konieczność zapewnienia zgodnego z prawem sposobu wykonywania przewozu drogowego, dokładając przy tym należytej staranności. Nie można uznać, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia w niniejszej sprawie, natomiast poprzez dołożenie należytej staranności przy organizacji przewozu towarów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jako przewoźnik mogła nie dopuścić do powstania naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie przy wykonywaniu przejazdu drogowego w niniejszej sprawie. Nie znajduje również zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, gdyż przekroczenie nacisku osi kontrolowanego pojazdu nie nastąpiło przy przewozie ładunków sypkich ani drewna.

Na powyższą spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie:

1) art. 2 pkt 35a, art. 51 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 4, art. 129 ust. 2 pkt 2b i 4, art. 129 ust. 4a, art. 140aa ust. 1, 2, 3 pkt 1, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2, art. 140ac ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności § 5 ust. 1 pkt 7 lit b, ust. 2, ust. 4 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnej konkluzji, że skarżąca wykonywała nienormatywny transport drogowy wymagający zezwolenia kat. VII, podczas gdy pojazd spółki nie przekroczył wartości nacisku na grupę osi 16.000 kg wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 7 lit b;

2) § 1 pkt 3 lit b rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 24 grudnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, poprzez jego niezastosowanie w dniu wydania decyzji przez Naczelnika oraz w drugiej instancji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, co prowadziło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 5 ust. 1 pkt 7 lit b oraz uchylonego i nieobowiązującego już w dniu wydania decyzji § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia skutkującego nałożeniem kary administracyjnej na spółkę;

3) art. 3 Dyrektywy Rady 96/53/WE oraz pkt. 3.5.2 załącznika I do Dyrektywy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co skutkowało nałożeniem na spółkę kary administracyjnej;

4) art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do szablonowego przytoczenia przepisów prawa i opisu procedur i środków technicznych wykorzystywanych w pracy funkcjonariuszy, oraz stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż pojazd spółki wykonywał przejazd nienormatywny bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga w tej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 grudnia 2020 r. (k. 30 akt sądowych). Nie zmienia to jednak tego, że tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego.

Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przede wszystkim przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Spór dotyczył rozstrzygnięcia, czy w świetle przepisów o drogach publicznych dopuszczalne były naciski osi w zespole pojazdów złożonego z trzyosiowego pojazdu silnikowego oraz dwuosiowej przyczepy, którym wykonywany był przejazd w imieniu skarżącej, a tym samym czy prawidłowa była przyjęta przez organ metodologia pomiaru i ustalenia nacisku w grupie osi pojazdu silnikowego.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2020 poz.110 ze zm.) – dalej także jako p.r.d., ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ (...). Natomiast w myśl art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1,nakłada się na podmiot

Z treści art. 140 aa ust. 1 i 3 p.r.d. wynika bowiem, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd (tj. na przewoźnika), a jedynie w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora. Odpowiedzialność tych podmiotów (w tym załadowcy) ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd (przewoźnika) i jest niezależna od jego (przewoźnika) odpowiedzialności. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na ten podmiot powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności (sprawy) lub dowody wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 140 aa ust. 1 p.r.d.

Przechodząc dalej, w świetle powyższych przepisów zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu - po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu.

Definicję pojazdu nienormatywnego zawiera przepis art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem przez pojazd nienormatywny rozumie się pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powyższego unormowania wykształciło się jednolite stanowisko, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego, to zarówno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie – Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Podkreśla się, że w art. 2 pkt 35a jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych (por. np. wyroki NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2003/16 i sygn. akt II GSK 2489/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2346/16 i sygn. akt II GSK 100/17; z 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2932/16; z 23 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3470/16; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 878/17; z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1023/17 oraz z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17).

W powołanych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznał pogląd, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów nie mogą stanowić podstawy uznania pojazdu za nienormatywny w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że określone w przepisach wymienionego rozporządzenia parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu. Sąd ten stwierdził, że trudno uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych.

W sprawie niniejszej znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, które określa dopuszczalne naciski osi oraz dopuszczalną masę całkowitą pojazdu. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 66 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym.

Istotnym dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów stanowi implementację przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Przepis art. 1 ust. 2 Dyrektywy 96/53/WE stanowi, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I odnoszące się do ciężarów (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17).

Przy czym, wymaga podkreślenia, że dyrektywy wiążą każde państwo członkowskie w zakresie celu, jaki ma być osiągnięty poprzez stanowienie prawa krajowego zgodnego z założeniami dyrektyw. Państwo powinno podjąć takie działania dostosowawcze, które będą odpowiadać "istocie samej dyrektywy i być dostosowane do jej celu" (por. M. Szwarc, Warunki poprawnej implementacji dyrektyw w porządkach prawnych państw członkowskich w świetle prawa wspólnotowego, PPE 2001, nr 9, str 5). Najważniejszym kryterium oceny właściwego funkcjonowania norm dyrektyw w prawie krajowym jest zapewnienie im pełnej praktycznej efektywności i w ten sposób pełne osiągnięcie wyznaczonego rezultatu. Jeśli państwo członkowskie podjęło działania implementacyjne dyrektywy do prawa krajowego, ocena czy te działania były wystarczające, aby cel dyrektywy został osiągnięty w prawie krajowym należy do kompetencji organów stosujących prawo. W przypadku częściowego osiągnięcia tego celu, na organie sądowym lub administracyjnym ciąży obowiązek uzyskania rezultatu wyznaczonego w dyrektywie. Obywatel państwa członkowskiego ma prawo przed organem czy sądem powoływać się na niezgodność prawa krajowego z dyrektywą, która winna tę dyrektywę w prawidłowy sposób implementować. Bezpośrednie stosowanie dyrektywy przez organy administracji (i sądy) jest konieczne, gdy służy eliminacji stanu sprzecznego z dyrektywą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 511/1818 oraz wyroki WSA w Lublinie w sprawach sygn. akt: III SA/Lu 1011/20, III SA/Lu 1127/20, III SA/Lu 86/21, CBOSA). Zasada bezpośredniego stosowania dyrektyw, w sytuacji wadliwej implementacji, stanowi bowiem uprawnienie adresata normy prawnej. Nie stanowi natomiast uprawnienia organów państwa, odpowiedzialnego za prawidłową implementację prawa unijnego.

Powołana wyżej dyrektywa Rady nr 96/53/WE określa m.in. maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdów. W art. 2 tiret dwanaście tej dyrektywy przyjęto, że maksymalny dopuszczalny nacisk na oś – oznacza maksymalną masę na jedną obciążoną oś lub zestaw osi do używania w ruchu międzynarodowym. Zgodnie z załącznikiem nr I do tej dyrektywy maksymalny dopuszczalny ciężar na pojedynczą oś nienapędową w pojazdach jednoosiowych wynosi 10 ton (pkt 3.1). Nacisk na oś napędową nie może przekroczyć 11,5 ton (pkt 3.4). Zaś w przypadku podwójnych osi pojazdów silnikowych (3.5), a także podwójnych osi lub trzyosiowych przyczep i naczep (pkt 3.2, 3.3), odmiennie, określona została suma ciężaru przypadająca na podwójną lub potrójną oś.

W niniejszej sprawie zastosowanie miał w istocie pkt 3.5.2 załącznika nr I dyrektywy 96/53/WE, stanowiący, że suma ciężarów na oś przypadających na oś podwójną nie może przekraczać, jeżeli odległość (d) między osiami wynosi 3.5.2 między 1,0 m i mniej niż 1,3 m (1,0 ? d < 1,3) - 16 ton. Przepis ten został implementowany do porządku krajowego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.) – na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d. Ten wymóg określony został w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. b tego rozporządzenia.

Co istotne, organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że nacisk na każdą z dwóch osi musi być dodatkowo równomierny i nie może przekroczyć ciężaru 8 ton. Wskazana metodologia ważenia determinowana była brzmieniem przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., który nakazywał ustalać dopuszczalny nacisk każdej osi składowej wchodzącej w skład tej samej grupy osi według wzoru NS = NG / n.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest nieprawidłowe. Prawo unijne nie przewiduje dla grup osi dodatkowego ograniczenia nacisku na oś nienapędową do 8 ton. Dlatego § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., mimo że formalnie obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie powinien stanowić podstawy do nałożenia kary, gdyż jest sprzeczny ze wskazanymi przepisami dyrektywy. Zgodnie z art. 2 tiret dwanaście dyrektywy maksymalny dopuszczalny nacisk na oś może dotyczyć zestawu osi. Z tym przepisem koresponduje punkt 3.5 załącznika nr I do dyrektywy, który określa dopuszczalną sumę ciężaru przypadającą na podwójne osie pojazdów silnikowych, bez konkretyzowania ile może przypaść na każdą z osi (podobnie § 5 ust. 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia). Co ważne, unormowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. zostało uchylone przez § 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2560) z dniem 15 stycznia 2020 r., a więc już po dniu przeprowadzonej kontroli. Prawodawca nie wyjaśnił dlaczego ten przepis został uchylony.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie zawiera przepisów przejściowych, które określałyby odmienny od zasad ogólnych zakres czasowy stosowania przepisów uchylonych. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że do zdarzeń, które w całości miały miejsce pod rządem uchylonych przepisów prawa materialnego stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie tych zdarzeń, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uchylenie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia nie miało zatem wpływu na dopuszczalność jego dalszego stosowania.

Stosowanie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów zostało jednak w orzecznictwie zakwestionowane jako sprzeczne z art. 3 ust. 1 Dyrektywy Rady 96/53/WE. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1174/20, CBOSA stwierdził, że § 5 ust. 2 rozporządzenia był niezgodny z art. 3 ust. 1 Dyrektywy Rady 96/53/WE, gdyż wprowadził dodatkowy i sprzeczny z Dyrektywą warunek dopuszczalnego nacisku każdej osi składowej wchodzącej w skład tej samej grupy osi, w sytuacji, gdy maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdów, określonych w art. 1 ust. 1 lit b) Dyrektywy Rady 96/53/WE, ograniczony został do jednego wskaźnika – określonej liczby ton dla grupy osi, bez określania odrębnego warunku dla każdej osi składowej. W tym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 5 ust. 2 rozporządzenia wprowadzał sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze Dyrektywy Rady 96/53/WE ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy dopuszczalnym wartościom nacisku osi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek przepis art. 3 ust. 2 Dyrektywy Rady 96/53/WE dopuszcza – w określonym zakresie – wprowadzenie przez Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających obowiązek wykazywania przez pojazdy zarejestrowane na ich terytorium lub dopuszczone tam do ruchu nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów, które odpowiadają wymaganiom krajowym, jednakże uprawnienie to uzależnione jest od spełnienia wymogu poszanowania prawa wspólnotowego. Analizowana regulacja § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia wymogu tego nie spełnia, bowiem wprowadza dodatkowe ograniczenie w dostępie do polskiej sieci dróg pojazdów, negatywnie wpływające na realizację zasady swobodnego ruchu pojazdów, przy tym wynikający z niej warunek dopuszczalnego nacisku każdej osi składowej wchodzącej w skład tej samej grupy osi na jednakowym poziomie (zgodnie z wzorem wskazanym w § 5 ust. 2 rozporządzenia) nie może być traktowany jako dopuszczalny wyjątek od zasady określonej w art. 3 Dyrektywy Rady 96/53/WE, gdyż w istocie wyjątek byłby przeważający w odniesieniu do tej zasady.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalona wyżej niezgodność regulacji normatywnych pozwala na stwierdzenie, że stosowny przepis prawa polskiego musi być pominięty przez organy stosujące prawo, jako niezgodny z prawem Unii.

Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznające przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia za niezgodny z Dyrektywą Rady 96/53/WE dominuje obecnie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (por. wyroki w sprawach o sygn. akt: III SA/Lu 86/21, III SA/Lu 87/21, III SA/Lu 1011/20, III SA/Lu 1127/20 i III SA/Lu 1285/20). W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odstępuje od poglądu wyrażonego w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 342/19, do której odwołał się organ w odpowiedzi na skargę, przychylając się do stanowiska wyrażonego w powołanych wyżej wyrokach tutejszego Sądu za stanowiskiem NSA przyjętym w sprawie o sygn. akt II GSK 1174/20.

W konsekwencji stwierdzić należy, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mógł być przez organy stosowany. Tym samym zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym opartym na założeniu, że każda z osi powinna być równomiernie obciążona i niezachowanie tego warunku świadczyło o przekroczeniu dopuszczalnego nacisku na oś (8 ton). Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nadto Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niespójne i niejasne. Organ odwoławczy podnosi, że po drodze publicznej prowadzącej do Oddziału Celnego w D. zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Następnie po przytoczeniu treści § 5 ust. 1 pkt 7 lit. b i § 5 ust. 2 rozporządzenia, stwierdza w dalszej kolejności, że w myśl lp. 7 załącznika do ustawy Prawo o ruchu drogowym, zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VII wydawane jest na przejazd po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu dla pojazdów nienormatywnych: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11.5 t. W końcu organ odwoławczy stwierdza, że w związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi nienapędowej w grupie dwóch osi pojazdu silnikowego, przewidzianego dla ruchu po drogach publicznych, w tym dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, na przejazd pojazdu nienormatywnego wymagalne było zezwolenie kategorii VII. Organ w żaden sposób nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do naruszenia lp. 7 załącznika do ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania i podejmie czynności w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz rozważy wszystkie zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącego w odwołaniu. Po ponownym wszechstronnym rozważeniu całego materiału dowodowego organ rozstrzygnie w sprawie wydając stosowną decyzję, przy uwzględnieniu zasady przewidzianej w art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także – w ramach uzasadnienia prawnego - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawa prawna decyzji winna być podana w sposób szczegółowy, adekwatny do okoliczności sprawy i podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sad orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).