Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 448/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 9e ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spraw.), Ewa Pisula - Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku skarżącego Fundacji [...] z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu od 2 do 5 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącego Fundacji [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Fundacja [...] zwróciła się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z wnioskiem w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie następujących informacji:

1. wniosków o wydanie świadectwa pochodzenia energii elektrycznej złożonych przez PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S.A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF za rok 2012 i 2013 do Urzędu Regulacji Energetyki wraz z wymaganymi przez URE załącznikami,

2. dokumentów złożonych w 2013 roku przez PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S-A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF na wezwanie URE, o którym informacja znajduje się w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 roku, "Informacja dla wytwórców i dostawców paliw - biomasy pochodzenia leśnego do przedsiębiorstw energetycznych" pozwalających na dokonanie klasyfikacji biomasy pochodzenia leśnego wykorzystywanej do wytworzenia energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii, czyli oświadczeń dostawców paliw - biomasy pochodzenia leśnego, pozwalających na dokonanie klasyfikacji drewna, składanych pod rygorem przewidzianym w art. 233 Kodeksu karnego, obejmujących zestawienia faktur VAT, umożliwiających identyfikację kontrahentów, od których nabyte zostało drewno, aż do podmiotu, który jako pierwszy wprowadził drewno na rynek Polski, wraz z wolumenem objętym poszczególnymi fakturami VAT, dokumentującymi zrealizowane dostawy do eksploatowanej przez dane przedsiębiorstwo energetyczne określonej jednostki wytwórczej, wraz z dokumentami wywozowymi wystawianymi przez Nadleśnictwa prowadzące gospodarkę drewnem w lasach państwowych uzyskane przez pierwszy podmiot wprowadzający drewno na rynek,

3. list teleadresowych dostawców biomasy pochodzącej z upraw energetycznych, którzy po dniu [...] października 2012 r. dostarczali ww. biomasę do jednostek wytwórczych wykorzystujących biomasę w procesie wytwarzania energii elektrycznej dla spółek PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S.A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF, które ww. spółki przekazały do URE w wyniku wystosowania do nich pisma z dnia [...] października 2012 r., znak: [...],

4. decyzji o wydaniu świadectwa pochodzenia wydanych przez Urząd Regulacji Energetyki za rok 2012 i 2013 dla spółek PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S.A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF, które o takie wnioski wystąpiły,

5. listy dokumentów i kopii dokumentów księgowych (np. faktur) przekazanych do URE przez Elektrownię [...] i Elektrownię [...] w roku 2012 i 2013 dotyczących cen biomasy wykorzystywanej w procesie wytwarzania energii elektrycznej z biomasy wraz z listami dostawców.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki udzielił wnioskodawcom odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., informując, iż żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej, ponieważ są danymi jednostkowymi znajdującymi się w aktach indywidualnych spraw i zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie mają charakteru informacji publicznej.

Argumentując szerzej powyższe stanowisko organ wskazał, że zgodnie z treścią wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. II SA/Ka 655/02 sprawami publicznymi, a więc dotyczącymi działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędacego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne.

Natomiast wniosek złożony przez fundację dotyczył informacji odnoszącej się do okoliczności faktycznych konkretnych indywidualnych spraw administracyjnych w zakresie postępowań administracyjnych o wydanie świadectw pochodzenia. Przez organ zostało to ocenione jako sprawa indywidualna, a nie publiczna.

Dodatkowo podkreślono, że dostęp do akt postepowania administracyjnego jest regulowany przez ustawę Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), która wskazuje, komu i na jakich zasadach przysługuje wgląd w dokumentację w tych aktach zawartą. Zastosowanie w tej materii ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłoby do obejścia przepisów k.p.a., w szczególności art. 73 i art. 74, które zdaniem organu, mają pierwszeństwo zastosowania w sprawie.

W związku z powyższymi argumentami, Prezes URE poinformował, iż nie udostępni żądanych informacji jako niepodlegających reżimowi u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Fundacja [...] wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez udostępnienie Fundacji informacji publicznej zażądanej wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r.

Uzasadniając swoje żądanie, wnioskodawcy w pierwszej kolejności podkreślili, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. informację publiczną stanowią m.in. takie dane publiczne, jak treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zdaniem wnioskodawców, decyzja administracyjna, wydana w postępowaniu administracyjnym posiada walor informacji publicznej. Podkreślono, że decyzje były przedmiotem wniosku Fundacji z dnia [...] marca 2014 r.

Ponadto wskazano, że w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, NSA uznał, że akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Pozostałe materiały znajdujące się w aktach postępowań dotyczących wydanie świadectw pochodzenia mają również, zdaniem wnioskodawców, walor informacji publicznej, z uwagi na podmioty, których dotyczy. Są nimi podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. czyli osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto przytoczono wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1953/13, w którym Sąd orzekł, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kolejnym podniesionym przez stronę argumentem jest okoliczność, iż żądane informacje mają istotne znaczenie dla ogółu społeczeństwa, ponieważ energetyka jako obszar mający strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju ma charakter sprawy publicznej. Zdaniem wnioskodawców, kwestia kosztów systemu wsparcia odnawialnych źródeł energii (koszty świadectw pochodzenia, tzw. Zielonych Certyfikatów) w rachunkach za energię, pozostaje szczególnie istotna dla ogółu społeczeństwa i jako taka dotyczy spraw publicznych. Nie wiadomo czy opłaty pobierane są w sposób i w wysokości uzasadnionej realnymi kosztami, ponieważ nie wiadomo, czy przy innym ukształtowaniu systemu, koszty te nie byłyby niższe. Wszelkie zagadnienia związane z doliczaniem do rachunków za prąd kosztów Zielonych Certyfikatów i informowanie o fakcie podnoszenia cen w związku z produkcją energii ze źródeł odnawialnych, które przedsiębiorcy produkujący energię elektryczną uzyskują, mają charakter sprawy publicznej. Dotyczą one interesu ogółu, jako mające wpływ na cenę energii elektrycznej ponoszonej przez ogół odbiorców i każdego z nich z osobna.

Powyższe argumenty przemawiają, zdaniem Fundacji, za koniecznością udostępnienia żądanych informacji, a wszelkie wątpliwości organu w tym względzie powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść wnioskujących.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes URE udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Fundacja [...] złożyła za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Prezesa URE w udostępnieniu informacji publicznej stosownie do wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2014 r., wnosząc jednocześnie o:

– zobowiązanie Organu do udostępnienia wskazanej we wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

– stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

– zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik strony skarżącej przedstawił stan faktyczny sprawy.

Następnie wskazał, że u.d.i.p., uzupełniając, a nawet rozszerzając na poziomie ustawowym prawo wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji o sprawach publicznych. Jednocześnie podkreślono, że stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, wskazane w art. 1 i 2 - do których zalicza się Prezes Urzędu Regulacji Energetyki - będące w posiadaniu takich informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W dalszym uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej, powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. podkreślił, że informację publiczną stanowią m.in. takie dane publiczne, jak treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem wnioskowane decyzje powinny zostać udostępnione przez Prezesa URE. Odnośnie do pozostałych dokumentów będących przedmiotem wniosku, strona skarżąca ponownie powołała się na wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, gdzie uznano, że akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Ponownie powołano również okoliczność, że podmioty, których dotyczyły postępowania przeprowadzane przez URE, są podmiotami, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a zatem podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podtrzymano także tezę, wedle której spółki, o których wnioski się zwracano, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, są podmiotami zobowiązanymi do wykonywania zadań publicznych - vide wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1953/13.

Uzasadniając zaś przedmiotowy aspekt sprawy, podkreślono, że kwestia energetyki jako obszaru mającego strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju ma charakter sprawy publicznej. Jednocześnie mając znaczący wpływ na konsumentów - odbiorców końcowych energii, co ma miejsce w przypadku uwzględniania kosztów systemu wsparcia odnawialnych źródeł energii (koszty świadectw pochodzenia, tzw. Zielonych Certyfikatów) w rachunkach za energię, pozostaje szczególnie istotna dla ogółu społeczeństwa i jako taka dotyczy spraw publicznych. Podniesiono zarzut, iż organ, odmawiając udostępnienia informacji publicznej dotyczącej procedur wydawania świadectw pochodzenia energii elektrycznej, prowadzi do sytuacji, w której nie ma jakiejkolwiek społecznej kontroli nad tym, czy opłaty pobierane są w sposób i w wysokości uzasadnionej realnymi kosztami, uniemożliwia podmiotom z zewnętrz struktury organów administracji publicznej podjęcie próby dokonania oceny, czy przy innym ukształtowaniu systemu, koszty te nie byłyby niższe. Zagadnienia związane z doliczaniem do rachunków za prąd kosztów tzw. Zielonych Certyfikatów czy też na przykład informowaniem o fakcie podnoszenia cen w związku z produkcją energii ze źródeł odnawialnych, które przedsiębiorcy produkujący energię elektryczną uzyskują, mają zdaniem strony skarżącej, charakter sprawy publicznej.

Ponadto wyrażono opinię, że istnieją bardzo poważne wątpliwości, czy system oparty na wydawaniu świadectw pochodzenia energii elektrycznej nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, czy pomoc ta nie jest nadmierna oraz czy nie narusza zasad konkurencji.

Zdaniem pełnomocnika Fundacji, powyższe argumenty, przy bierności organu, stanowią o konieczności zobowiązania przez sąd do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy jednoczesnym stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując ponownie, za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 183/13, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. obejmuje bowiem i wytycza "(...) dostęp tylko do informacji publicznej a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana jako "p.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zasługuje na uwzględnienie w części.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782, dalej powoływana jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego odpowiedź organu wskazująca, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, stanowi czynność materialno-techniczną. W takiej sytuacji niedopuszczalna jest forma decyzji odmawiającej udzielenia informacji, gdyż decyzja odmowna może zostać wydana tylko wtedy, gdy sama ustawa znajduje zastosowanie. Jeżeli zatem ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. W sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, wystarczy pismo informacyjne (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, postanowienie NSA z 13 marca 2007 r., I OSK 243/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, oceniając, że żądana przez skarżącą informacja nie może zostać zaliczona do informacji publicznej nie był obowiązany, a co więcej uprawniony, do wydawania w tym zakresie decyzji odmownej. Pismo z [...] kwietnia 2014 r. zasadniczo stanowi wypełnienie obowiązków organu, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej.

Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej, w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego, może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność. Skargę taką może również złożyć w sytuacji, gdy wbrew stanowisku organu uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd administracyjny przystępując do rozpoznania takiej skargi w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny jaki jest charakter żądanej informacji.

Badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej, jest zagadnieniem merytorycznym. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej (skoro nie było obowiązku udzielenia informacji), a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, Lex Polonica nr 2563563).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., przy czym należy zwrócić uwagę, że katalog informacji określony w ustawie jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określenia "w szczególności". W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Prezes URE jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią promowania konkurencji. Został on powołany na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Niezależnie od tego należy zaznaczyć, że okoliczność ta nie była sporna między stronami.

Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, czy też sięgając do publikatora.

W rozpoznawanej sprawie sporny jest natomiast charakter informacji żądanych we wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. Przypomnieć należy, że skarżąca swoim pismem z dnia [...] marca 2014 r. wniosła o udostępnienie:

1. wniosków o wydanie świadectwa pochodzenia energii elektrycznej złożonych przez PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S.A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF za rok 2012 i 2013 do Urzędu Regulacji Energetyki wraz z wymaganymi przez URE załącznikami,

2. dokumentów złożonych w 2013 roku przez PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S-A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF na wezwanie URE, o którym informacja znajduje się w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 roku, "Informacja dla wytwórców i dostawców paliw - biomasy pochodzenia leśnego do przedsiębiorstw energetycznych" pozwalających na dokonanie klasyfikacji biomasy pochodzenia leśnego wykorzystywanej do wytworzenia energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii, czyli oświadczeń dostawców paliw - biomasy pochodzenia leśnego, pozwalających na dokonanie klasyfikacji drewna, składanych pod rygorem przewidzianym w art. 233 Kodeksu karnego, obejmujących zestawienia faktur VAT, umożliwiających identyfikację kontrahentów, od których nabyte zostało drewno, aż do podmiotu, który jako pierwszy wprowadził drewno na rynek Polski, wraz z wolumenem objętym poszczególnymi fakturami VAT, dokumentującymi zrealizowane dostawy do eksploatowanej przez dane przedsiębiorstwo energetyczne określonej jednostki wytwórczej, wraz z dokumentami wywozowymi wystawianymi przez Nadleśnictwa prowadzące gospodarkę drewnem w lasach państwowych uzyskane przez pierwszy podmiot wprowadzający drewno na rynek;

3. list teleadresowych dostawców biomasy pochodzącej z upraw energetycznych, którzy po dniu [...] października 2012 r. dostarczali ww. biomasę do jednostek wytwórczych wykorzystujących biomasę w procesie wytwarzania energii elektrycznej dla spółek PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S.A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF, które ww. spółki przekazały do URE w wyniku wystosowania do nich pisma z dnia [...] października 2012 r., znak: [...],

4. decyzji o wydaniu świadectwa pochodzenia wydanych przez Urząd Regulacji Energetyki za rok 2012 i 2013 dla spółek PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S.A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF, które o takie wnioski wystąpiły,

5. Listy dokumentów i kopii dokumentów księgowych (np. faktur) przekazanych do URE przez Elektrownię [...] i Elektrownię [...] w roku 2012 i 2013 dotyczących cen biomasy wykorzystywanej w procesie wytwarzania energii elektrycznej z biomasy wraz z listami dostawców.

Organ odmawiając udostępnienia żądanych wnioskiem informacji wskazał, że nie mogą one zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej, ponieważ są danymi jednostkowymi, znajdującymi się w aktach indywidualnych spraw i zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie mają charakteru informacji publicznej.

Argumentując szerzej powyższe stanowisko organ wskazał, że sprawami publicznymi, nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędacego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Wniosek zaś złożony przez fundację dotyczył informacji odnoszącej się do okoliczności faktycznych konkretnych indywidualnych spraw administracyjnych, w zakresie postępowań administracyjnych o wydanie świadectw pochodzenia. Ponadto organ wskazał, że dostęp do akt postepowania administracyjnego jest regulowany przez k.p.a., która wskazuje, komu i na jakich zasadach przysługuje wgląd w dokumentację w tych aktach zawartą. Zastosowanie w tej materii ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłoby do obejścia przepisów k.p.a., w szczególności art. 73 i art. 74, które zdaniem organu, mają pierwszeństwo zastosowania w sprawie.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie podziela poglądu organu w stosunku do punktu od 2 do 5 wniosku, uznając, że żądane informacje stanowią informację publiczną.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że źródłem informacji publicznej mogą być nie tylko dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale również dokumenty prywatne, o ile tylko dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Nie budzi również wątpliwości, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzone przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne, jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu, a więc sprawy publicznej.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestię "świadectw pochodzenia" normują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059). Zgodnie z art. 9e ust. 1 tej ustawy, potwierdzeniem wytwarzania energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii jest świadectwo pochodzenia tej energii, zwane dalej "świadectwem pochodzenia" Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu 9e świadectwo pochodzenia wydaje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii, złożony za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się odnawialne źródło energii określone we wniosku. Do wydawania świadectw pochodzenia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń.

Zgodnie zaś z art. 9e ust. 5a Prezes Urzędu Regulacji Energetyki odmawia wydania świadectwa pochodzenia, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 3, został przedłożony operatorowi systemu elektroenergetycznego po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4b. Odmowa wydania świadectwa pochodzenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Ze świadectwa tego, zgodnie z art. 9e ust. 6 Prawa energetycznego wynikają prawa majątkowe, które są zbywalne i stanowią towar giełdowy w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 121, poz. 1019 ze zm.). Prawa majątkowe wynikające ze świadectw pochodzenia mogą w związku z tym być przedmiotem obrotu giełdowego (art. 3 ust. 1 ustawy o giełdach towarowych), jako towar giełdowy.

Wskazać należy, że w piśmiennictwie zwraca się uwagę na konieczność rozróżnienia sfery publicznej od prywatnej. Za sprawę publiczną uznaje się bowiem działalność organów władzy publicznej, samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania władzy publicznej oraz gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą wiąże się natomiast zagadnienie dostępu do dokumentów wytworzonych na wniosek indywidualnej strony, w tym wypadku przedsiębiorcy energetycznego, przez organ władzy publicznej (dokumenty urzędowe).

Pojęcie dokumentu urzędowego nie zostało w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej zdefiniowane. Za dokument urzędowy uznaje się wszystkie dokumenty zawierające treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu kodeksu karnego, w zakresie jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. LexisNexis Polska Sp. z o. o., Warszawa 2012 str. 56). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4a pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje obowiązek udostępnienia danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Niewątpliwie zatem świadectwo pochodzenia jest dokumentem urzędowym o jakim mowa w art. 6 ust. 2 ustawy.

Informację taką udostępnia się w części jedynie w przypadku kolizji z przepisami, które zawierają wyłączenie możliwości ich udostępnienia (w u.d.i.p. jest to art. 5 ust. 1 i 2, który stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa").

Skoro zatem sporne świadectwa pochodzenia, o udostępnienie których wystąpiła skarżąca, wydane zostały przez funkcjonariusza publicznego w związku z wykonywaniem obowiązków nałożonych na niego ustawą (art. 9 e ust. 3 pow. ustawy Prawo energetyczne), to nie można odmówić im waloru informacji publicznej.

Zasadnie zatem skarżąca uznaje, że informacje, o które wystąpiła [...] marca 2014 r. w pkt 4 wniosku mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. W sprawie o bardzo zbliżonym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 (zamieszczony na stronie internetowej CBOIS) orzekł, że "W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji administracyjnej nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jej treści. Wnioskodawca w istocie domaga się bowiem informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego. Informacja ta może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nietrafny jest przy tym argument, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a ustawy, a ponadto decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych".

Odnosząc się zaś do pkt 2, 3 i 5 wniosku, to zdaniem Sądu, również żądania tam zawarte dotyczą informacji publicznej. Wskazać bowiem należy, że dokumenty, o których udostępnienie wystąpiła strona skarżąca winny zostać do organu w ramach prowadzonej przez ten organ działalności kontrolnej.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 pow. ustawy Prawo energetyczne, Prezes URE ma prawo wglądu do ksiąg rachunkowych przedsiębiorstwa energetycznego oraz może żądać przedstawienia informacji dotyczących wykonywanej przez to przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, w tym informacji o jego projektach inwestycyjnych, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych.

Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu Prezes URE ma prawo wglądu do dokumentów, żądania przedstawienia dokumentów lub informacji mających znaczenie dla oceny wykonania obowiązków, o których mowa w art. 9a, art. 9e, art. 9l, art. 9m, art. 9o i art. 49 ust. 1 i 2 lub badania zgodności ze stanem faktycznym deklaracji, o której mowa w art. 9a ust. 1b, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych.

Jak wynika zaś z analizy pism URE zarówno z dnia [...] października 2012 r., jak i z dnia [...] czerwca 2013 r. organ zwrócił się nimi, w oparciu o powołany wyżej art. 28 ustawy Prawo Energetyczne, do przedsiębiorców energetycznych, o przekazanie różnych dokumentów, między innymi tych, o których udostępnienie wystąpiła strona skarżąca w swoim wniosku 2, 3 i 5. Tak więc skoro organ zażądał tych dokumentów w ramach prowadzonej przez siebie działalności (art. 6 ust. 1 pkt 3a ustawy o dostępie do informacji publicznej), to niewątpliwie dokumenty takie korzystają z przymiotu informacji publicznej.

Skoro zatem przedmiotem postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej to zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Wspomniana ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez udostępnienie informacji.

Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.).

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza wtedy, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – zam. w CBOIS).

Reasumując skoro organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2014 r., w zakresie pkt 2 – 5, dotyczył właśnie takich informacji, to jeśli organ dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, w zakresie pkt 2, 3 i 5, powinna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia.

Gdyby natomiast Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem strony dokumentami, wówczas powinna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawców na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Tak więc, koniecznym stało się zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014 r., w zakresie pkt 2 – 5 wniosku, w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu nie wynikała bowiem ze złej woli organu, a jedynie z pozostawania w błędnym przekonaniu, że żądane informacje przez skarżącą nie stanowią informacji publicznej. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.

Co się zaś tyczy żądania strony skarżącej, zawartego w pkt 1 jej wniosku z dnia [...] marca 2014 r., to – w ocenie Sądu – nie ma wątpliwości, że indywidualne wnioski o wydanie świadectw pochodzenia dotyczącego udostępnienia o wniosków o wydanie świadectwa pochodzenia energii elektrycznej, złożonych przez PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Tauron Polska Energia S.A., Enea S.A., Energa SA., Zespół Elektrowni [...] S.A., Grupa GDF SUEZ oraz Grupa EDF za rok 2012 i 2013 do Urzędu Regulacji Energetyki wraz z wymaganymi przez URE załącznikami są dokumentami prywatnymi, szczególnie w sytuacji gdy strona skarżąca nie podała w swoim żądaniu, czy dotyczy to wniosków, które zostały zakończone wydaniem świadectw pochodzenia.

Oznacza to zatem, że tak długo jak organ, w wyniku ich rozpatrzenia, nie wyda stosownych świadectw pochodzenia, wnioski te są jedynie oświadczeniami przedsiębiorstw energetycznych, które złożone zostały wprawdzie w celu uzyskania przez nie świadectw pochodzenia i które zawierają określony cel realizacji, jednakże nie mają jeszcze charakteru dokumentu urzędowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11 stwierdził, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Przy ocenie tego typu kwestii należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Zatem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05, Lex nr 236465).

Reasumując, wnioski o wydanie świadectw pochodzenia, są dokumentami prywatnymi i tym samym nie mają waloru informacji publicznej.

Zatem w tym zakresie organ nie pozostawał w bezczynności i wobec powyższego skargę należało w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.