Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1350/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Nowosądecki decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. O. oraz A. O. na zamierzenie inwestycyjne obejmujące: budynek mieszkalny jednorodzinny z instalacjami, studnię oraz szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. Ł. D. , gm. Łososina Dolna.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 30 marca 2020 r. Wskazał, że w sprawie planowanej inwestycji została wydana już uprzednio decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 13 sierpnia 2019 r., która następnie została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego w dniu 17 lutego 2020 r. z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją tą Wojewoda również umorzył postępowanie przed organem I instancji. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu, stwierdzając wykonanie tych robót budowlanych wydał ostateczną decyzję nr [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. nakazującą zaniechanie dalszych robót.

Odnosząc się do zarzutu stron postępowania M. K. i Z. K. dotyczącego uciążliwości wynikającej z lokalizacji dojazdu organ wyjaśnił, że lokalizacja nowoprojektowanego budynku jest zgodna z obowiązującymi przepisami, natomiast sam dojazd już istnieje i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania (natomiast dojazd był przedmiotem postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Organ nie może narzucać rozwiązań projektowych (w tym przypadku sposobu dojazdu do nieruchomości [...]), a zatem nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w lokalizacji jak w załączonej dokumentacji projektowej.

Odnosząc się do uwagi o braku możliwości zapoznania się z dokumentami w przedmiotowej sprawie organ wyjaśnił, że o możliwości zapoznania się z dokumentacją projektową poinformował w piśmie z dnia 6 maja 2020 r. Strony postępowania nie podjęły nawet próby kontaktu aby móc zapoznać się ze złożoną dokumentacją.

Organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łososina Dolna zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Łososina Dolna z dnia 4 marca 2008 r. Nr 114/XV/08 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 249, poz. 1575, z późn. zm.), położona jest w terenach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej oznaczonej symbolem "4.MNR.6", w których dopuszczono realizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Budynek mieszkalny spełnia zasady kształtowania zabudowy ustalone w w/w planie. Inwestycja planowana jest w obrębie powierzchni wewnętrznej i stożkowej lotniska [...], jednakże z uwagi na fakt, że wysokość projektowanego budynku nie przekracza 10 metrów to w myśl § 49 ust. 1 pkt 3a powyższej uchwały nie jest wymagane uzgodnienie projektowanego obiektu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Planowane przedsięwzięcie nie leży w obszarze Natura 2000.

Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia oraz spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. K. i M. K.. Odwołujący wskazali na uciążliwości związane z przedmiotową inwestycją, tj. usytuowanie w granicy działki stanowiącej ich własność (przy skarpie, przed oknami nowo wybudowanego ich domu) drogi dojazdowej do terenu inwestycji. Zarzucili, że droga nie została wyznaczona w obowiązującym miejscowym planie. Ponadto droga dojazdowa stanowi samowolę budowlaną.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 29 września 2020 r., znak: [...], na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Przede wszystkim uwzględniono rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lutego 2020 r., uchylające decyzję Starosty Nowosądeckiego Nr [...] z dnia 13 sierpnia 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla M. O. i A. O. pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny z instalacjami, studnię oraz szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ł. D. , gmina Łososina Dolna i umarzającym postępowanie pierwszej instancji w całości. Uwzględniono również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla

powiatu nowosądeckiego z dnia 30 grudnia 2019 r.,

nakazującą inwestorom zaniechanie dalszych robót związanych z rozpoczęciem tej budowy.

Organ II instancji wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie przed organem I instancji było ustalenie, że inwestorzy rozpoczęli budowę tj. podjęli prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem poprzedniej decyzji Starosty Nowosądeckiego Nr [...] z dnia 13 sierpnia 2019 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Natomiast potwierdzenie tej okoliczności przez organ nadzoru budowlanego pozwalało jedynie na nakazanie zaniechania dalszych robót związanych z rozpoczęciem budowy, przy braku podstaw wydania nakazu rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, jak i nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego oraz określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ II instancji stwierdził, że nie realizowano żadnych robót budowlanych objętych projektem budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną obecnie decyzją, w związku z tym nie ma zastosowania przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest na zasadach ogólnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego w decyzji z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: [...], nie stwierdził wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego a jedynie roboty przygotowawcze będące rozpoczęciem inwestycji. W takim stanie, aby inwestorzy mogli zgodnie z prawem wybudować przedmiotowe zamierzenie konieczne było wydane decyzji zatwierdzającej projekt budowlany dla całego zamierzenia i udzielenie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia objętego wnioskiem z dnia 30 marca 2020 r., gdyż żadne roboty budowalne nie zostały wykonane. Inwestorzy rozpoczęli budowę poprzez wykonanie prac przygotowawczych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, ale orzekając na chwilę obecną ten stan się zmienił i nie ziściła się dyspozycja art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Przed uzyskaniem zaskarżonej decyzji nie zrealizowano żadnych robót po wydaniu nakazu wstrzymania robót związanych z rozpoczęciem budowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.).w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 19 września 2020 r.

Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia przedłożyli wymagane art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ I instancji prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 35 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy podzielił ocenę, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łososina Dolna uchwalonego przez Radę Gminy w Łososinie Dolnej uchwałą Nr 114/XV/08 z 4 marca 2008 r. Inwestycja zlokalizowana jest w terenie oznaczonym zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 planu, symbolem 4.MNR.6, tj. w terenach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej. Takie przeznaczenie terenu pozwala na realizację objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę projektowanego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego stosownie również do ust. 2 pkt 1 przytoczonego powyżej paragrafu miejscowego planu.

Pozostałe zasady zagospodarowania oraz warunki kształtowania zabudowy dla tego terenu zostały spełnione i ogólne warunki kształtowania formy architektonicznej zabudowy. Przyjęte parametry i wskaźniki zabudowy to: powierzchnia zabudowy wynosi 24% przy nieprzekraczalnej określonej w planie na poziomie 30%; intensywność zabudowy 0,36 przy maksymalnie określonej na poziomie 0,4; powierzchnia biologicznie czynna na poziomie 54,45% przy nie mniejszym niż 40%; zastosowano dach dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych 40°; wysokość budynku 8,32 m przy nie więcej niż 10 m określonej w planie; zastosowano dwie kondygnacje przy czym druga to poddasze użytkowe. Zaprojektowano 1 miejsce postojowe na działce oraz 2 miejsca postojowe w garażu budynku czyli zgodnie z ustaleniami planu. Ze względu na brak kanalizacji sanitarnej w terenie zaprojektowano zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe spełniając dyspozycję § 53 ust. 2 pkt 5 miejscowego planu. Dla zaopatrzenia w wodę zaprojektowano studnię ze względu na pozostawanie działki objętej inwestycją poza zasięgiem wodociągu komunalnego stosownie do ustaleń § 54 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że w planie miejscowym nie została wyznaczona droga dojazdowa po działce nr [...] do działki nr [...] położonych w Ł. D. , organ II instancji wyjaśnił, że dojazd został ustalony na gruncie prawa cywilnego, a nie planowania przestrzennego. Aktem notarialnym Repertorium "A" Numer [...] z dnia 30 maja 2019 r. ustanowiono nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu, przechodu oraz lokalizacji niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej przez działkę ewidencyjną nr [...] na odcinku DE wzdłuż jej południowej granicy, oznaczonym na mapie [...] pasem szerokości czterech metrów z poszerzeniem wjazdu do ośmiu metrów od strony drogi publicznej w punkcie D na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...].

Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia.

Przedmiotowe zamierzenie budowlane spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - obowiązującego na dzień orzekania przez organ l instancji, w tym między innymi wynikające z § 12 ust. 1 pkt 1, z § 271 ust. 1, z § 18 do § 21.

Wymagania w zakresie przesłaniania, nasłoneczniania, o których mowa odpowiednio w § 13, § 57 i 60 rozporządzenia, również zostały spełnione. Na sąsiedniej działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny w odległości około 35 m, czyli większej niż wysokość przesłaniania - maksymalna wysokość projektowanego budynku to 8,32 m. Pozostałe sąsiednie działki nr [...], [...] są niezabudowane. Przepisy dotyczące przesłaniania, czy zacieniania mogą być naruszone jedynie w przypadku istnienia obiektu budowlanego na sąsiedniej działce, a nie w przypadku działki niezabudowanej, która zabudowana dopiero może być w przyszłości. Takie stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Budynek ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania został stosownie do § 209 rozporządzenia, zakwalifikowany jako ZŁ IV i przewidziany w lokalizacji około 30 m pomiędzy budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], czyli z zachowaniem warunków § 271 ust. 1 rozporządzenia.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że zostały spełnione wymagania § 18 do 21 rozporządzenia, dotyczące miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Zaprojektowano miejsce postojowe w odległości 3 metrów od granicy działki nr [...] o szerokości 2,5 m użytkowane przez osoby pełnosprawne.

Studnię na wodę pitną zaprojektowano w odległości 5 m od granicy działki nr [...] stosownie do § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Studnia, jak wynika z ustaleń organu nadzoru budowlanego nie została jeszcze wykonana. Zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe planowany jest w odległości 2 m od granicy działki nr [...] czyli zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Działka objęta inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - gminnej poprzez ustanowioną służebność gruntową po działce nr [...] utwardzonym pasem szerokości 4 m czyli spełnia wymagania § 14 ust. 1 rozporządzenia.

Organ II instancji zaznaczył, że droga dojazdowa po działce nr [...] nie była objęta zakresem wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 30 marca 2020 r. czy poprzedniego z 10 czerwca 2019 r. Ponadto, w kontekście zarzutu, że droga jest samowolą budowlaną Wojewoda Małopolski nadmienił, że gruntowy dojazd nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, co potwierdził również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 30 grudnia 2019 r., znak: [...] Nawiezienie luźnego i przemieszczającego się żwiru nie ma nic wspólnego z robotami budowlanymi i nie stanowi obiektu budowlanego. Nie wiąże się z uniemożliwieniem wchłaniania wód opadowych do ziemi, co jest konieczną cechą utwardzenia.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji dojazdu po granicy działki skarżących to taka lokalizacja uwzględnia przepisy art. 288, art. 285 § 2 Kodeks cywilny (Dz.U.z 2019 r. poz. 1145 ze zm.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają uprawnień do kwestionowania ustalonej służebności gruntowej czy zobowiązania do wybudowania utwardzonej drogi czy objęcia tej kwestii wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu kubaturowego, gdy taka droga istnieje.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że wody opadowe i roztopowe z terenu objętego zamierzeniem budowlanym będą rozprowadzone po terenie inwestycji. Organ odwoławczy w tej kwestii nie dysponuje żadnymi środkami by zobowiązać inwestora do zastosowania innych rozwiązań odprowadzania wód opadowych, tym bardziej, że został spełniony warunek § 29 rozporządzenia. Obowiązujący na terenie objętym inwestycją miejscowy plan nie przewiduje przy realizacji tego rodzaju inwestycji rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W terenie brak jest kanalizacji deszczowej. Projektowana inwestycja nie spowoduje zmiany kierunku spływu wód na działkach nią objętych ze względu na istniejące i projektowane ukształtowanie terenu.

Projekt budowlany został sporządzony z uwzględnieniem wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463). Projekt budowlany jest kompletny. Dołączono do niego opinie, uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami prawa, stosownie do zamierzania budowlanego objętego omawianym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Według oceny Wojewody Małopolskiego nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich określonych w art. 5 ust. 1 Ustawy Prawo budowlanego, obszar oddziaływania obiektu został prawidłowo określony.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wyznacza art. 35 ustawy Prawo budowlane. Organ odwołał się jeszcze do uregulowań zawartych w art. 20 ww. ustawy dotyczących obowiązków projektanta, a także art. 4 ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postepowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, mimo naruszenia uzasadnionych interesów skarżącej jako właścicielki działki sąsiedniej;

2) prawa materialnego, a to art. 35 ustawy Prawo budowlanego w zw. z §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy w istocie nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej;

3) przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący;

4) materiału dowodowego sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji;

5) przepisów postępowania, a to art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania skarżącej o toczącym się postępowaniu, na każdym jego stadium, co miało wpływ na treść decyzji, ponieważ skarżąca prawidłowo informowania, podniosłaby szereg okoliczności związanych z nieprawidłowościami zamierzonej inwestycji budowlanej, co zostało jej uniemożliwione.

W uzasadnieniu przytoczone zarzuty skargi zostały rozwinięte. W kwestii naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego skarżąca podała, że uporczywy przejazd pojazdów samochodowych, ciężkiego sprzętu budowlanego tuż za oknem jej domu, powodujący hałas, zanieczyszczenie powietrza, degradację gruntu oraz zapadanie ziemi na nieruchomości skarżącej, podczas, gdy inwestor posiada niezakłócony dostęp do drogi publicznej z drugiej strony swojej działki, zakłóca jej korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Wskutek przeprowadzenia postępowania dowodowego, organy powinny stwierdzić, że faktycznie, inwestor nie zapewnia zgodnego z przepisami dostępu nieruchomości budowlanej do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie przedstawić należy przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Inwestorzy wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę złożyli 30 marca 2020 r.

Stosownie do przepisu art.34 ust.3 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w tym dniu - Dz.U.2019.1186 t.j.) projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, obejmujący m.in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia oraz informację o obszarze oddziaływania obiektu. W miarę potrzeby projekt budowlany powinien również zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

Zgodnie zaś z § 8 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 t.j.) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna między innymi określać istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu, projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniające przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, ukształtowanie terenu w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu, zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia.

Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona na mapie powinna między innymi określać: orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, charakterystyczne rzędne i wymiary, ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu, układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych, układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów.

W opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego powinien zostać określony sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi, charakterystykę energetyczną budynku, opracowaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1498 oraz z 2018 r. poz. 138), dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków, emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się, rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów, właściwości akustycznych oraz emisji drgań, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się, wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne. W stosunku do budynku w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego należy podać analizę możliwości racjonalnego wykorzystania, o ile są dostępne techniczne, środowiskowe i ekonomiczne możliwości, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło (§11).

Zgodnie z § 12 rozporządzenia część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna m.in. zawierać przekroje przeprowadzone w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, konieczne do przedstawienia położenia sytuacyjno-wysokościowego - z nawiązaniem do poziomu terenu.

Z kolei, jak wynika z § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 – t.j.) zasadą jest (jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania) sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Dopuszcza się sytuowanie budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną i zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust.2). Stosownie zaś do § 12 ust.4 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3 m lecz nie mniejszej niż 1,5 m - na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Zgodnie z z § 12 ust.6 pkt 1) rozporządzenia odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni.

Wskazać również należy, że stosownie do § 14 ust.1 cytowanego rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

Zamierzona inwestycja powinna również spełniać wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Łososina Dolna uchwalonego uchwałą Nr 114/XV/08 Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 4 marca 2008 r. (Dz.U. Woj. Mał 2008.Nr 249 poz. 1575).

W myśl § 3 ust.3 planu przy wydawaniu na podstawie ustaleń planu rozstrzygnięć administracyjnych, których przedmiotem jest sposób zagospodarowania terenów, w szczególności przy wydawaniu pozwoleń na budowę oraz przy opiniowaniu i zatwierdzaniu projektów podziału nieruchomości, należy uwzględniać łącznie: 1) wymogi wynikające z ustaleń planu, w tym a) przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów, określone w Rozdziale II niniejszej uchwały, b)ogólne zasady i warunki zagospodarowania dla obszaru całej Gminy, określone w Rozdziale III niniejszej uchwały, c) szczególne warunki zagospodarowania, ustalone dla wybranych obszarów, stref i obiektów, określone w Rozdziale IV uchwały, d)ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, określone w Rozdziale V niniejszej uchwały, 2) wymogi wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących oraz z przepisów prawa miejscowego.

Według § 8 uchwały tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej oznaczone symbolem "MNR" przeznacza się między innymi dla zabudowy zagrodowej lub jednorodzinnej oraz związanych z nią urządzeń, budynków gospodarczych i garaży towarzyszącym tym obiektom, urządzeń komunikacji kołowej i pieszej, infrastruktury technicznej. Budynki jednorodzinne powinny być lokalizowane w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, z wykluczeniem układu szeregowego. Wskaźniki wykorzystania terenu określa się jako: a) powierzchnia zabudowy - maksymalnie 30 % powierzchni terenu inwestycji (działki budowlanej), b)powierzchnia terenu biologicznie czynnego - minimalnie 40 % powierzchni terenu inwestycji (działki budowlanej), c) intensywność zabudowy - maksymalnie 0,4.

Stosownie do § 31 planu na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszczono realizację infrastruktury technicznej oraz wytyczanie dróg dojazdowych, ciągów pieszych, szlaków turystycznych, tras rowerowych i narciarskich. Realizacja inwestycji wymienionych w ust. 1 jest dopuszczalna o ile nie powoduje naruszenia przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych (ust.2). W terenach przeznaczonych na cele zabudowy należy uwzględnić dojazdy pożarowe, stosownie do wymogów określonych w przepisach odrębnych (ust.8).

Zgodnie z § 37 planu w terenie przewidzianym do zabudowy obowiązuje stosowanie dachów dwu- lub wielospadowych o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale od 30 do 45 stopni; okap powinien być wysunięty na odległość co najmniej 0,5 metra od lica budynku; zalecanym pokryciem dachu jest dachówka lub elementy o fakturze dachówek. Liczbę kondygnacji nadziemnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej ogranicza się do dwóch, przy czym kondygnacja druga dopuszczalna jest wyłącznie w formie poddasza użytkowego w dachu stromym; wysokość tych budynków ogranicza się do 10,0 metrów.

W tak nakreślonym stanie prawnym rzeczą organu było, na podstawie art.35 ust.1 prawa budowlanego, dokonanie stosownych sprawdzeń:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Po bezskutecznym upływie terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organy obydwu instancji nie dostrzegły żadnych wad projektu.

Kontrola przeprowadzona przez Sąd wskazuje jednak, że w obecnym kształcie projekt budowlany nie powinien zostać zatwierdzony, a w związku z tym nie powinno być również udzielone pozwolenie na budowę.

Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany nosi datę grudzień 2018 r. Jest to prawdopodobnie projekt przedłożony organowi przy poprzednim wniosku o pozwolenie na budowę, złożonym 10 czerwca 2019 r. (k.9 akt I instancji). Jest on więc przede wszystkim nieaktualny, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, stan faktyczny sprawy uległ zmianie. Na stronie 4 projektu jego autor podał, że "w wyniku projektowanych robót ukształtowanie terenu zostanie zmienione w niewielkim zakresie poprzez wykonanie niwelacji w celu uzyskania równiej powierzchni w obrębie lokalizowanego budynku". Tymczasem z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu z dnia 30.10.2019 r. (k.5 akt I instancji) wynika, że na działce nr [...] w Ł. D. na przełomie IX/X 2019 r. wykonano niwelację terenu poprzez wykonanie poziomej półki o wymiarach 26,2 x 16 m i wysokości skarpy od strony południowej o wysokości 1 m. Natomiast obecnie zatwierdzony rysunek projektu zagospodarowania terenu, sporządzony został na mapie z dnia 31.07.2018 r. i nosi datę grudzień 2018 r., co oznacza , że nie uwzględnia zmienionych rzędnych terenu. Sprzecznie z cytowanymi wyżej przepisami w projekcie zagospodarowania terenu, ani też w projekcie architektoniczno-budowlanym nie określono zaprojektowanych rzędnych terenu.

Nadto, wbrew cytowanym wyżej przepisom projekt zagospodarowania terenu nie zawiera przedstawienia przyłącza do zewnętrznej sieci energetycznej. Oznacza to, że projekt budowlany jest niekompletny. Stanowi to nie tylko o naruszeniu przepisów dotyczących zakresu projektu budowlanego, ale również art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. W świetle tego przepisu obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. Urządzenia techniczne i instalacje budynków stanowią część obiektów budowlanych, które są niezbędne do ich funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli zamierzeniem budowlanym jest budowa domu mieszkalnego, to pozwolenie na budowę winno objąć całe zamierzenie, w tym instalacje wewnętrzne i przyłącza, ponieważ wtedy będzie możliwe użytkowanie tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wprawdzie bowiem w odniesieniu do przyłączy, inwestor może realizować ich budowę także na podstawie zgłoszenia albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a więc bez postępowania przed organem architektoniczno - budowlanym, ale chodzi tu o taką sytuację, gdy budowa przyłączy nie jest sprzężona z budową obiektu budowlanego - art. 29a i 30 oraz art. 33 P.b. (tak np. wyroki NSA z 14 czerwca 2012 r. II OSK 503/11, z 11 września 2018 r. II OSK 2010/17). Zauważyć należy, że regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755 z późn. zm.) nie wyłączają przewidzianego w art. 33 ust. 1 prawa budowlanego ciążącego na inwestorze obowiązku przedłożenia projektu budowlanego obejmującego całość inwestycji wraz z przyłączami niezbędnymi do jego właściwego funkcjonowania.

Z części opisowej i tekstowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka inwestorów ma dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]) przez działkę nr [...]. Na zdjęciu przedłożonym przez skarżącą widać, że droga przebiegająca przez działkę nr [...] ma postać płyt betonowych (k.13 akt II instancji). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego fakt, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną ani też świadczącego o tym, że działka ta stanowi własność gminy.

Nadto, organy nie odniosły się do zakresu terenu objętego projektem zagospodarowania terenu. Poza tym terenem znajduje się pas działki nr [...] opisany jako utwardzony dojazd do działki nr [...]. Tymczasem warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiego gruntu legalnego dojścia i dojazdu do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). Organy nie ustaliły, czy w świetle cytowanego przepisu dojazd jest odpowiedni, ani też, czy jego urządzenie na działce nr [...] nie narusza ustaleń planu. Zwrócić również należy uwagę, że wbrew ustaleniom Wojewody Małopolskiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 30 grudnia 2019 r. wcale nie stwierdził, że gruntowy dojazd nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Nie oceniał również, czy dojazd o nawierzchni gruntowo-kamiennej stanowi samowolę budowlaną. Treścią decyzji z dnia 30 grudnia 2019 r. było wyłącznie nakazanie inwestorom zaniechania dalszych robót związanych z z rozpoczęciem budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] objętych nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 13 sierpnia 2019 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do przepisu art.29 ust.2 pkt 5) prawa budowlanego (Dz.U.2020.1333 t.j.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Prawo budowlane nie definiuje "działki budowlanej". Wykładni tego pojęcia poszukiwać należy w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j.). W myśl przepisu art.2 pkt 12) tej ustawy "działką budowlaną" jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem organy nie ustaliły, czy projektowany przez inwestorów dojazd szlakiem służebnym przez działkę nr [...] znajduje się w obszarze przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zabudowy. Mimo, że wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmował działki nr [...], to skoro dojazd po tej działce ma zapewnić budynkowi mieszkalnemu skomunikowanie z drogą publiczną, to rzeczą organów architektoniczno-budowlanych było sprawdzenie, czy jest to dojazd legalny (a nie tylko, że inwestor legitymuje się uprawnieniem wynikającym ze służebności).

Co istotniejsze, w opisie projektu zagospodarowania terenu nie wskazano odległości ścian projektowanego budynku od granic działki. Z kolei na rysunku projektu zagospodarowania terenu odległości te przedstawiono w sposób mało czytelny. Jak się wydaje odległość ściany frontowej (północno-wschodniej) budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 3 m. Na rysunku zaznaczono odległość ściany w poziomie poddasza do granicy działki nr [...] jako 3 m. Nie wiadomo, jakie odległości obrazują parametry: 1,5, 1,4 i 4 od granicy z działką nr [...]. Wydaje się, że ściana facjaty z luksferami od granicy działki [...] oddalona jest o 1,1 m (elewacja południowo-zachodnia Wniosek taki wypływa z porównania wrysowanych na rysunku od strony działki nr [...] wymiarów: 4 i 1,1.Z rysunku elewacji południowo-wschodniej zdaje się wynikać, że wsparta na kolumnach południowo-zachodnia ściana facjaty jest usytuowana znacząco bliżej od granicy działki niż ściana samego budynku. W każdym razie konieczne jest dokładne określenie tych odległości, jak również odległości okapów lub gzymsów zwróconych w stronę tej granicy, balkonów, daszku nad wejściem, tarasu, schodów zewnętrznych od granic działki inwestora.

W sprawie nie ma bowiem zastosowania przepis §12 ust.2 i 4 pkt 1) warunków technicznych.

Natomiast zarzuty skargi należy uznać za niezasadne.

Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy". W granicach określonych przez społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zdanie 1 k.c). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1485/10, LEX nr 11519032).

Według art.144 k.c. "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Jeżeli właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Przyjęte w przepisie art.144 k.c. kryterium przeciętnej miary wymaga z jednej strony umiarkowanego działania korzystającego ze swojego prawa, z drugiej jednak wymaga biernego znoszenia oddziaływania we wszelkiej postaci w określonym stopniu, jeżeli to oddziaływanie nie ma charakteru celowego działania (por. Ciszewski Jerzy (red.), Nazaruk Piotr (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Opublikowano: WKP 2019). Podstawowym kryterium określającym granicę dopuszczalnych immisji w ramach kryterium przeciętnej miary jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości.

Zgodnie z art.5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15, LEX nr 2315648). Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok). Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kwestia immisji spowodowanych zaprojektowaniem dojazdu do działki inwestora "w rażąco bliskiej odległości od budynku skarżącej" podlegała ocenie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy prawa budowlanego, w tym wydanym na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak jest normy prawa, która zabraniałaby urządzenia dojazdu do inwestycji pasem służebnym usytuowanym przy granicy nieruchomości.

Niezrozumiały jest zarzut skargi naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlanego w zw. z §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy w istocie nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Na projekcie zagospodarowania terenu dojazd ten został zaznaczony, organ ustalił, że istnieje, skarżąca nie postawiła zarzutu, że jest nieodpowiedni.

Nie mógł również odnieść skutku, jako zbyt ogólny, zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżąca wskazała bowiem, że prawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego nakazywało bowiem uznać, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z przepisami technicznymi, w tym dotyczącymi dostępu do drogi publicznej, jak również z przepisami prawa sąsiedzkiego. Nie wiadomo na czym w istocie polega zarzut, że organ winien "po uzyskaniu stanowiska skarżącej zadbać o wszechstronne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego". O ile skarżąca miała na myśli dojazd alternatywny przez nią wskazany, to należy podzielić stanowisko organu, że nie może on narzucać wnioskodawcy rozwiązań projektowych.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania skarżącej o toczącym się postępowaniu, na każdym jego etapie, co miało wpływ na treść decyzji, ponieważ skarżąca prawidłowo informowania, podniosłaby szereg okoliczności związanych z nieprawidłowościami zamierzonej inwestycji budowlanej, co zostało jej uniemożliwione.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych Z. K. w dniu 18 maja 2020 r. została zawiadomiona o wszczęciu w dniu 30 marca 2020 r. na wniosek M. O. oraz A. O. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami, studni oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. Ł. D. , gm. Łososina Dolna. W zawiadomieniu tym została pouczona o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni. W dniu 21 maja 2020 r. skarżąca nadała listem poleconym pismo noszące datę 19 maja 2020 r. przedstawiające jej stanowisko w sprawie. W postanowieniu z dnia 5 czerwca 2020 r., doręczonym skarżącej w dniu 16 czerwca 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania Z. K. została poinformowana, z powołaniem się na wcześniejsze pismo z dnia 6 maja 2020 r., że istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy w Starostwie Powiatowym. W dniu 22 czerwca 2020 r. organ I instancji wydał decyzję. W dniu 8 lipca 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji, w którym przedstawiła stanowisko w sprawie. Dodatkowo złożyła skargę wraz z dokumentacją zdjęciową do Wojewody Małopolskiego Po wniesieniu odwołania pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. skarżąca została poinformowana przez organ odwoławczy o terminie załatwienia sprawy. W trybie skargowym została zaś poinformowana przez Wojewodę, że do zgłoszonych w tej formie zarzutów organ ustosunkuje się w decyzji rozstrzygającej sprawę. Z powyższego wynika, że skarżąca – wbrew zarzutom skargi – była informowana o toczącym się postępowaniu.

Z urzędu można jedynie zauważyć, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie poinformował skarżącej w trybie art.10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157), np. że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z 22.03.2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527).

Wobec powyższego , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., stwierdzając naruszenie art. 34 ust.3, art.33 ust.1 oraz art.35 ust.1 i 3 prawa budowlanego, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.