Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 623/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 1, art. 6, art. 17 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "MPWiK") decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (do wniosku nr[...]), działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) dalej: "u.d.i.p.", utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazanej w piśmie Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Z. Spółka z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "PGK") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr[...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MPWiK przedstawiło dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

PGK ww. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwróciło się do MPWiK o udostępnienie kopii aktualnie obowiązujących umów z jednostkami samorządu terytorialnego, zakładami budżetowymi, spółkami prawa handlowego oraz innymi podmiotami świadczącymi usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miast: B., I., L., L., M., O., P. i S.

Biorąc pod uwagę podjęte przez MPWiK działania, mające na celu zachowanie poufności co do warunków świadczenia usług określonych w ww. umowach ze wskazanymi odbiorcami, MPWiK decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówiło przekazania wnioskowanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że warunki ww. umów były uzgadniane indywidualnie z poszczególnymi kontrahentami MPWiK. Ich upublicznienie mogłoby w przyszłości negatywnie wpłynąć na sytuację negocjacyjną MPWiK w przypadku zawierania nowych umów lub zmiany dotychczas obowiązujących. W związku z tym zostały podjęte działania mające na celu zachowanie poufności co do treści dokumentów objętych wnioskiem, polegające na zwróceniu się do kontrahentów z prośbą o nieudostępnianie treści obowiązujących umów osobom trzecim.

Nadto MPWiK podało, iż wnioskodawca został poinformowany, że działania mające na celu zachowanie poufności co do warunków świadczenia usług nie dotyczyły aktualnie obowiązującej umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zawartej między MPWiK a PGK na dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Zdaniem MPWiK, z uwagi na toczący się między stronami ww. umowy spór sądowy, zachowanie poufności co do jej treści nie leży w interesie MPWiK.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. PGK wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zwrócenie się do drugiej strony umowy cywilnoprawnej o nieudostępnianie umowy osobom trzecim nie jest równoznaczne z objęciem ww. danych klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", a ponadto tego rodzaju wniosek nie jest wiążący dla drugiej strony umowy. Zaznaczono również, że odmienne potraktowanie przez MPWiK umowy zawartej z PGK może świadczyć o stosowaniu zróżnicowanych standardów ochrony prawnej w stosunku do umów posiadających tę samą wartość handlową, a nawet o dyskryminowaniu PGK w stosunku do innych odbiorców usług świadczonych przez MPWiK.

MPWiK nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wskazało, iż wnioskodawca w sposób nieuprawniony zakłada, że objęcie informacji tajemnicą przedsiębiorcy wymaga dokonania formalnej czynności oznaczenia dokumentu klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Tymczasem, aby uznać daną informację za tajemnicę w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy wykazać, że przedsiębiorca podjął kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. W sprawie niniejszej działania takie zostały podjęte, a okoliczność, że kontrahenci MPWiK nie są związani otrzymanym wnioskiem, nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem MPWiK, określenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego ochrony poufnych danych pozostaje w gestii przedsiębiorcy. W rozpatrywanej sprawie MPWiK podjął działania mające na celu zachowanie poufności umowy w stosunku do osób trzecich, uznając jednocześnie, że wprowadzenie dodatkowych, wewnętrznych ograniczeń w dostępie pracowników MPWiK do treści umów objętych wnioskiem miałoby negatywny wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa.

Końcowo MPWiK wskazało, iż chybiony jest zarzut stosowania "zróżnicowanych standardów ochrony prawnej umów i dyskryminacji PGK". Motywem zachowania poufności co do treści umów była ochrona interesów Spółki MPWiK, a nie jej kontrahentów. Nie wiadomo też, na czym miałaby polegać dyskryminacja PGK, jeżeli w ocenie wnioskodawcy wszystkie umowy dotyczące świadczenia usług hurtowych mają charakter jawny. Udostępnienie informacji o treści umowy wiążącej MPWiK z wnioskodawcą (która to informacja, w ocenie zarówno MPWiK, jak i wnioskodawcy, co do zasady ma charakter informacji publicznej), nie może zostać uznane za działanie dyskryminujące.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S. A. z dnia [...] lutego 2014 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Z. Spółka z o.o. zarzuciło naruszenie:

1) art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, w tym nie wykazanie w decyzji, że treść umów objętych wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503), dalej: "u.z.n.k.", polegające na nie podjęciu przez organ żadnych faktycznych działań mających na celu objęcie treści umów tajemnicą przedsiębiorstwa;

3) art. 15 ust. 1 pkt 3 u.z.n.k. polegające na nieuzasadnionym różnicowaniu traktowania klientów MPWiK w zakresie udostępniania lub odmowy dostępu do umów handlowych zawartych przez ten organ a tożsamych albo zbliżonych pod względem przedmiotowym.

W związku z powyższymi zarzutami PGK wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.;

2) przekazanie sprawy ponownego rozpatrzenia przez Zarząd MPWiK celem udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r.;

3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi podniesiono, iż uchybienia w zakresie prawa procesowego związane są z formalnymi brakami w treści oraz uzasadnieniu wydanych przez MPWiK decyzji w przedmiotowej sprawie. Natomiast uchybienia w zakresie prawa materialnego związane są z objęciem informacji, o które wnioskowała strona skarżąca, klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Pozostanie określonych informacji w sferze tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął faktyczne i realne działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń. Z treści obu wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby MPWiK takie działania podjęło.

Nadto strona skarżąca wskazała, że do działań zapobiegających ujawnieniu informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa należy także konieczność poinformowania pracowników o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by pracownicy zostali poinformowani o poufności treści przedmiotowych umów. MPWiK oświadczyło, że nie podjęło żadnych dodatkowych, wewnętrznych ograniczeń w dostępie swoich pracowników do tych umów. Okoliczność ta przemawia za przyjęciem stanowiska, że MPWiK nie podjęło żadnych działań w celu zachowania poufności treści wnioskowanych dokumentów, a tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie strony skarżącej za takie czynności można byłoby uznać np. decyzje lub uchwały organów MPWiK o nadaniu dokumentom klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" co jednak nie nastąpiło. Nie została zatem w sposób należyty wykazana wola MPWiK utajnienia wnioskowanych umów.

Strona skarżąca zaakcentowała również stanowisko o nieuzasadnionym różnicowaniu traktowania PGK przez MPWiK w zakresie udostępniania lub odmowy dostępu do umów handlowych zawartych przez ten organ, a tożsamych przedmiotowo, jak również różnicowaniu przez MPWiK standardów ochrony prawnej i dyskryminowania na tym polu przedsiębiorstwa PGK. Zgodnie bowiem z treścią pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. MPWiK udostępnił W.S. - w trybie u.d.i.p. - kopię umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zawartej pomiędzy PGK a MPWiK w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków wraz z kopiami faktur dotyczących realizacji tego stosunku umownego dodatkowo stwierdzając, że nie widzi przeszkód w udostępnianiu tego dokumentu wnioskującemu.

W odpowiedzi na skargę MPWiK wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wskazało, iż nietrafne są zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że informacja objęta wnioskiem ma dla MPWiK wartość gospodarczą. Wskazano, że upublicznienie umów hurtowych na dostawę wody i odprowadzanie ścieków pogorszyłoby sytuację negocjacyjną spółki przy zawieraniu kolejnych umów. Jest bowiem oczywiste, że potencjalny kontrahent, dysponując tego rodzaju materiałem porównawczym, mógłby domagać się określonych ustępstw powołując się na warunki kontraktów zawieranych przez inne podmioty.

Nadto MPWiK "poddało w wątpliwość" kwestię, czy treść umów objętych wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. PGK podtrzymało zarzuty i wnioski skargi. Podkreśliło, iż działania MPWiK zmierzające do zachowania w tajemnicy treści wnioskowanych umów zostały podjęte dopiero post factum, jako reakcja na wniosek strony skarżącej, natomiast w chwili wpływu wniosku przedmiotowe umowy nie były uznawane przez MPWiK za posiadające wartość gospodarczą i handlową. W treści decyzji nie zostało wykazane, że ww. umowy zostały objęte klauzulami poufności, czy tajemnicy przedsiębiorstwa. Tymczasem dopiero takie działanie jest uznawane za wystarczające z punktu widzenia interesu przedsiębiorcy.

Nadto, z załączonego przez MPWiK regulaminu pracy, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu MPWiK z dnia [...] października 2005 r. nie wynika, że umowy, o które wnioskuje PGK zostały objęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też w jakiś szczególny sposób poddane kontroli. Przedmiotowy regulamin jest dokumentem ustalającym prawa i obowiązki pracowników i pracodawcy i w żadnym elemencie nie określa, że skonkretyzowany przez stronę skarżącą przedmiot żądania stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Z. Spółka z o.o. zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. Przedmiotowym wnioskiem PGK wystąpiło o przekazanie kopii aktualnie obowiązujących umów z jednostkami samorządu terytorialnego, zakładami budżetowymi, spółkami prawa handlowego oraz innymi podmiotami świadczącymi usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miast: B., I., L., L., M., O., P. i S. Wniosek ten nie dotyczył umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zawartej pomiędzy PGK a MPWiK w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Z. Wszelka zatem argumentacja stron przedstawiona na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, dotycząca kwestii udostępnienia ww. umowy osobie trzeciej oraz ewentualnych skutków jej udostępnienia, nie może być przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wykracza bowiem poza przedmiot niniejszego postępowania zakreślonego ww. wnioskiem.

Przechodząc do rozważań merytorycznych w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z powyżej przedstawionych uregulowań wynika, iż krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. MPWiK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika (odpis pełny z rejestru przedsiębiorców, nr KRS[...], stan na dzień [...] stycznia 2014 r.), że MPWiK powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, w którym jedynym akcjonariuszem jest m.st. Warszawa. Celem działalności spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do [...]. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Spółki, jest w całości majątkiem komunalnym i MPWiK wykonuje także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Z kolei w myśl art. 1 u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż na podstawie art. 1 i art. 6 u.d.i.p., każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz i podmiotów sprawujących funkcje publiczne, albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej wskazano wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej objęte zostały kopie umów zawartych przez MPWiK z jednostkami samorządu terytorialnego, zakładami budżetowymi, spółkami prawa handlowego oraz innymi podmiotami świadczącymi usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie określonych miast. Treść ww. umów dotyczy zakupu usług dostawy wody i odprowadzania ścieków w ilościach hurtowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Przedmiotowe umowy są zawierane w trybie art. 6 ust. 1 ww. ustawy w celu realizacji przez jedną ze stron zadania własnego gminy w postaci dostaw wody i odbioru ścieków.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej. Treść wnioskowanych umów stanowi informację o działalności podmiotu, który wykonuje zadania publiczne, a nadto informację o gospodarowaniu majątkiem takiego podmiotu, co wypełnia przesłanki określone w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz pkt 5 lit. d) u.d.i.p.

W świetle powyższego, twierdzenia MPWiK zawarte w odpowiedzi na skargę, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie znajdują prawnego uzasadnienia.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek m.in. należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie poprzez wyważenie interesu społecznego oraz interesu strony (art. 7 k.p.a.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Nadto uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie MPWiK wymienionych obowiązków procesowych nie dopełniło, zaś zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. - nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej MPWiK stwierdziło jedynie, że "podjęło działania w celu zachowania poufności co do warunków świadczenia usług określonych we wnioskowanych umowach" oraz oświadczyło, że "upublicznienie warunków wnioskowanych umów - uzgodnionych indywidualnie z kontrahentami - mogłoby w przyszłości negatywnie wpłynąć na sytuację negocjacyjną Spółki w przypadku zawierania nowych umów lub zmiany dotychczas obowiązujących". Powołało przy tym - jako podstawę rozstrzygnięcia - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie przytaczając jednak nawet jego treści. Nie wskazało natomiast w żaden sposób jakich "warunków" ww. umów dotyczy wola zachowania poufności, nie określiło - biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. W szczególności nie wskazało jakie konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić MPWiK na szkodę i na czym narażenie to miałoby polegać.

Tak lakoniczne oświadczenie w żaden sposób nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska MPWiK w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. MPWiK posłużyło się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) polega w odniesieniu do poszczególnych zapisów umów. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach.

W tym miejscu podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć również należy, że oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. implikuje odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się u.d.i.p., a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (przesłanka materialna). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (przesłanka formalna).

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - konieczne jest badanie przesłanki materialnej i formalnej tej tajemnicy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, publ. LEX nr 1456979). Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienie wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Zatem zaniechanie dopełnienia powyższych obowiązków i poprzestanie na powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez podania konkretnych następstw ujawnienia informacji powoduje, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie poddaje się kontroli sądu.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie MPWiK swoje stanowisko odnośnie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wywodzi jedynie z własnych twierdzeń, bowiem materiał przedstawiony Sądowi nie wskazuje, by wszystkie informacje w nim zawarte korzystały z waloru poufności (ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy), co już choćby z tego względu czyni rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wadliwym.

Zaznaczenia bowiem wymaga, że MPWiK uznało za tajemnicę przedsiębiorcy (całą) treść wszystkich umów będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem już wstępna analiza tychże umów pozwala przyjąć, że nie wszystkie ich postanowienia można zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy. Dotyczy to choćby danych kontrahentów uwidocznionych przecież w pismach MPWiK z dnia [...] stycznia 2014 r. zawierających prośbę o zachowanie poufności treści umów (dołączonych do odpowiedzi na skargę), standardowego dla wszystkich umów oświadczenia stron, że przedmiotowe umowy zostały zawarte na podstawie ustawy - Kodeks cywilny i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy też ogólnych postanowień odnośnie zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które określają przepisy ww. ustawy. Nie można oczywiście wykluczyć, że niektóre szczegółowe dane zawarte w przedmiotowych umowach mogą stanowić dla MPWiK tajemnicę przedsiębiorcy jako pewną wartość gospodarczą, jednakże w omawianym przypadku nie sposób przyjąć, że dotyczy to całej treści tychże umów.

Nie można zgodzić się tym samym z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "określenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego ochrony poufnych danych pozostaje w gestii przedsiębiorcy". Takie stanowisko powodowałoby, że tajemnicą przedsiębiorcy objęte zostałyby dane w takim zakresie, w jakim przedsiębiorca arbitralnie zakwalifikowałby je w ten sposób (również poprzez nałożenie odpowiedniej klauzuli). To z kolei nadawałoby dokonywanej przez Sąd kontroli wyłączenia jawności określonych danych charakter pozorny, czy wręcz iluzoryczny, co godziłoby w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP). Jak już wyżej zaznaczono, tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie można zatem istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności podmiotu.

Podsumowując stwierdzić zatem należy, że w sprawie niniejszej brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji (oraz ją poprzedzającej) nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny, czy istniały podstawy do ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, tj. treści ww. umów o świadczenie usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, ze względu na wystąpienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. u.z.n.k. Podkreślenia wymaga, że ciężar wykazania przesłanek obligujących do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej spoczywa na właściwym organie. MPWiK nie wykazało natomiast, że spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, tzn. że wnioskowane informacje (cała treść ww. umów) dotyczą ze swej istoty kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Powyższej oceny nie zmienia argumentacja MPWiK zawarta w odpowiedzi na skargę, iż powodem wyłączenia jawności przedmiotowych w sprawie umów jest spór sądowy toczący się pomiędzy MPWiK a PGK "dotyczący zmiany wiążącej strony umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków". Po pierwsze, argument ten w żaden sposób nie konkretyzuje przesłanek odmowy udostępnienia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej. Po drugie, odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. To właśnie uzasadnienie decyzji stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu - to pomimo próby podjęcia późniejszych wyjaśnień - decyzja taka jest wadliwa (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, publ. ONSA 1992/2/45)

Z treści skargi oraz późniejszego pisma procesowego wynika, że strona skarżąca kwestionowała nie tylko istnienie elementu materialnego, ale i również formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wskazując, iż wyłączenie jawności ww. umów zostało dokonane przez MPWiK po dacie wystąpienia przez PGK z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a nadto samo skierowanie przez Zarząd MPWiK pism do podmiotów będących stronami tychże umów "z prośbą o zachowanie poufności co do treści umów" jest niewystarczające z punktu widzenia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Sąd zauważa, iż elementem współkształtującym stan poufności jest podjęcie pewnych działań zabezpieczających informację. Przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wymaga od przedsiębiorcy podjęcia "niezbędnych działań w celu zachowania poufności". Podjęcie takich działań jest z jednej strony konieczne do zapewnienia stanu poufności, z drugiej zaś manifestuje wolę przedsiębiorcy objęcia ochroną danej informacji. Przepis ten wskazuje więc na subiektywną przesłankę ochrony poufnej informacji w postaci woli przedsiębiorcy. Wola ta może być przejawiona w sposób wyraźny lub dorozumiany, jednak musi być dla innych osób rozpoznawalna. Co do zasady brak jest zatem podstaw do kwestionowania formalnej skuteczności podjętych przez przedsiębiorcę działań polegających na wystosowaniu do swych kontrahentów pisma, w którym wyraża on wolę zachowania poufności określonych danych. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 11 u.z.n.k. nie wymaga podjęcia jakiś nadzwyczajnych środków zabezpieczenia, lecz zabezpieczeń "niezbędnych". Za dopuszczalne należałoby również uznać działania przedsiębiorcy - mające na celu ochronę tajemnicy - podjęte nawet po dacie wpływu żądania udostępnienia informacji publicznej, jednak przed wydaniem decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Nie jest zatem - zdaniem Sądu - trafne stanowisko, że wyłączenie jawności określonych danych nie może nastąpić w czasie późniejszym aniżeli np. data powstania dokumentu zawierającego odnośne dane.

Zaznaczyć jednak należy, że powyższe uwagi pozostają bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy z racji na wskazane powyżej uchybienia, jakich dopuściło się MPWiK podejmując rozstrzygnięcie o odmowie dostępu do informacji publicznej. Uchybienia te uniemożliwiły bowiem Sądowi dokonanie oceny zasadności ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w kontekście materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.).

Rozpatrując ponownie wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. MPWiK będzie obowiązane powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.