Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1581/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 10 pkt 5, art. 41 ust. 1, art. 111 ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 792/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz M. S. 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S. (dalej także jako: strona, skarżacy kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Zastępca Dyrektora Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych cofnął M. S. zezwolenie o numerze [...] z dnia [...] lipca 2012 r. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce handlowej: sklep spożywczy ul. [...] róg [...] we W.

Jak wynika z ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, cofnięcie zezwolenia nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm., zwanej dalej ustawą), z uwagi na stwierdzenie przez organ przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu rocznym skarżącego o wartości sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu za 2012 r., o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy.

Organ podał, iż wynik przeprowadzonej u skarżącego kontroli wykazał, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu w wskazanym sklepie wyniosła 62 281,99 zł, natomiast w oświadczeniu rocznym z dnia 31 stycznia 2013 r. skarżący wskazał, iż wartość sprzedaży wymienionej kategorii napojów, wyniosła w 2012 r. 79 863,80 zł.

W odwołaniu skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niespójne z rozstrzygnięciem. Niespójność ta polega na tym, że w sporządzonym uzasadnieniu organ pierwszej instancji, wpierw powołuje się na wartość sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...] róg [...] we W. za 2013 r., gdy tymczasem dalsza część uzasadnienia odnosi się do wartości sprzedaży uzyskanej w 2012 roku.

W toku prowadzonego postępowania skarżący wskazywał, że różnica pomiędzy danymi podanymi w rocznym oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, a obliczeniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, wynikła m.in. z tego, że dla własnych obliczeń przyjął inną od organu metodę kalkulacji. Zastosował bowiem dostępną mu, jako prowadzącemu rachunkowość w formie księgi przychodów i rozchodów, metodę proporcji. Z tych względów nie można uznać, aby popełnił fałszerstwo, gdyż nie miał intencji oszukańczych. Co więcej, z porównania wartości sprzedaży takich artykułów jak "wino" i "wódka", podanych przez niego i ustalonych przez organ pierwszej instancji, wynika, iż wskazał on wartości wyższe. Skoro działał na swoją niekorzyść, to nie można uznać, aby popełnił fałszerstwo. Podniósł również, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił takich okoliczności jak: dokonywane przesunięcia towaru pomiędzy różnymi prowadzonymi przez niego sklepami, stosowanie upustów cenowych oraz okresów promocyjnych przez sprzedawców hurtowych, niepoprawne fakturowanie towarów przez sprzedawców hurtowych, czy też uwzględnienie faktur pochodzących od sprzedawców hurtowych wystawionych na produkty inne niż napoje alkoholowe.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował z urzędu błąd pisarski w zaskarżonej decyzji, poprzez wpisanie na pierwszej stronie decyzji w 13 wierszu uzasadnienia "2012" w miejsce "2013".

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., SKO we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzją organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, ze zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast korzystanie z zezwolenia wiąże się z wieloma obowiązkami, których naruszenie lub niewykonanie pociąga za sobą określone skutki prawne.

Z art. 111 ust. 4 ustawy wynika, że przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. W myśl art. 111 ust. 5 ustawy opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uzależniona jest od rocznej wartości sprzedaży tych napojów i jest przeznaczana na finansowanie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu (art. 11 ust. 1 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 10 ustawy, organ zezwalający cofa zezwolenie m.in. w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w 111 ust. 4 ustawy (pkt 5).

W uzasadnieniu, z powołaniem na orzecznictwa NSA stwierdzono, iż podanie przez przedsiębiorcę w oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim fałszywych danych, obliguje organ właściwy w sprawie, do wydania decyzji cofającej zezwolenie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., II GSK 91/11).

W tym kontekście podniesiono, że bezspornym jest, że skarżący w oświadczeniu podał kwotę sprzedaży brutto - 79 863 zł 80 gr. Bezsporny jest również fakt, że organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej kontroli dokumentacji księgowej skarżącego i obliczeń z wykorzystaniem danych zawartych w dokumentach źródłowych tj. raportów dokonanych w 2012 r. zakupów napojów alkoholowych uzyskanych od współpracujących ze skarżącym hurtowni alkoholi, spisów z natury napojów alkoholowych sporządzonych na dzień 31 grudnia 2011 r. i na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz wyjaśnień strony, dotyczących wysokości uśrednionej procentowej wartości marży na podstawie analizy wysokości ceny sprzedaży napojów alkoholowych w przeciągu roku kalendarzowego, ustalił, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu (brutto) wyniosła w 2012 r. 62 281 zł 99 gr.

Odnosząc się do wykazanej różnicy, z uwagi na zastosowaną metodę obliczenia, wskazano w uzasadnieniu decyzji, że skarżący dokonując obliczenia wartości sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu (brutto), przy zastosowaniu metody tożsamej z tą, którą przyjął organ pierwszej instancji, podał w piśmie z [...] kwietnia 2014 r., iż wyniosła ona (wartość sprzedaży) w roku 2012 - 32 019 zł 89 gr. Potwierdza to, zdaniem organu, że skarżący, składając w dniu 31 stycznia 2013 r. oświadczenie o rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, podał w nim fałszywe dane.

Podniesiono, iż ustawodawca posługując się w przepisie art. 111 ust 4. ustawy pojęciem "fałszywe" dane, sankcjonuje nim sytuacje, w których przedsiębiorca podaje w składanym rocznym oświadczeniu dane nieprawdziwe, błędne. Dla stwierdzenia tej okoliczności bez znaczenia pozostaje to, czy strona "popełniła fałszerstwo", czy działała umyślnie. Podniesiono, że słowo "fałszować" oznacza przedstawiać coś niezgodnie z prawdą, zniekształcać". Z kolei przymiotnik "fałszywy" oznacza niezgodny z prawdą, błędny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, tom I, Warszawa 2006 r., str. 877-878). Dlatego organ pierwszej instancji nie miał zatem obowiązku badać, czy skarżący działała umyślnie, bowiem wystarczającą przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych było wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawierało fałszywe dane, czyli dane nieprawdziwe.

Podniesiono, że okoliczności, że dane podane w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2013 r. są nieprawdziwe, nie kwestionuje sama strona. Skarżący skupiał się na wyjaśnieniu rozbieżności pomiędzy wartościami wskazanymi przez niego, a wartościami przyjętymi przez organ. Przyjmując zaś metodę obliczenia zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji również doszedł do wniosku, że dane podane przez niego w złożonym oświadczeniu są nieprawdziwe. Podniesiono, że bez znaczenia jest przy tym, iż pomiędzy obliczeniami dokonanymi przez skarżącego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a obliczeniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji pozostają rozbieżności. Istotnym jest bowiem, iż przy przyjęciu którejkolwiek z tych wielkości, dane wskazane w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2013 r. są niezgodne z prawdą. Natomiast na skarżącym jako na profesjonaliście, ciążył obowiązek takiego zorganizowania działalności gospodarczej, aby podawane przez niego wartości sprzedaży nie były błędne.

Powyższe ustalenia, zdaniem organu, przesadzają o konieczności cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w osnowie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zaistniała nieścisłość w opisie zezwolenia, co do którego rozstrzygano w sprawie, gdyż zgodnie z dokumentacją jest to zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, nie zaś jak zaznaczono "powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz piwa". Faktycznie jednak decyzja dotyczy decyzji o numerze [...] z dnia [...] lipca 2012 r., zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, co ze względu na dalszą treść osnowy i uzasadnienie decyzji oraz zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości. Tym samym, zdaniem Kolegium, ułomność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym zakresie nie powoduje konieczności jego zreformowania przez organ odwoławczy, a ewentualne wątpliwości eliminuje przejrzyste uzasadnienie i osnowa niniejszej decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji wskazał błędny numer zezwolenia, który to błąd zostal wprawdzie później sprostowany, jednak zdaniem skarżącego nastąpiło to zbyt późno. Nadto podniósł, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu zawiera dane rachunkowe które dotyczą wartości sprzedaży powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), co nie jest zwykłym błędem rachunkowym, lecz należy do błędów istotnych niepodlegających rozstrzygnięciu w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł także, że nie można uznać w sprawie, że popełnił fałszerstwo, gdyż nie miał intencji oszukańczych. Wartość sprzedaży wyliczył według dostępnych danych, które były ograniczone i nie polegały na ustalenie wysokości zakupu lub sprzedaży każdego artykułu handlowego. Co więcej, z podanych przez niego i ustalonych przez organ pierwszej instancji danych wynika, iż wskazał wartości wyższe.

Wskazał, że jego działalność handlowa w 2012 r. rozliczana była na podstawie podatkowej księgi przychodów i rozchodów (uproszczona forma rachunkowości), nie był więc zobligowany żadnymi wymogami do prowadzenia ewidencji magazynowej towaru handlowego pod kątem ilościowym, dokonując zakupu towaru handlowego. Każda faktura zakupu ujmowana była w Księdze w pozycji 10 kwocie netto (bez VAT), a kasa fiskalna, która była używana w działalności gospodarczej (do lipca 2012 r.), nie posiadała opcji raportu rodzajowego sprzedaży towaru handlowego za dany okres. Natomiast żadne przepisy nie określały w jaki sposób wyliczyć wartość sprzedaży danego towaru handlowego, w przypadku gdy kasa fiskalna nie posiada takich opcji. Tak więc, ustalenia wartości sprzedaży napojów alkoholowych za rok 2012 dokonał metodą proporcji.

Dalej skarżący podniósł, że organ, dokonując wyliczenia wartości sprzedaży napojów alkoholowych metodą szacunkową - w oparciu o informacje uzyskane z hurtowni 4 hurtowni – nie wziął pod uwagę dokonywania tą drogą także zakupów napojów gazowanych i innych napojów bezalkoholowych. Pominął też wyjaśnienie skarżącego, że niekoniecznie to co zostało zakupione - zafakturowane na punkt sprzedaży [...] róg [...] we W. - zostało sprzedane przez ten punkt, który jest siedzibą firmy, a zarazem pierwszym punktem sprzedaży, drugi punkt sprzedaży znajduje się na ul. [...] we W. i posiada odrębne zezwolenia. Wskazał, iż w roku 2012 część zakupów artykułów alkoholowych grup A, B, C (hurtowni [...]) - było fakturowane na punkt sprzedaży przy ul. [...] róg [...], dostawy te jednak zostały zbiorczymi dowodami [...] przekazane do punktu sprzedaży na ul. [...] we W.

Skarżący podniósł także w uzasadnieniu, że dokonał sprawdzenia informacji dotyczących wartości zakupów towarów grup A, B, C za 2012 r. podanych przez 4 hurtownie organowi pierwszej instancji, danych które stanowiły podstawę do wyliczenia przez organ pierwszej instancji wartości sprzedaży metodą szacunkową. Okazało się, że obliczone wartości zakupów (z faktur zakupu) pokazują, że prawie w każdym przypadku wartości zakupów różnią się od siebie, a powinny być jednakowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 155 p.p.s.a., podkreślił, iż istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy organy rozstrzygajace w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zasadnie uznały, że skarżący podał fałszywe dane w oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w roku poprzednim.

W przedmiotowej sprawie, w oświadczeniu rocznym z dnia 31 stycznia 2013 r., skarżący wskazał, iż wartość sprzedaży wymienionej kategorii napojów, ustalona metodą proporcji, wyniosła w 2012 r. 79 863,80 zł. Mając wątpliwości co do prawidłowości złożonego przez stronę oświadczenia, dokonano jego weryfikacji metodą szacunkową. Organ pierwszej instancji, na podstawie przeprowadzonej kontroli dokumentacji księgowej skarżącego i obliczeń z wykorzystaniem danych zawartych w dokumentach źródłowych, tj. raportów dokonanych w 2012 r. zakupów napojów alkoholowych uzyskanych od współpracujących ze skarżącym hurtowni alkoholi, spisów z natury napojów alkoholowych sporządzonych na dzień 31 grudnia 2011 r. i na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz wyjaśnień strony, dotyczących wysokości uśrednionej procentowej wartości marży na podstawie analizy wysokości ceny sprzedaży napojów alkoholowych w przeciągu roku kalendarzowego, ustalił, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu (brutto) wyniosła w 2012 r. 62 281 zł 99 gr.

W trakcie postępowania wyjaśniającego, skarżący, dokonując obliczenia wartości sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu (brutto), przy zastosowaniu metody tożsamej z tą, którą przyjął organ pierwszej instancji, podał w piśmie z [...] kwietnia 2014 r., iż wyniosła ona (wartość sprzedaży) w roku 2012 - 32 019 zł 89 gr (strona nr 206 akt administracyjnych).

Również w skardze, kwestionując dokonane wyliczenia przez organ administracji, dokonując stosownych obliczeń wskazał wartości odbiegające do podanych w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2013 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe wskazuje, że skarżący, składając w dniu [...] stycznia 2013 r. oświadczenie o rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu, podał w nim fałszywe dane.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze argumentu, że nie można uznać w sprawie, że popełnił fałszerstwo, gdyż nie miał intencji oszukańczych, o czym świadczy min. okoliczność, ze podał dane zawyżone, Sąd pierwszej instancji odwołał się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym niezasadne jest wywodzenie, że użycie przez ustawodawcę w treści art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy pojęcia "fałszywe dane", a nie dane "błędne" czy "nieprawdziwe" świadczy o założeniu celowego wprowadzenia w błąd organu wydającego zezwolenie (wyrok NSA z dnia 22 maja 2014r., II GSK 407/13).

Zdaniem WSA, organy administracji nie mają obowiązku badać, czy skarżący działał umyślnie, bo nie mają nawet takiej kompetencji. Wystarczającą przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawierało fałszywe dane, czyli dane nieprawdziwe. Natomiast na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek nie łamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. W konsekwencji w razie wystąpienia złamania którejkolwiek zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 ustawy jest obligatoryjne, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż bezspornym w sprawie jest, ze skarżący podał nieprawdziwe dane w swoim oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2013 r. Jak juz podniesiono, wskazują na to nie tylko ustalenia organu, ale także wyliczenia skarżącego dokonane w toku postępowania wyjaśniającego metodą zastosowaną przez organ administracji oraz jego wyliczenia uwzględniające rzekome nieprawidłowości organu, a przedstawione w skardze.

Podnieść należy, że bez znaczenia jest, iż pomiędzy obliczeniami dokonanymi przez skarżącego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, oraz przedstawionymi w skardze, a obliczeniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji pozostają rozbieżności, ważne jest, że są inne niż w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2013 r.

Istotnym jest bowiem, przy przyjęciu którejkolwiek z tych wielkości, że dane wskazane w oświadczeniu strony z dnia [...] stycznia 2013 r. są inne – odbiegają od danych wskazanych przez stronę w toku postepowania wyjaśniającego i przez organ administracji - a więc są niezgodne z prawdą. Natomiast na skarżącym jako na profesjonaliście, ciążył obowiązek takiego zorganizowania działalności gospodarczej, aby podawane przez niego wartości sprzedaży nie były błędne.

Skoro zatem dane o wartości sprzedaży alkoholu podane przez skarżącego w złożonym przez niego oświadczeniu pozostały w sprzeczności z danymi ustalonymi w wyniku kontroli dokonanej przez organ administracyjny, a skarżący nie przedstawił żadnego dowodu obalającego te ustalenia organu - przedstawił jedynie wyliczenia odbiegające od danych organu, ale także jednocześnie od zawartych w złożonym oświadczeniu - to tym samym dane wskazane w oświadczeniu strony, jak prawidłowo przyjęły organy administracyjne, były fałszywe.

Jak już wskazano, organy administracyjne nie miały obowiązku badać, dlaczego występują rozbieżności pomiędzy zaprezentowanymi danym, czy skarżący działał umyślnie, bowiem przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych było wyłącznie stwierdzenia, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawierało fałszywe dane. Natomiast w razie wystąpienia złamania tej zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonej w ustawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest obligatoryjne, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy.

Sąd zaznaczył, iż jak wynika z akt sprawy, w osnowie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. organu pierwszej instancji zaistniała nieścisłość: wskazano, że idzie o sprzedaż napojów powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz piwa; jednocześnie podano numer zezwolenia: [...] z dnia [...].07.2012 r. (na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu).

Jednak treść osnowy decyzji - wskazanie numeru zezwolenia ( [...] z dnia [...].07.2012 r. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu) oraz uzasadnienie decyzji - podane wartości sprzedaży napojów alkoholowych (odnośnie napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu), a także zgromadzony materiał dowodowy, wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja organu pierwszej dotyczy cofnięcia zezwolenia o numerze [...], z dnia [...] lipca 2012 r., zezwalającego na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu. Wskazać należy, że jak wynika z równolegle prowadzony przez Sądem postępowań, skarżącemu cofnięto z tej samej przyczyny pozostałe zezwolenia - kategorii A i B na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym lokalu, co w rozpatrywanej sprawie. Tym samym WSA nie stwierdził, aby decyzja organu pierwszej instancji zawierała wady, które na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodują jej nieważność z mocy prawa.

Reasumując swoje stanowisko WSA stwierdził, iż organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły, że skarżący złożył oświadczenie zawierające fałszywe dane o wartości sprzedanego alkoholu, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

M. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnióśł skarge kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powołując się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił w niej naruszenie prawa materialnego art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną jego wykłądnię lub niewłąściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż każde błędnie podanie danych w oświadczeniu rocznym o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za rok ubiegły skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, bez sprawdzenia przez organ, czy zarzuty podane w odwołaniu są słuszne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, iż stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie może być uznany na obecnym etapie postępowania za sporny. Wprawdzie skarżący w toku postępowania, jak również przed sądami administracyjnymi kwestionował prawidłowość wyliczenia organu co do wartości sprzedanego w roku 2012 w przedmiotowym punkcie sprzedaży alkoholu, należącym do skarżącego, zawartego w protokole kontroli przeprowadzonej w jego sklepie, kwestionując przyjętą przez organ zasadę kalkulacji, jednakże brak wyraźnie sformułowanego zarzutu w tym przedmiocie uniemożliwia poddanie tej kwestii kontroli instancyjnej.

Podkreślenia wymaga, iż jedyny sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut jest zarzutem naruszenia prawa materialnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi natomiast na stanowisku, iż przy pomocy zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest możliwe zwalczanie ustaleń i ocen stanu faktycznego dokonanych przez organy orzekające w sprawie i kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji na podstawie właściwych przepisów. Stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt: GSK 811/04, publ. w ONSAiWSA z 2005 r. Nr 4, poz. 68; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt: II FSK 1506/09, Lex nr 745674; z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt: II OSK 1408/16, Lex nr 2190742).

Zaznaczyć warto, iż ustalenia stanu faktycznego mogą być ewentualnie podważane za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, a nie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, Lex nr 516681). W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej takiego zarzutu jednak nie postawiono.

Jak wskazano na wstępie, uwzględnieniu podlegał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które polegało na dokonaniu błędnej wykładni powyższego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, według stanu na dzień orzekania organów (Dz. U. 2012 r., poz. 1356 ze zm., zwanej dalej ustawa) przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ww. ustawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż bezspornym w sprawie jest, ze skarżący podał nieprawdziwe dane w swoim oświadczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r., na co wskazują ustalenia organu, a także wyliczenia skarżącego dokonane w toku postępowania wyjaśniającego metodą zastosowaną przez organ administracji oraz jego wyliczenia uwzględniające rzekome nieprawidłowości organu, a przedstawione w skardze, utożsamiając ten fakt ze spełnieniem przesłanki przedstawienia w oświadczeniu, o którym mowa, danych "fałszywych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podjął się oceny prawidłowości rozumowania organu, który oparł pogląd o podaniu danych "fałszywych" w oświadczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r. na stwierdzeniu, iż dane te odbiegają od danych wskazanych przez stronę w toku postępowania wyjaśniającego i przez organ administracji. Należy co prawda przyznać, co do zasady, rację Sądowi, iż na skarżącym, jako na profesjonaliście, ciążył obowiązek takiego zorganizowania działalności gospodarczej, aby podawane przez niego wartości sprzedaży nie były błędne.Nie można jednak podzielić zapatrywania, zgodnie z którymi sam fakt niezgodności danych o wartości sprzedaży alkoholu podanych przez skarżącego w złożonym przez niego oświadczeniu z danymi ustalonymi w wyniku kontroli dokonanej przez organ administracyjny, a nawet z własnymi późniejszymi wyliczeniami, automatycznie powoduje konieczność stwierdzenia, że dane wskazane w rocznym oświadczeniu strony były fałszywe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się terminem "fałszywe dane", a nie, przykładowo, "dane nieprawdziwe". Użyty przez ustawodawcę termin wskazuje na konieczność zbadania celu działania przedsiębiorcy, w szczególności wyjaśnienia zamiaru, jaki mu towarzyszył. Istotne jest też zbadanie skutku, jaki chciał osiągnąć. Należy stanąć na stanowisku, iż nie można mówić o podaniu danych "fałszywych" w przypadku stwierdzenia, iż do podania nieprawdziwych danych wyszło w wyniku omyłki, bądź nawet przyjęcia wadliwej metody wyliczeń, jeżeli w jej wyniku nie nastąpiło uszczuplenie budżetu gminy należnej poprzez zaniżenie wysokości należnej od przedsiębiorcy opłaty rocznej.

Należy stwierdzić, iż w powyższym zakresie powyższe wywody Sądu są nieprawidłowe i wynikają z błędnego założenia, iż w każdym wypadku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, niezgodnego z wyliczeniami ustalonymi w drodze kontroli przez organ, strona a priori podlega sankcji cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż alkoholu w danym punkcie, o której mowa w omawianym przepisie materialnoprawnym. Taka wykładnia powyższego przepisu prawa zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wadliwa i wynika z nieprawidłowego utożsamienia przesłanki podania danych "fałszywych" z danymi "nieprawdziwymi", pominięcia zbadania zamiaru strony postęowania oraz braku uszczuplenia wysokości opłaty rocznej.

Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie skarżący wskazywał na brak wykazania przez organ "intencji oszukańczych", co w jego ocenie wynikało właśnie z błędnego utożsamienia ustawowego pojęcia "fałszywego oświadczenia" z oświadczeniem niezgodnym z prawdą. Skarżący wskazywał też na brak zamiaru wywiedzenia dla siebie korzystnych skutków prawnych w postaci pomniejszenia opłaty za zezwolenie, co wynikało z podania przez niego w oświadczeniu danych zawyżonych, co świadczyło o nie występowaniu po jego stronie złych intencji.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż od danych zawartych w przedmiotowym oświadczeniu uzależniona jest wysokość opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotnym w sprawie jest, że nie doszło do zaniżenia należnej od skarżącego opłaty za zezwolenie, gdyż za rok 2012 podał on wyższą od podawanej przez organ wartość sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzedzającym.

Jak wynika z art. 111 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wysokość rocznej opłaty uzależniona jest od rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, przy czym - im wyższa jest wartość sprzedaży, tym wyższa opłata roczna. Opłata ta, co wynika z treści art. 111 ust. 1 omawianej ustawy pobierana jest w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z treści zacytowanego przepisu oraz regulacji zawartej w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że ustawodawca nałożył na podmioty, którym udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązek współfinansowania, poprzez uiszczanie opłaty, działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu.

Niewywiązanie się z tego obowiązku pociąga określone sankcje administracyjne, takie jak wygaśnięcie zezwolenia (w przypadku niezłożenia oświadczenia w terminie lub niedokonania wpłaty w terminie), a także jego cofnięcie, w przypadku określonym w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4.

Podkreślenia wymaga, iż wysokość wpływów do budżetu gminy z tytułu opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uzależniona jest od wielkości sprzedaży alkoholu w poprzednim roku kalendarzowym. Ewentualne zaniżenie przez sprzedawcę wartości sprzedaży napojów alkoholowych skutkowałoby zmniejszeniem wpływów do budżetu gminy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem przyjąć, iż na gruncie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia opłaty rocznej uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Nie można bowiem w procesie wykładni powołanego przepisu pominąć regulacji kształtujących roczną opłatę, jak i celów, dla których opłata ta została wprowadzona.

Podobne poglądy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 2423/14 (dostępny w internetowej bazie CBOSA), w którym nadto zauważono, iż "zagrożenie tak rygorystyczną sankcją ma na celu przeciwdziałanie sytuacji, w której na skutek przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych, wysokość rocznej opłaty będzie zaniżona, a tym samym udział podmiotu posiadającego zezwolenie w finansowaniu działań, określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, będzie niższy niż określony przez ustawodawcę poprzez kryterium wartości sprzedaży napojów alkoholowych. Jest rzeczą niesporną, że taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła.

Przyjęcie, że dla zastosowania sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wystarczającym jest przedstawienie fałszywych danych, bez odniesienia relacji, jaka zachodzi pomiędzy tymi "fałszywymi danymi", a ustaloną w oparciu o nie opłatą roczną, rodzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności takiej wykładni z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (m.in. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06). W orzeczeniach dotyczących tej zasady Trybunał sformułował test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności obejmujący m.in. odpowiedź na pytanie czy określona regulacja może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu i czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia omawianego przepisu dokonana przez organy obu instancji i zaaprobowana przez Sąd I instancji pomija wypracowany przez Trybunał Konstytucyjny test proporcjonalności".

Poglądy zawarte w powyższym wyroku zasługują na aprobatę. Znajdują one odniesienie do realiów sprawy obecnie rozpoznawanej.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt: II GSK 407/13, jednakże stanowisko to zostało wyrażone na tle innego stanu faktycznego sprawy, w którym to przedsiębiorca zaniżył wartości sprzedaży napojów alkoholowych, podając wartość netto zamiast wymaganej wartości sprzedaży brutto, co skutkowało w oczywisty sposób zmniejszeniem wysokości wpływu do budżetu gminy z tytułu opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W sprawie obecnie rozpoznawanej skarżący natomiast zawyżył wartość sprzedanego alkoholu w roku poprzedzającym ustalenie wysokości opłaty rocznej za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W związku z tym nie można mówić, by doszło do nieuprawnionego zaniżenia opłaty za korzystanie z zezwolenia. W takiej sytuacji zastosowanie sankcji, określonej w art. 18 ust.10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości pozostaje w sprzeczności z celem, dla którego ustawodawca wprowadził opłatę za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i dla jego realizacji określił konsekwencje przedstawienia "fałszywych danych".

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez błędną wykładnię przesłanki "fałszywego" charakteru złożonego oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy. Oceniając ponownie legalność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wykładnię dokonaną w niniejszym wyroku, jak i przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 2423/14. W następnej kolejności Sąd wypowie się, czy zostały spełnione wszelkie przesłanki niezbędne dla cofnięcia skarżącemu kasacyjnie przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu.

Z tego względu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, zaś o kosztach orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.