Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 572/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4-5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) NSA Grażyna Radzicka Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. i B. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu P. z dnia [...] marca [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. solidarnie na rzecz M. Z. i B. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB albo organ I instancji), na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. "2006 r., nr 156, poz. 1118" [winno być "2010 r., nr 243, poz. 1623"] ze zm., dalej pr.bud. bądź Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zatwierdził D. i L. W. oraz M. i B. Z. zamieszkałym w P. przy ul. Ł. [...] projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. Ł. [...] oraz zobowiązał inwestorów D. i L. W. oraz M. i B. Z. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu.

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane podaniem M. i B. Z. z dnia [...] października "2010" [winno być "2009"; k. 1 akt PINB] r. w sprawie przeprowadzenia kontroli na działce położonej w P. przy ul. Ł. [...] w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego. Przedmiotowe odstępstwa zostały dokonane przez D. i L. W.

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB organ I instancji ustalił, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Rozbudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku realizowana jest na podstawie decyzji [Kierownika] Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 1996 r.) o pozwoleniu na jego nadbudowę i rozbudowę na rzecz D. i L. W. oraz M. i B. Z.

Z oświadczenia D. W. i przedstawionego dziennika budowy wynika, że przedmiotowa rozbudowa nie została zakończona. D. i L. W. zabudowali podcień parteru na pokój w 2009 r. i wykonali zadaszenie nad tarasem z poliwęglanu. Działka pod zadaszeniem i pod tarasem o nr [...] na skutek podziału wtórnego należy do D. i L. W. Zadaszenie wykonano na większości dachu.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne było ustalenie stosunków własnościowych na przedmiotowej nieruchomości. Na mocy prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1999 r. znak [...] nieruchomość położona w P. przy ul. Ł. [...] została podzielona na działki nr: [...] o obszarze [...] ha; [...] o obszarze [...] ha i [...] o obszarze [...] ha. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2000 r. zniesiono współwłasność przedmiotowej nieruchomości o obszarze [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w G., Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod nr KW 25.668. Wpis prawa własności po połowie na rzecz D. i L. W. oraz M. i B. Z., nastąpił w 1980 r., na podstawie postanowienia Sądu, umowy sprzedaży i przeniesienia własności. W wyniku zniesienia współwłasności dokonano następującego podziału nieruchomości: działka o nr ewidencyjnym [...] stała się wyłączną własnością D. i L. W.; działka [...] stała się własnością M. i B. Z., a działka [...] stała się współwłasnością w [...] w częściach D. i L. W. oraz E. W. oraz [...] częściach M. i B. Z.

Po analizie przedłożonego przez Inwestorów projektu zamiennego wynika, że wprowadzone zmiany istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] marca 1996 r. są zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym szczególności z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). W związku z faktem, że wprowadzone zmiany zawarte w projekcie zamiennym spełniają wszystkie przewidziane przez prawo wymogi, konieczne było zatwierdzenie przez PINB przedmiotowego projektu. PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.; k. 122 akt PINB) zatwierdził projekt budowlany budynku położonego w P. przy ul. Ł. [...]. Od decyzji z [...] czerwca 2011 r. M. i B. Z. złożyli odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB). W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, decyzją z [...] lipca 2011 r. [znak [...]; k. 124-123 akt PINB] WWINB utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2011 r. Od decyzji WWINB M. i B. Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA), który wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. IV SA/Po 965/11 (dalej wyrok IV SA/Po 965/11; k. 135-126 akt PINB) uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku WSA wskazał nieprawidłowości w zakresie naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 10, i 61 § 4 kpa, ponieważ w postępowaniu nie brała udziału współwłaścicielka działki [...], E. W. W pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził uchybień (k. 138 akt PINB).

Odwołanie od powyższej decyzji wniesione zostało pismem z dnia [...] marca 2012 r. przez M. i B. Z. (dalej Odwołujący), którzy zarzucili decyzji z dnia [...] marca 2012 r.:

- naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 i 80 kpa przez naruszenie zasady szybkiego i wnikliwego działania przez organy administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przez oparcie się na nieprawdziwych danych i rozstrzygnięcie w sprawie przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, wyczerpujący i bezstronny;

- naruszenie art. 12 § 1, 35 § 1 i 3, i art. 36 § 1 kpa przez celowo przewlekłe załatwianie i nie przestrzeganie terminów załatwiania sprawy, nieuzasadnione, niewiarygodnie powolne, niestaranne i mało wnikliwe działania w sprawie;

- wydanie decyzji nie określającej jaki projekt zamienny zatwierdza, stwarzającej możliwości mataczenia w tej sprawie (zamiana w projekcie rysunku rzutu przyziemia ze ściankami na rysunek rzutu przyziemia bez ścianek działowych);

- wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanem faktycznym i przepisami prawa § 12 rozporządzenia z 2002 r.;

- naruszenie zasady bezstronności i obiektywizmu;

- nierówne traktowanie podmiotów (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP);

- mataczenie, oszustwa, fałszowanie i niszczenie dokumentów.

Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] marca 2012 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, o wydanie decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami, w tym z § 12 rozporządzenia z 2002 r. albo o uchylenie decyzji z [...] marca 2012 r. i przekazanie sprawy po raz 4 do ponownego rozpatrzenia przez PINB, co mijałoby się z zasadą dwuinstancyjności i sensem, wobec ustawicznego, lekceważącego ignorowania wskazań WWINB.

W uzasadnieniu Odwołujący opisali szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania począwszy od wydania decyzji z [...] marca 1996 r., dotyczącej nadbudowy i rozbudowy nieruchomości położonej w P. przy ul. Ł. [...]. Odwołujący zwrócili uwagę, że PINB orzekając w decyzji z [...] marca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie wskazał w ogóle, który projekt budowlany został zatwierdzony. W rozmowie telefonicznej z pracownikiem PINB Odwołujący dowiedzieli się, że przedmiotem zatwierdzenia jest nowy projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego położonego w P. przy ulicy Ł. [...], dostarczony przez D. Wojnowską, nie zawierający projektowanych ścianek dzielących korytarz. Projekt takich ścianek został natomiast uwzględniony w opracowaniu przygotowanym przez P. O. z datą opracowania [...] maja 2011 r. Odwołujący podkreślili, że od momentu otrzymania decyzji PINB z [...] lipca 2010 r. wielokrotnie próbowali uzyskać możliwość zapoznania się z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją PINB z [...] lipca 2010 r. Każdorazowo odmawiano Odwołującym możliwości zapoznania się z tym projektem twierdząc, że nie ma go w Urzędzie, bo akurat został wypożyczony. Dopiero po złożeniu pisemnego wniosku z [...] lutego 2011 r. o umożliwienie zapoznania się z projektem i sporządzenie kopii projektu, zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 2010 r., Odwołujący otrzymali zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania w/w zawiadomienia. Dnia [...] marca 2011 r. Odwołujący zapoznali się z dokumentami w sprawie i z projektem budowlanym zamiennym wykonanym przez Pawła O. z maja 2010 r., zatwierdzonym decyzjami PINB z [...] lipca 2010 r. i 1 czerwca 2011 r. [k. 85, 87,122 akt PINB], i uzyskali kopię tego projektu, poświadczoną przez PINB. Projekt ten zawiera projektowane ścianki działowe w korytarzu, a na s. 15 w opisie elementów budowy opisano konstrukcję tych ścianek działowych.

O tym, że zatwierdzony decyzją z [...] marca 2012 r. projekt nie zawiera ścianek działowych w korytarzu Odwołujący dowiedzieli się dnia [...] marca 2012 r. Twierdzenie, że w posiadanym przez PINB egzemplarzu projektu omyłkowo załączono dwa różne rysunki rzutu przyziemia i przekazanie Odwołującym kserokopii rzutu przyziemia nie należącej rzekomo do projektu zamiennego, świadczy o rozmyślnej próbie oszukania Odwołujących i fałszowania dokumentów dla osiągnięcia zamierzonego celu - załatwienia sprawy po myśli D. W., która sobie ścianek nie życzy. Odwołujących oszukano przekazaniem projektu ze ściankami działowymi w korytarzu, a tymczasem podobno zatwierdzono projekt bez ścianek. Pozwolono D. W. na zniszczenie rysunku rzutu przyziemia stanowiącego część projektu ze ściankami, zapomniano tylko jeszcze zniszczyć opis do projektu, w części dotyczącej budowy ścianek działowych w korytarzu. PINB przekonywał Odwołujących, że decyzją z [...] marca 2012 r. zatwierdzono projekt zawierający ścianki działowe w korytarzu, a pismem z [...] marca 2012 r. poinformowano Odwołujących, że w/w decyzją zatwierdzony został projekt bez ścianek w korytarzu. Odwołujący zwrócili uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już prawie 3 lata, a PINB konsekwentnie nie uwzględnia ani wytycznych formułowanych przez WWINB, ani WSA (k. 15-11 akt WWINB).

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) WWINB na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję z [...] marca 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu WWINB podkreślił, że postępowanie dotyczy odstępstw od projektu budowlanego na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. Ł. [...] w P., zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] marca 1996 r., zmienioną następnie decyzją Starosty Poznańskiego z [...] maja 2000 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2000 r.). W trakcie wykonywanych robót D. i L. W. w 2009 r. zabudowali podcień na poziomie parteru (w miejscu wykorzystywanym jako taras), tworząc w ten sposób pokój - jadalnię (działka nr 40/1) i wykonali nowy przedsionek na działce nr [...], z wyjściem z nowo powstałego pokoju i z przeszklonym wyjściem na teren działki nr [...]. Dach nad przedsionkiem stanowi taras między ścianami budynku, nad którym to tarasem wykonano nowe zadaszenie z poliwęglanu.

W odniesieniu do decyzji Starosty z [...] maja 2000 r., WWINB pismem z [...] maja 2012 r. nr [...], zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego o zbadanie jej legalności, a to z uwagi na fakt, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie tylko zmieniła sam projekt budowlany i plan zagospodarowania działek, ale również wskazała jako inwestorów tylko D. i L. W. - z pominięciem M. i B. "Ż." [winno być "Z."; k. 62 akt IV SA/Po 572/12], którzy wspólnie z D. i L. W. byli wskazani jako inwestorzy w pierwotnej decyzji pozwolenia na budowę.

Kolejną kwestią, wymagającą wyjaśnienia jest treść poszczególnych egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją. Jak wynika z akt sprawy, pierwotnie (tj. przed wyrokiem IV SA/Po 965/11), projekt przewidywał usytuowanie ścianek działowych w korytarzu na parterze. Taka wersja projektu zatwierdzona została decyzją z 1 czerwca 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2011 r. Po wyroku IV SA/Po 965/11, uchylającym w/w decyzje, przedłożony został projekt, w którym dokonano zmian. Na rysunku rzutu przyziemia usunięto ścianki działowe. Jednakże analogiczna zmiana nie została dokonana na s. 15 części opisowej projektu. Jak wynika z powyższego, przedłożony projekt (w jego poprawionej wersji) zawiera sprzeczne rozwiązania, których jednoczesne wykonanie jest niemożliwe.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga również kwestia zawartości poszczególnych egzemplarzy poprawionego projektu zamiennego. Po przeanalizowaniu całości akt sprawy, WWINB stwierdził rozbieżność w wyjaśnieniach D. W. i PINB. D. W. twierdzi, że po wyroku IV SA/Po 965/11 dokonała zmian we wszystkich 4 egzemplarzach projektu zamiennego. Natomiast z wyjaśnień PINB wynika, że D. W. otrzymała tylko 3 egzemplarze, a czwarty egzemplarz znajdował się cały czas w aktach organu, w związku z czym do chwili wydawania decyzji PINB nie został on poprawiony. W odniesieniu do powyższego WWINB uznał, że niemożliwe jest jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii, a to z uwagi na fakt, że poprawione egzemplarze projektu zamiennego zostały złożone pod nieobecność pracownika prowadzącego sprawę w siedzibie PINB przez P. O. (autora projektu), który uczynił to w imieniu D. W., bez stosownego pisma przewodniego. Skoro w momencie wydawania decyzji 1 czerwca 2011 r. w aktach PINB znajdowały się dwie rozbieżne wersie rysunku rzutu przyziemia, w ocenie WWINB oznacza to, że decyzją z [...] czerwca 2011 r., zatwierdzono dwa różne projekty budowlane zamienne. Co więcej, jak wskazywano wyżej, również poszczególne egzemplarze projektu zamiennego zawierają sprzeczność miedzy częścią rysunkową a częścią opisową. Okoliczności te bezsprzecznie powodują wadliwość zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do kwestii zamieszczenia w projekcie zamiennym powoływanych wyżej, spornych ścianek działowych, WWINB stwierdził, że procedura dotycząca istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, uregulowana w art. 51 pr.bud., znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie, ma na celu ocenę zgodności z prawem i zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych, stanowiących wspomniane istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. W postępowaniu tym nie mogą zostać zatwierdzone inne, dopiero planowane roboty, w tym ścianki działowe, które nie mają żadnego związku z istotnymi odstępstwami, które stanowią przedmiot aktualnego postępowania. W ocenie WWINB, sytuacja taka jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy wykonanie planowanych robót jest konieczne do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót stanowiących istotne odstępstwa (np. w celu spełnienia wymagań przeciwpożarowych).

Bez wpływu na legalizację istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pozostaje okoliczność powoływana przez Odwołujących, tj. fakt nakazania przez Sąd Rejonowy w G., w postanowieniu wstępnym z dnia [...] października 2009 r., I Ns 437/01 (postanowienie I Ns 437/01), wymurowania ścian rozdzielających korytarz. Kwestia ta związana jest bowiem z zagadnieniem zniesienia współwłasności. Roboty adaptacyjne, wskazane przez Sąd, mają na celu właśnie przystosowanie nieruchomości do zniesienia współwłasności, jednakże nie zwalniają Inwestorów z obowiązku wykonywania wszelkich robót zgodnie z przepisami. Budowa planowanych ścianek działowych będzie możliwa po zakończeniu postępowania w sprawie istotnych odstępstw, jako odrębna, nowa inwestycja, która winna być dokonana zgodnie z pr.bud., przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starostą, a nie przed organem nadzoru budowlanego.

W odniesieniu do kwestii zgodności wykonanych robót z § 12 rozporządzenia z 2002 r., w ocenie WWINB z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy PINB analizował tę kwestię. To samo dotyczy oceny wykonanych robót pod kątem ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podsumowując poczynione rozważania, WWINB wskazał, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, PINB winien wydać postanowienie z art. 35 ust. 3 pr.bud., zobowiązujące Inwestorów do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie. Złożony projekt winien zostać dokładnie przeanalizowany w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 pr.bud., w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i pod kątem § 12 rozporządzenia z 2002 r.

Organ winien zbadać, czy drzwi prowadzące na taras na poddaszu wykonano w ramach istotnych odstępstw, czy też na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i rozbudowę. Oceny pod względem legalności wykonania wymagają również schody zewnętrze, prowadzące z poziomu parteru na taras na poziomie poddasza (na garażu), o których istnieniu tutejszy organ powziął wiadomość na etapie postępowania odwoławczego, od D. W. Schody te nie zostały oznaczone w projekcie zamiennym.

Skargę z [...] czerwca 2012 r. do WSA na decyzję z [...] czerwca 2012 r. wnieśli M. i B. Z. (dalej Skarżący) zarzucając:

1) brak konsekwencji w podejmowanych przez WWINB orzeczeniach;

2) naruszenie zasady bezstronności i obiektywizmu;

3) nierówne traktowanie podmiotów (stron w sprawie) - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

4) wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanem faktycznym i przepisami prawa, w tym z § 12 rozporządzenia z 2002 r.;

5) naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 6, 7, 8, 10, 77 i 80 kpa, przez naruszenie zasady szybkiego i wnikliwego działania przez organy administracji publicznej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przez ignorowanie prawdziwych danych i rozstrzygnięcie w sprawie przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, wyczerpujący i bezstronny;

6) naruszenie art. 12 § 1, 35 § 1 i 3, i art. 36 § 1 kpa, przez celowo przewlekłe załatwianie i nie przestrzeganie terminów załatwiania sprawy, nieuzasadnione, niewiarygodnie powolne, niestaranne i mało wnikliwe działania w sprawie;

7) lekceważąco-pobłażliwe reagowanie w decyzji na istotne dla sprawy wydarzenia mające miejsce w okresie od otrzymania decyzji PINB z [...] marca 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r., polegające na mataczeniu w sprawie, oszustwach fałszowaniu i niszczeniu dokumentów;

8) uporczywe, niezgodne z przepisami, uchylanie się od wydania decyzji merytorycznej i orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 ust. 2 i art. 136 kpa).

Mając powyższe na uwadze Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2012 r., spowodowanie wydania decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami, w tym z § 12 rozporządzenia z 2002 r. albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i pouczenie WWINB o konieczności rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z "art. 138 § 1 ust. 2" kpa w sposób eliminujący naruszenie prawa, przez zatwierdzenie pierwotnego projektu budowlanego zamiennego zgodnego z § 12 rozporządzenia z 2002 r., opracowanego w 2010 r.

W uzasadnieniu Skarżący opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreślili, że WWINB po raz 4 przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tymczasem wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (k. 5-10 akt IV SA/Po 572/12).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], WWINB wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2012 r.

Pismem z [...] sierpnia 2012 r. Skarżący poinformowali Sąd, że decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty Poznańskiego z [...] maja 2000 r. nr [...], zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z [...] marca 1996 r., udzielającą D. i L. W. oraz M. i B. Z. pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. Ł. [...] w P. Skarżący jednocześnie podtrzymali wnioski i twierdzenia sformułowane w skardze z [...] czerwca 2012 r. (k. 36-37 akt IV SA/Po 572/12).

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. D. W. wniosła o oddalenie skargi (k. 68 akt IV SA/Po 572/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] czerwca 2012 r. i poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów administracji nadzoru budowlanego, zainicjowane podaniem Skarżących z dnia [...] października 2009 r.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez WWINB uznając je za własne i czyniąc je podstawą poniższych rozważań.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że inwestorami w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. Ł. [...] są D. i L. W. M. i B. Z. oraz E. W. przysługuje przymiot stron w niniejszym postępowaniu (art. 28 kpa; k. 62 akt IV SA/Po 572/12; k. 59-57, 5-6 akt PINB). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty Poznańskiego z [...] maja 2000 r. znak [...], zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] marca 1996 r. znak [...], udzielającą D. i L. W. (dalej Inwestorzy) oraz M. i B. Z. pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. Ł. [...] w P.

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych, w tym zgłoszenia przez Inwestorów zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. Ł. [...] na działkach nr [...] i [...], polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, zgłoszenia przez Inwestorów zamiaru remontu budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. Ł. [...] na działce nr [...], protokołu ustaleń poczynionych przez WWINB dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie oświadczeń D. W. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2012 t. 1 s. 1127 uw. 32).

Przesądzającą dla uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. okolicznością było zaliczenie zarówno D. i L. W., jak i M. i B. Z. do kręgu inwestorów w sprawie dotyczącej odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonanych przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. Ł. [...] w P. Tymczasem WWINB w sposób precyzyjny ustalił, że to D. i L. W. w 2009 r. zabudowali podcień na poziomie parteru tworząc w ten sposób pokój – jadalnię (działka nr 40/1) i wykonali nowy przedsionek na działce nr [...], z wyjściem z nowo powstałego pokoju oraz z przeszklonym wyjściem na teren działki nr [...]. Dach nad przedsionkiem stanowi taras między ścianami budynku nad którym to tarasem Inwestorzy wykonali nowe zadaszenie z poliwęglanu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że pierwotna decyzja z dnia [...] marca 1996 r. wydana została w stosunku do D. i L. W.ch, jak i M. i B. Z. jako inwestorów w sprawie rozbudowy i nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego (k. 1-11akt Wojewody teczka 2). Jednakże w toku dalszych zdarzeń prawnych, działka nr [...] zlokalizowana przy ul. Ł. [...] w P. została podzielona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], w wyniku czego powstały działki o nr [...],[...] i [...]. Następnie dotychczasowi właściciele działki nr 40 dokonali jej umownego podziału, a w dacie wydania zaskarżonej decyzji przed Sądem Rejonowym w G. toczyło się postępowanie sądowe w przedmiocie zniesienia współwłasności. Postanowieniem wstępnym z dnia [...] października 2009 r. I [...], Sąd Rejonowy w G. uznał za usprawiedliwione w zasadzie żądanie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości (k. 107-102 akt PINB). Trzeba przy tym podkreślić, że już z wniosku z [...] marca 2000 r. o z decyzji z [...] maja 2000 r. wynika w sposób czytelny, że zmiana pierwotnej decyzji [...] marca 1996 r. o pozwoleniu na budowę dokonana została z inicjatywy i na wyłączny wniosek D. i L. W. (k. 10-15 akt Wojewody teczka nr 1). Tak samo to D. i L. W. dokonali opisanych powyżej zgłoszeń wykonania określonych robót budowlanych, a Skarżący w postępowaniu tym występowali jako oponenci podejmowanych przez Inwestorów działań.

Inwestor został zaliczony przez ustawodawcę w art. 17 pkt 1 pr.bud. do katalogu uczestników procesu budowlanego. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia inwestora. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym, w oparciu o brzmienie art. 18 pr.bud. wskazuje się, że inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego, do którego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy, w tym zapewnienie sporządzenia projektu budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę oraz zorganizowanie wykonania i dokonania odbioru robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych i uprawnieniach budowlanych. Inwestor jest osobą fizyczną albo prawną, bądź też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej (J. Dessoulavy-Śliwiński, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 267, nb 4; wyrok NSA z 22.10.2010 r., II OSK 1655/09, Lex nr 746715). W niniejszej sprawie obowiązki inwestora wypełniane były jedynie przez D. i L. W.ch. Niezasadnym było wobec tego nakładanie również na Skarżących przez organy obu instancji przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, skoro nie byli Oni w jakikolwiek bądź sposób zainteresowani wykonaniem robót budowlanych na działce nr [...] i [...]. Aktywność Skarżących w niniejszym postępowaniu wiąże się z dążeniem do zapewnienia zgodnego z prawem wykonania robót budowlanych przez Inwestorów, a nie do prowadzenia tych robót wraz z Inwestorami.

Materialnoprawą podstawą zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć był art. 51 ust. 4 pr.bud. W przypadku stwierdzenia przez organ istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co pociąga za sobą konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud., organ nadzoru budowlanego wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 4 pr.bud., albo decyzji o której stanowi art. 51 ust. 5 pr.bud. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd WWINB, że w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego, zastosowanie winien znaleźć art. 35 ust. 3 pr.bud. o nałożeniu na inwestora (w niniejszej sprawie na D. i L. W.) obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie zamiennym.

W ramach procedury dotyczącej odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą zostać zatwierdzone inne, dopiero planowane roboty budowlane, w tym ścianki działowe w przyziemiu, nie mające związku z zaistniałymi odstępstwami. Tym samym, jeśli dotychczas nie zostały wykonane, nie mogą być one ujęte w projekcie zamiennym, składanym w ramach postępowania naprawczego. Błędnie jednak WWINB wskazuj3e, że budowa planowanych ścianek działowych będzie możliwa po zakończeniu postępowania w sprawie istotnych odstępstw, jako odrębna, nowa inwestycja, przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta (k. 57v WWINB). W ramach podziału władzy, odrębne uprawnienia przysługują Sądom powszechnym, orzekającym w szczególności w sprawach cywilnych – w tym o zniesienie współwłasności (art. 173, 175 Konstytucji RP; art. 2 § 1 i art. 618 § 1-3 kpc), a odrębne uprawnienia przysługują organom administracji publicznej, kontrolowanym przez Sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP). Sąd powszechny orzeka (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) m. in. na podstawie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa (art. 278 § 1 kpc), dzięki czemu wykonalne orzeczenie Sądu powszechnego wiąże organy – w tym administracji budowlanej – co do legalności robót budowlanych podjętych na podstawie orzeczenia Sądu powszechnego, w tym na podstawie postanowienia wstępnego (J. Gudowski w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. III, LexisNexis 2012, s. 76-77, uw. 5,-7; odpowiednio – postanowienie SN z: 13.3.1997 r., III CKN 14/97, OSNC 8/97/115; 30.9.2004, IV CK 455/04, Biul. SN 2/05/s. 15). Wykonanie orzeczenia Sądu powszechnego odbywa się na zasadach przewidzianych w kpc i nie podlega badaniu przez organ administracji publicznej, ani w postępowaniu naprawczym, ani w postępowaniu o pozwoleniu na budowę; tym bardziej nie wymaga oczekiwania na zakończenie postępowania naprawczego. PINB winien mieć na uwadze, że ze względu na treść postanowienia z [...] października 2009 r., I NS 437/01, wybudowanie ścianek działowych rozdzielających korytarz na parterze nie będzie stanowiło działania niezgodnego z prawem (także z punktu widzenia Prawa budowlanego), skoro zostało to wprost przesądzone w pkt II d powyższego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że decyzją z [...] sierpnia 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] maja 2000 r. W przypadku, gdy roboty budowlane były rozpoczęte i prowadzone, a pozwolenie na budowę następnie usunięto z obrotu prawnego, inwestor może kontynuować roboty budowlane wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę, której częścią integralną było zatwierdzenie projektu budowlanego, została usunięta z obrotu prawnego, nie można skutecznie twierdzić, że usunięto wyłącznie decyzję o pozwoleniu na budowę, a w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzony ta decyzją projekt budowlany (wyrok NSA z 16.3.2011 r., II OSK 490/10, Lex nr 1080322). Usunięcie już po wydaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2000 r. o zmianie decyzji z [...] marca 1996 r. o pozwoleniu na rozbudowę, nie może jednak oznaczać w toczącym się po wyroku IV SA/Po 572/12 postępowaniu naprawczym, że pierwotny projekt budowlany utracił jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który winien w swej treści nawiązywać do wynikających z pierwotnego projektu założeń dotyczących prawidłowej sztuki budowlanej na podstawie której został wybudowany obiekt budowlany.

Rozważenia w niniejszym postępowaniu wymaga odmienna treść poszczególnych egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. WWINB zasadnie przy tym wskazał, że w decyzji z [...] marca 2012 r. PINB nie doprecyzował, który projekt budowlany został zatwierdzony, a opisane przez Skarżących dalsze zdarzenia faktyczne uzasadniają postawioną tezę, że PINB nie wyjaśnił, którą wersję zamiennego projektu budowlanego zatwierdził.

Sąd mając na uwadze charakterystyczny kształt budynku mieszkalnego znajdującego się w P. przy ul. Ł. [...], przypominającego swym kształtem podkowę, co wynika wprost ze znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych szkiców i rysunków (k. 11-12, 71-72 akt IV SA/Po 572/12; k. 78, 100 akt PINB) i niezwykłe z punktu widzenia zasad podziału działek, skonfigurowania działki [...] wraz z działką nr [...], wskazuje na konieczność dokonania szczególnie starannych ustaleń (weryfikowalnych w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym), z punktu widzenia przestrzegania § 12 rozporządzenia z 2002 r. Na etapie prawidłowej subsumcji może się okazać, że położenie okna, wykonanego we wschodniej części pokoju, w granicy z działką nr [...], nie pozostanie w sprzeczności w tej konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej na gruncie z § 12 rozporządzenia z 2002 r., a wykonanie drzwi wyjściowych na taras w części południowej, od strony działki nr [...] (k. 90 akt PINB), będzie nie do pogodzenia z § 12 rozporządzenia z 2002 r. Złożone do akt mapki i szkice nie są należycie zorientowane wobec północy i nie pozwalają na jakąkolwiek analizę tego zagadnienia.

Odnosząc się do nie omówionych powyżej zarzutów skargi, w ocenie Sądu okazały się one niezasadne. Skarżący nie wykazali w przekonujący sposób, a nie wynika to również z akt sprawy, by organy nadzoru budowlanego nie działały w sprawie bezstronnie i obiektywnie, nierówno traktując strony postępowania. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w decyzji z [...] marca 2012 r., czy też nawet opisana przez Skarżących niefrasobliwość pracowników PINB, nie może pociągać za sobą automatycznie podejrzenia o stronniczość. Wszelkie zarzuty dotyczące rzekomego fałszowania i podmieniania dokumentów urzędowych przez strony postępowania mogą ewentualnie stać się przedmiotem postępowania karnego. Sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem działania administracji publicznej jako wzorzec kontroli przyjmuje obowiązujące normy prawa administracyjnego, a nie prawa karnego.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie WWINB nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Uchylając decyzję z [...] marca 2012 r. w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, WWINB przekonująco wskazał na naruszenie przepisów postępowania którego dopuścił się PINB zwracając również uwagę na okoliczności, które winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uzasadnienia poszczególnych decyzji PINB (w tym z 1 marca 2012 r.) nie spełnia wymogów art. 107 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pełni czyniło usprawiedliwionym kasacyjne orzeczenie WWINB (art. art. 138 § 2 kpa).

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. 1101; dalej ppsa) uchylił decyzję z [...] czerwca 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z 1 marca 2012 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę PINB winien wnikliwie i prawidłowo ustalić stan faktyczny z punku widzenia dopuszczalności zastosowania art. 51 ust. 4 pr.bud. W tym celu organ nadzoru budowlanego winien także wykorzystać materiał dowodowy zebrany przez Sąd powszechny w sprawie o sygn. akt I Ns 437/01, ściągając akta tego postępowania oraz dokonując weryfikacji wypowiedzianego podczas rozprawy dnia 28 listopada 2012 r. twierdzenia, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w G. zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. PINB winien mieć na względzie, że inwestorami w niniejszym postępowaniu naprawczym, w rozumieniu art. 17 pkt 1 pr.bud. powinni być jedynie D. i L. W., a Skarżącym i E. W. winien przysługiwać przymiot stron toczącego się postępowania w rozumieniu 28 kpa (art. 153 ppsa; wyrok IV SA/Po 965/11). Skarżący nie powinni być obciążani obowiązkiem wynikającym z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., skoro nie byli inwestorami w procesie inwestycyjnym, kontrolowanym w niniejszym postępowaniu naprawczym. Z kolei wobec stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2000 r., pierwotny projekt budowlany winien stanowić dla PINB punkt odniesienia jedynie dla oceny jakości wykonanych prac w zakresie zasad wiedzy technicznej. Poza tym, jak wskazał WWINB w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2012 r., PINB winien zbadać, czy drzwi prowadzące na taras na poddaszu wykonano w ramach istotnych odstępstw, czy też na podstawie udzielonego pozwolenia na rozbudowę. Takiej samej oceny wymaga budowa schodów zewnętrznych prowadzących z poziomu parteru na taras na poziomie poddasza. W toku postępowania zasadą winno być nie wydawanie inwestorowi wszystkich egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, by móc realnie porównać nowy projekt zamienny z poprzednim projektem zamiennym, uznanym za niewystarczający dla osiągnięcia celu postępowania naprawczego.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od WWINB solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania na którą złożył się jedynie wpis od skargi, ustalony zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm).