Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1019/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80 , art. 77 par 1 , art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. przy udziale [....] D.J. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 19 maja 2014 r. znak: [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Starosta K. orzekł

← w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow.0,0369 ha, obj. Kw nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] ) pół. w obr. [...]. ewid. N. , m. K. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. na rzecz: W.W. w 6/56 cz, J.P. w 6/56 cz., A.W. w 6/56 cz., M.G. w 6/56 cz., A.M. w 6/56 cz., S.P. w 20/56 cz., A.P. w 3/56 cz., P.P. w 3/56 cz.,

← w punkcie 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie l do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 2770,64 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie : a) W.W. - do zwrotu kwoty 296,85 zł, b) J.P. - do zwrotu kwoty 296,85 zł, c) A.W. - do zwrotu kwoty 296,85 zł, d) M.G. do zwrotu kwoty 296,85 zł, e) A.M. - do zwrotu kwoty 296,85 zł, f) S.P. do zwrotu kwoty 989,53 zł, g) A.P. do zwrotu kwoty 148,43 zł, h) P.P. do zwrotu kwoty 148,43 zł,

← w punkcie 3 o tym , że należność określoną w pkt 2 należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na wskazane w decyzji konto Urzędu Miasta K. oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że oparł się na pozyskanych przez siebie środkach dowodowych (zeznania świadków, dokumenty, oględziny nieruchomości) z których wynika, że nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia 2 marca 1977 r. Rep. A Nr [...] parcela l. kat. [...] b. gm. kat. M. w części odpowiadającej obecnej działce nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. , stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn nie były podejmowane żadne prace mające na celu realizację na tym terenie [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]". Jednocześnie Starosta K. uznał zgodnie z dominującym obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, iż z uwagi na fakt, że na zwracanej nieruchomości zostały poniesione nakłady niezwiązane z celem wywłaszczenia, przy porównywaniu stanu wywłaszczonej nieruchomości z chwili wywłaszczenia oraz z chwili obecnej, stosownie do treści art. 140 ust. 4 ugn nie powinno się brać pod uwagę nakładów poniesionych bez związku z realizacją celu wywłaszczenia, a w konsekwencji brak jest podstaw do sporządzenia operatu szacunkowego w celu realizacji dyspozycji w/w przepisu.

Odwołanie od decyzji złożyła Gmina K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , podnosząc m.in., iż organowi nie udało się odnaleźć planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu [...] Zakładom Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej określanej jako budowa odtworzeniowa [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego [...] w M. Staroście K. nie udało się także pozyskać akt wywłaszczeniowych o sygnaturze : [...] oraz akt zakończonych decyzją Zarządu Budowy K. z dnia 7 listopada 1975 r. nr [...]. Z akt sprawy nie wynika jednak, by o te dokumenty zwrócono się do [...] . Nie wyjaśniono także kwestii przekazania przez A. protokołem zdawczo -odbiorczym z dnia 20 grudnia 1982 r. na rzecz Urzędu Dzielnicowego w K. parceli l. kat. [...] o pow. 7504 m 2 b. gm. kat. M. nie ustalając, czy w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiła zmiana lub modyfikacja pierwotnego celu wywłaszczenia. Przeprowadzona w dniu 21 listopada 2007 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu działki wykazała, że na działce znajduje się chodnik z płyt betonowych wiodący do budynku nr[...], który aktualnie stanowi chodnik z kostki brukowej (schody) z metalowymi barierkami. Z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia oraz brak odniesienia do będącej podstawą w/w wywłaszczenia konkretnej decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 7 listopada 1975 r. nr [...] , pozostającej w zgodzie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. z dnia 31 marca 1967 r. nr [...] Starosta K. pozyskał z akt innej sprawy materiał dowodowy, w oparciu o który ustalił w jaki sposób planowano zagospodarować wywłaszczoną nieruchomość. Starosta K. przyjął, iż na działce nr [...] zaprojektowany miał zostać budynek nr l stanowiący wydział produkcji podstawowej. Zaznaczyć należy, że organ I instancji czyniąc własne ustalenia co do konkretnego celu wywłaszczenia działał w oparciu o dowody nie mające jednoznacznej wymowy i dokonując ich wybiórczej oceny naruszył reguły rzetelnego postępowania.

Ponadto odwołujący zarzucił, że z treści decyzji nie wynika, żeby Starosta K. ustalał, w jakich terminach powstawały sieci infrastruktury technicznej i czy nie miały one związku z celem wywłaszczenia oraz, iż " zakwestionować także należy dowód w postaci zdjęć lotniczych zamówionych na potrzeby niniejszego postępowania , gdyż pierwsze z nich zostało wykonane w 1975 r., a więc jeszcze przed wywłaszczeniem, a drugie w 1982 r. czyli zaledwie 5 lat po wywłaszczeniu.

Ponadto odwołujący zarzucił, iż z treści decyzji nie wynika, czy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia budowy infrastruktury technicznej na przedmiotowej działce.

Jednocześnie odwołujący podniósł, iż niezrozumiałe jest nieuwzględnienie nakładów w postaci budowy schodów, mających wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości i przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. I OSK 1836/11 w którym wskazano, iż "w ramach postępowania o zwrot ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość - z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu została ulepszona, np. grunt rolny został w pełni uzbrojony zabudowany obiektami budowlanymi. W takim stanie faktycznym zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. należy ocenić, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny lub negatywny, bez żadnego badania, czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia.

Wojewoda decyzją z dnia 19 maja 2014 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K.

Uzasadniając decyzję w pierwszej kolejności zauważył, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby, to znaczy wszyscy spadkobiercy jej poprzedniego właściciela – A.P. . Po drugie nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jeśli chodzi o kwestię wyjaśnienia, czy zwracana działka rzeczywiście stała się zbędna na cel wywłaszczenia, to organ odwoławczy podzielił w tym zakresie ocenę dokonaną w zaskarżonej decyzji Starosty K.

W przedmiotowej sprawie należy zwrócić bowiem uwagę, iż z treści aktu notarialnego z dnia 2 marca 1977 r. Rep. [...] wynika jednoznacznie, iż celem nabycia przez Skarb Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. była budowa [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]". Jakkolwiek pomimo podjętych przez organ I instancji prób w żadnym z archiwów nie udało się odnaleźć wspomnianej w w/w umowie sprzedaży decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 7 listopada 1975 r. nr [...] , to jednak treść pozyskanego przez Starostę K. załącznika graficznego nr [...] z dnia 28 lipca 1976 r. do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] potwierdza, iż omawiana parcela była przeznaczona na cele [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] ".

W opinii Wojewody nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia przez organ I instancji zbędności części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. odpowiadającej aktualnie działce nr [...] o pow. 0,0369 ha położonej w obr. [...]. ewid. N. m. K. na cel jej nabycia przez Skarb Państwa. Zauważyć bowiem należy, iż na znajdującym się w aktach postępowania zdjęciu lotniczym z 1982 r. w miejscu zwracanej działki nr [...], obr. [...] znajdują się pola uprawne i choć jak podnosi odwołujący w 1982 r. nie upłynął jeszcze nawet 7 letni termin od daty wywłaszczenia nieruchomości do rozpoczęcia inwestycji, a tym bardziej 10 letni termin do jej zakończenia, (co zdaniem odwołującego powoduje, iż przedmiotowy dowód nie ma istotnego znaczenia), Wojewoda i podkreśla, iż wszystkie zgromadzone w toku postępowania przez organ I instancji dowody należy rozpatrywać łącznie, czyli całościowo oceniać zgromadzony materiał dowodowy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 20 grudnia 1982 r. (a więc niespełna sześć lat po nabyciu parceli l. kat. [...] przez Skarb Państwa), znajdujący się w aktach Starosty K., którym [...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" przekazały Wydziałowi Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. – N.H. szereg nieruchomości położonych w b. gm. kat. M. , w tym również stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania parcelę l. kat. [...] potwierdza, iż już w tej dacie nieruchomość ta była zbędna [...] Zakładom Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]". W § 2 tego protokołu wskazano wyraźnie, iż "przejęcie przedmiotowych nieruchomości opisanych w pkt l następuje w związku z zrzeczeniem się prawa użytkowania w/w nieruchomości przez[...] Zakłady Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...]" pismem [...] z dnia 7 Hyca 1982 r." Jak wynika natomiast z pozyskanego do akt załącznika graficznego nr [...] z dnia 28 lipca 1976 r. do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], na terenie działki nr [...], obr.[...]. ewid. N. był zaprojektowany budynek nr l opisany zgodnie z legendą jako "wydział produkcji podstawowej."

Ponadto w toku postępowania organ I instancji przesłuchał świadków, w tym w szczególności R.M. z zeznań którego wynika, że inwestycja [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego " [...] " nigdy nie została zrealizowana, a następnie "wzięła później te tereny Spółdzielnia".

W opinii organu odwoławczego wszystkie w/w dowody łącznie oceniane jednoznacznie potwierdzają, iż część parceli l. kat. [...]b. gm. kat. M. odpowiadająca aktualnie działce nr [...] o pow. 0,0369 ha położonej w obr. [...] m. K. stała się zbędna na cel jej nabycia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn, a w konsekwencji należało orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych podmiotów.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2007 r. stwierdzono, że na zawnioskowanej do zwrotu działce znajdował się chodnik z płyt betonowych wiodący do budynku nr [...], a obecnie na przedmiotowej działce jest chodnik z kostki brukowej z metalowymi barierkami, jak również, że na działce znajdują się sieci infrastruktury technicznej co może stanowić modyfikację celu wywłaszczenia - Wojewoda wyjaśnił, że nie można oceniać realizacji szczegółowego celu wywłaszczenia tj. na konkretnej nieruchomości w całkowitym oderwaniu od celu głównego, jakim była budowa zakładów produkcyjnych dla Zakładów Gospodarstwa Domowego "[...]", które jak ustalono nigdy nie powstały.

Podkreślono że realizacja na działce nr [...] chodnika z płyt betonowych, a następnie chodnika z kostki brukowej nie mogła stanowić realizacji infrastruktury związanej z realizacją głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zakładów produkcyjnych dla [...] Zakładów Gospodarstwa Domowego "[...] ", gdyż jak powyżej ustalono ten główny cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto jak wynika z kopii pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 19 grudnia 2012 r. nr [...] chodnik ten "powstał prawdopodobnie w trakcie rozbudowy osiedla (...) stanowi on jedyne dojście dla mieszkańców z bl. [...] do poczty, sklepów oraz szkól podstawowych zlokalizowanych na terenie os [...]. Zakres pracy polegający na remoncie istniejącego chodnika wraz z wykonaniem barierki metalowej - na cz. dz. [...] obr. [...] własności Gminy Miejskiej K. nie będącej pasem drogowym (zieleń) został wykonany zgodnie z obowiązującymi "Procedurami planowania zadań powierzonych w zakresie zieleńców i skwerów wraz z małą architekturą" w ramach uprawnień decyzyjnych dzielnic nadanych Uchwałą [...] Rady Miasta K. z dnia 6.10.1999 roku oraz obowiązującym Statutem Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 czerwca 2006 r. (...) W ramach powyższych uprawnień Rada Dzielnicy [...] wskazała do realizacji w 2007 roku zadanie pn: "Uporządkowanie terenów gminnych wzdłuż ulic: [...] ,[...] ,[...] w K. (...) Przedstawiciele rady wnioskowali o wykonanie schodów na odcinku od ul. [...] do ul. [...] , natomiast ZIKiT wykonał remont istniejącego chodnika na ode. od ul. [...] do budynku TBS".

Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2007 r. wraz z oględzinami w terenie części działki nr [...] ( z której powstała działka nr [...] ) część nieruchomości "pomiędzy bud. Nr [...] i nr [...] stanowi teren niezagospodarowany, na którym znajdują się trzy drzewa samosiejki oraz biegnie prowizorycznie urządzone przejście z płyt chodnikowych łączący ul. [...] z placem parkingowym budynku nr [...]".

Natomiast w protokole z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami w dniu 7 listopada 2011 r. opisano już działkę nr [...] jako teren, w którego "części środkowej znajduje się chodnik z kostki brukowej z barierkami metalowymi oraz pasem trawnika po obu stronach".

Biorąc powyższe pod uwagę w kontekście zgromadzonych dowodów organ odwoławczy stwierdza nie można mówić o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, bowiem zrealizowany chodnik nie stanowił w ogóle części celu wywłaszczenia jakim była budowa zakładów produkcyjnych dla [...] Zakładów Gospodarstwa Domowego "[...] ", lecz powstał jako odrębna inwestycja o zgoła odmiennym charakterze i funkcji, a tym samym nie może stanowić podstawy do uznania, iż nieruchomość nie spełnia przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. na wyżej wskazany cel wywłaszczenia. Natomiast kwestie niezbędnego, czy koniecznego korzystania z części tej nieruchomości w postaci ciągu pieszego będą mogły zostać w sensie prawnym uregulowane pomiędzy zainteresowanymi podmiotami na drodze cywilnej po zakończeniu postępowania o zwrot np. poprzez ustanowienie stosownej służebności na zwracanej nieruchomości. W konsekwencji biorąc pod uwagę, iż również budowa schodów w ramach chodnika nie stanowiła dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego nieuwzględnienia przez organ I instancji nakładów poniesionych na ich budowę Wojewoda podzielił powszechny w orzecznictwie i literaturze prawniczej pogląd, że wskazane w art. 140 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. Tym samym zdaniem Wojewody , organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił tych nakładów na nieruchomości.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu odwołującego, iż z treści zaskarżonej decyzji nie wynika żeby organ I instancji ustalał, czy znajdujące się na działce nr [...], obr. [...] sieci infrastruktury technicznej nie zostały zrealizowane w związku z celem wywłaszczenia, Wojewoda wyjaśnia, iż nie podziela również w tym zakresie stanowiska Gminy K. gdyż jak wynika z akt postępowania, przedmiotowa infrastruktura powstała najwcześniej w latach 90 tych, a zatem błędny jest zarzut, iż miała ona związek z realizacją celu wywłaszczenia jaką była budowa zakładów " [...] ", które jak ustalono nigdy na przedmiotowych działkach nie powstały.

Ponadto jak wynika z pisma [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. w T. nr [...] z dnia 18 czerwca 2013 r. stalowy gazociąg niskiego ciśnienia DN 40 przebiegający przez działkę nr [...], obr. [...]. ewid. N. został wybudowany w 1991 r. Również w piśmie nr [...] z dnia 4 czerwca 2013 r. [...] S.A. informował organ I instancji, iż przebiegające przez ww. działkę kable zostały odebrane w 2003 r. Podobnie jak wynika z załączonego do pisma nr [...] z dnia 27 maja 2013 r. Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki Akcyjnej w K. protokołu odbioru i przekazania do użytku sieci kanalizacji ogólnospławnej przekazanie sieci przebiegającej przez działkę nr [...] nastąpiło w 2003 r. Zauważyć należy, iż odnośnie infrastruktury ciepłowniczej organ I instancji ustalił na podstawie pisma nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. MPEC w K. e\, iż ww. sieć nie stanowi własności MPEC, a jest jedynie przez nią eksploatowana. Jak wynika natomiast ze znajdującego się w aktach pisma MPEC nr [...] z dnia 21 grudnia 2007 r. właścicielem sieci c.o. była nieistniejąca dziś Spółdzielnia " [...] ", a obecnie na co wskazuje pismo MPEC nr [...] z dnia 4 stycznia 2011 r. "sieć stanowi własność mieszkańców (...) domków. Rok uruchomienia sieci 1990 r." Natomiast w przypadku sieci teletechnicznej jak wynika z pisma Telekomunikacji Polskiej z dnia 19 czerwca 2013 r. stanowi ona własność ww. spółki.

Dodatkowo zwrócono uwagę również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt . II SA/Kr 237/13, w którym sąd stwierdził, iż przeszkody do zwrotu nieruchomości nie może stanowić uzbrojenie techniczne na działce.

Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność niezrealizowania celu wywłaszczenia, podczas gdy Organ odwoławczy nie przeprowadził wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów,

- art. 77 w zw. z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, a więc niedokonanie oceny dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,

- art. 80 w zw. z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego przeprowadzonego przed Organem I instancji, w szczególności pod kątem zrealizowania w ustawowym terminie celu wywłaszczenia, podczas gdy Organ administracji publicznej II instancji dokonuje oceny na podstawie całości materiału dowodowego, a w razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gmina nie zgadza się z rozstrzygnięciem zarówno organu I jak i II instancji. Parcela katastralna l. kat. [...] o pow. 0,7504 ha, b. gm. kat. M. została zbyta na rzecz Skarbu Państwa przez Pana A.P. aktem notarialnym z dnia 2 marca 1977 r., Rep. [...] , zawartym w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, póz. 64 z 1974 r.), z przeznaczeniem dla [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] ".

Zarówno organowi I instancji jak i organowi odwoławczemu nie udało się odnaleźć planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r., nr [...] o zatwierdzeniu [...] Zakładom Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] " pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej określanej, jako budowa odtworzeniowa Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego [...] w M. Organom orzekającym w sprawie nie udało się także pozyskać akt wywłaszczeniowych o sygnaturze: [...] oraz akt zakończonych decyzją Zarządu Budowy K. z dnia 7 listopada 1975 r., nr [...] . Z akt sprawy nie wynika, aby o te dokumenty zwrócono się do [...] . Nie wyjaśniono także kwestii przekazania-przez [...] protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 20 grudnia 1982 r. na rzecz Urzędu Dzielnicowego w K. , Wydział Gospodarki Komunalnej parceli l. kat. [...] o pow. 7504 m2 b. gm. kat. M. , nie ustalając, czy w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiła zmiana lub modyfikacja pierwotnego celu wywłaszczenia. Z wyjaśnień przesłuchanego w toku postępowania świadka w osobie Pana R.M. wynika, iż objęty postępowaniem o zwrot teren został przekazany na potrzeby Spółdzielni Mieszkaniowej. Przeprowadzona w dniu 21 listopada 2007 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu działki wykazała, że na działce znajduje się chodnik z płyt betonowych wiodący do budynku nr [...] , który aktualnie stanowi chodnik z kostki brukowej (schody) z metalowymi barierkami. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r., nr [...] podał, iż przedmiotowy chodnik powstał w trakcie rozbudowy osiedla i stanowi dojście dla mieszkańców z bloków nr [...] do poczty, sklepów oraz szkół podstawowych zlokalizowanych na terenie os. [...]. Zakres pracy polegający na remoncie istniejącego chodnika wraz z wykonaniem barierki metalowej - na działce nr [...], obr. [...] m. K. został wykonany zgodnie z obowiązującymi "Procedurami planowania zadań powierzonych w zakresie zieleńców i skwerów wraz z małą architekturą w ramach uprawnień decyzyjnych dzielnic nadanych Uchwalą [...] Rady Miasta K. z dnia 6 października 1999 r. oraz obowiązującym Statutem Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 czerwca 2006 r.

Z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia oraz brak odniesienia do będącej podstawą wywłaszczenia konkretnej decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 7 listopada 1975 r., nr [...] , pozostającej w zgodzie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. z dnia 31 marca 1967 r., nr [...] pozyskano z akt innej sprawy materiał dowodowy, w oparciu o który ustalono w jaki sposób planowano zagospodarować wywłaszczoną nieruchomość, przyjmując, iż na działce nr [...] zaprojektowany miał zostać budynek nr l stanowiący wydział produkcji podstawowej.

Zarzucono, że zarówno organ I instancji, jak również podzielający jego stanowisko organ II instancji czyniąc własne ustalenia, co do konkretnego celu wywłaszczenia działały w oparciu o dowody nie mające jednoznacznej wymowy i dokonując ich wybiórczej oceny naruszyły reguły rzetelnego postępowania.

Skarżący kwestionuje przede wszystkim przywołany przez organy obydwóch instancji dowód w postaci zdjęć lotniczych zamówionych na potrzeby niniejszego postępowania, gdyż pierwsze z nich wykonane zostało w 1975 r., a więc jeszcze przed wywłaszczeniem, a drugie w 1982 r., czyli zaledwie 5 lat po wywłaszczeniu. Materiały te nie mogą, zatem stanowić dowodu na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne i ocena prawna dokonana przez organy administracyjne obu instancji są prawidłowe i zgodne z prawem.

Postępowanie administracyjne prowadzone było w zgodzie z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postepowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r , poz. 267 ze zm.) . Przeprowadzona ocena dowodów była zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów, ale nie była dowolna. Oparta o całokształt materiału dowodowego zebrany w sposób prawidłowy i wszechstronny. Następnie szczegółowo i przekonująco przez organ uzasadniona.

Zebrano niezbędne i wystarczające dokumenty, przeprowadzono dowód z oględzin nieruchomości aby zlokalizować działkę w terenie, przesłuchano świadków – wieloletnich mieszkańców, którzy dobrze znają stan zagospodarowania nieruchomości, wykorzystano zdjęcia lotnicze wykonane w 1975 r i 1982 r ,aby porównać zmiany terenu.

Stosownie do art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2014 , poz. 518 ) – nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wówczas, gdy:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Trafnie stwierdziły organy obu instancji, że na objętej wnioskiem o zwrot działce nr [...] obr. [...] nie były podejmowane żadne prace związane z powstaniem [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego " [...] " w terminach, o jakich mowa w ustawie a zatem uznać ją należy za zbędną na cel wywłaszczenia.

Z umowy kupna - sprzedaży z 2 marca 1977 r wynika jednoznacznie że nieruchomość ( nr [...] ) nabyto celem budowy [...] Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego " [...] " a z załącznika graficznego z dnia 28 lipca 1976 r do decyzji lokalizacyjnej wynika że parcela była przeznaczona na ten cel. Istotne, że protokołem zdawczo odbiorczym z dnia 20 grudnia 1982 r ( już 6 lat po samym nabyciu) [...] zakłady [...] przekazały parcelę [...] Urzędowi Dzielnicowemu K. –N. , bowiem zrzekły się prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pismem z dnia 7 lipca 1982 r.

Z załącznika graficznego z dnia 28 lipca 1976 r wynika że na terenie działki [...] był zaprojektowany budynek nr 1 opisany w legendzie, jako "Wydział produkcji podstawowej". Organ prawidłowo podjął niezbędne czynności by pozyskać ten dokument z innych akt administracyjnych, co pozostaje w zgodzie z art. 75 §1 k.p.a. , który stanowi, że, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Zasługują na pełną aprobatę rozważania obu organów dotyczące problemów zmiany celu wywłaszczenia i jego modyfikacji, poparte stanowiskiem doktryny i orzecznictwa. W tym miejscu ponownie powołać należy trafne stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 27 stycznia 1988 r , III AZP 11/87 ( OSNC 1988/11/149 , Lex Omega nr 9503) w której stwierdził że : "Przez zmianę celu jednak należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładem w pierwszym przypadku może być wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości."

Prawidłowo, zatem organy administracyjne wyjaśniły, że realizacja chodnika z płyt betonowych a potem z kostki brukowej nie mogła stanowić realizacji infrastruktury związanej z realizacją głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zakładów produkcyjnych dla [...] Zakładów Gospodarstwa Domowego [...] ".

W rozpatrywanej sprawie ani nie było zmiany celu wywłaszczenia ani dopuszczalnej modyfikacji celu. Zrealizowany chodnik osiedlowy nie stanowił w ogóle celu wywłaszczenia - powstał, jako odrębna inwestycja o innym charakterze i funkcji.

Nie może też być mowy o rozliczeniach związanych ze wzrostem wartości nieruchomości skoro nakłady nie zostały podjęte dla realizacji celu wywłaszczenia.

W wyroku z dnia 9 listopada 2011 o sygn.. I OSK 1971/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (www. cbois.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że " wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz, którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania ".

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej dotyczące wadliwości postępowania dowodowego z powodu braku dokumentów w postaci planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. o zatwierdzeniu [...] Zakładom Artykułów Gospodarstwa Domowego "[...] " pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej określanej, jako budowa odtworzeniowa K. Zakładów Artykułów Gospodarstwa Domowego [...] w M. a także akt wywłaszczeniowych o sygnaturze:[...] oraz akt zakończonych decyzją Zarządu Budowy K. z dnia 7 listopada 1975 r., nr [...]. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia istotnych ustaleń stanu faktycznego w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej a następnie rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, który pozostaje w zgodzie z art. 7 kpa – że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że " ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne " Oznacza to że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji ale obarcza także stronę, która w swoim dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Odpowiednie zastosowanie ma, zatem reguła z art. 6 kc. ( Komentarz do kpa pod redakcją Prof. Romana Hauzera i Prof. Marka Wierzbowskiego Wydawnictwo C.H. Beck , Warszawa 2014 , str. 325 , teza 6 do art. 77 )

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) jak w sentencji wyroku.