Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3736/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. L. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] września 2021 r. decyzje nr [...], którą na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec S. L. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, że S. L., wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż funkcjonariusz posiadał szczególne kwalifikacje do pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa, a później w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Przyczyniły się do tego umiejętności oraz wyszkolenie uzyskane podczas odbywania zasadniczej służby wojskowej, gdzie uzyskał 2 klasę specjalisty wojskowego wojsk łączności jako [...]. Był jednym z niewielu funkcjonariuszy w Polsce, którego wiedza stała się przydatna do wdrożenia i rozwijania nowych struktur radiokontrwywiadowczych mieszczących się w zakresie działań ABW.

W 2011 r. funkcjonariusz został wyróżniony listem pochwalnym Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za wzorową postawę podczas realizacji zadań służbowych oraz szczególne zaangażowanie przekraczające zakres obowiązków. O rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków przez stronę świadczą ponadto otrzymane nagrody, awanse, wyróżnienia oraz odznaczenia, w szczególności list pochwalny Prezydenta Miasta [...], Medal Srebrny za Długoletnią Służbę nadany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z zachowaniem ustawowego terminu strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Funkcjonariusz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 77/20 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem [...] września 2020 r., wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że S. L. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] w dniu [...] stycznia 2017 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej stanowiącym informację o przebiegu służby wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku i 6 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 28 lat. Do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] października 1988 r., tj. 1 rok, 11 miesięcy i 11 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych, zdaniem organu, nie wynika, żeby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał swoje obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Z opinii przekazanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że funkcjonariusz w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m. in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ponadto w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie poinformowano, iż wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister nadmienił, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Organ ze słownika wyrazów bliskoznacznych przytoczył synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Minister nadmienił, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". Rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Organ przywołał fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2151/19, w którym stwierdzone zostało, że: "(...) Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny".

Przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu: "(...)unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, organ nadmienił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 77/20 zaznaczył, iż organ ponownie rozpatrując sprawę, powinien dokonać wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa S. L. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby wnioskodawcy, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Ponadto powinien dokonać oceny w kontekście krótkotrwałości służby, w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby.

Uwzględniając powyższe, a następnie analizując zebrany materiał dowodowy, Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez funkcjonariusza służby wynosi 28 lat, natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku i 6 miesięcy, co stanowi ok. 5,3% ogółu służby. Osiemnastomiesięczny czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza. Skoro wnioskodawca pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to – zdaniem organu – z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego kontynuował on swoją służbę w charakterze funkcjonariusza do czasu całkowitej likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Zdaniem Ministra strona nie spełnia zatem przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Poparcie takiego stanowiska, zdaniem organu, odnaleźć można w orzecznictwie, w tym w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, który posiada prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zdaniem organu bezsprzecznie trafnym jest stwierdzenie NSA uwzględnione w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 3208/19, w którym uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalono skargę. Sąd kasacyjny nie podzielił bowiem poglądu Sądu I instancji co do tego, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy zaopatrzeniowej. Sąd zauważył, że: "(...) błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu (służby), jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy". I dalej: powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce". W konsekwencji powyższego NSA podniósł, iż: " Całkowicie błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym, z przesłanką zamieszczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Organ przechodząc do kwestii rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez zainteresowanego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z opinii przesłanej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, iż ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. W analizowanych materiałach brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do zainteresowanego postępowań dyscyplinarnych, karnych lub karno-skarbowych. Z przekazanej dokumentacji nie wynika, aby S. L. uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Natomiast informacje zawarte w dokumentacji wskazują, iż ww. miał wielokrotnie podwyższany dodatek służbowy, otrzymywał awanse w stopniu służbowym i posiadał pozytywną opinię. W 2004 r. wnioskodawca otrzymał list pochwalny Prezydenta Miasta [...], a w 2011 r. został wyróżniony pismem Szefa ABW z podziękowaniem za wzorową realizację czynności służbowych oraz szczególne zaangażowanie. Natomiast za wieloletnią pracę w służbie państwa otrzymał Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę". Z opinii Szefa ABW wynika również, iż zajmował stanowiska: technika, starszego technika, dyżurnego, a także był delegowany do czasowego pełnienia służby w Departamencie [...] ABW w [...]. Powyższa opinia wskazuje również, że w aktach osobowych zainteresowanego brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, przy czym jak wskazano wyżej zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Biorąc pod uwagę ww. analizę, organ stwierdził, iż strona spełnia przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże, w kwestii sformułowania ostatecznej konstatacji organu co do tego czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, istotny aspekt stanowi również fakt, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed rokiem 1990 zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co na gruncie przedmiotowej sprawy, w sposób niebudzący wątpliwości, wpływa na niekorzyść byłego funkcjonariusza.

Jak podkreślił Minister, z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, iż wymieniony z dniem [...] lutego 1989 r. został przyjęty do pełnienia służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisko [...] w Wydziale [...] (RKW) Służby Bezpieczeństwa. RKW zajmowało się zabezpieczeniem kontrwywiadowczym w eterze. Zostało utworzone zarządzeniem ministra spraw wewnętrznych nr 024/0rg z 6 marca 1973 r. na bazie Samodzielnego Wydziału RKW. Początkowo składało się tylko z Wydziału [...]. W grudniu 1978 r. zostało rozbudowane o trzy nowe wydziały (I-III). Około 1980 r. rozwiązano Wydział [...] i powstała Samodzielna Sekcja "[...]", a pozostałe wydziały prowadziły kontrolę urządzeń radiowych. W wyniku intensywnej rozbudowy na początku lat osiemdziesiątych, w 1983 r. Biuro składało się aż z siedmiu wydziałów (I-VII). Biuro RKW współdziałało z Departamentem [...] MSW i realizowało większość zadań na jego zlecenie, na przykład katalogowało emisje radiowe z zachodnich ośrodków wywiadowczych. Razem ze służbami [...] innych państw socjalistycznych ustalało miejsce przeznaczenia tych emisji. Współpracowało z organami [...] Wojskowej Służby Wewnętrznej – między innymi kontrolowało przestrzeganie przez radiostacje wojskowe reżimów wynikających z zachowania tajemnicy wojskowej, wymieniano się też materiałami uzyskanymi z nasłuchu zachodnich radiostacji wojskowych i wywiadowczych. W latach osiemdziesiątych służbę [...] zaangażowano do zwalczania stacji radiowych "Solidarności" i "Solidarności Walczącej" w wielu miastach Polski. Dużej pomocy technicznej oraz kadrowej udzieliła tu wschodnioniemiecka Stasi, Państwowa Agencja Radiowa zaś dzięki odbiornikom radiowym rozmieszczonym w całym kraju nagrywała niekontrolowane transmisje radiowe. Biuro RKW rozwiązano [...] października 1989 r. na podstawie zarządzenia ministra spraw wewnętrznych nr [...] z [...] października 1989 r., a jego komórki włączono do Biura "[...]" MSW (Biuro [...] MSW).

Reasumując, Minister stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże uwzględniając jego długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, a także w szczególności biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...], żądając jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił wskazanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez organ innej oceny prawnej i wskazań niż wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wydanego sprawie II SA/Wa 77/20,

2. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, iż ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej w konkretnej sprawie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia art. 8a prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", a nadto samo zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może uzasadniać wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy, nawet gdy nie zostały spełnione przesłanki krótkotrwałości służby oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, iż służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego przy jednoczesnym braku wyjaśnienia, jak należy rozumieć ww. przesłankę. Skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę zarówno długość okresu w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, co przyznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą akt II SA/Wa 77/20, jego służba na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 15% całego okresu służby i może zostać uznana za krótkotrwałą.

Podsumowując, skarżący podkreślił, iż w toku postępowania organ nie ustalił, aby funkcjonariusz w jakikolwiek sposób utożsamiał się z systemem totalitarnym oraz wykonywał faktyczną służbę na rzecz państwa totalitarnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 77/20 w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest zatem ponowna ocena tejże decyzji z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 77/20.

W wyroku tym WSA w Warszawie stanął na stanowisku, iż "nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku".

Ponadto WSA w Warszawie stwierdził, iż:

"Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba S. L. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie stwierdził, czy w sprawie ziścił się warunek z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu okres 1 roku i 6 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 28 lat, może zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez 18 miesięcy, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez prawie 3 dekady".

Analizując zatem rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż, zdaniem WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie organ nie wykonał powyższych wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 77/20, w sposób należyty.

Przede wszystkim Minister nie poczynił – zgodnie z zaleceniami WSA w Warszawie – ustaleń co do rodzaju i charakteru działań podejmowanych przez skarżącego w okresie od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca 1990 r., w którym to okresie, jak wynika z informacji IPN o przebiegu służby, skarżący służył w formacjach, w których służba została zakwalifikowana przez ustawodawcę jako służba na rzecz totalitarnego państwa. Wyjaśniając te kwestie, organ ograniczył się do wskazania, że skarżący pełnił służbę w WUSW w [...] na stanowisku [...] w RKW SB oraz wskazania w sposób ogólny zadań tego Wydziału. Organ co prawda przedstawił strukturę Samodzielnego Wydziału [...] i zakres zadań poszczególnych jego wydziałów i sekcji, jednak uwagi te (str. 8 zaskarżonej decyzji) są nazbyt ogólne i nie odnoszą się do konkretnych zadań wykonywanych przez skarżącego w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...].

Jak to wyraźnie nakazał WSA w Warszawie – rzeczą organu było zbadanie, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Rozważania organu w tym zakresie są jako zbyt ogólne, nie odnoszą się do służby skarżącego na stanowisku [...]. Sąd zdaje sobie sprawę z trudności w postępowaniu dowodowym wynikających z ograniczonego dostępu do materiałów archiwalnych, niemniej jednak z uwagi na wskazania zawarte w ww. prawomocnym wyroku konieczne jest poczynienie konkretnych rozważań odnoszących się do służby skarżącego. Tego jednak w niniejszej sprawie brak, co stanowi naruszenie art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznaje też za błędny pogląd organu co do braku przesłanki "krótkotrwałości" służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Kwestia ta była już zresztą przedmiotem rozważań Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 77/20 i Sąd uznał, że służba skarżącego miała charakter krótkotrwały. Ocena organu sprzeczna ze stanowiskiem Sądu narusza przepis art. 153 P.p.s.a.

Organ ponownie rozpatrując sprawę, powinien wykonać wytyczne zawarte ww. wyroku WSA w Warszawie wydanym w tej sprawie i dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o której mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd w tym wyroku.

Mają powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.