Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 126/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: par. 2 w zw. z par. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 121 poz 1307
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków  międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków.
article: art. 68 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w C. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rejestracji zmiany w statucie 1. zobowiązuje Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r. o zgłoszenie zmian statutu Z. z siedzibą w C., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz strony skarżącej Z. z siedzibą w C. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] przekazał do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji dokumenty stanowiące zgłoszenie o zarejestrowanie zmiany statutu Związku Gmin [...] z siedzibą w C. w prowadzonym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji rejestrze związków międzygminnych.

Przedmiotowe zgłoszenie zostało poddane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji szczegółowej analizie w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.), przyznającego Ministrowi kompetencje nadzoru nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., skierowanym do Wojewody [...], Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, iż zarówno załączona do jego zgłoszenia dokumentacja, jak i projekt zmiany statutu Związku Gmin [...] zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego rejestrację w przedłożonym brzmieniu. Jednocześnie wskazano, że stanowisko Ministerstwa należy traktować jako wyraz oceny realizacji obowiązków wojewody, które mają bezpośredni wpływ na prowadzenie rejestru związków międzygminnych.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. przedstawił swoje stanowisko i udzielił stosownych wyjaśnień odnośnie wskazanych nieprawidłowości.

Po dokonaniu analizy przedstawionej w ww. wystąpieniu argumentacji, Minister Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia [...] października 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko, wnioskując jednocześnie o podjęcie odpowiednich działań zmierzających do zmiany kwestionowanych przepisów. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Administracji i Cyfryzacji rażącym naruszeniem prawa jest m.in. nazwanie w Statucie zgromadzenie związku Zgromadzeniem Ogólnym, a także uznanie, że zakres działania związku gmin powinien być tożsamy z zakresem działania gminy.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik Związku Gmin [...] wniosła do Ministra Administracji i Cyfryzacji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przejawiającego się w bezczynności organu, w kwestii rejestracji zmian w Statucie Związku Gmin [...] z siedzibą w C., domagając się niezwłocznego dokonania rejestracji tych zmian, wskazanych w zgłoszeniu wniesionym za pośrednictwem Wojewody [...] i dniu [...] czerwca 2013 r.

Uzasadniając wniesione wezwanie, pełnomocnik strony postępowania wskazała, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. została uchylona uchwała z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Związku Gmin [...]. Pełnomocnik podała, że decyzja o podjęciu uchwały wynikała z okoliczności, iż Wojewoda [...], działając w trybie nadzoru, stwierdził nieważność niektórych postanowień uchwały nr [...]. Dokonane zmiany zostały, zgodnie z § 2 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. 2001 r. Nr 121, poz. 1307 ze zm.; dalej: Rozporządzenie), zgłoszone do organu prowadzącego rejestr za pośrednictwem Wojewody [...].

W związku z tym dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] wystosował pismo w sprawie zarejestrowania zmian statutu Związku Gmin [...].

Następnie wskazano, iż pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Przewodniczącego Związku Gmin [...] z siedzibą w C. o ustosunkowanie się do żądania Ministra Administracji i Cyfryzacji wszczęcia postępowania nadzorczego mającego na celu wyeliminowanie wskazanych w piśmie z dnia [...] października 2013 r. nieprawidłowości.

Odnosząc się do treści pisma Ministra, pełnomocnik zaznaczyła, iż w ocenie Związku niesłuszny jest zarzut niemożności prowadzenia działalności na terenie całej Rzeczypospolitej Polskiej, przede wszystkim z uwagi na fakt, że związek nie jest jednostką samorządu terytorialnego, a uznanie, że nie może prowadzić innej działalności, czy działalności gospodarczej na terenie obszaru Polski jest sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto wskazano, że część zarzutów Ministra ma redakcyjny charakter i nie stanowią one rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności statutu Związku w jego części, a mogą być wyeliminowane poprzez zmiany podjęte przy okazji poodejmowanych zmian w Statucie w przyszłości.

Następnie, powołując się na treść § 5 Rozporządzenia, zgodnie z którym o rejestracji związku (bądź zmian) organ prowadzący rejestr zawiadamia na piśmie rady gmin uczestniczące w związku (odpowiednio związek), wojewodę oraz właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową, podniesiono, że do dnia sporządzenia wezwania Związek Gmin [...] nie otrzymał powiadomienia o rejestracji dokonanych zmian.

Zatem w ocenie Związku, w sprawie wystąpiła po stronie Ministra Administracji i Cyfryzacji bezczynność. Pełnomocnik strony wyraziła stanowisko, zgodnie z którym jedynym uprawnieniem organu związanym z kwestią rejestracji zmian w statucie związków, jest dokonanie wpisu zmian oraz zapewnienie obsługi organizacyjno-technicznej rejestru, co wedle § 9 Rozporządzenia jest jedynie czynnością materialno-techniczną. Pełnomocnik uznała, że Ministrowi nie przysługują natomiast żadne uprawnienia nadzorcze, odnoszące się do merytorycznej części postanowień statutu, jak również nie posiada on uprawnienia do wydawania wiążących dla wojewody żądań wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego w stosunku do statutu, który został uprzednio poddany procedurze postępowania nadzorczego i w stosunku do którego wojewoda nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Zatem załatwienie sprawy polegającej na rejestracji zmian w związku powinno zostać załatwione niezwłocznie w myśl art. 12 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Powołując się zaś na treść art. 68 § 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) zaznaczono, że związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu. Z brzmienia przepisów art. 67 § 1 i 3 u.s.g., które przewidują, iż zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia wynika, iż zmiany w zakresie treści statutu wchodzą w życie po ich zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia. Analiza trybu ogłoszenia statutu (bądź jego zmian) prowadzi zatem do wniosku, iż elementem niezbędnym do ogłoszenia statutu, a tym samym wejścia w życie zmian statutu, jest jego rejestracja, natomiast konsekwencją braku rejestracji, bądź opóźnienia w jego dokonania jest przyczyną do znacznego oddalenia w czasie skutku prawnego, w celu którego zmiany w statucie zostały dokonane.

Jednocześnie wskazano, że zwłoka organu w zakresie rejestracji zmiany w statucie ma daleko idące skutki w sferze interesów prawnych wzywającego. Zaznaczono, że w ramach przedmiotowych zmian, w poczet Związku zostały przyjęte nowe gminy, a tak długo, jak zmiany te nie zostaną zarejestrowane, nie będzie możliwy faktyczny ich udział w działalności Związku.

Minister Administracji i Cyfryzacji odpowiedział na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., wskazując w pierwszej kolejności, że prowadzenie rejestru związków międzygminnych leży poza zakresem przedmiotowym obowiązywania k.p.a., a zatem za niewłaściwe oceniono powoływanie się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa na art. 37 § 1 k.p.a.

Jednocześnie organ podkreślił fakt, że Minister Administracji i Cyfryzacji posiada w zakresie weryfikacji działań wojewodów, dotyczących procedury rejestracji zmian statutów związków międzygminnych, uprawnienia wynikające z art. 8 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W ramach tego uprawnienia zwrócił się on do Wojewody [...] o wyeliminowanie zaistniałych w dokumentacji Związku Gmin [...] z siedzibą w C., nieprawidłowości oraz uzupełnienie akt sprawy. W ocenie Ministra jest to skorzystanie z uprawnienia do badania działalności wojewodów pod kątem zgodności z prawem, zmierzające do usunięcia niezgodnych z obowiązującym prawodawstwem przepisów zawartych w projekcie statutu. Nie można więc w takim przypadku mówić o bezczynności organu, jaką zarzuca pełnomocnik Związku Gmin [...].

W związku z powyższym stanowiskiem Ministra, Związek Gmin [...] złożył w dniu [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rejestracji zmian w Statucie Związku Gmin [...] z siedzibą w C., zgłoszonych przez stronę za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy. Argumentując zaś bezczynność Ministra, ponownie wskazano, jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, iż czynność rejestracji zgłaszanych zmian jest, zgodnie z § 9 Rozporządzenia, czynnością materialno-techniczną, natomiast minister właściwy do spraw administracji publicznej, obecnie Minister Administracji i Cyfryzacji, nie jest władny do wydania jakiegokolwiek aktu prawnego. Jedynym uprawnieniem, a jednocześnie obowiązkiem wskazanego organu administracji publicznej związanym z kwestią rejestracji zmian w statucie związków, jest dokonanie wpisu zmian oraz zapewnienie obsługi organizacyjno-technicznej rejestru.

Zdaniem strony skarżącej, Minister Administracji i Cyfryzacji nie ma tym samym uprawnień nadzorczych odnoszących się do merytorycznej części postanowień statutu, jak również nie posiada uprawnienia do wydawania wiążących dla Wojewody żądań wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego w stosunku do statutu, który został uprzednio poddany procedurze postępowania nadzorczego i w stosunku do którego Wojewoda nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W związku z powyższym załatwienie sprawy polegającej na rejestracji zmian w związku powinno zostać, zgodnie z art. 12 § 2 k.p.a., załatwione niezwłocznie.

Działania Ministra zostały ocenione jako niemające oparcia w obowiązujących przepisach i zmierzające do obejścia prawa. Ponadto zaznaczono, że w ocenie Związku, Minister pozostaje w błędzie, podnosząc zarzut nieprawidłowości uregulowania zawartego w Statucie, a dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej przez Związek, na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Natomiast inne podnoszone przez organ zarzuty nie mają rażącego charakteru, mają redakcyjną naturę i mogą być usunięte w drodze rutynowych zmian dokonywanych w przyszłości, np. w sytuacji przyjmowania nowych członków.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko, Minister ponownie podkreślił, że podjęte przez niego działania w postaci zwrócenia się do Wojewody [...] pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wskazującym, iż zarówno załączona do zgłoszenia dokumentacja, jak i projekt zmiany statutu Związku Gmin [...] zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego rejestrację w przedłożonym brzmieniu, stanowią przejaw realizacji nadzoru nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności. Kompetencja dla ministra do tego typu działań wynika z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z póżn. zm.).

Jednocześnie organ stanowczo podkreślił, że jako organ rejestracyjny nie mógł dokonać zmian w statucie Związku Gmin [...] na podstawie niezgodnych z prawem uchwał, co wynika z zasady legalizmu wprowadzonej do polskiego porządku prawnego w treści art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja RP. Mając na uwadze powyższe Minister stanął na stanowisku, iż w sytuacji, w której istnieją uzasadnione wątpliwości, co do legalności uchwał stanowiących podstawę do dokonania wpisu trudno oczekiwać, że organ rejestrujący będzie dokonywał określonych czynności na podstawie tychże uchwał działając automatycznie z pominięciem zasady głównej państwa prawnego.

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 68 ust. 1 u.s.g. rejestr związków międzygminnych prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej. Procedura rejestracji związków – a także zmian w ich statutach – nie jest jednak dokonywana w oparciu o przepisy k.p.a. i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Tym samym, zdaniem Ministra, terminy wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są wiążące w przypadku zgłoszenia, dotyczącego zmian w statucie Związku. Wobec powyższych argumentów, zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że na organie spoczywał obowiązek wydania aktu, a zatem nie można również uznać, że pozostaje on w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę Związku Gmin [...] z siedzibą w C., Sąd uznał, że Minister Administracji i Cyfryzacji pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Dopuszczalność skargi na bezczynność (za wyjątkiem skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej) uwarunkowana jest zachowaniem trybu o którym mowa w art. 37 k.p.a.. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca poprzedziła wniesienie skargi do sądu, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji do tego organu.

Wskazać należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań lecz działań zmierzających do formalnego załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), rejestr związków prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej. Związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu (ust. 2). Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków, uwzględniając dokumentację niezbędną do wpisania związku do rejestru, dane podlegające wpisaniu oraz sposób dokonywania zmian wpisów w rejestrze. W wyniku tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutu związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia rady gmin tworzących związek międzygminny, zwany dalej "związkiem", zgłaszają jego utworzenie do organu prowadzącego rejestr (w tym wypadku do Ministra Administracji i Cyfryzacji), za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku. Zgodnie zaś z § 7 przepisy rozporządzenia stosuje się odpowiednio do zmian dotyczących związku, powstałych po rejestracji, jeżeli zmiany te dotyczą danych objętych rejestrem.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, za pośrednictwem Wojewody [...], wniosła o zarejestrowanie zmiany statutu Związku Gmin [...] z siedzibą w C. w prowadzonym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji rejestrze związków międzygminnych. Uzasadnieniem tego wniosku było uchylenie w dniu [...] kwietnia 2013 r. uchwały z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Związku Gmin [...]. Decyzja o podjęciu uchwały wynikała z okoliczności, iż Wojewoda [...], działając w trybie nadzoru, stwierdził nieważność niektórych postanowień uchwały nr [...]. Dokonane też zmiany te zostały, zgodnie z § 2 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. 2001 r. Nr 121, poz. 1307 ze zm.), zgłoszone do organu prowadzącego rejestr za pośrednictwem Wojewody [...].

Wskazać należy, że zgodnie z § 2 pow. wyżej rozporządzenia do zgłoszenia, o którym mowa w § 1, dołącza się:

1. Uchwały rad gmin o utworzeniu związku,

2. Uchwały rad gmin o przyjęciu statutu,

3. Statut związku,

4. Informację właściwego wojewody o zgodności z prawem uchwał, o których mowa w pkt 1 i 2,

5. Odpisy protokołów posiedzeń rad gmin, w części dotyczącej trybu podejmowania uchwał, o których mowa w pkt 1 i 2.

O rejestracji związku organ prowadzący rejestr zawiadamia na piśmie rady gmin uczestniczące w związku, wojewodę oraz właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową (§ 5 rozporządzenia).

Analizując powołane wyżej przepisy wskazanego rozporządzenia oraz art. 67 ustawy o samorządzie gminnym, nie budzi wątpliwości, że uwzględnienie wniosku o rejestrację związku gmin i w wyniku tego dokonana przez organ rejestracja, jest niewątpliwie czynnością materialnotechniczną. Postępowanie poprzedzające wykonanie tej czynności różni się zatem niewątpliwie w sposób istotny od postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym.

Zasadniczą zatem jedyną rolą organu rejestrującego (w tym wypadku Ministra administracji i Cyfryzacji), w takim postępowaniu jest zbadanie czy zgłoszenie o jakim mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutu związków, czyni zadość wymogom, o jakich mowa we wspomnianym wyżej § 2.

W przypadku zatem pozytywnej weryfikacji takiego wniosku, obowiązkiem organu jest zrealizowanie zgłoszenia poprzez umieszczenie związku międzygminnego w rejestrze, prowadzonym przez ministra do spraw administracji publicznej. Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów badanie wniosku przez organ, ma niewątpliwie jedynie charakter formalny i sprowadza się do jego zbadania pod kątem spełnienia przesłanek o jakich mowa w § 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Oczywiście ta sama procedura obejmuje badanie wniosku pod kątem rejestracji zmian o jakich mowa w § 7 rozporządzenia.

Wskazać należy, że zakres kompetencji organu w stosunku do działalności rejestracyjnej, o jakich mowa w art. 68 ust. 1 pow. ustawy o samorządzie gminnym, należy interpretować ściśle. Z przepisu tego bowiem ani też z żadnego przepisu powołanego wyżej rozporządzenia nie wynika, ażeby uzasadnione było rozszerzanie kompetencji organu w tym zakresie. Minister jest odpowiedzialny za prowadzenie rejestru związków międzygminnych i dokonywania w nim odpowiednich wpisów. Nie znajduje podstaw prawnych korzystanie przez Ministra z kompetencji nadzorczych wobec gmin tworzących związki międzygminne lub wobec samego związku. Domniemanie kompetencji jest bowiem możliwe w stosunku do organów administracji publicznej. Wątpliwości budzi również możliwość dokonywania przez Ministra oceny statutu związku. Żaden bowiem przepis o charakterze powszechnie obowiązującym nie przyznaje takiego uprawnienia Ministrowi. Nie oznacza to oczywiście, że statut związku nie podlega kontroli pod kątem legalności przez jakikolwiek organ administracji publicznej. Statut ten bowiem, będący aktem prawa miejscowego podlega niewątpliwie nadzorowi wojewody i ewentualnie sądowi administracyjnemu.

Jednakże w sytuacji, gdy wojewoda nie zauważyłby naruszenia kryterium legalności w statucie, a ten błąd ujawniłby się dopiero w postępowaniu rejestrowym, to wówczas właściwy minister winien powiadomić o tym wojewodę, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, pismem z dnia [...] lipca 2013 r., w celu podjęcia odpowiednich działań związanych ze sprawowanym nadzorem. Podkreślić należy, że to wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością organów gmin. Sprawuje on bowiem nadzór pod kątem legalności uchwał rady gmin i zarządzeń organu wykonawczego gminy. Wojewoda jest więc tym organem, który bada zgodność z prawem uchwał dołączonych do zgłoszenia organowi rejestrowemu. Jeżeli zatem wojewoda stwierdzi, że uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem to orzeka rozstrzygnięciem nadzorczym o jej nieważności. W takim wypadku dana gmina może albo zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego, albo podjąć kolejną uchwałę, zgodną z obowiązującym prawem. W obu przypadkach wojewoda nie przedstawi zatem zgłoszenia do rejestracji związku międzygminnego. Podkreślić należy, że w § 2 pkt 4 pow. rozporządzenia to na wojewodę nałożono obowiązek informowania organu rejestrowego o zgodności nadzorowanych uchwał z prawem, co oznacza, że to ten organ jest uprawniony do kontroli legalności uchwał o jakich mowa w pkt 1 i 2.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy Wojewoda ustosunkował się do uwag zgłoszonych przez ministra i pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. udzielił mu wyjaśnień i odniósł się do zgłoszonych przez organ nieprawidłowości, wskazując, że ich nie podziela. Oznacza to zatem, że minister winien w takiej sytuacji dokonać rejestracji zgłoszenia ewentualnie jeżeli uzna, że wniosek o jakim mowa w § 2 rozporządzenia nie spełnia wymagań formalnych tam zawartych odmówić dokonania rejestracji. Wskazać należy, że wprawdzie z brzmienia przepisu art. 68 pow. ustawy o samorządzie gminnym nie wynika ażeby odmowa wpisania do rejestru przyjmowała formę decyzji, jednakże zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko takie wydaje się być jak najbardziej zasadnym. Wskazać należy bowiem, że zgodnie z art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) o samorządzie gminnym, na decyzję o odmowie wpisania do rejestru przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że uregulowania prawne dotyczące tworzenia związków powiatów są analogiczne do omawianych wyżej związków międzygminnych. Nie ulega wątpliwości, że zarówno rejestracja związków międzygminnych jak i związków powiatów nie odbywa się w formach władczych, co oznacza, że sama czynność zarejestrowania nie nosi znamion decyzji administracyjnej. Jak powiedziano już wyżej, jest czynnością materialno-techniczną. Jednakże odmowa rejestracji związku, przynajmniej na gruncie art. 68 ust. 3 pow. ustawy o samorządzie powiatowym, następuje w formie decyzji administracyjnej. Możliwość jej zaskarżenia daje powiatom gwarancję skuteczności ochrony przez nieuzasadnioną odmowę wpisania do rejestru związku, od którego zależy ogłoszenie jego statutu i nabycie osobowości prawnej przez związek. Podkreślić jeszcze raz należy, że ustawa o samorządzie gminnym w treści art. 68 nie zawiera informacji na temat decyzyjnej formy odmowy rejestracji związku międzygminnego, biorąc jednakże pod uwagę rozwiązania systemowe, sąd nie widzi powodu dlaczego związki międzygminnego miałyby być pozbawione możliwości obrony przed nieuzasadnioną odmową wpisania przez ministra związku międzygminnego do rejestru.

Reasumując wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] ustosunkował się do pisma Ministra Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., udzielając organowi stosownych wyjaśnień i wskazując, że nie podziela stanowiska organu rejestrowego odnośnie naruszeń prawa, jakie miały miejsce w poszczególnych postanowieniach statutu wniosku gmin i wniósł o dokonanie rejestracji przyjętej zmiany statutu w rejestrze związku. Oznacza to zatem, że minister winien w takiej sytuacji dokonać rejestracji zgłoszenia ewentualnie odmówić jej dokonania w formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem postępowanie o zgłoszenie o rejestrację zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., a następnie po zgłoszeniu uwag przez ministra Wojewoda [...] ustosunkował się do nich pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie podzielając stanowiska organu co do wskazanych naruszeń prawa, to w istocie od tego momentu organ pozostawał w bezczynności nie podejmując ani aktu rejestracji, ani też nie odmawiając aktu rejestracji poprzez jej odmowę.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla organu w dniu [...] września 2013 r., bowiem w dniu [...] sierpnia 2013 r. wpłynęło pismo Wojewody [...] ustosunkowujące się do pisma organu. Nierozpatrzenie wniosku o rejestrację w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., jak wynika z powyżej dokonanych rozważań, stanowi o bezczynności Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Dodać należy, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zawarty w przepisie art. 35 § 1 k.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a.

Podsumowując, stan bezczynności Ministra Administracji i Cyfryzacji w załatwieniu sprawy administracyjnej, niewątpliwie zaistniał, a na moment złożenia skargi w dniu [...] stycznia 2014 r. trwał on ponad 5 miesięcy.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r Nr 34, poz. 173.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu [...] maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Ministra Administracji i Cyfryzacji do załatwienia, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia.

Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów.

Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny.

Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.