Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 438/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 3 - 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 101 a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi L. P. Sp. z o.o. w J. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006 r., nr projektu [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ulicy S. i Z. w B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej czynności w części dotyczącej wprowadzenia na ulicy S. w B. znaku zakazu B-18 o treści "8 t"; 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej L. P. Sp. z o.o. w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2006 r. Naczelnik Zarządu Dróg i Transportu Urzędu Miejskiego w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ulic S. i Z. w B.

W dniu 4 marca 2013 r. L. P. Spółka z o.o. w J. wezwała Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa czynnością zatwierdzającą projekt organizacji ruchu. Czynność ta, w ocenie Spółki, bezprawnie ogranicza wjazd na jej nieruchomość o nr [...] pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton, wprowadzając wskazane ograniczenie tonażowe na odcinku ulicy S. (od ulicy K. J. P. do wjazdu na parking sklepu L.).

Wyjaśniono, że istniejący na działce nr [...] obiekt handlowy wzywającego znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym (uchwała z dnia 29 września 1997 r. nr LVIII/581/97) symbolem 2U,KX, przeznaczonym pod usługi komercyjne, komisariat, parkingi, zieleń urządzoną (§ 11 ust. 1 pkt 1 – 7). W planie ustalono w sposób wiążący obsługę komunikacyjną terenu 2U,KX – przez teren o symbolu 4PK,KX (wjazdem/wyjazdem na ulicę S.), a ustalono w sposób postulowany - wjazd na działkę strony z ulicy S. jedynie do garaży wbudowanych. Uwzględniając ustalenia planu zagospodarowano nieruchomość strony. Nadto wskazano, że poprzedni właściciel działki nr [...] wybudował na terenie o symbolu 4PK, KX parking oraz zawarł z zarządcą drogi – Prezydentem Miasta B. porozumienie (w dniu [...] marca 2011 r.), na podstawie którego inwestorowi zapewniono nieograniczony dostęp jego działki do drogi publicznej. Gmina B. ustanowiła również odpłatnie, na czas nieograniczony, służebność przejścia i przejazdu przez działki nr [...], przez które miała się odbywać obsługa komunikacyjna obiektu strony. Nie uprzedzono jednak inwestora o planowanych ograniczeniach w zakresie obsługi komunikacyjnej jego działki. Tymczasem wprowadzenie tych ograniczeń naruszyło prawo własności skarżącego (art. 140 Kodeksu cywilnego) do działki nr [...] uniemożliwiając korzystanie z niej w sposób zgodny z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem oraz ograniczyło swobodne prowadzenie na tej działce działalności gospodarczej. Sporny odcinek jest jedynym prawnie możliwym sposobem komunikacji działki nr [...] z drogą publiczną, którym realizowane są dostawy do obiektu handlowego. Sposób dostaw jest ujednolicony dla L. na terenie całego kraju. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu został co prawda wprowadzony celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej C. U. – H. na osiedlu Z. W. (dalej powoływanego jako CHU), jednak umożliwienie funkcjonowania jednego podmiotu przyczyniło się do naruszenia praw innego podmiotu (wzywającego).

Strona zarzuciła, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu nie zawiera wymaganych w § 5 ust. 1 pkt 2 "b" i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - danych dotyczących geometrii drogi, a także opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi. Nadto nie uzasadniono w nim wprowadzenia ograniczenia tonażowego oraz nie zawarto informacji o wprowadzeniu nowego oznakowania pionowego związanego z tym ograniczeniem. Nie może być, zdaniem strony, uzasadnieniem przedmiotowego ograniczenia: funkcjonowanie CHU, parametry ulicy S., które odpowiadają parametrom ulicy zbiorczej (Z), a nie lokalnej (L), czy też jej stan techniczny i wytrzymałość.

Wskazano również na błędne zinwentaryzowanie znaków w projekcie tj. zamiast znaków B-33 ograniczających dopuszczalną prędkość do 40 km/h zinwentaryzowano znaki C-14 ustalające tę prędkość jako minimalną.

Zwrócono uwagę, że w wyniku zatwierdzenia spornej organizacji ruchu dokonano faktycznie zmiany usytuowania przejścia dla pieszych przy włączeniu ulicy R. (drogi wewnętrznej) w ulicę S..

Nadto wytknięto: nieprawidłowe usytuowanie progów zwalniających, brak konsekwencji i jednorodności w oznakowaniu połączeń dróg wewnętrznych z ulicą Słonecznikową, niezgodność treści niektórych znaków ze stanem faktycznym, nieprawidłowe wprowadzenie pierwszeństwa przejazdu, niezharmonizowanie oznaczeń w zakresie dopuszczalnych prędkości.

Zdaniem wzywającego zatwierdzony projekt organizacji ruchu został przygotowany nierzetelnie oraz nie zapewnia bezpieczeństwa ruchu, co powinno prowadzić do jego odrzucenia przez organ zarządzający ruchem, a nie zatwierdzenia.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta B. wskazał, że ulica S. jest ulicą lokalną, a wprowadzone ograniczenia uwzględniają jej parametry techniczne i uwarunkowania. Organizacja ruchu dopuszczająca ruch pojazdów powyżej 8 ton rzeczywistej masy całkowitej została wprowadzona wyłącznie na czas budowy sklepu strony, a następnie przywrócona została aktualna i obowiązująca wcześniej organizacja ruchu.

Skargę na czynność z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na ulicy S. zaskarżyła do sądu administracyjnego Spółka z o.o. L. P. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie jedynego dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej;

2. art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 pkt 1 "a" i "b", § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez nierzetelne, błędne, nieracjonalne i godzące w interes osób trzecich wprowadzenie zakazu tonażowego na odcinku ulicy S.;

3. art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 "b" i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez niedołączenie do projektu organizacji ruchu danych o geometrii drogi oraz opisu technicznego zawierającego jej charakterystykę;

4. art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 2 pkt 1 "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w związku z załącznikiem nr 1 pkt 3 (grafika) pakt 3.2.19.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez umieszczenie zbyt ogólnego sformułowania pod tabliczką znaku B-18 (8 ton);

5. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu z pominięciem zasad k.p.a.;

6. art. 20, 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy prawo działalności gospodarczej poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu prowadzące do ograniczenia swobody działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano: wykonanie na działce skarżącego nr [...] obiektu handlowego zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2012 r. oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 września 1997 r., istnienie porozumienia z dnia [...] marca 2011 r. pomiędzy poprzednim inwestorem terenu a Miastem B. zapewniającego nieograniczony dostęp z drogi publicznej (ulicy S.) do jego działki nr [...] w zamian za wykonanie na koszt inwestora ogólnodostępnego parkingu na 56 miejsc postojowych, na którym Gmina B. odpłatnie ustanowiła prawo przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Wskazano, że po wykonaniu obiektu handlowego skarżącego okazało się, iż na odcinku ulicy S. oraz Z. od dnia 1 stycznia 2008 r. obowiązuje ograniczenie tonażowe do 8 ton rzeczywistej masy całkowitej pojazdów wynikające z zatwierdzonej organizacji ruchu. Zdaniem skarżącego ogranicza ono go w swobodnym prowadzeniu działalności gospodarczej, bowiem uniemożliwia zrealizowanie jednolitego w ramach Spółki i obowiązującego na terenie całego kraju systemu dostaw towarów (jednokrotnie w ciągu dnia, przed godz. 8.00). Podkreślono, że ulica S. jest jedyną drogą publiczną, z której te dostawy mogą się odbywać. Ograniczenie w sposób niekorzystny wpływa również na sposób korzystania z nieruchomości nr [...] (art. 140 Kodeksu cywilnego). Zatwierdzona organizacja ruchu jest również nieaktualna, bowiem wprowadzono ją jeszcze zanim powstał sklep skarżącego i na potrzeby CHU "Z. W.". Podkreślono brak wskazania w sposób uzasadniony motywów jej wprowadzenia, jak również brak informacji o wprowadzeniu nowego oznakowania pionowego w postaci znaku B-18 (8 ton). Tym samym niemożliwa jest weryfikacja zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, co uniemożliwia ocenę racjonalności i celowości wprowadzonego ograniczenia. Wskazano, że niezrozumiałe jest wprowadzenie pod znakiem B-18 wyjaśnienia, iż "Nie dotyczy mieszkańców i służb komunalnych", jako zbyt ogólnego i nieodwołującego się do konkretnego rodzaju pojazdów lub uczestników ruchu.

W pozostałym zakresie uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie uzasadnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Do skargi dołączono opinię rzeczoznawcy dotyczącą możliwości warunków pełnej obsługi komunikacyjnej obiektu handlowego L. przy ul. S. w B. z dnia 13 lutego 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że projekt organizacji ruchu został zatwierdzony dnia [...] maja 2006 r., a więc znacznie przed powstaniem obiektu handlowego skarżącego (pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2012 r.). Również w dacie zawierania porozumienia z dnia [...] marca 2011 r. w ulicy S. istniało już kwestionowane ograniczenie tonażowe, a obecna organizacja ruchu na tej ulicy jest zgodna z zatwierdzonym projektem. Nadto skarżący nie uwzględnia, że może wystąpić o udostępnienie dojazdu od ulicy P. Dojazd od ulicy S. nie jest – wbrew jego twierdzeniom – jedynym możliwym. Wskazano, że ulica S. jest ulicą osiedlową, przeznaczoną do obsługi zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wprowadzenie zezwolenia na poruszanie się po niej pojazdów o większym niż dotychczas tonażu jest nieuzasadnione z punktu widzenia interesów mieszkańców. Nadto ulica S. posiadała od lat ustaloną geometrię, a zatwierdzenie kwestionowane w skardze nie wymagało ponownej analizy tego zagadnienia. Zdaniem organu nie budzi również wątpliwości treść tablicy umieszczonej pod znakiem B-18 o treści "Nie dotyczy mieszkańców i służb komunalnych".

W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2013 r. skarżący sprecyzował stanowisko w sprawie oraz dodatkowo zarzucił naruszenie:

1). art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - poprzez bezpodstawne umieszczenie znaku B-18, bez spełnienia wskazanych w tym rozporządzeniu warunków jego umieszczenia;

2). art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z pkt 3.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. - poprzez nieprzeprowadzenie analizy skutków, jakie dla uczestników ruchu drogowego wywołuje umieszczenie znaku B-18.

Wskazano, że warunkami wprowadzenia powyższego znaku są: niewystarczająca nośność drogi dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń oraz podanie na znaku wartości wynikającej z rzeczywistej nośności drogi. Zdaniem skarżącego, żaden z powyższych warunków nie został spełniony i nie wynika z dokumentacji zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Z dokumentów wynika jedynie, że w opinii opracowanej przed kwestionowanym zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu znalazł się zapis o przeznaczeniu ulicy S. wyłącznie dla ruchu samochodów osobowych. Nie jest to wystarczającym argumentem za wprowadzeniem powyższego znaku, zwłaszcza, że z opinii przedłożonej ze skargą wynika, że ulica S. posiada faktycznie parametry ulicy klas zbiorczej, a nie lokalnej.

Wywiedziono, że fakt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu w 2006 r. nie ma znaczenia dla możliwości zaskarżenia go w późniejszym okresie, w sytuacji gdy okaże się, że narusza uprawnienia określonych podmiotów. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem organu o możliwości wykonania dojazdu od strony ulicy P. Zdaniem strony byłoby to niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1997 r. Wywiedziono, że możliwe jest wprowadzenie okresowych wyłączeń zakazu tonażowego, zwłaszcza że takie rozwiązania są stosowane na terenie miasta (np. na ul. I. B.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Zarzutom skarżącej spółki nie można odmówić słuszności.

Na wstępie Sąd stwierdza, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony już uznawać należy pogląd, iż akt polegający na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu, podjęty na podstawie art. 10 ust. 3 - 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podlega kontroli sądu administracyjnego (vide: między innymi postanowienie NSA z 11.10.2011r. sygn. I OSK 1767/11, wyrok NSA z 23.03.2011 sygn. I OSK 736/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25.01.2008r. sygn. II SA/Ke 565/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.08.2012r. sygn. IIISA/Kr 1050/10). Nadal jednak zauważalna jest różnica stanowisk poszczególnych składów orzekających w sądach administracyjnych w kwestii zakwalifikowania aktu zatwierdzenia organizacji ruchu jako przedmiotu zaskarżenia. Część sądów się opowiada za traktowaniem takiego aktu jako czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak między innymi NSA w wyroku o sygn. I OSK 736/10), część natomiast uważa akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, dokonany przez organ jednostki samorządu terytorialnego, za akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim to akcie mowa w art. 3 par. 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak między innymi NSA w wyroku z dnia 8.03.2012r. sygn. I OSK 1993/11, tak też WSA w wyrokach z dnia 21.12.2010r. sygn. IISA/Bk 462/10). Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za zaliczeniem dokonanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego czynności zatwierdzenia organizacji ruchu, do zaskarżalnych do sądu administracyjnego, innych niż akty prawa miejscowego, czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w poszczególnych ustrojowych ustawach samorządowych tj. art. 91 ust.1 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa, art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 101 "a" ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a które jako jeden z przedmiotów zaskarżenia wymienia art. 3 par. 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W kwestii uzasadnienia dla uznawania aktu zatwierdzenia organizacji ruchu za czynność z zakresu administracji publicznej o generalnym charakterze, skład orzekający w pełni akceptuje argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8.03.2012r. sygn. I OSK 1993/11. Jak trafnie NSA zauważył, zatwierdzenie organizacji ruchu jest w świetle par. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "d" Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jedną z czynności organizacyjno – technicznych, należących do działań w zakresie zarządzania ruchem. Z art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że ruchem na drogach krajowych zarządza Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ruchem na drogach wojewódzkich zarządza marszałek województwa, ruchem na drogach powiatowych i gminnych starosta, natomiast ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zarządza prezydent miasta. Nadto z przepisu powyższego wynika także, że nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych, gminnych, publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie oraz na drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania, sprawuje wojewoda. Ani art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym ani przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego nie określają formy zatwierdzenia organizacji ruchu. Z rozporządzenia wykonawczego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu skutkuje obowiązywaniem na drodze (o określonej kategorii) norm, które regulują: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Przepis art. 5 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym zobowiązuje zaś uczestników ruchu drogowego do stosowania się do znaków drogowych. Normy wprowadzone zatwierdzeniem organizacji ruchu należą więc do określonego art. 3 – 8 Prawa o ruchu drogowym i rozwiniętego w przepisach szczegółowych, systemu norm regulujących wymagany sposób zachowania uczestników ruchu drogowego. Mają charakter abstrakcyjny i generalny. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie wyczerpuje się poprzez jednorazowe zastosowanie i ma nieograniczoną liczbę adresatów. Zaskarżalne do sądu administracyjnego akty generalne wymienia art. 3 par. 2 pkt 5 – 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaliczając do nich w punkcie 6, inne niż akty prawa miejscowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zważywszy, że akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy uchwala rada gminy, zatwierdzenia przez prezydenta miasta projektu organizacji ruchu na drodze położonej w granicach miasta na prawach powiatu, nie można zaliczyć do aktu prawa miejscowego mimo abstrakcyjnego i generalnego charakteru norm wynikających z aktu. Dopuszczalność jednak skarżenia do sądu administracyjnego innych, niż uchwałodawcze, czynności organu gminy, wynika z art. 101 "a" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje stosowanie art. 101 tej ustawy do innych niż uchwały rady gminy czynności prawnych i faktycznych, podejmowanych przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile naruszają one prawa osób trzecich.

Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana czynność została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie jest prawnie zdefiniowane. W orzecznictwie wypracowane jednak zostały kryteria odróżniania spraw z zakresu administracji publicznej od spraw z innych zakresów. Zasadniczym kryterium uznania aktu organu gminy za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania aktu do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze danego aktu (tak w postanowieniu Sądu Najwyższego z 26.09.1996r. sygn. IIIARN 45/96 – OSNP 1997/8/125). Podstawa prawna podjętego aktu decyduje więc o tym, czy jest ono oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, czy aktem administracji kształtującym władczo sytuację innych podmiotów. Drugim kryterium wskazującym na administracyjny charakter aktu jest sposób kształtowania sytuacji prawnej adresata jego adresatów. Przy stosowaniu przepisów prawa prywatnego stosunek gminy i obywatela (podmiotu prawa) jest równorzędny, przy stosowaniu przepisów prawa publicznego istnieje, przynajmniej potencjalne, podporządkowanie obywatela (podmiotu prawa) organowi. Orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się przy tym za szerokim pojęciem sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaskarżony akt wiąże się z realizacją ustawowo przypisanych prezydentowi miasta zadań z zakresu zarządzania ruchem na drogach położonych w granicach miasta.

Konsekwencją odpowiedniego stosowania przy kontroli podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej czynności prezydenta, przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest konieczność oceny interesu prawnego strony skarżącej. W trybie bowiem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę może wnieść każdy, kto wykaże, że jego interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą (tu odpowiednio czynnością prezydenta miasta). Zdaniem Sądu skarżący wykazał się interesem prawnym do kwestionowania wprowadzonego zatwierdzoną organizacją ruchu zakazu poruszania się po ulicy S. pojazdami, których rzeczywista masa całkowita wynosi powyżej 8 ton. Niekwestionowanym faktem jest, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w B. przy ulicy S. Na tejże nieruchomości wybudowała za pozwoleniem na budowę z dnia [...].03.2012r. Nr [...] obiekt handlowy. Zabudowa i zagospodarowanie nieruchomości nastąpiło zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla ww. terenu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Zielone Wzgórza w Białymstoku, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 29.09.1997r. Nr LVIII/581/97. Według zapisów planu teren działki Nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 2U,KX przeznaczonym pod usługi komercyjne w zakresie określonym w par. 11 ust. 1 pkt 1-7 planu (między innymi handel) i Komisariat Policji wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami i zielenią urządzoną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidział obsługę komunikacyjną obszaru o symbolu 2U,KX poprzez teren 4PK,KX (parking ogólnodostępny) wjazdem i wyjazdem na ulicę S. Jak wywodzi skarżąca spółka, a których to twierdzeń nie podważał organ, w Spółce z o.o. L. P. dostawy towarów do poszczególnych obiektów handlowych odbywają się według wewnętrznego systemu dostaw raz dziennie samochodem ciężarowym o tonażu przekraczającym 8 ton. Tymczasem kwestionowana przez spółkę stała organizacja ruchu wprowadziła ograniczenie tonażowe dla pojazdów poruszających się po ulicy S. zakazując wjazdu w tę ulicę pojazdów, których rzeczywista masa całkowita przewyższa 8 ton. Wyrazem ograniczenia stała się uwidoczniona na załączniku graficznym zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu, lokalizacja pionowego oznakowania ulicy S. znakiem zakazu B-18 o treści "8 t" z zastrzeżeniem "nie dotyczy mieszkańców i służb komunalnych". Z wyjaśnień organu złożonych na żądanie Sądu, uzupełnionych wypowiedzią pełnomocnika organu na rozprawie, wynika, że przed kwestionowanym zatwierdzeniem stałej organizacji ruchu, w ulicy S., wybudowanej w latach 80 –tych XX wieku, nie istniało ograniczenie tonażowe dla pojazdów poruszających się po niej. Wprowadzony zatwierdzoną organizacją ruchu zakaz wjazdu na ulicę S. pojazdów, których rzeczywista masa całkowita przewyższa 8 ton, ma bezpośredni wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki uniemożliwiając prawidłowe funkcjonowanie placówki handlowej strony. Skarżącej spółce przysługuje zatem legitymacja skargowa w rozumieniu stosowanego odpowiednio w sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przesądzenie o dopuszczalności skargi na czynność zatwierdzenia stałej organizacji ruchu oraz o istnieniu legitymacji skargowej po stronie Spółki z o.o. L. P. otworzyło sądowi drogę do merytorycznej oceny sprawy. W wyroku z dnia 9.06.1995r. sygn. IVSA 346/96 (ONSA 1996 Nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Zakres i sposób podejmowanych przez właściwy organ działań w zakresie zarządzania ruchem reguluje wydane z upoważnienia art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U z 2003r. Nr 177, poz. 1729). Przez organizację ruchu w rozumieniu ww. rozporządzenia uznaje się, mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Organizację ruchu wprowadza się poprzez zatwierdzenie przez właściwy organ zarządzający ruchem projektu organizacji ruchu, rozumianego jako dokumentacja sporządzona w tym celu. Rozporządzenie w paragrafie 5 – tym precyzyjnie wymienia elementy projektu organizacji ruchu przedstawianego do zatwierdzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia tonażowe. Jak wynika bowiem z załączników Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003r., Nr 220, poz. 2181) znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków. Znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Z powyższego wynika zatem, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B- 18 jest niewystarczająca nośność drogi. Lokalizacja opisanego wyżej znaku zakazu wymaga więc znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Opisowa część projektu zatwierdzonego kwestionowaną organizacją ruchu nie zawiera technicznego uzasadnienia dla wprowadzonego ograniczenia tonażowego albowiem uzasadnienie dla lokalizacji znaku zakazu B-18 w ulicy S. zawiera się w jednym zdaniu opinii dr inż. C. P. do projektu o treści: "Ze względu na lokalny charakter ul. S. słusznym jest, aby na projektowanym z niej wyjeździe odbywał się tylko ruch samochodów ciężarowych" (str. 5 opinii). Sąd nie zgadza się z prezentowanym na rozprawie przez pełnomocnika organu stanowiskiem jakoby uzasadnienie dla wprowadzenia kwestionowanego zakazu zawarte było w innych, poza przytoczonym zdaniem opinii, sformułowaniach projektu. Przeczy temu opisowa treść projektu i przyznanie organu w odpowiedzi na pytanie sądu o uzasadnienie w treści projektu dla wprowadzenia kwestionowanego ograniczenia tonażowego, że zakaz podyktowany został wyłącznie lokalnym charakterem ulicy (k. 115 akt sądowych)

W konsekwencji należało przyznać rację stronie skarżącej, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po ulicy S. nastąpiło bez zbadania rzeczywistej nośności drogi wyłącznie w interesie mieszkańców ulicy. Umknęło uwadze organu, że drogi publiczne nie są budowane i utrzymywane w interesie ograniczonej liczby użytkowników (mieszkańców danej ulicy), ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, co potwierdza zasada powszechnej dostępności dróg publicznych wyrażona art. 1 ustawy o drogach publicznych. Według tej zasady z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Skład orzekający nie podzielił argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że wybudowanie obiektu handlowego przy ulicy S. w okresie obowiązywania kwestionowanego ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po ulicy S., zamknęło stronie drogę do kwestionowania zatwierdzonej organizacji ruchu. Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, a w konsekwencji wynikające z odpowiedniego stosowania uprawnienie do wniesienia skargi na inną niż uchwała czynność organu gminy z zakresu administracji publicznej, nie jest ograniczone czasowo. Skorzystanie z tego uprawnienia jest uzależnione od woli uprawnionego. Sąd nie zgadza się również z zamieszczonym w odpowiedzi na skargę wskazaniem stronie poszukiwania dostępu do swojej nieruchomości poprzez wykonanie bezpośredniego zjazdu na nieruchomość z drogi publicznej - ulicy P. Lokalizacja zjazdu nie może bowiem naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako konstytucyjnie umocowany akt prawa miejscowego kształtuje dopuszczalność zagospodarowania terenu (vide: wyrok NSA z 10.11.2011r. sygn. I OSK 2005/10, Lex nr 1149281)

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej czynności do aktów, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stało się wyeliminowanie przedmiotu zaskarżenia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Uwzględnienie skargi mogło oczywiście nastąpić jedynie w granicach interesu prawnego strony skarżącej tj. w zakresie wprowadzenia w ulicy S. w B. kwestionowanego zakazu B-18 o treści "8t", mającego bezpośredni, konkretny i realny wpływ na sferę praw skarżącej spółki. Uwzględnienie skargi wiązało się z orzeczeniem o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).