Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1036/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 4 1, art. 149 § 1i 2, art. 154 § 6, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 8 i 9
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 270/20 w sprawie ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 270/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość: 1. stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. W[...] ozn. jako "[...] " – działka oraz "[...] ", które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. S. sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do załatwienia sprawy; 5. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz J. S. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 20 maja 2019 r. J. S. (dalej również jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent" lub "Organ") postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. [...] ozn. jako "[...] – działka oraz "[...] ".

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła dotychczasowy tok postępowania w sprawie, podkreślając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, stwierdził bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku i zobowiązał do rozpoznania tego wniosku oraz oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ wspomnianego postępowania odszkodowawczego. Skarżąca wskazała, że orzeczenie sądu administracyjnego odnośnie skargi na przewlekłość postepowania może dotyczyć całości postępowania, ewentualnie co najmniej okresu od daty wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, jako wyroku odnośnie dwóch skarg, tj. skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania – w tym jako wyroku o oddaleniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. jako wyroku w kwestii przewlekłości postępowania za okres do daty wyrokowania, tj. do 17 marca 2016 r. Z uwagi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania i brak załatwienia sprawy według Skarżącej zasadne jest przyznanie od Prezydenta na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...] ozn. jako "[...] – działka oraz "[...] zarzucając zwłaszcza naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022. 0. 2000 t.j., dalej jako "k.p.a.") , art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.;

2) zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy;

3) stwierdzenie, że prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) zobowiązanie Prezydenta do stwierdzenia albo uznania uprawnienia skarżącej;

5) orzeczenie o istnieniu uprawnienia Skarżącej;

6) przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżącej 10.000 zł tytułem sumy pieniężnej;

7) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Prezydent podkreślił niezasadność skargi i opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc, że pismem z 4 czerwca 2019 r. strona została poinformowana o aktualnym stanie sprawy. Ponadto Prezydent zauważył również, że akta sprawy na skutek ponagleń oraz skarg wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, gdyż nie jest możliwym prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji zauważył, że Prezydent m.st. Warszawy nie załatwił sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W[...], przy ul. W[...]. j ozn. jako "[...] – działka oraz "[...] ". Przy czym w okolicznościach sprawy trzeba mieć na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, po rozpoznaniu wcześniejszej skargi J. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, zobowiązał Organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz oddalił skargę na bezczynność w pozostałym zakresie, a także oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie przez Organ postępowania odszkodowawczego. Z tego względu Sąd w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 270/20, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż zobowiązanie takie i termin do jego wykonania zostały przez Sąd wyznaczone w uprzednim wyroku z 17 marca 2016 r. Wspomnieć przy tym wypada, że wyznaczony przez Sąd wyrokiem z 17 marca 2019 r. termin zobowiązujący Prezydenta do rozpoznania przedmiotowego wniosku odszkodowawczego upłynął w dniu 21 listopada 2016 r.

Jednocześnie oceniając prowadzenie postępowania przez Organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, że Organ procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania Organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od Organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym w okolicznościach sprawy podkreślić należy, że Prezydent m.st. Warszawy od wpływu do niego prawomocnego orzeczenia o sygn. akt I SAB/Wa 829/15 wraz z aktami sprawy, tj. od 20 lipca 2016 r., pierwszą czynność mającą odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym dokonał dopiero w dniu 31 stycznia 2017 r. informując strony postępowania, że z uwagi na bardzo dużą ilość spraw oczekujących na zlecenie operatu szacunkowego nie zostało jeszcze zlecone wykonanie tego operatu w niniejszej sprawie, a wydanie decyzji nastąpi po sporządzeniu operatu szacunkowego oraz zabezpieczeniu środków na wypłatę odszkodowania. Zauważyć również należy, że pismo to Organ wystosował do Skarżącej po złożeniu przez nią 5 grudnia 2016 r. skargi na bezczynność Organu oraz skargi na niewykonanie wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 829/15. Ponadto podkreślić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 140/17, wymierzył Prezydentowi grzywnę za niewykonanie wyroku sygn. akt I SAB/Wa 829/15 w kwocie 1000 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała charakteru rażącego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2229/17, uchylił wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 140/17 w części i stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażący oraz zasądził na rzecz Skarżącej od Organu sumę pieniężną w kwocie 2000 zł. Odpis ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął do Prezydenta 17 kwietnia 2018 r., a odpis prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 140/17 wraz z aktami sprawy Organ otrzymał 6 czerwca 2018 r. Następnie z materiału dowodowego nie wynika, aby Prezydent czynił jakiekolwiek czynności w sprawie aż do 4 czerwca 2019 r., kiedy wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum oraz do Biura Geodezji i Katastru o nadesłanie koniecznych do sprawy informacji i dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Ponadto dopiero pismem również z 4 czerwca 2019 r. Organ wezwał strony postępowania o przedłożenie niezbędnych dokumentów spadkowych i poinformował, że decyzja zostanie wydania do 30 września 2019 r. Jednocześnie, według Sądu, przedstawiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku akt administracyjnych uniemożliwiająca zakończenie sprawy, nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Prezydent bowiem co najmniej od 6 czerwca 2018 r. dysponował całością materiału dowodowego, a mimo to nie załatwił sprawy i nie rozpoznał wniosku odszkodowawczego. Sąd wskazuje również, że Organ mógł zwrócić się do organów nadrzędnych lub Sądu, którym przekazał akta sprawy o ich wypożyczenie celem jej załatwienia, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, wystąpiły zatem okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla Skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zaskarżając wyrok w części - w zakresie punktu 3, 4 i 5 (odnośnie punktu 3 - w zakresie, w którym oddalono żądanie zasądzenia kwoty ponad 2.000 zł przy zgłoszonym żądaniu zasądzenia kwoty 10.000 zł; odnośnie punktu 4 - w całości; odnośnie punktu 5 - w zakresie ponad 580 zł, tj. odnośnie braku zasądzenia dalszych kosztów postępowania):

1) zarzucając odnośnie punktu 3 wyroku - niewłaściwą kontrolę skarżonego organu (z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, dalej jako "u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) i:

a) naruszenie przepisów postępowania — art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2, 3 k.p.a. w zw. z art. 36 §1 k.p.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.) — przez niewłaściwą kontrolę sądową postępowania skarżonego organu i przewlekłości postępowania (i związanych z tym naruszeń praw skarżącej i dolegliwości), a także przez błędne ustalenia i oceny w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. odnośnie naruszeń praw skarżącej i dolegliwości skarżącej (i wartości wiązanej z tym rekompensaty), a w konsekwencji przez niewłaściwe przyznanie na rzecz Skarżącej od skarżonego organu jedynie kwoty 2.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. mimo podstaw i zasadności jej przyznania w żądanej wysokości 10.000 zł (w związku z tym w istocie nie doszło do realizacji funkcji kompensacyjnej i dyscyplinującej kwoty orzekanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym w związku z błędnymi ustaleniami faktycznymi w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego odnośnie stwierdzonej przewlekłości oraz naruszeń praw skarżącej i dolegliwości, odnośnie wysokości przyznanej kwoty na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a.) - uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o przyznaniu na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. jedynie kwoty 2.000 zł zamiast kwoty 10.000 zł,

b) naruszenie prawa materialnego - art. 12 §1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 35 § 1, § 2, 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.) — przez błędne zastosowanie,

2) zarzucając odnośnie punktu 4 wyroku - niewłaściwą kontrolę skarżonego organu (z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. w zw., z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) i naruszenie przepisów postępowania — art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w tym w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. — przez niewłaściwe umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania skarżonego organu do załatwienia sprawy, mimo nadal prowadzonego postępowania i braku orzeczenia kończącego postępowanie, a przy tym przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie orzeczenia w tym zakresie,

3) zarzucając odnośnie punktu 5 wyroku (postanowienie zawarte w punkcie 5 zaskarżonego wyroku) - naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. — przez brak uzasadnienia odnośnie składników i wysokości zasądzonych do zwrotu kosztów,

b) naruszenie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U. z 2015 r., poz. 1804, ze zmianami) - przez brak zasądzenia zwrotu całości kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (punkt 3 - w zakresie, w którym oddalono żądanie zasądzenia kwoty ponad 2.000 zł przy zgłoszonym żądaniu zasądzenia kwoty 10.000 zł; odnośnie punktu 4 - w całości; odnośnie punktu 5 – w zakresie ponad 580 zł, tj. odnośnie braku zasądzenia dalszych kosztów postępowania) i o przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie,

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał na poniższe okoliczności: Sąd I instancji błędnie nie uwzględnił znaczenia pozbawienia Skarżącej praw majątkowych związanych z odszkodowaniem (i wartością odszkodowania), już w samym odniesieniu do wartości nieruchomości i związanej z tym wartości odszkodowania, a zatem przy pominięciu w istocie wartości praw majątkowych związanych z dochodzonym odszkodowaniem. W kontekście prawa własności do nieruchomości o znacznej wartości, wartość odszkodowania (wartość majątkowa prawa), z którego Skarżąca nie może korzystać wskutek przewlekłego wieloletniego postępowania - ma także odpowiednio znaczną wartość. W tym kontekście Skarżąca pozostaje przez wiele lat pozbawiona możliwości korzystania z majątku (w tym z odszkodowania i jego wartości) i korzystania z niego w realizacji swoich celów życiowych (pozbawiona możności korzystania z tych praw majątkowych i związanych z tym korzyści). Biorąc wreszcie pod uwagę, że za okres około 4,5 roku przewlekłości postępowania (i związanego z tym naruszenia praw Skarżącej i dolegliwości) sąd przyznał kwotę 2.000 zł, tzn., że za rok kwota ta wynosi ok. 444 zł, a zatem za miesiąc wynosi ok. 37 zł, a zatem rekompensata uznana przez sąd I instancji za właściwą za pozbawienie skarżącej możliwości korzystania z majątku (odszkodowania) o znacznej wartości (nieruchomość o wartości liczonej w milionach złotych) - wynosi miesięcznie ok. 37 zł, a w rezultacie doszło do niedowartościowania naruszeń praw Skarżącej i dolegliwości (i właściwej w tym kontekście rekompensaty), a zatem nie została spełniona także funkcja kompensacyjna (naruszenia praw Skarżącej i dolegliwości) związana z kwotą przyznawaną na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W ocenianej skardze kasacyjnej analizowane zarzuty należy ocenić jako wysoce nieprecyzyjne. Powołanie przez Skarżącą szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu Skarżącej. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie zastała także niejednokrotnie przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuty w znaczącym zakresie stanowią polemikę ze wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją Sądu I instancji.

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Mając jednak na uwadze uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Należy przypomnieć, że Sąd I instancji w punkcie 1 zaskarżonego wyroku orzekł, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, w punkcie 2 przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. S. sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych, zaś w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości sumy pieniężnej przyznanej od Organu na rzecz Skarżącej zostało zatem zawarte w punkcie 2 zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone rozpoznawaną skargą kasacyjną.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji oddalając w punkcie 3 zaskarżonego wyroku skargę w pozostałej części oddalił żądanie przyznania Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie przewyższającej 2.000 zł.

Należy w tym miejscu wskazać, że z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który jednakże nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Powyższe oznacza, że sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres pozostawania organu w bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Należy przy tym podkreślić, że przyznana na tej podstawie kwota nie ma charakteru odszkodowawczego tj. nie służy wyrównaniu stronie strat materialnych, jakkolwiek pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Nie można jednak utożsamiać zadośćuczynienia z odszkodowaniem. Wysokość przyznanej na tej podstawie kwoty jest zatem wypadkową oceny wielu okoliczności oraz realizuje kilka celów, a nie wyłącznie cel odszkodowawczy, wobec czego nie można argumentować, że wysokość tej kwoty powinna być wyższa od zasądzonej ze względu na wielkość szkody poniesionej przez stronę.

Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie dotycząca znaczenia "niepoprawności" i "recydywy" zachowań Organu dla określenia wysokości sumy pieniężnej przyznanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w istocie rzeczy stanowi polemikę ze skarżonym rozstrzygnięciem i jest przejawem niezadowolenia z rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W orzecznictwie NSA trafnie zauważa się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność/przewlekłość nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jej wysokością. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, że sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też z braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., III OSK 5095/21).

Brak związania sądu wnioskiem strony o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz nieokreślenie kryteriów jej zasądzenia, co nadaje temu uprawnieniu sądu dyskrecjonalny charakter, sprawiają, że jakkolwiek sposób prowadzenia postępowania przez Organ można zakwalifikować jako wymagający napiętnowania i zadośćuczynienia dla strony za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, to jednak przyznana przez Sąd I instancji suma pieniężna nie może być uznana za przekroczenie dyskrecjonalnego uprawnienia sądu.

Zarzut określony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należy zatem uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że Sąd I instancji w punkcie 4 zaskarżonego wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że skoro zobowiązanie takie i termin do jego wykonania zostały przez Sąd wyznaczone w uprzednim wyroku z 17 marca 2016 r., to konieczne jest umorzenie w tym zakresie postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wniesionej przez Skarżącą pismem z 20 maja 2019 r.

W skardze kasacyjnej wskazano na dalszy utrzymujący się stan braku załatwienia sprawy i wywiedziono stąd obowiązek Sądu I instancji wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania skarżonego organu do załatwienia sprawy. Kasator nie odniósł się natomiast do wskazania przez Sąd I instancji, że termin załatwienia sprawy został już wyznaczony w wyroku z 17 marca 2016 r., zarzucił jednakże, że Sąd I instancji nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie orzeczenia w tym zakresie.

Należy stwierdzić, że przedstawione przez Sąd I instancji uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 4 zaskarżonego wyroku jest wystarczające i poddaje się kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że możliwe jest kilkakrotne zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i wyznaczanie kolejnych terminów jej załatwienia. Jeżeli taki termin został wyznaczony przez sąd, to w przypadku wniesienia kolejnej skargi na przewlekłość lub bezczynność sąd nie jest uprawniony do wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy. Odmienne stanowisko, zaprezentowane w skardze kasacyjnej, należy uznać za sprzeczne z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wobec powyższego zarzut określony w punkcie petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zaskarżony wyrok został dwukrotnie doręczony pełnomocnikowi Skarżącej. Po raz pierwszy doręczono wyrok w dniu 22 marca 2021 r., jednakże doręczony wyrok miał nieprawidłową treść, ponieważ tenor wyroku miał następującą treść:

"1. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. W[...] ozn. jako "[...]" działka oraz "[...]", które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. oddala skargę w pozostałej części;

3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. S. sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych;

4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz J.S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego."

Skarżąca wniosła zażalenie na rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania sądowego, które zostało uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 października 2021 r., I OZ 354/21. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść wyroku Sądu I instancji znajdującego się w aktach sprawy uchylił zaskarżone postanowienie zawarte w punkcie 5 (piątym) wyroku z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 270/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości; zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J.S. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Następnie pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 22 listopada 2021 r. doręczono ponownie wyrok, tym razem zawierający prawidłową treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej wskazano, że wobec doręczenia odpisu wyroku z 16 grudnia 2020 r. w wersji, jak doręczono w dniu 22 marca 2021 r., otwarty pozostaje termin do złożenia skargi kasacyjnej, w tym odnośnie postanowienia o kosztach postępowania, w tym mimo wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z 19 października 2021 r., I OZ 354/21, w tym np. w kontekście art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a. Z uwagi na to, że otwarty jest termin do złożenia skargi kasacyjnej także jako środka zaskarżenia odnośnie części wyroku w zakresie postanowienia o kosztach, orzeczenie wydane wskutek niniejszej skargi kasacyjnej może rozstrzygać także środek zaskarżenia odnośnie postanowienia o kosztach (art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin do wniesienia skargi kasacyjnej został niewątpliwie otwarty z dniem doręczenia pełnomocnikowi Skarżącej odpisu wyroku zawierającego treść rozstrzygnięcia zgodną z oryginałem wyroku znajdującym się w aktach sprawy. Fakt doręczenia pełnomocnikowi odpisu wyroku o treści rozstrzygnięć nie pokrywających się w pełni z rozstrzygnięciami wydanego wyroku (oryginału wyroku znajdującego się w aktach sprawy) nie oznacza, że Skarżąca jest uprawniona do zaskarżenia skargą kasacyjną jedynie tych rozstrzygnięć wyroku, które nie znalazły się w treści odpisu wyroku doręczonej w dniu 22 marca 2021 r. Z tego względu należy uznać za dopuszczalne zaskarżenie w skardze kasacyjnej również punktu 5 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 270/20. Nie można jednak pomijać skutków postanowienia NSA z 19 października 2021 r., I OZ 354/21, mocą którego punkt ten został uchylony. Postanowienie NSA z 19 października 2021 r., I OZ 354/21, jest prawomocne, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie może ponownie rozpoznać środka zaskarżenia dotyczącego punktu 5 wyroku WSA w Warszawie z 16 grudnia 2020 r., ponieważ zachodziłaby wówczas nieważność postępowania (zob. art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).