Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1338/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 77 ust 1, ust 3, ust 4 pkt 2, ust 5
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 515
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t. jedn.
article: par 1 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu o nr rejestracyjnym [...] w kwocie 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie uprawnienia ww. Spółki, będącej następcą prawnym spółki: [...] Sp. z o.o. w [...], do otrzymania od organu zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr: [...] dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...].

Wnioskodawczyni podniosła, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt [...] (Dz. U. Nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca również uważa, że dokonane przepisami wskazanego rozporządzenia podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad rzeczywiste koszty jej wytworzenia, stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak m.in. rozporządzenia.

Ponieważ poprzednik prawny ww. Spółki uiścił na rzecz Urzędu Miasta [...] kwotę 500,00 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla ww. auta, to jest powyżej faktycznego kosztu wytworzenia tych kart, wynoszącej 75 zł, Spółka uznaje, że organ administracji samorządowej pobrał tę opłatę bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności jego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odpowiadając na wniosek [...] sp. z o.o. wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do zwrotu żądanej opłaty, ani też do swobodnego określania jej wysokości.

Organ powołał się na przepis art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018r. poz. 1990 z późn. zm.), który przewiduje, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż nowy, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, 2b i 4 ustawy. W art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 137, poz. 1310 zostało ogłoszone rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z mocą obowiązującą od dnia 21 sierpnia 2003r. Według przepisu § 1 ww. rozporządzenia, które zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. (wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego) za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł.

Prezydenta Miasta [...] wskazał, że rola organu rejestrującego działającego na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa ogranicza się jedynie do czynności pobrania opłaty. Organ rejestrujący nie posiada kompetencji orzekania co do zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Taką kompetencję zgodnie z przepisem art. 188 Konstytucji RP posiada Trybunał Konstytucyjny. Ponadto o niezgodności regulacji krajowych z prawem unijnym rozstrzyga także Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Organ przypomniał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2016 r., sygn. akt U 6/04 oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stracił moc obowiązującą z dniem 15 kwietnia 2006r. Zatem opłata w wysokości 500 zł, pobierana przez organ przed tą datą – zdaniem Prezydenta Miasta [...] – była pobierana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa.

Na powyższy akt odmowy stwierdzenia uprawnienia [...] sp. z o.o. do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła ww. Spółka (dalej "Skarżąca"), reprezentowana przez adwokata [...].

W skardze zarzucono czynności organu:

1. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.");

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

3. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Wobec powyżej przytoczonych zarzutów Skarżąca wnosi uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym; a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że [...] Sp. z o.o. (poprzednik prawny skarżącej Spółki) uiściła na rzecz Urzędu Miasta w [...] kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dotyczącej pojazdu marki v o nr rej. [...]. Następnie pojazd ten został zarejestrowany. Obowiązek uiszczenia ww. kwoty za wydanie karty pojazdu wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), które zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł.

Podstawą uchylenia wyżej przytoczonego rozporządzenia był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Skarżąca powołała się również na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której to uchwale wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazd jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przekonaniu Skarżącej, w świetle ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, opłata pobrana przez Prezydenta Miasta [...] w wysokości 500 zł była zatem opłatą nienależną i powinna w stosownej części (425 zł) podlegać zwrotowi.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał ten w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt [...]w sprawie [...]przeciwko Gminie Miasta [...] (opubl. http://eur-lex.europa.eu) stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W ocenie Skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu, zarówno obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ rejestrujący (starosta - prezydent miasta na prawach powiatu) był zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty w wysokości wynikającej wprost z przepisu prawa tj. z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) wydanego na podstawie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 199 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, z późn. zm.). Na podstawie tego przepisu organ rejestrujący pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 złotych. Rola organu rejestrującego działającego na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa ogranicza się jedynie do czynności pobrania opłaty.

Zgodnie powoływanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stracił moc obowiązującą z dniem 15 kwietnia 2006 r. W ocenie Prezydenta Miasta [...], opłata w wysokości 500 zł pobrana od poprzedniczki prawnej Skarżącej, była zatem opłatą pobraną przez organ na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego wtedy prawa.

Organ powołał się również na okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), która w art. 60 zawiera definicję środka publicznego stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, zaś w art. 67 przewiduje, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900). Organ zwraca więc uwagę na przedawnienie co do możliwości skutecznego złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241, z późn. zm.) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010r. stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast do pozostałych spraw stosuje się przepisy nowe, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r.

Przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi natomiast, że zobowiązanie podatkowe (w przedmiotowej sprawie - obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu), przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (opłaty).

Organ stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty upłynął z dniem 31 grudnia 2008 r. i wniosek strony z dnia 24 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu) należy uznać za spóźniony, a więc prawo do zwrotu nadpłaty wygasło. Prezydent Miasta [...] nadmienił, że termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty może być ewentualnie liczony od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Wobec złożenia wniosku w roku 2019, żądanie podlega przedawnieniu.

W konsekwencji powyższych rozważań, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty na skutek upływu terminu, który jest terminem materialnoprawnym i nie może być ani odroczony ani przedłużony. Po jego upływie wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie wszczyna postępowania, a jeżeli postępowanie było prowadzone, mimo że wniosek został złożony po upływie terminu, to powinno być ono umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak natomiast stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. kwoty 425 zł. Czynność ta odnosiła się do pojazdu marki [...] o nr rej. [...], a opłata uiszczona w dniu 29 grudnia 2003 r. (dowód wpłaty w aktach sprawy administracyjnej) przez poprzedniczkę prawną Skarżącej za wydanie karty tego pojazdu, poniesiona została w wysokości 500 zł, tj. w kwocie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310), uznanym następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119).

Stwierdzić należy, że sprawa niniejsza mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ o charakterze opłaty za kartę pojazdu i dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową jej zwrotu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07 (Lex nr 341207). NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ani ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika zatem, że rozpoznawana skarga dotyczy czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Tym samym, wniesioną skargę należy uznać za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Poza tym nie budzi wątpliwości fakt, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie.

Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy na stan prawny znajdujący w niej zastosowanie. I tak, stanowią go przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 tego przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), którego § 1 ust. 1 stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność wskazanego unormowania z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji. Zatem, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Sąd uznał zatem, iż rozporządzenie z 2003 r. jako naruszające przepisy ustawy i Konstytucji RP, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł. Opłata w takiej wysokości, tj. w wysokości wynikającej z niekonstytucyjnego rozporządzenia z 2003 r., przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, została więc pobrana bez podstawy prawnej. Skoro zaś przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją RP, to - mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r. - uzasadnione jest stanowisko, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zatem, w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd orzekając w niniejszej sprawie odmówił zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co oznacza, iż analizując sprawę przyjął, że przepis ten w ogóle nie obowiązywał. Tym samym Sąd uznał, że opłata pobrana w oparciu o ww. przepis rozporządzenia stanowi w istocie opłatę nienależną. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości zawyżonej ciąży więc obowiązek określenia wysokości i zwrotu nadpłaconej części. Za zasadne zatem Sąd uznał zarzuty skargi, zgadzając się ze Skarżącą co do naruszenia w sprawie m. in. art. 6 k.p.a., bowiem organy administracji stosownie do zasady praworządności określonej w tym przepisie mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej przepisów bezpośrednio (ust. 2). Oznacza to, że organy administracji publicznej związane Konstytucją i ustawą mają obowiązek odmówić stosowania przepisów naruszających ustawę zasadniczą, co nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Sąd wyjaśnia, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany. Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może w toku rozpoznawania konkretnej sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Jeśli zaś stwierdzi niekonstytucyjność takiego aktu prawnego (tj. aktu niższej rangi niż ustawa), może odmówić z tego powodu jego stosowania. Może odmówić jego stosowania również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nie pozostaje to bowiem w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 pkt 3 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje nadal w systemie prawnym. Należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zapadłego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSA i WSA 2006, nr 2, poz. 39) oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. I OSK 1270/08 w sprawie o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza, w tym ostatnim wskazał, iż "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym /rozporządzeniu ministra/ i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny /sprzeczny z ustawą/. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego /określonego przepisu/. Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/", (por. także wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r. I OSK 818/12, Lex nr 1211431).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).

W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe, w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie [...][...] (Lex 354541) orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany.

Powyższe jedynie wzmacnia pogląd tutejszego Sądu o konieczności pominięcia w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jako przepisu nie tylko wykraczającego poza obszar regulacji ustawowej, ale także sprzecznego z art. 90 TWE. Odmowa jego zastosowania oznacza zaś, iż czynność organu polegająca na odmowie zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie kartu pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty jej wytworzenia, jest nieskuteczna, bo nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż orzekając w sprawie nie podzielił stanowiska organu co do konieczności rozpatrzenia wniosku Skarżącej (o zwrot części opłaty za kartę pojazdu) z uwzględnieniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a to - na zasadzie odesłania zawartego w art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

Dostrzec trzeba, iż sprawa niniejsza dotyczy opłaty uiszczonej w 2003 r., a ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż opłata za wydanie karty pojazdu stanowi obecnie, zgodnie z art. 60 pkt 7 tej ustawy, niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na które powołał się organ, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie i zgodnie wskazuje się w omawianej kwestii, iż brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; należy brać także pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, ONSA i WSA z 2006 nr 3, poz. 71). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego - tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. I OSK 2163/12 (Lex nr 1497294), zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i, co istotne, skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. "Taka jednak wykładnia ww. przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego". Należy przy tym podkreślić, że w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. "Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Z tych też przyczyn, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organu i uznał, że brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej (por. także wyroki NSA: z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2883/16; z dnia 19 grudnia 2012 r. I OSK 2091/12; z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12; z dnia 21 marca 2012 r. I OSK 1282/12; zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie tutejszego Sądu, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu, powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołane przez organ a wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Konsekwencją przyjętego powyżej stanowiska jest więc konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. To też oznacza, iż tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Rozpoznając wniosek Skarżącej należało odstąpić od zastosowania sprzecznego z ustawą, prawem wspólnotowym i Konstytucją RP, przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. i uznać obowiązek Prezydenta Miasta [...] do zwrotu na rzecz Skarżącej nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł. Trzeba bowiem przy tym dostrzec, iż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określono na 75 zł, i co istotne, rozporządzenie to uwzględniało wytyczne ustawodawcy co do określenia kwoty tej opłaty.

Z tych przyczyn, na mocy art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).