Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1055/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1984 nr 52 poz 268
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 776/14 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 776/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P.W., dalej także skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Sławieński, działając na podstawie art. 2 ust. 2 i art. 3a dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, w pkt 1 decyzji z dnia 14 września 2009 r., ustalił wartość ciężaru realnego w wielkości 187,16 kwintala żyta na kwotę 10443,53 zł. W pkt 2 decyzji, stwierdził, że ww. kwota obowiązuje w przypadku wpłaty należności do 31 grudnia 2009 r. na konto Starostwa Powiatowego w Sławnie.

Pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 14 września 2009 r., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 2 i art. 3a dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej oraz art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 6 ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego, wobec rozpoznania sprawy, której przedmiot należy do kompetencji Banku Gospodarstwa Krajowego.

Decyzją z dnia 28 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Sławieńskiego z dnia 14 września 2009 r., uznając, że zarzuty wnioskodawcy o rażącym naruszeniu prawa są bezzasadne. Kolegium podało, że wprawdzie przepisy powołane w decyzji Starosty Sławieńskiego nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia, to jednak decyzja ta ma umocowanie prawne w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, ewentualnie w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Organ nie uznał także twierdzenia wnioskodawcy, że właściwym do wydania decyzji określających wartość kwintala żyta jest Bank Gospodarstwa Krajowego. Organ stwierdził, że za odmową stwierdzenia nieważności przemawia wystąpienie pośrednio nieodwracalnych skutków w postaci wykreślenia wpisu o ciężarze z księgi wieczystej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżącego, decyzją z dnia 17 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 lutego 2012 r.

P.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2012 r.

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. W uzasadnieniu podał, że bezspornie dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Sąd ten nie podzielił też dalszych twierdzeń organu, że decyzja Starosty miała umocowanie w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, czy też dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Akty te normują wprawdzie kwestie związane z nabyciem własności nieruchomości w trybie reformy rolnej, wskazują jako organ właściwy starostę, jednakże brak jest unormowania, które dotyczyłoby przeliczeń ujawnionego w księdze wieczystej ciężaru realnego określonego w kwintalach żyta. Dekrety te nie przewidują domniemania kompetencji starosty we wszystkich sprawach związanych z nabyciem nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Nieuprawnione jest, zdaniem tego Sądu, wywodzenie podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej z ogólnego zakresu unormowania dekretów, jak uczynił to organ. Skoro ww. dekrety nie dotyczą sprawy objętej decyzją, co do której prowadzone jest postępowanie nieważnościowe, to w przepisach ustaw kompetencyjnych związanych z podziałem zadań między organami administracji rządowej i samorządowej wynikających z tych dekretów również nie sposób doszukać się umocowania Starosty do ustalenia w formie decyzji wartości ciężaru realnego. Jednocześnie Sąd zauważył, że dokonując oceny stanowiska organu, o istnieniu podstawy prawnej działania starosty nie może wypowiadać się co do zakresu działania instytucji funkcjonujących poza sferą administracji publicznej, tj. Banku Gospodarstwa Krajowego i poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostają zatem kwestie związane z ewentualnym naruszeniem przepisów o właściwości Banku Gospodarstwa Krajowego. Kontrola Sądu nie obejmuje rozważań na temat, jaki jest podmiot właściwy w sprawie, tylko czy Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wykazało umocowanie do wydania decyzji w sprawie ustalenia ciężaru realnego.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skutek prawny w postaci wykreślenia ciężaru realnego z księgi wieczystej został wywołany nie przez decyzję, ale późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy do oceny, że decyzja z dnia 14 września 2009 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdziło nieważność pkt 2 decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 14 września 2009 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w części objętej punktem 1. Kolegium podniosło, że przepisy art. 2 ust. 2 i art. 3a dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, nie uprawniały i nie uprawniają starosty do ustalania wartości ciężaru realnego należności i nie mogły być podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 14 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie stanowi to jednak rażącego naruszenia prawa, ponieważ decyzja ma umocowanie prawne w niewymienionych wprawdzie w decyzji, ale obowiązujących przepisach zawartych w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska.

W oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. Kolegium wskazało, że nabywanie gospodarstw (działek) co do zasady odbywało się odpłatnie, a zgodnie z art. 21 dekretu, cena gospodarstwa odpowiadała szacunkowi składników gospodarstwa. Z przepisów wykonawczych do dekretu, tj. rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu Państwa w sprawie norm obszarowych, szacunku, obliczenia ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, jednostką wyrażającą wartość składników jest kwintal żyta. Stosownie do § 31 rozporządzenia tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonanej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 8 września 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki, łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Wpisy w księdze hipotecznej (gruntowej), następują na wniosek właściwego starosty.

Według Kolegium, kompetencja organu do załatwienia przedmiotowego wniosku P.W., wynikała z art. 30 powołanego wyżej dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Przepis ten stanowi, że ustalenie ceny nadanego gospodarstwa winno być dokonane przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę. Stosownie do art. 30 ust. 2 tego dekretu, ustalenie ceny winno nastąpić w drodze odrębnego orzeczenia władzy, którą zgodnie z art. 33 wymienionego dekretu, jest obecnie starosta. W art. 34 dekretu wskazano, że do starostów należy dokonywanie wszelkich czynności w wykonaniu dekretu, o ile dekret lub wydane na jego podstawie rozporządzenia nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 35 dekretu, do zakresu działania starosty należy wydawanie orzeczeń m.in. w sprawach, o których mowa w art. 30 tego aktu. Jak wskazało Kolegium, treść tym przepisom nadała ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.).

Kolegium uznało że, Bank Gospodarstwa Krajowego nie ma kompetencji do ustalania pieniężnej równowartości ceny za gospodarstwa nabyte na mocy dekretu z dnia 6 września 1946 r.

Konieczność stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Starosty Sławieńskiego, zgodnie z którym zapłaty ceny skonkretyzowanej w pkt 1 decyzji, należy dokonać na konto organu, Kolegium upatrywało w braku kompetencji organu do przyjmowania wpłat z tytułu nabycia nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. Starosta ma jedynie kompetencje do orzeczenia skonkretyzowanej w pieniądzu ceny wyrażonej w kwintalach żyta. Kolegium uznało, że rozstrzygając w pkt 1 decyzji Starosta Sławieński nie naruszył prawa, natomiast w pkt 2 tej decyzji, Kolegium dopatrzyło się przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku skarżącego, decyzją z dnia 7 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 25 lutego 2013 r.

Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Kolegium z dnia 7 marca 2013 r.

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 424/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Kolegium nie dopełniło obowiązku zastosowania się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12. W wyroku tym Sąd uznał, że nie było podstawy prawnej do działania Starosty Sławieńskiego w sposób wyrażony w decyzji z dnia 14 września 2009 r., w oparciu o przepisy dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Takie też stanowisko Kolegium ponownie rozpatrujące sprawę wyraziło w swych rozstrzygnięciach.

Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia 14 września 2009 r. oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie ustalenia wartości 187,18 kwintali żyta, będącego ciężarem realnym obciążającym nieruchomość wpisaną do księgi wieczystej nr [...].

Kolegium stwierdziło, że rozpatrzyło wniosek strony z uwzględnieniem wskazań Sądu, czego wyrazem jest uzasadnienie jego decyzji. Zdaniem Kolegium, zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska - dowodem na to jest uzyskane od wnioskodawcy w trakcie postępowania "Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki)" z dnia 18 listopada 1961 r., wystawione przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sławnie, na osobę, której następcą prawnym stał się P.W.

Organ powołał się na art. 21 dekretu z 6 września 1946 r., zgodnie z którym, nabywanie gospodarstw (działek) odbywało się odpłatnie za cenę odpowiadającą szacunkowi składników gospodarstwa (działki). Powołał się na § 31 rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydane w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia od ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 74, poz. 471 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, spłatę należności rozkłada się na 20 równych rocznych rat – w chwili wpisu gospodarstwa do ksiąg wieczystych niezapłaconą cenę wyrażoną w kwintalach żyta wpisano w księgach wieczystych jako ciężar realny – dekret z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych. Organ powołał się na art. 2 ust. 1 tego dekretu.

Kompetencja organu do wypowiadania się w kwestii ceny przekazanego gospodarstwa była zawarta, według Kolegium, w art. 30 dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i Wolnego Miasta Gdańska. Organ powołał brzmienie art. 30 ust. 2, art. 33, art. 34 i art. 35 tego dekretu. Zauważył, że treść tym przepisom nadała ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa.

Podsumowując Kolegium uznało, że Starosta jest organem właściwym do wypowiadania się w kwestii ceny za gospodarstwo przekazane na własność w trybie wymienionego wyżej dekretu z 6 września 1946 r. Według Kolegium, kompetencji do ustalania pieniężnej wartości ceny, w trybie dekretu z 6 września 1946 r. nie ma Bank Gospodarstwa Krajowego. Historycznie rzecz biorąc, do obsługi finansowej reformy rolnej dekret PKWN z 6.09.1944 r. wyznaczył Państwowy Bank Rolny. Obecnie obsługą tą zajmuje się Bank Gospodarstwa Krajowego. Obsługa ogranicza się do potwierdzania dla celów wieczystoksięgowych dokonania wpłat na poczet ceny nabycia – art. 5 ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego.

Wyjaśniając przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego w zakresie jej pkt 2 Kolegium stwierdziło, że właściwym do przyjmowania wpłat z tytułu nabycia nieruchomości w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej jest obecnie Bank Gospodarstwa Krajowego. Zdaniem Kolegium, w tym zakresie decyzja Starosty wydana została bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Skarżący zakwestionował powyższą decyzję, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, ze decyzja Kolegium w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego nie jest zasadna, w szczególności nie ma związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, ani obowiązkami nałożonymi na organ przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12 oraz w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 424/13, ani też obowiązkami nałożonymi przez ustawodawcę. Zauważył, że Sąd w ww. wyrokach nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja z dnia 14 września 2009 r. miała umocowanie prawne w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Umocowania takiego – zdaniem strony – nie sposób doszukiwać się także w rozporządzeniu Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydanym w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia od ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska.

Według strony, powyższe rozporządzenie, a ponadto dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, powoływane przez Kolegium w dotychczasowych decyzjach w sprawie, jako podstawa działania Starosty w ww. zakresie, zostały jednoznacznie zdyskwalifikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podtrzymało argumentację, że podstawą kompetencji organu do wypowiadania się w kwestii ceny przekazywanego na własność gospodarstwa (działki) jest art. 30 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Władzą tą jest obecnie starosta, co wynika z art. 33, art. 34 i art. 35 powyższego dekretu.

W żadnym innym przepisie kompetencji takich nie nadano żadnemu innemu organowi czy podmiotowi. Powyższe wynika również z przepisów ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. Według organu, wbrew zarzutom strony, poprzedni skład orzekający Kolegium wziął pod uwagę wskazania WSA w Szczecinie zawarte w cytowanych wyrokach. Treść tych wyroków nie wskazuje jednoznacznie, jaki organ jest właściwy w sprawie, zaś Kolegium zostało nimi zobowiązane do wskazania konkretnego przepisu upoważniającego Starostę do wydania spornej decyzji. Kolegium uznało jednocześnie, że słusznie organ stwierdził nieważność pkt 2 decyzji z dnia 14 września 2009 r., gdyż starosta nie ma kompetencji do orzekania o trybie i terminie, czy też o innej okoliczności związanej z czynnością zapłaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg. norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez Kolegium do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach Sądu z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12 oraz z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 424/13, co miało wpływ na wynik sprawy, dotyczyło bowiem kwestii zasadniczej, jaką jest ocena materialnoprawnej podstawy decyzji z 14 września 2009 r. w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne niezastosowanie tego przepisu, a co za tym idzie zaniechanie obowiązków w zakresie uchylenia decyzji z dnia 25 kwietnia 2014 r. oraz orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że merytoryczna część kwestionowanej decyzji Kolegium jest powtórzeniem stanowiska wyrażonego w uchylonych przez Sąd decyzjach tego organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzacnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego w przedmiocie ustalenia ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza, Kolegium dopełniło obowiązku dostosowania się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w prawomocnych wyrokach tego Sądu z dnia 27 września 2012 r. oraz z dnia 22 sierpnia 2013 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uznało, że decyzja Starosty Sławieńskiego z dnia 14 września 2009 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 K.p.a. skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w części dotyczącej uprawnienia starosty do ustalania wartości ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza. Sąd I instancji w pełni podzielił powyższe stanowisko. Sąd ten wskazał, że podstawą kompetencji organu w ww. zakresie jest art. 30 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska tego dekretu (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie ceny nadanego gospodarstwa winno być dokonane przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 dekretu, ustalenie ceny winno nastąpić w drodze odrębnego orzeczenia władzy. W myśl zaś art. 33 ww. dekretu władzami właściwymi w rozumieniu niniejszego dekretu są starostowie, co wynika również z uregulowań ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.). Zgodnie z art. 34 i 35 ww. dekretu do zakresu działania starosty, jako właściwej władzy, należy dokonywanie wszelkich czynności w wykonaniu tego dekretu, o ile sam dekret lub wydane na jego podstawie rozporządzenia nie stanowią inaczej. Również Starosta wydaje orzeczenia przewidziane w art. 30 i 31 dekretu oraz w rozporządzeniach wydanych na jego podstawie, a więc wykonuje czynności niezbędne dla przygotowania gospodarstw (działek) do ich nadania.

Zastosowanie przepisów przedmiotowego dekretu, zdaniem Sądu I instancji, uzasadnia również okoliczność, że ciężar realny będący przedmiotem sprawy ustanowiony został w trybie ww. przepisów. Dowodem na to jest uzyskane od skarżącego w toku postępowania administracyjnego "Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenie ceny gospodarstwa (działki)" Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sławnie z dnia 18 listopada 1961 r., wystawione na osobę, której następcą prawnym stał się skarżący.

Stosownie do treści przepisów ww. dekretu, nabywanie gospodarstw (działek) co do zasady odbywało się odpłatnie. Cena odpowiadała szacunkowi składników gospodarstwa/działki (art. 21). Szacunek tych składników przeprowadzano na podstawie przepisów wykonawczych do dekretu zawartych w rozporządzeniu Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu Państwa w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Jednostką wyrażającą wartość poszczególnych składników jest zgodnie z rozporządzeniem kwintal żyta.

W § 31 ww. rozporządzenia postanowiono, że spłatę należności rozkłada się na 20 równych rocznych rat. W chwili wpisu gospodarstwa do ksiąg wieczystych niezapłaconą cenę wyrażoną w kwintalach żyta ujawniano w księdze wieczystej jako ciężar realny. Jak wynika bowiem z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 1946 r.) tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Jednocześnie z wpisaniem na rzecz nabywcy prawa własności działki będą wpisane w księdze hipotecznej (gruntowej) ograniczenia własności, wynikające z art. 13 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, oraz jako ciężar realny należności z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza. Na obszarze mocy obowiązującej prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, przywilejach i hipotekach z 1818 r. należności z tytułu niezapłaconej ceny będą wpisane jako ciężar wieczysty w rozumieniu art. 44 tego prawa (ust. 2). Wpisy w księdze hipotecznej (gruntowej), wymienione w ust. 1 i 2, następują na wniosek właściwego starosty (ust. 3).

W ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się z poglądem Kolegium, że z ww. przepisów wynika, że cena wyrażona w kwintalach żyta nie jest jeszcze ceną ostatecznie ustaloną. Użyta przez ustawodawcę nazwa "ciężar realny" oznacza, że ostateczna kwota ceny wyrażonej w pieniądzu ustalona zostanie dopiero wówczas, gdy w dniu jej zapłaty przeliczona zostanie na kwotę wynikającą z ceny kwintala żyta przemnożonej przez ilość kwintali stanowiących ciężar realny. Skoro spłata ceny winna była być dokonana w 20 rocznych ratach, to oznacza, że co roku wysokość raty wyrażona w pieniądzu była inna, bo zmieniała się cena kwintala żyta. W zaskarżonej decyzji Kolegium słusznie przyjęło, kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy, że po to niezapłaconą cenę gospodarstwa czy działki wpisywano do księgi wieczystej jako ciężar realny wyrażony w kwintalach żyta, aby w momencie faktycznej zapłaty cena ta była zgodna z realną wartością tego żyta, a tym samym, by cena nabycia gospodarstwa zgodna była z realną wartością przekazanego gospodarstwa i dlatego wartość tę ustawodawca odzwierciedlał za pomocą ilości kwintali żyta jako jednostki stałej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że ustalenie wartości ciężaru realnego należy do zakresu spraw administracyjnych, a organ kompetentny do działania w tych sprawach podlega zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. W związku z tym - stosownie do art. 104 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej - wartość ciężaru realnego należy określić w drodze decyzji.

Sąd I instancji zgodził się z poglądem organu, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w decyzji starosta nie ustala nowej ceny nabycia w formie nadanej jej przez art. 21 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, ponieważ cena odpowiadająca szacunkowi składników gospodarstwa została już ustalona przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa na nabywcę i orzeczona przez ówcześnie właściwą władzę. Obecnie jedynie starosta może orzec, jaką teraz cena szacunkowa ma realną wartość, czyli - skonkretyzować tę cenę w pieniądzu. Niezapłacona cena czy to wyrażona w kwintalach żyta, czy w pieniądzu, pozostanie wierzytelnością aż do dnia jej zapłaty. Właściwość starosty do orzeczenia ceny, a konkretnie do orzeczenia, jaka jest w danym roku realna wartość orzeczonych kwintali żyta stanowiących równowartość nadanego gospodarstwa, jest elementem kompetencji do ustalania ceny nabycia unormowanej w art. 30 oraz art. 33-35 ww. dekretu. W żadnym innym przepisie kompetencji takich nie nadano żadnemu innemu organowi czy podmiotowi.

Ustosunkowując się do tej części zaskarżonej decyzji, w której Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty Sławieńskiego w jej punkcie drugim, nakazującym dokonanie zapłaty skonkretyzowanej w punkcie pierwszym ceny na konto Starostwa Powiatowego w Sławnie, w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r., Sąd I instancji uznał, że decyzja Starosty w tej części została wydana bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, ponieważ właściwym do przyjmowania wpłat z tytułu nabycia nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej jest obecnie Bank Gospodarstwa Krajowego. I tylko ten podmiot ma prawo urzędowego potwierdzania, dla celów wieczystoksięgowych, faktu uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa w wymienionym trybie. Uzasadnione zatem było stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. Starosta bowiem nie ma kompetencji do orzekania o trybie, terminie czy też o innej okoliczności związanej z czynnością zapłaty.

Końcowo Sąd I instancji podał, że decyzja ostateczna Starosty Sławieńskiego określa jedynie wysokość ciężaru realnego w celu spłaty kwoty nabycia nieruchomości związanej z reformą rolną na wskazane w niej konto i tylko w takim zakresie wywołała skutki prawne. Wprawdzie decyzja wpłynęła w pewnym zakresie na czynność faktyczną jaką jest spłata obciążenia w określonej wysokości, która następnie skutkowała wydaniem zaświadczenia, co w rezultacie doprowadziło do wykreślenia ciężaru realnego z księgi wieczystej, jednakże źródłem ani podstawą tego wykreślenia nie była. Wykreślenie wpisu z księgi wieczystej i ustalenie wartości ciężaru realnego są odrębnymi od siebie zdarzeniami prawnymi, chociaż powiązanymi pod względem faktycznym. Do wykreślenia doprowadził bowiem ciąg zdarzeń, którego poszczególne etapy obejmowały zarówno czynności faktyczne jak i prawne, jednakże brak jest bezpośredniego związku prawnego między postępowaniem prowadzonym w przedmiocie przeliczenia obciążenia wyrażonego w kwintalach żyta na wartość pieniężną a postępowaniem wieczystoksięgowym. Wobec powyższego należy przyjąć, że skutek prawny w postaci wykreślenia został wywołany nie przez decyzję, ale późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy do oceny, że decyzja z dnia 14 września 2009 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

P.W. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego w części poza granice danej sprawy, zakreślone skargą skarżącego z dnia 22 lipca 2014 r.;

2) rażące naruszenie art. 170 wyżej powołanej ustawy, poprzez ewidentne nieuwzględnienie treści ww. przepisów w zakresie związania Sądu I instancji dwoma poprzednimi, prawomocnymi orzeczeniami WSA w Szczecinie, dotyczącymi przedmiotu sprawy, a co za tym idzie:

3) naruszenie art. 151 oraz art. 145 powołanej ustawy, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w części dotyczącej granic danej sprawy, zakreślonych ww. skargą, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia w tejże części, a w ślad za tym nieuwzględnienie żądań skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący wnosząc skargę i zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż Kolegium (orzekającego w I instancji) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pkt. 1 decyzji nr [...]Starosty Sławieńskiego, nie zaskarżał owej decyzji Kolegium w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności punktu drugiego przedmiotowej dla sprawy decyzji nr [...] Starosty Sławieńskiego. A zatem procedowanie i wyrokowanie Sadu I instancji w części dotyczącej wzmiankowanego uchylenia wykracza poza granice danej sprawy, zakreślone skargą P.W. z dnia 22 lipca 2014 r.

W ocenie skarżącego Kolegium z ostatnimi dwiema decyzjami w sprawie, a w ślad za nim - Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w sposób całkowicie oderwany od wiążącego stanowiska Sądu, nie tylko nie badały przedmiotowej sprawy z punktu widzenia zakreślonej istoty oraz stanowiska doktryny i orzecznictwa, ale wręcz - w sposób całkowicie pozbawiony logiki - doszukały się podstawy prawnej, a tym samym kompetencji działania starosty w przedmiocie wyliczenia ciężaru realnego, w art. 30 ust. 2, art. 33 i następnych dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Nadto, Sąd I instancji nawet lakonicznie nie odniósł się do dalszego i ewidentnego naruszenia obowiązków rozpoznawczych oraz orzeczniczych SKO w Koszalinie, polegających na przytoczeniu całości poprzednio zdyskredytowanej przez WSA w Szczecinie argumentacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu.

Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się wszak domyślać (choćby intuicyjnie) argumentacji, czy intencji strony skarżącej kasacyjnej, formułować za nią zarzutów pod kierunkiem orzeczenia - zwłaszcza że ta jest reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika. Byłoby to niezgodne z zasadą z art. 183 § 1 p.p.s.a., jak i z samą konstrukcją szczególnego środka zaskarżenia, którym jest skarga kasacyjna. Kwestia ta była wielokroć tłumaczona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., II GSK 238/15, CBOSA; postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., I OSK 3258/15, CBOSA; wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1668/14, CBOSA; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, CBOSA; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II FSK 90/05, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 155), jak i w literaturze fachowej (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 673, 681, 689-690; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2005 r., FSK 1640/04, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2005, Nr 12, poz. 143).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy (ex officio) podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 13). Stąd wnoszący skargę kasacyjną, dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., II OSK 2017/14, CBOSA).

W świetle powyższego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia wykraczającego w części poza granice danej sprawy, zakreślone skargą skarżącego z dnia 22 lipca 2014 r. W uzasadnieniu owego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł, że wnosząc skargę i zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 8 lipca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję tego Kolegium z dnia 25 kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy twierdzenia nieważności pkt.1 decyzji Starosty Sławeńskiego, nie zaskarżał owej Kolegium z dnia 25 kwietnia 2014 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Starosty Sławeńskiego, w związku z czym procedowanie i wyrokowanie przez Sąd I instancji w części dotyczącej wzmiankowanego uchylenia wykracza poza granice danej sprawy, zakreślone skargą z dnia 22 lipca 2014 r. Skarżący jednak nie wykazał, że naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 P.p.s.a., poprzez – jak twierdzi skarżący kasacyjnie - bezpodstawne oddalenie skargi w części dotyczącej granic danej sprawy, zakreślonych ww. skargą, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia w tejże części, a w ślad za tym nieuwzględnienie żądań skarżącego.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 145 P.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, która konkretnie jednostka redakcyjna tego przepisu została przez Sąd I instancji naruszona. Ponadto, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 5 marca 2015 r. I OSK 1688/13; z dnia 5 listopada 2015 r., II OSK 519/14; z dnia 10 września 2015 r., I OSK 379/14; z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2671/14). Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty oparte na wskazanych przepisach nie są zatem trafne (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 2838/14). Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14). Co prawda dopuszcza się w orzecznictwie dookreślenie czy doprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie jej uzasadnienia - z uwagi na uchwałę pełnego składu tego Sądu z dnia 29 października 2009 r., I OPS 10/09, jednak w niniejszej sprawie Sąd nie ma możliwości dookreślenia zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż został on skonstruowany nazbyt ogólnikowo. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie może, jak wyżej wskazano, samodzielnie stawiać zarzutów w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, bazując jedynie na uzasadnieniu jego skargi kasacyjnej, gdyż godziłoby to w kontradyktoryjność postępowania sądowoadministracyjnego i równość wobec prawa jego uczestników. Stwierdzić zatem należy, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 i art. 145 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Wbrew także odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14 (Lex nr 2118951) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy."

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd I instancji w niczym owego przepisu prawa nie naruszył. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 719/12 Sąd wskazał, iż "istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sposób uzasadniony Kolegium uznało, że decyzja Starosty nie jest obarczona wadą z art. 156 K.p.a. Kierując się treścią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd przyjął, że wadę rozstrzygnięcia strona upatrywała w braku podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej, co stanowi przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd powołał stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazujące, że o braku podstawy prawnej można mówić, gdy brak jest przepisu prawnego, powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w określony sposób lub umocowałby administrację publiczną do działania, jak również w przypadku wyjścia przez organ w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym." W ww. wyroku z dnia 27 września 2012 r. Sąd uznał bezspornie, że nie było podstawy prawnej do działania Starosty w sposób wyrażony w decyzji z dnia 14 września 2009 r. w oparciu o przepisy dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Takie też stanowisko, Kolegium ponownie rozpatrujące sprawę, wyraziło w zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu z dnia 8 lipca 2014 r. Jednocześnie Sąd w ww. wyroku nie podzielił stanowiska Kolegium, że decyzja Starosty miała umocowanie w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i Byłego Wolnego Miasta. Sąd stwierdził bowiem, że samo wskazanie tytułu aktów prawnych czy też rodzaju aktów prawnych jest niewystarczające do przyjęcia, iż organ uzasadnił w sposób prawidłowy istnienie podstawy prawnej uprawniającej starostę do podjęcia decyzji w sprawie ustalenia wartości ciężaru realnego.

Z kolei, w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 424/13 Sąd rozpoznający wówczas sprawę uznał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w przedmiocie ustalenia ciężaru realnego Kolegium nie dopełniło obowiązku dostosowania się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w ww. wyroku z dnia 27 września 2012 r. i nakazał ww. organowi – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – dokonanie oceny wniosku strony o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty przy uwzględnieniu ocen prawnych wyrażonych we wskazanym wyżej wyroku Sądu z dnia 27 września 2012 r.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazał, że tak wyrażone stanowisko, w jego ocenie, należy rozumieć w ten sposób, że Kolegium niedostatecznie uzasadniło decyzję poprzez niepodanie jednoznacznej podstawy prawnej uznania Starosty za organ właściwy do wydania decyzji w sprawie określenia wartości ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza. Nie można jednak zdaniem tego Sądu uznać, że Sąd w wyroku z dnia 27 września 2012 r. przesądził kategorycznie, że przepisy ww. dekretu z dnia 6 września 1946 r. nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Ze stanowiskiem tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy się zgodzić. W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a