Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1820/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1866/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1866/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 16 czerwca 2016 r. zwróciło się do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie w trybie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352, dalej jako "ustawa o ponownym wykorzystywaniu") następujących informacji:

1. kalendarza spotkań Ministra Obrony Narodowej w okresie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji,

2. księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa Obrony Narodowej od dnia 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 4 pkt 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922), odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że kalendarz spotkań Ministra Obrony Narodowej oraz księga wejść i wyjść gości do Ministerstwa są dokumentami wewnętrznymi Ministerstwa Obrony Narodowej, których wytworzenie nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra Obrony Narodowej określonych prawem, a więc nie stanowią informacji wytworzonych w celach publicznych i nie podlegają udostępnieniu w celu ponownego wykorzystania. Prowadzony w Urzędzie kalendarz Ministra Obrony Narodowej jest narzędziem biurowym, pomocniczym i wspomagającym organizację pracy Ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Podobnie rejestr osób wchodzących do Urzędu sporządza się dla potrzeb organizacyjnych i zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to dokument techniczny, pomocniczo służący do zarządzania budynkiem. Ponadto organ podkreślił, że wyrażenie zgody na ponowne wykorzystanie wnioskowanych informacji stanowiłoby naruszenie określonych przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Na skutek wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., podtrzymując przedstawioną w niej argumentację.

Skargę na powyższą decyzję złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie obu decyzji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie; 1) art. 54 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, poprzez uznanie, że wytworzenie żądanej informacji nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra określonych prawem; 3) art. 7 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, poprzez uznanie, że ponowne wykorzystanie wnioskowanej informacji sektora publicznego prowadziłoby do naruszenia prawa do prywatności oraz 4) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy istnieją przesłanki do uznania, że żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację sektora publicznego w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystywaniu.

Znajdujące się w ustawie o ponownym wykorzystywaniu pojęcie "dokumentu" zostało sformułowane w sposób szerszy niż w ustawie z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm., dalej także "u.d.i.p."), lecz wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można skutecznie wywodzić z tego faktu, że również pojęcie "informacji publicznej" należy odczytywać w inny sposób, aniżeli wynika to z systematyki u.d.i.p. Kierując się założeniem, iż ustawodawca postępuje w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, że tworząc przepisy prawa mógłby doprowadzić do sytuacji, gdy to samo pojęcie byłoby odczytywane w sposób różny – w zależności od tego, w oparciu o jaką ustawę dana sprawa byłaby oceniana. Sąd uznał, że skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu dotyczy zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej, to nie mogła ukształtować szerszego katalogu pojęcia "informacji publicznej" od katalogu określonego na mocy u.d.i.p. Byłoby to bowiem sprzeczne zarówno z zasadami poprawnej legislacji, jak też z zasadami logiki i jednolitości systemu prawnego. Konkluzje te, w ocenie Sądu pierwszej instancji, pozostają w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (zmienionej Dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.), zgodnie z którą dostępność ponownego wykorzystywania dotyczy tylko informacji, które według ustawodawstwa wewnętrznego państw członkowskich posiadają status informacji publicznej. Tak więc już Dyrektywa, leżąca u podstaw wprowadzenia do polskiego systemu prawa regulacji dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, odsyła do regulacji istniejących w państwach członkowskich, a dotyczących informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu znajdują zastosowanie jedynie do takich informacji, które oceniane przez pryzmat przepisów u.d.i.p. będą posiadały status informacji publicznej.

Kontynuując Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacja dotycząca kalendarza spotkań Ministra Obrony Narodowej nie mogła zostać udostępniona w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu, gdyż nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Terminarz (kalendarz) spotkań Ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122), rozumiana jest ona "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Zdaniem Sądu, w definicję tę wpisuje się analizowany terminarz, albowiem stanowi on przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez Ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co – w świetle uzasadnienia cytowanego wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że również informacja dotycząca treści księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa nie mogła zostać udostępniona w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu, gdyż nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Nośnik ten nie zawiera informacji o sprawach publicznych. Przedstawia bowiem informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych i zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Ponadto Sąd podkreślił, że gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i 6 u.d.i.p., a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu w trybie u.d.i.p., bowiem cech takiej informacji nie posiada.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie posiadają charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji nie mogą być uznane za informacje sektora publicznego. Tym samym brak było przesłanek do wydawania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Podobnie bowiem jak ma to miejsce w przepisach u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji sektora publicznego jest dopuszczalna tylko w sytuacji, gdy żądane dokumenty posiadają ten charakter (tj. stanowią informację sektora publicznego). Jeśli zaś informacje określone we wniosku nie posiadają takiego charakteru, wystarczającym jest poinformowanie o powyższym wnioskodawcy przez adresata wniosku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 w zw. z art. 7 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu wskazanych przepisów, co doprowadziło do uznania, że ustawa o ponownym wykorzystywaniu znajduje zastosowanie wyłącznie do informacji, które na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej posiadają status informacji publicznej, podczas gdy te ustawy stanowią różne tryby o odmiennych celach i podstawowych pojęciach, wobec czego nie mogą być zrównywane;

b) art. 2 ust. 1 ustawa o ponownym wykorzystywaniu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego;

c) art. 1 ust. 2 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten zawęża ponowne wykorzystywanie informacji tylko do informacji, które według regulacji wewnętrznych państw członkowskich stanowią informacje publiczne;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ocenę sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego;

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności pominięcie przez Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że informacja, o którą wnioskowało Stowarzyszenie, stanowi informację sektora publicznego, co wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu. Stanowisko Sądu błędnie odnosi się do przepisów u.d.i.p., skoro przepis art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu umożliwia ponowne wykorzystanie informacji posiadającej status informacji sektora publicznego i nie wymaga jednocześnie, aby informacja taka posiadała cechy informacji publicznej. Odmienność obu regulacji ustawowych powoduje, że ocena wniosku powinna być dokonywana wyłącznie w oparciu o ustawę i definicję, która była podstawą do złożenia wniosku. Nie można wywodzić, że informacja, aby mogła być uznana za informację sektora publicznego musi spełniać warunki wskazane w obu ustawach. W ocenie Stowarzyszenia, ani przepisy u.d.i.p., ani też status wnioskowanych informacji jako informacji publicznych nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, a mianowicie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Przywoływana norma określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, a granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianego przepisu można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niewątpliwie orzekł w granicach sprawy zakreślonych w skardze. Ocenił bowiem legalność zaskarżonej decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w zakresie podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku wynika również, że prawidłowość zaskarżonej decyzji oceniał w oparciu o przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu. Wskazywanie przez Sąd pierwszej instancji na związki pomiędzy informacją sektora publicznego, a informacją publiczną nie oznacza, że Sąd ten nie orzekał w granicach sprawy wyznaczonej treścią wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. i przepisami ustawy o ponownym wykorzystywaniu.

Sąd I instancji dokonał analizy stanu prawnego sprawy, uznając, że w sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego. Wystarczającym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, było poinformowanie o powyższym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, uznając, że naruszają one prawo. Sąd jako podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji wskazał na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a zatem uznał, że w sprawie zostały naruszone jedynie przepisy prawa materialnego. Przepisy art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, nie zostały tym samym naruszone.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można zatem skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Za niezrozumiały należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Przepis art. 151 P.p.s.a. nie był podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego konieczne jest przeprowadzenie analizy systemowej instytucji ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. W tym względzie należy podzielić argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1719/17.

W pierwszej jednak kolejności należało wskazać na wadliwe sformułowanie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na "uznaniu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego". Konstrukcja tego zarzutu opiera się bowiem nie na podważeniu wykładni przepisu ani sposobu jego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji, lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, w którym Sąd nie zakwalifikował żądania wniosku jako dotyczącego informacji sektora publicznego, a w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wnioskowane informacje stanowią informacje sektora publicznego. Strona skarżąca odnosi się zatem do treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego, stanowiącego jeden z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, kwestionując prawidłowość jego oceny. W związku z tym należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Niemniej jednak podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3. Wykładnia wyłącznie językowa tego przepisu, oderwana od pozostałych unormowań ustawy o ponownym wykorzystywaniu mogłaby prowadzić do wniosku, że informacją sektora publicznego jest w istocie każda treść, byleby została utrwalona i była w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów. Wniosek ten nie znajduje jednak uzasadnienia na tle całokształtu regulacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu. Analiza przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu wykazuje bowiem, że reguluje ona "zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania (...)". Wyodrębniona kategoria "informacja sektora publicznego" związana jest zatem z jej udostępnianiem i przekazywaniem w celu ponownego wykorzystywania. Konieczne jest zatem odkodowanie legalnej definicji ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. W art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu ustawodawca wskazał, że przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem unormowań ustawy są informacje sektora publicznego wytworzone "dla celu publicznego". Celem publicznym jest działanie administracji ukierunkowane na realizację interesu publicznego. Cel ten związany jest z wykonywaniem zadań publicznych. Każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, wypełniając te zadania zbiera, produkuje, reprodukuje i rozprowadza dokumenty. Dokumenty te wytwarzane są zatem w celu realizacji nałożonych na dany podmiot zadań publicznych.

Zatem informacją sektora publicznego w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystywaniu jest taka informacja utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, która może podlegać ponownemu wykorzystywaniu, a zatem tylko taka, która została wytworzona dla celu publicznego. Innymi słowy informacją sektora publicznego jest informacja wytworzona dla celu publicznego, tj. wytworzona w ramach działania ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie.

Tak odkodowana definicja legalna informacji sektora publicznego pozwala przyjąć, że w zakresie tego pojęcia mieści się kategoria informacji publicznej. Tym samym za błędną należy uznać konkluzję Sądu pierwszej instancji, że skoro żądane informacje nie posiadają charakteru informacji publicznej, to w konsekwencji nie mogą być uznane za informacje sektora publicznego. Każda informacja publiczna jest jednocześnie informacją sektora publicznego, ale nie zawsze każda informacja sektora publicznego będzie stanowić jednocześnie informację publiczną (zob. P. Sitniewski, Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2017, str. 10). Wskazać przy tym należy na art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi, że dyrektywa nie ma zastosowania do dokumentów, których dostarczanie jest działalnością leżącą poza zakresem zadań publicznych. Powyższy przepis wskazuje zatem, że wyłączeniu podlegają te dokumenty, które są w posiadaniu organów sektora publicznego w związku z wykonywaniem działalności wykraczającej poza zakres zadań publicznych (por. P. Sietniewski, Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego Komentarz, C.H. Beck 2017, str. 19). Innymi słowy, jeżeli dokument, będący przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego, został wytworzony przez podmiot zobowiązany w oderwaniu od wykonywanej przez niego działalności (poza zakresem określonych zadań publicznych), to dokument taki nie stanowi informacji sektora publicznego. Informacją sektora publicznego, co zostało już wyżej wskazane, jest informacja o takiej aktywności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy tych podmiotów, a także z organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność związana z wewnętrzną organizacją funkcjonowania stanowi istotę działania podmiotów zobowiązanych w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Jeżeli zatem określona informacja stanowi informację związaną ze sferą wewnętrzną (organizacyjno-techniczną) podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji sektora publicznego lub jej przekazania, to nie może być kwalifikowana jako informacja sektora publicznego. Informacja związana ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tego rodzaju informacji nie będąc bowiem informacją o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, nie może być bowiem traktowana jako informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. jako informacja wytworzona "dla celu publicznego". Zatem taka informacja nie spełnia przesłanek z art. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu oraz art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy.

Dokonując oceny żądanych we wniosku informacji wedle podanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie mają one charakteru informacji sektora publicznego. Informację dotyczącą kalendarza spotkań Ministra Obrony Narodowej, należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Żądany terminarz, stanowi przedmiot roboczy, biurowy, służący realizacji zadań publicznych przez ministra tylko w sposób pośredni. Również informacja dotycząca treści księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa Obrony Narodowej nie mogła zostać zakwalifikowana jako informacja sektora publicznego, ponieważ nie zawiera informacji o wykonywanych przez organ zadaniach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, służący do zarządzania budynkiem, wspomagającym pracę recepcji i pomocniczo działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Istotne jest też, że wytwarzanie i posiadanie żądanych informacji nie jest wymagane przepisami prawa regulującymi wykonywanie nałożonych na ten organ zadań publicznych.

Konkludując, żądane informacje są związane ze sferą wewnętrzną działalności Ministra Obrony Narodowej. Nie są zatem informacjami o takiej jego aktywności, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, nie mogą być tym samym traktowane jako informacje wytworzone "dla celu publicznego".

Skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądanych informacji, jako nieposiadających przymiotu informacji sektora publicznego, to Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 22 lipca 2016 r., uznając iż w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W takiej sytuacji wystarczające było bowiem jedynie poinformowanie Stowarzyszenia o powyższym w formie pisma.

Na marginesie wskazać należy, że skoro ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego dotyczy wykorzystania informacji w celu innym niż pierwotny cel publiczny (art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu), to treść art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu uzasadnia wniosek, że jeżeli podmiot zobowiązany stwierdzi, że ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom u.d.i.p. bądź innym określającym zasady dostępu do informacji, to nie ma podstaw do tego, by w takiej sytuacji stosować przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu. W takim przypadku uzasadnione jest poinformowanie o tej okoliczności zainteresowanego ze wskazaniem na treść art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, a jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustaw, o których mowa w tym przepisie uzasadniona jest realizacja dostępu w sposób i formie w nich przewidzianych (zob. M. Sakowska-Baryła w: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wyd. Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016 r., str. 53).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego w oparciu o art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.