Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 240/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 6k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] lutego 2013r. podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013r., poz. 974). Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15

i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej także jako: "u.s.g.") oraz

art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 ze zm.; dalej też jako: "u.c.p.g.").

Pismem z dnia [...] lutego 2018r. skargę na powyższą uchwałę wniósł P. I., który zaskarżył postanowienia zawarte w § 2, § 3 i § 4 wskazanej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017r., poz. 1289 ze zm.) poprzez ustalenie dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, pomimo braku podstawy prawnej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty Rada Miasta uchwaliła w § 2 ust. 1 i 2 metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w ten sposób, iż w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jej miesięczną wysokość stanowi suma iloczynów liczby gospodarstw domowych na danej nieruchomości i stawek opłat określonych w § 3 lub 4 uchwały. Jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała ustawę

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu określonym w Dzienniku Ustaw z 2012r., poz. 391; zm.: Dz.U. z 2012r., poz. 951 i Dz.U. z 2013r., poz. 21 i 228.

W międzyczasie stan prawny ulegał zmianom. W dacie podejmowania powyższej uchwały powoływany jako jej podstawa art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy stanowił, że: "Rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty, (...) 3. Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny". Natomiast art. 6j ust. 1 i 2, na który się powoływał, stanowił, że:

"1.W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo (...) - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. 2. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego."

Prokurator podał, że przepisy te zostały zmienione z dniem 6 marca 2013r. ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228), przy czym dodano "art. 6j ust. 1a", zgodnie z którym: "Rada gminy może różnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, (...)". Przywołany jako podstawa uchwały z dnia [...] lutego 2013r. art. 6k ust. 4 został dodany na podstawie ww. ustawy nowelizującej z 2013r. (od dnia 6 marca 2013r.) w brzmieniu: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1

i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria, lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat". Powyższe upoważnienie zostało uchylone z dniem 1 lutego 2015r. na podstawie art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymanie czystości

i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 87).

Mając na uwadze powyższy stan prawny Prokurator podniósł, że obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przepisy nie zawierały i nie zawierają upoważnienia do tego, by tworzyć na potrzeby uchwalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi definicji jednoosobowego i wieloosobowego gospodarstwa domowego, co ma miejsce w przytoczonym § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały z 2013r. Ustawa źródłowa posługuje się w art. 6j ust. 1 pkt 1 pojęciem liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie zajmujących lokal lub budynek, jak ma to miejsce w uchwale. Przede wszystkim jednak przedmiotowe uregulowania są sprzeczne z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i 2a ustawy źródłowej. Zgodnie

z wykładnią tych przepisów, odzwierciedloną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., sygn. II FSK 16/16 (LEX 2064744): "możliwość różnicowania stawki przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy odnosi się tylko do parametrów wyszczególnionych w ust. 1 tego przepisu. Pozostałe przesłanki umożliwiające zróżnicowanie stawki nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego a położeniem nieruchomości, jej rodzajem (...). Jeżeli gmina korzysta

z możliwości ustalenia jednej stawki - od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki (...). Skoro rada gminy skorzystała

z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki."

W konsekwencji Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała z 2013r. wydana została bez podstawy prawnej - w oparciu o przepisy, które weszły w życie już po jej uchwaleniu i z naruszeniem zasad techniki prawodawczej tworząc definicje nie odpowiadające zapisom ustawy źródłowej i nie mając do tego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę M. I. wniosło o oddalenie skargi.

Z ostrożności procesowej wniosło o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Podniosło, że przepisy szczególne - art. 91 ust. 4

i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.) wyłączają stwierdzenie jej nieważności. Nieuzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały, skoro została ona zaskarżona wyłącznie

w zakresie § 2, § 3 i § 4. Rację bytu ma pozostawienie w mocy jej § 5, który ustala stawki opłaty za pojemnik, od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy.

W uzasadnieniu M. powołało się na pogląd potwierdzający prawidłowość zaskarżonej uchwały, wyrażony w wyroku z dnia 22 stycznia 2016r., sygn. akt II FSK 3231/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdził bowiem, że organ może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2. M. I. wybrało metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, czyli metodę określoną w art. 6j ust. 2 ustawy. W świetle ww. wyroku Rada Miasta była zatem uprawniona do zróżnicowania stawki opłaty w zależności od liczby osób tworzących gospodarstwo domowe. Uprawnienie do różnicowania przez gminy opłat za odbiór odpadów komunalnych potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15. Zgodnie z tezą tego wyroku, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala różnicować opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego,

a to oznacza, że samorządy mogą niższą stawkę ustalić dla osoby samotnej i wyższą dla kilkuosobowej rodziny.

M. I. wskazało, że w ten sposób Rada ustaliła stawki, tj. stawki opłaty od właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego jednoosobowego gospodarstwa domowego, które są niższe aniżeli stawki opłaty od właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego wieloosobowego gospodarstwa domowego. Wyrównanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego skutkowałoby tym, że osoby samotne, tzn. prowadzące jednoosobowe gospodarstwo domowe, ponosiłyby opłaty w takiej samej wysokości co wieloosobowe gospodarstwa domowe.

Zdaniem M., skoro miało umocowanie w prawie różnicowanie stawek opłaty

w zależności od tego czy dotyczy ona jednoosobowego czy wieloosobowego gospodarstwa domowego, to nie może być mowy o tym, iż definiując jednoosobowe

i wieloosobowe gospodarstwo domowe, organ stanowiący gminy przekroczył zakres upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana

z naruszeniem prawa M. podniosło, że uchwała nr [...] Rady Miasta została podjęta przed ponad 5 laty i nie jest aktem prawa miejscowego.

Na marginesie zauważono, że Rada Miasta nie jest odosobniona

w różnicowaniu stawki opłaty w zależności od liczby osób tworzących gospodarstwo domowe. W tym zakresie wskazano na uchwałę nr [...] Rady M. T. z dnia [...] maja 2016r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom.

z 2016r. poz. 1767), uchwałę nr [...] Rady M. K. z dnia [...] czerwca 2016r. w sprawie wyboru metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom.

z 2016r., poz. 2176), uchwałę nr [...] Rady M. R. z dnia [...] maja 2013r. w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2013r. poz. 2375), zmienioną uchwałą nr [...] Rady M. R. z dnia [...] marca 2014r. (Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2014r.

poz. 1259), uchwałę nr [...] Rady M. L. z dnia [...] lutego 2013r.

w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty. Takie pojmowanie delegacji do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez wiele gminnych organów uchwałodawczych świadczy o tym, że Rada Miasta nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.

z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone

w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania.

II. W rozpoznawanej sprawie Prokurator wniósł skargę na uchwałę

nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2013r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała narusza przepisy

art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach poprzez ustalenie dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, pomimo braku podstawy prawnej. Przeciwne stanowisko zajmuje M. podnosząc, że Rada Miasta była uprawniona do podjęcia uchwały o wskazanej treści, a jeżeli nawet doszło do naruszenia prawa, to nie miało ono charakteru istotnego.

III. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała - w świetle przywołanej podstawy prawnej - stanowi akt prawa miejscowego, bowiem Prokurator zaskarżył uchwałę po kilku latach (w 2018r.) od jej uchwalenia

(w 2013r.).

Podnieść należy, że stosownie do przepisu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89

ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych

i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2013r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty, wydana na podstawie upoważnień ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje zaś przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym ustawodawca stanowi, że: rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić

o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie

art. 6c ust. 1 tej ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Na marginesie trzeba zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Mając powyższe na uwadze - w ocenie tut. Sądu - przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny

i abstrakcyjny.

IV. W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art.147

§ 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym

w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl,

Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

V. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że organ miał prawo zróżnicować stawki, które stosownie do postanowień tej uchwały obowiązywały od [...] lipca 2013r. Zdaniem tut. Sądu, organ samorządowy nie przekroczył delegacji ustawowej określonej w art. 6j ust. 2 i art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o czystości

i porządku w gminach, wybierając metodę ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicując stawki opłat w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe.

Podnieść należy, że w niniejszej sprawie uchwała - jak podano w niej - została podjęta na podstawie: art.18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy

z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591

z późn. zm.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 z późn. zm.).

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wówczas zawierał ustawowe upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały

w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Stosownie do art. 6k ust. 2 tej ustawy rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie,

w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Ponadto art. 6k ust. 3 u.c.p.g. uprawniał radę gminy do określenia niższej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane

i odbierane w sposób selektywny.

Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 wskazano metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według art. 6j ust. 1 ustawy metody te polegają na ustaleniu opłaty jako iloczynu: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), albo ilości zużytej wody

z danej nieruchomości (pkt 2), albo powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Metody te przewidywały więc ustalenie stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1-3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tych metod, opłata jaką będzie obowiązany uiścić właściciel nieruchomości uzależniona będzie m.in. od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość.

Natomiast druga z przewidzianych metod (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.) przewidywała uchwalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Sąd dostrzega, że przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. obowiązywał od 6 marca 2013r. na mocy ustawy z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 228). Wówczas w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa

w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ustawa z dnia 25 stycznia 2013r. zmieniająca ustawę

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, została opublikowana 19 lutego 2013r.

w Dzienniku Ustaw pod poz. 228. Zatem w dniu podjęcia uchwały, ustawa zmieniająca była już opublikowana. Należy mieć na uwadze, że w § 8 zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2013r. postanowiono, iż: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem [...] lipca 2013r." Nie ma zatem najmniejszych wątpliwości, że uchwała zaczęła obowiązywać kilka miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej, dopuszczającej różnicowanie stawek. Sąd ma na uwadze, że w stosunku do adresatów tej uchwały nie powstały żadne obowiązki przed wejściem w życie ustawy, która w dniu podjęcia uchwały była już opublikowana. W dniu wejścia w życie uchwały, tj. [...] lipca 2013r., ustawa zmieniająca od kilku miesięcy już obowiązywała. W tej sytuacji, powyższe nie uprawnia do stwierdzenia nieważności uchwały. Należy też mieć na uwadze, że obowiązek zapłaty opłat jest skorelowany ściśle z wykonaniem na rzecz adresatów uchwały usług odbierania odpadów. Jest to odmienna sytuacja niż w przypadku uchwał związanych np. z ustalaniem wysokości stawek podatkowych, w których to przypadkach nie ma żadnej wzajemności świadczeń, brak jakiejkolwiek ekwiwalentności.

VI. Sąd w tut. składzie - z uwzględnieniem uwag opisanych w szczególności

w pkt V niniejszego uzasadnienia - podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15, stosownie do którego dopuszczalne było różnicowanie spornych stawek. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez ustawę o czystości

i porządku w gminach. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. b ustawy nowelizującej, dodano do

art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Z mocy art. 1 pkt 3 lit. b ustawy nowelizującej, dodano ponadto do art. 6k u.c.p.g. ust. 4 w brzmieniu: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat."

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne NSA wywiódł wniosek, że: rada miejska była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do

art. 6j u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 4 tej ustawy, w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może m.in. różnicować stawki opłat. NSA za błędny uznał pogląd, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., stawiając konkluzję, iż "powołany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa

w art. 6j ust. 2 tej ustawy."

Tut. Sąd powyższy pogląd podzielając podkreśla, że obowiązywanie z dniem

[...] lipca 2013r. zróżnicowanych stawek ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym było dopuszczalne. Wówczas bowiem obowiązywał art. 6k ust. 4 u.c.p.g., który na takie zróżnicowanie zezwalał. Zaskarżona uchwała rady gminy zaczęła obowiązywać w dacie, gdy obowiązywały już przepisy ustawy o czystości i porządku

w nowym brzmieniu. Reasumując, wykładnia powołanych powyżej przepisów dostarcza argumentów podważających ocenę skargi w odniesieniu do spornego zagadnienia. W konsekwencji nie narusza prawa zawarcie w uchwale definicji gospodarstwa jednoosobowego i wieloosobowego na użytek pobierania opłat w niej ustalonych.

Ponadto NSA w podanym wyroku sygn. akt II FSK 1797/15 także zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji) wyraźnie stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną

i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami." W dalszej części tego dokumentu stwierdzono, że "proponowana w art. 1 w pkt 2 lit. a i b noweli zmiana

w art. 6j ustawy ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody). Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy. Uregulowanie takie spotkało się z krytyką ze strony samorządów, które oceniają je jako rozwiązanie niepozwalające na elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do warunków występujących w poszczególnych częściach terenu gminy". Należy również zaznaczyć, że w odpowiedzi na interpelację poselską nr 23992, Minister Środowiska zawarł pogląd, iż: "gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności). Możliwe jest również stosowanie dopłat dla właścicieli nieruchomości, którzy spełniają ustalone przez radę gminy kryteria, co również może mieć zastosowanie przy ochronie rodzin wielodzietnych".

Nie wolno - rzecz jasna - traktować tych dokumentów jako jedynego źródła poznania intencji ustawodawcy, jednak w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą one odgrywać istotną rolę w procesie wykładni. Konkluzje płynące z analizy tych materiałów dostarczają argumentów za określonym rozumieniem celu czy też funkcji danego przepisu bądź całej konstrukcji prawnej. Lektura uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie pozostawia wątpliwości, że celem nowelizacji z 25 stycznia 2013r.

– w ramach której wprowadzono do ustawy o czystości i porządku w gminach z dniem

6 marca 2013r. m.in. art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 4 – było uelastycznienie

i zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami. Możliwość różnicowania stawki opłaty, przewidziana expressis verbis w art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jest narzędziem pozwalającym na prowadzenie takiej właśnie polityki.

VII. Odnośnie do powołania się w skardze na wyrok NSA z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16, podnieść należy, że zapadł on z uwzględnieniem zmienionych przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach. Otóż oceniana była uchwała podjęta przez Radę Gminy w dacie obowiązywania już innego brzmienia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W ww. wyroku NSA wskazał wyraźnie, że wyrok NSA z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15 zapadł na tle innego stanu prawnego zauważając: "Zatem stwierdzić należy, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego", podejmowane w 2013r. miały oparcie

w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast aktualnie, jak już to NSA wyżej wskazał, art. 6k ust. 4 u.c.p.g. ma inne brzmienie, a z żadnego innego przepisu ustawy, nie da się wywieść takiego uprawnienia (...)."

Uwagi te są adekwatne do argumentacji podniesionej także w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, w której wskazano na diametralnie przeciwstawne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważyć należy, że w wyroku z dnia

6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny uchwały podjętej dnia 13 marca 2013r., zaś sprawa o sygn. akt II FSK 16/16 dotyczyła uchwały z dnia 5 maja 2015r. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie.

VIII. W części wstępnej skargi podniesiono zarzut naruszenia § 2, § 3 i § 4 uchwały, jednakże w dalszej części wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a zatem w całości. W ocenie tut. Sądu brak było także podstaw do stwierdzenia, że pozostałe postanowienia uchwały naruszają i to w sposób istotny przepisy prawa. Należy mieć na uwadze § 5 tej uchwały ustalający stawki opłaty za pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Powyższe postanowienia miały oparcie w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości

i porządku w gminach, na podstawie którego rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Nie budzi zatem wątpliwości, że wskazana materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. W skardze zaś nie podano zarzutów w tym zakresie.

IX. Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.