Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 471/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A Z na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A Z kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek A Z, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T P i D P pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej wraz z rozbudową, wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi oraz budowę zbiornika ścieków na działkach nr [...] , [...] położonych w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A Z w pismach z dnia 12 lutego 2013 r. i z 5 marca 2013 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] sierpnia 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając niezgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując, że A Z nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A Z na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2225/13 uchylił decyzje organu II i I instancji, zaznaczając potrzebę odniesienia się do zawartego w skardze zarzutu rozbieżności między projektem przedstawionym przez inwestora w roku 2012, a projektem analizowanym w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach, zakończonym decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Skarżący wskazał, że organ architektoniczno-budowlany udzielając pozwolenia na budowę oparł się na badaniach o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z roku 2008 w sytuacji, gdy te uwarunkowania się zmieniły.

Wojewoda [...] wskazał, że A Z jest właścicielem działek nr [...],[...],[...] i [...], sąsiadujących z objętymi inwestycją działkami nr [...] i [...]. Na działkach nr [...] i [...] powstaje, zgodnie z decyzją Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r., budynek mieszkalny. Zdaniem wnioskodawcy jego uprawnienia jako strony postępowania wynikają z niewielkiej odległości zakładu od jego domu oraz z uciążliwości planowanych usług.

Organ wskazał, że § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Wojewoda [...] podkreślił, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich budynków, a nie jak twierdził wnioskodawca, wyłącznie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu przewiduje usytuowanie budynku zakładu mechaniki pojazdowej w odległości 9,50 m od granicy działki nr [...], budynek mieszkalny wnioskodawcy znajduje się w odległości 4,00 m od tej granicy. Odległość między budynkami wynosi 13,50 m. Od strony granicy budynek zakładu nie posiada otworów okiennych, budynek mieszkalny ma otwory.

Dalej organ podniósł, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Według ust. 2 wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Organ podniósł, że wysokość budynku zakładu określona na podstawie danych przekroju B-B stanowiącego część projektu architektury wynosi 7,63 m, co przy płaskim terenie na obu sąsiednich działkach i odległości 9,50 m od granicy działki wnioskodawcy pozwala na stwierdzenie braku wpływu omawianej inwestycji na naturalne oświetlenie pomieszczeń budynku mieszkalnego.

Dalej organ wskazał, że § 60 ust. 1 rozporządzenia przewiduje wymóg zapewnienia pokojom mieszkalnym czasu nasłonecznienia wynoszącego co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700-1700. Jednocześnie ust. 2 dopuszcza w mieszkaniu wielopokojowym ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju. Jak stwierdził organ, brzmienie przepisów zwalnia od dalszej analizy tej kwestii w związku z przedmiotową inwestycją, ponieważ budynek mieszkalny ma zapewnione bez ograniczeń nasłonecznienie pokoi mieszkalnych od strony południowej i zachodniej.

Wojewoda [...] podniósł też, że zasady bezpieczeństwa pożarowego budynków nie wprowadzają żadnych ograniczeń w stosunku działki nr [...] w związku z lokalizacją budynku zakładu mechaniki pojazdowej. Zgodnie z informacją udzieloną przez autora projektu architektury maksymalne obciążenie ogniowe dla tego budynku zaliczonego do PM wynosi do 500 MJ/m2. Budynek mieszkalny wnioskodawcy należy do grupy oznaczonej ZL. Według § 271 ust. 1 odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8,00 m. Pas 8,00 m mieści się w całości na działkach objętych omawianą inwestycją. Planowany sposób użytkowania rozbudowanego budynku nie wpływa na zabudowę na działce nr [...].

Organ stwierdził, że odległość zabudowy przedstawiona w projekcie zagospodarowania nie narusza obowiązujących przepisów i zapewnia brak ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej. Zdaniem organu uprawnia to do uznania, że budynek zakładu mechaniki pojazdowej nie generuje obszaru oddziaływania na działkach A Z, a prawidłowość takiego rozumowania potwierdza treść § 12 ust. 4 rozporządzenia. W myśl tego przepisu objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma miejsce w przypadku usytuowania budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, w cytowanym wyliczeniu ust. 1 pominięto.

Wojewoda [...] wskazał też, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania przewidziano usytuowanie 7 miejsc parkingowych w odległości 7,00 m od granicy działki nr [...]. Przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia wymaga, aby dla liczby stanowisk od 5 do 60 taka odległość była nie mniejsza niż 6 m. Jednocześnie dla takiej liczby wydzielonych miejsc postojowych w ust. 1 pkt 2 przewidziano minimalną odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym na 10 m. Organ zauważył, że ściany z otworami okiennymi w budynkach na działce nr [...] można sytuować w odległości 4 m od granicy działki, odległość od okien do wydzielonych miejsc parkingowych będzie więc wynosiła 11 m. Zdaniem organu takie usytuowanie miejsc parkingowych nie wpływa na możliwość nowej zabudowy czy też rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce stanowiącej własność A Z.

Organ wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącą przedmiotowej inwestycji. Podniósł, że decyzja zawiera stwierdzenie, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zatem na działkach wnioskodawcy taki obszar nie występuje. Ta sytuacja odpowiada wymaganiom zawartym w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - I etap (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr [...] poz. [...]). Teren 2MN, na jakim położone są omawiane działki, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w której zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 7 dopuszcza się lokalizowanie usług nieuciążliwych. Pojęcie usług nieuciążliwych zostało wyjaśnione w § 5 ust. 1 pkt 13 planu jako działalność gospodarcza spełniająca warunki zachowania standardów jakości środowiska do poziomu zgodnego z normami.

Wojewoda [...] podniósł, że w związku z zaleceniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2225/13, w trakcie prowadzonego ponownie postępowania sprawdził rozbieżności między projektem przedstawionym przez inwestora w roku 2012, a przedłożonym w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w roku 2008 r. Wskazał, że projekt, który został zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., w porównaniu do projektu prezentowanego w roku 2008 przewiduje większą powierzchnię zabudowy, przy jednoczesnym zbliżeniu do zabudowy mieszkaniowej (13,5 m według projektu zagospodarowania, zamiast 15 m jak założono w części opisowej wniosku) oraz 7 miejsc parkingowych zamiast 4. Urząd Miejski w [...] po analizie przesłanych kopii projektu budowlanego złożonego w roku 2012 poinformował w piśmie z dnia [...] października 2014 r., iż oddziaływanie inwestycji na środowisko nie zmieniło się, a decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę była ważna.

Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącym charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak podniósł organ, w omawianym przypadku nie mamy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, występuje jednak zmiana projektu w ww. zakresie. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wypowiedział się o braku zmian w oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zdaniem Wojewody [...] różnice w projekcie budowlanym nie dają zatem podstawy do odrzucenia stwierdzenia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2008 r., że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Na działkach A Z taki obszar zatem nie występuje.

Wojewoda [...]wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast przez obszar oddziaływania obiektu (zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Wojewoda [...] podniósł, że określony przez organ I instancji obszar oddziaływania związany z inwestycją obejmuje wyłącznie działki nr [...],[...] i [...], a wśród ich współwłaścicieli nie figuruje A Z. Stwierdził, że omawiana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działek sąsiednich nr [...],[...],[...],[...], których A Z jest właścicielem. Zdaniem Wojewody [...] z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla A Z żadne prawa ani też obowiązki, nie ma on zatem przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r., wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest natomiast podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

A Z złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zarzucając, że organ nie zastosował się do wyroku WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 2225/13, w którym Sąd uznał go za stronę postępowania. A Z podniósł, że warsztat lakierniczo-naprawczy zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił, że należało w roku 2012 przeprowadzić nowe badania środowiskowe, zwłaszcza, że zakład powstawał na terenie zabudowy mieszkaniowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Organ podkreślił, że związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2225/13, którym Sąd uchylił poprzednio wydane decyzje: decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., umarzającą wszczęte na wniosek A Z postępowanie w sprawie utwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że "organy nie odniosły się do zarzutu strony, że w sprawie został zatwierdzony w roku 2012 projekt budowlany inny niż przewidywany i analizowany w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zakończonych decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. (...) Oczywiście ten fakt nie przesądza o jego interesie prawnym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Biorąc jednak pod uwagę zarzuty strony dot. realizacji innego większego obiektu niż przewidywała to decyzja Burmistrza oraz zmiany przepisów prawa dot. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez ustosunkowania się do zarzutów strony skarżącej oraz ich wyjaśnienia zastosowanie przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego było co najmniej przedwczesne". Ponadto Sąd wskazał, że "organ zobowiązany jest ustalić dla inwestycji nierozerwalnie z nią związany obszar oddziaływania, a termin obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. (...) Nie ulega wątpliwości, że także ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska związki, lub będące w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (...) Zatem przepisami odrębnymi, o których mowa w definicji legalnej pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) będą także, poza oczywiście przepisami wskazanego przez organ rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego, przepisy związane z ochroną środowiska".

GINB wyjaśnił, że - wbrew twierdzeniom A Z - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądził, iż posiada on przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], a jedynie, że ocena jego interesu prawnego powinna być dokonana również w kontekście przepisów związanych z ochroną środowiska.

Organ wskazał, że planowana inwestycja obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład mechaniki pojazdowej wraz z rozbudową, wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi oraz wykonanie robót polegających na wykonaniu zbiornika ścieków, na działkach nr ewid. [...],[...] położonych w [...]przy ul. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej wskazuje, że sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...]. Wskazał, że projektowany budynek zakładu mechaniki pojazdowej jest oddalony o 9,5 m od granicy z działką nr ewid. [...], należącą do skarżącego. Ponadto na działce inwestycyjnej nr [...]zaprojektowano 7 miejsc postojowych w odległości 7,0 m od granicy z działką nr [...], przy czym działkę nr [...] od działki nr [...] oddziela na wysokości projektowanych miejsc postojowych, zbiornika ścieków i osłony śmietnikowej działka nr ewid. [...]. Zdaniem organu z uwagi na usytuowanie zaprojektowanej inwestycji, jak również wysokość spornego budynku (wynoszącą w kalenicy 7,63 m), stwierdzić należy, że działka nr [...] należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...].

Organ podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu (zarówno istniejącego, jak i potencjalnych) na działce nr ewid. [...]. Wskazał, że mając na uwadze treść § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzić trzeba, że wysokość projektowanego obiektu (tj. poniżej 35 m), jak również odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącego, większa niż wysokość projektowanego obiektu "przesłaniającego", jak również spełnienie wymagań, o których mowa w przepisach § 57 i § 60 rozporządzenia, sprawiają, że działka o nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 rozporządzenia.

Zdaniem organu działka skarżącego nie znajduje się też w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia (dotyczący odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepisy § 22 i § 23 (dotyczące odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi - projektowana osłona znajduje się w odległości ok. 7,5 m od działki [...]), przepis § 57 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), przepis § 60 ust. 1 (dotyczący nasłonecznienia pokoi mieszkalnych).

Organ wskazał ponadto, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanego na niej obiektu (istniejącego, jak i potencjalnych).

Dalej organ zauważył, że zgodnie z § 19 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie - od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 10 m, natomiast odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m. Wskazał, że na działce inwestycyjnej przewidziano lokalizację 7 miejsc postojowych w odległości 7 m od granicy z działką nr [...] oraz ok. 12,0 m w linii prostej od budynku znajdującego się na działce nr [...]. Z kolei zbiornik ścieków został zaprojektowany w odległości 9,0 m od granicy z działką nr [...], natomiast zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Burmistrz [...]w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdził, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto, jak wynika z załącznika do ww. decyzji, "realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia będzie spełniać obowiązujące standardy środowiska".

Organ podniósł, że działki nr ewid. [...],[...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] października 2009 r. Przedmiotowe przedsięwzięcie przewidziano na nieruchomości położonej na obszarze oznaczonym w planie symbolem 2MN (przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - § 126 planu). Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 7 planu, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się lokalizowanie usług nieuciążliwych. Stosownie zaś do treści § 5 ust. 1 pkt 13, przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć działalność gospodarczą spełniającą warunki zachowania standardów jakości środowiska do poziomu zgodnego z normami. Organ odwoławczy podniósł, że jak wskazano w decyzji Burmistrza [...] z [...] lipca 2008 r. "realizacja i eksploatacja spornego przedsięwzięcia będzie spełniać obowiązujące standardy środowiska", tym samym należy uznać, że planowana inwestycja zalicza się do usług nieuciążliwych, w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 13 ww. planu miejscowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę, w porównaniu do projektu przedłożonego w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, nie przewiduje większych zmian, poza nieznacznym zwiększeniem powierzchni zabudowy oraz zwiększeniem ilości miejsc parkingowych z pierwotnie planowanych czterech do siedmiu. Organ zwrócił uwagę, że Urząd Miejski w [...] , po analizie kopii projektu budowlanego spornej inwestycji, w piśmie z dnia [...] października 2014 r. stwierdził, iż oddziaływanie inwestycji na środowisko nie zmieniło się, a decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę była ważna. Przywołując treść art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko GINB podniósł, że pomimo nieznacznych zmian w projekcie budowlanym organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdził zmian w oddziaływaniu spornej inwestycji na środowisko. Zauważył ponadto, że Starosta [...] wydając badaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] określił, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działki nr ewid. [...],[...] oraz [...], do których A Z nie posiada tytułu prawnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że A Z nie jest zatem stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Zauważył, że wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaistniała zatem przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku A Z - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wobec czego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. złożył A Z, zarzucając, że nie uwzględniono żadnych podnoszonych przez niego argumentów, a także zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a. ).

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej były decyzje administracyjne umarzające wszczęte na wniosek A Z postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu braku przymiotu strony wnioskodawcy.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż kwestię posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Należy podkreślić, że cechą interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, natomiast brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu, nie zezwala na uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym.

W sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony określa się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.

W tym postępowaniu pojęcie strony zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. ONSAiWSA z 2008 r. Nr 1, poz. 12). Można zatem powiedzieć, że mocą art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, tylko wymienione podmioty są stronami tego postępowania.

Chociaż w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, co do zasady stronami są podmioty, które były wcześniej stronami postępowania zwyczajnego, to jednak nie oznacza, że nie może być od tej zasady odstępstw, wynikających z okoliczności danej sprawy.

Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku nieruchomości położonych w najbliższym (bezpośrednim) sąsiedztwie planowanej inwestycji, o wiele częściej mamy do czynienia z obszarem, na który planowana inwestycja oddziałuje. Taka sytuacja wystąpi zwłaszcza wtedy, gdy charakter działalności jak ma być prowadzona w projektowanym obiekcie nie jest obojętny dla otoczenia.

Przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art. 28 oraz powstałe na jego tle orzecznictwo (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK1613/11; z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13; z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1899/13; z 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 176/12, wszystkie opubl. na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, opubl. na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawsze jednak organ powinien odnieść się do indywidualnych parametrów inwestycji, uwzględnić funkcję, konstrukcję projektowanego obiektu i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu.

Nie można przyjąć, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie orzekające organy, iż samo zachowanie odległości, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i dlatego nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania.

Z faktu, że przedmiotowy zakład mechaniki pojazdowej został usytuowany w odległości od granicy z nieruchomością skarżącego, zgodnej z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie można było a priori wyciągnąć wniosku, że nie oddziałuje na nią, albowiem odległości, o których mowa w ww. przepisie są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1349/08), że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu, nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego.

Błędny był też pogląd (wynikający z ogólnej wymowy uzasadnienia decyzji), że dla oceny kto powinien być stroną w postępowaniu, konieczne jest naruszenie jego interesu prawnego. Do takiego rozumienia strony nie upoważnia brzmienie art. 28 K.p.a., ani też wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie, stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, świadczyć mogło co najwyżej o tym, że ma on interes prawny, który zdaniem organu nie został naruszony, ale to przesądzało o tym, że skarżący powinien być stroną w sprawie.

A Z słusznie wywodził, że odmowa przyznania mu statusu strony nastąpiła z naruszeniem art. 28 k.p.a oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku mimo, że lokalizacja zakładu mechaniki pojazdowej z lakiernią była kwestionowana przez skarżącego w kontekście zapisu planu miejscowego, dopuszczającego jedynie usługi nieuciążliwe.

W uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - I etap (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r. Nr [...] poz. [...]), teren 2MN, na jakim położone są działki inwestora, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w której zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 7 dopuszczono lokalizowanie usług nieuciążliwych. Pojęcie usług nieuciążliwych zostało zdefiniowane w § 5 ust. 1 pkt 13 planu, jako działalność gospodarcza spełniająca warunki zachowania standardów jakości środowiska do poziomu zgodnego z normami.

W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...]decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji wskazując, że nie należy ona do przedsięwzięcia wymagających utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 29, poz. 902 ze zm.). Decyzja ta była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, ale zakładała, że projektowana inwestycja nie będzie powodować uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tymczasem skarżący wskazywał na rozbieżności między projektem przedstawionym przez inwestora w roku 2012, a projektem analizowanym w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację.

Dlatego umorzenie postępowania nieważnościowego, jako konsekwencja bezpodstawnej odmowy przyznania skarżącemu statusu strony było wadliwe i nastąpiło z naruszeniem przepisów 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wobec funkcji obiektu objętego kwestionowaną decyzją, jego oddziaływanie na nieruchomość skarżącego jest ewidentne. Działalność warsztatu mechaniki samochodowej z lakiernią, jest z istoty funkcji tego obiektu, źródłem emisji hałasu i lotnych związków chemicznych. Dlatego należało przyjąć, że nieruchomości skarżącego o nr [...],[...],[...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, a ich właściciel jest stroną postępowania.

Organy wydając przedmiotowe decyzje okoliczności te pominęły, nie dostrzegając poza przepisami techniczno - budowlanymi, zagadnień ochrony środowiska i prawa własności. Samo zachowanie norm techniczno - budowlanych, jak to wyżej akcentowano, nie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki skarżącego, a tym samym że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zastrzec jednak należy, że samo przyznanie skarżącemu przymiotu strony, nie było przesądzeniem, iż kwestionowaną w trybie nieważności decyzją, doszło do rażącego naruszeniu przepisów prawa. Przyznanie skarżącemu przymiotu "strony postępowania", służy temu, aby jako uprawniony podmiot mógł bronić swoich prawem chronionych interesów. Natomiast rozstrzygnięcie merytoryczne w tym zakresie musi być poprzedzone oceną organu, która dokonana będzie w ponownie przeprowadzonym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.