Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 974/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt VII SA/Wa 974/

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana P. G., od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. o pozwoleniu na budowę budynku biurowego wysokościowego z usługami, parkingiem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą drogową, techniczną i połączeniem podziemnym z dworcem PKP, położonego na terenie nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...],[...] (budynek), [...],[...],[...] (infrastruktura techniczna oraz kotwy gruntowe) z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

Za podstawę zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowego wysokościowego z usługami, parkingiem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą drogową, techniczną i połączeniem podziemnym z dworcem PKP, położonego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...],[...] (budynek), [...],[...],[...] (infrastruktura techniczna oraz kotwy gruntowe) z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Pan P. G., reprezentowany przez Pana C. P., pismem z dnia [...] października 2018 r., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2016 r.

Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] października 2016 r. o pozwoleniu na budowę budynku biurowego wysokościowego z usługami, parkingiem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą drogową, techniczną i połączeniem podziemnym z dworcem PKP, położonego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...],[...] (budynek), [...],[...],[...] (infrastruktura techniczna oraz kotwy gruntowe) z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]

Prezydent [...] na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych uznał bowiem, że Wnioskodawca nie udowodnił, iż przedmiotowa inwestycja będzie ograniczać w jakikolwiek sposób obecne i przyszłe zagospodarowanie jego lokalu i korzystanie z niego, a więc nie udowodnił, że jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania tej inwestycji i w postępowaniu o pozwolenie na budowę powinien przysługiwać mu przymiot strony.

Z zachowaniem ustawowego terminu, Pan P.G., reprezentowany przez Pana C. P., wniósł odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...]

Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż należąca do Pana P. G. nieruchomość (lokal nr [...] w budynku pry ul. [...],[...]), nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co skutkowałoby posiadaniem przez niego statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego, projektowana inwestycja położona jest w strefie zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pojęcie "zabudowa śródmiejska" zdefiniowane zostało w tym przepisie jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Ustalenie przez organ czy dana nieruchomość położona jest w strefie zabudowy śródmiejskiej możliwe jest w oparciu o dwie zasady. O ile dla danego terenu uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to rozstrzygająca będzie treść planu. Przy braku obowiązywania miejscowego planu, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowym postępowaniu, decydującym jest ustalenie funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne centrum miasta lub dzielnicy miasta.

W ocenie Wojewody [...] decyzja z dnia [...] września 2015 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji niewątpliwie potwierdza położenie nieruchomości w strefie zabudowy śródmiejskiej. W załączniku Nr 2 pkt 2.6 Gabaryty i formy architektury obiektów budowlanych stwierdzono, że "Nowa zabudowa winna (...) harmonijnie wpisywać się w otoczenie, szczególnie charakteru zabudowy wzdłuż ul. [...] uwzględniając kontrast przestrzenny i funkcjonalny tj. położenie przy [...], a przede wszystkim w ścisłym centrum miasta". Organ odwoławczy zaznaczył, że w obrocie prawnym funkcjonuje ww. decyzja wraz z załącznikami do niej. W takiej sytuacji Wojewoda [...] jest związany nie tylko samą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz również jej załącznikami, które stanowią integralną część decyzji o warunkach.

Według Wojewody, określenie, że objęta wnioskiem nieruchomość położona jest w strefie zabudowy śródmiejskiej pozwala, zgodnie z brzmieniem § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia, na zmniejszenie wymogów dostępu światła słonecznego. Zgodnie z analizą przesłaniania (rysunek: Przesłanianie 54_ [...], zał. 1) odległość od wewnętrznego lica ściany na osi okna w lokalu wnioskodawcy (nr 42) jest równa 24,35m, co – według organu wojewódzkiego – w konsekwencji oznacza, że projekt budowlany przedstawiony do zatwierdzenia spełnia te normy (min. 17,5 m).

Jeśli chodzi o nasłonecznienie, Wojewoda [...] podkreślił, że lokal wnioskodawcy jest mieszkaniem jednopokojowym. Dowodem powyższego są rysunki przekazane przez Pana P. G. przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. (stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego). Zatem, biorąc pod uwagę treść § 60 ust. 3, dla lokalu wnioskodawcy nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Organ dodał, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, iż lokal nr [...] jest mieszkaniem wielopokojowym to zgodnie z przeprowadzoną analiza nasłonecznienia (rysunek: A-54-98-10_42, zał. 2) zapewniono dla tego lokalu minimalny czas nasłonecznienia (1,5 godziny) określony - w dniach równonocy w godzinach 7.00 - 17.00 – 142 minuty.

Wojewoda wskazał również, że projektant i sprawdzający przedłożyli oświadczenie, zgodne z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, iż "projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej". Projekt budowlany został zatwierdzony przez organy administracji, wykonany został przez osoby legitymujące się niezbędnymi w zakresie projektowania uprawnieniami budowlanymi. Projektanci inwestycji, zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ponoszą odpowiedzialność za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Do projektu dołączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

W ocenie Wojewody [...] wnioskodawca w przedmiotowej sprawie nie wykazał, iż posiada własny indywidualny interes prawny uprawniający do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Interes tego rodzaju musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, powoływanie się na naruszenie przez planowaną inwestycję przepisów przeciwpożarowych czy niewłaściwą lokalizację wjazdu do projektowanego budynku jest niezasadne, gdyż nie można wskazać, iż jest to przepis odrębny w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne naruszenie przepisów w tym zakresie jest naruszeniem o charakterze globalnym, które może być dochodzone w innych trybach postępowania administracyjnego. Wytwarzanie hałasu, zwiększony ruch samochodowy, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, śmiecenie, drgania czy nieprzyjemny zapach należy do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Organ stwierdził, że tego rodzaju uciążliwości świadczą jedynie o istnieniu po stronie wnioskodawcy interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, w rozumieniu i w granicach wyznaczanych przez przepisy Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] uznał zatem, że Pan P. G. nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, która została naruszona przez planowaną inwestycję, co świadczyłoby o posiadaniu uzasadnionego interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji, zdaniem organu drugiej instancji, Prezydent [...] zasadnie odmówił na wniosek ww. osoby uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Z powyższą decyzją wojewody [...] nie zgodził się Pan P. G. (zwany dalej także "Skarżącym"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono przede wszystkim niewłaściwe ustalenie przez organ, że budynek objęty inwestycją leży w zabudowie śródmiejskiej. Według Skarżącego budynek zlokalizowany przy [...] nie leży w zabudowie śródmiejskiej. W § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zdefiniowano pojęcie zabudowy śródmiejskiej, prawodawca jednoznacznie wskazuje, iż obszar zabudowy śródmiejskiej musi być w faktycznym centrum miasta lub dzielnicy lub też w centrum miasta lub dzielnicy przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru to według Skarżącego należy wykazać, że dany obszar leży w faktycznym centrum miasta lub dzielnicy. Mając na względzie podział geograficzny miasta oczywistym jest, że analizowany obszar znajduje się na obrzeżach dzielnicy [...], graniczącym z dzielnicą [...]. Jeśli przyjrzeć się bezpośredniemu otoczeniu zlokalizowanemu w dzielnicy [...] - kwartał [...],[...],[...],[...] to należy stwierdzić, iż mamy do czynienia z przede wszystkim zabudową mieszkaniową wielorodzinną a budynki nie są "intensywnie zgrupowane". Koncepcja zaś Wielkiego Centrum, czyli, że centrum byłoby całą dzielnicą [...] wraz z fragmentami otaczających dzielnic, bo tylko wówczas moglibyśmy uznać, iż budynek przy [...] leży w zabudowie śródmiejskiej, nie znajduje uzasadnienia w ocenie stanu faktycznego, gdyż niewątpliwie [...], gdzie skoncentrowane są funkcje społeczne znajduje się w osi [...],[...] i [...], bo tam też mają swoje siedziby instytucje centralne. Natomiast dzielnica [...], którą zamieszkuje prawie połowa mieszkańców [...] jest wewnętrznie zróżnicowana z licznymi kwartałami tylko z zabudową mieszkalną i stąd nie jest możliwym uznanie jej w całości za [...], a w tym wypadku jako Rdzeń Wielkiego Centrum.

Skarżący podnosi, że nie istnieje jakiekolwiek rozstrzygnięcie jakiegokolwiek organu, które w sposób definitywny stwierdzałoby, iż rejon [...] to ścisłe centrum miasta, a treść załącznika do decyzji o warunkach zabudowy spornej nieruchomości stanowi jedynie pogląd wyrażony przez przygotowującego załącznik architekta. Zwraca także uwagę, że gdyby ustalić sposób użytkowania powierzchni na analizowanym terenie (kwartał [...],[...],[...],[...]), z wyróżnieniem powierzchni użytkowanej na cele mieszkalne w kontraście do powierzchni przeznaczonej na cele centrotwórcze/usługowe oraz wykazać liczbę mieszkańców zamieszkujących na tym terenie oraz liczbę stanowisk pracy, to wówczas w porównaniu do obszarów bezspornie centralnych okazałoby się, iż mamy do czynienia z dzielnicą mieszkaniową z bardzo dobrą infrastrukturą. Organ powinien poczynić w tym zakresie głębszą analizę a nie opierać się na jednozdaniowym zapisku architekta z załącznika.

W dalszej części Skargi, jej autor wywodzi, że uznając, iż nie mamy do czynienia z zabudową śródmiejską, to wówczas zgodnie z § 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna wynosić 35 m – dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m.

Tymczasem, jak zauważa Skarżący, wznoszony budynek jest zlokalizowany w odległości 24,35 m od budynku przy ul. [...].

W takiej sytuacji, zastosowania nie znajdzie także § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia w części dotyczącej braku wymagań co do nasłonecznienia mieszkań jednopokojowych w zabudowie śródmiejskiej. Według Skarżącego, § 60 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia (część zdania do pierwszego przecinka), lokal Mocodawcy powinien mieć zapewnione 180 minut nasłonecznienia w dniach równonocy a z przedstawionej analizy wynika, iż Skarżący ma zapewnione tylko 142 minuty. Zarazem powinna zostać przeprowadzona analiza nasłonecznienia, uwzględniająca fakt, iż równolegle prowadzone są trzy inwestycje, oprócz rzeczonej inwestycji także prowadzone przez podmioty powiązane - [...] sp. z o.o. (decyzja nr [...]) oraz [...] sp. z o.o. (decyzja nr [...]), a wszystkie wznoszone budowle redukują nasłonecznienie.

Skarżący zarzuca ponadto ewidentną niezgodność § 60 ust. 2 rozporządzenia w części dotyczącej mieszkań jednopokojowych z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP (zasada równości), art. 30 Konstytucji RP (naruszenie godności) i art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej (ograniczenie praw konstytucyjnych może być ustanawiane tylko w ustawie). Wobec tego, w przekonaniu Skarżącego, sąd winien nie uwzględnić w orzekaniu przedmiotowego przepisu – § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, uprawniającego do zignorowania praw właścicieli lokali jednopokojowych.

Wątek o nie wykazaniu interesu prawnego Skarżący uznaje za całkowicie bezzasadny. Ponad 200 metrowy wysokościowiec znajduje się w odległości tylko 24,35 metra od lokalu Skarżącego i redukuje nasłonecznienie do co najmniej 142 minut, tj. mniej niż 180 minut. Z tak określonego stanu faktycznego wynika ograniczenie korzystania z konstytucyjnego prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji) skutkiem niewątpliwego negatywnego oddziaływania sąsiedzkiego wysokościowca.

Skarżący wskazuje, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia norm przeciwpożarowych. Postanowieniem nr [...] z [...]września 2016 roku Prezydent [...] udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów technicznych. Nie ma innej możliwości zaskarżenia tego jednoinstancyjnego orzeczenia jak w ramach postępowania wznowieniowego lub też nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie autora skargi, lista zarzutów, do których nie odniósł się zarówno Prezydent [...], jak i Wojewoda, jest poważna i nowatorska. Prezydent [...] jest w tym postępowaniu nie tylko organem w rozumieniu k.p.a., ale także podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym do ochrony przeciwpożarowej na rzecz wspólnoty. Organ pierwszej instancji powinien zwrócić się więc do KG PSP celem zajęcia stanowiska w przedmiocie zarzutów podniesionych przez Skarżącego, co nie miało miejsca. Orzeczenie dotyczące najwyższego budynku w [...] zlokalizowanego tuż przy Dworcu [...] i innych wysokościowcach zostało wydane li tylko w oparciu o wniosek inwestora poparty opinią Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, bez uzyskania opinii niezależnych biegłych, czy też instytutów, jak np. Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej. Według Skarżącego, niewątpliwie zaproponowane rozwiązania poprawią bezpieczeństwo przeciwpożarowe wznoszonych obiektów, lecz nie mają one wpływu na bezpieczeństwo sąsiedniej budowli zlokalizowanej przy [...]. Wpływa na to obniżenie zaś klasy odpornościowej budynku z A do B (tylko część garażowa pozostała w klasie A). Problem dla sąsiedzkiego budynku pojawia się, gdy wdrożony system nie zafunkcjonuje. Skarżący uważa, że taka sytuacja może mieć miejsce w co najmniej w czterech przypadkach: po pierwsze w sytuacji wielkiej katastrofy, wielkiego wybuchu (patrz zamach na WTC w Nowym Jorku, ale też może wybuch gazu), kiedy to siła ognia jest nie do opanowania przez jakikolwiek system; po drugie system może nie zafunkcjonować z uwagi na błąd systemowy – system o 100% niezawodności jest tylko pojęciem teoretycznym; po trzecie może dojść do uszkodzenia systemu wskutek działania osób trzecich, np. hackerów; i po czwarte system może zostać celowo wyłączony - np. podczas prac serwisowych czy też remontowych.

Skarży wskazuje również na niewłaściwą – jego zdaniem – lokalizację wjazdu do planowanego kompleksu usługowo-biurowego, albowiem wydane w sprawie decyzje: o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], rażąco naruszają prawo, czego nie wzięły pod uwagę organy orzekające w niniejszej sprawie. W ocenie Skarżącego, usytuowanie wjazdu do wznoszonego kompleksu usługowo-biurowego naprzeciw budynku przy [...], wpływa na wykonywanie prawa własności Skarżącego poprzez negatywne oddziaływania związane z dramatycznym wzrostem hałasu oraz wzrostem wydalanych spalin przez pojazdy kołowe, pogarszając standard zamieszkania, a wręcz tworząc zagrożenia dla życia i zdrowia wskutek radykalnego pogorszenia stanu najbliższego środowiska i w tym głównie powietrza.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. Skarżący wskazał na nieprawidłowość sporządzonej analizy nasłonecznienia należącego do niego lokalu, która nie uwzględnia faktu istnienia loggi, przez co okna znajdują się ok. 1,1 m od fasady budynku. Ponadto, według Skarżącego, przy przeprowadzaniu ww. analizy, pomiarów budynku przy ul. [...] dokonano bez użycia przyrządów laserowych, co świadczy o nierzetelności tych ustaleń.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydent [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżący wnosi o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odnosząc się do argumentów Skarżącego, w piśmie z dnia [...] października 2019 r. przedstawił szeroko własne stanowisko w przedmiotowej sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Inwestor uznaje za prawidłową ocenę organów administracji architektoniczno-budowlanej, co do braku interesu prawnego Skarżącego w sprawie, wynikającą z braku wpływu inwestycji na nieruchomość Pana P. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Wojewody Mazowieckiego [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], którą utrzymana w mocy została decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] października 2016 r. o pozwoleniu na budowę budynku biurowego wysokościowego z usługami, parkingiem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą drogową, techniczną i połączeniem podziemnym z dworcem PKP, położonego na terenie nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...],[...] (budynek), [...],[...],[...] (infrastruktura techniczna oraz kotwy gruntowe) z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

W przekonaniu Wojewody [...] oraz Prezydenta [...], Pan P. G., jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na ww. budowę, albowiem projektowana inwestycja swym zakresem oddziaływania nie obejmuje nieruchomości Skarżącego. Tym samym, zdaniem organów, Skarżący nie był także uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zarzuty Skarżącego, ujęte w odwołaniu i następnie wyartykułowane w skardze do tutejszego Sądu, koncentrują się natomiast na wadliwości decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę, przejawiającej się – w ocenie autora skargi – w błędnym przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja jest prowadzona w zabudowie śródmiejskiej, co oznacza konieczność uwzględnienia korzystniejszych dla inwestora norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"). Ponadto, Skarżący upatruje swojego interesu prawnego we wpływie inwestycji na należącą do niego nieruchomość poprzez zwiększenie zagrożenia pożarowego oraz działanie niekorzystnych czynników, takich jak np. hałas, zanieczyszczenia, spowodowane usytuowaniem zjazdu do garażu podziemnego od ul. [...].

Przechodząc do analizy całokształtu sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze, tutejszy Sąd zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności ocenić prawidłowość wyjaśnienia przez organy kwestii lokalizacji inwestycji, które to rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie dla właściwego zastosowania przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez Prezydenta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. 21 października 2016 r., przez "zabudowę śródmiejską" należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta.

Tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własną wykładnię ww. terminu "zabudowa śródmiejska", dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2442/16), zgodnie z którą, powyższa definicja bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską". Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca rozporządzeniowy odwołuje się nie do kryterium formalno/nominalnego (położenia na terenie dzielnicy [...] lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która – zgodnie z dalszą częścią definicji – ma "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast.

Należy w tym zakresie zaznaczyć, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja obejmuje działki nr ew. [...],[...] (budynek), [...],[...],[...] (infrastruktura techniczna oraz kotwy gruntowe) zlokalizowane w obrębie [...], znajdującym się w granicach administracyjnych dzielnicy [...], dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na jego skrajne położenie, obręb ten sąsiaduje bezpośrednio z dzielnicą [...] (granica przebiega [...]) i z dzielnicą [...] (przebieg granicy wzdłuż [...]). Z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania, konieczne jest zatem ustalenie, czy tereny w otoczeniu ul. [...] i [...] należą do obszaru faktycznie centrotwórczej części miasta i charakteryzuje je intensywny charakter zabudowy.

W tym zakresie wskazać trzeba, że decyzja Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę oparta została na decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2015 r., nr [...] oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...].

W treści pierwszego z powołanych wyżej orzeczeń wskazano m.in.:

- "Nowa zabudowa powinna wpisywać się kontekst przestrzenny i funkcjonalny, wykorzystując walory położenia w Centrum (...)" – patrz: pierwszy akapit na str. 4 decyzji,

- "Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w centralnej części [...] (...)" – patrz: piąty akapit na str. 8 decyzji,

- "Obszar analizowany charakteryzuje się różnorodną funkcją (od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do funkcji usługowej, biurowej, handlowej, hotelowej), co jest charakterystyczne dla centrum miasta." – patrz: szósty akapit na str. 8 decyzji.

Tożsame ustalenia zamieszczone zostały w Załączniku nr 2 do ww. decyzji, gdzie wskazano m.in.:

- "Z uwagi na fakt położenia inwestycji w centrum [...] (...)" – patrz: pkt 2.5 "Wnioski z analizy" – str. 5 Załącznika nr 2 do decyzji,

- "Nowa zabudowa winna równoważyć relacje przestrzenne w ramach całego zespołu zabudowy istniejącej i projektowanej na sąsiedniej działce objętej wnioskiem, harmonijnie wpisywać się w otoczenie, szczególnie charakteru zabudowy wzdłuż ul. [...] uwzględniając kontekst przestrzenny i funkcjonalny tj. położenie przy [...], a przede wszystkim w ścisłym centrum miasta" – patrz: pkt 2.6 "Wnioski z analizy" – str. 8 Załącznika nr do decyzji.

Aktualnie powszechnie przyjmowane jest stanowisko, że w [...] brak jest ściśle wytyczonego i ukształtowanego jednego centrum, przy czym nie jest podważany fakt, że można wskazać przynajmniej kilka miejsc, które wyznaczają taki obszar. Jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, historycznie granice tego obszaru stanowić mogą okolice ul. [...],[...] i [...]. Jednakże wskutek zmian i powojennej odbudowy miasta rolę tę przejęły w dużej mierze okolice [...] z [...], a następnie także skrzyżowania głównych arterii miasta, jak np.: skrzyżowanie ul. [...] i [...] (gdzie znajduje się słup odległościowy, za pomocą którego w wielu miastach europejskich wytycza się ich centralne miejsce), czy zbieg [...] i [...], gdzie znajduje się m.in. dworzec kolejowy [...].

Z całą pewnością nie ma więc żadnego znaczenia okoliczność, że ww. nieruchomość położona jest w granicach administracyjnych dzielnicy [...], gdyż w istocie rzeczy stanowi ona część centralnego obszaru miasta, wraz z sąsiadującymi terenami dzielnicy [...] i [...]. Działki leżące wokół skrzyżowania [...] i [...] niewątpliwie stanowią przedłużenie właściwie pojmowanego centrum [...], czego dowodem jest funkcjonalnie i infrastrukturalnie śródmiejski charakter tego terenu.

Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że teren objęty inwestycją nie jest położony w zabudowie śródmiejskiej tylko dlatego, że "budynki położone w bezpośrednim otoczeniu nie są intensywnie zgrupowane". Tak bowiem, w bliskim sąsiedztwie inwestycji znajdują się następujące budynki i obiekty infrastruktury miejskiej:

- od północy – budynki mieszkaniowo-usługowe wzdłuż ul. [...],

- od wschodu – [...],[...], Galeria Handlowa [...] i dalej budynek wysokościowy [...],

- od południa – [...], przy których znajduje się Hotel [...], zabudowa biurowa i mieszkalno-usługowa;

- od zachodu – teren powstającej inwestycji w ramach projektów [...] i [...]

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe ustalenia, albowiem bez wątpienia obszar wokół skrzyżowania [...],[...] oraz ul. [...] znajduje się w funkcjonalnym centrum [...]. Tym samym, w świetle zaprezentowanej wcześniej wykładni przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przyjętej za Naczelnym Sądem Administracyjnym, uznać trzeba, że tak teren inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, jak i budynek przy ul. [...], zlokalizowane są w "zabudowie śródmiejskiej" w znaczeniu, jakie nadał temu pojęciu prawodawca.

W tak ukształtowanym stanie prawnym i faktycznym, organy prawidłowo zastosowały przepisy § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i ust. 4 oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż 35m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m (jak ma to miejsce w przypadku zatwierdzonej inwestycji – wysokość budynku 230 m - bez iglicy), a także gdy zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Odległości, o których mowa powyżej, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Stosownie zaś do treści § 60 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.00 – 16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00 – 17.00. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie ww. wymagania co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

W tym miejscu wypada zauważyć, że przywołany wyżej przepis § 60 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odnosi się do "zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej". Normy rozporządzenia nie zawierają jednak definicji znaczenia pojęcia "zabudowa uzupełniająca". Odpowiedzi wymaga zatem również pytanie, czy budynek przy ul. [...] ma charakter uzupełniający dla śródmiejskiej zabudowy. W tej mierze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, i z którym to poglądem zgadza się tutejszy Sąd, uzupełniający charakter zabudowy nie musi przejawiać się wyłącznie w "domykaniu" pierzei poprzez wstawianie plomb pomiędzy istniejącymi już budynkami. Możliwe jest także uzupełnianie zabudowy śródmiejskiej poprzez wybudowanie nowego obiektu budowlanego, który wypełnia lukę przestrzenną, wpisując się zarazem harmonijnie w ład architektoniczno-urbanistyczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt 1262/13).

Z tej perspektywy należy stwierdzić, że zarówno powojenny budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na parterze przy ul. [...], w którym znajduje się lokal Skarżącego, jak i budynek przy ul. [...], objęty pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2016 r., mają charakter śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej ulicy [...] i [...], co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zastosowanie w tym przypadku powinien znaleźć § 60 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

W sprawie nie są sporne ustalenia, że odległość budynku przy ul. [...], od budynku objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2016r., położonego po przeciwnej stronie ul. [...] pod nr [...], wynosi 24,35 m, a więc jest znacznie większa od wymaganej przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4) minimalnej odległości 17,5 m. W aktach wznowionego postępowania znajduje się Analiza Przesłaniania (karta 046), która potwierdza powyższy stan rzeczy.

W aktach sprawy znajduje się również Analiza Nasłonecznienia Mieszkań dotycząca lokalu Skarżącego o nr [...] na 10 kondygnacji w budynku przy ul. [...] (karta 045), z której wynika, że projektowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym dokumentem czas nasłonecznienia dla lokalu Skarżącego wynosi 142 minuty, tj. pomiędzy godziną 7.00 a godziną 9.22. Tymczasem, jak już wskazano, dla zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej dopuszczalne jest ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny (w przypadku lokalu wielopokojowego), zaś w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego – jak w przypadku lokalu Skarżącego – w ogóle nie zostały określone normy wymaganego czasu nasłonecznienia. Wbrew zarzutom skargi, z przedstawionego rysunku niezbicie wynika, że przedmiotowa analiza uwzględniała istnienie loggi/balkonu w mieszkaniu Skarżącego, a pomiar – zgodnie z przepisem § 60 ust. 2 rozporządzenia – wykonany został od poziomu dolnej krawędzi okna lokalu (rzędna parapetu).

Sąd w pełni podziela także pogląd Wojewody [...], zgodnie z którym, podnoszone przez Skarżącego okoliczności dotyczące potencjalnych skutków inwestycji, takie jak: zwiększony hałas, wzrost wydalanych spalin przez pojazdy kołowe, pogarszające standard zamieszkania i stan najbliższego środowiska, należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Fakt wystąpienia "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2360/16; z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08). Słusznie dostrzegły organy w niniejszej sprawie, że powyższe zarzuty świadczą o istnieniu po stronie Skarżącego interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.

Należy w tym miejscu nadmienić, że dla budowy objętej wydanym pozwoleniem opracowana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Na tym ostatecznym rozstrzygnięciu oparł swoją decyzję Prezydent [...] zatwierdzając projekt budowlany. Istotne jest, że w decyzji środowiskowej uwzględniono fakt usytuowania wjazdu do garażu podziemnego planowanego budynku właśnie od strony ul. [...]. Ponadto, w powyższej decyzji stwierdzono, że występowanie uciążliwości w postaci emisji zanieczyszczeń do powietrza i hałasu, będzie miało miejsce podczas realizacji przedsięwzięcia, zaś sama eksploatacja inwestycji nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska w zakresie emisji substancji do powietrza atmosferycznego oraz emisji hałasu. Emisja substancji do środowiska nie spowoduje przekroczeń poziomów dopuszczalnych, w tym na wysokości bliskiej zabudowy. Natomiast poziom emisji hałasu będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109).

Za przyznaniem Skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2016 r., nie przemawia również okoliczność udzielenia przez Prezydenta [...] odstępstwa od wymagań przeciwpożarowych przewidzianych w niektórych przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2016 r., nr [...], rzeczone odstępstwo dotyczyło obniżenia klasy pożarowej wybranych elementów w części nadziemnej projektowanego budynku wysokościowego (w części podziemnej część rozwiązań pozostaje w klasie "A"). Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa upoważnił Prezydenta [...] od wyrażenia zgody na przedmiotowe odstępstwa pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz zastosowania rozwiązań zamiennych z niej wynikających. Pismem z [...] lipca 2016 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zaopiniował pozytywnie zakres ww. odstępstw w projektowanym budynku wysokościowym. Projekt budowlany zawiera rozwiązania zamienne wynikające z tej opinii.

Z żadnego aktu prawnego rangi ustawowej lub rozporządzenia, decyzji czy choćby postanowienia wydanego w sprawie nie sposób natomiast wywieść, ażeby dla zastosowania powyższego odstępstwa konieczne było uzyskanie dodatkowej opinii Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej, na co wskazuje Skarżący.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego dotyczącej możliwego niezadziałania systemu przeciwpożarowego w planowanym budynku, np.: wskutek ataku terrorystycznego, błędu lub jego uszkodzenia wskutek działania osób trzecich, należy podkreślić, że zastosowanie rozwiązań zamiennych zostało zaaprobowane przez uprawniony i kompetentny organ Państwowej Straży Pożarnej oraz uprawnionego rzeczoznawcę w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Potencjalna możliwość nieskuteczności przyjętych rozwiązań w wyniku działania czynników niezależnych pozostaje natomiast w sferze czysto hipotetycznych przypuszczeń. Jak przyznaje sam Skarżący, żadne ze stosowanych zabezpieczeń nie daje stuprocentowej gwarancji uniknięcia zagrożenia pożarowego, wobec czego w istocie tożsame zarzuty mogłoby zostać podniesione w każdym innym przypadku.

W kontekście wszystkich powyższych zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy tytuł prawny, nawet do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (w tym przypadku nieruchomości oddzielone są ul. [...]), lecz niezbędne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią lub okoliczną nieruchomość. Wtedy dopiero można uznać, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a tym samym także o wznowienie postępowania w sprawie o udzielenie takiego pozwolenia.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06 wraz z glosą, W. Szwajdlera OSP 2008, nr 3).

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem lex specialis względem art. 28 k.p.a., który ogranicza, a nie rozszerza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, że brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest skutkiem nowelizacji tej ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Jej celem było m.in. uproszczenie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym skrócenie procesu inwestycyjnego. Jednym z instrumentów służącym do osiągnięcia tego celu było ograniczenie liczby podmiotów będących stronami postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu omawianej nowelizacji, intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości.

Norma zamieszczona w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania, uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. (zob. m.in. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12). Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" zdefiniowane zostało natomiast w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny (wyłącznie którym w sprawie legitymuje się Skarżący), kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że krąg stron postępowania jest co do zasady tożsamy tak w trybie zwykłym, jak i w trybie postępowania nadzwyczajnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest to pogląd dominujący, jeśli chodzi o sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, gdzie krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Są jednak orzeczenia, w których przyjęto odmienny pogląd, gdyż postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub wznowienie postępowania w takiej sprawie, są to odrębne postępowania. Jak już wcześniej wskazano, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym i zasadniczo powinien mieć zastosowanie jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast legitymację podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 16 października 2014 r., II OSK 958/13, Lex nr 1598468, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1005/15).

Tym niemniej, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Skarżący nie wykazał jednak, aby posiadał interes prawny w rozpoznawanej sprawie, zarówno w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w oparciu o art. 28 k.p.a.

Jeszcze raz wypada bowiem podkreślić, że interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa także w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r. (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Uciążliwości sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji, podnoszone przez Skarżącego, w żaden sposób nie świadczą zatem o interesie prawnym, a jedynie interesie faktycznym Skarżącego. Przesądzenie nawet o negatywnie oddziaływującej na jego nieruchomość inwestycji, świadczy o interesie faktycznym. Źródłem interesu prawnego jest natomiast zawsze norma prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie, organy dokonały ponownej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, dochodząc do słusznych wniosków, że nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.). Dotyczy to odległości sytuowania projektowanego budynku od budynku, w którym znajduje się lokal Pana P. G., nasłonecznienia i przesłaniania lokalu z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Projektowana inwestycja nie ogranicza również możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów w sposób stały. Zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane w sposób niepowodujący nadmiernych zagrożeń i uciążliwości dla działki przy ul. [...], określonych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach o ochronie środowiska. Organy prawidłowo stwierdziły wreszcie, że projektowane przedsięwzięcie nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy bądź innych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2016r. projekt budowlany, wykonany i sprawdzony przez osoby uprawnione, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, w tym rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i sanitarnohigienicznych. W zakresie obsługi komunikacyjnej projekt zawiera: uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich (pismo z [...] czerwca 2015r.), decyzję lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. (zezwolenie na lokalizację zjazdu z ul. [...]), opinię Inżyniera Ruchu (nr [...] z dnia [...] lipca 2015r.), zatwierdzony [...] października 2015r. projekt stałej organizacji ruchu.

Wedle ustaleń, projekt budowlany jest zatem kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi wart. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.).

Mając zatem na względzie analizowany przez organy rodzaj i zakres inwestycji nie sposób uznać, że będzie ona powodowała jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości Skarżącego, wobec czego trafnie przyjęły organy administracji, że nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W tym zakresie skarga – w ocenie tutejszego Sądu – nie zawiera żadnego uzasadnionego wywodu, zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty został o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie Skarżącego, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, natomiast organ administracji stwierdzi, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1286/09).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.