Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 842/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 10, art. 11, art. 107 par. 1, par. 3, par. 4, art. 111 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 138, art. 151, art. 185 par. 1, art. 190, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 238 poz 2390
law: Ustawa z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Instytutu Reumatologii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 138/10 w sprawie ze skargi Instytutu Reumatologii [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji z budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Instytutu Reumatologii [...] kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 138/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Instytutu Reumatologii [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w przedmiocie przyznania dotacji z budżetu państwa, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] czerwca 2006 r. Instytut Reumatologii [...] (dalej zwany: Instytut) złożył do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o dofinansowanie działalności statutowej na rok 2007 w wysokości 5.468.900 zł.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 238, poz. 2390 ze zm., dalej: u.z.f.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), przyznał dotację podmiotową w wysokości 1.964.000 zł na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2007 r.

Instytut złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z prośbą o zwiększenie przyznanej dotacji podmiotowej do wysokości poniesionych kosztów w 2006 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie stwierdzono uchybień w zakresie zgodności procedury przyznania dotacji podmiotowej z przepisami u.z.f.n. Wysokość dotacji podmiotowej została ustalona według pozytywnie zaopiniowanych w dniu [...] stycznia 2007 r. przez Komitet Polityki Naukowej i Naukowo-Technicznej "Wytycznych do określenia dotacji statutowej na rok 2007" oraz po zasięgnięciu opinii obu komisji Rady Nauki.

W skardze na powyższą decyzję Instytut wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o przyznanie dotacji podmiotowej na rok 2007 w wysokości kosztów poniesionych w 2006 r. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 k.p.a., bowiem w jej uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat realizacji ustawowego obowiązku konsultacji wniosku z Zespołem Odwoławczym, jak też ewentualnych wniosków Zespołu Odwoławczego z przeprowadzonej oceny. Podniósł ponadto, iż przyznanie Instytutowi dotacji podmiotowej na rok 2007 w kwocie 1.964.000 zł stanowi naruszenie art. 3 ust. 3 u.z.f.n. Dotacja podmiotowa przyznana Instytutowi w 2006 r. wynosiła 2.658.500 zł. Stosując zatem zasady zawarte w "Wytycznych dla określenia dotacji statutowej na rok 2007", dotacja dla Instytutu winna być obliczona jako dotacja w wysokości 75% dotacji bazowej 2006 r., co daje kwotę 1.993.875 zł. Instytut zarzucił również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu odwoławczym.

Postanowieniem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1847/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Instytutu.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) jest ona niedopuszczalna bowiem decyzje organów administracji nie odnoszą się do wniosku skarżącego o dofinansowanie działalności statutowej w 2007 r. w części dotyczącej jego nieuwzględnienia. Skarga Instytutu nie dotyczy bowiem decyzji przyznającej dotację lecz decyzji "w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o przyznanie dotacji podmiotowej na rok 2007 r. w wysokości kosztów poniesionych w 2006 r.", a więc nieistniejącej decyzji.

Sąd I instancji wskazał także, że strona po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie wniosła o jej uzupełnienie na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., w związku z tym nie doprowadziła do wydania negatywnego rozstrzygnięcia przez organ.

W skardze kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. Instytut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania między innymi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, kiedy brak było przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie nieistniejącej skargi "na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie podstawowej działalności statutowej" oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady informowania stron, tj. niezbadanie rzeczywistych intencji strony zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., które dotyczyło części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji i nie zakwalifikowaniu jego treści jako żądań uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 171/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie uznając za trafny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 134 § 1 w zw. z art. 138 p.p.s.a., a także częściowo art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał m.in., iż skarga Instytutu z dnia [...] maja 2007 r. czyni zadość warunkom określonym w art. 57 § 1 p.p.s.a., gdyż wypełnia wymogi stawiane pismom procesowym w postępowaniu sądowym. Ponadto w skardze został sformułowany wniosek "o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nieuwzględniającej wniosku skarżącego o przyznanie dotacji podmiotowej na rok 2007 w wysokości kosztów poniesionych w 2006 r." Dalej Sąd wyjaśnił, iż z treści art. 57 § 1 p.p.s.a. nie wynika, aby w skardze skarżący był zobowiązany określać swoje żądanie. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przewidziane w powołanym przepisie niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd jest jedynie związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W związku z powyższym – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można uznać za trafne stanowisko, iż o tym jaki jest przedmiot zaskarżenia w konkretnej sprawie decyduje wyłącznie wniosek skarżącego sformułowany w skardze. Aby móc jednoznacznie rozstrzygnąć czy skarga ta dotyczy decyzji w niej określonej Sąd I instancji powinien oceny tej dokonać mając na względzie całokształt akt sprawy administracyjnej. W szczególności Sąd powinien rozważyć, jaki jest zakres żądania objętego wnioskiem skarżącego, który wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie porównać go z materiałami zawartymi w sprawie zgromadzonymi w postępowaniu wyjaśniającym, a także wydanymi rozstrzygnięciami w decyzjach organów. Przy tej ocenie Sąd winien uwzględnić, iż wniosek Instytutu wszczynający postępowanie administracyjne w tej sprawie stanowi podstawę - w myśl art. 3 ust. 3 u.z.f.n. do przyznania przez Ministra środków finansowych na naukę w drodze decyzji.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak w decyzji rozstrzygnięcia odnośnie do niektórych żądań strony daje podstawę do żądania uzupełnienia decyzji stosownie do art. 111 § 1 k.p.a. Wskazał, iż na tle uregulowań art. 111 § 1 k.p.a. w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji organ pierwszej instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie.

Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Instytutu.

Na wstępie wyjaśnił, iż wysokość dotacji została obliczona na podstawie pozytywnie zaopiniowanych w dniu [...] stycznia 2007 r. przez Komitet Polityki Naukowej i Naukowo-Technicznej "Wytycznych do określenia dotacji statutowej na rok 2007". Zgodnie z wytycznymi, dotacja dla jednostek posiadających III kategorię, a taką posiada Instytut, wynosi 75% kwoty bazowej przyznanej w 2006 r. Od tej kwoty uzależniona jest wysokość dotacji w 2007 r. Dalej wyjaśnił, iż wysokość kwoty bazowej stanowi kwota dotacji statutowej z roku 2006, z wyłączeniem z niej środków na działalność wspomagającą badania, zwiększeń dotacji z przeznaczeniem na zakup aparatury naukowo – badawczej. W związku z tym Sąd stwierdził, iż kwotę bazową stanowiła kwota 2.618.500 zł przyznana decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], natomiast późniejsze zwiększenia dotacji nie powodowały wzrostu kwoty bazowej ponieważ przyznane zostały na działalność wspomagającą badania oraz z przeznaczeniem na finansowanie kosztów zakupu aparatury naukowo-badawczej.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej Sąd stwierdził, iż wniosek Instytutu o ponowne rozpatrzenie sprawy został poddany, zgodnie z art. 5 ust. 2 i ust. 3 u.z.f.n., ocenie Zespołu Odwoławczego Rady Nauki, który sporządził opinię w dniu [...] marca 2007 r. Zatem wbrew twierdzeniom Instytutu, konkluzja tej opinii została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto Sąd wyjaśnił, iż w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Instytut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, na podstawie art. 174 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1. naruszenie art. 190 p.p.s.a., wobec niezastosowania się przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do wiążącej wykładni prawa dokonanej w postanowieniu NSA, który:

- uznał za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 138 p.p.s.a.,

- uznał za częściowo trafny podniesiony w skardze kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 k.p.a. i w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a.

- wskazał, iż Sąd I instancji winien rozważyć jaki jest zakres żądania objętego wnioskiem skarżącego, który wszczął postępowanie administracyjne,

2. ponowne naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. art. 138 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie złożonej przez Instytut skargi na "decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2007 r.", a rozpoznanie nieistniejącej skargi "na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2007 r. w przedmiocie przyznania dotacji z budżetu państwa",

3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 190 p.p.s.a., polegające na nie zastosowaniu się do obowiązku usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, zasady niezwiązania Sądu granicami skargi oraz zasady związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, poprzez niezbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. naruszenia:

- art. 111 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i zasady informowania stron, poprzez niezbadanie rzeczywistych intencji strony zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., dotyczącym żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji i nie zakwalifikowaniu jego treści jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia,

4. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., polegające na nie zastosowaniu się do obowiązku usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, poprzez nieuwzględnienie obrazy przepisów:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 5 ust. 2 u.z.f.n., polegającego na pominięciu w uzasadnieniu decyzji organu opinii Zespołu Odwoławczego Rady Nauki przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego, co utrudniało skarżącemu kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania odwoławczego,

- art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady wysłuchania stron, polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się na temat dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o finansowanie i w postępowaniu odwoławczym,

- art. 3 ust. 3 u.z.f.n., polegającego na uznaniu, że dotacja podmiotowa przyznana skarżącemu na rok 2007 w wysokości 1.964.000 zł, jest zgodna z pozytywnie zaopiniowanymi przez Komitet Polityki Naukowej i Naukowo-Technicznej Rady Nauki przy Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego "Wytycznymi dla określania dotacji statutowej na rok 2007", w sytuacji kiedy jest ona niższa niż należna w oparciu o wyżej wspomniane wytyczne,

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej przyjętych przez Sąd ustaleń dotyczących interpretacji, tzw. "kwoty bazowej",

6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii objętych wytycznymi zawartymi w postanowieniu NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przystępując do rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania wypada na wstępie zauważyć, iż Sąd I instancji był związany wykładnią prawa dokonaną w tej samej sprawie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 771/09. Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmiennictwie podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że sąd, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeśli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczym zmianom, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1847/07, odrzucającego skargę w tej sprawie, wyraził pogląd, że skarga Instytutu z dnia [...] maja 2007 r. czyniła zadość warunkom określonym w art. 57 § 1 p.p.s.a., gdyż wypełniała wymogi stawiane pismom procesowym, w postępowaniu sądowym, a ponadto wskazywała zaskarżoną decyzję i organ, który ją wydał. Sąd zauważył również, że w żadnym razie treść żądań zawartych w skardze nie może być jedyną podstawą do oceny czy zaskarżony do sądu administracyjnego akt rozstrzyga o całości żądania strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku postępowania wszczętego na wniosek, podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji powinno być żądanie strony. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ocenie skargi z dnia [...] maja 2007 r. Sąd I instancji wziął pod uwagę treść art. 111 § 1 k.p.a. oraz istniejące w tym zakresie orzecznictwo.

W związku z powyższym, Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę był zobowiązany w pierwszej kolejności rozważyć, w kontekście art. 111 § 1 k.p.a., czy skarga strony dotyczy decyzji w niej określonej.

Analiza podjętego przez Sąd I instancji orzeczenia prowadzi do wniosku, iż Sąd rozpoznał wniesioną przez skarżącego skargę jako skargę na decyzję z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji podmiotowej w wysokości 1.964.000 zł na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2007 r. Tym samym Sąd I instancji wykonał wytyczne zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd w sposób prawidłowy określił również w komparycji wyroku przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać m.in. oznaczenie przedmiotu zaskarżenia, który powinien być określony w ten sposób, aby nie było wątpliwości, jakiego aktu dotyczy. Sposób, w jaki został określony przedmiot zaskarżenia w wyroku poddanym kontroli instancyjnej czyni więc zadość tym wymogom. Nie ma wątpliwości, jakiego aktu dotyczy zaskarżone orzeczenie.

Natomiast, odrębną kwestią jest poprawność dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż zawężenie przy ponownym rozpoznaniu "granic sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy nie dotyczy merytorycznej oceny skargi, ponieważ nie było to przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie działalności statutowej na rok 2007 w wysokości 5.468.900 zł, natomiast organ przyznał dotację w wysokości 1.964.000 zł (decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r.), a więc w kwocie zdecydowanie niższej niż wnioskowana. Mimo to organ nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których kwota dotacji została ograniczona. Podobnie, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie odniósł się do wnioskowanej w tym piśmie kwoty dotacji. Wskazał jedynie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie zostały stwierdzone uchybienia w zakresie zgodności procedury przyznania dotacji. Z kolei Sąd I instancji rozpoznając skargę przyjął, na podstawie akt administracyjnych, iż kwota bazowa, od której uzależniona była wysokość dotacji w 2007 r. wynosiła 2.618.500 zł (według skarżącego – 2.658.500 zł), natomiast kwota dotacji – 1.964.000 zł (według skarżącego – 1. 993.875 zł). Mimo zarysowanych rozbieżności Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz wytycznymi przyjętymi do określenia przyznawania dotacji statutowej na 2007 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego aktu naruszyła wskazane w skardze kasacyjnej w pkt 4 i pkt 5 przepisy prawa. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Wynika stąd, że sąd może oddalić skargę jedynie w sytuacji, gdy nie stwierdzi istotnego naruszenia prawa materialnego lub procesowego (art. 151 p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku, a więc jeśli sąd stwierdzi, iż postępowanie administracyjne jest dotknięte wadą, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to powinien skargę uwzględnić. Sąd administracyjny, z uwagi na posiadane kompetencji, nie może bowiem dokonywać (przed organem) wiążących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy (np. dokonać określenia kwoty bazowej). W stanie sprawy poddana kontroli decyzja nie zawierała żadnych ustaleń, co do wysokości kwoty bazowej stanowiącej podstawę wyliczenia dotacji, które pozwoliłyby Sądowi dokonać oceny pod względem zgodności z prawem. Zauważone braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazują na to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności powołanego w skardze kasacyjnej art. 107 § 3 k.p.a. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. wydana przez organ decyzja powinna zawierać następujące składniki: orzeczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Należy zatem przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych jest decyzją wadliwą, z tym jednak zastrzeżeniem, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, a ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę. Do ważnych części decyzji należy przede wszystkim zaliczyć uzasadnienie faktyczne i prawne, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Z obowiązku sporządzenia uzasadnienia organ jest zwolniony jedynie wówczas, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 § 4 k.p.a.). Natomiast w pozostałych przypadkach uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na podstawie których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne) – art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno umożliwiać przeprowadzenie kontroli poprawności podjętego rozstrzygnięcia, a co ważniejsze powinno wyjaśniać przesłanki, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się na ogół z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). Organ narusza wskazane zasady, w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony bądź odnosi się do nich w sposób zbyt ogólny, czego wyrazem może być przeświadczenie strony, że organ załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności. Powoływane przez skarżącego w skardze kasacyjnej okoliczności wskazują, iż z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Skarżący zarzucił nie tylko naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, ale także naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się na temat dowodów i materiałów zebranych w sprawie, jak też naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, polegające na uznaniu, że przyznana skarżącemu dotacja jest zgodna z "Wytycznymi dla określania dotacji statutowej na rok 2007".

W tej sytuacji Sąd I instancji nie mógł bez naruszenia przepisów prawa oddalić wniesioną przez skarżącego skargęionejiezrez rgi. a e pzrepisów z prawem, wskazuje, iż .

Reasumując, należy więc stwierdzić, iż zarzuty ujęte w pkt 4 i pkt 5 skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

Natomiast w pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Uwzględniając całokształt okoliczności tej sprawy, Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 1000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.