Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 1/88
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1988-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 8, art. 20, art. 101, art. 5, art. 33a, art. 8 ust. 1, art. 5 pkt 5, art. 70 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 49 ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 5, art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 40 poz. 267
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.
article: poz. 227
journal: Dz.U. 1949 nr 3 poz. 1
Teza: 1. Przepisy art. 33 ust. 1 pkt 5 od słowa "z zastrzeżeniem" oraz ust. 4 i 5 tego artykułu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267; zm. Dz.U. 1984 nr 52 poz. 268, Dz.U. 1984 nr 52 poz. 270, Dz.U. 1986 nr 1 poz. 1/ są niezgodne z przepisami art. 5 pkt 5 art. 8 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

2. Przepisy art. 35 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy powołanej w pkt 1 niniejszego orzeczenia są zgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

TEZY

1. Przepisy art. 33 ust. 1 pkt 5 od słowa "z zastrzeżeniem" oraz ust. 4 i 5 tego artykułu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267; zm. Dz.U. 1984 nr 52 poz. 268, Dz.U. 1984 nr 52 poz. 270, Dz.U. 1986 nr 1 poz. 1/ są niezgodne z przepisami art. 5 pkt 5 art. 8 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

2. Przepisy art. 35 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy powołanej w pkt 1 niniejszego orzeczenia są zgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.


UZASADNIENIE

Dziedzinę praw i wolności obywatelskich /także obowiązków/, w szczególności ogólne zasady, treść i granice poszczególnych praw podstawowych, reguluje Konstytucja w rozdziale 8, a także w innych przepisach, które odnoszą się do praw obywateli. Konkretyzacja ogólnych dyspozycji Konstytucji w tej dziedzinie w zakresie w jakim to jest niezbędne dla ich realizacji, należy do Sejmu jako organu ustawodawczego. Stosownie bowiem do treści konstytucyjnych przepisów o prawach i obowiązkach obywateli stanowi materię wyłączności ustawy.

Nie do przyjęcia jest (...) stanowisko Prokuratora Generalnego, że to co ustawa przyzna obywatelowi może mu być przez ustawę odebrane. Ze względu na ochronę praw rentowych, jako istotnej treści konstytucyjnego prawa do ubezpieczenia społecznego ustawodawca nie może ingerować w te prawa w sposób arbitralny, istotnie pogarszający sytuację prawną obywatela (...). Zasada niedziałania prawa wstecz wymaga, ażeby zmiany przepisów kształtujących sytuację prawną rencisty wchodziły w życie z reguły po upływie okresów, które pozwalają na dopełnienie zwiększonych warunków prawa do świadczeń rentowych. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z Konstytucji (...) jeżeli miałyby dotyczyć prawa gwarantowanego przez Konstytucję.

Zasadę niedziałania prawa wstecz Trybunał Konstytucyjny rozumie szerzej, nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych /zasada lex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu/, lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne /a w konsekwencji społeczne/ następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. Zasada ta, (...) nie wyrażona w Konstytucji wprost, wynika z (...) konstytucyjnej zasady praworządności materialnej (...).

Zasada praworządności materialnej wymaga by prawo wyrażało wartości odpowiadające demokratycznemu charakterowi państwa (...). Prawa PRL mają być wyrazem interesów i woli ludu pracującego. Konstytucja (...) odsyła do podstawowych wartości uznawanych przez ustrojodawcę socjalistycznego; są nimi interes i wola ludu pracującego. Jedną z wartości pochodnych /jak sprawiedliwość społeczną, równość praw, humanizm i demokratyzm prawa/ (...) jest wymóg społecznej stabilności /trwałości/ praw gwarantowanych przez ustawy i związanego z nim bezpieczeństwa prawnego obywateli (...). Wyraża je i chroni zasada niedziałania prawa wstecz. Będąc elementem zasady praworządności materialnej, sama ma instrumentalny charakter względem wartości nadrzędnych, jakimi są interesy i wola ludu pracującego (...). Ustawodawca wyrażając te wartości nadrzędne musi (...) mieć na uwadze by stanowione przez niego prawa stwarzały poczucie stabilności praw obywateli. Granice tej stabilności wyznaczać może tylko wola i interesy suwerena.

Art. 5 pkt 5 Konstytucji (...) zamieszczony jest w grupie tzw. programowych przepisów Konstytucji. Formuła: "Polska Rzeczpospolita Ludowa (...) urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej" /podobnie jak formuła: "przeciwdziała naruszeniom zasad współżycia społecznego"/ oznacza, że idzie o zasady, dyrektywy postępowania określone co do ich podstawowych treści. Istnienie takich zasad (...) potwierdza analiza tekstu Konstytucji, jakkolwiek dla ich wykładni należy sięgać także do wartości i norm społecznych o charakterze poza prawnym, akceptowanym przez polskie społeczeństwo. Zasady te mają charakter wiążących norm prawnych i rangę podstawowych zasad ustroju (...). Mogą i winny być zatem brane pod uwagę jako podstawy oceny zgodności prawa z Konstytucją.

Zasada zaufania obywatela do państwa (...) jest zasadą prawno-konstytucyjną, która rodzi określone obowiązki w sferze działalności państwa. W dziedzinie prawodawczej działalności państwa stwarza ona (...) obowiązek kształtowania prawa w taki sposób by nie ograniczać wolności obywateli, jeśli tego nie wymaga ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, obowiązek przyznawania praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli (...) i wreszcie obowiązek nie nadawania przepisom prawnym mocy wstecznej. Gdy idzie o ten ostatni obowiązek zasada zaufania od państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną. Nie należy także stanowić przepisów, które by w jakiś sposób ograniczały katalog praw, mających podstawę w Konstytucji lub służącym ich realizacji. Na stabilności i rozwojowym charakterze praw i obowiązków obywateli wspiera się bowiem zaufanie obywateli do państwa i jego społeczna siła (...).

Zasada sprawiedliwości społecznej (...) zakłada po stronie organów państwa, które ją realizują wybór hierarchii określonych formuł służących jej realizacji w danej sytuacji regulowanej prawem. W sferze działalności ustawodawczej wybór ten jest przede wszystkim prawem i obowiązkiem Sejmu. Normatywny charakter sprawiedliwości społecznej jako zasady konstytucyjnej nie wyklucza jednak ocen wyboru dokonanych przez Sejm w ustawach ze strony Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja nie wyłącza bowiem z jego kompetencji żadnej zasady i normy Konstytucji jako podstawy /kryterium/ oceny konstytucyjności prawa. Możliwa jest zatem różnica ocen w tym zakresie między Sejmem i Trybunałem Konstytucyjnym, jakkolwiek tylko w takich sytuacjach, gdy system wartości przyjętych w ustawie Sejmu wywołuje zdecydowane zastrzeżenia na gruncie założeń Konstytucji.

Przewidziany tym przepisem ustawy dodatek (...) z tytułu odznaczenia państwowego (...) nie jest w ogóle elementem pojęcia prawa do ubezpieczenia społecznego (...) /art. 70 Konstytucji/, chociaż w ujęciu przepisów przedmiotowej ustawy jest częścią świadczeń /dodatków/ (...). Dodatek ten jest oderwany od systemu ubezpieczeń społecznych jako systemu świadczeń zagwarantowanych ustawowo; związanych z pracą, o charakterze roszczeniowym, pokrywającym potrzeby wywołane przez zdarzenia losowe lub inne związane z nimi zdarzenia i pochodzących ze środków, których ciężar spoczywa na zbiorowości osób do nich uprawnionych. Dodatek ten obciąża niesłusznie środki ubezpieczenia społecznego i (...) nie podlega ocenie z punktu widzenia art. 70. W założeniu one honorują osoby z racji ich wcześniejszych szczególnych zasług pracowniczych i obywatelskich.

Art. 70 ust. 1 Konstytucji nie określa warunków /przesłanek/ nabycia, trwania i utraty prawa do ubezpieczenia społecznego. W opinii Trybunału Konstytucyjnego celem ustalenia tych warunków (...) należy wziąć pod uwagę wcześniejsze ustawodawstwo przed wejściem w życie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, jak również przepisy konwencji MOP. Konstytucja gwarantując "rozwój ubezpieczenia społecznego" zapewniła zgodność ze swoją funkcją bilansującą i ochraniającą warunki prawa do świadczeń co najmniej na poziomie ukształtowanym przez wcześniejsze ustawodawstwo, w tym także w ratyfikowanych przez Polskę konwencjach MOP z 1933 r.

Przepisy art. 5 ust. 1 i 2 konwencji MOP nr 37 z dnia 20 czerwca 1933 r. (...) określają maksymalny okres wyczekiwania to jest wymagany okres zatrudnienia na 60 miesięcy /lub 250 tygodni/ to jest 5 lat. Nieratyfikowana przez Polskę konwencja MOP nr 102 z 1952 r. wymaga 5 lat zatrudnienia lub opłacania składek /bądź trzy lata stażu pracy i opłacania połowy przeciętnej wysokości składek rocznie/ dla wypłacenia renty w zawyżonej wysokości (...) Konwencja MOP nr 37 została ratyfikowana przez Polskę i jej przepisy mają obowiązywać /być stosowana w prawie wewnętrznym/. Sejm uchwalając ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników nie brał pod uwagę konwencji MOP nr 37. Pojęcie ubezpieczeń społecznych, jako pojęcie "zastane" przez Konstytucję, zostało uformowane nie tylko co do podstawowych założeń /konstrukcji stosunku ubezpieczeniowego/ lecz także co do podstawowego warunku nabycia prawa do renty to jest wymaganego okresu zatrudnienia przez wcześniejsze ustawodawstwo obowiązujące w Polsce.

Z analizy art. 33 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników (...) wynika, że jest on niezgodny z zasadą równego traktowania kobiet /art. 67 ust. 1 Konstytucji/, którą w odniesieniu do prawa ubezpieczeń społecznych rozwija art. 78 ust. 2 Konstytucji traktując ubezpieczenia społeczne jako jedną z dziedzin /aspektów/ równości praw kobiety z mężczyzną.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że postanowienia art. 5 pkt 1 i pkt 6 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy oceny konstytucyjności ustawy z dnia 11 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników . Nie kształtują one bowiem konstytucyjno-prawnej sytuacji obywateli, nie stanowią podstawy praw obywateli, nie określają ich treści. Określają natomiast ogólne kierunki aktywności /działalności/ Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przede wszystkim jej organów w różnych, szeroko ujętych dziedzinach stosunków społecznych. Należy przyjąć, że realizowane są one we wszystkich możliwych formach prawnych działania organów państwa, w tym niewątpliwie w formie ustawy, nie mniej nie mogą być zasadniczo interpretowane jako przepisy, które stanowią dla Sejmu i innych organów państwa podstawę do kształtowania praw i obowiązków obywateli.

Art. 70 Konstytucji gwarantuje (...) prawo obywateli do ubezpieczenia społecznego m.in. na wypadek choroby i niezdolności do pracy i nakazuje ustawodawcy tak ukształtować warunki nabycia, trwania i utraty przedmiotowego prawa by zapewnić dostęp do niego każdemu zasadniczo pracownikowi, który stał się inwalidą i na określony /nawet minimalny/ okres zatrudnienia. Konstytucja w art. 70 nie określiła natomiast norm co do tego, jakie powinny być zasady kształtowania poziomu /wysokości/ świadczeń rentowych oraz ich struktura /elementy składowe/ (...). Wymaganiom Konstytucji czyni zadość taki wymiar świadczeń rentowych, który uwarunkowany jest wielkością autonomicznego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz zróżnicowanie ich wysokości w zależności od stopnia utraty zdolności do pracy.

Art. 70 Konstytucji ustanawia:

1. prawo obywateli Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do pomocy państwa w razie choroby i niezdolności do pracy /prawo do zabezpieczenia społecznego/,

2. poprzez ubezpieczenia społeczne /prawo do ubezpieczenia społecznego/ oraz,

3. nakazuje "rozwój" prawa do ubezpieczenia społecznego /jak również "rozbudowę" różnych form pomocy społecznej/ to jest ustanawia dyrektywę postępującego /progresywnego/ kształtowania w ustawodawstwie wykładni prawa do ubezpieczenia społecznego. Prawo do ubezpieczenia społecznego (...) określone zostaje przez warunki /przesłanki/ jego nabycia, trwania i ustania w tym zakresie jest gwarantowane przez Konstytucję, stanowi jego podstawę i jedyną treść na tle ogólnie sformułowanego przepisu art. 70 Konstytucji. W tym także zakresie obowiązuje nakaz rozwojowego, postępującego kształtowania prawa do ubezpieczenia społecznego, w szczególności w drodze rozszerzenia go na nowe grupy obywateli, które dotąd z prawa tego nie korzystały.

Oznacza to tym samym zakaz pogarszania warunków nabycia przedmiotowego prawa, które wynikają z ustawodawstwa obowiązującego w chwili uchwalania nowych aktów ustawodawczych.

Do postanowień Konstytucji dotyczących praw obywateli należy m.in. art. 67 ust. 1, który ustanawia obowiązek "umacniania i rozszerzania praw i wolności obywateli". Trybunał Konstytucyjny uwzględnił przy tym formułę art. 70 Konstytucji, który nakłada na ustawodawcę obowiązek "coraz pełniejszego urzeczywistnienia" prawa do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, m.in. poprzez "rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy.

Pogląd, że w przypadku prawa do renty inwalidzkiej należy preferować zasadę sprawiedliwości społecznej według potrzeb - które (...) mają charakter potrzeb podstawowych - podziela nauka prawa ubezpieczeń społecznych. Zasada ta znajduje także swoje uzasadnienie w świetle badań opinii społecznej na temat różnych form sprawiedliwego podziału dóbr w społeczeństwie.

Z zasadą równości praw obywateli niezgodna jest (...) treść postanowień art. 33 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników . Z tego względu, że osobom objętym dyspozycją tego przepisu (...) nie wlicza się do wymaganego stażu pracy zatrudnienia sprzed przerwy. Pracownicy ci wbrew sytuacji faktycznej potraktowani zostali jako osoby podejmujące zatrudnienie po raz pierwszy. Jest to rozwiązanie sprzeczne zasadniczo z ogólnymi zasadami liczenia stażu pracy dla celów ustalenia prawa lub wysokości świadczeń emerytalno-rentowych, stosownie do których długość przerwy w zatrudnieniu, sposób rozwiązania stosunku pracy itp., nie mają znaczenia dla ustalenia tego stażu. Przepisy art. 33 ust. 4 i 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników są niezgodne nie tylko z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej lecz również z zasadą równości praw obywateli.

Zasada sprawiedliwości społecznej (...) występuje w postaci różnych formuł podziału. W szczególności; każdemu według pracy, według zasług, każdemu według potrzeb. Polskie prawo emerytalno - rentowe rozwija się pod wpływem czterech zasad: potrzeby, pracy, zasług i szkody (...) Zasada podziału według pracy w odniesieniu do renty inwalidzkiej powinna jednak ustąpić pierwszeństwa zasadzie podziału według potrzeb. Do konstrukcji prawa do renty nie sposób włączyć jako podstawowego elementu bodźca w postaci wyższej renty za odpowiednio dłuższy okres zatrudnienia skoro wydłużenie okresu zatrudnienia nie zależy od pracownika, gdy zatrudnienie przerwane zostaje na skutek zdarzenia losowego powodującego ludziom, którzy utracili zdolność do wykonywania zatrudnienia lub zdolność ta została ograniczona z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu. Jej zadaniem jest łagodzenie ekonomicznych skutków zdarzeń losowych i zapewnienie godziwego poziomu życia osobom nie mogącym kontynuować dotychczasowego zatrudnienia.