Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 11/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 135, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1505/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 lutego 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty Myślenickiego (Skarb Państwa) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (Kolegium) z 30 sierpnia 2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarbu Państwa kwotę 680 zł ( słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w Myślenicach (Spółka) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a., polegające na pominięciu przez WSA w Krakowie wcześniejszej oceny prawnej wyrażonej przez ten sam Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2015 roku (sygn. akt: I! SA/Kr 1263/15) i przyjęciu, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej "ustawa")jest przepisem niejednoznacznym, budzącym wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do podmiotu oraz zakresu przekazania na nabywców prawa własności- lub użytkowania wieczystego gruntów praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji, podczas gdy zgodnie ze wcześniejszą oceną prawną przepis ten nie nasuwa takich wątpliwości ponieważ:

"Należy zgodzić się, ze skarżącą. spółką, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem, wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Zatem określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z treścią art. 20 ust 1 powołanej ustawy. Natomiast czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy stwierdzić o przesłankę zakresu następstwa prawnego między podmiotami i czy w związku z tym czynność prawna dokonana między tymi podmiotami mogła stanowić także źródło przejścia praw i obowiązków z tytułu rekultywacji gruntów".

W konsekwencji, skoro określenie podmiotu musi korelować z art. 20 ust 1 ustawy i należy badać jedynie, czy zachodzi odpowiednie następstwo prawne, to nie sposób przyjąć, aby art. 20 ust. 6 ustawy budził jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne.

II. mające istotny wpływ na wynik, sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art 20 ust. 1 i 6 ustawy polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Starosty Myślenickiego (Starosta) z 15 stycznia 2014 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, mimo że:

a) jest oczywiście sprzeczna z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy gdyż nakłada obowiązek rekultywacji na osobę, która nie spowodowała utraty, ani ograniczenia wartości użytkowej gruntów, jak również nie jest następcą prawnym takiego podmiotu pod tytułem ogólnym, ani nie nabyła od niego prawa do inwestycji rozumianej jako działalność powodująca taką degradację,

b) jest oczywiście sprzeczna z art. 20 ust. 6 ustawy ponieważ:

• została wydana mimo braku uprzedniej ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji w odniesieniu do działki nr [...],

• nie posiada prawidłowo, tj. w sposób korespondujący z treścią tego przepisu, sformułowanej części dyspozytywnej w tym sensie, że zobowiązuje uczestnika na prawach strony do wykonania rekultywacji zamiast przekazywać na niego prawa i obowiązki z wcześniej wydanych decyzji,

• nie wskazuje jakie prawa i obowiązki są przekazywane, ani z jakiej ostatecznej decyzji mają wynikać te prawa i obowiązki,

• nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących tego,, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji, a mimo to rozstrzyga o przekazaniu praw i obowiązków na podstawie przepisu, którego zasadniczą przesłanką zastosowania jest taka uprzednia zmiana,

c) została wydana w oparciu o art 20 ust 6 ustawy który nie wymaga przeprowadzenia żadnej wyrafinowanej wykładni prawa, a zatem jest przepisem, który można naruszyć w sposób rażący,

d) wywołała skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w świetle zasad państwa prawnego, czego nie sanuje fakt, że uczestnik na prawach strony sam złożył wniosek o wydanie tej decyzji a następnie się jej podporządkował.

III. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi mimo, że decyzja Starosty z 15 stycznia 2014 r. w zakresie działek nr [...] i nr [...], rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą już wcześniej ostateczną decyzją Starosty z 5 marca 2007 r.

Spółka wskazała, że powyższe uchybienia miały istotny, wpływ na wynik sprawy, bowiem stosując prawidłowo art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w. zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy a także art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał obowiązek oddalić skargę.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Spółka zarzuciła :

IV. naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie może stanowić rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji błędnej, lecz opartej na art. 20. ust. 6 ustawy ponieważ przepis ten:

a) nie jest jednoznaczny w tym sensie, że nie jest jasne komu w drodze decyzji mogą być przekazane obowiązki rekultywacji gruntów ciążące pierwotnie z mocy art. 20 ust. 1 ustawy na osobie powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów,

b) budzi wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do podmiotu oraz zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, a także praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji,

c) wymaga dokonania wyrafinowanej wykładni prawnej,

d) dopuszcza wykładnię, zgodnie z którą przeniesienie obowiązku rekultywacji może nastąpić na osobę inną niż ta, która spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu, tj. na osobę inną niż ta, o jakiej mowa w art. 20 ust. 1 ustawy,

podczas gdy w rzeczywistości naruszenie przepisu art. 20 ust. 6 ustawy może być kwalifikowane jako rażące ponieważ przepis ten:

a) nie budzi wątpliwości w zakresie określenia podmiotu, na który może zostać przeniesiony obowiązek rekultywacji,

b) jego wykładnia w zakresie ustalenia osoby zobowiązanej do rekultywacji, na którą można przenieść obowiązki z wcześniejszej decyzji, nie jest wyrafinowana i sprowadza się do zastosowania definicji takiej osoby zamieszczonej w art. 20 ust. 1 ustawy,

c) nie dopuszcza racjonalnej i zgodnej z ratio legis wykładni, zgodnie z którą przeniesienie obowiązku rekultywacji mogłoby nastąpić na osobę niemieszczącą się w kategorii podmiotów określonych w art. 20 ust. 1 ustawy tj. na taką która nie spowodowała utraty, ani ograniczenia wartości użytkowej gruntu, nie jest następcą prawnym tej osoby pod tytułem ogólnym, ani nie nabyła od niego prawa do inwestycji rozumianej jako działalność powodująca taką degradację.

V. naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że decyzja Starosty z 2014 roku nie narusza rażąco prawa, mimo że:

a) zachodzi oczywista sprzeczność tej decyzji z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy przejawiająca się w nałożeniu obowiązku rekultywacji na osobę, która nie spowodowała utraty, ani ograniczenia wartości użytkowej gruntów, jak również nie jest następcą prawnym . takiego podmiotu, ani nie nabyła od niego prawa do inwestycji .rozumianej jako działalność powodująca taką degradację,

b) zachodzi oczywista sprzeczność tej decyzji z art. 20 ust. 6 ustawy przejawiająca się w:

• wydaniu jej mimo braku uprzedniej ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji w odniesieniu do działki nr 1638/1,

• braku prawidłowego, tj. w sposób korespondujący z treścią tego przepisu, sformułowania części dyspozytywnej decyzji w tym sensie; że określa ona jedynie podmiot zobowiązany do- wykonania rekultywacji zamiast przekazywać prawa i obowiązki z wcześniej wydanych decyzji,

• niewskazaniu jakie prawa i obowiązki są przekazywane, ani z jakiej ostatecznej decyzji mają one wynikać,

• całkowitym braku, ustaleń dotyczących tego, czy doszło do zmiany osoby' zobowiązanej do rekultywacji, a mimo to rozstrzygnięciu o przekazaniu praw i obowiązków na podstawie przepisu, którego zasadniczą przesłanką zastosowania jest właśnie taka uprzednia zmiana,

c) decyzja została wydana na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy a zatem na podstawie przepisu, który nie wymaga przeprowadzenia żadnej wyrafinowanej wykładni prawa i w konsekwencji jest przepisem, który można naruszyć w sposób rażący,

d) decyzja wywołała skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w świetle zasad praworządnego państwa, czego nie sanuje fakt, że Spółka sama złożyła wniosek o wydanie decyzji a następnie podporządkowała się jej.

VI. naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo że decyzja Starosty z 14 stycznia 2014 roku, w zakresie działek [...] i [...] rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą wcześniej ostateczną decyzją Starosty z 5 marca 2007 r.

VII. naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 §1 pkt 2 k.p.a, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa w sytuacjach, gdy decyzja jest niezgodna z przepisami, ale została wydana zgodnie z wnioskiem strony postępowania,

b) przy ocenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa znaczenie mają działania strony podjęte po wydaniu niezgodnej z prawem decyzji, w szczególności podporządkowanie się tej decyzji.

Spółka na zasadzie art. 176 §1 pkt 3, art. 185 §1, art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji jak również o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Spółki na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy decyzja Starosty z 15 stycznia 2014 r. w części jej punktu trzeciego orzekającego o zobowiązaniu Spółki do wykonania prac rekultywacyjnych na własny koszt w terminie do dnia 31 sierpnia 2014 r. oraz do zawiadomienia t urzędu o wykonaniu rekultywacji rażąco narusza prawo.

Sprawa ta dwukrotnie była rozpoznawana przez organy i przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Dodatkowo wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. I II SA/Kr 1215/16 WSA w Krakowie uchylił decyzję Kolegium z 4 sierpnia 2016 r. umarzającą postępowanie z wniosku Skarbu Państwa o ponowne rozpoznanie sprawy nakazując merytoryczne rozpoznanie wniosku i przesądzając o istnieniu po stronie tego podmiotu interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy.

Początkowo Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w zakresie jej punktu trzeciego. WSA w Krakowie wyrokiem z 3 listopada II SA/Kr 1263/15 uchylił decyzje Kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z 5 maja 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją z 30 sierpnia 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty w zakresie jej punktu 3.

Kolegium uznało, że w sprawie zachodzi oczywista sprzeczność z przepisem prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 20 ust. 1 ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Zgodnie z treścią decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r. nałożono obowiązek wykonania na własny koszt prac rekultywacyjnych zgodnie z opisanym projektem rekultywacji w terminie do 31 sierpnia 2014 roku oraz do zawiadomienia Starosty o wykonaniu rekultywacji, na osobę która nie spowodowała utraty wartości użytkowej gruntu. Tymczasem w decyzji z 15 stycznia 2014 r. znalazło się stwierdzenie, że: "zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prawa i obowiązki wynikające z wcześniej wydanych decyzji przechodzą na nabywcę gruntów podlegających rekultywacji". Teza przyjęta przez organ jest oczywiście sprzeczna z treścią powołanego w niej przepisu. W przepisie jest mowa o "przypadku zmiany osoby zobowiązanej", a w tezie sformułowanej przez organ o "nabyciu gruntu", jako przesłance przejścia obowiązku rekultywacji na inną osobę niż zobowiązany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając obie wydane przez organ decyzje podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała okoliczność, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym. Przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. wskazują na szczególny i wyjątkowy charakter okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, a przepis art. 156 § 1 k.p.a. stanowi normę o charakterze szczególnym (lex specialis) w stosunku do ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Sąd podkreślił, że w związku z tym nie można przepisów o charakterze wyjątku interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną podstawą stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenia prawa. Reguła ta ma szczególne znaczenie w odniesieniu do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. gdy powołaną przesłanką nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa

Sąd wskazał następnie, że wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy, w przeciwieństwie do wykładni przepisu art. 20 ust. 1 - nie jest jednoznaczna. Zwrócił na to uwagę również WSA w Krakowie w wyroku z 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1263/15, którego ocena prawna, na mocy art. 153 p.p.s.a., ma znaczenie dla niniejszej sprawy. Analizując treść art. 20 ust. 6 ustawy Sąd zauważył, że nie jest jasne, komu w drodze decyzji mogą być przekazane obowiązki rekultywacji gruntów – ciążące z mocy art. 20 ust. 1 tej ustawy na osobie powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu. Ustawodawca poprzestał bowiem na wprowadzeniu możliwości przekazania praw i obowiązków w drodze decyzji właściwego organu, ustalając jednakże, iż prawa i obowiązki muszą wynikać z wcześniej wydanych decyzji. Pozwala to przyjąć, że decyzja o przekazaniu praw i obowiązków może dotyczyć jednej z osób zobowiązanych do rekultywacji w oparciu o art. 20 ust. 1 ww. ustawy – na co wskazuje Spółka jak również innego podmiotu, który nie wywodzi tego obowiązku wprost z treści art. 20 ust. 1, ale na którego przechodzą te obowiązki, o ile wcześniej były ustalone decyzją administracyjną w odniesieniu do osoby zobowiązanej w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd podkreślił, że - wbrew stanowisku Spółki - przepis art. 20 ust. 6, na który wskazał organ w zaskarżonej decyzji z 30 sierpnia 2017 r., nie jest przepisem jednoznacznym, ponieważ budzi wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do podmiotu oraz zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, a także praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji (por. wyrok NSA z 24.11. 2015 r. sygn. II OSK 701/14). Nie ma jednak wątpliwości, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy uprawnia do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu oraz, że decyzja wydana w oparciu o art. 20 ust. 6 musi być poprzedzona wcześniejszą decyzją, w której taki obowiązek był stwierdzony w odniesieniu do podmiotu wskazanego w niej w trybie art. 20 ust. 1 ustawy.

Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie były wydane decyzje w stosunku do podmiotu zobowiązanego do rekultywacji na zasadzie art 20 ust. 1 ustawy ponieważ spowodował utratę albo ograniczenie ich wartości użytkowane, to jest decyzja Naczelnika z 11 listopada 1986 r., którą ustalono kierunek rekultywacji i zagospodarowania terenów poboru gliny dla celów przemysłowych, położonych w miejscowości Polanka, znajdujących się w posiadaniu Krakowskiego Przedsiębiorstwa Ceramiki Budowlanej z siedzibą w Krakowie.

Oznacza to, że poprzedni użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonych jako dz. ewid. nr [...] i [...] był podmiotem zobowiązanym do ich rekultywacji, co wynika z ww. decyzji i co stanowi konieczną przesłankę dla przekazania, w oparciu o art. 20 ust. 6 ustawy, praw i obowiązków dotyczących rekultywacji. Spółka w drodze umowy notarialnej zawartej 31 stycznia 2007 r. Rep. A nr [...] nabyła od [...] sp. z o.o. wieczyste użytkowanie działek [...] i [...] w [...], a następnie wystąpiła wnioskiem z 14 lutego 2007 r. o zatwierdzenie projektu aktualizacji projektu rekultywacji i terminu jej zakończenia na nieruchomości obejmującej teren pogórniczy złoża "[...] – [...] " , w tym działki nr [...] i [...], co również świadczy o zainteresowaniu wykonaniem ich rekultywacji przez Spółkę. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta decyzją z 15 stycznia 2014 r. ustalił m. in. kierunek rekultywacji gruntów na działkach nr [...] (nabyta 24 września 2007 r.), [...] i [...] w [...] – pod zabudowę kubaturową, jak wnosiła Spółka, ustalając termin wykonania rekultywacji na dzień 31 sierpnia 2014 r.

Konkludując Sąd wskazał, że ponieważ Starosta wydał decyzję z 5 marca 2007 r. wskazując jako podstawę prawną art. 20 ust. 6 ustawy, w sytuacji gdy zbywca wieczystego użytkowania działek był podmiotem zobowiązanym do ich rekultywacji, co wynika z wydanych wcześniej decyzji administracyjnych - to nawet wątpliwości interpretacyjne dotyczące podmiotowego zakresu stosowania normy z art. 20 ust. 6 nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 15 stycznia 2014 r. – wydanej zgodnie z wnioskiem Spółki i niekwestionowanej w drodze ewentualnego odwołania.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zaleceń wynikających z wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 30 listopada 2015 r. II SA/Kr 1263/15.

Każda ze stron postępowania : Spółka, organ oraz Skarb Państwa odmiennie odczytują treść zaleceń i wynikający z wyroku zakres związania. W tej sytuacji zasadne jest przywołanie wprost zaleceń zawartych w wyroku z 30 listopada 2015 r. W wyroku tym wskazano:

"W ocenie Sądu organ administracyjny nie poczynił żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro skarżący niejako sam zgadzał się na przejęcie obowiązku rekultywacji, to decyzji Starosty Myślenickiemu nie można postawić zarzutu jej nieważności. Tymczasem obowiązkiem organu, także w kontekście zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (vide: wniosek z dnia 27 listopada 2014 k: 248) było ustalenie czy decyzja ta, z uwagi na okoliczności faktyczne i przyjętą podstawę prawną, została wydana prawidłowo. Nie można tego uczynić bez analizy przepisu art. 20 ust. 1 i art. 20 ust.6, a następnie odniesienia ich do treści decyzji z dnia 15 stycznia 2015 r. Zauważyć należy, że już sama lektura treści tej decyzji, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, nasuwa poważną wątpliwość co do przedmiotu rozstrzygnięcia z uwagi na brak spójności decyzji. Z części dyspozytywnej wynika bowiem, że organ ustala podmiot zobowiązany do rekultywacji, zaś z jej uzasadnienia wynika, że z wcześniej wydanych decyzji następuje przejście obowiązku rekultywacji gruntów na nabywcę użytkowania wieczystego gruntu podlegającego rekultywacji.

Artykuł 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot powodujący utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast z ust. 6 wynika, że w drodze decyzji może dojść do zmiany osoby zobowiązanej. Treść przytoczonych regulacji wskazuje na istnienie różnych przesłanek wydania decyzji na ich podstawie i to już winno wzbudzić wątpliwość SKO, co do prawidłowości wydanej decyzji, z uwagi na przyjęte w niej motywy rozstrzygnięcia i brak jakichkolwiek poprzedzających je ustaleń faktycznych.

Należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Zatem określenie osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z treścią art. 20 ust. 1 powołanej ustawy. Natomiast czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy stwierdzić o przesłankę zakresu następstwa prawnego między podmiotami i czy w związku z tym, czynność prawna dokonana między tymi podmiotami mogła stanowić także źródło przejścia praw i obowiązków z tytułu rekultywacji gruntów. Wreszcie, jeżeli decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. miała dotyczyć przejścia określonych praw, to po pierwsze brak jest w niej wskazania aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, podmiotu uprzednio zobowiązanego i wreszcie zakresu praw i obowiązków, które przechodzą na następcę.

Powyższe uchybienia niewątpliwie skutkować musiały eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Ponownie więc rozpoznając sprawę organ administracyjny weźmie pod uwagę stanowisko i wskazania Sądu wynikające z niniejszego uzasadnienia i dokona wszechstronnej analizy przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a."

Z przywołanego cytatu wynika zatem, że w wyroku z 30 listopada 2015 r. Sąd stanął na stanowisku, że :

1. organy nie poczyniły istotnych ustaleń w sprawie,

2. odniesienie się do kwestii nieważności decyzji z 15 stycznia 2015 r. wymaga ustalenia, czy decyzja ta została prawidłowo wydana z uwagi na przyjętą podstawę prawną i okoliczności faktyczne,

3. zachodzi niespójność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia bowiem z sentencji wynika, że organ wskazuje podmiot zobowiązany do rekultywacji zaś z uzasadnienia, że następuje przejście praw z decyzji,

4. obowiązek rekultywacji nie łączy się z prawem własności do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntu skutków, co winno znaleźć odzwierciedlenie we wskazaniu osoby zobowiązanej w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy,

5. zmiana osoby zobowiązanej wymaga ustalenia następstwa prawnego w tym tego, czy czynność prawna między podmiotami mogła stanowić źródło przejścia praw i obowiązków.

Ostatnie zdanie przytoczonego cytatu wyraża pogląd Sądu co do braków, jakimi dotknięta jest decyzja 15 stycznia 2014 r.

Zatem wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym obecnie wyroku, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy jest przepisem niejednoznacznym nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 3 listopada 2015 r. nie został wyrażony pogląd o jednoznaczności art. 20 ust. 6 ustawy. Przeciwnie w wyroku tym wskazano, że zmiana osoby obowiązanej wymaga ustalenia następstwa prawnego, w tym tego czy czynność prawna między podmiotami mogła stanowić źródło przejścia praw i obowiązków. Nie zostało natomiast przesądzone, wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jedynymi rodzajami następstwa, które mogą uzasadniać przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy jest następstwo prawne pod tytułem ogólnym oraz następstwo prawne rozumiane jako nabycie przedsięwzięcia, z którym wiąże się degradacja gruntu i kontynuowanie następnie tego przedsięwzięcia. W konsekwencji, zarzut objęty punktem I petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Przed przystąpieniem do analizy dalszych zarzutów Sąd kasacyjny wyjaśnia, że podziela wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd co do materialnoprawnego charakteru art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu objęty punktem II petitum skargi kasacyjnej oceniany będzie łącznie z pozostałymi podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzuty te koncentrują się wokół kwestii wykładni art. 20 ust. 6 ustawy (zarzut II, IV oraz częściowo V petitum skargi kasacyjnej) wadliwości decyzji z 5 marca 2007 r. (zarzut z punktu V petitum skargi kasacyjnej) oraz uznania przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja z 5 marca 2007 r. nie wywołuje skutków, których nie można zaakceptować w świetle fundamentalnych, konstytucyjnych zasad państwa prawnego (zarzut z punktu VII petitum skargi kasacyjnej).

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy nie jest przepisem jednoznacznym a następnie przeanalizował tenże przepis i wskazał, w jaki sposób może być on wykładany. Co najistotniejsze, sąd wskazał, że prawa i obowiązki mogą przejść również na podmiot, który nie wywodzi tego wprost z art. 20 ust. 1 ustawy, ale na którego obowiązki te przechodzą o ile wcześniej były ustalone decyzją administracyjną.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie kontroli podlegała decyzja nadzorcza i wyrażone w niej stanowisko, co do zaistnienia w decyzji merytorycznej (w tym przypadku w punkcie III decyzji z 15 stycznia 2014 r.) wady rażącego naruszenia prawa .

Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe stanowisko wyrażone w decyzji nadzorczej z uwagi na fakt, iż w jego ocenie przepis art. 20 ust. 6 ustawy był niejednoznaczny. Spółka dąży do wykazania, że przepis ten był jednoznaczny, przedstawiając wykładnię, z której wynika, że jedynie następstwo o charakterze generalnym (sukcesja uniwersalna) lub też nabycie przedsiębiorstwa, z działaniem którego związana jest degradacja gruntów może uzasadniać przeniesienie praw i obowiązków z decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji. Kolegium wyraziło natomiast pogląd, że źródła przeniesienia praw i obowiązków upatrywać można jedynie w decyzji administracyjnej np. przenoszącej koncesję na wydobycie kopalin.

Już zestawienie powyższych poglądów wskazuje na możliwe rozbieżności w wykładni art. 20 ust. 6 ustawy.

Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s.337). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie podkreślano również, że ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12).

W niniejszej sprawie dopuszczalne jest zarówno przyjęcie wykładni art. 20 ust. 6 ustawy przedstawianej przez Spółkę ale również wykładni przedstawionej przez Sąd zgodnie z którą przejście praw i obowiązków wynikających z rekultywacji gruntów może być związane z przeniesieniem praw do gruntów. Prawidłowa jest zatem konkluzja Sądu pierwszej instancji, że w takiej sytuacji nie można przyjąć, by decyzja Starosty rażąco naruszała art. 20 ust. 6 ustawy co oznacza, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tejże decyzji, zatem decyzje Kolegium podlegać winny uchyleniu.

Sąd kasacyjny nie neguje racjonalności argumentów przedstawionych przez Spółkę dotyczących możliwości uwolnienia się od obowiązku rekultywacji gruntów poprzez przeniesienie prawa do niego na rzecz podmiotu niemającego zdolności finansowych czy organizacyjnych do wykonania prac. Jednak argumenty dotyczące przyjęcia wadliwej wykładni określonego przepisu mogą być rozpatrywane w ramach postępowania odwoławczego, niniejsza zaś sprawa rozpatrywana była w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Zatem zarzuty objęte punktami II i IV petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

Spółka powoływała się również w skardze kasacyjnej na wady decyzji z 15 stycznia 2014 r. dostrzeżone przez Sąd w wyroku z 30 listopada 2015 r., upatrując w nich przyczyny nieważności tejże decyzji. Wady wymieniane przez Spółkę to niewskazanie w decyzji aktu prawnego (decyzji administracyjnej), z którego wynikałoby istnienie i podstawa prawna nałożenia praw i obowiązków związanych z rekultywacją, niewskazanie jakie prawa i obowiązki są przekazywane ani z jakiej decyzji ostatecznej mają wynikać, brak ustaleń czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji.

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że w wyroku z 30 listopada 2015 r. Sąd nie wypowiadał się co do tego, czy wymienione przez niego wady decyzji z 15 stycznia 2014 r. stanowić mogą o jej nieważności.

Zatem odnosząc się do argumentów Spółki wskazać należy, że wykazywane przez nią wadliwości mogłyby podlegać rozpoznaniu w ramach postępowania instancyjnego. Jednak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, szczególnie w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogły być uznane za zasadne.

Podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa, inaczej niż sprawa I OSK 8/21 nie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 5 marca 2007 r. nakładającej na Spółkę obowiązek rekultywacji gruntów. Sprawa ta dotyczy stwierdzenia nieważności punktu III decyzji Starosty z 15 stycznia 2014 r. W decyzji tej Starosta orzekł o całkowitej utracie wartości użytkowej gruntów (punkt I decyzji), ustalił kierunek rekultywacji gruntów (punkt II decyzji) jak również zobowiązał Spółkę do wykonania prac rekultywacyjnych na własny koszt do 31 sierpnia 2014 r. (punkt III).

W dacie wydania decyzji z 15 stycznia 2014 r. istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna nakładająca na Spółkę obowiązek rekultywacji gruntów, przy czym rekultywacja ta miała mieć charakter rolniczy. Spółka 2 lipca 2013 r. wystąpiła o z wnioskiem o zatwierdzenie projektu rekultywacji, który następnie zmodyfikowała wskazując że wnosi o wydanie decyzji określającej kierunek rekultywacji. Niesporne jest, że planowana przez Spółkę rekultywacja doprowadzić miała do zabudowy kubaturowej działek. Z akt sprawy wynika również, że jeszcze przed wydaniem decyzji z 15 stycznia 2014 r. Spółka owej rekultywacji dokonała.

W decyzji z 15 stycznia 2014 r. zakres obowiązków był jasno określony poprzez odwołanie się do przedstawionego przez Spółkę Projektu rekultywacji, przywołano również decyzję administracyjną nakładającą obowiązek rekultywacji.

Zatem wskazane przez Spółkę wadliwości decyzji nie mogą być uznane za wady skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z 15 stycznia 2014r.

Ponownie podkreślić należy, że Kolegium dokonywało kontroli punktu III decyzji z 15 stycznia 2014 r. nie w trybie instancyjnym ale w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, mają charakter wyjątkowy zaś biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji administracyjnych nie można przepisów o charakterze wyjątku interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną podstawą stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenia prawa.

Sąd kasacyjny podziela również w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia by punkt III decyzji z 15 stycznia 2014 r. wywołał skutki nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego spornych działek za cenę uwzględniającą obowiązek dokonania rekultywacji gruntów. Początkowo rekultywacja miała mieć charakter rolniczy. Spółka podnosiła w skardze kasacyjnej, że same operaty będące następnie podstawą wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną kosztowały ponad 10.000 złotych, zaś ogrom wykonanych rzez nią prac obrazuje sprawozdanie z realizacji zadania "Rekultywacja terenu pogórniczego [...] -[...].

Argumentacja ta stoi jednak w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Spółka już w 2013 r. dokonała rekultywacji gruntów w sposób umożliwiający ich wykorzystanie pod zabudowę kubaturową (mieszkaniową) a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z 15 stycznia 2014 r. Jednocześnie zawarła umowę zamiany nieruchomości z Gminą Myślenice, która dotyczyła przedmiotowych nieruchomości i w której zobowiązała się do dokonania rekultywacji gruntów pod zabudowę kubaturową (mieszkaniową), określając wartość zastępczego wykonania tego obowiązku na kwotę 3.000.000 złotych i poddając się w tym zakresie pod rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, dotyczące wydatkowania ogromnych kwot na skutek wydania decyzji z 15 stycznia 2014 r. są niezasadne.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę na sekwencję zdarzeń w niniejszej sprawie. Spółka kupiła działki [...],[...] za cenę uwzględniającą obowiązek rekultywacji aktem notarialnym z 11 stycznia 2007 r., zaś działkę 1638/1 24 września 2007 r. (jak wskazał WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku). Uchwałą Rady Gminy w Myślenicach z 24 września 2009 r. dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania wsi [...] w Gminie Myślenice w zakresie działek nr [...], [...],[...] oraz działki nr [...]. Do zmiany planu przystąpiono w marcu 2008 r.. Zmiana planu polegała na wskazaniu, że działki [...],[...], [...] znajdują się na terenie określonym symbolem M4 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Oznacza to, że czynności podejmowane przez Spółkę i związane z nimi koszty wpisują się w jej szersze zamierzenie inwestycyjne. Tym bardziej przemawia to przeciwko uznaniu, że punkt III decyzji z 15 stycznia 2014 r. wywołał skutki nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Niezasadne są również zarzuty objęte punktem III i VII petitum skargi kasacyjnej. Decyzja z 5 marca 2007 r. orzekała o zmianie osoby zobowiązanej do dokonania rekultywacji gruntów. Decyzja z 15 stycznia 2014 r. orzekała o całkowitej utracie wartości użytkowej gruntów, ustalała obowiązek rekultywacji gruntów pod zabudowę kubaturową (uprzednio rekultywacja miała mieć charakter rolniczy) jak również zobowiązywała Spółkę do wykonania prac rekultywacyjnych na własny koszt do 31 sierpnia 2014 r. Oznacza to, że obie decyzje rozstrzygały odmienne sprawy administracyjne w znaczeniu przedmiotowym.

Rację ma natomiast Spółka, że w toku postępowania nadzorczego nie dostrzeżono, że decyzją z 15 stycznia 2014 r. orzeczono o rekultywacji działek, które wymienione były w decyzji z 7 marca 2007 r., ale również o działce [...].

Zwrócić jednak należy uwagę, że Spółka występowała o stwierdzenie nieważności punktu III decyzji Starosty z 15 stycznia 2014 r. Nie wnosiła natomiast o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie jej pozostałych punktów, a więc punktu orzekającego o całkowitej utracie wartości użytkowej gruntów w tym działki [...] ani też punktu ustalającego kierunek rekultywacji gruntów dla działek [...],[...],[...].

Sąd pierwszej instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W tej sytuacji rozpoznając ponownie sprawę w zakresie działek [...] i [...] organy pozostaną związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji oraz Sądu kasacyjnego.

Organ zwróci się natomiast do Spółki o sprecyzowanie czy wnosi o stwierdzenie nieważności punktu III decyzji z 15 stycznia 2014 r. w zakresie działki [...] i w zależności od stanowiska Spółki podejmie dalsze czynności.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznając że pomimo częściowej zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Spółki na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – Starosty Myślenickiego koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w kwocie 240 złotych.

Zarządzeniem z 17 stycznia 2022 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.

W niniejszej sprawie, z uwagi na niewyrażenie przez wszystkie strony zgody na przeprowadzenie rozprawy zdalnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.