Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 385/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 4 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 2 pkt 14, art. 6a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił T. G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z nieuciążliwymi usługami w parterze, dojazdem, parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb Ś., położonej przy ul. P. S. W. w P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2008 r. wpłynął wniosek T. G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji. Wnioskodawca planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z nieuciążliwymi usługami w parterze, dojazdem i parkingiem podziemnym. Budynek ma posiadać dach stromy mansardowy, 5 kondygnacji nadziemnych, maksymalną wysokość budynku do 19,5 m. Powierzchnia zabudowy będzie wynosiła ok. 540 m2, przewiduje się bowiem ok. 26-28 mieszkań, a wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – ok. 60%. Obsługa komunikacyjna inwestycja ma się odbywać poprzez działkę nr [...]. W toku postępowania ustalono, że teren inwestycji objęty jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. symbolami MUsw (teren zabudowy śródmiejskiej, zwartej mieszkaniowo-usługowej) i kGP.2 (tereny komunikacji, ulica lasy głównej ruchu przyspieszonego). Stwierdzono jednocześnie, że planowane przedsięwzięcie jest częściowo niezgodne z ustaleniami studium. Ponadto w projekcie planu miejscowego dla terenu inwestycji ustala się lokalizację zabudowy wielorodzinnej śródmiejskiej, a na terenie komunikacji – drogę publiczną klasy głównej ruchu przyspieszonego. Na tym obszarze projektowana jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa bez ograniczenia lokalizacji usług wyłącznie do parterów budynków (symbol MW/U). Zakłada się przy tym zachowanie istniejącego na działce nr [...] drzewa jako elementu wnętrza urbanistycznego. Teren inwestycji objęty jest poza tym ochroną konserwatorską i należy do zespołu zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków. W pismach z dnia [...] października 2009 r. i [...] września 2012 r. Miejski Konserwator Zabytków poinformował , że projekt zabudowy działki nr [...] powinien być opracowany wspólnie z zabudową działki nr [...], gdyż obie działki usytuowane są na narożniku ul. S. W. i Ronda Ś., stanowiąc wyjątkowo wyeksponowane miejsce. Miejski Konserwator Zabytków wskazał również w powyższych pismach, że planowana zabudowa nie może przekraczać wysokości 4 kondygnacji, a elewacja od strony Ronda Ś. powinna być opracowana jako elewacja frontowa; projektowany budynek powinien kształtem i charakterem nawiązywać do historycznej zabudowy Ś., ochronie podlega dąb usytuowany na dwóch sąsiadujących ze sobą działkach. Poza tym Wydział Gospodarki Nieruchomościami w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. poinformował, że grunt przez który planowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji, tj. działka nr [...], jest częściowo zagospodarowana. Znajduje się na niej pasaż handlowy (teren jest użytkowany bezumownie, a pawilony objęte są umowami dzierżawy). W celu zbadania możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono analizę urbanistycznej. Granica obszaru analizowanego została wyznaczona w promieniu ok. 165 m od działki objętej wnioskiem inwestora, której elewacja frontowa wynosi 55 m. Tak oznaczony obszar stanowi przy tym regionalną całość urbanistyczną, w której dominuje pierzejowa, zwarta zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach, uzupełniona budynkami gospodarczymi oraz usługowymi (jednokondygnacyjne pawilony handlowe). Znajdują się tam ponadto kościoły i szkoły. Analizowany obszar posiada zarazem czytelny, średniowieczny układ: niewielki rynek z kościołem, od którego prostopadle odchodzą ulice z pierzejową zabudową. Wnioskowany teren usytuowany jest w południowo-wschodniej części tego obszaru. Jest to niedomknięty kwartał zabudowy, w której zabudowa docelowa (mieszkaniowa) wchodzi w głąb maksymalnie do 50 m. Miejsce to jest zarazem wyjątkowo wyeksponowane w widoku od Ronda Ś. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, jak i wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, średnią szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku oraz geometrię dachu. Nie kontynuuje ona natomiast linii zabudowy. Mając bowiem na uwadze wyjątkowe wyeksponowanie planowanego przedsięwzięcia, linię zabudowy należałoby wyznaczyć od strony ul. S. W. Tym samym nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto inwestor wskazywał, że dojazd do terenu inwestycji ma się odbywać przez działkę nr [...]. Niemniej Zarząd Dróg Miejskich w pismach z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] czerwca 2011 r i [...] września 2012 r. wskazał, że dopiero przeniesienie ruchu samochodowego z ul. S. W. na projektowaną I ramę komunikacyjną pozwoli na realizację układu komunikacyjnego obsługującego planowaną zabudowę mieszkaniową. Do tego czasu działka nr [...] pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej. Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami wskazał, że działka nr [...] jest częściowo zagospodarowana, gdyż znajduje się tam pasaż handlowy, wobec czego nie ma możliwości by przez ten teren odbywała się obsługa komunikacyjna działki nr [...]. Działka nr [...] posiada obecnie charakter nieruchomości ogólnodostępnej z przeznaczeniem dla ruchu pieszego i ograniczonego ruchu samochodowego związanego z zaopatrzeniem obiektów usługowych znajdujących się na tej działce. Tym samym organ I instancji uznał, że działka nr [...] nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać droga wewnętrzna, w szczególności nie zapewnia bezpiecznego poruszania się ludzi, samochodów osobowych, pojazdów dostawczych, karetek pogotowia, wozów straży pożarnej itp. Inwestor nie przedstawił także dokumentu, z którego wynikałaby służebność przejazdu i przechodu przez tę działkę. W konsekwencji przedmiotowa inwestycja nie spełnia również wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie uzyskało pozytywne opinie gestorów mediów, a nadto działka nr [...] nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolne lub nieleśne. Niemniej z uwagi niespełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy niemożliwe było pozytywne załatwienie wniosku inwestora.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. T. G. odwołał się od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu inwestor wskazał, że organ I instancji zakwalifikował działkę nr [...] jako przeznaczoną do ruchu pieszego i ruchu samochodowego związanego z zaopatrzeniem obiektów usługowych na terenie tej nieruchomości. W konsekwencji należy więc uznać, że na działce nr [...] nie jest wykluczony ruch samochodowy. Brakuje zatem uzasadnienia dla zawężenia funkcji obsługi komunikacyjnej jedynie do istniejącej zabudowy z pominięciem projektowanej zabudowy na działce nr [...]. Tym bardziej, że parametry techniczne zabudowy i zagospodarowania terenu powinny podlegać ocenie dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Poza tym podstawą wydania odmownej decyzji organu I instancji nie może być również brak kontynuacji linii zabudowy. Parametr ten nie jest ściśle określony od strony ul. W. i ul. P., ma zatem charakter swobodny. Sam fakt wyeksponowania działki inwestora nie powinien natomiast przemawiać za negatywnym załatwieniem jego wniosku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na mocy art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 20001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając zarazem przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że analiza urbanistyczna została wykonana prawidłowo, a większość konkluzji organu I instancji nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy zauważył, że planowana inwestycja nie kontynuuje wprawdzie istniejącej linii zabudowy, lecz niemniej możliwe jest odstąpienie od tego wymogu na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Tymczasem organ I instancji nie rozważył, czy możliwe jest zlokalizowanie omawianego przedsięwzięcia przy uwzględnieniu § 4 ust. 4 powołanego przepisu. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na końcową treść rozstrzygnięcia, gdyż z uwagi na niemożliwość zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej działce nr [...] wniosek inwestora powinien być załatwiony negatywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, w świetle którego działka nr [...] nie umożliwia w wystarczającym stopniu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Organ II instancji podkreślił zarazem, że zarządca wspomnianej drogi wewnętrznej wyraźnie oświadczył, iż nie wyraża zgody na obsługę komunikacyjną omawianego przedsięwzięcia przez działkę nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. T. G. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, działka nr [...] dysponuje dostępem do drogi publicznej przez działkę nr [...]. Ta ostatnia nieruchomość jest bowiem własnością Miasta P. i urządzona jest na niej droga. Ponadto ustawodawca wymaga jedynie by nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej, a nie by dostęp ten był odpowiedni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się nietrafna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. T. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z nieuciążliwymi usługami w parterze, dojazdem i parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb Ś., arkusz [...], przy ul. W. w P. (k. 2-5 t. I akt adm. organu I instancji). Z materiału zebranego w aktach wynika zarazem, że dla wspomnianego obszaru nie obowiązuje aktualnie miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej ustawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, przewidujący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy przy tym podkreślić, że opisane wymogi muszą być zrealizowane łącznie, a zatem niespełnienie choćby jednego z nich obliguje organy administracji publicznej do wydania decyzji negatywnej.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw wskazać, że przedmiotowa inwestycja uzyskała niezbędne zapewnienia od gestorów mediów w zakresie dostępu do sieci: pismo D. P. z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...], pismo E. O. – R. D. P. z dnia [...] września 2008 r., znak [...], pismo A. S.A. z dnia [...] września 2008 r., znak [...], [...] (k. 112, 129 i 132 t. I akt adm. organu I instancji). Ponadto w przypadku omawianego zamierzenia budowlanego nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym spełnione zostały wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej ustawy.

Wątpliwości w niniejszej sprawie dotyczyły spełnienia: (1) wymogu dobrego sąsiedztwa oraz (2) wymogu dostępu do drogi publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Rozpatrując pierwsze z tych zagadnień, należy zauważyć, że szczegółowy tryb weryfikowania, czy planowana zabudowa kontynuuje parametry istniejącej już zabudowy, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego powinny być przy tym wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r. analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 165 m od granic działki nr [...], co odpowiada trzykrotność szerokości elewacji frontowej tej działki od strony działki nr [...] (55 m) (k. 30-41 t. II akt adm. organu I instancji). Tym samym spełniony został również podstawowy wymóg, o jakim mowa w § 3 powołanego rozporządzenia. Badając tak określony obszar analizowany ustalono, że omawiana inwestycja kontynuuje parametry istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. W tym zakresie spełniony został zatem wymóg dobrego sąsiedztwa, co stanowi również okoliczność bezsporną, niekwestionowaną przez żadną ze stron postępowania.

Wątpliwości powstałe na tle spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa dotyczyły natomiast kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy. Ze wspomnianej analizy urbanistycznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika bowiem, że zamierzone przedsięwzięcie nie spełnia tego wymogu. Mając bowiem na uwadze, że planowany budynek będzie znajdował się w miejscu wyjątkowo eksponowanym, w niedomkniętym kwartale za główną elewację tego obiektu budowlanego uznano elewację od ul. W. Sąsiednia zabudowa znajduje się tymczasem w odległości 40 m i 50 m od ul. P. Argumentacja ta została następnie zaaprobowana także w decyzji nr Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r., znak [...] (k. 77-87 t. II akt adm. organu I instancji). Z takim stanowiskiem nie zgodził się jednak skarżący w odwołaniu z dnia [...] listopada 2012 r. (k. 1-2 akt adm. organu II instancji), a pogląd ten został podzielony także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] (k. 13-17 akt adm. organu II instancji).

Sąd podziela w tej mierze stanowisko organu II instancji. Jak wynika bowiem z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jako ogólną zasadę przyjmuje się, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tym samym planowana inwestycja byłaby niezgodna z powyższym przepisem. Niemniej ustawodawca przewiduje również możliwość odstąpienia od powyższej ogólnej zasady, wskazując w § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Tymczasem z decyzji z dnia [...] października 2012 r. nie wynika wyraźnie, czy organ I instancji rozważył możliwość zastosowania wyjątku z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia. W konsekwencji nie można aktualnie z całą stanowczością stwierdzić brak możliwości ustalenia dla planowanej inwestycji zgodnej z prawem linii zabudowy. Uchybienie to zostało zatem trafnie dostrzeżone przez organ II instancji.

Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle którego opisana wyżej wada nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r. odpowiada prawu. Jak wskazywano bowiem na początku rozważań, wymogi z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy muszą być spełnione łącznie, a niezrealizowanie choćby jednego z nich przekreśla możliwość uzyskania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Za w pełni uzasadnioną przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia należy uznać niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, tj. brak dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Trzeba przy tym od razu zauważyć, że zgodnie z art. 2 pkt 14 wymienionej ustawy przez wyrażenie "dostęp do drogi publicznej" rozumienie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Rozważając kwestię spełnienia wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, trzeba najpierw wskazać, że z mapy załączonej do analizy urbanistycznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, iż w pobliżu terenu inwestycji przebiega ul. W. i ul. P. Niemniej w pismach Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...], [...] czerwca 2011 r., znak [...] (k. 133-134, 363 t. I akt adm. organu I instancji), [...] września 2012 r., znak [...] (k. 52 t. II akt adm. organu I instancji), zaznaczono, że do czasu uchwalenia planu miejscowego dla obszaru Ś. i budowy I Ramy Komunikacyjnej nie jest możliwa obsługa komunikacyjna omawianego zamierzenia budowlanego z wymienionych ulic. Tym samym w opisanym wyżej zakresie działka nr [...] pozbawiona jest aktualnie bezpośredniego dostępu do znajdującej się w jej pobliżu drogi publicznej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że okoliczność ta nie była w istocie negowana przez skarżącego w toku postępowania.

T. G. wywodził natomiast, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji może odbywać się przez działkę nr [...]. Nieruchomość ta, jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 13 t. II akt adm. organu I instancji), stanowi własność Miasta P. i oznaczona jest symbolem "dr" jako droga. W tym miejscu trzeba jednak zauważyć, że taka informacja nie pozwala na automatyczne zakwalifikowanie działki nr [...] do dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowej, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Jak wynika z kolei z art. 6a ust. 2 powołanej ustawy, zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w uchwale rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii prezydenta miasta w przypadku miast na prawach powiatu. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z dnia [...] marca 2014 r. (k. 3 akt sądowych), działka nr [...] może stanowić co najwyżej drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną, skoro w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy nie znajduje się uchwała, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy.

Taka konkluzja nie wyklucza jednak z góry możliwości spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, na co wyraźnie wskazuje art. 2 pkt 14 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], [...], Zastępca Dyrektora ds. Zasobu Nieruchomości Wydziału Gospodarki i Nieruchomości Urzędu Miasta P. zaznaczył jednak wyraźnie, że nie wyraża zgody na obsługę komunikacyjną omawianego zamierzenia budowlanego przez działkę nr [...] (k. 28 t. II akt adm. organu I instancji). Nieruchomość ta jest bowiem częściowo zagospodarowana, znajduje się na niej pasaż handlowy (pawilony objęte są umowami dzierżawy, natomiast sam teren użytkowany jest bezumownie). Zarządca nieruchomości zaznaczył przy tym, że działka nr [...] nie spełnia warunków wymaganych dla drogi dojazdowej. W konsekwencji należy więc uznać, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej także przez działkę nr [...].

W odwołaniu z dnia [...] listopada 2012 r. T. G. argumentował jednak, że skoro działka nr [...] może być wykorzystywana dla ruchu samochodowego pojazdów zaopatrzeniowych, to powinna być także uznana za nieruchomość pozwalającą realizować obsługę komunikacyjną działki nr [...]. Abstrahując nawet od kwestii braku zgody zarządcy działki nr [...] na taką obsługę komunikacyjną, należy wskazać, że nieruchomość ta jedynie w ograniczonym zakresie może służyć ruchowi pojazdów mechanicznych. Z analizy urbanistycznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że w najwęższym miejscu szerokość przejazdu na działce nr [...] wynosi ok. 3 m, co nie będzie wystarczające do obsługi 26-28 planowanych mieszkań. Podobny wniosek zawarto również we wspomnianym piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2008 r. Należy zatem podzielić stanowisko organów administracji publicznej, w świetle którego utrudnione lub wręcz niemożliwe byłoby wykorzystanie działki nr [...] przez pojazdy straży pożarnej lub karetki pogotowia. Tymczasem dostęp takich samochodów do przyszłego obiektu budowlanego, jaki ma zamiar wybudować inwestor, wydaje się konieczna. W konsekwencji nie można więc mówić o dostępie do drogi publicznej, skoro jest on w istocie niemożliwy do zrealizowania na płaszczyźnie praktycznej (technicznej). Trudno natomiast byłoby akceptować jedynie teoretyczny (potencjalny) dostęp do drogi publicznej jako wystarczający dla spełnienia wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Należy wreszcie zauważyć, że organ I instancji pismem z dnia [...] września 2011 r., znak [...], wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego legitymowanie się służebnością drogową obciążającą działkę nr [...] na korzyść działki nr [...] (k. 373 t. I akt adm. organu I instancji). Na powyższe wezwanie nie udzielono żadnej odpowiedzi. W konsekwencji więc należy uznać, że skarżący nie wykazał by teren inwestycji dysponował dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 powołanej ustawy.

Podsumowując, należy stwierdzić, że organ I instancji wadliwie nie rozważył możliwości zastosowania § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia i ewentualnej modyfikacji ustalonej w obszarze analizowanym linii zabudowy. Ostatecznie jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż słusznie organy administracji publicznej uznały, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, wobec czego konieczne było wydanie decyzji negatywnej dla inwestora, a zaskarżona decyzja Samorządowego kolegium Odwoławczego w Poznaniu odpowiada prawu.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.