Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2059/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6,7,8,9, 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. i Z. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], stwierdzającej w pkt 1, że nieruchomości pochodzące z "Dóbr Ziemskich Ł.", dla których prowadzona była księga hipoteczna nr [...], stanowiące w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, odpowiadające aktualnym działkom ewidencyjnym nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 9,15 ha, położone w obrębie [...], gm. S., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, w pkt 2 umarzającej postępowanie w stosunku do tej części nieruchomości, która stanowi lasy i grunty leśne o pow. 241 ha, aktualnie wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 267,9315 ha położonych w obrębie [...], gm. S., w pkt 3 umarzającej postępowanie do części nieruchomości odpowiadającej obecnym działkom ewidencyjnym nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 3,66 ha położonym w obrębie [...], gm. S. oraz w pkt 4 umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zwrotu części znacjonalizowanego majątku Ł., która nie została objęta parcelacją tj. domu mieszkalnego z ogrodem, tzw. resztówki o pow. 3,1610 ha, oraz lasów tego majątku o pow. 241 ha i wypłaty odszkodowania za szkody poniesione w związku z bezprawnym przejęciem na cele reformy rolnej majątku Ł. - uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła M. P..

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z dnia [...] października 2002 r. M. P. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie, że część majątku ziemskiego Ł. stanowiąca resztówkę o pow. 3,1610 ha oraz las o pow. 241 ha nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z [...] marca 2003 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o podpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod dekret PKWN.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt: IV SA/Wa 700/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2004 r. z powodu uchybień merytorycznych i proceduralnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. i umorzył postępowanie I instancji.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1881/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2010 r. wskazując, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nadal stanowi element systemu prawa powszechnie obowiązującego.

Decyzją z [...] października 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność dokładnego ustalenia przez Wojewodę przedmiotu wniosku, ustalenia aktualnego właściciela bądź właścicieli gruntów leśnych i zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu oraz ponownego rozważenia kwestii dotyczącej możliwości wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN terenów leśnych o powierzchni przekraczającej 25 ha.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził w pkt 1, że nieruchomości pochodzące z "Dóbr Ziemskich Ł.", dla których prowadzona była księga hipoteczna nr [...], stanowiące w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, odpowiadające aktualnym działkom ewidencyjnym nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 9,15 ha, położone w obrębie [...], gm. S., podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Zaś w pkt 2 ww. decyzji umorzył postępowanie w stosunku do tej części nieruchomości, która stanowi lasy i grunty leśne o pow. 241 ha, aktualnie wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 267,9315 ha położonych w obrębie [...], gm. S.. Ponadto, w pkt 3 umorzył postępowanie w stosunku do części nieruchomości odpowiadającej obecnym działkom ewidencyjnym nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 3,66 ha położonych w obrębie [...], gm. S.. Oprócz tego w pkt 4 decyzji organ wojewódzki umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zwrotu części znacjonalizowanego majątku Ł., która nie została objęta parcelacją tj. domu mieszkalnego z ogrodem, tzw. resztówki o pow. 3,1610 ha, oraz lasów tego majątku o pow. 241 ha i wypłaty odszkodowania za szkody poniesione w związku z bezprawnym przejęciem na cele reformy rolnej majątku Ł.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. wniosła M. P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o orzeczenie co do istoty sprawy oraz zwrot przedmiotowej nieruchomości ziemskiej i wypłatę odszkodowania za przejęcie tej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazała na sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem. Ponadto podniosła, że organ niesłusznie umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu majątku i wypłaty odszkodowania, bo przecież to organy administracyjne dokonały nacjonalizacji ww. majątku i w związku z tym na nich ciąży odpowiedzialność za zwrot majątku.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż nie znajduje uzasadnienia wypowiedziany w decyzji Wojewody pogląd, jakoby tryb postępowania z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie mógł być stosowany do oceny przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lasów i gruntów leśnych. Organ odwoławczy wskazał, iż istotą postępowania prowadzonego w trybie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia jest rozstrzygnięcie, czy uprawnione (legalne) jest zastosowanie wobec danej nieruchomości przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W omawianym trybie należy zatem rozpoznać prawidłowość zakwalifikowania danej nieruchomości (ew. jej części) do kategorii nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym oraz prawidłowość ustalenia norm obszarowych (100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych) w stosunku do nieruchomości o takim właśnie charakterze. Decydujące zatem znaczenie dla możliwości orzekania w trybie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia ma fakt, czy w stosunku do danej nieruchomości (jej części) zastosowano art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Jeżeli tak się stało to prawidłowość tego przejęcia podlega rozpoznaniu w ramach omawianego postępowania. Jeżeli zatem Wojewoda ustalił, że majątek Ł. został przejęty przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to jego obowiązkiem było merytoryczne rozpatrzenie prawidłowości takiego przejęcia. Postępowanie nie jest bowiem bezprzedmiotowe tylko dlatego, że zdaniem organu I instancji pewna część majątku (tj. lasy i grunty leśne o pow. 241 ha) nie podlegała pod działanie dekretu. W ocenie Ministra, wadliwość podejścia organu I instancji wyraża się w tym, że organ ten w istocie przeprowadził merytoryczne badanie prawidłowości zastosowania przepisów dekretu wobec lasów i gruntów leśnych, lecz nie zakończył go merytorycznym rozstrzygnięciem (tzn. orzeczeniem o niepodpadaniu bądź odmową orzeczenia o niepodpadaniu pod działanie dekretu), czym naruszył art. 105 § 1 kpa oraz § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Minister wskazał ponadto, iż organ wojewódzki nie jest uprawniony do orzekania ponad żądanie, może jedynie zbadać czy wnioskowana nieruchomość rzeczywiście zawierała się we wskazanych przez wnioskodawczynię działkach. Minister podniósł, iż we wniosku z [...] października 2002 r. wskazano, że przedmiotem roszczenia jest część majątku ziemskiego Ł. stanowiąca resztówkę o pow. 3,1610 ha oraz las o pow. 241 ha. Ponadto, w piśmie z dnia 13 lipca 2013 r. wnioskodawczyni doprecyzowała, że 241 ha lasów zawiera się w działkach o aktualnych numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...]. Natomiast 3,1610 ha resztówki zawiera się w działkach o aktualnych numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ponadto, wnioskodawczyni wskazała, że do resztówki powinna być wliczona pow. 0,6 ha dawnego ogrodu znajdująca się na działce o aktualnym numerze ewidencyjnym [...]. Potwierdzeniem powyższego jest też pismo wnioskodawczyni z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym podniesiono, że przedmiot z wniosku z dnia [...] października 2002 r. pozostaje niezmienny, a w piśmie z dnia 13 lipca 2013 r. wskazano jedynie numery ewidencyjne działek, na których znajdowały się wnioskowane nieruchomości (k.215).

Następnie organ odwoławczy odniósł się do problematyki ustalenia stron postępowania i wskazał, że stronami przedmiotowego postępowania będą w pierwszej kolejności spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości – M. P.. W ocenie Ministra, ze znajdujących się w aktach sprawy postanowień spadkowych wynika, iż udokumentowany interes prawny w sprawie mają M. P., Z. S., T. L., M. L., R. I., D. J. P., E. Z., B. S., W. I., M. P., A. L., A. I., K. M., P. Z., A. Z., A. Z. oraz T. Z.. Interesu prawnego nie mają natomiast umieszczone w rozdzielniku decyzji K. I. i M. K., gdyż wbrew ustaleniom organu I instancji nie są one spadkobierczyniami B. I.. Zgodnie bowiem z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2008 r. spadek po B. I. na podstawie ustawy nabyli żona M. I. oraz brat A. I., który został niesłusznie pominięty przez organ jako strona postępowania. W ocenie Ministra, nie udowodniono również sądowym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza, że M. P. i A. F. są spadkobierczyniami L. I., a tym samym wchodzą w prawa strony po zmarłej L. I.. Nie wykazano również, iż stroną postępowania jest K. L.. Jest ona spadkobierczynią po S. L., który jednak nie jest spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości. Nie został bowiem wymieniony w postanowieniu spadkowym po M. L. L., spadkobierczyni dawnego właściciela nieruchomości.

Powołując się na powyższe Minister wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ustalić spadkobierców Z. I., L. I. i B. I. oraz udokumentować np. odpisem skróconym aktu małżeństwa wszelkie zmiany imienia czy nazwiska stron, chociażby w związku z zawarciem związku małżeńskiego.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż w dalszym toku postępowania przed organem I instancji nie powinni brać udziału obecni właściciele i użytkownicy wieczyści niektórych działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości ziemskiej Ł.. Powołując się na istotę przedmiotowego postępowania organ podniósł, iż wydana w tym trybie decyzja administracyjna nie będzie automatycznie prowadziła do restytucji utraconej własności. Chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa podmiotowe obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w efekcie tej decyzji nie zostaną bowiem wzruszone ani w jakikolwiek sposób ograniczone. Z tych względów interes prawny w sprawie ustalenia czy nieruchomość (jej część) nie podlegała działaniu art 2 ust. 1 lit. e dekretu mają jedynie: dawni właściciele (ich następcy prawni), Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci, jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz te podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione normą zawartą w art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Minister wskazał ponadto na ciążący na organie obowiązek pouczenia strony zamieszkałej zagranicą o konsekwencjach nieustanowienia pełnomocnika do doręczeń jak też o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem do doręczeń (art. 40 § 5 Kpa). W ocenie organu odwoławczego, z przekazanych przez organ I instancji akt sprawy nie wynika aby powyższy obowiązek został spełniony.

Końcowo, organ odwoławczy wskazał, iż podziela pogląd organu wojewódzkiego, iż dochodzenie odszkodowania za bezprawne przejęcie nieruchomości objętej wnioskiem możliwe jest jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Minister przywołał treść art. 65 § 1 kpa i podniósł, że Wojewoda niesłusznie umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu części nieruchomości i wypłaty odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 kpa powinien był zawiadomić wnioskodawczynię o swojej niewłaściwości i wskazać organ właściwy do którego wnioskodawczyni powinna złożyć przedmiotowy wniosek.

Ponadto, Minister nie zgodził z twierdzeniem wnioskodawczyni, że skoro w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że z parcelacji wyłączono resztówkę o pow. 3,1610 ha to znaczy, że wyraźnie stwierdził, że resztówka została wyłączona spod działania dekretu PKWN. Podniósł, iż w przypadku nieruchomości objętej wnioskiem część nieruchomości została rozparcelowana, a część - tzw. resztówka o pow. 3,1610 ha - stanowiła teren, który spod tej parcelacji został wyłączony. W ocenie organu odwoławczego, samo jednak rozparcelowanie czy też nie po przejęciu nieruchomości na mocy dekretu PKWN pozostało bez wpływu na okoliczność czy spełnione były przesłanki przejęcia nieruchomości w myśl dekretu PKWN.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła M. P. w części dotyczącej: 1) przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i braku orzeczenia co do istoty sprawy, co skutkuje bezskutecznością organów po 13 latach orzekania w przedmiotowej sprawie, 2) przekazania sprawy do sądu powszechnego w przedmiocie dochodzenia zwrotu części nieruchomości i wypłaty odszkodowania wskazanego organowi I instancji w zaskarżonej decyzji, 3) istotnych błędów merytorycznych organu II instancji dotyczących stron postępowania.

Powołując się na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie ww. części zaskarżonej decyzji, orzeczenia co do istoty sprawy oraz wypłaty odszkodowania za przejęcie z naruszeniem prawa przedmiotowej nieruchomości ziemskiej i zwrotu tej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wszczęte 13 lat temu postępowanie prowadzone jest przewlekle, bezskutecznie i tendencyjnie. W ocenie skarżącej, zebrany po tylu latach materiał dowodowy umożliwiał organowi II instancji orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sam organ odwoławczy wskazał przecież w zaskarżonej decyzji, iż ma możliwość orzeczenia co do istoty sprawy czy przedmiotowa nieruchomość (lasy i grunty leśne o pow. 241 ha oraz dom mieszkalny z ogrodem tzw. resztówka) podpada pod działanie dekretu PKWN.

Skarżąca podniosła ponadto, iż błędne i niedopuszczalne jest zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenie w sprawie przekazania do sądu powszechnego dochodzenia w przedmiocie zwrotu części nieruchomości i wypłaty odszkodowania (dotyczącego pkt 4 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r.). Powyższe ustalenie organu po 13 latach orzekania w sprawie stanowi próbę odsunięcia przez organy państwowe odpowiedzialności za skutki wynikające z naruszenia prawa w przejęciu przedmiotowej nieruchomości. Sądy powszechne nie są właściwe w sprawie, gdyż reforma rolna była reformą państwową i to organy państwa są odpowiedzialne za naruszenia prawa powstałe w przejęciu nieruchomości skutkujące wypłatą należnego odszkodowania i zwrotu tej części nieruchomości.

Ponadto, skarżąca wskazała na błędy organu dotyczące ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie stwierdzono, iż Wojewoda pominął jako stronę A.I., gdyż występuje on jako uczestnik postępowania w każdym jego stadium na pozycji pod nr [...], a jedynie zmianie uległ jego adres. Ponadto, błędem jest ustalenie organu odwoławczego, iż S. L. nie jest spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości M. P., gdyż na podstawie postanowienia spadkowego z [...] listopada 1999 r. jest on jednym ze spadkobierców po M. L., spadkobierczyni dawnego właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącej, materiał dowodowy potwierdza również, iż K. L. jest stroną przedmiotowego postępowania jako spadkobierczyni po S. L..

W ocenie skarżącej, organ II instancji nie ustosunkował się również do nieuzasadnionego poglądu Wojewody, próbującego bezpodstawnie przekształcić dom mieszkalny w pracownię doświadczalną. Ponadto, zdaniem skarżącej, w sposób sprzeczny z rozporządzeniem RP z 22 marca 1928 r. organy pominęły okoliczność, iż właściciel majątku M. P. nie żył w dacie przejęcia majątku protokołem z [...] listopada 1944 r., gdyż [...] października 1943 r. został zamordowany w W. przez hitlerowców. Właścicielem faktycznym i następcą prawnym w dacie przejęcia majątku byli rodzice M. P. – M. i F. P., którzy nawet nie figurują w dokumentacji jako ostatni prawowici właściciele majątku

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, iż kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego w znacznej części umarzała postępowanie w sprawie. W poprzedniej decyzji z [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na uchybienie organu I instancji, który niesłusznie umorzył postępowanie we wskazanym zakresie, pomimo że miał podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym organ odwoławczy nie miał podstaw do rozstrzygania co do istoty sprawy, a ewentualne rozstrzygnięcie merytoryczne, o które wnosiła skarżąca, skutkowałoby zmianą podstawy rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących błędów w ustaleniu stron postępowania organ wskazał, iż na podstawie znajdujących się w aktach sprawy postanowień spadkowych uznał, iż A. I., mający udokumentowany interes prawny w niniejszej sprawie, i A. I. to dwie różne osoby. Ponadto, wbrew stanowisku skargi, z postanowienia spadkowego z [...] listopada 1999 r. nie wynika by S. L. był spadkobiercą M. L.. Nie jest on zatem stroną postępowania, a w konsekwencji stroną nie jest również jego spadkobierczyni K. L.. Minister podniósł, iż w zaskarżonej decyzji wskazał na jeszcze inne uchybienia przy ustalaniu stron przedmiotowego postępowania, których skarżąca nie podważyła. Organ odwoławczy zauważył również, iż pozostałe podnoszone przez skarżącą zarzuty merytoryczne, w związku z podjętym przez Ministra rozstrzygnięciem uchylającym decyzję Wojewody [...] i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania, nie mają znaczenia dla sprawy na tym etapie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Kontroli Sądu została zatem poddana decyzja o charakterze kasacyjnym wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji, ocena Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do dopuszczalności zastosowania powołanego przepisu przez organ odwoławczy.

W myśl art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w tym przypadku gdy postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać trzeba, iż powołane wyżej przesłanki warunkujące możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa zostały w niej spełnione.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, w toku postępowania przed organem I instancji w sposób istotny naruszone zostały normy warunkujące ustalenie kręgu stron postępowania. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być udokumentowany jedynie w określony prawem sposób. Zgodnie bowiem z art. 1027 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380, ze zm.), względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż organ I instancji uznał za strony postępowania osoby, które nie udokumentowały swojego interesu prawnego w sposób określony w powołanej normie Kodeksu cywilnego. W szczególności, ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2008 r. nie wynika aby K. I. i M. K. były spadkobierczyniami po B. I., spadkobiercy po dawnym właścicielu nieruchomości. Pomimo tego organ I instancji uznał te osoby za strony postępowania. Z ww. postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2008 r. wynika zaś, iż na podstawie ustawy spadek po B. I. nabył A. I.. Pomimo tego, organ I instancji pominął tę osobę jako stronę postępowania. Ponadto, organ uznał M. P. i A. F. za spadkobierczynie L. I., pomimo braku w aktach sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie, a tylko takie dokumenty mogą dowodzić praw wynikających z dziedziczenia. Podobnie, z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentów poświadczających prawo do dziedziczenia nie można uznać za spadkobierców Z. I. i L. I. osób wymienionych w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. W postępowaniu przed organem wojewódzkim nie wykazano również, że stroną postępowania jest K. L. która jest spadkobierczynią S. L.. Jak jednak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] listopada 1999 r. S. L. nie jest spadkobiercą po M. L., spadkobierczyni dawnego właściciela przejętej nieruchomości. Nie jest on też wymieniony w innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu przed organem I instancji nie udokumentowano, chociażby w związku z zawarciem związku małżeńskiego, wszelkich zmian imienia czy nazwiska spadkobierców dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy raz występuje bowiem A. I. a raz A. I.. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, spadkobierczynią po M. P. jest L. I.. Zaś w aktach sprawy znajduje się postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po L. I.. Wymaga zatem ustalenia czy to ta sama osoba.

Podsumowując, prawidłowo uznał organ odwoławczy, iż wskazane wyżej błędy organu pierwszej instancji nakazują przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania uzupełniającego i to w znacznej części. W konsekwencji, prawidłowo organ II instancji zastosował konstrukcję z art. 138 § 2 kpa i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie administracyjnie przeprowadzone musi być bowiem zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a wszystkie strony postępowania muszą mieć zapewniony w nim czynny udział. Wskazane zaś wyżej naruszenia prawa niewątpliwie wpływają na możliwość realizacji uprawnień stron w toku postępowania prowadzonego w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r.

W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwiał organowi odwoławczemu orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto, na prawidłowość decyzji kasacyjnej nie może mieć wpływu podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób nieskuteczny i przewlekły. Przewlekłość postępowania administracyjnego strona może bowiem zwalczać w odrębnym trybie, w drodze zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ administracji w ustawowym terminie, a w razie bezskuteczności tego środka, w drodze skargi na bezczynność organu administracji.

Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony w skardze zarzut zawarcia zaskarżonej decyzji błędnego ustalenia w sprawie przekazania do sądu powszechnego dochodzenia w przedmiocie zwrotu części nieruchomości i wypłaty odszkodowania. Wskazać trzeba, iż powołany zarzut nie dotyczy samego rozstrzygnięcia, lecz stanowiska organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano powyżej, podlegająca kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu decyzja o charakterze kasacyjnym ma charakter wyłącznie procesowy, a zatem nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Oznacza to, iż przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, w oparciu o art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, poza kontrolą Sądu pozostaje ocena trafności zakwestionowanych przez skarżącą poglądów prezentowanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonywanie kontroli sądowej w tym zakresie i ewentualne korygowanie stanowiska organu odwoławczego nastąpiłoby bowiem przedwcześnie. Kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji sprawia, że postępowanie nadal jest w toku. Oznacza to, że po uchyleniu decyzji postępowanie dalej toczyć się będzie przed organem I instancji i organ odwoławczy nie mógł pozbawić organu stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej przy rozstrzyganiu sprawy.

Końcowo, Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu odwoławczego działań, które naruszałyby zasady ogólne zawarte w art. 6, 7, 8 i 9 kpa. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organ odwoławczy znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a wyprowadzone przez ten organ wnioski co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa są prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.