Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 309/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 513/10 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody W. z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz Gminy D. kwotę 18.621 zł (osiemnaście tysięcy sześćset dwadzieścia jeden) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 513/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta P. ustalił na rzecz J. P. i S. P. odszkodowanie w łącznej kwocie 514.671 zł stanowiącej należność z grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy D., położony w G., Gm. D., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb G., ark. mapy 1, działka nr 15/1 o pow. 3.241 m2, zapisany w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - [...]

Starosta P. wskazał, iż przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. B., nie znajdując podstaw do jego zakwestionowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy D., zarzucając naruszenie art. 98 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda podzielił zawarty w operacie szacunkowym wniosek o braku transakcji zdefiniowanych w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, co skutkowało zastosowaniem przy wycenie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Organ II instancji uznał za prawidłowy dobór transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania. Stwierdził, że biegła prawidłowo wyceniła wartość działki, wydzielonej pod drogę publiczną, biorąc do porównań nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotową działkę, a w konsekwencji operat szacunkowy mógł być podstawą ustalenia odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina D., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

- § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić organ do wniosku, iż znajduje on w niej zastosowanie;

- art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podstawą ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości zajętej pod drogę, która przeszła na własność Gminy D., stanowi wartość gruntów wydzielonych razem z tą nieruchomością, tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy organ powinien dojść do wniosku, iż przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania;

- art. 151 u.g.n. poprzez błędną jego interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutkujące przyjęciem, że z racji tego, iż nie można było określić cen transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogi, konieczne było określenie ich ceny na podstawie transakcji rynkowych nieruchomości podlegających sprzedaży, a nie wywłaszczeniu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnicy postępowania S. P. i J. P. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu wniosek skarżącego - że autorka operatu ograniczyła się do stwierdzenia, iż transakcje pod drogi były zawierane sporadycznie lub nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych oraz niespełniające definicji nieruchomości podobnej - jest oderwany od przepisów, w oparciu o które sporządza się operat szacunkowy, tj. art. 151 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 ww.

Sąd stwierdził, iż nie da się interpretować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w oderwaniu od art. 151 u.g.n. Rozporządzenie wykonawcze nie może zmieniać ustawy, na podstawie której zostało wprowadzone. Z uwagi na pojęcie wartości rynkowej użyte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wykluczone jest zatem branie pod uwagę przy ustalaniu istnienia transakcji wskazanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia, tych umów, w których sprzedający nie ma możliwości na tyle długo wyeksponować nieruchomość na rynku, by uzyskać nabywcę oferującego najkorzystniejszą cenę, a najczęściej cena nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa lub gminę ustalana jest przez rzeczoznawcę a nie w toku negocjacji, a najistotniejszym czynnikami kształtującymi cenę są możliwości finansowe gminy (przedstawicieli Skarbu Państwa) i zdolności negocjacyjne osób uczestniczących w ewentualnych negocjacjach. Sąd zważył, iż wraz z wejściem w życie tzw. "specustawy" - z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (nr 193, poz. 1194 ze zm.), nastąpiła istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa - własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd wskazał, że w operacie szacunkowym zawarte zostało kategoryczne stwierdzenie, iż biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości w zakresie transakcji tzw. "drogowych" i znalazła kilkadziesiąt takich transakcji na terenie gminy D. i gmin ościennych. Niemożliwym było jednak ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych wpływających na cenę transakcyjną oraz wag tych cech, co w konsekwencji uniemożliwiło spełnienie wymogów zawartych w art. 153 ust. 1 u.g.n. W piśmie z dnia 25 maja 2010 r. biegła wskazała, że teoretycznie tak duża liczba zawartych transakcji "drogowych", powinna umożliwić ustalenie trendu czasowego w zakresie kształtowania się cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Jednakże odrębna analiza tych transakcji nie pozwoliła na wyciągnięcie jakichkolwiek wniosków odnośnie zmian cen na przestrzeni analizowanych trzech lat poprzedzających datę sporządzenia operatu.(...) W niektórych gminach transakcje, w okresie od listopada 2007 r. do kwietnia 2009 r. zawierane były za cenę jednostkową 60-75 zł/m2 niezależnie od tego kiedy transakcja odbywała się, niezależnie od wielkości działki, niezależnie od położenia. Tak więc analityczne ustalenie trendu czasowego było niemożliwej...) Podobnie miała się sytuacja z ustaleniem cech rynkowych wpływających na cenę transakcyjną. W tym zakresie biegła wysunęła wniosek, iż ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi, zależały wyłącznie od sytuacji finansowej gminy oraz zdolności negocjacyjnych osób reprezentujących gminę. Cechy rynkowe takie jak położenie, stan prawny, sposób korzystania i inne cechy wpływające na jej wartość, wg analiz biegłej nie przekładały się na wartość nieruchomości. Biegła wskazała jako przykład - ze względu na ważną cenę rynkową jaką jest położenie nieruchomości - działki położone w Gminie S. k. P., gdzie działka przeznaczona na poszerzenie drogi krajowej była nabywana za cenę stanowiącą jedną trzecią ceny działki przeznaczonej pod drogę na peryferiach gminy. Podobne sytuacje miały miejsce w innych gminach. Biegła wskazała również, iż jednym ze sposobów - poza metodą analityczną - określania cech rynkowych oraz ich wag, jest badanie preferencji uczestników rynku nieruchomości. W przypadku transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi trudno jest mówić o tego typu segmencie rynku, gdyż takie nieruchomości nie są oferowane firmom pośredniczącym w handlu nieruchomościami, jak również nie są eksponowane na portalach internetowych. Zatem brak jest możliwości przeprowadzenia badań w celu poznania preferencji nabywców i w ten sposób określić cechy rynkowe i ich wagi. Wszystkie te okoliczności sprawiły, iż biegła nawet mając informację o cenach transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi, nie była w stanie w sposób poprawny i rzetelny przeprowadzić procesu wyceny przy pomocy podejścia porównawczego.

Zdaniem Sądu nie ma racji skarżący zarzucając, iż biegła w operacie nie opisała szczegółowo transakcji tzw. "drogowych", będących przedmiotem analizy. Takie szczegółowe opisanie transakcji - w świetle przekonującej opinii biegłej - nie miałoby w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia i nie mogło wpłynąć na ocenę operatu szacunkowego.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że art. 151 u.g.n, nie ma zastosowania w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje jako zasadę negocjacyjny tryb ustalania wysokości odszkodowania. Przewiduje on jednak, iż jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Reasumując do ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozdziału IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym również art. 151 u.g.n.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że właśnie z uwagi na treść art. 151 u.g.n. w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Sąd uznał, iż analiza operatu szacunkowego oraz pism biegłej z dnia 21 września 2009 r. (k. 92-94 akt organu I instancji) i z dnia 25 maja 2010 r., (k. 35-41 akt organu II instancji), wskazuje, iż przeprowadziła ona dokładną weryfikację w celu ustalenia czy na analizowanym obszarze występują transakcje dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi, a stanowisko o braku przesłanek do zastosowania art. 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, biegła przekonująco i precyzyjnie uzasadniła.

Za bezzasadne Sąd uznał także zarzuty skarżącego naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 134 u.g.n.

W ocenie Sądu organy nie uchybiły przepisom art. 7 i 77 k.p.a. Sąd zważył, że najistotniejszym dowodem w sprawie był operat szacunkowy. Organy nie przyjęły bezkrytycznie wniosków biegłej. O tym, że dokument ten poddały szczegółowej analizie świadczy zobowiązanie autorki operatu do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości zgłaszanych przez Gminę D. i zgromadziły zupełny materiał dowodowy umożliwiający wydanie merytorycznych decyzji.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja organu II instancji wskazuje, że zawiera ona wszystkie niezbędne elementy, a więc przedstawienie stanu faktycznego, przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, omówienie dowodów, w tym najistotniejszego - operatu szacunkowego, rozważania zarzutów podniesionych w odwołaniu i wnioski wywiedzione przez organ odwoławczy. W zakresie uzasadnienia prawnego najistotniejszą kwestią była interpretacja § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 151 u.g.n. Organ dokonał wykładni tych przepisów, interpretując je tak jak uczyniła to biegła w operacie szacunkowym. Zdaniem Sądu powtórzenie w takiej sytuacji argumentacji autorki operatu, nie było żadnym uchybieniem. Konsekwencją powyższych rozważań było stwierdzenie przez Sąd, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Wielkopolski nie naruszył przepisu art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., reprezentowana przez adwokata, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie i że nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania poprzez analizę transakcji gruntami zajętymi bądź przeznaczonymi pod drogi publiczne, ze względu na pojęcie wartości rynkowej zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami;

2) § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 151 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w niniejszej sprawie należało wycenić grunty wydzielone pod drogi publiczne według wartości gruntów, z których zostały wydzielone, ze względu na pojęcie wartości rynkowej zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie narusza prawa i w związku z tym stwierdzenie, że postępowanie dowodowe przed organami administracji było pełne i prawidłowe oraz iż organ nie naruszył swobodnej oceny dowodów stwierdzając, że biegła w sposób prawidłowy dokonała wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja nie podlega uchyleniu w całości;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu celem ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przewidzianych przepisami prawa w poczwórnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, iż dla określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi nie jest konieczne jednoczesne spełnianie przez transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wymogów określonych w art. 151 u.g.n. Ustalenie odszkodowania za drogi następuje na zasadach określonych w art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem." Nie ulega wątpliwości, iż pierwszeństwo przy ustalaniu wysokości odszkodowania za drogi ma tryb negocjacyjny, polegający na pertraktacjach gminy i właściciela nieruchomości odnośnie ceny nieruchomości, jaką gmina jest w stanie zaoferować tytułem odszkodowania. Niewątpliwie więc cena w ten sposób zaoferowana jest ceną transakcyjną. Mając informacje o takich cenach, biegła była zobligowana do zastosowania podejścia porównawczego wskazanego w art. 36 § 1 Rozporządzenia, gdyż to właśnie ceny transakcyjne są wskazane w tym przepisie jako jedyna podstawa określania wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi.

W przypadku przyjęcia argumentacji zaprezentowanej przez Sąd I instancji, sprowadzającej się do uznania, iż o zastosowaniu § 36 ust.1 Rozporządzenia przesądza treść art. 151 u.g.n., doszłoby do absurdalnej sytuacji, w której § 36 ust. 1 byłby de facto przepisem martwym. Niemożliwym jest wszak spełnienie przez transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi wszelkich wymagań określonych w art. 151 u.g.n., co jednakże nie pozbawia ich w istocie charakteru "cen transakcyjnych". Nie można jednak pominąć niewątpliwego faktu, iż transakcje takimi gruntami mają miejsce, co w pełni uzasadnia stosowanie do nich § 36 ust. 1 Rozporządzenia.

Gmina wskazała, że zastosowanie przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 Rozporządzenia, może nastąpić dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, iż znalazła ona kilkadziesiąt transakcji obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne na terenie Gminy D. i gmin ościennych. W każdym przypadku biegła dysponowała informacją o ustalonych cenach transakcyjnych. Dlatego też ewentualne przeszkody w zastosowaniu metody porównawczej mogłyby jedynie wynikać z trudności w znalezieniu nieruchomości podobnej, lecz w żaden sposób nie można uznać, aby to wymagania zawarte w art. 151 u.g.n. przesądzały o konieczności zastosowania § 36 ust. 2 Rozporządzenia. Rzeczoznawca nie uzasadniła w sposób należyty, dlaczego nie dokonała wyceny nieruchomości na postawie § 36 ust. 1 Rozporządzenia - w sytuacji gdy dysponowała informacjami o cenach transakcyjnych kilkudziesięciu nieruchomości zajętych pod drogi - wobec czego w sposób nieprawidłowy przyjęła, iż zastosowanie ma ust. 2 pkt 1 tego przepisu.

W ocenie Gminy Sąd I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy i pełny kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem organy popełniły liczne uchybienia w przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonując oceny zgromadzonego materiału przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów. Organy oparły swoje rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób wadliwy, zaś Sąd I instancji nie dopatrzył się w tym naruszenia zasady legalności działania organów władzy publicznej, ani też - naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Gmina stwierdziła, że Sąd naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. P. i S. P. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla ustalenia wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie stosuje się § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, iż przepis ten nie ma zastosowania, gdyż nie określa on ceny rynkowej jest nieprawidłowy.

Wskazać bowiem należy, iż szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie. Z twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym wynika, iż transakcje takie były zawierane sporadycznie. Natomiast w piśmie z dnia 25 maja 2010 r. biegła wskazała, że ilość takich transakcji była duża, co świadczy o niekonsekwencji rzeczoznawcy. Ponadto biegła stwierdziła, iż niemożliwe było ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych oraz wag tych cen. Jednakże Sąd I instancji do tego poglądu w żaden sposób się nie odniósł. Jeszcze raz podnieść należy, że to przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10.

Ponadto należy wskazać, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09).

Należy podkreślić, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Sąd administracyjny rozpoznający więc skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. W niniejszej sprawie wprawdzie Sąd I instancji przedstawił swoją ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, jednakże nie odniósł się do podstawowej kwestii wynikającej z tego operatu, a mianowicie do zastosowania przez rzeczoznawcę metody określania wartości szacowanej nieruchomości opartej na § 36 ust. 2 pkt 2 zamiast na metodzie określonej w ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Co do tej kwestii przywołał, za organem, iż na lokalnym rynku nieruchomości transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne było kilkanaście, jednakże niemożliwym było ustalenie trendu czasowego, cech rynkowych oraz wag tych cen.

W takiej sytuacji, skoro z operatu szacunkowego wynika, iż takie transakcje miały miejsce, to zarówno organ jak i Sąd I instancji winny do tej kwestii się ustosunkować, bowiem kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania. Wskazać należy, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca, nie przeprowadziła analizy dlaczego w niniejszej sprawie zastosowanie ma ust. 2 § 36 powołanego rozporządzenia. Fakt, iż taka analiza została zawarta w piśmie z dnia 25 maja 2010 r. Pismo to nie może stanowić dowodu podlegającego ocenie. Te kwestie winny być zamieszczone w operacie szacunkowym ze wskazaniem konkretnych transakcji, bowiem tylko w takim przypadku możliwa jest ocena czy faktycznie nie można brać ich pod uwagę.

Z tych wszystkich względów, uznając za istotne naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny, zastosował art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, iż naruszenie przepisów postępowania było wynikiem naruszenia przepisów prawa materialnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.