Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1513/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na Uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nr XII/112/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 20 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części załącznika graficznego do uchwały w zakresie linii rozgraniczających tereny 33.KP i 22.ZP oraz 31.KD-DX i 22.ZP; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w częściach określonych w pkt I i II nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Bydgoszczy w dniu 25 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/112/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy. Integralnymi częściami uchwały uczyniono rysunek planu w skali 1:1000 (załącznik nr 1) wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy (załączniki nr 1/1a i 1/1b), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (załącznik nr 3). Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 lipca 2011 r. Nr 166, poz. 1398.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Organ nadzoru zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.p.z.p.", tj. art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 i 3, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 27, w stopniu określonym w art. 28 tej ustawy oraz w związku z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Na tej podstawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał poszczególne naruszenia:

1. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla określenia przeznaczenia poszczególnych terenów pojęć "przeznaczenia terenu zamiennego" - zdefiniowanego jako takie przeznaczenie, które może być realizowane tylko i wyłącznie w zamian za funkcje lub obiekty przewidziane przez przeznaczenie podstawowe (§ 2 ust. 1 pkt 12 uchwały) oraz "przeznaczenia terenu podstawowego", zdefiniowanego jako przeznaczenie terenu określone na podstawie ustaleń planu, które musi występować w granicach terenu lub działki w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki, jednakże nie musi stanowić jedynego przeznaczenia terenu, możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego bądź zamiennego na zasadach określonych w planie (§ 2 ust. 1 pkt 10), a następnie określenie przeznaczenia podstawowego dla terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK przy jednoczesnym braku określenia możliwego przeznaczenia zamiennego. Organ wskazał, że z samego zastosowania pojęcia przeznaczenia terenu podstawowego wynika dopuszczenie możliwości wprowadzenia przeznaczenia terenu zamiennego, co w zestawieniu z faktem, iż dla ww. terenów nie określono dopuszczalnej funkcji zamiennej oraz nie wskazano absolutnie żadnych zasad i warunków, na jakich możliwe jest realizowanie funkcji zamiennej, powoduje, że zapisy planu miejscowego pozostają niejednoznaczne i niedookreślone, a tym samym plan miejscowy nie spełnia swojej podstawowej roli, jaką jest określenie przyszłego zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że tak skonstruowane przepisy dają możliwość przejęcia bądź uzupełnienia planistycznych kompetencji rady gminy przez inne podmioty i organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych z realizacją inwestycji, gdyż w zakresie realizowania przeznaczenia terenu zamiennego przyszłym inwestorom i organowi wydającemu decyzje z zakresu prawa budowlanego (Prezydent Miasta Bydgoszczy) pozostawiono możliwość dowolnego "zamiennego" zagospodarowania tych terenów. Sytuacja taka w ocenie organu nadzoru jest niedopuszczalna i godzi w podstawowe zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Organ zarzucił, że tym samym Rada Gminy przekroczyła granice przyznanego jej władztwa planistycznego wprowadzając po stronie adresatów norm planowych stan niepewności w kwestii przeznaczenia ich działek oraz nie zapewniła przewidywalności ewentualnych ograniczeń przysługującym adresatom praw, jednocześnie ingerując w ich konstytucyjne prawo własności. Doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w sposób określony w art. 28 u.p.z.p.

2. Wprowadzenie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem 22.ZP (§ 20 ust. 2 pkt 8 uchwały) ustalenia dotyczącego zakazu sprzedaży działek bez umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a wbrew konstytucyjnym zasadom ochrony prawa własności i z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co zdaniem Wojewody narusza zasady sporządzania planu miejscowego.

3. Ustalenie zapisami zaskarżonego planu miejscowego zasad dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości przez wytyczenie na rysunku planu jako jego obowiązujących ustaleń linii podziału wewnętrznego terenu ściśle określonych i orientacyjnych, narzucenie właścicielom niektórych nieruchomości sposobu dokonywania ich podziału oraz wprowadzenie zakazu podziałów nieruchomości, z przekroczeniem zakresu "władztwa planistycznego gminy" i zarazem z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (§ 9 uchwały). Przy czym zasady te nie stanowią określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wojewoda, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651), dalej powoływanej jako "u.g.n.", i orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że to wójt jest organem właściwym do podziału nieruchomości, a rada gminy nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Rada Miasta Bydgoszczy ustalając w miejscowym planie zakaz podziałów działek (§ 9 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 8 i § 23 ust. 3 pkt 13 uchwały), definiując pojęcie linii dopuszczalnych podziałów na działki budowlane (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały), określając obowiązujące zasady podziału na działki budowlane (§ 16 ust. 4 pkt 5, § 17 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 5 i § 31 ust. 2 pkt 4), wskazując w § 4 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, że linia dopuszczalnego podziału na działki budowlane stanowi obowiązujące ustalenia planu oraz określając ograniczenia dopuszczające podziały (§ 9 pkt 2 i 4 uchwały), w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Rada wykroczyła zatem poza zakres delegacji ustawowej określającej podmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach planu miejscowego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, gdyż to wójt (burmistrz, prezydent miasta) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że obowiązujące przepisy nie dają radzie gminy upoważnienia do określania warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń, wobec tego uznał, że Rada Miasta Bydgoszczy naruszyła w powyższym zakresie zasady sporządzania planu miejscowego.

4. Wprowadzenie w § 6 pkt 3 i 4 uchwały obowiązku uzgadniania z właściwym konserwatorem zabytków wszelkiej działalności inwestycyjno - budowlanej w ustalonych planem strefach ochrony konserwatorskiej oraz uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków robót ziemnych i przeprowadzenia przed ich rozpoczęciem badań archeologicznych w wyznaczonej strefie "W" ochrony archeologicznej. Ponadto w § 15 ust. 2 pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 4, § 19 ust. 2 pkt 4, § 21 ust. 2 pkt 2 i 3, § 22 ust. 4 pkt 4, § 23 ust. 3 pkt 1, § 24 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono obowiązek uzgodnienia i pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjno-budowlaną w stosunku do zabudowy wpisanej do rejestru zabytków, a w § 20 ust. 2 pkt 3 obowiązek uzgadniania, do czasu uzgodnienia projektu rewaloryzacji parku, z konserwatorem zabytków działalności wskazanej w tym paragrafie. Organ nadzoru wskazał, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy u.p.z.p. określają zakres możliwej regulacji w planie miejscowym kwestii związanych z ochroną zabytków. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623), jak również art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy powszechnie obowiązujące nie dają radzie gminy upoważnienia do ustalania w akcie planistycznym dodatkowych obowiązków związanych z koniecznością uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków działalności inwestycyjno-budowlanej lub też uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Wobec tego organ nadzoru stwierdził, że nie można domniemywać kompetencji rady gminy w powyższym zakresie, a podjęte przez ten organ działania w zakresie obowiązków nałożonych zaskarżoną uchwałą w przypadku realizacji zamierzeń inwestycyjnych w strefach ochrony konserwatorskiej stanowią o przekroczeniu przez organ stanowiący ustawowych kompetencji. Powyższe, w ocenie Wojewody, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

5. Brak zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy uchwalonego uchwałą nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r., wymaganej treścią przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w czasie sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały.

Wojewoda wskazał, że w punkcie 3.4.1 załącznika nr 2 do uchwały nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy (studium) przedstawiono ustalenia dla strefy C – strefy śródmiejskiej, gdzie na str. 44 załącznika wskazano, że dla tego obszaru maksymalna powierzchnia zabudowy działek wynosić ma 80-100% w zależności od intensywności istniejącej zabudowy, a minimalna powierzchnia niezabudowana działek mieścić się ma w przedziale 0-20%. Obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym w całości zawiera się w określonym w studium obszarze identyfikowanym jako centrum miasta, z czego wynika, że powyższe wskaźniki obowiązujące są dla całego obszaru objętego ustaleniami planu. Tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" dla terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO i 19.UO wskazano, że maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej może wynosić 70% (§ 16 ust. 4 pkt 3 uchwały), dla terenu oznaczonego 15.UO/UN wskaźnik ten ustalono na 50% (§ 18 ust. 3 pkt 3), natomiast dla terenu oznaczonego 20.UA parametr ten ustalono na 60% (§ 19 ust. 3 pkt 2 uchwały). W tej sytuacji, w ocenie organu nadzoru, doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, bowiem do przyjęcia innych wskaźników maksymalnej zabudowy działki budowlanej mogłoby dojść tylko w przypadku uprzedniej zmiany tego zapisu w studium.

6. Dopuszczenie zapisami zaskarżonej uchwały możliwości uznaniowego przesuwania granic terenów o różnym przeznaczeniu, a tym samym możliwość zmiany przeznaczenia terenu wymagającej odrębnej procedury formalno-prawnej. Wojewoda wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały określono, że orientacyjne linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowią oznaczenia graficzne przedstawione na rysunku planu będące obowiązującymi ustaleniami planu. Na załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały liniami orientacyjnymi rozgraniczono tereny oznaczone symbolami 34.KD-L od terenu 33.KP, teren 4.KD-L od terenu 33.KP, teren 35.KD-L/KD-T od terenu 33.KP oraz teren 33.KP od terenu 22.ZP. Organ nadzoru zaznaczył jednocześnie, że zapisy uchwały nie określają w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych orientacyjnych linii rozgraniczających oraz jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii.

Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie zapisy miejscowego planu umożliwiające w praktyce przesuwanie linii orientacyjnych rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w nielimitowanym zakresie naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę, że przy takich regulacjach planu miejscowego o tym, w jakim zakresie może być przesuwana orientacyjna linia rozgraniczająca tereny, decydować mógłby inny organ (Prezydent Miasta), co jest nie do przyjęcia z punktu widzenia u.p.z.p. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, zatem doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p. - tj. zasad sporządzania planu.

7. W dniach 22 lutego 2010 r. do 22 marca 2010 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy wyłożył do publicznego wglądu projekt zaskarżonego miejscowego planu. Uwagi do wyłożonego projektu dotyczyły terenu oznaczonego symbolem 7.U. W dniu 23 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy rozpatrzył te uwagi, częściowo je uwzględniając i wprowadził zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z tychże uwag. Organ wykonawczy nie ponowił jednak czynności z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie, tj. nie wyłożył ponownie do publicznego wglądu części projektu obejmującego teren oznaczony symbolem 7.U., co było wymagane zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Zdaniem organu nadzoru Prezydent Miasta Bydgoszczy ograniczył tym samym zainteresowanym podmiotom możliwość skorzystania z przyznanych ustawowo uprawnień do złożenia uwag do zmienionego planu. Zmiany w projekcie miejscowego planu dotyczące terenu oznaczonego 7.U były zdaniem organu istotne, bowiem: dopuszczono nadbudowę i rozbudowę istniejących budynków, zmieniono nieprzekraczalną linię zabudowy, zwiększono dopuszczalną wysokość zabudowy (o 2 m) oraz zwiększono maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (z 40%-90%). Przy tak istotnym zakresie zmian, naruszenie obowiązku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zdaniem wojewody, traktowane winno być jako istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p.

Finalnie Wojewoda stwierdził, że przy sporządzaniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy naruszono w sposób istotny tryb oraz zasady sporządzania planu miejscowego, a także właściwość organów w tym zakresie, poprzez przekroczenie zakresu uprawnień i kompetencji odpowiednich organów do dokonania określonych czynności, co z uwagi na ilość uchybień przepisom prawa i ich charakter stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że:

ad. 1 Wynikający z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymóg obowiązkowego określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu został wypełniony dla każdego z terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 22.KP, 32.UK, co znajduje odzwierciedlenie w szczegółowych ustaleniach planu (§ 16 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 3, § 23 ust. 1 oraz § 24 ust. 1 uchwały). Z uwagi na specyfikę terenów śródmiejskich objętych granicami zaskarżonego planu, charakteryzujących się dużą intensywnością zabudowy o znacznym zróżnicowaniu funkcjonalnym, obok przeznaczenia podstawowego dopuszczono dla terenów oznaczonych 2UO, 9.UO, 19.UO, 24 UC przeznaczenie uzupełniające, które zgodnie z definicją uzupełnia i wzbogaca funkcje oznaczone jako przeznaczenie podstawowe. Ponadto jak wynika z definicji, obok przeznaczenia podstawowego na danym terenie dopuszczono możliwość przeznaczenia uzupełniającego lub zamiennego, wyłącznie na zasadach określonych w planie w ustaleniach szczegółowych. Nie jest zatem możliwe dowolne, tzn. zamienne zagospodarowanie tych terenów. Podstawą określenia przeznaczeniu terenu nie jest definicja danego pojęcia umieszczona w przepisach ogólnych, lecz ogólne i szczegółowe ustalenia planu oraz oznaczenia graficzne planu. Zdaniem organu przeznaczenie każdego ze wskazanych w skardze terenów zostało w zaskarżonej uchwale określone jednoznacznie i precyzyjnie.

ad. 2 Ustalenia zawarte w § 20 ust. 2 pkt 8 uchwały określają zakaz sprzedaży działek położonych na terenie Parku Kazimierza Wielkiego, przeznaczonego na cele zieleni publicznej, stanowiącego własność gminną. Wyrażona w powyższym zapisie zasada utrzymania terenów zieleni we władaniu gminy stanowi kontynuację prowadzonej dotychczas polityki w zakresie pozostawienia w zasobie gminnym nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne. Zapis ten nie narusza uprawnień i interesów osób trzecich, nie stanowi także naruszenia władztwa planistycznego.

Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12) oraz u.p.z.p. wynika upoważnienie rady gminy do podejmowania uchwał w przedmiocie zieleni gminnej i zadrzewień. Zakaz sprzedaży działek gminnych położonych na obszarze parku miejskiego nie stanowi zatem naruszenia władztwa planistycznego rady gminy, skoro zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że zasadność wprowadzenia zakazu sprzedaży działek położonych na obszarze parku wynika także z konieczności utrzymania najstarszego bydgoskiego parku w jego historycznych granicach, obejmujących działkę ewid. nr 26/19 i część działki 27 obr. 130, przy zachowaniu sposobu zagospodarowania i funkcjonowania terenu (jako terenu zieleni) opartego na historycznych tradycjach. Wprowadzenie tej regulacji uzasadnia fakt objęcia ochroną historycznego układu urbanistycznego (którego jednym z elementów strukturalnych jest park miejski), a także parków i ogrodów oraz innych form zaprojektowanej zieleni na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568 z późn. zm.), dalej zwana u.o.z. Zgodnie z art. 4 i art. 19 ust. 3 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę zabytków nieruchomych w tym parków, położonych na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej. Ponadto Prezydent Miasta Bydgoszczy odwołał się do treści wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 maja 2009 r., w którym określony został zakres działań służących ochronie historycznego założenia zieleni, jakim jest Park Kazimierza Wielkiego, a także uzgodnień dokonanych postanowieniami Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu Delegatura w Bydgoszczy.

ad.3 Wprowadzenie regulacji dotyczących zasad podziału terenu na działki budowlane, zdaniem organu, wynika przede wszystkim z potrzeby uwzględnienia specyfiki zagospodarowania obszaru Śródmieścia i wymogu zachowania historycznego układu urbanistycznego wraz z historycznym podziałem katastralnym, który podlega ochronie na mocy przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Na obszarze, którego historyczny układ urbanistyczny, w tym zachowany podział katastralny, podlega ochronie, sposób parcelacji wynikający z usytuowania, cech geometrycznych i parametrów działek budowlanych decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości i kształtowania zabudowy, w tym jej intensywności. Dlatego, jak podkreślono, ustalenia planu dotyczące zasad podziału terenu na działki budowlane, w tym zakaz podziału, wprowadzone zostały w celu ochrony historycznych podziałów własnościowych oraz uniknięcia chaotycznego i niezgodnego z ładem przestrzennym zagospodarowania terenów, w tym sprawowania nadzoru nad parcelacją działek. Podniesiono, że wymóg zachowania historycznego podziału działek zastał zawarty w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 4.05.2009 r., umieszczonym w dokumentacji prac planistycznych. Podniesiono, że regulacje dotyczące zakazu podziału działek, zawarte w § 9 pkt 3, § 20 ust. 2 pkt 8 i § 23 ust. 3 pkt 13 zaskarżonej uchwały znajdują podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej zwane rozporządzeniem wykonawczym. Ustalenia te wprowadzono dla terenu zieleni parkowej oznaczonego symbolem 22.ZP (Park Kazimierza Wielkiego) oraz terenów placów miejskich oznaczonych symbolami 27.KP i 33.KP (Plac Wolności) stanowiących ważne w strukturze obszaru Śródmieścia miejskie przestrzenie publiczne. Zasadność wprowadzenia zakazu podziału działek położonych na obszarach parku i placów miejskich wynika z konieczności utrzymania powyższych terenów w ich historycznych granicach, wynikających z podziałów własnościowych, przy zachowaniu sposobu zagospodarowania i funkcjonowania terenów opartego na historycznych tradycjach, a także z faktu objęcia ochroną konserwatorską historycznego układu urbanistycznego, w tym historycznych parków (na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i g u.o.z.).

Z kolei kwestionowane przez skarżącego regulacje zawarte w § 9 pkt 2 oraz jednobrzmiące zapisy w § 16 ust. 4 pkt 5, § 17 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 5 uchwały odnoszące się do przedstawionych na rysunku planu zasad podziału terenu na działki budowlane, nie naruszają uprawnień i procedur określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami lub przepisach wykonawczych. Regulacje zawarte na rysunku planu sprowadzają się do przedstawienia linii istniejących podziałów na działki budowlane (w istocie rzeczy będących graficznym odwzorowaniem historycznego podziału katastralnego) oraz linii dopuszczalnych podziałów na działki budowlane, które zgodnie z zapisami zawartymi w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, nie mają charakteru obligatoryjnego. Przy tym przywołane ustalenia planu zawierają jednoznaczne odwołanie do przepisów odrębnych. Wskazano również, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w sprawach dokonywania podziałów jest Prezydenta Miasta, który wprowadził kwestionowane przez organ nadzoru ustalenia na etapie sporządzania planu ze względu na swoje upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest uprawniona do udzielania swych wytycznych wiążących prezydenta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, jeżeli tak stanowi art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania działki gruntu.

Zwrócono uwagę na różnice w zakresie pojęć "działki budowlanej" zdefiniowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o gospodarce nieruchomości. Podkreślono, że zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. działkę budowlaną stanowi nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów oraz aktów prawa miejscowego (zatem planu miejscowego). W rozumieniu zasad planowania przestrzennego regulacje dotyczące działek budowlanych są ściśle związane z określeniem zasad kształtowania zabudowy projektowanej na podstawie ustaleń planu, a także przyszłego (projektowanego) zagospodarowania terenu. W tym kontekście działki budowlane to nie tylko działki zabudowane, odmiennie niż na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie działki budowlane to działki już zabudowane. W konsekwencji wskazano, że Rada Miasta przytoczonymi w skardze ustaleniami nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej zastrzeżonej dla organu wykonawczego gminy, zatem zarzuty skargi co do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego są bezprzedmiotowe.

ad. 4 Ustaleniami planu nie narzucono żadnych dodatkowych wymogów dotyczących ochrony konserwatorskiej niż te, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Przytaczając przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Konstytucji RP, u.p.z.p., prawa europejskiego w zakresie ochrony dziedzictwa kulturalnego, stwierdzono, że odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan jako dokument prawa miejscowego, a zarazem jedna z form ochrony zabytków, przesądza o sposobie ich ochrony. Obszar objęty planem wymaga szczególnego potraktowania ze względu na położenie w historycznie ukształtowanej części Śródmieścia, charakteryzującej się wyjątkowymi walorami urbanistyczno-architektonicznymi, w obszarze objętym ochroną strefy "A" i "B" ochrony konserwatorskiej, strefą "W" ochrony archeologicznej, gdzie przeważający udział stanowi zabudowa zabytkowa wpisana do rejestru zabytków lub ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Wobec tego nie można twierdzić, że ustalenia planu zawarte § 6 pkt 3 i 4 uchwały, określające działania wymagające uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków w obrębie stref "A", "B" i "W", stanowią przekroczenie kompetencji przysługujących gminie w zakresie określonych w planie miejscowym zasad dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Podniesiono, że wbrew twierdzeniom skargi ustalenie w planie miejscowym stref ochrony konserwatorskiej i archeologicznej, w granicach których obowiązują określone jego ustaleniami ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków, nie stanowi naruszenia prawa. W sytuacji gdy przedmiot ochrony stanowi historyczny układ urbanistyczny wraz ze wszystkimi elementami zagospodarowania, w tym zabudową zróżnicowaną pod względem wartości architektonicznych i historycznych, nadzór i kontrola organu ochrony zabytków nad prowadzoną działalnością inwestycyjno-budowlaną jest w pełni uzasadniony. Przy braku precyzyjnych zapisów ustaleń planu dotyczących zakresu ochrony wszystkich elementów historycznego założenia przestrzennego wraz z zespołami budowlanymi, pojedynczymi budynkami i formami zaprojektowanej zieleni, niejasna jest sytuacja potencjalnego inwestora, który nie posiada stosownej wiedzy, czy prace budowlane prowadzone na terenie objętym ochroną wymagają uzgodnień, o których mowa w obowiązujących przepisach prawa.

Organ wskazał, że kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały zostały wprowadzone do wskazań zawartych w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4.05.2009 r. i ich treść nie jest sprzeczna z przepisami art. 36 ust. 1 u.o z. oraz nawiązuje do art. 39 ust. 1 ustawy prawo budowlane, gdzie ustala się wymóg uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Istotne jest także, zdaniem organu, że uzgodnienie projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pozostające w zgodzie z art. 20 u. o z. nastąpiło wówczas, gdy wytyczne konserwatora zostały w tym projekcie zamieszczone. Uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków – podkreślił organ – stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkowałoby nieważnością uchwały.

ad. 5 Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podniesiono, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Wojewoda w odniesieniu do ustalonych w zaskarżonym planie miejscowym parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu oparł swoje zarzuty na zbyt rygorystycznym zawężeniu pojęcia zgodności, ograniczając się praktycznie do identyczności zapisów studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, za orzecznictwem sądów administracyjnych, że "zgodność" planu ze studium nie może być interpretowana jako zgodność dosłowna, gdyż w takim wypadku nie miałoby sensu rozgraniczanie tych dwóch kategorii działań planistycznych. Istotne jest zatem to, by plan miejscowy honorował wprowadzone zasady, a nie to, by detalicznie odwzorowywał unormowania studium. Podniesiono, że przy sporządzaniu zaskarżonego planu miejscowego powyższe zasady nie zostały naruszone, a określone w nim wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są zgodne ze wskaźnikami określonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bydgoszczy, przyjętym uchwałą nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. W akcie tym dla strefy śródmiejskiej w obszarze C (rozdział 3.4 pkt 3, str. 42) wskaźniki dotyczące maksymalnej powierzchni zabudowy działek (80-100%) oraz minimalnej powierzchni niezabudowanej działek (0-20%) ustalono jako wartości graniczne, tzn. nieprzekraczalne, co oznacza, że ustalenie w planie w uzasadnionych wypadkach niższych wskaźników nie może stanowić o niezgodności ustaleń planu ze studium. Wobec tego ustalone w planie wskaźniki maksymalnej powierzchni zabudowy dla przywołanych w skardze terenów w wysokości odpowiednio 70%, 50% i 60% nie stanowią przekroczenia wartości granicznych ustalonych w studium, podobnie jak ustalone w planie wskaźniki minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto wskazano, że z ustaleń studium w rozdziale 3.3 na str. 36 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" wynika, że określenie standardów urbanistycznych w studium nie jest równoważne z obowiązkiem ścisłego zastosowania ich w miejscowym planie. Przyjęte parametry i wskaźniki powinny być pomocne w dążeniu do osiągnięcia strategicznych celów przyjętych w polityce przestrzennej miasta, w tym poprawy jakości życia mieszkańców.

ad. 6 Przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego nie zawierają żadnych zastrzeżeń, ani ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających wyznaczanych na rysunku planu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Nie określono także tymi przepisami, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających – ściśle określonych lub orientacyjnych – było niedopuszczalne. Zdaniem organu uchwała nie dopuszcza możliwości dowolnego przesuwania linii rozgraniczających. Zakres ewentualnych regulacji został ściśle określony (przebudowy ulic lub poszerzenia placu miejskiego). Ustalenia planu określają, w jakim zakresie możliwe jest dokonanie przesunięcia linii rozgraniczającej tereny miejskie o zbliżonych, przenikających się funkcjach oznaczonych symbolami 22.ZP, 33.KP, 4.KD-L/KD-T, 34.KD-L. Ponadto zawarte w treści planu przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. Każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone w planie przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia, a jedynie dookreśla kształt terenu o danym przeznaczeniu. Tak więc, zdaniem organu, ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym planem, w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego.

ad. 7 Zgodnie z ustaleniami planu w granicach terenu zabudowy usługowej oznaczonego symbolem 7.U w stanie istniejącym zlokalizowany jest zespół obiektów handlowo-usługowych. W efekcie uwzględnienia części uwag złożonych do projektu planu na etapie jego wyłożenia do publicznego wglądu, dopuszczono możliwość rozbudowy istniejących budynków w kierunku przyległych terenów dróg publicznych (tj. o 1,5 m w kierunku ul. M. Reja i o 4.0 m w kierunku ul. I. Krasińskiego) i ich nadbudowę o 2,0 m (tj. do max wysokości 8,0 m). Zwiększono też wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy z 40% do 90%, co wynikało z możliwości rozbudowy budynku w kierunku przyległej ulicy. Wprowadzone zmiany nie dotyczyły ustalonego w planie przeznaczenia terenu i przebiegu linii rozgraniczających sąsiadujące tereny. Korekty odnosiły się wyłącznie do zapisów określających parametry kształtowania zabudowy istniejącego kompleksu usługowego, umożliwiając nieznaczną rozbudowę i nadbudowę obiektu zgodnie z wolą ich właścicieli. Zmiany te nie wprowadziły ograniczeń w sposobie zagospodarowania lub użytkowania terenów przyległych, a tym samym nie naruszały interesu osób trzecich. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że charakter dokonanych zmian dotyczących kształtowania zabudowy w obrębie niewielkiego obszaru zabudowy usługowej oznaczonego symbolem 7.U, nie pociągało wprowadzenia do projektu zmian o charakterze ogólnym, których zakres naruszałby interes osób trzecich, a tym samym był przyczyną ewentualnych konfliktów. Złożone uwagi miały charakter indywidualny, a zakres wprowadzonych zmian był niewielki i odnosił się do kilku już zabudowanych działek, dlatego uznano, że nie istnieje uzasadnienie dla ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Prezydent Miasta Bydgoszczy w piśmie procesowym z dnia 12 października 2012 r. zgłosił wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na interes prawny wynikający z przepisów u.p.z.p., w tym uprawnienia jako organu wykonawczego Miasta Bydgoszczy do opracowania projektu miejscowego planu, a następnie jego wykonywania oraz możliwości wydawania decyzji administracyjnych w oparciu o kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2012 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto obszernie odniósł się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nierozpatrzenie przez Radę Miasta uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu. Poddanie pod głosowanie jednocześnie z projektem planu załączników do niego, w tym listy uwag do projektu planu jest jednoznaczne z brakiem rozstrzygnięcia przez Radę o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z powyższej normy prawnej i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności planu. Wojewoda podkreślił, że z protokołu z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nr XII/112/11 nie wynika, aby Rada rozpatrywała poszczególne uwagi wniesione do projektu planu, jak i nie wynika, by rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag, co powinno stanowić czynność odrębną. Na sesji Rady Miasta Bydgoszczy głosowaniu poddano wyłącznie projekt planu miejscowego.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po przeprowadzeniu rozprawy, odmówił dopuszczenia Prezydenta Miasta Bydgoszczy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z 14 listopada 2012 r. Miasto Bydgoszcz jako niezasadny uznało dodatkowy zarzut Wojewody, zgłoszony w piśmie z 17.10.2012 r., dotyczący braku rozpatrzenia przez Radę Miasta Bydgoszczy uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu. W tym zakresie organ podniósł, że w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie określono formy normatywnej trybu i sposobu rozpatrywania uwag złożonych do planu, a z jego treści nie wynika, że podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego powinno być poprzedzone odrębnymi głosowaniami w sprawie rozpatrzenia uwag do planu. Zgodnie z tym przepisem, co ma swoje odbicie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, przedłożone w myśl przepisów art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w formie listy wszystkich nieuwzględnionych uwag wraz z uzasadnieniami przyjętych rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, jako załącznik nr 2 do uchwały, stanowi integralną część planu. W związku z powyższym rada podejmując uchwałę wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy, orzekając jednocześnie o negatywnym sposobie rozpatrzenia określonych uwag. Pełnomocnik organu wskazał, że taki tryb był powszechnie stosowany przy podejmowaniu uchwał Rady w sprawie planów miejscowych i do tej pory nie był kwestionowany przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego. Podkreślono, że przyjęty sposób głosowania nie pozbawiał radnych możliwości odniesienia się do treści uwag wniesionych do planu i to sami radni, znając już szczegółowo omówiony wcześniej przedmiot głosowania, uznali o trybie głosowania nad przyjęciem sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W ocenie organu, zgodnie z zapisami art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Rada procedując uchwalenie planu jednocześnie rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, praktyka taka znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Dodatkowo zarzucono Wojewodzie, jako organowi nadzoru, naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez nagłą i szerzej nieuzasadnioną zmianę stanowiska co do zgodności z prawem niektórych zapisów zaskarżonej uchwały, bez uwzględnienia interesu publicznego jak i słusznego interesu stron (art. 7 k.p.a.). Podniesiono, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego naruszy zarówno interes Rady Miasta Bydgoszczy, jak i interes obywateli, co wynika z faktu, że sporny plan jest od kilku miesięcy podstawą szeregu decyzji administracyjnych, w szczególności pozwoleń na budowę, zmian sposobu użytkowania budynków, znacząco upraszczając procesy inwestycyjne i eliminując konieczność uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, bądź o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez co skrócone zostały procedury administracyjne.

W kolejnym piśmie z 20 grudnia 2012 r. Miasto Bydgoszcz, z ostrożności procesowej podniosło, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego), pozbawione jest podstawy prawnej. Ustawodawca w art. 61 § 3 p.p.s.a. wykluczył bowiem możliwość wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, nie przewidując przy tym żadnych wyjątków.

Ponownie replikując, w piśmie z 3 stycznia 2013 r., Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze oraz w piśmie z dnia 17.10.2012 r. podkreślając, że z protokołu z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. nie wynika, aby organ stanowiący gminy oceniał zasadność złożonych uwag i przeprowadził względem nich głosowanie. Analiza zapisów protokołu w części dotyczącej pkt 10 porządku obrad (dotyczącego projektu zaskarżonej uchwały) dowodzi jedynie, że Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej przedstawiła projekt uchwały, prezentując jak w uzasadnieniu do projektu uchwały. Brak w zapisach protokołu przebiegu sesji informacji o głosowaniu za przyjęciem lub odrzuceniem uwag wniesionych do projektu planu przed poddaniem pod głosowanie projektu uchwały. O rozstrzygnięciu uwag można mówić tylko w razie merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy uwzględnienia uwag, które uzupełnione jest aktem głosowania. Wojewoda zakwestionował również zasadność zarzutów kierowanych wobec organu nadzoru nad działalnością komunalną opartych na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania wobec środków nadzorczych, w tym wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska procesowe i zgłaszane w pismach procesowych zarzuty.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 878/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; w pkt 2 określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; w pkt 3 zasądził od Miasta Bydgoszczy na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, Rada Miasta Bydgoszczy w dniu 25 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/112/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy. Integralnymi częściami uchwały uczyniono rysunek planu w skali 1:1000 wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Uchwała została opublikowana w Dz.Urz.Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 lipca 2011 r. Nr 166, poz. 1398.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 i 3, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej u.p.z.p., w stopniu określonym w art. 28 tej ustawy oraz w związku z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 878/12, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w zw. z art. 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło naruszenie określonych w obowiązujących przepisach prawa zasad sporządzania planu miejscowego, właściwości organów w tym zakresie, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził następujące przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały:

I. Brak jednoznacznego określenia w planie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK, ponieważ analiza treści uchwały w całości, w tym zapisów ogólnych ustaleń planu § 5 oraz regulacji dla poszczególnych terenów prowadzi do stwierdzenia, że jedna z zasadniczych kwestii podlegających wolą ustawodawcy obowiązkowej regulacji w planie miejscowym została w zaskarżonej uchwale (co do niektórych terenów) określona niejednoznacznie, nieprecyzyjnie i wręcz enigmatycznie. Podkreślenia wymaga, że uchwała definiuje w § 2 ust. 1 pkt 10-12 w zakresie określenia przeznaczenia terenów trzy pojęcia, tzn. "przeznaczenie terenu podstawowe", "przeznaczenie terenu uzupełniające" i "przeznaczenie terenu zamienne", które nie zostało użyte w dalszej części tekstu planu, natomiast posługuje się w istocie czterema (w tym "przeznaczenie terenu" bez dalszego doprecyzowania), co w konsekwencji może prowadzić do dowolnej interpretacji przez organy wydające na podstawie planu miejscowego indywidualne akty administracyjne. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały poszczególnym terenom przypisano symbol liczbowo-literowy składający się z kolejnej liczby porządkowej oraz symbolu literowego wskazującego na rodzaj przeznaczenia terenu. W rozdziale 3 uchwały, obejmującym ogólne ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem, w § 5 określono ogólne ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenu. W myśl ust. 3, w przypadku ustalenia dla danego terenu wielu przeznaczeń, oznaczonych symbolami literowymi oddzielonymi myślnikiem lub ukośnikiem, należy przyjąć, że przeznaczenia te są równoważne i mogą występować w dowolnych proporcjach w stosunku do powierzchni terenu i zabudowy, jak również samodzielnie. Szczegółowe ustalenia planu uregulowano w rozdziale 4 w § 15-31 uchwały. Dla większości terenów objętych zaskarżonym planem miejscowym określono w tekście planu przeznaczenie terenu jednoznacznie (bez dalszej specyfikacji) – tj. dla terenów oznaczonych symbolami 1.MW-U, 5.MW-U, 11.MW-U, 13.MW-U, 18.MW-U, 30.MW-U, 36.MW-U, 7.UO, 15.UO/UN, 20.UA, 22.ZP, 25.UKR, odpowiednio w § 15 ust. 1, § 17 ust. 1, § 18 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1, § 21 ust. 1 uchwały. Podobnie w § 25 – § 31 zaskarżonej uchwały określono przeznaczenie terenów dróg publicznych oraz stacji transformatorowych. Dla terenów oznaczonych odpowiednio symbolami:

– 2.UO, 9.UO, 19.UO określono "przeznaczenie podstawowe" – teren zabudowy usługowej z zakresu oświaty oraz "przeznaczenie uzupełniające" – teren zabudowy usługowej z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego (§ 16 ust. 1 i 2), – 24.UC określono "przeznaczenie podstawowe" – teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz "przeznaczenie uzupełniające" – teren zabudowy usługowej (§ 22 ust. 1 i 3), – 27.KP, 33.KP określono wyłącznie "przeznaczenie podstawowe" – teren placu miejskiego oraz "dopuszcza się" budowę parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu (§ 23 ust. 1 i 2), – 32.UK określono wyłącznie "przeznaczenie podstawowe" – teren zabudowy usługowej z zakresu kultury (§ 24 ust. 1). Wobec treści powyższych regulacji podkreślenia wymaga, że dla niektórych terenów określono "przeznaczenie terenów" bez dalszego dookreślania tego pojęcia, z kolei dla terenów wskazanych przez skarżącego Wojewodę w istocie określono "przeznaczenie podstawowe terenu" oraz w niektórych przypadkach "przeznaczenie uzupełniające" (§ 16 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 3, § 23 ust. 1 i 2 i § 24 ust. 1). Przy czym dla żadnego z tych terenów prawodawca lokalny nie przewidział "przeznaczenia terenu zamiennego" – zdefiniowanego w § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały. W tej sytuacji możliwe są różne interpretacje, po pierwsze zdefiniowane ogólnikowo w ww. normie pojęcie "przeznaczenia terenu zamiennego" jest zwrotem pustym, bowiem uchwałodawca, czy to celowo, czy to na skutek zaniedbania, nie posłużył się nim w treści uchwały. Mając na uwadze zasady wykładni tekstów prawnych, nie można jednak odmówić zasadności zarzutowi Wojewody, że zamiarem uchwałodawcy było takie unormowanie, że wszędzie tam, gdzie posłużył się dla określenia przeznaczenia terenu pojęciem "podstawowego przeznaczenia terenu", które zgodnie z definicją oznacza "przeznaczenie terenu określone na podstawie ustaleń planu, które musi występować w granicach terenu lub działki w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki, jednakże nie musi stanowić jedynego przeznaczenia terenu, możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, bądź zamiennego na zasadach określonych w planie", w istocie poza przeznaczeniem uzupełniającym, określonym dla poszczególnych terenów, możliwe jest dowolne wprowadzenie przez inny organ bliżej nieokreślonego "przeznaczenia terenu zamiennego". Ponadto dla terenów oznaczonych symbolami 27.KP, 33.KP oraz 32.UK, poza przeznaczeniem podstawowym, nie określono ani przeznaczenia zamiennego, ani też przeznaczenia uzupełniającego, ani tym bardziej żadnych zasad pozwalających na prawidłowe odczytanie treści pojęcia przeznaczenia tych terenów. W tej sytuacji uchwalenie planu miejscowego umożliwiającego tak znaczną dowolność interpretacji jego ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów oznacza w istocie, że Rada Gminy nie ustaliła jednoznacznie przeznaczenia tych terenów, do czego obligowały ją przepisy ww. ustawy. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. Sąd zważył, że niebezpieczeństwa dowolnej interpretacji zapisów planu miejscowego, o którym wyżej mowa, nie wyeliminuje stwierdzenie nieważności wyłącznie normy kształtującej pojęcie "przeznaczenia terenu zamiennego", czyli § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały oraz w § 2 ust. 1 pkt 10 zwrotu: "bądź zamiennego", ponieważ wątpliwości interpretacyjne budzi także sposób rzeczywistego zakresu pojęcia "przeznaczenia terenu podstawowego" przez pryzmat niedostatecznie precyzyjnej jego definicji, określonej w § 2 ust. 1 pkt 10 uchwały. Powyższa definicja pozornie zdaje się gwarantować, że w dalszych zapisach planu zostały uregulowane konkretne zasady i warunki, na jakich może nastąpić uzupełnienia lub zamiana przeznaczenia danego terenu, bowiem przewiduje: "możliwe jest wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, bądź zamiennego na zasadach określonych w planie". Jednakże zasady takie nie zostały określone ani w zapisach części ogólnej, ani szczegółowej planu, a definicja przeznaczenia podstawowego terenu zawiera także niejednoznaczne sformułowanie, że przeznaczenie terenu podstawowe występować musi jedynie "w przeważającym udziale procentowym dotyczącym powierzchni użytkowej budynków i powierzchni zagospodarowania każdej działki". Zredagowanie w taki sposób definicji tak istotnego, z punktu widzenia kształtowania zagospodarowania terenu, pojęcia umożliwia daleko idącą swobodę interpretacyjną. Nie można jednoznacznie określić między innymi tego, jaki udział procentowy organy wydające decyzje inwestycyjne uznawać będą za "przeważający". Określenie to wszakże nie wyklucza uznania za przeważający i wystarczający udział procentowy np. 51–60% przeznaczenia podstawowego.

Symbole identyfikujące tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, stanowiące obowiązujące ustalenia planu, określono w § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały, gdzie symbolem KP oznaczono teren placu miejskiego (lit. j). Pojęcie "plac miejski" zdefiniowano w § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały, jako niezabudowaną ogólnodostępną przestrzeń (stanowiącą własność prywatną lub gminną), ograniczoną zabudową, ulicami, terenami zieleni, wyłączoną z ruchu pojazdów, pełniącą funkcje reprezentacyjne i użytkowe, stanowiącą miejsce organizacji plenerowych imprez kulturalnych, rozrywkowych, sportowo-rekreacyjnych w tym imprez masowych. Z kolei przeznaczenie terenu zabudowy usługowej z zakresu kultu religijnego zidentyfikowano symbolem UKR (§ 4 ust. 1 pkt 11 lit. h uchwały). Wobec treści powyżej cytowanych norm prawnych oraz planistycznych trzeba zwrócić uwagę na teren oznaczony symbolem 33.KP. W szczegółowych ustaleniach planu wspólnych dla terenów oznaczonych symbolami 27.KP i 33.KP (§ 23 uchwały) określono właśnie jedynie "przeznaczenie podstawowe terenu" – teren placu miejskiego. W ust. 2 dopuszczono budowę parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu, jednakże nie ujęto tego jako uzupełniające bądź zamienne przeznaczenie terenu. Ponadto podkreślenia wymaga, że teren oznaczony symbolem 33.KP na rysunku planu obejmuje zagospodarowany teren znacznej powierzchni w centrum miasta, który z pewnością nie jest terenem o jednorodnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, zgodnym z cytowaną wyżej definicją placu miejskiego. Jak wynika jednoznacznie z części graficznej planu, co również zostało potwierdzone na rozprawie, część terenu określonego na rysunku planu jako 33.KP zabudowana jest budynkiem kościoła Św. Piotra i Pawła (obiekt wpisany do rejestru zabytków). Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu teren zagospodarowany na cele usług z zakresu kultu religijnego winien posiadać oznaczenie o symbolu literowym UKR (podobnie jak teren 25.UKR – § 21 ust. 1 uchwały) i z pewnością winien zostać wyodrębniony jako teren o odmiennym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania niż teren placu miejskiego.

W ocenie Sądu, zamiarem organów gminy było właśnie tak ogólnikowe i niejednoznaczne określenie przeznaczenia pewnych terenów (poprzez wprowadzenie pojęć przeznaczenia podstawowego, uzupełniającego i zamiennego), a także wyznaczenie orientacyjnych linii rozgraniczających te tereny, aby w późniejszym etapie możliwe było bardziej swobodne podejmowanie decyzji administracyjnych w zakresie ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji zważyć przyjdzie, że przeznaczenie kwestionowanych terenów nie zostało w zaskarżonym planie miejscowym ustalone w sposób wymagany obowiązującymi przepisami prawa.

Dlatego też zdaniem Sądu stwierdzone naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na ich charakter i zakres skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności nie tylko definicji przeznaczenia zamiennego, ale także ustaleń szczegółowych planu co do wszystkich terenów, dla których dla określenia ich przeznaczenia użyto określenia "przeznaczenie podstawowe", tj. § 16, § 22, § 23 i § 24, przy jednoczesnym braku sprecyzowania zasad i warunków uzupełniania bądź zmiany tego przeznaczenia w każdym z nich. To z kolei, mając na względzie okoliczność, że przedmiotowe tereny stanowią istotną część terenu objętego zaskarżonym planem i wzajemne powiązania strukturalne, z uwzględnieniem innych stwierdzonych naruszeń prawa, obligowało także do rozważenia konieczności stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości.

II. Zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów wzajemnie sprzecznych, powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania w sposób prawnie niedopuszczalny. W skardze Wojewoda wskazał, że na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały liniami orientacyjnymi rozgraniczono tereny oznaczone symbolami 34.KD-L, 4.KD-L, 35.KD-L oraz 22.ZP od terenu 33.KP, przy czym zapisy uchwały nie określają, w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych orientacyjnych linii rozgraniczających oraz jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii. Zasadność powyższego zarzutu potwierdza analiza treści części tekstowej planu, w szczególności ustaleń szczegółowych dotyczących wskazanych terenów. W odpowiedzi na skargę Miasto Bydgoszcz podniosło, że w skarżonym planie linie orientacyjne zastosowano wyłącznie na styku terenów stanowiących własność gminy, przeznaczonych na cele publiczne, tzn. jako rozgraniczenie terenu placu miejskiego z terenami dróg publicznych i terenem zieleni parkowej. Jako bezpodstawny organ ocenił zarzut niedookreślenia zakresu możliwych przesunięć tychże linii, bowiem w ustaleniach planu określono szczegółowe parametry szerokości dróg oznaczonych symbolami 4.KD-L, 34.KD-L oraz 35.KD-L/KD-T, wyznaczając w ten sposób precyzyjnie zakres dopuszczalnych modyfikacji. Organ przywołał, że zapisy § 30 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały odnoszące się do terenu 35.KD-L/KD-T (ul. Gdańska) określają maksymalny zakres przebudowy tej ulicy, przy założeniu jej realizacji w układzie jednoprzestrzennym. Plan dopuszcza możliwość zwężenia ulicy o szerokości 26 m w stanie istniejącym do szerokości 14 m, a tym samym powiększenie przestrzeni przyległego Placu Wolności (33.KP). Zakres ewentualnego przesunięcia orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 35.KD-L/KD-T i 33.KP wynosi w tym przypadku 12 m. Z kolei zapisy zawarte w § 25 ust. 2 pkt 2 lit. e odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 34.KD-L (ul. Plac Wolności), ustalające szerokość ulicy klasy lokalnej w liniach rozgraniczających, określają jednoznacznie maksymalny zakres przebudowy ulicy. Plan dopuszcza możliwość zawężenia ulicy o szerokości 12 m w stanie istniejącym do szerokości 10,7 m, co skutkować może nieznacznym powiększeniem przestrzeni Placu Wolności. Oznacza to, że zakres ewentualnego przesunięcia orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 4.KD-L i 33.KP wynosi 1,3 m. Według ustaleń planu granice terenu oznaczonego symbolem 33.KP (teren placu miejskiego) w zasadzie w całości określone są liniami mogącymi podlegać zmianom, bowiem jedyna linia stała określa jego rozgraniczenie z terenem 32.UK. Przy jednoczesnym braku określenia jakichkolwiek zasad i warunków zmiany przebiegu tychże linii, braku jednoznacznego określenia sposobu jego przeznaczenia (wyłącznie "przeznaczenie podstawowe") oraz dopuszczeniu "budowy parkingu podziemnego pod płytą Placu Wolności, pod warunkiem utrzymania istniejącego poziomu placu" (§ 20 ust. 2 uchwały), potwierdza to zasadność zgłoszonych przez Wojewodę zarzutów dotyczących możliwości dowolnej zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych sposobach zagospodarowania. W sytuacji zatem, gdy w niniejszym planie miejscowym wprowadzono do rysunku planu, jako obowiązujące jego ustalenia, między innymi linie rozgraniczające tereny o charakterze orientacyjnym, nie ustalając jednocześnie zasad określających możliwość zmiany ich przebiegu, dopuszczono możliwość dowolnej interpretacji tak niejasnych zapisów.

Sąd z urzędu dodatkowo stwierdził, że na rysunku planu orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi rozdzielone są również tereny oznaczone symbolami 27.KP (plac miejski) i 35.KD-L/KD-T, 31.KD-DX i 22.ZP oraz tereny 6.KD-W (droga wewnętrzna) i 5.MW-U. Przy czym teren 5.MW-U stanowi teren zagospodarowany, przeznaczony w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, nie stanowi on własności gminnej. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, że w ogólnych ustaleniach obowiązujących na całym obszarze objętym zaskarżonym planem dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków Rada Miasta Bydgoszczy określiła, że w wyznaczonej strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej i strefie "B" ochrony konserwatorskiej, w granicach określonych na rysunku planu, obowiązuje zachowanie rozplanowania placów i ulic z utrzymaniem ich szerokości i przekroju (§ 6 pkt 1 lit. b uchwały). Wskazana norma planistyczna w ścisły sposób łączy się zatem z powyższymi zarzutami. Nie budzi wszakże wątpliwości fakt, iż wskazywane przez Wojewodę oraz Miasto Bydgoszcz tereny, rozdzielone liniami orientacyjnymi, czyli umożliwiającymi ich przesunięcie, jak podkreśla Miasto Bydgoszcz tereny miejskie, przestrzeni publicznej są to tereny placów miejskich (27.KP, 33.KP) i ulic (4.KD-L, 34.KD-L oraz 35.KD-L/KD-T). Z analizy rysunku planu wynika, że tereny te znajdują się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej. Obowiązuje zatem zachowanie ich rozplanowania z utrzymaniem ich szerokości i przekroju, to z kolei oznacza sprzeczność z wprowadzonymi możliwościami poszerzania/zwężania granic tych terenów itp. Dodatkowo uwzględniając stwierdzoną przez Sąd rozbieżność pomiędzy oznaczeniem charakteru linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 13.MW-U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej) oraz 17.KD-L (ulica Konarskiego), pomiędzy znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami mapowymi oznaczonymi jako załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (sporządzonymi w technice kolorowej oraz jednobarwnej) w kontekście powyższych wyjaśnień Miasta Bydgoszcz i zapisu części tekstowej planu, zachodzi istotna wątpliwość co do rzeczywistego charakteru owej linii i możliwości oraz zakresu zmiany jej przebiegu. Na załączniku znajdującym się w dokumentacji przekazanej przez Miasto Bydgoszcz wraz z uchwałą i dokumentacją prac planistycznych sporządzonym w technice jednobarwnej, opatrzonym podpisem przedstawiciela organu, owa linia oznaczona jest jako linia ciągła, czyli według legendy linia rozgraniczająca tereny o charakterze stałym. Z kolei na załączniku graficznym przedłożonym wraz z uchwałą Sądowi z oznaczeniami barwnymi linia rozgraniczająca tereny 13.MW-U oraz 17.KD-L (ul. Konarskiego) jest oznaczona jako linia przerywana, czyli według oznaczeń części graficznej planu linia rozgraniczająca tereny – orientacyjna. Sąd przyjął, zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocników na rozprawie, że Rada Miasta Bydgoszczy na sesji w dniu 25 maja 2011 r. uchwalając zaskarżony plan miejscowy, jako załącznik stanowiący jego część graficzną uchwaliła dokument znajdujący się przy dokumentacji planistycznej w technice jednobarwnej. O ile zatem omawiana linia stanowi linię rozgraniczającą powyższe tereny o różnych sposobach zagospodarowania ściśle określoną (na rysunku planu linia ciągła), podobnie jak w całości linie rozgraniczające teren drogi publicznej – ul. Konarskiego od terenów o innym przeznaczeniu lub sposobach zagospodarowania, to nie sposób stwierdzić, jak należy odczytywać zapis § 25 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały, w którym określono dla terenu 17.KD-L (ul. Konarskiego) szerokość w liniach rozgraniczających zmienną od 12,50 m do 13,20m. Takie określenie według wyjaśnień składanych przez pełnomocników gminy w toku postępowania sądowego oznacza dopuszczenie przesunięcia granic (poszerzenia lub zwężenia) ul. Konarskiego, przy czym według rysunku planu linie rozgraniczające ten teren od terenów o innym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania na żadnym odcinku nie zostały oznaczone jako "linie orientacyjne". Wobec tego w powyższym zakresie istnieje także sprzeczność pomiędzy rysunkiem planu i jego częścią tekstową.

Dopuszczenie do powstania omówionych wyżej wątpliwości interpretacyjnych nieprecyzyjnymi, wzajemnie sprzecznymi ustaleniami planu miejscowego naruszało, zdaniem Sądu, zasady jego sporządzania dotyczące jednoznacznego określenia linii rozgraniczających terenu o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania, a pośrednio także wyznaczania tych terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w sposób czytelny i niebudzący żadnych wątpliwości. Charakter i zakres nieprawidłowości związanych z naruszeniem prawa oraz wzajemne powiązania poszczególnych ustaleń części tekstowej i graficznej planu stanowi, w myśl cytowanych wyżej przepisów, podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

III. Określenie w zaskarżonym planie zasad i warunków podziału nieruchomości, linii dopuszczalnych podziałów na działki budowlane, a także zakazu podziałów.

Jak wynika to z treści planu miejscowego (zarówno części tekstowej, jak i graficznej), Rada Miasta Bydgoszczy wprowadziła różne zapisy dotyczące podziału działek, jak również, jako obowiązujące ustalenia planu, linie istniejącego podziału na działki budowlane oraz linie dopuszczalnego podziału na działki budowlane (§ 4 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały). Te ostatnie zdefiniowano jako linie przedstawione na rysunku planu, określające zasady podziału terenów na działki budowlane, których przebieg może być zmieniony, jeśli będzie to uzasadnione projektowanym zagospodarowaniem terenu, potrzebami funkcjonalnymi czy koniecznością wprowadzenia uregulowań własnościowych (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały). Przede wszystkim zaś w § 9 uchwały zapisano, że ustala się ogólne ustalenia planu dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: nie wyznacza się obszarów wymagających scalania i ich podziałów (pkt 1); obowiązuje podział terenu na działki budowlane zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu i w ustaleniach szczegółowych uchwały oraz na podstawie przepisów odrębnych, granice działek budowlanych stanowią linie istniejących i dopuszczalnych podziałów na działki budowlane (pkt 2); obowiązuje zakaz dokonywania podziałów, których efektem będzie wydzielenie działek pod budynkami i innymi obiektami typu pawilony handlowe, małe obiekty usługowe, kioski, garaże itp. (pkt 3); dopuszcza się podziały geodezyjne służące potrzebom dokonania uregulowań własnościowych, poprawie warunków funkcjonowania nieruchomości oraz w celu wyodrębnienia nieruchomości gruntowych na potrzeby dróg i dojazdów (pkt 4). Z rysunku planu, odczytywanego zgodnie ze znaczeniem takich pojęć jak: linie istniejącego podziału na działki budowlane oraz linie dopuszczalnego podziału na działki budowlane wynika natomiast, że zasady podziału to faktyczny podział działek według wytyczonych na rysunku planu linii. Dodatkowo zaś w ustaleniach szczegółowych uchwały, jak słusznie podniesiono to w skardze, narzucono określony sposób podziału niektórych terenów na działki budowlane i to pod różnymi warunkami. Zapisy takie znajdują się na przykład w § 16 ust. 4 pkt 5, § 17 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 5 uchwały, które stanowią, że: "obowiązuje podział terenu na działki budowlane zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu i w § 9 uchwały oraz zgodnie z przepisami odrębnymi" lub "zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu" – § 31 ust. 2 pkt 4. Wprowadzono także zakaz dokonywania podziałów "wtórnych" – § 20 ust. 2 pkt 8 uchwały, którego to pojęcia nie wyjaśniono, a także zakaz dokonywania "podziału terenu w celu wydzielenia działek budowlanych dla określonych rodzajów zabudowy, działających na zasadzie czasowych umów dzierżawnych" – § 23 ust. 3 pkt 13. Takimi zapisami planu, sprowadzającymi się praktycznie do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem oraz wytyczenia konkretnych linii podziału i ustanowienia ich jako obowiązujące ustalenia – przepisy powszechnie obowiązujące, w ocenie Sądu, Rada Miasta Bydgoszczy przekroczyła upoważnienie ustawowe. W ramach posiadanego "władztwa planistycznego" nie ma bowiem uprawnień do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziałów, tym bardziej wytyczania przebiegu linii dopuszczalnych podziałów. Kwestie podziałów nieruchomości zastrzeżone są bowiem ustawowo do właściwości organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Regulacje dotyczące podziałów nieruchomości zawarte są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663).

Nie można przyjąć, że zapisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.o.z." , zmieniając zakres władztwa planistycznego gminy umożliwiają wytyczenie w planie miejscowym granic nieruchomości, czy też wprowadzenie zakazu ich podziałów. Zgodzić się wprawdzie należy z poglądem organu co do tego, że w planie miejscowym można uwzględnić ochronę także zabytków nieruchomych będących układami urbanistycznymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.), ale ochrona ta nie może polegać na przeprowadzeniu podziałów nieruchomości, nawet gdyby w większości wprowadzone w planie linie podziałów pokrywały się z dotychczas istniejącymi. Dla takiego rozwiązania planistycznego nie ma dostatecznego uzasadnienia ustawowego. Zwłaszcza powoływanie się na definicję pojęcia układu urbanistycznego zawartą w u.o.z. nie jest wystarczające. Według art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z przepisu tego nie wynika, w jaki sposób układ urbanistyczny powinien być chroniony. Wyboru metod ochrony, jeżeli ma to nastąpić w planie miejscowym, należy więc dokonać przede wszystkim zgodnie z zasadami sporządzania planu miejscowego zawartymi w u.p.z.p., w tym zwłaszcza w art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, uszczegółowionymi jedynie w rozporządzeniu wykonawczym. Podkreślić należy przy tym, że zapis § 4 pkt 4 tego rozporządzenia o możliwości określenia w planie miejscowym nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w celu ochrony zabytków nie może być, jak chciałby tego organ, odczytany jako upoważnienie do dokonania podziałów nieruchomości lub wprowadzenia zakazu ich podziałów. Po pierwsze dlatego, że z treści tego przepisu takie upoważnienie nie wynika, a po wtóre byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy, w stosunku do której rozporządzenie to jest aktem wykonawczym.

Sąd podkreślił, że Rada nie posiada uprawnień do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń – nie wynikają one zwłaszcza z regulacji zawartych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. ani też z art. 4 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że zapisy dotyczące podziałów i ustanowienie jako obowiązujących ustaleń planu linii istniejących podziałów i dopuszczalnych podziałów na działki budowlane, na całym terenie objętym planem, naruszają zasady sporządzania planów i jako takie skutkują nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

IV. Wprowadzenie w § 20 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego zakazu sprzedaży działek (poza zakazem ich wtórnego podziału) dla terenu oznaczonego symbolem 22.ZP – terenu zieleni parkowej – Park Kazimierza Wielkiego, ponieważ w obowiązujących przepisach prawa brak jest upoważnienia dla rady gminy do regulowania w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego kwestii sprzedaży nieruchomości, a zwłaszcza zakazu ich sprzedaży bez względu na to, czyją są własnością. Z powyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7), że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób - ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3), a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Będący podstawą prawną zapisów planu miejscowego art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w którym szczegółowo wymieniono zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie, nie zawiera upoważnienia do wprowadzania tak daleko idących ograniczeń w rozporządzaniu własnością jak zakaz sprzedaży nieruchomości. Z przepisów statuujących władztwo planistyczne gminy upoważnienia do takiej ingerencji w prawo własności także nie można wyprowadzić. Wbrew także twierdzeniom Miasta Bydgoszcz upoważnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wynikające z ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), nie oznacza, że uprawnienie to może być przez radę gminy realizowane właśnie w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że kwestie dotyczące planowania przestrzennego w gminie regulowane są odrębną ustawą w której, jak to wyżej wskazano, określono zakres władztwa planistycznego gminy.

V. Wykroczenie zapisami § 6 pkt 3 i 4 uchwały poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przy jednoczesnym braku rzeczywistego i konkretnego określenia szczegółowych warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla poszczególnych zagospodarowanych już terenów, będące naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie.

Sąd podkreślił, że kwestionowany zapis § 6 pkt 3 i 4 uchwały w odniesieniu do obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków niewątpliwie stanowi nieuprawnioną modyfikację a także powtórzenie i uzupełnienie przepisów ustawowych. Postanowiono mianowicie tym zapisem, że w granicach stref konserwatorskich wymagane jest uzgadnianie i uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjno-budowlaną, dokonywanie podziałów geodezyjnych, zmian sposobu użytkowania, przeprowadzanie remontów, modernizacji, adaptacji, realizację uzupełnień zabudowy, zdobienie i kolorystyki brył architektonicznych, wprowadzenie małych form architektonicznych, wprowadzenie elementów reklamy wizualnej, przebudowę i remonty nawierzchni ulic i chodników, ogrodzeń, oświetlenia ulic, iluminacje obiektów zabytkowych, prac w obszarze zabytkowej zieleni miejskiej. Przepisem tym Rada Miasta Bydgoszczy opisała zupełnie nowe w stosunku do zapisu ustawowego okoliczności, zaistnienie których spowoduje konieczność uzyskania pozwolenia lub współdziałania organu nadzoru konserwatorskiego. Tym samym Rada oprócz naruszenia zasad techniki prawodawczej, przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie ochrony zabytków, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 6 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, gdyby nie było powodów do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Podkreślono, że Rada Miasta Bydgoszczy, mimo iż wielokrotne podkreślała w toku postępowania potrzebę i wolę zapewnienia ochrony zabytków, wynikającą wszakże z powoływanych przepisów powszechnie obowiązujących oraz uzgodnień ze służbami konserwatorskimi, nie zapewniła w istocie osiągnięcia tego celu poprzez regulacje zaskarżonej uchwały. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje teren zurbanizowany, centrum miasta, zabudowany poprzez historyczny układ urbanistyczny, zawierający w znacznej części zabudowę zabytkową podlegającą różnym formom ochrony, wobec tego nie może budzić wątpliwości potrzeba i konieczność określenia w miejscowym planie konkretnych regulacji służących ochronie tychże wartości. Oznacza to jednocześnie, że ustalając zasady zagospodarowania poszczególnych terenów organy gminy winny określić dla każdego z nich sposoby ochrony zabudowy zabytkowej, zagospodarowania zieleni. W zaskarżonym planie miejscowym Rada Miasta Bydgoszczy w istocie przekazała swoją kompetencję do ukształtowania powyższych warunków konserwatorowi zabytków, zatem poza naruszeniem zasad doszło również do naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Analiza ustaleń planu zarówno ogólnych, jak i szczegółowych nie pozwala również określić, czym kierował się organ rozróżniając w § 6 pkt 1 strefy pełnej ochrony konserwatorskiej oznaczonej jako strefa "A", od strefy ochrony konserwatorskiej "B". Poza wyznaczeniem tych stref odrębnie na rysunku planu, zapisy jego części tekstowej nie zawierają bowiem żadnego rozróżnienia form, zasad, warunków ochrony w każdej z tych stref.

VI. Brak określenia w zaskarżonym planie miejscowym gabarytów obiektów projektowanej zabudowy i geometrii dachu, konkretnej ilości miejsc do parkowania, a także opisów i ustaleń dotyczących planowanej rewitalizacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów oraz obszarów wymagających przekształceń – naruszenie zasad i standardów sporządzania planu miejscowego. Sąd podkreślił, że uchwałę nr XLIII/610/09 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście–Plac Wolności w Bydgoszczy" Rada Miasta Bydgoszczy podjęła w dniu 25 lutego 2009 r. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) do niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają przepisy obowiązujące do dnia 21 października 2010 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przed tą zmianą stanowił jako obowiązkowe określenie w planie miejscowym "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy." W ustaleniach ogólnych zaskarżonego planu miejscowego w § 11 określono ogólne ustalenia planu dotyczące zasad użytkowania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i tam też w pkt 12-15 określono zasady związane z realizacją potrzeb w zakresie miejsc parkingowych: – dopuszcza się bilansowanie potrzeb w zakresie parkowania pojazdów dla terenów projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej oraz wyznaczenie w projektowanym zagospodarowaniu wspólnego parkingu, obowiązuje zakaz uwzględniania w bilansie miejsc postojowych zlokalizowanych w pasach dróg publicznych (pkt 12), – dla funkcji usługowych wymagane zapewnienie miejsc postojowych w granicach działek budowlanych lub terenów inwestycyjnych w ilości: (w pkt a-e określono maksymalne oraz zalecane (mniejsze) ilości miejsc postojowych w zależności od powierzchni użytkowej obiektów handlowych, biur, urzędów, obiektów usługowo-handlowych, gastronomicznych, łóżek hotelowych, studentów i zatrudnionych, zwiedzających itp., - dla funkcji mieszkaniowych wymagane zapewnienie miejsc postojowych w granicach działek budowlanych lub terenów inwestycyjnych w ilości max 0,6 miejsca postojowego dla każdego mieszkania (pkt 14), W pkt 15 § 11 uchwały określono, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się indywidualne określenie zapotrzebowania na miejsca parkingowe i przyjęcie wyższych wskaźników, niż powyżej podane wartości maksymalne.

Pomimo tego, że rada nie była zobowiązana powyższą normą ustawową do określenia wymaganej minimalnej ilości miejsc do parkowania, to w istocie regulacja dotycząca ilości miejsc parkingowych w zakresie kształtowania systemów komunikacji i infrastruktury winna być jednoznaczna. Określenie maksymalnej i "zalecanej" ilości, aczkolwiek dopuszczalne, uznać należy za niewystarczające, nie służy też realizacji celu tej regulacji. Zalecenie wszakże nie kreuje dla adresata normy prawnej żadnego nakazu, zakazu, czy ograniczenia. Nie można bowiem nie dostrzec, że określenie maksymalnej ilości miejsc parkingowych (czy też zalecanej) przy powstawaniu nowej inwestycji (przebudowie, rozbudowie, zmianie sposobu użytkowania itp.) w terenie śródmiejskim o gęstej zabudowie, przy znacznej dopuszczalnej powierzchni zagospodarowania, nie kreuje dla inwestora żadnego obowiązku zapewnienia konkretnej minimalnej ilości miejsc do parkowania, z uwzględnieniem charakteru inwestycji. Przykładowo wobec powyższych ustaleń planu, niezależnie od charakteru inwestycji, np. hotelowej, inwestor nie musi zapewnić żadnego miejsca parkingowego, uchwałodawca określił bowiem tylko pułap zalecany i maksymalny, dodatkowo z możliwością jego powiększenia. Stwierdzić należy, że z uwagi na ciągły i znaczny rozwój infrastruktury, ilość pojazdów samochodowych, ścisłą zabudowę i zagospodarowanie centrum miasta, dostosowane do sposobu zagospodarowania i prawidłowe określenie ilości miejsc do parkowania stanowi istotny element przy kształtowaniu zasad i warunków zagospodarowania terenów śródmiejskich. W ocenie Sądu, opisany wyżej sposób określenia w zaskarżonym planie miejscowym ilości miejsc parkingowych pozostawał zatem w sprzeczności z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego. Obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy oznacza konieczność określenia w m.p.z.p. – m.in. jaka część nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo (np. zabudowa jednorodzinna, usługowa), a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Te parametry to m.in. dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych, maksymalna ich kubatura, możliwość usytuowania w obiektach o określonych charakterze części o innym przeznaczeniu, w tym o charakterze usługowym, gospodarczym oraz określenie procentowe tej części. W przypadku zaś samodzielnych obiektów handlowych (usługowych) parametry i gabaryty takich obiektów można określić przez ustalenie dopuszczalnej wysokości i powierzchni całego obiektu jak i powierzchni sprzedaży, o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić, jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie. Wielkość obiektu budowlanego określa nie tylko wysokość, ale i powierzchnia tego obiektu oraz jego kubatura. Zapisy szczegółowe części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego nie realizują powyżej określonych zasad, bowiem poprzez zaniechanie jednoznacznego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, w szczególności gabarytów dopuszczalnej nowej zabudowy oraz geometrii dachu umożliwiają niedopuszczalną przepisami prawa dowolność działalności inwestycyjnej, co pozostaje także w sprzeczności z zasadą kształtowania ładu przestrzennego. Poprzestanie na ustaleniu wysokości dopuszczalnej zabudowy nie kreuje jeszcze ustalenia jej gabarytów. W tym zakresie przykładowo wskazano na (teren oznaczony symbolem 24.UC) § 22 uchwały o przeznaczeniu podstawowym rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ust. 2 określono, że linie rozgraniczające ten teren stanowią granice terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ust. 4 określając zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu rada gminy dopuściła jednocześnie sytuowanie nowych budynków, rozbudowę istniejących obiektów z zachowaniem linii zabudowy, sytuowanie budynków przy granicach działek budowlanych. W pkt 6 Rada określiła "w granicach działki budowlanej wymagane jest utrzymanie jednolitego charakteru obiektów w zakresie proporcji, detalu architektonicznego, kształtu dachu i materiałów wykończeniowych elewacji, w nawiązaniu do wartościowej zabudowy historycznej, w oparciu o zasadę integracji elementów kompozycji historycznej i współczesnej". Z kolei w ust. 5 Rada określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu określiła wysokość dopuszczalnej zabudowy (pkt 1 i 2), dopuściła realizację zabudowy z dachami o dowolnej geometrii (pkt 3) oraz określiła maksymalną 100% powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, przy 0% udziale powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślenia wymaga, że na terenie określonym symbolem 24.UC znajduje się obiekt handlowy o powierzchni powyżej 2000 m2, jak również obiekt zabytkowy. Przy tak nieprecyzyjnie i szczątkowo określonych parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz wobec określenia jako granic rozmieszczenia obiektów tego typu całego terenu oznaczonego przedmiotowym symbolem, umożliwia to w zasadzie dowolne (ograniczone wyłącznie wolą inwestora i możliwościami technicznymi) w tych granicach rozbudowywanie i zwiększanie powierzchni zabudowy oraz powierzchni sprzedaży obiektu budowlanego (handlowego) – nawet do 100% powierzchni terenu oznaczonego symbolem 24.UC. Podkreślić należy, że w projekcie planu miejscowego nie określono żadnych dopuszczalnych gabarytów tego obiektu handlowego, jak również granic dopuszczalnej jego rozbudowy. O ile tak sporny obiekt budowlany w dacie tworzenia projektu, jak i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obiektem o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, określenie dla terenu, który znacznie przekracza obrys tego obiektu budowlanego, że dopuszcza się zabudowę obiektami powyżej 2000 m2, oznacza całkowitą dowolność i brak określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu w omawianym zakresie (powierzchnia zabudowy, powierzchnia sprzedaży, kubatura i.t.p.). Z analogicznych względów jako sprzeczne z zasadami sporządzania planu należy ocenić zapisy dotyczące terenów oznaczonych symbolem 22.ZP – § 20 uchwały oraz symbolami 27.KP i 33.KP – § 23 uchwały, bowiem mimo, że wskazują na potrzebę dokonania "rewaloryzacji" istniejącego zagospodarowania terenu, od której uzależniają sposób jego zabudowy i zagospodarowania, w istocie nie zawierają opisu planowanych działań w tym zakresie oraz określenia oczekiwanych rezultatów w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury. Tym samym wprowadzone nakazy, zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu nie mają żadnego uzasadnienia, które wynikałoby z przyjętych przez organy gminy celów. I tak w § 20 ust. 2 uchwały dotyczącym terenu zieleni parkowej – Parku Kazimierza Wielkiego pkt 1 i 2 stanowi, że: "wymagana jest ochrona i rewaloryzacja historycznego założenia parkowego poprzez opracowanie kompleksowego projektu rewaloryzacji wraz z gospodarką drzewostanem, określającego wytyczne do działań konserwatorskich na terenie parku, w tym działań związanych z ochroną i pielęgnacją drzewostanu (...) a także systemu wodnego oraz dróg i nawierzchni parkowych". W pkt 3 ustalono dopuszczalną zabudowę i zagospodarowanie terenu "do czasu opracowania projektu rewaloryzacji parku, wyłącznie na warunkach i w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków i zarządcą parku".

Podobnie w § 23 uchwały określającym szczegółowe zasady i warunki kształtowania i zagospodarowania terenów placów miejskich, które obecnie posiadają taką funkcję, określonych symbolami 27.KP i 33.KP w ust. 2 pkt 3, 4, 7 ustalono ogólnikowo, że wymagane jest opracowanie projektu rewaloryzacji Placu Wolności wraz z zielenią w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków, dopuszcza się rewaloryzację placów polegającą na dokonaniu przekształceń układu przestrzenno-funkcjonalnego i podniesieniu jakości przestrzeni publicznej. Brak zatem konkretyzacji i chociażby opisu założeń, docelowych rozmiarów, sposobu zagospodarowania celem uzyskania założonych celów. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w pkt 15 zawarto nakaz "likwidacji" parkingu na działce nr 28 obręb 130, dopuszczając jego utrzymanie do czasu realizacji docelowych ustaleń planu (których wszakże plan nie określa jednoznacznie, tym bardziej nie istnieje możliwość oceny kiedy nastąpi ich realizacja).

W ocenie Sądu, skoro procedura planistyczna jest procesem tak złożonym, długotrwałym i wymagającym na poszczególnych jej etapach uzgodnień oraz konsultacji z różnymi organami, w toku prac planistycznych właściwe organy winny opracować i uzgodnić plany rewitalizacji lub chociażby ogólne założenia takich planów w takim zakresie szczegółowości, który pozwoliłby na wprowadzenie ich jako obowiązujących ustaleń planu miejscowego – kształtujących warunki zabudowy i zagospodarowania konkretnych terenów. Niedopuszczalne było wobec tego opieranie ustaleń planu, w tym nakazów, zakazów, ograniczeń w zagospodarowaniu terenów także publicznych – na niesprecyzowanym i dopiero planowanym do ustalenia przez inne organy planie rewaloryzacji terenów.

VII. Niewłaściwe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu. Jak wynika to z protokołu nr XII/11 z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. (pkt 10) przedłożonego Sądowi, uwagi zgłoszone do projektu planu – w liczbie 3, nie były rozpatrywane przez radę ani indywidualnie, ani też nie odbyła się jakakolwiek dyskusja co do ich rozpatrzenia. Na wstępie wskazano jedynie, że Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej przedstawiła projekt uchwały "Prezentacja jak w uzasadnieniu do projektu uchwały" (k. 137-144 akt sądowych). Dyskusja w zakresie projektu przedmiotowej uchwały skupiła się bowiem wyłącznie wokół problematyki ustaleń planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem 24.UC zabudowanego obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (Centrum Handlowe "[...]") oraz między innymi budynkiem przy ul. Gdańskiej [...] wpisanym do rejestru zabytków, użytkowanym uprzednio jako obiekt muzeum. Wszelkie wnioski co do ewentualnej treści uchwały dotyczyły powyższego zagadnienia. Pod głosowanie został poddany projekt uchwały zawierający część tekstową planu wraz z trzema załącznikami, w tym z załącznikiem nr 2 zatytułowanym "rozstrzygnięcie Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)", zawierającym listę 3 zgłoszonych uwag. Sąd uznał, że nie rozpatrzenie uwag do projektu planu przez Radę Miasta Bydgoszczy, niezależnie od sposobu ich rozpatrzenia i stanowiska przygotowanego w tej kwestii przez organ wykonawczy gminy, stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło jednak samodzielnej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Sąd podzielił natomiast stanowisko Rady Miasta Bydgoszczy w zakresie niezasadności zarzutów skargi określonych w pkt 5 i 7 części historycznej niniejszego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Bydgoszcz zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skoro za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto dane i informacje nie mające odzwierciedlenia w aktach sprawy, co doprowadziło do przyjęcia i uznania, że:

a) Rada Miasta Bydgoszczy niewłaściwie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy, pomimo znajdującego się w aktach sprawy "Rozstrzygnięcia Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - Plac Wolności" w Bydgoszczy", zawierającego merytoryczne rozstrzygnięcie oraz indywidualne uzasadnienia rozpatrzenia każdej ze zgłoszonych uwag (zawarte w dokumentacji prac planistycznych: część VII "Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – poz. 46),

b) nie określono w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 2.UO, 9.UO, 19.UO, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK,

c) zamieszczono w zaskarżonej uchwale zapisy wzajemnie sprzeczne powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania w sposób prawnie niedopuszczalny,

d) określono w planie zasady i warunki podziału nieruchomości, linie dopuszczalnych podziałów na działki budowlane a także zakaz podziałów, czym przekroczono upoważnienia ustawowe, podczas gdy regulacje te związane są z obowiązkiem ustawowym uwzględniania wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, a podstawą ich wprowadzenia były wymagania organu ochrony zabytków – zawarte w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 maja 2009 r. (pismo umieszczone w dokumentacji prac planistycznych, w części I PN. "Przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego" – pkt 7 poz. 17), co sąd całkowicie pominął, pomimo przywołania ich treści zarówno w odpowiedzi na skargę z dnia 31 sierpnia 2012 r. jak w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2012 r.

Sąd I instancji pominął przy tym istotne, zawarte w aktach sprawy dokumenty:

– postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo nr WUOZ/B-UAB-420-253/2009 z dnia 10 grudnia 2009 r. (zawarte w dokumentacji prac planistycznych: część IV "Uzgodnienia i opinie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – pkt 29 poz. 4),

– postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr UAB/4162-1-11/2010 z dnia 6 lutego 2010 r. (zawarte w dokumentacji prac planistycznych: część IV "Uzgodnienia i opinie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – pkt 29 poz. 4),

– uzgodnienie Wojewody WI.III.EG.70413-195/09 z dnia 2 grudnia 2009 r. (zawarte w dokumentacji prac planistycznych: część IV "Uzgodnienia i opinie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – pkt 29 poz. 1);

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. naruszając zasady uzasadniania wyroku, skoro w uzasadnieniu zabrakło wyjaśnień zaskarżonego organu, w niepełny sposób wyjaśniono stan sprawy, pomijając istotne okoliczności sprawy związane między innymi z:

a) rozstrzygnięciem Rady Miasta Bydgoszczy uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) wnioskami Służby Ochrony Zabytków do planu miejscowego – zawartymi w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 maja 2009 r.,

c) warunkami uzgodnienia planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie – pismo nr WUOZ/B-UAB-4020-253/2009 z dnia 10 grudnia 2010 r.),

d) uzgodnieniem projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartym w postanowieniu nr UAB/69/2010 z dnia 6 lutego 2010 r.;

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność uchwały w całości, zamiast ewentualnie, uwzględniając rangę zarzutów organu nadzoru – w części;

4. art. 152 p.p.s.a. bowiem przez jego niewłaściwa wykładnię orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchwały, pomimo, że przedmiotowa uchwała nie "podlega wykonaniu", bowiem po opublikowaniu "obowiązuje" jako prawo miejscowe.

II. naruszenie prawa materialnego:

1. poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że rozpatrzenie uwag do planu powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie;

2. poprzez niewłaściwą interpretację przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie dokonano wykładni przepisów art. 3 pkt 12 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy oraz pominięciu regulacji przepisów art. 4 pkt 6, art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 tej ustawy, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., skutkiem czego Sąd I instancji nie uwzględnił obowiązków uwzględniania w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym obowiązków ochrony historycznych podziałów własnościowych i historycznych układów urbanistycznych;

3. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie zastosowano wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 2 w oderwaniu od pozostałych regulacji tej samej ustawy, pomijając treść art. 4 pkt 3a, art. 95 oraz błędnie stosując art. 93 ust. 1 i 2, z pominięciem art. 46 § 1 k.c. i art. 2 pkt 12 u.p.z.p., skutkiem czego niezgodnie ze stanem faktycznym wywiedziono, iż regulacje zawarte w zaskarżonym planie miejscowym dotyczące podziałów na działki budowlane naruszają tym samym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

4. poprzez pominięcie przy orzekaniu przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p., gdzie Sąd I instancji błędnie wywiódł, że Rada Miasta Bydgoszczy wprowadzając w planie miejscowym regulacje dotyczące podziałów terenów, przekroczyła upoważnienia ustawowe dot. podziałów nieruchomości zastrzeżone wyłącznie do właściwości Prezydenta Miasta;

5. poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenie maksymalnej i zalecanej ilości miejsc parkingowych dla poszczególnych terenów uznać można za niewystarczające i sprzeczne z celami ww. ustawy oraz istotą planowania przestrzennego;

6. poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wobec stwierdzenia, że wyżej przytoczone przepisy u.p.z.p. zobowiązują sporządzającego plan miejscowy do określenia gabarytów zabudowy, interpretowanych jako wielkość obiektu budowlanego określoną jego powierzchnią oraz jego kubaturą;

7. poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i stwierdzenie, że zapisy planu dopuszczające "lokalizację zabudowy o dowolnej geometrii dachu" lub ustalające wymóg "dostosowania geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy" nie spełniają ustawowego wymogu "ustalenia geometrii dachu";

8. poprzez błędne przyjęcie regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad i do istotnego naruszenia trybu sporządzania, planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miasta Bydgoszczy w całości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 17 kwietnia 2013 r.) Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1048/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA wskazał ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej oraz punktów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie z wszystkimi zarzutami należy się zgodzić.

Ad pkt I uzasadnienia wyroku s. 20-26.

Sąd stwierdził w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że brak jednoznacznego określenia w planie przeznaczenia towarów oznaczonych symbolami: 2.UO, 9.UO, 19.OU, 24.UC, 27.KP, 33.KP, 32.UK. Sąd doszedł do takiego przekonania, gdyż w słowniczku zamieszczonym w § 2 pkt 10, 11 i 12 uchwały zdefiniowano pojęcia: przeznaczenia terenu podstawowego, uzupełniającego i zamiennego, natomiast dla niektórych terenów określono jedynie "przeznaczenie podstawowe" oraz w niektórych przypadkach "przeznaczenie uzupełniające". Dla żadnego z terenów nie przewidziano jednak "przeznaczenia zamiennego", co zdaniem Sądu daje możliwość "dowolnego wprowadzenia przez inny organ bliżej nieokreślonego »przeznaczenia terenu zamiennego«". Tym samym Rada Gminy nie ustaliła jednoznacznie przeznaczenia tych terenów, do czego obligowały ją przepisy ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. i zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości.

Z powyższymi ustaleniami Sądu i końcowymi wnioskami nie można się zgodzić, co podnosi się w skardze kasacyjnej pkt I.16 – naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z faktu, że w słowniczku (§ 2 uchwały) zamieszczono definicje przeznaczenia terenu: podstawowego, uzupełniającego i zamiennego, nie można wyciągać wniosku, iż dla wszystkich terenów muszą być określone wszystkie trzy przeznaczenia. Wystarcza, że jest określone przeznaczenie terenu podstawowe, co nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ani też § 4 pkt 1 lub § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego. Nie każdy teren musi mieć dodatkowo określone przeznaczenie uzupełniające czy też zamienne, należy to do kompetencji Rady, a nie Sądu czy Wojewody, którego zakres nadzoru został w art. 170 Konstytucji.

Definicje zamieszczone w słowniczku uchwały o planie miejscowym nie mogą być sprzeczne z definicjami legalnymi zawartymi w ustawach i aktach wykonawczych do ustaw (rozporządzenia), a takiej sprzeczności nie wykazano w zaskarżonym wyroku, a są to jedyne kryteria ocenne w tym zakresie, jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, Lex nr 53377; wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2008 r., II SA/Sz 379/08, Lex nr 459389; wyrok NSA z 28 maja 2010 r., II OSK 531/10, Lex nr 673876).

Z faktu, że przeznaczenie terenu zamiennego nie zostało w dalszej części planu ustalone dla żadnego terenu, nie można też wnioskować, "że zamiarem organów gminy było właśnie tak ogólnikowe i niejednoznaczne określenie przeznaczenia pewnych terenów, aby w późniejszym etapie możliwe było bardziej swobodne podejmowanie decyzji administracyjnych w zakresie ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestycyjnych". Po pierwsze, plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego to nie decyzja o warunkach zabudowy i musi dopuszczać pewne luzy interpretacyjne i większy stopień abstrakcji i generalności norm niż decyzja administracyjna, która ma charakter rozstrzygnięcia – indywidualny i konkretny. Po drugie, wszystkie pojęcia zdefiniowane w słowniczku, nie muszą być użyte w pierwszej "wersji" planu, który może być w przyszłości wielokrotnie nowelizowany, zmieniany i pojęcia te mogą być wykorzystane w przyszłości. Ustawodawca nigdy nie określił w przepisach wyższej rangi, co powinien zawierać tzw. słowniczek oraz gdzie, kiedy i ilokrotnie powinny być użyte pojęcia tam zdefiniowane. Po trzecie, sąd administracyjny kontrolując pod względem legalności akt prawa miejscowego, w tym przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaskarżony przez wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, nie może swoją ocenę kształtować w oparciu o podejrzenia i domysły, w każdym przepisie widząc podstęp i próbę obejścia prawa, oraz naruszenie kryteriów sankcjonowanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd kontrolując postanowienia planu, nie powinien próbować sam redagować i ustalać jego postanowień, gdyż tak daleko idąca ingerencja przekracza zakres kognicji sądu administracyjnego określony w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku omówionej powyżej (pkt I) zaskarżona uchwała nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego, nie było więc podstaw do stwierdzenia jego nieważności w całości ani w części. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 133 § 1 p.p.s.a. zamieszczony w pkt 1b skargi kasacyjnej jest uzasadniony.

Ad pkt II uzasadnienia wyroku s. 26-30.

Sąd w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzucił zaskarżonej uchwale, że zawiera postanowienia wzajemnie sprzeczne, powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania w sposób prawnie niedopuszczalny, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada ustaliła pojęcie linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, których przebieg nie podlega zmianom i w pkt 4 zdefiniowała pojęcie linii rozgraniczających teren – orientacyjnych, których przebieg może być zmieniony.

Nie ma podstaw, aby stwierdzić, że ww. definicje (postanowienia uchwały) naruszały postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. albo § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego. Nie ma też przeszkód prawnych, aby w planach miejscowych ustalać linie orientacyjne rozgraniczające teren jako linie, których przebieg może być zmieniony w określonych sytuacjach (wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., II OSK 1863/10, Lex nr 726576).

Rzecz jednak w tym, aby z ustaleń planu miejscowego, jego części tekstowej i graficznej wynikało, gdzie, w których miejscach przewidziano linie rozgraniczające teren – orientacyjne, w jakich granicach może ulec zmianie ich przebieg i w jakich przypadkach.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu do zarzutu skargi kasacyjnej, zamieszczonego w pkt I.1c, że dopuszczalne (ewentualne) przesunięcia orientacyjnych linii rozgraniczających może wynikać z parametrów dróg ustalonych w planie, które określają minimalne i maksymalne szerokości w liniach rozgraniczających, a tym samym wyznaczają zakres dopuszczalnych modyfikacji przebiegu orientacyjnych linii rozgraniczających.

Ewentualne przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami 35.KD-L/KD-T, 34.KD-L, 4.KD-L i 33 KP, nie musi naruszać postanowień § 6 pkt 1b zaskarżonej uchwały – zgodnie z wyjaśnieniami zamieszczonymi w skardze kasacyjnej, z czym należy się zgodzić. Podobnie należy podzielić pogląd skarżącej odwołujący się do postanowień § 25 ust. 2 pkt 2d i § 30 ust. 2 i 3 uchwały, gdyż w tych przypadkach nie ma uzasadnienia pogląd, że zakres możliwych przesunięć linii orientacyjnych został w planie niedookreślony. Poza tym należy zauważyć, że w niniejszej sprawie ewentualne przesunięcia linii rozgraniczających orientacyjnych przewidzianych w planie, wahają się w granicach niekiedy centymetrów, a w innych przypadkach kilku metrów, co wynika już z samej istoty tzw. linii rozgraniczających orientacyjnych, co mieści się zapewne bądź jest bliskie tolerancji błędu, zważywszy na skalę, w jakiej jest sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc ewentualnych nieprawidłowości mających miejsce w części tekstowej lub graficznej planu, mieszczących się w granicach tolerancji błędu, kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu, dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i to w całości.

W części omówionej powyżej należało uwzględnić skargę kasacyjną, w pozostałym zaś zakresie, w jakim Sąd w pkt II uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznał postanowienia planu za sprzeczne z prawem, a w szczególności w tych kwestiach, w których Sąd dokonał własnych ustaleń stanu faktycznego, należy ponownie rozpoznać sprawę, tym bardziej że mają tu miejsce znaczne rozbieżności interpretacyjne między Sądem a stroną skarżącą, które należy wyjaśnić (wyroki NSA: z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2130/11, z 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12, z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, z 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11).

Ad pkt III uzasadnienia zaskarżonego wyroku s. 30-35.

Sąd wyjaśnił w tej części uzasadnienie szereg przepisów miejscowego planu (§ 2 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 5 i 6, § 9 pkt 1, 2, 3, 4, § 16 ust. 4 pkt 5, § 17 ust. 3 pkt 4, § 18 ust. 3 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 8, § 23 ust. 3 pkt 13 i art. 31 ust. 2 pkt 4) stwierdzając następnie, że takie zapisy planu sprowadzają się praktycznie do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem oraz wytyczenia konkretnych linii podziału i ustalenia ich jako obowiązujące. W ocenie Sądu Rada Miasta Bydgoszczy przekroczyła upoważnienie ustawowe w ramach posiadanego "władztwa planistycznego". Z powyższym poglądem nie można się zgodzić, a zapewne nie w stosunku do wszystkich ww. przepisów zamieszczonych w zaskarżonej uchwale, jeżeli weźmie się pod uwagę przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.

Zgodnie z powyższymi przepisami w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości oraz określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Tymczasem Sąd wziął pod uwagę w pierwszej kolejności przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.g.n., z których wynika, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa zasady podziału nieruchomości i zasady scalania i podziału nieruchomości. Z powyższego zestawienia przepisów obu obowiązujących ustaw (u.p.z.p. i u.g.n.), nie można jednak wyciągać wniosku, że przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu oraz jego interpretacji pierwszeństwo mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź że przepisy te wzajemnie się wykluczają. Z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika podstawowa zasada, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął wykładnię opartą na odwróconym rozumieniu powyższego przepisu, iż ust. 2 art. 93 u.g.n. określa zakres rozumienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Należy też zwrócić uwagę na ust. 4 art. 93 u.g.n., zgodnie z którym zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje w formie postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który to również jest właściwym organem do sporządzenia projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.).

Kwestionowane przez Sąd wcześniej wymienione przepisy zaskarżonej uchwały w żadnym przypadku nie naruszają podziału kompetencji między radą gminy i jej organ wykonawczy. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego stanowi dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i dla wszystkich innych podmiotów, od uchwalenia i wejścia w życie, akt powszechnie obowiązującego prawa. Mało tego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy gminy jest zobligowany do wykonywania uchwał rady gminy (art. 30 ust. 1 u.s.g.). W świetle powyższych regulacji prawnych brzmi wręcz absurdalnie stwierdzenie Sądu, "że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji". To stwierdzenie brzmi jakby uchwalony plan miejscowych nie obowiązywał wójta. Powyższe stwierdzenie jest w oczywisty sposób sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Należy więc przyjąć, że nie tylko ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady podziału nieruchomości, lecz również uchwała o planie miejscowym jako akt prawa miejscowego. Należy zgodzić się z poglądem, że badanie zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym jest w istocie interpretacją (wykładnią) postanowień planu miejscowego, co wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosownie do art. 93 ust. 4 u.g.n. (E. Mzyk w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. G. Bieńka, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 461).

Należy więc zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej (pkt II.3 i 4) – naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w zaskarżonym wyroku nie dostrzeżono różnic w definicjach działki gruntu i działki budowlanej zamieszczonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 3 i 3a) a definicją działki budowlanej zamieszczoną w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. i że postanowienia planu miejscowego nie odnoszą się ani do podziałów "nieruchomości" w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., ani do pojęcia "działki gruntu", której podziału dotyczy art. 93 u.g.n., a jedynie do pojęcia "działki budowlanej" w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. dokonując wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też postanowień planu miejscowego, należy posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. (u.p.z.p), co wynika wprost z art. 2 tej ustawy. Należy też zauważyć, że wprowadzenie zakazów podziałów lub wytyczania przebiegu dopuszczalnych podziałów w zaskarżonej uchwale o planie miejscowym było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z uzgodnień (pismo z 4 maja 2009 r. i postanowienia WKZ z 10 grudnia 2009 r. i z 6 lutego 2010 r.), czego Sąd w zaskarżonym wyroku nie wziął w ogóle pod uwagę, co podnosi się również w pkt I.1d skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt II.3 i 4 (naruszenie prawa materialnego) jest uzasadniony.

Ad pkt IV uzasadnienia zaskarżonego wyroku s. 35-36.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się w całej rozciągłości z dokonaną oceną prawną § 20 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały oraz uzasadnieniem stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Powyższy przepis ewidentnie wykracza poza uprawnienia rady gminy, jakie wynikają z tzw. władztwa planistycznego. W związku z powyższym należy stwierdzić nieważność § 20 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały, jako że przepis ten zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ad pkt V uzasadnienia zaskarżonego wyroku s. 36-40.

W tej części uzasadnienia wyroku Sąd uznał, że postanowienia § 6 pkt 3 i 4 uchwały wykraczają poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przy jednoczesnym braku rzeczywistego i konkretnego określenia szczegółowych warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla poszczególnych zagospodarowanych już terenów, będące naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji w świetle przepisów art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 2 pkt 10, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego i przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest nieuzasadnione. Trafnie też podnosi się to w pkt II.2 skargi kasacyjnej jako zarzut błędnej wykładni przepisów u.o.z.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w powyższym zakresie należy brać pod uwagę wszystkie przepisy zamieszczone w § 6 uchwały oraz inne przepisy z tymi powiązane, a nie tylko pkt 3 i 4, gdyż to wypacza obraz całej regulacji.

Nieuprawnione jest też stwierdzenie, że § 6 pkt 3 i 4 uchwały w odniesieniu do obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków "stanowi nieuprawnioną modyfikację a także powtórzenie i uzupełnienie przepisów ustawowych".

Powyższe przepisy krytycznie ocenione przez Sąd po prostu rozwijają postanowienia ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami w związku z przepisami art. 31 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 39 Prawa budowlanego, jednak nie można powiedzieć, że naruszają te przepisy, czy też przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd w swojej ocenie § 6 pkt 3 i 4 uchwały nie uwzględnił tego, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są silnie powiązane z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy – Prawo budowlane, co wyraźnie wynika z art. 2 ust. 1 u.o.z., art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Dokonując wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zapominać o tych zależnościach i wzajemnych relacjach systemowych ww. ustaw.

W pkt 3 § 6 uchwały zawarto postanowienia dotyczące różnego typu robót budowlanych, które należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Nie można więc tylko widzieć tego, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, gdyż zgodnie z pkt 2 ww. art. 36 ust. 1 takiego pozwolenia wymaga również wykonywanie robot budowlanych w otoczeniu zabytku.

Poza tym dla pełnej i obiektywnej oceny w kwestii tu omawianej, należy wziąć pod uwagę również i inne przepisy ustawy o ochronie zabytków (...) ilekroć odwołują się do prawa budowlanego, robót budowlanych, co pośrednio ma wpływ na rozumienie przepisów ustawy o planowaniu (...) i tym samym na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 6, 7, 8, 10, 12, 13, art. 5 pkt 2, 3, art. 6 ust. 1 pkt 1b i 1c, art. 7 pkt 4, art. 9 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1, 2, art. 19, art. 20, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 25 ust. 1 pkt 2, 3, art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1, 5, art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 8, 10, 11, ust. 8, art. 43 pkt 1, 2, 4, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 3, art. 49 u.o.z.).

W omawianym pkt V uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że w zakresie materii regulowanej § 6 uchwały projekt planu miejscowego był zgodnie z art. 17 pkt 6b uzgadniany z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, który swoje zadania i kompetencje wykonuje w imieniu wojewody (art. 89 pkt 2 u.o.z.), co też nie jest bez znaczenia w przypadku, kiedy skargę wnosi wojewoda. Trafnie podnosi tę okoliczność w pkt I.1d skargi kasacyjnej strona skarżąca, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. W tym przypadku Sąd nie wziął pod uwagę wydając wyrok pism, uzgodnień, wniosków zawartych w pismach WKZ wymienionych w pkt I.1d i 2b, c, d skargi kasacyjnej.

Uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a., tak więc po spełnieniu określonych warunków, jakie musi spełniać projekt planu przedstawiony do uzgodnienia. Uzgodnienie jest najsilniejszą formą współdziałania organów, wiążącą organ, który zwrócił się do innego organu o uzgodnienie, co do stanowiska (warunku) zajętego przez organ uzgadniający.

Uzgodnienie, jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ, który wystąpił o uzgodnienie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 548).

Ponadto należy zwrócić uwagę na art. 23 u.p.z.p., który obliguje organy uzgadniające projekt planu miejscowego, w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do współpracy przy sporządzaniu projektu planu, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji. W podsumowaniu należy stwierdzić, że nie ma powodów, dla których należałoby stwierdzić nieważność § 6 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały.

Ad. pkt VI uzasadnienia zaskarżonego wyroku s. 40–46

W tej części uzasadnienia wyroku Sąd uznał, że w zaskarżonym planie miejscowym brak określenia gabarytów obiektów projektowanej zabudowy i geometrii dachu, konkretnej ilości miejsc do parkowania, a także opisów i ustaleń dotyczących planowanej rewitalizacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów oraz obszarów wymagających przekształceń, co stanowi naruszenie zasad i standardów sporządzania planu miejscowego.

Dalej prawidłowo Sąd ustalił, że w stosunku do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bydgoszczy miały zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. To znaczy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym należało obowiązkowo określić: "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Natomiast pkt 10 art. 15 ust. 2 ww. ustawy wymaga jeszcze określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Należało jeszcze jak Sąd wskazał w tym miejscu wziąć pod uwagę § 4 pkt 9c rozporządzenia wykonawczego.

W § 11 pkt 12–15 zaskarżonej uchwały określono zasady związane z realizacją potrzeb w zakresie miejsc parkingowych, określając "maksymalną" i "zalecaną" ilość miejsc postojowych. Zdaniem Sądu, pomimo że rada nie była ustawowo zobowiązana do określenia minimalnej ilości miejsc do parkowania (bo taki obowiązek wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dopiero po nowelizacji ustawy), to regulacja dotycząca ilości miejsc parkingowych powinna być jednoznaczna.

W ocenie Sądu, określenie maksymalnej i zalecanej ilości miejsc postojowych w planie miejscowym "pozostaje w sprzeczności z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Powyższym stwierdzeniem Sąd przekroczył wyraźnie ustawowo ustalony zakres swoich uprawnień. Sądy administracyjne mają kontrolować zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem obowiązującym, a nie przepisami prawa, które w stosunku do danego aktu jeszcze nie obowiązują. Kryteria ocenne przyjęte przez Sąd w tym przypadku są całkowicie dowolne i nie mogą skutkować konsekwencjami wynikającymi z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym w pełni uzasadniony jest zarzut zamieszczony w pkt II.5 (naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię), gdyż ustalenia planu odnoszące się do ilości miejsc parkingowych nie naruszają § 4 pkt 9c rozporządzenia wykonawczego i są zgodne z założeniami polityki parkingowej, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy.

W dalszej części uzasadnienia omawianego wyroku Sąd odwołał się do § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.) i stwierdził, że postanowienia szczegółowej części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego "nie realizują powyżej określonych zasad", jak należy się domyślać, zasad wynikających z ww. przepisów. Przykładowo Sąd wskazał § 22 zaskarżonej uchwały, który określa przeznaczenie podstawowe dla terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oznaczonego symbolem 24.UC. Zdaniem Sądu w § 22 uchwały "nieprecyzyjnie i szczątkowo określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy", co umożliwia dowolne, ograniczone wyłącznie wolą inwestora i możliwościami technicznymi w tych granicach rozbudowywanie i zwiększanie powierzchni zabudowy oraz powierzchni sprzedaży obiektu budowlanego (handlowego) – nawet do 100% powierzchni terenu oznaczonego symbolem 24.UC. W pierwszej kolejności Sąd powinien wskazać konkretne przepisy, które by obligowały radę gminy do określenia w planie miejscowym maksymalnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, taki obowiązek bowiem nie wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu), ani z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego.

Ponieważ Sąd nie wskazał w powyższym zakresie swoich rozważań, konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązujących, należy pogląd Sądu w tym zakresie uznać jako dowolny, wykraczający poza zakres kognicji, próbę życzliwego doradzania Radzie Miejskiej w Bydgoszczy jak powinna sporządzić plan miejscowy. W każdym razie uwagi Sądu do § 22 uchwały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 43-44), nie mogą być brane pod uwagę w świetle kryteriów określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Krytycznie Sąd również odniósł się do § 16 ust. 4 pkt 2 i § 18 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w których to przepisach wskazano, że wymagane jest dostosowanie geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy. Zdaniem Sądu "zabudowa sąsiednia" jest pojęciem niedookreślonym i nie wprowadza żadnych, nawet przybliżonych parametrów, standardów, co oznacza zatem brak ukształtowania w planie miejscowym tak istotnych parametrów i pozostawia swobodę wyboru tych parametrów inwestorowi oraz organowi wykonawczemu gminy właściwemu do wydania decyzji w sprawach pozwolenia na budowę. W związku z powyższym stwierdzeniem należy zauważyć, że przepis planu nakazujący dostosowanie geometrii dachu do sąsiedniej zabudowy, w sytuacji kiedy dachy w sąsiedniej zabudowie mają różną geometrię dachów, niejednolitą, jest przepisem obligującym jednoznacznie i konkretnie inwestora i organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, do takiego zaprojektowania dachu (i zatwierdzenia projektu budowlanego), który by geometrią był podobny, zbliżony do geometrii dachów w sąsiedniej zabudowie. Przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie określają dokładnie i nie ograniczają organu sporządzającego projekt planu i organu uchwalającego plan miejscowy w jaki sposób ma być ustalona w planie geometria dachu.

Zarzut naruszenia prawa materialnego zamieszczony w pkt II.6 i 7 skargi kasacyjnej w świetle powyższych rozważań jest uzasadniony.

Przyjąć zatem należy, że rada gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego wynikającego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może w niektórych przypadkach, kiedy uzna to za stosowne, zezwolić w planie miejscowym inwestorom na dowolność geometrii dachów, tym bardziej jeżeli takie ograniczenie nie wynika wprost z przepisów ustawy, ani z przepisów Konstytucji RP (art. 163 – 172). Natomiast to, że rezygnacja z określenia w planie miejscowym dla niektórych terenów w ogóle geometrii dachu "jawi się szczególnie rażąco" dla Sądu pierwszej instancji, jest to kwestia pozaprawna, tym samym niepodlegająca ocenie na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., chociaż zdaniem Sądu jest to sprzeczne z zadami sporządzania planu miejscowego.

Na marginesie należy jednak zauważyć, że organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami Prawa budowlanego jest starosta, ewentualnie wojewoda, a nie organ wykonawczy gminy, jak Sąd to przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 44).

W dalszej części omawianego uzasadnienia wyroku Sąd negatywnie ocenił § 20 i § 23 zaskarżonej uchwały, jednak nie wskazał przepisów, w oparciu o które dokonał oceny ww. przepisów uchwały i uznał, że są one zbyt mało konkretne, nie zawierają opisu planowanych działań oraz określenia oczekiwanych rezultatów, założonych celów. Jeżeli, jak można się domyślać, chodzi tu o odniesienie do § 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, to ocena ta jest bezpodstawna, gdyż wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku przepisy uchwały spełniają wymagane standardy. Krytyczna ocena przepisów zaskarżonej uchwały bez odniesienia do konkretnych przepisów prawa materialnego, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ad. pkt VII uzasadnienia zaskarżonego wyroku s. 46–48

W tej części uzasadnienia wyroku Sąd podniósł, że Rada niewłaściwie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu, gdyż uwagi te nie były rozpatrywane przez radę ani indywidualnie, ani też nie odbyła się jakakolwiek dyskusja co do ich rozpatrzenia.

Pod głosowanie został poddany projekt uchwały zawierający część tekstową planu wraz z trzema załącznikami, w tym z załącznikiem nr 2 zatytułowanym "rozstrzygnięcie Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)", zawierającym listę 3 zgłoszonych uwag.

Z ustaleniami Sądu powyżej przedstawionymi należy się zgodzić, jak i z poglądem Sądu wynikającym z orzecznictwa i literatury przedmiotu, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie.

Główna przyczyna sporu w powyższej kwestii wynika z niejasnej i mało precyzyjnej redakcji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w którym zawarto przepisy dotyczące trzech różnych materii, pomieszczone w jednym zdaniu. W przepisie tym mowa jest "o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu", nie ma natomiast dyspozycji nakładającej na radę obowiązek rozpatrzenia uwag do planu przed jego uchwaleniem, co zapewne było intencją ustawodawcy. Ta wadliwa konstrukcja legislacyjna art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest również powodem rozbieżności w orzecznictwie (patrz: wyroki NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10).

Co do zasady należy zgodzić się z poglądem Sądu w tej sprawie, jednak z uwagi na skomplikowaną redakcję art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i możliwości różnej jego wykładni, na co wskazują również rozbieżności w orzecznictwie, oraz fakt, że w niniejszej sprawie chodziło o rozpatrzenie jedynie 3 uwag złożonych do projektu planu, nie można w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym należy uznać za nietrafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zamieszczony w pkt I 1a skargi kasacyjnej, podobnie jak zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. zamieszczony w pkt I.4. skargi kasacyjnej.

Nie ma podstaw prawnych, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, do przyjęcia poglądu, że art. 152 p.p.s.a. nie ma zastosowania do uchwał – aktów prawa miejscowego (wyroki NSA z: 29 września 2010 r., I OSK 1029/10, 25 lutego 2011 r., I OSK 1964/10, 20 lipca 2011 r., II OSK 857/11, 26 września 2012 r., I OSK 1345/12). Oczywiście można wskazać orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmujących odmienny pogląd, odwołujących się do uchwały NSA z dnia 15 maja 2000 r., OPS 1/00, jak to cytuje się w skardze kasacyjnej. Jednak Sąd orzekający w ww. składzie w niniejszej sprawie przyjął pogląd zgodny z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle podjętego rozstrzygnięcia i dogłębnej analizy przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, należy również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe i po dokonaniu szczegółowej analizy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie II OSK 1048/13, Sąd doszedł do wniosku, że ponownego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia wymagało jedynie kilka kwestii związanych z orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi, które NSA pozostawił do rozpoznania sądowi I instancji i o których będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. W pozostałej części NSA wprost zajął wyraźne stanowisko dotyczące zapisów zaskarżonej uchwały Tym niemniej ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi z dnia 1 sierpnia 2012 r., następnie rozwiniętych w kolejnych pismach skarżącego Wojewody, należało stwierdzić, co następuje:

Ad pkt 1 skargi

Z faktu, że w słowniczku (§ 2 uchwały) zamieszczono definicje przeznaczenia terenu: podstawowego, uzupełniającego i zamiennego, nie można wyciągać wniosku, iż dla wszystkich terenów muszą być określone wszystkie trzy przeznaczenia. Wystarcza, że jest określone przeznaczenie terenu podstawowe, co nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ani też § 4 pkt 1 lub § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego. Nie każdy teren musi mieć dodatkowo określone przeznaczenie uzupełniające czy też zamienne, należy to do kompetencji Rady.

Definicje zamieszczone w słowniczku uchwały dotyczące rodzajów przeznaczenia terenu nie są sprzeczne z definicjami legalnymi zawartymi w ustawach i aktach wykonawczych do ustaw (rozporządzenia). Z faktu, że przeznaczenie terenu zamiennego nie zostało w dalszej części planu ustalone dla żadnego terenu, nie można wyciągać wniosku o sprzeczności tego z prawem. Nadto wszystkie pojęcia zdefiniowane w słowniczku nie muszą być użyte w pierwszej "wersji" planu, który może być w przyszłości wielokrotnie nowelizowany, zmieniany i pojęcia te mogą być wykorzystane w przyszłości.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego musi dopuszczać pewne luzy interpretacyjne i większy stopień abstrakcji i generalności norm, niż decyzja administracyjna, stąd określenie przeznaczenia terenów w sposób, w jaki uczyniono to w zaskarżonej uchwale, jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku w sprawie II OSK 1048/13 wyraźnie stwierdził, że w omówionej części uchwała nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego.

Ad pkt 2 skargi

Zasadnym okazał się zarzut, że w § 20 ust. 2 pkt 8 uchwały naruszono zasady sporządzania planu miejscowego poprzez zawarcie w nim ustaleń z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) i upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a także z naruszeniem art. 7, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. W obowiązujących przepisach prawa brak jest upoważnienia dla rady gminy do regulowania w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego kwestii sprzedaży nieruchomości, a zwłaszcza zakazu ich sprzedaży bez względu na to, czyją są własnością. Z powyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7), że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób - ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3), a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Będący podstawą prawną zapisów planu miejscowego art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w którym szczegółowo wymieniono zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie, nie zawiera upoważnienia do wprowadzania tak daleko idących ograniczeń w rozporządzaniu własnością jak zakaz sprzedaży nieruchomości. Upoważnienia do takiej ingerencji w prawo własności nie można wyprowadzić również z przepisów statuujących władztwo planistyczne gminy.

Pogląd ten został w pełni zaaprobowany w wyroku NSA w sprawie II OSK 1048/13.

Ad pkt 3 skargi

Zgodnie z przepisami art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości oraz określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Z zestawienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyciągać wniosku, że przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu oraz jego interpretacji pierwszeństwo mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź że przepisy te wzajemnie się wykluczają. Z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika podstawowa zasada, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Należy też zwrócić uwagę na ust. 4 art. 93 u.g.n., zgodnie z którym zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje w formie postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który to również jest właściwym organem do sporządzenia projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.).

Kwestionowane w pkt 3 skargi zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają podziału kompetencji między radą gminy a jej organ wykonawczy. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego stanowi dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i dla wszystkich innych podmiotów, od uchwalenia i wejścia w życie, akt powszechnie obowiązującego prawa. Organ wykonawczy gminy jest zobligowany do wykonywania uchwał rady gminy (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Nie tylko ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady podziału nieruchomości, lecz również uchwała o planie miejscowym jako akt prawa miejscowego. Badanie zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym jest w istocie interpretacją (wykładnią) postanowień planu miejscowego, co wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosownie do art. 93 ust. 4 u.g.n.

Postanowienia planu miejscowego nie odnoszą się ani do podziałów "nieruchomości" w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., ani do pojęcia "działki gruntu", której podziału dotyczy art. 93 u.g.n., a jedynie do pojęcia "działki budowlanej" w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Dokonując wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też postanowień planu miejscowego, należy posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w u.p.z.p., co wynika wprost z art. 2 tej ustawy. Wprowadzenie zakazów podziałów lub wytyczania przebiegu dopuszczalnych podziałów w zaskarżonej uchwale o planie miejscowym było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z uzgodnień (pismo z 4 maja 2009 r. i postanowienia WKZ z 10 grudnia 2009 r. i z 6 lutego 2010 r.).

W związku z powyższym należy uznać, że w omówionej części uchwała nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego, co również wprost wynika z uzasadnienia wyroku NSA w sprawie II OSK 1048/13.

Ad pkt 4 skargi

Zapisy § 6 pkt 3 i 4 uchwały w świetle przepisów art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 2 pkt 10, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego i przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie naruszają prawa. Oceniając zaskarżoną uchwałę w powyższym zakresie należy brać pod uwagę wszystkie przepisy zamieszczone w § 6 uchwały oraz inne przepisy z tymi powiązane, a nie tylko pkt 3 i 4, gdyż to wypacza obraz całej regulacji.

Powyższe przepisy rozwijają postanowienia ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami w związku z przepisami art. 31 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 39 Prawa budowlanego, jednak nie można powiedzieć, że naruszają te przepisy czy też przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są silnie powiązane z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami Prawa budowlanego, co wyraźnie wynika z art. 2 ust. 1 u.o.z., art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Dokonując wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zapominać o tych zależnościach i wzajemnych relacjach systemowych ww. ustaw.

W pkt 3 § 6 uchwały zawarto postanowienia dotyczące różnego typu robót budowlanych, które należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Nie można więc tylko widzieć tego, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, gdyż zgodnie z pkt 2 ww. art. 36 ust. 1 takiego pozwolenia wymaga również wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

W zakresie materii regulowanej w § 6 uchwały projekt planu miejscowego był zgodnie z art. 17 pkt 6b u.p.z.p. uzgadniany z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, który swoje zadania i kompetencje wykonuje w imieniu wojewody (art. 89 pkt 2 u.o.z.), co też nie jest bez znaczenia w przypadku, kiedy skargę wnosi wojewoda. Uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 6b u.p.z.p., zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a., tak więc po spełnieniu określonych warunków, jakie musi spełniać projekt planu przedstawiony do uzgodnienia. Uzgodnienie jest najsilniejszą formą współdziałania organów, wiążącą organ, który zwrócił się do innego organu o uzgodnienie, co do stanowiska (warunku) zajętego przez organ uzgadniający.

Brak jest zatem powodów, dla których należałoby stwierdzić nieważność § 6 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, co również wprost wynika z cyt. wyroku NSA II OSK 1048/13.

Ad pkt 5 skargi

Brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczącym analizowanego terenu. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Rady Miasta. Pogląd ten został wyrażony wcześniej w wyroku w sprawie II SA/Bd 878/12 i nie był już kwestionowany w dalszym postępowaniu.

Ad pkt 6 skargi

W § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada ustaliła pojęcie linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, których przebieg nie podlega zmianom i w pkt 4 zdefiniowała pojęcie linii rozgraniczających teren – orientacyjnych, których przebieg może być zmieniony.

Nie ma podstaw, aby stwierdzić, że ww. definicje (postanowienia uchwały) naruszały postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. albo § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego. Nie ma też przeszkód prawnych, aby w planach miejscowych ustalać linie orientacyjne rozgraniczające teren jako linie, których przebieg może być zmieniony w określonych sytuacjach (wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., II OSK 1863/10, LEX nr 726576).

Rzecz jednak w tym, aby z ustaleń planu miejscowego, jego części tekstowej i graficznej, wynikało, gdzie, w których miejscach przewidziano linie rozgraniczające teren – orientacyjne, w jakich granicach może ulec zmianie ich przebieg i w jakich przypadkach (vide cyt. wcześniej wyrok NSA w sprawie II OSK 1048/13).

Dopuszczalne (ewentualne) przesunięcia orientacyjnych linii rozgraniczających może wynikać z parametrów dróg ustalonych w planie, które określają minimalne i maksymalne szerokości w liniach rozgraniczających, a tym samym wyznaczają zakres dopuszczalnych modyfikacji przebiegu orientacyjnych linii rozgraniczających.

Ewentualne przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami 35.KD-L/KD-T, 34.KD-L, 4.KD-L i 33 KP, nie narusza postanowień § 6 pkt 1b zaskarżonej uchwały – zgodnie z wyjaśnieniami zamieszczonymi w skardze kasacyjnej. Podobnie postanowienia § 25 ust. 2 pkt 2d i § 30 ust. 2 i 3 uchwały ustalają zakres możliwych przesunięć linii orientacyjnych. Ewentualne przesunięcia tych linii rozgraniczających orientacyjnych wahają się w granicach niekiedy centymetrów, a w innych przypadkach kilku metrów, co wynika już z samej istoty tzw. linii rozgraniczających orientacyjnych, co mieści się zapewne bądź jest bliskie tolerancji błędu, zważywszy na skalę, w jakiej jest sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Takich ewentualnych nieprawidłowości mających miejsce w części tekstowej lub graficznej planu, mieszczących się w granicach tolerancji błędu, nie można kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu, dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Natomiast w pozostałej części NSA w wyroku II OSK 1048/13 wyraził pogląd, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny musi dokonać ponownej analizy pozostałych orientacyjnych linii rozgraniczających. W tym zakresie Sąd dokonał następujących rozważań:

I. Orientacyjne linie rozgraniczające tereny 27.KP i 35.KD-L/KD.

W świetle wyjaśnień NSA, w tej części uchwała nie narusza prawa. Analizowane tereny to ul. Gdańska oraz plac znajdujący się w sąsiedztwie Centrum Handlowego "[...]". Podobnie jak w przypadku Placu Wolności i ul. Gdańskiej, możliwość zmiany granic sąsiadujących terenów wynika z zapisów planu dotyczących parametrów ul. Gdańskiej. Dopuszczalne (ewentualne) przesunięcia orientacyjnych linii rozgraniczających może wynikać z parametrów dróg ustalonych w planie, które określają minimalne i maksymalne szerokości w liniach rozgraniczających, a tym samym wyznaczają zakres dopuszczalnych modyfikacji przebiegu orientacyjnych linii rozgraniczających.

II. Orientacyjne linie rozgraniczające tereny 6.KD-W i 5.MW-U.

Również ten zapis uchwały nie narusza prawa, albowiem w § 26 ust. 2 pkt 2 uchwały określono szerokość terenu 6.KD-W od 2,3 do 9 m, a więc z treści uchwały wynika to, w jakim zakresie może ulec przesunięciu analizowana orientacyjna linia rozgraniczająca.

III. Orientacyjne linie rozgraniczające tereny 33.KP i 22.ZP (Plac Wolności i

Park Kazimierza Wielkiego). Ani w § 20 zaskarżonej uchwały dotyczącym terenu 22.ZP, ani w § 23 dotyczącym terenu 33.KP nie ustalono parametrów możliwych zmian linii rozgraniczającej te tereny, a więc w tym zakresie istnieje całkowita dowolność. Jak natomiast wskazał w uzasadnieniu swego wyroku NSA, "rzecz jednak w tym, aby z ustaleń planu miejscowego, jego części tekstowej i graficznej wynikało, gdzie, w których miejscach przewidziano linie rozgraniczające teren – orientacyjne, w jakich granicach może ulec zmianie ich przebieg i w jakich przypadkach." Analiza akt sprawy nie pozwala na ustalenie w taki właśnie sposób przyjętego sposobu zmiany przebiegu orientacyjnych linii rozgraniczających w/w tereny, co niewątpliwie narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

IV. Orientacyjne linie rozgraniczające tereny 31.KD-DX i 22.ZP.

Również w tym zakresie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można podzielić poglądu organu, że możliwe parametry zmiany przebiegu linii rozgraniczającej mogą wynikać z przepisów prawa, przy czym kwestia ta nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w treści uchwały. Jak wskazał NSA, to "z ustaleń planu miejscowego, jego części tekstowej i graficznej" winny wynikać te okoliczności, w odmiennym przypadku organ mógłby wywodzić, że może dokonywać zmian przebiegu linii w sposób dowolny, skoro okoliczność ta nie wynika wprost z treści planu miejscowego.

Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części załącznika graficznego do uchwały w zakresie linii rozgraniczających tereny 33.KP i 22.ZP oraz 31.KD-DX i 22.ZP.

Ad. pkt 7 skargi

W tej części skargi podniesiono, że Rada niewłaściwie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu, gdyż uwagi te nie były rozpatrywane przez radę ani indywidualnie, ani też nie odbyła się jakakolwiek dyskusja co do ich rozpatrzenia.

Pod głosowanie został poddany projekt uchwały zawierający część tekstową planu wraz z trzema załącznikami, w tym z załącznikiem nr 2 zatytułowanym "rozstrzygnięcie Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)", zawierającym listę trzech zgłoszonych uwag.

Główna przyczyna sporu w powyższej kwestii wynika z niejasnej i mało precyzyjnej redakcji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w którym zawarto przepisy dotyczące trzech różnych materii, pomieszczone w jednym zdaniu. W przepisie tym mowa jest "o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu", nie ma natomiast dyspozycji nakładającej na radę obowiązek rozpatrzenia uwag do planu przed jego uchwaleniem, co zapewne było intencją ustawodawcy. Ta wadliwa konstrukcja legislacyjna art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest również powodem rozbieżności w orzecznictwie (patrz: wyroki NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10).

Z uwagi na skomplikowaną redakcję art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i możliwości różnej jego wykładni, na co wskazują również rozbieżności w orzecznictwie, oraz fakt, że w niniejszej sprawie chodziło o rozpatrzenie jedynie trzech uwag złożonych do projektu planu, nie można w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Stanowisko to wynika wprost z wyroku NSA w sprawie II OSK 1048/13.

Nadto w cyt. wyroku NSA krytycznie odniósł się do poglądu Sądu I instancji, że w zaskarżonym planie miejscowym brak jest określenia gabarytów obiektów projektowanej zabudowy i geometrii dachu, konkretnej ilości miejsc do parkowania, a także opisów i ustaleń dotyczących planowanej rewitalizacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów oraz obszarów wymagających przekształceń, co stanowi naruszenie zasad i standardów sporządzania planu miejscowego. Okoliczności te nie były podnoszone w skardze, więc nie ma konieczności się do nich szczegółowo ustosunkowywać, wystarczy wskazać, że NSA nie dopatrzył się, aby analizowane zapisy uchwały naruszały prawo.

Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. jak w pkt 1 i 2 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku oparto na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a słuszność tego rozstrzygnięcia również wynika z uzasadnienia wyroku NSA, który stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, iż art. 152 p.p.s.a. nie ma zastosowania do uchwał – aktów prawa miejscowego (wyroki NSA z: 29 września 2010 r., I OSK 1029/10, 25 lutego 2011 r., I OSK 1964/10, 20 lipca 2011 r., II OSK 857/11, 26 września 2012 r., I OSK 1345/12).