Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 610/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 par. 2 pkt 4, art. 7, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80, art. 127 par. 3, art. 268a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 pkt 2, art. 12 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 1, ust. 4, art. 39 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 127 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1695/09 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1695/09, oddalił skargę Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] lipca 2008 r. D. G. wystąpiła z wnioskiem o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii w J. G., wskazując lokal przewidziany do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej przy P. R. 56. We wniosku kandydatka wskazała, iż wpis na listę radców prawnych otrzymała w dniu [...] października 1991 r. i od tego czasu wykonuje zawód radcy prawnego. Przestawiła opinię pracodawcy oraz opinię Okręgowej Izby Radców Prawnych.

Po przeprowadzeniu rozmowy z kandydatką Rada Izby Notarialnej we W. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2008 r. negatywnie zaopiniowała jej wniosek. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Podniesiono także, że lokal wskazany na siedzibę kancelarii nie spełnia wymogów określonych w art. 4 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. 2008 r. Nr 189, poz. 1158, dalej: ustawa – Prawo o notariacie).

D. G. złożyła zażalenie na powyższą uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej, która uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zleciła Radzie Izby Notarialnej we W. przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zaopiniowania wniosku D. G.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. D. G. cofnęła zażalenie na uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej we W.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Krajowa Rada Notarialna umorzyła postępowanie zażaleniowe w sprawie zaopiniowania wniosku D. G. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w J. G.

Pismem z dnia 20 marca 2009 r. kandydatka zmodyfikowała swój wniosek wskazując lokal położony w J. G. przy ul. M. 4/1 jako lokal, w którym zamierza prowadzić kancelarię notarialną.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości powołał D. G. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w J. G. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości uznał za bezsporny fakt, iż kandydatka wykonując zawód radcy prawnego spełniła warunki wymienione w art. 11 § 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie. Wskazał, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na weryfikowanie, w jakiejkolwiek formie, przygotowania merytorycznego do zawodu notariusza osoby spełniającej warunki przewidziane w ustawie – Prawo o notariacie. W ocenie organu D. G., w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, posiada przymiot nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W szczególności Minister Sprawiedliwości wskazał, iż nie można przyjąć, że niesatysfakcjonujące Radę Izby Notarialnej we W. stanowisko kandydatki polegające na przedstawieniu motywów zmiany zawodu świadczy, iż nie spełnia ona przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. Wynik takiej wewnętrznej weryfikacji nie może uzasadniać odmowy powołania na stanowisko notariusza. Ponadto w ocenie Ministra Sprawiedliwości fakt, iż w aktach kandydatki znajduje się wezwanie do zapłaty składek członkowskich na rzecz samorządu nie może automatycznie stanowić podstawy do stwierdzenia, że kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości wskazał także, że wobec kandydatki nie toczyło się żadne postępowanie dyscyplinarne. Co do proponowanej przez kandydatkę siedziby kancelarii notarialnej, organ podniósł, iż utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w J. G. jest w jego ocenie możliwe i celowe, zaś lokal proponowany na siedzibę kancelarii notarialnej jest odpowiedni na ten cel.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Notarialnej we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, co do spełnienia przez kandydatkę wymogów, o których mowa w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie oraz, że nie mógł odmówić powołania notariusza we wskazanej przez niego siedzibie.

Minister Sprawiedliwości wskazał także, że po uzyskaniu informacji, iż kandydatka dopuściła się jednorazowego uchybienia w terminowym uiszczeniu opłaty na rzecz samorządu radcowskiego przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie i zwrócił się do Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w celu dokonania ustaleń w przedmiotowej kwestii. Jak wynika z uzyskanej informacji opóźnienie to było jednorazowe, wystąpiło w 1999 r. i w tym roku zostało uregulowane przez kandydatkę. Nadto z pisma Dziekana wynika, iż Izba Radców Prawnych w W. dopuszczała w 1999 r. regulowanie przez radców prawnych składek raz w roku, a wezwania do zapłaty stanowiły jedynie przypomnienie o braku wpłaty składki w aktualnie obowiązującej wysokości. Ponadto Izba Radców Prawnych w W. wskazała, iż nie ustalała przyczyn powstania opóźnienia w uiszczaniu składek członkowskich. W związku z powyższym nie toczyło się wobec kandydatki żadne postępowanie wyjaśniające, dyscyplinarne, nie ustalono też, aby kandydatka naruszyła zasady etyki zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Rady Izby Notarialnej we W. na powyższą decyzję stwierdził, że w niniejszej sprawie, orzekając w sprawie wniosku D. G. organ nie naruszył art. 10 – 13 ustawy - Prawo o notariacie, a wydana przez niego decyzja zapadła po wszechstronnym i wnikliwym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy.

W ocenie Sądu trafnie uznał Minister Sprawiedliwości, że wnioskodawczyni jest nieskazitelnego charakteru oraz, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. D. G. w swej wieloletniej pracy w charakterze radcy prawnego wykazała się szeroką wiedzą i znajomością różnych dziedzin prawa. Posiada bardzo dobrą opinię m.in. z Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. oraz z Banku [...], którego obsługę prawną prowadziła wykonując zawód radcy prawnego. Nie toczyło się przeciwko niej żadne postępowanie dyscyplinarne, wyjaśniające ani nie postawiono jej zarzutu naruszenia zasad etyki zawodowej ani niewywiązywania się z obowiązków wobec korporacji zawodowej. Sąd uznał, iż jednorazowe wezwanie do zapłaty składek na samorząd radcowski nie może stanowić o negatywnej ocenie kandydatki w aspekcie przesłanki rękojmiowej wynikającej z ustawy - Prawo o notariacie. W ocenie Sądu I instancji w tym stanie rzeczy jej cechy charakteru jak i nienaganny przebieg całej pracy zawodowej sprawiają, że jest osobą wiarygodną i brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań, aby wykonywała zawód notariusza.

Sąd I instancji przyjął, iż ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań wnioskodawcy, o których nie można wnioskować inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu prawniczego. Ponadto podkreślił, iż spełnienie warunku rękojmi nie jest oceniane w skali punktowej, czy stopniowej. Przydatność kandydata do zawodu notariusza powinna być oceniona na podstawie jego dotychczasowego postępowania, mogącego świadczyć o poziomie umiejętności prawniczych i gwarantującego prawidłowe, rzetelne wykonywanie obowiązków zawodowych w ramach kancelarii notarialnej. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy dają, zdaniem Sądu, wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej. W rozpoznawanej sprawie wnioskująca o powołanie na stanowisko notariusza wykonywała zawód radcy prawnego, w związku z czym spełniała wymogi określone w art. 11 pkt 1-3 ustawy - Prawo o notariacie, w tym wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Z uwagi na to, że rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza należy oceniać przez pryzmat rękojmi dotychczas wykonywanego zawodu, w tym przypadku zawodu radcy prawnego. Sąd nie uważa, aby ocena rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oparta na powyższych kryteriach wykraczała poza granice uznania administracyjnego.

Sądu I instancji uznał też, że skarżąca niezasadnie zarzuciła organowi niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego poprzez brak weryfikacji merytorycznej wiedzy kandydatki. W ocenie Sądu I instancji ani Minister, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej wiedzy kandydatów na notariuszy. Ustawa nie przewiduje żadnego egzaminu sprawdzającego, któremu byłby zobowiązany poddać się kandydat na notariusza, a do tego miała sprowadzać się rozmowa kwalifikacyjna z wnioskodawczynią, która miała miejsce w siedzibie Rady w dniu [...] października 2008 r. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca przewidział jedynie obowiązek zasięgnięcia opinii o kandydacie udzielonej przez właściwą radę izby notarialnej, która nie ma jednak charakteru wiążącego.

Podsumowując, Sądu I instancji stwierdził, iż organ wyjaśnił w sposób prawidłowy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest prawidłowa. Dokonując oceny kandydatki organ oparł się na wszystkich dowodach zebranych w toku postępowania. W ocenie Sądu bogate orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego przytoczone przez Ministra Sprawiedliwości wskazują, że rozstrzygnięcie Ministra było zgodne z przepisami prawa materialnego obowiązującego w tym zakresie.

Ponadto Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut skargi, wskazujący na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z dnia 23 czerwca 2009 r., jak i decyzji z dnia 27 lipca 2009 r. które zostały sporządzone i podpisane przez tego samego pracownika organu administracji, działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości - Podsekretarza Stanu Z. W.. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Obie decyzje wydawane są przez ten sam organ, tj. Ministra Sprawiedliwości. Sąd przytoczył i w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaprezentowane w wyroku z dnia 10 października 2007 r. (VI SA/Wa 968/07) i uznał zarzut za nieuzasadniony.

Rada Izby Notarialnej wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok

w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7, 75 i 80 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a.

II. przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez przyjęcie, że D. G. spełniała przesłankę powołania na notariusza, jaką jest dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelności charakteru, i w konsekwencji powołanie na wspomniane stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza,

2. art. 17 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu.

Argumentację na poparcie zarzutów strona skarżąca zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wskazała m. in., że na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, orzecznictwa NSA oraz poglądów wyrażonych w doktrynie, zasadne jest przyjęcie, że przesłanka wyłączenia wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy toczącym się przed organem o charakterze monokratycznym. W przypadku tego rodzaju organów zachodzi dużo większe ryzyko braku obiektywizmu i automatyzmu w załatwianiu sprawy niż w przypadku organów o charakterze kolegialnym.

Argumentując kolejny zarzut skarżąca stwierdziła, że w świetle art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie na rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza składać się powinny wszystkie okoliczności dotyczące zarówno zachowania kandydata, jak i jego umiejętności w zakresie wykonywania zawodu notariusza (a nie jedynie zawodu radcy prawnego czy adwokata), których istnienie bądź nieistnienie wpływać może na rzetelność podjętej następczo praktyki notarialnej. W ocenie Rady literalna wykładnia art. 12 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie prowadzi do wniosku, że osoby wymienione w tym przepisie są jedynie zwolnione od obowiązku odbycia aplikacji, zdania egzaminu notarialnego oraz pracy w charakterze asesora notarialnego, natomiast adwokaci, a także radcowie prawni wykonujący zawód, przez co najmniej trzy lata powinni dawać, w sytuacji złożenia wniosku o powołanie, rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, tj. muszą oni spełniać również merytoryczne wymogi im stawiane. W ocenie skarżącej dla zbadania spełnienia przez kandydata rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza organy administracji publicznej powinny uzyskać od organu reglamentującego dostęp do zawodu wiedzę o merytorycznym przygotowaniu kandydatów, która jest niezbędna do wydania decyzji, a tym samym do zapewnienia wysokiej jakości usług wykonywanych w ramach jednego z konstytucyjnie wyodrębnionych zawodów zaufania publicznego. Uzyskanie takiej wiedzy w wyniku przeprowadzonej rozmowy nie jest zdaniem skarżącej jednoznaczne z egzaminowaniem, co więcej jest dopuszczalne na tle art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a.

Pismem procesowym z dnia [...] maja 2011 r. uczestniczka postępowania D. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie wskazała, iż w opracowaniu "Prawo o notariacie. Komentarz" A. Oleszko Lexis Nexis 2011 r., komentator stoi na stanowisku, iż "należy przyjąć, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 powołanej ustawy nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza". Uczestniczka wskazała, że pogląd ten został zaakceptowany w orzecznictwie, np. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 277/07, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt 302/06.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 powołanej ustawy) oraz procesowego (art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a., co powinno skutkować jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. – prawidłowo: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), co sprawia że jako pierwszy zostanie rozpoznany drugi z zarzutów.

Przystępując zatem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej według wskazanej powyżej kolejności wypada na wstępie wskazać na zarysowującą się rozbieżność w orzecznictwie na temat prawnych konsekwencji decyzji wydanych przez ministra w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (v. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 84/10 i wyrok NSA z dnia16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 196/10).

Wypada też wskazać, iż Sąd I instancji wydając skarżony wyrok nie był związany ani treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ani też treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, ponieważ orzeczenia te dotyczyły innego stanu faktycznego – wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy tymczasem ta sprawa dotyczy decyzji wydanych przez organ monokratyczny.

Nadto zauważenia wymaga fakt, iż w podjętej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, Sąd wyraził pogląd, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy więc stwierdzić, iż zarówno decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. o nr [...] będąca przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały podpisane przez Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości.

W związku z tym należy stwierdzić, iż decyzje te w sferze zewnętrznej są postrzegane jako wydane przez organ administracji publicznej, w tym wypadku Ministra Sprawiedliwości, a nie przez konkretny podmiot, który je podpisał. Stanowi to przejaw dekoncentracji wewnętrznej uprawnień orzeczniczych organu administracji publicznej na inne osoby niż osoby piastujące funkcje organów administracyjnych, co jest możliwe dzięki przyjętemu rozwiązaniu w kodeksie postępowania administracyjnego jak i przepisach prawa materialnego.

Stosownie bowiem do art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra dochodzi też na podstawie regulaminu organizacyjnego ministerstwa określającego zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa.

Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (j.t. 2003 r. Dz.U. Nr 24, poz. 199 ze zm. – dalej: ustawa o Radzie Ministrów). Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy), działające na podstawie regulaminu ustalonego przez Ministra w drodze zarządzenia (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy).

Powyższe oznacza, że bez względu na to, w jaki sposób dochodzi do dekoncentracji kompetencji (czy na podstawie art. 268a k.p.a., czy też na podstawie postanowień regulaminu organizacyjnego), w każdym z tych przypadków pracownicy ministerstwa wykonują kompetencje przysługujące ministrowi jako organowi administracji publicznej.

Przenosząc to na grunt sprawy oznacza to, że decyzja wydana wskutek ponownego rozpoznania sprawy pozostaje nadal decyzją ministra wykonującego kompetencje określone w art. 127 § 3 k.p.a., niezależnie od tego czy podpisał ją piastun organu czy też osoba wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów czy też inny pracownik działający na podstawie upoważnienia o jakim mowa w art. 268a k.p.a. Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do ich realizacji w imieniu i na rachunek organu. Z tego też względu przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Konstrukcja prawna instytucji wyłączenia nie może bowiem prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, pozbawiając je zarazem kompetencji przyznanych przepisami prawa.

W tym kontekście podpisanie przez tą samą osobę zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej jak i decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można postrzegać jako rażącego naruszenia prawa. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie takiej interpretacji, w myśl której przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie, w zależności od tego, czy decyzja w pierwszej instancji została wydaną przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia.

NSA rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną przychylił się więc do poglądu, który został wyrażony m.in. w cytowanym wcześniej wyroku NSA z dnia 19 styczeń 2011 r., sygn. akt II GSK 84/10.

Dodatkowo, wypada zauważyć, iż instytucja ponownego rozpoznania sprawy różni się od instancyjnej kontroli decyzji administracyjnej. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez ten sam organ, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie dochodzi bowiem do "autokontroli decyzji", tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Poza tym należy zauważyć, iż władcze działanie administracji publicznej wobec jednostki zostało poddane nie tylko sformalizowanemu działaniu regulowanemu przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale także wymiarowi sprawiedliwości przez przyznanie prawa do sądu. Standardem przyznanej jednostce ochrony jest prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy zarówno w drodze procesu administracyjnego jak i w drodze procesu sądowego (art. 184 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W tym kontekście wprowadzony system samokontroli podejmowanych de facto przez ministra orzeczeń nie zagraża realizacji zasady do bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy.

Wobec nie uznania zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. to należy stwierdzić, iż nie znajduje on oparcia w materiale sprawy, który jak zauważył Sąd I instancji został zebrany w sposób prawidłowy w stopniu pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Treść zrzutów, jak i towarzysząca im argumentacja wskazuje raczej, iż powodem niezadowolenia skarżącej jest dokonana przez organ wykładnia prawa i jego zastosowanie, a nie sposób w jaki zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

Zatem podnoszona przez skarżącą argumentacja nie może przynieść zamierzonego rezultatu.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należy stwierdzić, iż kluczowe znaczenie dla oceny zasadności tego zarzutu ma rozumienie pojęcia "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o jakim mowa w art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie. Skarżąca wyraziła bowiem pogląd, że w przypadku notariusza ustawodawca zdecydował się na rozszerzenie konotacji tego pojęcia. W świetle art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie na rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza składać się więc powinny wszystkie okoliczności dotyczące zarówno zachowania kandydata, jak i jego umiejętności w zakresie wykonywania zawodu notariusza (a nie jedynie zawodu radcy prawnego czy adwokata), których istnienie bądź nieistnienie wpływać może na rzetelność podjętej następczo praktyki notarialnej. Dlatego też, zdaniem skarżącej, stan wiedzy oraz umiejętności powinny być weryfikowane w sposób dalej idący niż sprawdzenie czy spełnione są wymogi dotyczące doświadczenia w innych zawodach prawniczych, określone w art. 12 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. Z uwagi na szczególny charakter zawodu notariusza skarżąca powinna mieć prawo do podjęcia działań zmierzających do uzyskania wiedzy, co do stopnia przygotowania merytorycznego kandydata do wykonywania czynności notarialnych, przy czym nie powinno to być utożsamiane z egzaminowaniem.

Odnosząc się do tak sformułowanego problemu wypada zauważyć, iż pojęcie "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu" było przedmiotem rozważań sądów na tle przepisów korporacyjnych o adwokaturze i radcach prawnych. W orzecznictwie przyjmuje się, wbrew oczekiwaniom skarżącej, że pojęcie to nie obejmuje swym zakresem elementów wiedzy i umiejętności specjalistycznych, właściwych dla nowego zawodu. Na pojęcie "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu" składają się bowiem dwa elementu, tj. cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej wykonywać zawód prawniczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem (v. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 725/00), natomiast mówiąc o umiejętnościach zawodowych należy mieć na uwadze jedynie te, które kandydat prezentował wykonując dotychczasowy zawód prawniczy (v. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1994 r., sygn. akt II SA 860/93).

Należy także zauważyć, iż do umiejętności prawniczych jako elementu rękojmi należytego wykonywania zawodu w przypadkach przepływu pomiędzy poszczególnymi korporacjami odniósł się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06., wyrażając pogląd, że dopuszczalne są regulowane ustawowo dwa sposoby nabywania i weryfikacji wiedzy i umiejętności prawniczych, które należy postrzegać jako elementy rękojmi prawidłowego wykonywania nowego zawodu. Jednym z nich jest odbywanie aplikacji i składanie egzaminów w ramach przygotowania do konkretnego zawodu. Drugim jest przepływ z innego zawodu. Jako modelowe Trybunał uznał takie rozwiązanie, w którym ustawodawca dopuszczając przepływ kandydatów z innego zawodu określa czas i charakter wykonywania zawodów innych niż ten, do którego wykonywania aspiruje.

W art. 12 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie ustawodawca wyraźnie określa, odnoszące się do sfery wiedzy i umiejętności, wymogi dotyczące osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza wykonujących wcześniej zawody adwokata i radcy prawnego. Z przepisu tego wynika, że kandydaci powinni legitymować się uprawnieniami do wykonywania określonych zawodów i wykonywać te zawody przez okres, co najmniej trzech lat. Tym samym przydatność do zawodu notariusza w zakresie wiedzy prawniczej i umiejętności kandydata wolą ustawodawcy badana jest na podstawie zdarzeń z okresu wykonywania poprzedniego zawodu. Do tego też okresu odnieść należy te elementy jako składające się na przesłankę "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o jakiej mowa w art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie. W ramach badania tej przesłanki dopuszczalna jest ocena okoliczności dotyczących przebiegu dotychczasowej pracy w zawodzie prawniczym we wszystkich aspektach cech charakteru i sposobu zachowania oraz wykazywanego w tym okresie poziomu świadczenia usług prawniczych. Innymi słowy pod pojęciem dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza nie można dopatrywać się, iż zawiera ono elementy wiedzy i umiejętności dalej idące niż należyte wykonywanie innego zawodu prawniczego, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia istnienia usprawiedliwionych podstaw prowadzenia weryfikacji wiedzy i umiejętności z uwzględnieniem specyfiki nowego zawodu.

Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność sposobów weryfikowania wymienionych przesłanek. W szczególności poza zakres dopuszczalnych działań w tym zakresie wykracza zbliżona do egzaminu forma sprawdzania wiedzy i umiejętności w zakresie specjalizacji zawodowej notariusza. Ustawodawca założył bowiem, że należyte wykonywanie określonego w art. 12 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie zawodu przez wskazany przez ustawodawcę okres wystarczająco potwierdza uzyskanie wiedzy prawniczej i pozyskanie umiejętności pozwalających na wykonywanie zawodu notariusza. Rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z art. 17 ust. 1 i innymi normami Konstytucji RP. Oczywiście, takie stanowisko ustawodawcy może być kwestionowane jako nieuzasadnione i nieodpowiadające wystarczająco specyfice zawodu notariusza, ale argumentacja dotycząca tego rodzaju zagadnień wykracza poza dopuszczalną kontrolę zgodności z prawem aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Z

tego też powodu nie zasługują na akceptację przedstawione w skardze kasacyjnej wywody dotyczące specyfiki zawodu notariusza i czynności notarialnych. Okoliczności takich, w tym dotyczące pozycji notariusza jako osoby zaufania publicznego, ustawodawca był świadomy określając w miarę precyzyjnie sposób naboru do zawodu. Gdyby uznawał za celowe, by kandydaci poddawani byli dodatkowemu egzaminowi lub innej formie sprawdzania przydatności do zawodu, ustanowiłby odpowiednie w tym zakresie regulacje.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.