Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 668/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, 7, 16 § 1 zd. 2, art. 104, 145a, 147 zd. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2, 6 i 7, § 6, § 8, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1442/11 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1442/11 uchylił decyzję Komendanta Stołecznego Policji z 12 kwietnia 2011 r., nr 6/2011 w przedmiocie odmowy wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że K. Ł. został zwolniony ze służby w Policji [...] stycznia 1994 r. z prawem do otrzymywania świadczeń emerytalnych z resortu spraw wewnętrznych. Decyzją z [...] sierpnia 2002 r. został przyznany skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 3 norm zaludnienia. Decyzją z [...] stycznia 2005 r. Komendanta Stołecznego Policji cofnięto stronie z dniem 31 grudnia 2004 r. dotychczasowe uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i przyznano jej z dniem 1 stycznia 2005 r. uprawnienie do pobierania tego świadczenia w wysokości 2 norm zaludnienia. Materialnoprawną podstawą wydania tych decyzji był przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.).

Niekwestionowanym jest, co zostało podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji od początku obowiązywania tego aktu prawnego, to jest od 10 maja 1990 r. niezmiennie stanowił, że uprawnienie do powyższego równoważnika pieniężnego przysługiwało jedynie policjantom. Jednakże rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji zawarło w § 8 regulację, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepis § 8 obowiązywał do 1 stycznia 2006 r., kiedy to został uchylony rozporządzeniem MSWiA z 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny wynika z faktu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przyznają powyższego prawa emerytom policyjnym, a także uprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w tym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Okoliczność ta przesądza zdaniem organu odwoławczego, że skarżący nie może powoływać się na zasadę praw nabytych. Zdaniem zaś organu I instancji dawne decyzje administracyjne ustalające bezterminowo prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydano w oparciu o przepisy wykonawcze, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2006 r. i od tego dnia nie wywołują już skutków prawnych w tej materii.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z powyższymi założeniami. Skarżący swoje prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wywodzi z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z [...] sierpnia 2002 r. zmienionej decyzją z [...] stycznia 2005 r., która mu to prawo przyznała bezterminowo i to w czasie, gdy K. Ł. był już emerytem policyjnym. Ta decyzja, a nie przepisy prawa stanowią źródło uprawnienia skarżącego. Nie ma znaczenia fakt, że przepisy, w oparciu o które została wydana powyższa decyzja zostały później uchylone, czy też, że uregulowania zawarte w rozporządzeniu nie posiadały umocowania ustawowego. Prawo administracyjne nie zna instytucji nieważności decyzji ex lege, czy też decyzji nieistniejącej z mocy prawa. Wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego może nastąpić jedynie w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Powyższa zasada domniemania mocy obowiązującej decyzji ostatecznej wynika z art. 16 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zostały zastosowane żadne tryby nadzwyczajne, które wyeliminowałyby z obrotu prawnego decyzję będącą źródłem uprawnień skarżącego. Również nie było przepisów intertemporalnych, które eliminowałyby tego rodzaju decyzje z obrotu prawnego. Na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących dane zagadnienie, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy zostały wprowadzone z mocą obowiązującą z datą wsteczną. Rozporządzenie z 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości (...) nie zawierało żadnych postanowień w tej kwestii, ani też nie odnosiło się co do obowiązywania decyzji wydanych przed wejściem w życie tych norm. Nie ma więc żadnych podstaw do twierdzenia, że decyzje te nie obowiązują. Nawet więc, gdy odpadła podstawa wydania decyzji, to decyzja zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych nadal obowiązuje, bo zmiana stanu prawnego nie wywołała wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Nawet jeśli, jak twierdzi organ, decyzja została wydana w oparciu o wadliwy, czy też nieobowiązujący przepis prawa, to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym do czasu jej wyeliminowania w drodze postępowań nadzwyczajnych zakreślonych przepisami k.p.a. Przyjmuje się bowiem, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, a organ jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1461/81). Funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego (por. wyrok NSA z 29 marca 1996 r., III SA 335/95 – LEX nr 26687). Dopóki więc decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem, to będzie ona wywoływać wypływające z niej skutki prawne. Mając na uwadze przytoczone argumenty oraz wzgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) należy uznać, że decyzja z [...] sierpnia 2002 r. zmieniona decyzją z [...] stycznia 2005 r. przyznająca uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Skargą kasacyjną z 30 stycznia 2012 r., wniesioną przez Komendanta Stołecznego Policji zaskarżono w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organy administracji publicznej powinny wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ostateczną w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu w sytuacji, gdy skarżący wniósł o wypłatę tego równoważnika,

art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji nie ma uprawnienia do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego,

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na niewskazaniu przepisów, których naruszenia dokonały organy administracji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi mimo wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

§ 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) w zw. z art. 91 ustawy z o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonanie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu polega na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia, i nie wymaga corocznego ustalania kwoty waloryzowanego równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez wnioskodawcę.

§ 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz art. 91 ustawy o Policji poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji,

§ 8 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz art. 91 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie i uznanie, że emerytowi policyjnemu przysługuje prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji przyznającej mu takie prawo, w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązywał w chwili wydawania decyzji o odmowie wypłaty równoważnika za 2008-2010 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, że spór w niniejszej sprawie dotyczy przyznania prawa do przedmiotowego równoważnika, w sytuacji gdy akta administracyjne jednoznacznie wskazują, że spór dotyczy braku istnienia podstawy do wypłaty skarżącemu tego równoważnika. Podkreślenia wymaga, że wniosek skarżącego zainicjował postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2008-2010. Wszczął bowiem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, które powinno zostać zakończone zgodnie z postanowieniami zawartymi w k.p.a. Wbrew zarzutowi Sądu, że organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach nie kwestionują faktu, że z uwagi na brak w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości (...), postanowień co do bytu prawnego decyzji wydanych przed wejściem w życie zmieniającego rozporządzenia, decyzje wydane skarżącemu (decyzja nr [...] i nr [...]) nadal zachowują moc wiążącą. W kontekście powyższego należy odróżnić dwie sytuacje: gdy wniosek strony sprowadza się do żądania wypłaty równoważnika przyznanego wcześniej decyzją ostateczną od sytuacji, gdy strona domaga się odrębnego orzeczenia o przyznaniu czy ustaleniu prawa do takiego świadczenia za lata 2008-2010. W niniejszej sprawie strona zwróciła się o wypłatę równoważnika lub wydanie decyzji, od której mógłby złożyć odwołanie. Z powyższego jednoznaczne wynika, że wnioskodawca nie domaga się przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz domaga się wypłaty równoważnika z decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. zmienionej decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r.

Należy mieć na uwadze, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązujące w dacie ich podejmowania. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma bowiem okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie (...). Uchyliło ono m.in. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Przepis art. 29 cyt. ustawy stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Nadto przepis art. 29 cyt. ustawy nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy.

Uwzględniając postanowienia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości (...) podkreślić należy, że wykonanie decyzji o przyznaniu przedmiotowego równoważnika nie polega na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia, a wymaga corocznego ustalania kwoty waloryzowanego równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez wnioskodawcę (§ 3 ust. 2). Zgodnie z § 3 ust. 6 cyt. rozporządzenia, równoważnik pieniężny wypłaca się nie później niż w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Z powyższej regulacji wynika, że po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego właściwa jednostka organizacyjna Policji (§ 3 ust. 7) dokonuje czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia. Wynika z tego, że w związku ze złożonym przez skarżącego oświadczeniem mieszkaniowym oraz pismem z 30 stycznia 2011 r. organ zobowiązany był albo do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu albo w przypadku, gdy uznał, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania wypłaty ww. równoważnika zobowiązany był wydać stosowną decyzję administracyjną w oparciu o przepisy obowiązujące na dzień wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do powyższych postanowień rozporządzenia, jak również do konieczności załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej w sytuacji odmowy dokonania wypłaty ww. równoważnika. Przyjmując autorytatywnie, że w niniejszej sprawie organ powinien wyeliminować decyzję ostateczną w drodze postępowań nadzwyczajnych zakreślonych przepisami k.p.a. W wyroku z 24 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 1577/09) podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji". "Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się bowiem do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (wyrok NSA z 26 maja 2009 r., I OSK 761/08)". "Za przekonujący należy uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r. OPK 10/01). (...) forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie uzasadniona, jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie oznacza zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną".

W kolejnym wyroku z 16 czerwca 2011 r. WSA we Wrocławiu stwierdził, że "w ocenie Sądu organ każdorazowo, otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. (...) Skoro nie było podstaw do jego uwzględnienia i wypłaty równoważnika czynnością materialno-techniczną (choćby z powodu braku możliwości stosowania przepisów rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., także w kwestii ustalenia wysokości równoważnika i do weryfikacji innego rodzaju danych zawartych w oświadczeniu), zasadnie organ uznał, że wniosek skarżącego nie powinien być uwzględniony. Odmowa uwzględnienia żądania strony jest rozstrzygnięciem władczym, które powinno przybrać postać decyzji administracyjnej" (IV SA/Wr 117/11).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazał jakim przepisom uchybiły organy administracji. Powyższe ogólnikowe stwierdzenie Sądu narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

3. Na wstępie należy zaznaczyć, że Konstytucja RP statuuje Polskę jako demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Warunkiem wstępnym uznania Polski za takie Państwo jest przestrzeganie przez jego organy zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 k.p.a.), co oznacza, że mogą one wkroczyć w sferę prawa i obowiązków jednostki tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nie można domniemywać istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji odmowie wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

4. W nauce prawa administracyjnego (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 186) nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że akt administracyjny (decyzja) może utracić moc wiążącą jedynie na skutek:

a) zrzeczenia się (dotyczy to tylko decyzji, na mocy których strony nabyły uprawnienia),

b) zasadniczej zmiany okoliczności faktycznych, np. śmierci uprawnionego, gdy przedmiotem decyzji są uprawnienia o charakterze nieprzechodnim,

c) uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych prawem,

d) uchylenia określonej grupy decyzji administracyjnych w drodze przepisu powszechnie obowiązującego (lex superveniens),

e) zmiany charakteru aktu administracyjnego (decyzji) w przypadkach przez prawo przewidzianych,

f) innej przyczyny przewidzianej prawem, np. wniesienie sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – por. art. 80 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651).

5. Z powyższego wyliczenia wynika, że decyzja administracyjna może utracić moc obowiązującą z przyczyn faktycznych (pkt a i b) lub prawnych (pkt c – f). Jednakże – jak łatwo zauważyć – usunięcie decyzji z obrotu prawnego z przyczyn prawnych wymaga obowiązywania w systemie prawnym przepisu powszechnie obowiązującego, który przewidywałby taką możliwość. Zasada ta doznaje dodatkowego uzasadnienia w treści art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

6. Uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) po wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność tych przepisów z ustawą, stanowiło podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego emerytowi (renciście) policyjnemu, wymienioną w art. 145a k.p.a. Jednakże wznowienie postępowania z tej przyczyny może nastąpić tylko i wyłącznie na żądanie strony (art. 147 zd. 2 k.p.a.). Zatem, nie można z tej przyczyny wznowić postępowania z urzędu. Przyjęcie takiej regulacji prawnej zostało podyktowane tym, że odpowiedzialność za niezgodność danego przepisu prawa z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą zawsze ponosi ustawodawca. Obciążanie więc jednostki skutkami tej niezgodności byłoby niezgodne z zasadą praworządności i zasadą demokratycznego państwa prawnego.

7. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. zmieniona decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r. przyznająca K. Ł. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Przedstawiony powyżej stan prawny uzasadnia przyjęcie stanowiska, że powyższa decyzja podlega wykonaniu na rzecz skarżącego (emeryta policyjnego) w trybie i na zasadach określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) w drodze czynności materialno-technicznych wskazanych w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

8. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że odmowa wykonania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Niemniej jednak wyłączną podstawą prawną takiej decyzji nie może być art. 104 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że nie jest to przepis prawa materialnego, lecz przepis postępowania, a więc przepis który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej orzeka na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach indywidualnie wskazanego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie zewnętrznej, to obowiązany jest to uczynić w drodze decyzji administracyjnej. Po drugie, art. 104 k.p.a. jako przepis postępowania nie ustanawia przesłanek warunkujących wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, a więc nie określa treści mającego zapaść rozstrzygnięcia. Te przesłanki muszą wynikać z materialnoprawnej podstawy decyzji.

9. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ Policji może odmówić wykonania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego, tylko w przypadku, gdy nie zostaną spełnione przesłanki jej wykonania wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...), np. strona nie złoży wymaganego od niej oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) albo decyzja o przyznaniu równoważnika przestanie obowiązywać, np. w wyniku zrzeczenia się uprawnienia przez zobowiązanego lub jego śmierci. Natomiast podstawą prawną decyzji o odmowie wypłaty równoważnika nie może być utrata mocy obowiązującej przepisów prawnych, na podstawie których wydano decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ jest to okoliczność – jak to już wykazano wcześniej – pozostająca bez wpływu na moc wiążącą ostatecznej decyzji w sprawie równoważnika. Dlatego też, trafnie ocenił Sąd I instancji, że nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych decyzja o odmowie wykonania wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, dopóki decyzja ostateczna nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. zmieniona decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r. przyznająca K. Ł. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym uznać należało, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., i że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny.

10. Powyższy przepis nie mógł być naruszony w zw. z art. 91 ustawy z o Policji, ponieważ ten ostatni nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

11. Także zarzut naruszenia § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie obowiązywał w chwili wydawania decyzji o odmowie wypłaty równoważnika za 2008-2010 r. jest kompletnie bezzasadny, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, tj. w sprawie wypłaty równoważnika wynikającego z ostatecznej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. zmieniona decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r.

12. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem jasno, że organy administracji wydając decyzję o odmowie wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego naruszyły zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Należy jedynie uzupełnić tą ocenę prawną. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy organy Policji naruszyły również § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) przez niewłaściwe jego zastosowanie. Oznacza to, że w ponownie rozpoznając tą sprawę organy Policji będą zobligowane (art. 153 p.p.s.a.) do jej załatwienia mając na względzie postanowienia zawarte w § 3 ust. 6 i 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

13. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku, w którego uzasadnieniu wykazano naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. i 104 k.p.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

14. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.