Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 708/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 u st .1 w zw. z ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 244/20 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od E. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 244/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi E. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych – świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki na dzieckiem T. S. za okres: od 1 maja do 31 grudnia 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia do 30 września 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem T. S. za okres od 1 maja do 31 grudnia 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, za okres od 1 stycznia do 30 września 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, łącznie w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji z 15 listopada 2019 r. w wysokości [...] zł, co łącznie stanowiło kwotę [...] zł.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że początkowo Prezydent Miasta [...], decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], zmienioną decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] oraz decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], przyznał E. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem T. S. na okres od 1 maja do 31 grudnia 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia do 30 września 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Jednak w dniu 31 maja 2019 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w [...] wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie ustalenia niezbędnego okresu ubezpieczenia, a w której podano, że E.S. ma ustalone prawo do renty socjalnej od dnia 1 października 2003 r. Następnie zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych w kolejnej informacji, która wpłynęła do Centrum Świadczeń Socjalnych w [...] w dniu 16 lipca 2019 r., powiadomił, że skarżąca pobiera rentę socjalną od 1 maja 2004 r. Poza tym, w dniu 23 sierpnia 2019 r, składając wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego, E. S. oświadczyła, że otrzymuje również rentę rodzinną po ojcu a także wspomnianą wyżej rentę socjalną i to od wielu lat.

W ocenie zatem organów obu instancji, skoro skarżąca pobrała nienależnie świadczenie pielęgnacyjne na dziecko T. S. za okres od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 30 września 2018 r. w wysokości [...] zł to obecnie musiała zostać zobowiązana do zwrotu tej kwoty, powiększonej o wysokość należnych organowi odsetek, co łącznie dawało kwotę [...] zł.

Zdaniem Kolegium, skarżąca wprowadziła organ administracji w błąd, poniE.ż przy składaniu w dniu 27 maja 2014 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem T., E. S. - poprzez złożenie podpisu - potwierdziła, że została pouczona o przesłankach, warunkujących przyznanie prawa do w/w świadczenia. W treści druku było bowiem zawarte pouczenie o zasadach przyznania tego rodzaju świadczenia, a wynikających z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – dalej: "u.ś.r.). Formularz wniosku, jak akcentował organ, zawierał oświadczenia, dotyczące ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz pouczenie o obowiązku informowania organu o każdej zmianie, mającej wpływ na prawo do świadczeń (część 2 wniosku). Skarżąca potwierdziła zatem własnoręcznym podpisem, że zapoznała się z tymi pouczeniami. W rezultacie podpisała oświadczenie, że zawarte we wniosku dane były prawdziwe oraz pouczenie, że niepoinformowanie organu, właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych, o zmianach w tym zakresie może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Z tej przyczyny, Kolegium, do którego E. S. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r., przyjęło, że odwołująca się miała obowiązek zapoznania się z w/w pouczeniami, zaś złożenie pod nimi podpisu stanowiło dowód, że się z ich treścią zapoznała. Organ zwracał też uwagę, że E. S., starając się o przyznanie w/w świadczeń powinna, przynajmniej w minimalnym zakresie, zapoznać się z przepisami regulującymi zasady przyznawania owych świadczeń, gdyż – jako wnioskodawczyni – brała pełną odpowiedzialność za dane zawarte w złożonych dokumentach. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akcentowano również, że w dniu 27 maja 2014 r. skarżąca, będąc pouczona o odpowiedzialności karnej, złożyła oświadczenie, w którym wspomniała o pobieraniu renty rodzinnej po zmarłym ojcu, a który to fakt zataiła w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie informując też organu o pobieraniu renty socjalnej.

Organ odwoławczy podniósł również, że skarżąca, pomimo, że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie jest jednak osobą ubezwłasnowolnioną i posiada pełną zdolność do czynności prawnych.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. W skardze zawarto szerszą argumentację, towarzyszącą w/w zarzutom a ponadto podnoszono, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy oraz, że posiada ograniczoną zdolność rozumienia przepisów administracyjnych. Jej jedynym źródłem dochodu są renty rodzinna i socjalna. Poza tym mąż skarżącej również legitymuje się orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy i jako pracownik ochrony - zarabia tylko około [...] zł. Nadto skarżąca zwracała też uwagę na fakt, że posiada czwórkę niepełnosprawnych dzieci: M., P., M.oraz T., z których każde dotknięte jest niepełnosprawnością umysłową.

W odpowiedzi na w/w skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja okazała się uzasadniona.

Na wstępie Sąd Wojewódzki przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. wskazując, że wprawdzie - w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, ale przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wymienia przesłanki negatywne, których zaistnienie wyłącza możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. I tak, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje m.in. wtedy, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził jednak, że mimo, iż w aktach sprawy znajdowały się informacje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, (z dnia 27 maja 2019 r. i z dnia 10 lipca 2019 r.), a z których wynikało, że E. S. miała ustalone prawo do renty socjalnej od dnia 1 października 2003 r. i pobierała ją od dnia 1 maja 2004 r., a zatem w momencie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (27 maja 2014 r.), a następnie w dacie wydawania w tej sprawie decyzji ( 5 czerwca 2014 r.) spełniona była negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., to jednak przyjęcie w tym stanie faktycznym przez organy obu instancji, (cyt.): "że skarżąca świadomie wprowadziła organ w błąd, nie miało dostatecznego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i narusza art. 7, art. 8, art. 9 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji przedwcześnie uznając, że skarżąca świadomie wprowadziła w błąd organ ustalający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, naruszyły również art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Przy czym zaskarżona decyzja naruszyła także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że decyzja z 15 listopada 2019 r. naruszała art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.ś.r.(...)". Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. W związku z tym Sąd, odwołując się do orzecznictwa sądów powszechnych, twierdził, że (cyt.): " (...) przygotowane wcześniej pouczenie (oświadczenie) adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Z kolei pierwotny charakter nienależności świadczenia (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.), wiąże się ze świadomym wprowadzeniem w błąd organu przyznającego świadczenie przez złożenie niezgodnych z prawdą zeznań, bądź przedłożenie świadomie dokumentów, przedstawiających stan faktyczny niezgodnie z prawdą. (J. Ostałowski - op. cit. s. 51).

W doktrynie wskazuje się, że <> w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. stanowi następstwo świadomego działania pobierającego świadczenie, determinowanego wolą wywołania przekonania po stronie organu, że zostały spełnione warunki przyznania do niego prawa. Stosując cywilistyczną konwencję pojęciową, można przyjąć, że świadomym wprowadzeniem w błąd jest umyślne działanie wnioskodawcy przyjmujące postać dolus directus lub dolus eventualis. Świadomym wprowadzeniem w błąd jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jego uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności. W tym kontekście doktryna zrównuje pojęcie "świadome wprowadzenie w błąd" z umyślnym działaniem w rozumieniu prawa cywilnego (R. Babińska-Górecka, M. LE.ndowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Gaskor 2010, s. 352-353)".

W ocenie zatem Sądu Wojewódzkiego, w rozpatrywanej sprawie (cyt.): "nie zostało dostatecznie wykazane, że skarżąca umyślnie wprowadziła w błąd Prezydenta Miasta [...], co do braku spełnienia przesłanki negatywnej wyłączającej możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu ustalonego prawa do renty socjalnej". Sąd w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na fakt, że (cyt.): "Wśród dokumentów załączonych do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 1 w [...] z 4 czerwca 1990 r., z którego wynika, że skarżąca została zaliczona do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo istnieje od dzieciństwa. Skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy. Wśród dokumentów znajduje się również decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 października 1996 r. o przyznaniu skarżącej renty rodzinnej oraz decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 2 czerwca 2004 r. o ustaleniu skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 maja 2019 r. i 10 lipca 2019 r. nie wynika, decyzją z jakiej daty przyznano skarżącej prawo do renty socjalnej i czy w okresie pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego prawo do renty socjalnej nie podlegało zawieszeniu. Decyzji tej brak jest w aktach sprawy. Pomimo wskazania w odwołaniu, że skarżąca posiada ograniczoną zdolność rozumienia przepisów administracyjnych, w tym regulujących zasady przyznawania świadczeń, organy administracji nie przeprowadziły w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, które zostałyby udokumentowane w aktach sprawy. Organy obu instancji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewniły skarżącej przed wydaniem decyzji nawet możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił na czym oparł ustalenie, że skarżąca nie jest osobą ubezwłasnowolnioną i pomimo posiadania orzeczenia o niepełnosprawności posiada pełną zdolność do czynności prawnych. Nie wyjaśnił również dlaczego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznał, że złożenie przez skarżącą podpisów pod oświadczeniem i pouczeniami zawartymi we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było, w jego ocenie, wystarczające dla uznania, że świadomie wprowadziła organ w błąd. Organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności w celu ustalenia, z jakiej przyczyny skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w rodzinie skarżącej wszyscy jej członkowie są niepełnosprawni i legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności od stopnia umiarkowanego do znacznego. Wszystkie dzieci skarżącej są niepełnosprawne intelektualnie".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w rozpatrywanej sprawie nie zostało też (cyt.): " dostatecznie wykazane, że skarżąca mogła w sposób prawidłowy rozumieć, że przesłanką negatywną ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się prawem do renty socjalnej".

W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Formułując zaś wytyczne dla organów, Sąd Wojewódzki polecił by organ administracji rozpatrując ponownie sprawę, i uwzględniając art. 153 p.p.s.a., uzupełnił (cyt.): " zebrany w sprawie materiał dowodowy, ustalając precyzyjnie: datę decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą ustalono skarżącej prawo do renty socjalnej oraz czy prawo do tej renty nie było zawieszone w okresie pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Organ administracji przede wszystkim jednak przeprowadzi dowody pozwalające ustalić, z jakiej przyczyny skarżąca została uznana za osobę niepełnosprawną i czy z uwagi na rodzaj niepełnosprawności oraz stan zdrowia mogła zrozumieć treść oświadczeń i pouczeń zawartych we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przeprowadzi dowody dla ustalenia przebiegu czynności związanych ze sporządzeniem wniosku z 27 maja 2014 r. i zakresu pouczeń udzielonych skarżącej (art. 9 k.p.a.) w toku tych czynności oraz świadomości skarżącej. Dokonawszy prawidłowej oceny zebranych dowodów (art. 80 k.p.a.), wyda decyzję, która uwzględni zaprezentowaną przez sąd w niniejszej sprawie wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym nie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy osoba pobierająca świadczenie wprowadziła świadomie w błąd organ administracji co potwierdzone zostało podpisem skarżącej, że zapoznała się z pouczeniem dotyczących warunków przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i je spełnia,

2 przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego ani istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów postępowania,

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy mający na celu ustalenie czy świadczenie było wypłacone na podstawie świadomego wprowadzenia go w błąd, w następstwie czego prowadził postępowanie w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej, podczas gdy sam fakt złożenia podpisu pod wnioskiem i zawartymi w jego treści pouczeniami stanowi dowód na zrozumienie i przyjęcie do wiadomości podpisanej treści i organ nie jest zobligowany w tym zakresie przeprowadzać czynności wyjaśniających, dla potwierdzenia czy wnioskodawca zrozumiał treść pouczenia i oświadczenia, które składa, gdyż wszelkie nieprawidłowości w tym zakresie obciążają skarżącą,

-) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania a w szczególności dotyczący przeprowadzenia dowodów pozwalających ustalić czy skarżąca mogła zrozumieć treść oświadczeń i pouczeń zawartych we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżący kasacyjnie wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną i wnikliwą analizę zaskarżonego wyroku konkludując, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, jakoby w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania był błędny i dowolny, w konsekwencji czego Sąd I instancji niewłaściwie zastosował również art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 u.ś.r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. (art. 174 pkt 2 .p.p.s.a.). Zdaniem przy tym składu orzekającego, zarzut kasacyjny oparty na art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W myśl zaś art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, ze przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem – w ocenie składu orzekającego - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazane w nim powody, dla których Sąd Wojewódzki uznał, że organ odwoławczy (a także organ I instancji) naruszył w sposób istotny przepisy procesowe (a w konsekwencji tego także materialnoprawne) mają – jak słusznie zauważyło to w skardze kasacyjnej Kolegium - charakter iluzoryczny a co skutkowało również tym, iż zawarte w powyższym wyroku wytyczne co do dalszego prowadzenia sprawy, albo odnosiły się do rzeczy zbędnych lub w zasadzie niemożliwych do ustalenia przez organ, albo już wyjaśnionych.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy, szczegółowo przedstawioną na wstępie, decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie uznania, pobranych przez E. S. świadczeń pielęgnacyjnych z tytułu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na dzieckiem T. S., za świadczenia nienależnie i o zwrocie tych świadczeń wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł ([...] zł i odsetki w wysokości [...] zł). Niesporne przy tym było, że w dacie wnoszenia przez E.S. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest w dniu 27 maja 2014 r. oraz w dacie wydawania w tej sprawie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji ( [...] czerwca 2014 r.) E. S. miała przyznaną rentę socjalną, o czym organu jednak nie powiadomiła. Jak wskazał zaś w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki (cyt.): " Ze znajdujących się w aktach sprawy informacji w sprawie ustalenia niezbędnego okresu ubezpieczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 maja 2019 r. oraz pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 10 lipca 2010 r. wynika, że prawo do renty socjalnej skarżąca ma ustalone od 1 października 2003 r. i pobiera ją od 1 maja 2004 r." (vide: k. 7 uzasadnienia wyroku). Dodać też trzeba, że nic nie wskazywało na to, iż wypłata tej renty była w jakimkolwiek okresie czasu zawieszona. Skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w profesjonalnie sporządzonej skardze do Sądu Wojewódzkiego nigdy bowiem tej kwestii nie podnosiła a treść w/w pism też nie sugerowała, że taka sytuacja miała miejsce. Skoro zatem nie budził wątpliwości Sądu Wojewódzkiego fakt przyznania skarżącej renty socjalnej oraz fakt jej pobierania, sama notabene skarżąca ten fakt przyznawała bo w dniu 23 sierpnia 2019 r., składając wniosek o przyznanie jej zasiłku rodzinnego, oświadczyła, że otrzymuje rentę rodzinną oraz rentę socjalną, a Sąd Wojewódzki nie kwestionował przy tym autentyczności wspomnianych pism z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to nie jest zrozumiałe, po pierwsze, dlaczego Sąd ten uznał, że brak ustalenia daty decyzji ZUS, którą (niespornie) przyznano E. S. rentę socjalną od dnia 1 października 2003 r., miał tak istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, że okoliczność ta wymagała uchylenia decyzji obu organów oraz po drugie, aby organy w ponownie prowadzonym postępowaniu miały obowiązek formalnie potwierdzić fakt, że wypłata owej renty nie była nigdy zawieszona.

Z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, wynikało również, że (cyt.): "wśród dokumentów załączonych do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 1 w [...] z 4 czerwca 1990 r., z którego wynika, że skarżąca została zaliczona do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia" (k. 10 uzasadnienia wyroku). Z tego powodu wydaje się, iż nakazywanie organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy miał przeprowadzać dowody (cyt.): "pozwalające ustalić, z jakiej przyczyny skarżąca została uznana za osobę niepełnosprawną i czy z uwagi na rodzaj niepełnosprawności oraz stan zdrowia mogła zrozumieć treść oświadczeń i pouczeń zawartych we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" nie jest także przekonywujące. Z powołanych wyżej dokumentów wynika bowiem, że inwalidztwo skarżącej zostało stwierdzone, nie z uwagi na jej stan psychiczny czy umysłowy, ale ze względu na tzw. ogólny stan zdrowia. Skoro też sama skarżąca nic bliższego (bardziej konkretnego) na ten temat nie podnosiła, ani też nie uznała za stosowne przedstawienie chociażby jakiejkolwiek dokumentacji medycznej dotyczącej jej stanu zdrowia, a która potwierdzałaby jej pewne ograniczenia w tym zakresie, to nakazywanie organowi przeprowadzanie poszukiwania takiej dokumentacji (są to przecież dane wrażliwe, a więc chronione), jak i ustalanie, czy kiedykolwiek zostało wydane postanowienie sądu powszechnego o ubezwłasnowolnieniu E. S., nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodać bowiem w tym miejscu trzeba, że nikt nigdy nawet nie sugerował, że takie postępowanie się toczyło i że w związku z tym mogło być wydane tego rodzaju orzeczenie. Zdaniem też składu orzekającego, fakt, że skarżąca w odwołaniu (oraz w skardze) twierdziła, że ma "ograniczoną zdolność rozumienia przepisów administracyjnych" przy braku przedstawienia na tę okoliczność jakiegokolwiek dokumentu (np. lekarskiego) musiał być traktowany jako twierdzenie gołosłowne. Skarżąca – co ewidentnie wynika z materiału dowodowego – była bowiem także niejednokrotnie beneficjentką świadczeń przyznawanych w różnych postępowaniach administracyjnych (renty socjalna i rodzinna, świadczenia pielęgnacyjne oraz zasiłki rodzinne) a zatem pewne doświadczenia w tym przedmiocie posiadała.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był m.in. przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., zgodnie z którym, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Zgodzić się przy tym wypada z Sądem Wojewódzkim, że świadomym wprowadzeniem w błąd jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jego uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności. Pamiętać jednak trzeba, że w niniejszej sprawie, skarżąca bezspornie podpisała dokument, że została pouczona o przesłankach, warunkujących przyznanie prawa do w/w świadczenia. W rezultacie podpisała oświadczenie, że zawarte we wniosku dane były prawdziwe oraz oświadczenie, że niepoinformowanie organu, właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych, o zmianach w tym zakresie, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Skład orzekający pragnie zwrócić także uwagę, że powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, iż skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 348/21, LEX nr 3214304 i z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12). Zatem w rozpatrywanym przypadku, w związku z nieprzedstawieniem przez uczestniczkę postępowania jakiejkolwiek dokumentacji medycznej dotyczącej jej zdrowia psychicznego, ocena jej świadomości (w dacie składania wniosku oraz w okresie późniejszym) musi być dokonywana w oparciu o kryteria: obiektywne, standardowe, po prostu typowe. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, organy m. in. powołały się na fakt, że uczestniczka postępowania podpisała oświadczenie, że zawarte we wniosku podane przez nią dane były prawdziwe oraz pouczenie, że niepoinformowanie organu, właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych, o zmianach w tym zakresie może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przyjęły bowiem, że wspomniane wyżej pouczenia były wystarczająco jasne dla przeciętnego wnioskodawcy. Jeśli więc – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – taka sytuacja nie miała jednak miejsca, to uchylając z tego powodu decyzje organów obu instancji, Sąd powinien wyjaśnić, z jakiej przyczyny nie podziela w tym zakresie stanowiska organu. W zaskarżonym natomiast wyroku Sąd Wojewódzki choć nie stwierdził sam wadliwości owych pouczeń to nakazał organowi by przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził (cyt.) "dowody dla ustalenia przebiegu czynności związanych ze sporządzeniem wniosku z 27 maja 2014 r. i zakresu pouczeń udzielonych skarżącej (art. 9 k.p.a.) w toku tych czynności oraz świadomości skarżącej’ (k. 12 uzasadnienia wyroku).

W tych warunkach, jak wyżej wspomniano Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną, w części dotyczącej zarzutu opartego na art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., a co czyniło przedwczesnym ocenę pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien dokładnie i rzetelnie ocenić legalność zaskarżonej decyzji a wnioski wynikające z tej oceny przedstawić w zgodzie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Analizując zaś materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Sąd winien mieć przy tym na uwadze, że wprawdzie kwota należna do spłaty na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] jest kwotą wysoką, a przy tym sytuacja życiowa uczestniczki postępowania jest niewątpliwie trudna, ale okoliczności te nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji wydanych w tej sprawie. Okoliczności te mogą być natomiast brane ewentualnie pod uwagę w postępowaniu dotyczącym sposobu i zakresu spłaty zadłużenia przez osobę, która pobrała świadczenie nienależne i została zobowiązana do jego zwrotu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.