Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 616/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 29 ust. 1 pkt 24, art. 29 ust. pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 30 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 39, art. 39(1) par. 1, art. 41 par. 3 i 4, art. 46 par. 3 i 4art. 109 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. P. Sp. z o.o. z siedziba w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zgłosił sprzeciw wobec zamiaru budowlanego G. P. Sp. z o.o. w W. dotyczącego tymczasowego posadowienia rusztowań budowlanych na gruncie rodzimym utwardzonym, obciążonych prefabrykatami betonowymi, z siatką zabezpieczającą z nadrukiem, na działce nr [...], arkusz [...], obręb W., przy ul. P./ul. M. w P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2014 r. wpłynęło zgłoszenie skarżącego dotyczące opisanej wyżej inwestycji. Wspomniany zamiar budowlany nie został ujęty w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Budowa nośnika reklamowego na podstawie fundamentowej, pełniącej rolę prefabrykowanego fundamentu, jest natomiast budową w rozumieniu art. 3 pkt 3 tejże ustawy, a zatem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieruchomość, na której ma być zrealizowane rozważane przedsięwzięcie, nie jest nadto objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego niezbędne jest w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie omawiany nośnik reklamowy jest konstrukcją wolnostojącą, w pełni samodzielną, w odniesieniu do którego nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 wymienione ustawy – Prawo budowalne. Zgłoszenie sprzeciwu jest zatem w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. G. P. Sp. z o.o. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2014 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 30 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie dotyczy robót budowlanych wymienionych w art. 29 i art. 30 tejże ustawy, (2) art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez wniesienie sprzeciwu bez uprzedniego wyjaśnienia zakresu robót budowlanych, mimo powzięcia w tej mierze wątpliwości przez organ administracji publicznej, (3) art. 109 w zw. z art. 391 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie skarżącemu dokumentu niestanowiącego decyzji w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, a jedynie jej odpisu, co oznacza, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. nie weszła do obrotu prawnego, (4) art. 7-8, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nienależyte uzasadnianie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. nie wywołała w jego ocenie w ogóle skutku prawnego, a odwołanie zostało złożone jedynie z ostrożności procesowej. Do zgłoszenia zamiaru wykonania omawianych robót budowlanych z dnia [...] marca 2014 r. został bowiem załączony również wniosek o doręczanie wszelkich pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ I instancji doręczył przez platformę ePUAP skarżącemu decyzję z dnia [...] marca 2014 r., która została odebrana w dniu [...] kwietnia 2014 r. Przesłana przez organ I instancji informacja została doręczona skarżącemu w formie skanu papierowej wersji dokumentu . Tym samym jest to doręczenie wadliwe i nie wywołuje ono skutku prawnego. Doręczona powinna być bowiem decyzja w oryginale, a nie jej odpis. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to, że niedopuszczalne jest zeskanowanie decyzji wydanej na piśmie i przekształcenie jej w inny sposób w dokument elektroniczny, a następnie doręczenie decyzji w takiej zmienionej formie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jednocześnie decyzja nie może być wydana równocześnie w dwóch formach – pisemnej i elektronicznej. Organ administracji publicznej powinien przy tym doręczyć decyzję za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona o to wnosiła lub zgodziła się na taki sposób doręczania rozstrzygnięć. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skierowanie i doręczenie skanu decyzji wnoszącej sprzeciw na platformę ePUAP było skuteczne. Ponadto skarżący wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle zajętego przez siebie stanowiska. Tymczasem zgłoszone roboty budowlane można w świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 powołanej ustawy Prawo budowlane zakwalifikować jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Co więcej, organ I instancji nie wezwał skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, mimo że był do tego zobligowany na mocy art. 30 ust. 2 tejże ustawy. Uchybienia organu I instancji są przy tym istotne, gdyż w ich rezultacie wydane rozstrzygnięcie jest arbitralne.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Ponadto Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że według Instrukcji Kancelaryjnej, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. nr 14 poz. 67 z późn. zm.), organy administracji państwowej prowadzą czynności kancelaryjne w systemie EZD oraz w systemie tradycyjnym. Przedmiotowe postępowanie prowadzone przed organ II instancji, jak i postępowanie prowadzone przed organem I instancji było postępowaniem w systemie tradycyjnym. Zgodnie z § 59 ust. 2 wspomnianej Instrukcji Kancelaryjnej, w przypadku pisma przeznaczonego do wysyłki w postaci elektronicznej podpisujący: podpisuje elektronicznie pismo w postaci elektronicznej oraz podpisuje odręcznie wydrukowaną treść pisma w postaci elektronicznej (egzemplarz przeznaczony do włączenia do akt sprawy). Kwestie sporządzania i przesyłania dokumentów w formie elektronicznej przez platformę ePUAP reguluje z kolei rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. nr 206 poz. 1216). Podstawową zasadą przesyłania dokumentów, w tym również decyzji, przez system elektroniczny ePUAP jest ich podpisanie przez uprawnioną osobę podpisem elektronicznym. Nie można zatem stwierdzić jakoby przesłanie decyzji w formie podpisanego elektronicznie skanu decyzji było błędem stanowiącym o nieskuteczności doręczenia rozstrzygnięcia, a co za tym idzie o niewywołaniu skutku prawnego przez kwestionowane rozstrzygnięcie. Jednocześnie, mając na uwadze § 59 powołanej Instrukcji Kancelaryjnej, nie można także zgodzić się ze skarżącą jakoby decyzję z dnia [...] marca 2014 r. wydano jednocześnie w dwóch formach: pisemnej i elektronicznej. Z tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej, przesyłając decyzję w formie elektronicznej, sporządza ją także w formie papierowej, która jest podpisana przez uprawnioną osobę. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., Wojewoda Wielkopolski wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania omawianych robót budowlanych zostało złożone w dniu [...] marca 2014 r., a sprzeciw został odebrany w dniu [...] kwietnia 2014 r. Tym samym został zachowany 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że opis robót przedstawiony przez inwestora nie jest wiążący dla organu administracji publicznej, który dokonuje samodzielnej kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego przedmiotowe roboty budowlane mają w istocie polegać na budowie obiektu budowlanego – nosnika reklamowego, trwale złączonego z gruntem. Z załączonych projektów i szkicu wynika, że przedsięwzięcie to polega na wykonaniu obiektu budowlanego klasyfikowanego jako budowla, tj. wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy nie ma zastosowania do wielkogabarytowych urządzeń reklamowych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy jego posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Sprowadzałoby się to do konieczności zapewnienia zgłoszonym rusztowaniom budowlanym stabilnego posadowienia uniemożliwiającego łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie pod wpływem niesprzyjających warunków atmosferycznych. O trwałym związaniu z gruntem danego obiektu przesądza także to, czy wielkość tego obiektu budowlanego, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. W rozważanej sprawie należy uznać, że projektowane posadowienie planowanego przedsięwzięcia na gruncie rodzimym, utwardzonym, obciążonym prefabrykatami betonowymi jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie lub zniszczenie, wobec czego omawianą inwestycję należy zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem. Ponadto użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy zwrot "instalowanie" nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz odnosi się do takich robót budowlanych, które związane są z już istniejącym obiektem budowlanym. Tym samym art. 29 ust. 2 pkt 6 tejże ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, podobnie jak art. 29 ust. 2 pkt 24 tej ustawy. Na rozważanym ternie nie ma obecnie prowadzonej żadnej budowy, do której realizacji mogłyby służyć zgłoszone rusztowania. Wojewoda Wielkopolski wskazał również, że zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji procedury administracyjnej okazały się bezpodstawne i nie zasługiwały na uwzględnienie, a materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. G. P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 391 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. została skutecznie doręczona skarżącemu i wywołuje skutki prawne, (2) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235 z późn. zm.) oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. nr 206 poz. 1216 z późn. zm.) poprzez uznanie, że przesłanie skarżącemu dokumentu niespełniającego wymogów dotyczących formatu dokumentu elektronicznego stanowi skuteczne doręczenie decyzji, (3) § 59 cytowanej Instrukcji Kancelaryjnej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że dopuszczalne jest skierowanie do strony postępowania odpisu decyzji administracyjnej, a nie jej oryginału, (4) art. 30 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciwy w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, (5) art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 oraz art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz naruszenia zasady przekonywania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. nie została prawidłowo doręczona. W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący odebrał bowiem jedynie dokument zawierający treść decyzji organu I instancji. Nie zmienia to jednak faktu, że pobrany plik nie może być uznany za decyzję w rozumieniu przepisów powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem skarżący otrzymał właśnie taki plik niestanowiący dokumentu elektronicznego. Zgodnie z art. 14 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego. Z kolei art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne definiuje dokument elektroniczny jako stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Jak wynika natomiast z § 17 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych, pisma wnoszone za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej sporządza się w formacie danych XML na podstawie wzorów dokumentów elektronicznych umieszczonych w centralnym repozytorium lub lokalnym repozytorium. Dokument przesłany skarżącemu stanowił natomiast skan dokumentu sporządzonego w formie tradycyjnej, czego oczywistym wyrazem jest widniejący na nim własnoręczny podpis osoby sporządzającej treść rozstrzygnięcia. Nie można zatem takiego dokumentu uznać za opatrzony podpisem elektronicznym, gdyż tylko dokument sporządzony w formie elektronicznej może zostać opatrzony podpisem elektronicznym. Takie stanowisko znajduje ponadto dodatkowe uzasadnienie w § 59 ust. 1 i § 59 ust. 2 pkt 1 powołanej Instrukcji Kancelaryjnej, zgodnie z którymi pismo, które w formie elektronicznej zostanie wysłane do strony przedstawia się do podpisu wyłącznie w formie elektronicznej, co wyklucza własnoręczne podpisanie dokumentu w formie papierowej. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu II instancji, niedopuszczalne jest przesyłanie skanu decyzji w formie pliku pdf, gdyż nie zostało to przewidziane w żadnym z przytoczonych wyżej rozporządzeń. Poza tym skarżący stwierdził, że zgłoszony przez niego obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, nie wymaga wykonania fundamentów, a elementy obciążające konstrukcję służą jedynie utrudnieniu przeniesienia urządzenia. Ponadto opis przedmiotowych robót budowlanych mieści się również w pojęciu "instalacja".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.

Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. G. P. Sp. z o.o. w P. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na tymczasowym posadowieniu rusztowań budowlanych na gruncie rodzimym, utwardzonym, obciążonych betonowymi prefabrykatami z siatką zabezpieczoną z nadrukiem na działce nr [...], obręb W., położonej przy ul. M./ul. P. w P. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 tejże ustawy. W toku postępowania skarżący wskazywał w szczególności na możliwość zastosowania w rozważanej sprawie art. 29 ust. 1 pkt 24 cytowanej ustawy, odnoszącego się do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawiania barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych, a także art. 29 ust. 2 pkt 6 tejże ustawy, dotyczącego instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W takim wypadku w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3 wymienionej ustawy wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia, a nie uzyskanie pozwolenia na budowę.

Jak wynika przy tym z art. 30 ust. 5 zd. 2 powołanej ustawy, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W art. 30 ust. 6 cytowanej ustawy wskazano zarazem, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli (1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; (2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisu; (3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 tejże ustawy, w miejscu, w którym taki obiekt już istnieje.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej, w świetle którego roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia [...] marca 2014 r. nie odpowiadały opisowi zawartemu w art. 29 ust. 2 pkt 6 i ust. 1 pkt 24 powołanej ustawy.

Z projektów i szkiców załączonych do zgłoszenia z dnia [...] marca 2014 r. wynika bowiem, że przedmiotowe roboty budowlane mają w istocie polegać na budowie obiektów budowlanych trwale złączonych z gruntem (k. 10-14 akt adm. organu I instancji). Wynika to z faktu, że urządzenia reklamowe, objęte zamierzeniem skarżącego, mają być stabilnie posadowione, w sposób uniemożliwiający ich łatwe przesunięcie, przeniesienie lub zniszczenie pod wpływem niesprzyjających warunków atmosferycznych. Tym samym konstrukcja rozważanych obiektów budowlanych zakłada opieranie się czynnikom mogącym ją naruszyć. Powyższe wywody wzmacnia ponadto znaczna wielkość planowanych obiektów budowlanych, gdyż ich wymiary wynoszą 20 m x 5 m i 35 m x 6 m (k. 10 akt adm. organu I instancji), oraz wykorzystanie prefabrykatów betonowych do obciążenia konstrukcji. Tym samym omawiane urządzenia reklamowe odpowiadają opisowi budowli z art. 3 pkt 3 cytowanej ustawy, który dotyczy m.in. wolno stojących trwale z gruntem związanych urządzeń reklamowych. W konsekwencji dokonanie zgłoszenia było niewystarczające do legalnego wykonania poruszanych obiektów budowlanych z uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.

Przeciwko obejmowaniu wielkogabarytowych urządzeń reklamowych zakresem art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy przemawia również użyty w tym przepisie wyraz "instalowanie". Zwrot odnosi się bowiem do wykonywanie robót budowlanych związanych z już istniejącym obiektem budowlanym. Nie dotyczy on natomiast wykonywania nowego obiektu budowlanego, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Instalowanie oznacza zatem w szczególności przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego. Wymóg ten nie został zatem zachowany w rozpatrywanej sprawie, skoro przedmiotowe urządzenia reklamowe mają w istocie charakter wolnostojący i nie są przymocowane do żadnego innego obiektu budowlanego.

Powyższe stanowisko zostało również zaaprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1095/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 724/13; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 427/13; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 123/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle dotychczasowych uwag wykluczone jest również kwalifikowanie omawianego zamierzenia budowlanego jako tymczasowych rusztowań, do których zastosowanie mógłby znaleźć art. 29 ust. 1 pkt 24 powołanej ustawy. Na terenie inwestycji nie są bowiem obecnie realizowane żadne roboty budowlane, a zatem wykluczone jest także ustawianie rusztowań, wykorzystywanych przy wznoszeniu obiektu budowlanego. Charakter planowanych urządzeń reklamowych zdaje się również poddawać w wątpliwość tymczasowość takich konstrukcji.

Tym samym roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia [...] marca 2014 r. nie odpowiadały opisowi z art. 29 ust. 2 pkt 6 i ust. 1 pkt 24 powołanej ustawy, co z kolei uzasadniało wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji. Niemniej kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą także kwestii doręczenia sprzeciwu z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] (k. 17-18 akt adm. organu I instancji).

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 39 ustawy z dni 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), organ administracji publicznej doręcza pisma co do zasady za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. po 1259 z późn. zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Niemniej wyjątek od tej ogólnej reguły przewiduje art. 391 § 1 k.p.a., wskazując że doręczenie pisma następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422 z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: (1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; (2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; (3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. G. P. Sp. z o.o. zwróciła się do organu I instancji o doręczanie jej korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres skrzynki znajdującej się na elektronicznej platformie usług administracji publicznej (k. 15 akt adm. organu I instancji). Tym samym, mając na uwadze powyższe pismo z dnia [...] marca 2014 r. oraz art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a., trzeba uznać, że sprzeciw z dnia [...] marca 2014 r. powinien być doręczony za pomocą elektronicznych środków komunikacji. Należy przy tym podkreślić, że powyższe oświadczenie skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. było dla organu I instancji wiążące, wobec czego niedopuszczalne było dokonanie tradycyjnego doręczenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 519/14; postanowienie NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1197/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 14 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 235 z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Podobnie w art. 109 § 1 k.p.a. stwierdza się, że decyzja doręczana jest stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak wynika przy tym z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej, wyrażenie "dokument elektroniczny" oznacza stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

Dalsze doprecyzowanie powołanych przepisów zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. nr 206 poz. 1216 z późn. zm.). Zgodnie z § 17 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, pisma wnoszone za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej sporządza się w formacie danych XML na podstawie dokumentów elektronicznych umieszczonych w centralnym repozytorium lub w lokalnym repozytorium. Jednocześnie w załączniku do rozporządzenia określono formaty danych, w jakich zapisuje się załączniki dodawane do pism, wśród których wymieniono w szczególności format pliku pdf.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że z pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, iż dokument "ODP_Pismo ogolne.xml", zawierający zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu oraz załącznik w postaci pliku pdf ze sprzeciwem z dnia [...] marca 2014 r., został pomyślnie wysłany na adres skrzynki skarżącego (k. 18 akt adm. organu I instancji). Jak wynika zarazem z powyższego pisma, dokument z dnia [...] kwietnia 2014 r. został podpisany podpisem elektronicznym przez J. S., tę samą osobę, która wydała wspomniany sprzeciw z dnia [...] marca 2014 r. Tym samym nietrafny okazał się zawarty w skardze z dnia [...] maja 2014 t. zarzut G. P. Sp. z o.o. co do zastosowania nieodpowiedniego formatu danych (plik pdf) dla przesyłanego rozstrzygnięcia (k. 3-10 akt sądowych).

Należy poza tym odnotować, że zgodnie z art. 41 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia sprzeciwu z dnia [...] marca 2014 r., w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma organ administracji publicznej otrzyma potwierdzenie doręczenia pisma. W razie nieotrzymania takie potwierdzenia organ doręcza pismo w sposób określony dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego. Jednocześnie w art. 41 § 4 k.p.a. wskazano, że w celu doręczenia dokumentu w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata informację zawierającą: (1) wskazanie, że adresat może odebrać dokument w formie dokumentu elektronicznego; (2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać dokument i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia dokumentu oraz (3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru dokumentu, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej oraz informacji o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a powołanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera zawiadomienie z dnia [...] marca 2014 r. o wydaniu sprzeciwu z dnia [...] marca 2014 r. wraz z umieszczeniem omawianego rozstrzygnięcia w załączniku. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wskazano, że zlecenie wysłania dokumentu "ODP_Pismo ogolne.xml" zostało przyjęte i oznaczone nr [...]. Ponadto według Urzędowego Poświadczenia Doręczenia powyższa korespondencja elektroniczna została odebrana przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2014 r. (k. 20 akt adm. organu I instancji), a zatem został zachowany wspomniany 7-dniowy termin z art. 41 § 3 k.p.a. Okoliczności te nie były również kwestionowane przez skarżącego. W konsekwencji więc należy uznać, że organ I instancji w dostatecznym stopniu zrealizował przytoczone wyżej normy prawne.

Trzeba przy tym odnotować, że opisany wyżej sposób sporządzania i doręczenia dokumentów elektronicznych został uzupełniony w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczenia dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. nr 206 poz. 1216 z późn. zm.). W § 22 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazuje się bowiem, że w przypadku, gdy podpisany i doręczony do podmiotu publicznego lub przez podmiot publiczny dokument elektroniczny jest pismem przeznaczonym do przeczytania przez człowieka, dokument ten powinien być możliwy do wizualizowania bez potrzeby korzystania z centralnego repozytorium lub lokalnego repozytorium. Dodaje się przy tym w § 22 ust. 2 tego rozporządzenia, że wizualizacja nie musi być identyczna ze wzorem nieelektronicznym, ale musi zawierać dane w układzie niepozostawiającym wątpliwości co do treści i kontekstu zapisanych informacji, w sposób zgodny ze wzorem.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że sprzeciw z dnia [...] marca 2014 r. stanowi dokument elektroniczny przeznaczony do przeczytania przez człowieka. Należy zarazem przyjąć, że konstrukcja tego sprzeciwu, a w szczególności umieszczenie go w załączniku w postaci pliku w formacie pdf, pozwala na wspomnianą wyżej wizualizację i odpowiada § 22 cytowanego rozporządzenia.

Ponadto na uwadze w niniejszej sprawie należy mieć także rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. nr 14 poz. 67 z późn. zm.). Jak wynika z § 1 ust. 2 załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia – Instrukcji kancelaryjnej (dalej: "Instrukcja kancelaryjna), czynności kancelaryjne są wykonywane w systemie tradycyjnym lub w systemie EZD. Wyrażenie "system tradycyjny" oznacza w świetle § 2 pkt 14 cytowanego rozporządzenia system wykonywania czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania spraw, gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci nieelektronicznej, z możliwością korzystania z narzędzi informatycznych do wspomagania procesu obiegu dokumentacji w tej postaci podczas, gdy zwrot "system EZD" oznacza w myśl § 2 pkt 13 tego rozporządzenia system teleinformatyczny do elektronicznego zarządzania dokumentacją umożliwiający wykonywanie w nim czynności kancelaryjnych, dokumentowanie przebiegu załatwiania spraw oraz gromadzenia i tworzenie dokumentów elektronicznych. Jednocześnie § 1 ust. 3 Instrukcji Kancelaryjnej określa, że to kierownik podmiotu wskazuje, który z systemów wykonywania czynności kancelaryjnych jest podstawowym sposobem dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw dla danego podmiotu.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie było prowadzone w systemie tradycyjnym. Konkluzji tej nie zmienia fakt, że w jego toku zastosowano środki komunikacji elektronicznej. Należy bowiem podkreślić, że wykorzystanie pewnych instrumentów informatycznych w przypadku organu administracji publicznej działającego w systemie tradycyjnym zostało wyraźnie dopuszczone w § 2 pkt 14 powołanego rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2011 r.

Należy przy tym zauważyć, że wedle § 39 ust. 1 Instrukcji kancelaryjnej w systemie tradycyjnym czynności kancelaryjne oraz ich dokumentowanie wykonuje się w postaci nieelektronicznej. Niemniej w myśl § 39 ust. 2 pkt 4 Instrukcji kancelaryjnej dopuszcza się wykorzystanie narzędzi informatycznych m.in. w celu przysłania przesyłek. Z kolei § 59 ust. 1 Instrukcji kancelaryjnej wskazuje, że projekty pism przeznaczone do wysyłki za pomocą środków komunikacji elektronicznej przedstawia się do podpisu wyłącznie w postaci elektronicznej. W takim przypadku podpisujący, zgodnie z § 59 ust. 2 Instrukcji kancelaryjnej, (1) podpisuje elektronicznie pismo w postaci elektronicznej oraz (2) podpisuje odręcznie wydrukowaną treść pisma w postaci elektronicznej jako egzemplarz przeznaczony do włączenia do akt sprawy.

Użycie w § 59 ust. 1 Instrukcji kancelaryjnej wyrazu "wyłącznie" zdaje się prima facie sugerować, że projekty pism przeznaczonych do przesłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej sporządza się tylko w wersji elektronicznej. Taka interpretacja nie jest jednak trafna w ocenie Sądu. Nierzadko bowiem w postępowaniu administracyjnym uczestniczy kilka podmiotów posiadających status strony. W razie akceptacji dla kwestionowanej wyżej interpretacji należałoby zatem przyjąć, że zgłoszenie choćby przez jedną stronę chęci otrzymywania rozstrzygnięć w drodze elektronicznej automatycznie wymuszałoby takie doręczenia także dla pozostałych stron, gdyż organ administracji publicznej sporządzałby projekty rozstrzygnięć jedynie w formie elektronicznej. Taki rezultat wykładni nie zasługuje jednak w ocenie Sądu na aprobatę. Należy raczej przyjąć, że zgłoszenie w postępowaniu prowadzonym w systemie tradycyjnym chęci otrzymywania rozstrzygnięć w drodze elektronicznej nie zmienia ogólnego założenia, w świetle którego decyzję wydaję się na piśmie. W takim wypadku jednak osobie, która złożyła wspomniane żądanie, doręcza się tylko elektroniczną wersję rozstrzygnięcia. Pozostałe strony, jeżeli występują w postępowaniu, otrzymają natomiast decyzję na piśmie.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że nie otrzymała w ogóle decyzji w formie dokumentu elektronicznego, z tego powodu, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. umieszczono odesłanie do pliku zawierającego jedynie zeskanowany sprzeciw z dnia [...] marca 2014 r., bez opatrzenia samego rozstrzygnięcia bezpiecznym podpisem elektronicznym. Argument ten nie jest trafny. Wprawdzie sam skan sprzeciwu z dnia [...] marca 2014 r. nie zawiera podpisu elektronicznego, lecz nie zmienia to faktu, że pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało już opatrzone takim podpisem. Co więcej, zarówno sprzeciw z dnia [...] marca 2014 r., jak i pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r., zostały podpisane przez tę samą osobę, tj. przez J. S. Takie działanie, choć nie jest w pełni poprawną realizacją przytoczonych wyżej norm prawnych, należy jednak uznać za ich dostateczne urzeczywistnienie. W istocie bowiem nie doszło do naruszenia przepisów o formie i doręczaniu rozstrzygnięć, które mają na celu przede wszystkim zagwarantowanie, że przesyłana elektronicznie decyzja faktycznie pochodzi od właściwego organu administracji publicznej i została odebrana przez uprawniony podmiot. Wymogi te zostały zachowanie rozpatrywanej sprawie, skoro brak jest wątpliwości co do kompetencji organu I instancji do wydania sprzeciwu z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz otrzymania go przez skarżącego. Tym samym forma rozstrzygnięcia, jak i sposób jego doręczenia, w wystarczającym stopniu odpowiadają wymogom prawa by mogły wejść do obrotu prawnego i wywoływać skutki prawne.

Należy przy tym zauważyć, że art. 46 § 3 i 4 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania przez organ I instancji – nie był skonstruowany w sposób całkowicie jednoznaczny. Ustawodawca posługiwał się bowiem w art. 46 § 3 k.p.a. zwrotem "doręczenie pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej", używając zarazem w art. 46 § 4 k.p.a. wyrażenia "doręczenie dokumentu w formie elektronicznej". Zakres obu tych zwrotów i ich wzajemna relacja mogły budzić wątpliwości i zapewne stanowiły zasadniczy motyw legislacyjny przy nowelizacji tego przepisu, dokonanej ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 183). Niejasności związane z redakcją powołanego przepisu mogły zatem przekładać się na wątpliwości co do tego, czy korespondencja elektroniczna może obejmować załącznik odnoszący się do pisemnej (tradycyjnej) wersji decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.