Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3038/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 203/14 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 203/14 po rozpoznaniu skargi K. D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ww. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1, ust. 6, art. 84 ust. 2, art. 85 ust. 2, ust. 4 - 6, art. 88 ust. 1- 3, ust. 7 i ust. 8, art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o wymierzeniu wobec K. D. i J. D. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z terenu nieruchomości - działki nr [...], położonej w miejscowości M. gm. N., bez wymaganego zezwolenia w łącznej kwocie 320.136,14 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Na podstawie notatki z dnia 3 sierpnia 2009 r. na okoliczność wycinki drzew, sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy N. stwierdzono, że dwoje ze współwłaścicieli ww. nieruchomości, tj. K. i J. D., dokonali wycinki drzew, ponieważ nie mogli wykonać remontu stodoły po wichurze. Natomiast trzeci ze współwłaścicieli - K. G. oświadczyła, iż wycięcie drzew było zbędne dla dokonania naprawy budynku. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. postanowił nie wymierzać kary pieniężnej współwłaścicielom działki, ponieważ zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, nie pobiera się opłat za usunięcie, nadto, nałożenie kary rażąco wysokiej stoi w sprzeczności z zapisem art. 7 k.p.a.

Decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wójt Gminy [...] uznał, że wobec braku jednoznacznego ustalenia faktycznych sprawców wycinki drzew nie było możliwe wymierzenie kary i w dniu [...] lipca 2011 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie.

Decyzja powyższa również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących, kto dokonał wycinki drzew - czy współwłaściciele czy osoby trzecie i decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie.

W wyniku wniesionego przez K. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpatrując skargę K. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 797/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania i przesłuchaniu świadków, Wójt Gminy [...] ponownie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Organ pierwszej instancji podkreślił, że brak jest jednoznacznych, wiarygodnych dowodów na stwierdzenie, kto dokonał wycinki drzew, czy właściciele, czy osoby trzecie. Powołując się na zasadę określoną w art. 7 k.p.a. organ pierwszej instancji wskazał, że K. D. i J. D. nie może być wymierzona kara pieniężna za wycięcie drzew bez zezwolenia.

Rozpatrując odwołanie K. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne pozwalają na przesądzenie, iż osobami odpowiedzialnymi za wycięcie 8 sztuk drzew z terenu nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości M. gm. N. są K. D. i J. D. W sprawie ustalono ponadto, że 3 topole zostały wycięte w roku 2007. Pozostałe drzewa usunięto jesienią 2008 r.

Organ przedstawił stosowne wyliczenia dotyczące wysokości kary i wskazał, że K. D. i J. D. obciąża administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w łącznej kwocie 320 136,14 zł.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. D.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd powołał poglądy doktryny i orzecznictwa i stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której jako podstawę umorzenia postępowania Wójt Gminy [...] wskazał art. 105 § 1 k.p.a. - to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie strona została pozbawiona możliwości złożenia odwołania od decyzji Kolegium nakładającej na nią obowiązek uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji, uznając tym samym, że doszło do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 797/12, gdy tymczasem konieczny do wyjaśnienia sprawy, zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, materiał dowodowo-wyjaśniający jest niewystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż organ pierwszej instancji nie wykonał w sposób prawidłowy zaleceń zawartych w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., a do czego był obowiązany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego bądź popełnienie istotnych uchybień w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym nie może sanować tego rodzaju uchybień, ponieważ naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych instancji.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji nie przesłuchał pracowników organu, którzy byli obecni przy oględzinach w dniu 17 czerwca 2011 r., a których wyjaśnienia mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy.

Analizując decyzję organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a., pozbawiona jest ona argumentacji merytorycznej, a jej uzasadnienie faktyczne ogranicza się jedynie do opisania przebiegu dotychczasowego postępowania i przytoczenia treści zeznań przesłuchiwanych świadków, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji przy ponownym orzekaniu nie dokonał wnikliwej i wyczerpującej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd wskazał, że wyłączną podstawą prawną wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew jest art. 88 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz ma bezwzględny obowiązek wymierzenia takiej kary w przypadku poczynienia przez niego ustaleń co do usunięcia drzew przez posiadacza nieruchomości bez wymaganego zezwolenia.

Wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia określa przepis art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - jako trzykrotność opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Sąd podkreślił, że kara ta nie ma charakteru odszkodowawczego, nie jest też zależna od oceny okoliczności czynu, jak w przypadku odpowiedzialności karnej. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, która opiera się na obiektywnym ustaleniu bezprawności działania, tj. naruszenia obowiązującej normy prawnej skutkującego nałożeniem kary. Ustawodawca precyzyjnie wskazał sposób jej wyliczenia, uzależniony od gatunku drzewa i wymiaru obwodu pnia. Oznacza to, że ani organy, ani sąd administracyjny nie są władne do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, czy też obniżenia jej wysokości adekwatnie do sytuacji majątkowej sprawcy samowolnego usunięcia drzew.

Sąd wyjaśnił ponadto, że odpowiedzialność z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tak jak każda odpowiedzialność prawna, jest zindywidualizowana i opierać się może tylko na jednej z form winy. Co prawda nieruchomość, z której wycięto drzewa, stanowi m. in. przedmiot majątkowej wspólności małżeńskiej, ale okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie na etapie egzekucji decyzji administracyjnej, a nie na etapie orzekania przez organy o odpowiedzialności za dokonanie wycięcia drzew oraz o nałożeniu kary administracyjnej za to wycięcie. Sąd wskazał, że karę tę można wymierzyć tylko temu posiadaczowi nieruchomości, któremu można przypisać zindywidualizowaną, osobistą odpowiedzialność za dokonanie tego deliktu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem tego przepisu oraz poprzez formułowanie nowych ocen prawnych sprzecznych z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 797/12,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy [...] pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadajace wymogom tego przepisu polegające na braku przedstawienia stanowiska pozostałych stron, przez całkowite pominięcie stanowiska Kolegium zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 200 tej ustawy, poprzez brak uzasadnienia wyroku w części dotyczącej zasądzonych od strony przeciwnej na rzecz skarżącego K. D. kosztów postępowania sądowego,

5. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

Wskazując na powołane wyżej podstawy skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył K. D., wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie, w przypadku przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dzień przed wydaniem zaskarżonego wyroku zgodność powyższych przepisów z Konstytucją RP była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny.

W wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej."

Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tej decyzji. Oznacza to bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14; z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2702/14; z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2720/14; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2722/14; z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 536/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Dlatego też brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie. Należy także uwzględnić ochronę praw jednostki oraz ekonomię procesową. Ponadto, odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).

W takiej sytuacji udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (zob. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 96). Z tych przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, są zobowiązane brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (tak: wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. ,sygn. akt I FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka administracyjna kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Nowelizacja ta została wprowadzona przed utratą w sposób przewidziany przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), dalej "ustawa zmieniająca".

Przedmiot rozpoznawanej sprawy stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków prewencyjnej ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już zaistniałego. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona skarżącemu administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Stwierdzić zatem należy, że pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, wejście w życie znowelizowanych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1188/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, skutki stwierdzenia niekonstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody mogą podlegać w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP).

Należy podkreślić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 zapadł przed wydaniem zaskarżonego wyroku, a niewątpliwie dokonana przez Trybunał Konstytucyjny ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także spowodowana tą oceną nowelizacja tych przepisów, powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., jak i decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że decyzje organów podlegałyby uchyleniu niezależnie od przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku. Już tylko z tej przyczyny wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. Skarga kasacyjna podlega bowiem oddaleniu nie tylko, jeżeli zarzuty skargi kasacyjnej okażą się nieuzasadnione, ale również jeśli zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, bezzasadne jest odnoszenie się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Należy zauważyć, że nowelizacja w zakresie dotyczącym brzmienia art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w nowym brzmieniu (ustalonym przepisem art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej), administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1–3 ustawy o ochronie przyrody, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, podczas gdy według dotychczasowych przepisów kara administracyjna wynosiła trzykrotność tej opłaty.

Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji będzie więc obowiązany uwzględnić nowy stan prawny, wynikający w szczególności z faktu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody w zakresie dotyczącym nowelizacji art. 88 i art. 89 tej ustawy, a także związanych z tym unormowań intertemporalnych.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie (w omawianym zakresie) ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody – tj. przed 28 sierpnia 2015 r. – stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, byłaby względniejsza.

Stwierdzić należy, że ten ostatni przypadek – "względniejszej" kary wymierzanej według nowych przepisów – zachodzić będzie w rozpoznawanej sprawie, już choćby z uwagi na sygnalizowany wyżej fakt, że zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w nowym brzmieniu, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1–3 ustawy o ochronie przyrody, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, podczas gdy według dotychczasowych przepisów kara administracyjna wynosiła trzykrotność tej opłaty. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu ustalonym przez art. 29 pkt 11 ustawy zmieniającej, co oznacza, że organ pierwszej instancji będzie obowiązany rozważyć, czy w sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. Organ uwzględni nowe brzmienie regulacji w zakresie wymierzania kar za usunięcie drzew bez zezwolenia, a w szczególności mające zastosowanie na dzień orzekania regulacje dotyczące przedawnienia możliwości ich ustalania - w ramach instytucji umorzenia postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 200 tej ustawy, poprzez brak uzasadnienia wyroku w części dotyczącej zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, wskazać należy, że Sąd zasądził kwotę 10 419 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia jedynie art. 200 p.p.s.a., stosownie do którego, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Na koszty poniesione przez skarżącego przed Sądem I instancji składają się: wpis od skargi w wysokości 3 202 zł, stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm. (1% wartości przedmiotu zaskarżenia, która w niniejszej sprawie wynosi 320 136,14 zł); wynagrodzenie adwokata w wysokości 7200 zł, stosownie do § 6 pkt 7 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. z 2013 r. poz. 461; wydatek adwokata związany z uiszczeniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W związku z tym łączna kwota kosztów należnych skarżącemu w pierwszej instancji wyniosła 10 419 zł. Zasądzona przez Sąd I instancji kwota po skonfrontowaniu jej z powołanymi przepisami prawa poddaje się weryfikacji. Brak uzasadnienia w tym zakresie nie stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tej kwestii, skoro zasądzona kwota jest prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.