Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1663/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S., K. B., R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 914/11 w sprawie ze skargi W. S., K. B., R. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 914/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. S., K. B. i R. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 4 pkt 9b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił zwrotu W. S., K. B. i R. K. - spadkobiercom A. i K. małż. K. - części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa Zachodniopomorskiego, będącej w użytkowaniu Szpitala Wojewódzkiego im. Mikołaja Kopernika w Koszalinie, położonej w Koszalinie przy ulicy Leśnej 29, oznaczonej ewidencyjnie w obrębie nr [...], działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 13,3137 ha, w granicach dawnej działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Nieruchomość tę Skarb Państwa nabył od A. i K. małż. K., w związku z planowaną budową Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie, na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1976 r. Odmówił również zwrotu B. J., A. S. - jedynej spadkobierczyni A. J., części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa Zachodniopomorskiego, będącej w użytkowaniu Szpitala Wojewódzkiego im. Mikołaja Kopernika w Koszalinie, położonej w Koszalinie przy ulicy Leśnej 29, oznaczonej ewidencyjnie w obrębie nr [...], działką ewidencyjną nr [...], o powierzchni 13,3137 ha, w granicach dawnej działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Tę nieruchomość Skarb Państwa nabył od A. i B. małż. J., w związku z planowaną budową Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie, na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1976 r. Od decyzji tej odwołali się wszyscy spadkobiercy małż. K. oraz B. J. i A. S. Odwołujący się wnieśli o uchylenie w/w decyzji zarzucając jej naruszenie prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 76, art. 77, art. 79, art. 80 K.p.a. oraz prawa materialnego - art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdzili bowiem, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały wykorzystane zgodnie z celem ich nabycia przez Skarb Państwa.

Wojewoda Zachodniopomorski zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Ustalił, że działka nr 693, o powierzchni 13,3137 ha, położona w Koszalinie przy ulicy Leśnej 29, oznaczona ewidencyjnie w obrębie nr [...], powstała w wyniku połączenia wielu nieruchomości gruntowych (całości bądź ich części) nabytych lub wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie, oznaczonych przed scaleniem: w obrębie ewidencyjnym nr [...] działkami nr [...]; w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką nr [...]; w obrębie ewidencyjnym nr [...] działkami nr [...]. Wymienione nieruchomości, w tym działki będące przedmiotem postępowania administracyjnego - działka nr [...], o powierzchni 0,3273 ha i działka nr [...], o powierzchni 0,4533 ha, położone przed podziałem w obrębie ewidencyjnym nr [...], w latach 1975 - 1977 zostały nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), na cele określone w art. 3 ust. 1 tej ustawy, w związku z planowaną w tym czasie budową Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie. Obecnie ww. nieruchomości stanowią własność Województwa Zachodnio-Pomorskiego, zgodnie z decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2001 r., i znajdują się w użytkowaniu Szpitala Wojewódzkiego im. Mikołaja Kopernika w Koszalinie. Organ odwoławczy ustalił nadto, że A. K. jako repatriant, aktem nadania nr [...], z dnia [...] grudnia 1953 r., otrzymał na własność działkę rolną nr [...], o powierzchni 0,3273, ha bez budynków, położoną w Koszalinie, w zamian za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją nr [...], z dnia [...] września 1975r., Wiceprezydent Miasta Koszalina orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 3273 m2, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], położonej w Koszalinie przy ulicy Leśnej, stanowiącej własność A. K., i przyznał mu odszkodowanie w wysokości łącznej za grunty i składniki roślinne w kwocie 20 164,80 zł. Teren był przeznaczony pod budowę Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie. Organ II instancji wskazał również, że ze sporządzonego w dniu [...] stycznia 2010 r. protokołu badania księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż zamknięto księgę wieczystą nr [...] dla nieruchomości stanowiącej własność A. K., a działkę nr [...] obręb [...] o powierzchni 3273 m2 przeniesiono do księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. W związku z zaniechaniem prowadzenia inwestycji pn. "Budowa Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie przy ulicy Leśnej", w kwietniu i maju 2009 r. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego poinformował spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości o zamiarze użycia nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa Zachodniopomorskiego, na inny cel niż została ona nabyta lub wywłaszczona oraz o możliwości zwrotu tych nieruchomości.

W dniu 29 czerwca 2009 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości - na wniosek W. S., K. B. i R. K. Z wstępnego projektu podziału działki nr [...] wynika, że na działkach nr [...] i nr [...] znajdują się dwa budynki. Na działkach nr [...] usytuowana jest spalarnia odpadów medycznych, a na działce nr [...] budynek kondycjonowania odpadów medycznych. Decyzją nr [...], z dnia [...] marca 1975 r., Zastępca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Miejskiego w Koszalinie zatwierdził warunki realizacji Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie. Po zmianie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Koszalina, uchwalonego zarządzeniem Wojewody Koszalińskiego nr [...], z dnia [...] marca 1974 r., oraz zgodnie z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego Rokosowo w Koszalinie do roku 1985 r., przyjętym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Koszalinie nr [...], z dnia [...] lutego 1971 r., działki nr [...] częściowo przeznaczono na usługi zdrowia, a częściowo na zabudowę mieszkaniowo jednorodzinną. Obecnie obowiązuje tam funkcja podstawowa – usługi publiczne ze szczególnym uwzględnieniem usług opieki zdrowotnej. W latach 80-tych i 90-tych ubiegłego wieku prowadzono prace projektowe i opiniujące dla inwestycji szpitalnej. Decyzją z [...] stycznia 2000 r. Prezydent Koszalina ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji – budowy spalarni odpadów szpitalnych, a następnie wydał pozwolenie na budowę tej inwestycji, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. pozwolenie na jej użytkowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r organ ten zatwierdził projekt i wydał pozwolenie na budowę budynku kondycjonowania odpadów medycznych i obiektów towarzyszących. W ocenie organów orzekających w sprawie, część działki nr [...] w granicach dawnych działek nr [...] nie stała się zbędna na cel, na jaki została nabyta. Szpital Wojewódzki w Koszalinie miał funkcjonować w kilku obiektach pełniących różnorodne funkcje związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, w tym również w budynkach gospodarczych i technicznych. W ramach realizacji tej inwestycji cały teren przeznaczony pod szpital został uzbrojony i ogrodzony. Na przedmiotowych działkach wybudowano niektóre obiekty szpitalne, w tym budynek "G" o charakterze technicznym, mieszczący m.in. spalarnię odpadów medycznych wraz z ekranem akustycznym utrzymującym dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez tę spalarnię. Ponadto na dawnej działce nr [...] wybudowano budynek kondycjonowania odpadów medycznych po spaleniu. Wokół tych budynków znajdują się tereny komunikacyjne oraz tereny zieleni izolacyjnej - drzewa i krzewy. Obiekty te pełnią takie same funkcje jak planowano, w ramach struktury działającego Szpitala Wojewódzkiego im. Mikołaja Kopernika w Koszalinie. Mając na uwadze te ustalenia faktyczne organ odwoławczy stwierdził, że nie występują przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowych działek. Mieszcząca się w budynku "G", na działkach nr [...] spalarnia odpadów medycznych wraz z ekranem akustycznym utrzymującym dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez tę spalarnię oraz usytuowany na działce [...] budynek kondycjonowania odpadów medycznych po spaleniu wraz z trwałym zagospodarowaniem terenu stanowią jeden z etapów budowy Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie, który funkcjonuje zgodnie z przeznaczeniem. Przytaczając w motywach zaskarżonej decyzji brzmienie przepisów art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ II instancji wywiódł, iż podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w wywłaszczeniu. Określone w punktach 1 i 2 art. 137 ust. 1 tej ustawy terminy stanowią tylko dopełnienie tej przesłanki, bo użyty zwrot "pomimo upływu..." oznacza tylko tyle, że zgłoszone przedtem roszczenie nie może być uwzględnione. Przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczeniowy, nadto inwestycję rozpoczęto przed upływem wskazanych terminów (nabycie miało miejsce w latach 1975-1977, zaś budowę rozpoczęto w 1983 r., a następnie kontynuowano), dlatego nie podlegała zwrotowi. W ocenie Wojewody w toku realizacji inwestycji dokonano tylko modyfikacji celu wywłaszczenia, co nie wpływa na ocenę sposobu wykorzystania nieruchomości.

Decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego zaskarżono w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr 693, o powierzchni 13,3137 ha, tj. części dawnej działki nr [...] o powierzchni 0,3273 ha oznaczonej w obrębie nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. - poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego i należytego zebrania oraz oceny materiału dowodowego, jak też nieustalenie konkretnej daty rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie i jednoczesne uznanie, iż od daty wywłaszczenia upłynęło 7 lat, poprzez niesprecyzowanie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej nr [...] z dnia [...] września 1975 r. oraz brak analizy porównawczej oznaczonego celu wywłaszczenia z aktualnym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dokonana modyfikacja celu wywłaszczenia części dawnej działki nr [...], o powierzchni 0,3273 ha, oznaczonej w obrębie nr [...], nie uprawnia spadkobierców A. i K. małż. K. do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz uznanie, że pomimo istotnej modyfikacji celu, przeznaczenia i sposobu użycia wywłaszczonej nieruchomości, został zrealizowany cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie".

Skarżący domagali się uchylenia decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] czerwca 2011 r. w zaskarżonej części i zasądzenia kosztów postępowania.

W motywach skargi wskazali m.in., że przyjęta przez organy data rozpoczęcia budowy jest nieprecyzyjna, bo skoro decyzja wywłaszczeniowa została wydana [...] września 1975 r., albo nabycie nieruchomości nastąpiło [...] lutego 1976 r. aktem notarialnym, bo organy tej kwestii nie wyjaśniły, to podanie jako daty rozpoczęcia budowy szpitala roku 1983 budzi wątpliwości co do zachowania terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podważono nadto pogląd o wykorzystaniu spornych działek na cel wywłaszczenia, dowodząc braku objęcia ich realizacją inwestycji szpitalnej, a przeznaczenie budynku położonego tamże na spalarnię nastąpiło w lutym 1999 r. Końcowo jednak z inwestycji zrezygnowano, co zdaniem skarżących powyższy pogląd dodatkowo wzmacnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozważając te zarzuty podniósł, iż "cel wywłaszczenia", którego nieosiągnięcie jest podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jakim mowa w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć bardzo ściśle. Wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Wedle brzmienia art. 136 ust. 3 cytowanej ustawy poprzedni właściciel ( bądź jego następca prawny) może żądać zwrotu także części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ( pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany ( pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Sąd podzielił stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż cel wywłaszczenia nieruchomości objętej żądaniem zwrotu w sprawie - budowa Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie - został zrealizowany. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że realizację szpitala rozpoczęto wkrótce po wywłaszczeniu dokonanym decyzją z dnia [...] września 1975 r., natomiast zakończono w roku 2009 z przerwami spowodowanymi względami ekonomicznymi oraz koniecznością dostosowania inwestycji do obowiązujących wymogów prawnych, ekonomicznych i jakościowych. Na działce nr [...] wybudowano budynki stanowiące funkcjonalną część szpitala – spalarnię odpadów medycznych, myjnię pojemników odpadów medycznych oraz kondycjonowanie tych odpadów. Co prawda dokumentacja wywłaszczenia ich nie przewidywała, bo inne były wówczas standardy realizacji tego rodzaju inwestycji, lecz faktyczna zmiana w tej materii nie miała wpływu na ocenę ziszczenia celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu takiego wpływu nie ma również okoliczność, że fakt ten nastąpił z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2. Natomiast zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy celem wywłaszczenia (określonym czy to w decyzji wywłaszczeniowej, czy też w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej działki. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie określiła zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobnie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu Przepis art. 69 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Terminy precyzujące zbędność wywłaszczonej nieruchomości wprowadzone zostały w roku 1998 (ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) i w 2004 (ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie tej ustawy). Zdaniem Sądu meriti nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia nieruchomości przejętej wiele lat temu, po upływie przywołanych terminów, miałoby dojść do jej zwrotu, mimo iż zgodnie z tym celem była ona wykorzystywana przez wiele lat. Sąd ten nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym podkreślanych w skardze art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., albowiem materiał dowodowy w niniejszej sprawie uznał za kompletny i pozwalający na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej cytowana jako P.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej W. S., K. B. i R. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. — poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego i należytego zebrania oraz oceny materiału dowodowego, przez nieustalenie konkretnej daty rozpoczęcia robót budowlanych obejmujących budowę nowego Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie przy jednoczesnym uznaniu, iż od daty wywłaszczenia upłynęło 7 lat, błędnej interpretacji celu wywłaszczenia i sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dokonana modyfikacja celu wywłaszczenia części dawnej działki nr [...] o powierzchni 0,3273 ha, oznaczonej w obrębie nr 36, nie uprawnia spadkobierców Państwa A. i K. małż. K. do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz uznanie, że pomimo istotnej modyfikacji celu, przeznaczenia i sposobu użycia wywłaszczonej nieruchomości, został zrealizowany cel publiczny oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie".

Na tych podstawach skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieustalenie konkretnej daty rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie nowego Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie oraz jednoczesne uznanie, iż od daty wywłaszczenia upłynęło 7 lat. Organy administracyjne obu instancji wskazały w tym zakresie, że roboty budowlane związane z budową Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie rozpoczęto w roku 1983 r., nie precyzując jednak daty ich rozpoczęcia. Nie było to wszak przeszkodą do ustalenia, że od dnia wywłaszczenia do rozpoczęcia tych robót nie minęło 7 lat. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnieśli również, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mógł się zdecydować, czy działka nr [...] w obrębie [...] została nabyta przez Skarb Państwa w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej nr [...] z dnia [...] września 1975r., czy też zmiana właściciela tej działki nastąpiła dopiero w dniu [...] lutego 1976r., tj. w dniu podpisania umowy sprzedaży Rep. "A" nr [...]. Przyjmując za datę początkową dzień 12 września 1975r., 7 lat od wywłaszczenia upłynęło w roku 1982. Natomiast w drugim przypadku należałoby ustalić konkretną datę rozpoczęcia prac budowlanych, albowiem okres 7 lat upływałby w dniu 12 lutego 1983 r., a wątpliwym jest, aby roboty budowlane były prowadzone w okresie zimowym, szczególnie, że inwestycję rozpoczyna się od robót ziemnych, niwelacji terenu, zagospodarowania terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonania przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy - zob. art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji tych okoliczności nie zbadał, a nadto błędnie stwierdził, że cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został na objętej ich wnioskiem o zwrot działce nr [...], obr. [...] w Koszalinie przy ul. Leśnej, zrealizowany. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w decyzji Prezydenta Miasta Koszalina nr [...], z dnia [...] września 1975 r., o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 3273 m2, oznaczonej nr [...] w obrębie [...] położonej w Koszalinie przy ul. Leśnej wskazano, iż celem wywłaszczenia jest budowa Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie, z której ostatecznie zrezygnowano, o czym powiadomił skarżących Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego. Przyczyną i celem wywłaszczenia nieruchomości poprzedników prawnych skarżących była realizacja nowego Szpitala Wojewódzkiego w Koszalinie, a nie rozbudowa dotychczasowego Szpitala Wojewódzkiego im. Mikołaja Kopernika w Koszalinie. Tym samym nie można uznać, że skoro wybudowana na przedmiotowej nieruchomości spalarnia odpadów medycznych jest wykorzystywana jako część składowa Szpitala Wojewódzkiego im. Mikołaja Kopernika w Koszalinie, to nieruchomość ta została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. O tym, iż w/w adaptacja wykraczała poza granice celu wywłaszczenia świadczy również określenie w części "C.3. Instalacje sanitarne" dokumentu p.n. "Szpital Wojewódzki w Koszalinie Założenia Techniczno-Ekonomiczne", że spalarnia odpadów będzie przyjmować odpady powstające w szpitalach w Kołobrzegu, Koszalinie, Drawsku Pomorskim, Połczynie Zdrowiu i Szczecinku. Spalarnia odpadów miała więc w założeniu zaspokajać aktualne, bieżące na dzień sporządzania w/w dokumentu, potrzeby w zakresie likwidacji odpadów z kilku szpitali w regionie, a nie jak uznał Sąd pierwszej instancji, mieć na względzie cel podstawowy wywłaszczenia — budowę szpitala. A zatem, cel faktycznie zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości nie posiada cech tożsamości z celem wywłaszczeniowym, który bezspornie należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco. Skarżący kasacyjnie wywodzili, że gdyby przyjąć, iż spalarnia odpadów szpitalnych miała wchodzić w skład kompleksu budynków nowego szpitala i w ramach jego działania spełniać określone funkcje, to rezygnacja z budowy samego szpitala powoduje, iż podstawowy cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Tylko budowa całego kompleksu funkcjonalnie powiązanych budynków szpitala lub co najmniej części z nich, które umożliwiłyby funkcjonowanie nowego szpitala, mogłaby zostać uznana za realizację celu, który został oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej. Dlatego zaskarżony wyrok uznali za chybiony. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej podali, że 3 lipca 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych odpadów ze spalarni. Ma to świadczyć o zaprzestaniu dotychczasowej działalności na spornym terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkuje rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, bo zagadnienia materialnoprawne mogą być rozważane dopiero wówczas, gdy przesądzone zostaną poprawność postępowania i trafność ustaleń faktycznych. Podstawa naruszenia przepisów procesowych została umotywowana uchybieniami wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że przepisy tej ustawy nie są stosowane przez sądy administracyjne, gdyż procedują one w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie przepisów k.p.a. prowadzone jest tylko wszak postępowanie administracyjne. Toteż zarzut naruszenia tych przepisów można bez wątpienia postawić sądowi administracyjnemu tylko poprzez powiązanie go z zarzutem naruszenia przepisów poprzednio wymienionej ustawy. Autor skargi kasacyjnej co prawda uczynił taką próbę, dowodząc pominięcia przez Sąd meriti zarzutów tym zakresie podniesionych w skardze, lecz nie tylko nie sprecyzował, jakim wobec tego przepisom P.p.s.a. Sąd ten uchybił, ale też nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. Tymczasem trafność tej podstawy powinna doprowadzić do konkluzji, że w razie niepopełnienia uchybień wyrok miałby inną treść. Wskazanie naruszonych przepisów P.p.s.a. należy do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, która sporządzana jest przecież w tym m.in. celu przez fachowego pełnomocnika strony, a ich brak jest istotną nienaprawialną wadą omawianego środka. Zwłaszcza w zakresie podniesionych niedostatków wyjaśnienia sprawy przez organy, rzeczą kasatora było wykazanie, jakim przepisom uchybił Sąd, o ile dokonał wadliwych ustaleń faktycznych. Co prawda uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), głównie ze względów konstytucyjnych, łagodzi te wymogi i wskazuje na konieczność rozpoznania zarzutów w każdym wypadku powołania określonej podstawy kasacyjnej, wszak w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie wpisuje się w te wywody. Jej autor wyraźnie podważa ustalenia faktyczne poczynione przez organy, nadto jako pominięte podnosi fakty, które Sąd I instancji ustalił. Natomiast to, czy uczynił to zasadnie, jest inną kwestią, nienależącą do materii stosowania zakwestionowanych przepisów. Przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. stanowią o obowiązkach organów administracyjnych w zakresie realizacji zasady praworządności, gromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy administracyjnej. Na marginesie wypada zważyć, że przepis art. 77 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, z których żadnej w skardze kasacyjnej nie wskazano. Sąd Kasacyjny nie jest przy tym uprawniony do dociekania, jakie przepisy procesowe skarżący kasacyjnie uznaje za naruszone, stąd tak sporządzona skarga kasacyjna z zasady uchyla się spod rozpoznania. Poza tym w zakresie oceny wiarogodności dowodów (art. 80 k.p.a.) nie podano żadnych argumentów dowodzących wadliwości przeprowadzenia tej operacji. W konsekwencji czego należało dojść do wniosku, że ustalony dotąd stan faktyczny w sprawie został przesądzony, bo nie został skutecznie podważony, i dlatego na jego bazie poczyniono rozważania w zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego.

Niemniej jednak w materii daty (dat) realizacji przedmiotowej inwestycji (jej poszczególnych elementów) i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie wyraża pogląd, wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą wstecznie oddziaływać. Jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Nie oznaczało to oczywiście przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, bo przecież wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w to prawo, która zatem nie powinna być nadużywana. W tej materii orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W okolicznościach tej sprawy nie można uznać przesłanki zbędności nieruchomości za spełnioną. Jak ustalono rozpoczęcie inwestycji nastąpiło bowiem w okresie siedmiu- ośmiu lat od wywłaszczenia, co zważywszy na charakter inwestycji nie jest okresem nadmiernie wydłużonym, uzasadniającym pogląd o zbędności nieruchomości na cle wywłaszczenia pod rządami ówcześnie obowiązujących przepisów. Natomiast oceniając ten stan faktyczny w świetle obecnie obowiązujących przepisów trzeba uwzględnić, że sprecyzowanie przesłanki terminowej, skądinąd bardzo uściślonej, może odnieść skutek tylko po wprowadzeniu jej do obrotu prawnego, gdyż przedtem organ wywłaszczający czy wykonawca celu publicznego nie mogli liczyć się z terminami wprowadzonymi później. Jeżeli zatem brak jest przesłanki zbędności, a cel wywłaszczenia został osiągnięty, do zwrotu nieruchomości dojść nie mogło. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135), stwierdził, iż art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W jego motywach podał m.in., że wskazany przepis "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu "powywłaszczeniowym", a mianowicie polegającą na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, na zaniechaniu w ogóle realizacji celu publicznego określonego w decyzji wywłaszczeniowej, oraz wadliwość przejawiającą się w zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów określonych w tym przepisie. Przeto, zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenia fakt, w jakiej dacie rozpoczęto czy zrealizowano cel wywłaszczenia, o ile nie przekroczono terminów wynikających z tego przepisu, lecz najwcześniej liczonych od dnia ich wprowadzenia do obrotu prawnego (p. też wyrok Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 2013r., sygn. akt IV CSK 541/12, LEX nr 1331354). Trzeba też w tym miejscu odnotować, że terminy te nie mają tylko znaczenia dopełniającego przesłankę zbędności (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1038/11, publ. W CBOSA), chociaż pojawił się pogląd wykluczający możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez względu na to, kiedy zrealizowano cel wywłaszczeniowy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1924/10, publ. jw.).

Z poczynionych, a niezakwestionowanych skutecznie, ustaleń faktycznych wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bo wywłaszczono nieruchomość pod budowę szpitala, czyli dla inwestycji celu publicznego, bez względu na to, jaki ten szpital miał czy ma charakter i jakim reżimom prawnym podlega, w tym w zakresie stosunków własnościowych, czy nazewnictwa, bo istotą problemu jest tu cel, jakiemu ta inwestycja ma służyć. W konsekwencji czego roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości wygasło. Zbędne przeto było zawiadamianie byłych współwłaścicieli o zamiarze zmiany celu. Do zwrotu nieruchomości dojść bowiem nie mogło. Oceniając całokształt okoliczności sprawy należało dostrzec, że przedmiotowa inwestycja była inwestycją poważną, wieloletnią, o dużym zasięgu, co wynika z jej istoty. Niepodobna w takiej sytuacji zatem nie tylko dowodzić upływu terminów określających obecnie zbędność nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, skoro rozpoczęto budowę i ją zakończono przed ich wprowadzeniem w życie, ale też jej niezrealizowania w obecnie uregulowanym terminie. Nie można tracić z pola widzenia tej okoliczności, że inwestycja, jaką jest szpital jest nie tylko inwestycją czasowo rozległą, ale i terytorialnie. Zatem należy zwrócić uwagę na prowadzenie jej etapami, z których każdy jednak się łączy w całość, stąd niepodobna postulować partiami wywłaszczania, po to, aby zachować wspomniane terminy. Po wtóre składa się z wielu elementów, z których nie wszystkie muszą być ściśle i nierozerwalnie związane z główną inwestycją, acz niewątpliwie powinny jej służyć. W ramach funkcji szpitala mieszczą się bowiem nie tylko sale łóżkowe, ale m.in. także sale operacyjne, zaplecze sanitarne, kuchenne, wreszcie pomieszczenia gospodarcze, w tym przykładowo do utylizacji odpadów. Oczywistym jest, że w czasie planowania tego szpitala i wywłaszczania spornych nieruchomości standardy w tej materii były inne, co jednak nie zmienia postaci rzeczy, jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji. Należy bowiem opowiedzieć się za tezą, wedle której stanowi o realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości, jaką jest budowa szpitala przeznaczenie jej pod zagospodarowanie każdoczesne związane funkcjonalnie z tą inwestycją. To, że pierwotnie przeznaczenie było nieco inne, a później je zmieniono, jeżeli tylko istniał związek wzniesionych obiektów z przeznaczenie całej inwestycji na szpital, to nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej istniała tożsamość celów. Nie mają też znaczenia aktualne działania podejmowane względem spornej nieruchomości, podnoszone w pismach uzupełniających skargę kasacyjną, zwłaszcza dlatego, że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 SN z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296, jak też cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego). Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się chybione. W tym miejscu godzi się podzielić pogląd Sądu meriti, wedle którego porządek prawny może sprzeciwiać się uwzględnieniu żądania zwrotu przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości, co jest wszak tylko ubocznym wnioskiem na tle całokształtu okoliczności sprawy. Podobnie zresztą wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11 (publ. jw.).

Co mając na względzie, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.