Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 781/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności apelu dotyczącego 225 rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 czerwca 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446), stwierdził nieważność § 2-3 Apelu Rady Miasta z dnia 4 maja 2016 r. dotyczącego 225 rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce, w którego podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , § 44 ust. 3 Statutu Miasta oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta.

Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Wskazując na art. 7 Konstytucji RP organ podał, że określona w tym przepisie zasada legalizmu oznacza, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas, gdy istnieje norma kompetencyjna uprawniająca je do takiego działania. W przypadku organów gminy takim przepisem jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje właściwość rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis ten natomiast upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych.

Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Co do zasady gmina nie ma możliwości podejmowania działań wykraczających poza lokalny charakter i nie polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wyjątkiem są zadania zlecone, przekazywane w trybie odrębnych ustaw.

Zatem zdaniem organu Rada Miasta podejmując Apel, w zakresie § 2-3, przekroczyła swoje kompetencje, wychodząc poza zakres zadań własnych czy zleconych gminie. Do zadań gminy nie należy bowiem wyrażanie generalnych stanowisk o zakresie stosowanego prawa. Dopiero przy podejmowaniu konkretnego aktu prawnego rada gminy decyduje, jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie.

W konsekwencji Apel - w zakresie § 2 i § 3, podjęty został bez podstawy prawnej, co stanowiło istotne naruszenie art. 7 Konstytucji. W ocenie organu przywołane przez Radę Miasta § 44 ust. 3 Statutu Miasta i § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały, w której organ uchwałodawczy wskazuje, jakie przepisy mają być stosowane przy podejmowaniu uchwał oraz przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Skoro żaden przepis ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał nieposiadających charakteru lokalnego i wykraczających poza zadania realizowane przez gminę, to tym bardziej postanowienia statutu oraz regulaminu nie mogą stanowić podstawy do podejmowania uchwał o treści wykraczającej poza przyznane jednostce samorządu terytorialnego uprawnienia.

Odnośnie zapisu § 3 Apelu organ nadzoru stwierdził, że stanowi on wezwanie do stosowania bądź nie stosowania określonych norm prawnych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta Miasta oraz przez inne komunalne jednostki organizacyjne. Dlatego w/w postanowienie należało traktować jako wytyczne, jakie przepisy organ wykonawczy winien stosować m.in. przy wydawaniu decyzji administracyjnych, do czego Rada Miasta nie jest uprawniona. Organ uznał, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wskazywania organowi wykonawczemu, które przepisy prawne winny być zastosowane przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

W związku z tym należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Gmina Miasta wniosła o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności § 2 - 3 Apelu Rady Miasta z dnia 4 maja 2016 roku, mimo że przepisy te nie dają podstawy do stwierdzenia jego nieważności;

– art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7, 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 44 ust. 3 Statutu Miasta oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta polegające na nieuzasadnionym uznaniu przez Wojewodę, że wymienione przepisy nie mogą stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Miasta § 2 Apelu, i w konsekwencji uznaniu przez Wojewodę, że Apel został uchwalony bez podstawy prawnej;

– art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz § 44 ust. 3 Statutu Miasta oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta , polegające na nieuzasadnionym uznaniu przez Wojewodę ego, że w/w przepisy nie mogą stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Miasta § 3 Apelu i w konsekwencji uznaniu przez Wojewodę, że apel został uchwalony bez podstawy prawnej.

W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 44 ust. 3 Statutu Miasta Rada Miasta może podejmować rezolucje, oświadczenia, apele i postanowienia. Każda z form uchwał wymienionych w § 44 ust. 3 Statutu jest w sposób formalny zdefiniowana w Regulaminie Rady Miasta . Stosownie zaś do § 14 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta w trybie przewidzianym dla uchwał Rada może podejmować apele - zawierające prawnie niewiążące wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub działania. Przywołana w apelu podstawa prawna zawiera prawnie niewiążące wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub działania. Apel jest aktem prawnym niewiążącym, który nie nakłada na nikogo żadnych obowiązków, ani nie przyznaje żadnych praw. W takiej sytuacji trudno uznać, aby przedmiotowy apel miał być sprzeczny z prawem, i aby zaistniały powody do tak poważnej ingerencji władzy wykonawczej w działania władzy samorządowej, jaką jest przedmiotowe rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bowiem nie można było stwierdzić nieważności niewiążącego aktu prawnego.

Odnosząc się do treści art. 16 ust. 2 Konstytucji skarżąca podała, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Skarżąca podniosła, że akty prawne, co do których Trybunałowi Konstytucyjnemu przysługuje możliwość badania zgodności z Konstytucją mogą dotyczyć wszystkich sfer życia prywatnego i publicznego, w tym także spraw, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis zawiera otwarty katalog zadań własnych gminy. Gmina Miasta może skorzystać z uprawnień do złożenia skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 Konstytucji. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ust. 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją odpowiednich przepisów prawa. W tego rodzaju sprawach wyrok Trybunału Konstytucyjnego będzie odnosił się bezpośrednio do Gminy Miasta i będzie miał wpływ na jej sytuację prawną. W tej sytuacji skarżąca nie podzieliła stanowiska organu nadzoru, że poruszona w apelu kwestia nie będzie miała znaczenia dla spraw określonych w art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie wchodzi w zakres działania gminy. Kwestia skuteczności nieopublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest jedną z kluczowych, ustrojowych spraw dla każdej jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem skarżącej – skoro Wojewoda uznał, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do podejmowania przez radę gminy działań niewładczych, o charakterze programowym, to nie powinno być wątpliwości, że przepis ten stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przedmiotowego apelu. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że apel Rady Miasta odnosi się do spraw znajdujących się w zakresie działań gminy określonym w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca wskazała, że podstawą prawną apelu był między innymi § 44 ust. 3 Statutu Miasta i § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta i było to niewiążące wezwanie Prezydenta Miasta do przyjęcia określonego punktu widzenia w zakresie prawnej skuteczności nieopublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent Miasta posiada pełną swobodę w ocenie tego zagadnienia i jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii przy rozstrzyganiu jednostkowych spraw podlegających rozpoznaniu w drodze decyzji administracyjnej. Prezydent Miasta, na gruncie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (ustawa o samorządzie gminnym) oraz przepisów prawa miejscowego (Statut Miasta i Regulamin Rady Miasta ), nie jest związany przedmiotowym apelem. Zdaniem skarżącej uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie odnosi się do sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi przeanalizowano także kwestię momentu obowiązywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego i wskazano, że podobne apele, jak apel zakwestionowany, zostały podjęte przez inne organy władzy samorządowej, sądowniczej, samorządu zawodowego, przedstawicieli środowiska prawniczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i dodając, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego ograniczona jest przez Konstytucję, przepisy prawa wspólnotowego, akty rangi ustawowej i podustawowej.

W piśmie z dnia 4 października 2016 r. skarżąca podniosła, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego sprzeczność z prawem Apelu Rady, ponieważ nie stanowi on uchwały ani zarządzenia. Organ dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ stwierdził nieważność niewiążącego aktu prawnego.

Na rozprawie w dniu 13 października 2016r. pełnomocnik skarżącej dodał, że zaskarżony apel jest uchwałą niewiążącą, a przyznanie prawa Wojewodzie do kontroli tego rodzaju aktów może doprowadzić do funkcjonowania cenzury. Dodatkowo podniósł, że źródłem prawa wspólnoty samorządowej są prawa przysługujące jej mieszkańcom, tzw. prawa naturalne. Rzeczpospolita Polska od 1 stycznia 1995 r. związana jest Europejską Kartą Samorządu Lokalnego sporządzoną w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. W ocenie skarżącej zapisy Karty, w szczególności Wstępu i art. 3 oraz art. 4 ust. 2 wskazują, że samorząd lokalny ma prawo i ma mieć zagwarantowaną rzeczywistą zdolność do kierowania istotną częścią spraw publicznych, których Karta nie ogranicza do spraw lokalnych. Samorząd ma się zajmować istotną częścią spraw publicznych, która może mieć charakter ogólnopaństwowy bądź lokalny. Ponadto art. 25 lit a ) Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych , którego Polska jest stroną stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwości bez żadnej dyskryminacji i bez nieuprawnionych ograniczeń uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli. Mając na uwadze powyższe akty prawne, Konstytucję RP i ustawę o samorządzie gminnym wywiódł , że każdemu obywatelowi RP przysługuje prawo do czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli, wobec tego także reprezentant wspólnoty samorządowej – Rada Gminy wypowiadać się może w istotnej części spraw publicznych w imieniu obywateli stanowiących wspólnotę samorządową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w oparciu o art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz.U. z 2016 r., poz.446), dalej zwanej "ustawą".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy , uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W myśl art. 91 ust. 3 ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest podejmowane w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U z 2016r., poz. 23 ze zm.) lecz w postępowaniu kontrolującym zgodność z prawem uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. polega na "uzupełniającym" stosowaniu przepisów wówczas, gdy ustawy samorządowe nie regulują postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze, jak wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, prowadzone jest wyłącznie z urzędu i tylko od organu nadzorczego zależy czy skorzysta on ze swoich uprawnień. Z kolei w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru sąd nie bada wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej".

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność § 2 i 3 Apelu Rady Miasta , wydanego w oparciu o art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, § 44 ust. 3 Statutu Miasta stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2010 r., nr 119, poz. 2300) zmienionego uchwałą nr [...] z dnia 16 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 472) i nr [...] z dnia 25 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r. poz. 3489) oraz § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 października 2010 r.

Przepis art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis § 44 ust. 3 Statutu Miasta stanowi, że Rada może podejmować również rezolucje, oświadczenia, apele i postanowienia.

Z kolei z § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta wynika, że w trybie przewidzianym dla uchwał, rada może podejmować apele - zawierające prawnie niewiążące wezwanie do określonego zachowania się , podjęcia inicjatywy lub działania.

Odnosząc się do zarzutu, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe, bowiem zaskarżony "apel" nie należy do kategorii aktów, wymienionych w art. 91 ust. 1 ustawy podlegających kontroli organu nadzoru, czyli nie jest uchwałą ani zarządzeniem zauważyć należy, że typową formą wyrażania woli przez organ kolegialny administracji publicznej - a takim organem jest rada miasta - jest uchwała ( art. 14 ustawy). Zdaniem Sądu z zakresu przedmiotowego art. 14 ustawy nie należy wykluczać uchwał intencyjnych, opinii czy wszelkich innych oświadczeń woli czy wiedzy rady gminy. Tytuł czy nazwa nadana aktowi podjętemu przez organ kolegialny nie zmienia oceny charakteru prawnego takiego aktu. W przeciwnym wypadku apel, stanowisko, oświadczenie, którym odmówiono by przymiotu uchwały mógłby przekazywać treści, nawoływać do określonych zachowań niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym, korzystając niejako z uregulowania ustawy o samorządzie gminnym, że tylko uchwały i zarządzenia podlegają kontroli pod względem zgodności z prawem dokonywanej przez organ nadzoru bądź sąd administracyjny.

W ocenie Sądu tego rodzaju akt , jaki został w niniejszej sprawie podjęty przez Radę Miasta , niezależnie od tego, czy został nazwany apelem czy stanowiskiem, jest uchwałą Rady Miasta i jest formą wypowiadania się przez ten organ. Nie ma żadnych podstaw prawnych, by wyłączać jakieś uchwały spod kontroli ich zgodności z prawem przez organ nadzoru. Nie chodzi przy tym, bynajmniej, o stosowanie cenzury, co zarzucała skarżąca, ale o ocenę, czy podejmowane przez konkretny organ uchwały są zgodne z prawem. Uznać należy, że każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi wojewody, a to, czy organ nadzoru skorzysta z przysługujących mu kompetencji w tym zakresie jest jego suwerenną decyzją.

Podkreślić należy, że organ gminy, wypowiadając się w formie uchwały, musi czynić to w ramach kompetencji mu przyznanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zauważyć wobec tego trzeba, mając na uwadze treść zakwestionowanej uchwały, że nie można uznać, by uchwała ta była jedynie niewiążącym stanowiskiem Rady Miasta, bowiem pod pojęciem "stanowiska" rozumie się jedynie pewne zapatrywanie czy określony stosunek do wycinka rzeczywistości. Tymczasem w przedmiotowej uchwale Rada Miasta ogłosiła, jak będzie zachowywać się w konkretnej sytuacji , a ponadto udzieliła innym organom wytycznych czy też dokonała zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa. Kompetencji takich jednak Rada Miasta nie posiada.

Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust.1 oraz art.7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Z kolei , zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

3a) działalności w zakresie telekomunikacji;

4) lokalnego transportu zbiorowego;

5) ochrony zdrowia;

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;

8) edukacji publicznej;

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

11) targowisk i hal targowych;

12) zieleni gminnej i zadrzewień;

13) cmentarzy gminnych;

14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18) promocji gminy;

19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239);

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Z analizy tych przepisów wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Wyjątek stanowić mogą jedynie zadania zlecone, przekazywane w trybie odrębnych przepisów.

Z kolei art. 18 ust. 1 ustawy określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań nieunormowanych w nim w sposób bezpośredni. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się sprawy ogólnokrajowe. Rada może natomiast na podstawie tego przepisu podjąć działania o charakterze intencyjnym , programowym, ale muszą być to działania pozostające w granicach zadań gminy , przewidzianych w granicach prawa ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 555/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis ten nie stanowi także samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, bowiem konieczne jest ich umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Wskazać również należy, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta). Zgodne stanowisko doktryny w tym przedmiocie wskazuje, że na podstawie tego przepisu rada miasta nie może wydawać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ograniczać przyznanych mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, określać sposobu załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (patrz: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007 str. 217-218). Podobne stanowisko wyrażone zostało w orzecznictwie (por. wyroki: NSA z dnia 19.05.1992r., SA/Wr 438/92; WSA: w Opolu z dnia 26.11.2009r.,II SA/Op 356/09; Bydgoszczy z dnia 10.11.2010r., II SA/Bd 1200/10; Łodzi z dnia 30.08.2013r. sygn. akt II SA/Łd 627/13).

Stwierdzenia wymaga, że do kompetencji rady gminy (miasta) jako organu uchwałodawczego nie należy wyrażanie generalnych stanowisk o zakresie stosowania prawa. Z żadnego także przepisu prawa nie wynika kompetencja rady do wskazywania organom administracji w sprawach indywidualnych, mających być przedmiotem ich rozstrzygania w przyszłości, przepisów prawa, które powinny być w tych sprawach stosowane. Wybór przepisów, które mają być zastosowane w konkretnej sprawie należy do wyłącznej kompetencji organu tę sprawę rozstrzygającego. Treść przedmiotowej uchwały jest, zdaniem Sądu, niedopuszczalnym wkroczeniem w sferę zastrzeżoną dla procesu samodzielnego stosowania prawa przez organy administracji.

W ocenie Sądu Rada Miasta nie miała podstaw do wypowiadania się w tego rodzaju sprawie, ponieważ wykracza to poza kwestie związane z działalnością samorządu gminnego. Zgodzić się też należy z organem nadzoru, że skoro żaden przepis ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał nie posiadających charakteru lokalnego i wykraczającego poza zadania realizowane przez gminę ( zadania dotyczące zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty) , to tym bardziej postanowienia statutu czy regulaminu nie mogą stanowić podstawy do podejmowania uchwał o treści wykraczającej poza przyznane jednostce samorządu terytorialnego uprawnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba ponadto, że prawo gminy do wniesienia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego nie może legitymizować podjęcia przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów opartych o treść Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. ( Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz.607 ze zm.) oraz Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. ( Dz.U. z 1977 r., Nr 38, poz.167) zauważyć należy, że przepisy tych aktów, przywołane przez pełnomocnika skarżącej, mają nieco inną treść, niż wskazano w załączniku do protokołu rozprawy.

Przepis art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego stanowi:

1. Samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie.

Z kolei art. 4 ust. 1 tego aktu stanowi, że podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 w/w aktu społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

Z kolei przepis art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwości, bez żadnej dyskryminacji, o której mowa w artykule 2, i bez nieuzasadnionych ograniczeń:

a) uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli;

b) korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego w rzetelnych wyborach, przeprowadzanych okresowo, opartych na głosowaniu powszechnym, równym i tajnym, gwarantujących wyborcom swobodne wyrażenie woli;

c) dostępu do służby publicznej w swoim kraju na ogólnych zasadach równości.

Treść przywołanych przepisów nie zmienia w żadnym zakresie wcześniej wyrażonego przez Sąd stanowiska na temat zakresu spraw, jakimi zajmować się może Rada Gminy (Miasta). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, z preambuły Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego i przepisów Karty wynika, że postanowienia Karty dotyczą prawa obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi na szczeblu lokalnym. Z kolei nie budzi wątpliwości Sądu, że w kwestiach samorządowych - zgodnie z art. 25 lit a Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych - każdy obywatel ma prawo i możliwości uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi ( na szczeblu samorządowym) bezpośrednio lub za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli. Kwestie te nie mają jednak znaczenia dla oceny legalności zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skargi, dotyczących wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem organ nadzoru zasadnie uznał , że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego podkreślenia wymaga, że Sąd w kwestii tej się nie wypowiada i nie może wypowiadać, bowiem kwestia ta wykracza poza meritum niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając skargę za bezzasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.