Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2202/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 465/11 w sprawie ze skargi T.C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 465/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr 654/06 Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację inwestycji – budowa drogi ekspresowej – w korytarzu autostrady A2 (Południowa Obwodnica Warszawy) odcinek węzeł "Lotnisko" – węzeł "Puławska" wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Wnioskiem z dnia 8 października 2007 r. uzupełnionym dnia 28 marca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody o wszczęcie postępowania o wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w Dzielnicy Ursynów oraz o udzielenie zezwolenia na jej niezwłoczne zajęcie i nadanie zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniosek został uzasadniony pilną potrzebą realizacji inwestycji, która jest prowadzona na podstawie "Porozumienia w sprawie realizacji infrastruktury okołolotniskowej w związku z budową Terminala 2 w Porcie Lotniczym Warszawa Okęcie im. Fryderyka Chopina" zawartego 19 lutego 2004 r. przez Skarb Państwa, Miasto Stołeczne Warszawa i Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze", droga jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 25, poz. 183), inwestycja wg harmonogramu prac znajduje się w etapie II podetapie 2 zadania 2c, a obowiązek uzyskania terenu jest wymagany do 30 marca 2007 r., rozpoczęcie prac koniec I kw. 2008 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] udzielił zezwolenia nadając rygor natychmiastowej wykonalności, a odwołanie od tej decyzji wniosła T. C. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2008 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a skarga na nie została oddalona, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1597/09.

Wnioskiem z 4 sierpnia 2009 r. T. C. i F. D. wystąpili do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] lipca 2008 r. zarzucając, że dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, iż na dzień złożenia wniosku o wywłaszczenie stan prawny nieruchomości był uregulowany, zatem wszczęcie postępowania jak dla nieruchomości o stanie nieuregulowanym, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) rażąco narusza prawo, nadto że na nieruchomości będą realizowane dwa cele – budowa drogi i zbiorników retencyjnych, wobec tego do tej części nieruchomości, która jest pod budowę zbiorników postępowanie wywłaszczeniowe powinno toczyć się na warunkach ogólnych, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Minister Infrastruktury, wskazanymi na wstępie decyzjami, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 17 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach..., zgodnie z którym po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda udziela w uzasadnionych przypadkach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, zaś okoliczności sprawy wskazują, że realizacja drogi przyczyni się do poprawy warunków komunikacji w mieście, zmniejszając ruch tranzytowy, ułatwiając dostępność transportową w ruchu miejskim, zatem ma miejsce uzasadniony przypadek i ww. przepis nie został naruszony. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ww. ustawy, reguluje on bowiem kwestię wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowił natomiast podstawy decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. Minister stwierdził też, że działał organ właściwy w sprawie, gdyż art. 17 ust. 1 wyraźnie daje kompetencję wojewodzie, że budowę przepompowni wód opadowych wraz ze zbiornikami retencyjnymi objęto decyzją o lokalizacji inwestycji (nr 654/06 z [...] kwietnia 2006 r.), natomiast kwestia braku udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, natomiast nie rozpatruje się jej w postępowaniu nadzorczym. W decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister odniósł się również do nowego zarzutu w nim przedstawionego, wyjaśniając że nie mają racji wnioskodawcy twierdząc, że w myśl art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. utraciła ona moc obowiązującą ani że w rozumieniu art. 43 ust. 2 tej ustawy przepisami dotychczasowymi są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Ministra wniosła T. C. zarzucając, że art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach... utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2007 r., że Wojewoda błędnie przyjął, iż nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny, gdyż była dla niej prowadzona księga wieczysta, że nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 ww. ustawy, bowiem tylko niewielka część nieruchomości była przeznaczona pod pas drogowy, reszta pod zbiorniki retencyjne, zatem nie mógł ten przepis stanowić podstawy wydania decyzji do całej nieruchomości, a nadto postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało wszczęte, gdyż nie powiadomiono wszystkich współwłaścicieli wobec przyjęcia nieuregulowanego stanu prawnego, nadto droga krajowa nie jest wymieniona jako cel publiczny, a wywłaszczenie dokonywane jest tylko dla realizacji takiego celu.

Oddalając skargę T. C. , Wojewódzki Sąd stwierdził:

Prawidłowość zastosowanej podstawy prawnej, a co za tym idzie właściwość organu nie budzą wątpliwości, bowiem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. miał w sprawie zastosowanie, co wynika zarówno z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych warunkach..., jak i z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., również nowelizującej ustawę z 2003 r. Oba te przepisy przejściowe ustaw zmieniających przewidują dla stosunków prawnych ukształtowanych przepisami obowiązującymi przed zmianami stosowanie przepisów w brzmieniu ustalonym ustawą z 10 kwietnia 2003 r. Przesłanki art. 17 ust. 1 zostały w sprawie spełnione, gdyż została wydana decyzja o lokalizacji drogi, postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a sama inwestycja jest ważna dla poprawy i usprawnienia ruchu drogowego. Natomiast kwestia braku udziału strony może być podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania. Zarzuty skargi są zatem nieuzasadnione, a nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie decyzji z urzędu.

Reprezentowana przez radcę prawnego T. C. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku zaskarżając w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w skrócie: u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: p.p.s.a.) w zw. z:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., ewentualnie także w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art.1 p.p.s.a., w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art.184 Konstytucji,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. także w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 lub 7 k.p.a. oraz/lub w zw. z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art.184 Konstytucji,

– przez pominięcie i nierozważenie istotności naruszenia jako oddziałującego na dalsze postępowania w granicach sprawy, w tym na postępowanie dotyczące kontrolowanej decyzji, a przez to brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji), ewentualnie pominięcie okoliczności uzasadniającej uchylenie kontrolowanej decyzji z uwagi na naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania (art.145 § 1 pkt 1b p.p.s.a.), a przez to brak rzetelnej i rzeczywistej kontroli organów postępowania administracyjnego (art.184 Konstytucji);

2) naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w pierwotnym brzmieniu) (dalej w skrócie: specustawa) w zw. z art.15 ust. 1 i ust. 2 specustawy (w zw. z art. 1 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji,

3) naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. (Dz.U. Nr 220, poz. 1601) (w brzmieniu znowelizowanym art. 2 ustawy z 10 maja 2007 r., Dz.U. Nr 112, poz. 767) w zw. z art. 45 specustawy, w kontekście art. 1 pkt 25 ustawy z 18 października 2006 r. w zw. z art. 6 ustawy z 18 października 2006 r., w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 specustawy (w. z art. 1 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji,

4) naruszenie prawa materialnego – art.64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji (w zw. z art. 1 u.s.a. oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez naruszenie prawa własności, zwłaszcza pozbawienie posiadania i korzystania z nieruchomości bez ustawy i bez uzasadnionego przypadku koniecznego w demokratycznym państwie prawnym,

5) naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 1a i/lub b/ i/lub c/ p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, a w konsekwencji przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo podstaw do jej uchylenia.

W związku z takimi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd pominął fakt błędnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 15 ust. 2 specustawy, a co za tym idzie wydania decyzji na podstawie art. 17 ust. 1 z rażącym naruszeniem prawa przez pominiecie procedury propozycji zawarcia umowy, a także że niezasadnie uznał, iż w sprawie wystąpił uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie, gdyż z wniosku Generalnego Dyrektora nic takiego nie wynikało. Zdaniem skargi kasacyjnej przepisy nowelizujące odsyłają do wszystkich przepisów specustawy, w tym art. 45, z którego wynika, że traci ona moc z dniem 31 grudnia 2007 r., zatem wykładnia dokonana przez Sąd jest błędna, gdyż prawidłowa powinna polegać na przyjęciu, że względem spraw wszczętych i niezakończonych do 2007 r. nie może być stosowany art. 17 ust. 1 specustawy, zaś na podstawie art. 43 ust. 1 zastosowanie powinna mieć ustawa o gospodarce nieruchomościami, ta wadliwa wykładnia spowodowała, że Sąd zaakceptował decyzję wydaną bez podstawy prawnej, czego skutkiem jest wyzucie prawa własności, zwłaszcza pozbawienie posiadania i korzystania z nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem żadnego z jej zarzutów nie można było uznać za usprawiedliwiony. Zarzuty skargi dotyczą tak naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, jednak stwierdzić należy, że żadnego ze wskazanych w podstawach skargi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a., oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył. Istotą sprawy natomiast są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej "ustawa o szczególnych zasadach".

Na wstępie rozważenia wymaga zarzut dotyczący możliwości zastosowania jako podstawy prawnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], badanej w postępowaniu nadzorczym, art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach w brzmieniu pierwotnym ustawy z Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721.

Ustawa o szczególnych zasadach, która weszła w życie 25 kwietnia 2003 r. w art. 45 stanowi, że traci ona moc, z wyjątkiem przepisów przejściowych i końcowych (rozdział 6) z dniem 31 grudnia 2007 r., jednak z dniem 15 grudnia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), dalej "ustawa nowelizująca 1", która zmieniła art. 45 w ten sposób, iż postanawia, że ustawa z 2003 r. traci moc z dniem 31 grudnia 2013 r. Nowelą tą zmieniono szereg przepisów w tym uchylono art. 15 i nadano nowe brzmienie art. 17, przy czym art. 5 stanowił, że do spraw niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe – ust. 1, a także, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy zmienionej, w dotychczasowym brzmieniu – ust. 2.

Z kolei z dniem 10 września 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), dalej "ustawa nowelizująca 2", którą znowu zmieniono brzmienie art. 17, jednak która w art. 6 przewidywała, że do spraw wszczętych i niezakończonych (ust. 1), i dla przedsięwzięć drogowych, dla których zostały wydane decyzje o lokalizacji drogi (ust. 2), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zmiany ustawy z 2003 r. dokonane ustawą nowelizującą 1 i 2 spowodowały zatem stan następujący: do 31 grudnia 2013 r. do spraw wszczętych i niezakończonych decyzjami ostatecznymi, do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy dotychczasowe, a nie przepisy w nowym brzmieniu, nadanym tymi ustawami. W związku z tym należy stwierdzić, iż w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z 2003 r. do dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawach dróg krajowych o szczególnym znaczeniu miały zastosowanie przepisy w brzmieniu nadanym w 2003 r., po tej dacie, ze względu na wejście w życie ustawy nowelizującej 1 od dnia 15 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2013 r. do spraw nowych, tj. wszczynanych pod rządami tej ustawy miały zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach, ale z uwzględnieniem zmian ustawy nowelizującej 1, przy czym do sytuacji przewidzianych w jej art. 5 przepisy w brzmieniu dotychczasowym, a nie znowelizowanym. Z kolei z dniem 10 września 2008 r., tj. wejścia w życie ustawy nowelizującej 2 do nowo wszczętych spraw stosowało się przepisy z uwzględnieniem zmian nimi spowodowanych, zaś dla stanów wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 przepisy dotychczasowe, tj. takie, które obowiązywały w dniu wszczęcia postępowania.

W sprawie niniejszej, której przedmiotem jest ocena w postępowaniu nadzorczym decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stan był następujący: decyzja o lokalizacji drogi została wydana dnia [...] kwietnia 2006 r., zatem pod rządami ustawy o szczególnych zasadach w brzmieniu pierwotnym. Wniosek o wywłaszczenie i o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie z dnia 8 stycznia 2007 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 11 czerwca 2008 r., decyzja o zajęciu nieruchomości z dnia [...] lipca 2008 r. zostały wydane po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej 1. Do wniosku o wywłaszczenie i zezwolenie na zajęcie nieruchomości miały zatem zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach w brzmieniu pierwotnym, gdyż wynikało to z art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej 1, bowiem nieruchomość była objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów. Zmiana dokonana ustawą nowelizującą 2 w efekcie nie wpływała na ten stan, bowiem decyzja zezwalająca na zajęcie stała się ostateczna przed dniem jej wejścia w życie, wobec uchylenia terminu do wniesienia odwołania. Jednak jeśli nawet pewność co do ostateczności tej decyzji uzyskana została dopiero po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r. to i tak art. 6 ustawy nowelizującej 2 przesądzał, że zastosowanie w sprawie zezwolenia miał art. 17 w brzmieniu pierwotnym, gdyż do spraw wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. te pod rządami których zostanie wszczęte postępowanie. W sprawie z mocy art. 5 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej 1 miał zastosowanie art. 17 w brzmieniu, jak powiedziano wyżej, pierwotnym.

Nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędu w uznaniu, że w sprawie miał zastosowanie art. 17 ustawy o szczególnych warunkach w brzmieniu pierwotnym z Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 i oceniał zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z tym właśnie przepisem.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach..., a ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej do tego tylko przepisu, tj. ust. 1 art. 17 mógł się odnieść.

Stanowi on, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Błędu w zastosowaniu tego przepisu skarga kasacyjna upatruje w tym, że Wojewódzki Sąd nie dostrzegł, że podstawę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego stanowił art. 15 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach..., tj. jak dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy stan ten był uregulowany, a wobec tego należało zastosować tryb przewidziany w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Jednak błędu takiego nie można Wojewódzkiemu Sądowi zarzucić.

Ustawa o szczególnych zasadach, właśnie jako szczególna regulacja zawiera generalnie całościowe uregulowania co do przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a tylko w niektórych kwestiach odsyła do przepisów innych ustaw, a w sprawach nią uregulowanych do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art.. 15 ustawy o szczególnych zasadach... normuje kwestię wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odrębnie dla nieruchomości o uregulowanym (ust. 1) i nieuregulowanym (ust. 2) stanie prawnym. Natomiast jeśli idzie o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o czym mowa w art. 17 ust. 1 regulacja jest odrębna od postępowania wywłaszczeniowego, mogąca nastąpić tylko w jego trakcie, bowiem już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z unormowań art. 15–17 wynika, że na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wszczyna się postępowanie wywłaszczeniowe, przy czym do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym był wymagany tryb negocjacji, natomiast choć postępowanie wywłaszczeniowe trwa, może być wszczęte także na wniosek tego Dyrektora postępowanie o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie w sytuacjach szczególnych. Z takiej kolejności przepisów i z treści art. 17 ust. 1 wynika wyraźnie, że przepis ten dotyczy obu sytuacji wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wskazanych w art. 15. Bez znaczenia dla wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 17 ust. 1 jest czy wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o uregulowanym czy nieuregulowanym stanie prawnym. Istotne jest tylko wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, bez względu na jej stan prawny. Kwestia prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego może być badana w tym postępowaniu, natomiast nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 17 ust. 1 jest to bowiem, jak wskazano wyżej, postępowanie odrębne od postępowania wywłaszczeniowego, kierujące się swoimi zasadami, wskazanymi w tym przepisie. Ocena prawidłowości wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości sprowadza się do badania wystąpienia zupełnie innej przesłanki, aniżeli decydującej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia konieczne jest tylko ustalenie czy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jedynie bowiem ta okoliczność ma znaczenie i jest decydująca o wszczęciu tego postępowania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na udzielenie zezwolenia organ nadzoru ustala czy postępowanie wywłaszczeniowe było wszczęte, jako przesłanka dopuszczalności wszczęcia postępowania o zezwolenie. Ocena Wojewódzkiego Sądu także sprowadzała się do takiego badania. Z akt sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe, jeżeli idzie o nieruchomość objętą decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, a stanowiącą własność m.in. skarżącej, zostało wszczęte dnia 11 czerwca 2008 r., zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał, że przesłanka umożliwiająca wszczęcie postępowania na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach została spełniona.

Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być udzielone tylko w uzasadnionych przypadkach. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy i tej kwestii, twierdząc, że z wniosku o udzielenie zezwolenia taki przypadek nie wynikał. Co do zasady należy zgodzić się z takim poglądem, jednak nie można powiedzieć, że organ rozpoznający wniosek o zezwolenie nie może dokonać własnej oceny, kierując się wiedzą i wiadomościami przez siebie posiadanymi. Jednak nawet jeśli uznać, że uzasadniony przypadek ma tylko wynikać z wniosku o udzielenie zezwolenia to należy stwierdzić, że w sprawie tak właśnie było.

Sformułowanie "uzasadniony przypadek" użyte z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach... jest pojęciem nieostrym, jednak nie tylko ta ustawa używa takiego określenia. Pojęcie to więc dopracowało się już orzecznictwa jak należy je rozumieć. Nie ma wątpliwości, że chodzi o sytuację szczególną, a w zależności od tego jaki jest przedmiot uregulowania tak będzie ono oceniane. Ponieważ ustawa dotyczy dróg publicznych, uzasadniony przypadek będzie sprowadzać się do tego jaka ma być ta droga, jaki cel ma spełniać, zatem jak ona jest ważna dla systemu komunikacji.

Nieruchomość stanowiąca własność m.in. T. C. leży na terenie przeznaczonym pod budowę drogi ekspresowej, w korytarzu autostrady A2, na odcinku łączącym węzeł "Lotnisko" z węzłem "Puławska", została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów dot. ustalenia programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego, a realizowana jest na podstawie "Porozumienia w sprawie realizacji infrastruktury okołolotniskowej w związku z budową Terminalu 2 na lotnisku Fryderyka Chopina w Warszawie". Dla drogi tej został ustalony harmonogram prac przewidujący termin uzyskania opraw do terenu, rozpoczęcia robót budowlanych. Takie dane zostały zawarte we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z wyjaśnieniem, iż postępowanie wywłaszczeniowe jest procesem długotrwałym, a tylko niezwłoczne zajęcie pozwoli na dotrzymanie harmonogramu prac, planowego rozpoczęcia inwestycji.

Badając rozstrzygniecie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości tak organ nadzoru, jak i Wojewódzki Sąd miały pełne podstawy aby ocenić ważność inwestycji dla ruchu w stolicy i na to, że przyczyni się ona do usprawnienia komunikacji i jej ułatwienia. Dokumentacja, którą powoływał wniosek właśnie o tym świadczy.

Biorąc zatem pod uwagę w jak wysokiej rangi akcie normatywnym (rozporządzenie Rady Ministrów) ujęta jest inwestycja, z jakich środków ma być realizowana (budżet powiatu, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad), podmioty zawierające "Porozumienie" w sprawie infrastruktury okołolotniskowej (Skarb Państwa, Generalna Dyrekcja, Miasto st. Warszawa, Porty Lotnicze), ale głównie znaczenie tej inwestycji dla komunikacji, w tym szczególnie miejskiej należy zgodzić się z organem nadzoru i Wojewódzkim Sądem, że jest to uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach..., a tym samym udzielenie zezwolenia nie narusza tego przepisu.

W związku z powyższym nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenia prawa w ocenie, że decyzje nadzorcze są zgodne z prawem.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.