Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 939/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2, pkt 8a, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1129/15 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1129/15 po rozpoznaniu skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem P. Budżetu Obywatelskiego 2016 - jako niezgodnej z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) oraz art. 5a ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, że mocą § 4 przedmiotowej uchwały uznano ją za akt prawa miejscowego, w sytuacji, gdy zdaniem organu nadzoru uchwała ta nie stanowi takiego aktu. Według stanowiska przywołanego organu, uchwała ta nie ma charakteru abstrakcyjnego, przejawiającego się wielokrotnym stosowaniem. Określa ona zasady konsultacji społecznych, związanych z przygotowaniem konkretnego budżetu i jej moc obowiązująca ustanie po zakończeniu przedmiotowych konsultacji. Dodatkowo organ podniósł, że uchwały podejmowane na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. będą posiadały wskazany charakter, o ile będzie występowała możliwość ich wielokrotnego zastosowania. Według organu uchwała zwykła reguluje stosunki w indywidualnym przypadku, a akt generalny ustala normy postępowania w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach. Mając na uwadze przywołane ograniczenie organ nadzoru wskazał, że w § 10 załącznika do spornej uchwały zamieszczono unormowanie sprowadzające się do tego, że propozycję projektu do realizacji w ramach P. Budżetu Obywatelskiego 2016 może zgłosić każdy mieszkaniec gminy P., który w dniu zgłoszenia ukończył 15 lat. Podobne unormowanie zawarto w § 19 wyżej wymienionego załącznika stwierdzając, że wyboru projektów zgłoszonych do P. Budżetu Obywatelskiego 2016 dokonują mieszkańcy, którzy ukończyli 15 lat. W ocenie organu nadzoru kompetencja do ustalenia kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach nie mieści się w granicach delegacji ustawowej, a uprawnionymi do udziału w tym akcie są mieszkańcy gminy, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wszelkie modyfikacje w tym zakresie służą zawężeniu kręgu uprawnionych i za takie uznać należy zamieszczenie w § 10 oraz w § 19 wyrazów "którzy ukończyli 15 lat". Rozwiązanie takie stanowi modyfikację regulacji ustawowej i narusza postanowienia art. 7 Konstytucji RP.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina P., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Gminy.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z treści rozstrzygnięcia nadzorczego, kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w P. została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym w dniu 24 sierpnia 2015 r., a to oznacza, że najpóźniej w tym dniu uchwała ta została Wojewodzie Ś. przedłożona. Uchwała ta wraz z innymi uchwałami podjętymi na sesji w dniu 20 sierpnia 2015 r. została doręczona Wojewodzie Ś. 31 sierpnia 2015 r. Zdaniem Sądu, skoro organ nadzoru już 24 sierpnia 2015 r. dysponował przedmiotową uchwałą to z tym dniem rozpoczął się bieg terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd wskazał, że organem powołanym do prowadzenia publikatora aktów prawa miejscowego jest wojewoda jak również jest on właściwy do sprawowania nadzoru nad uchwałami wydawanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Przekazanie przez gminę uchwały celem jej publikacji wyczerpuje wymóg wynikający z postanowień art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda Ś. dopuścił się zatem uchybienia terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem termin ten minął w dniu 23 września 2015 r.

Zgodnie z treścią art. 91 ust.1 u.s.g., organ nadzoru podejmuje rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od dnia otrzymania stosownej uchwały. Przewidziany w tym przepisie termin posiada charakter materialnoprawny i jego przekroczenie wywołuje ściśle określone skutki prawne, a mianowicie organ nadzoru traci możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nabywa natomiast możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wadliwą w jego ocenie uchwałę. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane z przekroczeniem wskazanego terminu uznać należy za wydane z naruszeniem postanowień przywołanego powyżej przepisu i wyczerpuje przesłanki eliminacji go z obrotu prawnego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi dla organu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji analiza przedmiotowej uchwały pozwala stwierdzić, że legitymuje się ona elementami charakterystycznymi dla aktu normatywnego, albowiem ma charakter generalny i abstrakcyjny. Uchwała ta skierowana jest do mieszkańców gminy, a zatem skierowana jest do określonego kręgu adresatów, przy czym krąg ten jest ujęty w sposób analogiczny jak w przypadku innych aktów zaliczanych do aktów prawa miejscowego. Dodatkowo uchwała ta ma charakter abstrakcyjny, albowiem normuje problematykę przeprowadzania konsultacji społecznych. Fakt, iż konsultacja ta będzie wykorzystana w ramach prac prowadzonych nad przyjęciem jednego budżetu nie zmienia jego prawnego charakteru - aktu normatywnego o charakterze generalnym.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko zajęte przez skarżącą gminę. Osobami uprawnionymi do udziału w czynnościach związanych z bezpośrednim sprawowaniem władzy są osoby pełnoletnie, a zatem osoby które ukończyły 18 rok życia. Osoby, które ukończyły wskazany wiek w świetle art. 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) legitymują się czynnym prawem wyborczym i uprawnione są do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy w danej jednostce samorządu terytorialnego. Ustalenie takie oznacza, że jeżeli gmina zdecyduje się na upoważnienie do udziału w organizowanych przez nią konsultacjach społecznych osób, które nie osiągnęły takiego wieku to rozszerzyła krąg uprawnionych do wypowiedzenia się w danej sprawie. W konsekwencji uzyskała sytuację odwrotną, od tej o której stanowi Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym, albowiem znacznie liczniejsza część mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego dysponuje możliwością reprezentowania swojego stanowiska. W związku z powyższym tak sformułowany zarzut przez organ nadzoru nie może być uwzględniony, ponieważ nie jest on trafny. Rozważyć należy, czy gmina dysponuje możliwością rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych. Zdaniem składu orzekającego, art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowiący podstawę prawną dla rady gminy do wydania stosownej uchwały jest tak zbudowany, że na jego podstawie organ stanowiący uprawniony jest do przyjęcia takiego rozwiązania. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, rada gminy określa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych. Przy tak sformułowanej delegacji ustawowej nie jest ona uprawniona do ograniczania zakresu podmiotowego osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych, natomiast przepis nie zawiera ograniczeń w zakresie rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do udziału w formie bezpośredniego sprawowania władzy w danej jednostce samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało nie tylko z naruszeniem terminu do jego wydania, ale także z uchybieniem przepisów prawa ustrojowego, normującego zasady przyjmowania aktów prawa miejscowego i przeprowadzania konsultacji społecznych.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Wojewoda Ś. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dla określenia początkowej daty biegu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego znaczenie ma data przedłożenia wojewodzie uchwał dla celów publikacyjnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym; poprzez błędne przyjęcie, że złożenie przez gminę wniosku o publikację uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym (co następuje w trybie art. 2a w związku z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w związku z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym) wyczerpuje obowiązek doręczenia uchwały organowi nadzoru w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

II. art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez niewłaściwe zastosowanie, na skutek przesądzenia o dopuszczalności publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym aktu nie będącego prawem miejscowym ani aktem, którego ogłoszenie przewidują przepisy szczególne,

III. art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię, polegającą na przyznaniu radzie gminy prawa do określenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach gminnych oraz na uznaniu, że przepis ten uprawnia wyłącznie do podjęcia uchwały, będącej aktem prawa miejscowego i to niezależnie od jego treści.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U.2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w pkt. I, II i Ii petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że jest on nieuprawniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w P., została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym w dniu 24 sierpnia 2015 r. Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze w dniu [...] września 2015 r. informując Gminę, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływa z dniem, 1 października 2015 r. Podnieść należy, że zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt jest zobowiązany o przedłożenia wojewodzie uchwały rady Gminy w ciągu 7 dni od jej podjęcia. W rozpoznawanej sprawie uchwała ta została Wojewodzie przedłożona w dniu 24 sierpnia 2015 r. Podkreślić należy, że kwestionowana uchwała wraz z innymi uchwałami podjętymi na sesji w dniu 20 sierpnia 2015 r. została doręczona Wojewodzie Śląskiemu po raz drugi w dniu 31 sierpnia 2015 r. co wynika z zamieszczonego na niej kodu kreskowego. Wojewoda uznał, że dniem doręczenia spornej uchwały jest dzień 31 sierpnia 2015 r., a nie dzień 24 sierpnia 2015 r. Zdaniem NSA skutkiem tego rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z przekroczeniem terminu prawidłowego do jego wydania. Słusznie Sąd I instancji zinterpretował przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi: "uchwała lub zarządzenie organu Gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzorczy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Przepis ten nie zawiera warunku, aby uchwała lub zarządzenie gminy była doręczona wojewodzie jako organowi nadzoru. Przepis mówi o doręczeniu uchwały, a ta niewątpliwie została doręczona Wojewodzie w dniu 24 sierpnia 2015 r. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z przekroczeniem wskazanego w przepisie art. 90 ust. 1 u.s.g. terminu i jako takie wyczerpuje przesłanki eliminacji tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dodać należy, że przewidziany w tym przepisie termin ma charakter materialnoprawny i jego przekroczenie powoduje ściśle określne skutki prawne. Organ nadzoru traci bowiem możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego a ma możliwośc wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na wadliwą w jego ocenie uchwałę. Zdaniem NSA, skoro organ nadzoru już 24 sierpnia dysponował przedmiotową uchwałą, z tym dniem rozpoczął bieg 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie do zaakceptowania jest pogląd prezentowany przez skarżącego kasacyjnie, że wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, może domagać się przekazania mu dwóch uchwał, jednej jako organowi uprawnionemu do publikacji (art. 13 pkt 2 u.s.g.) i doręczenia drugiej uchwały dla celów nadzorczych (art. 13 pkt 8a u.s.g.). Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Śląski dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego minął w dniu 24 sierpnia 2015 r. Zarzut naruszenia ww. przepisu jest więc nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5a ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię stwierdzić należy, że jest on równiż niezasadny. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi dla organu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Z kolei art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, a więc przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do tego, czy uchwała rady gminy ma być aktem prawa miejscowego, czy innego rodzaju aktem. Zdaniem NSA, zakwestinowana uchwała ma charakter abstrakcyjny i generalny. Jest skierowana do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera regulacje o charakterze normatywnym, ponieważ określa uprawnionych do udziału w konsultacjach, co oznacza, że warunkiem jej wejścia w życie było ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że kwestionowana uchwała Rady Gminy w P. nie jest aktem prawa miejscowego z tego tylko powodu, że dotyczy jednorazowego zdarzenia w postaci przeprowadzenia konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu Gminy P. na 2015 r., a więc nie nadaje się do wielokrotnego stosowania i tym samym nie ma cechy abstrakcyjności. Nie ulega wątpliwości, że zasady i tryb przeprowadzenia kosultacji z mieszkańcami gminy tworzą zespół norm adresowanych do mieszkańców, które określają uprawnienia i obowiązki mieszkańców, a nie poszczególnych osób. To, że normy te mają mieć zastosowanie w zwiazku z przygotowaniem budżetu na określony rok, nie jest wystarczajacym powodem do stwierdzenia, że uchwała taka nie jest aktem prawa miejsowego, ponieważ zostanie skonsumowana przez jednorazowe zastosowanie, co oznacza, że nie ma cechy abstrakcyjności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia dla określonej kategorii podmiotów. Przykładem takich aktów są uchwały o nadaniu lub pozbawieniu drogi określonej kategorii, uchwały nadające nazwy ulicom, czy uchwały o likwidacji szkody. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem przedmiotowa uchwała, stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 942/14).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).