Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1099/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 151, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 335/12 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XXII/420/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olszynka rejon ulicy Modrej i Zawodzie w mieście Gdańsku 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Gminy Miasta Gdańsk na rzecz M. Ł. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., II SA/Gd 335/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XXII/420/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olszynka rejon ul. [...] i ul. [...] w mieście Gdańsku (dalej: uchwała lub MPZP), w pkt I. oddalił skargę odnośnie stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie "dotyczącym stanowiących własności skarżącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]", w pkt II. odrzucił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miasta Gdańska w dniu 26 stycznia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXII/420/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olszynka rejon ulicy [...] i ulicy [...] w mieście Gdańsku. W dniu 7 marca 2012 r. M. Ł. wystąpiła do Rady Miasta Gdańska z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą, mającego polegać na uchybieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej Upzp) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegającego na zaplanowaniu na gruntach obszaru 024-R/ZD, przeznaczonego pod ogródki działkowe. Rada Miasta Gdańska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

M. Ł. wniosła w terminie skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie to polegać ma na zaplanowaniu na prywatnych gruntach osób fizycznych funkcji ogródków działkowych, naruszeniu zasad wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez włączenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej do obszaru oznaczonego jako R/ZD w sytuacji, gdy z treści planu wynika, że funkcja ogródków działkowych na tym terenie jest wyłączona i tym samym brak linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Zarzuciła także naruszenie zasad wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez wprowadzenie do planowania obszarów o rzekomej funkcji mieszanej R/ZD, gdy w istocie rzeczy całość uregulowania dla obszaru oznaczonego symbolem 024 R/ZD dotyczy wyłącznie funkcji ogrodów działkowych, naruszenie zasad wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp polegające na braku określenia rodzajów zabudowy dla obszarów rolniczych, naruszenie zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 cyt. ustawy polegające na zaplanowaniu terenów określonych jako R/ZD wokół terenu o charakterze przemysłowo – usługowym oraz naruszenie zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp polegające na bezpodstawnym nieuwzględnieniu wniosków skarżącej, co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie, kwestionując twierdzenie skarżącej, że działka nr [...] w części znalazła się w obszarze oznaczonym konturem 024-R/ZD (teren rolniczy i ogrodów działkowych). Z rysunku planu wynika, że działka ta znajduje się poza granicami obszaru 024-R/ZD i objęta jest w całości strefą mieszaną – terenem zabudowy mieszkaniowo – usługowej składającym się z terenu mieszkaniowego MN21 i terenu usługowego U33 (025-M/U31).

W motywach wyroku WSA w Gdańsku stwierdził, że wskazywane przez skarżącą naruszenie jej interesu prawnego nie nastąpiło, co uzasadniało oddalenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności przeznaczenia nieruchomości objętych jednostką planistyczną 024-R/ZD pod tereny rolnicze lub ogródków działkowych. Kwestia ta została w planie unormowana w § 30 ust. 3 uchwały.

W pozostałym zakresie skarga została przez sąd I instancji odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), z uwagi na niespełnienie, w ocenie sądu wojewódzkiego, wymogu formalnego wniesienia skargi, jakim jest wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co czyniło skargę niedopuszczalną. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zakwestionowała uchwałę planistyczną jedynie w zakresie przeznaczenia jej nieruchomości objętych planem pod ogródki działkowe. Natomiast skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w znacznie szerszym zakresie, dotyczącym nie tylko powyższego unormowania, skarżąca zaskarżyła bowiem uchwałę w całości. W ocenie sądu I instancji, zakres przedmiotowy wniesionej skargi powinien pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd ten wsparto poprzez przywołanie tych orzeczeń sądów administracyjnych, w których takie stanowisko wyrażono.

Skargą kasacyjną, działająca przez pełnomocnika M. Ł. zaskarżyła ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuciła naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp w zw. z art.

101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej Usg) w zw. z art. 151 Ppsa oraz w zw. z art. 147 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi,

art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 Konstytucji RP w związku z art. 101 ust. 1 Usg, w zw. 151 Ppsa oraz w zw. z art. 147 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

3. art. 134 § 1, art. 135 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- zaniechaniu przez sąd I instancji pełnej kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Gdańska nr XXII/420/12 z dnia 26 stycznia 2012 r. na skutek błędnej oceny, iż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zakwestionowała uchwałę planistyczną jedynie w zakresie przeznaczenia jej nieruchomości objętych planem pod ogródki działkowe, a skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w znacznie szerszym zakresie, dotyczącym nie tylko powyższego unormowania, lecz także innych zapisów planu, podczas gdy w ocenie strony skarżącej zakres zaskarżenia uchwały (w całości) był zgodny z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczyło całości ww. uchwały,

zaniechaniu zastosowania przez sąd I instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do całości uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XXII/420/12,

uznaniu skargi za niedopuszczalną w części, która nie odnosi się do stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiących własność skarżącej nieruchomości oznaczonych, jako działki nr [...] i [...],

art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 52 § 4 Ppsa i art. 53 § 2 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi w części, która nie odnosi się do stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiących własność skarżącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (pkt 2 wyroku), na skutek błędnej oceny sądu I instancji, iż część zarzutów skargi nie była objęta wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie strony skarżącej zakres zaskarżenia ww. uchwały (w całości) był zgodny z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczyło całości ww. uchwały,

art. 151 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi odnośnie stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały działki skarżącej nr [...] i [...], w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że wystąpiła przyczyna uzasadniająca stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, bowiem jest ona sprzeczna z prawem, narusza jej interes prawny i uprawnienia na skutek zaplanowania na nieruchomościach skarżącej oraz gruntach sąsiednich obszaru 024-R/ZD (teren rolniczy i ogrodów działkowych),

6. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi odnośnie stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały działek skarżącej nr [...] i [...], w wyniku bezpodstawnej akceptacji ustaleń Rady Miasta Gdańska przedstawionych w odpowiedzi na skargę, iż działki skarżącej w żadnej części nie są objęte obszarem 024-R/ZD (teren rolniczy i ogrodów działkowych), podczas gdy w ocenie strony skarżącej z zatwierdzonego planu, w szczególności z rysunku planu, wynika, że ww. działki znalazły się w obszarze 024 - R/ZD, działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części,

art. 141 § 4 Ppsa w zw. w art. 147 § 1 Ppsa, w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, w zw. z art. 101 ust. 1 Usg

poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym sąd błędnie ocenił, iż brak podstaw do stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały, gdyż rzekomo nie narusza ona interesu prawnego skarżącej, podczas gdy w ocenie strony skarżącej uchwała narusza jej interes prawny i uprawnienia na skutek zaplanowania na jej gruntach (nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...]) oraz nieruchomościach sąsiednich obszaru 024-R/ZD przeznaczonego pod uprawy rolnicze i ogródki działkowe,

art. 141 § 4 Ppsa w zw. w art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, w zw. z art. 52 § 4 Ppsa i art. 53 § 2 Ppsa, w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia wyroku w części dotyczącej odrzucenia skargi (pkt 2 wyroku) − błędna ocena sądu I instancji, iż część zarzutów skargi nie była objęta wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy w ocenie strony skarżącej zakres zaskarżenia ww. uchwały z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XXII/420/12 (w całości) był zgodny z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które dotyczyło całości ww. uchwały,

art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w którym sąd I instancji przedstawił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością poprzez akceptację ustaleń Rady Miasta Gdańska przedstawionych w odpowiedzi na skargę, że działki skarżącej nr [...] i [...] w żadnej części nie są objęte obszarem 024-R/ZD (teren rolniczy i ogrodów działkowych), podczas gdy w ocenie strony skarżącej z zatwierdzonego planu, w szczególności z rysunku planu, wynika, że ww. działki znalazły się w obszarze 024 - R/ZD, działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Rady Miasta Gdańska na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenia adwokackiego) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca wywodzi, że uchwała planistyczna podjęta przez Radę Miasta Gdańska narusza jej interes prawny, skoro na nieruchomościach do niej należących zaplanowano ogródki działkowe i uprawy rolne, co obniża ich wartość, pozbawiając możliwości ich korzystnej sprzedaży. Skarżąca kwestionuje poprawność uznania przeznaczenia należących do niej działek określonych w planie, bezpodstawne włączenie do obszaru R/ZD, gdy jednocześnie funkcja ogrodów działkowych na tym terenie została wykluczona i brak jest linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Błędnie sąd wojewódzki przyjął, że działki skarżącej znalazły się poza obszarem 024-R/ZD, podczas gdy teren te obejmuje jedną z nich w całości, a drugą w części. Takie ogrody działkowe nie można tworzyć na gruntach prywatnych. Dodatkowo stworzono wokół obszaru o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym 023P/U41 kontur planistyczny o przeznaczeniu pod ogrody działkowe, co tworzy pewną enklawę. Źródłem interesu prawnego dla skarżącej, aby kwestionować uchwałę planistyczną jest obniżenie wartości posiadanych przez nią działek, wskutek treści planu oraz brak możliwości zabudowy działek. Skarżąca ponadto w wezwaniu zakwestionowała całość uchwały planistycznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej istniała możliwość zastosowania przepisu art. 135 Ppsa, w aspekcie wadliwego uznania przez sąd, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosiło się wyłącznie do części uchwały. W konsekwencji bezzasadnie odrzucono w części skargę, w tym aspekcie uzasadnienie wyroku jest nieczytelne i niezrozumiałe

W odpowiedzi Rady Miasta Gdańska na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że wskazywane przez skarżącą naruszenie jej interesu prawnego nie nastąpiło, co uzasadniało oddalenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności przeznaczenia nieruchomości objętych jednostką planistyczną 024-R/ZD pod tereny rolnicze lub ogródków działkowych. Natomiast zakres przedmiotowy wniesionej skargi nie pokrywał się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym skarga w zakresie, w jakim organu nie wezwano do usunięcia naruszenia prawa, podlegała odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona w części usprawiedliwionych podstaw.

Gdy idzie o zarzuty naruszenia przepisów procesowych, to chybione jest wywodzenie o naruszeniu przez sąd I instancji przepisów art. 7 i 77 K.p.a., skoro tych przepisów sąd wojewódzki nie stosował w postępowaniu ze skargi M. Ł. Wadliwość akceptacji stanowiska organu, co do oceny faktów nie następowało w trybie przepisów K.p.a. Ponadto z akt sądowych wynika jednoznacznie, że działka skarżącej nr [...] w całości objęta jest konturem 024-RZ/D, zaś działka nr [...] jest położona w 025-M/U31. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez sąd wojewódzki są prawidłowe.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 135 Ppsa, stanowiącego wszak, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Z uzasadnienia podstawy kasacyjnej, w której sformułowano zarzut naruszenia cyt. przepisu wynika, że jej autor zdaje się utożsamiać poszczególne ustalenia planistyczne, poza § 30 ust. 3 MPZP, który został objęty wyrokiem sądu a quo w jego pkt. 1, za "akty lub czynności" w rozumieniu art. 135 Ppsa. Jest to wywód z gruntu chybiony. Przedmiotem skargi była objęta cała uchwała Rady Miasta Gdańska, jest ona zatem jednym aktem, który może być przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Przy zaskarżeniu aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa), a taki charakter ma zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała, granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakres spraw nią uregulowanych. Nie ma żadnych podstaw, aby w odniesieniu do odrębnych jednostek normatywnych uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji odrzucenia skargi w części i zwalczania przez stronę skarżącą zasadności tego odrzucenia, odwoływać się do normy art. 135 Ppsa. Trafne stanowisko w tym aspekcie zawiera wyrok sądu I instancji.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o powiązanie go z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, w zw. z art. 52 § 4 Ppsa i art. 53 § 2 Ppsa, w zw. z art. 101 ust. 1 Usg. Art. 141 § 4 Ppsa określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Z cyt. przepisu wynika, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uzasadnienie skargi kasacyjnej wadliwie zarzuca, że strona skarżąca została pozbawiona informacji o przesłankach odrzucenia skargi i uznania jej w części za niedopuszczalną. Nietrafnie podniesiono, że uzasadnienie sądu I instancji nie pozwalać ma na ustalenie przesłanek, którymi kierowano się podejmując orzeczenie w tej części. Wyrok WSA w Gdańsku zawiera uzasadnienie odnoszące się do pkt. 2 jego sentencji, które spełnia wymogi z art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki dostatecznie jasno wskazał, że skargę odrzucił w oznaczonej części z uwagi na niespełnienie wymogu formalnego wniesienia skargi, jakim jest wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co czynić miało skargę niedopuszczalną w tym aspekcie. Odrębną kwestią jest jednak to, czy odrzucenie skargi w części było zasadne. Sam brak akceptacji strony skarżącej kasacyjnie dla odrzucenia skargi, nie oznacza wadliwości samego uzasadnienia skarżonego wyroku, z zastrzeżeniem że odnosi się to wyłącznie do uzasadnienia w tym zakresie.

Uzasadniony jest za to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, zarzut naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg. WSA w Gdańsku wadliwie przyjął, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez M. Ł. do Rady Miasta Gdańska obejmowało li tylko treść § 30 ust. 3 uchwały planistycznej. W wezwaniu tym skarżąca w żadnym miejscu nie określiła, aby jego treścią objąć wyłącznie część uchwały – przeciwnie – jej pełnomocnik w wezwaniu tym domagał się uchylenia uchwały, bez ograniczenia zakresu tego uchylenia, co zasadnie wyeksponowano w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej, którą określono w pkt 3. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa M. Ł. objęła wyłącznie § 30 ust. 3 MPZP.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 Usg "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Z kolei przepis art. 52 Ppsa odnoszący się do wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, w § 4 statuuje obowiązek wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej. Ta regulacja odnosi się do sytuacji opisanej dyspozycją art. 101 ust. 1 Usg, w takim przypadku po wyczerpaniu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga winna być wniesiona w terminie wskazanym w art. 53 § 2 Ppsa – tj. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zdaniem Sądu M. Ł. spełniła wymogi formalne przewidziane powyższymi przepisami, gdy idzie o zaskarżenie uchwały Rady Miasta Gdańska w całości – wezwała na piśmie ten organ do usunięcia naruszenia prawa, określiła przedmiot tego wezwania, wezwanie to było bezskuteczne, skoro chociażby organ wzywany nie udzielił jej żadnej odpowiedzi na wezwanie.

W zaskarżonym wyroku przyjęto, że skarżąca zakwestionowała uchwałę planistyczną jedynie w zakresie przeznaczenia jej nieruchomości objętych planem pod ogródki działkowe. Sąd I instancji wywiódł, że zakres przedmiotowy skargi powinien pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 Usg winien być związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to wsparto poprzez powołanie się na motywy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1082/11 oraz w przywołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. Podzielając to stanowisko co do zasady, nie sposób zgodzić się jednak z wywodem sądu a quo, iżby pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady Miasta Gdańska przez M. Ł., a skargą istniała rozbieżność co do zakresu obu tych pism. W istocie sąd wojewódzki przyjął, że argumentacja co do naruszenia prawa, zawarta w wezwaniu do jego usunięcia, wyznaczyła zakres tego wezwania. Stanowiska tego nie podziela orzekający w tym składzie Sąd.

W piśmiennictwie wywodzono, że przy braku w przepisach wiążących wymagań w zakresie treści wezwania do usunięcia naruszenia przyjąć należy, że wystarczającym będzie określenie w wezwaniu (do usunięcia naruszenia prawa – uwaga Sądu) kwestionowanego aktu z podaniem, że narusza on interes wnoszącego pismo o wyartykułowanie żądania jego zmiany w całości lub w części bez konieczności szczegółowego wykazywania, na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia (por. M. Rzążewska, Zaskarżania uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 31). Na gruncie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) prezentowane było stanowisko, wedle którego "sprecyzowane, nie budzące wątpliwości żądanie usunięcia zarzucanego naruszenia prawa przez podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnia i zobowiązuje Sąd do ograniczenia kontroli legalności do tych tylko przepisów zaskarżonej uchwały, w stosunku do których dopełniono warunku wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia". Stanowisko to, ujęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1997 r., IV SA 1058/96, wyraźnie akcentujące, że w sprawie winno istnieć "nie budzące wątpliwości żądanie usunięcia zarzucanego naruszenia prawa" mimo to spotkało się z krytyką w nauce prawa. W krytycznej glosie do powyższego wyroku W. Chróścielewski uznał wywody komentowanego wyroku za całkowicie nieprzekonywujące ("Orzecznictwo Sądów Polskich" z 1998, Nr 3, poz. 56, s. 139 i n.).

W judykaturze w aspekcie konstrukcji "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" wskazywano, że winno być wyłożone w sposób uwzględniający relację między treścią wezwania a podjętym w jego wyniku działaniem organu gminy. Za skuteczne może być uznane tylko takie usunięcie naruszenia, które w całości czyni zadość wezwaniu odnoszącemu się do uchwały (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 44). Stanowisko to było afirmowane w nauce prawa (por. M. Stahl, Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w świetle przepisu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Studia Iuridica", Nr XXXII, 1996, s. 222).

Z treści art. 101 ust. 1 Usg wynika wyłącznie to, że skarga wnoszona na uchwałę lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej musi być poprzedzona bezskutecznym wezwaniem. Przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym stanowi w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy. Wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i uchwałę będącą tego przyczyną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, ONSA 2003, z. 1, poz. 2). Wezwanie M. Ł. zawiera oba te elementy, wskazano skarżącą oraz przedmiot wezwania – uchwałę Rady Miasta Gdańska z 26 stycznia 2012 r., nr XXII/430/12, domagając się jej uchylenia. W piśmiennictwie wskazuje się, że samorządowe ustawy ustrojowe nie wprowadzają szczególnych wymogów do pism procesowych dotyczących skarg na akty prawa miejscowego (por. M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3(48)/2013, s. 52), tę samą uwagę, zdaniem Sądu należy odnieść do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 Usg, nie wymaga uzasadnienia, przeto nie jest dopuszczalne, opierając się na motywach zawartych w tym wezwaniu konstruowanie przez sąd administracyjny zakresu zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w sposób zawężający i sprzeczny z wolą strony skarżącej, wynikającej z tego wezwania.

WSA w Gdańsku w sposób nieuprawniony przyjął, że zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącej z 7 marca 2012 r., został ograniczony do treści § 30 ust. 3 MPZP, w świetle treści uzasadnienia tego wezwania. Niesporne jest, że sąd I instancji nie wzywał skarżącej do sprecyzowania zakresu wezwania, nadto strona przeciwna także nie kwestionowała zakresu tego wezwania, skoro w odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi na uchwałę.

Zwrócić należy uwagę, że zaakceptowanie stanowiska sądu I instancji w części dotyczącej odrzucenia skargi M. Ł. prowadziłoby w istocie do ograniczenia prawa do sądu. Prawo to ma swoje umocowanie w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowana jest linia orzecznicza, z której wynika, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw; z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej (por. motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121). Wszystkie te uwagi prowadzą do wniosku, że nietrafne było odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, jako niedopuszczalnej "z innych przyczyn". To z kolei nakazuje uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 Ppsa oraz art. 101 ust. 1 Usg.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów art. 151 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa i art. 101 ust. 1 Usg, jak również art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa należy je rozpoznać łącznie. W pkt 1 skarżonego wyroku oddalono skargę M. Ł. w odniesieniu do § 30 ust. 3 uchwały, jednak uzasadnienie wyroku w tym aspekcie odwołuje się wadliwie wyłącznie do argumentacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nadto zawiera wewnętrzne sprzeczności, gdy idzie o motywy takiego orzeczenia. Niesporne jest, że skargą objęto całość uchwały planistycznej, przy czym zarzuty artykułowano wobec przeznaczenia działek należących do skarżącej, a to działek nr [...] i [...] na oznaczone w planie cele. Czyniąc prawidłowe ustalenia odnośnie przeznaczenia działki nr [...], położonej w konturze 025-M/U31 sąd I instancji wywodził w następujący sposób: "Zatem na działce tej przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa albo usługowa lub zabudowa o funkcji mieszkalnej mieszkaniowo-usługowej. Ustalenia planistyczne nie naruszają zatem interesu skarżącej przez wprowadzenie na tym obszarze funkcji ogródków działkowych" (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 335/12). Wywód powyższy jest wewnętrznie sprzeczny, albowiem na terenie objętym konturem 025-M/U31, jak to zresztą wynika z ustaleń zawartych w § 31 MPZP oraz rysunku planu, nie przewiduje się terenów ogródków działkowych. Sąd wojewódzki ponadto, skoro ograniczył się w sentencji do oddalenia skargi wyłącznie w odniesieniu do § 30 ust. 3 uchwały, zaś w pozostałym zakresie skargę odrzucił, nie mógł czynić wywodów odnośnie braku naruszenia interesu prawnego skarżącej przez uregulowania MPZP, gdy chodzi o przeznaczenie działki nr [...], położonej w konturze 025-M/U31, skoro ustalenia odnoszące się do powyższego konturu zawarto w § 31 MPZP, w tym zaś zakresie sąd nie wyrokował meriti. Innymi słowy w tym aspekcie uzasadnienie wyroku pozostaje w sprzeczności z sentencją. W samej zaś sentencji w jej pkt 1 zawarto sprzeczność z ustaleniami faktycznymi – skoro działka nr [...] znajduje się w konturze oznaczonym symbolem 025-M/U31, dla którego ustalenia zawarto w § 31 MPZP, to w odniesieniu do tej działki nie ma zastosowania przepis § 31 MPZP odnoszący się do konturu 024-RZ/D.

Podobnie wewnętrzną sprzeczność należy dostrzec, gdy idzie o wywody sądu wojewódzkiego odnośnie przeznaczenia działki nr [...]. W uzasadnieniu skarżonego wyroku (s. 5 i n.) stwierdzono: "Interes skarżącej nie został także naruszony ustaleniami planu wprowadzającymi funkcje ogródków działkowych na obszarze działki nr [...]. Z unormowań planu - § 30 ust. 17 pkt 2 wynika bowiem, że na tym terenie nie jest przewidziana funkcja ogrodów działkowych. Zapis planu stanowi bowiem, że "wyklucza się funkcję ogrodów działkowych na działce nr [...]"". Stwierdzenia w tym fragmencie są przeciwstawne, nie sposób wszak dociec, które z nich sąd a quo uznaje za prawdziwe – czy ustalenia planu wprowadzające funkcję ogrodów działkowych na obszarze działki nr [...], czy też tę funkcję wykluczające.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego powyższego przepisu zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa z 2010 r. Nr 3, poz. 39), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, www. nsa.gov.pl). Stanowisko, wedle którego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz, Warszawa 2010, s. 332). Wskazane powyżej wewnętrzne sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ocenie orzekającego Sądu uzasadniają zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji oddalając w oznaczonym zakresie skargę M. Ł. przyjął, iż nie naruszono jej interesu prawnego, skoro co do działki nr [...] wykluczono funkcję ogrodów działkowych. Ustalenie to jest nietrafne. W judykaturze wskazuje się, że z naruszeniem interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego mamy do czynienia zarówno wtedy gdy przeznaczenie nieruchomości ulega zmianie, jak również wtedy, gdy rada gminy, wbrew żądaniom właściciela (użytkownika wieczystego) nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Ten ma bowiem prawo oczekiwać, że w wyniku zmiany planu dojdzie do uwzględnienia jego żądań (wyeliminowania czy zmniejszenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności). Nawet gdyby przyjąć, że samo pozostawienie działki w dotychczasowym przeznaczeniu samo przez się nie narusza interesu prawnego właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości to i tak do naruszenia tego interesu z reguły dochodzi, ze względu na zmiany przeznaczenia innych gruntów, w rozpoznawanej sprawie zmiany w układzie komunikacyjnym (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2009 r., II OSK 1771/08, LEX nr 547149). Sąd I instancji koncentrując się na wykazaniu dopuszczalności przeznaczenia terenów, które umożliwiają zadania o różnych funkcjach, pod warunkiem braku ich wykluczania się wzajemnego, eksponując przy tym treść § 30 ust. 17 pkt 2 MPZP, pominął inne kwestie, które w formie zarzutów zostały w skardze podniesione. M. Ł. zarzucała m. in. pozorność wyłączenia funkcji ogrodów działkowych w odniesieniu do jej działki, naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp polegające na braku określenia rodzaju zabudowy dla obszarów rolniczych, naruszenie zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 Upzp polegające na zaplanowaniu terenu R/ZD wokół terenu o charakterze przemysłowo-usługowym oraz naruszenie powyższych przepisów polegające na nieuwzględnieniu wniosków skarżącej co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości. Do tych kwestii sąd I instancji w istocie się nie odniósł, co oznacza, że naruszono przepis art. 151 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 101 ust. 1 Usg. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie zwrócono uwagę chociażby na to, że uchwała ogranicza możliwości użytkowania nieruchomości skarżącej i jej zabudowę. W tym aspekcie umknęło uwadze sądu wojewódzkiego unormowanie zawarte w § 30 ust. 17 pkt 3 MPZP, wedle którego wśród szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu zawarto sformułowanie: "zakaz zabudowy z zastrzeżeniem § 3 ust. 6 pkt 3, oraz ust. 5 i 7". Sięgnięcie do treści § 3 ust. 6 pkt 6 MPZP wskazuje, że chodzi o dopuszczenie zabudowy na terenach ZD – terenów ogrodów działkowych w formie altan oraz obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m². Regulacja zawarta w § 30 ust. 5 MPZP odnosi się do działki nr [...], zaś ust. 7 nawiązuje do rodzaju zabudowy dopuszczonej w § 3 ust. 6 pkt 3 uchwały. Przy wykluczeniu funkcji ogrodów działkowych na działce skarżącej o nr [...], takie unormowanie planistyczne prowadzi do wniosku, że wykluczona byłaby na niej jakakolwiek zabudowa, także służąca chociażby celom rolniczym.

Umknęło także uwadze sądu, choć w myśl art. 134 § 1 Ppsa nie był on związany zarzutami i wnioskami skargi, unormowanie odnoszące się do przeznaczenia terenu 024-R/ZD zawarte w § 30 ust. 4 MPZP: "Funkcje wyłączone: nie ustala się". Sąd przytaczając treść § 30 ust. 17 pkt 2 MPZP, w którym "wyklucza się funkcje ogrodów działkowych na działce nr [...]" nie roztrząsał wzajemnego stosunku obu tych przepisów.

Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że uzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów art. 151 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa i art. 101 ust. 1 Usg, jak również art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa, a uchybienie im miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej są przedwczesne, skoro w istocie sąd wojewódzki oddalając w odniesieniu do § 30 ust. 3 MPZP skargę przyjął wadliwy pogląd o braku naruszenia interesu prawnego skarżącej, a w pozostałym zakresie odrzucając skargę, nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały. Ponownie rozpoznając skargę M. Ł. WSA w Gdańsku rozpozna skargę, uwzględniając wyłożoną w niniejszym wyroku argumentację i wskazania.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, o kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 Ppsa.