Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 318/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg J. K. i G. H., E. T. i P. T. oraz W. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w gminie Jastarnia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] oraz działek nr [...], 2. oddala skargi G. H. i W. R., 3. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego J. K. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 4. zasądza od Rady Miejskiej solidarnie na rzecz skarżących E. i P. T. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęły trzy skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r. Nr XXXVII/276/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J.

Pierwsza ze skarg J. K. i G. H., zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 318/14, została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący, w dacie wniesienia skargi, pozostawali współwłaścicielami nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały, stanowiącej działki nr [...] i [...], położone w J. przy ul. M. [...] i M. [...]. Nieruchomość ta znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 008.MNU i odnoszą się do niej ustalenia szczegółowe określone w karcie terenu nr 2 (str. 8 tekstu planu). Zgodnie z tymi ustaleniami teren działek skarżących przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zakresem dopuszczalnych usług: gastronomia, pensjonaty, lecznictwo uzdrowiskowe i specjalistyczne. Nie dopuszcza się na nim tymczasowych obiektów budowlanych. Teren 008.MNU położony jest w zasięgu ustalonej planem strefy ochrony konserwatorskiej, a w jego granicach występują budynki objęte ochroną konserwatorską m. in. budynek letniskowy położony przy ul. M. [...], który na rysunku planu naniesiony jest na działce skarżących nr [...]. Maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na "20% dla działek zabudowanych, gdzie procent zabudowy przekracza 20%; maksymalnie – jak w stanie istniejącym". Wysokość zabudowy ustalono "do 7, 5 m (do 2 kondygnacji nadziemnych), dla budynków objętych ochroną konserwatorską – jak w stanie istniejącym". Stan istniejący zdefiniowano w § 4 ust. 4 pkt 11 jako "stan na rok 2012; za stan istniejący uznaje się również stan projektowany wg obowiązujących decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę".

W treści skargi, poprzedzonej wezwaniem z dnia 20 września 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wskazali na naruszenie art. 17 ust. 6 pkt b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 kpa i w zw. z art. 268a kpa, poprzez wadliwe uzgodnienie projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zarzucili, że postanowienie z dnia 23 października 2012 r. uzgadniające projekt planu zostało wydane przez Zastępcę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez wymaganego upoważnienia. Zdaniem skarżących, właściwym do uzgodnienia był jedynie Wojewódzki Konserwator Zabytków. Zawarte w regulaminie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków upoważnienie dla Zastępcy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wykonywania obowiązków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – nie spełnia wymogów stawianych upoważnieniom udzielanym na podstawie art. 268a kpa, ponieważ nie wskazuje imienia i nazwiska pracownika, do którego jest skierowane, daty, od której obowiązuje oraz okresu, na jaki jest udzielone a także zakresu przekazywanych uprawnień oraz organu upoważniającego. Regulamin pochodzi ponadto od ponadto od Wojewody, a nie od właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Kwestionowane uzgodnienie jest ponadto niepełne i nie zawiera pełnej analizy charakteru zabytkowego obszaru. Nieruchomość skarżących została objęta w projekcie planu ochroną konserwatora zabytków jako budynek letniskowy pozostały po działalności spółki J. W projekcie planu brak jest analizy uzasadniającej stwierdzenie, że budynek ten jest budynkiem zachowanym. Pominięto zupełnie fakt, że budynek ten był wielokrotnie przebudowywany i obecnie w swej konstrukcji, założeniu jak i wyglądzie zewnętrznym ma niewiele wspólnego z oryginalnym domkiem letniskowym [...].

Ponadto, zdaniem skarżących, podczas uchwalania planu naruszono również art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, gdyż informacja o fakcie, że dojdzie do nadzwyczajnej sesji Rady Miasta została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w dniu 19 czerwca 2013 r. a więc niecałe 4 dni przed momentem rozpoczęcia sesji, co uniemożliwiło skarżącym udział w tym posiedzeniu.

Skarżący uważają także, że wprowadzenie na terenie oznaczonym w planie 008.MNU zakazu budowy tymczasowych obiektów usługowo - handlowych jest niezgodne z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. W planie brak jest wskazania uzasadnienia dla takiej dalekiej interwencji jaką jest całkowite ograniczenie prawa prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarżący podnieśli również, że w J. dochodzi do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości i dzielenia ich na tych, którzy dokonali już przebudowy swoich nieruchomości i tych, którzy dbali o ich konstrukcję a prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie uwzględnia roszczeń potencjalnych właścicieli w związku z utratą wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że postanowienie uzgodnieniowe z dnia 23 października 2012 r. podpisane przez Zastępcę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie narusza prawa. Brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia jej uchylenia, gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Rada wskazała, że działała w przekonaniu, że organ, który zawodowo w swej działalności zajmuje się m.in. uzgadnianiem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego każdorazowo działa przez organy do tego umocowane. Co więcej, w ocenie Rady, charakter uzgodnienia jest pełny. Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące.

Podczas uchwalania planu, w ocenie Rady, nie naruszono również art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym. Umieszczenie informacji o nadzwyczajnej sesji Rady Miasta w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w dniu 19 czerwca 2013 r. nie uniemożliwiało bowiem prawa wstępu na posiedzenie Rady a dopiero wtedy można by mówić o naruszeniu prawa obywateli wynikającego z powołanego przepisu. Poza tym, nie ma przepisu, który wyznaczałby określony termin poinformowania o dacie sesji, a statut miasta w § 19 ust. 6 precyzuje, że zawiadomienie o sesji powinno być podane do publicznej wiadomości co najmniej 3 dni przed sesją w sposób zwyczajowo przyjęty. Ponadto, Rada wskazała, że nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami niedochowania terminu, który uprawniał mieszkańca do zgłoszenia uwag. Pierwsze wyłożenie projektu planu miało miejsce w dniach od 29 listopada 2011 r. do 30 grudnia 2011 r. a uwagi można było składać do dnia 16 stycznia 2012 r. Następne wyłożenie miało miejsce w dniach od 28 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. a termin do składania uwag upłynął dnia 18 stycznia 2013 r. Ponieważ skarżący wnieśli swoje uwagi dopiero pismem z dnia 14 maja 2013 r. to zostały one pozostawione bez rozpoznania.

Rada wyjaśniała również, że ustanowiony zakaz lokalizacji budowy tymczasowych obiektów usługowo - handlowych i sezonowych jest działaniem mającym na celu wprowadzenie i utrzymanie ładu przestrzennego na terenie Gminy a także ochronę krajobrazu. Rada posiada kompetencje do kształtowania gospodarki przestrzennej gminy w sposób odpowiadający społeczności gminy, w tym do stanowienia zakazów lokalizacji danego rodzaju obiektów.

Ponadto, w ocenie Rady, wywód skarżących o rzekomym naruszaniu zasad równości i konieczności zaspokajania interesów mieszkańców jest niezrozumiały i niezasadny, a nieuwzględnienie w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu wynika z regulacji art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie procesowym z dnia 29 października 2014 r. Rada Miasta podtrzymała dotychczasową argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśniła, że z informacji uzyskanych od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że Zastępca Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków został powołany na stanowisko z dniem 1 czerwca 2012 r. na podstawie art. 91 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku zaś z wakatem na stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w okresie od 23 lipca 2012 r. do 31 października 2012 r. wszystkie dokumenty podpisywał właśnie jego Zastępca zgodnie z zapisem § 24 ust. 2 regulaminu organizacyjnego stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...] Wojewody z dnia 22 listopada 2010 r.

Rada wskazała jednocześnie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga w zawartości planu miejscowego analiz uzasadniających stwierdzenie, że budynek jest budynkiem zachowanym. Niezależnie od powyższego wskazała, że tryb sporządzania planu obejmuje szereg analiz i studiów, których wynikiem jest projekt planu. Wykonywane prace w ramach procesu powstawania planu są często niedokumentowane, sporządzane w postaci materiałów roboczych i szkiców niezbędnych do uzyskania efektu finalnego - projektu planu. Projekt planu J. był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu i w zakreślonym terminie nie wpłynęły uwagi dotyczące posesji przy ul. M. [..]. W przypadku planu Juraty analizę wartości kulturowych przeprowadzono w oparciu o: Ewidencję Dóbr Kultury, [...], Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków, Gdańsk 2002; [...] Studium Konserwatorskie, Biuro Architektury [...], czerwiec 1999; konsultacje i uzgodnienia robocze z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Do najważniejszych wartości układu przestrzennego J. należy oprócz kompleksowego założenia przestrzennego z lat 30 – tych ubiegłego wieku – jednorodna stylowo, modernistyczna architektura obiektów zarówno hotelowych jak i letniskowych powstałych w okresie międzywojennym. W wyniku przeprowadzonych analiz wyznaczony został obszar szczególnie cenny o najwyższym stopniu zachowania wartościowej struktury przestrzennej J. – jako strefa ochrony konserwatorskiej oraz wytypowane zostały budynki przewidziane do ochrony konserwatorskiej. Budynek przy ul. M.[...] (dawniej numer [...]) znajduje się w granicach tej strefy, gdyż w obu powołanych wyżej opracowaniach figuruje jako obiekt wartościowy, reprezentujący charakter architektury letniskowej i jako taki został przewidziany w projekcie planu do ochrony konserwatorskiej.

Jednocześnie, Rada wyjaśniła, że do szczególnych walorów J. należy zaliczyć w głównej mierze: charakterystyczny układ przestrzenny z lat 30 – tych XX w. z osią kompozycyjną w postaci deptaku M. łączącego brzegi [...] z otwartym morzem, wysoki poziom estetyczny zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ścisły związek architektury z przestrzenią zalesioną a także przenikanie lasu w skali makroprzestrzennej i w skali poszczególnych obiektów. I to właśnie w celu ochrony tych wartości, żeby uniknąć tandety i chaosu przestrzennego oraz zgodnie z uwagami wnoszonymi w trakcie szeregu dyskusji nad zapisami planu, wprowadzono zakazy m.in. budowy tymczasowych obiektów usługowo – handlowych oraz obiektów tymczasowych i sezonowych. Dzięki takim zapisom plan uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a prawo własności nie jest prawem absolutnym i jego wykonywanie nie jest bezgraniczne.

Z kolei, w piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2015 r., skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze. Dodatkowo podnieśli, że zagadnienia zawarte w planie miejscowym powinny być określane w sposób jednoznaczny, nie powodujący wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem karta terenu nr 2 wskazuje w tekście planu budynek przy ul. M.[...] (a nie o numerze [...]) zaś w załączniku graficznym budynek, który ma w rzeczywistości inny kształt. Do zmiany numeracji budynków przy ul. M. doszło w 2001 r. uchwałą zarządu Miasta a więc długo przed uchwaleniem planu. W związku z wątpliwościami związanymi z oznaczeniem nieruchomości objętej opieką konserwatorską w planie, skarżący zwrócili się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przedstawienie aktualnego statusu tej nieruchomości w świetle uregulowań ochrony zabytków i w odpowiedzi poinformowano ich, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa, nie znajduje się na terenie wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego oraz nie jest ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Skarżący wskazali również, że ustalona linia dopuszczalnej zabudowy rozcina budynek z przylegającym doń podmurowanym tarasem trwale związanym z budynkiem, który w przeszłości stanowił prawdopodobnie werandę typową dla przedwojennej J. Ponadto, w ocenie skarżących, uznanie, że na działce nr [...] możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej przy jednoczesnym założeniu, że jest to obszar zieleni urządzonej, może prowadzić do zabudowania jedynego dojazdu do działek nr [...]-[...].

W piśmie z dnia 25 marca 2015 r. Rada stwierdziła, że zmiana numeracji posesji spowodowała "zamieszanie" w dokumentach, również w zapisie tekstowym planu, w którym przywołano już nieaktualny numer adresowy budynku [...] (aktualny numer [...]). Jednakże ustalania zawarte na rysunku planu w postaci graficznego wskazania budynku oraz fakt stosunkowo niedawnej zmiany numeracji wyjaśniają jednoznacznie, który budynek jest przedmiotem ochrony. Kształt rzutu poziomego budynku wskazanego do ochrony wynika ponadto bezpośrednio z Ewidencji Dóbr Kultury, [...], Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków, i pokrywa się z oznaczeniem na mapach geodezyjnych. Rada powołała się na § 4 ust. 4 pkt 6 uchwały, w którym wyjaśniono, że linie zabudowy nie dotyczą balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami, części podziemnych obiektów budowlanych i tarasów, które nie zawężają pasa drogowego a przywołany przez skarżących argument, że podmurowany taras stanowił prawdopodobnie werandę typową dla przedwojennej J. nie znajduje uzasadnienia w opracowaniu Ewidencji Dóbr Kultury, [...]. Z kolei postanowienia dotyczące terenu 065.ZP, w granicach którego znajduje się działka nr[...] zawiera karta terenu nr 15. Pełnomocnik wyjaśnił także, że plan nie różnicuje nieruchomości a jedynie sposób ich zagospodarowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga w zawartości planu miejscowego uzasadnienia ustaleń, w tym elementów uzasadniających ochronę konserwatorską. Byłoby to bowiem sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Z kolei ustalony w planie obowiązek wykonywania studiów krajobrazowych w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków jest uzasadniony możliwością rozbudowy budynków objętych ochroną konserwatorską. Jego wprowadzenie nie wymagało uzasadnienia podobnie jak inne ustalenia planu np. określenie maksymalnych gabarytów zabudowy czy zakaz stosowania w ogrodzeniach przejść ekologicznych w postaci otworów, umożliwiających migrację drobnej zwierzyny.

Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. (k. 199-200) skarżący J. K. i G. H. wyjaśnili, że w wyniku zniesienia współwłasności po wniesieniu skargi pozostają współwłaścicielami jedynie działki nr [...] położonej przy ul. M.[...]. Na kolejnej rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. skarżący zgodnie oświadczyli, że w wyniku kolejnych zmian własnościowych, wyłącznym właścicielem działki nr [...] jest J. K. Skarżąca G. H. w dacie orzekania nie była właścicielka żadnej nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu.

Druga skarga E. i P. T., zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 669/14 została wniesiona w poniższych okolicznościach:

Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętej ustaleniami planu, położonej w J. przy ul. M.[..] stanowiącej działki nr [...] i [...]. Na rysunku planu działki skarżących znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 010.MU. Ustalenia dotyczące tych działek ujęte są w karcie terenu nr 3 (str. 9 tekstu planu). Wskazano w nich, że w granicach terenu występują budynki objęte ochroną konserwatorską m. in. budynek letniskowy przy ul. M. [...]. Został on uwidoczniony na działce skarżących nr [....] również na rysunku planu. W tekście planu wskazano ponadto, że dla terenu 010.MU dopuszcza się wysokość zabudowy "do 7,5 m (do 2 kondygnacji nadziemnych), dla działki nr [...] do wysokości istniejącego budynku na działce nr [...], dla budynków objętych ochroną konserwatorską – jak w stanie istniejącym".

We wniesionej skardze, również poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wskazali, że przed uchwaleniem planu dla terenu ich nieruchomości była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W treści tej decyzji z dnia 17 lipca 2008 r. przewidziano możliwość wzniesienia budynku o 3 kondygnacjach nadziemnych (do 11 m) i nie zawarto w niej jakichkolwiek warunków dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz ochrony dóbr kultury współczesnej. Decyzja ta następnie została zmieniona decyzją Burmistrza Miasta z dnia 15 marca 2013 r. w zakresie funkcji zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz w zakresie wymagań dotyczących miejsc parkingowych (nie mniej niż 1 miejsce parkingowe/ 1 mieszkanie). Ponadto skarżący wskazali, że pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. zgłosili w Starostwie Powiatowym rozpoczęcie robót budowlanych polegających na rozbiórce parterowego budynku letniskowego położonego w J. przy ul. M. na działce nr [...], a w piśmie z dnia 19 maja 2013 r. poinformowali Gminę o zakończeniu tych prac i rozbiórce parterowego budynku letniskowego. Skarżący, już w uwagach do projektu planu, złożonych w dniu 16 stycznia 2013 r., sprzeciwiali się objęciu ich działki ochroną konserwatorską i ustaleniu dla niej parametrów stojących w sprzeczności z planowaną przez nich do realizacji zabudową. Uwagi te nie zostały jednakże przez Radę uwzględnione z wyjaśnieniem, że ustalona w projekcie planu wysokość zabudowy do 7,5 m (do 2 kondygnacji nadziemnych) jest konsekwencją bezpośredniego sąsiedztwa, ewentualnej nowej zabudowy i parterowego budynku objętego ochroną konserwatorską. Zdaniem skarżących objęcie ochroną konserwatorską obiektu nie istniejącego już faktycznie na terenie ich nieruchomości oraz nieuwzględnienie w planie ustaleń zawartych we wcześniejszych decyzjach o warunkach zabudowy jest niezgodne z prawem i narusza przepisy art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący wskazali, że z postanowień zaskarżonej uchwały wynika, że Rada ograniczyła wysokość zabudowy na terenie ich nieruchomości właśnie ze względu na istnienie na niej obiektu objętego ochroną konserwatorską. Tymczasem argument ten nie został zastosowany w odniesieniu do działki [...]] na której również usytuowany jest budynek objęty ochroną konserwatorską, a dopuszczono wysokość nowej zabudowy do trzech kondygnacji - "dla działki [...] do wysokości istniejącego budynku na działce [...]". Budynek wzniesiony na działce [....] jest trzykondygnacyjny. W tych okolicznościach ograniczenie wysokości zabudowy na działce skarżących nie było zasadne, narusza zasadę równego traktowania przez władze publiczne i wskazuje na nadużycie przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Skarżący wskazali, że ograniczenie wysokości zabudowy na terenie ich nieruchomości nie znajduje uzasadnienia także w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach podobnych położonych na terenach sąsiednich. Wyjaśnili, że na sąsiadujących działkach nr [...]-[..] usytuowanych jest 5 willi 3 – kondygnacyjnych a po drugiej stronie ulicy usytuowany jest zespół budynków stanowiących ośrodek [...]", gdzie jeden z niech (usytuowany na działkach nr [...] i [...]) ma 5 kondygnacji. Skarżący wskazali, że w zapisie na karcie 3 pkt 8. 6 planu Rada nie powołała się na objęcie budynku usytuowanego na działce nr [...] ochroną konserwatorską i nie ograniczyła wysokości zabudowy do 7,5 m (tak jak na działce nr [...]). Działka nr [...], która wyznacza wysokość zabudowy dla działki nr [....] znajduje się pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Działki nr [...] i [...] mają bardzo zbliżone parametry, ponadto według uchwały na każdej z nich usytuowany jest budynek objęty ochroną konserwatorską.

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne określenie parametrów zabudowy, w sposób pośredni, przy pomocy odesłania do definicji "stanu istniejącego w roku 2012 r." Ustalenie parametrów zabudowy w ich ocenie powinno nastąpić w sposób jednoznaczny bez jakichkolwiek wątpliwości, w sposób możliwy do weryfikacji.

W odpowiedzi na tą skargę Rada również wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że wbrew stanowisku skarżących, uchwalając plan nie musiała kierować się ustaleniami wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy o ile na ich podstawie nie wydano jeszcze decyzji o pozwoleniu na budowę. Rada wyjaśniła, że działka skarżących nie jest objęta ochroną konserwatorską. Ochronę taką przewidziano w planie wyłącznie dla samego budynku. Obowiązek ten wynikał z opracowania Ewidencja Dóbr Kultury [...], Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków, i roboczych ustaleń z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Z kolei obniżenie zabudowy na działce nr [...] było uzasadnione z tego względu, że działka ta wraz z sąsiadującą wyłączoną spod zabudowy działką nr [...] tworzą razem pożądaną w sylwecie od strony Zatoki przerwę minimalizującą negatywne skutki intensyfikacji zabudowy dla krajobrazu. Podkreślono, że ekspozycja J. od strony Zatoki jest elementem chronionym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. Ustalona wysokość zabudowy nie jest bezpośrednio uzależniona od istnienia budynku. Organ zaznaczył jednocześnie, że nie można stwierdzić, że postanowienia odnoszące się do działek, które należą do skarżących w zakresie wysokości zabudowy byłyby inne niż to jest w obecnych zapisach planu, gdyby budynek nie istniał w momencie dokonywania uzgodnienia. Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia 25 lutego 2008 r., odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnosząc m.in. uwagi co do nieuwzględnienia ochrony następujących zabytków zlokalizowanych przy ul. M. [...] i [...], wskazując, że dla terenów tych dopuszczono 20% pokrycia działki zabudową, co w połączeniu z II kondygnacjami sprawi, że nowe kubatury zdominują przestrzeń chronioną. Konserwator sformułował jednocześnie wniosek o zmniejszenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki do parametrów typowych dla przedwojennego zespołu oraz ustalenie dla nieruchomości budynkowych i gruntowych chronionych parametrów jak w stanie istniejącym, jak dla terenu 011.MU.

Rada wyjaśniła, że projektowana wysokość zabudowy dla działki nr [...] wynika również z bezpośredniego sąsiedztwa ewentualnej nowej zabudowy, a dodatkowo ustalenie to wynika z odwołania do stanu istniejącego i parametrów typowych dla przedwojennego zespołu. W załączniku nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia planu – rozstrzygnięcie uwag wniesionych w trakcie I wyłożenia do publicznego wglądu – pkt 8 (uwagi dotyczące działki nr [...]), uwaga dotycząca wysokości zabudowy została częściowo uwzględniona. W celu uzyskania zespołu budynków o możliwie jednolitych gabarytach (działki nr [...]-[...;]) ustalono wysokość dla nowej zabudowy na działce nr [...] do wysokości istniejącego budynku na działce nr [...]. W ramach I wyłożenia nie wniesiono uwag do działki nr [....]. Generalna zaś zasada stosowania wysokości dla nowej zabudowy między ulicą M. a linią brzegową to 7,5 m z wyjątkami wynikającymi z zastanej sytuacji. Uwaga dotycząca działki nr [...], wniesiona w ramach II wyłożenia, nie została uwzględniona. Działka ta położona jest na skraju omówionego ciągu zabudowy i nie jest to działka o charakterze plombowym. Sąsiadujący od zachodu zespół 5 budynków jest zespołem o jednolitej architekturze. Obniżenie zabudowy na działce nr [...] i zakaz zabudowy sąsiedniej działki nr [...] tworzą pożądaną w sylwecie od strony Zatoki przerwę minimalizującą negatywne skutki intensyfikacji zabudowy dla krajobrazu. Ekspozycja Juraty od strony Zatoki jest elementem chronionym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J.

Jednocześnie, organ wyjaśnił, że odwołanie się do stanu istniejącego przy określeniu parametrów zabudowy jest prawidłowe. A nawet gdyby przyjąć, że jest to sformułowanie niewystarczające to nie można stwierdzić, że takie zdefiniowanie parametrów w jakikolwiek sposób narusza interes prawny skarżących. Określenie wysokości poprzez sformułowanie "jak w stanie istniejącym" jest jednoznaczne i precyzyjne. Oddaje zmysł ustalenia, którym jest zakaz nadbudowy budynku objętego ochroną konserwatorską a w przypadku jego odtworzenia nakaz zastosowania tej samej wysokości.

W piśmie z dnia 25 marca 2015 r. skarżący podnieśli dodatkowo naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na braku określenia wprost w tekście zaskarżonego planu miejscowego parametrów dróg (tak dróg publicznych, jak i innych szlaków komunikacyjnych) a w szczególności parametrów ul. M., przez którą odbywa się obsługa nieruchomości skarżących. Niewystarczającym jest bowiem, w ocenie skarżących, określenie parametrów dróg np. w zakresie szerokości poprzez odwołanie się do rysunku planu a w zaskarżonym planie w odniesieniu do ulicy M. oznaczonej na rysunku planu m.in. symbolem 102.KD.X stanowiącej publiczny ciąg pieszo – jezdny służący obsłudze komunikacyjnej nieruchomości skarżących wskazano na karcie terenu nr 21 jego szerokość poprzez sformułowanie "jak w rysunku planu". Podobne rozwiązania przyjęto w zaskarżonym planie w doniesieniu do dróg publicznych np. na karcie terenu nr 20 w odniesieniu do dróg publicznych klasy dojazdowej również wskazano parametr w postaci szerokości poprzez odniesienie się do rysunku planu "jak na rysunku planu". Z kolei wyraźne określenie parametrów dróg w tekście planu stanowi obowiązkowy element planu miejscowego, którego brak stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego przesądzający o jego nieważności. Stwierdzone naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego miały zaś bez wątpienia wpływ na interes prawny skarżących, gdyż również w odniesieniu do szlaku komunikacyjnego, którym przewidziano w zaskarżonym planie obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżących, lokalny prawodawca nie określił parametrów w części tekstowej planu.

W piśmie z dnia 25 marca 2015 r. skarżący podtrzymali jednocześnie dotychczas przedstawione zarzuty i wyjaśnili, że legitymacja do złożenia skargi przysługuje im jako właścicielom nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą w zakresie obszaru 010.MU a sposób zagospodarowania ich nieruchomości określony zaskarżoną uchwałą narusza ich interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności, uszczuplając w sposób istotny ich uprawnienia właścicielskie ukształtowane m.in. przez udzieloną im decyzję o warunkach zabudowy, z którą ustalenia planu są niezgodne.

Uzupełniając argumentację przedstawioną w skardze skarżący wskazali, że nieokreślenie w sposób jednoznaczny a jedynie przez odwołanie się do stanu istniejącego wskaźnika zabudowy w postaci wysokości zabudowy stanowi ewidentne naruszenie przepisów prawa w tym zasad techniki prawodawczej. Co więcej stan istniejący, do którego odwołuje się plan to nie stan istniejący w dacie podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , lecz stan na rok poprzedzające jej podjęcie. Przepisy uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinny być zaś formułowane w taki sposób, by samodzielnie (bez konieczności sięgania do jakichkolwiek innych dokumentów) określać przeznaczenie i dopuszczalny sposób zagospodarowania terenów nim objętych. Nie może być bowiem tak, że aby wyinterpretować zapisy wynikające z planu konieczne będzie poszukiwanie parametrów budynków na rok 2012 r. w archiwach różnych urzędów czy w odniesieniu do budynków objętych ochroną konserwatorską w archiwach służb konserwatorskich.

Ponadto, w ocenie skarżących, w kontekście wskaźnika wysokości określonego w planie dla nieruchomości skarżących nie ma znaczenia argumentacja podnoszona przez organ, że postanowienia te byłyby takie same nawet gdyby uwzględniono okoliczność, że na dzień uchwalenia planu budynek na działce przy ul. M. już nie istniał. Jest to jedynie nieudolna próba obrony przyjętych w planie błędnych zapisów, tym bardziej, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że projektowana wysokość dla działki skarżących wynika z bezpośredniego sąsiedztwa ewentualnej nowej zabudowy a jedynie dodatkowo z odwołania do stanu istniejącego i parametrów typowych dla przedwojennego zespołu. Działka nr [...] bezpośrednio sąsiadująca z działkami skarżących jest wyłączona z zabudowy (znajduje się poza liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu) a działka nr [...] granicząca z działkami skarżących z drugiej strony jest już zabudowana budynkiem 3 – kondygnacyjnym. Właśnie w nawiązaniu do tego budynku określono wysokość dla nowej zabudowy na działce nr [..] graniczącej z prawej strony z działką nr [..], podczas gdy takiego nawiązania bez uzasadnienia nie zastosowano dla działek skarżących.

Skarżący podkreślili, że zaskarżony plan został również wydany z naruszeniem art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnione ograniczenie przysługującego im prawa własności nieruchomości zlokalizowanej na terenie oznaczonym w uchwale jako 010.MU, dla którego plan ustalił skrajnie niekorzystne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, rzekomo z uwagi na objęcie ochroną konserwatorską zlokalizowanego na działce budynku, który w dacie podjęcia uchwały już nie istniał. W stosunku do sposobu korzystania z nieruchomości ustalonego dla skarżących w decyzji o warunkach zabudowy w zaskarżonym planie ograniczeniu poddano nie tylko wysokość zabudowy ale dodatkowo wyłączono całkowicie z zabudowy stanowiącą własność skarżących działkę nr [...], przewidzianą do zabudowy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwił skarżącym korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy (czyli ustalony decyzją o warunkach zabudowy) i co istotne, z punktu widzenia niniejszego postępowania ograniczenie to zostało wprowadzone z naruszeniem zasady proporcjonalności i z powołaniem się na objęcie ochroną konserwatorską budynku, który w dacie podjęcia uchwały już nie istniał czyli bez uzasadnienia, które z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP usprawiedliwiałoby wprowadzone ograniczenie. Z faktu bowiem, że art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że prawodawca dopuszcza sytuację, w której ustalenia planu miejscowego będą niezgodne z wcześniej udzieloną decyzją o warunkach zabudowy nie wolno wywodzić niczym nieskrępowanej kompetencji organów gminy do kształtowania ustaleń planu miejscowego w całkowitym oderwaniu od aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem. Z kolei uzasadnienie ustalonej dla działki skarżących wysokości zabudowy, które organ wykreował na potrzeby odpowiedzi na skargę nie przystaje do uzasadnienie zaprezentowanego w uzasadnieniu o sposobie rozstrzygnięcia złożonych przez skarżących uwag do planu, gdzie wyraźnie wskazano, iż ustalona w projekcie planu wysokość zabudowy do 7,5 m (do dwóch kondygnacji nadziemnych) jest konsekwencją bezpośredniego sąsiedztwa ewentualnej nowej zabudowy i parterowego budynku objętego ochroną konserwatorską. Skarżący podnieśli, że przewidziana w Studium strefa ochrony ekspozycji J. na którą powołał się organ na uzasadnienie obniżenia zabudowy na działce skarżących dotyczy nie tylko ich działki, ale całej miejscowości J. (co wynika z rysunku studium), a zatem tak samo jak do nieruchomości skarżących odnosi się do nieruchomości sąsiednich, na których przewidziano jednak 3 – kondygnacyjną zabudowę, która już w ocenie organu, jest zgodna ze Studium. Nawet gdyby przyjąć, że tego rodzaju "prześwity" w zabudowie jakie zaplanował organ mogą przyczynić się do poprawy ekspozycji miejscowości to taką funkcję pełni wyłączona z zabudowy działka nr [...]. Wprowadzenie ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżących nie jest konieczne dla osiągniecia zgodności planu ze Studium.

Skarga W. R., zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 817/14, została wniesiona w następujących okolicznościach:

Skarżący W. R. jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność w budynku wielorodzinnym położonym na działce nr [...] w J. objętej ustaleniami planu. Na rysunku planu działka nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 011.MU. Objęta jest ustaleniami szczegółowymi planu określonymi w karcie terenu nr 3, które przewidują: m.in.: maksymalną wielkość powierzchni zabudowy oraz wysokość zabudowy – jak w stanie istniejącym; minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej - 60% powierzchni działki budowlanej. Działka nr [..] graniczy bezpośrednio z niezabudowana działką nr [...], która również położona jest na terenie oznaczonym 011.MU, w karcie terenu nr 3. Zapisy zaskarżonego planu dla działki nr [..] przewidują zaś: "dopuszcza się nową zabudowę wielorodzinną, maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 25%, minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej - 50% powierzchni działki budowlanej, wysokość zabudowy do 12,6 m (do 2 kondygnacji nadziemnych + 1 z warunkiem ograniczenia powierzchni rzutu 3 kondygnacji do 60% powierzchni zabudowy planowanej inwestycji".

W skardze, wniesionej również po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący zarzucił naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że projekt planu został przedłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia 29 listopada 2011 r. do dnia 30 grudnia 2011 r. W tym czasie uwagi do projektu planu w odniesieniu do działki nr [..] zgłosili inwestorzy A. oraz B. Podmioty te wnioskowały o zmianę parametrów i gabarytów planowanej dla tej działki zabudowy, powołując się na wydane wcześniej dla tej działki decyzje o warunkach zabudowy. Wniesione uwagi zostały uwzględnione i do projektu planu wprowadzono żądane zmiany. Jednakże decyzje Burmistrza Miasta z dnia 13 października 2011 r. i 11 czerwca 2012 r. zostały następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzjami z dnia 26 lipca 2012 r. i z dnia 23 maja 2013 r. a to w ocenie skarżącego świadczy również o wadliwości planu.

W kontekście powyższego skarżący zarzucił również naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie go możliwości przedstawienia uwag do planu. Pozostając bowiem w przekonaniu, że warunki zabudowy ustalone decyzjami nie zostały ujęte w projekcie skarżący nie wiedział, że istnieje konieczność podjęcia obrony praw i przez to nie skorzystał z uprawnienia zagwarantowanego w art. 18 ust. 1 ustawy. A wyłożenie planu do publicznego wglądu w okresie świąt Bożego Narodzenia i Nowego Roku spowodowało, że zainteresowane osoby nie miały szans złożenia uwag, gdyż nie zamieszkują w J. poza sezonem letnim.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała podjęta została również z naruszeniem art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie dokonania ponownych uzgodnień postanowień planu, po tym jak do postanowień, opartych na wcześniejszych uzgodnieniach, wprowadzono zmiany. Część obszaru objętego planem w tym działka nr 82 znajdują się w pasie technicznym brzegu morskiego a zatem zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej, wszelkie postanowienia planu w tym zakresie winny być uzgodnione z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Tymczasem organ, bez żadnych uzgodnień, wyłącznie na podstawie uwag właściciela działki nr [...], zmienił pierwotne zapisy projektu planu dotyczące obszaru pasa technicznego brzegu morskiego.

Skarżący uważa ponadto, że zaskarżony plan nie jest zgodny z pkt 4.1.5 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta J., uchwalonego uchwałą nr XXXI/193/05 Rady Miasta z dnia 28 października 2005 r., a tym samym został wydany z naruszeniem art. 15 ust 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęty dla działki nr [...] współczynnik zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do obecnie panujących na tym terenie warunków przyrodniczych, będzie powodował powstanie znaczących strat w istniejącym drzewostanie oraz pogorszenie stanu tych siedlisk przyrodniczych. Konfiguracja położenia drzew na terenie działki nr [...] nie pozwala na wykonanie jakiegokolwiek obiektu o parametrach, na które pozwalają obecnie przyjęte w planie warunki, bez konieczności usunięcia z terenu tej działki znacznej liczby drzew. Ewentualne usunięcie z terenu działki obecnego drzewostanu, negatywnie wpłynie na gospodarkę hydrologiczną tego terenu, co przełoży się na wzrost poziomu wód gruntowych, a tym samym w realny sposób wpłynie na walory użytkowe i zagrożenie przenikaniem wód gruntowych w nieruchomościach sąsiednich, w tym nieruchomości na terenie której znajduje się lokal skarżącego.

W ocenie skarżącego ustalenia planu naruszają ponadto art. 140 kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego i w konsekwencji ustanowienie ograniczeń w zabudowie nieruchomości, na której znajduje się lokal skarżącego w sposób dowolny, nie związany z realizacją celów publicznych czy ochroną ładu przestrzennego. Zapisy planu przewidujące dla terenu 011.MU "zabudowa jak w stanie istniejącym" wykluczają możliwość rozbudowy budynku posadowionego na nieruchomości, na której znajduje się lokal skarżącego czy zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej na terenie tej działki. Organ nie uzasadnił zaś w żaden sposób wprowadzonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, na której znajduje się lokal skarżącego. O dowolności przyjętych postanowień planu świadczy również przyjęcie przez organ na jednym obszarze zupełnie odmiennych warunków zabudowy dla każdej działki położonej w granicach tego obszaru.

Skarżący, uzasadniając posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu planu, wyjaśnił dodatkowo, że plan, jako że odnosi się do przyznanych właścicielowi działki nr [...] uprawnień w zakresie zabudowy tego terenu, oddziałuje na wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr [...] stanowiącej współwłasność członków wspólnoty mieszkaniowej w tym skarżącego. Ponieważ działki nr [...] i [...] graniczą ze sobą a ustalenia planu przyznają właścicielowi działki nr [...] znaczące wyjątkowe warunki zabudowy, zarówno w zakresie wysokości zabudowy jak i jej intensywności, odmiennie określają dla niej warunki środowiskowe, parametry powierzchni biologicznie czynnej, które odbiegają od warunków obowiązujących dla pozostałych terenów, to tym samym właściciele działki nr [...] w tym skarżący, będą musieli znosić skutki wykonywania na działce nr [...] inwestycji o parametrach założonych przez plan miejscowy, które mogą narażać oddziaływanie tej inwestycji na ich nieruchomość ponad przeciętną miarę. Odziaływanie zrealizowanej, zgodnie z ustaleniami planu zabudowy na działce nr [...] w kontekście przyjętych parametrów zabudowy tego terenu, będzie miało realny wpływ na warunki użytkowania nieruchomości sąsiednich, albowiem usunięcie z tego terenu drzew a także posadowienie parkingu poniżej poziomu wód gruntowych, naruszy warunki hydrologiczne i spowoduje wzrost poziomu wód gruntowych przyczyniając się jednocześnie do konieczności dodatkowego zabezpieczenia budynku na działce nr [...]w zakresie ochrony przeciwwodnej. Przyjęta wysokość zabudowy dla działki nr [...] nie zapewni dostatecznego normatywnego dostępu naturalnego oświetlenia lokalu skarżącego przewidzianego w § 13 ust. 2 oraz w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 200 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Ponadto, zabudowa działki nr [...] budynkiem posiadającym trzy kondygnacje nadziemne niewątpliwie pogorszy walory użytkowe właścicieli lokali znajdujących się na terenie działki nr [...] i negatywnie wpłynie nie tylko na ich parametry użytkowe ale również spowoduje spadek wartości tych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Zwróciła uwagę na brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały. Wyjaśniła także, że wskazywane przez skarżącego trudne warunki hydrologiczne nie wykluczają możliwości inwestowania, są charakterystyczne dla obszarów położonych na mierzejach, czyli dotyczą całego półwyspu, w tym działki skarżącego nr [...], na której powstał budynek (ul. R.) o powierzchni zabudowy około 480 m2 (ok 33 % powierzchni działki), wysokości 3 kondygnacji nadziemnych (dopuszczalna wysokość według decyzji o warunkach zabudowy – 13 m), podpiwniczony z garażem podziemnym. Działki o nr [...] i [...] położone są w pasie ochronnym brzegu morskiego. Sporządzona na potrzeby uchwalenia zaskarżonego planu Prognoza oddziaływania na środowisko zawiera informacje o przewidywanych przyrodniczych skutkach gospodarowania przestrzenią zgodnie z przyszłym planem. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzyskał odpowiednie uzgodnienia i opinie w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Dyrektora Urzędu Morskiego. Ustalenie dotyczące parkingów podziemnych w wersji projektu planu wyłożonej po raz pierwszy do publicznego wglądu brzmiało: w obszarze planu dopuszcza się realizację jedno poziomowych parkingów podziemnych pod warunkiem posadowienie posadzki parkingu powyżej poziomu wód gruntowych lub według ustaleń zawartych w kartach terenu. W wyniku częściowego uwzględnienie uwagi wniesionej w ramach pierwszego wyłożenia, skorygowano zapis planu na następujący: w obszarze planu dopuszcza się realizację jedno poziomowych parkingów podziemnych pod warunkiem posadowienia posadzki parkingu powyżej poziomu wód gruntowych lub zastosowania zabezpieczeń chroniących sąsiadującą zieleń wysoką. Korekta ta miała na celu ujednolicenie warunków realizacji parkingów podziemnych dla całego obszaru objętego planem. Skorygowany projekt planu poddano ponownym uzgodnieniom i opiniowaniu w niezbędnym zakresie, w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Dyrektorem Urzędu Morskiego.

Z kolei, określona w planie dla działki nr [...] wysokość zabudowy do 12,6 m i powierzchnia zabudowy do 25% wynikają z wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wysokość zabudowy w decyzji ustalono do 13 m a parametr ten określony w planie został na 12,6 m jako efekt uwzględnienia uwagi wniesionej przez inwestora w ramach pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. Decyzja o warunkach zabudowy została poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji uzyskał odpowiednie uzgodnienia m.in.: właściwego konserwatora zabytków. Organ nie widział powodu zmiany ustaleń decyzji sporządzonej przez uprawnionego urbanistę w zakresie tych parametrów. Ponieważ działka nr [...] i [...] położone są w strefie ochrony konserwatorskiej projekt planu uzyskał uzgodnienie m.in.: Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Określona w planie wysokość zabudowy dla działki nr[...] do 12,6 m jest dodatkowo uwarunkowana ilością trzech kondygnacji nadziemnych oraz ograniczeniem powierzchni rzutu trzeciej kondygnacji do 60% powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. Zaś fakt uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr[..] nie ma żadnego znaczenia w sprawie.

Organ stwierdził również, że zaskarżony plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta J., uchwalonego uchwałą nr XXXI/193/05 Rady Miasta z dnia 28 października 2005 r. Studium dopuszcza nową zabudowę w postaci plombowej na ternach zabudowanych – w strefach wielofunkcyjnych, w ramach którego znajduje się działka nr [...]. Studium określa zarówno uprawnienia jak i kierunki rozwoju przestrzennego. Kierunkami rozwoju J. są m.in.: strefy wielofunkcyjne z przewagą funkcji rekreacyjnych i mieszkaniowych określone również w J. Uwarunkowania studium w zakresie ochrony środowiska, w tym drzewostanu mają charakter ogólny odnoszący się do całej gminy J. Zadaniem planów miejscowych jest między innymi uszczegółowienie zapisów studium, szczególnie w wyznaczonych strefach rozwoju przestrzennego. Cały obszar J. poddany jest ochronie w aspekcie obszarów Natura 2000. Do projektu planu sporządzona była Prognoza oddziaływania na środowiska. Projekt planu wraz z prognozą uzyskał odpowiednie uzgodnienia i opinie w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organu odpowiedzialnego m.in. za ochronę obszarów Natura 2000.

Organ wyjaśnił ponadto, że plan miejscowy określa jedynie maksymalne gabaryty i inne warunki dla nowej zabudowy. Z kolei zadaniem projektu budowlanego jest uzyskanie zgodności nie tylko z przepisami planu miejscowego ale także z przepisami Rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, innymi przepisami odrębnymi, w tym techniczno – budowlanymi dotyczącymi warunków gruntowo wodnych i zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń budynków sąsiadujących.

Postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 318/14, II SA/Gd 669/14 oraz II SA/Gd 817/14 i postanowił prowadzić je dalej pod jedną sygn. akt II SA/Gd 318/14.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2015 r. organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesionego przez skarżących E. i P. T. Wyjaśnił, że pasy drogowe na terenie J. są już istniejące z reguły, wydzielone geodezyjnie granicami działek, w tym w sąsiedztwie działek skarżących. Granice działek są jednoznacznie określone i nie wymagają wymiarowania. Wymiarowania i określenia parametru szerokości pasów drogowych wymagają te tereny, gdzie planowana jest nowa sieć dróg, gdzie teren jest niezainwestowany, a układ drogowy wyznacza nowe tereny budowlane. Powyższe nie dotyczy J., gdzie struktura przestrzenna jest ukształtowana a plan ma charakter wybitnie zachowawczy. Ponadto, obszar J. charakteryzuje się specyficzną siatką ulic, której geometria nie pozwala na opisowe określenie parametru szerokości w liniach rozgraniczających. A celem ustawodawcy było przedstawienie części zapisów uchwały w postaci graficznej, tej części, której nie można z różnych powodów przedstawić w formie opisowej. Odnosząc się do pozostałych podniesionych przez skarżących E. i P. T. zarzutów Rada wyjaśniła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala dla planów miejscowych wymóg określenia maksymalnej wysokości zabudowy ale nie ustala sposobu określenia tego parametru i nie wymaga w zawartości planu miejscowego uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Ponadto, zdaniem organu, uzasadnienie ustalonej wysokości zabudowy jest właściwe i oddaje istotę sprawy. Działka położona jest na skraju ciągu zabudowy, nie jest działką o charakterze plombowym. Generalna zasada stosowania wysokości dla nowej zabudowy między ulicą M. a linią brzegową to 7,5 m z wyjątkami wynikającymi z zastanej sytuacji (jak działka nr [...] – plombowe uzupełnienie ciągu zabudowy czy hotel [...] jako akcent urbanistyczny). Sąsiadujący z działką skarżących od zachodu zespół pięciu budynków jest zespołem o jednolitej architekturze. Obniżenie zabudowy na działce nr [...] i zakaz zabudowy sąsiedniej działki [...] tworzą pożądaną w sylwecie od strony Zatoki przerwę minimalizującą negatywne skutki intensyfikacji zabudowy dla krajobrazu. Ekspozycja J. od strony Zatoki jest elementem chronionym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. Ekspozycja Półwyspu od strony Zatoki jest dobrem ogólnonarodowym. Kształtowanie sylwety zabudowy, która tę ekspozycję określa jednym z najważniejszych zadań planu poprzedzone zostało cyklem fotografii i szeregiem nieformalnych dyskusji w ramach posiedzeń MKUA. Sylweta nie może być ciągła, nie może być jednolita. Musi mieć przerwy, akcenty, musi tworzyć harmonijną całość. Sposób kształtowania ekspozycji Juraty od strony Zatoki w projekcie planu J. oceniły pozytywnie w trybie uzgodnień i opiniowania projektu planu organy do tego powołane m.in. Wojewódzki Konserwator Zabytków, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Dyrektor Urzędu Morskiego.

Rada wskazała także, że plan J. obejmuje teren o pow. 157 ha. Jest to blisko 2,5 kilometrowej długości fragment półwyspu helskiego, którego szerokość wynosi na tym odcinku od 450 m do 800 m o znaczących uwarunkowaniach tj.: cały obszar objęty planem włączony jest do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, cały obszar objęty planem położny jest w granicach Nadmorskiego Parku, cały obszar objęty planem położony jest w granicach pasa nadbrzeżnego brzegu morskiego (pas techniczny, pas ochronny), część terenu objętego planem i szereg budynków podlega ochronie konserwatorskiej, znaczna część terenu pokryta jest lasem. Projekt planu uzyskał zgodę Marszałka Województwa i Ministra Środowiska na przeznaczenie części gruntów leśnych na cele nieleśne. Projekt planu uzyskał wymagane prawem uzgodnienia i opinie, był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu a Wojewoda stwierdził zgodność uchwały w sprawie uchwalenia planu z prawem. Podkreślono, że prace nad planem trwały sześć lat.

W piśmie z dnia 5 czerwca 2015 r. skarżący J. K. i G. H. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej kartę terenu nr 2, a więc ustaleń szczegółowych dotyczących terenów: 005.MNU, 006.MNU, 0007.MNU, 008.MNU oraz 009.MNU.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r. nr XXXVII/276/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J. wniesione zostały przez Ja. K., G. H., E. i P. T. oraz W. R. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, gdy miało miejsce wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego oraz gdy zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wszystkie powyższe warunki w odniesieniu do wszystkich trzech skarg zostały w sprawie spełnione.

Badając następnie naruszenie interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymujące do zaskarżenia uchwały Sąd doszedł do wniosku, że naruszenia tego nie ma w przypadku skarżącej G. H. oraz skarżącego W. R. Wobec wyzbycia się własności nieruchomości objętej ustaleniami planu na rzecz J. K., skarżąca G. H. utraciła przymiot legitymujący ją nie tylko do zaskarżenia uchwały, ale również jej dalszego podtrzymywania w chwili wyrokowania. W ocenie Sądu wymóg naruszenia interesu prawnego zawarty w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi istnieć również w momencie wyrokowania.

Jeżeli chodzi o ocenę naruszenia interesu prawnego W. R. to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną własność nie może być rozważany z pominięciem przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903). Ustawa ta określa bowiem m.in. prawa i obowiązki właścicieli lokali wyodrębnionych jak i zarząd nieruchomością wspólną. Zgodnie więc z art. 6 tej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Z zapisu tego wynika, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący W. R. nie wykazał zaś swojego własnego, indywidualnego interesu w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r. Skarżący tak naprawdę kwestionuje w swojej skardze ustalenia planu dotyczące działki nr [...], wskazując, że ich realizacja spowoduje negatywne skutki dla nieruchomości położonej na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny w rozumieniu wskazanym powyżej nie mogą być zaś uznane argumenty o wpływie inwestycji na części wspólne całego budynku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei podniesiona przez skarżącego możliwość wpływu ustaleń poczynionych w planie dla działki nr [...] na zacienienie jego lokalu oraz na wartość tego lokalu również nie świadczą o naruszeniu jego indywidualnego interesu prawnego. Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zmniejszenie wartości nieruchomości stanowi jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1504/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na brak legitymacji procesowej G. H. oraz W. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi przez nich wniesione. Tylko bowiem istnienie legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 713/14, htts://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega natomiast wątpliwości, że pozostali skarżący, jako właściciele nieruchomości objętych ustaleniami planu, byli legitymowani do zainicjowania skutecznej kontroli sądowej zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika, że o ile naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek w postaci nieważności uchwały. Przy tym "zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej, załączników), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący J. K. jest właścicielem działki nr [...], która stanowi nieruchomość położoną przy ul. M.. Działka ta położona jest w planie na terenie oznaczonym 008.MNU w karcie terenu nr 2. Z zapisów planu dla tego terenu wynika, że budynek letniskowy przy ul. M. [...] został objęty ochroną konserwatorską. Z kolei z rysunku planu wynika, że ochroną konserwatorską objęty jest budynek przy ul. M.[...] a brak jest takiego oznaczenia dla budynku przy ul. M.[...].

Art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Następnie art. 20 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały. Ponadto zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Z powołanych przepisów wynika, że plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz z części graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest zaś integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych też względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 256/13). Skoro inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej - części graficznej rzeczonego planu, będącej jego integralnym elementem a także z uwagi na fakt, że część graficzna stanowi wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej, to powstałe w ten sposób nieścisłości mogą uniemożliwić zastosowanie planu w praktyce. Pamiętać bowiem trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążą one zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606). Dlatego też ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 486/10, https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z dokonanych na podstawie dokumentacji planistycznej ustaleń, bezspornych zresztą między stronami, pomiędzy częścią tekstową, a rysunkiem planu zachodzi ewidentna sprzeczność zapisów tekstowych i graficznych w odniesieniu do działki skarżącego nr [...]. Na rysunku planu na działce tej położonej przy ul. M.[...] uwidoczniony jest obiekt objęty ochroną konserwatorską nie ujęty w treści planu. W konsekwencji nie wiadomo, jakie uregulowania obowiązują dla terenu nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że taka rozbieżność nie jest znacząca, możliwa do usunięcia w drodze wykładni postanowień planu, bądź w drodze sprostowania. Ochrona konserwatorska przyjęta dla budynku położonego na działce skarżących wynikająca jedynie z rysunku planu rzutuje i wpływa na pozostałe uregulowania odnoszące się do działki skarżącego.

Z uwagi na zaistniałą sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu, uniemożliwiającą odczytanie ustaleń dla działki nr [...] przy ul. M. [...], Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J. w części dotyczącej działki nr [...] tj. w granicach interesu prawnego skarżącego.

Skarżący E. i P. T. są z kolei współwłaścicielami działek o nr [...] (nieruchomość położona przy ul. M.[...]) i o nr [...], które to działki położone są w kontrolowanym planie na terenie oznaczonym 010.MU, w karcie terenu nr 3. Z ustaleń planu dla tego terenu wynika m.in., że budynek letniskowy przy ul. M. [...] został objęty ochroną konserwatorską a wysokość zabudowy dla terenu 010.MU została ustalona do 7,5 m (do 2 kondygnacji nadziemnych), dla działki nr [...] do wysokości istniejącego budynku na działce nr [...], dla budynków objętych ochroną konserwatorską – jak w stanie istniejącym. Ponadto, działka nr [...] znajduje się według rysunku planu poza wyznaczonymi liniami zabudowy. Zdaniem Sądu objęcie ochroną konserwatorską obiektu nie istniejącego w dacie uchwalania planu narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Przy uchwalaniu planu nie można bowiem pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) a wynika to z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r., który stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Obowiązek ten wynika ponadto z zapisu art. 66 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że organy wydające decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu, są obowiązane przesyłać ich odpisy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 1). Organy, które w terminie 7 dni od dnia wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, nie prześlą odpisów tych decyzji, ponoszą na zasadach ogólnych odpowiedzialność za szkodę tym wyrządzoną (ust. 2). Organ planistyczny powinien zatem znajdować się w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1597/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ E.i P. T. pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. zgłosili w Starostwie Powiatowym rozpoczęcie robót polegających na rozbiórce parterowego budynku letniskowego zlokalizowanego przy ul. M.[...] a kolejnym pismem z dnia 19 maja 2013 r. poinformowali o zakończeniu tych prac Rada Miasta uchwalając plan miała obowiązek uwzględnić ten fakt.

Powyższe świadczy również o tym, że ustalona dla działki skarżących dopuszczalna wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji nadziemnych i do 7,5 m nie znajduje uzasadnienia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w istocie ustalona dla terenu 010.MU wysokość zabudowy w rzeczywistości odnosi się jedynie do działki skarżących nr [...]. Pozostałe działki znajdujące się na tym terenie są albo już zabudowane do 3 kondygnacji, albo dopiero będą tak zabudowane (działka nr [..]) z wyłączeniem działki nr [..] wyłączonej z zabudowy i jednej z działek skarżących nr [...] dla której nie naniesiono linii zabudowy.

W art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego a w art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy określono, że do obowiązkowych elementów treści planu należy określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów. Ponadto, w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało zatem przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym a określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 542/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy określać maksymalną wysokości zabudowy dopuszczonej na danym terenie a jeżeli organ uchwałodawczy wprowadza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zróżnicowaną wysokość zabudowy dla poszczególnych rodzajów budynków powinien w przyjętej uchwale określić parametry tych budynków. Przy czym organ różnicując wysokość zabudowy dla budynków położonych w planie w tym samym obszarze powinien przedstawić argumenty uzasadniające wprowadzone wielkości i zaistniałe różnice.

Przedstawiona zaś przez Radę Miasta argumentacja, uzasadniająca ustaloną wysokość zabudowy dla działki nr [...] nie jest przekonująca. W załączniku nr 2 do kontrolowanej uchwały Rada Miasta wyjaśniła, że: "ustalona w projekcie planu wysokość zabudowy do 7,5 m (do 2 kondygnacji nadziemnych) jest konsekwencją bezpośredniego sąsiedztwa, ewentualnej nowej zabudowy i parterowego budynku objętego ochroną konserwatorską". Z kolei, w odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że "obniżenie zabudowy na działce nr [...] wynika z faktu, iż tworzą one pożądaną w sylwecie od strony Zatoki przerwę minimalizującą negatywne skutki intensyfikacji zabudowy dla krajobrazu (...) dodatkowo ustalenie to wynika z odwołania do stanu istniejącego i parametrów typowych dla przedwojennego zespołu".

Ustalenie parametrów nowej zabudowy w oparciu o budynek, który nie istnieje nie jest zasadne. Tak samo dostosowywanie tych parametrów do ewentualnej nowej, niepewnej zabudowy wydaje się nielogiczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem uzależniać warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu od zdarzenia przyszłego i niepewnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 119/14, LEX nr 1485666). Brak jest ponadto podstawy prawnej, aby w akcie prawa miejscowego odsyłać do kryterium wyznaczenia gabarytów nowej zabudowy według istniejącego budynku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 893/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadza do wniosku, że obowiązkiem rady gminy jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały dało się w sposób niebudzący wątpliwości zinterpretować. Aby cel taki osiągnąć lokalny prawodawca powinien używać wartości liczbowych i fachowego słownictwa, co stanowić będzie zobiektywizowaną metodę kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 277/13, Lex nr 1329990). Nie przekonuje również Sądu uzasadnienie wprowadzenia na działce nr [...] wysokości zabudowy do 7,5 m z uwagi na utworzenie przerwy minimalizującej negatywne skutki intensyfikacji zabudowy dla krajobrazu. Dlaczego bowiem akurat działka nr [...] w połączeniu z działką nr [...] ma tworzyć taką przerwę - nie wiadomo.

W materiałach planistycznych jak i w odpowiedzi na skargę nie można odnaleźć ponadto żadnego uzasadnienia dla usytuowania działki skarżących o nr [...] poza liniami zabudowy dla nowoprojektowanej zabudowy, które de facto uniemożliwia skarżącym wprowadzenie na tej działce jakiejkolwiek zabudowy.

Podkreślić należy, że prawo do zabudowy należy do podstawowych atrybutów prawa własności. Właścicielowi wolno z rzeczą robić wszystko, z wyjątkiem tego, co jest mu zakazane (art. 140 Kodeksu cywilnego). Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, ale nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest bowiem możliwość korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe definicje prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Zatem zarówno przepisy prawa cywilnego jak i innych działów prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego. Do prawa administracyjnego kształtującego granice prawa własności zaliczyć należy m. in. regulacje prawa budowalnego, prawa ochrony środowiska czy prawa planowania przestrzennego. Prawo do zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, stanowi element prawa własności, a regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi, są elementami ograniczającymi to prawo. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prawo do zabudowy jest więc przejawem prawa do korzystania z rzeczy, oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ograniczenia prawa do zabudowy wprowadzane mogą być na podstawie licznych ustaw materialnych. Takim przykładem są ograniczenia do zabudowy w związku z utworzeniem na danym terenie jednej z form przestrzennej ochrony przyrody (park narodowy, rezerwat, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu i inne). Przykładem takim są również ograniczenia związane z przeznaczeniem i określeniem zasad zagospodarowania danego terenu w planie miejscowym. Ustalenia planu miejscowego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich nawet nadając prawo do zabudowy (w przypadku przeznaczenia gruntu na cele inwestycyjne), stanowią ograniczenie prawa właściciela. Stanowisko takie wynika z przepisów konstytucyjnych. Na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych, może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową także dla ochrony prawa własności, statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przepis ten wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela. W kwestii rozumienia zasady proporcjonalności oraz wartości których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, a więc regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji należy powołać m. in. wyrok Trybunały Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r. sygn. K 13/98 w którym Trybunał rozważając treść art. 31 ust. 1 podkreślił, że norma ta dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności praw innych osób). Przepis ten stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki (konieczności). Podkreśla, że chodzi tu o środki niezbędne w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegają ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie.

Podkreślić jednak należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Rada Miasta przekroczyła przyznane jej przez ustawodawcę władztwo planistyczne ponieważ w istotny sposób ograniczyła skarżącym E. i P. T. korzystanie z należących do nich działek nr [...] i [...] nie wskazując jednocześnie ochronie jakich wartości ingerencja ta służy. Dlatego też, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta J. z dnia 24 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] tj. w zakresie interesu prawnego skarżących.

Powyższe okoliczności zdecydowały o uwzględnieniu skarg. Pozostałe zarzuty skarżących Sąd uznał za niezasadne.

Zgodnie z art. 17 ust. 6 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumentacji planistycznej znajduje postanowienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 23 października 2012 r. o uzgodnieniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w mieście J. Postanowienie to zostało podpisane przez Zastępcę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który uzyskał upoważnienie do działania w imieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie § 24 ust. 2 zarządzenia Wojewody nr [...] z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie nadania regulaminu Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków a zgodnie z którym w czasie nieobecności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jego obowiązki wykonuje Zastępca Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Podpisanie postanowienia przez osobę upoważnioną odpowiada zaś dyspozycji art. 286a kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Udzielenie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a kpa, jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Osoba upoważniona podpisuje decyzję, co wymaga podkreślenia, w imieniu organu. Innymi słowy, w następstwie takiego upoważnienia zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, ale upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym - nosicielem kompetencji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10, LEX nr 741977). Toteż, wspomniany przepis stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Upoważnienie takie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje.

Niewątpliwie, podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną należy zaliczyć do tzw. wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. , sygn. akt II GSK 1618/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zarzucić Radzie Miasta naruszenia w toku uchwalania kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) zgodnie z którym, jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektem uchwał. Zwołanie sesji jest koniecznym warunkiem ważności podejmowania uchwał Rady Gminy. Przepisy art. 20 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym pozwalają rozróżnić sesje zwyczajne, zwoływane przez przewodniczącego w miarę potrzeb oraz sesje nadzwyczajne, zwoływane na wniosek wójta lub grupy radnych, stanowiących co najmniej ¼ składu danej Rady. Szczegółowe zasady zwoływania sesji powinien regulować statut gminy (zob. glosa Tomasza Lewandowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2296/11, LEX/el. 2012 r.). Przy czym termin określony w art. 20 ust. 3 ma charakter instrukcyjny, a ustawa nie przewiduje żadnych skutków prawnych w przypadku zwołania sesji w terminie późniejszym (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2296/11, LEX nr 1136675).

Ponadto, przepisy ustawowe nie określają terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu tego powiadomienia i w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Statutu. To Statut jest aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju gminy. Jest zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej, w tym m.in. organizacji wewnętrznej gminy i tryb pracy jej organów (art. 22 ust. 1). W statucie regulowane są m.in. kwestie terminów i trybu powiadamiania o sesji nie tylko radnych, ale również mieszkańców. Zapisy statutu w tym zakresie są obligatoryjne i stanowią realizację konstytucyjnego (art. 61 Konstytucji RP) i ustawowego (art. 11b ustawy o samorządzie gminnym) prawa obywatela do informacji, która obejmuje m.in. wstęp na sesje rady gminy i posiedzenia komisji. Z § 19 ust. 6 załącznika do uchwały nr XXVII167/2005 Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta wynika zaś, że zawiadomienie o sesji winno być podane do publicznej wiadomości co najmniej 3 dni przed sesją w sposób zwyczajowo przyjęty.

Nie można zarzucić również Radzie Miasta błędnego sporządzenia Prognozy skutków finansowych uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieuwzględnienie roszczeń potencjalnych właścicieli w związku z utratą wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Ponadto, prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawione w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 114/12, LEX nr 1231927).

Rada Miasta, uchwalając kontrolowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musiała uwzględniać wydanych dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie zaś z ust. 2 tego art. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis wprowadza rozwiązanie, które stanowi odstępstwo od zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie. Kwestię tę reguluje w sposób generalny powołany art. 65 ustawy przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem).

Rada Miasta nie naruszyła ponadto przysługującego jej władztwa planistycznego uchwalając dla terenu oznaczonego symbolem 008.MNU w karcie terenu nr 2 zakaz tymczasowych obiektów usługowo – handlowych. Jak już wcześniej zostało wyjaśnione, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, uznanych za ważniejsze, jeśli działają w ramach określonych przez granice prawa i stosują zasadę proporcjonalności. Rada Miasta bardzo precyzyjnie wyjaśniła przyczyny wprowadzonego zakazu, powołując się przede wszystkim na wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury a także m.in. na układ przestrzenny z lat 30 – tych XX wieku oraz wysoki poziom estetyczny zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zaś w punkcie 3 i 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.