Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 314/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku, nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "spółka"), od decyzji Zarządu [...] W. (dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] września 2020 roku, znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu wolnostojącego nośnika reklamowego na terenie części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...] W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 21 grudnia 2016 roku spółka wystąpiła do Zarządu [...] W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu wolnostojącego nośnika reklamowego na terenie części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...] W.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 roku, znak: [...], Zarząd [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dla obszaru obejmującego teren inwestycji uchwalono "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - część III, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. [...]. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, realizacja powyższej inwestycji może nastąpić wyłącznie na podstawie jego ustaleń, a więc dalsze postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła skarżąca, podnosząc, że brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania, ponieważ od dnia 28 kwietnia 2020 roku, nie obowiązuje na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 roku w odniesieniu do reklam. Spółka zarzuciła organowi I instancji brak zawiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału, jak również złożenia wniosków dowodowych. W ocenie skarżącej, niedopuszczalne było oparcie zaskarżonej decyzji o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 roku z pominięciem uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń wraz z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej. Spółka wskazała również na naruszenie przepisów prawa budowlanego w zakresie prawa wolności zabudowy i przepisów prawa przedsiębiorców.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zawieszenie postępowania przed SKO w [...] do czasu prawomocnego zakończenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 roku stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...].

Rozpatrując odwołanie skarżącej, SKO w [...] wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy wynika natomiast wprost, że możliwość ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej istnieje jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO w [...] zaznaczyło, że w dniu [...] sierpnia 2018 roku Rada [...] W. przyjęła uchwałę Nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2018 roku [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - część III.

Tym samym SKO w [...] wskazało, że skoro dla tego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalne jest ustalenie przeznaczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów SKO w [...] wskazało, że wbrew twierdzeniom tam zawartym uchwała Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2020 roku pomimo jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015 r., poz. 774). Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2020 roku, znak: [...] , stwierdził nieważność ww. uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

SKO w [...] wskazało, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r., poz. 713) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ odwoławczy stwierdził, że uchwala Nr [...] nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...].

W ocenie SKO w [...], organ I instancji nie mógł też naruszyć przepisów prawa budowlanego, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy, przepisy te nie mają zastosowania. Za jedyny uzasadniony zarzut, SKO w [...] uznało brak zawiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień oraz wniosków dowodowych. Okoliczność ta, zdaniem organu, nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podniesione w odwołaniu kwestie nie stanowią podstawy do wydania w tej sprawie innego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał również, że nie znajduje podstaw wniosek o zawieszenie postępowania przed SKO w [...], ponieważ rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy zawisłej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20 nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia decyzją administracyjną warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art, 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania pomimo, że nie obowiązuje od dnia 28 kwietnia 2020 r. w odniesieniu do reklam miejscowy plan z 2018 r. powołany w zaskarżonej decyzji, jako przyczyna umorzenia postępowania;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a, przez brak zawiadomienia skarżącej, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie poinformowanie skarżącej, że zakończone zostało postępowanie dowodowe, oraz że organ II instancji przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogło być konwalidowane oraz związane z tym naruszenie art. 15 k.p.a, przez niezapewnienie skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania;

- naruszenie art. 6, 7, 8,11, 77 § i 80 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu m.in. przez ustalenie, że obowiązuje w odniesieniu do reklam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 r., pominięcie Uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2020 r, w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz pominięcie art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej;

- naruszenie art. 7, 8,11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez brak wyjaśnienia i rozpoznania zarzutów skarżącej, zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji;

- naruszenie art. 101, 98, 97 § i pkt 4 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia, w formie postanowienia, wniosku skarżącej w sprawie zawieszenia postępowania, przez brak zawieszenia postępowania pomimo, że wg art. 98 k.p.a. wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania powinien być uwzględniony;

- naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawę pomimo, że wg art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej ww. miejscowy plan z 2018 r. obowiązywał w odniesieniu do reklam do dnia 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie uchwały reklamowej);

- naruszenie Uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez jej pominięcie;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji. Ponadto w treści skargi sformułowała wniosek w przedmiocie wstrzymania w całości wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując jednocześnie, że nie znalazło podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył również, że nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego skutkiem byłaby konieczność zawiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zajęciem stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził takich nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania przepisów prawa, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z porządku prawnego. Dlatego też uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym, należy wskazać, że w myśl art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID") w wersji obowiązującej po 16 maja 2020 r.:

"2. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

3. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie z 18 maja 2021 r., zostało zarządzone przeprowadzenie w dniu 8 czerwca 2021 r. posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID, z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii i dalszy znaczny wzrost liczby zakażeń koronawirusem, wynikające stąd nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w sytuacji wyznaczenia rozprawy, co skutkuje wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów, przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż dotyczy ona istotnego interesu prawnego strony. Z uwagi na fakt, że nie można przewidzieć terminu zakończenia stanu zagrożenia epidemiologicznego, Sąd był zobligowany do skorzystania z rozwiązania procesowego, wprowadzonego na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zastosowanie trybu procedowania przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID nie wymaga ani wniosku stron, ani ich zgody, ani też ich wcześniejszego poinformowania przez sąd – rozwiązanie proceduralne dotyczące postępowania przed sądem administracyjnym jest w tym zakresie odmienne niż przed sądem powszechnym – por. a contrario przepisy art. 15zzs1 i 15zzs3 ustawy COVID.

Dlatego też Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

W ocenie Sądu, wspomniany tryb procedowania, nie pozbawia strony skarżącej należnych jej uprawnień procesowych, bowiem może ona stosowne wnioski i żądania przedstawić w skardze lub w pismach procesowych w toku postępowania sądowego.

Należy też podkreślić, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Należy także podkreślić, że stan faktyczny w niniejszej sprawie, jest bezsporny, natomiast skarżąca nie uzasadniła w sposób przekonujący konieczności przeprowadzenia jawnej rozprawy. Dlatego wniosek skarżącej w tym zakresie, nie został uwzględniony.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] września 2020 roku, umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu wolnostojącego nośnika reklamowego na terenie części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...] W.

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w rozpoznawanej sprawie, stanowiły przepisy art. 104 i 105 k.p.a. oraz art. art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 t.j. z dnia 2021.04.22, dalej: "u.p.z.p.").

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., odczytywanego łącznie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wynika z kolei, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym podkreślić należy, że nie ma znaczenia data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy lecz stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Sam fakt uchwalenia, opublikowania w dzienniku urzędowym oraz wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pozbawia właściwy organ kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy oraz odnoszenia się do stanowiska stron w tym zakresie. ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 983/16, LEX nr 2309390).

Kluczowe zatem w rozpoznawanej sprawie, jest wskazanie, że wniosek skarżącej, złożony został w dniu 21 grudnia 2016 r. ( data wpływu do organu 28 grudnia 2016 r. ), zaś przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - część III, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. [...].

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, powyższy akt planistyczny, obowiązywał w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, co czyniło zasadną decyzję o umorzeniu postępowania.

Należy w tym miejscu wspomnieć, że skarżąca powołuje się na przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774, dalej: "ustawa krajobrazowa").

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 ww. ustawy, regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Mocą ustawy krajobrazowej w u.p.z.p. ( bo ten akt jest właśnie ustawą zmienianą), po art. 37, dodano przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c u.p.z.p.) - zwanej potocznie "uchwałą reklamową" - szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b u.p.z.p.), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e u.p.z.p.).

Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.).

Z wyżej przytoczonych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej, wynika że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej , powodowało z kolei uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12).

W realiach rozpoznawanej sprawy, "uchwałę reklamową", stanowiła uchwała Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Skarżąca argumentuje, że w związku z treścią art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, z datą wejścia w życie uchwały reklamowej, uchylone zostają plany miejscowe, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w tym wypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - część III, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. [...]., a więc po 11 września 2015 r.

Zdaniem Sądu, wspomniana wyżej uchwała reklamowa, wbrew zaprezentowanej w skardze argumentacji, pomimo jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej.

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2021 r., poz.1372 t.j. z dnia 2021.07.27, dalej : "u.s.g.") stanowi w art. 92 ust. 1, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z kolei zgodnie z treścią art. 98 ust. 5 u.s.g., rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2020 roku, znak: [...], stwierdził nieważność ww. uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 899/20 ( dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), oddalił skargę Miasta [...] W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady [...] [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, a zatem z datą 8 grudnia 2020 r., rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stało się w myśl art. 98 ust. 5 u.s.g. prawomocne.

W wyroku z dnia 9 grudnia 2003 roku w sprawie P 9/02 OTK-A 2003/9 poz. 100, Opublikowano: OTK-A 2003/9/100, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków.

Z kolei jak słusznie wskazał organ, rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego.

Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g., stanowi podstawowy środek nadzoru. Zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1990 roku, SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Należy zatem podsumować, że uchwała reklamowa Nr [...] nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...].

Nie doszło zatem do naruszenia art, 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawę, naruszenia Uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez jej pominięcie, a także naruszenia art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

Odnośnie do naruszenia art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U. z.U.2021.162 t.j. z dnia 2021.01.26), przypomnieć należy, że stanowi on, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa.

Skoro zatem zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa zasadnie wskazując na bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, nie można zdaniem Sądu mówić o naruszeniu powyższego przepisu. Organ nie naruszył także art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, będącego w istocie powtórzeniem zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a.. Nie zostały także naruszone przepisy oraz art. 6, 7,8, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz rzetelnie i wyczerpująco, uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Organy prawidłowo zastosowały regulację przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a., zasadnie uznając że w związku z obowiązywaniem w dacie wydania decyzji organu I instancji planu miejscowego, postepowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, stało się bezprzedmiotowe.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn.. akt II SA/Gl 1693/19, LEX nr 3025613, z brzmienia przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się bezprzedmiotowe. Organy administracji obu instancji z chwilą przyjęcia na danym terenie planu miejscowego tracą kompetencję do rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy w ramach postępowania administracyjnego. Brak zatem było podstaw do wszczynania takiego postępowania, które jako bezprzedmiotowe, należałoby następnie, zgodnie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć. Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do wszczynania takiego postępowania, którego jedynym dopuszczalnym zakończeniem byłaby decyzja o jego umorzeniu. Takie samo stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 300/16, LEX nr 2378085.

Nie było także w ocenie Sądu podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianej wyżej sprawy zawisłej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20, bowiem postępowanie w tej sprawie nie stanowiło zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia decyzją administracyjną warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, że w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Sąd a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postępowanie przez sądem administracyjnym, nie było w realiach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, brak było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 pkt. 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w omawianym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, brak jest zdaniem Sądu tego ostatniego elementu. Należy bowiem podkreślić, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, LEX nr 2241989, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

Instytucja obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w tym przepisie, dotyczyć może zatem tylko takiej sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie głównej i to zarówno decyzji pozytywnej jak też negatywnej dla wnioskodawcy, bezwzględnie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Innymi słowy, wydanie decyzji w sprawie głównej bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. Taką też wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kierowało się Kolegium.

Wspomniana sprawa, zawisła przez WSA w Warszawie, nie stanowiła przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Brak zatem rozstrzygnięcia w formie postanowienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania, choć naruszał art. 101 k.p.a., nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., wskazać należy że zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych.

W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz nie poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego.

Naruszenie to, nie miało jednak zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy. Wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, podzielić bowiem należy, dominujący i utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To do strony stawiającej wskazany zarzut, należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie II FPS 6/04).

Zatem to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji (postanowienia) o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca nie wykazała natomiast, jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać poprzez niewydanie przez SKO zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.