Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 605/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 9, art. 102
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty grillowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących A. P. i A. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] nakazującą A. i A. P. rozbiórkę wiaty grillowej (obiekt nr 10) o wymiarach 7,0 m x 17,0 m i wysokości 6,7 m wraz z tarasem o wym. 6,0 m x 9,3 m x 9,8 m, wybudowanych samowolnie na działce o nr ewid. 213/8 położonej w miejscowości M., gm. L.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. określanej dalej jako k.p.a ).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 grudnia 2006 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło do PINB pismo w sprawie legalności obiektów budowlanych na działce nr ewid. 213/8, położonej w miejscowości M. gm. L. Podczas kontroli w dniu 23 stycznia 2007 r. ustalono, że na działkach nr 213/8 i 213/9 położonych w miejscowości M., stanowiących własność Skarbu Państwa, w zarządzie Nadleśnictwa [...], usytuowane są obiekty budowlane gospodarstwa agroturystycznego o nazwie "W.", będące własnością A. i A. P.,

w skład którego wchodzi m.in. wiata grillowa z dobudowanym tarasem, oznaczona numerem 10 w planie sytuacyjnym. Przedmiotowa wiata jest obiektem wolnostojącym, o konstrukcji drewnianej, w skład której wchodzą słupy, płatwie, zastrzały wykonane z okrąglaków o grubości Ø 12 do 22 cm. Słupy zostały posadowione na stopach betonowych. Wiata zwieńczona jest dachem wielospadowym, wykonanym z okrąglaków iglastych, krytym gontem drewnianym. Podłoga wyłożona została kamieniem łamanym, układanym na zaprawie cementowej. Ściany podłużne zabudowane zostały prefabrykowanymi elementami wiklinowymi. Wewnątrz wiaty wybudowane zostało palenisko grillowe kamienne z ozdobnym okrągłym zadaszeniem drewnianym. Ustalono również, że wiata usytuowana została w odległości 7,0 m od granicy działki nr ewid. 213/8, będącej własnością Nadleśnictwa [...], a od budynku mieszkalno-usługowego w odległości 0,1 m, zaś od domku rekreacyjno-gospodarczego w odległości 12,3 m. Dodatkowo stwierdzono, że od strony północno-wschodniej do wiaty dobudowany został taras, którego konstrukcję stanowią słupy, płatwie i legary z okrąglaków iglastych o wymiarach Ø 10 do 20 cm. Podłoga tarasu wykonana została z desek, natomiast balustrady z elementów drewnianych o wysokości 1,0 m. Ze złożonych dokumentów wynikało, że budowa wiaty grillowej zrealizowana była przez A. i A. P. w 2003 r. systemem gospodarczym. PINB stwierdził, że właściciele przedmiotowej wiaty wraz z tarasem, posiadają jedynie zgodę byłego Nadleśnictwa [...], nie posiadają jednak wymaganego pozwolenia na budowę.

Takie ustalenia organu I instancji doprowadziły do wydania decyzji z dnia [...] marca 2007 r., opisanej na wstępie nakazującej A. i A. P. rozbiórkę przedmiotowego obiektu wraz z tarasem, jako wybudowanego samowolnie. W jej uzasadnieniu organ podkreślił, że z akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie zachodzą przesłanki dające możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu wraz z tarasem. Ustalił dalej, że inwestorzy nie zwracali się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a na tym terenie brak jest Miejscowego Panu Zagospodarowania Przestrzennego, zaś obowiązujący plan stracił ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Podkreślił, że według tego planu teren działki nr ewid. 213/8, na której usytuowana jest przedmiotowa wiata, oznaczony był symbolem "A3RZ", o treści "istniejące tereny łąk i pastwisk – adaptacja na perspektywę bez prawa zabudowy". Dalej zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało po wygaśnięciu ważności wyżej opisanego Planu Zagospodarowania Gminy L., uchwalonego w dniu [...] grudnia 1983 r., w związku z tym jego przepisy i ustalenia nie mogą być brane pod uwagę do ewentualnej legalizacji obiektu, z uwagi na wybudowanie go w 2003 r. W konkluzji organ wyjaśnił, że wziął pod uwagę fakt, że zakończenie budowy wiaty z tarasem odbyło się w 2003 r., a więc po 1 stycznia 1995 r., czyli po wejściu w życie nowej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W związku z tym w podstawie prawnej rozstrzygnięcia PINB powołał się na treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, określanej dalej w skrócie Upb), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku gdy budowa ta jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub narusza przepisy techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i A. P., podnosząc, że przepisy prawa budowlanego regulujące ewentualną możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej oczekują na ocenę przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z tym wyrazili oni nadzieję na korzystne dla nich rozstrzygnięcie i wnieśli o "pozytywną opinię w naszej sprawie".

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] WINB zawiesił postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jako przyczynę tego rozstrzygnięcia wskazał, że przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone jest postępowanie dotyczące zagadnienia zakresu dopuszczalnej legalizacji samowoli budowlanej. Na skutek zażalenia złożonego przez Nadleśnictwo [...] na wyżej opisane postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił postanowienie w całości i umorzył postępowanie WINB w zakresie zawieszenia postępowania odwoławczego. Postanowienie GINB było przedmiotem skargi A. i A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., VII SA/Wa 1809/07 WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie GINB, stwierdzając, że zawieszenie postępowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie było trafne.

WINB decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2007 r. nakazującą A. P. i A. P. rozbiórkę wiaty grillowej wraz z tarasem. Organ II instancji przytoczył także sentencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej w skrócie: TK) z dnia 20.12.2007 r. P 37/06 (Dz. U. nr 247, poz. 1844). Wyrokiem powyższym TK orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 i nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. nr 88. poz. 587, nr 99 poz. 665 i nr 127 poz. 880, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" - są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym wyrokiem, pismem z dnia 29.05.2008 r. organ II instancji wezwał A. i A. P. do przedłożenia w terminie 7 dni decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania m.in. dla przedmiotowej inwestycji, względnie o udzielenie informacji czy zostało wszczęte postępowanie w tym przedmiocie. W wyznaczonym terminie wezwani nie przedłożyli żądanych dokumentów. W piśmie z dnia 9.06.2008 r. wyjaśnili jedynie, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1998 r. i nie posiadają dla obiektów budowlanych objętych decyzjami o rozbiórce decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Organ odwoławczy przytaczając ustalenia dokonane przez PINB stwierdził, że obiekty objęte nakazem rozbiórki stanowią samowolę budowlaną, teren na którym są one zlokalizowane nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nadto inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla tego typu inwestycji. Uprawniało to, w ocenie WINB, organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki, nadto brak ma być podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej nawet w stanie prawnym i faktycznym po przytoczonym w uzasadnieniu wyroku TK.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji powtórzył stan faktyczny sprawy podobnie jak organ I instancji, który doprowadził go do wniosku, że wybudowana w 2003 r. przez inwestorów wiata grillowa wraz z tarasem była samowolą budowlaną, dlatego do rozstrzygnięcie tej sprawy zastosowanie mają przepisy zawarte w Upb, a w szczególności art. 48 tej ustawy. Organ zasygnalizował, że przedmiotowa wiata grillowa przekracza powierzchnię 25 m² o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Upb, dlatego nie mogła ona być realizowana na podstawie zgłoszenia zgodnie z art. 30 Upb, tylko na podstawie pozwolenia na budowę. Następnie WINB powtórzył argumentację organu I instancji, zwracając uwagę na prawidłowość jego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 Upb. Konkludując dodał, że do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99 z 2007 r., poz. 665), gdyż z akt sprawy wynika, że budowa przedmiotowej wiaty grillowej nie została zakończona przed 11 lipca 1998 r., a tylko w takim bowiem przypadku istnieje możliwość zastosowania tych przepisów.

Skargę na decyzję WINB wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. i A. P. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności przepisów prawa z Konstytucją jest obojętne dla merytorycznego rozpoznania sprawy, art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. przez uznanie, że dopuszczalne jest wydanie decyzji ostatecznej w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie pozostaje zawieszone, zasady praworządności, dochodzenia prawdy obiektywnej i zaufania do organów państwa opisanych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz analogicznie art. 100 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że WINB nie jest znany wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. VII SA/Wa 1809/07, art. 103 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, a tym samym pozbawienie strony prawa jego zaskarżenia. Wskazali dodatkowo, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją, przez co powoduje trudne do odwrócenia lub nieodwracalne skutki, w sytuacji gdy zasadne byłoby zawieszenie postępowania pozwalające na wdrożenie procesu "legalizacyjnego". Zdaniem skarżących istotną kwestią jest sama treść wyroku TK z 20.12.2007 r. P 37/06, w tym aspekcie zarzucili organowi odwoławczemu, iż nie wyjaśnił kwestii etapu postępowania, na jakim powinna być przedstawiona decyzja o warunkach zabudowy, ograniczając się wyłącznie do zacytowania fragmentu uzasadnienia wyroku TK oraz do wezwania stron o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, względnie o udzielenie informacji czy toczy się w tym względzie postępowanie. Skarżący wywodzą, iż ich działania w tym aspekcie niweczone są krokami Nadleśnictwa mającymi za cel pozbawienie wydzierżawiającej działki – A. P., tytułu do gruntu. Organ winien zatem, w ocenie wnoszących skargę, do rozważenia zawieszenia postępowania celem wyjaśnienia okoliczności prawnych decydujących o uprawnieniu skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Zawarty w skardze wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został rozpoznany przez WSA w Rzeszowie prawomocnym postanowieniem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 605/08, zgodnie z ich żądaniem.

Już po wpłynięciu skargi na decyzję WINB, GINB postanowieniem z [...].08.2009 r. nr [...] ponownie rozpoznając zażalenie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] uchylił postanowienie WINB z [...].07.2007 r. [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego i umorzył postępowanie w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., zwana dalej w skrócie Ppsa) stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1). Oznacza to po stronie sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja administracyjna, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2, w pkt 3 Ppsa, to jest: naruszenie prawa materialnego, jeśli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 135 Ppsa, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, sąd doszedł do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Podkreślić należy, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia, tj. w dniu [...] lipca 2008 r. W pierwszej kolejności za uzasadniony uznać należy zarzut skarżących naruszenia przez WINB przepisów o postępowaniu administracyjnym w aspekcie wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w obrocie pozostawało postanowienie tego organu o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Niesporne jest, że postanowieniem z [...] lipca 2007 r. [...] WINB zawiesił postępowanie z odwołania A. P. i A. P. od decyzji PINB z [...] marca 2007 r. [...] nakazującej rozbiórkę wiaty grillowej wraz z tarasem. Nie jest także sporne, że postanowieniem GINB z [...] sierpnia 2007 r. [...] postanowienie zawieszające organu odwoławczego zostało uchylone i w tym zakresie postępowanie przed WINB zostało umorzone. Dla WINB wiadomym było, że postanowienie GINB zostało następnie zaskarżone do WSA, w swojej decyzji organ ten stwierdził jednakowoż, że nie jest mu znane prawomocne rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie. Sąd stwierdza, że w ten sposób WINB uchybił obowiązkowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji postanowienie GINB z [...] sierpnia 2007 r. zostało wyrokiem WSA w Warszawie VII SA/Wa 1809/07 uchylone. Zatem w obrocie prawnym pozostawało nadal postanowienie WINB z [...].07.2007 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Akta administracyjne organu odwoławczego nie zawierają dowodu, aby skarżony organ występował do GINB o informację, co do losu skargi sądowoadministracyjnej A. P. i A. P. na postanowienie GINB z [...] sierpnia 2007 r. Z mocy art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W czasie podejmowania zaskarżonej decyzji przez WINB pozostawało zatem w mocy postanowienie tego organu o zawieszeniu postępowania odwoławczego, wniesione na postanowienie o zawieszeniu zażalenie przez Nadleśnictwo nie mogło wyłączyć skutku zawieszenia o jakim mowa w art. 102 k.p.a., albowiem wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia (art. 143 k.p.a.). W myśl art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Skoro organ odwoławczy zawiesił postępowanie odwoławcze, a w czasie gdy wydawał zaskarżoną decyzję kwestia zasadności zawieszenia postępowania pozostawała nadal otwarta, albowiem nie zostało rozpatrzone zażalenie na postanowienie o zawieszeniu, to organ ten na mocy art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. był związany własnym postanowieniem o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja zapadła zatem przedwcześnie, z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § pkt 1 lit. c Ppsa), co uzasadnia jej uchylenie.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 100 § 3 k.p.a., jaki został postawiony w skardze, gdyż przepis ten odnosi się do ustanawiania zabezpieczenia w razie wydawania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej przy przyjmowaniu przez ten organ założenia co do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Zjawisko takie nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania było Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Na etapie postępowania odwoławczego strona ta wniosła zażalenie na bezczynność WINB, będąc reprezentowaną przez radcę prawnego B. W. W aktach organu odwoławczego przy karcie nr 9 oznaczona jako "Z-3" zalega kopia pełnomocnictwa B. W., z treści którego wynika m.in. upoważnienie do działania w postępowaniu "przed organami nadzoru budowlanego". Mimo tego pełnomocnictwa WINB nie wyjaśnił zakresu udzielonego pełnomocnictwa, tak ustanowionemu pełnomocnikowi nie doręczał swojej decyzji. Rzeczą WINB było, aby zwrócić się do mocodawcy, czy zakresem udzielonego pełnomocnictwa było objęte wyłącznie postępowanie ze skargi Nadleśnictwa na bezczynność organu, czy tez obejmowało ono także postępowanie w sprawie legalności wiaty grillowej. Brak wyjaśnienia kwestii reprezentacji strony postępowania administracyjnego rodzi obawę naruszenia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., statuującego obowiązek zapewnienie czynnego udziału stronie w postępowaniu. Obowiązek ten rozciąga się także na ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Naruszenie to dawałoby podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem strona bez własnej winy nie brała by udziału w postępowaniu, poprzez pominięcie jej ustanowionego pełnomocnika.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem innych przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które nie zostały w skardze wyeksponowane. Za niesporne uznać należy, że skarżący dopuścili się tzw. samowoli budowlanej wznosząc przedmiotową wiatę, na realizację której powinni uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę. Stwierdzenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie Sąd uznaje za bezsporne. W myśl art. 48 ust. 1. Upb "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Innymi słowy w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji istniała możliwość tzw. legalizacji uczynionej samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Upb "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Sformułowanie o konieczności legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na dzień wszczęcia postępowania zostało uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. P 37/06 (opublikowanego wraz z uzasadnieniem w OTK 202/08 poz. 53) za niezgodne z Konstytucją RP. Trybunał uznał w nim, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U nr 156 z 2006 r. poz. 118 i nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. nr 88, poz. 587, nr 99, poz. 665 i 127, poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie w "dniu wszczęcia postępowania" – są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości oraz z art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu tegoż wyroku podniesiono, że skoro zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym rozumiana jako zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z generalnym porządkiem planistycznym ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi, to termin uzyskania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy nie może mieć w sprawie znaczenia, z uwagi na fakt, iż decyzja ma charakter informacyjny – i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw. Decydujące, w ocenie TK, znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, czy obiekt wybudowany bez pozwolenia nie narusza przepisów prawa, w tym regulującego kwestie planowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie o obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, mimo iż inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Innymi słowy w przypadku, gdy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, nawet w toku postępowania wszczętego przez organ nadzoru budowlanego istnieje możliwość ubiegania się przez niego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nieruchomość zabudowana samowolnie wzniesionym obiektem budowlanym, nie jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 Upb "W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2", zaś w myśl ust. 3 cyt. przepisu "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1". Niesporne jest, że PINB nie wydał postanowienia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 Upb. Stanowisko TK przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa), art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) nakłada na organ nadzoru budowlanego, który prowadzi sprawę samowoli budowlanej na terenie, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowanie przestrzennego obowiązek dokładnego wyjaśnienia inwestorowi kwestii możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli i wezwania do jej przedstawienia lub przedstawienia zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania albo nawet wniosku o jego wszczęcie w realnym do wykonania terminie. Udzielenie informacji o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ma szczególne znaczenie, bowiem w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, a co za tym idzie i w praktyce organów nadzoru budowlanego i organów gminy właściwych w sprawie ustalania warunków zabudowy zgodnie przyjmowano, iż po zakończeniu budowy obiektu bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Z kolei ustalenie realnego terminu przedstawienia przez inwestora informacji wskazanych wyżej wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności, że z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717, ze zm.) wynika, iż złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone zebraniem dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy, które do wniosku należy dołączyć (art. 52 z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy także ustalając ów termin wziąć pod uwagę, że w postępowaniu administracyjnym o warunkach ustalenia zabudowy wymagane są czynności uzgodnieniowe (art. 53 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy) prowadzone na podstawie projektu decyzji opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że wedle informacji z Urzędu Gminy w L. (k. 15 akt I instancji) działka nr 213/8 położona jest w otulinie Parku Narodowego, co w ewentualnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymagać będzie współdziałania z dyrektorem parku. Już te wymogi czynią to postępowanie na tyle skomplikowanym, że nader rzadko jest możliwe wydanie decyzji w terminie 1 miesiąca.

W tym stanie rzeczy za nie odpowiadające wymienionym wyżej przepisom k.p.a. należy uznać pismo organu II instancji zobowiązujące inwestorów do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy lub przedstawienia, czy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie w terminie dni 7 od daty otrzymania wezwania. W judykaturze nie budzi wątpliwości daleko idący skutek naruszenia zasady wymienionej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W wyroku z 23.07.1992 r., III ARN 40/92, "Państwo i Prawo" 1993, nr 8, s. 116 z glosą J. Zimmermanna, Sąd Najwyższy opowiedział się za szeroką wykładnią cyt. przepisu, stwierdzając, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy "powinien być rozumiany tak szeroko jak tylko możliwe". Pogląd ten podziela skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie.

O braku rozeznania, co do własnej sytuacji prawnej (możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania o samowolę budowlaną, jak również niezależnie od prawa dysponowania gruntem) świadczy odpowiedź inwestorów udzielona organowi II instancji (pismo z 9 czerwca 2008 r., k. 15 akt II instancji), że decyzji takiej nie mogą uzyskać, z uwagi na okoliczności, iż sporne obiekty zostały wykonane, jak również treść skargi, w której powołują się na niemożność uzyskania warunków zabudowy bez wcześniejszego rozstrzygnięcia w kwestii prawa do dysponowania terenem.

Organy obu instancji uzasadniając prawidłowość swego stanowiska co do nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty skupiły się wyłącznie na treści art. 48 ust. 2 pkt 1 Upb, nie zauważając drugiego koniecznego warunku do możliwości legalizacji samowoli budowlanej, ujętego w pkt 2 cyt. przepisu, tj. "nie naruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem". W tym zakresie obie decyzje nie zawierają żadnych rozważań.

Reasumując, skoro organ zarówno I, jak i II instancji zaniechał swoich obowiązków odnośnie udzielenia stronom stosownej informacji o skutkach braku wymaganej decyzji o warunkach zabudowy lub skutkach braku złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji dla kierunku orzekania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, to tego typu naruszenie art. 9 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to implikuje zarazem trafność zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. nakazującego prowadzić postępowanie w sposób, który prowadzi do pogłębienia zasady zaufania do organów Państwa. Sąd uznaje zarazem, że koniecznym do końcowego załatwienia sprawy jest uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzja PINB zapadła przed wydaniem cyt. uprzednio wyroku TK, zatem nie uwzględniała zastosowanego przez organ art. 48 Upb w brzmieniu, którego niezgodność z Konstytucją RP ustalił Trybunał. Z tego względu rolą PINB będzie udzielenie skarżącym wyczerpującej informacji o skutkach braku zwrócenia się do właściwego organu gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wyznaczenie skarżącym realnego terminu, w którym winni skarżący przedstawić decyzję o warunkach zabudowy. Organ ten winien uprzednio rozważyć, czy w sprawie jest możliwe spełnienie warunku ujętego w art. 48 ust. 2 pkt 2 Upb.

W zależności od podjętych przez skarżących działań i ewentualnych rozstrzygnięć, jakie zapadną w sprawie o warunki zabudowy, organ nadzoru budowlanego wyda stosowne rozstrzygnięcie, o ile uprzednio nie wykluczy możliwości legalizacji popełnionej samowoli z uwagi na brak spełnienia warunku z art. 48 ust. 2 pkt 2 Upb.

Z przytoczonych wyżej względów, sąd przy zastosowaniu art. 135 Ppsa uchylił decyzje obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. O kosztach sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 Ppsa. Na podstawie art. 152 Ppsa sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.