Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 202/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. J i Wspólnicy Kancelaria Prawna Sp. Komandytowa z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1492/11 w sprawie ze skargi D. F. J. i Wspólnicy Kancelaria Prawna Sp. Komandytowa z/s w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1492/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. F. J. i Wspólnicy Kancelaria Prawna Spółka Komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 20 października 2010 r. V. D. i Wspólnicy Kancelaria Prawna sp.k. z siedzibą w W. (zwana dalej wnioskodawcą, kancelarią lub skarżącą) zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji wraz z uzasadnieniami wydanymi przez KNF/KPWiG w postępowaniach wszczętych na podstawie zawiadomienia, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych w okresie 2005-2010 r., w tym decyzji o stwierdzeniu braku podstaw do zgłaszania sprzeciwu wobec zamiaru nabycia akcji danego towarzystwa funduszy inwestycyjnych, jak również decyzji zgłaszających sprzeciw lub decyzji o umorzeniu postępowania.

Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała wnioskodawcę, iż żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób i w formie wnioskowanej ze względu na fakt, iż zachodzi potrzeba uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stwierdzono, iż po wykazaniu przez kancelarię szczególnego interesu publicznego, organ oceni zasadność żądania i podejmie czynności przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował, iż jeśli w terminie 14 dni od dnia doręczenia rzeczonego pisma wnioskodawca nie przedstawi uzasadnienia dla twierdzenia o występowaniu w sprawie szczególnego interesu publicznego, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone.

W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca pismem z dnia 24 listopada 2010 r. nie podzielił stanowiska organu, iż żądanie informacyjne są informacjami przetworzonymi. Kancelaria podtrzymała swój wniosek z dnia 20 października 2010 r., jednocześnie informując, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej wskazanej w pierwotnym wniosku "bez ujawniania w/w danych".

W odpowiedzi na powyższą korespondencję organ w dniu 7 grudnia 2010 r. wystosował do kancelarii pismo, w którym wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. Organ wniósł przede wszystkim o odpowiedź na pytanie, czy wnioskodawca dokonał modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej tj. ograniczył żądanie do udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniem bez ujawniania określonych danych. Ponadto, organ zwrócił się z wnioskiem o doprecyzowanie sformułowania użytego w piśmie kancelarii tj. sformułowania "bez ujawniania w/w danych", ze względu na jego znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego żądania udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie dotyczące doprecyzowania wniosku, kancelaria pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. poinformowała organ, że wnioskodawca pismem z dnia 24 listopada 2010 r., dokonał doprecyzowania pierwotnie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez uszczegółowienie jego zakresu do decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniami bez ujawniania ich elementów formalnych, a dotyczących danych osobowych stron i ich pełnomocników.

Pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. organ ponownie wystąpił do wnioskodawcy z wezwaniem do wykazania szczególnego interesu publicznego uznając, że żądane informacja publiczna posiada walory informacji publicznej przetworzonej.

W piśmie z dnia 17 stycznia 2011 r. wnioskodawca wskazał, iż nie uznaje kwalifikacji wnioskowanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Zarzucono ponadto, że działania organu nie znajdują odpowiedniej podstawy prawnej, a co za tym idzie nadal aktualny jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej i jest on w pełni uzasadniony prawnie.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii wszelkich decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniem wydanych przez KNF/KPWiG w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie zgłoszenia zamiaru nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji towarzystwa funduszy inwestycyjnych, wszczętych na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w zakresie umożliwiającym zapoznanie się z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej bez jednoczesnego ujawniania informacji konfidencjonalnych za okres 2005-2010 r., ze względu na brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej.

W dniu 9 marca 2011 r. V. D. i Wspólnicy Kancelaria Prawna sp.k. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wnioskodawca zarzuca Komisji Nadzoru Finansowego niewłaściwą interpretację obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nieprawidłową interpretację terminu "informacja publiczna przetworzona".

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 udip oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157 poz. 1119 ze zm.), utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Z taką sytuacją, zdaniem organu, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek kancelarii o udostępnienie informacji publicznej obejmuje swym zakresem żądanie przekazania kopii wszelkich decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniem wydanych przez KNF/KPWiG w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie zgłoszenia zamiaru nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji towarzystwa funduszy inwestycyjnych, wszczętych na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w zakresie umożliwiającym zapoznanie się z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej bez jednoczesnego ujawniania informacji konfidencjonalnych za okres 2005-2010 r. Zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy musi być poprzedzone przeprowadzeniem analizy wszelkich decyzji administracyjnych wydanych w latach 2005 — 2010 na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Organ wskazał, iż Komisja Nadzoru Finansowego wydaje różnorodne decyzje obejmujące swym zakresem szeroką gamę zagadnień z zakresu nadzoru nad rynkiem finansowym, między innymi dotyczące nadzoru, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708), ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539), ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546, ze zm.), ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1019 i Nr 183, poz. 1537 i 1538). W tej sytuacji dokonane przez organ selekcja i wybór decyzji administracyjnych przy uwzględnieniu kryteriów wynikających z wniosku kancelarii byłaby pierwszym etapem działań. Zidentyfikowane i wybrane decyzje administracyjne musiałyby bowiem w kolejnym etapie zostać poddane ocenie z punktu widzenia występowania informacji chronionych prawem. Niewątpliwe jest bowiem, iż organ wydając decyzje administracyjne w oparciu o art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, reguluje sprawy, w ramach których występuje liczna grupa wiadomości konfidencjonalnych chronionych prawem przed nieuprawnionym udostępnieniem osobom trzecim. Uwzględnienie tych okoliczności, w tym zwłaszcza analiza poszczególnych decyzji administracyjnych, czyni uzasadnionym twierdzenie, iż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z żądaniem kancelarii nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Niewątpliwe jest, iż z racji opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ dodatkowych złożonych czynności technicznych. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny poszczególnych decyzji administracyjnych. Niezbędne jest sięgnięcie do materiałów źródłowych i częstokroć analiza akt administracyjnych indywidualnych spraw, aby ocenić, czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych. W przypadkach, w których zachodziłaby taka sytuacja, konieczne byłoby podjęcie działań polegających na usunięciu danych i wiadomości objętych ochroną prawną przed nieuprawnionym dostępem przez osoby trzecie. Wynika z tego w sposób oczywisty, iż fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych. Zdaniem organu w tych okolicznościach nie można twierdzić, jak to czyni kancelaria, iż wnioskowane informacje publiczne nie noszą waloru przetworzenia. Nadto organ wskazał, iż wnioskodawca zaniechał w jakikolwiek sposób wykazania istnienia w sprawie "szczególnie istotnego interesu społecznego", natomiast obiektywna ocena stanu sprawy nie pozwala w jakikolwiek sposób wykazać występowania tego rodzaju dobra publicznego przemawiającego za uwzględnieniem wniosku. Z analizy sprawy nie wynika jakikolwiek logiczny i realny związek pomiędzy przekazaniem wnioskowanych decyzji administracyjnych, a realizacją istotnego interesu publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V. D. i Wspólnicy Kancelaria Prawna sp.k. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w kontekście niedopuszczalności udzielenia przez Komisję Nadzoru Finansowego odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2. art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez naruszenie terminu 14 dni na rozpoznanie odwołania od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego;

3. naruszenie art. 7, 8, 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 2 oraz 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zbieranie od kancelarii informacji i wyjaśnień, w trakcie postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co spowodowało nadmierne wydłużenie przedmiotowego postępowania.

Zdaniem skarżącego wnioskowane informacje publiczne nie jest informacją przetworzoną lecz informacją prostą, która winna być udzielona przez organ.

Na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego złożył postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie XII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z dnia (...) września 2011 r. sygn. akt (...), z którego wynika, iż obecnie spółka nosi nazwę D. F. J. i Wspólnicy Kancelaria Prawna sp.k.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenia podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż żądana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a skarżąca wezwana do wykazania interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, interesu takiego nie wykazała. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej obejmuje swym zakresem żądanie przekazania kopii wszelkich decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniami, wydanych przez KNF/Kwig w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie zgłoszenia zamiaru nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji towarzystwa funduszy inwestycyjnych, wszczętych na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w zakresie umożliwiającym zapoznanie się z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej bez jednoczesnego ujawniania informacji konfidencjonalnych za okres 2005-2010 r. Brzmienie wniosku wskazuje wprost, iż bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, tak sformułowane żądanie pozornie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Jest to jednak ocena pobieżna opierająca się na twierdzeniu skarżącej jakoby na tak sformułowane żądanie organ mógł odpowiedzieć jedynie poprzez prostą czynność wydania kopii decyzji administracyjnych. Tymczasem w analizowanej sprawie zakres czynności, jaki musiałyby zostać podjęte przez organ aby zadośćuczynić żądaniu, nie ograniczałoby się jedynie do modyfikacji technicznej i graficznej informacji, lecz związane byłoby z procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym znacznym zaangażowaniem intelektualnym. Aby zadośćuczynić żądaniu skarżącej należy przeprowadzić analizę wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w latach 2005-2010 na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, bowiem organ wydaje różnorodne kategorie decyzji administracyjnych obejmujące swym zakresem szeroką gamę zagadnień z zakresu nadzoru nad rynkiem finansowym, obejmujące swym zakresem między innymi wykonywanie nadzoru zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708), ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539), ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546, ze zm.), ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1019 i Nr 183, poz. 1537 i 1538). Zidentyfikowane i wybrane decyzje administracyjne musiałyby następnie zostać poddane ocenie z punktu widzenia występowania informacji chronionych prawem. Organ wydając decyzje administracyjne w oparciu o art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, reguluje sprawy, w ramach których występuje liczna grupa wiadomości konfidencjonalnych chronionych prawem przed nieuprawnionym udostępnieniem osobom trzecim. Uwzględnienie tych okoliczności, w tym zwłaszcza analiza poszczególnych decyzji administracyjnych, czyni uzasadnionym twierdzenie, iż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z żądaniem skarżącej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Z racji opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ wielu dodatkowych złożonych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny poszczególnych decyzji administracyjnych. Niezbędne jest sięgnięcie do materiałów źródłowych i częstokroć analiza akt administracyjnych indywidualnych spraw, aby ocenić, czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych. W przypadkach, w których zachodziłaby taka sytuacja, konieczne byłoby podjęcie działań polegających na usunięciu danych i wiadomości objętych ochroną prawną przed nieuprawnionym dostępem przez osoby trzecie. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zgodził się należy z organem, iż wniosek skarżącej dotyczy spraw z zakresu rynku kapitałowego, gdzie mamy do czynienia ze szczególnym nasileniem informacji konfidencjonalnych, które mają swą wymierną wartość rynkową i których ujawnienie mogłoby rodzić poważne konsekwencje finansowe zarówno dla podmiotów prywatnych jak i dobra publicznego (bezpieczeństwa obrotu). Proces identyfikowania informacji konfidencjonalnych, zwłaszcza biorąc pod uwagę w rozpatrywanej sprawie ich ilościowy rozmiar, jest działaniem wiążącym się nie tyle z mechanicznym usuwaniem określonych treści, ale wręcz przeciwnie, koniecznością podjęcia złożonych czynności myślowych i interpretacyjnych w celu odnalezienia informacji konfidencjonalnych. Organ czyniąc zadość żądaniu skarżącej byłby zmuszony do oceny, czy dane treści zamieszczone w poszczególnych rozstrzygnięciach administracyjnych nie zawierają informacji chronionych prawem. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z dnia 20 października 2010 r. o udzielenie informacji publicznej nie wykazała powodów, dla których spełnienie jej żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie zrobiła tego również pomimo poinformowania przez Komisję Nadzoru Finansowego pismem z dnia 5 listopada 2010 r., iż wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej i wezwania do wykazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. F. J. i Wspólnicy Kancelaria Prawna sp.k. z siedzibą w Warszawie zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez

a. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

b. błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

c. błędną wykładnię art. 14 ust. 2 u.i.d.p. poprzez błędne uznanie, że:

wnioskowane przez skarżącego informacje są informacją publiczną

przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z czym

jej uzyskanie wymaga wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne

dla interesu publicznego;

poddanie ocenie z punktu widzenia występowania informacji chronionych,

czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych

kwalifikuje wnioskowane przez Skarżącego informacje publiczne jako

informacje przetworzone, mimo, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - prawo

do informacji publicznej podlega wprost ograniczeniu w zakresie i na zasadach

określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie

innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność

osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, w związku z czym organ

udostępniający informację publiczną jest obowiązany do każdorazowej analizy

przekazywanych informacji i dokonania wyłączenia danych, co do których

u.o.d.p. przewiduje ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej;

skarżący obowiązany był do wykazania powodów, dla których spełnienie jego

żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, co tym samym

uzasadniało wystąpienie organu w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. o

ustosunkowanie się do wezwania wykazania istnienia interesu publicznego,

ponieważ Skarżący wskazał sposób i formę udostępnienia informacji, co do

których organ nie zgłaszał niemożności ich udostępnienia lecz wskazał

dodatkowy warunek ich udostępnienia poprzez wykazanie istnienia interesu

publicznego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z nie odniesieniem się w uzasadnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do przedstawionych przez Skarżącego zarzutów naruszenia przez organ art. 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 u.o.d.p.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w przypadku braku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń przepisów powstępowania, które mogły mieć istotny wpływ

na wynik sprawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie

zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) maja 2011 r. (w całości jak

również poprzedzającej ją decyzji Komisji Nadzoru Finansowego) oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący nie występował do Komisji o udzielenie informacji w związku z którymi nastąpiłoby:

1. wytworzenia nowej informacji - ponieważ skarżący wnioskował o przekazanie kopii

decyzji wraz z uzasadnieniami - w związku z czym KNF nie musiał dokonywać analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, których wyniki zostałyby następnie przedstawione w dokumencie przeznaczonym dla Skarżącego. Nie miało więc nastąpić wytworzenie zupełnie nowej informacji na podstawie poczynionych przez Komisję analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań;

2. przeniesienia danych - ponieważ skarżący nie wnioskował o przenoszenie jakichkolwiek danych zawartych w decyzjach Komisji (tak wyłącznie o technicznym charakterze jak i przekraczająca ten zakres lecz jak wyżej wskazano przedstawienia kopii decyzji wraz z uzasadnieniami, w związku z czym argumentacja o przenoszeniu danych nie odpowiada stanowi faktycznemu;

3. odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielne ich zredagowanie, których końcowym efektem byłby dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny - ponieważ Skarżący nie wnioskował o sporządzenie takiego dokumentu, który zawierałby zestawienia informacji, samodzielnie zredagowanych przez Komisję. Skarżący wnioskował o udostępnienie kopii już istniejących dokumentów, gdyż bez konieczności przeprowadzania przez Komisję wskazanych w poprzednim zdaniu czynności, informacje zawarte w tych dokumentach pozwalałyby na przeprowadzenie przez Skarżącego samodzielnej interpretacji i oceny;

4. wytworzenie dokumentu żądanej treści, co wskazywać będzie na proces jej przetworzenia - Skarżący nie wnioskował o wytworzenie dokumentu, który zawierałby w sobie zestawienie efektów podjętych przez Komisję analiz, obliczeń, zestawień statystycznych. Skarżący nie był zainteresowany analizami, obliczeniami, a w szczególności zestawieniami statystycznymi, gdyż charakter wnioskowanej informacji (kopie decyzji) sam w sobie stanowi postawę do przeprowadzenia na jej bazie analiz, obliczeń czy zestawień statystycznych lecz czynności te mogą zostać wykonane przez Skarżącego. Wnioskowane kopie decyzji same w sobie stanowią materiał źródłowy dla Skarżącego

5. powoływanie się na fakt zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.d.p., jeśli w wyniku udostępnienia informacji publicznej podmiot do tego obowiązany ma ponieść dodatkowe koszty, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zaangażowanie znacznych środków w przypadku udostępnienia kopii dokumentów może więc mieć jedynie wpływ na kwestię obciążenia Skarżącego opłatą za ich udostępnienie, a nie warunkować udzielenie takich informacji od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Komisja dotychczas nie zwracała Skarżącemu także uwagi na konieczność poniesienia dodatkowych kosztów i nie występowała do Skarżącego, w trybie o którym mowa w art. 15 ust. 2 Ustawy, o wysokości opłaty za udostępnienie wnioskowanych decyzji;

6. udostępnianiu informacji publicznej, nierozerwalnie towarzyszą zasady

określone art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którymi prawo do informacji publicznej

podlega ograniczeniu (jednak nie wyłączeniu) ze względu na prywatność osoby

fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy, a także w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic

ustawowo chronionych. Wobec powyższego Komisja udostępniając w trybie dostępu do informacji publicznej decyzję administracyjną w każdym przypadku (nie tylko Skarżącego) winna dokonać odpowiednich zabiegów w celu nieujawnienia informacji określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.o.d.p. Dodatkowo przedmiotowe czynności powinny być podjęte nawet w przypadku, w którym strona nie zawarłaby takiego żądania w swoim wniosku. Skarżący nie widzi bowiem możliwości zwolnienia Komisji z samodzielnego i obowiązkowego usunięcia informacji konfidencjonalnych z dokumentów podlegających udostępnieniu. Tyczy się to udostępniania przez KNF każdej informacji publicznej bez wpływu na stopień jej kwalifikacji na proste lub przetworzone. Organ jest więc zmuszony z mocy samej ustawy do oceny, czy dane treści zamieszczone w poszczególnych rozstrzygnięciach administracyjnych nie zawierają informacji chronionych prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez wnoszącego skargę kasacyjną informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji wraz z uzasadnieniami, wydanych przez KNF/KPWiG w postępowaniach wszczętych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w okresie 2005-2010 r., w tym decyzji o stwierdzeniu braku podstaw do zgłaszania sprzeciwu wobec zamiaru nabycia akcji danego towarzystwa funduszy inwestycyjnych, jak również decyzji zgłaszających sprzeciw lub decyzji o umorzeniu postępowania.

Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Stąd za słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż żądana przez skarżącego informacja, nosi charakter informacji przetworzonej, a tym samym dla jej uzyskania konieczne jest wykazanie przez stronę istnienie szczególnego interesu publicznego. Jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, aby zadośćuczynić wnioskowi strony niezbędne byłoby podjęcie ze strony organu czynności w celu dokonania analizy treści wszystkich decyzji administracyjnych, wydanych w latach 2005-2010 na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych pod kątem złożonego wniosku, bowiem organ ten wydaje wiele decyzji administracyjnych, obejmujących swoim zakresem szeroko rozumiany nadzór nad rynkiem finansowym w oparciu o przepisy szeregu ustaw w tym m. in. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 z późn. zm.), ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1019 z późn. zm.), ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146 , poz. 1546 z późn. zm.) czy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm.). Ponadto Komisja Nadzoru Finansowego, działając jako organ nadzoru zobligowana byłaby do zbadania, czy w przekazywanych informacjach nie zamieszczono informacji chronionych prawem. Koniecznym byłoby więc dokonanie analizy każdej z decyzji, wydanej na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w okresie od 2005-2010 r. pod kątem np. informacji poufnej w rozumieniu art. 154 i 155 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnicy bankowej w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.), tajemnicy ubezpieczeniowej w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.) oraz pod kątem innych ustaw, zawierających informacje chronione prawem przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Z powyższego wynika więc, że w sprawie nie chodziłoby o prostą anonimizację, lecz o dokonanie analizy wszystkich decyzji wydanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w okresie od 2005-2010 r. pod kątem zawartych w nich danych, objętych określonym rodzajem tajemnicy. W rezultacie należy stwierdzić, że informacja, której żądał wnioskodawca ponad wszelką wątpliwość jest informacją przetworzoną i nie jest to suma informacji prostych, będących w posiadaniu organu.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. W wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Z kolei pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym nie mającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, kwestionując jedynie charakter żądanej informacji, jako informacji przetworzonej. Z tych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Również zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony, ponieważ zaskarżony wyrok zawiera w sobie wszystkie przewidziane w tym przepisie elementy. Sąd pierwszej instancji wykazał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz uzasadnił brak po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.