Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2523/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2554/19 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy S. kwotę 560 ( pięćset sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z 8 stycznia 2003 r. B. J. oraz M. B. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej z [...] listopada 1946 r. wydanej w odniesieniu do majątku B.. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że dwór w B. wraz z otaczającym go parkiem, wchodzący w skład majątku ziemskiego "B.", stanowiącego uprzednio własność J. J., o ogólnym obszarze 498 ha, położony na terenie gminy S., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm., dalej przywoływanego jako dekret PKWN lub dekret z 1944 r.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA Wa 476/04, WSA w Warszawie orzekł o nieważności decyzji Ministra i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1946 r., natomiast nie złożyli wniosku, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Pomimo to, organy obu instancji wydały decyzję stwierdzającą, że dwór w B. wraz z otaczającym go parkiem podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r.

Wnioskiem z 19 czerwca 2006 r. B. J. wystąpiła o wydanie decyzji, że dwór w B., położony na terenie gminy S., nie podlegał działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku B. J., powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, stwierdzające, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą w 1958 r. i organy administracji publicznej nie mają podstawy prawnej do orzekania czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Wnioskiem z 10 stycznia 2011 r. B. J. oraz M. B. ponownie wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór w B. nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zespół dworsko-parkowy, położony obecnie na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] o powierzchni 6,1327 ha oraz [...] o powierzchni 71 arów (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie S., powiat r., województwo [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. Decyzją z [...] września 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej, że zespól dworsko-parkowy w B., oznaczony jako część działki nr [...] o powierzchni 5,5764 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 71 arów (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie S., powiat r., województwo [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN; 2) orzekł, że zespół dworsko-parkowy w B., położony na obecnych działkach: nr [...] o powierzchni 6,1327 ha, z wyłączeniem części tej działki o pow. 0,5563 ha ograniczonej z trzech stron: działką nr [...], działką nr [...], drogą oznaczoną jako działka nr [...] oraz z czwartej strony przedłużeniem działki [...] łączącej się z drogą (działką nr [...]) oraz działce nr [...] o powierzchni 71 arów (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie S., powiat r., województwo [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN; 3) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Skargę na decyzję Ministra wniosła Gmina S.. Wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2086/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] września 2017 r., wskazując, że niemożność określenia położenia części działki nr [...] o pow. 0,5563 ha na mapie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. Sąd wytknął również, że organ pomimo świadomości, że przedmiotowe działki są podzielone od 2002 r. nie posłużył się nowymi oznaczeniami geodezyjnymi.

W ocenie Sądu, organ powinien zlecić biegłemu geodecie naniesienie na mapę części działki nr [...] (podlegającą działaniu dekretu o reformie rolnej) i pozostałej części ze wskazaniem linii i punktów granicznych oraz z uwzględnieniem aktualnych numerów geodezyjnych działek. Brak takiej mapy nie pozwala na ustalenie położenia części działki podlegającej działaniu przepisów dekretu o reformie rolnej i części tym która tym przepisom nie podlegała, a następnie dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił dowód z opinii biegłego w przedmiocie sporządzenia opinii dotyczącej podziału działki nr [...] według wskazań organu oraz obliczenia powierzchni poszczególnych części tej działki oraz powołał na biegłego geodetę uprawnionego L. P. do wydania pisemnej opinii.

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2019 r. orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. w całości oraz orzekł, że zespół dworsko-parkowy w B. znajdujący się na działce [...] o pow. 0,71 ha i na części działki nr [...] (oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "działka [... część 2") o pow. 5,5492 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a pozostała część działki nr [...] (oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "działka [...] – część I") o pow. 0,5835 ha podpadała pod działanie dekretu.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (poświadczony odpis pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z [...] listopada 1946 r. oraz zaświadczenie stanowiące załącznik do tego pisma), wynika że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości z mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. Nadto, z zachowanych dokumentów wynika, że powierzchnia ogólna majątku wynosiła 489,95 ha, z czego rozparcelowano i oszacowano 406,45 ha (w tym ornego 348 ha, łąk 58,45 ha), a wyłączono z szacunku 83,50 ha. W przypadku nieruchomości ziemskiej B. została zatem spełniona norma obszarowa, umożliwiająca jej przejęcie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. Organ wskazał także, że załączona przy piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L., Delegatury w S. z 19 czerwca 2012 r., ewidencja parku wraz z mapą zawiera podstawowe wiadomości o historii parku i dworu w B.. Dokumenty konserwatora zabytków charakteryzują stan nieruchomości na początek lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku oraz zawierają informacje o jego kształcie historycznym. Jak można się dowiedzieć z "Charakterystyki stanu aktualnego" – park dworski w B. był dużym obiektem. Obecnie zachowała się tylko część dawnego założenia parkowego. Opisując granicę północno-wschodnią parku zauważono, że pozostałe fragmenty dawnego założenia parkowego zajmuje obecnie pole lub pastwisko. Ślady podziału poprzecznego są zatarte, oś widokowa za dworem zakryta samosiewami drzew. Część ogrodu ozdobnego blisko dworu została zamieniona na ogrody użytkowe. Z dwóch stron ogród ozdobny był otoczony sadem, obecnie na tym miejscu są pola. Pewien "ubytek" terenu na południe od wejścia do parku został spowodowany lokalizacją w tym miejscu gorzelni. Zewnętrzne granice całego założenia są utrwalone rzędowymi nasadzeniami drzew. Park nie podlegał przebudowie, wymieniano jedynie drzewostan, zapewne zmienił się układ alejek i dróg. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z [...] lipca 1983 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] dworu – dwór murowany, zbudowany został pod koniec XIX w., otoczony dużym założeniem parkowym o geometrycznym układzie, jest przykładem adaptacji wzorów klasycystycznego budownictwa rezydencjonalnego na terenie Polski środkowej. Zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji, park powstały na początku XIX w., stanowi przykład regularnego kształtowania zieleni otaczającej dwór. Geometryczny kształt parku, usytuowanie dworu i podział wewnętrzny wskazują, że jest to ogród klasycystyczny oparty na planie starszego, regularnego założenia, posiadający wartość zabytkową. Z mapy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. wiadomo, że zespół dworsko – parkowy oddzielały od wsi B. oraz pozostałej części nieruchomości należącej do rodziny J. nasadzenia i szpalery drzew ogrodowego założenia klasycy stycznego, rozbudowywanego w XIX w. Dodatkowo na teren zespołu wjeżdżało się przez bramę, a zeznania świadków i protokół przejęcia potwierdzają, że przed wojną istniało drewniane ogrodzenie, parkan oddzielający zespół dworsko-parkowy i przyległą do niego część gospodarczą (gdzie znajdowała się chlewnia, kurnik, obora). Tak trwale oddzielone od zewnątrz założenie parkowe z dworem przetrwało w znacznej części do czasów obecnych i odróżnia się wyraźnie w okolicy zdominowanej przez pola.

Organ wskazał także, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz "Mapy z rozliczeniem działki nr [...]", będącej załącznikiem do niniejszej decyzji, centrum gospodarcze znajdowało się częściowo na obszarze działki nr [...] (oznaczonym na powołanej mapie jako "działka [...] część 1"), jego pozostała część poza obszarem objętym wnioskiem stron (działka [...]). Zdaniem świadków, od lewej strony wjazdu znajdowała się rządcówka (mieszkał rządca – B. M.), po skosie od rządcówki ok. 20 m znajdowała się nieistniejąca już gorzelnia, przy drodze dojazdowej do wsi B. i przy drodze dojazdowej do dworu znajdowała się stajnia (obecnie nie istnieje). Po prawej stronie drogi dojazdowej do dworu znajdowała się chlewnia i kurnik (pozostały fragmenty murów), a w dalszej części była jedna duża stodoła. W pkt 5 protokołu przejęcia nieruchomości wymieniono, w oparciu o dane z polis ubezpieczeniowych, budynki: stajnię cugową i wozownię, dwór, rządcówkę i magazyn spir. (zdaniem organu prawdopodobnie spirytusu], gorzelnię i spichlerz, stajnię oraz spichrz. Dookoła zabudowań gospodarczych znajdował się parkan drewniany, a droga od bramy wjazdowej do obory i stajni była brukowana (pkt 5 protokołu). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wydruki map z Archiwum Wojskowego Instytutu Geograficznego dostępne pod adresem http://maps.mapywig.org/, plany z zespołów Archiwum Państwowego w L.: Starszy Inspektor Fabryczny Guberni [...] oraz Rząd Gubernialny [...] w aktach sprawy) potwierdza nadto, że na terenie objętym wnioskiem istniał zespół budynków gospodarczych tworzących odrębne centrum gospodarcze, w skład których wchodziły rządcówka, gorzelnia, stajnia, stodoły oraz kilka innych mniejszych budynków gospodarczych. W ocenie Ministra, odmiennie do pałacu i parku służyły one do obsługi prac związanych z produkcją rolną w majątku B. i, jako takie, dzieliły los pozostałej części nieruchomości przeznaczonej na cele reformy rolnej, wypełniając dyspozycję art. 6 dekretu z 1944 r. Organ zauważył również, że w gorzelni wykorzystywane były płody pochodzące z produkcji rolnej, tj. różne owoce oraz ziemniaki, co wskazuje na związki działalności gorzelni z działalnością rolną i możliwość wykorzystywania powyższych zakładów do produkcji rolnej. Tym samym także gorzelnia mogła być przeznaczony na cele produkcji, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Dlatego orzekając w sprawie z wniosków B. J. oraz M. B. zasadne, zdaniem organu, było wyłączenie z obszaru zespołu dworsko-parkowego w B., położonego na obecnych działkach: nr [...] o powierzchni 6,1327 ha, z oraz działce nr [...] o powierzchni 71 arów (KW nr [...]), część działki nr [...] o pow. 0,5835 ha, ze względu na znajdujący się na działce objętej wnioskiem, fragment ośrodka gospodarczego majątku, na którym znajdowała się gorzelnia i inne budynki gospodarcze.

Jednocześnie Minister uznał, że skoro zasadnicza część nieruchomości objętej wnioskiem B. J. oraz M. B. nie miała charakteru rolnego w rozumieniu przepisów nacjonalizacyjnych, należy zbadać czy określona we wniosku część nieruchomości ziemskiej należącej do rodziny J., pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą jej rolniczą częścią. W judykaturze wyrażany jest przy tym pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie.

Zdaniem organu, fakt zamieszkania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku wskazuje, że obiekt ten pełnił funkcję mieszkaniowo-rezydencjalną. Okoliczność tę podnoszą wnioskodawcy oraz potwierdzają przesłuchani świadkowie. B. J. w oświadczeniu z 25 listopada 2006 r. stwierdziła, że dwór we wsi B., gm. S., służył jako dom mieszkalny rodziny J. od 1857 r. Jako osoba pamiętająca wysiedlenie z majątku B. w 1945 r. stanowczo oświadczyła, że we dworze nie było żadnej kancelarii związanej z majątkiem B. ani mieszkania rządcy. Mieszkali w nim jej rodzice – Z. i J. J., jej starsza siostra i wnosząca oświadczenie B. J., jak również ich krewni, zwłaszcza w czasie okupacji niemieckiej. Z protokołu przejęcia nieruchomości, szkicu nieruchomości na cele konserwatora zabytków, zeznań świadków, a także stanowiska wnioskodawców – następców prawnych byłych właścicieli majątku B. wiadomo, że w rządcówce, nieopodal dworu mieszkał, określany przez świadków jako rządca – B. M. Poza tym, z własnoręcznego życiorysu Z. J. załączonego do akt sprawy wynika jedynie, że w czasie okupacji dostał on posadę administratora w tym majątku (w związku z czym po zajęciu majątku w B. przez wojska sowieckie został wywieziony, jak i pozostali okoliczni administratorzy poniemieccy, do ZSRR skąd powrócił po roku). Organ uznał, że ponieważ na cele związane z przejęciem nieruchomości na podstawie dekretu z 1944 r. miarodajny jest jej stan na dzień jego wejścia w życie, czyli 13 września 1944 r., nie bierze się pod uwagę zmian, jakim podlegała nieruchomość w okresie okupacji podczas drugiej wojny światowej. Okoliczność powierzenia pracy w charakterze administratora majątku w B. Z. J. świadczy zatem, w ocenie organu, jedynie o tym, że w tak rozległym majątku potrzebny był rządca, mimo odmiennych twierdzeń zawartych w powołanym wyżej oświadczeniu B. J. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie może mieć istotnego znaczenia podnoszona kwestia, gdzie zamieszkiwał faktycznie rządca majątku, lecz istotne są obiektywne cechy nieruchomości ziemskiej, tzn. czy bieżący zarząd mógł być skutecznie sprawowany inaczej niż z wykorzystaniem części rezydencjalnej. Związek obiektu (części nieruchomości) z prowadzeniem produkcji rolnej musi mieć charakter obiektywny i nie może być uzależniony od tego, kto w poszczególnych okresach zamieszkiwał dany zespół pałacowo-parkowy, względnie na ile właściciel nieruchomości interesował się zarządem gospodarstwem rolnym. Jak wynika z omówionej powyżej dokumentacji (powołany pkt 5 protokołu przejęcia), w majątku B. była wydzielona część gospodarcza, z której w naturalny sposób można było skutecznie zarządzać zarówno pracownikami majątku, jak i jego zasobami. Wymienione przykładowo w pkt 6 protokołu elementy inwentarza wskazują też na to, że oprócz wyposażenia gospodarskiego, roboczego, istniała obsługa części mieszkalnej, rezydencjalnej (poprzez dostarczanie pojazdów, zwierząt pociągowych), co było niezbędne do normalnego funkcjonowania dworu, ale nie świadczyło o nierozerwalnej więzi dworu z częścią gospodarczą (folwarkiem). Dla zaistnienia natomiast związku funkcjonalnego między częścią pałacowo-parkową a częścią gospodarczą majątku ziemskiego, a tym samym dla przejęcia części pałacowej na reformę rolną nie wystarczają same: kryteria podmiotowe (tożsamość właściciela obu części majątku), kryteria ekonomiczne (finansowanie pałacu z dochodów pochodzących z części rolnej), kryteria zarządcze (właściciel pałacu miał decydujący głos w sprawach strategicznych dla gospodarki majątku). Przy ustaleniu, że część gospodarcza i pałacowa mogły funkcjonować odrębnie, uznać należy, że zespół pałacowy nie miał przeznaczenia rolnego. W rozpoznanej sprawie zespół dworsko-parkowy pełnił funkcje reprezentacyjne, mieszkalne i wypoczynkowe, a nie był przydatny do produkcji rolnej. Celom rekreacyjnym, związanym z zamieszkiwaniem na terenie zespołu dworsko-parkowego służyły: ogród kwiatowy, oranżeria, wreszcie czynne wówczas w części parkowej stawy. Brak jest informacji o tym, by stawy były wykorzystywane w celach innych niż ozdobne, związanych np. z hodowlą ryb.

Organ wyjaśnił, że stosownie do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 731/18, przeprowadził dowód z opinii biegłego, geodety uprawnionego L. P. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zalegający w aktach plan podziału tych działek nie został ostatecznie przeprowadzony i pozostano przy dotychczasowej ich numeracji, o czym świadczy kserokopia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] maja 2004 r. oraz najnowszy wypis z ewidencji dostarczony przez Starostę R. Do decyzji załączona jest mapa sporządzona przez biegłego, która ilustruje położenie i powierzchnię części 1 działki [...] o pow. 0,5835 ha, pełniącej funkcję gospodarczą oraz części 2 działki [...] o pow. 5,5492 ha, właściwej części rezydencjalnej niepodlegającej przepisom dekretu PKWN.

Z powyższych względów organ uznał odwołanie w części za zasadne wskazując, że Wojewoda [...] niesłusznie stwierdził, iż zespół dworsko-parkowy, oznaczony jako działki o numerach: [...] o powierzchni 6,1327 ha oraz [...] o powierzchni 71 arów (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie S., powiat r., województwo [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r.

Organ wyjaśnił także, że nie ma znaczenia niewielka różnica w powierzchni zespołu dworsko-parkowego pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji sporządzonej w latach 1948-1951 r., po przekazaniu polskiej administracji majątku w 1946 r. (6,4 ha), wielkością działek nr [...] i [...] (6,85 ha) wykazywaną w dokumentach w aktach, a rzeczywistą powierzchnią zespołu dworsko-parkowego w oparciu o ustalenia wynikające z uzasadnienia niniejszej decyzji (część działki nr [...] i działka nr [...] - 6,25 ha). Granice zespołu są wyraźnie widoczne w granicach działek, o których mowa we wniosku B. J. i M. B. (działki nr [...] i [...]). Podobnie widoczny jest zarys szerszego, regularnego, klasycznego założenia (por. granica ochrony konserwatorskiej na szkicu).

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2019 r. złożyła Gmina S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że istotą postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej było stwierdzenie czy zespół dworsko-parkowy w B., oznaczony jako działki o nr [...] (pow. 6,1327 ha) oraz [...] (pow. 71 arów), podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że w rozpoznanej sprawie zespół dworsko-parkowy oddzielony był od części gospodarczej. Okoliczność tę potwierdza zebrany przez organ materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Ze zgromadzonych dokumentów (wydruki map z Archiwum Wojskowego Instytutu Geograficznego dostępne pod adresem http://maps.mapywig.org/, plany z zespołów Archiwum Państwowego w L., protokół przejęcia nieruchomości oraz zeznania świadków) wynika, że na terenie objętym wnioskiem istniał zespół budynków gospodarczych tworzących odrębne centrum gospodarcze, w skład których wchodziły rządcówka, gorzelnia, stajnia, stodoły oraz kilka innych mniejszych budynków gospodarczych. WSA podzielił ocenę wyrażoną przez Ministra, że zabudowania te służyły do obsługi prac związanych z produkcją rolną w majątku B. i, jako takie, dzieliły los pozostałej części nieruchomości przeznaczonej na cele reformy rolnej, wypełniając dyspozycję art. 6 dekretu z 1944 r. Stąd orzeczenie, że na części działki nr [...] o pow. 0,5835 ha, objętej wnioskiem, istniał fragment ośrodka gospodarczego majątku, na którym znajdowała się gorzelnia i inne budynki gospodarcze, i że w związku z tym podpadał on pod działanie dekretu było prawidłowe. W tej części mieszkał również rządca majątku – B. M., co czyni prawidłowym ocenę, że bieżący zarząd mógł być skutecznie sprawowany inaczej niż z wykorzystaniem części rezydencjalnej.

W takiej zaś sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest podstaw aby stwierdzić, że pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku, istniał nierozerwalny związek funkcjonalny, który wyraźnie wskazywałby, że zespół dworsko-parkowy stanowił centrum zarządzania produkcją rolną, bez którego wytwórczość ta nie mogłaby prawidłowo funkcjonować.

Sąd I instancji przypomniał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyjaśniano, że dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarcza związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też powiązania finansowe i terytorialne. Taka nieruchomość musiałaby pozostawać we wzajemnej łączności z nieruchomością ziemską, pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. Jak jednak wynika ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów, z taką sytuacją w rozpoznanej sprawie, nie mamy do czynienia.

Z powyższych względów, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zespół dworsko-parkowy mógł funkcjonować niezależnie od majątku ziemskiego oraz że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy dworem a częścią gospodarczą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r oraz rozporządzenia wykonawczego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zespół dworsko- parkowy w B. znajdujący się na działce [...] o pow. 0,71 ha i na części działki nr [...] o pow. 5,5492 ha, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz że przejmowany obszar nie stanowił w całości jednej nieruchomości ziemskiej, a także błędnym przyjęciu, że działki nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz że zespół dworsko-parkowy był prawnie i faktycznie wyodrębniony od majątku ziemskiego,

2. art. 1 ust. 2 dekretu z 1944 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zespół dworsko-parkowy nie realizował celów reformy rolnej, pomimo przekazania resztówki na cele przemysłu rolnego, a dworu na cele oświatowe (utworzono szkołę podstawową),

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących:

a) naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne przyjęcie, że zespół dworsko-parkowy w B. nie służył prowadzeniu działalności wytwórczej w rolnictwie pomimo, iż z materiału dowodowego wynika, że był powiązany funkcjonalnie z częścią rolniczą majątku z którą stanowił jedną nieruchomość ziemską.

b) naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, wybiórczy oraz nieustalenie przedmiotu postępowania, powielenie interpretacji wnioskodawców, z całkowitym pominięciem prawidłowych ustaleń wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które to naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia skarżącym poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok,

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności badaniu podlega zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., umożliwiający kontrolę w zakresie spełnienia wymogów, jakie przepis ten stawia uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego.

Zarzut ten okazał się zasadny.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. Wprowadza wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia.

Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07).

Jeżeli uzasadnienie wyroku w części rozważań własnych sądu jest zasadniczo ograniczone do przyjęcia finalnego stanowiska organów i nie zawiera wypowiedzi odnoszących się do materiału dowodowego sprawy, zwłaszcza w warstwie zestawienia konkretnych dowodów, świadczy to o uchyleniu się przez sąd pierwszej instancji od przeprowadzenia wieloaspektowej i wnikliwej kontroli. Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowić może więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja ma miejsce, gdyż Sąd I instancji nie dopełnił wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogów.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się do przytoczenia in extenso treści obowiązującej regulacji prawnej i powtórzenia konkluzji prawnej organu, brak w nim oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprawy rozumianej jako odniesienie się do poszczególnych dowodów.

W kontrolowanym uzasadnieniu w sposób ogólny odniesiono się do materiału dowodowego poprzez aprobatę ustaleń organu odwoławczego. Sąd nie przeprowadził oceny w odniesieniu do poszczególnych dostępnych w sprawie dowodów, tj. dokumentów, map, zeznań świadków, opinii biegłego.

Tymczasem żadnych ustaleń nie można przyjmować bezkrytycznie, także wówczas gdy ma to miejsce podczas kontroli sądowoadministracyjnej działań przeprowadzonych przez organy. Ogólnikowość, lakoniczność i brak konkretnego odniesienia się do zgromadzonych w sprawie dowodów, niewyjaśnienie, czy i którym wiary odmówiono, jeśli tak to z jakich przyczyn, sprawia wrażenie dokonania takiej kontroli w sposób pobieżny.

Kontrolowane uzasadnienie pomija także ocenę istotnych dla wyniku sprawy zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do Sądu I instancji, a odnoszących się do legalności zaliczenia części gruntu z budynkiem rządcówki jako podpadających pod działanie dekretu, z jednoczesnym zakwalifikowaniem pozostałej części tego budynku i związanego z nim gruntu jako niepodpadających pod reformę rolną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane zaniechania uczyniły kontrolowane rozstrzygnięcie wadliwym i to w stopniu uniemożliwiającym kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tej przyczyny, za przedwczesne uznać należało rozpoznanie pozostałych zarzutów omawianej skargi kasacyjnej, tak w zakresie kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego oceny w kontekście art. 80 K.p.a., jak i spełnienia materialnoprawnych przesłanek przyjęcia, że sporna nieruchomość podpadała pod działania dekretu i realizowała cele reformy rolnej. .

Z tego też względu, na zasadzie art.185 § 1 P.p.s.a., zaskarżony wyrok należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania sądowi I instancji i dlatego orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien mieć na względzie, że tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie, tj. odpowiadające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a. umożliwia realne skontrolowanie prawidłowości dokonanej przez sąd oceny czynności dowodowych organów administracji, a w konsekwencji legalności zastosowania przepisu art.1, art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 1944 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.