Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40,  art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 5, 7
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2015 r., nr PN 4131.304.2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 listopada 2015 r. (Nr PN.4131.304.2015) Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 515, dalej jako: u.s.g.) stwierdził nieważność: § 11; § 16 ust. 2; § 20 ust. 1 pkt 2, 3; § 20 ust. 4, 5, 7–13, 15; § 20 ust. 6 w zakresie wyrazów "potwierdzonej stosowną umową"; § 25, § 26 załącznika Nr 1 do uchwały oraz w części dotyczącej załącznika Nr 2 do załącznika Nr 1 określający wzór identyfikatora, uchwały Nr XIII/163/15 Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Olsztyna Nr XXII/373/13 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Miasta Olsztyna.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 1 Prawa przewozowego, ustawa ta reguluje przewóz osób i rzeczy wykonywany

odpłatnie na podstawie ustawy, przez uprawnionych do tego przewoźników z wyjątkiem przewozu morskiego, lotniczego i konnego, a jej przepisy stosuje się także do przewozów nieodpłatnych i międzynarodowych, jeżeli umowa międzynarodowa nie stanowi inaczej. Chodzi tu o unormowania dotyczące stosunków prawnych między stronami umowy o przewóz osób i rzeczy. Ten sam cel i przedmiot muszą być także zachowane w aktach wydawanych na podstawie i w granicach art. 15 ust. 5 i ust. 7 Prawa przewozowego. Podniósł, że przepisy porządkowe, o których mowa w art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, stanowione przez radę gminy są aktami prawa miejscowego, podobnie jak wprowadzenie obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek. Z tego też względu należą one do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Naruszenie granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego skutkować musi zatem stwierdzeniem nieważności tej części uchwały. Wojewoda argumentował, że upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek wynika wprost z art. 15 ust. 7 ustawy Prawo przewozowe. Delegacja ustawowa zawarta w art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego ma jednak charakter ogólny,

nie oznacza to pełnej dowolności organu korzystającego z kompetencji tam zawartej. Z tak ogólnie sformułowanej normy kompetencyjnej nie wynika uprawnienie do formułowania jakichkolwiek nakazów, zakazów pod adresem przewoźników, których dotyczy przywołany przepis, ani też uprawnienie do stosowania sankcji za naruszenie przyjętych w uchwale rozwiązań. Niedopuszczalne jest zatem kształtowanie przez radę gminy praw i obowiązków jednostki, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych podstaw prawnych. Z uwagi na powyższe, należało uznać za przekraczające delegację ustawową postanowienia:

- § 20 ust. 1 pkt 2 wprowadzające obowiązek dodatkowego oznaczenia taksówek obejmujące identyfikator kierowcy taksówki,

- § 20 ust. 7 ustanawiające obowiązek posiadania identyfikatora przez przedsiębiorcę osobiście wykonującego przewozy taksówką, a także zatrudnionego przez niego kierowcę,

- § 20 ust. 8, 9, 10, 11, 12, 13 dotyczące identyfikatora załącznika Nr 1 uchwały i w konsekwencji załącznika Nr 2 do załącznika Nr 1 określającego wzór identyfikatora, bowiem identyfikator kierowcy nie stanowi dodatkowego oznaczenia taksówki. Identyfikator ten zawiera m.in. dane osobowe kierowcy, jak również jego zdjęcie. Służy zatem do oznaczenia kierowcy, a nie taksówki.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej przyjęte zostały również postanowienia:

- § 20 ust. 1 pkt 3, ust. 15 załącznika Nr 1 uchwały wprowadzające obowiązek dodatkowego oznaczenia taksówek obejmujący cennik usług przewozowych oraz określające, jak ma wyglądać cennik i wskazujące miejsce w którym winien być umieszczony,

- § 20 ust. 4 załącznika Nr 1 uchwały, zakazujące na powierzchni drzwi przednich prawych lewych umieszczania innych napisów i reklam za wyjątkiem logo firmy,

- § 20 ust. 5 załącznika Nr 1, ustanawiające zakaz umieszczania na taksówce numerów telefonów i oznaczeń wprowadzających w błąd klientów (...) ze względu na wprowadzenie zakazów i nakazów. Poza kompetencją Rady Miasta pozostają również postanowienia zawarte w § 20 ust. 6 załącznika Nr 1 uchwały nakazujące potwierdzenia stosowną umową umieszczenie logo innej firmy, w celach reklamowych, na taksówce.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 11 oraz w § 16 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, regulujących przepisy porządkowe przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Miasta Olsztyna, Rada Miasta postanowiła, że "pasażer jest odpowiedzialny za powstałe z jego winy uszkodzenia lub zanieczyszczenia pojazdu na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego, za szkody i straty wyrządzone przez dzieci podczas przejazdu taksówką odpowiedzialność ponoszą rodzice lub opiekunowie, zgodnie z przepisami prawa cywilnego." Zdaniem organu nadzoru, akt prawa miejscowego - akt o charakterze powszechnie obowiązującym - nie może zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności podmiotów stosunków prawnych, tak jak ma to miejsce w § 11 i § 16 ust. 2 załącznika Nr 1 omawianej uchwały. Tego rodzaju kwestie mogą być przedmiotem jedynie regulacji umownej – z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania (art. 471 i nast. Kodeksu cywilnego), bądź ustawowej - z tytułu czynu niedozwolonego (art. 415, art. 427, art. 428, art. 429, art. 430 Kodeksu cywilnego). Ponadto, poza kompetencją Rady określoną w przepisach ustawy Prawo przewozowe pozostają również postanowienia § 25 załącznika Nr 1 uchwały, bowiem kwestie przesłanek ewentualnego cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką uregulowane zostały w art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2013 r., poz. 1414 ze zm.). Nadto, w § 26 uchwały Rada Miasta postanowiła, iż do spraw związanych z przewozem osób

i bagażu w taksówce osobowej i nieuregulowanych w niniejszych przepisach porządkowych mają zastosowanie przepisy prawa o ruchu drogowym (Kodeks drogowy), przepisy ustawy o transporcie drogowym, przepisy prawa przewozowego, przepisy w sprawie warunków technicznych i badan pojazdów oraz przepisy prawa cywilnego (kodeks cywilny) i podatkowego. W ocenie organu nadzoru powyższy zapis narusza art. 87 Konstytucji RP i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła do tut. Sądu Gmina Olsztyn zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 15 Iistopada 1984 r. Prawo przewozowe. (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 915), polegające na błędnym uznaniu, że delegacja do stanowienia przepisów prawa miejscowego zawarta w powyższych przepisach nie upoważniała Rady Miasta do uchwalania zakwestionowanych przepisów. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w części dotyczącej § 20 ust. 1 pkt 2, 3; § 20 ust. 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, § 25 oraz w części dotyczącej załącznika Nr 2 do załącznika Nr 1 określającej wzór identyfikatora.

W uzasadnieniu wskazano, że art. 15 ust. 5 i 7 ustawy Prawo przewozowe są na tyle ogólne, że dają możliwość wprowadzania w przepisach porządkowych uregulowań wprowadzonych w przedmiotowej uchwale. Dodano, że pewnego rodzaju regułą interpretacyjną odnośnie zakresu upoważnień zawartych w art. 15 ust 5 i 7 ustawy Prawo przewozowe, stanowi art. 14 powyższej ustawy stanowiący, że: przewoźnik jest obowiązany do zapewnienia podróżnym odpowiednich

warunków bezpieczeństwa i higieny oraz wygody i należytej obsługi, a ponadto powinien podejmować działania ułatwiające podróżnym, korzystanie ze środków transportowych.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego -art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w ustawowym terminie, bowiem z akt sprawy wynika, że zakwestionowana uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 7 października 2015 r.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa, a wśród nich ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

W rozpatrywanej sprawie ustawowy przepis upoważniający radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego jest zawarty w art. w art. 15 ust. 5 i 7 ustawy Prawo przewozowe, według którego: w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada miasta stołecznego Warszawy (ust. 5). Rada gminy (Rada miasta stołecznego Warszawy) może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek (ust. 7).

Rada gminy jest związana regulacją przepisu art. 15 ust 5 i 7 ustawy Prawo przewozowe, pozostałymi przepisami tej ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, mającymi zastosowanie w przedmiocie regulacji. Zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wojewoda przyjął zatem trafnie, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą. Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu, Rada Gminy nie była uprawniona, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną osób korzystających z usług taksówek (§ 11 i § 16 ust. 2 załącznika Nr 1 uchwały).

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto, wskazać należy, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11, publ. CBOSA).

Wobec powyższego umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej osób korzystających z taksówek czy też rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 Kodeksu cywilnego stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997).

Co prawda Rada Gminy stanowiąc przepis prawa miejscowego nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy Kodeks cywilny, to jednak uchwalając w zaskarżonych zapisach uchwały zasady odpowiedzialności cywilnoprawnej wyrządzone w mieniu w istocie wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, publ. CBOSA).

Ma również rację organu nadzoru, kiedy wywodzi, że zapis § 26 zaskarżonej uchwały narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowiązującym porządku prawnym w hierarchicznie zbudowany system źródeł prawa. W zakwestionowanym przepisie uchwały zastrzeżono, że w sprawach nieobjętych uchwałą zastosowanie znajdują przepisy wymienionych w § 26 ustaw. Wyraźnie zatem zastrzeżono, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje uchwała, a dopiero w sprawach w niej nieuregulowanych ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom uchwały przed ustawą. Jak trafnie zauważył Wojewoda zastrzeżenie jakie zostało zawarte w przywołanym paragrafie dopuszczalne jest jedynie w aktach tego samego rzędu. Niezgodne zaś z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego przed przepisami ustawy. Taki zapis przedmiotowej uchwały nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takiej regulacji.

Wojewoda słusznie uznał, iż zakwestionowane przez niego uregulowania § 25 załącznika Nr 1 uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do uregulowania zasad cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Powyższa norma kompetencyjna nie obejmuje bowiem upoważnienia do stanowienia w zakresie uprawnień, gdyż takie mogą być nakładane jedynie mocą przepisów rangi ustawowej, a wszelkie kompetencje w tym zakresie zostały już określone przez ustawodawcę w ustawie o transporcie drogowym i Rada Miejska nie posiada kompetencji do ingerowania w ich kształt. Zgodzić się więc należy z Wojewodą, że takie działanie Rady należy zakwalifikować jako przekroczenie kompetencji i działanie bez podstawy prawnej.

Zasadnie wskazał organ nadzoru, że upoważnienie do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń, posiadania identyfikatora czy umieszczania reklam w odniesieniu do taksówek zawiera przepis art. 15 ust. 7 ustawy Prawo przewozowe. Ponadto, co dla rozpatrywanej sprawy ma istotne znaczenie, rada gminy została upoważniona na mocy art. 15 ust. 6 do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami. Z tak ogólnie sformułowanej normy kompetencyjnej nie wynika jednak absolutnie ani uprawnienie do formułowania jakichkolwiek zakazów czy nakazów pod adresem przewoźników – jak uczyniła to Rada Miasta w przepisie § 20 ust. 1 pkt 2; § 20 ust. 7; § 20 ust. 8, 9, 10, 11, 12, 13; § 20 ust. 1 pkt 3, ust. 15; § 20 ust. 4; § 20 ust. 5 - których dotyczy przywołany przepis, ani też uprawnienie do stosowania sankcji za naruszenie przyjętych w uchwale rozwiązań. Niedopuszczalne jest zatem kształtowanie przez radę gminy praw i obowiązków jednostki, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych podstaw prawnych.

Nie wymaga ponadto szerszego uzasadnienia konkluzja, że zaskarżona, we wskazanym przez organ nadzoru zakresie, uchwała ogranicza wolność działalności gospodarczej. Kluczowy dla sprawy jest w szczególności art. 22 Konstytucji, stanowiący, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną, jest to bowiem tylko jeden z elementów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zatem dopuszczalne ograniczanie wolności działalności gospodarczej, również w drodze aktów prawa miejscowego, ale pod dwoma warunkami. Po pierwsze, taki akt musi opierać się na wyraźnym upoważnieniu ustawowym i mieścić się w jego granicach, w tym wyznaczonych przez rato legis regulacji ustawowej. Po drugie może mieć miejsce jedynie ze względu na ważny interes publiczny. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia uchwały nie pozwala stwierdzić, że Rada Miasta podejmując kwestionowaną uchwałę działała w granicach upoważnienia ustawowego i kierowała się określonym w tym upoważnieniu ważnym interesem publicznym. Taka konstatacja dyskwalifikuje uchwałę jako niezgodną z art. 22 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Raz jeszcze należy podkreślić, że organ stanowiący związany jest regulacją przepisu art. 15 ust. 5 i 7 ustawy Prawo przewozowe, pozostałymi przepisami tej ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, mającymi zastosowanie w przedmiocie regulacji. Zobowiązuje do tego art. 2 i art. 7 Konstytucji. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte na podstawie niej normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą. Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności wskazanych w rozstrzygnięciu przepisów uchwały było w pełni uzasadnione.

Ponieważ wszczęte skargą postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie skutecznego zarzutu naruszenia prawa wskutek wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a – należało orzec, jak w sentencji.