Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2373/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
article: art 13
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 103/09 w sprawie ze skargi Fiat Auto Poland Spółki Akcyjnej z siedzibą w Bielsku – Białej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 2008 roku nr DKR-420-106d2/08/kc w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fiat Auto Poland S.A. (dalej jako "skarżąca spółka") z siedzibą w Bielsku-Białej, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 12 czerwca 2008 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją dnia 12 czerwca 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska określił wysokość zobowiązania skarżącej spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 16 397 452,05 zł.

Organ stwierdził, że w dniu 31 stycznia 2006 r. skarżąca spółka, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm. – dalej jako "ustawa o recyklingu") złożyła zawiadomienie o podjęciu w dniu 1 stycznia 2007 r. działalności w zakresie importu pojazdów. W zawiadomieniu skarżąca spółka przedstawiła informacje wymagane w art. 13 ust. 4 powołanej ustawy, w tym adresy stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów działających w ramach sieci zbierania pojazdów.

Następnie, w dniu 30 marca 2007 r. skarżąca spółka złożyła roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r. W sprawozdaniu skarżąca spółka nie podała liczby dni w 2006 r., w których nie zapewniła sieci zbierania pojazdów oraz wysokości należnej opłaty za brak sieci, uzasadniając to zapewnieniem efektywnego zbierania pojazdów marki Fiat wycofanych z eksploatacji. Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy zgromadzonych dokumentów oraz dokonanego za pomocą programu informatycznego sprawdzenia wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci wynika, że skarżąca spółka nie zapewniła w 2006 r. sieci zgodnej z wymogami art. 11 ustawy o recyklingu. Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 15 kwietnia 2008 r. organ poinformował skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Wobec tego, że skarżąca spółka nie dokonała opłaty za brak sieci za 2006 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił samodzielnie wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła skarżąca spółka.

Decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 12 czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że obliczanie opłaty za brak sieci w sposób określony ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236) stosuje się dopiero do opłaty za brak sieci za 2007 rok– art. 2 ustawy. Do obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r. stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji. W związku z tym organ nie mógł ustalając wysokość opłaty, brać pod uwagę rozwiązań przyjętych w noweli ustawy i określać procentowego pokrycia kraju siecią skarżącej spółki.

Organ wskazał ponadto, że w sprawie nie miały zastosowanie przepisy art. 14 ust. 5 i ust. 6 ustawy o recyklingu. Przepisy te zostały wprowadzone ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu, przy czym w art. 2 tej ustawy wyraźnie określono, że przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą stosuje się do obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 r. W związku z tym brak było możliwości zastosowanie zmienionych przepisów ustawy o recyklingu do obliczenia opłaty za brak sieci za 2006 r.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję z dnia 28 listopada 2008 r.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. Dla dokonania oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych zasadnicze znaczenie ma wykładnia wymienionego wyżej przepisu. Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lutego 2005 r. i weszła w życie po upływie 30 dniu od jej ogłoszenia (art. 63 ustawy o recyklingu), jednakże art. 11-17, art. 28, art. 47, art. 55, art. 56, art. 57 pkt 3, art. 58 pkt 1 i 3 w zakresie dotyczącym art. 401 ust. 11 i 12 i art. 415 ust. 5a i 5b i art. 60 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

Z pierwotnego brzmienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100% powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99% powierzchni kraju był taktowany jak podmiot, który nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.

Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się z kolei impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu i w konsekwencji uchwalenia ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu. W uzasadnieniu projektu powołanej wyżej ustawy stwierdzono, że dotychczasowe funkcjonowanie przepisów ustawy dotyczących obowiązku pokrycia siecią zbierania pojazdów przez wprowadzających pojazd 100% terytorium kraju wykazało, że skonstruowane one zostały w sposób niemożliwy do wykonania i wymagają poprawki. Nałożone obowiązki okazały się niemożliwe do wykonania zarówno z przyczyn obiektywnych, jak i ze względu na późne opublikowanie rozporządzeń. Najważniejsze akty wykonawcze do tej ustawy, tj. rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz rozporządzenie w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji – weszły w życie dopiero w listopadzie roku 2005. Biorąc pod uwagę fakt, że czas trwania procedury uzyskania stosownych zezwoleń przez przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu wynosił kilka miesięcy, z przyczyn obiektywnych niemożliwym było wydawanie przez stosowane organy decyzji, które umożliwiłyby takim przedsiębiorcom rozpoczęcie działalności w pierwszych miesiącach 2006 r. Dotychczas obowiązujące decyzje dotyczące wytwarzania odpadów powstających w związku z gospodarowaniem odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji wygasły zgodnie z art. 61 ustawy o recyklingu w dniu 30 czerwca 2005 r.

W uzasadnieniu projektu wskazano też, że z powodu specyficznego ukształtowania niektórych terenów Polski (np. rejony jezior, lasów, gór), na pewnych terenach nie powstały żadne punkty zbierania pojazdów, m.in. ze względu na wymagania ochrony środowiska oraz z powodów ekonomicznych. Okazało się, że na terenach tych nie istnieje praktycznie żadne zapotrzebowanie na usługi punktów zbierania pojazdów i stacji demontażu, co uniemożliwia przedsiębiorcom organizację tych punktów, z przyczyn ekonomicznych.

W uzasadnieniu projektu wskazuje się również, że obecne brzmienie przepisu rygorystycznie nakazuje objęcie promieniem 50 km także takich obszarów państwa, na których ze względu na ukształtowanie geograficzne i liczbę mieszkańców funkcjonowanie punktów zbierania pojazdów jest niemożliwe ze względów ekonomicznych.

Sąd I instancji podkreślił, że żaden z przepisów dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia, aby sieć zbierania pojazdów pokrywała 100% terytorium danego państwa. Zgodnie z art. 5 ust 1 dyrektywy państwa członkowskie mają zapewnić adekwatną dostępność punktów zbierania pojazdów na swoim terytorium. W związku z powyższym w państwach członkowskich, które wdrożyły już przepisy dyrektywy do swojego ustawodawstwa brak przepisu, który nakładałby na wprowadzających pojazd obowiązek pokrycia siecią całego terytorium danego państwa. W projekcie stwierdza się, że doświadczenia ostatniego roku wskazały także, że budowa w pewnych rejonach kraju punktów zbierania pojazdów była całkowicie zbędna, a sieć w kształcie określonym przez proponowane w niniejszej nowelizacji przepisy jest w stanie obsłużyć 100% pojazdów wycofanych z eksploatacji zwracanych przez swoich właścicieli.

W uzasadnieniu do projektu wskazano także, że proponowana zmiana art. 14 ma na celu uczynienie sankcji za nie zorganizowanie sieci zbierania pojazdów sankcjami sprawiedliwszymi i proporcjonalnymi w stosunku do stopnia wykonania obowiązku utworzenia sieci. W obecnym brzmieniu art. 14 ustawy umożliwia nakładanie kar w sposób odbiegający dalece od sprawiedliwości – taka sama sankcja nakładana jest bowiem zarówno na podmiot, który w ogóle nie posiada sieci jak i na taki, który np. utworzył sieć na obszarze obejmującym swoim zasięgiem 95% a nawet 99% powierzchni terytorium Polski. Proponowana zmiana zmienia sankcję pieniężną w ten sposób żeby była ona ściśle związana ze stopniem niekompletności sieci. W innych państwach członkowskich, które implementowały przepisy dyrektywy do swojego porządku prawnego zrezygnowano w ogóle z nakładania na wprowadzających pojazd tego typu sankcji. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że wprowadzenie nowelizacji w proponowanym brzmieniu stanowić będzie zachętę dla wprowadzających pojazd do przestrzegania przepisów ustawy, natomiast ich utrzymanie w dotychczasowym brzmieniu, mogłoby spowodować jedynie przerzucenie opłat za brak sieci na klientów, a w dalszej konsekwencji całkowitą rezygnację przez wprowadzających pojazdy z budowania sieci, co niewątpliwie wpłynęłoby negatywnie na środowisko.

Ponadto w trakcie prac Sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zwracano uwagę na zagadnienie zgodności art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Przytoczone wyżej argumenty zawarte w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy oraz argumenty posłów biorących udział w pracach Komisji Sejmowej zajmującej się projektem zmiany ustawy wskazują, zdaniem Sądu I instancji, na motywy ustawodawcy jakie legły u podstaw zmiany art. 14 ustawy o recyklingu. Powodem podjęcia prac legislacyjnych, mających zmienić brzmienie tego przepisu było stwierdzenie, iż przepis ten w swoim dotychczasowym brzmieniu był niewykonalny oraz, że naruszał wynikającą z Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. W istocie więc ustawodawca zdecydował się na zmianę art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu, gdyż był on niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca zmieniając art. 14 ustawy o recyklingu, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie stanowi o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r. stosując wykładnię a contrario należałoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, że do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, rodzi to wątpliwość, czy przepis art. 14 ust. 1 w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. może być podstawą obliczania przez podmioty wprowadzające pojazdy opłaty za brak sieci oraz czy źródłem takiego obowiązku może być przepis, który przez samego ustawodawcę określony został jako niewykonalny oraz naruszający zasadę proporcjonalności.

W ocenie Sądu I instancji możliwe jest dokonanie "prokonstytucyjnej" wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu. Zasadą wynikającą z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (zarówno w jego aktualnym jak i poprzednim brzmieniu) jest obowiązek samodzielnego obliczenia przez podmiot wprowadzający pojazd opłaty za brak sieci. W art. 17 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wprowadzono rozwiązanie na wypadek niewykonania lub nienależytego wykonania tego obowiązku przez podmiot wprowadzający pojazd. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Pierwotny projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zawierał art. 2 o następującym brzmieniu: "Obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów w roku 2006 uznaje się za spełniony w przypadku określonym w art. 1 niniejszej ustawy, a opłatę za brak sieci oblicza się przy zastosowaniu tego przepisu". W toku prac legislacyjnych poruszany był problem naliczania opłat za brak sieci za 2006 r. Zdaniem Sądu I instancji, popartym analizą treścią stanowisk związanych z procesem uchwalania ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., można stwierdzić, że powodem dla którego do obliczania opłaty za 2006 r. pozostawiono stare zasady rozliczeń był fakt, iż wprowadzający pojazdy mieli obowiązek samodzielnie je obliczyć i uiścić do dnia 30 marca 2007 r. Ustawodawca założył, że opłaty te zostały już obliczone i uiszczone. W tej sytuacji podmioty zobowiązane do uiszczenia tych opłat nie mogłyby naliczać ich ponownie na nowych zasadach. Stworzenie możliwości naliczenia opłat na nowych zasadach pociągałoby za sobą konieczność stworzenia w ustawie procedury ponownego ich naliczania oraz ewentualnego zwrotu opłat już uiszczonych. Celem ustawodawcy było wprowadzenie w życie rozwiązań ustawowych normujących zasady tworzenia sieci zbierania pojazdów, które byłyby wykonalne oraz rozwiązań, które uwzględniałyby przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci zasadę proporcjonalności. Przemawia to, zdaniem Sądu I instancji, za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. na rzecz jego wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa przemawia zaś za tym, by przepis ten, w zakresie w jakim nakazuje stosować poprzednie rozwiązania ustawowe dotyczące tworzenia sieci zbierania pojazdów i zasad obliczania opłat za brak takiej sieci, był rozumiany w sposób zawężający. Nowe uregulowania prawne powinny obejmować jak najszerszy zakres przypadków. Przepis ten, w ocenie Sądu I instancji, powinien odnosić się jedynie do sytuacji, w której podmiot wprowadzający dokonał samodzielnie obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę tę uiścił oraz do sytuacji gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. Zdaniem Sądu I instancji, zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego normę prawną zawartą w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu było wyłącznie określenie zasad postępowania w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wprowadzający samodzielnie dokonał obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę taką uiścił za 2006 rok. Ustawodawca stwierdził, że nie będzie ponownego obliczania wysokości tych opłat według nowych zasad. Intencją ustawodawcy nie było natomiast uregulowanie w tym przepisie takich sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazd nie dokonał samodzielnego obliczenia wysokości opłaty za brak sieci zaś organ administracji nie wydał ostatecznej decyzji o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu. Zdaniem Sądu I instancji, art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu nie określa jakie przepisy mają być w takiej sytuacji stosowane.

W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy w przedmiocie stosowania nowej regulacji prawnej do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie przed jej wejściem w życie, zachodzi konieczność zastosowania konstytucyjnych zasad państwa prawnego. Do tych zasad należy zakaz retroakcji właściwej, wyprowadzony z treści art. 7 Konstytucji RP. Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie obowiązywanie nowej ustawy uzależniona jest natomiast od wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. W razie wątpliwości należy stosować poprzednio obowiązująca ustawę w imię zasady poszanowania praw niewadliwie nabytych. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest dopuszczalne w sytuacji, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu, to przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ administracji powinien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1-6 w jego zmienionym brzemieniu. Za stosowaniem przepisów nowej ustawy przemawia bowiem interes publiczny. Jak bowiem sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, nowe uregulowania prawne miały na celu wprowadzenie zasad określania wysokości opłat za brak sieci, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności.

Zdaniem Sądu I instancji, brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przepis art. 14 ustawy o recyklingu, w jego znowelizowanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. brzmieniu nie spełnia konstytucyjnych standardów. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu 15 kwietnia 2008 r., to jest już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu. Określając wysokość opłaty za brak sieci zbierania pojazdów organ administracji powinien więc stosować zasady ustalania wysokości wynikające z brzmienia art. 14 ustawy o recyklingu w jego znowelizowanej wersji. Obliczenie wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu o pierwotne brzmienie art. 14 powołanej wyżej ustawy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego biorąc pod uwagę nowe brzmienie tego przepisu skarżąca spółka mogłaby nie ponosić opłaty za brak sieci lub ponieść opłatę obniżoną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy ustawy zmienianej w art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. w brzmieniu nadanym tą nowelą stosuje się także do opłat za brak sieci za 2006 rok, jeżeli wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W ocenie organu znowelizowane przepisy art. 14 ustawy o recyklingu stosuje się dopiero do opłat za 2007 r.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 czerwca 2007 r. w związku z art. 2 tej ustawy, do opłat za brak sieci należnych od wprowadzającego pojazd, który nie zapewnił sieci w 2006 r.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r. przedstawił dodatkowe argumenty popierającego jego stanowisko zawarte we wniesionej skardze kasacyjnej.

Natomiast pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w toczącym się postępowaniu i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wskazując na prawidłową prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa zastosowaną przez Sąd I instancji, jednocześnie podkreślając, że w jego ocenie opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu zgodnie z dyspozycją art. 184 ustawy p.p.s.a.

Po drugie, przed przystąpieniem do przedstawienia przesłanek nieuwzględnienia podniesionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r. (sygn. P 8/10), który chociaż zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku, to jednak należy wyjaśnić wpływ tego wyroku na ocenę zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej. Należy zaznaczyć, że powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny potwierdził konstytucyjność art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 i Nr 175, poz. 1458, z 2007 r. Nr 176, poz. 1236, z 2009 r. Nr 79, poz. 666, Nr 92, poz. 753 i Nr 215, poz. 1664, z 2010 r. Nr 28, poz. 145 i Nr 76, poz. 489 oraz z 2011 r. Nr 63, poz. 322) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Trybunał orzekł, że w zakresie, w jakim powyższy przepis nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do celu regulacji. Za zgodny z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadą adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji Trybunał Konstytucyjny uznał również przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., w zakresie w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. – art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w pierwotnym brzmieniu. Ponadto należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny dokonując takiej wykładni związany był m.in. granicami pytania prawnego i zgodnie z zasadą skargowości musiał ograniczyć się do badania zgodności wskazanych przepisów z zasadą proporcjonalności, będącą jedną z zasad wyprowadzanych z treści art. 2 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada adekwatności (proporcjonalności) jest jedną z wielu zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, lecz ze względu na swoją treść stanowi odrębną zasadę w stosunku do zasad tradycyjnie wywodzonych z art. 2 Konstytucji, tj. zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady prawidłowej legislacji, zakazu retroakcji czy zasady sprawiedliwości społecznej. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe zasady Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ze względu na sposób ujęcia przez sąd pytający wzorca kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie, brzmienie uzasadnienia pytania prawnego, a także stanowisk przedstawionych w czasie rozprawy, nie mógł dokonać oceny kwestionowanych przepisów na podstawie innych wzorców, niż wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada adekwatności.

Po trzecie, oznacza to, że ograniczenie zakresu badania konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia, niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc zatem pod uwagę także inne wartości wywodzone z art. 2 Konstytucji, w tym przede wszystkim zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę racjonalności prawa oraz zakaz retroakcji, nie można wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uznać za błędną. Ponadto, należy podkreślić, że zasady prawidłowej legislacji są sformułowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zasady te, chociaż nie mogą stanowić wzorca kontroli legalności aktów normatywnych, to jednak wyznaczają standardy prawidłowej legislacji i w tym zakresie mogą stanowić jedną z podstaw wykładni przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. Ponadto nakaz prawidłowej legislacji jest funkcjonalnie powiązany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie ze standardami właściwej legislacji przepisy obowiązujących aktów prawnych zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany i ich zakres. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o recyklingu pojazdów nie spełnia zasady określoności w dostatecznym stopniu i wymaga zabiegów interpretacyjnych dla ustalenia jego treści zgodnie z Konstytucją. Wynika to z tego, że zgodnie z tym przepisem "Do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 rok stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Ustawa zmieniająca była uchwalona w połowie 2007 roku, a weszła w życie w październiku 2007 r. Powołany przepis intertemporalny odnosi się wyraźnie tylko do 2007 r. Nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż przepis art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 czerwca 2007 r. ma jasne brzmienie i że wystarczy wykładnia literalna utożsamiana z wynikami rozumowania a contrario. Wykładnia literalna w tej sprawie prowadzi do wyników sprzecznych z zasadami konstytucyjnymi, a więc także dla podmiotów zobowiązanych. Z kolei bez wskazanego przepisu możliwość stosowania zmienionego przepisu art. 14 w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą do opłat za 2007 rok także mogłaby, chociaż z innych powodów, zostać zakwestionowana. Przepis ten nie reguluje sprawy obliczania nieuiszczonych opłat za 2006 rok i czyli ustalenie przepisów mających zastosowanie do obliczania opłat za 2006 r. musi nastąpić przy zastosowaniu także innych metod wykładni, w tym celowościowej i rozumowań prawniczych. Oznacza to, że jeżeli wykładnia literalna art. 2 ustawy zmieniającej nie daje odpowiedzi na pytanie jakie przepisy mają zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w 2006 r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a ich konsekwencje prawne są ustalane dopiero po wejściu w życie ustawy zmieniającej, to konieczne jest zastosowanie innych metod wykładni, a więc wykładni celowościowej, prokonstytucyjnej. Działanie zgodne z zasadami prawidłowej legislacji nakłada na ustawodawcę obowiązek określenia w ustawie zmieniającej zakresu obowiązywania przepisów w nowym brzmieniu do spraw będących w toku, do spraw niezakończonych w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także do spraw załatwianych po tej dacie, ale dotyczących zdarzeń wcześniejszych zaistniałych w czasie obowiązywania ustawy w jej brzmieniu sprzed nowelizacji.

Po czwarte, jeżeli ustawodawca tej kwestii w odniesieniu do obliczania opłat za brak sieci w 2006 roku nie uregulował w sposób jasny, to wykładnia art. 2 powinna uwzględniać zasady utrwalone w orzecznictwie sądowym. Taką utrwaloną już zasadą jest uznawanie, że w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej, do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku mają zastosowanie przepisy ustawy nowej. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadkach, gdy przemawia za tym interes publiczny i gdy nowa regulacja ustawowa zawiera postanowienia korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do dokonania określonych czynności. W takich sytuacjach za bezpośrednim stosowaniem ustawy zmieniającej przemawia konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw i wartości. Ponadto, tego rodzaju wykładnia nie oznacza też naruszenia zakazu wstecznego działania prawa, który nie jest dyrektywą obowiązującą bezwzględnie. Z takim wstecznym działaniem nie mamy bowiem do czynienia, gdy następstwa czynów lub skutki zdarzeń mających miejsce w przeszłości są kwalifikowane według nowych norm, jednak dopiero od dnia wejścia tych nowych norm w życie (T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s. 71 i powołana tam literatura). Zakaz lex retro non agit ma na celu ochronę jednostek, może w związku z tym być uchylony w szczególnych sytuacjach, jeśli retroakcja nie pogarsza jej sytuacji prawnej. Należy także podnieść okoliczność, że podczas rozprawy przed Trybunałem Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 2 nowelizacji z 2007 r. nie nakazuje stosowania do 2006 r. przepisów pierwotnego brzmienia ustawy o recyklingu, a odnosi się jedynie do stanów faktycznych zaistniałych w 2007r. W sytuacji, gdy ustawodawca nie odniósł się wprost do kwestii obliczania nieuiszczonych opłat za 2006rok, to do wydawania po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 roku mają zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 29 czerwca 2007 r., niezależnie od tego jaki charakter przypisze się obowiązkowi uiszczania opłat za brak sieci: sankcji administracyjnej czy opłaty mającej na celu ekonomiczne przymuszenie do wykonania obowiązku. W tym miejscu należy również zaznaczyć, że postępowanie w tej sprawie jest wszczynane tylko z urzędu przez właściwy organ i nastąpiło to dopiero po wejściu w życie znowelizowanej cyt. ustawy o recyklingu pojazdów, a nie w poprzednim stanie prawnym.

Po piąte, Trybunał Konstytucyjny, nie rozstrzygnął jednoznacznie o charakterze opłaty za brak sieci, która stanowi określoną dolegliwość w związku z nieutworzeniem sieci. Jest ona "wtórnym obowiązkiem" opartym na instytucji samonaliczenia, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W orzecznictwie podatkowym, np. w wyroku SN z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 131/100) Sąd orzekł, że organy skarbowe powinny stosować sankcję łagodniejszą przewidzianą w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług i podatku akcyzowym w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, nie zaś sankcję surowszą określoną w tym przepisie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1997 r., gdyż ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 137, poz. 640) nie zawiera przepisów przejściowych.

Po szóste, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko, iż opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej. Sankcje te mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych. Potwierdza to stanowisko także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz.U. Nr 161, poz. 1682), które zalicza do nich m.in. opłaty określone w art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (§ 1 pkt 9). Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę m.in. na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Sądu Najwyższego dotyczące kar administracyjnych. Trybunał w Strasburgu opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy karnej" i dąży do szerokiego stosowania gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W konsekwencji sprawy rozpatrywane na tle art. 6 EKPC Trybunał traktuje jako sprawy karne, niezależnie od tego jak są kwalifikowane w prawie krajowym. Z utrwalonego orzecznictwa tego Trybunału wynika nadto, że nakładane na przedsiębiorców dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów EKPC (decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 367/06/97 Ioannis Haralambidis, Y.Haralambidis-Liberpa Ltd p.Grecji, Lex nr 520369). W orzecznictwie SN wskazuje się na konieczność uwzględniania poglądów ETPC, wyrażonych w oparciu o powołany art. 6 Konwencji, w zakresie w jakim dochodzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego też sądowa weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej taką karę powinna odpowiadać wymogom zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej (wyrok SN z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 1/2010, publ. OSNP 2011, nr 21-22, poz. 288; uchwały SN: z dnia 10 kwietnia 1992 r., sygn. akt I PZP 9/92, publ. OSNCP 1992, nr 12, poz. 210, z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt III SPZP 1/07, publ. OSNP 2008, nr 13-14, poz. 205). Uznanie "sanacyjnego" charakteru opłaty za brak sieci powoduje, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji. Stosowanie wykładni in dubio pro cive ma w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie podwójne, z jednej strony wynika z nakazu stosowania – przy orzekaniu po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, w razie braku odmiennych postanowień nowej ustawy (ustawy zmieniającej) – nowych przepisów, pod warunkiem zapewnienia procedury umożliwiającej zainteresowanym ochronę ich praw, a z drugiej strony, z uwagi na charakter opłat za brak sieci, z nakazu stosowania – w razie braku odmiennych postanowień – przepisów obowiązujących w dacie orzekania, jeśli są one korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do ich uiszczania (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/12 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po siódme, już tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Powyższego stanowiska nie można podzielić, ponieważ zasada ta obowiązuje w odniesieniu do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą istotną (relewantną). Natomiast podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za 2006 rok i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie, nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowanie do nich, w 2008 roku, przepisu art. 14 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą nowelizującą w 2007 r., nie oznacza ich uprzywilejowania, biorąc pod uwagę także, że postępowanie w tej sprawie jest wszczynane z urzędu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej w całości na rzecz uczestnika postępowania mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, które pozwalały przyjąć, że są to szczególnie uzasadnione przesłanki do zastosowania tej konstrukcji prawnej w zakresie kosztów postępowania.