Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 64/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5a,  art. 91., 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLV/412/17 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. a.


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2017 r. Rada Miasta Kędzierzyna - Koźla, działając na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r . o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm., [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1875] - zwanej dalej w skrócie: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr XLV/412/17, zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyna-Koźla. W § 1 tej uchwały wskazała, że załączniku do uchwały Nr XXIX/379/12 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyn-Koźle (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2012 r. poz. 1953, z późn. zm.), wprowadza zmiany w § 1 pkt 7, § 3 pkt 1, § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 tej uchwały w ten sposób, że:

1) § 1 pkt 7 otrzymał brzmienie:

"7) mieszkańcu Osiedla - należy przez to rozumieć mieszkańca miasta Kędzierzyna-Koźla, zamieszkującego na terenie danego Osiedla";

2) § 3 pkt 1 otrzymał brzmienie:

"1) opis trybu i wskazanie podmiotów uprawnionych do zgłaszania zadań oraz głosowania w ramach Budżetu Obywatelskiego ustalonych w niniejszych zasadach, z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez uprawnione podmioty";

3) w § 4 w ust. 1 po pkt 4 kropkę zastąpiono średnikiem i dodano:

a) pkt 5 i 6 w brzmieniu:

"5) Młodzieżowa Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla;

6) Miejska Rada Seniorów w Kędzierzynie-Koźlu";

b) wyrażenie w brzmieniu:

"z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez podmioty wymienione w pkt 1-6";

4) § 8:

a) ust. 1 otrzymał brzmienie:

"1. Pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd Osiedla zgłoszenia zadań do Budżetu Obywatelskiego zostają poddane konsultacjom z mieszkańcami Osiedla z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez osoby fizyczne";

b) ust. 3 pkt 2 otrzymał brzmienie:

"2) złożeniu przez niego, potwierdzonego własnoręcznym podpisem w wykazie mieszkańców biorących udział w głosowaniu, pisemnego oświadczenia obejmującego imię, nazwisko, datę urodzenia, adres zamieszkania na terenie Osiedla i zgodę na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego";

c) ust. 4 otrzymał brzmienie:

"Oddanie głosu w trybie określonym w ust. 2 pkt 2 następuje w drodze złożonego przez mieszkańca Osiedla właściwej Radzie Osiedla za pośrednictwem sieci Internet, przy pomocy elektronicznego formularza głosowania oświadczenia, zawierającego:

1) dane określające tożsamość głosującego w postaci imienia, nazwiska i daty urodzenia;

2) wskazanie miejsca zamieszkania głosującego;

3) wskazanie nazwy wybranego zadania".

5) użyte we Wzorcu nr 3, w różnym przypadku, wyrazy "numer PESEL" zastępuje się użytymi w odpowiednim przypadku wyrazami "data urodzenia".

Wykonanie powyższej uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla (§ 2 uchwały). Z kolei w § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Pismem z dnia 8 stycznia 2017 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b i pkt 4 lit. a tej uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miasta Kędzierzyna - Koźla w § 1 uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLV/412/17, nadała nowe brzmienie załącznikowi do uchwały Nr XXIX/379/12 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyna-Koźla w ten sposób, iż wprowadzono zmiany, poprzez przyjęcie zapisu " z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli". W ocenie Wojewody, Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla przyjęła regulację wykraczająca poza upoważnienie wynikające z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust 2 u.s.g., co stanowi istotne naruszenie prawa. Argumentował Wojewoda, że art. 5a ust 2 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Kompetencja organu gminy określona w ww. przepisie nie obejmuje określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Podkreślił, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę poprzez wskazanie, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. W tych okolicznościach, przyjęcie przez Radę Miasta Kędzierzyna-Koźl zapisu "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli", stanowi jednoznaczne odesłanie do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), odnoszących się do reguł składania oświadczeń woli przez osoby fizyczne, zgodnie z którymi osoba, która w ogóle nie ma zdolności do czynności prawnych nie może skutecznie złożyć oświadczeń woli będących rdzeniem czynności prawnej, ponieważ nie ma do tego kompetencji. Powyższe oznacza, iż Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla wyłączyła z grona mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych m.in. mieszkańców, którzy nie ukończyli 13 lat. Odwołując się do treści art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie, Wojewoda stwierdził, że ograniczenie liczby osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach stanowi przekroczenie przez organ stanowiący gminy zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 oraz narusza art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Reasumując Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta Kędzierzyna - Koźla przyjęła regulacje wykraczającą poza przyznany jej przez art. 5a ust 2 u.s.g. zakres kompetencji, poprzez ograniczenie kręgu uprawnionych mieszkańców do udziału w konsultacjach społecznych, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności podniosła, że Wojewoda Opolski błędnie oznaczył jako stronę postępowania Gminę Kędzierzyn-Koźle, albowiem zgodnie z art. 32 P.p.s.a. stroną postępowania w sprawie powinna być Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla. Odnosząc się do treści kwestionowanych zapisów uchwały, Rada wskazała, iż tożsamą zmianą uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 listopada 2012 r., Nr XXIX/379/12 w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyna-Koźla, w § 1 pkt 1 Rada Miasta, zgodnie z uprzednimi wskazaniami organu nadzoru, zdefiniowała na nowo pojęcie mieszkańca osiedla, usuwając z poprzedniej definicji tego pojęcia ograniczenia dotyczące posiadania przez niego pełnej lub ograniczonej zdolności do czynności prawnych. Zmieniony obecnie zapis uchwały wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do konsultacji do których zaliczono każdego mieszkańca Kędzierzyna-Koźla zamieszkującego na terenie danego Osiedla (§ 1 pkt 7 obowiązującej uchwały). W ocenie Rady, użyte w uchwale sformułowanie "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli", nie miało na celu ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do konsultacji, gdyż odnosi się ono nie tylko do osób fizycznych będących mieszkańcami Osiedla, ale również do innych podmiotów, które są uprawnione do zgłaszania zadań do Budżetu Obywatelskiego (§ 4 ust. 1 pkt 2-6 obowiązującej uchwały). Wprowadzona formuła miała na celu jedynie doprecyzowanie, iż podmioty te mogą zgłaszać zadania do Budżetu Obywatelskiego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. poprzez powołanych do składania w ich imieniu oświadczeń woli uprawnionych reprezentantów. Ponadto, osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych mogą skutecznie wypowiedzieć się zarówno w zakresie zgłoszenia zadania do Budżetu Obywatelskiego, jaki i późniejszego oddania głosu (konsultacji) zgłoszonych zadań. W ocenie Rady Miasta, w praktyce ocena oświadczeń woli składanych przez osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych (małoletnich poniżej 13 roku życia lub osoby całkowicie ubezwłasnowolnione) nastręcza wiele trudności. O ile bowiem 10-letnie dziecko będzie w stanie świadomie dokonać wyboru zadania i poprzeć je poprzez akt głosowania, o tyle roczne dziecko takiej umiejętności posiadać już nie będzie, zatem powinno wówczas działać poprzez swoich przedstawicieli ustawowych. Kwestionowane odesłanie do określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli, zdaniem Rady, ma zatem na celu umożliwienie oceny oświadczeń woli składanych przez osoby fizyczne w procesie konsultacji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (przepisami Kodeksu cywilnego, przepisami Kodeksu rodzinno-opiekuńczego i innymi). Wiąże się to przede wszystkim z kwestią uzewnętrzniania oświadczeń woli, które zgodnie z art. 60 w związku z art. 651 Kodeksu cywilnego powinny być wyrażone przez takie zachowanie się mieszkańca uczestniczącego w konsultacjach, które ujawnią tę wolę lub wiedzę w sposób dostateczny, w uregulowanym w uchwale trybie przeprowadzania konsultacji. Dodatkowo Rada wskazała, że postulatem de lege ferenda byłoby doprecyzowanie przez ustawodawcę zasad uczestnictwa osób nieposiadających zdolności do czynności prawnych w procesie konsultacji. Wynikająca z orzecznictwa organów nadzoru konstatacja, iż nawet niemowlęta mogą głosować w ramach konsultacji Budżetu Obywatelskiego, wypacza ideę konsultacji i w konkretnych przypadkach może naruszać zasadę równości wobec prawa, zgodnie z którą każdemu mieszkańcowi przysługuje tylko jeden głos.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał skargę oraz wywody w niej zawarte. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi z argumentacją zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo, przedkładając wydruk ze strony internetowej urzędu wyjaśnił, że dopuszczono wszystkich mieszkańców do udziału w konsultacjach, przy czym określono, w jaki sposób oświadczenie osób poniżej 13 roku życia oraz ubezwłasnowolnionych częściowo ma być składane. Podnosił, że bardzo ważne jest, aby oświadczenia woli osób biorących udział w konsultacjach były składane prawidłowo z uwagi na planowane zmiany w ustawie o samorządzie gminnym odnoszące się do budżetu obywatelskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), dalej nadal jako u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Dodać wypada, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru - Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia przedłożenia mu uchwały. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, ponieważ organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminami zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLV/412/17 zmieniająca uchwałę w sprawę ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyn-Koźle, stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną.

Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi dotyczącej uchwały w sprawie przyjęcia zmian w zakresie ustalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego.

W związku z powyższym wyjaśnić przyjdzie, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując oceny - pod wskazanym wyżej kątem - legalności uchwały Nr XLV/412/17 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 czerwca 2017 r., Sąd uznał, że § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit.a tej uchwały w sposób istotny naruszają prawo i w związku z tym podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Uzasadniając powyższe stanowisko, na wstępie celowe jest wskazanie, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawa o samorządzie gminny (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.- zwanej nadal w skrócie u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W myśl ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach tego budżetu (ust. 3 i 4 u.s.g.). W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu (ust.5). Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych (ust.6).

Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika zatem, iż art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały jedynie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, wszelkie zaś postanowienia wykraczające poza te kwestie należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że w uchwale wydanej na podstawie art. 5a ust.2 ww. ustawy rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się ponadto, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 140/13 - opublikowane na ww. stronie internetowej).

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla w § 1 pkt 2, pkt 3 lit.b i pkt 4 lit.a uchwały Nr XLV/412/17 nadała nowe brzmienie załącznikowi do uchwały Nr XXIX/379/12 z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyna-Koźla poprzez wprowadzenie zapisu o treści "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez uprawnione podmioty". W ocenie Sądu, wprowadzony zapis poprzez dookreślenie podmiotów upoważnionych do udziału w konsultacjach w sposób wyraźny wykracza poza pojęcie "trybu i zasad przeprowadzenia konsultacji" we wskazanym powyżej rozumieniu.

Zauważyć należy, iż zagadnienie dopuszczalności ograniczenia kręgu osób mogących brać udział w konsultacjach do pełnoletnich mieszkańców gminy było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W orzeczeniach tych, podobnie jak w doktrynie wskazuje się jednolicie, iż w delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W art. 5a ust. 2, jak też w ust. 1 art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02; wyrok WSA W Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11- wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej). Na ogół mieszkańców, jako tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową wskazuje też art. 16 Konstytucji RP. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby które np. mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych – posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16). Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w powołanych orzeczeniach i stoi na stanowisku, że rada gminy nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażania opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, o jakich mowa w art. 5a u.s.g.

Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 1 pkt 2, pkt 3 lit.b i pkt 4 lit.a uchwały Rady Miejskiej w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 29 czerwca 2017 r., Nr XLV/412/17 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta Kędzierzyna-Koźla. W ocenie Sądu, poprzez użyte w zaskarżonej uchwale dookreślenie Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla wyłączyła z grona mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych m.in. mieszkańców, którzy nie ukończyli 13 lat. Zapis "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli", jak słusznie akcentował Wojewoda, stanowi jednoznaczne odesłanie do przepisów ustawy Kodeks cywilny, regulujących kwestie składania oświadczeń woli przez osoby fizyczne. Podkreślić jeszcze raz wypada, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę poprzez wskazanie, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy Niedopuszczalne jest zatem doprecyzowanie uchwałą rady gminy kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach. Jak wskazano powyżej, wśród zasad i trybu nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacja. Sąd podziela w całej rozciągłości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02, że wśród zasad i trybu konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, w szczególności, gdy w świetle 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może być ustanowione tylko w ustawie.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, iż poprzez zamieszczenie w uchwale Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla zaskarżonych zapisów organ stanowiący dopuścił się przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, a także o uchybieniu zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym wyrokiem.