Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1103/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania A Spółki Akcyjnej z siedzibą w R., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wniosku z dnia 20 listopada 2003 roku.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, A Spółka Akcyjna wystąpiła wnioskiem z dnia 20 listopada 2003 roku o wydanie zgody na zmianę sposobu użytkowania magazynu roślin, wybudowanego na nieruchomości zlokalizowanej w R. przy ul. A, na prowadzenie w nim działalności usługowej nie wykraczającej poza granice budynku. Do wniosku strona załączyła projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. Z treści uzasadnienia wynika, że inwestor – A Spółka Akcyjna decyzją z dnia [...], Nr [...] uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu jako magazynu roślin. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. w miesiącu czerwcu 2003 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania magazynu roślin na halę handlową. W toku przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2003 roku wizji lokalnej organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w obiekcie odbywa się handel artykułami spożywczymi i przemysłowymi. Inwestor nie przedłożył pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania magazynu roślin, wydanego w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec takich ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. decyzją z dnia [...], Nr [...] nakazał A Spółce Akcyjnej przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu jako magazynu roślin, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jako magazynu roślin. Na tę decyzję inwestor złożył skargę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1438/03 wstrzymał wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakazującej przywrócenie sposobu użytkowania obiektu do zgodności z prawem.

W dniu 19 maja 2004 roku organ administracji architektoniczno – budowlanej przeprowadził wizję lokalną, która potwierdziła fakt dalszego użytkowania obiektu jako hali handlowo – usługowej. Na tej podstawie organ stwierdził, że wniosek A Spółki Akcyjnej dotyczy wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali – magazynu roślin na prowadzenie w obiekcie działalności handlowej, a obiekt zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w czasie kiedy przeprowadzona była wizja lokalna, użytkowany był jako hala handlowo – usługowa. Wynika z tego, że na terenie nieruchomości zlokalizowanej w R. przy ul. A, obiekt będący magazynem roślin nie istnieje, zatem brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. W konkluzji organ wyjaśnił, że podmiot występujący o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powinien użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem (czyli zgodnie z wydanym pozwoleniem na użytkowanie), a zmiany sposobu użytkowania może dokonać dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A Spółki Akcyjnej, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 10 § 1, 77 § 1 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wniósł o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania magazynu roślin na prowadzenie działalności usługowej nie wykraczającej poza granice budynku. W motywach strona wyjaśniła, że organ I instancji nie wykonał zaleceń wyrażonych w uzasadnieniach decyzji odwoławczych, mocą których Wojewoda [...] uchylał wcześniej wydawane w sprawie decyzje. Organ II instancji wówczas zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie, przed wydaniem decyzji, zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W celu usunięcia tego naruszenia organ poinformował pełnomocników wnioskodawcy o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W wykonaniu tego uprawnienia, pełnomocnik przeglądał akta administracyjne i w piśmie z dnia 21 maja 2004 roku zwrócił uwagę, że akta te są niekompletne. Mimo takiego stanowiska pełnomocnika, organ nie uzupełnił dokumentacji, tylko w uzasadnieniu decyzji I instancji wyjaśnił m.in. że część dokumentów potwierdza fakty znane organowi z urzędu. Organ nie ustosunkował się do argumentów strony zawartych w piśmie z dnia 21 maja 2004 roku. Ponadto, organ I instancji przeprowadził w dniu 19 maja 2004 roku wizję lokalną w budynku, o czym nie poinformował strony, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] uchylając wcześniejsze rozstrzygnięcia w sprawie przesądził, że stanowisko organu I instancji jest merytorycznie zasadne. W chwili obecnej, działanie Starosty naruszało również wymagania art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie starał się on zebrać odpowiednio materiału dowodowego, gdyż Wojewoda [...] we wcześniejszej decyzji przesądził już jakie rozstrzygnięcia należy wydać. Zdaniem odwołującego się, w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż wydzielenie w hali 431 boksów, o pow. od 10 do 100 m2, czterech lokali o pow. od 60 do 65 m2, ciągów komunikacyjnych oraz ogólnodostępnych toalet, nie oznacza, że hala nie była użytkowana jako magazyn roślin. Wiadomo bowiem, że hala wybudowana jako magazyn roślin może być podzielona na boksy w celu przechowywania w nich różnego rodzaju sadzonek, przemieszczania materiału i tworzenia odpowiednich warunków przechowywania roślin. Bezzasadne jest zatem twierdzenie organu, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania. W odniesieniu do naruszenia prawa materialnego, strona odwołująca się wyjaśniła, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie ma zastosowanie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego to treść tego przepisu nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zastosowania środków przewidzianych w treści art. 50, 51 i 57 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 wskazuje na możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany.

W odwołaniu złożonym przez kolejnego pełnomocnika A Spółki Akcyjnej, wskazano również na naruszenie prawa materialnego. Pełnomocnik argumentował, że organ I instancji nie zbadał czy zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga pozwolenia, gdyż obiekt wybudowany został jako hala przeznaczona na prowadzenie działalności usługowej nie wykraczającej poza granice nieruchomości. Organ nie analizował wniosku strony pod kątem oceny czy zmiana ta będzie skutkowała zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych lub ochrony środowiska, wielkości lub układu obciążeń. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów, o których stanowi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części odwołania pełnomocnik cytując liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, argumentował analogicznie jak w pierwszym odwołaniu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, jak i treść odwołań strony. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zarzut niekompletności akt administracyjnych nie jest uzasadniony. Dokumenty, których zdaniem pełnomocników brakowało w aktach, skierowane były do Wojewody [...], stanowiły akta organu II instancji i organ nie był zobligowany do przekazywania ich organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu spowoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy. Decyzja o pozwoleniu na budowę (decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...], Nr [...]) zatwierdzała projekt budowlany obiektu gospodarki rolnej, służącego do przechowywania sadzonek roślin na paletach stalowych umieszczonych na regałach o konstrukcji stalowej, o obciążeniu ogniowym 200 MJ/m2, w klasie odporności przeciwpożarowej E, z zastosowaniem wszystkich elementów budynku NRO. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...], Nr [...]) dotyczyła obiektu – magazynu rośli. Fakty te świadczą o tym, że obiekt spełnia warunki bezpieczeństwa pożarowego dla budynku magazynowego. Tymczasem prowadzenie w obiekcie działalności handlowo – usługowej powoduje, że obiekt stał się budynkiem użyteczności publicznej zaliczanym do kategorii zagrożenia ludzi ZL I i jako obiekt średniowysoki powinien posiadać klasę odporności pożarowej B (§ 3 pkt 6 i § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zdaniem organu, radykalnej zmianie uległy również warunki pracy w obiekcie. Obsługę budynku magazynowo – składowego przewidziano przez 30 pracowników, tymczasem liczba użytkowników obiektu po zmianie sposobu użytkowania budynku wzrośnie do 3045 osób, w tym 870 pracowników.

Nadto, Wojewoda [...] wyjaśnił, że stanowisko organu I instancji o nieistnieniu obiektu będącego magazynem roślin wynika z treści decyzji organów nadzoru budowlanego, gdzie organy te stwierdziły, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu bez pozwolenia i że w hali odbywa się handel artykułami przemysłowymi i spożywczymi. Organ uwzględniając stan faktyczny sprawy ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, ponieważ wniosek A Spółki Akcyjnej dotyczy zmiany sposobu użytkowania magazynu roślin, podczas gdy obiekt taki nie istnieje, gdyż w dacie złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania był on użytkowany jako hala handlowa.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych), organ wyjaśnił, że zadania i kompetencje, o których mowa w art. 51 należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno – budowlanej.

Owszem oględziny przeprowadzone w dniu 19 maja 2004 roku odbyły się bez powiadomienia strony, tym niemniej, w ocenie organu odwoławczego, ich wynik nie stanowi dowodu w sprawie i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nadto, w piśmie z dnia 21 maja 2004 roku strona nie podniosła żadnych nowych okoliczności sprawy, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż uzasadnienie kwestionowanej w odwołaniu decyzji wskazuje, które fakty organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego A Spółka Akcyjna wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Strona kwestionowanym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy; naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu przed organem odwoławczym; naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca1994roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016), poprzez ich niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji bezzasadne zastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i naruszenie zasady przekonywania. W motywach skargi strona ponownie przedstawiła argumenty powołane w odwołaniu. Nadto, strona wskazała, że organ nie wyjaśnił na podstawie, jakich dowodów doszedł do wniosku, iż w skutek zmiany sposobu użytkowania ulegną zmianie wymogi przeciwpożarowe, jak i warunki pracy w hali.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kontestowanej decyzji.

W piśmie z dnia 28 lutego 2005 roku pełnomocnik A Spółki Akcyjnej wyjaśnił, że budynek wzniesiony jako magazyn roślin istnieje, tyle tylko, że nie jest on użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, choć pod względem technicznym spełnia wszystkie wymogi użytkowania go jako obiektu usług z zakresu handlu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu ma charakter samowoli formalnej (brak jest tylko pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2005 roku, sygn. akt: II SA/Łd 790/04 oddalił skargę A Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A Spółki Akcyjnej, mocą wyroku z dnia 9 maja 2006 roku, sygn. akt: II OSK 806/05 uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.

W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy prawa, ale nie w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 roku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, w uzasadnieniu, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Nadto, sąd I instancji naruszył przepis prawa materialnego, gdyż w treści uzasadnienia powołał przepis art. 71 Prawa budowlanego, w niewłaściwym stanie prawnym.

W realiach niniejszej sprawy, dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, jak i twierdzenia strony skarżącej bezsprzecznie potwierdzają fakt, iż hala zlokalizowana w miejscowości R., przy ul. A, istnieje. Jest to okoliczność znana również Sądowi z urzędu (obiekt bowiem ma duże rozmiary i jest zlokalizowany przy głównej trasie na obrzeżach miasta Ł.). Ten fakt potwierdza także pełnomocnik strony skarżącej w treści pisma skierowanego do Sądu w dniu 28 lutego 2005 roku. Nie ulega również wątpliwości, że obiekt należący do Spółki Akcyjnej A jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Pierwotnie obiekt ten został wzniesiony jako magazyn roślin. Budynek ten był tak kwalifikowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym niemniej magazyn, w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, czyli w miesiącu listopadzie 2003 roku, jak i w chwili jego zakończenia, czyli wydania decyzji II instancji, był użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Z informacji zawartych w aktach (szczególności z pisma strony skarżącej z dnia 28 lutego 2005 roku), jak i informacji znanych z urzędu Sądowi wynika, że obiekt nadal jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. W obiekcie tym bowiem prowadzona jest, na szeroką skalę, działalność handlowo – usługowa artykułami przemysłowymi i handlowymi.

Konstatując, w budynku wzniesionym jako magazyn roślin prowadzona była i jest nadal, przez A Spółkę Akcyjną, działalność polegająca na wynajmowaniu powierzchni handlowej – boksów o różnej powierzchni, celem eksponowania i sprzedaży przez inne podmioty artykułów handlowych.

W takim stanie faktycznym, A Spółka Akcyjna wystąpiła do organu administracji architektoniczno – budowlanej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu z hali służącej do magazynowania roślin na prowadzenie w nim działalności usługowej, nie wykraczającej poza granice budynku. Organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, bowiem ocenił, że na działce zlokalizowanej w R. przy ul. A nie istnieje obiekt – hala magazynowania roślin. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji.

Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (por.: B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 rok, s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wtedy gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracji. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne.

Odnosząc powyższe stwierdzenia do przedmiotu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wobec samowolnej, uprzedniej zmiany sposobu użytkowania obiektu, postępowanie z wniosku o wydanie pozwolenia na tą zmianę nie stało się bezprzedmiotowe. Innymi słowy, wcześniejsze samowolne dokonanie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu powoduje, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku.

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji II instancji, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, a przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, bądź podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno – sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio, a w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego).

Treść art. 71 Prawa budowlanego odnosi się do dwóch różnych stanów faktycznych. Po pierwsze, regulacja art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do sytuacji, w której inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, z zastrzeżeniem, że dotychczas obiekt był użytkowany w sposób zgodny z prawem. Natomiast unormowanie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, w której inwestor samowolnie zmienił sposób dotychczasowego użytkowania obiektu.

Bezsprzecznie, w przypadku sytuacji określonej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, do wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu może dojść tylko w sytuacji, gdy dotychczasowy sposób użytkowania obiektu był zgodny z prawem. Pogląd taki potwierdza również odpowiednie zestawienie regulacji art. 71 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Przepis art. 32 ust. 4a w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że nie wydaje się pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 (czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tutaj: decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania). Postępowanie w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzą organy administracji architektoniczno – budowlanej (art. 82 i nast. Prawa budowlanego).

Konstatując, wymóg dotychczasowego, zgodnego z prawem użytkowania obiektu stanowi przesłankę do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Brak tej okoliczności skutkuje niemożliwością zastosowania regulacji art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym dotychczasowy, sprzeczny z prawem sposób użytkowania budynku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania.

Z treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że aby organy administracji architektoniczno – budowlanej kompetentne były do wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu niezbędne jest, by dotychczas obiekt był użytkowany w sposób zgodny z prawem. Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania magazynu roślin, obiekt należący do A Spółki Akcyjnej był użytkowany jako hala targowa, czyli niezgodnie z przeznaczeniem.

W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego organy orzekające badają m.in. czy zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu będzie skutkowała, w szczególności, modyfikacją warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. W realiach niniejszej sprawy organy nie mogły poczynić takich ustaleń, gdyż już wcześniej doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Wszystkie te argumenty, zdaniem Sądu, potwierdzają to, że organ nie mógł wydać decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdyż uprzednio doszło już do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Brak było przesłanek do zastosowania art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż obiekt, którego takie rozstrzygnięcie miałoby dotyczyć nie był użytkowany jako magazyn roślin. Takie ustalenie obligowało zaś organy do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a nie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie to jednak Sąd ocenił, jako nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Oba rozwiązania (decyzja o odmowie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu i decyzja o umorzeniu postępowania), bowiem mają analogiczny skutek, gdyż inwestor i tak nie uzyskałby decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W tej sytuacji, skład orzekający za zbędną uznał konieczność uchylania zaskarżonej decyzji, tylko w celu wydania przez organ innej decyzji, która odnosiłaby zbieżny skutek. Takie stwierdzenie stanowi podstawę uznania, że stwierdzone naruszenie nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Treść wniosku strony skarżącej z dnia 20 listopada 2003 roku, wszczynającego postępowanie, jednoznacznie wskazuje na chęć uzyskania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Lektura wniosku nie sugeruje woli uzyskania decyzji w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zatem decyzji mającej niejako na celu ewentualną legalizację samowolnej, uprzedniej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela argumentu dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ w początkowej fazie postępowania ocenia czy jego prowadzenie jest dopuszczalne. Organ zbadał wówczas dotychczasowy sposób użytkowania obiektu. Ustalenie to jest bezsprzeczne i nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Wobec takiego stwierdzenia, organ zwolniony był od merytorycznego badania wniosku, czyli oceny czy zmiana sposobu użytkowania obiektu będzie skutkowała modyfikacją wymagań dotyczących m.in. bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy.

Nadto, strona skarżąca wskazała na naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pełnomocnicy strony nie zostali powiadomieni m.in. o terminie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 19 maja 2004 roku. Wynik oględzin miał wpływ na wynik sprawy, ale dotyczył okoliczności, która była znana stronie i nie jest przez nią w żaden sposób kwestionowana. Okoliczność ta była też ustalona za pomocą innego dowodu. W tej sytuacji Sąd zakwalifikował to naruszenie jako nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Tylko bowiem takie ustalenie dawałoby podstawę do uchylenia kwestionowanych w skardze decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustalony w sprawie stan faktyczny dowodzi braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a nie o bezprzedmiotowości postępowania. W tej sytuacji doszło do naruszenia regulacji art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 73 Prawa budowlanego. Sąd to naruszenie ocenił jednak jako nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Nadto, organowi I instancji można poczynić zarzut niedokładnego uzasadnienia swojego stanowiska, zatem naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał w treści uzasadnienia, że "obiekt, którego zmiany sposobu użytkowania żądała strona, nie istnieje". Jednakże trafnie wyjaśnił stan faktyczny organ II instancji, gdyż napisał w treści uzasadnienia, że obiekt jako taki istnieje, nie ma tylko obiektu, który powinien być użytkowany jako magazyn roślin (jest on użytkowany jako hala targowa). W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, na uwzględnienie nie zasługiwał również argument skargi dotyczący naruszenia zasady przekonywania.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.