Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2976/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 156 § 1 , 2, art 16 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 1 ust 4
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. B. i B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją, po rozpatrzeniu odwołań B. K. i H. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [..] marca 2014 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r. znak [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi D., gm. M., oznaczonej jako działki nr [...]o łącznej powierzchni [...] ha stanowiącej własność S. G. i H. G., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...]lipca 2014 roku nr [...]utrzymał ww decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 roku w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia [...] września 1977 r. znak [...]Naczelnik Gminy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych we wsi [...] gm. [...], w tym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność S. i H. małżonków G.. Z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone odszkodowanie w kwocie [...] zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2007 r. H. B. oraz pismem z dnia [...] lipca 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. B. K. wystąpiły do Wojewody [...]o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność małżonków G.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] Wojewoda [...]stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji Naczelnika Gminy[...] z dnia [...] września 1977 r. w wnioskowanej przez skarżące części dotyczącej pkt 2.

Odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] złożyły B. K. H. B., na skutek rozpoznania którego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r. znak [....] we wskazanej wyżej części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], stanowiącej własność S. G.i H. G..

Odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. złożyły skarżące H. B. i B.K.. W uzasadnieniu wskazały na rażące naruszenie art. 10 Konstytucji, polegające na uniemożliwienie złożenia odwołania. Ponadto skarżące zakwestionowały upoważnienie osoby podpisującej, brak celu użyteczności publicznej jak i brak uczestnictwa w postępowaniu wywłaszczeniowym H.i G..

Po rozpatrzeniu odwołań oraz całości akt sprawy organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Minister podniósł, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Wojewoda [...] ocenił zaskarżoną decyzji w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Oceniając postępowanie wywłaszczeniowe Minister wskazał, że słusznie Wojewoda [....] stwierdził, iż organ wywłaszczeniowy nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów. Wskazując na treść art. 6 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej, podniósł, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub urnowe zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] czerwca 1977 r. znak [...] Zarząd Gospodarki Terenami wystąpił do S. G. z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Oferta została odebrana przez właściciela, co potwierdza znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru, natomiast brak w aktach sprawy oferty dobrowolnej sprzedaży nieruchomości w stosunku do H. G.. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że brak takiego dokumentu nie dowodzi, że go w ogóle nie było. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, iż brak w aktach archiwalnych dokumentów nie powoduje automatycznie, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.07.2005r. sygn. akt I SA/Wa 170/04, niepubl.). Z uzyskanego materiału dowodowego wynika, że H.G. była obecna na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i została do niej skierowana decyzja, tym samym nie można mówić o pozbawieniu H. G. jej praw.

Minister również wskazał, iż zgodnie z art. 22 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Z powyższego przepisu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Sam fakt nieobecności biegłych na rozprawie nie skutkuje stwierdzeniem nieważności całego aktu administracyjnego, choć stanowi naruszenie prawa. W analizowanej sprawie natomiast rozprawa administracyjna się odbyła w dniu [...] lipca 1977 r., w której wzięli udział oboje małżonkowie S.i H. G..

Minister nadto wskazał, iż podstawę prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne ustalało się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie zostało przyznane na podstawie opinii biegłego z listy Wojewody [...] do spraw wywłaszczeń z zakresu rolnictwa J.Ś.. Jak wynika z wyliczeń biegłego działka nr [...] stanowiła grunt rolny klasy IV b o pow. [...] nr, którego wartość wyniosła [...] zł, grunt rolny klasy IV a o pow. [...] m2 o wartości [...] zł oraz łąkę klasy III o pow. [...] m2 o wartości [...] zł. Działka nr [...] stanowiła grunt rolny klasy IV a o pow. [...] m2 o wartości [...] zł oraz pastwisko klasy IV o pow. [...] m2 o wartości [...] zł. Działka nr [...] stanowiła grunt rolny klasy IV a o pow. [...] nr o wartości [...] zł natomiast działka nr [....] stanowiła grunt rolny klasy IV a o pow. [...] nr o wartości [...] zł oraz grunt rolny klasy IV b o pow. [...] nr o wartości [...] zł. Tym samym łączna powierzchnia gruntu do wywłaszczenia stanowiła [...] nr a kwota odszkodowania [...] zł.

Minister zwrócił także uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] kwietnia 1977 r. znak [...], w którym zwrócono się o wskazanie, czy właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości utrzymują się wyłącznie z rolnictwa, czy też pracują zawodowo poza rolnictwem. W aktach sprawy brak było odpowiedzi na ww pismo, biegły natomiast, działając w oparciu o posiadane informacje, ustalił odszkodowanie dla H.G. i S. G. jak dla osób, które nie utrzymywały się tylko z rolnictwa. Wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby właściciele wywłaszczanych nieruchomości utrzymywali się wyłącznie z rolnictwa, w szczególności brak odpowiedzi na wezwanie organu, zdaniem Ministra nie można było czynić zarzutu, iż Wojewoda dokonał błędnej oceny tejże przesłanki, a tym bardziej, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu podpisania decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną podniósł, że Naczelnik Gminy mógł upoważnić do wydawania decyzji swoich pracowników. Podpisanie decyzji nie przez Naczelnika Gminy, lecz w zastępstwie przez innego upoważnionego pracownika nie oznacza naruszenia przepisów o właściwości organów, upoważnienie oznacza bowiem, że zmieniła się jedynie osoba wykonująca kompetencje organu. Powyższe wynika, jak wskazał Wojewoda [...], z § 31 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zadań i uprawnień koordynacyjnych gminnych rad narodowych i naczelników gmin (Dz. U. z 1972 r., Nr 49, poz.336) gdzie naczelnik wykonuje zadania przy pomocy swoich zastępców, podległego mu urzędu i kierowników zakładów podległych radzie narodowej. Stąd też organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów i utrzymał w mocy decyzję Wojewody, uznając wskazane we wniosku zarzuty za całkowicie niezasadne.

Reasumując Minister stwierdził, iż prowadzone postępowanie nie wykazało, aby powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o treść art. 156 § 1 kpa.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. K. i B. B., zarzucając naruszenie: art.7; art.77§1 art,107§3, art. 138§ 1 pkt.1 k.p.a. Podniosły, że jeżeli strona zarzuca poważną wadę prawną oświadczenia i ta wada jest widoczna "prima racie", to tego zarzutu organowi odwoławczemu zignorować nie wolno, a tak się stało w niniejszej sprawie. Nie wolno także organowi odwoławczemu nie dostrzegać faktu, że o odstąpienie nieruchomości wystąpił Zarząd Gospodarki Terenami w K., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość była częścią gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy [...]. Jak wskazały skarżące dotyczyło to wystąpienia terenu, który pozostawał pod ochroną ówczesnej konstytucji. Przyjęta waga wartości konstytucyjnych na rzecz ogrodów działkowych jest rażąco wadliwa. Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym do zarzutu opisanego w punkcie 3 odwołania jak i w punkcje 4 odwołania - który w ocenie skarżących stanowi zarzut o największym ciężarze gatunkowym, organ I instancji bowiem wskazując podstawę wywłaszczenia w postaci decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli w K. z dnia [...]grudnia 1976r. nie odniósł się w ogóle do zarzutu nieważności tej decyzji, a co dostrzegł już NSA.

Wobec powyższego skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia; wniosły również o zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na ich rzecz kwoty 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu.

Sąd wskazuje, iż przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju było ustalenie czy w stosunku do wymienionej na wstępie decyzji zachodzi którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX 50137). Weryfikacja prowadzona jest odnośnie wszelkich wad z art. 156 §1 kpa., a nie tylko podniesionych w skardze. Jednocześnie dotyczy tylko przyczyn wyczerpująco wyliczonych w art.156 §1 kpa. nie zaś jakichkolwiek innych niedostatków decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany dnia 22 maja 1987 r., w sprawie o sygn. akt IVSA 1062/86, opubl. ONSA 1987/1/35). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja bezspornie jest obarczona ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r, - I OSK 123/08. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy taka przesłanka zostanie bez wątpienia, ewidentnie wykazana (wyrok NSA z dnia 8 października 2008r.- I OSK 486/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2009r.- IV SA 2109/08). Nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności nie pozwala na wykładnię rozszerzającą, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się wyłącznie kwestiami prawnymi. Zatem w postępowaniu tym organ bada wyłącznie określone w art. 156 § 1 kpa wady kontrolowanej decyzji, a nie wady postępowania (wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011r. - I SA/Wa 2162/10 oraz I SA/Wa 2263/10).

W przedmiotowym postępowaniu Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie zatem badał decyzję z dnia [...] września 1977 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości, pod kątem występowania wad wymienionych w powołanym przepisie art. 156 § 1 Kpa., w aspekcie zgodności decyzji z przepisami przytoczonej ustawy wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie zatem istotne znaczenie miała ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne ww przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Przepis art. 3 ust. 1 ww ustawy stanowił, iż wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych celem wywłaszczenia była realizacja pracowniczych ogródków działkowych w D., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Niezbędność potwierdzała decyzja nr [....] z dnia [...] grudnia 1976 r. wydana przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, której podstawą był miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Jak wynika z załącznika tekstowego do powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. zgodnie z informacją o terenie dla Pracowniczych Ogródków Działkowych w D. została przewidziana działka "A" o pow. [...] ha oraz działka B o pow. [...] ha. Należy wskazać, że w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. znak [...] Wojewódzki Zarząd Miast i Osiedli Wiejskich w K. zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania terenu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w D. Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia dysponował odpowiednimi środkami finansowymi na realizację przedmiotowej inwestycji, co wskazuje, iż inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, albowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. Ponadto należy także wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117) ogródki działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej, a zatem oprócz realizacji zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, została także spełniona przesłanka celu użyteczności publicznej.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 10 Konstytucji, to jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wskazać należy, że wywłaszczenie zostało dokonane bezpośrednio na podstawie przepisu prawa wydanego i obowiązującego w określonych realiach społeczno-gospodarczych. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej chroniła także inne prawa na równi z ochroną gospodarstw rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt 1 SA/Wa 759/2011 wskazał, iż "nie budzi wątpliwości to, że w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno-gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej). Trzeba jednak mieć na uwadze, że obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zatem zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Nie można pominąć tego, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że w systemie prawa istniały przepisy rangi ustawowej dopuszczające wywłaszczenia także gruntów rolnych czego przykładem jest powołana wyżej ustawa z dnia 12 marca 1958 r. Konstytucyjna ochrona określonych dóbr realizowana była poprzez stanowienie przepisów rangi ustawowej, w szczególności poprzez określenie katalogu celów wywłaszczenia. Konstytucja jako akt najwyższy w hierarchii źródeł prawa ma znaczenie podstawowe i jest jednym ze źródeł również samego prawa administracyjnego. Zadaniem Konstytucji było i jest ujęcie w sposób kompleksowy zagadnienia organów powołanych do tworzenia prawa, procedur tego stanowienia oraz hierarchii źródeł prawa, w szczególności ustaw. Ustawa była i jest aktem normatywnym typu pierwotnego stanowionym dla regulacji określonych w niej zagadnień. Ustawodawstwo zwykłe odnosi się zatem do regulacji konstytucyjnej w tym znaczeniu, że regulacja konstytucyjna jest zbyt ogólna, aby wskazane w niej normy mogły samodzielnie funkcjonować, przy czym nie mogło ono jednak pozostawać w sprzeczności z normami rangi konstytucyjnej. W ocenie Sądu zatem, analizowane postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami z zachowaniem wszelkich standardów.

Należy również wskazać, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie winien był wystąpić do właściciela nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie i w razie porozumienia zawrzeć z nim odpowiednią umowę (art. 6 ust. 1 ww ustawy). Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Pismem z dnia [...] czerwca 1977 r. Zarząd Gospodarki Terenami wystąpił do S. G. z ofertą dobrowolnego odstąpienia wnioskowanej nieruchomości za kwotę 84542 zł., która została przez właściciela odebrana (zwrotne potwierdzenie odbioru). W aktach sprawy nie ma potwierdzenia złożenia oferty dobrowolnej sprzedaży nieruchomości w stosunku do H. G. jednakże brak takiego dokumentu nie dowodzi, że go w ogóle nie było. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, brak akt archiwalnych nie powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym ustalić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.07.2005r. sygn. akt 1 SA/Wa 170/04, niepubl.). Należy mieć również na uwadze okoliczność, iż w sytuacji gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. Lex Polonica nr 396973). Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym (wywłaszczeniowym) H. G. była obecna na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i została do niej skierowana decyzja, tym samym nie można uznać, aby została pozbawiona przysługujących jej praw. Konsekwencją udziału współwłaścicielki w postępowaniu było skierowanie do niej decyzji, co oznacza, iż niezasadnym jest kwestionowanie, wobec braku dowodów przeciwnych, że oferta nie była jej znana.

Ustosunkowując się natomiast do kolejnego zarzutu skarżących, w przedmiocie rażącego naruszenia przez organ administracyjny art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U, z 1974 r., Nr 10, poz. 6), polegającego na nieobecności, wbrew ustawowemu obowiązkowi, na rozprawie administracyjnej biegłego i tym samym uniemożliwieniu właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości jego przesłuchania należy podnieść, iż ten zarzut jest również chybiony. Artykuł 22 powyższej ustawy nakazywał ustalenie odszkodowania na podstawie 1) wyników rozprawy, 2) wysłuchania opinii biegłych na rozprawie, 3) powołania biegłych przez organ wywłaszczeniowy, 4) opinia biegłych powinna mieć szczegółowe uzasadnienie. Trzy pierwsze dotyczą wprost organu, czwarta – wprost biegłych, a organu pośrednio o tyle, że był zobowiązany ocenić, czy opinia jest w sposób wystarczający uzasadniona. Z przepisu tego wynika zatem, że organ wywłaszczeniowy ustalając odszkodowanie miał obowiązek 1) powołania biegłego, 2) zarządzenia rozprawy i 3) wysłuchania na niej jego opinii, gdyż w takiej kolejności należy przesłanki te uszeregować. Od powołania biegłych przez organ wywłaszczeniowy po wszczęciu wywłaszczenia należy odróżnić nieobecność biegłych na rozprawie. W orzecznictwie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych przeważa pogląd, że nieobecność biegłych na rozprawie narusza art. 22 ustawy, jednak takiemu naruszeniu można przypisać charakter rażący wówczas, gdyby miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zgodnie z powyższym należy uznać, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Należy wskazać, że art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1219/11). Podkreślić trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (vide wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r. ( sygn. I OSK 1459/07), z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. I OSK 195/09), czy z dnia 9 grudnia 2010 r. ( sygn. I OSK 228/10). Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 kpa. W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 30 lipca 1977 r. w obecności ówczesnych właścicieli.

Odnosząc się do kwestii przyznanego odszkodowania, to również w tej materii Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1977 r. Wypada w tym miejscu również wskazać, że organ nadzorczy oceniający, czy decyzję o odszkodowaniu wydano prawidłowo czy też z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa, powinien zbadać czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1834/00 Lex nr 81757). W przedmiotowej sprawie, zgromadzone dowody stanowią jednoznacznie o prawidłowości ustalonego i przyznanego poprzednikom prawnym skarżących odszkodowania, stąd też spełniony został wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnych biegłych oraz wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej narzucone powołanymi przepisami ustawy.

Należy również zwrócić uwagę, w kontekście zarzutu skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody, a dotyczącego podpisania decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną, za organem odwoławczym, na treść paragrafu 31 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zadań i uprawnień koordynacyjnych gminnych rad narodowych i naczelników gmin (Dz. U. z 1972 r., Nr 49, poz.336), gdzie naczelnik wykonuje zadania przy pomocy swoich zastępców, podległego mu urzędu i kierowników zakładów podległych radzie narodowej. Stąd też w sposób niebudzący wątpliwości, decyzja mogła zostać skutecznie podpisana przez zastępcę Naczelnika Gminy, czyli w zastępstwie przez innego upoważnionego pracownika, co nie oznacza naruszenia przepisów o właściwości organów. Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że i w tym wypadku brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, Ministra Infrastruktury i Rozwoju zawarte w zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...], że decyzja będąca przedmiotem prowadzonego postępowania, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

W związku z kwestionowaniem przez skarżące B. K.i H. B. wiarygodności dokumentu jakim jest oświadczenie z dnia [...] września 1977 r. o niewnoszeniu odwołania od decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1977 r. to wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności ww dokumentu. Jedynie postępowanie karne i uznanie przez właściwy sąd w prawomocnym wyroku, iż przytoczona przez wnioskodawczynię okoliczność wymuszenia na właścicielce stosownego oświadczenia woli, była niezgodna z prawem, może stanowić podstawę wzruszenia kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej a takiego orzeczenia skarżące nie przedstawiły. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby prowadzone było w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie. Organ administracyjny nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach karnych. Uwzględniając powyższe należy zatem domniemywać, że przedmiotowe oświadczenie jest prawdziwe. A zatem w postępowaniu administracyjnym wiążący jest dokument, którym bezspornie jest oświadczenie z dnia [...] września 1977 r. o niewnoszeniu odwołania od decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1977 r.

Na marginesie należy również wskazać, iż skarżące z przedmiotowym wnioskiem wystąpiły dopiero w 2007 roku, a zatem po blisko 30 latach od daty wydania ww decyzji. Mając na względzie przepis art. 16 § 1 kpa., zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie.

Reasumując Sąd uznał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, aby ocenić czy zaistniały przesłanki określone w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wyrażona zaś w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, czyli do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, mają obowiązek ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy obu instancji dokonały oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stan sprawy został obszernie opisany zaś Minister odniósł się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. W obliczu powyższego, zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju wykazał w toku postępowania administracyjnego, że wywłaszczenie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, również odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. Stąd też, pomimo nieobecność biegłych na rozprawie, przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta takimi wadami aby miały one skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Fakt, że organy nie podzieliły stanowiska zawartego we wniosku jak i odwołaniu, nie oznacza, że uchybiono zasadom oceny zebranego materiału dowodowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1 art. 107 §3, art. 138 §1 pkt.1 K.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Sąd zatem stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.