Postanowienie NSA, sygn. akt IV SAB 484-486/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Powołane przepisy: article: art. 323, art. 378
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Teza: 1. Sprawa dotycząca zmiany bądź rozwiązania umowy najmu jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty i czynności organów samorządowych w tego typu sprawach nie podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Stosownie do art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ organem właściwym do wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska w sposób negatywnie oddziaływowujący na środowisko - obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko - jest starosta. Zgodnie zaś z art. 323 powyższej ustawy - właściwą drogą dla dochodzenia roszczeń wynikających z bezprawnego oddziaływania na środowisko zagrażającego szkodą lub wyrządzającego szkodę - w tym żądania zaprzestania działalności powodującej takie naruszenia - jest droga postępowania cywilnego.

TEZY

1. Sprawa dotycząca zmiany bądź rozwiązania umowy najmu jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty i czynności organów samorządowych w tego typu sprawach nie podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Stosownie do art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ organem właściwym do wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska w sposób negatywnie oddziaływowujący na środowisko - obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko - jest starosta. Zgodnie zaś z art. 323 powyższej ustawy - właściwą drogą dla dochodzenia roszczeń wynikających z bezprawnego oddziaływania na środowisko zagrażającego szkodą lub wyrządzającego szkodę - w tym żądania zaprzestania działalności powodującej takie naruszenia - jest droga postępowania cywilnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale na rozprawie sprawy ze skargi

1. Stowarzyszenia Polska Unia Lokatorów w W.

2. Pawła K.

3. Małgorzaty P.-P. na bezczynność Gminy W.-C. w przedmiocie ograniczenia czasu funkcjonowania Klubu Muzycznego "S.-K." przy ul. N.-Ś. 23/25 do godz. 22.00 lub rozwiązania umowy najmu zawartej przez Zarząd Domów Komunalnych z właścicielami Klubu - postanawia skargę odrzucić.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie "Polska Unia Lokatorów" w W. oraz Paweł K. i Małgorzata P.-P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność organów gminy W.-C. w sprawie uciążliwego dla mieszkańców zakłócania ciszy nocnej działalnością Klubu Muzycznego przy ul. N.-Ś. 23/25 - powołując się na przepis art. 101a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 95/ wnieśli o "nakazanie o organowi nadzoru nad organami gminy W.-C. spowodowania ograniczenia czasu funkcjonowania Klubu Muzycznego "S.-K." przy ul. N.-Ś. 23/25 - do godz. 22.00 zgodnie z niewykonaną do chwili obecnej decyzją Dyrektora Zarządu Dzielnicy Ś. w tej sprawie z dnia 20 września 2000 r. w celu zaprzestania uciążliwego dla mieszkańców zakłócania ciszy nocnej działalnością tego Klubu".

W uzasadnieniu tej skargi podano, że po wielokrotnych skargach mieszkańców, składanych od 1997 r. Dyrektor Zarządu Dzielnicy Ś. "podjął decyzję zobowiązującą podległe mu organy do ograniczenia czasu funkcjonowania Klubu do godz. 22.00 i do wypowiedzenia w tym celu dotychczasowej umowy najmu lokalu użytkowanego przez Klub, w razie braku zgody właściciela Klubu na dobrowolną zmianę umowy". Do chwili obecnej ta decyzja nie została wykonana. Zdaniem skarżących niewykonanie tej decyzji oznacza niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. W myśl bowiem art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy do zadań własnych gminy należą sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, a więc również i sprawy przestrzegania ciszy nocnej /zapobiegania jej zakłócania/. Ustawa zaś z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ przewiduje szereg obowiązków samorządu terytorialnego w zakresie zapewniania warunków niezbędnych dla realizacji przepisów o ochronie środowiska w tym o ochronie środowiska przed hałasem i wibracjami /art. 376 i inne/. Z przepisów Kpa dotyczących skarg i wniosków /art. 221 i nast./ wynika niewątpliwy obowiązek organów samorządu terytorialnego przestrzegania i wprowadzania w życie własnych ustaleń podejmowanych w ramach załatwiania skargi. Przepisy te, nakładające określone obowiązki na organy gminy stwarzają w ocenie skarżących jednocześnie po stronie obywateli uprawnienia do domagania się odpowiednich działań ze strony gminy, a zaniechanie tych działań stanowi naruszenie interesu prawnego mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę gmina W.-C. wniosła o jej oddalenie skargi, twierdząc, że żądania skargi nie mieszczą się w dyspozycji art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie wskazali jakie czynności nakazane prawem ma wykonać gmina. Nie wskazali również żadnego przepisu prawa, który by nakazywał podjęcie czynności procesowych przez organ gminy. Wskazywane przez skarżących rozwiązanie umowy najmu z aktualnym właścicielem Klubu muzycznego i zawarcie nowej umowy ograniczającej działalność Klubu do godz. 22.00 nie jest czynnością prawną o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wypowiadanie umowy najmu jest czynnością cywilnoprawną, a nie administracyjną. Gmina nie podejmuje rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym. Umowy najmu zawierane są przez Zarząd Domów Komunalnych. W odpowiedzi na skargę podano nadto, że w omawianej sprawie nie była wydana żadna decyzja administracyjna, a wskazywana przez skarżących jako decyzja notatka z dnia 20.09.2000 r. jest jedynie odręczną pisemną dekretacją zamieszczoną na piśmie Stowarzyszenia "Polska Unia Lokatorów" z dnia 18 września 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy wyjaśnić dwie kwestie podnoszone w skardze:

1. w sprawie nie była wydana decyzja administracyjna, a określona tym mianem adnotacja zamieszczona na skardze "stowarzyszenia" nie jest decyzją, lecz formą zalecenia czy dyspozycji wydanej przez adresata pisma - jednostce pomocniczej gminy. Decyzja administracyjna bowiem to władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi, a takich cech nie posiada adnotacja z dnia 20 września 2000 r., która dokonana została przez Dyrektora Zarządu Dzielnicy a adresowana do Zarządu Domów Komunalnych, /a więc jednostki pomocniczej gminy/ zalecająca wynajmującemu zarządowi spowodowanie wypowiedzenia umowy najmu w części dotyczącej godzin funkcjonowania klubu

2. Ocena prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kpa nie podlega kognicji Naczelny Sąd Administracyjny. Przepisy tego działu określają zarówno tryb rozpoznawania tych skarg jak i organy sprawujące kontrolę i bieżący nadzór nad załatwianiem skarg i wniosków /art. 258 Kpa/ a także sprawujące zwierzchni nadzór nad załatwianiem skarg i wniosków /art. 257 Kpa/.

Jako podstawa skargi wskazany został przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że art. 101 stosuje się odpowiednio gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarżący twierdzą, że nie dokonanie zmiany lub rozwiązania umowy najmu jest nie wykonaniem czynności nakazanej prawem.

Zważywszy, że według art. 71 ust. 1 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych można przyjąć, że w zasadzie wszystkie zadania samorządu są czynnościami nakazanymi prawem. Nie każdemu jednak obowiązkowi organu gminy odpowiada prawo podmiotowe /interes prawny/ mieszkańca gminy lub innej osoby. W sferze czynności nakazanej prawem należy odróżnić

- zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów

- zadania /obowiązki/ organów gminy którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia polegające na możności żądania podjęcia określonych działań przez gminę.

Skargę z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść każda osoba, której z mocy przepisów prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu.

Zastrzeżenie zawarte w art. 101a, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio gdy organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem oznacza, że skarga wnoszona w tym trybie powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101, a więc w szczególności dopuszczalna jest tylko w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wiadomo przy tym że organy administracji wykonują swoje zadania w różnych formach procesowych w tym także w formach cywilnoprawnych.

Zgodnie zaś z art. 291 Kpc do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne.

Sprawa dotycząca zmiany bądź rozwiązania umowy najmu jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty i czynności organów samorządowych w tego typu sprawach nie podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Gmina będąca właścicielem obiektu w którym wynajęła lokal na działalność klubu muzycznego jest jednym z organów ochrony środowiska wymienionych w art. 376 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten nie jest jednak normą prawa materialnego, która tworzy uprawnienia mieszkańca gminy lub innej jednostki do żądania podejmowania wszelkich działań i czynności z zakresu ochrony środowiska przez gminę.

Zakres kompetencji każdego z organów wskazanych w art. 376 powyższej ustawy określa art. 378. Stosownie do tego przepisu organem właściwym do wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska w sposób negatywnie oddziaływowujący na środowisko - obowiązek ograniczenia oddziaływania n środowisko - jest Starosta a nie gmina /prezydent miasta, burmistrz lub wójt/. Zgodnie zaś z art. 323 powyższej ustawy - właściwą drogą dla dochodzenia roszczeń wynikających z bezprawnego oddziaływania na środowisko zagrażającego szkodą lub wyrządzającego szkodę - w tym żądania zaprzestania działalności powodującej także naruszenia - jest droga postępowania cywilnego.

Żaden natomiast przepis materialnego prawa administracyjnego nie przewiduje uprawnienia dla osób dotkniętych takim działaniem do domagania się rozwiązania lub zmiany umowy najmu przez właściciela obiektu, ani zatem czynność zmiany umowy najmu ani rozwiązania tej umowy nie są czynnościami nakazanymi prawem z zakresu administracji publicznej, nie podlegają zatem zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego skargę na tego rodzaju czynności o charakterze cywilnoprawnym należało uznać za niedopuszczalną i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę tę odrzucił.