Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 279/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art.15 ust.2 i art.28 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Krzykosy z dnia 20 listopada 2014 r. nr XLVIII/325/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzykosy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od organu Rady Gminy Krzykosy na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 279/15

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.) zaskarżając w całości uchwałę Nr XLVIII/325/2014 Rady Gminy Krzykosy z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzykosy (zwaną dalej zaskarżoną uchwałą) i wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa,

2. zasądzenie od Gminy Krzykosy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, zwanej dalej u.p.z.p.). Została ona doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 19 grudnia 2014 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 zwanym dalej rozporządzeniem), na mocy których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania.

Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy Krzykosy naruszyła przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenów w ten sposób, że w § 1 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zmieniającym treść § 5 dotychczas obowiązującego planu, dopuszczono - niezależnie od danego przeznaczenia terenu - "na terenie całej gminy Krzykosy lokalizowanie przedsięwzięć produkcji energii elektrycznej w postaci ogniw fotowoltaicznych o mocy do 100 kW..."

Niezależnie od zawartego w § 1 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały zastrzeżenia, iż dopuszcza się wyłącznie przedsięwzięcia produkcji energii elektrycznej w postaci ogniw fotowoltaicznych o mocy do 100 kW (co zwalnia z obowiązku zastosowania szeregu dodatkowych unormowań w planie, wynikających z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy) podkreślono, iż wymaga rozróżnienia instalowanie paneli fotowoltaicznych jako urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, w celu produkcji energii elektrycznej na potrzeby tych obiektów, a montaż takich paneli jako niezależnych obiektów budowlanych podłączonych do sieci elektroenergetycznej i służących do produkcji energii elektrycznej w celu jej dalszej dystrybucji (tzw. farma fotowoltaiczna).

Zgodnie bowiem z przepisami art. 3 pkt 9 i pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej p.b.) poprzez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, natomiast obiektem budowlanym jest m. in. budowla stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Powyższe rozróżnienie, na gruncie planu miejscowego, pozwala na ocenę, czy lokalizacja takiej inwestycji jak panele fotowoltaiczne jest jedynie elementem towarzyszącym podstawowemu przeznaczeniu danego terenu (np. jako infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania zabudowy na danym terenie), czy też stanowi w istocie całkowicie odrębną kategorię przeznaczenia terenu, taką jak np. tereny infrastruktury technicznej (elektroenergetyki), czy też wręcz tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej, która winna zostać wyróżniona w planie liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zarzucono, że w przedmiotowej uchwale brakuje zapisów stanowiących wyraźnie o wyłącznie służebnej funkcji paneli fotowoltaicznych wobec podstawowego przeznaczenia danego terenu. Wątpliwości w tym zakresie nie rozstrzyga dodanie w § 5 dotychczas obowiązującego planu ust. 5 pkt 1, na mocy którego lokalizację paneli fotowoltaicznych dopuszcza się jedynie gdy "ich lokalizacja nie będzie stwarzać uciążliwości dla określonego w ust. 1 przeznaczenia terenu", co pozostaje zastrzeżeniem w znacznym stopniu niedookreślonym i nie zmienia faktu, iż lokalizacja paneli - jako potencjalna inwestycja produkcyjna - może pozostawać w sprzeczności z przynajmniej częścią określonych w § 5 ust. 1 dotychczasowego planu kategorii przeznaczenia terenu.

Mając na względzie powyższe ustalenia organ nadzoru stwierdził, że dopuszczając w przedmiotowym planie lokalizację paneli fotowoltaicznych na terenach nie przeznaczonych wprost pod inwestycje produkcyjne, czy też tereny urządzeń elektroenergetycznych umożliwiono zagospodarowanie takich terenów w sposób całkowicie odmienny niż wynika to z ich podstawowego przeznaczenia. Formalną konsekwencją przyjęcia takiego rozwiązania jest naruszenie zasad sporządzania planu określonych w powoływanych art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W tym kontekście, organ nadzoru wyjaśnił, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu przepisów rozporządzenia odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2551/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. IV SA/Po 978/12).

Organ nadzoru stwierdził też, że naruszono przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie zasad zagospodarowania terenów w ten sposób, że w § 1 ust. 3 pkt 27 zaskarżonej uchwały, zmieniającym treść § 49 ust. 1 pkt 3 dotychczas obowiązującego planu zakazano sytuowania budynków gospodarczo - garażowych, co pozostaje w sprzeczności z treścią zmienianego § 47 ust. 2 pkt 2 na mocy którego sytuowanie budynków gospodarczo - garażowych jest dopuszczone.

Ponadto naruszenie ww. przepisów § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie zasad zagospodarowania terenów, nastąpiło w § 1 ust. 3 pkt 29 uchwały, zmieniającym treść § 61 ust. 1 pkt 1 dotychczas obowiązującego planu (odnoszących się do terenów rekreacji indywidualnej i usług turystyki, oznaczonych symbolem ML/UT), gdzie dopuszczono sytuowanie, oprócz "domów rekreacji indywidualnej", także "przynależnych garaży", co pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązującego § 61 ust. 2 pkt 3 (także odnoszącego się do terenów ML/UT), na mocy którego sytuowanie m.in. garaży jest zakazane.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia, na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W opinii organu nadzoru naruszono przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.i § 4 pkt 6 rozporządzenia ze względu na brak określenia geometrii dachów dla obiektów usług turystyki i budynków pensjonatowych, obiektów sportu oraz obiektów edukacji przyrodniczej, których sytuowanie dopuszczono w § 1 ust. 3 pkt 35 zaskarżonej uchwały, zmieniającym treść § 64 pkt 1 dotychczas obowiązującego planu (odnoszących się do terenów obsługi rolnictwa i gospodarki leśnej, oznaczonych symbolem RU). Zaznaczono, że w pozostałych zapisach dotychczas obowiązującego planu brakuje parametrów geometrii dachów dla budynków, których lokalizację dopuszczono na terenie RU.

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowym planie ww. przepis rozporządzenia naruszono w ten sposób, że w § 1 ust. 3 pkt 43 zaskarżonej uchwały, zmieniającym treść § 127 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c dotychczas obowiązującego planu, skreślono lub zmieniono ustalenia odnoszące się do nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg powiatowych i gminnych, które wyznaczone były w tekście planu na 20 m i 15 m od tych dróg (dla wszystkich terenów), na zapis odsyłający w tej kwestii do "przepisów odrębnych".

W sytuacji gdy na zachowującym ważność załączniku graficznym do dotychczas obowiązującego planu (mapy oznaczone literami od A do K) linie zabudowy są już wyznaczone w określony, nie podlegający zmianom (przesunięciom) sposób wprowadzenie w tekście zmienianego planu odesłania w tym zakresie do "przepisów odrębnych" powoduje potencjalną możliwość sytuowania zabudowy w sposób inny niż wynika to z wyznaczenia linii zabudowy na rysunku planu. Należy mieć bowiem na względzie, iż przepisy regulujące odległości obiektów budowlanych od dróg publicznych, tj. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., zwanej dalej u.d.p.), dopuszczają w szczególnych przypadkach zmniejszenie podstawowych odległości wyznaczonych dla określonych kategorii dróg publicznych, co powoduje, że wyznaczenie linii zabudowy "zgodnie z przepisami odrębnymi" może odbiegać od odległości tych linii od dróg wyznaczonych na rysunku planu.

Podniesiono, że jeżeli wolą organu sporządzającego plan było ustalenie linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, to przepis odsyłający do tej regulacji powinien zostać zawarty w uchwale, co jednak nie zwalnia z obowiązku określenia tak wyznaczonych linii zabudowy zarówno w tekście, jak i na rysunku planu. Obowiązek ustalenia linii zabudowy w planie wynika bowiem wprost z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i pozostaje zależny od przepisów odrębnych tylko w takim zakresie, że linia zabudowy wyznaczona na podstawie ww. przepisów nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami odrębnymi.

Ponadto organ nadzoru wskazał na nieprecyzyjny i stwarzający wątpliwości interpretacyjne w odczycie zapis § 1 ust. 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały, zmieniający treść § 8 dotychczas obowiązującego planu, gdzie "dopuszcza się lokalizowanie budynków tymczasowych, nieoddziałujących negatywnie na działki znajdujące się w sąsiedztwie", bez wskazania co oznaczają pojęcia "negatywnego oddziaływania" oraz "sąsiedztwa".

Zarzucono, że przedmiotowa uchwała budzi wątpliwości pod kątem redakcji zapisów w niej zawartych, mając na względzie obowiązek stosowania zasad określonych w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, zwanego dalej z.t.p.). Zgodnie z § 143 z.t.p. do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, a zatem biorąc pod uwagę brzmienie § 84 z.t.p. wskazano, że jeżeli zmiany wprowadzane w uchwale miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność uchwały albo gdy uchwała była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej uchwały.

Akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Niejasne ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowana terenów skutkują brakiem możliwości takiego odczytu ustaleń planu, aby możliwe było skuteczne i pozbawione wątpliwości natury interpretacyjnej wydanie pozwolenia na budowę.

Rada Gminy Krzykosy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Krzykosy kosztów procesowych wg norm przepisanych.

Ustosunkowując się do stawianych w skardze zarzutów wskazano, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenów przez § 1 ust.3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zmieniający treść §5 dotychczas obowiązującego planu i dopuszczający - niezależnie od danego przeznaczenia terenu - "na terenie całej gminy Krzykosy lokalizowanie przedsięwzięć produkcji energii elektrycznej w postaci ogniw fotowoltaicznych o mocy do 100 kW..".

Organ wyjaśnił, że powyższe dotyczy tych rodzajów przeznaczenia terenów, które wzajemnie się nie wykluczają, nie są wzajemnie kolizyjne i sprzeczne wskutek ich wzajemnego negatywnego oddziaływania. Dopuszczone w miejscowym planie ogniwa fotowoltaiczne o mocy do 100 kW nie są funkcją sprzeczną z pozostałymi funkcjami, a dla terenów, w przypadku których byłby przedsięwzięciem sprzecznym z uwagi na brzmienie przepisów - ich lokalizacja została wykluczona. Stworzono jedynie możliwość zlokalizowania ogniw na terenach, na których ich zastosowanie znajdzie uzasadnienie i nie będzie uciążliwe dla funkcji podstawowej (definicja funkcji podstawowej zawarta jest w uchwale). Kwestionowane ustalenie dotyczy lokalizowania przedsięwzięć w postaci małych farm fotowoltaicznych o mocy do 100 kW, podłączonych do sieci elektroenergetycznej i służących produkcji energii elektrycznej w celu jej dalszej dystrybucji. Tych samych, co do których nie wprowadzono obowiązku wykazywania w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenów, na których mają być lokalizowane. Tekst zmiany planu jednoznacznie wyklucza lokalizowanie przedsięwzięć ogniw do 100 kW w przypadku, jeżeli lokalizowany obiekt byłby uciążliwy dla określonego w planie przeznaczenia terenów.

Nie podzielono zarzutu Wojewody w zakresie § 5 ust.5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, tj. co do braku definicji pojęcia "uciążliwość", w przypadku zapisu: "o ile ich lokalizacja nie będzie stwarzać uciążliwości dla określonego w ust. 1 przeznaczenia terenu". Organ podkreślił, że słowo "uciążliwość" jest pojęciem ogólnie znanym, stosowanym i nie budzącym wątpliwości co do jego znaczenia.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności pomiędzy § 1 ust.3 pkt 27 uchwały zmieniającego § 49 ust.1 pkt 3 obowiązującego planu, a § 47 ust.2 pkt 2 obowiązującego planu (dotyczy dopuszczenia i zakazu lokalizowania budynków gospodarczo-garażowych na terenach MN) wskazano, że wprowadzenia zakazu sytuowania budynków gospodarczo-garażowych i garaży (co jest sprzeczne z pozostałymi ustaleniami obowiązującego miejscowego planu) jest oczywistą pomyłką, która powinna zostać skorygowana poprzez praktykowaną w tym zakresie procedurę prostowania oczywistych pomyłek. Pomyłka ta polega na tym, że w wersji ostatecznej uchwały - być może poprzez błąd przekładania tekstu z programu Word do programu edap - zabrakło pełnej treści tego fragmentu uchwały.

Zarzut sprzeczności pomiędzy § 1 ust.3 pkt 29 uchwały zmieniającej §61 ust.1 pkt 1 obowiązującego planu, a § 61 ust.2 pkt 3 obowiązującego planu (dotyczy dopuszczenia i zakazu lokalizowania garaży na terenach ML/UT) jest nietrafny. Wynika to z faktu, iż § 1 ust.3 pkt 29 uchwały zmieniającej plan który brzmi: "29) w § 61 - zmienia się pkt 1 w ust. 1, który otrzymuje brzmienie: "1) domów rekreacji indywidualnych wraz z przynależnymi garażami;" dopuszcza się lokalizowanie "domów rekreacji indywidualnej wraz z przynależnymi garażami" (§ 61 ust.1 pkt 1 obowiązującego planu), natomiast § 61 ust.2 pkt 3 zakazuje lokalizowania "wolno stojących (...) garaży, (....)". Z obu ustaleń wynika, że przynależne garaże mogą być lokalizowane wyłącznie jako budynki bliźniacze, inne zblokowane (na przykład po 4 w narożnikach działek lub jako wbudowane w budynki rekreacyjne. Zakaz dotyczy tylko lokalizowania na terenie ML/UT określonej form zabudowy, czyli garaży wolno stojących.

Co do zarzutu braku określenia geometrii dachów dla obiektów usług turystyki i budynków pensjonatowych, obiektów sportu oraz obiektów edukacji przyrodniczej, których sytuowanie dopuszczono w §1 ust. 3 pkt 35 uchwały zmieniającej, odnoszących się do terenów RU, chociaż na terenie RU w obowiązującym planie nie określono geometrii dachów dla lokalizowanych budynków wskazano, że w obowiązującym miejscowym planie gminy Krzykosy, oznaczeniem "terenów obsługi rolnictwa i gospodarki leśnej RU" objęte zostały bazy produkcyjno-magazynowe byłych Państwowych Gospodarstw Rolnych. Na tych terenach znajdowały się budynki inwentarskie i magazynowe, które zachowały dotychczasowy charakter. Na terenach RU, kontynuując dotychczasowy trend zabudowy, dopuszczono lokalizowanie: obiektów związanych z obsługą rolnictwa i leśnictwa, w tym urządzania, ochrony i zagospodarowania terenów rolnych i lasów, utrzymania zasobów i upraw, budynków hodowlanych oraz przetwórczych dla produktów rolnych, a także wydzielanie w budynkach administracyjnych mieszkań dla pracowników (§64 obowiązującego miejscowego planu).

Terenów RU dotyczy ustalenie zawarte w obowiązującym miejscowym planie, w rozdz. 3, §6 ust. 2, pkt 5, w którym dopuszczono "stosowanie dowolnej geometrii dachów w budynkach produkcyjnych, magazynowych, gospodarczych i inwentarskich ". Jednocześnie w pkt 4 tego paragrafu wskazano, iż "dopuszcza się zastosowanie dachów o innej niż określono w rozdziale 11 geometrii, jeżeli budynek ma zostać zlokalizowany w otoczeniu budynków o jednolitej, innej geometrii dachu, lub których przynajmniej 80% posiada taką geometrię dachu ".Wobec dopuszczenia wprowadzonego §6 ust. 2, pkt 5, uznano za zbędne ponowne określenie w §64, dotyczącym terenów RU, geometrii dachów.

W uchwale zmieniającej, w §1 ust. 3 pkt 35, dopuszczono na terenie RU, oprócz wyżej wymienionych, lokalizowanie również: obiektów usług turystyki i budynków pensjonatowych, obiektów sportu za wyjątkiem sportów motorowych, obiektów edukacji przyrodniczej, w tym muzeów przyrodniczych, co wynikało z wniosku inwestora, złożonego do zmiany planu gminy. Dla tych dodatkowo dopuszczonych obiektów zrezygnowano z określenia geometrii dachów z uwagi na fakt dowolności geometrii dla pozostałych obiektów i dopuszczenia dostosowania się do geometrii na istniejących obiektach. Z uwagi na to, iż ustalenie dotyczące określenia geometrii dachów dotyczyło terenu:

1) jednego, znanego władzom gminy terenu,

2) na którym geometria dachów jest w większości obiektów istniejąca (zrealizowana) i znana,

3) który znajduje się na uboczu, bez związku przestrzennego z innymi terenami zabudowanymi,

4) który zajmuje znaczny obszar, a budynki na nim rozmieszczone są poprzedzielane enklawami zieleni i nie tworzą zamkniętego, regularnego układu,

uznano, że określenie dla tych terenów geometrii dachu będzie niepotrzebnie ograniczać inwestora, a co więcej - brak określenia geometrii nie będzie negatywnie oddziaływać na kształt przestrzeni.

Zarzut naruszenia § 8 ust.2 Rozporządzenia w ten sposób, że w §1 ust.3 pkt43 uchwały zmieniającej treść §127 ust.1 pkt1 lit.b i lit.c obowiązującego planu, skreślono lub zmieniono ustalenia odnoszące się do nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg powiatowych i gminnych, które wyznaczone były w planie obowiązującym w odległości 20m i 15m od tych dróg (dla wszystkich terenów), na zapis odsyłający do przepisów odrębnych jest bezpodstawny.

Zastosowany zapis ma głębokie uzasadnienie wynikające ze specyfiki przedmiotu planu miejscowego, jakim jest obszar gminy. Na terenie gminy Krzykosy żadna z dróg publicznych, niezależnie od jej kategorii (dotyczy to również drogi krajowej), nie odpowiada parametrom właściwym dla danej klasy drogi. Żaden z zarządców drogi, w tym Gmina Krzykosy, nie zgłosiła wniosku do planu zgłaszającego potrzebę poszerzenia dróg, co nastąpiło ze względu na ogólny brak środków finansowych na te cele. Wszyscy zarządcy dróg mają jednak świadomość, że w przyszłości drogi te muszą zostać poszerzone do parametrów określonych w przepisach o drogach publicznych. Zatem, w związku z potrzebą pozostawienia odpowiednich pasów terenów wzdłuż dróg publicznych bez wprowadzania w ten obszar nowej zabudowy, na rysunku miejscowego planu oznaczono linie zabudowy ustalone w stosunku do docelowych pasów drogowych. I to w tekście planu zostało jednoznacznie określone.

Natomiast, do czasu modernizacji dróg (ich poszerzenia do parametrów określonych w przepisach o drogach publicznych) przez właściwego zarządcę, należało umożliwić rozbudowę budynków usytuowanych pomiędzy linią zabudowy ustaloną jak określono wyżej, a obecnym pasem drogowym. Ze względu na ten stan rzeczy, aby nie uniemożliwiać mieszkańcom gminy poprawy standardów zamieszkania, (w związku z nieznanym terminem uregulowania parametrów dróg, a również niewiadomą, odnośnie do zasad dokonywania poszerzeń: zachowanie budynków lub ich wykup) ustalono możliwość rozbudowy budynków, zlokalizowanych przed uchwaleniem obowiązującego planu, poprzez wprowadzanie zasady zgodności linii zabudowy od dróg powiatowych i gminnych z przepisami odrębnymi.

Wskazano, że w przypadku opracowania miejscowego planu dla całego obszaru gminy nie jest możliwe uwzględnienie linii zabudowy dla każdej działki indywidualnie i jej zwymiarowanie, bo jest to technicznie niewykonalne i ograniczyłoby znacząco czytelność rysunku planu. Doprowadziłoby to tym samym do niezgodności miejscowego planu z Zasadami techniki prawodawczej, bo plan miejscowy byłby nieczytelny. Zdecydowano się zatem na metodę uogólnienia linii zabudowy dla celów lokalizowania nowych budynków z nieprzekreślaniem możliwości poszerzenia dróg publicznych, obecnie nie zachowujących parametrów odpowiednio do nadanym drogom publicznym klas dróg. Wskazano wobec powyższego na rysunku miejscowego planu linie zabudowy dla nowych budynków, natomiast dla istniejących, które ewentualnie podlegać będą rozbudowie, wprowadzono dodatkowe ustalenia w formie odstępstw od linii zabudowy "docelowych".

Odnosząc się do zarzutu braku definicji pojęcia "sąsiedztwo" i "negatywne oddziaływanie" wyjaśniono, że definicje te zostały w uchwale świadomie pominięte z uwagi na to, że są to ogólnie znane słowa i pojęcia, znajdujące się w słowniku języka polskiego i jasne dla każdego. Ponadto w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w §4 ust.1 i ust.3, a także w §7 ust. 1 zastosowano sformułowanie "na działkach sąsiednich" bez wyjaśnienia, co ustawodawca ma na myśli, mówiąc "sąsiednich", bo jest to ogólnie wiadome. Podobną argumentację odnieść należy do pojęcia "negatywnego oddziaływania". Ogólnie znane jest znaczenie słowa "oddziaływanie" oraz słowa "negatywny, -a, -e". Wobec powyższego nie budzi wątpliwości użycie tych słów w połączeniu "negatywne oddziaływanie".

Co do zarzutu niezastosowania się do Zasad techniki prawodawczej w skardze powołano się na treść §84 z.t.p. stwierdzając, że "jeżeli zmiany wprowadzone w uchwale miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność uchwały albo gdyby uchwała była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej uchwały." Wobec faktu braku definicji pojęć: "liczne", "naruszające konstrukcję lub spójność", "wielokrotnie nowelizowana" należałoby rozstrzygnąć, czy zmiany dotyczące 37 paragrafów z 149 paragrafów można nazwać licznymi. Ponadto, analizując tekst jednolity nie stwierdzono, aby konstrukcja lub spójność uchwały zostały naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art.6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 u.s.g. stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Natomiast art.91 ust.1 u.s.g. stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W świetle powyższego Wojewoda Wielkopolski niewątpliwie posiadał kompetencję do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i stwierdzenia jej nieważności. A w ramach tegoż miał on również uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa. Obowiązkiem jednostki samorządu jest znosić wspomnianą kontrolę, zaś jej uprawnieniem, zgodnie z art.85 ust.1 u.s.g., jest zaskarżanie do sądu administracyjnego czynności kontrolnych Wojewody i aktów będących ich skutkiem.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Wobec tego warto przywołać w tym zakresie tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12). Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

Wobec powyższego znalazł tu zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. stanowiący, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: m.p.z.p.), rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.

W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania studium, nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

W konkluzji trzeba stwierdzić, że nie można przyjąć, iż na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w razie naruszenia trybu sporządzania planu bądź studium konieczne jest wykazanie, że owa wadliwość miała ważkie znaczenia dla treści planu, aby móc orzec o jej niezgodności z prawem. Nie można też przyjąć, że naruszenie "zasad sporządzania" powoduje nieważność uchwały bez możliwości orzeczenia naruszenia prawa skutkującego na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. pozostawieniem uchwały w obrocie prawnym. We wskazanych przypadkach - naruszenia zasad sporządzania i naruszenia trybu - zastosowanie mają normy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Artykuł 28 ust. 1 u.p.z.p. w istocie wyodrębnia jedynie kategorię "zasad sporządzania planu miejscowego" i "zasad sporządzania studium" w ramach przepisów prawa materialnego, nie stanowiąc wyłącznej, nie mającej związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., podstawy orzekania. Przekroczenie "zasad sporządzania" nie skutkuje zatem niemożnością orzekania na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. Inna interpretacja art. 28 dawałaby w istocie możliwość szerokiego sankcjonowania działań administracji publicznej w zakresie planowania przestrzennego, które są niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XLVIII/325/2014 Rady Gminy Krzykosy z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzykosy.

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę.

Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił zarzutów Wojewody co do braku wskazanych definicji. Zgodzić się trzeba z organem, że pojęcia "uciążliwość", "sąsiedztwo" i "negatywne oddziaływanie" są ogólnie znane i znajdujące się w słowniku języka polskiego i jasne dla każdego. W ocenie Sądu pojęcia te nie budzą wątpliwości co do ich znaczenia.

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tym m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisu tego wynika nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w/w przepis nie zawiera żadnych ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego gminy. Przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów a niejednokrotnie, wobec braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06, publ. LEX Nr 362107 oraz w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10 – nie publ., treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając i przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że nie można zatem wykluczyć dopuszczalności możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 129/10), czy też farm fotowoltaicznych. Niemniej jednak w sytuacji, gdy do zrealizowania konkretnych zamierzeń inwestycyjnych konieczne jest ulokowanie ich w konkretnym miejscu, to niezbędne jest wskazanie i wyodrębnienie miejsc, w których jest możliwe ewentualne sytuowanie takich inwestycji – tak, by zapewnić płynne przejście między niekolidującymi z sobą przeznaczeniami – terenów rolniczych i gruntów pozostałych np. po wybudowaniu elektrowni wiatrowych, do wykorzystania jako użytki rolne (por. wyżej przywołany wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 129/10 oraz wyrok z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 516/10, publ. CBOSA).

Ponadto, istotne jest - jak zauważył organ nadzoru – że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają (np. funkcja mieszkaniowo-usługowa). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów na działalność wytwórstwa rolnego z dopuszczeniem lokalizacji budowli produkcji energii (R/E), czyli innego przeznaczenia terenu rolnego nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinny zostać rozgraniczone liniami. Tym samym zarzut organu nadzoru w zakresie rozgraniczenia liniami był uzasadniony.

Uzasadniony był także zarzut dotyczący §1 ust. 3 pkt 27 zaskarżonej uchwały zmieniającego § 49 ust.1 pkt 3 obowiązującego planu. Zgodzić się bowiem trzeba z twierdzeniem, że §1 ust. 3 pkt 27 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z treścią samej uchwały, a konkretnie jest sprzeczny z § 47 ust.2 pkt 2 zmienianego planu. W odpowiedzi na skargę organ sam przyznał, że wprowadzenia zakazu sytuowania budynków gospodarczo-garażowych i garaży (co jest sprzeczne z pozostałymi ustaleniami obowiązującego miejscowego planu) jest oczywistą pomyłką, która wg organu powinna zostać skorygowana poprzez praktykowaną w tym zakresie procedurę prostowania oczywistych pomyłek. Jednak w ocenie Sądu proponowane przez organ rozwiązanie publikacji tekstu jednolitego niezgodnego z brzmieniem uchwały zmieniającej sprzeczne z prawem.

Zasadny był również zarzut sprzeczności pomiędzy § 1 ust.3 pkt 29 uchwały zmieniającej §61 ust.1 pkt 1 obowiązującego planu, a § 61 ust.2 pkt 3 obowiązującego planu (dotyczy dopuszczenia i zakazu lokalizowania garaży na terenach rekreacji indywidualnej i usług turystyki ML/UT). Organ w odpowiedzi na skargę argumentował, że przynależne garaże mogą być lokalizowane wyłącznie jako budynki bliźniacze, inne zblokowane (na przykład po 4 w narożnikach działek lub jako wbudowane w budynki rekreacyjne), a zakaz dotyczy tylko lokalizowania na terenie ML/UT określonej form zabudowy, czyli garaży wolno stojących. Jednak należy podkreślić, że zastosowane w § 1 ust.3 pkt 29 uchwały zmieniającej pojęcie garażu przynależnego jest pojęciem szerszym od zastosowanego w odpowiedzi na skargę pojęcia garażu wbudowanego. Ponadto rozumienie garażu przynależnego proponowane przez gminę w odpowiedzi na skargę (garaż jako budynek bliźniaczy, zblokowany itd.) mieści się zakresie zespołu garaży, których budowa jest zakazana zgodnie z §61 ust. 2 pkt 3 zmienianej uchwały.

Zgodzić się trzeba z zarzutem organu nadzoru, iż naruszono przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.i § 4 pkt 6 rozporządzenia ze względu na brak określenia geometrii dachów dla obiektów usług turystyki i budynków pensjonatowych, obiektów sportu oraz obiektów edukacji przyrodniczej, których sytuowanie dopuszczono w § 1 ust. 3 pkt 35 zaskarżonej uchwały, zmieniającym treść § 64 pkt 1 dotychczas obowiązującego planu (odnoszących się do terenów obsługi rolnictwa i gospodarki leśnej, oznaczonych symbolem RU). W (§1 ust. 3 pkt 35 uchwały zmieniającej) nie określono jednak żadnej geometrii dachów. Także w pozostałych zapisach dotychczas obowiązującego planu brakuje parametrów geometrii dachów dla budynków, których lokalizację dopuszczono na terenie RU.

Uzasadniony jest również zarzut dotyczący linii zabudowy. Kompleksowa realizacja normy kompetencyjnej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymaga, aby oprócz wskazania na rysunku planu linii zabudowy określić ich parametry i wskaźniki w samym tekście planu. Dokonać ich swoistego opisu za pomocą liczb. Podkreślenia wymaga, że parametry i wskaźniki to pojęcia matematyczne, które wyrażają odpowiednio: pewne wielkości wyrażone za pomocą liczb, które są charakterystyczne dla danego materiału, procesu, urządzenia, czynnika lub zjawiska (parametr) i liczby, za pomocą których można wyrazić wzajemny stosunek co najmniej dwóch różnych materiałów, urządzeń, czynników lub zjawisk (wskaźnik). W odniesieniu do planu miejscowego tak rozumiane parametry i wskaźniki określać będą wymogi w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Stanowić będą opis wprowadzanych w tym zakresie norm za pomocą liczb. Tym samym określenie linii zabudowy w części tekstowej planu powinno być dokonane poprzez opisanie ich za pomocą stosownych parametrów i wskaźników. Tym samym "zwymiarowanie linii zabudowy" bez ich opisu za pomocą liczb jest niewystarczające. Nie można bowiem na tej podstawie w sposób jednoznaczny określić jakie są rzeczywiste odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających. Niewystarczające jest również - jak to uczynił organ wykreślając z planu liczbowe określenie linii zabudowy i wprowadzając - odesłanie do przepisów odrębnych. Tym bardziej, że organ nie określił o jakie przepisy odrębne chodzi.

Odnosząc się argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazać należy na uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu o sygn.II SA/Wr 788/14 (publ. CBOSA). Wskazano tam, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego. Próbę odczytania znaczenia omawianego określenia rozpocząć można od uwagi, że pojęcie "sytuowanie" użyte w art. 43 ust. 1 oznacza nie tylko odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, ale także wskazuje na to kiedy, w procesie powstawania obiektu, przepis ten znajduje zastosowanie. W tej sytuacji, interpretacja nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 1 p.b., działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa. Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 p.b. W odniesieniu do budynków, jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uprawniony i powszechnie aprobowany w orzecznictwie jest zatem pogląd, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy. Ściślej rzecz ujmując, dyspozycja art. 43 ust. 1 u.d.p. normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1687/07, Lex nr 470931, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., sygn. IV SA/Wa 993/08, Lex nr 515297).

Zasadny był także zarzut naruszenia rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Przyjmuje się, że za opracowaniem nowej ustawy (tu uchwały) zdecydowanie silniej przemawiają argumenty związane z konstrukcją bądź spójnością dotychczasowej ustawy. Ustawy (uchwały) powinny w sposób spójny i przemyślany regulować daną dziedzinę spraw (§ 2 z.t.p.), a ich konstrukcja (w tym przede wszystkim kolejność i systematyzacja przepisów danej ustawy) powinna ułatwiać wyszukiwanie określonych informacji. Dlatego też w sytuacji, gdy nowelizacja miałaby naruszać jej konstrukcję lub spójność nowelizowanej ustawy, należy odstąpić od nowelizacji i przygotować nową ustawę. Wydanie nowej ustawy podkreśli jej odmienność od poprzedniczki. Dzięki temu zmiana konstrukcji ustawy nie będzie stanowić takiej pułapki dla osób zainteresowanych, jak zmiana konstrukcji dotychczasowej ustawy.

W ocenie Sądu orzekającego liczba wprowadzonych zmian (jak sam przyznał organ dokonano zaskarżoną uchwałą zmiany 37 paragrafów ze 149 paragrafów uchwały zmienianej) oraz ich zakres wymaga uchwalenia nowego planu, a nie uchwały zmieniającej.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku o kosztach postępowania.

MZ