Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 514/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2,  art. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1,  art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,  art. 77,  art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3,  par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących 800,- (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IISA/Gd 514/07

Uzasadnienie

Prezydent Miasta wydał w dniu 14 listopada 2006 roku, na wniosek skarżących A. i A. B., decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na działce nr [...] z km [...]., przy ul. H. w G. W decyzji organ określił: warunki i wymagania ochrony kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz wymagane uzgodnienia projektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołali się właściciele sąsiednich nieruchomości - K. i A. P., D. i J. P. oraz G. i R. O. Zarzucili oni organowi I instancji niespójność treści decyzji z treścią zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, błąd proceduralny polegający na nieuzgodnieniu decyzji z właściwym zarządcom drogi a jedynie zasięgnięcie jego opinii, niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy poprzez odniesienie się do budynków przy ul. H. i D. K., gdyż zdaniem skarżących budynki te nie są dostępne z tej samej drogi, co nieruchomość należąca do skarżących. Odwołujący się podnieśli, że żadna z zabudowanych działek przy ul. H. nie jest zabudowana w głębi, co skutkuje brakiem możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 4 maja 2007 roku - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości odmawiając jednocześnie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na błędne ustalenie organu I instancji w przedmiocie dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz poglądy doktryny w tym zakresie, wskazał, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć już momencie składnia wniosku o decyzję o warunkach zabudowy, a w przedmiotowej sprawie organ I instancji przyjął "obsługę komunikacyjną jednym wjazdem", co pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w innych sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla tej działki, w których przyjmowano obsługę komunikacyjną "istniejącym wjazdem". Ponadto organ podniósł, że w projekcie decyzji wskazywano, że "działka nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej". W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż nie jest jasne, z jakich powodów organ I instancji określił linię zabudowy odnosząc się do budynków przy ul. H. i D. K., zwłaszcza, z jakich powodów odwołano się do zabudowy przy ul. D. K. Rozważając dalej, organ wskazał, że przedmiotowa działka jedynie wąskim, prostokątnym fragmentem "wcina się" pomiędzy zabudowane działki przylegające do drogi publicznej ( działki nr: [...], [...], [...], [...]). Pobieżna tylko analiza posadowionych na tych działkach budynków daje podstawę - zdaniem organu II instancji - do wniosku, iż linia zabudowy przebiega w stosunkowo niewielkiej odległości od drogi publicznej. Żadna z wymienionych działek nie jest zabudowana "w głębi", a tylko w ten sposób można byłoby zrealizować zamierzona inwestycję. Nie ma, zatem podstaw by dopuścić inne wyznaczenie linii nowej zabudowy niż zgodnie z § 4 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), zwanego dalej rozporządzeniem, albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Zdaniem organu, faktyczna niemożność (z uwagi na kształt działki) wyznaczenia linii nowej zabudowy zgodnej z zasadami wskazanego rozporządzenia powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym, skarżący działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli na decyzję organu II instancji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku,.

Zarzucili oni organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię sformułowania "teren ma dostęp do drogi publicznej", a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zasad postępowania administracyjnego z art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, pomimo, iż analiza całości zebranego w sprawie materiału prowadzi wprost do odmiennego wniosku. W skardze zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, iż analiza mapy sytuacyjnej prowadzi wprost do stwierdzenia, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna jest z tej samej drogi publicznej tj. ul. H. i jest zabudowana w głębi - w odległości 26 m od granicy z ulicą. Jest to mianowicie działka nr [...], przy ul. H. Organ II instancji nie odniósł się do położenia tej działki, a jedynie do wskazanych przez siebie działek, które faktycznie nie są zabudowane w głębi. Pełnomocnik wskazuje na to, że obszar analizy był znacznie szerszy niż wskazane w decyzji organu II instancji działki, a z tego wnioskować należy, że sformułowanie oceny przedmiotowej sprawy nie nastąpiło na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W dalszej argumentacji, pełnomocnik podniósł, iż nie prawdą jest, że działka nr [...] przy ul. H. nie ma wjazdu od ul. H., a od strony "drogi wewnętrznej", gdyż to co zostało przez odwołujących nazwane "drogą wewnętrzną" jest dojazdem, który wynika z usytuowania budynku w głębi działki. Ponadto, zgodnie z art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, chodzi o dostęp do działki z tej samej drogi publicznej, a nie o dostęp do budynku oraz dojazd do tego budynku. Kontynuując, podano, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy interpretować rozszerzająco, gdy tym czasem organ II instancji zastosował wykładnię zawężającą. Wskazano również na fakt, iż przedmiotowa działka jest samodzielną działką budowlaną, powstałą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z wymogiem tej ustawy działka musi mieć dostęp do drogi publicznej. Negowanie tego faktu, jest negowaniem istniejącego stanu prawnego przez organ II instancji. Pełnomocnik skarżących wskazał również, iż twierdzenie, że to zainteresowany musi wykazać fakt istnienia dostępu do drogi publicznej pozostaje w sprzeczności z zasadą stanowiącą, że organy administracji publicznej mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżących, stwierdziło, że skoro wyznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej nie jest możliwe, bo linia zabudowy obejmuje ów wąski fragment działki, który jest węższy niż elewacje frontowe budynków na nieruchomościach sąsiednich, to nie było możliwe podjęcie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem Kolegium, skoro linia zabudowy nieruchomości sąsiednich wytyczona jest w odległości np. 10 czy 15 m od pasa drogowego i tylko jedna z działek, niegranicząca bezpośrednio z działką, której postępowanie dotyczy, a uwzględniona w obszarze analizowanym zabudowana jest w odległości np. 50 czy 70 m to nie można z tego powodu wyznaczyć linii zabudowy dla nowej inwestycji w odległości 50 czy 70 m. Byłoby to zdaniem Kolegium, naruszeniem przepisów o obowiązku zachowania ładu przestrzennego. Za nieuzasadniony, zatem według Kolegium, należy uznać zarzut nie rozpatrzenia całości materiału dowodowego, gdyż w sytuacji, gdy pojawia się jedna przesłanka negatywna nie ma potrzeby badania i rozważania pozostałych okoliczności.

Do powyższej odpowiedzi organu II instancji odniósł się pełnomocnik skarżących, który nie zgadzając się z argumentacja w niej zawartą, rozwijając swoją argumentacje zawartą w skardze, uznał twierdzenia Kolegium za nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Do odpowiedzi dołączył "Orzeczenie Techniczne dotyczące oceny możliwości dostępu do drogi publicznej działki nr [...] z km [...] zlokalizowanej w G. przy ul. H.".

Pismami z dnia 16 i 18 września 2007 r. uczestnicy postępowania na prawach strony - D. i J. P. oraz G. i R. O. ustosunkowali się do skargi oraz odpowiedzi na stanowisko organu II instancji. Podtrzymali oni swoje stanowisko prezentowane w skardze na decyzję organu I instancji, eksponując kwestię braku dojazdu do przedmiotowej działki, niemożności wyznaczenia nowej linii zabudowy oraz naruszenia zasad kształtujących organizację ładu przestrzennego. Ponadto poddali oni w wątpliwość treść opinii przedstawionej przez skarżących. Poparli też w pełni argumentację Kolegium zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę.

Do powyższego ustosunkował się pełnomocnik skarżących, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań poddać należy analizie treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Pierwszym elementem, na jaki należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie, jest kwestia dostępu działki do drogi publicznej, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie, bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004).

Oczywistym jest zatem, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej, spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się -zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. W przedmiotowej sprawie już z analizy mapy sytuacyjnej wynika, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, gdyż graniczy ona z ul. H. Nieprawidłowe jest, zatem stanowisko organu II instancji, interpretujące pojecie dostępu do drogi publicznej w sposób zawężający, gdyż wykładnia taka nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o planowaniu przestrzennym, a wręcz jest z nimi sprzeczna. Ponadto, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia dostępu do drogi publicznej. Konkluzja ta jest oczywiście sprzeczna z zasadą wyrażoną, w art. 77 K.p.a. Zasada ta, bowiem stanowi, że to organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Drugą, istotną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę rozpoznając przedmiotową sprawę, jest określenie linii zabudowy jako jednego z elementów koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób jej wyznaczania określony został w § 4 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że:

- ust. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

- ust. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

- ust. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

- ust. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z przepisu tego wynika wyraźnie, iż linia nowej zabudowy jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie działkami sąsiednimi w rozumieniu powyższego przepisu są działki nr [...] oraz [...], [...] i [...]. Ogran I instancji błędnie przyjął zatem, iż działką sąsiednią jest działka nr [...], a także w sposób zupełnie nieprawidłowy odniósł linię zabudowy do nieruchomości położonej allera Hallera 19 i Dywizji Koścuszkowskiej 4HHallera 19 przy ul. H. i ul. D. K. , albowiem działki ta nie są nieruchomościami sąsiednimi w rozumieniu § 4 rozporządzenia. Wyznaczenie, zatem linii zabudowy w ten sposób jest sprzeczne z prawem.

Z akt sprawy wynika jednocześnie, że ze względu na kształt działki nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia - co trafnie zauważył organ II instancji. Jednakże w takiej sytuacji, zgodnie z ust. 4 organ ma obowiązek dokonać analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia czy można wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Chodzi tu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzaną w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dopiero po wykonaniu takiej analizy, organ mógłby stwierdzić możliwość bądź jej brak, wyznaczenia linii zabudowy na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie.

W tym miejscu należy stwierdzić, że organ II instancji poprzestał jedynie na ustaleniu, że linii zabudowy nie da się ustalić w sposób określony w § 4 ust. 1, natomiast nie przeprowadził analizy - pomimo, iż był do tego zobowiązany na podstawie art. 77 K.p.a. - w celu ustalenia czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Na marginesie rozważań dotyczących linii zabudowy, zauważyć należy, że nie trafne jest stwierdzenie pełnomocnika skarżących, powołującego się na § 4 ust. 3 rozporządzenia, iż można wyznaczyć linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy działki przy ul. H., gdyż w myśl przywołanego przepisu nie jest to działka sąsiednia, a z uskokiem mamy do czynienia wtedy, gdy działki sąsiednie zabudowane są w różnej odległości od pasa drogowego. W takiej właśnie sytuacji, linię zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego.

Jednakże określenie linii zabudowy jest tylko jednym z elementów, jakie powinny być wzięte pod uwagę przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zamieszczonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Koniecznym jest także przeanalizowanie takich elementów jak kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 w/w. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, IV SA/Wa 950/2004, opubl. w Lex Polonica, nr 380910). Należy zatem stwierdzić, iż organ administracji publicznej, zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzić dokładną analizę wszystkich elementów o których mowa we wskazanym przepisie. Podkreślenia wymaga fakt, iż analiza taka powinna być prowadzona przez pryzmat ochrony ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Podzielić należy przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, mówiący, że ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/06, opubl. w LEX nr 322329).

Zaznaczyć należy w tym miejscu, iż aby analiza, o której mowa powyżej była wyczerpująca i zgodna z zasadą ochrony ładu przestrzennego, należy - przeciwnie niż w przypadku linii zabudowy- pojęcie "działki sąsiedniej" interpretować szeroko. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 roku, II OSK 551/05, opubl. w LEX nr 194346). Tylko takie rozumienie tego pojęcia daje szansę na utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowej i wszechstronnej analizy, o jakiej mowa powyżej. Tym samym organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 oraz 77 K.p.a., który obligował je do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. a także zasadę legalności działania zawartą w art. 6 K.p.a., a stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy zasadnym było uchylenie przez Sąd nie tylko zaskarżonej decyzji ale i decyzji organu I instancji, gdyż nie pozbawi to stron jednej instancji w niniejszym wypadku, gdy niezbędne jest dokonanie analizy i ustaleń w zakresie możliwości wyznaczenia lini zabudowy, a przede wszystkim przeprowadzenie takiej analizy w zakresie zachowania ładu przestrzennego, urbanistycznego. Nadto zakres koniecznych do wykonania czynności związanych z przeprowadzeniem w/w analizy, w kontekście tak linii zabudowy jak i zachowania ładu przestrzennego "obszaru analizowanego" skłoniłby Sąd - w razie uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji - do wyrażenia stanowiska o potrzebie uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Dążąc zatem do przyspieszenia postępowania Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie, dokona w szczególności analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, mając przy tym na względzie wytyczne zawarte w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia czy możliwym jest wyznaczenie linii zabudowy, dla przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji dokona także wszechstronnej analizy pozostałych przesłanek umieszczonych, w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, kierując się przy tym interpretacją przepisów prawa dokonaną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Analiza ta zostanie dokonana w odniesieniu do całego obszaru analizowanego, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności zachowania ładu przestrzennego na omawianym terenie. Podczas ewentualnej kontroli instancyjnej, organ II instancji zwróci szczególną uwagę na prawidłowość dokonanych przez organ I instancji analiz, mając na uwadze rozważania prawne poczynione przez Sąd w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto organy obu instancji, winny w trakcie ponownego postępowania interpretować pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w sposób wskazany przez Sąd.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.