Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1473/94
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Gry losowe
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 2, art. 32 ust. 1 pkt 1-15
journal: Dz.U. 1992 nr 68 poz. 341
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Powołanie się przez organ administracji na art. 64 par. 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.

2. "Pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia.

TEZY

1. Powołanie się przez organ administracji na art. 64 par. 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.

2. "Pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi "S.-M. C." spółka z o.o. w S. na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 lipca 1994 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także zgodnie z art. 208 Kpa zasądził od Ministra Finansów sto złotych na rzecz spółki tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 czerwca 1993 r. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "S.-M. C." w S. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie w S. kasyna gry, dwóch salonów gier w automatach losowych oraz dwóch salonów gry bingo pieniężne.

W dniu 7 października 1993 r. spółka zmodyfikowała swoje wnioski przez wycofanie jednego wniosku na salon automatów losowych oraz jednego na salon bingo pieniężne.

W czasie 10 15 grudnia 1993 r. odbył się przetarg na prowadzenie kasyna gry w S.; w jego wyniku spółka "S.-M. C." w dniu 11 stycznia 1994 r. otrzymała decyzję Ministra Finansów, odmawiającą wydania zezwolenia na prowadzenie kasyna gry w S. Natomiast w odniesieniu do wniosku dotyczącego salonu automatów losowych i salonu bingo pieniężne rozpoczęła się między Ministerstwem Finansów a spółką korespondencja. Pismem z dnia 26 stycznia 1994 r. Zakład do Spraw Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych zwrócił się o uzupełnienie złożonego wniosku m.in. przez szczegółowe opisanie sposobu funkcjonowania salonów gier i przedstawienie dokładniejszego "studium ekonomiczno-finansowego". Ponadto zgłoszono szereg uwag do załączonego do wniosku regulaminu gry w automatach losowych. W piśmie z dnia 17 lutego 1994 r. spółka przedstawiła żądane dane i uzupełnienia.

Pismem z dnia 24 lutego 1994 r. ta sama jednostka organizacyjna Ministerstwa Finansów zwróciła się do spółki o uzupełnienie materiałów przez dołączenie projektu regulaminu gry w bingo pieniężne oraz zgłosiła uwagi do przedstawionego "studium ekonomiczno-finansowego". W dniu 21 marca 1994 r. spółka nadesłała żądane dokumenty.

Kolejnym pismem z dnia 28 marca 1994 r. Ministerstwo Finansów zwróciło się o uzupełnienie wniosku innymi dokumentami, m.in. załącznikiem do regulaminu gry bingo pieniężne oraz aktualizacją aktu notarialnego i wypisem z rejestru handlowego spółki. Uzupełnienie nastąpiło w dniu 15 kwietnia 1994 r.

Dalszym pismem z dnia 26 kwietnia 1994 r. Ministerstwo Finansów zobowiązało spółkę do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez spółkę kapitału zakładowego w wymaganej wysokości 13 mld zł oraz do przedstawienia aktualnego wypisu z rejestru oraz listy wspólników i składu zarządu spółki oraz rady nadzorczej. Zobowiązanie do takiego uzupełnienia potwierdzono pismem z dnia 17 maja 1994 r., powołując się tym razem na art. 64 par. 2 Kpa z uprzedzeniem o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tej samej treści pismo Ministerstwo Finansów wysłało w dniu 27 maja 1994 r.

Pismem z dnia 30 maja 1994 r. spółka "S.-M. C." stwierdziła, że Ministerstwo celowo przeciągało załatwienie sprawy, mimo że stosowny wniosek został złożony 7 czerwca 1993 r. Uniemożliwiło to udział spółki w przetargu i naraziło ją na poważne straty finansowe. Ze stanowiskiem tym polemizowało Ministerstwo Finansów w kolejnym piśmie z dnia 9 czerwca 1994 r.

Decyzją z dnia 12 lipca 1994 r. Minister Finansów, powołując jako podstawę prawną art. 64 par. 2 i art. 104 Kpa, postanowił pozostawić bez rozpoznania wnioski spółki o wydanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier w automatach losowych oraz gry bingo pieniężne. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg korespondencji między stronami i stwierdzono w konkluzji, że spółka nie uzupełniła w terminie braków formalnych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik spółki "S.-M. C.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdził, że materiały zebrane w niniejszej sprawie były wystarczające do dopuszczenia spółki do przetargu i wydania merytorycznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, wnosząc o jej oddalenie, powtórzył argumenty o brakach formalnych uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie kwestia formalnoprawna, sprowadzająca się do oceny zakresu stosowania przepisu art. 64 par. 2 Kpa oraz formy załatwienia sprawy w tym zakresie.

Każda sprawa administracyjna powinna być rozpoznana w określonym terminie. Kodeks postępowania administracyjnego ustala generalną zasadę, że "organy administracji państwowej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki" /art. 35 par. 1/. Dalsze przepisy tego artykułu precyzują bliżej te terminy, stwierdzając jednak, iż termin ten nie powinien w zasadzie przekraczać dwóch miesięcy, i to w sprawach szczególnie skomplikowanych.

Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych /Dz.U. nr 68 poz. 341/, ze względu na swoistość unormowań w niej zawartych, termin ten przedłuża, maksymalnie jednak do 6 miesięcy. Ustawa ta formułuje jednocześnie kilkanaście warunków, które powinien spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. gier w automatach losowych i gry bingo pieniężne /art. 32 ust. 1 pkt 1 15/.

Spółka z o.o, "S.-M. C." w S. złożyła wniosek wraz z załącznikami już 7 czerwca 1993 r., a następnie zmodyfikowała go 7 października 1993 r. Od tego czasu przez ponad 6 miesięcy Ministerstwo Finansów wystosowało do spółki sześć pism zawierających żądanie dalszych uzupełnień bądź też polemizujących z treścią nadesłanych załączników, w tym głównie z projektami regulaminów gier. Dopiero po tym terminie Ministerstwo Finansów uprzedziło spółkę o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 par. 2 Kpa, przywiązując przy tym zasadnicze znaczenie do udokumentowania wysokości kapitału spółki /nie mniej niż 13 mld zł art. 25 pkt 2 ustawy/.

Tego rodzaju postępowania Ministra Finansów nie można uznać za zgodne z prawem. Należy bowiem przyjąć, iż uprzedzenie o możliwości zastosowania przepisu art. 64 par. 2 Kpa mogło nastąpić w początkowej fazie postępowania. Kiedy więc Ministerstwo Finansów zwróciło się do skarżącej spółki w dniu 26 stycznia 1994 r. "o uzupełnienie wniosku", powinno wymienić wszystkie elementy konieczne, zdaniem tego organu, do rozpatrzenia sprawy i już wówczas uprzedzić o możliwości zastosowania art. 64 par. 2 Kpa. Dalsze pisma tego Ministerstwa stanowią w istocie krytyczną merytoryczną ocenę tych materiałów /np. załączonego projektu regulaminu gier/, co nie może być uznane za działanie zmierzające do usunięcia braków formalnych w rozumieniu powołanego wyżej przepisu kodeksu postępowania administracyjnego.

Również kontrowersje związane z wykazaniem wysokości kapitału spółki nie mogą być rozpatrywane w płaszczyźnie formalnoprawnej, lecz merytorycznej. Warunki formalne, które powinien spełniać wniosek, wymienione zostały enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach art. 32 ust. 1 pkt 1 15 ustawy, a minimalna wysokość kapitału spółki określona została w innych przepisach /art. 25 pkt 2 ustawy/.

Podsumowując tę część wywodów, należy stwierdzić, iż powołanie się przez organ administracji na art. 64 par. 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.

Drugim, nie mniej istotnym zagadnieniem występującym w sprawie jest to, czym w rozumieniu procesowym jest "pozostawienie wniosku bez rozpoznania". Kodeks postępowania administracyjnego kwestii tej nie wyjaśnia.

W nauce panuje w zasadzie zgodność poglądów co do tego, że "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia /np. Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1987, str. 160/. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, albowiem zgodnie z art. 104 par. 2 Kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W niniejszej sprawie, wbrew art. 104 Kpa powołanemu w osnowie "decyzji", Minister Finansów nie załatwił sprawy w powyższy sposób ani nie zakończył jej w danej instancji.

Przebieg całej sprawy od złożenia wniosku przez skarżącą spółkę w dniu 7 czerwca 1993 r., poprzez wymianę pism między stronami, aż po wydanie "decyzji" z pouczeniem, iż przysługuje na nią skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, iż w istocie naczelny organ administracji nie ograniczył się do rozpoznania kwestii wyłącznie formalnoprawnych, lecz jak już była mowa wyżej zarówno pod względem formy, jak i treści wykroczył poza zakres uprawnień wynikających z art. 64 par. 2 Kpa.

Naruszenie przepisów procesowych w tym zakresie mogło mieć oczywisty wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uzasadnia to jej uchylenie na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.