Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 707/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27  art. 31a
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1263), po rozpatrzeniu wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 27 i 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została dostarczona m.in. do punktu sprzedaży w/w produktów, którego właścicielem był skarżący.

Organ podniósł, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych wyrobów, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich, tzw. dopalaczy. Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Organ wskazał, że w celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. W dniu 2 października 2010 r. do punktu sprzedaży produktów kolekcjonerskich, należącego do skarżącego, dostarczono decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Po stwierdzeniu obecności w w/w sklepie produktów kolekcjonerskich, których dotyczyła decyzja, nakazano unieruchomienie obiektu.

GIS podniósł, że merytoryczną podstawą podjęcia decyzji z dnia [...] października 2010 r. był art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który jest szczególnym przepisem, wyposażającym organy inspekcji sanitarnej w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Inspekcji, a przez art. 31a tej ustawy - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Działanie organu w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym.

Organ podkreślił, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji było stwierdzenie bezpośredniego "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Zdaniem GIS ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z ich zażycia, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze".

Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "[...]", określanego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich, jak również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie, ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływającymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów, jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. O podobieństwie innych wyrobów do wyrobu o nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości, które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp.

Wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały znalezione w hurtowni należącej do skarżącego, niezależnie od nazw na opakowaniach nosiły cechy, o których mowa wyżej, były także opatrzone napisami, że są to wyroby kolekcjonerskie.

Organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. i wskazał, że występujący z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. był adresatem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., albowiem dotyczyła ona obowiązków związanych z prowadzoną przez niego działalnością.

Ponadto podkreślił, iż na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Zdaniem organu z tych również powodów nie znajduje prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności. Produkty sprzedawane przez stronę, objęte decyzją z [...] października 2010 r., zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze, art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych.

Odnosząc się do podniesionego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. organ stwierdził, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawierała wszystkie wymagane elementy decyzji administracyjnej. W kwestii oznaczenia strony podniósł, że strona nie została wprawdzie wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać oznaczona. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, czy nie. Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, a taka forma określania strony jest dopuszczalna, zwłaszcza w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. była doręczana przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, często w asyście Policji. Potwierdzano datę jej doręczenia, każda ze stron była pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego to prawa A. M. skorzystał.

Organ podniósł, że w treści decyzji została też powołana jej podstawa prawna (art. 27 ust. 2 i 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), decyzja zawierała też uzasadnienie faktyczne oraz prawne, natomiast dodatkowe, szczegółowe merytoryczne uzasadnienie zawarte jest w niniejszej decyzji. Wskazał ponadto, że jeśli nawet zarzut wskazujący na niepełność uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest zasadny, to brak ten może być w decyzji II-instancyjnej uzupełniony. Odnośnie kwestii dostarczenia stronie kopii, zamiast oryginału decyzji z dnia [...] października 2010 r., wskazał, że wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 kpa. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego zasadne jest zatem utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. złożył A. M..

Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 107 § 1 oraz art. 7 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., pomimo tego, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które powinno było skutkować jej uchyleniem.

Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie I-instancyjne nie zawierało konstytutywnych elementów decyzji, tj. prawidłowego oznaczenia stron oraz podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, wobec czego należy rozważyć, czy w/w akt wydany przez GIS w ogóle jest decyzją w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jeśli tak, to czy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy pierwotnej decyzji GIS argumentuje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 62 k.p.a., podczas, gdy w odniesieniu do skarżącego i pozostałych podmiotów, którym doręczono decyzję z [...] października 2010 r. stan faktyczny sprawy nie jest wspólny. W każdym z zamkniętych sklepów w sprzedaży znajdowały się różnego rodzaju produkty, w tym również produkty, których decyzja GIS nie obejmowała (np. różnego rodzaju gadżety, fajki wodne, koszulki itp.).

Skarżący podkreślił, że w należącym do niego sklepie w ogóle nie było produktu o nazwie "[...]", o którym mowa w treści decyzji GIS, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli, sporządzone przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie skarżącego nie sposób ustalić, czy wyroby, które znajdowały się w ofercie należącego do niego sklepu były podobne do wyrobu "[...]", którego w ofercie nigdy nie posiadał.

Skarżący podniósł, że nie istniał jakikolwiek "rozdzielnik" decyzji uwzględniający rzekome strony postępowania, wynika to wyraźnie z treści samej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Wskazał też, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. została mu doręczona w formie kserokopii, z treści której wynikało, że została podpisana przez zastępcę Głównego Inspektora Sanitarnego – P. B. i stwierdził, że z uwagi na otrzymanie kserokopii nie jest w stanie w żaden sposób zweryfikować autentyczności podpisu złożonego na pierwotnej decyzji GIS. Skarżący zwrócił też uwagę na obowiązek poświadczania przez osobę uprawnioną za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji.

W skardze podniesiono też, że istnieją wątpliwości co do tego, czy decyzja została podpisana przez uprawniony organ czy nieuprawnionego pracownika organu, bowiem Główny Inspektor Sanitarny – A. W. został odwołany w dniu 1 października 2010 r. (nowego Głównego Inspektora Sanitarnego powołano dopiero na początku 2011 r.).

W ocenie skarżącego decyzję z dnia [...] października 2010 r. można uznać za nieakt, czyli czynność prawnie nieistniejącą, a przynajmniej należy stwierdzić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

A. M. podniósł również, że decyzja z [...] października 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 104, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazał, iż Główny Inspektor Sanitarny w sposób nieprecyzyjny określił nakaz wycofania z obrotu, jak i zakaz produkcji wyrobu "[...]" oraz "wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi". Tak szeroko ujęty zakres sprawia, zdaniem skarżącego, iż decyzja może znaleźć zastosowanie praktycznie w stosunku do każdego sklepu, niezależnie od profilu jego działalności. Tu skarżący powołał doktrynę i orzecznictwo wskazujące, jakie wymogi powinna spełniać osnowa decyzji administracyjnej i stwierdził, że sentencja decyzji z [...] października 2010 r. została sformułowana w sposób wadliwy, wręcz niewykonalny z uwagi na swoją nieprecyzyjność.

Na koniec A. M. jeszcze raz podkreślił, że nigdy nie posiadał w swoim asortymencie wyrobu "[...]", w związku z powyższym zastosowane w stosunku do niego nakazy z w/w decyzji były bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego organ nie wykazał związku pomiędzy prowadzoną przez niego działalnością a niebezpieczeństwem dla życia i zdrowia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn w niej podniesionych.

Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia był art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiący, iż Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było odnieść się do zarzutu najdalej idącego, dotyczącego wystąpienia kwalifikowanych wad w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., a w efekcie utrzymania jej w mocy również w decyzji z [...] stycznia 2012 r.

Zdaniem A. M. zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, wyjaśnić w związku z tym trzeba, że z takim naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym ze względu na oczywiste i nie podlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nie akceptowane skutki społeczno-gospodarcze.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami, to jednak nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd w szczególności nie zgodził się też z zarzutami skargi, że rozstrzygnięcie organu z dnia [...] października 2010 r. nie jest decyzją administracyjną.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania należy wskazać, że charakter tej decyzji zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym. Stwierdzić trzeba, że wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ tego adresata nie określił. Zdaniem Sądu, indywidualizacja adresata nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu podmiotowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]", określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu w/w wyrobami, zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy wyrobów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. Decyzja ta, choć skierowana do indywidualnie określonych adresatów, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Warto wskazać, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oprócz art. 27 stanowiącego podstawę kontrolowanej decyzji, zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym "w razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności." W powołanym przepisie ustawodawca przewidział możliwość wydawania aktów zawierających cechy generalne, obejmujących cały kraj i jeden produkt (detergent). W przypadku decyzji o takim charakterze indywidualizacja stron ma miejsce dopiero po doręczeniu aktu podmiotom prowadzącym działalność związaną np. z obrotem produktami objętymi postępowaniem prowadzonym przez Inspekcję. Tego rodzaju przepisy umożliwiają organom inspekcji sanitarnej podjęcie szybkiej interwencji, bez konieczności równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w stosunku do każdego z podmiotów.

Niezasadny jest również zarzut skargi wskazujący na brak podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji pod rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Wskazać trzeba, że decyzja ta została podpisana przez P. B., będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego, bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 k.p.a. należy zauważyć, że doręczenie skarżącemu egzemplarza decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. wyłącznie w formie kserokopii stanowi niewątpliwie uchybienie organu. Jak słusznie zauważył skarżący, egzemplarz decyzji doręczany stronie powinien zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Podkreślenia jednak wymaga, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W ocenie Sądu powyższe uchybienie tych przesłanek nie spełnia.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem zarzutu, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji I-instancyjnej jest nieprecyzyjne i powoduje jej niewykonalność. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów wycofywanych z obrotu jako "[...] określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi". Pomimo użycia nie do końca precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", stwierdzić trzeba, że decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu odczytać treść rozstrzygnięcia, sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]", jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami". Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jak wskazano na wstępie, zgodnie z dyspozycją tego przepisu "w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu".

W ocenie Sądu w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji tzw. "dopalaczy" z obrotu na terenie kraju, ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia obywateli. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zauważyć trzeba, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia ludzkiego, co stanowi jeden z podstawowych obowiązków Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również to, że z dyspozycji przepisu art. 27 ustawy wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a ustawy) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także to, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka. Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

Zasadne w niniejszej sprawie było również zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku miały objąć swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a.

W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło jednak do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Stwierdzić zatem trzeba, że jakkolwiek Główny Inspektor Sanitarny mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, to jednak obowiązkiem GIS orzekającego jako organ II instancji było ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne próbek poszczególnych produktów zabezpieczonych w sklepie prowadzonym przez skarżącego, analizę substancji zawartych w tych produktach i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w uzasadnieniu decyzji w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do działań podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, ustalenia w jego wyniku, czy zabezpieczone produkty zawierają substancje szkodliwe dla zdrowia ludzi, czy nie i przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji.

Zauważyć wobec tego trzeba, że w aktach sprawy znajdują się wprawdzie protokoły badań produktów pobranych ze sklepu M. należącego do skarżącego, przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków, to jednak wyniki tych badań nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób omówione, w szczególności nie zostały przeanalizowane pod kątem zasadności podjętego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r. Dokumenty te - włączone w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy - i wynikające z nich wnioski winny były zostać przez Głównego Inspektora Sanitarnego przeanalizowane, a to powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinna znaleźć się bowiem pełna ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego i co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Tego w przypadku zaskarżonej decyzji zabrakło, organ naruszył zatem podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji musiało skutkować uwzględnieniem niniejszej skargi.

Ujawnione naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.