Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 512/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 33 par. 1 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] i Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 650/19 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]; 3. zasądza od J. M. na rzecz Prezydenta [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r. (sygn. akt I SA/WA 650/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.M., uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy w decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz J. M. i J. D. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne o numerach: [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] (pkt 1 wyroku) i zasądził od Wojewody [...] na rzecz J. M. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Jedną wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] a drugą – Miasto [...].

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", skarżąca, zaskarżając cały w/w wyrok, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest:

-) art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości i jego skutków, które musi być oceniane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów w związku z ówczesnymi realiami społecznymi,

-) art. 233 u.g.n. - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zasady bezpośredniego stosowania nowej ustawy odnosić należy, na podstawie tego przepisu, do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy i niezakończonych do tej daty, podczas gdy postępowanie wywłaszczeniowe, jak również upływ terminów na realizację celu wywłaszczenia, warunkujących możliwość kontroli zasadności zwrotu nieruchomości, z uwagi na zbędność na cel publiczny, zakończyły podstawowy, ustawowy etap postępowania wywłaszczeniowego, do którego to etapu art. 233 u.g.n. nie znajduje zastosowania,

-) art. 208 u.g.n. - przez nieuwzględnienie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] posiada tytuł prawny do gruntu, co stanowi przeszkodę do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

2. prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w postaci:

-) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. - polegające na zastosowaniu przepisu w sytuacji, gdy warunki zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie określa tylko i wyłącznie artykuł 34 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenie nieruchomości (Dz.U. z dnia 14 marca 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zmianami),

-) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. - polegające na zastosowaniu przepisu w sytuacji, gdy kwestia ewentualnego zwrotu nieruchomości powinna być badana jako kwestia następcza, a brak faktycznego władztwa gminy do wywłaszczonej nieruchomości stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy na korzyść wnioskujących o zwrot,

-) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c. p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 138 u.g.n. - polegające na zastosowaniu przepisu, a także błędnej wykładni art. 28 k.p.a. i 138 u.g.n., poprzez uznanie, że skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] nie jest stroną postępowania zwrotowego, podczas gdy Spółdzielnia posiada tytuł prawny do gruntu i do budynku, i stanowi to jej mienie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółdzielnia wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Natomiast w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto [...], skarżący, zaskarżając pkt 1 w/w wyroku, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), takich jak:

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że organy wydały swe decyzje z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., podczas gdy wskazania wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. , sygn. I SA/Wa 1147/11 - wbrew twierdzeniom Sądu w niniejszej sprawie - potwierdzały ustalenia organów, że nieruchomość przeznaczona była pod budowę centrum handlowego i parku na [...], a nie samego parku (str. 7 uzasadnienia wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r.),

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez pominięcie wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. I SA/Wa [...] i uznanie, że nie ma przeszkód o charakterze faktycznym i prawnym do orzeczenia na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela o zwrocie działek nr [...] i [...], podczas gdy w tamtym postępowaniu sąd nakazał zbadanie, czy nie ma przeszkód do zwrotu wyłącznie części niezabudowanej,

-) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a - poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, w sytuacji gdy były one prawidłowe i w pełni odpowiadały treści przepisów obowiązującego prawa,

-) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. - poprzez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dowodów (m.in. decyzji wywłaszczeniowej, zdjęć lotniczych, protokołów oględzin), wskazujących cel wywłaszczenia, trwałe zabudowanie nieruchomości w wyniku jego modyfikacji, co doprowadziło do uchylenia prawidłowych decyzji organów obu instancji;

2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest:

-) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie reguł zawartych w powyższym przepisie prowadziłoby do wniosku, że cel wywłaszczenia nie uległ zmianie, a jedynie dopuszczalnej modyfikacji (zamiast centrum handlowego w ramach osiedla powstały budynki mieszkalne wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą - dz. ew. [...] i [...]), w związku z czym nie zaistniała przesłanka do zwrotu nieruchomości,

-) art. 139 u.g.n. - naruszenie polega na jego błędnej wykładni, w ten sposób, że dopuszcza się jego interpretację polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest także możliwy, podczas gdy z prawidłowej wykładni wynika, że przedmiotem zwrotu mogą być jedynie nieruchomości zagospodarowane nietrwale, tzn. w taki sposób, że możliwe jest usunięcie elementów zagospodarowania,

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości w zw. z art. 96 ust. 1b u.g.n. - poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co oznacza, że w przypadku wydania w niniejszej sprawie ostatecznej decyzji o zwrocie nieruchomości zatwierdzony zostałby jej podział niezgodny z obowiązującymi w tej materii regulacjami.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Miasto [...] wnosiło o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – również i ten skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto [...]. Wprawdzie bowiem w niniejszym przypadku zostały – jak wyżej wspomniano – wniesione dwie skargi kasacyjne, ale mając na uwadze wiążącą skład obecnie orzekający ocenę prawną, zawartą w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty kasacyjne, objęte skargą kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], musiały być ocenione zgodnie z tą oceną a co w konsekwencji oznaczało, że nie mogły podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotowa sprawa, dotyczyła wniosku J. M. i J. D. – jako spadkobierczyń Z. M. - o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działki o numerach ewidencyjnych: [...] z obrębu [...], położonych w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Zapadłe zaś w tej sprawie (w rozumieniu merytorycznym) początkowo decyzje administracyjne były już przedmiotem oceny sądowoadministarcyjnej. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1147/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na - wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - kasatoryjną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], przyjął, że wpis do ewidencji gruntów i budynków skarżącej wówczas Spółdzielni jako władającej spornym gruntem, czy też jej oświadczenie, że jest użytkownikiem tego gruntu, są niewystarczające do przyznania Spółdzielni przymiotu strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pogląd ten został zaś następnie podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który - rozpatrując skargę kasacyjną, wniesioną od tegoż wyroku przez Spółdzielnię - stwierdził, iż ponieważ Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (cyt.): "nie wykazała się jakimkolwiek tytułem prawno-rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym" a zatem skarga kasacyjna nie pochodziła od podmiotu posiadającego legitymację skargową - to nie mógł rozpoznawać zarzutów zawartych w takiej skardze kasacyjnej i z tego powodu podlegała ona oddaleniu. W związku zaś z tym, że ani stan prawny, ani faktyczny nie uległ w tym zakresie zmianie, skład orzekający, będąc – jak wyżej wspomniano -obecnie związany oceną prawną, zawartą w obu w/w wyrokach (art. 153 p.p.s.a.), był obowiązany – z mocy art. 184 p.p.s.a. - skargę kasacyjną Spółdzielni "[...]" aktualnie również oddalić nie badając zasadności zawartych w niej zarzutów. Z tego też względu przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wniesionej przez Spółdzielnię, polemika z powyższym poglądem Sądów obu instancji nie mogła mieć żadnej doniosłości prawnej.

Przechodząc natomiast do oceny skargi kasacyjnej, wniesionej przez Miasto [...], skład orzekający stwierdził, że w zakresie części zarzutów procesowych skarga ta okazała się zasadna.

Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. czyli zarówno na obrazie prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1-2 oraz art. 139 ustawy o gospodarce i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości w zw. z art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a.

Z akt sprawy wynikało, że decyzją Kierownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...], wywłaszczono (przez odjęcie prawa własności) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...] b.n. stanowiącą własność Z.M. Nieruchomość ta nie miała urządzonej księgi wieczystej ani Zbioru Dokumentów a pochodziła z gruntów tabeli likwidacyjnej Wsi [...] nr [...] i [...] Została wpisana w rejestrze pomiarowym, sporządzonym w 1970 r. dla celów wywłaszczeniowych jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i jako działka nr [...] o pow. [...] m2, oznaczona na planie wywłaszczeniowym odpowiednio jako działki nr [...] i nr [...]. Jak ustalił przy tym Sąd Wojewódzki, teren objęty w/w decyzją wywłaszczeniową, wywłaszczono na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę centrum handlowego i parku na [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...]. Teren ten stanowiły aktualnie działki nr: [...] z obrębu [...] Dzielnica [...], przy czym działce nr [...] odpowiadały aktualne działki: nr [...] o pow. [...]m2 i [...] o pow. [...] m2. Działki nr: [...] odpowiadały zaś dawnej działce o numerze [...]. Dodać też trzeba, że działki, odpowiadające części nieruchomości wywłaszczonej, oznaczone nr: [...] z obrębu [...] (a które w tej sprawie stanowiły przedmiot wniosku spadkobierczyń Z. M.), na skutek komunalizacji, stały się własnością Miasta Stołecznego [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" natomiast - na mocy porozumienia z Urzędem Dzielnicy Gminy [...] z [...] grudnia 1993 r. - władała nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...].

Sąd Wojewódzki wskazał również, że (cyt.): "powołując się na plan realizacyjny Parku Dzielnicowego [...] X, zatwierdzony decyzją Kierownika Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] zmieniono następnie granicę budowy parku i zaniechano planowanej budowy centrum handlowego oraz zrezygnowano z przedłużenia ul. [...]". Wreszcie, decyzją Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...]. Ostatecznie na działce nr [...] urządzono park [...] (w wersji okrojonej w stosunku do pierwotnego zamierzenia), a na działkach nr [...] z obrębu [...] posadowiono bloki mieszkalne, urządzono parking związany z blokami, chodniki stanowiące dojścia do bloków, zieleń przynależącą do osiedla mieszkaniowego oraz infrastrukturę osiedla.

W związku z tym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), dalej: "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Po myśli natomiast art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Jak z powyższych zatem regulacji prawnych wynika, w przypadku zgłoszenia przez uprawnionego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia.

Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie, objęte żądaniem zwrotu wywłaszczone działki były wprawdzie bezpośrednio przeznaczone pod budowę centrum handlowego związanego z osiedlem [...] (jedna z działek) oraz pod urządzenie parku, ale mimo tego, że ostatecznie zaniechano budowy owego centrum i zmieniono granice parku (zawężono je), to nie można było w tym przypadku mówić o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Cel ten bowiem został zrealizowany choć poprzez jego modyfikację, gdyż głównym celem wywłaszczenia była w tym przypadku budowa osiedla [...] X i XI a – jak twierdził Wojewoda [...] - nie było wątpliwości, że taki cel został zrealizowany.

W zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, to jest w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą organ wojewódzki utrzymał w mocy w decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz J. M. i J.D., części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] Dzielnica [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne o numerach: [...], podkreślano zwłaszcza, iż istotne znaczenie miała w tym wypadku treść Protokołu z dnia 24 marca 1976 r. z przeprowadzonych rokowań o dobrowolne odstąpienie przedmiotowych nieruchomości na rzecz Państwa przez Z M.. W protokole tym ustalono bowiem, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości, których miało ono dotyczyć zostały przeznaczone pod budowę osiedla [...] X i XI. Analizując więc w tym kontekście treść decyzji lokalizacyjnej nr [...] oraz decyzji lokalizacyjnej nr [...] (unieważnionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...]) Wojewoda twierdził, że szczegółowe w nich wskazanie przeznaczenia działek pod budowę parku oraz centrum handlowego, nie wykluczało ścisłego powiązania tych inwestycji z inwestycją główną, jaką stanowiło wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe na [...], a które zresztą było konsekwentnie realizowane przez budowę kolejnych osiedli mieszkaniowych. Zdaniem zatem organu odwoławczego, zaniechanie budowy centrum handlowego i zmiana granic parku nie pozostawało w oderwaniu od pierwotnego i głównego celu wywłaszczenia, który był ukierunkowany na budowę osiedla [...] X i XI i został konsekwentnie zrealizowany.

W zaistniałej zatem sytuacji Wojewoda uznał, że wprawdzie z zebranej w niniejszej sprawie dokumentacji wynikało, iż działka nr [...] zajęta była pod teren zielony ( znajdowały się na niej: trawnik, żywopłot, krzewy ozdobne oraz część chodnika asfaltowego stanowiącego dojście do budynku mieszkalnego) a na działce nr [...]posadowione były budynki mieszkalne wielorodzinne (budynki nr 11 i 12), parking samochodowy, oświetlony i o nawierzchni asfaltowej, chodniki z kostki betonowej, a także pokryte asfaltem dojścia do budynków oraz zieleńce, ale w analizowanej sprawie nie sposób było mówić o zmianie celu wywłaszczenia, lecz tylko o modyﬁkacji takiego celu. Z tej przyczyny organ wojewódzki, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod budowę inwestycji wieloletnich i złożonych, twierdził, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców a zatem nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na takim terenie, w miejsce pierwotnie przeznaczonego pod pewne zamierzenie powstał np. inny obiekt bardziej obecnie służący mieszkańcom osiedla. W ocenie organów, taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie.

Stanowiska tego nie podzielił jednak Sąd Wojewódzki, który w zaskarżonym wyroku powołał się na związanie – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną, zawartą w wyżej przywołanym prawomocnym wyroku tegoż Sądu z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1147/11). Zdaniem obecnie orzekającego Sądu Wojewódzkiego, ocena ta dotyczyła, po pierwsze, ustalenia, że (cyt.): "celem wywłaszczenia dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (pochodzące z wywłaszczonej działki nr [...] oraz działki nr [...] - pochodzącej z wywłaszczonej działki nr [...]) była budowa Parku dzielnicowego na [...].", po drugie, (cyt.): "...że budowa bloków mieszkalnych i infrastruktury osiedlowej na części wywłaszczonej nieruchomości nie może być uznana za modyfikację celu wywłaszczenia, ale za jego zmianę."

Z tej zatem przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że w niniejszej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosków zwrot, ale jedynie na terenie obejmującym działkę nr [...] (urządzono park). Sąd nie zgodził się natomiast z organami obu instancji, iż cel wywłaszczenia zrealizowano również na działkach nr [...]. Ostatecznie Sąd I instancji przyjął, że "zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...] wydali swe decyzje z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 153 p.p.s.a. (cyt.): " Organy orzekające w administracyjnym toku instancji wadliwie uznały, że na działkach nr [...] zrealizowano w istocie elementy, które można zakwalifikować jako część infrastruktury osiedla mieszkaniowego, w ramach realizacji ogólnego celu wywłaszczenia – budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Organy pominęły stanowisko WSA w Warszawie, który uznał, że sporny grunt został przeznaczony i wywłaszczony pod budowę parku dzielnicowego, a więc na rodzajowo inny cel wywłaszczenia. Dodatkowo organy pominęły ocenę prawną WSA w Warszawie, który uznał, że Spółdzielnia nie wykazała żadnego tytułu prawnorzeczowego lub obligacyjnego, aby mieć status strony niniejszego postępowania zwrotowego". Formułując zaś zalecenia co do dalszego toku postępowania, Sąd Wojewódzki polecił by Starosta [...] miał na uwadze, że: 1) celem wywłaszczenia działek nr [...] była budowa Parku dzielnicowego [...] X, 2) cel ten zrealizowano przed złożeniem wniosków o zwrot tylko na działce nr [...], 3) nie ma przeszkód o charakterze faktycznym i prawnym do orzeczenia na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości o zwrocie działek nr [...] na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, 4) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] nie ma statusu strony postępowania zwrotowego".

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie zauważyć, że w realiach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie istotne znaczenie ma kwestia ustalenia zakresu związania – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną, zawartą we wspomnianym wyżej prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1147/11). Zgodnie bowiem z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analizując jednak zakres tego związania, nie można ograniczyć się tylko do wskazania na dosłowną treść niektórych wypowiedzi Sądu zawartych w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r.

W sprawie niesporne było, że objęta wnioskiem zwrotowym część nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Kierownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...], dotyczyła nieruchomości położonej w [...] na terenie tzw. [...]. Wyjaśnić przy tym trzeba, że [...] nie jest żadną z dzielnic [...]. Jak podaje chociażby Wikipedia, [...] to osiedle mieszkaniowe [...] dzielnicy [...]. Nazwą tą bowiem tradycyjnie określano tereny na zachód i północ od [...] i [...]. W okresie międzywojennym zachodnia część [...] wraz z Cmentarzem [...] (tzw. Nowe [...]) wchodziła w skład [...] a jednocześnie istniała wiejska gmina [...], obejmująca tereny dalej na wschód leżące (tzw. Stare [...]), a która (poza gromadami [...] i [...]) została włączona w granice miasta dopiero w 1951 r. Na tym zaś obszarze w latach 70-tych ubiegłego wieku wybudowano ogromne osiedle mieszkaniowe. Stąd też, zdaniem składu orzekającego – co do zasady – budowa na tym terenie (terenie, na którym istniało ogromne osiedle mieszkaniowe) parku czy nawet centrum handlowego mogła oznaczać budowę tych obiektów jako przeznaczonych – w swoim zamyśle – dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Za takim zresztą poglądem przemawia też okoliczność, iż w decyzji wywłaszczeniowej a dokładnie w jej uzasadnieniu, mowa jest o przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości (cyt.): "pod budowę centrum handlowego i parku na [...]" a nie parku miejskiego czy "parku dzielnicowego", jak przyjął to w sposób nieuzasadniony Sąd Wojewódzki. Z tego zatem powodu wypowiedź zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że budowa "parku o charakterze dzielnicowym" miała by pełnić funkcję urbanistyczną o zasięgu ponadosiedlowym, nie była w tym miejscu uzasadniona. Dodać przy tym trzeba, że orzekając w 2011 r. Sąd Wojewódzki również nie posługiwał się takim terminem jak "park dzielnicowy" a jedynie określeniem "park".

Oceniając zatem zakres związania oceną prawną, zawartą w wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/WA 1147), należy zauważyć, że wyrok ten mógłby w zasadzie przesądzać, ale nie tyle o charakterze przedsięwzięcia, jakim była budowa parku (tj. czy park ten stanowił, czy też nie stanowił element infrastruktury osiedlowej) a o tym, co było celem wywłaszczenia i, że w tym konkretnym przypadku cel ten nie mógł podlegać modyfikacji. Powyższe mogłoby bowiem wynikać z następującej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego z 2011 r. (cyt.): " W rozpoznawanej sprawie zasadnie organ II instancji uznał, że modyfikacja celu wywłaszczenia stanowi niedopuszczalną zmianę celu. Skoro bowiem celem wywłaszczenia, określonym w decyzji wywłaszczeniowej była budowa parku, a w rzeczywistości na terenie objętym wywłaszczeniem wybudowano bloki mieszkalne wraz z infrastrukturą, to nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia".

Trafnie jednak zwraca uwagę skarżące kasacyjnie Miasto [...], że powyższa wypowiedź Sądu Wojewódzkiego z 2011 r. odnosi się do stanu faktycznego ustalonego wówczas przez organy administracyjne. Zgodnie zaś z tymi ustaleniami, działki będące przedmiotem postępowania zwrotowego były nie tylko przeznaczone pod urządzenie parku, ale i pod budowę centrum handlowego. Wprawdzie dosłowna treść zacytowanej wyżej wypowiedzi Sądu z 2011 r. sugeruje, jakoby celem wywłaszczenia miałaby być w tym przypadku budowa tylko parku, ale oczywiście wypowiedź ta winna być traktowana jedynie jako mająca charakter uogólniający i skrótowy. W niniejszej sprawie nie było i nie jest bowiem sporne, że decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. obejmowała także i inne działki (poza działkami nr [...]) i, że na gruncie nią objętym miało być wybudowane centrum handlowe oraz park. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku z 2011 r., Sąd Wojewódzki, zawierając w nim przytoczoną wyżej wypowiedź, sformułował ją w oparciu o ustalenia faktyczne, poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym. Ustaleń tych przy tym nie zakwestionował a wynikało z nich, iż nieruchomość, wywłaszczona od Z. M. na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...], położona przy ul. [...] o pow. [...] m2, zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] czerwca1972 r. nr [...] i z dnia [...]12.1975 r. nr [...] (cyt.): "przeznaczona jest pod budowę centrum handlowego i parku na [...]".

W związku z tym, niezasadne było przyjęcie przez obecnie orzekający Sąd Wojewódzki, iż WSA w Warszawie przesądził, że celem wywłaszczenia dla spornych działek miała być budowa tylko parku (a nie parku i centrum handlowego), ani też, że miał to być "park dzielnicowy".

Ponadto, jeśli – jak podnosi obecnie orzekający Sąd Wojewódzki – (cyt.): " Wbrew temu co twierdzą Starosta [...] Wojewoda [...] cel wywłaszczenia odnoszący się do budowy centrum handlowo-usługowego (...) nie dotyczył działki nr [...]." to poprzednio wyrażona w 2011 r. ocena prawna przez tenże Sąd nie mogła być uznana za w pełni adekwatną do aktualnie poczynionych ustaleń faktycznych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przyjęcie, iż na danym terenie miał powstać nie tylko tzw. teren zielony w postaci parku na [...], ale i obiekt stanowiący centrum usługowo - handlowe, mogło w zasadniczy sposób wpływać na określenie przez Sąd, orzekający w 2011 r., celu wywłaszczenia. Centrum handlowo – usługowe jest bowiem z punktu widzenia społecznego i gospodarczego jakością znaczącą i z całkowicie odmienną od tzw. terenu zielonego. Przyjęcie więc, że takie centrum gospodarcze miało być realizowane na wywłaszczonym gruncie mogło w istotny sposób wpływać na dokonaną wówczas przez Sąd Wojewódzki ocenę tego, co stanowiło w tym przypadku cel wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej, jej autor podnosił również, że wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku nie odpowiadały ocenie prawnej, jaką wyraził poprzednio orzekający Sąd Wojewódzki. W wyroku z 2011 r. Sąd ten bowiem, przyznając rację Wojewodzie [...], uznał, że organ I instancji (cyt.): "ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że w sprawie niniejszej nie można mówić o braku realizacji celu wywłaszczenia, ale o jego modyfikacji. Fakt zaś zagospodarowania terenu obiektem o charakterze trwałym w ocenie organu I instancji stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednak jak słusznie zauważył organ II instancji dwa bloki mieszkalne zajmują tylko fragment działki nr [...] (...). Z powyższego wynika, że organ I instancji orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości nie badał wystąpienia w sprawie okoliczności świadczących o możliwości zwrotu spadkobiercom poprzedniego właściciela choćby części nieruchomości wywłaszczonej." (str. 9 uzasadnienia wyroku I SA/WA 1147/11).

W ocenie składu orzekającego, wprawdzie trudno na podstawie powyższej wypowiedzi Sądu stwierdzić, że zawiera ona wiążącą ocenę prawną w zakresie tego, czy objęte wnioskiem zwrotowym działki powinny być zwracane a jeśli tak to czy w całości, czy jedynie w części (części niezbudowanej w sposób trwały), tym niemniej z wypowiedzi tej jasno wynika, że orzekający wówczas Sąd Wojewódzki nie przewidywał raczej możliwości zwrotu przedmiotowych działek w całości. W związku bowiem z wzniesieniem na części wywłaszczonego obszaru budynków wielomieszkaniowych a w dodatku spółdzielczych, zwrócenie osobom uprawnionym nieruchomości zabudowanych tymi budynkami jest bowiem zagadnieniem niezmiernie skomplikowanym zarówno pod względem prawnym jak i praktycznym.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, wydając organowi wiążące go prawnie wytyczne nie rozważył w ogóle ani pod względem prawnym, ani faktycznym sytuacji, która w następstwie realizacji zaskarżonego wyroku mogłaby zaistnieć. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że art. 138 u.g.n. nie przewiduje, że spółdzielcze prawa do lokali mieszkalnych wygasają po uostatecznieniu się decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości oraz, że w sprawach zwrotowych nie obowiązują regulacje, które w pewnych warunkach uniemożliwiają nabycie prawa do gruntu zabudowanego fragmentem budynku mieszkalnego, takie jak np. art. 31 u.g.n., który przewiduje, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Sąd I instancji – jak wyżej wspomniano – nie rozważył w ogóle skutków prawnych i nawet społecznych, związanych z zaszłościami poprzedniego systemu polityczno-społeczno-gospodarczego, jakie pociągnęłaby za sobą decyzja wydana zgodnie z zaleceniami Sądu. W miejsce tego stwierdził natomiast, że (cyt.): " To w jaki sposób ułożą swoje stosunki prawne z jednej strony właściciel posadowionych na gruncie nakładów, niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia, a z drugiej strony właściciel zwróconej nieruchomości nie jest przedmiotem administracyjnego postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości".

W ocenie składu orzekającego, tego rodzaju powierzchowne stanowisko nie było właściwe a zatem musiało prowadzić do uznania, że zaskarżony wyrok nie zawierał rozstrzygnięcia dostatecznie wyjaśniającego sprawę. Innymi słowy, Sąd orzekał w tym przypadku nie na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bo nie uwzględnił szeregu jej aspektów.

W rezultacie zatem zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. należało uznać za usprawiedliwione.

Pozostałe zarzuty procesowe, oparte były na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego a zatem nie można było uznać, że Sąd Wojewódzki, uchylając decyzje organów, a z którymi skarżący kasacyjnie się w istocie zgadzał, naruszył i to w sposób istotny te przepisy. Pozostałe zaś zarzuty kasacyjne miały charakter prawnomaterialny a zatem ich ocena była – na tym etapie sprawy - co najmniej przedwczesna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien zatem ocenić zaskarżoną decyzję, mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko. W pierwszej przy tym kolejności Sąd winien przede wszystkim prawidłowo wyjaśnić, co w niniejszej sprawie stanowiło cel wywłaszczenia terenu, objętego decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 1976 r., a stanowiącego obecnie działki gruntu o numerach ewidencyjnych: [...]. W zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń należałoby odnieść się do kwestii zagadnienia zakresu związania wyrokiem, wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 1147/11.

W przypadku przyjęcia, że działka o numerze [...] została zagospodarowana zgodnie z celem, dla którego została wywłaszczona, a pozostałe działki tego warunku nie spełniały, Sąd Wojewódzki powinien mieć również na uwadze, że decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości składającej się z szeregu działek jest decyzją podzielną. Ponadto, w takiej też sytuacji Sąd winien również rozważyć uwarunkowania prawne i techniczne związane istnieniem na spornym gruncie wielomieszkaniowych budynków spółdzielczych oraz towarzyszącej im infrastruktury.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona przez [...] w stosunku do pkt 1 zaskarżonego wyroku, była usprawiedliwiona i z tego powodu – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. w z w. art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.