Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1003/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 1, art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 34, art. 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2015/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2015/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Polskie Koleje Państwowe S.A. (zwane dalej PKP), na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.) złożyły do Wojewody Małopolskiego wniosek o uwłaszczenie działki nr [...] z obrębu nr [...][...] - K.

Wojewoda Małopolski, w oparciu o art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) zwanej dalej ustawą komunalizacją, wszczął z urzędu w dniu [...] czerwca 2008 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, własności działki nr [...] o pow. 0,1140 ha obręb [...] K. - [...]. Postępowanie uwłaszczeniowe z wniosku PKP zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r.

Po przeprowadzeniu postępowania komunalizacyjnego, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1140 ha, położonej w K., w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. [...] w K. Wojewoda ustalił, że przedmiotowa działka powstała z połączenia działek o nr [...] i [...], przy czym pierwsza z nich stanowiła własność Gminy J., włączonej w 1948 r. do Gminy Miasta K., a prawo własności do działki nr [...] Skarb Państwa nabył w drodze umowy sprzedaży z 1949 r. W dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. PKP jako dowód posiadania prawa zarządu do spornej działki przedstawiła decyzję Urzędu Dzielnicowego K. - [...] z dnia [...] czerwca 1989 r. o ustaleniu opłaty za grunt znajdujący się w zarządzie [...] Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w K. Wojewoda wyjaśnił, że prawo zarządu mogło powstać albo w wyniku przekształcenia prawa użytkowania ustanowionego na gruncie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, albo na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W toku postępowania ani PKP, ani organy administracji publicznej nie przedstawiły aktu administracyjnego, który mógłby stanowić dowód ustanowienia prawa zarządu na rzecz PKP. W ocenie organu, takim dowodem nie może być decyzja Urzędu Dzielnicowego K. - [...] z dnia [...] czerwca 1989 r. o ustaleniu opłaty za grunt znajdujący się w zarządzie [...] Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w K. Decyzja taka nie ustanawia wprost zarządu na rzecz PKP do indywidualnie oznaczonej nieruchomości. Prawa zarządu nie można zaś domniemywać. Ponadto w toku postępowania Wojewoda ustalił, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną i uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r., zaliczona została do kategorii dróg gminnych pod nazwą ul. [...]. Skoro więc sporna nieruchomość nie pozostawała w zarządzie PKP, to podlegała komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła PKP, podnosząc zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 34 ust. 1 i 3, art. 35 ustawy o komercjalizacji PKP, a także § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa (...). Powołując się na przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2001 r., PKP stwierdziła, że do wykazania zarządu wystarczy dokument poświadczający fakt ponoszenia przez PKP opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości. Podkreślono także, że organ całkowicie arbitralnie przyjął, iż brak udokumentowania przez PKP prawa zarządu stosowną decyzją, oznacza automatycznie, że nieruchomość należała do organu administracji i podlega komunalizacji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie uwłaszczeniowe, prowadzone na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. Postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji PKP nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa. Jako podstawę prawną przynależności spornej działki do organu administracji, w sytuacji, gdy żaden inny podmiot nie legitymuje się prawem zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, organ II instancji wskazał art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74). Przepisy tworzące PKP, w tym powojenne przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji i militaryzacji PKP, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP prawa zarządu do konkretnej, geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję PKP zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez uznanie, że brak prawa do uwłaszczenia nieruchomości na rzecz PKP, jest wystarczającą przesłanką do jej komunalizacji; naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w dowolnej ocenie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji; naruszenie art. 15 K.p.a., poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpatrzenia zarzutów odwołującego. Uzasadniając powyższe zarzuty podniesiono, że działania organu zmierzające do wykazania zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nie mogą ograniczać się do ustalenia przesłanek negatywnych dla uwłaszczenia PKP. Natomiast w wyniku błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej organ w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie, w szczególności nie wykazując, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej. Organ odwoławczy nie odniósł się także do kwestii ewentualnego wyłączenia z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Organ nie przeprowadził ponownej oceny dowodów i nie rozpoznał istoty sprawy, a odniósł się jedynie do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając za prawidłową dokonaną przez organ odwoławczy ocenę materiału dowodowego w zakresie zaistnienia podstaw do komunalizacji spornej działki. Jako bezsporne Sąd przyjął ustalenia organu, że PKP nie legitymują się decyzją o ustanowieniu na ich rzecz prawa zarządu do nieruchomości, której komunalizację kwestionują. Sąd stwierdził również, że organ II instancji trafnie przyjął, że jako dowodu ustanowienia prawa zarządu na rzecz PKP nie można uznać decyzji Urzędu Dzielnicowego K.– [...] z dnia [...] czerwca 1989 r. o ustaleniu opłaty za grunt znajdujący się w zarządzie [...] Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w K. Zindywidualizowanej decyzji o ustanowieniu zarządu do konkretnej nieruchomości, wydanej w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie mogą zastąpić inne dokumenty, bo prawa zarządu nie można domniemywać. Ponadto Sąd uznał, że organ właściwie przeanalizował możliwości powstania po stronie PKP prawa zarządu z mocy prawa, w oparciu o przepisy konstytuujące PKP oraz wyjaśnił, że podstawę prawną przynależności spornej nieruchomości do organu administracji, w sytuacji, gdy żaden inny podmiot nie legitymuje się prawem zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z 29 dnia kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego o nierozpoznaniu istoty sprawy i skupieniu się wyłącznie na zarzutach odwołującego, a tym samym naruszeniu art. 15 K.p.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Odnosząc się natomiast do merytorycznego stanowiska organu odnośnie podstaw komunalizacji, Sąd I instancji uznał za prawidłowy pogląd, według którego komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała podmiotowego prawa zarządu do spornych działek, organ trafnie również przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo, iż PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu. Sąd podkreślił, opierając się na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., sygn. III CZP 38/91, że "nowelizacja art. 128 K.c. (dokonana z dniem 1 lutego 1989 r.) spowodowała uchylenie konstrukcji jednolitej własności państwowej, która w jej radykalnym ujęciu uznawała, że państwowe osoby prawne nie mogą mieć żadnych swoich praw podmiotowych - w tym prawa własności - a jedynie zarządzają własnością państwową. Zmiana art. 128 K.c. spowodowała, że zarząd ten uzyskał natomiast cechy prawa podmiotowego". Z tego punktu widzenia brak podmiotowego prawa zarządu po stronie PKP uzasadniał komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP odpowiada bowiem ustawowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym znaczeniu należały one do terenowego organu administracji państwowej. Za błędny uznał Sąd pogląd wyrażony w skardze, co do zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), dokonując wykładni terminu "należące do" stwierdził, iż grunt nieoddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym, mienie należało więc w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że PKP uzyskała tytuł prawny do władania nieruchomością. Sąd podkreślił, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie i w wydanym - na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy - przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione. Na koniec Sąd odnotował, że skarżący błędnie przytoczył tezę zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/04, której prawidłowe brzmienie jest następujące: "grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 ze zm.), tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym". Sąd podkreślił, iż powyższy pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie NSA.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a tym samym błędne zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności art. 5 ust. 1, art. 11 ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 740) oraz przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. nr 51, poz. 301 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie uznała, iż nieruchomość stanowiąca dz. ewid. nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji. W ramach tej podstawy kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.), polegający na jego błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że skoro postępowanie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy przywołane wyżej przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji PP PKP nie mają zastosowania. Kwestionowanemu orzeczeniu postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przy wydawaniu decyzji przepisów postępowania administracyjnego, w tym: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. na skutek naruszenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 7, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 34, 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. W motywach skargi kasacyjnej wywiedziono, że organy obu instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, powinny ustalić przesłanki pozytywne komunalizacji mienia, a mianowicie czy w dacie 27 maja 1990 r. należało ono do terenowych organów administracji stopnia podstawowego oraz podległych im jednostek wymienionych treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3. Natomiast przesłanki negatywne określone w art. 5 ust. 1 winny być badane w jego zakresie pojęciowym, tj. należenia mienia do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym. Powyższy przepis, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie wprowadza negatywnej przesłanki komunalizacji w postaci pozostawania mienia w ustanowionym zarządzie państwowej osoby prawnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pojęciem tym nie posłużył się także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. W 13/91. Zgodnie z wykładnią Trybunału nieruchomość pozostająca w zarządzie państwowej osoby prawnej należała w sensie prawnym do terenowych organów administracji państwowej, jak również należała do państwowej osoby prawnej ale w innym zakresie. Pojęcie należała można zgodnie ze stanowiskiem Trybunału odnieść do relacji pomiędzy państwową osobą prawną, a jej organem założycielskim. Także art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi podstawy do badania w postępowaniu komunalizacyjnym przesłanki w postaci przysługującego państwowej osobie prawnej tytułu do nieruchomości, bowiem w przepisie tym chodzi o zagospodarowanie nieruchomości. Omawiany przepis stanowił materialnoprawną podstawę przekazywania państwowym osobom prawnym nieruchomości w drodze aktów administracyjnych, co jednak nie stanowiło o ustanowieniu na ich rzecz tytułu prawnego. Czynność ta miała w poprzednich realiach ustrojowych jedynie charakter porządkowy, i jak słusznie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, dopiero po nowelizacji art. 128 K.c., przyznawano państwowym osobom prawnym prawa podmiotowe. Na gruncie bowiem przepisów prawa obowiązujących do 1 lutego 1989 r., tj. w okresie obowiązywania zasady jedności mienia ogólnonarodowego, mienie przekazywane było państwowym osobom prawnym i podmioty te zarządzały powierzonym mieniem, co w istocie oznaczało, że właśnie "zarządzanie" jako określony stan faktyczny, pozwalało na wykonywanie przez te podmioty czynności cywilnoprawnych. Zdaniem PKP, przesłanka pozytywna, jaką jest pozostawanie mienia w ustanowionym zarządzie PKP, winna być badana na gruncie art. 200 u.g.n. i w tym zakresie podlega rozważeniu ewentualne badanie cech prawa podmiotowego po stronie skarżącego, po nowelizacji art. 128 K.c. Zakwestionowano również dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów wyłączających komunalizację, w tym art. 11 ustawy. W tym zakresie wskazano, że wykaz przedsiębiorstw stanowiący załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. nie dotyczył przedsiębiorstw o charakterze ogólnonarodowym, podporządkowanym organom administracji centralnej, a takim przedsiębiorstwem było PKP. Skoro PP PKP nie było podległe terenowym organom administracji państwowej, to nie mogło być wymienione. Ustawodawca nie objął bowiem komunalizacją z mocy prawa gruntów takich przedsiębiorstw jak PKP, działających na obszarze całego kraju i podległych administracji centralnej. Poza tym, z art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że gminy nie otrzymały z mocy prawa mienia należącego do terenowych organów administracji stopnia wojewódzkiego. Gminy nie otrzymały także mienia należącego do centralnych organów administracji oraz przedsiębiorstw podległych tym organom, które tym samym stanowi "inne mienie" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy. Podniesiono również, że w dacie wejścia w życie ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Na mocy art. 46 ust. 2 tej ustawy, w stosunku do PKP funkcję organu założycielskiego pełnił Minister Transportu Żeglugi i Łączności, a zatem organ administracji centralnej, a nie organ administracji terenowej. Tym samym mienie PKP nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, którą to okoliczność pominął WSA w Warszawie. Treść art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP wskazuje, iż ustawodawca uznał, że co do zasady grunty PP PKP nie podlegały komunalizacji. Przepisy te stanowią, że grunty dla których PKP nie posiada - nie dysponuje dokumentami przekazującymi formalnie nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie, pozostały własnością Skarbu Państwa. Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04, który stwierdził, że ustawodawca wprowadzając regulacje art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji PP PKP, kierował się założeniem, że grunty te pomimo braku dokumentów o zarządzie, nie stały się z mocy prawa własnością gmin i pozostały własnością Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z akt sprawy nie wynika, aby Polskim Kolejom Państwowym S. A. w Warszawie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętych zaskarżonymi do Sądu pierwszej instancji decyzjami organów administracji. Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku skupiono się przede wszystkim na ocenie przysługiwania skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości.

Stroną bowiem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziaływuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy, potwierdzany decyzją komunalizacyjną, wydaną na podstawie powołanych wyżej przepisów. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody, wydana w trybie wskazanych przepisów prawa, stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także – jako właściciel – może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości. Z tego właśnie względu, podmioty te mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., mającej wpływ na wykonywanie praw przez te podmioty.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny ustaleń organów administracji o braku przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym S. A. w Warszawie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., skoro okoliczność ta miała znaczenie dla stwierdzenia przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym S. A. w Warszawie przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Jakkolwiek więc Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził prawidłowego wniosku z dokonanych przez organy administracji ustaleń, iż brak przysługiwania Polskim Kolejom Państwowym S. .A w Warszawie tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości nie legitymował do uznania za stronę w postępowaniu komunalizacyjnym, przez co organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze z odwołania Polskich Kolei Państwowych SA w Warszawie, to jednak brak zarzutu kasacyjnego na tę okoliczność uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważenie uznania jej za wadliwość pozwalającą uchylić zaskarżony wyrok.

Wracając do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności badaniu podlegał zarzut procesowy niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie spełnienia przez Gminę K. przesłanki komunalizacyjnej – należenia spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Okoliczność ta była przedmiotem badania w postępowaniu przed organem I instancji. W aktach sprawy znajduje się m. in. pismo PKP S. A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. z dnia [...] stycznia 2008 r., w którym zawarto informację, że droga na przedmiotowej działce nr [...] obręb [...] K. [...] nie została zbudowana przez PKP, nie jest także zarządzana i utrzymywana przez PKP S. A. Jako zarządcę drogi wskazano [...] Zarząd Komunalny. Ponadto z pisma tej jednostki z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że działka ta stanowi ulicę [...], która uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r. zaliczono do dróg lokalnych miejskich (obecnie gminnych). W takim stanie rzeczy nie sposób kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku.

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny.

Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do obu działek Sąd trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu.

Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nawet faktyczne władanie nieruchomością przez PKP (co jak wyżej wykazano nie miało miejsca) odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W tej mierze należało stwierdzić, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Przyjmując wykładnię terminu "należące do" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) stwierdzić należało na tej podstawie, iż grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, nie należał do przedsiębiorstwa.

Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością, poza tym, że pozostawała ona w ewidencji PKP. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Natomiast co do art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.), to przepisy te mówią o gruntach, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu Kolei bez tytułu prawnego, zaś dla komunalizacji mienia przesądzająca jest data 27 maja 1990 r. Art. 34 dotyczy uwłaszczenia Kolei z mocy prawa, zaś art. 34a stanowi, że grunty te, tj. takie, które z dniem wejścia w życie ustawy stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Kolei, nie mogą być komunalizowane. Jednak komunalizacja tych gruntów jest niemożliwa dopiero od dnia 1 czerwca 2003 r. Grunty zatem, które były w posiadaniu Kolei dnia 5 grudnia 1990 r. są przedmiotem uwłaszczenia, co od dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej do dnia 1 czerwca 2003 r. nie przeszkadzało komunalizacji, a dopiero od tej daty, tj. od dnia 1 czerwca 2003 r. komunalizacji nie podlegają. Polskie Koleje Państwowe S. A. w niniejszej sprawie nie przedstawiły jednak dowodu, co do tytułu do mienia na dzień 5 grudnia 1990 r., nie wykazały zatem przeszkody do komunalizacji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.