Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 579/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 10 marca 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina Miejska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2020 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2020 r., nakazując jednocześnie wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych przez Gminę Miejską polegających na przebudowie nawierzchni drogowych, sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazowej, teletechnicznej oraz sieci oświetlenia, na terenie działek nr [..]-[..] (powstałej w wyniku podziału działki nr [..]), [..]-[..], w obrębie ewidencyjnym nr [..], na terenie działki nr [..], w obrębie ewidencyjnym nr [..] oraz na terenie działek nr [..]-[..], w obrębie ewidencyjnym nr [..], przy ul. C. i R. w S., realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę nr [..] z dnia 12 kwietnia 2010 r. oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę, jak również w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jak również nakazano Gminie Miejskiej wykonanie, pod nadzorem osoby uprawnionej, niezbędnych zabezpieczeń na terenie placu budowy poprzez wygrodzenie strefy prowadzonych robót przed dostępem osób postronnych oraz w miejscach występowania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego piwnic znajdujących się pod płytą chodników w rynku.

Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy nawierzchni drogowych, sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazowej, teletechnicznej oraz sieci oświetlenia realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [..] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę.

W dniu 27 czerwca 2019 r. przeprowadzono kontrolę prac prowadzonych na podstawie wskazanego pozwolenia na budowę, w wyniku której organ I instancji ustalił, że Gmina Miejska jako inwestor dokonała wielu zmian w zagospodarowaniu terenu objętego pozwoleniem na budowę w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały na zmianie szerokości jezdni i chodników, zmianie lokalizacji i ilości zewnętrznych miejsc postojowych z 67 miejsc na 59, zmniejszeniu powierzchni biologicznie czynnej poprzez likwidację trawników i narożnych skrzyń z roślinnością wokół budynku Ratusza, rezygnację z obszarów zielonych wraz z drzewami, zlokalizowanych w pasie miejsc postojowych (łączne ok. 1550m2), rezygnacji ze schodów zewnętrznych zlokalizowanych po stronie północnej i południowej do budynku Ratusza, wyłączeniu możliwości przejazdu samochodów po stronie południowej, montażu dwóch fontann (strona południowa), montażu donic wolnostojących z drzewami oraz roślinnością niską (ok. 68 szt.), wymurowaniu ponad poziom terenu dwóch studni (strona zachodnia), montażu słupków ulicznych ograniczających przejazd (ok. 230 szt.), zmianie lokalizacji, ilości, i rodzaju oświetlenia ulicznego, zmianie przebiegu trasy części uzbrojenia podziemnego tj. przyłączy wody, przyłączy energetycznych, kanalizacji deszczowej, sanitarnej, gazowej, braku uzgodnienia wszystkich zmian z Konserwatorem Zabytków Powiatu.

Ponadto, organ I instancji ustalił, że z przedłożonego dziennika budowy nr [..] wynika, iż kierownik budowy nie dokonał wpisu o wstrzymaniu robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem jak również, że w dzienniku budowy brak było wpisów dotyczących oceny stanu technicznego piwnic znajdujących się pod płytą chodników w rynku oraz rozwiązań technicznych ich zabezpieczenia i sposobu prowadzenia robót w miejscach ich występowania. Piwnice wchodzące w płytę chodników w rynku przynależą do istniejących kamienic i znajdują się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków nr rej. [..] jako układ urbanistyczny Starego Miasta. W ocenie organu nadzoru I instancji nieprzeprowadzenie przez inwestora inwentaryzacji oraz kontroli stanu technicznego piwnic, a także sporządzenia oceny technicznej tych obiektów i zaprojektowania sposobu prowadzenia robót w ich obszarze, budzi uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót oraz co do odpowiedniego stanu technicznego piwnic. W konsekwencji dopuszczenie ruchu pieszego nad istniejącymi piwnicami w płycie ryku może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Z tych względów organ I instancji postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez Gminę Miejską polegające na przebudowie nawierzchni drogowych, sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazowej, teletechnicznej oraz sieci oświetlenia na terenie działek oraz nakazał wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej niezbędnych zabezpieczeń na terenie placu budowy poprzez wygrodzenie strefy prowadzonych robót przed dostępem osób postronnych oraz w miejscach występowania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego piwnic znajdujących się pod płytą chodników na rynku.

Rozpoznając zażalenie Gminy od powyższego postanowienia organ odwoławczy uznał, że zmiany dokonywane w trakcie przebudowy, z wyjątkiem zmian polegających na montażu donic wolnostojących z drzewami i roślinnością niską (ok. 68 szt.), słupków ulicznych ograniczających przejazd (ok. 230 szt.) oraz wyłączeniu możliwości przejazdu samochodów po stronie południowej, stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). W ocenie organu odwoławczego dokonywane zmiany wymagały uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków Powiatu zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że kontunuowanie robót budowlanych wobec braku inwentaryzacji oraz kontroli stanu technicznego piwnic, które znajdują się pod płytą chodników w rynku, a które ujawnione zostały na etapie realizacji robót oraz nie były objęte zatwierdzoną dokumentacją projektową może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości, wstrzymał wykonywane roboty budowlane, a w punkcie 3 nakazał Gminie Miejskiej wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej, niezbędnych zabezpieczeń na terenie placu budowy poprzez wygrodzenie strefy prowadzonych robót przed dostępem osób postronnych oraz w miejscach występowania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego piwnic znajdujących się pod płytą chodników w Rynku. Ponadto, organ odwoławczy uzupełnił podstawę prawną postanowienia o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlane, nie naruszając, jak stwierdził, art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a.

W skardze Gmina Miejska zarzuciła naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu zabezpieczenia na terenie placu budowy przez Gminę Miejską, podczas, gdy zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego uznane przez organ za istotne nie dotyczyły całego obszaru realizowanej inwestycji, lecz jego stosunkowo niewielkiej części, tym samym zabezpieczenie robót (oraz wstrzymanie prac) bez wskazania w jakiej części należy dokonać niezbędnych zabezpieczeń np. przez wskazanie numerów działek lub konkretnego zakresu robót, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i wymagają ich zabezpieczenia, nie jest prawidłowe. W ocenie skarżącej, powyższe uniemożliwia wykonanie zaskarżonego postanowienia. Ponadto, podniesiono zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że brak było przeprowadzenia przez inwestora inwentaryzacji oraz kontroli stanu technicznego piwnic, oraz, iż roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, które wymagają wykonania zabezpieczeń na terenie budowy bez wskazania w jaki sposób dochodzi do zagrożenia bezpieczeństwa. W ocenie skarżącej, tego rodzaju zagrożenie nie występowało, gdyż zlecono inwentaryzację piwnic, a nad sklepieniami wykonano podbudowę, która miała za zadanie izolację stropu oraz odciążenie stropów poprzez zastosowanie odpowiednich geosyntetyków i materiałów. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że piwnice nie stanowią jej własności, a zatem to na właścicielach budynków, do których przynależą piwnice spoczywa obowiązek monitorowania ich stanu technicznego i ich ewentualna naprawa.

Gmina zarzuciła naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia i orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, bez uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, jednocześnie pozbawiając Skarżącą prawa do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia w toku instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt 3 i umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie jako bezprzedmiotowego, a alternatywnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko dotychczas wyrażane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do weryfikacji, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Wskazać przy tym należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., powyższe obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie.

Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 134 p.p.s.a., treść uzasadnienia skargi, z którego wynika szczegółowa argumentacja i stanowisko skarżącej Gminy oraz charakter zaskarżonego postanowienia, kontrolą legalności Sąd objął całe zaskarżone postanowienie.

Zaskarżone postanowienie organ nadzoru budowlanego II instancji wydał w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót (pkt 1) oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (pkt 2).

Istotą postępowania naprawczego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia w trybie art. 50 Prawa budowlanego, a następnie decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jest legalizacja robót budowlanych wykonywanych w warunkach przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i przywrócenie stanu zgodności z prawem. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19, LEX nr 2830008).

Z charakteru postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót wynika, że stwierdzenie przez organ przesłanek zastosowania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych nakłada na organ obowiązek wskazania w postanowieniu, po pierwsze, przyczyn wstrzymania, a po drugie ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Wstrzymanie wykonania robót budowlanych prowadzonych ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, służy wdrożeniu niezbędnych działań zabezpieczających określone dobra do czasu wydania decyzji naprawczej, względnie utraty mocy postanowienia. Z charakteru instytucji wstrzymania robót budowlanych wynika, że rozstrzygnięcie o zabezpieczeniach jest obligatoryjnym elementem treści postanowienia stanowiącym konsekwencję ustaleń organu nadzoru co do wadliwości prowadzonych robót budowlanych. Wskazane elementy postanowienia są względem siebie komplementarne i nierozłączne, co oznacza brak możliwości kwestionowania wyłącznie rozstrzygnięcia o niezbędnych zabezpieczeniach. Pozostawienie w obrocie orzeczenia wyłącznie o wstrzymaniu robót budowlanych bez nakazów dotyczących zabezpieczeń należałoby uznać za rażąco naruszające wskazaną regulację, niepełne, a zatem niespełniające roli, jaką mu przypisał ustawodawca.

Z treści skargi wynika, że Gmina w istocie zakwestionowała przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego twierdząc, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego w 2010 r. projektu budowlanego dotyczą tylko niewielkiego fragmentu inwestycji, natomiast zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z wykonaniem przez inwestora robót budowlanych w obrębie piwnic na Rynku nie zostało w żaden sposób wykazane. Natura zastrzeżeń Gminy oraz sformułowany w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 3 i umorzenie postępowania administracyjnego lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uzasadnia twierdzenie, że jej intencją było podważenie legalności rozstrzygnięcia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w jego całokształcie, w tym sposobu zabezpieczeń określonego w pkt 3 zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżone postanowienie podjęto w wyniku wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w zakresie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji polegającej na przebudowie nawierzchni drogowych, sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazowej, teletechnicznej oraz sieci oświetlenia na terenie określonych ściśle działek w S. (art. 50 ust. 1 pkt 4) oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Organy w oparciu o przedłożoną dokumentację projektową obejmującą zatwierdzony decyzją z 2010 r. pierwotny projekt budowlany oraz dokumentację projektową obejmującą projekt wykonawczy - zamienny z 2016 r. i z 2018 r. obejmujący wzmocnienie stropów piwnic ustalił zakres i charakter odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oceniając je jako istotne i uzasadniające wdrożenie procedury naprawczej. Z ustaleń organy wynikało, że w zakres istotnych odstępstw wchodzą: zmiana szerokości jezdni i chodników, zmiana lokalizacji i ilości zewnętrznych miejsc postojowych z 67 na 59, zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej poprzez likwidację trawników i narożnych skrzyń z roślinnością wokół budynku Ratusza, rezygnacja z obszarów zielonych wraz z drzewami zlokalizowanymi w pasie miejsc postojowych (łącznie około 1550 m2, rezygnacja ze schodów zewnętrznych zlokalizowanych po stronie północnej i południowej do budynku Ratusza, wyłączenie możliwości przejazdu samochodów po stronie południowej, montaż dwóch fontann (strona południowa), montaż donic wolnostojących z drzewami oraz roślinnością niska (około 68 sztuk), wymurowanie ponad poziom terenu dwóch studni (strona zachodnia), montaż słupków ulicznych ograniczających przejazd (około 230 sztuk), zmiana lokalizacji, ilości i rodzaju oświetlenia ulicznego, zmiana przebiegu trasy części uzbrojenia podziemnego, tj. przyłączy wody, energetycznych, kanalizacji deszczowej, sanitarnej i gazowej, brak uzgodnienia zmian z Konserwatorem Zabytków Powiatu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru w zaskarżonym postanowieniu z zakresu istotnych odstępstw od projektu budowlanego wyłączył montaż donic wolnostojących z drzewami i roślinnością niską oraz słupków ulicznych ograniczających przejazd, jak również wyłączenie możliwości przejazdu samochodów po stronie południowej.

Z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że przesłankami wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oprócz okoliczności, o których mowa w ust. 1, jest jednocześnie aktualne prowadzenie tych robót w dacie wydawania postanowienia. Istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego sprowadza się do przerwania robót wykonywanych. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Wstrzymanie robót budowlanych może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 (wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/06 i z dnia 12 października 2007 r. II OSK 629/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego ma charakter postanowienia zabezpieczającego w interesie publicznym i stanowi wyraz ingerencji organu państwa w sytuacji, kiedy to inwestor podejmuje roboty budowlane w sposób w takim stopniu wadliwy, że występuje zagrożenie dla ważnego interesu państwa. Postanowienie takie ma na celu zatrzymanie budowy do czasu spełnienia warunków umożliwiających jej kontynuację.

Dokonując analizy w zakresie możliwości zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, bezwzględnie w każdym przypadku trzeba mieć na uwadze stan faktyczny prowadzonych robót budowlanych. Skoro powyższa regulacja dotyczy sytuacji wymagających wprowadzenia w formie prawem przewidzianej (postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych) pilnego zabezpieczenia przed konsekwencjami nieprawidłowego stanu występującego na budowie podczas wykonywania robót budowlanych, na czas do podjęcia kolejnego już merytorycznego (decyzyjnego) rozstrzygnięcia, musi uwzględniać aktualny w dacie orzekania postanowieniem stan faktyczny. Tylko wówczas można będzie osiągnąć cel, jakiemu służy wydanie danego orzeczenia, a także to, że będzie ono wykonalne i skuteczne.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, np. ze względu na wady występujące podczas wykonywania robót ziemnych (realizacji wykopów) lub też wykonanie większej liczby kondygnacji niż wynikałoby to z pozwolenia na budowę, ze wskazaniem na ewentualność zagrożenia dla ludzi lub mienia, podczas gdy w czasie wydania (doręczenia inwestorowi) tego postanowienia stan robót jest już dużo bardziej zaawansowany lub też roboty faktycznie zostały zakończone, jest pozbawione jakiejkolwiek racjonalności, a nawet można twierdzić, że takie postanowienie nie nadaje się do wykonania. Może się nawet okazać, że wadliwe postanowienie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nawet nie można wykluczyć zarzutu sprzeczności z Konstytucją RP (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2019).

Z uzasadnień organów obu instancji wynika, ze kwestia aktualnego stanu zaawansowania robót i możliwości ich wstrzymania, ze względu na to, że są nadal prowadzone, nie była przedmiotem rozważań organu i ta jedna z zasadniczych przesłanek zastosowania instytucji wstrzymania prowadzenia robót budowlanych nie została zweryfikowana.

Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie nie ustaliły w sposób niewątpliwy, czy kwestionowane roboty są jeszcze prowadzone czy zostały już zakończone. Natomiast zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty uzasadniają przypuszczenie, że w dacie wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, stanowiące przedmiot sporu roboty były już wykonane. Powyższe wynika z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 27 czerwca 2019 r., w którym po raz pierwszy dano wyraz dostrzeżonym nieprawidłowościom odnosząc je wyraźnie do robót już zrealizowanych w obrębie Rynku, inwentaryzacja geodezja wykonanych robót budowlanych, którą na wezwanie organu nadzoru budowlanego przedłożył inwestor oraz sama treść kwestionowanych postanowień, w których organ w sposób nie budzący wątpliwości odnosi się do robót już zrealizowanych.

Ze względu na zakres kwestionowanego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obejmującego całą inwestycję wskazać należy, że zastrzeżenia organu co do prawidłowości robót budowlanych dotyczyły wyłącznie robót prowadzonych w obrębie ulic: [..]-[..]. Do tych zmian odnosi się dokumentacja projektowa zamienna – wykonawcza sporządzona przez inwestora w 2016 r. i 2018 r., która nie została zatwierdzona w procedurze uzyskiwania zmiany pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego nie wynika, ażeby stwierdzone istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyły innych rejonów inwestycji niż tego, do którego donosi się wskazana dokumentacja projektowa zamienna wykonawcza, w tym, żeby dotyczyły ulic [..], w obrębie których – zgodnie z oświadczeniem Gminy złożonym w toku postępowania administracyjnego i zawartym w skardze – prowadzone są aktualnie roboty budowlane. Do tych jednak robót budowlanych organy nadzoru budowlanego nie miały zastrzeżeń, co potwierdza brak w zgromadzonym materiale dowodów wskazujących na ich prowadzenie w sposób objętych hipotezą przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, zakres wstrzymania prowadzenia robót budowlanych powinien być adekwatny zarówno do aktualnego stanu zaawansowania inwestycji (stanu faktycznego), jak również do zakresu istotnych odstępstw od projektu budowlanego i przepisów bądź stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska i nie powinien odnosić się do robót, które nie są obarczone powyższymi nieprawidłowościami. Zwłaszcza w przypadku inwestycji wieloetapowych, objętych jedną decyzją o pozwoleniu na budowę, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, kluczowe są ustalenia faktyczne, po pierwsze potwierdzające prowadzenie robót budowlanych w dacie rozważania przez organ nadzoru potrzeby wstrzymania ich prowadzenia, po drugie stwierdzające w sposób niewątpliwy i szczegółowy zakres nieprawidłowości uzasadniających zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że organy nie wskazały potrzeby wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w orzeczonym zakresie i tym samym podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, co nie oznacza, że nie ujawniły okoliczności uzasadniających potrzebę prowadzenia postępowania naprawczego.

Natomiast w odniesieniu do robót budowlanych przeprowadzonych ponad sklepieniami piwnic znajdujących się pod terenem inwestycji w obrębie Rynku, w ocenie Sądu organ nie wykazał, ażeby stwierdzona wadliwość mogła rodzić skutek w postaci ewentualnego zaistnienia istotnego zagrożenia dla całej inwestycji, w tym dla robót budowlanych aktualnie prowadzonych w rejonie ulic [..].

Skoro organy nie wykazały potrzeby wstrzymania prowadzenia robót budowlanych to również zakres ustalonych niezbędnych zabezpieczeń nie jest zasadny. Poza tym, że zakres tych zabezpieczeń nie odpowiada stanowi faktycznemu, to został on sformułowany nieprawidłowo. Wzgląd na konieczność precyzyjnego formułowania nakładanych na jednostkę obowiązków nakazywał precyzyjne określenie niezbędnych zabezpieczeń. Ze względu na zasięg przedmiotowej inwestycji objętej jednym pozwoleniem na budowę i wstrzymanie robót prowadzonych na jego podstawie, postanowienie w zakresie niezbędnych zabezpieczeń powinno mieć charakter szczegółowy, w sposób adekwatny do stwierdzonych nieprawidłowości z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego formułujący wymagania w zakresie działań, jakie należy podjąć celem zabezpieczenia przed naruszeniem dóbr chronionych. Określone przez organ wymagania nie mogą wykroczyć poza niezbędność potrzebną do zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz mienia bądź środowiska. Ocena zakresu niezbędnych zabezpieczeń należy do organu nadzoru i nie może być przerzucona na inwestora, którego obowiązkiem jest wyłącznie powstrzymanie się od działań inwestycyjnych i wykonanie nakazanych zabezpieczeń. To na organie spoczywa kompetencja do ustalenia tych wymagań. Ustalenie powyższych wymagań i ich realizacja nie pozostają bez wpływu na możliwość zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro bowiem adresat postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przy uwzględnieniu unormowania zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, może i powinien wykonać roboty budowlane o charakterze niezbędnych zabezpieczeń, to wykonanie takich robót nie może powodować konsekwencji w postaci rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Nakazanie rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego nie może mieć więc miejsca, jeżeli roboty budowlane wykonane w warunkach w przepisie tym określonych miały charakter niezbędnego zabezpieczenia w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie, pomimo tego, że ustalonych zabezpieczeń nie można było zaakceptować ze względu na brak wykazania warunków do wstrzymania prowadzenia robót w tej części, co do której organ stwierdził wadliwości, to również brak ich precyzyjnego ustalenia i przerzucenie obowiązku doprecyzowania niezbędnych zabezpieczeń na inwestora na etapie ich wykonywania nie mogło być uznane za zgodne z art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Według Sądu nie potwierdził się natomiast zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., albowiem ze względu na tożsamość faktycznych podstaw rozstrzygnięcia obu instancji, treść zaskarżonego postanowienia jest wyłącznie wyrazem dopuszczalnego prawnie uzupełnienia podstawy prawnej i doprecyzowania rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nadzoru budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań, a które sprowadzają się przede wszystkim do dokonania pełnych ustaleń faktycznych co do aktualnego stanu zaawansowania robót budowlanych objętych zakresem stwierdzonych nieprawidłowości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stanowiąc m.in., że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.