Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1854/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1187/10 w sprawie ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K.H. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1187/10, oddalił skargę K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa odmówił K.H. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych z niezbędnym zagospodarowaniem terenu (drogi, tereny rekreacyjne) na działkach nr [...],[...], obręb [...] z infrastrukturą techniczną przy ulicy M. w K.".

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K.H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność uzupełnienia postępowania poprzez odniesienie się do przedłożonej przez inwestora analizy urbanistyczno-architektonicznej i w tym kontekście ponownej oceny materiału dowodowego, a także ustosunkowania się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek sąsiednich w stosunku do terenu planowanej inwestycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu I instancji nie można uwzględnić wniosku inwestora, albowiem brak jest zabudowy sąsiedniej pozwalającej na spełnienie wymagań w zakresie cech i parametrów urbanistycznych dla wnioskowanej zabudowy, a jednocześnie planowana inwestycja nie spełnia wymagań ładu przestrzennego. Nadto organ wyjaśnił, że teren inwestycji w całości znajduje się we wnętrzu urbanistycznym z zielenią naturalną i kształtowaną, które rozdzielają obszary zainwestowania miejskiego, przy czym granice tego wnętrza stanowią: rzeka R. oraz zabudowa usytuowana w pasie urbanistycznym względem ul. P. Charakteru tego obszaru jako zwartego obszaru zieleni nie deprecjonuje również - zdaniem organu I instancji - istniejący w sąsiedztwie (na działce nr [...]) budynek mieszkalny. Zdaniem organu planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na tereny, których podstawowym sposobem zagospodarowania jest zieleń naturalna wolna od zabudowy oraz zieleń urządzona z drobnymi obiektami rekreacyjnymi. Dla planowanej inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do działek sąsiednich, a jednocześnie z analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika możliwość ustalenia innej obowiązującej linii zabudowy, stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W sprawie nie zostały więc spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a dodatkowo planowana inwestycja jest sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, o których mowa w art. 2 tej ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do zaleceń organu odwoławczego poszerzono obszar analizowany tak, by w jego granicach znalazł się cały obszar do którego przynależą działki nr [...] i [...], a wyodrębniony ul. M., rzeką R. oraz ul. P. Jednocześnie w aneksie nie stwierdzono zmian w badanym obszarze, dla którego sporządzono poprzednią analizę. Nadto wskazano, że organ I instancji wyjaśnił inwestorowi wątpliwości, które podnosił w pierwotnie wniesionym odwołaniu, a z których to wynika, że okoliczności te nie mogą wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w odniesieniu do planowanej inwestycji brak jest możliwości ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, rozumianej jako linia przebiegająca w odległości od pasa drogowego drogi publicznej (§ 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Nie można także wyznaczyć tej linii zabudowy w inny sposób, albowiem planowania inwestycja znajdowałaby się w całości poza linią ograniczającą istniejącą zabudowę od terenów zieleni, położonych w głębi na zachód od ul. P., wychodząc tym samym poza obszar zurbanizowany i wkraczając w centrum zieleni naturalnej i urządzonej, usytuowanej pomiędzy ul. M., a rzeką R. Powoduje to w konsekwencji, iż zaproponowane zamierzenie - niezależnie od innych powodów przytoczonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji - nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z tego względu nie było możliwe uwzględnienie wniosku, który zainicjował niniejszą sprawę, a tym samym zbędne stało się ustalanie pozostałych wskaźników przyszłej zabudowy.

Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniósł inwestor domagając się uchylenia zarówno decyzji zakwestionowanej, jak i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja jest prawidłowa.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dodatkowe postępowanie dowodowe przeprowadzone przed organem I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy szczegółowo wyjaśniło zarzuty skarżącego. Sporządzone wówczas dokumenty (aneks, notatka służbowa oraz część tekstowa analizy) w sposób bardzo skrupulatny i jednoznaczny wyjaśniają, dlaczego zarzuty skarżącego nie mogą odnieść skutku. Znalazło to odbicie w treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wątpliwości Sądu nie budzą ani ustalenia faktyczne, ani uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ miał obowiązek wyznaczyć wszystkie parametry zabudowy bez względu na okoliczność, iż negatywnie ocenia możliwość zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 - 5 tego przepisu, a więc także ustalenia wszystkich parametrów zabudowy wymienionych w pkt 1. Brak jednego z tych elementów powoduje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie będzie mogła być wydana. Nadto Sąd wyjaśnił, że brak możliwości ustalenia linii zabudowy w niniejszej sprawie wynika z faktu, że istniejąca zabudowa, która mogłaby posłużyć do ustalenia tego parametru nie spełnia warunków ustawy o drogach publicznych, bowiem jest usytuowana w odległości 1,5 m od pasa drogowego. Obiektywnie możliwe jest ustalenie innej linii zabudowy, jednakże objęta wnioskiem zabudowa w całości przekracza tę linię. Takie wnioski wynikają z części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 7 grudnia 2008 r.

Wskazując zaś na § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd podniósł, że wprawdzie możliwe jest odstąpienie od generalnych zasad ustalania linii zabudowy, jednakże powyższe musi być szczegółowo uzasadnione. W świetle tego przepisu nie jest wykluczona sytuacja, w której pomimo odstąpienia od zasad ogólnych nadal nie będzie podstaw do ustalenia linii zabudowy. I taka sytuacja, zdaniem Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu powyższe jest wystarczające, by w niniejszej sprawie odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo wyjaśniło, dlaczego nie ustalono warunków zabudowy, mimo że dla działki nr [...] decyzję taką wydano, a także dlaczego za uwzględnieniem wniosku skarżącego nie może przemawiać treść analizy sporządzonej w sprawie nr [...] dla zamierzenia polegającego na budowie kompleksu sportowo-apartamentowego. W zaskarżonej decyzji odniesiono się też do analizy urbanistyczno-architektonicznej przedłożonej przez inwestora, podkreślając, że nie podaje ona działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, których sposób zabudowy miałby być kontynuowany w przypadku planowanej inwestycji. Nadto wskazano, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ocenę powyższych kwestii dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podkreślono także, że inwestor zainicjował wcześniej postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...],[...], położonych w bliskim sąsiedztwie działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, po drugiej stronie ul. M. Podnosił wówczas te same argumenty (przemawiające jego zdaniem za ustaleniem warunków zabudowy), co obecnie. Organy administracji odmówiły wówczas ustalenia warunków zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 379/09, oddalił skargę inwestora, a Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 października 2010 r., wydał wyrok pod sygn. akt II OSK 1542/09, oddalający jego skargę kasacyjną. Sąd I instancji przytoczył fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nadto Sąd podniósł, że obszar analizowany w przeważającej części stanowi tereny zielone obejmujące swoim zasięgiem głównie tereny ogródków działkowych. Jest to część zwartego wielohektarowego obszaru zieleni naturalnej i urządzonej, znajdującej się w makrownętrzu krajobrazowym Doliny R. zwanym [...]. Tereny te o różnej strukturze własności są związane z systemem zieleni miejskiej, tj. z obszarem Błoń Krakowskich, Lasem Wolskim, Wzgórzem św. Bronisławy, oddzielającej obszary zainwestowania miejskiego w zachodniej części K. Obszar analizowany przynależy do "klina zachodniego" zielonych terenów K. ukształtowanych od [...] w kierunku zachodnich granic miasta z gminą Z. Tereny otwarte wzdłuż doliny R. pełnią funkcję korytarza ekologicznego, kształtują regionalny korytarz przewietrzania obszaru intensywnie zurbanizowanego i mają wpływ na utrzymanie równowagi ekosystemu miasta. W związku z powyższym Sąd uznał, że proponowany przez inwestora zespół zabudowy w przestrzeni otwartych terenów zielonych miasta stanowiłby "obcy" zespół zabudowy w tym rejonie miasta i byłby sprzeczny z funkcją tego terenu (tereny zieleni publicznej). Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a/ przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

b/ przepisu § 3 ust. 1 "rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania w sprawie sposobu przestrzennego" w zw. z art. 61 ust. 6 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie,

c/ przepisu § 4 ust. 1-3 "rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania w sprawie sposobu przestrzennego" w zw. z art. 61 ust. 6 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu,

d/ przepisu § 4 ust. 4 "rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania w sprawie sposobu przestrzennego" w zw. z art. 61 ust. 6 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie,

e/ przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu,

f/ przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to:

a/ przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b/ przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na pominięciu naruszenia przepisów postępowania dowodowego, w tym dokonania analizy urbanistycznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

d/ przepisu art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi posiadającej uzasadnione podstawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

e/ przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegające na nieuchyleniu decyzji wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii mapy znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09 oraz załączonej do akt niniejszej sprawy mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, na okoliczność różnicy w położeniu wskazanych na mapach inwestycji, polegającej na tym, że planowane są one w odmiennie przyjętych układach urbanistycznych. Skarżący nie miał wcześniej możliwości powołania ww. dowodu ze względu na fakt, iż przed doręczeniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wiedział, że Sąd będzie się odnosił do sprawy o sygn. akt II OSK 1542/09.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący kasacyjnie wskazał, że zakwestionowany wyrok został wydany z naruszeniem art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że w sprawie zachodzi brak jednego z elementów o których mowa w tym przepisie. Bowiem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jeśli w obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jedna działka posiadająca zabudowę o funkcji identycznej z wnioskowaną (w przypadku tej konkretnej sprawy będzie to działka nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dostępna z tej samej drogi publicznej ul. M., znajdująca się po tej samej stronie drogi, ale także działki nr [...] i [...] oraz działka nr [...] po przeciwnej stronie ulicy), to zawsze można (należy) wyznaczyć pozostałe parametry przyszłej zabudowy. Wskazano także, że treść decyzji organu I instancji zawiera informację, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (funkcja identyczna z wnioskowaną). W ocenie inwestora Sąd pomijając tę kwestię dokonał naruszenia powołanego wyżej przepisu prawa materialnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 ust. 1-3 "rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 6 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd dokonał błędnej oceny sposobu wyznaczenia linii zabudowy, albowiem wskazując, że istniejąca zabudowa, która mogłaby posłużyć do ustalenia tej linii usytuowana jest w niezgodnej z przepisami odrębnymi odległości od drogi publicznej, nie wskazano jakich przepisów niezgodność ta dotyczy, ani też na jakich działkach taka zabudowa jest zlokalizowana. Tymczasem istotnie, jak wynika z treści załącznika nr 2 do decyzji, zabudowa działek nr [...] i [...] usytuowana jest w granicy działki drogowej ul. M., ale też budynek użytkowany jako mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] usytuowany jest w odległości 75 m od ul. M. Okoliczności te, zarówno Sąd, jak i organy obu instancji w ogóle pominęły. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro organ stwierdza występowanie zabudowy po tej samej stronie ul. M. (dz. nr [...][...] i [...]), to jest to podstawa i jednocześnie nakaz do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z przepisem § 4 ww. rozporządzenia. Z mocy powołanego § 4 ust. 2 następuje więc korekta linii zabudowy w taki sposób, aby nie naruszała ona przepisów odrębnych. Przepis ten posiada taką właśnie funkcję, że daje podstawę do wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od faktycznie występującego, co oznacza równocześnie spełnienie wymagań przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji parametru, jakim jest linia zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie wskazał, że § 4 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, więc argumentacja Sądu w tym zakresie była bezprzedmiotowa.

Skoro jednak Sąd przyjął, że organ prawidłowo zdecydował się na wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia (choć zadaniem skarżącego kasacyjnie, w tej sprawie powinien wyznaczyć linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 1, 2 lub 3), to – zdaniem autora skargi kasacyjnej – analizę urbanistyczną należało wykonać w odniesieniu do zabudowy występującej przy ul. M., a nie przy ul. P., albowiem zgodnie z wnioskiem dostęp do działki będzie odbywać się od strony drogi publicznej - ul. M. Należy również zwrócić uwagę, iż naruszono przepis § 4 rozporządzenia w zakresie, w jakim wynika z jego treści definicja linii zabudowy. Z analizy całości uregulowań § 4 rozporządzenia wynika, że linię zabudowy wyznacza się jako kontynuację istniejącej linii (§ 4 ust. 1) stanowiącej granicę zabudowy od strony drogi publicznej (§ 4 ust. 3). Tymczasem na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji wyznaczono linię zabudowy po przeciwnej niż droga (ul. P.) stronie istniejącej zabudowy. W ten sposób linia zabudowy wyznaczona w niniejszej sprawie stanowi, zamiast granicy zabudowy od strony drogi publicznej, granice zabudowy od strony działek niemających dostępu do tej drogi. Ponadto, z treści § 4 ust. 1 wprost wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się na działce objętej wnioskiem. Tymczasem organ wyznaczył "nieprzekraczalną" linię zabudowy daleko poza granicami działek objętych wnioskiem. Działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej.

Wskazano także, że Sąd bezkrytycznie przeniósł rozważania NSA zawarte w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1542/09, mimo że był on wydany w innej sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji o funkcji mieszkaniowo-usługowej, a nie jak w tej sprawie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w przeciwieństwie do przywoływanej sprawy, obecny wniosek uwzględnia również mieszany charakter funkcji występującej w obszarze analizowanym i samo to powinno było zostać uwzględnione w treści analizy urbanistycznej. Organ I instancji pomijając tę kwestię, a następnie Sąd I instancji przyjmując takie ustalenia za poprawne, naruszyli przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej uzasadniony jest również zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim Sąd nie zwrócił uwagi, że obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony w sposób nieprawidłowy. W decyzji wielokrotnie pojawia się twierdzenie organu, iż działki objęte wnioskiem znajdują się w wyraźnie wyodrębnionym obszarze urbanistycznym. Jednakże analiza pomija działkę nr [...] (i działki dalsze), na której znajduje się dom jednorodzinny, położony w owym wyraźnie wyodrębnionym obszarze urbanistycznym. Ponadto, na załączniku graficznym do decyzji obszar analizowany wyraźnie przekracza granice rzeki R. i sięga zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej po południowej stronie rzeki. Takie ustalenie granic obszaru analizowanego nie dość, że wykazuje sprzeczność pomiędzy jego opisem tekstowym, a graficznym, to jeszcze całkowicie przeczy tezie o odnoszeniu się do jakiegoś wyodrębnionego obszaru urbanistycznego. Jak można bowiem mówić o wyodrębnionym obszarze, skoro jego granice na południu przekraczają naturalną granicę jaką stanowi rzeka, a od strony zachodniej w sposób czysto arbitralny zostały wyznaczone w taki sposób, aby nie objąć zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy tej samej drodze publicznej, co planowane zamierzenie inwestycyjne. Ponadto, Sąd nie odniósł się do zarzutu pominięcia w analizie sporządzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa zabudowy na działce nr [...] i [...] (zdjęcia zabudowy w załącznikach odwołania od decyzji I instancji), zabudowy na działce nr [...] (zdjęcia zabudowy w załącznikach odwołania od decyzji I instancji), na działce nr [...] analiza wymienia jedynie drobne obiekty rekreacyjne i gospodarcze, pomimo istnienia budynku o powierzchni około 95 m² (zdjęcia zabudowy i mapa w załącznikach odwołania od decyzji I instancji).

W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w świetle treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od struktury własności występującej w obszarze analizowanym, ani też od istnienia korytarzy przewietrzania miasta. Tym bardziej, że są to okoliczności podlegające uwzględnieniu przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem odnosząc się do zarzutów skargi odwołał się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestii analizy urbanistycznej przedłożonej przez skarżącego. Zaś pominięcie okoliczności, że na obszarze na którym pokrywają się ustalenia zarówno analizy inwestora, jak i analizy stanowiącej załącznik do decyzji, ujęta jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach nr [...] i [...], stanowi o naruszeniu przepisu art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności nie zaistniała, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony pozostaje zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, a przede wszystkim art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., choć argumentacja przedstawiona na ich poparcie nie w pełni zasługiwała na uwzględnienie. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, stąd też należało go uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższych wymogów. W zaskarżonym wyroku brak jest należytego uzasadnienia oddalenia wniesionej przez K.H. skargi. Skoro wyłączną podstawą odmowy ustalenia żądanych w tej sprawie warunków zabudowy był brak możliwości ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. M. w K., to należało precyzyjnie w motywach zaskarżonego wyroku odnieść się do tej kwestii, wyjaśniając przesłanki dopuszczalności ograniczenia prawa własności skarżącego.

Niewątpliwie lakoniczne uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się w istocie do przyjęcia kategorycznej tezy, że brak możliwości ustalenia linii zabudowy w niniejszej sprawie wynika z faktu, że istniejąca zabudowa, która mogłaby posłużyć do ustalenia tego parametru nie spełnia warunków ustawy o drogach publicznych, bowiem jest usytuowana w odległości 1,5 m od pasa drogowego. Zauważono nadto, że możliwe jest ustalenie innej linii zabudowy co przewiduje § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), lecz w tej sprawie nie było to możliwe i powołano się w tym zakresie na wnioski z części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 7 grudnia 2008 r.

Kwestię nowej obowiązującej linii zabudowy uregulowano w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Tym samym ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić tu należy, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości), a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia. Dlatego też należało w motywach zaskarżonego wyroku precyzyjnie, odnosząc się do zarzutów skargi, ocenić w całokształcie okoliczności tej sprawy prawidłowość niemożności wyznaczenia linii zabudowy, pomimo iż przepis § 4 pkt 4 cytowanego wyżej rozporządzenia daje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, nie ograniczając w zasadzie żadnymi sztywnymi ramami. Sąd powinien również poddać ocenie analizę sporządzoną w niniejszej sprawie, w tym przede wszystkim wywody o niemożliwości wyznaczenia innej linii zabudowy i przedstawić w tym zakresie niezbędne rozważania. Takich wywodów i ocen w tej sprawie brak.

Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie: obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.) - porównaj wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publikowany ONSA i WSA, nr 6 z 2012r., poz. 101.

Ponadto zasadnie wskazano w motywach skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji bezkrytycznie przeniósł rozważania NSA zawarte w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1542/09 na grunt rozpoznawanej sprawy, mimo że był on wydany w innej sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji o funkcji mieszkaniowo-usługowej, a nie jak w tej sprawie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Bez precyzyjnego określenia tożsamości sprawy, na którą powoływał się Sąd I instancji, stosowanie jakichkolwiek analogii nie jest dopuszczalne.

Tym samym usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. mający wpływ na wynik sprawy, a zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi należy uznać za co najmniej przedwczesne. Zaś pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w tych okolicznościach sprawy i przy uwzględnieniu powyższych rozważań pozbawione są doniosłości prawnej.

Ponownie rozpoznając sprawę należy mieć na uwadze nie tylko powyższe rozważania, ale również treść art. 134 P.p.s.a. Norma art. 134 § 1 tej ustawy dotyczy granic orzekania statuując zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze to, iż rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy o jakim mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawane jest gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu przejmuje dopiero decyzja administracyjna.

Natomiast jest faktem notoryjnym dla składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, iż działki nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. M. w K. objęte zostały uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy-Małe Błonie" - uchwała nr C/1332/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy-Małe Błonie (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 27 maja 2010 r. Nr 269, poz. 1779). Plan ten obowiązywał od 27 czerwca 2010 r. Zaskarżoną zaś decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu [...] lipca 2010 r., a więc w okresie gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł do obrotu prawnego i jako źródło prawa obowiązywał na terenie miasta K.

Istotnym też jest to, że kontrola legalności zaskarżonych decyzji dokonywana jest przez sądy administracyjne z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonej decyzji nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli decyzji. Zatem późniejsze stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. (patrz: wyroki WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 972/11 oraz NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1665/12) nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.