Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 312/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art.66, art.77
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 146, art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 roku sprawy ze skargi B. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania B. K. i B. K. od decyzji Komisarza Rządowego dla Gminy P. znak: [...] z dnia [...], w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy do 500 kW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, liniami kablowymi i przyłączem do krajowego systemu elektroenergetycznego na działce nr ewid. 747/2, obręb D., gm. P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 500 kW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, liniami kablowymi i przyłączem do krajowego systemu elektroenergetycznego na działce nr ewid. 747/2, obręb D., gm. P., zostało wszczęte na wniosek B. K. i B. K., pod zarzutem niebrania udziału w postępowaniu bez ich winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie i dopuścił do udziału wnioskodawców B. K. i B. K., którzy w toku wznowionego postępowania złożyli zastrzeżenia i uwagi.

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Komisarz Rządowy dla Gminy P., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy P. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ I instancji uznał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na nieruchomości sąsiadujące oraz na działkę stanowiącą własność skarżących, jest w granicach normy, co zostało potwierdzone stanowiskiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (postanowienie RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] i opinia PPIS z dnia 10 października 2011 r, znak: [...]). Organ I instancji uznał więc, że wydałby, w wyniku przeprowadzonego po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, dlatego orzekł, jak w sentencji.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. i B. K. zarzucili, iż w niniejszej sprawie nie zostały należycie wskazane okoliczności uzasadniające wydaną decyzję, w szczególności, czy wadliwość formalna, jaką był brak udziału strony w postępowaniu, wpłynęła na merytoryczne rozstrzygnięcie. Zdaniem strony organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję naruszył powyższe obowiązki, tym samym czyniąc udział skarżących w postępowaniu jedynie pozornym, a ponadto nie przeprowadził tego postępowania w całości, ponieważ nie uzgodnił realizacji inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. pomimo, iż taki obowiązek nakłada na organ administracji art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1235 ze zm.). W ocenie skarżących postępowanie po jego wznowieniu powinno zostać w całości powtórzone, co dotyczy również uzgodnień. Wyjaśnienia autorów raportu oraz odpowiedź organu pierwszej instancji na uwagi do raportu wniesione przez skarżących zwierają szereg nowych informacji, niezawartych w raporcie w tym dotyczące przeprowadzonych kontroli nocnych i nasłuchów ptaków oraz działań podejmowanych przez ornitologa, jak również dotyczące grzybów, płazów i owadów. Informacje te nie zostały przedstawione organom opiniującym, w tym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Ł. Skarżący zarzucili również, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się do wskazanych przez nich błędów analizy akustycznej poprzez zastosowanie współczynnika szorstkości gruntu G=1, zamiast G=0, czego konsekwencją było zmniejszenie wartości emisji hałasu, a tym samym zmniejszenie faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko. Skarżący argumentowali, iż przyjęcie współczynnika G=1, nie jest miarodajne w sytuacji, gdy grunt jest mokry lub pokryty lodem, ponieważ wówczas pochłanialność fali akustycznej jest bliska zeru. Zdaniem skarżących w raporcie oddziaływania na środowisko brak jest danych dotyczących występowania płazów, gadów, ssaków oraz grzybów na terenie objętym planowaną inwestycją, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 7 lit a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stwierdzenia w ww. zakresie zawarte w raporcie są lapidarne.

W odpowiedzi na odwołanie inwestor przedstawił swoje stanowisko i wskazał, że z ustaleń raportu oraz dokumentów ewidencyjnych wynika, że nieruchomość nie pozostaje w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, zatem nie może być mowy, aby inwestycja mogła mieć wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących. Z przedstawionej w raporcie analizy akustycznej wynika wyraźnie, iż planowane przedsięwzięcie, zarówno w wariancie inwestorskim, jak i alternatywnym nie będzie powodować przekroczenia wartości dopuszczalnych równoważnego poziomu hałasu na obszarze zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w porze dnia (55 dB) i w porze nocy (45 dB). Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zaszły inne przesłanki, które pozwalają na wydanie odmownej decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, inwestor uznał, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy z rozszerzeniem kręgu stron postępowania organ wydałby wyłącznie decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wspomnianą na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia w analizie akustycznej współczynnika szorstkości gruntu wyjaśniło, że analiza akustyczna została wykonana przez autorów raportu zgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r., w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. nr 21, poz. 11), wskazującymi zastosowanie modelu obliczeniowego rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku określonego w normie PN-ISO 9613-2 Akustyka -"Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczania". Zasadność zastosowania tej normy wynika również z postanowień Dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i kontroli poziomu hałasu w środowisku. Do obliczenia propagacji hasłu zarówno w wariancie inwestorskim, jak i alternatywnym przyjęty został współczynnik szorstkości gruntu G=1. Zgodnie z powołaną wyżej normą współczynnik szorstkości na ww. poziomie przyjmowany jest w przypadku otoczenia o powierzchni pokrytej trawą, drzewami lub inną zielenią, a więc charakterystycznej dla terenów rolnych, znajdujących się wokół planowanej inwestycji. Współczynnik G=0 przyjmowany jest, gdy otoczenie źródła hałasu stanowi grunt twardy, taki jak bruk, woda, lód, beton i wszystkie inne powierzchnie o małej porowatości. W tym kontekście nie można uznać, iż przyjęcie do obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu współczynnika szorstkości G=1 jest błędne i w efekcie powoduje zaniżenie wartości natężenia hałasu. W ocenie Kolegium analiza akustyczna wykonywana w celu ustalenia poziomu hałasu, który może emitować planowane przedsięwzięcie oparta jest na pewnych założeniach teoretycznych, które zawsze obarczone są niepewnością, a po drugie, ustalony, przy zastosowaniu opisanej wyżej metody obliczeniowej oraz przyjętego współczynnika szorstkości gruntu, poziom hałasu docierający do badanych czterech punktów emisji dźwięku, scharakteryzowanych jako zabudowa zagrodowa, zarówno w wariancie inwestorskim (budowa dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 500 kW, wysokości wieży nośnej 28, 7m i poziomie hałasu 95,9 dB), jak i w przyjętym do realizacji wariancie alternatywnym (budowa jednej elektrowni wiatrowej o mocy 500 kW, wysokości wieży nośnej 45, Om i poziomie hałasu 101,0 dB), nie przekroczy poziomu 40 dB (por.: zał. nr 1 i zał. nr 2 do analizy akustyczne stanowiącej zał. 5 do raportu), tj. najsurowszej normy dopuszczalnego poziomu hałasu, przewidzianej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dla pory nocy). Zostaną zatem zachowane dopuszczalne normy hałasu przewidziane dla znajdującej się w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji zabudowy zagrodowej. Co więcej, nawet gdyby przyjąć, iż ze względu na potencjalną możliwość zmiany warunków szorstkości gruntu, np. w przypadku pokrycia lodem lub zmoczenia deszczem gruntu wokół elektrowni wiatrowej, zastosowanie współczynnika G=0 byłoby uzasadnione, to i tak przewidywany poziom hałasu nie przekroczyły dopuszczalnych norm przewidzianych dla zabudowy zagrodowej, tj. 45 dB.

Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżących, iż klasyfikacja akustyczna terenu stanowiąca podstawę analizy akustycznej zawiera nieaktualne dane skoro dokonana została na dzień 29 lipca 2011 r., zaś analizę akustyczną przeprowadzono w dniach 2 i 3 listopada 2011 r. Twierdzenie skarżących, iż linia zabudowy oraz granice terenów podlegających ochronie mogły być w tym czasie przesunięte jest całkowicie niezrozumiałe.

Zarzut braku wskazania w raporcie, czy planowana turbina wiatrowa będzie urządzeniem nowym, czy też pochodzącym z rynku wtórnego – w ocenie SKO - jest bez znaczenia z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska., bowiem winna ona w każdym przypadku odpowiadać obowiązującym standardom technicznym gwarantującym jej bezpieczne funkcjonowanie, popartych odpowiednimi certyfikatami.

Kolegium nie uwzględniło też zarzutu niedokonania analizy akustycznej uwzględniającej emisję hałasu podczas budowy, eksploatacji i likwidacji planowanego przedsięwzięcia, ponieważ odpowiednie informacje, jak również wyniki badań i wnioski z nich płynące zostały przedstawione zarówno w analizie akustycznej (zał. nr 5 do raportu), jak w treści raportu na s. 58.

Dalej organ wyjaśnił, że w przedłożonym przez inwestora raporcie, wbrew zarzutom skarżących, dokonano analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na poszczególne komponenty krajobrazu, zarówno pod kątem opisu krajobrazu, jego potencjalnych obserwatorów, jak i kluczowych punktów widokowych, na które może mieć wpływ elektrownia wiatrowa. Raport zawiera w tym zakresie szczegółowe dane, analizę wpływu planowanego przedsięwzięcia na charakterystyczne elementy krajobrazu oraz wnioski z niej płynące (s. 67-68 raportu), poparte dokumentacją fotograficzną zawierającą wizualizację planowanego przedsięwzięcia na tle otoczenia w odniesieniu do rożnych dostępnych punktów widokowych (zał. 8 do raportu). W ocenie organu zarzuty skarżących odnoszące się do doboru punktów widokowych w przedstawionej wizualizacji stanowią jałową polemikę z ustaleniami raportu. Przyjęcie każdego punktu, z którego może być obserwowane planowane przedsięwzięcie, w celu określenia jego wpływu na krajobraz, może być zawsze kontestowane przez innego obserwatora, co jednak nie ma wpływu na ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ten element środowiska. Elektrownie wiatrowe, co zostało podkreślone w raporcie, zawsze stanowią dominantę w otoczeniu zwłaszcza, gdy są zlokalizowane na ternach rolniczych, gdzie zazwyczaj brak jest innych równie dominujących elementów krajobrazu. Autorzy raportu w wyjaśnieniach z dnia 8 września 2014 r. wskazali, iż wybór punktów obserwacyjnych ma na celu ukazanie maksymalnie negatywnego efektu widokowego, dlatego fotografie zostały wykonane w punkach obserwacyjnych zlokalizowanych na skraju zadrzewienia, skąd turbiny wiatrowe będą najpełniej widoczne. Wynikiem tak przeprowadzonej analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na krajobraz był wybór wariantu alternatywnego jako wariantu realizacyjnego, polegającego na ograniczeniu przedsięwzięcia do jednej turbiny wiatrowej.

Kolegium stwierdził, iż zarzuty skarżących odnoszące się do braku wskazania dokładnej lokalizacji usytuowania stacji transformatorowej są również bezzasadne, bowiem dokładna lokalizacja stacji transformatorowej jest wymagana na etapie budowlanym realizacji inwestycji, podczas zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ przyznał, że z uwagi na stwierdzony brak negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze (ptaki, nietoperze, florę i faunę) nie zachodzi konieczność podjęcia działań kompensacyjnych, dlatego ewentualny brak informacji w tym zakresie, w przedstawionym przez inwestora raporcie, nie miał wpływu na ocenę oddziaływania na środowisko oraz wydane w jej wyniku rozstrzygnięcie. Zaś przeprowadzona inwentaryzacja flory i fauny występującej na terenie objętym planowanym przedsięwzięciem oraz w jego otoczeniu nie wykazała występowania chronionych gatunków grzybów, płazów, gadów i owadów. Teren inwestycji to grunty orne, które nie przestawiają szczególnej wartości, jako siedliska w ww. rodzajów fauny. W związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia nie zostaną zmienione stosunki wodne na terenie inwestycji, jak również nie wpłynie ona na miejsca bytowania i rozrodu występującej na tym terenie fauny. Opis elementów flory i fauny został zawarty na s. 65-66 raportu oraz na s. 58-63 zał. nr 7 do raportu. Kolegium zaakcentowało, iż organ uzgadniający (RDOŚ) uznał za wystarczające informacje zawarte w tym zakresie w raporcie.

Organ podkreślił, że roczny monitoring ornitologiczny i chiropterologiczny nie wykazał na terenie objętym planowaną inwestycją występowania ptaków prowadzących nocny tryb życia (por. skład awifauny w okresie pozalęgowym i lęgowym oraz występującej w okresie zimowym, s. 6-12 załącznika nr 7 do raportu), wobec tego nie zachodziła potrzeba prowadzenia nocnych nasłuchów ptaków. Badania awifauny nie wykazały występowania bocianów na tym terenie. Wobec tego podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące inwentaryzacji flory i fauny oraz monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego Kolegium uznało za chybione.

Zastrzeżenia skarżących dotyczące realizacji planowanego przedsięwzięcia w otulinie [...] Parku Krajobrazowego są również bezzasadne, jak ocenił organ. Kwestia planowanej lokalizacji przedsięwzięcia i jej wpływu na znajdujący się w odległości około 0,4 km [...] Park Krajobrazowy została szczegółowo przedstawiona w raporcie (s. 77-79 raportu) oraz oceniona w ramach przeprowadzonego postępowania uzgadniającego. W wyniku tych ustaleń Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], stwierdził, że z uwagi na rodzaj, charakterystykę, skalę inwestycji oraz jej odległość od obszarów chronionych należących do sieci Natura 2000, nie będzie miała znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony, przedmiot ochrony, integralność i spójność obszarów chronionych. Pozytywne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którego wypowiedź, jako organu specjalistycznego w zakresie ochrony środowiska, jest wiążąca w postępowaniu środowiskowym, ma kapitalne znaczenie dla oceny dopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia. Subiektywne odczucie skarżących dotyczące tej kwestii nie może mieć wpływu na przeprowadzoną ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary chronione.

W przedstawionym raporcie zawarta również została ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w warunkach wystąpienia poważnej awarii (por. s. 86-88 raportu). Ocena skarżących dotycząca tej kwestii stanowi w istocie polemikę z ustaleniami raportu, w której skarżący poddają krytyce przedstawione przez inwestora działania zapobiegające wystąpieniu poważnej awarii, jak np. przed urwaniem się łopat wirnika lub wystąpieniem erozji fundamentu. Organ stanął na stanowisku, że argumenty przedstawione przez skarżących co do niedostateczności przyjętych rozwiązań są całkowicie bezzasadne, jak również nie znajduje uzasadnienia w treści raportu zarzut skarżących dotyczący niezgodności ze stanem faktycznym opisu zabytków chronionych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięciem. Na terenie planowanego przedsięwzięcia, jak i w jego najbliższym otoczeniu nie występują dobra kultury materialnej podlegające ochronie (por. s. 56 raportu). Subiektywne przekonanie skarżących w tym zakresie nie może skutecznie podważać ustaleń raportu.

Zarzut braku przedstawienia w raporcie harmonogramu robót jest całkowicie chybiony, ponieważ decyzja środowiskowa nie odnosi się do etapu budowlanego planowanego przedsięwzięcia. Na etapie określania środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia ustaleniu podlegają uwarunkowania jakie planowane przedsięwzięcie winno spełniać z punktu widzenia ochrony środowiska w fazie budowy, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia. Szczegółowy harmonogram robot wymagany jest na etapie realizacji projektu budowlanego.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem skarżących dotyczącym braku opisu w raporcie poszczególnych elementów infrastruktury technicznej planowanego przedsięwzięcia, ponieważ opis ten zawarty został na s. 28-34 raportu (opis stacji transformatorowej, jej rodzajów i poszczególnych elementów, kabli energetycznych, placu manewrowego i dróg dojazdowych). Informacje dotyczące zabezpieczenia wierzchniej warstwy ziemi oraz wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko gruntowe zawarte zostały na s. 66-67 i na s. 95 raportu, co czyni bezzasadnymi zarzuty podniesione w tym względzie przez skarżących. Powyższe dotyczy też zarzutów odnoszących się do braku informacji o rodzaju i ilości materiałów i zasobów przewidywanych do zużycia na etapie budowy (por. s. 43-44 raportu) oraz skutków pośrednich oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (por. s. 45-50 raportu). Co do braku określenia trasy dowozu materiałów, sprzętu i konstrukcji przeznaczonych do budowy, to zauważyć należy, iż na etapie środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagane podanie tego rodzaju informacji (por. art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Kolegium stwierdziło, że zarzut niepełnej analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi nie może się ostać. Analiza taka została w raporcie przeprowadzona w sposób wyczerpujący. Inwestor przedstawił i poparł odpowiednimi badaniami oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia w zakresie hałasu (s. 61-62 raportu i analiza akustyczna - zał. nr 5), emisji infradźwięków (s. 69-70 raportu), efektu stroboskopowego (s. 70-71 i zał. nr 6 raportu), pola elektromagnetycznego (s. 72-74 raportu) oraz emisji drgań (s. 75 raportu), jak również podsumował ww. oddziaływania przestawiając ocenę warunków życia ludzi, w której stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie, w przyjętym do realizacji wariancie alternatywnym (budowa jednej elektrowni wiatrowej), nie będzie negatywnie oddziaływało na zdrowie i życie ludzi (s. 75-76 raportu). Organy specjalistyczne zaaprobowały przyjęty do realizacji wariant inwestycji, jako gwarantujący zachowanie standardów środowiska wymaganych ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzi.

Kolegium przypomniało, że przedstawiona przez inwestora w raporcie analiza oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko została poddana ocenie organów specjalistycznych, które wyraziły pozytywne stanowisko w przedmiocie realizacji planowanego przedsięwzięcia (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]; opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 10 października 2011 r., znak: [...]), co skutkowało wydaniem kwestionowanej decyzji środowiskowej. Wniesione w toku wznowionego postępowania uwagi i zastrzeżenia nie miały wpływu na dokonaną ocenę w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia (o czym wyżej), zatem nie zachodziła potrzeba, wbrew zarzutom odwołania, powtórzenia całej procedury, w tym ponownego poddania materiału dowodowego ocenie organów współdziałających.

Kolegium stwierdziło, iż wydana w wyniku wznowienia decyzja administracyjna odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, dlatego stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, w myśl art. 146 § 2 Kpa, jest prawidłowe.

B. i B. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i zarzucili :

1) mające wpływ na wynik postępowania naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 1232, ze zm.) wyrażającego zasadę przezorności poprzez jej całkowite pominięcie przez organ w rozstrzyganiu sprawy,

2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na nieuwzględnieniu sprzeczności w zebranym materiale dowodowym skutkujące przyjęciem, że analiza akustyczna na potrzeby raportu została wykonana prawidłowo,

- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej przepisy prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 7 oraz 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących - wbrew twierdzeniom organów obu instancji - we wznowionym postępowaniu zachodziła potrzeba powtórzenia całej procedury i ponownego poddania materiału dowodowego ocenie organów uzgadniających, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący wskazali, że art. 66 powołanej ustawy stawia określone wymogi jakim powinien odpowiadać raport, a brak jednego z wskazanych tam elementów (opisu występowania innych niż nietoperze i ptaki zwierząt oraz brak wskazania, czy na terenie inwestycji występują grzyby ) powoduje, że dokument ten jest sporządzony z naruszeniem przepisów prawa.

Skarżący zarzucili organowi, że bezkrytycznie oparł się o wyjaśnienia autorów raportu i przedłożył odpowiedzi na ich uwagi w całości oparte o wyjaśnienia autorów raportu. Zdaniem skarżących dopiero w późniejszych wyjaśnieniach autorzy raportu wskazali, że w raporcie pominięto szczegółowy opis dotyczący płazów, gadów i owadów, gdyż inwestycja zlokalizowana jest na terenach mało dla nich atrakcyjnych.

Skarżący uznali, że decyzja środowiskowa była dotknięta wadliwością, nie tylko formalną ale i materialną, gdyż w raporcie jest błąd w wykonanej analizie akustycznej, który może skutkować zmianą wyników obliczeń, a tym samym może wpłynąć na zakres oddziaływania akustycznego inwestycji. Według strony analiza akustyczna stanowiąca załącznik nr 5 do raportu wykonana została niezgodnie z normą PN-ISO 9613-2 Akustyka: tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej, w oparciu o błędnie przyjęty współczynnik szorstkości gruntu, co skutkowało zaniżeniem wyników obliczeń. W ocenie strony organ I instancji w pełni oparł się o wyjaśnienia autorów raportu nie poddając krytycznej ocenie informacji w nich zawartych, zaś autor analizy akustycznej przyznał, iż obecnie przyjmuje się współczynnik szorstkości gruntu na poziomie niższym niż 1 oraz wskazał, że takie podejście nie obowiązywało w dniu sporządzenia raportu. Tym samym przyznał, że przyjęto współczynnik nieodpowiadający wymaganiom normy na dzień podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Odnosząc się do niniejszej kwestii SKO nie zwróciło uwagi na nieścisłości wynikających już z samej treści wyjaśnień inwestora, bezkrytycznie przytoczonych przez organ I instancji. Strona zauważyła, że w przypadku, gdy nie ma pewności co do zasięgu i natężenia oddziaływania należy stosownie do zasady przezorności, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przyjmować założenia najmniej korzystne dla środowiska, z których wynika największe natężenie. Ponadto skarżący wskazali, że dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ winien dysponować informacjami aktualnymi, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie stanem z roku 2011.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą stwierdzono, że ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej została wydana z naruszeniem prawa.

Zatem kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego (wznowienia postępowania), a jego podstawę stanowił art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jeżeli zaś w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Warto wyjaśnić, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002r., sygn. OPS 11/02 celem wznowieniowego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonym wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość zakończonego postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa ( art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i §2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. Akt I SA 1289/99 - organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, zastosowanie rozwiązania z art. 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie po wznowieniu postępowania i może być wyłącznie wynikiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. Co do zasady więc rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego w trybie art. 106 k.p.a. z zagwarantowaniem skarżącemu udziału w tym postępowaniu. Tylko wówczas skarżący, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, będzie mógł w pełni skorzystać z przymiotu strony postępowania, zająć stanowisko w kluczowych dla sprawy kwestiach, ewentualnie skorzystać z przysługujących środków odwoławczych związanych z procedurą uzgodnieniową.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż postępowaniu nadzwyczajnym należało ponownie dokonać uzgodnienia z RDOŚ w tym miejscu należy wskazać, że z uwagi na specyficzną regulację tego uzgodnienia w istocie stronie nie odebrano prawa do zajęcia stanowiska i zaskarżenia postanowienia organu uzgadniającego. Powyższe wynika z tego, że postanowienie organu uzgadniającego zaskarżalne jest tylko w drodze odwołania od decyzji środowiskowej. Warto tu wyjaśnić, iż zgodnie z regulacją art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia, służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W k.p.a. sytuacja, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, uregulowana jest w art. 106, który w § 5 stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ opiniujący (uzgadniający) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Stosownie jednakże do przepisu art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 7 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1235 ze zm.), do postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Oznacza to, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie w tym przypadku normy art. 142 k.p.a., w konsekwencji postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Należy zauważyć, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1886/09, WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 435/10 i z 9 grudnia 2010 r., II SA/Ol 755/10, LEX nr 969441).

Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut skargi, iż stronę pozbawiono możliwości kwestionowania postanowienia organu uzgadniającego (co miałoby uzasadniać ponowne uzgodnienia), skoro strona mogła je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto należy wskazać, że wszelkie uzgodnienia wydawane w toku postępowania głównego zachowują swoją aktualność i zasadność w odniesieniu do stanu zaistniałego na datę wydania tej decyzji. Jakakolwiek próba ich kwestionowania przez relatywizację w czasie nie może odnieść zamierzonego skutku.

Z tego też względu nie zachodziła konieczność ponownego zwracania się do tych organów o dokonanie ponownych uzgodnień, gdyż przedmiotem była tylko ich ocena w ramach postępowania odwoławczego.

Przechodząc do kolejnych zarzutów należy zauważyć, iż wprawdzie organ I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżących, ale zrobiło już to SKO, które dokonało wyczerpującej analizy. Skarżący nie mają racji, iż Kolegium – odpowiadając na ich uwagi – oparło się wyłącznie o wyjaśnienia autorów raportu. Oczywiste jest, że Kolegium musiało się odnieść do treści raportu, jednak oceniało ją także przez pryzmat ustaleń wynikających z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 roku, a także materiału dowodowego zgromadzonego w toku wznowionego postępowania.

Bezpodstawny jest również zarzut, iż raport przedstawiony przez inwestora nie odpowiada ustawowym wymaganiom (brak opisu występowania nietoperzy, ptaków i grzybów), bowiem - jak słusznie stwierdziło Kolegium – opis elementów flory i fauny występującej na terenie oddziaływania inwestycji został przedstawiony w raporcie na stronach 62-66 raportu oraz w załączniku nr 7 (raport z rocznego monitoringu chiropterologicznego i ornitologicznego oraz opis botaniczny) do raportu (mowa o raporcie ponownie uzupełnionym złożonym w dniu 30 grudnia 2011 roku). Warto zwrócić uwagę, iż RDOŚ właśnie z powodu występowania nietoperzy nie zaakceptował wariantu inwestycji z dwiema turbinami (z których jedna byłaby zbliżona do ściany lasu), lecz uzgodnił wariant z jedną turbiną oddaloną na bezpieczną odległość 250m od zadrzewień (str. 13 postanowienia uzgadniającego z dnia [...] grudnia 2011 roku). Nie można więc twierdzić, że ochrona ptaków i nietoperzy nie była przedmiotem rozważań organów. W tym miejscu warto przypomnieć, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (wyroki NSA z: 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11, Lex nr 1340187; 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, Lex nr 1369033).

Powyższa uwaga odnosi się również do zarzutu dokonania błędnej analizy akustycznej poprzez zastosowanie nieprawidłowego współczynnika. Inwestor w raporcie przedstawił wyliczenia dotyczące emisji hałasu z turbiny wiatrowej, które były przedmiotem kontroli organów, w tym organu uzgadniającego. Sąd dostrzega, że RDOŚ jako organ specjalistyczny zaakceptował wyliczenia inwestora w przedmiocie zachowania dopuszczalnych norm poziomu hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną, a jednocześnie zobowiązał inwestora do kontrolowania i raportowania poziomu hałasu na działce skarżących. Przyjęcie współczynnika szorstkości gruntu na poziomie G=1 właściwym dla terenów o przeznaczeniu rolniczym w niniejszej sprawie jest uzasadnione, skoro istotnie teren jest wykorzystywane pod uprawy rolne. W orzecznictwie wskazuje się, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujący równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora ( zobacz wyrok NSA W-wa z 2 marca 2014 roku II OSK 2564/12 LEX nr 1511156). W niniejszej sprawie zaś kontrraportu do powyżej przeanalizowanego raportu przez organ I instancji nie przedłożono.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 1232, ze zm.) wyrażającego zasadę przezorności poprzez jej całkowite pominięcie przez organ w rozstrzyganiu sprawy, należy wskazać, że adresatem tej normy jest ten podmiot, który podejmuje działalność, nie zaś organ administracyjny. Przepis ten stanowi, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Należy więc uznać, że organ nie mógł naruszyć art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż nie był adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie.

Wobec powyższego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art.80 kpa również nie zasługują na akceptację, bowiem organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, a następnie wydane rozstrzygnięcie, zostało prawidłowo umotywowane.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji

w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

ds