Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 552/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. WSA Marcin Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M.-W., A.Z. i M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1442/15 w sprawie ze skargi M.M.-W., A.Z. i M.Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od M.M.-W., A.Z. i M.Z. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 1442/15 oddalił skargę M.M.-W., A.Z. i M.Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] czerwca 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r., znak: [..] odmówił potwierdzenia M.M.-W., A.Z. i M.Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z.K. (B.) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w L. przy ul. [..], wskazując w uzasadnieniu decyzji, że nie zostały spełnione obie konieczne przesłanki wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił stwierdzić, aby poprzedniczka prawna wnioskodawców zamieszkiwała w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i opuściła byłe terytorium państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [..] października 2011 r., znak: [..] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wniesiona z uchybieniem terminu skarga na tę decyzję do sądu administracyjnego została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 2407/11.

M. M.-W., A.Z. i M.Z. pismem z 22 kwietnia 2014 r., w związku ze zmianą ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2011 r.

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r., znak: [..] Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [..] maja 2015 r., znak: [..] odmówił uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] października 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że jakkolwiek, wskutek nowelizacji po wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt: SK 11/12, przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem ubiegania się o przyznanie rekompensaty nie było dowiedzenie faktu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r., to warunkiem pozostało dowiedzenie, że osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do rekompensaty miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i opuściła je z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mogła na nie powrócić. Podstawą wydania decyzji z dnia [..] października 2011 r. były ustalenia organu, że Z.K. (B.) przed wojną, w dniu 1 września 1939 r. oraz w czasie okupacji mieszkała w miejscowości G., znajdującej się na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a więc miejscowość ta była jej miejscem zamieszkania w dniu 1 września 1939 r.

Zdaniem Ministra, przekazane przez strony nowe dowody, m.in. legitymacja szkolna na rok szkolny 1939/1940 A.C. - młodszej siostry Z.K. oraz dowód osobisty S.C. – drugiej siostry Z.K. wydany w R. w dniu [..] czerwca 1939 r. nie potwierdzają faktu zamieszkiwania Z.K. na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej. Dokumenty te nie odnoszą się bowiem do właścicielki nieruchomości pozostawionych lecz dotyczą jej sióstr. Również kwit kasowy płatny osobiście przez Z.K. z dnia [..] sierpnia 1939 r. w L. w żadnym wypadku nie może być potwierdzeniem miejsca jej zamieszkania na Kresach Wschodnich, a może jedynie potwierdzić fakt przebywania ww. osoby w tej dacie w L. Odnosząc się natomiast do przedstawionego przez wnioskodawców oświadczenia S.D.-K. z dnia 14 listopada 2014 r., organ podał, że nie dotyczy ono przesłanki zamieszkania Z.K. na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej, lecz odnosi się jedynie do jej ucieczki z L. Wobec powyższego, organ uznał za aktualne ustalenia dokonane przez Ministra Skarbu Państwa w postępowaniu zakończonym decyzją z [..] października 2011 r. i odmówił jej uchylenia.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r., znak: [..] po rozpatrzeniu wniosków M.M.-W., A.Z. i M.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał powyższą decyzję w mocy, w całości podzielając pogląd o braku podstaw do uchylenia decyzji z [..] października 2011 r.

M.M.-W., A.Z. i M.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opartą na zarzutach naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 1b) ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej,

2) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną skargę przywołał brzmienie znowelizowanego przepisu art. 2 pkt 1 o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i stwierdził, że chociaż dopuszczalne było posiadanie kilku miejsc zamieszkania, to organ prawidłowo ocenił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jedynym miejscem zamieszkania Z.K. była miejscowość G., na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wobec czego nie opuściła ona byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r. z przyczyn określonych w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Skoro z dokumentów wynika bezspornie, że Z.K. od 1933 r. mieszkała w G., również w okresie okupacji i później, tam też nieprzerwanie pracowała w przemyśle naftowym od [..] maja 1934 r., to we wskazanym okresie (a więc także w chwili wybuchu II wojny światowej) G. były jej miejscem zamieszkania. Żaden z przedstawionych dokumentów i oświadczeń, także tych przedstawionych przez wnioskodawców, nie odnosił się bezpośrednio do ewentualnego zamieszkiwania w L.

W ocenie Sądu samo kupno kamienicy w L. nie świadczy, tym bardziej wobec szeregu dokumentów podpisanych przez samą właścicielkę mienia i jej oświadczeń o zamieszkiwaniu i pracy w G., że L. był wówczas jej miejscem zamieszkania w rozumieniu znowelizowanego art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Tym samym Sąd uznał, że organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. zamieszkiwanie na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz opuszczenie go z przyczyn, o których mowa w art. 1 tej ustawy, a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 6 października 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia faktu, że skarżący otrzymali już częściową rekompensatę z tytułu pozostawienia przedmiotowego mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co przesądzać miałoby o prawie do uzyskania dalszej rekompensaty, Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [..] lutego 1980 r. wydana została m.in. na podstawie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego terenu i ceny położonych na nich budynków, które nie przewidywały wymogów takich, jak zawarte w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.M.-W., A.Z. i M.Z., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez błędne przyjęcie, że miarodajnym okresem, w odniesieniu do którego należy oceniać, czy Z.K. miała miejsce zamieszkania poza obecnymi granicami RP jest dzień 1 września 1939 r.,

- art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez błędne przyjęcie, że miejsce zamieszkania należy utożsamiać z miejscem pracy;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, gdyż Sąd powinien zastosować ten przepis i uwzględnić skargę, w sytuacji w której decyzje obydwu instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 1 o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez utożsamienie miejsca pracy z miejscem zamieszkania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, gdyż Sąd powinien zastosować ten przepis i uwzględnić skargę, w sytuacji w której decyzje obydwu instancji naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez brak rozważenia całego materiału dowodowego, w efekcie czego dokonano błędnych ustaleń faktycznych dotyczących faktu zamieszkiwania na byłym terytorium RP przez Z.K., przyjęcie niedopuszczalnej hierarchii wiarygodności dowodów poprzez przyznanie większej wiarygodności dowodowej oświadczeniom właścicielki nieruchomości położonej poza granicami RP oraz oświadczeniu jej przełożonego (pracodawcy) niż wiarygodność oświadczeń innych osób i innych dokumentów, w tym dokumentów urzędowych zgromadzonych w sprawie, mimo iż faktem powszechnie znanym jest to, że oświadczenia właścicielki składane były w latach 1949-52, a więc w czasach terroru stalinowskiego, przez przyznanie dokumentom prywatnym mocy dowodowej dokumentu urzędowego, tj. przypisaniu im domniemania prawdziwości,

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie Sąd nie powinien zastosować tego przepisu, ponieważ uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, jakich dopuścił się organ administracji obligowały Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być on zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Uwagi powyższe odniesione do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że zarzuty te nie mogły odnieść skutku.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła odrębnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, skoro w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także przez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem przez organy przepisów postępowania.

Niewątpliwie Sąd I instancji oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. nie stosował powołanych wyżej przepisów, nie mógł zostać zatem uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przede wszystkim z tego względu. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie w istocie upatrują błędnego niezastosowania powyższych przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z uchybieniem przepisowi art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.), czyli tzw. ustawy zabużańskiej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku uchybieniami przepisom art. art. 7, art. 8, art. 9, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Wprawdzie jako odrębny zarzut podano art. 151 p.p.s.a., jednak na jego uzasadnienie nie powołano jakichkolwiek argumentów wskazując jedynie, że "Sąd nie powinien zastosować tego przepisu, ponieważ uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, jakich dopuścił się organ administracji obligowały Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia". W istocie naruszenie art. 151 p.p.s.a. stanowi w ocenie stron skarżących kasacyjnie konsekwencję naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut niezastosowania tego przepisu byłby zatem skuteczny, gdyby Sąd stwierdzając naruszenia prawa materialnego przepisu tego błędnie nie zastosował. Nie można zaś czynić zarzutu niezastosowania tego przepisu w sytuacji, w której Sąd I instancji nie znalazł podstaw do jego użycia, a zatem uznał, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego o wpływie istotnym na wynik sprawy.

Z tych samych względów Sąd I instancji nie stosował także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności, a więc stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy, pozwalającego na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

Wprawdzie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia przepisów postępowania przed organami, a więc art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., jednakże - jak wyżej wskazano - tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. mógłby osiągnąć skutek wtedy, gdyby Sąd I instancji uchylił decyzję w wyniku uwzględnienia skargi, mimo braku naruszeń przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, czyli w przypadku zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wbrew dyspozycji normy prawnej w nim zawartej. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. trafnie nie znajdując ku temu podstaw. Wskazać należy, że działanie organu zostało przez Sąd I instancji poddane skrupulatnej kontroli pod kątem naruszenia wskazanych przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w odniesieniu do argumentów podnoszonych w skardze, a prowadzącej do prawidłowego stwierdzenia, że postępowanie dowodowe było wnikliwe, obejmowało ocenę całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i nie wykazało, aby właścicielka nieruchomości spełniała warunek zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i z przyczyn określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej opuściła to terytorium lub nie mogła na nie powrócić. W istocie zarzuty stron skarżących kasacyjnie koncentrują się na wykazywaniu niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a tym samym do naruszenia art. 80 k.p.a. Skoro bowiem Sąd I instancji trafnie wskazał na sprzeczności w dokumentach sprawy, w tym dokumentach urzędowych, na które powołują się strony (np. podnosząc, że w protokole z dnia [..] stycznia 1947 r., stanowiącym podstawę wydania orzeczenia repatriacyjnego z dnia [..] maja 1947 r., Z.K. oświadczyła, że na teren Polski przybyła w 1943 r., a z oświadczenia S.D.-K. z dnia 14 listopada 1944 r. wynika, że Z.K. wraz z siostrą S. zimą 1939/40 r. mieszkały u rodziny S.D.-K. w P. po ucieczce z L.) oraz słusznie przyjął, że z faktu opuszczenia L. w 1943 roku lub 1947 roku przez Z.K. nie wynika automatyczny wniosek o jej zamieszkiwaniu w L., a z kilku dokumentów podpisanych przez Z.K. wynikają wprost jej oświadczenia o zamieszkiwaniu od 1933 r. w G., to w odniesieniu tych ustaleń do potwierdzonego dokumentami jej zatrudnienia w tym samym czasie w G. nie ma podstaw do skutecznego zarzucania naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Spoczywającego na organach obowiązku oceny poszczególnych dokumentów – zarówno urzędowych, jak i prywatnych – nie można w realiach niniejszej sprawy ocenić jako wykonanego niewłaściwie na skutek przyjęcia niedopuszczalnej hierarchii wiarygodności dowodów.

Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi - chociaż podniesiona w ramach odrębnego zarzutu - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem naruszeń prawa materialnego i wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Podkreślić należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Gdyby jednak nawet w ramach rekonstrukcji zarzutów z treści skargi kasacyjnej (czego Naczelny Sąd Administracyjny może dokonać po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – zob. pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09) przyjąć, że skarżący kasacyjnie wiążą naruszenie art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., to zarzut ten należałoby ocenić jako niezasadny, skoro w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ powyższych przepisów k.p.a.

Z powyższych przyczyn nie mogły osiągnąć skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano na błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej przez błędne przyjęcie, że ocena miejsca zamieszkania powinna być dokonywana na dzień 1 września 1939 r., a miejsce zamieszkania jest tożsame z miejscem pracy.

Uzasadniając powyższy zarzut błędnego przyjęcia, że ocena miejsca zamieszkania powinna być dokonywana na dzień 1 września 1939 r., strony skarżące kasacyjnie wskazują na konkretne sformułowania znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z których wynika, że Sąd I instancji dokonał oceny spełnienia przez Z.K. (B.) przesłanek z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej w dniu 1 września 1939 r. przez co nie rozpoznał istoty sprawy. W dalszej części na uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej w tym zakresie wskazano, że "miarodajnym okresem dla określenia miejsca zamieszkania Z. primo voto K. secondo voto B. – było lato/jesień 1939 r. a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że co najmniej od jesieni 1939 r. Z. primo voto K. secondo voto B. miała miejsce zamieszkania w L. (...) Organ administracji we wznowionym postępowaniu, mimo zmiany przesłanek do potwierdzenia prawa do rekompensaty, nie dokonał od nowa analizy zgromadzonego uprzednio, a następnie uzupełnionego również przez strony materiału dowodowego, z uwzględnieniem nowej treści przepisu art. 2 pkt 1 u.p.r. i okoliczności, że posiadanie miejsca zamieszkania nie można już oceniać na dzień 1 września 1939 r.".

Z kolei zarzucając naruszenie art. 2 pkt 1 w/w ustawy przez błędną wykładnię miejsca zamieszkania i utożsamienie go z miejscem, w którym właścicielka nieruchomości położonej w L. wykonywała pracę, skarżący kasacyjnie podnieśli również, że Sąd, przyjmując za miejsce zamieszkania miejscowość G., gdzie koncentrowało się życie osobiste i zawodowe nie wyjaśnił, jakie elementy mogą składać się na te pojęcia, czyniąc sloganowe stwierdzenie o miejscu zamieszkania nie poparte żadnymi ustaleniami w sferze pojęciowej i oceny materiału dowodowego. Podniesiono, że Sąd nie wyjaśnił, gdzie Z.K. zamieszkiwała po zawarciu w G. związku małżeńskiego w 1936 r., czy posiadała wspólne z mężem miejsce zamieszkania, ani kiedy związek ten faktycznie ustał. Zarzucono, że fakt wykonywania pracy w G. nie może przesądzać sam przez się, że miejscowość ta stanowiła miejsce zamieszkania Z.K.. Podniesiono także, że Sąd odrzucił posiadanie przez Z.K. zameldowania na kresach wschodnich, nie wziął pod uwagę zeznań skarżących oraz oświadczeń złożonych przez osoby obce w toku postępowania, niewłaściwie oceniając znaczenie zamiaru – chęci związania się na stałe z danym miejscem.

Zarzuty powyższe nie mogły odnieść skutku.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

W odniesieniu do zarzutu błędnego przyjęcia, że ocena miejsca zamieszkania powinna być dokonywana na dzień 1 września 1939 r., należy podzielić stanowisko stron skarżących kasacyjnie, że w istocie w kilku miejscach uzasadnienia wyroku znalazły się sformułowania wskazujące na to, że Sąd I instancji badał okoliczność miejsca zamieszkania Z.K. w dniu 1 września 1939 r., chociaż nie tylko w tym dniu. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, że Sąd I instancji dokonał wykładni art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej w ten sposób, że przyjął "miarodajnym okresem, w odniesieniu do którego należy oceniać, czy Z.K. miała miejsce zamieszkania poza obecnymi granicami RP jest dzień 1 września 1939 r.". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji uwzględnił zmiany w ustawie zabużańskiej i na podstawie przytoczonych w uzasadnieniu przepisów stwierdził, że "w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono przesłankę miejsca zamieszkania na tym terytorium – zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przed dniem 1 września 1939 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepisy wymienione w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - dopuszczały, między innymi, posiadanie kilku miejsc zamieszkania" (str. 6 uzasadnienia wyroku). Mimo niespornego faktu, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji pojawiają się sformułowania świadczące o tym, że rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także konkretną datę – dzień 1 września 1939 r., to nie sposób pominąć również i tego faktu, że Sąd oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż Z.K. "od 1933 r. mieszkała w G., również w okresie okupacji i później, tam też nieprzerwanie pracowała w przemyśle naftowym od dnia [.] maja 1934 (...) stwierdzić trzeba, że we wskazanym okresie (a więc także w chwili wybuchu II wojny światowej) G. były jej miejscem zamieszkania. Żaden z przedstawionych dokumentów nie odnosi się natomiast do ewentualnego zamieszkiwania w L". Stwierdzenie powyższe w powiązaniu ze stwierdzeniem Sądu, że Z.K. zamieszkiwała na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie opuściła byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 z przyczyn określonych w art. 1 ustawy zabużańskiej oraz szeroka argumentacja Sądu odnosząca się do przedstawionego materiału dowodowego dotyczącego okresu zarówno przedwojennego, jak i potwierdzającego fakty z czasu wojny i okresu późniejszego - wskazuje, że Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej poddając w następstwie tego analizie szeroki przedział czasowy, aby ustalić miejsce zamieszkania właścicielki nieruchomości, o której prawo do rekompensaty ubiegali się skarżący kasacyjnie. Konkluzja ta wynika z całości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, a eksponowanie przez Sąd I instancji również daty 1 września 1939 r. w realiach niniejszej sprawy można rozpatrywać co najwyżej w aspekcie wadliwości uzasadnienia nie dającej podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Ponadto częściowo uzasadnienie powyższego zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie błędnego przyjęcia, że ocena miejsca zamieszkania powinna być dokonywana na dzień 1 września 1939 r., jak i uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie błędnego przyjęcia, że miejsce zamieszkania należy utożsamiać z miejscem pracy, odnosi się do kwestii błędnej oceny dowodów (w skardze kasacyjnej podniesiono bowiem, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że co najmniej od jesieni 1939 r. Z.K. miała miejsce zamieszkania w L.) oraz uchybień w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy, skoro zarzucono, że organ administracji we wznowionym postępowaniu, mimo zmiany przesłanek, nie dokonał od nowa analizy zgromadzonego uprzednio i uzupełnionego następnie materiału dowodowego. W istocie zatem w powyższy sposób strony skarżące kasacyjnie poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego podjęły próbę zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji co – jak wyżej już wskazano – nie mogło odnieść skutku.

Zauważyć przy tym należy, że chociaż ubocznie w skardze kasacyjnej powołano orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, iż celem ustawy jest zrekompensowanie obywatelom utraty mienia pozostawionego poza granicami obecnego terytorium bez względu na miejsce ich zamieszkiwania przed drugą wojną światową, a także położenia mienia i jego dalszych losów, to w tym kontekście w skardze kasacyjnej ograniczono się do zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej w zakresie oceny miejsca zamieszkania w danej dacie, nie formułując zarzutu błędnej wykładni przepisów dotyczących miejsca zamieszkania ani też zarzutu nieuwzględnienia możliwej w świetle obowiązujących wówczas przepisów sytuacji posiadania kilku miejsc zamieszkania.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z powyżej podanych przyczyn, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.