Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 880/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 1 par 1,2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 145 par 1 , art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust.  1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...], Wojewoda Z. (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej: Skarżący lub Inwestor), utrzymał w mocy decyzję Starosty K. nr [...] z [...] czerwca 2022 r. znak [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej ETAP I - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości S. gm. S. na działkach nr [...] / [...] obręb S..

Jak podał w uzasadnieniu organ odwoławczy, decyzją [...] czerwca 2022 r. Starosta K. , na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej: ustawa Prawo budowlane) , odmówił Skarżącemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej, gdyż stwierdził, że planowana budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1996 r.

Powyższa decyzja została zaskarżona odwołaniem, w którym Skarżący domagał uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołujący, powołując się na stanowisko zawarte w opinii urbanistycznej udostępnionej przez Gminę S. na jej stronie www stwierdził, że zapisy planu ogólnego nie zakazują zabudowy zagrodowej na terenach, dla których postanowienia planu nie były aktualizowane od 1996 r. i jednocześnie nie mogą być interpretowane przez pryzmat obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił też pominięcie przez organ ww. opinii, a przywołanie własnej, niekorzystnej dla odwołującego, choć opinia Gminy S. co do zakresu postanowień planu jest jednoznaczna i wskazuje, że plan nie zakazuje lokalizacji zabudowy zagrodowej na szeroko rozumianych gruntach rolnych (za wyjątkiem zakazów zawartych w § 9 ust. 3 planu) czyli na terenach użytków rolnych i terenach upraw rolnych, jeżeli nie jest to sprzeczne z innymi przepisami. Stwierdził także, że żaden przepis planu nie stanowi wprost o zakazie lokalizowania zabudowy zagrodowej na użytkach rolnych, skoro zabudowa taka nie zmienia przeznaczenia nieruchomości na inne cele niż rolne. Zdaniem Inwestora, skoro w sprawie co najmniej równoprawne są obie interpretacje planu, który bezspornie jest lakoniczny i nie spełnia on aktualnych standardów prawnych dla aktów prawa miejscowego, jego wykładnia powinna być korzystana dla wnioskodawcy, tym bardziej, że na wielu nieruchomościach rolnych w sąsiedztwie zabudowa zagrodowa pomimo uchwalenia planu powstała.

Rozpatrując powyższe zarzuty, po opisaniu dotychczasowego toku postępowania, w którym Skarżący przedstawił opinię urbanistyczną z [...] marca 2022 r., wskazującą, że projektowane zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym a organ I instancji opierał się na będącej w jego posiadaniu opinii sporządzonej [...] listopada 2021 r. przez biegłego sądowego w zakresie wyceny nieruchomości oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda wyjaśnił, iż z dołączonego do wniosku projektu wynika, że realizacja zagospodarowania terenu polegać będzie w pierwszym etapie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej z niezbędną infrastrukturą techniczną (zewnętrzną instalacją wodociągową, zewnętrzną instalacji kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3, wewnętrzną instalacją energetyczną zalicznikową oraz przyłączem. Natomiast w drugim etapie nie objętym złożonym projektem - na budowie budynku gospodarczego. Z projektu wynika również, że budowa budynku przewidziana jest tylko w granicach działki nr [...]. W obrębie działki nr [...] (działka drogowa) przewidziano jedynie przyłącze wodociągowe.

Organ odwoławczy nadmienił, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany do sprawdzenia między innymi zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1 lit. a).

Ustalono, iż dla terenu objętego wnioskiem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. - uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1996 roku (Dz. Urz. Woj. K. z 1997 r. Nr [...], poz. [...]). Integralną częścią planu jest rysunek w skali 1:25 000 dla obszaru gminy oraz rysunki planu w skali 1:5 000 (§ 4 ust. 1). Stosownie do charakteru i wielkości jednostek osadniczych zapis obowiązujących ustaleń planu przedstawiono w sposób wskazany w § 4 ust. 2 uchwały w tym dla miejscowości: S., S. K., K., B., I., K., D.. S., S. - na rysunku planu w skali 1:5000 (obejmującym zwarte struktury osadnicze) i na rysunku planu w skali 1:25000 obejmującym struktury rozproszone (pkt 3).

Zgodnie z postanowieniami ogólnymi (rozdział 1) zawartymi w § 3 ust. 1 przedmiotem ustaleń miejscowego planu są tereny wyszczególnione w punkach od 1 do 7, w tym tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-rolniczej, rolniczej i pensjonatowej oznaczone odpowiednio symbolami MW, MN, MNR, MR, MP (pkt 1), tereny zabudowy produkcyjnej, produkcyjno-składowej, produkcyjno-rolniczej oznaczone odpowiednio symbolem P, PS, RPO, PE (pkt 5).

Określono również warunki wprowadzenia na terenach zabudowy wymienionych w punkach 3 i 5 funkcji uzupełniającej, przeznaczenia dodatkowego lub zamiennego (§ 3 ust. 2 i ust. 3).

Ponadto zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 4 planu na obszarach rolnych oraz terenach określonych w ust. 1 pkt 1 - 6 dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych.

Ustalenia szczegółowe dla obszaru jednostki osadniczej S. (16.0) zawarto w rozdziale 3 - Ustalenia realizacyjne w § 26 uchwały.

Stosownie do treści ustępu 1 na terenie zwartego układu osadniczego oraz fragmentu zabudowy rozproszonej, istniejąca zabudowa mieszkaniowa, mieszkaniowo-rolnicza i usługowa oraz związana z prowadzeniem działalności gospodarczej nieuciążliwej może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zamianie sposobu użytkowania budynków.

Jak wynika z ustaleń dotyczących poszczególnych elementów zagospodarowania (§ 26 ust. 2) określonych w punkach od 1 do 9 na analizowanym terenie wskazano m.in. tereny istniejącego budownictwa mieszkaniowego i mieszkaniowo-rolniczego, dla których obowiązują ustalenia jak w ust. 1 (1-65 MR/MNR) oraz istniejącej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-rolniczej (poza granicami rysunku planu w skali 1:5000) - 66-68 MR/MR, a także tereny projektowanego budownictwa mieszkaniowego i mieszkaniowo-rolniczego z możliwością wprowadzenia funkcji uzupełniającej, usługowej nieuciążliwej (2-45 MN/MR).

Teren miejscowości S. obejmujący zwarte struktury osadnicze przedstawiono na rysunku planu sporządzonym w skali 1:5000 opisanym jako 16.0 S. . W granicach tego rysunku planu znajduje się teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Analiza rysunku oraz oryginału oznaczeń odnoszącej się do niego legendy z uwzględnieniem aktualnego podziału działki nr [...] oraz Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy i Miasta S. w ocenie organu wskazuje, że przewidziana pod zainwestowanie działka nr [...] znajduje się terenie, który na rysunku planu oznaczony został kolorem żółtym i opisany w legendzie jako "tereny upraw rolnych". Nadto, zgodnie z dołączoną do akt organu I instancji informacją z rejestru gruntów, działka ta stanowi użytek oznaczony jako RIVb - grunty orne.

Działka nr [...] stanowi zatem obszar rolny, na którym zgodnie z § 3 pkt 4 miejscowego planu dopuszcza się tylko lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych.

Zapisy planu nie zawierają ponadto innych ustaleń dla poszczególnych obszarów rolnych, takich jak "tereny upraw rolnych" czy "tereny łąk i pastwisk".

Jednocześnie w planie, w tym w obrębie jednostki osadniczej S. zostały odrębnie od obszarów rolnych oznaczone tereny, na których przewidziano zabudowę związaną z rolnictwem tj. "tereny zabudowy mieszkaniowo-rolniczej", "tereny zabudowy rolniczej" czy "tereny zabudowy produkcyjno-rolniczej". Zatem miejscowy plan wprowadza wyraźne rozróżnienie obszarów rolnych nie przeznaczonych pod zabudowę oraz takich terenów, na których zabudowę rolniczą przewidziano.

Oznacza to, że realizacja zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej w miejscowości S. na działce nr [...] na terenie określonym w miejscowym planie jako "tereny upraw rolnych" nie jest możliwa, gdyż obszar ten nie został przewidziany pod zabudowę, a jedynie dopuszczono na nim realizację obiektów wskazanych w § 3 pkt 4 planu.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona przez stronę okoliczność, że w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych budowa siedliska nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych w sytuacji, gdy miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego gminy S. nie przewiduje lokalizacji zabudowy siedliskowej na terenie objętym wnioskiem.

Wyjaśniono ponadto, że w § 26 planu miejscowego nie zawarto żadnych zapisów, które wskazywałyby na możliwość realizacji budynków na wolnych działkach przyległych do drogi publicznej jak to ma miejsce np. na terenie jednostki osadniczej G. (§ 13 ust. 1 planu miejscowego,) czy na terenie jednostek osadniczych S., K., K. (§ 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 14 ust. 1 planu miejscowego).

Tym samym w ocenie organu odwoławczego zasadnym było wydanie przez Starostę K. decyzji odmownej. Przy czym, mając na względzie treść art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowane wyjaśniono, że nałożenie na Inwestora obowiązku uzupełnienia projektu w trybie powyższego przepisu byłoby bezprzedmiotowe. Dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zawiera nieusuwalną wadę a dostosowanie wniosku o pozwolenie na budowę do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby równoznaczne z rezygnacją z realizacji planowanej inwestycji.

Natomiast odnosząc się do żądania Inwestora uwzględnienia stanowiska przedstawionego w przywoływanych przez niego opiniach urbanistycznych wskazano, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest samodzielnym aktem prawa miejscowego, posiadającym moc powszechnie obowiązującą. Nie wprowadzono rozwiązania, zgodnie z którym opinia urbanistyczna wyjaśniająca niejasności bądź sprzeczności w planie miejscowym miałaby być wiążąca dla organu wydającego pozwolenia na budowę, bez względu na autora takiej opinii. Organ może zatem przyjąć takie stanowisko jako własne, bądź wyrazić pogląd całkowicie odmienny. Bowiem to organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest do interpretacji postawień miejscowego planu.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że oprócz opinii przedłożonej przez Inwestora oraz opinii dostępnej na stronie www Gminy S., którą przywołuje w odwołaniu Skarżący domagając się udzielenia pozwolenia na budowę, Starosta K. do akt sprawy dołączył opinię biegłego sądowego w zakresie wyceny nieruchomości oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego z [...] listopada 2021 r., z której wynika, że jedyną inwestycją dopuszczoną w planie miejscowym na terenie upraw rolnych jest inwestycja polegająca na budowie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz budowie tras i urządzeń komunikacyjnych, a tereny z możliwością zabudowy zostały w planie ustalone odrębnie wprost. Organ odwoławczy dokonał natomiast własnej analizy zapisów miejscowego planu i stwierdził brak możliwości lokalizacji projektowanej zabudowy na terenie oznaczonym jako "tereny upraw rolnych". Wyjaśniono wreszcie, iż zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia.

Pismem z [...] sierpnia 2022 r. M. P. wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowalne w zw. z art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. i art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne zastosowanie wskutek dokonania błędnej wykładni postanowień uchwały Rady Miejskiej w S..

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. .

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pogląd wyrażony przez organy obu instancji jest błędny, bowiem w ocenie Skarżącego zapisy planu miejscowego uchwalonego na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie mogą być interpretowane przez pryzmat obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost, a postanowienia tego planu nie wyłączają lokalizacji zamierzonej zabudowy zagrodowej. Skoro plan w wersji pierwotnej obowiązującej na terenie obrębu S. wyraźnie nie zakazuje zabudowy zagrodowej działce objętej wnioskiem to z faktu przeznaczenia terenu pod funkcję rolniczą nie można wyprowadzić wniosku o zakazie takiej zabudowy. Zdaniem Skarżącego należało też uwzględnić opinię urbanistycznej przedstawioną przez Gminę S. na jej stronie www. Owa opinia potwierdza praktykę orzeczniczą w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę dla terenów objętych ww. planem obowiązującą co najmniej do 2015 r., kiedy to bez zmiany postanowień planu zmieniono interpretację jego postanowień. Wynika z niej, że plan gminy S. nie zakazuje lokalizacji zabudowy zagrodowej na szeroko rozumianych gruntach rolnych (z wyjątkiem zakazów zawartych w § 9 ust. 3 planu gminy S.) czyli na terenach użytków rolnych i terenach upraw rolnych, jeżeli nie jest to sprzeczne z innymi przepisami. Wskazał także, że w identycznej sytuacji prawnej dla części właścicieli działek oznaczonych jako grunty orne możliwe było wydanie na podstawie tego samego planu miejscowego pozwoleń na budowę budynków siedlisk rolnych co sprawia, iż skarżona odmowa jest bezprawna.

Zdaniem Skarżącego żaden zapis ww. planu wprost nie stanowi o zakazie lokalizowania zabudowy zagrodowej na gruntach ornych, skoro zabudowa taka nie zmienia przeznaczenia nieruchomości na inne niż rolne. Stanowi o tym wprost art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Potwierdza to też przywołany w uzasadnieniu decyzji aktualny wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2037/19. Nadto wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej z uwagi na stwierdzenie przez organy architektoniczno-budowalne, iż budowa objętego wniosku budynku naruszałaby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S..

Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 35 ust 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowalne, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W sprawie nie jest sporne, iż Inwestor planuje zamierzenie budowalne, polegające na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej w miejscowości S. na działce nr [...] na terenie określonym w miejscowym planie jako "tereny upraw rolnych", przy czym realizacja zagospodarowania terenu objętego wnioskiem polegać miała w pierwszym etapie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy [...] m2 wraz z infrastrukturą techniczną (. k.6 projektu). Natomiast budynek gospodarczy miałby powstać w kolejnym etapie prac (k.18 – zagospodarowanie terenu).

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż był on zobowiązany do zbadania zapisów obowiązującego planu miejscowego a zgromadzone w sprawie opinie architektoniczne nie były wiążące i miały charakter dowodów podlegających ocenie organu administracji. W szczególności treść przedmiotowych opinii nie mogła modyfikować obowiązujących regulacji prawa miejscowego.

W ocenie Sądu organ dokonał trafnej oceny zapisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1996 r. uznając w istocie, iż jedyną inwestycją dopuszczoną w planie miejscowym na terenie upraw rolnych (gruntach ornych) są inwestycje polegająca na budowie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz budowie tras i urządzeń komunikacyjnych. Natomiast tereny z możliwością zabudowy, w tym zabudowy siedliskowej, zostały w planie ustalone odrębnie wprost.

Jak wynika z zapisów ogólnych ujętych w rozdziale 1 planu miejscowego, jego przedmiotem są stosownie do § 3 ust. 1 tereny wyszczególnione w punkach od 1 do 7 w tym tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-rolniczej, rolniczej i pensjonatowej oznaczone odpowiednio symbolami MW, MN, MNR, MR, MP (pkt 1), tereny zabudowy produkcyjnej, produkcyjno-składowej, produkcyjno-rolniczej oznaczone odpowiednio symbolem P, PS, RPO, PE (pkt 5). Przy czym jak trafnie dostrzegły organy administracji określono również warunki wprowadzenia na terenach zabudowy wymienionych w punkach 3 i 5 funkcji uzupełniającej, przeznaczenia dodatkowego lub zamiennego (§ 3 ust. 2 i ust. 3 planu). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 4 planu na obszarach rolnych oraz terenach określonych w ust. 1 pkt 1 - 6 dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych.

Powyższych zasady ogólne, ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów elementarnych mogą nie tylko doprecyzowywać, ale i określać pewne odstępstwa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego i jako źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym obszarze, podlega wykładni właściwej dla wykładni źródeł prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko orzecznictwa, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2775/14, opubl. w Lex nr 2102240; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 505/11 i inne).

Regulacje szczegółowe planu miejscowego dla obszaru jednostki osadniczej S. (16.0) zawarte w rozdziale 3 w § 26 uchwały nie przewidują jednak odstępstwa od ogólnej istotnej w sprawie zasady, iż na terenie objętym wnioskiem - a zaklasyfikowanym zgodnie z częścią graficzną planu jako "tereny uprawa polnych" oraz zgodnie z ewidencją gruntów jako RIVb (grunty orne) - możliwa jest lokalizacja innych obiektów niż sieci, urządzenia infrastruktury technicznej, trasy i urządzenia komunikacyjne. Przy czym, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w badanym planie miejscowym w przypadku, gdy przewidywano odstępstwo od zasad ogólnych czyniono to w sposób wyraźny (tak np. § 13 ust. 1 planu miejscowego dla terenu jednostki osadniczej G. - poddany wykładni w wyroku WSA w Szczecinie z 14 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1155/18) oraz na terenie jednostek osadniczych S., K., K. (§ 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 14 ust. 1 planu miejscowego).

Stosując zatem opisane wyżej zasady wykładni należało uznać, iż na terenie objętym wnioskiem, zgodnie z § 3 pkt 4 miejscowego planu dopuszcza się tylko lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras i urządzeń komunikacyjnych. Przy czym w badanym planie, w obrębie jednostki osadniczej S., zostały odrębnie od obszarów rolnych oznaczone tereny, na których przewidziano zabudowę związaną z rolnictwem tj. "tereny zabudowy mieszkaniowo-rolniczej", "tereny zabudowy rolniczej" czy "tereny zabudowy produkcyjno-rolniczej". Zatem miejscowy plan wprowadza wyraźne rozróżnienie obszarów rolnych nie przeznaczonych pod zabudowę oraz takich terenów, na których zabudowę rolniczą przewidziano.

W konsekwencji prawidłowo organ uznał w skarżonej decyzji, że realizacja zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej w miejscowości S. na działce nr [...] na terenie określonym w miejscowym planie jako "tereny upraw rolnych" nie jest możliwa, gdyż obszar ten nie został przewidziany pod zabudowę, a jedynie dopuszczono na nim realizację obiektów wskazanych w § 3 pkt 4 planu miejscowego.

Wbrew też twierdzeniom Skarżącego mających zastosowanie w sprawie zapisów planu miejscowego nie można uznać za nieprecyzyjne, czy zbyt ogólne. Powyższe regulacje powinny być bowiem odczytywane łącznie zarówno z innymi zapisami planu miejscowego.

Wobec regulacji planu miejscowego podstawy do zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy siedliskowej nie mogły tez stanowić powoływane przez Skarżącego przepisy ustawy dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane stwierdziły, że przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarga okazała się zatem nieuzasadniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.