Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 892/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwinski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 898/14 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 898/14 oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej jako: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. D. w sprawie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego długotrwałego na potrzeby szkół wyższych wraz z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] [...]) - odmówił uchylenia ww. decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. D. w dniu 28 marca 2014 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją ostateczną, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni argumentowała, że przedmiotowe postępowanie zakończyło się bez jej udziału, mimo iż jest właścicielką lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] (sąsiednia działka w stosunku do inwestycji). Dodała, że o wydaniu kwestionowanej decyzji dowiedziała się w dniu 21 marca 2014 r. od robotnika wykonującego ogrodzenie terenu budowy.

Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ wznowił postępowanie i przystąpił do badania, czy faktycznie wystąpiła przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ stwierdził, że za stronę zakończonego postępowania została uznana m.in. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], będąca uprawnioną i zobowiązaną do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, co do której udział przysługuje wnioskodawczyni w związku z wyodrębnieniem prawa własności lokalu nr [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] sprawuje zarząd na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jako zarząd nieruchomością wspólną. Dodał, że nie jest wykluczony udział w postępowaniu, obok Spółdzielni, także właścicieli poszczególnych lokali wyodrębnionych, którym przysługuje prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie - jednak pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny. Organ przywołał treść art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wywodząc, że wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego a jedynie interes faktyczny, a ten nie jest wystarczający do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji ostatecznej. Wnioskodawczyni wskazała, że blok, w którym znajduje się jej lokal mieszkalny, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem wnioskodawczyni granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowania nadmiernego hałasu, a nawet utrudnianiu nasłonecznienia, inwestycja będzie bowiem prowadzić do zacienienia lokalu wnioskodawczyni i zablokuje dostęp do drogi pożarowej od strony zachodniej bloku przy ul. [...] [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M. D., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zgodził się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, że odwołującej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Przyznał, że co prawda jest ona współwłaścicielką lokalu mieszkalnego i współwłaścicielką działek nr [...] i [...] graniczących z terenem inwestycji, jednak za stronę uznana została Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Spółdzielnia, będąc uprawnioną i zobowiązaną do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, reprezentowała pośrednio również odwołującą posiadającą wyodrębnione prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] [...], zaś odwołująca nie wskazała przepisu prawa, z którego wywodziłaby swój interes prawny w byciu stroną.

Kolegium powołało się na stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowym, że w sprawach dotyczących nieruchomości należących do spółdzielni mieszkaniowych to spółdzielnie jako podmioty, którym przysługuje prawo własności lub wieczystego użytkowania, mają uprawnienia strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w innych z zakresu prawa budowlanego. Spółdzielnie są bowiem reprezentantami interesów swoich członków, którzy ze względu na ograniczone prawo rzeczowe do lokali mieszkalnych mają jedynie interes faktyczny, co oznacza, że nie mają przymiotu strony. Jedynie wyjątkowo dopuszcza się możliwość samodzielnego korzystania przez członka spółdzielni, dysponującego spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, z uprawnień przysługujących stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, np. w przypadku, gdy spółdzielnia z obiektywnych przyczyn (będąc inwestorem) nie może zapewnić takiej osobie reprezentacji. I nawet w przypadku właściciela lokalu, będącego jednocześnie współwłaścicielem części wspólnych budynku, ma zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W takim przypadku spółdzielnia w zakresie nieruchomości wspólnej wykonuje wobec danego właściciela zarząd powierzony.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła M. D., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, bowiem nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby jej uwzględnienie.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wniosku M. D. o wznowienie postępowania, Sąd przypomniał, że to postępowanie nadzwyczajne składa się z dwóch etapów: etapu wstępnego oraz postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem Sądu omawiane postępowanie przeprowadzono w sprawie prawidłowo. W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko organu, że brak jest podstaw do uchylenia opisanej decyzji ostatecznej, gdyż nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd podkreślił, że co do zasady stronami postępowania kończącego się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest niewątpliwie inwestor i właściciel terenu, na którym przedsięwzięcie jest lokowane. Stronami tego postępowania mogą być także osoby będące właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W niniejszej sprawie stroną postępowania o warunki zabudowy była Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], sprawująca na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd powierzony nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni oraz m.in. skarżącej, obejmującą działki nr [...] i [...], położoną w L. przy ul. [...] [...]. Na tej podstawie spółdzielnia reprezentowała interesy właścicieli lokali mieszkalnych, posiadających jednocześnie udziały w częściach wspólnych nieruchomości, w tym skarżącej, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2013 r.

Skarżąca, domagając się wznowienia postępowania, wywodziła swój interes prawny z przysługującego jej prawa współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w bloku przy ul. [...] [...]i części wspólnych nieruchomości (sąsiadującej z inwestycją przewidzianą do realizacji w L. przy ul. [...] [...]), a w szczególności z art. 140 i art. 122 Kodeksu cywilnego, § 13, § 56 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd stwierdził, że osoby będące właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, pod warunkiem, że projektowane przedsięwzięcie mogłoby godzić w ich indywidualny interes prawny, wynikający z przepisów prawa, które są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny - musi wynikać z przepisów prawa materialnego, tj. normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyjaśnił ponadto, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja o warunkach zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości nie ogranicza ani nie uniemożliwia skarżącej realizowania przysługującego jej prawa do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym. Zauważył, że podnoszone argumenty dotyczą budynku jako całości, nie zaś jej indywidualnego lokalu i dotyczą przede wszystkim sfery praw ochrony interesów osób trzecich, kształtowanych na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tym samym, zdaniem Sądu, zasadnie organ uznał, że sporna inwestycja w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącej, także w odniesieniu do przepisów o zacienieniu i przeciwpożarowych, które strona wskazała jedynie ogólnikowo, bez skonkretyzowania normy prawnej, która miałaby zostać naruszona na skutek wydania właśnie decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądzającej wszak o realizacji inwestycji. Sąd podkreślił, że konkretne wytyczenie obiektu w terenie, a co za tym idzie i kwestie dotyczące ewentualnego zacienienia, są rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Na tym też etapie badane są przepisy dotyczące warunków technicznych inwestycji. Również akcentowana przez skarżącą okoliczność naruszenia przepisów przeciwpożarowych nie materializuje się na etapie warunków zabudowy, zaś notatki służbowe straży pożarnej, do których strona odwoływała się w toku postępowania, dotyczą istniejących już utrudnień w dostępie pojazdów straży pożarnej z uwagi na przede wszystkim nieprawidłowo zaparkowane pojazdy, istniejącą roślinność i obiekty małej architektury. Tym samym podnoszonych przez skarżącą argumentów o uciążliwościach i negatywnym oddziaływaniu planowanej inwestycji na jej prawo własności nie można kwalifikować w kategorii jej interesu prawnego rozumianego jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej konkretnego, własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...]. Słusznie więc organ przyjął, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją o warunkach zabudowy skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego, ponieważ decyzja ta nie dotyczy bezpośrednio sfery jej praw i obowiązków.

Konkludując Sąd uznał, że skutkiem ustalenia braku indywidualnego interesu prawnego winno być wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - bez badania, czy w sprawie występują inne przesłanki wznowieniowe, co też organ prawidłowo uczynił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. D., zaskarżając wyrok w całości.

Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że skarga winna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., gdyż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie przez Sąd kroków do całkowitego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak ustalenia sposobu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że w sprawie nie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania, a także poprzez nieprawidłowe uznanie, że organy administracji miały w niniejszej sprawie podstawy do odmowy wznowienia postępowania, podczas gdy kwestionowana decyzja ostateczna ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji narusza interes prawny M. D., bowiem narusza przepisy prawa cywilnego, tj. art. 140 i art. 122 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) w zw. z § 13, § 56 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych;

b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz.1222 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] sprawując zarząd powierzony nieruchomością wspólną może reprezentować interesy skarżącej w sprawach wykraczających poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości przy ul. [...] [...], tj. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej inwestycji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie ustalił, czy przed organami administracji toczyło się i czy zakończyło się postępowanie wszczęte na wniosek mieszkańców bloku przy ul. [...] [...] oraz [...] [...] z dnia 21 maja 2014 r. dotyczący stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego długotrwałego (załączony do akt administracyjnych, według wiedzy skarżącej przekazany według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Łodzi). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że od ustalenia tej kwestii zależał wynik kontroli legalności rozstrzygnięć wydanych w sprawie z wniosku skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wywiodła dalej, że organy administracji również nie poczyniły ustaleń w zakresie postępowania nieważnościowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z czym Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oddalając skargę.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd pominął powoływaną przez skarżącą kwestię naruszenia przepisów prawa cywilnego, tj. art. 140 i 122 k.c., wynikającą z ograniczenia możliwości korzystania z lokalu poprzez zablokowanie dostępu do drogi pożarowej oraz zacienienie lokalu. Skarżąca wyraźnie podkreślała w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że swój interes prawny wywodzi z naruszenia jej prawa własności, a tylko pośrednio z naruszenia przepisów, które organ architektoniczno-budowlany stosuje na następnym etapie realizacji inwestycji. Wyjaśniła, że na etapie udzielania pozwolenia budowę nie bada się poszanowania zagospodarowania terenów sąsiednich, a powoływane przez skarżącą przepisy miały dotyczyć ochrony terenów sąsiednich przed realizowaną inwestycją, w tym jej lokalu (bezpośredniego indywidualnego interesu) i winny zostać zinterpretowane pod kątem naruszenia własności właścicieli terenów sąsiednich oraz poszanowania ich interesów. Tymczasem Sąd pierwszej instancji ocenił naruszenie przepisów pożarowych nie pod kątem naruszenia prawa własności skarżącej, a jedynie przez pryzmat realizowanej inwestycji (interesu inwestora), poprzestając na stwierdzeniu, że przepisy te mają zastosowanie dopiero na późniejszym etapie postępowania.

Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżąca kasacyjnie przywołała art. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który powiązała z art. 63 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można oceny interesu prawnego strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy odrywać od oceny interesu prawnego na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jak również nie można poprzestać na stwierdzeniu, że przepisy powołane przez skarżącą stosowane są w kolejnym etapie inwestycyjnym, z pominięciem kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć pod kątem naruszenia na tle tych przepisów indywidualnego interesu skarżącej wynikającego z prawa własności.

Kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku indywidualnego interesu skarżącej, podniosła, że jest ona współwłaścicielką działek, na których posadowiony jest blok przy ul. [...] [...], tj. działek nr [...], [...], [...], [...], przy czym działka nr [...] bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji (działką nr [...]). Jest zatem współwłaścicielką terenu bezpośrednio graniczącego z terenem inwestycji i jednocześnie członkiem spółdzielni mieszkaniowej posiadającym odrębną własność lokalu z udziałem we własności gruntu. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że członkom spółdzielni mieszkaniowej posiadającym własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu z udziałem we własności lub prawa wieczystego użytkowania gruntu, czy też osobom posiadającym odrębną własność lokalu z udziałem we własności lub prawa wieczystego użytkowania gruntu przysługuje w takiej sytuacji prawo strony. Niezależnie od powyższego, nawet jeśli powoływane przez skarżąca okoliczności dotyczą budynku jako całości, to nie może to odbierać skarżącej jej indywidualnego interesu prawnego przejawiającego się we współwłasności we wszystkich częściach wspólnych nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] sprawując zarząd powierzony nieruchomością wspólną może reprezentować interesy skarżącej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej inwestycji. Powołała się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, z której wywiodła, że spółdzielnia mieszkaniowa nie może reprezentować interesów skarżącej w sprawach wykraczających poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości przy ul. [...] [...], tj. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej inwestycji. Tym samym błędnie uznał Sąd I instancji, że skarżąca była w sprawie reprezentowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych, w związku z czym podlega ona oddaleniu.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Niewątpliwie zaś uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.

Nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pomijając w swych rozważaniach kwestię toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 lipca 2013 r. ustalającej warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Postępowania nadzwyczajne: wznowieniowe i nieważnościowe są dwoma odrębnymi niekonkurencyjnymi względem siebie postępowaniami, w których wydanie rozstrzygnięcia wymaga zbadania zupełnie innych przesłanek, zatem mogą one toczyć się równolegle, niezależnie od siebie. Zauważyć też należy, że ewentualny bieg postępowania nieważnościowego nie mógł mieć wpływu na wynik kontrolowanego postępowania wznowieniowego już z tego względu, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 21 maja 2014 r., sprecyzowany pismem z dnia 14 czerwca 2014 r., został przekazany zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 31 lipca 2014 r. Przekazanie podania do organu właściwego, które nie jest równoznaczne z formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Zestawienie powyższych dat dowodzi, że w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym organy administracji nie miały obiektywnej możliwości dokonania ustaleń co do kwestii toku postępowania nieważnościowego dotyczącego tej samej decyzji o warunkach zabudowy.

Analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazuje, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku posiadania przez skarżącą indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego jej udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy. Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym względzie, aprobujące ustalenia orzekających w sprawie organów administracji publicznej, jest prawidłowe.

W świetle ugruntowanego już orzecznictwa stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości - a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki do działki inwestora. W każdym bowiem przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Problematykę interesu prawnego w ujęciu art. 28 k.p.a. wyczerpująco przedstawił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wywody prawne tam przedstawione Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, w ślad za orzekającymi w sprawie organami, że skarżąca nie wykazała, że posiada indywidualny interes prawny - odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej, skutkujący koniecznością uwzględnienia jej jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji na działce przy ul. [...] [...] w L.

M. D. wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w L. i prawa współwłasności części wspólnych nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją na działce przy ul. [...] [...]. Przywołana okoliczność nie daje jednak podstaw do uznania, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy skarżąca posiada swój własny, indywidualny interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego.

Powoływany przez skarżącą przepis art. 140 k.c. statuuje prawo do korzystania z własności zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Stwierdzić trzeba, że w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczania zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 k.c. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje - przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy - mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby. Jedynie na marginesie wskazać należy, że niezrozumiałe jest wywodzenie przez M. D. owego interesu prawnego z przepisu art. 122 k.c., regulującego instytucję wstrzymania zakończenia biegu terminu przedawnienia w celu zapewnienia ochrony osób niemających pełnej zdolności do czynności prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju uprawnienia M. D. w żaden sposób nie zostały jednak ograniczone ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji przewidzianej do realizacji na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] [...] w L.

W okolicznościach niniejszej sprawy pominąć nie można, że za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r. ustalającą warunki zabudowy została uznana m.in. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], sprawująca na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd powierzony nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni oraz m.in. skarżącej, obejmującą działki nr [...], [...], [...], [...], położoną w L. przy ul. [...] [...]. Na mocy wskazanego art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali, w tym również niebędących członkami spółdzielni - co do zasady legitymację ma spółdzielnia mieszkaniowa, nie zaś poszczególni właściciele lokali. Tylko w wyjątkowych przypadkach właściciel lokalu może samodzielnie, niezależnie od spółdzielni mieszkaniowej, występować jako strona postępowania. Takie odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie możliwe jest wtedy, gdy właściciel lokalu wykaże swój indywidualny interes prawny, odrębny od interesu spółdzielni mieszkaniowej.

Interes prawny uzasadniający udział M. D. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy musiałby być zatem odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej. Skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie powoływać się tego rodzaju okoliczności, wynikające z uregulowań art. 140 k.c. i art. w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogły być rozpatrywane w kontekście udziału w postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i w efekcie doprowadziły do uwzględnienia tego podmiotu jako strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r. Innymi słowy, własny, indywidualny, odrębny od spółdzielni mieszkaniowej interes prawny M. D., chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego, powinien odnosić się do takich okoliczności, które wyróżniają jej sytuację prawną od sytuacji prawnej pozostałych właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] [...] w Łodzi, a których interesy prawne są chronione przez zapewnienie udziału w postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego, jak i na etapie postępowania sądowego skarżąca nie wskazała na takie okoliczności, wynikające np. z umiejscowienia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku, które powodowałyby, że po zrealizowaniu zabudowy dopuszczonej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. lokal ten znalazłby się w szczególnej sytuacji na tle wszystkich mieszkań w budynku a skarżąca zostałaby narażona na naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości w większym stopniu aniżeli pozostali właściciele lokali w budynku.

Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że jej interes prawny należy wywodzić z przepisów § 13, § 56 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Pamiętać należy, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego - kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, aczkolwiek zakres tej ochrony jest różny w obu tych sprawach. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi niezbędny element postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę, ale - jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - samodzielnie nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Podnoszone przez skarżącą kwestie naruszenia przepisów przeciwpożarowych (utrudnień w dostępie pojazdów staży pożarnej do zachodniej strony bloku przy ul. [...] [...], w której usytuowane jest mieszkanie skarżącej) oraz zacienienia jej lokalu, związane są ze zgodnością planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Z tego względu powyższe okoliczności, niemieszczące się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, nie mogą wpływać na ocenę interesu prawnego skarżącej uzasadniającego jej udział w tym postępowaniu. Z tych samych powodów nieuprawnione jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że ocena interesu prawnego strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy powinna być dokonywana w powiązaniu z oceną interesu prawnego na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Pominąć wszak nie można, że status strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy reguluje przepis art. 28 k.p.a., zaś w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Konsekwencją prawidłowego przyjęcia przez organy administracji publicznej obu instancji, że M. D. nie posiada statusu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r. ustalającą warunki zabudowy, było uznanie, że jej interesy reprezentuje w tym postępowaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest to, że zarząd nieruchomością wspólną dla nieruchomości przy ul. [...] [...] w L. sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] na zasadach określonych w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Przywołany przepis stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jak już wyżej wyjaśniono, spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ww. ustawy jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie). Zasada ta nie wyklucza możliwości, że właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego zabudowy sąsiedniej nieruchomości (w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub wydania pozwolenia na budowę), o ile wykaże on swój własny indywidualny interes prawny – odrębny od interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej.

Za nietrafne trzeba uznać argumenty skarżącej kasacyjnie, że spółdzielnia mieszkaniowa - zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 - nie może reprezentować jej interesów w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji na działce przy ul. [...] [...] w L., gdyż jest to sprawa wykraczająca poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że po wydaniu przywołanej przez skarżącą kasacyjnie uchwały Naczelny Sąd Administracyjny ponownie rozważył zagadnienie prawne, które dotyczy istoty pojęcia "zarząd powierzony", wykonywanego przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, w stosunku do nieruchomości wspólnej stanowiącej współwłasność spółdzielni. W uchwale z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12. Stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.

Wskazana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednak znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, uzasadniającego przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r. Kluczowe znaczenie ma bowiem okoliczność, że obie uchwały - z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 i z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 - dotyczyły zagadnienia samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uzasadnieniu powołanej uchwały nie znajduje zatem zastosowania do oceny prawidłowości uznania spółdzielni mieszkaniowej za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy innej nieruchomości, co do której spółdzielnia nie posiada tytułu prawnego i nie jest inwestorem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.