Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3719/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 299 § 3 pkt 5, art. 299b § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2836/15 w sprawie ze skargi W.T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2836/15, oddalił skargę W.T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ), działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 581 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] marca 2014 r., stwierdzającą – na skutek wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku Inspektorat w S. – objęcie W.T. (dalej: skarżący) obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu Prezes NFZ wskazał, że podstawą wydanych w sprawie decyzji było ustalenie, że skarżący 1 września 1992 r. rozpoczął prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej pn. "A.", które to przedsiębiorstwo zostało wykreślone z ewidencji [...] grudnia 2011 r. Ustalono, że skarżący zamknął działalność gospodarczą 22 lipca 2011 r. oraz składał dokumenty PIT-36 za lata 2000-2007. Prezes NFZ wskazał, że skarżący mimo że był informowany o toczącym się postępowaniu i konieczności przedstawienia dowodów potwierdzających nieprowadzenie działalności gospodarczej w spornym okresie, nie przedstawił żadnych dokumentów na tę okoliczność. Organ wyjaśnił ponadto, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie ma instrumentów prawnych do uzyskania dokumentów z urzędów skarbowych w zakresie składanych zeznań podatkowych. Powyższe wynika z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 201, z późn. zm.; dalej cyt. jako: o.p.), która nie przewiduje takiego uprawnienia dla NFZ.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie ich zmiany poprzez uznanie, że skarżący w spornym okresie nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżący wniósł także o zwolnienie z kosztów.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę strony na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu, organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy. Argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organy mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

WSA wskazał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji zwracał się do skarżącego o dostarczenie dowodów potwierdzających okres faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej (pisma: z [...] października 2013 r., z [...] listopada 2013 r., z [...] stycznia 2014 r.), ze wskazaniem, że mogą to być np. zaświadczenie z właściwego urzędu skarbowego potwierdzające okresy zawieszenia działalności gospodarczej, czy też wskazujące okresy braku uzyskiwania dochodów i ponoszenia kosztów z tytułu działalności gospodarczej, a zatem dokumenty, które skarżący mógł pozyskać osobiście w urzędzie skarbowym. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że nie uzyskiwał dochodów z zarejestrowanej działalności gospodarczej. Skarżący wielokrotnie natomiast wyjaśniał, że od kilkunastu lat nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż jest na emeryturze. W piśmie z [...] grudnia 2013 r. wyjaśnił również, że do 2007 r., będąc już na emeryturze, składał w Urzędzie Skarbowym w S. dokumenty PIT-36, ponieważ ze względu na niską emeryturę, jako inżynier sporadycznie sporządzał niewielkie projekty, co nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd podkreślił, że skarżący nie wystąpił jednak do właściwego Urzędu Skarbowego o informację, w jakich okresach nie uzyskiwał dochodów z działalności. WSA zgodził się również z organem, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie dysponuje instrumentami prawnymi pozwalającymi na pozyskanie od organów podatkowych informacji objętych tajemnicą skarbową. Wobec powyższego organy orzekały w sprawie opierając się na uzyskanych informacjach, w tym na piśmie Urzędu Miasta w S. z [...] sierpnia 2013 r., z którego wynika, że skarżący od [...] września 1992 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą pn. "A." i że wpis w tym zakresie został wykreślony z ewidencji [...] grudnia 2011 r., z urzędu, nie na wniosek strony. Z kolei z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] września 2013 r. wynika, że skarżący [...] lipca 2011 r. zamknął działalność gospodarczą oraz że w związku z prowadzoną działalnością składał dokumenty PIT-36 za lata 2000-2007. W tych okolicznościach sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze, bowiem organy obu instancji podjęły działania w celu ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, a ich ustalenia – wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – nie budzą wątpliwości.

Skargą kasacyjną W.T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi stosownie do wniosków w niej zawartych, w każdym przypadku zasądzenia na rzecz ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącego kosztów niezbędnych do udzielenia pomocy prawnej z urzędu nieopłaconych w części ani w całości, jak również przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej cyt. jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 299 § 3 pkt 5 o.p. w zw. z art. 299b § 1 i 2 o.p. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niezastosowanie odpowiednich środków przewidzianych w p.p.s.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy wskutek niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego przez zaniechanie pozyskania z Urzędu Skarbowego w S. informacji czy, a jeżeli tak, to w jakich okresach skarżący nie uzyskiwał dochodów z działalności gospodarczej oraz nieustalenie czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku dysponuje ww. informacjami bądź też czy próbował je pozyskać z US w S. – a tym samym decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niezastosowanie odpowiednich środków przewidzianych w p.p.s.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie wykazały się dostateczną inicjatywą dowodową wobec przyjęcia, że inicjatywa dowodowa w węzłowych kwestiach należy do skarżącego, mimo że

skarżący wielokrotnie sygnalizował organom, że: ze względu na upływ czasu nie pamięta wielu szczegółów i nie dysponuje dokumentami z tego okresu; wiek i stan zdrowia znacznie utrudniają gromadzenie dowodów żądanych przez organ; sytuacja majątkowa skarżącego jest na tyle trudna, że pozyskanie stosownych zaświadczeń z Urzędu Skarbowego skutkować będzie dla niego znacznym uszczerbkiem finansowym uniemożliwiającym bieżące funkcjonowanie, co powinno skutkować szerszym przejęciem inicjatywy dowodowej przez organy,

skarżący nie ma obowiązku wykazywania faktów negatywnych (nieprowadzenie działalności gospodarczej w danym okresie), a przynajmniej wykazanie takich faktów jest niezwykle trudne dla skarżącego, szczególnie biorąc pod uwagę: wiek, stan zdrowia, środki finansowe, upływ czasu co do którego prowadzone jest postępowanie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niezastosowanie odpowiednich środków przewidzianych w p.p.s.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonały błędnego ustalenia, że skoro skarżący w latach 2000-2007 składał do Naczelnika Urzędu Skarbowego deklaracje podatkowe PIT-36 to świadczy to o tym, że w tym czasie wykonywał działalność gospodarczą, gdy na podstawie ww. okoliczności – mając na względzie oświadczenia skarżącego w tym zakresie – nie można wysnuć tak daleko idących wniosków, a tym samym decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niezastosowanie odpowiednich środków przewidzianych w p.p.s.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono twierdzenia, że Prezes NFZ nie miał instrumentów prawnych do pozyskania od organów podatkowych informacji objętych tajemnicą skarbową, tj. w szczególności niewskazanie podstaw prawnych uzasadniających to twierdzenie, a także poprzez niedokonanie oceny prawdziwości twierdzeń, oświadczeń skarżącego, tj. czy organ ocenia je jako wiarygodne czy też nie, a jeżeli nie, to w jakim zakresie – a w konsekwencji poprzez utrudnienie stronie poznania wszystkich motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwienie zweryfikowania stronie występującej bez profesjonalnego pełnomocnika czy powyższe polega na prawdzie, a także przez uniemożliwienie stronie dokonania pełnej kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności, powołując się na treść art. 299b § 1 o.p. wskazał, że w ocenie skarżącego w sprawie występuje ważny interes publiczny, tj. prawo strony do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Wskazał, że obowiązek organu do wyczerpującego zgromadzenia materiału nie jest absolutny i strona w tym procesie nie powinna być bierna. Niemniej skarżący wielokrotnie podkreślał, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, co utrudnia mu przemieszczanie się poza miejsce zamieszkania i nie posiada dowodów, które wykazałyby okoliczność braku dochodów i nieprowadzenia działalności gospodarczej (szczególnie, że żąda się od niego wykazania faktów negatywnych), a do tego jego sytuacja finansowa jest zła (dochód na jednego członka rodziny wynosi ok. 500 zł miesięcznie), a opłata za same zaświadczenia z Urzędu Skarbowego za lata 1999-2007 wyniosłaby ok. 120 zł, czyli ponad 1/4 miesięcznego dochodu skarżącego. Z tych względów interes publiczny przemawiał za tym, aby to organ dla dokładnego wyjaśnienia sprawy wystąpił do odpowiedniego urzędu skarbowego z wnioskiem o zwrócenie się przez Naczelnika tego urzędu o zgodę Ministra Finansów (obecnie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) o zezwolenie na udostępnienie ww. informacji. Nieprzeprowadzenie przez organ ww. czynności powinno skutkować przyjęciem przez sąd, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 299 § 3 pkt 5) o.p. w zw. z art. 299b § 1 i 2 o.p. W uzasadnieniu podniesiono również, że organy błędnie przyjęły, że skoro skarżący w latach 2000-2007 składał do Naczelnika Urzędu Skarbowego deklaracje podatkowe PIT-36, to świadczy to o tym, że w tym czasie wykonywał działalność gospodarczą. Zdaniem skarżacego, samo składanie deklaracji PIT-36 nie pozwala na czynienie takich ustaleń, a nawet przypuszczeń. Deklaracja PIT-36 składana jest nie tylko przez przedsiębiorców. Co więcej, skarżący w toku postępowania wielokrotnie jasno, szczegółowo i spójnie wskazywał kiedy faktycznie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej (tj. w 1999 r.), a także że dochody wykazywane w ww. deklaracjach dotyczyły sporadycznych prac, którymi dorabiał do emerytury bądź renty i te prace nie wiązały się z prowadzoną przez niego w przeszłości działalnością gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa NFZ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie organu art. 299 § 3 pkt 5 o.p. nie ma zastosowania w sprawie, nadto (nawet gdyby miał w sprawie zastosowanie) jego "uruchomienie" jest mało prawdopodobne, ponieważ stanowi on wyjątek od zasady ochrony tajemnicy skarbowej. Jak wskazuje sam skarżący kasacyjnie przepis ten chroni tajemnicę skarbową i podstawą do jej uchylenia jest ważny interes publiczny. Przesłanka ta nie zachodzi. Odnosząc się do zarzutu, iż skarżący nie ma obowiązku wykazywania faktów negatywnych (nieprowadzenie działalności gospodarczej), organ wskazał, że w postępowaniu przed Prezesem NFZ nie jest to fakt negatywny lecz pozytywny dla skarżącego, ponieważ z jego wykazania w postępowaniu są wyprowadzane dla strony pozytywne skutki prawne (zwolnienie z objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego), a zatem ciężar dowodowy ich wykazania spoczywa na skarżącym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 p.u.s.a. poprzez zaakceptowanie naruszenia przez organy art. 7, art. 9, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 299 § 3 pkt 5 o.p. i w zw. z art. 299b § 1 i 2 o.p., bowiem organy w toku postępowania nie podjęły niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały oraz nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nienależycie uzasadniły wydane decyzje.

Zdaniem NSA zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, bowiem sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a oddalając skargę prawidłowo uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej (zarzuty podniesione w punktach 1, 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej), stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 299 § 3 pkt 5) o.p.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając sądowi pierwszej instancji, że nie dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji – czego konsekwencją powinno być uwzględnienie skargi – bowiem nie dostrzegł, że organy nie wykazały się dostateczną inicjatywą dowodową, gdyż zaniechały pozyskania z Urzędu Skarbowego w S. informacji czy, a jeżeli tak, to w jakich okresach skarżący nie uzyskiwał dochodów z działalności gospodarczej, ponadto organy NFZ nie ustaliły czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku dysponuje ww. informacjami bądź też czy próbował je pozyskać z Urzędu Skarbowego w S..

Trafnie wprawdzie wskazuje skarżący kasacyjnie, że z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zgodnie z tym przepisem organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednak w rozpoznawanej sprawie to bierna postawa skarżącego w zakresie wykazania braku dochodów i nieprowadzenia działalności gospodarczej spowodowała, że organy - nie mając instrumentów prawnych do uzyskania dokumentów z urzędu skarbowego w zakresie składanych zeznań podatkowych - orzekały na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału, tj. informacji pozyskanych z dostępnych organom źródeł, w tym pisma Urzędu Miasta w S. z [...] sierpnia 2013 r., z którego wynika, że skarżący od [...] września 1992 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą pn. "A." i że wpis w tym zakresie został wykreślony z ewidencji [...] grudnia 2011 r., z urzędu, nie na wniosek strony oraz pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] września 2013 r. informującego, że skarżący [...] lipca 2011 r. zamknął działalność gospodarczą oraz że w związku z prowadzoną działalnością składał dokumenty PIT-36 za lata 2000-2007.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania organ pierwszej instancji zwracał się do skarżącego o dostarczenie dowodów potwierdzających okres faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej (pisma: z [...] października 2013 r., z [...] listopada 2013 r., z [...] stycznia 2014 r.), ze wskazaniem, że mogą to być np. zaświadczenie z właściwego urzędu skarbowego potwierdzające okresy zawieszenia działalności gospodarczej, czy też wskazujące okresy braku uzyskiwania dochodów i ponoszenia kosztów z tytułu działalności gospodarczej, a zatem dokumenty, które skarżący mógł pozyskać w urzędzie skarbowym. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że nie uzyskiwał dochodów z zarejestrowanej działalności gospodarczej. Wprawdzie skarżący kasacyjnie zarzuca, że "wielokrotnie sygnalizował organom, że: ze względu na upływ czasu nie pamięta wielu szczegółów i nie dysponuje dokumentami z tego okresu", jednakże zasadnie wskazał sąd, że na potrzeby prowadzonego postępowania mógł on stosowne dowody w postaci dokumentów skarbowych pozyskać, zwracając się o ich wydanie do urzędu skarbowego. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że zaistniały takie okoliczności, które obiektywnie uniemożliwiły skarżącemu sprostanie tej aktywności dowodowej. Skarżący wprawdzie stwierdza, że "wykazanie takich faktów jest niezwykle trudne, szczególnie biorąc pod uwagę: wiek, stan zdrowia, środki finansowe, upływ czasu co do którego prowadzone jest postępowanie", jednakże w ocenie NSA okoliczności te nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia dla jego całkowitej bierności w postępowaniu, zwłaszcza że okoliczności te pozostały gołosłowne, gdyż ich istnienia skarżący nie poparł żadnymi dowodami.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że "nie ma on obowiązku wykazywania faktów negatywnych (nieprowadzenie działalności gospodarczej w danym okresie)". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest to fakt negatywny lecz pozytywny dla skarżącego, ponieważ z jego wykazania w postępowaniu przed Prezesem NFZ mogłyby być wyprowadzone dla strony pozytywne skutki prawne, tj. zwolnienie go z objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego.

Niezasadne są zatem zarzuty podniesione w pkt 1 i 2a oraz 2b petitum skargi kasacyjnej, bowiem to na skarżącym spoczywał ciężar dowodowy wykazania faktu nieprowadzenia w tym czasie działalności gospodarczej i nieosiągania z niej dochodów. Okoliczności wskazane przez skarżącego kasacyjnie takie jak: zły stan zdrowia, wiek, znaczny upływu czasu oraz możliwości finansowe jako przyczyny nieprzedstawienia wymaganej dokumentacji, nie mogły zwolnić skarżącego z obowiązku współdziałania z organem w ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Podkreślenia nadto wymaga, że skarżący wprawdzie formułuje w skardze kasacyjnej zarzuty co do wadliwie ustalonego stanu faktycznego, jednak formułując takie zarzuty, nie kwestionuje zgromadzonych przez organy dowodów i nie twierdzi, że nie są one zgodne z prawdą. Przeciwnie, skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionuje ustalonego przez organy stanu faktycznego, przyznaje bowiem, że w czasie kiedy był już na emeryturze, tj. w latach 2000-2007 składał do Naczelnika Urzędu Skarbowego deklaracje podatkowe PIT-36. W piśmie z [...] grudnia 2013 r. skarżący wyjaśnił, że ze względu na niską emeryturę, jako inżynier sporadycznie sporządzał niewielkie projekty, a dochody wykazywane w ww. deklaracjach dotyczyły tych sporadycznych prac, którymi dorabiał do emerytury bądź renty. A zatem sam skarżący kasacyjnie potwierdza, że w okresie 2000-2007r. uzyskiwał dochody, z których rozliczał się z urzędem skarbowym w ramach zarejestrowanej w tym czasie działalności gospodarczej.

Zdaniem NSA niezasadny jest zarzut niedostrzeżenia przez sąd wadliwości działania organów polegającej na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędnym ustaleniu, że skoro skarżący w latach 2000-2007 składał do Naczelnika Urzędu Skarbowego deklaracje podatkowe PIT-36, to oznacza, że w tym czasie wykonywał działalność gospodarczą.

Podkreślić należy, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) jest ściśle związany z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze – należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1903/17).

Zdaniem NSA te wymogi zostały w niniejszej sprawie przez organy spełnione. Skarżący potwierdził, że za lata 2000-2007 składał do Naczelnika Urzędu Skarbowego deklaracje podatkowe PIT-36, a także że dochody wykazywane w ww. deklaracjach dotyczyły sporadycznych prac, którymi dorabiał do emerytury bądź renty. Prawidłowo zatem orzekające w tej sprawie organy rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i oceniły jego znaczenie, uznając, że prowadził on w tym czasie działalność gospodarczą. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wykazywane dochody "nie wiązały się z prowadzoną przez niego w przeszłości działalnością gospodarczą", gdyż w tym czasie wykonywał tylko nieliczne zlecenia, a dochody z nich uzyskiwane były niewielkie. Nie ma też racji twierdząc, że nie prowadził on działalności gospodarczej, skoro "deklaracja PIT-36 składana jest nie tylko przez przedsiębiorców". Z przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2032) wynika, że formularz PIT 36 skierowany jest m.in. do tych podatników, którzy w danym roku podatkowym prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na ogólnych zasadach przy zastosowaniu skali podatkowej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie wniosku, że składane przez niego deklaracje podatkowe PIT 36 służyły rozliczeniu dochodów osiągniętych ze sporządzanych (sporadycznie) opinii i projektów wykonywanych przez skarżącego – będącego inżynierem – już na emeryturze, ale niewątpliwie w ramach działalności gospodarczej. Sam fakt, że podejmowana aktywność zawodowa miała charakter sporadyczny nie oznacza, że skarżący nie prowadził działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadny należy uznać podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wysnucie przez organ zbyt daleko idących wniosków z oświadczeń skarżącego.

Za nieusprawiedliwiony należy również uznać podniesiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia, że Prezes NFZ nie miał instrumentów prawnych do pozyskania od organów podatkowych informacji objętych tajemnicą skarbową, dlatego też zaniechał inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie niewystarczające jest uzasadnienie decyzji ograniczające się w tym zakresie do wskazania, że wynika to z przepisów Ordynacji podatkowej.

Z powyższym stanowiskiem strony nie można się zgodzić. Z treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. wynika obowiązek, aby organ tak sformułował uzasadnienie decyzji, by dawało pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1667/18). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok NSA z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2345/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia powyższe wymagania, a sam fakt niewskazania konkretnych przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, które uniemożliwiły Prezesowi NFZ wystąpienie do organów podatkowych o informacje objęte tajemnicą skarbową, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro w chwili jej wydania te przepisy istniały.

Nie jest również zasadny podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 299b § 1 i 2 o.p. Zgodnie z art. 299b § 1 o.p., w brzmieniu obowiązującym do 29 lutego 2017 r., Minister właściwy do spraw finansów publicznych może wyrazić zgodę na ujawnienie przez naczelników urzędów skarbowych, naczelników urzędów celnych, dyrektorów izb skarbowych lub dyrektorów izb celnych, określonych informacji stanowiących tajemnicę skarbową, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę inną niż skarbowa i objętych ochroną na podstawie odrębnych ustaw, wskazując jednocześnie sposób udostępnienia i wykorzystania ujawnianych informacji. Wyrażenie zgody, o której mowa w § 1, może nastąpić wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz gdy jest to konieczne dla osiągnięcia celów kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego lub jeżeli ujawnienie tych informacji urzeczywistni prawo obywateli do ich rzetelnego informowania o działaniach organów podatkowych i jawności życia publicznego (§ 2).

Powyższe przepisy nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie mieści się ona w katalogu spraw z zakresu kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego, do których - zgodnie z wyraźnym brzmieniem treści § 2 – może być stosowana powyższa procedura wystąpienia do odpowiedniego urzędu skarbowego z wnioskiem o zwrócenie się przez Naczelnika tego urzędu o zgodę Ministra Finansów (obecnie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) o zezwolenie na udostępnienie ww. informacji, a dostęp do tych danych nie był konieczny dla urzeczywistnienia prawa obywateli do ich rzetelnego informowania o działaniach organów podatkowych i jawności życia publicznego. W tej sprawie nie występuje także druga z kumulatywnie wymaganych w art. 299b § 2 przesłanek, które mogłyby uzasadniać uruchomienie powyższej procedury, tj. przesłanka ważnego interesu publicznego. W szczególności przesłanki tej nie stanowi trudna sytuacja materialna skarżącego.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy zatem uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, że sąd wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 299 § 3 pkt 5 o.p. i art. 299b § 1 i 2 o.p., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. W konsekwencji należy uznać, że nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 p.u.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli legalności działania administracji publicznej.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.

Ponadto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz Prezesa NFZ, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ze względu na charakter sprawy i okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku o przyznanie prawa pomocy.

-----------------------

2