Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 721/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2, art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. f, pkt 3 lit. a, lit. b i lit. d, pkt 4 lit. a tiret pierwsze, lit. c i lit. d, pkt 5 lit. c, art. 21
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu odwołania T. T., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy C. z [...] maja 2021 r. ([...]) odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie kompletnej dokumentacji przetargowej, wszelkich aneksów do umowy, wszelkiej korespondencji w sprawie inwestycji, wszelkiej dokumentacji budowlanej i administracyjnej oraz wszelkiej dokumentacji dotyczącej finansowania zewnętrznego inwestycji objętej umową nr [...]

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. T. T. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą po firmą "B. T. T., reprezentowany przez r.pr. M. D., zwrócił się do Burmistrza Gminy C. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o udostępnienie informacji publicznej, w formie skanów lub innych plików cyfrowych, bez przetworzenia lub przekształcenia w zakresie:

I. kompletnej dokumentacji przetargu nieograniczonego nr [...], w szczególności ogłoszenia o zamówieniu wraz z kompletną Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia (wraz z wszystkimi załącznikami), ofert składanych przez wykonawców, protokołu otwarcia ofert, protokołu wyboru oferty,

II. wszelkich aneksów zawartych przez Gminę C. z Zakładem Komunalnym w Ś. Sp. z o.o. (ówcześnie działającą pod firmą Zakład Wodociągowo-Kanalizacyjny w Ś. Sp. z o.o.) do umowy nr [...] z [...] sierpnia 2017 r.,

III. wszelkich pism (kompletnej korespondencji) sporządzonych przez strony umowy nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. w toku jej wykonania od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia zakończenia realizacji inwestycji i jej całościowego rozliczenia (w przypadku załączników technicznych do korespondencji – o przekazanie wyłącznie w formie cyfrowej, czy to jako załącznik do wiadomości e-mail, czy na oddzielnej płycie CD, bez wykonywania kserokopii tych dokumentów, z oznaczeniem w nazwie pliku, do jakiego pisma przewodniego to był załącznik),

IV. wszelkiej dokumentacji budowlanej i administracyjnej pozostającej w dyspozycji Gminy C. w związku z realizacją zadania nr [...] (dzienniki budowy, decyzje administracyjne, zgłoszenia) uzyskane przez Gminę lub wytworzone przy realizacji zadania [...],

V. wszelkiej dokumentacji dotyczącej finansowania zewnętrznego wskazanych inwestycji realizowanej w ramach zadania [...], w szczególności umów, decyzji, protokołów sporządzonych z instytucjami finansującymi lub pośredniczącymi.

Zarazem Wnioskodawca zaznaczył, że informację należy przesłać na podany adres e-mail (zastrzegając, że rozmiar pojedynczej wiadomości e-mail nie może przekroczyć 20 MB), ewentualnie – w przypadku dużej objętości dokumentów – przesyłką tradycyjną na nośniku cyfrowym lub w formie tradycyjnej kserokopii.

Pismem z [...] lutego 2021 r. Burmistrz wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku przez doprecyzowanie pkt V jego petitum i wskazanie, jakich dokumentów Wnioskodawca żąda.

W odpowiedzi Wnioskodawca stwierdził, że wnosi o udostępnienie dokumentów dotyczących zadania nr [...] w zakresie finansowania w postaci: wniosków o dofinansowanie projektu związanych z ww. zadaniem, wszelkich umów o dofinansowanie projektu lub decyzji administracyjnych przyznających dofinansowanie, dla ww. zadania, wszelkich protokołów kontroli instytucji zarządzających lub pośredniczących co do dotacji dla ww. zadania, wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących korekt finansowych lub inne rozstrzygnięcia dotyczące ewentualnego umniejszenia lub zwrotu dotacji, wraz z kompletnym uzasadnieniem.

Decyzją z [...] marca 2021 r. ([...]) Burmistrz odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, wskazując, że żądany zakres dokumentów nie stanowi w żaden sposób wyodrębnionego zespołu ze zbioru dokumentów Urzędu Gminy w C.. Wyjaśnił, że realizacja wniosku wymagałaby fizycznego przeanalizowania wszystkich dokumentów dotyczących prowadzonych inwestycji, postępowań administracyjnych, dofinasowań ze źródeł zewnętrznych, jak również przychodzących i wychodzących z urzędu pism korespondencji ogólnej, wyodrębnienia tych, które dotyczą żądania wniosku, i ich zeskanowania i ewentualnej anonimizacji w zakresie danych osobowych czy tajemnicy przedsiębiorstwa. Taka analiza wymagałaby setek godzin pracy, tj. kilka miesięcy pracy dla jednego pracownika. Ponadto dokumentacja po zeskanowaniu winna być odpowiednio uporządkowana, podzielona na tysiące plików o objętości do 20 MB i przesłana pocztą elektroniczną. Zakres żądanych informacji przesądza o tym, że wniosek ten należy traktować de facto jako wniosek o informację przetworzoną, przy którym Wnioskodawca winien wykazać, że żądanie to jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Trudno natomiast – jak stwierdził organ I instancji – dopatrzeć się takiego interesu w uzyskaniu kopii setek dokumentów, w tym dokumentacji budowlanej – dotyczących zrealizowanej już inwestycji, jak również wszelkiej korespondencji powstałej na etapie jej realizacji.

Wskutek rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącego, SKO – decyzją z [...] kwietnia 2021 r. ([...]) – uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że jeśli organ I instancji uznał, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną, winien wezwać Wnioskodawcę na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p.") do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero brak przywołania okoliczności, które by taki interes uzasadniały, uprawnia do wydania decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie przesłanki ustawowej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wezwaniem z [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz zwrócił się do Wnioskodawcy o uzupełnienia wniosku z [...] lutego 2021 r. przez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Wnioskodawcy wyjaśnił, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej – stanowi kserokopie dokumentów pozostających w dyspozycji organu jako inwestora w procesie budowlanym, podmiotu wydatkującego środki publiczne i korzystającego przy wykonywaniu zadań ze środków publicznych (w tym dotacji z budżetu Unii Europejskiej). Jednakże w zakresie, w jakim żądana informacja mogłaby zostać uznana za informację przetworzoną, szczególnie istotny interes publiczny związany jest z:

a) wydatkowaniem w sprawie środków publicznych na zadanie publiczne o znaczeniu powszechnym (drogi publiczne),

b) wydatkowaniem w sprawie dotacji (finansowanie z udziałem dotacji), w tym z budżetu Unii Europejskiej,

c) udzielenie informacji publicznej niezbędne jest dla dobra wymiaru sprawiedliwości i realizacji prawdy materialnej – pomiędzy Wnioskodawcą, a generalnym wykonawcą robót pozostaje w toku spór przez sądem powszechnym, na potrzeby którego niezbędne jest uzyskanie i należyte zabezpieczenie przed zniszczeniem, przerobieniem lub podrobieniem żądanej informacji. Na dowód istnienia tego sporu przedłożono zawiadomienie o terminie rozprawy w Sądzie Okręgowym w P..

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. Burmistrz odmówił Wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W motywach decyzji zasadniczo powtórzył dotychczasową argumentację, wskazując ponadto, że łączna objętość żądanych informacji wynosi ok. 10–50 GB. Ich zakres przesądza o tym, że jest to wniosek o informację przetworzoną. Dalej organ stwierdził, że dwie pierwsze przesłanki wskazane przez Skarżącego (lit. a i lit. b powyżej) są sformułowane niezwykle ogólnie i niekonkretnie, co nie pozwala uznać ich za szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji przetworzonej. De facto każda działalność organów publicznych związana jest z wydatkowaniem jakichś środków publicznych, zatem takie uzasadnienie miałoby zastosowanie do każdej informacji publicznej. Ponadto żądana dokumentacja budowlana czy korespondencja pomiędzy stronami procesu inwestycyjnego nie ma żadnego znaczenia dla wydatkowania środków publicznych. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Burmistrz stwierdził, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej. Odnośnie do trzeciej wskazanej przez Skarżącego przesłanki (lit. c powyżej), organ podniósł, że okoliczność ta w żadnej mierze nie dotyczy interesu publicznego, a jedynie interesu prywatnego Wnioskodawcy w konkretnym postępowaniu sądowym. Dokumentacja znajdująca się w posiadaniu Urzędu Gminy nie jest zabezpieczona w toku żadnego postępowania przygotowawczego, jak również nie jest zagrożona jakimkolwiek potencjalnym zniszczeniem, przerobieniem lub podrobieniem.

W odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza, Skarżący zarzucił naruszenie: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Utrzymując ww. decyzję organu I instancji w mocy – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021 r. – SKO w uzasadnieniu przytoczyło wybrane przepisy u.d.i.p. oraz Konstytucji RP. Odwołując się zaś do orzecznictwa, wskazało, że to do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej należy zakwalifikowanie żądanej informacji do którejś z grup (tj. informacji prostych albo przetworzonych) oraz – w razie uznania, że informacja ma charakter przetworzonej – odpowiednie uzasadnienie takiego stwierdzenia. Następnie SKO, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17, objaśniło pojęcie "informacji przetworzonej". Stwierdziło, że treść żądania Skarżącego stanowi informację przetworzoną, która wymaga od pracowników organu: wyodrębnienia zespołów dokumentów wyróżnionych przez Skarżącego poprzez wskazanie ich potencjalnej treści merytorycznej z ogólnego zbioru dokumentów Urzędu Gminy w C. (znajdujących się, w zależności od zakresu merytorycznego dokumentów dotyczących poszczególnych kwestii zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego, w kilku Referatach Urzędu Gminy C.), przeanalizowania wszystkich dokumentów dotyczących prowadzonych inwestycji, postępowań administracyjnych, dofinansowań ze źródeł zewnętrznych, jak również przychodzących i wychodzących z urzędu pism korespondencji ogólnej, wyodrębnienia tych, które dotyczą żądania wniosku, przygotowania ich zestawienia, zeskanowania, ewentualnej anonimizacji w zakresie danych osobowych czy tajemnicy przedsiębiorstwa. Zakres czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez podmiot zobowiązany, aby zrealizować żądanie strony, nie ograniczałby się jedynie do technicznego uszeregowania posiadanych danych, lecz wymagałby przeprowadzenia analizy treści informacji i ich przetworzenia, co wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych oraz wyodrębnienia w związku z żądaniem Wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Zarazem udostępnienie żądanej informacji Skarżącemu nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Znaczenie ma nie tylko intencja Wnioskodawcy i wskazany przez niego cel (chociaż w przedmiotowej sprawie ewidentnie brak tych elementów), ale również to, czy informacja przetworzona może zostać konkretnie wykorzystana dla dobra publicznego. Końcowo organ zaznaczył, że niezasadne były też zarzuty naruszenia przepisów k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, T. T., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania – a to z powołaniem się na zarzuty stanowiące w istocie powtórzenie zarzutów nr I, II i IV odwołania, tj. na zarzuty naruszenia:

I. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy żądana informacja stanowi prostą informację publiczną,

II. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż informacja prosta w postaci kserokopii dokumentów będących niespornie w dyspozycji organu I instancji (co więcej, w części już historycznie była wprost uznana za informację nieprzetworzoną) jest informacją przetworzoną, co nie znajduje podstaw,

III. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie rozdzielenia poszczególnych punktów wniosku o informację publiczną co do tego, co jest informacją prostą, a co potencjalnie może być informacją przetworzoną, i łączne potraktowanie wszystkich punktów pierwotnego wniosku – nie istnieją jakiekolwiek podstawy do przyjęcia, iż wykonanie kserokopii lub nagranie na nośnik cyfrowy oznaczonych dokumentów, niespornie pozostających w dyspozycji organu I instancji, stanowi informację przetworzoną.

W uzasadnieniu skargi – stanowiącym in extenso powtórzenie argumentacji odwołania – rozwinięto i umotywowano podniesione zarzuty. W szczególności, nawiązując do poszczególnych punktów wniosku, wskazano, że udzielenie informacji w zakresie kompletnej dokumentacji przetargu nieograniczonego musiało być pierwotnie opublikowane w BIP, jednak obecnie jest ona niedostępna w archiwum BIP. Zatem udzielenie tej informacji sprowadza się do skopiowania ówcześnie publicznych danych z serwera Urzędu Gminy na płytę lub inny nośnik cyfrowy. Odnośnie do dokumentacji budowlanej i administracyjnej, autor skargi wskazał, że powszechną praktyką Inwestorów jest przyporządkowanie dokumentacji do danej inwestycji, a więc udostępnienie tej dokumentacji wymaga w praktyce jej skopiowania z serwera Urzędu Gminy na nośnik cyfrowy. Pozostałe dokumenty (aneksy umów, kompletna korespondencja stron umowy, wnioski o dofinansowanie projektu, umowy o dofinansowanie projektu lub decyzje, protokoły kontroli, decyzje administracyjne dotyczące korekt lub inne rozstrzygnięcia), to każdorazowo skonkretyzowane dokumenty proste (po kilkadziesiąt stron). Tymczasem informacja przetworzona to nowy typ informacji, której organ nie posiada wprost i w wyniku przeprowadzonych przez organ działań powstaje nowa jakościowo informacja, która nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem danych, sposobem uszeregowania. W konsekwencji Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie oceniły merytorycznie poszczególnych punktów przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że zakres żądanych do udostępnienia informacji jest tak szeroki, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że stanowi informację prostą. Skarżący nie sprecyzował i nie wskazał żadnych konkretnych dokumentów, których żąda, a jedynie ograniczył się do określenia, iż żąda wszystkich dokumentów we wskazanych zagadnieniach. Zdaniem SKO brak jest jakichkolwiek podstaw, aby organy dowolnie wybierały poszczególne punkty wniosku i dokonywały analizy sprawy przez pryzmat tak zawężonego zakresu żądania w oderwaniu od całego przedmiotu wniosku.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał w całości zarzuty, wnioski i uzasadnienie skargi oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; w skrócie "u.d.i.p.") przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Dokonując tak unormowanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy C. z [...] maja 2021 r. ([...]) odmawiającą T. T. udostępnienia informacji publicznej – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.

Decyzje te zapadły w wyniku rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 2021 r., którym Skarżący zwrócił się do Burmistrza o udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie – najogólniej rzecz ujmując – kompletnej dokumentacji przetargowej, wszelkich aneksów do umowy, wszelkiej korespondencji w sprawie inwestycji, wszelkiej dokumentacji budowlanej i administracyjnej oraz wszelkiej dokumentacji dotyczącej finansowania zewnętrznego inwestycji objętej umową nr [...]

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że żądanie Skarżącego dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 1 tej ustawy: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Taką informację stanowi w szczególności – jak wynika z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. – informacja o: polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (pkt 1 lit. c); podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. a, lit. b i lit. d); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. a tiret pierwsze, lit. c i lit. d); majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (pkt 5 lit. c). Podkreślenia przy tym wymaga, że katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności".

Nie ulega także wątpliwości, że Burmistrz, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (Gminy C.), jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (organ władzy publicznej).

Kwestią sporną w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest to, czy organy obu instancji (tj. Burmistrz i SKO), odmawiając Skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zasadnie uznały, że zakres żądanych przezeń informacji powoduje, że jego wniosek dotyczy już w istocie informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej – czyli, ściśle rzecz ujmując, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienie do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja w zakresie dotyczącym informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Przywołane przepisy dają podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii informacji publicznej: (i) wyraźnie wzmiankowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "informacji przetworzonej" oraz (ii) konstruowanej niejako w opozycji do niej, "informacji prostej". Tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z wymienionych kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium – wykazania istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Natomiast dostęp do informacji prostej pozostaje nieskrępowany w tym sensie, że podlega ogólnej regule z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p.

Wypada zauważyć, że choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle się nie występuje.

Inaczej niż to przyjmuje pełnomocnik Skarżącego, zakwalifikowanie informacji publicznej jako przetworzonej może mieć miejsce nie w jednym, lecz w dwóch generalnych przypadkach. Pierwszy (a zdaniem autora skargi: jedyny) ma miejsce wówczas, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją – taką, która do tej pory nie istniała w ostatecznej treści i formie, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Natomiast drugi przypadek zachodzi, gdy wniosek dotyczy sumy informacji prostych, których rozmiar i zakres przesądzają, że mamy już do czynienia de facto z informacją przetworzoną (por. wyrok NSA z 18.06.2020 r., I OSK 2357/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały i przekonująco wykazały, że wniosek Skarżącego dotyczył w istocie informacji przetworzonej w drugim z wymienionych wyżej ujęć (przypadków).

W związku z tym należy wyjaśnić, że dominujący obecnie w judykaturze pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zakłada, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, dostępne w CBOSA). Przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16; z 20.02.2020 r., I OSK 1685/18; z 18.05.2020 r., I OSK 4369/18; z 14.07.2020 r., I OSK 2820/19; dostępne w CBOSA).

Konkludując, suma żądanych informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie ma ponieść organ, czaso- i pracochłonności (liczby zaangażowanych pracowników), może być traktowana jako informacja przetworzona. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem informacja przygotowana niejako "specjalnie dla wnioskodawcy", wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. wyrok NSA z 18.06.2020 r., I OSK 2306/19, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez Skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Oczywiście prawdą jest, że – jak podnosi autor skargi – samo udostępnienie np. aneksów do ściśle określonej umowy, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem ich anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Jednakże sytuacja ta ulega zmianie w chwili, gdy wniosek dotyczy pewnego –podkreślmy: zwykle obszernego – zbioru informacji prostych, który to zbiór należy utworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku. Takie działanie wymaga już dodatkowego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Jak to wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu praco- i czasochłonnych czynności w celu wykonania wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych, stanowi już – patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA z 13.10.2020 r., IV SA/Po 462/20, CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w tym przypadku nie jest kwestią jedyną, a nawet pierwszorzędną, sama liczba stron dokumentów, które ostatecznie podlegałyby udostępnieniu (choć oczywiście liczba ta ma doniosłe znaczenie przy takich zwłaszcza czynnościach, jak skanowanie lub anonimizacja, a następnie podział na odpowiednio opisane pliki oraz "paczki danych", które zgodnie z wnioskiem Skarżącego nie powinny przekraczać 20 MB w jednym e-mail’u) – co podkreślał pełnomocnik w skardze – lecz konieczność ich wyszukania, zidentyfikowania i wyodrębnienia z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (dotyczy to zwłaszcza żądania "wszelkich pism-kompletnej korespondencji" odnoszącej się do wskazanych we wniosku zagadnień oraz "wszelkiej dokumentacji dotyczącej finansowanie zewnętrznego"). Kluczowa jest zatem sumaryczna "zasobochłonność" (czaso- i pracochłonność) w przygotowaniu informacji do jej udostępnienia zgodnie ze "specjalnym zamówieniem" Wnioskodawcy, określonym we wniosku z [...] lutego 2021 r.

Mając przy tym na uwadze, że:

- wszystkie żądania wniosku Skarżącego z [...] lutego 2021 r., choć formalnie ujęte w kilku (pięciu: I-V) wyodrębnionych punktach, były ze sobą ściśle powiązane – jako dotyczące określonego zadania inwestycyjnego i określonej umowy – składając się tym samym na pewną całość informacji (dokumentów), na których pozyskaniu, ewidentnie w całości, zależało Wnioskodawcy;

- wniosek ten – jak każde podanie strony inicjujące postępowanie, które, tak jak postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, może się toczyć wyłącznie w trybie "na żądanie" strony (nie może zostać wszczęte z urzędu) – wiąże organy rozpatrujące ów wniosek, i to zarówno co do przedmiotu oraz zakresu żądanych informacji, jak i wskazanego we wniosku trybu ich udostępnienia;

- to ocena "zasobochłonności" przygotowania (sumy) wszystkich informacji, których dotyczyły łącznie rozpatrywane punkty I-V wniosku – a nie ocena przygotowania z osobna rozpatrywanych informacji odnoszących się do poszczególnych punktów tego wniosku – przesądziły o kwalifikacji żądanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej;

- autor przedmiotowego wniosku (będący, notabene, zawodowym pełnomocnikiem: radcą prawnym), mając świadomość, iż jego żądanie może dotyczyć "dużej objętości dokumentów" (wyraźnie wspomniał o takiej ewentualności w ostatnim akapicie wniosku) – co, jak to już wyżej podkreślono, w świetle dominującego, utrwalonego i najpewniej znanego zawodowemu pełnomocnikowi orzecznictwa sądowego wiąże się każdorazowo z, co najmniej "ryzykiem" zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji przetworzonych – nie upoważnił organu do ewentualnego zrealizowania wniosku w określonej części (co do wybranych, konkretnie określonych przez autora wniosku dokumentów, np. aneksów do umowy),

należy podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak było dostatecznych podstaw, aby organy dowolnie wybierały poszczególne punkty wniosku i dokonywały analizy sprawy przez pryzmat tak zawężonego zakresu żądania w oderwaniu od całego przedmiotu wniosku. I w efekcie – aby udostępniły przynajmniej wybrane (według jakiego kryterium?) spośród żądanych dokumentów. Nie pozwalała już na to przywołana wyżej zasada związania organu wnioskiem strony, którego poszczególne punkty, jak to już wyżej wskazano, w kontrolowanej sprawie bezsprzecznie składały się na pewną całość informacji (dokumentów), których udostępnienia – w całości właśnie – dochodził Wnioskodawca, mając na uwadze rzeczywisty cel pozyskania danych, ujawniony w pkt II lit. c jego pisma z 6 maja 2021 r. (o którym niżej). Poza tym nieuprawnione byłoby samodzielne "rozdzielanie" takiego wniosku przez organ na poszczególne, wybrane elementy (i to na jakie: punkty? a może wręcz poszczególne dokumenty? według jakich kryteriów wydzielane?), w sytuacji, gdy to właśnie suma tych elementów, na jakie opiewał wniosek, przesądziła o ustalonym zakresie koniecznych do podjęcia, przez adresata wniosku, działań, a w konsekwencji – o uznaniu żądanych informacji, łącznie, za informację publiczną przetworzoną.

Jak przy tym zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, ocena, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należy przede wszystkim do organu będącego adresatem wniosku, gdyż tylko ów organ posiada odpowiednią wiedzę umożliwiającą odpowiedź na pytanie, czy w warunkach, w których on funkcjonuje, dana informacja będzie odpowiadać cechom informacji przetworzonej (wskazanym powyżej), czy też będzie mogła zostać uznana jeszcze za informację prostą. Dopiero zakwalifikowanie przez organ danego wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej może podlegać kontroli i ocenie sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 13.10.2021 r., III OSK 4148/21, CBOSA).

Uznawszy w kontrolowanej sprawie w sposób usprawiedliwiony, że wniosek z 10 lutego 2021 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej, organ I instancji zasadnie wezwał Wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przezeń żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przystępując do oceny, czy Skarżący temu wymogowi podołał, należy podkreślić, że – jak zasadnie wskazywały organy – zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (por. wyrok NSA z 29.10.2020 r., I OSK 969/20, CBOSA).

Nie sposób uznać, że ów "szczególnie istotny interes" został wykazany przez Skarżącego w drodze samego stwierdzenia, że żądana przez niego informacja obejmuje swym zakresem wydatkowanie środków publicznych, w tym dotacji unijnych (zob. pkt II lit. a i lit. b pisma Skarżącego z [...].05.2021 r.). Te okoliczności potwierdzają bowiem jedynie niesporny fakt, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Natomiast w żaden sposób nie dotykają kwestii szczególnej istotności dla interesu publicznego jej udostępnienia Wnioskodawcy.

Odnośnie zaś do argumentu dotyczącego "dobra wymiaru sprawiedliwości i realizacji zasady prawdy materialnej" (zob. pkt II lit. c pisma Skarżącego z [...].05.2021 r.) – podniesionego przez Skarżącego w kontekście, wzmiankowanego w ww. piśmie, sporu toczącego się pomiędzy nim, a generalnym wykonawcą przed sądem powszechnym, na potrzeby którego niezbędne miałoby być "uzyskanie i należyte zabezpieczenie przed zniszczeniem, przerobieniem lub podrobieniem żądanej informacji" – to, w ocenie Sądu, argument ten jest chybiony, z następujących względów.

Po pierwsze, Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11 (CBOSA), zgodnie z którym domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli zaś żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1355/16 (CBOSA), stwierdzając, że zamiar wystąpienia z określonym środkiem prawnym do sądu lub trybunału w prywatnej sprawie nie uzasadnia, co do zasady, istnienia szczególnego interesu publicznego w znaczeniu określonym w u.d.i.p.

Po drugie, nieco już ubocznie wypada zauważyć, że sporządzony przez zawodowego pełnomocnika wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. nie jest właściwym trybem dla zabezpieczania dowodów (przewidzianego przepisami Kodeksu postępowania cywilnego) – co w istocie zdaje się stanowić rzeczywisty cel wniosku Skarżącego. Poza tym, wbrew sugestiom Wnioskodawcy, w postępowaniu cywilnym nie obowiązuje już zasada prawdy materialnej, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji.

W rezultacie Burmistrz, jako organ I instancji, zasadnie odmówił Skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji, a SKO, występując w roli organu odwoławczego, prawidłowo tę odmowną decyzję utrzymało w mocy.

Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że żądana przez Skarżącego informacja publiczna – z uwagi na jej obszerność oraz przewidywaną czaso- i pracochłonność w jej przygotowaniu i udostępnieniu Wnioskodawcy w żądanej formie – ma w istocie charakter informacji przetworzonej, a Skarżący nie wykazał, pomimo wezwania go przez organ, istnienia wymaganego, szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie jemu żądanej informacji.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.