Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1047/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA (del.) Zbigniew Romała (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 663/11 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 21 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 663/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej

w K. z dnia 21 lutego 2011 r. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 21 września 2010 r. do Urzędu Skarbowego w B. wpłynął tytuł wykonawczy nr 008250/2010 z dnia 22 czerwca 2010 r. (wystawiony w stosunku do P.P., zamieszkałego w W., za odpłatność za pobyt w izbie wytrzeźwień w kwocie 250 zł), w którym jako wierzyciela oznaczono Izbę Wytrzeźwień w W. [...] (obecnie: [...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. – dalej jako "Ośrodek"). Tytuł ten przesłano Naczelnikowi Urzędu Skarbowego

w B. celem nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji

i przymusowego ściągnięcia należności w postępowaniu egzekucyjnym.

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego

w B. zwrócił przedmiotowy tytuł wykonawczy stwierdzając, że wszczęcie egzekucji jest niedopuszczalne, gdyż nie zostały spełnione wymogi, o których mowa

w art. 27 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej jako "u.p.e.a.", gdyż wierzycielem należności wskazanych w przedmiotowym tytule egzekucyjnym jest Prezydent [...], a nie Ośrodek. Tytuł wykonawczy powinien zatem zawierać odcisk pieczęci urzędowej i podpis wierzyciela – Prezydenta [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie Ośrodek zarzucił organowi egzekucyjnemu wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i niewłaściwym zastosowaniem art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., uzasadniając jednocześnie, że Ośrodek posiada uprawnienia wierzyciela w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 tej ustawy, w tym także uprawnienie do wystawiania tytułów egzekucyjnych dotyczących opłat za pobyt w tym ośrodku. W ocenie strony, Ośrodek jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem obowiązku, a zatem jest wierzycielem w rozumieniu

art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Dyrektor Izby Skarbowej w K. nie podzielił argumentacji strony żalącej się uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 lutego 2011 r. organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że sporny tytuł wykonawczy jest wadliwy

z racji nieprawidłowego oznaczenia wierzyciela. Podkreślono, że Ośrodek jako jednostka organizacyjna gminy nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. należności z tytułu opłat za pobyt i usługi w Ośrodku wynikających z ustawy

z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) – dalej jako "ustawa

o wychowaniu w trzeźwości", a dyrektor Ośrodka nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego, wierzycielem należności objętych spornym tytułem wykonawczym jest Prezydent [...]. Posiadane przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwo nie daje mu umocowania do wystawiania tytułów wykonawczym imieniem Prezydenta

[...].

Następnie organ odwoławczy przytoczył regulacje prawne, z których wynika że Ośrodek jest jedną z jednostek organizacyjnych, przy pomocy której gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność za pośrednictwem organów stanowiących (art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.") i wykonawczych. Organami gminy są rada miasta (organ stanowiący) i oraz prezydent (organ wykonawczy). Prezydent miasta wykonuje zadania gminy, może organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 i 33 ust. 5 u.s.g. prezydent miasta zatrudnia i zwalnia kierownika gminnych jednostek organizacyjnych oraz jest jego przełożonym, sprawuje także nadzór nad działalnością takiej jednostki. Innymi słowy, Ośrodek jest jedną z jednostek organizacyjnych gminy, przy pomocy której prezydent miasta wykonuje zadania własne gminy. Dyrektor Ośrodka wykonuje zatem swoje obowiązki z upoważnienia Prezydenta [...] i w jego imieniu lub imieniu miasta a nie swoim. Opłaty za pobyt w Ośrodku stanowią dochód gminy. Tym samym, to prezydent miasta jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a więc jest wierzycielem należności objętych tytułem wykonawczym i to ten organ winien wystawić tytuł wykonawczy. Podkreślono również, że dyrektor Ośrodka nie przedłożył wraz z tytułem wykonawczym ani z zażaleniem umocowania do wystawiania tytułów wykonawczych w imieniu Prezydenta [...]. Nie wynika ono natomiast z uchwały Rady Miasta

nr LXVII/2101/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu.

Reasumując, organ odwoławczy podniósł, że konsekwencją przyjęcia, iż to Prezydent [...] W. jest wierzycielem, jest konstatacja, że w rubryce nr 52 tytułu wykonawczego winno być wskazanie Prezydent [...] lub z upoważnienia Prezydenta, a nie dyrektora Ośrodka, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższe postanowienie Ośrodek, wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucił mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa, tj. art. 29 § 2 u.p.e.a., art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.,

§ 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych

(Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.), art. 19 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt 14 u.p.e.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

(Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu

w trzeźwości, a także art. 6, 7, 8 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez:

1. przyjęcie, że Ośrodek nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt

w Ośrodku poddanych egzekucji administracyjnej,

2. przyjęcie, że organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności za pobyt z Ośrodku jest Prezydent [...],

3. bezpodstawny zwrot tytułów wykonawczych Ośrodka.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że – wbrew twierdzeniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. – to Ośrodek, a nie Prezydent [...], jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w stosunku do ww. należności. Wynika to z brzmienia samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która w art. 41 ust. 3 zawiera upoważnienie dla izb wytrzeźwień do potrącania z depozytów pieniężnych, wierzytelności własnych izb z tytułu opłat za pobyt, a także z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania

i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20 poz. 192 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie z 4 lutego 2004 r.". W wymienionych aktach prawnych ustawodawca traktuje izby wytrzeźwień jako organy bezpośrednio zainteresowane wykonaniem tychże obowiązków – co daje im uprawnienia wierzyciela, łącznie z uprawnieniem do wystawiania tytułów egzekucyjnych. Tym samym, przedstawiony do wykonania tytuł zawiera prawidłowe oznaczenie wierzyciela,

a w konsekwencji prawidłowy odcisk pieczęci wierzyciela.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 663/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył zawarte w przepisach u.p.e.a. definicje wierzyciela i organu egzekucyjnego, wskazując następnie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tej ustawy stwierdzono, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Za doprowadzenie i pobyt

w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5). Egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a).

WSA w Gliwicach podał, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania

z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29 rozporządzenia z 4 lutego 2004 r.).

Zdaniem Sądu, z powyższych regulacji wynika, że uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w izbie (może być w formie potrącenia

z depozytu) lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie u.p.e.a. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego, które na mocy art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mogą organizować

i prowadzić izby wytrzeźwień. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu jako wierzyciel, a tym bardziej do upoważniania pracownika Ośrodka do wystawiania w jego imieniu tytułu wykonawczego celem egzekucji odpłatności za pobyt w Ośrodku (pole 45 i 52 tytułu wykonawczego).

WSA w Gliwicach wskazał, że zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g. przez Prezydenta [...] . Bezspornie też dyrektor Ośrodka takie pełnomocnictwa posiadał i posiada, czego dowodzi załączone do akt sprawy na wezwanie sądu pełnomocnictwo z dnia 3 lutego 2010 r. nr GP–0158/369/2010. Jak wynika z jego treści, a szczególnie z pkt 2, Prezydent [...] udzielił dyrektorowi Ośrodka pełnomocnictwa do reprezentowania [...] W. przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych

z działalnością Ośrodka.

W ocenie Sądu, na mocy powyższego pełnomocnictwa dyrektor Ośrodka nie posiada umocowania do wystawiania w imieniu [...] W. tytułów wykonawczych za pobyt w Ośrodku, czyli upoważnienia Prezydenta [...] W. do dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie ma też tytułu prawnego i faktycznego do wystawiania tytułu wykonawczego do egzekwowania opłat za pobyt w Ośrodku jako jego dyrektor, gdyż opłata jest dochodem gminy, a Ośrodek utrzymywany jest z dotacji gminy. Tytuł wykonawczy nr 008250/2010 z dnia 22 czerwca 2010 r. został wystawiony przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – Izba Wytrzeźwień w [...] W. (pieczęć podłużna) oraz treść pieczęci urzędowej w polu 45 i zapis pola 52.

Zdaniem WSA w Gliwicach, uprawnienia dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta [...] W., który reprezentuje miasto [...] (gminę)

i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. i treści pełnomocnictwa może działać za gminę kierownik jednostki organizacyjnej.

Sąd zwrócił uwagę, że z przedłożonego pełnomocnictwa jednoznacznie wynika, iż dyrektor Ośrodka działa nie we własnym imieniu, ale w imieniu [...] W.

z umocowania Prezydenta, co nie upoważnia go do wystawiania tytułów wykonawczych. Nie jest wierzycielem, a jednostką organizacyjną [...] W. nie posiadającą osobowości prawnej, którą reprezentuje prezydent miasta. Działa

z upoważnienia prezydenta miasta do załatwiania spraw w ustalonym zakresie,

a w szczególności ma prawo do występowania w imieniu [...] W. przed organami egzekucyjnymi i postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka. Oznacza to, że ma prawo do dokonywania w jego imieniu lub imieniu miasta [...] czynności w trybie u.p.e.a.

Z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta [...] jako reprezentującego wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) Prezydenta [...], albo podpis osoby upoważnionej do jego wystawienia w imieniu Prezydenta. Może występować w imieniu W. dyrektor Ośrodka, ale musi wykazać się stosownym umocowaniem Prezydenta.

WSA w Gliwicach stanął na stanowisku, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, tym samym nie posiada prawa do wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku, a wystawiony przez jego dyrektora tytuł wykonawczy jest wadliwy

i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że posiadanie statusu podatnika VAT nie przesądza o posiadaniu umocowania do działania w postaci wystawiania tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku.

Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że posiadane przez dyrektora Ośrodka umocowanie z dnia 3 lutego 2010 r. obejmuje składanie w imieniu [...] W. oświadczeń woli i zaciąganie zobowiązań majątkowych w zakresie działania Ośrodka (...), w ramach planu finansowo rzeczowego kierowanej jednostki. Pełnomocnictwo nie upoważnia do zawarcia ugody, zrzeczenia się roszczenia albo uznania powództwa. Pełnomocnik jest upoważniony do udzielania dalszych pełnomocnictw, z wyłączeniem procesowych. Nie wynika z jego treści umocowanie do wystawiana tytułów wykonawczych w imieniu własnym czy [...] W. reprezentowanego przez Prezydenta. Posiada wyłącznie prawo do reprezentowania [...] W. przed organami egzekucyjnymi w sprawach związanych z działalnością Ośrodka. Umocowanie do działania nie zmienia jednak osoby wierzyciela. Również z uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 listopada 2009 r. nie wynika umocowanie Dyrektora do dochodzenia opłat za pobyt w Izbie (§ 6 i 7).

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Ośrodek, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego A. P., wnosząc o uchylenie go

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art 1a pkt 13 u.p.e.a. i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela, a w szczególności, że skarżący nie posiada prawa do wystawiania tytułów wykonawczych oznaczanych "[...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych";

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu

w trzeźwości oraz § 17 rozporządzenia z 4 lutego 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezastosowaniem tych przepisów w niniejszej sprawie, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje prawo do występowania w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności, że skarżący nie posiada prawa do wystawiania tytułów wykonawczych oznaczanych "[...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych";

3. przepisu prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżącemu nie przysługuje prawo do opatrywania tytułów wykonawczych oznaczeniem "[...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych" oraz przyjęciu, że skarżący nie może występować, jako statio municipii, w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazane naruszenia prawa mają istotny wpływ na wynik sprawy, jako że prowadzą do pozbawienia skarżącego możliwości samodzielnego dochodzenia zapłaty należności za pobyt w izbie wytrzeźwień

w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano argumentację zaprezentowaną

zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Organ administracji nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia

z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej – pomimo oparcia ich

na różnych podstawach kasacyjnych – dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia Dyrektora [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznawano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 3060/11; z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 411/12, z dnia

12 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II FW 4/11, z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II FW 2/907, z dnia

25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 7/12; w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt

I SA/Bk 56/12; w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 176/12;

w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 660/11;

w Gliwicach z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 636/11; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12, LEX nr 1148388, akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług (aczkolwiek dostrzegając też drugie źródło finansowania, jakim były środki budżetu gminy).

W art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia

w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków

o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5).

Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających

z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym,

o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej.

Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie z dnia

26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.). Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień.

Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

[...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową [...] W., działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w [...] W. w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą

Nr LWI 575/2005 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej [...] W. pod nazwą Izba Wytrzeźwień w [...] W. oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w [...] W..

Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania

i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6).

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał w dniu

4 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania

i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192), w którym postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29).

Indywidualne więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby

i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź

w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

Jak z powyższego wynika, [...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną [...] W., podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.)). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem [...] W. uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt

w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt

II FW 4/11, w którym to Prezydent [...] W., a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego W., uznany został za organ właściwym rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień [...] W.. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez NSA, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt

w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego

w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 przydającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka

w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii [...] W. – [...] Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej

i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania

w imieniu Prezydenta [...] W. tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta [...] W. w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez dyrektora Ośrodka

w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "[...] Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W." (pieczęć podłużna), to jest on wadliwy

i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co wskazano wyżej. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie.

Uprawnienia dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta [...] W., który reprezentuje [...] W. i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz treści pełnomocnictwa może działać za gminę kierownik jednostki organizacyjnej (por. wyrok SA w Lublinie z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt I ACa 87/97, LEX nr 31464).

Należy zaakcentować, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia.

Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii podmiotu, który jest wierzycielem z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, są także argumenty wynikające z ustawy z dnia

31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz

o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000). Zgodnie z art. 16c tej ustawy, urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa (ust. 1). Odcisk pieczęci

z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach

z zakresu administracji rządowej (ust. 2), a urzędowej pieczęci używają podmioty,

o których mowa w art. 2a tej ustawy. Wizerunku orła ustalonego dla godła używają m.in. organy władzy państwowej; organy administracji rządowej; gminy, związki międzygminne oraz ich organy; powiaty, związki powiatów oraz ich organy samorządy województw oraz ich organy oraz inne podmioty, jeżeli przepisy szczególne uprawniają je do używania wizerunku orła. Organy gminy to rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zaakcentować należy, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, tym samym nie posiadał prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym, wystawiony przez dyrektora Ośrodka tytuł wykonawczy jest wadliwy

i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy.

W wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 138/08, LEX nr 517114, WSA w Bydgoszczy wyraził pogląd, że prezydent miasta będąc wierzycielem

w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych

w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym, umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, czyli dotyczących zadań zleconych przez państwo, może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła. Pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 609/09; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1002/08; wyroki WSA

w Gliwicach: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 329/09 i z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 301/09, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt

w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza

o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Końcowo należy wskazać, że w dniu 24 czerwca 2013 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I FPS 1/13 podjął uchwałę, w której przesądzono, że w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

[pic]