Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1764/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 873/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 873/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [..] z dnia [..] września 2016 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [..] z dnia [..] września 2016 r. o ustaleniu - na rzecz [..] Sp. z o.o., zwanej dalej "inwestorem" - warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami oraz garażem podziemnym na działce nr [..] oraz - części działek o nr [..] przy ul. K.w [..].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma żadnego ograniczenia co do maksymalnej wielkości obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby obszar analizowany został wyznaczony w sposób niezgodny z prawem. Jego granice zostały bowiem wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 (stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy), w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki oznaczonej na mapie lit. A-D, zaś front działki został wyznaczony prawidłowo. Minimalnym wymogiem z rozporządzenia o nowej zabudowie jest ustalenie granic obszaru w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki i nie mniej niż 50 m. Przepisy nie nakazują natomiast rozszerzenia granic obszaru w taki sposób, aby obejmował on całe działki, czy obiekty. Nie można więc zarzucić organowi I instancji naruszenia prawa poprzez brak rozszerzenia granic obszaru w taki sposób, aby objął on całe działki lub budynki. W przypadku natomiast objęcia granicami części działki zabudowanej lub obiektu, zasadne jest uwzględnienie w analizie urbanistycznej całej działki oraz jej zabudowy. W wynikach analizy urbanistycznej nie wskazano jednak wszystkich działek i obiektów, które znajdują się w obszarze analizowanym. Do poprzedniej wersji projektu decyzji została wprawdzie załączona analiza, w której wyszczególniono przyjęte do niej działki i obiekty, jednakże w tabeli tej dokonano adnotacji "do poprawy"; również tabela, znajdująca się w aktach sprawy, nie wskazuje, czy została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i czy została uwzględniona w dokonanej analizie. Organ odwoławczy nie miał zatem możliwości potwierdzenia, czy sporządzona obecnie analiza objęła wszystkie znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (czy to w całości, czy w części) działki i obiekty. Powinno to zostać wyjaśnione i ewentualnie uzupełnione przez organ I instancji, poprzez jednoznaczne wskazanie, które działki i obiekty poddano analizie z zastrzeżeniem, że do analizy powinny zostać przyjęte wszystkie działki i obiekty, które choćby w części znajdują się w granicach obszaru analizowanego.

Odnosząc się do określonego w decyzji organu I instancji parametru szerokości elewacji frontowej do szerokości frontu działki wynoszącego około 23 m, organ odwoławczy wskazał, że - w myśl § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia o nowej zabudowie - wyznacza się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W wynikach analizy, wskazano, że "pierzeję ul. K. tworzy zróżnicowana zabudowa, o zróżnicowanej szerokości frontów działki. W przeważającej części zabudowa wypełnia całą szerokość frontu działki. Na terenie działki inwestycyjnej w niedalekiej przeszłości znajdowała się zabudowa wypełniająca całą szerokość elewacji frontowej budynku. W związku z powyższym ustalono szerokość elewacji frontowej równą szerokości przedmiotowej działki, tj. około 23 m". Uzasadnienie takie może stanowić postawę do dopuszczenia, w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, zlokalizowania na działce nr .[.] obiektu o szerokości 23 m (na pełnej szerokości działki). Takie wyznaczenie parametru będzie korespondować z szerokością elewacji frontowej obiektów na działkach nr [..], które położone są po tej samej stronie ul. K. co planowana inwestycja. W orzecznictwie dopuszczono ustalenie parametru planowanej inwestycji poprzez podanie wielkości przybliżonej ("około"). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań wskazano, że - wobec odróżniania przez ustawodawcę wskaźnika intensywności zabudowy od wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej - za pozbawione podstawy prawnej uznać należy przyjęcie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zwanym dalej "rozporządzeniem o nazewnictwie", że wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej zawiera się we wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W sytuacji występującej niespójności pomiędzy regulacjami rozporządzeń wykonawczych, nie sposób uznać braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy procentowej wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej za wadę takiej decyzji. Nie można uczynić zarzutu z nieustalenia danego parametru zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy na konieczność ustalania tegoż parametru nie wskazuje akt rangi ustawowej, a jednocześnie brak jakichkolwiek regulacji odnośnie sposobu ustalania wielkości tegoż parametru zagospodarowania terenu; mając jednak na uwadze konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ponownie prowadząc postępowanie, organ I. instancji winien ocenić, w kontekście dokonanej analizy obszaru, czy proponowany przez Inwestora wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej jest na analizowanym obszarze uzasadniony.

Skargę od powyższej decyzji wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa [..] w W. zarzucając naruszenie:

1. naruszenie § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez zaakceptowanie wadliwego określenia obszaru analizy urbanistycznej; obszar analizowany został tak dobrany, aby objąć nim tereny zgodnie z interesem inwestora a wyznaczenie granic nie zostało uzasadnione,

2. naruszenie § 6 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez akceptację dla nieprawidłowego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej;,

3. naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia o nazewnictwie, poprzez akceptację dla odstąpienia od wyznaczenia udziału powierzchni biologicznie czynnej,

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez akceptację dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o zdezaktualizowaną informację na temat możliwości włączenia do sieci ciepłowniczej,

5. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. b i art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez akceptację dla braku uzgodnienia z organem konserwatorskim; pominięto, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską - wpisane do gminnej ewidencji zabytków (kamienice przy ul. K. nr [..]), które nie powinny być "przytłoczony" przez nową zabudowę,

6. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9, w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez akceptację dla nieprzedłożenia do uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji o warunkach zabudowy zarządcy drogi.

Stawiają powyższe zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu oznaczonego nr 2 wskazano między innymi, że w analizie w ogóle nie wyliczono średniej szerokości elewacji frontowej zabudowy istniejącej, zaś zastosowanie wyjątku, przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, nie zostało w wystarczający sposób umotywowane. Ograniczono się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że pierzeja ul. K. tworzy zróżnicowaną zabudowę a - w przeważającej części - zabudowa zapełnia całą szerokość frontu działki; nie wskazano jednak przykładów zabudowy ul. K., posiadającej charakter pierzei; w takiej sytuacji zapis, że w przeważającej części zabudowa wypełnia całą szerokość frontu działki jest ogólnikowy i nieprecyzyjny; nie może mieć także znaczenia znajdowanie się w niedalekiej przyszłości na działce inwestycyjnej zabudowy, wypełniającej całą szerokość frontu działki; należy brać pod uwagę stan faktyczny, istniejący w dacie orzekania; przeszłe naniesienia nie mają znaczenia; wymogu precyzyjności i określenia szerokości nie spełnia użycie wyrazu "około"

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wprawdzie organ odwoławczy zasadnie skonstatował wystąpienie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, to jednak nie dostrzegł szeregu wadliwości, jakimi było dotknięte postępowanie przed organem I instancji, poza tymi, wskazanymi w uzasadnieniu skarżonego aktu. Ta wadliwa ocena mogła zdeterminować kierunek dalszego postępowania. Prowadziłoby to do wydania kolejnych decyzji (w dwu instancjach), w następstwie postępowania wyjaśniającego, obarczonego wadliwościami analogicznymi, do dotyczących aktu uchylonego przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji uchybienie przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia, jak i określenia prawidłowych wytycznych, co do dalszego postępowania (art. 107 § 3, w zw. z art. 8 oraz 138 § 2 zd. 2 K.p.a.), stanowiło uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozumianej jako końcowe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy w konkretnym brzmieniu. Pozostawienie w obrocie zaskarżonego aktu, pomimo jego błędnego uzasadnienia, mogłoby więc skutkować przedłużeniem całego postępowania. W przypadku oddalenia skargi nie musiałoby bowiem dojść do sporządzenia uzasadnienia wyroku na piśmie. Wówczas wadliwość szeregu ocen, sformułowanych przez organ odwoławczy, mogłaby nie zostać zweryfikowana w ramach wiążącego stanowiska, wyrażonego przez Sąd w danej sprawie.

Przechodząc do szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że trafne są zarzuty skargi, gdzie wywodzi się brak prawidłowego określenia przesłanek, jakie przemawiały w danej sprawie za wyznaczeniem granic analizy urbanistycznej. Granice te nie zostały prawidłowo uzasadnione. Nie pozwala to uznać, na danym etapie postępowania, aby zostały wyznaczone właściwie. Ma to z kolei istotne znaczenie w kontekście kontroli prawidłowego ustalenia szeregu parametrów zabudowy, jak wysokość czy wskaźnik zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu organ administracji przyjął, że zasięg analizy wyznaczyć ma w istocie siedmiokrotność frontu działki inwestycyjnej. Analizowano bowiem teren o szerokości 3 krotności frontu działki w każdym kierunku od miejsca jej położenia. Takie rozumienie wymagania, sformułowanego w § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, nie jest prawidłowe. Nie są - w sposób oczywisty - widoczne racjonalne przesłanki, aby warunki zabudowy na działce inwestycyjnej, zlokalizowanej przy ul. K., były wyznaczane w nawiązaniu do parametrów, czy ewentualnie funkcji zabudowy przy ul. S. np. po jej wschodniej i zachodniej stronie, przy południowej krawędzi analizowanego terenu (według załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, uchylonej zaskarżonym aktem) bądź działki zamykającej ul. S. od północy. Parametry znajdującej się tam zabudowy np. szerokość elewacji frontowej nie będzie mieć wpływu na postrzeganie harmonii, czy estetyki form przestrzennych z perspektywy ulicy, gdzie znajduje się działka inwestycyjna. Podobnie funkcje znajdujących się tam zabudowy czy jej intensywność nie może mieć wpływu na przeciętne wzajemne oddziaływania, jakie dotyczą działek w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Żadnej, przekonywającej argumentacji w danym zakresie nie zawiera także treść analizy urbanistycznej (z oczywistych względów – uznano, że analizie poddano minimalny wymagany obszar).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż potencjalnie mogą wystąpić przesłanki poszerzenia granic analizy (prawodawca określa najmniejszą), która mogłaby mieć nawet wielkość, jak w przedmiotowej sprawie. Muszą za tym jednak przemawiać konkretne, ważkie argumenty, np., gdy zabudowa, znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, istotnie odbiega od warunków dominujących na danym terenie - powoduje w nim niejako dysharmonię.

W rozpoznawanej sprawie, wyznaczając konkretne granice terenu analizowanego, mylnie w ocenie Sądu I instancji przyjęto, że był to obszar minimalny, wymagany z mocy prawa. Nie przywołano w takiej sytuacji żadnych przesłanek, przemawiających za faktycznym rozszerzeniem analizy (do czego faktycznie doszło w tej sprawie) w stosunku do tychże minimalnych wymagań. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby sprawa została właściwie wyjaśniona w jednym z jej podstawowych aspektów - zachowania wymagań "dobrego sąsiedztwa", w kontekście określenia parametrów zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (kwestie kontynuacji funkcji nie są w danej sprawie sporne).

Jako zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił także te zarzuty skargi, gdzie wskazano, że nie jest dopuszczalne określenie parametrów zabudowy w sposób nieprecyzyjny. Organ odwoławczy sformułował wadliwe wskazania w tym zakresie, aprobując - w ramach wytycznej, przy ponownym orzekaniu w przedmiocie warunków zabudowy - brak precyzji przy określeniu parametrów. Trafnie odnotowano też w skardze, że nie sformułowano stosownie wnikliwego uzasadnienia dla określenia szerokości elewacji frontowej wartością wyrażoną w decyzji (pomijając kwestię bezpodstawnego dopuszczenia pewnej tolerancji). Wobec zarzutów odwołania, nie wskazano jednoznacznie jak ma się szerokość dopuszczalnej elewacji frontowej do występujących na działkach sąsiednich jak i tego czy zabudowa całego frontu działki (w tzw. "ostrych granicach") będzie stanowić nawiązanie do warunków, istniejących na danej ulicy w granicach, w jakich planowana zabudowa będzie założeniem kompozycyjnym, postrzegalnym przez osoby z przestrzeni publicznej (drogi). Celnie wywiedziono w skardze, że nie może być przeważającym argumentem samo występowanie na danej ulicy tego rodzaju zabudowy ani to, że na działce inwestycyjnej znajdował się wcześniej obiekt o takich cechach. Chodzi bowiem o wkomponowanie w zabudowę istniejącą, nie zaś o odtworzenie historycznego założenia. Ta ostatnia kwestia mogłaby mieć znaczenie, o ile teren działki inwestycyjnej byłby objęty ochroną konserwatorską, ze względu na występowanie cennych założeń przestrzennych.

Zdaniem Sądu I instancji chybione były wywody organu, jakoby możliwe było odstąpienie od określenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej. Wymóg tego rodzaju wynika wprost z aktu normatywnego (rozporządzenie o nazewnictwie), precyzującego - z woli prawodawcy - jakimi wskaźnikami mają być określane warunki zabudowy w stosownej decyzji. Nie może mieć kluczowego znaczenia, że równocześnie nie sformułowano konkretnych wytycznych, w jaki sposób wyznaczyć dany parametr (w rozporządzeniu o nowej zabudowie). Ocena, czy przyjęte przez prawodawcę rozwiązania są trafne, w kontekście znaczenia użytych wyrażeń, wykracza poza kompetencje organu administracji, winnego dostosować obowiązujące prawo (art. 6 K.p.a.). Niemniej trafnie wskazał ostatecznie organ administracji, że w ponownym postępowaniu niezbędne będzie ustalenie wymagań, co do powierzchni biologicznie czynnej.

Podsumowując swoje wywody Sąd I instancji wskazał, że nie spostrzegł z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazane wyżej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

naruszenie prawa materialnego, tj.:

§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż norma powołanego przepisu umożliwia wyznaczenie granic obszaru analizowanego wokół granic terenu inwestycji (w każdym z kierunków) w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy norma ta bezwzględnie wymaga wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego, którego granica w każdym kierunku będzie oddalona od granic terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, w tym nie mniej niż 50 m;

art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z § 9 ust. 1 i w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powołane przepisy nie dopuszczają określenia parametrów zabudowy z pewną tolerancją czy też w ramach tzw. "widełek", podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. przepisów, uwzględniające fakt, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje jedynie potencjał dla możliwej zabudowy, prowadzi do wniosku, iż parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, a mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około, a ich konkretyzacja nastąpi na etapie pozwolenia na budowę;

§ 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego wadliwe niezastosowanie, pomimo że w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w wielkości odpowiadającej szerokości działki inwestycyjnej, tj. około 23 m, skoro analiza obszaru wykazała z jednej strony zróżnicowanie ww. parametru w obszarze analizowanym, z drugiej zaś występowanie w sąsiedztwie inwestycji zabudowy wypełniającej całą szerokość działki, jak również istnienie w niedalekiej przeszłości na terenie inwestycji zabudowy wypełniającej całą szerokość działki;

art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich wadliwą wykładnię polegająca na przyjęciu, iż z przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bezwzględny wymóg określenia powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy u.p.z.p. oraz rozporządzenie takowego wymogu nie precyzują, jak również nie wskazują sposobu określenia tego parametru, a parametr ten zdefiniowany został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) oraz wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), które nie narzucają treści decyzji w sprawie warunków zabudowy;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż Kolegium nic dostrzegło szeregu wadliwości, jakimi było dotknięte postępowanie przed organem I instancji i wydało decyzję kasatoryjną, która nie gwarantowała wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w wyniku jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy organ odwoławczy zdiagnozowal wszystkie naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na brak kompleksowego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 8 oraz 138 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Kolegium uchybiło przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia, jak i określenia prawidłowych wytycznych co do dalszego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również na przedłużenie całego postępowania, podczas gdy w decyzji z dnia [..] stycznia 2017 r. Kolegium w sposób prawidłowy zidentyfikowało wszystkie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, które miały wpływ na podjęcie wadliwej decyzji, jak również wskazało okoliczności konieczne do wyjaśnienia w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku właściwego wyjaśnienia sprawy w zakresie przesłanek rozszerzenia granic obszaru analizowanego do siedmiokrotności frontu działki, jak również braku wyjaśnienia przesłanek wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, podczas gdy organ odwoławczy w sposób szczegółowy przedstawił przesłanki i sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego i tak szczegółowe uzasadnienie skonfrontował z działaniami organu I instancji, które bazowały na wyznaczeniu granic obszaru w odległości trzykrotności frontu działki, a nie jej siedmiokrotności, jak również w sposób szczegółowy wykazał przesłanki uzasadniające określenie parametru szerokości elewacji frontowej na około 23 m poprzez odniesienie się do zabudów w obszarze analizowanym, jak i historycznego sposobu zabudowy działki inwestycyjnej (która uległa uszkodzeniu i w konsekwencji została wyburzona).

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Występujący na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w . wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności podniesionych w niej zarzutów.

W szczególności trafny okazał się oznaczony jako I.a zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) poprzez jego wadliwą wykładnię.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, iż podobnie jak ustawa planistyczna, rozporządzenie to zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie).

Co za tym idzie zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego uznany być musi za zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut ten musi być przy tym rozpoznany łącznie z zarzutem naruszenia przepisów postępowania oznaczonym w skardze kasacyjnej numerem II.c, albowiem zarzut ten dotyczy naruszenia § art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niezasadne zarzucenie organowi braku wyjaśnienia przesłanek rozszerzenia granic obszaru analizowanego ponad wymiar minimalny. Naruszenie wskazanych w nim przepisów wynika zatem z tego samego zagadnienia jakim jest sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego i bezpośrednio się z nim wiąże.

Przypomnieć dalej należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Sąd I instancji dokonując wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia przyjął, iż wyznaczenie granic obszaru analizowanego zgodnie z tą regulacją odnosi się do jego całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotnością frontu działki inwestycyjnej, czyli iż to odległość pomiędzy przeciwległymi granicami obszaru analizowanego ma wynosić trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów, zaś front działki ma się zawierać w tym wymiarze. W związku z powyższym za wadliwe Sąd ten uznał takie wyznaczenie obszaru analizowanego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie to jest poprzez wyznaczenie go w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki od granic tejże działki.

Wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia dokonaną przez Sąd I instancji uznać należy za błędną.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przy wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia odwołać się należy także do ust. 1 tej samej jednostki redakcyjnej stanowiącego, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Określenie "wokół" oznacza, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym. Obszar ten nie musi stanowić wprawdzie regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora, to jednak wyraz "wokół" musi być rozumiany jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta w całości znajduje się wewnątrz tego obszaru. Powyższe nie oznacza oczywiście, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa, to jednak jednoznacznie wskazuje, iż to granice działki inwestora są miejscem odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizowany, obejmujący działki położone w szeroko rozumianym sąsiedztwie, których sposób zagospodarowania determinuje możliwość zabudowy działki inwestora zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Skoro zaś obszar analizowany wyznaczać należy wokół działki inwestora poczynając od jej granic, to użyte § 3 ust. 2 sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie - jak uczynił to w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji - do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego.

Sąd I instancji utożsamił zaś minimalne wymiary obszaru analizowanego ze średnicą tegoż obszaru, podczas gdy w świetle regulacji § 3 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia granice te należy wyznaczyć w promieniu nie mniejszym niż trzykrotność frontu działki (i nie mniejszym niż 50 metrów) licząc od granic terenu (działki, bądź działek) objętego wnioskiem inwestora, a więc w sposób zaaprobowany przez orzekające w sprawie jako organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

Inaczej rzecz ujmując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał nieuprawnionego zrównania zawartego w akcie prawnym sformułowania, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, z własną tezą, że obszar analizowany ma obejmować co najmniej teren o całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotnością frontu działki inwestycyjnej.

Wskazać nadto trzeba na nieakceptowane prawnie skutki jakie rodziłby sposób wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia zaproponowany przez Sąd I instancji. Ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem mogłoby bowiem w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki prowadzić może do tego, że obszar analizowany nie obejmował by wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia, lecz jedynie wokół jej frontu. Powyższe wyraźnie wskazuje na zasadniczy błąd w rozumowaniu Sądu I instancji, który sprowadza się do utożsamienia parametru wykorzystanego przez prawodawcę do określenia rozmiarów obszaru analizowanego, jakim jest szerokość frontu działki, z przedmiotem odniesienia względem, którego wyznacza się obszar analizowany, jakim jest działka budowlana rozumiana jako całość, a nie jedynie jej front.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął zatem istotne wskazanie wynikające z § 3 ust. 1, iż obszar analizowany wyznacza się nie tylko w linii frontu działki, lecz "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy".

Polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji co do sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego odpowiadającego wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest przy tym o tyle utrudniona, iż w zaskarżonym wyroku nie przedstawił on jakiejkolwiek własnej argumentacji przemawiającej za przyjętym przez ten Sąd sposobem wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia, a jedynie ograniczył się do przywołania innego wcześniejszego orzeczenia sądowego wydanego w innej sprawie i odwołania się do zawartej w nim argumentacji. Wobec braku odpowiedniego zarzutu w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednakże dokonać oceny czy taki sposób skonstruowania uzasadnienia WSA w Warszawie odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie zależnie od powyższego zauważyć należy, że nie zasługuje na uwzględnienie główny argument podnoszony w orzeczeniu na jakie powołał się Sąd I instancji, iż przy założeniu racjonalności prawodawcy i przy założeniu, że wolą prawodawcy było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, jak ujmuje to Sąd I instancji o szerokości co najmniej 7-krotnego frontu działki inwestycyjnej nie miałoby sensu zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine, gdzie wskazano, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m, albowiem istocie nie mógłby się wówczas nigdy zdarzyć przypadek, gdy zastrzeżenie to znajdzie zastosowanie, skoro odnosiłoby się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości frontu poniżej 7,15 m, a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy. Argumentacja ta bazuje bowiem na oczywiście wadliwym założeniu, iż działki budowlane mają zawsze regularny kształt oraz iż szerokość części działki która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (jej front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia) jest zawsze równa jej maksymalnej szerokości. O bezpodstawności przyjmowania takowego założenia świadczyć zaś może przykład występujących w obrocie działek budowlanych o kształcie litery L, które powstały z podziału innych działek poprzez wydzielenie obszaru lezącego w głębi działki, a posiadającego dostęp do drogi publicznej poprzez wąski pas gruntu umożliwiający wykonanie dojazdu (tzw. sięgacz).

Trafny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako I.d, a dotyczący naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bezwzględny wymóg określenia w niej parametru powierzchni biologicznie czynnej.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wprawdzie w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1589, dalej rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) wskazano między innymi, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, to jednak z przepisu tego nie można – jak uczynił to Sąd I instancji wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach w przedmiocie warunków zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa uprawniony określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1.

Z treści powyższego upoważnienia ustawowego, w tym w szczególności z wyraźnego wskazania, iż minister ma określić jedynie nazewnictwo stosowane w decyzjach mając na uwadze wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyraźnie wynika, iż nie był on upoważniony do wprowadzania w tym akcie wykonawczym jakichkolwiek nowych wymogów nie wynikających wprost z wskazanych wyżej przepisów. Ratio legis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa było zatem jedynie zapewnienie spójności oznaczeń i nazewnictwa wykorzystywanego w decyzjach lokalizacyjnych i co za tym idzie jednoznaczności tychże decyzji.

Jednocześnie na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zakres tej delegacji ustawowej doprecyzowany został w ust. 7 tego samego artykułu, gdzie wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Znamiennym jest, iż w regulacji tej nie upoważniono ministra do określenia w rozporządzeniu wymagań dotyczących wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zaś w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. – co trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej – nie zamieszczono jakiegokolwiek zapisu wskazującego, iż wielkość powierzchni biologicznie czynnej stanowić ma element wskaźnika w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Dalej wskazać trzeba, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji, jak też regulacji, które sposób ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu o jakim mowa w § 5 rozporządzenia odnosiłyby, bądź wiązały z wskaźnikiem wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej.

Zauważyć dalej trzeba, iż sam ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Już proste odczytanie powyższego przepisu pozwala na skonstatowanie, iż odmiennie niż w przypadku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy odnośnie planu miejscowego ustawodawca wprost przewidział obowiązek określania w nim minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz iż rozróżnia on ten wskaźnik, od odrębnie wskazanego jako obligatoryjny wskaźnika intensywności zabudowy rozumianego jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 wymogu by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Jednocześnie wobec odróżniania przez ustawodawcę wskaźnika intensywności zabudowy od wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej za pozbawione podstawy prawnej uznać należy przyjęcie w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, iż wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej zawiera się w wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, albowiem jak wynika z przepisów ustawy są to odrębne i inaczej definiowane wskaźniki charakteryzujące sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, które co należy podkreślić nie pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Przykładowo wskazać bowiem można na możliwość takiego zaprojektowania obiektu budowlanego by jego powierzchnia zabudowy była w znacznej części powierzchnią biologicznie czynną na przykład poprzez urządzenie tarasów i stropodachów jako stałych trawników i kwietników.

Powyższe oznacza, iż w sytuacji występującej niespójności pomiędzy regulacjami obu wskazanych wyżej rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób uznać braku określenia w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy procentowej wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej za wadę takiej decyzji,. Nie sposób bowiem uczynić organowi zarzutu z nieustalenia danego parametru zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy na konieczność ustalania tegoż parametru nie wskazuje akt rangi ustawowej, a jednocześnie brak jakichkolwiek regulacji odnośnie sposobu ustalania wielkości tegoż parametru zagospodarowania terenu.

W realiach niniejszej sprawy, która dotyczy przecież wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego wskazać nadto należy, iż wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy stanowi jedynie jeden z etapów procesu inwestycyjnego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba treść § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącego, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znamiennym jest, iż prawodawca w przepisie tym - odmiennie niż chociażby w § 12 ust. 2 tego samego rozporządzenia - wyraźnie wskazał, iż odstępstwo od zasady w nim ustalonej wynikać może wyłącznie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wielkości parametru powierzchni biologicznie czynnej, o ile miałoby wymiar niższy niż 25% powierzchni działki i tak nie wiązałoby organu procedującego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, albowiem stałoby w sprzeczności z treścią przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który organ architektoniczno-budowlany winien obligatoryjnie zastosować.

Oznacza to, że kwestia zachowania określonego procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki z planowaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną jest przedmiotem analizy w następnym – po ustaleniu warunków zabudowy – etapie procesu budowlanego.

Również powyższa okoliczność wyraźnie wskazuje, iż określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji i co za tym idzie brak wskazania tego parametru nie może być oceniany jako naruszenie prawa.

Trafny okazał się także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut oznaczony jako I.b, a dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i w zw. z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powołane przepisy nie dopuszczają określenia parametrów zabudowy z pewną tolerancją czy też w ramach tzw. "widełek", podczas gdy prawidłowe rozumienie tych przepisów, uwzględniające fakt, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje jedynie potencjał dla możliwej zabudowy, prowadzi do wniosku, iż parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, a mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około, a ich konkretyzacja nastąpi na etapie pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że parametry zabudowy o jakich mowa w § 5 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ustalane zarówno poprzez wskazywanie konkretnych wielkości, jak i w formie ustalania wielkości minimalnych, bądź maksymalnych, względnie w formie tzw. "widełek".

Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już istniejących.

Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, czy też geometrii dachu i zabraniającej temuż organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej o ile jest to uzasadnione wynikami analizy.

Inaczej rzec ujmując w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego parametrów nowej zabudowy o jakich mowa w § 5 do 8 rozporządzenia może nastąpić na trzy sposoby, to jest poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej.

Oczywistym jawi się bowiem, iż w niektórych sytuacjach faktycznych wystarczającym dla ochrony ładu przestrzennego będzie ustalenie jedynie maksymalnej dopuszczalnej wielkości danego wskaźnika (np. dla zabudowy jednorodzinnej występującej na obszarze, gdzie istnieje już zabudowa tego rodzaju o zróżnicowanej wysokości), w innych koniecznym może być ustalenie tego wskaźnika w sposób ścisły (np. dla zabudowy o charakterze "plomby" pomiędzy istniejącymi budynkami lokalizowanej w istniejącym pasie zabudowy pierzejowej objętej ochroną konserwatorską), a w innych wystarczającym będzie wskazanie jedynie wartości granicznych minimalnych i maksymalnych.

Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny.

Nie okazał się natomiast trafny zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego wadliwe niezastosowanie. Zauważyć bowiem trzeba, iż warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego jest prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności zawartych w hipotezie normy ustanawianej przez przepis jaki ma być zastosowany.

Skoro zaś samo SKO w [...] stwierdziło w uzasadnieniu swojej decyzji, a okoliczność ta nie została zakwestionowana tak przez orzekający w sprawie Sąd I instancji, jaki w skardze kasacyjnej, że w wynikach analizy urbanistycznej nie wskazano wszystkich działek i obiektów, które znajdują się w obszarze analizowanym, przez co organ odwoławczy nie miał zatem możliwości potwierdzenia, czy sporządzona obecnie analiza objęła wszystkie znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (czy to w całości, czy w części) działki i obiekty, to w takim stanie faktycznym sprawy przedwczesnym było wypowiadanie się przez organ odwoławczy co do zaistnienia podstaw do zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy w myśl ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z unormowania tego, stanowiącego zasadę dla ustalania szerokości elewacji frontowej wynika, iż podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6 ust. 2, analogicznie jak w § 4, 5 i 7 rozporządzenia, w zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, a więc wnioski z niej płynące wskazują na możliwość, a nawet celowość odstąpienia od zasady określonej w ust. 1. Podobnie jak w przypadku ustalania innych elementów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem normy "dopuszczającej", odmienne ustalenie od tego, które wynika z zasad przyjętych w rozporządzeniu, rozstrzygnięcie konkretnej sprawy zależy od odpowiedniego, właściwego przygotowania analizy urbanistycznej oraz przedstawienia wynikających z niej wniosków w uzasadnieniu decyzji właściwego w sprawie organu administracji publicznej (organu wykonawczego gminy). Dopiero prawidłowa formalnie i merytorycznie, kompletna analiza urbanistyczna umożliwia ocenę, czy w sprawie zasadnym jest zastosowanie regulacji szczególnej z § 6 ust. 2 i odstąpienie od ogólnych zasad ustalania wielkości tego parametru wskazanych w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Skoro zaś analiza obarczona była istotnymi, przekreślającymi jej przydatność dowodową wadami polegającymi między innymi na braku możliwości zweryfikowania czy autor analizy objął nią całość zabudowy występującej w obszarze analizowanym i co za tym idzie jaka jest prawidłowo ustalona średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, to brak jest przesłanek do przyjęcia, iż taka niepełna analiza jest wystarczająca dla wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej.

Podkreślić przy tym trzeba, iż z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji nie wynika by Sąd ten odmówił co do zasady możliwości zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia. Sąd wskazał jedynie, że nie sformułowano stosownie wnikliwego uzasadnienia dla określenia szerokości elewacji frontowej wartością wyrażoną w decyzji organu I instancji oraz, że nie wskazano jednoznacznie jak ma się szerokość dopuszczalnej elewacji frontowej do występujących na działkach sąsiednich jak i tego czy zabudowa całego frontu działki będzie stanowić nawiązanie do warunków, istniejących na danej ulicy w granicach, w jakich planowana zabudowa będzie założeniem kompozycyjnym, postrzegalnym przez osoby z przestrzeni publicznej (drogi), zauważając jednocześnie że nie może być przeważającym argumentem samo występowanie na danej ulicy tego rodzaju zabudowy ani to, że na działce inwestycyjnej znajdował się wcześniej obiekt o takich cechach.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznaczonych jako II.a i II.b stwierdzić należy, iż wobec uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego oznaczonych w skardze kasacyjnej jako I.b i I.d, za trafne uznać należy także te zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze procesowym. Przypisanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszeń przepisów K.p.a. wskazanych w tych zarzutach stanowiło bowiem następstwo dokonanej przez Sąd I instancji wadliwej wykładni przepisów o charakterze materialnoprawnym, co skutkowało stwierdzeniem, iż organ odwoławczy uchybił art. 107 § 3 w zw. z art. 8 oraz 138 § 2 zd. 2 K.p.a. w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia, jak i określenia prawidłowych wytycznych, co do dalszego postępowania.

Stąd też wobec generalnej trafności złożonej skargi kasacyjnej należało ją uwzględnić, a zaskarżony wyrok uchylić jako wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdyby bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów i w oparciu o nią dokonał analizy uchybień procesowych przypisanych decyzji organu II instancji, to mógłby (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia) dojść do wniosku, że nie uzasadniają one uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy odpowiada ona prawu.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej jest dostatecznie wyjaśniona, co uzasadnia rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stwierdzić zaś należy, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

W szczególności z przyczyn szczegółowo wyjaśnionych już powyżej nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut oznaczony w skardze nr 3, a dotyczący naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, poprzez akceptację dla odstąpienia od wyznaczenia udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w sytuacji gdy wielkość obszaru analizowanego wyznaczona została w minimalnym wymaganym przez prawo wymiarze, brak było przesłanek dla dodatkowego uzasadniania przez organ sposobu jego wyznaczenia. Obszar ten wbrew twierdzeniom skargi nie był bowiem w żaden specjalny sposób dobierany ze względu na potrzeby inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprost wskazało nadto, że w przypadku, gdy w granicach tak wyznaczonego obszaru analizowanego znajdzie się część działki zabudowanej, to zasadnym jest uwzględnienie w dokonywanej analizie całości działki oraz jej zabudowy.

Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie autora skargi podniesione na poparcie tego zarzutu, iż Kolegium ustaliło, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo i zaakceptowało sposób jego wyznaczenia z granicami przecinającymi występującą na tym obszarze zabudowę i nieuzwględniającymi granic nieruchomości.

Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzja Kolegium miała charakter kasatoryjny, a zasadniczą przesłanką jej wydania było stwierdzenie wadliwości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, w której nie wskazano wszystkich działek i obiektów, znajdujących się w obszarze analizowanym, przez co organ odwoławczy nie miał zatem możliwości potwierdzenia, czy sporządzona obecnie analiza objęła wszystkie znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (czy to w całości, czy w części) działki i obiekty. W związku z powyższym Kolegium wprost zaleciło uzupełnienie analizy wskazując, ze winny być w niej ujęte wszystkie działki i obiekty, które choć w części znajdują się w obszarze analizowanym.

SKO podkreśliło, że w aktach sprawy brak jest wykazu wszystkich przyjętych do analizy nieruchomości wraz ze wskazaniem powierzchni ich zabudowy.

Powyższe oznacza z jednej strony, że nie sposób zgodzić się z tezą by Kolegium generalnie i bez zastrzeżeń zaakceptowało sposób ustalenia obszaru analizowanego przyjęty przez organ I instancji, a jednocześnie pozwala na stwierdzenia, iż wszelkie rozważania organu odwoławczego co do możliwych do zaakceptowania parametrów nowej zabudowy miały charakter jedynie przypuszczeń o niewiążącym dla organu I instancji charakterze, albowiem wobec trafnego zakwestionowania przez SKO wartości dowodowej kluczowego dla sprawy dokumentu w postaci znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej i co za tym idzie braku podstaw do czynienia ustaleń faktycznych, nie można było rozstrzygnąć o zastosowaniu konkretnych przepisów prawa materialnego. Powyższe w pełni koresponduje z treścią art. 138 §2 K.p.a., który z jednej strony nie dopuszcza możliwości wydania decyzji kasatoryjnej jedynie z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, a z drugiej wprost wskazuje, że organ odwoławczy winien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a nie w jaki sposób należy wykładać bądź zastosować określony przepis materialnoprawny.

Co za tym idzie niewątpliwie przedwczesna wypowiedź organu odwoławczego dopuszczalności zastosowania w tej konkretnej sprawie regulacji zawartej w § 6 ust. 2 rozporządzenia (co trafnie zaakcentowano w skardze) nie mogła stanowić przesłanki dla uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem tegoż przepisu, albowiem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji mogą jedynie te naruszenia przepisów prawa materialnego, które na ten wynik miały wpływ.

Oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez akceptację dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o zdezaktualizowaną informację na temat możliwości włączenia do sieci ciepłowniczej. W uzasadnieniu decyzji SKO wyraźnie zauważono bowiem, że okres ważności warunków technicznych przyłączenia inwestycji do sieci ciepłowniczej upłynął oraz że organ I instancji winien to uwzględnić ponownie prowadząc postępowanie. Podkreślić należy, iż wobec stwierdzenia, że zachodzą inne (dalej idące) okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji w całości i uzasadniające przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, na organie odwoławczym nie ciążył obowiązek dokonania oceny jaki wpływ na zgodność prawem decyzji organu I instancji miało wydanie jej po upływnie okresu ważności warunków technicznych przyłączenia inwestycji do sieci ciepłowniczej, skoro w warunkach tej konkretnej sprawy nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia organu II instancji.

Nietrafne okazały się wreszcie zarzut oznaczony w skardze nr 5. Zauważyć bowiem trzeba, iż wskazana przez stronę skarżącą regulacja art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada obowiązku dokonywania uzgodnień co do wszelkich obiektów, w tym co do obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie tych, objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków, albowiem odnosi ten wymóg jedynie do obszarów i obiektów objętych już formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z faktu, iż w świetle art. 7 pkt 4 tej ustawy formą ochrony zabytków są między innymi ustalenia ochrony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy nie wynika bowiem, iż każda decyzja lokalizacyjna musi być uzgadniana z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Drugi z wskazywanych w tym zarzucie jako wzorzec kontroli przepisów nie dotyczy zaś zagadnień związanych z dokonywaniem uzgodnień przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz treści tej decyzji, przy czym autor skargi nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tegoż przepisu, a naruszenia takowego nie doparzył się również z urzędu orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie okazał się wreszcie zasadny zarzut naruszenia przez SKO w [...] art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez akceptację dla nieprzedłożenia do uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji o warunkach zabudowy zarządcy drogi.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Tak zarządcą drogi, jak i organem właściwym do wydania w I instancji decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest zatem w kontrolowanej sprawie ten sam podmiot.

W sytuacji zaś, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Skoro bowiem jeden organ łączy w sobie kompetencje we wskazanym wyżej zakresie, to przyjąć należy, że niezasadne było nałożenia na inwestora obowiązku dokonania uzgodnienia z jednostką pomocniczą działającą w ramach struktur tego organu.

Podsumowując stwierdzić należy, iż skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadała prawu, a stwierdzone naruszenie przepisu prawa materialnego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z. art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego albowiem skargę kasacyjną sporządził radca prawny będący etatowym członkiem SKO w [...], czyli pracownikiem organu, który wywiódł skargę kasacyjną. Strony skarżącej kasacyjnie nie reprezentował zatem profesjonalny pełnomocnik będący radcą prawnym, co uzasadniałoby zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 P.p.s.a., lecz upoważniony pracownik spełniający wymogi formalne uprawniające go do sporządzenia skargi kasacyjnej.