Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1047/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 4 , art. 28 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 6, § 8 ust. 2, § 9 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 31 lipca 2014 r., uchwała nr XLIII/293/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łęczycy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Łęczycy na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 września 2014 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2013 roku, poz. 594 ze zm.), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 31 lipca 2014 r. Nr XLIII/293/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łęczycy położonego w rejonie ulic Henryka Sienkiewicza, Ozorkowskie Przedmieście, terenów PKP i kolei wąskotorowej. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) oraz § 4 pkt 6, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1, 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała w dniu 6 sierpnia 2014 r. została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem. Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie zakresu projektu m.p.z.p. Wojewoda Łódzki powiadomił Radę Miejską w Łęczycy o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie pismem z dnia 28 sierpnia 2014 roku, w którym sformułowane zostały zarzuty do uchwały. W odpowiedzi na zawiadomienie Przewodniczący Rady złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 1 września 2014 r., które w części uwzględniały zarzuty do uchwały. W szczególności uwzględniono wyjaśnienia dotyczące objęcia strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej terenu 1 ZP oraz drogi 03 KDL i 26 KDD. W pozostałym zakresie wyjaśnienia okazały się niewystarczające, dlatego ich nie uwzględniono. Zdaniem Wojewody przedmiotowy plan narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którymi w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, intensywność zabudowy, udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, linie zabudowy i gabaryty obiektów. Dla terenów o symbolu 1US i 2US nie określono tymczasem minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działek. Obowiązek określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej dotyczy także terenów sportowych, tym bardziej, że są to nie tylko boiska, ale również infrastruktura techniczna i budynki. Z kolei dla części terenów nie wyznaczono wszystkich linii zabudowy, co narusza zasady sporządzania aktu planistycznego określone w art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to na przykład terenów: 15 MS od 02 KDZ, 4 U od 25 KDD, 19 U od 13 KDD, 9 MS od 16 KDD i 04 KDD, 1 UK i 4 MS od 18 KDD. W § 48 pkt 7 przedmiotowej uchwały dla zabudowy istniejącej dopuszcza się nadbudowę, rozbudowę i przebudowę na terenach o symbolu 1 ZD - 4 ZD, jednakże dla tej zabudowy nie ustalono parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy takich jak dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy oraz geometria dachów. Ponadto brak jest również parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania dla terenu 27 U (§ 39 pkt 5 uchwały) oraz dla terenu 25 U (§ 35 pkt 7 uchwały). Jak twierdzi Przewodniczący Rady Miejskiej w Łęczycy, jest to wynikiem pomyłki redakcyjnej. Faktem jednak jest, że tereny te nie mają określonych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy wymaganych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej wyżej ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie uchwalania zakresu projektu planu. Natomiast prostowanie błędów, które polegają na istotnej zmianie zapisów w treści uchwały, w ocenie organu nadzoru, jest niedopuszczalne. Wojewoda dodał, że na załączniku graficznym do uchwały teren 2 ZP oznaczono kolorem brązowym, a nie kolorem zielonym. Kolor brązowy przypisany jest w legendzie mapy zabudowie o charakterze śródmiejskim MS. Brak jednoznacznego określenia przeznaczenia przedmiotowego terenu może w przyszłości powodować wątpliwości interpretacyjne, a ponadto narusza przepisy § 8 ust 2 oraz § 9 ust 1 i 3 powołanego rozporządzenia. Przedłożony do oceny zgodności z prawem plan miejscowy narusza także ustalenia obowiązującego studium. W ustaleniach szczegółowych planu dla terenów usługowych o symbolach 2 U i 35 U przewiduje się możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni do 2000m2 (§ 33 pkt 10 uchwały) przy czym zgodnie z zapisem uchwały dopuszcza się możliwość realizacji kilku obiektów handlowych. Natomiast w obowiązującym studium tereny 2 U i 35 U położone są w obszarze śródmieścia Łęczycy, dla którego ustalono, że usługi komercyjne i publiczne o charakterze ponadlokalnym w tym supermarkety, lokalizowane są poza obszarem śródmieścia. Co prawda przepisy nie definiują pojęcia "supermarket" ale nie ulega wątpliwości, że obiekt handlowy o powierzchni 2000m jest sklepem wielkopowierzchniowym, który potocznie jest nazywany supermarketem. Wojewoda zauważył nadto, że teren 35 U, zgodnie z zapisami studium, w dużej części jest położony w strefie ochrony ekologicznej – E1, gdzie dopuszcza się w wyznaczonych rejonach jedynie funkcjonowanie dworca autobusowego. Stąd zapisy przedmiotowego planu dla terenów 2 U i 35 U naruszają ustalenia obowiązującego studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a ponieważ przedmiotowy plan narusza ustalenia studium jest niezgodny z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łęczycy wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniono, że stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 28 grudnia 2011 r. zostały zawiadomione instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu o podjęciu przez Radę Miejską w Łęczycy uchwały nr XII/79/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łęczycy położonego w rejonie ulic Henryka Sienkiewicza, Ozorkowskie Przedmieście, terenów PKP i kolei wąskotorowej z dnia 29 września 2011 r. Wnioski do planu od instytucji, właściwych organów oraz osób zainteresowanych zostały uwzględnione podczas sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Została opracowana prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. Burmistrz Miasta Łęczyca sporządził projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łęczycy, wystąpił o opinie oraz o uzgodnienia projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Po uzyskaniu opinii i uzgodnień oraz po korektach projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko Burmistrz Miasta Łęczyca trzykrotnie wykładał projekt planu do publicznego wglądu. Zdaniem Rady Miejskiej zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W stosunku do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1US i 2US zagospodarowanych jako boiska, nie określono powierzchni biologicznie czynnej, aby nie ograniczyć możliwości zmiany parametrów boisk i dostosowania ich nawierzchni do aktualnych potrzeb. Nawierzchnia boiska może być zarówno naturalna (i będzie biologicznie czynna) lub sztuczna i wówczas nie występuje powierzchnia biologicznie czynna. Wskazanie parametrów powierzchni biologicznie czynnej uniemożliwiłoby natomiast zagospodarowanie terenów zgodnie z zamierzeniami Miasta na cele sportowe. W odniesieniu do zarzutu niewyznaczenia wszystkich linii zabudowy dla terenów: 15MS od 02KDZ, 4U od 25KDD, 19U od 13 KDD, 9MS od 16KDD i 04KDD, 1UK i 4MS od 18 KDD Rada Miejska wyjaśniła, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach planu, tak na rysunku jak i w treści uchwały. Zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego wymieniają linie zabudowy jako obowiązkowy element zasad kształtowania zabudowy do określenia w planie. Jednak ani ustawa, ani rozporządzenie wykonawcze nie określają, że linie zabudowy należy określić obowiązkowo w sąsiedztwie ulic i dróg publicznych. Należy więc przyjąć, że intencją ustawodawcy było założenie, że to plan miejscowy w odniesieniu do każdego terenu określi linie zabudowy w miejscach, w których jest to niezbędne dla prawidłowego kształtowania zabudowy. W planie, o którym mowa, linie zabudowy określone zostały w odniesieniu do wszystkich terenów wyróżnionych liniami rozgraniczającymi, na których dopuszczona została zabudowa. W uzupełnieniu przyjętych oznaczeń dla każdego terenu wyróżnionego w planie, dla strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej ustalono obowiązek zachowania historycznych linii zabudowy (§ 11 ust. 1 pkt 3 lit. a) uchwały). W odniesieniu do wszystkich terenów zaliczonych w planie jako teren zabudowy śródmiejskiej, a oznaczonych symbolem MS, ustalono "utrzymanie historycznych linii zabudowy pierzejowej, jako obowiązujących linii zabudowy" (§ 27 pkt 7 uchwały). Wskazała, że w zależności od charakteru obszaru, uwarunkowań konserwatorskich oraz obsługi komunikacyjnej uzależniona została forma przedstawienia linii zabudowy na załączniku graficznym. W opracowanym planie występuje w postaci linii ciągłej zamkniętej lub ciągłej otwartej. Dla terenu oznaczonego symbolem 15 MS, 9MS, 4MS i 1UK dopuszczona jest zabudowa wyłącznie według historycznej linii zabudowy wskazanej na załączniku graficznym. Dla obszaru oznaczonego symbolem 4U ustalono linię zabudowy od drogi 01 KDL jako wystarczającą dla tego obszaru. Dla obszaru oznaczonego symbolem 19U plan przewiduje (§ 37 pkt 3) - "zachowanie istniejącej zabudowy wraz z murem zewnętrznym i wieżą z dopuszczeniem do odbudowy tzw. Domu Starego przy zachowaniu historycznych parametrów obiektów. W odniesieniu do zarzutu braku ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy takich jak: dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy oraz geometria dachów dla terenów o symbolu 1ZD-4ZD Rada Miejska stwierdziła, że ustalając parametry zabudowy i wskaźniki zagospodarowania dla istniejącej zabudowy w obszarach o symbolach 1ZD do 4ZD stanowiących tereny ogrodów działkowych (§ 48 pkt 7), zamiast na pkt 5 i 6 powołała się na pkt 4 i 5, przy czym w pkcie 4 brak jest podpunktów literowych. Ustalając parametry zabudowy i wskaźniki zagospodarowania dla obszaru oznaczonego symbolem 27U (§ 39 pkt 5 uchwały) zamiast na pkt 4 powołała się na pkt 3 lit. a) - d), przy czym w pkcie 3 brak jest podpunktów literowych. Podobnie dla obszaru oznaczonego symbolem 25U (§ 35 pkt 7) zamiast na pkt 4 powołała się na pkt 3 lit. a) - d), przy czym w pkcie 3 brak jest podpunktów literowych. Ustosunkowując się do zarzutu, wedle którego na załączniku graficznym do uchwały teren 2ZP oznaczono kolorem brązowym, a powinno być kolorem zielonym, Rada wskazała, że w stosunku do tego terenu nie ma wątpliwości co do jednoznacznego określenia jego przeznaczenia. Przeznaczenie terenu oraz warunki jego zagospodarowania określone są granicami terenu, symbolem cyfrowym i literowym oraz zapisem odniesionym do numeru terenu w uchwale w § 46. Ponieważ w zapisie tym ustalono między innymi, że "w terenie 2ZP dopuszcza się rekonstrukcję obiektów historycznych", w przyjętej kolorystyce oznaczono ten teren jako "teren zabudowy o charakterze śródmiejskim". Ponadto, zastrzeżenia co do wymaganych podstawowych, barwnych oznaczeń graficznych i literowych przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie planu miejscowego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią naruszenia ani trybu ani zasad sporządzania planu, a jedynie wymagań wynikających z rozporządzenia. Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia ustaleń obowiązującego studium Rada wskazała, że ustalenia studium choć determinują postanowienia przyszłego aktu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie mogą oddziaływać i nie oddziałują bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli i władających nieruchomościami, położonymi na terenie objętym uchwałą. Jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych dopóty, dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że w 2010 r. wprowadzone zostało nowe brzmienie ust. 1 w art. 20 o treści: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium", zatem to rada gminy rozstrzyga czy rozwiązania przyjęte w planie nie naruszają polityki przestrzennej określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalanym również przez radę gminy. W studium przyjęto, że w polityce przestrzennej dotyczącej lokalizacji usług obiekty o charakterze ponadlokalnym, a więc obsługujące obszar większy niż miasto, lokalizowane będą poza obszarem śródmieścia. W planie miejscowym określono górną granicę powierzchni sprzedaży obiektów handlowych dla terenów 2U i 35U do 2000m2. W czasie sporządzania studium przyjmowane było, iż wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, czyli supermarket to obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, co potwierdziła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawianym planem wypełniono więc ustalenia studium, co pozwoliło radzie gminy na stwierdzenie, że nie narusza on ustaleń studium. Rada Miejska zauważyła, że zgodnie z rozdziałem III.2. pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego, polityka przestrzenna. Ustalenia polityki przestrzennej dla poszczególnych funkcji. Usługi." nowe usługi mogą być realizowane jako:

- podstawowe, uzupełniające i wspomagające funkcję mieszkaniową w zakresie: handlu i rzemiosła, kultury, oświaty i zdrowia, rekreacji ( place i urządzenia zabaw dla dzieci),

- ogólnomiejskie, w zasadzie na obszarze śródmieścia, w tym na starym mieście, wolnostojące i wbudowane,

- komercyjne i publiczne o charakterze ponadlokalnym, lokalizowane poza obszarem śródmieścia (supermarket, istniejący szpital),

- związane z obsługą turystyki, rekreacji i sportu, realizowane w ramach terenów adaptowanych, również na terenach E1.

Zgodnie z paragrafem 33.1. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2U i 35U ustala się jako przeznaczenie podstawowe - usługi. Zgodnie z paragrafem 33.10. planu dla terenu 2U i 35U ustala się powierzchnię sprzedaży do 2 000 m² dla każdego z obiektów handlowych. Usługi ogólno-miejskie obejmują między innymi funkcję handlu, brak jest legalnych i racjonalnych podstaw dla wykluczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m² z grupy usług ogólnomiejskich, dla których studium dopuszcza lokalizację na obszarze śródmieścia. Teren o symbolu 2U w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łęczycy zakwalifikowano jako Ur - tereny rozwojowe z przeznaczeniem "realizacja mieszkalnictwa, usług i funkcji produkcyjnych". Uwzględniając powyższe przeznaczenie terenu przyjęte w planie U- tereny usług jest w pełni zgodne ze studium. W studium zapisano również, że na terenach U istnieje pełna swoboda inwestowania jedynie z ograniczeniem w zakresie rygorów sanitarnych oraz ochrony środowiska kulturowego. Zapis szczegółowy dopuszczający realizację obiektów handlowych o powierzchni do 2000 m² jest zapisem ograniczającym, który wyklucza realizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Nie ma zatem sprzeczności między zapisem w studium a treścią uchwały, która w terenie oznaczonym symbolem 2U i 35U ustala lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, tj. poniżej granicy powierzchni sprzedaży obiektów wielkopowierzchniowych. Rada stwierdziła tym samym, że lokalizacja terenów o symbolu 2U i 35U na obszarze śródmieścia jest zatem zgodna z zapisami studium. Rada wyjaśniła też, że zgodnie z rozdziałem IV. 1.4. pt "Kierunki rozwoju komunikacji i uzbrojenia. Kierunki rozwoju układu komunikacyjnego. Układ komunikacji publicznej" - zakłada się utrzymanie istniejącej obsługi komunikacją autobusową z dostosowaniem do aktualnie występujących potrzeb. Z uwagi na faktyczne potrzeby, teren dworca PKS został ograniczony, a pozostała część nieruchomości została sprzedana w roku 2008, na którą inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z przeznaczeniem na cel usługowy i oczekuje na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Burmistrz Miasta Łęczyca, ustalając warunki zabudowy dla wydzielonego terenu kierował się zapisem studium odnośnie możliwości zagospodarowania rezerw terenowych wg funkcji terenów przyległych do dworca PKS od strony południowej i zachodniej oznaczonych w studium symbolem Ua. Zgodnie z rozdziałem III. 1. pt " Kierunki zagospodarowania przestrzennego, polityka przestrzenna. Strefy urbanizacji U oraz rysunkiem studium" tereny oznaczone symbolem Ua to "tereny zabudowane" z przeznaczeniem "adaptacja istniejącej zabudowy z dopuszczeniem modernizacji i wymiany budynków, dążenie do pełnego uzbrojenia, zabudowa rezerw terenowych. Teren oznaczony w planie symbolem 35U znajduje się w obszarze oznaczonym w studium Ua -"tereny zabudowane" i jego przeznaczenie jest zgodne z zapisem studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wywiedzionej przez Wojewodę Łódzkiego, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie wspomnianej skargi stanowi realizację jednego z przysługujących Wojewodzie Łódzkiemu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, a mianowicie uchwała Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 31 lipca 2014 r. Nr XLIII/293/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łęczycy położonego w rejonie ulic Henryka Sienkiewicza, Ozorkowskie Przedmieście, terenów PKP i kolei wąskotorowej (dalej uchwała lub m.p.z.p.). Co istotne, organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g. nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

Na wstępie należy podkreślić, iż zasady i tryb uchwalania planu miejscowego określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie powołanej ustawy gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Przechodząc natomiast do szczegółowej analizy, stwierdzić trzeba, iż sformułowanie § 33 pkt 10 zaskarżonego aktu wskazuje na nadużycie władztwa planistycznego i jest niezgodne z zapisem uchwały z dnia 26 października 2001r. Nr 276/XXXIX/2001 w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łęczycy. Przypomnieć należy, iż uchwała w sprawie studium jest pierwszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającym zasady polityki przestrzennej gminy. W akcie tym określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego (art. 10 ust. 2 ustawy). Istotne jest, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). W myśl art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy. Treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie ma mocy aktu prawa miejscowego, to jako akt planistyczny, który również podlega zaskarżeniu do sądu określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2012r., w sprawie II SA/Łd 394/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012r., w sprawie II OSK 1439/11 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zapis zaskarżonego planu w ustaleniach szczegółowych przewiduje dla terenów oznaczonych w planie symbolami 2U i 35U możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni do 2000m². Z kolei jak wskazuje studium tereny 2U i 35U położone są w obszarze śródmieścia Łęczycy, dla którego rozdział "Ustalenia polityki przestrzennej dla poszczególnych funkcji" przewidział, że usługi komercyjne i publiczne o charakterze ponadlokalnym, w tym supermarkety, lokalizowane są poza obszarem śródmieścia. Zestawienie zapisu planu i zapisu studium niewątpliwie wskazuje na ich sprzeczność. Studium uwarunkowań posługuje się dość ogólnym pojęciem "usługi komercyjne i publiczne o charakterze ponadlokalnym", przykładowo jedynie podając, że może chodzić tu o supermarket lub istniejący szpital. Dlatego też rację ma Wojewoda Łódzki, że wobec braku zdefiniowania tego pojęcia w ustawie lub w studium i bez sprecyzowania o jakiej powierzchni obiekt chodzi, uznać należy, że wszelkie usługi komercyjne i publiczne o charakterze ponadlokalnym winny być lokalizowane poza obszarem śródmieścia tj. także poza obszarem oznaczonym w planie symbolami 2U i 35U. Studium jednoznacznie bowiem wyznacza kierunek kształtowania infrastruktury terenu o symbolach 2U i 35U poprzez wprowadzenie ograniczonego prawa zagospodarowania terenu, a kierunek ten naruszają ustalenia planu, co z kolei świadczy o naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do kolejnego merytorycznego aspektu niniejszej sprawy zgodzić się należy z zarzutami Wojewody Łódzkiego, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w planie miejscowym nie określono wszystkich obligatoryjnych warunków i parametrów kształtowania zabudowy. W zaskarżonej uchwale dla terenów 1US i 2US brak jest określenia obligatoryjnego elementu w postaci ustalenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Bez względu na powoływane przez organ uzasadnienie dla pominięcia tego parametru w zaskarżonej uchwale, tego rodzaju brak winien skutkować nieważnością uchwały na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W związku z powyższym wymóg niesprzeczności obu części planu - treści uchwały i rysunku planu jest oczywisty. W tym kontekście niejasne są również oznaczenia graficzne planu, skoro plan posługuje się tym samym kolorem (brązowym) dla obszarów o dwóch różnych funkcjach. W zaskarżonej uchwale teren 2ZP, zgodnie z przeznaczeniem podstawowym jest terenem zieleni urządzonej (§ 46 uchwały) i zgodnie z legendą części graficznej planu winien zostać oznaczony kolorem zielonym, tymczasem rysunek planu sprzeczny jest z przeznaczeniem tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania, bowiem oznaczenie tego terenu kolorem brązowym sugeruje przeznaczenie tego terenu pod zabudowę o charakterze śródmiejskim (tereny MS). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przejrzystości planu (§ 9 ust. 3), a oznaczenia przyjęte w planie nie są czytelne i budzą istotne wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów.

Zasadny okazał się również zarzut Wojewody, zgodnie z którym dla wskazanych terenów tj. 15MS od 02KDZ, 4U od 25 KDD, 19U od 13 KDD, 9MS od 16 KDD i 4KDD, 1UK i 4 MS od 18KDD brak jest oznaczonej obowiązującej linii zabudowy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Powyższe oznacza, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w we wskazanym przepisie, jeżeli w ramach konkretnej jednostki planistycznej powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie na danym terenie możliwości jego zabudowy bądź rozbudowy istniejących już na nim obiektów rodzi więc obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż analiza części graficznej zaskarżonej uchwały wskazuje, iż na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy dla wspomnianych terenów pomimo faktu, iż na wskazanych jednostkach planistycznych dopuszczono ich zabudowę/rozbudowę, oraz pomimo usytuowania ich przy drogach publicznych. Co więcej miejscowy plan zagospodarowania w części tekstowej, przewidując dla tych terenów linię zabudowy, nie znajduje jednocześnie odzwierciedlenia w części graficznej planu.

Zdaniem sądu niezasadny okazał się natomiast zarzut Wojewody, wedle którego zaskarżona uchwała nie przewiduje dla terenów 1ZD-4ZD parametrów i wskaźników kształtowania nowej zabudowy w postaci wysokości zabudowy i geometrii dachów. Wskaźniki te są bowiem wyraźnie określone w § 48 pkt 6 a i b zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dla terenów tych wysokość zabudowy określona została na nieprzekraczającą 6,0 m do najwyższego punktu obiektu, dachy natomiast mają być płaskie, dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci do 45º. Podobnie dla terenów 25U wszystkie parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy zostały określone w § 35 pkt 4 zaskarżonej uchwały, a dla terenu i 27U – w § 39 pkt 4 uchwały.

Mając na uwadze przedstawione powyżej naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała w znacznym zakresie tj. zarówno w zakresie części tekstowej jak i rysunku planu narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazane uchybienia należy jednocześnie zakwalifikować jako istotne naruszenie przedmiotowych zasad nie tylko z uwagi na rodzaj dostrzeżonych uchybień ale także znaczny obszar zaskarżonego planu, których one dotyczą. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych jeżeli uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą znacznej części jednostek planistycznych, a stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości. Stąd też w realiach niniejszej sprawy w ocenie sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne, które pozostałby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały. Na mocy art. 152 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku, stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

ds