Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2151/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61§
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2021r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ( dalej : "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a," po rozpatrzeniu wniosku E. T. ( dalej: "skarżąca") z 12 marca 2021r., umorzył postępowanie w sprawie legalności zjazdu z drogi gminnej na teren działki nr ew. [...] w m. [...], gmina [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PINB w [...] wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że w dniu [...] czerwca 2015 ówczesny inwestor U. P. decyzją nr [...] znak: [...] uzyskała pozwolenie na budowę zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] działki nr ew. [...] do działki o nr ew. [...] w m. [...]. Decyzja ta, w dniu 08.07.2015 stała się ostateczna. W zatwierdzonym projekcie znajduje się decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2015r. zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, w której określono min. szerokość zjazdu nie mniejszy niż 5,0 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze.

PINB podkreślił w tym miejscu, że zgodnie z obowiązującym wówczas § 78 Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 199 9r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Powyższe zatem wskazuje, że przedmiotowy zjazd został uznany za zjazd publiczny. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].06.2015r. rzut poziomy (strona 13) przedstawia parametry techniczne przedmiotowego zjazdu, które odpowiadają parametrom zjazdu publicznego. Pomimo faktu, iż decyzja nr [...] pozwala na budowę zjazdu indywidualnego, to w ocenie PINB, nie daje podstawy do uznania go za nielegalny zjazd publiczny użytkowany do działalności gospodarczej. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz.U. z 2013 poz. 1409) w art. 30 ust. 1 pkt 1 określały obowiązek zgłoszenia zjazdu rozumianego w ogólnym znaczeniu tego słowa zdefiniowanym w art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985r. (Dz.U. z 2013r. poz.260). Inwestor mógł dowolnie nazwać to co chce zbudować i nazwać go indywidualnym, jednakże nie oznacza to, że jest nielegalny jako zjazd publiczny, jak twierdzi skarżąca w swoim wniosku z dnia 12 marca 2021r. Plan sytuacyjny działki nr ew. [...] wchodzący w skład inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez L. Ś. wynika, że zjazd został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...].06.2015r. projektem budowlanym. Parametry techniczne odpowiadają wymogom zjazdu publicznego zawartym w § 78 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne j ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie legalności zjazdu z drogi gminnej na teren działki nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], skoro zjazd został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę oraz odpowiada technicznie parametrom zjazdu publicznego, stanowi to oczywistą przesłankę do umorzenia przedmiotowego postępowania.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". O bezprzedmiotowości postępowania można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały zdaniem PINB przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania, dlatego też na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności zjazdu z drogi gminnej na teren działki nr ew. [...] w m. [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] września 2021r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i umorzył wszczęte na wniosek E. T., postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w sprawie legalności zjazdu z drogi gminnej na teren działki nr ew. [...] w m. [...], gmina [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy w dniu 22 marca 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]wpłynęło wystąpienie z dnia [...] marca 2021 r. skarżącej stanowiące prośbę m.in. o zbadanie legalności "wybudowania zjazdu użytkowanego dla działalności gospodarczej" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. [...], gmina [...].

Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających zawiadomieniem z dnia 29 marca 2021 r., PINB poinformował o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie legalności zjazdu z drogi gminnej na teren działki nr ew. [...] w m. [...], gmina [...] oraz o uprawnieniach stron wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

[...]WINB podkreślił, że PINB w [...] otrzymując podanie skarżącej, uprawniony był wyłącznie do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Tymczasem jak wynika z treści ww. zawiadomienia z dnia 29 marca 2021r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie na wniosek skarżącej.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r.

Zgodnie z art. 53a. ust. 1 Prawa budowlanego zawartym w ww. rozdziale: postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". W ocenie [...]WINB dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego (w tym co do prowadzenia robót budowlanych), są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Podobnie w sytuacji postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania (art. 73 a).

[...]WINB powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a., wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadną skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu.

Zdaniem [...]WINB, skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót, a także zgodności użytkowania obiektów z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB w [...] otrzymując podanie skarżącej, uprawniony był do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, w toku którego organ winien ustalić właściwy krąg stron.

[...]WINB podsumował, że ze względu na wadliwe wszczęcie postępowania w toku którego zapadła skarżona decyzja należało ją uchylić, a ww. postępowanie umorzyć.

Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniosła E. T.reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

art, 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.

art. 61 § 3, art. 7 i 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 15 lipca 2019 r, jako podstawy postępowania, co prowadziło do błędnego przyjęcia, iż Strona złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 22 marca 2021 r., a nie w dniu 15 lipca 2019 r.,

art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. DZ.U z 2020 r. poz. 471 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 695, ze. zm.), przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji

art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnym, przez jego bezpodstawne zastosowanie jako podstawy do odmowy wszczęcia postępowania przez organ I Instancji.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W ocenie skarżącej, powody zaskarżenia decyzji PINB nr [...] obszernie zostały wywiedzione w odwołaniu od tej decyzji, jednakże organ II instancji pominął rozważenie materialnoprawnych wątków sprawy uznając, że nie mają one znaczenia dla jej rozstrzygnięcia i skupił się wyłącznie na formalnym zagadnieniu przyjmując, iż wobec wpływu wniosku strony o wszczęcie postępowania w dniu 22 marca 2021 r. nie było możliwe wszczęcie postępowania na wniosek strony ze względu na treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego znowelizowanego 13 lutego 2020 r.

Zdaniem skarżącej, przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2021 r. nie odpowiada prawdzie, ponieważ strona wniosek złożyła w dniu 15 lipca 2019 r., a więc przed znowelizowaniem Prawa budowlanego.

Skarżąca podniosła, że jest niezaprzeczalnym faktem, że wniosek w odniesieniu do funkcjonującego nielegalnie na działce nr ew. [...] zakładu produkcyjnego o "wszczęcie postępowania celem ustalenia, które z wybudowanych obiektów zostały wzniesione zgodnie z prawem, a które stanowią samowolę budowlaną oraz są użytkowane niezgodnie z przeznaczeniem i funkcją" wpłynął do PINB w dniu 15 lipca 2019 r.

Wniosek ten był przedmiotem postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych, utrzymanego w mocy przez [...] WINB postanowieniem nr [...].

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/20 oddalił skargę wywiedziona przez skarżącą.

Następnie na skutek skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2579/20 uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił postanowienia obu instancji.

Po zwrocie akt z wyrokiem, do [...]WINB, w dniu 8 stycznia 2021 r. organ II instancji przesłał kopię wyroku do PINB, zaś skarżąca zwróciła się do PINB w związku treścią ww. pisma "o nadanie biegu swojemu wnioskowi z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie samowolnie zrealizowanych obiektów na działce nr ew. [...] we wsi [...]."

Organ I instancji wyprowadził z ww. wyroku jedynie wniosek, iż skarżąca może być stroną w postępowaniach toczących się przed PINB, pomijając to, że podstawowym skutkiem tego wyroku jest to, że postępowanie "w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] (gdzie funkcjonuje zakład kamieniarski)" ,toczy się zatem nie z urzędu, a z wniosku strony od 15 lipca 2019 r.

Wbrew ocenom zawartym we wspomnianym wyroku, PINB zaczął podejmować postępowania kontrolne w odniesieniu do poszczególnych elementów zabudowy, sporządzając m.in. protokół z czynności kontrolnych w dniu 23 lutego 2021 r., w których nie uczestniczył pełnomocnik skarżącej oraz zawiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie legalności tzw. blaszaka o wymiarach 8x6 m. Wobec powyższego pismem z dnia 12 marca 2021 r. (wpływ 22 marca 2021 r.) pełnomocnik skarżącej, zgłosił uwagi formalne do protokołu. W piśmie tym kwestionując zawężenie postępowania do niektórych tylko obiektów i powołując się na pismo z 15 lipca 2019 r. wnioskował o stosowne rozszerzenie przedmiotu postępowania podjętego przez PINB.

To właśnie pismo z dnia 12 marca 2021 r., z niewiadomych przyczyn, organy obu instancji potraktowały jako wniosek rozpoczynający sprawę pomijając, a także w ogóle nie ustosunkowując się do wniosku pierwotnego, który zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. rozpoczął sprawę.

Skarżąca podniosła, że wniosek ten był przedmiotem ocen zawartych w cytowanym wyroku NSA sygn. akt II OSK 2579/20, w którym stwierdzono, iż organy błędnie oceniły, iż został on wniesiony przez osobę niebędącą stroną. Wniosek ten mimo upływu czasu spowodowanego błędami organów i koniecznością poddania go ocenie w postępowaniu sądowoadmistracyjnym nie stracił aktualności ani mocy prawnej wynikającej z treści art. 61 § 3 k.p.a., z którego wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Chociaż PINB powołał się na wniosek strony (nie wymieniając daty wniosku) jako podstawę zawiadomienia ([...]) z dnia [...] marca 2021 r. o wszczęciu postępowania, to już w decyzji nr [...], z niewiadomych względów, powoływał jako podstawę wszczęcia rzekomy wniosek skarżącej z dnia 12 marca 2021, chociaż z treści tego pisma wprost wynika, że nie stanowi on wniosku, a jest reakcją procesową na czynności podejmowane przez organ. Na tle wyżej przedstawionych okoliczności sprawy, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i przytaczanych dokumentach, widoczna staje się oczywista rozbieżność z ustaleniami, na których opierały się organy nadzoru budowlanego przy podejmowaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Rozbieżność ta skutkuje błędnym przyjęciem, że w sprawie mają zastosowanie aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, a nie przepisy z daty złożenia wniosku.

Następnie skarżąca omówiła zasadę wynikającą z 153 p.p.s.a. wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 20120 r., sygn. akt II OSK 2579/20 uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz postanowienia obu instancji. Podkreśliła, że przedmiotem tego wyroku jak wynika ze str. 1 uzasadnienia, była ocena postanowienia PINB, który "odmówił na wniosek skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] (gdzie funkcjonuje zakład kamieniarski)". Następnie NSA "za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące legalność oceny co do przyjętego przez Sąd I instancji i organy obu instancji braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji i co do legalności zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a." (str. 6 uzasadnienia).

Wyrok ten i oceny w nim zawarte obejmują zatem sprawę zbadania legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] określone ww. wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji było umorzenie postępowania w sprawie zbadania legalności zjazdu na drogę gminną na teren działki nr ew. [...] w m. [...] gm. [...]. W pkt 3 wniosku z 15 lipca 2019 r. wprost wymieniono problem przekształcenia zjazdu indywidualnego na cele działalności gospodarczej, na skutek czego nastąpiła samowolna zmiana wykorzystania zjazdu jako publicznego.

Nie może więc zdaniem skarżącej budzić wątpliwości, że zakres sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją jest postępowaniem administracyjnym, którego przedmiot był sformułowany już we wniosku ocenianym przez NSA, a sprawa obecnie rozpoznawana jest, a właściwie powinna być, realizacją wniosku z dnia 15 lipca 2019 r., a nadto, że zawarte w przywołanym wyroku oceny i ich prawne konsekwencje odnoszą się do kwestii procesowych, jak i wywołują skutki w sferze przepisów prawa materialnego.

Organy obu instancji przyjęły wprawdzie do wiadomości tę część wyroku NSA, która odnosiła się do udziału skarżącej jako strony w przyszłych postępowaniach dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], ale bezrefleksyjnie przeszły do porządku nad pozostałymi konsekwencjami wyroku, a przede wszystkim nad tym, że to wniosek z dnia 15 lipca 2019 r. zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. określił datę wszczęcia postępowania.

Nie ma więc podstawy do wszczynania odrębnych postępowań w oparciu o jakiekolwiek inne pisma, ani też dzielenia ww. wniosku na odrębne postępowania (których organ już wszczął kilka). Była natomiast podstawa do tego, aby po zwrocie akt z NSA powiadomić strony o tym, że z wniosku z dnia 15 lipca 2019 r. toczy się postępowanie w-sprawie obiektów budowlanych zrealizowanych na działce nr ew. [...] we wsi [...], a pozostających ze sobą w związku funkcjonalnym, gdyż łączna ocena ich funkcji jako części przedsiębiorstwa kamieniarskiego, ma znaczenie dla podstaw ewentualnej legalizacji. Natomiast odrębne oceny obiektów mogą prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

Z powyższego wynika zdaniem skarżącej, że organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw, do kwestionowania ani tego, że wniosek o wszczęcie postępowania złożony został w dniu 15 lipca 2019 r., ani tego że postępowanie z tego wniosku toczy się nie tylko przy udziale strony, ale z jej wniosku, ani też tego, że postępowanie z tego wniosku dowolnie można dzielić.

Skarżąca podkreśliła, że zasadniczą okolicznością, którą organ I instancji winien ustalić było określenie daty rozpoczęcia postępowania, gdyż wymaga tego art. 61 § 3 k.p.a. Ustalenie tej okoliczności wymagało określenia kiedy do organu wpłynęło pismo inicjujące postępowanie, jak wynika z treści decyzji organ przyjął, że było to pismo, które wpłynęło do organu w dniu 23 marca 2021 r. Z materiału dowodowego sprawy, w tym wskazanych dokumentów, wynika, że pismo powyższe poprzedzało co najmniej kilka innych pism kierowanych do organu, w tym jedno zasadnicze mające niezaprzeczalny walor oceny dokonanej przez NSA tj. pismo z dnia 15 lipca 2019 r.

Ten dokument pominięty został przez PINB i następnie [...] WINB, a więc i niepoddany jakiejkolwiek analizie pod kątem skutków procesowych określonych w art. 61 § 3 k.p.a. Naruszenie zatem art. 61 § 3, art. 7 i 77 §1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie wniosku o wszczęcie .postępowania z dnia 15 lipca 2019 r. jako podstaw}y postępowania doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż Strona złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 22 marca 2021 r., a nie w dniu 15 lipca 2019 r.

Skarżąca wskazała również, że szczególnie w sytuacji nieuzasadnionego dzielenia przez organ postępowania na fragmenty odnoszące się do poszczególnych obiektów budowlanych, nie ma wpływu na sposób kompletowania akt przez organy i umieszczania w nich wybranych przez siebie dokumentów. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. oraz ugruntowanym orzecznictwem postępowanie administracyjne toczy się od daty złożenia żądania, a zatem winno toczyć się od daty wpływu do organu pisma z dnia 15 lipca 2019 r. W innym przypadku bez znaczenia dla tej sprawy okazałby się wyrok NSA, który przez ograny został pominięty i nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w zapadających rozstrzygnięciach.

Skarżąca podniosła również, że pominięcie przez organy nadzoru budowlanego rzeczywistej daty wszczęcia postępowania, tj. [...] lipca 2019 r. i bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie toczy się z wniosku złożonego w dniu 12 marca 2021 r. spowodowało daleko idące konsekwencje prawne, a to naruszenie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. DZ.U z 2020 r. poz. 471 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, a w konsekwencji naruszenie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnym.

Organ II instancji, powołując jako przesłankę podmiotową umorzenia postępowania przyjął art. 53a ust. 1 znowelizowanego ww. ustawą Prawa budowlanego, który stanowi, iż postępowania umieszczone w rozdz.5a wszczyna się z urzędu, nie jest zatem możliwe wszczęcie takiego postępowania z wniosku strony.

Organ jednak, z pominięciem skutków wyroku NSA zapadłego wcześniej w tej sprawie, przyjmując błędną datę wszczęcia postępowania na dzień [...] marca 2021 r. zamiast [...] lipca 2019 r. nie zastosował art. 25 przedmiotowej ustawy stwierdzającego, iż: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym." Z zestawienia okoliczności sprawy, tj. faktu wszczęcia postępowania w dniu [...] lipca 2019 r., a więc przed datą wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego wynika, że obowiązkiem organów bvło zastosowanie ww. przepisu art. 25, czego skutkiem była niemożność powołania się na art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnym, a zatem i niemożność umorzenia postępowania z tej przyczyny. Naruszenie tych przepisów w sposób zasadniczy wpłynęło na błędne rozstrzygnięcie, ponieważ ich prawidłowe zastosowanie prowadziłoby do merytorycznego rozpoznania sprawy i w konsekwencji uchylenia decyzji PINB ponieważ jest ona dotknięta tymi samymi wadami co zaskarżona decyzja organu II instancji, a mianowicie błędnym określeniem daty wszczęcia postępowania.

Ponadto PINB, umarzając postępowanie nie wyjaśnił jakiego elementu stosunku materialnoprawnego zabrakło w tej sprawie, bezrefleksyjne zrównując pojęcia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony. Czym innym jest zaś odmowa uznania żądania strony wyrażona w decyzji merytorycznej, a czym innym umorzenie postępowania ze względu na bezprzedmiotowość postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna ponieważ decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 61 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. DZ.U z 2020 r. poz. 471 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 695, ze. zm.) i art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnym.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, uchylił wcześniej wydany w sprawie wyrok tut. Sądu, zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Wymaga zatem przypomnienia, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Wskazać też należy, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a., oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

W nawiązaniu do powyższej regulacji, wskazać należy, że we wspomnianym wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki inwestycyjnej nr [...], oddalonej 50 m od działki skarżącej. W ocenie NSA, błędnie oceniono, że wniosek o przeprowadzenie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną. Tym samym nie została spełniona hipoteza warunkująca zastosowanie dyspozycji ww. przepisu, tj. odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe wskazania, należy zdaniem Sądu orzekającego w sprawie odczytywać jako nakaz przeprowadzenia postępowania w granicach przedmiotowych określonych we wniosku skarżącej z dnia 15 lipca 2019 r. oraz przy jej udziale jako strony.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga w nawiązaniu do argumentacji organu odwoławczego, że Naczelny Sąd Administracyjny, mimo że orzekał już w stanie prawnym, w którym obowiązywała ustawa z dnia 13 lutego 2019 r. zmieniająca ustawę Prawo budowlane, nie wskazał na konieczność zastosowania nowych przepisów, jak też wszczynania nowego postępowania oraz prowadzenia go przez organ z urzędu.

Zastosowanie przepisów Prawa budowlanego w nowym brzmieniu oraz potraktowanie pisma skarżącej z dnia 12 marca 2021 r., jako nowego wniosku o wszczęcie postepowania, ocenić należy jako pominięcie powyższych wskazań NSA, stanowiące naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące postępowania naprawczego oraz postępowania legalizacyjnego, umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, umiejscowionym w ww. rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W ocenie [...]WINB dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r,. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane z urzędu.

Skoro zatem w ocenie [...]WINB, znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy, wszczynane są z urzędu, a wniosek o przeprowadzenie kontroli wpłynął już w dacie obowiązywania nowych przepisów, to znaczy że PINB w [...] otrzymując wniosek skarżącej z dnia 12 marca 2021 r., uprawniony był do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, w toku którego organ winien ustalić właściwy krąg stron. Zdaniem [...]WINB należy stwierdzić, że ze względu na wadliwe wszczęcie postępowania w toku którego zapadła skarżona decyzja należało ją uchylić, a ww. postępowanie umorzyć

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, powyższa argumentacja organu jest błędna.

Zasadniczą kwestią, stanowiącą istotę sporu a jednocześnie determinującą prawidłowość zastosowanych przez organ odwoławczy regulacji, było prawidłowe określenie daty wniosku o wszczęcie postępowania.

Z całą pewnością, wnioskiem takim nie było, jak wskazał organ odwoławczy, pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 12 marca 2021 r., lecz jak już wyżej wskazano, zgodnie z wytycznymi NSA, dołączony do skargi wniosek z dnia 15 lipca 2019 r. dotyczący zbadania legalności samowolnie zrealizowanych obiektów na działce nr ew. [...] we wsi [...].

Pismo z dnia 12 marca 2021 r. stanowiące uwagi formalne do protokołu z czynności kontrolnych w dniu 23 lutego 2021 r., nie może być oceniane jako nowy wniosek o wszczęcie postępowania. Ewidentnie nawiązywało ono bowiem do rzeczywistego wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 15 lipca 2019 r. (drugi wers od dołu) kwestionując jednocześnie zawężenie postępowania do niektórych tylko obiektów i zawierając wniosek o rozszerzenie przedmiotu postępowania podjętego przez PINB.

Nie było zdaniem Sądu żadnych podstaw do potraktowania tego pisma jako nowy wniosek o wszczęcie postępowania. Oceniać go należy w kategoriach reakcji procesowej na czynności podejmowane przez organ. Jak słusznie wskazano w skardze, to pierwotny wniosek o wszczęcie postepowania z dnia 15 lipca 2019 r., był przedmiotem ocen zawartych w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2579/20. Wniosek ten, jak zasadnie wskazano w skardze, nie stracił aktualności ani mocy prawnej wynikającej z treści art. 61 § 3 k.p.a., z którego wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Organ błędnie oceniając treść pisma z dnia 12 marca 2021 r. i pomijając wniosek z dnia 15 lipca 2019 r., będący podstawą wszczęcia postępowania, naruszył tym samym przepisy art. 7, art. 77 , art. 61 § 3, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a., postępowanie administracyjne toczy się od daty złożenia żądania, a zatem winno toczyć się od daty wpływu do organu pisma z dnia 15 lipca 2019 r.

Jednocześnie nieprawidłowe pominięcie przez organ odwoławczy, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w dacie 15 lipca 2019 r. skutkowało niezasadnym zastosowaniem nowych przepisów Prawa budowlanego, a nie przepisów obowiązujących z dacie złożenia wniosku.

Uwzględnienie bowiem przez organ odwoławczy prawidłowej daty wniosku o wszczęcie postępowania, powinno skutkować zastosowaniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy powyższej ustawy zmieniającej, weszły w życie w dniu 19 września 2020 r.

Biorąc pod uwagę fakt złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (15 lipca 2019 r.), przed datą wspomnianej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego, organy winny zastosować regulację przewidzianą w art. 25 ww. ustawy. Powinność zastosowania tego przepisu, prowadzi jednocześnie do wniosku o nieprawidłowym zastosowaniu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnym, i niezasadną odmową wszczęcia postępowania w oparciu o ten przepis.

Należy także zgodzić się ze skarżącą, że nie było podstawy do wszczynania odrębnych postępowań w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na działce o nr [...]. Jest to bowiem sztuczny podział obiektu, którego elementy, stanowią w istocie części jednego zamierzenia w postaci zakładu kamieniarskiego. Organ zatem powinien prowadzić jedno postepowanie w granicach zakreślonych wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. Biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie ocena całego przedsięwzięcia i jego oddziaływania, a nie jego poszczególnych elementów zadecydowała o interesie prawnym skarżącej.

Dlatego błędne jest i sprzeczne z wnioskiem skarżącej było sygnalizowane w skardze wszczynanie kolejnych spraw na błędnych podstawach, w tym będącego przedmiotem sprawy zjazdu z drogi wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem jako zjazd publiczny, utwardzenia działki - w istocie skład magazynowy; budowy tzw. blaszaka uznawanego za budynek gospodarczy - w istocie obudowy maszyny; dehydratora (urządzenia do oczyszczania wody produkcyjnej), a także barakowozu - w istocie budki strażniczej przedsiębiorstwa.

Reasumując, organ powinien ponownie kontynuować postępowanie w granicach zakreślonych wnioskiem skarżącej z dnia 15 lipca 2019 r. i zapewnić w nim udział skarżącej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł). W aktach sprawy, brak jest dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.