Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1679/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1110/14 w sprawie ze skargi [...] sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr XXXIX/277/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. II SA/Łd 1110/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Spółka komandytowa w W. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr XXXIX/277/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr XXXIX/277/2014 Rada Gminy i Miasta w Drzewicy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g., art. 12 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., w związku z uchwałą nr XVII/125/2012 Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica, uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica. W jej uzasadnieniu podano, że przesłankami determinującymi konieczność zmian jest, między innymi, konieczność wyznaczenia terenów pod lokalizacje elektrowni wiatrowych. W podobny sposób uzasadniono uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

[...] Spółka komandytowa z siedzibą w W. pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. wezwała Radę Gminy i Miasta w Drzewicy do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, a następnie ww. uchwałę z dnia 11 sierpnia 2014 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz wstrzymanie jej wykonania.

Skarżąca Spółka stwierdziła, że legitymuje się uprawnieniami zarówno właścicielskimi, jak i administracyjnymi do gruntów objętych działaniem uchwały. Odwołując się do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Spółka stwierdziła, że jej indywidualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia 11 sierpnia 2014 r. wynika z prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Spółka posiada ponadto ustanowione na swoją rzecz prawa rzeczowe na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Zgodnie z umowami dotyczącymi działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] w miejscowości [...] na rzecz Strony została ustanowiona służebność przesyłu, dająca Spółce m. in. prawo do budowy na tych nieruchomościach urządzeń przesyłowych mających na celu odprowadzanie energii elektrycznej do elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na nieruchomości skarżącego. Służebności te zostały ujawnione w księgach wieczystych danych nieruchomości. Ponadto na rzecz Spółki została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]) dla elektrowni wiatrowej o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w szczególności stacji transformatorowej z punktem kontrolno-pomiarowym, przyłączem kablowym do krajowej sieci elektroenergetycznej oraz drogą dojazdową, placem manewrowym, zjazdem z drogi i przebudową skrzyżowania z drogą powiatową na działkach nr ewid. [...], obręb [...] oraz nr ewid. [...] obręb [...]. Strona wskazała, że legitymuje się również ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn.: Budowa elektrowni wiatrowej o mocy do 3 MW na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], Gm[...], która została zmieniona na podstawie decyzji z dnia [...] września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę [...] Spółki komandytowej w W. przypomniał w pierwszym rzędzie, że prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, co ma miejsce w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Sąd przyjął, że źródłem interesu prawnego skarżącej Spółki są niewątpliwie normy określające prawo własności nieruchomości. Niemniej jednak Sąd stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, Spółka [...] nie wykazała, że zaskarżona uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica narusza aktualnie, realnie i bezpośrednio jej interes prawny lub uprawnienie. Aczkolwiek bowiem Spółka jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą i na etapie opracowywania zmiany studium wnioskowała o umożliwienie lokalizacji na terenie jej działki elektrowni wiatrowej, to na podstawie wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, niekwestionowanych przez stronę Sąd ustalił, że tereny te miały w dotychczasowym studium przeznaczenie rolne oraz leśne i taki też kierunek ich przeznaczenia - z uwagi na sprzeciwy lokalnej społeczności - został pozostawiony w zaskarżonej uchwale. Sąd podkreślił, że także z załączonego do sprawy odpisu księgi wieczystej nieruchomości nr ewid. [...] wynika, że były to grunty orne. Skoro zatem pierwotne studium nie przewidywało na terenie działki nr [...] możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych i takiej możliwości nie daje również zmiana studium, to zdaniem Sądu trudno zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, jakoby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny.

W uzasadnieniu wyroku przypomniano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zapisy studium mają charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych, gdyż dokonuje się w nim ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Akcentując, że studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego Sąd zaznaczył, że dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który sporządza się w celu szczegółowego ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, stanowi akt bezpośrednio wiążący na danym terenie.

Wobec powyższego Sąd przyjął, że skoro studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej.

Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd I instancji wskazał, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2687/11; z dnia 3 sierpnia 2007 r. II OSK 614/07; z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 574/12).

Wobec powyższego za błędne Sąd uznał przekonanie skarżącej Spółki co do istnienia po jej stronie legitymacji skargowej. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes strony skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony, to trudno jednak byłoby uznać, że został on naruszony ustaleniami zmieniającymi studium, zwłaszcza, że w tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej Spółki. To nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki. Ustalenia zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica w żaden bezpośredni i realny sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości Spółki, nie pozbawiają jej również jakichkolwiek prawem gwarantowanych uprawnień.

Uchwała intencyjna organu planistycznego jest wyłącznie zapowiedzią rozważenia na etapie uchwalania studium lub jego zmiany możliwości wprowadzenia terenów o określonym kierunku przeznaczenia, w tym wypadku przewidzianych pod realizację elektrowni wiatrowych. Nie można jednak utożsamiać tej uchwały, jak czyni to skarżąca Spółka, z treścią studium i zakładać z całą pewnością, że faktycznie w planie takie tereny będą wyznaczone. Samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w zmianie studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami Spółki związanymi z prowadzoną przezeń działalnością gospodarczą, nie jest wystarczające do uznania, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Według Sądu, także powołane w skardze przepisy art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 6 u.s.d.g. w zw. z art. 22 Konstytucji RP, art. 9 ust. 1, art. 11 pkt 6, pkt 10, pkt 11 i pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowią źródła interesu prawnego Spółki w postępowaniu ze skargi na zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a to dlatego, że nie zawiera ono postanowień uniemożliwiających (ograniczających) skarżącej Spółce wykonywanie przysługującego jej prawa własności lub innych praw majątkowych i wskazuje jedynie kierunek rozwoju obszarów objętych jego regulacjami. [...] przed uchwaleniem zmiany studium była właścicielką gruntów rolnych i po podjęciu zaskarżonej uchwały w dalszym ciągu taki kierunek zagospodarowania terenów stanowiących jej własność jest preferowany przez organy planistyczne.

Sąd stwierdził ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy, którą dysponuje strona skarżąca, ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, nie posiada takiego samego waloru jak plan miejscowy. Zatem dopiero gdyby strona skarżąca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych, można by ewentualnie rozważać naruszenie przysługującego jej interesu prawnego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej wyklucza kontrolę merytoryczną zaskarżonej uchwały i uzasadnia oddalenie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka komandytowa w W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo zaistnienia przesłanek uwzględnienia skargi, polegających na naruszeniu:

1. art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 k.c. poprzez ukształtowanie w studium wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] w sposób uniemożliwiający zagospodarowania terenu, do którego strona ma tytuł prawny zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem określonym w księdze wieczystej i decyzji o warunkach zabudowy, a także poprzez brak należytego uzasadnienia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w prawo własności;

2. art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę;

3. art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność treści uchwały Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 20 czerwca 2012 r. nr XVII/125/2012 w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta w Drzewicy z treścią zaskarżonej uchwały, co doprowadziło także do naruszenia art. 11 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niedokonanie uzgodnień i opinii projektu studium o treści uchwalonej;

4. art. 11 pkt 10 u.p.z.p. poprzez dwukrotne nieopublikowanie w terminach wyłożenia na stronie internetowej urzędu gminy wyłożonego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewicy;

5. art. 11 pkt 11 i pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag, lecz wyłącznie z uchwały nr XXXIV/237/2014 Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 14 lutego 2014 r. w sprawie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych podjętej już po terminie do wniesienia uwag, której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. II SA/Łd 1081/14.

Skarżąca Spółka wskazała ponadto na naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego – art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, że studium nie narusza interesu prawnego Spółki.

W oparciu o wywiedzione podstawy kasacyjne [...] Spółka komandytowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stanowiska Sądu I instancji co do tego, że skarżąca Spółka nie wykazała, iż w wyniku przyjęcia przez Radę Gminy i Miasta w Drzewicy uchwały z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr XXXIX/277/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, co jest warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania, skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć.

W ramach podstaw kasacyjnych wskazanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej skarżący wywiódł naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 22 Konstytucji RP. W tym zakresie należy wskazać po pierwsze, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Powyższe unormowanie wpisuje się w powołane w podstawach kasacyjnych regulacje prawa cywilnego. Przepis art. 140 k.c. kreuje bowiem uprawnienie właściciela do korzystania z jego własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przywołane przez skarżącego ww. ogólne przepisy stanowiące konstrukcję prawa własności i określające sposób jego wykonywania nie mogły jednakże stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego strony, który mógł zostać naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Nie zmienia tej oceny powiązanie tych przepisów z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. To właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem normatywnym, który ma wpływ na ograniczenie własności nieruchomości, gdyż przyznaje ona organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Powołane przepisy stanowią podstawę dla istoty instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które oznacza przekazanie gminie przez ustawodawcę wyłącznych kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania jej terenu, zaś nieuwzględnianie w planie zagospodarowania przestrzennego czy studium ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do przeznaczenia tych terenów czy możliwości ich zagospodarowywania, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, a ponadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tego rodzaju związku pomiędzy sytuacją prawną skarżącej spółki a zaskarżoną uchwałą dopatrzyć się nie można. Oceniając dopuszczalność skargi wniesionej na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 11 sierpnia 2014 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Drzewica przez pryzmat wymogów z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji nie wykluczył możliwości bezpośredniego kształtowania przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości w sposób stanowiący o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżonemu wyrokowi nie można więc w sposób uprawniony zarzucić naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Pogląd Sądu I instancji co do potencjalnej możności upatrywania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uzupełnia wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądowym zastrzeżenie, że dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba mieć na względzie różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Jak się bowiem wskazuje w judykaturze, o ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2014 r., II OSK 2879/14; z 17 września 2014 r., II OSK 624/13).

Na gruncie niniejszej sprawy w jej wymiarze praktycznym (stosowania prawa) ocenę, iż strona nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie Sąd I instancji prawidłowo powziął na bazie ustaleń odnoszących się do tego, czy postanowienia zaskarżonego studium zmieniły przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność strony. W świetle ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, nieruchomości, których [...] sp. k. jest właścicielem w dotychczasowym studium przeznaczone były na cele rolne i leśne, zaś w świetle zapisów zaskarżonego studium przeznaczenie tych nieruchomości nie uległo zmianie. Ustaleń faktycznych dokonywanych w tym zakresie w skardze kasacyjnej skarżący nie zakwestionował. Ustalenie, że zaskarżony akt nie wprowadził zmian w zakresie możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości skarżącego każe za zasadne uznać stanowisko Sądu I instancji, iż skoro sytuacja prawna Spółki jako właściciela nieruchomości objętych zapisami zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium nie uległa zmianie, to w wyniku uchwalenia tej uchwały nie doszło do naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia strony.

W związku z powyższym za nieuprawnione należało uznać także te zarzuty sformułowane w podstawie skargi kasacyjnej, które swoje uzasadnienie czerpały ze stanowiska, że interes prawny skarżącej wynika z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 22 Konstytucji. W świetle art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Przepis art. 22 Konstytucji RP stanowi zaś, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nic nie uzasadnia poglądu skarżącej, że należna przedsiębiorcy swoboda działalności gospodarczej została naruszona na skutek przyjęcia zaskarżonej uchwały. Jej podjęcie nie wiązało się z wprowadzeniem ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, gdyż ograniczenia te istniały już uprzednio.

Nie istniały ponadto podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o postawiony w niej zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w świetle którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Powyższy zarzut skarżąca spółka łączy ze wskazaniem, iż legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r., co uprawniało stronę w momencie podejmowania uchwały w sprawie studium, do prowadzenia na nieruchomościach skarżącego innej działalności, niż przewidywanej w studium. Okoliczność ta również nie przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącej lub jej uprawnień zaskarżoną uchwałą. Ustalenia studium nie kształtują sytuacji właścicieli nieruchomości, same przez się nie mogą zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Uchwalenie zaś miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy, dla których studium jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej, determinują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skoro zatem skarżąca spółka posiada decyzję o warunkach zabudowy nieruchomości objętej zaskarżonym studium, to Sąd I instancji trafnie przyjął, że mogła ona wystąpić o pozwolenie na budowę zgodnie z przyjętymi w tej decyzji uwarunkowaniami, na co nie mogą mieć wpływu ustalenia studium, które nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, tylko aktem porządku lokalnego wywierającym ograniczone skutki. Na marginesie zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podała, że aktualnie legitymuje się wydaną w dniu 19 grudnia 2014 r. przez Starostę Opoczyńskiego decyzją o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...]. Całkowicie ubocznie wobec oceny istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spółki zaskarżoną uchwałą w dacie wniesienia skargi zauważyć można, że zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie z dniem 16 lipca 2016 r. ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), przewidującej w art. 3, że lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi wpłynąć niekorzystnie na sytuację prawną strony, gdyż z mocy art. 13 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane m.in. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 20 maja 2016 r., zachowują moc, o ile w ciągu trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

W sytuacji, gdy ustalenie, że sytuacja prawna skarżącej kasacyjnie spółki w związku z uchwaleniem uchwały w sprawie zmiany studium nie uległa zmianie, to stwierdzić należało, że dostrzeżone przez skarżącego naruszenia procedury planistycznej, do których odnoszą się zarzuty z punktów 3,4,5 petitum skargi kasacyjnej nie mogły stanowić uprawnionych przesłanek przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania przez Sąd I instancji. Niezależnie od stwierdzenia, że zarzuty te wkraczają w merytoryczną ocenę uchwały w sprawie zmiany studium, stwierdzić trzeba, iż skarżąca nie wykazała, że zauważone przez nią naruszenie procedury planistycznej na etapie przyjęcia uchwały w sprawie zmiany studium spowodowało naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero zaś wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozwala na rozpatrywanie innych wadliwości planu (zob. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2615/11). Strona nie wykazała po pierwsze, aby brak opublikowania na stronach internetowych projektu planu naruszał jej uprawnienia. Brak publikacji projektu nie uniemożliwia bowiem zapoznania się z nim w inny sposób, tj. poprzez zapoznanie się z projektem wyłożonym do publicznego wglądu. O tym, że w ostatnio wskazany sposób strona powzięła wiadomość o treści uchwały świadczy odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 8) do treści projektu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 28 kwietnia – 20 maja 2014 r. Skarżąca nie wskazała ponadto, w jaki sposób naruszenie procedury planistycznej poprzez niedokonanie właściwych uzgodnień i opinii czy poprzez dokonanie zmian w treści studium na skutek uchwały Rady Gminy i Miasta w Drzewicy z dnia 14 lutego 2014 r. w sprawie opinii dotyczącej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych wpłynęło na jej sytuację prawną w sposób wskazujący na naruszenie w dacie wniesienia skargi interesu prawnego strony bądź jej uprawnienia. Z tych względów nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 101 ust.1 u.s.g. w związku z art. 9 ust. 1, art. 11 pkt 6, art. 11 pkt 10 i art. 11 pkt 11 i pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.