Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 760/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant ref. staż. Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. i W. małżonków W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, w związku z art. 127 par. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], Nr [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w miejscowości R., gmina D., działka nr 59, polegającej na budowie budynku gospodarczo – garażowego.

Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...], na wniosek A. A. oraz B. i W. małżonków W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – garażowego na działce nr 59 w miejscowości R., gmina D. W punkcie dotyczącym warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych ustalił usytuowanie projektowanego budynku gospodarczo – garażowego w terenie określonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z możliwością usytuowania bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią w "zbliźniaczeniu". Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nakreślono planowany budynek bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Mapa stanowiła integralną część decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 9 listopada 2005 r. Starosta [...] – jako organ architektoniczno–budowlany – zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zaznaczając, że w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy określa jako jeden z warunków zabudowy możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w granicy z działką sąsiadującą, ma miejsce rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podejmując z urzędu postępowanie, decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]. W uzasadnieniu podkreśliło, że rażąco narusza ona prawo pozostając w sprzeczności z przepisem art. 54 i 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji, do którego kompetencji należy wyłącznie ustalenie warunków zabudowy w sposób zgodny z normami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykroczył poza zakres swej właściwości. Kwestie związane bowiem z usytuowaniem budynku należą do właściwości organów prowadzących postępowanie w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ ten miał podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie mógł jednak ustalić, iż planowany budynek powstać ma w zabudowie bliźniaczej, bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią i dokonać takiego wykreślenia usytuowania tego budynku na załączniku graficznym bez rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu w sposób rażący naruszono również przepis art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że przepisami odrębnymi w rozumieniu tej ustawy są normy zawarte w ustawie – Prawo budowlane.

W dniu 24 kwietnia 2006 roku A. A. oraz B. i W. małżonkowie W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawcy podnieśli, iż decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. były dla nich niezrozumiałe i krzywdzące. Zarzucili, że organ odwoławczy naruszył prawo.

W ocenie wnioskodawców inwestycja nie miała negatywnego wpływu na interesy osób trzecich, ani też na ład urbanistyczny panujący we wsi R., uzupełniając jedynie istniejącą już na działkach zabudowę zagrodową. Zaznaczyli, że zakaz zabudowy bliźniaczej na stanowiących ich własność działkach nie wynikał ani z ustawy – Prawo budowlane, ani też warunków technicznych. Podkreślili też, że wykreślenia usytuowania budynków na mapie załączonej do wniosku dokonali oni sami. W konkluzji postulowali ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższy wniosek uznało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie i utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], Nr [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w miejscowości R., gmina D., działka nr 60, a polegającej na budowie budynku gospodarczo –garażowego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podkreśliło, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, wszczyna je w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, lecz wydaje rozstrzygnięcie kasacyjne. W konsekwencji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem decyzji i nie jest władny wypowiadać się w kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż w przedmiotowej sprawie ostateczna decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...], Nr [...], obarczona była – uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego – wadą rażącego naruszenia prawa. Tym samym decyzja Kolegium z dnia [...] nie naruszała obowiązujących norm prawa.

Organ wskazał, iż ostateczną decyzją Wójt Gminy D., określając możliwość zabudowy w granicy w "zbliźniaczeniu" oraz wykreślając na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji lokalizację inwestycji w granicy, związał organ budowlany w zakresie, który nie należy do jego właściwości, a do właściwości organu udzielającego pozwolenie na budowę. Tym samym rozstrzygnął kwestię faktycznej lokalizacji inwestycji wykraczając poza granice ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło więc pogląd wyrażony w decyzji Kolegium z dnia [...], [...], uznając, iż należało wyeliminować z obrotu prawnego zawierającą wadę kwalifikowaną decyzję ostateczną wydaną przez Wójta Gminy D. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Za nieistotne dla sprawy uznano ustalanie, kto dokonał wykreślenia budynku na mapie. W ocenie organu znaczenie miał jedynie fakt, że mapa ta, z naniesioną lokalizacją budynku, była integralną częścią decyzji i stanowiła o rozstrzygnięciu sprawy przez organ administracji. Zadaniem organu administracji, który rozstrzyga sprawę ustalenia warunków zabudowy jest bowiem wydanie takiego rozstrzygnięcia, które nie naruszałoby prawa, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W dniu 3 sierpnia 2006 r. B. i W. małżonkowie W. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w uzasadnieniu zarzucając naruszenie przepisów art. 35, art. 139 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczyli, iż ich zdaniem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż faktycznie nie doszło do naruszenia prawa w niej wskazanego. Podnieśli, iż zarówno z ustawy – Prawo budowlane, jak i z warunków technicznych nie wynika wprost zakaz zabudowy bliźniaczej na sąsiadujących ze sobą działkach wnioskodawców. Podkreślili, że decyzja Wójta Gminy D. była korzystna zarówno dla nich jak i dla ich sąsiada. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno skorzystać z przepisu art. 158 k.p.a..

W dniu 4 września 2006 r. skarżący złożyli pismo zawierające uzupełnienie skargi, w którym wskazali dodatkowe argumenty uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Wywiedli, iż obowiązkiem organów administracji było wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Wymóg ten nie został jednak dopełniony. Zarzucili również, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. będąc przykładem urzędniczego formalizmu. Skarżący nie zgodzili się ponadto z twierdzeniem, że Wójt Gminy D. nie miał prawa ustalić warunków zabudowy w takim zakresie, w jakim to uczynił. W ich ocenie organ budowlany winien być związany tą decyzją i zezwolić na budowę wnioskowanego budynku. Wskazali ponadto, że na ostatniej stronie analizy urbanistycznej znajduje się zapis o dopuszczeniu zabudowy bliźniaczej. Podkreślili, że cały problem powstał w wyniku niewłaściwej interpretacji przepisu par. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konkluzji zarzucili, iż obie decyzje organu odwoławczego wydane zostały bez wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do wywiedzenia, że decyzja ostateczna i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo w stopniu, który uzasadniałby ich uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez uchylenie.

Przepis art. 156 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi enumeratywnie w przepisie art. 156 par. 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski; glosa do wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990 roku w sprawie sygn. akt IV SA 543/90; OSP 1992/5/120). Na powyższy charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zwracał uwagę organ administracji i rozważania w tym zakresie zasługują na aprobatę.

Jedną z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa. Przesłanka ta wymaga przybliżenia, bowiem w oparciu o nią organ wydał swe rozstrzygnięcie kwestionowane w niniejszej sprawie. Powołując się na ugruntowane zapatrywanie nauki prawa należy wskazać, iż naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. A więc wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2005 r., s. 730).

W analizie pojęcia "rażące naruszenie prawa" nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., w sprawie sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., w sprawie sygn. akt III ARN 22/95).

Nie budzi zatem wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowane prawo ale o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest więc wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., w sprawach sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92; ONSA 1993 r. nr 1, poz. 23). Mając na uwadze konieczność sprostania powyższemu obowiązkowi wskazać wypada, iż organ administracji wydający rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji nie wykazał w należyty sposób, iż dostrzeżone naruszenie prawa ma cechy rażącego.

Analizując powyższą kwestię należy na wstępie podkreślić, iż prawidłowy jest wniosek organu o tym, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji naruszył prawo. Kwestia ta została prawidłowo dostrzeżona przez organ wyższego stopnia i w sposób, który w istocie nie budzi zastrzeżeń, zaprezentowana z uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Co więcej strona skarżąca również w toku postępowania przez sądem dostrzegała wadliwość wydanej decyzji o warunkach zabudowy i aczkolwiek inaczej akcentowała przyczyny i skutki owej wadliwości, to jednak zgodziła się z tym, iż decyzja o warunkach zabudowy zawierała określone wadliwości.

Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z punktu widzenia powyższych warunków wydana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa w sposób rażący. Analizując przesłankę "dobrego sąsiedztwa" należy wskazać na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej części przepis ten odwołuje się do kryteriów, które mają określać wymagania nowej, projektowanej zabudowy wskazując na konieczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z powyższego wynika, iż dla nowej zabudowy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego punktu widzenia wskazać należy, iż postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie przyniosło takich ustaleń i ocen, z których wynikałoby, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy w ogóle nie powinna zostać wydana.

Zarzut jaki został w tym zakresie postawiony przez organ nadzoru sprowadza się do tego, iż z dokonanej analizy urbanistycznej nie wynika warunek określony wprost w decyzji o warunkach zabudowy polegający na możliwości zabudowy w granicy nieruchomości w zbliźniaczeniu. Niezależnie od tego, iż powyższa analiza urbanistyczna nie znajdując się w aktach sprawy (w następstwie jej zagubienia w postępowaniu administracyjnym) nie mogła być przedmiotem oceny sądu, a wydawała się ona niezbędna tym bardziej, iż strona skarżąca podnosiła, iż zapis o możliwości zbliźniaczenia i posadowienia budynku w granicy wynikał z owej analizy, to przede wszystkim wskazać wypada, iż zapisy owej analizy są elementem ocennym składającym się na treść normy prawnej art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Zatem nawet gdyby założyć, iż analiza ta zawierała błędne wnioski albo też z analizy tej błędne wnioski wyciągnął organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, to mielibyśmy do czynienia co najwyżej z naruszeniem przepisów prawa, które żadną miarą nie może być uznane za naruszenie kwalifikowane, a więc takie jakiego wymaga przepis art. 156 par. 1 pkt 2 in fine k.p.a. aby móc wydane rozstrzygnięcie uznać za nieważne. (vide przywołany już powyżej wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., w sprawie sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16.).

Nie budzi wątpliwości, o czym była już mowa, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych parametrów lokalizowania obiektów budowlanych stanowi naruszenie prawa, a w szczególności art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) stanowiącego w par. 1 ust. 1, iż określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest oczywiste, iż rozporządzenie to dookreśla pojęcia prawne użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do nowej zabudowy. Z punktu widzenia kryteriów ustalonych w owych przepisach lokalizacja nowej zabudowy winna być określona jedynie "liniami zabudowy". Nadmierne doprecyzowanie lokalizacji planowanej inwestycji nie znajduje oparcia w omawianych przepisach i z tego punktu widzenia organowi można zasadnie postawić zarzut naruszenia praw. Skoro jednak owa "doprecyzowana" lokalizacja nowej zabudowy nie narusza wyznaczonych linii zabudowy – co ma miejsce w niniejszej sprawie – to niesposób jednoznacznie powiedzieć, iż wskazana lokalizacja pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak oczywistości w dokonanym naruszeniu prawa nie pozwala z powyższego punktu widzenia uznać decyzji o warunkach zabudowy za nieważną.

Odnosząc się do kolejnej kwestii wskazać wypada, iż jest jasne, że organy rozstrzygające w przedmiocie warunków zabudowy nie są właściwe w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Jednakże z powyższego punktu widzenia organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy nie można postawić zarzutu, iż przez to, że doprecyzował lokalizację nowej zabudowy pozwalając na jej realizację w zbliżniaczeniu i w granicy nieruchomości, działał niezgodnie ze swą właściwością. Co prawda zarzut taki wprost nie został wyartykułowany przez organ wyższej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia ale pojawia się taka sugestia w uzasadnieniu wydanej decyzji. Należy się z takim sposobem oceny działań organu pierwszej instancji nie zgodzić, bowiem z ferowaniem rozstrzygnięć poza granicami przyznanej właściwości mielibyśmy do czynienia gdyby organ pierwszej instancji rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę, a taka sytuacja nie miała miejsca. Co więcej w podstawie rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jak i w uzasadnieniu tejże decyzji organ pierwszej instancji nie przywołał przepisów, z których wynikałoby, iż zamierza rozstrzygać kwestię leżącą poza jego właściwością. Zupełnie dowolnie zatem organ wyższej instancji stawia zarzut wykroczenia poza zakres właściwości. Owszem w wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale uczynił to jedynie w odniesieniu do wskazania jakim przepisom winien odpowiadać projekt techniczny, nie wskazywał natomiast na owe regulacje jako na podstawę prawną własnej decyzji.

Nie budzi natomiast wątpliwości konkluzja decyzji stwierdzającej nieważność, iż kwestie lokalizacji inwestycji zostały uregulowane przepisami wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te, będąc wydanymi z upoważnienia mającego swe źródło w ustawie – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie mieszczą się w kategorii "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i tym samym nie mogą być brane pod uwagę jako te, z którymi winna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy.

Owszem z powyższym zagadnieniem łączy się kwestia związania treścią decyzji o warunkach zabudowy organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę (art. 55 wskazanej powyżej ustawy). Co prawda kwestia ta przekracza ramy niniejszej sprawy bowiem nie jest jej zakresem objęta ocena ewentualnej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, to można jednak wskazać, iż niepokój organu architektoniczno – budowlanego, będący źródłem postępowania w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględnia wspólnego charakteru wniosku sąsiadów zarówno o warunki zabudowy, jak i o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji funkcjonalna wykładnia przepisów par. 12 ust. 3 pkt 2 lub par. 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest w stanie doprowadzić do takiego ukształtowania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, która uwzględniać będzie zarówno fakt związania wadliwą decyzją o warunkach zabudowy, jak i interes społeczny i słuszny interes strony postępowania.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznając, iż naruszają one przepis art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.)

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a..

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.