Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1650/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 471/20 w sprawie ze skargi V.O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 471/20 oddalił skargę V. O. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2020r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. o odmowie umorzenia skarżącej należności z tytułu składek. W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.). Nie zaistniały również okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. 2003, nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie dotyczące umarzania składek).

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Zakład dysponował określonym materiałem dowodowym zaoferowanym przez skarżącą. W ocenie Sądu, organ stwierdzając, że w wypadku skarżącej nie zaistniały podstawy do umorzenia należności z tytułu składek, nie naruszył przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu I instancji, należy zgodzić się z organem, że skarżąca nie wykazała, aby jej sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia jej spłatę całości zaległych należności.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto, oświadczyła, iż nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo zmiany w dniu 08 kwietnia 2020 r. decyzji z dnia 26 listopada 2019 r. o stopniu niezdolności do pracy V. I. O. (z częściowej na całkowitą, co spowodowało zaktualizowaniem się przesłanki wznowienia postępowania z uwagi na wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, która następnie została zmieniona.

Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W skardze kasacyjnej postawiono jeden zarzut, z którego wynika, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zmiany w dniu 8 kwietnia 2020 r. decyzji z dnia 26 listopada 2019 r. o stopniu niezdolności do pracy skarżącej kasacyjnie (z częściowej na całkowitą), co spowodowało zaktualizowaniem się przesłanki wznowienia postępowania z uwagi na wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, która następnie została zmieniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, wiąże powołane w zarzucie kasacyjnym naruszenie prawa z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Na tle wykładni tego przepisu powstała w jurysdykcji rozbieżność. Można odnotować dwa kierunki orzecznicze. Z pierwszego nurtu wynika, że w przypadku zaistnienia każdej z przesłanek wznowienia postępowania mamy do czynienia z naruszeniem prawa. W drugim zaś wskazuje się, że przepis ten znajduje zastosowan8ie jedynie w przypadku, gdy równocześnie mamy do czynienia z przesłanką do wznowienia i jednocześnie zachodzi naruszenie prawa.

Wskazana rozbieżność w orzecznictwie powstała już na tle art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – dalej: ustawa o NSA), którego odpowiednikiem jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 stycznia 1999 r., (sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000/1, poz. 16), orzekł o oddaleniu skargi i uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z powodów określonych w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA, gdyż stwierdził, że wprawdzie zaskarżona decyzja podlegała wzruszeniu w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, ale przesłanką tego wznowienia nie było naruszenie prawa, lecz okoliczność, która zaistniała po wydaniu decyzji (przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). J. Zimmermann podzielił przytoczone wyżej stanowisko sądu i wskazał, że wobec tego, że w art. 22 ust. 2 pkt 2 użyto zwrotu "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania", na gruncie tego przepisu niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1–4 i 6 k.p.a.), i takie, którym nie da się przypisać tej cechy (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6.01.1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000/1, s. 51 i n.). Według przedstawionego stanowiska tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup stanowiła podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA. J. Zimmermann zaliczył do tej grupy także przesłankę określoną w art. 145a § 1 k.p.a., uznając, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej. Pogląd J. Zimmermanna można odnieść w całości do regulacji zawartej w art. 240 § 1 pkt 1–8 O.p., powtarzającego w znacznej części treść art. 145 § 1 pkt 1–8 i art. 145a § 1 k.p.a. Odmienne stanowisko zajmują w tej kwestii B. Adamiak (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 452, 453) i T. Woś (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 453). Wskazani autorzy uważają, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję (postanowienie), jeżeli stwierdzi jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Podobne stanowisko zajmuje T. Kiełkowski (Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008/4, s. 59 i n.). Autor przyznaje, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego. Jednakże według T. Kiełkowskiego możliwe jest również rozumienie tego pojęcia w sposób bardziej zobiektywizowany, "nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z «naruszeniem prawa», a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji" (T. Kiełkowski, Naruszenie..., s. 61). Autor uważa, że za przyjęciem, iż każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego może być przesłanką uchylenia decyzji przez sąd, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyspieszy i uprości osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (T. Kiełkowski, Naruszenie..., s. 62). Zbliżone stanowisko zajmuje J.P. Tarno (Prawo..., 2008, s. 360–361) (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., stan prawny 4 listopada 2019 r., LEX).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2005 r., (sygn. akt FSK 2045/04, M. Pod. 2006/3, s. 45), zajął odmienne stanowisko i uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego możliwe będzie wówczas, gdy przesłanką tego wznowienia było naruszenie prawa. Podobny pogląd NSA sformułował w tej kwestii m.in. w wyrokach z: 23 września 2004 r., sygn. akt FSK 641/04, LEX nr 133764; 25 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 306/05, LEX nr 187617. Podzielając powyższy pogląd, należy wskazać, że zasadność uznania, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. dotyczy tylko tych podstaw wznowienia postępowania, które są tożsame z "naruszeniem prawa", potwierdzają wnioski wypływające z wykładni gramatycznej tego przepisu. Uzasadniony wydaje się także pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, jako unormowanie określające jedną z podstaw orzeczenia sądu administracyjnego, nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej." (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., stan prawny 4 listopada 2019 r., LEX).

NSA w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd, że uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego możliwe będzie wówczas, gdy przesłanką tego wznowienia było naruszenie prawa.

W ocenie NSA, gdyby wolą ustawodawcy w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. było uchylenie decyzji lub postanowienia ze względu na zaistnienie jednej z przesłanek do wznowienia postępowania, na gruncie k.p.a. jednej z przesłanek pomieszczonych w art. 145 § 1 w pkt od 1 do 8 oraz przesłanki ujętej w art. 145 a § 1 k.p.a., to wystarczyłoby w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b wskazać, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi przyczynę (podstawę) wznowienia postępowania, tak jak uczynił to prawodawca w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Postanowił bowiem w tym przepisie, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Uzależnił zatem stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części od zaistnienia "przyczyny" stwierdzenia nieważności. Zbędne byłoby w takiej sytuacji odwoływanie się w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do zwrotu "naruszenie prawa".

Zwrot "naruszenie prawa", którym ustawodawca posłużył się w omawianym przepisie musi mieć naznaczenie normatywne. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów, w ramach której pewna część przepisu nie miałaby znaczenia normatywnego. W ramach wykładni przepisów prezentowanej w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w myśl reguły per non est nie można interpretować przepisów w taki sposób, aby pewne ich fragmenty były zbędne (por. np. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1951/15, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 2076/13, LEX nr 1598181, wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 669/12, LEX nr 1556702, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 942/12, POP 2014/3/259-260, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 856/09, LEX nr 744884). W kontekście przedstawionej reguły uprawnione zatem staje się twierdzenie, że uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego możliwe będzie wówczas, gdy przesłanka tego wznowienia powiązana będzie z naruszeniem prawa.

W ocenie NSA dokonując wykładni rzeczonego przepisu należy mieć na względzie wykładnię systemową wewnętrzną i zewnętrzną oraz wziąć pod uwagę cele ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W myśl art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawo to normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 1 wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Natomiast z art. 1 § 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z § 2 tego artykułu wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skonstatować zatem należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez badanie zgodności z prawem wydawanych przez te organy aktów administracyjnych, w tym decyzji, jako indywidualnych aktów administracyjnych. Nie można zatem, w ocenie NSA, dokonywać wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. bez uwzględnienia tych systemowych rozwiązań i przyjmować, że do naruszenia prawa w rozumieniu powołanego przepisu dochodzi w sytuacji, gdy organ wydający decyzję tego prawa nie naruszył. W demokratycznym państwie prawa, także organ administracji nie powinien ponosić negatywnych skutków swych procesowych działań w przypadku gdy działania te nie naruszyły prawa.

W ramach omawianego przepisu nie może zatem chodzić o obiektywne naruszenie prawa niezwiązane z działaniem organu wydającego decyzję, np. w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. gdy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ bowiem nie znając tych nowych dowodów lub okoliczności nie mógł naruszyć prawa. Inaczej byłoby, gdyby te nowe dowody lub okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji i istotne dla sprawy były znane organowi w dacie podejmowania tej decyzji – wtrącić wypada, że nie miałyby one już przymiotu nowości – wtedy można byłoby mówić o naruszeniu przez organ przepisów prawa. Jednak w sytuacji gdy tych nowych dowodów lub okoliczności organ w dniu wydania decyzji nie znał, nie można twierdzić, że naruszył w tym zakresie regulacje prawne.

W orzecznictwie dotyczącym zobowiązań podatkowych zapadłym na tle Ordynacji podatkowej, gdzie przesłanka do wznowienia postępowania w związku ujawnieniem się nowych dowodów lub okoliczności (art. 240 § 1 pkt 5 O.p.), jest tożsama treściowo z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przyjmuje się, że ujawnienie nowych nieznanych organowi podatkowemu dowodów może być podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy jest to wynikiem naruszenia prawa przez organ podatkowy. Wynika to wprost z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się bowiem w tym przepisie sformułowaniem "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Przyjąć należy, że gdyby ustawodawca uznał, że zaistnienie każdej z podstaw wznowienia jest tożsame z naruszeniem prawa, to działając racjonalnie nie powinien tego zastrzegać poprzez kryterium "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia". W konsekwencji, skoro źródłem podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest naruszenie prawa przez organ podatkowy, to niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ (por. wyroki NSA z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II OSK 756/13 oraz z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3284/17 - dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że wyżej wskazany przepis wymaga dokonania podziału przesłanek wznowienia postępowania podatkowego na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" i takie, którym nie da się przypisać tej cechy. Tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup przesłanek jest miarodajna dla działania sądu. W związku z tym dowody z dokumentów, które wskazują na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania podatkowego, natomiast nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 613/18 – dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2654/18, LEX nr 2611730).

Podobnie sytuacja wygląda w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W myśl powołanego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z samej treści tego unormowania wynika, że wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zatem wznawia się zakończone postępowanie, jeśli później po wydaniu decyzji załatwiającej sprawę w oparciu o inną decyzję, ta pierwsza decyzja stanowiąca podstawę dla decyzji załatwiającej sprawę została uchylona lub zmieniona. Inaczej rzecz ujmując do uchylenia lub zmiany decyzji dochodzi po wydaniu i doręczeniu decyzji załatwiającej sprawę główną. W takim przypadku organ załatwiający sprawę główną nie narusza prawa, bowiem decyzja stanowiąca podstawę wznowienia w dacie podjęcia decyzji głównej w ogóle nie istniała. Nie mogło zatem dojść do naruszenia prawa przez organ administracji.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawię. Decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek zaskarżona do Sądu I instancji została wydana [...] marca 2020 r., zaś decyzja na którą powołuje się w skardze kasacyjnej skarżąca, wydana została w dniu [...] kwietnia 2020 r. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa, nie mógł go naruszyć, gdyż decyzja, na którą strona się powołuje w dacie wydania zaskarżonej decyzji jeszcze nie istniała.

Poza tym stwierdzić należy, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy wyłącznie takiej sytuacji, gdy ta nowa decyzja, na której oparł się organ wydając decyzję w sprawie głównej, stanowiła podstawę prawną decyzji głównej, a nie podstawę faktyczną. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym bez decyzji, na której organ się ma oprzeć. Zachodzi tu bezwzględna zależność jednej decyzji od drugiej.

Pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi bowiem istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Por. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., (sygn. akt II OSK 935/10, LEX nr 1081961), zgodnie z którym, aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8, należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (podobnie wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2236/11, LEX nr 1299452). Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 należy rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 10 października 2006 r., (sygn. akt II GSK 156/06, LEX nr 276701), związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8, można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub jedno orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja jest zależna od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Językowy sens sformułowania "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz lub jakiś stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy lub innym stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego (por. M. Jaśkowska, w: M. Wilbrand-Gotowicz, M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 145 § 1 pkt 8, stan prawny na 1 listopada 2020 r., LEX).

W okolicznościach faktycznych sprawy takiej zależności nie ma. Decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek mogła być wydana bez względu na wydanie decyzji o częściowej niezdolności skarżącej kasacyjnie do pracy. Organ mógł zająć stanowisko w sprawie umorzenia zarówno w sytuacji wydania przez uprawniony organ takiej decyzji, jak i jej braku. Nie była to bowiem zależność prawna, a jedynie faktyczna.

Wobec powyższego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Niezależnie od prawidłowo wskazanej przez Sąd I instancji możliwości wznowienia postępowania w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., w której skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy, zasadnie też WSA zauważył, że zmiana sytuacji skarżącej i wystąpienie nowych okoliczności (chociażby tych powołanych w uzupełnieniu skargi), może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności.

Końcowo odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania w związku ze wznowieniem postępowania, zauważyć trzeba, że słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjna, iż wniosek ten nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z treścią uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., (sygn. akt II GPS 1/17, ONSAiWSA 2017/5/73), w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Z powyższego wynika, że w zaistniałym stanie faktycznym pierwszeństwo w rozpoznaniu sprawy ma postępowanie sądowoadministracyjne, zaś postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczęte przed organem winno być zawieszone.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.