Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 566/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr 925/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki garaży oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

J. G., (dalej – skarżący, strona) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB), z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr 925/2021, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie nakazu rozbiórki garaży. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następujących uwarunkowaniach faktycznych i prawnych ustalonych w aktach administracyjnych przedłożonych przez orzekający w sprawie organ.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra, (dalej – PINB) wpłynęło pismo z dnia 23 kwietnia 2015 r., w którym zażądano wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania garaży. W celu sprawdzenia zasadności wniosku organ w dniu 14 lipca 2015 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono wybudowanie 6 garaży na posesji przy ul. [...] w J. Garaże te posiadają dach blaszany jednospadowy, ściany pięciu z nich są blaszane, a jednego murowane do wysokości 1,70 m. Wrota do garaży są blaszane zamykane na zamek patentowy. Pięć garaży usytuowanych jest w jednym ciągu skierowanych ścianą tylną wzdłuż ogrodzenia posesji. Jeden z garaży jest wolnostojący. Garaże są konstrukcji metalowej. Inwestorem był J. G., a czas wykonania robót w oparciu o twierdzenia uczestnika czynności kontrolnej ustalono na około 2007-2009 r.

W ramach sprawdzania dokonania formalności związanych z procesem inwestycyjnym uzyskano informację, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego garaże mogą być realizowane wyłącznie jako garaże wielostanowiskowe, podziemne lub zagłębione na minimum 1,50 m poniżej poziomu terenu i przykryte nasypem ziemnym lub płytą użytkową. W toku wszczętego w oparciu o wstępnie uzyskane informacje postępowanie, organ gromadził dalsze dowody, zaś skarżący składał informacje do sprawy. PINB uznając wykonane garaże za niezgodne z planem miejscowym decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., nr 8/16 nakazał J. G. rozbiórkę 5 garaży blaszanych w tym 4 sztuk w zabudowie szeregowej i jednego wolnostojącego o wymiarach 5m x 3m x 2,15m każdy, wybudowanych na posesji przy ul. [...] (działka [...]) w J.

Wobec wniesionego odwołania DWINB w ramach postępowania odwoławczego rozstrzygnął decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r., nr 691/2016, którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji jako przyczynę uchylenia decyzji wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia adresata nakazu. Organ zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania skarżący oświadczył, że jest inwestorem tylko dwóch garaży.

Ponawiając czynności w sprawie PINB przeprowadził oględziny oraz rozprawę administracyjną zaś strony składały pisma w sprawie, przedkładały dokumenty i żądania odnośnie prowadzonego postępowania. Działania organu zostały sfinalizowane decyzją z dnia 22 sierpnia 2017 r., nr 85/2017, którą nakazano J. G. rozbiórkę trzech garaży blaszanych (nr 1, 2 i 4 na szkicu) o wymiarach 5m x 3m x 2,15m każdy, wybudowanych na posesji przy ul. [...] (działka [...]) w J. Odnośnie pozostałych garaży zapadła decyzja odrębna. Także i decyzja nr 85/2017 została oprotestowana instancyjnym środkiem odwoławczym. DWINB decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r., nr 116/2018 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Skarga na decyzję organu II instancji wywiedziona do sądu administracyjnego okazała się zasadna, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 247/18) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd zwrócił uwagę na ,,niedostatki dowodowe" w trakcie postępowania. Zwrócono uwagę na zastosowanie przez organy najdalej idącej sankcji w postaci nakazu rozbiórki, przy jednoczesnym nieustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności jak trwałość związania obiektu z gruntem, więc zalecono konieczność dokładnej analizy planu miejscowego oraz ustalenie czasu wykonania robót.

Kolejny raz badając sprawę PINB w dniu 18 grudnia 2018 r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości. Czynność ta została ponowiona w dniu 1 lutego 2019 r. Z kolei jeszcze w dniu 24 października 2018 r. do organu wpłynęło pismo Kierownika Referatu Architektury i Urbanistyki Wydział Architektury, Urbanistyki i Budownictwa wykluczające zgodność dokonanej zabudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie jak wcześniej, pisma do organu odnośnie inwestycji składała też strona.

W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy PINB orzekł decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r., nr 59/19, którą nakazał inwestorowi J. G. rozbiórkę budowli będącej pozostałością po 3 wybudowanych przez inwestora garażach na posesji przy ul. [...] (działka nr [...] poprzez:

1. rozbiórkę posadzki betonowej wewnątrz trzech byłych garaży,

2. demontaż ścian z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 1 - bocznej o wymiarach 5mx2,15m i tylnej 3,0mx2,15m,

3. demontaż ścian z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 2 - tylnej o wymiarach 3,0mx2,15m i bocznej o wymiarach 5mx2,15m,

4. demontaż ścian z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 4 - tylnej o wymiarach 3,0mx2,15m, dwóch bocznych o wymiarach 5,0mx2,15m.

Opisana decyzja nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż rozpoznając złożone od niej odwołanie DWINB decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r., nr 1546/2019 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym razem organ II instancji uwzględnił wcześniej wydany wyrok sądu administracyjnego i uznał, że organ I instancji winien przeprowadzić szerszą analizę stanu sprawy w kierunku zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym znamiennym zaleceniem zawartym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej było wskazanie, że wobec niejednoznaczności co do zgodności inwestycji z planem miejscowym właściwe wdrożenie procedury legalizacyjnej powinno uwzględniać wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.

Organ I instancji prowadził dalej czynności w sprawie, zaś po raz kolejny orzekł w sprawie decyzją z dnia 13 lipca 2020 r., nr 49/20, którą nakazał skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę 3 garaży, dwóch w zabudowie zwartej i jednego wolnostojącego o powierzchni zabudowy wynoszącej 15m² każdy, wybudowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] poprzez:

1. rozbiórkę posadzki betonowej wewnątrz trzech garaży;

2. demontaż ścian z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 1 - bocznej, o wymiarach 5m x 2,15m i tylnej 3,0m x 2,15m;

3. demontaż ścian z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 2 - tylnej o wymiarach 3,0 m x 2,15 m i bocznej o wym. 5m x 2,15m;

4. demontaż ścian z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 4 - tylnej o wymiarach 3,0m x 2,15m, dwóch bocznych o wymiarach 5,0m x 2,15 m.

Także i względem wyżej wskazanego rozstrzygnięcia w terminie prawem przewidzianym zostało wniesione odwołanie. Skutkiem rozpoznania wniesionego odwołania była eliminacja rozstrzygnięcia PINB z obrotu prawnego, o czym orzekł DWINB decyzją z dnia 23 października 2020 r., nr 974/2020. Pośród wielu argumentów wskazanych przez organ II instancji uzasadniających konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wiodącym wydaje się konieczność zastosowania w ramach procedury legalizacyjnej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu strony do przedłożenia określonych dokumentów.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w dniu 4 listopada 2020 r. PINB wydał postanowienie nr 64/20, którym podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 1133) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z trzema blaszanymi garażami na terenie posesji przy ul. [...] (działka nr [...]) w J. i nałożył na skarżącego jako inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2021 r. dokumentów w celu legalizacji obiektów budowlanych tj.: zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, sporządzonych przez osobę uprawnioną; oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po otrzymaniu postanowienia zobowiązany wnioskiem z dnia 28 stycznia 2021 r. wystąpił do organu o zmianę wyznaczonego mu terminu na realizację obowiązku. PINB w dniu 16 lutego 2021 r. PINB wydał postanowienie nr 8/21, którym uwzględnił wniosek strony w zakresie zmiany terminu na wykonanie obowiązku i ustalił nowy termin na dzień 30 kwietnia 2021 r. Z akt administracyjnych wynika, że ani w wyznaczonym, ani w zmienionym terminie zobowiązany nie zastosował się do nałożonego postanowieniem obowiązku.

W dniu 17 maja 2021 r. PINB w Jeleniej Górze wydał decyzję nr 21/21, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 i 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę trzech garaży - dwóch w zabudowie zwartej i jednego wolnostojącego o powierzchni zabudowy 15m² każdy, wybudowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] poprzez:

1. rozbiórkę posadzki betonowej wewnątrz trzech garaży,

2. demontaż ścian z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 1 - bocznej o wymiarach 5m x 2,15m i tylnej 3m x 2,15m,

3. demontaż ściany z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 2 - tylnej o wymiarach 3m x 2,15m i bocznej o wymiarach 5m x 2,15m,

4. demontaż ścian z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego garażu nr 4 - tylnej o wymiarach 3m x 2,15m, dwóch bocznych o wymiarach 5m x 2,15m.

Uzasadnienie decyzji jest dość krótkie, bowiem organ wskazał na wydane wcześniej postanowienie zawierające pouczenie, że niespełnienie obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować będzie zastosowaniem przepisu nakazującego rozbiórkę. PINB zasygnalizował zmianę na wniosek strony wyznaczonego jej terminu na dokonanie czynności, po czym spointował rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, co oznacza, że należy zastosować art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Także i ta decyzja została oprotestowana odwołaniem. Skarżący względem oprotestowanej decyzji podniósł szereg zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. W znakomitej większości zarzuty dotyczyły błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co wiązano z brakiem zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, przeprowadzeniem kontroli w dniu 9 czerwca 2020 r. bez uprzedniego poinformowania strony, błędnego przyjęcia ilości garaży na nieruchomości, niezastosowanie się do wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego. Odwołujący się uzasadnił swoje stanowisko i podniesione zarzuty.

DWINB w dniu 23 sierpnia 2021 r. wydał decyzję, nr 925/2021, którą na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej - k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, omówił dotychczas wydane akty administracyjne oraz wskazał na rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i złożone odwołanie. W ramach własnych rozważań DWINB w pierwszym rządzie przypomniał o związaniu organów zapadłym w sprawie wyrokiem sądu administracyjnego. Następnie zwrócono uwagę na przepis prawa materialnego zastosowany przez organ I instancji, a to art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako zasadę wskazano, że taki nakaz może być wydany jedynie w momencie, gdy zobowiązany nie przedłoży dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również, gdy wybudowanie obiektu lub jego części było bezsprzecznie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wykonano zespół 5 garaży i 1 garaż wolnostojący, których inwestorami byli właściciele lokali mieszkalnych oraz skarżący. Na nieruchomości pozostały 3 garaże, które wybudował skarżący, co wynika z protokołów oględzin, kontroli, oświadczeń inwestora oraz wyjaśnień osób związanych ze sprawą. Stan garaży w toku postępowania uległ zmianie. Rozebrano niektóre z ich części takie jak: dach, bramy, czy też ściany, co zdaniem organu nie zmieniło kwalifikacji prawnej obiektów wybudowanych jako garaże. Na zasadność zaprezentowanego poglądu przedstawiono poglądy judykatury.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy poddał analizie treść art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego podejmując się określenia obiektu budowlanego rozumianego w myśl przywołanego przepisu jako budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem organu z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że przesłanki dla zakwalifikowania przedmiotowych obiektów, jako budynków wystąpiły tzn. posiadały one wszystkie przegrody budowlane, dach, za fundamenty służył grunt oraz bloczki betonowe i wylewki, natomiast cecha trwałego związania z gruntem, nie polega jedynie na tym, aby budynek, czy też jego elementy były stale przytwierdzone do gruntu poprzez ich zakotwiczenie, czy też murowanie, dla potwierdzenia tej cechy wystarczy, aby obiekt budowlany był posadowiony na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Wskazując na wykonane przez PINB zdjęcia i opis wykonania garaży oraz czas w jakim przedmiotowe obiekty budowlane stoją w jednym miejscu i nie podlegają działaniu czynnikom zewnętrznym mogących je przemieścić w inne miejsce, organ uznał, że są one trwale związane z gruntem. Jako nie budzącą wątpliwości określono również funkcję przedmiotowych obiektów, co argumentowano protokołami z kontroli i oględzin oraz oświadczeniami i zeznaniami osób związanych ze sprawą. Budynki te służyły jako garaże i były w nich przechowywane samochody.

Dalej organ odwołując się do informacji przekazanych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zaznaczył, iż dla przedmiotowych obiektów nie były wydawane decyzje o pozwoleniu na budowę i nie zgłaszano zamiaru ich wykonania, zaś inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o legalnym wykonaniu przedmiotowych obiektów budowlanych.

Odnosząc się do daty wybudowania obiektów w kontekście obowiązującego od 2008 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miejskiej J. nr [...], DWINB zauważył, że zeznania świadków i oświadczenia inwestora oraz stron i świadków wskazują jedynie na lata 2007-2009, jako czas wykonania garaży. Zdaniem organu nie można jednoznacznie ocenić w zgodzie z zapisami planu miejscowego czy przedmiotowe garaże i ich usytuowanie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. czy mogły zostać zachowane z uwagi na to, że wykonano je przed 28 listopada 2008 r. (data wejście w życie uchwały), czy też nie. Podzielono jednak stanowisko organu I instancji, że należy umożliwić stronie legalizację przedmiotowych garaży, czego odzwierciedleniem było wydanie postanowienia z dnia 4 listopada 2020 r., nr 64/20 w którym zobowiązano inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych oraz pouczono o konsekwencjach niewykonania obowiązku. Strona wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku, co potwierdzało chęć legalizacji wykonanych obiektów budowlanych, jednakże dokumenty nie zostały przedłożone ani w postępowaniu przed PINB, ani w postępowaniu odwoławczym. Dopiero w odwołaniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z kwalifikacją wykonanych obiektów budowlanych i nie są to obiekty, które wymagałyby legalizacji, jako garaże.

DWINB zaakceptował kwalifikację organu I instancji uznającego, że wykonane obiekty budowlanego to garaże. Nadto w ocenie organu odwoławczego prawidłowo zastosowano przepisy art. 48 Prawa budowlanego odnoszące się do możliwości rozbiórki obiektów budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę. W chwili wykonania obiektów budowlanych przepisy Prawa budowlanego przewidywały dla budowy garaży konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 tej ustawy, gdyż nie podlegała ona wyłączeniom wymienionym w art. 29 Prawa budowlanego. Wyłączenie konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla wykonana garaży, w dodatku wolno stojących, wprowadzono w 2015 r. ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Równocześnie przedmiotowe obiekty tworzyły pewną całość, wykonano je w podobny czasie, pierwotnie powiązane były ze sobą w związku z zabudową ciągłą, szeregową), zatem słusznie objęto je jednym postępowaniem i możliwością legalizacji.

Dalej DWINB wyjaśnił, że w związku z tym, że inwestor nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, w wymaganym terminie, przedłużonym przez PINB, koniecznym stało się zastosowanie przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 - sprzed zmian wprowadzonych w dniu 19 września 2020 r.). Pomimo, że organ I instancji w sentencji decyzji odwołał się do złego dziennika urzędowego, to biorąc pod uwagę, że postępowanie wszczęto w 2015 r. oraz uzasadnienie decyzji, jak również przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w sprawie zastosowano art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Przepis ten jednoznacznie wskazywał, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W ust. 3 mowa była o postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane oraz o konieczności przedstawienia dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej, co w sprawie nie miało miejsca. Zatem organ I instancji był zobligowany do zastosowania ust. 1, a biorąc pod uwagę charakter obiektu budowlanego, art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pomimo, że organ I instancji nie odwołał się do pełnej redakcji powyższego przepisu w sentencji swojej decyzji, to ten dokładnie przepis stanowił podstawę do orzeczenia rozbiórki przedmiotowych garaży. Ponadto strona skarżąca nie wykazuje chęci legalizacji garaży, zatem organ nie mógł dalej zwlekać z orzeczeniem nakazu rozbiórki. Postawioną tezę popierał organ poglądami judykatury.

Dalej organ jako właściwe uznał opisanie w sentencji decyzji elementów obiektu podlegających nakazowi rozbiórki oraz określenie adresata nakazu.

Uznając zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki DWINB odniósł się do twierdzeń odwołania. Ocenił jednak, że organ I instancji zastosował właściwą podstawę prawną, co wynika z okoliczności sprawy. Nie podzielono słuszności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wobec braku wykazania, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. PINB nakładając obowiązek poinformował stronę o konsekwencjach niezastosowania się do niego i przedłużył termin na złożenie odpowiednich dokumentów. Wedle DWINB umożliwiono stronie dokonanie czynności procesowych, od których zależne było wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto wykonanie czynności kontrolnych bez udziału strony, mieści się w uprawnieniach organu nadzoru budowlanego, jakie zostały przyznane przez ustawodawcę w art. 81a, 84, 84a Prawa budowlanego. Strona w celu ochrony własnych interesów przez cały okres postępowania mogła skorzystać z art. 73 § 1 i zapoznać się z aktami sprawy, a PINB w żadnym momencie postępowania nie odmówił takiego uprawnienia, w szczególności z protokołem z kontroli z czynności przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2020 r., nie jest w tym zakresie właściwy zarzut pozbawienia strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Końcowo organ skonkludował, że postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem art. 153 p.p.s.a., gdyż zastosowano się do wskazań wyroku sądu i wyjaśniono kluczowe okoliczności faktyczne sprawy. Spadkowy charakter konstrukcji, czy też przechowywanie innych rzeczy w przedmiotowych obiektach nie przesądziło o kwalifikacji obiektów. Odnośnie trwałości związania obiektów z gruntem wskazano na sposób ich posadowienia, inne omówione przez organ okoliczności i dokumentację zdjęciową. Jako nie mające na ten moment większego znaczenia określono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zobowiązany zaniechał przedłożenia wymaganych dokumentów celem legalizacji dokonanej samowoli budowlanej.

Zobowiązany zaskarżył opisaną decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając uchylenia decyzji DWINB i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymania wykonania decyzji. Żądania skargi oparto na następujących zarzutach:

1. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia zarówno przez organ administracji I stopnia, jak i organ odwoławczy pełnego materiału dowodowego w sprawie wskutek nieprzeprowadzenia rzetelnych oględzin konstrukcji stalowych, a także rzetelnego pomiaru ich elementów, mimo przedłożenia przez skarżącego wraz z odwołaniem dokumentacji fotograficznej przedmiotowych konstrukcji, w konsekwencji czego nie został ujawniony fakt posadowienia na gruncie dwóch, a nie trzech konstrukcji stalowych nazwanych w decyzji garażami, wskutek czego błędnie nakazano stronie rozbiórkę "trzech garaży", a także błędnie zaklasyfikowano przedmiotowe konstrukcje jako garaże, które - jako obiekty budowlane posadowione bez uzyskania pozwolenia na budowę - mogły być zdaniem organu administracji przedmiotem decyzji o nakazie rozbiórki, co tym samym zasadnie pozwala na postawienie organom obu instancji zarzutu niezgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego oraz niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny ujawnionych dotychczas w sprawie dowodów, stanowiących niepełny materiał dowodowy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że konstrukcje stalowe mają charakter obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy załączona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna, a której ocena została przez organ administracji całkowicie pominięta w pisemnym uzasadnieniu obu decyzji, nie potwierdza takiego ustalenia, albowiem lekka stalowa konstrukcja oparta została na standardowych czterech betonowych bloczkach o wymiarze wys. 12cm x szer. 24 cm x dł. 37 cm każdy i przymocowana do nich za pomocą śrub wyłącznie w celu wypoziomowania oraz zabezpieczenia przed przesuwaniem, zaś samego podłoża nie stanowi ani zagłębiony w ziemi fundament, ani tzw. płyta fundamentowa, co wyklucza trwałość ich posadowienia, zbliżając je do obiektów tymczasowych, a nadto nigdy nie były one stale wykorzystywana jako pomieszczenia garażowe, jak to błędnie ustalono, a jedynie służyły i służą jako pomieszczenia gospodarcze, przede wszystkim do uporządkowania posesji i m.in. przechowywania drewna, sprzętu ogrodniczego, mebli ogrodowych itp.;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a. i art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny ujawnionych dotychczas w sprawie dowodów, w szczególności wskutek pominięcia zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, zgodnie z brzmieniem art. 81a § 1 k.p.a., i przez to ustalenie, że "okoliczności faktyczne, wynikające z zeznań i oświadczeń zarówno inwestora, jak i stron i świadków związanych ze sprawą, wskazują jedynie na lata 2007-2009, jako czas wykonania tych garaży", co skutkowało brakiem poczynienia jednoznacznej oceny co do ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które weszły w życie 28 listopada 2008 r., w tym zaniechanie rozważenia zasadności przeprowadzenia procedury ich zachowania w sytuacji, gdy obecnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nie wykluczają takiej zabudowy (vide: brak jest bowiem stosownego zakazu wznoszenia konstrukcji kubaturowych w tej części terenu, która nie stanowi przestrzeni publicznej), a jedynie nakazują "ograniczenie rozwoju kubaturowego zainwestowania",

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 79 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób nieuprawniony wizji lokalnej bez uprzedniego prawidłowego zawiadomienia strony skarżącej i jej pełnomocnika o terminie przeprowadzania przedmiotowego dowodu, który to dowód zmierzał do weryfikacji błędnego stanowiska organu, że skarżący był inwestorem dwóch, a nie trzech konstrukcji blaszanych tj. jednej o powierzchni odpowiadającej opisanych w decyzji garaży nr 1 i 2 oraz drugiej- odpowiadającej powierzchni garażu nr 4, a co w konsekwencji skutkowało niezapewnieniem stronie i jej pełnomocnikowi prawa do udziału w postępowaniu, pozbawiając wyników wizji walorów dowodu zdatnego do czynienia na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego, a nadto przeprowadzenie w dniu 9 czerwca 2020 r. przez organ I instancji czynności kontrolnych i udokumentowania faktu "istnienia garaży" w formie dokumentacji fotograficznej bez wchodzenia na posesję i bez uprzedniego poinformowania strony o zamiarze przeprowadzenia tej czynności, i przez to także pozbawienia strony do czynnego udziału w postępowaniu.

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony przez organ I instancji o przysługującym jej prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji rozbiórkowej w niniejszej sprawie, co skutkowało naruszeniem prawa strony do jej czynnego udziału w postępowaniu m.in. wskutek uniemożliwienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sytuacji, gdy załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną;

6. błędne ustalenie m.in. z naruszeniem treści art. 153 p.p.s.a. - tj. z pominięciem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażonego w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 247/18) odnośnie potrzeby "odpowiedniego udokumentowania stanu faktycznego w aktach administracyjnych, w zakresie który pozwoli dokonać prawidłowej kwalifikacji formalno-prawnej spornych garaży, a zwłaszcza określić sposób zawiązania ich z gruntem", a także z pominięciem załączonej przez stronę do akt sprawy dokumentacji fotograficznej, że konstrukcje stalowe są trwale z gruntem związane, w sytuacji gdy lekka stalowa konstrukcja oparta została na standardowych czterech betonowych bloczkach o wymiarze wys. 12cm x szer. 24 cm x dł. 37 cm każdy i które nie są w żaden sposób zatopione w posadzce, co obrazują załączone przez stronę fotografie ujawniające prześwity między ową posadzką a kształtownikami wieńczącymi słupy, a zatem nie sposób jest mówić o trwałym związaniu konstrukcji z gruntem;

7. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie, wbrew wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonania prawidłowej analizy sprawy na gruncie ustaleń planistycznych przyjętych uchwałą Rady Miejskiej J. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...] w J. wskutek zaniechania rozważania możliwości zastosowania regulacji planu odnoszących się do kategorii zabudowy do zachowania ( § 3 pkt 13) oraz zabudowy do możliwego zachowania (§ 3 pkt 14 uchwały) na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku sąd, wskutek wadliwego przyjęcia, m.in. z powodu błędnej oceny zebranych w sprawie dowodów i z pominięciem zasady wynikającej z art. 81 a 1 k.p.a., że brak jest możliwości ustalenia "czasu wykonania garaży", co nie powala na jednoznaczną ocenę "czy przedmiotowe garaże i ich usytuowanie jest zgodne z miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego tj. czy mogły zostać zachowane z uwagi na to, że wykonano je przed 28.11.2008r. (data wejścia w życie uchwały), czy też nie".

8. błędne, wskutek przeprowadzenia nierzetelnych czynności kontrolnych, przyjęcie, że nazwane w decyzji garaże składają się m.in. z :

a) ściany z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego "garażu nr 1" bocznej o wymiarze 5m x 2,15m i tylnej 3,0m x 2,15 m , w sytuacji gdy wymiary te są odmienne i wynoszą odpowiednio : 5m x 2,135 m i 3,0 m x 1,895 m,

b) ściany z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego "garażu nr 2" tylnej o wymiarze 3,0m x 2,15m i bocznej 5m x 2,15 m, w sytuacji gdy wymiary te są odmienne i wynoszą odpowiednio : 3,00 m x 1,895 m i 5,0m x 2,135 m,

c) ściany z blachy przytwierdzonej do stelaża metalowego "garażu nr 4" tylnej o wymiarach 3,00 m x 2,15 m i dwóch bocznych o wymiarach 5,0 x 2,15 m w sytuacji gdy wymiary te są odmienne i wynoszą odpowiednio : 3,00m x 2,135m i 5,0 m x 2,135 m;

9. błędne ustalenie, że strona nie odpowiedziała na wezwanie do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu nr 64/20 z dnia 4 listopada 2020 r., w sytuacji gdy pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. skarżący osobiście zwrócił się do organu m.in. o wyjaśnienie i sprecyzowanie czy objęte postanowieniem zaświadczenie Prezydenta Miasta J. ma obejmować zgodność posadowienia konstrukcji z obecnie obowiązującymi przepisami prawa miejscowego, czy tez przepisami aktualnymi w dacie ich posadowienie (2007-2009 r.), przedkładając równocześnie pisemne oświadczenie z dnia 31 lipca 2008 r. współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na okoliczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to stanowisko strony, tak jak i załączony dokument z dnia 31 lipca 2008 r. pozostało pominięte milczeniem organu, zaś obecnie skutkuje dla skarżącego niekorzystnymi konsekwencjami w postaci wydania decyzji rozbiórkowej, a zaniechanie wydania - z powodu niespełnienia w czasie obowiązków dokumentacyjnych - postanowienia o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, zgodnie z brzmieniem art. 49 ust. 1a Prawo budowlane i przez to naruszenie tegoż przepisu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

10. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oświadczenia i zeznania których stron i których świadków związanych ze sprawą były poddane ocenie i w konsekwencji stwarzały podstawę do czynienia ustaleń stanu faktycznego, a jedynie niedozwolone poprzestanie na ogólnikowym, lakonicznym odwołaniu się do źródeł osobowych, co z kolei obecnie uniemożliwia kontrolę dokonywanych przez organ administracji ocen zebranych w sprawie dowodów i prawidłowości poczynionych ustaleń.

Nadto autor skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że konstrukcje stalowe, nazwane w decyzji garażami, mają charakter obiektów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy, mimo, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 budowa garaży, za jakie uznane zostały konstrukcje stalowe, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, a którego brak, jak wynika z brzmienia art. 48 ust. 1 ustawy, nie skutkuje koniecznością nakazania rozbiórki na podstawie ust. 2 i 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi szeroko motywowano i uzasadniano podniesione zarzuty i wnioski skargi.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że przeprowadzone w sprawie postępowanie ma wieloletni charakter, a w jego toku zapadło wiele rozstrzygnięć, niemniej jednak najistotniejsze znaczenie ze względu na treść art. 153 p.p.s.a. będzie miał wydany przez tutejszy Sąd w dniu 2 sierpnia 2018 r. wyrok o sygn. akt II SA/Wr 247/18. W tym stanie rzeczy można pominąć zasadniczo wszelkie rozstrzygnięcia zapadłe wcześniej i skoncentrować się na działaniach organów nadzoru budowlanego po tym czasie oraz dostosowaniu się przez nie do oceny prawnej zawartej w rzeczonym wyroku. Jedynym wyjątkiem, jeżeli już mowa o postępowaniu prowadzonym przed wydaniem wyroku, będzie uwzględnienie czasu wykonania robót budowlanych, a to ze względu na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, zastosowanie właściwego planu miejscowego oraz uwzględnienie zebranego wówczas materiału dowodowego.

Z akt administracyjnych wynika, że roboty budowlane związane z przedmiotowymi garażami wykonano w latach 2007-2009. Jakkolwiek tak zakreślony czas realizacji inwestycji nie jest oczywiście nazbyt precyzyjny, ale większość dowodów właśnie na ten okres lokuje poczynania inwestora. Ze względu na czas wybudowania garaży postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie wszczęto na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących do dnia 18 września 2020 r. Przepisy te utraciły moc z dniem 19 września 2020 r. po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji jest art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym."

Postawą materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).

Omawiana regulacja przewiduje, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 4).

Przepisy Prawa budowlanego dotyczące legalizacji samowoli budowlanej przewidują etapowość postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Pierwszy etap dotyczy ustalenia, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap sprowadza się do oceny organu, czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu o którym mowa wyżej - co organ ma obowiązek traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego), a kończy to postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki obiektu.

Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 ustawy nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli nakaz rozbiórki. Przypomnieć dalej należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy.

W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 874/17).

Z prawnomaterialnego punktu widzenia mamy więc w realiach niniejszej sprawy do czynienia z nakazem rozbiórki będącym konsekwencją niewykonania przez skarżącego, w wyznaczonym mu w tym celu terminie, obowiązku. Trafnie zresztą orzekające w sprawie organy posługują się nawet pojęciem ,,strona skarżąca nie wykazuje chęci legalizacji garaży". PINB w dniu 4 listopada 2020 r. wydał postanowienie nr 64/20, którym zobowiązał skarżącego do przedłożenia do dnia 31 stycznia 2021 r. wskazanych dokumentów. Co więcej, postanowienie to zostało zmienione w zakresie terminu postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r., nr 8/21. Skarżący nie dochował jednak żadnego z wyznaczonych mu terminów, stąd zapadł nakaz rozbiórki garaży.

Wobec tego nie można inaczej określić postawy skarżącego jak tylko niewykonanie nakazu zawartego w postanowieniu. Skutkiem braku wykonania ciążącego na stronie obowiązku przedłożenia wymaganych przepisami dokumentów we wszczętym postępowaniu legalizacyjnym, jest zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Orzekający w sprawie organ był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanych obiektów.

W istocie cała argumentacja wydanego nakazu rozbiórki sprowadzać się będzie do zignorowania przez skarżącego skierowanego do niego w pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego nakazu, stąd organ nadzoru budowlanego wydał jedyne możliwe w tej sytuacji rozstrzygnięcie eliminujące stan niezgodności z prawem. Nie będzie też miało znaczenia to czy inwestor nie chciał albo też z obiektywnych przyczyn nie był w stanie przedłożyć dokumentów, o których była mowa w postanowieniu. Sytuacja, w której skarżący nie skorzystał z uruchomionego w celu legalizacji samowoli trybu, nie pozwala aby wydanemu nakazowi rozbiórki skutecznie można była uczynić zarzut braku legalności.

Skarżący podnosi zarówno w odwołaniu jak i w skardze szereg zarzutów mających przekonać o nieprawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Bodaj najdalej idącym jest zrzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej analizy sprawy na gruncie ustaleń planistycznych przyjętych uchwałą Rady Miejskiej J. z dnia [...] października 2008 r. Otóż w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r. sąd istotnie wskazał na konieczność zbadania sprawy na gruncie wskazanej uchwały. Nie wiadomo jednak w jaki sposób autor skargi interpretuje naruszenie art. 153 p.p.s.a. skoro ani organ I ani II instancji nie wypowiedziały się aby przedmiotowa inwestycja była niezgodna z planem miejscowym, co najwyżej DWINB na stronie 8 decyzji stawia tezę o niemożliwości jednoznacznej oceny czy przedmiotowe garaże i ich usytuowanie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Zaraz potem jako słuszne ocenia ten organ wydanie przez PINB postanowienia umożliwiającego legalizację. Nie można nie dostrzec, że właśnie w treści tego postanowienia został zawarty obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności z zapisami planu miejscowego. Tak więc organ nie naruszył w żaden sposób dyspozycji art. 153 p.p.s.a., gdyż jego działania podjęte po wydaniu wskazanego wyżej wyroku nakierowane były właśnie na ustalenie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Fakt, że skarżący nie przedłożył takiego zaświadczenia nie może obciążać organu, gdyż jest przejawem działań lub zaniechań strony, która w toku postępowania stosując się lub też nie do kierowanego do niej wskazanego w postanowieniu nakazu. Zatem sama strona swoją postawą niejako kreuje ostateczny sposób zakończenia sprawy administracyjnej.

Nie można także podzielić trafności zarzutu nr 9 skargi, gdzie zawarte są twierdzenia sprowadzające się do przyjęcia, że zobowiązany nie wiedział jakiego planu miejscowego ma dotyczyć zaświadczenie. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2020 r. wyznaczono termin przedłożenia m.in. zaświadczenia do dnia 31 stycznia 2021 r. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r. termin ten został wydłużony do dnia 30 kwietnia 2021 r. Do chwili wydania decyzji tj. do dnia 17 maja 2021 r. skarżący nie przedłożył żadnego zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym, (starym lub obowiązującym). O ile zatem hipotetycznie strona przedłożyła by zaświadczenie dotyczące aktualnie obowiązującego planu miejscowego, wówczas można by było rozważać czy doszło do pominięcia planu obowiązującego w chwili wykonania robót, a taka sytuacja przecież nie miała miejsca. Stąd też redagowanie zarzutu co do błędnego ustalenia, że ,,strona nie odpowiedziała na przedłożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu" nie ma dostatecznych podstaw. Nie zmienia tego poglądu fakt zawarcia w piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r. wątpliwości co do planu miejscowego. Faktycznie pismo to jest wnioskiem o kolejną zmianę terminu wykonania nakazu, a rzeczona wątpliwość zmierza raczej do kontynuowania trwającego już wówczas 6 lat postępowania niż do istniejących faktycznie niejasności.

Jeżeli już mowa o wcześniej zapadłym wyroku tutejszego Sądu, to trzeba przypomnieć, że znalazło się tam też zalecenie zbadania trwałości związania przedmiotowych obiektów z gruntem. Skarżący w pkt 6 skargi wprost, zaś pośrednio w pkt 1, 2, 3, 4 i 8, a także czyniąc zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zarzuca brak trwałego związania przedmiotowych garaży z gruntem. Stanowisko to stoi w sprzeczności z ustaleniami organu poczynionymi już po przekazaniu organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku. Ordynowane przez organ oględziny były trudne do przeprowadzenia, jako że po stronie skarżącego pojawiały się niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody, niemniej jednak w aktach administracyjnych znajdują się protokoły kontroli z dnia 15 grudnia 2018 r. i 1 lutego 2019 r. W dokumentach tych w sposób szczegółowy, właśnie ze względu na zalecenie sądu, zbadano i opisano sposób związania obiektów z gruntem. Zawarte tam zapisy nie mogą być skutecznie podważone autorskim stanowiskiem skarżącego, który w odwołaniu przedstawia swego rodzaju doświadczenie z użyciem karki papieru dla zobrazowania istnienia szczelin wykluczających trwałość związania garażu z gruntem. Nie odwołuje się przy tym skarżący do ewentualnych uprawnień budowlanych czy innych podstaw wiedzy z zakresu budownictwa jakie ewentualnie posiada, które potwierdzały by skuteczność tego rodzaju badań. Z drugiej zaś strony dokonujący kontroli pracownicy organu z zasady do prowadzenia kontroli czy oględzin muszą legitymować się stosownym wykształceniem i uprawnieniami. Skarżący natomiast, jak ma to miejsce w przypadku kontroli z dnia 1 lutego 2019 r., uczestnicząc w tej czynności w protokole dokonuje adnotacji ,,podpisałem nie czytając". Nie omieszkał jednak sfotografować protokołu, co udokumentowano stosowną uwagą. Zaznaczyć trzeba, że podpisanie treści dokumentu potwierdza akceptację dokonanych w nim zapisów. Tak więc skoro został ustalony stan faktyczny, a dokument podpisano, bez istotnej zmiany tego stanu faktycznego, nie sposób go następnie kwestionować.

Poza sposobem związania obiektów z gruntem, skarżący kwestionuje również ich funkcję i wymiary. W prowadzonym od 2015 r. postępowaniu w sposób niewątpliwy potwierdzono, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z garażami. Począwszy od celu, dla którego były budowane, przez sposób ich użytkowania, a wreszcie cechy konstrukcyjne czy wymiary na nieruchomości niewątpliwie wybudowano garaże. Nie może zmienić tego faktu, niejako następcza ingerencja skarżącego, polegająca na demontażu dachu czy ściany, lub też opróżnieniu garażu na czas kontroli albo też umieszczenie w budynku rzeczy mogących świadczyć o innym przeznaczeniu. Są to tylko zabiegi doraźne, które nie mogą wpłynąć na kwalifikację obiektu na gruncie prawa materialnego. Podobnie nie może być wątpliwości ilu obiektów skarżący był inwestorem, skoro dokonane przez niego na etapie funkcjonowania obiektów czynności mają wpływać na ustalenie, ile w istocie obiektów istnieje. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, które zresztą poparto nie tracącym na aktualności orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Co do wymiarów stwierdzonych przez organ i podważanych przez skarżącego, zaznaczyć należy, że nie wiadomo w jaki sposób skarżący rzeczone pomiary prowadził. Nadto różnice w tych pomiarach, na które wskazuje, są na tyle nieistotne, że nie wpływają na kwalifikację materialnoprawną obiektów, a finalnie na wydane rozstrzygnięcie. Z tej przyczyny zarzut skarżącego należy uznać za chybiony.

Autor skargi wyprowadza zarzut naruszenia procedury administracyjnej poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i uniemożliwienie mu udziału w kontroli z dnia 9 czerwca 2020 r. Otóż z akt administracyjnych nie wynika aby organ uniemożliwiał czy utrudniał stronie wgląd do akt sprawy czy udział w czynnościach. To czy strona zechce skorzystać z przysługujących jej uprawnień wynika wyłącznie z jej woli. Do wydania postanowienia nakazującego przedłożenie określonych dokumentów skarżący brał udział w czynnościach, zaś kontrola z dnia 9 czerwca 2020 r. odbyła się w celu li tylko potwierdzenia lub wykluczenia stanu obiektów budowlanych wcześniej udokumentowanego w aktach sprawy. W sporządzonym na okoliczność kontroli protokole odnotowano, że ,,sprawdzono bez udziału stron w jakim stanie znajdują się blaszane garaże". Dalej pracownicy organu prowadzący czynność zapisali w protokole ,,w prowadzonym postępowaniu uczestnictwo stron jest zbędne w dobie pandemii". Trudno nie zgodzić się z logicznością stanowiska przedstawicieli organu, tym bardziej, że czynność prowadzono w okresie największej eskalacji problemów związanych z pandemią. Nadto po bezskutecznym upływie terminu dostarczenia dokumentów wyznaczonego w postanowieniu rola organu sprowadzała się do wydania aktu uwzględniającego ten fakt, gdzie jedynym możliwym rozstrzygnięciem w świetle regulacji prawnomaterialnych, jawił się nakaz rozbiórki. Z argumentacji skargi nie wynika także z jakimi czynnościami mającymi wpływ na wynik sprawy należy wiązać naruszenie wynikającej z art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Judykatura i doktryna od lat skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. warunkują właśnie wykazaniem tego rodzaju okoliczności, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Sąd nie przychylił się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. mającego polegać na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji oświadczeń i zeznań stron, na których oparto rozstrzygniecie. Materiał aktowy zawiera oczywiście dowody z oświadczeń stron, w tym skarżącego, jednakże zbierany był on przez kilka lat i w tym czasie zmianie ulegał kierunek prowadzonego postępowania. Ostatecznie zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wynikają z niewykonania postanowienia. Organu zatem, (w szczególności DWINB) stan faktyczny sprawy opisywały raczej ze względu na stanowisko skarżącego i podnoszone zarzuty, aniżeli potrzebę odwoływania się do zeznań świadków. Najistotniejsze okoliczności jak np. czas wykonania robót wynikają z oświadczeń samego inwestora składanych w toku postępowania. W ocenie Sądu redakcja zaskarżonej decyzji nie pozwala na uznanie, że narusza ona art. 107 § 1 czy § 3 k.p.a. Tym bardziej, iż nie ma podstaw do podzielenia zarzutu skargi o dowolnej ocenie materiału dowodowego czy niepełnym materiale dowodowym.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie dostosował się do warunków prowadzonego postępowania legalizacyjnego, co musiało skutkować wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.