Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 71/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w sprawie Statutu Gminy J. oraz na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Gminy J. 1. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2018 r. w części obejmującej § 53 ust. 3; 2. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 2018 r. w części obejmującej § 1 pkt 2 odnośnie do § 73 ust. 3a, 3b, 3c, 3d, 3e, 3f, 3g, 3h, 3i, 3j, 3k, 3l, 3m, 3n, 3o; 3. zasądza od Gminy J. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Rada Miejska w Jarocinie na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 993 ze zm., dalej "u.s.g.") podjęła 18 października 2018 uchwałę Nr LXXX/814/2018 w sprawie Statutu Gminy Jarocin ("Uchwała", "Statut").

W dniu 15 listopada 2018r. Rada Miejska w Jarocinie na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 u.s.g podjęła uchwałę Nr LXXXII/819/2018 w sprawie zmiany Statutu Gminy Jarocin.

W dniu [...] grudnia 2019r. skargę na powyższą uchwałę wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda Wielkopolski zaskarżając powyższą uchwałę w części i wnoszę o:

1. stwierdzenie nieważności § 53 ust. 3 uchwały Nr LXXX/814/2018 Rady Miejskiej Jarocinie z dnia 18 października 2018 w sprawie Statutu Gminy Jarocin oraz

2. zasądzenie od Gminy J. na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postanowienie § 53 ust. 3 Uchwały przewiduje, iż w przypadku sesji nadzwyczajnych wnioskodawca w uzasadnianiu powinien wskazać przyczynę złożenia projektu uchwały w trybie nadzwyczajnym.

Natomiast z treści art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. wynika obowiązek zwołania sesji rady przez jej przewodniczącego, a nie uprawnienie do dokonania tej czynności oraz dołączenia do zawiadomienia o zwołaniu sesji rady porządku obrad wraz z projektami uchwał. Przepisy prawa nie wymagają zatem uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, wymagane jest jedynie, aby wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 20 ust. 1 zd. 2 u.s.g.

Wobec powyższego niedopuszczane jest wprowadzenie do Statutu postanowienia wykraczającego poza ramy obowiązującego prawa, co w sposób istotny ograniczałoby możliwość zwoływania sesji nadzwyczajnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz J. wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

Organ argumentował, że jeśli chodzi o samą formę wniosku, powinien on przybrać formę pisemną. Forma taka wydaje się najwłaściwsza z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 20 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 20 ust. 1 w/w ustawy, który z kolei stanowi, że "do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał". W konsekwencji oznacza to, że oprócz samego wniosku, wójt lub określona grupa radnych powinni dołączyć porządek obrad sesji nadzwyczajnej oraz projekty uchwał mające być przedmiotem obrad. Nie ulega wątpliwości, że wniosek taki powinien zostać podpisany. W przypadku, w którym wnioskującym jest grupa radnych (tj. co najmniej 1/4 ustawowego składu rady), wniosek powinien zostać opatrzony podpisami tych wszystkich radnych. Przepisy prawne co prawda nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym. Organ podkreślał powołując się na doktrynę, że spełnienie tych wymogów nie stanowi jednak przeszkody, by wniosek o zwołanie sesji w tym trybie uzasadnić szerzej, w celu lepszego merytorycznego przygotowania radnych do debaty nad projektami uchwał.

Dalej organ wskazał, że sesje nadzwyczajne zwoływane są poza sesjami ustalonymi w planach pracy rady w przypadkach szczególnych, w których zachodzi potrzeba załatwienia sprawy wynikłej niespodziewanie, a przy tym niecierpiącej zwłoki. Jej pilność sprawia że rozstrzygnięcia nie można odłożyć do kolejnej sesji zwyczajnej. Nie jest, zatem dopuszczalne rozstrzyganie w trybie nadzwyczajnym spraw, które mogą być załatwione w ramach sesji zwyczajnej.

Konieczności uzasadnienia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej do statutu Gminy pozwala ustalić, czy pilność sprawy, która ma być przedmiotem obrad rzeczywiście wymaga zastosowania przedmiotowego trybu oraz zabezpiecza przed zwoływaniem sesji w każdej możliwie sprawie, a nie tylko wtedy gdy rzeczywiście jest taka potrzeba.

Nadto organ wskazał, że tego rodzaju postanowienie można znaleźć również w statutach innych Miast.

Uzasadnienie wniosku o zwołanie sesji w trybie nadzwyczajnym z pewnością służy lepszemu merytorycznemu przygotowaniu radnych do debaty nad projektami uchwał, a w związku z tym, że w przypadku zwoływania sesji z ich inicjatywy, to na nich ciąży obowiązek opracowania porządku obrad oraz projektów uchwał planowanych do przyjęcia w trakcie sesji, uzasadnienie tego wniosku ułatwi wywiązanie się przez nich z ww. powinności.

Pismem z [...] kwietnia 2020r. Wojewoda na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. rozszerzył zarzuty skargi z dnia [...] grudnia 2019 roku na uchwałę nr LXXX/814/2018 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 18 października 2018 roku w sprawie Statutu Gminy Jarocin i wniósł o stwierdzenie nieważności § 73 ust. 3a, 3b, 3c, 3d, 3e, 3f, 3g, 3h, 3i, 3j, 3k, 31, 3m, 3n, 3o uchwały nr LXXX/814/2018 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 18 października 2018 roku w sprawie Statutu Gminy Jarocin.

W uzasadnieniu organ nadzoru podtrzymał wnioski i wywody skargi z dnia [...] grudnia 2019 roku na uchwałę nr LXXX/814/2018 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 18 października 2018 roku w sprawie Statutu Gminy Jarocin.

Wskazał, że w § 73 ust. 3a Statutu Gminy J., Rada Miejska w J. wprowadziła zapis, zgodnie z którym: "Uprawnienia informacyjne przysługują radnemu tylko w granicach, które wynikają z zakresu, w którym może on wykonywać swój mandat. Uprawnienia te obejmują wyłącznie możliwość pozyskiwania informacji dotyczących działalności jednostek samorządu terytorialnego lub podmiotów wykonujących przypisane jej zadania i kompetencje w takim zakresie, w jakim mogą one być wykorzystane przez radnego w ramach udziału w procesie decyzyjnym Rady Miejskiej w J.". Nie może, zatem budzić wątpliwości, że każdy radny, aby mógł skutecznie wykonywać swój mandat, musi mieć dostęp do informacji związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminy.

W opinii organu nadzoru Rada Miejska nie ma kompetencji do definiowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 2 u.s.g., zatem zapis wprowadzający możliwość zawężenia uprawnień radnego w kwestii możliwości pozyskania informacji, które z racji wykonywanego mandatu powinny mu być udzielone, poprzez nieuprawnioną modyfikację art. 24 ust. 2 u.s.g. w sposób istotny narusza prawo. Wobec powyższego stwierdzić należy jego nieważność.

Zdanie skarżącego w § 73 ust. 3b-3o Statutu wprowadzono procedurę obowiązującą radnego przy staraniu się o uzyskanie informacji, czy też wglądu do określonych dokumentów, co w ocenie Wojewody nie znajduje podstawy prawnej w normie kompetencyjnej art. 24 ust. 2 u.s.g.

W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz podtrzymał wcześniejsze twierdzenia i wnioski oraz wniósł o oddalenie skargi w zakresie rozszerzonym pismem z dnia [...] kwietnia 2020r.

Rada Miejska w J. argumentowała, że kierując się stanowiskiem doktryny uregulowała zasady udostępnienia informacji radnym w przepisach § 73 ust. 3a-3n Statutu. Uregulowanie przedmiotowych rozwiązań w statucie jest konieczne ze względu na blankietowość przedmiotowego przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i brak odesłania do innych przepisów, które można by w drodze analogii zastosować w przedmiotowym zakresie.

Zdaniem organu, Rada Miejska uregulowała procedurę dostępu do informacji i materiałów oraz wstępu do pomieszczeń przez radnego, nie ograniczając przedmiotowego uprawnienia zarówno w sensie podmiotowym jak i przedmiotowym. Przedmiotowa regulacja ma jedynie charakter porządkowy, regulując tryb uzyskiwania przedmiotowych informacji. Ponadto zdaniem Strony przeciwnej uregulowanie przedmiotowej kwestii jest konieczne, aby już na etapie składania wniosku przez radnego dana jednostka organizacyjna mogła zweryfikować, czy udostępnienie danej informacji nie spowoduje naruszenia tajemnicy prawnie chronionej (przykładowo tajemnicy przedsiębiorstwa zastrzeżonej w wielu umowach). Wreszcie co istotne uregulowanie przedmiotowego trybu jest konieczne z uwagi na konieczność zapewnienia, aby wnioski radnych nie dezorganizowały codziennej pracy jednostek organizacyjnych gminy oraz spółek gminnych. Treść art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, bowiem że dostęp do przedmiotowych informacji oraz wstęp do pomieszczeń musi być funkcjonalnie powiązany z wykonywaniem mandatu radnego.

W ocenie organu, bezpodstawny jest argument skarżącego, zgodnie z którym kwestie związane z uzyskiwaniem przez radnego informacji i materiałów zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie. Ustawa nie reguluje trybu, terminu oraz zakresu informacji, które można udostępnić. Wobec powyższego zdaniem Strony przeciwnej przedmiotowa kwestia została uregulowana w ustawie w sposób szczątkowy, wskazując na konieczność jej doregulowania w statucie. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa w żadnym zakresie nie pozwala wprost na odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co pozwoliłoby w pewnym zakresie wypełnić w/w luki.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodzi, jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2020 r., natomiast pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi w całości, tak jak w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym organu z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Nadto pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie skargi i dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 w zakresie ust. 3a-3o uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie nr LXXXII/819/2018 z dnia 15 listopada 2018 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Jarocin. Pełnomocnika organu wnosił, jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna w całości.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie Nr LXXX/814/2018 z 18 października 2018r. w sprawie Statutu Gminy Jarocin w części dotyczącej § 53 ust. 3 ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 24 października 2018 r., pod poz. 8180 oraz uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie Nr LXXXII/819/2018 z 15 listopada 2018r. w sprawie zmiany powyższego Statutu Gminy Jarocin w części dotyczącej jej § 1 pkt 2 dotyczącego art. 73 ust. 3a do 3o, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 15 listopada 2018 r., pod poz. 9229.

W tym zakresie w związku z potrzebą modyfikacji zarzutów skargi przez skarżącego Sąd na podstawie art. 133 § 2 p.p.s.a. postanowił zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Zarzuty skargi rozszerzono o § 1 pkt 2 w zakresie ust. 3a – 3o odnoszących się do § 73 uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie Nr LXXXII/819/2018 z 15 listopada 2018r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Jarocin.

W świetle art. 91 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda W. w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego.

Dalej należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone Uchwały jako podjęta w przedmiocie Statutu Gminy Jarocin i zmiany Statutu Gminy Jarocin są aktami prawa miejscowego, zatem należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą stwierdzenia nieważność całości lub części uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (art. 91 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania.

Jak wskazał jednak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/60 (publ. OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424), statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów.

Na wstępie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiego przekonania zaznaczyć należy, że zgodnie z przepisem art. 22 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (ust. 1), który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). Z kolei z art. 40 ust. 2 u.s.g. wynika, że na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Z tego względu statut gminy, uchwalony przez organ stanowiący gminy w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP), należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja kwalifikuje do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe.

W świetle powyższego, Rada Miejska w J., podejmując zaskarżone uchwały, nie była uprawniona do zamieszczenia w nich sformułowań nieznajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym lub niezgodnych z tą ustawą.

W związku z tym podzielić należy stanowisko skarżącego organu nadzoru, że unormowanie zawarte w § 53 ust. 3 Statutu narusza w sposób istotny przepis art. 20 ust. 3 u.s.g. Postanowienie § 53 ust. 3 Statutu przewiduje, że "W przypadku sesji nadzwyczajnych wnioskodawca w uzasadnieniu powinien wskazać przyczynę złożenia projektu uchwały w trybie nadzwyczajnym."

Przepis art. 20 ust. 1 u.s.g. stanowi, że Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Z przytoczonego uregulowania ustawowego wynika wprost, że przewodniczący rady, zwołując sesję, zobligowany jest z mocy prawa do doręczenia radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał. Jak słusznie wskazano w literaturze przedmiotu, zwołanie sesji wywołuje skutki w sferze wewnętrznej organów gminy w postaci powstania uprawnienia członków wspólnoty lokalnej do zawiadomienia ich o terminie sesji, do udziału w sesji i uzyskaniu informacji o jej przebiegu, a także do wglądu do dokumentów dotyczących sesji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 150-151). Niewątpliwym jest, że podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiających radnym należyte przygotowanie się do sesji. Właśnie temu celowi służyć ma zawarty w zdaniu drugim art. 20 ust. 1 obowiązek dołączenia do zawiadomienia o sesji porządku obrad oraz projektów uchwał dotyczących spraw ujętych w porządku obrad. Ustawodawca określił zatem precyzyjnie sposób, w jakim radni dowiadują się o porządku obrad i proponowanej treści projektów uchwał. Przestrzeganie tego przepisu ma istotne znaczenie, gdyż pozwala to nie tylko na wcześniejsze zapoznanie się z projektami, ale również na prawidłowe przygotowanie się do debaty na sesji rady gminy, gdyż radni nie są wówczas zaskakiwani proponowanymi rozwiązaniami. Przestrzeganie powyższego przepisu ma istotne znaczenie, gdyż - jak słusznie wskazano w orzecznictwie, wymóg działania na podstawie prawa jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 410/06, opubl. Wokanda 2006r., nr 11, s. 37). Zawiadomienie o zwołaniu sesji rady gminy wraz z porządkiem obrad oraz projektami uchwał pełni zatem nie tylko funkcję gwarancyjną, ale również kontrolną, jak również stanowi przejaw realizacji zasady jawności działania organów administracji.

Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział i uregulował także sytuacje związane z bieżącym funkcjonowaniem organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w których zachodzi konieczność zwołania nadzwyczajnej sesji rady, bądź wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwały, który wcześniej nie był doręczany radnym. W świetle art. 20 ust. 3 u.s.g. "na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim.". Przepis zawarty w zdaniu drugim art. 20 ust. 3, dotyczący wymogów wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej oznacza, że nawet i w tym przypadku ustawodawca zastrzegł, iż wniosek ten powinien spełniać wymagania określone dla zawiadomienia o zwołaniu sesji zwyczajnej, czyli zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał.

Podkreślić zatem należy, jak słusznie wskazuje skarżący, że przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, przepis art. 20 ust. 3 wymaga tylko, by wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 20 ust. 1 zd. 2, czyli musi zawierać porządek obrad oraz muszą być do niego dołączone projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej. Pogląd ten jest niekwestionowany także w doktrynie przywołanej w odpowiedzi na skargę (B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz do art. 20 ust. 3, ustęp 7, Wyd. II dostępny WKP 2018, e-lex). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że spełnienie tych wymogów nie stanowi jednak przeszkody, by wniosek o zwołanie sesji w tym trybie uzasadnić szerzej, w celu lepszego merytorycznego przygotowania radnych do debaty nad projektami uchwał, na co wskazywano w odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek, co pominęła Rada, doktryna dalej wskazuje, że brak uzasadnienia we wniosku radnych lub wójta nie może być przesłanką odmowy zwołania sesji rady. Co więcej, zagadnienie to nie może być również szczegółowo regulowane w statucie gminy, gdyż przekraczałoby to granice dopuszczalnej regulacji.

Z poglądem powyższym Sąd w pełni się zgadza, zwłaszcza, że projekty uchwał zawierają także uzasadnienie do uchwały, z których może wynikać argumentacja na zasadność i pilność podjęcia ich na nadzwyczajnej sesji Rady.

Zatem na gruncie przedstawionych wyżej wywodów, za chybione należało uznać zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenia w tym zakresie, sprowadzające się jedynie do argumentacji natury celowościowej, a nie merytorycznej. Jak wskazano na wstępie, dokonując oceny legalności zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, Sąd nie dokonuje ich badania w tym aspekcie.

W tych warunkach, w ocenie Sądu, postanowienie § 53 ust. 3 Statutu, pozostające w sprzeczności z przepisem ustawowym, tj. art. 20 ust. 3 u.s.g. należało uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności, jak Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku.

Oceniając kolejny zarzut skargi dotyczący § 1 pkt 2 odnośnie § 73 ust. 3a do 3o uchwały zmieniającej Statut Gminy J., to Sąd podzielił zastrzeżenia organu nadzoru co do uregulowania wprowadzonego w § 73 Statutu w całości. W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko Wojewody, że unormowania wprowadzone w § 73 ust. 3a – 3o Statutu ograniczają w sposób nieuprawniony uprawnienia radnego wynikające z art. 24 ust. 2 u.s.g. związane z wykonywaniem jego mandatu.

Przepis art. 24 ust. 2 u.s.g. stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego, radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 poz.130). Z uzasadnienia projektu nowelizacji powyższej ustawy wynika, że celem wnioskodawców było wzmocnienie pozycji radnego poprzez nadanie radnemu uprawnień kontrolnych w zakresie przedmiotowym podobnym posłom oraz senatorom, jednak ograniczone kompetencyjnie do jednostki samorządu terytorialnego, do której radny został wybrany. Także doktryna wskazuje, że bardzo obszerna nowelizacja art. 24, polegająca na dodaniu ustępów od 2 do 7, dokonana została w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Przepisy te zwiększają w sposób znaczący uprawnienia kontrolne radnych przede wszystkim w zakresie dostępu do informacji związanych z działalnością urzędu gminy oraz gminnych spółek handlowych lub spółek z udziałem gminy, a także gminnych osób prawnych, zakładów i przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych. Można odnieść wrażenie, że wzmacniając prawa radnego do informacji, ustawodawca chciał pośrednio wzmocnić także pozycję całej rady gminy, jako organu stanowiącego i kontrolnego, względem organu wykonawczego (B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz do art. 24, Wyd. II dostępny WKP 2018, e-lex).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela zatem pogląd, że jednocześnie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, nie zawarto delegacji do tworzenia przez radę gminy procedury określającej sposób realizacji, przyznanych przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2 uprawnień radnego (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 26 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Wa 13/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie wskazuje zatem Wojewoda, że warunkiem ustawowym korzystania z prawa uzyskiwania informacji i materiałów przez radnego, w świetle art. 24 ust. 2 u.s.g. jest zachowanie przez niego przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Przestrzeganie przez radnego przepisów o tajemnicy prawnie chronionej oznacza zaś takie zachowanie radnego podczas wykonywania przez niego czynności, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.s.g., które pozostają w zgodzie z przepisami regulującymi materię tajemnicy prawnie chronionej podmiotów kontrolowanych. Uprawnienia i obowiązki radnego związane z prawem żądania udostępnienia materiałów i informacji wynikają zatem wprost z art. 24 u.s.g.

Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że w przypadku statutów owe "granice" zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

W drodze aktu prawa miejscowego nie można, zatem ani rozszerzać, ani ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego wynikających wprost z ustawy. Regulacja zawarta w § 1 pkt 2 zmiany Statutu dotycząca dodania § 73 ust. 3a – 3o Statutu stanowi w istocie daleko idącą modyfikację przepisu art. 24 ust. 2 u.s.g. – dodane przepisy zawierają regulacje dotyczące procedury uzyskania informacji poprzez prawo wstępu do pomieszczeń i udostępnienie dokumentów. Niezasadnie Rada wymaga wyraźnego uzasadnienia uzyskania informacji i wstępu do pomieszczeń wykonywaniem mandatu radnego, wypełnienia wniosku wraz ze wskazaniem celu otrzymania informacji i to zgodnie ze wzorem pod rygorem, że wnioski które naruszają zasady określone w Statucie nie będą rozpatrywane (ust. 3a, 3b, 3c, 3d). Bez podstawy prawnej wprowadzono także termin składania (ust. 3f) i rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji i wstęp do pomieszczeń w zakreśleniem terminu do 14 dni, a także umożliwieniem realizacji wniosku w terminie do dwóch miesięcy od dnia jego złożenia przez radnego (ust. 3g). Nadto wprowadzona regulacja zmierza także do usankcjonowania podmiotu - w tym przypadku kierownika jednostki organizacyjnej, który dokonywałby oceny czy udostępnienie radnemu informacji i materiałów nie narusza dóbr osobistych i przepisów o tajemnicy prawnie chronionej (ust. 3k). Zgodnie z tym przepisem, kierownik jednostki organizacyjnej ma bowiem badać uprzednio złożony wniosek radnego o udostępnienie informacji i materiałów oraz decydować o udostępnieniu informacji radnemu. Prócz tego wprowadzono możliwość pobierania opłaty pokrywającej koszt przygotowania informacji (ust. 3n). Dalej, z § 73 ust. 3o Statutu można wnioskować, że organ będzie dokonywał oceny, czy wniosek radnego o jakim mowa art. 24 ust. 2 u.s.g. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie wniosek radnego poddany będzie kognicji ustawy o dostępie do informacji publicznej włącznie z odmową udzielenia informacji w formie decyzji. Nie może budzić zatem wątpliwości, że Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji art. 24 ust. 2 u.s.g. wprowadzając regulacje, które nie posiadają żadnego umocowania w powyższym przepisie ustawy.

Burmistrz w odpowiedzi na tą część skargi wprawdzie powołuje się, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje żadnych zasad, terminu, zakresu i trybu udostępnienia informacji oraz wstępu do pomieszczeń, zatem te zasady winny znaleźć się w Statucie, jednak w ocenie Sądu nie jest to przeoczenie ustawodawcze. Można powiedzieć więcej, że mając na uwadze cel wprowadzonego przepisu art. 24 ust. 2 u.s.g., właśnie dlatego ustawodawca celowo nie przekazał do kompetencji gmin regulacji w zakresie zasad i trybu udostępnienia tych informacji, by jak najszerzej realizować prawo radnych wynikające z art. 24 ust 2 u.s.g. do uzyskania informacji i wstępu do pomieszczeń w związku z wykonywaniem mandatu radnego.

Słusznie stwierdził organ nadzoru, że stworzenie w Statucie procedury udostępniania informacji i materiałów, w związku z wykonywaniem czynności radnego, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stoi w sprzeczności ze wskazanym przepisem rangi ustawowej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że regulacja zawarta w § 73 ust. 3a – 3p Statutu ma charakter jedynie porządkowy i pozostaje bez wpływu na ustawowe prawa radnego. Przepisy o charakterze porządkowym nie mogą, bowiem dotyczyć w ogóle materialnych treści prawa do uzyskiwania informacji i materiałów ora wstępu do pomieszczeń przez radnego, wyznaczonych przez art. 24 ust. 2 u.s.g., a taka regulacja została wprowadzona do przedmiotowego Statutu Gminy J.. Burmistrz sam przyznał, że w jego ocenie przepisy proceduralne regulujące zasady udzielania informacji i wstępu do pomieszczeń są w Statucie konieczne i wymagane oraz że to właśnie Statut jest tym aktem, gdzie takie regulacje winny się znaleźć. Twierdzenie to byłoby słuszne, gdy nie ratio legis art. 24 ust. 2 u.s.g. oraz jego treść i sformułowanie, które nie zawiera delegacji ustawowej do zawierania w Statucie takich proceduralnych postanowień.

Uregulowania zawarte w Statucie w tym zakresie mogą dotyczyć wyłącznie kwestii stricte techniczno-porządkowych dotyczących np. miejsca i czasu udostępniania informacji i materiałów radnemu, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z informacjami i materiałami, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów, a postanowienia § 73 ust. 3a do 3o daleko wykraczają poza dopuszczalny charakter techniczno-porządkowy.

Tego typu regulacji o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym można znaleźć w § 73 ust. 3p Statutu w celu realizacji uprawnienia radnego wynikającego art. 24 ust. 2 u.s.g. Nie mogą jednak zawierać takich aspektów proceduralnych dostępu do informacji i materiałów przez radnego, które mogłyby wpływać na kształtowanie zakresu tego uprawnienia ustawowego lub jego realizację, a taki charakter mają postanowienia § 73 ust. 3a do 3o Statutu. W istocie prowadzą one do ograniczenia uprawnień radnego wynikających z art. 24 ust. 2 u.s.g., jak słusznie wskazuje Skarżący.

Reasumując, Sąd podzielił zastrzeżenia Skarżącego Wojewody co do uregulowania zawartego w § 1 pkt 2 odnośnie do § 73 ust. 3a do 3o uchwały zmieniającej Statut Gminy J., uznając, że charakter stwierdzonych naruszeń uzasadnia stwierdzenie nieważności powyższych przepisów, jak Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od Gminy J. na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce [...]zł równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z

§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 3 wyroku.