Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 92/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1, art. 64a-e,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 15,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. L. z [...] lipca 2020r., znak [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], planowanej do zlokalizowania w G. na działce nr ewid [...], obręb G., gmina S. L..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r., zmienionym dnia [...] maja 2020 r., pełnomocnik inwestora P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrócił się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], planowanej do zlokalizowania w G. na działce nr ewid [...], obręb G., gmina S. L..

Pismami z dnia [...] czerwca 2020 r. właściciele nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu przedmiotowej inwestycji złożyli sprzeciw, podnosząc że planowana inwestycja powodować będzie zagrożenie dla zdrowia osób mieszkających w pobliżu, a ponadto obniży wartość nieruchomości będących ich własnością.

Wójt Gminy S. L. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r.; poz. 293, dalej: "u.p.z.p") odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], planowanej do zlokalizowania w G. na działce nr ewid [...], obręb G., gmina S. L..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że teren planowanej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - działka nr ewid [...] położona w G. - jest działką rolną sklasyfikowaną jako: grunty rolne zabudowane Br - RVI – 0,2377 ha, grunty orne RIVb - 0,5673 ha, grunty orne RVI - 0,5319 ha, grunty leśne Ls - 1, 9024 ha, nieużytki - 0,0155 ha. Działka nr [...] stanowi teren zabudowy zagrodowej, częściowo zabudowana - od strony południowo-zachodniej pojedynczym domem jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym. Organ I instancji ustalił, że nieruchomość graniczy od strony południowej z drogą publiczną, poniżej której znajduje się teren leśny, od zachodniej z terenami rolnymi oraz zabudowy zagrodowej. Najbliższa istniejąca zabudowa to budynek mieszkalny jednorodzinny na wnioskowanej działce w odległości ok. 65 m od miejsca planowanej inwestycji. Planowana stacja bazowa zlokalizowana zostanie w północno - zachodniej części działki, maksymalny wymiar terenu przeznaczony pod inwestycję to 12,5 x 12,0 m, a planowana wieża leży w bliskiej odległości z projektowaną inwestycją związaną z budową drogi [...]

Organ ustalił elementy technologiczne wchodzące w skład zamierzenia, ustalił, ze inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Następnie organ przytoczył definicję inwestycji celu publicznego stwierdzając, że przedmiotowa inwestycja należy do tej kategorii. Dalej organ I instancji stwierdził, że inwestycja na etapie projektu decyzji uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa tj. art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Organ zawiadomił społeczeństwo o zakończeniu postępowania przez obwieszczenie.

Końcowo organ wskazał, że odmowę wydania decyzji podjęto w związku z planowaną trasą [...], albowiem planowana inwestycja może z nią kolidować. Wójt poinformował, że szczegółowa analiza urbanistyczna będzie możliwa po zatwierdzeniu studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego (STEŚ) i wydaniu decyzji środowiskowej jako podstawy do procedury specjalnej na potrzeby wywłaszczenia oraz wypłaty odszkodowań.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:

a) przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], planowanej do zlokalizowania w G. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb G., gmina S. L., mimo, że zamierzona przez Skarżącego inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami;

b) przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

c) przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

W uzasadnieniu Odwołująca się spółka wskazała stan sprawy. Zdaniem P. Sp. z o.o. organ I instancji zaskarżoną decyzją wydał z rażącym naruszeniem prawa i winna ona zostać uchylona, albowiem treść uzasadnienia decyzji organu I instancji dobitnie świadczy o tym, że organ niejako na siłę poszukuje argumentów, które w jego ocenie mogłyby stanowić podstawę dla wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej Odwołująca się spółka wskazała, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a w realiach niniejszej sprawy takich przeszkód brak.

Odwołująca się spółka podkreśliła, że aktualnie przebieg drogi [...] nie jest jeszcze znany, a sam zamysł jej budowy w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może skutkować blokowaniem przez organ realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Niezależnie od tego, zdaniem P. Sp. z o.o. rzeczywistą przyczyną wydania decyzji odmownej jest to, że wnioskowana inwestycja wywołała lokalne protesty, a w ocenie organu stanowić będzie ona niepożądaną dominantę, co było działaniem nieprawidłowym ze strony organu. Zdaniem P. Sp. z o.o. Wewnętrzne przekonanie mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie stanowi dowodu na okoliczność szkodliwości stacji bazowych, a także nie ma takiej ekspertyzy, która wykazałaby szkodliwy wpływ stacji bazowych na życie i zdrowie ludzi, jeżeli stacje te są lokowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak samo, zdaniem Odwołującej się, przyczyną odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być niespełnienie warunku kontynuacji zabudowy z art. 61 u.p.z.p., ponieważ przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdują zastosowania w tego rodzaju sprawach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Dalej przywołał treść art. 54 u.p.z.p., art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ II instancji wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, zgadza się z argumentacją podniesioną w uzasadnieniu odwołania, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane, a organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. W szczególności, zauważył organ odwoławczy, nie jest warunkiem ustalenia lokalizacji celu publicznego zgoda właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja. W tej sytuacji, brak takiej zgody ze strony skarżącej nie może stanowić przeszkody do wydania analizowanej decyzji, jeśli spełnione zostały przesłanki, uzasadniające jej wydanie.

Zdaniem SKO w P. w decyzji będącej przedmiotem odwołania organ I instancji nie wskazał niezgodności wnioskowanej inwestycji celu publicznego z przepisami prawa, a jedynie fakt, iż inwestycja może kolidować z planowaną trasą [...], a podkreślenia wymaga, iż przedmiotowa inwestycja na etapie projektu uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa, tj. art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy możliwe jest tylko, gdy te braki postępowania nie są znaczne. W przeciwnym razie, organ winien zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji wskazał zatem, że jego zdaniem przeprowadzenie analizy stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie miałoby charakteru uzupełnienia. Nadto, organ II instancji nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, albowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ I instancji. Organ odwoławczy uchylając sprawę do ponownego rozpatrzenia może jedynie udzielać wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła za pośrednictwem swojego pełnomocnika P. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wydanie decyzji kasatoryjnej, przy jednoczesnym nieudzieleniu organowi I instancji wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej, to jest uchylającej zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. L. z dnia [...] lipca 2020 roku o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], planowanej do zlokalizowania w G. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb G., gmina S. L. w całości przez Organ II instancji, oraz ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], planowanej do zlokalizowania w G. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb G., gmina S. L., zgodnie z wnioskiem.

W związku z tym Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 roku.

W uzasadnieniu Spółka wskazała na przebieg postępowania i treść wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżąca wskazała, że przede wszystkim przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem zdaniem Spółki organ II instancji temu obowiązkowi uchybił i choć uchylił oczywiście wadliwe rozstrzygnięcie Wójta Gminy S. L., to jednak w mógł i powinien był załatwić sprawę merytorycznie.

Dalej Spółka podniosła, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jej zdaniem uchybia powadze organu. Zdaniem Spółki wnioskowana inwestycja uzyskała wymagane prawem uzgodnienia, a organ odwoławczy nie wytknął Wójtowi Gminy S. L. takich uchybień proceduralnych, których zaistnienie uniemożliwiłoby wydanie decyzji merytorycznej. Dodatkowo, wydając decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a., czego zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zabrakło. Końcowo skarżąca wskazała, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy przedstawionych do dnia wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2021 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy S. L. z [...] lipca 2021 r. został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Dokonując, zatem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, Sąd Administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola Sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja okazała się niezasadna.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2021 r. w sprawie III OSK 5543/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, CBOSA).

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4961/21, CBOSA).

Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym ze sprzeciwu Sąd może jedynie przesądzić kwestię tego, czy dokonanie zleconych przez organ odwoławczy czynności nie byłoby możliwe przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium nie wykazało, że niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na tej podstawie i z tego powodu zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego była przedwczesna.

Kolegium słusznie podało, że decyzja o lokalizacji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową i organ jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ich ustalenia tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże organ II instancji nie wskazuje na żadne konkretne braki w postępowaniu przeprowadzonym przez Wójta w zakresie przesłanek o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. Nadto, nie wskazało też, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – i w jakiej części - miał wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł zostać uzupełniony w postępowaniu przed organem II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Decyzja kasacyjna nie może był podjęta w sytuacjach innych niż zaistnienie opisanych wyżej przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a w niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało na żadne konkretne uchybienia organu I instancji uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a nadto nie zleciło temu organowi żadnych czynności niezbędnych do wykonania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przy czym, Kolegium stwierdziło, że dokonując wszechstronnej analizy prawnej przedmiotowej sprawy nie podzieliło stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji, który nie wskazał niezgodności wnioskowanej inwestycji celu publicznego z przepisami prawa, a jedynie z uwagi na fakt, że inwestycja może kolidować z planowaną trasą [...] Kolegium podkreśliło, że inwestycja na etapie wniosku uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r.; poz. 293, dalej: "u.p.z.p"). Przyczyną zastosowania przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było w istocie stanowisko, że przeprowadzenie analizy stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie miałoby charakteru uzupełniającego. Kolegium uznało, że nie może także przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy, albowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ I instancji. Organ odwoławczy, zatem kwestionował jedynie prawidłowość wskazania w decyzji organu I instancji ewentualnej możliwości kolidowania spornej wieży stacji z planowaną trasą [...], ale jednocześnie wskazał, że przedmiotowa inwestycja na etapie projektu uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa, tj. art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji, jak już wcześniej wskazano, nie zlecił organowi I instancji żadnych czynności, tym samym niemożliwa była ocena, czy ich dokonanie nie byłoby możliwe przez organ odwoławczy. Kolegium stwierdziło jedynie, że przeprowadzenie analizy w zakresie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wykroczy poza jego kompetencję, albowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ I instancji. Tym samym, Kolegium nie wykazało, że nie było możliwe w niniejszej sprawie uzupełniające postępowanie w trybie art. 136 § 1 k.p.a., albowiem nie udzieliło w tym zakresie żadnych wytycznych. Zgodnie bowiem z aktualnym modelem postępowania administracyjnego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie przekracza kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i jest w pełni uprawnione. Natomiast, jeżeli zakres sprawy - niezbędny do jej wyjaśnienia - przekracza uzupełniające postępowanie dowodowe, możliwe do przeprowadzenia przez Kolegium, to dopiero wtedy zasadne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Warunkiem koniecznym dla prawidłowości takiej decyzji jest wówczas wyraźnie wskazanie zakresu sprawy wymagającego ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji oraz wytycznych co do dalszego jego prowadzenia, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja Kolegium uchyla się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

W tym miejscu wskazać należy, że zdaniem Sądu możliwe jest wydanie decyzji co do istoty sprawy przez organ II instancji przy uwzględnieniu uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., w razie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 sierpnia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 351/21, CBOSA), gdzie stwierdza się, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia istotnych dowodów przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie np. kontroli wskazanej kwalifikacji przedsięwzięcia przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. Il OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Nadto w tezowanym wyroku z 24 listopada 2021r. (sygn. akt II OSK 3576/18, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że "Jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzeniu postępowania, w którym wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia.". Powyższe stanowisko ma tym bardziej odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej inwestycji celu publicznego. Przy czym, Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji przygotowana została przez uprawnionego urbanistę analiza do wniosku o lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 50-53 akt adm. I inst.), projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 54-57 akt adm. I inst.), czego Kolegium nie kwestionowało, a także uzgodniono projekt inwestycji z właściwymi organami uzgadniającymi w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., co podkreślało Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Kolegium nie wyjaśniło na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w drugiej instancji nie stała na drodze w rozpoznawanej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania wynikająca z art. 15 k.p.a. Zakres sprawy administracyjnej w rozpoznawanym przypadku nie ulegał zmianie na skutek wniesienia odwołania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie miał na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają charakter w pełni merytoryczny. W razie konieczności Kolegium podejmie także stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od sprzeciwu w wysokości [...] zł, (§ 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 30 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.