Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 24/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 26 par 1 i 2, art 27 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: par 5 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 552/10 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 października 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 552/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Sz. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, z następującym uzasadnieniem.

Prezydent Miasta S. występując w charakterze wierzyciela i organu egzekucyjnego wystawił wobec zobowiązanego A. N. – dalej: strona lub zobowiązany - tytuł wykonawczy z [...] lipca 2009 r. nr [...], który obejmował należności z tytułu opłat za nieopłacony postój pojazdu marki R. nr rej. [...]w strefie płatnego parkowania w łącznej kwocie [...]zł wraz z kosztami upomnienia w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. i Nr XXIX/576/04 z dnia 22 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecina oraz sposobu ich pobierania.

Pismem z [...] września 2009 r., [...] wniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, w których podniósł błąd co do osoby zobowiązanego, brak uprzedniego doręczenia upomnienia oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.; dalej: u.p.e.a.).

W uzasadnieniu zarzutów podał, że w okresie objętym wezwaniem pełnił dyżury w redakcji przy ul. [...] , a zatem nie mógł pozostawić pojazdu w innym miejscu wskazanym w upomnieniu. Ponadto samochód stanowiący jego własność wykorzystywany był również przez inne osoby (członków jego rodziny), jak i użyczany znajomym, których imiona i nazwiska, a także dane adresowe, PESEL, wskazał. Jednocześnie podkreślił, że brak jest przepisu zobowiązującego właściciela pojazdu do prowadzenia ewidencji udostępniania samochodu przez osoby prywatne.

Następnie pismem z [...] października 2009 r. [...] w uzupełnieniu zarzutów przedłożył oświadczenie [...], z treści którego wynikało, że w okresie od [...] lutego 2005 r. do [...] sierpnia 2007 r. przedmiotowy samochód znajdował się "w jego dyspozycji".

Prezydent Miasta Sz. – działając na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. - postanowieniem z [...] października 2009 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu podał, że zobowiązany był właścicielem pojazdu w okresie podanym w upomnieniu. Strona wskazała grupę osób, które korzystały w tym okresie z jego pojazdu, jednakże wezwany do przedłożenia oświadczeń użytkowników pojazdu lub przedstawienia umowy użyczenia pojazdu, obowiązku tego nie wykonał. Uzupełnienie zarzutów poprzez przedłożenie oświadczenia [...], które miało miejsce w dniu [...] października 2010 r. nie stanowiło wykonania powyższego wezwania. Nadto zobowiązany nie mógł w dowolnym czasie uzupełniać zarzutów o nowe podstawy prawne bądź faktyczne, a za takie należałoby uznać oświadczenie [...]. Dodał, że oświadczenie to nie zawiera wskazania konkretnych dat, adekwatnych do wymienionych w upomnieniu, w których osoba ta korzystała z pojazdu zobowiązanego, a zatem nie można uznać, że wystarczającym jest samo wskazanie, że "samochód ten znajdował się w dyspozycji [...] w okresie od [...] lutego 2005 r. do [...] sierpnia 2007 r.".

Zdaniem organu fakt obecności pojazdu należącego do zobowiązanego został stwierdzony w strefie płatnego parkowania przez wykonujących swoje obowiązki inspektorów Strefy Płatnego Parkowania – dalej: SPP (450 zawiadomień), co wyklucza ewentualną pomyłkę, bądź świadome działanie na niekorzyść zobowiązanego. Upomnienie zaś zawierające wyszczególnienie dat i miejsc parkowania zostało zobowiązanemu doręczone w dniu [...] grudnia 2008 r.

Organ wskazał, że w rubryce 32 tytułu wykonawczego podano okres, za który naliczono opłatę dodatkową za nieopłacony postój, natomiast szczegółowy wykaz dat i miejsc postoju został podany w tymże upomnieniu.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (SKO) decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 33 i art. 34 § 4 u.p.e.a., § 7, § 11 uchwały nr XIII/269/03 Rady Miasta S. z 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Nr 113, poz. 1932), uchwały Miasta Szczecina nr XXIX/576/04 z 22 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Nr 49, poz. 2168) – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że [...] nie udowodnił, że nie jest osobą zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym. Każdy kto parkuje pojazd w strefie płatnego parkowania bez ważnego biletu parkingowego, winien mieć pełną świadomość, że narusza obowiązujące prawo w tym zakresie i że może otrzymać zawiadomienie, które stwierdza fakt nieuiszczenia opłaty z tytułu parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania.

SKO wskazało dalej, że zobowiązanym do opłaty za płatny postój jest korzystający z drogi, jednakże w sytuacji gdy korzystającym z drogi nie jest właściciel pojazdu wówczas winien on wskazać osoby, które użytkowały jego samochód i nie uiściły opłaty z tego tytułu. Zobowiązany ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że udostępniał samochód innym osobom. W ocenie organu nie jest możliwa z logicznego punktu widzenia sytuacja, w której samochód o określonej wartości, często bardzo wysokiej, udostępniany jest różnym osobom, które to osoby w sposób zupełnie swobodny i dowolny, bez jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt korzystania z pojazdu, użytkują tenże pojazd i nie informują właściciela pojazdu, że otrzymały zawiadomienie o nieuiszczeniu opłaty parkingowej. Na tej podstawie organ przyjął, że w braku wskazania konkretnych osób, które kierowały samochodem zobowiązanego w czasie, w którym powstały dochodzone należności, osobą zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym stał się właściciel samochodu. Kierowanie egzekucji do właściciela pojazdu opiera się na domniemaniu faktycznym, że to właśnie on był korzystającym z niego wówczas, gdy opłata parkingowa nie została opłacona.

W ocenie SKO organ egzekucyjny nie musi, a nawet nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie korzystającego z dróg publicznych poprzez zaparkowanie samochodu, ponieważ nie pozwalają na to przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ może w takiej sytuacji domniemywać, że korzystającym z drogi publicznej był właściciel samochodu. Ustalenie faktów jest zależne wyłącznie od zobowiązanego, gdyż to on posiada wiedzę w tej materii (a przynajmniej powinien ją posiadać). Przerzucenie ciężaru dowodu na organ jest niedopuszczalne.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie [...] podniósł, że ocena SKO co do niewykazania przez niego, że nie był osobą korzystającą z pojazdu w okresach wskazanych w upomnieniu, jest wadliwa. Zobowiązny na wezwanie organu, przedstawił dowód w postaci oświadczenia [...], który jednoznacznie wskazał, iż w okresie od [...] lutego 2005 r. do [...] sierpnia 2007 r. korzystał z pojazdu zobowiązanego. Jednakże organ uznał, że [...] ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie był osobą kierującą pojazdem, co nie jest zgodne z prawdą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę [...] podkreślił, że organy dopuściły się uchybień związanych z naruszeniem przepisów postępowania egzekucyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało zainicjowane z urzędu wystawieniem przez wierzyciela - Prezydenta Miasta Sz., będącego jednocześnie organem egzekucyjnym tytułu wykonawczego Nr [...] obejmującego należności z tytułu nieuiszczonych opłat w strefie płatnego parkowania za okres od [...] sierpnia 2004 r. do [...] sierpnia 2007 r. [...] w zarzutach podniósł błąd co do osoby zobowiązanego, braku uprzedniego doręczenia upomnienia i niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Organy administracyjne obu instancji zarzuty te uznały za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że tytuł wykonawczy stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Wystawiany jest przez wierzyciela, według wzoru określonego w drodze rozporządzenia (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27 cyt. ustawy, w którym ustawodawca określił strukturę i elementy tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy powinien zatem zawierać:

1) oznaczenie wierzyciela,

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego, jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że użycie przez ustawodawcę w art. 27 zwrotu "Tytuł wykonawczy (...) powinien zawierać..." oznacza, że wymienione elementy tytułu wykonawczego mają charakter obligatoryjny. Brak w tytule wykonawczym któregokolwiek z wymaganych przez ustawodawcę elementów może stanowić podstawę do złożenia zarzutu przez zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 10 u.p.e.a.). Wobec obligatoryjności elementów tytułu, za nieuzasadnione zatem uznać należy stanowisko wierzyciela, że brak wskazania w tytule wykonawczym w poz. 32 dokładnych dat, za które nie została uiszczona opłata należna z tytułu parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania, nie stanowi naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Powyższego błędu organ nie może uzasadnić tym, że upomnienie uszczegóławia okresy za jakie dochodzona jest należność, gdyż wierzyciel wystawiając tytuły wykonawcze zobowiązany był posłużyć się przepisami obowiązującymi w danym okresie, tj. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. dalej: rozporządzenie), które m.in. określa wzór tytułu wykonawczego.

Zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia wzór tytułu wykonawczego:

1) wystawianego na jedną dochodzoną należność pieniężną, zwany dalej "jednopozycyjnym", stanowi załącznik nr 4 do rozporządzenia,

2) wystawianego na nie więcej niż cztery dochodzone należności pieniężne, zwany dalej "czteropozycyjnym", stanowi załącznik nr 5 do rozporządzenia.

Oznacza to, że w przypadku wystawienia tytułu wykonawczego jednopozycyjnego i jego doręczenia zobowiązanemu, zgodnie z art. 26 § 1 i 4 u.p.e.a., zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w odniesieniu tylko do należności objętej tym tytułem wykonawczym, a w przypadku doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego czteropozycyjnego - z postępowaniem egzekucyjnym obejmującym 4 należności objęte czteropozycyjnym tytułem wykonawczym. Ustalony przez ustawodawcę wzór tytułu jednopozycyjnego (TYT-1) i tytułu czteropozycyjnego (TYT-2) nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, skoro wyraźnie w poz. 32, 42, 52, 62 przewidziane zostały pola umożliwiające dokładne podanie okresu, za jaki dochodzona jest należność.

Sąd podał, że w tej sprawie wobec wielości dochodzonej należności (450 zawiadomień o nieuiszczeniu opłaty parkingowej), wierzyciel zobowiązany był zatem wypełnić tytuły jedno lub czteropozycyjne, wskazując dokładnie dni (daty), za które naliczono opłatę oraz jej wysokość. W sytuacji bowiem, gdy obowiązek wykonywany w trybie egzekucji wynika z ustawy, a za taki należały uznać ponoszenie opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania, twierdzenie organu, że nie istnieje potrzeba konkretyzacji tego obowiązku poprzez wskazanie dokładnych dat nieopłaconego postoju, zasadnym czyni podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 27 u.p.e.a., a tym samym i niedopuszczalności egzekucji ze względów przedmiotowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązek zastosowania ustalonego wzoru tytułu wykonawczego wynika z faktu, że ustawodawca wprowadzając tytuł wykonawczy jednopozycyjny i czteropozycyjny, a przez to fakt możliwości wszczęcia w tym drugim przypadku jednego postępowania egzekucyjnego, dopuścił do połączenia egzekucji czterech należności pieniężnych w jednym postępowaniu, objętym tym samym upomnieniem. Określa się to mianem tzw. współuczestnictwa formalnego, powołując się na art. 62 k.p.a., który w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio. Sam fakt egzekucji kilku należności pieniężnych zmierza do objęcia ich jednym postępowaniem egzekucyjnym. Takie wskazówki nakazują przyjąć pogląd, że połączenie wszystkich tych spraw ma charakter formalny a nie materialny i tym samym możliwe jest prowadzenie przez organ egzekucyjny jednego postępowania egzekucyjnego i wydanie jednego postanowienia. Bez wątpienia rozwiązanie takie nie tworzy po stronie zobowiązanego zwiększenia kosztów egzekucyjnych, na które składają się opłaty i wydatki (art. 64 § 1 u.p.e.a.) Opłaty te, zostały określone procentowo, w zależności od rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego i choć oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych (§ 3), to jednak pobiera się tylko raz w toku postępowania egzekucyjnego, chociażby takie same czynności były następnie ponawiane (§ 4). Podstawą ich naliczenia jest bowiem wysokość egzekwowanej należności, którą w rozpoznawanej sprawie stanowi suma dochodzonej przez wierzyciela należności. Ponadto stosownie do § 5 powołanego przepisu, jeżeli w celu wyegzekwowania tej samej należności pieniężnej dokonano czynności egzekucyjnych, o których mowa w § 1 pkt 2-6, opłatę egzekucyjną pobiera się tylko za jedno zajęcie, za które należy się najwyższa opłata, nie mniej jednak niż 6 zł 80 gr. Wydatkami egzekucyjnymi są zaś koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 64b u.p.e.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi na postanowienie SKO z [...] maja 2010 r. na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskazanie w tytule wykonawczym okresu, w którym powstała należność pieniężna z tytułu opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania, nie spełnia wymogów oznaczenia egzekwowanego obowiązku, o którym mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu skarżący organ podniósł między innymi, że treść art. 27 § 1 u.p.e.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż wymienione w nim elementy tytułu

wykonawczego mają charakter obligatoryjny, a brak któregokolwiek z nich może stanowić podstawę do złożenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez zobowiązanego. Jednakże wątpliwości budzi uznanie przez WSA, że tytuł wykonawczy nr [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 cyt. ustawy, gdyż nie konkretyzuje egzekwowanego obowiązku poprzez wskazanie dokładnych dat nieopłaconych postojów oraz wysokości opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w tych konkretnych dniach. Organ nie kwestionuje obowiązku oznaczenia przez wierzyciela roku/okresu, za które nie została uiszczona opłata, jednakże stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że obowiązek ten uważa się za spełniony jedynie poprzez wskazanie wszystkich dat (w rozpatrywanym stanie faktycznym tytuł dotyczył 450 zawiadomień o nieuiszczeniu opłaty za postój w strefie płatnego parkowania) jest błędne. Zarówno rodzaj tytułu wykonawczego (jednopozycyjny stosowany w egzekucji należności pieniężnych, którego wzór został określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) jak i sposób, w jaki wierzyciel dokonał oznaczenia okresu, w którym powstała należność, jest właściwy, ale biorąc również pod uwagę ilość zdarzeń, jest zasadny. Odmienne stanowisko mogłoby być uzasadnione jedynie okolicznościami, które wskazywałyby, że takie określenie okresu powstania zobowiązania pozbawia zobowiązanego wiedzy co do źródeł tego zobowiązania. W tej sprawie zobowiązany był poinformowany o każdym zdarzeniu rodzącym zobowiązanie w drodze zawiadomień o nieopłaconych postojach wystawianych przez inspektorów SPP, które zawierały dokładne informacje odnośnie do miejsca wystawienia, daty oraz wysokości należnej opłaty. Nadto w upomnieniu nr Up. [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., dokładne oznaczono daty zdarzeń nieopłaconych postojów oraz wysokość jednostkowych opłat dodatkowych z tego tytułu. W związku z tym zobowiązany faktycznie został poinformowany w sposób kompleksowy i rzetelny o treści swojego obowiązku wraz z dokładnym przytoczeniem okoliczności, z których on wynika.

Według strony skarżącej w dotychczasowej praktyce organ kierował się również względami ekonomicznymi, co odzwierciedlało się w sporządzeniu jednego zbiorczego upomnienia zawierającego wszystkie niezbędne dane. W następnej kolejności wystawiono jeden tytuł wykonawczy obejmujący całość dochodzonego roszczenia. W pkt 32 wpisywano, zgodnie z przeznaczeniem rubryki, okres, w jakim zobowiązanie z tytułu opłat dodatkowych powstało. Przyjęcie odmiennego toku rozumowania skutkowałoby obowiązkiem doręczenia upomnień przed wystawieniem każdego tytułu, zaś koszt doręczenia w każdym przypadku wynosi [...] zł. Zgodnie z zasadą tytuł wykonawczy - jedno postępowanie egzekucyjne, w każdym tak wszczętym postępowaniu zachodziłaby konieczność doręczenia zawiadomień o dokonanych czynnościach egzekucyjnych stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 i 2 u.p.e.a. W związku z tym nietrafne jest twierdzenie, że wielość tytułów wykonawczych nie wpłynie na koszty prowadzenia postępowania, zaś ich generowanie nie uzasadnia celu ani zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący organ zarzucił "niewłaściwą wykładnię" art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że wskazanie w tytule wykonawczym okresu, w którym powstała należność pieniężna z tytułu opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania nie spełnia wymogów oznaczenia egzekwowanego obowiązku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje.

Powyższe oznacza, że kontrola kasacyjna wyroku Sądu I instancji przeprowadzana jest wyłącznie w granicach zakreślonych przez stronę w podstawach i zarzutach zawartych w skardze kasacyjnej.

Postępowanie egzekucyjne to cały zespół czynności organów egzekucyjnych i innych podmiotów tego postępowania podejmowanych w celu wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Podmioty biorące udział w postępowaniu egzekucyjnym to przede wszystkim – organ egzekucyjny, wierzyciel i zobowiązany. Stosunek procesowy, w ramach którego organ orzeka o uprawnieniach i obowiązkach wierzyciela i zobowiązanego, powstaje z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, następuje z urzędu – na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego według ustalonego wzoru, który zawiera treść określoną w art. 27 (art. 26 § 1 i 2). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 cytowanej ustawy).

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak sama nazwa wskazuje, dotyczy postępowania; są to przede wszystkim przepisy z zakresu procedury (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., II FSK 2087/09). Stąd niewłaściwie powołano podstawę skargi kasacyjnej, poprzez zarzucenie "naruszenia prawa materialnego", w sytuacji gdy zarzut dotyczy naruszenia przepisu postępowania egzekucyjnego.

Rozpoznając zasadność zarzutu naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, iż przepis ten stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi spełniać rygorystycznie określone wymogi treściowe, ponieważ warunkuje wszczęcie egzekucji (zob. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 4. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 97).

Stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zawierać:

1) oznaczenie wierzyciela,

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego, jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej – także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.

W wydanym na podstawie art. 26 § 2 u.p.e.a. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2001 r.) określono m.in. tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego) oraz wzory druków stosowanych w egzekucji lub zabezpieczeniu należności pieniężnych (§ 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego).

W sytuacji, gdy prawodawca chce by dany wzór druku był obligatoryjnie stosowany w danym postępowaniu, nakłada tego rodzaju obowiązek na określony podmiot, przepisem rangi ustawowej. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakaz stosowania konkretnego wzoru dotyczy m.in. wystawienia tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 i § 3 u.p.e.a.). W tym przypadku ustawodawca w drodze delegacji wskazał, że wzór taki powinien być określony w sposób wskazany cyt. wyżej rozporządzeniu z 2001 r. Zgodnie z brzmieniem przepisów obowiązujących w dniu 8 lipca 2009 r., tj. w dniu wystawienia tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie, wzór tytułu wykonawczego stanowił załącznik nr 4 do rozporządzenia (§ 5 ust. 2).

Zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia wzór tytułu wykonawczego:

1) wystawianego na jedną dochodzoną należność pieniężną, zwany dalej "jednopozycyjnym", stanowi załącznik nr 4 do rozporządzenia,

2) wystawianego na nie więcej niż cztery dochodzone należności pieniężne, zwany dalej "czteropozycyjnym".

Bezspornym jest, iż w tej sprawie organ wystawił jeden tytuł wykonawczy z [...] lipca 2009 r., nr [...] obejmujący należności z tytułu nieuiszczonych opłat w strefie płatnego parkowania za okres od [...] sierpnia 2004 r. do [...] sierpnia 2007 r. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku wystawienia tytułu wykonawczego jednopozycyjnego, zgodnie z art. 26 § 1 i 4 u.p.e.a., zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w odniesieniu tylko do należności objętej tym tytułem wykonawczym. W przypadku doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego czteropozycyjnego - z postępowaniem egzekucyjnym obejmującym 4 należności objęte czteropozycyjnym tytułem wykonawczym. Ustalony przez ustawodawcę wzór tytułu jednopozycyjnego (TYT-1) i tytułu czteropozycyjnego (TYT-2) nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, skoro wyraźnie w poz. 32, 42, 52, 62 przewidziane zostały pola umożliwiające dokładne podanie okresu, za jaki dochodzona jest należność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podniósł, że wobec wielości dochodzonej należności (450 zawiadomień o nieuiszczeniu opłaty parkingowej), wierzyciel zobowiązany był wypełnić tytuły jedno lub czteropozycyjne, wskazując dokładnie dni (daty), za które naliczono opłatę oraz jej wysokość. W sytuacji bowiem, gdy obowiązek wykonywany w trybie egzekucji wynika z ustawy, a za taki należało uznać ponoszenie opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania, istnieje potrzeba konkretyzacji tego obowiązku poprzez wskazanie dokładnych dat nieopłaconego postoju. Pole 32 tytułu wykonawczego umożliwia dokładne podanie okresu, za jaki dochodzona jest należność. Jak wynika z analizy tytułu wykonawczego z 8 lipca 2009 r., organ w polu 32 podał "[...]". Ten błąd w tytule wykonawczym, jak podniósł WSA, wskazuje na potrzebę ewentualnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie nowych tytułów wykonawczych dotyczących konkretnych dni, za które naliczano opłatę za pozostawienie pojazdu z strefie płatnego parkowania W stosunku do tych tytułów wykonawczych zobowiązanemu przysługiwać będzie (stosownie do art. 33 u.p.e.a.) prawo do wniesienia zarzutów. Zawiadomienia w sposób kompleksowy o nieuiszczonych opłatach czy upomnienia zawierające daty postoju i jednostkowe opłaty jako czynności poprzedzające wystawienie tytułu wykonawczego nie zwalniają wierzyciela z obowiązku zamieszczenia w tytule egzekucyjnym wszelkich danych, o których mowa m.in. w art. 27 § 1 pkt 3 cyt. ustawy i w sposób wskazany w powołanym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby (co sugeruje autor skargi kasacyjnej) dokonywania wykładni celowościowej (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), która de facto zmierza do usprawiedliwienia braku skuteczności wierzyciela, a jednocześnie organu egzekucyjnego przez okres 3 lat i uchylania się od stosowania reguł postępowania wynikających z cyt. rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r., które zostało nieobjęte skargą kasacyjną.

Tak więc dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jest trafna, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni nieuzasadnionym wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, należało oddalić skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.