Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1773/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 246/18 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 246/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki A (dalej "Spółka", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w całości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor POW NFZ ogłoszeniem z dnia [...] marca 2014 r. podał do publicznej wiadomości informację o konkursie ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...] w zakresie: [...]. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert podano do wiadomości w dniu [...] maja 2014 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor POW NFZ oddalił odwołanie skarżącej, uznając je za niezasadne.

W wyniku wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor POW NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r.

Decyzje te objęte zostały kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1165/14, oddalił skargę Spółki na decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.

Na skutek złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1271/15 uchylił ww. wyrok WSA, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W następstwie powyższego WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 268/17 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora POW NFZ z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzając uchybienia w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym na etapie weryfikacji ofert przez Dyrektora POW NFZ, dotyczące wątpliwości co do prawa wykonywania zawodu jednej z osób, przy pomocy których Spółka zamierzała wykonywać kontraktowane świadczenia oraz związane z prawidłowym przeprowadzaniem kontroli podmiotów składających oferty.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ umarzając decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm., dalej: "u.ś.o.z."), wyjaśnił, że pozostające do rozpatrzenia odwołanie złożone przez skarżącą Spółkę dotyczyło rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w wyniku którego zawarto umowy w przedmiocie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...], w zakresie [...], powiat [...] na okres obowiązywania od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. i z kwotą finansowania na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2014 r. w wysokości [...] zł.

Organ wskazał, że okres na jaki zostały zawarte umowy już się zakończył. Umowy zostały zrealizowane, a środki przeznaczone na ten cel w całości wyczerpane. Obecnie nie jest możliwe zawarcie umowy o udzielanie świadczeń na okres wskazany w ogłoszeniu. Taka umowa byłaby niewykonalna, a przez to nieważna (art. 387 § 1 Kodeksu cywilnego). Powyższe powoduje, że na skutek zmiany w okolicznościach faktycznych sprawy (upływ czasu) niemożliwym byłoby osiągnięcie celu prowadzonego postępowania, a rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy byłoby niemożliwe do wykonania. Świadczy to o bezprzedmiotowości postępowania i uzasadnia jego umorzenie.

Rozpatrując sprawę ponownie, na skutek wniosku skarżącej, organ decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2017 r., podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Podkreślił, że w okolicznościach sprawy regulacji art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. na tym etapie postępowania organ nie może zastosować. WSA uchylając decyzje wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. i kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie przesądził przy tym o sposobie rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach. Organ podkreślił, że każde ogłoszenie obwarowane jest kwotą finansowania przewidzianą na realizację umowy w ściśle określonym okresie czasu, który w okolicznościach sprawy został już zakończony, a umowy zrealizowane i rozliczone. Nie istnieje przy tym możliwość zawarcia z odwołującym (lub innym podmiotem) umowy o udzielanie świadczeń na okres który upłynął, a świadczenia zostały zrealizowane i sfinansowane ze środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę Spółki na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", stwierdził, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń i może stanowić podstawę wyrokowania.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie zaistniała obiektywna okoliczność uzasadniająca bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania, uzasadniającego jego umorzenie w całości w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość orzekania zaistniała z uwagi na upływ okresu, jakiego dotyczyło sporne postępowanie konkursowe, tj. od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Podpisane na ten okres umowy na wykonywanie świadczeń zostały już zrealizowane, a co się z tym wiąże, także przeznaczone na to środki zostały wydatkowane. Abstrahując od ewentualnego wyniku toczącego się przed organem postępowania, nie jest obecnie dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie odwołania Spółki od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej o wyborze oferentów, tak jak nie jest możliwe zawarcie ze Spółką umowy na wykonywanie świadczeń za okres, który już minął.

W ocenie Sądu I instancji nie jest możliwe, jak sugeruje skarżąca, wykorzystanie aktualnych środków oraz zawarcie umowy na okres bieżącego zapotrzebowania na udzielania świadczeń, gdyż środki te dotyczą kolejnego okresu świadczeniowego, względem którego obowiązuje taka sama procedura konkursowa mająca na celu wyłonienie spośród oferentów podmiotów mających prawo udzielania świadczeń finansowanych przez NFZ i do którego przypisana jest odrębna, ściśle określona pula środków finansowych.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że upływ okresu, którego dotyczyło postępowanie w rozpoznawanej sprawie - do czego doszło przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania Spółki – spowodował dezaktualizację wytycznych zawartych w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. II SA/Rz 268/17, a tym samym odpadły podstawy do kontynuacji tego postępowania, co prawidłowo dostrzegł i uwzględnił organ.

Za bezzasadne Sąd I instancji uznał w związku z tym zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ przepisów postępowania poprzez uchylenie się od jego kontynuacji oraz rezygnację z doprowadzenia do wyjaśnienia okoliczności istotnych do zawarcia przez Spółkę umowy w kontekście wszystkich złożonych w tym postępowaniu ofert. Brak jest także podstaw do podważania skuteczności umów zawartych przez NFZ z oferentami wybranymi w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego na podstawie art. 154 u.ś.o.z.

Jak podsumował Sąd I instancji w przypadku wystąpienia przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jej wyłącznie procesowy charakter oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają badaniu a w przypadku ewentualnego późniejszego postępowania sądowego nie podlegają kontroli zarzuty odnoszące się do przedmiotu odwołania, w tym merytoryczne przesłanki towarzyszące rozstrzygnięciu konkursu ofert.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka A, w której zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest:

I. art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego, a z uwagi na upływ czasu postępowanie to jako bezprzedmiotowe winno być umorzone, kiedy de facto skutkiem uchylenia decyzji organu winno być podjęcie rokowań ze skarżącym (ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie oferty skarżącego) z uwzględnieniem wskazań WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 268/17);

na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

I. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.:

1) w zw. z art. 105 k.p.a. oraz art. 154 ust. 3, 6 i 7 u.ś.o.z. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz przyjęcie, iż w związku z zakończeniem okresu kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej objętych postępowaniem oraz wydatkowaniem wszystkich środków przeznaczonych na te świadczenia:

- postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a zatem organ prawidłowo zastosował art. 105 k.p.a. i umorzył postępowanie w sprawie przy jednoczesnym pominięciu dyrektywy z art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. oraz dyrektywy wynikającej z art. 153 p.p.s.a.;

- uległy dezaktualizacji wytyczne zawarte w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. II SA/Rz 268/17, a tym samym odpadły podstawy do kontynuacji postępowania przed organem;

- nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

kiedy:

- umorzenie postępowania przez organ na zasadzie art. 105 k.p.a. ze względu na zakończenie okresu kontraktowania, do którego odnosiła się sprawa, bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r, (sygn. akt II SA/Rz 268/17) oznacza zupełny brak realnej kontroli nad przeprowadzaniem postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zwłaszcza brak jakichkolwiek konsekwencji prawnych dla wadliwie prowadzonych postępowań przed Oddziałem NFZ, co stanowi oczywistą szkodę nie tylko dla skarżącego oraz ewidentne naruszenie równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 u.ś.o.z.), ale przede wszystkim pacjentów, którzy w ten sposób tracą gwarancję uzyskiwania świadczeń opieki zdrowotnej przez świadczeniodawców spełniających odpowiednie wymagania i standardy; czego nadto dalszą konsekwencją było pozbawienie skarżącego możliwości dysponowania dodatkowymi punktami za ciągłość w kolejno rozpisanym konkursie na świadczenia opieki zdrowotnej na lata 2014-2017 w rodzaju: [...], w zakresie: [...], powiat [...], nr postępowania [...] (w sprawie skarżącego punkty za ciągłość miały znaczenie decydujące w rankingu ocen niezależnie od osiągnięcia maksymalnej punktacji za pozostałe kryteria); postępowanie w sprawie konkursu ofert za lata 2014-2017 ze skargi kasacyjnej organu toczy się przed NSA w Warszawie (sygn. akt WSA w Rzeszowie sygn. akt: II SA/Rz 976/17);

- wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było przedwczesne;

2) w zw. z art. 154 ust. 3, 6 i 7 u.ś.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi skarżącego oraz przyjęciu, iż:

- postępowanie przed organem winno zostać umorzone;

- intencją skarżącego na tym etapie postępowania było przeprowadzenie konkursu ofert od początku i wzruszenie umów już zawartych;

- po uchyleniu decyzji Dyrektora POW NFZ w Rzeszowie nr [...] z dnia [...].06.2014 r. oraz nr [...] z dnia [...].07.2014 r. Organ winien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego;

kiedy:

- na skutek uchylenia przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 268/17) decyzji Dyrektora POW NFZ w Rzeszowie nr [...] z dnia [...].06.2014 r. oraz nr [...] z dnia [...].07.2014 r., postępowanie administracyjne nie "powróciło" do etapu rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 20.05.2014 r. lecz spowodowało obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (wyłącznie w stosunku do skarżącego), co wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (II GSK 2167/13 - wyrok NSA (N) z dnia 25-02-2015);

- obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej winno uwzględniać wskazania WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 268/17), a zatem doprowadzić do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w kontekście wszystkich ofert; w szczególności czy została naruszona zasada równego traktowania świadczeniodawców, zwłaszcza w kwestii wybiórczego przeprowadzenia kontroli oferentów;

- zakończenie okresu kontraktowania i wyczerpanie środków finansowych nie wyłącza obowiązku organu do wykonania wytycznych WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt li SA/Rz 268/17);

II. art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż obowiązek zastosowania wskazań WSA w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 268/17) wygasł a przez to niewykonanie wskazań przez organ (w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej) było prawidłowe, kiedy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, zaś w sprawie nie doszło do zmiany przepisów prawa wyłączających dyrektywę bezwzględnego stosowania art. 153 p.p.s.a.; które to naruszenie przejawia się zwłaszcza brakiem odpowiedniej analizy okoliczności związanej z brakiem kontroli wszystkich podmiotów składających oferty oraz wpływu tej okoliczności na naruszenie art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. (strona 14 uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 268/17);

III. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej (w tym nieustosunkowania się w zaskarżonym wyroku) podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 8, 9, 11 oraz 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W tym miejscu wypada zauważyć, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Konieczne jest więc podanie przepisu z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w sformułowanych zarzutach naruszenia przepisów postępowania, których komplementarny charakter uzasadnia łączne ich rozpoznanie, zmierza do wykazania bezpodstawnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów, uznających, że etap postępowania spowodował obowiązek jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. Tymczasem zdaniem autora, taki sposób procedowania doprowadził do naruszenia art. 153 p.p.s.a. (pkt I ppkt 1,2 pkt II petitum). Nadto doszło do nienależytego wykonania obowiązku kontroli i wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającego na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 8,9,11 oraz 107 § 3 k.p.a., czym Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt III petitum skargi kasacyjnej).

NSA stwierdza, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu wyrażonego w pkt III petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że kontrola postępowania administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji, co znalazło wyraz w zaskarżonym wyroku, była prawidłowa. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć jedynie należy, że powołując się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej sprawy. Skuteczność tego zarzutu zasadniczo zależy zatem od wykazania brakujących elementów oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tego rodzaju uchybienia skarżący kasacyjnie nie wykazał. Z kolei przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność, kryterium kontroli. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. natomiast ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Stawiając zarzut wobec dokonanej przez Sąd I instancji kontroli, skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, granic i charakteru rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy odnoszącej się jedynie do kwestii prawidłowości stanowiska organu o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na upływ okresu, jakiego dotyczyło sporne postępowanie konkursowe. W tym też kontekście należy obecnie rozważać prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji zakresu kontroli sądowej, a co za tym idzie zakresu analizy, którą Sąd ten winien przeprowadzić rozpoznając zarzuty objęte skargą zwykłą. Z tego powodu, odnosząc się do zawartego w punkcie III petitum skargi kasacyjnej zarzutu pominięcia podnoszonych przez skarżącego na etapie skargi do Sądu I instancji zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., należało zważyć co następuje.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że opisane wyżej zarzuty zawarte w skardze zwykłej zostały sformułowane jako naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności wynikających ze wskazań WSA oraz naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, w tym wyjaśnienia, dlaczego organ nie uwzględnił wskazań zawartych w w/w wyroku, a które są dla organu wiążące. W zarzutach tych skarżący na etapie postępowania przed Sądem I instancji kwestionował zatem brak uwzględnienia przez organ wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 268/17 oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego zakres wynikał z tychże wskazań. W ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym na etapie weryfikacji ofert przez Dyrektora POW NFZ, dotyczące wątpliwości co do prawa wykonywania zawodu jednej z osób, przy pomocy których skarżąca Spółka zamierzała wykonywać kontraktowane świadczenia oraz związane z prawidłowym przeprowadzaniem kontroli podmiotów składających oferty.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie wyroku zajął stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne i prawidłowe (o czym mowa będzie niżej), że upływ okresu, którego dotyczyło postępowanie w rozpoznawanej sprawie - do czego doszło przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania Spółki – spowodował dezaktualizację wytycznych zawartych w ww. wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r., a tym samym odpadły podstawy do kontynuacji tego postępowania, co prawidłowo dostrzegł i uwzględnił Dyrektor POW NFZ.

Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak było podstaw, aby organ prowadził postępowanie dowodowe, którego zakres wynikał ze wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. Z tego względu organ nie mógł naruszyć wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wskazany przez skarżącego, skoro postępowania dowodowego nie prowadził.

Z tych względów prawidłowo Sąd I instancji uznał za bezzasadne w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzuty skargi zwykłej wskazujące na naruszenie przez organ przepisów postępowania poprzez uchylenie się od jego kontynuacji oraz rezygnację z doprowadzenia do wyjaśnienia okoliczności istotnych do zawarcia przez Spółkę umowy w kontekście wszystkich złożonych w tym postępowaniu ofert. Zasadnie Sąd I instancji wyłożył również, że w sytuacji zaistnienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, podejmowanie działań mających na celu uzupełnianie materiału dowodowego w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia odwołania pozostawało już bez znaczenia dla takiego sposobu jego zakończenia. Konkludując Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w przypadku wystąpienia przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jej wyłącznie procesowy charakter oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają badaniu a w przypadku ewentualnego późniejszego postępowania sądowego nie podlegają kontroli zarzuty odnoszące się do przedmiotu odwołania, w tym merytoryczne przesłanki towarzyszące rozstrzygnięciu konkursu ofert.

Tak sformułowane stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe, albowiem dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania, sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia istnienia lub braku przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Wykluczone jest natomiast dokonywanie badania istoty rzeczy, tj. merytorycznego aspektu sprawy. Sąd I instancji zasadnie zatem oceniał w kontrolowanej sprawie wyłącznie zasadność umorzenia postępowania, a jednocześnie w sposób prawidłowy uzasadnił brak podstaw do uwzględnienia zarzutów kwestionujących brak ustalenia okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć znaczenie jedynie dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, które jednak ostatecznie nie nastąpiło bo nie mogło nastąpić z przyczyn wskazanych w zaskarżonym wyroku. Jakkolwiek skarżący nie sformułował zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jako wyznaczającego granice orzekania sądu administracyjnego, to jednak NSA uważa za zasadne wskazanie, że w myśl tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi [...] wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2572/95). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 12/96, ONSA z 1997 r. nr 3, poz. 104), w której stwierdzono, że w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot.

Nie sposób zgodzić się, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował naruszenie przez organ art. 105 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Wskazać należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia czy w sprawie zachodzi przesłanka do uznania bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji jego umorzenia - takie stanowisko prezentował organ i podzielił Sąd I instancji - czy też powinno nastąpić rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji. Dodać jedynie można w tym miejscu, że ze skargi kasacyjnej wywieść można, iż kasator inaczej postrzega zakończenie tego etapu postępowania, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia Sądu drugiej instancji.

Przypomnieć należy, że w rozumieniu art. 105 k.p.a. sprawa administracyjna uzyskuje przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne. Co istotne, jeżeli organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, badając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Zauważyć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy było postępowanie konkursowe, którego celem było rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym określono czas trwania umów tj. od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Poza sporem pozostawało, że w momencie wydawania zaskarżonego następnie do Sądu rozstrzygnięcia - podpisane na ten okres umowy na wykonywanie świadczeń z oferentami, którzy uzyskali największą ilość punktów zostały już zrealizowane, zaś przeznaczone na to środki zostały w całości wydatkowane. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania [...] listopada 2017 roku natomiast [...] grudnia 2017 roku utrzymał w mocy tę decyzję. Rację ma zatem organ i Sąd I instancji, upatrujący bezprzedmiotowości postępowania w upływie okresu, jakiego dotyczyło sporne postępowanie konkursowe. Niezależnie bowiem od wyniku złożonego odwołania, nie byłoby możliwe zawarcie ze spółką umowy na wykonywanie świadczeń za okres, który już minął i środki na pokrycie świadczeń zostały już w całości wydatkowane. W przytoczonych okolicznościach za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Związanie organu i sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Utrata mocy wiążącej ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo w razie zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych. Postępując zgodnie ze wskazanymi zasadami zarówno Sąd jak i wcześniej organy musiały uwzględnić zmianę okoliczności faktycznych sprawy tj. zakończenie okresu kontraktowania i realizacji umów jak i wydatkowania przeznaczonych na ten cel środków.

Dodać w tym miejscu trzeba, że wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej, nie mającym oparcia w przepisie art. 154 ust. 3, 6 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, nie jest tak, że na skutek uchylenia przez WSA w Rzeszowie wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 268/17 decyzji POW NFZ w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2014r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2014 roku postępowanie nie "powróciło" do etapu rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 20 maja 2014 roku lecz spowodowało obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (wyłącznie w stosunku do skarżącego), co wyłącza, jego zdaniem, ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie odwołania. Autor skargi kasacyjnej, powołując się zupełnie nietrafnie z uwagi na odmienny stan faktyczny na wyrok w sprawie II GSK 2167/13, nie dostrzega wagi dla formułowanych konsekwencji, rozstrzygnięć organów na skutek złożonego odwołania. Otóż w powołanej sprawie (odmiennie niż w niniejszej) organ rozpoznając odwołanie strony na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uwzględnił je, co nakazywało ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego, a nie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji. W kontrolowanej obecnie sprawie, organ w obydwu instancjach nie uwzględnił odwołania spółki zaś Sąd w wyroku w sprawie II SA/Rz 268/17 uchylił obydwie decyzje, co oznaczało, że jeśli nie doszłoby do zmiany stanu faktycznego sprawy, organ I instancji byłby zobligowany do wydania decyzji w sprawie odwołania. Dopiero uwzględnienie odwołania – do czego nie mogło dojść na skutek zmiany stanu faktycznego i konieczności umorzenia postępowania - mogło doprowadzić do przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze skarżącym ale i to postępowanie nie musi rodzić skutku w postaci zawarcia umowy. Niezależnie od tego istotne, z uwagi na stan faktyczny zaistniały w omawianej sprawie, jest podkreślenie, że skarżący kasacyjnie wadliwie ocenia skutki prawne uchylenia przez WSA w Rzeszowie wyrokiem w sprawie II SA/Rz 268/17 decyzji organu I i II instancji oddalającej jego odwołanie, utożsamiając powyższe ze skutkiem w postaci uwzględnienia odwołania, a tak nie jest.

Podsumowując, zgodzić należy się z organem i aprobującym jego stanowisko Sądem I instancji, że zmiana stanu faktycznego polegająca na zakończeniu okresu kontraktowania i wydatkowaniu środków finansowych na ten okres i cel, skutkowała zasadnym uznaniem, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością uniemożliwiającą dalsze procedowanie, czego konsekwencją jest umorzenie postępowania (por. też a contrario pogląd wyrażony w sprawie o sygn. akt II GSK 748/08).

Zwrócić uwagę należy również, w kontekście zarzutu, zgłoszonego w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. braku realnej kontroli nad przeprowadzaniem postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i wadliwie prowadzonych postępowań przed organami NFZ, co stanowi oczywistą szkodę oraz naruszenie równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 u.s.o.z.), że zarzut ten jest wadliwie skonstruowany, gdyż nie wynika z niego na czym polega istotność wpływu naruszenia przepisów określonych w pkt I petitum skargi kasacyjnej na wynik sprawy. Wystarczające zatem powinno być wskazanie, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie rozstrzyga kwestii obowiązków dyrektora oddziału w związku z uwzględnieniem skargi świadczeniodawcy po oddaleniu odwołania na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 154 ust. 6 ustawy) i uchyleniu zaskarżonej decyzji. O ile w przypadku uwzględnienia odwołania przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie lub też ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy, jeśli jest zawierana z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze, o tyle w przypadku uchylenia decyzji na skutek skargi do sądu administracyjnego nie wskazano trybu postępowania. Wydaje się, że w takim wypadku, gdy okres kontraktowania minął a środki na świadczenia na dany okres zostały rozdysponowane, jedyną możliwą podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Funduszu stanowią zasady ogólne. Takie stanowisko zostało również wyrażone w doktrynie (zob. Iwona Kowalska-Mańkowska w Komentarzu, wyd.III do ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pod red. A. Pietraszewskiej- Macheta).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ powinien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego, a z uwagi na upływ czasu postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, zaś zdaniem podnoszącego zarzut, skutkiem uchylenia decyzji organu powinno być podjęcie rokowań ze skarżącym z uwzględnieniem wskazań WSA w Rzeszowie w wyroku w sprawie II SA/Rz 268/17.

Konstrukcja tego zarzutu jest nieprecyzyjna. Z jednej strony skarżący bowiem formułuje go jako zarzut prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, z drugiej strony odnosi się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do uznania, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Tak sformułowany zarzut, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że Sąd I instancji nie dokonywał w zaskarżonym wyroku wykładni tego przepisu, nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia wyroku i wydanych decyzji a w dalszej perspektywie ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy tj. w tym wypadku podjęcie rokowań.

Przede wszystkim taki sposób procedowania jaki wskazuje kasator, na podstawie powołanego przepisu dotyczy stanu faktycznego w którym nastąpiło uwzględnienie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak wynika z wcześniejszych rozważań taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowym postępowaniu.

Nadto co równie istotne, organy z uwagi na ustalony stan faktyczny, zaakceptowany przez Sąd I instancji, nie podważony zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie rozstrzygały na podstawie tego przepisu a zatem kwestia ta nie była także przedmiotem oceny Sądu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.