Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1085/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/16 oddalił skargę M.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2016 r.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2004 r.) przy jednoczesnym stwierdzeniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu wywołanym wnioskiem J.S. (będącego spadkobiercą I.S. współwłaścicielki majątku ziemskiego [...] [k. 103 akt [...]], któr[ego] drugim współwłaścicielem był S.M.) decyzją z [...] września 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2000 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomości ziemskie [...] podlegają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, dalej dekret).

Na wniosek A.J. (dalej wnioskodawca; następcy prawnego S.M.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z [...] listopada 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2004 r., a przesłanką owego wznowienia był brak udziału w tym postępowaniu bez własnej winy następców prawnych S.M. (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

W następstwie przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, Minister decyzją z [...] grudnia 2013 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 kpa, stwierdził wydanie decyzji z [...] września 2004 r. z naruszeniem prawa [z uwagi na niezawiniony brak udziału A.J. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] września 2004 r.], jednakże odmówił jej uchylenia ze względu na upływ 5 lat od jej doręczenia. W tym kontekście Minister wskazywał, że skuteczne doręczenie ww. decyzji pełnomocnikowi J.S. (jedynej strony uczestniczącej w postępowaniu) nastąpiło dnia 4 października 2004 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.S. (będący jednym ze spadkobierców J.S.), żądając uchylenia decyzji z [...] czerwca 2016 r. i merytorycznego rozpoznania sprawy. W motywach skargi zarzucał organom, że od początku postępowania w sprawie dotyczącej podlegania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wykonały one żadnej merytorycznej czynności. Niewłaściwie ustaliły podmiot i przedmiot postępowania. Podnosił w tym aspekcie między innymi argument, że posługiwały się one w odniesieniu do nieruchomości nazwami geograficznymi "[...]" i "[...]", a nie oznaczeniami geodezyjnymi. Podnosił zarzut, że ustalenia co do podlegania nieruchomości pod działanie przepisów ww. dekretu oparły one na fałszywych jego zdaniem dokumentach. Zarzucał jednocześnie organom rozstrzygającym w tym przedmiocie celowe mataczenie i kierowania się pobudkami ideologicznymi, a samej decyzji z [...] września 2004 r., jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], że nie spełniają one wymogów, by możne je traktować jako decyzje administracyjne (k. 2 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie (k. 5 akt sądowych).

Na rozprawie skarżący podniósł dodatkowo zarzut wadliwego zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy art. 146 kpa. Jego zdaniem przewidziany w tym przepisie pięcioletni termin, po upływie którego nie można uchylić we wznowionym postępowaniu z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa ostatecznej decyzji, nie znajduje zastosowania do sytuacji, w której stronie w ogóle decyzja ta nie została doręczona - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (k.48-57, 58-59 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2016 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.

Postępowanie to może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, przy czym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - a na tę przesłankę powoływał się J.S. żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r. - może to nastąpić wyłącznie na wniosek strony (art. 147 kpa). W sytuacji powołania się przez określony podmiot na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) - poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty już z treści wniosku wynika brak interesu prawnego tego podmiotu w sprawie - weryfikacja statusu podmiotu żądającego wznowienia postępowania jak też kwestii zaistnienia samej przesłanki, odbywa się po wydaniu na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania. Wydanie powyższego postanowienia prowadzi przy tym do uruchomienia postępowania rozpoznawczego składającego się z dwu odrębnych faz: co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Działania organu w ramach tych faz wyznacza art. 151 kpa. Wynika z niego, że jeżeli organ stwierdzi w następstwie wznowienia postępowania, że wskazana w żądaniu podstawa wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała, wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Stwierdzając jej zaistnienie uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Zasada ta doznaje ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 kpa. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 i 2 kpa - tj. nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany w przepisie okres (§ 1), bądź gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). W takim przypadku, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla tej decyzji.

Przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaną w przedmiocie reformy rolnej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r., wskazywaną przez podmiot inicjujący to postępowanie (A.J.) był brak udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją następców prawnych jednego ze współwłaścicieli (S.M.) wchodzących w skład przejętych na cele reformy rolne nieruchomości ziemskich majątków [...] i [...].

To, że nieruchomości te stanowiły przedmiot współwłasności S.M. i I.S. jest okolicznością niesporną. Poza sporem jest również, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i wydane w obu instancjach decyzje o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie zostało doręczone następcy prawnemu S.M., tj. A.J., któremu w postępowaniu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu I instancji i znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Taki stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy.

Istota sporu sprowadza się, co wynika ze zgłoszonych na rozprawie zarzutów skarżącego, do odpowiedzi na pytanie czy w sprawie zaistniała negatywna przesłanka uchylenia decyzji z [...] września 2004 r., opisana w art. 146 § 1 kpa. Skarżący stoi na stanowisku, że sytuacja w której strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu i nie doręczono jej decyzji, nie powoduje, że otworzył się wskazany w tym przepisie termin przedawnienia, a tym samym winno dojść do uchylenia ww. decyzji i rozpoznania sprawy co do jej istoty.

Stanowisko skarżącego Sąd I instancji uznał za błędne. Wskazany przepis stanowi, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.". Posługując się w redakcji tego przepisu zwrotem "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" ustawodawca nie wskazał cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono. Za taką jego interpretacją przemawia objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która to przesłanka ze swej istoty obejmuje m.in. takie sytuacje, w której podmiotowi mającemu w sprawie przymiot strony, bez jego winy, decyzja nie zostaje doręczona. Tego rodzaju pogląd jest przy tym powszechnie akceptowany zarówno w orzecznictwie jaki i doktrynie (wyrok NSA z: 8.9.2016 r. II OSK 2903/14, Lex 2143519; 17.9.2013 r. II OSK 932/12, Lex 1610723; 12.1.2009 r. II OSK 1776/07, Lex 484885).

Nie można zgodzić się z interpretacją art. 146 § 1 kpa, przedstawioną przez skarżącego, wedle której termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że przy takiej wykładni wymienienie w art. 146 § 1 kpa podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie miałoby żadnego sensu. Przyjęcie jej prowadzić by musiało przy tym do wniosku, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co pozostawałoby w sprzeczności zarówno z brzmieniem art. 146 § 1 kpa, jak też ratio legis przyjętego w nim rozwiązania, które odczytywać należy w powiązaniu z ustanowioną w art. 16 § 1 kpa, zasadą ochrony trwałości decyzji administracyjnej, a przez to zapewnienia stabilności stosunków prawnych nią ukształtowanych w sytuacji gdy przetrwały już pewien z[a]łożony przez ustawodawcę okres.

Skoro dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa istotne jest doręczenie decyzji jednej ze stron, a w niniejszej sprawie miało to miejsce w dniu 4 października 2004 r., kiedy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r. odebrał pełnomocnik inicjującego wówczas postępowanie J.S. - M.S. (z.p.o. w teczce opisanej "[...]"), to oczywistym jest, że termin w jakim decyzja ta mogła być uchylona z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w dacie podejmowania przez Ministra decyzji z [...] grudnia 2013 r. już ekspirował. Minister, kierując się dyspozycją art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa, zasadnie odmówił jej uchylenia, stwierdzając jednocześnie, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Podejmując dnia [...] grudnia 2013 r. tej treści decyzję, a następnie utrzymując ją w mocy, organ ów nie naruszył prawa, a skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Kwestia ewentualnych naruszeń prawa, jakich dopuścić się miały organy w postępowaniu zakończonym w trybie zwykłym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [[...] września] 2004 r., na których w swojej skardze przede wszystkim skupił się M.S., wykracza poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżonym aktem, a tym samym nie może być obecnie przedmiotem rozważań Sądu.

Skargę kasacyjną wywiódł M.S., reprezentowany przez r. pr. A.R., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1298/16 w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do mylnego ustalenia, że w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki wznowieniowe;

II. przepisów postępowania, ponieważ uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, a nie zastosowanie art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a, b ppsa przez jego i uchylenie decyzji z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości, gdy Minister naruszył:

1.art. 7, art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 kpa przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny, skutkujące przyjęciem, że A.J. przekroczył ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania mimo, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w dniu 9 czerwca 2009 r., a więc przed upływem pięcioletniego terminu na wznowienie postępowania;

2) art. 61 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez nieuznanie, że do wszczęcia postępowania z wniosku A.J. doszło w dniu 9 czerwca 2009 r.;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 84 § 1 kpa przez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny, skutkujące przyjęciem, że majątek ziemski składający się z kompleksu parkowo- pałacowego [...] oraz majątku [...] (w tym dworu w [...]) stanowiły jedną nieruchomość i w ten sposób spełniały normy obszarowe uzasadniające podleganie dekretowi PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej mimo, że majątek [...] posiadał jedynie 35 ha powierzchni i nie był związany z produkcją rolą, w szczególności:

a) nie podjęto z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo obowiązku stania na straży praworządności, jak również nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

b) bezzasadnie nie dopuszczono dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem ustalenia, jaki obszar w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, miała nieruchomość ziemska [...], stanowiąca współwłasność I.S. i S.M.;

c) zaniechano przeprowadzenia dowodu ze zdjęć lotniczych z 1945 r. mimo konieczności wyjaśnienia sposobu wykorzystania nieruchomości [...];

d) całkowicie pominięto wnioski dowodowe składane przez M.S. dotyczące ustalenia położenia nieruchomości, jej powierzchni, w tym wykonania operatu geodezyjno-prawnego, ustalenia numeru księgi hipotecznej oraz przeznaczenia nieruchomości;

e) błędnie zastosowano art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r.o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 i pominięto, że zawarta przez współwłaścicieli, S.M. i I.S. z F.K. w dniu 25 października 1932 r. umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości wpłynęła na ograniczenie obszaru nieruchomości ziemskiej [...], co dodatkowo potwierdza niepodpadanie tej nieruchomości pod przepisy dekretu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżono wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 73-78 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 19 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że pomiędzy złożeniem wniosku przez A.J. a terminem doręczenia skarżącemu decyzji z [...] września 2004 r. nie minęło 5 lat. Decyzji z [...] września 2004 r. skarżący nie skarżył, bo uważa, że to nie jest decyzja, bowiem nie spełnia wymogów formalnych decyzji.

Pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, natomiast uczestnik postępowania - A.J. wniósł o jej uwzględnienie (k. 114 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

U podstaw niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego leży ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r. Pismem z 9 marca 2010 r. A.J., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją, powołując przy tym, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu [...] (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. Minister zgodnie z wnioskiem wznowił postępowanie. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] września 2004 r. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli: M.S. (strona postępowania administracyjnego) - pismem z 10 stycznia 2014 r. i A.J. – pismem z 30 stycznia 2014 r.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r. (wszystkie powyżej wskazane dokumenty zalegają w nieponumerowanych aktach administracyjnych). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę do WSA wywiódł M.S. (k. 2 akt sądowych).

Na rozprawie przed Sądem I instancji stawił się jedynie M.S., osobiście. Pozostali uczestnicy, w tym A.J., zostali zawiadomieni prawidłowo o terminie rozprawy (k. 37, 45, 58 akt sądowych).

Wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1298/16 złożył wyłącznie M.S., który zaskarżył ów wyrok skargą kasacyjną (k. 61, 73-78 akt sądowych). Strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej, nawet gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony i jej skutecznie doręczone (postanowienie NSA z: 21.12.2007 r. II OZ 1327/07; 29.1.2008 r. I OZ 21/08, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 758, nb 6). A.J., który nie wniósł o sporządzenie uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1298/16, utracił możliwość wywiedzenia skargi kasacyjnej od tego wyroku.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się M.S. wraz z pełnomocnikiem oraz A.J., który wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej (k. 114 akt sądowych).

Z powyższej sekwencji faktów jednoznacznie wynika, że przesunął się punkt ciężkości prowadzonego postępowania. O ile postępowanie wznowieniowe zostało wywołane wnioskiem A.J., to z czasem - przed sądami administracyjnymi - czynnie udzielał się tylko M.S.

Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, 145b kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 zdanie 2 kpa; zgodnie z zasadą rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 395, uw. 2; s. 396, uw. 3; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 794-795 nb 1 pkt 1).

Uprawnienie do skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa w kontrolowanej sprawie nie przysługuje skarżącemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało jednolite stanowisko, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z: 26.1.2009 r. II OSK 51/08; 7.4.2009 r. II OSK 451/08; 18.11.2009 r. II OSK 1781/08; 10.2.2011 r. II OSK 277/10; 9.6.2011 r. II OSK 990/10; 11.9.2011 r. II OSK 913/11; 9.5.2013 r. II OSK 9/12; 23.11.2013 r. II OSK 1475/12; 4.11.2014 r. II OSK 1743/14; 10.12.2014 r. II OSK 1275/13; 3.8.2017 r. II OSK 2896/16, cbosa).

Należy mieć na uwadze, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie można zatem rozszerzająco interpretować przesłanek umożliwiających jego zainicjowanie i prowadzenie (art. 16 § 1 in fine w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa, exceptiones non sunt extendendae). Godziłoby to bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 kpa) oraz w swobodę angażowania się stron w przebieg postępowania.

Sąd I instancji błędnie ocenił, że M.S. miał legitymację procesową do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że skarżący nie był uprawniony do wywiedzenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji skargi kasacyjnej do NSA. Do wniesienia środka zaskarżenia wymagane jest bowiem istnienie pokrzywdzenia (gravamenu) lub interesu prawnego (postanowienie NSA z: 15.6.2010 r., II OZ 547/10; 5.6.2014 r. II OSK 1384/14; 15.5.2015 r. I OZ 251/15, cbosa, uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego - zasada prawna - z 15.5.2014 r. III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. III s. 29-31 uw. 8). Skoro postępowanie wznowieniowe było prowadzone w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to interes prawny w zaskarżeniu decyzji Ministra, a w dalszej kolejności - w zaskarżeniu wyroku WSA, miał tylko A.J., czyli strona postępowania administracyjnego, która bez własnej winy nie brała w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). M.S. był stroną postępowania [...] i mógł zaskarżyć decyzję z [...] września 2004 r. do sądu administracyjnego (będąc o tym prawidłowo pouczony; k. 139 akt [...]). Brak skorzystania z prawa do sądu obciąża stronę. Nieprzekonujące są przy tym twierdzenia, że niewniesienie skargi było wynikiem przekonania, że decyzja z [...] września 2004 r. nie jest decyzją (k. k2v akapit przedostatni; k. 114 akt sądowych). W rzeczywistości nie sposób uznać, że decyzja z [...] września 2004 r. jest "aktem pozornym" ("nieaktem"; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Teksty. Wzory i formularze, wydanie IV, W. Pr. 1970, s. 270; Z. Janowicz – op. cit., s. 441, uw. 12c do art. 156). Wbrew ocenie skarżącego, decyzja z [...] września 2004 r. spełnia wszystkie warunki formalne decyzji (art. 104 § 1 i art. 107 § 1 kpa). Skoro skarżący miał w tym przedmiocie wątpliwości, które motywował przekonaniem o uchybieniach procesowych organu w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2004 r., to tym bardziej wskazane było dać im wyraz przez wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego, bo tylko ów sąd mógł się wiążąco w tej materii wypowiedzieć.

Skargę kasacyjną wywiedzioną przez M.S. należało oddalić z uwagi na wniesienie jej przez nieuprawniony podmiot (uchwała NSA z 11.4.2005 r. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Na powyższe nie wpływa poparcie skargi kasacyjnej przez A.J. na rozprawie. Czym innym jest bowiem poparcie środka odwoławczego wniesionego przez inny podmiot, a czym innym jego wywiedzenie. Do rozpoznania skargi kasacyjnej decydujące i wiążące dla Sądu jest jedynie wniesienie i popieranie skargi kasacyjnej z własnego tytułu.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine ppsa, uznając że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.