Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1597/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych pod zabudowę mieszkaniową uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2013, 267 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 nr [...], którą to decyzją Marszałek Województwa [...] nie wyraził zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. [...] ha położonych w granicach działek o nr ew. [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 17 lipca 2014 r. Wójt Gminy P. wystąpił o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. [...] ha położonych w obrębie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miejscowości B. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN-1) w granicach działek o nr ew. [...] z obrębu [...]. Wniosek złożony został w ramach wykonania uchwały nr [...] Rady gminy P. z dnia [...].09.2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego cześć miejscowości B.

Decyzją z dnia [...] września 2014 nr [...] Marszałek Województwa [...] nie wyraził zgody na przeznaczenie wskazanych we wniosku gruntów leśnych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN-l).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż grunt leśny którego dotyczy wniosek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], na których znajdują się grunty leśne. Nadto organ wskazał, iż wydając ewentualną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego musi wziąć pod uwagę, iż może ona spowodować fragmentację zwartego obszaru leśnego położonego w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Odwołanie z zachowaniem terminu złożył Wójt Gminy P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez wyrażenie zgody lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania SKO w W. wskazało, że podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Przepis ten stanowi, że przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymieniona ostatnio ustawa stanowi, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1), a na te cele można przeznaczać, przede wszystkim, grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1).

Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inny cel oparte jest na uznaniu administracyjnym. Organ rozpoznający wniosek o udzielenie takiej zgody (art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) winien więc zgromadzić i wszechstronnie zbadać materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego a następnie wydać orzeczenie w którym zostanie wyważony interes publiczny i słuszny interes strony. Organ działający w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnych, lecz decyzje będące wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględniające obowiązujące prawo materialne.

Zaskarżona w sprawie decyzja w ocenie organu odwoławczego jest zgodna z obowiązującym prawem i została wydana z należytym wyważeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony skarżącej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy i wykazał, że przyczyną odmowy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych określonych wnioskiem Wójta Gminy P. była potrzeba ochrony gruntów leśnych, które stanowią zwarty obszar leśny położony w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem. Organ I instancji wskazał, iż rozpatrując wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego musi wziąć pod uwagę, iż może ona spowodować fragmentację zwartego obszaru leśnego położonego w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem. Taka sytuacja ma to miejsce w niniejszej sprawie. Działki objęte wnioskiem znajdują się w sąsiedztwie działek nr [...], na których znajdują się grunty leśne. Zatem wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego znajdującego się na działkach nr [...] spowodowałoby fragmentacje zwartego obszaru leśnego i byłoby niezgodnie z zasadami ochrony gruntów leśnych. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że rozpoznając wniosek należy brać pod uwagę także wpływ zmiany na obszary sąsiednie. Wskazało także, iż wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek ochrony gruntów i jednocześnie brak szczególnych okoliczności pozwalających na "odlesienie" spornego obszaru uzasadniały odmowę wydania zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina P., domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015r. oraz decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 roku w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) Art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez nieuprawnione oparcie odmowy wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne - potrzebami ich ochrony (które nie zachodzą w niniejszej sprawie);

2) Art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie dokonanie ustaleń niezbędnych do rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych przesłankach oraz nie zapewnienie stronie dwuinstancyjności postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że zarówno we wniosku o wydanie zgody na zmianę przeznaczenie gruntów, jak i odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] Gmina P. obszernie wskazała zarówno na charakter przedmiotowego terenu, położonego bezpośrednio przy drodze powiatowej, wpisującego się w typową dla gminy zabudowę zagrodową, jak i specyfikę gruntów leśnych, które nie spełniają, w istocie funkcji produkcyjnej (są to mało wartościowe olsy, w dużej mierze samosiewy, znajdujące się na wąskich, prywatnych działkach, przegrodzonych). Na terenie działki [...] przebiega dodatkowo napowietrzna linia elektroenergetyczna 15 k V. Podkreślono, że w sąsiedztwie analizowanego terenu (wzdłuż drogi powiatowej [...]) powstało wiele wydzieleń przestrzennych w postaci trwałych ogrodzeń. Gospodarka leśna na tym terenie jest utrudniona ze względu na małą dostępność działek leśnych z dróg publicznych oraz bezpośrednie bliskie sąsiedztwo zabudowy zagrodowej, zaadaptowanej na cele zabudowy mieszkaniowej oraz usług towarzyszących. Istniejące bariery przestrzenne w postaci ciągów komunikacyjnych, budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz trwałych ogrodzeń uniemożliwiają swobodne przemieszczanie się zwierząt. Obszar opracowania uległ również fragmentacji poprzez budowę dróg oraz domów jednorodzinnych. Duże znaczenie mają ogrodzenia posesji, które już w obecnym stanie uniemożliwiają bądź utrudniają migrację zwierzętom. Również wykorzystanie funkcji społecznych obecnego lasu jest utrudnione, ze względu na rodzaj własności gruntów leśnych, które należą do osób fizycznych oraz osoby prawnej. W związku z tym grunty te nie są ogólnodostępne. Ponadto należy zauważyć, że ze względu na małe areały gruntów leśnych, położone w sąsiedztwie analizowanego obszaru, wyznaczanie ścieżek leśno-edukacyjnych, szlaków pieszych (funkcje społeczne) nie jest możliwe. Ze względu na swoje cechy grunty leśne nie służą rozwojowi kultury, oświaty i nauki oraz edukacji ekologicznej, a także kształtowaniu korzystnych warunków rekreacyjnych dla ogółu społeczeństwa. Z racji małej powierzchni gruntów leśnych funkcja ekologiczna lasów nie pełni swojej pełnej roli. Dotyczy to przede wszystkim braku możliwości wytworzenia się swoistego mikroklimatu. Grunty te nie posiadają cech, służących kształtowaniu klimatu globalnego oraz lokalnego, nie wpływają znacząco na regulację obiegu wody w przyrodzie i nie zapobiegają przeciwdziałaniu powodziom. Grunty leśne zlokalizowane na terenie analizowanych działek nie są objęte statutem lasów ochronnych.

Podkreślono także, że w sąsiedztwie analizowanego obszaru (dz. ew. nr [...]) zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa, która powstała w wyniku przyjętych w latach osiemdziesiątych założeń planistycznych, których kontynuacją są ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miejscowości B. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN-I) w granicach działek o nr ew. [...] z obrębu [...]. Tym samym należy podkreślić fakt, że przedmiotowe działki, w nieobowiązującym na dzień dzisiejszy Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., znalazły się w jednostce planistycznej z zabudową mieszkaniową mieszaną (MR/MN), gdzie ustalono na głębokość 50 metrów od drogi powiatowej utrzymanie i rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej.

W ocenie skarżącej wszystkie te okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy przez organy obu instancji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo podkreślenia konieczności wyważenia sprzecznych interesów przy rozpoznawaniu sprawy o uznanie administracyjne, ograniczyło się jedynie do pokreślenia, że organ I instancji zasadnie wykazał, że przyczyną odmowy zgody była "ochrona gruntów leśnych, które stanowią zwarty system leśny" oraz że zmiana "może spowodować fragmentację obszaru leśnego położonego w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem. Organ II instancji pominął więc istotne okoliczności podnoszone w odwołaniu Wójta Gminy P., oparte o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Powoduje to naruszenie wskazanych na wstępie przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, przywołania przepisów prawa, orzecznictwa oraz analizy zarzutów odwołania. Nie rozpoznał jednak jej ponownie merytorycznie, tym samym w ocenie Sądu organ uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a.

Zgodnie bowiem z przywołanym art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Podkreślić jednak należy, stosownie do art. 127 k.p.a., składając odwołanie od decyzji organu I instancji, strona ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji, niemniej jednak niezależnie od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ją ocenić. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano na wstępie organ odwoławczy w ogóle nie dokonał jej odrębnej, indywidualnej analizy, pod kątem możliwości wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia określonych we wniosku skarżącej gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. [...] ha położonych w obrębie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miejscowości B. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN-1) w granicach działek o nr ew. [...] z obrębu [...].

Jak wynika z akt sprawy zarówno we wniosku, jak i odwołaniu strona skarżąca opisała charakter terenu objętego wnioskiem. Podkreślając, że jest on położony bezpośrednio przy drodze powiatowej, wpisuje się w typową dla gminy zabudowę zagrodową, jak i specyfikę gruntów leśnych, które nie spełniają zdaniem wnioskodawcy funkcji produkcyjnej (są to mało wartościowe olsy, w dużej mierze samosiewy, znajdujące się na wąskich, prywatnych działkach, przegrodzonych). Wskazano także, że na terenie działki [...] przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 15 k V. W sąsiedztwie (wzdłuż drogi powiatowej [...]) powstało zaś wiele wydzieleń przestrzennych w postaci trwałych ogrodzeń. Gospodarka leśna na tym terenie jest zatem utrudniona ze względu na małą dostępność działek leśnych z dróg publicznych oraz bezpośrednie bliskie sąsiedztwo zabudowy zagrodowej, zaadaptowanej na cele zabudowy mieszkaniowej oraz usług towarzyszących. Strona wskazała także, że istniejące bariery przestrzenne w postaci ciągów komunikacyjnych, budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz trwałych ogrodzeń wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ I instancji uniemożliwiają swobodne przemieszczanie się zwierząt, a obszar uległ również fragmentacji poprzez budowę dróg oraz domów jednorodzinnych. Również wykorzystanie funkcji społecznych obecnego lasu jest utrudnione, ze względu na rodzaj własności gruntów leśnych, które należą do osób fizycznych oraz osoby prawnej. Grunty te nie są ogólnodostępne. Skarżący wskazał również, że z racji małej powierzchni gruntów leśnych funkcja ekologiczna lasów nie pełni swojej pełnej roli. Podkreślono także, że w sąsiedztwie analizowanego obszaru (dz. ew. nr [...]) zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa, która powstała w wyniku przyjętych w latach osiemdziesiątych założeń planistycznych, których kontynuacją są ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miejscowości B. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN-I) w granicach działek o nr ew. [...] z obrębu [...]. Przedmiotowe działki, w nieobowiązującym na dzień dzisiejszy Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., znalazły się w jednostce planistycznej z zabudową mieszkaniową mieszaną (MR/MN), gdzie ustalono na głębokość 50 metrów od drogi powiatowej utrzymanie i rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej.

Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę i nie odniósł się to w/w kwestii, które w ocenie skarżącej podważały stanowisko organu I instancji.

Sąd podzielił zatem zarzuty skargi, w zakresie w jakim skarżąca wskazuje, że wszystkie te okoliczności powinny były zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo podkreślenia konieczności wyważenia sprzecznych interesów przy rozpoznawaniu sprawy o uznanie administracyjne, ograniczyło się jedynie do wskazania, że organ I instancji zasadnie wykazał, że przyczyną odmowy zgody była "ochrona gruntów leśnych, które stanowią zwarty system leśny" oraz że zmiana "może spowodować fragmentację obszaru leśnego położonego w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem. Organ II instancji pominął więc istotne okoliczności podnoszone w odwołaniu skarżącej, oparte o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, mające wskazywać na niezasadność odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (tj. m.in. mała powierzchnia terenu, istniejące ogrodzenia wpływające na brak możliwości przemieszczania zwierząt, zagospodarowanie działek sąsiednich, ustalenia wcześniejszego planu, brak ogólnodostępności obszaru). Powoduje to naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Całkowite pominięcie tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji prowadzi zaś do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., miał obowiązek wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie organ uchybił temu obowiązkowi. Ocena taka powinna znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym decyzji i powoływać fakty, które wskazują, że stanowisko organów jest zasadne.

Tymczasem, jak wskazano powyżej w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyjaśniło zarzutów podnoszonych w odwołaniu, które w ocenie strony skarżącej podważały zasadność stanowiska organu I instancji.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.