Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 247/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77,art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Klubu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...], którą to decyzją po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Powiatowych od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 83.300.150,01 zł za zniszczenie 217 drzew, spowodowanie niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, rosnących na działce o numerze ewidencyjnym [...] – pas drogowy drogi powiatowej nr [...] działając w oparciu o art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 586 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 88 ust. 1 pkt 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 roku Klub [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec Starosty, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, w związku ze zniszczeniem drzew rosnących na drodze powiatowej [...], spowodowanym na skutek niewłaściwie wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych. Badając stan faktyczny na wstępie Burmistrz ustalił iż zarządca drogi powiatowej jest Zarząd Dróg Powiatowych.

W dniu [...] kwietnia 2014 roku organ wydal dwa postanowienia. Pierwsze o wszczęciu postępowania administracyjnego, o czym powiadomiono stronę tj. Zarząd Dróg Powiatowych. Drugim postanowienie organ odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Klubu [...], uzasadniając powyższe brakiem wykazania istnienia interesu społecznego. W następstwie wniesionego odwołania przez Klub [...] na drugie postanowienie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło m. in., że wszczęcie postępowania wobec Zarządu Dróg Powiatowych w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew oznaczało jednoczesne dopuszczenie Klubu [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W dniu [...] maja 2013 r. roku organ przeprowadził oględziny drzew na których wykonano zabiegi pielęgnacyjne. W trakcie oględzin ustalono, że zabiegom pielęgnacyjnym polegającym na przycięciu korony poddano 217 klonów zwyczajnych, które ponumerowano oraz zmierzono obwód na wysokości 130 centymetrów. Ustalono, że powyższe zabiegi pielęgnacyjne wykonano w okresie grudzień 2012 – luty 2013 rok. Zabiegi te zostały wykonane przez firmę "G" A.S. na zlecenie Zarządu Dróg Powiatowych. W trakcie oględzin wskazano, że 10 drzew spośród wszystkich podanych oględzinom, a które oznaczono nr 25, 32, 36, 52, 68, 77, 79, 112, 124 i 206 nie rokowały na przeżycie w następstwie dokonanych cięć pielęgnacyjnych.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku organ przekazał Klubowi [...] odpis postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, oraz protokół z przeprowadzonych oględzin.

Następnie dokonując analizy dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego organ wydał postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa celem oceny stanu zdrowotnego drzew wskazanych przez Zarząd Dróg Powiatowych jako obumarłe przed dokonaniem cięć pielęgnacyjnych. Po przeprowadzeniu w dniu [...] września 2013 roku oględzin 10 drzew, co do których ustalono, że nie rokują one szans przeżycia została sporządzona przez biegłego M.K. ekspertyza, w które stwierdzono, że 6 drzew o nr 26, 31, 36, 68, 112 i 124 może zachować żywotność w 3-letnim okresie oceny przeżywalności, jest jednak mało prawdopodobne, że odtworzą one korony. W przypadku drzew o nr 52, 77, 79 i 206 stwierdzono utratę żywotności. W odpowiedzi na pismo organu z dnia 5 grudnia 2013 roku zobowiązujące Zarząd Dróg Powiatowych o przedłożenie zdjęć archiwalnych dotyczących stanu drzew odnośnie których ustalono całkowity brak żywotności strona zwróciła się o ustalenie przy użyciu sprzętu typu PiCUS – tomografu dźwiękowego, jaki był ich stan przed dokonaniem cięć pielęgnacyjnych, a w szczególności wykrycie chorób oraz pustek w pniach żywych drzew.

Na pytanie skierowane w tym przedmiocie przez organ do biegłego dendrologa J.S. udzielił on odwiedzi, że ten rodzaj badań może jedynie zobrazować stan drzewa tylko na dzień dokonania badania. Nie można wnioskować co do przyczyn zaistniałych wad w budowie wewnętrznej pnia drzewa, ani co do czasu ich powstania.

Organ dołączył następnie otrzymane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze obrazujące stan koron drzew w 2011 roku.

W dniu 18 marca 2014 roku wpłynęło do siedziby organu pismo Zarządu Dróg Powiatowych informujące, że w dniu [...] lutego 2014 roku uległo spaleniu drzewo rosnące w pasie drogowym drogi powiatowej [...]. Do pismo dołączono zaświadczenie stwierdzające zaistnienie powyższego zdarzenia, wystawione przez Komendę Powiatową Straży Pożarnej oraz potwierdzające jego ścięcie po ugaszeniu pożaru. Było to drzewo oznaczone nr 77.

W dniu [...] kwietnia 2014 roku Burmistrz Miasta i gminy wydał decyzję, którą to decyzją w parciu o art. 85 ust. 1 i 4 , art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 3 i 8, art. 89 ust. 1 oraz art. 91 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 roku w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. z 2004 r. Nr 219 , poz. 2229), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew z dnia 13 października 2004 roku (Dz.U. Nr 228, poz. 2306) oraz art. 61 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 oraz art. 104 k.p.a. orzekł w punkcie 1 o wymierzeniu Zarządowi Dróg Powiatowych administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 217 drzew, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, rosnących na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w wysokości 83.300.150,01 zł wymieniając jednocześnie jakiej wysokości wymierzono karę za poszczególne drzewo. W punkcie 2 decyzji ustalono termin uiszczenia kary w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna w cześci dotyczącej zniszczenia drzew nr 52,77, 79 i 206 w wysokości 1.566.892,32 zł . Natomiast w punkcie 3 decyzji odroczono termin płatności części kary określonej w pkt 1 decyzji ustalonej za zniszczenie drzew nr 1-51, 53-76, 78, 80-205, 207-217 w wysokości 81.733.257,69 zł na okres 3 lat. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie przytoczony treść art. 88 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy o ochronienie przyrody zgodnie z którym organ wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Zdaniem organu zniszczenie drzew było następstwem niewłaściwego przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych polegających na obcięciu w całości korony każdego z drzew. Wskazano, że podmiotem odpowiedzialnym za zniszczenie drzew w niniejszej sprawie jest Zarząd Dróg Powiatowych, który jako zarządca drogi powiatowej [...] zlecił innemu podmiotowi wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych, które doprowadziły do zniszczenia drzew, co wynika z dyspozycji art. 88 ust. 5 i 6 cytowanej ustawy. Mając na uwadze ustalenia stwierdzenia zawarte w opinii sporządzonej przez biegłego dendrologa M.K. z których wynika , że stopień uszkodzenia drzew oznaczonych nr 1-51, 53-76, 78, 80-205, 207-217 nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia koron, odroczono na podstawie art. 88 ust. 3 płatność części administracyjnej wymierzonej za zniszczenie tych drzew w łącznej wysokości 81.733.257,69 zł okres 3 lat. Natomiast przyjmując za wyżej wskazaną opinią, że drzewa oznaczone nr 52,77, 79 i 206 nie wykazywały oznak żywotności, w oparciu o art. 88 ust. 2 ustawy wyznaczono termin 14-dniowy uiszczenia kary wymierzonej za zniszczenie tych drzew w łącznej wysokości 1.566.892,32 zł. Organ uzasadniając decyzję w tej części stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zdjęcia lotnicze i zdjęcia z portalu google.maps.pl pozwala na ustalenie, że przedmiotowe drzewa były żywotne przed wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Za takim stwierdzeniem przemawia również działanie Zarządu Dróg Powiatowych. Logicznym byłoby usunięcie obumarłych drzew, zamiast wykonywanie prac polegających na ich ogłowieniu. O żywotności drzewa oznaczonego nr 52 przemawia fakt zamalowania maścią miejsc wykonania cięć, którą to czynność wykonuje się na żywym drzewie co pozwala przyjąć, że w chwili cięć drzewo posiadało w górnej części żywą koronę. Drzewo nr 77 pomimo otworów w pniu i częściowej posuszy również posiadało połowę korony , na której znajdowały się liście. Drzewo nr 79 nie posiadało ubytków w koronie, która była w całości pokryta liśćmi. Podobnie drzewo nr 206. Powyższe ustalenia organ poczynił w oparciu o załączone do akt zdjęcia lotnicze wykonane w 2011 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji Złożył Zarząd Dróg Powiatowych. W złożonym odwołaniu podniesiona zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego nie zastosowanie w stosunku do objętych zabiegami pielęgnacyjnymi drzew oznaczonych nr 52, 79 i 206. Zdaniem strony z treści opinii sporządzonej na zlecenie organu nie wynika, że zabiegi pielęgnacyjne przyczyniły się do zniszczenia tych drzew oraz, że utrata żywotności tych drzew ma charakter trwały. Nadto nie uwzględniono, że wykonywane przez Zarząd Dróg Powiatowych prace pielęgnacyjne mają charakter zabiegów leczniczych mających na celu przywrócenie stanu ich żywotności. Uzasadnia to przyjęcie pozytywnych rokowań w takim samym stopniu jak do pozostałych 213 drzew zachowania ich żywotności jak i przywrócenia korony. Nadto podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody przez wymierzenie kary pieniężnej w części dotyczącej drzewa oznaczonego nr 77 mimo braku przesłanek do uznania, że przed bezspornym i niezależnym od Zarządu Dróg Powiatowych spaleniem tego drzewa nie występowały, tak jak w przypadku pozostałych 216 drzew oznaki jego żywotności wskazujące na możliwość odtworzenia korony. Podnosząc powyższe zarzuty strona wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji przez objęcie wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew o nr 52,79 i 206 w wysokości 1.566.892,32 zł w oparciu o art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody odroczeniem jej płatności na okres 3 lat oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej drzewa oznaczonego nr 77 i umorzenie postępowania w tej części z uwagi na brak przedmiotu decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzupełnieniu odwołania w piśmie z dnia [...] maja 2014 roku strona podniosła nadto, że podejmowane przez stronę po obcięciu koron zabiegi mają na celu poprawić i utrzymać w dobrej kondycji wszystkie drzewa rosnące w pasie drogi powiatowej w tym o nr 52, 79 i 206. Są tego pierwsze wymierne efekty między innymi odnośnie oznak żywotności drzewa o nr 52 na którym pojawił się ulistniony żywy pęd.

Po rozpoznaniu dowołania wspomniana na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na mocy art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną między innymi za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonywaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Termin płatności kary zgodnie z ust. 3 cytowanego powołanego artykułu odracza się na okres trzech lat jeżeli stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwość odtworzenia korony i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew. Wymierzona kara jest umarzana po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzew albo otworzenia tych drzew. Wskazane przepisy stanowiły podstawę prawną wydania decyzji przez organ I instancji. Przez niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych należy rozumieć wszelkie działania wykraczające poza dozwolone zabiegi określone w art. 82 ust. 1a ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem w obrębie korony drzew na terenach zieleni lub zadrzewieniach mogą wyłącznie obejmować usuwanie gałęzi obumarłych, nadłamanych lub wchodzących w kolizję z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi, kształtowanie korony drzewa, którego wiek nie przekracza 10 lat, utrzymanie formowanego kształtu korony drzewa. Ustalenie, że wykonane zabiegi pielęgnacyjne wykraczały poza wyżej dozwolony zakres będzie oznaczało wykonanie niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych i w konsekwencji skutkowało nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Termin płatności powyższej kary należy jednak zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy odracza się na okres trzech lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzewa nie wyklucza zachowania jego żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności drzewa. Tym samym wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej wymaga ustalenia czy drzewo poddane niewłaściwym zabiegom pielęgnacyjnym zostało uszkodzone w takim stopniu który nie wyklucza ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony, poprzez podjęcie przez posiadacza nieruchomości działania w celu zachowania ich żywotności. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że drzew rosnące w pasie drogi powiatowej [...] zostały poddane przez skarżącego niewłaściwym zabiegom pielęgnacyjnym. Wynika to zarówno z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin jak i opinii sporządzonej przez biegłego dendrologa M.K.. Tym samym w świetle art. 88 ust. 1 pkt 3 organ I instancji był zobowiązany nałożyć administracyjną karę pieniężną. Jednakże przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczającym do uznania czy wykonane zabiegi doprowadziły do uszkodzenia wszystkich przedmiotowych drzew (łącznie 217 sztuk) jak to podnosi skarżący w odwołaniu, z możliwością odroczenia płatności wymierzonej z tego tytułu kary, czy też tak jak rozstrzygnięto w zaskarżonej decyzji wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie określonych 217 sztuk drzew, z odroczeniem płatności kary dotyczącej wyłącznie 213 sztuk z tych drzew. Chodzi tu zarówno o ocenę stanu zdrowotnego drzew określonych w zaskarżonej decyzji pod pozycją 52, 77, 79 i 206 przed dokonaniem na nich zabiegów pielęgnacyjnych jak i ocenę wpływu dokonanych zabiegów pielęgnacyjnych na stan ich żywotności. Jak wynika ze stanowiska skarżącego drzewa o numerach 52, 79 i 206 są w takim samym stanie żywotności jak pozostałe co udokumentowano przedkładając zdjęcie jednego z nich z widocznymi żywotnymi odrostami, a drzewo nr 77 uległo spaleniu z przyczyn obiektywnych, brak jest możliwości podjęcia działań w celu zachowania jego żywotności. Nadto zarzuty podniesione przez skarżącego zdaniem Kolegium uzasadnia konieczność ponownego ustalenia obwodu pni drzew o nr 52, 77, 79 i 206. Wynik powyższego pomiaru ma istotny wpływ na wysokość orzeczonej kary pieniężnej. Brak ustalonego w tym zakresie jednoznacznego stanu faktycznego uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne odwołania. Wobec powyższego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien ustalić stan drzew o nr 52, 77, 79 i 206 i wskazać, czy i które z nich uległy ewentualnemu zniszczeniu na skutek nieprawidłowego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych w takim stopniu, że brak jest możliwości zastosowania art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W odniesieniu do drzewa oznaczonego nr 77 konieczne jest ustalenie wpływu na jego żywotność okoliczności związanych z pożarem tego drzewa. W przypadku ustalenia, że pożar tego drzewa miał miejsce po wykonaniu zabiegu pielęgnacyjnego organ winien ustalić wpływ zakresu tego zabiegu na możliwość zachowania żywotności drzewa, a zatem możliwości odroczenia terminu płatności wymierzonej kary za jego zniszczenie. Pożar drzewa w tym przypadku miałby znaczenie jako okoliczność w sprawie umorzenia odroczonej kary. Nadto Kolegium zaleciło organowi I instancji dokonania ponownie pomiarów obwodu drzew w zakresie w jakim kwestionuje te ustalenia skarżący, albowiem te ustalenia mają wpływ na wysokość orzeczonej kary pieniężnej.

W złożonej skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Klub [...] wnosił o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w II instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z akt sprawy administracyjnej wynika w sposób jednoznaczny, że pożar drzewa oznaczonego nr 77 miał miejsce po wykonaniu zabiegu ogłowienia Wynika to zarówno z zaświadczenia wystawionego przez Komendę Powiatową Straży Pożarnej jak i z protokołu z przeprowadzonych oględzin drzew noszącego datę [...] maja 2013 roku jak i sporządzonej opinii przez biegłego dendrologa M.K.. Potwierdzają to również zdjęcia dołączone do akt sprawy z portalu www.maps.google.pl. na których wynika, że posiada ono część żywej korony. Co do ustalenia żywotności zdrowotnej drzew o nr 52, 77, 79 i 206 przed wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych wnoszący skargę stwierdził, że na załączonych zdjęciach lotniczych widać, że są one żywe, posiadają ulistnione korony. Natomiast ocena wpływu przeprowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych znajduje się w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania opinii przez biegłego dendrologa. Wynika z niej, że żywotność drzew o nr 52,77, 79 i 206 równa się "0". Ponadto co do różnicy obwodów pni drzew o nr 52 i 77 podniesiono, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2013 roku przeprowadzonych w obecności pracowników Zarządu Dróg Powiatowych oraz podczas sporządzania opinii w zakresie dendrologii dokonano pomiaru obwodu pni tych drzew a otrzymane wyniki były identyczne, tym samym brak jest podstaw do ich kwestionowania.

W odpowiedzi na złożoną skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego umożliwia stronie na każdym etapie tego postępowania zgłaszania nowych dowodów i nowych okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. W odwołaniu od decyzji Zarząd Dróg Powiatowych wskazał na takie nowe dowody i nowe okoliczności, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie a dotyczące zarówno oceny stanu drzew o nr 52, 77, 79 i 206 przed dokonaniem na nich zabiegów pielęgnacyjnych jak i oceny wpływu dokonanych zabiegów na stan ich żywotności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest legalność, tj. zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. W ramach tak określonej kognicji uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające postawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto wskazać należy na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie a nie jedynie w granicach wyznaczonych zarzutami.

Bezspornym w niniejszej sprawie było, że podstawę prawną wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew stanowi art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Termin płatności kar wymierzonych na podstawie art. 88 ust. 1 odracza się na okres trzech lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności drzew lub krzewów. Wymierzona kara jest umarzana po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzew albo odtworzenia korony tych drzew, co wynika z ust. 4 w/w artykułu. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący – Zarząd Dróg Powiatowych z tytułu pełnienia zarządu drogami powiatowymi Powiatu jest posiadaczem nieruchomości na której rosną drzewa, za zniszczenie których wymierzono decyzją organu I instancji administracyjną karę pieniężną, jak i okoliczność, że na zlecenie tego podmiotu osoba trzecia wykonała zabiegi pielęgnacyjne, które zostały wadliwie wykonane i doprowadziły do pozbawienia od 90 do 100% pierwotnej korony (tzw. ogłowienia). Sposób wykonania zleconych zabiegów pielęgnacyjnych wykraczał niewątpliwie poza dozwolone zabiegi pielęgnacyjne określone przepisem art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody. Wynika to nie tylko z protokołu oględzin drzew sporządzonego w dniu [...] maja 2013 roku, ale także z dołączonej dokumentacji fotograficznej przedstawiającej stan drzew po wykonanych zabiegu. Powyższe znajduje również potwierdzenie w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania opinii przez biegłego dendrologa dr inż. M.K..

Spornym w niniejszej sprawie była kwestia zastosowania instytucji odroczenia płatności wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew oznaczonych nr 52, 77, 79 i 206 w oparciu o art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wraz z konsekwencjami wynikającymi z zastosowania tego przepisu. Organ I instancji zajął stanowisko, że wobec braku całkowitej żywotności tych drzew nie ma podstaw do odroczenia orzeczonej kary co w następstwie wniesionego odwołania przez Zarząd Dróg Powiatowych zakwestionował organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji nakazując ponowne zbadanie powyższej okoliczności. Natomiast wnoszący skargą Klub [...] zakwestionował w tym zakresie ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Dokonując w tym zakresie oceny decyzji organu II instancji należy zwrócić uwagę, że delikt administracyjny określony w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody dotyczy działania sprawcy, które doprowadziły do zniszczenia drzewa przez ograniczenie wartości związanych z ukształtowaniem i posiadaniem korony, do której największe znaczenie przywiązuje ustawodawca. Do takiego stwierdzenia upoważnia między innymi treść postanowień art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody określający dopuszczalny zakres zabiegów w obrębie korony drzewa. Pod pojęciem zniszczenia drzewa w rozumieniu w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy należy rozumieć utratę żywotności i niemożność odtworzenia korony przez drzewo. Mówiąc jednak o podstawach pociągnięcia do odpowiedzialności za delikt stypizowany w art. 88 ust. 1 pkt 3 nie można jednak zapominać o tym, że kara administracyjna kara pieniężna oprócz charakteru typowo represyjnego ma stymulować podmioty korzystające ze środowiska do podejmowania działań zmierzających do usunięcia przyczyny wymierzenia kary. W związku z tym wymierzenie kary pieniężnej musi skutkować faktycznym jej uiszczeniem. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew lub krzewów na skutek wadliwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 88 ust. 3 ustawy kary pieniężne za zniszczenie drzew odracza się na okres trzech lat jeżeli stopień uszkodzenia nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 88 ust. 4, jeżeli zniszczone drzewa lub krzewy zachowały żywotność, wymierzona kara pieniężna podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Jeżeli zatem podmiot ponoszący odpowiedzialność wykaże, że podjął działania zmierzające do zachowania żywotności przez drzewa lub krzewy poddane wadliwym zabiegom pielęgnacyjnym, to może skorzystać z instytucji odroczenia terminu płatności kary. Podstawą odmowy zastosowania instytucji odroczenia płatności wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej jest wykazanie przez organ, że zniszczenie drzew lub krzewów w następstwie wadliwie wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych ma charakter trwały, nieodwracalny, tj. stopień uszkodzenia drzew lub krzewów w następstwie przeprowadzonych wadliwie zabiegów pielęgnacyjnych wyklucza zachowanie ich żywotności oraz możliwość odtworzenia korony. Winno to nastąpić poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ wymierzający karę z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 k.p.a., określającego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą winien on podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Jak wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zasadnie stwierdzono istotną różnicę oceny ustalonego stanu faktycznego przez organ I instancji i przedstawioną w uzasadnieniu jego decyzji a stanem faktycznym przedstawionym w odwołaniu przez skarżącego mające wpływ na ocenę możliwości zastosowania instytucji odroczenia płatności orzeczonej administracyjnej kary pieniężnej m. in. odnośnie żywotności drzew oznaczonych nr 52, 77, 79 i 206. Skarżący między innymi podniósł, że wbrew twierdzeniom organu I instancji drzew oznaczone nr 52, 79 i 206 zachowały żywotność oraz zaobserwowano oznaki odbudowy zniszczonych koron drzew, o czym świadczy między innymi pojawienie się pierwszych żywych pędów na drzewie oznaczonym nr 206, co udokumentowano przedkładając zdjęcie tego drzewa. Jest to niewątpliwie okoliczność istotna do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wymagająca sprawdzenia, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w oparciu o art. 77 k.p.a. Wbrew stwierdzeniom wnoszącego skargę dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie został zebrany i oceniony zgodnie wymogami w/w przepisu. Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia dendrologiczna przez dr inż. M.K. nie zawiera jednoznacznej odpowiedzi na istotne do niniejszej sprawy pytanie czy stopień uszkodzenia drzew w następstwie wadliwie wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych wyklucza zachowanie ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzew oznaczonych nr 52, 77, 79 i 206. Powyższe ustalenie bowiem może stanowić podstawę odmowy zastosowania przez organ I instytucji odroczenia płatności orzeczonej kary pieniężnej. Jak wynika z treści opinii, biegły stwierdził jedynie, że w dniu przeprowadzonych przez niego oględzin drzewa te nie wykazywały zewnętrznych cech żywotności. Na podstawie oględzin drzew nie jest możliwe jednoznaczne określenie ich stanu żywotności przed oględzinami. W sposób jednoznaczny stwierdził, że celem ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest pozyskanie oraz analiza archiwalnych materiałów dowodowych przez ich zniszczenie. Zawarta w aktach administracyjnych dokumentacja w chwili przekazania akt organowi, w tym ortofotomapy nie jest wystarczająca. Stanowisko organu II instancji jest więc zasadne. Jednocześnie opisując stan powyższych drzew na dzień oględzin biegły wskazał, jakie stwierdził ich schorzenia uzasadniające w/w wątpliwości. Tym samym Kolegium prawidłowo stwierdziło, że dotychczas przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ I instancji odnośnie spełnienia przesłanek określonych w art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, nie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a i wymaga w tym zakresie uzupełnienia, a następnie przedstawienia jego wyników w uzasadnieniu decyzji w oparciu o kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a. Te same uwagi należy odnieść do stanu żywotności i możliwości odtworzenia korony przez drzewo oznaczone nr 77. Należy zaznaczyć, że fakt, iż drzewo to spłonęło już po dokonaniu wadliwych zabiegów pielęgnacyjnych, nie zwalnia organu od ustalenia czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odroczenia płatności kary pieniężnej na dzień ich wykonania przy możliwości skorzystania z dostępnych dowodów. Zasadne jest również stanowisko Kolegium, iż koniecznym jest również ponowne ustalenie a właściwie sprawdzenie obwodu drzew stanowiących przedmiot sporu, z uwagi na zakwestionowanie tych pomiarów przez Zarząd Dróg Powiatowych w złożonym odwołaniu w oparciu o pomiary dokonane przez dendrologa J.S. (skarżący dołączył do odwołania dowód stwierdzający inny obwód powyższych drzew, co ma wpływ na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, którą oblicza się m. in. w przy uwzględnieniu obwodu pnia zniszczonego drzewa).

Rozpoznając skargi należy również zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926) orzekł, iż art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z pkt 2 w/w wyroku wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 2697/14 w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego utraty mocy obowiązującego przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, faktu stwierdzenia niezgodności z konstytucją RP wyżej wymienionych norm, jak również funkcji i ustrojowe zadania sądów administracyjnych pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd wyżej wymienionych przepisów.

W niniejszej sprawie wysokość kary pieniężnej została ustalona w oparciu o art. 89 ust. 1, co do którego stwierdzono, że jest niezgodny z art. 64 ust. ust. 1 i 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał akceptując wprowadzenie i utrzymanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z tego ograniczenia prawa własności jak i zagrożenie karą m. in. za zniszczenie drzewa uznał, że kara ta w określonych warunkach może stanowić sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym. Nie uwzględnia specyfiki tych sytuacji, gdy drzewo zostało uszkodzone siłami przyrody lub jego chorobą. Wysokość kary określona sztywno nie pozwala w takiej sytuacji uwzględnienia faktycznego stopnia uszczerbku w przyrodzie. Z istoty orzeczenia wynika, że ustawodawca w określonym terminie winien wprowadzić w życie nowe regulacje dotyczące zasad określania wysokości administracyjnej kary pieniężnej uwzględniającej powyższe okoliczności co zapewni m.in. uwzględnienie faktycznego uszczerbku w przyrodzie.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nie podlegającą uwzględnieniu należało oddalić.