Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 651/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. A.B.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, znak: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] roku, nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "Parku elektrowni wiatrowych A", - na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 art. § 1 oraz w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2096 z późn. zm.) (powoływanej dalej jako k.p.a.) utrzymało w mocy swoją decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

na wniosek B Sp. z o.o. Burmistrz Gminy i Miasta W. wydał w dniu [...] roku decyzję nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "Parku elektrowni wiatrowych A", składającej się z 14 turbin zlokalizowanych w całości w granicach gminy W. w obrębach ewidencyjnych: D. na działce nr 135; Ł. na działkach nr: 204, 147, 148, 71, 72, 73, 74, 1, 2, 32, 33, 62, 61, 215, 216, 218, 67; R. na działkach nr: 412, 413, 414, 393, 365, 366; M. na działkach nr: 61, 39, 40; G. na działkach nr: 11/2, 12.

O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił R. P. zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegającym na: oparciu o błędne dane dotyczące ilości i rodzaju chronionych gatunków (art. 82 ust. 1 pkt 1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. z 2018 r ., poz. 2081, dalej zwanej ustawą), błędnie wykonanym raporcie oddziaływania na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy), braku w uzasadnieniu decyzji informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 1b tiret pierwsze ustawy), błędnym określeniu obszaru oddziaływania turbin wiatrowych składających się na "Park elektrowni wiatrowej A", w wyniku czego nie została zbadana i właściwie określona kumulacja oddziaływań istniejącej farmy C z planowaną farmą wiatrową A (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy), przedstawieniu do uzgodnienia właściwym organom błędnego raportu oddziaływania na środowisko, w którym wskazano, że farma C znajduje się w znacznej odległości od planowanej farmy wiatrowej i nie będzie zachodziła między tymi przedsięwzięciami kumulacja oddziaływań, co spowodowało wadliwość wydanych opinii i w konsekwencji wadliwość decyzji środowiskowej (art. 64 ust. 1 i 3 ustawy).

W wyniku rozpatrzenia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. decyzją z dnia [...] roku, znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] roku, nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący, żądając uchylenia powyższej decyzji Kolegium oraz stwierdzenia nieważności decyzji organu

I instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Ponadto strona złożyła wniosek dowodowy

o załączenie do akt sprawy:

1/ akt postępowań prowadzonych przez Starostę [...] o wymienionych sygnaturach, w tym pozwoleń na budowę oraz map przedstawiających izolinie hałasu dla poszczególnych elektrowni wiatrowych, których dotyczyły wskazane postępowania,

2/ akt postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy W. zakończonego decyzją znak: [...] i przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów, w szczególności z decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowienia RDOŚ w Ł. z dnia [...] października 2011 roku, znak: [...] oraz raportu oddziaływania na środowisko wraz z aneksami,

3/ 18 map zasięgu hałasu wiatraków w gminie W. znajdujących się

w aktach sprawy prowadzonej przez SKO pod numerem [...], a następnie przez WSA w Łodzi pod sygn. II SA/Łd 844/13,

- na okoliczność kumulowania się oddziaływań elektrowni farmy C

z elektrowniami wiatrowymi "Parku elektrowni wiatrowych A" oraz znacznie mniejszej odległości farmy wiatrowej położonej w gminie W. od "Parku elektrowni wiatrowych A" niż wskazał to inwestor w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową nr [...] wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta W., co spowodowało w konsekwencji, że obszar oddziaływania turbin wiatrowych składających się na "Park elektrowni wiatrowych A" został błędnie określony w decyzji środowiskowej, a to skutkuje rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zbyt mało uwagi organ poświęcił cyklicznym lotom lęgowym ptaków i środkom jakie inwestor powinien zastosować, aby uchronić awifaunę przed oddziaływaniem wiatraków, a decyzja rażąco narusza prawo bowiem wydana została w oparciu o błędne dane dotyczące ilości i rodzaju chronionych gatunków, które żerują na terenie planowanych turbin wiatrowych, wadliwy raport ornitologiczny. W miejscu posadowienia planowanych turbin wiatrowych nr 8, 9, 10, 11, 12, 13 przebywają chronione gatunki ptaków, tj. żurawie, dzikie gęsi oraz szpaki, które nie zostały uwzględnione w raporcie ornitologicznym

w ogóle lub w ilościach znacznie zaniżonych. Ptaki w miejscach planowanych turbin przelatują oraz żerują podczas jesiennej migracji ptactwa. Na dowód powyższego wnioskodawca złożył dokumentację fotograficzną. W ocenie strony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji brak jest informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę

i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 1 b tiret pierwsze ustawy), co rażąco narusza prawo, a do czego nie odniosło się Kolegium.

Dalej skarżący zauważył, że odległość pomiędzy poszczególnymi turbinami wiatrowymi została błędnie wskazana przez inwestora jako 3 km, gdy tymczasem wynosi ona od 580 m do 1050 m, a zatem nie została zbadana i właściwie określona kumulacja oddziaływań farm wiatrowych, tj. istniejącej farmy C z planowaną inwestycją.

Ponadto strona powołała się na uzasadnienie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] października 2011 roku uzgadniającego realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Elektrowni Wiatrowej C, wskazano pewność występowania kumulowania się oddziaływań z inną pobliską farmą wiatrową, co zostało pominięte w przypadku przedmiotowego postępowania środowiskowego, zarówno w raporcie oddziaływania na środowisko,

jak i w uzgodnieniach oraz opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, którzy uzgadniali warunki realizacji przedsięwzięcia.

Według skarżącego organy otrzymały do uzgodnienia błędny raport oddziaływania na środowisko, w którym wskazano, że farma C znajduje się w znacznej odległości od planowanej farmy wiatrowej i nie będzie zachodziła między tymi przedsięwzięciami kumulacja oddziaływań, co spowodowało wadliwość opinii wydanych w trybie art. 64 ustawy i w konsekwencji wadliwość decyzji środowiskowej

w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W ocenie strony powyższy zarzut nie jest zarzutem błędu w ustaleniach faktycznych, lecz przypadkiem rażącego naruszenia prawa polegającym na niezgodnych z prawem opiniach wydanych w trybie art. 64 ustawy i w konsekwencji nieuwzględnieniu kumulowania się oddziaływań. Stanowi to rażące naruszenie art. 63 ustawy, ponieważ organy nie uwzględniły łącznie uwarunkowań, o których mowa w wymienionym przepisie.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. utrzymało wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Organ wskazał, że planowaną inwestycję zaliczono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł.

w swoich opiniach (odpowiednio: z dnia 7 września 2011 roku, znak: [...], z dnia 9 września 2011 roku, znak: [...]) stwierdzili konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. RDOŚ w Ł. określił zakres raportu, który winien zawierać szczegółową lokalizację planowanego przedsięwzięcia poprzez podanie dla poszczególnych elektrowni wiatrowych oraz infrastruktury towarzyszącej numerów działek ewidencyjnych wraz z nazwami obrębów, uwzględniać oddziaływanie akustyczne wraz ze wskazaniem jego zasięgu oraz potencjalnym wpływem na tereny podlegające ochronie akustycznej, z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego w odniesieniu do innych elektrowni wiatrowych, dla których wszczęto lub zakończono postępowania administracyjne, przedstawione w oparciu o symulację wykonaną zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego. Ponadto w raporcie winno zostać przeanalizowane negatywne oddziaływanie inwestycji na cele ochrony, przedmiot ochrony, integralność obszarów i spójność Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. W celu oceny ryzyka utraty korzystnego stanu ochrony gatunków ptaków należy przedstawić ekspertyzę ornitologiczną z co najmniej rocznego monitoringu przed realizacyjnego w okresie lęgowym, dyspersji polęgowej, przelotu jesiennego, zimowania i przelotu wiosennego oraz zobrazować ilościową charakterystykę wykorzystania terenu przez ptaki, w tym dokładny przebieg tras, kierunki i wysokość przemieszczania się, sezonowość występowania, związki pomiędzy występowaniem ptaków a siedliskami odnoszące się do możliwości odpoczynku i żerowania. W monitoringu należy odnieść się do gatunków ptaków wymienionych w załączniku l Dyrektywy Rady [...] oraz gatunków chronionych polskim prawem, jak również przedstawić analizę chiropterologiczną.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 roku, znak: [...], Burmistrz Gminy i Miasta W. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia raportu środowiskowego w kształcie określonym przez organy opiniujące.

Po analizie przedłożonego raportu środowiskowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w opinii z dnia 14 grudnia 2011 roku, znak: [...], pozytywnie ocenił warunki realizacji przedsięwzięcia.

RDOŚ w Ł. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu m.in. w zakresie analizy akustycznej poprzez zamieszczenie załączników graficznych do obliczeń hałasu zarówno dla wariantu wskazanego przez inwestora, jak i racjonalnego wariantu alternatywnego, pozwalających na stwierdzenie dotrzymania w punktach referencyjnych dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez naniesienie izofon z obliczeń na wysokości

4 m oraz czytelniejsze przedstawienie punktów referencyjnych, jak również oddziaływania skumulowanego w odniesieniu do infrastruktury przyłączeniowej oraz innych elektrowni wiatrowych, dla których wszczęto lub zakończono postępowanie administracyjne, w tym potencjalnego wpływu na tereny podlegające ochronie akustycznej. RDOŚ w Ł. wezwał również do uzupełnienia analizy ornitologicznej i chiropterologicznej

we wskazanym zakresie.

Po przedłożeniu wymaganych uzupełnień do raportu RDOŚ w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r, znak: [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia.

W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił ustalić, że:

1. funkcjonowanie elektrowni wiatrowej w warunkach normalnych nie powinno powodować zanieczyszczenia gleby, wód gruntowych i wód powierzchniowych. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń gazów i pyłów do powietrza. Przeprowadzona ocena oddziaływania wykazała, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie generować we wskazanym wyżej zakresie oddziaływań mogących zagrażać zdrowiu i życiu ludzi;

2. wyniki obliczeń rozprzestrzeniania się hałasu w otoczeniu projektowanych elektrowni wiatrowych wykazały brak przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomów hałasu na obszarach chronionych akustycznie. Jednakże po zrealizowaniu przedsięwzięcia konieczne będzie potwierdzenie wyników obliczeń teoretycznych wynikami pomiarów dopuszczalnego poziomu hałasu określonego dla pory nocy na poziomie 45 dB - zgodnie z tabelą 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 roku Nr 120, poz.826) - dlatego zobowiązano inwestora do przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego;

3. powodowany przez pracujące łopaty wirnika elektrowni wiatrowej efekt migotania cieni nie wpłynie niekorzystnie na ludzi;

4. nie stwierdzono negatywnego wpływu zjawiska pól elektrycznych

i elektromagnetycznych na środowisko (w tym transformatorów umieszczonych

w wieżach elektrowni wiatrowych lub transformatorów na zewnątrz u podnóża wieży) oraz towarzyszącej im infrastruktury technicznej (podziemnej linii kablowej [...] lub stacji [...]);

5. zbadane zostało również skumulowane oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami zrealizowanymi w bliższym i dalszym sąsiedztwie, co wynika z aneksu do raportu wykonanego w styczniu 2012 roku,

w związku z wezwaniem RDOŚ w Ł. (por. rozdział 6 pkt 6.2, s. 42-43 aneksu do raportu). Analizie poddano skumulowane oddziaływanie z innymi turbinami wiatrowymi w gminach W., P., Z. B., istniejącymi, jak i planowanymi (stan na lata 2010-2012). Turbiny wiatrowe znajdujące się w gminach S. i Z. są położone w odległości powyżej 15 km, co wyklucza kumulację oddziaływania z przedmiotowymi farmami. W odległości powyżej 3 km znajduje się farma wiatrowa w pobliżu wsi B. (elektrownie o wieżach 35 m n.p.t.). Odległość ok. 3 km (co wynika z ustaleń raportu oraz załączonych do niego dokumentów, w tym przestawienia graficznego rozmieszczenia poszczególnych elektrowni składających się na farmę wiatrową) dzieli farmę od elektrowni wiatrowych istniejących w gminie W. Jak wykazał inwestor oraz co zostało zweryfikowane przez ograny współdziałające, zwłaszcza przez RDOŚ w Ł., nie wystąpi kumulacja oddziaływań farm wiatrowych położonych we wskazanych wyżej miejscowościach. Planowana inwestycja będzie miała wpływ na przeobrażenie krajobrazu poprzez spowodowanie w nim widocznych zmian. Z uwagi na jej wysokość (maszty turbin będą widoczne ze znacznej odległości), stanowić będzie niewątpliwą dominantę

w otaczającym ją krajobrazie, co zostanie zniwelowane poprzez zastosowanie odpowiedniej kolorystyki elementów elektrowni wiatrowych.

6. planowane przedsięwzięcie nie będzie miało znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony, przedmioty ochrony, integralność obszarów i spójność Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, w tym na: Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków [...] Zbiornik E (położony w odległości ok. 2,5 km w linii prostej), [...] Obszar Chronionego Krajobrazu (położony w odległości ok. 2,5 km w linii prostej), [...] Obszar Chronionego Krajobrazu (położony w odległości ok. 10,3 km w linii prostej), rezerwat przyrody F (położony w odległości ok. 3,8 km w linii prostej), rezerwat przyrody G (położony w odległości ok. 14,8 km w linii prostej), Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków [...] Zbiornik H (położony w odległości ok. 2,5 km w linii prostej).

7. przeprowadzone badania ornitologiczne i chiropterologiczne wykonane dla planowanej inwestycji oraz ich analiza wykazały brak przeciwwskazań do budowy "Parku elektrowni wiatrowych A". Roczne obserwacje ornitologiczne terenu pomiędzy miejscowością M. oraz wzniesieniem D doprowadziły do rezygnacji

z budowy generatorów wiatrowych w tym rejonie. Z uwagi na możliwe niekorzystne zmiany, jakie może spowodować planowana inwestycja w siedliskach dla dwóch gatunków ptaków z Załącznika l Dyrektywy Rady [...], tj. ortolana i gąsiorka, zalecono nieusuwanie istniejących szpalerów i kęp krzewów. Ze względu na charakter inwestycji oraz możliwość wystąpienia efektów opóźnionych w czasie w postaci, np. kolizji z przelatującymi ptakami i nietoperzami stwierdzono konieczność wykonania porealizacyjnego monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego, który obejmować ma cykl roczny badań, powtarzanych trzykrotnie w ciągu pięciu lat od momentu oddania przedmiotowej inwestycji do eksploatacji, który pokaże rzeczywisty wpływ przedsięwzięcia na ptaki i nietoperze oraz ułatwi podjęcie ewentualnych środków łagodzących.

W rezultacie Kolegium stwierdziło, że ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowiące podstawę kwestionowanej decyzji zostały zweryfikowane w przeprowadzonym postępowaniu, zarówno przez organy współdziałające (RDOŚ w Ł., PPIS w S.), jak i przez organ prowadzący postępowanie główne, pod względem ujęcia w nim wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących planowanego przedsięwzięcia, w tym również skumulowanego oddziaływania z innymi przedsięwzięciami oraz oddziaływania na obszary objęte ochroną przyrody oraz występujące tam okazy flory i fauny.

Organ wyjaśnił nadto, że nie doszło również do naruszenia w sposób rażący art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 64 ust. 1 i 3 ustawy skoro Burmistrz Gminy i Miasta W., uwzględniając stanowisko organów współdziałających oraz biorąc pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia, jego skalę, jak również możliwość kumulacji oddziaływań stwierdził konieczność nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu środowiskowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.P. ponowił zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

a ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

w tym niewyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, tj. wydania niezgodnych

z prawem opinii, wydanych w trybie art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku, które zostały wydane w oparciu o nieprawdziwe dane i w konsekwencji nie uwzględniły kumulowania się oddziaływań, co stanowiło rażące naruszenie art. 63 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, gdyż przez to organy nie uwzględniły łącznie uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie.

b) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 78 § i k.p.a., poprzez nierozpatrzenie

i zignorowanie wniosków dowodowych strony o załączenie do akt sprawy akt postępowań prowadzonych przez Starostę [...] oraz Wójta Gminy W.

o wskazanych sygnaturach i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach tych spraw, w szczególności z pozwoleń na budowę oraz decyzji przedstawiających izolinie hałasu dla poszczególnych elektrowni wiatrowych, których dotyczyły w/w postępowania, a także 18 map zasięgu hałasu wiatraków w gminie W. znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez SKO na okoliczność kumulowania się oddziaływań elektrowni Farmy C z planowaną inwestycją oraz znacznie mniejszej odległości farmy wiatrowej położonej w gminie W. od planowanej inwestycji", niż wskazał to inwestor;

c) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Kolegium, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie

o nieważności decyzji środowiskowej.

Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów wykazałoby, w ocenie skarżącego, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa na etapie wydawania przez organy opinii wymaganych przepisem art. 64 ust 1 i 3 ustawy, z uwagi na to, że organy otrzymały do uzgodnienia błędny raport oddziaływania na środowisko, w którym wskazano, że farma C znajduje się w znacznej odległości od planowanej farmy wiatrowej i nie będzie zachodziła miedzy tymi przedsięwzięciami kumulacja oddziaływań. Powyższe spowodowało wadliwość opinii wydanych w trybie art. 64 ustawy i w konsekwencji wadliwość decyzji środowiskowym w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Strona skarżąca podniosła, iż powyższy zarzut nie jest zarzutem błędu w ustaleniach faktycznych, lecz przypadkiem rażącego naruszenia prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem naruszenie to należy upatrywać w niezgodnych z prawem opiniach wydanych w trybie art. 64 w/w ustawy, które zostały wydane w oparciu o nieprawdziwe dane i w konsekwencji nie uwzględniły kumulowania się oddziaływań, co stanowiło rażące naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy, gdyż przez to organy nie uwzględniły łącznie uwarunkowania, o których mowa w tym przepisie. Z uwagi na moment, w którym doszło do rażącego naruszenia prawa jedyną możliwością wyeliminowania jego negatywnych skutków jest stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Organy opiniujące w trybie art. 64 ustawy zostały wprowadzone w błąd co do kumulowania się oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z już istniejącymi przedsięwzięciami tego samego rodzaju, w konsekwencji wydały opinie obciążone błędem, którego w żaden sposób nie da się usunąć.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko oraz wyjaśniło, że zarzut dotyczący nie rozpatrzenia

i zignorowania wniosków dowodowych strony jest całkowicie bezzasadny wobec jego uwzględnienia w całości poprzez dołączenie do akt sprawy żądanych dokumentów. Kolegium wyjaśniło również okoliczności związane ze skumulowanym oddziaływaniem z innymi turbinami wiatrowymi w gminach W., P., Z. i B., istniejącymi, jak i planowanymi, jak również wskazało, że żądana przez skarżącą weryfikacja przeprowadzonych dowodów poprzedzających wydanie decyzji wymaga przeprowadzenia na nowo postępowania dowodowego, co w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w konsekwencji złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu

a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 roku, sygn. II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania,

a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych

i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, publ. CBOSA).

Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody, dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tejże decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, czy oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zazwyczaj nie będą mogły być poczytane jako rażące.

Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić

w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.".

Innymi słowy działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym – w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia,

a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych

w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu procedowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzić należy, że zarzutów tych podzielić nie można. Kolegium, dokonując oceny ważności kwestionowanej decyzji, opierało się prawidłowo na aktach administracyjnych sprawy zakończonej ostateczną decyzją środowiskową. Ponadto Kolegium dołączyło do akt sprawy dokumenty wskazane przez skarżącego, a zatem zarzut skargi odnoście nieuwzględnienia jego wniosków dowodowych jest chybiony. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Wszak przedmiotem postępowania w trybie nieważnościowym (w przeciwieństwie do postępowania wznowieniowego) nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994). Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie, co nie miało miejsca w danej sprawie.

Konkludując, Sąd podziela również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w kontestowanych decyzjach, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dotknięta żadną z wad nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.

dc