Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2080/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 6, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 655/11 w sprawie ze skargi J. A. B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2804/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta s. Warszawy na rzecz J. A. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 655/11, po rozpoznaniu skargi J. A. B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2804/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1 stwierdził nieważność § 11 ust. 1 pkt 3 i § 57 pkt 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu 2-08-24 stanowiącej własność skarżącego, w pkt 2 stwierdził nieważność graficznego załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu 2-08-24 stanowiącej własność skarżącego, w pkt 3 zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

J. A. B. w skardze na wymienioną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zażądał stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

– art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegającego na przeznaczeniu w planie miejscowym działki skarżącego pod zieleń urządzoną, podczas gdy w Studium teren ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne,

– art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie wszystkich wymaganych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

– art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w sposób niedopuszczalny stawki renty planistycznej w wysokości 0% dla oznaczonych obszarów.

– art. 39 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), polegającej na braku rzetelnej informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków; sposobie, miejscu i terminie składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do rozpatrzenia uwagi i wniosków dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem działki gruntu nr ew. [...] z obrębu 2-08-24 położoną w Warszawie przy ul. [...], którą nabył od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Warszawie na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu 23 lipca 2010 r. W dacie sprzedaży działka ta zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (przyjętym uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.), znajdowała się na obszarze tzw. terenów miejskich o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kupując wskazaną działkę, skarżący zamierzał zrealizować na niej inwestycję budowlaną, na co pozwalały mu ustalenia Studium. Postanowienia uchwalonego planu miejscowego uniemożliwiają właścicielowi zabudowę opisanej działki w sposób zgodny z ustaleniami Studium i dopuszczalny do daty podjęcia uchwały zatwierdzającej plan. Zgodnie ze Studium obszar, w którym znajduje się przedmiotowa działka, oznaczony symbolem M2.12 – określony został, jako teren miejski "o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", dla którego ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, tj. usług oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury, sportu powszechnego, a także innych usług podstawowych. Obszar, w którym znajduje się w całości przedmiotowa nieruchomość, zaliczony został do strefy miejskiej. Tym samym na terenie o symbolu M2, wskazanym w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej, wykluczone jest ustalanie innego sposobu zagospodarowania, w szczególności całkowicie wyłączającego jego podstawową funkcję określoną w Studium. Zaskarżona uchwała dla obszaru Stare Włochy przeznacza przedmiotowy teren dla funkcji tzw. zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem 38.ZP. Tereny zieleni urządzonej w Studium oznaczone były symbolem ZP1, nie zaś symbolem M1. W § 57 zaskarżonej uchwały wskazano ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania dla terenów zieleni urządzonej poprzez nakazanie zachowania oraz urządzenie ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej (publicznego parku miejskiego), zakazując jednocześnie realizacji obiektów kubaturowych z wyjątkiem przeznaczonych do obsługi parku, jako terenu rekreacyjno-wypoczynkowego, a w szczególności pawilonu sanitarno-magazynowego. Tym samym, dla terenu tego zaskarżona uchwała przewiduje funkcję niemieszkaniową i niezwiązaną bezpośrednio z obsługą zabudowy mieszkaniowej, to jest dla celów sprzecznych z istotnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego przyjętymi w Studium. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r. ustalał wymóg "zgodności" planu ze studium, podczas gdy od 21 października 2010 r. wymóg ten zastąpiony został koniecznością "nie naruszania ustaleń studium" przez plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę m.st. Warszawy po wejściu w życie znowelizowanego cyt. art. 20 ust. 1 ustawy. Ratio legis zaproponowanej zmiany wskazuje, iż ustawodawcy chodziło o zapobieżenie sytuacji, w której brak rozstrzygnięć w studium uniemożliwiał uchwalenie planu. Tym samym, zmiana sformułowania zawartego w art. 20 ust. 1 ustawy nie miała na celu zniesienia wymogu związania organów gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Studium - przy działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej – wiąże organ wykonawczy gminy, m.in. przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, oraz radę gminy przy uchwalaniu planów. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W szczególności plan nie może wprowadzać innych funkcji terenów niż przyjęto w Studium. Skoro zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, to postanowienia planu wprowadzające nowe funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium mają inne przeznaczenie, są niedopuszczalne. Sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium polegająca na odmiennym przeznaczeniu terenów wedle każdego z tych dokumentów, należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność tej części zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli bowiem rada miejska w uchwalonym przez siebie Studium zdecydowała się przeznaczyć przedmiotowy obszar pod zabudowę mieszkaniową, to takie samo powinno być przeznaczenie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazane uchybienia w sposób oczywisty naruszają interes prawny skarżącego, który na podstawie sprzecznych z prawem ustaleń planu nie może dokonać zabudowy należącej do niego działki. Ponadto, w zaskarżonej uchwale nie ustalono obligatoryjnego wskaźnika zabudowy. Uchybienie to, dotykające całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Stare Włochy, powoduje, iż zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – skutkując jej nieważnością w rozumieniu art. 28 cyt. ustawy. Ponadto, stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, dlatego wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. W postępowaniu planistycznym doszło również do istotnego naruszenia procedury planistycznej, polegającego na braku ogłoszenia o możliwości wniesienia uwag do Prognozy oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie została w ustawie wyrażona wprost w formie prawa materialnego, a wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Pojęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił do wyłącznego uznania rady gminy. Stąd też, rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego planu. W studium, dla obszaru objętego planem, ustalono przeznaczenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalając lokalizacje funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Poza tym, w studium w zakresie standardów zagospodarowania, odnoszących się do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, ustalone jest, iż przez rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej należy rozumieć oświatę, zdrowie i opiekę społeczną, kulturę, usługi podstawowe i tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego (które to przeznaczenie pominął skarżący w uzasadnieniu skargi). Oznacza to, że strefy funkcjonalno-przestrzenne przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z przewagą zabudowy jednorodzinnej, zgodnie ze studium, mieszczą w sobie tereny zieleni. Poza tym, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (s. 97) w ustaleniach głównych kierunków zmian i przekształceń w strefie miejskiej, czyli w strefie, w której znajduje się działka skarżącego, dla obszarów zabudowy wymaga w realizacji zagospodarowania przestrzennego następujących ustaleń "ochrona i modernizacja istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej". Zaś na s. 103 Studium jest wskazanie, że "zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić". Przy czym, o ile na terenach zabudowy dopuszcza się wprowadzenie zieleni, o tyle zasięg terenów zieleni nie może być zmniejszany. Jednocześnie podkreślono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ze względu na dużą skalę jego sporządzania (1:20 000) wskazuje strefy funkcjonalne o minimalnej powierzchni 5000 m2, co oznacza, że działki o mniejszych powierzchniach są włączone do innych stref z przeznaczeniem których nie kolidują. Przebieg stref w studium jest siłą rzeczy uproszczony tak, aby rysunek był jak najbardziej czytelny. Poza tym, z przyczyn czysto technicznych przedmiotowa działka w studium nie mogła być włączona w teren parku. W ten sam sposób w tereny zabudowy mieszkaniowej wyznaczonej w studium zostały "wciągnięte" istniejące drogi o znaczeniu lokalnym (czyli drogi dojazdowe i lokalne). Trudno uznać, że sporządzony plan przeznaczając nowe tereny pod zieleń, jak to zaleca Studium, czyni go niezgodnym z treścią Studium. Skarżący nabył działkę rolną w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na której zamierzał zrealizować zabudowę wielorodzinną, co ujawnił w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r., a nie zabudowę jednorodzinną, o której jest mowa w Studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie daje samoistnych podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy ani podstawy do wydania decyzji pozwalających na zabudowę, a więc nie można wywodzić swojego prawa na podstawie Studium i trudno przyjąć, że już samo Studium daje prawo na realizację zabudowy przedmiotowej działki. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w tym zakresie, to czy działka ewidencyjna jest działką budowlaną decyduje fakt, czy spełnia ona "wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Fakt ten, po przeprowadzeniu analizy, jest określany w decyzji o warunkach zabudowy lub w planie miejscowym i są to jedyne instrumenty stwierdzające czy działka jest działką budowlaną i warunkujące wydanie pozwolenia na zabudowę. W przedmiotowej sprawie, przed nabyciem nieruchomości skarżący nie wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określenie przeznaczenia nastąpiło zatem w planie miejscowym i w tej sytuacji trudno mówić, że działka o nr [...] ma charakter budowlany. W odniesieniu do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązujący plan dla terenów mieszkaniowych i usługowych (działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub usługową) określa linie zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną, stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni działki oraz wysokość zabudowy i geometrię dachu, powierzchnię nowotworzonej działki oraz ilość budynków na działce i stosunek do budynków gospodarczych i garaży, co w efekcie kształtuje gabaryt budynku lub ustala te parametry poprzez zachowanie parametrów istniejącej już zabudowy. Wobec powyższego zaskarżony miejscowy plan spełnia wymogi prawa co do szczegółowości ustaleń co czyni, że zarzut skarżącego w tym zakresie nie znajduje swojego potwierdzenia. Miejscowy plan nie określa parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla terenów, na których wyklucza się możliwość realizacji zabudowy, tj. na terenach dróg czy parku (w tym na działce skarżącego). Zakaz zabudowy, w tym przypadku, jest wskaźnikiem kształtującym przyszły układ zagospodarowania terenu. W planie miejscowym określa się obowiązkowo ustalenia wskazane w ust. 2 art. 15, o ile są one adekwatne dla terenu dla którego sporządzany jest plan. Zatem nie jest naruszeniem prawa brak ustaleń w planie wskazanych w pkt 7 i 8 tego przepisu, w przypadku gdy w granicach planu takie tereny nie występują, podobnie jak kwestionowana stawka procentowa, na podstawie której ustala się opłatę w rozumieniu art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania ustawowe w tym względzie następują pod pewnymi warunkami, a mianowicie gdy następuje wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, następuje sprzedaż nieruchomości w ciągu pięciu lat od uchwalenia planu. Natomiast w omawianym przypadku nie zachodzą tego rodzaju przesłanki, tym bardziej iż teren ten stanowi własność samorządu gminnego i nie będzie podlegał obrotowi sprzedaży czy też procesowi wykupu/wywłaszczenia, a i sama opłata z ustalonej stawki procentowej i tak stanowi dochód własny Miasta. Zważywszy na przeznaczenie terenu zaskarżony plan w istocie przyjął stawkę "0", co zawarto również w prognozie finansowej, bowiem dotyczy to ciągów pieszych i dróg, istniejących usług oświaty, terenu parku czyli terenów przeznaczonych na cel publiczny i nie ulega zmianie przeznaczenie tego terenu. Ustawa nie zakazuje zawarcia w planie informacji, z których wynika, że dla danego terenu nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości poprzez określenie stawki uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o naliczenie opłaty. Ocena wzrostu wartości nieruchomości wynika z przeprowadzonych analiz w tym zakresie i nie stanowi subiektywnej oceny samego organu stanowiącego. Wymóg ustalania stawki opłaty w wysokości przekraczającej 0% nie odnosi się do przypadku, w którym wskutek zachowania w nowym bądź zmienionym planie miejscowym dotychczasowych funkcji terenu wzrost wartości nieruchomości w istocie nie nastąpił. Jeżeli dokonana w trakcie procedury planistycznej analiza sposobu użytkowania konkretnych działek przed i po przyszłym uchwaleniu planu jest tak dokładna, że pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż w przypadku konkretnych nieruchomości wzrost ich wartości wskutek uchwalenia planu w ogóle nie nastąpi, wówczas ustalanie dla terenów tych stawki, o jakiej mowa w art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w istocie jest bezprzedmiotowy. W takiej sytuacji dopuszczalnym i celowym wydaje się wyliczenie w planie terenów tych z zaznaczeniem, iż z powodu zachowania dotychczasowych funkcji i sposobów użytkowania stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej nie ustala się, opłata ta bowiem w odniesieniu do terenów tych nie może być wymierzana. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie należy wziąć pod uwagę art. 54 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście powyższego oraz na tle dokumentacji planistycznej zarzut w tym zakresie jest całkowicie nieuprawniony, bowiem treść i forma ogłoszenia/obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i ogłoszenie/obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podniósł, że materialnoprawny obowiązek zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia planu miejscowego nie mogą więc wykraczać poza ustalenia studium. W art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie naruszanie ustaleń studium oznacza, że ustalenia planu miejscowego nie mogą pozostawać w kolizji ze studium, lecz muszą się w nich zawierać. O ile więc w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wyrażono materialnoprawną regułę związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, o tyle zakres tego związania wynika z normy procesowej art. 20 ust. 1 u.p.z.p. określającej przedmiot oceny dokonywanej przez radę gminy projektowanych postanowień planu miejscowego w odniesieniu do ustaleń studium. Pomimo że plan miejscowy nie musi w całości realizować ustaleń studium, to jednak ustalenia planu nie mogą wykraczać poza ustalenia studium.

Nieruchomość skarżącego – oznaczona nr ew. [...] – położona jest w obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem 38.ZP opisanym w § 57 tekstu uchwały, jako teren przeznaczony pod zieleń urządzoną – publiczny park miejski. Jednocześnie, w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały wskazano, że teren zieleni urządzonej oznaczony symbolem 38.ZP ustala się jako przestrzeń publiczną. Obszar ten w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały graniczy od zachodu z terenem przeznaczonym na ciąg ulic [...] i [...] oznaczonych symbolem 2KD-L oraz 3KD-L. W tym miejscu linie rozgraniczające obszar oznaczony symbolem 38.ZP pokrywają się z granicami nieruchomości skarżącego położonej pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolem 26.MN i 27.MW.

Tymczasem, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. Nr LXXXII/2746/2006, nieruchomość skarżącego położona jest w obszarze oznaczonym symbolem M2.12 opisanym na stronie 104 Studium oraz w załączniku graficznym rysunek nr 14, jako teren zabudowy mieszkaniowej, o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Omawiany teren oznaczony symbolem M2.12 zawierający się pomiędzy ulicami Popularna i Kleszczowa od wschodu graniczy w Studium z obszarem oznaczonym symbolem ZP1, opisanym na stronie 105 Studium oraz w załączniku graficznym rysunek nr 14, jako teren zieleni urządzonej, na którym ustala się ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu oraz zachowanie min. 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej. Na powiększeniu rysunku nr 14, granica pomiędzy obszarem oznaczonym symbolem M2.12 a obszarem oznaczonym symbolem ZP1 przebiega linią łamaną z południa na północ równolegle do ul. [...] i ul. [...] w pewnym oddaleniu od tych ulic, wskutek czego obszar oznaczony symbolem ZP1 nie obejmuje nieruchomości przylegających do tych ulic, w tym także nieruchomości skarżącego, która w zaskarżonej uchwale znajduje się pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolem 26.MN i 27.MW przy ul. [...].

Linie rozgraniczające obszar oznaczony w zaskarżonej uchwale symbolem 38.ZP mają zatem od strony ul. [...] i ul. [...] inny przebieg, aniżeli przebieg linii rozgraniczających obszar oznaczony w Studium symbolem ZP1 od strony ul. [...] i ul. [...]. Wskutek tego konfiguracja terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem 38.ZP od strony ul. [...] i ul. [...] jest inna od konfiguracji terenu oznaczonego w Studium symbolem ZP1.

Jakkolwiek w odpowiedzi na skargę wskazano, że zasięgi wydzieleń terenowych w Studium należy traktować orientacyjnie, to jednak Studium sporządzane jest na mapie w stosownej skali, i chociaż skala ta jest kilkukrotnie mniejsza od skali mapy, na której sporządzany jest załącznik graficzny do planu miejscowego, to jednak różnica skali tych map może wpływać jedynie na zasięg danego przeznaczenia, a nie na terenową konfigurację tego przeznaczenia. Odmienność przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 38.ZP od przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony w Studium symbolem ZP1 nie jest wynikiem różnicy skali map obu dokumentów, lecz wynikiem odmiennego wyznaczenia przebiegu tych linii w obu dokumentach.

Oznacza to, że nieruchomość skarżącego w zaskarżonej uchwale objęta została przeznaczeniem oznaczonym symbolem 38.ZP, które nie mieści się w konfiguracji terenu oznaczonego w Studium symbolem ZP1, skoro teren obejmujący nieruchomość skarżącego zawiera się w obszarze oznaczonym w Studium symbolem M2.12. Również ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące obszaru oznaczonego symbolem 38.ZP nie zawierają się w ustaleniach studium dla obszaru oznaczonego symbolem M2.12. O ile bowiem rację ma organ, wskazując w odpowiedzi na skargę, że tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z przewagą zabudowy jednorodzinnej, zgodnie ze Studium mieszczą w sobie tereny zieleni, jak również dla obszarów zabudowy Studium wymaga w realizacji zagospodarowania przestrzennego ochrony i modernizacji istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, to jednak w zaskarżonej uchwale obszar oznaczony symbolem 38.ZP określono mianem obszaru przestrzeni publicznej, co nie znajduje źródła w ustaleniach Studium, wymaganego przepisem art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że obszar przestrzeni publicznej określany jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Studium m.st. Warszawy wskazano zaś (strona 17 w pkt 3 – Struktura Przestrzenna i Układ Przestrzeni Publicznych oraz strona 20 w analizie stanu zagospodarowania), że przestrzeniami publicznymi są ciągi uliczne i place miejskie, i należy opracować zasady zagospodarowania i urządzenia przestrzeni publicznej ulic i placów miejskich oraz dróg wjazdowych do miasta. Również z załącznika graficznego do Studium stanowiącego rysunek nr 14 nie wynika, aby obszar oznaczony symbolem M2.12, oraz obszar oznaczony symbolem ZP1, położone pomiędzy ulicami Popularną i Kleszczową, stanowił obszar przestrzeni publicznej.

Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia dla terenu nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną – publiczny park miejski (teren oznaczony symbolem 38.ZP), jako obszar przestrzeni publicznej, nie mieści się w ustaleniach dla tego terenu wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (teren oznaczony w Studium symbolem M2.12), dlatego w konsekwencji jest niezgodne z tymi ustaleniami. Ponadto, omawiane przeznaczenie w planie miejscowym, jako obszar przestrzeni publicznej, nie zawiera się w obszarach przestrzeni publicznej wyznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

Wskutek powyższego, omawiane przeznaczenie nieruchomości skarżącego w zaskarżonej uchwale, kształtując wykonywanie przez niego prawa własności tej nieruchomości w sferze dopuszczalnego sposobu jej zagospodarowywania, narusza interes prawny skarżącego niezgodnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 2 pkt 6 u.p.z.p., co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skutkując nieważnością zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu I instancji niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy stanowi naruszenie ustawowej materialnoprawnej zasady związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego wyrażonej w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikającej również z art. 2 pkt 6 powołanej ustawy. Ponadto Sąd stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi uznał za niezasadne. W konsekwencji orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Rada m.st. Warszawy w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformacyjne w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art. 9 ust.4 i art. 20 ust. 1 oraz art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące uznaniem iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykracza poza ustalenia studium.

W uzasadnieniu podniesiono, że celem planu było stworzenie aktu prawa miejscowego, które realizowałoby możliwie największą ilość założeń polityki przestrzennej miasta. Plan dotyczy strefy miejskiej, dla której studium ustala dwa tereny zainwestowania: teren zieleni ZP1 urządzonej i teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M2. Studium w strefie miejskiej jako generalne założenie i kierunek zmian nakazuje zachowanie historycznych układów przestrzennych "(...) którymi są w szczególności (..) miasta ogrody: Stare Włochy (...) oraz parki i skwery oraz ogólnomiejska zieleń urządzona, w tym zieleń osiedlowa". Plan miejscowy zgodnie z głównym założeniem Studium i ideą Miasta Ogrodu Włochy w ramach budowy tożsamości Warszawy w oparciu o jej dziedzictwo zabytkowo-kulturowe i przyrodnicze musi "utrzymać i rewaloryzować historycznie ukształtowane układy urbanistyczne, utrzymać i rewaloryzować historyczne parki i ogrody oraz tworzyć nowe obszary ogólnodostępnej zieleni urządzonej; parki skwery, zieleńce". Studium dla terenów zieleni ustala ochronę i wprowadzanie nowej ogólnodostępnej zieleni urządzonej oraz wprowadzanie powiązań przyrodniczych. Nakazuje ochronę i utrzymanie funkcji zieleni urządzonej z zakazem zmniejszania powierzchni terenu. Dla terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazując główne kierunki zmian i przekształceń poprzez ustalenie "priorytet lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej". Przez infrastrukturę społeczną studium rozumie, tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej.

W całości realizując główne kierunki wskazane w studium w trakcie prac nad planem – teren ZP.l został przyjęty w nie zmniejszonej powierzchni. Zachowując zgodność planu z prawem i z założeniami, kierunkami przekształceń terenów M.2 położonych w strefie miejskiej zapisanymi w studium zachowano ochronę historycznego układu przestrzennego Miasta Ogrodu Włochy, przeznaczono tereny pod zabudowę jednorodzinną z terenami wskazanymi pod infrastrukturą techniczną i społeczną zaspokajającą potrzeby współczesnych jak i przyszłych pokoleń, zachowano również zgodność z ustalonymi w studium wskaźnikami zainwestowania terenu. Studium dla terenu M2 w granicach której znajduje się działka ew. nr [...] jako priorytet ustaliło lokalizację m.in. terenów usług oświaty, usług sakralnych, usług podstawowych jak też terenów zielonych, co plan zrealizował.

Analizując teren M.2 w poszukiwaniu terenów pod infrastrukturę społeczną zasadnym było przeznaczenie pod zieleń niezabudowanej, nieogrodzonej, porośniętej roślinnością działki miejskiej czyli działki ew. nr [...] (wg ewidencji R) mającej charakter parkowy, która funkcjonalnie i przestrzennie oraz własnościowo tworzyła całość założenia parkowego. Wyznaczenie działki miejskiej z punktu widzenia ekonomicznego i urbanistycznego, tj. czytelności przestrzennej i podkreślenia walorów środowiska przyrodniczego oraz optymalizacji ruchu i zgodności ze studium było najwłaściwszym wyborem. Wprowadzony na terenach mieszkaniowych nowy teren zielony poza realizacją priorytetu studium, wpłynąłby na zgodność powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika wymaganej powierzchni parku na mieszkańca ustalonego w dokumencie nadrzędnym. Ze względu na jednakową funkcję i ustalenia planu dla terenu Parku Cietrzewia i działki ew. nr [...] przeznaczonej pod zieleń teren ten został objęte wspólnymi zapisami. Wydzielania terenu działki od pozostałej części Parku tylko po to, aby linie rozgraniczające parku pokrywały się z liniami wydzielenia terenowego w studium stanowiłoby sztuczny podział. Zabieg łączenia terenów był możliwy z punktu widzenia zapisu studium, które stanowi, że zasięgi wydzieleń terenowych stanowiące wytyczne do miejscowych planów należy traktować orientacyjnie i uszczegółowić je w planach. Ponadto Studium jako prawidłowy kierunek rozwoju miasta wskazuje powiększanie terenów zieleni urządzonej. Według strony skarżącej, Sąd I instancji odniósł się wyłącznie do kształtu terenu parkowego wskazanego w studium i ustalonego w planie w sytuacji, gdy zgodność należy oceniać w aspekcie zgodności z całym dokumentem (tekst i rysunek studium). Sprzeczności ustaleń planu ze studium nie można stwierdzić wyłącznie na podstawie rysunku studium, nie odnosząc się do tekstu studium, które jest jego integralną częścią. Rolą rysunku studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy nie jest wskazanie przeznaczenia terenu. Przeznaczenie terenów, w tym terenów pod inwestycję celu publicznego oraz sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, zgodnie z art. 14 ustawy następuje w planie miejscowym. Rysunek studium określa zasięg stref i wskazuje terytorialne granice terenów, których kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta opisuje tekst studium. Tekst uściśla i precyzuje główne kierunki zmian i przekształceń strefy miejskiej i terenów mieszkaniowych miasta, określa wskaźniki zagospodarowania, ochronę wartości kulturowych i zieleni. Odniesienie się Sądu wyłącznie do rysunku studium czyni zarzut niezgodności obu dokumentów nietrafny.

Plan zgodnie ze swym celem skonkretyzował i uszczegółowił zasady kształtowania struktury przestrzennej i krajobrazu miasta wskazane w studium, co nie może świadczyć o jego sprzeczności z prawem. Plan nie narusza ustaleń studium i nie wykracza poza jego ustalenia a wręcz przeciwnie realizuje politykę przestrzenną miasta określoną w studium poprzez funkcjonalne zróżnicowanie terenów, jednocześnie zachowując główne jego przeznaczenie (funkcję mieszkaniową), wymagane wskaźniki i chroniąc wartości kulturowe (zachowując założenie Miasta Ogrodu Włochy) oraz przyrodnicze (zachowując i zwiększając tereny zielone), dbając tym samym o interes lokalnej społeczności, co pozostaje w zgodności z art. 1, art. 14, art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto argumentacja Sądu odnosi się wyłącznie do wskazanego na rysunku studium kształtu terenu ZP1. Tymczasem obszar objęty planem w studium wskazany jest jako strefa miejska z wyodrębnionymi terenami M2 i ZP1. Ocena zgodności planu w kontekście realizacji wyznaczonej w Studium polityki przestrzennej miasta powinna odbyć się zatem w kontekście obu terenów. Jak Sąd słusznie zauważył wg studium działka [...] na rysunku studium położona jest na terenie M2 I to właśnie ten teren (obejmujący w planie różne jednostki terenowe w tym usługi oświaty, podstawowe, sakralne, czy układ drogowy) zawarty pomiędzy ulicą Czereśniową, Popularną, Chrobrego i Kleszczową, z wyłączeniem terenu ZP, powinien być oceniany kompleksowo w kontekście zgodności ustaleń planu z zapisanymi tekstu i rysunku studium. Tymczasem Sąd nie odniósł się do zapisów ustaleń planu w kontekście jego zgodności z głównym celem studium wskazującym kierunki zmian, przekształceń i ochrony wartości kulturowych i przyrodniczych (wykazanych na wstępie) dla strefy miejskiej ani dla terenów mieszkaniowych M.2.

Odnośnie przeznaczenia działki [...] na zieleń należy wziąć pod uwagę i ten fakt, iż przez sześć lat trwania procedury sporządzenia planu od 2004 roku do 2010 roku Prezydent Miasta nie otrzymał wniosku/uwagi informującej o potrzebie przeznaczenia tej działki na cele inne niż dotychczasowe. Ani jednostki uzgadniające, ani mieszkańcy czy potencjalni nabywcy, jak też późniejsi właściciele nie wnosili o zmniejszenie terenu zielonego, którego granice nie zmieniły się pomimo dwukrotnego wyłożenia projektu planu, co dla organu uchwalającego plan było dowodem, o spełnieniu w planie wyrażonych we wnioskach oczekiwań i potrzeb społeczności, odnośnie zagospodarowania obszaru objętego planem i akceptacji społecznej przeznaczenia przedmiotowej działki pod park.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem strony skarżącej, nie doszło do naruszeniu interesu prawnego właściciela, jeśli zważy się, że Miasto w poszanowaniu własności prywatnej pod tereny zieleni publicznej zaspakajającej potrzeby interesu publicznego, wskazało własną działkę. Działkę tę skarżący nabył z pełną świadomością przeznaczenia jej w projekcie planu pod zieleń – informacja o tym była ogólnie dostępna w Internecie i w Urzędzie Miasta. Skarżący wiedział, że po etapie rozpatrzenia uwag, a na takim etapie był projekt gdy skarżący nabył działkę, w projekcie planu którego procedura dobiegła końca, organ sporządzający plan nie może dokonywać żadnych zmian, co wynika z ustawy. Wiedział też, że zmian tych nie dokona Rada Miasta na skutek rozpatrzenia uwag, gdyż takie uwagi do tej działki nie wpłynęły. Tym samym można domniemywać że skarżący działał w pełnej świadomości zakupując sporną działkę z przeznaczeniem na zieleń (zgodnie z rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości wartość terenów zieleni parkowej w mieście stanowią połowę wartości gruntów przyległych) i w nadziei, że Sąd uchyli plan i będzie mógł wybudować tam nie jedno- ale wielorodzinną zabudowę, jak skarżący zasygnalizował w piśmie do BAiPP. Inwestycja taka byłaby sprzeczna z wytycznymi konserwatora zabytków, polityką przestrzenną miasta, wolą i oczekiwaniami stałych mieszkańców do czego trudno dopuścić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego należało przejść do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Objęte podstawą kasacyjną przepisy stanowią, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), przy czym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią wymienionych przepisów i dokonując prawidłowej analizy treści zaskarżonej uchwały oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy – zasadnie przyjął, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia dla terenu nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną (publiczny park miejski) nie mieści się w ustaleniach dla tego terenu zawartych w Studium, co z kolei warunkowało częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że nie zostały zakwestionowane istotne ustalenia Sądu dotyczące części tekstowych i graficznych Studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Stare Włochy.

Mianowicie nieruchomość skarżącego, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w planie jako teren przeznaczony pod zieleń urządzoną – publiczny park miejski (symbol 38.ZP), natomiast w Studium przedmiotowa działka lokuje się w terenie zabudowy mieszkaniowej, o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (symbol M2.12).

W ramach powyższych ustaleń trafnie Sąd zaznaczył, że odmienność przebiegu linii rozgraniczających teren przeznaczony w planie pod zieleń urządzoną (38.ZP) od przebiegu linii wyznaczających teren oznaczony w Studium symbolem ZP.1 (teren zieleni urządzonej) doprowadziła do istotnego zróżnicowania konfiguracji terenu zieleni urządzonej w obu dokumentach, a w efekcie do tego, że nieruchomość skarżącego w zaskarżonej uchwale objęta została przeznaczeniem oznaczonym symbolem 38.ZP, które nie mieści się w konfiguracji terenu oznaczonego w Studium symbolem ZP.1.

Słusznie Sąd ponadto stwierdził, że również ustalenia tekstowe zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 38.ZP nie zawierają się w ustaleniach Studium dotyczących obszaru oznaczonego symbolem M2.12, w szczególności zaś określenie terenu zieleni urządzonej (38.ZP) mianem obszaru przestrzeni publicznej nie znajduje oparcia w treści Studium, co jest wymagane przepisem art. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Z przyczyn omówionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku usprawiedliwiona była więc ocena Sądu Wojewódzkiego co do nieważności kontrolowanej uchwały w oznaczonej części.

Wbrew argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki wnioskowanie co do niezgodności planu z określonymi ustaleniami Studium wyprowadził nie tylko z analizy rysunku Studium, ale też jego części tekstowej.

Nieuprawnione jest też twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że plan skonkretyzował i uszczegółowił zasady kształtowania struktury przestrzennej i krajobrazu miasta wskazane w studium, zachowując główne przeznaczenie terenu objętego symbolem M.2, tj. funkcję mieszkaniową, z priorytetem lokalizacji m.in. terenów usług oświaty, usług sakralnych, usług podstawowych jak też terenów zielonych.

Zaznaczyć należy, że obszar oznaczony symbolem M.2 opisany został w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej, o przewadze zabudowy jednorodzinnej, dla którego ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Z powyższych ustaleń studium wynika, że tereny zielone na obszarze oznaczonym symbolem M2.12 mają charakter uzupełniający wobec przeznaczenia podstawowego, jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Jeżeli Rada Miasta zamierzała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazać zabudowy przedmiotowej nieruchomości celem przeznaczenia jej pod zieleń urządzoną, to powinna wcześniej określić ten teren w studium jako wyłączony spod zabudowy.

Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, gdy dla określonej nieruchomości w planie ustala się przeznaczenie o charakterze zieleni parkowej, wyłączając w ten sposób możliwość zagospodarowania działki przez właściciela zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem.

Trudno w samych tylko ogólnych założeniach i kierunkach zawartych w Studium, w tym potrzeby tworzenia nowych obszarów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce) – znaleźć podstawę do tego, aby właśnie nieruchomość skarżącego była wyłączona spod zabudowy w celu powiększenia przyległego terenu parkowego.

Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie w części dotyczącej działki nr [...] niewątpliwie narusza ustalenia Studium odnoszące się do przeznaczenia przedmiotowego terenu. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, analiza załączników graficznych Studium i planu prowadzi do wniosku, że włączenie nieruchomości skarżącego do istniejącego parku tworzy sztuczną konfigurację terenu zielonego, a nie odwrotnie, tzn. że wydzielenie działki nr [...] od pozostałej części parku stanowiłoby sztuczny podział.

W rozpatrywanym przypadku nie można było uznać, jak wywodzi Rada Miasta, że ulokowanie przedmiotowej działki gruntu w terenie zieleni parkowej (symbol obszaru 38.ZP) stanowiło "skonkretyzowanie i uszczegółowienie" ustaleń Studium.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów.

Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jednocześnie przypomnieć trzeba, że w myśl art. 9 ust. 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11).

W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1028/07) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. W rezultacie przyjęto, że przeznaczenie w planie oznaczonego obszaru pod publiczną zieleń urządzoną było sprzeczne z ustaleniami studium, określającymi dany obszar jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

W świetle poczynionych uwag należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zasady przewidziane w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zostały zachowane przy uchwalaniu planu miejscowego w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącego, co w konsekwencji czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd Wojewódzki o nieważności uchwały w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.