Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1512/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 103/13 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Rz 103/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] września 2012 r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu formalno-prawego budynku inwestorsko-gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości N. ul. [...], konstrukcji murowanej, będącego własnością K. Z.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 15 maja 2012 r. W. D. zwrócił się do PINB w Nisku z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli stanu formalno-prawnego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], w miejscowości N. przy ul. [...].

W dniu 5 czerwca 2012 r. PINB w Nisku przeprowadził kontrolę w terenie, w trakcie której stwierdził, że:

-na działce nr [...] usytuowany jest budynek inwentarsko-gospodarczy, konstrukcji murowanej ze stropem wylewanym, z dachem dwuspadowym krytym dachówką,

-część inwentarska została wybudowana pod koniec lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku przez W. Z. (ojca K. Z.),

-budynek wykorzystywany był do chowu zwierząt gospodarskich,

-w ścianie budynku od strony działki W. D. wykonany jest jeden otwór o wymiarach 0,69 x 0,64 m, który służył do wybierania obornika,

-do budynku inwentarskiego dobudowane jest pomieszczenie gospodarcze o wymiarach: 5,00 x 3,25 m, konstrukcji murowanej, z dachem jednospadowym krytym blachą, ze spadkiem na działkę własną.

K. Z. oświadczył, że ww. pomieszczenie zostało dobudowane w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku także przez W. Z. Organ stwierdził, że K. Z. nie posiada żadnych dokumentów związanych z przedmiotową budowlą - wyjątek to dokument o nabyciu gospodarstwa i nadmienił, że od 2002 r. budynki na działce [...] nie są użytkowane. Świadkowie przedstawieni przez K. Z. w trakcie kontroli w dniu 15 maja 2012 r. zeznali, że na przedmiotowy budynek zostało wydane pozwolenie na budowę. Fakt ten potwierdził również W. D. w dniu 4 września 2012 r. Oświadczył, że zgodnie z jego wiedzą W. Z. posiadał pozwolenie na budowę ww. budynku i wie, że jego rodzice S. i S. D. wyrażali i podpisywali zgodę.

PINB w Nisku decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu formalno-prawego budynku inwestorsko-gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości N. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, gdyż obie strony zgodnie twierdzą, że na przedmiotowy budynek było wydane pozwolenie na budowę. Podniósł, że część inwentarska budynku była budowana pod koniec lat pięćdziesiątych, dlatego podlega przepisom wynikającym z rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34, poz. 216 z 1939 r.). Wskazał, że zgodnie z ww. rozporządzeniem odległość budynków od granic i innych budynków zależy od odporności ogniowej i wyjaśnił, że przedmiotowy budynek należy do budynków ogniotrwałych. Stwierdził, że zgodnie z pomiarem na mapie sytuacyjno - wysokościowej odległość budynku gospodarczego od granicy z działką W. D. wynosi 4 m, zatem lokalizacja nie narusza obowiązujących w dacie budowy warunków technicznych. Organ wskazał także, że część gospodarcza budynku dobudowana w połowie lat siedemdziesiątych podlega przepisom ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Konkludując organ stwierdził, że budynek gospodarczo-inwentarski będący własnością K. Z. nie narusza przepisów wynikających z warunków technicznych, nie utrudnia ewentualnej zabudowy działki sąsiedniej. Stan techniczny budynku nie budzi zastrzeżeń i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia, jak również nie jest samowolą budowlaną, co zgodnie potwierdziły strony postępowania.

W. D. w odwołaniu od decyzji PINB w Nisku z dnia [...] września 2012 r. zarzucił jej naruszenie art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. Podniósł, że PINB oparł się tylko na oświadczeniach osób wskazanych przez K. Z. Brak jest zaś istotnych ustaleń co do sprecyzowania, w którym roku został wybudowany budynek inwentarsko-gospodarczy, jakie były ustalenia co do jego budowy, a wiedzę na ten temat posiada m.in. S. D. Końcowo wniósł o przekazanie sprawy do prowadzenia przez PINB w Stalowej Woli.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu wskazał, że ustalenie dokładnego roku budowy przedmiotowego budynku jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Podniósł, że usytuowanie obiektu w odległości 4 m od granicy działki ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych ani w okresie jego budowy, ani w świetle obecnie obowiązujących przepisów, nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, jak też nie ogranicza możliwości zabudowy działki sąsiedniej. Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący braku wystąpienia przez organ I instancji do Starostwa Powiatowego w Nisku o dokumenty potwierdzające legalność budowy przedmiotowego budynku, ponieważ organ zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w Nisku w powyższej sprawie pismem z dnia 13 lipca 2012 r., a z odpowiedzi, którą uzyskał wynika, że archiwum zakładowe Urzędu nie posiada dokumentów z tamtych lat. Odnośnie wniosku o wyłączenie PINB w Nisku z udziału w sprawie organ odwoławczy podał, że zostało wydane w tym zakresie odrębne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., organ rozpoznał wniosek wskazując, że nie zachodzi żadna z podstaw wyłączenia przewidziana w art. 25 § 1 k.p.a.

Powyższą decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2012 r. W. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, 8, 9, 10 k.p.a., przez błędną wykładnię tych przepisów i przez to niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad postępowania,

2) art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków S. D. i W. S.,

3) art. 24 § 3, art. 25 i art. 26 k.p.a., przez błędną wykładnię tych przepisów, ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wniosek strony o wyłączenie pracowników należy rozpatrzyć wyłącznie na podstawie art. 25 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PINB w Nisku ograniczył postępowanie do dowodów przedstawionych przez K. Z., a pominął dowody zawnioskowane przez W. D., nie ustalono ponadto, w którym roku został wybudowany przedmiotowy budynek, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Ustalenie, czy budynek został wybudowany w latach 50-tych ubiegłego wieku, czy też na przełomie 1966/1967 roku umożliwi zastosowanie właściwych przepisów. Nadto podniesiono w skardze okoliczność, że K. Z. pracuje w pokoju w bezpośrednim sąsiedztwie z pokojami pracowników PINB w Nisku, co wywołuje wątpliwości do bezstronności tych pracowników, tym bardziej, że pracownicy organu I stopnia oraz K. Z., z uwagi na codzienne spotykanie się w pracy, dobrze się znają. W ocenie skarżącego wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć po części z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu.

Sąd stwierdził, że decyzje zostały wydane przez organy przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Istotą sprawy było bowiem nie tylko, czy budowę budynku inwentarsko - gospodarczego położonego na działce na ewidencyjny [...] w N. przy ul. [...] zrealizowano w oparciu o pozwolenie na budowę, ale także, czy został on wzniesiony zgodnie z tym pozwoleniem.

Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że powyższy budynek był realizowany w dwóch etapach: w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku wzniesiono część inwentarską, zaś w latach siedemdziesiątych dobudowane zostało pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 5 m x 3,25 m. Cały budynek jest konstrukcji murowanej, ze stropem wylewanym, z dachem dwuspadowym krytym dachówką. Inwestorem był ojciec K. Z. – W. Z. W części inwentarskiej budynku, w ścianie od strony działki W. D. wykonany jest otwór o wymiarach 0,69 m x 0,64 m, który służył do wybierania obornika.

Skarżący wskazywał, że budynek został wybudowany w latach sześćdziesiątych. Pomimo dania wiary oświadczeniom świadków Z. K., Z. Z. oraz K. Z. co do daty wzniesienia budynku i dobudowania pomieszczenia gospodarczego PINB zwrócił się do Urzędu Gminy i Miasta w Nisku o odszukanie pozwolenia na budowę dotyczącego budynku, ze wskazaniem, że było wydane w latach sześćdziesiątych. W odpowiedzi podano, że w archiwum zakładowym urząd nie posiada akt z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego z tych lat (60 - tych).

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że organy nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności w celu ustalenia, jaka była treść pozwolenia na budowę i czy w ogóle można odszukać ten dokument. Ponadto umknęło uwadze organów, że na dobudowanie pomieszczenia (rozbudowę) także potrzebne było pozwolenie na budowę. Należy jednak najpierw ustalić dokładniejszą datę rozbudowy.

Sąd wskazał ponadto, że na jedynej mapie, która znajduje się w aktach sprawy budynek ten jest położony w granicy z działką sąsiednią. Mapa ta (na karcie 3 akt organu I instancji) jest bez jakiejkolwiek skali i opisu. Sąd podkreślił, że bada legalność decyzji na podstawie akt sprawy. Akta te nie zawierają dowodu na okoliczność, która została podana przez organy jako element stanu faktycznego, że budynek jest położony w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią. Nic takiego nie wynika też z protokołu kontroli. Mapa znajdująca się w aktach sprawy koresponduje zaś z fotografiami, na których ogrodzenie jest przedłużeniem ścian budynku. W ocenie Sądu powyższe uchybienia wskazują na naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Sąd stwierdził także, że istotnie uchybieniem organu II instancji było rozpatrzenie wniosku o wyłączenie złożonego przez skarżącego w odwołaniu wyłącznie w oparciu o przepis art. 25 § 1 k.p.a. Jednakże w sytuacji, gdy PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a wniosek o wyłączenie został złożony dopiero w odwołaniu, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd zalecił, aby w ponownym postępowaniu organ zwrócił się do właściwego urzędu w celu wyjaśnienia, czy w zasobie posiadanych dokumentów znajduje się pozwolenie na budowę budynku inwentarsko-gospodarczego i ewentualnie na jego rozbudowę, podając właściwe okresy, w których ewentualnie były one wydane, ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, w jakiej odległości od granicy z działką sąsiednią jest położony powyższy budynek, wskazując przy tym, na jakich dowodach zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego opiera swoje ustalenia. Wskazał, iż organ podejmie też działania w celu ustalenia, czy sporny budynek został posadowiony zgodnie z pozwoleniem na budowę, a następnie wyda decyzję, która będzie wynikiem rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 103/13, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2012 r.,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak wskazań co do dalszego postępowania w ponownym postępowaniu administracyjnym w aspekcie prawa materialnego w razie ustalenia treści pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w N.,

- brak wskazań co do dalszego postępowania na wypadek stwierdzenia, że nie ma możliwości ustalenia treści pozwolenia na budowę ww. budynku inwentarsko- gospodarczego i przez to, czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z jego treścią.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że zarzut wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy uchylenia się Sądu od skontrolowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu powiatowego pod względem zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i obowiązujących w dacie budowy przepisów warunków technicznych. Podniesiono, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny sprawy pod względem zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że przy ustalonym, nie kwestionowanym przez Sąd, stanie faktycznym sprawy - czyli budowy budynku inwentarsko-gospodarczego na działce nr ewid. [...] w N. na podstawie pozwolenia na budowę i wobec faktu zakończenia tej budowy - organ nadzoru budowlanego może rozstrzygać sprawę wyłącznie na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem, podstawą prawną rozstrzygania tej sprawy mogą być wyłącznie odpowiednio zastosowane przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast wydanie decyzji w oparciu o te przepisy jest możliwe, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie może znaleźć wyłącznie sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli wykonywanie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w zakresie istotnego odstępstwa od warunków określonych w przepisach, obowiązujących w dacie budowy. W związku z powyższym przeprowadzono stosowne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do przepisów warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy poszczególnych części obiektu. Część inwentarską, jako wybudowaną pod koniec lat 50-tych ubiegłego wieku, odniesiono do Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34, poz. 216 z 1939 r.), natomiast część składową wybudowaną w latach 70-tych przeanalizowano w aspekcie zgodności z przepisami Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.). W obu przypadkach nie stwierdzono niezgodności z przepisami warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy obiektu, co skutkowało umorzeniem postępowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej ustalony i przyznany przez Sąd stan faktyczny sprawy, czyli fakt wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę przynajmniej w odniesieniu do części obiektu - pozwalał i wręcz zobowiązywał Sąd do oceny, czy zastosowano właściwą procedurę przewidzianą ustawą - Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że bez względu na ustalenia poczynione pod kątem zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę, w sprawie i tak znajdą zastosowanie wyłącznie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4. Wskazał, że nawet ustalenie, iż obiekt został wykonany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę nie miałoby wpływu na wynik sprawy, bowiem również do takiej sytuacji znajdzie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Taka procedura została przeprowadzona, tak więc okoliczność, czy obiekt został wybudowany zgodnie, czy niezgodnie z pozwoleniem, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że roboty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia na budowę zostały zakończone, tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie będzie miał zastosowania. Skarżący podniósł też, że ze względu na datę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (lata 50-te i 70-te) należałoby ponadto rozważyć, czy w ogóle dopuszczalna byłaby procedura przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ w dacie dokonania "istotnego odstępstwa" nie było żadnej regulacji w tym przedmiocie. Powyższych kwestii Sąd w ogóle nie rozważał i nie zawarł swego stanowiska we wskazanym zakresie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej uzasadniony jest więc wniosek, że wywiązanie się Sądu z roli przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i dogłębne przeanalizowanie sprawy pod kątem zastosowanych przepisów prawa materialnego mogłoby prowadzić do stwierdzenia, że wybudowanie przedmiotowego obiektu niezgodnie z pozwoleniem na budowę nie ma żadnego wpływu na przyjętą procedurę naprawczą, a co za tym idzie na wynik sprawy. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna została przeprowadzona pobieżnie, bez dogłębnej analizy stanu prawnego sprawy i jej konsekwencji materialno-prawnych w ponownym postępowaniu administracyjnym.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. polega na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O naruszeniu powyższych przepisów miały przesądzić dwie kwestie, a mianowicie brak ustalenia, czy będący przedmiotem postępowania budynek zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz niewyjaśnienie kwestii odległości budynku od granic z działką sąsiednią.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że znajdująca się w aktach administracyjnych mapa m.in. działki nr [...] w N. została pobrana z państwowego zasobu geodezyjnego, który zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest zbiorem map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, (...) i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, stanowi więc ona dowód o wyższym stopniu rzetelności, niż ewentualnie szkic sytuacyjny do protokołu oględzin z rozprawy administracyjnej, tym bardziej, że w terenie brak było graniczników pomiędzy działką [...], a działką sąsiednią. Z tego względu organy oparły się na mapie sytuacyjno-wysokościowej, ustalając, że odległość spornego budynku od granicy z sąsiednią działką wynosi 4 m. Brak legendy do skali powyższej mapy nie przeszkodził organom w odczytaniu powyższej odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, ponieważ odległość ta wynika z porównania wymiaru dobudowanej części gospodarczej przedmiotowego obiektu budowlanego w terenie - 5,00 m x 3,50 m z wielkością obiektu na mapie. Skoro długość 0,5 mm na mapie odpowiada 5 m w terenie, w związku z tym skala, w jakiej wykonano tę mapę to 1:1000. Granica z działką nr ewid. [...] przebiega w odległości 4 m od ogrodzenia, które jest przedłużeniem ściany budynku. Wadliwie zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznano, że akta sprawy nie zawierają dowodu, że przedmiotowy budynek jest położony w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią.

Podniesiono, że bezzasadny jest też zarzut, że niewyjaśnienie, czy budynek zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a tylko taki wpływ może skutkować uwzględnieniem skargi. To, czy budynek wykonano zgodnie czy niezgodnie z pozwoleniem na budowę, nie ma żadnego znaczenia dla zastosowanej procedury naprawczej, przeprowadzonej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, na jego podstawie można nakazać podmiotowi określonemu w art. 52 tej ustawy - nawet w razie wykonania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę - doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a nie z pozwoleniem na budowę. Ponieważ postępowanie wyjaśniające wykazało, że przepisy warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy poszczególnych części przedmiotowego obiektu nie zostały naruszone, zobowiązywało to do umorzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, iż naruszenie to polega na braku wskazań co do dalszego postępowania w ponownym postępowaniu administracyjnym w aspekcie prawa materialnego, w razie ustalenia treści pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-gospodarczego oraz na braku wskazań co do dalszego postępowania na wypadek stwierdzenia, że nie ma możliwości ustalenia treści pozwolenia na budowę. Wyrok nie zawiera zaleceń, jaką procedurę należy wdrożyć, jeśli okaże się, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zarzucono, iż brak jest również zaleceń, jakie kroki należy podjąć, jeśli okaże się, że pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie jego części inwentarskiej, ale już nie gospodarczej. Uzasadnienie wyroku nie odpowiada na pytanie, czy w takim wypadku należałoby wdrożyć wobec tej części postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i czy skutkowałoby to koniecznością rozdzielenia dotychczasowego postępowania na dwie części: dotyczące części inwentarskiej i gospodarczej.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wytycznych jakie kroki należy podjąć gdyby okazało się, że treści pozwolenia na budowę nie sposób ustalić. Jeśli nie zostanie odnalezione pozwolenie na budowę organ pozostanie bez żadnych zaleceń w ponownym postępowaniu administracyjnym. Nie będzie również mógł zrealizować zaleceń Sądu, które obligują go do zbadania czy przedmiotowy obiekt budowlany jest wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu, mimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, iż kontrolowana przez niego decyzja, mocą której organ umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, została wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w niniejszej sprawie zostało zaininicjowane wnioskiem W. D. o sprawdzenie, czy budynek usytuowany na działce nr [...] w N. stanowiącej własność K. Z. został wybudowany "zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę". Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zatem ustalenie, czy dany obiekt został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a jeśli tak, to czy jego realizacja nie narusza postanowień takiej decyzji. W zależności od wyników powyższych ustaleń różnie kształtować się winny czynności i rozstrzygnięcia organu w dalszym postępowaniu. Stwierdzenie, że obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę i zgodnie z zawartymi w niej postanowieniami uzasadniałoby wydanie decyzji umarzającej postępowanie lub rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odmawiającym nałożenia na podmioty określone w art. 52 ustawy – Prawo budowlane obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy (w zależności od treści żądania wnioskodawcy). W niniejszej sprawie, skoro wnioskodawca żądał jedynie zbadania zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę, organ winien byłby wydać rozstrzygnięcie umarzające postępowanie.

Ustalenie natomiast nieprawidłowości w ww. zakresie obliguje organ do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy czym przez stan "zgodności z prawem" należy rozumieć również zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Nie ma racji organ administracji wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, że w przypadku robót, które już zostały zakończone, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego może podejmować jedynie czynności określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Wprawdzie gramatyczna, językowa wykładnia przepisu art. 51 ust. 7 prowadziłaby do wniosku, że w przypadku zakończenia robót budowlanych organ może podejmować jedynie czynności określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jednakże taka wykładnia przepisu byłaby sprzeczna z zasadami logiki i wolą racjonalnego ustawodawcy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że już z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika, iż przepis ten może mieć zastosowanie zarówno do robót wykonywanych (to jest inwestycji będącej w trakcie realizacji), jak i "zakończonych". Za powyższym przemawia użycie przez ustawodawcę zwrotu "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", który odnosi się zarówno do robót w będących w realizacji (budów niezakończonych), jak i prac zakończonych. Za taką interpretacją intencji ustawodawcy przemawia także ust. 4 art. 51 omaw. ustawy, który określa obowiązki organu po upływie terminu wyznaczonego w art. 51 ust. 1 pkt 3. Ustawodawca wskazuje wszak, że po takim terminie organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. A zatem przepis ten wprost wskazuje, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ma zastosowanie także do robót zakończonych, a w zależności od tego, czy inwestycja została zakończona, czy też wciąż jest realizowana (a jedynie wstrzymana w związku z postanowieniem określonym w art. 50 ust. 1) różna jest jedynie treść rozstrzygnięcia kończącego ten etap postępowania naprawczego.

Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r., w sprawie o sygnaturze II OSK 15/09 wyrażono stanowisko, że w przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej" (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07 (publ.: tamże). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Konkludując prawidłowo Sąd wojewódzki w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdził, że organy administracji przedwcześnie uznały, że brak jest w niniejszej sprawie możliwości wydania decyzji merytorycznej, co uzasadnia umorzenie postępowania. Naruszenie wskazanych przez Sąd przepisów, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem bowiem organów administracji, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, było ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ, co słusznie zostało podkreślone, nie podjął wszystkich możliwych czynności w celu wyjaśnienia, czy pozwolenie na budowę zostało wydane, a jeśli tak, to w jakiej dacie i jakiej treści. Sąd podkreślił także, że budynek realizowany był w dwóch etapach. W latach pięćdziesiątych wzniesiono cześć inwentarską, a w późniejszym (nieustalonym przez organ) okresie inwestor rozbudował obiekt o część gospodarczą. Realizacja tej części również wymagała pozwolenia na budowę. Na okoliczność daty rozbudowy wnioskodawca złożył wnioski o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, które jednak nie zostały uwzględnione przez organ.

Wymaga zatem podkreślenia, że nieuprawnione jest stanowisko skarżącego organu administracji, iż w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje, w jakiej dacie zrealizowano przedmiotowy obiekt budowlany oraz jaka była treść ewentualnego pozwolenia na jego realizację. W zależności bowiem od wyników ustaleń organ administracji podejmuje różne rozstrzygnięcia. Natomiast aby ustalić kluczowe dla tej sprawy okoliczności organ winien podjąć wszystkie możliwe czynności i środki dowodowe, których zakres ustawodawca określił w art. 75 § 1 k.p.a. Wyjaśnienie, że inwestycja (poszczególne jej części) została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę obliguje następnie organ do poczynienia ustaleń co do treści tego pozwolenia. Brak możliwości takich ustaleń (z uwagi m.in. na upływ czasu), jak prawidłowo wskazał Sąd wojewódzki, nie pozwoli na porównanie, czy realizacja obiektu nastąpiła zgodnie z takim pozwoleniem. Należy wyjaśnić organowi nadzoru budowlanego, iż jedynie w takiej sytuacji będzie uprawniony do umorzenia postępowania.

Natomiast poczynienie odmiennych ustaleń prowadzić winno do wszczęcia postępowania naprawczego.

Nie znajduje podstaw prawnych twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w żadnym razie nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Po pierwsze: jak zostało wyżej wyjaśnione, przepis ten ma zastosowanie również do robót zakończonych. Po drugie: fakt, że inwestycja została zrealizowana pod rządami poprzednich reżimów prawnych, które nie zawierały definicji "istotnego odstępstwa" nie zwalnia organu od stosowania zasad określonych w tym przepisie. Art. 103 ust. ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane enu,meratywnie wymienił sprawy, do których mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. W ust. 1 mowa jest o sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, zaś ust. 2 określa zasady stosowania art. 48 ustawy w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie "nowego" Prawa budowlanego lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów ustawodawca nakazał stosować przepisy dotychczasowe. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości i prowadzi do wniosku, że jedynie do wskazanych w tej normie spraw mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Do pozostałych spraw, w tym m.in. do postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 50 – 51 ustawy zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ. Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 15 września 2011 r., (II OSK 1374/10, LEX 1151855).

Konkludując: organ w pierwszej kolejności wyjaśni, czy zostało wydane pozwolenie na budowę dla poszczególnych części budynku. Ustalenie, że realizacja obiektu lub części nastąpiła bez takiego pozwolenia będzie obligowało do wszczęcia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. (gdyż nie jest sporne, że budowa obiektu nastąpiła przez 1 stycznia 1995 r.). Stwierdzenie natomiast dostępnymi środkami dowodowymi, że obiekt został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę oraz ustalenie treści tego pozwolenia pozwoli następnie na poczynienie ustaleń co do zgodności inwestycji z tym pozwoleniem i ewentualne wszczęcie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 lub 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Nietrafne jest również stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd wojewódzki nie miał podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie, w jakiej odległości od granicy z działką sąsiednią przedmiotowy budynek został zrealizowany.

Nie przesądzając o słuszności twierdzeń organu co do prawidłowości ustaleń, iż budynek został zrealizowany w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią podkreślić należy, za Sądem pierwszej instancji, że uzasadnienie decyzji nie zawierało żadnych rozważań w przedmiotowym zakresie. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. nakazuje m.in., aby uzasadnienie rozstrzygnięcia, sporządzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniało stronie w sposób wyczerpujący przyczyny, dla których wydano decyzję określonej treści. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza te zasady. Rzeczą Sądu wojewódzkiego jest badanie jedynie legalności rozstrzygnięcia organów, przy czym ocena zgodności z prawem odnosić się ma zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W tym wypadku trafnie Sąd wojewódzki uznał, że kontrolowana przez niego decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada warunkom określonym w tym przepisie. Godzi się zauważyć, że nieuprawniony jest zarzut co do braku wskazań co do dalszego postępowania w razie braku możliwości ustalenia treści pozwolenia na budowę. Natomiast stwierdzić należy, że wprawdzie Sąd w sposób wyraźny nie wskazał trybu, w jakim powinno toczyć się postępowanie w przypadku ustalenia, że obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże to ewentualne uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ nadzoru budowlanego po dokonaniu ustaleń, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku podejmie właściwe dla poczynionych ustaleń rozstrzygnięcia (wskazane wyżej).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.