Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1343/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi C. S. i K. S. oraz skargi spółki A. w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody wywołane budową gazociągu tranzytowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji S. L. z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego solidarnie na rzecz C. S. i K. S. 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 4. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz C. S. 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 5. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz spółki A. w W. 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 6. zwraca C. S. 202 ( dwieście dwa ) złote tytułem nienależnie uiszczonego wpisu, 7. zwraca spółce A. w W. 202 ( dwieście dwa ) złote tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 grudnia 1998 r. nr [...] Wojewoda W. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność K. i K. S., położonej w W., gmina T., obejmującej działki nr[...], nr [...] i nr[...], przez udzielenie zezwolenia Spółce Akcyjnej S. w W. (zwanej dalej "inwestorem" lub "Spółką") na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym, według miejsca i granic lokalizacji obejmujących powierzchnię 4878 m2, oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 14 grudnia 1994 r. znak[...].

Jednocześnie Wojewoda zobowiązał:

– właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń, na których przeprowadzenie wydano zezwolenia,

– inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz przyznania i wypłaty uzgodnionego odszkodowania za wyrządzone szkody powstałe wskutek zajęcia nieruchomości oraz budowy gazociągu – niezwłocznie po zakończeniu inwestycji.

Decyzja Wojewody W. została utrzymana w mocy utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].

Pismem z dnia 6 kwietnia 1999 r. K. S. zwrócił się do Starosty L. o ustalenie odszkodowania w związku z przeprowadzeniem gazociągu przez jego nieruchomość.

Z uwagi na brak porozumienia stron co do wysokości odszkodowania Starosta L. decyzją z dnia 7 kwietnia 2000 r. ustalił jego wysokość na rzecz właścicieli nieruchomości – K. i K. S. – w kwocie 43 917 zł z waloryzacją na dzień jego zapłaty.

Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 31 maja 2000 r. z przekazaniem sprawy Staroście do ponownego rozpoznania

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta L. decyzją z 27 września 2002 r. ustalił odszkodowanie na rzecz K. i K. S. w kwocie 13565,05 zł z waloryzacją na dzień zapłaty.

Także ta decyzja został uchylona przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego (decyzja z dnia 14 listopada 2002 r.), który jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 27 lutego 2007 r. Starosta L.:

– ustalił wysokość odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z budową gazociągu "Jamał – Europa Zachodnia" na nieruchomości obejmującej części działek nr[...], nr [...] i nr [...] o powierzchni 0,5531, w części obejmującej okres od 22 stycznia 1999 r. do daty wydania decyzji – w kwocie 13374 zł.

– ustalone odszkodowanie przyznał C. S.,

– orzekł nie przyznać odszkodowania K. i K. S.,

– - zobowiązał do wypłaty odszkodowania S. w W.,

– orzekł, że decyzja końcowa w sprawie wysokości należnego odszkodowania zostanie wydana po wykonaniu rekultywacji gruntów na nieruchomości zajętej pod budowę gazociągu.

Organ ustalił, że nieruchomość, na której Wojewoda W. decyzją z 10 grudnia 1998 r. zezwolił na przeprowadzenie gazociągu, w chwili wydawania tej decyzji stanowiła własność K. i K. S., natomiast od 27 maja 1999 r. stanowi własność C. S.

Wskazując na treść art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.") Starosta podkreślił, że odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia prawa własności. W przedmiotowej sprawie datą tą jest 22 stycznia 1999 r. tj. dzień, w którym stała się wykonalna decyzja Wojewody W. z dnia 10 grudnia 1998 r. W tym dniu nieruchomość była zajęta przez wykonawcę pod budowę (zajęcie trwało już od sierpnia 1998 r.) – na gruncie nie było żadnych upraw. Na trasie budowy w dniach 16 – 18 marca 1999 r. wykonywano roboty ziemne przy użyciu ciężkiego sprzętu mechanicznego, co spowodowało w znacznym stopniu degradację ziemi nie tylko w pasie wykopu, ale także w całym pasie roboczym budowy. Organ ustalił, że na działkach nr [...] pod budowę gazociągu zajęto grunt rolny o powierzchni 0,5531 ha, w tym 0,4878 ha stosownie do dokumentacji budowy gazociągu, oraz 0,0044 ha na działce nr [...] i 0,0609 ha na działce nr[...] – ponad zaplanowany w dokumentacji obszar (poszerzono pas roboczy).

Ponadto organ ustalił, że w okresie od 22 stycznia 1999 r. do 18 października 2001 r. (data nabycia przez C. S. działki nr[...]), wskutek składowania humusu wzdłuż pasa budowy gazociągu, do części działek nr [...] i nr [...] (o powierzchni 0,2722 ha) położonych poza pasem budowy, brak było możliwości dostępu.

Wobec ustalenia, że dnia wydanie decyzji grunty zajęte przez inwestora pod budowę gazociągu nie zostały zrekultywowane, Starosta uznał, że należało wydać decyzję częściową. Wskazał, że ustalone odszkodowanie obejmuje:

1) utracone pożytki spowodowane niemożliwością korzystania z części nieruchomości na powierzchni 0,5531 ha, od dnia 22 stycznia 1999 r. do dnia wydania decyzji (8 sezonów agrotechnicznych),

2) pozbawienie dostępu do części działek o nr [...] i [...] o powierzchni 0, 2722, w okresie od 22 stycznia 1999 r. do 18 października 2001 r.,

3) zmniejszenie wartości części działek o nr[...].

Organ wskazał, że o części odszkodowania wymienionego w pkt 2 i 3, jako niezależnym od upływającego czasu rozstrzygnął w całości, a o tej części odszkodowania, o której mowa w pkt 1 rozstrzygnął za okres ośmiu sezonów agrotechnicznych, tj. do dnia wydania decyzji.

Ustosunkowując się do zgłoszonych przez strony zastrzeżeń wobec przedstawionego im szacunku szkód organ stwierdził, że nie ma podstaw aby ograniczyć zakres odszkodowania należnego C. S. do wskazanego przez Spółkę okresu, tj. do 20 maja 1999 r. (wariant III operatu szacunkowego,) z powodu utraty przez inwestora dostępu do nieruchomości, z wyboru właściciela, na skutek odmowy jej udostępniania. Zdaniem organu od dnia 20 kwietnia 1999 r. decyzja Wojewody, w oparciu o którą Spółka miała przyznany dostęp do gruntów, nie podlegała wykonaniu, więc Spółka nie miała tytułu, aby w dniu 13 maja 1999 r. skutecznie żądać dostępu do tych gruntów w celu wykonania rekultywacji.

Odnośnie odszkodowania dla K. i K. S. organ stwierdził, że dotyczyłoby ono okresu od dnia 22 stycznia 1999 r. do dnia 27 maja 1999 r., kiedy to doszło do umowy darowizny gruntu C. S. Tymczasem ustalono, że w dniu 22 stycznia 1999 r. na gruntach nie było żadnych upraw, a więc nie ma szkody, za którą należałoby się odszkodowanie.

Odnośnie zaś żądania ustalenia odszkodowania za szkody powstałe przed 22 stycznia 1999r. organ, mając na względzie treść art. 130 u.g.n. uznał, że uzyskanie odszkodowania za uprawy zniszczone przez inwestora przed wykonalnością decyzji o ograniczeniu prawa własności możliwe jest tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Co do prawidłowości przyjęcia za podstawę ustalenia odszkodowania opinii biegłych - operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2006 r. Starosta stwierdził, że w okresie od sporządzenia operatu nie nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych jak również czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podstawy zastosowania tzw. "koszyka" zostały przez biegłych dostatecznie uzasadnione w treści operatu.

Od powyższej decyzji Starosty L. odwołanie złożyli E. S.A. oraz K. i C. S.

K. i C. S. podnieśli, że odszkodowanie powinno być ustalone według stanu i wartości nieruchomości w dniu jej faktycznego zajęcia przez inwestora. Wskazali, że w dniu 22 stycznia 1999 r. nie było upraw tylko w pasie o szerokości ok. 10 m, gdzie zdjęto humus, a na pozostałym obszarze mogły pozostać uprawy i wobec tego należy ustalić odszkodowanie dla K. i K. S. Podniesiono także kwestię braku uwzględnienia w wysokości odszkodowania dopłat bezpośrednich z Unii Europejskiej oraz zaniżenia przez biegłych rzeczoznawców wysokości należnego odszkodowania przez nieuwzględnienie utraconych korzyści, którymi miałyby być pieniądze uzyskane ze sprzedaży w 1999 r. truskawek, którymi następnie można by było obracać przez 8 lat. Podkreślono także, że operat nie jest już przydatny, gdyż upłynął rok od jego sporządzenia, a ponadto ceny zbóż w 2006 r. były dwukrotnie niższe od obecnych (tj. w roku 2007).

Spółka zarzuciła w odwołaniu naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 104 § 2 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4 i art. 130 u.g.n., podnosząc że brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za utracone pożytki do dnia wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy inwestor wyrażał gotowość przeprowadzenia rekultywacji, a co nie zostało wykonane z przyczyn leżących po stronie właściciela nieruchomości. Spółka podkreśliła, iż odszkodowanie za wywłaszczenie jest roszczeniem cywilnoprawnym, a jedynie ustalenie jego wysokości powierzone zostało organom administracji publicznej. Zarzuciła, że przepisy u.g.n. nie dają podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji częściowej. O podzielności sprawy nie stanowi okoliczność, że właściciel nieruchomości działa na własną szkodę poprzez nieprzeprowadzenie rekultywacji (ani też niedopuszczenie inwestora do jej przeprowadzenia). Zarzuciła także że brak było podstaw do naliczenia odszkodowania za utracone korzyści w całym tzw. pasie roboczym do dnia wydania decyzji, gdyż cała działka o nr [...] jest uprawiana.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2007 r. Spółka wskazała, że w dniu 8 sierpnia 1997 r. została zawarta umowa z p. S., na mocy której zobowiązali się oni do przekazania nieruchomości inwestorowi. Tego dnia sporządzono też protokół z wizji wstępnej pasa gruntu o szerokości 36 m przeznaczonego pod budowę gazociągu oraz wycenę, z których to dokumentów wynika, że w listopadzie 1997 r. na gruncie tym nie było upraw. Ponadto w dniu 11 lutego 1998 r. w oparciu o ww. umowę, inwestor przekazał teren budowy wykonawcy, więc p. S. nie mogli oczekiwać uzyskania wynagrodzenia z powodu rzekomego zniszczenia upraw na placu budowy. W okresie od 8 listopada 1997 r. do 11 lutego 1998 r. nie mogło dojść do założenia plantacji wieloletniej (truskawek) z uwagi na porę roku, a gdyby nawet do tego doszło, to p. S. zdając sobie sprawę z tego, że wskutek robót budowlanych ulegnie ona zniszczeniu, nie mogli oczekiwać, że dostaną z tego tytułu odszkodowanie. Spółka zwróciła także uwagę że pas, w którym zdjęto humus był szerszy aniżeli 10 m, a ponadto w miejscu w którym złożono humus także nie mogły być prowadzone uprawy - łącznie pas wykluczający jakiekolwiek uprawy wynosił 18 m.

Decyzją z dnia 25 maja 2007 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 27 lutego 2007 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalenia wysokości odszkodowania bez znaczenia byłoby przyjęcie, że dzień faktycznego zajęcia nieruchomości to 16 marca 1999 r., bowiem od 22 stycznia 1999 r. do 16 marca 1999 r. na gruncie nie prowadzono żadnych upraw, a ustalone odszkodowanie obejmuje cały okres agrotechniczny roku 1999 r. Podkreślił, że Starosta słusznie nie przyznał odszkodowania dla K. i K. S. za szkody powstałe przed datą wykonalności decyzji Wojewody, tj. przed 22 stycznia 1999 r. i wskazał, że w tym zakresie roszczeń należy dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Co do zarzutu o braku aktualności operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2006 r. Wojewoda wskazał, że w okresie dwunastomiesięcznym od sporządzenia operatu nie nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych jak również czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Ustalenie takie zostało przyjęte przez wzgląd na średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, który wyniósł ogółem w 2006 r. w stosunku do 2005 r. – 1,0 %.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu Spółki E. organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, iż okoliczność w jakich inwestor występował z żądaniem udostępnienia gruntu nie pozwalając na wykazanie jego właścicielom winy w stopniu uzasadniającym przyjęcie przyczynienia się do powstania szkody. Inwestor w swych żądaniach udostępnienia gruntu w celu przeprowadzenia światłowodu po zakończeniu budowy gazociągu, kierowanych do właścicieli nie wskazał podstaw prawnych żądania, bowiem podstawą taką nie mogła być decyzja Wojewody o ograniczeniu praw własności – jej skuteczność wygasła z chwilą zgłoszenia zakończenia budowy gazociągu. Organ uznał, że właściciela nieruchomości nie może obciążać odmowa udostępnienia gruntu inwestorowi w sytuacji, gdy ten po zakończeniu budowy zapowiada prowadzenia robót powołując się na nie przysługujące mu prawo. Co do niezasadności odszkodowania za działkę [...], organ stwierdził, że żadna ze stron, w tym inwestor nie zgłosiła wykonania rekultywacji na tej działce. Zdaniem organu dopiero po wydaniu decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, można będzie uznać, że została ona wykonana prawidłowo. W kwestii kosztów nakładów na rekultywację i tego, że są one przedmiotem odrębnej decyzji, organ przywołał art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych z którego wynika, że osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów obciążone w całości koszt rekultywacji, a więc również tych jej elementów, które realizowane są w ramach normalnego rolniczego uprawiania gruntu przez właścicieli. W związku z tym organ przyjął, że wyrównanie w toku późniejszej rolniczej uprawy (rekultywacja biologiczno – chemiczna) zmniejszonej na pewien okres żyzności gleby w części działek p. S., na których wybudowano gazociąg, obciąża rachunek inwestora.

Decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 25 maja 2007 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarówno Spółka E., jak i C. i K. S.

C. i K. S. podtrzymali zarzuty przedstawione w odwołaniu twierdząc, że Wojewoda się do nich nie odniósł. Ponadto wskazali, że wszelkie prace, zarówno przed 22 stycznia 1999 r., jak i później wykonane były nielegalne co potwierdza postanowienie SKO z dnia 14 maja 2000 r., jak i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2005 r. oraz wyrok NSA oddalający skargę kasacyjną.

Spółka E. w swojej skardze podobnie jak w odwołaniu wysunęła zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 77, 104 § 3, a także 138 § 1 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4 i art. 130 u.g.n. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wielokrotnie wzywała właścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania rekultywacji. Wezwania te nie odniosły skutku. Właściciele uniemożliwiając przeprowadzenie rekultywacji w ocenie skarżącej Spółki przyczynili się do zwiększenia powstałej szkody, co jest podstawą do obniżenia wysokości należnego im odszkodowania. Skarżąca Spółka wskazała, że w piśmie z dnia 13 maja 1999 r. jednoznacznie wyraziła gotowość wykonania rekultywacji, a brak możliwości żądania umożliwienia wejścia na nieruchomość w celu przeprowadzenia rekultywacji na drodze administracyjnej, w żaden sposób nie uprawnia organów administracji do obciążenia Spółki kosztami, których wyłącznym źródłem jest działanie właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącej odszkodowanie powinno zostać naliczone do dnia 23 maja 1999 r., bowiem po tym terminie wyłączną odpowiedzialność za szkody ponoszą właściciele nieruchomości. Skarżąca ponadto zarzuciła organowi, że nie odniósł się do kwestii wydania przez Starostę decyzji częściowej, co jest bardzo istotne w sprawie, i przez to nie można stwierdzić, czy w ogóle ten problem rozważał. Podniosła także, że obszerną część uzasadnienia decyzji Wojewody zajmują wywody na temat decyzji Starosty L. z dnia 10 lipca 2006 r., która wydana została w innej sprawie i dotyczy p. B. a nie p. S. oraz, że wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Wojewody, w odwołaniu od decyzji Starosty L. z dnia 27 lutego 2007 r., nie podniesiono zarzutu w sprawie ustalenia kosztów nakładów na rekultywację gruntów w drodze odrębnej decyzji.

W odpowiedzi na obydwie skargi Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia 27 lutego 2007 r., a ponadto oddalił skargę K. i C. S.

Sąd uznał, że wniosek skarżącej Spółki co do skrócenia okresu, za który naliczono odszkodowanie do dnia 23 maja 1999 r. nie mógł być uwzględniony. Zasadnym jest natomiast w skrócenie tego okresu do dnia 27 października 2000 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że p. S. wielokrotnie byli wzywani przez Spółkę E. do udostępnienia swojej nieruchomości w celu przeprowadzenia rekultywacji gruntów. Pierwszym, wyznaczającym konkretny termin pismem skierowanym w tej sprawie do C. S., po upływie okresu wstrzymania wykonalności decyzji z dnia 22 stycznia 1999 r., co nastąpiło w dniu 11 lutego 2000 r., kiedy to NSA wydał wyrok oddalający skargę p. S. (sygn. akt I SA 380/99), było pismo z dnia 18 października 2000 r. (vide: k 1000-1001 akt administracyjnych). Spółka wyznaczyła w nim termin udostępnienia gruntu w celu jego uporządkowania – do dnia 27 października 2000 r. W wyznaczonym terminie C. S. nie udostępnił swojego gruntu.

Za niezasadne natomiast Sąd uznał zarzuty skargi K. i C. S.

W szczególności za odpowiadające prawu Sąd uznał stanowisko organów obu instancji co do ustalenia daty ograniczenia wykonywania własności, a zarazem daty początkowej okresu, za który należało przyznać odszkodowanie, na dzień 22 stycznia 1999 r., kiedy to stała się wykonalna decyzja Wojewody W. z dnia 10 grudnia 1998 r. Za prawidłowe i znajdujące potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym Sąd uznał także ustalenie organów, że na dzień ograniczenie prawa własności decyzję Wojewody to jest na dzień 22 stycznia 1999 r. w pasie roboczym gazociągu nie było żadnych upraw. Wobec tego zasadnym było odmówienie przyznania odszkodowania p. K. i K. S. za okres, gdy byli oni jeszcze właścicielami przedmiotowej nieruchomości, to jest od 22 stycznia 1999 r. do 26 maja1999 r.

Ponadto Sąd zauważył, że w dniu 8 lutego 2007 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Starostę L. w dniu 27 lutego 2007 r. - zmarł K. S. Zdaniem Sądu powinno to skutkować wezwaniem spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu, albo gdyby to nie było możliwe, zawieszeniem postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 97 § 1 k.p.a. Tego jednak ani organ I, ani II instancji nie zrobił. W efekcie zaskarżone decyzje w części skierowane są do osoby nieżyjącej, a pozbawione możliwości udziału w sprawie zostały osoby będące spadkobiercami zmarłego K. S. - jego synowie (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku k-79 akt sądowych), co narusza przepis art. 30 § 4 k.p.a. i 28 k.p.a. Zdaniem Sądu mogłoby to stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże taki zarzut nie został w skardze podniesiony.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez C. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1605/09) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwana w skrócie "p.p.s.a."). W ocenie NSA z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd I instancji, rozpatrując skargę Spółki uznał bowiem, iż zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty są wadliwe w całości, gdyż organy błędnie przyjęły datę wydania przez Starostę decyzji, tj. dzień 27 lutego 2007 r., jako datę kończącą okres, za który należy się odszkodowanie. Jednocześnie Sąd I instancji uznał skargi K. i C. S. na. decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego za niezasadne. Oddalając te skargi, WSA w Bydgoszczy stwierdził, iż zaskarżone decyzje w części skierowane są do osoby nieżyjącej (K. S.), zaś osoby będące spadkobiercami zmarłego pozbawione zostały możliwości udziału w sprawie, co narusza przepis art. 30 § 4 i 28 k.p.a. Kontynuując ten wywód, Sąd I instancji zauważa, iż wady te mogłyby stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Gdyby taki zarzut się pojawił, Sąd byłby zobowiązany do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (strona 14 uzasadnienia).

Zdaniem NSA wywód ten jest niezrozumiały, niespójny i wewnętrznie sprzeczny. W rezultacie nie wiadomo, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem (dwie skargi zostały oddalone), czy też dotknięta została wadą, zwykłą czy kwalifikowaną, a jeśli tak to jaką i w jakim zakresie (w całości czy w części). Ponadto Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji winien wnikliwie przeanalizowć zawarty w aktach materiał dowodowy i wziąć pod uwagę, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zdaniem NSA w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji.

Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadniona jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku stwierdzenia wady, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. sąd jest zobligowany z urzędu, niezależnie od podniesionych w skardze (skargach) zarzutów, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części.

Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. Ponieważ ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę postrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt i lit. b i c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a.

NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego (por. wyrok z 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNPUS 2003, nr 24, poz. 582) dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Istotne jest też ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzję są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona w ostatniej kolejności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, aczkolwiek z innych powodów, niż wskazali skarżący.

Zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Stosowanie zaś do 190 p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd Wojewódzki związany jest zatem poglądem prawnym wyrażonym przez NSA w ww. wyroku z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1605/09), iż dokonując kontroli zaskarżonej decyzji (i poprzedzającego ją postępowania), winien czynić to w określonej kolejności, w szczególności winien w pierwszej kolejności zbadać, czy nie istnieją wady decyzji, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności.

Analizując zawarty w sprawie materiał dowodowy, Sąd – nie będąc związany granicami skargi – stwierdził, że w sprawie zachodzi okoliczność skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.

Sąd stwierdził bowiem, w oparciu o treść odpisu skróconego aktu zgonu (k. 30 akt sądowych), że K. S., o którego prawie do odszkodowania rozstrzygnął Starosta L. w decyzji z dnia 27 lutego 2007 r. – zmarł w dniu 8 lutego 2007 r. Oznacza to, że zarówno wskazana decyzja Starosty jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 25 maja 2007 r zostały skierowane do osoby nieżyjącej.

Zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak z momentem jej śmierci. Prowadzi to zatem do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi to - wg przeważającego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie - trzeba przyjąć, iż decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 148/10, wraz z przywołanym tam orzecznictwem; wyrok opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Powyższe skutkowało, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzeniem w pkt 1 niniejszego wyroku nieważności zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, jak też poprzedzającej ją decyzji Starosty L.

Zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r. – stwierdzenie nieważności czyni dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji niedopuszczalną. Wobec tego Sąd nie może odnieść się do podniesionych w skargach zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania oraz prawa materialnego.

W ponownym postępowaniu organ winien wydać decyzję kierując ją do spadkobierców zmarłego K. S. (por. stwierdzenie nabycia spadku w postanowieniu Sądu Rejonowego w L. z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt [...] akt sądowych) .

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 - 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. , § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość należnego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W pkt 6 – 7 wyroku Sąd orzekł o zwrocie skarżącym: C. S. oraz Spółce E. S.A., kwot tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.

W tym względzie Sąd miał na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (w składzie siedmiu sędziów) z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 14/09; opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2010 r., Nr 4, poz. 55), zgodnie z którą w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania. Wprawdzie cytowana uchwała dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania następuje w jednej decyzji, tym niemniej zdaniem Sądu także w przypadku wydawania odrębnej decyzji jedynie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie uzasadniony jest pogląd, iż należy pobierać wpis stały, a nie wpis stosunkowy. Orzeczenie o odszkodowaniu jest bowiem nieodłącznym elementem wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej. Zamieszczenie tego rozstrzygnięcia w odrębnej decyzji nie zmienia jego charakteru – nadal jest to rozstrzygnięcie, którego istotą jest orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości - tyle ze w zakresie określającym wysokość ekwiwalentu za wywłaszczone prawo, a nie o należności, której strona domaga się od organu administracji. Uzasadnia to zatem pobranie wpisu stałego w wysokości 200 zł, stosownie do ww. § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tego względu Sąd orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu, stosownie do art. 225 p.p.s.a.