Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1457/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 5 a i b
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 134 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej określenia szerokości drogi o symbolu KL na odcinku przylegania do nieruchomości skarżącej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]; II. stwierdza nieważność paragrafu 51 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej określenia szerokości drogi o symbolu KL na odcinku przylegania do nieruchomości skarżącej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]; III. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz skarżącej M. C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 8 sierpnia 2011 r. M. C., właścicielka działki nr [...] położonej w miejscowości S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S., S., P., G., O., B., P. (publ. Dz. Urz. Województwa [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodność rysunku planu z jego częścią tekstową, polegającą na przedstawieniu na rysunku planu drogi o symbolu KL o szerokości 28,10 m, gdy tymczasem w treści uchwały w § 51 dla drogi o tym symbolu została przyjęta szerokość 12 m. Rozbieżność pomiędzy częścią graficzną a tekstową dotyczącą szerokości terenu przeznaczonego pod drogę o symbolu KL, na wysokości nieruchomości skarżącej, skutkuje niemożnością ustalenia, w jakiej części działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę i wiąże się z ograniczeniami w dopuszczalności jej zabudowy,

- brak określenia w treści planu ustaleń, dla terenu oznaczonego symbolem KR szerokości terenu w liniach rozgraniczających,

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zawiadomienie skarżącej o wyłożeniu projektu planu,

- naruszenie art. 10 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości dla terenów dróg oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami KG, KZ, KL, KD,

- nadużycie władztwa planistycznego poprzez wyznaczenie na części działki nr [...] obszaru produkcji rolnej oraz wydzielenie w nim sfery użytkowania rolniczego o przewadze użytków zielonych o podwyższonych walorach ekologicznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem Re.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że właścicielka przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] lipca 2003 r. zgłosiła zarzut do wyłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie zaprojektowania na jej działce drogi publicznej klasy głównej oznaczonej na rysunku planu symbolem KG. Zarzut został uwzględniony zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2003 r. a następnie przyjęty przez Radę Gminy S. poprzez podjęcie w dniu [...] listopada 2003 r. uchwały Nr [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, że ze względu na rolę oraz wagę proponowanej drogi publicznej klasy głównej postanowiono zmienić przeznaczenie drogi klasy głównej pod tereny rezerwy pod drogę publiczną (KR).

W dniu [...] czerwca 2011 r. do Rady Gminy S. wpłynęło wezwanie M. C. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P. Wezwanie to zostało rozpatrzone na sesji Rady Gminy w dniu [...] sierpnia 2011 r. poprzez podjęcie uchwały Nr [...], w której wezwanie uznano za zasadne w części dotyczącej różnicy szerokości drogi KL.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że:

- potwierdza fakt, iż występuje różnica pomiędzy tekstem planu a rysunkiem planu. W związku z występującą różnicą części graficznej w stosunku do części opisowej Rada Gminy S. podjęła w dniu [...] listopada 2010 r. uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P. w części tekstowej w zakresie brzmienia paragrafów dotyczących ustaleń co do szerokości dróg. W chwili obecnej uchwała jest w trakcie realizacji - prowadzona jest procedura określona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt uchwały uzyskał pozytywne uzgodnienia i opinie i w najbliższym czasie zostanie wyłożony do publicznego wglądu.

- na działce skarżącej zarezerwowany jest pas gruntu pod drogę publiczną oznaczoną na rysunku planu symbolem KR. W § 9 tekstu uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. istnieje zapis: "Ustala się następujące przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami literowymi i wyznaczonych liniami rozgraniczającymi zgodnie z rysunkiem planu". Zapis ten powoduje, że jest odesłanie do rysunku planu w liniach rozgraniczających do poszczególnych terenów funkcjonalnych. Dodatkowo w § 53 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. dla terenów oznaczonych symbolem KR ustalono, że: 1) tereny do wykorzystania pod drogę publiczną klasy głównej (KG), pozostają w dotychczasowej formie użytkowania, 2) obowiązuje zakaz rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych, rzemieślniczych, inwentarskich i innych oraz budowy jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

- Rada Gminy S. na części działki nr [...] wyznaczyła obszar produkcji rolnej oraz wydzieliła w nim strefy użytkowania rolniczego o przewadze użytków zielonych o podwyższonych walorach ekologicznych, które zostały oznaczone na rysunku planu symbolem Re. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów wydaną przez Starostwo Powiatowe w S. działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] posiada następujące użytki: łąki trwałe Ł III pow. 0,64 ha, pastwiska trwałe Ps IV pow. 0,01 ha. Wyznaczenie strefy Re w planie zagospodarowania przestrzennego jest potwierdzeniem faktycznego użytkowania działki,

- drogi oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami KG, KZ, KL, KD przebiegają przez tereny funkcjonalne określone w planie, dla których w § 73 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. została określona 10% stawka wzrostu wartości nieruchomości.

- w czasie trwania całej procedury zmierzającej do uchwalenia planu skarżąca była zawiadomiona o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Zawiadomienie zostało doręczone pocztą i M. C. otrzymała je w dniu [...] lipca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała w tym zakresie narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w sposób nie znajdujący uzasadnienia w powszechnie obowiązującym prawie.

Zgodnie z § 51 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia KL ustala się warunki, zasady i standardy zagospodarowania przestrzennego terenu: szerokość terenu w liniach rozgraniczających - 12 m (na terenach zabudowy) i 15 m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu.

Tymczasem, na wysokości nieruchomości skarżącej, oznaczonej nr ew. [...], na rysunku planu miejscowego wyznaczono linie rozgraniczające drogi o symbolu KL o szerokości 20 m terenu.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) - mającego zastosowanie wobec zaskarżonej uchwały z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.

Jakkolwiek więc o zakresie obowiązywania graficznej części zaskarżonej uchwały rozstrzyga jej część tekstowa, to jednak normatywna integralność części graficznej zaskarżonej uchwały z jej częścią tekstową oznacza, iż ustalenia części graficznej mają taką samą moc normatywną, a przez to wiążącą, jak część tekstowa. O ile więc z treści § 51 pkt 2 zaskarżonej uchwały wynika, że szerokość terenu w liniach rozgraniczających drogi KL może wynosić 12 m (na terenach zabudowy) i 15 m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, to jednak w części graficznej tej uchwały dla drogi oznaczonej symbolem KL na wysokości nieruchomości skarżącej wskazano, iż szerokość ta ma wynosić 20 m.

Jeżeli więc według powołanego § 51 pkt 2 zaskarżonej uchwały, szerokości drogi oznaczonej symbolem KL, obowiązują zgodnie z rysunkiem planu, to według tego rysunku, na wysokości nieruchomości skarżącej, określono szerokość na 20 m, co jest sprzeczne z treścią powołanego § 51 pkt 2. Z powyższego wynika jednoznacznie, że graficzna część zaskarżonej uchwały - w odniesieniu do nieruchomości skarżącej - pozostaje w sprzeczności z jej częścią tekstową.

Uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., w powyższej części narusza zatem interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Rozbieżność pomiędzy częścią graficzną a opisową, dotyczącą szerokości terenu przeznaczonego pod drogę o symbolu KL, skutkuje bowiem niemożliwością ustalenia jaka część działki skarżącej przeznaczona jest pod drogę i wiąże się z ograniczeniami w korzystaniu z działki, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie praw właściciela nieruchomości.

Ustalone w planie miejscowym linie rozgraniczające przedmiotowej drogi o symbolu KL determinują dopuszczalną linię zabudowy wyznaczającą obszar wyłączony z zabudowy ze względu na konieczność zachowania odległości dopuszczalnej zabudowy względem drogi, wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.).

Rozbieżność wiążących ustaleń zaskarżonej uchwały o szerokości terenu przeznaczonego pod drogę o symbolu KL na wysokości nieruchomości skarżącej skutkuje więc brakiem możliwości niewątpliwego ustalenia, w jakiej części nieruchomość objęta jest przeznaczeniem oznaczonym symbolem MM (tereny zabudowy mieszkaniowej o funkcjach mieszanych), a w jakiej części jest objęta przeznaczeniem pod drogę o symbolu KL i wynikającymi z tego przeznaczenia ograniczeniami w dopuszczalności zabudowy.

Omawiana rozbieżność narusza zatem interes prawny skarżącej poprzez ingerencję w zakres możliwości wykonywania przez nią prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w postaci zagospodarowywania jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ nie jest oczywiste, w jakiej części nieruchomość objęta jest ograniczeniami w jej zagospodarowaniu ze względu na przeznaczenie pod drogę o symbolu KL.

Naruszenie interesu prawnego skarżącej stanowi przy tym naruszenie także art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego tekstowa i graficzna część zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia szerokości drogi o symbolu KL wobec działki nr ew. [...] jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreśla, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2011r. skierowanym do Rady Gminy S. poza kwestią niezgodności rysunku z częścią tekstową uchwały w zakresie drogi o symbolu KL skarżąca podniosła nie zamieszczenie w treści planu szerokości drogi (projektowanej obwodnicy) oznaczonej symbolem KR-tereny rolne z zakazem zabudowy do wykorzystania pod drogę publiczną oraz poprosiła o wyjaśnienie przesłanki ustanowienia na jej działce strefy o podwyższonych walorach ekologicznych Re. Następnie w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powtórzyła trzy powyższe zarzuty i dodatkowo podniosła, że nie została poinformowana o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz nie określono w planie stawki procentowej, o której mowa w art. 10 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla terenów oznaczonych symbolami KG, KZ, KL, KD, które wcześniej były terenami rolnymi.

Analizując kwestię braku określenia w tekście planu szerokości terenu oznaczonego symbolem KR i stanowiącego rezerwę pod obwodnicę miasta sąd stwierdza, że w wyłożonym projekcie planu teren obecnie oznaczony symbolem KR został przeznaczony pod drogę o symbolu KG. Wskutek złożonego przez M. C. zarzutu do projektu planu Rada Gminy S. uchwałą z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] uwzględniła ten zarzut w całości i zmieniła przeznaczenie części działki nr [...] z terenu drogi publicznej klasy głównej na jej przeznaczenie pod tereny rezerwy pod drogę publiczną (KR). Uchwalony plan w części graficznej zawiera oznaczenie wydzielonej części z działki nr [...] jako teren rezerwy pod drogę (KR), a w części opisowej w § 53 wskazano szczegółowy sposób korzystania z niego.

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb między innymi linie rozgraniczające drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wskutek jednak zmiany przeznaczenia tego terenu na etapie procedury planistycznej, co nastąpiło z inicjatywy skarżącej, w uchwalonym planie teren ten nie stanowi drogi publicznej, lecz obszar rezerwy pod drogę, wobec czego nie ma konieczności ustalania parametrów tego terenu jako drogi publicznej. Wystarczające jest jedynie wskazanie linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, co nastąpiło w kontrolowanym planie.

Zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę z tego powodu, że działka skarżącej uzyskała przeznaczenie jako terenu rolnego Re pod użytkowanie ogólnorolnicze z nadaną równolegle funkcją obszaru ekologicznego nie zasługuje na uwzględnienie. Taki charakter działki jest konsekwencją jej położenia geograficznego i walorów przyrodniczych, które z kolei determinowane są zarówno klasą gruntów, jak i dotychczasowym sposobem korzystania z całego obszaru. Należy bowiem podnieść, jak wynika to z części graficznej planu, że działka skarżącej od strony zachodniej położona jest w ciągu terenów, które zostały w ten sposób zakwalifikowane ze względu na swój szczególny charakter.

W art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. przewidziano możliwość wyznaczenia terenów pod szczególne warunki zagospodarowania, w tym prawo ustanowienia zakazu zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Rada Gminy S. wyznaczając na m.in. na działce skarżącej obszar strefy ekologicznej działała w granicach prawa i nie można jej czynić zarzutu, że w tych konkretnych warunkach nadużyła swoje uprawnienie do kształtowania polityki przestrzennej gminy.

Kwestia naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 a i b u.z.p. także nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Przepis ten wymaga, aby organ właściwy w sprawie sporządzenia miejscowego planu zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu oraz właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3. Jak wynika z przedłożonych kopii akt postępowania planistycznego, znajduje się w nich dowód doręczenia skarżącej zawiadomienia Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2003r. o terminie wyłożenia projektu planu, z datą odbioru [...] lipca 2003r. W związku z tym zawiadomieniem skarżąca złożyła zarzut do projektu planu.

Odnośnie braku ustalenia stawki renty planistycznej dla terenów oznaczonych w planie KG, KZ, KL, KD skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu tej części uchwały, przynajmniej bezspornie w zakresie drogi o symbolu KL.

W art. 10 ust. 3 u.p.z. przewidziano obowiązek określenia w planie miejscowym stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Opłata ta to tzw. renta planistyczna, która jest pobierana jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel taką nieruchomość zbywa. Opłata ta obciąża zawsze właściciela, który dokonuje zbycia nieruchomości. Warunkiem jest jednak wzrost wartości nieruchomości.

Odnosząc się do tego zarzutu braku ustalenia stawki procentowej dla terenów, które przed uchwaleniem planu miały przeznaczenie rolne a na skutek uchwalenia tego planu nastąpiła zmiana przeznaczenia pod drogę o symbolu KL i plan nie ustalił stawki z tytułu sprzedaży terenu rolnego pod drogę stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieuprawniony.

Z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie wynika, ażeby dla terenów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne organ był uprawniony do pobierania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy. W odniesieniu do tych terenów zastosowanie miał ustęp 1 tego artykułu, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź ograniczone właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy:

- odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo

- wykupienia nieruchomości lub jej części, albo

- zamiany nieruchomości na inną.

Zaznaczyć wypada, iż zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) grunty przeznaczone w planach miejscowych na cele publiczne, do których w myśl art. 6 tej ustawy zalicza się m. in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, podlegają wywłaszczeniu.

Niewątpliwie przeznaczenie części działki skarżącej, dotychczas wykorzystywanej rolniczo pod drogę, w przypadku przystąpienia do jej zrealizowania uniemożliwi korzystanie z niej w sposób dotychczasowy, co oznacza, że właścicielka jej będzie miała wówczas prawo żądać m. in. odszkodowania. Natomiast brak jest podstaw do pobrania przez organ opłaty, o której stanowi art. 36 ust. 3 ustawy, a zatem nie można stawiać zarzutu, że plan narusza prawo nie ustalając stawki procentowej, dla terenów przeznaczonych pod urządzenie dróg.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że skarga w części opisanej w niniejszym uzasadnieniu jest zasadna i powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie opisanym w pkt I. i II. wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a. Pozostałe natomiast jej zarzuty nie mogły skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu zarówno w części, jak i tym bardziej w całości. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.