Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2301/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 152,7, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi B D, J D na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia B D i J D na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]obręb [...][...] gm. [...] , w powiecie [...] , woj. [...] , dla inwestora "[...] Sp. z o.o. i spółka komandytowa z siedzibą w [...] reprezentowanej przez pełnomocnika - E P.

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2018 B D i J D (dalej jako "skarżący") wystąpili do o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Analogiczne wnioski złożyli M W i J W, P C i B Z.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a., wznowił przedmiotowe postępowanie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 152 § 1 i § 2 oraz art. 123 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Organ, przywołując treść art. 152 § 1 k.p.a., podniósł, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a wiec nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu." oraz "rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. nie przesądza o treści rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto z art. 152 § 1 k.p.a. nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Po wstępnym zapoznaniu się z dokumentacją dotycząca przedmiotowej decyzji, w ocenie organu, okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania.

Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Wskazali na naruszenie art. 152 § 1 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w związku z art 126 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez:

1) brak wstrzymania ostatecznej decyzji Starosty [...] dnia [...] października 2016 r mimo prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji,

2) brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia

3) brak rzeczywistego rozpatrzenia naszego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę

4) niewykonanie obowiązku dokonania oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

5) sprzeczność zaskarżonego postanowienia z podanymi w nim wymogami.

Skarżący podnieśli, że we wniosku o wznowienie postępowania przedstawili i udokumentowali szczegółowo okoliczności sprawy, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mianowicie:

- jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co jest przesłanką do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a.,

- decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, to jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest przesłanką do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 6) k.p.a.

Zdaniem skarżących powyższe okoliczności wskazują, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawdopodobne, ponieważ należą one do podstaw uchylenia decyzji wymienionych w tym przepisie.

Skarżący podnosili, że w postanowieniu I instancji:

1) brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego. Nie został podany ani jeden fakt, na podstawie którego Starosta [...] rozstrzygnął nasz wniosek,

2) brak jakiegokolwiek uzasadnienia oceny Starosty [...] , że "(...) okoliczności sprawy nie wskazuję na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o Pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania." Nie wiadomo, dlaczego Starosta [...] zajął takie stanowisko i z czego wynika ta ocena.

3) brak uzasadnienia prawnego odmowy wstrzymania wykonania decyzji w tym konkretnym przypadku. Uzasadnieniem takim nie są bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia cytaty z dwóch wyroków sądowych wydanych w innych sprawach ani ogólne rozważania o treści wybranych przepisów k.p.a.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Powtarzając zawartą w postanowieniu I instancji argumentację dotyczącą charakteru instytucji wstrzymania ostatecznej decyzji administracyjnej, regulowanej w art. 152 par. 1 k.p.a., organ odwoławczy podniósł, że przesłanka, na podstawie której Starosta wznowił postępowanie, tj. ewentualny brak udziału podmiotu uważającego się za stronę postępowania, nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Należy oddzielić zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 k.p.a. od przesłanek uchylenia tej decyzji, związanych z jej wadliwością, skutkującą koniecznością wydania odmiennej decyzji od decyzji kończącej postępowanie zwykłe.

Wobec zamieszczenia przez inwestora w projekcie budowlanym decyzji Burmistrza [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, również podnoszona przez skarżących się okoliczność braku decyzji o warunkach zabudowy, nie może stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie okoliczności podnoszone przez skarżących o ewentualnej wadliwości decyzji nie są pewne - przeciwnie - są sporne i bardzo trudno zbudować na nich prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wznowił postępowanie, nie ma takich kompetencji ani nie jest nawet w stanie zbadać tych okoliczności na etapie kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Na tym etapie nie prowadzi on pełnego postępowania dowodowego. Gdy okoliczności sprawy są sporne, organ bada je w toku wznowionego postępowania, a rezultat tego badania może być różny.

W toczącym się równolegle postępowaniu wszczętym wnioskiem o wznowienie postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...]maja nr [...] r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb [...][...]gm. [...] .

W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że w opinii organu nie ma żadnych podstaw dla żądania przez odwołujących uznania za stronę we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Dalej wskazał, że w treści wniosków nie podano żadnego przepisu prawa materialnego na poparcie przedłożonych roszczeń, wobec tego oczekiwania wnioskodawców można określić pojęciem interesu faktycznego, a jako taki nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego. Brak jest sprecyzowania w jaki sposób realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje prawne ograniczenie w użytkowaniu wskazanej nieruchomości. Dalej organ podkreśla, że podstawą planistyczną inwestycji była decyzja o warunkach zabudowy, w której wnioskodawcy byli stroną postępowania. Burmistrz [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla działek objętych inwestycją sprawdził m.in. dostęp terenu do drogi publicznej oraz możliwość przyłączenia mediów. Decyzja ta nie została zaskarżona przez wnioskodawców. Wskazana przez nich działka nr ewid. [...] stanowi drogę wewnętrzną. Obszar oddziaływania obiektów dla wnioskowanych działek: nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb [...] został określony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a planowana inwestycja nie ogranicza zainwestowania działki będącej własnością skarżących ani jej użytkowania

Od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewody [...] odwołali się: M W i J W, J D i B D oraz P C i B Z.

B i J D oraz P C i B Z podnosili, że Starosta wydał decyzję z naruszeniem prawa ponieważ:

1. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora, a więc z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego,

2. zatwierdził projekt budowalny, który jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy zastosowaną w sprawie i wydaną dla innego niż inwestor podmiotu, co narusza art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego

3. zatwierdził projekt budowalny, który jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a także z art. 5, 6 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

4. błędnie nie uznał odwołujących za stronę postępowania, co narusza art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także interes prawny odwołujących jako współwłaścicieli jedynej drogi, przez którą planowane osiedle ma mieć dostęp do drogi publicznej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji

Zdaniem Wojewody organ I instancji nie ustalił i nie wyjaśnił dostatecznie czy wnioskującym o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony. Odwołujący się - M i J W, P C i B Z oraz B i J D wywodzą swój interes prawny z tytułu współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji ponieważ przez tę działkę, będącą jedyną drogą dojazdową do planowanego osiedla, ma być zapewniony dostęp, ruch i wszystkie media dla planowanej inwestycji. Wskazują, że jako współwłaścicielom ww. działki, na której została ustanowiona służebność na rzecz każdoczesnego właściciela działek, na których planowane jest osiedle, przysługują im uprawnienia z art. 140 k.c. do korzystania z niej.

Z decyzji, której dotyczy odwołanie, jak i z wcześniejszej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spółki "[...] " sp. z o.o. i [...] sp. komandytowa wynika, że obszar oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmował jedynie działki inwestora nr , [...],[...] , [...] , [...],[...] obręb [...] i nie obejmował sąsiadujących bezpośrednio z ww. nieruchomością działki nr ewid. [...] będącej współwłasnością odwołujących. Zatem organ wydający pozwolenie na budowę uznał, że oddziaływanie budynków nie wykracza poza granice działki inwestora. W ocenie Wojewody [...] , sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu dojazdu i dojścia na nieruchomość inwestora, na której mają być usytuowane przedmiotowe budynki mieszkalne poprzez działkę nr [...] będącą współwłasnością odwołujących, uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji, co z kolei legitymuje odwołujących do udziału w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pozbawienie statusu strony współwłaścicieli działki na której została ustanowiona służebność gruntowa dojazdu i dojścia do drogi publicznej i uniemożliwienie im zajęcia stanowiska w sprawie było niezasadne. Odwołującym należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę. Postępowanie to umożliwi ochronę interesów odwołujących.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zatwierdzenia przez organ projektu budowalnego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla innego niż inwestor podmiotu, organ odwoławczy podzielił ten zarzut i stwierdził, że w postępowaniu I instancyjnym doszło do naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz [...] ustali! warunki zabudowy decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. na rzecz J G. Powyższa decyzja została następnie przeniesiona decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] na rzecz J G, pełnomocnika inwestora. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę dla uprawnionego na jej podstawie wnioskodawcy do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma zindywidualizowany charakter i jest skierowana do konkretnego podmiotu, który złożył wniosek o jej wydanie. Jednakże ustawodawca w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) dopuszcza możliwość przeniesienia decyzji w tym przedmiocie na rzecz innego podmiotu, przez co przesądził o jej zindywidualizowanym charakterze.

W ocenie organu odwoławczego, rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron postępowania, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, uwzględniając wszystkie zastrzeżenia i uchybienia wskazań przez organ odwoławczy oraz wyegzekwować, w sposób przewidziany prawem, spełnienie przez wnioskodawcę ciążących na nim obowiązków.

Po wydaniu przez Wojewodę [...] powyższej decyzji, B Z i P C oraz skarżący B D i J D pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...].

Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6, art. 7, art. 8,art. 11,art. 107 § 3,art. 124 § 2,art. 152 § 1 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez:

1) utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. i brak wstrzymania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. mimo prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji

2) brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego ostanowienia pozwalającego na kontrolę instancyjną i realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego

3) brak rzeczywistego rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę,

4) niewykonanie obowiązku dokonania oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, szczególnie wobec pojawienia się nowych okoliczności w sprawie,

5) sprzeczność zaskarżonego postanowienia z podanymi w nim wymogami

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji i wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I instancji. Dodatkowo podkreślili, że bardzo ważną okolicznością jest wydanie przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2018 r. decyzji nr [...] uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., mimo, że została wydana po wydaniu zaskarżonego postanowienia, świadczy o zasadności zastosowania art. 152 k.p.a. Ważne są przede wszystkim argumenty i wyjaśnienia Wojewody [...] z tej decyzji. Zdaniem skarżących po wydaniu przez Wojewodę [...] powyższej decyzji istnieje graniczące z pewnością prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. Następnie przytoczyli argumentację zawartą w ww. decyzji Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2301/18.

Postanowieniem z dnia 30 października Sąd odrzucił skargę B Z i P C, wskazując, że wnieśli oni skargę na postanowienie z dnia [...]lipca 2018 r., które organ skierował do B D i J D. Oznacza to, że B Z i P C nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, wobec czego ich skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa dotyczy kontroli postanowień organów administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygających złożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania żądanie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji budowlanej z dnia [...] października 2016 r.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji stanowił art. 152 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Przez "okoliczności sprawy" należy rozumieć okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy wznowieniowej i zakończonej w trybie zwyczajnym. Natomiast "prawdopodobieństwo uchylenia" decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinno być ocenione przez właściwy organ na tle okoliczności faktycznych i prawnych, a taka ocena winna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia.

Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Norma z art. 152 k.p.a. powinna być oceniana w zestawieniu z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przez podanie przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę przesłankę oraz przez omówienie względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji. W przypadku zaś wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, organ powinien odpowiednio odnieść się do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przedstawić stosowną argumentację, wskazującą na brak możliwości uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

Treść art. 152 § 1 k.p.a. warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe (wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 474/97, Lex nr 46812). Analogicznie zatem, w sytuacji odmowy wstrzymania wykonania decyzji, obowiązkiem organu jest wykazanie okoliczności, które nie wskazują na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1154/97, Lex nr 41348). Do swobodnego uznania organu nie należy więc również odmowa wstrzymania wykonania decyzji, co oznacza, że stanowisko organu w tym zakresie wymaga uzasadnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, że Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2016, utrzymującym w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. odmawiające wstrzymania wykonania omawianej decyzji Starosty z dnia[...] października 2016 r. podniósł, że przesłanka ewentualnego brak udziału podmiotu uważającego się za stronę postępowania, nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast - wobec zamieszczenia przez inwestora w projekcie budowlanym decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, również podnoszona przez skarżących się okoliczność braku decyzji o warunkach zabudowy, nie może stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności podnoszone przez skarżących o ewentualnej wadliwości decyzji są sporne i bardzo trudno zbudować na nich prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.

Ten sam organ 6 dni później decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. odmawiającą uchylenia przedmiotowej decyzji Starosty z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł całkowicie odmienne stanowisko niż w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Wojewody sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu dojazdu i dojścia na nieruchomość inwestora, na której mają być usytuowane przedmiotowe budynki mieszkalne poprzez działkę nr [...] będącą współwłasnością skarżących, uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji, co z kolei legitymuje skarżących do udziału w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pozbawienie statusu strony współwłaścicieli działki na której została ustanowiona służebność gruntowa dojazdu i dojścia do drogi publicznej i uniemożliwienie im zajęcia stanowiska w sprawie było niezasadne. Odwołującym należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody doszło także do naruszenia prawa w zakresie zatwierdzenia przez organ projektu budowalnego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla innego niż inwestor podmiotu. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalił warunki zabudowy na rzecz J G. Powyższa decyzja została następnie przeniesiona decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] na rzecz J G, pełnomocnika inwestora, a nie na rzecz inwestora.

W ocenie organu odwoławczego, rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron postępowania, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, uwzględniając wszystkie zastrzeżenia i uchybienia wskazane przez organ odwoławczy oraz wyegzekwować, w sposób przewidziany prawem, spełnienie przez wnioskodawcę ciążących na nim obowiązków.

W tym miejscu podkreślić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzeć zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, Przy czym, wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie, w świetle uzasadnienia powyższej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2018 r., organy prowadzące postępowanie nie zbadały w pełni, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. W szczególności podkreślić należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji na rzecz J G. oraz decyzja tego organu z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wyrażająca zgodę na przeniesienie z dnia [...] czerwca 2012 na rzecz J G, pełnomocnika inwestora. Po nawet pobieżnej analizie akt sprawy można ustalić, że brak jest decyzji o warunkach zabudowy udzielonej inwestorowi. Tym samym organ nie wziął pod uwagę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją

Tym samym, naruszono art. 152 § 1 k.p.a., a ustalenia organów nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiało prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych postanowień z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania.

Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą dokonać rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności wskazanych przez skarżącego w świetle ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Zajęte w sprawie stanowisko organy powinny zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.