Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 738/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 § 2 , art 55 § 5, art 134, art 39, art 42 §1 1, art. 46 § 1 i 2, art 47
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ I instancji") działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) oraz § 19 i § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), orzekł o zwolnieniu S. Z. (dalej: "skarżący") ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego organ wskazał, iż zwolnienie funkcjonariusza nastąpiło ze względu na ważny interes służby. Skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego co sprawiło, iż utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Jako policjant skarżący był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw. Tymczasem sam stał się podejrzany o popełnienie przestępstwa. Uznano, że skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią. Nie spełnia zatem podstawowego warunku określonego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji - niezbędnego do pełnienia służby w tej formacji.

W odwołaniu od ww. rozkazu personalnego (data nadania w urzędzie pocztowym - 30 listopada 2018 r.) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w całości zarzucając naruszenie:

1) art. 42 ust. 3 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione uznanie, że skarżący popełnił przestępstwo będące przedmiotem śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] w sprawie o sygn. [...];

2) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że ważny interes służby wymaga zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, w sytuacji gdy nie został on skazany za przestępstwo, pomimo ogłoszonego mu przez prokuratora zarzutu, nie przyznaje się do jego popełnienia i w sposób czynny podjął obronę w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] w sprawie o sygn. akt [...], co oznacza, że nie można w żaden sposób na obecnym etapie postępowania oceniać zachowania skarżącego w kategoriach zachowania przestępnego oraz jego sprawstwa i winy w popełnieniu czynu zabronionego;

3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy i ogólnikowy, a w konsekwencji przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a także niezasadne oddalenie wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącego poprzez:

- niezasadne pominięcie wniosku o załączenie do akt administracyjnych protokołu z zaplanowanej czynności procesowej konfrontacji pomiędzy skarżącym a M. P., która została przeprowadzona przez funkcjonariusza BSWP KWP w [...],

- niezałączenie do akt administracyjnych protokołu przesłuchania podejrzanego M. S. w dniu [...] września 2018 r., który składał wyjaśnienia w wątku dotyczącym skarżącego i M. P.,

- niezałączeniu do akt administracyjnych protokołu przesłuchania świadka J. W. w dniu [...] października 2018 r.,

- niezałączeniu do akt administracyjnych protokołu przesłuchania skarżącego w dniu [...] października 2018 r.,

- niezasadne oddalenie wniosku o zwrócenie się do macierzystej jednostki Policji, w której służy skarżący celem wydania opinii o przebiegu jego dotychczasowej służby, w tym informacji o ewentualnych przyznanych nagrodach, bądź o nakładanych karach,

- niezasadne oddalenie wniosku dowodowego o przesłuchanie w charakterze świadka [...]. T. M. - Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KMP w [...],

- niezasadne oddalenie wniosku dowodowego o przesłuchanie w charakterze świadka [...]. P. S. - byłego kierownika Referatu Obsługi Zdarzeń Drogowych Wydziału Ruchu Drogowego KMP w [...];

4) art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym oparciu rozstrzygnięcia jedynie na dowodach w postaci wyjaśnień M. S. z dnia [...] stycznia 2018 r., zeznań R. O. z dnia [...] lutego 2018 r., postanowienia o przedstawieniu zarzutów z dnia [...] lutego 2018 r., jawnych obecnie materiałów z kontroli operacyjnej, włączonych do akt procesowych, wyjaśnień M. P. z dnia [...] czerwca 2018 r., przy jednoczesnym pominięciu dowodów w postaci protokołów z dnia [...] lutego i [...] kwietnia 2018 r. przesłuchań w charakterze podejrzanego skarżącego oraz protokołu konfrontacji z dnia [...] lutego 2018 r. pomiędzy skarżącym a M. S., co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i wydania niezasadnej decyzji merytorycznej w sprawie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] października 2018 r. funkcjonariusz organu I instancji udał się do siedziby pełnomocnika skarżącego celem doręczenia rozkazu personalnego KWP w [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Doręczający zidentyfikował w sposób niebudzący wątpliwości pełnomocnika skarżącego, z uwagi na fakt, iż jako referent postępowania administracyjnego osobiście wykonywał czynności z udziałem ww. (protokół zapoznania strony w postępowaniu administracyjnym z zebranymi dowodami i materiałami z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz z dnia [...] września 2018 r. - k. 56-57, 157-158 akt sprawy). Funkcjonariusz poinformował pełnomocnika o celu przybycia, tj. o konieczności doręczenia korespondencji, której adresatem jest skarżący. Pełnomocnik skarżącego uchylał się od fizycznego odbioru przedmiotowego rozkazu personalnego, jak również od potwierdzenia jego przyjęcia i jednocześnie wskazał, aby przedmiotową decyzję przesłać mu za pośrednictwem operatora pocztowego. Z uwagi na wyraźną odmowę odbioru decyzji przez pełnomocnika strony doręczający odstąpił od podjęcia próby ponownego jej wręczenia, w szczególności, że w siedzibie pełnomocnika nie było innej osoby. Ponadto jedyną osobą upoważnioną do odbioru rozkazu personalnego był pełnomocnik skarżącego (notatki służbowe: z dnia [...] listopada 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r. - k. 175 i 180 akt sprawy).

Organ odwoławczy wskazał, iż w treści zaskarżonego rozkazu personalnego zostało zawarte prawidłowe pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia, tj. o prawie do wniesienia odwołania do Komendanta Głównego Policji w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozkazu personalnego, za pośrednictwem organu I instancji.

Pomimo prawidłowo wykonanej czynności doręczenia rozkazu personalnego w dniu [...] października 2018 r., organ I instancji przesłał za pośrednictwem operatora publicznego Poczty Polskiej S.A. przedmiotowy rozkaz personalny na adres pełnomocnika skarżącego oraz skarżącego. Został on podjęty przez ww. osoby w dniu [...] listopada 2018 r. Odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego pełnomocnik skarżącego złożył w dniu [...] listopada 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym).

KGP stwierdził, iż kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie skuteczności doręczenia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz daty jego doręczenia, albowiem w wyniku doręczenia rozkaz wchodzi do obrotu prawnego i od daty doręczenia należy liczyć bieg terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Zauważył, iż przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony w siedzibie pełnomocnika skarżącego, bowiem pomimo odmowy przyjęcia decyzji nastąpił skutek doręczenia, o którym mowa w art. 47 § 2 k.p.a.

Wskazał, iż z pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2018 r. wynika, iż adw. R. T. jest umocowany do działania jako pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Ani skarżący ani jego pełnomocnik nie informowali organu I instancji o zmianie zakresu udzielonego pełnomocnictwa bądź o jego odwołaniu. Zatem pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji jest adw. R. T.. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę skarżącą.

KGP podniósł, iż zgodnie z art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188, ze zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie, zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności obciąża ten właśnie organ. Posłużenie się natomiast przez organ określonym podmiotem doręczającym jest z punktu widzenia adresata kwestią wtórną. Art. 39 k.p.a. wskazuje podmioty, z pośrednictwa których organ administracji może korzystać przy doręczaniu pism. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zatem organ administracji może skorzystać z doręczenia za pośrednictwem poczty, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis art. 39 k.p.a. ani inne przepisy z rozdziału 8 k.p.a. nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma. Organ administracyjny ma tutaj całkowitą swobodę, jednak wyłącznie w granicach tego przepisu. Doręczenie za pośrednictwem funkcjonariuszy KWP, bądź jej pracowników cywilnych w pełni spełnia te kryteria. Podmiotem doręczającym może być bezsprzecznie osoba zatrudniona w organie administracji publicznej, niezależnie od podstawy zatrudnienia. Strona lub jej pełnomocnik nie są uprawnieni do żądania doręczenia im decyzji w wybrany przez siebie sposób określony w art. 39 k.p.a. Nie mogą także odmówić przyjęcia decyzji tylko z tego powodu, że wyrażali gotowość odbioru w inny niż wybrany przez organ sposób. Korelatem uprawnienia organu do wyboru podmiotu doręczającego decyzję jest obowiązek przyjęcia jej w taki sposób przez adresata.

W przedmiotowej sprawie w dniu [...] października 2018 r. funkcjonariusz organu I instancji stawił się osobiście w siedzibie pełnomocnika skarżącego, celem doręczenia decyzji administracyjnej dotyczącej skarżącego. Potwierdził tożsamość pełnomocnika w sposób niebudzący wątpliwości, bowiem w toku postępowania administracyjnego osobiście uczestniczył w czynnościach przeprowadzonych z jego udziałem. Funkcjonariusz Policji poinformował o celu przybycia i jednocześnie podjął próbę doręczenia przesyłki. Pełnomocnik skarżącego uchylał się zarówno od przyjęcia przesyłki, jak również od potwierdzenia jej przyjęcia. Ponadto w trakcie czynności doręczenia w kancelarii adwokackiej obecny był wyłącznie pełnomocnik skarżącego. Zatem nie było innej osoby, którą można byłoby uznać za osobę uprawnioną do odbioru pism.

Organ odwoławczy zaznaczył także, iż najbardziej pełnym sposobem realizacji doręczenia jest co do zasady doręczenie właściwe, o którym mowa w art. 42 k.p.a. Próbę takiego doręczenia podjęto w niniejszej sprawie, co świadczy o dążeniu przez organ do realizacji celów normy prawnej zawartej w art. 10 k.p.a. Wybór adresata decyzji również był prawidłowy, bowiem skarżący działał w tym postępowaniu przez ustanowionego pełnomocnika. Zatem zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. decyzję tę należało doręczyć wyłącznie pełnomocnikowi.

Określenie miejsca doręczenia ustawodawca pozostawił dyskrecjonalnej władzy organu administracyjnego, o czym świadczy treść art. 42 § 1 k.p.a. z ograniczeniem przewidzianym w art. 42 § 1 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji właściwie dokonał wyboru miejsca doręczenia, bowiem w treści pism złożonych w toku postępowania (pismo z dnia [...] marca 2018 r., pismo z dnia [...] listopada 2018 r. zatytułowane "Odwołanie", pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. zatytułowane "Wniosek dowodowy") pełnomocnik wskazał adres kancelarii adwokackiej. Pod ten adres organ kierował korespondencję i pełnomocnik podejmował ją. Pełnomocnik nie zawiadomił również organu administracyjnego o jakiejkolwiek zmianie adresu do doręczeń. Wobec powyższego pracownik organu stawił się we właściwym miejscu, aby dokonać czynności doręczenia zaskarżonego rozkazu personalnego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 47 § 1 i 2 k.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. W takich przypadkach uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Nie ulega zatem wątpliwości, że odmawiając przyjęcia przesyłki pełnomocnik skarżącego wywołał fikcję prawną skutecznego doręczenia decyzji. Tym samym odmowa jej przyjęcia zrodziła takie same konsekwencje prawne, jak jej skuteczne doręczenie. Ma ona miejsce w każdym przypadku, gdy adresat odmówi przyjęcia pisma, bez względu na sposób jego doręczenia. Bezsprzeczne jest zatem to, iż doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w dniu [...] października 2018 r. Natomiast motywacja, z powodu której nastąpiła odmowa przyjęcia przesyłki, jest irrelewantna z punktu widzenia prawidłowości tej czynności oraz skutków jakie wywołuje sama odmowa, tym bardziej, że dokonał jej pełnomocnik skarżącego, który profesjonalnie zajmuje się świadczeniem usług prawnych i który winien posiadać wiedzę w tym zakresie, w szczególności o konsekwencjach prawnych wynikających z jego działania.

KGP zaznaczył, iż warunkiem skuteczności wniesionego odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik skarżącego odmówił przyjęcia decyzji w dniu [...] października 2018 r., co oznacza, że ustawowy termin do jej zaskarżenia w drodze odwołania upłynął z dniem [...] listopada 2018 r. Jak wynika ze stempla pocztowego zamieszczonego na kopercie, w której umieszczono pismo z dnia [...] listopada 2018 r. zatytułowane "Odwołanie", przesyłkę tę nadano w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] listopada 2018 r., a zatem po upływie terminu do wniesienia odwołania. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że pełnomocnik skarżącego uchybił wskazanemu w art. 129 § 2 k.p.a. terminowi do wniesienia odwołania. Ani on, ani skarżący nie złożyli także wniosku o przywrócenie ww. terminu na zasadach i w trybie określonym w art. 58 k.p.a.

Uchybienie terminu do wniesienia odwołania obciąża wyłącznie pełnomocnika skarżącego, który na żadnym etapie prowadzonego postępowania (w tym w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zatytułowanym "Odwołanie") nie kwestionował prawidłowości doręczenia z dnia [...] października 2018 r., jak również nie wskazał żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że przesłanie zaskarżonego rozkazu personalnego za pośrednictwem operatora pocztowego - Poczty Polskiej S.A., zgodnie z żądaniem pełnomocnika, należy potraktować wyłącznie jako doręczenie o charakterze informacyjnym, nie wywołujące skutków w sferze procesowej. Czynność doręczenia jest jednokrotna. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze przekazanie decyzji organu I instancji stronie bądź jej pełnomocnikowi, nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Powtórne doręczenie w żaden sposób nie miało i nadal nie ma wpływu na skuteczność pierwotnego doręczenia decyzji merytorycznej w tej sprawie. Doręczenie może być dokonane wyłącznie jednokrotnie niezależnie od tego, czy jest to doręczenie właściwe czy zastępcze. Raz dokonanej czynności nie można wykonać powtórnie, bowiem doręczenie wywołuje skutek w sferze procesowej. Skuteczne doręczenie powoduje wejście decyzji do obrotu prawnego, a także inicjuje bieg terminu do wniesienia odwołania. Termin ten nie ulega przerwaniu albo zawieszeniu wskutek ponowienia tej czynności. Powtórna czynność jest ex lege nieskuteczna. Zatem pierwotne doręczenie przedmiotowego rozkazu personalnego przez organ I instancji eliminuje skuteczność drugiego doręczenia przedmiotowej decyzji w sposób, o którym mowa w art. 42 k.p.a.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż ustalony w sprawie stan faktyczny uniemożliwia ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, bowiem odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, zaś strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 47 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że pełnomocnik skarżącego w dniu [...] października 2018 r. rzekomo odmówił przyjęcia rozkazu personalnego KWP nr [...] z dnia [...] października 2018 r., podczas gdy pełnomocnik skarżącego nie miał wiedzy o rzekomej próbie doręczenia mu ww. rozkazu personalnego, ponieważ przybyły w dniu [...] października 2018 r. do siedziby pełnomocnika funkcjonariusz organu I instancji nie powiedział w jakiej sprawie zamierza doręczyć przesyłkę, którego z mocodawców pełnomocnika przesyłka ta dotyczy, co to jest za przesyłka, nie okazał fizycznie koperty zawierającej przesyłkę, nie położył na biurku i nie wręczył pełnomocnikowi koperty z przesyłką, nie odpowiedział na pytanie pełnomocnika o rodzaj przesyłki oraz którego mocodawcy pełnomocnika dotyczy "tajemnicza" przesyłka, oświadczając jedynie, że "ma dla pełnomocnika przesyłkę od Komendanta Wojewódzkiego Policji",

2) art. 39 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w dniu [...] października 2018 r. funkcjonariusz organu I instancji skutecznie doręczył pełnomocnikowi skarżącego rozkaz personalny KWP nr [...] z dnia [...] października 2018 r., podczas gdy taka czynność nie miała miejsca i pełnomocnik zaprzecza rzekomemu doręczeniu ww. rozkazu personalnego w tej dacie,

3) art. 42 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że dniu [...] października 2018 r. w siedzibie pełnomocnika skarżącego doszło do doręczenia pełnomocnikowi ww. rozkazu personalnego, podczas gdy rzeczywistym terminem doręczenia jest dzień [...] listopada 2018 r.,

4) art. 129 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że pełnomocnik skarżącego uchybił terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy pełnomocnik wniósł odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczania ww. rozkazu personalnego;

5) art. 134 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy rozkaz personalny KWP nr [...] z dnia [...] października 2018 r. został pełnomocnikowi skarżącego doręczony w dniu [...] listopada 2018 r. i pełnomocnik w przepisanym terminie, tj. w dniu [...] listopada 2018 r., wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż kluczowe w sprawie jest ustalenie daty doręczania mu rozkazu personalnego KWP nr [...] z dnia [...] października 2018 r. W ocenie organu nastąpiło to rzekomo w dniu [...] października 2018 r., jednak w rzeczywistości skuteczne doręczenie pełnomocnikowi ww. rozkazu personalnego nastąpiło w dniu [...] listopada 2018 r.

Wskazał, iż nie zgadza się z prezentowaną przez organy obu instancji interpretacją okoliczności rzekomego doręczenia ww. decyzji w dniu [...] października 2018 r. Podał, iż w rzeczywistości przebieg zdarzenia wyglądał następująco: w dniu [...] października 2018 r. w siedzibie Kancelarii Adwokackiej pełnomocnika strony około godziny 13:40 zjawił się funkcjonariusz Policji, który oznajmił, że jest z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Wyjął legitymację służbową z zamiarem prawdopodobne okazania. Funkcjonariusz trzymał w ręku przesyłkę, trudno uznać jakiej była wielkości, gdyż była zakrywana przez niego. Funkcjonariusz oświadczył, że ma dla pełnomocnika "przesyłkę od Komendanta Wojewódzkiego Policji". Na tym zakończyły się wszelkie oświadczenia i informacje ze strony funkcjonariusza Policji. Niezwłocznie pełnomocnik zadał pytanie dotyczące przesyłki: "co to jest, w jakiej sprawie, i którego klienta dotyczy". Funkcjonariusz nie udzielił informacji, oświadczając, że posiada "przesyłkę od Komendanta Wojewódzkiego". Funkcjonariusz dzierżył w ręku kopertę, nie okazał jej pełnomocnikowi, nie położył jej na biurku pełnomocnika i fizycznie jej nie wręczył pełnomocnikowi. Następnie funkcjonariusz opuścił siedzibę pełnomocnika. Natomiast w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego odebrał w placówce pocztowej list polecony nadany przez KWP, w środku którego znajdowały się trzy decyzje procesowe organu I instancji, w tym zaskarżony rozkaz personalny. Nie ulega wątpliwości, iż skuteczne doręczenie ww. pism nastąpiło w dniu [...] listopada 2018 r. W kopercie nie znajdowało się żadne pismo przewodnie informujące, że doręczenie następuje jednie do wglądu pełnomocnika skarżącego, gdyż rzekome skuteczne doręczenie nastąpiło wcześniej. Pełnomocnik miał pełne podstawy do uznania, że ww. rozkaz personalny został mu doręczony w dniu [...] listopada 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania - nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Skutkiem niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi strony jest nierozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania.

Wniesienie odwołania po upływie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, w następstwie czego decyzja staje się ostateczna. Ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania ciąży na stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 10/08, pub. CBOSA).

Zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.

Stosownie natomiast do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie ww. przepisu, zobowiązany jest do wydania decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a.

Uchybienie terminu, choćby nieznaczne, jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma możliwości podjęcia innej czynności procesowej niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w tym przepisie. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, bowiem każde wystąpienie wskazanych przesłanek wiąże organ co do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 9/09, publ. j.w.).

Organ odwoławczy jest zobowiązany ustalić, czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. Obowiązek ten wynika z regulacji nadania decyzji przymiotu ostateczności, który wyłącza dopuszczalność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. Jeśli w toku badania terminu wniesienia odwołania wyłonią się niejasności co do stanu faktycznego, organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Brak poczynienia stosownych w tym zakresie wyjaśnień skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji poczynił niezbędne ustalenia co do okoliczności faktycznych, a w konsekwencji trafnie uznał, że odwołanie od rozkazu personalnego KWP z dnia [...] października 2018 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., który upływał z dniem [...] listopada 2019 r. Pełnomocnik skarżącego - adw. R. T. w dniu [...] października 2019 r. odmówił bowiem przyjęcia i potwierdzenia odbioru ww. rozkazu personalnego.

W związku z powyższym wskazać należy, że tryb doręczeń w postępowaniu administracyjnym został dokładnie określony w rozdziale 8 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczegółowe określenie trybu doręczeń wiąże się przede wszystkim z funkcją porządkującą postępowania administracyjnego, dzięki czemu strony i organy znają swoje prawa i obowiązki, a jednocześnie można dokładnie określić termin, od którego zmienia się pozycja procesowa podmiotów uczestniczących w postępowaniu.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Stosownie natomiast do art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu.

Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą doniosłe skutki prawne przewidziane w przepisach k.p.a. Od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne - w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia.

Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu.

Zasada oficjalności doręczeń nie oznacza, że organ musi doręczyć pismo do rąk własnych stronie. Przepisy rozdziału 8 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego dają organowi możliwość postępowania w sytuacji, w której strona unika przyjęcia pisma procesowego. Jedną z takich instytucji jest tryb postępowania określony w art. 47 k.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. W przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2).

Sytuacja, o której mowa w art. 47 k.p.a. określana jest mianem doręczenia konkludentnego. Mamy tu bowiem do czynienia z czynnością procesową komunikowaną przez samo zachowanie się, które to w konkretnej sytuacji wskazuje na istotę czynności. Zakłada się bowiem, że adresat pisma poprzez swoje zachowanie polegające na odmowie przyjęcia pisma uczestniczył prawnie w czynności doręczenia. W takiej sytuacji skutki odmowy obciążają jego samego i nie mogą być przerzucane na organ doręczający (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019r. sygn. akt I OSK 1467/17, publ. CBOSA).

Podkreślić należy, że strona nie może traktować odmowy przyjęcia pisma jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów. Odmowa przyjęcia pisma, z uwagi na fikcję doręczenia z art. 47 § 2 k.p.a., rodzi bowiem takie same skutki prawne jak skuteczne doręczenie tego pisma do jego adresata. Negatywne stanowisko adresata w przedmiocie przyjęcia pisma nie może udaremnić prawnego skutku jego doręczenia oraz wstrzymywać całego biegu postępowania. Zatem adresat nie może - poprzez odmowę przyjęcia pisma - uchylić się od skutków prawnych doręczenia. W konsekwencji, w sytuacji gdy wykonane zostaną czynności wymienione w art. 47 § 1 k.p.a., doręczenie staje się skuteczne w dacie samej odmowy przyjęcia pisma - co wyraźnie wynika z art. 47 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 1999 r. sygn. akt I SA/Wr 359/97, publ. j.w.). Nie pozbawia to oczywiście adresata możliwości późniejszego zgłoszenia się do urzędu wysyłającego po odbiór pisma, którego nie chciał przyjąć. Nie ma bowiem przeszkód aby adresat otrzymał to pismo, jednak nie wywiera to już żadnego wpływu na datę jego doręczenia (por. G. Łaszczyca [w:] Łaszczyca, Martysz, Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2010, t. 1, s. 470; A. Wróbel [w:] Jaśkowska, Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, 2009, s. 318).

Zaznaczyć należy, że fakt odmowy przyjęcia pisma przez adresata nie powinien budzić wątpliwości. Odmowa przyjęcia będzie miała miejsce wówczas, gdy doręczyciel okaże adresatowi przesyłkę do odebrania, a adresat wyraźnie oświadczy, że pisma nie przyjmuje albo w inny czytelny sposób uzewnętrzni wolę odmowy jego przyjęcia. Na okoliczność odmowy odbioru pisma doręczyciel jest zobowiązany sporządzić stosowną adnotację, z której powinien wynikać fakt odmowy odbioru pisma oraz data odmowy. Adnotację następnie należy włączyć do akt sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał w niniejszej sprawie, że pełnomocnik skarżącego odmówił przyjęcia w dniu [...] października 2018 r. rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia S. Z. ze służby w Policji. Potwierdza to notatka służbowa z dnia [...] listopada 2018 r. oraz uzupełniająca ją notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2019 r. - obie sporządzone przez funkcjonariusza KWP w [...] - [...]. M. G., który działając zgodnie z poleceniem Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w [...] udał się do Kancelarii Adwokackiej w [...] przy Al. [...] m. [...], celem doręczenia pełnomocnikowi skarżącego ww. rozkazu personalnego (k. 175 i 180 akt admin.). Z treści ww. notatki z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika, iż doręczający funkcjonariusz zidentyfikował w sposób niebudzący wątpliwości pełnomocnika skarżącego, z uwagi na fakt, iż jako referent postępowania administracyjnego osobiście wykonywał czynności z udziałem wymienionego (k. 56-57, 157-158 akt admin.). Funkcjonariusz poinformował pełnomocnika o celu przybycia, tj. o konieczności doręczenia korespondencji, której adresatem jest skarżący ("(...) powiedziałem, że chcę doręczyć postanowienia oraz rozkaz personalny w sprawie dotyczącej zwolnienia Pana S. Z."). Pełnomocnik skarżącego uchylał się od fizycznego odbioru ww. rozkazu personalnego, jak również od potwierdzenia jego przyjęcia i jednocześnie wskazał, aby decyzję tę przesłać mu za pośrednictwem operatora pocztowego. Wobec wyraźnej odmowy odbioru decyzji przez pełnomocnika skarżącego doręczający odstąpił od ponownego podjęcia próby jej wręczenia, w szczególności, że "(...) w trakcie przedmiotowej czynności w pokoju obecny był jedynie pełnomocnik strony Pan R. T.").

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w dniu [...] października 2018r. pełnomocnikowi skarżącego został skutecznie doręczony rozkaz personalny KWP w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...].

Przeprowadzone przez ww. funkcjonariusza czynności zostały udokumentowane w formie notatki urzędowej, która zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo poświadczone. Treść ww. notatki jest wyczerpująca, spójna i logiczna, a nadto jej prawdziwość nie została skutecznie podważona w toku niniejszego postępowania.

Nieuzasadnione są tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 39, art. 42 § 1 oraz art. 47 § 1 i § 2 k.p.a. W szczególności zaznaczyć należy, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji, który dokonuje doręczenia zgodnie z art. 39 k.p.a. przez swoich pracowników, obowiązku szczegółowego wyjaśniania jakie dokumenty oraz jakiej treści znajdują się w doręczanej przesyłce. Zatem z punktu widzenia skuteczności doręczenia decyzji administracyjnej w trybie art. 47 § 2 k.p.a., bez istotnego znaczenia jest to, czy pracownik organu udzielił osobie, której jest doręczana korespondencja, wszelkich informacji co do treści doręczanych dokumentów, czy też nie. Istotny jest jedynie fakt, że adresat odmówił przyjęcia korespondencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że z ww. notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2019 r. jednoznacznie wynika, że pełnomocnik skarżącego został poinformowany jaka korespondencja i kogo dotycząca została do niego skierowana.

Wobec powyższego uprawnione jest stanowisko, iż zaskarżony rozkaz personalny KWP w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] został skutecznie doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] października 2018 r., zaś odwołanie od ww. rozkazu personalnego zostało wniesione do KGP w dniu [...] listopada 2018 r. Z zestawienia daty doręczenia ww. rozkazu personalnego oraz daty wniesienia odwołania wynika, że zostało ono wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności procesowej stosownie do art. 129 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zobligowany był, na podstawie art. 134 k.p.a., do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego.

Na marginesie zauważyć należy, że z treści odwołania nie wynika, aby pełnomocnik skarżącego podał przyczyny usprawiedliwiające wniesienie odwołania z uchybieniem ustawowego terminu, nie wnosił również o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Przy czym, stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., warunkiem rozpoznania przez organ zasadności przywrócenia terminu jest złożenie stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną.

Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś argumenty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.