Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1752/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 170 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 105 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1799
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tekst jedn.
article: art. 180 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 508
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 183/18 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od obciążenia J. T. kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lutego 2019r. sygn. akt IV SAB/Po 183/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby: pkt 1 - zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J. T. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; pkt 2 - stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ów został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W sporządzonej dnia 24 października 2018r. skardze J. T. zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w P. bezczynność polegającą na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku wydania decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, tj. zwolnienia ze służby celnej. Podkreśliła, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P. Skarżąca złożoną propozycję zatrudnienia przyjęła, jednak pismem sporządzonym dnia 31 sierpnia 2018r. zwróciła się do organu o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Pismem z dnia 6 września 2018r. organ odpowiedział skarżącej, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.w.K.A.S.", nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w przypadku gdy nastąpiło – jak w przypadku J. T. – przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. W tej sytuacji, po uprzednim wniesieniu ponaglenia, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej, która winna być podjęta w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącej.

Odpowiadając na skargę Dyrektor wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o jej oddalenie, z uwagi na jej bezzasadność. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności organu, albowiem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę za zasadną. Według Sądu skarżąca spełniła warunki formalne wniesienia skargi, albowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 K.p.a. złożyła zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie do organu wyższego stopnia – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że argumentacja skarżącej sprowadza się do zarzutu bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w zakresie wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą, która przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia, co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii ustalenia, czy po stronie Dyrektora istniał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby, Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 i 2, art. 171 ust. 1 p.w.K.A.S., a następnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżącej złożono propozycję zatrudnienia, a ona 12 maja 2017r. potwierdziła jej przyjęcie. W tym stanie prawnym organ wykorzystał – jak stwierdził w piśmie z dnia 19 czerwca 2017r. (znak: [...]), swoje "autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji" co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby. Dyrektor wskazał w tym piśmie, że na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. W konsekwencji, organ uznał, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w P. znajduje oparcie w przepisach prawa. W ocenie Sądu I instancji powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie organu do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.A.S.", w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Zdaniem Sądu I instancji powyższy przepis, nakładający na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości obowiązek składania w terminie do dnia 31 maja 2017r. pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, obligował jednocześnie do uwzględnia w takiej propozycji określonych w tym przepisie przesłanek, którymi te organy winny się kierować, formułując taką propozycję. Chodzi tu o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. jest obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 p.w.K.A.S., niezależnie od tego czy pracownik albo funkcjonariusz otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. W każdym przypadku, przed złożeniem tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, lub decyzji o nieprzedstawieniu takich warunków. Zupełnie inną kwestią jest, czy biorąc pod uwagę potrzeby reorganizowanej służby i administracji (Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej), kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby są właściwe i wystarczające do złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Wykluczyć trzeba jednak w tym zakresie absolutną autonomię organu, na którą powołuje się organ. Granice dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu. Sąd podkreślił przy tym, że pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Sąd I instancji podkreślił również, że dopiero po wypełnieniu ustawowego obowiązku przedłożenia pisemnej propozycji możliwe było dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza (w trybie art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S.), czy też procedury jego zakończenia (w trybie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 lub art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S.). W zależności od trybu, który w konkretnych okolicznościach sprawy znajdował zastosowanie, stosunek służbowy funkcjonariusza mógł więc być kontynuowany lub zakończony. W pierwszym przypadku, treść przekształcanego stosunku służbowego winna być ustalona na podstawie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S.). Inaczej przedstawia się kwestia zakończenia stosunku służbowego, zarówno w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S.), jak i w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, czy też niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S.). W przypadku zakończenia stosunku służbowego w powyższych trybach, ustawodawca jedynie szczątkowo wprowadził przepisy proceduralne w cytowanych przepisach, co jednak nie zwalnia sądu administracyjnego od zrekonstruowania – w odpowiednim zakresie – tych norm procesowych, które winny znaleźć zastosowanie w toku procedury zwalniania ze służby funkcjonariuszy. Taki zabieg interpretacyjny jest niezbędny, celem zagwarantowania spełnienia wymogów sprawiedliwości proceduralnej, wymaganej od demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze powyższy kierunek prokonstytucyjnej interpretacji analizowanych przepisów p.w.K.A.S., zauważyć przede wszystkim należy, że jakkolwiek ustawodawca dążył w tej ustawie do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł – i nie zrobił tego – wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. Co więcej, w świetle dyrektyw zarówno wykładni językowej, jak i systemowej, uprawnione jest stwierdzenie, że w zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S. ustawodawca zawarł odesłanie dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym oczywiście tych, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby (art. 104 ust. 1-2; art. 105 ust. 1-2; art. 106 i art. 107 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016r. poz. 1799 ze zm.)), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.c."). W świetle przepisów owej ustawy nie budzi wątpliwości, że ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. Zasada ta nie znajduje w ogóle wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S. zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 p.w.K.A.S., gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Powyższy rezultat wykładni jest także zgodny z rezultatem dalej idącej rekonstrukcji właściwych norm proceduralnych, która odwołuje się do interpretacji przepisów dotyczących ustania stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Taki zabieg interpretacyjny i ponowne sięgnięcie do metod wykładni systemowej jest w pełni zasadne, bowiem w ten sposób unika się niebezpieczeństwa niedopuszczalnego w świetle zasad prawa wykreowania swoistego zbioru funkcjonariuszy, których status nie podlegałby regulacji – a więc i ochronie – zarówno na podstawie przepisów dotychczasowych (o służbie w Służbie Celnej), jak i przepisów nowych (o służbie w Służbie Celno-Skarbowej). Według Sądu I instancji dokonując wykładni systemowej omawianych przepisów p.w.K.A.S. zasadne było odwołanie się do unormowań zawartych w przepisach K.A.S. W rezultacie Sąd wskazał, że analiza kompetencji organu właściwego – dyrektora izby administracji skarbowej, odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w tym skarżącej, pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia propozycji pełnienia służby. Zdaniem Sądu I instancji analiza przepisów obu ww. ustaw prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, przyjąć należy, że obligatoryjnym elementem opisanej procedury jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji - pozytywnej bądź negatywnej. Organ obowiązany jest bowiem wskazać, czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Po drugie, kolejny etap tej procedury wymaga wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby. W ocenie Sądu I instancji normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta jest – co do zasady – w przepisach u.s.c. (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w związku z art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S. Sąd podkreślił, że wyjątkowo, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis ustawy nowej, tj. art. 180 ust. 1 pkt 8 K.A.S.. Rzeczą jednak organu jest ustalenie właściwego trybu postępowania, biorąc pod uwagę aktualny status skarżącej, realizując przy tym wymogi sprawiedliwości proceduralnej, wynikające zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Według Sądu I instancji opisane wyżej gwarancje o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym dotyczące zmiany propozycji dalszego wykonywania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy, które wynikają z przepisów p.w.K.A.S. oraz K.A.S. są analogiczne w stosunku do rozwiązań zawartych w przepisach poprzednio obowiązującej u.s.c. Z tych względów, w rozpoznawanej sprawie zachowuje aktualność stanowisko, iż wydana na podstawie art. 222 ust. 3 u.s.c. pisemna propozycja (określająca, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 u.s.c., miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie) w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego również w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji przez funkcjonariusza, organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej (vide: postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 2689/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że z dniem 1 marca 2017r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS oraz – co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – zachowała ciągłość służby. Bezsprzecznie art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S. dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie przepisów K.A.S., tj. od dnia 1 marca 2017r. do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Nie można zatem przyjąć, aby okres od dnia 1 marca 2017r. do 31 sierpnia 2017r. stanowił swoiście rozumiany "stan przejściowy", pomiędzy obowiązywaniem obu wskazanych pragmatyk służbowych. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że w opisanym okresie skarżąca nie była ani funkcjonariuszem celnym, ani funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, co byłoby niezgodne z jednoznacznym w swej treści art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S.

Sąd podkreślił także, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. sygn. K 21/99 (OTK 2000, z. 4, poz. 109) celem art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według tego przepisu jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzekając jak w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.K.A.S., jak i ich konstytucyjności. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie niżej wymienionych przepisów:

- art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S., w zakresie w jakim Sąd uznaje, że przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji w przedmiocie dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w stanie niniejszej sprawy, w jej granicach; przez "dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego (...)";

- art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 lub art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S. przez uznanie przez Sąd ich za "dopełnienie procedury zakończenia dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza".

Odnośnie do wskazanych w tych tiretach podstaw prawnych Sąd I instancji, odwołując się do prokonstytucyjnej interpretacji przepisów oraz wykładni systemowej, wywodzi niewynikające z tych przepisów domniemanie kompetencji organu w zakresie sugerowanej przez Sąd procedury, tj.:

a) obowiązku organu wskazania czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej;

b) wydania w dalszym etapie decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby;

- art. 165 ust. 3 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.K.A.S. przez pominięcie, że stosunek służby skarżącej nie wygasł, lecz przekształcił się w stosunek pracy; tj. błędną wykładnię i w następstwie niewłaściwe zastosowanie, jako że zgodnie z tym przepisem jedynie nieotrzymanie propozycji lub odmowa przyjęcia takiej propozycji (z którą to odmową równoznaczne jest niezłożenie oświadczenia przez pracownika/funkcjonariusza o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji, oznacza wygaśnięcie stosunku pracy/służby;

- art. 105 ust. 1 pkt 9 u.s.c. przez wskazanie do stosowania przez organ w związku z art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S. jako normatywnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 180 ust. 1 pkt 8 K.A.S. jako mogącego znaleźć zastosowanie "wyjątkowo, w konkretnych okolicznościach sprawy" "analogicznego przepisu ustawy nowej";

- art. 165 ust. 3 p.w.K.A.S. w zakresie w jakim Sąd uznaje, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo stają się funkcjonariuszami Służby Celno- Skarbowej, ale z pominięciem zwrotu "z zastrzeżeniem art. 170".

Odpowiadając na skargę kasacyjną J. T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Na wstępie podnieść należy, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.K.A.S. zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r., w której podkreślono, że p.w.K.A.S. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie owo następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i akceptacji przez funkcjonariusza owej propozycji (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sytuacja taka ma miejsce w badanej sprawie bowiem strona skarżąca otrzymała od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S., którą zaakceptowała. Powyższa propozycja nie stanowiąc ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona. Tym samym aby powstał stosunek pracy, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty pracy. Zgoda funkcjonariusza na powyższe przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest warunkiem koniecznym gdyż przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy powoduje pogorszenie sytuacji prawnej dotychczasowego funkcjonariusza (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 P.w.K.A.S., dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 P.w.K.A.S. nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 K.A.S. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Sąd I instancji nie miał zatem powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym strony skarżącej, który za jej zgodą uległ przekształceniu w stosunek pracy. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. przyznał bowiem autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w powyższym przepisie zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję, a tym samym nie ograniczał organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy prawnej dalszego zatrudnienia lub służby. Tym samym nie oznacza to, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom przyznał także uprawnienie do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom jakiejkolwiek propozycji zakreślając materialnoprawny termin jego realizacji do dnia 31 maja 2017r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.K.A.S.). Tym samym jeśli ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby, to nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności nie składając takiej propozycji, w szczególności w sytuacji złożenia alternatywnej propozycji zatrudnienia.

Trafny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 165 ust. 3, art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.K.A.S. oraz art. 267 ust. 2 K.A.S. przez błędną ich wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zrekonstruowania podstawy prawnej umożliwiającej sądową kontrolę zakończenia stosunku służbowego w sytuacji gdy stosunek ten uległ przekształceniu w stosunek pracy.

Wadliwy jest natomiast zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a., który to przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji, zaś wyrok oparty został na treści art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., o czym wyraźnie wskazano w motywach wyroku.

Z powyższych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę jako bezzasadną.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby niemożliwe do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych.