Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1373/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. Z. i J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E. Z. i J. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania E. Z. i J. Z. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] lutego 2021 r. nr [...] nakładającą na odwołujących obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego znajdującego się na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości M. W., gmina [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...]WINB stwierdził, że pismem z 7 sierpnia 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na terenie obejmujących działki nr ew. [...] i [...], położonym w miejscowości M., gmina [...], a następnie decyzją z [...] lutego 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 p.b. nałożył na właścicieli działki nr ew. [...] E. Z. i J. Z. obowiązek sporządzenia i przedłożenia do 31 grudnia 2021 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego ww. budynku. Uzasadniając powyższą decyzję, organ wyjaśnił, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku były prowadzone na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] stycznia 1980 r. nr [...] udzielającej J. B. S. pozwolenia na budowę budynku składowego według projektu indywidualnego. Powyższa decyzja uprawniała inwestora do budowy budynku składowego o wymiarach rzutu 11,85 m x 12,00 m i wysokości 7,40 m, zlokalizowanego w granicy z działkami sąsiednimi od strony wschodniej i zachodniej z zaprojektowanymi murami ogniowymi. Budynek z wierzejami o wym. 3,60 m x 3,80 m w elewacji północnej i południowej. Powierzchnia zabudowy budynku wynosiła 142,20 m². W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 sierpnia 2020 r. ustalono natomiast, że na działce nr ew. [...] znajduje się obiekt budowlany konstrukcji murowanej o rzucie dającym się wpisać w prostokąt o bokach 10,84 m x 15,75 m z dachem dwuspadowym o spadkach w kierunkach północ-południe, krytym eternitem falistym, nieorynnowany, zlokalizowany w odległości ok. 10,17 m od budynku gospodarczego znajdującego się od strony północnej działki (wysokość budynku 7,40 m). Powierzchnia zabudowy wynosi 140,43 m². Odwołując się do treści art. 36a ust. 5 p.b., PINB wskazał, że obiekt została zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę wynikających z decyzji z [...] stycznia 1980 r., co nakazywało przeprowadzić procedurę mającą na celu doprowadzenie omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, obejmującą sporządzenie projektu budowlanego zamiennego w zakresie odpowiednim do zaistniałych zmian.

Pismem z 22 lutego 2021 r. E. Z. i J. Z. złożyli odwołanie od decyzji PINB, wnosząc o jej uchylenie.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r. organ odwoławczy stwierdził, że treść art. 36a ust. 5 p.b. została ustalona na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i ma zastosowanie zgodnie z art. 28 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 cyt. ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy kierować należy się aktualnym brzmieniem art. 36a p.b. [...]WINB zauważył, że z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane przy budowie spornego budynku prowadzone były na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...], która uprawniała do budowy obiektu o długości 12,00 m. Tymczasem, jak ustalono w toku czynności kontrolnych, obiekt został rozbudowany w kierunku północnym o część o wymiarze 3,23 m x 3,75 m (odczyt ze skali), która tworzy z nim nieregularną bryłę (projekt zakładał realizację budynku o regularnym kształcie) o długości 15,75 m, co przekracza 2% założeń projektowych. Niewątpliwie dokonana zmiana dotyczy charakterystycznych parametrów opisanego obiektu budowlanego, tj. jego długości i stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b p.b. Organ odwoławczy wskazując na powyższe, wyjaśnił, że nie podziela jednakże stanowiska PINB dotyczącego istotnego odstąpienia od warunków i ustaleń określonych w decyzji nr [...] w zakresie projektu zagospodarowania działki oraz zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Jakkolwiek z analizy mapy stanowiącej załącznik do protokołu czynności kontrolnej (pobranej z Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu [...]) wynika, że budynek objęty prowadzonym postępowaniem usytuowany jest na dwóch działkach tj. nr ew. [...] (w przeważającej części) oraz nr ew. [...] (w niewielkim zakresie), natomiast zatwierdzona dokumentacja projektowa przewidywała realizację obiektu wyłącznie w granicach jednej działki, to zauważenia wymaga, iż zgromadzony materiał geodezyjny nie wskazuje jednoznacznie na zlokalizowanie ww. obiektu z przekroczeniem działki nr ew. [...] (por. szkic polowy nr 9). Dodatkowo wypis z kartoteki budynków z dnia 29 września 2020 r. potwierdzający zakończenie budowy budynku wskazuje na usytuowanie obiektu na jednej działce. Nie budzi również wątpliwości, że nie został zmieniony sposób użytkowania budynku, który pełni obecnie funkcję przechowalni. [...]WINB podniósł, że dokonanie istotnego odstąpienia w trakcie budowy bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę skutkuje wszczęciem procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...]WINB wyjaśnił, że z informacji przedstawionej przez PINB w piśmie z 26 kwietnia 2021 r. nie wynika, by w rejestrach organu nadzoru budowlanego zostały odnalezione inne akta spraw dotyczących budynku gospodarczego znajdującego się na terenie obejmującym działki nr ew. [...] i [...]. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), dalej: p.b. z 1974 r., nakładały na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego terenu organu administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku ,o czym stanowił wprost art. 41 ww. ustawy. Przywoływany przez odwołujących art. 42 cyt. ustawy znajdował zastosowanie wyłącznie w przypadkach uprzedniego nałożenia w oparciu o jej art. 40 nakazu wykonania określonych zmian lub przeróbek w obiekcie. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że PINB w piśmie z 29 października 2020 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy [...] o udzielenie informacji nie tylko na temat pozwolenia na budowę budynku będącego przedmiotem postępowania, ale także oddania go do użytkowania. W odpowiedzi na to wystąpienie organ w piśmie z 4 listopada 2020 r. przesłał wyłącznie odnalezioną dokumentację projektową. Kartoteka budynków może stanowić dowód potwierdzający datę zakończenia obiektu, natomiast brak jest w niej informacji na temat wydawanych pozwoleń na budowę obiektów lub oddania ich do użytkowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] maja 2021 r. złożyli E. Z. i J. Z., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

I. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 w zw. z art 6 k.p.a. wskutek wydania decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej decyzją organu I instancji, jak i organu odwoławczego, a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w sprawie;

- art. 107 k.p.a. w wyniku naruszenia obowiązku przywołania podstawy prawnej w sentencji decyzji, jak i niewskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił dowodom z dokumentów prywatnych wniesionych przez stronę skarżącą mocy dowodowej;

- art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie niewłaściwych przepisów, a także nierzetelne przeprowadzenie postępowania, o czym świadczy zarówno reglamentacja dokumentacji pozostającej w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta i Gminy [...], a mianowicie wniosku Powiatowego Zespołu Obsługi Budownictwa Indywidualnego w [...] z 1973 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, inwentarskiego, gospodarczego i stodoły dla B. S., na podstawie projektu indywidualnego, skutecznie złożonego 15 marca 1974 r., sygn. [...] oraz planu zagospodarowania działki, będąca załącznikiem do pozwolenia na budowę z [...] marca 1974 r. nr [...], jak też wykonanie dokumentacji fotograficznej w taki sposób, aby jej weryfikacja sprawiała mylne wrażenie, iż odstąpiono od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Ponadto, odstąpiono od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka poprzedniego właściciela nieruchomości (J. S.), którego łączą więzy pokrewieństwa z inwestorem B. S., mimo przedstawienia dowodu z dokumentu prywatnego będącego wydrukiem treści wiadomości sms, a przez to również pogwałcenie zasady wyrażonej w art. 75 i art. 77 k.p.a., które jako dowód nakazują dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, a przez to podważenie zaufania do organów władzy publicznej i zastrzeżenie co do ich bezstronności.

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 103 ust. 1 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie w sytuacji, gdy organ wydający pozwolenie na budowę nie rozstrzygnął o sposobie prawnego zakończenia inwestycji, a przez to podważenie mocy obowiązującej zasady ochrony praw nabytych oraz trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, będących gwarantem pewności obrotu prawnego;

- zignorowanie treści § 32 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975, Nr 8, poz. 48 ze zm.), dalej: rozporządzenie MGTiOŚ, w zakresie w jakim zobowiązuje organ do dokonania subsumcji niniejszego stanu faktycznego do normy prawnej w nim wyrażonej, a przez to niedostrzeżenie, że pozwolenie na budowę nie formułuje obowiązku zawiadomienia o oddaniu budynku do użytku;

- art. 3 pkt 2 p.b. i art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 1991 r., Nr 9, poz. 31 ze zm.), które definiują "budynek" jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach oraz § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie MI, który jako "budynek gospodarczy" rozumie budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu, służących od obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych;

- art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 3 lit. j, art. 24 ust. 2b lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r. Nr 30, poz. 163 ze zm.) w zw. z § 26 ust. 1, § 63 ust. 5, § 44 pkt 6, § 45 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), dalej: u.e.g.b., zgodnie z którym kartoteka budynków jest raportem zawierającym informacje opisowe o budynkach, sporządzonym na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, który podlega okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych, mając zapewnić zgodność ze stanem faktycznym i prawnym oraz wyeliminowanie ewentualnych błędów. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Wypis z kartoteki budynków dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] nie pozostawia natomiast wątpliwości co do tego, że budowa budynku składowego została zakończona.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 1 października 2021 r. skarżący rozszerzyli zarzuty skargi, zarzucając [...]WINB również rażące naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 i art. 71 ust. p.b. w zakresie, w jakim organ uznał, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. wysokości, długości lub szerokości o 2% i zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a jednocześnie nie rozważył poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu z punktu widzenia przesłanek określonych w tych przepisach, nie dostrzegł, iż nie można mówić o odstąpieniu od projektu budowlanego w sytuacji, gdy długość budynku jest mniejsza, aniżeli ta określona w przepisach, nie określił na jakiej podstawie wykluczył kwalifikację budynku gospodarczego o wymiarze rzutu 3,23 m x 3,98 m jako wolnostojącego w sytuacji, gdy spełnia wszystkie kryteria do jego uznania w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. i § 3 pkt 8 rozporządzenia MI, a nadto zignorował, że wybudowany budynek odzwierciedla projekt znajdujący się w aktach sprawy,

- § 78 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wskutek zignorowania jego treści, zgodnie z którą nie uwzględnia się w ewidencji tych budynków, których budowa nie wymaga pozwolenia, ani zgłoszenia, czego organ nie rozważył, w tym nie ustalił, pod rządami jakich przepisów powstał sporny obiekt budowlany;

- § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62), dalej: rozporządzenie MAGTiOŚ, w zakresie, w jakim dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego przy granicy działki ze ścianami z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego po wyrażeniu zgody przez właściwy terenowy organ administracji państwowej i brak wykazania przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy żaden przepis nie przewidywał obowiązku przechowywania dokumentacji budowy, że taka zgoda nie została udzielona;

- § 44 pkt 4 lit. a i ust. 3 rozporządzenia MGTiOŚ poprzez niedostrzeżenie, że w zakresie budownictwa osób fizycznych pozwolenie nie jest bezwzględnie wymagane w przypadku prowadzenia inwestycji budowlanych w ramach zabudowy zagrodowej, gdyż możliwe jest zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę położonego na obszarze wsi budynku gospodarczego i inwentarskiego, wznoszonego według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody z zachowaniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane;

- art. 41 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46), dalej: p.b. z 1961 r., w zakresie, w jakim organ nadzoru budowlanego zignorował okoliczność, zgodnie z którą wnioskiem Powiatowego Zespołu Obsługi Budownictwa Indywidualnego w [...] z [...] marca 1974 r. (sygn. [...]) właściciel działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w M.(gm. [...]) – B. S. ubiegał się o wydanie pozwolenia na budowę łącznie czterech budynków i nie można wykluczyć, gdyż organy nadzoru budowlanego tego w żaden sposób nie udowodniły, że budynek gospodarczy przylegający do budynku stodoły murowanej o wymiarze rzutu 3,23 m x 3,98 m został objęty tym wnioskiem w sytuacji, gdy analogiczne rozwiązanie było stosowane na przedmiotowej działce na przełomie lat 60. i 70. ubiegłego wieku, a z treści przywołanych przepisów wynika, iż w kolejnych latach inwestor mógł ubiegać się o nowe pozwolenie na budowę po utracie jego ważności, jeżeli zaniechał realizacji projektu w okresie dwóch lat od wydania pozwolenia na budowę.

W piśmie z 8 października 2021 r. skarżący dodatkowo zarzucili zaskarżonej decyzji rażącą sprzeczność z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wadliwość, która obciąża kontrolowaną decyzję nie jest tym niemniej tego rodzaju, by podzielić stanowisko skarżących, że organ nadzoru budowlanego rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji [...]WINB (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przesłankę braku podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosić należy do braku przepisu obowiązującego prawa, który umożliwiałby organowi administracji publicznej rozpatrzenie sprawy, która została przez niego w takiej prawnej formie działania administracji załatwiona (por. J. Borkowski, A. Krawczyk [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 393-394). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ nie można podważyć istnienia materialnoprawnej kompetencji organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku, który został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Wadliwa konkretyzacja tejże kompetencji w danych okolicznościach faktycznych nie może być utożsamiana z działaniem organu w warunkach braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Podobnie, zarzucane w skardze odstąpienie od przywołania podstawy materialnoprawnej decyzji wydanej przez organ odwoławczy takiej kwalifikacji nie uzasadnia. Nie ma również wystarczających podstaw, by formułowane w toku postępowania zastrzeżenia odnośnie do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego zasady res iudicata traktować za trafne, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja MWINB dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Przedmiotem wszczętego przez PINB z urzędu postępowania naprawczego pozostawały roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, uznanego za budynek gospodarczy, na terenie działek nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości M., gmina [...]. W kontrolowanej decyzji [...]WINB przyjął, że budynek zrealizowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] stycznia 1980 r. nr [...] udzielającej B. S. pozwolenia na budowę budynku składowego według projektu indywidualnego ze względu na swoje wymiary wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b p.b. (roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę), co powinno prowadzić do wdrożenia postępowania naprawczego, w ramach którego powinien zostać nałożony na skarżących jako aktualnych współwłaścicieli obiektu stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższego wniosku, na jakim oparł się w sprawie [...]WINB, utrzymując w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, uznając go co najmniej za przedwczesny.

Nie może budzić wątpliwości, że zasadą prawa budowlanego pozostaje, iż inwestor, realizując obiekt budowlany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, jest związany treścią decyzji i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń i warunków. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., zobowiązany jest nałożyć decyzją obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Powyższa zasada ma zastosowanie również do robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie przepisów p.b. z 1974 r.

Przyjęta regulacja tejże treści nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w celu określenia, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ich ramach organ powinien szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, zgodnie z którą ciężar wykazania, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw ciąży na organie nadzoru budowlanego, który w tym zakresie powinien kierować się jednoznacznymi wnioskami pozwalającymi, z jednej strony, przypisać inwestorowi określone zachowanie utożsamiane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a z drugiej – wyjaśnić, dlaczego działaniu inwestora należy nadać tego rodzaju kwalifikację prawną. W wyroku z 16 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3714/19 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie w tym kontekście zauważył, że niedopuszczalne jest domniemanie dopuszczenia się przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i obciążanie go obowiązkiem sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie m. in. niesprecyzowanych lub niedostatecznie zweryfikowanych przypuszczeń. Wywołuje to bowiem skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Niesporne w sprawie pozostaje, że rozwiązania projektowe wynikające z włączonej do akt sprawy decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] stycznia 1980 r. przewidywały w ramach zabudowy zagrodowej budowę budynku składowego ze ścianami murowanymi, dachem dwuspadowym krytym eternitem falistym o wymiarach rzutu 11,85 m x 12,00 m i wysokości 7,40 m (powierzchnia zabudowy budynku - 142,20 m²). Nie jest równocześnie objęte spornością, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce nr ew. [...], której prawo własności skarżący nabyli w 2010 r., stwierdzono zlokalizowanie na niej budynku konstrukcji murowanej o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o bokach 10,84 m x 15,75 m z dachem dwuspadowym o spadkach w kierunkach północ-południe, krytym eternitem falistym. [...]WINB przyjął, że budynek został rozbudowany do długości 15,75 m o część o wymiarze 3,23 m x 3,75 m, co przekracza 2% założeń projektowych i wypełnia tym samym dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b p.b. Z takim poglądem nie można się jednakże zgodzić. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczony jest on bowiem istotną wadliwością z tego powodu, że przytoczona przez organ odwoławczy treść art. 36a ust. 5 p.b. (s. 3-4 uzasadnienia decyzji) każe uznać, że [...]WINB, poddając ocenie przypisywane skarżącym istotne odstąpienie od projektu budowlanego, posłużył się definicją tego pojęcia obowiązującą w dacie rozstrzygania a nie w momencie zachowania inwestora (B. S.), które miałoby być w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego sankcjonowane. Zdaniem Sądu, charakter analizowanych przepisów nakazuje tymczasem posłużenie się sposobem rozumienia pojęcia "istotnego odstępstwa" od projektu, które obowiązywało w dacie wykonania robót budowlanych, gdyż tylko poprzez wykazanie, że inwestor dopuścili się naruszenia obowiązku, który na nim w dacie budowy budynku składowego spoczywał, możliwe jest podważenie legalności przebiegu procesu inwestycyjnego.

Wymaga w tym kontekście zauważenia, że art. 36a ust. 5 p.b. w postaci, która zawiera wskazania co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. w wyniku wejścia w życie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Wcześniej przepisy prawa budowlanego nie zawierały definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ww. ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie, w szczególności w związku z realizacją budowy budynku na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie przepisów p.b. z 1974 r. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 p.b. powinno się stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem, powinny być oceniane bez bezpośredniego nawiązywania do tejże definicji, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że organy w tym zakresie cieszyły się szerokim marginesem swobodnego uznania (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3174/18; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 213/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2957/14). [...]WINB przytoczył w niniejszej sprawie treść art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu, które zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), błędnie uznając, że zastosowanie wskazanej regulacji wynika z art. 28 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 ww. ustawy. Regule, zgodnie z którą do spraw uregulowanych w p.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy art. 36a ust. 5 p.b. należy stosować w nowym brzmieniu nadanym tą ustawą powinno się nadawać znaczenie normatywne odpowiadające funkcji interpretowanej regulacji, wyłączając z zakresu normowania powołanego przepisu te stany faktyczne, w których wdrożenie postępowania naprawczego i zastosowanie w stosunku do inwestora sankcji za dopuszczenie się niedopełnienia obowiązku uzależnione jest od zakresu tego obowiązku, wobec czego tenże musi się odnosić ściśle do brzmienia przepisów p.b. w dacie prowadzenia ocenianych robót budowlanych (zasada tempus regit factum).

Niezrozumiały jest pogląd PINB w zakresie, w jakim wskazał, że organowi "[...] nie udało się zgromadzić w przedmiotowym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem należy stwierdzić, iż proces inwestycyjny nie został zakończony.", jeżeli ustalenia, na których oparta została decyzja nakładająca na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wynikały z porównania spornego budynku gospodarczego zrealizowanego na nieruchomości skarżących z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...]. Nie można przy tym w niniejszej sprawie przyjąć założenia, że ww. obiekt z uwagi na brak wiedzy organu co do formalnego oddania go do użytkowania należy traktować jako pozostający w ciągłej budowie. Odnośnie do tejże kwestii nie mają jednak racji skarżący, powołując się na treść § 32 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGTiOŚ. Co do zasady budynek składowy, na budowę którego uzyskał pozwolenie B. S. nie mieści się w katalogu obiektów wskazanych w § 32 ust. 1 w zw. z art. § 20 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MGTiOŚ, a co za tym idzie, w odniesieniu do tego rodzaju budynku nie było w dacie jego realizacji wymagane zawiadomienie właściwego organu o oddaniu go do użytku. Powołany przez skarżących przepis dotyczy jednak inwestycji prowadzonych przez jednostki gospodarki uspołecznionej lub inne jednostki organizacyjne (Dział 2 rozporządzenia MGTiOŚ), do których B. S. jako inwestor się nie zaliczał. Inwestycja dotycząca budowy budynku składowego w zabudowie zagrodowej należała do inwestycji prowadzonych przez osoby fizyczne. Zgodnie zatem z brzmieniem art. 41 ust. 2 p.b. inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zobowiązana była zawiadomić właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Przepis ten pozostawał w łączności z § 54 rozporządzenia MGTiOŚ, zgodnie z którym, budujący był zobowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. W kontekście powyższego, nie można z braku tego rodzaju dokumentacji po 40 latach od wydania decyzji nr [...] wywodzić skutku, że budowa obiektu nie została zakończona. Zasadnie, zdaniem Sądu, skarżący podnoszą, że zaskarżona decyzja uchybia w sposób istotny art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b p.b., ponieważ stan faktyczny ustalony w sprawie nie pozwalał wywieść jednoznacznego wniosku o dopuszczeniu się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego wyłącznie z uwagi na to, że zwiększona długość budynku kształtuje wymiary charakterystyczne obiektu w sposób niedopuszczalny, jeżeli jego powierzchnia zabudowy (140 m²) nie uległa zasadniczej zmianie względem powierzchni zabudowy wynikającej z pozwolenia na budowę. W tym zakresie organ powinien w sposób wszechstronny dokonać oceny materiału dowodowego i wypowiedzieć się, czy wykonany niezgodnie z projektem budowlanym budynek ze względu na postać zmiany rozwiązania projektowego, stopień odstępstwa i rodzaj obiektu, którego to dotyczy, powinien podlegać procedurze naprawczej w trybie określonym w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Organ powinien mieć na uwadze w tej mierze, że § 44 ust. 3 rozporządzenia MGTiOŚ pozwalał wyłączyć z reglamentacji budowlanej budowę położonych na obszarze wsi budynków gospodarczych i inwentarskich wznoszonych na terenie istniejącej zagrody po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków, jak też to, że p.b. z 1974 r., jak to zostało już wcześniej zauważone, nie definiowało istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zmiany wprowadzone przy realizacji inwestycji należało wskazywać dopiero oddając do użytku obiekt budowlany, tj. w trybie art. 41 p.b. z 1974 r., przy czym tylko w dwóch przypadkach ustawa przewidywała obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. w stosunku do obiektu, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek (art. 42 ust. 1 p.b. z 1974 r.), albo gdy obowiązek taki został nałożony przez organ z uwagi na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo inne względy dotyczące interesu społecznego na podstawie art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. II OSK 314/19).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem nadania odstępstwom charakteru istotnego jest uznanie przez organ odwoławczy, że długość budynku (15,75 m) została wyznaczona poprzez zsumowanie długości tej części budynku, która stanowi jego główną bryłę (11,77 m) oraz jego "części rozbudowanej" od strony północnej o długości 3,98 m, niemniej, jak zasadnie podnieśli skarżący w złożonej skardze, działaniu temu nie towarzyszyło wykazanie, że powyższa część została wybudowana równocześnie z realizacją spornego budynku i jej legalność powinna być w konsekwencji oceniana przez pryzmat treści decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] stycznia 1980 r. Trafne są równocześnie zgłoszone przez skarżących zastrzeżenia, które sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego podważają z uwagi na niewypowiedzenie się przez organy odnośnie do oceny tego, czy obiekt objęty postępowaniem stanowi samodzielny konstrukcyjnie budynek gospodarczy jako całość (art. 3 pkt 2 p.b.). Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych 7 sierpnia 2020 r. wynika, że w obiekcie zostały wydzielone dwa "pomieszczenia" za czym nie podążało jednakże jakiekolwiek szczegółowe wyjaśnienie, jaki charakter przybiera powyższe wydzielenie. Materiał dowodowy nie pozwala toteż zweryfikować twierdzeń skarżących wskazujących na to, że "budynek" o wymiarach rzutu 3,23 m x 3,75 m nie jest częścią składową budynku składowego (gospodarczego) objętego postępowaniem, gdyż posiadając odrębne wejście, własny fundament, dach oraz własne przegrody budowlane, spośród których jedna ściana wyłącznie "przylega do budynku stodoły" nadawać mu trzeba odrębne znaczenie techniczno-prawne.

Powyższe kwestie, co oczywiste, rzutują w sposób bezpośredni na ocenę tak istnienia podstaw do prowadzenia z udziałem skarżących postępowania w sprawie dopuszczenia się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak i zakres przedmiotowy tego postępowania, gdyby obowiązek jego wszczęcie i prowadzenia miał zostać podtrzymany. Brak dokonania wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności rozpatrywanego przez organ przypadku i dokonania w sprawie wniosków opartych o analizę całego materiału dowodowego w tych warunkach sprawia, że zaskarżona decyzja [...]WINB i poprzedzająca ją decyzja PINB, naruszając powołane wyżej przepisy prawa materialnego, uchybiają również przepisom określającym sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Sąd kierując się powyższą oceną, odstąpił od merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi, których rozważenie powinno mieć charakter następczy względem kwestii przesądzających o przedmiocie i zakresie zainicjowanego przez organy nadzoru budowlanego postępowania.

Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej w ramach wszczętego z urzędu postępowania naprawczego zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. PINB uzupełniając w niezbędnym zakresie materiał dowodowy powinien wypowiedzieć się odnośnie do tego, czy budynek gospodarczy o rzucie określonym jako dający się wpisać w prostokąt o bokach 10,84 m x 15,75 m stanowi samodzielną konstrukcyjnie całość i w jakim zakresie objęty jest zatwierdzoną przez właściwy organ dokumentacją projektową. Na tej podstawie możliwe będzie rozważenie, czy uwarunkowania faktyczne rozpatrywanej sprawy sprawiają, że zasadnym jest uznanie, iż zlokalizowana na działce nr ew. 593 zabudowa stanowiąca przedmiot postępowania została zrealizowana w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego powinny swoją ocenę tym niemniej oprzeć na regulacji prawnej przewidzianej w p.b. z 1974 r. i przepisach rozporządzenia MGTiOŚ, a zastosowanie przepisów p.b. odnieść wyłącznie do ram prawnych wyznaczających tryb wdrożonego postępowania i rodzaj decyzji, która powinna zostać wydana (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.