Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 197/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 229/17 w sprawie ze skargi F.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 24 listopada 2016r. F. K. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o wypłacenie zaległego zasiłku pielęgnacyjnego, tj. od czasu wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w którym orzeczony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 marca 2004r., a niepełnosprawność istnieje od 1959r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 16, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518, ze zm.) dalej powoływanej jako “u.ś.r.", odmówił przyznania żądanego świadczenia za okres od dnia 1 marca 2004r. do dnia 31 marca 2016r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 marca 2004r. i ma charakter trwały, oraz że orzeczenie nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. wydano na stałe. F. K. po raz pierwszy złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 27 kwietnia 2016r. i decyzją z dnia [...] maja 2016r., zasiłek ten został mu przyznany bezterminowo od dnia 1 kwietnia 2016r. Wójt Gminy [...] powołując się na treść art. 24 ust. 2a u.ś.r. ocenił, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku strony o wypłatę zaległego świadczenia za okres wcześniejszy.

W odwołaniu od powyższej decyzji F. K. wniósł o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2004r. do dnia 31 marca 2016r. podnosząc, że nie wystąpił o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w 2004r. z powodu zaniedbania czy lekceważenia sprawy, lecz dlatego, że nikt go nie poinformował, iż przysługuje mu takie świadczenie. Wskazał, że w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], ani w 2004r., ani później nikt nie poinformował go o uprawnieniach wynikających z orzeczenia mimo, że o to pytał.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że F. K. spełnił warunki, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, określone w art. 16 ust. 3 u.ś.r. Rozważając kwestię terminu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 24 ust. 1 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych co do zasady ustala się na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne, o których mowa w art. 9 i art. 14 – 17 i art. 17c u.ś.r., w tym zasiłek pielęgnacyjny. Prawo do tego zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Dalej Kolegium wskazało, że w art. 24 ust. 2a u.ś.r. ustawodawca przewidział odstępstwo od tej ogólnej reguły, jednak okoliczności określone w powołanym uregulowaniu nie zachodzą w przedmiotowej sprawie, bowiem F. K. złożył pierwszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 27 kwietnia 2016r., podczas gdy pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest datowane na dzień 5 maja 2004r. i nie wniesiono od niego odwołania. Z kolei ostatnie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu 18 grudnia 2014r.

Organ odwoławczy stwierdził, że termin określony w art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r. jest terminem materialnoprawnym, ponieważ wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. W ocenie Kolegium uchybienie terminu prawa materialnego, bądź jak w przedmiotowej sprawie nie skorzystanie z niego nawet bez zawinienia strony, w czasie określonym przez prawo materialne wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia jej praw, ale też obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe i to niezależnie od przyczyny późnego złożenia wniosku. Przepisy u.ś.r. nie przewidują również możliwości wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego za określony okres w sytuacji, gdy strona nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w danym okresie.

Odnosząc się do argumentów strony, organ odwoławczy wskazał, że nie mogą one stanowić podstawy uwzględnienia odwołania, bowiem przepisy u.ś.r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organ przyznający zasiłek pielęgnacyjny jest związany również w zakresie terminu, od którego może przyznać świadczenie. Złożenie wniosku po przeszło 10 latach od wydania orzeczenia uprawniającego o ubieganie się o zasiłek pielęgnacyjny nie było spowodowane opieszałym działaniem administracji, lecz zaniechaniem spowodowanym nieznajomością prawa, na co odwołujący nie może się skutecznie powoływać.

F. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] domagając się rozpatrzenia sprawy jako przypadku szczególnego i wydanie decyzji o wypłaceniu zaległego zasiłku pielęgnacyjnego, argumentując jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę F. K. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd I instancji wskazał, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiednego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jedynym odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., tj. złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji wyłącznie więc w tym okresie może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Po upływie tego terminu zainteresowany traci przyznane mu przez ustawodawcę prawo uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu. Sąd podkreślił, że ostatnie orzeczenie o zaliczeniu F. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe wydane zostało przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 18 grudnia 2014r., natomiast wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za zaległy okres od dnia 1 marca 2004 r. F. K. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] w dniu 24 listopada 2016r. W ocenie Sądu I instancji wnioskowane przez skarżącego świadczenie w świetle przytoczonych powyżej przepisów nie mogło być przez organy rozpatrzone pozytywnie. Również z porównania daty złożonego wniosku skarżącego oraz daty uzyskanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż nie było możliwości zastosowania w sprawie art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnosząc się do podniesionego przez skarżącego argumentu – iż to wskutek niepoinformowania go o przysługującym mu prawie do zasiłku pielęgnacyjnego nie złożył wymaganego w sprawie wniosku – wyjaśnił, iż nie mógł być on uwzględniony w niniejszej sprawie. Trafne bowiem organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.ś.r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w niniejszej sprawie oznacza związanie terminem, od którego świadczenie może być przyznane (w art. 24 ust. 2a u.ś.r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł F. K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na oczywiste naruszenie przepisów art. 24 ust. 2 i art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ naruszenie tych przepisów skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast uchyleniem decyzji.

Niezależnie od podniesionych zarzutów proceduralnych autor skargi kasacyjnej, wskazując na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił ponadto Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu:

1. naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 69 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż na bieg trzymiesięcznego terminu na złożenie –przez uprawnionego do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności – wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia nie ma wpływu błędne pouczenie przez organ wydający stosowne orzeczenie lub jego brak;

2. naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 8 i art. 69 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że mimo utraty domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust 2 u.ś.r. na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07 skarżący nie ma prawa uzyskać zasiłku pielęgnacyjnego w ustawowo określonej wysokości już od momentu wskazanego przez władze publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności;

3. naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 8 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że mimo utraty domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust 2 u.ś.r. na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07 oraz z powodu błędnej implementacji tego wyroku przez ustawodawcę, skarżący nie ma prawa uzyskać zasiłku pielęgnacyjnego w ustawowo określonej wysokości już od momentu wskazanego przez władze publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administaracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W kwestii naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a. w skardze kasacyjnej podkreślono, że naruszenie wskazanych przepisów poprzez błędną wykładnię skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast uchyleniem decyzji. Gdyby Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Gliwicach dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących stosunku daty, od której należy się zasiłek pielęgnacyjny do daty złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wynik skargi byłby dla skarżącego pozytywny.

Dalej wskazano, że w kontekście zarzutu naruszenia art. 24 ust 2a u.ś.r. w zw. z art. 69 Konstytucji RP, winę za niezłożenie wniosku w ustawowym terminie ponosi w szczególności Powiatowy Zespół ds. Orzekania i Niepełnosprawności w [...], a w szerszym ujęciu organy administracji zajmujące się jego sytuacją jako osoby niepełnosprawnej. Skarżący jako osoba nieobeznana w prawie nie znał przepisów u.ś.r., która to wiedza pozwoliłaby mu na złożenie stosownego wniosku już w 2004r. Dopiero w 2016r. z publikacji prasowej dowiedział się, że takie prawo posiada. Skarżący kasacyjnie wskazał, że świadczy to o tym, że państwo zaniedbało dołożenia starań w ramach edukacji prawnej społeczeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był dokonać wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. z uwzględnieniem braku pouczenia skarżącego o skutkach wydanego orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności w postaci uzyskania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego czy też choćby brakiem jakiegokolwiek poinformowania w sposób nieformalny skarżącego przez organy władzy publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 69 Konstytucji RP autor skargi kasacyjnej podniósł, że w chwili orzekania o niepełnosprawności skarżącego, tj. w dniu 5 maja 2004r. jak i w dniu 4 Iipca 2006r. nie obowiązywał jeszcze przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., stanowiący wyjątek od zasady wyrażonej w naruszonym przepisie. Wskazano, że w chwili orzekania przez organ w 2016r. przepis ten był już wprowadzony do polskiego porządku prawnego, na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. Przepis ten nie uległ nowelizacji i zgodnie z jego brzmieniem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z dniem 30 października 2007r. art. 24 ust. 2 u.ś.r. – w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek – został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej – powołując się na naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 8 i art. 69 Konstytucji RP – wskazano, że nie sposób przyjąć, iż implementacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego była prawidłowa, skoro w dalszym ciągu prawo do świadczeń jest ograniczone bardzo krótkim – trzymiesięcznym terminem. W istocie zatem, mimo spełnienia przesłanek związanych z niepełnosprawnością kreujących prawo do zasiłku pielęgnacyjnego skarżący nie może uzyskać świadczenia za okres od wystąpienia tych przesłanek do chwili złożenia wniosku. A contrario zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Skoro władza publiczna w decyzji ustala m.in. moment wystąpienia niepełnosprawności i od tego momentu interes prawny w uzyskaniu zasiłku jest chroniony konstytucyjnie, to należy zastosować prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r., pomijając zupełnie dalsze błędy i zaniechania ustawodawcy, a temu zadaniu nie sprostał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te wyznaczają kierunek postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro jednak w badanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony został wyłącznie jako skutek naruszenia prawa materialnego, to analizę zasadności tej skargi wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

W myśl art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na określony czas, którym co do zasady na okres zasiłkowy. Z treści tego przepisu wypływają istotne konstatacje, w szczególności obowiązek ustalenia w decyzji ram czasowych, na jakie przyznawane jest prawo do świadczeń rodzinnych (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 124/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma określenie daty początkowej przyznawania owych świadczeń. Kwestię tę wyjaśniają kolejne ustępy art. 24 u.ś.r. stanowiąc, iż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych następuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Z regulacji tej jasno wynika konkluzja, iż na każdy kolejny okres – w tym na kolejny okres zasiłkowy – winien być złożony nowy, odrębny wniosek dotyczący konkretnych świadczeń rodzinnych, a tym samym świadczenia te nie mogą być przyznane bez stosownego wniosku. Nie jest także podważane, iż termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest terminem materialnoprawnym, a zatem nie mają doń zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. .1257 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a." dotyczące przywracania terminów procesowych (art. 58 – 60 K.p.a.). (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 696/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wreszcie należy także wskazać, iż wyrokiem z dnia 27 października 2007r., sygn. akt P 28/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 u.ś.r. z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (vide: OTK-A, 2007/9/106). Powyższym wyrokiem zakwestionowano więc – w odniesieniu do określonej kategorii wnioskodawców – zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konsekwencją powyższego wyroku była nowelizacja przepisów u.ś.r., w wyniku której dodano art. 24 ust. 2a. Aktualne brzmienie tegoż przepisu stanowi, iż jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Tym samym regulacja ta stanowi wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), umożliwiając nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Powyższe okoliczności dość jasno pokazują niezasadność postawionych zarzutów kasacyjnych. Termin wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. – podobnie jak termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. – jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1108/10; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1197/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (vide: A.Kawecka [w:] K.Małysa-Sulińska (red.), A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24). Tym samym bezzasadny jest zarzut pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności związanych z niepouczeniem lub błędnym pouczeniem skarżącego przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie stosownego świadczenia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu kasacyjnego należy wskazać, iż postępowanie o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności jest odrębnym postępowaniem od postępowania o świadczenie rodzinne. Tym samym złożenie wniosku przed organami orzekającymi w sprawach niepełnosprawności nie powoduje automatycznie uruchomienia postępowania o przyznanie określonego świadczenia rodzinnego (vide: A.Kawecka [w:] K.Małysa-Sulińska (red.), A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24). Bezzasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwość wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r., jako dokonanej z pominięciem niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 u.ś.r. W tym zakresie wypada zaznaczyć, iż w wyroku z dnia 23 października 2007r. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował odrębności trybów rozstrzygania w sprawach niepełnosprawności i świadczeń rodzinnych lecz wskazał – uwzględniając przede wszystkim ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego – na brak efektywnych mechanizmów legislacyjnych umożliwiających osiągnięcie celu w postaci uzyskania stosownego świadczenia rodzinnego przez osobę niepełnosprawną. Skutkiem takiego zaniechania legislacyjnego było przerzucanie na osobę ubiegającą się o świadczenie rodzinne konsekwencji dysfunkcji organów administracji w rozstrzyganiu o niepełnosprawności. Wbrew zarzutom kasacyjnym okoliczności te zostały uwzględnione przy interpretacji przez Sąd I instancji przepisów art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r., a rezultaty tej wykładni zbieżne są z poglądami prawnymi prezentowanymi przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku, przy czym wzorcem kontroli konstytucyjnej, w oparciu o który Trybunał sformułował swe zapatrywanie był przepis art. 69 Konstytucji RP. Bezzasadnie zatem skarżący kasacyjnie upatruje wadliwej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. w kontekście powyższej regulacji konstytucyjnej. Ponadto wypada dostrzec, iż przepis art. 69 Konstytucji RP, zgodnie ze swoim miejscem w systematyce konstytucji, koncentruje się nie na aspektach prawnych lecz społecznych (socjalnych) stanowiąc źródło zasad polityki państwa. Dodatkowo znaczenie prawne art. 69 Konstytucji RP jest osłabione z uwagi na treść art. 81 Konstytucji, który wyraźnie wskazuje, iż uprawnienia, o których mowa m.in. w art. 69 mogą być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Tym samym niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. w związku z art. 69 i art. 8 Konstytucji RP.

Nie jest także trafny zarzut kasacyjny wadliwej implementacji do systemu prawnego ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak już była o tym mowa powyższym wyrokiem Trybunał nie zakwestionował samej treści normy określającej termin, od którego świadczenie rodzinne należy przyznać (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) ale brak efektywnego mechanizmu stanowiącego łącznik między postępowaniem w sprawie niepełnosprawności i w sprawie świadczeń rodzinnych, który tworzyłby z tych postępowań jednolitą procedurę umożliwiającą efektywne uzyskanie świadczenia z tytułu niepełnosprawności, niezależnie od czasu trwania postępowania w sprawie niepełnosprawności. Ponadto w swym wyroku Trybunał nie wskazał na konieczność takiego powiązania obu postępowań aby złożenie wniosku w sprawie niepełnosprawności automatycznie pociągało za sobą ustalenie prawa do określonego świadczenia rodzinnego. Domagał się natomiast wprowadzenia efektywnego mechanizmu prawnego dającego stronie uprawnienie (możliwość) uzyskania takiego świadczenia od czasu powstania niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości, iż dodając do systemu prawnego przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. ustawodawca wprowadził mechanizm wiążący oba postępowania, pozwalający osobie aplikującej o stosowne świadczenie rodzinne, którego źródłem jest niepełnosprawność, na jego uzyskanie od czasu złożenia wniosku w sprawie niepełnosprawności. Ograniczenie do 3 miesięcy uprawnienia domagania się ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego z datą wsteczną – liczonych od dnia wydania orzeczenia w sprawie niepełnosprawności – jakkolwiek uprawnienie to limituje w czasie, to jednak powyższego mechanizmu nie pozbawia cech efektywności. Termin 3 miesięcy jest bowiem terminem rozsądnie wyznaczonym, umożliwiającym osobie dbającej o swoje sprawy wystąpienie z wnioskiem o ustalenie prawa do stosownego świadczenia rodzinnego z tytułu stwierdzonej niepełnosprawności, zaś jego materialnoprawny charakter zapewnia stabilność stosunków prawnych (vide: A.Kawecka [w:] K.Małysa-Sulińska (red.), A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24).

Natomiast zarzut kasacyjny wadliwej implementacji ww. wyroku Trybunału, formułowany w kontekście przyjęcia w dodanym art. 24 ust. 2a u.ś.r. daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności – jako terminu, od którego możliwe jest ustalenie świadczeń rodzinnych, nie zaś – wskazywanej przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku – daty niepełnosprawności określonej w orzeczeniu organu właściwego do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, pozostaje bez związku z okolicznościami niniejszej sprawy. Skoro wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z datą wsteczną złożony został w dniu 27 kwietnia 2016r., zaś ostatnie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżący uzyskał w dniu 18 grudnia 2014r., to tym samym – wobec upływu terminu 3 miesięcy – uprawnienie do domagania się ustalenia świadczenia rodzinnego z datą wsteczną wygasło i nie może być skutecznie dochodzone. Formułowanie zatem zarzutu wadliwej implementacji ww. wyroku Trybunału, w kontekście naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 8 i art. 69 Konstytucji RP przy wykładni art. 24 ust.2a u.ś.r. pozostaje bez związku z okolicznościami niniejszej sprawy.

Powyższe rozważania jasno wskazują bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, a skoro zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1c P.p.s.a. został sformułowany wyłącznie w kontekście naruszenia prawa materialnego (art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r. w związku z art. 69 Konstytucji RP), to tym samym za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania i to niezależnie od tego, że zarzut ten zastał wadliwie sformułowany, bowiem ewentualna wadliwość wykładni lub zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego, w sytuacji oddalenia skargi, usprawiedliwia co najwyżej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. wskutek jego wadliwego niezastosowania.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.