Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1118/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego G. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. P. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in. umowy zawartej pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a firmą [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. dotyczącej zamówienia publicznego znak: [...] wraz ze wszystkimi załącznikami do umowy (data zawarcia umowy [...] listopada 2016 r., numer umowy [...] cz. B, przedmiot umowy " [...] – usługa serwisu pogwarancyjnego [...]") oraz złożonych przez tę firmę wyjaśnień i uzupełnień w toku postępowania.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ udostępnił wnioskodawcy żądane dokumenty z wyjątkiem załącznika nr 7 do umowy, co do którego udzielono informacji, że został on utajniony w złożonej przez wykonawcę ofercie.

Następnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji w części dotyczącej Załącznika nr 7 do Umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., obejmującego wykaz personelu oraz listę podwykonawców firmy [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.), ustalający jawność umów w sprawach zamówień publicznych przewiduje udostępnienie umowy na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a przepisy tej ustawy respektują zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zgodnie z § 11 ust. 5 umowy zawartej w dniu [...] listopada 2016 r. z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nr umowy w [...], nr postępowania w [...]), załączniki do umowy stanowią jej integralną część. W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wykonawca zastrzegł, iż informacje zawarte w Załączniku nr 7 do umowy obejmujące wykaz personelu wykonawcy oraz listę podwykonawców stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym szczegółowe wyjaśnienia w przedmiocie zasadności objęcia zastrzeżonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa zostały przez wykonawcę przedstawione w złożonym w ww. postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego piśmie z dnia [...] października 2016 r. W doktrynie podkreśla się, że wykładnia art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, według której ustawa o dostępie do informacji publicznej określa wyłącznie procedurę udostępnienia, nie wyznaczając jakichkolwiek ograniczeń dostępu do umów jest wykładnią zbyt daleko idącą. Zakres jawności umów w sprawach zamówień publicznych determinują zatem postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jawność tych umów, z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie podlegać ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W obowiązujących przepisach brak jest definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy, zatem wyprowadza się ją z legalnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Zastrzegając w niniejszej sprawie poufność wykazu personelu oraz listy podwykonawców wykonawca, stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, szczegółowo uzasadnił, dlaczego zastrzeżone informacje mają stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. W piśmie z dnia [...] października 2016 r., popierając swoje twierdzenia orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej podał, że w wykazie osób znajdują się szczegółowe informacje na temat kwalifikacji osób wskazanych na poszczególne stanowiska, tj. imiona i nazwiska, posiadane doświadczenie i kwalifikacje. Osoby wskazane na poszczególne stanowiska posiadają wysokie, specjalistyczne kwalifikacje i doświadczenie. Objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa danych dotyczących osób wskazanych w ofercie ma na celu ochronę pracowników [...] Sp. z o.o.. Informacje te mają więc charakter organizacyjny oraz posiadają dla [...] Sp. z o.o. znaczną wartość gospodarczą. Są to również informacje o charakterze poufnym, które nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości. Wykonawca wskazał także, że podany zamawiającemu wykaz osób stanowi unikalny zbiór informacji, opracowany na potrzeby niniejszego zamówienia i nigdzie wcześniej nieudostępniany. Ze względu na fakt, iż wykaz osób obejmuje szeroki zakres danych, tj. kwalifikacje, doświadczenie oraz formę współpracy, dotyczący zespołu utworzonego specjalnie w celu spełnienia wymagań zamawiającego, bez znaczenia jest potencjalna możliwość uzyskania, w jakikolwiek sposób, jednostkowej informacji dotyczącej pojedynczego członka zespołu. Zastrzeżeniu podlega bowiem wykaz jako całość, a takie informacje nie były i nie są dostępne do uzyskania w żaden prawnie dozwolony sposób. Wykonawca, powołując się na fakt, iż prawidłowo skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, jak również wykazał spełnienie wszystkich przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wniósł o nieudostępnianie ich podmiotom nieuprawnionym, w szczególności innym wykonawcom ubiegającym się o udzielenie przedmiotowego zamówienia. Powyższe wyjaśnienia wykonawcy oraz działania podjęte w celu zachowania zastrzeżonych informacji w poufności skutkują uznaniem przez Prezesa ZUS, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie jest zasadne i skuteczne. W zastrzeżonym wykazie zawarte są bowiem informacje w przedmiocie potencjału osobowego wykonawcy przewidzianego do realizacji zadań związanych z wykonywaniem zawartej z Zakładem umowy, ich danych osobowych (imiona i nazwiska), doświadczenia, kwalifikacji, formy współpracy. Dane te mogą stanowić cenne źródło informacji dla konkurencji i wpływać na pozycję rynkową przedsiębiorcy. Ponadto udostępnienie żądanych informacji mogłoby zostać uznane za naruszenie prawa do prywatności osób fizycznych, skoro miałoby obejmować dane osób wchodzących w skład personelu wykonawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skarżący G. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że jako uzasadnienie odmowy podane jest zastrzeżenie informacji w ofercie firmy [...] sp. z o.o. w dniu [...] października 2016. Organ w żaden sposób nie zbadał (a w każdym razie nie odniósł się do tego w uzasadnianiu decyzji) czy to zastrzeżenie nadal jest podtrzymywane. Upływ czasu nie jest bez znaczenia dla istnienia lub nie tajemnicy przedsiębiorstwa. Okoliczność ta była podnoszona w korespondencji w ZUS, jednakże organ w żaden sposób się do tego nie odniósł. W dalszej części podniósł, że przedmiotem postępowania w którym złożono zastrzeżoną częściowo ofertę i zawarto umowę, było wsparcie serwisowe dla realizacji zadań publicznych przez ZUS. Tym samym cała umowa realizowana przez [...] była realizacją zadania publicznego i była finansowana ze środków publicznych. Osoby realizujące tą umowę uzyskały dostęp do systemu informatycznego zawierającego dane osobowe praktycznie wszystkich pełnoletnich polaków i sporządzały wspólnie z pracownikami ZUS dokumenty potwierdzające stan realizacji umowy – dokumenty takie jako wytworzone przez pracowników ZUS są w całości informacją publiczną. Osoby realizujące zamówienie informacje o fakcie realizacje tego zamówienia umieściły na portalach społecznościowych. Tym samym nie sposób przyjąć, że obecnie ta informacja jest jeszcze w jakikolwiek sposób chroniona czy też zastrzeżona, bowiem nie jest spełniona podstawoa przesłanka uznania czegoś za tajemnicę przedsiębiorstwa. W dalszej części wskazano, że umowy zawierane przez podmioty publiczne są jawne w całości i to bez żadnych wyłączeń. Stanowią o tym art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, który nie przewiduje możliwości utajnienia części umowy Zgodnie zaś z art 35 ustawy o finansach publicznych, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych uważa się za niezastrzeżone... Mimo, iż z dokumentów przetargowych jednoznacznie wynikało, że lista osób zostanie włączona do przyszłej umowy, wykonawca nie podjął żadnych działań w celu zastrzeżenie treści części przyszłej umowy. W treści oferty spółka [...] złożyła zaświadczenie z ZUS z którego wynika, że nie zatrudnia żadnych osób ani w ramach umowy o pracę ani w ramach umowy zlecenia (brak rejestracji w ZUS), zatem podane przez organ uzasadnienie "ochrona prywatności osoby fizycznej" jest w tej sprawie nieuzasadniona. Ponadto deklaracja złożona w ofercie o braku podwykonawców przy jednoczesnym stwierdzeniu braku pracowników rodzi wątpliwości co do prawdziwości oświadczeń złożonych w ofercie. Może to skutkować złożeniem zawiadomienia do prokuratury o potwierdzeniu nieprawdy w dokumentach. Jednakże przed sformułowaniem tego typu oskarżeń niezbędne jest upewnienie się, że faktycznie doszło do jakichś nieprawidłowości (w ofercie wskazano, iż nie będzie podwykonawców, zaś w zaskarżonej decyzji, a ściślej w sentencji podano, że odmawia udostępnienia .... listę podwykonawców firmy [...]...) W świetle orzeczenia ETS z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie [...] mogło w tym postępowaniu o zamówieniu publiczne dojść do wybory oferty wykonawcy, który winien być wykluczony.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne i prawne dodał, że umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, zaś zakres jawności umów w sprawach zamówień publicznych i ewentualne ograniczenia determinuje art. 5 ust. 1 i 2 ustawy tej ostatniej ustawy. Przyjęciu takiego stanowiska nie stoi na przeszkodzie treść powoływanego w skardze art. 35 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Z powyższego unormowania wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca może zastrzec tajemnicę przedsiębiorstwa, o ile zastrzeżenie to dotyczy informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą (w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) i o ile podjął działania niezbędne w celu zachowania tych informacji w tajemnicy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem wykonawca [...] Sp. z o.o. zastrzegł poufność w zakresie wykazu personelu oraz listy podwykonawców, szczegółowo uzasadniając, stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, dlaczego zastrzeżone informacje mają stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Po analizie podanych przez wykonawcę powodów oraz uznaniu skuteczności działań podjętych w celu zachowania tych informacji w tajemnicy, Zakład był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. W przypadku nieuprawnionego udzielenia informacji (przypomnijmy, że chodziło o informacje o charakterze organizacyjnym, które posiadają dla [...] Sp. z o.o. znaczną wartość gospodarczą), Zakład naraziłby się na ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą. Wykonawca wyraźnie zapewnił, że są to informacje o charakterze poufnym, które nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości oraz wskazał, że podany zamawiającemu wykaz osób stanowi unikalny zbiór informacji, ze wzglądu na fakt, iż wykaz osób obejmuje szeroki zakres danych – kwalifikacje, doświadczenie oraz formą współpracy – dotyczący zespołu utworzonego specjalnie w celu spełnienia wymagań zamawiającego. Bez znaczenia jest potencjalna możliwość uzyskania, w jakikolwiek sposób, jednostkowej informacji dotyczącej pojedynczego członka zespołu. Zastrzeżeniu podlega bowiem wykaz jako całość, a takie informacje nie były i nie są dostępne do uzyskania w żaden prawnie dozwolony sposób. Wykonawca, powołując się na fakt, iż prawidłowo skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 8 ust. 3 ustawy o Prawo zamówień publicznych, jak również wykazał spełnienie wszystkich przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, wniósł o nieudostępnianie ich podmiotom nieuprawnionym, w szczególności innym wykonawcom ubiegającym się o udzielenie przedmiotowego zamówienia. W jednym ze swoich wystąpień do Zakładu oraz w skardze skarżący zasygnalizował, że zastrzeżone przez wykonawcę w toku postępowania informacje zostały przez osoby realizujące umowę udostępnione w Internecie i tym samym przesłanki zastrzeżenia wskazane w ofercie przestały obowiązywać, jednakże ani wówczas ani w skardze nie wskazał dokładnego źródła tych informacji co sprawia, że Zakład nie miał (i nie ma) możliwości zweryfikowania, czy informacje zastrzeżone przez wykonawcę jako tajemnica przedsiębiorstwa faktycznie zostały ujawnione do wiadomości osób trzecich oraz ewentualnie, czy zostały ujawnione w takim kształcie i zakresie, jakiego dotyczyło zastrzeżenie. Poza tym wątpliwa jest możliwość uznania ewentualnego źródła tych informacji (portale społecznościowe) za wskazywaną przez Sąd Najwyższy "drogę zwykłą i dozwoloną". Reasumując, zarówno w art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, jak i w art. 35 ustawy o finansach publicznych, ustawodawca przyjął zasadę jawności umów. Jawność ta nie jest jednak nieograniczona i wskazane przepisy dopuszczają jej wyłączenie w sytuacji zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa (w ustawie Prawo zamówień publicznych poprzez odesłanie do zasad określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, w ustawie o finansach publicznych expressis verbis).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy. W myśl ust. 1 powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (vide. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w zakresie, w jakim wniosek G. P. dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w części dotyczącej Załącznika nr 7 do Umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., obejmującego wykaz personelu oraz listę podwykonawców firmy [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w powyższej części, powołał się na okoliczność, że dotyczy ona dokumentu, który podlega ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Stanowisko to nie jest do końca trafne, przede wszystkim zaś nie zostało należycie uzasadnione.

Analizując podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12).

Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 i powołana wyżej publikacja M. Urbańskiego str. 139).

Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". Zatem możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów: ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.

Powyższe – w ocenie Sądu – skutkuje uznaniem, iż organ – jak wynika z uzasadnienia decyzji – nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego i nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia kolejnej negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa. Uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest lakoniczne i ogólnikowe, ograniczające się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została na podstawie zastrzeżenia dokonanego przez firmę [...] Sp. z o. o. uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia.

Tymczasem w tej materii organ powinien przeprowadzić co do istoty postępowanie dotyczące wyłącznie przedmiotu informacji, bowiem udział podmiotu, który zastrzegł, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w takim postępowaniu wystarczający. Brak ten uniemożliwiał ocenę materialnych przesłanek utajnienia informacji, a tym samym i ocenę, czy wszystkie z tych przesłanek mieściły się w określeniu "tajemnica przedsiębiorstwa". Zauważyć bowiem należy, że firma [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. w piśmie z dnia [...] października 2016 r. wskazała, że załącznik nr 7 do Umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. zawiera "W wykazie osób znajdują się szczegółowe informacje na temat kwalifikacji osób wskazanych na poszczególne stanowiska – imiona i nazwiska, posiadane doświadczenie i kwalifikacje. (...) Ze względu na fakt, iż wykaz osób obejmuje szeroki zakres danych – kwalifikacje, doświadczenie oraz formy współpracy – dotyczący zespołu utworzonego specjalnie w celu spełnienia wymagań Zamawiającego (...)".

Natomiast gdyby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził własne postępowanie wyjaśniające i dokonał weryfikacji powyższego pisma z treścią Załącznika Nr 7, które zostało załączone do akt sprawy i które Sąd zbadał, to niewykluczone i to z bardzo dużą dozą prawdopodobieństwa możliwe jest, iż nie podzieliłby stanowiska [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., bowiem w dokumencie tym nie ma wielu elementów, na które powołuje się w piśmie z dnia [...] października 2016 r. firma [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i wskazania Sądu. W szczególności organ będzie obowiązany dokonać samodzielnej oceny charakteru żądanych informacji. Ocena ta powinna znaleźć odbicie w stosownych rozstrzygnięciach, jak również dołączonych do nich aktach administracyjnych.

Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, wpływających na stosowane przepisy prawa materialnego.

Niejako na marginesie wskazać należy, że aktualnie część danych zawartych w Załączniku Nr 7 utraciły walor "tajemnicy przedsiębiorstwa", bowiem została ona ujawniona przez organ w piśmie procesowym do Sądu z dnia [...] sierpnia 2017 r., bez żadnego zastrzeżenia organu (k. 23 akt sądowych).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów postępowania na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.