Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 990/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 2 ust 1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 268/08 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z.Z. kwotę 397 /trzysta dziewięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 268/08 oddalił skargę Z.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy w K. o łącznej powierzchni 10,07 ha, wchodzący w skład majątku ziemskiego "K." podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż podstawę orzekania organu stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) Organ naczelny przyjął, iż powierzchnia majątku "K." przekraczała normatyw określony w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. (tzn. 100 ha), bowiem ogólna powierzchnia nieruchomości, której właścicielką była M.Z. wynosiła 212 ha. Zespół parkowo-pałacowy nie był prawnie wyodrębniony. Po nowelizacji dokonanej dekretem z 17 stycznia 1945 r. przejęcie na własność Skarbu Państwa podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolnego. Wobec przejmowania na podstawie dekretu także zabudowań (w tym pałaców i dworów, z reguły położonych w parkach), będących siedzibą właścicieli – co potwierdza art. 6 dekretu – brak jest przepisu stanowiącego o wyłączeniu zespołów pałacowo-parkowych spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wyłączenie tych zespołów skutkowałoby dopuszczalnością zamieszkiwania właściciela z rodziną we dworze i korzystania z innych zabudowań i parku co pozostawałoby w sprzeczności z przepisem dekretu i rozporządzenia wykonawczego, według których właścicielom nie wolno było nie tylko zamieszkiwać, lecz nawet przebywać w znacjonalizowanej nieruchomości, a ew. przydzielenie gospodarstwa mogło nastąpić tylko w innym powiecie.

Organ zaprezentował funkcjonujące w orzecznictwie rozbieżne poglądy co do podpadania zespołów pałacowo-parkowych pod działanie dekretu, w tym stanowisko, że tylko te, które pozostają w związku z funkcjonalnym z resztą nieruchomości, na której prowadzona jest produkcja rolna, lecz opowiedział się, sięgając do wykładni językowej, systemowej i celowościowej, za podpadaniem tych obiektów – co do zasady – pod działanie dekretu.

Za niemające znaczenia organ uznał: okoliczność wykorzystania zespołu na inne cele niż reforma rolna, wydzielenie architektoniczne zespołu od reszty majątku oraz objecie go ochroną konserwatorską w 1986 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.Z., będący spadkobiercą M.Z., zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zespół parkowo-pałacowy jest nieruchomością ziemską podpadającą pod jego działanie. Podniesiono, iż zastosowana wykładnia przepisów dekretu pozostaje w sprzeczności z przyjętą w utrwalonym orzecznictwie. Opiera się ona na rozszerzającej interpretacji dekretu, która w demokratycznym państwie prawa jest niedozwolona. Przywołano szereg orzeczeń sądów, stwierdzających, iż pod działanie dekretu nie podpadają części nieruchomości nie związanych stricte z produkcją rolniczą, przy czym związek ten należy oceniać w kontekście tzw. "związku funkcjonalnego" (m.in. wyrok NSA sygn. akt IV SA 2582/98). Wniosek taki wynika z treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (opubl. w OTK 1990, z. 1, poz. 26).

Skarga zarzuca, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności, pomijając m.in. treść opinii i innych dokumentów, z których wynikało, iż dwór miał charakter rezydencjalny (m.in. przystań dworska, ogrody tarasowe, park ze starodrzewem, interesujący układ przestrzenny). Był on oddzielony od reszty gospodarstwa murem, bramą, płotem i szpalerem drzew. Miał oddzielną studnię. Na terenie zespołu parkowo-pałacowego prowadzono produkcję ogrodniczą jedynie na potrzeby dworu (zasadą było, że im dalej dwór oddalony był od skupisk ludzkich tym większe obszary zajmowały uprawy własne – nie było wówczas niezbędne zaopatrywanie nieruchomości z zewnątrz).

Ze względu na zabytkowy charakter pałac w K., bez zniszczenia jego pierwotnego założenia, nie nadawał się do realizacji celów reformy rolnej. Pałac stanowi obecnie siedzibę Narwiańskiego Parku Narodowego, nie został więc nigdy ani obecnie wykorzystany dla celów reformy rolnej. Nie ma on charakteru gruntu rolnego, co potwierdza treść uchwały Sądu Najwyższego sygn. akt III CZP 78/84.

W skardze zwrócono również uwagę, iż organ administracji nietrafnie powołuje się na treść art. 7 dekretu w brzmieniu po nowelizacji dokonanej w 1945 r., skoro przedmiotowy majątek przejęto we wrześniu 1944 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów obszernie uzasadniając dokonaną ocenę. Przyjmując za niesporne przekroczenie norm obszarowych, wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Sąd uznał, iż sporną pozostaje ocena, czy przepisy dekretu miały zastosowanie do tej części nieruchomości, na której zlokalizowany był zespół parkowo-pałacowy (ponad 10 ha).

Jako trafne ocenił Sąd stanowisko organu, przyjmujące treść dekretu w wersji po nowelizacji, dokonanej 17 stycznia 1945 r. Usunięcie z art. 2 ust. 1 (obejmującego pierwotnie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym) wyrazów "o charakterze rolnym" wskazuje, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejecie z powołaniem "na cele reformy rolnej" także tych nieruchomości, które nie mają charakteru ściśle rolnego. Wprowadzona w dekrecie zmiana – zdaniem Sądu – nie była bezskuteczna, mimo zastosowania wadliwego rozwiązania legislacyjnego, którego nie można oceniać odwołując się do stosowanych aktualnie standardów tworzenia prawa, niekwestionowanych w praworządnym państwie, jakim jest obecnie Polska. Ocena taka nie może jednak prowadzić do kwestionowania wynikających z nich skutków prawnych, gdyż naruszałoby to inne fundamenty państwa prawa, a m.in. zasadę pewności prawa. Ocena taka powinna prowadzić do przyjęcia nowych aktów prawnych, do ukształtowania systemu prawnego, zapewniającego zrekompensowanie szkód poniesionych na skutek wprowadzenia rozwiązań uznawanych za wadliwe. Sąd powołuje się nadto na zasadę legalizmu, która wymaga, aby organ stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych. Oznacza to, że orzekając obecnie organ jest związany aktualnym brzmieniem dekretu. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest wykładnia dekretu, w myśl której pomimo jego późniejszej nowelizacji (z mocą wsteczną) zakres nacjonalizacji nieruchomości ziemskich byłby różny zależnie od zdarzeń o charakterze przypadkowym (termin objęcia terenów jurysdykcją państwa polskiego w miarę przesuwania się frontu na zachód). Taki zamiar prawodawcy musiałby być jednoznacznie wyrażony, a nie może być domniemany z uwagi na współczesne standardy interpretacji przepisów prawa i skutki prawne w sferze praw i obowiązków obywateli.

Sąd podkreślił, iż pomimo braku w art. 7 dekretu normy takiej jaką nadała mu nowelizacja z pierwotnego brzmienia dekretu nie wynika zasada pozostawania dotychczasowych właścicieli w znacjonalizowanym majątku, co potwierdza art. 6 przed nowelizacją.

Oceniając treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu po nowelizacji Sąd stwierdza, iż zgodnie z tym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż zespół parkowo-pałacowy, leżący w obrębie gospodarstwa rolnego, nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a więc stanowił jego część składową. W trakcie postępowania strona skarżąca podnosiła, iż zespół ten służył w praktyce wyłącznie celom mieszkalnym i miał charakter zabytkowy. Na terenie faktycznie wyodrębnionym od reszty gospodarstwa (szpaler drzew, ogrodzenie, brama) niewielką produkcję ogrodniczą prowadzono wyłącznie na własne potrzeby. Po przejęciu zespół nigdy nie był wykorzystywany na cele reformy rolnej. Zdaniem strony skarżącej nie występował związek funkcjonalny i gospodarczy miedzy dworem a gospodarstwem rolnym.

W ocenie Sądu, okoliczności przytoczone przez skarżącego nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii podpadania zespołu parkowo-pałacowego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z treści dekretu generalnie niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości. Do wniosku takiego prowadzi przede wszystkim prosta wykładania językowo-logiczna (gramatyczna) regulacji normatywnych. Dodatkowo trafność takiej wykładni językowej potwierdza sięgnięcie do pozostałych reguł wykładni-systemowej jak i celowościowej.

Przede wszystkim w samej treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wskazano na objęcie nim nieruchomości ziemskich zależnie od powierzchni ogólnej bądź wielkości użytków rolnych, przy czym wielkość tych użytków na obszarze trzech województw pozostawała bez znaczenia. Zestawienie obu wskazanych przypadków, odwołujących się do parametrów wielkości powierzchni nieruchomości ziemskiej wskazuje, że dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej były objęte nie tylko takie nieruchomości ziemskie, w których użytki rolne przekraczały powierzchnię 50 ha, lecz również i takie nieruchomości ziemskie, których powierzchnia ogólna, obejmująca nie tylko użytki rolne, przekraczała 100 ha. Z brzmienia przepisu wynika wprost, iż jednoznacznie wyrażonym zamiarem prawodawcy było objęcie na obszarze niektórych województw przepisami dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha, nawet gdy użytki rolne nie stanowiły ich 50% (tzn. 50 ha – jak w przypadku innych województw). Podważa to koncepcję, iż z treści dekretu wynikała zasada przejmowania nieruchomości służących prowadzeniu działalności rolnej. Z treści tej regulacji, uwzględniając kryteria interpretacji językowo-logicznej, wynikają bowiem wnioski przeciwstawne. Rozumienie regulacji dekretu, jako dotyczącej generalnie całej nieruchomości w jej wyodrębnionych granicach potwierdza użycie zwrotu "w całości", w części końcowej art. 2 ust. 1 dekretu (jedyny wyjątek od tej zasady wynika z jednoznacznej treści art. 6 in fine dekretu).

W tym kontekście, nieruchomość ziemska, dla oceny stosowania dekretu, nie może być utożsamiana tylko z użytkami rolnymi, lecz musi być rozumiana jako obejmująca także pozostałe części, które, jak w rozpatrywanej sprawie, były położone w ramach zwartego prawnie i obszarowo majątku, obejmującego również część mieszkalną.

Odwołując się w dalszym ciągu do treści samego dekretu Sąd wskazał na szeroko zarysowany cel przejmowania nieruchomości ziemskich (art. 1 ust. 2 lit. d dekretu). Szerokie określenie celu wyklucza przyjęcie, iż zamiarem prawodawcy nie było generalnie przejmowanie nieruchomości nie służących bezpośrednio produkcji rolnej (tak samo wyrok NSA sygn. akt IV SA 2724/98). Kwestią odrębną jest zagadnienie późniejszej rzeczywistej przydatności niektórych nieruchomości dla realizacji celów reformy. Kwestia ta dotyczy jednak oceny celowości wprowadzenia określonych regulacji, w ramach których przyjęto zasadę wystąpienia skutku w postaci przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa z mocy prawa, bez ustanowienia obligatoryjnej procedury w celu dokonywania wstępnej oceny przydatności określonej nieruchomości na cele reformy. Zdaniem Sadu dokonywanie takiej oceny w przypadku dworów czy pałaców usytuowanych w obrębie majątków (z reguły w ich centralnej części) byłoby nieracjonalne z tej przyczyny, iż uwzględniając szeroki zakres celów reformy, wskazanych w art. 1 ust. 2 trudno byłoby wykluczyć z założenia przydatność tych obiektów dla tych celów (np. potencjalna możliwość usytuowania szkół, czy w mniejszych obiektach centów administracyjnych dla pozostałych po parcelacji majątku tzw. "resztówek").

Do analogicznych wniosków prowadzi analiza treści art. 7 dekretu (po jego znowelizowaniu w 1945 r.), w świetle którego pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie 3-dniowym "usunięcia" dotychczasowych właścicieli. Wskazuje to jednoznacznie wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszania) właściciela nieruchomości nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia, w takim bowiem przypadku użyto by pojęcia "przejmują, dokonują odbioru" itp. Względy wykładni językowo-logicznej wydają się wykluczać, iż użyte w dekrecie pojęcie usunięcia właściciela ma się odnosić do takich części konkretnej nieruchomości jak użytki rolne czy zabudowania gospodarcze. Uwzględniając treść normatywną wskazanej regulacji, gdy pełnomocnicy dokonali swoich czynności, dotychczasowi właściciele nie mogli się znajdować na terenie nieruchomości po upływie 3 dni od jej przejęcia, przy czym, o ile prawodawca przewidywał możliwość otrzymania gospodarstw rolnych przez właścicieli wywłaszczonych majątków, to jedynie poza obrębem powiatu, gdzie znajdował się wywłaszczony majątek (art. 19 ust. 1 dekretu). Wyklucza to w ocenie Sądu uznanie, jakoby prawodawca dopuszczał pozostawanie właścicieli w dotychczasowych siedzibach na terenie przejmowanych majątków ziemskich.

Podobne wnioski wynikają wprost z treści art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wyraża zasadę przejęcia zarządu nad całymi nieruchomościami wraz z budynkami, bez wskazania, iż chodzi wyłącznie o budynki gospodarcze, przy czym odnośnie przedsiębiorstw przemysłowych wskazano, iż dotyczy to wyłącznie mających charakter rolny.

Odwołując się z kolei do wykładni systemowej Sąd zauważa, iż wydanie dekretu prowadziło do odmiennego uregulowania realizacji reformy rolnej, w stosunku do wcześniej przyjętych zasad. Ówczesny prawodawca liczył się ze skutkami prawnymi wynikającymi z funkcjonowania systemu prawnego ukształtowanego w Polsce w okresie międzywojennym, o czym świadczy uchylenie w art. 19 (według tekstu jednolitego z 1945 r.) ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Jednocześnie Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, w manifeście z dnia 22 lipca 1944 r. (zał. do Dz.U. Nr 1) wskazał, iż jego wolą jest "urzeczywistnienie na terenach wyzwolonych szerokiej reformy rolnej" a w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazano, iż reforma będzie realizowana "zgodnie z zasadami manifestu lipcowego" (zd. 1). Należy stąd wnioskować, iż "urzeczywistniając" reformę rolną ówczesny prawodawca rozumiał pojęcie "nieruchomości ziemskiej" analogicznie do jej rozumienia w regulującej wcześniej tę problematykę ustawie o wykonaniu reformy rolnej. Z kolei z treści tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie" (np. art. 3 pkt 2, art. 4 pkt 2 zd. wstępne, pkt 3, art. 27 pkt 1), choć ustawa całkowicie odmienne w stosunku do późniejszego dekretu regulowała zasady ewentualnego przejmowania tych nieruchomości na cele reformy rolnej. W ocenie Sądu, ponieważ chodzi o ocenę zdarzeń, które nastąpiły ex lege w związku z przyjęciem określonych regulacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozważając kwestię właściwego rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska", właściwsze jest odwoływanie się do ówcześnie funkcjonujących w obrocie prawnym aktów normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem, zamiast interpretować jego znaczenie w oparciu o nienawiązujące do niego bezpośrednio akty normatywne takie jak np. ustawa – Prawo rzeczowe z 1946 r. czy obecnie obowiązujący K.c.

Poszukując właściwej wykładni przepisów dekretu określających, w jakim zakresie nieruchomości ziemskie przechodzą na rzecz Państwa nie można pominąć znaczenia innych regulacji, które niejako uzupełniały system prawodawstwa ukształtowanego dekretem.

Na szeroki zakres przedmiotowy stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazuje art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz.U. Nr 27, poz. 162), według którego resztówkami, w rozumieniu tego aktu, są części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz z m.in. znajdującymi się na nich budynkami. Z kolei ustalając zasady wyceny owych resztówek wskazano, iż do ich wartości nie wlicza się ceny budynków mieszkalnych i gospodarczych nienależących do przedsiębiorstwa (art. 4 zd. 2). Przepis ten dotyczy więc wprost części przejętego majątku, który gospodarczo nie miał być wykorzystywany dla celu prowadzenia produkcji rolnej – m.in. nieprzeznaczonych na ten cel siedzib byłych właścicieli nieruchomości.

Również dekret z dnia 8 października 1945 r. o przeznaczeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek (Dz.U. Nr 44, poz. 251 ze zm.) potwierdza okoliczność, iż pojęcie "nieruchomość ziemska", dla ówczesnego prawodawcy, obejmowało także cały ośrodek majątku z zabudowaniami, które nie służyły bezpośrednio produkcji rolnej. Skoro prawodawca uznał za niezbędne przekazanie spadkobiercom Henryka Sienkiewicza m.in. ośrodka majątku wraz z zabudowaniami, potwierdza to konstatację, iż w innym przypadku ośrodek ten pozostałby własnością Państwa w związku z treścią dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Powyższe potwierdza ujmowanie przez ówczesnego ustawodawcę w ramach nieruchomości ziemskiej, nie tylko użytków rolnych lub nieruchomości bezpośrednio służących produkcji rolnej, lecz także pozostałych części wchodzących w skład majątku ziemskiego danego właściciela.

Sąd zwraca także uwagę na treść dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 34 poz. 204), którego treść wskazuje, iż nacjonalizacji musiały podlegać generalnie całe nieruchomości, dla których prowadzone były księgi wieczyste, gdyż ustawa wskazywała zasadę dokonywania wykreślenia długów i ciężarów z wyjątkiem służebności spoczywających na nieruchomości, dla której prowadzono księgę (art. 1 ust. 2), co pozostaje w logicznym związku z zasadą przejmowania nieruchomości ziemskiej w całości (patrz art. 2 ust. 1 in fine dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Wyklucza to przyjęcie, iż ówczesny prawodawca dopuszczał, co do zasady, możliwości przejęcia na rzecz Państwa części nieruchomości przy pozostawieniu własności pozostałej jej części dotychczasowemu właścicielowi (np. stanowiącego część nieruchomości zespołu parkowo-pałacowego). Przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do wniosku, iż prawodawca zamierzał generalnie zwolnić dotychczasowych właścicieli z obciążeń dotyczących pozostawionej im części nieruchomości, co trudno byłoby uzasadnić konkretnymi względami racjonalnymi.

Pomocniczo Sąd odwołuje się do treści normatywnej przepisów aktu wykonawczego do dekretu – rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, choć przepisy te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do przejęcia na rzecz Państwa jakiegokolwiek mienia (w tym zespołów parkowo -pałacowych) z odwołaniem do treści dekretu nacjonalizacyjnego, w związku z brakiem upoważnienia do określania tych kwestii w akcie wykonawczym. Jednak akt ten potwierdza, iż wynikające z prostej wykładni językowo-logicznej, wskazane wcześniej rozumienie treści dekretu, jako wprowadzającego zasadę przejmowania na rzecz Państwa także siedzib właścicieli znajdujących się w granicach nieruchomości ziemskich, jest poprawne, gdyż w ten sam sposób skutki prawne dekretu były rozumiane przez ówczesnego prawodawcę (patrz w szczególności § 11 ust. 1 – a contrario – i § 44 pkt 3 i 4). Za trafnością konkluzji, iż w myśl dekretu siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej położona w obrębie tej samej nieruchomości podlega przejęciu, jako jej część składowa przemawiają także względy wykładni celowościowej.

Z treści samego manifestu PKWN z 1944 r., zgodnie z zasadami którego miałaby realizowana reforma rolna (art. 1 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej), wynika, iż na cele reformy przeznaczone będą ziemie "gospodarstw obszarniczych", przy czym, jak wskazano we wstępnej części stosownego zdania, pojęciem "ziemia" autorzy manifestu obejmowali to mienie "wraz z martwym i żywym inwentarzem i budynkami". Byli właściciele mieli otrzymać wyłącznie stosowne "zaopatrzenie".

Poszukując właściwej wykładni przyjętych wówczas regulacji Sąd postuluje uwzględnić także przesłanki pragmatyczne rozważając te kwestie w sferze wartości aksjologicznych, jakimi kierował się ówczesny prawodawca. O ile bowiem jego wolą nie byłoby przejmowanie co do zasady nieruchomości ziemskich wraz z siedzibami właścicieli, powstaje pytanie, jakie kryteria miały decydować o objęciu nacjonalizacją siedziby właściciela (gdy nie jest to zasadą), uwzględniając deklarowany ówcześnie system wartości.

Przyjęcie założenia, jakoby z dekretu nie wynikała zasada przejmowania siedzib właścicieli nieruchomości, o ile nie występował pomiędzy nimi a gospodarstwem rolnym szczególnego rodzaju związek funkcjonalny lub gospodarczy polegający np. na bezpośrednim zarządzaniu nieruchomością rolną przez jej właściciela z budynku, gdzie zamieszkiwał, czy też w pełni nie wyodrębniono części gospodarczej majątku od części mieszkalnej, oznaczałoby w praktyce, iż przejęciu podlegałyby siedziby właścicieli mniejszych majątków. Bowiem w przypadku takich nieruchomości częściej występował brak pełnego wyodrębnienia części mieszkalnej majątku jak i bezpośrednie zainteresowanie właściciela bieżącymi sprawami zarządu majątkiem (szerszy bezpośredni dozór właściciela nad zarządem gospodarstwa, który z reguły wykonywała inna osoba – rządca). Przy takim ukształtowaniu regulacji dekretu, przejęciu nie podlegałyby natomiast większe pałace i dwory, gdzie bezpośredni związek gospodarczy pomiędzy siedzibą właściciela a gospodarstwem rolnym nie musiał być oczywisty. Taki zaś sposób realizacji reformy rolnej nie był deklarowany w manifeście PKWN ani wyrażony wprost w dekrecie. Uznanie jako trafnej takiej interpretacji oznaczałoby założenie, iż ówczesny prawodawca przyjął regulacje służące przejęciu całych nieruchomości osób dysponujących mniejszymi majątkami ziemskimi (często dorobku ich życia), gdyż ci właściciele częściej zajmowali się w określonym zakresie zarządem majątkiem, czy dysponowali majątkami bez faktycznie wydzielonej części gospodarczej. Nacjonalizacji natomiast nie podlegałyby części rezydencjalne nieruchomości znamienitszych, gdzie w praktyce związek pomiędzy bezpośrednim zarządem a siedzibą właściciela był luźniejszy. W tego typu przypadkach istotne znaczenie miałaby z kolei odgrywać, np. okoliczność, czy prowadzono na części parkowo-pałacowej uprawy warzywne czy owocowe, oraz czy były one prowadzone wyłącznie na potrzeby własne (co podnosi się w skardze), czy także w ramach produkcji handlowej.

W wielu zatem przypadkach przejęcie zespołu parkowo-pałacowego (czy dworsko-parkowego) byłoby uzależnione od okoliczności przypadkowych np. w mniejszych majątkach ziemskich lokalizacja siedziby zarządcy, czy w większych – usytuowanie i wielkość ogrodów warzywno-owocowych. Mogłyby także decydować o tym inne przypadkowe okoliczności, jak oczywiste niesprawowanie zarządu z centrum majątku np. w związku z niepełnoletniością właściciela, z wyjazdem właściciela czy wręcz faktycznym brakiem zainteresowania zarządem majątkiem lub wykazywaniem inicjatywy w tym zakresie przez właściciela. W ocenie Sądu wykluczone jest uznanie, iż wolą prawodawcy było traktowanie takich okoliczności, jako istotnych z punktu widzenia nastąpienia nacjonalizacji, mając na względzie system aksjologiczny, jakim kierował się ówczesny prawodawca.

Sąd zwraca także uwagę, iż powyższej interpretacji dekretu sprzeciwiają się względy pragmatyczne, bowiem szczegółowe ustalenie wskazanych wyżej okoliczności faktycznych byłoby trudne z uwagi na sprawowanie w okresie wojny zarządu majątkiem przez okupanta, a zatem kwestie te musiałyby dotyczyć okresu poprzedzającego wybuch wojny. Odwołując się do racjonalnego prawodawcy Sąd podważa pogląd, według którego przejmujący zarząd znacjonalizowanym majątkiem pełnomocnicy wraz z komitetami folwarcznymi (art. 7) dokonywali wyżej złożonych ocen, w tym stopnia wyodrębnienia architektonicznego pałacu z parkiem, ich walorów historycznych, czy potencjalnej przydatności poszczególnych części nieruchomości dla celów reformy rolnej, wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Za bezskuteczne uznał więc Sąd zarzuty skargi, iż zespół parkowo-pałacowy był z punktu widzenia reformy rolnej bezużyteczny, co potwierdza fakt, iż nigdy dla tych celów nie był wykorzystywany.

Interpretacja przepisów dekretu, oparta na założeniu, iż w pewnych przypadkach, to znaczy, gdy nie jest obecnie możliwe wykazanie szczególnego związku gospodarczego pomiędzy siedzibą właściciela a pozostałą częścią nieruchomości wykorzystywanej na cele produkcji rolnej, można uznać, iż nieruchomość taka nie przeszła na rzecz Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydaje się w ocenie Sądu naruszać konstytucyjną zasadę prawa do zadośćuczynienia na tych samych zasadach dla wszystkich osób ponoszonych skutki nacjonalizacji nieruchomości ziemskich. Z treści ówczesnych regulacji jednoznacznie nie wynika bowiem pozostawanie takich osób w różnej sytuacji prawnej ani nie wskazują one normatywnych i jednocześnie konkretnych kryteriów różnicowania ich sytuacji. Uznanie, jako przesłanki nacjonalizacji siedziby właściciela, kryterium wykazania w orzeczeniach administracyjnych, z perspektywy znacznego upływu czasu (ponad 60 lat) szczególnego "związku funkcjonalnego" z przyległym gospodarstwem rolnym według stanu ówczesnego, oznaczałoby faktyczną możliwość odzyskania majątku przez określoną grupę osób. Równocześnie możliwość pełnej rekompensaty dla innych poszkodowanych w wyniku reformy rolnej nie jest w ogóle w Polsce rozważana przy podejmowaniu kolejnych inicjatyw legislacyjnych w tym zakresie.

Dodatkowo wykładnia przepisów dekretu oparta na potrzebie wyjaśniania faktycznego "związku funkcjonalnego" w kontekście siedziby właściciela i jego gospodarstwa rolnego, wobec niejasnego zakresu tego pojęcia i wobec znacznego upływu czasu, prowadziłaby do szerokiej uznaniowości, co do realizacji roszczeń byłych właścicieli.

Sąd stwierdził, iż wykładnia dekretu prowadząca do uznania, jakoby w szeregu przypadków nastąpiła nacjonalizacja nieruchomości ziemskich z pominięciem ich części rezydencjalnych, wydaje się prowadzić do skutków prawnych trudnych do zaaprobowania w świetle systemu aksjologicznego zarówno ówczesnego jak i współczesnego. Wobec, wynikającej z dekretu o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, zasady wykreślenia obciążeń odnośnie całej nieruchomości nacjonalizowanej, uznanie jakoby przy właścicielu pozostała część majątku, który mógł być wcześniej obciążony hipoteką (nawet znaczną), oznaczałoby trudne do uzasadnienia (ani ówczesnymi, ani obecnymi względami aksjologicznymi czy pragmatycznymi) uprzywilejowanie właściciela nieruchomości obciążonych. W ocenie Sądu, jedynie o ile z treści dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynikałaby zasada pozostawiania w każdym przypadku części rezydencjalnej majątku, można by dopuścić tezę, iż zniesienie istniejącej w szeregu przypadków hipoteki stanowi częściową kompensatę strat wynikających z nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Jednak i taka teza byłaby ryzykowana przy odwołaniu zarówno do ówczesnych jak i współczesnych względów aksjologicznych. Koncepcja taka oparta byłaby bowiem z założenia na faktycznym uprzywilejowaniu właścicieli majątków zadłużonych.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, iż także odwołanie do wykładni systemowej czy celowościowej potwierdza, wynikającą wprost z wykładni gramatycznej tezę o podpadaniu, co do zasady, zespołów dworsko-parkowych, stanowiących część składową nieruchomości o charakterze rolnym pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd powołuje ponadto orzecznictwo Sądu Najwyższego i NSA odnośnie podpadania, co do zasady zespołów parkowo-pałacowych pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 października 2003 r. sygn. akt III CK 36/02 (opubl. Lex nr 151604) wskazał, iż dom mieszkalny właściciela nieruchomości stanowił jej część składową i w aspekcie prawnorzeczowym dzielił los nieruchomości. Powołano przy tym analogiczne stanowisko jakie zajął NSA w wyroku z dnia 5 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1658/96 (opubl. Lex nr 45898), gdzie wskazano, iż przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ani aktu wykonawczego nie dają podstaw do wyłączenia spod działania jego postanowień zabudowań, dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. W wyroku z dnia 6 marca 1997 r. sygn. akt III CK 393/97 (opubl. OSP 1998, nr 10, poz. 171) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż przejęciu na podstawie dekretu nie podlegają "także" ruchomości stanowiące wyposażenie budynków mieszkalnych czy pałaców. Kontekst użycia wyrazu "także" potwierdza, iż w ocenie Sądu Najwyższego orzekającego w konkretnej sprawie zasadę stanowiło przejęcie, na podstawie przepisów dekretu, siedzib właścicieli nieruchomości ziemskich (w przeciwieństwie do mienia ruchomego).

Analogicznie Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r. (sygn. akt I ACa 446/04 (niepubl.) wyraził pogląd, iż spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wyjęto części majątków, które nie były użytkowane rolniczo natomiast pojęcie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. Integralnym składnikiem nieruchomości ziemskiej jest dwór, zabudowania gospodarcze, park etc.

Również wojewódzki sąd administracyjny w swoim aktualnym orzecznictwie wyraża pogląd analogiczny do prezentowanego w niniejszym orzeczeniu (np. wyrok sygn. akt IV SA: 1923/06, 1927/06, 2076/06, 843/07, 1213/07, 2299/07, 2304/07, 2453/07, 153/08).

Powoływanie się przez skarżącego na wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale sygn. akt II3/89 Sąd uznał za nieuprawnione, bowiem sytuacja w przedmiotowej sprawie nie jest analogiczna do rozpoznawanej przez Trybunał, gdyż działki, na których znajdował się zespół nie były prawnie wyodrębnione z nieruchomości, dla której prowadzono jedną księgę wieczystą. Ponadto wykładnia dokonana przez Trybunał w świetle Konstytucji RP z 1997 r. nie ma mocy wiążącej.

Sąd miał na uwadze, iż w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana była, powoływana w skardze linia orzecznicza, w której wskazano na potrzebę zawężającego traktowania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej odnośnie przejęcia nieruchomości ziemskich. W przypadku siedzib byłych właścicieli wskazuje się m.in. na potrzebę wykazania tzw. "związku funkcjonalnego i gospodarczego" pomiędzy stanowiącą część przejmowanej nieruchomości siedzibą właściciela a resztą gospodarstwa rolnego, jako warunek uznania, iż mienie to zostało przejęte na mocy dekretu.

Poglądy te znalazły odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123), gdzie wyrażono m.in. pogląd, iż przejęciu na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej mogły podlegać jedynie nieruchomości niezabudowane. W ocenie Sądu poglądy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wyrażone w uchwale mają jednak, w świetle art. 269 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, moc wiążącą jedynie w zakresie przesądzonym treścią sentencji uchwały nie zaś odnośnie tez jej uzasadnienia. Wskazuje na to treść m.in. art. 268 ustawy, z którego należy wnosić, że uzasadnienie uchwały nie stanowi jej części. Sąd w niniejszej sprawie jest więc związany wyłącznie konkretnymi tezami zawartymi w sentencji uchwały.

Uwzględniając wskazane wcześniej względy, wynikające z regulacji normatywnych, odnosząc się do wykładni pojęcia nieruchomości ziemskiej, prezentowanej w dotychczasowym orzecznictwie, Sąd I instancji w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, podzielił te z poglądów, według których pojęcie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. W ocenie Sądu, o ile określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej nie podlegała ona przejęciu tylko, gdy stanowiła ona osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej, niebędącej działalnością rolniczą (wyłączenie zastosowania art. 2 ust. 1 lit e dekretu wynika w tym szczególnym przypadku a contrario z jednoznacznego brzmienia jego art. 6 in fine, który z uwagi na zasadę ścisłego interpretowania skutków nacjonalizacji wynikających z dekretu wyklucza przejmowanie na rzecz Państwa znajdujących się obrębie nieruchomości ziemskich przedsiębiorstw innych niż rolne). W tego rodzaju przypadkach, w razie wątpliwości, konieczne byłoby przeprowadzenie rozważań z odwołaniem do kryterium istnienia określonego związku funkcjonalnego między działalnością rolniczą a funkcjami nieruchomości stanowiących własność tej samej osoby, jako ewentualnej przesłanki nacjonalizacji mienia przedsiębiorstwa. Do takich przypadków, w ocenie Sądu, odnieść można kwestie oceny, czy część nieruchomości podlega pod działanie dekretu w myśl tez zawartych w uchwale NSA sygn. akt OPS 2/06.

Sąd stwierdził więc, iż charakteru mienia wyłączonego spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogły mieć natomiast części rezydencjalne nieruchomości ziemskiej usytuowane w obrębie posiadłości o charakterze rolnym. Niezależnie od pełnionych funkcji na czas wejścia w życie regulacji nacjonalizacyjnych (czy też w okresie poprzedzającym pozbawienie właściciela majątku ziemskiego, w związku z przejęciem zarządu przez okupanta), stanowiąc siedzibę właściciela przyległą do użytków rolnych, mogły one zawsze potencjalnie służyć jako miejsca, z których zarządzano nieruchomością, co z resztą było jednym z powodów ich lokalizowania w tych miejscach. Mogły być też potencjalnie wykorzystane na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na szerokie ich zakreślenie (art. 1 ust. 2 dekretu). W ocenie Sądu, uwzględniając wskazane wyżej przesłanki normatywne niewydzielona z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencjalna jej właściciela, co do zasady, pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Uwzględniając właściwe rozumienie użytego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej pojęcia nieruchomość ziemska, zespół parkowo-pałacowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "K.", stanowił integralną część majętności, określanej w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej mianem nieruchomości ziemskiej.

W ocenie Sądu, nie miała znaczenia dla rozpatrywanej sprawy okoliczność, iż zespół parkowo-pałacowy był architektonicznie wyodrębniony i w myśl obecnych standardów założenie parkowe wraz z dworem ma charakter zabytkowy. Kwestie te pozostają bez znaczenia, o ile zespół parkowo-pałacowy w ogóle nie był w przeszłości wyodrębniony prawnie, jak również nie były wyodrębnione jego granice katastralne. Zabudowania mieszkalne właściciela majątku ziemskiego stanowiły część składową gruntu, i w tym zakresie dzieliły status prawny tego gruntu, obejmującego w swoim ogólnym areale również grunty wykorzystywane do produkcji rolniczej, znacznie ponad dekretowy limit powierzchni, skoro areał ten, jak ustaliły organy orzekające, wynosił 212 ha. W tym kontekście bez znaczenia są także podnoszone w skardze kwestie związane z ewentualną klasyfikacją zespołu parkowo-pałacowego jako gruntu rolnego (stosowne odwołanie do uchwały Sądu Najwyższego).

W świetle powyższego, zarzuty skargi o błędnym uznaniu w sprawie przez organy orzekające zespołu parkowo-pałacowego, wchodzącego w skład majątku ziemskiego K., jako podpadającego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy uznać za chybione, w szczególności w kontekście braku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.).

Poza rozważaniami Sąd pozostawił kwestie oceny rozwiązań prawnych, na mocy których bez stosownego zadośćuczynienia dokonano wywłaszczenia tysięcy obywateli, gdyż jest on uprawniony do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod katem jej zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi dotyczących zakazu rozszerzającej interpretacji przepisów nacjonalizacyjnych w państwie praworządnym, jaką w ocenie strony posłużył się organ orzekający w sprawie, Sąd w pełni podzielił opinię, iż przepisy tego rodzaju muszą być rozumiane wyłącznie w sposób ścisły. Jak wskazano, w uzasadnieniu orzeczenia, posługując się dostępnymi sposobami wykładni prawa, właśnie w ten sposób Sąd ustalił znaczenie norom prawnych, których wejście w życie przed kilkudziesięciu laty spowodowało określone skutki prawne w sferze praw rzeczowych. Ocena tych skutków była przedmiotem orzekania przez organ administracji (orzeczenie o charakterze deklaratoryjnym). Mając na uwadze także i tę okoliczność Sąd stwierdził, iż w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne byłoby również stosowanie wykładni zawężającej, odnośnie skutków dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w wymiarze skutków w sferze praw rzeczowych, skoro regulacja ta wywołała skutki prawne wiele lat temu w odmiennym systemie społeczno-politycznym. Prowadziłoby to bowiem do destabilizacji prawa. Zniweczenie stosownych skutków prawnych regulacji nacjonalizacyjnych mogłoby nastąpić wyłącznie na zasadach i w granicach określonych przez współczesnego prawodawcę w stosownym akcie rangi ustawowej, nie zaś poprzez zastosowanie wykładni ówczesnych przepisów prowadzącą do ich rozumienie niezgodnego z ich jednoznaczną treścią normatywną.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.Z., reprezentowany przez adw. E.R. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w zw. z § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną ich wykładnię, gdyż w myśl tych przepisów na cele reformy mogła być przejęta wyłącznie nieruchomość ziemska o "charakterze rolniczym", a także pominięcie okoliczności, że przepisy dekretu nie wymagają "wyodrębnienia prawnego" działek do stwierdzenia ich niepodpadania pod przepisy tegoż dekretu;

2) rażące naruszenie art. 7 dekretu w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie w wolnej i demokratycznej Polsce;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez jednostronne rozpatrzenie materiału zgromadzonego w sprawie, mimo ewidentnych dowodów braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym w K. z pozostałą częścią majątku znacjonalizowanego M.Z., a także dowolne przyjęcie integracji prawnej obu tych nieruchomości;

4) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy oraz nieustosunkowanie się do argumentów skarżącego oraz pominięcie § 4, 5 i 6 rozporządzenia, a także bezpodstawne przyjęcie własnej interpretacji (oryginalnej) pojęcia "nieruchomość ziemska" oraz pełne abstrahowanie od stanu faktycznego m.in. zakresie wydzielenia zespołu pałacowo-parkowego w K. od nieruchomości mającej charakter rolniczy, a także sprzeczność ustaleń dokonanych przez Sąd z materiałem zebranym w sprawie oraz brak logicznej spójności pomiędzy tezami Sądu a okolicznościami faktycznymi;

5) naruszenie art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie się do tez uchwały NSA z 5 czerwca 2006 r. w składzie siedmiu Sędziów I OPS 2/06 przy jednoczesnym braku czynności wskazanych w tym przepisie.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i ew. rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz uchylenia obu decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizując ze stanowiskiem Sądu skarżący wywodzi, iż posługując się orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 5/2001 z dnia 21 listopada 2001 r. należy przyjąć, że dekret o reformie rolnej w zakresie prawa własności został zrealizowany ex lege z dniem 13 września 1944 r. i odnosi się do tych części państwa, które w chwili wydania dekretu stanowiły terytorium Rzeczypospolitej.

Nabycie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e należy zaliczyć do zdarzeń jednorazowych. W chwili wejścia w życie dekretu "K." było już wyzwolone, stąd też w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma dekret w wersji pierwotnej, a więc nacjonalizujący nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powyższa uchwała wprawdzie utraciła moc obowiązującą, lecz posiada walor wykładni.

Dekret nie przewidywał nacjonalizacji każdej nieruchomości, a tylko o charakterze rolniczym, a dwór, park czy też nieużytki nie mieszczą się w tej kategorii. Przytaczając liczne orzecznictwo autor skargi kasacyjnej stwierdza, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały tylko te nieruchomości, które były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej (także uchwała Nr 3/90). Przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia powinna być oceniana możliwość wyłącznie spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym i mogła być przeznaczona na cele dekretu. Nie wystarczał przy tym związek podmiotowy przez osobę właściciela. Podobnie stwierdzała uchwała Sądu najwyższego III CZP 78/84 z 14 grudnia 1984 r., wg której sporny zespół nie może być zaliczony do nieruchomości rolnej.

W przywołanej uchwale Sąd Najwyższy orzekł:

– za nieruchomość rolną uważa się nieruchomość, która może być użytkowana na cele produkcji rolnej,

– definicja nieruchomości rolnej określana jest według kryterium przeznaczenia,

– nie można rozciągać pojęcia nieruchomości rolnej na grunty, które z przeznaczenia swego, takiego charakteru nie mają,

– nieużytki rolne bez względu na ich użytkowanie nie mogą być zaliczane do nieruchomości rolnych.

Na cele reformy rolnej mogła być przejęta tylko taka nieruchomość, która spełniała łącznie cztery przesłanki: była nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, stanowiła własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, spełniała normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i nadawała się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Stwierdzenie braku, którejś z przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powoduje, że dana nieruchomość lub jej część nie podpada pod zakres tego przepisu.

To stanowisko podtrzymywane jest w późniejszym orzecznictwie NSA (I OSK 28/06, I OSK 1236/05).

Sąd I instancji Interpretując pojęcie nieruchomości ziemskiej nie skorzystał z korzystnej dla skarżącego definicji wynikającej z przepisów wykonawczych z 12 września 1919 r. do rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich. Na mocy tego aktu za nieruchomości ziemskie należało uważać nieruchomości położone poza obrębem miast, przy czym nieruchomości znajdujące się w posiadaniu drobnych rolników, letniskowe, wille podmiejskie, kolonie robotnicze i urzędnicze, mimo że znajdowały się poza obrębem miast, nie miały statusu nieruchomości ziemskich.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca również, iż Sąd I instancji pominął interpretację dokonaną przez NSA w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06. Prezentując obszerne fragmenty jej uzasadnienia konstatuje, iż zarówno teza jak i uzasadnienie uchwały stanowi podstawę do przyjęcia, że nie ma przeszkód do stwierdzenia, iż niewydzielony prawnie z majątku ziemskiego zespół dworsko-parkowy nie podpadał pod przepisy dekretu. Służyło temu postępowanie wszczęte w trybie § 5 rozporządzenia. Inna interpretacja tej kwestii zamknęłaby całkowicie drogę do odzyskiwania nieruchomości niemających charakteru rolniczego, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie.

Omawiana uchwała z mocy art. 269 ustawy P.p.s.a. ma moc wiążącą. W świetle tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu nie podziela stanowiska zajętego w uchwale ma obowiązek przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA. W tej sprawie Sąd I instancji nie wystąpił z żadną akcją. Stąd pogląd wyrażony w uchwale powinien być wiążący, a z uzasadnienia wyroku ta okoliczność nie wynika.

Kasator zarzuca też, iż WSA nie przedstawił dowodu na jakim oparł twierdzenie, że zespół dworsko-parkowy nie był prawnie wydzielony, całkowicie zbagatelizował wszystkie dowody znajdujące się w aktach, decyzje konserwatora zabytków, wskazujące na brak związku funkcjonalnego przedmiotowej nieruchomości z należącymi w 1944 r. do M.Z.

Dowody te wskazują, że zespół dworsko-pałacowy w K. nie był nieruchomością o charakterze rolniczym i nie pozostawał w związku z funkcjonalnym z nieruchomościami rolnymi, a tym samym nie podpadał pod przepisy dekretu o reformie rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki przedstawione w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Sąd odwoławczy uznał za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, przy czym podkreślenia wymaga to, iż pierwotnym i mającym decydujące znaczenie ma w tej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, bowiem przyjmując wadliwą wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej Sąd I instancji uznał za zbędne odniesienie się do zarzutu skargi niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za zasadny.

Zważyć należy, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło 13 września 1944 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 17). Z tym dniem wszystkie nieruchomości objęte dekretem przeszły ex lege bez żadnego odszkodowania na własność Państwa.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e. wyżej wskazanego dekretu, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 – zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r. Nr 3, poz. 45 – nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Zmiana dekretu o reformie rolnej, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r., nie mogła jednakże wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazane w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Na własność Państwa przeszły z mocy prawa z tymże dniem "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". Dekret nowelizujący nie dawał bowiem swym przepisom mocy wstecznej. Niezasadne jest więc twierdzenie, że doszło do rozszerzenia skutków prawnorzeczowych dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jakie nastąpiły w dniu 13 września 1944 r. Zatem Sąd I instancji błędnie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że taka zmiana w sposób oczywisty ma dowodzić, iż ustawodawca skutecznie rozszerzył zakres przedmiotowy dekretu na przejmowanie na własność Państwa obok nieruchomości o charakterze rolniczym, również innych nieruchomości, które nie posiadały takiego charakteru. Twierdzenia takiego nie można podzielić. Powyższa nowelizacja dekretu o reformie rolnej nie zmieniła pod względem prawnym jego zakresu przedmiotowego. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości, które mogły służyć realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro cele reformy rolnej polegały na tworzeniu lub powiększaniu gospodarstw rolnych, to na jego podstawie Państwo (by te cele zrealizować) mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Dekret o reformie rolnej dotyczył więc tylko pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej zawsze, w każdym przypadku, bez względu na faktyczne jej powiązanie z działalnością rolniczą, dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej.

Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wyjaśnienia zakresu pojęcia "nieruchomość ziemska" nie wystarczy odnieść się – jak zrobił to Wojewódzki Sąd – do funkcjonujących ówcześnie w obrocie prawnym aktów normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem. Po pierwsze zostały one uchwalone już po wejściu w życie omawianego dekretu, a zatem nie mogą decydować o intencji prawodawcy wcześniejszego dekretu z dnia 6 września 1944 r. Ponadto nie regulują one bezpośrednio zagadnień związanych z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej. Nie zawierają także definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Dotyczy to także dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r., który normował jedynie kwestie przeniesienia na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej własności resztówek majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. zawierał przy tym definicję "resztówki" a nie "nieruchomości ziemskiej". Nadto to, że resztówkami były także zabudowane części majątków przejętych w trybie dekretu PKWN, potwierdza jedynie, że – co do zasady – na własność Państwa mogły być przejmowane zabudowane grunty, nie dowodzi zaś jeszcze tego by każda zabudowana nieruchomość (lub część takiej nieruchomości) – niezależnie od jej charakteru – podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Na uwagę zasługuje również fakt, że pojęcie "nieruchomości ziemskiej" budziło wątpliwości w doktrynie i judykaturze zarówno w okresie międzywojennym, jak i w latach 40-tych, tj. w momencie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także w latach późniejszych. Na okoliczność tą zwraca uwagę Łukasz Bielecki w artykule pt. Nacjonalizacja nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski (publ. "Rejent" 2007, nr 5, s. 9–35). Prezentuje on pogląd, że w doktrynie pojęciu "nieruchomości ziemskie" przeciwstawiano pojęcie "nieruchomości miejskie". W kategorii nieruchomości ziemskiej nie mieściły się te nieruchomości położone poza obrębem miast, które nie miały charakteru wiejskiego. Według niego część doktryny skłaniała się ku twierdzeniu, że za nieruchomości ziemskie należało uważać wyłącznie nieruchomości o charakterze rolniczym (por. J.S. Piątkowski, Problematyka prawna obrotu gruntami chłopskimi, Warszawa 1961, s. 30 oraz S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1971, s. 337, a także Z. Ludkiewicz, Podręcznik polityki agrarnej, t. I, Warszawa 1932, s. 333; W. Pawlak, Prawo rolne PRL, Warszawa - Poznań 1981, s. 45; M. Kierek, M. Szewczyk, H. Wyszyński, Polityka rolna i prawo rolne, Lublin 1979, s. 46). Były też głosy odmienne (A. Lichorowicz, Pojęcie nieruchomości ziemskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2005, s. 1088). Trafnie kasator powołuje się na definicję nietruchomości ziemskiej zawartej w przepisach wykonawczych z 12 września 1919 r. do rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów normującego przenoszenie nieruchomości ziemskich z dnia 1 września 1919 r. (Dz.U. Nr 73, poz. 428), wydanych przez Ministra Sprawiedliwości i Prezesa GUZ (M.P. Nr 2067), która pozwalała uważać za nieruchomości ziemskie nieruchomości położone poza obrębem miast, przy czym nieruchomości znajdujące się w posiadaniu drobnych rolników, letniskowe, wille podmiejskie, kolonie robotnicze i urzędnicze, mimo że znajdowały się poza obrębem miast, nie miały statusu nieruchomości ziemskich.

Jeżeli ówcześnie pojęcie "nieruchomości ziemskiej" było rozbieżnie pojmowane, to tym bardziej obecnie nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji jednoznacznie wskazującym, że zamiarem ustawodawcy przy realizacji reformy rolnej było generalne przejmowanie nieruchomości służących nie tylko produkcji rolnej.

Wobec powyższego, skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.

Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały wskazujące, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Nie odnosiło się to do wszystkich nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a–e dekretu. Cele wymienione w lit. a–c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości natomiast mogą wprawdzie budzić dwa ostatnie cele, jednak wspomnieć należy, że mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, iż cele tych władz odległe były od celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne Sąd odwoławczy uważa, że mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez jego błędną wykładnię.

Nie można także pominąć uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), w której dokonano wykładni art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ograniczając to pojęcie do gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. Trybunał wskazał, że na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości, które mogły być wykorzystywane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Trybunał oparł się na celach dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które przede wszystkim sprowadzały się do utworzenia nowych lub zwiększenia powierzchni istniejących już gospodarstw rolnych. Ponadto odwołał się do samego tytułu dekretu, który wskazuje na rolniczą specyfikę regulacji. Wojewódzki Sąd uznał, że wykładnia prawa dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w tej uchwale nie ma już mocy wiążącej w świetle Konstytucji RP z 1997 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej zachowuje swoją wartość pomocną przy interpretacji przepisów dekretu i nie straciła aktualności. Nie ma podstaw, by odmówić trafności zawartym w jej uzasadnieniu rozważaniom.

W tym też kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd I instancji poza obszernymi, teoretycznymi rozważaniami, oderwanymi od konkretnych, szczególnych okoliczności sprawy, które uznał za nieistotne, powtórzył w wyroku argumentację organu. Minister Rolnictwa wychodząc zaś z błędnych przesłanek, m.in. z nieaktualnego w świetle powołanego wcześniej orzecznictwa założenia, że aby możliwe było domaganie się uznania, iż zespół pałacowo-parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej konieczne było jego prawne wyodrębnienie.

Uznając zaś brak takiego wyodrębnienia uznał za zbędne dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń organu, co stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji także przepisów postępowania i uniemożliwia Sądowi odwoławczemu zastosowanie przepisu art. 188 ustawy P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. Przepis ten ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa, natomiast jego naruszenie nie mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Odmienna ocena celów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej niż przyjęta w uchwale I OPS 2/06 mieści się w zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego i odniesiono się do niej we wcześniejszych wywodach.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 6 i 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie i poniesionych przez stronę kosztów sądowych.

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na konieczność uwzględnienia przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej, a ponadto oceny i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2003 r. IV SA 268/01. Ta ostatnia ocena w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) mając moc wiążącą zarówno wojewódzki sąd administracyjny jak i organ, wymaga odniesienia się do niej przez Sąd I instancji.