Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 397/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 16, art. 138 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/17 w sprawie ze skargi B. D. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/17, w ten sposób, że w miejsce znaku zaskarżonego aktu "[...]", wpisuje "[...]", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek S. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/17, oddalił skargę B. D. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], na mocy której organ wojewódzki uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] oraz w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) orzekł o zatwierdzeniu K. i S. M. zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w miejscowości W. [...] przy ul. O. [...] oraz o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na wskazanej podstawie wznawia się postępowanie, gdy spełnione zostaną zatem łącznie trzy przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe; pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę; nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; 2) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; 3) okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Sąd podał, że w ocenie strony skarżącej, nowym dowodem potwierdzającym, że inwestorzy K. i S. M. zamierzają zrealizować swoją inwestycję budowlaną naruszając przysługujące stronie prawo własności do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr ew. [...], istniejącym w dniu wydania przedmiotowej decyzji i mającym istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, jest: protokół ze wznowienia znaków granicznych z dnia 20 marca 2017 r., szkic przebiegu granic pomiędzy działką inwestycyjną nr ew. [...], a działką nr ew. [...] oraz mapa obu działek z dnia 21 marca 2017 r.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że analiza wymienionych dokumentów prowadzi przede wszystkim do wniosku, że powstały one po wydaniu decyzji [...]WINB, która zapadła w dniu [...] marca 2017 r. Niezależnie od powyższego, ich rodzaj i charakter jest tego rodzaju, że nie stwarza wiedzy o istnieniu na gruncie innej sytuacji prawnej, niż ta, która była znana organowi w dacie wydawania decyzji. Dowodem nowego przebiegu granicy prawnej pomiędzy określonymi nieruchomościami może być bowiem odpowiedni zapis w księdze wieczystej, decyzja rozgraniczeniowa właściwego organu administracji lub postanowienie sądu powszechnego w tym przedmiocie. Czynności geodezyjne w postaci wznowienia znaków granicznych i sporządzenie szkicu przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami nie kreuje bowiem żadnego nowego, prawnie akceptowalnego stanu rzeczy. W ocenie Sądu, [...]WINB przy rozstrzyganiu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2017 r. prawidłowo oparł się na aktualnej na dzień orzekania mapie dla celów prawnych. Wskazana mapa, jak wynika z akt sprawy, została sporządzona i opieczętowana przez uprawnionego geodetę oraz przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Obowiązkiem [...]WINB było respektowanie jej zapisów jako dokumentu odzwierciedlającego stan prawny na nieruchomości. Sugerowana przez stronę skarżącą wadliwość przebiegu granicy pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...] została prawnie potwierdzona dopiero decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Zdaniem Sądu, dopiero ta decyzja stanowi dowód uzasadniający wznowienie postępowania w omawianej sprawie oraz ewentualnie wpływający na treść dokonanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że organy administracji nie są władne dokonywać własnych ustaleń odnoszących się do przebiegu prawnych granic na gruncie, ani także nie są władne inicjować postępowań w tym przedmiocie. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego leżało natomiast w interesie stron postępowania, które - jak wynika z akt - wiedziały o istniejącym stanie rzeczy oraz znały sposób zweryfikowania stanu prawnego przebiegu granic pomiędzy obiema spornymi działkami. Wobec powyższego, niestwierdzenie przesłanki wznowieniowej musiało skutkować odmową uchylenia decyzji, stąd zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z prawem.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. D. i J. D., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła:

1) na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 50, art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że inwestor wykonując roboty budowlane w stanach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego w ramach procedury prowadzonej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie musi legitymować się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, akceptując tym samym stan legalizacji samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego na nieruchomości, do której inwestorowi nie przysługiwało prawo zabudowy;

b) art. 140, art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), przez dopuszczenie istnienia, jako legalnej, sytuacji, w której doszło do naruszenia prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości, a inwestor zakłócił korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 6, art. 16 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję, pomimo istnienia przesłanki w nim wskazanej - to jest naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie polega również na przyjęciu, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających uchylenie tej decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia zaskarżonego, wyroku, którego treść uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, braku oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie; zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzje organów administracji publicznej, argumentując, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ decyzja podlegająca kontroli nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Stanowisko takie godzi w zawartą w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, jak również jest nie do pogodzenia z konstytucyjnym obowiązkiem ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, oraz obowiązkiem legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naruszenie to godzi również w ogólną zasadę konstytucyjną równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), która w zakresie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych została skonkretyzowana przez ustawodawcę w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 10 października 2020 r. skarżący kasacyjnie wskazali na nowe dowody: Opinię Starostwa Powiatowego Wydział Geodezji Kartografii i Katastru w [...] z dnia 3 września 2020 r., Opinię Starostwa Powiatowego Wydział Architektury, Budownictwa i Urbanistyki w [...] z dnia 7 października 2020 r. Następnie, w pismach procesowych z dnia 2 stycznia 2021 r., z dnia 22 września 2021 r., z dnia 14 listopada 2021 r., ponownie przedstawili swoje stanowisko w sprawie.

S. M. odniósł się do pism złożonych przez skarżących kasacyjnie w pismach z dnia 12 listopada 2020 r. i z dnia 4 lutego 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 28 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w składzie obecnie orzekającym, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd I instancji w dostateczny sposób, pomimo lakoniczności wywodów, wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej.

Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 6, art. 16 k.p.a.

Obowiązek organu administracji wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., konkretyzuje się w przypadku spełnienia łącznie 3 przesłanek, po pierwsze: ujawnione dowody lub okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy są nowe, po drugie: okoliczności te lub dowody muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji i po trzecie, fakty te (lub dowody) nie były znane organowi w dniu orzekania. Przymiot "nowe" posiadają takie fakty i dowody, które są nowoodkryte lub po raz pierwszy zgłaszane przez stronę, a zatem muszą stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Nie spełniają zatem takich warunków, a contrario, takie dowody (fakty), które strona znała i mogła się na nie powołać. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana np. opinia biegłego lub prywatna sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty (okoliczności) wynikające z tej opinii. Okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu".

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego była decyzja [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. B. D. i J. D. swoje podanie o wznowienie postępowania oparli na następujących dokumentach: protokole wznowienia znaków granicznych z dnia 20 marca 2017 r., szkicu przebiegu granic działki [...] i [...], aktualnej mapie obu działek z dnia 21 marca 2017 r. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, analiza wymienionych dokumentów prowadzi przede wszystkim do wniosku, że powstały one po dniu wydania objętej wnioskiem decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. Ww. dokumenty, jako wytworzone po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nie mogły stanowić "nowego dowodu" istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz co najwyżej, fakty z nich wynikające, mogły stanowić "nową okoliczność faktyczną". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji, stwierdził, że charakter przedłożonych dokumentów jest tego rodzaju, że nie stwarza wiedzy o istnieniu na gruncie innej sytuacji prawnej, niż ta, która była znana organowi w dacie wydawania decyzji. Dowodem nowego przebiegu granicy prawnej pomiędzy określonymi nieruchomościami może być bowiem odpowiedni zapis w księdze wieczystej, decyzja rozgraniczeniowa właściwego organu administracji lub postanowienie sądu powszechnego w tym przedmiocie. Czynności geodezyjne w postaci wznowienia znaków granicznych i sporządzenie szkicu przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami nie kreuje żadnego nowego, prawnie akceptowalnego stanu rzeczy. Zauważyć także należy, co wynika z decyzji z dnia [...] marca 2017 r., w toku postępowania podnoszona była kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez częściowe usytuowanie inwestycji na działce stanowiącej własność Państwa D.. W dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, nie toczyło się żadne postępowanie rozgraniczeniowe, ani przed organem administracji publicznej, ani przed sądem powszechnym. Dla przypomnienia, zostało ono wszczęte dopiero wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2017 r., tj. nawet po dniu wydania objętej kontrolą w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., a zakończyło się ono decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Słusznie GINB w swoich rozważaniach odwołał się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wątpliwości stron w tym zakresie, nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1750/11; z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 300/16). [...]WINB przy rozstrzyganiu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2017 r. prawidłowo oparł się więc na aktualnej na dzień orzekania mapie dla celów prawnych. Wskazana mapa, jak wynika z akt sprawy, została sporządzona i opieczętowana przez uprawnionego geodetę oraz przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Obowiązkiem [...]WINB było respektowanie jej zapisów jako dokumentu odzwierciedlającego stan prawny na nieruchomości. Nie było podstaw do podważania przebiegu granic, ani oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Jak wyżej wskazano, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości zapadła dopiero w dniu [...] marca 2018 r. Nie mogła być zatem wzięta pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, podobnie bez wpływu na wynik sprawy mają przedłożone przez stronę dokumentu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50, art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że inwestor wykonując roboty budowlane w stanach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego w ramach procedury prowadzonej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie musi legitymować się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, akceptując tym samym stan legalizacji samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego na nieruchomości, do której inwestorowi nie przysługiwało prawo zabudowy. Ani organy nadzoru, ani Sąd Wojewódzki, nie podważyli, że w toku postępowania w ww. trybach nie bada się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyrazili tylko zasadny pogląd, że w dacie zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, a wobec przedłożenia mapy zasadniczej nie było podstaw do kwestionowania stanu jaki ta mapa odzwierciedlała, ani też złożonego oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 140 i 144 k.c. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny organ zalegalizował stan, w którym właściciel sąsiedniej nieruchomości naruszając konstytucyjnie chronione prawo własności zajął bez tytułu prawnego sąsiednią nieruchomość, częścią swojego budynku. Organ usankcjonował więc stan, który nie mógłby zaistnieć, w sytuacji, gdyby organ wiedział, iż stan prawny nieruchomości nie odpowiada stanowi wskazanemu w dokumentach na podstawie których orzekał. W takim wypadku byłby zmuszony do orzeczenia rozbiórki nie dającej się zalegalizować części obiektu, chroniąc konstytucyjne prawo własności. W odniesieniu do powyższego, stwierdzić należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy, realizacja spornego obiektu mogła ewentualnie nastąpić z przekroczeniem granic sąsiedniej nieruchomości, nie wystąpił zaś przypadek budowy na cudzym gruncie, w rozumieniu sytuacji, w której inwestor nie posiadał w ogóle w dacie rozpoczęcia inwestycji prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Konsekwencje wynikające z budowy na cudzym gruncie oraz jedynie z przekroczeniem granicy nie są tożsame, ustawodawca w Kodeksie cywilnym uregulował odrębnie te dwie sytuacje faktyczne. Określona w polskim prawie zasada superficies solo cedit stanowi, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 k.c.), zaś do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 tej ustawy). Od tej zasady ustawodawca przewidział pewne wyjątki. I tak, Kodeks cywilny reguluje m.in. kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie (art. 231 k.c.), jak i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 k.c.). Ten ostatni przepis przewiduje możliwość wystąpienia przez właściciela sąsiedniego gruntu z roszczeniem o stosowne wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienie zajętej części gruntu. Natomiast przepis art. 231 § 1 k.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem) zaś art. 231 § 2 k.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego - w sytuacjach w nim określonych - stwarzają możliwość prawną nabycia przez inwestora własności zajętej działki bądź też ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności gruntowej. Takie uprawnienia wiążą się z tym, iż inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej. Jeśli nawet doszło do takiego przekroczenia granicy, to ewentualny konflikt pomiędzy właścicielami może być rozstrzygnięty jedynie na drodze powództwa cywilnego, nie zaś przez organy nadzoru budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2674/18; z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3017/19).

Pismo z dnia 27 grudnia 2021 r. złożone przez skarżących kasacyjnie po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na jej wynik.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. orzeczono także o sprostowaniu oczywistej omyłki w sentencji zaskarżonego wyroku, wobec błędnego przywołania znaku zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek uczestnika postępowania S. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.