Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 387/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej także "SKO"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. S. (dalej "skarżącego") od decyzji Wójta Gminy B. (dalej także "Wójta") z dnia [...] października 2015 r. nr [...], odmawiającej ustalenia na wniosek skarżącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p.n., "Budowa kurnika do chowu kurcząt na 40 000 stanowisk w m. S. gm. B. na działkach o nr ewid. [...] i [...]" powiat [...], woj. [...], utrzymało decyzję Wójta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżonej decyzji z dnia [...]grudnia 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wójt, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa kurnika do chowu kurcząt na 40 000 stanowisk w m. S. gm. B. na działkach o nr ewid. [...] i [...] " powiat [...], woj. [...] (dalej "planowana inwestycja").

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że:

(-) Planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku inwentarskiego o wymiarach ok. 18 x 120 m, przeznaczonego do chowu brojlerów, o obsadzie ok. 160 DJP. Powierzchnia działek inwestycyjnych wynosi ok. 0,85 ha, działki położone są na terenach zabudowy zagrodowej i upraw rolnych, a obecnie działki te są użytkowane rolniczo.

(-) W sąsiedztwie, z trzech stron znajdują się działki użytkowane rolniczo, a z jednej strony jest droga gminna. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 125 m na północny zachód. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, leży również poza obszarem przyrodniczym objętym ochroną prawną na mocy ustawy o ochronie przyrody. Najbliższy obszar Natura 2000 znajduje się w okolicy ok. 12 km.

(-) Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2013 r. skarżący zwrócił się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.

(-) W dniu 17 grudnia 2013 r. Wójt wszczął postępowanie w tej sprawie zawiadamiając o tym strony postępowania poprzez obwieszczenie (zgodnie z art. 49 k.p.a.).

(-) W dniu 7 styczniu 2014 r. do organu wpłynął protest mieszkańców wsi S., M. i N., w dniu 8 styczniu 2014 r. protest Pana G. T., 9 stycznia 2014 r. Pana Z. O., a 12 stycznia 2015 r. ponownie mieszkańców M. przeciwko wydaniu decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia. W swoich protestach mieszkańcy wskazywali na zbyt bliską odległość kurnika od terenów zabudowy. Nadmierne wydzielanie gazów w postaci amoniaku i siarkowodoru spowoduje obniżenie komfortu życia, pogorszenie stanu zdrowia oraz obniżenie wartość ich nieruchomości. Budowa tak dużego obiektu przyczyni się do degradacji przyrody, wpłynie negatywnie na atrakcyjność terenu, co spowoduje wyhamowanie zakupu działek budowlanych.

(-) Po zasięgnięciu opinii RDOŚ w W. i PPIS w P. Wójt Gminy B. w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji określając jednocześnie zakres raportu. W dniu [...] stycznia 2015 r. organ uzyskał pozytywną opinię PPIS w P. w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2015 r., uzgadniające realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia przedłożonego raportu).

(-) Zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r. organ poinformował strony o wyznaczonym terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa. W trakcie rozprawy w dniu 19 kwietnia 2015 r. mieszkańcy wsi M., S. i N. podtrzymali zgłaszane wcześniej protesty przeciwko budowie kurnika.

(-) Organ I instancji oceniając całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie organu w raporcie nie dokonano też właściwej analizy konfliktów społecznych. Mieszkańcy nie zgadzają się na lokalizację inwestycji proponowaną przez inwestora, co potwierdza zarówno przeprowadzona z udziałem stron rozprawa, jak i napływające do organu zastrzeżenia i protesty. Mając na uwadze powyższe, organ decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji.

(-) Od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując m.in. na konieczność dokonania przez organ I instancji ponownej wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. raportu, postanowienia uzgadniające wydanego przez RDOS oraz opinii PPIS w P.

(-) Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważył uwagi Kolegium zawarte w uchylającej decyzji. W dniu 28 sierpnia 2015 r. odbyła się kolejna rozprawa administracyjna w sprawie planowanej inwestycji, podczas której mieszkańcy okolicznych miejscowości podtrzymali swój sprzeciw. W dniu 1 i 11 września wpłynęły kolejne protesty mieszkańców obawiających się negatywnego wpływu kurnika na stan środowiska naturalnego. Podkreślili m.in., iż "przemysłowa hodowla zwierząt nie jest obojętna dla jakości warunków życia łudzi mieszkających w bliskim sąsiedztwie ferm. Dzieje się tak głównie za sprawą uciążliwych odorów, emisji pyłów oraz zanieczyszczeń wód powierzchniowych i gruntowych. Ponadto duża koncentracja odchodów zwierzęcych stanowi zagrożenie mikrobiologiczne. Wśród bakterii, jakie mogą przedostać się do wód lub przemieszczać wraz z powietrzem są: gronkowce, pałeczki z grupy Coli, streptokoki fekalne, laseczki różycy, prątki gruźlicy, chorobotwórcze gronkowce i paciorkowce, wirusy pryszczycy oraz różnorakie grzyby i organizmy pasożytnicze (np. tasiemce). Wielokrotne badania wykazały bezpośredni związek pomiędzy sąsiedztwem dużej fermy a częstotliwością występowania dolegliwości zdrowotnych (m.in. bólu głowy, kaszlu, piekących i łzawiących oczu) u ludzi mieszkających w jej pobliżu. (...) Przemysłowa hodowla zwierząt to nie tylko zespól budynków, ale również uciążliwe odory i znaczące przekształcenia krajobrazu ze względu na konieczność zagospodarowania odchodów na stosunkowo dużych areałach. Są to czynniki, które skutecznie blokują rozwój agroturystyki lub rolnictwa ekologicznego". Łącznie pod protestami podpisało się 80 mieszkańców terenu zlokalizowanego wokół planowanej inwestycji.

(-) Organ podkreślił, iż na etapie realizacji inwestycji wystąpi emisja substancji do powietrza oraz emisja hałasu, ten etap będzie się też wiązał z wytwarzaniem odpadów i ścieków. Etap eksploatacji przedsięwzięcia związany będzie również z emisją substancji i hałasu, będą też powstawać odpady, ścieki bytowe i technologiczne oraz wody opadowe.

(-) W ocenie organu w raporcie nie dokonano właściwej analizy konfliktów społecznych, a zawarte w podsumowaniu raportu stwierdzenie o braku podstaw do protestów społeczeństwa związanych z planowaną inwestycją, budzi ogromne zastrzeżenia. "W dokumentacji podano, że realizacja i eksploatacja inwestycji spowoduje wzrost związanych z hodowlą zwierząt negatywnych oddziaływań. Hodowla drobiu o tak dużej obsadzie pociąga za sobą uciążliwości z uwagi na emisję zanieczyszczeń, szczególnie dla najbliższego otoczenia. Najniebezpieczniejsze gazy uwalniane są z obornika, czyli siarkowodór i amoniak oraz lotne związki organiczne (LZO), mają właściwości złowonne i mogą w sposób znaczący oddziaływać na okolicznych mieszkańców, co przy tak dużej obsadzie inwentarza i lokalizacji obory sąsiedztwie budynków mieszkalnych, jest źródłem konfliktu społecznego, praktycznie pominiętego w raporcie".

(-) Ponadto jak wynika z przeprowadzonej opinii aerosanitarnej projektowany obiekt hodowlany może być wyczuwalny zapachowo w otoczeniu nieruchomości, na których prowadzona jest działalność agroturystyczna, inwestycja spowoduje też trwałe zmiany w krajobrazie, co także zbagatelizowano w raporcie podając, że obiekt nie będzie kolidował z istniejącą zabudową.

(-) Organ zaznaczył, że obecnie w Polsce brak jest odpowiednich aktów prawnych regulujących kwestię uciążliwości odorowych, w ustawodawstwie nie określono norm dla tych uciążliwości. Przedstawione w raporcie obliczenia dla planowanego kurnika są czysto teoretyczne. Zgłaszane protesty są kierowane właśnie ze względu na obawę o stan zdrowia, komfort życia oraz troskę o środowisko.

(-) Mając na względzie wagę postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa, uwzględniając uwagi i wnioski społeczeństwa, a także mając na celu zapobieżenie potencjalnym konfliktom społecznym, organ odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrzyło odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanową przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213 poz.1397).

2. Planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - wymienione bowiem zostało w § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

3. Wójt Gminy B. w dniu [...] stycznia 2014 r. po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "RDOŚ") i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: "PPIS"), wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji określając jednocześnie zakres raportu.

5. Dla planowanego przedsięwzięcia raport został opracowany przez biegłego z listy Wojewody [...] mgr inż. A. K. w listopadzie 2014 r. a następnie uzupełniony w lutym 2015 r.

6. Organ I instancji, działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy - wystąpił do RDOŚ w W. oraz do PPIS w P. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, dołączając do wniosku przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz informację, że teren inwestycji nie jest objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

7. W toku postępowania organy uzgadniające wypowiedziały się w kwestii omawianej inwestycji:

- Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w opinii sanitarnej z dnia [...] stycznia 2015 r. zaopiniował pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia, formułując określone zastrzeżenia,

- Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. - po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia raportu w zakresie ochrony przed hałasem oraz w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i ochrony wód - postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i szczegółowo określił warunki, które należy wziąć pod uwagę na etapie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagania z zakresu ochrony środowiska, które winny zostać uwzględnione w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o których mowa w art, 72 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska (w projekcie budowlanym).

8. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji organu I instancji oraz z akt sprawy wynika, iż w trakcie postępowania do organu wpłynęło wiele protestów: indywidualnych - m.in. Pana G. T., Pana Z. O., jak i wielokrotnie wpływały protesty zbiorowe - mieszkańców wsi S., M. i N. W swoich protestach mieszkańcy wskazywali na zbyt bliską odległość kurnika od terenów zabudowy. Nadmierne wydzielanie gazów w postaci amoniaku i siarkowodoru spowoduje obniżenie komfortu życia, pogorszenie stanu zdrowia oraz obniżenie wartość ich nieruchomości. Budowa tak dużego obiektu przyczyni się do degradacji przyrody, wpłynie negatywnie na atrakcyjność terenu, co spowoduje wyhamowanie zakupu działek budowlanych.

9. W trakcie toczącego się postępowania dwukrotnie odbyła się rozprawa administracyjna otwarta dla społeczeństwa: 19 kwietnia 2015r. i 28 sierpnia 2015r. W jej trakcie mieszkańcy wsi M., S. i N. podtrzymali zgłaszane wcześniej protesty i zarzuty przeciwko budowie kurnika. Podkreślili m.in., iż zbyt bliska odległość planowanej inwestycji od ich nieruchomości spowoduje obniżenie komfortu życia rodzin. Gazy wydzielane przez funkcjonujący kurnik ograniczy możliwość przebywania na świeżym powietrzu, a przede wszystkim spowodują pogorszenie stanu zdrowia. Mieszkańcy obawiają się nieprawidłowej gospodarki obornikiem i odorów z tym związanych - zwłaszcza w okresie letnim, a także nadmiernej emisji pyłów czy możliwości skażenia gruntów ściekami. Emisja odorów i pyłów spowoduje dyskomfort korzystania z własnych nieruchomości, a tym samym powoduje spadek ich wartości.

10. Organ I instancji, uwzględniając zgłaszane liczne protesty mieszkańców uznał, iż planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, spowoduje degradację krajobrazu i wpłynie negatywnie na atrakcyjność terenu, a długotrwała emisja substancji zapachowo czynnych z planowanego obiektu będzie wykraczać swym zasięgiem poza obszar przedsięwzięcia i szkodliwie oddziaływać na realizację swych funkcji przez sąsiadujące podmioty i należące do nich nieruchomości. Za kluczowy organ uznał fakt, że wpływ planowanej inwestycji na ludzi i środowisko określony w raporcie ma charakter czysto teoretyczny, obecnie w Polsce brak jest odpowiednich aktów prawnych regulujących wyżej kwestię uciążliwości odorowych, w ustawodawstwie nie określono norm dla tych uciążliwości. Ponadto w ocenie Wójta w raporcie nie dokonano właściwej analizy konfliktów społecznych, a zawarte w podsumowaniu raportu stwierdzenie o braku podstaw do protestów społeczeństwa związanych z planowaną inwestycją, budzi jego ogromne zastrzeżenia. W raporcie wg niego zbagatelizowano również trwałe zmiany w krajobrazie, jakie spowoduje inwestycja. Zdaniem organu odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań zabezpieczy środowisko i mieszkańców żyjących w najbliższym sąsiedztwie przed ewentualnym negatywnym wpływem mogącym powstać podczas eksploatacji przedsięwzięcia.

11. SKO podziela pogląd organu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa kurnika do chowu kurcząt na 40 000 stanowisk w m. S. gm. B. na działkach o nr ewid. [...] i [...]" powiat [...], woj. [...]:

(-) Jak wynika z uzasadnienia decyzji, jak i materiału dowodowego sprawy, realizacja i eksploatacja planowanej inwestycji stanowić będzie dużą uciążliwość dla mieszkańców i negatywnie wpłynie na warunki ich życia oraz zdrowia. Spowoduje wzrost związanych z hodowlą zwierząt negatywnych oddziaływań: przede wszystkim poprzez emisję zanieczyszczeń - inwestycja będzie bowiem źródłem emisji amoniaku, siarkowodoru i pyłu. Znaczna kumulacja odoru stanowi źródło konfliktu. Na obecnym etapie zauważyć można bowiem już istniejący konflikt, który z czasem z całym prawdopodobieństwem ulegnie nasileniu.

(-) Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo też zastosował w sprawie art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę. Organ wydający decyzję środowiskową, po pierwsze zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, a po drugie wyniki udziału społeczeństwa uwzględnia w uzasadnieniu decyzji środowiskowej, gdzie ustosunkowuje się do ich treści.

(-) W niniejszej sprawie organ I instancji spełnił powyższe wymogi - w trakcie prowadzonego postępowania miały bowiem miejsce szeroko zakrojone konsultacje ze społecznością lokalną, dwukrotnie przeprowadzono rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. Wyniki przeprowadzonych konsultacji są jednoznaczne; okoliczni mieszkańcy nie chcą planowanego przedsięwzięcia z uwagi na negatywne oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzie poprzez emisję do powietrza uciążliwych odorów, pyłów oraz groźbę zanieczyszczeń wód powierzchniowych i gruntowych. Duża koncentracja odchodów zwierzęcych stanowi zagrożenie mikrobiologiczne. Ponadto inwestycja spowoduje trwałe zmiany w krajobrazie i wpłynie negatywnie na atrakcyjność terenu i spowoduje spadek wartości okolicznych nieruchomości. Wobec ogólnego, zbiorowego protestu okolicznych mieszkańców, Wójt nie mógł nie uwzględnić ich stanowiska w wydawanej decyzji.

(-) Reasumując Kolegium stwierdza, iż mając na uwadze okoliczność, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia zagrożona jest konfliktem społecznym na dużą skalę wśród mieszkańców okolicznych miejscowości - o czym świadczy bardzo obszerny materiał dowodowy zebrany w trakcie prowadzonego postępowania - Wójt Gminy B. miał podstawę i prawo rozstrzygnąć negatywnie wniosek Odwołującego.

IV. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2015 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art.80 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez niezastosowanie tego przepisu, a to w związku z utrzymaniem przez SKO w mocy decyzji Wójta, odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań,

b) art.81 ustawy ocenowej poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia,

2. Naruszenie przepisów postępowania, ponieważ mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art.7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 10 lutego 2016 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę na decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. należało uwzględnić, albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art.7 i 77 § w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekło zaskarżoną decyzją SKO, było ustalenie było ustalenie na podstawie art.71 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (kategoria: chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) w postaci budowy kurnika do chowu kurcząt na 40 000 stanowisk. Rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, SKO utrzymało w mocy negatywne dla skarżącego orzeczenie Wójta, podzielając stanowisko tego organu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu takie stanowisko organu odwoławczego - oparte wyłącznie na stwierdzeniu, że planowana inwestycja budzi zdecydowany sprzeciw ze strony okolicznych mieszkańców, a nie oparte na systematycznym wykazaniu, w oparciu o szczegółową analizę danych i wniosków raportu, że skala spodziewanego negatywnego oddziaływania inwestycji istotnie dyskwalifikuje to przedsięwzięcie z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska - jest przedwczesne i narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

2. Z art.71 ust.1 i ust.2 pkt 2 ustawy ocenowej wynika, że przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia, a uzyskanie takiej decyzji jest wymagane m.in. dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei z art.59 ust.1 pkt 2 ustawy ocenowej płynie wniosek, że realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie rodzi automatycznie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania takiego przedsięwzięcia na środowisko (w rozumieniu art.3 ust.1 pkt 8 ustawy), jednakże obowiązek taki może zostać stwierdzony na podstawie art. 63 ust.1 ustawy. Stosownie do tego przepisu obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art.63 ust.4 zdanie pierwsze). Wskazana wyżej sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, albowiem stosownym postanowieniem Wójt stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określając zakres wymaganego raportu.

W świetle art.3 ust.1 pkt 8 ustawy ocenowej przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy rozumieć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c)zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego. Stosownie do powyższego, zgodnie z art.62 ust.1 ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu.

W myśl art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Przesłanki do wydania decyzji odmownej ustawodawca zamieścił w przepisie art. 81 ustawy, są to: brak zgody wnioskodawcy na inny, zaproponowany przez organ wariant przedsięwzięcia (art. 81 ust. 1 ustawy), stwierdzenie przez organ na podstawie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, iż przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2) oraz stwierdzenie przez organ na podstawie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, iż przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.

3. Analiza powyższych uregulowań prawnych pozwala na sformułowanie stanowczego wniosku, że sam sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z bezspornego faktu, że przepisy ustawy nakazują zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu środowiskowym, podobnie jak i umożliwienie zgłoszenie uwag i wniosków, nie można wywodzić obowiązku uzyskania przez organ lub przez inwestora społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia (aczkolwiek akceptacja tego rodzaju byłaby niewątpliwie pożądana). Organ zobowiązany jest również, w przypadku wpłynięcia uwag i wniosków, ustosunkować się do ich treści w uzasadnieniu decyzji.

Powyższe wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia a uzasadnienie decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:

1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

4. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

5. Rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Wójta, organ odwoławczy nie dochował wymagań wynikających z przywołanych wyżej uregulowań procesowych, co powoduje brak możliwości uznania, że sprawa administracyjna, będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania, została rozpatrzona z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności w ujęciu materialnym (tj. że została ona w całości, tj. we wszystkich koniecznych aspektach faktycznych i prawnych, rozpoznana odrębnie i niezależnie najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, czego nie należy utożsamiać z zachowaniem dwuinstancyjności w ujęciu jedynie formalnym, sprowadzającym się do prostej konstatacji, że formalnie rzecz ujmując organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie strony od decyzji organu I instancji). Istotną i sednem postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań jest bowiem ustalenie przez organ środowiskowych wymagań dla danej inwestycji, oparte na szczegółowej ocenie i ewentualnej weryfikacji ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, przedłożonego przez inwestora. Ocena ta musi znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zaznaczyć należy, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pomimo tego iż jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, stanowi dowód w sprawie, który podlega ocenie organu na ogólnych zasadach rządzących postępowaniem dowodowym, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Spełnienia tych wymagać próżno dopatrywać się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, w której ocenę raportu zastąpiono zreferowaniem negatywnego stanowiska w kwestii realizacji planowanego przedsięwzięcia, konsekwentnie wyrażanego przez lokalną społeczność. O ile w oczywisty sposób stanowiska tego nie można było pominąć przy rozpatrywaniu sprawy, w tym sensie, że nie można było zaniechać oceny jego zasadności, o tyle ocena ta winna bezwzględnie odnosić się do szczegółowych ustaleń raportu, odnoszących się do zagadnień będących podstawą zastrzeżeń społeczeństwa.

Okolicznością o doniosłym znaczenie w sprawie jest to, że w toku kontrolowanego postępowania organ I instancji wystąpił do właściwych organów współdziałających, w trybie uregulowanym w art.77 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej, o zajęcie stanowiska w przedmiocie dopuszczalności ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W rezultacie powyższego:

1) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., wydanym na podstawie art.77 ust.1 pkt 1 ustawy ocenowej, po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia raportu w zakresie ochrony przed hałasem oraz w zakresie gospodarki wodno - ściekowej i ochrony wód - uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i szczegółowo określił warunki, które należy wziąć pod uwagę na etapie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wymagania z zakresu ochrony środowiska, które winny zostać uwzględnione w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska (w projekcie budowlanym),

2) Równolegle Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w opinii sanitarnej z dnia [...] stycznia 2015 r. zaopiniował pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia, formułując określone zastrzeżenia.

Odnotowania w tym kontekście wymaga zróżnicowany charakter prawny wskazanych wyżej czynności podjętych przez organ główny w ramach współdziałania organów administracji i wynikająca z tego zróżnicowania odmienność skutków prawnych stanowisk sformułowanych przez oba wskazane wyżej organy. Jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uzgodnienie (tryb mający w niniejszej sprawie zastosowanie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.) jest co do zasady mocniejszą, ściślej wiążącą organ główny formą współdziałania organów administracji. O ile opinia nie wiąże organu właściwego do wydania decyzji, o tyle uzgodnienie jest dla tego organu właściwie wiążące. Narusza zatem obowiązujące przepisy wydanie decyzji pozostającej w zasadniczej sprzeczności z wydanym wcześniej uzgodnieniem (por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1349/12). Wskazać tu jednakże należy na stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 549/14 (publ. orzecznictwonsa.gov.pl), stosowanie do którego:

"1. Ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie w tym przypadku normy art. 142 k.p.a., w konsekwencji postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

2. Choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej.".

6. W świetle wskazanych wyżej okoliczności przyjąć należy, że zaskarżona decyzja odwoławcza SKO została wydana z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie.

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego o decyzji Wójta z dnia [...] października 2015 r., stosując się do zaleceń i ocen prawnych sformułowanych powyżej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.