Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2816/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 235 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącego R. B. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 21 stycznia 2013 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (dalej PPIS) wpłynęło zgłoszenie R. B. podejrzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz.

W toku postępowania Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w Ł., działając jako jednostka orzecznicza I stopnia, wydał w dniu [...] listopada 2013 r. orzeczenie nr [...] stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u R. B. wskazanej wyżej choroby zawodowej.

R. B. nie zgodził się z treścią powolanego orzeczenia i wystąpił o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.

Instytut Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł., działając jako jednostka orzecznicza II stopnia, wydał w dniu [...] marca 2014 r. orzeczenie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u R. B. choroby zawodowej.

Na skutek kolejnych pism skarżącego kierowanych do PPIS, w których kwestionował on treść wydanych w jego sprawie opinii jednostek orzeczniczych, Instytut Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł. uzupełnił wydane orzeczenie pismami z dnia 5 maja 2015 r., z dnia 24 września 2015 r., z dnia 5 kwietnia 2016 r.

PPIS decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nie stwierdził u R. B. choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz.

R. B. odwołał się od powołanej decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej PWIS).

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWIS odwołał się do orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia (Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł.) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] przywołując ustalenie, że "[...] u badanego stwierdzono obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu czuciowo

– nerwowego o średniej wielkości w uchu prawym 58,3 dB zaś w uchu lewym – 80 dB (...) w analizowanym przypadku brak jest podstaw laryngologicznych do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu ze względu na: 1) stwierdzoną asymetrię słuchu, 2) wielkość stwierdzonego ubytku słuchu w lewym uchu (80 dB

– tak głębokie ubytki słuchu nie są wywoływane przez hałas) [...]". Następnie organ drugiej instancji przywołał fragmenty orzeczenia jednostki orzeczniczej drugiego stopnia (Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł.) z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] oraz pism uzupełniających rzeczonego Instytutu z dnia 24 września 2015 r. i z dnia 5 kwietnia 2016 r. PWIS wskazał, że Instytut Medycyny Pracy w Ł. w orzeczeniu z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził, iż "[...] wielkość średniego uszkodzenia słuchu (wyliczona jako średnia arytmetyczna z 1,2,3 kHz z najlepszego audiogramu) wynosi w uchu prawym 43 dB oraz w uchu lewym 68 dB [...]". Dalej organ odwoławczy zauważył, że w piśmie uzupełniającym z dnia 5 kwietnia 2016 r. jednostka orzecznicza II stopnia wyjaśniła, że "[...] w wyżej wymienionych badaniach uzyskano wysoce powtarzalne wyniki co do wartości progów słuchu (...) świadczące o braku agrawacji progów słuchu oraz poprawności technicznej wykonanych badań, które uzupełniono o dodatkowe badania audiologiczne. Wyliczone w oparciu o kolejne badania audiometryczne średnie progi słuchu w najlepszym audiogramie wyniosły: 43 dB w uchu prawym i 68 dB w uchu lewym co przy subiektywnym charakterze badania audiometrycznego oraz standardowym skoku 5 dB zakresu wykonanego badania stanowi w pełni wiarygodny i wysoce powtarzalny wynik wyżej wymienionego badania [...]".

Ponadto PWIS podniósł, że w piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r. Instytut Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł. odniósł się także do różnicy stwierdzonego ubytku słuchu w orzeczeniach z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzając, że "[...] podnoszona różnica pomiędzy średnimi progami słuchu ustalonymi podczas badań wykonywanych w WOPM CP-L a IMP w Ł. w zakresie głębokości ubytku słuchu może wynikać z różnic czasowych pomiędzy wykonywanymi w obydwu jednostkach badaniami 2013 r. WOPM CP-L w Ł. i 2014 r. w IMP w Ł. Ubytek słuchu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (...) musi posiadać charakter trwałego uszkodzenia [...]".

Organ odwoławczy zauważył też, że jednostka orzecznicza II stopnia potwierdziła stanowisko Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., wyjaśniając w piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r., że "[...] uszkodzenie słuchu wywołane hałasem charakteryzuje się symetrycznym uszkodzeniem słuchu, tzn. różnica między stwierdzanymi ubytkami słuchu po stronie lewej jest nie większa niż 20 dB [...]".

PWIS stwierdził również, że wbrew zarzutom odwołania, jednostka orzecznicza II stopnia, m.in. w piśmie z dnia 24 września 2015 r., odniosła się do dokumentacji przekazanej przez R. B. dotyczącej badań przeprowadzonych w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w P. i stwierdziła, że "[...] zgodnie z dostępną dokumentacją Pan R. B. zakończył pracę w narażeniu na hałas w 2012 r. W związku z powyższym badania audiometryczne wykonywane w dniu 2 lipca 2015 r., a zatem 3 lata po zaprzestaniu pracy w narażaniu, nie mogą mieć wpływu na treść orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto występujące podwyższenie średnich wartości progu słuchu po zaprzestaniu pracy dodatkowo przemawia za pozazawodową etiologią schorzenia [...]".

Po przywołaniu zacytowanych wyżej fragmentów opinii sanitarnych organ odwoławczy skonstatował, że "(...) zarówno jednostka orzecznicza I jak i II stopnia, nie rozpoznała u Pana R. B. zawodowego uszkodzenia słuchu, spełniającego kryteria zawarte w pkt 21 wykazu chorób zawodowych, tj. podwyższenia progu słuchu o wielkość co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym [...]".

R. B. zaskarżył decyzję PWIS z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił:

1. brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie zgromadzenia przez organ wydający decyzję brakujących danych dotyczących badań czynników środowiska pracy u pracodawcy skarżącego, począwszy od 1975 r. do 2008 r. w kabinach elektrowozów i lokomotyw spalinowych oraz elektrycznych pojazdów trakcyjnych przez ustalenie poziomu hałasu w nich występującego, a następnie odniesienie tych warunków do rozpoznawanego przypadku;

2. błędne uznanie, że u skarżącego nie została spełniona główna przesłanka stanowiąca kryterium choroby zawodowej, określonej w pkt 21 wykazu chorób zawodowych.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem organy obu instancji nie wyjaśniły istotnych rozbieżności i niespójności pomiędzy wydanymi orzeczeniami lekarskimi, których treść jest niejasna i wymaga dodatkowej weryfikacji. Naruszyły w ten sposób obowiązujące przepisy postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy.

Choroba zawodowa jest zdefiniowana w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako "K.p.") i oznacza chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 K.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływane również jako "rozporządzenie").

Jednym z zawartych w rozporządzeniu przepisów proceduralnych jest § 8 ust. 1, zgodnie z którym decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje właściwy państwowy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, wydanym na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

Ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia zapada w prawnej formie decyzji administracyjnej, to powinno być poprzedzone postępowaniem spełniającym wymogi określone w przepisach Kodeku postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.), "uzupełnionych" w tym przypadku przepisami proceduralnymi zawartymi w ww. rozporządzeniu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi zatem kierować się regułami określonymi w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem orzeczenie lekarskie, o którym mowa m.in. w powołanym wyżej § 8 ust. 1 rozporządzenia, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.)

– opinią biegłego. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2687/14; z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 1200/98. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest bowiem dowodem i jako takie podlega ocenie organu administracji, który na jego podstawie wydaje decyzję administracyjną. W konsekwencji orzeczenie lekarskie, jako środek służący stwierdzeniu choroby zawodowej, nie może budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 9/11. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W konsekwencji powyższego, jakkolwiek organy inspekcji sanitarnej są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia pracownika kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich, to nie są one całkowicie zwolnione z obowiązku kontroli orzeczenia. Jak każdy dowód, orzeczenie lekarskie powinno być więc przez organ wszechstronnie ocenione w granicach określonych przez K.p.a., a w szczególności przez art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Właściwy organ powinien ustalić, czy orzeczenie wydane zostało we właściwej formie i przez uprawnionego lekarza, ale także, czy wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy jest rzeczowe i przekonująco uzasadnione (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2041/12; z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1548/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 752/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 196/10. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie stwierdzenia istnienia choroby zawodowej ma walor opinii biegłego, to jak każda opinia musi ono być jednoznaczne i czytelne, a jego uzasadnienie wyczerpujące, zrozumiałe i spójne. Ewentualne niejasności i sprzeczności muszą być rozstrzygane i wyjaśniane przez jednostki orzecznicze, gdyż stanowi to ich podstawowy obowiązek diagnostyczny wynikający z przepisów ustawowych. Innymi słowy do tego właśnie te jednostki zostały powołane. W sytuacji nie dających się rozstrzygnąć niejasności, obowiązkiem właściwego inspektora sanitarnego jest zwrócić się do innych jednostek właściwych w zakresie diagnostyki chorób zawodowych w celu uzyskania dodatkowego orzeczenia. W § 8 ust. 2 rozporządzenia przewidział bowiem, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Błędne jest stanowisko, że państwowy inspektor sanitarny pozbawiony jest zupełnie kompetencji do oceny orzeczenia lekarskiego dotyczącego rozpoznania choroby zawodowej i bezkrytycznie musi zaakceptować zawartą w nim konkluzję, albowiem prowadziłoby to do pozorności sprawowanego władztwa administracyjnego. W konsekwencji iluzoryczna byłaby także kontrola sądowoadministracyjna rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że to sąd administracyjny dokonuje kontroli ww. władztwa administracyjnego, które musi obejmować ocenę, czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego oraz czy rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Innymi słowy, sąd administracyjny bada w szczególności, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Dokonana w ten sposób kontrola doprowadziła do wniosku, że organy obu instancji nie przeprowadziły należy postępowania w celu ustalenia, czy u R. B. występują udokumentowane objawy choroby zawodowej wymienionej w pkt 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia.

Przede wszystkim nie można się zgodzić z twierdzeniem organów, że opinie medyczne wydane przez jednostki orzecznicze są spójne i jednoznacznie. Tym samym nie można podzielić ich stanowiska, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowych konsultacji w jednostkach orzeczniczych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych.

W sprawie R. B. wypowiedziały się jednostki orzecznicze I i II stopnia, przy czym podane przez nie powody nierozpoznania choroby zawodowej były zasadniczo różne.

Uzasadnienie decyzji PPIS z dnia [...] czerwca 2016 r. jest nader lakoniczne, a w części dotyczącej postępowania diagnostyczno-orzeczniczego ogranicza się właściwie do stwierdzenia, że w trakcie tego postępowania nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progiem słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Nie wiadomo zatem, jak organ pierwszej instancji ocenił przedstawione przez jednostki orzecznicze opinie sanitarne, oraz którą z nich uznał za rzeczową i przekonującą.

Z kolei PWIS przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmenty orzeczenia jednostki orzeczniczej I i II stopnia (Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł.) z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] oraz pism uzupełniających rzeczonego Instytutu z dnia 24 września 2015 r. i z dnia 5 kwietnia 2016 r. W oparciu o powołane fragmenty opinii sanitarnych organ odwoławczy skonstatował, że "(...) zarówno jednostka orzecznicza I jak i II stopnia, nie rozpoznała u Pana R. B. zawodowego uszkodzenia słuchu, spełniającego kryteria zawarte w pkt 21 wykazu chorób zawodowych, tj. podwyższenia progu słuchu o wielkość co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym [...]".

Oceniając powyższą konstatację PWIS w kontekście przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, należy stwierdzić, że nie jest ona prawdziwa i świadczy o bezrefleksyjnym powtórzeniu przez organ odwoławczy fragmentów orzeczeń i pism jednostek orzeczniczych, bez niezbędnej do wydania prawidłowej decyzji analizy ich treści pod kątem rzetelności i spójności.

Po pierwsze, należy wskazać, że w aktach sprawy znajdują się dwa egzemplarze orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] – jeden na kartach 28-29 akt sprawy, a drugi na kartach 34-35 akt sprawy.

Z wyjaśnienia jednostki orzeczniczej I stopnia zawartego w piśmie z dnia 30 września 2014 r. (karta nr 72 akt sprawy) wynika, że wydała ona orzeczenie nr [...], które zostało następnie poprawione, zgodnie z pismem z dnia 29 listopada 2013 r. (brak tego pisma w aktach sprawy), w związku z oczywistymi omyłkami pisarskimi, a treść orzeczenia załączonego do pisma z dnia 29 listopada 2013 r., "(...) merytorycznie jest zgodna z pierwotnie wydanym orzeczeniem (...)".

Jak tymczasem wynika z podsumowania zawartego na drugiej stronie egzemplarza orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], który znajduje się na kartach 34-35 akt sprawy, jednostka orzecznicza I stopnia wskazała trzy powody braku podstaw laryngologicznych do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu: "(...) 1) stwierdzoną asymetrię niedosłuchu, 2) wielkość stwierdzonego ubytku słuchu w uchu lewym (80 dB – tak głębokie ubytki słuchu nie są wywoływane przez hałas), 3) jak wynika z dochodzenia epidemiologicznego badany pracował w narażeniu na hałas o poziomach od 77.6 do 81.8 dB-A – takie poziomy hałasu nie mogą spowodować tak dużych ubytków słuchu jak u badanego. Według badań naukowych hałas o poziomach 80 dB jest całkowicie bezpieczny dla narządu słuchu – nie powoduje uszkodzeń słuchu [...]".

Ostatniego z wyżej wymienionych powodów braku podstaw laryngologicznych do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu nie powołano natomiast w egzemplarzu orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], który znajduje się na kartach 28-29 akt sprawy. Wskazano tylko: "(...) 1) stwierdzoną asymetrię niedosłuchu, 2) wielkość stwierdzonego ubytku słuchu w uchu lewym (80 dB – tak głębokie ubytki słuchu nie są wywoływane przez hałas) [...]".

Jakkolwiek zatem konkluzja zawarta w obu egzemplarzach orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] jest taka sama (brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej), to z pewnością – wbrew twierdzeniu zawartemu w piśmie jednostki orzeczniczej I stopnia z dnia 30 września 2014 r. - nie są one merytorycznie zgodne. Podano w nich wszakże inne powody nierozpoznania choroby zawodowej. W obu odwołano się wprawdzie do stwierdzonej asymetrii niedosłuchu oraz wielkości ubytku słuchu w lewym uchu (nadmiernej dla ubytku słuchu spowodowanego przez hałas), jednakże w egzemplarzu znajdującym się na kartach 34-35 akt sprawy odwołano się także do poziomów hałasu, w jakich miał pracować skarżący, stwierdzając, że nie mogły one spowodować tak dużych ubytków słuchu, jak u badanego.

Jak wskazano, merytoryczna zawartość opinii jednostek orzeczniczych w ogóle nie została rozważona przez PPIS w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., który ograniczył się do stwierdzenia, że w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można zaś wnioskować, że PWIS odwołał się do orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w wersji znajdującej się na kartach 28-29 akt sprawy (zacytował bowiem tylko dwa wymienione w orzeczeniu powody braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej), które to orzeczenie, jak należy zakładać (skoro zostało dołączone do prowadzonych zgodnie porządkiem chronologicznym akt postępowania w pierwszej kolejności), było pierwszą, "niepoprawioną" wersją orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia. Ta zaś, jak wynika z pisma z dnia 30 września 2014 r. (karta nr 72 akt sprawy), dokonała poprawy orzeczenia, przedkładając poprawioną wersję przy piśmie z dnia 29 listopada 2013 r. W tej natomiast wersji (później dołączonej do akt sprawy) rozszerzono listę powodów nierozpoznania choroby zawodowej o przesłankę natury etiologicznej (odnoszącej się do warunków pracy). Organ II instancji takiej przesłanki nie wskazał, powołując się na stanowisko jednostki orzeczniczej I stopnia, a także nie odniósł się w żaden sposób do rozbieżności pomiędzy dwoma dołączonymi do akt sprawy egzemplarzami orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Z przedstawionych wyżej powodów nie można zaś uznać, że różnią się one od siebie tylko co do błędów pisarskich, drobnych i nieistotnych nieścisłości, bądź innych oczywistych omyłek.

Po drugie, ponieważ PWIS odwołał się do wersji orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], znajdującej się na kartach 28-29, oraz nie odniósł się do rozbieżności pomiędzy obiema wersjami, to pominął także niejednoznaczność wynikającą z katalogu powodów nierozpoznania choroby zawodowej, który zawarto w "poprawionej" wersji orzeczenia, znajdującej się na kartach 34-35 akt sprawy. Z jednej bowiem strony wskazano tam (powód nr 2), że ubytek słuchu o wielkości 80 dB nie jest wywoływany przez hałas. Z drugiej natomiast stwierdzono (powód nr 3), że hałas, który miał występować w miejscu pracy skarżącego (od 77.6 dB do 81.8 dB), nie mógł spowodować tak dużych ubytków słuchu, jak u badanego. Przywołane stwierdzenia są niejednoznaczne, ponieważ nie wiadomo, czy ustalony u skarżącego ubytek słuchu w uchu lewym (80 dB) w ogóle nie może zostać spowodowany przez hałas (tylko np. przez uszkodzenie mechaniczne, bądź przez chorobę), czy też hałas na poziomie od 77.6 dB do 81.8 dB nie mógł spowodować aż tak dużego (80 dB) ubytku słuchu, jakkolwiek hałas na wyższym poziomie potencjalnie mógłby do tego doprowadzić.

Po trzecie, wskazane rozbieżności i nieścisłości, nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione także w tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której odniósł się on do opinii jednostki orzeczniczej II stopnia i uzupełniających je pism. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] podano bowiem całkowicie odmienny, od wszystkich powoływanych wcześniej (przez jednostkę orzeczniczą I stopnia), powód nierozpoznania u R. B. choroby zawodowej.

Otóż badania skarżącego przeprowadzone w jednostce orzeczniczej II stopnia doprowadziły do ustalenia, że stwierdzony ubytek słuchu (43 dB w uchu prawym i 68 dB w uchu lewym) nie spełnia kryterium normatywnego – co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Ta jedyna, podana w orzeczeniu z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], przyczyna braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, jest całkowicie inna niż przyczyny ustalone przez jednostkę orzeczniczą I stopnia. Stwierdzony ubytek słuchu okazał się tym razem nie "za duży", tylko "za mały". Wbrew temu, co stwierdził organ odwoławczy na stronie nr 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to nie obie jednostki orzecznicze stwierdziły brak koniecznej przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej w postaci podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Do takich ustaleń doszła tylko jednostka orzecznicza II stopnia.

Po czwarte, jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], organ pierwszej instancji uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. (karta nr 50 akt sprawy) zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji. Niemniej jednak, na skutek pism skarżącego z dnia 15 lipca 2014 r. (karty nr 60-62 akt sprawy), z dnia 29 maja 2015 r. (kary 84-86 akt sprawy), z dnia 14 lipca 2015 r. (karta nr 93 akt sprawy) i z dnia 20 października 2015 r. (karty 104-106 akt sprawy), PPIS podejmował działania mające na celu wyjaśnienie zauważonych przez stronę nieścisłości i wątpliwości. Podjęte czynności były jednak nieefektywne i w istocie nie doprowadziły do dokładnego i wyczerpującego wyjaśniania sprawy, w sposób pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji. W konsekwencji, w toku postępowania naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 rozporządzenia w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Otóż PPIS zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. (w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r. – karta nr 66 akt sprawy) z pytaniem, czy istnieje możliwość przeprowadzenia badania konsultacyjnego w trzeciej jednostce orzeczniczej. W odpowiedzi udzielonej przez [...] Wojewódzki Ośrodka Medycyny Pracy w P. (karta nr 67 akt sprawy) stwierdzono, że sprawa jest prowadzona przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w Ł. i to do tego ośrodka należy skierować zapytanie. W odpowiedzi na pytanie, czy istnieje możliwość przeprowadzenia dodatkowego badania, skierowane do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. (pismo z dnia 8 września 2014 r. – karta nr 70 akt sprawy), jednostka orzecznicza I stopnia w piśmie z dnia 30 września 2014 r. (karta nr 72 akt sprawy), odpowiedziała, że organ powinien zwrócić się do jednostki orzeczniczej II stopnia w trybie § 8 rozporządzenia.

Kolejne pisma PPIS kierował do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł., w pierwszej kolejności – w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. (karta nr 75 akt sprawy) – zwracając się o wyjaśnienie, czym spowodowana jest tak duża różnica w wynikach badań przeprowadzonych w krótkim (4 miesiące) odstępie czasu, a także o wyjaśnienie nieścisłości, jakie pojawiły się w orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia.

Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł., odpowiadając na pismo z dnia 15 grudnia 2014 r., w piśmie z dnia 5 maja 2015 r. (karta nr 80 akt sprawy), stwierdził m.in., że "(...) różnica pomiędzy średnimi progami słuchu ustalonymi podczas badań wykonanych w WOMP CP-L w Ł. a IMP Ł. w zakresie głębokości ubytku słuchu może wynikać z różnic czasowych pomiędzy wykonywanymi w obu jednostkach badaniami 2013 r. WOM CP-L w Ł. i 2014 r. IMP w Ł. [...]". Dokładnie to samo stwierdzenie zostało powtórzone w piśmie Instytutu z dnia 5 kwietnia 2016 r.

Przywołane wyżej i zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko jednostki orzeczniczej II stopnia z pewnością nie odpowiada na pytanie o przyczyny tak znacznych różnic w ubytku słuchu stwierdzonych badaniami przeprowadzonymi w odstępie niespełna czterech miesięcy (ucho lewe: 80 dB w listopadzie 2013 r., 68 dB w marcu 2014 r.; ucho prawe: 58,3 dB w listopadzie 2013 r., 43 dB w marcu 2014 r.). Na pytanie, dlaczego tak duże zmiany odnotowano w tak krótkim czasie, organ administracji uzyskał w istocie odpowiedź, że dlatego, iż upłynął czas, co w żaden sposób nie wyjaśnia wątpliwości wskazanej w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. Wątpliwość ta jawi się, jako tym bardziej uzasadniona w obliczu kolejnego pisma skarżącego złożonego w toku postępowania, przy którym przedłożył on wyniki badań audiometrycznych wykonanych w lipcu 2015 r., mających wskazywać, że spełnia przesłanki rozpoznania choroby zawodowej (podwyższony próg słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieprawidłowe jest natomiast, również zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, twierdzenie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł., zawarte w piśmie z dnia 24 września 2015 r. (karta nr 99 akt sprawy), że badania audiometryczne wykonane trzy lata po zakończeniu pracy w narażaniu na hałas (2012 r.), nie mogły mieć wpływu na treść orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Przywołane stanowisko wadliwie wywodzone jest przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, a za nią przez PWIS, z określonego w wykazie chorób zawodowych dwuletniego okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.

W przypadku R. B. badanie słuchu zostało przeprowadzone przez jednostkę orzeczniczą I stopnia w listopadzie 2013 r. i dorowadziło do stwierdzenia odbiorczego ubytku słuchu typu czuciowo – nerwowego o średniej wielkości w uchu prawym - 58,3 dB i w uchu lewym – 80 dB. Każda z ustalonych wartości niewątpliwie przekraczała normatyw określony przez prawodawcę w wykazie chorób zawodowych, zaś powody nierozpoznania choroby zawodowej przez jednostkę orzeczniczą I stopnia nie wskazywały na zbyt mały, tylko zbyt duży i niesymetryczny ubytek słuchu (w "poprawionym" orzeczeniu - także na etiologię stwierdzonego ubytku).

Nie zgadzając się z orzeczeniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], skarżący podważył stanowisko jednostki orzeczniczej I stopnia, co do tego, że objawy chorobowe, udokumentowane badaniami przeprowadzonymi w listopadzie 2013 r., są objawami choroby zawodowej wymienionej w pkt 21 załącznika do rozporządzenia. Chociaż zatem badania przeprowadzone przez jednostkę orzeczniczą II stopnia wykazały, że ubytek słuchu, stwierdzony w uchu lepiej słyszącym, jest niższy od minimum określonego w rozporządzeniu (45 dB), to nic nie stało i nie stoi na przeszkodzie temu, aby w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym uwzględnić dowody powstałe lub przeprowadzone później niż dwa lata od zakończenia zatrudnienia w narażeniu zawodowym. Okoliczność, że badania, których wyniki skarżący przedstawił w celu podważenia stanowiska jednostki orzeczniczej, przeprowadzono po upływie wskazanego okresu, nie oznacza bowiem, że objawy - udokumentowane przecież badaniami przeprowadzonymi przed upływem tego okresu (w listopadzie 2013 r.) - nie były objawami choroby zawodowej.

Wyniki nowych, późniejszych badań mogą zatem stanowić uzasadniony powód podjęcia przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego czynności przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zaakceptowanie stanowiska jednostki orzeczniczej II stopnia, co do braku wpływu badań przeprowadzonych po upływie dwóch lat od zakończenia przez R. B. pracy w narażeniu na hałas na treść orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, oznaczałoby, że także badania przeprowadzone przez tę jednostkę – o ile wykazałyby podstawy do rozpoznania choroby zawodowej – nie mogłyby wpłynąć na treść orzeczenia (jego konkluzję). Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy R. B. (karta nr 7 akt sprawy), a także z karty oceny narażenia zawodowego (karty 15-19 akt sprawy) wynika, że pracował on do 31 stycznia 2012 r. Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł. wydano natomiast po przeprowadzeniu badań, w marcu 2014 r., zatem po upływie okresu dwóch lat wskazanego w rozporządzeniu.

Jak wskazano, ustalenie ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym poniżej wartości wymaganej w rozporządzeniu było wyłącznym, a zarazem zasadniczo odmiennym od podanych przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, powodem braku podstaw do rozpoznania u R. B. choroby zawodowej, który powołano w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy im. prof. [...] w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...]. W pismach z dnia 5 maja 2015 r. i z dnia 5 kwietnia 2016 r. jednostka orzecznicza II stopnia wskazała wprawdzie także dwie inne okoliczności, mianowicie brak trwałości oraz asymetrię stwierdzonego ubytku słuchu. Obie te przesłanki nawiązują jednak do wyników pomiarów dokonanych w jednostkach orzeczniczych w listopadzie 2013 r. oraz w marcu 2014 r., co do których zaistniały opisane wyżej wątpliwości, nierozważone w toku postępowania. Dlatego przed jednoznacznym wyjaśnieniem przyczyn znacznych różnic w wynikach badań w krótkim odstępie czasu oraz ustaleniem, czy w przypadku skarżącego spełniona jest, wykluczona przez jednostkę orzeczniczą II stopnia w orzeczeniu z dnia [...] marca 2014 r., przesłanka stwierdzenia choroby zawodowej (podwyższenie progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym), powoływanie się na wskazane okoliczności, jest przedwczesne. Z tych samych względów przedwczesne jest odwoływanie się do przesłanek odnoszących się do etiologii podwyższenia progu słuchu.

Gdy tak, jak w przedmiotowej sprawie, wydane zostały dwie opinie lekarskie, zawierające różne ustalenia, właściwy państwowy inspektor sanitarny zobowiązany jest wyjaśnić stwierdzone sprzeczności w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenie. Chociaż nie może on weryfikować merytorycznej treści orzeczeń lekarskich, to może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 493/15, z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II OSK 86/15, z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1648/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie też działania podejmie organ pierwszej instancji w ponowienie przeprowadzonym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).