Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2884/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia określonych robót budowlanych i prac konserwatorskich I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2016 r. znak: [...]., wydana w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i prac konserwatorskich.

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, wszczęte zostało w urzędu, a to: w sprawie zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem obiektów wchodzących w skład zabytkowego zespołu zabudowy fabrycznej, położonego przy ul. [...] w W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] (na podstawie decyzji z [...] marca 2005 r. nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W.).

Po częściowym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lutego 2016 r. [...], [...] Konserwator Zabytków, działając z upoważnienia Prezydenta [...], w związku z porozumieniem z [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez [...]Konserwatora Zabytków, zawartym pomiędzy Wojewodą [...] a [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]z dnia [...] czerwca 2005 r., poz. [...]) z aneksami do tego porozumienia, na podstawie art. 49 ust. 1 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.), nakazał [...] Sp. z o.o. w W. przeprowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich w budynkach: nr [...] (kotłownia; numeracja zgodna z decyzją wpisującą do rejestru zabytków), nr [...] i [...] (budynki [...]), nr [...] (budynek [...]), nr [...] i [...] (budynku magazynu surowców [...]), nr [...] (komin kotłowni) oraz nr [...] (warzelnia), wchodzących w skład zabytkowego zespołu zabudowy fabrycznej przy ul. [...] w W., wyszczególniając w podpunktach do pkt I sentencji decyzji zakres prac do wykonania w stosunku do każdego z ww. budynków. Jednocześnie w pkt II decyzji organ orzekł, iż prace wskazane powyżej należy wykonać do dnia [...] grudnia 2017 r., za wyjątkiem doraźnych prac zabezpieczających wskazanych w punktach 1a, 2a, 3a, 4a, które należy wykonać przed przystąpieniem do prac docelowych, nie później niż do dnia [...] listopada 2016 r.; w pkt IV sentencji tego orzeczenia – organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji [...] Konserwator Zabytków wskazał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie licznej dokumentacji dotyczącej stanu technicznego poszczególnych obiektów, wchodzących w skład chronionego zespołu, ustalił, że konieczne jest niezwłoczne podjęcie prac zmierzających do powstrzymania postępującej degradacji zabytkowych obiektów, które ze względu na wieloletnie zaniedbania poprzednich właścicieli znajdują się w większości w złym lub awaryjnym stanie technicznym. Dlatego też przyjął, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] , [...] Konserwator Zabytków odmówił, w związku z wnioskiem skarżącej Spółki, uzupełnienia ww. decyzji z [...] lutego 2016 r.; natomiast postanowieniem z tej samej daty znak: [...], wyjaśnił, na wniosek skarżącej Spółki, treść decyzji z [...] lutego 2016 r. poprzez wskazanie, że w pkt II tej decyzji przez prace docelowe rozumie się wszystkie prace wymienione w punkcie I, poza doraźnymi pracami, wymienionymi w punktach 1a, 2a, 3a, 4a.

Odwołanie od decyzji z [...] lutego 2016 r. nr [...] wniosła skarżąca Spółka zarzucając naruszenie przepisów procesowych, m. in. art 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym: niewzięcie pod uwagę toczącego się równolegle przed [...] Konserwatorem Zabytków postępowania o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania części przemysłowego zespołu zabytkowego na zespół usługowo-handlowy – znak sprawy: [...] . W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała w tym kontekście, że podjęła działania w celu zatrzymania destrukcji budynków, zmierzające do ochrony przed uszkodzeniem i zniszczeniem zabytku, i w dniu [...] lutego 2016 r. wniosła o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania części przemysłowego zespołu zabytkowego na zespół usługowo-handlowy, wraz z remontem i pracami zabezpieczającymi budynków. Po otrzymaniu zezwolenia, o które wystąpiła, zamierza przeprowadzić prace remontowe w znacznie większym zakresie i prowadzi ze [...] Konserwatorem Zabytków odpowiednie uzgodnienia w tej sprawie. Niemniej wykonanie obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją "w znacznym stopniu wyklucza prowadzenie inwestycji o znacznie szerszym zakresie, ponieważ jej celem będzie renowacja i modernizacja całego kompleksu, która pozwoliłaby w pełni wyeksponować znaczne walory historyczne i artystyczne zabytku." Nadto, podała, że kwestionowana decyzja w ppkt 6a i 6b odnosi się do ścian budynku nr [...] , tj. elewacji północno-wschodniej oraz północno-zachodniej, które nie są wpisane do rejestru zabytków.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją wskazaną na wstępie, z [...] października 2016 r. znak: [...] , Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2016 r. nr [...] .

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał przy tym, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż zespół zabudowy fabrycznej przy ul. [...] w W. wpisany został - wraz z otoczeniem - do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] marca 2005 r. pod numerem [...] , znak: [...] . W treści decyzji o wpisie wskazano m. in., że przedmiotowy zespół zabudowy fabrycznej, pochodzący z przełomu XIX i XX w., a rozbudowany w latach 1921-1929, składa się w zasadniczej części z dawnej fabryki [...] oraz fabryki produktów chemicznych "[...] ". W jego skład wchodzi 14 obiektów, położonych na terenie, którego granice określa Załącznik graficzny, będący integralną częścią ww. decyzji. Jak wyjaśniono, ochronie prawnej podlegają w szczególności historyczne gabaryty budynków, opracowanie elewacji, ze szczególnym uwzględnieniem panoramy ulicy [...] i [...] , natomiast w odniesieniu do budynku nr [...] (warzelni) ochronie podlegają jedynie elewacje: południowo-zachodnia i południowo- wschodnia. Wskazał też, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] , właścicielem nieruchomości nr ewid. [...] , na której zlokalizowany jest zabytkowy zespół zabudowy fabrycznej przy ul. [...] w W., jest Skarb Państwa, natomiast [...] Sp. z o.o. użytkuje ją wieczyście.

Dalej, organ ten stwierdził, że nie budzi wątpliwości w sprawie zły stan zachowania przedmiotowych budynków. Poszczególne obiekty wykazują oznaki zawilgocenia, konstrukcje dachów są uszkodzone, mury obwodowe wymagają miejscowego wzmocnienia. Ponadto, w obrębie większości otworów zostały usunięte nadproża, które odpowiadają za stabilność konstrukcji, bowiem to na nich opiera się ciężar muru nad otworem. Stwierdzono też brak sprawnych obróbek blacharskich. Dlatego, jak wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych w niej działań, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytków. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających destrukcji zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Organ odwoławczy stwierdził również, że zakres prac nakazanych w wydanym orzeczeniu nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj nałożonych na stronę obowiązków mieści się bowiem w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. Podkreślił, że nakazane prace stanowią jedynie niezbędne minimum przeciwdziałające postępującej destrukcji zabytkowych budynków zespołu zabudowy fabrycznej przy ul. [...] w W.. Ich aktualny stan zachowania stanowi bowiem zagrożenie dla ich zabytkowych wartości, a -jak słusznie wskazał organ I instancji- przedmiotowy zespół jest jednym z najcenniejszych przykładów architektury przemysłowej, stanowiący dokument rozwoju przemysłu [...] i znaczący element krajobrazu urbanistycznego tej części dzielnicy [...] . Wydany nakaz ma więc na celu zachowanie w nienaruszonym stanie wszystkich historycznych elementów zespołu, które stanowią o złożonym programie funkcjonalnym chronionego zabytku. Zniszczenie któregokolwiek z omawianych budynków doprowadziłoby bowiem do istotnego zubożenia wartości zabytkowych całego założenia i byłoby szkodą dla dziedzictwa kulturowego W..

Zdaniem organu odwoławczego, wobec powyższych ustaleń, konieczne będzie jak najszybsze przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych we wskazanym zakresie. Pozostawienie obiektów w obecnym stanie naraża je bowiem na dalsze działanie czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji ich zabytkowych wartości wskutek wystąpienia katastrofy budowlanej.

Jednocześnie, organ ten uznał ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji za prawidłowe, wynikające z analizy dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym: ekspertyzy stanu technicznego, opracowanej przez mgr. inż. K. S. i mgr. inż. Z. R. ze stycznia 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że nie podzielił zarzutów odwołania. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy; określił zasadne terminy wykonania nakazanych prac, podyktowane aktualnym stanem zachowania przedmiotowych obiektów i koniecznością podjęcia szybkiej ingerencji, z uwzględnieniem powinności umożliwienia stronie skutecznego dopełnienia wszelkich formalności przed rozpoczęciem nakazanych prac; wszystkie nałożone w decyzji obowiązki stanowią w istocie podstawowe działania doraźne, natomiast wydłużenie terminu wiązać by się mogło z poważnym pogorszeniem stanu zachowania budynków zespołu fabrycznego przy ul. [...] w W. i mogłoby spowodować częściową dezaktualizację zakresu postulatów zaskarżonego orzeczenia, a co za tym idzie - konieczność przeznaczenia większych nakładów finansowych przez właściciela zabytkowych budynków.

Na koniec, organ II instancji odniósł się do przedstawionego w odwołaniu zarzutu przekroczenia kompetencji przez [...] Konserwatora Zabytków, przez nałożenie w decyzji obowiązków dotyczących budynku nr [...] (warzelni), znajdującego się na terenie zabytkowego zespołu. W ocenie organu odwoławczego z sentencji ww. decyzji nie wynika, aby nakaz został wydany w stosunku do całego budynku, bowiem wyszczególniono w niej, że objęte ochroną konserwatorską są tylko niektóre mury (elewacje południowo-wschodnia i południowo-zachodnia) budynku warzelni. Co więcej, kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ochrony zabytków podkreślił, że "nie miał podstaw do wypowiadania się na temat stanu technicznego pozostałych części budynku". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenił więc, że organ I instancji nie wykroczył poza ramy swojej właściwości rzeczowej.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2016 r. znak: [...] , skarżąca: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 w związku z art. 77 i art. 11 oraz art. 6 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, w tym - dotyczącego okoliczności, iż przed [...] Konserwatorem Zabytków toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części zespołu zabytkowego na zespół usługowo - handlowy (m. in. z funkcją gastronomiczną, targową, edukacyjną, siłownią fitness) wraz z remontem i pracami zabezpieczającymi budynków [...] (IV), [...] (lI i III), magazynu surowców [...] (V i VI), kotłowni (I) i warzelni (XIX i XV), (znak sprawy: [...] ), wszczęte na wniosek skarżącej z [...] lutego 2016 r. Postępowanie to zakończyło się, zgodnie z intencją spółki, decyzją [...] Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] (znak sprawy: [...] ).

Z tej też przyczyny skarżąca zarzuciła w sprawie naruszenie wskazanych na wstępie przepisów procesowych, akcentując przy tym niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżąca podniosła jednocześnie, że wykonanie zaskarżonej decyzji w całości oraz we wskazanych w niej terminach (wobec planowanej przez nią inwestycji i uzyskanego pozwolenia), doprowadzi do podwójnego wykonania prac, niezasadnego ze względów ochrony dóbr zabytkowych z powodu nadmiernej intensywności przez kolejną ingerencję w tkankę zabytkową jak i prac naprawczych, dotyczących zabezpieczenia obiektów, które następnie zostaną poddane m. in. restauracji, pracom remontowym przy zachowaniu elewacji, zgodnie z zaleceniami konserwatora. Jako przykład wskazała zakres prac określony decyzją utrzymaną w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, dotyczący budynku kotłowni, które obejmują odtworzenie skorodowanych elementów więźby i świetlika, natomiast zgodnie z uzyskaną decyzją z [...] listopada 2016 r., Spółka otrzymała pozwolenie na wykonanie nowej konstrukcji dachu.

Dodatkowo strona skarżąca stwierdziła, że terminy, o których mowa w punkcie II decyzji są niewystarczające do sporządzenia stosownej dokumentacji wykonawczej oraz uzyskania wymaganych prawem pozwoleń, które umożliwiłyby prawidłowe wykonanie niezbędnych prac.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2016 r. znak: [...] , utrzymująca w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków, nakazującą [...] Sp. z o.o. przeprowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich w budynkach, wchodzących w skład zespołu zabudowy fabrycznej przy ul. [...] w W., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] marca 2005 r., znak: [...] , pod numerem [...] .

Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego, stąd zarzuty skargi okazały się w pełni zasadne.

Rozwijając powyższe zauważyć trzeba, iż z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Za niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku należy uznać przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen, czy analiz, i bez wyczerpującego odniesienia się do argumentacji strony podniesionej w postępowaniu odwoławczym. Z tego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego także przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10).

Zauważyć również należy, że dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny może dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętego orzeczenia. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84).

Oceniając -w świetle poczynionych spostrzeżeń- zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd stwierdza bowiem, że orzekając w sprawie Minister Kultury nie rozważył w sposób należyty i wyczerpujący wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Co istotne, w odwołaniu tym nie kwestionowano ustaleń dotyczących stanu technicznego budynków objętych decyzją I instancji (wchodzących w skład zabytkowego zespołu), ani konieczności/czy też możliwości wydania w związku ze złym stanem tych obiektów, decyzji nakazującej wykonanie określonych prac na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sprawa w tym zakresie pozostaje bezsporna. Warto przy tym dodać, że skarżąca w toku postępowania współpracowała z organem I instancji, ten zaś wydając decyzję na podstawie ww. przepisu, opierał się w głównej mierze na dokumentach sporządzonych na zlecenie samej skarżącej i przez nią złożonych do akt.

Ważne natomiast dla skarżącej było zweryfikowanie zakresu prac objętych decyzją [...] Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r., z kilku przyczyn, co zupełnie umknęło organowi odwoławczemu.

Skarżąca wskazywała zaś na rozważenie w sprawie konieczności wykonania prac określonych w ppkt 1b, 2b, 3b i 4b oraz 6a i 6b – pkt I decyzji organu I instancji. Odnośnie tych ostatnich wskazywała na to, że dotyczą one w jej ocenie, z uwagi na podany przez organ I instancji opis, ścian budynku (warzelni) nie objętych wpisem do rejestru zabytków. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wpis do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu budynków nie obejmuje wszystkich elewacji warzelni (budynek nr XIV), i tylko dwie elewacje tego budynku mogły być objęte postępowaniem organu konserwatorskiego; czy tak się stało – pomimo zastrzeżeń skarżącej, okoliczności tej nie zweryfikowano uznając bezpodstawnie (bo bez przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie), że ww. ppkt 6a i 6b pkt I decyzji organu I instancji dotyczy tych elewacji budynku - warzelni, które są objęte ochroną konserwatorską. Zastrzeżenia skarżącej podniesione w tym zakresie, należy podzielić.

Nadto, skarżąca podała, że zakres nałożonych obowiązków, winien być zweryfikowany (w efekcie: zawężony), także z uwagi na równolegle prowadzone przez organ I instancji, na jej wniosek, postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (...), w stosunku do tego samego zespołu zabytkowego. Okoliczność ta została w sposób wyraźny podniesiona w odwołaniu, niemniej nie została przez organ odwoławczy ani zweryfikowana, ani rozważona. Powyższe skarżąca powtórzyła w rozpoznawanej przez Sąd skardze, wskazując już na tym etapie, że z jej wniosku z [...] lutego 2016 r. (o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części zespołu zabytkowego na zespół usługowo - handlowy (m.in. z funkcją gastronomiczną, targową, edukacyjną, siłownią fitness) wraz z remontem i pracami zabezpieczającymi budynków [...] (IV), [...] (lI i III), magazynu surowców [...] (V i VI), kotłowni (I), warzelni (XIX i XV)), [...] Konserwator Zabytków, decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] (znak: [...] ), wniosek ten załatwił zgodnie z jej intencją. Na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. skarżąca nadto wyjaśniła, że na podstawie ww. decyzji z [...] listopada 2016 r., uzyskała pozwolenie na budowę, a obie wymienione decyzje są ostateczne. Co istotne, w skardze, w kontekście tej okoliczności podała, że "wykonanie zaskarżonej decyzji w całości oraz we wskazanych w niej terminach doprowadzi do podwójnego wykonania prac, niezasadnego ze względów ochrony dóbr zabytkowych z powodu nadmiernej intensywności przez kolejną ingerencję w tkankę zabytkową jak i prac naprawczych, dotyczących zabezpieczenia obiektów, które następnie zostaną poddane m. in. restauracji, pracom remontowym przy zachowaniu elewacji, zgodnie z zaleceniami konserwatora". W tym też kontekście organ odwoławczy nie zajął żadnego stanowiska, nadto – nie zweryfikował okoliczności podniesionych przez Spółkę; nie wziął m. in. pod uwagę, że wprawdzie budynki wchodzące w skład zabytkowego zespołu wymagają natychmiastowych prac zabezpieczających, ale też skarżąca, posiadając tytuł prawny do tych nieruchomości od grudnia 2014 r., prowadzi działania mające na celu wykonanie kompleksowych prac przy tym zabytku, występując o zalecenia konserwatorskie, następnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (...), w konsekwencji: uzyskując w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję nr [...] , znak: [...] , zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania części poprzemysłowego zespołu zabytkowego na zespół usługowo-handlowy wraz z remontem i pracami zabezpieczającymi budynków należących do tego zespołu, z terminem ważności do [...] czerwca 2019 r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tym samym, czy zakres prac określony w decyzji nakazującej, wydanej w niniejszej sprawie w I instancji, nie będzie kolidował w realizacji przez Spółkę, robót objętych postępowaniem prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (zakończonym następnie decyzją z [...] listopada 2016 r.).

Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie organu odwoławczego, polegające na pominięciu w sprawie wskazanej powyżej argumentacji skarżącej Spółki, należało ocenić jako naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków.

Organ konserwatorski winien bowiem nie tylko rozważyć wszystkie zastrzeżenia skarżącej podniesione w kontekście prac określonych w ppkt 1b, 2b, 3b, 4b oraz (z innych przyczyn) w ppkt 6a i 6b – pkt I decyzji organu I instancji, ale też - wobec posiadanej wiedzy o prowadzonym równolegle na wniosek skarżącej postępowaniu, w przedmiocie zezwolenia na wykonanie prac przy zabytku (obejmującym niemalże wszystkie budynki wymienione w decyzji I instancji), ustalić zakres prac objętych tym postępowaniem, a następnie - rozważyć konieczność zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 ww. ustawy w takim zakresie, w jakim uczynił to organ I instancji. Tymczasem, organ odwoławczy całkowicie pominął ww. kwestie, które to, jak wynika z treści odwołania, a następnie skargi – miały dla skarżącej w tym postępowaniu istotne znaczenie.

Sąd zauważa jednocześnie, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który to oparty jest na uznaniu administracyjnym, wobec zawartego w nim sformułowania: "wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą (...) przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku." W praktyce oznacza to, że sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności; innymi słowy - decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, taka też sytuacja wystąpiła w tym przypadku, skoro organ odwoławczy orzekając w sprawie, nie odnosząc się do zarzutów odwołania, nie zbadał w efekcie m. in. wpływu prowadzonego równolegle (przez [...] Konserwatora Zabytków) postępowania z wniosku skarżącej z [...] lutego 2016 r. (złożonego w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków), na wynik niniejszego postępowania.

Z podanych przyczyn, Sąd uznał decyzję objętą skargą za wadliwą, tj. wydaną z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Rzeczą organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a przy tym: uwzględnienie okoliczności, że decyzją [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...] , z [...] listopada 2016 r. nr [...] , skarżącej udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części zespołu zabytkowego na zespół usługowo – handlowy, i -w zależności od poczynionych ustaleń- dokonanie oceny, w jakim zakresie uzasadnione jest w takiej sytuacji zastosowanie w stosunku do zabytkowych budynków położonych przy ul. [...] w W., art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Rozważając powyższe, organ winien jednocześnie wziąć pod uwagę, że zbytnia ingerencja w zabytek, prowadzić może do zupełnie innego celu, niż określony w art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków (...).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.