Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1384/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 93
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 2 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 21 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 24/11 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od P. B. na rzecz Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę P. B. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: ARiMR) z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., przyznającą P. B. płatność z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w pomniejszonej wysokości. P. B. we wniosku z dnia [...] maja 2005 r. o płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zadeklarował 5 działek rolnych (A, B, C, D, E) położonych w strefie nizinnej II o łącznej powierzchni 10,18 ha oraz jedną działkę rolną o powierzchni 2,08 ha położoną w strefie nizinnej I. P. B. był posiadaczem wskazanych we wniosku działek. Przeprowadzona w dniach [...] i [...] sierpnia 2005 r. kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego wykazała, iż działka rolna oznaczona jako D (działka ewidencyjna nr 96) nie była użytkowana rolniczo na dzień kontroli, co wykluczało ubieganie się w stosunku do niej o płatność za rok 2005. Przedmiotowa kontrola w odniesieniu do działki rolnej D stwierdziła błąd [...] oznaczający, że działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., przy czym kod ten jest podstawą do wykluczenia danej działki nie tylko z płatności bezpośrednich ale i ONW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpatrzeniu wniesionej przez producenta skargi, wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 4/07 skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 436/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował brak wnikliwej oceny załączonych do odwołania oświadczeń, a tym samym brak uprzedniego ustalenia przez organy, kto był faktycznym posiadaczem działki D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 219/08 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T., wskazując, że organy orzekające w sprawie w zakresie niewystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy, który nadto nie został poddany rzetelnej, merytorycznej analizie i ocenie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wskazał, że w ramach strefy nizinnej II wykluczona z płatności została działka D o powierzchni 6,55 ha, gdyż stwierdzono, że P. B. nie był faktycznym użytkownikiem działki rolnej D. Stwierdzony brak posiadania działki przez odwołującego skutkuje wykluczeniem tej działki z wniosku o płatność i uznaniem, że producent zawyżył powierzchnię użytkowaną rolniczo. Zeznania świadków potwierdziły, że działka ta w roku 2005 użytkowana była przez E. T. oraz A. B. Na okoliczność powyższego nie została spisana żadna umowa. Organ wskazał, że wypasanie bydła przez E. T. oraz A. B. nie miało charakteru czynności jednorazowej, trwało bowiem cały 2005 r. Nie płacili oni wynagrodzenia za możliwość wypasania bydła. Co więcej z własnej inicjatywy przeprowadzali wiosną 2005 r. na działce D koszenie kosiarką rotacyjną. Tymczasem wnioskodawca swoje prawo do dopłat wywodził z faktu posiadania samoistnego działki D. Producent nie prowadził na tej działce działalności rolniczej, nie dokonywał nakładów, nie czerpał z niej korzyści. Z zeznań świadka E. T., że: "nie mógł on bez zgody P. B. dowolnie dysponować gruntem" nie można uznać odwołującego za faktycznego użytkownika przedmiotowej działki.

W toczącym się postępowaniu po raz kolejny skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 671/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy ARiMR ograniczając się do przesłuchania dwóch świadków, pomijając jednocześnie dowód z zeznań A. B., nie wykonały w całości zaleceń WSA, a w konsekwencji również wyroku NSA z dnia 18 marca 2008 r. W przedmiotowym wyroku WSA zobowiązał ponadto organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności dotyczących identyfikacji działki rolnej D.

Orzekając ponownie decyzją z dnia [...] września 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika BP w B. i orzekł o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Dodatkowo organ w ramach postępowania odwoławczego przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem wszystkich świadków w sprawie. Świadkowie wskazali, że jeszcze przed 2005 r. otrzymali od P. B. jedynie zgodę na wypasanie krów w zamian za wykoszenie działki, zatem nie podejmowali samodzielnie decyzji odnośnie sposobu wykorzystania przedmiotowego gruntu.

Organ zaznaczył, że inspektorzy przeprowadzili kontrolę prawidłowo, identyfikując położenie i granice działki rolnej D. Działka ta została zlokalizowana przy pomocy mapek geodezyjnych. P. B. nie był obecny przy kontroli. O prawidłowości identyfikacji działki świadczy jeszcze "szkic z pomiaru działki rolnej" oraz zdjęcia fotograficzne, oraz zeznania świadków, którzy potwierdzili, że zdjęcia przedstawiają działkę ewidencyjną nr 96 położoną w gminie L., N. W. W., która została zadeklarowana we wniosku jako działka D. W protokole kontroli pola dotyczące pomiaru działki D nie zostały wypełnione, ponieważ inspektorzy nie mieli żadnych wątpliwości co do prawidłowego zlokalizowania działki. Organ wskazał również, że dokumentacja fotograficzna została wykonana zgodnie z zasadami jej sporządzania, tzn. każda fotografia obejmuje stały punkt odniesienia terenu i stwierdzony sposób użytkowania, na fotografiach umieszczone są tablice informacyjne zawierające dane potrzebne do identyfikacji sfotografowanej działki rolnej. Analiza 10 fotografii wykazała, że na całej działce rolnej D nie była prowadzona produkcja rolnicza. Ponadto przeprowadzający kontrolę w wyjaśnieniach wskazał, że działka ta nie nosiła żadnych śladów po wypasaniu, czy też śladów wykaszania. Potwierdzeniem takiego stanu były masowo porastające działkę samosiewki drzew, bylin i chwastów.

Dla organów ARiMR informacja w protokole kontroli na miejscu o kodzie[...], była jednoznaczna z przyjęciem, że cała działka rolna D nie była użytkowana rolniczo na dzień kontroli i tym samym nie kwalifikuje się do przyznania płatności ONW.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, iż okoliczność posiadania działki D przez skarżącego w roku 2005 jest niesporna, a stwierdzony brak rolniczego wykorzystania działki rolnej D skutkował jej wykluczeniem z wniosku i uznaniem, że producent zawyżył powierzchnię użytkowaną rolniczo.

W skardze do Sądu P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, iż nie zostały wykonane wiążące dla organu wskazania przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. (sygn. akt l SA/Bd 671/09) w sprawie wykazania daty i sposobu wykonania szkicu z pomiarów działki rolnej nr 96, a organ nie przeprowadził wnioskowanego dowodu z przesłuchania w trybie art. 83 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) autora szkicu. Ponadto skarżący podniósł, iż organ w treści zaskarżonej decyzji nie odpowiedział rzeczowo i precyzyjnie na jego wnioski i skargi z rozprawy administracyjnej, a także przedstawione w pismach z dnia [...] czerwca i 27 lipca 2010 roku. Ponadto skarżący przedstawił opinię A. B., która jednoznacznie pokazuje, że nadanie działce kodu [...] było bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę stwierdził, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący w 2005 roku nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej na działce oznaczonej we wniosku jako działka D zadeklarowanej we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności. Organy orzekające w sprawie dysponowały bowiem dowodami przeciwnymi, co do zgodności oświadczenia złożonego przez skarżącego przy wniosku z rzeczywistym stanem rzeczy. W konsekwencji organ miał podstawy, by uznać za wykazane, że posiadana przez wnioskodawcę zadeklarowana działka gruntu nie jest wykorzystywana rolniczo i nie miał obowiązku poszukiwania dalszych środków dowodowych, służących ustaleniu tej okoliczności.

Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające może się posługiwać wszelkimi metodami służącymi weryfikacji spełnienia ww. wymogów przyznania wnioskowanego rodzaju płatności. Jedną z takich metod jest kontrola na miejscu wszystkich działek rolnych wyszczególnionych w jednolitym wniosku.

Nieobecność skarżącego w trakcie kontroli skutkowała tym, iż nie można było przeprowadzić kontroli w zakresie wymagań ONW wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów miejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), gdyż obecność wnioskodawcy jest w tym wypadku konieczna i jednocześnie nic nie stało na przeszkodzie przeprowadzeniu kontroli na miejscu dotyczącej faktu użytkowania rolniczego działek i ich powierzchni zarówno w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i płatności ONW. W takiej sytuacji obecność beneficjenta nie była obowiązkowa, gdyż dla ustalenia przez kontrolerów powyższych faktów nie jest wymagane składanie żadnych dodatkowych dokumentów, ani wyjaśnień przez producenta rolnego.

Sporna działka w ocenie Sądu I instancji została prawidłowo zidentyfikowana, gdyż została ona zlokalizowana przy pomocy mapek geodezyjnych, jej identyfikację potwierdził również były właściciel. Ponadto inspektorzy kontroli na miejscu do lokalizacji działek wykorzystali urządzenia GPS, bądź przygotowane wcześniej mapki ewidencyjne, pozyskiwane z wykorzystywanego przez ARiMR Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), do którego pozyskane zostały dane z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGIB).

Kontrola została przeprowadzona z poszanowaniem wszystkich przepisów jak i procedur w zakresie przeprowadzania kontroli, w tym przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.), dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004. Dla celów postępowania dowodowego do raportu z czynności kontrolnych zostały załączone szkice działek rolnych oraz zdjęcia umieszczone na płycie CD. W protokole kontroli pola dotyczące pomiaru powierzchni dla działki rolnej D nie zostały wypełnione, gdyż inspektorzy nie mieli żadnych wątpliwości co do prawidłowego zlokalizowania przedmiotowej działki, stwierdzając jednocześnie błąd [...].

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu skarżącego złamania prawa poprzez nadanie przez organ kodu [...] działce D, wskazał, że w przypadku udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, regulujące to zagadnienie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. wymaga, aby na zadeklarowanych działkach prowadzona była działalność rolnicza przez cały czas pobierania tej płatności ONW, czyli również w dniu przeprowadzenia kontroli na miejscu, która odbyła się w trakcie trwania tego okresu. Istotnym jest sam fakt, iż działka D w dniu kontroli była porośnięta drzewami, a nie w jakim wieku i jakiej wysokości były te drzewka, czy też jaki jest okres ich potencjalnej wegetacji. Skoro więc zostało bezsprzecznie ustalone, iż w okresie pobierania płatności ONW skarżący nie użytkował rolniczo działki D, gdyż porośnięta była drzewkami, słusznie dokonano jej wykluczenia w toku prowadzonego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do postawienia organom obu instancji zarzutu wadliwej oceny zebranych dowodów. Słuszne są także wnioski organu z przeprowadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji fotograficznej, iż należy odmówić wiarygodności zeznaniom świadków powołanych w sprawie, w odniesieniu do twierdzenia o wypasaniu działki rolnej D w miesiącach czerwiec i lipiec oraz przeprowadzeniu wiosennego wykaszania kosiarką rotacyjną w roku 2005. Biorąc pod uwagę stan działki przedstawiony na zdjęciach, po uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego, niemożliwym do zaakceptowania jest twierdzenie skarżącego, jak i świadków, że w roku 2005 na działce była prowadzona działalność rolnicza.

W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ rozpatrzył i poddał ocenie całość zgromadzonego materiału dowodowego (art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy i art. 80 k.p.a.). WSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodne z prawem, zarówno materialnym jak i procesowym. W toku postępowania organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z art.6 i art. 7 k.p.a. Organy zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz dokonały jego oceny w sposób nienaruszający, określonej w art. 77 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 10 k.p.a. zapewniły również stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania. W wydanych decyzjach stronie wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy, a także wskazano na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia (art.11 k.p.a.).

W przeciwieństwie do zasad określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. w sprawach dotyczących przyznawania płatności organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, to posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu, są obowiązane przedstawić dowody zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił zastosowanie przez Sąd do oceny kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia niemającego zastosowania (niewłaściwego) aktu prawnego.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy zarzucił naruszenie:

- art. 133 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz w toku postępowania administracyjnego i dostępnych w aktach sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze, z pominięciem innych faktów i wniosków płynących z dokumentacji sprawy;

- art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd zaistniałych przyczyn nieważności decyzji ze względu na wydanie jej w wyniku rażącego naruszenia prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd faktu wielokrotnego, mającego wpływ na wynik postępowania, naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1oraz art. 80 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji z dnia [...] września 2010 r., zaskarżonej skargą do WSA.

Uzasadniając podstawy kasacji skarżący podniósł, że bezpodstawne było oparcie przez Sąd kluczowej argumentacji, z której wynikać miało, że to na stronie skarżącej spoczywało przedstawienie wszystkich dowodów. Sąd powołując przepis art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu (...) dopuścił się błędnego zastosowania prawa materialnego. Ponadto Sąd nie zauważył, że skarżący dostarczył dwa znaczące dowody: zdjęcia lotnicze wykonane w dniu [...] marca 2005 r., obrazujące poprawny rolniczo stan działki na niecałe pięć miesięcy przed kontrolą oraz opinię A. B., która jednoznacznie pokazuje, że nadanie działce kodu [...] było bezzasadne.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie wyjaśnił kluczowych zarzutów skarżącego odnoszących się do jakości dowodów, na których podstawie organ uznał, że były podstawy do nadania działce kodu [...]. W szczególności Sąd zlekceważył zarzuty dotyczące kwalifikacji inspektorów, wartości dowodowej zdjęć oraz niejasności związanych z identyfikacją działek.

Zdaniem skarżącego Sąd zlekceważył dostępną dokumentację sprawy, naruszając tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a., ograniczając się wyłącznie do treści skargi a pomijając pozostały materiał zgromadzony w sprawie. W szczególności wskazuje na to punkt, w którym Sąd nie dostrzegł oczywistych sprzeczności w argumentacji organu odnoszącej się do mocy dowodowej zeznań świadków, przedłożonych na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2010 r., w zakresie, w jakim wskazywały one to, że na działce D miały miejsce prace rolnicze w 2005 r.

Sąd I instancji nie dostrzegł szeregu naruszeń przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało wykazane w dziale II skargi. Skarżący podniósł, że zasady ogólne wyrażone w rozdziale 2 k.p.a. nie stanowią jedynie mglistych norm "etycznych", lecz konkretne normy prawne, które obligatoryjnie stosowane są w całej rozciągłości przez organy administracji publicznej.

Skarga kasacyjna został uzupełniona pismem procesowym z dnia [...] września 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 powołanego artykułu. W badanej sprawie nie występuje żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która spowodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne.

Autor skargi kasacyjnej wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zastosowanie przez Sąd do oceny kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia niemającego zastosowania (niewłaściwego) aktu prawnego. Z uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu wynika, iż dotyczy on tego, że Sąd I instancji błędnie zastosował w sprawie prawo materialne, powołując się na regulacje zawarte w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z których to regulacji wynika, że w przeciwieństwie do zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Otóż tak sformułowany zarzut w istocie rzeczy odnosi się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest przepisem proceduralnym, który modyfikuje zasady postępowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wyłącza stosowanie art. 81 k.p.a. w sprawach, w których ma zastosowanie powołana ustawa.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołał się do regulacji zawartych w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w niniejszej sprawie nie miała zastosowania, co jednoznacznie wynika z kontrolowanej przez Sąd decyzji administracyjnej. Dodać jednak należy, że w dalszym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprost stwierdził, iż: "W toku postępowania organy podjęły wszelkie korki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadą zaufania oraz informowania stron (art. 6 i art. 7 k.p.a.). W ocenie Sądu, organy zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz dokonały jego oceny w sposób nienaruszający określonej w art. 77 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów". W dalszej części uzasadnienia Sąd odwołał się także do prawidłowości zastosowania przez organ zasad z art. 10 i 11 k.p.a. Wskazał też uprzednio, że w ocenie dowodów organy stosowały art. 80 k.p.a. Powyższe dowodzi, że Sąd I instancji w przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji miał na uwadze, iż w sprawie miała zastosowanie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 – dalej: ustawa z dnia 28 listopada 2003 r.), która odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wprowadzając zmian co do zasad tego postępowania. Na powyższe wskazuje także odwołanie się przez Sąd I instancji do ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (str. 17 uzasadnienia). Z tych zatem przyczyn nie można uznać, że to uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W przepisie tym jest bowiem mowa nie o jakimkolwiek wpływie na wynik sprawy, ale "o istotnym wpływie na wynik sprawy". Zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Skarżący w ramach tak sformułowanych zarzutów zobligowany jest co najmniej uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem sprawy. Skarżący nie uprawdopodobnił powyższego, zatem uchybienie to nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Zasadniczo zarzut pominięcia czy też nieodniesienia się przez Sąd do części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku nie wynika też, aby Sąd ten oparł się na dowodach pozostających poza aktami sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynikające z powołanej regulacji niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazał, że Sąd nie dostrzegł oczywistych sprzeczności w argumentacji organu odnoszącej się do mocy dowodowej zeznań świadków, przedłożonych na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2010 r., w zakresie w jakim wskazywały one to, że na działce D miały miejsce prace rolnicze w roku 2005. Powyższa argumentacja oraz odwoływanie się do argumentów zawartych w tzw. dziale II uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi, że jej autor w istocie rzeczy w ten sposób kwestionuje przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny i ocenę w tym zakresie akceptującą ocenę organów administracji publicznej. Tego rodzaju zarzuty należy formułować w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w powiązaniu ze stosownymi przepisami KPA. Zresztą zarzuty takie zostały zawarte w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej i w dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny do nich się ustosunkuje. Z tych zatem przyczyn zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w ramach tak sformułowanego zarzutu argumentował, że Sąd I instancji zobligowany był stwierdzić nieważność decyzji ze względu na wydanie jej w wyniku rażącego naruszenia prawa. Uchybienie organów w tym zakresie wynikało z naruszenia art. 10 k.p.a., który – w ocenie skarżącego – miał zastosowanie w sprawie do przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Otóż, ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie wyłączała stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 10 k.p.a., ale w zakresie odnoszącym się do postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu określonej płatności. Nie oznacza to jednak, że regulacja z art. 10 k.p.a. miała bezpośrednie zastosowanie do czynności kontrolnych, w tym w szczególności do tzw. kontroli na miejscu. W ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. ogólne zasady co do przeprowadzania kontroli zostały zawarte w art. 7. Jednakże z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że przed rozpoczęciem kontroli osoba upoważniona do jej przeprowadzenia jest obowiązana okazać imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, nie można wyprowadzać wniosku, że przepis art. 10 k.p.a. nakładał na organ obowiązek uprzedniego powiadomienia rolnika o terminie kontroli na miejscu.

Należy zauważyć, że w dniu 1 maja 2004 r. Polska przystąpiła do Unii Europejskiej i jako jej członek zobowiązała się do wprowadzenia na swoje terytorium zasad obowiązujących w pozostałych państwach członkowskich. Jednym z celów Unii jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej. W celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich obowiązują stosowne akty wspólnotowe, które m.in. regulują kryteria i procedury kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. W niniejszej sprawie organy wskazały, że przedmiotowa kontrola na miejscu została przeprowadzona przy uwzględnieniu przepisów i procedur w zakresie przeprowadzania kontroli, określonych w szczególności w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Do tych regulacji odwołał się także Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej natomiast nie sformułował żadnych zarzutów, odnoszących się do kwestii zastosowania w sprawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które m.in. określało zasady przeprowadzania kontroli na miejscu. Zatem te kwestie pozostały poza kontrolą instancyjną. Powoływanie się natomiast na wewnętrzną instrukcję realizacji kontroli nie może odnieść zamierzonych skutków prawnych, gdyż jako akt wewnętrzny w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP nie może być uznany za akt prawa powszechnie obowiązującego w znaczeniu określonym w art. 87 Konstytucji RP.

Niemniej należy dodać, że w sytuacji gdy rolnik nie uczestniczył w kontroli i otrzymał protokół z czynności kontrolnych, to wówczas miał możliwość zgłosić umotywowane zastrzeżenie w tej kwestii. Poprzez takie działanie zgodnie z art. 10 k.p.a. organ zapewnia stronie udział w każdym stadium postępowania i możliwość zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 242/07, zbiór lex nr 494057). Bezspornym w sprawie jest, że skarżący otrzymał protokół z czynności kontrolnych, wobec którego złożył stosowne zastrzeżenia, które były przedmiotem ocen i analiz orzekających organów.

Z tych zatem przyczyn zarzutu naruszenia art. 145 § 2 k.p.a. nie można było uznać za zasadny.

Brak też podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd faktu wielokrotnego, mającego wpływ na wynik postępowania, naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji z dnia 10 września 2010 r., zaskarżonej skargą do WSA".

Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż orzekające w sprawie organy dokonały wadliwych ustaleń faktycznych, wadliwie zgromadziły materiał dowodowy, który ponadto oceniły przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie dostrzegł powyższych uchybień organów administracji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego sprawy, ustalonego w postępowaniu administracyjnym, jest prawidłowa.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy skarżący był posiadaczem działki rolnej oznaczonej nr D (znajdującej się w granicach ewidencyjnych działki o nr 96) oraz czy na działce tej prowadził indywidualną działalność rolniczą w 2005 roku, gdyż działkę tę zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności ONW.

W toku postępowania ostatecznie ustalono, że skarżący jako właściciel działki rolnej D w 2005 roku pozostawał również w jej posiadaniu. Jednakże skarżący w 2005 roku na tej działce nie prowadził indywidualnej działalności rolniczej.

Podstawą tak przyjętego ustalenia był materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zgodnie z zasadami z art. 7, 77 § 1 k.p.a., następnie oceniony według reguł z art. 80 k.p.a.

Jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, jedną z metod służących weryfikacji spełnienia wymogów przyznania płatności, o którą ubiega się rolnik, jest kontrola na miejscu działek rolnych wyszczególnionych we wniosku. Dla zweryfikowania uprawnień skarżącego do przyznania płatności ONW pod kątem użytkowania rolniczego zgłoszonych we wniosku działek rolnych – w dniu 22 sierpnia 2005 r. została przeprowadzona w jego gospodarstwie kontrola na miejscu.

Skarżący zarzucał, że ustalenia zawarte w protokole kontroli odnośnie działki rolnej nr D nie mogły stanowić podstawy przyjętych ustaleń, gdyż wadliwie w odniesieniu do tej działki stwierdzono błąd [...] oznaczający, że działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień [...] czerwca 2003 r. W tej kwestii należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że przyjęcie w protokole takiego oznaczenia dla działki D – wobec nieobecności skarżącego w trakcie kontroli na miejscu – skutkowało tym, iż w zakresie wymagań ONW (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r.) nie można było przeprowadzić kontroli, co jednakże nie uniemożliwiło przeprowadzenia kontroli co do faktu użytkowania rolniczego działek. Innymi słowy, poczynione w toku kontroli na miejscu ustalenia, wynikające nie tylko z zapisów w tym protokole ale także z załączników do protokołu, stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia, czy działka rolna D była użytkowana rolniczo w dniu kontroli. Wbrew zarzutom skarżącego oznaczenie działki rolnej D kodem [...], w tych okolicznościach sprawy, nie daje podstaw do twierdzenia, że organy nieprecyzyjnie ustaliły rzeczywisty stan na tej działce w dniu [...] sierpnia 2005 r. Przede wszystkim nie są trafne zarzuty kwestionujące procedurę identyfikacji spornej działki w czasie kontroli na miejscu. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że identyfikacji tej inspektorzy dokonali w oparciu o mapy geodezyjne. Z wyjaśnień Biura Kontroli na Miejscu z dnia [...].05.2010 r. wynikało, że inspektorzy kontroli wykorzystują do tego rodzaju identyfikacji urządzenia GPS lub wcześniej przygotowane mapki ewidencyjne, pozyskiwane z wykorzystywanego przez ARiMR Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), do którego zostały pozyskane dane z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB).

Do protokołu kontroli załączono także 10 fotografii (zdjęcia zostały umieszczone na płycie CD) oraz szkice działek rolnych. Z wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez inspektorów kontroli wynika jaką techniką wykonane zostały zdjęcia oraz to, że miejsca ich wykonania zostały udokumentowane na sporządzonym szkicu. W ten sposób ze szkicu można odczytać kierunek wykonania poszczególnych zdjęć. Z załączonych do akt sprawy zdjęć wynika, że zostały one wykonane w różnych miejscach celem przedstawienia spornej działki w różnej perspektywie. Sporządzone w ten sposób fotografie obejmują stały punkt odniesienia terenu i stwierdzony sposób użytkowania. Na fotografiach umieszczone też zostały tablice informacyjne zawierające dane potrzebne do identyfikacji spornej działki. Wszystkie te kwestie zostały wyjaśnione w toku postępowania w oparciu o złożone na żądanie organu wyjaśnienia na piśmie inspektorów kontroli oraz służb z Biura Kontroli na Miejscu. Do tych kwestii objętych zarzutami odwołania złożonego przez skarżącego organ ustosunkował się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zważywszy na treść zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w B. z dnia 15 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Bd 671/09) nie sposób uznać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących identyfikacji spornej działki.

Nie są też trafne zarzuty, że "istnieją trzy wersje przebiegu identyfikacji spornej działki". Otóż, odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy pamiętać, że rozróżnienia wymaga kwestia ustaleń i czynności przeprowadzonych w toku kontroli na miejscu od ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie bowiem przez organ, że skarżący nie użytkował rolniczo spornej działki w 2005 roku było wynikiem oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W tym zakresie też wymagało oceny czy inspektorzy kontroli prawidłowo zidentyfikowali sporną działkę. Weryfikacja stanowiska inspektorów kontroli wynikającego ze sporządzonego przez nich protokołu z kontroli, szkicu działki oraz fotografii nastąpiła przy pomocy pozostałych dowodów, którymi dysponowały organy, tj. zeznań świadków, wyjaśnień na piśmie Kierownika Biura Kontroli na Miejscu. Przesłuchani na rozprawie administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2010 r. świadkowie, jak wskazał organ, potwierdzili, że na okazanych im zdjęciach z kontroli rozpoznają sporną działkę. W szczególności okoliczność ta stanowczo została potwierdzona przez świadka B. K., poprzedniego właściciela spornej działki. Tym samym zarzut o wadliwej identyfikacji spornej działki w czasie kontroli na miejscu jest nieuzasadniony. Chybione są też zarzuty kwestionujące przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia dokonane przez organy, iż cała działka rolna D nie była użytkowana rolniczo w dniu [...] sierpnia 2005 r. Wbrew zarzutom skarżącego powyższe ustalenia znajdują dostateczne oparcie w materialne dowodowym w postaci protokołu z kontroli na miejscu i jego załączników, tj. w szczególności w zdjęciach spornej działki. Dokumentacja fotograficzna niezbicie wskazuje, że sporna działka nie była użytkowana rolniczo w sposób zadeklarowany we wniosku o płatności. Stwierdzone na działce samosiejki drzew, bylin i chwastów z uwagi na ich ilość i zakres uprawniały do ustaleń, że cała działka nie była rolniczo użytkowana. Takie ustalenia znajdowały też oparcie w wyjaśnieniach inspektora kontroli załączonych do stanowiska Biura Kontroli na Miejscu z dnia [...].05.2010 r., gdzie wskazał, iż działka rolna D nie nosiła żadnych pozostałości po wypasaniu czy też śladów wykaszania. Z uwagi na treść art. 75 § 1 k.p.a. wyjaśnienia te trafnie zostały uwzględnione w materiale dowodowym ocenionym przez organ. W konsekwencji nie może budzić zastrzeżeń stanowisko Sądu I instancji, iż organ ocenił zgromadzony materiał dowodowy przy zachowaniu reguł z art. 80 k.p.a., w szczególności jeżeli chodzi o ocenę zeznań świadków co do tego, czy sporna działka była przez skarżącego użytkowana rolniczo w 2005 roku. Zawarta w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wyraża się w tym, że organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Właśnie kierując się powyższą regułą, przewidzianą w art. 80 k.p.a., zostały ocenione dowody zgromadzone w sprawie. Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania wyjaśniającego trafnie uznał za słuszne wnioski organu z przeprowadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji fotograficznej, iż należy odmówić wiarygodności zeznaniom świadków w odniesieniu do twierdzeń o wypasaniu spornej działki w miesiącach czerwcu i lipcu oraz przeprowadzeniu wiosennego wykaszania kosiarką rotacyjną w roku 2005. Trafne są wnioski Sądu I instancji, że nielogicznym jest, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego, aby w roku 2005 na działce była prowadzona działalność rolnicza, gdyż nie jest możliwe, aby działka rolna wykaszana kosiarką rotacyjną na wiosnę, a następnie wypasana przez okres 2 miesięcy, trzy tygodnie po zakończeniu tego wypasu wyglądała tak jak na zdjęciach. Fizycznie nie jest bowiem możliwe, aby w tym okresie do momentu kontroli na miejscu na spornej działce wyrosły samosiejki w takiej wysokości i w takim natężeniu jak na zdjęciach, co dowodzi też, że cały obszar działki rolnej D nie mógł zostać wzięty pod uwagę przy obliczaniu płatności ONW. Tej oceny, wbrew zarzutom skarżącego, nie zmienia dowód w postaci zdjęć lotniczych spornej działki. Dowód ten został uwzględniony przez organ w procesie oceny zebranych dowodów poprzez stwierdzenie, iż zdjęcia lotnicze nie pozostają w kolizji z pozostałym materiałem fotograficznym, albowiem odmienny jest zakres możliwych do zarejestrowania przez nie danych dotyczących działki gruntu. Tej ocenie nie sposób odmówić trafności, zważywszy na całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego.

Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami KPA. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.