Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2676/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 327/18 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 327/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 17 sierpnia 2016 r. do Starosty Krakowskiego wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz, elektryczną, c.o.) oraz instalacjami na zewnątrz budynków: gazową "wig", elektryczną "wzl", kanalizacyjną "ik", wody "iw", osiem budynków gospodarczych wolnostojących, budowa dojść i dojazdów, system kanalizacji opadowej (z 4 zbiornikami szczelnymi wybieralnymi) - budowa w ramach zabudowy zagrodowej: zagroda A - bud. nr l, la, zagroda B - bud. nr 2, 2a, zagroda C- bud. nr 3, 3a, zagroda D - bud. nr 4, 4a, zagroda E - bud. nr 5, 5a, zagroda F -bud. nr 6, 6a, zagroda G - bud. nr 7, 7a, zagroda H - bud. nr 8, 8a oraz zjazd indywidualny z drogi gminnej wewnętrznej (działka nr [...]) na działce nr [...] w miejscowości M., gmina W.".

Postanowieniem z [...] września 2016 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta K. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia, w terminie do 3 października 2016 r. stwierdzonych przez organ braków formalnych i merytorycznych.

Ze względu, na to że dołączony projekt budowlany w znacznej mierze nie spełniał warunków wynikających z przepisów określonych w art. 32, 33, 34 i 35 ustawy Prawo budowlane, inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Po uzupełnieniu przez inwestora wskazanych w postanowieniu braków, 27 stycznia 2017 r. postępowanie zostało podjęte.

Po ponownym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz w związku z pojawieniem się wątpliwości, co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., organ I instancji [...] lutego 2017 r. wydał ponownie postanowienie żądając wykazania zgodności w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w terminie nieprzekraczalnym do 23 lutego 2017 r. Zdaniem organu I instancji, zamierzenie budowlane stanowić będzie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nosi znamiona działalności deweloperskiej, podczas gdy zgodnie z zapisem planu, teren inwestycji położony jest w obszarze rolnym z możliwością sytuowania jedynie zabudowy zagrodowej.

W odpowiedzi inwestorzy wyjaśnili, że wobec spełnienia warunków określonych w planie miejscowym a dotyczących utrzymania wskaźników powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej oraz w związku z planowaną budową budynków mieszkalnych z przynależnymi do nich budynkami gospodarczymi o powierzchni do 100 m2 (projekt przewiduje budynki gospodarcze o pow. zabudowy 6,0 m2 każdy), bezzasadnym jest kwestionowanie charakteru planowanej inwestycji. W dalszej części odpowiedzi inwestorzy wskazali, kto będzie w przyszłości użytkował budynki oraz jaka działalność rolnicza będzie wykonywana przez poszczególnych inwestorów.

Starosta K. decyzją znak: [...], nr [...] z [...] marca 2017 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na planowane zamierzenie budowlane przyjmując sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda M., z przyczyn formalnych uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta K., decyzją Nr [...] z [...].09.2017 r., znak: [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania jednego z inwestorów – K. G. – decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z [...] marca 2005 r. z późn. zm. (Małop.2015.3607 ze zm.). Działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w powyższym planie symbolem 7RM z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową, budowę budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz budowę obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie zagrodowej, w tym komunikacji (dojść, dojazdów) oraz infrastruktury niezbędnej dla potrzeb lokalnych (§ 16a ust. 1 planu miejscowego).

Inwestor planuje budowę ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych (każdy lokal z oddzielnym wejściem) oraz ośmiu budynków gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (m.in. dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe). Pomimo że inwestycja ta spełnia warunki określone w planie miejscowym gminy W. w kwestii dotyczącej zachowania wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynków oraz liczby kondygnacji, to jednak nie można uznać, że charakter tej inwestycji i jej funkcja stanowić będzie zabudowę zagrodową.

Zabudowa zagrodowa to szczególny rodzaj zabudowy – w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 jedn. tekst), zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia). Zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej.

W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 713/98). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2052 jedn. tekst ze zm.), przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie niniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 K.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 kodeksu cywilnego).

Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, szczegółowo wyjaśnił pojęcie (definicję) "zabudowy zagrodowej" w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz ww. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymienionych zostało szereg obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca posługując się pojęciem "zabudowa zagrodowa", nie zdefiniował jednak tego pojęcia w samej ustawie, lecz w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czyli w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym samym rozporządzeniu wyjaśniono, że budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej przeznaczony jest do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Szczególnie istotnym elementem przywołanej regulacji jest zastrzeżenie, że zabudowa zagrodowa związana jest z rodzinnym gospodarstwem rolnym. Wprawdzie przepisy budowlane nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez rodzinne gospodarstwo rolne, jednak definicję tego pojęcia zamieszczono w art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W świetle przepisów tej ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych (łączna ich powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha), która posiada kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo (art. 6 ust. 1).

Pojęcie "zabudowa zagrodowa" zostało zawarte również w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 jedn. tekst), lecz bez objaśnienia treści tego pojęcia.

W orzecznictwie administracyjnym sądy niejednokrotnie przyjmują, że przez pojęcie "zabudowa zagrodowa", o którym mowa w ww. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć zabudowę zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i kładą akcent na to, czy zabudowa ma być zlokalizowana w rodzinnym gospodarstwie rolnym.

Z tych przepisów wyłania się szczególne pojęcie zabudowy zagrodowej. Widoczny jest element przedmiotowy, którym jest rodzaj zabudowy. W skład zabudowy zagrodowej wchodzą, bowiem budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie (np.: chlewnie, kurniki, obory, stajnie), a także takie obiekty budowlane, jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe.

Równie istotny okazuje się przy definiowaniu zabudowy zagrodowej element podmiotowy. Mianowicie zabudowę zagrodową w świetle rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego stanowią budynki i budowle położone w gospodarstwach rodzinnych. Chodzi zatem o gospodarstwo prowadzone osobiście przez rolnika indywidualnego. Pojawia się jednak wątpliwość, czy na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione jest ograniczanie pojęcia zabudowy zagrodowej tylko do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Z treści art. 59 i następnych ww. ustawy nie wynika, aby zmiana zagospodarowania terenu była uzależniona od tego, jaki podmiot jest właścicielem nieruchomości, na której planowana jest inwestycja budowlana. Ważne jest to, czy planowana zabudowa będzie harmonizowała z dotychczasowym sposobem zagospodarowania określonego obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną. Nowa zabudowa musi kontynuować funkcję, parametry oraz wskaźniki już istniejącej. Definicja "zabudowy zagrodowej" zamieszczona w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy do przepisów prawa budowlanego. Natomiast regulacje budowlane pozostają w ścisłym związku z przepisami regulującymi zagospodarowanie przestrzenne. Obie kategorie przepisów się uzupełniają, gdyż dotyczą różnych etapów tego samego procesu inwestycyjnego. Skoro prawo budowlane oraz prawo wyznaczające ład przestrzenny powinny ze sobą harmonizować, to zasadnym jest, aby w razie potrzeby te same pojęcia w obu kategoriach przepisów rozumieć jednakowo.

Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie zawiera upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. Z brzmienia § 3 wcześniej wskazanego rozporządzenia wynika wprost, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. Przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w orzecznictwie administracyjnym panuje również pogląd, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" w rozumieniu § 3 pkt 3 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej. Związane jest to z brakiem korelacji pomiędzy użytą w rozporządzeniu definicją a treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ten drugi przepis wskazuje, które obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną mogą być budowane bez pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie zgłoszenia zamiaru podjęcia budowy. Wymienione obiekty uzupełniają zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W powołanym wyżej rozporządzeniu wskazane zostało, że do zabudowy zagrodowej zaliczone zostały także budynki mieszkalne, ponadto rozporządzenie wiąże zabudowę zagrodową nie z działką siedliskową, lecz z rodzinnym gospodarstwem rolnym.

W konsekwencji uznaje się, że skoro przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stosować definicji zabudowy zagrodowej ustalonej w § 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia, to tym samym nie można też posługiwać się definicją "gospodarstwo rodzinne" wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zagroda pełni dwie funkcje - jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że pojęcia "zabudowa zagrodowa", nie należy rekonstruować tylko na podstawie przepisów budowlanych i przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Należy mieć na uwadze także dyrektywę pierwszeństwa języka potocznego (powszechnego). Prowadzi to do rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa" jako zespołu zabudowań złożonego z budynku mieszkalnego, budynków i budowli gospodarczych oraz budynków inwentarskich, usytuowanych wokół wspólnego podwórza. Zagroda stanowi zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego; jest z tym gospodarstwem funkcjonalnie i organizacyjnie powiązana (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. wynika, że planowana inwestycja położona jest na terenie rolnym przeznaczonym pod uprawy polowe (rolnicze) z możliwością zabudowy obiektami tworzącymi zagrodę. Zatem plan miejscowy wyklucza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że inwestycja ta stanowi próbę zdominowania w wiejskim krajobrazie zabudowy związanej z produkcją rolną przez zabudowę zespołów mieszkaniowych jednorodzinnych, w związku z podmiejskim charakterem tych terenów i związaną z tym presją rynku deweloperskiego.

O powyższym charakterze inwestycji świadczy chociażby fakt, że z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wystąpiło ośmiu inwestorów, przy czym jedynie K. G. jest współwłaścicielem działki inwestycyjnej nr [...], pozostali inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Do akt sprawy dołączone zostały zaświadczenia wskazujące, że inwestorzy posiadają na terenie gminy własne gospodarstwa rolne, które z powodzeniem mogliby wykorzystać zgodnie z przeznaczeniem, bez konieczności korzystania z cudzej nieruchomości.

Ponadto zauważył, że z projektu zagospodarowania wynika, że na jednej działce nr [...] zlokalizowanych zostało 8 budynków mieszkalnych, a ich wzajemne położenie nie wskazuje na zamiar utworzenia zagrody, lecz osiedla domów jednorodzinnych z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i miejscami parkingowymi, co zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznie stanowi próbę obejścia przepisów prawa.

Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja nie wykazuje żadnych charakterystycznych cech umożliwiających zakwalifikowanie jej do zabudowy zagrodowej, tym samym narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W..

Ustalenia planu miejscowego określają przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Przepisy planu, jako przepisy prawa miejscowego mają moc obowiązującą i są chronione przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, negatywny wynik ustaleń obu organów, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim organ uznał, iż w toku postępowania nie wykazano, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową w tym, że nie wykazano związku pomiędzy projektowanymi zagrodami a gospodarstwami rolnymi inwestorów już istniejącymi, podczas gdy tymczasem prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wskazuje, iż projektowana zabudowa stanowić będzie zabudowę zagrodową;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w całości, pomimo że prawidłowa ocena zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na jednoznaczną konstatację, iż projektowana zabudowa stanowić będzie zabudowę zagrodową, a zatem złożony w sprawie projekt budowalny jest zgodny z obowiązującym na tym terenie aktem prawa miejscowego – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czym także naruszono art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie uchylono decyzji organu I instancji w całości i nie przekazano sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie czym naruszono art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie uchylono decyzji organu I instancji w całości i w tym zakresie nie orzeczono co do istoty sprawy;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) Prawo budowlane (zwanej dalej "p.b.") w zw. z § 16a ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2005 r. (z późn. zm) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w zw. z § 16a ust. 2 pkt 1-3 Planu w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim organ stwierdza, iż przedłożony w sprawie projekt budowalny nie jest zgodny z ustaleniami planu stwierdzając, iż planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu ww. postanowień Planu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przywołanych wyżej postanowień Planu pozwala na jednoznaczną konstatację, iż projektowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, o której mowa w Planie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 327/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie kluczową kwestią była możliwość zakwalifikowania planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej.

Zdaniem Sądu, w celu zdefiniowania pojęcia zabudowy zagrodowej należy odwołać się do § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 jedn. tekst, dalej jako ,,rozporządzenie’’). Zgodnie z tym przepisem zabudową zagrodową są w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Z kolei przez budynek mieszkalny rozumie się budynek mieszkalny wielorodzinny bądź jednorodzinny (§ 3 pkt 4 rozporządzenia).

Sąd podkreślił, że brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej, albowiem przytoczona wyżej definicja znajduje się w rozporządzeniu, które ma charakter aktu wykonawczego w stosunku do ustawy Prawo budowlane, a delegacja ustawowa zamieszczona została w art. 7 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Przepis ten nie zawiera jednakże upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z organem II instancji, że z brzmienia § 3 wskazanego rozporządzenia wynika wprost, iż definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. To z kolei obliguje do dalszego poszukiwania znaczenia pojęcia "zabudowy zagrodowej".

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować, jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem na związek definicji zabudowy zagrodowej z indywidualnym gospodarstwem rolnym. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2016.2052 jedn. tekst ze zm.), przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za nieruchomości rolne, zgodnie z art. 461 k.c., uważa się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Istotne znaczenie ma również definicja rodzinnego gospodarstwa rolnego, gdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, która posiada kwalifikacje rolnicze oraz przez okres co najmniej 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze położona jest jedna z nieruchomości rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo.

Konstruując definicję zabudowy zagrodowej w oparciu o rozporządzenie, ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego i argumenty zawarte w przytoczonym orzeczeniu NSA w Warszawie można stwierdzić, że składa się ona z dwóch elementów: przedmiotowego i podmiotowego. Z jednej bowiem strony, w skład zabudowy zagrodowej muszą wchodzić budynki mieszkalne, budynki gospodarcze oraz budynki inwentarskie. Z drugiej strony zabudowa zagrodowa musi być prowadzona przez rolnika indywidualnego.

Pojęcie zabudowy zagrodowej pojawia się również w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże i w tej ustawie brak jest definicji legalnej tego pojęcia.

W ocenie Sądu, analiza ugruntowanego orzecznictwa dotyczącego zabudowy zagrodowej prowadzi do wniosku, że sądy administracyjne wobec braku definicji ustawowej zabudowy zagrodowej uznają za właściwe rekonstruowanie tej definicji na podstawie znaczenia językowego. W wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. w sprawie II OSK 2860/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego". Z kolei w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 2333/12 NSA uznał, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z kolei WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 539/11 stwierdził, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli zabudowań gospodarczych, wraz z domem mieszkalnym, służące rolnikowi.

Problem interpretacyjny, który wiąże się z pojęciem zabudowy zagrodowej dotyczy również jej położenia. Z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zabudowa zagrodowa związana być musi z gospodarstwem rolnym. W "p.b." mowa jest o tym, że zabudowa zagrodowa związana jest z działką siedliskową, jednocześnie bez zdefiniowania pojęcia działki siedliskowej. W rozumieniu potocznym zabudowa zagrodowa zlokalizowana być winna w obrębie jednego podwórza. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 grudnia 1969 r., (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uznał działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Nie można zatem granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie (wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009r. II SA/Lu 777/08).

Jeśli chodzi o liczbę budynków, jaka tworzyć może zabudowę zagrodową, to zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko WSA w Lublinie w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Lu 811/10, gdzie Sąd ten stwierdził, że charakter zabudowy zagrodowej określa przede wszystkim istnienie budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny powinien powstawać na pierwszym etapie realizacji inwestycji. Budowa budynków gospodarczych i inwentarskich może stanowić natomiast dalszy, kolejny etap budowy.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w świetle zarówno dość jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rozumienia potocznego oraz aktów normatywnych, które wskazują na prawidłowe rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej, za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym.

Zdaniem Sądu, generalnie zarówno skarżący jak i organy właśnie w ten sposób zrekonstruowały pojęcie zabudowy zagrodowej, a mimo to wyciągnęły zupełnie odmienne wnioski, Skarżący w przeciwieństwie do organów I i II instancji doszedł do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie organy administracji niesłusznie uznały, iż inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej. Skarżący definiując pojęcie zabudowy zagrodowej nie podzielił stanowiska, iż zabudowę zagrodową stanowią tylko te budynki, które przylegają do podwórza (za WSA w Lublinie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 461/17). Skarżący odniósł się również do § 16a ust. 1 i 2 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., podnosząc, że tereny objęte wnioskiem inwestorów oznaczone są w Planie symbolem ,,RM’’, a teren ten przeznaczony jest pod budowę zabudowy zagrodowej, przy czym wskaźnik wykorzystania terenu powierzchni zabudowy wynosić ma nie więcej niż 25%, a powierzchni terenu biologicznie czynnego nie mniej niż 50%. Z kolei powierzchnia zabudowy nowych budynków gospodarczych, inwentarskich oraz innych związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej, ogranicza się do 100 m2. Zdaniem skarżącego, planowane zamierzenie inwestycyjne jest jak najbardziej zgodne z postanowieniami Planu. Ostatnią istotną rozbieżnością w definiowaniu pojęcia zabudowy zagrodowej przez skarżącego jest liczba budynków mieszkalnych, jaka może być usytuowana w obrębie zabudowy. Skarżący wskazał, iż biorąc pod uwagę treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz stanowisko Wójta Gminy W. wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], możliwa jest lokalizacja więcej niż jednego budynku mieszkalnego w obrębie zabudowy. Te argumenty skargi Sąd uznał za błędne. Wskazał, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy rekonstruować przede wszystkim w oparciu o bogate i stosunkowo jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie oraz zasady języka powszechnego i posiłkowo pozostałe akty normatywne. Organ II instancji trafnie doszedł do wniosku, że planowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową, bowiem nie nosi cech tego rodzaju zabudowy. Planowana inwestycja nie jest funkcjonalnie powiązana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na co wskazuje bez wątpienia sam projekt budowlany, bowiem ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można realizować na gruntach rolnych. Zamiar zrealizowania przez inwestorów 8 budynków mieszkalnych oraz 8 budynków gospodarczych o powierzchni użytkowej zaledwie 4,33 m2, przekreśla rzeczywisty charakter zabudowy zagrodowej powiązanej z faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Sąd podkreślił, że mimo że planowana inwestycja spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem zachowania wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynków oraz liczby kondygnacji, to nie ma podstaw do uznania jej za zabudowę zagrodową. Stanowisko organów w tym względzie uznał za prawidłowe, gdyż pojęcie zabudowy zagrodowej oparte jest na kilku kryteriach, które nie zostały zachowane przez inwestora a trafnie dostrzeżone przez organy obu instancji.

W ocenie Sądu, bezzasadny był zarzut skarżącego, że zabudowa zagrodowa może być związana z większą ilością budynków mieszkalnych. Stwierdził, że jest to wyłącznie twierdzenie skarżącego, której w tym wypadku organ administracji nie musiał podzielić, szczególnie biorąc pod uwagę linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Poza przytoczonym wyżej orzeczeniem WSA w Lublinie za istotne Sąd uznał stanowisko NSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 316/13, gdzie NSA stwierdził: ,,Wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa siedmiu budynków jednorodzinnych, stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Za Sądem pierwszej instancji podkreślić należy, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu’’.

Podobnie negatywnie Sąd ocenił zarzut skarżącego dotyczący tego, iż zabudowa zagrodowa nie musi mieścić się obrębie jednego podwórza. Zauważył, że organ administracji oparł się trafnie na stanowisku wynikającym z wyroku NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 wyjaśniając, że jest to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położony w obrębie jednego podwórza, bowiem służą obsłudze konkretnego gospodarstwa rolnego. Sąd pogląd ten podzielił w całości.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł J. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej "rozporządzeniem") w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lip ca 1994 r. (t.j, Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) Prawo budowlane (zwanej dalej "p.b.") w zw. z § 2 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2005 r. (z późn. zm.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (zwanej dalej "Planem") poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego definicja "zabudowy zagrodowej" zawarta w § 3 pkt 3 rozporządzenia nie może mieć zastosowania, a w konsekwencji poprzez błędną odmowę zastosowania na gruncie sprawy definicji "zabudowy zagrodowej" zawartej w treści § 3 pkt 3 rozporządzenia, pomimo, że na podstawie wykładni systemowej oraz treści § 2 ust. 2 przepisu Planu należało odwołać się do tej definicji zawartej w treści § 3 pkt 3 przepisu rozporządzenia i przepis ten zastosować na gruncie niniejszej sprawy;

2. art. 35 ust 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 16a ust. 1 pkt 1 Planu w zw. z § 16a ust 2 pkt 1-3 Planu w zw. z art 6 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez błędne przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa nie może być związana z większą ilością budynków mieszkalnych, a ponadto, iż taka zabudowa musi mieścić się obrębie jednego podwórza oraz całkowite pominięcie, iż każdy z projektowanych budynków mieszkalnych jest powiązany z odrębnym gospodarstwem rolnym Inwestorów (rolników), a w konsekwencji błędne uznanie, iż planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, a więc nie jest zgodna z postanowieniami Planu, gdy tymczasem planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a zatem jest zgodna z Planem;

3. art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim nie uchylono decyzji organów I i II instancji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego wykazano, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową oraz wykazano związek pomiędzy projektowanymi zagrodami a gospodarstwami rolnymi Inwestorów już istniejącymi, a zatem prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wskazywała, iż projektowana zabudowa stanowić będzie zabudowę zagrodową, co stanowiło naruszenie przez organy I i II instancji przepisów postępowania (art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie, w jakim organy te uznały, że w toku postępowania administracyjnego nie wykazano, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową w tym, że nie wykazano związku pomiędzy projektowanymi zagrodami a gospodarstwami rolnymi Inwestorów już istniejącymi, co też doprowadziło do błędnego uznania, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z Planem;

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z ark 7 K.p.a. w z w. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim oddalono skargę uznając, że organy I i II instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy słusznie uznały, że planowana inwestycja nie spełnia kryteriów uznania jej za zabudowę zagrodową, a tym samym, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z Planem, gdy tymczasem prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wskazuje, iż projektowana zabudowa stanowić będzie zabudowę zagrodową, a tym samym planowana inwestycja jest zgodna z Planem, co stanowiło naruszenie przez organy I i II instancji przepisów postępowania (art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.] w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zakresie, w jakim nie uchylono decyzji organów I i II instancji uznając, iż organy I i II instancji nie naruszyły prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem organy I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6. art. 151 P.p.s.a. w zakresie, w jakim oddalono skargę z powodu braku naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem organy I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane powinny być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały prawidłowo ustalone. Organy administracji miały obowiązek ustalenia, na czym polega planowane przez inwestora zamierzenie budowalne i jakie są jego parametry. Wszelkie parametry planowanego przedsięwzięcia zostały zawarte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Prawidłowo też ustalono w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nieruchomość, na której inwestycja miałaby być realizowana. Ani organy administracji ani Sąd I instancji nie twierdziły, że inwestor zamierza budować inne obiekty budowlane, niż te, które zostały wskazane w projekcie budowlanym oraz że inwestor zamierza zbudować je w innym miejscu, niż to, które zadeklarował składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. To czy przedsięwzięcie to może być uznane za zabudowę zagrodową a w konsekwencji, czy jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest kwestią ustaleń faktycznych, tylko kwestią prawidłowej kwalifikacji prawnej planowanej inwestycji.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lip ca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo wyjaśnił to zagadnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Słusznie Sąd I instancji stwierdził że definicja zawarta w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogła mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Definicja zawarta w ww. rozporządzeniu wiąże organy administracji tylko w przypadku stosowania przepisów tego rozporządzenia. Świadczy o tym użyte w § 3 rozporządzenia sformułowanie "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o". Zawarte w tym przepisie definicje to definicje stworzone wyłącznie na użytek stosowania tego rozporządzenia.

Zagadnienie co należy rozumieć pod pojęciem "zabudowa zagrodowa" było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadnie Sąd I instancji wskazał na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Skoro tak, to pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza." Pogląd ten nadal zachowuje swą aktualność i ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinną, której powstanie nie pozostawałoby w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Inwestor próbował jedynie tworzyć pozory, że planowana inwestycja będzie zabudową zagrodową, przewidując w projekcie budowlanym, że przy każdym z ośmiu budynków będzie znajdował się budynek gospodarczy o powierzchni 6 m2. Argumentacja, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej opiera się w istocie na zabiegu noszącym nazwę "podmiana pojęć" wyrażającą się w poszerzeniu znaczenia pojęcia "zabudowa zagrodowa". Sugestia skarżącego, że w pojęciu "zabudowy zagrodowej" mieści się możliwość budowy na jednej działce o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha ośmiu budynków mieszkalnych (jak to określa skarżący kasacyjnie "zagród") sprowadzałaby tak rozumiane pojęcie do absurdu. Pojęcie "zabudowa zagrodowa" jest wprawdzie pojęciem niedookreślonym jednakże nie oznacza to, że można mu przypisać w istocie dowolną treść, jak to próbuje czynić skarżący kasacyjnie.

Ponieważ planowana inwestycja nie spełnia wymogów zakwalifikowania jej jako zabudowy zagrodowej zasadnie Sąd I instancji zaakceptował pogląd organów administracji, że inwestycja ta jest niezgodna z § 16a ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2015 r. poz. 3607 t.j.)

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jest powtórzeniem podniesionych już wcześniej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Zarzuty te, jak zostało już wcześniej wskazane, są niezasadne. Przemawiające za tym argumenty zachowują swoją aktualności i ponowne ich przytaczanie jest niecelowe.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.