Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1389/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: rt. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1389/19

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. J. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Wojewody z [...] września 2019 r. nr [...] wydana

w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z [...] października 2017 r. (data wpływu) B. J. zwróciła się do Starosty

o wydanie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajnia dla 9 koni)

z poddaszem użytkowym oraz częścią gospodarczą, płyty obornikowej i zbiornika bezodpływowego na gnojówkę na działce nr [...] w Z., gm. [....].

Decyzją z [...] października 2017 r. [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Na skutek odwołania Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2017 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ zarzucił, że nie wyjaśnione zostało czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, czy też nie. Wskazał na konieczność dokonania tej oceny w ramach współdziałania

z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] Starosta nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wskazanych dokumentów, celem zajęcia przez ten organ stanowiska.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "RDOŚ") nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia celem ustalenia oddziaływania planowanej inwestycji na obszar specjalnej ochrony ptaków Beskid Niski [...] oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Ostoja [...].

Po przeprowadzeniu postępowania postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. [...] RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W tej sytuacji Starosta [...] decyzją z [....] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajnia dla 9 koni) z poddaszem użytkowym oraz częścią gospodarczą, płyty obornikowej i zbiornika bezodpływowego na gnojówkę na działce nr [...] w Z., gm. [....].

W uzasadnieniu wskazał, że RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, gdyż realizacja inwestycji może zaburzyć integralność obszarów specjalnej ochrony ptaków i obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty Ostoja [....], może mieć negatywny wpływ na czynniki strukturalne i funkcjonalne warunkujące trwanie populacji przedmiotów ochrony obszarów Natura 2000. Przedsięwzięcie może mieć charakter niszczącego oddziaływania człowieka na środowisko terenów stanowiących siedliska gatunków chronionych w OSOP Beskid Niski i OZW Ostoja [...], w tym przypadku szczególnie dla orlika krzykliwego oraz ssaków drapieżnych.

Starosta wskazał zatem, że inwestor nie spełnia wymogów do wydania pozwolenia na budowę tj. nie uzyskał pozytywnego stanowiska RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, ze względu na lokalizację inwestycji w terenach chronionych Natura 2000. Powyższe spowodowało konieczność wydania decyzji odmownej.

Dodatkowo podał, że planowana inwestycja narusza ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości Z. – Nr [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze. zm.). Inwestycja zaprojektowana została na terenach oznaczonych symbolem [...] - tereny rolne z możliwością zalesienia, zaś § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h ww. mpzp dopuszcza w ww. terenie realizację nowej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej. Zdaniem Starosty, działka objęta inwestycją nie spełnia wymogów działki siedliskowej, gdyż jest działką niezabudowaną.

Odwołanie od tej decyzji złożyła B. J. wnioskując o jej uchylenie

i zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., 1202 – zwana dalej "P.b.") poprzez wydanie decyzji odmownej mimo, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b., w szczególności w zakresie zgodności z mpzp oraz wymaganiami środowiska. Zarzuciła także naruszenie art. 98 ust. 3, art. 100 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 – zwana dalej "ustawą z 3.10.2008 r.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 P.b. poprzez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek, w tym przedłożenia kompletnego, rzetelnego i spójnego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a który pozytywnie opiniował inwestycję. Odwołująca zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez brak zbadania całości materiału dowodowego przez RDOŚ, brak przeprowadzenia dowodów, w tym wykonania konkretnych ekspertyz mogących podważyć wykonany na jej zlecenie raport. Wskazała także na nieprawidłowe zdefiniowanie przez organ pojęcia "działki siedliskowej". Zwróciła uwagę, że [...] grudnia 2017 r. otrzymała od RDOŚ zaświadczenie, w którym stwierdzono, że inwestycja nie spowoduje negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszarów Natura 2000 i nie jest sprzeczna

z działaniami ochronnymi obligatoryjnymi ustalonymi dla obszaru Natura 2000. Zgodnie z zaleceniami RDOŚ przesunęła planowane przedsięwzięcie ze względu na ochronę siedliska. Nadto na jej zlecenie został wykonany raport oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, zawierający pełny zakres opisany w pkt. 3 postanowienia RDOŚ z dnia 23 lutego 2018 r. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem RDOŚ, że raport jest niekompletny, nie spełnia wymagań ustalonego zakresu, opiera się na błędnych założeniach metodycznych i nie może być uznany za dokument, na którym organ może się oprzeć wydając rozstrzygnięcie. RDOŚ w swoim postanowieniu nie uwzględnił faktu, że prowadzi ona działalność proekologiczną związaną z utrzymywaniem najcenniejszych ekosystemów nieleśnych jakimi są zinwentaryzowane niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. W ocenie odwołującej RDOŚ wydając postanowienie odmowne naruszył nie tylko przepisy postępowania, bowiem zaniechał wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, ale także art. 98 ust 3 ustawy z 3.10.2008 r., przez niewłaściwe jego zastosowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [....] wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, wyjaśniając, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ, uwzględniając parametry techniczne i użytkowe planowanej budowy - wynikające ze złożonej dokumentacji budowlanej, zobowiązany jest do zbadania zgodności inwestycji m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. (pkt 1 tego przepisu). Organy zobowiązane są uwzględnić ustalenia wynikające z wydanej uprzednio decyzji środowiskowej, której uzyskanie - zgodnie z art. 71 ust. 2 cyt. ustawy jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i która według art. 86 ust. 2 tej ustawy jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku braku takiej decyzji organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest ustalić czy planowana inwestycja wymaga jej uzyskania. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. organ winien także wyjaśnić, czy wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Pozwolenie na budowę może być bowiem wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z 3.10.2008 r.

W okolicznościach sprawy RDOŚ postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia, zaś postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 100 ustaw z 3.10.2008 r. postanowienie to wiąże organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonując analizy przedłożonego raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000, postanowienia RDOŚ z [...] kwietnia 2019 r. oraz zarzutów odwołującej, Wojewoda podał, że przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Beskid Niski - funkcjonującego na mocy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. nr 25, poz. 133, ze zm.), oraz

w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja [....]. Działka objęta inwestycją znajduje się w obrębie korytarza ekologicznego - Głównego Korytarza Karpackiego. W raporcie wskazano, że teren zamierzenia inwestycyjnego użytkowany jest rolniczo (jego pow. to 12,39 ha) oraz położony jest 700 m od istniejących zabudowań rolniczych i ok. 1 km (k. 14) od zwartej zabudowy w miejscowości Z. (na karcie 8 raportu mowa jest o odległości ok. 900 m). W OSOP Beskid Niski podczas okresu lęgowego obszar zasiedla co najmniej 1% populacji krajowej następujących gatunków ptaków: bocian czarny, dzięcioł białoszyi, orlik krzykliwy, orzeł przedni, puszczyk uralski, sóweczka, włochatka. OZW Ostoja [...] jest miejscem występowania dużych drapieżników: niedźwiedzia brunatnego, wilka i rysia. W ocenie Wojewody RDOŚ

w kwestionowanym postanowieniu w sposób obiektywny wykazał, że przedłożony raport zawiera błędy metodologiczne i udowodnił, że wnioski raportu są błędne

a inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Odnosząc się do kwestii ustalenia całkowitego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia RDOŚ wskazał, że wielkość zasięgu powinna być wyznaczona wielokryterialnie, tak aby wyznaczyć możliwie maksymalny zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. RDOŚ wskazał, że w przypadku niedźwiedzia zabudowania oddziałują odpychająco na płochliwe osobniki w promieniu 900 m, co wynika

w raportu opracowanego przez dr. W. Ś. "Analiza wykorzystania przestrzeni przez niedźwiedzie brunatne w Bieszczadach". Tymczasem

z przedłożonego raportu wynika, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia został ustalony w promieniu 500 m od miejsca realizacji przedsięwzięcia.

Wyjaśniono, że autor raportu wyznaczając ww. obszar w promieniu 500 m, posiłkował się rozporządzeniem Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, zgodnie z którym strefa ochrony okresowej dla niedźwiedzia brunatnego, wilka i rysia wynosi 500 m od miejsc rozrodu, dla orlika krzykliwego okres ochrony całorocznej wynosi 100 m od gniazda, a okres ochrony okresowej 500 m od gniazda, dla sów tj. sóweczki oraz włochatki strefa ochrony całorocznej wynosi 50 m od gniazda.

W ocenie Wojewody rację ma RDOŚ, że jedynym kryterium wyznaczania ww. obszaru nie może być działanie niejako automatyczne, sprowadzające się do przyjęcia odległości 500 m jako strefy ochrony dla dużych ssaków drapieżnych

i ptaków szponiastych, określonej ww. rozporządzeniem. Skoro literatura fachowa (opracowanie dr Śmietany), wskazuje na oddziaływanie na niedźwiedzia brunatnego w odległości 900 m od zabudowań, to kierując się zasadą przezorności, oraz ogólnym założeniem, aby w ramach oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 ustalić rzeczywisty i realny wpływ inwestycji, uznać należało sporządzony raport za niewystarczający. Zaznaczono, że raport dr Ś. dotyczył niedźwiedzi brunatnych w Bieszczadach i nie można marginalizować jego znaczenia

w odniesieniu do przedmiotowej sprawy.

Jako zasługujące na aprobatę Wojewoda ocenił wątpliwości organu uzgadniającego dotyczące rozpoznania przyrodniczego. Zdaniem RDOŚ w raporcie nie przedstawiono przebiegu poszczególnych kontroli - jakie czynności w jakim czasie i w jakim miejscu były wykonywane (str. 5 postanowienia). Wyniki badań prezentują, że obserwacje w danym dniu nakierowane były na rozpoznanie wszystkich grup gatunków zwierząt. Natomiast mając na uwadze różne wymagania ekologiczne i cechy behawioralne poszczególnych gatunków zwierząt, RDOŚ poddał w wątpliwość wartość merytoryczną tak pozyskiwanych informacji. Wojewoda zgodził się z RDOŚ, że wykonana została niewielka ilość kontroli terenowych, obejmujących jedynie przedwiośnie i wiosnę, brak było możliwości pełnego wykrycia oraz rzetelnego wnioskowania, co do użytkowania inwentaryzowanego terenu przez zwierzęta drapieżne. Powołując się na opracowanie pn. "Monitoring gatunków zwierząt. Przewodnik metodyczny. Część pierwsza" pod red. M. M. – J., wskazano, że tropienia powinny odbywać się zimą (najlepiej na początku zimy) po świeżym opadzie śniegu, co ma na celu m. in. ustalenie obszarów przebywania poszczególnych watah oraz zmapowanie ich tras przejścia. Z raportu wynika, że tropienia odbywały się pomiędzy 27.02.2018 r.

a 08.04.2018 r. Zatem tabela z wynikami tropień ssaków, może nie odzwierciedlać prawidłowego stanu rzeczy.

Nadto wskazano, że zgodnie z "Monitoringiem ptaków lęgowych" pod red. P. Ch., A. S. i Z. C., orlik krzykliwy gniazduje w lasach. Obszar użytkowy zajmowany przez parę w sezonie lęgowym jest stosunkowo niewielki pomiędzy 5- 15 km2 (w dobrych warunkach siedliskowych). W pkt 6 Techniki kontroli terenowej przedstawiono, że zalecaną metodyką prowadzenia kontroli orlika krzykliwego są liczenia zajętych terytoriów prowadzone z punktów obserwacyjnych (orliki zazwyczaj nie reagują na stymulację głosową).

W przedłożonym raporcie nie przedstawiono w sposób szczegółowy ww. aspektu.

W przypadku puszczyka uralskiego, który preferuje do zasiedlenia obszary leśne mono zaciemnione, kontrola powinna odbywać się w nocy między całkowitym zapadnięciem zmroku, a godziną 24. Badania powinny być wykonywane poprzez stymulację głosową, a punkty wabień rozmieszczone w zależności od charakteru środowiska. Wskazano, że takich obserwacji zgodnie z raportem nie wykonano. Co do włochatki i sóweczki, organ zauważył, że nie można wykluczyć ich występowania, ponieważ nie wykonano badań określających ich występowanie zgodnie

z "Monitoringiem ptaków lęgowych", a wykonane kontrole nie pokrywają się

z technikami i odpowiednią metodologią dla kontroli tych gatunków.

W ocenie organu z uwagi na specyfikę terenu objętego inwestycją oraz terenu w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, tzn. sąsiedztwo terenów leśnych, planowane zainwestowanie terenów położonych w zupełnym oderwaniu od zabudowy, koniecznym było szczegółowe i poprawne rozpoznanie przyrodnicze. Zdaniem Wojewody RDOŚ w kwestionowanym postanowieniu w sposób szczegółowy wykazał, że autor raportu nie zbadał w sposób szczegółowy skutków przedsięwzięcia na poszczególne przedmioty ochrony OSOP Beskid Niski i OZW Ostoja [....].

Wojewoda powołując się na stanowisko RDOŚ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nieodwracalnie wpłynie na siedlisko, powodując jego fragmentację. Spowoduje antropopresję skutkującą utratą, obniżeniem jakości i fragmentacją siedlisk gatunków, co przekłada się na stan ich ochrony, w obszarze Natura 2000.

W odniesieniu do orlika krzykliwego, przedmiotowe przedsięwzięcie może w sposób znacząco negatywnie oddziaływać na ten gatunek poprzez nieodwracalne zmniejszenie powierzchni jego łowisk, a tym samym pogorszenie stanu siedliska, co będzie rzutować bezpośrednio na możliwości reprodukcyjne gatunku w OSOP Beskid Niski.

Odnosząc się do uwag odwołania dotyczących prowadzenia na obszarze inwestycji ekstensywnego użytkowania (co powoduje powiększenie terenów żerowiskowych dla gatunków ptaków) oraz że takie użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków ma z jednej strony zapobiec zanikaniu łąk i pastwisk,

a z drugiej zapewnić takie warunki bytowania ptaków, jakich one wymagają i do jakich są przystosowane, Wojewoda odwołując się do "Projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, Ostoja [...] w województwie [....]", w którym podniesiono, że największym zagrożeniem jest przekształcanie terenów łąkowych na tereny zabudowane, zurbanizowane, wskazał, że rację ma RDOŚ podnosząc, że prowadzenie gospodarki ekstensywnej na przedmiotowej działce, nie jest adekwatne do rodzaju i skali kluczowych oddziaływań generowanych przez przedmiotowe przedsięwzięcie, związane z trwałym wprowadzeniem w analizowany teren obiektów kubaturowych oraz obecności człowieka. Wskazywane działania proekologiczne nie są w stanie zminimalizować wpływu przedsięwzięcia do poziomu nieistotnego. Zauważono, że w ww. projekcie odczytać można, że wilki wybierają najchętniej obszary charakteryzujące się wysoką lesistością oraz niskim stopniem fragmentacji kompleksów leśnych. W planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 przedstawiono, że największym zagrożeniem dla wilka i rysia jest fragmentacja siedlisk poprzez zwiększający się wpływ działalności ludzkiej na ich siedliska.

W kwestii skumulowanego oddziaływania ocenianego przedsięwzięcia

z innymi planowanymi oraz zrealizowanymi inwestycjami, Wojewoda nie uznał wskazywanego w raporcie stanowiska o braku posiadania przez inwestora czy autorów raportu stosownych informacji. Podkreślił, że w raporcie winien zostać dokładnie określony zakres odziaływania skumulowanego (granic geograficznych), mając na uwadze, że np. na str. 4 postanowienia RDOŚ nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania na obszar Natura 2000 wskazane zostały przykłady inwestycji, które winny zostać wzięte pod uwagę na etapie oceny skumulowanego oddziaływania na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000.

W ocenie Wojewody RDOŚ jako organ specjalistyczny i kompetentny, prawidłowo postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisów art. 98 ust. 3 i art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3.10.2008 r. Nadto w uzasadnieniu poinformował stronę o tym, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w pozytywnym dla skarżącej Raporcie

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Odnosząc się do wskazywanego przez odwołującą zaświadczenia RDOŚ z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda wyjaśnił, że dotyczy ono tylko budynku inwentarskiego, podczas gdy inwestor planuje także budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego.

Wojewoda podtrzymał także stanowisko Starosty o braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp. Natomiast bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostaje kwestia związana z definiowaniem "działki siedliskowej".

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. J. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz na podstawie art. 135 P.p.a. uchylenie postanowienia RDOŚ z [...] kwietnia 2019 r. Zawnioskowała także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów z dokumentów, tj. zaświadczenia z [...] marca 2006 r. o ukończeniu przez autora raportu T. K. kursu pn. BUBOBORY 2006 r. – metody lokalizacji rozpoznawania i ochrony sów w praktyce leśnej na okoliczność, że autor raportu posiada wiedzę w zakresie metody badania sów, a także, że raport nie zawiera żadnych błędów metodologicznych.

Skarżąca kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że projekt budowlany spełnia wymagania w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony środowiska i jest zgodny z ustaleniami mpzp;

- art. 33 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z 3.10.2008 r.

w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na obszar Natura 2000 i tym samym wystąpiły przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymagane prawem, w tym przedłożono kompletny, spójny, rzetelny raport oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, który pozytywnie opiniował planowaną inwestycję;

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym wykonania konkretnych ekspertyz mogących podważyć wykonany na zlecenie skarżącej raport;

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołującej i brak należytego argumentowania wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sądy administracyjne, stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

W tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. J. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajnia dla 9 koni) z poddaszem użytkowym oraz częścią gospodarczą, płyty obornikowej i zbiornika bezodpływowego na gnojówkę na działce nr [...] w Z., gm. [...].

Decyzja, o której mowa we wspomnianym wyżej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Zawarty w tym przepisie zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W kontrolowanej sprawie, skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji omówionego wyżej przepisu, było prawidłowe.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7, art. 77 i art. 80, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., jak i nie można zgodzić się z przywołaną w skardze argumentacją mającą wspierać ten zarzut. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanego wyżej pojęcia "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że strona skarżąca powinna uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współukształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, aby taki związek przyczynowy został przez skarżącą wykazany. Jednocześnie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. k.p.a., co pozwoliło organom administracji na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie podziela zarzutu skargi o naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., ani też przywołanego jego uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z zachowaniem rygorów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Organ odwoławczy wytłumaczył w nim w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, a które również przemawiały za utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia sformułowanego przez organ I instancji. Nie można też przypisać organowi zaniedbania obowiązku odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W rozpoznawanej sprawie istotne rozbieżności w stanowisku stron polegają na tym, że według skarżącej złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i spełnia wymagania w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 pozytywnie opiniuje to przedsięwzięcie), a według organów wspomniane wyżej przesłanki nie zmaterializowały się, co musiało prowadzić do odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, pogląd organów zasługuje na akceptację.

Decyzje organów obu instancji zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach określonych art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Stosownie do jego treści przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, a także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Cytowany wyżej przepis określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tegoż przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie pierwszorzędne, bowiem to te elementy określają w wiążący sposób m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Dlatego też, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 215/14).

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie niniejszej prawidłowo uznały, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie, polegające na budowie budynku inwentarskiego (stajnia dla 9 koni) z poddaszem użytkowym oraz częścią gospodarczą, płyty obornikowej i zbiornika bezodpływowego na gnojówkę na działce nr [...] w Z., gm. [...], narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Teren, na którym położona jest działka nr [...], objęty jest ustaleniami uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), kilkakrotnie zmienianej (wszystkie zmiany wyszczególnione w decyzji organu I instancji). Zgodnie z planem ww działka położona w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R/ZL-1 – tereny rolne z możliwością zalesienia, przy czym przeznaczenie dopuszczalne tego terenu określone w § 73 ust. 1 pkt 2 lit. h planu to realizacja nowej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w obrębie działki siedliskowej z zachowaniem warunków określonych w ust. 3, 4, 10. Według § 4 pkt 2 Rozdział I planu przeznaczenie dopuszczalne, to przeznaczenie inne niż podstawowe, które go wzbogaca i nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym. Nie ulega zatem wątpliwości, że na niezabudowanej działce nr [...] budowa budynku inwentarskiego w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa, bowiem na terenie obejmującym ww działkę nie została przewidziana budowa budynku o takim przeznaczeniu, ani w ramach przeznaczenia podstawowego, ani uzupełniającego. Odmienne w tym względzie stanowisko skarżącej nie jest więc trafne i podniesiony w związku z tym zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 P.b. jest niezasadny. Z powyższego przepisu a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) i po analizie złożonego przez skarżącą raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego (stajni na 9 koni) z poddaszem użytkowym oraz częścią gospodarczą, płyty obornikowej, zbiornika bezodpływowego na gnojówkę na działce nr [...] w Z., gm. [...], odmówił uzgodnienia warunków realizacji tegoż przedsięwzięcia. Przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Beskid Niski – funkcjonującego na mocy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja [...]. Działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się ponadto w obrębie korytarza ekologicznego – Głównego Korytarza Karpackiego, a jej powierzchnia wynosi 12,39 ha i jest użytkowana rolniczo.

Po myśli art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 (a więc m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy – Prawo budowlane).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, przywołując stanowisko tut. Sądu zaprezentowane w wyroku z dnia 22 czerwca 2018 r. (II SA/Rz 221/18), że w postępowaniu odwoławczym zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego jest faktycznie rozszerzony o konieczność zbadania zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu uzgadniającemu.

Z lektury postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. wspomnianego wcześniej wynika, że złożony raport wraz z uzupełnieniem nie jest dokumentem, na podstawie którego można wykluczyć braku znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na przedmioty ochrony OSOP Beskid Niski i OZW Ostoja [...]. Organ uzgadniający sformułował wątpliwości co do poprawności wyznaczenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a które powinno być wielokryterialne, tak by wyznaczyć maksymalny możliwy zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, a także wątpliwości w zakresie rozpoznania przyrodniczego – nie przedstawiono niezbędnych dla całościowej weryfikacji poprawności przeprowadzonego rozpoznania przyrodniczego, szczegółów prowadzenia obserwacji poszczególnych gatunków zwierząt, stanowiących przedmiot ochrony OSOP Beskid Niski i OZW Ostoja [...], nie przedstawiono przebiegu poszczególnych kontroli (jakie czynności, w jakim czasie i miejscu były wykonywane), niepotrzebnie inwentaryzowano gatunki niebędące przedmiotem ochrony ww obszarów Natura 2000. Określone w raporcie rozwiązania i przeprowadzone środki mające na celu ograniczenie oddziaływania inwestycji na chroniony obszar ocenione zostały jako nieadekwatne do rodzaju i skali kluczowych oddziaływań generowanych przez przedmiotowe przedsięwzięcie, związanych z trwałym wprowadzeniem w analizowany teren obiektów kubaturowych oraz związanej z tym obecności człowieka, nadto nie są w stawie zminimalizować wpływu przedsięwzięcia do poziomu nieistotnego. Według organu uzgadniającego braki w raporcie dotyczą głównie aspektów kluczowych w ocenie oddziaływania na obszary Natura 2000, jak prawidłowe wyznaczenie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, pełne rozpoznanie występowania w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia przedmiotów ochrony obszarów Natura 2000 i określenie znaczenia tego terenu dla nich, kompleksowa, wielokryterialna analiza wpływu przedsięwzięcia na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000, skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia, ocena istotności oddziaływań. Raport niekompletny, niespełniający wymagań ustalonego zakresu, oparty na błędnych założeniach metodycznych nie może być uznany za podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia. Złożony raport nie daje podstawy do stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Realizacja tego przedsięwzięcia w odniesieniu do orlika krzykliwego może w sposób znacząco negatywny oddziaływać na ten gatunek poprzez nieodwracalne zmniejszenie powierzchni łowisk, tym samym pogorszenie stanu siedliska, co bezpośrednio będzie rzutować na możliwości reprodukcyjne, a tym samym na właściwy stan ochrony tego gatunku w OSOP Beskid Niski. Nadto, w przedmiotowej lokalizacji, realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia może negatywnej wpłynąć na duże ssaki drapieżne, szczególnie niedźwiedzia i wilka, głównie w związku z utratą części siedliska.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę pozwolenia na budowę – na skutek odwołania wniesionego przez B. J. – dokonał prawidłowej oceny postanowienia uzgadniającego, tj. z dnia [...] kwietnia 2019 r. i w taki też sposób ocenił zarzuty zawarte w odwołaniu, w konsekwencji uznając ich bezzasadność. Słusznie uznał, że organ uzgadniający, będący organem specjalistycznym, w sposób obiektywny i kompleksowy wykazał, iż złożony raport nie daje podstaw do uznania, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oddziaływać na obszar Natura 2000, nie naruszając przy tym przepisów ustawy ww (art. 98 ust. 3 i art. 99 ust. 2 pkt .

Podsumowując, niezgodność przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska dawały organom administracji podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. są zgodne z prawem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.