Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4690/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 682/17 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w G. oraz J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz A. z siedzibą w G. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w G. (dalej: stowarzyszenie) i J.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że J.L. (dalej: inwestor) wniósł do Wójta Gminy Radzanów o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 6 chlewni do chowu tucznika o liczbie stanowisk 2000 sztuk w każdej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...]/2 położonej w miejscowości [...].

Pismem z 18 marca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mławie wydał opinię sanitarną, którą negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie. Natomiast postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy Radzanów odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Inwestor wniósł odwołanie od decyzji z [...] rudnia 2016 r.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowiska zawiera niezbędne warianty realizacji przedsięwzięcia. W raporcie wskazano racjonalny wariant alternatywny realizacji planowanego przedsięwzięcia, który ma polegać na odmiennej lokalizacji budynków inwentarskich przy zachowaniu tego samego rodzaju przedsięwzięcia i jego skali. Wariant proponowany przez inwestora zakłada lokalizację budynku prostopadłe do drogi, a w racjonalnym wariancie alternatywnym budynki chlewni byłyby usytuowane równolegle do drogi. Dokonując oceny wpływu na środowisko wariantu alternatywnego przeprowadzone zostały obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, tj. amoniaku i siarkowodoru w powietrzu. Ustalono wyniki stężeń jednogodzinowych i średniorocznych, a z obliczeń wynika, że w racjonalnym wariancie alternatywnym byłyby "nieco" wyższe niż w wariancie inwestora. Ponadto w racjonalnym wariancie alternatywnym oddziaływanie chlewni na pozostałe komponenty środowiska (gospodarkę wodno-ściekową, klimat akustyczny, gospodarkę odpadami i ochronę przyrody) zostało ocenione jako analogiczne jak dla wariantu inwestorskiego.

W ocenie organu odwoławczego, przedstawiony wariant alternatywny należy uznać za racjonalny. Analiza ewentualnych emisji substancji do powietrza w wariancie planowanym przez inwestora oraz w wariancie alternatywnym, prowadzą do wniosku, że emisje amoniaku oraz siarkowodoru będą niższe w przypadku wariantu inwestora (chociaż nieznacznie). Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, że nieracjonalne byłoby zlokalizowanie planowanych chlewni we wschodniej części działki nr [...]/2 (jak to sugerował Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie biorąc pod uwagę skalę protestów społecznych). Spadek w tej części nieruchomości (ok. 2 m na długości działki) mógłby spowodować ryzyko zanieczyszczenia wód gruntowych (z uwagi na zbiorniki gnojowicy), a ponadto sugerowana lokalizacja byłaby dokonana na glebach o lepszej klasie bonitacyjnej (RIV), podczas gdy lokalizacja proponowana przez inwestora zostałaby dokonana na glebach gorszej klasy (RV). W celu "złagodzenia" konfliktów społecznych inwestor zakłada też zastosowanie izolacyjnego pasa zieleni średnio i wysokopiennej od strony północnej, zachodniej i południowej, a przede wszystkim zastosowanie probiotycznych dodatków do pasz i gnojowicy, co pozwoli zredukować emisje odorów o nawet 50%.

Skargę na powyższą decyzję wniosło stowarzyszenie oraz skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w tej sprawie brak było przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Natomiast zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 82 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Planowane przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest realizowane poza obszarem Natura 2000 i nie narusza przepisów szczególnych. Organy obu instancji, przy współdziałaniu wyspecjalizowanych organów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, przeanalizowały przedstawiony przez inwestora raport wraz z jego uzupełnieniami. Żaden z tych organów nie stwierdził, że raport nie spełniał wymogów z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. W zakresie opisu wariantów przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej) raport został uzupełniony m.in. w piśmie z 6 lipca 2016 r., a zatem przed zajęciem w sprawie ostatecznych stanowisk przez organy współdziałające. Odpowiadając na zarzut skargi, że inwestor może przenieść planowaną chlewnię na inny teren, Sąd I instancji wyjaśnił, że wariantów przedstawionych w raporcie i uzupełnieniach nie można dyskwalifikować tylko dlatego, że nie obejmują przeniesienia przedsięwzięcia w inne miejsce. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie zaakceptował bowiem wariant, który zakłada lokalizację przedsięwzięcia na tej konkretnej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawienie wariantów odnoszących się do tej samej lokalizacji jest wystarczające. Sąd I instancji potwierdził także, że przedmiotowy raport został uzupełniony m.in. w zakresie ochrony powietrza, ochrony przed hałasem, gospodarki wodno-ściekowej, problematyki związanej z konfliktami społecznymi, w tym zasięgu oddziaływania i sposobów zapobiegania uciążliwości zapachowej (odorom), jak i sposobów minimalizacji negatywnego oddziaływania chlewni. Ponadto, inwestor dołączył do raportu ocenę wpływu przedsięwzięcia na lokalny krajobraz, opracowaną przez pracownię architektury krajobrazu. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił również, że w obowiązującym w Polsce porządku prawnym brak jest norm dotyczących ochrony powietrza przed zapachami.

Sąd I instancji wskazał także, że powołanie w raporcie nieobowiązujących aktów prawnych i rozporządzeń wykonawczych jest uchybieniem, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Aktualnie obowiązujące w tym zakresie akty prawne nie zawierają przepisów "co do istoty odmiennie regulujących normowaną problematykę".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia. Wynikało to z naruszenia przez organ następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez brak przeprowadzenia postępowania w jego całokształcie, w zakresie ustalania stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów stowarzyszenia.

Po drugie, art. 77 § 1-3 w związku z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., Polegało to na braku powołania biegłego z zakresu oceny raportu, pomimo zgłaszanych zarówno przez stowarzyszenie, jak i mieszkańców licznych protestów i merytorycznych uwag w trakcie całego postępowania administracyjnego.

Po trzecie, art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1-3 k.p.a. przez brak odpowiedniej weryfikacji przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, w tym raportu, poprzedzonej odpowiednimi badaniami (np. obliczeniami, programami specjalistycznymi czy opiniami specjalistów z tej dziedziny).

Po czwarte, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) i d) w związku z art. 3 ust 2 ustawy środowiskowej przez uznanie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie zagrażało zdrowiu i życiu mieszkańców.

Po piąte, art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej przez uznanie, że zostały spełnione obowiązki wynikające z tego przepisu.

Po szóste, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 66 ust. 1b pkt 2 ustawy środowiskowej przez zawarcie w sentencji decyzji organu odwoławczego zbyt ogólnikowych wytycznych w zakresie przechowywania padłych sztuk.

Po siódme, art. 66 ust. 1 pkt 5 - 7 ustawy środowiskowej przez uznanie raportu za zgodny z prawem, w sytuacji braku zawarcia w raporcie pełnego, wyczerpującego opisu analizowanych wariantów.

Po ósme, art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej przez uznanie raportu za zgodny z prawem, w sytuacji braku pełnej analizy możliwych konfliktów społecznych.

Po dziewiąte, art. 66 ust. 1 pkt 20 ustawy środowiskowej przez przyjęcie raportu zawierającego nieobowiązujące podstawy prawne w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Po dziesiąte, art. 66 ust. 1 pkt 17 i 20 w związku z art. 68 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie raportu opartego na "przestarzałych" opracowaniach, które mogą być nieaktualne w stosunku do obecnego stanu wiedzy i techniki.

Po jedenaste, art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 107 § 2 i 3 k.p.a., przez brak uwzględnienia wszystkich wymagań stawianych przez ten przepis, w szczególności brak wykazania wystarczających i wiarygodnych dowodów, na których organ oparł swoją ocenę.

Ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że pomimo obowiązku wynikającego z tego przepisu Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku argumentacji umożliwiającej zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji. Ponadto uzasadnienie wyroku nie umożliwia merytorycznej polemiki z argumentacją Sądu.

Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię.

Po pierwsze, art. 62 ust. 1 pkt 1 Iit. a) i d) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy środowiskowej przez przyjęcie poglądu organu odwoławczego, że planowane przedsięwzięcie nie będzie zagrażało zdrowiu i życiu mieszkańców.

Po drugie, art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej przez uznanie, że zostały spełnione obowiązki wynikające z tego przepisu.

Po trzecie, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 66 ust. 1b pkt 2 ustawy środowiskowej przez zawarcie w sentencji decyzji organu odwoławczego zbyt ogólnikowych wytycznych w zakresie przechowywania padłych sztuk.

Po czwarte, art. 66 ust. 1 pkt 5 - 7 ustawy środowiskowej przez uznanie raportu za zgodny z prawem, w sytuacji braku zawarcia w raporcie pełnego, wyczerpującego opisu analizowanych wariantów.

Po piąte, art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej przez uznanie raportu za zgodny z prawem, w sytuacji braku pełnej analizy możliwych konfliktów społecznych.

Po szóste, art. 66 ust. 1 pkt 20 ustawy środowiskowej przez przyjęcie raportu zawierającego nieobowiązujące podstawy prawne w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy oraz organ I instancji.

Po siódme, art. 66 ust. 1 pkt 17 i 20 w związku z art. 68 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie raportu opartego na "przestarzałych" opracowaniach, które mogą być nieaktualne w stosunku do obecnego stanu wiedzy i techniki.

Po ósme, art. 5 ust. 3 lit. b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady "2011/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko".

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść zamierzony skutek. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zarzuty naruszenia prawa procesowego ujęte w pkt I.1 lit. d - j) skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami naruszenia prawa materialnego odpowiednio ujętymi w pkt II lit. a-g) tego środka zaskarżenia. Z tej przyczyny zarzuty te zostały rozpoznane łącznie, z tym zastrzeżeniem, że nie jest prawidłowe sformułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego przez powiązanie zarzutów naruszenia prawa materialnego z normą wynikową art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (tak jak to uczynił autor skargi kasacyjnej w tej sprawie), ponieważ ten ostatni przepis stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a więc przepisu odnoszącego się do wymaganych w raporcie wariantów oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 6-7 ustawy środowiskowej, które to przepisy również dotyczą wariantów realizacji przedsięwzięcia, ale stanowią jedynie doprecyzowanie art. 66 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, stąd też ich naruszenie było jedynie skutkiem błędnego zastosowania tego przepisu przez organ, czego nie dostrzegł Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej), a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej), wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W dacie sporządzania raportu przepis ten także wymagał przedstawienia wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, bez zastrzeżenia, że ma być to wariant racjonalny, co w tej sprawie nie ma jednak znaczenia. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie "siatki porównawczej", na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 376/21). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, analiza złożonego w sprawie raportu oraz jego uzupełnienia prowadzi do wniosku, że złożony przez inwestora raport nie spełnia powyższych wymagań. Warianty realizacji przedsięwzięcia zostały opisane w pkt 7 raportu (Opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia). W pkt 7.2 skrótowo opisano raport proponowany przez wnioskodawcę, co nie jest wadą raportu, ponieważ wariantowi temu poświęcono również pkt 6.2 i pod jego kątem sporządzono raport. Racjonalny raport alternatywny został opisany w pkt 7.3, a także bardziej szczegółowo w pkt 8.4 raportu. Natomiast (racjonalny) wariant najkorzystniejszy dla środowiska został opisany w pkt 7.4 raportu i sprowadza się on do stwierdzenia, że najkorzystniejszy dla środowiska jest wariant proponowany przez inwestora. Brak jest podstaw do przyjęcia, że tak przedstawiony wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest wariantem racjonalnym, skoro nie pozostawia organowi żadnego wyboru i sprowadza raport w istocie do dwóch wariantów. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi również sposób przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego, który sprowadza się wyłącznie do innego usytuowania budynku chlewni (prostopadle lub równolegle do drogi), co jak przyznaje sam autor raportu nie ma żadnego wpływu na takie komponenty środowiska jak gospodarka wodno-ściekowa, emisja hałasu, gospodarka odpadami i ochrona przyrody (s. 64 raportu). Jedyna różnica dotyczy rozprzestrzeniania się amoniaku i siarkowodoru, ale również w tym przypadku zarówno autor raportu, jak również organ i Sąd I instancji dostrzegają, że różnice w emisji są nieznaczne. Natomiast warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jakim przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 269/21). Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w uzupełnieniu raportu przeanalizowano możliwość przesunięcia budynku chlewni w kierunku wschodniej granicy działki, ale wariant ten odrzucono ze względu na możliwość zanieczyszczenia wód gruntowych i wyższą klasyfikację gleby na tej części działki. Uzupełnienie to wynikało ze stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie i konfliktów społecznych, jakie powoduje planowane przedsięwzięcie. W związku z tym przedstawione w uzupełnieniu rozważania nie mają wpływu na ocenę wadliwości wariantów realizacji przedsięwzięcia i naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Po drugie, uzasadniony jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) i d) w związku z art. 3 ust 2 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że 18 marca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mławie wydał opinię sanitarną, w której zaopiniował negatywnie planowane przedsięwzięcie. W uzasadnieniu organ opiniujący wskazał, że przeprowadzona w raporcie ocena oddziaływania przedsięwzięcia nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, że "...w wyniku realizacji przedsięwzięcia oraz jego eksploatacji nie dojdzie do przekroczenia standardów jakości środowiska szczególnie w zakresie zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, a także zagrożenia zdrowia ludzi pomimo zastosowania działań ograniczających proponowanych w raporcie." Opinia wydawana na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej nie ma charakteru wiążącego. Sama sprzeczność sprzeczności decyzji środowiskowej z taką opinią nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1784/15, LEX nr 2199285). Nie oznacza to jednak, że ustalając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia właściwy organ może w istocie pominąć całkowicie treść tego rodzaju opinii. W takiej sytuacji organ główny jest zobowiązany uzasadnić swoje stanowisko wyjaśniając szczegółowo, z jakiego powodu, pomimo negatywnej opinii organu współdziałającego, ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Kwestia ta ma szczególne znaczenie w tej sprawie, uwzględniając, że w ocenie organu uzgadniającego raport nie daje pewności w zakresie braku wpływu przedsięwzięcia na zdrowie ludzie. Oddziaływania na zdrowie ludzi jest natomiast oddziaływaniem na środowisko, co wynika z art. 3 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku art. 3 pkt 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.). Tego rodzaju oceny decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 20 stycznia 2017 r. nie zawiera, ponieważ organ odwoławczy stwierdził jedynie, że opinia sanitarna jest niewiążąca.

Po trzecie, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., a więc zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie stowarzyszenia, naruszenie tego przepisu polegało na braku przeprowadzenia postępowania w jego całokształcie, w zakresie ustalania stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów oraz przeanalizowania wszystkich argumentów stowarzyszenia. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. nie może jednak stanowić podstawy do polemiki ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Ponadto, zarzut ten nie został szerzej uzasadniony.

Po czwarte, w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1-3 w związku z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, polegało to na braku powołania biegłego z zakresu oceny raportu. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe, ponieważ raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej, który zostaje sporządzony przez osobę posiadającą fachową wiedzę i wiadomości specjalne. Raport ten jest weryfikowany w toku postępowania administracyjnego, zarówno w formie współdziałania przez organy wyspecjalizowane (art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej), jak i przez organ główny. Oparcie raportu na wiadomościach specjalnych oznacza, że inne strony postępowania, które chcą podważyć ustalenia raportu, mogą przedłożyć opracowanie również oparte na wiadomościach specjalnych (tzw. kontrraport). Natomiast brak jest podstaw do powoływania w tym zakresie biegłego przez organ prowadzący postępowanie, ponieważ podważałoby to sens postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z tego też powodu nie doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1-3 k.p.a. przez brak odpowiedniej weryfikacji przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, w tym raportu, poprzedzonej odpowiednimi badaniami (np. obliczeniami, programami specjalistycznymi czy opiniami specjalistów z tej dziedziny). Tego rodzaju postępowania nie przewidują przepisy ustawy środowiskowej, jak i żadne przepisy szczególne.

Po piąte, brak jest podstaw do uznania, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 66 ust. 1b pkt 2 ustawy środowiskowej przez zawarcie w sentencji decyzji organu odwoławczego zbyt ogólnikowych wytycznych w zakresie przechowywania padłych sztuk. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy środowiskowej, raport powinien zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a szczególności przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Natomiast zgodnie z art. 66 ust. 1b pkt 2 cytowanej ustawy, przy porównaniu wariantów uwzględnia się wpływ na środowisko w związku z gospodarką odpadami. Żaden z tych przepisów nie dotyczy bezpośrednio kwestii "przechowywania padłych sztuk", a przede wszystkim dotyczy treści raportu, a nie decyzji środowiskowej. W ocenie stowarzyszenia, wymogi decyzji w tym zakresie są nieprecyzyjne, ale zarzut ten nie został szerzej uzasadniony.

Po szóste, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej przez uznanie raportu za zgodny z prawem, w sytuacji braku pełnej analizy możliwych konfliktów społecznych. Analiza raportu prowadzi do wniosku, że została w nim przeprowadzona analiza konfliktów społecznych, z której wynikało, że "w związku z wykazanym w "Raporcie..." niedużym stopniem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz korzystną lokalizacją projektowanych chlewni w stosunku do istniejącej zabudowy zagrodowej pod względem najczęściej występujących kierunków wiatru z zachodu, protest taki pozbawiony byłby merytorycznych podstaw. Nie ma również obiektywnych przesłanek natury zdrowotnej do wystąpienia konfliktów społecznych." Autor raportu ocenił, że "planowane przedsięwzięcie budowy chlewni może funkcjonować z zachowaniem zasady racjonalnego zrównoważenia interesu Inwestora i ochrony interesu społeczności lokalnej, narażonej ewentualnie na związane z tym potencjalne uciążliwości, ale w granicach ustalonych norm i standardów". Nie można natomiast ocenić tego fragmentu jako wadliwego, tylko z powodu późniejszych protestów społeczności lokalnej, które były zresztą przedmiotem uzupełnienia raportu wynikającego z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 6 kwietnia 2016 r.

Po siódme, nie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 20 ustawy środowiskowej przez przyjęcie raportu zawierającego nieobowiązujące podstawy prawne w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Przede wszystkim w raporcie powołano przepisy obowiązujące w dacie jego sporządzenia. Ponadto Sąd I instancji dokonał oceny, że aktualnie obowiązujące w tym zakresie akty prawne nie zawierają przepisów "co do istoty odmiennie regulujących normowaną problematykę". Analiza Sądu I instancji jest lakoniczna, jednak w skardze kasacyjnej stowarzyszenie nie powołało żadnego przepisu z aktów prawnych zastępujących rozporządzenia przywołane w raporcie, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy.

Po ósme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 17 i 20 w związku z art. 68 ustawy środowiskowej, przy czym ten ostatni przepis został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej. W ocenie stowarzyszenia, naruszenie powyższych przepisów polegało na przyjęciu raportu opartego na "przestarzałych" opracowaniach, które mogą być nieaktualne w stosunku do obecnego stanu wiedzy i techniki. Nie można jednak a priori przyjąć, że opracowanie, które zostało sporządzone 24 lata temu (tak jak to wskazano w skardze kasacyjnej), straciło swoją aktualność tylko z powodu upływu czasu. Stowarzyszenie nie wykazało przy tym, że istnieją opracowania nowsze, podważające te przyjęte jako podstawę sporządzenia raportu, poprzestając na gołosłownym stwierdzeniu, że opracowania te "mogą być nieaktualne".

Po dziewiąte, niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony, szczególnie przez wskazanie jakich wymagań stawianych przez art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, nie spełnia zaskarżona decyzja, przy czym przepis ten dzieli się na szereg dodatkowych jednostek redakcyjnych. Z przepisu tego nie wynika przy tym obowiązek "wykazania wystarczających i wiarygodnych dowodów, na których organ oparł swoją ocenę".

Po dziesiąte, w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że pomimo obowiązku wynikającego z tego przepisu Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku argumentacji umożliwiającej zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się badając legalność zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie stowarzyszenia, uzasadnienie wyroku nie umożliwia merytorycznej polemiki z argumentacją Sądu I instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wystarczające i pozwala na poddanie tego wyroku kontroli instancyjnej, chociaż stanowisko to jest częściowo nieprawidłowe, co spowodowało uwzględnienie skargi kasacyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po jedenaste, zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 lit. b "dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko" został błędnie sformułowany. Przede wszystkim zarzut ten nie został szerzej uzasadniony, a ponadto dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Dyrektywa nr 2011/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. nie jest również dyrektywą "w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko", lecz dyrektywą zmieniająca dyrektywę nr 2011/92/UE 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1).

Po dwunaste, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 20 stycznia 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na koszty sądowe składają się opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (200 zł), opłata za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz koszty pełnomocnika w postępowaniu przed Sądem I instancji (480 zł) i Naczelnym Sądem Administracyjnym (240 zł), łącznie 1137 zł.