Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 172/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.), Sędziowie NSA Edward Kierejczyk, Halina Wojtachnio, Protokolant Małgorzata Suchocka, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 390/05 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 390/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku R. K., odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, powołując się na art. 28, art. 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.). Jak podał ZUS brak było podstaw do zakwalifikowania zaległości celnej jako całkowicie nieściągalnej, jak również nie wystąpiły przesłanki przemawiające za umorzeniem istniejących zaległości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na skutek odwołania się strony od decyzji I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wniósł żadnych nowych faktów oraz okoliczności przemawiających za umorzeniem zadłużenia.

Pan R. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący wskazał, że nie jest prawdą jakoby nie podał w odwołaniu nowych okoliczności, ponieważ przedłożył stosowną decyzję Prezydenta Miasta R. Uznał także za oczywiste, że w obliczu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej (pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki) ewentualna egzekucja spornych należności okaże się bezskuteczna.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Tymczasem jako organ orzekający został wskazany w decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd stwierdził, że - mając na uwadze regulacje zawarte w przepisach art. 127 k.p.a., art. 66, art. 83 i art. 123 u.s.u.s. oraz art. 78 Konstytucji RP - organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii jest Minister Polityki Społecznej. Stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Zakład ze względu na swój status nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ze względu na gwarantowane przez Konstytucję RP prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji należało wskazać organ wyższego stopnia, uprawniony do rozpatrzenia środka zaskarżenia – odwołania (art. 127 § 2 k.p.a.).

Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji, dlatego stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.

Ponadto WSA uznał za uzasadnione wskazanie dostrzeżonych naruszeń przepisów postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie został dopełniony obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.). Wymogów ustawowych nie spełnia także uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), co w obliczu uznaniowego charakteru zapadłej w sprawie decyzji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył ten wyrok w całości, wniósł jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 181 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s., mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez nieuwzględnienie faktu, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że organem odwoławczym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie jest Minister Polityki Społecznej,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez nieuwzględnienie faktu, że Prezes ZUS jest kierownikiem urzędu państwowego, załatwiającego sprawy indywidualne, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz że stronie niezadowolonej z decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności składkowych służy prawo wystąpienia do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W opinii skarżącego WSA w Warszawie dokonał wybiórczej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Tymczasem ze względu na to, iż art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to zagwarantowane także, na podstawie konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym mówi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. Zatem stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą dawnego NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Odmienny wniosek, do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej, wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podniósł, że w treści art. 127 § 3 k.p.a. są wyliczone w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak myli się, gdy przepis ten jest uwzględniany bez podanych w art. 5 k.p.a. definicji wyrażeń ustawowych, tj. pomija przy rozstrzygnięciu art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego niewątpliwie zaś pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes zakładu jest jego kierownikiem.

Skarżący powołał się także na uregulowania przepisu art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, który wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich - stronie przysługuje odwołanie do Ministra. Ten wyjątkowo ustanowiony tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., należy uznać za wyłom w zasadzie, w której to Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3 oraz art. 181 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s. Zarzuty powyższe nie zostały prawidłowo sformułowane. Nieprawidłowość ta polega na niewskazaniu przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Nie jest usprawiedliwione stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że ze względu na wykluczenie przez 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. możliwości składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ZUS jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie przesądza bowiem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Powyższe stanowisko nie jest również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek qasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie mają zastosowania wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Ponadto przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.