Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 357/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi S.S. i P.S. na decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r., znak [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 26 listopada 2014 r., znak [...], odmawiającą S. S. i P. S. przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości D., oraz orzekł o odmowie przeniesienia na rzecz S. S. i P. S. przedmiotowej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D.. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 29 listopada 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zapadło po rozpatrzeniu odwołania S. S. i P. S..

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał na wstępie, że Starosta został zobowiązany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/14, do wydania aktu administracyjnego w sprawie wszczętej na wniosek S. S. i P. S. z dnia 4 lutego 2014 r. o przeniesienie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D. na rzecz S. S. i P. S..

Odmawiając uwzględnienia żądania wniosku decyzją z dnia 26 listopada 2014 r., znak [...], Starosta [...] wskazał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia na charakter proceduralny art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, dopuszczający przeniesienie wydanego pozwolenia na budowę, jednakże bez ingerowania w treść wydanej decyzji. Zdaniem organu pierwszej instancji zmiana lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z działki nr [...] na działkę nr [...] w D. jest równoznaczna z nowym rozstrzygnięciem o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Instytucja przeniesienia pozwolenia na budowę pozwala jedynie pod określonymi warunkami na zmianę inwestora, czyli adresata decyzji, bez konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Przeniesienie pozwolenia na budowę nie może być zastosowane, jeżeli oprócz zmiany adresata decyzji zmianie ulegają inne jego elementy. Złożone obecnie w sprawie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy już innej działki - nr [...], albowiem wymieniona w decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...], na podstawie decyzji Burmistrza z dnia 13 maja 2013 r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości objętej [...] i oznaczonej jako działka nr [...] w D., podzieliła się na działki nr [...] (o pow. 0,1918 ha) i [...] (o pow. 0,2126 ha). Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego możliwe będzie dokonanie przeniesienia na rzecz innego podmiotu decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, a więc decyzji orzekającej o zmienionych warunkach realizacji budynku mieszkalnego na nowej działce nr [...] w D. przy wskazaniu nowego obszaru oddziaływania obiektu.

Od decyzji Starosty [...] z dnia 26 listopada 2014 r. odwołanie z dnia 9 grudnia 2014 r. do Wojewody [...] złożyli S. S. i P. S., wnosząc o jej uchylenie w całości, jako niezgodnej z prawem. Zdaniem stron prawo do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu to pozwolenie zostało wydane. Starosta [...] uznając, że na skutek podziału działki w sposób istotny odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, powinien powiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o naruszeniu art. 36a Prawa budowlanego. Według skarżących podział działki nie powoduje zmiany lokalizacji realizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie zmienia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i nie wprowadza nowych warunków jego realizacji. Starosta [...] zignorował zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz wydał niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie, co stanowi naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania Wojewoda [...] stwierdził, że orzeczenie zakwestionowanej decyzji nie jest adekwatne do treści rozstrzygnięcia, o wydanie którego zwrócili się S. S. i P. S. wnioskiem z dnia 4 lutego 2014 r. Wnioskodawcy domagali się bowiem przeniesienia na ich rzecz decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r., znak [...], która rozstrzyga o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D., o powierzchni 0,4044 ha, stanowiącej grunty rolne zabudowane B-Ps (0,2126 ha) i pastwiska Ps (0,1918 ha), a nie na działce nr [...] w D. o powierzchni 0,1918 ha, która zgodnie z treścią [...] jest niezabudowana, stanowiąc pastwiska trwałe Ps.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2.

Treść decyzji Burmistrza [...] z dnia 13 maja 2013 r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości objętej KW [...], oznaczonej jako działka nr [...] w D. oraz z treści KW Nr [...] i KW Nr [...] wskazuje, że nastąpiły zmiany gruntowe. Obecnie po podziale działki nr [...] istnieją dwie działki, tj. - działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym 0010 o powierzchni 0,1918 ha, będąca własnością S. S. i P. S. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, oraz działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym 0010 w D. o powierzchni 0,2126 ha będąca własnością B. M..

Z przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 40 (ust. 1) Prawa budowlanego wynika, że aby możliwe było przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz nowego inwestora spełnione muszą być łącznie następujące trzy warunki: dotychczasowy podmiot (adresat decyzji) musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie; "nowy" podmiot musi złożyć oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w tej decyzji; nowy" podmiot musi złożyć, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W aktach sprawy znajdują się: - oświadczenie bez daty S. S. i P. S. o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w decyzji Starosty [...] Nr [...], wydanej na rzecz B. i W. M.; oświadczenie bez daty B. i W. M. o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego; - oświadczenie S. S. z dnia 4 lutego 2014 r. (sygnowane także przez P. S.) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...], na cele budowlane z błędnie wskazanym tytułem własności, niekompletne w części dotyczącej wymaganego wskazania dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (podany w tym oświadczeniu Nr [...] dotyczy działki nr [...] będącej własnością B. M.); oświadczenie P. S. z dnia 28 lutego 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...], na cele budowlane, w którym pominięto S. S. (właścicielkę tej działki na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej) i również błędnie wskazano tytuł własności. Z powyższego wynika, że wniosek S. S. i P. S. z dnia 4 lutego 2014 r. o przeniesienie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r., znak [...], nie jest prawidłowo skompletowany.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą jednak w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zobowiązać wnioskodawców do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie jest możliwe zobowiązane stron do przedłożenia odpowiadającego orzeczeniu decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...], na cele budowlane, gdyż strony nie mogą spełnić tego zobowiązania w sytuacji dokonanych zmian własnościowych nieruchomości. Nadto prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2014 r. zobowiązano Starostę [...] do wydania w niniejszej sprawie aktu administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej, wykluczając tym samym wydanie pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

W związku z powyższym należało w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić w całości decyzję Starosty [...] i na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego orzec o odmowie przeniesienia decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r., znak [...], na rzecz S. S. i P. S..

S. S. i P. S. wnieśli w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia w całości.

Uzasadniając powyższe skarżący opisywali szczegółowo przebieg postępowania przed Starostą [...], nawiązywali do wydanych w toku instancji decyzji, oraz cytowali treść art. art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak wskazywali, zdaniem organu pierwszej instancji, aby przenieść pozwolenie na budowę "nowy podmiot" winien zmienić pierwotne pozwolenie na budowę. W tym kontekście skarżący zwracali uwagę, że prawo zmiany "starej decyzji" do czasu jest przeniesienia na "nowy podmiot" przysługuje jednakże tylko "staremu podmiotowi", a prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada "nowy podmiot", więc "stary podmiot" nie może spełnić wymagań w zakresie żądania zmiany decyzji. Zdaniem skarżących, podział działki nie powoduje "zmiany lokalizacji realizowanego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego", nie zmienia też "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego", ani nie wprowadza nowych warunków realizacji". Nadto w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Decyzję o zmianie pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto min.: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zarzucali, że organ drugiej instancji, mimo że podjął się rozstrzygnięcia sprawy, nie zadał sobie trudu polemiki ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, ani też nie uzasadnił odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę. Nie jest prawdą, jak twierdzi organ odwoławczy, że nie da się zobowiązać inwestora do usunięcia braków w wniosku w terminie 7 dni. Jest to bowiem fundamentalny obowiązek organu administracji publicznej zgromadzić materiały dowodowy w sprawie, a w przypadku ich braku wezwać inwestora do uzupełnienia. Błędne i sprzeczne wobec siebie interpretacje organów administracji publicznej uniemożliwiają skarżącym realizację ich ustawowego prawa, opisanego w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego do przeniesienia pozwolenia na budowę pomimo, że wnioskodawcy spełnili wszystkie wymagane prawem obowiązki.

S. S. i P. S. akcentowali następnie, że w toku postępowania administracyjnego złożyli wszystkie wymagane dokumenty. Z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, tj. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak możliwości przeniesienia na nabywcę działki pozwolenia na budowę powodowałby, że rozpoczęte inwestycje, po podziale działki na której są zlokalizowane, stawały by się "samowolami budowlanymi", a nowi właściciele mimo "zapewnienia" ustawodawcy o możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę stawali by się posiadaczami zabudowanej nieruchomości o niesprecyzowanym stanie prawnym realizowanego obiektu. Gdyby przyjąć, że podział działki powoduje nieważność uzyskanego pozwolenia na budowę, to należałoby uchylać wszystkie pozwolenia na budowę inwestycji lokalizowanych na działkach, które w trakcie ich realizacji uległy podziałowi. Trudno w takim rozumieniu prawa wyobrazić sobie sytuację np. inwestycji liniowej zlokalizowanej na 100 działkach różnych właścicieli, którzy w ramach posiadanych praw dzielą swoje nieruchomości. To sprawiałoby, że za każdym podziałem jednej ze 100 działek należałoby uchylać decyzję i wydawać nową.

Skarżący zarzucili również, że organ drugiej instancji nie uzasadnił w żaden sposób swojego rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił, jaka winna być inna od przyjętej przez nich droga skutecznego załatwienia wniosku. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nakazuje organom administracji publicznej, aby brały pod uwagę słuszny interes strony postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, która wskazuje że tylko obowiązujące przepisy prawa mogą być podstawą wydania decyzji. Działania Wojewody [...] ignorują to instytucjonalne udogodnienie i próbują tworzyć rzeczywistość prawną. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, opisana w art. 8 k.p.a., musi prowadzić do zachowania w toku postępowania zasady równości traktowania stron, a wszelkie wątpliwości muszą być rozstrzygane na korzyść uczestników postępowania Sformułowane przepisy kodeksu i prawa materialnego nie pozwalają organom administracji publicznej do dowolnej interpretacji, lecz zmuszają je do stosowania prawa zgodnie z zasadą oddziaływania państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Z braku wiedzy lub błędnej interpretacji prawa organ administracji publicznej nie może wyprowadzać wniosków, które w konsekwencji skutkują wydaniem niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Organ nie może również traktować swojej pozycji jako uprzywilejowanej w stosunku do strony postępowania tylko dlatego, że to jego ustawodawca umocował do dokonywania rozstrzygnięć w tym zakresie. Zastrzeżenia budzi nie tylko sposób załatwienia niniejszej sprawy, lecz również niedotrzymanie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w niej zarzutów.

Sprawa niniejsza dotyczy przeniesienia na rzecz S. S. i P. S., na ich wniosek, za zgodą B. M. i W. M., decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r., znak [...], którą zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono B. M. i W. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości D. na działce nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji znalazło się stwierdzenie, że projekt zagospodarowania działki i projekt budowlany spełniają wymogi decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 24 marca 2010 r., znak [...]. Pozwolenie na budowę stało się ostateczne z dniem 26 lipca 2010 r. Z ustaleń organów wynika, że po wydaniu powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpił geodezyjny i prawny podział działki nr [...]. Tę właśnie okoliczność, a w szczególności nieistnienie w dacie orzekania działki nr [...] organ pierwszej instancji uznał za powód do odmowy uwzględnienia wniosku skarżących. Organ drugiej instancji nie wyraził wprost stanowiska w analizowanej kwestii, jak również nie odpowiedział jednoznacznie na zarzuty odwołania nawiązujące do zagadnień, zaś za zasadniczą przeszkodę do uwzględnienia wniosku uznał wadliwość złożonych przez wnioskodawców oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie P.b.).

Stosownie do art. 40 ust. 1 P.b., organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. W art. 28 ust. 1 P.b. mowa jest o decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., to składane pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Uwzględniając te regulacje prawidłowo wskazuje się w zaskarżonej decyzji, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga, w myśl art. 40 ust. 1 P.b., spełnienia łącznie trzech warunków: dotychczasowy podmiot (adresat decyzji) musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie; "nowy" podmiot musi złożyć oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w tej decyzji; "nowy" podmiot musi złożyć, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Spełnienie powyższych warunków ma nie tylko aspekt formalny, ale i przede wszystkim materialnoprawny. Artykuł 40 ust. 1 P.b. stanowi wyjątek od będącego zasadą na płaszczyźnie prawa publicznego zakazu sukcesji, a więc niedopuszczalności przeniesienia praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie, przez kompetentny organ administracyjny, praw oraz obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 183). Od tej reguły istnieją jednak wyjątki, które znajdują umocowanie w wyraźnej normie prawnej i taką właśnie normę statuuje art. 40 ust. 1 P.b. Powołany przepis ustala warunki przeniesienia pozwolenia na budowę oraz określa w ust. 3 komu przysługuje przymiot strony w takiej sprawie. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być przeniesiona w drodze cywilnoprawnej także wówczas, gdy przeniesiono prawo własności do nieruchomości, na której inwestycja jest realizowana. Stosowanie art. 40 ust. 1 P.b. rodzi skutki materialnoprawne sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie jest zatem tak, jak podaje w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, że przepis art. 40 ust. 1 P.b. ma charakter przepisu proceduralnego. Nadto o ile faktycznie powołany przepis zakreśla granice postępowania wyjaśniającego, to jednakże nie określa on szczegółowo konkretnych czynności, jakie należy podjąć w toku takiego postępowania, w ramach którego rzeczą organu rozpoznającego sprawę jest np. ustalenia czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzja ostateczną i czy pozwolenie na budowę nie wygasło.

Dokonując wykładni art. 40 ust. 1 P.b. pod kątem istotnym z uwagi na zasadnicze zarzuty odwołania i skargi należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na wymienioną w analizowanym przepisie przesłankę przyjęcia przez określony podmiot wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej uprzednio konkretnemu adresatowi, w uprawnienia i obowiązki którego ma wstąpić, za zgodą poprzednika, inna osoba mogąca wykazać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest tak, że w każdej sprawie do uznania tej przesłanki za zrealizowaną wystarczające będzie złożenie przez inny podmiot ("nowego" inwestora) oświadczenia, że przyjmuje on wszystkie warunki wynikające z wydanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem jego skuteczność podlega badaniu w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Za błędny należy uznać przy tym pogląd, że wszelkie zmiany stanu faktycznego natury przedmiotowej mające miejsce po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę - w szczególności podział ewidencyjny działki budowlanej, na której ma być realizowane zamierzenie, uniemożliwiają przeniesienie tej decyzji na nowego adresata uprawnień i obowiązków. Jeżeli stan faktyczny z daty wydania przenoszonego pozwolenia na budowę uległ następnie w tym zakresie zmianie, rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie, czy w nowych okolicznościach przyjęcie wszystkich warunków dotychczasowego pozwolenia na budowę jest nadal możliwe, co oznacza jednocześnie ocenę skuteczności złożonych oświadczeń pod kątem obiektywnej możliwości przejęcia w dacie orzekania praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ograniczając rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy za błędne należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych w obrębie terenu inwestycji jest równoznaczna ze zmianą lokalizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Podział nieruchomości pozostaje bowiem bez wpływu na zagadnienie faktycznego usytuowania inwestycji, co może jednakże mieć wpływ na niemożność zachowania przy realizacji zamierzenia wszelkich warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Powyższe dotyczy nie tylko aspektów techniczno-budowlanych, ale również wymogów związanych z zachowaniem łady przestrzennego, które w taskim przypadku mogą mieć istotne znaczenie.

W szczególności, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany muszą zatem być zgodne z ustaleniami planu miejscowego, zaś gdy na terenie inwestycji taki plan nie obowiązuje, to owa zgodność dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej oznaczona jako u.p.z.p.), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Treść art. 54 ust. 2 lit. a – e w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Ustalenia takiej decyzji następują z uwzględnieniem rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które reguluje sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Owe wskaźniki i parametry znajdują następnie odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Pewne obowiązki w zakresie ustaleń takiej decyzji, gwarantującej zachowanie ładu przestrzennego, wynikają również z innych regulacji, na co wskazuje treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), z których wynika obowiązek określania w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzchni biologicznie czynnej, czy wskaźników dotyczących miejsc parkingowych. Charakterystycznym jest, że już składając wniosek inwestor jest zobowiązany oznaczyć granice terenu objętego wnioskiem art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), które winien odzwierciedlać załącznik graficzny do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jako linie rozgraniczające teren inwestycji ( art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia te wiążą organ administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem warunki udzielanego pozwolenia na budowę muszą je odzwierciedlać. Istotne w tym zakresie przy podziale działki są m.in. wskaźniki dotyczące powierzchni zabudowy, czy powierzchni biologicznie czynnej.

Z powyższych przyczyn, jeżeli pozwolenie na budowę wydane zostało w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej jedną działkę budowlaną, która następnie uległa podziałowi, a wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu dotyczy tylko jednej z działek powstałych w wyniku podziału, wydanie decyzji w trybie art. 40 ust. 1 P.b. wymaga nie tylko mechanicznych porównań numerów działek, lecz także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy podział nieruchomości czyni możliwym zachowania wymogów wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym warunków decyzji mającej gwarantować zachowanie ładu przestrzennego samodzielnie dla działki powstałej w wyniku podziału, co do której wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nią na cele budowlane. O ile na nieruchomości powstałej w wyniku podziału geodezyjnego oraz prawnego (zbycie działki stanowiącej teren inwestycji) można nadal realizować decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę samodzielnie, bez jakichkolwiek zmian jej warunków, nie istnieją przeszkody do uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 40 ust. 1 P.b.

Wbrew stanowisku organów administracji wyrażonemu w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie, ujawnianego z innych powodu, sam fakt podziału geodezyjnego i prawnego działki, której dotyczy pozwolenie na budowę, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu takiej decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 P.b.

Zważyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie dopuszcza co do zasady taką możliwość, a nawet przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w określonej części. W tym zakresie wskazuje się np. słusznie, że wobec dokonanego podziału działki objętej pozwoleniem nie jest konieczne, aby nowy inwestor dysponował prawem do całego terenu, dla którego pozwolenia udzielono, wystarczające jest, aby wykazał się tytułem w stosunku do terenu, na którym znajduje się jeden z wyodrębnionych, samodzielnych obiektów budowlanych. Lokalizacja obiektów objętych pozwoleniem w części podlegającej przeniesieniu musi być zrealizowana zgodnie z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym udzielonym pozwoleniem na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Gl 73/10, Lex Omega nr 643708).

Uwzględniając powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bez dokonania dokładnych ustaleń dotyczących warunków realizacji przedmiotowej inwestycji wynikających z decyzji i zatwierdzonego projektu budowlanego nie można uznać, że podział geodezyjny i prawny działki nr [...] w D. czyni niemożliwym przeniesienia na rzecz S. S. i P. S. praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], powstałej z dokonanego później podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...].

W opisanej sytuacji brak również uzasadnionych podstaw do twierdzenia, jakoby niewłaściwe było oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dlatego, że wnioskodawcy złożyli takie oświadczenie w odniesieniu do nowo wydzielonej działki nr [...], gdy pozwolenie na budowę dotyczyło przed podziałem geodezyjnym działki nr [...]. Wymóg złożenia takiego oświadczenia uznać należy za spełniony, gdy nowy inwestor wskaże w nim, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do tej działki nowo wydzielonej, na której zamierzenie budowlane miało być realizowane.

Podsumowując, w przypadku podziału geodezyjnego działki, którą objęte jest przenoszone pozwolenie na budowę, rzeczą organów administracji architektoniczno-budowlanej jest zweryfikowanie, jak ten podział wpłynie na możliwość zachowania (przyjęcia przez nowego inwestora) wszystkich wymagań, wynikających z pozwolenia na budowę.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek organy pierwszej instancji miał zatem rację o tyle, że dostrzegły problem związany z geodezyjnym podziałem działki, dla której wydana była pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże nie dokonał prawidłowej wykładni art. 40 ust. 1 P.b. i przedwcześnie przyjął, że przeniesienie decyzji w takim przypadku w ogóle nie jest możliwe. W doktrynie wskazuje się słusznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygający o cesji pozwolenia na budowę powinien odmówić jego przeniesienia, jeżeli z materiału dowodowego w sprawie wynika, że uwzględnienie wniosku spowodowałoby obejście przepisów prawa, np. w sytuacji, gdy inwestor zwraca się z wnioskiem o przeniesienie pozwolenie na budowę w części, a pozostałoby to w kolizji z normami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji (zob. A. Plucińska-Filipowicz Alicja, M. Wierzbowski, K. Buliński, A. Despot-Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, M. Rypina, M. Wincenciak Mirosław, Prawo budowlane. Komentarz, Lex 2014, teza 15 do art. 40). Taką samą zasadę należy zastosować, jeżeli pozwolenie na budowę wydano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Przeniesienie pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne, gdyby miało doprowadzić do obejścia wymogów, wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Badanie tych okoliczności jest niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego, który jest chroniony m. in. poprzez decyzje o warunkach zabudowy, z którą powinno być zgodne pozwolenie na budowę.

W przypadku dostrzeganej na tym etapie sprzeczności pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę wiążący charakter należy nadać tej ostatniej decyzji.

Wydając kwestionowana odwołaniem decyzję organ pierwszej instancji naruszył zatem art. 40 ust. P.b., przy czym wypowiadanie dalszych ocen materialnoprawnych w stanie faktycznym sprawy jest niemożliwe z uwagi na zasadnicze braki materiale dowodowym.

W szczególności zaś nie pozyskano do akt ani decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na której podstawie wydana była decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia 6 lipca 2010 r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D., ani zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie jest zatem nawet wiadomym czy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy pokrywał się z całą działka nr [...], oraz jakie wymogi wynikają z projektu zagospodarowania stanowiącego element zatwierdzonego projektu budowlanego. Stan taki powoduje naruszenie zasad z art. 7 k.p.a.i art. 77§1 k.p.a.

Organ odwoławczy nie dostrzegł tych uchybień, zaś niezależnie od powyższego, naruszył również inne przepisy postępowania.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. wynika zatem, że uzasadnienie decyzji odwoławczej nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji odwoławczej winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Organ drugiej instancji winien się także odnieść do wniosków dowodowych, podniesionych w odwołaniu bądź do dokumentów, które wraz z odwołaniem przedstawia strona. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546).

Uzasadnienie decyzji Wojewody [...] zawiera omówienie dotychczasowego przebiegu postępowania, treści art. 40 ust. 1 P.b., informację o podziale geodezyjnym działki nr [...] w D., a następnie stwierdzenie o nieprawidłowym skompletowaniu wniosku o przeniesienie decyzji.

Powyższe nie odpowiada zatem wymogom art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. albowiem organ odwoławczy omówił co prawda treść wniesionego odwołania, jednak nie odniósł się do podniesionych w nim zarzutów. Skarżący w odwołaniu poddali krytyce pogląd organu pierwszej instancji, jakoby podział działki miał prowadzić do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (art. 36a P.b.), zarzucali również, że przeniesienie pozwolenia nie zmieni lokalizacji budynku, obszaru oddziaływania oraz nie wprowadzi nowych warunków jego realizacji. Ich zdaniem Starosta pominął słuszny interes obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Rzeczą Wojewody było ustosunkować się do tych zarzutów, ocenić je i dać tej ocenie wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Nieprawidłowość stanowiska organu odwoławczego w kwestii braku podstaw do żądania, aby w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ujawniać dawną nieruchomość wynika już z poprzednich rozważań.

Błędny jest również pogląd organu drugiej instancji, że merytoryczne nieprawidłowości w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winny automatycznie skutkować odmową uwzględnienia wniosku. Takie błędy jak np. niewypełnienie wszystkich konicznych pozycji, błędne oznaczenie numeru księgi wieczystej nie maja charakteru braków formalnych i nie podlegają uzupełnieniu albo sprostowaniu w trybie art. 64 k.p.a. O ile takie wady zostaną przez organ pierwszej instancji dostrzeżone, powinien on w trybie art. 9 k.p.a., przed wydaniem negatywnej decyzji, udzielić stronie stosownego pouczenia oraz wyznaczyć odpowiedni termin dla usunięcia wad i uzupełnienia braków. O ile takiej procedury nie stosowano, a braki i wady dostrzega organ odwoławczy również ten organ winien umożliwić stronom w analogicznym tryb dokonanie korekt przed wydaniem decyzji odmownej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownej decyzji po eliminacji wytkniętych uchybień.