Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1303/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi P. O., P. O., S. O. i K. O na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] ustalającą S. i K. O., P. O. oraz P. O. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Burmistrz T. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych we wsi P., gmina T., oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...]. Orzeczenie to stało się ostateczne z dniem [...] lipca 2006 r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Burmistrz T. ustalił S. i K. O., P. O. oraz P. O. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości ww. nieruchomości położonych we wsi P. gmina T., spowodowanym podziałem nieruchomości zatwierdzonym na wniosek ww. właścicieli powyższą decyzją Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r.

Od tej decyzji S. i K. O., P. O. oraz P. O. wnieśli odwołania. W odwołaniach zarzucili organowi:

- że podniesienie wartości działki przez rzeczoznawcę ma na celu jedynie korzyść finansową Urzędu Gminy T.,

- naruszenie art. 6 i art. 7 kpa poprzez oparcie decyzji na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej uchwalonej na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznanego za niezgodny z Konstytucją na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/2006 (OTK ZU 2007/4A poz. 37) oraz poprzez zastosowanie art. 98a ust. 1 a cytowanej ustawy, który wszedł w życie 22 października 2007 r. do podziału nieruchomości dokonanego przed jego wejściem w życie,

- naruszenie art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 6 i art. 7 kpa przez powołanie jedynie art. 98a w sytuacji, gdy przepis ten reguluje różne sytuacje faktyczne oraz brak w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej analizy opinii rzeczoznawcy i zastrzeżeń do niej.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią obecnie obowiązującego art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Kolegium wskazało, że obecne brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Natomiast ust. 1a został dodany do art. 98a przez art. 1 pkt 38 lit. b) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje także od dnia 22 października 2007 r.

Organ zauważył, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.: a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zarzut naruszenia art. 6 i 7 kpa poprzez oparcie decyzji na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 12 lutego 2003 r. uchwalonej na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest trafny z następujących powodów. Po pierwsze, art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie pozbawił mocy obowiązującej tejże uchwały, gdyż jego skutki prawne nie rozciągały się na ten akt prawa miejscowego. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W przypadku skarżących warunki te zostały spełnione, skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana w dniu [...] czerwca 2006 r., natomiast Rada Miejska w T. w dniu [...] lutego 2003 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Istniała zatem podstawa do nałożenia przez organ pierwszej instancji obowiązku zapłaty tej opłaty przez skarżących. Stąd też zastosowanie art. 98a ust. 1a cytowanej ustawy, który wszedł w życie 22 października 2007 r. do podziału nieruchomości na podstawie decyzji, która stała się ostateczną przeszło rok wcześniej nie jest zasadny, gdyż przepis art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami tak naprawdę wdraża wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 6 i art. 7 kpa przez brak szczegółowego wskazania podstawy prawnej decyzji przez powołanie jedynie art. 98a, bez wskazania bliżej jednostki redakcyjnej organ wskazał, że wadą decyzji organu pierwszej instancji jest to, iż przywołano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 98a bez wskazania ustępów. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ uznał za niezasadny również zarzut braku wszechstronnej analizy w uzasadnieniu decyzji opinii rzeczoznawcy i zastrzeżeń do niej. Kolegium wskazało, że kwestię wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i sporządzenia operatu szacunkowego regulują przepisy art. 149, art. 150, art. 152, art. 154 ust. 1 ugn oraz § 41 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania. Operat zawiera także pozostałe elementy wymagane dla wyceny. Przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Uwzględnia ona wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, dojazd, elementy sąsiedztwa, uzbrojenie techniczne, wskazania planu zagospodarowania przestrzennego, stan zagospodarowania, ograniczenia inwestycyjne i prawne oraz wielkość i kształt działki), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Zawiera także dokładny opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. P. O., S. i K. O. oraz P. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 6 i 7 kpa przez oparcie decyzji na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalania stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału uchwalonej na podstawie art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. - to jest w okresie gdy uchwała została uchwalona - uznany został za niezgodny z Konstytucją na podstawie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/2006 (OTK ZU 2007/4A poz. 37). Zastosowanie art. 98 a ust 1 i 1a tej ustawy, który wszedł w życie 22 października 2007 r. do podziału nieruchomości na podstawie decyzji, która stała się ostateczną przeszło rok wcześniej, a wiec stosowanie prawa wstecz,

2) brak wszechstronnej analizy w uzasadnieniu decyzji materiału dowodowego w szczególności opinii rzeczoznawcy i zastrzeżeń do niej i oparcie się wyłącznie na bezkrytycznym powtórzeniu oświadczenia rzeczoznawcy o braku podstaw do korekty.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponowne rozpoznania organowi. W uzasadnieniu podnieśli, że art. 98a ust 1 uległ zmianie od 22 października 2007 r., a ust 1a tego przepisu został dodany od 22 października 2007 r., a więc już po wydaniu decyzji o podziale i po dacie kiedy stała się ostateczna. W związku z powyższym do stanu faktycznego z dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna stosowano prawo uchwalone po tej dacie. Skarżący zauważyli, że w decyzji zastosowano również uchwalę Nr [...] Rady Miejskiej w T., która została wydana na podstawie art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 12 lutego 2003 r., podczas gdy przepis dający Radzie upoważnienie do wydania tej uchwały (art. 98 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. a wiec w okresie kiedy uchwalono uchwałę) został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/2006). Uchwała ta obowiązuje do chwili obecnej chociaż jej podstawa prawna obecnie nie istnieje i nie została po wyroku Trybunału wyeliminowana z obrotu prawnego lub dostosowana do aktualnego stanu prawnego. Skarżący zauważyli, że skoro upoważnienie ustawowe utraciło moc prawną (lub jej nie miało na skutek sprzeczności z Konstytucją) nie może nadal obowiązywać akt prawa miejscowego wydany na takiej podstawie. Skarżący podali, że w uzasadnieniu decyzji nie analizowano zastrzeżeń zgłoszonych przez strony do operatu i poprzestano jedynie na oświadczeniu rzeczoznawcy odnoszącym się do tych zastrzeżeń bez próby samodzielnej ich oceny przez organ. Wskazali, że biegły nie uwzględnił, iż szacowane nieruchomości nie mają własnego dostępu do dróg publicznych i że konieczne jest ustanowienie obciążeń na nieruchomościach w postaci ustanowienia służebności po cudzym gruncie (po działce [...] i po działkach [...] i [...]). W świetle powyższego sporządzony operat nie odpowiada kryterium z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co organ orzekający mógł ocenić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. O., K. i S. O. oraz P. O. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawowe w sprawie jest ustalenie, czy w dniu, w którym decyzja Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział działek skarżących stała się ostateczna (11 lipca 2006 r.), obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W ocenie Sądu warunek ten nie został spełniony.

Wymieniona uchwała była aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Akt ten w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego kwalifikowany był zatem jako akt podustawowy, wykonawczy (art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP).

Sąd I instancji wskazał, że w polskim prawodawstwie obowiązują wypracowane przez doktrynę prawniczą i judykaturę reguły określające kryteria obowiązywania aktów wykonawczych w czasie i zasady eliminowania tego rodzaju aktów z systemu prawa (reguły walidacyjne). Zgodnie z tymi regułami akt wykonawczy traci moc obowiązującą nie tylko na skutek tzw. derogacji (wydania aktu uchylającego przepis stanowiący podstawę prawną jego wydania), ale też poprzez uchylenie lub zmianę treści przepisu upoważniającego, na podstawie którego akt wykonawczy został wydany. Taki skutek wygaśnięcia aktu wykonawczego jest konsekwencją ścisłego związku tego aktu z konkretnym przepisem stanowiącym podstawę prawną jego wydania. W takiej sytuacji akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje, definitywnie traci moc, skoro może być wydany nowy akt w oparciu o inną (nową) podstawę prawną. Jeden wyjątek, gdy akt prawa miejscowego w takich warunkach obowiązuje, zachodzi wówczas, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy (zmieniającej) wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy. Wyjątek ten dotyczy też aktu wydanego na podstawie uchylanego lub zmienianego przepisu, który nie jest niezgodny z nową lub ze znowelizowaną ustawą. Zachowanie mocy obowiązującej takiego aktu musi jednak wyraźnie wynikać z przepisu ustawy uchylającej lub zmieniającej ustawę, na podstawie której akt wykonawczy został wydany (§ 33 ust. 1 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. utraciła moc obowiązującą przed datą uzyskania waloru ostateczności decyzji z 2006 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, skoro art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał w dniu 22 września 2004 r. nowe brzmienie, w wyniku którego z tego przepisu został usunięty ust. 4, będący podstawą prawną ww. uchwały, a przepisy intertemporalne nie przedłużyły mocy obowiązywania uchwał ustalających, na podstawie art. 98 ust. 4, stawki procentowe opłat adiacenckich.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. O., P. O. oraz S. i K. O. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1036/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd drugiej instancji stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Sądu w sprawie problem sprowadza się do ustalenia, czy w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji Burmistrza T. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r., ostateczna stała się w dniu 11 lipca 2006 r.) obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Sąd stwierdził, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego wydany w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) - na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl zdania pierwszego tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 lutego 2003 r., określonym w Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.

Stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania ww. uchwały art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przestał obowiązywać z dniem 22 września 2004 r. Przepis art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nadał bowiem nowe brzmienie art. 98, w którym nie było już delegacji dla odpowiedniego organu samorządu gminnego do określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Jednoczenie ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art. 1 pkt 62, przepis art. 98a ust. 1, stanowiący nowe upoważnienie dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do jego treści, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji zasadnie podniósł, że reguły walidacyjne stanowią, iż w przypadku uchylenia przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, przy jednoczesnym braku przepisu intertemporalnego przedłużającego okres obowiązywania aktu wykonawczego, taki akt wykonawczy przestaje obowiązywać - § 32 ust. 1 i § 33 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dni9a 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Ustawa zmieniająca pozbawiona jest przepisu intertemporalnego przedłużającego czas obowiązywania art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nowe brzmienie tego przepisu, w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, nie zawierało już ust. 4.

Tym niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w zaistniałej sytuacji twierdzić, jak to przyjął Sąd I instancji, że uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. nie obowiązywała w dniu uzyskania waloru ostateczności decyzji Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należących do S. i K. O., P. O. oraz P. O.

Jak wskazano wyżej reguły walidacyjne zakładają, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, ale jedynie wówczas, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony.

W niniejszej sprawie ust. 4 art. 98 o gospodarce nieruchomościami nie został uchylony. Ustawą nowelizującą nadano jedynie nowe brzmienie art. 98, w którym upoważnienia dla rady gminy do wydania odpowiedniej uchwały już nie było. Upoważnienie to znalazło się natomiast w nowo wprowadzonym przepisie art. 98a ust. 1. Co ważne - treść upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej pozostało praktycznie niezmienione. Uznać więc należy, że ustawą nowelizującą zredagowano jedynie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przeniesienia upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do innej jednostki redakcyjnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. A skoro tak, to w sytuacji zgodności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r., podjętej przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, z upoważnieniem obowiązującym po nowelizacji (a tak w niniejszej sprawie było), ww. uchwała obowiązywała w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości, czyli w dniu [...] lipca 2006 r.

Konstatacja taka oznacza, że Burmistrz T., ustalając w dniu [...] czerwca 2008 r. opłatę adiacencką, z uwagi na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Sąd dodał, że kwestia obowiązywania uchwał rad gminy w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej do naliczania opłaty adiacenckiej, stanowiła już niejednokrotnie przedmiot sądowej kontroli. W wyroku z dnia 15 marca 2010 r., I OSK 738/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., prezentujący stanowisko, że uchwały rad gminy podjęte przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowują swoją moc po nowelizacji, jednak powodem uchylenia wyroku było zastosowanie stawki procentowej wyższej, niż określona w zmienionym ponownie w 2007 r. art. 98a ust. 1. Natomiast wywodu na temat obowiązywania uchwał rady gminy Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował, co więcej – stwierdził, że uchwały takie zachowały moc obowiązującą.

W niniejszej sprawie nie ma również znaczenia nowelizacja dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), obowiązująca od dnia 22 października 2007 r. Ustawa ta zmieniała wprawdzie upoważnienie do wydawania uchwały w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmniejszając maksymalną stawkę z 50% na 30%, jednakże uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. określała tę stawkę na poziomie 20%, a więc wciąż była zgodna z upoważnieniem ustawowym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny - jako podstawową przesłankę uchylenia zaskarżonego wyroku - wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, błędnie uznał, że uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. nie obowiązywała w dacie, w której decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stała się ostateczna. Tymczasem uchwała ta określając stawkę opłaty adiacenkiej na poziomie 20%, była zgodna z upoważnieniem ustawowym.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę, podzielając jednocześnie pogląd Sądu II instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się wszystkie ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej.

Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stosując odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 cytowanej ustawy.

Bezsporny jest także fakt, że skarżący zwrócili się do Burmistrza T. o dokonanie podziału należących do nich działek nr [...],[...] i [...], położonych we wsi P., gmina T., który to podział został zatwierdzony decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2006 r.

Organy obu instancji słusznie uznały, że z treści art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującego od dnia 22 października 2007 r. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) rada gminy najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca obowiązująca od dnia 22 października 2007 r. wprowadziła poprzez art. 1 pkt 38 lit. a) zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Jednakże ustawodawca obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki.

Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości skarżących stała się ostateczna [...] lipca 2006 r. Bezspornym również jest, iż w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] określająca 20 % wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która zgodna była z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto Sąd uznał, że nie znajdują uzasadnienia twierdzenia strony skarżącej dotyczące błędnego określenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości, związane z przyjęciem, iż wydzielone nieruchomości posiadają dostęp do drogi publicznej. Tymczasem dostęp ten może być dopiero zapewniony, m.in. przez obciążenie nieruchomości, a wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie został prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, w którym właściwie określono wzrost wartości nieruchomości po podziale.

Podział przedmiotowych nieruchomości dokonany został pod warunkiem, że:

- właściciele dzielonych nieruchomości dokonają przeniesienia swoich praw do działek nr [...], [...], [...] i [...] w ten sposób, iż działka [...] łącznie z działką [...] oraz działka [...] łącznie z działką [...] stanowić będą wewnętrzne drogi dojazdowe o minimalnej wymaganej szerokości 8 m,

- dla wydzielanych działek, nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej zostaną ustanowione na powyższych drogach wewnętrznych (8-mio metrowych) odpowiednie służebności gruntowe.

W związku z tym zarzut skarżących, że działki te nie mają dostępu do drogi publicznej jest całkowicie chybiony. Dostęp do drogi publicznej został zapewniony poprzez wewnętrzne drogi dojazdowe. Gdyby zaś nie zostały odpowiednio przeniesione prawa do tych działek i nie zostały ustanowione odpowiednie służebności gruntowe - w taki sposób, aby stworzyć drogi dojazdowe - to podział nie mógłby zostać dokonany, gdyż nie zostałby spełniony konieczny warunek do podziału tych nieruchomości.

Natomiast - odnośnie samej wyceny przedmiotowego gruntu przez rzeczoznawcę majątkowego - Sąd stwierdza, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych Polskiej Federacji [...], a rzeczoznawca majątkowy uwzględnił fakt, iż działki, które mają stać się drogami dojazdowymi, po podziale nieruchomości nie zyskały na wartości.

I tak działka oznaczona jako nr [...] wydzielona została z działki nr [...] - jej wartość przed podziałem wynosiła [...] zł za m2, również wartość wydzielonej z niej pod drogę działki nr [...] nie zmieniła się. Także działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], po podziale nie zmieniła swojej wartości ([...] zł za m2). Natomiast podzielona działka nr [...], przed podziałem miała wartość [...] zł za m2, a po jego dokonaniu wydzieloną z niej działkę [...] oszacowano na kwotę tylko [...] zł za m2.

Tak więc ceny gruntów zajętych pod drogi wewnętrzne nie wzrosły, a w jednym przypadku nawet zmalały - obniżając tym samym wartość wszystkich nieruchomości powstałych po podziale, a co za tym idzie, także zmniejszając kwotę opłaty adiacenckiej. Z tego względu takie uwzględnienie wartości działek zajętych pod drogi dojazdowe wpłynęło na obniżenie należnej opłaty adiacenckiej, a nie na jej wzrost.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału została ustalona prawidłowo - zgodnie ze stanem faktycznym wynikającym z prawomocnej decyzji Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającej podział tych nieruchomości na szereg działek pod konkretnie określonymi warunkami, które muszą być spełnione.

Poza tym Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że ustanowienie służebności drogowych dotyczy tylko przypadku zbywania nieruchomości na odrębną własność – nie dotyczy zaś samego podziału.

Podsumowując Sąd uznał, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem. Podejmując ww. decyzje organy właściwie ustaliły należną opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem uchwała - na podstawie której została ona ustalona - obowiązywała, a sporządzony w sprawie operat szacunkowy prawidłowo ustalił jej wysokość jako 20 % różnicy wartości nieruchomości. Stwierdzić też należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.