Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 421/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Poddębicach na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 28 lipca 2011 r. nr XIV/67/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Publicznego Przedszkola prowadzonego przez Gminę Poddębice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

W dniu 28 lipca 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r., nr 21, poz. 113) oraz art. 14 ust. 5 pkt. 1, ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r., nr 148, poz. 991) Rada Miejska w Poddębicach podjęła uchwałę nr XIV/67/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Publicznego Przedszkola prowadzonego przez Gminę Poddębice.

Rada Miejska w Poddębicach uchwaliła, że przedszkole publiczne, dla którego Gmina Poddębice jest organem prowadzącym, realizuje program wychowania przedszkolnego uwzględniając podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną w załączniku Nr 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) i zapewniając bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1).

Świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Poddębice wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz wyżywienie są odpłatne (§ 2).

Wskazano, iż świadczeniami dydaktyczno – wychowawczymi, wykraczającymi poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowanymi powyżej pięciu godzin dziennie są:

zajęcia wspomagające rozwój myślenia, spostrzegania, rozumowania, pamięci, uwagi i wyobraźni;

gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania i wiedzę o otaczającym świecie;

gry i zabawy ruchowe;

zajęcia wspierające rozwój zdolności twórczych dzieci;

realizacja autorskich programów własnych przedszkola i innowacji pedagogicznych;

przygotowanie dzieci do różnych konkursów 3 uroczystości oraz organizowanie przez przedszkole uroczystości i innych imprez dla dzieci i rodziców.

Ustalono odpłatność rodziców (prawnych opiekunów) za jedną godzinę świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonego w § 2 ust 2, w wysokości 0,16 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.) (§ 3).

Rada uchwaliła, że opłata za dany miesiąc jest iloczynem stawki godzinowej, ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu oraz ilości dni roboczych w danym miesiącu. Szczegółowe zasady pobierania opłat oraz liczba godzin dziennej opieki określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. Opłatę wnosi się miesięcznie, do dnia 15 danego miesiąca. W przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, na pisemny wniosek

rodziców (opiekunów prawnych) skierowany do dyrektora przedszkola, opłata za drugie i każde następne dziecko, wynosi 50 % opłaty uiszczonej za pierwsze dziecko. Opłata za wyżywienie jest ustalona jako iloczyn stawki dziennej i ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu (§ 4).

Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 roku (§ 8)

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Poddębicach. Uchwale zarzucił, iż wydana została z istotnym naruszeniem przepisu art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr. 256 poz. 2572 ze zm.) polegającym na braku precyzyjnego wskazania rodzaju świadczeń, za które ustalono opłatę oraz na ustaleniu odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej niezależnej od ilości i czasu trwania świadczeń, z których dziecko faktycznie korzysta.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Była bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy Poddębice, których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym i nakładała na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. Opłaty miały cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej i były pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkole.

W ocenie skarżącego uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale, których przedmiotem są kwestie wskazane powyżej sprzeczne są z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem wskazanego przepisu, obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, organ prowadzący przedszkole publiczne był kompetentny do :

ustalenia bezpłatnego czasu nauczania i opieki w przedszkolu, który to czas nie może być krótszy niż pięć godzin dziennie,

ustalania opłaty za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć.

Dla prawidłowego ustalenia opłaty za świadczenia proponowane w czasie wykraczającym poza ustalony, bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu, nie ma znaczenia ich treść oceniana w kontekście zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego .

Art. 6 ust 1 cytowanej powyżej ustawy po nowelizacji z dnia 1 września 2010 r. stanowi, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które m.in. realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie.

Z treści wskazanych przepisów wynika więc, iż przedszkole publiczne ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze nie krótszym niż pięć godzin dziennie. W przypadku ustalenia przez radę miejską takiego właśnie okresu bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, rada miejska uprawniona jest do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w okresie wykraczającym poza ustalony, bezpłatny czas realizacji świadczeń, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.

Wobec nowego brzmienia wskazanych przepisów regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale są sprzeczne z zakresem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty.

Rada Miejska nie może bowiem ustalać opłat za świadczenia opiekuńczo - wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego , wskazane przepisy upoważniają ją bowiem do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć.

Natomiast zaskarżona uchwała określiła właśnie opłatę za świadczenia wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Stąd też jest ona sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wadliwy jest także zapis uchwały ustalający jedną stałą opłatę za każdą rozpoczętą godzinę realizacji przez przedszkole świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Tak określona opłata ma charakter zryczałtowanej opłaty stałej, nie jest więc zależna od rodzaju świadczeń opiekuńczo - wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka.

Tymczasem ustalając opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym ustalony wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki rada miejska nie ma dowolności w zakresie jej kształtowania. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być bowiem oparte na zasadzie ekwiwalentności t.j. każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być adekwatna do faktycznych kosztów świadczenia konkretnej usługi. Przy określaniu wskazanej opłaty konieczne jest więc szczegółowe wskazanie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Rada Miejska powinna więc określić wysokość opłaty za każde z oferowanych świadczeń z osobna.

Zaskarżona uchwała wprowadziła zaś opłatę stałą w wymiarze 0,16% minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej, bez wskazania jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi i bez dostosowania opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług.

W ocenie skarżącego Rada Miejska w Poddębicach przekroczyła ustawowe upoważnienie również w § 4 ust. 2 uchwały. Miała bowiem wyłącznie kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazanie w § 4 ust. 2, iż szczegółowy zakres świadczeń realizowanych przez Przedszkole Publiczne w Poddębicach oraz zasady odpłatności określi umowa cywilno - prawna zawarta pomiędzy dyrektorem Przedszkola a opiekunem prawnym dziecka wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 jak też art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty naruszając art. 7 i art. 94 Konstytucji ustanawiający zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Poddębic w imieniu Gminy Poddębice wniósł o jej oddalenie.

W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów rażącego naruszenia prawa materialnego uznano je za bezpodstawne. Zwrócono uwagę, iż zaskarżona uchwała precyzuje zarówno rodzaje świadczeń oraz odpłatność w formie stawki godzinowej. Błędnie zatem w ocenie organu Prokurator twierdzi, iż przewidziano odpłatność bez precyzyjnego wskazania rodzaju świadczeń - świadczenia te zostały sprecyzowane, a opłata nie ma charakteru miesięcznej jak wskazuje skarżący, a godzinową. W ocenie Gminy Poddębice rodzaje świadczeń ustalone w zaskarżonej uchwale są bardzo precyzyjne, w szczególności odnosząc zapisy uchwały do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz.17) - obowiązującego w dacie podejmowania uchwały. Rozporządzenie to nie precyzuje, jakie rodzaje świadczeń mają otrzymać wychowankowie przedszkoli, wskazuje jakie umiejętności winny pozyskać dzieci uczęszczające do nich. Ustawodawca również nie wymaga od organu prowadzącego ustalenia świadczeń tylko odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określonym w art.6 ust. 1 pkt. 2, a zatem nie krótszym niż 5 godzin. Organ zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora w tym zakresie, iż Uchwała Rady Gminy Poddębice jest aktem prawa miejscowego skierowanym do bliżej nieokreślonych podmiotów, jednak nieprawdą jest, iż nakłada na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia opłat za przedszkole. Po pierwsze to rodzice decydują o tym czy chcą zapisać dziecko do przedszkola czy też nie, Gmina nie nakłada na nich żadnego obowiązku w tym zakresie. Wprawdzie ustawodawca w art. 14 ust. 3 ustawy o oświacie wskazuje, iż dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne, ale jak wskazuje ustawodawca może obowiązek ten wykonać w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Zatem rodzic ma wybór, gdzie zapisze swoje dziecko. Taki wybór ma również w Gminie Poddębice, gdzie przy Szkole Podstawowej Nr 1 jest utworzony oddział przedszkolny, który realizuje tylko podstawę programową, a rodzice dzieci uczęszczających tam nie ponoszą żadnych opłat. Dzieci po skończonych zajęciach w oddziale przedszkolnym mogę korzystać za darmo z zajęć realizowanych przez świetlicę. Taką możliwość mają też rodzice, których dzieci uczęszczają do przedszkola publicznego bowiem 5 godzin pobytu dziecka danego dnia w przedszkolu jest nieodpłatne i w tym czasie dziecko realizuje obowiązek przedszkolny.

W ocenie organu z treści art. 14 ust. 5 pkt. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika bezsprzecznie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swego uznania, przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum".

Całkowicie chybione są twierdzenia Prokuratora, iż zaproponowane w § 2 uchwały zajęcia świadczone ponad ustalone minimum, mają charakter jednostronnie narzuconej daniny, bowiem nikt kto nie złożył wniosku do przedszkola i nie podpisał stosownej umowy nie ma obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. Zatem o daninie nie może być mowy, tym bardziej, że w zamian dziecko ma udzielone określone w uchwale świadczenia. Organ zwrócił uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w Uchwale Składu 7 Sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 6/2012.

Organ podniósł, iż prezentowany przez Prokuratora pogląd o konieczności szczegółowego wskazania za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa, jest niezasadny, a podjęta uchwała jest zgodna z prawem.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 15 listopada 2013 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XIV/67/11 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 28 lipca 2011r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Publicznego Przedszkola prowadzonego przez Gminę Poddębice. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i weszła w życie z dniem 01 września 2011 r. (§ 8 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana Uchwała regulująca wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne na terenie Gminy została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób istotny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały wskazuje, że fakt dokonania tej nowelizacji uszedł jednak uwadze organu uchwałodawczego Gminy.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast wcześniej (do 31.08.2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 01 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że do 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. sprzed nowelizacji. Przepis § 1 Uchwały stanowi, że przedszkole publiczne, dla którego Gmina Poddębice jest organem prowadzącym, realizuje program wychowania przedszkolnego uwzględniając podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną w załączniku Nr 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) i zapewniając bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie.

Z § 2 Uchwały wynika zaś, że świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Poddębice wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz wyżywienie są odpłatne.

Wskazano, iż świadczeniami dydaktyczno – wychowawczymi, wykraczającymi poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowanymi powyżej pięciu godzin dziennie są:

zajęcia wspomagające rozwój myślenia, spostrzegania, rozumowania, pamięci, uwagi i wyobraźni;

gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania i wiedzę o otaczającym świecie;

gry i zabawy ruchowe;

zajęcia wspierające rozwój zdolności twórczych dzieci;

realizacja autorskich programów własnych przedszkola i innowacji pedagogicznych;

przygotowanie dzieci do różnych konkursów 3 uroczystości oraz organizowanie przez przedszkole uroczystości i innych imprez dla dzieci i rodziców.

W § 3 ustalono odpłatność rodziców (prawnych opiekunów) za jedną godzinę świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizacje podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonego w § 2 ust 2, w wysokości 0,16 % minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Wszystko to wskazuje, że Rada podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Należy podkreślić, że wadliwość tych przepisów wynika z faktu, iż odwołują się one do irrelewantnego w świetle aktualnej regulacji art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "realizacji podstawy programowej". Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym". W tym czasie bowiem również mogą być realizowane świadczenia obejmujące podstawę programową. Zaskarżona uchwała wyklucza natomiast taką możliwość o czym świadczy treść § 3 Uchwały przewidującego odpłatność za jedną godzinę świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Tymczasem jak wykazano wyżej intencją ustawodawcy zmieniającego treść przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważniającego do wydania Uchwały ustalającej wysokość opłat, nawiązującego do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., było jednoznaczne określenie czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewnianego przez przedszkole publiczne, nie krótszego niż 5 godzin dziennie, oraz pozostawienie radom gmin możliwości ustalenia wysokości opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki przy czym zupełnie nieistotne z punktu widzenia nowej regulacji prawnej jest wskazywanie w uchwale czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej, bowiem może być ona realizowana zarówno w trakcie bezpłatnych 5 godzin jak i później w czasie objętym opłatą.

Reasumując brzmienie art. 14 ust. 5 w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały odnosiło się tylko do opłat za czas płatnych realizowanych przez przedszkole świadczeń (którymi mogą być również świadczenia z zakresu podstawy programowej) i zasadnie więc Prokurator podnosił w uzasadnieniu skargi, że Rada bezpodstawnie nawiązuje w treści Uchwały do czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej, ustalonej na 5 godzin dziennie, w czym upatruje naruszenia delegacji ustawowej. W aktualnym stanie prawnym, opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA) bez związku z czasem przeznaczonym na realizację podstawy programowej. Jeszcze raz należy podkreślić, że zmieniony z dniem 1 września 2010r. art. 14 ust. 5 u.s.o. odnosi się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., który mówi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Brak odesłania w nowej regulacji do art. 6 ust. 1 pkt 1 przesądza o konieczności interpretowania przepisów będących podstawą podjęcia zaskarżonej Uchwały w sposób przedstawiony powyżej, wynikający z aktualnego orzecznictwa.

W tym kotekście godzi się podnieść, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że z uwagi na charakter opłaty przy jej ustalaniu ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Natomiast w sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić, jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1777/12).

Skoro zatem opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola, w aktualnym stanie prawnym, powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA), to Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora odnoszącego się do naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń i ustalenia opłaty bez podania kalkulacji tej opłaty i wskazania konkretnego świadczenia którego dotyczy. Przepis art. 5 ust. 5 u.s.o. stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 u.s.o.

Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten w ocenie Sądu określa jedynie techniczny sposób zawarcia umowy oraz sposobu pobierania opłat za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze. Z jego treści nie wynika, aby miał on stanowić podstawę czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych i ustalania opłat. Analizowany zapis uchwały nie narusza ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazuje upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2013r. w sprawie sygn.akt I OSK 1005/13. W sprawie tej kontrolując zapis uchwały w podobnym brzmieniu jak w niniejszej sprawie NSA stwierdził, że"(...) Rada Gminy nie dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, (m. in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka.

Natomiast dodatkowo Sąd nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi dostrzegł naruszenie prawa poprzez regulację § 8 kontrolowanej Uchwały. Należy w tym miejscu podnieść, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 15 września 2011r. (Nr 264, poz. 2732), a miała zastosowanie od 01 września 2011 r. (§ 8 Uchwały). Zgodnie z treścią art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 ze zm.) zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499).

W myśl art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197 z 2011r. poz.1172 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Zgodnie z treścią art.4 ust.2 wymienionej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

W myśl art. 5 cytowanej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W rozpoznawanej sprawie treść § 8 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust.1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r.

Zgodnie z treścią § 8 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i ma zastosowanie od dnia 1 września 2011r.

Z wymienionego przepisu wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 15 września 2011r., a więc zgodnie z powyższym zapisem weszła w życie 30 września 2011r. Druga część przepisu § 8 stanowi natomiast, że Uchwała ma zastosowanie od dnia 1 września 2011r. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (30 września 2011r.) obowiązuje ona od dnia 1 września 2011r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie.

Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r.) Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001r. w spr. P 4/99).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała podwyższyła opłaty za świadczenia przedszkoli. Poprzednio obowiązująca uchwała nr XXVI/150/08 z dnia 9 września 2008r. przewidywała bowiem opłatę w wysokości 25 złotych miesięcznie za realizację zadań z zakresu opieki, wychowania i nauczania w zakresie wykraczającym poza podstawę programową wychowania przedszkolnego

Aktualna, kontrolowana Uchwała przewiduje odpłatność w wysokości 0,16% minimalnego wynagrodzenia za pracę, które w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wynosiło 1386 zł, tzn. 2,22 zł za godzinę. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała podwyższyła zatem opłaty (potwierdza to stanowisko wyrażone w Protokole nr 5/11 z posiedzenia Komisji Oświaty, Zdrowia i Kultury Rady Miejskie w Poddębicach z dnia 26 lipca 2011r. str. 19 akt sądowych), a tym samym pogorszyła sytuację osób, których dzieci uczęszczają do przedszkoli. Wprowadzenie wyższych opłat za świadczenia przedszkoli z datą wsteczną stanowi naruszenie zasady lex retro non agit. Naruszenie tej zasady jest dopuszczalne w zupełnie wyjątkowej sytuacji. Rada Miejska w Poddębicach nie wykazała natomiast, że spełnione zostały przesłanki nadania uchwale mocy wstecznej, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. W związku z czym Sąd uznał, że również przepis § 8 zaskarżonej uchwały narusza prawo tj. przepis art. 4 ust.1 i art.5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r.

Należy wskazać również, że uregulowania Uchwały zawarte w § 4 ust. 5 Uchwały dotyczące w całości zasad rozliczania opłat za wyżywienie nie znajdują oparcia we wskazanych w podstawie prawnej kontrolowanej Uchwały przepisach. Godzi się więc w tym miejscu podnieść, że ani przepis art. 14 ust. 5 u.s.o., wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały ani żaden inny przepis nie upoważnia Rady do regulowania kwestii wyżywienia i opłat za to wyżywienie w uchwale dotyczącej ustalania opłat za korzystanie ze świadczeń przedszkoli. Należy podkreślić, że znowelizowany z dniem 1 września 2010r. przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty ( do którego odsyła art. 14 ust. 6 ustawy) zmienił formę aktu wykonawczego jakim miało być uregulowane funkcjonowanie stołówki. Przed nowelizacją organ prowadzący szkołę regulował to uchwałą, natomiast zmiana wspomnianego przepisu powierzyła zakres działania stołówki szkolnej dyrektorowi szkoły (przedszkola). Tak więc akt wykonawczy najpierw miał postać uchwały - aktu prawa miejscowego rady gminy, a aktualnie wewnętrznej regulacji dyrektora szkoły (przedszkola) choć dokonanej w porozumieniu z gminą. Oznacza to, że zaskarżona Uchwała w zakresie § 4 ust. 5 została wydana bez podstawy prawnej, a więc narusza prawo w sposób istotny.

Reasumując, zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. – jest nieważna w całości.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

W kwestii wykonalności Uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonana (pkt 2 sentencji wyroku).