Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 140/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28 ust. 10, art. 28aa pkt 9, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. A. P. ( dalej także jako: "skarżący" ) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę na [...] Rady Miasta ( dalej też jako: " organ", " Rada Miejska" ) z dnia [...]. 06. 2021 r. w sprawie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta Z. ( dalej też jako "Uchwała" ).

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały bez merytorycznego uzasadnienia, co czyni niemożliwym dokonanie oceny, czy organ podejmując zaskarżoną uchwałę dokonał wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego nieudzielenia Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania i wniósł o

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że podczas sesji w dniu [...] czerwca 2021 r. Rada Miasta podjęła [...] w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania i nie udzieliła Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania. Z treści powyższej uchwały wynika, iż "W głosowaniu w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania nie uzyskano bowiem bezwzględnej większości ustawowego składu Rady. W przeprowadzonym głosowaniu za udzieleniem Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania zagłosowało [...] radnych, [...] radnych było przeciw a [...] radnych wstrzymało się do głosu". Zgodnie z art. 28aaust. 9 ustawy o samorządzie gminnym po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

W konsekwencji niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania zostało uznane za równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Skarżący wskazał, że instytucja wyrażania przez radę gminy wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest instytucją nową, wprowadzoną do ustawy o samorządzie gminnym na mocy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130). W dodanym na mocy ww. ustawy do ustawy o samorządzie gminnym, przepisie art. 28aa został przewidziany obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przedstawienia radzie gminy co roku do 31 maja raportu o stanie gminy, który podlega rozpatrzeniu podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Raport, jak stanowi przepis, obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, przy czym rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu.

Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę, w której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych a mieszkańcy gminy mogą zabierać głos, po zgłoszeniu do przewodniczącego rady chęci zabrania głosu, odpowiadającym wymogom określonym w przepisie. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Jak stanowi art. 28aa ust. 10 w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawi odwołania wójta.

Z przepisem art. 28aa ustawy o samorządzie gminy skorelowany jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a tej ustawy stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

Oba przepisy wzajemnie się uzupełniają a ich treść wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada gminy rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (o udzieleniu wotum zaufania) lub negatywną (o nieudzieleniu wotum zaufania). Z treści art. 28aa ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że treść raportu obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Brzmienie przepisu wskazuje, że ustawodawca ani nie określił formy raportu (tradycyjna, elektroniczna, prezentacji multimedialnej) ani nie wymienił wszystkich obszarów działalności organu wykonawczego, koniecznych do ujęcia w raporcie, wskazując, że w szczególności winny one objąć kwestie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Ustawodawca dał za to radzie gminy możliwość określenia w drodze uchwały szczegółowych wymogów dotyczących raportu.

Z obu wyżej podanych przepisów wynika, że wyłączna kompetencja rady gminy przewidziana art. 18 ust. 2 pkt 4a w związku z art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym do rozpatrzenia raportu o stanie gminy i podjęcia uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, nie może być realizowana w warunkach dowolności, gdyż wymaga dochowania przewidzianych prawem procedur oraz przeprowadzenia rzeczowej debaty nad raportem o stanie gminy, którego zawartość powinna obejmować wszechstronne podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w poprzednim roku. Nie sposób przy tym uznać aby Rada Gminy, realizując powyższe kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla Wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. Z powołanych norm wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała w sprawie udzielenia, bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.

Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności Wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 ustawy), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności.

Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera merytorycznego uzasadnienia. Brak ten stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się Rada Miasta. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały sprowadza się li tylko do zacytowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym, informacji o przedstawieniu przez Burmistrza Miasta Z. raportu, odbyciu debaty nad raportem oraz wyniku głosowania. W żadnym miejscu nie zostały przedstawione motywy, którymi kierowała się Rada Miasta nie udzielając wotum zaufania. W żadnym jej miejscu nie ma natomiast rzeczywistego uzasadnienia dla podjętej przez radnych decyzji.

W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że "chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności" (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17).

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawa i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Należy odnotować, że analogiczne stanowisko w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 785/19, WSA we Wrocławiu w wyroku 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Wr 283/20 i WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 669/20.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania w tej formie i treści, jak wykazano powyżej, rażąco narusza prawo. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 marca 2021 r., IV SA/Po 1222/20 rozpoznawanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym: brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, z czym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy-ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Legitymacja do zaskarżenia niniejszej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niniejsza skarga jest wnoszona przez osobę pełniącą funkcję Wójta, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym strona skarżąca posiada legitymację skargową gdyż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., IV SA/Po 1222/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 729/15, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17 wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł brak legitymacji czynnej po stronie skarżącego.

Zdaniem organu przedmiotowa uchwała ma charakter intencyjny i tym samym nie przesadza o odwołaniu organu. Stanowi ona jedynie deklarację rady gminy ( miejskiej) w sprawie oceny działalności wójta ( burmistrza) w roku poprzednim. Powołując się na art. 28aaust. 9 u.s.g. organ wskazał, ze przedmiotowa Uchwała związana jest z raportem o stanie gminy, albowiem zakończenie debaty nad tym reportem powinno skutkować podjęciem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Niepodjęcie uchwały jest równoznaczne z jej z milczącym podjęciem uchwały przeciwnej treści.

Podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu, czego zdaniem organu skarżący nie wyjaśnił. Powoływanie się na fakt, bycia piastunem organu jest w ocenie organu niewystarczające. Zdaniem organu nie sposób przyznać żeby zaskarżona Uchwała odbierała lub ograniczała prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, nakładała na niego prawny obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem tej Uchwały nie jest bowiem odwołanie skarżącego z funkcji burmistrza, a jedynie deklaracja organu stanowiącego gminy oceny działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie gminy, co tym samym nie narusza interesu prawnego skarżącego. Organ powołał się na stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 7560/21, którym to postanowieniem NSA oddalił skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] którym Sad odrzucił skargę starosty na uchwałę rady powiatu o nieudzielaniu votum zaufania zarządowi. Organ wskazał, ze co prawda orzeczenie to zapadło na gruncie art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, jednakże w żaden sposób rozstrzygnięcia te nie roztrząsały różnic w sposobie powołania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Alternatywnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ wskazał, że ze skarżący zarzucając brak merytorycznego uzasadnienia uchwały nie odniósł się do okoliczności faktycznych dotyczących niniejszej uchwały. Organ zwrócił uwagę, że nie sposób doszukać się w skardze powołania na okoliczności i dokumenty towarzyszące przygotowaniu raportu o stanie gminy, przygotowaniu [...] Sesji Rady Miasta, samooceny burmistrza, oceny własnej raportu pod kątem przesłanek ustawowych oraz wytycznych rady miejskiej w zakresie wymagań raportu czy oceny stanowisk radnych prezentowanych na komisjach i sesji. Skarżący przywołał jedynie treść Uchwały i jej uzasadnienie ( nie merytoryczne), choć zdaniem organu przywołał je nieprecyzyjnie. Organ wskazał, że załączony został do skargi protokół [...] Sesji lecz bez jakiegokolwiek komentarza. Uzasadnienia skargi w ocenie organu, skarżący dopatruje się jedynie w uzasadnieniach przywołanych wyroków. Organ wskazał także, powołując się na analizę wskazanych dokumentów, że istotne dla rozstrzygnięcia kwestii zasadności zarzutów skargi jest również stanowisko radnych wyrażone podczas prac komisji dotyczące działalności burmistrza jak również samego raportu o stanie gminy.

Wobec zarzutu skarżącego, co do konieczności uzasadniania uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania i wykazania motywów jakimi kierowała się rada podejmując tę uchwałę organ wskazał, że projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania zawiera uzasadnienie. Rada gminy na sesji [...] po przeprowadzeniu debaty nad Raportem o stanie Gminy Miasto Z. , po wyczerpaniu głosów radnych i mieszkańców Miasta, biorących udział w debacie przystąpiła do głosowania. Organ zaznaczył, ze podczas glosowania wypowiadali się prawie wszyscy radni. Ocenę swoją w postaci uwag przedstawili również mieszkańcy, biorący udział w debacie. W wyniku głosowania rada miejska w uchwale nie udzieliła wotum zaufania burmistrzowi. Uchwała została podjęta z mocy ustawy jako efekt braku wystarczającego poparcia radnych dla udzielenia wotum zaufania. Organ wykazał, powołując się na art. 28 aa ust.9 u.s.g., z braku bezwzględnej większości przewidzianej przepisami prawa (" za" uchwałą głosowało [...] radnych, [...] było "przeciw" , [...] " wstrzymało się" ), z mocy prawa rada podjęła uchwałę o nieudzielaniu wotum zaufania.

Wbrew ocenie skarżącego organ podniósł, że uchwała posiada uzasadnienie i oprócz akcentowanych w skardze kwestii formalnych i powołania przepisów w uzasadnieniu uchwały stwierdza się, ze " po przeprowadzeniu debaty nad raportem, biorąc pod uwagę przebieg debaty, oraz informacje uzyskane w jej toku, Rada Miasta nie udzieliła Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania". Rada Miejska nie mogła sporządzić obszernego uzasadnienia, bowiem w świetle powołanych przepisów jej podjęcie następuje niejako milcząco, z mocy samego prawa. Przepisy prawa nie przewidują sporządzenia takiego uzasadnienia post fatum przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, a zgodnie z art.7 Konstytucji RP Przewodniczący Rady Miejskiej oraz Rada Miejska działa na podstawie i w granicach prawa.

Organ w swojej odpowiedzi na skargę ponownie zaakcentował, że pomimo krótkiego uzasadnienia uchwały, które nie mogło być inne z uwagi na przedstawione w odpowiedzi na skargę okoliczności, zawiera zarówno uzasadnienie formalne i merytoryczne.

Zdaniem organu brak jest w przepisach kryteriów, jakimi kierować się ma rada gminy udzielając wotum zaufania wójtowi. Funkcje uchwały zdają się lokować ją w sferze uznania politycznego organu stanowiącego. Skoro uzasadnienie nie może odzwierciedlać procesu stosowania prawa to będzie to wskazywało jedynie polityczne motywacje radnych. W takim razie zdaniem organu kontrola sądu administracyjnego wykraczałaby poza jego kompetencje. W ocenie organu nie sposób pozostawić w oderwaniu instytucje wotum zaufania od decyzji politycznej. Rada poprzez te instytucje kwestionuje w zasadzie działania organu wykonawczego za poprzedni rok. W ten sposób komunikuje jemu i obywatelom aprobatę dla działań wójta. Z uwagi na brak w przepisach prawa obiektywnych kryteriów przy udzielaniu wójtowi wotum zaufania, pozostaje to w sferze uznania politycznego i indywidualnych preferencji radnych. Organ wskazał, że nie sposób w przedmiotowej sprawie dostrzec milczenia ustawodawcy w kwestii uzasadnienia przedmiotowej uchwały. W obowiązujących przepisach prawa ustawodawca wprowadził jedynie obowiązek uzasadniania uchwał będących aktami prawa miejscowego, a ich brak nie musi stanowić istotnego naruszenia prawa. Z tych względów konieczność uzasadniania uchwały musi być dokonana w oparciu o ocenę charakteru aktu, celów, jego podstawy prawnej. Tym samym w tym kontekście trudno przyjąć, że sporządzenie uchwały w sprawie wotum zaufania jest obowiązkowe. Zdaniem organu uchwały w sprawie wotum zaufania jako wyraz oceny politycznej a nie procesu stosowania prawa wymykają się założeniom, że sporządzenie uzasadnienia, gdy nie wynika wprost z przepisu prawa powinno być sporządzone tam, gdzie z przepisów prawa materialnego wynikają negatywne bądź pozytywne przesłanki rozstrzygnięcia lub ingerencję w sferę materialną ich adresatów. Zatem w ocenie organu, weryfikacja uchwał w sprawie wotum zaufania przez sądy administracyjne, winna odbywać się poprzez badanie postępowania poprzedzającego ich podjęcie. Organ powołując się na orzeczenia sadów wojewódzkich wskazał, że kwestia ta stała się przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Merytoryczne uzasadnienie uchwały z którego wynikać będą motywy rozstrzygnięcia może w zasadzie nastąpić w przypadku, gdy projekt uchwały zawiera uzasadnienie niebudzące wątpliwości radnych w głosowaniu oraz gdy jest ono integralną jej częścią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, oraz innych niż akty prawa miejscowego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uchwała będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie ma charakter szczególny, jako że jej źródłem jest swoiste zaniechanie uchwałodawcze organu gminy (które nie powinno jednak być utożsamiane z jego bezczynnością). Jak bowiem stanowi art. 28aa ust. 9 zd. trzecie u.s.g., niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Zaskarżona uchwała – której treścią jest nieudzielenie Burmistrzowi Miasta Z. wotum zaufania – zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie konstrukcji, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. W świetle obowiązujących przepisów nie zachodzi konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem. Ustawodawca wskazał bowiem, że w pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Zdaniem Sądu tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez radę uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu w składzie orzekajacym, w rozpoznawanej sprawie spełniony został również warunek wniesienia skargi przez uprawniony do tego podmiot, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. Badając spełnienie tej przesłanki Sąd uznał, że nie sposób zakwestionować po stronie skarżącego istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi. Należy mieć na uwadze przede wszystkim konstrukcję organu wykonawczego gminy i jego sposób wyboru. Osoba pełniąca funkcję wójta (burmistrza) jest wybierana w wyborach bezpośrednich z czym nie mamy do czynienia na szczeblu powiatowym i samorządu województwa. Natomiast, zgodnie z art. 28 ust. 10 u.s.g, który stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania.

Zatem możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta ( konkretnej osoby sprawującej ten urząd), po spełnieniu określonych przepisami prawa przesłanek, powoduje, że podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały nieudzielajacej burmistrzowi wotum zaufania pomimo, że dotyczy ona organu wykonawczego, wpływa niewątpliwie na sferę prawną konkretnej osoby pełniącej w tym przypadku funkcję burmistrza.

W tym miejscu, wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zanim raport o stanie gminy zostanie rozpatrzony podczas sesji rady gminy, musi on zostać przygotowany i przedstawiony przez wójta w terminie do 31 maja roku następującego po roku, którego dotyczy, o czym wprost stanowi przepis art. 28aa ust. 1 u.s.g. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2). Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust. 3). Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5). W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos (ust. 6). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28aa ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio (art. 28aa ust. 10). Na mocy art. 11a ust. 3 u.s.g., ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.

Z brzmienia ar. 28aa ust. 4 u.s.g. jednoznacznie wynika, że ustawodawca połączył udzielenie wotum zaufania wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta z rozpatrywaniem raportu o stanie gminy.

Zatem obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć.

Zarzut skarżącego sprowadza się właściwie do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonej uchwały, poprzez brak merytorycznego jej uzasadnienia.

Jak zostało już wykazane, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Z treści protokołu posiedzenia organu wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem burmistrzowi wotum zaufania udział wzięło [...] radnych. Oddano [...] głosów ważnych, [...] głosów za udzieleniem wotum, [...] głosów przeciw i [...] głosy wstrzymujące się. W takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania – zdanie ostatnie art. 28aa ust. 9 u.s.g.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu. Aby można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie.

Podkreślić trzeba, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.

Zgodzić trzeba się zatem trzeba z argumentacją skargi, że zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności - ( np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17.)

Zatem w ocenie Sądu oczywistym jest, że substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia.

Mając na uwadze powyższe, przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać j należy, że chociaż lakoniczne, to jednak uzasadnienie uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. zostało sporządzone. Wynika z niego, że Burmistrz przedstawił w dniu [...] maja 2022 r. Radzie Miejskiej raport o stanie gminy, wskazano co obejmował raport oraz, że po przeprowadzeniu debaty w tym zakresie, na sesji w dniu [...] czerwca 2021 r. z uwagi na jej przebieg i uzyskane informacje Rada Miasta po przeprowadzeniu głosowania postanowiła nie udzielić wotum zaufania Burmistrzowi. Powołano się w uzasadnieniu uchwały na wynik przeprowadzonego głosowania.

W tym stanie rzeczy, nawet wobec tak skonstruowanego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wziętego pod uwagę wspólnie z analizowanymi protokołami Sąd miał wgląd w motywy jej podjęcia, a co za tym idzie możliwość zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy – art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Rada Miejska, nie dopuściła się podnoszonych przez skarżącego naruszeń. Stąd też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że nie istnieje przepis szczególny dający podstawę do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi.

Niniejsza sprawa na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.s została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek skarżącego zgłoszony w skardze.