Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 277/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 651/15 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 30 marca 2015 r. nr III/54/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność paragrafu 7 ustępu 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie "w szczególności", oddalając skargę w pozostałej części, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

﻿UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 651/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w pkt I, uwzględniając skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 30 marca 2015 r. nr III/54/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębie Tarnówek w gminie Polkowice (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2015 r., poz. 1715), stwierdził nieważność § 12 ust. 18, § 13 ust. 17 i § 14 ust. 17 – zaskarżonej uchwały każdorazowo we fragmencie "nie więcej niż jednego" oraz § 12 ust. 19, § 13 ust. 18 i § 14 ust. 18 zaskarżonej uchwały – każdorazowo we fragmencie "tylko jednego (...) jednego"; w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Ponieważ skargą kasacyjną objęto wyłącznie pkt II zaskarżonego wyroku, przywołaniu wymaga stan faktyczny i prawny sprawy tylko w zakresie objętym granicami jakie wyznacza skarga kasacyjna, tj. w zakresie dotyczącym § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w swojej skardze na wymienioną wyżej uchwałę, poza uwzględnionymi przez Sąd w pkt I wyroku zarzutami, podniósł także zarzuty, co do których Sąd w pkt II wyroku skargę oddalił, a dotyczące:

- § 7 ust. 2 we fragmencie "(...) w szczególności (...)" jako uchwalonego z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej "u.p.z.p.";

- § 7 ust. 2 pkt 7 oraz § 9 ust. 33 pkt 11 we fragmencie: "(...) § 7 ust. 2 pkt 7 oraz (...)" jako uchwalonego z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania.

W odniesieniu do zaskarżonego planu w zakresie § 7 ust. 2 Wojewoda wskazał na treść art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który dotyczy elementów budowy planu. Zgodnie z tym przepisem plan określa szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy.

W przypadku zaskarżonego aktu, realizację powyższego obowiązku stanowi m.in. unormowanie § 7 ust. 2 uchwały, w którym wskazano katalog obiektów objętych zakazem lokalizacji. Wyliczenie poprzedzono sformułowaniem "(...) w szczególności (...)". W przekonaniu skarżącego, inkryminowany fragment uchwały stanowi dalsze odesłanie. Trudno bowiem przyjąć kto i w jaki sposób miałby rozstrzygać w przedmiocie obiektów objętych zakazem lokalizacji innych jeszcze aniżeli te wskazane w sposób przykładowy w § 7 ust. 2 uchwały. Operowanie konstrukcją jak "(...) w szczególności (...)" czyni z aktu planistycznego źródło wątpliwości interpretacyjnych. Wprowadza również mechanizm zmierzający do ustalenia ostatecznego kształtu treści planu miejscowego przez inny podmiot aniżeli rada gminy. Brakuje jednak jakichkolwiek podstaw usprawiedliwiających takie działanie. W tym zakresie organ nadzoru powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/06, tu cyt. "Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego staje się prawem miejscowym (...), czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące (ius cogens). Wykluczone więc jest zawieranie w jego przepisach norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu".

Ponadto wśród zakazów lokalizacji obiektów wskazanych w § 7 ust. 2 uchwały lokalny legislator wymienił elektrownie wiatrowe o wysokości przekraczającej wysokość dopuszczoną dla budynków na danym terenie (§ 7 ust. 2 pkt 7 uchwały). Postanowienie to jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały, zgodnie z którą na obszarze objętym planem miejscowym zakazuje się lokalizacji urządzeń lub ich zespołów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na jednej działce budowlanej. Zestawienie obu postanowień prowadzi do wniosku, że na obszarze opracowanym uchwałą dopuszcza się lokalizowanie elektrowni wiatrowych jako urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, ale jedynie takich, których wysokość nie przekracza tej dopuszczonej dla budynków na danym terenie. Przyjęte w § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały rozwiązanie stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Polkowic wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że kwestionowany przez organ nadzoru przepis § 7 ust. 2 uchwały rozpoczyna zdanie: "Na obszarze planu miejscowego zakazuje się w szczególności lokalizacji", po którym następuje wyliczenie konkretnych obiektów zakazanych na całym obszarze objętym planem miejscowym. Użycie sformułowania "w szczególności" ma wskazywać na fakt, że są to zakazy szczególne, bo odnoszące się do całego obszaru objętego planem miejscowym. Jednakże nie są to jedyne zakazy ustalone w uchwale. Szereg zakazów odnoszących się już do poszczególnych obszarów objętych planem miejscowym czy dotyczących konkretnego przedmiotu regulacji planu miejscowego – zawarto bowiem w innych paragrafach uchwały. Ponadto o konieczności takiego rozumienia tego przepisu informuje już samym tytuł rozdziału 6 zawierającego § 7 ust. 2, który brzmi: "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu nie określone w innych paragrafach". Według autora odpowiedzi na skargę również wykorzystanie zwrotu "z zastrzeżeniem przepisów odrębnych" nie byłoby w tym przypadku zasadnym, ponieważ jest on stosowany w prawodawstwie wtedy, gdy potrzebne jest wskazanie, że określona regulacja doznaje ograniczenia w stosowaniu ze względu na odrębne przepisy. Natomiast zastosowanie tego sformułowania w omawianym § 7 ust. 2 uchwały byłoby mylące, gdyż żadne przepisy odrębne nie osłabiają bezwzględnego zakazu lokalizacji na obszarze planu miejscowego obiektów wymienionych w kolejnych punktach tego ustępu.

Ponadto Burmistrz Polkowic podkreślił, że na obszarze planu miejscowego generalnie zakazano w § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały lokalizacji urządzeń lub ich zespołów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na jednej działce budowlanej, z zastrzeżeniem, że wyjątek stanowią instalacje wytwarzających energię elektryczną w ogniwach fotowoltaicznych na terenach kategorii "PK", "PZ" oraz "PZO". Jest to jedynym wyjątek, a zatem na obszarze planu miejscowego nie dopuszczono elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW. Zatem bezpodstawny jest zarzut przyjęcia § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., gdyż § 7 ust. 2 pkt 7 odnosi się do elektrowni wiatrowych o mocy nie przekraczającej 100 kW, a więc nie do urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Autor odpowiedzi na skargę zauważył również, że elektrownie wiatrowe o niewielkiej mocy są coraz częstszym elementem wyposażenia na terenach miast, a tym bardziej wsi. Tak jest również w gminie Polkowice. Przykładem są uliczne latarnie zasilane instalacjami hybrydowymi składającymi się z panelu fotowoltaicznego i elektrowni wiatrowej o łącznej mocy zazwyczaj nie przekraczającej 1 kW. Takie latarnie – na terenach wiejskich – mają wysokość zwykle zbliżoną do wysokości pobliskiej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 651/15, w objętym skargą kasacyjną zakresie oddalił skargę, zaś uwzględnił wyłącznie zarzuty dotyczące § 12 ust. 18, § 13 ust. 17 i § 14 ust. 17 – zaskarżonej uchwały każdorazowo we fragmencie "nie więcej niż jednego" oraz § 12 ust. 19, § 13 ust. 18 i § 14 ust. 18 zaskarżonej uchwały – każdorazowo we fragmencie "tylko jednego (...) jednego".

W części objętej zarzutami skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał, że organ nadzorczy zarzucił jakoby unormowanie zawarte w § 7 ust. 2 uchwały, zawierające katalog obiektów objętych zakazem lokalizacji, poprzez posłużenie się sformułowaniem "w szczególności", wprowadzało do regulacji planu normę otwartą. Może to być źródłem wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie autora skargi, poprzedzenie wyliczenia dotyczącego obiektów, których lokalizacja została wykluczona na terenie planu, sformułowaniem "w szczególności", powoduje trudności w ustaleniu tego, kto i w jaki sposób miałby rozstrzygać w przedmiocie obiektów objętych zakazem lokalizacji innych jeszcze aniżeli te wskazane w sposób przykładowy w § 7 ust. 2 uchwały.

Niezgadzając się z taką argumentacją, na podstawie wykładni systemowej uchwały, Sąd zauważył, że przepis § 7 ust. 2 znajduje się w rozdziale 6 uchwały, zatytułowanym: "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu nieokreślone w innych paragrafach". To zaś oznacza, że w § 7 ust. 2 uchwały znajdują się zakazy odnoszące się do całego obszaru objętego planem miejscowym. Pozostałe zakazy, odnoszące się już do poszczególnych obszarów objętych planem czy dotyczące konkretnego przedmiotu regulacji, znajdują się w innych przepisach uchwały. Nie mamy zatem do czynienia z normą o charakterze otwartym. W intencji lokalnego prawodawcy przepis § 7 ust. 2 uchwały powinien być całościowo odczytywany. Wówczas użycie sformułowania "w szczególności" nie przysparza niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych. Należy je odczytywać razem z pozostałymi postanowieniami uchwały, które wprowadzają szczegółowe rozwiązania w przedmiocie warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy (zob. § 3 ust. 7, § 3 ust. 14, § 4 uchwały).

Sąd nie podzielił także przedstawionej w skardze argumentacji odnoszącej się do § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały, gdzie przepis ten potraktowany został jako wyjątek od zasady wyrażonej w 7 ust. 2 pkt 6 uchwały. W ocenie organu nadzoru, zestawienie obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że na obszarze objętym planem, dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych (także o mocy przekraczającej 100 kW), jako urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, ale jedynie takich, których wysokość nie przekracza tej dopuszczalnej dla budynków na danym terenie. Powyższe stwierdzenie, przy ustaleniu, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono obowiązków wynikających z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., prowadzi do zarzucenia Radzie Miejskiej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia.

Sąd, uznając przedstawione stanowisko za pozbawione podstaw, wskazał, że w § 7 ust. 2 uchwały Rada Miejska wprowadziła zakazy obowiązujące na całym obszarze objętym planem miejscowym. Jednym spośród takich zakazów jest zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych o wysokości przekraczającej wysokość dopuszczalną dla zabudowy na danym terenie (§ 7 ust. 2 pkt 7 uchwały). W poprzedzającym punkcie (pkt 6 ust. 2 § 7), wprowadzono natomiast zakaz lokalizacji urządzeń lub ich zespołów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na jednej działce budowlanej, zastrzeżeniem kolejnego ustępu. Powyższe zastrzeżenie odnajdujemy w ust. 3 § 7 uchwały, gdzie przyjęto, że zakaz, o którym mowa w ust. 2 pkt 6, nie dotyczy instalacji wytwarzających energię elektryczną w ogniwach fotowoltaicznych na terenach kategorii: PK, PZ oraz PZO, jeżeli te instalacje nie będą powodować przekroczenia standardów jakości środowiska ani wprowadzić ograniczeń w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu na innych nieruchomościach niż te, na których zostały usytuowane.

W ocenie Sądu, interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z kompleksową i spójną regulacją dotyczącą urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Przede wszystkim, wbrew stanowisku organu nadzoru, przepis § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały nie stanowi wyjątku od zakazu z § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały. Oba przepisy muszą być odczytywane łącznie. Wówczas należy stwierdzić, że jedynymi dopuszczonymi, ale nie na terenie całego planu lecz tylko na terenach: PK, PZ oraz PZO urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW są ogniwa fotowoltaiczne. Odnosząc się natomiast do grupy urządzeń produkujących taką energię o mocy nie przekraczającej 100 kW (w tym także elektrowni wiatrowych), to plan generalnie dopuszcza lokalizację takich urządzeń – a contrario – § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały, z tym że w przypadku elektrowni wiatrowych zakazuje się ich lokalizacji o wysokości przekraczającej wysokość dopuszczoną dla zabudowy na danym terenie. Zatem bezpodstawny jest zarzut podjęcia § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., gdyż § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały odnosi się do elektrowni wiatrowych o mocy nie przekraczające 100 kW, a więc nie do urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu II i rozpoznanie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie wykładni systemowej uchwały, zawarte w § 7 ust. 2 uchwały sformułowanie "w szczególności", nie stanowi normy o charakterze otwartym;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy, przez błędną wykładnię tych przepisów i uznaniu za bezpodstawny zarzut skarżącej, podjęcia § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. przez przyjęcie, że przepis § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały nie stanowi wyjątku od zasady wyrażonej w § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały. Sąd wyraził pogląd, że interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z kompleksową i spójną regulacją dotyczącą urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, a przepis § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały, nie stanowi wyjątku od zakazu z § 7 ust. 2 pkt 6 uchwały, gdyż oba te przepisy powinny być odczytywane łącznie. Ponadto Sąd przyjął, że § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały odnosi się do elektrowni wiatrowych o mocy nie przekraczającej 100 kW, a więc nie do urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Nie doszło więc do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 pkt 3a ustawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nie wyjaśnienie przez Sąd w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie wykładni systemowej uchwały, zawarte w § 7 ust. 2 uchwały sformułowanie "w szczególności", nie stanowi normy o charakterze otwartym. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, umiejscowienie § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały w Rozdziale 6 pt. "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu nieokreślone w innych paragrafach" nie uzasadnia stwierdzenia, że użyte w § 7 ust. 2 sformułowanie "w szczególności" nie prowadza normy prawnej o charakterze otwartym. Z tytułu ww. rozdziału wynika tylko tyle, że powinien on zawierać dodatkowe ograniczenia, które nie zostały określone w innych przepisach zaskarżonej uchwały; przy czym użycie w § 7 ust. 2 sformułowania "w szczególności" wcale nie wskazuje na ową "dodatkowość". Treść bowiem normatywna sformułowania "w szczególności" w sytuacji gdy dany przepis zawiera określony katalog, np. zakazów, oznacza, że mamy do czynienia właśnie z otwartym katalogiem, w którym tylko przykładowo wskazano istniejące zakazy. To, że w innych miejscach zaskarżonej uchwały zostały sformułowane jeszcze inne zakazy, nie oznacza, że § 7 ust. 2 zawiera katalog enumeratywny wprowadzonych w planie zakazów. Nie można zatem w tej sprawie stwierdzić, że dokonanie wykładni systemowej § 7 ust. 2 w odniesieniu do innych przepisów planu czyni uzasadnionym pozostawienie w obrocie prawnych § 7 ust. 2 w dotychczasowym brzmieniu. Paragraf 7 ust. 2 nawet całościowo odczytany powoduje w dalszym ciągu wątpliwości interpretacyjne, tym bardziej w sytuacji gdy sformułowane w nim zakazy mają dotyczyć całości terenu objętego przedmiotową uchwałą. Tak czy inaczej, aktualnie przepis ten nie wyklucza istnienia jeszcze innych normatywnych zakazów niż te, które są wyraźnie wskazane także w innych przepisach planu. Ma zatem rację strona skarżąca kasacyjnie, że akt planistyczny powinien być zredagowany na poziomie pozwalającym adresatowi prawidłowe odczytanie jego treści, czemu nie sprzyja posługiwanie się takimi sformułowaniami, które czynią pojawienie się norm tzw. "otwartych" i to w odniesieniu do zakazów, które zgodnie z zasadami legislacyjnymi powinny być wyraźnie sformułowane. Co prawda, reguły wykładni prawa nakazują stosowanie do zakazów interpretacji zawężającej (odia restringi, et favores convenit ampliari = jest rzeczą słuszną, aby to, co dolegliwe, interpretować wąsko, przywileje zaś – szeroko), jednak nie istnieją żadne gwarancje, że w przyszłości omawiany przepis będzie interpretowany z uwzględnieniem tej reguły. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały zawiera usprawiedliwione podstawy. Ponieważ w tym zakresie sprawa została dostatecznie wyjaśniona i problematyka dotyczy wykładni prawa zachodziły przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Dlatego w tej części należało uwzględnić skargę kasacyjną przez uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wobec ziszczenia się przesłanki nieważności z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., jednocześnie stwierdzić nieważność § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie "w szczególności".

Natomiast nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy w odniesieniu do sformułowanego zakazu lokalizacji na terenie planu miejscowego określonych elektrowni wiatrowych. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie nie można dostrzec aby sformułowanie § 7 ust. 2 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały zawierało wady uzasadniające stwierdzenie podstaw do zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem wskazać, że § 7 ust. 2 pkt 6 dotyczy urządzeń lub zespołów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, do których niewątpliwie zaliczają się elektrownie wiatrowe. Dlatego zakaz sformułowany w tym przepisie także dla elektrowni wiatrowych wprowadza ograniczenie z uwagi na dopuszczalną moc do 100 kW, zaś § 7 ust. 2 pkt 7 zawiera dodatkowe ograniczenie (zastrzeżenie), które należy uwzględnić w postaci wymogu zachowania odpowiedniej wysokości, ale tylko dla elektrowni wiatrowej. Taka redakcja ww. przepisów zaskarżonej uchwały nie oznacza, że "na obszarze wskazanym uchwałą dopuszcza się lokalizowanie elektrowni wiatrowych jako urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii lecz jedynie takich, których wysokość nie przekracza tej dopuszczalnej dla budynków na danym terenie". Użyte w § 7 ust. 2 pkt 6 sformułowanie "z zastrzeżeniem kolejnego ustępu" nie oznacza wyłączenia reguły odnoszącej się do dopuszczalnej mocy urządzenia wytwarzającego energię; wręcz odwrotnie, przy odczytaniu normy wynikającej z § 7 ust. 2 pkt 6 należy uwzględnić treść § 7 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały, co prowadzi do wniosku, że przy odczytaniu ogólnego zakazu dla lokalizacji elektrowni wiatrowej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą należy wziąć pod uwagę łącznie dwie przesłanki, a mianowicie moc tego urządzenia i jego wysokość. Dlatego w tej części skarga kasacyjną podlega oddaleniu.

Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera motywy jakimi kierował się Sąd I instancji (tj. podstawę prawną i jej wyjaśnienie) oddalając w części skargę. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu I instancji nie świadczy o wadach konstrukcyjnych uzasadnienia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie formalnoprawne wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie sądu administracyjnego. Poza tym zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga uzasadnienia, że wskazywane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej zaś sprawie w skardze kasacyjnej wskazano jedynie na "nie przedstawienie wyczerpującego wyjaśnienia toku rozumowania przez Sąd", jednak nie wyjaśniono na czym konkretnie taki ewentualny brak polega i jaki ma wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W pkt II orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 p.p.s.a., ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, tylko częściowo uwzględniające skargę kasacyjną i skargę "zwykłą", wymagałoby obopólnego zasądzenia kosztów postępowania pomiędzy stronami postępowania.