Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 337/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. B. kwotę [...](słownie [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania S. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

S. B. reprezentowana przez adwokata M. Ż. w dniu [...] lutego 2020 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad dziadkiem S. C..

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta K. odmówił przyznania S. B. wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak możliwości stwierdzenia daty powstania niepełnosprawności S. C..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz Miasta K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr SR. 5202.[...].1.2020 wydaną dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na osobę S. C., uzasadniając istnieniem bliższych niż wnioskodawczyni osób zobowiązanych do alimentacji wobec S. C. - osoba wymagająca stałej opieki ma córkę R. B. zdolną do opieki nad ojcem. Ponadto organ wskazał, że S. B. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło w jaki sposób należy interpretować przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie obowiązku alimentacyjnego wobec krewnych.

Burmistrz Miasta K. decyzją nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2020 r. ponownie odmówił przyznania S. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej uzasadniając to istnieniem bliższych niż wnioskodawczyni osób zobowiązanych do alimentacji wobec S. C. - osoba wymagająca stałej opieki ma córkę Panią R. B. zdolną do opieki nad ojcem.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła S. B. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej jako "u.ś.r.") stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, chyba że zstępni ci posiadają orzeczenie o niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mający za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki.

W dalszej części uzasadnienia organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż S. C. zamieszkały w K. jest osobą niepełnosprawną, dysponującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Obowiązek opieki nad wymienioną osobą obciąża w pierwszej kolejności dzieci ww. osoby. Jak wynika z akt sprawy S. C. ma córkę R. B. zamieszkałą w K., mającą 62 lata, legitymującą się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...]. kwietnia 2016 r. nr [...]). W dniu [...] listopada 2020 r. R. B. złożyła oświadczenie, że nie cierpi na żadne schorzenia i nie ma problemów zdrowotnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnuczki z kręgu osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której zstępni S. C. nie byliby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16).

Dalej organ podniósł, iż w niniejszej sprawie należało ustalić czy S. B. mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zatem czy jest osobą na której względem niepełnosprawnego dziadka spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wskazać przy tym należy, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w wypadkach określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, zatem gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o. do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem.

Organ wskazał, iż S. C. ma córkę R. B., która niewątpliwie zobowiązana jest do alimentacji wobec ojca. Zatem przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce istniałyby jedynie w sytuacji, gdyby dziecko S. C. nie było w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. Nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawnym ojcem w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nią środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez R. B. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny S. B. względem jej dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym jego dziecka. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem Odwołująca nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego dziadka, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu.

Dalej organ podkreślił, iż tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Wobec powyższego wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. B. zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnego, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie S. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania

Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r. dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, iż S. C. zamieszkały w K. jest osobą niepełnosprawną, dysponującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Obowiązek opieki nad wymienioną osobą obciążał jednak w pierwszej kolejności dzieci ww. osoby. Jak wynikało z akt sprawy S. C. miał córkę R. B. zamieszkałą w K., mającą 62 lata, legitymującą się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. W dniu [...] listopada 2020 r. R. B. złożyła oświadczenie, że nie cierpi na żadne schorzenia i nie ma problemów zdrowotnych.

Dalej organ wskazał, iż niemniej jednak w toku postępowania pojawiła się nowa okoliczność, która nie została przez Kolegium w chwili orzekania uwzględniona. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. S. B. poinformowała, iż jej matka R. B. zmarła [...] lutego 2021 r.

Kolegium podkreśliło, iż nie może jednak uwzględnić skargi na decyzję z [...] marca 2021 r. w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Organ podniósł, iż S. B. reprezentowana przez adwokata M. Ż. w skardze domaga się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dziadkiem S. C., począwszy od dnia złożenia wniosku, natomiast Kolegium stoi na stanowisku, iż prawo takie może jej przysługiwać dopiero od dnia zgonu R. B., córki S. C.. Zatem nie jest możliwe uwzględnienie skargi w całości przez tut. Kolegium.

Kolegium podtrzymało stanowisko, iż w czasie kiedy S. C. miał córkę R. B., była ona niewątpliwie zobowiązana do alimentacji wobec ojca przed wnuczką S. B.. Zatem przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce istniałyby jedynie w sytuacji, gdyby dziecko S. C. nie było w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. Nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawnym ojcem w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nią środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez R. B. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też okoliczność, że zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie żyje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez Skarżącą, a organ w odpowiedzi na skargę się powyższemu nie sprzeciwił.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta odmawiającej Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dziadkiem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 u.ś.r.

Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według zaś ust. 1a tego przepisu ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie do art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że S. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga całodobowej opieki i pomocy w codziennych czynnościach innych osób.

Poza sporem pozostaje również kwestia, iż S. C. ma córkę R. B..

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy Skarżącej - jako wnuczce, czyli osobie spokrewnionej ze osobą wymagająca opieki w dalszym stopniu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy są osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności.

Rozstrzygając powyższe w pierwszej kolejności wskazać należy, iż brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust.1a u.ś.r. niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. dotyczy innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art.17 ust.1, a więc innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4 osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy m.in. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 214/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Ponadto orzecznictwo jak i doktryna uznaje, iż w takiej sytuacji Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, CBOSA), iż obowiązkiem, a nie tylko prawem, sądów administracyjnych jest orzekanie w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom prawnym powinno się nadawać takie znaczenie aby nie były one sprzeczne z Konstytucją i najlepiej realizowały zasady państwa prawnego zawarte w normach konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 22 października 2007 r. sygn. P 24/07, OTK ZU nr.9/A/2007).

Wobec powyższego rozpoznając niniejszą sprawę należy pamiętać, iż art. 69 Konstytucji RP nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji. Ponadto nie bez znaczenia jest art. 71 ust.1 Konstytucji RP, który przewiduje prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W orzecznictwie wskazuje się, iż ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyroki NSA: z dnia z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt I OSK 328/16, CBOSA).

Z powyższych względów Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie ma zastosowania, gdyż sprzeciwiałoby się to wyżej omówionym wartościom konstytucyjnym.

Z powyższych względów za niezasadne należy uznać stanowisko organu, iż tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Sąd dochodząc do powyższego wniosku miał również na uwadze, iż art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z art. 617 § 1 k.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych k.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności – gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem przeznaczonym wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 198/12, ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 69, CBOSA).

Z powyższych względów słusznie wskazało SKO w pierwszej części uzasadnienia, iż przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej oraz że dopiero ustalenie obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie obowiązku alimentacyjnej przez zobowiązanych w pierwszej kolejności, umożliwiałoby przyznanie świadczenia wnuczce.

W tym miejscu należy wytknąć Samorządowemu Kolegium Odwoławczego brak konsekwencji w uzasadnieniu decyzji, a wręcz jego wzajemną sprzeczność. Z jednej strony organ wskazuje na konieczność odstąpienia literalnej wykładni omawianych przepisów, z drugiej zaś strony stwierdza, że tylko legitymowanie się przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce.

Ponadto w niniejszej sprawie nie można pominąć art. 8 § 2 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Analiza akt niniejszej sprawy, a przede wszystkim poprzednio wydanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, iż organ w poprzednich decyzjach opowiedział się za prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych prokonstytucyjną wykładnią omawianych przepisów (zob. str. 10 uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., str. 10 i 11 uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2020 r. – k. 99 akt administracyjnych, jak również pierwsza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu poprzednio wydanych decyzjach nakazało organowi I instancji dokonać ustaleń czy faktycznie córka osoby wymagającej opieki miała i ma możliwość jej sprawowania.

Następnie organ w zaskarżonej decyzji zajął diametralnie odmienne stanowisko, tym samym całkowicie kwestionując zasadność podejmowanych przez organ I instancji, na podstawie wytycznych organu odwoławczego, działań mających na celu ustalenie czy córka osoby wymagającej opieki może tą opiekę sprawować.

Takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdy stanowisko organu odwoławczego zajęte w poprzednich decyzjach znajdowało oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi naruszenie wynikającej z art. 8 § 2 K.p.a. zasady pewności prawa.

Wobec powyższego w ocenie Sądu skoro S. C. miał córkę R. B., która niewątpliwie zobowiązana była do alimentacji wobec ojca, to przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce istniałyby jedynie w sytuacji, gdyby dziecko S. C. nie było w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. Przy czym pamiętać należy, iż nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawnym ojcem w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nią środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał powyższej oceny ograniczając się w istocie wyłącznie do wykładni językowej omawianego przepisu stwierdzając, iż tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Ponadto w niniejszej sprawie wskazać należy, iż uwadze organu odwoławczego uszło, iż przed wydaniem decyzji zamarła w dniu [...] lutego 2021 r. R. B. córka osoby wymagającej opieki (o czym organ został poinformowany pismem z dnia [...] lutego 2021 r., a więc przed wydaniem decyzji). Tym samym na dzień wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji brak było osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności.

W tym miejscu wskazać należy, iż istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego.

Podkreślić należy, iż właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Natomiast pominięcie w zaskarżonej decyzji śmierci R. B., w sytuacji gdy organ został o powyższym poinformowany długo przed wydaniem decyzji, stanowi naruszenie art. 15 K.p.a. jak i art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Tym samym organ, mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu, winien rozpoznając sprawę ponownie w pierwszej kolejności ustalić czy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci R. B. była ona obiektywnie zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ winien powyższego dokonać w oparciu o obszerny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji na skutek wykonywania wytycznych z poprzednich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W tym miejscu wskazać należy, iż brak jakiejkolwiek oceny w tym zakresie przez organ odwoławczy uniemożliwia dokonanie powyższej oceny przez Sąd.

Ponadto organ rozpoznając sprawę ponownie winien wziąć pod uwagę, iż od dnia [...] lutego 2021 r. z uwagi na śmierć jedynej córki osoby wymagającej opieki w stopniu istotnym zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą adwokata, ustaloną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).