Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 330/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. L. i H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2006 r. Nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. L. i H. L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł. 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 września 1995 r., nr [...], Prezydent Miasta nakazał B. L. rozbiórkę werandy zabudowującej podest, taras, wejściowy do budynku mieszkalnego (skrajnego segmentu) przy ul. [...] w G.. W trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 30 listopada 1995 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia 19 października 1998 r., nr [...], Prezydent Miasta udzielił Państwu B. i M. L. pozwolenia na użytkowanie werandy-zabudowy tarasu wejściowego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G.. W trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 20 kwietnia 1999 r., nr [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 957/99, uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 października 1998 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ administracji winien prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności rozważyć istnienie przesłanek określonych w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., a w razie ich braku wydać decyzję nakazującą na podstawie art. 40 tego prawa wykonanie zmiana lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, dopiero po wykonaniu takich zmian lub przeróbek może być natomiast wydane pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 kwietnia 2003 r., nr [...], nakazał B. i M. L. wykonanie przeróbek polegających na poszerzeniu podestu (spocznika) schodów zewnętrznych do szerokości 0,80 m przy drzwiach wejściowych do budynku położonego przy ul. [...] w G..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 lipca 2003 r., nr [...], uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 12 lipca 2006 r., nr [...], orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w sprawie zabudowy podestu wejściowego w segmencie mieszkalnym nr 1 przy ul. [...] w G..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że lokalizacja budynku przy ul. [...] w G. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu. W kwestii zacienienia pomieszczenia przeznaczonego na kuchnię w lokalu budynku przy ul. [...] w G. stwierdzono, że ściana przedmiotowej werandy ustawiona prostopadle do budynku nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych pomieszczenia, gdyż współczynnik oświetlenia naturalnego dla tego pomieszczenia wynosi 2,40:8,78 przy wymaganym 1:8, zgodnie z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzono brak zagrożenia dla nieruchomości H. L. i jego rodziny, bowiem od strony sąsiada nie ma okien w przedmiotowej werandzie. Wyjaśniono dodatkowo, że wykonana zabudowa podestu mieszkalnego nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w latach 1990–1991. Wobec powyższego stwierdzono, że brak jest przesłanek uzasadniających orzeczenie rozbiórki, jak również nakazanie dokonania zmian i przeróbek doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji stwierdził, iż z dokumentacji technicznej przedstawionej w toku postępowania wynikało prawidłowe wykonanie techniczno – konstrukcyjne werandy zgodnie z wymaganiami norm budowlanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i H. L. zarzucili naruszenie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wnieśli o jej uchylenie. Wskazano, iż wbrew wymogom ustawowym inwestor nie uzyskał zgody skarżącego na wykonanie robót budowlanych związanych z nieruchomością sąsiednią. W ocenie skarżącego weranda narusza wymogi przepisów art. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności zasłania dopływ światła w kuchni skarżącego o 30%, a ponadto stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla skarżącego i jego rodziny oraz majątku ze względu na możliwość włamania się przez werandę do jego mieszkania. Na skutek pobudowania werandy rodzina skarżącego musi znosić uciążliwe i hałaśliwe zachowanie mieszkańców domu przy ul. [...]. Skarżący wskazał nadto na bezprawne powoływanie się na ustalenia nieobowiązującego już w dacie zaistniałej samowoli budowlanej (1990 r. lub 1991 r.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu z 1997 r., podczas gdy istotnym jest, jaki plan obowiązywał w dacie samowoli.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 5 marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znaleźć winny przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, albowiem budowa podestu wejściowego nastąpiła przed 1 stycznia 1995 r. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno segment mieszkalny nr 1, jak i nr 3, przy ul. [...] powstały w oparciu o pozwolenie na budowę. Natomiast w latach 1990-1991 M. L. dokonał samowolnej zabudowy podestu wejściowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względu na fakt, iż wskazana zabudowa nie wprowadza nowej funkcji budynku określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę i znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę, nie ma przesłanek do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Podkreślono, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, usytuowanie przedmiotowej zabudowy podestu wejściowego w segmencie mieszkalnym nr 1 w stosunku do sąsiedniego budynku nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani też pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego wynika, że przedmiotowa zabudowa wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w sposób zapewniający bezpieczne użytkowanie. W związku z powyższym brak jest przesłanek do zastosowania dyspozycji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego. W kontekście art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. podkreślono, że określenie "inne ważne przyczyny" odnosi się do warunków wynikających z innych przepisów szczególnych, np. wynikających z warunków konserwatorskich, ochrony środowiska. Z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, ażeby określono takie warunki dla przedmiotowej działki. Odnosząc się do argumentów skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, iż ani kwestie stosunków sąsiedzkich, ani naruszenia własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję W. L. i H. L. zarzucili naruszenie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. oraz błędy w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że przedmiotowa zabudowa nie spełnia warunków do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nie rozważył pism skarżących z dnia 5 września 2006 r. oraz z dnia 9 listopada 2006 r. informujących o składowaniu na przedmiotowym terenie desek, cegieł i innych przedmiotów grożących bezpieczeństwu i zdrowiu skarżących. Przedmioty te nie są należycie zabezpieczone przed spadkiem na podest i schody posesji skarżących. W ocenie skarżących organ w błędny sposób rozciągnął skuteczność pozwolenia na budowę obejmującego budynki nr 1 i 3 przy ul. [...] w G. na zrealizowaną zabudowę podestu. Organ odwoławczy oceniając bezpieczeństwo konstrukcyjne werandy nie uwzględnił upływu czasu i oparł swe wnioski na orzeczeniu technicznym z 1997 r. Obecnie inwestorzy składują na werandzie różne przedmioty, co w istotny sposób zmienia sposób jej użytkowania, a na co nie uzyskano pozwolenia, oraz zbytnio ją obciąża, co powoduje odpadanie tynku.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, iż fakt składowania w nieładzie rozmaitych przedmiotów na dachu zabudowy podestu wejściowego nie daje podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt jest wykonany niezgodnie ze sztuką budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i powołaną podstawą prawną.

Decyzja organu administracji o stwierdzeniu braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jest wadliwa.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest samowola budowlana, polegająca na zabudowaniu podestu wejściowego do budynku w zabudowie szeregowej i realizacji przybudówki (werandy) z tarasem wykonanym na stropie werandy. W wyniku wykonania tych robót powstała nowa część budynku powiększająca jego kubaturę. Realizacja robót nastąpiła przed 1 stycznia 1995 r. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. akt II S.A./Gd 957/99, wynikało, iż organ administracji winien prowadząc postępowanie w pierwszej kolejności rozważyć istnienie przesłanek określonych w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., a w razie ich braku wydać decyzję nakazującą na podstawie art. 40 tego prawa wykonanie zmiana lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, dopiero po wykonaniu takich zmian lub przeróbek mogło być natomiast wydane pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiązała organy administracji jak i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.

W sytuacji, gdy obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę spełniał, zdaniem organu, wszelkie wymogi prawa budowlanego z 1974 r. i brak było podstaw do zarówno do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., jak i nałożenia obowiązków w trybie art. 40 tego prawa, formą legalizacji samowoli budowlanej była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku zakończenia samowolnie wykonanych robót przed dniem 1 stycznia 1995 r. w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowanie przewidziane w prawie budowlanym z 1974 r. – art. 42. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt IV S.A. 785/97 Lex Nr 43300, 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA681/97 Lex Nr 47194, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt VIII S.A./Wa 244/05 Lex Nr 194702). W sytuacji stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do zastosowania nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonana robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o stwierdzeniu braku podstaw do zastosowania art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. Wydana decyzja jest zatem wadliwa, z uwagi na fakt, iż przepisy prawa nie przewidują w takim stanie faktycznym wydania decyzji tej treści, lecz obligują organ do wydania rozstrzygnięcia w innej formie - pozwolenia na użytkowanie. Z tego już powodu decyzja podlega uchyleniu.

Nadto organy administracji rozpoznając sprawę nie dokonały należytej, wnikliwej oceny istnienia przesłanek nakazu rozbiórki przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia zachodzi jeżeli wykonany obiekt narusza obowiązujące przepisy, powodując skutek w postaci pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 .r. stanowił, iż obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powinna opierać się na ocenie przestrzegania obowiązujących przepisów, w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymagań techniczno-budowlanych i norm projektowania. Ocena ta nie ogranicza się jednak do analizy przepisów prawa budowlanego. Ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich przewidują bowiem także przepisy prawa cywilnego. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1996 r. sygn. akt III ARN 87/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że wyjaśnienie zakresu ochrony "uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. winno następować z uwzględnieniem unormowanych zawartych w przepisach prawa cywilnego (vide: OSNCP 1996/21/316)

Odnośnie przepisów techniczno-budowlanych, w orzecznictwie przyjmuje się, iż ocena spełnienia przesłanki niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, winna być w związku z treścią art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., dokonywana w odniesieniu do przepisów obowiązujących na gruncie prawa budowlanego z 1974 r., a więc przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) (vide:. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. akt II S.A./Ka 1608/00 nie publ., z dnia 13 lutego 2001 r. sygn. akt S.A./Rz 2241/99 nie publ., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt S.A./Rz 753/03 ONSAi WSA 2005/4/84), W ocenie Sądu, cel art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, względny aksjologiczne i pragmatyczne przemawiają przeciwko rozbiórce obiektu budowlanego, który w dacie orzekania nie pogarsza warunków użytkowych w sposób niedopuszczalny, co wymaga także oceny w tym zakresie, na gruncie unormowań z daty orzekania w sprawie samowoli budowlanej.

W przypadku zabudowy szeregowej, każdy z domów jednorodzinnych stanowi odrębny budynek jednorodzinny (co w obowiązujących w dacie wykonania robót przepisach potwierdzała treść § 187 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62, ze zm.). Z okoliczności sprawy wynika, że dobudowana przez inwestorów samowolnie część budynku w zabudowie szeregowej jest usytuowana w ten sposób, iż znajduje się ona przy granicy nieruchomości sąsiedniej, po drugiej stronie granicy, na nieruchomości sąsiedniej nie znajduje się część sąsiedniego obiektu budowlanego, nadto wybudowana samowolnie część budynku, jest położona w niewielkiej odległości od okna kuchni sąsiedniego budynku stanowiącego własność skarżących, co może skutkować przesłanianiem częściowo widoku i tamowaniem dostępu światła dziennego do tego pomieszczenia. Organy administracji nie dokonały szczegółowej analizy kwestii naruszenia interesów skarżących wykonaną samowolnie budową części budynku, ani na gruncie uregulowań prawnych obowiązujących w dacie orzekania, ani w dacie realizacji robót.

Organ odwoławczy jak i organ I instancji wskazał, iż wykonana zabudowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W zasadniczej, podnoszonej przez skarżących kwestii zasłaniania dopływu światła dziennego do kuchni skarżących, organ odwoławczy powołał się na szczegółowe rozważania zawarte w decyzji organu I instancji. W decyzji tej wskazano, iż nie zachodzi niedopuszczalne pogorszenia warunków użytkowych pomieszczenia kuchni skarżących, gdyż współczynnik oświetlenia naturalnego dla tego pomieszczenia wynosi około 2,40 : 8.78 przy wymaganym wynoszącym 1 : 8 wynikającym z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 57 zawarty jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), obowiązującym w dacie wydawania decyzji, a nie w rozporządzeniu Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przywołanym w decyzji organu odwoławczego jako podstawa rozstrzygnięcia. Przepis § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, iż pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy (ust. 1). W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12. (ust. 2) Unormowanie § 57 ust. 2 cytowanego rozporządzenia nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Nie dotyczy ono bowiem kwestii przesłaniania obiektu budowlanego lecz kwestii wielkości okien w stosunku do wielkości pomieszczenia. Kwestia przesłaniania uregulowana jest natomiast w § 13 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60,

przy czym odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. (§ 13 ust. 2)

Ocena spełnienia wymogów § 13 rozporządzenia z 2002 r. nie została przez organ dokonana, a organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie.

Analiza spełnienia wymogów aktualnie obowiązującego rozporządzenia wymaga również oceny spełnienia warunków usytuowania obiektu w odległości od działki sąsiedniej. Regulujący te kwestię § 12 rozporządzenia stanowi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (ust. 1 pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. (ust. 1 pkt 2) Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. (ust. 3 pkt 1 i 2) Jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. (ust. 4 pkt 2) Organy administracji nie dokonały analizy spełnienia przesłanek § 12 rozporządzenia z 2002 r.

Rozporządzenie z 1980 r. regulowało kwestię odległości budynków mieszkalnych od granic nieruchomości w § 12, stanowiącym, iż budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. (ust. 1) Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. (ust. 2) Rozporządzenie z 1980 r. nie przewidywało w ogóle unormowania dotyczącego sytuowania domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej bezpośrednio przy granicy. Zdaniem Sądu, brak takiej regulacji na gruncie przepisów prawa budowlanego i aktów wykonawczych, prowadzi do wniosku, iż ocena spełnienia przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 .r. wymogu zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich winna być w tym zakresie dokonywana na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Na gruncie art. 5 prawa budowlanego z 1994 r., przewidującego analogiczne jak art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 r. uregulowanie ochrony interesów osób trzecich, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, iż brak uregulowań w przepisach prawa budowlanego i aktów wykonawczych dotyczących ochrony interesów osób trzecich obliguje organy administracji do rozważenia interesów stron w oparciu o przepisy prawa sąsiedzkiego – unormowania art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 794/05Lex Nr 209453, z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 634/05 Lex Nr 198327, z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 500/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99 Lex 77640) W orzecznictwie tym wyrażono stanowisko, że wobec usunięcia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 (OTK 2001/2/33) przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) regulującego obowiązek uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości w przypadku budowy na granicy nieruchomości, brak jest podstaw do uznania, iż istnieje możliwość takiej budowy niepodlegająca ocenie organu budowlanego, przeciwnie ocena możliwości takiej zabudowy nieruchomości wymaga wnikliwego rozważenia interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości, ochronionych przepisami art. 140 i 144 k.c., a możliwość takiej zabudowy winna być dopuszczana wyjątkowo. Przykładowo w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 794/05 (Lex Nr 209453) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy której granicy ma powstać obiekt budowlany (część tego obiektu), powinien więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo, że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, "pomimo iż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest pozwolenie na przebudowę i rozbudowę, a więc rozstrzygnięcie (decyzją administracyjną) należące do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego (ustawy - Prawo budowlane) jak i w przepisach prawa cywilnego (prawa sąsiedzkiego). Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę, mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany (część tego obiektu), powinien więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej - "Własność i inne prawa rzeczowe". (.....) pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego wymagającego zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 k.c. przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99 (Lex 77640) wskazano, że wydanie pozwolenia na budowę z usytuowaniem budynku bezpośrednio przy granicy działki może dotyczyć sytuacji zupełnie wyjątkowych. W wyroku z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 634/05 (Lex Nr 198327) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 144 k.c., stwierdził, iż pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wprawdzie wydane, ale gdy zaistnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. W wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 500/05, wskazano natomiast, iż pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.

Odnosząc powyższe zasady do okoliczności niniejszej sprawy, wskazać należy, iż w przypadku zabudowy szeregowej dochodzi do powstania szeregu domów jednorodzinnych przy granicy nieruchomości. Wobec nieuregulowania warunków takiej zabudowy przy granicy nieruchomości w przepisach prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. ustalającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, warunki te winny być ustalane z uwzględnieniem ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości przewidzianej w przepisach prawa sąsiedzkiego. W ten sam sposób winna być oceniana możliwość rozbudowy takich obiektów. Z art. 140 kodeksu cywilnego wynika, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zgodnie z art. 144 kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Prawo własności nie jest zatem prawem absolutnym i podlega szeregu ograniczeniom, w tym związanym z uwzględnieniem interesów inny podmiotów. W przypadku własności nieruchomości istnieje konieczność wyważenia sprzecznych wielokrotnie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości związanych z korzystaniem z nieruchomości, w tym z jej zabudową. Do działań zakłócających korzystanie z nieruchomości zalicza się m. in. wzniesienie na nieruchomości sąsiedniej budynku ograniczającego dostęp światła dziennego bądź widoku. (immisje negatywne)

Na gruncie przepisów administracyjnych obowiązujących w dacie budowy, przyjęto zasadę, iż ochrona uprawnień właścicieli nieruchomości przed zabudową działki sąsiedniej wymaga odsunięcia budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących od granicy co do zasady o 4 m (8 m między budynkami). Z uregulowań rozporządzenia z 1980 r. wynikał nakaz poszanowania przy wznoszeniu budynku określonych odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością bądź położonego na niej obiektu budowlanego, podyktowany ochroną interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ochronę przed budową na granicy nieruchomości przewidywały także przepisy kolejnych późniejszych rozporządzeń - rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za przyjęciem takiej ochrony powiadało się także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przypadku zabudowy szeregowej, wskazać należy, iż zbliżenie do granicy wynikające z istoty takiej zabudowy ogranicza uprawnienia właścicieli takich nieruchomości w stosunku do standardów przyjętych przy zabudowie nieruchomości domami jednorodzinnymi, oddalonymi od granicy nieruchomości o 4 m. Odstąpienie od takiego standardu ochrony własności nieruchomości ma w tym przypadku swoje uzasadnienie w takim samym ograniczeniu uprawnień właścicieli poszczególnych nieruchomości. W przypadku zabudowy szeregowej, z istoty swej, poszczególne budynki jednorodzinne położone są w jednym ciągu, obok siebie, stanowiąc zwarty zespół obiektów budowlanych. Już sam charakter takiej zabudowy stwarza dyskomfort, związany z bezpośrednią bliskością sąsiedzkiego budynku i ograniczeniem przestrzeni wokół budynku, który uwzględnić i zaakceptować muszą właściciele takich obiektów podejmujący decyzje o ich budowie lub zakupie. Jednocześnie, zdaniem Sądu, charakter zabudowy szeregowej wymusza przy projektowaniu i wznoszeniu budynków szczególną dbałość o uwzględnienie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Budynki w takiej zabudowie winny być projektowane w sposób minimalizujący niedogodności związane z budową domów jednorodzinnych przy granicy nieruchomości. Usytuowanie i kształt takich budynków mieszkalnych powinny uwzględniać m. in. zapewnienie ich właścicielom odpowiedniej intymności, przestrzeni, widoku i dostępu światła dziennego. Zasadą winno być w takim przypadku zrównoważenie interesów właścicieli budynków sąsiednich, tak by ograniczenia ich praw wynikające z charakteru zabudowy szeregowej, związane z bezpośrednią bliskością sąsiedniego budynku były porównywalne. Zdaniem Sądu, charakter takiej zabudowy nie uzasadnia całkowitego pominięcia obowiązujących zasad zabudowy działki nieruchomości, a zasady te winny być uwzględniane przy ocenie sposobu zabudowy szeregowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, odstąpienie od obowiązujących co do zasady standardów powinno następować jedynie w takim zakresie, jaki jest uzasadniony charakterem zabudowy szeregowej i konieczny dla jej zrealizowania, nie powinno natomiast prowadzić do całkowitego wyłączenia uprawnień właścicieli budynków w zabudowie szeregowej do ochrony ich nieruchomości przed budową przy granicy. Założenia te wymagają szczególnie wnikliwej oceny interesów stron w przypadku rozbudowy obiektów w zabudowie szeregowej, w takiej bowiem sytuacji dochodzi do zmiany warunków wynikających z pierwotnego projektu budowlanego i zmiany w zakresie równowagi ograniczeń prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. W przypadku zabudowy szeregowej w niniejszej sprawie realizowane budynki zgodnie z projektem położne są w jednym ciągu, stanowią powtarzalne segmenty, których ściany przylegające do siebie są takiej samej wielkości. Taki charakter zabudowy szeregowej minimalizuje niedogodności związane z bezpośrednią bliskością innych obiektów, które nie zasłaniają budynków położonych po sąsiedzku, nie ograniczają dostępu światła i widoku oraz stawia właścicieli poszczególnych obiektów w takiej samej sytuacji. Nadto fakt, iż zbliżenie każdego z budynków do granicy zachodzi w takim przypadku na tej samej szerokości, powoduje, iż żadnego z właścicieli nieruchomości nie dotyka niedogodność związana z ograniczeniem przestrzeni w związku z istnieniem bezpośrednio przy granicy niezabudowanej części nieruchomości innego obiektu budowlanego. Rozbudowa budynku w zabudowie szeregowej przy granicy nieruchomości, może być, zdaniem Sądu, w takim przypadku uznana za dopuszczalną, jedynie wówczas gdy nie pogorszy warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

Okoliczności powyższe nie zostały przez zostały przez organy administracji wzięte pod uwagę. Wybudowanie nowej części położonego w zabudowie szeregowej budynku mieszkalnego, przy granicy z nieruchomością sąsiednią, której ściana przy granicy nie przylega do ściany budynku sąsiedniego, z reguły pogarsza warunki użytkowania tej nieruchomości. Ogranicza to bowiem poczucie przestrzeni na sąsiedniej nieruchomości i tak już zmniejszone charakterem takiej zabudowy i nie znajduje usprawiedliwienia w takim samym uszczupleniu praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, naruszając równowagę stron w tym zakresie. Nadto, co do zasady, położenie dobudowanej części budynku względem okien pomieszczeń sąsiedniego budynku w zabudowie szeregowej w taki sposób, że część ta zasłania widok z okna tego pomieszczenia i ogranicza dostęp światła dziennego, pogarsza warunki korzystania z sąsiedniego budynku. Okoliczności te – odnośnie stopnia zasłaniania widoku oraz ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczenia kuchni skarżących nie zostały przez organy administracji ustalone.

Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące przechowywania na tarasie wybudowanej części obiektu materiałów budowlanych i innych przedmiotów oraz związanego z tym niebezpieczeństwa dla osób przechodzących obok budynku, nie podlegały ocenie organu administracji w tym postępowaniu i nie mogły stanowić przesłanki nakazania jego rozbiórki.

Organy administracji dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2, 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r., przez błędne orzeczenie o stwierdzeniu braku podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 tego prawa, naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. przez zaniechanie szczegółowej analizy przesłanki zastosowania tego przepisu jaką jest powodowanie przez samowolnie wybudowaną część obiektu budowlanego niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez niedokonane szczegółowych ustaleń w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić wskazania Sądu oraz dokonaną w wyroku ocenę prawną.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, w związku z uwzględnieniem skargi, uwzględnił wniosek skarżących o zwrot kosztów postępowania i zasądził na rzecz skarżących solidarnie od organu tytułem zwrotu poniesionych kosztów wpisu sądowego kwotę 500 zł.