Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 107/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1 ust. 2 pkt 3,7, ust. 4 pkt 5 lit. b, art 2 pkt 12, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 1, art 6 ust. 1, art. 6 ust. 4, art 15 ust. 1,2, art. 17 pkt 9, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem oznaczonym datą 27 grudnia 2016 r. A. D. reprezentowany przez r.pr. M. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Wolsztyn nr XXIII/217/2016 z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Chorzemin gm. Wolsztyn. Etap I (dalej w skrócie zwana jako: "Plan miejscowy" lub "Uchwała" ), zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucił, iż Uchwała została wydana z naruszeniem:

1. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. , poz. 778 ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p" ), polegające na sprzeczności Uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolsztyn, w szczególności z uwagi na brak utrzymania i rozwinięcia w zaskarżonej Uchwale funkcji rolniczej oraz turystyczno-usługowej dla przedmiotowego obszaru;

2. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p, poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej Uchwale wymagań ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych terenu, ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych;

3. art. 51 ust. 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 1579; dalej zwana jako "ustawa środowiskowa" ) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3, 7, art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia w Uchwale wymagań ochrony środowiska, gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych, prawa własności stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny, poprzez m.in.:

a) zawarcie w prognozie oddziaływania na środowisko nieaktualnych danych przestrzennych przebiegu granic Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sławskie, Pradolina Obry i Rynna Ząbszyńska" względem danych udostępnionych przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, co skutkowało uzgodnieniem projektu Planu miejscowego opartego na niewłaściwych danych odnośnie granic Obszaru Chronionego Krajobrazu zawartego w tej prognozie;

b) brak precyzyjnego określenia w prognozie oddziaływania na środowisko stanu zagospodarowania obszaru objętego planem tj. brak wskazania na istniejący stan szaty roślinnej oraz stan fauny (w szczególności brak opisu aktualnych gatunków roślin, drzew i krzewów, brak dokumentacji fotograficznej oraz dowodów wizji terenowej bądź inwentaryzacji gatunków roślin i zwierząt). - co stanowi dodatkowo naruszenie art. 51, ust. 2, pkt 2, lit. e. ustawy środowiskowej oraz uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu;

c) brak wskazania w prognozie oddziaływania na środowisko analizy wpływu całkowitej zmiany sposobu użytkowania terenu z rolniczego na mieszkaniowy z usługami, co wiąże się z ryzykiem zrzutów zanieczyszczeń charakterze biogennym, organicznym i toksycznym, oraz dalszym pogarszaniem stanu wód Jeziora Wolsztyńskiego, którego brzeg jest oddalony w najbliższym miejscu o ok. 60 m w linii prostej od granic obszaru objętego Planem miejscowym (pomimo, że stan ekologiczny stan wód jeziora Wolsztyńskiego został w 2008 r. określony przez Instytut Ochrony Środowiska w Warszawie jako zły);

d) brak określenia, analizy i oceny w prognozie oddziaływania na środowisko wpływu inwestycji polegających na budowie zbiorników wodnych, oczek wodnych, otwartych basenów, zadaszonych basenów na zasoby ilościowe oraz jakościowe wód podziemnych i powierzchniowych, w tym brak przedstawienia rozwiązań mających na celu zapobieganie i ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko gruntowo-wodne, mogących być rezultatem realizacji ww. inwestycji, w tym oddziaływań bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótkoterminowych, średnioterminowych i długoterminowych, stałych i chwilowych oraz pozytywnych i negatywnych - co stanowi dodatkowo naruszenie art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy środowiskowej.;

e) brak w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny wpływu na środowisko lokalizacji inwestycji polegających na:

- budowie budynków i hal sportowych, w tym: budynku szatni z węzłem sanitarnym, magazynu i zaplecza administracyjnego,

- budowie wolnostojącego wielopoziomowego garażu wielostanowiskowego lub garażu podziemnego,

w tym brak przedstawienia rozwiązań mających na celu zapobieganie i ograniczanie ewentualnych negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji ww. inwestycji, w tym oddziaływań bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótkoterminowych, średnioterminowych i długoterminowych, stałych i chwilowych oraz pozytywnych i negatywnych - co jest wymagane zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy środowiskowej;

f) brak wyjaśnienia w prognozie oddziaływania na środowisko zasadności planowanej zmiany przeznaczenia terenów na działkach rolnych klasy III, pomimo iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej;

g) brak analizy i oceny w prognozie oddziaływania na środowisko wpływu projektu planu na potencjalne obniżenie wartości nieruchomości sąsiadujących, co jest wymagane zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy środowiskowej;

które to zarzuty stanowią istotne naruszenie zasad oraz trybu sporządzania planu, albowiem wywarły bezpośredni wpływ na treść tego aktu oraz doprowadziły do jego uchwalenia; tymczasem gdyby prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona rzetelnie i w sposób prawidłowy, do uchwalenia Planu w przyjętym kształcie by nie doszło;

4. art. 1 ust. 2 pkt 3, 7, art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz art. 17 pkt 4 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w Planie miejscowy, wymagań ochrony środowiska zawartych w Programie Ochrony Środowiska dla Gminy Wolsztyn na lata 2015-2025, w szczególności w zakresie ograniczeń przekształceń gruntów ornych na cele nierolnicze, co stanowiło istotne naruszenie zasad oraz trybu sporządzania planu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zaskarżona Uchwała narusza jego interes prawny bowiem sposób zagospodarowania nieruchomości objętych tym Planem miejscowym będzie zakłócał sposób korzystania z jego nieruchomości. Zaskarżona Uchwała dopuszcza na terenie nią objętym lokowanie inwestycji w postaci obiektu o charakterze mieszkalno-usługowym do 15 m. wysokości. Budowa tego typu obiektu w sposób znaczący może oddziaływać na nieruchomość skarżącego m.in. poprzez jej zacienienie oraz spowodowanie, że nie będzie możliwym korzystanie z niej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Rozwijając poszczególne zarzuty strona skarżąca wskazała m.in., iż dopuszczenie na przedmiotowym terenie realizacji funkcji zabudowy wielorodzinnej (oraz usług innych niż turystyczne) nie nawiązuje do lokalnych tradycji i dotychczasowej zabudowy, co jest niezgodnie z obowiązującym Studium. Ponadto założenia Planu miejscowego diametralnie zakłócą dotychczasowy wiejski charakter wsi Chorzemin i nie pozostaną bez wpływu na krajobraz, różnorodność biologiczną, florę i faunę oraz system powiązań przyrodniczych.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Wolsztyn wniósł o jej odrzucenie z uwagi braku naruszenia przez zaskarżoną Uchwałę interesu prawnego skarżącego, względnie o jej oddalenie.

Organ wskazał, iż zaskarżony Plan miejscowy nie obejmuje nieruchomości skarżącego. Wskazane przez skarżącego potencjalne zagrożenia stanowią przejaw interesów faktycznych a nie prawnych. Uchwalony plan miejscowy daje podstawę do zmiany zagospodarowania terenu sąsiedniego - nie ingeruje w zakres uprawnień wynikających z prawa własności skarżącego, a tym samym tego prawa nie ogranicza. Ponadto skarżący nie wykazał, że zaskarżona przez niego Uchwała nakazuje mu znosić zakłócanie korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność ponad przeciętną miarę.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Burmistrz w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż Studium obowiązujące dla terenu, który jest przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie zostało zmienione uchwałą nr XIV/123/2015 z dnia 28 października 2015r. W tej uchwale dla obszaru obejmującego skarżony Plan miejscowy wprowadzono zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego terenu, która umożliwia realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz towarzyszących usług. Zaznaczono, iż Studium dla obrębu Chorzemin o pow. 1167 ha wyznacza trzy podstawowe funkcje: mieszkaniową, usługowo-turystyczną i rolniczą. Z treści studium absolutnie nie wynika, że dla każdego fragmentu obrębu Chorzemin konieczne jest zachowanie wszystkich trzech podstawowych funkcji jednocześnie, zwłaszcza że spełnienie jednoczesne wszystkich tych funkcji w każdym fragmencie obrębu Chorzemin jest niemożliwe. Zaskarżony Plan miejscowy o powierzchni 42,4 ha zajmuje zaledwie 3,63 % powierzchni całego obrębu Chorzemin i faktycznie w jego granicach realizowana jest, jako dominujący sposób zabudowy, funkcja mieszkaniowa, a w uzupełnieniu również funkcja usługowo- turystyczna, która może być realizowana na wyznaczonych w planie terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbolach MN/U, MW/U oraz terenach sportu i rekreacji o symbolach US i ZP/US. Realizacja w planie którejkolwiek ze wskazanych w studium podstawowych funkcji spełnia wymogi zgodności planu z ustaleniami studium, jest też zgodna z określonym na rysunku studium symbolem terenu - MN/MW/U. Nadto zaznaczono, iż planem objęto grunt rolny przylegający do wsi Chorzemin, a nie obszary historycznie ukształtowanej zabudowy, tym samym ww. ustalenia Studium nie mają w tym przypadku zastosowania. Ponadto, we wsi Chorzemin istnieją budynki wielorodzinne (w zachodniej części wsi), zatem taka funkcja nie jest w tym obszarze całkowicie nowa.

Organ wyjaśnił, iż Uchwała nie stoi na przeszkodzie egzekwowaniu prawa na terenach chronionych, a jej postanowienia (np. dotyczące lokalizacji zabudowy) gwarantują ochronę wód Jeziora Wolsztyńskiego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wskazano, iż obszar planu miejscowego przylega bezpośrednio do granicy administracyjnej miasta Wolsztyn. Istniejąca droga powiatowa zapewnia znakomite połączenie komunikacyjne między wsią Chorzemin a miastem Wolsztyn, a dodatkowo wzdłuż drogi zrealizowano ciąg pieszo-rowerowy. Istniejące osiedle zabudowy mieszkaniowej (na którym znajduje się działka skarżącego), zrealizowane po wschodniej stronie drogi powiatowej, wyposażone zostało w infrastrukturę techniczną (elektroenergetyczną, wodociągową, gazową i kanalizację sanitarną), która zapewnia możliwość podłączenia sąsiednich obszarów do systemów zbiorczych. Wszystko to powoduje, iż trend rozwojowy wsi Chorzemin zintensyfikował się w ostatnich latach - wydano kilkadziesiąt decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę, odnotowano również znaczny popyt na działki budowlane. W tym kontekście pojawiły się uzasadnione obawy, że dalszy rozwój przestrzenny Chorzemina w oparciu o warunki zabudowy nie gwarantuje zapewnienia ładu przestrzennego oraz racjonalności w kształtowaniu układu komunikacyjnego oraz infrastruktury technicznej. To właśnie w przypadku braku planu zachodziłyby uzasadnione obawy, że obszar mógłby podlegać procesom zabudowy na podstawie decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy, a zatem zabudowa terenu nie rozwijałaby się w sposób spójny, a inwestycje nie uwzględniałyby wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, albowiem dyrektywy te nie mogą być wyłączną podstawą do odmowy wydania decyzji stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe przesłanki skłoniły władze gminy do kompleksowego rozwiązania - tj. opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który realizuje wymogi wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż teren objęty Planem miejscowym jedynie w niewielkim stopniu (2 % pow. terenu) pokrywa się z terenem Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Sławskie, Pradolina Obry i Rynna Zbąszyńska. W postanowieniu uzgadniającym z dnia 23 listopada 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził brak podstaw do nieuzgodnienia projektu Planu tego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Zdaniem organu opracowana prognoza oddziaływania na środowisko zawiera ocenę istniejącego na terenie objętym Planem miejscowym stanu szaty roślinnej oraz stanu fauny. Opracowana prognoza zawiera treści wynikające z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy środowiskowej w części III dokumentu pt.: "Identyfikacja i ocena oddziaływań środowiskowych". Wbrew zarzutom skargi w prognozie oddziaływania na środowisko wymieniono potencjalne zagrożenia dla środowiska wodnego wynikające z ustaleń planu oraz działania ujęte w planie, zapobiegające niekorzystnym zmianom w środowisku wodnym. W planie nie przewiduje się lokalizacji nowych inwestycji bez należytego zabezpieczenia środowiska, które mogłyby powodować ryzyko wystąpienia zrzutów zanieczyszczeń o charakterze biogennym, organicznym i toksycznym, w szczególności do wód Jeziora Wolsztyńskiego. Oczka wodne oraz baseny dopuszczone w Planie miejscowym z uwagi na swoją wielkości i charakter nie stanowią zagrożenia dla środowiska. Stwierdzono także, iż Plan miejscowy jak prognoza wskazują na rozwiązania jakie maja przeciwdziałać negatywnemu oddziaływaniu na środowisko parkingów oraz hali sportowej. Zaznaczono, iż na etapie opracowania Planu miejscowego nie była znana skala tych przedsięwzięć, czy też rozwiązania techniczne i technologiczne, które zostaną określone na etapie projektów technicznych.

Burmistrz odpowiadając na dalsze zarzut skargi wyjaśnił także, iż zaskarżona uchwała obejmuje wyłącznie grunty rolne klasy IVa, IVb i V, które nie wymagają zgody ministra na zmianę przeznaczenia. Grunty klasy III znajdują się na obszarze, który został w opracowywanym planie dla terenów w miejscowości Chorzemin wyodrębniony jako Etap II i III. Dla tych gruntów nie zakończono jeszcze procedury planistycznej

Podniesiono także, iż zaskarżona Uchwał zgodna jest z Programem ochrony środowiska dla Gminy Wolsztyn na lata 2015-2025, który dla osiągnięcia celu "ograniczenie przekształceń ziemi w wyniku procesów naturalnych oraz antropogenicznych" przewiduje "Stopniowe opracowywanie MPZP, zgodnie z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z przeprowadzeniem procedury strategicznej oceny oddziaływania projektów MPZP".

W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2017 r. skarżący podtrzymał swoje twierdzenia dotyczące naruszenia przez zaskarżony Plan miejscowy jego interesu prawnego. Realizacja postanowień Planu miejscowego może doprowadzić do zwiększenia oddziaływania na jego nieruchomości w tym nawet ponad "przeciętną miarę". Realizacja dopuszczonej w Planie zabudowy mieszkaniowej doprowadzi do sytuacji gdy w dniu równonocy o godz. 7.00 cały dom skarżącego znajdzie się w cieniu nowego budynku wielorodzinnego i usług. Przede wszystkim w cieniu będzie taras znajdujący się od południowo-wschodniej strony. Fakt ten uniemożliwia sytuowanie zaplanowanej przez skarżącego instalacji fotowoltaicznej na południowej połaci dachu skarżącego, co jest niewątpliwie sporym ograniczeniem uprawnień właścicielskich, gdyż sprawność takiej instalacji zostanie w istotny sposób zmniejszona. Ponadto zdaniem skarżącego, jako właściciel nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem objętym zaskarżonym planem miejscowym ma prawo oczekiwać, że przyszła zabudowa mieszkaniowa będzie uwzględniała wymagania ładu przestrzennego stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 i u.p.z.p.

W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2017 r. strona skarżąca podniosła dodatkowo także zarzuty wobec ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Wolsztyn przyjętego uchwałami Rady Miejskiej w Wolsztynie: nr VIII/71/2007 z dnia 30 maja 2007 roku oraz nr XIV/123/2015 z dnia 28 października 2015 roku. Dopiero konkretyzacja zapisów studium w planie miejscowym pozwoliła na wykazanie, iż legitymuje się on interesem prawnym do skutecznego zaskarżenia tych aktów planistycznych, w tym przede wszystkim samej koncepcji zmiany zagospodarowania terenów sąsiednich. Uchybienia, które miały miejsce już na etapie uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy Wolsztyn wpływają bezpośrednio na kształt zaskarżonego Planu miejscowego, a także przyjęte koncepcje urbanistyczne. Konsekwencją naruszenia zasad i procedury sporządzania studium są również naruszenia zasad i procedury sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, zdaniem strony skarżącej, Studium uchwalone zostało z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bowiem nie uzasadniono powodów zmiany istniejącego użytkowania przedmiotowych terenów rolnych R (tj. uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego) na tereny zabudowy letniskowej ML (ani na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej MN), pomimo że tę zmianę należy uznać za istotną, także w kontekście położenia tych terenów w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru chronionego krajobrazu. Ponadto Studium niezgodnie jest z § 6 powołanego rozporządzenia bowiem nie określono w nim parametrów i wskaźników urbanistycznych, ani - w konsekwencji tego braku - nie sformułowano wytycznych określania tych parametrów i wskaźników w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także na naruszenie art. 32 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p. - brak jednoznacznego uzasadnienia dla zmiany studium z 2015 r. Uchwała w sprawie zmiany studium z 2015 roku nie wskazuje na przeprowadzenie analizy, o której mowa w art. 32 u.p.z.p, oraz na potrzebę faktycznej zmiany studium w kierunku, który zakończył się uchwaleniem skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, do uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie Nr XXXIV/285/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolsztyn, obejmującej tereny w miejscowości Chorzemin nie załączono żadnego uzasadnienia dot. rozpoczęcia procedury planistycznej fragmentarycznej zmiany studium.

Zarzucono także nieuwzględnienie w toku uchwalania zmian studium z 2015 r. uwag wniesionych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Zdaniem strony skarżącej projekt uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był zgodny z obowiązującym wówczas studium, ponieważ w chwili przystąpienia do prac nad planem (uchwała o przystąpieniu), obowiązywało jeszcze nie zmienione Studium, przewidujące na analizowanym obszarze tereny letniskowe. Stanowi to naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust.1 u.p.z.p. Ponadto w Planie miejscowym doprowadzono do niezgodnego ze studium rozgraniczenia terenów takich jak: "teren sportu i rekreacji, oznaczony na rysunku planu symbolem US; tereny zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1ZP/US, 2ZP/US i 3ZP/US; tereny zieleni urządzonej, oznaczone na rysunku planu symbolami 1ZP, 2ZP; teren drogi publicznej klasy zbiorczej, oznaczony na rysunku planu symbolem KD-Z; tereny infrastruktury technicznej, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1IT, 2/7, 3/7", 4IT, 5IT, 6IT, 7IT, 8/7", 9IT, 10IT, 11IT." Wątpliwości budzi rozgraniczenie w zaskarżonym planie terenów o przeznaczeniu alternatywnym niezgodnie z zapisami Studium oraz niewłaściwie wobec konieczności jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenów ustaleniami planu miejscowego. Studium dla analizowanego obszaru przewiduje więc po pierwsze łącznie zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną (bez rozgraniczenia tych odmiennych rodzajów zabudowy na spornym obszarze, jak to zostało przewidziane w zaskarżonej uchwale), po drugie zaś posługuje się pojęciem dopuszczającym "nieuciążliwą działalność gospodarczą", nie zaś jak wskazano w planie zagospodarowania przestrzennego "działalnością usługową". Ustalenie tekstu planu miejscowego określające alternatywne przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową lub na zabudowę usługową jest niezgodne z zapisem Studium gminy określającym przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej (użycie spójnika łącznego "i"). Ponadto Plan miejscowy określił wskaźniki intensywności zabudowy niezgodnie z ustaleniami Studium. Maksymalny wskaźnik zabudowy przyjęty dla analizowanego obszaru w Studium wynosi 0,5, natomiast zaskarżona uchwała przewiduje maksymalne wskaźniki, jako 1,5 lub 2,0. Organ nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się organ administracji przyjmując w spornej uchwale tak wysokie odstępstwo od przyjmowanego w obowiązującym w studium maksymalnego wskaźnika zabudowy. Zarzucono także naruszenia art. 17 ust. 6 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. bowiem zmiana studium z 2015 r. nastąpiła po przekazaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego do opinii oraz uzgodnień, o których mowa w art. 17 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego tak istotna zmiana pierwotnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (dotycząca samego zakresu dokumentu planistycznego oraz granic objętych planem) wymagała powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 ust. 6. u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.),zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie skarga A. D. została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2016 r, poz. 446 ze zm.) Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie, z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa dotyczy uchwały z zakresu administracji publicznej – uchwała Rady Gminy Wolsztyn nr XXIII/217/2016 z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Chorzemin gm. Wolsztyn. Etap I - skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (bezskutecznie), a następnie złożył skargę z zachowaniem wymaganego terminu – art. 53 § 2 P.p.s.a. (zgodnie z poglądem prawnym prezentowanym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 – dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Rozważania wymaga natomiast, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie interesu prawnego nie skutkuje uwzględnieniem skargi o ile naruszenie to mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie, zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 - 198, powoływany już wyroki NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, z dnia 12 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 355/11wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08 - dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenie Sądu skarżący wykazał, iż zaskarżony Plan miejscowy narusza jego interes prawny związany z prawem własność nieruchomości położnej w sąsiedztwie terenu objętego Planem. Sąd zgodził się, iż przewidziana w zaskarżonym Planie miejscowym możliwość lokalizacji na terenach objętych symbolem 2 MW/U zabudowy wielorodzinnej wpłynie na zacienienie działki należącej do skarżącego, co niewątpliwie ogranicza możliwość jej swobodnego zagospodarowania – art. 140 Kodeksu cywilnego. Zacienie działki skarżącego potwierdza analiza zacienienia planowanej zabudowy stanowiąca złącznik nr 3 do odpowiedzi na skargę. Zatem postanowienia zaskarżonego Planu miejscowego będą skutkować oddziaływaniem na nieruchomość skarżącego mimo, iż jest ona położona po za terenem objętym tym Planem. Powyższa okoliczność otwiera skarżącemu możliwości merytorycznego rozpoznania jego skargi, aczkolwiek nie oznacza, iż Sąd uznał to naruszenie interesu prawnego za wystarczające do uwzględnienia skargi.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań zauważyć należy, iż celem planowania przestrzennego, jako podstawowego elementu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest w myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także ochrony innych wartości, w szczególności wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Nie zawsze jednak jest możliwe jednoczesne uwzględnienie tych wszystkich tych czynników w identycznej proporcji, a przyznanie prymatu określonym wartościom rozważania i wymaga uzasadnienia.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Niemniej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o planowaniu, która w art. 6 ust. 2 zastrzega, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd podziela poglądy prawne zgodne, z którymi ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym ( por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07 dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarżący objął skargą całą uchwałę Rady Gminy Wolsztyn nr XXIII/217/2016 z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Chorzemin gm. Wolsztyn Etap I podnosząc zarzuty, których uwzględnienie skutkowałoby wyeliminowanie całego aktu z obiegu prawnego, a nie tylko jego fragmentu. Ponadto w piśmie z dnia procesowym z dnia 25 kwietnia 2017 r. strona skarżąca rozszerzyła zakres skargi kwestionując także postanowienia zawarte w innym akcie jakim jest uchwała nr VII/71/2007 r. Rady Miejskiej w Wolsztynie z 30 maja 2007 r. – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wolsztyn (dalej w skrócie Studium) wraz zmianami wprowadzonymi w tym akcie uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 28 październik 2015 r. o nr XIV/123/2015 .

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących wyżej opisanego Studium wraz z zmianami wyjaśnić należy, iż nie mogły być one przedmiotem oceny przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. II OSK 509/12 oraz w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1608/15 ( oba orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) taki zabieg skarżącego, polegający na zakwestionowaniu w ramach skargi na plan zagospodarowania przestrzennego uchwały w przedmiocie studium nie jest możliwy, gdyż oba akty stanowią odrębne uchwały, podejmowane w toku prac planistycznych. Każda z tych uchwał podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie studium również wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto zarzuty dotyczące zasad sporządzania Studium nie zostały dane pod rozwagę Radzie Miejskiej w Wolsztynie w wezwaniu skarżącego z 14 listopada 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, co tym samym skutkuje bezskutecznością powołania się na nie w skardze na postanowienia planu kierowanej do sądu administracyjnego. Zasada wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa ma bowiem dać szansę temu organowi planistycznemu dokonania przedmiotowego usunięcia naruszenia prawa. Powyższe uniemożliwia skarżącemu skuteczne rozszerzenie niniejszej skargi o zarzuty dotyczące ww. Studium .

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uchybień w procesie przygotowania i uchwalanie zaskarżonej Uchwały Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej dotyczącego niezgodności Planu miejscowego z ustaleniami Studium.

Skarżący wskazał, iż Burmistrz Miasta Wolsztyna przedłożył Radzie Miejskiej Wolsztyn projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Chorzemin dla terenów pod zabudowę mieszkaniowa, wielorodzinną i jednorodzinną z usługami w czasie gdy Studium w brzmieniu obowiązującym w tym czasie, nie przewidywało tego rodzaju zabudowy na tym terenie. Zdaniem skarżącego stanowi to naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zauważyć należy, iż w art. 15 ust. 1u.p.z.p. mowa jest o projekcie planu miejscowego, a nie o uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzania planu. Jak wynika z akt nadesłanych do Sądu, projekt planu został przekazany odpowiednim organom do opiniowania , uzgodnienia w dniu 3 listopada 2015 r. a więc po uchwaleniu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wolsztyn obejmującej tereny w miejscowości Chorzemin - uchwała z dnia 28 października 2015 roku nr XIV/123/2015. Również wyłożenie do publicznego wglądu projektu Planu miejscowego miało miejsce po zmianie ww. Studium w zakresie terenów objętych planem. Sąd nie dostrzega także w jaki sposób mogłoby dojść do naruszeń dotyczących zapewnienia udziału społeczeństw na etapie zgłaszania wniosków do planu (art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) z uwagi niezgodność kierunku zagospodarowania terenów określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego Planu z obowiązującymi wówczas zapisami Studium.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżony Plan miejscowy obejmuje jedynie fragment (3,63%) obrębu wsi Chorzemin, dla którego Studium przewiduje jako podstawowe funkcje – mieszkaniową, usługowo-turystyczną, rolniczą (Część II ust. 4.2.1.5 ). Zatem pominięcie na terenie objętym planie funkcji rolniczej oraz usługowo-turystycznej nie świadczy o niezgodności Planu ze Studium. Tym bardziej, iż zmiana Studium wprowadzona uchwałą z dnia 28 października 2015 roku nr XIV/123/2015 jednoznacznie precyzuje przeznaczenie terenu objętego Planem na funkcje mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną określając jednocześnie funkcje uzupełniające (usługi, handel, tereny zielone, komunikacyjne oraz sportowo-rekreacyjne).

Sąd nie dostrzegł także sprzeczności Planu miejscowego z ustaleniami Studium (po zmianach z 2015 r.) dotyczących rozgraniczenia terenów o innej funkcji niż tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Zmiana Studium z 28 października 2015 roku w części "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" ust. 2 pkt 1 lit. a-f wyraźnie przewiduje, iż na terenach oznaczonych w Studium symbolem MN/MW/U dopuszczalna wykształcenie lokalnego centrum usługowego. Ponadto w Studium wskazano, iż zespół zabudowy powinien być wyposażony w usługi podstawowe związane z bezpośrednią obsługą mieszkańców ( handel detaliczny, banki, apteki, drobne rzemiosło i podobne). Studium przewiduje także, iż zespól zabudowy na terenie MN/MW/U, powinien być wyposażony w zieleń osiedlową z infrastrukturą rekreacyjną i sportową ( tj. skwery zieleni, boiska i urządzenia sportowe, place zabaw, zieleń w pasach drogowych), niezbędna infrastrukturę techniczną i drogową. Studium wyraźnie też dopuszcza lokalizacje obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 lecz nie więcej niż 2000 m2. Zauważyć należy, iż Studium posługuje się w tym zakresie m.in. zwrotami "usługi" "handel", zatem chybione są twierdzenia, iż na terenach MN/MW/U Studium dopuszcza obok funkcji mieszkaniowej jedyne "nieuciążliwą działalność gospodarczą", a nie "nieuciążliwą działalność usługową". Wskazany ust. 2 pkt 1 lit. a, b i f części Studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" stanowi rozwinięcie zawartego w ust. 1 tej części pojęcia "nieuciążliwa działalność gospodarczą".

Strona skarżąca zarzucił także niezgodną ze Studium możliwość alternatywnego sposobu zagospodarowania terenów oznaczonych w planie symbolem 1 MM/U, 2 MN/U, 3 MN/U, 1 MW/U, 2 MW/U, 1 MW/MN, 2 MW/MN. Zauważyć należy, iż tereny objęte tym symbolami i zawierającymi alternatywę ich ostatecznego zagospodarowania nie obejmują całego obszaru objętego w Studium symbolem MN/WU/U, a jedynie jego fragment, który nie stanowi nawet połowy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nawet w sytuacji gdy na terenach 1 MM/U, 2 MN/U, 3 MN/U, 1 MW/U, 2 MW/U zrealizowana zostanie np. wyłączne zabudowa usługowa (na podstawie § 12 pkt 1 lit. b lub § 14 pkt 1 lit a zaskarżonego Planu) to z uwagi na warunki zabudowy określone dla terenów oznaczonych symbolami od 1 MN do 20MN oraz 1MW-2MW stwierdzić należy, iż nadal większość terenu objętego Planem przeznaczona jest wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Innymi słowy nie istniej ryzyko, iż w sytuacji zagospodarowania terenów o symbolach 1 MM/U, 2 MN/U, 3 MN/U, 1 MW/U, 2 MW/U wyłącznie na cele usługowe dojdzie do sytuacji, iż cały teren objęty Planem będzie zagospodarowany niezgodnie z postanowieniami Studium.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności Planu z ustaleniami Studium w zakresie parametru: "intensywności zabudowy" zauważyć należy, iż wskaźnik ten został inaczej zdefiniowany w Studium niż zaskarżonej Uchwale. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 lit b) części "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" Studium (Zmian nr 7 z z 28 października 2015 roku) wskaźnik intensywności zabudowy (licznych jako proporcja zabudowy do powierzchni ogólnej terenu ) wnosi min 0.1- max. 0.5. W Studium mowo jest o terenie, a nie działce budowlanej, zatem przyjąć należy, iż wskaźnik ten dotyczy całego terenu objętego Studium, a nie poszczególnych działek budowlanych. Z kolei Plan określając szczegółowe wskaźniki zagospodarowania terenów o różnym przeznaczeniu określa wskaźnik intensywności zabudowy dla działki budowlanej (w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały). Zatem zestawienie tych wskaźników przez stronę skarżącą nie świadczy o niezgodności Studium z Planem. Nadto zauważyć należy, iż "intensywność zabudowy" w rozumieniu zaskarżonego Planu jest zgodna z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który wskazuje, iż jest to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niepowtórzenie przez organ planistyczny procedury uzgadniania i opiniowania projektu Plany po przyjęciu przez Radę Miejską w Wolsztynie uchwały z 25 listopada 2015 r. nr XV/143/2015 o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zauważyć należy, iż zmiana ta skutkowała podziałem terenu objętego pierwotną uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu przestrzennego dla terenów miejscowości Chorzemin i wprowadziła możliwości etapowego uchwalania planów miejscowych dla poszczególnych obszarów. . W ocenie Sądu zmiana ta nie wymagała powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17, w tym etapu uzgadniania i opiniowania projektu. Nie można bowiem uznać, iż w skutek uchwały z 25 listopada 2015 r. nr XV/143/2015 doszło do zmiany istotnych założeń pierwotnego projektu Planu, które skutkowały koniecznością powtórzeniem ww. procedury. Nie nastąpiła bowiem zmiana przebiegu granicy obszaru Planu oraz innych założeń zawartych w projekcie Planu, które zostały przekazane do uzgodnienia i zaopiniowania przed przyjęciem ww. uchwały z 25 listopada 2015 r. Strona skarżąca wskazała, iż mniejszy obszar objęty zaskarżonym Planem w stosunku do pierwotnego obszaru określonego w uchwale z o przystąpieniu do sporządzenia planu będzie skutkował innym oddziaływaniem. Niewątpliwie takie oddziaływanie będzie mniejsze niż objęte pierwotnym projektem (obejmującym także obszary etapu II i III) i właśnie z tej przyczyny też Sąd nie dostrzegł konieczności ponownego powtórzenia procedury z art. 17 u.p.z.p.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona Uchwała narusza także zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego – w istotny sposób narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Skarżący wskazał przy tym na brak uzasadnienia dla tak radykalnej zmiany dotychczasowego rolnego charakteru terenu objętego planem wpisującego się w wiejski krajobraz wsi Chorzemin na tereny o charakterze miejskim o intensywnej zabudowie mieszkaniowej i usługowej. Wskazano przy tym na naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy. Odnosząc się do tego zarzuty zauważyć należy, iż przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych w nim wartości. Wartości te nie zostały przy tym określone enumeratywnie, to jest szczegółowym wyliczeniem, lecz jedynie przykładowo z dodaniem wskazania, że podane przykłady określonych wartości powinny być uwzględniane "zwłaszcza", czyli w istocie przed innymi niewymienionymi z nazwy. Istotnego znaczenia nie ma też kolejność wymienionych w komentowanym przepisie wartości, choć niewątpliwie zapewnienie wymagań ładu przestrzennego wydaje się głównym zadaniem. Jak to można wnosić chociażby z tytułu komentowanej ustawy oraz z jej art. 1 ust. 1 pkt 2, zasadnicze w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego jest zadbanie o ład przestrzenny, przy czym uwzględnienie ładu przestrzennego łączy się w komentowanym przepisie z uszczegółowieniem, że chodzi o ład przestrzenny w zakresie urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jest to zrozumiałe, takiego bowiem właśnie ładu przestrzennego dotyczy komentowana ustawa, nie zaś ładu przestrzennego w dziedzinie przyrody, gospodarki itd. (patrz Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red.), Kamil Buliński, Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Tomasz Filipowicz, Artur Kosicki, Mariusz Rypina , Mirosław Wincenciak, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. II, Komentarz do art. 1 opubl w Systemie Informacji Prawnej LEX). Niewątpliwie zasady wprowadzone w art. 4 u.p.z.p. nakazują przy sytuowania nowej zabudowy m.in. uwzględnienie istnienie odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej i technicznej tak aby minimalizować konieczność tworzenia (budowania) takiej niezbędnej do funkcjowania planowanej zabudowy infrastruktury i ograniczyć roszczenia i żądania właścicieli takich terenów wobec gminy.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz z dokumentacji planistycznej przesłanej do Sądu, teren objęty zaskarżonym Planem położny jest w bezpośrednim sąsiedztwie granic administracyjnych miasta Wolsztyn, w nieznacznej odległości od jego centrum. Ponadto teren ten przez drogę powiatową sąsiaduje z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową (teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Chorzeminie – uchwała z 30 września 2002 r. or XLVI/373/2002 ) oraz z od północy zbliża się do terenów zwartej zabudowy wsi Chorzemin. Jak wskazał organ na terenach sąsiednich zlokalizowana jest odpowiednia infrastruktura techniczna umożliwiająca terenów objętych Planem do systemów zbiorczych. Ponadto istniejąca droga powiatowa zapewnia odpowiedni dostęp komunikacyjny z ośrodkiem miejskim – miastem Wolsztyn. Nie bez znaczenia pozostaje argument organu, iż założenia zawarte w przedmiotowym Planie maja także na celu zabezpieczenie odpowiedniego, uporządkowanego zagospodarowania terenu objętego Planem, który jest atrakcyjny dla celów mieszkaniowych z uwagi na swoje położenie, co odzwierciedla znaczny popyt w tej części gminy na działki budowlane. Sąd zgadza się z poglądem, iż Plan gwarantuje pewną ochronę ładu przestrzennego, który trudniej zapewnić w ramach udzielania decyzji o warunków zabudowy. Z uwagi na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy mają mniejszy wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości ustalając warunki zabudowy w drodze decyzji niż w ramach uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe argumenty, w ocenie Sądu, czynią bezpodstawnym zarzut naruszania ww. przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 1, art. 51 ust. 2 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p., a dotyczący nieprawidłowości związanych z przygotowaniem prognozy oddziaływania na środowisko, która rzutuje na ustalenia zawarte w zaskarżonym Planie. W ocenie Sądy załączona do akt Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Chorzemin jest kompletna – zawiera wszystkie elementy oceny i analizy określone w art. 52 ust. 2 ustawy środowiskowej. Prognoza ta została również zaopiniowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu ( opinia z 14 grudnia 2015 r. nr WOO-III.410.811.2015.JM.I), który wniósł uwagi do sporządzonej Prognozy i projektu. Zauważyć należy, iż autor sporządzonej Prognozy oddziaływania na środowisko odniósł się do tych uwag wskazując sposób ich uwzględnienia w Prognozie lub uzasadniając brak koniczności ich analizy w tym dokumencie (zał. nr 7 do odpowiedzi na skargę ). Tym samym uwagi organu opiniującego zostały uwzględnione w toku uchwalania zaskarżonego Planu. Jak wynika z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 23 listopada 2015 r. stanowiącego uzgodnienie projektu Planu w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu Pojezierze Sławskie, Pradolina Obry i Rynna Zbąszyńska przedmiotowy Plan nie będzie stał w sprzeczności z celem dl którego ochrony wyznaczono obszar chronionego krajobrazu, a realizacja założeń Planu nie zmieni w istotny sposób cech krajobrazu, jakim wyróżnia się ten obszar chroniony. Organ uzgadniający, wobec braku przepisów wykonawczych, stwierdził brak podstawy do nieuzgodnienia projektu planu w odniesieniu do ww. obszaru krajobrazu chronionego. Brak jest też podstaw do uznania, iż cały obszar objęty Planem znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu. Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, iż jedynie 2% trenu objętego ustaleniami Planu miejscowego znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu. Wbrew twierdzeniom skargi w prognozie oddziaływani na środowisko zawarto analizę występującego na omawianym terenie stany flory i fauny – na stronie 16 wymieniono gatunki roślin i zwierząt spotykane na tym terenie. Na stronach 32 – 34 prognozy zawarto analizę wpływy sposobu zagospodarowania przewidzianego w Planie na różnorodność biologiczną na tym obszarze oraz na terenach sąsiednich. Prognoza zawiera też analizę oddziaływania planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenów objętych Planem na stan wód, w tym wód powierzchniowych (strony 27-29) oraz ocenę rozwiązań przyjętych w Planie zmierzających do ochrony tych wód. Prognoza wskazała na założenia Planu dotyczące odprowadzanie wód opadowych oraz ścieków ( do zbiorczej sieci kanalizacyjnej). Organy na etapie procedury planistycznej rozważyły także ewentualne oddziaływanie basenów i oczek wodnych, parkingów i hali sportowej na środowisko co wynika m.in. z pisma autora prognozy oddziaływania na środowisko stanowiącej odpowiedź na uwagi wniesione w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2015 r.

Jak trafnie zauważył organ bez znaczenia dla oceny przedmiotowego Planu pozostają zarzuty dotyczące braku oceny w prognozie skutków zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III w sytuacji, gdy zaskarżona Uchwała nie obejmuje gruntów tej kategorii.

Zdaniem Sądu brak w ww. prognozie rozważenia potencjalnego obniżenia wartości (lub wzrostu z uwagi na rozbudowę infrastruktury i lokalizację podstawowych usług ) nieruchomości sąsiednich do terenu objętego planem nie stanowi braku skutkującego uznaniem Prognozy za niespełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy środowiskowej. W Prognozie stwierdzono (str. 35) iż rozwiązania przyjęte w projekcie planu zapewniają ochronę dóbr znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich – przewidują bowiem wyposażenie planowanej zabudowy w niezbędna infrastrukturę drogową, techniczna oraz wodno-ściekową.

Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust.2 pkt 3,7, art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p. z uwagi na niezgodność zaskarżonego Planu z obowiązującym na terenie gminy Wolsztyn Programem Ochrony Środowiska na lata 2015-2019, uchwalonym przez Radę Miejską w Wolsztynie uchwałą nr XIV/127/2015 z 28 października 2015 r. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, uchwalane na podstawie art. 14 i nast. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska gminne programy ochrony środowiska nie maja charakteru normatywnego. Wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z założeniami takiego programu nie przewiduje ani ustawa Prawo ochrony środowiska ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Programy ochrony środowiska stanowi element polityki ochrony środowiska i wyznacza kierunki działań podejmowanych przez organy gminy w związku z tym zagadnieniem. Realizacja założeń zwartych w programach ochrony środowiska wymaga, aby inne akty planistyczne gminy były z nią spójne. Niemniej, mając na uwadze miejsce miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w hierarchii aktów prawnych, oraz brak wyraźnego, ustawowego wymogu, ich zgodności z ww. programami ochrony środowiska stwierdzić należy, że ewentualny brak zgodności między planami miejscowymi a tymi programami nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii dyplomowanego urbanisty załączonej do pisma procesowego z 25 kwietnia 2017 r. Jak wynika z przepisów p.p.s.a., Sąd zasadniczo nie prowadzi odrębnego - od przeprowadzonego przez organy administracji - postępowania dowodowego. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd opiera na materiale zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, iż dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 7 listopada 2008 r., II GSK 478/08, Lex 525893) . W ocenie Sądu przedłożona przez stronę pismo autorstwa dyplomowanego urbanisty G. A.. B. nie jest opinią biegłego (bo jego autor nie został powołany przez organ administracyjny jako biegły w trybie przewidzianym ustawą), a jest wyłącznie ekspertyzą rzeczoznawcy. Nie stanowi zatem ona dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a, a może zostać uznana z wyrażenie (rozwinięcie) stanowiska strony skarżącej z zakresu realizacji przez zaskarżony Plan miejscowy celów ustawowych (por wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt OSK 1673/04 ).

Reasumując, po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej Uchwały Sąd nie stwierdził, aby przy jej uchwaleniu doszło do istotnego naruszenie zasad czy też trybu sporządzania planu miejscowego lub też naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zarzuty skargi okazały się chybione, a zakres oddziaływania postanowień przedmiotowego Planu na nieruchomość należącą do skarżącego mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i nie wykraczaj ponad przeciętną miarę . Na marginesie można zauważyć, iż kwestia dopuszczalnego zacienienia nieruchomości skarżącego będzie badana na etapie realizacji zabudowy przewidzianej na terenie objętym planem w oparciu o stosowne normy przepisów prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.