Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. XI, art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 20, art. 22, art. 64 par. 1, art. 65 par. 1, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. C., J. Ć. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28.06.2005 r. , Nr : [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego , zakładów gastronomicznych na terenie Gminy I . stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości , II. zasądza od Rady Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł ( pięćset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r.

W dniu 28 czerwca 2005r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późń. zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1990r. nr 24, poz. 142 z póżn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały placówki handlu detalicznego na terenie Gminy miały być otwierane w dni powszechne od godziny 600, a w niedzielę i święta najwcześniej od godziny 1000. Natomiast zakłady gastronomiczne w dni powszechne miały być otwierane od godziny 900, a w niedzielę i święta najwcześniej od godziny 1000. Z kolei zakłady gastronomiczne prowadzące działalność rozrywkową (dyskoteki) w dni powszechne, niedziele i święta miały być otwierane najwcześniej od godz. 1700. W § 2 w/w uchwały ustalono godziny zamknięcia placówek handlu detalicznego: w dni powszechne, niedziele i święta najpóźniej do godz. 2100; zakładów gastronomicznych: w dni powszechne, niedziele i święta najpóźniej do godz. 2200 i zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową (dyskoteki): w dni powszechne, niedziele i święta najpóźniej do godz. 2400.

W dniu 24 czerwca 2008r. wpłynęło do Urzędu Gminy pismo W. C., D. C. i J. Ć., w którym wnieśli o unieważnienie powyższej uchwały Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2005r. Nr [...]. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że w myśl obowiązujących przepisów prawa, żadnej gminie nie wolno ograniczać czasu otwierania i zamykania firm i lokali. Gmina może określić minimalne czasy otwarcia, ale nie może ich ograniczać. W. C., D. C. i J. Ć. stwierdzili, że społeczna gospodarka rynkowa, oparta na wolności działalności gospodarczej, stanowi podstawę ustroju gospodarczego w Polsce (art. 20 Konstytucji RP), natomiast art. 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa. Jednak w/w uchwała Rady Gminy uniemożliwia swobodę działań gospodarczych, jak również czyni równych i równiejszych wobec prawa, zwłaszcza w jej § 3, gdzie dopuszcza się swobodne prowadzenia działalności w postaci imprez okolicznościowych (pkt 1) i imprez organizowanych na wolnym powietrzu (pkt 2), z których de facto korzysta gmina i ochotnicza straż pożarna podczas organizowanych festynów, odpustów i przyjęć weselnych. Zdaniem wzywających, poza naruszeniem przepisów Konstytucji, naruszono również szereg innych ustaw, a między innymi ustawę o swobodzie gospodarczej i Kodeks pracy.

Pismem z dnia 24 lipca 2008r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował W. C., D. C. i J. Ć., że pomimo tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały przedstawili ustnie na sesji Rady Gminy w dniu [...] 2009r., to jednak z uwagi na datę wpływu pisma, a co za tym idzie niemożność zapoznania się z tematem, Rada postanowiła rozpatrzyć go na następnej sesji.

Pismem z dnia 21 października Przewodniczący Rady Gminy poinformował W. C., D. C. i J. Ć., że ich wniosek w sprawie unieważnienia uchwały z dnia 28 czerwca 2005r. Nr [...] był analizowany na posiedzeniu Komisji Gospodarki Komunalnej, Zdrowia i Rolnictwa w dniu [...] 2008r. oraz na XXI sesji Rady Gminy w dniu [...] 2008r. Komisja Gospodarki Komunalnej, Zdrowia i Rolnictwa zapoznała się z opinią prawną dotyczącą przedmiotowego wniosku i po przeanalizowaniu wszystkich argumentów negatywnie zaopiniowała wniosek o uchylenie uchwały Nr [...]. Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił, iż podejmując uchwałę nr [...] z dnia 25 czerwca 2005 roku (Dz. Urz. Woj. z 2005r. nr 452, poz. 3394 z późn. zm.), Rada Gminy kierowała się interesem osób zatrudnianych w placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych działających na terenie Gminy oraz ograniczeniem sprzedaży alkoholi w dni świąteczne w godzinach rannych, a w pozostałe dni w godzinach nocnych. W związku z powyższym Rada Gminy postanowiła nie zmieniać w/w uchwały.

W dniu 21 listopada 2008r. wpłynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga W. C. i J. Ć. z dnia 17 listopada 2008r., w której wnieśli o uchylenie uchwały Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2005r. Nr [...] w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy, jako obarczonej nieważnością. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 20, art. 22, art. 32, art. 37, art. 64 § 1 oraz art. 65 § 1 Konstytucji RP, a także art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm.), gdyż ich zdaniem ogranicza ona swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz narusza zasadę równości wobec prawa.

W pierwszej kolejności skarżący podnieśli, że akt prawa miejscowego, którym jest sporna uchwała, ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w Gminie. W sąsiednich gminach podobne ograniczenia nie obowiązują, a przedsiębiorcy mają niczym nieskrępowaną możliwość prowadzenia swobodnej działalności gospodarczej w granicach obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 22 Konstytucji stanowi, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie sposób, zdaniem skarżących, inaczej nazwać działań Rady Gminy, jak ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, poprzez określenie maksymalnych ram czasowych otwarcia lokali gastronomicznych i usługowych. Takie działania Rady Gminy skutkują bardzo dotkliwymi konsekwencjami dla przedsiębiorców prowadzących wskazane usługi, zwłaszcza w miejscowości o walorach turystycznych i wypoczynkowych, jaką jest A. Skarżący stwierdzili, iż naraża ich to na wymierne straty finansowe, które są związane z koniecznością zamykania lokali o godzinie 2100 i 2200, a otwierania ich dopiero o godz. 1700. Spowoduje to, że turyści nie będą wkrótce korzystali z wypoczynku w A. i spędzą wolny czas w pobliskiej B., gdzie podobnych ograniczeń nie ma.

Ponadto, zdaniem skarżących, sporna uchwała narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Uchwała nie ogranicza bowiem czasu trwania imprez na wolnym powietrzu, które są organizowane przez Gminę oraz Ochotniczą Straż Pożarną w ramach festynów, odpustów, a ponadto imprez związanych z przyjęciami weselnymi organizowanymi przez inne podmioty.

Skarżący stwierdzili, że odpowiedź Rady Gminy na ich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bardzo lakoniczna i jako taka uniemożliwia merytoryczną z nią polemikę. Odpowiedź organu ogranicza się do powołania na rzekomy interes osób pracujących w placówkach usługowych i gastronomicznych, nie podając w rzeczywistości korzyści dla tych osób, którym uniemożliwia się pracę zawodową. Rzekome ograniczenie sprzedaży alkoholu, skutkuje zahamowaniem usług gastronomicznych w gminie, gdyż dotyczy godzin, kiedy turyści najczęściej korzystają z takowych. Rada Gminy, która powołuje się na interes mieszkańców, działa de facto w całkowitej kolizji z tym interesem, różnicując dodatkowo podmioty z w/w względów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Rada Gminy stwierdziła, iż przepisy na podstawie, których wydana została zaskarżona uchwała obowiązują nadal i nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Natomiast rozstrzygnięcia sądowe, na które powołują się wnioskodawcy są rozstrzygnięciami w indywidualnych przypadkach i nie obligują one Rady Gminy do działania w kierunku wnioskowanym przez skarżących.

Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009r. pełnomocnik skarżących wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W związku z tym Sąd zakreślił pełnomocnikowi skarżących termin siedmiu dni do uszczegółowienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W piśmie z dnia 6 lipca 2009r. pełnomocnik skarżących zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem pełnomocnika skarżących uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło nie z winy skarżących, lecz na skutek przewłoki postępowania przed organem administracji, związanej z oportunizmem Rady Gminy, która nie zajęła się sprawą wniosku skarżących na najbliższym terminie swojego posiedzenia, a dopiero parę miesięcy później.

Postanowieniem z dnia 15 października 2009r., sygn. akt III SA/Kr 1/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga W. C. i J. Ć., wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż postanowieniem z dnia 15 października 2009r. Sąd przywrócił termin do jej wniesienia, pochodzi ona od podmiotów mających legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Zaskarżona uchwała z dnia 28 czerwca 2005r. w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy podjęta została na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1990r. nr 24, poz. 142 z póżn. zm., zwana dalej u. przep. wprow. Kp.). Pomimo wezwania przez Sąd, Rada Gminy nie przedłożyła uzasadnienia projektu uchwały, a pełnomocnik organu na rozprawie przez Sądem oświadczył, że nie było w gminie praktyki sporządzania uzasadnień do projektów uchwał. Z odpowiedzi udzielonej skarżącym na ich wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wynika, że podejmując zaskarżoną uchwałę "Rada Gminy kierowała się interesem osób zatrudnianych w placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych działających na terenie Gminy oraz ograniczeniem sprzedaży alkoholi w dni świąteczne w godzinach rannych, a w pozostałe dni w godzinach nocnych" (pismo z 21 października 2008r., k. 24 akt adm.). To, że celem regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale było zapewnienie porządku i bezpieczeństwa oraz przeciwdziałanie nadużywaniu alkoholu i ograniczenie jego dostępności potwierdza też fakt, że inicjatywa uchwałodawcza pochodziła od Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Z protokołu jej posiedzenia w dniu 7 lipca 2004r. wynika, że przyczyną wystąpienia z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały było "powtarzające się zakłócanie ciszy i spokoju, przejawiające się nierzadko w demolowaniu przystanków autobusowych, znaków czy też przydrożnych ogrodzeń prywatnych posesji przez osoby późno wracające z barów będące pod wpływem alkoholu" (k.1 akt administracyjnych). Taki cel regulacji zaskarżonej uchwały, tj. konieczność ujednolicenia godzin podawania i sprzedaży napojów alkoholowych potwierdzają też argumenty powoływane w opiniach innych komisji rady odnośnie tego projektu uchwały (por. opinie Komisji Oświaty, Kultury i Sportu, Komisji Zdrowia i Opieki Społecznej, Komisji Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa i Leśnictwa, k. 2 akt adm. oraz opinie innych komisji – protokół sesji Rady z dnia 24 września 2004r., k. 3-13, a także Protokoły posiedzeń Komisji Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 20 czerwca 2005r. oraz Komisji Oświaty, Kultury i Sportu z dnia 27 czerwca 2005r., k. 14-20 akt adm.), a także dyskusja na sesji w trakcie podejmowania zaskarżonej uchwały (protokół sesji Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2005r., k. 35-38 akt sądowych).

W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe.

Jak wiadomo ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. XII ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy, upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawierając żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII u. przep. wprow. Kp. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII u. przep. wprow. Kp. uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII u. przep. wprow. Kp. akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz.U. nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz.U. nr 34, poz. 198) upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W kodeksie pracy zawarta jest między innymi regulacja czasu pracy (dział VI), normująca oczywisty konflikt pracodawcy i pracowników w tym zakresie. Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. kp godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. kp. Przepisy stanowiące podstawę do wydania omawianych aktów prawa miejscowego, a więc przepisy Kodeksu pracy i przepisy ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materii ściśle związanej z prawem pracy.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy dotyczące celu regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. kp akt prawa miejscowego, który ma na celu szeroko rozumiane utrzymanie porządku publicznego i ładu społecznego, traktować go bowiem należy jako wykraczający poza ramy upoważnienia ustawowego, które ma zupełnie inny cel regulacji, niż utrzymanie porządku publicznego. Dopuszczenie możliwości stanowienie w oparciu o art. XII §1 u. przep. wprow. kp przepisów prawa miejscowego ze względu na potrzebę zapewnienia porządku publicznego prowadziłoby też do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów porządkowych, samodzielną podstawę do stanowienia przepisów porządkowych stanowi bowiem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Niezgodne z prawem będzie zatem ograniczenie w uchwale wydanej na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. kp czasu pracy niektórych placówek ze względu na niebezpieczeństwo zakłócania porządku (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 czerwca 2004r., II SA/Op 10/04, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2000r., II SA/Gd 93/00, w których Sąd uznał, że rada gminy nie może na podstawie art. XII §1 regulować godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy gastronomicznych ze względu na ochronę porządku publicznego), czy też ze względu na chęć ograniczenia dostępności alkoholu, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Tym celom służą bowiem zupełnie inne instrumenty prawne, za niedopuszczalne zaś należy uznać wykorzystywanie do tego celu upoważnienia z art. XII §1 u. przep. wprow. kp.

Należy nadto podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII §1 u. przep. wprow. kp organy gminy uwzględniać też muszą każdorazowo podstawowe zasady konstytucyjne, prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z 2 kwietnia 1997r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64§1 i art. 65 § 1). Przepis art. XII §1 u. przep. wprow. kp powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go obecnie interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi.

Przekroczenie w zaskarżonej uchwale granic upoważnienia ustawowego polegało również zdaniem Sądu na tym, że pomimo iż wskazany powyżej przepis ustawy upoważnia radę gminy do określenia w ramach uchwały jedynie godzin otwarcia i zamknięcia placówek, a więc norm o charakterze materialnoprawnym, Rada Gminy ustanowiła na jego podstawie procedurę, do której wprowadzenia nie miała podstaw ustawowych. Art. XII u. przep. wprow. kp. nie upoważnił jej bowiem do konstruowania stosownej procedury w celu wprowadzania wyjątków od ustalonych uchwałą zasad. Z ogólnych zasad dotyczących stanowienia prawa miejscowego wynika, że organem właściwym do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego jest organ stanowiący gminy czyli rada gminy. Organem uprawnionym do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie art. XII §1 jest zatem rada gminy, która wobec konstytucyjnego zakazu subdelegacji kompetencji prawotwórczych nie może scedować swych kompetencji na rzecz innego podmiotu. Niezgodne z prawem jest zatem upoważnienie przez radę gminy wójta do ustalania godzin pracy placówek handlowych czy gastronomicznych, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 1999r., II SA/Kr 1014/98, Wokanda 1999, nr 11, str. 42; wyrok NSA z 25 kwietnia 1996r., II SA 315/95, Wokanda 1996, nr 10, poz. 41; także wyrok NSA z 10 stycznia 1995r., SA.Kr2564/94, ONSA 1996 nr 1, poz. 28; wyrok NSA z 9 stycznia 1995r., II SA 1673/93, Wspólnota 1995, nr 28, poz. 23), a także upoważnienie przez radę gminy w uchwale wydanej na podstawie art. XII u. przep. wprow. kp do wydawania decyzji indywidualnych w sprawach godzin otwarcia lub zamknięcia placówek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Uchwała rady gminy nie może bowiem, wobec braku stosownej delegacji ustawowej, stworzyć materialnoprawnych podstaw do rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001r., II SA/Ka 1182/00, Dz.Urz.Śląsk z 2001r., nr 65, poz. 1619).

Niezależnie od powyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego, zastrzeżenia co do zgodności z prawem budzi również procedura podejmowania zaskarżonej uchwały. Projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał uzasadnienia. Kolejne propozycje zmian projektu były zgłaszane dopiero bezpośrednio na sesji, bez umożliwienia radnym z odpowiednim wyprzedzeniem zaznajomienia się z tymi propozycjami i przeanalizowania ich zasadności oraz bez szerszego uzasadnienia. W każdym razie tego uzasadnienia, o ile w ogóle istniało, nie odzwierciedlono w protokole sesji.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała, wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1990r. nr 24, poz. 142 z póżn. zm.), rażąco narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały nie orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.