Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 476/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. P., I. S. i J. G. na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących K. P., I. S. i J. G. kwotę 971 (dziewięćset siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Aktem notarialnym z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...], G. R. G. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 649 mkw., położone przy ul. M. w G.. W umowie nie wskazano wprost, że została ona zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), jednakże w § 2 umowy wskazano, że została ona zawarta w wyniku porozumienia osiągniętego w toku postępowania wywłaszczeniowego, co przesądziło o zakwalifikowaniu przedmiotowych nieruchomości do kategorii nieruchomości wywłaszczonych.

Cel wywłaszczenia nieruchomości nie został szczegółowo sprecyzowany w umowie sprzedaży, jedynie powołano się na "zaświadczenie lokalizacji nr 59", poświadczone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa w G. z dnia 20 lutego 1953 r., nr [...]. Powyższe zaświadczenie wyrażało zgodę na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G. na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP.

Następcy prawni G. R. G. – K. P., I. S. i J. G. wnioskiem z dnia 25 września 1996 r. wystąpili o zwrot powyższych nieruchomości. Jak wynika z wykazu zmian gruntowych z dnia 26 sierpnia 1995 r. wywłaszczona nieruchomość, działka o nr [...] o pow. 523 mkw., km 54, stanowi obecnie działki nr [...] o powierzchni 23 mkw., nr [...] o powierzchni 424 mkw., nr [...] o powierzchni 76 mkw. Natomiast działka nr [...] km 54 stanowi nadal działkę o tym samym numerze bez zmian geodezyjnych.

Decyzją z dnia 10 lutego 2010 r. Starosta orzekł zwrot na rzecz K. P. w 1/3 części, I. S. w 1/3 części, J. G. w 1/3 części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki [...] o pow. 126 mkw., część działki [...] oznaczonej zgodnie projektem podziału, jako [...] o pow. 281 mkw. oraz część działki [...] oznaczonej zgodnie z projektem podziału, jako [...] o pow. 54 mkw., obr. G., arkusz mapy 54, przy ul. M., stanowiących własność Gminy Miasta G., zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G..

Organ ustalił również wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę 11.903,47 zł., którą osoby uprawnione zobowiązane były wpłacić w 1/3 części każda na rachunek bankowy organu w terminie 14 dni liczonym od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dodatkowo organ zatwierdził projekty podziału działki nr [...] i [...] km. 54 sporządzone przez geodetę B. B., które stanowią załączniki do decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że cel dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotowe działki został zrealizowany w części B działki nr [...] oraz na części B działki nr [...], natomiast nie został zrealizowany na części A działki [...] oraz części A działki nr [...], co potwierdza wizja przeprowadzona w terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r.

Teren działki nr [...] wyłożony jest płytami betonowo – ażurowymi i stanowi dojazd na zaplecze działki nr [...], na jej niewielkiej części usytuowany jest budynek garażu. Działka nr [...] w części A stanowi teren porośnięty trawą i fragmentem ogrodzony, a w części B stanowi chodnik wyłożony kostką brukową. Natomiast działka nr [...] w części A jest porośnięta trawą na której rosną topole, a w części B znajduje się chodnik wraz z parkingiem z kostki brukowej.

Organ przywołał przebieg rozprawy administracyjnej z dnia 22 września 2009 r. w trakcie której część obecnych wnioskodawców nie wniosła zastrzeżeń, co do proponowanego podziału nieruchomości. Natomiast Prezydent Miasta G. pismem z dnia 19 października 2009 r. poinformował Starostę, że projekt podziału został negatywnie zaopiniowany przez Wydział Urbanistyki Urzędu Miasta G. który stwierdził, że nieruchomość położona jest w strefie przeznaczonej pod zabudowę usługową, na terenie urządzeń komunikacji samochodowej – parkingu wielopoziomowego z usługami, a więc na cel na jaki została wywłaszczona.

Z kolei pismem z dnia 2 stycznia 2010 r. Wydział Urbanistyki Urzędu Miasta G., w odpowiedzi na sporządzony przez organ projekt podziału działki nr [...] wskazał, że nieruchomości oznaczone jako działki [...] i [...] z uwagi na cechy geometryczne, wielkość oraz brak dostępu do drogi nie nadawałyby się do samodzielnego zagospodarowania. Następnie pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. strona ta wniosła o orzeczenie odmowy zwrotu nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż nieruchomości tych nie można uznać za zbędne na cel wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta G., zarzucając naruszenie przepisu art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanego orzeczenia z pominięciem całokształtu sprawy i zebranego materiału dowodowego. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów wynika, że celem wywłaszczenia było urządzenie terenu, a w szczególności budowa parkingu. Natomiast oględziny przeprowadzone w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości wykazały, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się urządzony parking samochodowy, chodnik wyłożony kostką brukową oraz tereny zielone. Ustalenia te bezsprzecznie dowodzą, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość stanowi fragment infrastruktury mieszkaniowej tej części G.. Wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia uniemożliwia również ich podział zaproponowany przez Starostę, gdyż w jego wyniku nie nadawałyby się one do samodzielnego zagospodarowania. Stąd negatywna opinia Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta G. w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżaną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że należy przede wszystkim określić w sposób nie budzący wątpliwości cel na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. Kluczowym zagadnieniem pozostaje fakt przejęcia spornych działek przez Skarb Państwa w związku z realizacją określonej inwestycji budowlanej – urządzenia terenu. Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w czasie nabycia nieruchomości, przewidywał przeznaczenie przedmiotowych parceli pod budowę parkingu. Organ pierwszej instancji rozstrzygając niniejszą sprawę skoncentrował się przede wszystkim na dowodzie z oględzin spornej nieruchomości, bagatelizując w znacznej mierze inne dowody, które pozwoliłyby wyjaśnić, co działo się ze sporną nieruchomością w okresie 7 albo 10 lat od dnia jej przejęcia przez Skarb Państwa.

W konsekwencji, zdaniem Wojewody, Starosta uznał wadliwie, opierając się głównie na aktualnym stanie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, że nabyte parcele nie zostały przeznaczone na realizację inwestycji zgodnie z celem ich przejęcia, za który uznał, opierając się wyłącznie na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Ś., urządzenie parkingu samochodowego. Organ nie zgromadził zatem wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie postępowania. Zdaniem Wojewody w aktach sprawy zabrakło dokumentów, które pozwoliłyby na bezsprzeczne ustalenie celu wywłaszczenia oraz na ocenę, czy w terminie 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto realizację celu publicznego na jaki nabyto przedmiotową nieruchomość, bądź czy po upływie 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten zrealizowano.

Na skutek skargi K. P., I. S. oraz J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 492/10 uchylił tę decyzję.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 30 kwietnia 2010 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu zasadny był zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności uzupełniania postępowania dowodowego.

Sąd podzielił twierdzenia strony skarżącej, że organ pierwszej instancji nie tylko przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie, ale również w jego ramach zgromadził wystarczającą ilość dowodów koniecznych do jego prawidłowego rozstrzygnięcia. Wydanie przez Starostę decyzji z dnia 10 lutego 2010 r. poprzedziła analiza dokumentów takich jak:

– umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 649 mkw., przy ul. M. w G. zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...],

– zaświadczenia o lokalizacji nr [...] poświadczonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa w G. z dnia 20 lutego 1953 r. nr [...], w którym zawarta została zgoda na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G. na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP (czyli cel wywłaszczenia).

Przeanalizowano również projekt podziału działki nr [...] i [...] km. 54 sporządzony przez geodetę B. B., który stanowił załącznik do decyzji, a także operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. O., który dokonał wyceny prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i części A działki nr [...] km. 5, położonej przy ul. M.. Rozstrzygając sprawę organ pierwszej instancji przeanalizował również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru, a wszystkie powyższe ustalenia podsumowane zostały wizją lokalną przeprowadzoną na spornym terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r. W sprawie przeprowadzono również rozprawę administracyjną.

Tymczasem, jak stwierdził Sąd, Wojewoda jako powód uchylenia decyzji Starosty wskazał konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem celu na jaki zostały wywłaszczone sporne nieruchomości. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało natomiast, że Wojewoda w sposób odmienny ocenił dowody zgromadzone w postępowaniu, które to dowody zostały przez Starostę potraktowane jako zebrane zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. i które to dowody, zdaniem Sądu udzielają odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia spornych nieruchomości i czy został on zrealizowany.

Zdaniem Sądu sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. Przedmiotem bowiem postępowania odwoławczego nie jest kontrola legalności decyzji organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy administracyjnej. W tej sytuacji okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły, w ocenie Sądu, stanowić podstawy uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby w jej uzasadnieniu zostało wykazane, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienie postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja tak sporządzonego uzasadnienia niewątpliwie nie zawiera, gdyż poza odmienną oceną dowodów nie wskazuje np. jakie konkretnie nowe dowody przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia winny zostać przeprowadzone. Zaś ocena już zgromadzonych jest wadliwa.

W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ, uwzględniając zastrzeżenia Sądu, dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie merytorycznie rozstrzygnie przedmiotową sprawę.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta G. od decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2010 r., Wojewoda decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r., ponownie uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że w świetle prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji, poza sporem pozostaje kwestia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Fakt ten odnajduje potwierdzenie w analizie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, a wszystkie ustalenia organu pierwszej instancji znalazły potwierdzenie w przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 2008 r. oględzinach na spornym terenie.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeanalizował i rozpatrzył dogłębnie zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Zastosował się do art. 7 k.p.a. oraz wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 77 k.p.a., jak również z treści art. 80 k.p.a. Organ właściwie przeanalizował także projekt podziału sporządzony przez geodetę B. B..

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z niemożnością podjęcia się przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 26 sierpnia 2009 r. nie dysponował aktualnym dowodem na okoliczność potwierdzenia wartości nieruchomości, niezbędnym dla oceny, czy kwota wskazanego w operacie odszkodowania jest prawidłowa. Wskazał też, że część zebranego materiału dowodowego stanowią nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego dezaktualizacja operatu szacunkowego, która stanowi przesłankę do uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, uzasadnia kasację decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2010 r.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1b, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n." Starosta orzekł ponownie zwrot na rzecz K. P. w 1/3 części, I. S. w 1/3 części, J. G. w 1/3 części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działka [...] o pow. 126 mkw., część działki [...] oznaczonej zgodnie projektem podziału, jako [...] o pow. 281 mkw. oraz część działki [...] oznaczonej zgodnie z projektem podziału, jako [...] o pow. 54 mkw., obr. G., arkusz mapy 54, przy ul. M., stanowiących własność Gminy Miasta G., zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G..

Organ ustalił również wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę 12.738,12 zł., którą osoby uprawnione zobowiązane były wpłacić w 1/3 części każda na rachunek bankowy organu w terminie 14 dni liczonym od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dodatkowo organ zatwierdził projekty podziału działki nr [...] i [...] km. 54 sporządzone przez geodetę B. B., które stanowią załączniki do decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w umowie sprzedaży powołano się na zaświadczenie o lokalizacji nr 59 z dnia 20 lutego 1953 r. nr [...], w którym zawarta została zgoda na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G. na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP. z protokołu spisanego w dniu 29 maja 1968 r. wynika, że omawiane parcele znajdowały się na obszarze śródmiejskim a plan szczegółowy dzielnicy Ś. przewidywał ten teren pod urządzenie parkingu. Nadto z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 12 czerwca 1968 r. wynika, że teren ten zgodnie z planem szczegółowym dzielnicy Ś. przewidziany jest pod urządzenie parkingu samochodowego, którego realizacja nastąpi w terminie późniejszym.

Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że cel, dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotowe działki, został zrealizowany w części B działki nr [...] oraz na części B działki nr [...], natomiast nie został zrealizowany na części A działki [...] oraz części A działki nr [...], co potwierdza wizja przeprowadzona w terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r.

Teren działki nr [...] wyłożony jest płytami betonowo – ażurowymi i stanowi dojazd na zaplecze działki nr [...], na jej niewielkiej części usytuowany jest budynek garażu. Działka nr [...] w części A stanowi teren porośnięty trawą i fragmentem ogrodzony, a w części B stanowi chodnik wyłożony kostką brukową. Natomiast działka nr [...] w części A jest porośnięta trawą na której rosną topole, a w części B znajduje się chodnik wraz z parkingiem z kostki brukowej. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został ustalony na podstawie posiadanej dokumentacji i stanowił teren pod urządzenie parkingu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w części A działki nr [...], części A działki nr [...] oraz działki nr [...] obszar niezagospodarowany, porośnięty roślinnością, a w jej granicach nie było i nie ma wyznaczonych miejsc postojowych dla samochodów. Sporna część nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona. W toku postępowania Prezydent Miasta G. twierdził, że cel wywłaszczenia został określony jako urządzenie terenu (budownictwo mieszkaniowe), w szczególności budowa parkingu. Organ stwierdził, że skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że celem wywłaszczenia było urządzenie parkingu samochodowego, to nie sposób uznać, że przeznaczenie nieruchomości pod urządzenie terenu (budownictwo mieszkaniowe) jest tożsame z tym celem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta G., zarzucając naruszenie przepisu art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także naruszenie przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanego orzeczenia z pominięciem całokształtu sprawy i zebranego materiału dowodowego. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów wynika, że celem wywłaszczenia było urządzenie terenu związanego z budownictwem mieszkaniowym, a w szczególności budowa parkingu. Natomiast oględziny przeprowadzone w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości wykazały, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się urządzony parking samochodowy, chodnik wyłożony kostką brukową oraz tereny zielone. Ustalenia te bezsprzecznie dowodzą, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. w sprawie nie zostały podjęte żadne działania, zmierzające do zgromadzenia środków dowodowych wskazujących, czy w określonych przez art. 137 u.g.n. terminach podjęte zostały jakiekolwiek działania związane z realizacją celu wywłaszczenia. Odnośnie działki nr [...], stanowi ona urządzony dojazd na zaplecze działki sąsiedniej, częściowo jest zabudowana budynkiem garażowym, którego pozostała część posadowiona jest na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G., z ustanowionym na rzecz osób fizycznych prawem użytkowania wieczystego.

Decyzją z dnia 19 września 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda, wskazując na dowody w postaci:

– umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 649 mkw., przy ul. M. w G. zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...],

– zaświadczenia o lokalizacji nr [...] poświadczonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa w G. z dnia 20 lutego 1953 r. nr [...], w którym zawarta została zgoda na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP,

– pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 12 czerwca 1968 r.

stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na urządzenie parkingu samochodowego.

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w celu stwierdzenia, czy w ciągu 7 lat od przejęcia przedmiotowej nieruchomości rozpoczęto inwestycję, na potrzeby której wywłaszczono nieruchomość. Nie zgromadził dowodów na potwierdzenie rozpoczęcia budowy inwestycji w ciągu 7 lat od dnia 2 lipca 1961 r. oraz czy ukończono jej budowę w ciągu 10 lat od daty jej rozpoczęcia. Ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji dotyczą tylko zakresu aktualnego stanu nieruchomości, natomiast pominięto zbadanie przesłanek określonych w art. 137 u.g.n. Pomocne, w ocenie organu odwoławczego, w zakresie ustalenia, czy w ciągu zakreślonego terminu nie rozpoczęto zgodnie z celem wywłaszczenia realizacji inwestycji oraz kiedy ją ukończono, byłoby uzyskanie dokumentów archiwalnych dotyczących budowy obiektu, mając na uwadze ówcześnie obowiązujące przepisy w "prawie budowlanym" takich jak: pozwolenia na budowę, dziennika budowy, zawiadomienia oddania do użytku obiektu budowlanego, a w ostateczności zeznań świadków. Wojewoda wskazał także, że część zebranego materiału dowodowego stanowią nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie zgromadził wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie postępowania. Nie zastosował się do wymogów postępowania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ w toku postępowania powinien był wyjaśnić, dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a odmówił wiary innym dowodom, przeprowadzając w tej materii postępowanie wyjaśniające.

Na skutek skargi K. P., I. S. oraz J. G., na powyższą decyzję Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 492/10 uchylił również tę decyzję.

Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd był przy tym obowiązany uwzględnić fakt, że sprawa której dotyczy postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję Wojewody z dnia 30 kwietnia 2010, na mocy której uchylono decyzję Starosty z dnia 10 lutego 2010 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. Sąd uznał, że Wojewoda wydając decyzję z dnia 30 kwietnia 2010 r. naruszył art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bez konieczności uzupełniania postępowania dowodowego. Sąd podzielił twierdzenia skarżących, w których podnosili oni, że organ I instancji, nie tylko przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie, ale również w jego ramach zgromadził wystarczająca ilość dowodów koniecznych do jego prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że wydanie przez Starostę decyzji z dnia 10 lutego 2010 r. poprzedziła analiza dokumentów takich jak: umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 649 m2 przy ul. M. w G. zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 2 sierpnia 1961 r., Rep. A Nr [...], zaświadczenia o lokalizacji nr [...] poświadczonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa w G. z dnia 20 lutego 1953 r. nr [...], w którym zawarta została zgoda na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G. na terenie ograniczonym ul. L., Ś. do ul. Z. i torów PKP (czyli cel wywłaszczenia). Przeanalizowano również projekt podziału działki nr [...] i [...] km. 54 sporządzony przez geodetę B. B., które stanowił załącznik do decyzji, a także operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. O., który dokonał wyceny prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i części A działki nr [...] km. 5, położonej przy ul. M. w G.. Sąd wskazał ponadto, że rozstrzygając sprawę organ I instancji przeanalizował również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru, a wszystkie powyższe ustalenia podsumowane zostały wizją lokalną przeprowadzoną na spornym terenie w dniu 25 sierpnia 2008 r. W sprawie przeprowadzono również rozprawę administracyjną. Zdaniem Sądu, dowody zebrane przez Starostę, udzielają odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia spornych nieruchomości i czy został on zrealizowany.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r., ponownie uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując m.in., że w świetle prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji, poza sporem pozostaje kwestia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaś przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była jedynie dezaktualizacja operatu szacunkowego, a także okoliczność, że część zebranego materiału dowodowego stanowią nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów. Z treści decyzji Wojewody z dnia 14 kwietnia 2011 r. wynika zatem, że podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, a co za tym idzie uznał zasadność orzeczenia o zwrocie jej na rzecz wnioskodawców. Zakwestionował jedynie aktualność operatu szacunkowego, czyli dowodu przeprowadzonego w celu ustalenia odszkodowania, które wnioskodawcy będą obowiązani zwrócić.

Starosta uzyskał aktualny operat szacunkowy, sporządzony w dniu 14 listopada 2011 r., po czym ponownie – decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r. – orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Wojewoda, mimo dokonania uprzednio (w ww. decyzji z dnia 14 kwietnia 2011 r.) oceny, że zaistniały przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, w zaskarżonej decyzji uznał odmiennie – twierdząc, że organ pierwszej instancji pominął zbadanie przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., a więc przesłanek dotyczących oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazywały na naruszenie przez ten organ art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 listopada 2010 r., który uznał, że materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji jest wystarczający i nakazał organowi II instancji rozstrzygnięcie sprawy. Dokonując oceny materiału dowodowego sprawy Sąd nie dopatrzył się konieczności dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Gdyby jednak przyjąć że organ odwoławczy trafnie przyjął, że dla prawidłowego ustalenia, czy w terminach określonych w art. 137 u.g.n. rozpoczęto czy nie rozpoczęto, realizację inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia oraz kiedy ją ukończono, byłoby uzyskanie dokumentów archiwalnych dotyczących budowy obiektu takich jak: pozwolenie na budowę, dziennik budowy, zawiadomienie o oddaniu do użytku obiektu budowlanego, a w ostateczności także zeznań świadków to powinien uczynić to w postępowaniu odwoławczym.

Organ odwoławczy nie wykazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zalecił bowiem organowi pierwszej instancji, aby ten zbadał przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości z punktu zaistnienia zbędności tej nieruchomości, o jakiej mowa w art. 137 u.g.n. Tym samym organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu to Wojewoda powinien był rozstrzygnąć o możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości w świetle ustawowych przesłanek z 137 u.g.n., a nadto rozpatrzyć podniesione w odwołaniu zarzuty. W sytuacji gdy organ drugiej instancji widział taką potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego to nie było przeszkód, aby uzyskał on we własnym zakresie dokumenty opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: pozwolenie na budowę, dziennik budowy, zawiadomienie o oddaniu do użytku obiektu budowlanego. Również przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków nie powinno nastręczać nadmiernych trudności w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że nie miał możliwości uzupełnienia dowodów i materiałów we własnym zakresie, jak również, że brak było możliwości uzyskania tych dowodów w drodze zlecenia ich przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji. Ma to szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, w której dowody, według organu odwoławczego niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego zostały określone jedynie ogólnikowo bez bliższego sprecyzowania, co dotyczy w szczególności nakazania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 23 maja 2014 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 19 stycznia 2012 r. i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K. P., I. S. i J. G. nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 649 m2, w zakresie w jakim obecnie stanowią działki nr: [...] o powierzchni 424 m2, [...]o powierzchni 76 m2 i [...] o powierzchni 126 m2.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że będąc związany wskazaniami w wydanych w sprawie wyrokach, z których wynika, że cel wywłaszczenia wynika z przywołanego w umowie sprzedaży zaświadczenia nr [...], zobowiązany był uznać, że celem tym było budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia uszczegółowienie celu wywłaszczenia, jakiego dokonał organ I instancji, gdyż powołał się on na pismo z dnia 12 czerwca 1968 r., w którym wskazano, że działki przewiedziane są pod urządzenie parkingu samochodowego. organ I instancji nie mógł bowiem dokonać doprecyzowania celu wywłaszczenia w oparciu o pismo, które powstało 7 lat po zawarciu aktu notarialnego. Doprecyzowanie celu mogło nastąpić jedynie na podstawie zaświadczenia o lokalizacji nr [...], z którego wynika, że działki przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminy nie mają zastosowania w sprawie. Stąd też zawarte w odwołaniu zarzuty Gminy Miasta G. dotyczące konieczności uzupełninia materiału sprawy w zakresie ustalenia, co się działo na nieruchomości w okresie 7 i 10 lat od wywłaszczenia nie były zasadne. również bez znaczenia jest co obecnie dzieje się na przedmiotowych działkach i nieruchomościach z nimi sąsiadujących. cel wywłaszczenia powinien zostać zrealizowany na działce [...] do dnia 26 września 1996 r. zaś na działkach [...] oraz [...] do dnia 22 kwietnia 1997 r. w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości organ wskazał na protokoły oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniach 21 października 1997 r. i 25 sierpnia 2008 r. Nadto organ wskazał na pismo z dnia 9 sierpnia 1999 r. zarządu miasta G., w którym stwierdzono, że przedmiotowe działki są istotnym elementem infrastruktury mieszkaniowej bloku przy ul. M. oraz całego rejonu stanowiącego część mieszkalną G.. Potwierdza to, w ocenie organu odwoławczego, dokumentacja zdjęciowa organu I instancji oraz wydruk ze strony https://maps.gogle.com, z którego wynika, że działki te położone są obok bloku przy ul. M., który to wchodzi w skład większego kompleksu mieszkaniowego. To z kolei potwierdza, że działki objęte wnioskiem były wykorzystywane na cel ich wywłaszczenia. Inwestycja określona jako budownictwo mieszkaniowe zakłada nie tylko wzniesienie wielorodzinnych budynków mieszkalnych ale także stworzenie infrastruktury towarzyszącej.

W skardze na powyższą decyzję K. P., I. S. i J. G. zarzucili naruszenie:

1. art. 110 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wynikające z poczynienia w zaskarżonej decyzji odmiennych ustaleń niż w toku postępowania przed tym samym organem w tej sprawie, a wynikającym z decyzji z dnia 14 kwietnia 2011 r.,

2. art. 8 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wynikające z poczynienia odmiennych ustaleń, aniżeli w toku postępowania przez tym samym organem, a wynikającym z decyzji z dnia 14 kwietnia 2011 r.,

3. art. 77 Kpa oraz art. 80 Kpa, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że celem wywłaszczenia było wyłącznie budownictwo mieszkaniowe a nie urządzenie parkingu, a także poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany,

4. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się przez organ II instancji do wskazań co do dalszego postepowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Gd 482/10 i z dnia z 6 marca 2013 r. w sprawie II SA/Gd 671/12,

5. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości,

6. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy przez Starostę było błędne i podlegało zmianie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Wojewoda wydając decyzję z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie miał wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jedyną przyczyną uchylenia decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2010 r. była dezaktualizacja operatu szacunkowego. W decyzji tej organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołania, jakoby nieruchomość stanowiła fragment infrastruktury tej części G..

Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowy i dokonał prawidłowych ustaleń, a nieruchomość objętą postępowaniem uznać trzeba za wywłaszczoną. Organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego doszedł zaś do nieprawidłowych wniosków odnośnie celu wywłaszczenia przyjmując tezę diametralnie różną od ustalonej w swoich wcześniejszych decyzjach z dnia 14 kwietnia 2011 r. i 19 września 2012 r.

Skarżący wskazali, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji i powołanych dokumentów nie wynika, że przeznaczenie parceli pod urządzenie parkingu prawiło się po dacie wywłaszczenia. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że plan szczegółowy dzielnicy Ś. nie obowiązywał w chwili wywłaszczenia, tym bardziej, że organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia 30 kwietnia 2010 r. również przytaczał, że szczegółowy plan obowiązujący w czasie nabycia nieruchomości przewidywał przeznaczenie parceli pod budowę parkingu. Nadto skarżący wskazali, że okoliczności faktyczne mogą być ustalane za pomocą rożnych dowodów, w tym także dowodów, które powstały później. Brak więc było podstaw by zdyskwalifikować dowód w postaci pisma z dnia 12 czerwca 1968 r. W konsekwencji niesłusznie przyjął organ odwoławczy, że doprecyzowania celu wywłaszczenia można było dokona wyłącznie na podstawie zaświadczenia nr [...].

Wreszcie skarżący stwierdzili, że niezależenie czy celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe czy też parking, z zebranego materiału wynika, że na tych częściach działek [...] i [...] oraz na całej działce [...], których zwrot orzekł organ I instancji, nie zrealizowano nic, co mogłoby zostać uznane za przejaw budownictwa mieszkaniowego. Nie ma tam bowiem nic, co można by nazwać infrastrukturą towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu. Składniki takiej infrastruktury znajdują się natomiast na tych częściach wskazanych działek, których nie zwrócono skarżącym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak przewiduje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego badać z urzędu.

Rozpatrując sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n.

Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, podstawę materialnoprawną żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 u.g.n. ustawodawca sprecyzował przesłankę zwrotu nieruchomości, wskazując w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca przewidział zaś, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Wyjaśnić w tym miejscu także wypada, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową, występowała bowiem już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie. Pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n. (i określone w nim terminy) budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Aktualnie powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z jego sentencją, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny - już w wyroku z 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) – wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia ( uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 – Dz.U. Nr 59, poz. 369). W tym kontekście jest oczywiste, że zasadniczą kwestią jest określenie celu wywłaszczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on określony jedynie ogólnie.

W niniejszej sprawie, co szczegółowo opisano powyżej, ocena działania organów administracji publicznej była już kontrolowana dwukrotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Konkluzją tej kontroli jest wniosek o konieczności zastosowania się przez organy administracji publicznej do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gdańsku z 18 listopada 2010 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 482/10. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wynika to również z wydanego następnie wyroku z dnia z 6 marca 2013 r. w sprawie II SA/Gd 671/12.

Wyrażoną w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie.

To samo dotyczy organu administracji ponownie rozstrzygającego sprawę administracyjną.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.

W obu wydanych w sprawie wyrokach uchylone zostały decyzje kasacyjne, gdyż organ odwoławczy uchylał się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie wskazując przy tym na żadne okoliczności uzasadniające konieczność wyjaśniania sprawy od początku. W żadnym wyroku Sąd nie dokonał jednakże merytorycznej oceny sprawy, stwierdzając wręcz, że należy to w pierwszej kolejności do organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie.

W zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie. Z opisanego powyżej uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy w sposób ogólnikowy, lakoniczny i wybiórczy stwierdził brak podstaw do zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu organ przedwcześnie przyjął, że cel ten został zrealizowany. Nie odniósł się przy tym do wskazanych przez skarżących okoliczności dotyczących sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a także ustalonego przez organ I instancji celu wywłaszczenia jako realizacji parkingu. Organ nie przedstawił żadnych argumentów, które wykluczyłyby taką możliwość, ograniczając się do stwierdzenia, że to organ I instancji nieprawidłowo odwołał się do dokumentów, które powstały 7 lat po wywłaszczeniu. Organ odwoławczy sam nie dokonał oceny tych dowodów, przedwcześnie je dyskwalifikując. Powodem dyskwalifikacji nie mogła być wyłącznie data powstania dokumentów, lecz ich treść. Nie wiadomo także na jakiej podstawie uznano, że cel wywłaszczenia, określony przez organ odwoławczy jako budownictwo mieszkaniowe, został zrealizowany. Przy dokonywaniu oceny, czy mała miejsce realizacja celu wywłaszczenia, należy natomiast dokonać konkretnych ustaleń. Takich ustaleń w zaskarżonej decyzji jednakże zabrakło. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że przedmiotowe działki są istotnym elementem infrastruktury mieszkaniowej bloku przy ul. M. oraz całego rejonu stanowiącego część mieszkalną G.. Prawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, że infrastruktura towarzysząca zabudowie mieszkaniowej może w istocie świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, jednakże dokonując oceny w tym zakresie należy stwierdzić jaka konkretnie infrastruktura, nierozerwalnie związana z tym celem, została zrealizowana. Tego zaś w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zabrakło. Z dokonanych natomiast przez organ I instancji ustaleń wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi na części A działki nr [...], części A działki nr [...] oraz na działce nr [...] obszar niezagospodarowany, porośnięty roślinnością, a w jej granicach nie było i nie ma wyznaczonych miejsc postojowych dla samochodów. Te właśnie ustalenia legły u podstaw stwierdzenia przez ten organ, że w oznaczonych częściach nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i w konsekwencji ich zwrotu na rzecz skarżących. Organ odwoławczy nie uzasadnił swojej odmiennej oceny tychże dowodów, mimo że wydał zaskarżoną decyzję na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Wadliwie przeprowadzone przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające uchybiło przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wnioski oparte na błędnie ocenionym materiale dowodowym doprowadziły organ do wadliwych ustaleń w zakresie uznania celu wywłaszczenia za zrealizowany. Nie znajduje przy tym uzasadnienia bardzo ogólne odwołanie się do całego rejonu stanowiącego część mieszkalną G.. Wbrew zarzutowi skargi w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja, do której mógłby mieć zastosowanie art. 110 Kpa.

Wreszcie stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art.107 § 3 K.p.a. Za takowe nie można uznać kilku zdawkowych zdań, stanowiących jedynie opis przebiegu postępowania w sprawie. Organ powinien odnieść się konkretnie do wszystkich spornych kwestii stanowiących podstawę orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i powinny zostać przez Wojewodę uwzględnione. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są one dla organu wiążące.