Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3242/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 999/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 999/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) oddalił skargę M. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie (dalej: Dyrektor IC) z [...] października 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 27 października 2014 r. na drodze krajowej nr 18 (zjazd na stację paliw [...]) funkcjonariusze Urzędu Celnego w Zielonej Górze zatrzymali do kontroli zespół pojazdów prowadzony przez R. P., który wykonywał międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz skarżącego. W trakcie kontroli ustalono, że do cyfrowego urządzenia rejestrującego został podłączony magnes, wpływający na niewłaściwe funkcjonowanie tachografu w taki sposób, że podczas gdy kierowca jechał zestawem ciężarowym, tachograf nie rejestrował jazdy tylko odpoczynek. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że założył magnes na impulsator skrzyni biegów, a jako przyczynę użycia magnesu podał, że zaspał i chciał dojechać na czas z towarem. Kierowca wskazał ponadto, że: 1) w firmie, w której jest zatrudniony, obowiązuje całkowity zakaz stosowania magnesów, 2) brał udział w szkoleniu dotyczącym czasu pracy i odpoczynku, 3) w pojeździe jest zainstalowany sprawny system GPS, a szefowie firmy raz na dwa tygodnie kontrolują czas pracy i odpoczynku. W toku kontroli została wykonana również dokumentacja fotograficzna, obrazująca miejsce zainstalowania magnesu oraz użyty magnes. Dokonano także wydruku z tachografu. Z kontroli sporządzono protokół nr [...], który został podpisany przez kierowcę bez uwag. Protokół ten zawierał poprawki parafowane przez funkcjonariusza celnego A. P., opatrzone dodatkowo jego pieczęcią imienną.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Zielonej Górze (dalej: Naczelnik UC) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie dodatkowe w postaci magnesu, wpływające na jego niewłaściwe funkcjonowanie, polegające na nierejestrowaniu wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji Naczelnika UC. Stwierdził w szczególności, że ustalenia faktyczne opierały się na protokole kontroli drogowej z 27 października 2014 r., który został przerobiony i jest nierzetelny. Z relacji jaką złożył kierowca wynikało bowiem, że do podpisu otrzymał protokół niestwierdzający naruszeń i taki podpisał bez uwag. Skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy oraz funkcjonariuszy Służby Celnej na okoliczność sporządzenia protokołu kontroli drogowej, jego treści w momencie podpisywania przez kierowcę, przyczyn przekreśleń, treści oświadczeń kierowcy (w szczególności czy przyznał się do stosowania urządzenia zakłócającego pracę tachografu).

W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dowody z przesłuchania w charakterze świadka: 1) kierowcy R. P., 2) funkcjonariuszy celnych dokonujących kontroli drogowej (J. M. i A. P.). Na wezwanie Dyrektora IC, pełnomocnik skarżącego nadesłał kopię otrzymanego przez kierowcę protokołu kontroli przeprowadzonej 27 października 2014 r.

Decyzją z [...] października 2015 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika UC, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia m.in. art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1 i 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. a), art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414; dalej: utd) i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd. Odnosząc się do zarzutu oparcia ustaleń faktycznych na przerobionym dokumencie w postaci protokołu kontroli, Dyrektor IC wskazał, że funkcjonariusze celni przeprowadzający kontrolę zeznali, iż naruszenie "jazda z zamontowanym urządzeniem dodatkowym zakłócającym pracę tachografu – magnesem" jest naruszeniem "pozasystemowym" i dlatego w trakcie sporządzania protokołu kontroli system automatycznie generuje w rubrykach "naruszenia" i "liczba stwierdzonych naruszeń" odpowiednio "nie" oraz "0". Funkcjonariusze zeznali, że w takiej sytuacji należy dokonać korekty ręcznej i że poprawki były dokonane po wydruku protokołu i w trakcie odczytywania jego treści kierowcy, a następnie parafowane przez funkcjonariusza celnego w obecności kierowcy, przed podpisaniem przez tego kierowcę protokołu kontroli. Funkcjonariusze potwierdzili też, że kierowca w czasie kontroli przyznał się do założenia magnesu na impulsatorze skrzyni biegów. Dyrektor IC stwierdził, że kierowca otrzymał od kontrolujących kopię protokołu kontroli drogowej z naniesionymi, parafowanymi przez funkcjonariusza celnego poprawkami, co potwierdza treść protokołu przedłożonego przez skarżącego na prośbę Dyrektora IC. W tej sytuacji Dyrektor IC uznał, że zeznania kierowcy w toku postępowania odwoławczego (zaprzeczające zamontowaniu magnesu) miały na celu podważenie ustaleń dokonanych podczas kontroli oraz uniknięcie przez przewoźnika odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Dyrektor IC dodał, że kierowca podpisał również załącznik do protokołu kontroli, zawierający opis stwierdzonego naruszenia.

Zdaniem Dyrektora IC, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 92b ust. 1 utd, gdyż w ramach tego przepisu nie mieszczą się przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu i wszelkie ingerencje w jego działania. Dyrektor IC uznał, że skarżący nie wskazał okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie, iż nie mógł przewidzieć i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a zatem nie było możliwe zastosowanie w sprawie art. 92c ust. 1 utd. W szczególności skarżący nie przedstawił i nie udokumentował żadnych rozwiązań organizacyjnych, wskazujących na regularne kontrole, których wyniki wpływają na dyscyplinę pracy. Dyrektor IC uznał, że wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest działaniem nadzwyczajnym, niemożliwym do przewidzenia i na które nie miał on wpływu, nie może mieć miejsca, gdyż prowadziłoby to w istocie do możliwości każdorazowego uniknięcia przez ten podmiot sankcji za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC.

WSA oddalił skargę.

Wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiot sporu koncentrował się wokół prawidłowości ustaleń faktycznych organu w zakresie dopuszczenia się przez kierowcę naruszenia przepisów prawa za zakresu transportu drogowego, a także materialnoprawnej kwalifikacji stwierdzonego zdarzenia, w szczególności w zakresie możliwości zastosowania art. 92c ust. 1pkt 1 utd., wyłączającego odpowiedzialność administracyjnoprawną przewoźnika i w konsekwencji możliwość nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd.

WSA za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa). W szczególności WSA przyjął, że skarżący nie zdołał podważyć prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli. Z przesłanej Dyrektorowi IC przez pełnomocnika skarżącego już po wniesieniu odwołania kopii protokołu kontroli doręczonego kierowcy przez funkcjonariuszy celnych wynika, że jej treść odpowiada treści egzemplarza protokołu włączonego do akt sprawy. Przeczy to twierdzeniom skarżącego na temat nieuprawnionego przerobienia tego dokumentu.

Zdaniem WSA, organy administracji nie naruszyły też art. 92b i art. 92c utd, zawierających przesłanki egzoneracyjne. WSA podkreślił, że w zakresie norm wynikających z art. 92b ust. 1 utd nie mieszczą się przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu. W przypadku zaistnienia takich naruszeń przedsiębiorca może zwolnić się od odpowiedzialności jedynie w wyniku wykazania przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, tzn. w sytuacji gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. WSA podzielił stanowisko organów administracji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Okoliczności wskazywane przez skarżącego jako mające uwalniać go od odpowiedzialności za samowolne zainstalowanie magnesu przez kierowcę (systematyczna kontrola wewnętrzna pojazdów i kierowców, szkolenia kierowców, pouczanie ich o obowiązkach, korzystanie z programu komputerowego, systemu GPS, brak wcześniejszych postępowań skutkujących nałożeniem sankcji) nie mogą być oceniane w kategoriach braku wpływu w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Zdaniem WSA, skarżący nie wykazał również wystąpienia okoliczności ujętych tym przepisem – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92b ust. 1 utd, wyrażającą się w nieprawidłowym uznaniu, że wskazany przepis nie może odnosić się do naruszenia opisanego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nigdy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie, w sytuacji gdy z jego brzmienia wynika, że nie ma zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, w związku z czym w każdej sprawie należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, a w konsekwencji powyższego, przy założeniu, że w sprawie doszło do jakiegokolwiek naruszenia, niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, wyrażające się w uznaniu, że okoliczności sprawy i dowody zebrane w sprawie niniejszej wskazują, aby skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć;

3) naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo że Dyrektor IC w zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszeń wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, przez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, uchylenie się od oceny wiarygodności zeznań funkcjonariuszy celnych biorących udział w kontroli drogowej w dniu 27 października 2014 r. (J. M. i A. P.), a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie rzetelności protokołu kontroli z 27 października 2014 r. i błędne przyjęcie, że dokument ten nie mógł zostać przerobiony przez funkcjonariuszy celnych już po podpisaniu go przez kierowcę wykonującego transport drogowy na rzecz skarżącego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż z protokołu kontroli wynika, że doszło do naruszenia skutkującego odpowiedzialnością administracyjną skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi stanowi naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku i dlatego naruszeń w tym zakresie nie można rozpatrywać w oderwaniu od czasu pracy kierowców w rozumieniu art. 92b utd.

Zdaniem skarżącego, WSA dokonał ponadto zawężającej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, która czyni ten przepis martwym w realiach transportu drogowego. Rzetelna analiza zgromadzonych dowodów oraz uwzględnienie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego prowadzi do wniosku, że skarżący jako przewoźnik nic nie mógł zrobić w spornych sytuacjach. Skarżący przeszkolił bowiem kierowców w zakresie przestrzegania norm czasu pracy i na bieżąco nadzorował czas pracy kierowców, ustanowił zasady wynagradzania, które nie uzależniają wynagrodzenia od ilości przejechanych kilometrów i tak organizował przewóz, aby kierowca miał odpowiednią ilość czasu do jego wykonania i nie było potrzeby naruszania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku.

Odnośnie do kwestii przerobienia protokołu kontroli, skarżący stwierdził w szczególności, że kierowca otrzymał w momencie kontroli kopię przerobionego protokołu. Wskazał, że prawdopodobnie funkcjonariusze celni sporządzili protokół, w którym w rubrykach "naruszenia" i "liczba stwierdzonych naruszeń" wpisano odpowiednio "nie" oraz "0" i takiej treści protokół został podpisany przez kierowcę, a następnie funkcjonariusze celni przerobili protokół wpisując w rubryce "naruszenia" odpowiedź "tak", obok wpisanej już odpowiedzi "nie", zaś w rubryce "liczba stwierdzonych naruszeń" na pierwotnie naniesioną cyfrę "0" naniesiono cyfrę "1" i kopię protokołu o przerobionej treści wręczono kierowcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IC (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu, wskazanych wyżej, podstawach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Zarzut ten jest niezasadny.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Dyrektor IC nie uchylił się od oceny wiarygodności zeznań funkcjonariuszy celnych przeprowadzających kontrolę drogową. Stanowisko organu w tym zakresie zostało wyrażone na str. 6-7 zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Dyrektor IC i WSA prawidłowo uznali, że w zeznaniach funkcjonariusze wyjaśnili przyczyny korekt w protokole kontroli, które zostały dokonane podczas tej kontroli i w obecności kierowcy kontrolowanego pojazdu. Treść tych zeznań jest spójna i logiczna oraz zbieżna z treścią protokołu kontroli i załączników do tego protokołu.

Za niezasadne należy uznać również argumenty autora skargi kasacyjnej kwestionujące rzetelność protokołu kontroli. Argumentacja ta opiera się na przypuszczeniu, że korekt w protokole (wskazujących na stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego) dokonano po podpisaniu tego protokołu przez kierowcę, a następnie kopia protokołu - w zmienionej już wersji - została wręczona kierowcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wersja zdarzeń jest niewiarygodna w świetle innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Autor skargi kasacyjnej pomija to, że stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie przepisów o transporcie drogowym zostało opisane w sporządzonych w toku kontroli załącznikach do protokołu kontroli ("Opis stwierdzonych naruszeń" oraz "Protokół z przesłuchania świadka" – kierowcy R. S. P.), które zostały podpisane przez kierowcę bez wnoszenia zastrzeżeń do ich treści. Skoro z dokumentów tych wynika, że w kontrolowanym pojeździe stwierdzono zamontowanie magnesu wpływającego na niewłaściwe funkcjonowanie cyfrowego urządzenia rejestrującego, to nielogiczne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że protokół kontroli w momencie podpisywania przez kierowcę nie wskazywał na stwierdzenie jakichkolwiek naruszeń.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Głównym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedzialność skarżącego jako przedsiębiorcy za zaniechania lub działania zatrudnionego przez niego kierowcy. Same zaś okoliczności faktyczne stanowiące podstawę stwierdzonych naruszeń – w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego (w szczególności protokołu kontroli drogowej, wyjaśnień kierowcy), a także wobec nietrafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania – nie budzą wątpliwości. Za bezsporne należy uznać bowiem, że w dniu 27 października 2014 r. R. P., wykonując przewóz drogowy jako kierowca zatrudniony w przedsiębiorstwie transportowym należącym do skarżącego pojazdem samochodowym (ciągnik siodłowy wraz z naczepą) zaopatrzonego w cyfrowe urządzenie rejestrowe, zastosował niedozwolone urządzenie dodatkowe typu magnes, wpływając w ten sposób na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. Magnes został podłączony do impulsatora skrzyni biegów i fałszował prawidłowy zapis tachografu cyfrowego: w chwili zatrzymania, gdy pojazd poruszał się, na tachografie i na wydruku z tachografu rejestrował się zapis odpoczynku.

Przepis art. 92a ust. 1 utd, stanowiący podstawę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Powoduje to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu – zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wskazać należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 utd i art. 92c ust. 1 utd – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Zgodnie z treścią art. 92b ust. 1 utd nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 utd jest jasna i obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców.

W ramach art. 92b ust. 1 utd nie mieszczą się natomiast przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, a więc naruszenie, za które nałożono na skarżącego karę (wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 262/14).

W związku z powyższym zarzut kasacyjny wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, wskazać należy, że w myśl tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Należy zauważyć, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej art. 92c utd były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 utd odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30).

W wyroku z 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2098/13) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 92c ust. 1 utd - jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców - nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ – bez wskazania strony – nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. także wyroki NSA: z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14; z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13).

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela.

Podsumowując, należy stwierdzić, że wykładnia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd dokonana przez WSA jest prawidłowa, zgodna ze wskazanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego – co trzeba jeszcze raz podkreślić – przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Sam fakt, że skarżący z taką wykładnią przepisu nie zgadza się, nie może stanowić uzasadnionego powodu do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z bezspornych okoliczności sprawy, a w szczególności z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli, wynikało, że przewóz drogowy wykonywany był pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego, czego skutkiem było nierejestrowanie przez to urządzenie na karcie kierowcy wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest funkcjonariuszy celnych i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09; z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 440/14). Powyższe okoliczności wskazują, że zasadnie WSA zaakceptował stanowisko organów, że brak było podstaw do uznania, iż ww. okolicznościach sprawy zachodzą podstawy do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

Na skarżącym spoczywał ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. Nie ulega wątpliwości, że to na skarżącym ciążył obowiązek ustalenia, czy zatrudnieni przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. W świetle powyższego podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące szkolenia i instruktażu wewnątrzzakładowego w dziedzinie obsługi i działania tachografów cyfrowych nie są wystarczające do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. To skarżący jako przewoźnik organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on również ryzyko związane z zatrudnieniem kierowców, którymi się posługuje prowadząc przedsiębiorstwo transportowe oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa.

Skarżący nie wykazał wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust. 1 utd – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. Bez wątpienia w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy "okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć", bowiem, zgodnie z przepisem art. 11 umowy AETR, która miała zastosowanie do przewozu objętego kontrolą, obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Celem sankcji określonych w ustawie o transporcie drogowym jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg (poprzez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy). Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować i nadzorować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków.

Strona skarżąca nie wykazała, że zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu podjęła takie działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacjom (w niniejszej sprawie korzystanie przez kierowcę z magnesu zakłócającego prawidłowe wskazania tachografu) w praktyce. Jest rzeczą aktualnie powszechnie wiadomą możliwość zakłócania przez kierowców zapisów tachografów przez zamontowanie magnesu i łatwy sposób ich montowania. Wynika to m.in. z wielości spraw tego rodzaju toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i sądami administracyjnymi. Zadaniem przedsiębiorców w takiej sytuacji jest wprowadzenie takich rozwiązań, które to zjawisko skutecznie eliminują z uwagi na rodzaj niebezpieczeństw, jakie za sobą niesie. Nie zmienia w tym wypadku oceny nawet zastosowanie wobec kierowcy po ujawnieniu zdarzenia kary np. nagany, czy też wypowiedzenia umowy o pracę. Niewątpliwie system kar faktycznie w takich okolicznościach stosowany w przedsiębiorstwie powinien być taki, aby wymuszał na kierowcach przestrzegania zakazu używania urządzeń zakłócających wskazania tachografu. Bez zastosowania realnego, bieżącego nadzoru nad wykonywaniem przewozów w sytuacji, gdy zdarzały się już podobne zdarzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób wykazać, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zamontowania przez kierowcę magnesu nie można uznać za okoliczność, której podmiot wykonujący transport (w niniejszej sprawie skarżący) nie mógł przewidzieć, na którą nie miał wpływu, a samo naruszenie, tj. założenie magnesu, za zdarzenie, którego nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności, jaką skarżący powinien się wykazać przy zawodowym świadczeniu usług transportowych w oparciu o ustawę o transporcie drogowym.

Stąd też zarzut określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 900 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.