Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 940/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2021 r., uzupełnionym w dniu [...] marca 2021 r. P. S.A. w L. (dalej powoływana jako spółka, inwestor) zwróciła się do Starosty Powiatu B. o wydanie – na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) - decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym S., gmina S., oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,7055 ha, stanowiącej własność G. A. (dalej: skarżąca, właścicielka), poprzez udzielenie spółce zezwolenia na wejście w teren w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia nN 0,4 kV.

Spółka wskazała, że niezbędna powierzchnia zajęcia ww. nieruchomości wynosi 50 m2, z kolei obszar przewidziany celem dalszej eksploatacji projektowanej linii przesyłowej wynosi 25 m2. Oświadczyła także, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Do wniosku załączono mapę obrazującą obszar żądanego ograniczenia, jak również dowody na okoliczność przeprowadzenia rokowań w postaci pism z [...] listopada 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r., w których spółka wystąpiła z propozycją ustanowienia odpłatnej jednorazowo (w kwocie 1114 zł) służebności przesyłu na ww. działce. Skarżąca, odpowiednio pismami z [...] listopada 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. nie wyraziła zgody na ustanowienie służebności.

Decyzją z [...] lipca 2021 r. znak [...] Starosta Powiatu B. (dalej powoływany jako Starosta, organ pierwszej instancji) w pkt 1 ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie spółce zezwolenia na wejście w teren wskazanej nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia nN 0,4 kV; określił obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości na czas budowy w wielkości 50 m2 zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji; określił obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości celem dalszej eksploatacji w wielkości 25 m2 zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2, stanowiącym integralną część decyzji oraz w pkt 2 zobowiązał spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac określonych w pkt 1 decyzji.

Uzasadniając decyzję Starosta, odwołując się do brzmienia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., wskazał na zgodność przebiegu planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ww. działka skarżącej położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 13 MNU oraz 013 Dd, na którym plan miejscowy dopuszcza lokalizację infrastruktury elektroenergetycznej, a jej przebieg został zaakceptowany przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Starosta stwierdził również, że spółka zainicjowała rokowania ze skarżącą poprzez wysłanie dwóch pism: z dnia [...] listopada 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r., proponując ustanowienie odpłatnej jednorazowo służebności przesyłu na ww. działce. Na podstawie pism skarżącej: z dnia [...] listopada 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r., skierowanych do spółki, organ ustalił, że skarżąca nie wyraziła zgody na ustanowienie przedmiotowej służebności.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Następnie, pismem z [...] sierpnia 2021 r., skarżąca przedłożyła uzupełnienie uzasadnienia odwołania. Zdaniem skarżącej decyzja organu pierwszej instancji była krzywdząca i wydana z naruszeniem zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do organów administracji samorządowej, gdyż organ popełnił błędy przy ocenie stanu faktycznego. Według skarżącej błędne ustalenia faktyczne dotyczą w szczególności braku rokowań, gdyż spółka określiła jedynie jednorazowe wynagrodzenie za ustanowienie służebności w kwocie 1114 zł; błędnego wskazania powierzchni zajęcia nieruchomości, gdyż w decyzji wskazano pas długości 25 m, natomiast faktyczna długość działki jest węższa i wynosi 22,7 m – 23,9 m; braku określenia w decyzji dokładnego miejsca zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót budowlanych; braku określenia w decyzji, w jakiej odległości od początku działki będzie przebiegał obszar do dalszej eksploatacji projektowanej linii przesyłowej, tj. pas 25 m2 (długość 25 m i szerokość 1 m).

Skarżąca wyraziła również przekonanie, że organy administracji publicznej są związane przepisami Konstytucji RP i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa sprzecznych z ustawą zasadniczą, w tym przypadku przepisów u.g.n. Według skarżącej organ pierwszej instancji naruszył konstytucyjne prawo własności, zasadę proporcjonalności, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca stwierdziła bowiem, że wykonanie inwestycji spółki jest możliwe w pasie drogowym przylegającym do jej działki.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. znak [...] Wojewoda P. (dalej powoływany jako Wojewoda, organ odwoławczy) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1, w części dotyczącej zapisu o określeniu zajęcia gruntu: "Określić obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości na czas budowy w wielkości 50 m2 zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji. Określić obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości celem dalszej eksploatacji w wielkości 25 m2 zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2, stanowiącym integralną część decyzji" i orzekł w tym zakresie w następujący sposób: "Określić obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości na czas budowy w wielkości 50 m2 (pas o długości 25 m i szerokości 2 m, usytuowany w odległości 2 m od granicy działki od strony S.). Określić obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości celem dalszej eksploatacji w wielkości 25 m2 (pas o długości 25 m i szerokości 1 m, usytuowany w odległości 2,5 m od granicy działki od strony S. Obszar zajęcia gruntu na czas budowy oraz celem dalszej eksploatacji został wskazany odpowiednio na załączniku graficznym nr 1 oraz nr 2, które stanowią integralną część decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...]", w pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał decyzję Starosty w mocy.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji była co do zasady prawidłowa, zaś zarzuty odwołania nie mogły stanowić podstawy do jej uchylenia w całości. Wojewoda uznał jednak za słuszną uwagę skarżącej o braku określenia dokładnego miejsca zajęcia nieruchomości od granicy działki na czas budowy oraz po jej zakończeniu, w związku z czym okoliczności te zostały uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał takiej korekty decyzji Starosty, mając na uwadze stanowisko skarżącej, że przedłożone przez spółkę mapy z naniesionymi wymiarami są mało czytelne.

Wojewoda podzielił ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie zgodności wnioskowanego ograniczenia z planem miejscowym. Stwierdził przy tym, że mimo, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny nie określa przebiegu linii kablowej niskiego napięcia na przedmiotowej nieruchomości, jednak jej założenie nie jest sprzeczne z ogólnym postanowieniem planu, że w pasie drogowym dublera S. przewidziano ciągi i obiekty infrastruktury technicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek spółki poprzedzały rokowania, jednak strony nie doszły do porozumienia. W ocenie Wojewody skarżąca przedstawiła jasne stanowisko, w związku z czym spółka nie była obowiązana do prowadzenia dalszych negocjacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że to strony decydują o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia, a także o ich zakończeniu. Wskazał, że nie podlegają ocenie w postępowaniu administracyjnym warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania i czy warunki zaproponowane właścicielowi są dla niego korzystne czy też są dla niego nie do przyjęcia.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że powierzchnia wskazana przez spółkę jest niezbędna do przeprowadzenia inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy uznał również, że podana przez skarżącą długość działki 22,7 m – 23,9 m nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, gdyż z załączników graficznych można odczytać szerokość pasa ograniczenia 25 m. Wojewoda wskazał, że zweryfikował te dane również w serwisie www.geoportal.gov.pl, stwierdzając, że brak jest podstaw do kwestionowania szerokości przedmiotowej nieruchomości w miejscu ograniczenia.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że inwestycję można przeprowadzić w pasie drogi krajowej, Wojewoda podał, że organy rozpatrujące wnioski o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie są zobowiązane do badania alternatywnej lokalizacji inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny właściciela nieruchomości, a decyzja oparta na tym przepisie stanowi rodzaj decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda wskazał przy tym, że zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny. Dodał, że prawo własności jest prawem gwarantowanym konstytucyjnie, a jego ograniczenie jest możliwe w drodze ustawy. Stwierdził, że taką ustawą jest u.g.n. Zdaniem Wojewody w okolicznościach niniejszej sprawy ograniczenie prawa własności podyktowane jest racjami społecznymi, publicznymi wynikającymi z konieczności budowy linii elektroenergetycznej.

Organ odwoławczy wypowiedział się również w kwestii odszkodowania, wskazując, że w tym zakresie orzeka się odrębnie z uwagi na fakt, że rozmiar szkody uczynionej przejęciem praw do nieruchomości jest znany dopiero po odebraniu tych praw i realizacji inwestycji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego skarżąca, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno opierać się rozstrzygnięcie,

2. art. 21 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony własności w trakcie postępowania administracyjnego i nieuwzględnienie szczególnej ochrony jaką objęte jest prawo własności w prawie polskim.

Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo własności, którego ograniczenie jest możliwe jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie skarżącej ważenie interesu publicznego i prywatnego wymaga szczególnej ostrożności i poszanowania prawa własności oraz zasad proporcjonalności i równości wobec prawa. Skarżąca wskazała, że organ nie kwestionował zamierzeń i ustaleń spółki na gruncie prywatnym. Zdaniem skarżącej nie został także uzasadniony słuszny interes publiczny, który uzasadniałby ograniczenie prawa własności jej nieruchomości. Skarżąca wskazała również, że organ nie uwzględnił faktu zlokalizowania kablowej linii energetycznej pod ziemią, co według skarżącej wymaga dodatkowych ustaleń w zakresie bezpieczeństwa i eksploatacji.

Powyżej wskazane prawo własności oraz zasady proporcjonalności i równości wobec prawa w ocenie skarżącej zostały naruszone, gdyż inwestycja mogła być przeprowadzona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (S.), przyległym do działki. Skarżąca wskazała, że w rozmowie w dniu 16 grudnia 2021 r. możliwość takiej lokalizacji inwestycji potwierdził przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) – U. F. z Wydziału Uzgodnień i Zagospodarowania Przestrzennego. Skarżąca wyraziła przypuszczenie, że wybór lokalizacji inwestycji był związany z tym, że z lokalizacją na S. wiążą się duże opłaty, co skłania inwestorów do lokalizowania inwestycji na gruntach prywatnych. Przywołała w związku z tym opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest GDDKiA, wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2014 r., poz. 1608). Skarżąca zwróciła uwagę, że zaproponowane jednorazowe wynagrodzenie w kwocie 1114 zł nie stanowi współmiernej rekompensaty względem ograniczeń, które niesie ze sobą przedmiotowa inwestycja. Stwierdziła również, że wprowadzone ograniczenie na jej nieruchomości powoduje zmniejszenie jej wartości. Ponadto według skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części gminy S. w obrębie geodezyjnym wsi G. i S., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], w dużej części jest już nieaktualny, gdyż w międzyczasie droga krajowa nr [...] (S.) została przebudowana, tj. poszerzona oraz zostały wykonane zjazdy na poszczególne nieruchomości. Skarżąca wskazała, że realizacja inwestycji celu publicznego może uniemożliwić realizację planów skarżącej, polegających na postawieniu reklam przy granicy działki z drogą krajową nr [...].

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, której podstawę prawną stanowił art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Natomiast stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z art. 124 u.g.n. wynika zatem, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest po spełnieniu łącznie trzech warunków:

- planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego,

- ograniczenie w sposobie korzystania jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- właściciel nie wyraził zgody na realizację inwestycji, co potwierdzają udokumentowane rokowania.

Wszystkie ww. warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Niewątpliwie planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są, między innymi, inwestycje polegające na budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie kablowej linii elektroenergetycznej, a zatem realizuje cel publiczny. Ocena organów w tym zakresie nie budzi przy tym zastrzeżeń skarżącej.

Podobnie nie ma sporu co do tego, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację inwestycji. Spółka wykazała też fakt prowadzenia rokowań. Dwukrotnie, w pismach z [...] listopada 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r., spółka wystąpiła z propozycją ustanowienia odpłatnej jednorazowo, w kwocie 1114 zł, służebności przesyłu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 507/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy propozycja spółki spotkała się dwukrotnie z wyraźną odmową skarżącej, w tym w drugiej odpowiedzi na propozycję spółki skarżąca wskazała, by spółka zaprzestała kierowania do niej pism. Spółka miała zatem prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu.

Skarżąca wskazała, że zaproponowane przez spółkę jednorazowe wynagrodzenie w kwocie 1114 zł nie stanowi współmiernej rekompensaty względem ograniczeń, które niesie za sobą przedmiotowa inwestycja. Należy zatem wyjaśnić, że badanie przyczyn braku zgody stron nie stanowiło obowiązku organu. Okoliczność że w rokowaniach inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, podobnie kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Z uwagi na przedmiot rokowań w sprawie, a więc propozycję ustanowienia służebności przesyłu, konieczna jest wypowiedź sądu, że poprzez taką propozycję spełniona została przesłanka przeprowadzenia rokowań wymaganych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Podkreślić trzeba, że celem rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. jest uzyskanie przez inwestora trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, a taki tytuł stanowi służebność przesyłu. Sąd podziela te poglądy formułowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którymi nie spełniałaby warunku przeprowadzenia rokowań wymiana stanowisk między inwestorem przesyłowym a właścicielem nieruchomości dotycząca wyrażenia zgody właściciela na jedynie czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, nieobejmujące tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2409/19, CBOSA). Istotne znaczenie w sprawie niniejszej ma więc to, że rokowania prowadzono w tożsamym celu jaki realizuje wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem w celu uzyskania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości o trwałym charakterze. Nie ma wątpliwości, że zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i służebność przesyłu są instytucjami prawa różnymi pod wieloma względami. Istotne jest jednak to, że osiągnięcie celu rokowań w postaci ustanowienia służebności przesyłu sprawia, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. staje się zbyteczne (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1062/20, CBOSA).

Nieruchomość położona w obrębie geodezyjnym S., gmina S., oznaczona nr geod. [...] o pow. 0,7055 ha, stanowiąca własność skarżącej jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] (dalej: m.p.z.p.). Organy były zatem zobowiązane do zbadania zgodności wnioskowanego przez spółkę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z tym planem miejscowym. Ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Fragment działki, na której ma być położony kabel, został oznaczony w m.p.z.p. symbolem 013 Dd, co oznacz drogę zbiorczą – dubler przy S. o szerokości 12 m. Z § 68 pkt 1 m.p.z.p. wynika, że przewiduje się w tym obszarze chodniki, ścieżki rowerowe oraz ciągi i obiekty infrastruktury technicznej. Mimo, iż w powyższym planie, jak i w załączniku graficznym do tego planu nie wyrysowano linii energetycznych niskiego napięcia, a jedynie średniego napięcia, to zgodnie z § 36 m.p.z.p. linie kablowe energetyczne niskiego napięcia mogą być układane według potrzeb. Zasadnie przyjęły więc organy, że m.p.z.p. dopuszcza możliwość umiejscowienia na obszarze oznaczonym jako 013 Dd także linii energetycznych niskiego napięcia.

Skarżąca wyraziła przekonanie, że m.p.z.p. w dużej części jest nieaktualny, argumentując to tym, że w czasie od uchwalenia tego aktu w 2004 r. doszło do przebudowy, tj. poszerzenia drogi krajowej nr [...] (S.) oraz wykonania zjazdów na poszczególne nieruchomości. Faktem jest, że akt ten został uchwalony w 2004 r., istotne jest jednak to, że akt ten w dalszym ciągu obowiązuje. Winno się wyjaśnić, że celem aktów planistycznych, w tym m.p.z.p., nie jest odwzorowanie rzeczywistego zagospodarowania terenu na określonym obszarze w momencie jego uchwalania, lecz wskazanie przeznaczenia poszczególnych gruntów w przyszłości. W związku z tym w momencie uchwalenia faktyczne zagospodarowanie gruntów na obszarze objętym planem miejscowym może się różnić od przewidzianego w tym planie. Wskazywane przez skarżącą okoliczności poszerzenia drogi i wykonania zjazdów nie dowodzą nieaktualności planu miejscowego, lecz pokazują, że kierunek wskazany w planie miejscowym jest realizowany. Tak też jest w sprawie niniejszej, bowiem w m.p.z.p. na działce skarżącej, objętej obszarem 013 Dd, dopuszczono umiejscowienie kabla energetycznego. Należy przy tym zauważyć, że w omawianym akcie planistycznym przewidziano na tej części działki możliwość umiejscowienia innych sieci technicznych, takich jak sieć kanalizacyjna czy wodociągowa.

Sąd podziela również stanowisko organów, że obszar zajęty na prowadzenie prac, tj. 50 m2 oraz późniejszy obszar eksploatacji – 25 m2 jest prawidłowy i nie ingeruje w nadmierny sposób w prawo własności skarżącej. Odmiennego zdania jest skarżąca, której zdaniem prawo własności zostało naruszone w niniejszej sprawie. W tej kwestii wypowiedział się Wojewoda w zaskarżonej decyzji, wskazując zasadnie, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Istotę prawa własności wyraża art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020, poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.), który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten wskazuje uprawnienia przysługujące właścicielowi rzeczy i ich zakres. Zauważyć więc można, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom.

Jedną z ustaw przewidujących ograniczenie prawa własności jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 124 tej ustawy wskazuje okoliczności, w jakich można ograniczyć właścicielowi prawo własności nieruchomości. Przewidziane w tym przepisie przesłanki zostały zachowane w niniejszej sprawie, należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Powołana przez skarżąca okoliczność, że kablowa linia energetyczna będzie przebiegała pod ziemią, nie miała istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. W szczególności m.p.z.p. w § 36 przewiduje bezpośrednią dostawę energii ze stacji transformatorowych do odbiorców poprzez projektowane i istniejące linie napowietrzne i kablowe nn według potrzeb, zatem należy ponownie podkreślić, że ograniczenie w sposobie korzystania jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie można się zgodzić ze skarżącą, jakoby zaskarżona decyzja naruszała zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa. Słusznie Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie bada się wariantowości ewentualnej inwestycji i powodów, które stały za zaprojektowaniem linii energetycznej w określony sposób. Przebieg przedmiotowej inwestycji został zaakceptowany przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (protokół z [...] czerwca 2013 r., Nr [...] wraz z załączoną mapą, akta organu I instancji). Zaprojektowano ją na części działki skarżącej przeznaczonej w m.p.z.p. pod drogę zbiorczą – dubler, nie można zatem wykluczyć w przyszłości sytuacji, że o tę część zostanie poszerzona droga krajowa, a w konsekwencji pas drogowy będzie obejmował także linię energetyczną. Należy tu podkreślić, że w takim przypadku konieczne byłoby wywłaszczenie tej części działki pod budowę drogi. Ponownie należy zwrócić uwagę, że m.p.z.p. obrazuje planowane przyszłe zagospodarowanie określonego terenu. Przywołany przez skarżącą fakt przebudowania S. i wykonania zjazdów stanowi przykład realizacji planu miejscowego, przy czym nie jest wykluczone, że droga ta zostanie powiększona, byłoby to bowiem również urzeczywistnieniem założeń planu miejscowego, z tym, że w większym zakresie.

Skarżąca w skardze podniosła także argument, że inwestor zaprojektował przebieg linii energetycznej przez jej działkę a nie w obecnym pasie drogowym S., z uwagi na wysokie opłaty, jakie musiałby uiszczać na rzecz GDDKiA. W związku z powyższym, należy wskazać, że wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2014 r., poz. 1608) jest inna niż wskazała to skarżąca. Z § 5 tego rozporządzenia wynika, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa, bez względu na zajętą część pasa drogowego oraz lokalizację wynosi 0,20 zł drogowego za każdy dzień zajęcia (w czasie prowadzenia robót), natomiast roczna stawka opłat za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej wynosi 2 zł w obszarze zabudowanym i 4 zł poza tym obszarem. Wynika z powyższego, że gdyby inwestor zdecydował się na umieszczenie linii kablowej w pasie drogowym, to w trakcie robót byłby zobowiązany do uiszczenia opłat w wysokości 10 zł dziennie, zaś w trakcie eksploatacji linii energetycznej: 50 zł lub 100 zł rocznie, w zależności czy jest ona usytuowana w obszarze zabudowanym czy też nie. Są to więc znacznie niższe opłaty niż wskazywała skarżąca, jednocześnie nie odbiegały znacząco od kwoty zaproponowanej przez inwestora skarżącej w trakcie rokowań – 1114 zł.

Skarżąca stwierdziła również, że inwestycja spółki powoduje duże zmniejszenie wartości jej nieruchomości, a ponadto uniemożliwia realizację jej planów polegających na postawieniu reklam przy granicy działki z drogą krajową nr [...]. Skarżąca wyraża w ten sposób swój interes indywidualny w sprawie. Należy więc zwrócić uwagę, że decyzje na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes strony (właściciela nieruchomości). Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z 8 listopada 2017 r., II SA/Ke 542/17, CBOSA). Nie oznacza to, że interes prywatny nie ma żadnego znaczenia, jednak charakter priorytetowy ma interes publiczny. Uwzględnienie interesu prywatnego jest zatem możliwe jedynie w takim zakresie, w jakim nie wyklucza urzeczywistnienia celu publicznego.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi, organy nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 7a i 7b, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Nie można zarzucić organom, że nie rozpatrzyły całego zgromadzonego materiału dowodowego, czy też błędnie ustalono stan faktyczny w sprawie. Organ szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie. Niewątpliwie przyjąć należało, że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i uwzględnia interes społeczny, przy jednoczesnym poszanowaniu interesu prywatnego skarżącej (mimo, że w istocie decyzja ogranicza prawo własności skarżącej). Jednocześnie wskazać należy, że skarżąca nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie przez organy zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony czy też współdziałania organów administracji publicznej w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Brzmienie przepisu art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. jest jasne i zrozumiałe, dlatego też nie zachodziły wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z ich brzmienia.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy art. 8 k.p.a., w szczególności wynikającej z tego przepisu zasady proporcjonalności. Zasada ta oznacza zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności strony postępowania. Zaskarżona decyzja w minimalnym stopniu ingeruje w prawo własności skarżącej – inwestycja ma przebiegać w odległości 2,5 m od granicy działki skarżącej od strony S., co przy łącznej powierzchni działki skarżącej – 0,7055 ha, stanowi minimalną i zarazem niezbędną ingerencję w jej prawo własności.

W tym stanie rzeczy sąd, uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.