Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 135/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 121, art. 122a ust. 1, art. 122, art. 152
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: par. 1,2,3,4
journal: Dz.U. 2003 nr 192 poz 1883
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku  oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów
article: par. 9
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1181/17 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Wojewody Z. z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1181/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody Z. z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia 10 maja 2017 r. nr ..., a ponadto zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej P. ... sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. § 2 ust 1 pkt 7, § 3 ust 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.) przez pominięcie przy wykładni przepisów art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i w zw. z art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (dalej: Rozporządzenie z 30 października 2003 r.) – co w niniejszym stanie faktycznym skutkuje bezzasadnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że postanowienia Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu mogą stanowić podstawę sumowania parametrów planowanej inwestycji;

II. naruszenie prawa procesowego:

2. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 133 § 1, z art. 134 § 1 i z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 122a ust. 1, art. 122 i art. 152 Prawa ochrony środowiska, w zw. z § 1, § 2, § 3 i § 4 Rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku – poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego i materiału dowodowego przez Sąd I instancji i zakwestionowanie przedstawionych przez skarżącą wykonanych pomiarów pól elektromagnetycznych oraz dokonanych zgłoszeń środowiskowych w trybie art. 122a ust. 1, art. 122 i art. 152 Prawa ochrony środowiska, co nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku, w sytuacji gdy podstawowy zarzut Sądu opiera się na możliwości, a nie pewności naruszenia prawa, a przedstawione przez skarżącą dokumenty rozwiewają te wątpliwości;

3. art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia.

Zarządzeniem z 6 września 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, albowiem, z uwagi na znaczną ilość stron, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, dotyczącemu naruszenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., wykładnia tych przepisów przyjęta przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa, a w szczególności nie pomija w ramach wykładni systemowej regulacji przepisów art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i art. 152 Prawa ochrony środowiska.

W pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art. 121 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, stanowiący, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska przez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach.

Niewątpliwie ustanowiony w art. 121 Prawa ochrony środowiska wymóg nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku musi być uwzględniony na etapie projektowania instalacji, tak aby zastosowane rozwiązania techniczne gwarantowały ochronę miejsc dostępnych dla ludności oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, według standardów określonych w Rozporządzeniu z 30 października 2003 r.

Jak bowiem wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.:

– spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. odpowiednich warunków ochrony środowiska (pkt 1a),

– warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu m.in. w zakresie odpowiedniego usytuowania na działce (pkt 8) oraz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 9).

Ponadto trzeba też wskazać na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, które stosuje się przy projektowaniu i budowie telekomunikacyjnych obiektów budowlanych (§ 2).

Zgodnie z § 9 wym. rozporządzenia, przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności m.in. ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku.

Spełnienie wymogów wynikających z przytoczonych przepisów w zakresie projektowania i sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej musi być wykazane przez inwestora w dokumentacji projektowej, tak aby organ architektoniczno-budowlany mógł zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).

Aby właściwy organ mógł sprawdzić, czy obiekt (SBTK) zaprojektowany został w sposób zapewniający dotrzymanie standardów emisyjnych musi dysponować odpowiednią dokumentacją przedstawiającą prognozowane poziomy pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu danej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności. Dokumentacja z informacjami w tym zakresie jest też niezbędna dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), jak też stron postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

W tym kontekście trzeba więc zwrócić uwagę na art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

W przypadku obiektu radiokomunikacyjnego (SBTK) istotne znaczenie ma projekt zagospodarowania działki, który stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (§ 7 ust. 1, § 8 ust. 3 pkt 2), powinien uwzględniać w szczególności właściwości danego obiektu, w tym zakres oddziaływania na otoczenie i określać w części rysunkowej m.in. rodzaj i zasięg uciążliwości, bądź zasięg obszaru ograniczonego użytkowania.

W odniesieniu do obiektu obejmującego wieżę telekomunikacyjną ze stacją bazową telefonii komórkowej, projekt zagospodarowania terenu podlega na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdzeniu co do zgodności z § 9 rozporządzenia z 26 października 2005 r., ustanawiającym wymóg, aby przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten kierować się m.in. względami dotyczącymi ochrony przed polem elektromagnetycznym.

Powyższe uwarunkowania prowadzą do wniosku, że sprawdzanie przez organ architektoniczno-budowlany zgodności przedmiotowej inwestycji z normami ochrony środowiska powinno być dokonane w oparciu o dokumentację projektową zawierającą obliczenia prognozowanych rozkładów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej.

Z realizacji powyższych obowiązków organ nie może być zwolniony ze względu na kontrolę następczą, dokonywaną po rozpoczęciu użytkowania danej instalacji lub urządzenia, stosownie do art. 122a ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Podkreślić należy, że na etapie pozwolenia na budowę organ sprawdza w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym projekt budowlany, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy, natomiast badanie następcze podczas funkcjonowania obiektu dokonywane jest na podstawie pomiarów rzeczywistych oddziaływań.

Skoro w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował decyzje wydane na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, to nie mogły być one weryfikowane przez pryzmat przedstawionych w postępowaniu sądowym dokumentów sporządzonych po rozpoczęciu użytkowania przedmiotowego obiektu, mianowicie sprawozdania z pomiarów rozkładu pól elektromagnetycznych z 12 stycznia 2018 r. oraz zgłoszenia środowiskowego.

Trafnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że wymienione dokumenty nie mogły być przydatne do kwalifikacji przedsięwzięcia wymaganej na etapie badania projektu budowlanego, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405; dalej: ustawa z 3 października 2008 r.).

Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wywiódł prawidłowo, że organy obu instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie dokonały wystarczających ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, przy uwzględnieniu ilości anten i ich wzajemnego oddziaływania, z odniesieniem do terenu, na który będzie ona oddziaływać, w szczególności miejsc dostępnych dla ludności.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy oparł się na ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisku, zgodnie z którym wykładnia systemowa § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wskazuje, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organu jest ustalenie w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.

Dlatego dla ustalenia, czy mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowanie się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Przy analizie wpływu danej inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale też uwzględnienie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez anteny stacji bazowej (por. wyroki NSA z: 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3008/18; 7 września 2017 r. II OSK3083/15; 23 września 2021 r., II OSK 2577/20 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Trafnie w orzecznictwie podniesiono, że treść § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. potwierdza, że tak jak w przypadku rozbudowy bądź przebudowy, również przy kwalifikacji budowy nowego przedsięwzięcia konieczne jest sumowanie jego parametrów, w tym mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej w celu ustalenia potencjalnego oddziaływania całego obiektu stacji bazowej na środowisko.

Nie ulega wątpliwości, że aby można było zsumować parametry charakteryzujące zaprojektowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej) niezbędne jest uprzednie ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Dlatego, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całej instalacji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1900/17 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. czyni zadość wymogom ustanowionej w art. 6 Prawa ochrony środowisko zasady zapobiegania i przezorności, zgodnie z którą podmioty korzystające ze środowiska, jak też organ administracji zobowiązane są do przewidzenia wszystkich negatywnych następstw korzystania ze środowiska oraz zastosowania takich rozwiązań, które będą im zapobiegały.

Ponadto w orzecznictwie trafnie wskazano, że dokonując systemowej wykładni omawianych przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. należy mieć na uwadze, że z art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. – wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego oddziaływania na środowisko nakazuje uwzględnić nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki środowiskowego oddziaływania planowanej inwestycji, lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II OSK 2577/20).

Przedstawionego powyżej stanowiska w zakresie wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie może podważyć argumentacja przyjmowana w odosobnionych wyrokach sądów administracyjnych, oparta zasadniczo na literalnym brzmieniu wymienionych przepisów, bez uwzględnienia obowiązujących dyrektyw wykładni systemowej, czy funkcjonalnej oraz celowościowej (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, powołany w skardze kasacyjnej).

W równym stopniu nieprzekonujące są również przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienia zawarte w urzędowych pismach Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz odpowiedziach Ministra Środowiska, Ministra Infrastruktury, Ministra Zdrowia na interpelacje składane w przedmiocie kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej.

Z tych wszystkich względów zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego jaki wpływ na środowisko będzie miała planowana inwestycja jako całość, a nie poszczególne anteny.

Szczegółowe uwagi Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do dokumentu pn. Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2, załączonego do projektu budowlanego, potwierdzają brak danych niezbędnych do właściwej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Ponadto zasadnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy samodzielnie zweryfikował dokumentację złożoną przez inwestora w zakresie określonego zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na miejsca dostępne dla ludności, w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.

Tym samym niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego powołanymi w punktach II.2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.