Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 36/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 29 września 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 września 2010 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W podstawie prawnej podjętej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm.).

W § 7 wskazanej uchwały przejęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Powyższa uchwała została następni zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 29 grudnia 2010 r. nr [...]

Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 29 września 2010 r. nr [...]. W tym samym piśmie Prokurator zaskarżył nadto uchwałę z dnia 29 grudnia 2010 r. nr [...].

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości Prokurator podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest oraz art. 4 i art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 40 i art. 42 u.s.g. poprzez brak opublikowania zaskarżonych uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo tego, że akty te są aktami prawa miejscowego.

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator wskazał m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, o którym mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego. Orzecznictwo przyjmuje ponadto, że jeśli chociażby jedna norma uchwały ma charakter generalno-abstrakcyjny to cały akt ma charakter aktu prawa miejscowego. Bezspornie część przepisów tego rodzaju uchwał, na co zwracano wielokrotnie uwagę w orzecznictwie, zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W ocenie Prokuratora uchwała nr [...] zawiera w swej treści przepisy powszechnie obowiązujące, co determinuje uznanie jej za akt prawa miejscowego podlegający obowiązkowej publikacji. Uchwała zmieniająca akt prawa miejscowego, zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, również powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym tak jak akt, który mocą jej zapisów podlega zmianie.

Prokurator Rejonowy w B. wskazał ponadto, że ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie. Zaniechanie ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym powoduje zaś, że nie wywołuje ona skutków prawnych i jest w całości nieważna.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Miejskiej w B. Burmistrz B. wniósł o jej oddalenie wskazując, że Wojewoda [...] jako organ nadzoru nie wnosił zastrzeżeń co do wejścia w życie uchwały pierwotnej jak i uchwały zmieniającej. Uchwały te obowiązują i nie powodują zakłóceń w funkcjonowaniu zespołu interdyscyplinarnego.

Sprawa ze skargi na uchwałę nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 36/20. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2020 r. rozdzielono skargi zawarte w piśmie Prokuratora Rejonowego w B. z dnia 28 listopada 2019 r. i wyłączono do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę z dnia 29 grudnia 2010 r. nr [...] (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Gd 37/20).

W dniu 10 marca 2020 r. do WSA w Gdańsku wpłynęło pismo procesowe organu, w którym organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wskazał, że obecnie obowiązuje już uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała zaskarżona - jako akt nieopublikowany w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego – w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do łącznego rozpoznania ograniczonego do przeprowadzenia wspólnej rozprawy sprawy o sygn. akt III SA/Gd 36/20 oraz III SA/Gd 37/20, w których skargi Prokuratora Rejonowego w B. dotyczyły odpowiednio uchwały nr [...] (uchwała pierwotna) oraz uchwały nr [...] (uchwała zmieniająca).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w tych granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był rozważyć podstawę do umorzenia postępowania sądowego, na którą wskazał organ w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą.

Rozważając ten aspekt stwierdzić należy, że podjęcie przez Radę Miejską w B. uchwały z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] zawierającej regulację derogacyjną w stosunku do aktu zaskarżonego skargą Prokuratora (§ 4) jak i wskazanie, że uchwała z dnia 29 stycznia 2020 r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchylonej uchwały, jest bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 sierpnia 2005 r.; sygn. akt OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r.; sygn. akt II OSK 1046/07 oraz z dnia 4 listopada 2010 r.; sygn. akt II OSK 1783/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że w oparciu o zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale podejmowano określone czynności, w tym te ukierunkowane na wywołanie określonych skutków prawnych. Zaskarżona uchwała stała się bowiem podstawą powołania i działania Zespołu Interdyscyplinarnego. Sam organ w odpowiedzi na skargę wskazywał, że "uchwała obowiązuje i nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu zespołu interdyscyplinarnego". Mając powyższe zapatrywania na względzie podkreślenia wymaga, że dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały istotne znaczenie mogą mieć skutki stwierdzenia jej nieważności uchwały a nie skutki wynikające z jej uchylenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie Prokurator upatrując istotnej wadliwości zaskarżonego aktu podniósł brak publikacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r."), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r.; sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 762/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania podkreślić należy, że do cech aktów prawa miejscowego orzecznictwo sądowe (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008r.; sygn. akt II SA/Lu 282/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) zalicza:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg obowiązywania aktu prawa miejscowego. Akty te obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter aktu prawa miejscowego. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie stanowią aktów prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.

Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, co oznacza, że nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (zob. w tej materii m. in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 912/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2008 r.; sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1608/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić w tym miejscu należy, że uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g. jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.

Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Wskazane naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.