Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1666/02
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2003-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Odpady
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 43
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz. 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: par. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 1998 nr 93 poz. 589
law: Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.
Teza: 1. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zakładu zajmującego się unieszkodliwianiem odpadów /zakład termicznego unieszkodliwiania// powinno nastąpić w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych.

2. W sytuacji, gdy zamierzona budowa zakładu termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oceniona została jako sprzeczna z planem miejscowym, występowanie o uzgodnienia do innych organów było zbędne i niepotrzebnie przedłużało postępowanie.

TEZY

1. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zakładu zajmującego się unieszkodliwianiem odpadów /zakład termicznego unieszkodliwiania// powinno nastąpić w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych.

2. W sytuacji, gdy zamierzona budowa zakładu termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oceniona została jako sprzeczna z planem miejscowym, występowanie o uzgodnienia do innych organów było zbędne i niepotrzebnie przedłużało postępowanie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "O." - Spółka z o.o. w W.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 24 września 2002 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 24 września 2002 r. po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "O." Spółka z o.o. w W.-N. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia 4 lipca 2002 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 2803/74, 2803/75 i 2803/76 położonych w N. dla realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono m.in., że w sprawie niniejszej mają zastosowanie uregulowania miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego Niemce zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia 30 marca 1990 r. nr XII/55/90 /Dz.Urz. Woj. L. nr 9 poz. 108/ ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy N. z dnia 16 października 1996 r. nr XXI/141/96 /Dz.Urz. Woj. L. nr 1997 nr 1 poz. 4/. Teren planowanej inwestycji obejmujący działki nr 2803/74, 2803/76 znajduje się w części wschodniej obszaru oznaczonego w ww. planie symbolem 37 P, B, S przeznaczonego pod przemysł, składy i bazy, natomiast obszar obejmujący działkę nr 2803/75 - stanowiącą drogę dojazdową do ww. działek - zlokalizowany jest w obszarze o symbolu 35a NO przeznaczonym pod oczyszczalnię ścieków. W odniesieniu do terenów przemysłu, baz i składów w ustaleniach ogólnych obowiązującego planu szczegółowego w punkcie 2.5.2 został zawarty zapis zakazujący lokalizacji inwestycji o dużej uciążliwości i wodochłonnych.

W świetle przytoczonych zapisów planu miejscowego, a zwłaszcza pkt 2.5.2 ustaleń ogólnych uznano zamiar inwestorski za sprzeczny z obowiązującymi zapisami tego planu.

Stosownie do art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, iż koniecznymi przesłankami dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji takiej decyzji wymagającej, jest jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa i zapisami planu miejscowego.

W sprawie niniejszej mamy do czynienia ze zgodnością zamierzonej inwestycji z przepisami prawa, o czym przesądza postępowanie poprzedzające wydanie skarżonej decyzji, natomiast nie mamy do czynienia z jej zgodnością z planem miejscowym, co jest powodem wydania decyzji odmownej.

Powołując się na par. 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589 ze zm./ zamierzoną przez PH-U "O." budowę zakładu termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych należy określić mianem inwestycji szczególnie szkodliwej dla środowiska i zdrowa ludzi. Skoro zakład termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych jest taką inwestycją, to jest również inwestycją uciążliwą niezależnie od stosowanej w nim technologii.

Wobec powyższego określona we wniosku inwestorskim z dnia 1 czerwca 2001 r. inwestycja budowy zakładu termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych jest niezgodna z zapisem pkt 2.5.2 obowiązującego planu odnoszącym się do terenów przemysłu, składów i baz o zakazie lokalizacji w tym terenie inwestycji uciążliwych i wodochłonnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska strony odwołującej się o zgodności zamierzonej przez nią inwestycji z planem miejscowym z uwagi na fakt jej uzgodnienia w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157 ze zm./, bowiem celem tych uzgodnień /czy też raportu/ nie jest stwierdzenie o zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, lecz stwierdzenie możliwości funkcjonowania jej na danym terenie w świetle obowiązujących przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska. Organem administracji publicznej jedynie kompetentnym do orzekania o zgodności zamiaru inwestorskiego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz lub prezydent albo samorządowe kolegium odwoławcze - w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, iż może budzić zdziwienie sposób postępowania organu I instancji poprzedzający wydanie skarżonej decyzji, skoro zamierzana budowa zakładu utylizacji odpadów niebezpiecznych w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (...) pozostawała w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "O." Sp. z o.o. w W.-N. wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie i podnosząc zarzut naruszenia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym domagało się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 24 września 2002 r. w całości oraz rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego Przedsiębiorstwa, ewentualnie skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi opisano w pierwszej kolejności tryb uzgodnień poprzedzających wydanie odmownej decyzji Wójta Gminy N. z dnia 4 lipca 2002 r. Strona skarżąca uważa, że lokalizacja zakładu TUON na działkach nr 2803/74, 2803/75, 2803/76 jest zgodna z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego N., bowiem inwestycja nie może zostać zaliczona do inwestycji o dużej uciążliwości i wodochłonności, o czym mają przesądzać pozytywne uzgodnienia poprzedzające wydanie decyzji z dnia 4 lipca 2002 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy (...) ww. działek dla budowy zakładu termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Nadto pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił Kolegium nadinterpretację art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. nr 62 poz. 628 ze zm./, który brzmi: odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach lub urządzeniach, które spełniają określone wymagania (...). Zdaniem strony skarżącej przytoczony przepis prawa jest klarowny, zaś organy obu instancji zawęziły jego znaczenie sprowadzając sformułowanie "w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym" do pojęcia "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego", co jest uzurpowaniem sobie kompetencji ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j.: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /o ile dla danego terenu plan taki istnieje/.

Plan ten, w świetle art. 7 powołanej ustawy, jest przepisem gminnym, czyli stanowi on tzw. prawo miejscowe obowiązujące na terenie, którego dotyczy. Zgodność bądź niezgodność z tym planem projektowanego zamierzenia inwestycyjnego jest podstawowym kryterium rozstrzygnięcia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie kwestionując zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa /o czym świadczą pozytywne uzgodnienia ze strony (...) Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa L. Urzędu Wojewódzkiego działającego z upoważnienia Wojewody L./ utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji właśnie ze względu na jej sprzeczność z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego N. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia 30 marca 1990 r. nr XIII/55/90 /Dz.Urz. Woj. L. nr 9 poz. 108/ ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy N. z dnia 16 października 1996 r. nr XXI/141/96 /Dz.Urz. Woj. L. 1997 nr 1 poz. 4/.

Stanowisko to jest prawidłowe. Plan powyższy przeznacza nieruchomości objęte przedmiotową inwestycją pod przemysł, składy i bazy /działki nr 2803/74 i 2803/76/ oraz pod oczyszczalnię ścieków /działka nr 2803/75/.

Jednakże zaskarżona decyzja trafnie zwraca uwagę na zapis punktu 2.5.2 ustaleń ogólnych planu, który wprowadza na terenach przeznaczonych pod przemysł, składy i bazy zakaz lokalizacji inwestycji o dużej uciążliwości i wodochłonnych.

Sąd podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa inwestycja cechuje się dużą uciążliwością, o czym przesądza zaliczenie jej - zgodnie z par. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589 ze zm./ - do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Rozporządzenie to utraciło wprawdzie moc na podstawie par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. nr 179 poz. 1490/ z dniem 13 listopada 2002 r. jednakże obowiązywało ono w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 414/97, zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia o dopuszczeniu do realizacji inwestycji nieuciążliwych dla otoczenia powoduje, iż na terenie objętym takim postanowieniem nie mogą być lokalizowane inwestycje wymienione w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284/. To ostatnie rozporządzenie zostało następnie zastąpione cyt. rozporządzeniem z dnia 14 lipca 1998 r.

Pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Wojewodę L. oznacza jedynie akceptację zamierzenia inwestycyjnego ze strony tych organów w aspekcie przepisów szczególnych dotyczących ochrony środowiska. Zaskarżona decyzja nie kwestionuje zresztą zgodności tego zamierzenia z powyższymi przepisami. Jednakże podstawowym kryterium rozstrzygnięcia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest - jak wyżej zaznaczono - ocena zgodności projektowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tej zaś władny jest dokonać jedynie organ wydający decyzję, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta w I instancji, ewentualnie samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu odwoławczym.

W tym miejscu należy zgodzić się z zastrzeżeniami organu odwoławczego co do sposobu postępowania organu I instancji. W sytuacji bowiem, gdy zamierzona budowa zakładu termicznego unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oceniona została jako sprzeczna z planem miejscowym, występowanie o uzgodnienia do innych organów było zbędne i niepotrzebnie przedłużało postępowanie. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na ostateczny wynik sprawy.

Wbrew zarzutowi skargi zaskarżona decyzja nie narusza zatem przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Chybione są nadto wywody skargi oparte na unormowaniu art. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. nr 62 poz. 628 ze zm./.

Przepis ten w ust. 1 stanowi, że odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (...).

Powyższe oznacza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zakładu zajmującego się unieszkodliwianiem odpadów /jak w sprawie niniejszej/ winno nastąpić w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji/, a więc z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych. Zatem także w aspekcie tego przepisu ustawy o odpadach, projektowana lokalizacja spornej inwestycji byłaby niedopuszczalna ze względu na ustalenia planu miejscowego, a w szczególności zapis cyt. wyżej pkt 2.5.2 ustaleń ogólnych.

Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa wobec czego skarga na nią podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.