Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1238/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1238/14

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), po kontroli przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2014 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. w zakresie utrzymania drogi krajowej nr [...], na odcinku od m. L. do m. S. tj. od km 107+600 do km 121+000, nakazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad usunięcie, w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego drogi krajowej nr [...], na ww. odcinku przez:

1) usunięcie spękań siatkowatych, poprzecznych oraz podłużnych,

2) zlikwidowanie wykruszanych łaceń i ubytków nawierzchni asfaltowej o głębokości powyżej 4 cm, od km 107+600 do km 109+800,

3) zlikwidowanie ubytków w spoinie podłużnej od km 107+600 do km 109+800 (w osi drogi) o głębokości powyżej 4 cm, szerokości od 3 do 10 cm na długości 2200 m,

4) zlikwidowanie zapadnięcia drogi od km 111+720 do km 111+750,

5) zlikwidowanie wygarbienia drogi w km 112+460,116+400,

6) zlikwidowanie nierówności poprzecznych oraz podłużnych drogi o gł. do 10 cm na odcinku od km 117+100 do km 120+600 wykonanej z kostki granitowej 10x10cm,

7) zlikwidowanie kolein o głębokości powyżej 3 cm na odcinku od km 117+100 do km 120+600.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż kontrola przeprowadzona w dniu 24 stycznia 2014 r., w obecności przedstawiciela zarządcy drogi, ujawniła nieodpowiedni stan drogi, w szczególności na odcinku od m. L. do m. S., od km 107+600 do km 121+000, w postaci: spękania siatkowego, poprzecznego i podłużnego nawierzchni, wykruszającego się łacenia, licznych ubytków nawierzchni bitumicznej oraz spoiny podłużnej o głębokości powyżej 4 cm, szerokości od 3 do 10 cm na odcinku od km 107+600 do km 109+800 (w osi drogi i przy łaceniach drogi, w miejscach napraw nawierzchnia asfaltowa była spękana i rozwarstwiona - wykruszona), zapadnięcie drogi od km 111+720 do km 111+750 oraz wygarbienie w km 112+460, koleiny o głębokości powyżej 3 cm wraz z nierównościami poprzecznymi i podłużnymi drogi (o gł. do 10 cm na odcinku od km 117+100 do km 120+600).

Zdaniem organu taka sytuacja dowodzi, że droga jest w niewłaściwym stanie technicznym kwalifikującym się do natychmiastowego remontu i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.

Nieodpowiedni stan techniczny potwierdzały również protokoły z kontroli okresowej, sporządzone przez zarządcę drogi: roczny, z dnia [...].03.2013 r. i 5-letni - z dnia [...].03.2012 r. oraz zapisy dokonane w dzienniku objazdu drogi nr [...] na 2013 rok.

Dalej organ wskazał, że pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny obiektu, nie spełniający wymagań obowiązujących przepisów" oznacza stan obiektu nie odpowiadający warunkom technicznym drogi (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać nawierzchnie jezdni - Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430), w szczególności zaś § 171 tego rozporządzenia, który stanowi, że nawierzchnia drogi nowej, przebudowanej albo remontowanej powinna spełniać wymagania w zakresie równości podłużnej, równości poprzecznej oraz właściwości przeciwpoślizgowych. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać nawierzchnie jezdni, określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

Zgodnie z art. 61 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane właściciel, lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym i użytkowanie jego może zagrażać życiu lub zdrowiu, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013 r. poz. 260), dla dróg krajowych zarządcą drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dlatego ten podmiot wskazano jako adresata decyzji.

Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

- art. 18-20 ustawy z dnia 21.03.1985r o drogach publicznych

- art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz 70 ustawy z dnia 7.07.1994r Prawo budowlane

- art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego.

Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż droga nr 20 jest drogą krajową a jej zarządcą, stosownie do treści art. 19 ustawy o drogach publicznych, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do jego zadań należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg w tym między innymi:

- opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich;

- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą;

- przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających;

- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników.

Zgodnie z art. 70 ustawy Prawo budowlane, "właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych - a za takie przepisy uznać niewątpliwie należy ustawę o drogach publicznych, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nakładany jest w protokole z kontroli obiektu budowlanego. Osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie przesłać kopię tego protokołu do właściwego organu.

Właściwy organ, po otrzymaniu kopii protokołu, przeprowadza bezzwłocznie kontrolę obiektu budowlanego w celu potwierdzenia usunięcia stwierdzonych uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, o których mowa w ust. 1."

Przepis powyższy określa zatem obowiązki, które ciążą na zarządcy obiektu budowlanego, wynikające z potrzeby usunięcia uszkodzeń i uzupełnienia braków, stwierdzonych podczas kontroli obiektu, które mogą spowodować bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa życia, zdrowia lub mienia, jak również tryb, w jakim organy nadzoru budowlanego dokonują kontroli prawidłowości wykonywania tych obowiązków. Zarządca drogi krajowej zaliczany jest do kategorii podmiotów określonych w przepisie art. 70 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie prawnym nałożenie obowiązków związanych z usunięciem stwierdzonych uszkodzeń lub uzupełnienia braków nie wymaga wydawania przez właściwy organ, decyzji nakładających obowiązek wykonania niezbędnych robót w stopniu pozwalającym na usuniecie stanu zagrożenia - obowiązek ten wynika bowiem wprost z ustaleń przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu.

Stanowisko takie zajął NSA uznając, że "przepisy art. 61 i 70 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, lecz określają obowiązki wskazanych w tych przepisach podmiotów, które nie są nakładane decyzją administracyjną, lecz wynikają wprost z ustawy (...)" (wyrok NSA z 7.5.1996 r., sygn. IV SA 1104/95).

Zdaniem odwołującego się zarządcy drogi, w sposób prawidłowy wykonuje on nałożone obowiązki. Skontrolowany przez organ nadzoru budowlanego odcinek drogi krajowej nr 20 w km od 107+600 do 121+000 jest monitorowany na bieżąco w ramach rutynowych objazdów pracowników Rejonu w S. tj. minimum 2 razy w tygodniu. W trakcie objazdów sprawdzany jest stan nawierzchni, chodników oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego a w przypadku wykrycia nieprawidłowości zagrażających bezpieczeństwu użytkowników drogi, są one bezzwłocznie usuwane w miarę posiadanych środków finansowych w ramach podpisanych umów na bieżące utrzymanie dróg.

Ponadto sieć dróg administrowanych co roku poddawana jest szczegółowym pomiarom w ramach diagnostyki nawierzchni dróg krajowych. Ze względu na stan techniczny droga nr [...] na odcinku od 107+600 do 120+972 ujęta została w tzw. Planie Działań na Sieci Drogowej - zakwalifikowana do przebudowy. W zakresie tej przebudowy zostanie wymieniona cała konstrukcja drogi, wraz z usunięciem zalegającej warstwy smołowej, a w terenie zabudowanym dodatkowo przebudowane zostaną chodniki, zjazdy, kanalizacja deszczowa. Przewidywany koszt wykonania dokumentacji oraz przebudowy całego odcinka wynosi około 42 min zł.

W Planie Działań na Sieci Drogowej przebudowa drogi nr [...] podzielona została na jednorodne krótsze odcinki, które zajmują odpowiednie pozycje: -pozycja 212, od km 107+600 do km 110+000, -pozycja 332, od km 110+000 do km 112+000, -pozycja 213, od km 112+000 do km 119+808, -pozycja 945, od km 119+808 do km 120+972.

Według stanu na dzień sporządzenia odwołania Plan obejmuje [...] pozycji dla sieci dróg krajowych na terenie całego kraju. Pozycja zadania ustalana jest w oparciu o obiektywne kryteria uwzględniające wyniki badań stanu nawierzchni, wielkości i struktury ruchu, ze szczególnym uwzględnieniem udziału samochodów ciężarowych, parametry drogi, wskaźniki liczby zabitych i rannych. Przyjęte do analizy kryteria pozwalają na efektywne wykorzystanie ograniczonych środków finansowych i umożliwiają podejmowanie działań, w pierwszej kolejności na odcinkach dróg stwarzających największe zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników. Wskazany plan działań pozwala w sposób bezstronny ustalić pilność realizacji w kolejnych latach: remontów, rozbudów i przebudów sieci dróg krajowych na terenie całej Polski, będących w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Dlatego niniejsze postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, a oparcie decyzji na przepisie art. 66 pozbawione podstawy prawnej. Przepis ten nie może, być stosowany w stosunku do podmiotów wskazanych w art. 70 ustawy Prawo budowlane, albowiem zakresy stosowania tych przepisów są rozłączne.

Niezależnie od tego, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do pewnego stanu faktycznego, czyli zmierza do doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, jego celem nie jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem określonym w rozporządzeniu, którego przepisy mają zastosowanie na etapie projektowania i budowy nowych dróg lub modernizacji dróg istniejących. Użyte w art. 66 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym i niezdefiniowanym w samej ustawie.

Tym samym stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego wymaga precyzyjnego wskazania przez organ nadzoru budowlanego stanu niezgodnego z prawem wyprowadzając go poprzez wskazanie przepisów dotyczących użytkowania obiektu budowlanego lub jego utrzymania a nie przepisów dotyczących projektowania lub budowy. "Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa. Wyrok NSA z 22.06.2001r. sygn. akt. IV S.A. 1103/99.

Mając na uwadze powyższe, organ wydając zaskarżona decyzję działał z naruszeniem art. 66 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, a uchybienie temu przepisowi pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy.

W ocenie odwołującego się, organ w toku postępowania naruszył również przepisy art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej wydając decyzję administracyjną powinny kierować się, bowiem całością przepisów postępowania, a w tym także przepisami art. 6-16 k.p.a. statuującymi zasady postępowania.

Wszystkie zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek i zaleceń. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest jednostką budżetową. Koszty jej utrzymania oraz inne wydatki związane z jej funkcjonowaniem i realizacją zadań statutowych są tym samym częścią budżetu państwa. Dokonywanie wydatków odbywać się może zatem wyłącznie z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych tj. w oparciu o sporządzony plan finansowy, zgodny z ustawą budżetową. Stosownie do przepisu art. 162 ustawy o finansach publicznych dokonywanie wydatków przez jednostkę budżetową następować może wyłącznie w granicach kwot określonych w planie finansowym.

Zarządca drogi wykonuje nałożone na niego przez ustawę obowiązki w zakresie utrzymania dróg, zgodnie z Planem działań na sieci drogowej dróg krajowych, który określa pilność realizacji remontów dróg krajowych i umożliwia planowanie wydatków środków budżetowych na ten cel.

W tej sytuacji, wykonanie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe bez naruszenia ustawy o finansach publicznych a w konsekwencji wiąże się to również z odpowiedzialnością karną kierownika jednostki, na podstawie przepisów ustawy z dnia 17.12.2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nieracjonalne są działania mające na celu poprawienia stanu technicznego odcinka drogi, w sytuacji gdy planowana jest jego przebudowa.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2014r., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze, decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Podejmowane na podstawie ww. przepisu rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi, że zachodzą okoliczności określone w przepisie, zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzone nieprawidłowości. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom.

W rozpatrywanej sprawie, przeprowadzona w dniu [...].01.2014r. kontrola drogi krajowej nr [...], na odcinku od m. L. do m. S., od km 107 + 600 do km 121 - 000, wykazała nieodpowiedni stan techniczny tejże drogi.

Stwierdzono liczne nieprawidłowości: spękania siatkowe, poprzeczne i podłużne nawierzchni, wykruszające się łacenia, ubytki nawierzchni bitumicznej oraz spoiny podłużne o głębokości powyżej 4 cm, szerokości od 3 do 10 cm na odcinku od km 107 + 600 do km 109 + 800 (w osi drogi, w miejscach napraw nawierzchnia asfaltowa spękana i rozwarstwiona - wykruszona), zapadnięcie drogi od km 111 + 720 do km 111 + 750 oraz wygarbienie w km 112 + 460, koleiny o głębokości powyżej 3 cm wraz z nierównościami poprzecznymi i podłużnymi (o gł. do 10 cm na odcinku od km 117 + 100 do km 120 + 600).

Stwierdzony stan techniczny drogi nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 43 poz. 430 z zm.), w szczególności zaś § 171 tego rozporządzenia, który stanowi, że nawierzchnia jezdni drogi nowej, przebudowanej albo remontowanej powinna spełniać wymagania w zakresie równości podłużnej, równości poprzecznej oraz właściwości przeciwpoślizgowych. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać nawierzchnie jezdni określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

Wobec niebudzących wątpliwości ustaleń co do nieodpowiedniego stanu technicznego drogi oraz zagrożenia wynikającego z tego stanu, WINB prawidłowo zobowiązał zarządcę drogi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych.

Ustosunkowując się do odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ II instancji stwierdził, że prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie było bezprzedmiotowe, a wydanie decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane prawidłowe.

Zdaniem strony przepis ten nie mógł być stosowany w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 70 ustawy Prawo budowlane. Strona wskazywała, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli stanu technicznego obiektu, o której mowa w art. 70 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga wydania przez właściwy organ decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Odnosząc się do powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 70 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego nakłada na właściciela, zarządcę lub użytkownika obiektu - co do którego, w trakcie przeprowadzonej kontroli technicznej stwierdzono uszkodzenia lub braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem - obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu.

Przepis ten zawiera rozwiązanie o charakterze wyjątkowym, ponieważ upoważnia podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym do wykonania stosownych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jednak w tym jednym szczególnym przypadku ustawodawca pozwala na ich wykonanie bez potrzeby wydawania pozwolenia na ich wykonanie, ale tylko w zakresie usunięcia stanu zagrożenia.

Ustawodawca upoważnia do wymienionego działania tylko wtedy, gdy stwierdzone uszkodzenia oraz braki mogłyby zagrażać wskazanym wyżej dobrom. Aby uniknąć tych zagrożeń, przepis nakazuje wykonać prace naprawcze w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego.

Nie można natomiast uznać, tak jak interpretuje to strona, że art. 70 ustawy Prawo budowlane, wyklucza możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane.

W przypadku zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, na organie nadzoru budowlanego ciąży ustawowy obowiązek wydania decyzji, w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż zarządca drogi, pomimo stwierdzonych, w dniu [...].03.2012r. a następnie w dniu [...].03.2013r. podczas okresowych kontroli stanu technicznego drogi, nieprawidłowości w stanie technicznym nawierzchni drogi krajowej, nie wykonał stosownych napraw.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez stronę okoliczności, że remont drogi nie jest uwzględniony w planie finansowym GDDKiA, organ odwoławczy stwierdził, że nie może to stanowić przesłanki negatywnej do wydania decyzji w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Kwestie finansowe nie mają znaczenia w tego typu postępowaniach, kończących się decyzją nakazową.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 18-20 ustawy z dnia 21.03.1985r o drogach publicznych

- art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz 70 ustawy z dnia 7.07.1994r Prawo budowlane

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2014r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności § 171 tego rozporządzenia, mają zastosowanie przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem przywołany przepis § 171 jak i § 172 odnosi się do wymogów dotyczących nawierzchni jezdni drogi nowej, przebudowanej albo remontowanej. Natomiast prac na drodze nr [...], na przedmiotowym odcinku nie można zaliczyć do żadnej z powyższych kategorii. Nie mogą zatem być stosowane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego regulującego obowiązki w zakresie utrzymania obiektów.

Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie wskazały normy prawnej, której naruszenia dopuścić się miała strona.

Droga nr [...]jest drogą krajową. Zgodnie z przepisem art. 19 ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządowej, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Dla dróg krajowych zarządcą, stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 1ww. ustawy jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Stosownie do art. 20 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy między innymi:

- opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich;

- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą;

- przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego; wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających;

- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników;

Zgodnie z art. 70 ustawy Prawo budowlane, "Właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, powinien być potwierdzony w protokole z kontroli obiektu budowlanego. Osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie przesłać kopię tego protokołu do właściwego organu. Właściwy organ, po otrzymaniu kopii protokołu, przeprowadza bezzwłocznie kontrolę obiektu budowlanego w celu potwierdzenia usunięcia stwierdzonych uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, o których mowa w ust. 1."

Przepis ten określa obowiązki, które ciążą na zarządcy obiektu budowlanego, wynikające z potrzeby usunięcia wad, stwierdzonych podczas kontroli obiektu, które mogą spowodować bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa życia, zdrowia lub mienia. Obowiązki powyższe zostały nałożone ma podmioty ustawowo zobowiązane do zapewnienia właściwego stanu technicznego obiekt.

Bezspornym jest, w świetle ustawy o drogach publicznych, że zarządca drogi krajowej zaliczany jest do kategorii podmiotów określonych w przepisie art. 70 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie prawnym nałożenie obowiązków związanych z usunięciem stwierdzonych wad nie wymaga wydawania przez właściwy organ, decyzji nakładających obowiązek wykonania niezbędnych robót w stopniu pozwalającym na usuniecie stanu zagrożenia. Obowiązek ten wynika, bowiem wprost z ustaleń przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przepisy art. 61 i 70 ustawy Prawo budowlane nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, lecz określają obowiązki wskazanych w tych przepisach podmiotów, które nie są nakładane decyzją administracyjną, lecz wynikają wprost z ustawy. (wyrok NSA z 7.5.1996 r., sygn.. IV SA 1104/95).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że przepis art. 70 nie wyklucza możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego zakresy stosowania tych przepisów są rozłączne, na co wskazuje zarówno wykładnia językowa jak i celowościowa. Przepis art. 66 Prawa budowlanego, nie tworzy nowego obowiązku, lecz konkretyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego. Natomiast adresatami normy art. 70 są podmioty, na które inne przepisy nakładają obowiązki w zakresie napraw obiektu budowlanego. Nie są to, zatem obowiązki, o których mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Dodatkowo zakres przepisu art. 70 Prawa budowlanego, zobowiązuje te podmioty do usunięcia stwierdzonych w protokole uszkodzeń i uzupełnienia braków, ale tylko takich, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem.

Taka wykładnia zakresu stosowania przepisów art. 66 i 70 Prawa budowlanego, jest wynikiem konieczności uniknięcia kolizji przepisów ustawy prawo budowlane i ustawy o finansach publicznych. Norma art. 70 Prawa budowlanego obejmuje swym zakresem, co do zasady, podmioty sektora publicznego takie jak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Koszty ich utrzymania oraz inne wydatki związane z ich funkcjonowaniem i realizacją zadań statutowych są tym samym częścią budżetu państwa. Dokonywanie wydatków odbywać się może, wyłącznie z zachowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych tj. w oparciu o sporządzony plan finansowy, zgodny z ustawą budżetową.

Zgodnie z przepisami tej ustawy dokonywanie wydatków przez jednostkę budżetową następować może wyłącznie w granicach kwot określonych w planie finansowym. Zlecenie wykonania prac remontowych drogi w zakresie określonym w decyzji wymaga zastosowania ustawy o zamówieniach publicznych. Brak w budżecie środków przeznaczonych na realizację zadania np. remont drogi krajowej nr [...], skutkuje zakazem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienie publicznego.

Tym samym, wobec faktu, że wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nałożonej na podmiot wskazany w art. 70 Prawa budowlanego nie byłoby możliwe bez naruszenia innych ustaw jak również narażenia kierownika jednostki na odpowiedzialność, na podstawie przepisów ustawy z dnia 17.12.2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uznać należy, konieczność rozdzielnego stosowania norm art. 66 i 70 Prawa budowlanego.

Uwarunkowani finansowe, gospodarcze, polityczne i społeczne wymuszają na organach administracji drogowej stosowanie narzędzi umożliwiających kreowanie efektywnej polityki utrzymania stanu dróg. W tym celu został opracowany i wdrożony System Oceny Stanu Nawierzchni (SOSN) stanowiący załącznik do Zarządzenia nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 4.03.2002r., oraz załącznik do Zarządzenia nr 5 z dnia 1.02.2010r. Baza informacji SOSN pozwala na kształtowanie polityki utrzymania dróg. System dokonuje oceny parametrów techniczno-eksploatacyjnych drogi w tym stanu spękań, równości podłużna, kolein, stanu powierzchni. W SOSN występują trzy poziomy decyzyjne opisu stanu technicznego nawierzchni drogowej.

Pierwszy to poziom pożądany, który obejmuje nawierzchnie nowe, odnowione i eksploatowane, przy założeniu, iż w przeciągu kolejnych czterech lat nawierzchnie te nie będą wymagały planowanych prac remontowych. Poziom ostrzegawczy, pośredni, identyfikuje stan nawierzchni, jako taki, w którym uzasadnione jest wykonanie badań szczegółowych w kierunku przeprowadzenia zabiegów poprawiających stan nawierzchni. Ostatni to poziom krytyczny, determinujący natychmiastowe wykonanie badań techniczno-eksploatacyjnych w celu poprawy stanu nawierzchni.

Diagnostyka stanu nawierzchni sieci drogowej nie ogranicza się do przeprowadzania pomiarów. Po etapie badania następuje ocena stanu nawierzchni i podjęcie decyzji o konieczności rozpoczęcia i rodzajach prac remontowych przy uwzględnieniu kryterium podziału środków finansowych. Corocznie opracowywany jest również raport o stanie technicznym sieci dróg krajowych. Zatem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w sposób prawidłowy wykonuje zadania nałożone na niego w przepisach ustawy o drogach publicznych.

Oczywistym jest, że ze względów finansowych nie jest możliwe wykonanie napraw wszystkich dróg w kraju, których stan nawierzchni oceniony został, jako krytyczny i ostrzegawczy. Jak wynika z raportu o stanie technicznym sieci dróg krajowych na koniec 2012r, w województwie [...] w stanie niezadawalającym i złym jest ok. 25% dróg krajowych i jest to jeden z niższych współczynników w kraju. Łącznie na terenie kraju w stanie niezadawalającym i złym znajduje się ok. 3500 km dróg krajowych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tym samym skarga musiała być oddalona. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze, decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Podejmowane na podstawie tego przepisu rozstrzygnięcie ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że zachodzą okoliczności określone w przepisie, zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Przeprowadzona przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego w dniu [...].01.2014r. kontrola drogi krajowej nr [...], na odcinku od m. L. do m. S., od km 107 + 600 do km 121 - 000, wykazała nieodpowiedni stan techniczny tej drogi.

Stwierdzono następujące nieprawidłowości: spękania siatkowe, poprzeczne i podłużne nawierzchni, wykruszające się łacenia, liczne ubytki nawierzchni bitumicznej oraz spoiny podłużne o głębokości powyżej 4 cm, szerokości od 3 do 10 cm na odcinku od km 107 + 600 do km 109 + 800 (w osi drogi, w miejscach napraw nawierzchnia asfaltowa spękana i rozwarstwiona - wykruszona), zapadnięcie drogi od km 111 + 720 do km 111 + 750 oraz wygarbienie w km 112 + 460, koleiny o głębokości powyżej 3 cm wraz z nierównościami poprzecznymi i podłużnymi drogi (o gł. do 10 cm na odcinku od km 117 + 100 do km 120 + 600).

Stwierdzony stan techniczny drogi nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a w szczególności § 171 rozporządzenia, zgodnie z którym nawierzchnia jezdni drogi nowej, przebudowanej albo remontowanej, powinna spełniać wymagania w zakresie równości podłużnej, równości poprzecznej oraz właściwości przeciwpoślizgowych. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać nawierzchnie jezdni, określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy, prawidłowo wskazał na wymagania zawarte w obowiązujących przepisach technicznych, których nie spełniał przedmiotowy odcinek drogi. W decyzji odwoławczej organ przywołał właściwy przepis rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec niewątpliwego ustalenia nieodpowiedniego stanu technicznego drogi oraz wynikających z tego stanu zagrożeń, organ prawidłowo zobowiązał zarządcę drogi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych.

Oceniając zarzut skargi, iż obowiązek usunięcia nieprawidłowości ujawnionych podczas kontroli stanu technicznego obiektu - wskazany w art. 70 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nie wymaga wydania decyzji, to należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że przepis ten zawiera rozwiązanie o charakterze wyjątkowym. Nakłada on na zarządcę obiektu - co do którego, w trakcie przeprowadzonej kontroli technicznej stwierdzono uszkodzenia, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem - obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu. Podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, zobowiązany jest na mocy analizowanego przepisu do wykonania stosownych robót budowlanych, choćby wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jednak w tym przypadku możliwe jest ich wykonanie bez potrzeby uzyskiwania pozwolenia. Dotyczy to jednak tylko sytuacji wystąpienia wskazanych w przepisie zagrożeń i w zakresie pozwalającym na usunięcie stanu zagrożenia.

Należy podkreślić, że ustawodawca upoważnia zarządcę drogi do takiego działania tylko wtedy, gdy stwierdzone uszkodzenia oraz wady mogłyby zagrażać wskazanym, najwyżej chronionym dobrom, a stan tego zagrożenia jest maksymalnie wysoki. Aby uniknąć zagrożeń, przepis nakazuje wykonać prace naprawcze niezwłocznie - w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego.

Nie można natomiast uznać, jak interpretuje to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że art. 70 ustawy Prawo budowlane wyklucza możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane.

W przypadku zaniedbania przez właściciela lub zarządcę, obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, na organie nadzoru budowlanego ciąży bowiem ustawowy obowiązek wydania decyzji w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane, nakazujący usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż zarządca drogi, pomimo stwierdzonych przez siebie podczas okresowych kontroli, nieprawidłowości w stanie nawierzchni drogi krajowej nr [...], nadal nie wykonał stosownych napraw. Zatem organ nadzoru budowlanego mógł i powinien wydać stosowne, przewidziane w art. 66 Prawa budowlanego nakazy. Przeszkodzą wydania takiej decyzji nie jest, przewidywany przez zarządcę drogi i skonkretyzowany w jego wewnętrznych regulacjach, plan podjęcia stosownych napraw.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż remont drogi nie został uwzględniony w planie finansowym GDDKiA, organ słusznie stwierdził, że nie może to stanowić negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wydanie decyzji w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Skoro postępowanie prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego, kończy się rozstrzygnięciem o charakterze związanym - decyzją nakazową, to możliwości finansowe adresata nie mają znaczenia, tak samo zresztą jak wtedy gdy decyzje kierowane są do podmiotów będących osobami fizycznymi.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.