Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1547/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 148, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 739/13 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 739/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Słupski postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej K.p.a., odmówił wznowienia postępowania na wniosek W. K. i T. K. w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Starosty Słupskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości S., gm. U., decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012r. w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości S., gmina U. oraz decyzji nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości S., gmina U. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ ten przyjął, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania spornych pozwoleń na budowę ww. elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną, ponieważ ich nieruchomości nie znajdują się w strefie technicznej osi wieży tych elektrowni, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu została ustalona na 55 m od osi wieży, a fakt ten został potwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 236/11.

W. K. i T. K. złożyli zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie twierdząc, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił krąg osób mających status strony w postępowaniu. Nie mógł również powoływać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ponieważ plan miejscowy ustalający strefy techniczne został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 373/11.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Pomorski uchylił postanowienie Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2013 r. Wskazał, że chcąc uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym wnioskodawcy muszą wykazać się interesem prawnym, znajdującym oparcie w przepisach prawa materialnego, przy czym interes ten musi być rzeczywiście istniejący i konkretny. Źródłem interesu, na który powołali się wnioskodawcy było prawo własności. Organ przywołując art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane) w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy stwierdził, że ustalając krąg osób posiadających interes prawny należy mieć na względzie, czy są one uprawnione do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Według wojewody w ramach ustalania kręgu podmiotowego w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji obowiązkiem organu jest każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. O wyznaczeniu tego obszaru decydują indywidualne cechy obiektu budowlanego, powiązane z analizą jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny.

Organ wskazał, że Starosta Słupski oparł swoje rozstrzygnięcie na orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 236/11, w którym stwierdzono, że linie rozgraniczające strefę techniczną ustalono w odległości 55 m od osi wieży elektrowni. Wynikało to z § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a - d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr 2 w miejscowościach Możdżanowo – Starkowo w gminie Ustka uchwalonym przez Radę Gminy Ustka uchwałą z dnia 29 września 2006 r. nr XXXVIII/385/2006 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007, nr 49, poz. 729).

Wojewoda ustalił, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11 stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Ustka z 29 września 2006 r. to ustalenia dotyczące strefy technicznej są nieważne. Tym samym doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 K.p.a., albowiem dowody w sprawie nie zostały zebrane w sposób wyczerpujący i w ich całokształcie nie zostały rozpatrzone.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że rozstrzygając sprawę organ pierwszej instancji uchybił w sposób istotny przepisom procedury administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W szczególności do ustalenia prawomocności wyroku sądu stwierdzającego nieważność omawianego wyżej planu miejscowego oraz ustalenia kręgu stron postępowania. Swoje stanowisko organ winien uzasadnić zgodnie z art. 107 K.p.a. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła G. Sp. z o. o. z siedzibą w S. (dalej jako skarżąca lub Spółka), inwestor elektrowni wiatrowych, domagając się jego uchylenia. W skardze zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7, 8 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, gdyż strona skarżąca nie została powiadomiona w żaden sposób o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz aktami postępowania w niniejszej sprawie przed jego zakończeniem przez organ drugiej instancji. W związku z powyższym została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń oraz złożenia wyjaśnień. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Uznano, że miało to wpływ na przestrzeganie zasady prawdy materialnej, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a. - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zdaniem skarżącej organ błędnie ustalił, że plan miejscowy ustalający strefy techniczne został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 373/12. Wyrok ten był nieprawomocny, gdyż został zaskarżony skargą kasacyjną przez Radę Gminy Ustka. Uniemożliwienie stronie, choćby w przywołanym wyżej zakresie inicjatywy dowodowej, doprowadziło do merytorycznie błędnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonego w art. 10 K.p.a., organ wyjaśnił, że niepowiadomienie strony o materiale dowodowym nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 739/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia.

Sąd wskazał, że przedmiotem oceny sądu w rozpatrywanej sprawie było postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] sierpnia 2013 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylające do ponownego rozpatrzenia postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.

Sąd przywołał przepisy regulujące postępowanie w sprawie o wznowienie tj. art. 148, art. 149 i art. 151 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiący podstawę wznowienia w przedmiotowej sprawie (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Sąd zauważył, że formalną przesłanką o charakterze podmiotowym, która uzasadniała wydanie, w obecnym stanie prawnym - postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, było wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to jednak, że odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego.

Sąd podkreślił, że we wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 K.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego podania o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Zdaniem Sądu stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Jeśli zaś istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie postanowienia winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji przepisu art. 149 § 2 K.p.a.

Sąd mając powyższe na uwadze uznał, że Wojewoda Pomorski postąpił prawidłowo wydając rozstrzygnięcie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślił, że postanowienie Starosty Słupskiego narusza przepisy postępowania w sposób istotny, gdyż opiera się na argumentach wykraczających poza dopuszczalny na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. zakres orzekania. Mając na uwadze treść wniosku o wznowienie postępowania należało uznać, że powinnością organu pierwszej instancji było zbadanie, czy W. K. i T. K. posiadają zindywidualizowany interes prawny uzasadniający nadanie im przymiotu stron w rozumieniu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie G. Sp. z o.o. w S. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych [...], [...] i [...] na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w miejscowości S. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie wymaga wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Natomiast odmowa wznowienia musiałaby się opierać się na jednoznacznym wykazaniu braku przymiotu strony, czego organ pierwszej instancji nie uczynił, ograniczając się do stwierdzenia, że wnioskodawcy nie są właścicielami nieruchomości przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych, ani też nie znajdują się w strefie technicznej elektrowni wiatrowych wskazanych we wniosku. Nie dopatrzył się organ tej istotnej okoliczności, że działki skarżących, co wynika z dokumentacji projektowej – projektu zagospodarowania terenu, bezpośrednio graniczą z działkami, na których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności – sposobu zagospodarowania nieruchomości będących własnością skarżących – w ocenie Sądu nie muszą wynikać jedynie z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego strefę techniczną elektrowni wiatrowej. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, statuującego pozycję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, wynikają również z innych aktów prawnych: poza przepisami techniczno – budowlanymi są to także w szczególności przepisy z zakresu ochrony środowiska.

Sąd stwierdził, że już sam zakres tych przepisów odrębnych, które mogą wyznaczyć obszar oddziaływania inwestycji, szczególnie w sytuacji bezpośredniego sąsiedztwa z działką inwestowaną, przemawia za stanowiskiem, że ustalenie braku u skarżących przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2012 r. było przedwczesne i wadliwe, co doprowadziło do istotnego naruszenia przepisu art. 149 K.p.a.

Zdaniem Sądu chybione było powołanie się przez organ pierwszej instancji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 236/11, podjęte we wpadkowej kwestii dopuszczenia do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej, w której przedmiotem kontroli sądu była inna decyzja o pozwoleniu na budowę, a inwestycja usytuowana na innej działce.

Sąd zauważył, że o ile nie budzi wątpliwości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, to nie można pominąć, że uzasadnienie postanowienia wojewody wykracza poza opisany zakres sprawy. Skoro postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego uprawnione jest wyłącznie wówczas, gdy wniosek nie został oparty na jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. lub gdy wniosek ten nie został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 K.p.a., to pewne wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznać należy za zbyt daleko idące.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem sprawy na obecnym jej etapie nie była kwestia merytorycznych podstaw wniosku W. K. i T. K., szczegółów planu miejscowego, ani też kwestia prawomocności wyroku tutejszego sądu stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/385/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr 2 w miejscowości Możdżanowo – Starkowo w gminie Ustka. Sąd zaznaczył, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11 nie był prawomocny, ale ten fakt organ Wojewoda Pomorski mógł i powinien ustalić z urzędu.

Sąd stwierdził, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie niniejszej okoliczności takich organ pierwszej instancji nie wykazał i na tej wadliwości winno skupiać się uzasadnienie postanowienia drugiej instancji. Prawidłowo natomiast stwierdził wojewoda, że W. K. i T. K. swój status jako strony zakończonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wywodzą z prawa własności nieruchomości znajdującej się w ich ocenie w obszarze oddziaływania inwestycji, co w sytuacji zaakceptowania terminu do wniesienia podania winno prowadzić do oceny zaistnienia formalnych przesłanek wznowienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest o tyle nieistotny, że organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego wymagającego konieczności zapoznania się z aktami sprawy i wywołującego możliwość wniesienia dodatkowych dowodów. Sąd powołując się na orzecznictwo stwierdził, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i brak możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków mogłoby odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w skardze jedynym problemem w związku z tym podniesionym jest kwestia na tym etapie postępowania nieistotna – braku prawomocności wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11 stwierdzającego nieważność uchwały o planie miejscowym. Fakt nieprawomocności tego wyroku na dzień zaskarżonego postanowienia powinien być ustalony przez organ z urzędu, przy czym nie wymagało to żadnego postępowania dowodowego, wystarczające było sprawdzenie w dostępnej w internecie Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Sąd uznał, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 81 K.p.a. poprzez nieumożliwienie skarżącemu zapoznania się w dowodami zgromadzonymi w sprawie. Strona była powiadamiana o czynnościach organu – pełnomocnikowi spółki doręczono postanowienie organu pierwszej instancji, a dostęp do akt był zapewniony. Od strony zależało, czy w związku z postanowieniem dla niej korzystnym (odmawiającym wznowienia postępowania w sprawie udzielonego spółce pozwolenia na budowę) zapozna się z aktami sprawy. Ponadto skarżąca spółka nie wskazała na czym konkretnie miało polegać naruszenie zasad postępowania wynikających z treści art. 6, 7 i 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. postawiono zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 134 § 1 oraz art. 32 - 33 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto zarzucono naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony dostępu do materiału dowodowego i prawa wypowiedzenia się co do niego, które to uchybie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji, organ odwoławczy obwiązany był w sprawie zbadać, czy skarżąca jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. skarżąca podniosła, iż nie została ona powiadomiona w żaden sposób o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz aktami postępowania w niniejszej sprawie przed jego zakończeniem. W związku z powyższym została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń oraz złożenia wyjaśnień.

Zdaniem skarżącej kategoryczne sformułowanie art. 10 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że zachowanie określonych w nim wymagań, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, którego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie skarżącej organ administracji orzekający w rozpoznawanej sprawie naruszył wskazane wyżej ogólne zasady postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów na to, iż skarżąca G. Sp. z o.o. miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. W szczególności brak jest dokumentów świadczących o tym, iż organ umożliwił spółce zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz - zgodnie z art. 81 K.p.a. -wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Wskazała, iż skarżąca spółka nigdy nie otrzymała od organu zażalenia G. B. i H. B. na postanowienie Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie uznania ich za stronę w postępowaniach administracyjnych.

Ponadto zarzut skargi o naruszenie 10 K.p.a. miał miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a polegało to na braku powiadomienia skarżącej G. Sp. z o.o. przez organ o zamiarze wydania postanowienia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Stwierdzono, że Sąd pominął, tak samo jak organ odwoławczy, iż Skarżąca G. Sp. z o.o. jest inwestorem i nie została poinformowana, ani jej pełnomocnik, iż na etapie administracyjnym może zgłosić wnioski dowodowe czy też nie otrzymała wskazanego wyżej zażalenia H. B. i G. B., by móc się do niego merytorycznie ustosunkować.

Skarżąca podkreśliła, iż § 3 ust. 10 K.p.ą. stawia wymóg by organ utrwalił w aktach sprawy w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wymogu tego organy obu instancji nie dopełniły - zaś ocena Sądu pierwszej instancji zdaje się nie doceniać powagi powyższych uchybień.

Wskazując na art. 134 P.p.s.a. skarżąca zauważyła, iż Sąd winien całościowo rozpoznać sprawę mając na uwadze zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Z tych też względów Sąd ma obowiązek uwzględnić skargę i uchylić decyzję z powodu stwierdzenia wad, nawet jeśli strona nie zgłosiła takich zarzutów w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 32 - 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że nie mógł być on przedmiotem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu poza stwierdzeniem, że ww. przepisy zostały naruszone nie wskazano, na czym miałoby podlegać to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie skarżącego kasacyjnie uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej poprzez wskazywanie, w jaki sposób naruszone zostały wskazane w tej skardze przepisy. Obowiązek ten spoczywa na osobie wnoszącej skargę kasacyjną. Jak to zostało już na wstępie wskazane, jego niewykonanie skutkuje niemożnością merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinno być doręczone wszystkim podmiotom, które były stronami postępowania zwykłego. Strona postępowania zwykłego ma bowiem prawo do obrony swoich interesów także na etapie dokonywania oceny, czy postępowanie nadzwyczajne powinno być wszczęte. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie ograniczając się jedynie do stwierdzenia faktu naruszenia. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. samo w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji. Jest to przepis postępowania administracyjnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny może uwzględnić skargę z powodu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Tego rodzaju wpływu skarżący kasacyjnie nie wykazał. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wyroku Sądu I instancji z powodu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Podkreślić należy, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie przeprowadzały postępowania dowodowego. Organy te opierały się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni. Materiał ten skarżącej kasacyjnie Spółce był więc znany. Spółka zarówno w skardze do Sądu I instancji jak i w skardze kasacyjnej nie podnosiła, że chciałaby zgłosić jakieś wnioski dowodowe lub podnieść istotne dla rozstrzygnięcia sprawy argumenty. Nadto stwierdzić należy, że organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca kasacyjnie Spółka będzie więc miała możliwość uczestnictwa w postępowaniu organu administracji, którego przedmiotem będzie ocena, czy istnieje podstawa do wszczęcia postępowania głównego, jakim w przedmiotowej sprawie jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być też zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Przepis ten w czasie wydawania wyroku przez Sąd I instancji stanowił, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Naruszenie samoistne art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby nastąpić wówczas, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jest związany wyłącznie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną bądź też, gdyby stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że z urzędu dostrzega, iż doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego mających wpływ na wynik sprawy jednak nie będzie tych naruszeń brał pod uwagę przy wydawaniu wyroku. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny tego rodzaju poglądów nie wyraził.

Podniesienie w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku niewzięciem przez sąd administracyjny z urzędu pod uwagę naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego wymaga wskazania tych przepisów. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka przepisów takich nie wskazała. W takiej sytuacji sformułowanie w skardze kasacyjnej jedynie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oznaczałoby przerzucenie na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku wskazania w skardze kasacyjnej przepisów, które miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji, który to obowiązek spoczywa na osobie wnoszącej taką skargę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.