Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 526/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, 2, 3, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8. art. 9, art. 61 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 10 lipca 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego D. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. R. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 10 lipca 2013 r., nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z k.m. [...], o powierzchni 6,8486 ha, obręb [...], KW [...], przez udzielenie zezwolenia A S.A. z siedzibą w [...] (dalej zwana także "Spółką") na przeprowadzenie przez opisaną działkę linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV, relacji [...]-[...], przy czym ograniczenie dotyczyło powierzchni 0,7351 ha.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 31 maja 2012 r. (data wpływu do organu) A S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się do Starosty Namysłowskiego o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. - zwanej dalej "u.g.n.") w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z ww. działki nr [...], stanowiącej własność D. R., przez zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji pn. "Budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV, relacji [...]-[...]", na obszarze 0,7 ha należącym do powyższej nieruchomości. Uzasadniając wniosek Spółka powołała się na brak zgody właściciela nieruchomości oraz wyjaśniła, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., a jej trasa uwzględniona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r. Dalej wskazała, że przebieg trasy linii jest optymalny ze względu na odległość od zabudowy mieszkalnej, zaś alternatywny przebieg linii jest niemożliwy ze względu na uwarunkowania planistyczne oraz stan faktyczny. Przy projektowaniu uwzględniono istniejącą infrastrukturę naziemną i podziemną (wodociągi, gazociągi, linie energetyczne, urządzenia telekomunikacyjne itp.), a trasa linii przeprowadzona jest w sposób jak najmniej inwazyjny, uwzględnia potrzeby właścicieli nieruchomości, którzy - z nielicznymi wyjątkami - wyrazili zgodę na inwestycję. We wniosku wyjaśniono również, że nad działką nr [...] podwieszone zostaną przewody o napięciu 110 kV, a na działce posadowiony zostanie słup kratowy nr 3. Ustanowiony zostanie także pas technologiczny o szerokości 22 m (2x11 m, licząc od osi linii). Do wniosku dołączono m.in. mapę z zaznaczonym obszarem działki w pasie technologicznym linii i projektowanym słupem kratowym, wypis i wyrys z planu miejscowego oraz protokół rokowań z 3 lutego 2012 r., z treści którego wynika, że przyczyną braku porozumienia były rozbieżne oczekiwania stron co do wysokości rekompensaty za zajęcie nieruchomości.

W związku z powyższym wnioskiem, w dniu 5 czerwca 2012 r. Starosta Namysłowski wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym zawiadomił strony.

W dniu 13 czerwca 2012 r. D. R. oświadczył, że zgodziłby się na wybudowanie linii energetycznej na swojej działce, o ile przebiegałaby pod ziemią. Dodał, że nie wyraża zgody na proponowane przez Spółkę warunki finansowe. Zaznaczył też, że do jego propozycji odszkodowania inwestor nie odniósł się.

Następnie, pismem z dnia 2 lipca 2012 r. Starosta Namysłowski wezwał wnioskodawcę do szczegółowego udokumentowania przebiegu linii przez okazanie projektu budowlanego planowanej linii elektroenergetycznej napowietrznej wraz z precyzyjnym wyliczeniem powierzchni działki, którą zajmie inwestycja, uzgodnienia inwestycji z Powiatowym Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowych w Namysłowie, dokumentacji potwierdzającej zamknięcie rokowań z właścicielem nieruchomości, a także udokumentowania faktu uzyskania zgody na dokonanie inwestycji od właścicieli pozostałych nieruchomości, przez które przebiegać będzie projektowana linia.

Ustosunkowując się do powyższego wezwania, Spółka uznała żądanie organu za bezpodstawne i wnioskowała o jak najszybsze wydanie decyzji.

Decyzją z dnia 17 września 2012 r., nr [...], Starosta Namysłowski, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 124 u.g.n., odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożone przez wnioskującą Spółkę dokumenty nie precyzują dostatecznie zakresu ograniczenia prawa własności. Ponadto nie uzasadniono takiego, a nie innego przebiegu linii oraz nie uprawdopodobniono faktu, że właściciele pozostałych nieruchomości wyrazili zgodę na planowaną inwestycję.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 6 lutego 2013 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 17 września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując na potrzebę podjęcia przez organ czynności wyjaśniających, w tym co do ewentualnego alternatywnego przebiegu planowanej inwestycji, zwłaszcza że w planie miejscowym został ustalony jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej .

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Namysłowski wezwał Spółkę do przedłożenia koncepcyjnego przebiegu linii energetycznej, opracowanego na mapie do celów projektowych, co miało pozwolić organowi na zbadanie stopnia uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości oraz dokonanie oceny możliwości zaprojektowania alternatywnego przebiegu linii. W odpowiedzi na ww. wezwanie nadesłano mapy do celów projektowych z naniesionym przebiegiem trasy przedmiotowej linii, z których wynika, że inwestycja w obrębie działki nr [...] w [...] polegać będzie na podwieszeniu nad nieruchomością linii elektroenergetycznej i posadowieniu na niej dwóch słupów. Szerokość pasa technologicznego linii wynosić będzie 22 metry (po 11 m od osi linii), a ograniczenie prawa własności dotyczyć będzie powierzchni 0,7351 ha. Na żądanie organu, nadesłano także decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji.

D. R. przedłożył kolejny protokół rokowań z dnia 29 marca 2013 r., z którego wynika, że przedmiotem negocjacji objęto dwa słupy napowietrznej linii oraz pas technologiczny o pow. 7351 m². Właściciel działki uznał proponowane odszkodowanie w wysokości 16.000 zł za rażąco niskie.

Następnie Starosta Namysłowski, w celu ustalenia bezkolizyjności usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi oraz projektowanymi innymi przewodami, urządzeniami oraz obiektami budowlanymi, zwrócił się do Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Namysłowie, skąd uzyskał opinię z dnia 19 kwietnia 2013 r., którą zatwierdzono bez uwag zaprojektowany przebieg linii 110 kV na działce o numerze [...] w [...].

W toku postępowania administracyjnego, dążąc do ostatecznego wyjaśnienia stanowisk stron, Starosta Namysłowski przeprowadził w dniu 20 czerwca 2013 r. rozprawę administracyjną. Z protokołu rozprawy wynika, że inwestor podtrzymał stanowisko o konieczności usytuowania spornej linii na działce nr [...], ponieważ determinuje to plan zagospodarowania przestrzennego, a także oświadczył, że załączona przez niego mapa nie zmienia przedstawionego wcześniej przebiegu linii. Na powyższe zgodził się D. R., jednak pod warunkiem, że otrzyma słuszne odszkodowanie i że linia energetyczna zostanie poprowadzona kablem pod ziemią.

Decyzją z dnia 10 lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 124 u.g.n., Starosta Namysłowski ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], k.m. [...] o pow. 6,8486 ha, będącej własnością D. R., przez zezwolenie A S.A. z siedzibą w [...] na wybudowanie na tej nieruchomości linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV, relacji [...]-[...]. W sentencji decyzji organ wskazał, że ograniczenie dotyczy powierzchni 0,7351 ha, a jego zakres określa załącznik nr 1 do decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje przypadki udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ograniczenie to następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Udzielenie powyższego zezwolenia - zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 3 u.g.n. - powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wyżej opisanych. Organ zaznaczył, że w dokumentacji sprawy znajdują się dwa protokoły potwierdzające przebieg rokowań, które to rokowania nie doprowadziły jednak do zawarcia porozumienia. Podkreślił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXIII/321/09 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Op. nr 9, poz. 131 z dnia 1 lutego 2010 r.), na działce o nr ewid. [...], k.m. [...], położonej w [...], został wrysowany przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że przedstawiony przez Spółkę projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podkreślił, że linia elektroenergetyczna 110 kV została zaprojektowana zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r., która na terenie Namysłowa przewiduje napowietrzny przebieg linii po przejściu skrzyżowania z istniejącą napowietrzną linią 400 kV. Ponadto Powiatowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowych w Namysłowie pozytywnie zaopiniował usytuowanie przedmiotowej sieci. Dalej organ wywodził, że przedmiotowa linia energetyczna zapewni powiązanie linii energetycznych 110 kV istniejących na terenie województwa opolskiego z liniami 110 kV województwa dolnośląskiego (połączenie GPZ [...] z GPZ [...]), co zwiększy pewność i niezawodność zasilania w energię elektryczną mieszkańców powiatu namysłowskiego i ograniczy do minimum skutki ewentualnych awarii na liniach 110 kV. W ocenie Starosty, decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. ma charakter wyjątkowy, prowadzi bowiem do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności nieruchomości. Wobec powyższego powinna ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, w sposób jasny powinien z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji, jak również zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Organ uznał, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja spełnia przedstawione wyżej warunki. Natomiast inny przebieg planowanej linii elektroenergetycznej jest niemożliwy ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z dokumentacji sprawy wynika, że inwestycja jest zaplanowana w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela działki nr [...] w [...], a także wszystkich mieszkańców powiatu. Na terenach budowlano-inwestycyjnych Namysłowa oraz na terenach chronionych wokół rzeki Widawy linia zostanie przeprowadzona podziemnym kablem wzdłuż istniejącej już napowietrznej linii 400 kV, natomiast po przekroczeniu skrzyżowania z tą linią prowadzona będzie napowietrznie, w większości z dala od terenów zabudowanych, przez tereny rolne wzdłuż torów kolejowych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. R., którego zdaniem planowana linia napowietrzna utrudni mu zabiegi agrotechniczne nie tylko na gruntach zajętych przez linię, ale i na gruntach sąsiednich. Odwołujący zgodził się natomiast na przeprowadzenie linii podziemnej, o takich samych parametrach jak linia napowietrzna. Zaznaczył również, że kwota rekompensaty proponowana przez Spółkę jest rażąco zaniżona.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 30 września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9a, art. 124 u.g.n., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Zaznaczył, że budowa linii elektroenergetycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n., który to przepis w pkt 2 uznaje za cel publiczny budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że projektowany przebieg inwestycji przez działkę nr [...], stanowiącą własność D. R., został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXIII/321/09 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "R" (teren rolniczy), na którym dopuszcza się lokalizację m.in. obiektów i urządzeń zaopatrzenia w energię elektryczną. Organ uznał, że w niniejszej sprawie spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., podkreślając, iż wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Czynności te zostały udokumentowane protokołami rokowań z dnia 1 marca 2012 r., jednak brak konsensusu w powyższym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że wniosek Spółki o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był uzasadniony. W ocenie organu odwoławczego, Starosta Namysłowski przeprowadził bardzo wnikliwe postępowanie wyjaśniające, w szczególności wezwał inwestora do udokumentowania przebiegu linii energetycznej na terenie działki nr [...] wraz z precyzyjnym wyliczeniem powierzchni działki, którą zajmie inwestycja. Na podstawie nadesłanych dokumentów ustalił, że ograniczenie prawa własności dotyczyć będzie powierzchni 0,7351 ha. Ponadto usytuowanie ograniczenia zostało przedstawione na załączniku graficznym. W celu przeprowadzenia analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, jak również zbadania możliwości zaprojektowania alternatywnego jej przebiegu, organ wystąpił do Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Namysłowie z prośbą o opinię na temat usytuowania sieci elektroenergetycznej 110 kV na terenie nieruchomości objętej wnioskiem o ograniczenie, zaś wydana w tej sprawie opinia potwierdziła bezkolizyjność projektowanej sieci elektroenergetycznej z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, obiektami budowlanymi oraz znakami geodezyjnymi. Poza tym Starosta potwierdził, że przedmiotowa linia została zaprojektowana zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Wojewody Opolskiego, całość zebranego materiału dowodowego uzasadnia stwierdzenie, że dokonane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność D. R. jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes właściciela zajętej nieruchomości. Z kolei alternatywny przebieg planowanej inwestycji jest niemożliwy z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a całkowite odstąpienie od jej realizacji wpłynie bezpośrednio na zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego rejonu.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Opolu wniósł D. R., reprezentowany przez pełnomocnika. Domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzjom organów obu instancji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 i 3 oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

- przepisów prawa procesowego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając stawiane zarzuty D. R. wywodził, że decyzja Wojewody w ogóle nie uwzględnia interesu prywatnego, chronionego przepisami Konstytucji RP. Podkreślił, że ograniczenie prawa własności powinno nastąpić tylko w stopniu niezbędnym do wykonania inwestycji. Tymczasem z treści decyzji nie sposób wywieść, na czym ograniczenie korzystania z własności ma polegać. Organ powinien poinformować właściciela nieruchomości, czy np. ma prawo cokolwiek zasiać, zasadzić na określonym w decyzji terenie, a następnie uprawiać i zbierać pożytki, w końcu, czy ma prawo przejazdu i przejścia przez wyznaczony pas technologiczny. Nikt też nie zapewnił skarżącego o odpowiedzialności materialnej inwestora w razie pożaru w następstwie awarii przedmiotowej linii i spłonięcia zbiorów. Projektowania linia ma przebiegać przez środek działki skarżącego, co stanowi przeszkodę przy obecnym, rolniczym przeznaczeniu działki. Gdyby linia ta została usytuowana bardziej na południe, najlepiej w pobliżu granicy nieruchomości, to jej przebieg byłby mniej inwazyjny. Niestety, ani inwestor, ani organy nie odniosły się do propozycji zmiany przebiegu inwestycji. Podobnie, nikt nie ustosunkował się do zgłaszanego od początku postępowania postulatu, by linię przeprowadzić pod ziemią. Zdaniem skarżącego, organy decyzyjne przekroczyły zakres umocowania do powoływania się na cel publiczny, nie dostrzegając celów czysto komercyjnych przedsiębiorstwa (linia napowietrzna jest tańsza w przeprowadzeniu) i nie odróżniając zapobiegliwości finansowej Spółki od rzeczywistego interesu publicznego w realizacji inwestycji. Skarżący ponadto podniósł, że w trakcie postępowania pogorszyła się jego sytuacja, gdyż wniosek Spółki dotyczył postawienia jednego słupa kratowego, natomiast kolejne rokowania oraz decyzje wydane w toku instancji objęły ograniczenie korzystania z działki m.in. przez postawienie dwóch słupów kratowych (3P i 4P), przy czym nikt nie wytłumaczył zasadności i potrzeby zmiany w planie. Zmianę tę skarżący odebrał jako rodzaj szykany ze strony przedsiębiorstwa energetycznego za brak zgody na inwestycję oraz co najmniej niedopatrzenie organów orzekających. Nie został też - w odczuciu skarżącego - spełniony warunek zbadania możliwości alternatywnego przebiegu linii elektroenergetycznej przez nieruchomości sąsiednie, których właściciele wyraziliby zgodę na planowaną inwestycję. Argumentacja organów w tym zakresie jest niewystarczająca, bo sprowadza się do informacji, że ani inwestor, ani żaden z organów orzekających nie zrobili nic by sprawdzić, czy plan taki można zmienić, w jakich przypadkach i czy raz zaplanowana inwestycja "skazuje" raz na zawsze obywatela na niechcianą inwestycję. Skarżący podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. nieodwracalnie zmienia sytuację prawną i faktyczną wywłaszczonego właściciela, ograniczając jego plany związane z nieruchomością. Skarżący zamierzał przekształcić działkę na cele przemysłowe, a sporna decyzja może zniweczyć te plany. Następnie D. R. stwierdził, że wymóg rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac związanych z realizacją inwestycji nie został w niniejszej sprawie spełniony, ponieważ Spółka nie zajęła stanowiska w podanym przez siebie terminie. Dodał, że realizacja inwestycji linii napowietrznej [...]-[...] może nie zostać w ogóle wcielona w życie, ponieważ pomimo złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, do dnia dzisiejszego nie została ona wydana. Odnośnie zarzutów procesowych skarżący podniósł, że jego przesłuchanie podczas rozprawy administracyjnej odbyło się pobieżnie i zdawkowo, nie stworzono mu możliwości swobodnej, nieskrępowanej wypowiedzi w toku trwających postępowań administracyjnych, jego wnioski ustne i pisemne były zupełnie ignorowane, w żaden sposób nie odniesiono się do nich w uzasadnieniu wydanych decyzji. Ponadto skarżący nie był informowany przez Starostę i Wojewodę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Nikt nie odniósł się do zarzutów o tym, że odszkodowanie proponowane przez Spółkę A jest zbyt niskie. W skardze wnioskowano też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Podkreślił, że zakres ograniczenia został przedstawiony na załączniku graficznym do decyzji Starosty, zaś sposób ograniczenia wynika z art. 124 u.g.n. Natomiast kwestia postawienia dodatkowego słupa była przedmiotem kolejnych rokowań oraz rozprawy administracyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2013 r. skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody, że rozprawa administracyjna stanowiła rodzaj rokowań, które winny odbyć się przed złożeniem wniosku przez Spółkę. Nie odpowiedział też Wojewoda na zarzut niezbadania możliwości alternatywnego przebiegu spornej linii. Z kolei zakres ograniczenia prawa własności nie został oceniony z punktu widzenia interesów właściciela, także tych na przyszłość. Nie odniósł się także Wojewoda do szczególnej sytuacji skarżącego, czyli przebiegu linii przez środek działki oraz planów jej przekształcenia na przemysłową. W opinii skarżącego, organ odwoławczy uwzględnił jedynie interes publiczny, naruszając zasady współżycia społecznego i prawo przeciętnego obywatela. Skarżący powtórzył ponadto argument o pogorszeniu jego sytuacji w trakcie trwającego postępowania.

Na rozprawie sądowej w dniu 6 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Dodatkowo podał, że przepis art. 124 u.g.n. należy odczytywać w powiązaniu z przepisami konstytucyjnymi dotyczącymi ochrony własności i wszelkie ograniczenia własności należy traktować wyjątkowo. W tej sprawie organ nie wyjaśnił kwestii inwestycji celu publicznego w związku z żądaniami skarżącego co do alternatywnego przebiegu linii, zastosowania systemu kabla podziemnego i mniej inwazyjnego przebiegu linii energetycznej przez działkę strony. Cel publiczny przesłonił interes prywatny. Pełnomocnik organu wniósł i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, odwołując się do argumentów zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania - A S.A. w [...] wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów. Zwrócił uwagę na to, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego oraz że linia energetyczna przewidziana jest w planie miejscowym. Skarżący uczestniczył w rokowaniach i otrzymał konkretne propozycje, a na rozprawie okazano i wręczono mu mapę z innym przebiegiem niż wynikający z mapy załączonej do wniosku. Ponadto inwestor będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę, które musi być zgodne z planem miejscowym. Pełnomocnik uczestnika postępowania oświadczył również, że trasa linii energetycznej jest ściśle określona w miejscowym planie zagospodarowania. Część graficzna i tekstowa planu pozwala na ustawienie słupów. Pełnomocnik wyjaśnił, że zmiana wniosku nastąpiła w czasie rozprawy administracyjnej i dotyczyła tzw. pasa technologicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie.

Na wstępie rozważań przypomnienia wymaga, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 10 lipca 2013 r., którą ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], k. m. [...], o pow. 6,8486 ha, stanowiącej własność D. R., przez zezwolenie A S.A. z siedzibą w [...] na wybudowanie na tej nieruchomości linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV, relacji [...]-[...] oraz określono jednocześnie, że ograniczenie to dotyczy powierzchni 0,7351 ha.

Materialnoprawną podstawę obu wydanych w sprawie aktów stanowi art. 124 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej nadal w skrócie u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być przy tym poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac (art. 124 ust. 3 u.g.n.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 124 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wskazany przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1307/05, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).), że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami, tj. właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Uwzględniając powiedziane dotychczas, a w szczególności charakter prawny komentowanego zezwolenia, podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, co wiąże się z koniecznością jednoznacznego określenia przebiegu inwestycji oraz zakresu uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samo zaś odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a brak pełnego wyjaśnienia powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., I SA/Wa 223/04, System Informacji Prawnej LEX nr 189031).

Wyjaśnić również przyjdzie, że zgodnie z art. 124 ust. 2 u.g.n. zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i innych urządzeń może być udzielone z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 u.g.n. zasady, wedle której nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie o udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wszczynane jest z urzędu, gdy podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego jest któraś z jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa. W innych przypadkach, postępowanie wszczynane jest na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ wnioskiem z dnia 31 maja 2012 r. inwestor - A S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Starosty Namysłowskiego, w trybie art. 124 u.g.n., o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o numerze ewidencyjnym nr [...] z k.m. [...], obręb [...]. W świetle art. 6 pkt 2 u.g.n. nie budzi wątpliwości cel publiczny planowanej inwestycji, polegającej w rozważanym przypadku na umieszczeniu przewodów nad powierzchnią nieruchomości gruntowej i posadowieniu na tej powierzchni urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. We wniosku Spółka wskazała, że ograniczenie dotyczy części ww. działki, tj. obszaru 0,7 ha, w pasie technologicznym 22 m, nad którym podwieszona zostanie linia energetyczna 110 kV relacji [...]-[...] oraz posadowiony będzie jeden słup kratowy (nr 3). Mając zatem na uwadze treść powyższego wniosku wskazać należy, że organy rozpoznające sprawę były nią związane. Tymczasem zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, pomijając żądanie wniosku, ograniczyły sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, określając, że ograniczenie to dotyczy powierzchni 0,7351 ha. Z porównania obu wskazanych wartości wynika, że decyzją zwiększono o 0,0351 ha - w stosunku do żądania inwestora - powierzchnię nieruchomości planowanej do zajęcia pod linię elektroenergetyczną. Ponadto w decyzji przewidziano posadowienie dwóch słupów nośnych, a nie - jak wskazano we wniosku - jednego. Takie działanie organów należy uznać za bezprawne, a podjęte w tych okolicznościach decyzje za naruszające przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu, oceniane rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny narusza również przepis art. 61 § 1 K.p.a., z którego wynika, że w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy, jego przedmiot i zakres żądania określa treść złożonego wniosku. Podkreślenia wymaga, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma, w razie zaś wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe jest również konsekwencją realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Tak więc, organ jest związany treścią wniosku i tylko strona jest uprawniona do zmiany zawartego w nim żądania, a może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Wyżej powiedziane prowadzi w realiach rozpoznawanej sprawy do oczywistej konkluzji, że to treść wniosku strony występującej o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. determinowała zakres ograniczenia własności nieruchomości D. R. To zaś oznacza, że organ powinien rozpoznać sprawę w zakresie wskazanym we wniosku, natomiast modyfikacji wniosku - w toku prowadzonego postępowania - mógł dokonać organ tylko na wyraźne żądanie Spółki. W razie wątpliwości co do woli Spółki należało zobowiązać ją do złożenia stosownego wyjaśnienia, ponieważ na organie spoczywa obowiązek precyzyjnego ustalenia treści wniosku strony zwracającej się o wydanie decyzji (art. 7 i art. 61 § 1 K.p.a.).

W ocenie Sądu, takich działań organu w niniejszej sprawie zabrakło, choć były one konieczne gdy zważyć, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji okazało się, iż A S.A. z siedzibą w [...] przedłożyła mapę wskazującą na inny niż zgłoszony we wniosku obszar, co do którego domagano się wydania decyzji z art. 124 u.g.n. Ponadto nie można nie zauważyć, że na wspomnianej mapie zaznaczono, odmiennie niż we wniosku, iż na działce skarżącego planowana inwestycja będzie obejmować (poza napowietrzną linią elektroenergetyczną) jeszcze jeden słup nośny. Jednocześnie, Spółka nie zmodyfikowała swego żądania przez dokonanie formalnej zmiany wniosku, ani też w żadnym innym piśmie nie wyjaśniła, że rozszerza zakres swojego żądania. Nie można przy tym przyjąć, że samo złożenie nowej mapy, czy posługiwanie się nią w trakcie rozprawy administracyjnej oznacza, iż nastąpiła zmiana wniosku w sposób dorozumiany. Nie jest bowiem rzeczą organów domniemywanie woli strony inicjującej postępowanie. Za nieprzekonujące Sąd uznał też wyjaśnienie pełnomocnika Spółki o dokonaniu zmiany (modyfikacji) wniosku w czasie rozprawy administracyjnej, ponieważ z protokołu obrazującego jej przebieg taka okoliczność nie wynika. W protokole znajduje się natomiast zapis, że "Załączona przez inwestora mapa nie zmienia przedstawionego wcześniej projektu", co w żaden sposób nie potwierdza stanowiska o zmianie wniosku. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że zmiana wniosku dotyczyła tzw. pasa technologicznego, nie wspominając jednocześnie o dodatkowym słupie, przewidzianym do realizacji na działce skarżącego. Poza tym o zmianie zakresu żądania wniosku skierowanego do organu nie świadczy dostarczanie stronie różnych dokumentów, z których miał wynikać - wedle oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie sądowej - inny przebieg linii elektroenergetycznej niż wynikający z mapy załączonej do wniosku.

W tych okolicznościach, w celu ustalenia w prawidłowy sposób stanu faktycznego sprawy, w tym także z uwagi na potrzebę precyzyjnego określenia treści wniosku, która to treść - co sygnalizowano wcześniej - determinuje zakres postępowania organu, należało wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość, w jakim konkretnie rozmiarze Spółka domaga się objęcia nieruchomości skarżącego. Nie można również zapominać, że dopiero prawidłowe określenie żądania inwestora, znajdujące oparcie w materiale dowodowym, pozwalało na wydanie poprawnej decyzji skutkującej uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego oraz gwarantowało mu realną ochronę swych praw.

Podsumowując ten fragment wywodów stwierdzić trzeba, że postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja przez Starostę Namysłowskiego, a także postępowanie przed organem odwoławczym, zostały przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania Spółki. Brak sprecyzowania zakresu żądania inwestora powoduje, że wydane w takich warunkach decyzje nie mogły być uznane za zgodne z prawem. Skoro we wniosku inicjującym postępowanie inwestor określił dokładnie na czym ma polegać planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, to za niedopuszczalne należało uznać samowolną zmianę przez organ zakresu złożonego wniosku. Co ważne, z akt sprawy nie wynika również, by inwestor w toku postępowania administracyjnego domagał się wyraźnie modyfikacji wniosku. Natomiast posługiwanie się przez Spółkę na różnych etapach postępowania sprzecznymi ze sobą mapami winno skutkować wyjaśnieniem tej istotnej kwestii przez orzekające organy, z uwzględnieniem postanowień art. 7-9 K.p.a., ponieważ nie jest rzeczą organów dokonywanie dowolnej interpretacji intencji strony. W efekcie, Sąd stwierdził - z przyczyn podanych wcześniej - że wydanie decyzji w zakresie nieobjętym wnioskiem stanowiło nieuprawnione wyjście ponad żądanie tego wniosku, a to z kolei świadczy o podjęciu rozstrzygnięć z naruszeniem art. 124 ust. 1 u.g.n.

Niezależnie od powyższego Sąd zgodził się ze skarżącym, że organy administracji nie dokonały wszystkich ustaleń niezbędnych do wydania decyzji ingerującej w jego prawo własności. W świetle zgromadzonych dokumentów, a także treści decyzji, nie można uznać, że przeprowadzono w sposób wystarczający analizę jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został do niezbędnego minimum. Na taką potrzebę wskazuje się powszechnie w sądownictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2009 r., II SA/Op 543/08, LEX nr 555387; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09, LEX nr 583042; oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 315/08, LEX nr 512307 i z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08, LEX nr 499822), przy czym podkreślenia wymaga, że rozważenie jak najmniejszego stopnia ingerencji winno nastąpić nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., a więc m.in. gdy orzekane na jego podstawie ograniczenie stanowi realizację celu publicznego, gdy jest ono zgodne z planem miejscowym, a w wyniku rokowań nie doszło do uzyskania zgody właściciela. Powyższe oznacza obowiązek zbadania - w przypadku inwestycji liniowych - m.in. proponowanego przez wnioskodawcę przebiegu linii przez konkretne nieruchomości czy sposobu (techniki) jej poprowadzenia. Jak trafnie zauważono w piśmiennictwie, "Jeśli w myśl postanowień planu miejscowego istnieje w tym zakresie margines swobody, wnioskodawca powinien wyjaśnić, dlaczego planuje inwestycję np. przez centralną część nieruchomości i jakie są przeciwskazania do umiejscowienia inwestycji przy granicy działki" (tak: G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., str. 721). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organy obu instancji odwołały się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, akcentując fakt "wrysowania" na działce skarżącego przebiegu projektowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, czyli inwestycji o konkretnym przebiegu, jednak organy pominęły niezwykle istotną okoliczność, a mianowicie to, że w planie tym ustalono tylko orientacyjny przebieg spornej linii, co wynika z objaśnień do zapisów planu. Tak skonstruowany plan miejscowy - co do zasady - dopuszcza zatem odstępstwa od przedstawionego szlaku linii, co oczywiście nie oznacza jeszcze, że do odstępstw tych musi w okolicznościach danej sprawy dojść. W konsekwencji, za błędny i mylący należało uznać argument, którym posłużono się w kontrolowanych decyzjach, że zaproponowany we wniosku przebieg linii elektroenergetycznej został zdeterminowany przez plan i że jej inny przebieg jest niemożliwy ze względu na zapisy planu. Także istoty problemu związanego z ewentualnym, alternatywnym przebiegiem linii, przy uwzględnieniu oczekiwań właściciela, nie wyjaśnia samo stwierdzenie o "optymalnym" (z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego wydano decyzję) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, bez bliższego uzasadnienia takiego stanowiska, oraz powołanie się na uzyskanie pozytywnej opinii Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Namysłowie oraz zaprojektowanie linii zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji środowiskowej. Wskazane organy oceniały inwestycję o przedstawionym im przebiegu i nie badały jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości. Skoro plan miejscowy pozwala na inne przeprowadzenie inwestycji, to nie można "z góry" wykluczyć, że nie będzie możliwe wykonanie zadania na działce skarżącego w sposób bardziej dla niego korzystny, który to sposób również będzie zgodny z planem miejscowym i zostanie zaakceptowany przez właściwe organy. Tymczasem orzekające organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego linia elektroenergetyczna ma przebiegać niemalże przez środek nieruchomości skarżącego. Nie przedstawiły również żadnego stanowiska odnośnie zasadności żądania poprowadzenia spornej linii pod ziemią oraz zmiany jej przebiegu przez przesunięcie na południe, w pobliżu granicy nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym D. R. wielokrotnie stawiał postulaty w tym zakresie, tłumacząc taką potrzebę swoimi interesami gospodarczymi, jednak nie doczekał się jakiejkolwiek odpowiedzi; w szczególności organy decyzyjne nie wytłumaczyły, czy rozwiązania proponowane przez właściciela nieruchomości nie mogą być przyjęte i dlaczego. Słusznie zatem zarzuca skarżący, że z treści ocenianych decyzji nie wynika, by w ogóle analizowano te kwestie. Czyni to zasadnym kolejny zarzut skarżącego, tj. nierozważenia przez Starostę Namysłowskiego i Wojewodę Opolskiego słusznego interesu obywatela i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora. W tym miejscu ponownego przypomnienia wymaga, że w wyniku wydania spornych decyzji doszło do uszczuplenia władztwa skarżącego, stąd tak ważne jest zapewnienie "niezbędności" tego szczególnego rodzaju wywłaszczenia nieruchomości, rozumianego jako najmniej uciążliwa forma ingerencji inwestora w prawa właścicielskie. Udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 u.g.n. stanowi przewidziane przez ustawodawcę ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, dlatego też przed wydaniem decyzji ingerującej w prawo własności należy ze szczególną starannością zbadać możliwe, jak najmniej obciążające nieruchomość zlokalizowanie inwestycji, by ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej.

Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji w sposób niewłaściwy dokonały oceny materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji, przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącego i określenia zakresu ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości, jako niezbędnego minimum. Stwierdzenie to uprawnia natomiast do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Naruszenie to nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., obligujących organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a także przepisu art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy czym zaznaczyć trzeba, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Niewątpliwie, uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Postępowanie organów naruszyło przepisy procedury administracyjnej, ale w zakresie wyżej wskazanym. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący był zawiadomiony o wszczęciu postępowania przed organem pierwszej instancji oraz pouczony o prawie czynnego w nim uczestniczenia, w tym zapoznawania się z dokumentacją sprawy. Zresztą, w toku całego postępowania z uprawnień tych korzystał, a korespondencja pomiędzy organem i inwestorem była kierowana również do skarżącego. Ponadto uczestniczył w rozprawie administracyjnej, podczas której miał możliwość swobodnej i pełnej wypowiedzi oraz zgłaszania wszelkich wątpliwości. Z kolei za daleko idące należy uznać oczekiwanie skarżącego, że Starosta będzie informował go o "przepisach i uwarunkowaniach prawnych" dotyczących kwestii odszkodowawczych, ponieważ pozostają one poza zakresem niniejszej sprawy. Podobnie, za nieusprawiedliwione Sąd uznał domaganie się zawarcia w treści decyzji pouczeń i wyjaśnień w kwestiach regulowanych przepisami ust. 4-6 art. 124 u.g.n. Poza tym nie znajduje oparcia w prawie, a nawet z przyczyn praktycznych nie jest możliwe, żądanie poinformowania w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o wszystkich dopuszczalnych zachowaniach, jakie mogą w przyszłości wiązać się z udzielonym Spółce zezwoleniem, czy pouczanie w kwestiach możliwości i sposobu zmiany planu miejscowego.

Odnośnie dalszych zarzutów skargi, z którymi Sąd się nie zgodził, stwierdzić przyjdzie, że nieuprawnione jest stanowisko o braku przeprowadzenia prawidłowych rokowań, poprzedzających wydanie spornej decyzji. W aktach administracyjnych znajdują się protokoły, z których wynika, że inwestor prowadził negocjacje w przedmiocie uzyskania zgody skarżącego na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Strony postawiły sobie wzajemnie warunki, których nie chciały zaakceptować, dlatego nie zawarły umowy, na podstawie której inwestor uzyskałby dostęp do nieruchomości. Zaznaczenia wymaga, że brak zgody skarżącego dotyczył dwóch propozycji odszkodowania za zajęcie gruntu o powierzchni 0,7 ha i 0,7351 ha oraz za posadowienie jednego, a następnie dwóch słupów kratowych. W tym stanie rzeczy za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. i tej oceny nie może zmienić argument o braku nadesłania przez inwestora stanowiska odnośnie roszczeń właściciela nieruchomości, mimo takiej wcześniejszej zapowiedzi. Brak odpowiedzi na propozycje skarżącego oznacza, że Spółka nie przystała na nie. Niezasadny jest także zarzut dotyczący niewskazania przebiegu inwestycji, ponieważ wynika on z załącznika do decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia faktycznego żądania Spółki, a następnie zgodnie z jej wnioskiem rozpoznać sprawę, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony i najmniejszej uciążliwości inwestycji. Ponadto organy zobowiązane są do odniesienia się do zarzutów skarżącego i wyczerpującego uzasadnienia swego stanowiska w tym zakresie.

Na koniec wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpatrywał wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.