Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 284/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 184 w zw. z art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. L., S. L., L. L., L. J. i R. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2059/15 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. L., S. L., L. L., L. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2059/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu wniosku skargi M. L., S. L., L. L., L. J. o wstrzymanie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji w sprawie ze skargi M. L., S. L., L. L., L. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...].

Decyzją, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...] w części dotyczącej terminu nałożonego obowiązku (nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie), w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję.

W uzasadnieniu złożonego wniosku o wstrzymanie skarżący podnieśli, że wykonanie powyższej decyzji (zamurowanie otworów okiennych) jest w zasadzie nieodwracalne i czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Podnieśli, że niewykonanie ww. decyzji w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców i osób postronnych, nie wywołuje też jakiejkolwiek szkody, np. poprzez wstrzymanie realizacji innej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. bowiem uznał, że ze względu na brak wskazania we wniosku zaskarżonej decyzji i charakter tej decyzji wniosek ten jest niemożliwy do uwzględnienia.

Sąd zauważył, że postępowanie o wstrzymanie wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści tego wniosku. Nie jest dopuszczalna, zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Podniósł także, że postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 1 P.p.s.a.). Dopiero, więc gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podkreślił, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy, nie jest również możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku skarżących, sąd nie może wpierw wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek strony skarżącej nie może być uwzględniony z tego względu, że strona skarżąca nie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący zaskarżyli do Sądu decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...]. Uwzględniając przedmiot sprawy, a ten określa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. Sąd wskazał, że z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. przede wszystkim wynika, że pierwotnym przedmiotem wstrzymania jest akt lub czynności, na które wniesiona została skarga. Ma to szczególne znaczenie w przypadku skarg na orzeczenie wydane w tzw. trybie nadzwyczajnym, jak w niniejszej sprawie. W takim wypadku w pierwszej kolejności wniosek strony skarżącej musi odnosić się do decyzji ostatecznej wydanej w tym trybie. To z jego punktu widzenia Sąd dokonuje oceny wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przepis art. 61 § 3 zdanie trzecie P.p.s.a., co prawda dopuszcza również możliwość wstrzymania decyzji w postępowaniu zwykłym, a więc tych, które są przedmiotem weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, skoro dopuszcza on orzekanie przez sąd o wstrzymaniu wykonania także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jednakże nie może to prowadzić do wniosku, iż taki wniosek pozostanie w oderwaniu od przedmiotu zaskarżenia, a więc decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r.

Sąd podkreślił, że nawet w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej nie wywoła on żądanego skutku, ponieważ zaskarżona do Sądu decyzja nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ona żadnej czynności stron - nie przyznaje stronie, co do zasady, żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Innymi słowy zaskarżona decyzja nie kreuje nowego stanu prawnego i ze swej istoty nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu. Zatem charakter skarżonego aktu nie zezwala na zastosowanie w sprawie instytucji wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. L., S. L., L. L., L. J. i R. J., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu zażalenia wskazali te same powody wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...]. Skarżący twierdzą, że Sąd nie odniósł się do ich merytorycznych argumentów uznając wniosek za bezprzedmiotowy bowiem dotyczy on innego postępowania. Ich zdaniem wniosek dotyczy decyzji, która jest przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Powołana decyzja nakazała zamurowanie od strony północnej budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. B. w L. dwóch otworów okiennych oraz przedstawienie określonych dokumentów. Nieuwzględnienie wniosku i związane z tym faktyczne wyegzekwowanie decyzji zniweczy spór zawisły przed sądem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. , dalej jako P.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Analizując powyższy przepis stwierdzić należy, że przesłanką uwzględnienia wniosku o wstrzymanie jest wykazanie przez wnioskującego zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem aktu lub czynności, których wstrzymania wykonania domaga się wnioskodawca. Zatem to wnioskodawca określa we wniosku, wykonanie którego aktu lub czynności powinno zostać wstrzymane z uwagi na ww. przesłanki. Chodzi tu o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, które są przedmiotem zaskarżenia (odniesienie do § 1 art. 61 P.p.s.a.). Brak wskazania we wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności powoduje to, że Sąd będąc związany takim wnioskiem nie może samodzielnie ustalić właściwego przedmiotu wniosku w postaci zaskarżonego aktu lub czynności. W takiej sytuacji rozstrzyganie o zasadności wniosku o wstrzymanie z uwagi na przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. jest niedopuszczalne bowiem nie został wskazany prawidłowo przedmiot wniosku - zaskarżony akt. Zaskarżony akt nie może być utożsamiany z aktem wydanym w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy (tożsamość spraw pod względem przedmiotowym i podmiotowym) np. w postępowaniu zwykłym.

Możliwość przewidziana w zdaniu ostatnim art. 61 § 3 P.p.s.a. tj. wstrzymania także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy powstaje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonej decyzji, konieczne jest wstrzymanie wykonania także innych aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Czyli najpierw muszą zaistnieć przesłanki wstrzymania w stosunku do aktu zaskarżonego by następnie wstrzymać wykonanie aktów wydanych w innych postępowaniach powiązanych z nim przedmiotowo i podmiotowo.

Sąd I instancji słusznie uznał, że błędne sformułowanie wniosku o wstrzymanie i wnioskowanie w nim o wstrzymanie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] (postępowanie zwykłe) zamiast zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] (wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym) uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne złożonego wniosku. Domaganie się wstrzymania jedynie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym nie spełnia wymogu z art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 P.p.s.a., według którego przedmiotem wstrzymania może być wyłącznie zaskarżony akt. Jednocześnie Sąd rozpoznający taki wniosek, będąc związany żądaniem wniosku, nie może z urzędu dokonać zmiany w jego treści.

Żalący się zdają się nie dostrzegać tej wady wniosku, ponieważ ponownie w zażaleniu podnoszą, że ich zdaniem wniosek dotyczy decyzji, która jest przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Zauważyć należy, że uprawnienie Sądu do wstrzymania aktów wydanych w innych postępowaniach w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 in fine P.p.s.a.) nie powoduje, iż wnioskowanie wprost o wstrzymanie aktu wydanego w innym postępowaniu tożsamym podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą zaskarżoną (granice tej samej sprawy) jest prawidłowe. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie najpierw bada, czy dotyczy on zaskarżonego aktu. Następnie, po wcześniejszym uznaniu, że jest on dopuszczalny (np. dotyczy aktu podlegającego wykonaniu) bada, czy wykazano wystąpienie choć jednej z przesłanek tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jeśli te przesłanki wystąpiły Sąd orzeka, które akty wydane w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy (np. w postępowaniu zwykłym) z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony tymczasowej na czas rozpatrzenia skargi należy jeszcze wstrzymać by udzielona ochrona nie okazała się iluzoryczna.

Skoro, jak w niniejszej sprawie, zabrakło żądania wstrzymania zaskarżonego aktu, to domaganie się przez wnioskujących wstrzymania decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] tj. dalszych czynności Sądu w sprawie było bezpodstawne. Zadecydowała o tym zasada skargowości obowiązująca na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania.

W zakresie braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, na który wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, wskazać należy, że zaskarżona decyzja o odmowie zmiany decyzji ostatecznej tylko na pozór wydaje się być aktem niepodlegającym wykonaniu. Może wymagać wstrzymania chociażby z uwagi na potrzebę odroczenia wykonalności innych aktów znajdujących się w granicach danej sprawy (kaskadowo powiązanych z aktem zaskarżonym). W postanowieniu NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OZ 669/12, wskazano, że o możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, nawet tych pośrednich, które ta decyzja wywołuje. Wstrzymanie wykonalności takiej decyzji przekładać się bowiem może na powstrzymanie działań w sprawie związanej, mogącej doprowadzić do nieodwracalnych dla strony konsekwencji.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy zmiany decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r., nakładającej na strony obowiązek określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...] tj. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, w terminie w niej określonym, uznać należy, że skutkiem prawnym niewstrzymania zaskarżonej decyzji będzie obowiązywanie decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. w kształcie nie zmienionym. Tym samym obowiązek w niej wskazany, zamurowanie otworów okiennych, na które wskazują skarżący, będzie podlegał wykonaniu i może prowadzić do powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, które z kolei są przesłankami wstrzymania. W tej sytuacji pośrednim skutkiem niewstrzymania zaskarżonej decyzji będzie istnienie obowiązku wynikającego z decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że Sąd I instancji zbyt pochopnie stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] jako decyzja odmowna nie podlega wykonaniu. Pośrednie skutki prawne wywołane tą decyzją powodują, że obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie podlega realizacji a ta może prowadzić do wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Okoliczność, iż Sąd I instancji nie przeszedł do merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie i nie uwzględnił argumentów skarżących pod względem istnienia niebezpieczeństwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków była spowodowana tym, że Sąd ten uznał ów wniosek za niedopuszczalny z przywołanych wyżej powodów i w związku z tym dokonywanie jego merytorycznej oceny było bezcelowe.

Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo uznał, że należało odmówić wstrzymania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. z uwagi na wadliwość sformułowania wniosku o wstrzymanie, który nie odnosił się do zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. Podkreślić należy, że rozpoznanie przedmiotowego wniosku o wstrzymanie przez Sąd I instancji postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r. i oddalenie zażalenia na to postanowienie przez NSA nie prowadzi do powstania powagi rzeczy osądzonej w zakresie wstrzymania. Jeśli skarżący sformułują poprawnie ponowny wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji i odpowiednio go uzasadnią będzie on podlegał rozpoznaniu w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.