Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 473/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 476/19 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 476/19, po rozpoznaniu skargi G.M. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy L. decyzją z [...] marca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wznoszonego budynku magazynowego na budynek produkcyjno-usługowy, zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-usługowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek socjalno-biurowy wraz z jego przebudową w zabudowie produkcyjno-usługowej na działce nr ewid. [...] (obręb [...]), położonej w gm. L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję w części określającej przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu i w tym zakresie ustaliło rodzaj inwestycji jako zabudowę produkcyjną, a funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, jako produkcję opakowań z tektury.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), co skutkuje wyłączeniem konieczności odwoływania się do zasady dobrego sąsiedztwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. II SA/Łd 606/17, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). uchylił powyższą decyzję SKO w S. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż twierdzenie organów w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentach i jest w tym zakresie przynajmniej przedwczesne, a niewyjaśnienie tej kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "K.p.a."). Wyrok powyższy stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

Wójt Gminy L. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] grudnia 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-usługowy oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-usługowy związane z produkcją opakowań tekturowych oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek socjalno-biurowy wraz z jego przebudową. Z decyzji wynika, że planowana inwestycja polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania istniejących już budynków, których powierzchnia ani położenie na działce nie ulegną zmianie, a przebudowa budynku mieszkalnego będzie realizowana w środkowej części działki, bez wpływu na linie zabudowy od drogi publicznej. Organ wskazał, że uwzględnił wniosek Skarżącego o poszerzenie obszaru analizowanego do 600 m z uwagi na okoliczność, że w obszarze tym występują obiekty o podobnej funkcji i parametrach.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] SKO w S. po rozpoznaniu odwołań S.H. i B.H. oraz A.M. i L.M., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano, że działka objęta wnioskiem przylega do drogi publicznej na długości 26 m, zatem minimalny obszar objęty analizą urbanistyczną wokół działki wynosi 78 m. Granice obszaru analizowanego przecinają część nieruchomości, toteż obszar ten został rozszerzony wyłącznie do granic ewidencyjnych działek. Organ stwierdził, że działka objęta wnioskiem wraz z nieruchomościami sąsiednimi stanowi zwartą zabudowę D. Wzdłuż ulicy, przy której znajduje się działka inwestora, znajdują się nieruchomości zabudowane o niemal jednorodnym charakterze zabudowy, w związku z czym wyznaczony obszar analizy urbanistycznej ma jednolity charakter i sposób zagospodarowania, a funkcje występujące na tym terenie nie stoją ze sobą w sprzeczności, lecz nawzajem się uzupełniają. W związku z faktem, że wyznaczony obszar analizy stanowi obszar jednolity urbanistycznie Kolegium negatywnie odniosło się do wniosku inwestora o poszerzenie granic obszaru analizy i wyznaczenie go w obszarze o promieniu 600 m celem uniknięcia sztucznego poszukiwania działek wskazujących na kontynuowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że na analizowanym obszarze brak jest obiektów o funkcji produkcyjnej, które mogłyby stanowić dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji. Zaznaczył przy tym, że obiekty istniejące lub realizowane w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie były przeznaczone pod zabudowę produkcyjną. W ocenie organu nowoprojektowana funkcja terenu nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu użytkowania obiektów oraz zagospodarowania terenu, znajdującego się w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wobec wadliwej analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji, zlecił sporządzenie takowej analizy we własnym zakresie, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego. Wnioski wypływające z tej analizy wskazują na nieuzasadnione poszerzenie obszaru analizowanego do 600 m, a także na niespełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa w obszarze analizowanym wynoszącym 78 m.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę zarzucając naruszenie art. 61 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a także naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy do kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wybór urbanisty oraz zlecenie mu przeprowadzenia analizy należy zatem do kompetencji właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jako organu pierwszej instancji i nie jest możliwe, aby organ odwoławczy przeprowadzał w postępowaniu odwoławczym zamiast organu pierwszej instancji te czynności, które nie mają charakteru uzupełniającego.

W ocenie Sądu I instancji przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne. Zakres tych czynności dokonanych w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy zdaniem Sądu znacząco wykracza poza zakres pojęcia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd podniósł, że zobligowanie organu odwoławczego do wyboru urbanisty i zlecenie mu dokonania analizy urbanistycznej określonego terenu, wskazuje na możliwe trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie. Zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadzi od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu pierwszej instancji. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody, ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa w pełnym zakresie.

Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji stwierdził, że sporządzenie nowego, odrębnego od poprzedniego dokumentu z zupełnie innym, większym obszarem analizowanym (analizy urbanistycznej), o charakterze fundamentalnym dla wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy podlegałoby ocenie wyłącznie organu odwoławczego i przekreślało tym samym możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 K.p.a. oraz stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi jako bezzasadnej bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w związku z odwołaniem od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwe wydanie na podstawie decyzji reformatoryjnej w oparciu o wyniki sporządzonej w tym postępowaniu analizy urbanistycznej oraz opracowany przez osobę uprawnioną projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 136 § 1 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że sporządzenie w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w związku z odwołaniem od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy analizy urbanistycznej oraz sporządzenie projektu decyzji nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, jak również przez nieprawidłowe uznanie, że w każdym przypadku sporządzenie analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym oznacza, że organ odwoławczy przeprowadził w całości postępowanie wyjaśniające zamiast organu pierwszej instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 136 § 1 i art. 15 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że sporządzenie w postępowaniu odwoławczym w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego analizy urbanistycznej oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 i art. 136 K.p.a. wskutek błędnego uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, została wydana z naruszeniem wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadniając powyższe zarzuty Kolegium podniosło, że wydanie decyzji kasatoryjnej powinno mieć charakter wyjątkowy i następować wyłącznie w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub prawie w całości. Zaznaczył, że analiza urbanistyczna przeprowadzona przez Kolegium nie wykraczała poza zakres analizy dokonanej przez organ I instancji. Zdaniem organu na legalność decyzji nie ma wpływu odmienna organu odwoławczego odmienna od dokonanej przez organ I instancji. Organ stwierdził, że brak jest normy zakazującej organowi odwoławczemu przeprowadzania własnej analizy urbanistycznej, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przekroczeniu zakresu dopuszczalnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie to zostało przeprowadzone nie ze względu na braki materiału dowodowego, ale istniejące wątpliwości po przeprowadzeniu analizy przez organ I instancji i nie towarzyszyły mu nadmierne trudności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok o sygn. akt II SA/Łd 476/19, którego rozstrzygnięcie nie jest związane z merytoryczną oceną legalności zaskarżonej decyzji SKO w S. w kontekście stwierdzenia, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako problemu materialnoprawnego, lecz zostało oparte jedynie na stwierdzeniu wydania decyzji odwoławczej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z treścią art. 136 § 4 K.p.a.

Istota problemu prawnego występującego w rozpoznawanej w postępowaniu kasacyjnym sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co generalnej niedopuszczalności przeprowadzania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu przed organem odwoławczym dowodu z nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej i reformatoryjnego orzekania w tego rodzaju sprawach przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego taki pogląd prawny Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę.

Zauważyć bowiem należy, iż z żadnego przepisu tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji.

Co za tym idzie za dopuszczalną uznać należy możliwość odmiennego niż dokonane przez organ I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Jednocześnie konieczność zapewnienia dochowania zasady dwuinstancyjności wymaga, by w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dokonywana była z dużą rozwagą i uwzględnieniem tego by nie pozbawić stron prawa do merytorycznego rozpoznania ich sprawy przez dwie instancje administracyjne. Powyższe oznacza, iż w tego rodzaju sprawach nie sposób przyjmować zaproponowanego przez Sąd I instancji automatyzmu.

Jedynie przykładowo wskazać można, iż w świetle powyższych wymogów nie będzie dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy merytorycznie, w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie, czy też przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, który w ogóle nie podlegał badaniu przez organ II instancji.

Przykładem takiej konfiguracji procesowej na gruncie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być sytuacja, gdy organ I instancji w ogóle nie zlecał przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej błędnie przyjmując, że obszar inwestycji leży na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył, czy też błędnie przyjmując, że przepisy odrębne o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. samodzielnie uniemożliwiają uwzględnienie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W tego rodzaju i podobnych im sytuacjach przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej jedynie przez organ odwoławczy i wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zasadnie mogłoby by być ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności, albowiem prowadziłoby do sytuacji faktycznego rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jedynie przez organ odwoławczy.

Zupełnie inna sytuacja procesowa zaistnieje natomiast, gdy organ I instancji przeprowadzi analizę architektoniczno-urbanistyczną i w oparciu o nią ustali, względnie odmówi ustalenia warunków zabudowy, zaś tego rodzaju decyzja zostanie następnie zmieniona przez orzekający reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy.

W tym ostatnim przypadku problem oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadzać się bowiem będzie do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 K.p.a. Dla ustalenia legalności administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy.

Podkreślić należy, iż kluczowym jest aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach.

To, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza zatem, że organ II instancji co do zasady nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmówił.

Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W tej sprawie takie wymogi formalne zostały wypełnione przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji. Jak wskazano zaś powyżej nie istnieje przepis prawa, z którego miałaby wynikać generalna norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu.

Dalej wskazać należy, reformatoryjne orzeczenie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy musi spełniać wymóg wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, choć odmiennego od decyzji pierwszoinstancyjnej, to co do zasady w oparciu o ten sam materiał dowodowy.

Z akt sprawy wynika zaś, że przedmiotem analizy organów obu instancji były te same elementy zabudowy na sąsiednich nieruchomościach. Różnica w wynikach analiz przeprowadzonych przez organy obu instancji wynikła natomiast z faktu, że organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał przyjęte przez organ I instancji rozszerzenie obszaru analizowanego i obszar ten ograniczył, w ten sposób, że objął nim jedynie te działki gruntu, które choć we fragmencie leżały w minimalnym obszarze analizowanym ustalonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar w odległości 78 metrów od granic działki objętej wnioskiem, w sytuacji gdy Wójt Gminy L. swoją analizą objął wielokrotnie większy teren obejmujący obszar w odległości 600 metrów od działki objętej wnioskiem.

Powyższe skutkowało tym, iż ocena merytoryczna dokonana przez organ II instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. była odmienna, tj. nie pozwalająca na pozytywne ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

W tym zakresie Sąd I instancji w sposób oczywiście błędny w swoich rozważaniach na stronie 14 uzasadnienia przyjął zatem, że doszło do sporządzenia nowego, odrębnego od poprzedniego dokumentu z zupełnie innym i większym obszarem analizowanym, a jednocześnie nie wykazał, że organ odwoławczy dokonał znaczącego uzupełnienia materiału dowodowego, co ewentualnie mogłoby uprawniać do stwierdzenia, że została naruszona zasada dwuinstancyjności.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się aby organ odwoławczy w tym zakresie, to jest poprzez przeprowadzenie kolejnej analizy obejmującej jedynie cześć obszaru analizowanego przez organ I instancji przekroczył swoje formalne kompetencje wynikające z art. 136 § 1 K.p.a.

Zauważyć bowiem trzeba, że czynności SKO w S. polegały jedynie na uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o analizę architektoniczno-urbanistyczną, która swoim zasięgiem nie obejmowała jakichkolwiek nowych, względem analizy przeprowadzonej przez organ I instancji, obszarów i co za tym idzie jedynie służyła weryfikacji prawidłowości merytorycznego stanowiska zajętego w sprawie przez Wójta Gminy L. Dowód ten miał zatem charakter jedynie uzupełniający, co oznacza iż odpowiadał zakresowi art. 136 § 1 K.p.a., a jednocześnie jego przeprowadzenie nie stanowiło dla organu odwoławczego jakiejkolwiek trudności.

Mając powyższe na względzie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za zawierające usprawiedliwione podstawy.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższą ocenę i dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności Sąd I instancji winien ocenić, czy zgodne z prawem było przyjęcie przez organ odwoławczy określonej wielkości obszaru analizowanego.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.

W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej organu. Zauważyć trzeba, iż Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję z powodów innych niż zarzuty zgłoszone w skardze, a jednocześnie uchylił się od rozpatrzenia tych zarzutów i argumentów skarżącego G.M., które dotyczyły oceny merytorycznej trafności decyzji odmawiającej mu ustalenia warunków zabudowy. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która w kontrolowanej sprawie wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji.

W związku z tym, iż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron się temu nie sprzeciwiła rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej nastąpiło w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. - na posiedzeniu niejawnym.