Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 681/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1 ust. 2, ust. 3, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 5, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia 21 kwietnia 2016 roku nr XXIV/62/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - fragment miasta Skierniewice położony pomiędzy ulicami: Fabryczną, S. Domarasiewicza, Warszawską i Grabina, uchwalonego uchwałą Nr XV/112/11 Rady Miasta Skierniewice z dnia 2 września 2011 roku oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miasta S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, poz. 443, poz. 774, poz. 1265, poz. 1434) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – fragment miasta S. położony pomiędzy ulicami: A, B, C i D, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] - przywoływanego dalej w tekście jako mpzp z 2011 r.

Pismem z dnia 25 maja 2016 r., które wpłynęło do organu dnia 30 maja 2016 r., E. z siedzibą w W., F z siedzibą w W., G z siedzibą w R. reprezentowane przez adwokata G. Z. wezwały Radę Miasta S. do zaprzestania naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą z dnia [...] nr [...].

Wobec bezskuteczności wezwania, pismem z dnia 28 lipca 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 1 sierpnia 2016 r., E. z siedzibą w W., F. z siedzibą w W. – reprezentowane przez adwokata G. Z. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wspomnianą wyżej uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia adwokata, według norm przepisanych. Autor skargi zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada ochrony praw nabytych poprzez pozbawienie użytkowników wieczystych uprawnień do korzystania z terenów im oddanych w wieczyste użytkowanie w dotychczasowy sposób,

2. art. 5 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony środowiska i kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju przez władze państwowe,

3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez faktyczne wyzucie z prawa własności do nieruchomości i uniemożliwienie korzystania z nich w dotychczasowy sposób,

4. art. 140 k.c. w zw. z art. 232 k.c. poprzez ograniczenie wnioskodawców w sposobie korzystania z przedmiotu własności i użytkowania wieczystego w dotychczasowy sposób,

5. art. 233 i 239 k.c. poprzez ingerencję w sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa oddanego w wieczyste użytkowanie, który wynika z umowy o oddanie gruntu

w użytkowanie wieczyste,

6. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności wnioskodawców i zgłaszanych przez nich uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego,

7. art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez dotkliwe i bezprawne ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości należących do wnioskodawców,

8. art. 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia gruntów, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów,

Ponadto zaskarżona uchwała narusza prawomocną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...], która zezwala na terenie objętym uchwałą na prowadzenie działalności z zakresu gospodarowania odpadami.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów - na okoliczności szczegółowo opisane w tych punktach uzasadnienia skargi, w których powołany został konkretny dokument załączony do skargi.

Motywując wywiedzioną skargę Spółki podniosły, że zmiana planu wprowadzona zaskarżoną uchwałą polegała na wyłączeniu m.in. działalności gospodarowania odpadami z zakresu dopuszczalnego użytkowania terenów zabudowy produkcyjnej objętej planem użytkowania, poprzez zawężenie definicji zabudowy produkcyjnej określonej w § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...]. Wskazały także, że na terenie objętym uchwałą o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się zakład zajmujący się działalnością związaną z gospodarką odpadami, zlokalizowany na nieruchomościach, do których skarżącym przysługują tytuły prawne:

1. E. jest użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynków usytuowanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 126/27; 126/58; 126/75 (aktualnie 126/85 i 126/86); 126/77; 126/78; 126/79, dla której Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...],

2. E. jest właścicielem zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 126/47; 126/48, dla której Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...],

3. F. jest użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynku usytuowanego na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 126/80 i 126/81, dla których Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Od dnia 1 września 2014 r. do dnia 1 lipca 2016 r. powyższe nieruchomości w ramach umowy najmu wykorzystywała G Sp. z o.o., która prowadziła na ich terenie działalność z zakresu gospodarowania odpadami.

W dniu [...]E. stała się dzierżawcą instalacji do produkcji paliwa alternatywnego objętej pozwoleniem Marszałka Województwa z dnia [...] nr [...]. Wskazując na art. 189 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska, E przejął prawa wynikające z pozwolenia Marszałka Województwa z dnia [...]

W dniu 12 lipca 2016 r. skarżący zawiadomił właściwy organ o zmianie podmiotu uprawnionego z wyżej wymienionej decyzji. Od [...] prowadzi na wymienionych działkach działalność z zakresu gospodarowania odpadami.

Autor skargi wskazał następnie, że skarżący mają swój interes prawny i uprawnienie

w żądaniu od organu zaprzestania naruszenia prawa. Skarżący przywołali w tym zakresie przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 140 k.c. i 144 k.c. Właściciele posiadają interes prawny, w rozumieniu art. 101 u.s.g., ponieważ zapisy kwestionowanej uchwały uniemożliwiają im wykonywanie praw w zakresie korzystania z nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny i narażają ich na wymierne straty. Zaskarżona uchwała narusza interesy skarżącej, które objęte są prawomocną decyzją administracyjną Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. Ponadto uchwała narusza szereg norm prawnych aktów wyższego rzędu. Tym samym przesądza o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżących w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Wskazując na naruszenie art. 2 Konstytucji RP autor skargi podkreślił, że przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne było prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Tę sytuację potwierdzał plan zagospodarowania przestrzennego z 2011 r., który dopuszczał możliwość prowadzania działalności gospodarowania odpadami. W oparciu o taki stan prawny oraz decyzje administracyjne zezwalające na prowadzenie działalności z zakresu gospodarowania odpadami, skarżący czynili znaczne nakłady finansowe na nieruchomości, będąc

w przeświadczeniu o pewności nabywanych uprawnień. Uchwała zmieniająca zasady zagospodarowania przestrzennego w radykalny sposób narusza zasadę ochrony praw nabytych.

Przedmiotowa uchwała sprzeczna jest także z zasadniczymi kierunkami i celami działania państwa określonymi w art. 5 Konstytucji RP. U podstaw realizacji tych celów leży zasada równoważonego rozwoju państwa i gospodarki narodowej. Zgodnie z tą zasadą, należy korzystać ze środowiska naturalnego w taki sposób, aby zachować walory środowiskowe oraz zasoby naturalne także dla przyszłych pokoleń. W tym kontekście kluczowe jest istnienie i rozwój podmiotów zajmujących się działalnością związaną z gospodarką odpadami. Zgodnie z wszystkimi dostępnymi danymi Głównego Urzędu Statystycznego oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] ilość odpadów produkowanych w województwie [...] wzrasta. Z roku na rok wzrasta także ilość odpadów wytwarzanych w mieście S. Zgodnie ze wskaźnikami wytwarzania odpadów komunalnych w horyzoncie czasowym w mieście S. w 2017 roku będzie ok 388,9 kg/M/rok a w 2023 roku już ok. 421,5 kg/M/rok (Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami Województwa [...] z 2012 r., s. 90-91). Podstawowym celem w zakresie gospodarki odpadami jest realizacja zasady zrównoważonego rozwoju, tj. zapobieganie powstawaniu odpadów, wykorzystanie odpadów w procesie recyklingu, odzysku, unieszkodliwiania odpadów i zmniejszenie ilości odpadów kierowanych na składowiska odpadów. W realizacji tych celów jest niezbędne umożliwienie działania i rozwoju podmiotom realizującym te zadania w sposób profesjonalny. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego ograniczająca taką działalność narusza w istocie artykuł wprowadzający dyrektywę zrównoważonego rozwoju państwa i gospodarki narodowej.

Zmieniony zaskarżoną uchwałą plan nakłada na właścicieli nieruchomości ograniczenia związane z prowadzoną na nich działalnością, przez co ogranicza ich prawo własności, jednocześnie tym samym naruszając unormowania zawarte w art. 21 Konstytucji RP oraz wynikający z niej przepis art. 140 k.c., określający istotę prawa własności. Rażąca zmiana m.p.z.p. poprzez pozbawienie skarżących możności wykonywania prawa własności w sposób zgodny z prawem, w oparciu o decyzje środowiskowe narusza słusznie nabyte przez nich prawa.

Uchwała Rady Miasta w § 5 narusza także art. 233 k.c., zawężając dotychczasowy sposób użytkowania gruntów. Ponadto nakładając na wnioskodawców ograniczenie

w korzystaniu z oddanych im do użytku gruntów Skarbu Państwa, narusza art. 239 k.c.

Rada Miasta S. uchwalając kwestionowaną uchwałę naruszyła ponadto artykuł 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie rozwiązań przestrzennych, które nie uwzględniają prywatnych interesów zgłaszanych w postaci uwag wnioskodawców.

W ocenie wnioskodawców złożyli oni uzasadnione uwagi do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, które w logiczny sposób przemawiały za pozostawieniem brzmienia planu zagospodarowania przestrzennego sprzed uchwały.

Plan powinien uwzględniać zagospodarowanie przestrzenne dla danego obszaru, już istniejące i funkcjonujące aktualnie na danym obszarze. Rozwiązania wprowadzane kwestionowaną uchwałą istotnie naruszają tę zasadę wynikającą z artykułu 10 u.p.z.p., poprzez pominięcie faktu, że infrastruktura techniczna oraz budynki znajdujące się na objętej planem części miasta S. są przeznaczone do prowadzenia działalności przemysłowej w zakresie przemysłu ciężkiego oraz przetwarzania

i gospodarki odpadami. Uchwała nie uwzględnia faktu, że znaczna część terenów jest oddana w użytkowanie wieczyste, co oznacza, że sposób korzystania z tych terenów określony jest w ustawach i umowach o oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste. Kwestionowana uchwała pomija powyższe fakty, które są zasadniczymi kryteriami, jakimi powinien kierować się organ planistyczny przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Narusza ona ponadto prawomocną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], której adresatem była spółka G, a po nabyciu tytułu prawnego do instalacji E. Decyzja ta zezwala spółce na prowadzenie działalności z zakresu gospodarowania odpadami na terenie objętym zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego przez uchwałę. Skarżący wskazali ponadto, że decyzja zezwalająca na gospodarowanie odpadami wiąże jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest Miasto S. i organ tej jednostki nie może naruszać tej decyzji poprzez wydawanie sprzecznego z nim prawa miejscowego w postaci kwestionowanej uchwały. Decyzja jest wydana na okres 10 lat i przez taki okres skarżący jest uprawniony do wykonywania na terenie w decyzji wymienionym gospodarowania odpadami zgodnie z pozwoleniem. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w istocie pozbawia skarżącego możliwości przedłużenia decyzji odpadowej z uwagi na brzmienie artykułu 46 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo gospodarowania odpadami. Mając na uwadze fakt, że uchwała zmieniająca plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zmiana planu pozbawia w istocie skarżącego możliwości wykonywania działalności z zakresu gospodarowania odpadami po upływie ważności decyzji, którą dysponuje obecnie. Ponadto zaskarżona uchwała uniemożliwi skarżącemu dokonywanie jakichkolwiek ulepszeń, rozbudowy na nieruchomościach budynkowych, których jest właścicielem z uwagi na normy prawa budowlanego (art. 35 ustawy prawo budowlane), które wymagają zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Działania Rady Miasta S., które w sposób otwarty uniemożliwiają prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, są sprzeczne z postawionymi zadaniami, spoczywającymi na organach administracji publicznej. Na terenie objętym kwestionowaną uchwałą działalność w zakresie gospodarki odpadami prowadzą dwa podmioty, w tym przedsiębiorstwo skarżącej. Instalacje te działają w sposób legalny, posiadają wszystkie wymagane prawem zezwolenia oraz przechodzą regularne kontrole właściwych inspekcji i straży. Działalność tych podmiotów jest niezbędna dla wykonania celów postawionych przez dyrektywy Unii Europejskiej w zakresie osiągania stosownych poziomów odzysku, recyklingu oraz zmniejszania ilości odpadów trafiających na składowiska. Instalacje te zostały uwzględnione w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...], który wskazuje, że "gminy mają obowiązek osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu odpadów oraz ograniczania masy odpadów unieszkodliwianych na składowiskach, a na terenie województwa [...] jest niewystarczająca ilość instalacji do zagospodarowania odpadów w procesach odzysku (Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami z 2012 r. s. 182). Miasto S. w porównaniu z innymi miastami województwa [...] posiada najmniejszą ilość instalacji odzysku.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta S. wniosła o odrzucenie skargi

w całości, a z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia tego żądania -

o oddalenie skargi w całości, rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym

z przeprowadzeniem rozprawy oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podniósł zarzut braku legitymacji biernej procesowej po stronie Rady Miasta S. Pełnomocnik, który reprezentuje skarżące spółki, w skardze swej opisuje działania organu Gminy Miasto S. jakim jest organ uchwałodawczy - Rada Miasta S. Opisuje on Radę Miasta S. jako organ, który nie tylko rzekomo naruszył normy prawa materialnego podczas sporządzania i uchwalania skarżonej uchwały, ale także jako organ, który w niniejszej sprawie winien reprezentować Gminę Miasto S.

W swojej skardze ani razu profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej nie odniósł się do faktu, iż organem wykonawczym Gminy Miasto S., a więc organem mającym legitymację bierną procesową, jest Prezydent Miasta S. Nadto w samej komparycji skargi jako organ wezwany do wzięcia udziału w postępowaniu jest wskazana Rada Miasta S., nie zaś Prezydent Miasta S.. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12) organ stwierdził, że od podmiotów prawa handlowego można wymagać, aby kierując skargę do rozpoznania przed sądem oznaczyły poprawnie stronę postępowania, tj. Gminę Miasto S. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta S., nie zaś wskazując na stronę postępowania Radę Miasta. Nadto skarżące spółki reprezentowane są przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien, redagując skargę, wskazać odpowiednio stronę i organ powołany do jej reprezentacji.

Z uwagi na powyższe zasadnym wydaje się przyjęcie, iż skarga nie odpowiada warunkom formalnym i jako taka powinna być odrzucona.

Odnosząc się do zarzutów natury merytorycznej organ wskazał, że są one niezasadne.

Skarżące spółki odwołują się do naruszenia szeroko opisywanych norm prawnych rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej odnośnie ochrony prawa własności w Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrony praw podobnych (użytkowanie wieczyste) ze szczególnym odniesieniem się do możliwości swobodnego rozporządzenia swoim prawem. Ustosunkowując się do tego zarzutu niezbędnym jest również poruszenie kwestii zarzutu naruszenia u.p.z.p. w zakresie rzekomego nieuwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu oraz ograniczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości przez skarżących. Prawo własności (użytkowania wieczystego) i powiązane z nim uprawnienia istotnie chronione są na terenie Polski, jest to zagwarantowane konstytucyjnie i ustawowo. Niemniej jednak skarżącym spółkom ucieka fakt, iż prawo własności (użytkowania wieczystego) nie jest prawem absolutnym i bezwzględnym

w polskim systemie prawnym. Przedmiotem niniejszych zarzutów jest naruszenie prawa własności nieruchomości oraz użytkowania wieczystego poprzez rzekome pozbawienie podmiotów, którym te prawa przysługują z korzystania z nieruchomości opisanych

w skardze w dotychczasowy sposób. Zarzuty te są nietrafne.

Skarżące spółki są w posiadaniu decyzji administracyjnej, która umożliwia im korzystanie z przedmiotowych nieruchomości w sposób dotychczasowy przez okres wskazany w tejże decyzji. Decyzja ta jest ostateczna w rozumieniu k.p.a., pozostaje

w mocy i nie jest w żaden sposób wzruszana przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na mocy tejże decyzji skarżąca spółka jest władna prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w ustawie o gospodarce odpadami przez okres 10 lat (art. 44 w/w ustawy) i przez ten okres powinna ona dokonać stosownej restrukturyzacji swojej działalności uwzględniając nowe warunki planu zagospodarowania przestrzennego. 10 lat w swojej istocie jest okresem długim, umożliwiającym skarżącej dostosowanie swojej działalności do nowych przepisów prawa miejscowego. W tej sprawie wskazano dokładne ratio legis, jakie przemawiało za podjęciem danej uchwały - tj. ochrona obywateli z pobliskiej zabudowy mieszkalnej przed narastającą obecnością gryzoni, jak i immisjami materialnymi pośrednimi, tj. hałasami i odorami, które towarzyszą rozrastającym się działaniom gospodarczym

w zakresie gospodarowania odpadami na danym terenie. Również wskazuje się, że niezależnie od powyższego zgodnie z § 11 uchwały nr [...] Rady Miasta S. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego - fragment miasta S. położony pomiędzy ulicami: A, B, C i D z dnia [...] (zmodyfikowany skarżoną uchwała, gdzie § 11 jednakże pozostał bez zmian), "w terenach dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie niż dotychczasowy sposób użytkowania, do czasu podjęcia realizacji ustalonego przeznaczenia, obowiązują następujące warunki tymczasowego zagospodarowania (...) 3. Istniejące budynki mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, z prawem do ich zachowania, 4. istniejące ogrodzenia mogą być użytkowane w dotychczasowej lokalizacji z prawem do ich zachowania, z wyłączeniem modernizacji, przebudowy i odbudowy, chyba że w przepisach rozdziału 8 stanowi się inaczej." Cytowany przepis jest częścią w/w uchwały, a więc aktu prawa miejscowego. Zezwala on podmiotom, które do dnia dzisiejszego prowadziły działalność gospodarczą na terenach objętych planem zagospodarowania miejscowego w zakresie, w jakim się on zmienił, na dalsze jej prowadzenie zgodnie z posiadanymi pozwoleniami i wymogami. Organ nie widzi również podstaw do uwzględnienia zarzutu w zakresie tego, iż rzekomo cel prawa własności / użytkowania wieczystego danych nieruchomości został całkowicie co do swojej istoty zniweczony dokonaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strony skarżące wskazują, iż z uwagi na art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo gospodarowania odpadami rzekomo będzie stanowił przeszkodę dla prowadzenia przez nie działalności gospodarczej w postaci gospodarowania odpadami po upływie 10 lat z uwagi na fakt, iż rzekomo nie uzyskają one zgody na dalsze prowadzenie tejże działalności z uwagi na niezgodność zezwolenia z przepisami prawa miejscowego. Niemniej jednak skarżącym Spółkom umknął fakt, iż § 11 w/w uchwały stanowi w sobie lex specialis w odniesieniu się do reszty generalnych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uwzględnia uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami w stanie na dzień wydawania przepisów o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to de facto, iż w oparciu o ten przepis, a nie tylko decyzję Marszałka Wojewódzka [...], Spółki mogą dalej prowadzić przedmiotową działalność i będą mogły starać się o dalsze pozwolenie w tym zakresie, o ile działalność ta swoimi rozmiarami oraz natężeniem immisji pośrednich materialnych będzie odpowiadała stanowi na dzień wydawania przepisów o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uwzględniony jest bowiem cel przysługującego w/w podmiotom prawa własności/użytkowania wieczystego w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości.

Organ w zakresie zarzutów ograniczających prawo własności/użytkowania wieczystego co do kwestii związanych z rozszerzaniem działania przedsiębiorstwa na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego i modernizacją zakładów podejmujących gospodarowanie odpadami wyjaśnił, że celem wprowadzonych zmian było ograniczenie możliwości prowadzenia takowych działalności na wskazanym terenie. W tym zakresie, mimo obiektywnego ograniczenia prawa własności/użytkowania wieczystego, nie można w żaden sposób mówić o jakiejkolwiek bezprawności. O wskazane wyżej ratio legis do podjętych zmian należy dodać również szereg innych przesłanek, które przemawiały za tym, aby ograniczyć takową działalność na przedmiotowym obszarze, tj:

- na danym obszarze przeważają wiatry z kierunku zachodniego, zaś zabudowa mieszkalna znajduje się na wschód od granic terenów zabudowy przemysłowej (znajduje się tam również infrastruktura społeczna - dwie szkoły, przychodnia zdrowia, oraz szereg obiektów usługowych),

- w bezpośrednim sąsiedztwie do terenów przemysłowych znajdują się [...] Park Krajobrazowy, rezerwat pn. I i obszar Natura 2000 pn. J,

- [...] Obszar Chronionego Krajobrazu z doliną [...],

- wspomniana wyżej kwestia uciążliwych immisji pośrednich materialnych,

- brak możliwości przyjęcia nowych, znaczących obciążeń przez infrastrukturę znajdującą się w danym sąsiedztwie (rozrastanie się i modernizacja zakładów zajmujących się gospodarowaniem odpadami może mieć nieodwracalne negatywne skutki dla sąsiedztwa, szczególnie w razie skażenia flory i fauny).

Powyższy argument również musi być podniesiony w kontekście faktu, iż infrastruktura drogowa nie jest przygotowana do jakichkolwiek nowych inwestycji (zniszczona nawierzchnia jezdni, wielość dróg gruntowych) - do pierwotnego zakładu produkcyjnego dostarczano towary drogą kolejową, jednakże obecnie żaden z przedsiębiorców nie korzysta z tej formy dostaw. Aktualna konstrukcja dróg nie pozwala na obciążenia ruchem ciężarowym, zaś ten który odbywał się do tej pory doszczętnie zniszczył istniejące w sąsiedztwie drogi.

Nadto działalność zakładów powodowała wielokrotnie zgłoszenia w zakresie pojawiania się gryzoni (szczurów - które mogą prowadzić do ekspozycji na choroby zakaźne)

w zabudowie mieszkalnej. Również Dyrekcja [...] Parku Krajobrazowego zgłaszała zakłócenia funkcjonowania parku. Właściwe służby w protokołach ujawniały nieprawidłowości w funkcjonowaniu wielu zakładów na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego,

Dodano także, iż jesienią 2014 r. doszło do pożaru na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym zniszczeniu uległy tysiące ton materiałów, - koszty usunięcia są bardzo wysokie, zaś skutki tego (ze szczególnym uwzględnieniem obszarów leśnych opisanych wyżej) odczuwalne są po dzień dzisiejszy.

Organ zaznaczył, że nowelizacja uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter prewencyjny. Powzięta została celem zapobiegnięcia dalszej degradacji terenów oraz zwiększeniu się uciążliwości dla ludności mieszkającej w okolicach terenu objętego w/w planem. Subsydiarnie należy wskazać, iż również określając kierunki zagospodarowania przestrzennego kierowano się Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta S., w którym wskazano, iż należy kierować się zasadą ochrony obszarów zabudowy mieszkaniowej, zabudowy z zakresu opieki zdrowotnej, społecznej, nauki

i wychowania przed oddziaływaniem ze strony działalności prowadzonej na obszarach produkcji rolniczej i pozarolniczej oraz usług produkcyjnych, zasadą kwalifikowania rodzaju działalności gospodarczej na obszarach produkcji rolniczej i pozarolniczej oraz usług produkcyjnych z uwzględnieniem rodzaju i rozmiaru oddziaływania tej działalności na otoczenie, zasada lokalizacji działalności gospodarczej z zakresu produkcji rolniczej

i pozarolniczej oraz usług produkcyjnych w miejscach uniemożliwiających jej negatywne oddziaływanie na sąsiednie obszary gęsto zaludnione, obszary chronione,

a w szczególności jej negatywnego oddziaływania na skutek awarii, prawdopodobieństwo wystąpienia awarii i czasu negatywnego oddziaływania, jak

i zasadą eliminacji na obszarach produkcji rolniczej i pozarolniczej oraz usług produkcyjnych wskazanych rodzajów działalności, które w sytuacji awarii oraz oddziaływania nie podlegającego normom prawnym i technicznym mogą okresowo lub trwale oddziaływać na zabudowę mieszkaniową i kompleksy leśne pogarszając jakość życia mieszkańców miasta.

Organ podejmując skarżoną uchwałę brał pod uwagę wszystkie okoliczności, które zostały wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Prawo własności nie jest bowiem jedynym czynnikiem, który przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego (jego nowelizowania) winien być brany pod uwagę. Zgodnie z w/w normą prawną należy również brać pod uwagę m. in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; potrzeby interesu publicznego; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych. W niniejszej sprawie zasada proporcjonalności została zachowana, gdyż uchwałodawca brał pod uwagę nie tylko kwestie związane z prawem własności, ale także wszelkie inne czynniki, które przemawiały za przyjętymi zmianami. Należało

w związku z powyższym wskazać, iż jedynie sam fakt, iż pewne postanowienia danego aktu prawa miejscowego nie są zgodne z wolą właścicieli/użytkowników wieczystych poszczególnych nieruchomości, samo w sobie nie może stanowić przesłanki do uznania go za sprzeczny z prawem i podjęty z naruszeniem ich praw. M.p.z.p. jest specyficznym aktem prawa miejscowego, gdyż w trakcie jego uchwalania (nowelizowania) trzeba dokonać rachunku w postaci bilansu interesów: publicznego i prywatnego. W niniejszej sprawie interes publiczny przemawia jednoznacznie za dokonaną zmianą.

Organ, odnosząc się do zarzutu niewzięcia pod uwagę dotychczasowego przeznaczenia danego terenu, wskazał dalej, że nieruchomość objęta nowelizacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze, który w latach 50-tych XX wieku został wskazany do zagospodarowania na cele jednego zakładu przemysłowego. Zakład ten zlokalizowano tuż przy granicach miasta S., wśród pól. Działalność zakładu zakończyła się w połowie lat 90-tych XX wieku, na skutek jego upadłości. Obszar zakładu w planach zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązujących do 2003 r. znajdował się w strefie rozwoju przemysłowego - zakładów H. Od 2004 r. do 2011 r. dla obszaru brak było planu miejscowego. W okresie po upadłości pierwotnego zakładu, w granicach obszaru dotychczas przez ten zakład wykorzystywanego, lokowało się szereg nowych zakładów produkcyjnych i usługowych. Działalność tych zakładów jest różnorodna. Do znaczących przekształceń należy rozwój terenów wcześniej użytkowanych rolniczo na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru terenów zakładów przemysłowych tj. w odległości od 0,0 m do 200 m od granicy terenów zakładów przemysłowych), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w odległości od 100 m do 1000 m od działek wykorzystywanych na cele przemysłowe). W przedmiotowej regulacji uchwałodawca zachował możliwość dalszej działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, zmodyfikowany § 4 pkt 11 planu w aktualnym stanie dalej dopuszcza działalność produkcyjną, jednak w ograniczonym zakresie i ograniczoną do wymienionych w nim enumeratywnie działalności, które nie spowodują dalszej degradacji danych terenów oraz nie będą nadmiernie uciążliwie wpływały na sąsiednie tereny. Trudno więc stwierdzić, iż zarzut w tym kontekście jest w jakikolwiek sposób uzasadniony.

Niezrozumiałym dla organu jest zarzut nieuwzględnienia zgłaszanych przez właścicieli/użytkowników wieczystych terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uwag do nowelizacji przedmiotowego planu. Organ podkreślił, że nie ma obowiązku uwzględnienia uwag, jeżeli przeprowadzi ich merytoryczną konfrontację z zebranym materiałem dowodowym oraz przeprowadzi postępowanie celem sprawdzenia ich merytorycznej zasadności i celowości.

W niniejszej sprawie organ sprostał wszelkim obowiązkom w tym zakresie, dokonał dokładnej i merytorycznej analizy uwag oraz udzielił odpowiedzi wszelkim podmiotom, które takowe uwagi zgłaszały, jednocześnie spełniając wymóg ustosunkowania się do nich. Organ doszedł do wniosku, że uwagi nie zasługują na uwzględnienie, wskazując dokładne uzasadnienie w przedmiocie tego, dlaczego nie znajdują one aprobaty

u organu. W świetle opisanego wyżej ratio legis co do podjęcia uchwały oraz

w kontekście zaistniałego stanu faktycznego, zarzuty w w/w przedmiocie nie mogą się ostać.

Ustosunkowując się do zarzutu Spółek, że rzekomo uchwała miałaby pozostawać

w sprzeczności z decyzją Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na gospodarowanie odpadami na terenie objętym planem, organ stwierdził, że § 11 planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia podmioty prosperujące na terenie objętym planem do dalszego prowadzenia działalności na zasadach

i w rozmiarze do dnia wydania uchwały.

Reasumując, organ wywiódł, że strona skarżąca nie wskazała ażeby uchwała została powzięta z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego, bądź aby naruszyła jej prawo do wykonywania dalszej działalności gospodarczej. W zakresie zaś ograniczenia jej praw, strona skarżąca nie ma racji co do kwestii bezzasadności dokonanych zmian.

Postanowieniem z dnia 26 października 2016 r. tutejszy sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odrzucił skargę F. z siedzibą w W.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie F. na powyższe postanowienie.

Na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga E Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w S.

z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - fragment miasta S. położony pomiędzy ulicami: A, B, C i D, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...]

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Otóż skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że pełnomocnik skarżącej Spółki dopełnił pozostałych warunków przesądzających

o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec bezskuteczności wezwania wniósł skargę z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 – Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 – Lex nr 1218851 ). Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to

w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 – Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 – Lex nr 1384888).

Z akt sprawy wynika, że Spółka E posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że jest ona użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynków usytuowanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 126/27; 126/58; 126/75 (aktualnie 126/85 i 126/86); 126/77; 126/78; 126/79, dla której Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Jest także właścicielem zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 126/47; 126/48, dla której Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Bez wątpienia dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – fragment miasta S. położony pomiędzy ulicami: A, B, C i D przyjęty mocą uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] nr [...] w § 4 pkt 11 definiował pojęcie "zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, oznaczonej symbolem "P" – jako działania ograniczone do utrzymania istniejących oraz budowy zaprojektowanych obiektów budowlanych służących działalności produkcyjnej, magazynowo – składowej, baz transportu samochodowego, warsztatów remontowych, z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami i pomieszczeniami, w szczególności technicznymi, biurowymi i socjalnymi, garażami, a także dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi dla samochodów, infrastrukturą techniczną oraz zielenią. Zatem w świetle dotychczasowego brzmienia przywołanego § 4 ust. 1 pkt 11 mpzp z 2011 r. prowadzona przez Spółkę działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami była dopuszczalna. Natomiast zaskarżona uchwała na mocy regulacji § 5 nadała nowe brzmienie przepisowi § 4 ust. 1 pkt 11 mpzp z 2011 r., stanowiąc, że: "11) zabudowie produkcyjnej, składach i magazynach, oznaczonej symbolem "P" - należy rozumieć działania na obszarze wymagającym przekształceń istniejącej zabudowy, polegające na utrzymaniu samodzielnie funkcjonujących instalacji, obiektów budowlanych, zmianie ich sposobu użytkowania oraz realizacji nowych samodzielnie funkcjonujących instalacji, budowie obiektów budowlanych, które służą działalności produkcyjnej, magazynowo-składowej, baz transportu samochodowego, warsztatów remontowych, z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami i pomieszczeniami,

w szczególności technicznymi, biurowymi i socjalnymi, garażami, a także dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi dla samochodów, infrastrukturą techniczną, elementami małej architektury i zieleni, z wyłączeniem realizacji samodzielnie funkcjonujących instalacji, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz budowy obiektów budowlanych, w których wykorzystane mają być instalacje:

a) do wyrobu, unieszkodliwiania lub odzysku materiałów wybuchowych oraz odpadów wydobywczych,

b) związane z postępowaniem z odpadami promieniotwórczymi lub paliwem jądrowym oraz do przetwarzania lub przechowywania odpadów promieniotwórczych,

c) do pierwotnego i wtórnego wytopu surówki żelaza lub stali surowej, w tym instalacje do ciągłego odlewania stali,

d) do prażenia lub spiekania rud żelaza, rud metali, w tym rudy siarczkowej,

e) do pierwotnej produkcji metali nieżelaznych z rud, koncentratów lub produktów z odzysku,

f) do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym oczyszczania, odlewania lub przetwarzania metali z odzysku,

g) do obróbki metali żelaznych w kuźni, odlewni, walcowni oraz do nakładania powłok metalicznych,

h) do produkcji, przetwarzania włókna szklanego, azbestu oraz produktów zawierających włókno szklane lub azbest,

i) do przerobu kopalin,

j) do przetwarzania owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego oraz do produkcji mleka lub wyrobów mleczarskich, a także do uboju zwierząt,

k) do pakowania i puszkowania produktów roślinnych lub zwierzęcych,

l) do produkcji mas bitumicznych oraz paliw z produktów roślinnych,

m) do odzysku, przetwarzania, magazynowania, kompostowania, unieszkodliwiania lub utylizacji (spalarni) odpadów nie pochodzących z własnej działalności produkcyjnej,

n) do wytłaczania eksplozyjnego lub produkcji z użyciem procesu eksplozji, usytuowanych poza budynkami,

o) do składowania materiałów sypkich poza silosami lub budynkami,

p) do brykietowania poza budynkami oraz składowania paliw kopalnych poza budynkami,

r) dla stacji demontażu pojazdów oraz punktów do zbierania i przeładunku odpadów, w tym złomu,

s) dla biogazowni, elektrowni wiatrowych, garbarni, koksowni, tartaków i stolarni.".

Obecna redakcja § 4 ust. 1 pkt 11 mpzp z 2011 r. wprowadzona mocą § 5 zaskarżonej uchwały wyklucza prawną możliwość realizacji samodzielnie funkcjonujących instalacji, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz budowy obiektów budowalnych, w których wykorzystywane mają być instalacje wymienione w pkt od a) do s), czyli takich instalacji, które mogłoby być wykorzystywane do prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy interes prawny strony skarżącej został bez wątpienia naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały, ponieważ Spółka, która dotychczas zajmowała się na terenie objętym regulacjami planu działalnością gospodarczą obejmującą m.in. zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, sprzedaż hurtowa odpadów i złomu, a więc działalnością związaną

z gospodarowaniem odpadami, została w tym zakresie istotnie ograniczona zapisami zaskarżonej uchwały.

Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest w tym zakresie dokonanie oceny i ustalenie, że wprowadzona zmiana planu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec powyższego istotą sporu zawisłego w tej sprawie pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy rada zmieniając w omówiony wyżej sposób plan miejscowy nadużyła przysługujące jej "władztwo planistyczne"?

Analiza akt sprawy w kontekście postawionego zagadnienia pozwala -

w przekonaniu sądu - podzielić w całości argumentację Rady zaprezentowaną w treści odpowiedzi na skargę, a służącą wyjaśnieniu celowości dokonanej zmiany

i odpowiedzieć przecząco na powyższe pytanie.

Dla rozstrzygnięcie sprawy wskazać trzeba, że według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 -wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. reguluje zasadę władztwa planistycznego gminy, przez którą należy rozumieć przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy nie jest jednak zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Żadna z tych wartości nie posiada jednak prymatu względem innej wartości. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, podkreśla się, że interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie

w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga rozwagi i umotywowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 165/16 – Lex nr 2169042, 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2661/13 – Lex nr 1982817, 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2541/14 – Lex nr 2117153,1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 269/14 – Lex nr 2002647).

W jednym z wyroków NSA stwierdził, że władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 673/15 - Lex nr 2227752).

Art. 140 Kodeksu cywilnego reguluje natomiast istotę i treść prawa własności, stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki

i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo własności podlega niewątpliwie ochronie przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Jednocześnie w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest - w przekonaniu sądu - jedną z takich ustaw szczególnych, które wyznaczają granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy rozważanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując to prawo rada gminy działa w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, które daje jej prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Jednym zaś z takich dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności. Na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W ocenie sądu Rada Miasta S. podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a ograniczenie prawa własności / użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce dokonane regulacjami zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa,

z zachowaniem odpowiednich proporcji i po wyważeniu interesu publicznego oraz prywatnego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zauważa się, iż istotą władztwa planistycznego jest prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, tj. wskazanie dopuszczalnego profilu dzielności (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3105/14, wyroki WSA w W. z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2446/16 oraz 22 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2598/14, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2162/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji i Sprawach NSA pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim godzi się zauważyć, że dokonana zmiana planu miejscowego

z 2011 r. pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną gminy oraz kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi regulacjami, obowiązującego dla tego terenu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] oraz jego zmianą przyjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] Studium, co jest niesporne, dopuszcza możliwość ograniczenia w planie miejscowym rodzajów działalności, budowy obiektów budowlanych lub korzystania w prowadzonej działalności z urządzeń i instalacji, które wywołują negatywne oddziaływanie na jakość życia w sąsiednich istniejących lub wskazanych w studium obszarach zabudowy mieszkaniowej itd. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika mianowicie, że zgodnie ze studium (oraz jego zmianą) teren, którego przeznaczenia dotyczy zmiana planu, znajduje się w jednostce funkcjonalnej oznaczonej symbolem 68PP, która stanowi obszar funkcjonalny wymagający przekształceń lub rehabilitacji istniejącej zabudowy. Jest to obszar predestynowany do utrzymania i rozwoju funkcji techniczno-produkcyjnej. Szczegółowy katalog dozwolonej w danym terenie działalności gospodarczej winien być weryfikowany w planach miejscowych w zależności od szczegółowego rozpoznania uwarunkowań dla funkcjonowania określonego rodzaju działalności i możliwości spełnienia tych warunków, także ze szczegółowego rozpoznania ograniczeń wynikających z zagospodarowania otoczenia i wymagań obowiązujących przepisów prawa. W realizacji zagospodarowania tego obszaru dopuszcza się ograniczenie

w planie miejscowym rodzajów działalności, budowy obiektów budowlanych, zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych lub korzystania

w prowadzonej działalności z urządzeń i instalacji, które wywołują negatywne oddziaływanie na jakość życia w sąsiednich istniejących lub wskazanych w studium obszarach zabudowy mieszkaniowej, usługowej z zakresu ochrony zdrowia, opieki społecznej, nauki i wychowania oraz obszary chronione w oparciu o przepisy odrębne,

i którego negatywne skutki nie są ograniczane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z treścią studium do negatywnego oddziaływania zalicza się w szczególności pylenie ze składowisk materiałów sypkich (piasek, węgiel), hałas powstały przy jednostajnej i długotrwałej pracy urządzeń technicznych, hałas powstały przy wibrowaniu urządzeń stosowanych w produkcji i usługach, zapachy (odory), pojawienie się szkodliwych owadów, gryzoni oraz innych zwierząt wabionych surowcami, produktami i odpadami, stosowanymi i otrzymywanymi przy przetwarzaniu i produkcji produktów roślinnych i zwierzęcych. Do negatywnego oddziaływania wskazanego w studium zalicza się także skutki awarii w działalności związanej

z materiałami wybuchowymi, promieniotwórczymi, produkcji i przetwarzania metali, włókna szklanego i azbestu oraz przerobu kopalin, a także odzysku, przetwarzania, magazynowania lub unieszkodliwiania odpadów, demontażu pojazdów, składowania złomu. Podstawą ustalania zakresu wyłączeń dopuszczalnych form działalności oraz stosowania instalacji jest rozporządzanie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U.

z 18 stycznia 2016 r., poz. 71). Ustalenia zmiany planu nie zmieniają struktury przestrzennej oraz zasad i warunków zagospodarowanie ujętych we wskaźnikach

i parametrach zabudowy. Wszyscy prowadzący w obszarze planu działalność gospodarczą, po uchwaleniu zmiany planu miejscowego zachowają możliwość jej prowadzenia z zachowaniem posiadanych dotychczas decyzji/pozwoleń. Natomiast poprzez wprowadzone ograniczenia wskazanych instalacji, ustalenia zmiany planu zmieniają sytuację możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Wprowadzone wyłączenia zapewnią mieszkańcom sąsiednich osiedli właściwą jakość oraz poziom bezpieczeństwa użytkowania swoich nieruchomości.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że mocą zaskarżonej uchwały Rada wprost nie zmieniła przeznaczenia terenów pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółki lub stanowiących jej własność. Zabieg legislacyjny, którym posłużył się organ uchwałodawczy gminy, polegał zaś na zmianie definicji § 4 ust. 1 pkt 11 mpzp z 2011 r. poprzez najogólniej rzecz ujmując wykluczenie możliwości prowadzenia na terenach zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, oznaczonych symbolem "P", stricte wskazanych rodzajów działalności gospodarczej, co oznacza, że inne, niewymienione rodzaje działalności gospodarczej będą na tym terenie prawnie dopuszczalne (chyba, że możliwość ich prowadzenia zostanie wykluczona normami ogólnymi zawartymi

w treści aktu prawa miejscowego). Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie dotyczące możliwości prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej dotyczy bez wątpienia wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie objętym planem, a nie tylko skarżącej Spółki, nie może w związku z tym być utożsamiane z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jest ponadto, o czym była wyżej mowa, zbieżne z kierunkami polityki przestrzennej gminy określonymi w studium, a niewątpliwie tylko brak owej zgodności ustaleń planu

z regulacjami studium mógłby stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Poddana sądowej kontroli uchwała nie zakazuje Spółce prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, lecz daje jej możliwość kontynuowania dotychczasowej działalności na zasadach ściśle określonych aktem prawa miejscowego. Nie można na gruncie rozpoznawanej sprawy tracić z pola widzenia brzmienia § 11 pkt 3 i 4 mpzp z 2011 r., zgodnie z którym w terenach, dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie niż dotychczasowy sposób użytkowania, do czasu podjęcia realizacji ustalonego przeznaczenia, obowiązują następujące warunki tymczasowego zagospodarowania: istniejące budynki mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, z prawem do ich zachowania; istniejące ogrodzenia mogą być użytkowane w dotychczasowej lokalizacji, z prawem do ich zachowania, z wyłączeniem modernizacji, przebudowy i odbudowy; chyba że w przepisach rozdziału 8 stanowi się inaczej oraz art. 35 u.p.z.p., według którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Faktem jest, że Spółka z dniem [...] nabyła tytuł prawny do instalacji objętej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] znak [...] orzekającą o uchyleniu poprzednio wydanych na wniosek G decyzji i udzieleniu pozwolenia na wytwarzanie w ciągu roku określonych ilości odpadów, które będą powstawać w związku z prowadzeniem instalacji zlokalizowanej w S. przy ul. B, działka nr ewid. 126/85 – w terminie do dnia 21 stycznia 2026 r. Zatem pomimo nadania zaskarżoną uchwałą nowego brzmienia przepisowi § 4 ust. 1 pkt 11, Spółka wobec obowiązującego w dalszym ciągu § 11 pkt 3 i 4 mpzp z 2011 r. oraz wynikającego z przywołanej wyżej decyzji administracyjnej uprawnienia zachowała prawo dotychczasowego sposobu użytkowania budynków dla prowadzonej przezeń działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, ograniczone jednak czasowo do dnia 21 stycznia 2026 r. Przez okres 10 lat, który należy potraktować jako formę kompromisu ze strony organu uchwałodawczego, Spółka powinna dostosować prowadzoną przezeń działalność gospodarczą i wybrać taki jej profil lub też zastosować takie rozwiązania w dotychczas prowadzonej działalności, które będą aprobowane na gruncie obecnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Trzeba bowiem pamiętać, że ani Konstytucja, ani też żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem.

Analiza motywów zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji planistycznej - w tym prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych, opracowania ekofizjograficznego dowodzi, że projektowana zmiana ma poprawić jakość środowiska

i podyktowana była koniecznością ochrony głównie terenów mieszkaniowych przed negatywnymi immisjami z tych trenów na tereny zabudowy mieszkaniowej (hałas, odory, gryzonie, szczury, które mogą prowadzić do ekspozycji na choroby zakaźne). Wynikała ponadto z licznych protestów lokalnej społeczności w tym wypadku mieszkańców osiedla mieszkaniowego Iw S., wobec prowadzonej na tym terenie działalności gospodarczej. Ratio legis nowelizacji planu podyktowane było dodatkowo koniecznością zapobiegania powstawaniu szkód w środowisku, czego przykładem jest chociażby pożar instalacji, który miał miejsce jesienią 2014 r. oraz troską o poprawę jakości środowiska z uwagi na fakt, że na analizowanym terenie przeważają wiatry z kierunku zachodniego, zaś zabudowa mieszkalna, dwie szkoły, przychodnia zdrowia i obiekty usługowe znajdują się na wschód od granic terenów zabudowy przemysłowej. Powodem wprowadzenia kwestionowanych przez Spółkę zmian była również konieczność ochrony dotychczasowej infrastruktury na terenie gminy, w tym wypadku głównie dróg, które nie są przygotowane do jakichkolwiek nowych inwestycji, a obecny ich stan wykazuje duże zniszczenia z uwagi na odbywający się po nich ruch ciężarowy, obsługujący prowadzoną w tym rejonie działalność gospodarczą. Poza tym powołując się na okoliczność pożaru instalacji organ uchwałodawczy zwrócił uwagę nie tylko na znaczne koszty usunięcia skutków zniszczenia wielu tysięcy ton spalonych materiałów, ale także na skutki pożaru w stosunku do terenów leśnych, które jak zaznaczył odczuwalne są po dzień dzisiejszy. Na treść zaskarżonej uchwały rzutowały dodatkowo zgłaszane przez Dyrekcję[...]Parku Krajobrazowego zakłócenia funkcjonowania parku w związku

z prowadzoną na tym terenie działalnością gospodarczą oraz ujawniane przez właściwe służby w protokołach nieprawidłowości w funkcjonowaniu wielu zakładów na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonana przez Radę Miasta S. zmiana planu miejscowego miała wobec tego charakter prewencyjny, jako że jej celem było zapobieganie dalszej degradacji terenów oraz zwiększeniu uciążliwości dla ludności mieszkającej w okolicach terenu objętego treścią uchwały.

Reasumując, argumentacja organu uchwałodawczego zaprezentowana w treści odpowiedzi na skargę znajdująca pełne oparcie w przedłożonej sądowi obszernej dokumentacji planistycznej dowodzi, że w przypadku zaskarżonej uchwały zachowana została zasada proporcjonalności i nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. W realiach sprawy niniejszej Rada musiała wyważyć takie wartości, jak interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.) w zastawieniu z interesem jednostki – prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), dając w tym wypadku prymat szeroko rozumianemu interesowi publicznemu, co znajduje pełne oparcie w aktach sprawy i wyklucza argumenty

o naruszeniu odpowiednich proporcji. Nie doszło tym samym do naruszenia regulacjami kwestionowanej uchwały przepisów art. 1 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 10 u.p.z.p. W świetle poczynionych wyżej rozważań, wadliwe są wreszcie zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 5 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 232 k.c., art. 233 i art. 239 k.c.

Mając powyższe na względzie sąd, pomimo wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej Spółki, stwierdził, że zakwestionowane uregulowania mieszczą się w granicach prawa, co oznacza, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

ms