Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 987/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. , po rozpatrzeniu wniosku inwestora M.K. z dnia 22.09.2008r. (data wpływu do Urzędu), decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr 1 obr.[...] wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie w części zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego części terenu inwestycji obejmującego działkę nr 1 obr.[...] wraz z rozbudową infrastruktury wodociągowej na dz. nr: 2, 3, 4, 5, 6, 7 obr. [...] przy ul. [...] w K.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 2 w/w ustawy.

Organ I instancji, odwołując się do ustaleń analizy uznał, iż nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy na wnioskowanym terenie.

Opisując stan zagospodarowania obszaru, na którym jest planowana inwestycja, podkreślono, iż teren inwestycji przewidziano w centrum rozległych otwartych terenów zielonych, wolnych od zabudowy. Obszar ten stanowi nieużytek porośnięty wysokimi trawami i krzewami, umiejscowiony w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Teren inwestycji położony jest ok. 75 m od obszaru, który został objęty wnioskiem o ustalenie obszaru Natura 2000 ([...] obszar łąkowy). Jedyną zabudowę obszaru analizowanego stanowią domy jednorodzinne i wielorodzinne zlokalizowane po północnej stronie ul. [...] Jednak wedle autora analizy działka nr 8 położona jest w oderwaniu od zabudowy istniejącej po północnej stronie ul. [...]. Teren tej działki jest płaski, nieogrodzony, niezabudowany, niezagospodarowany, stanowi część obszaru do tej pory niezabudowanego, niezainwestowanego i z takimi też działkami sąsiaduje. Położony jest on w odległości min. 31 m od pasa drogowego ul. [...] i min. 56 m od najbliższej zabudowy. Wobec powyższych okoliczności faktycznych uznano w analizie, że zabudowa działki nr 8 nie będzie stanowić kontynuacji żadnego układu urbanistycznego, zarówno w obszarze analizowanym, jak i poza nim. Dopuszczenie zaś planowanej zabudowy we wnioskowanym miejscu będzie równoznaczne z wprowadzeniem nowej, obcej jakości w zielone tereny otwarte, a więc pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dopuszcza w przypadku braku planu miejscowego jedynie niewielką ingerencję w istniejący ład przestrzenny poprzez uzupełnianie i kontynuację zabudowy istniejącej w zakresie parametrów i układów urbanistycznych.

Przyjęto, iż w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zatem uznano, iż nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy na wnioskowanym terenie, ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowego ładu urbanistycznego.

W dalszej części uzasadnienia dokonano omówienia kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, stwierdzając, iż nie została spełniona przesłanka, określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, dostępu bezpośredniego lub pośredniego do drogi publicznej i nie ma możliwości ustalenia warunków obsługi komunikacyjnej dla zamierzenia objętego wnioskiem, w tym dopuszczalności włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Organ I instancji wyjaśnił, iż posiadana przez inwestora służebność drogi koniecznej, powoływana przez niego jako ta zapewniająca terenowi inwestycji dostęp do drogi publicznej, nie dotyczy ul. [...] będącej drogą wewnętrzną, przeznaczoną na odcinku przyległym do działki nr 8 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[..;] " pod zieleń publiczną (teren o symbolu w planie [...]) o docelowej funkcji ciągu rowerowego. Nadto wyjaśniono, że ul. [...] łączy się z ul.[...], która posiada status drogi publicznej i która w planie miejscowym usytuowana jest w obszarze [...]. W tym samym obszarze znajduje się także fragment ul. [...]jednak nie ten, w sąsiedztwie którego znajduje się teren inwestycji. Ten ostatni bowiem wedle zapisów planu miejscowego nie może być wykorzystywany jako droga wewnętrzna, czego nie zmienia okoliczność faktycznego jego obecnego wykorzystywania jako drogi dojazdowej w sprzeczności z ustaleniami aktu planistycznego gminy.

Podobnie negatywnie została oceniona kwestia istniejącego i planowanego uzbrojenia terenu inwestycji w sieć sanitarną. Podniesiono bowiem, iż dystrybutor sieci wodociągowo - kanalizacyjnej wskazał na brak możliwości odprowadzania ścieków sanitarnych z projektowanej zabudowy do istniejącego układu kanalizacyjnego. Prawidłowe funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji wymaga rozbudowy sieci miejskich, która nie została objęta wnioskiem Inwestora. Dodatkowo podano, że niedopuszczalny jest także wskazany we wniosku sposób odprowadzania ścieków sanitarnych do zbiorników na nieczystości ciekłe, jako że zastosowanie tego rozwiązania indywidualnego jest wyłączone na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska, a do takich należy teren inwestycji.

Uznano też - powołując się na ustalenia opinii jednostek miejskich w zakresie ochrony środowiska i obsługi komunikacyjnej, iż przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że nie istnieje możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wobec braku spełnienia warunku kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie spełnia też wymagań ładu przestrzennego nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny, a nadto jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Uzasadniając zaś rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w części zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego części terenu inwestycji obejmującego działkę nr 8 obr. [...] wraz z rozbudową infrastruktury wodociągowej na dz. nr: 2 , 3 , 4 , 5, 6, 7 obr [...] przy ul. Z. w K. organ I instancji przywołał przepis art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ww. ustawy i dokonał ich omówienia. Wyjaśnił, iż część terenu inwestycji znajduje się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla "[...]" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K . z dnia 31 marca 1999r. Z tego powodu w tej części postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co obliguje organ do wydania decyzji o jego umorzeniu.

M.K. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniósł o ponowne przeanalizowanie zgromadzonej dokumentacji i wydanie pozytywnej decyzji. Odwołujący się podniósł, że stwierdzenie organu I instancji o braku działki sąsiedniej jest dalece nieprecyzyjny, ponieważ w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane, zlokalizowane po przeciwnej do terenu inwestycji stronie ul. Z. W nawiązaniu do tych nieruchomości istnieje możliwość określenia parametrów i zasad kontynuacji funkcji i zagospodarowania, co przeczy stwierdzeniu analizy o niemożności wyznaczenia tych parametrów. Według strony, autor analizy prawdopodobnie odwołał się do ustaleń Studium Uwarunkowań, które przeciwnie do planu miejscowego nie ma w tym zakresie mocy wiążącej. Planu miejscowego zaś dla wnioskowanego obszaru nie ma. Dalej Odwołujący się zauważył, że działka nr 8 ma dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. Z. posiadającej aktualnie taki status za pomocą sądownie ustanowionej służebności przejazdu. Podał, iż ulica ta obsługuje teraz kilkaset osób realizowanego osiedla po stronie północnej ul. [...]. Zarzucono też organowi I instancji powoływanie się na ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W końcowej części uzasadnienia odwołania wskazano na konieczność doprecyzowania ustaleń decyzji dotyczących korytarza ekologicznego, będącego trasą migracji zwierząt podlegających ochronie oraz siedlisk przyrodniczych położonych wzdłuż cieku wodnego poprzez określenie, o jakie zwierzęta , grzyby i rośliny chronione chodzi.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 53, art. 59, 64, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja z punktu widzenia regulacji prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów procedury administracyjnej zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Kolegium analiza sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wskazano, że zasadniczo decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczne - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W owym "stanie zawieszenia" dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r. II OSK 646/06). W tym kontekście, przepisów ograniczających swobodę inwestowania w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego i wydawanych na ich podstawie odmownych decyzji nie można jednostronnie postrzegać jako naruszających prawo własności. Ograniczenia z takiej sytuacji wynikające są w istocie efektem nie tyle opisanych regulacji "zastępczych", ile efektem braku planu zagospodarowania. Wprowadzenie możliwości inwestowania w przypadku braku planu z towarzyszącymi jednak ograniczeniami to wynik zrównoważenia różnorodnych interesów, w tym interesu właścicieli i samorządu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2009 r., II SA/Kr 553/09).

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja stanowić będzie rozdźwięk z funkcją urbanistyczną obszaru otaczającego teren inwestycji. Planowana zabudowa umiejscowiona bowiem ma być w terenie pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy. Przynależy ona do rozległych otwartych niezabudowanych terenów zielonych, rozciągających się po południowej stronie ul. Z. . Pozostaje zatem w zupełnym oderwaniu od zabudowy istniejącej po północnej stronie tej ulicy, tworzącej

jednolity układ urbanistyczny. Wskazana ulica oddziela bowiem w wyraźny sposób zespół zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, skoncentrowanej w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji i wyłącznie po północnej jej stronie od terenów zieleni otwartej o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych, usytuowanych po jej południowej stronie. Zatem dopuszczenie zabudowy na wnioskowanym terenie pozostawałoby w kolizji z dotychczasowym sposobem zagospodarowania obszaru urbanistycznego, do którego teren inwestycji przynależy, co naruszałoby wymogi ładu przestrzennego z art.1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujące wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący układ urbanistyczny.

Wskazano także, iż ze względu na brak jakiejkolwiek zabudowy po południowej stronie ul. [...] i przynależność terenu inwestycji do kompleksu niezainwestowanych gruntów zielonych, nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji. Nie istnieje też w obszarze analizowanym działka, która spełniałaby wymagania określone przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pewnością nie stanowi jej zabudowa umiejscowiona po przeciwnej stronie ul. [...], położona w odrębnym uporządkowanym układzie urbanistycznym.

Za nietrafny uznano argumentację odwołującego, że możliwym jest ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji w nawiązaniu właśnie do tej zabudowy.

W ocenie SKO zasadnie stwierdzono w decyzji pierwszoinstancyjnej, że nie została spełniona przesłanka dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, określona w art. 61 ust. l pkt 2 ustawy. Organ I instancji dokonał przy tym szerokiego omówienia tego zagadnienia, przywołując opinie organów współdziałających i wyczerpująco je wyjaśniając.

Posiłkując się zebraną w sprawie dokumentację organ odwoławczy stwierdził, iż teren inwestycji posiada dostęp - poprzez służebność drogi koniecznej ustanowionej na działkach nr 7 i 6 - do ul. [...] będącej drogą wewnętrzną, a nie drogą publiczną jak uważa odwołujący się. Jakkolwiek ostatnio wskazana ulica łączy się z ul. [...] która posiada status drogi publicznej i która w planie miejscowym usytuowana jest w obszarze [...] poprzez ulice [...] i ww. służebność, została ona przeznaczona na odcinku przyległym do działki nr 8 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 31 marca 1999r., pod zieleń publiczną (teren o symbolu w planie [...]) o docelowej funkcji ciągu rowerowego.

Zdaniem organu II instancji wedle zapisów obowiązującego planu miejscowego przedmiotowy odcinek ul. [...] nie może być legalnie wykorzystywany jako droga wewnętrzna, i nie zmienia tego okoliczność faktycznego jego obecnego wykorzystywania jako drogi dojazdowej w sprzeczności z ustaleniami aktu planistycznego gminy. Zważyć też należy, że ustalenia planu miejscowego mają moc powszechnie wiążącą, co oznacza, że organy administracyjne orzekające w sprawie mają obowiązek dokonywać oceny kwestii dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji w sposób zgodny z wiążącymi regulacjami planistycznymi. Skoro te nie pozwalają na przypisanie ul. [...] na badanym odcinku statusu drogi wewnętrznej, przypisując jej funkcję ścieżki rowerowej położonej w terenach zieleni [...], to nie jest możliwe stwierdzenie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej przy uwzględnieniu owego ciąg rowerowy. Zresztą słusznie organ I instancji zauważył, że zgodnie z zapisami planu miejscowego obszaru "[...]" inwestycje zrealizowane po północnej stronie ul. [...] mają zapewniony dostęp do projektowanej drogi publicznej oznaczonej jako [...] biegnącej równolegle do ul. [...], do której nie istnieje możliwość połączenia działki wnioskowanej do zabudowy.

Następnie podniesiono, iż realizacja projektowanego przedsięwzięcia skutkowałaby daleko idącą ingerencją w istniejący po południowej stronie ul. Z. obszar zielony podlegający różnorodnej ochronie ochrona różnych gatunków grzybów, roślin i zwierząt). W ocenie SKO względy ochrony środowiska nie mają w analizowanej sprawie znaczenia pierwszorzędnego dla jej rozstrzygnięcia, potwierdzają one jednak wyżej wykazaną sprzeczność przedmiotowej inwestycji z funkcją i zagospodarowaniem terenu, na którym inwestycja ta jest planowana.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej braku podstaw do odwoływania się przez organ I instancji do zapisów nieistniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ II instancji wyjaśnił, że plan miejscowy obszaru osiedla "[...]" przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 31 marca 1999r., zachował swoją moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. Powyższe oznacza, że ograniczenie mocy wiążącej nie dotyczy tych planów miejscowych, które uchwalone zostały po dniu 1 stycznia 1995r.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa także w tej jej części, w której orzeczono o umorzeniu postępowania w części zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego części terenu inwestycji obejmującego działkę nr 8 obr. [...] wraz z rozbudową infrastruktury wodociągowej na dz. nr: 2, 3, 4, 5, 6 , 7 obr. [...] w K. Wskazano bowiem, iż część terenu inwestycji opisana powyżej znajduje się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla "[...]", co wyłącza możliwość dokonywania zmiany zagospodarowania tej części wnioskowanego terenu w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie więc organ I instancji uznał postępowanie prowadzone w tej części za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M.K. , zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący zarzucił w/w decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa procesowego, tj:

-art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia w zakresie wskazanym w przepisie;

- art. 127 §2 kpa, 7 i 8 kpa poprzez nierozpatrzenie niektórych zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż organ odwoławczy powtórzył uzasadnienie organu I instancji, nie dokonując samodzielnej oceny materiału dowodowego oraz nie przeprowadzając dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów.

Odnośnie stwierdzonego w decyzjach braku możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, skarżący wskazał, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy oddalonej od terenu inwestycji o 56 metrów. Co więcej teren inwestycji leży 31 metrów od ul. [...], zatem wskazane odległości nie stanowią w kategoriach urbanistycznych przeszkody dla ustalenia parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o wskaźniki sąsiedniej zabudowy. Podobnie wyznaczenie linii zabudowy poprzez zastosowanie symetrii w stosunku do istniejącej drogi było w orzecznictwie Kolegium oceniane jako właściwe. Zatem, w ocenie skarżącego wymogi urbanistyczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Skarżący podniósł także, że teren inwestycji leży na skraju obszaru zielonego, a jedyną forma ochrony przyrody jest w tym obszarze [...] Park Krajobrazowy obejmujący również obszary zurbanizowane. Natomiast zawarty w decyzji argument zmiany ukształtowania terenu i zmiany stosunków wodnych jest na typ etapie przedwczesny.

Za nieudowodniony uznane też dostrzeżony w decyzji fakt występowania w analizowanym obszarze chronionych gatunków roślin i zwierząt.

Skarżący podniósł także, iż teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, stanowiącą ul. [...] oraz poprzez ustanowioną służebność przechodu i przejazdu.

Nadto wskazano, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostaną w przyszłości wybudowane drogi lokalne, a także ulice dojazdowe do działek. Zatem wbrew ustaleniom organów administracyjnych, planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a także będzie miała go w przyszłości, po zrealizowaniu ustaleń przyjętych w planie.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę, uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu.

Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, gdyż stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji odpowiadają prawu. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji obu instancji. W najmniejszym stopniu nie można zarzucić organ administracyjnym (i i II instancji) orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia art.107 § 3 k.p.a., a wręcz przeciwnie należy podkreślić wzorcowe wręcz sporządzenie uzasadnień decyzji przez oba organy.

Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie nie wykazała naruszenia prawa, a w szczególności art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), ani też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

Podstawę prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p., aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.).

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust.1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd też prawidłowo postępowanie administracyjne odnośnie części wniosku dotyczącego tereny objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]" zostało umorzone, gdyż w tym zakresie nie może być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 u.p.z.p.).

Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Obszar analizowany wyznaczany jest na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyznaczenie obszaru analizowanego i tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy przez organ pierwszej instancji odpowiada wymaganiom cytowanego rozporządzenia.

Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, bowiem nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wnioskodawca M.K. domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu (czterech) wolnostojących, dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działce nr 8, położonej po południowej stronie ulicy [...].

Jak wynika z analizy urbanistyczno - architektonicznej, która jest pełna, rzetelna i jasna, taka funkcja zabudowy na objętych wnioskiem działkach nie jest dopuszczalna. Ze względu na brak jakiejkolwiek zabudowy po południowej stronie ul.[...] nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Istniejące warunki ładu przestrzennego w kontekście braku zabudowy oraz szczególne walory krajobrazowe obszaru analizowanego wykluczają możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestora.

Zasadnie zatem uznano, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, ponieważ na obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

Odnosząc się do kwestii spornej w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, że zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198).

Zdaniem Sądu fakt istnienia zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej po północnej stronie ulicy [...], nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku M.K. , bowiem, jak słusznie wskazało Kolegium, posiłkując się wnioskami analizy urbanistyczno architektonicznej, dopuszczenie zabudowy na wnioskowanym terenie pozostawałoby w kolizji z dotychczasowym sposobem zagospodarowania obszaru urbanistycznego, do którego teren inwestycji przynależy. Planowana zabudowa umiejscowiona bowiem ma być w terenie pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy. Obszar objęty wnioskiem przynależy do rozległych otwartych, niezabudowanych dotychczas terenów zielonych, rozciągających się po południowej stronie ul. [..]. Zgodnie z prawidłowo poczynionymi ustaleniami organów administracyjnych planowana inwestycja pozostaje w oderwaniu od zabudowy istniejącej po północnej stronie tej ulicy, tworzącej jednolity układ urbanistyczny. W/w ulica oddziela bowiem zespół zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, skoncentrowanej w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji i wyłącznie po północnej jej stronie, od terenów zieleni otwartej o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych, usytuowanych po jej południowej stronie. W konsekwencji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oznaczałoby nie kontynuację zabudowy w nawiązaniu do już istniejących budynków na sąsiednich działkach celem uzupełnienia lub rozbudowy istniejącego układu urbanistycznego, lecz wprowadzenie nowej zabudowy na obszarze, gdzie dotychczas nie było żadnej zabudowy. Planowana inwestycja byłaby pierwszą w tym obszarze. W ten sposób planowana inwestycja naruszałaby zasady wymagania ładu przestrzennego poprzez naruszenie zasady takiego kształtowania przestrzeni, aby tworzyła ona harmonijną całość urbanistyczną i architektoniczną. Trudno mówić o tworzeniu harmonijnego układu urbanistycznego lub architektonicznego po południowej stronie ul. [...], gdyż go tam nie ma, ze względu na brak zabudowy. Podkreślić przy tym należy, iż obszar planowanej inwestycji nie jest położony bezpośrednio przy ul. [...] lecz jest od niej oddalony pasem zieleni publicznej o szerokości ok. 30 m. Nie jest to więc nawet "lustrzane" przeniesienie możliwości zabudowy i linii zabudowy istniejącej z jednej strony ulicy na drugą. Zatem rację ma organ odwoławczy, iż z uwagi na powyższe brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji. Linia zabudowy równoległa do ul. [...] po jej północnej stronie kształtuje się w odległości mniejszej nić 30 m (jest to ok.10m), a co więcej planowana inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych wymagałaby wyznaczenia czterech linii zabudowy, gdyż obiekty te determinowałyby sposób zabudowy na sąsiednich działkach w kolejnych liniach zabudowy równoległych w stosunku do przedmiotowej ulicy. Dodać należy, iż żadna z działek sąsiednich położonych po południowej stronie ul.[...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej tj. ul.[...], ani nie jest zabudowana. Całość układu architektoniczno-budowlanego zamyka się po północnej stronie ul.[...]

W przedmiotowej sprawie budzi również wątpliwości przesłanka dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż istniejąca służebność drogi koniecznej (na działkach nr 7 i 6 – nie łączy terenu inwestycji z drogą publiczną, a jedynie z ulicą Z. (droga wewnętrzna), która na odcinku przyległym do działki nr 8 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" została zlokalizowana na obszarze [...], przeznaczonym pod ciąg rowerowy. Nie można zatem stwierdzić, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - tj. ulicy [...], przez służebność drogową, bowiem ta służebność kończy się na ulicy [...]. Inwestor nie wykazał się także zgodą właściciela działek nr 5 i 2 na korzystanie z nich. Nie można również przyjąć, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez służebność drogową, a następnie przez drogę wewnętrzną ([...]), gdyż ulica ta nie jest drogą publiczną, a więc korzystanie z niej odbywa się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Podkreślić przy tym należy, iż ul. [...] zgodnie z ustaleniami planu będzie pełnić wyłącznie funkcję ciągu rowerowego. Dotychczasowy sposób korzystania z tej drogi będzie zatem możliwy wyłącznie do chwili zagospodarowania jej zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestor musi się z tym liczyć.

Nie może odnieść zamierzonego rezultatu podnoszony przez skarżącego w skardze argument, iż w planie projektowany jest system dróg dojazdowych, bowiem ich analiza wykazała, iż do projektowanej drogi publicznej oznaczonej jako [...] biegnącej równolegle do ul. [....] nie istnieje możliwość połączenia działki wnioskowanej do zabudowy.

Nietrafnie także skarżący zarzucił organowi odwoławczemu uchybienie przepisom procesowym, bowiem skarga nie zawiera żadnych argumentów, które mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę dla sformułowania zarzutu naruszenia powołanych w niej przepisów k.p.a.

W tym stanie rzeczy uznawszy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego w dniu jej wydania prawa, tym samym uznając, iż brak przesłanek z art. 145 § 1 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie art. 151 skargę oddalono.