Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2949/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
657
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia interpretacji indywidualnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], odmawiającej ww. Spółce, udzielenia interpretacji indywidualnej w przedmiocie stosowania regulacji art. 194 ust. 5 i 7 ustawy o odpadach w zakresie wymierzenia kary administracyjnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że Spółka przedłożyła do WIOŚ wniosek o wydanie na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292), interpretacji indywidualnej w odniesieniu do zdarzeń przyszłych, w przedmiocie stosowania regulacji art. 194 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i wymierzenia kary administracyjnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 u.o.

We wniosku Spółka przedstawiła zakres prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami w zakresie zbierania

i przetwarzania odpadów z wykorzystaniem instalacji odzysku odpadów ulegających biodegradacji (biokompostownia) o zdolności przetwarzania ponad 75 Mg na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...] gm. [...].

Dalej Spółka wyjaśniła, że instalacja do odzysku odpadów stanowiąca regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w [...] ([...]) jest eksploatowana przez wnioskodawcę w oparciu o pozwolenie zintegrowane (decyzja Marszałka Województwa. [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]). Określono w nim wydajność instalacji na poziomie 30 000 Mg/rok, a dobową wydajność - 83,33 Mg/dobę. Wnioskodawca podkreślił, że ww. moce przerobowe zostały określone na poziomie niższym niż faktycznie posiadane przez instalację możliwości technologiczne (poziom 60 000 Mg/rok, potwierdzony testami technologicznymi), z uwagi na limitowanie mocy przerobowej instalacji [...] w postanowieniach Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022 wraz z planem inwestycyjnym. Spółka wskazała, że w sytuacji systematycznego wzrostu od 2017 roku ilości odpadów kierowanych do Biokompostowni, skutkującego brakiem możliwości bieżącego ich przetwarzania i koniecznością czasowego ich deponowania na terenie zakładu - z uwagi na ograniczone limity mocy przerobowych zawartych w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym, strona kilkakrotnie występowała do właściwego organu ochrony środowiska (Marszałka Województwa [...]) o zmianę posiadanego pozwolenia w zakresie zwiększenie wydajności instalacji z 30 000 mg/rok na 45 000 Mg/rok. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Marszałek Województwa [...] odmówił zwiększenia mocy przerobowej instalacji z uwagi na niezgodność z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022. Ponadto postępowania administracyjne prowadzone na skutek złożenia do marszałka województwa kolejnych wniosków w tym zakresie w 2018 r., na dzień złożenia wniosku o interpretację nie były jeszcze zakończone.

Wnioskodawca ponadto wymienił przeprowadzone działania zaradcze w celu znalezienia możliwości zagospodarowania nadwyżki odpadów kierowanych do przedmiotowej biokompostowni, w tym budowę placu magazynowego. Wskazał również, że w 2018 r. Spółka przetworzyła większą niż określona w pozwoleniu zintegrowanym masę odpadów biodegradowalnych, a w I kwartale 2019 r. sytuacja uległa pogorszeniu - przyjęto trzykrotnie większą ilość odpadów niż w tym samym czasie w roku poprzednim.

W przedmiotowym wniosku Wnioskodawca przedstawił do rozstrzygnięcia zdarzenie przyszłe, zgodnie z którym przeprowadzona przez Spółkę wstępna analiza wskazuje, że osiągnięcie określonego w pozwoleniu, maksymalnego limitu przyjmowanych odpadów na poziomie 30 000 Mg/rok może nastąpić w sierpniu br. lub nawet wcześniej. Spółka dostrzega realne zagrożenie konieczności wstrzymania przyjmowania odpadów na instalację w bieżącym roku, a w razie braku wstrzymania poważne ryzyko ponownego przekroczenia wynikających z posiadanego pozwolenia zintegrowanego, maksymalnych przepustowości instalacji. Jako przepisy, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej Spółka wskazuje przepisy art. 195 ust. 5 i 7 u.o. określające wysokość kary pieniężnej wymierzanej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem oraz przesłanki stosowane do obliczenia wysokości kary jako przepisy.

Wnioskodawca podkreślił, że w piśmiennictwie wskazuje się, że daninami publicznymi są w pierwszej kolejności podatki i opłaty, ale również cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaje sankcje i kary pieniężne.

Stanowisko Wnioskodawcy jest następujące: W ocenie Wnioskodawcy, w opisanym zdarzeniu przyszłym nie ma podstaw do zastosowania regulacji art. 194 ust. 5 i 7 u.o. i nałożenie na Wnioskodawcę administracyjnej kary pieniężnej za ewentualne naruszenie warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w postaci przyjęcia do biokompostowni odpadów biodegradowalnych w ilości przekraczającej określone w decyzji maksymalne moce przerobowe. Wnioskodawca nie będzie bowiem podlegał ukaraniu, z uwagi na to, że jeśli wystąpią opisane okoliczności, do naruszenia prawa dojdzie w warunkach, które należy kwalifikować jako wystąpienie "siły wyższej", stanowiącej jedną z przesłanek egzoneracyjnych wymierzenia kary administracyjnej, zgodnie z postanowieniami art. 189e k.p.a.

Spółka uzasadnia swoje stanowisko twierdzeniem, iż przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot który może być pociągnięty do odpowiedzialności, powinien mieć możliwość obrony, m.in. poprzez wykazanie, że naruszenie jest następstwem okoliczności, na które nie miał wpływu.

Wnioskodawca powołując się na art. 189e k.p.a. wskazał, że sytuację, w której się znalazł, będzie zmuszony do przyjęcia do biokompostowni odpadów biodegradowalnych w ilości przekraczającej warunki określone w pozwoleniu. Można zatem zakwalifikować jego sytuację jako wystąpienie "siły wyższej", co uzasadnia uznanie, iż wnioskodawca, naruszając warunki pozwolenia zintegrowanego, wskutek działania siły wyższej nie podlega ukaraniu.

Rozpatrując przedmiotową sprawę GIOŚ, podobnie, jak i organ I instancji uznał, że udzielenie Spółce ww. interpretacji jest niezasadne.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, powołując się na art. 189b k.p.a. wskazał, że administracyjna kara pieniężna jest sankcją karną wymierzaną za naruszenie pewnych zachowań, czy standardów postępowania. Samo naruszenie tych standardów nie jest równoznaczne z powstaniem administracyjnej kary pieniężnej, gdyż ta może zostać wymierzona wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, przez uprawniony do tego Organ. W badanej sprawie chodzi o potencjalne wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej przez WIOŚ w oparciu o art. 194 ust. 5 u.o. Samo naruszenie przez stronę przepisów ustawy o odpadach nie oznacza, że Strona automatycznie zostanie ukarana administracyjną karą pieniężną i powstaje obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej. Administracyjna kara pieniężna nie powstaje w momencie naruszenia prawa przez Stronę, nie jest też samonaliczalna, jak np. opłata produktowa. Z samego naruszenia prawa nie wynika obowiązek świadczenia po stronie przedsiębiorcy żadnej należności. Samo naruszenie nie kreuje więc żadnego obowiązku świadczenia. Wskazany więc przez Stronę art. 194 ust. 5 u.o. nie jest przepisem, z którego wynikałby obowiązek świadczenia przez Stronę jakiegokolwiek świadczenia w przytoczonym stanie faktycznym.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że ustawa - Prawo przedsiębiorców w art. 34 ust. 1 wyróżnia także daniny publiczne lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, ale w art. 35 ust. 1 ustawodawca odróżnia sankcje administracyjne, finansowe oraz kary od danin publicznych, gdyż wymienia je odrębnie. Na gruncie art. 34 i art. 35 ustawy - Prawo przedsiębiorców nie można więc utożsamiać sankcji administracyjnych, finansowych oraz kar, skoro ustawodawca wyraźnie odróżnia te świadczenia od danin publicznych.

Dokonując analizy przedmiotu sporu GIOŚ uznał, iż w sytuacji, gdy ustawa Prawo przedsiębiorców nie definiuje pojęcia daniny publicznej, to trzeba nadać mu takie znaczenie jakie ma ono na gruncie prawnym w zakresie doktryny prawa finansowego. Wbrew bowiem stanowisku Strony pojęcie daniny publicznej nie ma w języku powszechnym żadnego znaczenia, gdyż jest wyłącznie tworem doktryny prawa finansowego. W ocenie organu administracyjne kary pieniężne nie mogą być uznane za daninę publiczną, gdyż nie posiadają cech istotnych daniny publicznej. Strona zaś błędnie uznaje, iż pojęcie daniny publicznej jest kategorią szeroką i należy je odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny. Fakt, iż każde świadczenie i ciężar publiczny ze swojej natury ma zasadniczo przymusowy charakter, a także ma ono najczęściej charakter bezzwrotny, nie czyni każdego świadczenia oraz ciężaru publicznego daniną publiczną. W tym zakresie za zupełnie błędne należy uznać stanowisko Strony wskazujące, iż daniny publiczne mogą obejmować również świadczenia niepieniężne. Organ w tym zakresie powołał się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2013 r., sygn. akt K 7/12.

Zdaniem GIOŚ administracyjnych kar pieniężnych nie można w sposób oczywisty potraktować jako podatków, a tym bardziej nie mają one w ogóle charakteru odpłatnego lub ekwiwalentnego. Z istoty więc swojej administracyjne kary pieniężne nie są daninami publicznymi, gdyż nie są pobierane w celu finansowania potrzeb finansowych państwa.

Dalej organ wskazał, że istotą więc danin publicznych jest również to, że daniny publiczne są nakładane w celu zapewnienia utrzymania państwa, które służy wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw. Odróżnia to te świadczenia publiczne od innych świadczeń i ciężarów publicznych. Administracyjne kary pieniężne nie mają na celu generowanie dochodów publicznych. Same dochody są tylko ubocznym skutkiem administracyjnych kar pieniężnych. Administracyjne kary pieniężne nie mają także w odróżnieniu od danin publicznych charakteru powszechnego, gdyż są nakładane tylko za działania nielegalne, a więc z istoty nie mają charakteru powszechnego, a także nie są nakładane przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa, ale w celu zapobiegania wystąpieniu sytuacji, za którą administracyjna kara pieniężna może być nałożona. Można więc wskazać, iż administracyjne kary pieniężne są przeciwieństwem danin publicznych, gdyż zrealizowanie celu administracyjnych kar pieniężnych powoduje, iż w ogóle nie są one nakładane (pobierane). Celem administracyjnych kar pieniężnych nie jest więc, w odróżnieniu danin publicznych, ich ustanowienie w celu uzyskania dochodów publicznych na realizację celów publicznych, ale wręcz przeciwnie celem ich istnienia jest ich niepobieranie, gdyż mają one pełnić funkcję odstraszającą, prewencyjną, a nie funkcję zapewnienia utrzymania państwa. Wynika to wyraźnie z art. 189b k.p.a., gdzie wskazuje się, iż mogą być one nakładane tylko za działania sprzeczne z prawem. W takim samym zakresie również Konstytucja RP odróżnia daniny publiczne od sankcji.

GIOŚ wskazać także, iż błędna wykładnia Strony art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców doprowadziłoby do tego, że przedsiębiorca mógłby wystąpić o wydanie wiążącej wykładni ustawy Kodeks wykroczeń, a także ustawy Kodeks karny, gdyż one także stanowią podstawę do nakładania na przedsiębiorców sankcji o charakterze finansowym, w postaci grzywien oraz kar grzywny, czy nawiązki. Sankcje te niewątpliwe także mają charakter przymusowy, nieodpłatny oraz bezzwrotny i stanowią dochód budżetu państwa.

Daniny publiczne odróżnia także od sankcji finansowych to, że daniny publiczne są pobierane za działania legalne. Z tego względu mają one charakter generalny i powszechny, a nie jak administracyjne kary pieniężne, które nie maja charakteru powszechnego, gdyż dotyczą odpowiedzialności konkretnego podmiotu z tytułu naruszenia prawa.

Podkreślił także organ, iż sama ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zalicza administracyjnych kar pieniężnych w zakres danin publicznych wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, gdyż nie wymienia administracyjnych kar pieniężnych wyraźnie w tym przepisie. Artykuł 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców może mieć zaś zastosowanie jedynie do przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna), a z art. 194 ust. 5 i ust. 7 u.o. nie wynika żaden obowiązek świadczenia.

Nie można – zdaniem GIOŚ - tracić z pola widzenia, iż pojęcie daniny publicznej jest pojęciem z zakresu prawa finansowego i jest związane immanentnie z gromadzeniem dochodów na potrzeby państwa, a administracyjne kary pieniężne choć mają charakter pieniężny nie mają na celu finasowania potrzeb finansowych państwa, a głównym ich celem jest funkcja odstraszająca, prewencyjna. Choć więc mają one charakter pieniężny to nie spełniają kryteriów uznania ich za daniny publiczne, gdyż te są ustanawiane w celu generowania dochodów publicznych.

Organ odnosząc się do stanowiska Spółki i do "powszechnej definicji" daniny publicznej powołał się m.in. na zapisy Wikipedii, wskazując, że w tej definicji nie wymieniono kar pieniężnych.

Wobec powyższego GIOŚ uznał, że skoro w niniejszej sprawie Strona złożyła wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których nie wynika obowiązek świadczenia przez nią daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, a wyłącznie stanowiącego podstawę prawną do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, WIOŚ musiał odmówić wydania decyzji na podstawie art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców.

Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

2. uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.p.p .w zw. z 194 ust. 5 i 7 u.o. w zw. z 41 u.o. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że administracyjna kara pieniężna nie jest "daniną publiczną" i w związku z tym przepisy u.p.p. nie mogą stanowić podstawy do zwrócenia się przez Skarżącego o wydanie interpretacji indywidualnej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.p. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść Skarżącej, co skutkowało naruszeniem przez organy obu instancji zasady przyjaznej interpretacji przepisów prawa;

b. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem zasady praworządności i sprawiedliwości z pominięciem dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i interesu Skarżącej;

c. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak logicznego i wnikliwego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz zaniechanie konkretnego i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się Organ przy wydawaniu decyzji;

d. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy przez Organ II instancji decyzji Organu I instancji, pomimo że decyzja ta jest błędna i narusza prawo.

Pełnomocnik Spółki w obszernym uzasadnieniu, powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych i stanowisko doktryny podniosła, że posłużenie się najbardziej ogólnym pojęciem "danina publiczna" zdaje się zawierać w sobie wszystkie przypadki, w których przepisy nakładają obowiązek świadczenia pieniężnego o charakterze publicznym (bez rozróżnienia czy świadczenie to ma charakter sankcyjny, prewencyjny czy fiskalny). Brak jest jakichkolwiek celowościowych argumentów, żeby przyjąć za słuszną zawężającą wykładnię dokonaną przez organy obu instancji. Powyższe stanowi jedynie przejaw dążenia do uniknięcia odpowiedzialności za dokonanie wykładni przepisów, a tym samym przerzucenie na przedsiębiorców negatywnych konsekwencji niejasności wprowadzonych regulacji. Stanowi to wypaczenie idei całej ustawy i rażące lekceważenie jej podstawowych założeń, powodując tym samym, że gwarancje mające być ułatwieniem dla przedsiębiorcy, przyjmują charakter pozorny.

Strona zwróciła również uwagę, że obecna treść art. 34 ust. 1 u.p.p. stanowi wierne odzwierciedlenie art. 10 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.). Poglądy wyrażane w doktrynie oraz orzecznictwie na gruncie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. można zatem odnosić do nowego art. 34 ust. 1 u.p.p., przy jednoczesnym uwzględnieniu panującej na gruncie u.p.p. ogólnej zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść przedsiębiorcy.

Spółka podniosła, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie termin "danina publiczna", którym posługuje się u.p.p. (a wcześniej u.s.d.g.) jest rozumiany szeroko. Stanowisko co do zaliczania kar pieniężnych do katalogu danin publicznych w rozumieniu art. 10 u.s.d.g. (a zatem również w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.p.p.) znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 134/13, z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15, wyroki WSA w Warszawie: z 16 września 2014 r. VI SA/Wa 793/14, z 21 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2449/17, z 24 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3647/13, wyrok WSA w Opolu z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 529/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Go 8/09).

Dalej Strona podniosła, że niezależnie od powyższego, odnosząc się do poszczególnych postanowień zaskarżonej decyzji wskazać w dalszej kolejności należy, iż Organ II instancji dokonał błędnej wykładni wzajemnej relacji art. 34 i 35 u.p.p. W ocenie Strony ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić, nie taka bowiem była intencja prawodawcy, a ww. przepisy potwierdzają jedynie istniejącą niekonsekwencję i niespójność w zakresie zaliczania różnego rodzaju świadczeń pieniężnych do kategorii danin publicznych. Z brzmienia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.p.p. wynika, że prawodawca nie tylko osobno wymienił kategorię daniny publicznej i karę, ale także składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Gdyby zgodzić się z tokiem myślenia i interpretacją Organu II instancji, należałoby uznać, że nie tylko kara administracyjna, ale i ww. składki ubezpieczeniowe nie są daniną publiczną, co w rezultacie pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 2 pkt 1) u.f.p., który składki wprost zalicza do danin publicznych.

Ponadto Spółka wskazała, iż o tym, czy dane świadczenie pieniężne kwalifikować można jako "daninę publiczną" bynajmniej nie stanowi sposób powstania obowiązku świadczenia określonej daniny publicznej (tj. czy następuje on z mocy przepisu prawa, czy na podstawie decyzji administracyjnej), forma prawna jej nałożenia, czy wreszcie obowiązek samoobliczenia przez podmiot obowiązany wysokości należnej opłaty, składki, (daniny publicznej) w sposób wynikający z przepisu ustawy. Nie ma także racji Organ II instancji wskazując, że art. 194 u.o. zawiera jedynie podstawę prawną do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, która nie jest daniną publiczną. Podobnie Organ błędnie założył, iż cechą zasadniczą odróżniającą administracyjne kary pieniężne od danin publicznych, jest funkcja odstraszająca.

Ustosunkowując się do analizy cech daniny publicznej i jej definicji zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2013 r., na który powołał się GIOŚ, Strona zwróciła uwagę, że TK nie analizował sprawy związanej z nakładaniem administracyjnej kary pieniężnej. Z określonych przez TK cech daniny publicznej oraz w sformułowanej definicji, bynajmniej nie wynika, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać uznana za daninę publiczną. Powołując się na powyższe, Organ dokonał bardzo wybiórczej interpretacji, która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że cechy administracyjnej kary pieniężnej nie odpowiadają cechom daniny publicznej.

Odnosząc się do kwestii, że administracyjne kary pieniężne nie mają na celu generowania dochodów publicznych, nie posiadają też charakteru powszechnego, Strona wskazała, że o ile, co do zasady, celem nakładania administracyjnych kar pieniężnych nie jest generowanie dochodów publicznych, tak funkcja fiskalna nie jest jedyną funkcją nakładania danin publicznych. Przykładowo, art. 272 i art. 273 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazują na cechę danin publicznych związaną z ich celami pozafiskalnymi. Przywołane przepisy ukazują daniny publiczne w szerszym kontekście, wykraczającym poza ich funkcję fiskalną i ich kwalifikację jako dochodów publicznych.

Strona podniosła także, że Organ nie dostrzega, iż administracyjne kary pieniężne nakładane są przez organy administracji publicznej, natomiast sankcje o charakterze finansowym przewidziane w k.k. czy w k.w., nakładane są przez sądy powszechne. Na gruncie art. 34 ust. 1 u.p.p. przedsiębiorca może zwrócić się do wydania interpretacji indywidualnej wyłącznie do "właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej". Nie ma żadnych podstaw prawnych, by przedsiębiorca mógł zwrócić się do wydania interpretacji indywidualnej przez sąd powszechny, w tym w zakresie stosowania sankcji z k.k. bądź z k.w.

Ponadto pełnomocnik Spółki wskazała, że organ dopuścił się naruszeń postępowania, które zostały wskazane na wstępie. Organ w sposób pobieżny przedstawił swoje stanowisko, nie podjął żadnej prawnej analizy, jak i w sposób niepełny i niejasny powoływał się na swoje źródła. Organ pomimo istotnych wątpliwości interpretacyjnych rozstrzygnął na niekorzyść Skarżącej, co skutkowało naruszeniem przez organy obu instancji zasady przyjaznej interpretacji przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. GIOŚ dodał, iż stanowisko Organu prezentowane w niniejszej sprawie jest podzielane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w identycznej sprawie oddalił skargę na decyzję Organu wyrokiem z dnia 3 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1449/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań, przypomnieć należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy interpretacji indywidualnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292), dalej u.p.p.

Wniesiony przez Skarżącą wniosek wszczynający postępowanie dotyczył udzielenia interpretacji indywidualnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie stosowania regulacji art. 194 ust. 5 i 7 u.o. w zakresie wymierzenia kary administracyjnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 u.o.

Jako podstawę rozpoznania tego wniosku Spółka wskazała art. 34 u.p.p. Ten wniosek określił tryb postępowania w tej sprawie oraz wyznaczył jej zakres. Treść wniosku, w tym przedstawiony we wniosku stan faktyczny, zakreśliły bowiem ramy postępowania wiążące dla organów, a w konsekwencji i dla sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 34 ust. 3 u.p.p. przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy charakteru prawnego kary pieniężnej przewidzianej w art. 194 ust. 5 u.o., w szczególności czy stanowi ona daninę publiczną w rozumieniu art. 34 u.p.p., na co wskazuje strona skarżąca. W art. 189b k.p.a. wskazano, że przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.p., przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Z przepisu tego wynika, że wyjaśnienie ma dotyczyć zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne.

Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (art. 34 ust. 2 u.p.p.). Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera m.in. wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (art. 10 ust. 5 u.p.p.).

Celem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji przyznającej przedsiębiorcom prawo do zwrócenia się z wnioskiem o interpretacje przepisu było zagwarantowanie im pewności i przewidywalności ich sytuacji prawnej w zakresie przepisów, które są niejasne lub szczególnie skomplikowane. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o taką interpretację.

W świetle art. 34 ust. 1 u.p.p. warunkiem wstępnym udzielenia pisemnej interpretacji jest więc ustalenie, że wniosek przedsiębiorcy, złożony w jego indywidualnej sprawie, dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W rozpoznawanej sprawie należało ustalić, czy ze wskazanych przez spółkę przepisów ustawy o odpadach wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej.

Aktualne brzmienie art. 34 ust. 1 u.p.p., który wyposaża przedsiębiorcę w narzędzie służące usunięciu jego wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w określonej sytuacji faktycznej, odpowiada poprzednio obowiązującemu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) dalej u.s.d.g., na co zasadnie zwróciła również strona skarżąca.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zasługiwały na aprobatę argumenty skarżącej uznające jakoby z art. 194 ust. 5 u.o. wynikał obowiązek świadczenia daniny publicznej, z uwagi na sankcyjny charakter kary administracyjnej, jaką wymierza organ na jego podstawie.

Sąd w obecnym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r.. sygn. II GSK 991/19 (CBOSA), w którym odnosząc się do nieobowiązującego już art. 10 ust. 1 u.p.d.g., wskazano, że niewątpliwie wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych (tak też wskazano w wyroku NSA z 24 października 2019 r., II GSK 792/19, CBOSA).

Należy zauważyć, że w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "danina publiczna". Art. 5 ust. 1 u.f.p. definiuje pojęcie środków publicznych, którymi są m.in. dochody publiczne. Z kolei w art. 5 ust. 2 ww. ustawy definiuje się pojęcie dochodów publiczne poprzez określenie co je stanowi. I tak, w art. 5 ust. 2 pkt 1 jako dochody publiczne wymienione są daniny publiczne, a w art. 5 ust. 2 pkt 2 jako dochody publiczne wymienione są inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych.

W ocenie Sądu, administracyjna kara pieniężna, o której mowa w art. 194 ust. 5 u.o. stanowi inny dochód budżetu państwa należny na podstawie ustawy o odpadach. Przy czym ww. administracyjna kara pieniężna nie jest świadczeniem pieniężnym, którego powszechny obowiązek ponoszenia na rzecz państwa wynika z ustawy o odpadach, a zatem nie jest to danina publiczna, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.p.p. (wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., IV SA/Wa 1449/19, CBOSA).

W powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r. II GSK 991/19 wskazano, że cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne (por. Z. Ofiarski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019). W literaturze podnosi się, że warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA z 2011 r., zeszyt nr 2, s. 47 – 58). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Przyjęcie takiego rozumienia terminu "danina publiczna" oznacza, że nie obejmuje on wszelkich kar pieniężnych i grzywien, których cele i funkcje są inne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił dalej, że istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną. (...) Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że uwzględniając cele ustanowienia kar pieniężnych i funkcje jakie pełnią, brak jest podstaw do zaliczenia kar pieniężnych do danin publicznych. Poza tym odwołując się do stanowiska A K., Sąd podniósł, że w ostatecznym rozrachunku wszelkie grzywny i kary pieniężne stanowią dochód władzy, lecz pod uwagę musi być brany przede wszystkim cel ustanowienia danej normy prawnej, a nie tylko późniejsze wydatkowanie zebranych środków na cele publiczne.

Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę – jak już wyżej wskazano – podziela to stanowisko.

Z tych względów Sąd uznał że strona skarżąca dokonała błędnej wykładni art. 34 ust. 1 u.p.p., przyjmując, że w pojęciu "danina publiczna", użytym w powołanym przepisie mieszczą się kary pieniężne.

Ponadto Sąd nie podziela stanowiska, że za zaliczeniem kar pieniężnych do danin publicznych przemawia to, że mają one wszelkie cechy tych danin, tj. stanowią dochód budżetu państwa, a ich istotą jest powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter.

Poza tym Sąd nie podziela pogląd wyrażony w piśmiennictwie powołanym przez Skarżącą m.in. przez K. T., który jak wskazano ww. wyroku NSA - jest odosobniony. NSA w powołanym wyroku odniósł się także do wyroków sądów administracyjnych dotyczących zagadnienia uznania kary pieniężnej jako daniny publicznej. W tym zakresie Sąd niniejszy podzielił argumentację ww. Sądu, który m.in. wskazał, że Sąd w sprawie sygn. akt II OW 134/13 nie wypowiedział się w kwestii zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych, a jedynie rozstrzygając spór kompetencyjny, przyjęły, że organem właściwym do załatwienia wniosku o wydanie interpretacji na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. dotyczącego możliwości nałożenia na wnioskodawcę kary pieniężnej, jest organ właściwy do nałożenia takiej kary. Z kolei wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15, w którym przyjęto, że pojęcie daniny publicznej, na które wskazuje art. 10 ust. 1 u.s.d.g. uprawniające do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki o charakterze niepieniężnym, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na ochronę interesu publicznego, nie dotyczył kwestii zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych. W powołanym wyroku NSA rozważał inny problem związany z możliwością uznania za daninę publiczną obowiązku o charakterze niepieniężnym. Odwoływanie się do poglądu wyrażonego w ww. wyroku NSA z dnia 29 września 2017 r., czy w wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2449/17, które rozstrzygały kwestię zaliczenia kary pieniężnej do danin publicznych było więc nieadekwatne do stanu tych spraw. Z kolei wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2014 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 793/14, w którym Sąd zajął analogiczne stanowisko odnośnie do zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych, jak w rozpoznawanej obecnie sprawie nie zawiera bliższego uzasadnienia wyrażonego w tym zakresie poglądu.

Odnosząc się natomiast do wyroku WSA Warszawie z 24 września 2014 r., VI SA/Wa 3647/13 to dotyczy on opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością określoną w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z

2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm. – a zatem nie dotyczy on w ogóle administracyjnej kary pieniężnej.

Wszystkie dotychczasowe uwagi odnoszące się do celu i funkcji kary pieniężnej dotyczą kary, o której mowa w art. 194 ust. 5 u.o. Zgodnie z tym przepisem administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Przy czym wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy (art. 194 ust. 7 u.o.).

Podkreślenia wymaga, że celem normy prawnej zawartej w powołanym przepisie jest wymuszenie pewnych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę. W przypadku bowiem naruszenia ustanowionych w art. 194 ust. 5 u.o. warunków reakcją właściwego organu jest nałożenie kary pieniężnej. W związku z tym nie sposób przyjąć, że wspomniana kara ma charakter powszechny, a co za tym idzie cechy właściwe daninie publicznej, na co zasadnie zwrócił uwagę organ. Należy zatem zwrócić uwagę, że przekraczając zakres posiadanych uprawnień każdy podmiot każdorazowo powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na nią kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego (wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., II OSK 3252/17, CBOSA).

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu omawianej kary pieniężnej za daninę publiczną jest norma zawarta w art. 35 ust. 1 u.p.p., w którym wskazano, że interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, z tym że przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej.

W świetle powołanego przepisu należało przyjąć, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, że ustawodawca odróżnia pojęcia "danina", "sankcja administracyjna" i "kara", a co za tym idzie nadaje im inne znaczenie pojęciowe. Gdyby zamiarem ustawodawcy było włączenie do pojęcia "danina" użytego w art. 34 ust. 1 u.p.p., pojęć "sankcja administracyjna" i "kara", wówczas konsekwentnie w art. 35 ust. 1 u.p.p. posłużyłby się wyłącznie terminem "danina". W tym zakresie Sąd uznał, że nie przekonywujące jest stanowisko Skarżącej wskazujące, że gdyby zgodzić się z tym tokiem myślenia i interpretacją, należało by uznać, że nie tylko kara administracyjna, ale i składki ubezpieczeniowe nie są daniną publiczną, co w rezultacie pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p., który składki wprost zalicza do danin publicznych. Trzeba wyjaśnić, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest zaliczenie bądź nie kar administracyjnych do danin publicznych, a nie kwestia składek na ubezpieczenie, które mają inny charakter.

W ocenie Sądu z podanych wyżej powodów, GIOŚ prawidłowo uznał, że wniosek o interpretację złożony przez Spółkę nie dotyczył zakresu i stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. Przepis ten podlega stosowaniu w sytuacji "niedających się usnąć wątpliwości co do treści przepisów prawa". W rozpoznanej sprawie nie zaistniały takie wątpliwości, których nie dałoby się usunąć w drodze wykładni, bo nie można do nich zaliczyć sytuacji, gdy wynik wykładni nie jest dla strony skarżącej korzystny. Naruszenie powyższej zasady byłoby natomiast aktualne wówczas, gdyby wyniki wykładni doprowadziły do wyłonienia kilku hipotez interpretacyjnych, z których żadna nie byłaby przekonująca, a mimo to wybrano opcję niekorzystną dla podatnika. Innymi słowy, naruszenie wspomnianej zasady to nierespektowanie w takich warunkach wyboru przez Stronę hipotezy interpretacyjnej (spośród kilku możliwych) najbardziej dla niej korzystnej (szerzej: B. Brzeziński, O wątpliwościach wokół zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika. PP nr 4/2015, s. 17 i n.). Taka sytuacja w rozpoznanej sprawie nie miała miejsca. W ocenie Sądu, co zostało omówione we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, przepisu art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 u.p.p. i w zw. z art. 194 ust. 5 i 7 u.o. nie rodzą nieusuwalnych wątpliwości interpretacyjnych. Wykładnia oferowana przez Spółkę, przeciwstawiana wykładni przepisów prawa materialnego sformułowanej przez GIOŚ, w świetle wcześniejszych wywodów nie może być uznana za alternatywnie uprawnioną i dopuszczalną. W ocenie Sądu jest ona błędna. Potwierdza to również orzecznictwo NSA z dnia 22 listopada 2019 r., II GSK 991/19, (CBOSA).

Rozstrzygnięcia organu zostały uzasadnione w sposób odpowiadający prawu (art. 107 § 3 k.p.a.), a GIOŚ nie dopuścił się naruszenia przepisów, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.