Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 884/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: par. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] A. sp. z o.o. w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do zwrotu łącznej kwoty 14 875 zł za wydanie 35 kart pojazdów zarejestrowanych przez Urząd Miasta [...]. W uzasadnieniu Spółka powołała się na wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 (Dz. U. nr 15 , poz. 119), w którym Trybunał orzekł, ze § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Ponieważ Spółka uiściła na rzecz Urzędu Miasta [...] łączną kwotę 17 500 zł tytułem opłaty za wydanie kart pojazdu dla wskazanych pojazdów, to jest powyżej faktycznych kosztów wytworzenia tych kart, zatem organ pobrał te opłatę bez podstawy prawnej. Wobec powyższego strona wniosła o zwrot kwoty 14 875 zł.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] nr [...] uznał za zasadne żądanie dokonania zwrotu opłaty w wysokości po 425 zł za wydanie 32 kart pojazdów w łącznej kwocie 13.600 zł. W pozostałym zakresie żądanie zwrotu opłaty w wysokości 425 zł za wydanie kart pojazdów dla pojazdów o nr rejestracyjnych [...], [...],[...] jest niezasadne. W przypadku pojazdu o nr rej. [...] opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł została wniesiona do organu rejestrującego w dniu 17 lutego 2004 r. W ocenie organu mamy do czynienia z przedawnieniem roszczenia, o którym stanowi art. 118 kc – jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1934/12.

Ponadto wskazano, że organy rejestrujące pobierały opłaty za wydanie kart pojazdów na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wyrok TK zakwestionował ww. przepis rozporządzenia, lecz odroczył utratę mocy obowiązującą tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Powołując motywy powyższego rozstrzygnięcia TK i mając na względzie dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych i sądów powszechnych organ uznał za zasadne żądanie w sprawie dokonania zwrotu nadpłaty za wydanie 32 kart pojazdów.

Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. skarżąca Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł uiszczonej na rzecz Urzędu Miasta [...] za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu Spółka dodatkowo powołała się na postanowienie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. C-134/07, w którym orzeczono, ze opłata za wydanie kart pojazdów w kwocie przewyższającej 75 zł jest niezgodna z art. 90 akapit pierwszy Traktatu WE.

Dodatkowo wnioskodawca zwrócił uwagę, iż zainicjowana sprawa zwrotu opłaty za kartę pojazdu dla pojazdu o nr rej. [...] ma charakter sprawy administracyjnej a nie cywilnej. W związku z tym nie może mieć do niej zastosowania art. 118 Kodeksu cywilnego dotyczący przedawnienia roszczenia, który to zarzut może być podnoszony przez organ samorządowy ewentualnie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta [...] poinformował, iż nie uznaje roszczenia. Ponadto stwierdził, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca nastąpiło w dniu 17 lutego 2004 r., tj w stanie prawnym, w którym żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) stanowi środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to jednak zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl Ordynacji podatkowej (art. 72) lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Z kolei co do zasady roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia w tym o zwrot nienależnego świadczenia przedawniają się w terminie 10 lat licząc od dnia uiszczenia opłaty jeżeli ten przypada przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych. Powołując się na orzecznictwo Sadu Najwyższego wskazano, iż charakter prawny samej opłaty jako z natury należności publicznoprawnej nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilnoprawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. I OSK 2091/12.

A. sp. z o.o. w W. wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] polegającą na odmowie stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie uiszczonej kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o nr rej. [...].

Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W ocenie strony skarżącej organ naruszyły również prawo materialne poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu WE (obecnie 110 Traktatu o funkcjonowaniu UE), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego. Zdaniem strony naruszono również prawo materialne poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny jest art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Ł. dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie ww. kart pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie skarżącej bez wątpienia skierowanie żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast sprawa taka, o ile może mieć również charakter sprawy cywilnej, w tym konkretnym przypadku ma charakter sprawy administracyjnej, więc nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, a tym bardziej terminy przedawnienia, o których mowa w art. 118 Kc.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga A. sp. z o.o. z siedzibą w W. jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego czynności Prezydenta Miasta polegającej na zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

Przechodząc do rozpoznania sprawy na wstępie należało rozważyć dopuszczalność żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drodze administracyjnej. W związku z tym wskazać należy, że tryb ten został zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt l OPS 3/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wskazano przy tym, że droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny, nie wyłącza możliwości dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego obowiązku, jeżeli organ nie zwróci świadczenia, organ jest wówczas bezpodstawnie wzbogacony. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310) publ. OSNC 2008/7-8/72 ).

Uznając zatem wniesioną skargę za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, w dalszej kolejności zbadać należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a. W myśl cyt. przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych stwierdzić należało, że powyższy wymóg został przez skarżącą Spółkę spełniony.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy przede wszystkim na materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Podstawę tą stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 108 poz. 908) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...] czynnością z dnia [...] odmówił Spółce stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przy rejestracji 3 pojazdów. Fakt uiszczenia opłaty po 500 zł za każdy pojazd nie był kwestionowany przez organ. Rozpoznawana sprawa dotyczy pojazdu o nr rej. [...]. W ocenie organu, opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Organ rejestrujący był zobowiązany do pobrania opłaty wysokości 500 zł. W związku z tym brak jest podstaw do zwrotu żądanej części opłaty. Skarżąca Spółka natomiast stoi na stanowisku, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. U 6/04 organ rejestrujący zobowiązany jest do zwrotu kwoty 425 zł opłaty za wydanie karty pojazdu.

Wobec tak zarysowanego przedmiotu sporu przypomnieć należy, że obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie, z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).

Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Podkreślić należy, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. nr 15, poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata w kwocie 500 zł w części co do kwoty 425 zł stanowi ukrytą daninę publicznoprawną, nie jest bowiem w tym zakresie ekwiwalentem jakiegokolwiek świadczenia na rzecz rejestrującego pojazd. Wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie, bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał wyjaśnił ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, że z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego.

W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 179/09, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 71/09, z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, pub. Baza orzeczeń CBOIS).

Zatem w zakresie stanowiska Prezydenta Miasta [...] wyjaśnić należy, że odroczenie przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisu (do dnia 1 maja 2006r.) nie oznacza, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym, pozostawał on, w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wręcz przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, że zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego.

Jak już powyżej wskazano, odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli legalności aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1242/08).

Należy również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki co do sprzeczności powołanego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz.U.UE. C 2008/64/15). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjęto, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 oraz sygn. akt I OSK 591/09, publ. Baza orzeczeń CBOIS).

Mając zatem na uwadze, że przedmiotowe opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. – co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją – to pomimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006r., stwierdzić należy, że regulacja § 1 tego rozporządzenia była niekonstytucyjna i sprzeczna z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Stwierdzenia tego nie może zmienić okoliczność, że w dacie pobierania opłaty powołany przepis rzeczywiście obowiązywał. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność Prezydenta Miasta [...] polegająca na odmowie zwrotu części opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącej Spółce stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty, pomimo faktu, że jej pobranie nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Część opłaty jako nienależna powinna podlegać więc zwrotowi. Jednocześnie podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego organ nie kwestionował okoliczności uiszczenia przez skarżącą Spółkę przedmiotowej opłaty .

Należy również wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do charakteru opłaty za wydanie karty pojazdu, a w konsekwencji, czy w sprawach tych należy stosować instytucję przedawnienia. Uznawano, że na podstawie art.115 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych istniał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010r. w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jedynie bowiem postępowania o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i nie zakończone decyzją ostateczną powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

Skład orzekający w tej sprawie tego poglądu nie podziela. Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014r. sygn. I OSK 3045/12, z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. I OSK 2128/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS ).

Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu, do której uiszczenia doszło przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast ewentualne roszczenie o zwrot opłat za karty pojazdu może być też dochodzone przed sądem powszechnym, zaś wówczas dla toczącego się przed nim postępowania orzeczenie sądu administracyjnego ma charakter prejudycjalny, przesądzający w sposób indywidualny i skonkretyzowany o nielegalności pobranej opłaty za dane karty pojazdów. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę, w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu, do której uiszczenia doszło przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu można mówić tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawa o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności z dnia 9 lipca 2014 r. Podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej Spółki stanowił przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na koszty postępowania złożyły się kwoty : 100 zł - tytułem wpisu sądowego w 240 zł - wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa .

Rozpoznając ponownie wniosek Spółki o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przyjąć, że Spółce przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, to jest w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu.

D.Cz.