Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 48/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2017r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.12.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16 (data wpływu: 4.05.2017 r. ) uchylającym postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] .04.2016 r. uchylające w całości postanowienie [...] Konserwatora Zabytów Nr [...] [...] z [...] .11.2011r., [...] , uzgadniające z warunkami decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Pałacu [...] , jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...] , [...] , [...] , w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie [...] w [...] i odmawiające uzgodnienia ww. projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Pana S. G. , działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 j.t. ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073 t.j.) oraz art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 2 zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie [...] Konserwatora Zabytów Nr [...] Z dnia [...] .11.2011 r., [...], w całości i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Pałacu [...] i budowie...

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2011r. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie pałacu [...] we wskazanym w sentencji zakresie pod następującymi warunkami:

1) ewentualna decyzja o wyburzeniu wewnętrznych ścian oficyn, w szczególności ścian konstrukcyjnych, musi być poprzedzona badaniami architektonicznymi określającymi czas ich powstania;

2) powierzchnia świetlika usytuowanego w dziedzińcu nie przekroczy 16 m2 i nie będzie wykraczać poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca;

3) w przestrzeni dziedzińca nie będzie lokalizowana żadna dekoracja stanowiąca symetryczny odpowiednik świetlika;

4) żadne nawierzchnie (drogi, dziedziniec) na terenie założenia pałacowego nie powinny być utwardzone.

Na postanowienie to złożył zażalenie w ustawowym terminie Pan S. G. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając m.in. zmianę ustaleń przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez ograniczenie powierzchni świetlika planowanego na dziedzińcu, ustanowienie warunków nr 2 i 4 sprzecznych z wcześniejszymi zaleceniami konserwatorskimi, brak wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodnego, w tym wydanych wcześniej zaleceń konserwatorskich, rozstrzygnięć odnośnie do rozbudowy i odbudowy zabytku wydanych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji " [...] ", autorstwa D. P. .

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] .02.2013 r., uchylił w całości ww. postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] .11.2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził m.in, że organ ten dokonał uzgodnienia niezgodnie z przekazanym do uzgodnienia projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto, wątpliwości Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w świetle m.in. ustaleń poczynionych przez Narodowy Instytut Dziedzictwa budziła prawidłowość zaakceptowanych przez organ pierwszej instancji ustaleń i stwierdzeń zawartych w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie nadbudowy i przebudowy pałacu poprzez zmianę konstrukcji dachu i przykrycia go dachem mansardowym. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, na jakiej podstawie [...] Konserwator Zabytków uznał, że realizacja takiego dachu będzie nawiązaniem do historycznych przekazów. Z tych samych powodów Minister wskazał na konieczność ponownego przeanalizowania zasadności wprowadzenia w obręb założenia nowych obiektów kubaturowych oraz świetlika. Poza tym organ drugiej instancji zauważył, że [...] Konserwator Zabytków w sposób dowolny ustalił strony postępowania i nie uwzględnił faktu, że postępowanie, w ramach którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, prowadzone jest w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem w tej sprawie znajduje zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzający zmianę polegającą na odmiennym, niż w Kpa uregulowaniu spraw związanych z zawiadamianiem stron o wykonanych czynnościach procesowych.

Pan S. G. zaskarżył postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] .02.2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19.11.2013 r., IV SA/Wa 2056/13, uchylił ww. postanowienie organu drugiej instancji. WSA w Warszawie nie podzielił poglądu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że [...] Konserwator Zabytków nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe. Stwierdził również, że spostrzeżenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odnośnie do odmiennego sposobu określenia zamierzenia inwestycyjnego aniżeli zostało ono określone w projekcie decyzji nie świadczy, że uchybienie to nie może być skorygowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Ponadto, WSA w Warszawie podkreślił, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z jednej strony uzgadnia przedłożony projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z drugiej jednak strony uzgodnienie to nastąpiło pod warunkiem spełnienia czterech wymienionych w nim warunków. Warunki, te są nowymi ustaleniami, których w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma. W ocenie Sądu, chęć wprowadzenia przez organ uzgadniający nowych zapisów do projektu decyzji, bez których uzgodnienie nie może być pozytywnie rozstrzygnięte, winno odbyć się poprzez odmowę uzgodnienia i wskazania w uzasadnieniu postanowienia przyczyn tej odmowy. W omawianej sprawie, pomimo uzgodnienia projektu decyzji, inwestor złożył zażalenie, wskazując, że nie zgadza się z warunkami tego uzgodnienia zawartymi w punkcie 2 i 4. Przy takiej konstrukcji postanowienia, jaką przyjął [...] Konserwator Zabytków, należy uznać, że warunki w nim wymienione, to faktycznie przyczyny odmowy uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] lutego 2014 r. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego stwierdzając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepis art. art. 139 Kpa, bowiem przyjął, że mimo braku rażącego naruszenia prawa organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie i wydać orzeczenie na niekorzyść strony zapalającej się. Minister zarzucił również dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26.11.2015 r., sygn. akt II OSK 772/14, oddalił skargę kasacyjną. NSA stwierdził, że w przypadku dokonania w postępowaniu odwoławczym oceny wskazującej, że decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo materialne, a nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, obowiązkiem organu drugiej instancji jest rozważenie, czy decyzję taką można uchylić i orzec reformatoryjnie nawet wówczas, gdy skutkiem takiej reformacji będzie pogorszenie sytuacji strony odwołującej. NSA wskazał, że w art. 139 Kpa określono dwie przesłanki upoważniające organ II instancji do odstąpienia od zasady działania na niekorzyść strony odwołującej się: rażące naruszenie prawa i rażące naruszenie interesu społecznego. Zdaniem NSA, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie podjął rozważań co do możliwości zastosowania art. 139 Kpa, chociaż, jak to wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, postanowienie organu pierwszej instancji było wadliwe prawnie. Organ ten nie podjął próby oceny stopnia naruszenia prawa, w zakresie pierwszej z przesłanek zawartych wart. 139 Kpa, pomimo że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć znacznie szerzej niż przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. NSA stwierdził również, że nie rozważono też możliwości zaistnienia drugiej z przesłanek wymienionych wart. 139 k.p.a., tj. naruszenia interesu społecznego. Zdaniem Sądu, nie przypadkiem zmieniono w toku postępowania administracyjnego jego tryb, z postępowania w sprawie warunków zabudowy na inwestycję celu publicznego, wskazując na szczególną ochronę zabytków uzasadniającą, że interes publiczny wywodzony z przepisów co najmniej dwóch ustaw (art. 5 pkt 3 i 4, art. 7 pkt 4, art. 18 ust.1 i art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wymagał przyjęcia takiej właśnie formy procedowania i załatwienia sprawy.

Realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] .04.2016 r., uchylił postanowienie [...] Konserwatora Zabytów Nr [...] z [...] .11.2011 r., w całości i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie pałacu [...] .

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że zaskarżone postanowienie [...] Konserwatora Zabytków jest wadliwe, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, a inwestycja określona w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest niedopuszczalna. Z jednej strony, bowiem organ pierwszej instancji uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z drugiej jednak strony uzgodnienie to nastąpiło pod warunkiem spełnienia czterech wymienionych w nim warunków. Warunki, o których mowa w punkcie 1, 2, 3 (dot. konieczności przeprowadzenia badań architektonicznych przed ew. wyburzeniem wewnętrznych ścian oficyn, ograniczenia powierzchni świetlika na terenie dziedzińca pałacowego oraz zakazu wprowadzenia dekoracji na terenie dziedzińca) i częściowo 4 w zakresie nawierzchni dziedzińca, są nowymi ustaleniami, których w projekcie decyzji nie ma.

Ponadto stwierdził, że w świetle jednoznacznych ustaleń zawartych w ww. opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy należy uznać, iż brak jest merytorycznych podstaw do uzgodnienia przekazanego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie nadbudowy i przebudowy pałacu poprzez zmianę konstrukcji dachu i przekrycia go dachem mansardowym. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego błędne jest również stanowisko [...] Konserwatora Zabytków co do możliwości zaakceptowania świetlika o pow. 16 m2.

Wyżej wymienione postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podstawowym zarzutem skargi było naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 Kpa, poprzez uznanie przez ten organ, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem interesu społecznego. Zarzucono również naruszenie prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30.12.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] .04.2016 r. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji odpowiada w istocie treści postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Wydanie więc przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia uchylającego rozstrzygnięcie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] .11.2011 r. i odmawiającego uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pogorszyło sytuacji prawnej skarżącego. Sąd podzielił stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż postanowienie [...] Konserwatora Zabytków jest wadliwe. Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.12.2016 r. uznał, że konstrukcja postanowienia jaką przyjął w ww. postanowieniu [...]Konserwator Zabytków wskazuje, że stanowi ono faktycznie odmowę uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Organ pierwszej instancji w rzeczywistości więc odmówił uzgodnienia, a tym samym postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] .04.2016 r. odmawiające uzgodnienia nie zostało wydane na niekorzyść skarżącego.

Niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie wskazał konkretnych dowodów, na których się oparł przy wydawaniu rozstrzygnięcia, jak również nie dokonał ich oceny. Naruszając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy skoncentrował się na ponownej prawnej ocenie ustalonego stanu faktycznego, pozostawiając poza zakresem swej uwagi dowody, na których się oparł wydając postanowienie odmowne. Oceniając zasadność zmiany konstrukcji dachu i przykrycia go dachem mansardowym organ odwoławczy powołał się na treści "zgromadzonych dokumentów, w tym materiałów ikonograficznych". Oceniając możliwość wzniesienia przy bramie wjazdowej dwóch budynków wartowni organ drugiej instancji powołał się na znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy. Również według organu przebudowa istniejących budynków oficyn nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. W wymienionych przypadkach organ odwoławczy nie wskazał więc jakie konkretnie materiały dowodowe, ich zapisy, stanowiły podstawę wydania przez niego rozstrzygnięcia.

W wyniku zatem ponownej analizy akt sprawy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t. ze zm.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 30.12.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16, wiążący organ w niniejszej sprawie, organ uzgadniający ocenia projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyraża stanowisko dotyczące sposobu i warunków realizacji samej inwestycji, w szczególności dotyczące elementów treści decyzji określonych w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, m. in. mające na celu zapewnienie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ uzgadniający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustalenia. Do organu współdziałającego przechodzi kontrola zamierzenia inwestycyjnego z regulacją materialną prawa administracyjnego.

W toku postępowania prowadzonego w sprawie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla omawianej inwestycji, w wyniku analizy wytycznych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.11.2013 r., IV SA/Wa 2056/13, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2015 r., sygn. akt II OSK 772/14 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.12.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że zaskarżone postanowienie [...]Konserwatora Zabytków jest wadliwe, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, a inwestycja określona w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może zostać zaakceptowana.

Przede wszystkim zdaniem Ministra zaskarżone postanowienie [...]Konserwatora Zabytków nie spełnia wymogów opisanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.12.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16.

Z jednej strony, bowiem organ pierwszej instancji uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z drugiej jednak strony uzgodnienie to nastąpiło pod warunkiem spełnienia czterech wymienionych w nim warunków. Warunki, o których mowa w punkcie 1, 2, 3 (dot. konieczności przeprowadzenia badań architektonicznych przed ew. wyburzeniem wewnętrznych ścian oficyn, ograniczenia powierzchni świetlika na terenie dziedzińca pałacowego oraz zakazu wprowadzenia dekoracji na terenie dziedzińca) i częściowo 4 w zakresie nawierzchni dziedzińca, są nowymi ustaleniami, których w projekcie decyzji nie ma. Jak podkreślił WSA w Warszawie, chęć wprowadzenia przez organ uzgadniający nowych zapisów do projektu decyzji, bez których uzgodnienie nie może być pozytywnie rozstrzygnięte, winno odbyć się poprzez odmowę uzgodnienia i wskazania w uzasadnieniu postanowienia przyczyn tej odmowy.

Po ewentualnym skorygowaniu projektu decyzji zgodnie z zaleceniami organu uzgadniającego, nowy projekt decyzji winien być przedłożony do uzgodnienia.

Kierując się zatem wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 30.12.2016 r., w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego konstrukcja postanowienia jaką przyjął [...] Konserwator Zabytków w postanowieniu Nr [...] z [...].11.2011 r., wskazuje, że stanowi ono faktycznie odmowę uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Organ pierwszej instancji w rzeczywistości więc odmówił uzgodnienia tego projektu. Zatem w przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest uchylenie ww. postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z wytycznymi WSA w Warszawie rozstrzygnięcie w tym zakresie wydane przez organ drugiej instancji, nie jest wydane na niekorzyść zażalającego się.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy Minister wskazał, że kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w omawianej sprawie wynikają z faktu, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] , [...] , [...]na terenie [...] w [...] , objęta jest ochroną konserwatorską decyzjami Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., wpisującymi do rejestru zabytków pałac z oficynami, bramą wjazdową i domkiem dozorcy na [...] przy ul. [...] (nr rej. [...] ) oraz park w [...] przy ul. [...] (nr rej. [...] ). Należy w tym miejscu podkreślić, że wymienione w decyzji obiekty: pałac z oficynami, bramą wjazdową i domkiem dozorcy współtworzą założenie pałacowe o konkretnej, w tym przypadku osiowej, kompozycji. Istotna z konserwatorskiego punktu widzenia jest zatem ochrona walorów zabytkowych założenia, w' tym integralności historycznego wnętrza dziedzińca, stanowiącego unikalny przykład późnobarokowej aranżacji architektoniczno-przyrodniczej.

Z przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że przedmiotowe zamierzenie miałoby polegać na: 1) nadbudowie i przebudowie budynku pałacu [...] poprzez zmianę konstrukcji dachu i zastosowanie dachu mansardowego z lukarnami; 2) rozbudowie budynku pałacu [...] poprzez budowę od strony płn -zach. oranżerii połączonej łącznikiem z budynkiem pałacu; 3) rozbiórce łącznika pomiędzy pałacem a oficyną południowo-wschodnią i budowie nowego łącznika, o zmienionym kształcie; łącznik pomiędzy pałacem o oficyną północno-zachodnią miałby zostać zachowany; planowane rozwiązanie dachów - jak w łączniku pomiędzy pałacem a oficyną południowo-wschodnią; 4) przebudowie istniejących oficyn poprzez zmianę układu konstrukcyjnego stropów poddaszy oraz zmianę konstrukcji dachu; 5) rozbudowie budynku głównego pałacu i oficyn o kondygnację podziemną, zawierającą basen i pomieszczenia towarzyszące, o pow. zabudowy 700 m2, 6) rozbudowie budynku głównego pałacu i oficyn o podpiwniczoną oficynę, przekrytą dachem mansardowym, połączoną w podziemiu z oficyną pln- zach. i planowaną kondygnacja podziemną, zawierającą m.in. basen; 7) budowie nowej oficyny - budynku gospodarczego, przekrytego dachem mansardowym; 8) budowie świetlika basenu '- szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym rozmiar świetlika, zostaną ustalone na etapie 'pozwolenia na budowę; 9) budowie ogrodzenia o wys. 4,2 m; 10) budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo oraz związanego z nim budynku garażowego (obiekty odsunięte od osi założenia pałacowego w kierunku północnym; 11) budowie dwóch parterowych budynków wartowni, związanych z główną bramą wjazdową; 12) budowie budynku rekreacji indywidualnej w miejscu istniejącego obecnie pawilonu wystawienniczego z lat 50. XX w.; 13) budowie leśnej drogi gospodarczej - droga o nawierzchni nieutwardzonej.

Wprawdzie [...] Konserwator Zabytków w postanowieniu z [...] .11.2011 r. dokonał uzgodnienia niezgodnie z przekazanym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. na rozbudowie Pałacu [...] (zamiast przebudowie, nadbudowie i rozbudowie), jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej (zamiast leśnej drogi gospodarczej) na działkach nr ew. [...] , [...] , [...] , w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie [...] w [...] , jednak zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19.11.2013 r., IV SA/Wa 2056/13 uchybienie to może zostać sanowane przy wydawaniu przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 1 pkt 2 Kpa.

Odnosząc się do meritum sprawy uzgodnienia przekazanego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy podkreślić, że postanowienia wydawane przez organ ochrony zabytków w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie decyzji, a w jakich - odmowa uzgodnienia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta zawsze powinna opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obiektu lub obszaru zabytkowego. Organ prowadzący postępowanie w takich sprawach jest zobowiązany do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz uzasadnienia swojego stanowiska w sposób wyczerpujący.

W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego, działając zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, organ drugiej instancji dokonał analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym:

1. Sprawozdania z posiedzenia Społecznej Rady Ochrony Dziedzictwa Kulturowego przy prezydencie [...] z dnia [...].01.2010 r.

2. Projektu restytucji parku w [...], woj. [...], oprac. mgr inż. D. P., [...] 2009 r.,

3. Analiz historycznych dla założenia pałacowo-parkowego w [...] , oprac. mgr inż. D. P., [...] 2008,

4. Opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] .08.2012 r. wraz załączoną do niej dokumentacją kartograficzną oraz ikonograficzną i fotograficzną.

5. Wytycznych [...] Konserwatora Zabytków z dnia: [...] .09.2007 r., [...] .08.2008 r., [...] .03.2009 r., [...] .05.2009 r., [...] .07.2009 r., [...] .03.2010 r.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Przy czym nie ma podstaw do uznania, że zalecenia konserwatorskie, stanowią promesę administracyjną wiążącą nie tylko pierwszą, ale i drugą instancję (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.01.2013 r., sygn. akt II OSK 1669/11).

Pałac [...] na [...] , będący dziełem wybitnych architektów – J. F. K. i S. Z., pomimo XIX - wiecznych przekształceń, w swym rdzeniu wciąż XVIII -wieczny, stanowi cenny przykład i dokument wiejskiej rezydencji [...] .

W pierwszej połowie XVIII w. właścicielem terenu, na którym znajduje się omawiane założenie pałacowo-parkowe, był H. B. , pierwszy minister [...] . Pałacyk w typie podmiejskiej rezydencji, wzniesiony w latach 1752-1758 dla ówczesnego ministra, zaprojektował w duchu powściągliwego późnego baroku J. K.. Budynek pierwotnie zwrócony był frontem ku [...] . Do rezydencji, od [...] (ob. ul. [...] ) prowadziła aleja, której część stanowi ob. ul. [...] . Łączyła ona również założenie pałacowe z terenem stanowiącym wielki królewski zwierzyniec leśny. Do pałacu przylegał park, ukształtowany w 1781 r. Następnie pałac przejął syn A. B. , który wybrał [...] na główną rezydencję mieszkalną, co skutkowało koniecznością rozbudowy niewielkiego pałacyku. Autorstwo projektu przebudowy przypisuje się S. Z. , który nadał mu klasycystyczny charakter. Rezydencję "odwrócono" frontem ku zachodowi, zaprojektowano dziedziniec przedni, flankowany czterema murowanymi oficynami. Z. zaprojektował również nowe założenie parkowe, w typie angielskim, wykorzystujące naturalne walory krajobrazowe skarpy i brzegów [...] , w którym pojawiło się szereg pawilonów parkowych. Ten etap rozwoju założenia pałacowo- parkowego został utrwalony na akwareli Z. V. z 1803 r. Widok z drugiego brzegu [...] na pałac i rotundą. Po roku 1790 posiadłość stała się własnością M. S. , a od 1820 do końca XIX w. należała do rodziny de [...] . W 1898 r. przeprowadzono kolejną przebudowę pałacu i oficyn, które zyskały wówczas kostium francuski. Podwyższono namiotowe dachy na narożnikach budynku pałacu przebijając w nich okna mansardowe i obniżając jednocześnie dach nad korpusem głównym. Zmieniono również pokrycie dachowe z dachówki na szarą łuskę z blachy cynkowej. Prawdopodobnie wówczas od strony dziedzińca powstał kolumnowy portyk łączący dwa wysunięte ryzality. Wzniesiono, w miejscu starych drewnianych oficyn nowe, przykryte dachami mansardowymi, krytymi szarą łuską z blachy cynkowej. Kolejny remont pałacu został przeprowadzony w okresie międzywojennym, kiedy mieściła się w nim luksusowa restauracja. W czasie II wojny światowej pałacyk został uszkodzony, a następnie zdewastowany. Zaraz po wojnie, w latach 1947-1949, przeprowadzono prace zabezpieczające. Pałac przeznaczono najpierw na siedzibę [...] , później planowano tam lokalizację [...] . Następnie nieruchomość ta stała się własnością Polskiej Akademii Nauk, która rozpoczęła generalny remont obiektu. Niestety prace remontowe nie zostały ukończone.

Obecnie w skład zespołu pałacowego wchodzi pałac i dwie oficyny (północna i południowa) połączone z korpusem pałacu łącznikami. Wspomniany w decyzji o wpisie do rejestru zabytków domek dozorcy już nie istnieje, nie zachowała się także brama wjazdowa. Nieopodal północno-wschodniego narożnika parceli znajdują się pozostałości niewielkiego cylindrycznego obiektu wzniesionego po II wojnie światowej. W zachodniej części dziedzińca, na osiach wzdłużnych istniejących oficyn, znajdują się relikty fundamentów drugiej pary oficyn, odkryte w 2010 r. w trakcie badań archeologicznych, które potwierdziły wyniki badań sondażowych wykonanych w 1974 r. Na [...] pałacowy z podjazdem o owalnym kształcie i do pałacu prowadzi aleja grabowo-kasztanowa przebiegająca na przedłużeniu ul. [...] . Na tyłach pałacu i częściowo po jego bokach znajdują się pozostałości dawnego parku krajobrazowego, obecnie o zatartym układzie ścieżek. Istniejące materiały kartograficzne oraz źródła ikonograficzne umożliwiają poznanie lokalizacji i formy architektonicznej poszczególnych obiektów zespołu, ukształtowanie dziedzińca zawartego pomiędzy pałacem i czterema oficynami, przebiegu elementów łączących pary oficyn, a także kształt owalnego gazonu na podjeździe do pałacu. Natomiast wiele kwestii z dziejów zespołu oczekuje wciąż na rozpoznanie, m.in. nieznana jest dotąd forma rozwiązania półkolistych łączników między parami oficyn i między zachodnimi oficynami a bramą wjazdową, a także czas i okoliczności likwidacji drugiej pary oficyn. Dokonanie ustaleń w tym zakresie wymaga przeprowadzenia pogłębionych studiów historycznych, analiz i badań.

W pkt 1 przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji ustalono, że w ww. zamierzenie polegać ma na nadbudowie i przebudowie budynku głównego pałacu [...] poprzez zmianę konstrukcji dachu na dach mansardowy. Zmiana kształtu dachu pozwala na urządzenie na poddaszu pomieszczeń mieszkalnych doświetlonych lukarnami. Z akwareli Z. [...] z 1803 r. Widok z drugiego brzegu [...] na pałac i rotundą oraz projektu pałacu autorstwa J. K. z ok. 1753 r. wynika, że budynek pałacu pierwotnie przekryty wysokim dachem, ale oba te materiały źródłowe nie potwierdzają, że był to dach mansardowy. Ustaleń w tym zakresie nie kwestionuje także opracowane na zlecenie właściciela obiektu Analizy historyczne dla założenia pałacowo-parkowego w [...] , autorstwa mgr inż. D. P. , [...] 2008. Na str. 7 ww. opracowania znajduje się kopia projektu pałacu J. K. . Z przytoczonego przez autorkę Inwentarza wsi [...] w Województwie [...] Ziemi [...] z 1765 r. wynika, że w skład założenia wchodził pałac kryty dachówką karpiówką i trzy drewniane oficyny kryty gontem. Wyżej wskazany przekaz źródłowy także nie potwierdza faktu przekrycia pałacu dachem mansardowym. Pozytywna opinia prof. J. P. , co do planowanego zamierzenia, zaprezentowana na posiedzeniu [...] Rady Ochrony Dziedzictwa Kulturowego z dnia [...].01.2010 r., nie zawiera szczegółowego uzasadnienia. Zatem nie jest możliwe odniesienie się do tego dowodu. Należy również podkreślić, że w zaleceniach konserwatorskich wydanych przez [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] .09.2007 r. oraz w dniu [...] .08.2008 r. dopuszczono odtworzenie i przywrócenie historycznego wysokiego dachu pałacu, wg projektu S. Z.. Natomiast nie sprecyzowano, że dopuszcza się realizację dachu mansardowego. Jak wskazano wyżej, żaden dowód ani dokument źródłowy nie potwierdza, by pałac pokryty był dachem mansardowym.

W ocenie specjalistów Narodowego Instytutu Dziedzictwa wyrażonej w opinii z dnia z dnia [...] .08.2012 r., projektowane zamknięcie niewielkiego, parterowego pałacu wysokim dachem mansardowym, nie mającym uzasadnienia w historii budowlanej obiektu ani w materiałach ikonograficznych, zasadniczo zmieni proporcje budynku i nieodwracalnie zafałszuje jego charakter stylistyczny, wpływając negatywnie na walory zabytkowe - architektoniczne, artystyczne i poznawcze obiektu".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w pełni podzielił ww. stanowisko. Realizacja omawianych robót budowlanych doprowadziłaby do istotnych zmian proporcji budynku i negatywnie wpłynęłaby na jego walory zabytkowe. Stwierdzenie [...] Konserwatora Zabytków, że realizacja takiego dachu będzie nawiązaniem do historycznych przekazów, jest błędne i nie znajduje potwierdzenia. Planowane zamierzenie obejmuje także rozbudowę budynku głównego pałacu od strony pn-zach. o oranżerię, budowę na terenie w/w założenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo (budynek H) wraz ze związanym z nim przestrzennie i funkcjonalnie budynkiem garażowym (budynek I). Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w/w obiekty H i I "będą odsunięte od osi założenia pałacowego w kierunku północnym, nie będą przesłaniały widoku na pałac wraz z oficynami". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podziela stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który stwierdził, iż "wprowadzenie w obręb założenia zupełnie nowych obiektów kubaturowych trwale zmieni historyczne relacje przestrzenne między elementami zespołu parkowo-pałacowego, niszcząc oryginalną, XVII -wieczną osiową koncepcję kompozycję zespołu". Zdaniem organu ochrony zabytków dobudowa oranżerii wpłynie niekorzystnie na bryłę zabytkowego pałacu, która jest oparta na symetrii i podkreśla osiowość całego założenia. Należy także podkreślić, iż w miejscu projektowanego obiektu nigdy nie istniał przybudowany do pałacu budynek, który uzasadniałby taką lokalizację. Powyższe ustalenie potwierdza również opracowanie pt. Analizy historyczne dla założenia pałacowo-parkowego w [...] . Autorka opracowania, powołując się na tzw. plan S. G. powstały po 1765 r. wskazuje, że istnieją wówczas cztery oficyny flankujące dziedziniec, wyraźnie czytelny jest przebieg kolumnad. Zamieszczony w tym opracowaniu projekt przebudowy pałacu (koniec XVIII wieku) nie potwierdza lokalizacji takiego obiektu.

Natomiast planowane budynki H i I, mimo że będą odsunięte od osi założenia, to zakłócą jednak jego relacje przestrzenne.

Za niedopuszczalne należy również uznać umieszczenie przy bramie wjazdowej dwóch budynków wartowni (budynki J). Dla ww. obiektów przewidziano formę ośmiokątów przekrytych dachami ośmiospadowymi o nachyleniu połaci od 30° do 45°. Zgodnie z pierwotnym zamierzeniem od strony bramy, a właściwie już z głównej drogi dojazdowej (obecnej ul. [...] ) miał się rozciągać widok na pałac. Natomiast projektowane wartownie ten widok by przesłaniały, a zatem zaburzałyby układ kompozycyjny, który stanowi o walorach zabytkowych całego założenia, niwecząc zamierzony przez jego twórców efekt ekspozycji głównego elementu zespołu. Z tych względów negatywne stanowisko odnośnie do realizacji takich budynków zajął [...] Konserwator Zabytków w zaleceniach z dnia [...] .09.2007 r. Natomiast w zaleceniach w dnia [...] .08.2008 r., organ ten stwierdził, że przy głównym wejściu może być zlokalizowany jedynie niewielki obiekt o charakterze kordegardy. Należy także podkreślić, że przebudowa istniejących budynków oficyn (budynki B i C), poprzez zmianę układu konstrukcyjnego podparcia stropów poddaszy, w tym wyburzenie wewnętrznych ścian konstrukcyjnych, rozbiórkę istniejących stropów poddaszy i wykonanie nowych stropów wewnętrznych, nawet pomimo zaleconych uprzednich badań architektonicznych nie jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Oficyny f te stanowią XIX-wieczne nawarstwienie założenia pałacowego. Działania te doprowadziłyby do zniszczenia oryginalnej substancji zabytkowej, w tym zmiany układu funkcjonalno-przestrzennego wnętrz budynku. Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że ten zakres prac może być rozpatrywany dopiero na etapie wydawania pozwolenia na prace budowlane.

W ramach zamierzenia inwestycyjnego, dla którego opracowano projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przewidziano budowę świetlika basenu na terenie dziedzińca pałacowego, przy czym ustalono, że świetlik basen winien być tak rozwiązany technicznie, by żadne jego elementy w pozycji otwartej lub zamkniętej nie wystawały ponad poziom dziedzińca. Rozmiar świetlika i jego forma winna ,zostać wkomponowana w układ dekoracyjny posadzki dziedzińca. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków, które zostało wyrażone w postanowieniu z dnia [...] .11.2011 r., planowany w obrębie dziedzińca świetlik basenu może zostać zaakceptowany, pod warunkiem, że jego powierzchnia nie przekroczy 16 m 2 i nie będzie wykraczać poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowisko organu ochrony zabytków pierwszej instancji jest błędne. Bez wątpienia realizacja tego elementu inwestycji wpłynie negatywnie na kompozycję założenia pałacowego i takie stanowisko zostało, jak wynika z akt sprawy, wyrażone przez [...] Konserwatora Zabytków w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] .05.2009 r., i z dnia [...] .07.2009 r. Organ ten wykluczył możliwość umieszczenia świetlika basenu w przestrzeni dziedzińca, jako elementu bardzo współczesnego, drastycznie kontrastującego z tradycyjną formą nawierzchni barokowego dziedzińca pałacowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podziela w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w ww. zaleceniach oraz specjalistów z Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Z uwagi na konieczność zachowania integralności i autentyczności historycznego wnętrza reprezentacyjnego (w typie cour d'honneur) dziedzińca pałacowego nie powinny być umieszczane (nawet w poziomie gruntu) żadne obiekty o współczesnych rozwiązaniach technicznych i materiałowych. Dlatego też, dla ochrony wartości zabytkowych zespołu nie jest ważna kwestia mniejszej lub większej powierzchni świetlika, ale fakt negatywnego wpływu jego lokalizacji na walory reprezentacyjnego dziedzińca, stanowiącego oryginalny, nieprzekształcony element historycznego założenia.

W odniesieniu do kwestii sposobu zagospodarowania dziedzińca, rodzaju nawierzchni dróg i dziedzińca, specjaliści z Narodowego Instytutu Dziedzictwa stwierdzili, że istniejące przekazy ikonograficzne z XIX i pocz. XX wieku, nie pozwalają na jednoznaczne wyjaśnienie tych zagadnień. Natomiast pomocna może być dokumentacja fotograficzna pałacu z okresu międzywojennego oraz z lat 60. i 70. XX wieku, pokazująca nieutwardzoną nawierzchnię w centralnej części dziedzińca oraz nieregularny bruk przed pałacem i frontem oficyn (zdjęcia z lat 60. XX wieku i późniejsze). Należy zauważyć, że badania archeologiczne wykonane w 2010 r. potwierdziły istnienie kamiennego bruku przy fragmencie oficyny północnej. Natomiast na zdjęciach pałacu z okresu dwudziestolecia międzywojennego (ze zbiorów Instytutu Sztuki PAN) widoczna jest ziemna nawierzchnia drogi dojazdowej i podjazdu w obrębie dziedzińca. Zdaniem autorów opinii, z konserwatorskiego punktu widzenia dopuszczalne jest wprowadzenie w obręb alei dojazdowej i dziedzińca nawierzchni z kamienia naturalnego (łamany kamień polny, kostka łamana), w kolorze neutralnym i tradycyjnym układzie, bez jakichkolwiek elementów dekoracyjnych, tak by nawierzchnia nie stanowiła wizualnej konkurencji dla pozostałych elementów zabytkowego założenia. Niedopuszczalne jest natomiast użycie współczesnych materiałów nawierzchniowych typu kostka betonowa. Ponadto, jak wynika ze znajdującego się w katach sprawy Projektu restytucji parku w [...] autorstwa D. P., [...] 2009, w ramach rewitalizacji parku przewiduje się w obrębie dziedzińca wprowadzenie nawierzchni trawiastej oraz z kamienia dartego. Opracowanie to zostało pozytywnie zaopiniowane przez [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] .03.2010 r. Należy w tym miejscu również wyjaśnić, że w pkt 13 warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu projektu decyzji ustalono, że planuje się budowę leśnej drogi gospodarczej o szer. 2,5 m - na działce nr ew. [...] , stanowiącą parkową część obszaru inwestycji, długość powinna zapewniać dostęp do całej działki w celu uzyskania możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej, droga o nawierzchni nieutwardzonej. Zatem warunek określony w pkt 4 zaskarżonego postanowienia [...] Konserwatora zabytków w zakresie realizacji leśnej drogi jest spójny z przekazanym do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast podkreślić należy, że żadne źródła archiwalne nie wskazują, aby dziedziniec pałacu [...] miał dekoracyjną nawierzchnię. W świetle zgromadzonych dokumentów, w tym Projektu restytucji parku w [...] , woj. [...] , oprac. D. P. , [...] 2009 r., zaleceń konserwatorskich z dnia 25.03.2010 'r., opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] .08.2012 r., w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za dopuszczalne należy uznać wprowadzenie w przestrzeń dziedzińca nawierzchni z łamanego kamienia, żwiru lub innego naturalnego kruszywa. Natomiast organ drugiej instancji podziela pogląd [...] Konserwatora Zabytków, że nie może zostać zaakceptowane zastosowanie dekoracyjnej posadzki dziedzińca. Dla porządku, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, prawidłowa z konserwatorskiego punktu widzenia jest akceptacja przez organ pierwszej instancji odbudowa drugiej (zachodniej) pary oficyn o gabarytach i lokalizacji powtarzającej parametry rozebranych oficyn. Pozwoliłoby to na przywrócenie oryginalnej, XVIII-wiecznej kompozycji zespołu. Niemniej kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Reasumując, analiza treści przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie Pałacu [...] , jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie związanego przestrzennie z Pałacem [...] budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...] , [...] , [...], w obrębie [...] przy ul. [...] 1, na terenie [...] w [...] prowadzi do wniosku iż narusza ona w istotny sposób opisany wyżej interes społeczny. Realizacja inwestycji, zgodnie z jej ustaleniami, trwale zmieni historyczne relacje przestrzenne miedzy elementami zespołu parkowo-pałacowego, niszcząc oryginalną XVIII-wieczną osiową koncepcję kompozycji zarówno pałacu, jak i całego zespołu. Zabytki tej rangi co pałac [...] na [...] , powinny być chronione przed działaniami mającymi na celu dostosowanie ich formy architektonicznej do zmieniających potrzeb kolejnych właścicieli. Adaptacja zabytku do nowych potrzeb nie może ingerować w substancję w stopniu naruszającym istotę wartości zabytkowej, na którą składa się zarówno substancja jak i układ funkcjonalno-przestrzenny. W przypadku przedmiotowego pałacu potrzeba zachowania integralności budynku i ocalenia go dla przyszłości, powinna skłonić do zaniechania nadmiernych ingerencji w strukturę architektoniczną zabytku i ograniczenia się do działań stricte konserwatorskich. Planowana inwestycja bezspornie będzie skutkowała utratą autentyczności całości założenia, co w konsekwencji doprowadzi do zatarcia najistotniejszych wartości tego zabytku.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan S. G. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1/ nieważność postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017r. w całości wobec zachodzących w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

- poprzez naruszenie art. 139 k.p.a wobec wydania orzeczenia w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym pogorszającego sytuację prawną Skarżącego wobec treści orzeczenia Organu I instancji tj. [...] Konserwatora Zabytków i uzyskania przez to przez Skarżącego mniej niż wynika to z decyzji Organu I instancji (co wynika z elitarnego brzmienia treści obu rozstrzygnięć), w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717) oraz że planowana przez Skarżącego inwestycja narusza interes społeczny;

2/ naruszenie prawa materialnego, w tym:

- art. 27 i art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162 poz.1468 ze zm.) poprzez ich nienależyte zastosowanie i przyjęcie, że w świetle zgromadzonych przed organem ochrony konserwatorskiej materiałów w tym uzgodnień konserwatorskich z dnia 8 sierpnia 2008r. i 25 marca 2010r. oraz dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie od 2009r. nie jest możliwe uzgodnienia planowanego przez inwestora założenia pałacowo-parkowego;

- art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez uznanie, że organ I instancji nie uzgodnił pozytywnie "konkretnej treści rozstrzygnięcia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie", gdy tymczasem z treści rozstrzygnięcia projektu przedłożonej do uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że petitum przedmiotowej decyzji i jej punkty 1-3 zostały zaopiniowane przez organ I instancji w całości bez jakichkolwiek warunków, a warunki wskazane w treści postanowienia nr [...] [...] nie dotyczą treści meritum rozstrzygnięcia projektu tejże decyzji;

- art. 27 w związku z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162 poz.1468 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wbrew wcześniejszym zaleceniom konserwatorskim (wydanych na podstawie art. 27 ww. ustawy) oraz wbrew decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]lutego 2010r. w sprawie;

3/ naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 6, art. 7, art. 8 , art. 10 i 11 k.p.a., oraz art. 77 § 4 , art. 80 kpa, art. 106 i art. 124 kpa - poprzez m.in. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych:

- brak wyczerpującego rozpoznania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaleceń konserwatorskich wydawanych przez organ I instancji w dniach ([...].08.2008r. i [...].03.2010r.) odnośnie zabytku objętego wnioskiem z [...] kwietnia 2011r. oraz opinii prof. J. P. j (w sytuacji gdy zamierzenie zostało przedstawione [...] Radzie Ochrony Zabytków przy Prezydencie Miasta [...] , gdzie opinię w powyższej sprawie przedstawiła Pani Profesor);

- brak wyczerpującego rozpoznawania sprawy prowadzący do negatywnej interpretacji praw nabytych przez stronę, która otrzymała postanowienie w trybie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o treści "uzgadniam decyzję" i uznanie, że orzeczenie takie stanowi de facto brak uzgodnienia, wbrew literalnemu brzmieniu treści projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i postanowienia [...] Konserwatora Zabytków;

- brak wyczerpującego rozpoznania sprawy pod kątem analizy treści projektu rozstrzygnięcia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która podlegała uzgodnieniu przez [...] Konserwatora Zabytków i wskazanie, że Organ I instancji nie zaopiniował pozytywnie projektu decyzji, gdy tymczasem z treści rozstrzygnięcia projekty przedłożonej do zaopiniowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że petitum decyzji i jej punkty 1-3 zostały zaopiniowane przez Organ I instancji w całości be jakichkolwiek warunków, a warunki wskazane w treści postanowienia nr [...] nie dotyczą treści rozstrzygnięcia projektu tejże decyzji;

- oparcie zaskarżonego postanowienia na ustaleniach sprzecznych z istniejącym stanem faktycznym tj. zaakceptowanym przez organ konserwatorski projektem restytucji pałacu w [...] sporządzonym przez architekta krajobrazu i zaleceniami konserwatorskimi w zakresie architektury krajobrazu dla założenia pałacowo-parkowego przy ul. [...] w [...] z dnia [...] marca 2010r. oraz zaleceniami konserwatorskimi z dnia [...] sierpnia 2008r. wydanymi w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- oparcie zaskarżonego postanowienia na ustaleniach sprzecznych z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010r. i wbrew zaleceniom organu drugiej instancji w zakresie ustalonym w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010r. w tym w zakresie uznania przez Kolegium uzgodnienia planowanej inwestycji przez [...] Konserwatora Zabytków nr [...] za prawidłowe i zgodne z prawem,

- prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez wydawanie diametralnie odmiennych orzeczeń (postanowienie nr [...] i postanowienie [...] i postanowienie [...] ) w tym samym stanie faktycznym,

- oparcie rozstrzygnięcia jedynie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] sierpnia 2012r. odnośnie całości zamierzenia restytucji pałacu , w sytuacji, gdy cel i przedmiot ww. opinii określa wprost jedynie część przedmiotowego założenia, bez konfrontacji powyższej opinii z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, jak również oparcie przedmiotowego rozstrzygnięcia na ww. opinii z dnia [...] sierpnia 2012r., w sytuacji, gdy z materiałów i literatury powołanej na str. 1 ww. opinii nie wypływają wnioski przyjęte przez autorów opinii.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

- stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2017r .. w całości wobec zachodzących w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]października 2017r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy a odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazał, że:

1. Zarzuty odnoszące się do uznania przez Organ administracji II instancji postanowienia z dnia [...] .11.2011r. za wydane "na niekorzyść strony odwołującej się"

W sprawie Organowi II instancji umknęło, iż [...] Konserwator Zabytków uzgadnia treść decyzji, która określona została na str. 1-3 projektu przedłożonej mu decyzji. Nie sposób nie zauważyć, ż projekt decyzji składa się z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Warunki określone w postanowieniu [...] Konserwatora Zabytków odnoszą się do samego uzasadnienia uzgadnianej decyzji, ale nie do jej rozstrzygnięcia (wskazano w niej , że treść decyzji została uzgodniona przez [...] Konserwatora Zabytków). Stąd w ocenie skarżącego brak jest podstaw do uznania, jakoby [...] Konserwator Zabytków negatywnie zaopiniował treść projektowanej decyzji. Negatywnie zaopiniował jedynie 4 elementy z jej uzasadnienia, ale kwestie - jako szczegółowe zagadnienia budowlane rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę nie stanowią treści rozstrzygnięcia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W swoich warunkach Organ I instancji odnosi się bowiem do kwestii:

1. Ewentualna decyzja o wyburzeniu wewnętrznych ścian oficyn, w szczególności ścian konstrukcyjnych musi być poprzedzona badaniami architektonicznymi określającymi czas ich powstania: przy czym w treści rozstrzygnięcia głównego - decyzji lokalizacyjnej nie znajdujemy żadnego odniesienia do wyburzeń ścian.

2. Powierzchnia świetlika usytuowanego w dziedzińcu nie przekroczy 16 metrów kwadratowych i nie będzie wykraczać poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca: w projekcie decyzji brak jest odniesienia co do usytuowania świetlika, znajduje się on w uzasadnieniu ogólnie wskazane zostało że w szczególności inwestycja połgać ma na budowie świetlika basenu.

3. W przestrzeni dziedzińca nie będzie lokalizowana żadna dekoracja stanowiąca symetryczny odpowiednik świetlika: w projekcie decyzji brak jest jakichkolwiek odniesień do "dekoracji dziedzińca"

4. Żadne nawierzchnie (drogi, dziedziniec) na terenie założenia pałacowego nie powinny być utwardzone: przy czym w projekcie decyzji nie znajdujemy żadnych odniesień do nawierzchni dróg i dziedzińca.

Wszystkie kwestie stanowiące warunki opisane w postanowieniu Organu I instancji nie dotyczą uzgodnienia treści rozstrzygnięcia głównego - decyzji o lokalizacji, tylko stanowią bardziej zalecenia konserwatorskie na przyszłość na etap pozwolenia na budowę.

Tym samym rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia przez [...] projektu decyzji nie jest uzgodnieniem negatywnym. Organ I instancji wprost uzgadnia treść rozstrzygnięcia przesłanej mu decyzji a warunki wskazane w postanowieniu mają charakter zaleceń konserwatorskich w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wprost wynika z odniesienia ich treści do treści projektu decyzji.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Organu I instancji wprost wynika, że jego zamiarem było na tym etapie uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a szczegółowe elementy inwestycji winny zostać rozwiązane zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Organ II instancji nie wziął pod uwagę treści uzasadnienia postanowienia z [...] .11.2011r. ,z którego wprost wynika, iż jest to rozstrzygnięcie pozytywne dla strony z dodatkowymi zaleceniami konserwatorskimi.

Organ II instancji nie pochylił się nad definicją "rozstrzygnięcia na niekorzyść strony" powołanego w art. 139 k.p.a.

Z brzmienia postanowienia [...] Konserwatora Zabytków oraz z brzmienia postanowienia Organu II instancji - z porównania sentencji obu postanowień wprost wynika, że decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji.

2. Zarzuty dotyczące związania Organu pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2011r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego .

Minister wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego zmieniono tryb, z postępowania w sprawie warunków zabudowy na inwestycję celu publicznego, wskazując na szczególną ochronę zabytku. Minister pominął jednakże okoliczność, iż w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r. w sprawie, Sąd ten uznał, iż należy mieć na uwadze, że "postępowanie uzgodnieniowe z organem konserwatorskim dla planowanej inwestycji jest już kolejnym postępowaniem. Prezydent [...] wydał decyzje o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011r. uchyliło powyższą decyzję, uznając, że w sprawie należy wydać decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji w dniach [...] sierpnia 2008r. i [...] marca 2010r. wydał zalecenia konserwatorskie dla planowanej inwestycji."

Oczywiście nie można zapominać, iż postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem w przedmiocie uzgodnienia decyzji o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie toczy się w konsekwencji wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] lutego 2010r. o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

SKO w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazało jednak, że "Po wnikliwej analizie uzyskanego w toku postępowania uzgodnienia [...] konserwatora Zabytków, Kolegium uznało, że uzgodnienie to jest prawidłowe i zgodne z prawem ". Chodzi tu o uzgodnienie dokonane przez [...] Konserwatora Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Dodatkowo Kolegium uznało, że realnym zagrożeniem dla Pałacu w [...] jest biorąc pod uwagę jego obecny zdewastowany stan nie jest inwestycja planowana przez właściciela obiektu, lecz niepodejmowanie na przestrzeni wielu lat jakichkolwiek prac".

Tym samym Organ pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie - jak wskazało Kolegium - na podstawie przepisów o lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie przepisów o decyzji o warunkach zabudowy, jak również [...] Konserwator Zabytków, jako organ uzgadniający decyzję uchyloną przez Kolegium związani byli zaleceniami organu II instancji (Samorządowego Kolegium Odwoławczego) w zakresie ustalonym w uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...] lutego2010r. w tym w zakresie uznania uzgodnienia nr [...] za prawidłowe i zgodne z prawem.

Organ I i II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do w/w stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo wydawania uzgodnienia do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesłanej do uzgodnienia przez Zarząd [...] , z której treści wprost wynika, że decyzja ta wydawana po ponownym rozpoznaniu sprawy nakazanym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011r.

Mając na uwadze powyższe, nieuzasadniona jest argumentacja Ministra w zakresie twierdzeń, iż inwestycja określona w projekcie przekazanym do uzgodnienia jest niedopuszczalna i tym samym mogłaby stanowić naruszenie interesu społecznego nie znajduje uzasadnienia.

3. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżący w dalszej kolejności podnosi, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z zaleceniami konserwatorskimi z dnia [...] sierpnia 2008r. oraz z powołanymi przez Ministra Kultury w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2013r. zaleceniami z dnia [...] maja 2009r. Jako dowód przywołuje zalecenia konserwatorskie z dnia [...] sierpnia 2008r.i zalecenia konserwatorskie z dnia [...] maja 2009. (w aktach sprawy). Zdaniem skarżącego zgodnie z powyższymi zaleceniami z dnia [...] sierpnia 2008r. (wydanymi odnośnie planowanej inwestycji o treści zbieżnej z wnioskiem inwestora z kwietnia 2011r. zaproponowana funkcja rezydencjonalno- mieszkalna jest właściwa z punktu widzenia konserwatorskiego. Organ ochrony konserwatorskiej uznał w zaleceniach, że:

- dopuszczalne jest przywrócenie wysokiego dachu wg projektu S. Z.

- dopuszczalna jest budowa dwóch oficyn

- przy głównym wejściu może być zlokalizowany jedynie niewielki obiekt o charakterze kordegardy

- budowa jednego lub dwóch jednokondygnacyjnych budynków mieszczących niezbędną funkcje gospodarczą byłaby możliwa w północno-zachodniej części terenu objętego koncepcją.

[...] Konserwator Zabytków wskazał w powyższych zaleceniach, że można rozważyć możliwość zlokalizowania basenu oraz oranżerii, jako całkowicie niezależnych od pałacu, pomyślanych jako wolnostojąca budowla wkomponowana w park.

Jeżeli więc w dacie wydawania w/w zaleceń Konserwatorowi "nie przeszkadzał" cały wolnostojący budynek basenu, i budynek ten nie byłby niewłaściwy z punktu widzenia konserwatorskiego, to należy postawić pytanie, dlaczego nagle niewłaściwym z punktu widzenia konserwatorskiego jest świetlik usytuowany w poziomie dziedzińca mniej oczywiście wpływający na koncepcję całego założenia pałacowo-parkowego niż cały wolnostojący budynek basenu.

Z zaleceń konserwatorskich z dnia [...] maja 2009r. (które jako zasadne powołał w uzasadnieniu swojego wcześniejszego postanowienia z dnia [...] lutego 2013r. Minister Kultury) wynika, że dopuszczalna jest budowa oranżerii, dopuszczalna jest budowa obiektów pomocniczych, mieszczących niezbędną funkcję gospodarczą i pomocniczą z tym, że zalecane jest przesunięcie zabudowy pomocniczej od osi założenia pałacowego w kierunku północno - wschodnim, tak aby widok na pałac wraz z oficynami nie był przesłonięty tymi budynkami. [...] Konserwator nie miał uwag w zakresie dachu wg projektu: "Projekt koncepcyjny autorstwa arch. K. C. , arch. J. M. , [...] , kwiecień 2009r." czyli do projektu stanowiącego podstawę wniosku inwestora w przedmiotowej sprawie.

Odnośnie ustaleń [...] Konserwatora Zabytków odnośnie dziedzińca i jego nawierzchni wskazuję, że koncepcja nawierzchni dziedzińca pałacu i alei dojazdowej jest zgodna również z zaleceniami konserwatorskimi z dnia [...] marca 2010r. wydanymi w trybie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. ( pismo z dnia 25.03.2010 w aktach sprawy). Z powyższych zaleceń konserwatorskich wynika, co następuje: "porządek i ład kompozycyjny, na przykład w okolicach pałacu przy budynkach garażowych, udaje się zachować również dzięki połączeniu różnych materiałów do budowy nawierzchni, takich jak kamień darty uzupełniony żwirem oraz kruszywo mineralne".

Zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Postępowanie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma na celu ustalenie, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nieruchomość może być w ogóle zabudowana, a jeśli tak, to jakimi ewentualnie obiektami (tak wyrok NSA z dnia 21.10.2009r. sygn. II OSK 1672/08). Jawna sprzeczność uzasadnienia postanowienia z zaleceniami konserwatorskimi i poprzednimi orzeczeniami [...] Konserwatora Zabytków odnośnie planowanej rozbudowy i odbudowy zabytku, narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania zaufania (art. 7 i 8 k.p.a.)

Tym samym, nieuzasadniona jest argumentacja Ministra w zakresie twierdzeń, iż inwestycja określona w projekcie przekazanym do uzgodnienia jest niedopuszczalna i tym samym mogłaby stanowić naruszenie interesu społecznego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego dotychczasowych uzgodnień konserwatorskich nie można wziąć w sprawie pod uwagę.

Skarżący podnosi, że zalecenia konserwatorskie należy niewątpliwie uznać za jednostronną, niewładczą czynność z zakresu administracji publicznej, która podejmowana jest w sferze zewnętrznej, co nie przesądza jeszcze o jej zakwalifikowaniu do działań o charakterze materialno-technicznym. Wydanie zaleceń konserwatorskich wywołuje skutki prawne w postaci "samozwiązania się" administracji konserwatorskiej na przyszłość, które wynika z samego ratio legis tego przepisu.

Podnieść należy, iż zalecenia konserwatorskie, stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego. Przyrzeczenie publiczne (administracyjne) - to wiążące (wywołujące skutki prawne) oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się, z reguły po spełnieniu przez adresata przyrzeczenia określonych warunków, do przyszłego działania, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Celem przyrzeczenia publicznego jest umożliwienie lub ułatwienie jego adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji wspomnianego, zamierzonego przedsięwzięcia (tak: M. C. (red.), Patrycja Antoniak, Filip M. Elżanowski, Krzysztof A. Wąsowski, Komentarz do art.27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Stanowiąc przyrzeczenie publiczne, zalecenia konserwatorskie określają m.in. zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Stanowią one dla właściciela zabytku gwarancję, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w strukturze zabytku bez narażenia się na zarzut bezprawności. Skarżący podniósł, iż przystąpieniem do opracowywania obszernego i kosztownego projektu wielokrotnie zwracał się o uzgodnienia konserwatorskie, celem ustalenia możliwej odbudowy zabytku i na gwarancjach danych przez organy administracji bazował wnosząc wniosek o wydanie decyzji w sprawie.

4. Zarzuty dotyczące braku rozpoznania całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zarzuty dotyczące naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego

W dalszej kolejności Skarżący podnosi, iż Organ II Instancji nie dopełnił obowiązku rozpoznania całości zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, oraz obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej, dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych jak również nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów.

W toku postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy w odpowiedzi na wniosek Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] listopada 2009r. Ten Sam Organ wydał postanowienie o uzgodnieniu przedmiotowej decyzji (w takim samym stanie faktycznym jak w przedmiotowej sprawie) nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. co do którego Organ II instancji rozpoznający sprawę wskazał, że jest ono zgodne z prawem (decyzja SKO z dnia [...] lutego 2011r.). W świetle powyższego, odnośnie tego samego stanu faktycznego (inwestycji polegającej na rozbudowie Pałacu [...] jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej drogi gospodarczej na terenie obejmującym działki nr Ew. [...] , [...] [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] ) wydanie odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji wskazuje powoduje, że Organy konserwatorskie wydały dwa sprzeczne postanowienia.

Co więcej rozstrzygnięcie Organu II instancji jest sprzeczne z zaleceniami konserwatorskimi wydanymi przez ten sam organ [...] marca 2010r., które w sprawie winny być znane Organowi uzgadniającemu z urzędu, tak samo zresztą jak poprzednie rozstrzygnięcia tegoż Organu w zakresie tej samej inwestycji wydane przy okazji uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżący podnosi również, że Organ II instancji nie wziął pod uwagę dowodu w postaci opinii Pani Profesor J. P. .

Powyższe niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania zaufania (art. 7 i 8 K.p.a.). Skarżący podnosi, że zgodnie z art. 11 K.p.a. Organ administracji winien wyjaśnić stronie, że rozstrzygniecie wynika z racjonalnych przesłanek i jest zgodne z prawem. Tymczasem Organ administracji w zaskarżonym orzeczeniu nie wskazał, dlaczego diametralnie zmienił stanowisko w zakresie założenia pałacowego w [...] . Nie wskazał, dlaczego w jego ocenie opinia z dnia [...] sierpnia 2012r. odmienna od dotychczasowego stanowisk organów ochrony konserwatorskiej oraz materiału dowodowego zebranego w dotychczasowym postępowaniu w tym, opinii prof. J. P. i dotychczasowych zaleceń konserwatorskich wydawanych w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowić może podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący wskazuje, że Organ II instancji naruszył również art. 80 k.p.a. w zakresie pominięcia dowodów powołanych przez stronę i braku och oceny: z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynika, że Organ pominął dowody powołane w postępowaniu przez stronę, w tym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2010r.

5. Zarzuty odnośnie dowodu w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] sierpnia 2012r.

Skarżący wskazał, że Minister Kultury w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dokonując oceny postępowania dowodowego w postaci dowodu w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] sierpnia 2012r. uznał za zasadne ustalenia autorów opinii w zakresie:

1. negatywnej oceny zmiany konstrukcji dachu pałacu i przykrycia go dachem mansardowym

2. negatywnej oceny wprowadzenia nowych obiektów kubaturowych w obręb założenia pałacowego (chodzi tu o budynki H i I z wniosku inwestora) oraz umieszczenia przy bramie wjazdowej dwóch budynków wartowni

3. negatywnej oceny umieszczenia w obrębie dziedzińca świetlika basenu umieszczonego w poziomie dziedzińca

4. nawierzchni dróg i dziedzińca zespołu pałacowego, które zdaniem autorów opinii wbrew warunkowi 4 uzgodnień [...] Konserwatora Zabytków mogą być z kamienia naturalnego w tradycyjnym układzie.

Minister Kultury dokonał oceny dowodu w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa i podzielił stanowisko specjalistów ją sporządzających, że realizacja dachu mansardowego doprowadziłaby do istotnych zmian proporcji budynku i negatywnie wpłynęłaby na jego walory zabytkowe.

Tymczasem z dowodu w postaci załączników do w/w opinii oraz bibliografii w niej powołanej wniosek taki wprost nie wynika:

Z bibliografii powołanej w w/w opinii znajdujemy:

1. "Zachowany w archiwum drezdeńskim projekt pałacu i plany założeń ogrodowych oraz notatki archiwalne z lat 1752-1757 wskazują niezbicie, że pałac został wzniesiony po 1753r. ( .. .) Należy więc skorygować domniemaną datę powstania pałacu w [...] , dowolnie umieszczoną na gmachu w końcu XIX w., a następnie bezkrytycznie powtarzaną we wszystkich późniejszych wzmiankach drukowanych. ( .. .) Wskutek przekształceń, którym ulegał zespół pałacowo-ogrodowy w ciągu XVIII i XIX w., niewiele zachowało się do dziś z pierwotnego charakteru siedziby. W r. 1786, czyli w trzydzieści parę lat od wzniesienia pałacu, nastąpiła jego pierwsza przebudowa, dokonana w duchu nowego stylu przez znanego na terenie [...] architekta i ogrodnika - planistę S. Z. ( ... K. . "Ogród i pałac w [...] " str.124-148 "Rocznik [...] " z 1962r. t.lII

2. .Pałac w [...] jest budowlą niejednorodną. Odtworzenie historii jego powstania i przebudów jest niezmiennie trudne z braku dostatecznych wiadomości historycznych na ten temat. ( .. .) Natomiast cennym materiałem ikonograficznym odnoszącym się do wyglądu pałacu w tym czasie są plany z ok. połowy XVIII w., pochodzące ze zbiorów drezdeńskich w obecnym stanie badan trudno ustalić czy jest to pierwotny projekt pałacu, czy też jego inwentaryzacja z czasów saskich. Są to - rzut przyziemia oraz elewacja frontowa i ogrodowa pałacu. Wykazują one znaczne różnice w porównaniu ze stanem obecnym." J. W. "[...] - [...] . Pałac (opracowanie skrócone) [...] 1960r.

Autorka wyraźnie wskazuje na przebudowę pałacu ok. 1786r. "O zainteresowaniu Z. [...] świadczy wykonany przez niego w r.1780 opis rezydencji, zresztą bardzo ogólny. Ponadto według kroniki Towarzystwa Historii [...] , w r. 1786 dokonał on przebudowy pałacu.( ... ) Natomiast porównanie projektów innych budynków wykonanych przez Z. z architekturą pałacu w [...] , zwłaszcza jego elementami dekoracyjnymi /np. dekoracja obramień okiennych i kominów/ potwierdza taką możliwość. "

3. Z rysunków załączonych do opinii oraz z rysunków pałacu znajdujących się w opracowaniach powołanych przez autorów opinii Instytutu wynika, że projekt S. Z. przewidywał dach wysoki, a co więcej, z projektów architekta wynika, że pałac zaprojektowany został jako budynek piętrowy: "Budowlą projektowaną przez Z. w zbliżonym czasie był również pałac w [...] . Według projektu artysty jest to budowla piętrowa, drewniana (11.11). Dziedziniec otaczają dwie wydłużone, parterowe oficyny łączące się z korpusem głównym. Od frontu dziedziniec zamknięty jest półkoliście ogrodzeniem z bramą. Na osi środkowej pałacu w obu elewacjach znajdują się ryzality, a od dziedzińca występują z naroży budynku dwa piętrowe alkierzyki." M. K. "S. Z. . Architekt Polskiego [...] " 1971r.

Dodatkowo nie można zapominać, że Minister nie uwzględnił zakresu celu opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] sierpnia 2012r. Na str. 3 w/w opinii wskazany został wprost cel opinii:

"Celem opinii jest ustalenie, czy i w jaki sposób ewentualne odstąpienie od ww. warunków konserwatorskich może wpłynąć na walory wpisanego do rejestru zabytków zespołu pałacowo-parkowego [...] na [...] ".

Minister dokonał nienależytej oceny dowodu w postaci tej opinii, gdyż nie uwzględnił celu przedmiotowej opinii, którym było przeanalizowanie odstępstw od warunków konserwatorskich określonych w pkt. 1-4 postanowienia nr [...] . Skarżący wskazuje, że z treści pkt. 5 opinii z dnia [...] sierpnia 2012r. (str.7 opinii) wynika wprost zakres opinii, którym jest "ocena wpływu rezygnacji z części warunków konserwatorskich na walory wpisanego do rejestru zabytków zespołu pałacowo-parkowego [...] na [...] " . Tylko w tym właśnie zakresie opinia ta winna zostać oceniona jako dowód w sprawie.

Autorzy opinii z dnia [...] sierpnia 2012r. w pkt. 5 opinii na str.7 wprost wskazują, że właściciel pałacu złożył zażalenie na dwa z czterech warunków sformułowanych w postanowieniu nr [...] wydanym przez [...] Konserwatora Zabytków.

Znamiennym jest również fakt, iż autorzy opinii wypowiadają się w zakresie warunku nr 2 i 4 uzgodnień konserwatorskich zawartych w postanowieniu [...] szczegółowo, gdyż w tym zakresie inwestor zaskarżył postanowienie, natomiast cztery uwagi zamieszczone od odnośników na początku str. 8 opinii stanowią luźne oceny dotyczące założenia pałacowego bez ich szczegółowej analizy.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wskazał, że nieuzasadnione i niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej jest dokonanie oceny założenia w zakresie dachu korpusu głównego pałacu, posadowienia budynków H i I, budynków wartowni oraz oranżerii z boku pałacu na podstawie przedmiotowej opinii z której celu i przedmiotu nie wynika ocena założenia w tym zakresie. Minister w sposób całkowicie nieuprawniony pominął zakres opinii przedstawiony w tytule pkt. 5 opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Dodatkowo wskazać należy, że jeżeli Organ administracji przeprowadzał postępowanie wyjaśniające w sprawie na podstawie dowodu z przedmiotowej opinii z dnia 27 sierpnia 2012r. to przynajmniej zakres opinii przedstawiony w pkt. 5 opinii tj. lakoniczne sformułowanie dotyczące dachu pałacu i obiektów umiejscowionych przy bramie wjazdowej (budynek H i I) winien skonfrontować z opinią Pani profesor J. P. Organ administracji całkowicie pominął fakt, iż przedmiotowe zamierzenie zostało przedstawione [...] Radzie Ochrony Zabytków przy Prezydencie Miasta [...] , gdzie opinię w powyższej sprawie przedstawiła pani profesor J. P. .

Stanowisko ugruntowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii w świetle wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania stanowi naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 07.12.2007r. sygn. " SA/Łd 915/08, Legalis).

Oparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanym postanowieniu i wydanie diametralnie innego orzeczenia na podstawie opinii z dnia 27 sierpnia 2012r., (której autorzy z materiałów archiwalnych pozostających również w większej części w posiadaniu organów ochrony konserwatorskiej, wyciągają całkowicie nieuprawnione wnioski) bez należytej oceny tejże opinii przez organ pierwszej instancji i skonfrontowania tego dowodu z innymi dowodami powołanymi przez stronę w toku postępowania oraz dowodami znanymi organowi ochrony konserwatorskiej z urzędu (pozostającymi w zbiorach archiwalnych na których organy ochrony konserwatorskiej niezaprzeczalnie muszą się opierać podejmując decyzję z zakresu wskazanego art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) stanowi naruszenie przepisów art. 7, 8 i 11 K.p.a. oraz przepisów art. 4 i 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Znamiennym jest fakt, iż w przedmiocie rozbudowy, odbudowy pałacu organy ochrony konserwatorskiej od 2008r. wydawały zalecenia konserwatorskie i orzeczenia w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, później decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o ten sam projekt inwestora. Z powyższego wynika wprost, że organy ochrony konserwatorskiej posiadały z urzędu materiały archiwalne dotyczące pałacu w [...] i na ich podstawie od 2008r. wydawały zalecenia konserwatorskie i orzeczenia o uzgodnieniu m.in. decyzji o warunkach zabudowy (postanowienie nr [...] ).

6. Zarzuty dotyczące braku wystąpienia przesłanek z art. 139 k.p.a dotyczących wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się:

Treść art. 139 KPA wskazuje na niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do przesłanek odstąpienia od zakazu reformationis in peius wymienionych w tym przepisie (por. a. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 293-294).

Naruszenie prawa ma charakter rażący, jeżeli przedmiotem naruszenia jest jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych przepis prawa materialnego lub procesowego, zaś skutki, jakie pociąga za sobą naruszenie takiego przepisu, nie dają się zaakceptować z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyr. NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr l, poz. 23).

W doktrynie i piśmiennictwie przyjmuje się, że ustanowienie zasady zakazu reformatlonis in peius ma doniosłość prawną w postaci niedopuszczalności zastosowania wykładni rozszerzającej od przyjętych wyjątków. Nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z 17.4.1997 r., III RN 12/97, OSP 1998)

Odnośnie wskazanego przez Ministra Kultury naruszenia przez planowaną inwestycję w jej formie określonej wnioskiem Inwestora (Skarżącego) interesu społecznego skarżący wskazał, że naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego wart. 139 KPA. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym" (tak: wyr. WSA z 20.9.2007 r. VI SA/WA 1111/07, Legalis).

W doktrynie oraz orzecznictwie kwestionuje się możliwość zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się wyłącznie ze względu na "rażące naruszenie interesu społecznego". W. D. wskazuje, że "rażące naruszenie interesu społecznego II nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji lina niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (W. D. , Postępowanie administracyjne, 1983, s. 226).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazuje, iż najważniejszym elementem definicji zabytku nieruchomego jest odwołanie się do interesu społecznego, co podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości i zachowanie każdego zabytku nieruchomego leży w interesie społecznym. Zdaniem Ministra analiza treści przekazanego do uzgodnienia projektu narusza w istotny sposób tak opisany interes społeczny.

Organ administracji całkowicie pominął, iż w wydawanych od 8 lat uzgodnieniach konserwatorskich dotyczących przedmiotowego zabytku nieruchomego, planowana inwestycja nie była uznawana za sprzeczną z zachowaniem autentyczności założenia i nie prowadziła w żadnym razie zdaniem organów konserwatorskich do "zatarcia najistotniejszych wartości tego zabytku". Co więcej: jak wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] lutego 2011r. "realnym zagrożeniem dla Pałacu, - biorąc pod uwagę jego aktualny, zdewastowany stan nie jest planowana przez inwestora inwestycja, lecz niepodejmowanie na przestrzeni wielu lat jakichkolwiek prac". SKO w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazało, co następuje: .Po wnikliwej analizie uzyskanego w toku postępowania uzgodnienia [...] konserwatora Zabytków, Kolegium uznało, że uzgodnienie to jest prawidłowe i zgodne z prawem".

Organ administracji całkowicie pominął art. 4 w/w ustawy, zgodnie z którym, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków i uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Organ administracji powołując ogólnie twierdzenia o zachowaniu zabytku odmawia uzgodnienia planowanej inwestycji stwierdzając, iż ingerencja w przedmiotowy zabytek winna ograniczać się do działań stricte konserwatorskich, co przeczy dotychczasowym uzgodnieniom konserwatorskim w sprawie, orzeczeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie uzgodnień konserwatorskich.

Nie można również w przedmiotowej sprawie zapominać o art. 7 k.p.a.: zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji. Szczególne znaczenie ma realizacja tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym.

Ustalenie stanu faktycznego przesądza o sposobie załatwienia sprawy. Ustalając zatem zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77), organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Obowiązek działania na podstawie prawa (art. 6 KPA) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 KPA) sprawia, że przy rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się inny organ administracji publicznej. Wskazany zostanie brak podstaw do uznania przez Ministra, że zmiany odnośnie zmiany konstrukcji dachu pałacu, budowę oranżerii, budynku mieszkalnego poza główną osią założenia pałacowego, budynków wartowni, świetlika nad basenem oraz wprowadzenie posadzki dziedzińca naruszają substancję historycznej obiektu i nie są prawidłowe z konserwatorskiego punktu widzenia, a co za tym idzie że uzgodnienie przedmiotowego projektu stanowiłoby rażące naruszenie interesu społecznego.

Reasumując skarżący wskazał, że swobodne i uznaniowe kształtowanie warunków uzgodnienia projektu decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków począwszy od 2008r. przez zalecenia konserwatorskie z 2008r. i 2010r. postanowienia [...] , które Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrujące sprawę w drugiej instancji uznało za zgodne z prawem, wreszcie poprzez odmowę uzgodnienia całości zamierzenia pałacowo-parkowego i wydawanie przez ten sam organ co i rusz innych orzeczeń odnośnie tego samego zamierzenia powołując się po 8 latach prowadzonych postępowań w przedmiocie uzgodnień konserwatorskich na naruszenie interesu społecznego stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym.

Przykład pałacu [...] wprost wskazuje, że na przestrzeni ostatnich 8 lat organy ochrony zabytków nie są w stanie w świetle zgromadzonego materiału archiwalnego i dowodowego zadecydować o spójnych zaleceniach konserwatorskich, określających sposób korzystania z zabytku i określających zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku, przez co nie są w stanie zapewnić należytej ochrony zabytkowi, a jak wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] lutego 2011r. "realnym zagrożeniem dla Pałacu, - biorąc pod uwagę jego aktualny, zdewastowany stan - nie jest planowana przez inwestora inwestycja, lecz niepodejmowanie na przestrzeni wielu lat jakichkolwiek prac".

W ocenie Skarżącego całokształt przedstawionych powyżej okoliczności i powołanych dowodów, wskazuje, iż brak jest podstaw do uznania przez Ministra, że zmiany odnośnie zmiany konstrukcji dachu pałacu, budowę oranżerii, budynku mieszkalnego poza główną osią założenia pałacowego, budynków wartowni, świetlika nad basenem oraz wprowadzenie posadzki dziedzińca naruszają substancję historycznej obiektu i nie są prawidłowe z konserwatorskiego punktu widzenia, a co za tym idzie że uzgodnienie przedmiotowego projektu stanowiłoby rażące naruszenie interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017.2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zarówno wydający zaskarżone postanowienia organ jak i Sąd związani byli oceną prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w wyroku z 30 grudnia 2016r. Sygn. akt IV SA/Wa 1858/16. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanego rozstrzygnięcia.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych.

Wskazać zatem należy, że w przywołanym powyżej wyroku WSA w Warszawie przesądził kwestię, rozstrzygania w niniejszej sprawie przez organ II instancji, w granicach art. 139 K.p.a. Sąd wskazał, że cyt. " Z przyjętej przez Kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji środka zaskarżenia i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami środka zaskarżenia, może co do zasady rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych jego zakresem, ale wówczas jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaś ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte zostało w art. 139 K.p.a. - zakaz reformationis in peius. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r. uchylającym postanowienie Ministra z 19 lutego 2013 r. wydane w trybie art. 138 § 2 K.p.a., od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2015 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez organ odwoławczy. (...)

Zatem, jak podkreślił Sąd w wyroku z 19 listopada 2013 r., chęć wprowadzenia przez organ uzgadniający nowych zapisów do projektu decyzji, bez których uzgodnienie nie mogło być pozytywnie rozstrzygnięte, stanowiło w rzeczywistości odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie pałacu [...] . Sąd w powyższym wyroku uznał, że warunki wymienione w postanowieniu z [...] listopada 2011 r., to faktycznie przyczyny odmowy uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Zaś spostrzeżenie Ministra co do odmiennego sposobu określenia zamierzenia inwestycyjnego aniżeli zostało ono określone w projekcie decyzji nie świadczy, że uchybienie to nie mogło być skorygowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Reasumując powyższe, Sąd w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, ostatecznie uznał, że konstrukcja postanowienia jaką przyjął [...] Konserwator Zabytków wskazuje, że stanowi ono faktycznie odmowę uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Intencją [...] Konserwatora Zabytków było wprowadzanie do decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego zapisów odpowiadających treści warunków i w tym zakresie decyzja różniłaby się od projektu decyzji. Takie rozwiązanie zakwestionował inwestor składając zażalenie. Organ pierwszej instancji w rzeczywistości więc odmówił uzgodnienia, a tym samym obecnie zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające uzgodnienia nie zostało wydane na niekorzyść skarżącego.

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wydał postanowienie reformatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie i rozstrzygające sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, gdyż pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a. Jednocześnie należy wskazać w tym miejscu na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a., będącej konkretyzacją art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - i jednocześnie elementem szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej - który stanowi gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji...".

W świetle powyższego mając na uwadze stanowisko WSA, wyrażone w ww. wyroku, Sąd wbrew zarzutom skargi zobowiązany był uznać, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie orzekające tak jak organ I instancji o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy, nie narusza art. 139 k.p.a.

Drugą kwestią którą zobowiązany był ocenić Sąd w niniejszej sprawie było zaś ustalenie, czy Minister wykonał wytyczne zawarte w powyższym wyroku w zakresie właściwej oceny możliwości uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w drodze szczegółowej analizy i oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał bowiem, że " ..Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 K.p.a. oraz z przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 K.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie uwzględnił w sposób należyty nałożonego na niego obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. W szczególności nie wskazał konkretnych dowodów, na których się oparł odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na rozbudowie pałacu [...], jak również ich oceny przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy skoncentrował się jedynie na ponownej prawnej ocenie ustalonego stanu faktycznego, pozostawiając poza zakresem swej uwagi wskazania dowód, na których się oparł wydając postanowienie odmowne. Oceniając zasadność zmiany konstrukcji dachu i przykrycia go dachem mansardowym organ odwoławczy powołał się na treści "zgromadzonych dokumentów, w tym materiałów ikonograficznych". Oceniając możliwość wzniesienia przy bramie wjazdowej dwóch budynków wartowni organ drugiej instancji powołał się na znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy. Również według organu przebudowa istniejących budynków oficyn nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. W wymienionych przypadkach organ odwoławczy nie wskazał więc jakie konkretnie materiały dowodowe, ich zapisy, stanowiły podstawę wydania przez niego rozstrzygnięcia. Ogólnikowe odwołanie się do "zgromadzonych w sprawie dokumentów i materiałów ikonograficznych" uniemożliwia merytoryczną ocenę czy założenia rozbudowy pałacu oraz jego ogrodu rzeczywiście odbiegają od historycznych założeń architektonicznych. W odniesieniu do sposobu zagospodarowania dziedzińca i rodzaju nawierzchni organ odwoławczy wskazał, że "niezasadne jest wprowadzenie dekoracyjnej posadzki dziedzińca" nie wskazując jaki materiał byłby właściwy do utwardzenia terenu. W konsekwencji Minister nie wskazując konkretnych dowód, które stanowiły postawę zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonał niepełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, przez co organ odwoławczy uchybił obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem doszło też do uchybienia zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 11 K.p.a., której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Minister uchybił też, jak wywiódł skarżący, art. 8 K.p.a. nakazującemu prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego stron do władzy publicznej, skoro uzasadnienie postanowienia nie przekonuje, aby sprawa została rozpoznana w sposób wszechstronny z zachowaniem zasady dwuinstancyjności..." ponadto Sąd wskazał, iż " ...W szczególności zaś postanowienie negatywne dla skarżącego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z postanowienia musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami dowodów, które wskazują na zasadność wydania pozytywnego postanowienia, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew obowiązującym przepisom prawa, zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zawsze wymaga dołożenia należytej staranności, bowiem zbieranie i ocena dowodów są czynnościami o doniosłym znaczeniu procesowym, albowiem mają one dać rękojmię, że organ wnikliwie i z należytą starannością zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, że dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ma umożliwić Sądowi dokonanie kontroli, w oparciu o kryterium zgodności z prawem, czy przesłanki, na których oparł się organ są trafne, a także przekonaniu stron postępowania, co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia".

Przenosząc powyższe wytyczne na grunt rozpoznawanej sprawy, orzekający obecnie Sąd uznał, że organ wykonał wytyczne Sądu, w stopniu uzasadniającym brak podstaw do zarzucenia mu istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, czy też przepisów prawa materialnego uzasadniającego konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu przeprowadzona przez organ ocena zgromadzonych w sprawie dokumentów, opinii, pozwalała Ministrowi na przyjęcie, iż przedłożony przez Skarżącego projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Obiekty objęte planowaną przez skarżącego inwestycji są objęte ochroną konserwatorską, na podstawie wpisu do rejestru zabytków decyzjami nr [...] i [...] z lipca 1965r.

Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparte są o uznanie administracyjne, albowiem przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają zakresu tych uzgodnień w sposób wyczerpujący. Przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień oczywistym jest zatem związanie organu wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, stosownie do których to przepisów ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań polegających mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych, Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego-organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym.

Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając zażalenie skarżącego dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyczerpująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego uzasadnione wydaje się stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa, skoro doprowadziłaby do utraty autentyczności całości założenia a tym samym zatarcia najistotniejszych wartości tegoż zabytku.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wyjaśnił w sposób wyczerpujący, wypełniając w ten sposób dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., co jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej, i dlaczego planowanej inwestycji nie można, z punktu widzenia wymagań tej ochrony, pozytywnie uzgodnić.

Wbrew zarzutom skargi, ustalenia organu w przedmiotowym zakresie są logiczne i zasługują na akceptację. Wskazać bowiem należy, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącego przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie zawierał jedynie ustalenia w zakresie cyt. " rozbudowy Pałacu [...] , jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...] , [...] , [...] , w obrębie [...] przy ul. [...] 1, na terenie [...] w [...] ". Projekt decyzji wkazywał również zasady rozbudowy i budowy wskazując m.in, że przedmiotowe zamierzenie miałoby polegać na: 1) nadbudowie i przebudowie budynku pałacu [...] poprzez zmianę konstrukcji dachu i zastosowanie dachu mansardowego z lukarnami; 2) rozbudowie budynku pałacu [...] poprzez budowę od strony płn -zach. oranżerii połączonej łącznikiem z budynkiem pałacu; 3) rozbiórce łącznika pomiędzy pałacem a oficyną południowo-wschodnią i budowie nowego łącznika, o zmienionym kształcie; łącznik pomiędzy pałacem o oficyną północno-zachodnią miałby zostać zachowany; planowane rozwiązanie dachów - jak w łączniku pomiędzy pałacem a oficyną południowo-wschodnią; 4) przebudowie istniejących oficyn poprzez zmianę układu konstrukcyjnego stropów poddaszy oraz zmianę konstrukcji dachu; 5) rozbudowie budynku głównego pałacu i oficyn o kondygnację podziemną, zawierającą basen i pomieszczenia towarzyszące, o pow. zabudowy 700 m2, 6) rozbudowie budynku głównego pałacu i oficyn o podpiwniczoną oficynę, przekrytą dachem mansardowym, połączoną w podziemiu z oficyną pln- zach. i planowaną kondygnacja podziemną, zawierającą m.in. basen; 7) budowie nowej oficyny - budynku gospodarczego, przekrytego dachem mansardowym; 8) budowie świetlika basenu '- szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym rozmiar świetlika, zostaną ustalone na etapie 'pozwolenia na budowę; 9) budowie ogrodzenia o wys. 4,2 m; 10) budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo oraz związanego z nim budynku garażowego (obiekty odsunięte od osi założenia pałacowego w kierunku północnym; 11) budowie dwóch parterowych budynków wartowni, związanych z główną bramą wjazdową; 12) budowie budynku rekreacji indywidualnej w miejscu istniejącego obecnie pawilonu wystawienniczego z lat 50. XX w.; 13) budowie leśnej drogi gospodarczej - droga o nawierzchni nieutwardzonej.

Obowiązkiem organu było zatem dokonanie oceny, czy powyższe założenia są zgodne z celami ochrony wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków.

Podkreślić należy, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 ustawy o ochronie zabytków, obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 wyżej wymienionej ustawy nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków.

W ocenie Sądu organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący przedstawił racje przemawiające za zachowaniem historycznych relacji przestrzennych między elementami zespołu parkowo-pałacowego, jak i całego zespołu, zasadności adaptacji zabytku bez nadmiernych ingerencji w istotę jego wartości, na którą składa się zarówno struktura architektoniczna zbytku, jak i układ funkcjonalno-przestrzenny.

Organ wyjaśnił, że Pałac [...] na [...] , będący dziełem wybitnych architektów – J. K. i S. Z. , pomimo XIX - wiecznych przekształceń, w swym rdzeniu wciąż XVIII -wieczny, stanowi cenny przykład i dokument wiejskiej rezydencji magnackiej. Opisał zmiany jakie dokonano na przestrzeni wieków w strukturze pałacu i jego otoczeniu.

Wskazał, że obecnie w skład zespołu pałacowego wchodzi pałac i dwie oficyny (północna i południowa) połączone z korpusem pałacu łącznikami. Wspomniany w decyzji o wpisie do rejestru zabytków domek dozorcy już nie istnieje, nie zachowała się także brama wjazdowa. Nieopodal północno-wschodniego narożnika parceli znajdują się pozostałości niewielkiego cylindrycznego obiektu wzniesionego po II wojnie światowej. W zachodniej części dziedzińca, na osiach wzdłużnych istniejących oficyn, znajdują się relikty fundamentów drugiej pary oficyn, odkryte w 2010 r. w trakcie badań archeologicznych, które potwierdziły wyniki badań sondażowych wykonanych w 1974 r. Na dziedziniec pałacowy z podjazdem o owalnym kształcie i do pałacu prowadzi aleja [...] przebiegająca na przedłużeniu ul. [...] . Na tyłach pałacu i częściowo po jego bokach znajdują się pozostałości dawnego parku krajobrazowego, obecnie o zatartym układzie ścieżek. Organ podkreślił, że istniejące materiały kartograficzne oraz źródła ikonograficzne umożliwiają poznanie lokalizacji i formy architektonicznej poszczególnych obiektów zespołu, ukształtowanie dziedzińca zawartego pomiędzy pałacem i czterema oficynami, przebiegu elementów łączących pary oficyn, a także kształt owalnego gazonu na podjeździe do pałacu. Natomiast wiele kwestii z dziejów zespołu oczekuje wciąż na rozpoznanie, m.in. nieznana jest dotąd forma rozwiązania półkolistych łączników między parami oficyn i między zachodnimi oficynami a bramą wjazdową, a także czas i okoliczności likwidacji drugiej pary oficyn. Dokonanie ustaleń w tym zakresie wymaga przeprowadzenia pogłębionych studiów historycznych, analiz i badań.

Jednocześnie organ wskazał, że w pkt 1 przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji ustalono, że w ww. zamierzenie polegać ma na nadbudowie i przebudowie budynku głównego pałacu [...] poprzez zmianę konstrukcji dachu na dach mansardowy. Wyjaśnił więc, że z akwareli Z. V. z 1803 r. Widok z drugiego brzegu [...] na pałac i rotundą oraz projektu pałacu autorstwa J.. K. z ok. 1753 r. wynika, że budynek pałacu pierwotnie przekryty wysokim dachem, ale oba te materiały źródłowe nie potwierdzają, że był to dach mansardowy. Ustaleń w tym zakresie nie kwestionuje także opracowane na zlecenie właściciela obiektu Analizy historyczne dla założenia pałacowo-parkowego w [...] , autorstwa mgr inż. D. P. , [...] 2008. Na str. 7 ww. opracowania znajduje się kopia projektu pałacu J. K.. Z przytoczonego przez autorkę Inwentarza wsi [...] w Województwie [...] Ziemi [...] z 1765 r. wynika, że w skład założenia wchodził pałac kryty dachówką karpiówką i trzy drewniane oficyny kryty gontem. Wyżej wskazany przekaz źródłowy także nie potwierdza faktu przekrycia pałacu dachem mansardowym. Wbrew zarzutom skargi organ odniósł się również do pozytywnej w tym zakresie opinii prof. J. P. , zaprezentowanej na posiedzeniu [...] Rady Ochrony Dziedzictwa Kulturowego z dnia [...] .01.2010 r., uznając, że nie zawiera ona szczegółowego uzasadnienia. Zatem w ocenie organu nie było możliwe odniesienie się do tego dowodu. Minister dokonał także oceny zaleceń konserwatorskich wydanych przez [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] .09.2007 r. oraz w dniu [...] .08.2008 r. , w których dopuszczono odtworzenie i przywrócenie historycznego wysokiego dachu pałacu, wg projektu S. Z.. Zdaniem Ministra w zaleceniach tych nie sprecyzowano, że dopuszcza się realizację dachu mansardowego. Minister w ocenie Sądu miał zatem podstawy do przyjęcia, że żaden dowód ani dokument źródłowy nie potwierdza, by pałac pokryty był dachem mansardowym, co uzasadniało odmowę uzgodnienia projektu decyzji, który przewidywał realizację takiego rodzaju dachu. Minister miał zatem podstawy do uznania, że realizacja omawianych robót budowlanych doprowadziłaby do istotnych zmian proporcji budynku i negatywnie wpłynęłaby na jego walory zabytkowe. Tym bardziej, że stanowisko Ministra w tym względzie podzielili specjaliści Narodowego Instytutu Dziedzictwa wyrażonej w opinii z dnia z dnia [...].08.2012 r., w której wskazano, że projektowane zamknięcie niewielkiego, parterowego pałacu wysokim dachem mansardowym, nie mającym uzasadnienia w historii budowlanej obiektu ani w materiałach ikonograficznych, zasadniczo zmieni proporcje budynku i nieodwracalnie zafałszuje jego charakter stylistyczny, wpływając negatywnie na walory zabytkowe - architektoniczne, artystyczne i poznawcze obiektu".

W zaskarżonym postanowieniu organ zakwestionował również rozbudowę budynku głównego pałacu od strony pn-zach. o oranżerię, budowę na terenie w/w założenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo (budynek H) wraz ze związanym z nim przestrzennie i funkcjonalnie budynkiem garażowym (budynek I). Minister uznał, że wprawdzie z przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że obiekty H i I "będą odsunięte od osi założenia pałacowego w kierunku północnym, nie będą przesłaniały widoku na pałac wraz z oficynami", jednak podzielił w tym względzie stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który stwierdził, iż "wprowadzenie w obręb założenia zupełnie nowych obiektów kubaturowych trwale zmieni historyczne relacje przestrzenne między elementami zespołu parkowo-pałacowego, niszcząc oryginalną, XVII -wieczną osiową koncepcję kompozycję zespołu". Zdaniem Ministra dobudowa oranżerii wpłynie niekorzystnie na bryłę zabytkowego pałacu, która jest oparta na symetrii i podkreśla osiowość całego założenia. Podkreślono także, że w miejscu projektowanego obiektu nigdy nie istniał przybudowany do pałacu budynek, który uzasadniałby taką lokalizację. Powyższe ustalenie potwierdza również opracowanie pt. Analizy historyczne dla założenia pałacowo-parkowego w [...] . Autorka opracowania, powołując się na tzw. plan S. G. powstały po 1765 r. wskazuje, że istnieją wówczas cztery oficyny flankujące dziedziniec, wyraźnie czytelny jest przebieg kolumnad. Zamieszczony w tym opracowaniu projekt przebudowy pałacu (koniec XVIII wieku) nie potwierdza lokalizacji takiego obiektu. Natomiast planowane budynki H i I, mimo że będą odsunięte od osi założenia, to zakłócą jednak jego relacje przestrzenne.

Za niedopuszczalne organ uznał również umieszczenie przy bramie wjazdowej dwóch budynków wartowni (budynki J). Wskazał, że dla ww. obiektów przewidziano formę ośmiokątów przekrytych dachami ośmiospadowymi o nachyleniu połaci od 30° do 45°. Zgodnie z pierwotnym zamierzeniem od strony bramy, a właściwie już z głównej drogi dojazdowej (obecnej ul. [...] ) miał się rozciągać widok na pałac. Natomiast projektowane wartownie ten widok by przesłaniały, a zatem zaburzałyby układ kompozycyjny, który stanowi o walorach zabytkowych całego założenia, niwecząc zamierzony przez jego twórców efekt ekspozycji głównego elementu zespołu. Minister wyjaśnił, że z tych względów negatywne stanowisko odnośnie do realizacji takich budynków zajął [...] Konserwator Zabytków w zaleceniach z dnia [...] .09.2007 r. Natomiast w zaleceniach w dnia [...] .08.2008 r., organ ten stwierdził, że przy głównym wejściu może być zlokalizowany jedynie niewielki obiekt o charakterze kordegardy. Podkreślono również, że przebudowa istniejących budynków oficyn (budynki B i C), poprzez zmianę układu konstrukcyjnego podparcia stropów poddaszy, w tym wyburzenie wewnętrznych ścian konstrukcyjnych, rozbiórkę istniejących stropów poddaszy i wykonanie nowych stropów wewnętrznych, nawet pomimo zaleconych uprzednich badań architektonicznych nie jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Oficyny te stanowią XIX-wieczne nawarstwienie założenia pałacowego. Działania te doprowadziłyby do zniszczenia oryginalnej substancji zabytkowej, w tym zmiany układu funkcjonalno-przestrzennego wnętrz budynku.

Organ zakwestionował również budowę świetlika basenu na terenie dziedzińca pałacowego, uznając, że realizacja tego elementu inwestycji wpłynie negatywnie na kompozycję założenia pałacowego. Minister wskazał, że takie stanowisko zostało, wyrażone również przez [...] Konserwatora Zabytków w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] .05.2009 r., i z dnia [...] .07.2009 r. Organ ten wykluczył możliwość umieszczenia świetlika basenu w przestrzeni dziedzińca, jako elementu bardzo współczesnego, drastycznie kontrastującego z tradycyjną formą nawierzchni barokowego dziedzińca pałacowego. Minister podzielił w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w ww. zaleceniach oraz specjalistów z Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Uznał, że z uwagi na konieczność zachowania integralności i autentyczności historycznego wnętrza reprezentacyjnego (w typie cour d'honneur) dziedzińca pałacowego nie powinny być umieszczane (nawet w poziomie gruntu) żadne obiekty o współczesnych rozwiązaniach technicznych i materiałowych. Dlatego też, dla ochrony wartości zabytkowych zespołu nie jest ważna kwestia mniejszej lub większej powierzchni świetlika, ale fakt negatywnego wpływu jego lokalizacji na walory reprezentacyjnego dziedzińca, stanowiącego oryginalny, nieprzekształcony element historycznego założenia.

Odnosząc się zaś do kwestii sposobu zagospodarowania dziedzińca, rodzaju nawierzchni dróg i dziedzińca, Minister powołał się na opinię specjalistów z Narodowego Instytutu Dziedzictwa, którzy stwierdzili, że istniejące przekazy ikonograficzne z XIX i pocz. XX wieku, nie pozwalają na jednoznaczne wyjaśnienie tych zagadnień. Natomiast pomocna może być dokumentacja fotograficzna pałacu z okresu międzywojennego oraz z lat 60. i 70. XX wieku, pokazująca nieutwardzoną nawierzchnię w centralnej części dziedzińca oraz nieregularny bruk przed pałacem i frontem oficyn (zdjęcia z lat 60. XX wieku i późniejsze). Podkreślił, że badania archeologiczne wykonane w 2010 r. potwierdziły istnienie kamiennego bruku przy fragmencie oficyny północnej. Natomiast na zdjęciach pałacu z okresu dwudziestolecia międzywojennego (ze zbiorów Instytutu Sztuki PAN) widoczna jest ziemna nawierzchnia drogi dojazdowej i podjazdu w obrębie dziedzińca. Zdaniem autorów opinii, z konserwatorskiego punktu widzenia dopuszczalne jest wprowadzenie w obręb alei dojazdowej i dziedzińca nawierzchni z kamienia naturalnego (łamany kamień polny, kostka łamana), w kolorze neutralnym i tradycyjnym układzie, bez jakichkolwiek elementów dekoracyjnych, tak by nawierzchnia nie stanowiła wizualnej konkurencji dla pozostałych elementów zabytkowego założenia. Niedopuszczalne jest natomiast użycie współczesnych materiałów nawierzchniowych typu kostka betonowa. Ponadto, jak wynika ze znajdującego się w katach sprawy Projektu restytucji parku w [...] autorstwa D. P. , [...] 2009, w ramach rewitalizacji parku przewiduje się w obrębie dziedzińca wprowadzenie nawierzchni trawiastej oraz z kamienia dartego. Opracowanie to zostało pozytywnie zaopiniowane przez [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] .03.2010 r. Należy w tym miejscu również wyjaśnić, że w pkt 13 warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu projektu decyzji ustalono, że planuje się budowę leśnej drogi gospodarczej o szer. 2,5 m - na działce nr ew. [...] , stanowiącą parkową część obszaru inwestycji, długość powinna zapewniać dostęp do całej działki w celu uzyskania możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej, droga o nawierzchni nieutwardzonej. Zatem warunek określony w pkt 4 zaskarżonego postanowienia [...] Konserwatora zabytków w zakresie realizacji leśnej drogi jest spójny z przekazanym do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast podkreślić należy, że żadne źródła archiwalne nie wskazują, aby dziedziniec pałacu [...] miał dekoracyjną nawierzchnię. W świetle zgromadzonych dokumentów, w tym Projektu restytucji parku w [...] , woj. [...], oprac. D. P. , [...] 2009 r., zaleceń konserwatorskich z dnia [...] .03.2010 r., opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] .08.2012 r., w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za dopuszczalne należało uznać wprowadzenie w przestrzeń dziedzińca nawierzchni z łamanego kamienia, żwiru lub innego naturalnego kruszywa. Natomiast organ drugiej instancji podziela pogląd [...] Konserwatora Zabytków, że nie może zostać zaakceptowane zastosowanie dekoracyjnej posadzki dziedzińca.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie narusza zasadę uznania administracyjnego, zostało bowiem w sposób logiczny wyjaśnione. Wbrew zarzutom przedstawionym w skardze Minister wykonał wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 30 grudnia 2016r. W sposób przekonywujący i powołaniu na zgromadzone w sprawie dokumenty wyjaśnił dlaczego odmówił uzgodnienia projektu decyzji.

Sąd nie podzielił tym samym zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia w sprawie art. 6, art. 7, art. 8 , art. 10 i 11 k.p.a., oraz art. 77 § 4 , art. 80 kpa, art. 106 i art. 124 kpa - poprzez m.in. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych tj:

- braku wyczerpującego rozpoznania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaleceń konserwatorskich wydawanych przez Organ I instancji w dniach ([...].08.2008r. i [...].03.201Or.) odnośnie zabytku objętego wnioskiem z [...] kwietnia 2011r. oraz opinii prof. J. P.;

- braku wyczerpującego rozpoznawania sprawy prowadzący do negatywnej interpretacji praw nabytych przez stronę, która otrzymała postanowienie w trybie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o treści "uzgadniam decyzję" i uznanie, że orzeczenie takie stanowi de facto brak uzgodnienia, wbrew literalnemu brzmieniu treści projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i postanowienia [...]Konserwatora Zabytków;

- braku wyczerpującego rozpoznania sprawy pod kątem analizy treści projektu rozstrzygnięcia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która podlegała uzgodnieniu przez [...]Konserwatora Zabytków i wskazanie, że Organ I instancji nie zaopiniował pozytywnie projektu decyzji, gdy tymczasem z treści rozstrzygnięcia projekty przedłożonej do zaopiniowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że petitum decyzji i jej punkty 1-3 zostały zaopiniowane przez Organ I instancji w całości be jakichkolwiek warunków, a warunki wskazane w treści postanowienia nr [...] nie dotyczą treści rozstrzygnięcia projektu tejże decyzji;

- oparcia zaskarżonego postanowienia na ustaleniach sprzecznych z istniejącym stanem faktycznym tj. zaakceptowanym przez organ konserwatorski projektem restytucji pałacu w [...] sporządzonym przez architekta krajobrazu i zaleceniami konserwatorskimi w zakresie architektury krajobrazu dla założenia pałacowo-parkowego przy ul. [...] 1 w [...] z dnia [...] marca 2010r. oraz zaleceniami konserwatorskimi z dnia 8 sierpnia 2008r. wydanymi w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- oparcia zaskarżonego postanowienia na ustaleniach sprzecznych z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010r. i wbrew zaleceniom organu drugiej instancji w zakresie ustalonym w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010r. w tym w zakresie uznania przez Kolegium uzgodnienia planowanej inwestycji przez [...] Konserwatora Zabytków nr [...] za prawidłowe i zgodne z prawem,

- prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez wydawanie diametralnie odmiennych orzeczeń (postanowienie nr [...] i postanowienie [...] i postanowienie [...] ) w tym samym stanie faktycznym,

- oparcia rozstrzygnięcia jedynie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] sierpnia 2012r. odnośnie całości zamierzenia restytucji pałacu , w sytuacji, gdy cel i przedmiot ww. opinii określa wprost jedynie część przedmiotowego założenia, bez konfrontacji powyższej opinii z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, jak również oparcie przedmiotowego rozstrzygnięcia na ww. opinii z dnia [...] sierpnia 2012r., w sytuacji, gdy z materiałów i literatury powołanej na str. 1 ww. opinii nie wypływają wnioski przyjęte przez autorów opinii.

Wskazać należy, że wbrew stanowisku Skarżącego Minister rozpoznając przedmiotową sprawę odwołał się nie tylko do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] sierpnia 2012r, ale również do szeregu innych dowodów zgromadzonych w sprawie tj. np. sprawozdania z posiedzenia [...] Rady Ochrony Dziedzictwa Kulturowego przy prezydencie [...] z dnia [...] .01.2010 r., projektu restytucji parku w [...] , woj. [...] , oprac. mgr inż. D. P. , [...]2009 r., analiz historycznych dla założenia pałacowo-parkowego w [...] , oprac. mgr inż. D. P. , [...] 2008, jak również wytycznych [...] Konserwatora Zabytków z dnia: [...] .09.2007 r., [...].08.2008 r., [...].03.2009 r., [...].05.2009 r., [...].07.2009 r., [...] .03.2010 r.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło również do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a), poprzez nieuwzględnienie jak wskazał skarżący pozytywnych dla niego rozstrzygnięć. Wskazać należy, że rozpoznający niniejszą sprawę organ zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania nie mógł być związany rozstrzygnięciem organu I instancji, ani też rozstrzygnięciami wydanymi de facto w innej sprawie.

Tym samym dokonana przez organ analiza i ocena tych dowodów, w ocenie Sądu spełnia przesłanki określone w art. 77 § 1 i 80 k.p.a. a co więcej pozwalała Ministrowi na przyjęcie, że realizacja inwestycji, zgodnie z ustalenia projektu decyzji, trwale zmieni historyczne relacje przestrzenne miedzy elementami zespołu parkowo-pałacowego, niszcząc oryginalną XVIII-wieczną osiową koncepcję kompozycji zarówno pałacu, jak i całego zespołu. Słusznie organ wskazał, że zabytki tej rangi co pałac [...] na [...] , powinny być chronione przed działaniami mającymi na celu dostosowanie ich formy architektonicznej do zmieniających potrzeb kolejnych właścicieli. Adaptacja zabytku do nowych potrzeb nie może zaś ingerować w substancję w stopniu naruszającym istotę wartości zabytkowej, na którą składa się zarówno substancja jak i układ funkcjonalno-przestrzenny.

Sąd w pełni podzielił więc stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W ocenie Sądu, każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków podlega ochronie bez względu na stan zachowania jak stanowi art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Trafnie stwierdza organ odwoławczy, że istotnym walorem tego obiektu jest jego autentyzm i usytuowanie o obrębie historycznego zespołu budowlanego. Jest to autentyczny element historycznej kompozycji zachowany in situ, tworzący pod względem formy architektonicznej, gabarytów, rozwiązań materiałowych, spójną całość z pozostałymi historycznymi elementami. Zasadnym jej zatem maksymalne zachowanie substancji, która pozostała.

W ocenie zatem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ w sposób rzetelny, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, jak również zgodnie z wytycznymi Sądu, wykazał w sposób przekonywujący brak podstaw do wydania uzgodnienia.

Należy wskazać także, że w świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć trzeba, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków.

Sąd stwierdził zatem, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, w toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do naruszenia art. 75, art. 77, art. 78, art. 84 i art. 85 k.p.a.

Zwrócić należy uwagę, że organ, w kontrolowanym przez Sąd postanowieniu, rozstrzygnął sprawę po rozpoznaniu jej ponownie, w całokształcie i na podstawie pełnej analizy materiału dowodowego, dokonał ustaleń faktycznych w oparciu, o które wydał zaskarżone postanowienie.

Zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 k.p.a., pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia upewnia zaś, że nie doszło do przekroczenia owej swobody, w warunkach której organ orzekał. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyczerpujący sposób odniósł się także do stanowiska strony skarżącej. Jak wskazano powyżej nie jest prawdą jak twierdzi skarżąca, że Minister opierał się jedynie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] sierpnia 2012r. Również stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do argumentów skargi, sugerujących brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, stwierdzić należy, że wydające postanowienia organy konserwatorskie posiadają specjalistyczną wiedzę do dokonania oceny niezbędnych dowodów koniecznych do prawidłowego wyjaśnienia stanu danej sprawy. Nie w każdej sprawie konieczne są tożsame dowody z uwagi na różne walory architektoniczne, historyczne czy stan zachowania danego obiektu.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób w pełni przekonujący wykazał konieczność odmowy uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji.

Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia Ministrowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności wydanego przez niego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.