Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1459/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 91 ust. 5, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6m ust. 1a, art. 6m ust. 1b, art. 6n ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Protokolant: sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Pleszewie w dniu 25 lipca 2016 r., podjęła uchwałę nr XVI/186/2016 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W załączniku nr 1 do uchwały został określony wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. W załączniku nr 2 do uchwały określono z kolei wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwała wraz z załącznikami została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2016 r., pod pozycją 5028.

W załączniku nr 1 do uchwały przewidziano obowiązek wskazania przyczyn zaistnienia zmiany w razie składania nowej deklaracji wskazującej na zaistnienie zmiany danych będących podstawą ustalania wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od wskazanej daty. W części F wzoru omawianej deklaracji przewidziano obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytanie czy na nieruchomości znajduje się kompostownik. W części G deklaracji należało określić czy zagospodarowanie ścieków następuje poprzez podłączenie do sieci kanalizacyjnej, zbiornik bezodpływowy czy też poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków. Z przypisu umieszczonego nad omawianą częścią deklaracji wynika, że podanie tych danych było niewymagane, a dane te zbierano do celów sprawozdawczych. W pouczeniu zawartym w deklaracji wskazano na obowiązek dołączenia do deklaracji mapki z zaznaczoną lokalizacja pojemników (dotyczy pojemników o pojemności większej lub równej 5 m3) w przypadku nieruchomości wielorodzinnych.

W załączniku nr 2 do uchwały przewidziano obowiązek wskazania przyczyn zaistnienia zmiany w razie składania nowej deklaracji wskazującej na zaistnienie zmiany danych będących podstawą ustalania wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od wskazanej daty. W części E.1 wzoru deklaracji określonej w omawianym załączniku przewidziano obowiązek wskazania podstawy ustalenia opłaty poprzez wskazanie: ilości zatrudnionych pracowników, ilości uczących się w szkole uczniów/studentów, ilości dzieci przebywających w żłobku/przedszkolu, powierzchni lokalu handlowego, ilość miejsc konsumpcyjnych lokalu gastronomicznego, ilości znajdujących się w szpitalu/internacie/hotelu/pensjonacie itp. lokalach łóżek, ilości znajdujących się ogródków działkowych, ilości znajdujących się na cmentarzach grobów, liczby przebywających interesantów oraz powierzchni handlowej dla terenów targowych.

W § 2 ust. 4 omawianej uchwały określono wykaz dokumentów, które właściciel nieruchomości zobowiązany jest przedstawić na potwierdzenie danych zawartych w deklaracjach. Na potwierdzenie tych danych niezbędne jest przedstawienie dokumentu potwierdzającego stałą nieobecność mieszkańca na terenie nieruchomości, wystawionego przez odpowiednie instytucje, w szczególności: internaty szkolne, wyższe uczelnie w przypadku studentów uczących się w systemie dziennym i zamieszkujących poza Gminą, zakłady pracy w przypadku delegacji dłuższych niż 1 miesiąc oraz dokumentów wystawionych przez placówki podobne albo oświadczenia o zamieszkiwaniu poza terenem Gminy Pleszew lub w innym niż miejsce zameldowania lokalu na terenie Gminy Pleszew ze wskazaniem miejsca zamieszkania, poświadczonego przez właściciela nieruchomości, na której się obecnie zamieszkuje.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...]. stwierdziło nieważność wymienionej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w Pleszewie w części obejmującej postanowienia § 2 ust. 4 oraz w zakresie:

1) załącznika nr 1 do uchwały w zakresie: części B. – wyrażenie w brzmieniu "(przyczyna zaistnienia zmiany)"; części F. – "CZY NA NIERUCHOMOŚCI ZNAJDUJE SIĘ KOMPOSTOWNIK? (zaznaczyć właściwy kwadrat)"; części G. – "SPOSÓB ZAGOSPODAROWANIA ŚCIEKÓW? (zaznaczyć właściwy kwadrat)"; części H. – pouczenia o treści "W przypadku nieruchomości wielorodzinnych należy do deklaracji dołączyć mapkę z zaznaczoną lokalizacją pojemników (dotyczy pojemników o pojemności większej lub równej 5 m3)"; w części deklaracji dot. objaśnień: pkt. 8 "Dane do celów sprawozdawczych (pole niewymagane)";

2) załącznika nr 2 do uchwały w zakresie: części B. – wyrażenia w brzmieniu "(przyczyna zaistnienia zmiany)"; części E. 1 – "PODSTAWA USTALENIA OPŁATY" Prowadzę działalność gospodarczą, w ramach której: 1) jest zatrudnionych pracowników 2) w szkole uczy się uczniów/studentów 3) w żłobku/przedszkolu przebywa dzieci 4) lokal handlowy ma powierzchnię m2 5) lokal gastronomiczny posiada miejsc konsumpcyjnych 6) w szpitalu/internacie/hotelu/pensjonacie itp. znajduje się łóżek 7) znajduje się ogródków działkowych 8) na cmentarzu znajduje się grobów 9) przebywa interesantów 10) dla terenów targowych m2 powierzchni handlowej; części F. – "CZY NA NIERUCHOMOŚCI ZNAJDUJE SIĘ KOMPOSTOWNIK? (zaznaczyć właściwy kwadrat)"; części G. – "SPOSÓB ZAGOSPODAROWANIA ŚCIEKÓW? (zaznaczyć właściwy kwadrat)"; części H. –pouczenia o treści "W przypadku zadeklarowania pojemników o pojemności większej lub równej 5m3 oraz dzwonów należy do deklaracji dołączyć mapkę z zaznaczoną lokalizacją pojemników", w części deklaracji dot. objaśnień: pkt. 9 "Dane do celów sprawozdawczych (pole niewymagane)".

W motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wyjaśniło, że zgodnie z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Zgodnie z art. 6m ust. 1a powołanej ostatnio ustawy, deklaracja winna zawierać dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W art. 6m ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zezwolono radzie przy określaniu wzoru deklaracji na postawienie wymogu podawania przez składających deklarację następujących danych: imienia i nazwiska lub nazwy właściciela nieruchomości oraz adresu miejsca zamieszkania lub siedziby (pkt 1); adresu nieruchomości (pkt 2); danych stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 3); numeru telefonu właściciela nieruchomości (pkt 4); adresu poczty elektronicznej właściciela nieruchomości (pkt 5); innych informacji niezbędnych do wystawienia tytułu wykonawczego (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 6n ust. 2 powołanej ostatnio ustawy, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Określając wzór deklaracji Rada Miejska w Pleszewie winna – w ocenie organu nadzoru – działać w granicach zakreślonych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazano również, że obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby zobowiązane do złożenia deklaracji oraz wykaz dokumentów, na podstawie art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, zwłaszcza Konstytucją RP. W tym kontekście wskazano, że zgodnie art. 51 Konstytucji możliwe jest zobowiązanie jednostki do ujawnienia informacji dotyczących jej osoby, ale obowiązek taki może nałożyć tylko ustawa. Ten sam przepis ogranicza pozyskiwanie informacji o obywatelach do przypadków niezbędnych i uznawanych w demokratycznym państwie. Władze nie mogą ustalać dowolnie zasobu informacji, jakie chcą uzyskać od obywateli, są w tym względzie ograniczone postanowieniem ustawy. W ocenie organu nadzoru ustalenie w uchwale obowiązku potwierdzania danych zawartych w deklaracji poprzez: przedstawienie dokumentów potwierdzających stałą nieobecność mieszkańca na terenie nieruchomości (§ 2 ust. 4 pkt 1) oraz oświadczenie o zamieszkiwaniu poza terenem Gminy, poświadczonym przez właściciela nieruchomości, na której zamieszkuje (§ 2 ust. 4 pkt 2) wykracza poza zakres kompetencji rady gminy do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzory deklaracji i istotnie narusza przytoczone powyżej przepisy prawa.

Odnośnie zapisu znajdującego się w części B. załącznika nr 1 i 2 przewidującego podanie przyczyny złożenia nowej deklaracji, składanej w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalania wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazano, że przytoczony fragment wzoru deklaracji wykracza poza zakres określony przez art. 6n ust. 1, art. 6m ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 81 Ordynacji podatkowej. Wyjaśniono, że z dniem 1 stycznia 2016 r., art. 81 Ordynacji podatkowej, stanowi, że skorygowanie deklaracji następuje przez złożenie korygującej deklaracji, przy czym wcześniej skorygowanie deklaracji następowało poprzez złożenie korygującej deklaracji wraz z dołączonym pisemnym uzasadnieniem przyczyn korekty. Z uwagi na powyższe, od 1 stycznia 2016 r., Ordynacja podatkowa nie nakłada na podatników - właścicieli nieruchomości obowiązku pisemnego uzasadnienia przyczyn korekty deklaracji. W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia (informacji) dotyczącego wyposażenia nieruchomości w kompostownik, jak i oświadczenia (informacji) dotyczącego zagospodarowania ścieków jest sprzeczne z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazany przepis, jak również inne przepisy prawa, nie przewidują możliwości nałożenia obowiązku żądania tego typu informacji od właścicieli nieruchomości. Informacje te nie są też danymi koniecznymi do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wskazano zresztą w objaśnieniach dot. deklaracji dane te zbierane są do celów statystycznych. Zaznaczono przy tym, że w deklaracji winna znajdować się informacja o sposobie zbierania odpadów, czy to w sposób selektywny, czy też w sposób nieselektywny, co wynika wprost z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Deklaracja powinna przy tym zawierać jedynie te dane, które są niezbędne do wypełnienia celu wskazanego w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którym jest wyliczenie miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnośnie zaś części E.1 wzoru deklaracji określonego w załączniku nr 2 oraz znajdującego się w załączniku nr 1 w części H pouczenia wskazującego w przypadku nieruchomości wielorodzinnych na obowiązek dołączenia mapki z zaznaczoną lokalizacją pojemników o pojemności większej lub równej 5m3, oraz analogicznego pouczenia znajdującego się w załączniku nr 2 do uchwały w części H., wskazano, że wzór deklaracji winien dotyczyć jedynie danych, które niezbędne są do wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zamieszczenie dodatkowego obowiązku podania, w przypadku nieruchomości niezamieszkałej, pracujących osób, przebywających w szkole/żłobku/przedszkolu dzieci/uczniów/ studentów, powierzchni lokalu handlowego, miejsc konsumpcyjnych lokalu gastronomicznego, łóżek znajdujących się w szpitalu/internacie/hotelu/pensjonacie, ilości ogródków działkowych/grobów na cmentarzu/interesantów czy powierzchni handlowej terenów targowych nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśniono ponadto, że wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Pismem z dnia 09 września 2016 r., Miasto i Gmina Pleszew, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Pleszew, zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego wniosła skargę na wskazaną powyżej uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...]. W skardze wnosi się o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuca się naruszenie przepisów:

– procesowych, tj. naruszenie art. 91 ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez niewskazanie w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem jakich przepisów podjęta została uchwała nr XVI/186/2016 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 25 lipca 2016 r., w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

– materialnych, tj. art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6m ust. 1b ustawy o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez uznanie, iż zapisy zawarte w załączniku nr 1 do uchwały w części B, F, G i H w załączniku nr 2 do uchwały w części B, E1, F, G, H przekraczają zakres upoważnienia ustawowego udzielonego Radzie Gminy;

– materialnych, tj. art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6m ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez uznanie, iż zapis zawarty w części deklaracji dotyczącej objaśnień - pkt 8 załącznika nr 1 i pkt 9 załącznika nr 2 "Dane do celów sprawozdawczych (pole niewymagane) przekracza zakres upoważnienia, mimo, że zapis ten nie wymagał podania powyższych danych, wyraźnie wskazując na ich nieobligatoryjność, co oznacza iż nie miał do niego zastosowania art. 6m ust. 1b stanowiący o danych, które można wymagać od właściciela nieruchomości;

– materialnych, tj. art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez uznanie, iż zapis § 2 ust. 4 uchwały w zakresie żądania dokumentów potwierdzających przekracza zakres upoważnienia udzielonego radzie gminy przez ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu braku uchwały Rady Miejskiej w Pleszewie o wniesieniu skargi na stanowiące przedmiot skargi rozstrzygnięcie nadzorcze. Ewentualnie zaś wniesiono o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano również, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą z dnia 05 października 2016 r., nr [...]/2016, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 października 2016 r., wezwano pełnomocnika skarżącej do złożenia, w terminie do wydania orzeczenia przez sąd, uchwały Rady Miejskiej w Pleszewie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżąca, załączyła do pisma z dnia 6 grudnia 2016 r. uchwałę nr XVIII/221/2016 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 10 listopada 2016 r., na mocy której postanowiono zaskarżyć do WSA w Poznaniu w całości uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 10 sierpnia 2016 r.. Wykonanie chwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Pleszew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Regionalnej Izby Obrachunkowej o odrzucenie skargi w związku z brakiem uchwały Rady Miejskiej w Pleszewie o wniesieniu skargi na stanowiące przedmiot skargi rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do wniosku tego należy wskazać, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela zawarty orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. – Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, Lex 9538, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, Lex nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10, postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 106/12)

Skarżąca mogła więc podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi. Złożenie takiej uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno zatem powodować skutek w postaci uznania przez Sąd, iż złożona skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, a w konsekwencji jej merytorycznym rozpoznaniem.

W takiej sytuacji niezbędne jest poddanie kontroli sądowej zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...]. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że stwierdza ona w części nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pleszewie wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. - DZ. U. 2016 r., poz. 250). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast na podstawie art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:

1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;

2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:

a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,

c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

Ponadto zgodnie z art. 6m ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na mocy art. 6m ust. 1b ustawy Rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych:

1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby;

2) adres nieruchomości;

3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

4) numer telefonu właściciela nieruchomości;

5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości;

6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Analiza powołanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że poza sporem jest stwierdzenie, że gmina jest upoważniona do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Podejmując taką uchwałę gmina jest jednak zobowiązania do przestrzegania ograniczeń, których źródłem są w szczególności art. 6m ust. 1a i ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 6m ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach deklaracja zawierać może wyłącznie dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z przepisu tego wynika zatem zakaz zawierania w deklaracji danych, które nie są niezbędne do określenia wysokości opłaty niezależnie od tego czy dane te są podawane w deklaracjach obligatoryjnie czy fakultatywnie. Określając wzór deklaracji w uchwale podjętej na podstawie art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gmina nie jest upoważniona do zawierania w jej treści danych innych niż te, które są niezbędne do określenia wysokości opłat. Zasady określenia opłat uregulowane zostały natomiast w art. 6j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kryteria wskazane w powołanym przepisie wyznaczają zakres danych niezbędnych do określenia wysokości opłat. Należy także pamiętać, że w art. 6m ust. 1b przedstawiony został zamknięty katalog danych, których podania gmina może wymagać od właściciela nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie narusza ani przepisów prawa procesowego, ani materialnego, w szczególności w zakresie wskazanym w skardze.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust. 3 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez niewskazanie w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem, jakich przepisów podjęta została uchwała nr XVI/186/2016 Rady Miejskiej w Pleszewie z dnia 25 lipca 2016 r., w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uchwała tego rodzaju stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego odpowiednie zastosowanie znajdzie w szczególności art. 107 § 1 k.p.a.., na mocy którego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jak trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę organ, wszystkie te elementy zawiera poddana sądowej kontroli, uchwała Kolegium. Z treści tej uchwały jednoznacznie wynika, jaki przepis narusza uchwała Rady Miejskiej w Pleszewie i na czym naruszenie prawa polega. Słusznie akcentuje organ, że żadne przepisy prawne nie wymagają, by naruszone przez uchwałę jednostki samorządu terytorialnego przepisy wymienione zostały w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia jest jego integralną częścią w związku z czym winno zawierać szczegółowe wskazanie naruszonych przepisów i sposób, w jaki uchwała je narusza. W ocenie Sądu zgodzić się należy w takiej sytuacji z organem, że w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazane zostały przepisy naruszone uchwałą Rady Miejskiej w Pleszewie. Wynika z niego w sposób jednoznaczny rezultat zastosowania norm prawa materialnego, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6m ust. 1b ustawy o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez uznanie, iż zapisy zawarte w załączniku nr 1 do uchwały w części B, F, G i H w załączniku nr 2 do uchwały w części B, E1, F, G, H przekraczają zakres upoważnienia ustawowego udzielonego Radzie Gminy.

W załączniku nr 1 i 2 do uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zakwestionowało w części B obowiązek podania przyczyny zaistnienia zmiany, część F zawierającą pytanie, czy na nieruchomości znajduje się kompostownik, w części G pytanie o sposób zagospodarowania ścieków. Ponadto w załączniku nr 1 do uchwały zakwestionowano w części H pouczenie, że w przypadku nieruchomości wielorodzinnych należy do deklaracji dołączyć mapkę z zaznaczoną lokalizacją pojemników (dotyczy pojemników o pojemności większej lub równej 5 m3). W załączniku nr 2 do uchwały zakwestionowano część E.1 dotyczącą podstawy ustalenia opłaty i w części H zakwestionowano pouczenie, że w przypadku zadeklarowania pojemników o pojemności większej lub równej 5 m3 oraz dzwonów należy do deklaracji dołączyć mapkę z zaznaczoną lokalizacją pojemników.

Odnosząc się do poszczególnych obszarów, w których stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pleszewie, podkreślić należy, że wymóg podania w części B załącznika 1 i 2 przyczyny zaistnienia zmiany deklaracji wykracza poza sferę danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość opłaty nie jest bowiem uzależniona od przyczyn powodujących zmianę okoliczności mających wpływ na ustalenie wysokości opłaty. Nałożenie na mieszkańca gminy tego obowiązku jest zatem niezgodne z art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który wymaga, by deklaracja zawierała wyłącznie dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym.

W zakresie części F i G obu załączników, ponownie należy wyjaśnić, że gmina zobowiązana jest uwzględnić konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i temu ma służyć wymóg podania danych niezbędnych do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Niedopuszczalne jest więc umieszczanie w deklaracji takich informacji, które tym celom nie służą, nawet jeżeli ich podanie jest fakultatywne. Dane pozyskane w wyniku złożenia oświadczenia dotyczącego wyposażenia nieruchomości w kompostownik, jak i dotyczącego sposobu zagospodarowania ścieków mają zakres szerszy niż niezbędny dla osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu.

Prawidłowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność części H załącznika nr 1 w zakresie pouczenia, że w przypadku nieruchomości wielorodzinnych należy do deklaracji dołączyć mapkę z zaznaczoną lokalizacją pojemników (dotyczy pojemników o pojemności większej lub równej 5 m3) oraz załącznika nr 2 w zakresie pouczenia zawartego w części H, z którego wynika, że w przypadku zadeklarowania pojemników o pojemności większej lub równej 5 m3 oraz dzwonów należy do deklaracji dołączyć mapkę z zaznaczoną lokalizacją pojemników. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że treść pouczenia zawartego w deklaracji określona została w art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem deklaracja obejmuje pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. W rezultacie gmina nie może żądać od osoby składającej deklarację załączenia dodatkowych dokumentów w postaci mapki z zaznaczoną lokalizacją pojemników. Obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawy, a ponownie należy wskazać, że gmina na podstawie art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może żądać dokumentów innych niż potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Prawidłowo także Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zakwestionowało część E.1 załącznika nr 2. Obowiązek wykazania żądanych w tej części danych wykracza poza sferę danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym. Wskazanie ilości zatrudnionych pracowników, ilości uczących się w szkole uczniów/studentów, ilości dzieci przebywających w żłobku/przedszkolu, powierzchni lokalu handlowego, ilość miejsc konsumpcyjnych lokalu gastronomicznego, ilości znajdujących się w szpitalu/internacie/hotelu/pensjonacie itp. lokalach łóżek, ilości znajdujących się ogródków działkowych, ilości znajdujących się na cmentarzach grobów, liczby przebywających interesantów oraz powierzchni handlowej dla terenów targowych nie ma bowiem wpływu na określenie wysokości opłaty. Wobec tego dane te nie mogą być gromadzone w deklaracji, której wzór ustalony jest na podstawie art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może być uzależniona od kryteriów związanych z danymi, których ujawnienia domaga się gmina w deklaracji. Dane te nie są zatem niezbędne dla określenia wysokości opłaty.

Ponadto zasadnie uznało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że narusza prawo § 2 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Pleszewie w zakresie żądania dokumentów potwierdzających dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do tego zarzutu raz jeszcze należy zaznaczyć, że deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczenie przez składającego taką deklarację opłaty. Jak trafnie zauważył organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniają organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do żądania podawania przez właścicieli nieruchomości informacji obejmujących dane osób zamieszkujących daną nieruchomość. Dla określenia wysokości opłaty znaczenie ma wyłącznie liczba osób a nie ich dane identyfikacyjne. Obowiązek podania imienia i nazwiska dotyczy wyłącznie właściciela nieruchomości (art. 6m ust. 1b pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Brak jest wobec tego podstaw do wymagania przez organ gminy danych osób trzecich, które w żaden sposób i na żadnym etapie nie uczestniczą w procedurze dotyczącej naliczania, czy egzekwowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak słusznie zaznaczył organ, ograniczenia w tym zakresie mają także umocowanie w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. W rezultacie gromadzenie danych osobowych osób zamieszkujących na terenie nieruchomości, na której powstają odpady, nie jest niezbędne do ustalenia wysokości opłaty, która uzależniona jest tylko od liczby osób zamieszkujących nieruchomość.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia stwierdzić należy, ze zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...] nie narusza obowiązujących przepisów i nie zaistniały podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W rezultacie z przyczyn podanych powyżej nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty.

Z uwagi na powyższe orzeczono, w oparciu o postanowienia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. – Dz. U. z 2016 r. poz. 718), jak w sentencji wyroku.