Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 671/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej ARiMR) z dnia [...] nr [...] orzeczono o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rzecz D.B.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 K.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1438), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 201r. poz. 173) - dalej ustawa o obszarach wiejskich, § 2, § 3, § 11 pkt 1,§ 18 ust. 1 i 2 , § 23 ust. 1 i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodwiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361) - dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe".

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym.

Postępowanie przed organem I instancji zainicjowane zostało - złożonym za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...]- wnioskiem D.B. skierowanym do Biura Powiatowego ARiMR w M. o przyznanie płatności roInośrodowiskowych z tytułu realizacji:

pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) i wariant 2.3 Trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności);

pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000;

pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków;

pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000.

W związku z brakami formalnymi wniosku organ I instancji w dniu [...] wezwał stronę do ich uzupełnienia poprzez dostarczenie i podpisanie załączników graficznych do deklarowanych działek rolnych.

W dniu [...] strona złożyła korektę do wniosku wraz z załącznikami graficznymi dla w/w działek rolnych, a nadto pomniejszyła powierzchnię działki oznaczonej literą L z powierzchni [...] ha do [...] ha wskazując, że ubiega się o płatność z tytułu realizacji wariantu 2.3 Trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha, czyli mniejszej niż pierwotnie deklarowana ([...] ha). Natomiast w dokumencie zmiany do wniosku, która wpłynęła do Biura powiatowego ARiMR w M. w dniu [...] (nadana w dniu [...]) przywrócono pierwotną deklarację powierzchni działki rolnej L – [...] ha i ponownie zadeklarowano realizację wariantu 2.3 Trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha. Producent wskazał nadto, że na działkach rolnych oznaczonych literami N, O, S nie realizuje wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności).

W trakcie kontroli administracyjnej danych wniosku stwierdzono, że:

- deklarowana przez wnioskodawcę powierzchnia działki rolnej L jest większa, niż powierzchnia największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej;

- zadeklarowane pakiety 4.1 i 5.1 nie zostały potwierdzone przez Centrum Doradztwa Rolniczego (CDR) w B., a osoba wskazana jako sporządzająca plan działalności środowiskowej nie znajduje się na liście osób uprawnionych do sporządzania planów;

- na działce rolnej R powierzchnia niekoszona w roku 2014 zaznaczona na załączniku graficznym pokrywa się częściowo z powierzchnią niekoszenia z roku 2013r.

W związku z tym wezwano stronę do wyjaśnienia w/w niezgodności. W odpowiedzi z dnia [...] dokonano korekty wniosku poprzez podział działki L na LL o powierzchni [...] i LA na [...] ha i zmniejszono powierzchnię działek J z [...] do [...] ha (JJ) oraz działki D z [...] do [...] ha (DD), a także skorygowano szkic określający położenie powierzchni niekoszonej na działce R.

W celu weryfikacji zgodności deklaracji wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i wzajemnej zgodności sporządzając odpowiednio - Raport z czynności kontrolnych w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego nr [...], Raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] i Raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...].

W wyniku czynności kontrolnych inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych:

- dla działki H powierzchnia stwierdzono [...] ha przy deklarowanej - [...] ha (kod nieprawidłowości DR 13 - );

- dla działki I powierzchnia stwierdzona [...] przy deklarowanej [...] (kod nieprawidłowości D 13 -);

- dla działki LA powierzchnia stwierdzona [...] ha przy deklarowanej [...] ha (kod nieprawidłowości D 13+);

- dla działki R powierzchnia stwierdzona [...] ha przy deklarowanej [...] ha (kod nieprawidłowości D 13 -).

W wyniku kontroli ustalono także, że;

- dla pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – nieodpowiednie przeznaczenie plonu w wariancie 2.3 (kod E1) niezłożenie w stogi lub pozostawienie ściętej biomasy w odpowiednim terminie (kod E5) na działkach rolnych JJ, K, U, T;

- dla pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarze Natura 2000 – nie złożenie w stogi lub nieusunięcie biomasy na łące w odpowiednim terminie (kod L12 N2000) na działkach N ,O, S oraz pozostawienie nieskoszonej części działki (innej niż zaznaczona na materialne graficznym) działki S (kod L19 N2000);

- dla pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - nie złożenie w stogi lub nieusunięcie biomasy na łące w odpowiednim terminie (kod P 12) na działkach C, DD;

- dla pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000- pozostawienie nieskoszonej części działki (innej niż zaznaczona na materialne graficznym) działki A (kod N020 2013).

Uznano, że wskazane nieprawidłowości stanowią naruszenie wymogów określonych dla poszczególnych pakietów określonych w załączniku nr 3 ("Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów") do rozporządzenia rolnośrodowiskowego i skutkują pomniejszeniem płatności do działek rolnych objętych nieprawidłowością zgodnie z załącznikiem Nr 7 do w/w rozporządzenia.

Raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni zawierał analogiczne zapisy w przedmiocie niezgodności powierzchni działek rolnych, a w raporcie wzajemnej zgodności stwierdzono dodatkowo, że na działce rolnej A pozostawiono niewykoszoną powierzchnię większą niż 10%, i na działkach C,D,J,K,N,O,S,T,U na łącznie powierzchni [...] ha nie zebrano pokosu. Producent nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Stanowi to naruszenie norm, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39 poz. 211 ze zm.).

Odwołując się do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67 poz. 434 ze zm.) i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316/65 z 2 grudnia 2009r. s 65 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009 - określono procentowo wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 3 %.

W konsekwencji uznano, że:

- dla pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności powierzchnia deklarowana [...] ha jest w całości uprawniona do płatności, a wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) z deklarowanej powierzchni [...] ha uprawnione do płatności jest [...] ha, przy czym różnica [...] ha stanowi [...]% powierzchni stwierdzonej;

- dla pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone 3.1.2- Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarze Natura 2000 powierzchnia deklarowana [...] ha jest w całości uprawniona do płatności;

- dla pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków powierzchnia deklarowana [...] ha jest w całości uprawniona do płatności;

- dla pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 - powierzchnia deklarowana [...] ha jest w całości uprawniona do płatności.

Jako datę złożenia wniosku o przyznanie płatności za 2014r. przyjęto datę wpływu korekty do wniosku złożonej na wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku ([...]) przyjmując tym samym, że wniosek wpłynął [...] dni roboczych po upływie terminu do składania wniosków. Wnioski składa się bowiem w terminie do dnia 15 maja danego roku zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego. Stosownie do tego naliczona płatność środowiskowa w poszczególnych pakietach pomniejszona została o [...] %.

Płatność ta pomniejszona została także z tytułu niezachowania minimalnych norm i wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z dnia 31 stycznia 2009r. str. 16 ze zm.) oraz w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 (WE) (...).

Wnioskodawca, odwołując się od opisanej decyzji, zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego.

Wskazując na treść art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. odwołujący stwierdził, że termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo nadane zostało w polskiej palcówce operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Stwierdził, że jego wniosek nadany został przez dniem 15 maja 2014r. co uzasadnia traktowanie go jako złożonego w terminie.

Zakwestionował stanowisko organu co do tego, że w przypadku uzupełniania braków formalnych wniosku za datę złożenia wniosku przyjmuje się datę uzupełnienia jego braków formalnych. Dokonał interpretacji art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 podnosząc, że przepis ten przewiduje dwa odrębne rozwiązania. W ustępie pierwszym uregulowano konsekwencje złożenia wniosku po terminie. Ustęp drugi natomiast reguluje skutki złożenia poprawek do wniosku. Stwierdził, że w jego przypadku, art. 23 ust. 2 w/w rozporządzenia nie miał zastosowania, gdyż nie składał żadnych samodzielnych poprawek lecz uzupełnił braki formalne wniosku wskutek wezwania wystosowanego przez organ. Uzupełnienie braków formalnych wniosku nie jest tym samym co uzupełnienie wniosku samodzielnie przez stronę czy to w trybie art. 14, art. 21 czy też art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Zdaniem odwołującego, celem wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. jest konieczność zapobiegania sytuacji, w której uchybienia formalne wniosku uniemożliwiające nadanie biegu sprawie nie są eliminowane w stosownym czasie, co spowodowałoby stan niepewności w odniesieniu do rozpoczęcia procedowania przez organ. Powołując się na stanowisko judykatury wskazał, że błędy formalne nie mogą wywoływać skutków materialnoprawnych (wyrok NSA z dnia 25 października 2011r. sygn. akt II GSK 1108/10). Usunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie nie uprawnia zatem organu do wydania decyzji przyznającej płatność w pomniejszonej wysokości.

Odwołujący zakwestionował także ustalenia organu dotyczące nieprawidłowości w zakresie przestrzegania minimalnych norm dotyczących dobrej kultury rolnej. Wskazał, że wniósł zastrzeżenia do ustaleń kontrolnych zawartych w Raporcie z czynności kontrolnych nr [...] przedkładając opinię biegłego specjalisty agronomii - łąkarstwa. W opinii tej zakwestionowano stanowisko zaprezentowane w raporcie. Zastrzeżenia odwołującego do raportu nie zostały w jakikolwiek sposób rozpatrzone, co stanowi jego zdaniem o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a.

W odwołaniu wskazano nadto, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym Kierownik Biura Powiatowego Agencji odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności obszarowej, wsparcia specjalnego, oddzielnej płatności do owoców miękkich, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21 grudnia 2006r. str. 52 ze zm.). Przepis rozporządzenia stanowi, że terminem operacyjnym dla kursu wymiany jest data określona w art. 45 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005r. str. 1 ze zm.). Przepis ten stanowi, że państwa członkowskie dokonują przeliczenia na walutę krajową kwoty pomocy wyrażonej w euro na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została złożona.

W wyniku wniesionego odwołania sprawa została rozpatrzona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który wydał przywołaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia [...] nr [...].

W jej uzasadnieniu, po przedstawieniu stanowiska zajętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu I instancji, przedstawiono brzmienie § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, określającego warunki wymagane do przyznania płatność rolnośrodowiskowej. Zgodnie z wymienionym przepisem przyznaje się ją rolnikowi, który posiada nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym", łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; rolnik ten realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.) - zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym" - obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; a także spełnia on warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Organ odwoławczy zauważył, że stosownie do postanowień § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uruchamia się na wniosek, który zgodnie z wymaganiami określonymi w § 23 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego powinien zawierać poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu:

1) numer identyfikacji podatkowej (NIP) lub numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli zostały nadane, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), natomiast jeżeli osoba ta nie posiada obywatelstwa polskiego - kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości;

2) numer identyfikacyjny nadany zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86);

3) wskazanie realizowanych pakietów lub wariantów, z podaniem łącznej powierzchni działek rolnych, na których są one realizowane;

4) charakterystykę gospodarstwa rolnego, a w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 również liczbę zwierząt w gospodarstwie, o których mowa w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), oraz ich liczbę w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe, o których mowa w tym rozporządzeniu, zwane dalej "DJP", przy użyciu współczynnika ustalonego zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, obliczoną według stanu na dzień 15 marca roku, w którym jest składany ten wniosek;

5) oświadczenie o:

a) powierzchni działek ewidencyjnych,

b) sposobie wykorzystywania działek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej,

c) liczbie zwierząt ras lokalnych;

6) oświadczenia oraz informacje, jakie powinny być zawarte we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 311), określone w przepisach wydanych na podstawie art. 25 ust. 6 tej ustawy, niewymienione w pkt 1, 2 i 5;

7) oświadczenia i zobowiązania rolnika związane z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym zobowiązanie do przechowywania planu działalności rolnośrodowiskowej oraz innych dokumentów dotyczących spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej lub związanych z tą płatnością przez okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz przez okres pięciu lat od dnia zakończenia realizacji tego zobowiązania;

8) informację o załącznikach dołączonych do wniosku.

Nadto, co wynika z § 25 ust. 2 w/w rozporządzenia rolnik zaznacza na materiale graficznym:

1) granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, oraz występujące w jego gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1,

2) część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3,4 lub 5;

3) miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6

a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zdaniem organu odwoławczego datą wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień doręczenia kompletnego wniosku organowi, a więc wniosku, który spełnia wszystkie warunki określone zarówno w procedurze administracyjnej, jak i w wymienionych przepisach szczególnych. W przypadku, gdy wniosek nie spełnia wymagań formalnych termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych.

Powołując się na treść art. 18 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 22 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. organ wskazał termin w jakim rolnik składa wniosek o przyznanie płatności obszarowych (od dnia 15 marca do dnia 15 maja) podkreślając, że termin ten nie podlega przywróceniu.

Przedstawiono także brzmienie art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. uznając za uzasadnione w sprawie zastosowanie sankcji z tytułu złożenia wniosku po terminie w wysokości 1% kwoty płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że analiza deklaracji składanych przez wnioskodawcę w toku całego postępowania wskazuje na rozbieżności w zakresie powierzchni deklarowanych, a organ I instancji nie podjął czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia powierzchni deklarowanej oraz faktycznej powierzchni użytkowanej rolniczo uprawnionej do płatności za rok 2014, a w konsekwencji rzeczywistej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną i zmniejszył powierzchnię działek rolnych J z [...] ha do [...] ha (JJ) oraz D z [...] ha do [...] ha (DD). Zdaniem organu odwoławczego w ponownym postępowaniu konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia zakresu zgłoszonego przez stronę żądania co do deklaracji działek rolnych LL oraz LA), D (DD) oraz J (JJ) a także charakteru składanych oświadczeń tak, aby zakres prowadzonego postępowania był adekwatny do żądania strony.

Zauważono również, że w wyniku kontroli na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzono w przypadku działek H, I oraz R powierzchnię większą niż deklarowana. Łączna powierzchnia niezadeklarowana przez wnioskodawcę znacznie przekracza wartość stwierdzonych niedoborów. Z raportu z czynności kontrolnych w ramach kwalifikowalności powierzchni wynika natomiast, że wnioskodawca nie zadeklarował wszystkich gruntów rolnych będących w jego posiadaniu.

Zwracając uwagę na uregulowania wynikające z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Nr 65/2011 (rozporządzenie Komisji UE z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Dz UE.L.2011.25.8 - uwaga Sądu), organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. nie podjął działań mających na celu ustalenie wartości różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej oraz jej stosunku do powierzchni zadeklarowanej. Tymczasem z przepisu art. 16 ust. 1 w/w rozporządzenia wynika, że "jeśli w danym roku beneficjent nie zadeklaruje wszystkich użytków rolnych, a różnica pomiędzy całkowitą powierzchnią użytków rolnych zadeklarowaną we wniosku o płatność, a obszarem zadeklarowanym łącznie z całkowitą powierzchnią działek rolnych niezadeklarowanych przekracza 3 % zadeklarowanej powierzchni, całkowita kwota pomocy w ramach środka obszarowego należnych temu beneficjentowi za ten rok jest pomniejszona o maksymalnie 3 % w zależności od powagi pominięcia".

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 i art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. jak też art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Wyjaśnił, że skarży decyzję kasacyjną ze względu na dokonanie w niej analogicznej interpretacji co do słuszności pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności o [...] % ze względu na rzekome złożenie wniosku o przyznanie płatności po terminie, a ponieważ organy obu instancji dokonują błędnej interpretacji art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, co ma wpływ na indywidualne uprawnienie skarżącego do otrzymania płatności w pełnej wysokości, oczekiwanie na wydanie decyzji organu I instancji i ponowne jej skarżenie znacząco wydłużyłoby postępowanie.

Uzasadniając przedstawione w skardze zarzuty, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zakwestionował zasadność zastosowanie sankcji wynikającej z treść art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w sytuacji terminowego złożenie wniosku przez rolnika.

Zdaniem skarżącego, uzupełnienie braków formalnych wniosku w wyznaczonym w wezwaniu terminie polegające na przedłożeniu załączników graficznych nie było korektą wniosku, jak błędnie przyjęto w obu zaskarżonych decyzjach. Unormowanie zawarte w art. 23 u rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dotyczy natomiast skutków złożenia wniosku po terminie oraz skutków złożenia po terminie samodzielnych poprawek do wniosku. Natomiast skarżący zachował termin przewidziany na złożenie wniosku, gdyż nadał w urzędzie pocztowym przesyłkę w dniu [...], a więc w [...] terminu wyznaczonego na okres od dnia 15 marca do 15 maja. Zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a nadanie przesyłki przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe stanowi o zachowaniu tego terminu. Uzupełnienie braków formalnych wniosku powoduje kontynuowanie postępowania, a nie jego prowadzenie na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wpływu podania do organu i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy.

Skarżący zauważył, że w takim przypadku od szybkości działania organu zależałaby możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku opieszałości organu i wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku po terminie 25 dni roboczych, o którym mowa w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, a więc po 9 czerwca, strona pozbawiona byłaby uprawnienia do uzyskania płatności.

Wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 w/w rozporządzenia doszło do nieuzasadnionego pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności o [...] % z tytułu faktycznie nieistniejącego opóźnienia w złożeniu wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając zasadniczo argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że procedura administracyjna nie przewiduje związania organu I instancji wskazaniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu ocenami prawnymi, poglądami i stanowiskiem co do wykładni prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Decyzja kasacyjna jest bowiem rozstrzygnięciem procesowym i nie kształtuje prawa materialnego. Wiążą go natomiast wskazania, co do okoliczności jakie należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania co do istnienia tych okoliczności i ocena tych dowodów należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Wyjaśniono nadto, że dwukrotne merytoryczne postępowanie odpowiada prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony, bowiem ocenia się w nim dwukrotnie dowody, analizuje argumenty i opinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Analizując inicjującą postępowanie sądowoadministracyjne skargę z uwzględnieniem swoich kompetencji przedstawionych powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnić ją także z przyczyn dostrzeżonych z urzędu.

Przede wszystkim zastrzeżenia Sądu wynikają z uwagi na unormowanie zawarte w art. 138 K.p.a, w którym to przepisie ustawodawca przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie jest uprawniony podjąć organ drugiej instancji. Skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., jest ściśle ograniczone, a organ może z niego skorzystać wyłącznie w przypadku uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Podzielając pogląd prezentowany w judykaturze Sąd uznaje, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12, publ. CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie wykazał, by rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja o charakterze kasacyjnym wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego spełniającego przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność ustalenia wartości różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej oraz jej stosunku do powierzchni zadeklarowanej wskazując przy tym, że dane wymagane do takich obliczeń wynikają z raportów nr [...] i [...]. Wszystkie istotne dla ustalenia wysokości odpłatności dane istniały zatem w aktach sprawy.

W ten sam sposób należy ocenić drugą ze wskazanych w kontrolowanej decyzji przyczyn uzasadniających konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. Wbrew stanowisku dyrektora [...] Oddziału Regionalnego sprawdzenie, czy zakresu zgłoszonego żądania, jeśli w istocie budzi wątpliwości ze względu na dwukrotne korygowanie przez skarżącego powierzchni zgłaszanych, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej mierze, a jedynie zwrócenie się do rolnika o zajęcie ostatecznego stanowiska. Takie działanie dopuszczalne jest na etapie postępowania odwoławczego na podstawie art. 136 K.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na względzie zebraną w sprawie dokumentację nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego o konieczności wyjaśnienia wskazanych w niej faktów w powtórnym postępowaniu przed organem I instancji. Zwrócić tu przyjdzie uwagę na charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego, który w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Od organu odwoławczego oczekuje się zatem przede wszystkim merytorycznego załatwienia sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnych jest natomiast ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a.

W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zobowiązany był rozważyć możliwość zakończenia sprawy bez zbędnego, a także nadmiernego przedłużania czasu jej trwania, co niewątpliwie ma miejsce w sytuacji ponownego postępowania na poziomie organu I instancji.

Organy administracji publicznej powinny starać się działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Środkiem takim jest wskazane powyżej, przyznane organowi odwoławczemu uprawnienie do przeprowadzenia ewentualnego postępowania celem uzupełnienia dowodów i materiałów względnie zlecenie tego organowi, który wydał decyzje. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompetencja przyznana organowi odwoławczemu mocą wskazanego przepisu stanowi wystarczający instrument służący do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem zasady praworządności.

Reasumując stwierdza się, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte istotnymi brakami. Przypomnieć trzeba, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Brak orzeczenia co do istoty sprawy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR prowadzi do przedłużania procedur administracyjnych z krzywdą dla słusznego interesu obywateli i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego na tyle istotne, aby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z zaleceniem rozpatrzenia merytorycznie sprawy na poziomie organu II instancji. Powtórzyć należy, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ostatecznością, kiedy to, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p. a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", co w tym przypadku nie zostało dostatecznie wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Konieczność taka nie wynikała też z materiału sprawy przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do kontroli.

Kolejne, dostrzeżone przez Sąd w ramach kontroli ex officio uchybienie o istotnym dla kontrolowanego rozstrzygnięcia charakterze dotyczy treści art. 15 K.p.a. W przepisie tym ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania.

Jak wcześniej zostało zauważone, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie, jak należy indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności, a nie tylko rozważenie, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z nich postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Z powyższego wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedstawionym do kontroli rozstrzygnięciu organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących istotnych dla sprawy kwestii pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności w stosunku do wariantu 2.3 ze względu na: odniesienie się do merytorycznego stanowiska zajętego przez organ I instancji w zakresie pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 p z tytułu -

- nieuprawnionego zwiększenia zobowiązania na działce rolnej J, L oraz względem powierzchni z 2013r.;

- braku spełnienia norm w obszarze dobra kultura zgodna z ochroną środowiska na działkach rolnych A,C,D, J, K, N, O, S, T i U na powierzchni [...] ha powodujące pomniejszenie płatności o 3% ([...] zł);

- błędów w zakresie kwalifikowalności na działkach J, K, T oraz U (niezłożenie w stogi lub pozostawienie ściętej biomasy w odpowiednim terminie co spowodowało zmniejszenie o 20% płatności rolnych (kwota [...] zł);

- nieodpowiednie przeznaczenie plonu w wariancie 2.3 powodujące zmniejszenie płatności o 40% (kwota [...] zł).

W stosunku do wariantu 3.1.2.:

- niezłożenie w stogi lub usunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie powodujące zmniejszenie płatności o 20% do działki N,O oraz S;

-pozostawienie nieskoszonej niewłaściwie części działki rolnej powodujące zmniejszenie płatności o 50% w stosunku do działki S (kwota [...] zł);

- niezłożenie w stogi lub nieusunięcie biomasy na łące w odpowiednim terminie na działkach C oraz DD powodujące zmniejszenie płatności o 20% ( kwota [...] zł).

W stosunku do wariantu 5.1.:

- pozostawienie większej niż 10% nieskoszonej powierzchni działki A powodujące obniżenie płatności o 30% - kod N018 i o 50% kod N020 w łącznej wysokości [...] zł.

Jak wynika z materiału sprawy, skarżący na etapie postępowania przed organem I instancji składał zastrzeżenia do zarzutów nieprzestrzegania minimalnych norm dotyczących dobrej kultury rolnej przedstawiając dowód w postaci specjalistycznej opinii.

W treści odwołania podniesiono zarzut braku ustosunkowania się do stanowiska rolnika i złożonych przez niego dowodów. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, by sprawa w przedstawionym zakresie poddana była jakiejkolwiek analizie. Powtórzono natomiast jedynie stanowisko organu I instancji. Nie został zatem wypełniony obowiązek powtórnego rozstrzygania tej samej sprawy w jej pełnym zakresie. Taki stan rzeczy uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zajęcie merytorycznego stanowiska co dokonanych pomniejszeń płatności ze względu na nieprzestrzeganie norm dobrej kultury, gdyż ustosunkowując się do nie rozpatrzonych na poziomie organu odwoławczego kwestii przejąłby na siebie rolę wyznaczoną organom administracji.

Kontrolowana decyzja jest wadliwa również ze względu na zastosowanie w sprawie art. 23 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, gdyż jak słusznie zauważa się w skardze, przepis art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 nie reguluje sankcji z tytułu dokonywania uzupełnienia braków formalnych wniosku na wezwanie organu.

Dokonana w skardze interpretacja treści wskazanego przepisu zbieżna jest z treścią wydanego w trybie prejudycjalnym wyroku Trybunału Sprawiedliwości (z dnia 17 grudnia 2015r. sygn. C-330/14 wydanego w sprawie Gergely Szemerey v. Miniszterelnökséget vezető minister publ. www.eur-lex.europa.eu), w którym Trybunał odnosząc się do art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazał, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, by ubiegająca się o pomoc rolnośrodowiskową osoba przedstawiała agencji płatniczej w tym samym terminie co swój wniosek o pomoc określone dodatkowe dokumenty, świadectwa czy opinie, które dają tej osobie prawo do płatności tej pomocy z zachowaniem uprawnienia państwa członkowskiego do wyznaczenia innych terminów.

Bezspornie zatem art. 23 ust. 1 akapit pierwszy w/w rozporządzenia odnosi się do sankcji z tytułu opóźnienia wniosku, akapit drugi do sankcji z tytułu opóźnienia w składaniu jakichkolwiek dokumentów uzupełniających - jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy - a w tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy.

Art. 23 ust. 2 w/w rozporządzenia rozstrzyga natomiast kwestię sankcji z tytułu złożenia poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2, prowadząc do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy.

Powyższa konstatacja nakazuje przejść do oceny interpretacji skutków prawnych wynikających z uzupełnienia braków formalnych wniosku na gruncie procedury administracyjnej.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007r. nie zawierała regulacji o charakterze lex specialis nakazującej wyłączenie stosowania art. 64 § 2 K.p.a. w sprawach płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych. W chwili wydawania zaskarżonych decyzji, ze względu na przepis intertemporalny zamieszczony w znowelizowanej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (ustawa z dnia 5 lutego 2015r. t. j. Dz.U. z 2015 poz.1551) ustawa ta ma nadal zastosowanie, gdyż po myśli art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kwestię terminowości wniosku skarżącego należało zatem oceniać z uwzględnieniem skutków wynikających ze złożenia wniosku zawierającego braki formalne, następnie uzupełnione w wyznaczonym przez organ terminie, w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Zgodnie ze stanowiskiem piśmiennictwa prawniczego, uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el ).

Pogląd, że w przypadku uzupełnienia braku formalnego w siedmiodniowym terminie następuje konwalidacja dokonanej czynności i wniosek wywołuje skutki prawne od dnia złożenia wniosku, a nie od dnia uzupełnienia braku na gruncie spraw o przyznanie płatności wyrażono także w judykaturze ( por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2014r. sygn. akt III SA/Gl 29/15 i z 24 września 2014r. sygn. akt III SA/Gl 226/15, wyroki WSA w Kielcach z 31 sierpnia 2015r. sygn. akt . I SA/Ke 343/15, z 31 sierpnia 2015r. sygn. akt III SA/Ke 344/15 i z 3 września 2015r. sygn. akt I SA/Ke 422/15, wyroki WSA w Łodzi z 10 listopada 2015r. sygn. akt III SA/Łd 918/15, z 5 listopada 2015r. sygn. akt III SA/Łd 860/15, z 5 listopada 2015r. sygn.. akt. III SA/Łd 902/15, z 16 grudnia 2015r. sygn. akt III SA/Łd 932/15 i 933/15 oraz z 21 stycznia 2016r. sygn. akt III SA/Łd 1006/15 i 1007/15 publ. CBOSA), a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013r. sygn. akt V SA/Wa 975/13, w którym Sąd stwierdził, że jeżeli w wyniku uzupełnienia braków formalnych okaże się, że zostanie sprecyzowane żądanie, które zdawało się być objęte wnioskiem, to wówczas należy je potraktować jako istniejące od początku).

Stanowisko powyższe wynika również a contrario z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015r. sygn.. akt II GSK 2184/13 publ. CBOSA), gdzie wskazano, że uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a.

Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach, a w konsekwencji tego uznał, że w decyzji organu odwoławczego naruszone zostało prawo materialne przez błędne zastosowanie w sprawie art. 23 rozporządzenia Komisji UE Nr 1122/2009, a także naruszono prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 64 § 2 K.p.a. skutkujące nieuzasadnionym przypisaniem skarżącemu opóźnienia w złożeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014.

Dostrzeżone uchybienia skutkują koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego, a to otwiera Sądowi drogę do merytorycznej oceny decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, co w kontrolowanej sprawie jest niezbędne ze względu na obowiązek Sądu wynikający z regulacji zawartej w art. 135 p.p.s.a. Ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej nie doprowadzi bowiem do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści przywołanego art. 135 p.p.s.a. Celem tym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja organu I instancji dotknięta jest bowiem wadami, (co ważne - niezauważonymi w postępowaniu odwoławczym), które uniemożliwiają pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Poza wadliwością wynikającą z naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w sprawie art. 23 rozporządzenia Komisji (We) Nr 1122/2009 i nieprawidłowej oceny skutków prawnych wynikających dla skarżącego z tytułu uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku, Sąd dostrzegł także uchybienia procesowe o istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu.

Niewątpliwie ustawodawca stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 819/11). Na organach ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności bezpośrednich. Ciężar udowodnienia faktu, jak stanowi art. 21 ust. 3 powyższej ustawy, spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355). Z powyższej regulacji wynika nadto, że ustawodawca przewidział możliwość podważania przez stronę postępowania dostępnymi jej środkami dowodowymi wyników przeprowadzonych przez organ kontroli i sporządzonych na ich podstawie raportów. Przeniesienie na wnioskodawcę ciężaru dowodu nie oznacza jednak, że organ zwolniony został z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca wypełniła obowiązki obciążające ją z mocy art. 21 ust. 3 w/w ustawy, który jak wyżej wskazano, na stronę nakłada obowiązek przedstawienia dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Skarżący zakwestionował przyjęte przez organ stanowisko co do obszarów, uznanych za nieutrzymywane w należytej kulturze rolnej. Nie była to jedynie gołosłowna polemika ze stanowiskiem organu, gdyż wraz z zaprezentowaniem odmiennego niż organ poglądu skarżący przedstawiał realne z punktu możliwości ich przeprowadzenia wnioski dowodowe. Złożył wykonaną na swoje zamówienie opinię specjalisty zawierającą argumentację wymagającą ustosunkowania się.

Tymczasem, z naruszeniem art. 78 K.p.a. całkowicie pominięto zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia do protokołu, jaki i złożony przez niego dowód. Organ poprzestał jedynie na dowodach w postaci raportów z przeprowadzanych kontroli, które to dokumenty nie mają charakteru absolutnego wykluczającego z góry możliwości przeprowadzenia innych dowodów, a w szczególności składanych przez stronę postępowania. Skład orzekający w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 613/15, co do tego, że stwierdzenie czy i w jaki stopniu dany dowód wpływa na zawartość ustaleń faktycznych sprawy możliwe jest dopiero po przeprowadzeniu tego dowodu i ocenie jego wiarygodności.

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, pominięcie stanowiska zajmowanego w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego i złożonego przez niego dowodu nastąpiło z naruszeniem zasady praworządności, na straży której ma obowiązek stać organ z mocy art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Dostrzeżone uchybienia powodują konieczność powrotu sprawy celem jej ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W postępowaniu tym organ odniesie się do dokumentacji wynikającej z raportów z czynności kontrolnych w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego nr [...], z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] i z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...], a także przedstawionej przez skarżącego opinii specjalistycznej w zakresie agronomii – łąkarstwa i oceni czy skarżącemu można przypisać błędy z tytułu niezachowania minimalnych norm i wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska, skutkujące obniżeniem płatności. Dokona nadto powtórnie stosownych obliczeń wymaganych do ewentualnego zastosowania pomniejszenia płatności, o której mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 65/11 i wezwie skarżącego do zajęcia stanowiska w zakresie powierzchni działek L, D, oraz J. Przy podejmowaniu ponownej decyzji uwzględni ocenę prawną i wskazania przedstawione powyżej.

Weźmie także pod uwagę, że po myśli art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku cytowania przepisów wymagane jest ich powtórzenie in extenso. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw.. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych.

Skoro skarga okazała się skuteczna Sąd orzekła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji.

O kosztach przeczono po myśli art. 200 i art. 205 p.p.s.a