Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1588/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2589/11 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2589/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt III zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz P. Z. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji "Budowa skrzyżowania ul[...] (droga krajowa nr [...]) w rejonie m. [...] z ul. [...] (połączenie dzielnicy [...] z Dzielnicą [...]) w ramach obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową PKP [...]oraz z projektowaną drogą ekspresową Trasa [...] (odcinek węzeł K[...] – węzeł [...]).

Odwołanie od tej decyzji złożył P. Z.. W odwołaniu wskazał, iż poinformował Wojewodę Mazowieckiego o posiadanym prawie własności do działki o nr ew. [...]w miejscowości M., sąsiadującej z planowaną inwestycją. Ponadto stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mają właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z tą nieruchomością, na której obiekt ma być wzniesiony. Podkreślił, że sądy administracyjne wskazują na konieczność rozszerzania kręgu stron także na właścicieli działek dalszych niż tylko sąsiadujące bezpośrednio z planowaną inwestycją, gdy inwestycja ta wpływać będzie na sferę interesów prawnych sąsiada. Do inwestycji takich, zalicza się te, które niekorzystnie wpływają na środowisko – pod warunkiem, że oddziaływanie to wykraczać będzie poza nieruchomość, na której inwestycja ma być zlokalizowana. P. Z. zauważył również, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji wynika, iż należąca do niego posesja i dom jednorodzinny zarówno w dzień jak i w nocy będą objęte ponadnormatywnym hałasem oraz że inwestycja będzie oddziaływała negatywnie na zdrowie ludzi. W odwołaniu P. Z. podniósł także, że był on stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. W związku z powyższym, w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wykazał, iż spełnia kryteria określone w art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące P. Z.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury zauważył, iż postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Minister Infrastruktury wskazał, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może zaś wywodzić się z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Ponadto, podkreślił, że źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji.

Następnie Minister Infrastruktury podkreślił, że art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Mając zatem na uwadze przepis art. 127 § 1 k.p.a., organ II instancji wskazał, iż odwołanie od decyzji organu I instancji może wnieść jedynie strona postępowania zakończonego tą decyzją. Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Ustalając krąg podmiotów, mieszczących się w pojęciu "pozostałych stron" postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, należało zdaniem Ministra Infrastruktury odnieść się do treści art. 12 ust. 4f ustawy, który stanowi, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji drogowej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e/-g/ ustawy.

Zdaniem Ministra, z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż P. Z. nie figuruje w wykazie właścicieli i władających, sporządzonym na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, jako właściciel jakiejkolwiek nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Z analizy załącznika mapowego do decyzji organu I instancji wynika, że należąca do niego działka o nr ew. [...] w miejscowości M., nie sąsiaduje bezpośrednio z liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Fakt posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie oznacza natomiast posiadania przez P. Z. przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dodatkowo, pomimo oddziaływania inwestycji na tereny zlokalizowane poza liniami rozgraniczającymi teren, w ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdzono, iż w wyniku analiz przeprowadzonych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie projektuje się zabezpieczeń akustycznych wzdłuż przebiegu ul. [...], ze względu na silne oddziaływanie zarówno ul. [...], jak i trasy kolejowej nr [...]. Ze względu na lokalizację ul. [...] w bliskim sąsiedztwie trasy tranzytowej oraz linii kolejowej, nie da się zastosować ekranów akustycznych. Jedynym środkiem zmniejszającym uciążliwość akustyczną wewnątrz mieszkań jest zastosowanie specjalnej stolarki okiennej.

Zdaniem organu odwoławczego z informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika zatem, iż w budynku mieszkalnym stanowiącym własność P. Z. nie stwierdzono konieczności zastosowania specjalnej stolarki okiennej. A planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość odwołującego się, położoną poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Dlatego też Minister Infrastruktury uznał, iż P. Z. nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również nie przysługuje mu w stosunku do takiej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Odnosząc się natomiast do twierdzenia odwołującego się, iż w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wykazał on, że spełnia kryteria określone w art. 28 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że art. 11i ust. 1 ustawy wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. wniósł P. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2589/11, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności.

Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury przedwcześnie uznał, że należało umorzyć postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania P. Z. złożonego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r., o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej bowiem rozpoznając to odwołanie naruszono omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu błędnie Minister uznał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., która ogranicza pojęcie strony postępowania administracyjnego w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Ani z treści art. 11d ust. 5, ani z treści art. 12 ust. 4f tej ustawy nie można wywodzić że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są jedynie, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja. Natomiast "pozostałymi stronami" są jedynie te podmioty, które mają inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji drogowej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Z treści tych przepisów nie można wywodzić także, że stronami omawianego postępowania są również jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e/-g/ ustawy.

Zdaniem Sądu art. 11d ust. 5 i art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią jedynie, odpowiednio o kręgu podmiotów, do których należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz o kręgu podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie za nieruchomości objęte inwestycją. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w ogóle nie zawiera definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zatem jak trafnie podniósł skarżący P. Z., w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastosowanie będzie miał art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 11c ww. ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż P. Z. nie figuruje w wykazie właścicieli i władających, sporządzonym na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, jako właściciel jakiejkolwiek nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren spornej inwestycji. Z analizy załącznika mapowego do decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. wynika, że należąca do niego działka o nr ew. [...] w miejscowości M., nie sąsiaduje bezpośrednio z liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Jednakże, zdaniem Sądu skarżącemu, z uwagi na brzmienie art. 28 k.p.a. może przysługiwać przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację planowanej inwestycji drogowej, gdyż oddziaływanie tej inwestycji – jak wynika z akt sprawy – na tereny zlokalizowane poza liniami rozgraniczającymi teren będzie niewątpliwe, np. z uwagi na objęcie ich ponadnormatywnym hałasem, co wynika m.in. z Raportu oddziaływania na środowisko. Z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, iż w wyniku analiz przeprowadzonych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie projektuje się zabezpieczeń akustycznych wzdłuż przebiegu ul. [...], ze względu na silne oddziaływanie zarówno ul. [...], jak i trasy kolejowej nr [...]. Ze względu bowiem na lokalizację ul. [...] w bliskim sąsiedztwie trasy tranzytowej oraz linii kolejowej, nie da się zastosować ekranów akustycznych. W decyzji tej podkreśla się również, że jedynym środkiem zmniejszającym uciążliwość akustyczną wewnątrz mieszkań będzie zastosowanie specjalnej stolarki okiennej. Wbrew twierdzeniom organu II instancji z informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nie zawarto natomiast informacji, że w budynku mieszkalnym stanowiącym własność P. Z. nie stwierdzono konieczności zastosowania specjalnej stolarki okiennej. W raporcie tym stwierdzono jedynie, iż jedynym środkiem zmniejszającym uciążliwość akustyczną wewnątrz mieszkań jest zastosowanie specjalnej stolarki okiennej.

Ponadto, z akt sprawy wynika, że zgodnie z w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, inwestor został zobowiązany (na etapie projektu budowlanego) do powtórnego wnikliwego przeanalizowania uciążliwości hałasowych powodowych przez projektowaną ul. [...] celem zaprojektowania zabezpieczeń akustycznych. Warunek ten został wprowadzony przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który uznał go za konieczny.

Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnego z regułami określonymi m.in. w art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. i przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 k.p.a., Minister Infrastruktury nie mógł stwierdzić, że odwołanie P. Z. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r., zostało wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony. Organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym (czyli wynikającym z obowiązujących przepisów prawa np. norm regulujących kwestie związane z ponadnormatywnym hałasem), czy też jedynie interesem faktycznym opartym na subiektywnym przekonaniu skarżącego, że jest on stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zatem twierdzenie organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony jest – zdaniem Sądu – przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieudzielnie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, mimo takiego obowiązku wynikającego z tego przepisu oraz przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż Sąd przyjął, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy jednocześnie nie wskazując, które z owych uchybień stały się przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji i jaki był ich wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, zamiast art. 151 p.p.s.a. oraz poprzez zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uwzględnienie skargi na podstawie uznania przez Sąd, iż organ administracji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i oceny całokształtu materiału dowodowego, gdyż w ocenie Sądu nie została wyjaśniona kwestia co do oddziaływania inwestycji na tereny zlokalizowane poza liniami rozgraniczającymi teren, mimo że kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania i mimo że organ administracyjny wydając decyzje rozważył tę kwestię i miał ją na uwadze sporządzając uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ administracyjny wyjaśnił jakimi przesłankami się kierował wydając decyzję;

2. art. 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszechstronnie sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego sprawy i pominął jakiekolwiek dowody w sprawie, podczas gdy organ rozpoznał materiał dowodowy sprawy zgodnie z regułami wynikającymi z tych przepisów i dął temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw dających podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Jak można wnosić ze sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji i jego uzasadnienie, nie zostało zrozumiane przez autora skargi kasacyjnej, należało więc wystąpić z wnioskiem o wykładnię wyroku.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie przesądził o tym, czy P. Z. powinien mieć przymiot strony w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa), czy też nie. Sąd w zaskarżonym wyroku uznał jedynie, że kwestia przymiotu strony P. Z. w powyższym postępowaniu nie została dostatecznie wyjaśniona. W związku z czym zaskarżona decyzja w ocenie Sądu została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a., bowiem organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności, postępowanie odwoławcze zostało umorzone przedwcześnie, co miało związek z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).

W ocenie Sądu błędne jest przekonanie organu II instancji, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., określana jako specustawa, zawiera przepisy ograniczające rozumienie art. 28 k.p.a., który powinien mieć zastosowanie w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, błędnie Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia kręgu stron, odwołuje się do przepisów art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e/-g/ i art. 12 ust. 4f specustawy, gdyż zgodnie z art. 11c tej ustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Tak więc w sprawach orzekanych na podstawie przepisów specustawy zastosowanie ma również art. 28 k.p.a.

Następnie Sąd wyjaśnia skrótowo, odwołując się do orzecznictwa sądowego, jak należy rozumieć postanowienia art. 28 k.p.a. z czego wynika, że interes prawny w odróżnieniu od interesu faktycznego, powinien wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego.

Z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu z uwagi na brzmienie art. 28 k.p.a., skarżącemu może przysługiwać przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację projektowanej inwestycji drogowej, gdyż jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko, oddziaływanie tej inwestycji obejmie również nieruchomości zlokalizowane poza liniami rozgraniczającymi teren np. z uwagi na objęcie ich ponadnormatywnym hałasem.

W konkluzji uzasadnienia wyroku Sąd stwierdza, że organ odwoławczy przedwcześnie przesądził o tym, że P. Z. nie ma przymiotu strony w postępowaniu, ponieważ nie wyjaśnił tego czy w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym (czyli wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, np. norm regulujących kwestie związane z ponadnormatywnym hałasem), czy też jedynie interesem faktycznym opartym na subiektywnym przekonaniu skarżącego.

Analizując szczegółowo treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak przesłanek aby uznać, że jest ono niezrozumiałe, czy też narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czy też brak wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że kryteria, w oparciu o które Minister Infrastruktury dokonał dyskwalifikacji skarżącego (P. Z.) jako strony postępowania administracyjnego są błędne. Przepisy art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e/-g/ i art. 12 ust. 4f specustawy, do których odwołuje się organ odwoławczy, regulują jedynie niektóre fragmentaryczne kwestie dotyczące stron np. do kogo należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a kogo należy zawiadamiać w drodze obwieszczeń, jakie ustalenia powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, komu przysługuje odszkodowanie za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie można jednak w oparciu o powyższe przesłanki ustalać kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. (specustawa) nie zawiera przepisu regulującego kwestię stron postępowania, należy więc w tym zakresie stosować art. 28 k.p.a. z wszelkimi tego konsekwencjami. Bezsporne chyba jest, że P. Z. jest właścicielem nieruchomości, działki nr ew. [...] w miejscowości M., nie można więc a priori bez żadnych szczegółowych ustaleń wykluczyć, że ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. w tym, aby projektowana inwestycja nie oddziaływała negatywnie na jego nieruchomość, np. w zakresie ponadnormatywnego hałasu.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo Sąd przyjął, że w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury nie zastosował art. 28 k.p.a. a oparł swoje rozstrzygnięcie na innych wcześniej wymienionych przepisach specustawy, które bezpodstawnie zawężają, ograniczają krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu. Ponieważ Minister nie wyjaśnił kwestii przymiotu strony w postępowaniu, w oparciu o art. 28 k.p.a., należało uznać, że tym samym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jako wskazanie Sądu co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. należy przyjąć, że Minister Infrastruktury powinien ponownie rozpatrzyć odwołanie P. Z. zgodnie z art. 28 k.p.a., biorąc jednocześnie pod uwagę orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny w tym zakresie.

Z powyższych rozważań wynika, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest stosownie do art. 71 ust. 2 u.d.u.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponieważ zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 u.d.u.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalanie podmiotów mających przymiot strony w obu postępowaniach powinno odbywać się na tych samych zasadach w oparciu o art. 28 k.p.a., chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Pomimo że powyżej wymienione postępowania są postępowaniami odrębnymi racjonalnym i logicznym by było przyjąć zasadę, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają te same podmioty, które miały przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro w jednym i drugim postępowaniu stosuje się w tym zakresie art. 28 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.