Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3447/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L.-S. i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 983/15 w sprawie ze skargi M. L.-S. i Z. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/WA 983/15, po rozpoznaniu skargi M. L. – S. i Z. L. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 1978 r., znak [...] Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w L. przy ul. R. O. (obecnie ul. D.), oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność I. L. Odszkodowanie ustalono na kwotę [...] zł.

W piśmie z [...] stycznia 2013 r. skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1978 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność I. L. oraz stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., znak [...] Wojewoda L. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta L. w części dotyczącej odszkodowania oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w zakresie wywłaszczenia.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania skarżących uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L. z [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] października 2014 r., znak [...] Wojewoda L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1978 r., zarówno w części odszkodowawczej, jak i wywłaszczeniowej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody L.

W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie ww. przepisie.

Organ podał, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"). Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w L. Decyzją z [...] kwietnia 1978 r., Prezydent Miasta L. zatwierdził plan realizacji budowy ww. osiedla mieszkaniowego. Plan realizacyjny został opracowany na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1975 r. Nr 38, poz. 229) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" uwzględniona została również w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L., co potwierdza treść uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 1978 r., zatem przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały zrealizowane.

Zdaniem organu spełnione zostały przesłanki z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Pismem z [...] października 1977 r., nr [...] złożono właścicielce wywłaszczanej nieruchomości ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, która nie została przez nią przyjęta. Także cena zaproponowana w trakcie rokowań, tj. [...] zł odpowiadała wymogom prawem przewidzianym. Na uwzględnienie nie zasługiwał zatem zarzut odnośnie zaniżenia ceny zaproponowanej w trakcie rokowań. Organ zwrócił uwagę, że umowa nabycia nieruchomości mogła być zawarta za cenę nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Oznacza to, iż cena zaproponowana w trakcie rokowań mogła się różnić od przyznanego odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym ([...] zł), nie mogła jednak przekraczać wysokości odszkodowania obliczonego dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego.

Organ drugiej instancji podniósł, że co prawda, w aktach sprawy brak jest wniosku wywłaszczeniowego, jednakże fakt jego złożenia wnioskować należy z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 1978 r., a także z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z [...] kwietnia 1978 r. wynika, iż wniosek w trybie art. 16 ustawy wywłaszczeniowej został złożony przez [...] w L. pismem z [...] marca 1978 r., nr [...]. Zatem wymóg wskazany w powyższym przepisie został spełniony.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż [...] czerwca 1978 r. odbyła się rozprawa, na której właścicielka wywłaszczonej nieruchomości oświadczyła, iż znana jest jej cena za grunt, wnosząc jednocześnie o przyznanie normatywu budowlanego, nadto wskazała, iż poza wywłaszczaną nieruchomością nie posiada innych nieruchomości na terenie miasta L. Z treści protokołu z rozprawy wynika, że biegły nie wziął udziału w rozprawie, niemniej jednak biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. Organ wskazał, że art. 22 ustawy wywłaszczeniowej stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii.

Następnie organ podniósł, że rejestr szacunkowy został sporządzony [...] stycznia 1978 r. przez inż. B. K. - biegłego z listy Urzędu Wojewódzkiego. Wycena przedmiotowej nieruchomości została wykonana zgodnie z treścią przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej. Biegły ustalił, iż wywłaszczeniu podlegała całość gruntu I. L. Wartość działki normatywnej biegły przyjął na kwotę [...] zł, czyli 8% od kwoty [...] zł, tj. kosztów wybudowania domu jednorodzinnego, ustalonych w zarządzeniu nr 223 Wojewody L. z [...] listopada 1974 r. Ponadto za grunt ponadnormatywny biegły przyjął, iż wartość 1 m² tego gruntu, znajdującego się w strefie II śródmiejskiej, wynosi 17 zł zgodnie z zarządzeniem nr 34 Prezydenta miasta L. z [...] grudnia 1976 r. Biegły wskazał, iż działka normatywna wynosi [...] m², pozostały grunt stanowi różnicę między wywłaszczaną powierzchnią a działką normatywną ([...] m² - [...] m² - [...] m²). Następnie tak uzyskaną powierzchnię nieruchomości stanowiącą grunt ponadnormatywny należało pomnożyć przez wartość 1 m, czyli jak już wskazano 17 zł ([...] m x 17 zł = [...[ zł). W konsekwencji uzyskano całkowitą kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że przyjęcie stawki w wysokości 8% mieściło się w przedziale ustawowym, zatem obecnie brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu odszkodowania.

Organ zwrócił uwagę, iż z treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Taka praktyka, mimo że sprzeczna z treścią przepisu nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Wskazał, że biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia i wybierano ich z listy Urzędu Wojewódzkiego.

Ponadto organ podkreślił, że na podstawie wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 września 1960 r. nr D.2000/P/0/60, ustalenie wartości budynków powinno być dokonywane przez dwóch biegłych, natomiast w przypadku gdy przedmiotem szacunku były grunty, ogrodzenia, małe szopy, składniki, komórki itp. obiekty, wystarczający był szacunek jednego biegłego. Natomiast decyzja wywłaszczeniowa zawiera wszelkie elementy przewidziane w art. 23 ustawy wywłaszczeniowej.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący zarzucając: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez Ministra w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa gdyż: dokonanie wyceny nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa; naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie z czego wynika różnica pomiędzy kwotą zaproponowaną w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości wynosząca [...] zł, a ustalonej w decyzji wywłaszczeniowej w wysokości [...] zł i z jakiego powodu kwota [...] zł została uznana za prawidłową; naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie odniesienie się do zarzutów stron zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody L. z [...] listopada 2014 roku i podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem materiału dowodowego, dotyczących: uzyskania dokumentu pełnomocnictwa dla p. R. P., tj. osoby która podpisała kontrolowaną decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1978 roku, uzyskania decyzji lokalizacyjnej, ustalenia kto pełnił funkcję kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami, uzyskania dokumentu pełnomocnictwa dla kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami, ustalenia, czy sporządzający elaborat szacunkowy inż. B. K. istotnie był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego, oraz brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do uzyskania ww. dokumentów i informacji; naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez zaniechanie oceny czy spełniona została przesłanka niezbędności wywłaszczenia na cele związane z realizacją planu gospodarczego, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Na wstępie Sąd podkreślił, że oceniane decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, co stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji ostatecznych, które znajdują się w obiegu prawnym i podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Sąd wskazał, że przedmiotowy grunt został wywłaszczony pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w L. Decyzją z [...] kwietnia 1978 r. Prezydent Miasta L. zatwierdził plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w L. Podstawą opracowania planu realizacyjnego, na mocy art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" w L., zatwierdzony Zarządzeniem Nr 21 Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 1976 r.

Prawidłowo – w ocenie Sądu – ustaliły organy, że nabycie niniejszej nieruchomości, jako niezbędnej i służącej realizacji zadania gospodarczego, stanowiło działanie służące wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym i spełniało przesłankę określoną w powołanym art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu wymóg przeprowadzenia rokowań został także spełniony przez organy.

Sąd podniósł, że oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę (lista biegłych Urzędu Wojewódzkiego w L.), spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sporządzenie opinii przez biegłego niepowołanego przez organ nie wpłynęło w żaden sposób – zdaniem Sądu – na sposób ustalenia odszkodowania, jak i jego wysokość. W postępowaniu wywłaszczeniowym opinia ta stanowiła dowód, który został dopuszczony i zaakceptowany przez organ. Tryb powołania biegłego nie zmienia charakteru prawnego sporządzonej opinii.

Sąd podkreślił, że sposób ustalenia odszkodowania dokonany został na podstawie przepisu art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście, które uzależnione było od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i od położenia gruntu, przy czym przepis operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach – "5 -10% kosztów wybudowania domu" (w niniejszej sprawie przyjęto 8%). Zatem wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8.

Zdaniem Sądu nie można było uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości, była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, w oparciu o opinię biegłych.

Sąd zwrócił uwagę, że strona nie podważała ani ustaleń faktycznych, ani stawek, ani wysokości odszkodowania w trakcie rozprawy przeprowadzonej [...] czerwca 1978 r. Wskazał, że skarżąca w trakcie rozprawy, po poinformowaniu przez prowadzącego rozprawę o wysokości ceny wywłaszczonego gruntu, wniosła tylko o przyznanie normatywu budowlanego, podnosząc jednocześnie, że wywłaszczana działka jest ostatnią działką niezabudowaną na terenie L. Z wypowiedzi skarżącej wynikało, iż cena wywłaszczonego gruntu była jej znana, zatem na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący kwestionowania wysokości odszkodowania przez skarżących.

Oceniając prawidłowość wyliczenia stawki odszkodowania - Sąd wskazał - że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej, przejawiała się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, lecz poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Minister Infrastruktury i Rozwoju, w szczegółowy sposób opisał podstawy wyliczenia odszkodowania.

Sąd podkreślił ponadto, że brak całości akt archiwalnych nie mógł zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszenia prawa. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych Aby zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej, jako dokumencie urzędowym, w rozumieniu art. 76 K.p.a., korzystającym z domniemania prawidłowości (autentyczności) należy przeprowadzić równy rangą temu dokumentowi przeciwdowód, celem obalenia okoliczności w nim potwierdzonych. Na uwzględnienie nie zasługiwał tym samym zarzut stron przedstawiony w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. L. S. i Z. L. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2014 r. poz. 543 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie :

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż w toku rozprawy z [...] czerwca 1978 r. skarżąca nie podważała wysokości odszkodowania, w sytuacji, w której z akt sprawy wynika, iż przedmiotem rozprawy administracyjnej była cena zaproponowana skarżącej w rokowaniach, na która nie wyraziła ona zgody i do której zgłaszała uwagi;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż znajdujący się w aktach miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi zatwierdzony plan gospodarczy;

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego (tj. rejestr szacunkowy z [...] stycznia 1978 r.) została sporządzona w oparciu o art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem w celu złożenia skarżącej oferty dobrowolnego nabycia nieruchomości;

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrznych, nie dających się wyjaśnić sprzeczności, poprzez stwierdzenie, iż "specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej, przejawia się tym , że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach by równocześnie wskazać, że "sposób ustalania odszkodowania dokonany został na podstawie przepisu art. 18 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej określającego zasady ustalania odszkodowania za grunt w mieście, które uzależnione było od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i od położenia gruntu, przy czym operuje on nie sztywnymi stawkami, a pojęcia mieszczącymi się w pewnych granicach";

5) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez faktyczne nierozpatrzenie zarzutu zawartego w pkt 4 skargi z [...] marca 2015 r.

II. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 1 w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, w której odszkodowanie ustalono chociaż:

a) na rozprawie nie było biegłych, a treść operatu nie została odczytana ani w inny sposób ujawniona na rozprawie;

b) organ wywłaszczeniowy nie powołał biegłego;

c) operat szacunkowy sporządzono na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia;

d) operat sporządzono przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a po złożeniu oferty nabycia nieruchomości, a zatem nie był sporządzony ani w trybie art. 6 ust. 1 ani art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem poza regułami ustawowymi;

e) biegły nie został przesłuchany na rozprawie;

f) biegły, ani organ administracji nie ustosunkowali się do uwag strony;

g) operat szacunkowy sporządziła jedna osoba, a przepis rangi ustawowej wymaga, aby opinia pochodziła od biegłych, a zatem co najmniej dwóch osób;

h) elaborat szacunkowy nie zawiera szczegółowego uzasadnienia;

i) elaborat szacunkowy był zmieniony przez bliżej nieokreśloną osobę, już po swoim sporządzeniu;

j) istnieje zasadnicza różnica pomiędzy trybem powołania biegłego, o którym mowa w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a biegłym z listy wojewody, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej;

2) art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i uznanie, iż istniał cel, na który wywłaszczono przedmiotową nieruchomość oraz że była ona do tego celu niezbędna;

Z ostrożności procesowej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w ustalonym stanie faktycznym, chociaż jak wynika z akt sprawy, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło być dokonane na cele mieszkaniowe, jednakże tylko wówczas, gdy wniosek wywłaszczeniowy pochodził od "terenowego organu administracji państwowej", a skoro wniosek wywłaszczeniowy nie pochodził od takiego organu, uznać należało, iż wydana decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż nie sposób zgodzić się z stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że I. L. nie kwestionowała okoliczności faktycznych sprawy, wysokości odszkodowania, a przedstawioną cenę zaoferowaną za wywłaszczaną nieruchomość zaakceptowała. Podnieśli, iż odszkodowanie za nieruchomość zostało ustalone w sposób sprzeczny z przepisem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. W trakcie postępowania nie został powołany żaden biegły, a operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami. Ponadto w toku rozprawy nie tylko nie przesłuchano biegłego na okoliczności przedstawione w opinii, ale także nie odczytano żadnej opinii, co uniemożliwiło ustosunkowanie się I. L. do jej treści. Stawki, na podstawie których dokonano wyceny wywłaszczonej nieruchomości w ocenie skarżącego nie były stawkami sztywnymi lecz uznaniowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadne.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oddalającego skargę, mimo wskazanych uchybień proceduralnych organu administracji. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez sąd I instancji dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut art. 133 § 1 P.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Skuteczne zwalczanie prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego nie jest również możliwe za jego pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Wadliwości tego rodzaju nie zarzucono jednak w skardze kasacyjnej.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę złożoną w niniejszej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Wskazać należy, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto, sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutów skargi, w tym do zarzutu zawartego w pkt 4 skargi. W rozpoznawanej sprawie podjęte zostały działania zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jednakże jak zasadnie przyjął Sąd I instancji brak całości akt archiwalnych, zważywszy, że decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym została wydana w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, z 15 października 2015 r., I GSK 241/14, postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Skutkiem oddalenia zarzutów formalnych jest przesądzenie ustalonego dotąd stanu faktycznego. Na jego podstawie dokonano oceny dalszych zarzutów.

Istotnym zagadnieniem spornym, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z powyższego przepisu wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłego opinii, sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak i nieobecność biegłego na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez właściciela kwoty odszkodowania, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 19 października 2011 r., I OSK 219/11, z 27 czerwca 2012 r., I OSK 985/11). Z akt sprawy nie wynika, aby I. L. w toku postępowania wywłaszczeniowego zgłaszała uwagi tak do samego wywłaszczenia, jaki i do wysokości odszkodowania, którego wysokość, co wynika z protokołu rozprawy, było jej znana. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11). W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak biegłego na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 800/13). Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m² w oparciu o aktualną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby, co tym samym oznacza, że brak jego udziału w rozprawie, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, wprawdzie stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to jednak naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego. Nie jest bowiem możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Takie uwagi w stosunku do operatu nie były zgłaszane.

Wbrew argumentacji skargi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty, że opinia szacunkowa została sporządzona nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz brak biegłego na rozprawie, nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Skarżąca bowiem nie wskazuje w jaki sposób te uchybienia miałyby wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało zawsze w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Biegli z listy wojewody, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli niezależni tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy wojewody w oparciu o obowiązujące wówczas przeliczniki wynikające z treści zarządzenia Nr 34 Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 1976 r. i zarządzenia Nr 223 Wojewody L. z [...] listopada 1974 r. - nie narusza prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że biegły dokonał oszacowania oddzielnie dla działki o obszarze równym działce normatywnej i dla pozostałego obszaru, uwzględniając odmienne zasady określenia odszkodowania dla tych obszarów. I tak jeżeli chodzi o odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej biegły ustalił wysokość odszkodowania odpowiadającą 8% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego określonych dla miasta L. w załączniku do ww. zarządzenia Wojewody L., co mieści się w przedziale przewidzianym w art. 8 ust. 8 pkt 1a ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tej części ustalenie odszkodowania podlegało zatem w pewnym zakresie swobodnej ocenie biegłego, ale dopóki odszkodowanie mieściło się w ustawowym przedziale, to nie mogło dojść do rażącego naruszenia prawa. Natomiast określając odszkodowanie za pozostały obszar biegły uwzględnił stawkę odszkodowania przewidzianą dla sfery II śródmiejskiej, gdyż w tej sferze położona była sporna nieruchomość. I w tym zakresie odszkodowanie ustalane było przy uwzględnieniu sztywnych stawek określonych ww. zarządzeniem Prezydenta Miasta L. W uzasadnieniu rejestru szacunkowego biegły uzasadnił dokonane oszacowanie i choć nie jest ono rozbudowane, to na tej podstawie nie można budować tezy o nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, skoro z uzasadnienia tego wynika w sposób jednoznaczny w oparciu o jakie akty prawne, a tym samym w oparciu o jakie zasady odszkodowanie było ustalane. Wyliczenia dokonane przez biegłego zostały pod względem rachunkowym skorygowane, ale te sprostowania związane były z oczywistym błędem rachunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie świadczy również okoliczność, że w sprawie został powołany tylko jeden biegły, skoro szacowane były tylko grunty. Wprawdzie art. 22 ww. ustawy posługuje się liczbą mnogą, ale w przepisie tym chodzi niewątpliwie o biegłych różnych specjalności np. do wyceny gruntów, nasadzeń, czy budowli, a nie o kilku biegłych z tej samej dziedziny gdyż dla innego rozumienia tego przepisu brak racjonalnych przesłanek. Skoro bowiem opiniowanie przez biegłego sprowadzało się w istocie do działań matematycznych, na co wskazano powyżej, to dwukrotnie ich przeprowadzenie przez dwóch biegłych nie miało racji bytu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba powoływania biegłych różnych specjalności.

W przedmiotowej sprawie nie został również naruszony w sposób rażący przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych wynika, że nabycie przedmiotowej nieruchomości stanowiło działanie służące wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym, co mieści się w celu określonym powyższym przepisem. Na niezbędność wywłaszczonej nieruchomości dla wykonania zadania wynikającego z zatwierdzonych planów gospodarczych wskazano w decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 1978 r. i okoliczności tej skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowali. Zauważyć przy tym można, że w 1978 r., kiedy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne – w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. (obowiązującego do 1 lipca 1982 r.) o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) - mogło być realizowane wyłącznie w normach narodowego planu gospodarczego przyjętego na dany rok lub dłuższy okres (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji inwestycji następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania inwestycyjnego ściśle określonego. Omawiana decyzja wywłaszczeniowa wskazuje zadanie, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie i podaje że zadanie to znajduje się w zatwierdzonym planie gospodarczym. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a w tym przypadku takiej oczywistości niewątpliwie nie wykazano.

Wobec stanowiska zajętego powyżej nie zachodziła potrzeba ustosunkowywania się do zarzutu z pkt 8 skargi kasacyjnej, a zgłoszonego z ostrożności procesowej. W nawiązaniu do tego zarzutu można jedynie zauważyć, że zgodnie z § 2 pkt 1 pkt 1 a rozporządzeniem Prezes Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 27, poz. 115) naczelnicy (prezydenci) miast, naczelnicy dzielnic oraz naczelnicy gmin (miast i gmin) mogą upoważnić kierowników zarządów gospodarki terenami do ubiegania się o nabycie lub wywłaszczenie nieruchomości niezbędnych do planowej realizacji na terenie miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Oznacza to, że dopuszczalne było złożenie wniosku o wywłaszczenie określonej nieruchomości niezbędnej do budowy osiedla mieszkaniowego także przez Miejski Zarząd Gospodarki Terenami.

Mając na względzie, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd I instancji, uwzgledniając powyższe, trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a