Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 25/97
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1997-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: journal: Ustawa z dnia 7 lutego 1997 r. o paliwie rolniczym /nie publikowana/
article: art. 18 ust. 1, art. 17 ust. 2 i 4, art. 56 ust. 2
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: 1. Przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do podpisu ustawa o paliwie rolniczym, uchwalona przez Sejm RP w dniu 7 lutego 1997 r., jest w całości niezgodna z art. 18 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ przez to, że nie została przyjęta przez Sejm i Senat z powodu uchylenia się Sejmu od obowiązku rozpatrzenia poprawek Senatu uchwalonych w dniu 6 marca 1997 r.

2. Ponadto art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w punkcie 1 jest niezgodny z:

a) art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej powołanej w punkcie 1 - przez to, że upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do samodzielnego regulowania całokształtu sprawowania kontroli stosowania paliwa rolniczego, tym samym upoważniając do stanowienia norm prawnych wykraczających poza ramy wydawania przepisów tylko w celu wykonania ustawy,

b) art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej - przez to, że dopuszcza do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej sferze.

TEZY

1. Przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do podpisu ustawa o paliwie rolniczym, uchwalona przez Sejm RP w dniu 7 lutego 1997 r., jest w całości niezgodna z art. 18 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ przez to, że nie została przyjęta przez Sejm i Senat z powodu uchylenia się Sejmu od obowiązku rozpatrzenia poprawek Senatu uchwalonych w dniu 6 marca 1997 r.

2. Ponadto art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w punkcie 1 jest niezgodny z:

a) art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej powołanej w punkcie 1 - przez to, że upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do samodzielnego regulowania całokształtu sprawowania kontroli stosowania paliwa rolniczego, tym samym upoważniając do stanowienia norm prawnych wykraczających poza ramy wydawania przepisów tylko w celu wykonania ustawy,

b) art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej - przez to, że dopuszcza do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej sferze.


UZASADNIENIE

1. Precedensowy charakter niniejszej sprawy polega na tym, że po raz pierwszy Prezydent zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej /art. 18 ust. 4 ustawy konstytucyjnej; powołane w dalszym ciągu oznaczenia artykułów bez dodatkowego określenia odnoszą się do przepisów tej ustawy/ przedstawioną mu do podpisu przez Marszałka Sejmu ustawę na tej podstawie, że Wnioskodawca powziął wątpliwości co do tego, czy jest to ustawa przyjęta przez Sejm i Senat w rozumieniu art. 18 ust. 1. Wyłania się zatem zagadnienie stosunku pojęcia "ustawa" w rozumieniu art. 18 ust. 4 do pojęcia "ustawa przyjęta przez Sejm i Senat" w rozumieniu ust. 1 tego artykułu. W przypadkach kontroli prewencyjnej ustaw z reguły oba pojęcia niewątpliwie odnoszą się do tego samego desygnatu. Problem pojawia się wtedy, gdy Prezydent wnosi do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, w trybie art. 18 ust. 4, przekazanej mu do podpisu ustawy, w stosunku do której podnosi zarzut nieprzyjęcia jej przez obie izby parlamentu. Zagadnienie to należy najpierw rozważyć generalnie, abstrahując w tym punkcie od kwestii dopuszczalności poprawek Senatu rozpatrywanych in casu.

Punktem wyjścia do znalezienia rozwiązania tego problemu na gruncie obowiązujących norm ustrojowych jest stwierdzenie, że chociaż obydwie izby parlamentu łącznie stanowią władzę ustawodawczą /art. 1/, to w procesie ustawodawczym Sejmowi przypada rola wiodąca i dominująca /por. uzasadnienia do orzeczeń: U 14/92 - OTK 1993 cz. II poz. 25 oraz K 5/93/. Sejm pełni niejako rolę "gospodarza" każdej ustawy w tym sensie, że izba niższa parlamentu rozpatruje inicjatywę ustawodawczą /art. 15 ust. 3 i 4/ oraz uchwala każdą ustawę /art. 13/, Marszałek Sejmu - działając jako reprezentant izby - przekazuje ustawę Senatowi /art. 17 ust. 1/, a żadna z poprawek proponowanych przez Senat nie zmienia tekstu ustawy w toku trybu ustawodawczego, jak długo Sejm nie rozpatrzy odpowiedniej uchwały Senatu /wniosek z art. 17 ust. 4 w związku z art. 14 ustawy konstytucyjnej oraz art. 50 regulaminu Sejmu/. W konsekwencji tylko Marszałek Sejmu, a nie Marszałkowie obu izb parlamentu, przedstawia ustawę Prezydentowi do podpisu /art. 18 ust. 1 ustawy konstytucyjnej/. Również tylko Sejm, a nie obie izby parlamentu, jest władny ponownie uchwalić ustawę, gdy jest ona przedmiotem tzw. weta prezydenckiego /art. 18 ust. 3/.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawa może być prawidłowo przedstawiona Prezydentowi do podpisu dopiero po przyjęciu jej przez Sejm i Senat.

Udział Senatu w postępowaniu ustawodawczym jest jednak nieobligatoryjny, gdyż w myśl art. 17 ust. 2 zdanie drugie, jeżeli Senat w określonym terminie nie podejmie uchwały w przedmiocie ustawy uchwalonej przez Sejm, uważa się ją za przyjętą z mocy normy konstytucyjnej. Natomiast do przyjęcia poprawek proponowanych przez Senat potrzebne jest zawsze ich rozpatrzenie przez Sejm, którego finałem jest głosowanie posłów nad poszczególnymi poprawkami. Za takim wnioskiem przemawia brzmienie art. 17 ust. 4, który przyjęcie poprawki Senatu z mocy normy konstytucyjnej wiąże nie z niepodjęciem uchwały przez Sejm, lecz z nieodrzuceniem przez Sejm poprawki senackiej bezwzględną większością głosów. O tym, czy Sejm odrzucił poprawkę bezwzględną większością głosów, czy też jej nie odrzucił wobec braku takiej większości, można mówić dopiero po poddaniu poprawki senackiej pod głosowanie, będące finałem jej rozpatrzenia przez Sejm. Za taką wykładnią art. 17 ust. 4 przemawia także ustrojowa pozycja Sejmu w systemie władzy ustawodawczej, w tym jego wiodąca dominująca rola w procesie ustawodawczym jako "gospodarza" ustawy.

A zatem, chociaż na Sejmie spoczywa konstytucyjny obowiązek rozpatrzenia prawidłowo uchwalonych poprawek Senatu, nie można przyjąć, że w razie uchylenia się Sejmu od tego obowiązku poprawki te zostały automatycznie przyjęte z mocy normy konstytucyjnej. Oznacza to natomiast, że został pominięty obligatoryjny etap procesu ustawodawczego. Przedstawiona w takiej sytuacji przez Marszałka Sejmu ustawa w wersji uchwalonej przez Sejm Prezydentowi do podpisu jest dotknięta istotną wadą proceduralną - nie jest ustawą przyjętą przez obie izby parlamentu w rozumieniu art. 18 ust. 1. Jako ustawa niezgodna z Konstytucją ze względu na naruszenie trybu ustawodawczego ustawa taka nie powinna być podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej, który w myśl art. 28 ust. 2 ustawy konstytucyjnej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji. Prezydent jest jednak związany aktem Marszałka Sejmu dokonanym w trybie art. 18 ust. 1 w tym sensie, że rozbieżności zdań co do prawidłowości trybu ustawodawczego nie może rozstrzygnąć samodzielnie. W takiej sytuacji otwarta jest natomiast droga kontroli prewencyjnej przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek Prezydenta w trybie art. 18 ust. 4. "Zgodność ustawy z Konstytucją", o której mowa w tym przepisie, to zgodność z normami konstytucyjnymi zarówno treści tej ustawy, jak trybu ustawodawczego poprzedzającego ewentualne podpisanie jej przez Prezydenta /por. art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./, w szczególności z art. 18 ust. 1 ustawy konstytucyjnej. Jeżeli ustawa przedstawiona Prezydentowi nie jest ustawą przyjętą przez Sejm i Senat w rozumieniu art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 17 ust. 4, to Trybunał Konstytucyjny, na wniosek Prezydenta, jest władny orzec o takiej niezgodności w trybie art. 18 ust. 4.

2. Problematyka dopuszczalnego zakresu poprawek Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm została szeroko omówiona w uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 1993 r. w sprawie K 5/93. Na stanowisko Trybunału wyrażone w tym orzeczeniu powołują się wszyscy uczestnicy postępowania, ale interpretują je, w aspekcie spornego w niniejszej sprawie zagadnienia, w sposób prowadzący do przeciwstawnych wniosków. Należy więc przypomnieć, że w owym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zajmował się bezpośrednio sprawą poprawek uchwalonych przez Senat w związku z przedstawieniem mu przez Sejm ustawy nowelizującej inną, obowiązującą już ustawę, ale przy tej okazji wypowiedział kilka tez ogólniejszej natury. Trybunał stwierdził, że wszelkie poprawki Senatu muszą dotyczyć "wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi (...). Ustalenie, czy mamy do czynienia z poprawkami Senatu, czy też z propozycją nowej regulacji prawnej, możliwe jest tylko przy zbadaniu treści konkretnej poprawki do konkretnej ustawy. Ogólnie należy jednak przyjąć, że problemu z ustaleniem zakresu poprawek nie ma, gdy do Senatu trafia nowa ustawa, która po raz pierwszy reguluje jakieś zagadnienie bądź gdy jest to kolejna ustawa w danej materii, uchylająca w całości dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej samej materii. W takim wypadku merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, również mogą zawierać zupełnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm." /OTK 1993 cz. II str. 387/.

Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela w zasadzie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia co do rozumienia pojęcia poprawki, którego używa art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zgadza się z poglądem, że poprawki Senatu muszą dotyczyć "wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi". Stwierdzenie to dotyczy zarówno sytuacji, gdy Senat wnosi poprawkę do ustawy nowelizującej istniejącą już ustawę, jak i ustawy uchwalonej po raz pierwszy bądź regulującej daną materię w sposób zupełnie odmienny niż to czyniła ustawa poprzednia. Z ostrożnością należy jednak podchodzić do sformułowania zawartego w cytowanym wywodzie, iż w wypadku ustawy, która po raz pierwszy reguluje daną materię, to "merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony". Stwierdzenie to nie uchyla bowiem owego generalnego ograniczenia wszelkich poprawek Senatu materią /przedmiotem regulacji/ zawartą w ustawie uchwalonej przez Sejm. W trybie zgłaszania poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm, która jest ustawą "nową" w powyższym znaczeniu, Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści tej ustawy treścią zupełnie inną, jeśli chodzi o tematykę i przedmiot regulacji, gdyż oznaczałoby to obejście przepisów o inicjatywie ustawodawczej Senatu /art. 15 ust. 1 ustawy konstytucyjnej/ oraz o trybie czytań projektu ustawy w Sejmie /art. 33 i nast. regulaminu Sejmu/. Zastrzeżenie zawarte w cytowanym uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 5/93, że poprawka nie może "dotyczyć (...) spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm" i że nie może prowadzić do "omijania wcześniejszych stadiów postępowania ustawodawczego " - mimo że Trybunał odniósł je wówczas tylko do poprawek do ustawy nowelizującej - dotyczy w istocie zgłaszanych przez Senat poprawek do każdej ustawy. Nie można natomiast mówić o tym, że poprawki dotyczą spraw, które nie były rozpatrzone przez Sejm wówczas, gdy Senat proponuje alternatywne /niekiedy wręcz przeciwstawne/ w stosunku do przyjętych przez Sejm metody i instrumenty regulacji danej materii.

Konfrontując stanowisko, podtrzymywane w składzie niniejszym, wedle którego poprawki Senatu nie mogą wykraczać poza przedmiot i materię uchwalonej przez Sejm i przedstawionej Senatowi ustawy, z treścią rozpatrywanej tu uchwały Senatu, należy zauważyć, że poprawki Senatu zmierzały do alternatywnego w stosunku do zawartego w ustawie uchwalonej przez Sejm unormowania sposobów realizacji celu, jaki przyświecał również tej ustawie. Celem tym jest niewątpliwie obniżenie kosztów zakupu paliwa /oleju napędowego/ do celów gospodarczych dla pewnych kategorii podmiotów związanych z rolnictwem. Świadczy o tym zestawienie art. 1 ustawy uchwalonej przez Sejm, stosownie do którego "ustawa określa zasady obniżania podatku akcyzowego dla paliwa rolniczego oraz warunku stosowania paliwa rolniczego przez osoby uprawnione" z tekstem art. 1 zawartego w poprawce Senatu w brzmieniu: "Ustawa określa zasady rekompensaty podatku akcyzowego obciążającego paliwa używane do produkcji rolnej". Materia ustawodawcza /przedmiot regulacji/ jest w istocie ta sama. Tego związku poprawek Senatu z materią unormowana przez Sejm nie podważa okoliczność, że Senat inaczej /węziej/ niż Sejm określił krąg podmiotów uprawnionych do korzyści przewidzianych w ustawie oraz zasadniczo odmiennie uregulował formę tych korzyści, czyli środki służące realizacji przyjętego celu /dopłaty bezpośrednie, zwane "rekompensatami", zamiast ulg i zwolnień w podatku pośrednim, jakim jest akcyza, realizowanych przez zakup tańszego, specjalnie znakowanego paliwa/. Na tym wszak polega każda poprawka, że wprowadza jakąś zmianę w przedmiocie poprawianym.

Jak wynika z głosów w debacie senackiej oraz z uzasadnienia uchwały Senatu, krytyka rozwiązań uchwalonych przez Sejm w sposób spójny wiąże się z afirmacją rozwiązań proponowanych przez Senat.

O związku omawianych poprawek Senatu z materią unormowaną przez Sejm świadczy także okoliczność, że poprawki Senatu wyraźnie nawiązują /co przyznawali także przeciwnicy tezy o dopuszczalności poprawek uchwalonych przez Senat/ do koncepcji zawartej w pierwszym projekcie poselskim - ustawy "o dopłatach do cen oleju napędowego do silników" /por. pkt III.1/, który to projekt był w pracach sejmowych rozpatrywany łącznie z drugim projektem poselskim - "o paliwie rolniczym", bliższym zaskarżonej ustawie /por. tamże/. Rozpatrywanie przez Sejm in pleno oraz przez połączone komisje sejmowe obu koncepcji łącznie przeczy opinii o przypadkowości związku poprawek Senatu z pracami ustawodawczymi w Sejmie. Gdyby Sejm wówczas uznał, że chodzi o dwie różne sprawy, dwie odrębne materie ustawodawcze, to przecież nie rozpatrywałby obu projektów łącznie.

Fakt, iż Senat zgodził się na pozostawienie tytułu ustawy w brzmieniu proponowanym tylko w pierwszym projekcie mimo "podstawienia" treści nawiązującej do drugiego projektu nie ma istotnego znaczenia; ewentualna nieadekwatność tytułu byłaby bowiem uchybieniem wobec zasad techniki legislacyjnej, a nie wobec norm konstytucyjnych. Zresztą tytuł "o paliwie rolniczym", przy założeniu jego umownego i "hasłowego", a nie opisowego charakteru, można uznać za adekwatny w równym stopniu do obu koncepcji. W żadnej z koncepcji nie ma bowiem mowy o paliwie rolniczym w sensie dosłownym, gdyż myśl techniczna nie zna takiego pojęcia. W koncepcji sejmowej chodziło o specjalne oznaczanie oleju napędowego sprzedawanego taniej uprawnionym podmiotom dzięki rezygnacji z pobierania podatku akcyzowego, w koncepcji senackiej - o bezpośrednie świadczenia pieniężne na rzecz tych podmiotów, w wysokości kalkulowanej jako zryczałtowana "rekompensata" podatku akcyzowego obciążającego cenę "zwykłego" oleju napędowego.

Nie można wreszcie jednocześnie zgadzać się z cytowanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zakresu poprawek senackich do ustawy nowej, wypowiedzianym w sprawie K 5/93, a zarazem sugerować, że poprawki w rozumieniu art. 17 ust. 2 mogą najwyżej polegać na zmianach drobnych i cząstkowych, nie mogą zaś dotyczyć zastąpienia dotychczasowej treści ustawy nową treścią. Zresztą w języku prawniczym, który co do znaczenia wielu słów wykazuje odrębności od języka potocznego, wyraz "poprawka" ma ugruntowaną treść, służąc oznaczeniu każdej zmiany wprowadzanej do przygotowywanego tekstu normatywnego. Przedstawiciele Prokuratora Generalnego na rozprawie przytaczali przykłady zgłaszania w pracach Zgromadzenia Narodowego nad nową Konstytucją poprawek zmieniających treść całych rozdziałów, a nawet poprawki polegającej na zastąpieniu całego przygotowanego tekstu Konstytucji - innym, alternatywnym tekstem. Nie ma też niczego nadzwyczajnego w tym, że do stosunkowo krótkiej ustawy o paliwie rolniczym Senat zgłosił poprawkę w całości zmieniającą jej treść.

W żadnym przepisie ustawy konstytucyjnej ustrojodawca nie zawarł przepisu precyzującego czy ograniczającego zakres dopuszczalnych poprawek Senatu, zatem - lege non distinguente - interpretator nie może arbitralnie posunąć się w ograniczeniach dalej w stosunku do tych ograniczeń, które z przepisów normujących proces ustawodawczy wywiódł Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 5/92. Nie można bowiem zawężająco interpretować przepisów o uprawnieniach, jakie przysługują w procesie ustawodawczym organowi, który na mocy Konstytucji stanowi - wprawdzie nierównorzędne z Sejmem, ale integralne - ogniwo władzy ustawodawczej.

Wypada więc zgodzić się z tymi opiniami prezentowanymi w sprawie, że jedynym zgodnym z Konstytucją sposobem wyrażenia przez Sejm ewentualnej dezaprobaty wobec poprawek uchwalonych przez Senat do zaskarżonej ustawy byłoby ich odrzucenie w trybie art. 17 ust. 4, to jest w wyniku głosowania nad poszczególnymi poprawkami. Tego zaś Sejm nie uczynił. Nie można przy tym zakwalifikować stanowiska Sejmu przegłosowanego na posiedzeniu 23 maja 1997 r. /por. pkt III.7/ jako odrzucenia poprawek Senatu w rozumianego powołanego przepisu. Chociaż bowiem w głosowaniu faktycznie została osiągnięta większość bezwzględna, to jego przedmiotem nie były poprawki Senatu, lecz wniosek Prezydium Sejmu o pozostawienie ich bez rozpatrzenia. Sejm w ogóle nie zajmował się treścią poszczególnych poprawek, odmawiając przedłożeniu senackiemu charakteru poprawek do uchwalonej ustawy.

3. Nie można zgodzić się z zarzutem przedstawicieli Sejmu, że uchwała Senatu narusza dyspozycję art. 17 ust. 3 ustawy konstytucyjnej. Przepis ten ma funkcję dyscyplinującą autorów poprawek, którym powinna towarzyszyć świadomość problemów finansowania. W związku z tym powinni oni wskazać - czy to w samej treści poprawek, czy w uzasadnieniu stosownej uchwały Senatu - źródła pokrycia wynikających z proponowanych poprawek obciążeń budżetu państwa. Obowiązkowi temu odpowiada obowiązek Sejmu zwrócenia w trakcie rozpatrywania poprawek Senatu bacznej uwagi na problem pokrycia obciążeń budżetowych, jakie wynikają z poprawek senackich, i dokonania oceny "wskazań", o których mowa w art. 17 ust. 3.

Żaden jednak przepis konstytucyjny nie daje Sejmowi prawa do uznania tych poprawek za niedopuszczalne z powodu uznania za niewystarczające "wskazań" zawartych w przedłożeniu senackim lub z powodu merytorycznie negatywnej ich oceny. Również i w takich sytuacjach jedyną dopuszczalną formą dezaprobaty Sejmu dla poprawek Senatu jest ich odrzucenie w trybie art. 17 ust. 4.

Wobec powyższego nie ma potrzeby ustosunkowania się do argumentów na rzecz tezy o zgodności stanowiska Senatu z art. 17 ust. 3, zawartych w przedstawionym w sprawie stanowisku Izby.

4. Wyprowadzając z obowiązującego stanu konstytucyjnego wnioski zawarte w pkt 2 i 3 niniejszej części uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny ani nie wnika w zagadnienie merytorycznej trafności zaskarżonej ustawy oraz senackich poprawek do niej, ani nie rozstrzyga sporu o optymalny przebieg procesu legislacyjnego między izbami parlamentu. W kwestii wykonywania kompetencji Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym unormowania konstytucyjne są na tyle ramowe, że dopuszczają rozmaite regulaminowe uregulowanie i faktyczne ułożenie relacji obu izb. Wymogom racjonalności stanowienia prawa z pewnością służyłyby elementy współpracy i mediacji w przygotowywaniu poprawek senackich oraz w ich rozpatrywaniu przez Sejm. Niniejsza sprawa jest kolejną, która pokazuje praktyczne niedostatki w tej dziedzinie, negatywnie rzutujące na sprawność i racjonalność procesu ustawodawczego. Wypada o nich wspomnieć w tym miejscu dlatego, że problemy te nie po raz pierwszy stają się przedmiotem sporu między organami władzy ustawodawczej przed Trybunałem Konstytucyjnym.

5. Skoro zaskarżona ustawa jest w całości niekonstytucyjna z powodów proceduralnych i jako taka nie może być podpisana przez Prezydenta, zagadnienie konstytucyjności art. 6 ust. 3 tej ustawy nie ma decydującego znaczenia w niniejszej sprawie, jednak - wobec zarzutów podniesionych przez Wnioskodawcę - wymaga rozważenia i rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 2 ustawy o TK. Nie bez znaczenia jest także oddziaływanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na legislację w wymiarze szerszym niż rozpatrywany przypadek.

W całej rozciągłości trzeba podzielić zarzuty uczestników postępowania, iż kwestionowany przepis narusza konstytucyjne warunki /ograniczenia/ wydawania rozporządzeń przez ministrów oraz związane z tym wymagania co do formułowania upoważnień ustawowych do wydawania takich rozporządzeń. W sprawach tych istnieje od wielu lat ugruntowana linia orzecznictwa konstytucyjnego, wyrażona m.in. w orzeczeniach Trybunału powoływanych przez uczestników postępowania.

Po pierwsze, zaskarżone upoważnienie ustawowe /w brzmieniu: "Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w porozumieniu z Ministrem Finansów, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady kontroli w zakresie stosowania paliwa rolniczego"/ jest niezgodne z art. 56 ust. 2 ustawy konstytucyjnej, ponieważ w istocie upoważnia nie do wydania rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" w rozumieniu powołanej normy konstytucyjnej, lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień kontroli, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań ani wskazówek.

Po drugie, upoważnienie to jest niezgodne z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, ponieważ dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny /nie zdeterminowany normami ustawowymi/, stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli. Wprowadzenie, w myśl zaskarżonej ustawy, specjalnie znakowanego i tańszego "paliwa rolniczego" do obrotu handlowego obok droższego paliwa "zwykłego" w sytuacji, gdy w sensie technicznym będą one wzajemnie zastępowalne, rodzi niebezpieczeństwo nadużyć w znacznej skali, uszczuplających należne dochody budżetu państwa /na co zwracano uwagę w debacie parlamentarnej/. Na podstawie ogólnej wiedzy o stosunkach społeczno-gospodarczych w Polsce oraz doświadczenia życiowego można stwierdzić, że skuteczne zapobieganie takim nadużyciom i ich zwalczanie będzie wymagać rozbudowanego systemu kontroli powiązanego z władczymi /przymusowymi/ działaniami w stosunku do osób i rzeczy, ingerującymi w sferę prowadzenia działalności gospodarczej /art. 6 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych/, w korzystanie z własności /art. 7 tych przepisów/ oraz w inne prawa i swobody składające się na standard współczesnego demokratycznego państwa prawnego w myśl norm konstytucyjnych i norm prawa międzynarodowego. W demokratycznym państwie prawnym ingerencje takie mogą zaś następować tylko na podstawie ustawy.

Z powyższymi naruszeniami ściśle wiąże się, po trzecie, naruszenie art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, zgodnie z którym zakres działania organów państwa, ich właściwość, środki władcze stosowane wobec podmiotów organizacyjnie nie podporządkowanych tym organom, a także tryb ich stosowania muszą być unormowane w przepisach prawa. Brzmienie art. 3 ust. 2 nie precyzuje rangi przepisów stanowiących konieczną podstawę działania organów państwa, ale w doktrynie prawa konstytucyjnego zasada wyrażona w tym artykule jest powszechnie określana mianem zasady legalizmu, a więc wiąże się z wymaganiem ustawowych podstaw działania organów państwowych. Tylko bowiem ustawy, obok Konstytucji /zwanej ustawą zasadniczą/, są w Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawnym realizującym zasadę podziału władz /art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych w związku z art. 1 ustawy konstytucyjnej/ samoistnymi źródłami prawa wewnętrznego. Zasadnicze zręby podstaw prawnych działania każdego organu władzy publicznej muszą być zawarte bezpośrednio w ustawie. Przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej. Działanie organu władzy publicznej na podstawie rozporządzenia wydanego na podstawie blankietowej normy, jaką jest zaskarżony przepis /a więc w istocie na podstawie aktu samoistnego, a nie wykonawczego/ nie byłoby działaniem zgodnym z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.