Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4038/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 409/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 28 lutego 2019 r. nr VIII/41/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 409/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Oława z 28 lutego 2019 r. nr VIII/41/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi [...], [...], [...], [...], [...] w gminie [...], stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a we fragmencie "utrzymanie istniejącej zabudowy i przeznaczenia terenu,", § 18 ust. 3, § 20 ust. 3, § 23 ust. 2 pkt zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika graficznego w zakresie wyznaczonych na tym załączniku terenów: B RM 2.1, B RM 2.2, ZL 0.1-ZL 0.27, B MN 2.2, D MW 0.1 (pkt I), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] uczynił przedmiotem zaskarżenia wskazaną uchwałę, zarzucając, że podjęto jej:

– § 4 pkt 7 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), przez określenie wskaźnika zabudowy w odniesieniu do innego parametru niż działka budowlana;

– § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a we fragmencie "utrzymanie istniejącej zabudowy i przeznaczenia terenu" z istotnym naruszeniem art. 35 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej "r.w.z."), polegającym na braku określenia konkretnej daty bądź okresu, z upływem których postanowienia o tymczasowym zagospodarowaniu terenów przestaną obowiązywać oraz niewykazaniu sposobu zagospodarowania tymczasowego terenu;

– § 13 pkt 2 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej "pr. bud."), poprzez określenie zasad usytuowania obiektów tymczasowych i terminu usunięcia tych obiektów, przy braku podstaw prawnych do takiej regulacji;

– § 18 ust. 3 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 486 ze zm.), polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie nałożenia obowiązków na właścicieli nieruchomości;

– § 20 ust. 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 2 z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), polegającym na ustaleniu innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych bez wymaganej procedury ich odrolnienia;

– załącznika nr 1 w zakresie terenów: B RM 2.1, B RM 2.2, ZL 0.1-ZL 0.27, B MN 2.2, D MW 0.1 z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 r.w.z. przez brak odzwierciedlenia w tekście uchwały ustaleń jej załącznika graficznego w zakresie wyznaczonych na tym załączniku terenów: B RM 2.1, B RM 2.2, ZL 0.1-ZL 0.27, B MN 2.2, D MW 0.1.

Wojewoda [...] zażądał stwierdzenia nieważności § 4 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały we fragmencie "utrzymanie istniejącej zabudowy i przeznaczenia terenu", § 13 pkt 2, § 18 ust. 3, § 20 ust. 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 2 wskazanej uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie wyznaczonych na tym załączniku terenów: B RM 2.1, B RM 2.2, ZL 0.1-ZL 0.27, B MN 2.2, D MW 0.1 oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że wskaźnik zabudowy w odniesieniu do terenu w perspektywie obowiązywania planu nie ulegnie zmianie, w przeciwieństwie do działek, które mogą być dzielone lub scalone. Wskazał również, że zapis dotyczący utrzymania istniejącej zabudowy i przeznaczenia terenu ma służyć ochronie prawa własności, a termin likwidacji ustalony planem dotyczy tymczasowego zagospodarowania, a nie tymczasowych obiektów budowlanych. Ustalenie o treści: "W ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego obowiązuje nakaz przebudowy istniejących budynków w celu nawiązania do zespołu historycznego" stanowiło warunek uzgodnienia planu przez konserwatora zabytków. W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że ustalone przeznaczenie nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę gruntów rolnych na nierolne, gdyż w granicach tych terenów występują grunty wyłączone spod produkcji rolnej, na których znajduje się zabudowa nierolnicza. Wskazano także, że dokonano sprostowania błędów w części tekstowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powziął przekonanie, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

W ocenie Sądu I instancji, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a we fragmencie "utrzymanie istniejącej zabudowy i przeznaczenia terenu" uchwały stanowi powtórzenie regulacji ustawowej z art. 35 u.p.z.p. i z tego względu zapis ten podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Natomiast § 18 ust. 3 uchwały podlegał stwierdzeniu nieważności, gdyż Sąd I instancji uznał, że lokalny prawodawca nawet w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego nie może zmuszać właściciela nieruchomości do budowy, wyburzenia istniejących budynków lub ich przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy. Nie może tego uzasadniać również postawionym w tym zakresie warunkiem konserwatora zabytków, skoro procedura planistyczna przewiduje możliwość weryfikacji stanowiska organu uzgadniającego. Sąd I instancji podzielił zarzut dotyczący rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną planu i odwołał się do orzecznictwa, zgodnie z którym część tekstowa nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu. Z tego względu stwierdzeniu nieważności podlegał załącznik graficzny planu w części wyznaczonych na tym załączniku terenów: B RM 2.1, B RM 2.2, ZL 0.1-ZL 0.27, B MN 2.2, D MW 0.1. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują prostowania błędów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a poprawkę, uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie należy traktować jako zmianę, która wymaga przeprowadzenia procedury planistycznej w trybie art. 27 u.p.z.p. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że kwalifikowane naruszenie zasad i procedury planistycznej stanowiło wskazanie w treści § 20 uchwały jako funkcji uzupełniającej innego niż rolne przeznaczenia terenu, bez zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej. Z przepisu tego wynika, że tereny zabudowy zagrodowej oznaczono symbolem RM oraz jako ich przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę zagrodową, produkcję rolną i jej obsługę oraz w uzasadnionym wydaniem decyzji lokalizacyjnej zakresie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające wskazano: zabudowę mieszkaniową – mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą; usługi towarzyszące związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, urządzenia i obiekty towarzyszące. Obszar objęty tym zapisem to grunty rolne klasy III, dlatego brak ich oznaczenia stanowił niedozwoloną zmianę przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu I instancji, podobnie rzecz miała się względem § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały, który dla terenów oznaczonych symbolem RUP – teren usług, produkcji rolniczej, jako przeznaczenie podstawowe, wskazuje tereny zabudowy mieszkaniowej integralnie związane z prowadzoną działalnością. Organ planistycznie dopuścił więc mieszane zagospodarowanie bez zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej.

Sąd I instancji uznał, że treść § 4 pkt 7 uchwały nie narusza w sposób istotny zasad procedury planistycznej. Zapis ten zawiera bowiem opis sposobu obliczenia wskaźnika zabudowy, w którym jednym z odnośników jest powierzchnia działki budowlanej lub zespołu działek budowlanych, co odpowiada wymogowi ustawowemu wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Dodatkowo w rozdziale 3 uchwały zostały przyjęte w konkretnych jednostkach redakcyjnych, w odniesieniu do poszczególnych terenów, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy. Sąd I instancji nie podzielił więc oceny strony skarżącej przyjętej w tym zakresie, jak i zawartego w piśmie z 29 lipca 2019 r. żądania w zakresie rozszerzenia zarzutów skargi i stwierdzenia nieważności także: § 16 ust. 5 pkt 5, § 17 ust. 4 pkt 5, § 18 ust. 4 pkt 5, § 19 ust. 3 pkt 2, § 19 ust. 4 pkt 5, § 20 ust. 4 pkt 5, § 22 ust. 4 pkt 5, § 23 ust. 4 pkt 6, § 24 ust. 4 pkt 5, § 25 ust. 3 pkt 6, § 26 ust. 4 pkt 6, § 27 ust. 2 pkt 6, § 29 ust. 3 pkt 5, § 34 ust. 3 pkt 5, § 35 ust. 3 pkt 5, § 36 ust. 3 pkt 5, w których organ planistyczny operuje pojęciem "powierzchni zabudowy" zdefiniowanym w § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji stanął również na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 13 pkt 2 uchwały, gdyż zapis ten pozostaje w zgodzie z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz art. 3 pkt 5 i art. 20 ust. 1 pkt 12 pr.bud. Sąd I instancji uznał, że organ planistyczny nie określił terminu usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego, który – co istotne – jest elementem tymczasowego zagospodarowania terenu, ale ograniczył jedynie czasowo istnienie tego rodzaju zagospodarowania, wskazując nieprzekraczalny termin jego likwidacji, a ustalenie w tym zakresie stanowi obowiązkowy przedmiot regulacji zamieszczonej w uchwale planistycznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], który zaskarżył wyrok w części oddalającej skargę na § 4 pkt 7 i § 13 pkt 2 uchwały. Skargę kasacyjną oparto na podstawach naruszenia:

I. prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu, zamiast w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

b) art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia działki budowlanej z pojęciem terenu;

c) art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy – w ramach kompetencji do określania sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów – może określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacje dotyczące zasad sytuowania obiektów tymczasowych związanych z obsługą imprez, festynów i spotkań rekreacyjno-sportowo-wychowawczych oraz terminu usunięcia tych obiektów;

II. przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej "p.u.s.a."), w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p., poprzez ustalenie, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 8 uchwały, a także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez § 13 pkt 2 uchwały, nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach.

Wojewoda [...] wniósł o uchylenie pkt II sentencji wyroku i stwierdzenie nieważności § 4 pkt 7 oraz § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zawarta w § 4 pkt 7 uchwały definicja sposobu obliczania powierzchni zabudowy stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ przepis rangi ustawowej wprost odnosi wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, a nie "do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren". Wskazał, że teren wskazany § 4 pkt 7 uchwały to nie teren inwestycji (działka budowlana), tylko oznaczony określonym symbolem obszar składający się z wielu działek ewidencyjnych. Nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zastosowanie powierzchni działki budowlanej jako jednego z odnośników dla wartości intensywności zabudowy jest prawidłowe. Uznał, że organ planistyczny odwrócił wartości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wartość powierzchni działki budowlanej winna natomiast stanowić dzielnik (wartość, przez którą należy podzielić sumę powierzchni całkowitej zabudowy), aby uzyskać końcowy wynik, tj. zgodną z definicją ustawową wartość intensywności zabudowy.

Autor skargi kasacyjnej wyraził dalej pogląd, że określenie zasad sytuowania obiektów tymczasowych nie mieści się w ramach normy kompetencyjnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., a nawet gdyby się z tym zgodzić, to organ planistyczny nie określił terminu, do którego takie tymczasowe zagospodarowanie może być wykonane. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie powoduje w istocie całkowitą dowolność jego interpretacji. Ponadto, stanął on na stanowisku, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ stanowiący gminy posiada kompetencje do wskazania nieprzekraczalnego terminu likwidacji tymczasowego obiektu budowlanego. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że organ planistyczny wykroczył poza delegację ustawową oraz naruszył konstytucyjną zasadę legalizmu.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Rady Gminy Oława kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał powtórnie, że przyjęte w uchwale określenie wskaźnika zabudowy ma zastosowanie do terenu wyznaczonego planem, który nie ulegnie zmianie, w przeciwieństwie do działek, które mogą być w dowolny sposób dzielone i scalane. Powierzchnia zabudowy nie została natomiast zdefiniowana w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dlatego organ planistyczny był uprawniony do przyjęcia własnej definicji. Podkreślił również, że regulacje uchwały nie dotyczą likwidacji tymczasowych obiektów budowlanych, lecz tymczasowego zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego przystąpił do merytorycznej oceny sprawy w granicach skargi kasacyjnej.

Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie tych samych norm prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego został powiązany z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p. Przedmiot obu rodzajów zarzutów i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień u.p.z.p. Umożliwiło to zbadanie obydwu zarzutów kasacyjnych w kontekście w pierwszej kolejności naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w petitum skargi kasacyjnej – jako pierwszy – zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., polegający na błędnej wykładni przepisu i przyjęciu, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu, zamiast w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zawęża pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy wyłącznie do powierzchni działki budowlanej. Ustawodawca w u.p.z.p. nie operuje terminem "działka budowlana" w stosunku do określenia tego wskaźnika. Nie wynika również z żadnego innego przepisu rangi ustawowej, że obowiązkowym parametrem zabudowy w planie miejscowym jest wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w stosunku do działki budowlanej. Zawarte w u.p.z.p. zawężenie odniesienia do działki budowalnej ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia w planie wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej.

W stosunku do pozostałych parametrów ustawa posługuje się pojęciem "terenu". Przepis bowiem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Jedynie wobec wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej nakazuje odniesienie do działki budowlanej.

Rozumienie wskaźnika powierzchni zabudowy przyjęte w planie znajduje oparcie w przepisie ustawy, ale również w akcie wykonawczym do u.p.z.p. W § 4 pkt 6 r.w.z. nałożono na organ planistyczny obowiązek odnoszenia ustaleń i wskaźników do "działki lub terenu", dopuszczając w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem zarówno "działki" bez wskazania, że chodzi o działkę budowlaną, jak i "terenu".

Przepisy z zakresu planowania, jak i prawa budowlanego, nie zawierają definicji powierzchni zabudowy, jak również wskaźnika powierzchni zabudowy. Oznacza to, że prawodawca dopuszcza zdefiniowanie tych pojęć w planie miejscowym na potrzeby jego stosowania. Na etapie sporządzania planu miejscowego organ gminy ma więc możliwość wyboru jakiego rodzaju jednostki terytorialne mają stanowić odniesienie dla ustalenia parametrów zabudowy, chyba że ustawa o tym przesądza. Uprawnienie to powinno oscylować jednak w ramach upoważnienia określonego w § 4 pkt 6 r.w.z. Organ planistyczny, formułując ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy, winien zatem odnieść się do powierzchni działki lub terenu.

Definicja planistyczna wskaźnika powierzchni zabudowy została sprecyzowana przez "parametr określany jako % maksymalny, będący ilorazem sumy powierzchni zabudowy, liczonej na poziomie parteru w zewnętrznym obrysie murów wszystkich budynków położonych w granicach działki budowlanej lub zespołu działek objętych inwestycją, do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren, przemnożony przez 100%" (§ 4 pkt 7 uchwały). Przy pozostawionej swobodzie wyboru odniesienia tego wskaźnika zarówno do działki, jak i terenu nie budzi wątpliwości, że opis sposobu obliczenia wskaźnika odpowiada wymogowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 r.w.z.

Przy redagowaniu tzw. słowniczka planu posłużono się terminem "powierzchnia zabudowy", zamiast "wskaźnik maksymalnej zabudowy". Wprawdzie świadczy to o pewnej niestaranności prawodawcy, niemniej jednak treść tego zapisu nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, bowiem definicja dotyczy w istocie wskaźnika zagospodarowania terenu, nie zaś powierzchni zabudowy rozumianej matematycznie jako powierzchnia terenu zajęta pod budynek. Brak więc podstaw do stwierdzenia, że stworzona na potrzeby planu miejscowego definicja wskaźnika powierzchni zabudowy jest sprzeczna z pojęciami, którymi operuje u.p.z.p. i r.w.z.

Z tego względu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na utożsamieniu pojęcia działki budowlanej z pojęciem terenu. Stanowisko to nie znajduje bowiem pokrycia w części tekstowej planu miejscowego.

Wskazane pojęcia nie są zwrotami synonimicznymi, gdyż pojęcie "terenu" jest pojęciem szerszym, niż "działka budowlana". Przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie definiują "terenu", dlatego przyjmuje się, że jest to obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne. W przypadku omawianego planu w § 5 ustalono tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi o określonym przeznaczeniu i nadano im adekwatne symbole. Jako teren plan zatem traktuje wydzielony obszar, z reguły większy niż działka ewidencyjna.

Co do "działki budowlanej" to u.p.z.p. zawiera własną definicję legalną tego terminu, zgodnie z którą to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dla pełnego obrazu różnic między tymi pojęciami wskazać należy, że działka budowlana nie jest tożsama z działką ewidencyjną w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393).

Przedmiotem ustaleń planu mogą być tereny w nim określone, nie każda działka ewidencyjna będzie jednak stanowić działkę budowlaną. Z tych względów w zapisach uchwały celowo użyto sformułowania "teren" jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana". § 4 pkt 7 uchwały odczytywać należy w ten sposób, że dla obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględniona winna być powierzchnia działki ewidencyjnej, ale tylko ta jej część, która jest przeznaczona pod dany rodzaj zabudowy. Linie rozgraniczające dany teren mają ograniczyć powierzchnię działek budowalnych do tych ich części, które znajdują się w danej jednostce planistycznej. Posłużenie się więc pojęciem "terenu" nie wpływa na jakość uchwały, ponieważ dotyczy ono wszystkich gruntów znajdujących się w granicach uchwalonego planu miejscowego, w tym również działek budowlanych.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie twierdzi, że uzasadnione wątpliwości budzi sposób wyliczania wskaźnika określonego w § 4 pkt 7 uchwały. Należy bowiem odróżnić wskaźnik powierzchni zabudowy od wskaźnika intensywności zabudowy, które są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy i przy obliczaniu których należy wziąć pod uwagę inne przesłanki. Przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to jedynie powierzchnia budynku w rzucie poziomym, natomiast przy współczynniku intensywności zabudowy będzie to suma wszystkich kondygnacji budynku. Porównanie sposobu obliczania tych wskaźników nie świadczy zatem o błędnym sposobie ustalenia w planie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie, który twierdzi, że naruszono normę prawa materialnego wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Co więcej myli on pojęcia tymczasowego zagospodarowania terenu oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Zagospodarowanie tymczasowe odnosi się bowiem do tymczasowego wykorzystywania terenu w sposób odbiegający od ustaleń planu. Tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone są z kolei do czasowego użytkowania. W ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, że pojęcia te są ze sobą funkcjonalnie powiązane, gdyż tymczasowe obiekty budowalne często służą tymczasowemu zagospodarowania terenu, jednak błędne jest założenie, że terminy te są tożsame.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organ planistyczny określił termin usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego. Stanowisko to nie znajduje oparcia w treści § 13 pkt 2 uchwały. Analiza tego postanowienia wskazuje, że organ planistyczny wprawdzie wymienił w nim obiekty budowlane – bez wskazania, że chodzi o tymczasowe obiekty budowlane, ale ograniczył czasowo istnienie tymczasowego zagospodarowania oraz wskazał nieprzekraczalny termin jego likwidacji. Ustalenie w tym zakresie stanowi natomiast obowiązkowy przedmiot regulacji zamieszczonej w uchwale planistycznej. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p ustanowił bowiem imperatyw, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się sposób oraz termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Natomiast w § 4 pkt 10 r.w.z. wskazano, że ustalenia dotyczące sposobów oraz terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów winny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nie można zatem upatrywać w przepisie planu, który w pełni czyni zadość wymogom wynikającym z u.p.z.p.

Stwierdzenie braku naruszenia przepisów prawa materialnego determinowało ocenę, że w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 u.p.z.p., poprzez ustalenie, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 7 uchwały, a także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez § 13 pkt 2 uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli uchwały, a ogólnikowy sposób uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez § 4 pkt 7 uchwały, nie mógł być uznany za wystarczający.

W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.