Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 152/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. Z. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie usunięcia odpadów 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania W. Z. z dnia 16 lutego 2021 r., 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie usunięcia odpadów.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r., opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, zobowiązał W. Z. do usunięcia do 30 kwietnia 2021 r. odpadów znajdujących się na terenie jego nieruchomości. Wójt postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r. sprostował oczywistą omyłkę w powyższej decyzji polegającą na mylnym oznaczeniu numeru księgi wieczystej.

W dniu 1 marca 2021 roku odwołanie skarżącego od tej decyzji, wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji względnie zawieszenie postępowania, wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a 19 marca 2021 r. do organu odwoławczego wpłynęło zażalenie skarżącego na postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia 17 marca 2021 r. odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2021 r. i zawieszenia postępowania.

Kolegium przychylając się do wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu, pismem z dnia 24 marca 2021 r. zwróciło się do Prokuratury Okręgowej w S. o przesłanie kopii protokołu z przesłuchania wskazanych w nim świadków. Prokuratura pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. poinformowała, że z uwagi na konieczność zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania o sygn. akt [...], nie jest możliwe obecnie przesłanie kopii dokumentów. Zostaną one udostępnione niezwłocznie po ustaniu przesłanek odmowy.

Kolegium pismem z dnia 24 maja 2021 r. poinformowało skarżącego o korespondencji z Prokuraturą oraz o planowanych kolejnych próbach pozyskania informacji z Prokuratury, a także o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 1 lipca 2021 r.

Kolegium pismem z dnia 24 maja 2021 r. zwróciło się do Prokuratury o wskazanie, czy w toku przesłuchania R. G. i A. R. zadano pytanie o to, kiedy odpady znalazły się na działkach nr [...] i [...] w C. i jaką uzyskano odpowiedź.

Pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. Kolegium zwróciło się do R. G. o udzielenie informacji, kiedy w budynku przemysłowym przy ul. O. [...] w C. zostały złożone pojemniki beczki i wiadra zawierające odpady niebezpieczne. O udzielenie wyjaśnień w tej kwestii zwrócono się również do A. R. dnia 30 czerwca 2021 r.

Skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2021 r. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz z wnioskiem dowodowym wskazując, że aktualnym właścicielem nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem jest Spółka A.

Kolegium ponownie, pismem z dnia 30 czerwca 2021 r., zwróciło się do Prokuratury Okręgowej w S. o przesłanie kopii protokołu z przesłuchania wskazanych w nim świadków. Pismem z tego samego dnia zwrócono się do K. W. o poinformowanie, kiedy uzgadniał z W. Z. remont jednego z budynków przemysłowych przy ul. O. [...] oraz, czy W. Z. wskazywał mu bądź komuś z jego pracowników, że nie należy zbliżać się do jednego z budynków przy ul. O. [...].

Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. Prokuratura Okręgowa wyjaśniała, ze z protokołów przesłuchań R. G. i A. R. nie wynika, aby zadano im pytanie o treści wskazanej w pytaniu Kolegium.

Pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. Kolegium zwróciło się do R. G. o informacje od kiedy w budynku przemysłowym przy ul. O. [...] w C. złożone zostały pojemniki z odpadami.

Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. Kolegium poinformowało Spółkę A o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie oraz o uprawnieniach procesowych z art. 10 § 1 k.p.a.

Dnia 30 czerwca 2021 r. organ skierował do A. R. i K. W. wezwanie o złożenia wyjaśnień na piśmie.

Wnioskowane przez Kolegium dokumenty w postaci protokołów przesłuchań Prokuratury Okręgowej wpłynęły do Kolegium 19 lipca 2021 r.

W dniu 13 sierpnia 2021 r. Kolegium poinformowało skarżącego o nadesłaniu przez Prokuraturę kopii protokołów przesłuchań oraz wezwało go do przedłożenia umowy przeniesienia własności przez skarżącego na Spółkę A.

Po zapoznaniu się przez pełnomocnika skarżącego w dniu 23 sierpnia 2021 r. z dokumentacją sprawy w piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r. przedstawił on stanowisko w sprawie wraz z żądanymi dokumentami.

Pismem z dnia 4 października 2021 r. Wójt Gminy przesłał Kolegium do wykorzystania notatkę służbową z czynności dokonanych w dniu 4 października 2021 r. na nieruchomości przy ul. O. [...] w C. wraz z dokumentacją fotograficzną.

Kolegium pismem z dnia 8 października 2021 r. skierowanym do kierownika posterunku Policji zwróciło się z prośbą o wskazanie, czy funkcjonariusze Policji mają wiedzę o sposobie wykorzystywania terenu przy ul. O. [...] w C. w okresie od kwietnia do października 2021 r. Odpowiedzi na powyższe pytania Policja udzieliła w dniu 13 października 2021 r.

Pismem z dnia 8 października 202 r. Kolegium wezwało skarżącego do złożenia zeznań w charakterze strony. Pismami z tego samego dnia skierowanymi do Spółki A i do O. D. wezwano te podmioty do złożenia zeznań w przedmiocie sformułowanych w nich pytań. O. D. swoje stanowisko w sprawie wyraził w piśmie z dnia 18 października 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 października 2021 r.

Skarżący pismem z dnia 14 października 2021 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie trybie art. 37 § 1 k.p.a., a pismem z dnia 15 października 2021 nadesłał odpowiedź na wezwanie do złożenia zeznań.

Kolegium pismem z dnia 17 listopada 2021 r. powiadomiło skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim.

Skarżący pismem z dnia 29 listopada 2021 r. zajął stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2021 r. i nałożyło na skarżącego obowiązek usunięcia wszystkich płynnych odpadów z działek nr [...] i [...] w C., w terminie do 31 stycznia 2022 r.

W dniu 10 listopada 2021 r. W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie usunięcia odpadów. Zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy, w tym terminu do rozpoznania wniosku zawartego w piśmie z dnia 28 czerwca 2021 r. o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2021 r.,

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Skarżący wskazał, że mimo upływu ponad 4 miesięcy od złożenia wniosku z dnia 28 czerwca 2021 r. o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, nie został on do dnia sporządzenia skargi rozpoznany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zamiast wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania, a przynajmniej uchylić rygor natychmiastowej wykonalności decyzji wydanej wobec W. Z. przewlekle prowadzi postępowanie, kierując zapytania na temat działalność Spółki A, co nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. organ odwoławczy zakończył sprawę, a postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...] obr. C. było postępowaniem skomplikowanym od samego początku, na jego wstępie strona odwołująca złożyła dwa dodatkowe i rozpoznane przez Kolegium wnioski (o zawieszenie postępowania i o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności), zaś w jego toku doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, wymagającej dodatkowej pogłębionej oceny.

Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący zażądał włączenia do akt sprawy dokumentów zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową, a Kolegium dążyło do realizacji tego żądania. Po początkowej odmowie udostępnienia akt przez Prokuraturę, organ odwoławczy podjął próbę przesłuchania świadków w formie pisemnej, występując do nich pismami z dnia 30 czerwca 2021 r. Dopiero w dniu 19 lipca 2021 r. do Kolegium wpłynęły protokoły z przesłuchań świadków, przeprowadzonych w toku postępowania przygotowawczego toczącego się przed Prokuraturą. Do tego momentu wszystkie czynności postępowania miały więc związek z wnioskami złożonymi przez W. Z. w odwołaniu. Przed uzyskaniem tych dowodów, w dniu 30 czerwca 2021 r., do organu odwoławczego wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym poinformowano, że nieruchomości na których złożono odpady, mają innego właściciela, którym jest Spółka A. Mając na względzie obowiązek działania organów administracji w sposób wnikliwy, pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r. Kolegium zwróciło się do pełnomocnika skarżącego o przedłożenie umowy spółki i umowy przeniesienia własności nieruchomości, na których złożono odpady. Dokumenty te miały zdaniem organu odwoławczego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie z dnia 8 grudnia 2021 r. Wystąpienie z dnia 13 sierpnia 2021 r., wpływające na długość prowadzonego postępowania, nie miało więc charakteru pozornego, a zmierzało do uzyskania informacji, które realnie przyczyniły się do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Odpowiedź na to pismo wpłynęła do Kolegium w dniu 30 sierpnia 2021 r. Następnie, w dniu 7 października 2021 r. organ odwoławczy otrzymał informację od Wójta Gminy o tym, że na nieruchomościach, na których złożono odpady i na których mieści się siedziba spółki A., nie jest prowadzona żadna działalność. Potwierdziło to przypuszczenia Kolegium o pozornym celu powstania Spółki oraz przeniesienia na nią własności nieruchomości i spowodowało zasadność skierowania dodatkowych wystąpień do Posterunku Policji w C., skarżącego, Spółkę A i O. D. - jej prezesa. Informacje uzyskane na tym etapie od O. D. i pełnomocnika odwołującego się, przyczyniły się do wydania rozstrzygnięcia, bowiem, jak wynika ze zgodnych stanowisk tych osób, nieruchomości są zabezpieczone przez Prokuraturę, przez co Spółka nie mogła wejść "we władanie powierzchnią ziemi" (a faktycznie budynku), w której znajdują się odpady. Działania uzewnętrznione w pismach Kolegium z dnia 7 października 2021 r. nie były więc działaniami pozornymi, zmierzającymi do przedłużania postępowania, lecz zmierzały do wyjaśnienia sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji z dnia 8 grudnia 2021 r.

Kolegium stwierdziło też, że złożenie skargi na przewlekłość Kolegium kłoci się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, które wpłynęło do organu w dniu 3 grudnia 2021 r. drogą elektroniczną. Pełnomocnik wskazuje w nim, że zasadne jest wystąpienie przez organ do Prokuratury o ustalenie tożsamości "R. M." i sugeruje możliwość potraktowania tej osoby jako posiadacza odpadów. Takie wystąpienie to kolejna czynność w postępowaniu, wiążąca się z dalszymi czynnościami takimi jak na przykład poinformowanie "R. M." o jego przebiegu i umożliwienie mu zajęcia stanowiska w sprawie. Powyższe na pewno nie wpłynęłoby na przyśpieszenie wydania rozstrzygnięcia w sprawie i kłóci się z wnioskiem skarżącego o wyznaczenie przez Sąd terminu do jej załatwienia.

Co się zaś tyczy złożonego w dniu 30 czerwca 2021 r. (data wpływu) wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i przewlekłością związaną z jego rozpatrzeniem, po pierwsze Kolegium wskazało, że był to drugi wniosek skarżącego w tym przedmiocie, a pierwszy został rozpatrzony postanowieniem z dnia 17 marca 2021 r. Po drugie, wszelkie czynności podejmowane po 30 czerwca 2021 r. przez Kolegium zmierzały nie tylko do rozpatrzenia samej sprawy, ale równolegle również do rozpatrzenia tego wniosku. Dopiero pełne zgromadzenie materiału dowodowego (wskutek zmiany właściciela nieruchomości) w zakresie takim, jak został opisany powyżej, pozwoliło na podjęcie decyzji co do kwestii nadania decyzji Wójta Gminy rygoru natychmiastowej wykonalności. Uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, a następnie możliwe orzeczenie o obowiązku W. Z. usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, nie miało zdaniem organu odwoławczego logicznego uzasadnienia. Tym bardziej, że o takim obowiązku skarżącego ostatecznie orzeczono decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2022 r. podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W niniejszej sprawie skarżący zwalcza przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy z dnia 29 stycznia 2021 r. zobowiązującą W. Z. do usunięcia odpadów znajdujących się na terenie nieruchomości stanowiących działki o nr [...] i [...].

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd stwierdził, że wymogi formalne jej wniesienia zostały spełnione, albowiem pismem z dnia 14 października 2021 r. skarżący wystąpił do Kolegium z ponagleniem zarzucając bezczynność i przewlekłe rozpoznawanie wniesionego przez niego odwołania. Tym samym, skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, w związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.

Na wstępie wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Mając to na uwadze należy wskazać, że przedmiotowa skarga dotyczy przewlekłości, lecz zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, wobec czego władny jest ocenić, czy skarżony organ nie dopuścił się także bezczynności w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (por. P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 67/11, publ. ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. OSP 2021/1/5). W związku z tym Sąd jest kompetentny badać sprawę zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Powyższa konstatacja Sądu powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia.

Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostawał on bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.

Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołanie wpłynęło do organu w dniu 1 marca 2021 r., wobec czego wynikający z przepisów prawa termin na jego rozpoznania (miesiąc) upływał w dniu 1 kwietnia 2021 r. Niesporne jest przy tym, że decyzja odwoławcza została wydana dopiero w dniu 8 grudnia 2021 r., a więc z uchybieniem ww. terminu. Powyższe oznacza, że na dzień wniesienia niniejszej skargi (10 listopada 2021 r.) nie został dochowany termin załatwienia sprawy. W konsekwencji należało stwierdzić, że Kolegium było bezczynne w rozpoznaniu W. Z.. Przy czym wskazać trzeba, że bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi w związku z wydaniem decyzji odwoławczej w dniu 8 grudnia 2021 r. W takiej zaś sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy, jak domagał się skarżący, jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania W. Z. z dnia 16 lutego 2021 r. (pkt 1 sentencji wyroku).

Niezależnie od tego, Sąd doszedł również do wniosku, że prowadzone przez Kolegium postępowanie odwoławcze było prowadzone w sposób przewlekły.

Należy bowiem zauważyć, że po otrzymaniu środka odwoławczego organ pierwszą czynność podjął w dniu 17 marca 2021 r. – wydał postanowienie o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji Wójta oraz o odmowie zawieszenia postępowania, o co wnoszono w odwołaniu. Następnie, w dniu 24 marca 2021 r. wystąpiono do Prokuratury Okręgowej o przesłanie protokołów przesłuchań podając, że strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów, jak również w ocenie Kolegium mogą one mieć kluczowe znaczenie dla rozpoznania odwołania. Odpowiedź Prokuratury wpłynęła w dniu 27 kwietnia 2021 r., przy czym wnioskowane dokumenty nie zostały przekazane z uwagi na konieczność zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania o sygn. akt [...]. Mimo tego, oraz mimo upływu terminu załatwienia sprawy organ odwoławczy dopiero w dniu 24 maja 2021 r. poinformował odwołującego się braku pozyskania wnioskowanych dowodów i przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 1 lipca 2021 r.

W tej samej dacie Kolegium wystąpiło do Prokuratury o wskazanie, czy w toku przesłuchania wskazanych świadków zadano im pytania, od kiedy odpady będące przedmiotem postępowania znajdują się na działkach odwołującego się, a w przypadku zadania tego pytania, jako udzielono odpowiedź. W odpowiedzi z dnia 1 czerwca 2021 r. Prokuratura wyjaśniła, że z protokołów przesłuchań nie wynika, aby takie pytania zadano świadom, wobec czego 18 czerwca 2021 r. Kolegium wystąpiło do R. G. o odpowiedź na zadane w piśmie pytania. Następnie, w dniu 30 czerwca 2021 r. Kolegium podjęło szereg czynności w związku z wnioskami dowodowymi strony z dnia 28 czerwca 2021 r. – wystąpiono ponownie do Prokuratury Okręgowej o przesłanie kopii protokołów wskazanych świadków, a także do K. W. i A. R. o złożenie wyjaśnień na piśmie. Ponadto, poinformowano pełnomocnika odwołującego się o podjętych czynnościach i braku możliwości rozpoznania sprawy w wyznaczonym wcześniej terminie, informując o nowym terminie załatwienia sprawy.

W dniu 13 lipca 2021 r. organ uzyskał odpowiedzi od K. W., zaś 19 lipca 2021 r. do organu wpłynęły materiały z Prokuratury Okręgowej. Natomiast dopiero po około miesiącu zapoznawania się z tak pozyskanymi dowodami, w dniu 13 sierpnia 2021 r., organ poinformował odwołującego się o zgromadzonych materiałach, wezwał do przesłania kopii umowy przeniesienia własności nieruchomości objętych wskazanymi księgami wieczystymi, zawartej między odwołującym się a Spółką A. Jednocześnie wskazano, że po otrzymaniu ww. organ ma zamiar niezwłocznie wydać decyzję kończącą. W wyznaczonym przez organ terminie 7 dni pełnomocnik odwołującego przesłał m.in. akt notarialny umowy przeniesienia własności działek nr [...] i [...] na rzecz W. Z. oraz zajął stanowisko w sprawie.

Od tego czasu, przez ponad miesiąc organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności, ani tym bardziej nie wydał niezwłocznie decyzji kończącej postępowanie, jak zapowiadał w piśmie do pełnomocnika z dnia 13 sierpnia 2021 r. Natomiast w dniu 4 października 2021 r. Wójt Gminy przesłał notatkę służbową z czynności wizji terenu posesji, zlokalizowanej przy ul. O. [...] w miejscowości C., z której wynikało, że na działce nie jest prowadzona żadna działalność. Po tej informacji Kolegium w dniu 8 października 2021 r. wystąpiło do Kierownika Policji w C. z zapytaniem, czy ma wiedzę na temat wykorzystywania nieruchomości przy ul. O. [...] w okresie od kwietnia do października 2021 r. oraz do odwołującego się, O. D. i Spółki A o złożenie wyjaśnień. Odpowiedzi od ww. wpłynęły kolejno 13 października 2021 r. (Kierownik Policji), 19 października 2021 r. (pełnomocnik odwołującego się) i 25 października 2021 r. (O. D.), zaś w dniu 5 listopada 2021 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w S. przesłał materiały do wykorzystania w sprawie.

Dopiero wtedy, 17 listopada 2021 r. organ poinformował strony o zakończeniu zbierania materiałów i możliwości zapoznania się z nim oraz złożeniu wyjaśnień i uwag, z czego odwołujący się skorzystał w dniu 3 grudnia 2021 r., a następnie – w dniu 8 grudnia 2021 r., Kolegium wydało decyzję odwoławczą.

Zdaniem Sądu powyższa chronologia czynności procesowych wskazuje, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Wprawdzie organ stosownie do wniosków strony odwołującej występował do różnych instytucji i osób o wyjaśnienia lub dokumenty, lecz czynności w tym zakresie mogły być podejmowane sprawniej. Tymczasem, po uzyskaniu z Prokuratury pierwszej odpowiedzi o braku możliwości przesłania wnioskowanych kopii protokołów przesłuchań, organ przez miesiąc nie podjął żadnych dalszych działań, w tym nawet nie poinformował o niedochowaniu terminu załatwianie sprawy, który upływał w dniu 1 kwietnia 2021 r., o przyczynach tego i nie wyznaczył nowego terminu. Dokonał tego dopiero 24 maja 2021 r., tj. po ponad miesiącu od momentu, w którym sprawa zgodnie z przepisami powinna była zostać rozstrzygnięta. Jednocześnie brak jest uzasadnienia dla takiego zaniechania – nie podał go organ, jak również przyczyn do wstrzymywania wysłania informacji w trybie art. 36 k.p.a. nie znalazł Sąd. Również po uzyskaniu wniosku dowodowego strony odwołującej się z dnia 28 czerwca 2021 r. organ wprawdzie w dniu 30 czerwca 2021 r, wystosował odpowiednie wezwania w celu pozyskania dowodów, lecz nie wezwał odwołującego się o przesłanie powołanej w piśmie umowy nabycia nieruchomości będących przedmiotem postępowania – zrobił to dopiero na dalszym etapie postępowania, w dniu 13 sierpnia 2021 r. Tym samym organ nie dążył do jak najszybszego pozyskania dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia, tylko czynności w tym zakresie przewlekał w czasie.

Co więcej, z pisma skierowanego do pełnomocnika strony z dnia 13 sierpnia 2021 r. wynika, że ww. umowa nabycia była ostatnim kluczowym dowodem, po uzyskaniu którego organ będzie posiadał wszelkie informacje umożliwiające mu rozpoznanie odwołania. Tym bardziej więc dziwi fakt, że o ten dokument nie wystąpiono już 30 czerwca 2021 r. wraz z innymi wezwaniami. Ponadto, mimo deklaracji organu w dniu 13 sierpnia 2021 r., że po otrzymaniu kopii umowy nabycia nieruchomości gotowy będzie niezwłocznie orzec, to po jej otrzymaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. takiej decyzji nie wydał. Aż do 8 października 2021 r. w sprawie nie podejmowano żadnych czynności, natomiast te podjęte w konsekwencji informacji uzyskanych od Wójta Gminy w dniu 4 października 2021 r. nie były kluczowe dla załatwienia sprawy. Z akt wynika bowiem, że informacja o wizji w terenie i jej ustalenia zostały przesłane przez Wójta z własnej inicjatywy, co oznacza, że wiedza odnośnie aktualnego stanu nieruchomości objętych postępowaniem nie była Kolegium niezbędna do wydania orzeczenia, a organ gotowy był rozstrzygnąć już w sierpniu po uzyskaniu tylko umowy nabycia własności działek. Mimo tego organ wystosował wezwania, których treść dotyczyła m.in. działalności z zakresu uprawy roślin, hodowli zwierząt, łowiectwa i pozyskiwania zwierząt łownych, prowadzonej przez Spółkę A, do której przedmiotowe nieruchomości zostały wniesione przez odwołującego się aportem. Ponownie tym samym przedłużono postępowanie i to w sytuacji, gdy sam organ nie widział pierwotnie potrzeby uzyskiwania tego rodzaju informacji.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że działania Kolegium w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu, a ich podejmowania nie uzasadniała niezbędność dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ też nie podejmował celowych czynności niezwłocznie (pozyskanie umowy nabycia nieruchomości poprzez wystosowanie wezwania już 30 czerwca 2021 r.), co świadczy o braku sprecyzowanej koncepcji na prowadzenie postępowania, czego nie usprawiedliwiają trudności w gromadzeniu dowodów i czynieniu ustaleń spowodowane skomplikowanym charakterem sprawy.

Reasumując, wobec tak przedstawionych działań organu i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Kolegium nie rozpatrzyło odwołania w terminie, czym naruszyło postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu.

Niemniej jednak, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, jakich dopuścił się organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, iż ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami. W niniejszej sprawie wprawdzie przesłanki te zostały spełnione, lecz jednocześnie Sąd uwzględnił, że w toku postępowania organ skrupulatnie ustosunkowywał się do licznych wniosków dowodowych strony, co napotykało na trudności w związku z brakiem możliwości pozyskania dokumentów żądanych przez skarżącego (kopii protokołów przesłuchania z Prokuratury), niezależne od organu. W tej sytuacji Sąd uznał, że okoliczności sprawy nie wypełniają znamion rażącego naruszenia prawa i na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w pozostałej część obejmującej żądania wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na charakter dyscyplinująco-represyjny powyższych środków, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie opisany sposób działania Kolegium nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny czy przyznania sumy pieniężnej. W szczególności, w odniesieniu do sumy pieniężnej należy wskazać, że jej przyznanie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto, jej głównym celem – oprócz funkcji represyjno-prewencyjnej, tj. dyscyplinującej organ w procedowaniu, jest przede wszystkim cel odszkodowawczy, jak również uczynienie zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., II OSK 1322/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność Sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Natomiast w złożonej skardze ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie uzasadnili w żaden sposób, jaką szkodę strona poniosła wskutek nierozpoznania odwołania w przewidzianym prawie terminie.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kwoty 580 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.