Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1410/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 7,8,9, art. 235 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 p. 2, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 181/09 w sprawie ze skargi B. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii cyfrowej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 181/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Tryb. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Tryb. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii cyfrowej; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Tryb. na rzecz skarżących B. O. i A. O. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wójt Gminy Wola Krzysztoporska (dalej Wójt) decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2008 r.) ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr 28050 R. (budowa wieży antenowej, kontenera, ogrodzenia i utwardzenia terenu) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, położonej w miejscowości R. I, nr ewid. działki [...], obręb g. R. I, gmina Wola Krzysztoporska. Pismami z dnia 13 sierpnia 2008 r. H. S., Z. K. i R. M. wskazali, że są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja. Inwestycja w sposób znaczący zmniejszy wartość ich nieruchomości i będzie negatywnie oddziaływać na ich zdrowie. Budowę zaplanowano na obszarze wolnym od zabudowań mieszkalnych i inwentarskich. Decyzja Wójta była w ustawowym terminie kwestionowana w drodze odwołania, które jednak z przyczyn formalnych pozostało bez rozpoznania.

Decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2008 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Tryb. (dalej Samorządowe Kolegium) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium wskazało, że H. S., Z. K. i R. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ szczegółowo omówił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowaną w art. 156 § 1 kpa. Strona jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazała przewidywaną utratę nieruchomości i negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzi. Organ wyjaśnił, że nie stanowią one podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W razie obniżenia wartości nieruchomości, właściciel może starać się o odszkodowanie, bądź nawet wykupienie nieruchomości, na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Negatywne oddziaływanie nieruchomości nie znajduje poparcia w przedstawionej przez Inwestora "Informacji o przedsięwzięciu polegającym na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z identyfikacją przedsięwzięcia w zakresie procedury oceny oddziaływania na środowisko". Z tego dokumentu, przygotowanego przez wyspecjalizowany podmiot wynika, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Tryb. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2008 r.), po rozpatrzeniu wniosku B. i A. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r..

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska stron i wskazał, że decyzja z [...] lutego 2008 r. nie jest obarczona wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności.

W skardze na decyzję z [...] grudnia 2008 r. B. i A. O. zarzucili naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) [omyłkowo wskazano "art. 52 ust. 1 pkt 2 lit. c)"] i art. 55 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w uzasadnieniu podnosząc zarzuty merytoryczne przeciw planowanej inwestycji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyróżniają postępowanie zwykłe i nadzwyczajne. Postępowania nadzwyczajne odnoszą się do ostatecznych decyzji wydanych w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym rozróżnia się trzy tryby: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. W sprawie bezsprzecznie mamy do czynienia z wnioskiem uczestników postępowania, odnoszącym się do decyzji ostatecznej. Wniosek nie wskazuje podstawy prawnej. W takiej sytuacji organ winien wezwać uczestników postępowania do wyjaśnienia swych żądań, w szczególności czy wnoszą o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności czy domagają się uchylenia lub zmiany decyzji. Organ nie wezwał strony do wskazania żądania, tylko samodzielnie dokonał kwalifikacji pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W ocenie składu orzekającego, działanie takie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Jeśli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ winien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, uwzględniając przy tym wiek, stan zdrowia i sytuację życiową strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium naruszyło przepisy procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił rzeczywistej intencji strony. W tym celu organ winien wezwać osoby wnoszące pismo do sprecyzowania jego treści, wskazując przy tym możliwe tryby wzruszenia decyzji ostatecznej. W postępowaniu ze skargi na decyzję z [...] grudnia 2008 r. Skarżący podnieśli zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Argumenty te, w zależności od wybranego trybu postępowania, będą przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ustosunkowanie się doń, w świetle podstaw uchylenia kwestionowanych decyzji, jest przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Tryb. Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 235 § 1 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że decyzje wydano z naruszeniem art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i zanegowaniu uprawnień Kolegium co do trybu przeprowadzonego postępowania, a w konsekwencji uchylenie decyzji w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania;

2) art. 135 p.p.s.a. przez nieuzasadnione wyjście poza granice skargi i uchylenie obu decyzji.

W oparciu o owe zarzuty Samorządowe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący trafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że pismo strony zawiera oświadczenie (oświadczenia) woli, podlegające wykładni (przykładowo: wyrok SN z 28.4.1967 r., OSNC 12/67/227; uchwała SN z 22.2.1967 r., z aprobującą glosą Z. Radwańskiego - NP 2/68/301; orzeczenie SN z 31.01.1962 r., 3 CR 524/61, OSNC 1963 poz. 66; orzeczenie GKA z 10.11.1987 r., OSPiKA 1990 poz. 214; uchwała SN z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 12/97/191, z aprobującą glosą A. Szpunara - PS z 1998 r. nr 6 s. 100; Z. Radwański "Wykładnia oświadczeń woli składanych indywidualnym adresatom" Ossolineum 1992 r. s. 150).

Zaskarżony wyrok oparty jest na błędnym przyjęciu, że dla wykładni oświadczeń woli zawartych we wnioskach z dnia 13 sierpnia 2008 r., konieczne było wezwanie Wnioskujących do wyjaśnienia swych żądań, w szczególności czy wnoszą o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, czy domagają się uchylenia bądź zmiany decyzji. Przywołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą sytuacji zasadniczo odmiennych, niż zaistniała w niniejszej sprawie. Z reguły dotyczyły sytuacji, w których to sama zainteresowana strona wnosiła środki zaskarżenia od orzeczeń, zapadłych na niekorzyść tej strony, na skutek błędnego przyjęcia przez organ administracji publicznej, że strona wystąpiła z danym żądaniem.

Tymczasem w niniejszej sprawie Wnioskodawcy wystąpili z jednobrzmiącymi wnioskami zatytułowanymi "Skarga na decyzje Wójta Gminy Wola Krzysztoporska o lokalizacji inwestycji celu publicznego sygn. RB....", które sporządzone zostały według jednego wzoru, w postaci jednakich wydruków komputerowych, różniących się wyłącznie rękopiśmiennie naniesionymi na każdy z wydruków komputerowych: danymi Wnioskodawcy w nagłówku; numerem działki, której właścicielem jest dany Wnioskodawca, podpisem Wnioskodawcy i danymi dowodu osobistego danego Wnioskodawcy. W takiej sytuacji procesowej nie pojawia się problem wieku, stanu zdrowia i sytuacji życiowej strony (do których odwołują się powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego), jako wpływający na wykładnię jednobrzmiących oświadczeń woli każdego z Wnioskodawców.

Wykładnia oświadczeń woli dokonana być musi w pewnym kontekście prawnym i faktycznym – w szczególności organ administracji publicznej i Sąd Administracyjny dokonują wykładni oświadczeń woli, mając na uwadze racjonalność składającego oświadczenie woli, w nawiązaniu do instytucji procesowych, które ustawodawca przewidział, a które mogą w danej sytuacji procesowej znaleźć zastosowanie. W niniejszej sprawie Wnioskodawcy nie mogli wnosić o uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., skoro decyzja z [...] lutego 2008 r. była decyzją, na podstawie której strona nabyła prawo. We wnioskach z 13 sierpnia 2008 r. Wnioskodawcy nie powoływali się na żadne przesłanki, przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., ani na żadną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 bądź art. 145a k.p.a.).

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium trafnie rozpoznało wnioski z 13 sierpnia 2008 r. jako wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2008 r. Zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 235 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że treść żądań zawartych w skargach z 13 sierpnia 2008 r. nie pozwalała Samorządowemu Kolegium ustalić, że każde z Wnioskodawców wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2008 r. Trafnie kasator wskazuje, że tylko w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ winien, stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.2.2005 r., OSK 1099/04). Za tym, że Samorządowe Kolegium trafnie rozpoznało wnioski w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., przemawiały także zarzuty zawarte w skardze z 18 stycznia 2009 r. B. i A. O. (k. 3-6 akt II SA/Łd 181/09).

Nie jest trafny drugi z podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów.

W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.). W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie (pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd winien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem w głąb sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne – węższe - określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przezeń kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (T. Woś w: T. Woś [red.] H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo administracyjne" Wwa 2007 s. 224; Z. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/07/33; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.2.2006 r.- III SA/Wr 517/04- ONSAiWSA 6/06/169, akceptowany przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 501 uw. 3).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 ppsa) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw- prawnej i faktycznej; T. Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kpa" AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z 23.1.1998 r.- III SA 103/97- OSP 1/99/19 s. 51. Identycznie pod rządami ppsa przyjął NSA w wyroku z 18.11.2005 r.- I FSK 256/05- ONSAiWSA 5/06/124. Komentator podzielił pogląd Z. Kmieciaka ("Głębokość orzekania...s. 37), że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialno prawny" (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 502 uw. 6). W niniejszej sprawie mieści się zatem orzekanie o ważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (odpowiednio - argum. ex uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.4.2006 r.- I OPS 3/06- ONSAiWSA 3/06/69 z aprobującą glosą W. Tarasa- OSP 12/06/136).

Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa) nie leży zatem między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym. Przeciwnie- rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 kpa), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialno prawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, i stanowią jego powtórzenie czy też przedłużenie (uchwała składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7; wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2004 r.- III SA 2512/02- LexPolonica nr 396982; T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 503 uw. 8 in princ.). W precyzyjnym uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania zaliczane do trybu nadzwyczajnego- w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (ONSA 1/01/7- s. 132-133; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 375 uw. 2-3). Rozwiązanie przyjęte w art. 135 ppsa w sposób prawidłowy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny I instancji jest upoważniony i - w świetle postanowień art. 135 ppsa, odmiennie niż na podstawie art. 29 ustawy o NSA - zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli to niezbędne do końcowego jej załatwienia (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 501 uw. 4).

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 135 p.p.s.a. przez nieuzasadnione wyjście poza granice skargi i uchylenie obu decyzji. Art. 135 p.p.s.a. jest bowiem przejawem zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w trybie art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny może nie tylko orzec o decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, ale nawet o decyzji podjętej w innym trybie. W niniejszej sprawie naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie polegało na nieuzasadnionym wyjściu poza granice skargi, lecz na braku podstaw do uznania, że zarówno decyzja z [...] grudnia 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] października 2008 r., naruszały art. 235 § 1 w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w stopniu, w którym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok należało zatem uchylić w całości (art. 185 § 1 p.p.s.a.) nie wobec naruszenia art. 135 p.p.s.a. lecz wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 235 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (art. 207 § 2 p.p.s.a.).