Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 494/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/ Kr 494/ 07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant :Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...] i [...] w Gminie [...]. skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Sp. Z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego M. M. złożyła na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] i [...] w Gminie [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 80, poz. 2272) w zakresie, w jakim wyłącza realizację stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie obszaru objętego planem.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w [...] w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że celem spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie jest wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowego zlokalizowanej na terenie Gminy [...] . Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zbudowania i użytkowania stacji. Podkreślono, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Zgodnie z § 9 ust. 2 miejscowego planu, na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług ("M1U", "M2U") dopuszcza się wyłącznie usługi, których oddziaływanie na środowisko przekraczające poziom dopuszczalny nie wykracza poza obszar działki, na której ma być realizowana inwestycja ani nie powoduje niedopuszczalnego obniżenia standardów środowiskowych pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na tej działce. Oznacza to wyłączenie możliwości realizacji planowanych inwestycji. Możliwość budowy stacji bazowych wyłącza także § 29 ust. 1 i 2 miejscowego planu, zgodnie z którym na terenach objętych planem zakazuje się lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i lokalizowania inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Podniesiono, że budowa stacji bazowej, mimo że dotycząca łączności publicznej nie należy do "urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych" w rozumieniu § 3 ust. 4 miejscowego planu i interpretacji urzędu.

Skarżący podaje, że wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W odpowiedzi (uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.) organ wskazał: "Miejscowy plan nie dotyczy bezpośrednio skarżącego, gdyż kształtuje prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości oraz podmiotów realizujących zamierzenia budowlane na terenie objętym planem. Skarżący nie zalicza się zaś do żadnej z tych kategorii, nie włada bowiem żadną nieruchomością na terenie [...] i [...] a przy tym nie realizuje obecnie zamierzenia inwestycyjnego na tym obszarze. W tym przypadku nie może być więc mowy o interesie konkretnym i realnym (jest tylko abstrakcyjny i potencjalny), ani tym bardziej o fakcie naruszenia tego interesu w momencie występowania z wezwaniem". W ocenie skarżące stanowisko powyższe jest nieuprawnione, mając na względzie, że skarżący w [...] przy ul. [...] wybudował stację bazową telefonii komórkowej, to jest wieżę o konstrukcji stalowej o wys. 40m wraz z fundamentem, instalacją anten sektorowych i radiowych oraz urządzeniem sterującym i nadawczo-odbiorczym w kontenerze posadowionym u podstawy wieży na działce nr [...]. Istnieje zatem w ocenie skarżącego interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Skarżący podkreśla, że władztwo planistyczne gminy wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) nie jest niczym nieograniczone i mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartymi zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 f., IV SA 1412/99, LEX nr 48218). W ocenie wnioskodawcy gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła jego interes prawny uniemożliwiając realizację inwestycji - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Jedyne ograniczenie w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przewidują bowiem przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. j) powołanej ustawy na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C". W strefie ochronnej "A" zabrania się lokalizacji trwałych i tymczasowych obiektów i urządzeń, które mogą utrudniać lub zakłócać przebywanie pacjentów na tym obszarze, a w szczególności: stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne.

Wskazano także, że z pisma urzędowego Ministra Środowiska - Departament Instrumentów Ochrony Środowiska z dnia 18 kwietnia 2006 r. zamieszczonego na stronie internetowej ministerstwa w oparciu o przegląd aktów prawnych zarówno polskiego systemu prawnego, jak i norm międzynarodowych wynika, że w przypadku gdy w otoczeniu stacji bazowych telefonii komórkowych, w miejscach dostępnych dla ludności dotrzymane są określone w krajowych przepisach standardy jakości środowiska, oddziaływanie takich stacji nie powinno mieć negatywnego wpływu na zdrowie ludności. Stosownie do opublikowanego w październiku 2004 r. raportu grupy niezależnych ekspertów, opracowanego dla Szwedzkiego Urzędu Ochrony Przed Promieniowaniem nie powinno się używać terminu "nadwrażliwość na pola elektromagnetyczne". Stanowisko to zostało przyjęte po analizie źródłowych publikacji naukowych. Zgodnie z najnowszymi, tego problemu dotyczącymi, informacjami WHO, zawartymi w arkuszu faktów nr 296 (Electromagnetic fields and public health. Electromagnetic hypersensivity), dostępnym na internetowych stronach WHO, zespołu objawów nazywanych "nadwrażliwością na pola elektromagnetyczne", w świetle wyników badań naukowych, nie można wiązać z ekspozycją na pola elektromagnetyczne. W piśmie urzędowym z dnia [...] kwietnia 2006 r. wyraźnie stwierdzono: "Ministerstwu nie znane są jakiekolwiek odnoszące się do pól elektromagnetycznych przepisy ochronne, które uwzględniałyby indywidualną wrażliwość na pola elektromagnetyczne. Ponadto we wszystkich krajach, które uznały za celowe wprowadzenie przepisów chroniących ludność przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stosuje się jednolite poziomy ochronne dla całej populacji". Wprowadzanie zatem wyłączenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest uzasadnione racjonalnymi względami.

W ocenie strony skarżącej uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis art. 22 Konstytucji stanowi, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Powołana norma formułuje przesłanki, od których spełnienia zależy dopuszczalność tego ograniczenia. Pierwsza okoliczność to zastosowanie drogi ustawowej, czyli tylko przedstawicielstwo narodu realizujące władzę ustawodawczą może decydować o wprowadzeniu ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Nie można zatem ograniczeń tego rodzaju wprowadzać innym aktem prawnym niż ustawa, inaczej mówiąc nie może ich wprowadzać władza wykonawcza, czy to w drodze aktów prawnych Rady Ministrów czy ministrów. Drugie ograniczenie, podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, polega na tym, że jest ono dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie ma więc żadnych innych uwarunkowań, które by pozwalały na wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano, że stosownie do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Podkreślono, że uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy, ale obejmuje każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta gminy. W ocenie strony skarżącej skargę może wnieść również inwestor ze względu na niemożność wykonywania swoich praw podmiotowych w związku z realizacją inwestycji celu publicznego.

Podniesiono w skardze, że interes prawny w złożeniu skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraża się poprzez niemożność świadczenia przez [...] Sp. z 0.0. usług w zakresie telefonii komórkowej. Źródłem interesu prawnego jest także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jego treści każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Uprawnienie [...] Sp. z o.o. w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone skutkiem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podnosi ponadto, że planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi potrzeby interesu publicznego. Pod pojęciem interesu publicznego należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym kontekście należy rozważyć budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Co prawda w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, LEX nr 48223), jednak jak wyżej zaznaczono wnioskodawca posiada interes prawny wyrażający się poprzez niemożność prowadzenia działalności gospodarczej. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, przeto do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jednakże nie sposób pominąć, że realizacja inwestycji przez [...] Sp. z o.o. wiąże się ze stworzeniem odpowiedniej infrastruktury technicznej zapewniającej świadczenie usług telekomunikacyjnych ludności zamieszkałej na terenie gminy Zabierzów. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, która powinna być badana przez organy gminy. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Katalog zamieszczony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia wprost budowy urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednakże ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest uwzględnienie również innych celów, o których stanowią ustawy szczególne. W orzecznictwie został wypowiedziany pogląd, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2000 r., l SA 1986/99, LEX nr 75560). Działalność [...] Sp. z 0.0. podejmowana jest dla realizacji celów publicznych, a obiekty zajmowane przez stacje bazowe telefonii komórkowej służą wskazanej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami łączności publicznej, powszechnie dostępnej dla ogółu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych (orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., [...] wydane w stosunku do państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "[...]"). Dodano, że powyższa argumentacja opiera się na wykładni pojęcia "łączność publiczna", które nie zostało wprawdzie zdefiniowane w systemie prawa, jednakże odnosi się w szczególności do spraw związanych ze świadczeniem szeroko rozumianych usług telekomunikacyjnych (art. 16 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548). Powołana ustawa w dziale łączność obejmuje tym terminem, obok spraw telekomunikacji, także sprawy poczty. Świadczenie usług w zakresie telefonii komórkowej spełnia zatem kryteria "telekomunikacji", o których mowa w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800). Świadczenie usług telekomunikacyjnych ma w istocie charakter publiczny, a sieć telefonii komórkowej spełnia kryteria "publicznej sieci telefonicznej". Przepis art. 2 pkt 28 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi, iż pod pojęciem tym należy rozumieć publiczną sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniającą łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych. Sieć jest eksploatowana przez operatora publicznego. Taki charakter działalności telekomunikacyjnej pozostaje w związku z powszechnością świadczonych usług, to jest masowym, nieograniczonych kręgiem usługobiorców. Publicznego charakteru nie pozbawia działalności telekomunikacyjnej zarzut, że wyłącznie podmioty publiczne (np. Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) mogą realizować inwestycje użytku publicznego.

W ocenie strony skarżącej zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Za nowym, szerszym rozumieniem pojęcia łączności publicznej przemawiają także zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych: rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczenie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych. W wielu dziedzinach można mówić nawet o prywatyzacji celów publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty strony skarżącej nie są trafne. Wskazano, że skarżący wskazuje na generalną niemożność lokalizacji stacji bazowej na obszarze objętym planem miejscowym, choć w niniejszej sprawie owa niemożność wynika ze sposobu, w jaki realizował on takową inwestycję. W treści skargi powołano się na sprzeczność postanowień planu z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość prowadzenia działalności przez spółkę [...] Sp. z o. o. - choć plan miejscowy nie zawiera podobnego ograniczenia, zaś sama spółka bez przeszkód prowadzi działalność gospodarczą na terenie Gminy Zabierzów, w szczególności na obszarze objętym zaskarżonym planem. Skarżący wywodzi także, jakoby istniejące w planie miejscowym ograniczenia stanowiły nadużycie władztwa planistycznego i były zbędne z punktu widzenia ochrony środowiska - również i tego zarzutu organ nie podziela. Z kolei fakt, iż planowane przez skarżącą spółkę inwestycje mają charakter inwestycji celu publicznego jest okolicznością mającą w niniejszej sprawie znaczenie co najwyżej marginalne.

Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości "zbudowania i użytkowania" stacji bazowej telefonii komórkowej, organ stwierdził, że plan miejscowy nie zawiera expressis verbis szczególnego zakazu w tej materii. Trudności, jakie napotkał skarżący przy próbie uruchomienia takiej stacji wynikły z brzmienia § 29 pkt 1 i 2 uchwały, a także z faktu, że inwestycję próbował lokalizować na terenach, których głównym przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna (symbol planu M1 U, M2U). Podkreślono, że wskazany wyżej przepis § 29 pkt 1 i 2 miejscowego planu stanowi, iż na terenie objętym planem zakazuje się lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska (ust. 1) oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, z wyłączeniem "lokalizacji dróg krajowych i wojewódzkich w zakresie obejścia drogowego Zabierzowa (...) oraz dobudowy odcinka drogi wojewódzkiej (...)" - ust. 2 Ilit. a) - i z wyjątkiem "stacji paliw płynnych lokalizowanych przy drodze krajowej i wojewódzkiej, o ile położone są poza terenem ochrony pośredniej ujęcia wody" - ust. 2 lit. b). Powołany przepis nawiązuje w swej treści do uchylonego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, póz. 589 ze zm.). Zgodnie z § 2 pkt 8 lit. k tego aktu, do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zaliczano "inwestycje infrastrukturalne obejmujące urządzenia emitujące promieniowanie nie jonizujące w zakresie częstotliwości 0,03 - 300.000 MHz: radiolokacyjne, radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, o sumarycznej, określonej zgodnie z przepisami odrębnymi mocy nadajników wyższej od 10 W oraz radiolinie". Wskazano, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie wyróżnia już inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska. Zamiast tego operuje kategorią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do tychże należą m. in. "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowania izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W judykaturze i doktrynie jest kwestią sporną, czy występujące w obowiązujących przepisach (jak w zaskarżonym planie miejscowym) pojęcia "inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska" należy rozumieć jako "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko" - w tym zakresie rozbieżne stanowiska zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 8.10.2004 r. (sygn. akt IV SA 1043/03, opubl. w Lex nr 160841) oraz z dnia 28.10.2005 r. (VII SAlWa 403/05, Lex nr 191301).

W związku ż powyższym, zdaniem organu planistycznego plan miejscowy nie zabrania a limine lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej - nie dopuszcza jedynie lokalizacji urządzeń o określonych parametrach technicznych. Oceniając rzecz na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy więc stwierdzić, że postanowienia planu miejscowego same przez się interesu prawnego skarżącego nie naruszają - lokalizacja stacji jest dozwolona pod warunkiem spełnienia ograniczeń w zakresie emisji. Ograniczenia te mogą być różnie pojmowane w zależności od obranego sposobu wykładni pojęcia "inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska", nie jest to jednak okoliczność wynikająca z istoty planu miejscowego, a jedynie z przyjęcia określonego zapatrywania w tej kwestii przez organy administracji techniczno - budowlanej.

W odniesieniu do stanowiska skarżącego, iż interes prawny po jego stronie wynika z wybudowania stacji bazowej na gruncie przy ul. [...] w [...] (działka ewidencyjna nr [...] , symbol planu M2) podniesiono w odpowiedzi na skargę, że jest to twierdzenie znamienne dla oceny zarzutów ujętych w treści skargi. Wprawdzie stacja taka została ustawiona, jednakże doszło do tego zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Nadto Wojewoda [...] z urzędu stwierdził nieważność pozwolenia na budowę tej stacji (decyzja z dnia [...].8.2005 r. [...] , utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .6.2006 r., znak: [...] ). Sama inwestycja wzbudziła liczne protesty okolicznych mieszkańców. Skarżący (a ściślej podmiot działający w jego imieniu) zlokalizował stację nie na terenach służących usługom publicznym czy komercyjnym, lecz w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol planu M2), a przy tym nadał jej formę architektoniczną niedopuszczalną na tych terenach ze względu na wymogi ochrony krajobrazu (maszt o wysokości 40 m w terenach budownictwa jednorodzinnego).

Wskazano, że wyróżnikiem terenów zabudowy jednorodzinnej M2 jest wyrażony w § 8 ust. 2 (nie zaś we wskazanym w skardze § 9, który dotyczy terenów o symbolu M2U) miejscowego planu zakaz lokalizowania na nich innych usług, niż nieuciążliwe usługi podstawowe. Powołany przez skarżącego przepis § 9 ust. 2 dotyczy terenów, na których dopuszczono nieco większy stopień zainwestowania (symbol M2U) - lecz i tam główną funkcją pozostaje funkcja mieszkaniowa, stąd zakazano lokalizowania na nich usług, które swym oddziaływaniem wykraczałyby poza obszar danej działki. Niewielkie oddziaływania są bowiem koniecznym warunkiem spokojnego sąsiedztwa w obszarach zabudowy mieszkalnej i po to właśnie wyznacza się tereny przeznaczone pod taką zabudowę spośród innych terenów objętych planem. Właśnie m. in. w celu wyróżnienia terenów przeznaczonych na uciążliwą działalność inwestycyjną i oddzielenia ich od obszarów zamieszkiwania ustawodawca wyposażył gminę we władztwo planistyczne -świadczy o tym choćby przepis art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) czy też brzmienie przepisów, wedle których przygotowywano zaskarżona uchwałę, mianowicie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (ostatni t. j. w Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepisy te stanowią (stanowiły), że ustalenie przeznaczenia terenów należy co do zasady do zadań własnych gminy. W trakcie procedury przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy mają obowiązek wyznaczyć tereny o różnym przeznaczeniu i granice między nimi, kierując się w tym zakresie przede wszystkim względami ładu przestrzennego, zaś dopiero w dalszej kolejności prawami właścicieli terenów do swobodnej działalności. Ustawodawca nakazuje także w miejscowych planach ustalać parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z roku 2003, art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z roku 1994) oraz granice obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej (art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy z roku 1994). Oznacza to, iż kierując się dyrektywami zawartymi w art. 1 ustawy z roku 1994 czy też art. 1 ust. 2 ustawy z roku 2003, rada gminy jest zobowiązana ustalić zróżnicowane zasady przeznaczenia terenów. Jeśli zaś właściciel nieruchomości uważa się za pokrzywdzonego podobnym ograniczeniem, ma do dyspozycji stosowne środki prawne dla dochodzenia swoich racji na etapie procedury planistycznej. W zaskarżonej uchwale dokonano właśnie takiego określenia, wydzielając m. in. tereny pod działalność inwestycyjną czy usługi publiczne oraz tereny przeznaczone pod zabudowę (z ewentualnym dopuszczeniem usług nieuciążliwych). Nie stanowi to generalnego zakazu działalności skarżącej spółki (jak zdaje się to wynikać z treści skargi, gdzie § 9 planu miejscowego wymieniono tuż obok § 29) a 'jedynie przejaw dozwolonego prawem zróżnicowania przeznaczenia poszczególnych terenów. Nie może zatem być podstawą żądania sformułowanego w petitum skargi.

Powyższe okoliczności przeczą w ocenie organu planistycznego istnieniu po stronie spółki [...] Sp. z o. o. interesu prawnego w zaskarżeniu powołanych przepisów uchwały. Owego interesu prawnego skarżący upatruje w niemożności świadczenia usług (k. 4 skargi), wynikającej z braku możliwości lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w [...] - tymczasem organ stwierdza, iż ów brak możliwości wynika wyłącznie z nieprzestrzegania zasad obowiązujących przy zagospodarowywaniu terenów poszczególnych działek, nie zaś z generalnych zakazów zawartych w planie miejscowym. Tym samym skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy [...] -przedmiotem zaskarżenia mogłaby być jedynie ocena zgodności jego zamierzenia z postanowieniami owej uchwały, dokonana w postępowaniach administracyjnych przez organy administracji techniczno-budowlanej. Wykracza to jednak poza granice niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 Ppsa.

Przedstawione wyżej argumenty świadczą w ocenie organu także o tym, że nietrafna jest podstawowa teza, na jakiej oparto skargę - wbrew bowiem stanowisku zawartemu na str. 4 skargi, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] i [...] w Gminie [...] nie wyłącza możliwości prowadzenia przez skarżącą spółkę działalności gospodarczej. Spółka wywodzi wprawdzie, że plan wyklucza lokalizację stacji bazowej, ale nie jest to twierdzeniem słusznym. Niedozwolone jest jedynie lokalizowanie urządzeń o określonych parametrach, zatem wolno lokalizować stacje bazowe o mniejszym zakresie emisji i w zgodzie z przepisami planu dotyczącymi przeznaczenia poszczególnych terenów.

Jednakże, nawet i uznanie, jakoby niemożność lokalizacji stacji bazowej wynikała z ogólnych zapisów miejscowego planu przesądzała o dopuszczalności skargi w niniejszym postępowaniu, nie decyduje o trafności zarzutów skarżącego. Ograniczenia wynikające z zapisów planu miejscowego zostały bowiem wprowadzone w interesie publicznym i ze względu na ochronę wartości istotnych dla lokalnej społeczności. Wartościami tymi są ochrona środowiska i krajobrazu objętych planem sołectw - wszystkie ich tereny położone są w otulinie [...] . Wprowadzając ograniczenia w lokalizacji inwestycji szkodliwych dla środowiska zastosowano kryteria przyjęte przez ustawodawcę, a zatem obiektywne, i zastosowano je generalnie, bez wyłączeń podmiotowych. Tym samym przy wprowadzaniu owych ograniczeń dochowano wymogów przyjętych w obowiązującym porządku prawnym w ramach zasady demokratycznego państwa prawnego. Wskazano, że z treści przepisu art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób inferować istnienia po stronie gminy obowiązku dopuszczania na terenie objętym planem wszystkich inwestycji celu publicznego.

Podkreślono, że na gruncie przepisów powołanych powyżej okoliczność, że danego rodzaju działalność jest wykonywana w interesie ogółu obywateli, nie wyłącza jej ograniczania w miejscowym planie ze względu na przyjęte w ustawie kryteria planowania przestrzennego. W wypadku zaskarżonej uchwały ograniczenie nałożono in genero na inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska oraz inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska - zatem nie dokonano dyskryminacji pojedynczego podmiotu czy określonej działalności, jak to zdaje się wywodzić skarżący. Ponadto ograniczenia te wprowadzono ze względu na ochronę środowiska i ładu przestrzennego oraz walorów krajobrazowych przestrzeni, a więc wartości wskazane wart. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Względy te wskazano w art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 - już sama systematyka ustawy wskazuje, że są one donioślejsze niż względy ekonomiczne (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy). Nie ma przy tym znaczenia, komu mają służyć takie przedsięwzięcia - dla ustawodawcy istotne jest bowiem jedynie ochrona tego, czemu ich realizacja zagraża. O ograniczeniu dopuszczalności inwestycji zadecydowały zatem względy obiektywne, a przy tym na tyle doniosłej natury, że przy rozsądnej ocenie sprawy uznać należy, że wprowadzone ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i nie stanową jego nadużycia - a zatem winny się ostać, a skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. strona skarżąca ustosunkowując się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Podkreślono, że źródłem interesu prawnego skarżącej jest. Art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.j.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy [...] pismem z dnia [...] lutego 2007 r.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, nr 153, poz. 1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Jak wynika z akt sprawy [...] Sp. Z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego w uchwale Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] i [...] w Gminie [...] w dniu [...] lutego 2007 r. (data wpływu [...] lutego 2007 r.) Rada Gminy [...] podjęła uchwałę w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w dniu [...] marca 2007 r. i doręczyła tę uchwałę stronie skarżącej w dniu [...] marca 2007 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). W tym stanie rzeczy termin do wniesienia skargi wynosił więc trzydzieści dni od daty otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona do WSA w Krakowie za pośrednictwem Rady Gminy w [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. została zatem złożona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, póz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). W kontekście argumentacji przedstawionej w skardze podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, póz. 114). Samo podejmowanie działalności w interesie publicznym, w tym również zamiar zrealizowania w przyszłości inwestycji celu publicznego, nie tworzy kategorii interesu prawnego określonego podmiotu. W konsekwencji z faktu niemożności prowadzenia takiej działalności w zakresie pożądanym przez określony podmiot nie wynika wniosek o naruszeniu interesu prawnego tego podmiotu. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, póz. 114). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie stanowi jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - źródła interesu prawnego. Źródłem tym nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty wyłącznie na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego.

Twierdzenie, że uprawnienie [...] Sp. z o.o. w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone na skutek uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest zasadne, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą w sposób bezpośredni wyłącznie kształtowania, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Pośredni wpływ na zakres korzystania z różnych wolności konstytucyjnych, związany z wykonywaniem przez uprawnione podmioty praw rzeczowych do nieruchomości nie może być w żaden sposób traktowany jako przejaw ograniczania czy wyłączania wolności gospodarczej. Tok rozumowania przedstawiony w skardze do sądu administracyjnego prowadziłby do absurdalnego wniosku, że fakt przeznaczenia pod zabudowę w miejscowym planie nieruchomości dotychczas ogólnie dostępnej wiążący się z dopuszczalnością zabudowania w przyszłości tej nieruchomości stanowiłby ograniczenie lub nawet wyłączenie np. wolności zgromadzeń.

Mając powyższe na uwadze oraz okoliczność, że strona skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonego planu, a z całą pewnością tytułu tego nie wykazała (z samego faktu wybudowania w [...] przez skarżącego stacji bazowej telefonii komórkowej nie wynika tytuł prawny do nieruchomości) i dopiero w przyszłości zamierza podjąć działalność gospodarczą na tym terenie (w uzasadnieniu skargi wskazano, że wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na terenie gminy [...] jest dopiero celem spółki [...] Sp. z o.o.), należy stwierdzić, że nie wykazała ona zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). W odniesieniu do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, póz. 2). Tym bardziej zatem interesu prawnego nie może naruszać uchwała w sprawie miejscowego planu w sytuacji, gdy strona skarżąca kwestionuje ustalenia planu dotyczące terenu obejmującego nieruchomości, której strona skarżąca nie jest właścicielem ani też nie ma do nich innych praw.

Skoro, strona skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego strony skarżącej, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości - nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi.

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.