Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1232/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A. w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta P. oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Spółka A. z siedzibą w P. (zwana też dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika, adw. G. K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta P. oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 (zwaną dalej "Uchwałą"), wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie dotyczącym kąpieliska [...] – w szczególności stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 5 i § 2 pkt 5 Uchwały oraz załącznika nr 5 do Uchwały – ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z treści wymienionych w uzasadnieniu niniejszego pisma dokumentów i wydruków, na szczegółowe okoliczności tam wskazane". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego (dalej w skrócie "p.w.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez podjęcie Uchwały w zakresie dotyczącym kąpieliska [...], na podstawie wniosku o utworzenie kąpieliska niespełniającego wymogów określonych w art. 37 ust. 5 pkt 3 p.w. w postaci braku załączenia do wniosku o utworzenie kąpieliska zgody Skarżącej, jako właściciela przyległych działek nr [...] i [...], na utworzenie kąpieliska [...], a co za tym idzie – podjęcie Uchwały z rażącym naruszeniem prawa, w sposób naruszający interes prawny i uprawnienia Skarżącej, w szczególności przysługujące jej prawo własności ww. działek.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł m.in., że Skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], z którymi – a także z działkami nr [...] i nr [...] (będącymi własnością Miasta P.) – sąsiaduje bezpośrednio obszar kąpieliska [...] (zwanego też dalej "Kąpieliskiem"). Tymczasem z udostępnionej Skarżącej dokumentacji zebranej przed podjęciem Uchwały wynika, że uzyskano zgodę na utworzenie Kąpieliska jedynie przez właściciela działek nr [...] oraz [...], brak jest natomiast zgody Skarżącej jako właściciela działek nr [...] i [...] – co w ocenie autora skargi narusza powołane wyżej przepisy Prawa wodnego. Skarżąca zakwestionowała przy tym stanowisko [...] Ośrodków Sportu i Rekreacji ("[...]"), jakoby działka nr [...] nie stanowiła terenu bezpośrednio przylegającego do Kąpieliska. W ocenie autora skargi, z załączonej do niej mapy w sposób ewidentny wynika bowiem, że Kąpielisko graniczy nie tylko działkami nr [...] i [...], ale także z należącymi do Skarżącej działkami nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, zastępowana przez r.pr. A. M., wniosła o odrzucenie skargi oraz "przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam wskazane", ewentualnie o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, pełnomocnik organu wywiódł, że w przedmiotowej sprawie po stronie Skarżącej istnieje co najwyżej interes faktyczny, ale nie interes prawny, który legitymowałby Spółkę do wniesienia skargi. Z kolei motywując wniosek ewentualny o oddalenie skargi, podniósł, że twierdzenia Skarżącej o wadliwości w procedurze podjęcia Uchwały ze względu na brak uzyskania zgody właściciela działki sąsiadującej nie znajdują oparcia w prawie. Art. 37 ust. 4 [powinno być raczej: "ust. 5" – uw. Sądu] pkt 3 p.w. istotnie wymaga dołączenia [do] wniosku o utworzenie kąpieliska zgody właściciela wód oraz właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska, jednak właścicielem wód oraz właścicielem gruntu (plaży) o numerze ewidencyjnym [...] przylegającego do Kąpieliska jest Miasto P., które wyraziło zgodę na organizację Kąpieliska. Z definicji legalnych "kąpieliska" (art. 16 pkt 22 p.w.) oraz "jednolitych części wód powierzchniowych" (art. 16 pkt 20 lit. a p.w.) wynika bowiem jednoznacznie, że kąpielisko [...], utworzone w drodze Uchwały, obejmuje wyłącznie wody powierzchniowe jeziora K. . Kąpielisko w całości graniczy z działką nr [...] poprzez linię brzegową o długości 50 m. Zatem, zdaniem pełnomocnika organu, w niniejszej sprawie do stworzenia Kąpieliska wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...], czyli Miasta P., a nie właściciela działek nr [...] i [...], jak podnosi Skarżąca.

W replice z [...] października 2019 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze.

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Spółki, uznawszy, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej.

Postanowieniem z [...] maja 2020 r., sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie WSA w Poznaniu, przesądzając w uzasadnieniu o istnieniu po stronie Skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały. W szczególności NSA zauważył, że jeśli istnieje spór co do tego, czy była wymagana zgoda skarżącej Spółki na utworzenie Kąpieliska przez organizatora, to ta okoliczność świadczy o posiadaniu przez skarżącą Spółkę legitymacji do wniesienia skargi na Uchwałę w zakresie Kąpieliska. W konkluzji NSA stwierdził, że: "Dokonanie błędnej oceny istnienia po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej związanych już z oceną jej zgodności z prawem. Kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podlegać będzie bowiem ocenie Sądu pierwszej instancji przy rozpoznania sprawy."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie jest niewątpliwie uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 310, z późn. zm.; w skrócie "p.w."). Zgodnie z tymi przepisami:

"1. Rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja sezon kąpielowy, który obejmuje okres między 1 czerwca a 30 września.

2. Rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy."

Tym samym zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnym do sądu administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę do wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Kluczowa na tle cytowanego przepisu kwestia – czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej – została wiążąco przesądzona w zapadłym w tej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] maja 2020 r. o sygn. akt II OSK [...], w którego uzasadnieniu expressis verbis stwierdzono, że: "W niniejszej sprawie strona skarżąca – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji [wyrażonym w postanowieniu z [...] grudnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po [...]] – wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi."

Sąd w niniejszym składzie jest tym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego związany, na mocy art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Podobnie jak związany jest zawartym także w ww. postanowieniu NSA wskazaniem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenie Sądu pierwszej instancji podlegać będzie kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Powyższe wykluczyło w szczególności dopuszczalność rozważania przez Sąd w niniejszym składzie, czy w związku z utratą mocy obowiązującej Uchwały wraz z upływem okresu, na jaki została wydana (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 372; por. też postanowienie WSA z [...].01.2018 r., IV SA/Po [...]) – tj. z końcem roku 2019 (zob. tytuł Uchwały oraz wprowadzenie do wyliczenia w jej § 1 ust. 1) – postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nie należałoby umorzyć, jako bezprzedmiotowego, skoro w dniu wyrokowania zaskarżona uchwała już nie obowiązywała.

Z tych wszystkich względów Sąd przystąpił do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta P. oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 5328 ze zm.) – w zaskarżonej przez Spółkę części, dotyczącej kąpieliska [...].

W tym zakresie materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przywołany wyżej przepis art. 37 ust. 2 p.w. upoważniający – co bezsporne – Radę Miasta do określania, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja wykazu kąpielisk na terenie Miasta P..

Istota sporu w niniejszej sprawie zawiera się w pytaniu, czy składając wniosek o umieszczenie kąpieliska [...] w wykazie objętym Uchwałą, organizator tego kąpieliska winien uzyskać i dołączyć do wniosku także zgodę Skarżącej. Odpowiedź na to pytanie zależy zaś od rozstrzygnięcia spornej, pomiędzy stronami, kwestii – czy Spółka jest (jak twierdzi Skarżąca), czy nie jest (jak utrzymuje Rada Miasta), właścicielem gruntu przylegającego do ww. kąpieliska.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 p.w. organizator kąpieliska do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego sezon kąpielowy, w którym kąpielisko ma być otwarte, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wniosek o umieszczenie w wykazie kąpielisk, o którym mowa w ust. 2, wydzielonego fragmentu wód powierzchniowych, na którym planuje utworzyć kąpielisko. W myśl art. 37 ust. 5 pkt 3 p.w. do wniosku, o którym mowa w ust. 3, dołącza się "zgodę właściciela wód oraz właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska na utworzenie kąpieliska".

Skarżąca w niniejszej sprawie wywodziła, że tereny stanowiące jej własność – tj. działki nr ewid. [...] i [...], na których prowadzi ona m.in. hotel i restaurację – przylegają do utworzonego Kąpieliska. Powyższe zaś, w ocenie Skarżącej, oznacza, że organizator Kąpieliska, czyli [...], przed złożeniem wniosku winien uzyskać jej zgodę.

Weryfikując powyższe stanowisko Skarżącej, w pierwszej kolejności należy odwołać się do definicji legalnej "kąpieliska", zamieszczonej w art. 16 pkt 22 p.w. W myśl tego przepisu przez "kąpielisko" rozumie się "wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, pod warunkiem że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli; kąpieliskiem nie jest: pływalnia, basen pływacki lub uzdrowiskowy, zamknięty zbiornik wodny podlegający oczyszczaniu lub wykorzystywaniu w celach terapeutycznych, sztuczny, zamknięty zbiornik wodny, oddzielony od wód powierzchniowych i wód podziemnych".

W świetle cytowanej definicji legalnej "kąpieliska", pojęcie to obejmuje wyłącznie teren wód powierzchniowych, bez terenów przylegających do linii brzegowej, takich jak np. teren plaży (por. wyrok WSA z [...].06.2017 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Tym samym legalna definicja "kąpieliska" ma węższy zakres, niż jego definicja słownikowa (czyli znaczenie powszechne, "potoczne"), która swym zakresem obejmuje "miejsce, teren, zespół urządzeń umożliwiający kąpanie się lub zabiegi hydroterapeutyczne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, tom 2, Warszawa 2003, hasło "kąpielisko" w zn. 1).

Co tu szczególnie istotne, na tle art. 37 ust. 5 pkt 3 p.w. prawnie relewantne jest bez wątpienia owo legalne (art. 16 pkt 22 p.w.), a nie potoczne, znaczenie terminu "kąpielisko". W konsekwencji, gdy mowa w tym przepisie o "właścicielu gruntu przylegającego do kąpieliska", chodzi bez wątpienia o właściciela gruntu przylegającego do "fragmentu wód powierzchniowych". Lege non distinguente, nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy grunt pokryty wodami oraz grunt doń przyległy stanowią odrębne działki geodezyjne, czy składają się na jedną działkę – skoro w art. 37 ust. 5 pkt 3 p.w. nie mówi się o przylegających "działkach" tylko o przylegającym "gruncie". Podobnie irrelewantny jest status własnościowy tych gruntów – wszak ww. przepis w szczególności nie zastrzega, że chodzi tu o przylegające grunty należące do różnych właścicieli. Liczy się sam fakt "przylegania" danego (fragmentu) gruntu do (fragmentu) gruntu pokrytego wodami – czyli ich "stykania się", "graniczenia", "sąsiadowania" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, tom 3, Warszawa 2003, hasło "przylegać" w zn. b) – zdeterminowany w praktyce przebiegiem linii brzegowej.

Analiza map znajdujących się w aktach sprawy (zob. zwłaszcza "Mapę miejską" w aktach adm., a także szkice i mapy na k. 115 i 121 akt sądowych) pokazuje, że działki stanowiące własność Skarżącej (nr [...] i nr [...]) nie przylegają do kąpieliska [...] w powyższym rozumieniu, czyli nie graniczą bezpośrednio z odnośnym fragmentem wód powierzchniowych stanowiącym to kąpielisko. Działki te od Kąpieliska oddziela bowiem "sucha" część działki nr [...], która przylega na całej długości linii brzegowej do Kąpieliska (zajmującego inną część tej samej działki: nr [...]). Analiza księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] prowadzi zaś do wniosku, że jedynym właścicielem tej działki jest Miasto P., a Skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do ww. nieruchomości. Z powyższych względów należy zgodzić się z organem, że do utworzenia kąpieliska [...] wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...], czyli Miasta P., a nie Skarżącej, będącej właścicielem działek nr [...] i [...]. A jak wynika z akt sprawy, wymagana zgoda Miasta P. została dołączona do wniosku o utworzenie Kąpieliska.

Powyższej oceny nie zmienia okoliczność – podnoszona przez Skarżącą – zwrócenia się przez [...] do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. o wyrażenie zgody na lokalizację kąpieliska na działkach nr [...] oraz [...]. Jak wynika z akt sprawy, nie są to działki przylegające do Kąpieliska w rozumieniu art. 37 ust. 5 pkt 3 p.w., a jedynie działki, na których zorganizowano infrastrukturę niezbędną do jego funkcjonowania – czyli działki mogące wchodzić w skład "kąpieliska" wyłącznie w znaczeniu potocznym (którym to znaczeniem posługiwał się, niestety, w niektórych dokumentach także organizator Kąpieliska). Sam fakt, że [...] wystąpił i uzyskał taką – niewymaganą w świetle art. 37 ust. 5 pkt 3 p.w. – zgodę w odniesieniu do ww. działek, nie może prowadzić do uznania, iż wymagana jest zgoda innych właścicieli działek nie przylegających do Kąpieliska (w znaczeniu prawnym).

Z tych względów Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 37 ust. 2 i ust. 5 pkt 3 p.w. Z kolei powiązanie w skardze naruszenia tych przepisów z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy ocenić jako chybione już z tego powodu, że do wydania aktu prawa miejscowego przepisów k.p.a. nie stosuje się.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.