Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2115/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 38, par. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1726/15 w sprawie ze skargi B. D.-S. na decyzję Dyrektora Ma. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od B. D.-S. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1726/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Kierownik [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalił B. D. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 39 520,76 zł. W podstawie prawnej wskazano art. 104 i 107 k.p.a., art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634, ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 i art.28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), § 38, § 39 ust. 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), art. 5 ust. 1 , 2, 3, art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

W uzasadnieniu podano, że B. D. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r.: pakiet 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe. Płatność została pomniejszona ze względu na złożenie wniosku po terminie o 1 %. Kierownik [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 150.115,54 zł. W latach 2012-2013 skarżaca ponawiała wnioski o przyznanie płatności w tych samych wariantach. W dniu 29 maja 2013 r. gospodarstwo wytypowano do kontroli na miejscu. W trakcie kontroli, prowadzonej w dniach 23 – 25 lipca 2013 r. stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,53 ha, w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,71 ha. Ponadto stwierdzono błąd w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych. Organ wyliczył kwoty do zwrotu. Ponadto wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2014r przyznał stronie płatność środowiskową w kwocie 130 500 zł, uwzględniając wyniki kontroli. B. D. nie odwołała się od tej decyzji, dokonała też częściowego zwrotu.

Organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i 23 kwietnia 2013 r. Omówił treść przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazał, że niezgodność w zakresie zmniejszenia areału, kwalifikującego się do przyznania płatności ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni stwierdzonych w wyniku kontroli w roku 2013. Na tej podstawie organ stwierdził, że w latach 2011 i 2012 powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie norm (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wskazał, że kontrola terenowa ma istotne znaczenie dla ustalenia, jak w rzeczywistości przedstawia się wypełnianie przez producenta wymogów wsparcia. Ocenił, że organ I instancji przeanalizował w prawidłowy sposób, czy w sprawie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia obowiązku zwrotu albo wykluczające taki zwrot.

Powyższe rozstrzygnięcie B. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę uwzględnił.

Zdaniem Sądu I instancji, spór w sprawie dotyczył przede wszystkim prawidłowości ustaleń faktycznych co do spełnienia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012. Skarżąca nie kwestionowała bowiem, że nieprawidłowości, uzasadniające uznanie płatności za pobrane nienależnie, zaistniały w roku 2013.

Sąd wskazał, że organy administracji publicznej całość ustaleń faktycznych w sprawie oparły na kontroli w miejscu, prowadzonej w dniach od 23 do 25 lipca 2013 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że skarżąca zmniejszyła obszar, na którym powinna była realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jak również nie spełniła wymogu minimalnej obsady drzew na działkach. Analiza akt sprawy pozwala jednak stwierdzić, że organy administracji publicznej nie dysponowały jakimkolwiek dowodem, pozwalającym na poczynienie podobnych ustaleń w odniesieniu do lat 2011-2012.

W ocenie Sądu I instancji, z art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, a na organach administracji spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń również i w tym zakresie. Jednak przepis ten jest wyłącznie normą prawa materialnego, która nie pozwala na tworzenie domniemań faktycznych w tym sensie, że ustalenie podstaw do zmniejszenia i odzyskania pomocy w danym roku pozwala przyjmować bez jakichkolwiek dalszych dowodów, iż podstawy te zaistniały już wcześniej. Organy administracji muszą zebrać wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwoliłby stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że uchybienia miały miejsce już wcześniej.

Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał wyłącznie na poczynienie ustaleń co do tego, w jakim stanie znajdowały się działki skarżącej w roku kontroli, tzn. w 2013 r. Jednak ustalenie stanu na rok 2013 nie pozwala na wysnucie logicznego i zgodnego z zasadami doświadczenia życiowego wniosku, iż stan działek w dwóch latach poprzednich był taki sam. Powołany już wyżej art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi w żadnym wypadku podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie i nie zwalnia organów administracji publicznej od zgromadzenia materiału dowodowego, mogącego pozwolić na stwierdzenie, jaki był stan zagospodarowania działek w tym okresie. O ile można przyjąć, że dowodami takimi mogłyby być dowody pośrednie (np. jednoznacznie wskazujące na to, że w latach 2011-2012 skarżąca nie wykonywała na działkach żadnych prac i nie zaszły żadne dodatkowe okoliczności, które mogłyby zmienić ich stan zagospodarowania), o tyle nie do pogodzenia z wymogami art. 7, art. 77 § 1, a w szczególności art. 80 k.p.a. jest poczynienie ustaleń przy braku jakiegokolwiek materiału dowodowego, dotyczącego lat 2011-2012. Ustalenia odnośnie tych lat są zatem nie tyle nawet dowolne i arbitralne, co praktycznie w ogóle przez organ nie zostały dokonane, a w sposób niedopuszczalny zastąpiono je "przeniesieniem" ustaleń co do stanu w roku 2013 na okresy wcześniejsze. Takie działanie organu administracji publicznej musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na podstawie tak niekompletnego materiału dowodowego oraz praktycznego braku ustaleń faktycznych co do lat 2011-2012 jakiekolwiek zastosowanie norm materialnoprawnych w stosunku do tego okresu było przynajmniej przedwczesne.

Skarżąca słusznie zwróciła również uwagę, że stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 znaczenie ma to, czy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rozmiar niezgodności, związany z ciężarem jej skutków oraz uwzględniający cele kryteriów wsparcia, a nadto zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności mają również znaczenie istotne z uwagi na przepisy rozporządzenia nr 65/2011 (art. 18 ust. 2). W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera stosownych ustaleń, a w konsekwencji również nie znalazły się w niej rozważania na temat tego, jaki był rozmiar stwierdzanych niezgodności oraz czy skarżąca podjęła działania w celu ich usunięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego, braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i braku naruszenia prawa procesowego.

II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (DZ.U z 2013 r., poz. 361 ze zm. zw. dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten reguluje tylko zmniejszenie płatności na dany rok i tym samym wyłącza możliwość zwrotu płatności przyznanej za lata ubiegłe ze względu na niezachowanie wymogów dla poszczególnych pakietów, podczas gdy przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się tylko do zmniejszenia płatności przyznanej w danym roku, lecz nie do zwrotu płatności uzyskanych za lata ubiegłe, co w tym przypadku reguluje § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego,

- § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 3 oraz załączników nr 3 i 7 do rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że w przypadku nieprzestrzegania przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów nie ma możliwości żądania zwrotu płatności przyznanej za lata ubiegłe, podczas gdy w/w przepisy określają taką możliwość,

- niezastosowanie art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. Urz. UE 277 z 21.10.2005 r.) dotyczącego definicji zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego, poprzez przyjęcie, że określone w decyzji uchybienia stwierdzone w danym roku nie mogą skutkować zwrotem środków uprzednio już otrzymanych, gdyż nie miały miejsca w uprzednich latach, podczas gdy wymogi zobowiązania rolnośrodowiskowego wiążą stronę w całym okresie jego trwania, a sankcją ich niedochowania jest zwrot otrzymanych płatności określone w decyzji.

W związku z powyższym wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia tylko przepisów prawa materialnego, o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, a także nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta przede wszystkim na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że formując zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa. Zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – w świetle poglądów orzecznictwa i judykatury - polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, wadliwej interpretacji, niezrozumienia intencji ustawodawcy. Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, niepubl., także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635). Z kolei, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie Sądowi I instancji błędu w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, cbois).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 38 ust. 2 § i § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 3 oraz załączników nr 3 i 7 tego rozporządzenia

Sąd I instancji uznał, że organy – w sytuacji braku ustaleń dotyczących nieprzestrzegania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych za lata ubiegłe, nie mogą na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. domagać się od beneficjenta płatności rolnośrodowiskowych zwrotu płatności już wypłaconych za te lata. Interpretując ww. przepisy w związku z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji ( WE) 65/2011 WSA przyjął, że nie stwarzają one żadnych domniemań faktycznych co do ustalenia podstaw do zmniejszenia i odzyskania pomocy rolnośrodowiskowej, w związku z czym konieczne jest poczynienie ustaleń co do tego jaki był stan zagospodarowania działek w latach poprzednich. Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi w żadnym wypadku podstawy do automatycznego przeniesienia ustaleń faktycznych z roku kontroli na lata poprzednie.

Zauważyć należy, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny i wynika z niego, że B. D. w 2011 r. podjęła 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe. Pierwsza płatność została przyznana decyzją Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2012 r. w wysokości 150.115,54 zł. W latach 2012-2013 beneficjentka ponawiała wnioski o przyznanie płatności w tych samych wariantach. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w wysokości 153.668,40 zł. Natomiast w trakcie kontroli na miejscu, którą przeprowadzono w dniach 23-25 lipca stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,53 ha, w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,71 ha. Ponadto stwierdzono błąd w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. beneficjentka otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w pomniejszonej wysokości w kwocie 130 500 zł. B. D. nie odwołała się od tej decyzji, dokonała też częściowego zwrotu otrzymanych płatności za 2011 r. i 2012 r.

Dnia 25 maja 2015 r. Kierownik [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na lata 2011 - 2012. W tym miejscu należy poczynić istotną uwagę dotycząca tego, że ww. postępowanie zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2013 r., w związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Przepis art. 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis ustanawia pewną regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011 – 2012, należy stosować nowe uregulowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011) tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 kierowane są do Państw Członkowskich, określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, dalej nazywana "ustawą o wspieraniu rozwoju", która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r.

Postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Dodać też należy, że są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku, co zostanie omówione niżej.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych powyżej przepisów wynika bezspornie, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Należy uznać, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści ww. rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011 - 2012, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej w lipcu 2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącą w 2011 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. decyzji. Brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2013 r. nieprawidłowości występowały wcześniej. W przypadku stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w roku 2013 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności zaaprobować należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu za rok 2013 płatności ze względu na niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,53 ha, w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,71 ha. Obowiązek zwrotu dotyczy również płatności ze względu na nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych.

Jeśli chodzi o uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącą wymogów dotyczących powierzchni w ramach użytków zielonych oraz upraw sadowniczych i jagodowych przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wprost w sposób szczegółowy reguluje wysokość sankcji – zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Jest to zgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania.

Stwierdzić należy brak takiej podobnej, szczegółowej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew, co jest jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.10. Naruszenia takie należy niewątpliwie zakwalifikować zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodowałoby obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł swojego stanowiska co do zagadnienia dotyczącego zasad ustalenia wysokości nienależnych płatności za lata ubiegłe, które podlegają zwrotowi, poprzestając na stwierdzeniu braku ustaleń organu co do nieprawidłowości występujących w latach 2011-2012. Stąd też trudno zarzucić WSA, aby dopuścił się naruszenia w tym zakresie wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów.

Nie można uznać - jak to czyni Sąd I instancji - że w postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. organ zobowiązany jest ustalić, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przedstawiona przez WSA wykładnia § 39 rozporządzenia jest nieuprawiona i rozszerzająca. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono.

Wskazano już, że obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Tylko wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Z tych też powodów zasługuje na uwzględnienie zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Ko/woju Obszarów Wiejskich (EFRROW) dotyczącego definicji zobowiązania rolnośrodowiskowego jako zobowiązania wieloletniego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.