Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1008/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/10 w sprawie ze skargi M. W., W.D. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1650/10, oddalił skargę W. D., E. M. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2010 r. i umorzono postępowanie organu I instancji. Decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności, zainicjowanym pismem skarżących z 16 grudnia 2008 r., którym wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2008 r. wydanej w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z [...] czerwca 1999 r. udzielającej pozwolenia na budowę S.D.E. przy ul. Ł. [...] i ul. D. w P.. Skarżący w piśmie podnieśli, iż organ bezzasadnie uniemożliwił im wzięcie udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, mimo iż powinni oni być stroną jako właściciele nieruchomości sąsiednich, na które planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1320/09, uchylił decyzję z [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Następnie GINB wskazał, że Wojewoda Wielkopolski po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzją z [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P.. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący w terminie wnieśli odwołanie.

Uzasadniając motywy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Następnie organ wskazał, że W. D. jest właścicielem działki nr A, M. W. działki nr B a E. M. działki nr C. Nieruchomości te bezpośrednio graniczą z działkami, na których zaprojektowano sporną inwestycję. Ściana północno-wschodnia z otworami okiennymi została usytuowana w odległości od 7,80 m do 7 m od granicy z działką nr ew. A, od 7 m do 5 m od granicy z działką o nr ew. B i od 5 do 4,10 m od granicy z działką o nr ew. C. Planowany budynek nie narusza zatem, zdaniem organu, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto, skoro budynek został usytuowany z zachowaniem odległości 4 m w przypadku ściany bez otworów i 4 m w przypadku ściany z otworami, co jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, to zachowanie powyższych wyznaczonych przepisami odległości uprawnia do stwierdzenia, że budynek projektowany nie oddziałuje na sąsiednią działkę. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżący nie mogą na podstawie ww. przepisów wywodzić interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2008 r. W ocenie GINB brak jest przepisów prawa, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działki wnioskodawców. Podnoszone w toku postępowania okoliczności, tj. zacienianie działki przez projektowaną inwestycję oraz obniżenie z tego powodu wartości nieruchomości, nie mogą stanowić o istnieniu interesu prawnego uzasadniającego posiadanie przymiotu strony w sprawie. Przepisy Prawa budowlanego normują jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych w budynkach, nie odnoszą się natomiast do zacieniania działek. Interes w niezacienianiu działki jest więc interesem faktycznym, a nie prawnym. Również podnoszone przez skarżących pozostałe okoliczności, tj. zmiana cyrkulacji powietrza, hałas, poziom zaśmiecenia, dyskomfort podczas korzystania z letniego wypoczynku w przydomowych ogródkach, mogą uzasadniać jedynie istnienie interesu faktycznego, a ten nie jest tożsamy z interesem prawnym.

Na koniec organ wyjaśnił, iż interes prawny wnioskodawców nie może wynikać z art. 144 Kodeksu cywilnego, nie może bowiem przesądzać o interesie prawnym wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, z uwagi na merytoryczny charakter zarzutów podnoszonych w odwołaniu, zarzuty te pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Skargą W. D., M. W. i E. M. zaskarżyli powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, a także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zapadłym już w sprawie wyroku z dnia 12 listopada 2009 r. Sąd podał, że uchylone poprzednie wydane w tym postępowaniu w decyzje zapadły z naruszeniem zasad z art. 7 i 77 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego wobec wadliwej jego wykładni. Wskazali również, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zaznaczył, iż celem art. 28 Prawa budowlanego było ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony, lecz jego wejście w życie nie wyłączyło co do zasady z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, bowiem nieruchomości te na ogół znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podali także, iż Sąd wyraził pogląd, że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Do takiego rozumienia nie upoważnia brzmienie art. 28 k.p.a., ani wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali następnie, że Wojewoda Wielkopolski, po wyroku Sądu, wydał rozstrzygnięcie merytoryczne i zgodnie z zaleceniami Sądu uznał ich za strony postępowania. Natomiast organ odwoławczy tego stanowiska nie podzielił. W efekcie organ ten wydał rozstrzygnięcie wadliwe bo lekceważące dyspozycję art. 153 p.p.s.a.

Skarżący podnieśli także, że zaskarżona decyzja ogranicza się do powtórzenia wywodów z uprzednio uchylonej decyzji GINB z dnia [...] maja 2010 r. i nie odnosi się do obszernej argumentacji podniesionej tak we wniosku jak i w trakcie postępowania, mającej przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z 4 grudnia 2010 r. uczestnik postępowania - T. Spółka z o.o. w P. (inwestor) - wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że w wyroku z 12 listopada 2009 r. przyjęto, iż przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności konieczne jest ustalenie, z uwagi na brzmienie art. 157 § 2 k.p.a., czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania, a dostrzegając błędy organów popełnione w tym zakresie, za konieczne uznano uchylenie obu decyzji. Zatem w uzasadnieniu omawianego wyroku nie przesądzono, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie mają przymiot strony. Wskazano natomiast wyraźnie na potrzebę przeprowadzenia ponownej analizy z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazując na ww. przepis, Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku zawarł jednocześnie ogólne rozważania na jego tle. Podał m.in., iż wejście w życie wskazanej regulacji prawnej nie wyłączyło co do zasady z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym. Nieruchomości te na ogół bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd podzielił też pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1349/08), że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu, nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Z tych ogólnych rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2009 r. nie wynika jednak, iż kwestia istnienia interesu prawnego skarżących w sprawie została omawianym wyrokiem przesądzona. Wręcz przeciwnie, za niezbędne uznano dla prawidłowości całego postępowania ustalenie, czy nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, co winno mieć miejsce po prawidłowo przeprowadzonej analizie. Zalecono więc dokonanie oceny przymiotu stron w kontekście art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, odnosząc ustalenia osobno do każdego z dochodzących stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że GINB prawidłowo przyjął, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy ustalić, czy żądanie zostało wniesione przed podmiot posiadający przymiot strony. Jeżeli postępowanie nieważnościowe ma być wszczęte na wniosek, a sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, to organ musi się upewnić, iż wniosek ten pochodzi od podmiotu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tym bardziej, iż podmiot ten nie brał udziału w sprawie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu, spostrzeżenia organu poczynione na tle ww. przepisu są prawidłowe i nie pozostają w sprzeczności z zaleceniami zawartymi w ww. wyroku.

Sąd podkreślił, że w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego prawidłowe i nie naruszające art. 153 p.p.s.a. jest stwierdzenie organu, iż znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Sąd wskazał, że w uwagi na to, iż w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r. przesądzono zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, GINB musiał raz jeszcze określić obszar oddziaływania inwestycji, a w efekcie ustalić, czy projektowana inwestycja negatywnie oddziałuje na nieruchomości skarżących. Zasadnie i prawidłowo organ przeprowadził więc analizę sprawy w ww. zakresie, mając na względzie osobno każdego z wnioskodawców, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. GINB wskazał, iż działki stanowiące własność skarżących bezpośrednio sąsiadują z działkami inwestycyjnymi. Przy czym prawidłowo przyjął, iż z tej tylko okoliczności interes prawny skarżących nie wynika. W żadnym miejscu uzasadnienia wyroku z dnia 12 listopada 2009 r. nie przesądzono tej kwestii.

Zdaniem Sądu GINB zasadnie przyjął, iż zarówno § 12 jak i § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie dają skarżącym podstaw do uznania ich za strony w sprawie. Ponadto, z uwagi na charakter inwestycji obejmującej w szczególności budynek mieszkalny (S.D.E.), organ zasadnie też w konsekwencji stwierdził, iż brak jest przepisów prawa, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania obejmuje działki stanowiące własność skarżących. Przy czym dostrzec należy, iż w wyroku z 12 listopada 2009 r., wskazując, że organ nie mógł ograniczyć swoich rozważań tylko do badania zgodności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z przepisami wynikającymi z ww. rozporządzenia, Sąd nie wskazał jakie inne przepisy winny być w sprawie uwzględnione. Natomiast GINB nie ograniczył się w swoich rozważaniach tylko do wskazania na ww. rozporządzenie, ale wyjaśnił, iż ponownie analizując sprawę, nie dopatrzył się innych przepisów, które winny być uwzględnione przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu. Ponadto GINB wziął pod uwagę i rozważył wszystkie te okoliczności, które były przywoływane przez samych zainteresowanych, a okoliczności te zostały prawidłowo przez niego ocenione. Sąd nie stwierdził w tym zakresie żadnych nieprawidłowości w działaniu organu odwoławczego, a w szczególności nie dopatrzył się błędów wynikających z pominięcia zaleceń Sądu. Organ ten prawidłowo przyjął bowiem, iż takie okoliczności jak obniżenie wartości nieruchomości, zacienianie działki, zmiana cyrkulacji powietrza, hałas, poziom zaśmiecenia, dyskomfort podczas korzystania z letniego wypoczynku w przydomowych ogródkach mogą uzasadniać jedynie istnienie po stronie skarżących interesu faktycznego. GINB prawidłowo też wskazał, iż interes prawny skarżących nie wynika z powoływanego przez nich art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Reasumując Sąd stwierdził, że ustalenie organu, iż działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu, jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Uznanie to oznacza, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony, a tym samym nie mogli oni skutecznie żądać stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. Ponadto GINB orzekając w niniejszej sprawie nie naruszył art. 153 p.p.s.a., a nawet swoim działaniem i wydanym rozstrzygnięciem usunął błąd popełniony przez Wojewodę na etapie I instancji, który to wszczął i przeprowadził postępowanie, a następnie orzekł merytorycznie na żądanie osób, które nie wykazały swojego interesu prawnego w sprawie. W zaskarżonej decyzji wykazano prawidłowość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a tym samym organ nie miał żadnych podstaw do merytorycznej oceny sprawy i do odniesienia się do żądania skarżących dotyczącego stwierdzenia nieważności. Z tego też powodu nie można GINB zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych.

Skargą kasacyjną M. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie);

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów k.p.a. oraz p.p.s.a. Zdaniem skarżącego organ administracji w toku postępowania rażąco naruszył fundamentalne zasady postępowania administracyjnego wskazane w skardze. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie spełnia wymogów, jakie organom państwa stawiają art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Organ rozstrzygnął sprawę w sposób zupełnie arbitralny, jawnie lekceważąc dyspozycje zawarte w ww. przepisach. Część zarzutów zupełnie pominął, a w stosunku do pozostałych nie wyjaśnił w sposób należyty ich bezzasadności, polemikę ograniczając do zaprezentowania wyłącznie własnego, negatywnego stanowiska. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do powtórzenia wywodów z uprzednio uchylonej decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nie dotyczących w ogóle przedmiotu niniejszego postępowania (obecne postępowanie odwoławcze dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r., a wcześniejsze odmowy wszczęcia postępowania). W ogóle nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego istoty sprawy, nie rozpatrzono zebranego w całym postępowaniu materiału dowodowego. Nie odniesiono się do obszernej argumentacji podniesionej we wniosku o stwierdzenie nieważności i w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz w odwołaniu, nie próbowano podjąć żadnej merytorycznej polemiki, jakby zupełnie nie zauważono jej istnienia.

Skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja w sposób jawny lekceważy dyspozycję z art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie ograniczył badanie obszaru do przepisów techniczno-budowlanych, pomimo wyraźnego wskazania w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r., iż organ nie może ograniczać swoich rozważań do badania zgodności kontrolowanej decyzji do wymagań wynikających z ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Również wykładnia art. 28 Prawa budowlanego dokonana przez GINB jest, zdaniem skarżącego, sprzeczna z wykładnią dokonaną w ww. wyroku, w którym wskazano, że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego, bowiem do takiego rozumienia pojęcia strony nie upoważnia brzmienie art. 28 k.p.a., ani też wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ nie dokonał analizy i nie wyjaśnił, pomimo wskazania Sądu w ww. wyroku, dlaczego uznaje takie a nie inne granice obszaru oddziaływania obiektu, w szczególności gdy uznaje, że nie pozostają w nim nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące.

Odnośnie drugiego z zarzutów skarżący podniósł, że jego zdaniem właściciel sąsiedniej wobec inwestora działki nie staje się stroną dopiero wtedy, gdy przysługujący mu interes prawny zostaje naruszony i to wskutek sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z prawem przedmiotowym. Przeciwnie, gdy jakikolwiek przepis tego prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora i to chociażby potencjalnie, to już wówczas właściciel działki sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zamierzenie inwestora może być przy tym zgodne z prawem, a nawet nie naruszać interesu prawnego właściciela sąsiedniej działki, który wówczas jako strona nie będzie mógł skutecznie przeciwstawiać się temu zamierzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Dodać należy, że związane granicami skargi kasacyjnej powoduje brak kompetencji Sądu do zmiany, uzupełnienia czy też precyzowania podstaw kasacyjnych.

W niniejszym postępowaniu istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącym, którzy pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. zmieniającej decyzję udzielającą pozwolenia na budowę S.D.E. przy ul. Ł. [...] i ul. D. w P., przysługiwał przymiot strony, a zatem czy mogli oni skutecznie zainicjować postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Należy również na wstępie wyjaśnić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08 i powołane w nim orzecznictwo).

Jak już wskazano, w sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony określa się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z treści cytowanego przepisu wynika, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (a więc także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji) nie przysługuje z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której mają być prowadzone roboty budowlanego objęte pozwoleniem. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja - na podstawie przepisów odrębnych - wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które na gruncie konkretnej normy prawa materialnego mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno stanowić dla tych organów asumpt do objęcia właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. Powyższe ustalenie zawsze jednak musi bazować na wskazaniu konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11).

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię. Abstrahując od faktu, iż uzasadnienie powyższego zarzutu odnosi się głównie do wykładni dokonanej przez organ a nie Sąd stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie, wynikającym z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było określenie obszaru oddziaływania inwestycji i ustalenie czy negatywnie oddziałuje ona na nieruchomości skarżących zgodne jest z treścią omawianych przepisów. Wykładnia ww. przepisów dokonana przez Sąd I instancji nie jest również sprzeczna z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r., wiążącym na podstawie art. 153 p.p.s.a., w którym wyraźnie wskazano, że obowiązkiem organu jest zbadanie, czy przedmiotowy wniosek pochodzi od strony przez określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Nie można zgodzić się również ze stwierdzeniem, że Sąd I instancji analizę położenia działek skarżących w sferze oddziaływania obiektu ogranicza wyłącznie do norm materialnego prawa administracyjnego, co sugeruje skarżący kasacyjnie. Sąd wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Ponadto Sąd I instancji w dalszej części uzasadnienia wyroku odniósł się do powoływanego przez skarżących jako podstawa ich interesu prawnego art. 144 Kodeksu cywilnego. Przepisów Kodeksu cywilnego z całą pewnością nie można zaliczyć do norm materialnego prawa administracyjnego. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego uznać należy zatem za nieuzasadniony.

Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie bowiem dokonując kontroli zaskarżonego aktu stwierdził, że organ II instancji prawidłowo i w wymaganym zakresie przeprowadził analizę sprawy. Mając na uwadze przedmiot postępowania i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r., w którym wskazano, że rozpoznając niniejszą sprawę ponowne organ dokona oceny przymiotu strony odnosząc ustalenia osobno do każdego z dochodzących stwierdzenia nieważności decyzji, organ odwoławczy, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, zbadał i wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja usytuowana jest z zachowaniem wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazał również, że brak jest przepisów prawa, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmował działki skarżących. Organ wziął przy tym pod uwagę i rozważył wszystkie okoliczności przywoływane przez samych zainteresowanych, a które ich zdaniem świadczyły o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, tj. obniżenie wartości nieruchomości, zacienianie działki, zmiana cyrkulacji powietrza, hałas, poziom zaśmiecania, dyskomfort podczas korzystania z letniego wypoczynku w przydomowych ogródkach. Słusznie uznano, że okoliczności te świadczą o istnieniu po stronie skarżących jedynie interesu faktycznego i nie mogą stanowić podstawy do uznania, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zatem że posiadają oni przymiot strony w niniejszym postępowaniu i mogą skutecznie wszcząć postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2008 r. Skarżący nie wykazali zatem, że realizacja przedmiotowej inwestycji wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, a zatem że posiadają oni interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Organ odniósł się natomiast do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, do czego zobowiązany został wyrokiem z dnia 12 listopada 2009r. i co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi. Nieuzasadniony jest więc również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

W uwagi na powyższe, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.