Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1140/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi W.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia spłaty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1140/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].06.2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 20, art. 30 ust. 1-2 pkt. 4, ust. 8-9, art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456 z póź.zm., zwanej dalej u.śr.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267z póź.zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z podaniem W.Ś. zwanego dalej skarżącym) z dnia 19.05.2014r. w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami orzeczonej do zwrotu decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].05.2014r. odmówił umorzenia spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do zwrotu których skarżący został zobowiązany decyzją nr [...] z dnia [...].05.2014r. wraz z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].04.2012r. przyznano skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 01.03.2012r. do 28.02.2014r. na wniosek złożony w dniu 02.04.2012r. W dniu 11 lutego 2014 r. skarżący powiadomił Urząd Miejski w K. , Biuro Świadczeń Rodzinnych o fakcie przyznania mu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Do akt załączył decyzję o waloryzacji emerytury Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Inspektorat w K. Nr [...] z dnia [...] marca 2013r., zgodnie z którą od 1 marca 2013r. została zwaloryzowana wysokość emerytury i dodatku pielęgnacyjnego. Na wniosek o udostępnienie danych z dnia 2014-02-12, organ otrzymał w dniu 04.03.2014r. informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. , że skarżący ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 01.03.2011r.

O konieczności niezwłocznego zgłoszenia przyznania prawa do dodatku pielęgnacyjnego poinformowano skarżącego we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego składanym w dniu 02.04.2012r. Ponadto skarżący załączył pisemne oświadczenie, że pobiera emeryturę w ZUS i nie jest mu wypłacany dodatek pielęgnacyjny.

Zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". W związku z powyższym została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].04.2014r. uchylająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oraz decyzja [...] z dnia [...].05.2014r. żądająca zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 01.03.2012r. do 31.01.2014r.

W dniu 19 maja 2014r. skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego motywując swój wniosek ciężką sytuacją materialną. Skarżący utrzymuje się z emerytury wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł. Załączył rachunki związane z kosztami utrzymania z których wynika, że opłata za energię elektryczną wyniosła [...] zł, rachunek za odpady - [...] zł, podatek od nieruchomości – [...] zł, woda - [...] zł. Skarżący jest osobą niepełnosprawną i na lekarstwa wydał w miesiącu marcu i kwietniu 2014r. kwotę [...] zł. Z dokumentów załączonych do podania nie wynika, aby skarżący korzystał z dodatku mieszkaniowego czy energetycznego, a to w jego sytuacji znacznie odciążyłoby budżet domowy.

Artykuł 30 ust. 9 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ I instancji wskazał, że decyzja o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami jest decyzją uznaniową. Ustalenie przez organ I instancji, że istnieją przyczyny, które uzasadniałyby umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami, stanowi dla organu konieczną przesłankę dla rozważenia możliwości umorzenia zaległości, nie zobowiązuje jednak do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony.

Dalej organ wyjaśnił, że spłata nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych związana jest z koniecznością wyrzeczeń i rezygnacji z pewnych wydatków, jednakże zasadą jest obowiązek spłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podkreślono, że otrzymany decyzją ZUS dodatek pielęgnacyjny praktycznie zastąpił zasiłek pielęgnacyjny i to w wysokości wyższej niż zasiłek pielęgnacyjny bo w kwocie [...] zł miesięcznie. W okresie od 01.03.2011r. do 29.02.2012r. skarżący pobierał podwójne świadczenia.

Po przeanalizowaniu aktualnej sytuacji życiowej skarżącego organ I instancji odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, gdyż wprawdzie skarżący jest w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, jednakże ma stały dochód który umożliwia dokonanie przedmiotowej spłaty. Mając na uwadze powyższe zdaniem organu brak jest możliwości umorzenia spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Jednocześnie pouczono skarżącego, że istnieje możliwość spłaty powstałego zadłużenia w układzie ratalnym, jednakże w tym celu należy złożyć odrębne podanie. Podkreślono nadto, że organ wypłacający pomoc jest zobowiązany do przestrzegania dyscypliny finansowej i nienarażania Skarbu Państwa na utratę środków.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł W.Ś. .

Odwołujący wskazał, że stan jego zdrowia nie poprawia się, a koszty jego utrzymania są coraz wyższe. Jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Jego jedynym źródłem utrzymania jest emerytura, która wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym daje mu przychód [...] zł brutto, tj. dochód [...] zł miesięcznie. Z uwagi na egzekucję komorniczą z dochodu tego potrącana jest kwota [...] zł. W rezultacie odwołującemu pozostaje do dyspozycji kwota [...] zł miesięcznie. Z tej kwoty [...] zł wynoszą wydatki na media, różnego rodzaju opłaty, kredyt, lekarstwa, środki czystości. Na wyżywienie odwołującemu pozostaje kwota [...] miesięcznie. Opiekę nad odwołującym sprawuje jego bezrobotny pasierb. Odwołujący podkreślił, że nie jest w stanie spłacać więcej obciążeń. Wskazał, że był przekonany, iż Biuro Świadczeń Rodzinnych oraz ZUS to dwie odrębne instytucje świadczące pomoc niezależnie od siebie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].08.2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Kolegium wskazało, że strona niesłusznie zaliczyła w poczet swoich wydatków zajęcia komornicze w kwocie [...] zł miesięcznie. Kwota ta plus [...] zł, która wg wyliczeń strony pozostaje na życie po odliczeniu innych kosztów, daje łącznie kwotę [...] zł. Fakt, że w przeszłości nie były regulowane przez stronę zobowiązania finansowe nie może być podstawą do pomniejszenia dochodów i domagania się z tego tytułu pomocy udzielanej ze środków publicznych. Faktem jest, że na wyżywienie pozostaje stosunkowo niska kwota, ale to nie może być podstawą do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Zaznaczono, że organ pierwszej instancji wskazywał w swoich decyzjach o możliwościach skorzystania z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego czy energetycznego. Ponadto w ocenie Kolegium pasierb winien wykazać większą inicjatywę w znalezieniu zajęcia i uzyskania dochodu na swoje utrzymanie.

Wyjaśniono, że art. 30 ust. 9 u.ś.r. stanowi, że "organ właściwy, który wydał decyzje w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". W zaskarżonej decyzji odmówiono umorzenia wypłaconych świadczeń i wskazano, że strona może zwrócić się z kolejnym wnioskiem o rozłożenie spłaty należności na raty lub też odroczenia terminu spłaty. Decyzja o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń jest decyzją uznaniową i w niniejszym przypadku organy uznały, że nie zaistniała jakaś szczególnie uzasadniona okoliczność, która uzasadniałyby potrzebę umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Strona przy wniosku o umorzenie nie wskazała na wystąpienie nadzwyczajnej okoliczności lub zdarzenia losowego, które należałoby uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Ubóstwo nie może być w ocenie organu odwoławczego podstawą do umorzenia, a w niniejszym przypadku strona ma stałe dochody i może spłacać swoją należność w ratach w stosownej wysokości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł W.Ś. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kwota, którą powinien zwrócić tytułem nienależnie pobranego świadczenia wynosi [...] zł. Powtórzył swoją argumentację i wyliczenia zawarte w odwołaniu. Podkreślił swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną (stan po udarze), która uniemożliwia mu podjęcie pracy. Zażądał wskazania z jakich wydatków ma zrezygnować, by spłacić swe zadłużenie. Przypomniał, że nie otrzymuje fizycznie kwoty [...] zł miesięcznie potrącanej przez komornika. Wniósł także o dokonanie oględzin jego lokalu w celu ustalenia warunków w jakich zamieszkuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji jest przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. Bezspornym jest, że Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...].04.2014r. uchylił skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a decyzją z dnia [...].05.2014r. nr [...] Prezydenta Miasta K. zażądał od skarżącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 01.03.2012r. do 31.01.2014r. Następnie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].06.2014r. nr [...] inicjującą kontrolowane postępowanie odmówił skarżącemu umorzenia spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do zwrotu których skarżący został zobowiązany decyzją nr [...] z dnia 06.05.2014r.

W myśl art.30 ust.1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Przepis ten statuuje zasadę. Natomiast według art.30 ust.9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ten z z kolei przepis formułuje wyjątek od zasady określonej w art.30 ust.1 u.ś.r.

W ocenie Sądu orzekającego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Dopiero ustalenia dokonane w tym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie umorzenia lub ulgi w spłacie należności w zakresie określonym art. 30 ust. 9 u.ś.r. W tym miejscu należy wskazać, że samo sformułowanie wniosku o umorzenie należności nie uniemożliwia organowi rozważenia możliwości zastosowania ulgi innego rodzaju określonej w powyższym przepisie (rozłożenia na raty, częściowego umorzenia lub odroczenia terminu płatności) jeśli sytuacja rodziny wnioskodawcy uzasadniałaby przyznanie ulgi w zakresie mniejszym niż wskazany we wniosku.

Podkreślić należy, że przesłanką sine qua non zastosowania dobrodziejstwa określonego w art.30 ust.9 u.ś.r. jest stwierdzenie występowania szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Przy czym użyty w art. 30 ust. 9 u.ś.r. zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin. (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 02.07.2012r. o sygn. IV SA/Gl 1037/11, publ. CBOSA oraz LEX nr 1230697, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.10.2010r. o sygn. II SA/Łd 742/10, publ. LEX nr 755911)

Przyjmuje się, że wykładnia przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.03.2012r. o sygn. IV SA/Wr 768/11, publ. LEX nr 1146158).

Jednocześnie użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 9 u.ś.r. zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a., jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.03.2012r. o sygn. IV SA/Wr 767/11, publ. LEX nr 1146157)

Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia, stwarza jedynie obowiązek wyraźnego uzasadnienia odmowy. (wyrok NSA z dnia 23.02.2011r. o sygn. I OSK 195/11) Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art.7 Kpa.

Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.03.2012r. o sygn. IV SA/Wr 765/11, publ. LEX nr 1146155)

Na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., składa się więc całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Bez wątpienia oceny tychże okoliczności należy dokonywać na gruncie stanu faktycznego danej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie tych okoliczności składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, iż rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Co istotne, zwrot ten należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Nawet sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin.

Reasumując należy stwierdzić, że wykładnia przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania.

Wracając do niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż pomimo, że kontrolowana decyzja jest decyzją uznaniową, a więc jak wskazano wyżej wymagającą szczególnej staranności w zakresie jej uzasadnienia, uzasadnienia kontrolowanej decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego, są nad wyraz lakoniczne i nie spełniają przesłanek określonych w art.107 § 3 k.p.a. Nie dokonano w nich szczegółowej i rzetelnej analizy sytuacji życiowej, zdrowotnej, rodzinnej i materialnej skarżącego. Z analizy akt administracyjnych organów obydwu instancji wynika, że pomimo szczególnych wymogów dotyczących w tym zakresie decyzji uznaniowych organy administracji w zasadzie nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego. Organy obu instancji swe decyzje oparły jedynie na danych zawartych we wniosku skarżącego o umorzenie spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń.

Wprawdzie poza sporem w niniejszej sprawie jest wysokość uzyskiwanego przez skarżącego dochodu, jednak organy I i II instancji dokonały jedynie pobieżnej analizy sytuacji skarżącego pod kątem występowania szczególnie uzasadnionej okoliczności dotyczącej sytuacji rodziny wnioskodawcy. W swym wniosku o umorzenie skarżący podniósł, iż doznał udaru mózgu. Organy administracji nie ustaliły i nie oceniły stanu zdrowia skarżącego i jego wpływu na sytuację skarżącego. Już sam fakt, że skarżący jest niezdolny do samodzielnej egzystencji (co jest przesłanką przyznania dodatku pielęgnacyjnego) obliguje organ do szczególnie wnikliwej oceny stanu zdrowia skarżącego i wpływu na jego sytuację. Także pod tym kątem należy ocenić, czy sytuacja skarżącego jest szczególna w rozumieniu art.30 ust.9 u.ś.r. Ponadto w odwołaniu skarżący przedstawił szczegółowe wyliczenie uzyskiwanego dochodu i wydatków związanych z utrzymaniem, które zostało całkowicie pominięte i do którego w zasadzie się nie odniesiono. Nie ustalono także sytuacji rodzinnej skarżącego, a w szczególności, czy prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, czy wspólne. A jeżeli wspólne to z kim oraz czy i jakie dochody uzyskuje osoba pozostająca we wspólności gospodarczej ze skarżącym. Nie ustalono, czy wzmiankowany przez skarżącego pasierb zamieszkuje ze skarżącym i na jakich zasadach.

Tym samym należy uznać, że w sprawie nie ustalono dostatecznie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozważono dokładnie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Takie uchybienie stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Działanie organów administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie stanowiło również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Tym samym decyzje te nie poddają się weryfikacji i kontroli i już tylko z tego względu wymagały uchylenia.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.).

Wobec powyższego, skoro już decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia, organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138§1 pkt 1 k.p.a. uchylić i orzec, co do istoty sprawy. Powyższe Sąd wywiódł z tego ,że w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 roku zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej na jej rozstrzygnięcie".

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organy, przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., zobowiązane są do ustalenia w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 920/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym, organ musi ustalić, czy wszystkie okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej, obejmujące również stan rodzinny, wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby swoje oraz swojej rodziny.

Trzeba także przypomnieć, że organ administracji, wydając uznaniową decyzję opartą na powołanym przepisie, nie jest związany wnioskiem i może samodzielnie zdecydować czy świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć. Uznanie administracyjne, pomimo iż pozostawia organowi administracji swobodę w podejmowaniu decyzji, nie oznacza jednak dowolności, a każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane (art. 107 § 3 k.p.a.) i poparte wyczerpującym zbadaniem okoliczności sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.

Organy administracji stanęły w rozpatrywanym przypadku na stanowisku, że wobec braku wniosku strony o rozłożenie spłaty należności na raty, brak było możliwości wydania orzeczenia w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji. Sąd takiego stanowiska organów w powyższej kwestii nie podziela. Należy wskazać, że samo sformułowanie wniosku o umorzenie należności nie uniemożliwia organowi rozważenia możliwości zastosowania ulgi innego rodzaju określonej w powyższym przepisie (rozłożenia na raty, częściowego umorzenia lub odroczenia terminu płatności) jeśli sytuacja rodziny wnioskodawcy uzasadniałaby przyznanie ulgi w zakresie mniejszym niż wskazany we wniosku. Organ administracji, wydając uznaniową decyzję opartą na powołanym przepisie, nie jest związany wnioskiem i może samodzielnie zdecydować czy świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć. (tak zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 29/12, opubl. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobnie W. Maciejko w Komentarzu do art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że :"Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymagają aby ulgi w obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia były przyznawane wyłącznie na wniosek zobowiązanego." ( w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz wyd. 2 , C.H.Beck Warszawa 2008, str. 431).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organy administracji wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. uznając, że organ jest związany wnioskiem strony co do formy i zakresu przewidzianej ww. przepisem ulgi. W orzecznictwie sądowym ugruntował się już pogląd, że w art. 30 ust. 9 u.ś.r. przyznano organowi administracji trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające byłoby rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia (wyrok NSA z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wypowiadając się na temat braku podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie rozważyły w ogóle możliwości odroczenia ich spłaty albo rozłożenia na raty wskazując jedynie błędnie, że skarżący może złożyć wniosek w tym zakresie.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art.30 ust.9 u.ś.r.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 Ppsa określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej winny szczegółowo wyjaśnić okoliczności faktyczne istotne dla oceny sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej skarżącego i – uwzględniając powyższą wykładnię – rozważyć, czy wskazują one na to, że skarżący obecnie spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności ewentualnie do rozłożenia płatności na raty.