Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2811/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 266/20 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2020 r. nr SKO.82.1329.2019 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 266/20 uchylił punkt 2 zaskarżonej przez G. Z. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 11 lutego 2020 r. nr SKO.82.1329.2019 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działający z upoważnienia Wójta Gminy J., decyzją z 5 sierpnia 2019 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – matką A. A.

W toku postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie do organu wpłynęły: 1) oświadczenie skarżącej o dokonanej w trybie art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", rezygnacji z przyznanego jej decyzją z 19 września 2014 r. (zmienionej następnie decyzją z 5 listopada 2018 r. w zakresie wysokości świadczenia) prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; 2) decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z 27 stycznia 2020 r. o uchyleniu decyzji z 5 listopada 2018 r. przyznającej zasiłek dla opiekuna wobec rezygnacji osoby ubiegającej się o świadczenie, 3) oświadczenie o zrzeczeniu się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 27 stycznia 2020 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej powoływane również jako "SKO"), decyzją z 11 lutego 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że w punkcie 1. przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką na okres od 1 lutego 2020 r. na stałe, z tym że:

- od dnia 1 lutego 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1 830,00 zł;

- w pozostałych okresach – w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"; w punkcie 2. odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r .

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, gdyż orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Olsztynie z 15 grudnia 2010 r. została ona uznana za osobę trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji od 29 października 2010 r.

Jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był fakt uprawnienia wnioskodawczyni, na podstawie decyzji z 19 września 2014 r., do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Wprawdzie wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przyznanego jej zasiłku dla opiekuna, jednak z momentem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie żądanie wniosku nie jest możliwe do uwzględnienia. Wobec braku zaistnienia podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 32 u.ś.r. organ nie może z urzędu dokonać zmiany takiej decyzji, gdyż w tym zakresie zmiana decyzji pozostaje zależna od woli strony, co wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Dlatego też negatywna przesłanka do przyznania świadczenia istniała do dnia 27 stycznia 2020 r., kiedy to wydano na wniosek skarżącej, decyzję uchylającą decyzję w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. Wobec tego oraz obowiązku uwzględniania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r., jednocześnie przyznało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką na okres od 1 lutego 2020 r. na stałe.

G. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. i przyznania go za ten okres. Zdaniem skarżącej, świadczenie pielęgnacyjne powinna otrzymywać od daty złożenia wniosku, tj. 8 lipca 2019 r., gdyż w tym dniu złożyła wniosek oraz oświadczenie, w którym dokonała na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, oraz złożyła oświadczenie o rezygnacji z pobieranego zasiłku dla opiekuna z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od miesiąca, w którym złożyła wniosek, tj. od lipca 2019 r. Sąd I instancji uznał, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek dla opiekuna, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklarowała gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji okoliczność, że skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na okres obejmujący m.in. miesiące lipiec 2019 r. – styczeń 2020 r., a nawet pobrała za te miesiące ww. zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie nie zastosował ww. przepisu i w pkt 2 zaskarżonej decyzji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r, natomiast przyznał dopiero od 1 lutego 2020 r. (pkt 1 decyzji). Przekonanie organu o niemożności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną jest błędne. W niniejszej sprawie, już we wniosku złożonym do organu I instancji 8 lipca 2019 r. skarżąca wyraźnie zadeklarowała rezygnację z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co należy poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącej mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca prawo do zasiłku dla opiekuna, a skarżąca to świadczenie pobierała;

2. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniały podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. pomimo, że w tym okresie z uwagi na pobierania zasiłku dla opiekuna, występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja SKO w punkcie 2 wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji uchylenie jej w tym zakresie;

2. art. 151 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu pomimo, że skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pogląd Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z linią orzeczniczą prezentowaną dotychczas przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, to jest że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo między innymi do zasiłku dla opiekuna. Z tego przepisu wynika, że nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. Przepis art. 27 ust. 5 cyt. ustawy potwierdza, że uprawnionemu przysługuje, zgodnie z jego wyborem, tylko jedno z wymienionych w tym przepisie świadczeń. Wykładnia systemowa tych przepisów jest więc zgodna, a ich brzmienie jest jednoznaczne w treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu. Tym samym, dopiero uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna lub innego ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowowybranego świadczenia na ten sam cel. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażanym w licznych orzeczeniach (np. wyroki z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1175/18, czy z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18). W powołanych wyrokach NSA wskazuje, że osoba korzystająca dotychczas z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7, 8 i 9 K.p.a., organ administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przesłanką do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie świadczenia mniej korzystnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego.

Zdaniem SKO, w niniejszej sprawie organ w pełni zastosował się do wskazań zawartych w cytowanych wyrokach NSA. W piśmie z 10 stycznia 2020 r. SKO poinformowało skarżącą, że jedyną przeszkodę stanowi decyzja przyznająca jej prawo do zasiłku dla opiekuna i pouczyło o możliwości uchylenia tej decyzji, wyznaczając stosowny termin na przedłożenie ostatecznej decyzji uchylającej decyzję przyznającą prawo do zasiłku dla opiekuna. W przedłożonej SKO decyzji z 27 stycznia 20202 r. nie wskazano daty, z jaką uchylono decyzję przyznającą skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna. Z tego względu należało uznać, że decyzja ta ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne wyłącznie na przyszłość.

Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Niemniej jednak użyte w tym przepisie sformułowanie "ustala się" można utożsamiać ze zwrotem "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel. Przy czym rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Tylko uchylenie dotychczasowej decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna z mocą wsteczną mogłoby uzasadniać przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Sąd byłby uprawniony do oceny takiego wstecznego uchylenia decyzji dopiero na skutek skargi od decyzji uchylającej przysługujący uprzednio skarżącej zasiłek dla opiekuna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że decyzja uchylająca prawo do zasiłku dla opiekuna dotyczyłaby zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja, wymagałaby działania innego organu niż SKO i podlegałaby odrębnemu zaskarżeniu. W niniejszej sprawie skarżąca nie zakwestionowała decyzji z 27 stycznia 2020 r. Oznacza to, że SKO było związane treścią tej decyzji i nie mogło przyznać skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od złożenia przez nią wniosku o przyznanie tego świadczenia do chwili wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również poglądu Sądu I instancji, że skarżąca 8 lipca 2019 r. dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r., rezygnując z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna. W oświadczeniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wyraźnie wskazała, że rezygnuje z przysługującego jej prawa do zasiłku dopiero z dniem wydania decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest dopiero w wypadku przyznania jej prawa do tego świadczenia. Oznacza to, że oświadczenie wskazywało wyłącznie na skutki, jakie może wywrzeć w przyszłości. Nie można wywieść z tego oświadczenia, że ma kształtować sytuację prawną skarżącej z datą wsteczną od chwili spełnienia się warunku (to jest od chwili wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego). Skoro skarżąca chciała zrzec się prawa do przysługującego jej zasiłku dla opiekuna od momentu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to powinna swoje oświadczenie sformułować w sposób niebudzący wątpliwości, tym bardziej że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 15 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2811/20 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych z jednej strony przez skarżący kasacyjnie organ, z drugiej strony przez skarżącą i Sąd I instancji, który uwzględnił skargę G. Z. na decyzję SKO, dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała ona zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostawała decyzja z 19 września 2014 r. nr GOPS/000231//09/2014 zamieniona decyzją z 5 listopada 2018 r. nr ŚR-570/000460/ZDO/11/2018). Treść sformułowanych przez skarżącą żądań świadczy o gotowości i woli wstecznego zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podzielił Sąd I instancji i podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnienia skargi kasacyjnej organ odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.

Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do innego świadczenia wymienionego w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Z wniosku skarżącej z 8 lipca 2019 r. (darta wpływu do organu I instancji) o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej zasiłku dla opiekuna. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie – w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że przedstawiony przez organ odwoławczy pogląd, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, naruszał prawo. Skarżąca miała prawo żądać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 nie były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Sąd I instancji prawidłowo zatem uchylił zaskarżoną decyzję w pkt. 2 w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie powyższej wykładni.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. I OSK 2383/14). Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.