Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 900/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 900/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.p.", § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140 poz. 1481), § 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego w mieście T. (Dz. Urz. Woj. K.-P. Nr [...], poz. [...]), art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a", orzekł o wymierzeniu P. S. kary w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego przy ul. S. (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]), w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., ustalając jednocześnie, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego należy uiścić na konto Miejskiego Zarządu Dróg w T. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż wydanie decyzji poprzedziły ustalenia w zakresie przedmiotu, podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia pasa drogowego pod przedmiotową reklamę.

Wskazując na art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych przewidujący, iż reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa reklama:

1. została umieszczona i zamocowana na konstrukcji przyczepy samochodowej,

2. zawierała informacje o treści min. "[...]" oraz dane adresowe i kontaktowe prowadzonej działalności gospodarczej,

3. była widoczna w polu widzenia użytkowników drogi zarówno od strony działki nr [...], jak i działki nr [...],

4. była umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej o kategorii wojewódzkiej.

Zatem w ocenie organu I instancji, ów nośnik informacji wizualnej wraz z konstrukcją i mocowaniem jest reklamą. Wymiary reklamy ustalono na: prostokąt 3,5 m x 2,0 m x 2 strony oraz trójkąt (wzór na pole powierzchni trójkąta 1/2axh) 1/2 x 1,2 m x 2,0 m x 2 strony (powierzchnie), łącznie 16,4 m².

Informacja umieszczona na reklamie, tj. adres prowadzenia działalności oraz profile działalności firmy, informacja z CEDiG pierwotnie wskazywała, że podmiotem była p. A. S. [...] z siedzibą przy ul. S. w T., jednak w toku postępowania A. S. pismem z dnia [...].02.2014 r. oświadczyła, że podmiotem niniejszego postępowania jest S. P. prowadzący działalność pod nazwą - [...] z siedzibą przy ul. S. w T.

Miejsce zajęcia pasa drogowego ustalono w oparciu o mapę geodezyjną wykonaną w skali 1:500, na której zaznaczono lokalizację umieszczania reklamy oraz linie rozgraniczenia pasa drogowego, będące granicą działki geodezyjnej nr [...] (obręb [...]). Z informacji z rejestru gruntów zdaniem organu wynika, że przedmiotowa działka jest własnością Gminy Miasta T. o użytku "dr", czyli droga z adresem "S.", która jest publiczną drogą o kategorii wojewódzkiej. Nadmieniono przy tym, że w dniach [...] grudnia 2013 r. o godz. [...] oraz [...] grudnia 2013 r. o godz. [...] przyczepa wraz z reklamą stała w jednym i tym samym miejscu, a koła przyczepy zostały zablokowane i unieruchomione.

W świetle 8 poz. załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego w mieście T. (Dz. Urz. Woj. K.-P. Nr [...] poz. [...]) dla przedmiotowej reklamy umieszczonej na drodze publicznej o kategorii wojewódzkiej stawka opłaty zasadniczej wynosi 2,50 zł m² powierzchni reklamowej na dobę, dlatego w ocenie organu, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, stawka opłaty karnej wyniesie 25,00 zł m² powierzchni reklamowej na dobę.

Czasookres ustalono podczas czynności postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Miejski Zarząd Dróg w T. dokonał kontroli w dniu [...] grudnia 2013 r. stwierdzając, że w omawianym pasie drogowym została umieszczona przedmiotowa reklama. Wykonano pomiary reklamy, domierzono miejsce jej umieszczenia oraz sporządzono protokół. Na tej podstawie MZD pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. zakomunikował stronie o faktach znanych organowi I instancji z urzędu oraz zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamę umieszczoną na przyczepie samochodowej, przywrócenia stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej. W tym samym piśmie zawiadomiono stronę o przeprowadzeniu dowodu w niniejszej sprawie podczas wizji lokalnej (oględzin) wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2014 r.

Podsumowując organ I instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi, nie może badać przyczyn tego zajęcia, oceniać stopnia winy strony, czy też miarkować wysokość wymierzonej kary, ponieważ zarządca drogi jest zobowiązany po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną w przewidzianej w ustawie wysokości.

W odwołaniu od powyższej decyzji, P. S. - skarżący wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy przyczepa byłaby zaparkowana we wskazanych miejscach przez dłuższy czas w tym samym miejscu oraz we wskazanym wyżej czasie nie mogłaby być również używana. W ocenie skarżącego, orzekający w sprawie organ nie wykazał realizacji żadnej z tych przesłanek, a wręcz wykazał, że przesłanki takie nie zaistniały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz wymierzył P. S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej przy ul. S. w T. (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi polegające na umieszczeniu reklamy znajdującej się na jednoosiowej przyczepie reklamowej o formie wielościanu (klina) z napisami: "[...]" (czcionką żółtą i białą na czerwonym tle) i "[...]" i numerem telefonu (czcionką czarną na tle żółtym), na ścianach trójkątnych -"[...]" (czcionką żółtą i białą na czerwonym tle), w dniach [...] i [...] grudnia 2013 r., w kwocie [...] zł.

Wydając niniejszą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się na zgromadzonych w sprawie dokumentach, uznając je za wiarygodne i cechujące się mocą dowodową, wskazując przy tym, iż prawdziwość, ani rzetelność powyższych dokumentów nie była w toku postępowania kwestionowana, zaś strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań (pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r., pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2014 r.). Podobnie, za wiarygodne w ocenie organu należy uznać dowody z wizji lokalnej, potwierdzających ją fotografii oraz oględzin w związku z czym treść poczynionych ustaleń pozostaje w zgodności ze zgromadzonymi w toku sprawy dokumentami, zaś strona nie kwestionowała prawidłowości poczynionych ustaleń.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, istnieją podstawy dla wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z tym zastrzeżeniem, że prawidłowe rozstrzygnięcie powyższej sprawy wymaga uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, gdyż organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień formalnych w zakresie sformułowania sentencji wydanej decyzji. W sentencji wydanej decyzji orzeczono, że kara pieniężna płatna jest w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, natomiast termin płatności kar pieniężnych określony w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p. został określony w przepisie art. 40 ust. 13 u.d.p., a zatem wynika z mocy prawa i nie ma podstaw dla ustalania terminu zapłaty w drodze decyzji administracyjnej

W powyższym zakresie, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w ocenie organu odwoławczego wydane zostało bez podstawy prawnej, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w tej części (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lecz pomimo zaistnienia powyższej przesłanki, nie może być stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż organ odwoławczy nie jest upoważniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, nawet w sytuacji, gdy decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w odrębnym postępowaniu administracyjnym, będącym trybem nadzwyczajnym tego postępowania.

Ponadto zwrócono uwagę, że błędnie organ pierwszej instancji określił w sentencji zaskarżonej decyzji, iż kara wymierzana jest za zajęcie pasa drogowego w dniach [...] i [...] kwietnia 2013 r., gdyż powyższe wskazanie pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji, gdzie podano dni [...] i [...] grudnia 2013 r., a przede wszystkim z treścią zgromadzonych w sprawie dowodów (protokoły z dnia [...] grudnia 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. oraz załączona do nich dokumentacja zdjęciowa). Sentencja wydanej decyzji jest zatem sprzeczna z jej uzasadnieniem, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skarżącego, organ odwoławczy wskazał, że nie jest trafny zarzut, iż wymierzenie kary pieniężnej może dotyczyć sytuacji, gdy reklama znajdowała się w pasie drogowym przez dłuższy czas, ponieważ przepisy u.d.p. nie wprowadzają takiego rozróżnienia. Natomiast gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia do zajmowania przez okres dłuższy, niż określony, to wprowadziłby przepis stanowiący o tym, że karę wymierza się wyłącznie w przypadku zajęcia pasa drogowego przez czas dłuższy, niż podany odcinek czasu, lecz takiego przepisu ustawodawca nie wprowadził. Przeciwnie, w przepisie art. 40 ust. 8 u.d.p. wyraźnie wskazano, że stawka dotyczy jednego dnia zajęcia pasa drogowego. Oznacza to zdaniem Kolegium, że podstawą do wymierzenia kary jest zajęcie pasa drogowego w danym dniu i nie ma podstaw dla żądania, aby organ administracji ustalał szczegółową ilość godzin, w których reklama znajdowała się w pasie drogowym. Taki wymóg byłby niemożliwy do spełnienia przez organ administracji, skoro istotą wymierzanej kary jest sankcja za naruszenie zasad lokowania reklam w pasie drogowym.

Podkreślono również, iż w niniejszej sprawie przedstawiona w dokumentacji zdjęciowej przyczepa, pełni wyłącznie funkcję reklamową, o czym świadczy sposób wykorzystania jej podstawy, gdzie znajduje się stelaż o kształcie klina, na którym umieszczana jest reklama. Podstawa przyczepy była unieruchomiona (k. 36 - 38 akt sprawy), co w połączeniu z brakiem powierzchni służącej do przewozu towarów, wskazuje na chęć jej umieszczenia w jednym miejscu, a nie wykorzystywania do transportu towarów.

Na marginesie kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania A. S., a następnie skarżącego, względem którego wydano decyzję, co oznacza, że organ pierwszej instancji powinien wydać również rozstrzygnięcie kończące postępowanie wobec A. S., a w przypadku ustalenia, że nie ponosi ona odpowiedzialności za zapłatę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, należy wydać decyzję o umorzeniu względem niej postępowania, przy czym rozstrzygnięcia takiego nie może wydać organ odwoławczy, ponieważ nie mieści się ono w katalogu określonym w przepisie art. 138 k.p.a.

W skardze do sądu P. S. wniósł o stwierdzenie, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a związku z tym o jej uchylenie, zarzucając:

• rażącą obrazę przepisu art. 40 ust. 1, 2, 3, ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż zaparkowany pojazd, zarejestrowany, zaopatrzony w stosowne badania techniczne, zaparkowany w miejscu przeznaczonym i wyznaczonym do parkowania na okres doby, można zakwalifikować jako umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez stosownego zezwolenia,

• chybione i nie popartym żadnym racjonalnym dowodem, wydanie jej wbrew zebranym dowodom, a w wyniku tego całkowicie dowolnym ustaleniu, iż swoim rzekomym działaniem skarżący naruszył dyspozycję normy art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p.,

• całkowicie dowolne wnioskowanie, oparte na niedopuszczalnych, bezdowodowych domniemaniach Kolegium Samorządowego, pozostające często w całkowitej opozycji i sprzeczności z zebranymi bądź obiektywnie istniejącymi dowodami prowadzące w efekcie do przyjęcia, że istniały w sprawie jakiekolwiek dowody, czy też podstawy do alogicznych i sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków, zaprezentowanych w uzasadnieniu doręczonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przesądzającej, że działanie skarżącego w jakimkolwiek stopniu naruszyło normę wskazanego wyżej przepisu ustawy,

• pominięcie faktu, iż do twierdzeń skarżącego i przesłuchanych w sprawie na tę okoliczność świadków, nie pozostawał w opozycji żaden z zebranych i ujawnionych przez organ odwoławczy dowodów, co nie przeszkodziło potem uznać, iż swoim działaniem skarżący naruszył ustawowy nakaz,

• wybiórczą, dowolną, selektywną, tendencyjną i kierunkową ocenę dowodów,

• całkowite pominięcie i przemilczenie szeregu dowodów wskazujących na istnienie rzeczywistych i realnych podstaw do przyjęcia, iż skarżący nie naruszył przepisu wskazanego w zaskarżonej decyzji jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej,

• wielokrotne naruszenie zasad i reguł prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, a następnie oparcie wydanej decyzji na nie mających pokrycia w faktach, nieuprawnionych domniemaniach, gdyż organ odwoławczy powinien z urzędu wiedzieć jako aksjomat, że w sytuacji gdy na podstawie zebranych w sprawie dowodów można było zbudować wersję korzystną dla skarżącego, w żadnym razie nie wolno było przyjmować za fundament orzekania wersji mniej korzystnej i to na dodatek wielce wątpliwej,

• ogólne określenie dowodów, sumaryczne ich wyliczenie i arbitralne stwierdzenia co do wyboru z różnych dowodów tych, które dla Kolegium, całkowicie w odczuciu skarżącego niezasadnie, miały jego zdaniem wartość, bez szczegółowego omówienia powodów takich decyzji. Za niedopuszczalne i pozorujące jedynie uzasadnienie i zawartą w nim prawidłową ocenę dowodów należy uznać w ocenie skarżącego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ nie dał wiary jego wyjaśnieniom. Dodatkowego podkreślenia wymaga fakt, że jedynie uzasadnienie spełniające przytoczone wymagania ustawowe umożliwia dokonanie wszechstronnej kontroli odwoławczej - zarówno w przedmiocie ustalonej podstawy faktycznej decyzji, jak i prawidłowości subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określony przepis ustawy,

• błędnym, bezdowodowym, alogicznym, sprzecznym z podstawowymi zasadami doświadczenia życiowego i współżycia społecznego ustaleniu, że przy uwzględnieniu i właściwej ocenie zebranych w sprawie dowodów, skarżący nie miał prawa do zaparkowania swojego zarejestrowanego pojazdu w przeznaczonym do tego parkowania miejscu na ściśle oznaczony, krótki czas,

• zaskakującym stwierdzeniu, iż wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12, który powołany został w odwołaniu nie potwierdza zasadności podnoszonych racji, ponieważ jest nieprawomocny,

• zastąpienie rzeczowej analizy prawnej - nie mającymi znaczenia prawnego matematycznymi wyliczeniami i powoływaniem wzorów na obliczenie powierzchni pola,

• nieuprawnioną i błędną wykładnię sformułowanego przez ustawodawcę pojęcia "zajęcie pasa drogowego", a w wyniku tego nieuprawnione przyjęcie, iż użyty przez ustawodawcę termin "zajęcie" może dotyczyć sytuacji krótkotrwałego zaparkowania pojazdu w formie przyczepki, podczas gdy ze sformułowania tego wynika wprost konieczność ustalenia, że stan "blokowania pasa" był rozciągnięty w czasie,

• nie rozgraniczenie odmienności sytuacji polegającej na fizycznym umieszczeniu reklamy w obrębie pasa drogowego, od zdarzenia polegającego na krótkotrwałym zaparkowaniu w miejscu do tego przeznaczonym, zarejestrowanego i dopuszczonego do ruchu pojazdu w formie przyczepki.

• całkowicie dowolny wniosek, iż skoro ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. wskazał stawkę za jeden dzień zajmowania pasa to jeden dzień wystarczy, aby ukarać. Wbrew temu alogicznemu i kierunkowemu wnioskowi skarżący stwierdził, że owszem wskazano stawkę za jeden dzień, ale potraktowano to jak mnożnik i przelicznik, a taki będzie wchodził w ogóle w grę tylko w sytuacji, kiedy dni tych będzie tyle, aby łącznie można było uznać je za "dłuższy czas". Inne rozumienie wskazanych pojęć doprowadziłoby do absurdu powodującego możliwość przyjęcia, że kierowca pojazdu ciągnącego przyczepkę, który zatrzymał się np. w celu załatwienia potrzeby fizjologicznej, dopuścił się "zajęcia pasa drogowego".

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że sytuacja taka jak w niniejszej sprawie doczekała się w polskim orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jednolitej, zwartej i wolnej od dowolności interpretacyjnej, praktyki orzeczniczej (vide: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12), dlatego ukaranie według skarżącego musiałoby być poprzedzone wykazaniem dwóch przesłanek wskazujących, że:

1. przyczepa samochodowa, o której mowa w decyzji, musiałaby być zaparkowana we wskazanym miejscu przez dłuższy czas (w innym przypadku na czas pozostawania bez ruchu musi być gdzieś zaparkowana jak każdy inny pojazd),

2. we wskazanym wyżej czasie nie mogłaby być również używana.

Organ, w ocenie skarżącego nie wykazał realizacji żadnej z tych przesłanek, a wręcz wyręczając skarżącego wykazał, że przesłanki takie nie zaistniały.

Skarżący powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. w sprawie opatrzonej sygnaturą VI SA/Wa 1425/12 i zauważył, iż WSA w Warszawie dał wyraz we wskazanym orzeczeniu, iż inne rozumienie przepisu, prezentowane choćby przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. doprowadziłoby do całkowicie absurdalnej sytuacji, powodującej, iż każdy pojazd stojący na parkingu, a opisany treściami reklamowymi mógłby być traktowany jako nieuprawnione zajęcie pasa drogowego treściami reklamowymi.

W takiej sytuacji w ocenie skarżącego polemika z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie wydaje się być możliwa. Bez omówienia i analizy istniejących w sprawie dowodów i okoliczności, a w szczególności przy pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia szeregu dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, w ocenie skarżącego zasadnym staje się zarówno postawienie zarzutu przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów jak i w konsekwencji zarzutu sprzeczności ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (...), zarządca drogi - w drodze decyzji administracyjnej - wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi.

Zgodnie z legalną definicją pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi, zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Dodatkowo w rozdziale 4 u.d.p. (art. 34-43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania owym pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W tymże przepisie ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym zaś, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 "reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej".

Istotą sporu jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zajęcie pasa drogowego drogi publicznej realizowało cele reklamowe, wymagające uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak to przyjął organ, czy też realizowało użytkowanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, a przy tym miało krótkotrwały charakter, wykluczający kwalifikację zajęcia pasa drogowego, jak twierdzi skarżący. Innymi słowy, czy skarżący - poprzez zaparkowanie opatrzonej napisami reklamowymi przyczepy, której jedyną funkcją było umieszczenie tablicy reklamowej o treści informującej, o prowadzonej działalności gospodarczej - korzystał z drogi publicznej zgodne z jej przeznaczeniem, czy umieścił w pasie drogowym pojazd opatrzony reklamami w celu wyłącznego przekazywania określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi.

Należy mieć na względzie, że drogą publiczną według art. 1 u.d.p. jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawową zatem zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem, ale ustawodawca przewidział ograniczenia i wyjątki.

Po drugie nie ulega wątpliwości, że interpretacja wyżej wskazanych norm, które zakazują umieszczania w pasie drogowym reklam bez zezwolenia, wymaga wykorzystania zarówno wykładni językowej jak i celowościowej.

Definicja językowa nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca pod pojęciem reklamy określił wprost każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (nie będący znakiem drogowym i informacyjnym). Innymi słowy, elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik jak najszerszemu kręgowi odbiorców.

Nie oznacza to bynajmniej, że powyższą definicją reklamy byłyby objęte wszystkie pojazdy parkujące w pasie drogi i opatrzone jakimikolwiek napisami lub oznaczeniami, lecz takie, gdzie występuje nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 812/08 wyraził pogląd, że reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania (LEX nr 529874).

Przechodząc na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, w oparciu o ustalenia organu, że reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej jednoosiowej w postaci konstrukcja w kształcie klina, zamontowana na jednoosiowej przyczepie reklamowej. Ekspozycja reklam miała miejsce na 4 ścianach tej bryły, z czego dwie ściany mają kształt prostokątów, a dwie mają kształt trójkątów równoramiennych. Należy jednak zauważyć, że nośnik reklamowy w niniejszej sprawie był mocowany do krawędzi ścian (co szczegółowo widać na zdjęciach załączonych do protokołu z dnia [...] grudnia 2013 r.). Ponadto jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedstawiona w dokumentacji zdjęciowej przyczepa pełni wyłącznie funkcję reklamową, o czym świadczy sposób wykorzystania jej podstawy, gdzie znajduje się stelaż o kształcie klina, na którym umieszczana jest reklama. Podstawa przyczepy była natomiast unieruchomiona (k. 43-44 akt sprawy), co w połączeniu z brakiem powierzchni służącej do przewozu towarów, wystarczająco dobitnie wskazuje na chęć jej umieszczenia w jedynym miejscu, a nie wykorzystywania do transportu towarów. W dniach [...] grudnia 2013 r. o godz. [...] oraz [...] grudnia 2013 r. o godz. [...] przyczepa wraz z reklamą stała w jednym i tym samym miejscu, koła przyczepy były zablokowane i unieruchomione, a dodatkowo przyczepa była obciążona betonowymi płytami. Przystosowanie przyczepy do montażu na niej treści reklamowych, szczegółowo przedstawia również dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu z dnia [...] grudnia 2013 r. Przyczepa może zatem zostać uznana za reklamę w rozumieniu cytowanych regulacji u.d.p.

Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi (vide: fotografie reklamy w aktach administracyjnych). Poza tym istotą reklamy jest skierowanie na niej umieszczonych treści do jak największej ilości osób, wobec czego obiekty takie z zasady umieszczane są w dostępnych i widocznych miejscach.

W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, że skoro sporna przyczepa samochodowa była zaparkowana przez określony czas w tym samym miejscu i nie była używana dla celów transportowych, co wykazało postępowanie dowodowe, zatem może być uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, bowiem organ zgromadził dowody wskazujące na wyłącznie reklamową funkcję obiektu (dokumentacja fotograficzna wskazująca, że reklama zajmuje całą dostępną powierzchnię przyczepy, zabezpieczenie uniemożliwiające przesunięcie przyczepy (pręty w kołach, obciążenie betonem). Ponadto skarżący w żaden sposób nie wykazywał, że mamy do czynienia z pojazdem - obiektem pełniącym funkcję środka transportu - w toku postępowania nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych, a sama przyczepa nie ma tablic rejestracyjnych wskazujących, że jest to zarejestrowany środek transportu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarówno w dniu [...] grudnia 2013 r., jak i dnia następnego tj. [...] grudnia 2013 r. został ustalony prawidłowo i znajduje pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Miejski Zarząd Dróg w T. dokonał kontroli w dniu [...] grudnia 2013 r. stwierdzając, że w pasie drogowym została umieszczona przedmiotowa reklama. Wykonano pomiary reklamy, domierzono miejsce jej umieszczenia oraz sporządzono protokół. Na tej podstawie MZD pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. zakomunikował stronie o faktach znanych organowi I instancji z urzędu oraz zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamę umieszczoną na przyczepie samochodowej, przywrócenia stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej. W dniu [...] grudnia 2013 r. MZD dokonał powtórnej kontroli, która potwierdziła fakty ustalone w dniu poprzednim; sporządzono na tą okoliczność stosowny protokół.

Zdaniem Sądu prawidłowo ustalony został okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydana decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego w dniu [...] grudnia 2013 r., jak i dnia następnego tj. [...] grudnia 2013 r., dlatego nie jest trafny zarzut skarżącego, że organ nie udowodnił czasu zajęcia pasa drogowego. Organ dokumentował fakt zajęcia pasa drogowego w ww. okresie wykonując zdjęcia i opisując je. Było to wystarczające do przyjęcia, że reklama umieszczona była w tym miejscu przez ww. okres.

Słuszne jest także stanowisko organu, że sam krótki okres pozostawania mobilnej reklamy w tym samym miejscu nie wyklucza uznania, że mamy do czynienia z obiektem, którego funkcja ogranicza się do przekazywania informacji, a nie z obiektem, który pełni funkcję środka transportu, a tylko przy okazji przekazuje pewne treści informacyjnej (reklamowe np. oznaczenie producenta pojazdu, czy właściciela pojazdu z zaznaczeniem wykonywanej przez niego działalności gospodarczej). Istotna jest więc funkcja obiektu, a nie okres, w którym obiekt ten jest umieszczony w pasie drogowym.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielał poglądy organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08; dostępne na stronie nsa.gov.pl).

Jednakże w niniejszej sprawie z naruszeniem zasad postępowania dowodowego, które zostały określone w kpa, organ nie ustalił przebiegu i zakresu granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej oraz ewentualnej kolizji tablic reklamowych z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy. Ustalenia organu w tym przedmiocie stanowi mapka poglądowa zawarta na k. 35 akt administracyjnych niewiadomego pochodzenia, z opisem nieznanego autora, zawierająca jedynie pieczęć MZD i jego pracownika, która jako taka nie może stanowić wystarczającego dowodu w tej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic. Tak więc, zdaniem sądu w aktach sprawy powinna znaleźć się kopia mapy zasadniczej pasa drogowego drogi wojewódzkiej (ul. S.) z oznaczeniem przez uprawnionego geodetę granic tego pasa drogowego, na której to mapce należałoby przedstawić graficznie położenie przyczepki z reklamą. Konieczne jest także dołączenie do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego stan prawny działki stanowiącej pas drogowy oraz wykazanie przez organ zarządu tą działką. Dokumenty te pozwolą w sposób jednoznaczny uzasadnić wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego. Należy w tym miejscu zaznaczyć również, że skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, że - normatywnie - gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "droga", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 544/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 469/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1270/12; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Przebieg pasa drogowego drogi wojewódzkiej nie został jednoznacznie wykazany na mapach znajdujących się aktach sprawy, a zatem w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu i zakresu pasa drogowego oraz co do ewentualnej kolizji tablic reklamowych z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy i te braki w postępowaniu dowodowym stały się przyczyną rozstrzygnięcia Sądu podjętego na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,) w związku z art. 135 i 152 ppsa. Sąd ustalił bowiem, że stwierdzone braki w zakresie postępowania dowodowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, organy winny wykazać zgromadzonym materiałem dowodowym, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, prawidłowe przedstawienie graficzne ulokowania przyczepki z reklamą w pasie drogowym, wykonane na podstawie map geodezyjnych przez pracownika urzędu oraz określenie pasów drogowych na mapie przez uprawnionego geodetę.