Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2109/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 54 par. 2, art. 133, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 5, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M.Z. oraz A.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 148/16 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M.Z. kwotę 1500 ( jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania , 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A.O. kwotę 900 ( dziewięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 148/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Z. (dalej określanej jako Skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Wójt Gminy P. określił (na wniosek Z. Sp. z o.o. w O.) środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach wyliczonych w sentencji (numery działek, jako błędnie oznaczone, zostały następnie zastąpione numerami podanymi w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., zmieniającej wspomnianą decyzję), znajdujących się w położonej w tej gminie miejscowości K. Decyzja określiła m.in. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Nie przewidywała natomiast potrzeby wskazania: wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, wykonania kompensacji przyrodniczej, utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Do decyzji załączono charakterystykę przedsięwzięcia, w świetle której planowane składowisko ma być wybudowane w miejscu dawnego zbiornika retencyjnego cukrowni "K." i składać się z czterech sektorów roboczych wydzielonych szczelnymi groblami, przeznaczonych do składowania odpadów o kodach wymienionych w dokumencie. Wedle uzasadnienia decyzji w postępowaniu zapewniono udział społeczeństwa.

Decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. wspomniana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została w całości przeniesiona na S. Sp. z o.o. (dalej określanej jako Spółka).

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] zatwierdził dokumentację geologiczno-inżynierską dla projektowanego składowiska, z kolei dalszą decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] udzielił (na wniosek Z. Sp. z o.o.) pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego w postaci odcieków z tego składowiska oraz wykonanie na jego terenie rurociągów drenarskich.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Starosta M., powołując jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę regionalnego składowiska odpadów, obejmującego też garaż na kompaktor i ładowarkę oraz kontenerowe budynki: magazynowy, ochrony, biurowo-administracyjny i socjalny wraz z infrastrukturą.

Decyzja ta została zaskarżona m.in. M.Z. (dalej określaną jako Skarżąca), lecz powołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka spełniła wszystkie warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę, załączając m.in. projekt budowlany, a także wypis i wyrys ze zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, z którymi planowana inwestycja jest zgodna. Zaznaczył, że "inwestycja została uzgodniona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-hignienicznych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń, przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag oraz przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii".

Decyzję doręczono m.in. Skarżącej oraz L. i W.O., którzy jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę umową darowizny z dnia [...] maja 2015 r. przenieśli na A.O. (dalej określaną jako Uczestniczka) własność położonych w obszarze oddziaływania inwestycji działek nr [...]-[...].

Skarżąca i Uczestniczka złożyły na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz ta ostatnia skarga została przez Sąd odrzucona jako spóźniona prawomocnym postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 165/17 (w sprawie ze skargi Skarżącej Sąd dopuścił ją do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania).

Skarżąca w swej skardze podkreśliła, że w postępowaniu w sprawie nienależycie wyznaczono krąg stron postępowania, po czym uzupełniła swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2016 r. Podniosła w szczególności zarzut naruszenia art. 127 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 701, ze zm.) poprzez nieokreślenie w decyzji - pozwoleniu na budowę wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzuciła również, że wbrew dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 3 pkt 5 ustawy-Prawo budowlane nie określono terminu rozbiórki wskazanych w pozwoleniu na budowę obiektów budowlanych tymczasowych, tj. budynków kontenerowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o jej oddalenie. Również Spółka domagała się oddalenia skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. przedstawił na wstępie zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz regulację art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane określającą krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym przyznał, że Uczestniczka, która stała się właścicielem działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, powinna była wziąć udział w postępowaniu, lecz uznał zarazem, iż brak tego udziału ani nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), ani nie uzasadniał zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Przy zachowaniu zwykłej staranności mogła ona bowiem dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu dotyczącym m.in. jej nieruchomości, skoro poprzedni właściciele, jej rodzice, brali w nim czynny udział, zwłaszcza doręczana im była korespondencja, w części odbierana także przez nią samą. Ponadto okoliczności związane z toczącym się postępowaniem musiały być jej znane ze względu na zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia.

Do tej ostatniej decyzji nawiązał Sąd w kolejnym fragmencie uzasadnienia. Zaznaczył mianowicie, że stosownie do art. 35 ust. 1 i 4 ustawy-Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest udzielić pozwolenia na budowę w razie stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz właśnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ stwierdził zaś tę zgodność i nie był uprawniony do ponownej oceny tych okoliczności, które stanowiły podstawę określenia wspomnianych uwarunkowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że sporna inwestycja zgodnie z art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach była ujęta w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012 – 2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. Dostrzegł natomiast naruszenie art. 127 ust. 3 tej ustawy polegające na pominięciu wymienionych w nim elementów w treści pozwolenia na budowę, lecz uznał, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Pozwolenie to zatwierdziło wszak projekt budowlany, który tym samym stał się jego integralną częścią, a uwzględniał wszystkie te elementy, czego Sąd dowiódł podczas analizy treści projektu.

W nieco wcześniejszym miejscu uzasadnienia Sąd odniósł się do zarzutu podnoszącego brak rozstrzygnięcia w pozwoleniu na budowę kwestii wymienionych w nim obiektów tymczasowych. Wyraził zapatrywanie, że sam sposób budowy nie przesądził tego rodzaju charakteru tych obiektów oraz że to od woli inwestora zależy trwałość obiektów i technologia ich budowy.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Zarówno Skarżąca, jak i Uczestniczka, reprezentowane przez tego samego pełnomocnika będącego adwokatem, wniosły skargi kasacyjne od wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Obie skargi kasacyjne zawierają zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw w skargach kasacyjnych pełnomocnik zarzucił niezastosowanie art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach polegające na aprobacie dla decyzji organów obu instancji, które nie zawierały w swej treści wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, środowiska oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 107 § 2 K.p.a. powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Następnie pełnomocnik podniósł, że nie zastosowano art. 36 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 5 ustawy-Prawo budowlane w sytuacji, gdy z samej istoty tymczasowych obiektów budowlanych wynika, iż mogą one być posadowione na gruncie jedynie przez określony czas. Jego zdaniem brak określenia czasu użytkowania takich obiektów wymienionych w pozwoleniu na budowę, tj. budynków kontenerowych, również uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż decyzje organów obu instancji były dotknięte rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż nie zawierały rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, będącego w świetle art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. obligatoryjnym elementem decyzji.

Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych, wybiórczych, niekompletnych, chaotycznych, wadliwie przygotowanych i dowolnie wybranych przez organ dokumentów z akt sprawy, bez wezwania do przedłożenia pełnych i oryginalnych dokumentów zgromadzonych w aktach uporządkowanych.

Kolejny zarzut dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Pełnomocnik uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien uchylić decyzje organów obu instancji ze względu na niewykonanie obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, czy obiekty kontenerowe objęte pozwoleniem na budowę będą trwale związane z gruntem, czy też stanowią obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy-Prawo budowlane oraz "zaniechanie ustaleń, rozważań, które nie zawierały w swej treści konieczne elementy decyzji o pozwoleniu na budowę tego rodzaju budowli w postaci wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich".

W obu skargach kasacyjnych ostatni zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi oraz ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania Sądu, a przez to kontrolę instancyjną orzeczenia.

W skardze kasacyjnej Uczestniczki ten zarzut poprzedzony był nadto zarzutem odniesionym do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., art. 10 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane. Pełnomocnik zauważył, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji organów obu instancji mimo wystąpienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawy wznowienia postępowania z powodu pozbawienia Uczestniczki, właścicielki działek w obszarze oddziaływania obiektu, czynnego udziału w postępowaniu.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik w obu przypadkach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych jej autor zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji nie skorzystał z uprawnień przysługujących mu stosownie do art. 55 § 1-3 P.p.s.a., chociaż w miejsce akt administracyjnych przekazano mu dwa skoroszyty dokumentów, zawierające nieponumerowane i niepoświadczone za zgodność kserokopie dokumentów, "być może dowolnie i arbitralnie wybranych i wyseparowanych przez organ". Akta te mogły być więc zdekompletowane, co wykluczało przyjęcie ich za podstawę przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej.

Pełnomocnik przywołał orzecznictwo wskazujące standardy, jakie powinny być zachowane w rozpatrywanym zakresie, po czym zaakcentował, że niezależnie od nich niewątpliwie wydane w sprawie pozwolenie na budowę nie zawierało obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Powołując się na judykaturę, wyraził pogląd, że elementy te powinny się znaleźć w sentencji decyzji jako składnik rozstrzygnięcia, nie np. w załącznikach, czego dowodzi kategoryczne brzmienie zarówno tych przepisów, jak i art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyeksponował różnicę pomiędzy informacjami zamieszczonymi przez inwestora w projekcie budowlanym, sporządzonym na jego zlecenie i dopasowanym do jego indywidualnych potrzeb, a ustaleniem określonych wymogów w pozwoleniu na budowę. Odwołał się do orzeczeń, wedle których projekt budowlany nie stanowi integralnej części takiego pozwolenia.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy-Prawo budowlane definicji obiektów tymczasowych i podniósł, że mowa w niej o obiektach niepołączonych trwale z gruntem, w tym obiektach kontenerowych, które w myśl orzecznictwa stanowią kategorię odrębną od innych wymienionych w niej obiektów - przeznaczonych do czasowego użytkowania w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidzianych do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Zwrócił uwagę, że ustawa nie sprecyzowała przesłanek decydujących o tym, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem i że nie należy do nich technika, jaką tego dokonano. Niemniej obiekty kontenerowe z istoty są przeznaczone do użytkowania czasowego i zdatne do przeniesienia lub rozbiórki.

Pełnomocnik zaakcentował, że pozwolenie na budowę nie zawiera nadto obligatoryjnych elementów wynikających z art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach i powołał wyrok, według którego rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji, jaki nie może być zastępowany np. przez wzmiankę w jej uzasadnieniu. Następnie, uzasadniając zarzut odniesiony m.in. do art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., powrócił do kwestii obiektów kontenerowych, stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważał, czy będą one trwale związane z gruntem i czy stanowią obiekty tymczasowe. W tym kontekście przywołał orzeczenia, zgodnie z którymi określenie kategorii obiektu budowlanego również jest elementem merytorycznym pozwolenia na budowę, niezbędnym do przeprowadzenia sądowej kontroli tego rodzaju decyzji.

Uzasadnienia obu skarg kasacyjnych kończy spostrzeżenie, również wsparte stanowiskiem judykatury, że rozważania Sądu pierwszej instancji w tym ostatnim przedmiocie są lakoniczne, nie opierają się na aktach sprawy i tym samym nie poddają się weryfikacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Uczestniczki jest ono poprzedzone wywodem na temat pozbawienia jej prawa czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnik podkreślił, że stała się ona właścicielką działek znajdujących się w obszarze odziaływania inwestycji przed wszczęciem postępowania i organy miały czas na sprawdzenie tego faktu choćby poprzez skonfrontowanie treści ewidencji gruntów i budynków z elektronicznym systemem ksiąg wieczystych celem prawidłowego ustalenia kręgu stron. W jego ocenie argumenty wskazujące na możliwości pozyskania przez nią wiedzy o postępowaniu i jego wyniku mogą prowadzić do nadużyć. Uczestniczka zresztą nie zapoznawała się z korespondencją kierowaną do rodziców, respektując jej tajemnicę, i miała prawo domagać się uznania jej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane. W efekcie już sam fakt nieuznania jej jako strony implikuje naruszenie art. 10 K.p.a.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedziach na skargi kasacyjne wniosła o ich oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł najpierw, że nie wskazały one, w jakim zakresie akta sprawy zawierały braki i w jakim stopniu braki te wpłynęły na wynik sprawy. Następnie, szeroko nawiązując do orzecznictwa, zwrócił uwagę, że Uczestniczka nie zgłosiła żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie i nie wykazała, by nie brała w tym postępowaniu udziału z powodu swojej niezawinionej niewiedzy. W tym ostatnim zakresie uznał, że Uczestniczka wiedziała o postępowaniu i w świetle okoliczności sprawy wręcz świadomie zrezygnowała z ujawnienia się jako strona. Zamieszkiwała wszak z rodzicami, odbierała jako domownik korespondencję procesową, m.in. zaskarżoną decyzję. Jej ojciec zaś, który nie poinformował o zbyciu działek na rzecz córki i do końca postępowania występował jako jego strona, czynnie przeciwdziałał inwestycji, m.in. inicjując założenie stowarzyszenia mającego taki cel, co zresztą było tylko częścią znacznego zaangażowania społeczności lokalnej w tę sprawę, budzącą bardzo dużo zainteresowanie od kilku lat. Dlatego brak udziału Uczestniczki w postępowaniu nie wynikał z naruszenia prawa przez organ. Pełnomocnik odwołał się do wyroku, wedle którego sąd uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z powodu wystąpienia podstawy wznowienia postępowania powinien uwzględnić nie tylko podstawy pozytywne, ale i negatywne, wykluczające wznowienie. Jego zdaniem w sprawie zachodzi zaś taka przesłanka, skoro w wyniku wznowienia postępowania mogłaby być wydana tylko decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.

W kolejnej części uzasadnienia odpowiedzi jej autor wyraził pogląd, że organ architektoniczno-budowlany nie określa samodzielnie wymogów, o których mowa w art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, gdyż powinny one wynikać z dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał zarazem, w jakiej części projektu budowlanego, dokumentacji hydrogeologicznej, dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymogi te zostały doprecyzowane. Przywołał przy tym orzecznictwo, w myśl którego projekt budowlany staje się integralną częścią pozwolenia na budowę, jakim go zatwierdzono, wobec czego inwestor zobowiązany jest realizować inwestycję zgodnie z jego treścią. Pełnomocnik argumentował również, że obiekty kontenerowe wymienione w pozwoleniu na budowę mają charakter trwały, nie tymczasowy, ponieważ są ściśle powiązane funkcjonalnie ze składowiskiem i nie zostały przeznaczone do rozbiórki.

W toku postępowaniu kasacyjnego pełnomocnik Skarżącej zawiadomił Naczelny Sąd Administracyjny, że Skarżąca w dniu [...] czerwca 2018 r. zbyła nieruchomość, położoną w obszarze oddziaływania inwestycji, na rzecz M.P. i T.P., uczestniczących w postępowaniu na prawach strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie ich zarzuty okazały się trafne.

Uwaga ta dotyczy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności jako zarzut najdalej idący. Podnosi on wszak, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada standardom określonym w tym przepisie i przez to nie poddaje się kontroli instancyjnej. Niemniej uzasadnienie to z pewnością zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym przepisie, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji przedstawił zwłaszcza swoje stanowisko w sprawie, nie pomijając żadnego jej istotnego aspektu, w tym ustosunkowując się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze i w piśmie, którym ją uzupełniono. Uczynił to przy tym w sposób jednoznaczny, niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do jego poglądów, pozwalający prześledzić tok rozumowania, podjąć z nim polemikę w skargach kasacyjnych, a następnie zweryfikować go w postępowaniu kasacyjnym. Wiadomo przecież, z jakich powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, w szczególności dlaczego jego zdaniem wymienione w niej obiekty kontenerowe nie stanowiły obiektów budowlanych tymczasowych, wymagających dalszych rozstrzygnięć, zaś brak elementów określonych w art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach nie stał na przeszkodzie legalnej realizacji planowanej inwestycji budowlanej. Tym samym rozstrzygnął dwa główne problemy w sprawie sporne. Dalszą kwestią pozostaje, że Skarżąca i Uczestniczka z jego zapatrywaniami się nie zgadzają, oceniając je jako lakoniczne, nieprzekonujące i nieznajdujące wystarczającego potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Zagadnienie to można rozpatrywać podczas rozpoznawania zarzutów kasacyjnych odniesionych do innych przepisów, kwestionujących wykładnię dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oraz przyjęty przezeń stan faktyczny.

Chybiony okazał się dalszy zarzut podważający możność przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze względu na brak kompletnych i należycie uporządkowanych akt sprawy. Zauważyć wypada, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku przekazania takich akt sądowi nie oznacza, iż naruszenia prawa dopuścił się również sąd, rozpoznając sprawę na podstawie akt, które nie odpowiadają wymogom wynikającym z tego przepisu. Dowodzi tego dobitnie regulacja art. 55 § 2 P.p.s.a. uprawniająca sąd - w razie, gdy organ w ogóle tego obowiązku nie wykona pomimo ukarania go grzywną - do rozpoznania sprawy bez jej akt na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy przedstawiony w niej stan faktyczny i prawny nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Stąd autor rozpatrywanych skarg kasacyjnych nie powinien ograniczać się do sygnalizowania kompletności i nieuporządkowania przekazanych Sądowi pierwszej instancji akt administracyjnych, lecz powinien nadto wykazać, że nieprawidłowości te przełożyły się na wadliwość zaskarżonego wyroku. Jeśli podniósł zatem, że składają się one z chaotycznie ułożonych kserokopii, które nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem, to winien wskazać, iż z tego powodu Sąd przyjął błędny stan faktyczny, np. kierował się treścią kopii dokumentu, choć różniła się ona od oryginału. Analogicznie, podejrzenie dokonania selekcji akt przed ich przedstawieniem Sądowi pozostaje jedynie domysłem czy hipotezą bez wyszczególnienia, jakie konkretnie dokumenty zostały z akt usunięte i - co najważniejsze - jakie okoliczności faktyczne wskutek tego stały się dla Sądu nieznane lub zaprezentowane w sposób niepełny czy zniekształcony. Tymczasem autor skarg kasacyjnych nie podał ani jednego przykładu tego rodzaju rozbieżności, w którym jakieś ustalenie faktyczne Sądu nie znajdowałoby odzwierciedlenia w przedłożonych mu dokumentach, a dokumenty te odbiegałyby od rzeczywistości. Niewątpliwie mimo mankamentów akt administracyjnych Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a., ponieważ orzekał na podstawie akt sprawy, tym bardziej iż nie uwzględnił żadnego dokumentu, który by się w tych aktach nie znajdował. Akta te obejmowały zaś materiały w sprawie kluczowe, zwłaszcza projekt budowlany składowiska odpadów oraz wydane wcześniej pozwolenie wodnoprawne i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Bezzasadne są również zarzuty - zarówno procesowe, jak materialnoprawny - dotyczące tymczasowych obiektów budowlanych. Stosownie do definicji takich obiektów zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy-Prawo budowlane należą do nich obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Nie można jednak uznać, że wydane w sprawie pozwolenie na budowę obejmuje obiekty tymczasowe wyłącznie z tego powodu, iż niektóre z wymienionych w nich obiektów określono jako kontenerowe. Nie każdy obiekt kontenerowy jest przecież jednocześnie obiektem niepołączonym trwale z gruntem w przytoczonym wyżej rozumieniu. Trwały związek z gruntem należy mianowicie postrzegać w aspekcie nie tylko technicznym, ale także czasowym w tym sensie, że tymczasowe obiekty budowlane (w przeciwieństwie do obiektów o nieograniczonym okresie użytkowania) nie wymagają takiego połączenia, albowiem są przeznaczone wyłącznie do czasowego użytkowania (tak W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, uwaga 9 do art. 3). W związku z tym Sąd pierwszej instancji trafnie przypisał w rozpatrywanej materii znaczenie woli inwestora. Wolę tę można zrekonstruować w oparciu o zakładane przeznaczenie obiektów kontenerowych wymienionych decyzji organu pierwszej instancji i wspomniane w odpowiedzi na skargę ich powiazanie funkcjonalne ze składowiskiem odpadów. Te okoliczności wskazują zaś, że obiekty te, służące celom magazynowym, ochrony, biurowo-administracyjnym i socjalnym, będą użytkowane przez cały czas funkcjonowania składowiska, a nie tylko np. w okresie jego budowy. Z uwagi na specyfikę terenu, na którym mają być one posadowione, można przy tym uznać za zrozumiałą i racjonalną decyzję Spółki, przyjmującą, że wystarczające będzie wzniesienie w tym zakresie tańszych budynków kontenerowych, mimo ich obniżonego standardu.

Na uwzględnienie zasługują natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne.

Zasadnie w obu skargach kasacyjnych zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. W myśl tego przepisu organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów określa w tym pozwoleniu wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (ust. 3), które dotyczą: typu składowiska odpadów, warunków technicznych składowiska odpadów, rodzaju odpadów przeznaczonych do składowania na składowisku odpadów, rodzaju odpadów niebezpiecznych dopuszczonych do składowania na wydzielonej części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, jeżeli część tego składowiska wydzielono do składowania odpadów niebezpiecznych, rocznej i całkowitej masy odpadów dopuszczonych do składowania oraz pojemności składowiska odpadów i docelowej rzędnej (maksymalnej wysokości składowania), sposobu prowadzenia składowiska odpadów, sposobu gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania odcieków, sposobu gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego, sposobu, częstotliwości i czasu prowadzenia monitoringu składowiska odpadów, sposobu postępowania w przypadku wystąpienia awarii oraz wytycznych technicznego zamknięcia składowiska odpadów i kierunku jego rekultywacji (ust. 4). Kategoryczna treść przytoczonego unormowania, wynikająca z posłużenia się formułą "organ (...) określa", nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pozwolenie na budowę składowiska musi zawierać te wszystkie elementy i nie może ich pomijać, także wtedy, gdy powyższe wymagania zostały określone w innych decyzjach administracyjnych, czy zwłaszcza w dokumentach przedłożonych przez inwestora, w tym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Stanowi to konsekwencję faktu, że składowisko odpadów w świetle definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach stanowi wprawdzie obiekt budowlany, ale przeznaczony do składowania odpadów. To specyficzne przeznaczenie powoduje z kolei, że wymagania dotyczące realizacji tego obiektu kształtowane są przez dwie grupy przepisów, nie tylko przez prawo budowlane, ale także prawo odnoszące się do odpadów, zwłaszcza ustawę o odpadach. Tymczasem organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie w ogóle nie dostrzegły tej złożoności reżimu prawnego, jaki miały zastosować, jego mieszanego charakteru uwarunkowanego specjalistyczną funkcją projektowanego obiektu, sięgając wyłącznie do tej pierwszej grupy przepisów i traktując przez to składowisko odpadów tak samo jak każdy inny obiekt budowlany. W swych decyzjach organy nawet nie powołały ustawy o odpadach, i nie analizowały wynikających z niej kwestii, chociaż były do tego zobowiązane; jedynie w decyzji zaskarżonej pojawiła się ogólnikowa wzmianka nawiązująca do wydanej wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W tym kontekście niepodobna zgodzić się z poglądem, jakoby ta wzmianka czy też określenie warunków środowiskowych na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego mogło czynić zadość obowiązkom, jakie spoczywały na organach w zakresie określenia wymogów składowiska odpadów jako instalacji do przetwarzania odpadów, a zarazem regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, stosownie do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami pełniącej ważną rolę w tworzonym m.in. przez ten plan regionalnym systemie zagospodarowania odpadów. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi przecież samoistnej podstawy działań podejmowanych przez inwestora czy szerzej podmiot realizujący przedsięwzięcie, którego środowiskowe warunki określono. Stosownie bowiem do art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm.) jej wydanie następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, po czym dołącza się ją do wniosku o wydanie tej decyzji, gdyż wiąże ona organ, który tę decyzję wyda. W efekcie to organ architektoniczno-budowlany, wydając pozwolenie na budowę, będąc związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, powinien zadbać o to, by uwarunkowania te zostały zastosowane i wdrożone. Jeżeli natomiast organ ten wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów, to winien uczynić to, określając w treści pozwolenia wymogi, o których mowa w art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach.

Pozwolenie na budowę składowiska odpadów stanowi odmiennego rodzaju, mocniejszy instrument reglamentacji procesu inwestycyjnego niż pozwolenie na budowę innych obiektów. Nie może się ono bowiem ograniczyć do zatwierdzenia projektu budowlanego, ale musi określić dalsze warunki prowadzenia tego procesu. Innymi słowy, podstawą działań inwestora staje się nie tylko zatwierdzony przez organ projekt budowlany, lecz również pozwolenie na budowę, które obligatoryjnie i niezależnie od treści projektu powinno precyzyjnie wyznaczać dozwolone granice tych działań poprzez określenie dalszych wymagań, jakim inwestor musi się podporządkować. W ustawie o odpadach przewiduje się zresztą oba rozpatrywane stopnie reglamentacji działalności w zakresie składowania odpadów. W jej art. 129 mowa wszak o decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, które powoduje, że zatwierdzona instrukcja może być realizowana, będąc przez to wystarczającą podstawą opisanej w niej działalności zarządzającego składowiskiem odpadów, o ile organ nie skorzysta z przewidzianego w jej art. 130 ust. 1 uprawnienia do określenia dodatkowych wymagań związanych ze specyfiką składowania odpadów.

Decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest ostatnią decyzją spośród tych, jakie w myśl art. 128 ustawy o odpadach należy kolejno uzyskać, by można było rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów; wcześniejsze decyzje to pozwolenie zintegrowane albo zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów, czyli decyzja, o której mowa w art. 59 ustawy-Prawo budowlane. Także zatem na tym etapie funkcjonowania składowiska odpadów wymagania reglamentacyjne ustawy o odpadach i innych aktów prawnych mających na celu ochronę środowiska z jednej strony oraz szeroko rozumianego prawa budowlanego z drugiej przeplatają się, tworząc konglomerat rozwiązań, jakie trzeba zastosować łącznie, by skomplikowane przedsięwzięcie w postaci składowiska odpadów odpowiadało prawu. Wyklucza to wykładnię, która w istocie uznałaby za zbędny którykolwiek z elementów składających się na tę całość, np. poprzez dopuszczenie sytuacji, gdy określenie wymagań, jakie powinny znaleźć się w jednej decyzji, następuje w innej decyzji lub nawet w dokumencie przygotowanym przez inwestora i tylko taką decyzją zatwierdzonym. W konsekwencji nieokreślenie w pozwoleniu na budowę składowiska odpadów wymagań wynikających z art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach w najmniejszym stopniu nie konwaliduje fakt, że wymagania takie zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w projekcie budowlanym czy w dokumentacji geologicznej. Odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji z przytoczonych wyżej względów jest nie do obrony.

Zasadny okazał się również podniesiony w skardze kasacyjnej Uczestniczki zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 10 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane, a nadto wymienionym w dalszej kolejności art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sprawie poza sporem pozostaje, że Uczestniczka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, chociaż wedle art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane przysługiwał jej status strony ze względu na to, iż jeszcze przed wszczęciem postępowania stała się ona na podstawie umowy darowizny właścicielem nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. Bezspornie również postępowanie to prowadzone było z udziałem wcześniejszych właścicieli nieruchomości, rodziców Uczestniczki.

W konsekwencji wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Nietrafnie bowiem Sąd pierwszej instancji, a następnie pełnomocnik Spółki w odpowiedzi na skargi kasacyjne podważają wspomnianą przesłankę braku winy. Trudno przecież uznać, że ojciec Uczestniczki jeszcze przed wszczęciem postępowania zbył na jej rzecz nieruchomość specjalnie w tym celu, by później, po wszczęciu i zakończeniu postępowania można było to postępowanie wznowić. Również Uczestniczka mogła pozostawać w świadomości, że sprawa budowy składowiska odpadów nie dotyczy jej w stopniu większym niż pozostałych członków społeczności lokalnej, którzy byli z oczywistych przyczyn nią żywotnie zainteresowani, skoro to właśnie ojciec był w tę sprawę aktywnie zaangażowany i do niego była kierowana korespondencja procesowa. Wreszcie, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, organ wszczynając postępowanie w sprawie mógł sprawdzić, czy stan prawny nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji nie uległ zmianie w stosunku do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dlatego bezpodstawne, wręcz niezrozumiałe jest spostrzeżenie w odpowiedzi na skargi kasacyjne, że do pozbawienia Uczestniczki prawa udziału w postępowaniu nie doszło w wyniku naruszenia prawa przez organ.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W odróżnienia od naruszeń prawa materialnego i innych naruszeń prawa procesowego, które również uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, rozstrzygnięcia takiego nie uzależniono przy tym od wpływu czy istotnego wpływu na wynik sprawy. Niemniej argument odpowiedzi na skargi kasacyjne wskazujący w rozpatrywanym zakresie, że wznowienie postępowania mogłoby doprowadzić do wydania takiej samej decyzji jak dotychczasowa, jest chybiony z dwóch dalszych powodów. Otóż w świetle art. 146 § 2 K.p.a. tego rodzaju okoliczność wyłącza nie wznowienie postępowania, lecz uchylenie dotychczasowej decyzji w postępowaniu, które już wznowione zostało, np. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto z powodów podanych wyżej ta dotychczasowa decyzja, czyli pozwolenie na budowę składowiska odpadów, musiała być uchylona.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę, mimo że powinien ją uwzględnić, wobec czego trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne musi być bowiem powtórzone z udziałem Uczestniczki i zakończone w przewidziany prawem sposób, w tym, jeżeli organ uzna, że zachodzą ku temu podstawy, udzieleniem pozwolenia na budowę określającego także te wymogi, o których mowa w art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. Koszty te, w przypadku Skarżącej, sprowadzają się do wpisu od skargi, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia pełnomocnika za obie instancje, natomiast w odniesieniu do Uczestniczki - do opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia, wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym.