Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 655/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par 12 i par 13
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 288/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 lutego 2011 r. nr O-100/11 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. R. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 370 złotych (słownie: trzysta siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 288/11, w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Dzierżoniowskiego z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. J. T. w B. (działka nr ..., obręb O.) o pomieszczenie gospodarcze.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek M. W. i A. W. złożony w dniu 10 lutego 2010 r. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uznając, że nałożone obowiązki nie zostały spełnione, decyzją z dnia 22 marca 2010 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku kontroli instancyjnej, wszczętej złożonym przez strony środkiem zaskarżenia, Wojewoda Dolnośląski orzeczeniem z dnia 31 marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejna decyzja Starosty Dzierżoniowskiego dnia 28 lipca 2010 r., tym razem uwzględniająca wniosek inwestorów, została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewodę, który ponownie przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W rezultacie powyższych czynności procesowych, decyzją z dnia 24 listopada 2010 r. Starosta Dzierżoniowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Bielawie przy ul. J. T. o pomieszczenie gospodarcze.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. L. i M. R. - właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której zaplanowano inwestycję – zarzucając, że projektowana rozbudowa narusza warunki techniczno-budowlane w zakresie w jakim regulują one dopuszczalne odległości w jakich mogą być sytuowane obiekty budowlane od granicy działki budowlanej. Poniesiono również, że kwestionowana odwołaniem decyzja narusza uprawnienia właścicieli działki sąsiadującej z inwestycją.

Wojewoda Dolnośląski nie uwzględnił powyższego odwołania. Motywując powyższe stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał przede wszystkim na obowiązki wynikające dla organów architektoniczno-budowlanych z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Wyjaśnił dalej, że dokonując sprawdzeń projektu budowlanego w zakresie określonym ww. przepisem stwierdził, iż inwestorzy uzyskali ostateczną decyzję Burmistrza Bielawy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. J. T. w B. o pomieszczenie gospodarcze, którego stropodach (w poziomie parteru), przeznaczono na taras. Decyzją tą, na mapie stanowiącej jej załącznik graficzny, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, określono wskaźnik powierzchni zabudowy nie większy niż 50% oraz szerokość elewacji frontowej kubatury zasadniczej budynku po planowanej rozbudowie do 12,5 m. Z dokonanego przez organ porównania ww. decyzji z projektem budowlanym wynika, że na poziomie piwnic istniejącego budynku jednorodzinnego planowana jest dobudowa pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 8,45 x 3,25 przeznaczonego na składowanie sprzętu gospodarczego. Dodatkowym elementem rozbudowy, są schody zewnętrzne zaprojektowane poniżej poziomu tarasu, służące jako wejście od strony ulicy. Nad pomieszczeniem gospodarczym zaprojektowany został taras połączony z pokojem wypoczynkowym znajdującym się parterze.

Zdaniem organu odwoławczego projektowana rozbudowa zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie posadowienia części dobudowanej zgodnie z linią zabudowy wyznaczoną na załączniku graficznym. Zachowany został również przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, który po rozbudowie nie przekroczy 50% powierzchni działki. Inwestycja nie narusza też ww. decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku po rozbudowie.

W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie istotny jest jednak fakt, że planowana inwestycja, ze względu na niewielką szerokość działki (około 12,5 m) została zaprojektowana na granicy z działką nr ... której właścicielami są odwołujący się.

Przytaczając brzmienie § 12 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda stwierdził, że usytuowanie rozbudowanej części budynku stanowiącej ścianę bez otworów, pozostaje w zgodności z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, dopuszczającym sytuowanie na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z warunkami technicznymi oraz decyzją o warunkach zabudowy. Nadto został on sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Nieruchomość odwołujących się jest bowiem niezabudowana, zatem projektowana zabudowa, nie wykluczy ani nie ograniczy możliwości zabudowy działki nr ..., stwarzając dodatkowo możliwości zbliżenia zabudowy do granicy działki inwestorów. Wskazywane przez strony odwołujące się dolegliwości, nie mogą być uznane za ograniczenia w możliwości zainwestowania ich działki, czy korzystania zeń ponad przeciętną miarę.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. L. i M. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2011 r. Sąd odrzucił skargę J. L..

M. R. zarzucił natomiast zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów Kodeksu cywilnego (w zakresie korzystania z własności z wyłączeniem osób trzecich), Konstytucji oraz Prawa budowlanego, wskazując, że w momencie rozbudowy i zbliżenia się do granicy działki strony skarżącej inwestor nastąpi utrata możliwości jej pełnego zagospodarowania.

Zdaniem skarżącego organ nieprawidłowo uznał, że jego interes prawny nie został naruszony z tego względu, że należąca do niego działka nie jest zabudowana. Organ nie brał bowiem pod uwagę, że rozbudowa zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, narzuca z góry sposób zagospodarowania działki skarżącego, w tym również co do usytuowania domu, który współwłaściciele zamierzają zbudować. Nie uwzględnił również tego, że nie wyrazili oni zgody na zbliżenie inwestycji do granicy z ich działką.

Skarżący uważa, że zbliżenie inwestycji do granicy z jego działką powinno być uzasadnione konkretną sytuacją faktyczną, co nie zostało przez inwestora wykazane w sposób należyty. W tym względzie strona powołała się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008r. (II OSK 1955/06). Zwrócił również uwagę, że budynek inwestorów znajduje się w odległości 2,5 m od granicy z jego działką a więc w odległości mniejszej niż określona ww. przepisami rozporządzenia (tj. 3 m).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a.. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie, kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przy wskazanym kryterium legalności, doprowadziła do uwzględniania skargi.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Dzierżoniowskiego udzielające pozwolenia na budowę i zatwierdzające projekt budowlany dla inwestycji polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie gospodarcze.

Przedmiot postępowania jurysdykcyjnego określony w ww. decyzji wyznacza regulacje prawne mające znaczenie dla kontroli legalności tego aktu. Są to przede wszystkim przepisy art. 32 - 35 Prawa budowlanego oraz przepisy zawarte w rozporządzeniach wykonawczych, do których ona odsyła, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Szczególne wymogi jakie powinien spełniać wniosek o pozwolenie na budowę oraz warunki jego skutecznego złożenia zostały określone w art. 32 Prawa budowlane, przy czym kontrola realizacji wymienionych w nim przesłanek należy do organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7."

Z treści zaś art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niespełnienie tych wymagań winno zatem skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiająca obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. oraz zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.).

Sąd Wojewódzki wskazał, że powyższe reguły procesowe znajdują zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego a to oznacza, że z ich stosowania nie jest zwolniony również organ odwoławczy. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie przez dwa różne organy. Z chwilą wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia organu I instancji powstaje obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie aktu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podnoszonych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów ale też zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to aby "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszystkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia które odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony" (SN wyrok z dnia 1 grudnia 1994 r. III AZP 8/94).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ drugiej instancji nie wywiązał się należycie z obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zasadniczy spór jaki powstał między stronami niniejszej sprawy, sprowadza się bowiem do oceny, czy możliwie jest usytuowanie planowanej rozbudowy na granicy z działką stanowiącą przedmiot współwłasności strony skarżącej.

W tym względzie podstawowe znaczenie ma treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie mniejszą niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, bądź 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Od zasady tej prawodawca przewidział jednak wyjątki, dopuszczając – zgodnie z zapisem § 12 ust. 3 pkt 3 – w zabudowie jednorodzinnej i przy uwzględnieniu przepisów odrębnych zawartych w § 13, § 60 i § 271 – 273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m ale na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uznał za bezsporne, że działka inwestorów ma szerokość mniejszą niż 16m. Organ odwoławczy, po analizie projektu budowlanego, stwierdził, że ze względu na wskazaną szerokość działki, oraz fakt, że rozbudowana część budynku usytuowana na granicy z działką skarżącego będzie stanowić ścianę bez otworów okiennych, uznał, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ww. § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Jednocześnie uznał, że interes prawny skarżącego (wynikający z przysługującego mu prawa własności nieruchomości) nie został naruszony, gdyż jego działka jest niezabudowana.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowisko takie, nie poparte szerszą argumentacją, wskazuje na naruszenie przez organ drugiej instancji wymogów wynikających z art. 7 oraz 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Prowadzi również do wniosku, że Wojewoda interpretując przepisy ww. rozporządzania pominął zupełnie zasadę hierarchiczności źródeł prawa i konieczność wykładania norm prawnych zawartych w aktach wykonawczych zgodnie z Konstytucją oraz przepisami ustaw.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że według art. 64 ust.1 Konstytucji RP prawo własności jest prawem chronionym. Jednocześnie wynikająca z art. 32 ust.1 ustawy zasadniczej zasada równości, nakazuje równe traktowanie właścicieli. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 Prawa budowanego nakazuje planować obiekt budowlany przy uwzględnieniu jego odpowiedniego usytuowania na działce oraz uzasadnionych interesów osób trzecich. W kontekście przywołanych przepisów ustawowych powinny być również interpretowane przepisy wskazanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. do Prawa budowlanego – w tym § 12. W wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 19655/06) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność szczegółowego wyjaśniania każdej sprawy pod względem zachowania konstytucyjnej zasady równości. Zauważył również, że rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowanego przy granicy z działką sąsiednią, właściwy organ – działając zgodnie z art. 7 k.p.a. – winien mieć na uwadze przywołane wyżej zasady konstytucyjne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy takiej wykładni nie dokonały, choćby nawet w kontekście § 13 rozporządzenia. Zastosowany w niniejszej sprawie § 12 ust. 3 pkt 3 ww. aktu dopuszcza bowiem zabudowę na granicy z działką sąsiednią, przy uwzględnieniu wymogów wynikających, między innymi z § 13, który reguluje kwestie ustalania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Prokonstytucyjna wykładnia § 13 (a nie jego literalne brzmienie) wymaga uwzględniania zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada, poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce (wyrok z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 726/10). W judykaturze odnotowane zostały również wypowiedzi, że § 13 rozporządzania będzie miał zastosowanie nie tylko do obiektów już istniejących ale również do projektowanych obiektów przeznaczonych do realizacji, nawet wówczas, gdy właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych (por. wyrok z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 37/07, LEX nr 491986; wyrok z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08, LEX nr 563541- w odniesieniu do obiektów planowanych wyższych niż 35 m.). Pominięcie wskazanej wykładni prowadzić może do preferowania tego z właścicieli, który pierwszy przystąpi do inwestowania, gdyż zabudowując nieruchomość sąsiadującą z nieruchomością niezabudowaną, nie będzie on ograniczony wymogami § 13 – tj. warunkiem niezacieniania budynku sąsiedniego skoro on jeszcze nie istnieje. To z kolei może ograniczać prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej w późniejszej zabudowie jego działki.

Przedstawiając powyższe wywody Sąd Wojewódzki zauważył, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie stwierdzając, że projektowana zabudowa nie ograniczy skarżącemu możliwości zagospodarowania jego działki nie rozważał sprawy w przedstawionym wyżej aspekcie, pomimo, że strona zwracała na niego uwagę w odwołaniu. Oznacza, to że organ odwoławczy naruszył w istotny sposób art. 7 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda uwzględni powyższe rozważania oraz odniesie się w prawidłowy sposób do argumentacji zawartej w odwołaniu. Dopiero wszechstronna analiza wskazanych wcześniej norm prawa materialnego, przy odniesieniu ich do stanu faktycznego sprawy pozwoli, na podjęcie właściwego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnych i błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji nie wywiązał się należycie z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu drugiej instancji pomimo braku naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że organ drugiej instancji nie rozważył i nie uzasadnił w sposób wystarczający kwestii zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz stanowiska organu w przedmiocie ewentualnego ograniczenia możliwości zagospodarowania sąsiedniej działki stanowiącej współwłasność skarżącego ze względu na usytuowanie planowanej inwestycji na granicy z tą działką i pominął prokonstytucyjną wykładnię przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podczas, gdy organ drugiej instancji w sposób wystarczający rozważył i uzasadnił zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami techniczno-budowlanymi, w szczególności, z uwzględnieniem interesu osób trzecich, przez co nie naruszył przepisów postępowania - art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia oddalającego skargę zwykłą.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie jednak należy przypomnieć, że stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, "które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy"; zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem prawa materialnego.

W skardze sformułowano dwa zarzuty określając je mianem naruszeń prawa procesowego, chociaż w istocie, łącząc je z naruszeniami p.p.s.a., zarzucono naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do błędnej oceny przez Sąd Wojewódzki sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz naruszenia § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał konieczność odniesienia się do powyższych zarzutów mając na względzie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Stan faktyczny niniejszej sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku, akceptuje ustalenia organów administracji i nie budzi wątpliwości. Trzeba zatem przypomnieć, że, jak ustalił organ architektoniczno-budowlany, przedłożony projekt budowlany jest zgodny z warunkami technicznymi oraz decyzją o warunkach zabudowy. Nadto został on sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Nieruchomość skarżącego jest niezabudowana, a jak wynika z akt sprawy jej wielkość stanowi wielokrotność wielkości działki inwestora, planowana zaś rozbudowa pomieszczenia gospodarczego polega m.in. na tym, że jego stropodach przeznaczono na taras, gdyż będzie umieszczony na poziomie podłogi parteru budynku mieszkalnego. Tylko zaś ze względu na obniżenie gruntu przy budynku mieszkalnym, szczytowa ściana pomieszczenia gospodarczego, będzie położona w granicy z działką skarżącego. Nie budziło też wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że działka inwestorów ma szerokość mniejszą niż 16 m., a rozbudowana część budynku usytuowana na granicy z działką skarżącego będzie stanowić ścianę bez otworów okiennych. W oparciu o te ustalenia organy uznały, że projektowana zabudowa, pozostaje w zgodzie z ww. § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, a także, że nie wykluczy ani nie ograniczy możliwości zabudowy działki nr ..., stwarzając dodatkowo możliwości zbliżenia zabudowy do granicy działki inwestorów.

Powyższe okoliczności zostały jednak pominięte w analizie, przedstawionej w uzasadnieniu wyroku. Sąd Wojewódzki prowadząc analizę ewentualnego naruszenia interesów skarżących współwłaścicieli działki sąsiedniej wyszedł bowiem z założenia, iż organy nienaruszenie interesów skarżących wywodziły jedynie z faktu, iż działka ta nie jest dotychczas zabudowana. Tymczasem, jak wykazano wyżej organy administracji oceniły możliwości inwestycyjne na działce sąsiedniej, opierając się na niekwestionowanych ustaleniach faktycznych uwzględniających kształt, gabaryty i położenie dobudowywanego pomieszczenia gospodarczego względem działki sąsiedniej.

Przywołany przez Sąd Wojewódzki wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08, LEX nr 563541 zapadł w zupełnie odmiennych i nieprzystających do kontrolowanej sprawy okolicznościach, chodziło tam bowiem o budowę budynku wysokiego powyżej 35 m, w dodatku z zastosowaniem odstępstwa (zmniejszeniem wymaganej odległości o połowę) przewidzianego w art. § 13 pkt 6 rozporządzenia.

W tym też kontekście zupełnie nietrafione były wnioski Sądu Wojewódzkiego wypływające z analizy projektowanej zabudowy w kontekście prokonstytucyjnej, a nie literalnej wykładni § 13 rozporządzenia, skoro, jak powiedziano, pomieszczenie gospodarcze zlokalizowano na poziomie piwnic, a wskazany przepis dotyczy przesłaniania ewentualnego zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił zaś na czym mogłoby, w okolicznościach tej sprawy, polegać zastosowanie szeroko omówionego przepisu.

Rozpatrując zaś ewentualny wpływ zamierzonej zabudowy na możliwy sposób zagospodarowania niezabudowanej działki sąsiedniej i ewentualne ograniczenia w jej przyszłym zagospodarowaniu, oceniając te kwestie w kategorii równych praw inwestorów, należy też brać pod rozwagę wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na przyszła zabudowę, w tym wielkość sąsiadujących działek. Jak zaś wynika z akt sprawy, sąsiednia działka o pow. 1300 m2 jest znacznie szersza od działki inwestora, co ma niewątpliwy wpływ na możliwość swobodnego jej zagospodarowania. Pamiętać też należy, że w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy określono możliwość dopuszczalnej zabudowy w granicy działek, z czego wynika, że o położeniu i szczegółowe usytuowaniu tej inwestycji przesądzono wcześniej, w innej decyzji, niż ta którą kontrolował Sąd Wojewódzki.

Wymienione wyżej względy pozwalają na przyjęcie, że Sąd Wojewódzki naruszył przepisy prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Ze względów wyżej przytoczonych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że wymienione wyżej przepisy znalazły prawidłowe zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a organy architektoniczno-budowlane udzielając pozwolenia na budowę nie naruszyły prawa w stopniu, który nakazywałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Należało bowiem dojść do wniosku, że Sąd Wojewódzki wyprowadził wadliwe wnioski ze stanu faktycznego sprawy, co błędnie skutkowało uchyleniem prawidłowo wydanych decyzji. Tego rodzaju naruszenie jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2083/10, LEX nr 1109739.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.