Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 665/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1, art. 48, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi P. oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi P. wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 9 ust. 14 i § 11 ust. 8 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na ustanowieniu w § 9 ust. 14 i § 11 ust. 8 zaskarżonej uchwały zakazów i przyjęciu rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

- niezgodność postanowień jej § 9 ust. 14 i § 11 ust. 8 z przepisem art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672) jak też przekroczenie władztwa planistycznego gminy określonego w art. 4 i 15 ust. 2 u.p.z.p..

W uzasadnieniu skargi spółka w pierwszej kolejności odniosła się do przysługującej jej legitymacji procesowej czynnej wskazując, że zgodnie z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych "Przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego". W uzasadnieniu projektu tej ustawy zaznaczono, iż w powyższym przepisie przyznaje się przedsiębiorcom telekomunikacyjnym oraz Prezesowi UKE legitymację czynną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w aktualnym stanie prawnym skargi przedsiębiorców telekomunikacyjnych na takie uchwały, w szczególności zawierające zakazy prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, są odrzucane przez sądy administracyjne z uwagi właśnie na brak legitymacji czynnej, łączonej z prawem własności lub użytkowania wieczystego, pomimo ewidentnego naruszenia przez postanowienia planu interesu prawnego tych przedsiębiorców związanego z wolnością działalności gospodarczej.

Ponadto, spółka wskazała, że zgodnie z art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 r., Nr. 171 poz. 1800 ze zm.) przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rozumie się przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych, przy czym przedsiębiorca telekomunikacyjny, uprawniony do: 1) świadczenia usług telekomunikacyjnych, zwany jest "dostawcą usług", 2) dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub świadczenia usług towarzyszących, zwany jest "operatorem". Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazano, że skarżący - jako właściciel sieci P. - jest przedsiębiorcą, który zajmuje się zarówno dostarczaniem publicznych sieci telekomunikacyjnych jak i świadczeniem usług telekomunikacyjnych. O fakcie, iż skarżący jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, świadczy także wpis do rejestru tych przedsiębiorców, dokonany na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto, kwestionowane w niniejszej skardze postanowienia § 9 ust. 14 i § 11 ust. 8 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] r. dotyczą zagadnień telekomunikacji. W § 9 ust. 14 zaskarżonej uchwały mowa jest bowiem o tym, że "dopuszcza się lokalizację jednego masztu telefonii bezprzewodowej z uwzględnieniem przepisów zawartych w § 11 ust. 8" z kolei w § 11 ust. 8 uchwały mowa jest o lokalizowaniu masztów telefonii bezprzewodowej. Powyższe uprawnia twierdzenie, iż [...] sp. z o.o. przysługuje legitymacja czynna w niniejszym postępowaniu.

Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi strona podniosła, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się obowiązkowo, według przepisu art. 4. ust. 1 u.p.z.p., rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej uwzględniając potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (por. art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Zgodnie jednak z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu projektu tej ustawy zaznaczono, iż koncepcja ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewiduje realizację priorytetów w zakresie: usunięcia barier prawnych, skrócenia i uspójnienia procedur administracyjnych, dostosowania procedur do potrzeb rozwoju telekomunikacji, doprecyzowania, że inwestycje z zakresu telekomunikacji są inwestycjami celu publicznego, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania. Ponadto, celem powyższego przepisu jest rozwiązanie niezwykle trudnych i budzących wiele kontrowersji zagadnień, a mianowicie tego, w jaki sposób zabezpieczyć potrzeby rozwoju i telekomunikacji w kontekście planów miejscowych, których treść jest kształtowana swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. Problem w tym zakresie jest tym większy, iż w już obowiązujących planach miejscowych zawarte są liczne zakazy i ograniczenia, często nieuzasadnione merytorycznie (np. zakazy lokalizacji inwestycji tylko, dlatego, że została formalnie zaliczona do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko") a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. W powiązaniu z kwestionowaniem przez sądy administracyjne prawa operatorów do wnoszenia skarg na postanowienia planów, opisany powyżej stan rzeczy powoduje, że samorządy lokalne mają całkowitą dowolność w decydowaniu o inwestycjach telekomunikacyjnych, których wymiar często przekracza obszar jednej gminy. Jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten będzie stanowił punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Odnosząc się do treści przytoczonych przepisów prawa skarżąca zaakcentowała, iż realizowanie inwestycji w postaci budowy czy instalowania urządzeń telekomunikacyjnych stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według jego brzmienia celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika więc, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, opiera się na kryterium przedmiotowym. Wobec powyższego – zdaniem skarżącej - należy stwierdzić, że budowa bądź instalowanie urządzeń stacji bazowych telefonii komórkowej jest zamierzeniem inwestycyjnym z zakresu łączności publicznej, i jeżeli te urządzenia czy budowle mają być następnie wykorzystywane do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w sieci telekomunikacyjnej, to trzeba je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, a powyższy pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Nawiązując raz jeszcze do uzasadnienia projektu ustawy o rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która zmieniła także treść art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skarżąca podkreśliła, iż w drodze nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniono definicję "inwestycji celu publicznego" tak, "(...) aby usunąć pojawiające się w praktyce wątpliwości i przesądzić, że inwestycją taką jest również inwestycja dotycząca publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego, a realizowana przez prywatnego operatora i z prywatnych środków". Takie właśnie inwestycje będzie realizowała na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym [...] sp. z o.o.

Powołując się w dalszej części na stosowane przez sądy administracyjne kryterium legalności oraz brzmienie art. 28 u.p.z.p. wskazano, że analiza treści zaskarżonej uchwały pozwala na sformułowanie zarzutu, że w realiach niniejszej sprawy w zakresie telekomunikacji doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W tym kontekście wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne, gdyż może być realizowane na podstawie i w granicach prawa, stąd przepisy rangi ustawowej mogą wprowadzać ograniczenia w tym zakresie. Jednym z takich przepisów jest przywoływany art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten, stosownie do art. 75. ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, czyli także do zapisów analizowanego planu miejscowego. Zatem zgodnie z zasadą legalizmu i praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP jest wiążący dla Rady Gminy D., która uchwaliła zaskarżony plan miejscowy.

Zdaniem skarżącego ustalając przeznaczenie terenu i określając sposoby jego zagospodarowania należało zastosować się do wymogu wynikającego z art. 46 ust. 1 cyt. ustawy. Tymczasem Rada Gminy D. w Rozdziale III planu miejscowego - "Zasady Obsługi w Zakresie Infrastruktury Technicznej" w § 9 ust. 14 wprowadziła dla terenów objętych planem niedopuszczalne ograniczenia w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej. Rada Gminy D. z naruszeniem art. 46 ust. 1 ww. ustawy ustanowiła bowiem takie ograniczenia, które w konsekwencji uniemożliwiają de facto lokalizowanie na tym terenie jakichkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej przez operatorów sieci bezprzewodowych. I tak zgodnie z postanowieniem § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały, "dopuszcza się lokalizację jednego masztu telefonii bezprzewodowej z uwzględnieniem przepisów zawartych w § 11 ust. 8". Z kolei w myśl § 11 ust. 8 uchwały "lokalizację masztów telefonii bezprzewodowej dopuszcza się wyłącznie w terenach RP w odległości nie mniejszej niż 200 m od granicy terenów MN i M oraz w terenie EG".

Z przywołanych postanowień planu wynika więc, że dopuszczalna jest lokalizacja tylko jednego masztu telefonii bezprzewodowej na całym terenie objętym planem a jedyny przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego masz telefonii bezprzewodowej może zostać zlokalizowany wyłącznie na terenie RP (w odległości nie mniejszej niż 200m od granicy terenów MN i M) oraz w terenie EG. W konsekwencji realizacja jedynej przewidzianej w planie inwestycji polegającej na budowie masztu telefonii bezprzewodowej wyłącza możliwość zrealizowania innej inwestycji tego typu, i to na całym terenie objętym planem.

Wobec faktu, iż jeden z operatorów telefonii komórkowej uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę masztu telekomunikacyjnego, [...] sp. z o.o. nie ma realnych możliwości wybudowania masztu telefonii na całym terenie objętym planem. Lokalizowanie bowiem jakichkolwiek innych wieżowych stacji bazowych telefonii komórkowej jest w świetle postanowień obowiązującego planu miejscowego niedopuszczalne, co – zdaniem spółki - stoi w jawnej sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z kolei wprowadzone w § 11 ust. 8 uchwały ograniczenie, iż "lokalizację masztów telefonii bezprzewodowej dopuszcza się wyłącznie w terenach RP w odległości nie mniejszej niż 200 m od granicy terenów MN i M oraz w terenie EG" nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, jest niezgodne z art. 46 ust. 1 cyt. ustawy, a racje, jakimi kierowała się Rada Gminy D. wprowadzając do uchwały tego rodzaju regulacje, nie są znane, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Zdaniem Skarżącej brak jest uzasadnienia tak radykalnego ograniczenia dla dopuszczalności lokalizowania nowych stacji bazowych telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem. Jeżeli bowiem z ustaw nie wynikają uprawnienia gminy do wprowadzenia określonych ograniczeń w przeznaczeniu terenów, gmina nie może w dowolny sposób kształtować miejscowego porządku prawnego w tym zakresie, a wszelkie ograniczenia prawa własności, jeżeli nie mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, skutkują nieważnością wprowadzających je postanowień. Nadmieniono przy tym, że w systemie prawa funkcjonują przepisy powszechnie obowiązujące (przepisy odrębne w rozumieniu art. 46 ust. 1 omawianej ustawy), które stanowią podstawę do wprowadzania zakazu uniemożliwiającego lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. w parkach narodowych, rezerwatach przyrody, parkach krajobrazowych (art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), czy też w strefach A i B ochrony uzdrowiskowej (art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. h i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.). Statuowanie więc bezwzględnych zakazów czy ograniczeń nieznajdujących oparcia w treści wyżej wspomnianych przepisów prawa narusza art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zdaniem skarżącego należy mieć przy tym na względzie fakt, że zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu, jeśli lokalizacja takich inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu i nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Dalej strona skarżąca zauważyła, że Rada Gminy D., mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, ale tylko pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa. Przepisy gminne mogą być bowiem wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, a więc Konstytucji, ustaw i rozporządzeń i tylko w zakresie upoważnień wyraźnie w tych aktach udzielonych. Tym samym akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu, jak też nie mogą być z nimi sprzeczne. Tymczasem, w ocenie skarżącego, zaskarżonej uchwale w zakresie jej § 9 ust. 14 i § 11 ust. 8 należałoby postawić zarzut naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu, a dokładniej zawarte w nim ograniczenie lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej należałoby rozpatrzyć w kontekście brzmienia art. 22 Konstytucji RP stanowiącego, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skoro więc wolność gospodarcza w rozumieniu przepisu art. 20 ustawy zasadniczej jest wartością chronioną, to plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa gminnego, nie może być uznany za skuteczny sposób ograniczenia swobody działań gospodarczych.

Ponadto kwestionowany zapis, zdaniem skarżącej, jest także sprzeczny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej, stanowiącym, iż wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W jej ocenie nieuzasadnione ograniczenie w planie miejscowym lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej pozostaje w sprzeczności nie tylko z zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, ale również z zasadą bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców, bowiem preferuje przedsiębiorców, którzy mają na danym terenie już umiejscowione stacje bazowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zaskarżone postanowienia uchwały nie wprowadzają zakazu lokalizacji masztu telefonii bezprzewodowej na całym terenie objętym planem, a jedynie wytyczne co do ilości i rozmieszczenia takich masztów, co jest działaniem nienaruszającym art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku sądu administracyjnego. W związku z powyższym, zdaniem organu, niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy nie wprowadzają zakazu i nie zawierają rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a regulują jedynie warunki rozmieszczenia tej inwestycji.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 46 ust. 1 cyt. ustawy podano, że ustawodawca nie przewidział sankcji nieważności wobec planu miejscowego, który został podjęty przed wejściem w życie tej ustawy, a mianowicie dniem 17 lipca 2010 r. Odwołując się do poglądów judykatury organ wyjaśnił, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej w sytuacji gdy nie została przepisami przejściowymi wprowadzona sankcja nieważności wobec uchwał podjętych przed datą wejścia w życie tej ustawy. Organ nadmienił przy tym, że z mocy art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie. Pierwotnie tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w ust. 2-8 art. 75, w których ustawodawca nałożył na gminy obowiązek dostosowania planów w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy - pod rygorem wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodów, zmieniających plan miejscowy. W przedmiotowej sprawie wojewoda nie uznał za zasadne skorzystanie z art. 75 ust. 4 poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, które wywoływałoby skutki takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Następnie postanowienia ust. 2 - 8 art. 75 zostały uchylone z dniem 16 grudnia 2012 r., ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256). W uzasadnieniu zmiany ustawodawca wskazał, iż: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów (z uwagi na brak wystarczających zasobów finansowych i osobowych) w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zastępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów".

Dalej skarżony organ wyjaśnił, że w związku ze wskazaniem przez skarżącego, iż podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy podnieść, iż warunkiem uznania dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie, jest wykazanie przez skarżącego posiadania interesu prawnego, a zatem ustalenie związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.

Zdaniem organu w realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego rozumianego jako związek między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a kwestionowanym aktem prawa miejscowego. Skarżący nie sprecyzował, w jaki sposób zapisy zaskarżonego aktu wpływają na jego sytuację i nie wykazał by ten negatywny wpływ był konkretny, bezpośredni i realny. Powołując się na poglądy judykatury organ podał, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a Sąd jest zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia, które ma przy tym charakter realny i aktualny otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. W okolicznościach niniejszej sprawy - zdaniem organu – skarżący ograniczając się jedynie do zacytowania treści art. 48 wraz z jego uzasadnieniem nie wykazał interesu prawnego do złożenia niniejszej skargi.

Powyższe pozwala na konstatację, iż organ nie wprowadzając zakazu lokalizacji inwestycji celu publicznego zaskarżonymi zapisami uchwały nie wykroczył poza granice władztwa planistycznego. Tym samym za całkowicie bezpodstawne uznać należy podnoszoną przez skarżącego niezgodność uchwały z art. 22 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem organu, formułując powyższy zarzut spółka zapomina, iż zasada wolności gospodarczej i bezstronnej konkurencyjności, nie jest jedyną zasadą, którą musi kierować się organ w działalności związanej z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. wprowadza bowiem rozwiązania prawne oparte na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. W okolicznościach niniejszego przypadku taka równowaga zaistnieć musi pomiędzy potrzebami wskazanymi w art. 2 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p., czyli potrzebą uwzględnienia interesu publicznego, oraz potrzebą dotyczącą rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Dodano przy tym, że kształtując w zaskarżonej uchwale postanowienia dotyczące warunków rozmieszczania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obrębie wsi P., organ brał pod uwagę konieczność zachowania równowagi w zakresie wszystkich wartości i potrzeb wymienionych w art. 2 u.p.z.p., w tym również w zakresie łączności publicznej, chronionych ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] sp. z o.o., ale rozstrzygnięcie to zostało, na skutek wywiedzenia skargi kasacyjnej, uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 8 stycznia 2015 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] r. (Nr[...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi P.

Aby jednak Sąd mógł przystąpić do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zobligowany jest do oceny posiadania przez skarżącą Spółkę legitymacji skargowej. Strona skarżąca [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonej na obszarze, objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem stan ten wyklucza legitymację do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który to przepis podała strona skarżąca w treści skargi. Jednakże uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji.

Skarżąca Spółka, jak wykazała, jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, kwestionowane postanowienia dotyczą kwestii telekomunikacji, a skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie 60 dni od dnia wezwania, na które organ gminy nie udzielił odpowiedzi. Stąd też dochowano wymogów formalnych z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skarga nie mogła jednak odnieść zamierzonego skutku, jako że kwestionowane postanowienia przepisu § 9 ust. 14 i § 11 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego w dacie podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała nie uchybia bowiem zasadom sporządzania planu miejscowego ani też sąd administracyjny nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowałoby nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie. Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza bowiem zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego, jakim jest łączność publiczna, ale określa zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, co jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym wprowadzone w planie miejscowym zasady i wymogi co do lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planem oznacza, że Rada Gminy D. w chwili uchwalania planu miejscowego nie naruszyła zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również aby lokalny prawodawca podejmując uchwałę w zakresie zaskarżonym naruszył przepisy art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepis art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podjęte bowiem regulacje nie mogą być odczytywane jako nieuprawnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej, gdyż w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego rada gminy upoważniona jest do ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wiąże się to z kolei z koniecznością jednoczesnego uwzględnienia takich elementów jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Stąd oczywistym jest, że podmioty, które nie dysponują prawem do terenu objętego planem, a są wyłącznie zainteresowane ewentualną lokalizacją masztu telefonii bezprzewodowej nie mogą oczekiwać, że rada nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień do kształtowania przestrzeni publicznej tylko dlatego, że ów podmioty mają względem niniejszego terenu plany inwestycyjne. Okoliczność taka w żadnej mierze nie może być pojmowana jako bezpodstawne ograniczenie swobody działalności gospodarczej.

Wreszcie trzeba zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy zarzuty skargi i ich argumentacja koncentrują się na wymogach jakie wprowadził przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) w stosunku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. W tych okolicznościach żądanie skargi co do stwierdzenia nieważności przepisów § 9 ust. 14 i § 11 ust. 8 nie jest słuszne. Przytoczona w skardze argumentacja nie daje żadnych podstaw do ferowania zarzutu nadużycia tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gdyż jest oparta – jak już wyżej zostało to zaznaczone – o przesłanki przepisu art. 46 ust. 1 powołanej ustawy, a więc przepisu który został uchwalony po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie Sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 85/14).

W orzeczeniu tym wskazano, że z mocy art. 75 ust. 1 tej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, przepis art. 46 ust. 1 miał zastosowanie również do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w uchylonych już przepisach ust. 2-8 art. 75 powołanej ustawy. Przepisy te stanowiły o "dostosowaniu" przez rady gmin treści m.p.z.p. do wymogów art. 46 ust. 1 lub wojewodę, który był zobowiązany "zmienić plan" poprzez wydanie zarządzenia zstępczego. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie przewidywał sankcji nieważności dla tych ustaleń m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r., które nie odpowiadały wymogom art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, licząc się niewątpliwie ze skutkami daleko idącymi, jakie niesie stwierdzenie nieważności całości lub części aktu generalnego, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne. Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1256), uchylono przepisy art. 75 ust. 2-8, a więc przepisy zobowiązujące właściwe organy do dostosowania, w określonym terminie, m.p.z.p. do wymogów art. 46 ust.1. Jednakże ani w ustawie z 7 maja 2010 r., ani też w ustawie zmieniającej z 12 października 2012 r. ustawodawca nie zawarł przepisu, który groziłby sankcją nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który nie koresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. (druk sejmowy nr 541) wskazano, że podstawowym celem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, w szczególności dostępu szerokopasmowego do Internetu. W dalszej części podkreślono, że: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zstępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów."

Wobec powyższego nie sposób stwierdzić, że Rada Gminy D. w chwili podjęcia uchwały – tj. w dniu [...] r. rażąco naruszyła przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., skoro przepis ten wszedł do porządku prawnego z dniem 17 lipca 2010 r. Nie można bowiem wymagać od organu stanowiącego gminy, by stosował się do prawa, którego nie było, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Przedstawione wyżej rozważania skłaniają zatem do wniosku, że przepis art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. należy tak odczytywać, iż w sytuacji gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie zamierzał realizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed datą 17 lipca 2010 r., a istniejące zapisy planu będą zawierać zakazy albo będą przyjmować rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie tych inwestycji, to wówczas organ administracji publicznej załatwiający sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, obowiązany będzie pomijać te zapisy planu miejscowego, które wprowadzają takie ograniczenia, pod warunkiem, że taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Taka interpretacja przepisu art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy jest dozwolona i konieczna ze względu na fakt polepszenia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na rynku inwestycji celu publicznego dotyczących telekomunikacji. Prawidłowe stosowanie tego przepisu należy także oprzeć o wykładnię systemową, a więc mając na uwadze jego powiązanie z otoczeniem. Hierarchiczna budowa systemu prawa umożliwia usuwanie sprzeczności (niejasności) między normami wyższymi i niższymi poprzez uznanie, że w takim wypadku te ostatnie tracą moc prawną. Zapewnienie tego, by system prawa zachował wewnętrzną harmonię należy tak do prawodawcy jak i do organów stosujących prawo w związku z dokonywaniem właściwej jego wykładni. Ważne jest również do interpretacji art. 46 ust. w zw. z art. 75 zastosowanie wykładni funkcjonalnej, gdyż to nie brzmienie literalne lecz zawarte w nim dążenie do realizacji celu, jakim jest niewątpliwie w tym wypadku przyśpieszenie i ułatwienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu realizowanie inwestycji telekomunikacyjnych ma tu zasadnicze znaczenie.

Mając na uwadze powyższe skargę jako nieuzasadnioną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić.