Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1518/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2, art.156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.4 ust1, art.8 ust 1 i 3, art.17 ust 1, art. 18 ust 1 i 4, art.21 ust 2 , art.24 ust 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1384/14 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta K. i Akademii [...] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił opisaną w sentencji decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia kontrolowane w sprawie decyzje zapadły na skutek wniosku I. E. – spadkobierczyni M. B., która była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej orzeczeniem stanowiącym przedmiot wniosku domagającego się stwierdzenia częściowej nieważności orzeczenia, którym to dnia [...] marca 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na rzecz Państwa – na cele Akademii [...] w K. (dalej Akademia) – m.in. nieruchomość położoną w K., bliżej tamże opisaną, a stanowiącą działkę nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej dekret. Uwzględniając ów wniosek i stwierdzając nieważność wspomnianego orzeczenia w zakwestionowanej części, ustalono iż zostało ono wydane na wniosek Akademii, na podstawie stosownego zezwolenia, przy czym objęło ono więcej nieruchomości, których właściciele zostali wezwani zbiorowo do dobrowolnego wydania nieruchomości poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, a następnie w ten sposób powiadomieni o decyzji. Jednakowoż nie ustalono prawidłowo właściciela spornej części nieruchomości, bo kierując ją m.in. do M. B., pominięto fakt, że ta zmarła w dniu [...] grudnia 1943 r. W konsekwencji czego uznanie jej za stronę tego postępowania rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jednocześnie organ stwierdził, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne orzeczenia w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skarg Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K., oraz Akademii. W pierwszej zarzucono jej naruszenie prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie sprawy, w szczególności w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie mogło wywołać kontrolowane orzeczenie. Natomiast Akademia podniosła zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1, ust. 5 zd. drugie, ust. 4 pkt 3, art. 26 ust. 1 dekretu poprzez błędną wykładnię, dowodząc iż przepisy dekretu zezwalały na wydanie orzeczenia względem osób, które nie były właścicielami wywłaszczanych nieruchomości, nadto naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, mimo iż od jej doręczenia upłynęło ponad 10 lat, co uzasadnia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, nadto uchybienie przepisom procesowym poprzez nieuwzględnienie argumentacji tej strony.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty oboje skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ postulował ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż zapadłe decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uznał bowiem za błędny pogląd organów, wedle którego M. B. była stroną (powinna być stroną) dotychczasowego postępowania. Kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie nie zostało jej doręczone, tak jak i zawiadomienia w toku postępowania. Jednak nie musiały być, albowiem orzeczenie z [...] marca 1953 r. odnosiło się wyłącznie do nieruchomości, zatem posiadało charakter rzeczowy. Wynika to z brzmienia wskazanych przepisów dekretu, zwłaszcza art. 21 ust. 2. Wedle Sądu meriti należy rozróżniać decyzje o charakterze rzeczowym, osobowym i osobowo-rzeczowym. Te pierwsze nie dotyczą indywidualnych podmiotów, maja na celu uregulowanie statusu prawnego rzeczy, są skierowane do rzeczy, a nie osoby; ich przedmiotem są rzeczy. Była właścicielka w dotychczasowym orzeczeniu została ujęta jedynie jako "element" opisu nieruchomości wywłaszczanej (poz. 7), dlatego niepodobna jego zdaniem przyjąć, że zostało do niej skierowane. Skutkowało to uchyleniem obu decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy polecił Sąd I instancji organowi dokonanie oceny kontrolowanego orzeczenia w świetle innych wad z art. 156 § 1 K.p.a., poza wadami opisanymi w punkcie 2 tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. F., następczyni prawna wnioskodawczyni, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na rozróżnieniu stopnia naruszenia prawa w zależności od tego, czy miało ono miejsce przy wydaniu decyzji o charakterze rzeczowym czy osobowym, a ponadto przez przyjęcie, że kontrolowane orzeczenie miało wyłącznie charakter rzeczowy, co doprowadziło do błędnej konkluzji, iż wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez udziału właściciela nieruchomości nie jest rażącym naruszeniem prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1, art. 7, art. 15 ust. 1 i 2, art. 20, art. 22, art. 25 ust. 1 i 3 oraz art. 26 ust. 2 dekretu, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że właściciel nieruchomości nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego ani adresatem decyzji wywłaszczeniowej, a wobec tego że orzeczenie to mogło być wydane mimo śmierci osoby wpisanej do księgi wieczystej jako właściciel, a w konsekwencji że taka decyzja nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, a nadto poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkujące nieuzasadnionym uwzględnieniem skarg,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 3 dekretu poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wszelkie zawiadomienia i obwieszczenia odpowiadały art. 8 dekretu, podczas gdy taka możliwość powstała później, po ich dokonaniu,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 12 P.p.s.a. przez brak przedstawienia i odniesienia się do stanowiska pozostałych stron postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy postulowała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie oddalenie skarg, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że orzeczenie z dnia [...] marca 1953 r. zostało skierowane do osoby nieżyjącej. Była właścicielka wywłaszczonej nim nieruchomości nie żyła od 1943 r., zatem z datą śmierci utraciła zdolność prawną. Tymczasem postępowanie wywłaszczeniowe nie może toczyć się bez udziału właściciela nieruchomości. Zatem ten stan faktyczny wyczerpywał przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma tu znaczenia charakter decyzji, a więc to czy jest to decyzja rzeczowa czy osobowa, bo takie rozróżnienie, w tym zwłaszcza z uwagi na skutki, jest niepoprawne. Podział ten jest dyskusyjny, a stanowisko Sądu meriti nie nadaje się, jego zdaniem, do zaakceptowania. W tym zakresie wskazał na przepisy dekretu w powiązaniu z regulacją art. 28 K.p.a., a swe stanowisko wzmocnił przykładami orzecznictwa. Podkreślił wreszcie nieprawidłowość doręczeń dokonanych w toku postępowania wywłaszczeniowego.

W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną zarzucono nadto powyższemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 10 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a także art. 18 ust. 4 pkt 3 i art. 21 ust. 2 dekretu przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wymogu oznaczenia adresata decyzji przesądza o tym, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana w tym trybie ma charakter wyłącznie rzeczowy i nie musi określać adresata, bo wystarczające jest sprecyzowanie jej przedmiotu, co skutkowało niezasadnym niezastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchyleniem zapadłych w sprawie decyzji.

Skarb Państwa oraz Akademia postulowali oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie odniosła skutku, mimo częściowo trafnych zarzutów, gdyż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W tym miejscu godzi się też podkreślić, iż po myśli art. 177 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Pismo skarżącej kasacyjnie z dnia [...] marca 2015 r., mające stanowić uzupełnienie skargi kasacyjnej, wniesiono po upływie tego terminu. Przy czym, jak głosi art. 183 § 1 zd. drugie P.p.s.a., po tym terminie strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, czyli wzmacniać wcześniej zgłoszone wytyki. A contrario, po tym terminie nie jest dopuszczalne dalsze modyfikowanie skargi kasacyjnej, w tym zgłaszanie nowych zarzutów. Tymczasem w przywołanym wyżej piśmie procesowym dokonano takiej operacji, bo podniesiono nowy zarzut, nieujawniony w skardze kasacyjnej. Przeto z uwagi na jego niedopuszczalność pozostał on poza rozważaniami Sądu II instancji.

Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Są one nieuzasadnione. W istocie bowiem nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie zaskarżonego wyroku, a to z kilku powodów. Po pierwsze zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. niepodobna podważyć ustaleń faktycznych, po wtóre zważywszy na przyczynę uchylenia decyzji Sąd meriti nie miał obowiązku odnoszenia się do dalszych zarzutów skarg, przy czym jego rozważania nie podlegają w tym zakresie w tym miejscu ocenie, po trzecie wszystkie składniki przewidziane tym przepisem zostały w motywach zaskarżonego wyroku ujęte. Zgodnie z tym unormowaniem uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie przede wszystkim dlatego, że umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których go oparto. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób mu wytknąć ograniczenia kontroli instancyjnej. Wreszcie przyszło zważyć, iż z reguły art. 141 § 4 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej, bo może to mieć miejsce wyjątkowo, wówczas tylko gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Tak się nie stało w tej sprawie, stąd ustalony stan faktyczny został przesądzony i na tej podstawie przystąpiono do oceny zarzutów eksponowanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Przedmiotem skarg rozpoznanych w sprawie była decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odejściem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje więc wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1953 r. o wywłaszczeniu poprzedniczki prawnej skarżącej kasacyjnie. Wedle twierdzeń Sądu meriti organ niewłaściwie ocenił przesłanki zawarte w punkcie 2 przywołanego przepisu, a zatem winien zbadać ponownie inne ewentualne wady orzeczenia z [...] marca 1953 r. Stanowisko to jest błędne. W tym miejscu godzi się wskazać, że rozróżnienie na decyzje osobowe, rzeczowe i rzeczowo-osobowe, istotnie może być dyskusyjne, bo wydaje się sztuczne, a w każdym razie nie wynika z przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1545/11, który dotyczy innej materii. Pojawiło się natomiast m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2275/11 i 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1841/11 (CBOSA). Jednakowoż Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uważa je za niemające odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia było wywłaszczenie, czyli odjęcie własności konkretnej nieruchomości konkretnej osobie. Wskazuje na to już samo znaczenie tego pojęcia, bo wywłaszczenie (także ekspropriacja z łacińskiego expropriatio; expropiare – wywłaszać, propius – własny) to pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego czy prawa rzeczowego ograniczonego, określonej osoby na mocy indywidualnego lub ogólnego aktu i wyłącznie na cele publiczne. Stanowi najdalej idącą ingerencję w prawo rzeczowe, na którą składają się trzy podstawowe elementy: odebranie prawa podmiotowego, działanie z mocy przymusu państwowego ze skutkiem konstytutywnym, za odszkodowaniem. Niepodobna przeto bronić poglądu, że przedmiotowe orzeczenie miało tylko skutek rzeczowy. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że nie dotyczyło właściciela nieruchomości i nie było do niego skierowane (co do zasady), a jego wskazanie w decyzji było tylko częścią opisu nieruchomości. A skoro tak, to właściciel nieruchomości powinien być stroną postępowania toczącego się w tej materii. Ma bowiem oczywisty interes prawny w uczestniczeniu w nim. Konstatacja ta nie wymaga szerszej motywacji. Poza sporem jest też okoliczność, że M. B. – ujęta w oczeniu właścicielka nieruchomości wpisana do księgi wieczystej – zmarła przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Nie brała zatem w nim udziału. Nie brali zresztą udziału również jej następcy prawni. Pozbawione jest więc racji twierdzenie, że zapadła w takich warunkach decyzja nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze dominuje pogląd, wedle którego rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Powszechnie za taką przesłankę uważa się wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej, która gdyby żyła była stroną tego postępowania (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjengo z dnia: 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14, 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1905/15, 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 147/10 i cytowane w nich orzecznictwo, publ. w CBOSA, jak też M. Jaśkowska w: Komentarz do K.p.a., LEX). Przy czym jest to stan wyczerpujący przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla porządku wypada dodać, że powyższa okoliczność nie stanowi przesłanki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (pkt 4 tego przepisu), gdyż ta ziści się wówczas, gdy osoba do której skierowano decyzję (była jej adresatem) istnieje, lecz nie powinna być stroną postępowania z braku przymiotu z art. 28 K.p.a. Nie jest to też przesłanka wznowieniowa, gdyż ta uprawnia do zastosowania tego trybu wówczas, gdy osoba będąca stroną bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zatem ma miejsce wtedy, kiedy organ nieprawidłowo ustalił krąg podmiotów, którym służy przymiot stron, w szczególności gdy nie ustalono osoby właściciela nieruchomości wywłaszczanej albo jego następców prawnych, jak też tedy, kiedy ten krąg prawidłowo ustalono, lecz osób tych nie zawiadomiono o postępowaniu. Takie stanowisko w zbliżonych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny już zajmował wcześniej (por. m.in. wyrok z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3047/14, CBOSA).

Zasadność zarzutów prezentowanych w skardze kasacyjnej w tym obszarze w zasadzie czyniła zbędnymi ocenę wytyków dotyczących naruszenia przepisów dekretu, zatem dość stwierdzić, iż poza wskazanymi, są one nieuzasadnione. Dotyczy to w szczególności kwestii sposobu doręczenia wezwania i zawiadomień, gdyż w dacie ich sporządzania w sprawie dotychczasowej, obowiązywał już przepis na to pozwalający, skoro nowela dekretu dokonana ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. wchodziła w życie bezpośrednio. Poza tym przepisy te, w tym ich treść jak również ich formę stanowienia, należy odczytać i oceniać w kontekście ówczesnych realiów i skutków danych czynności. Nie zawsze musiały one skutkować rażącym naruszeniem prawa.

Jednakowoż zdaniem Sądu Kasacyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę uchylenie zapadłych decyzji okazało się poprawne, albowiem organy nie zbadały dostatecznie wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda przyjęły brak nieodwracalnych skutków przedmiotowego orzeczenia i to stanowisko umotywowały dostatecznie przekonująco, jednakowoż nie wyczerpały tematu. Zwłaszcza co do terminu, w jakim można stwierdzić nieważność decyzji, bo jakkolwiek regulacja art. 156 § 2 K.p.a. nie dotyczy rażącego naruszenia prawa, ani wydania decyzji bez podstawy prawnej, bo obowiązujące pozytywne brzmienie tego przepisu w tej części nie odnosi się do przesłanki z punktu 2 art. 156 § 1 K.p.a., lecz ta regulacja została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (65/5/A/2015), stwierdził on niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda co do zasady ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, generalnie wskazując na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii, lecz zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie. M. in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych (p. str. 18 uzasadnienia), odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo Trybunał opowiedział się ogólnie za ochroną trwałości decyzji administracyjnych (p. str. 27 uzasadnienia) i stabilizacji stosunków społecznych (p. str. 29 uzasadnienia). Zatem przyjął, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Co prawda użyty w przywołanym wyroku zwrot "znaczny upływ czasu" nie został wyłożony, lecz oznacza to, iż należy mu nadać treść stosowną do okoliczności danej sprawy, a w każdym razie odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 K.p.a. Z taką sytuacją spotykamy się w tej sprawie, w której poddane kontroli nadzorczej orzeczenie zapadło w roku 1953, dlatego te poglądy można przenieść na jej grunt. Tego rodzaju stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje także w innych sprawach (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2331/14, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14, 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1550/14, 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie trzeba rozważyć potrzebę ustabilizowania stosunków prawnych ukształtowanych w okresie 64 lat. W takich sytuacjach art. 158 § 2 K.p.a. przewiduje wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego nie podlegał wzruszeniu. Sprawa bowiem wymaga wyjaśnienia przez organ we wskazanym kierunku.

Co mając na uwadze, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 207 § 2 tej ustawy.

-----------------------

2