Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 44/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art, 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 534/20 w sprawie ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 534/20 oddalił skargę A. P. i M. P. (dalej powoływanych jako skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. (dalej określanego jako inwestor) pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi, w zabudowie szeregowej z dojazdem z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], przy ul. [...] w [...]. Etap 1 - Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], przy ul. [...] w [...]. Rozbiórka istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji magazynowej na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]".

Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.).

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] odmówił wznowienia postępowania. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] uwzględnił jednak zażalenie skarżących i uchylił to orzeczenie oraz orzekł o wznowieniu postępowania w tej sprawie.

Wskutek wznowionego postępowania Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2016 r. uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku możliwości uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2016 r. przyjmując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 10 K.p.a. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/17, a skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1217/18.

Wojewoda Małopolski po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 28 lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 146 § 2, art. 151 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. w całości oraz stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. z naruszeniem art. 10 K.p.a. odmawiając jej uchylenia stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ, zgodnie z zaleceniem Sądu, dokonał oceny zgodności z prawem decyzji dotychczasowej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym zakresie podał, że celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji konieczna jest budowa zjazdów z ulicy [...] na działkach nr [...] i [...] na teren działek nr [...],[...],[...] objętych inwestycją, co pociągnie za sobą na przykład konieczność przebudowy krawężników ulicy i ograniczenie możliwości lokalizacji miejsc postojowych wzdłuż ulicy. Przypomniał jednocześnie, że organ pierwszej instancji stwierdzając zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa oraz fakt, że nie jest planowana na terenie działek nr [...] i [...], po których przebiega droga, wywiódł, że właściciele drogi nie mają interesu w sprawie.

Zdaniem organu przewidywanie, że odrębnym trybem będą realizowane zjazdy na danej działce, służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji, nie zmienia faktu, że sposób zagospodarowania działki, po której przebiega droga, ulegnie ograniczeniu po zrealizowaniu inwestycji. Dlatego też w tym przypadku działki po których przebiega droga, znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a skarżącym jako współwłaścicielom działek nr [...] i [...], pozostającym w obszarze oddziaływania inwestycji, przysługuje przymiot strony. W konsekwencji organ uznał, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Podkreślił, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Dodał, że przedmiot projektu budowlanego jest też zgodny z podstawowym przeznaczeniem terenu ustalonym w późniejszym planie miejscowym. Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 14 marca 2018 r., nr XCVI1/2493/18 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2018 r. poz. 2238). Wspomniane działki znajdują się w obszarze jednostki strukturalnej o symbolu MN/MWn.19 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności.

Z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dostęp do drogi publicznej - ul. [...] zapewnia zjazd na drogę wewnętrzną - ul. [...], której inwestor jest współwłaścicielem. Z kolei nie określono w niej parametru obowiązkowej ilości miejsc postojowych na jeden lokal mieszkalny. Zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu dla obu etapów inwestycji, zapewnienie miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji następuje poprzez lokalizację sześciu miejsc postojowych wewnątrz wbudowanych garaży oraz dodatkowo poprzez 6 miejsc postojowych zlokalizowanych na prowadzących do nich pochylniach, które mają długość min. 5,5 m i w całości znajdują się na działce inwestora. Tym samym każdy segment ma zapewnione na działce inwestora dwa miejsca postojowe. W sumie zapewniono na inwestowanej działce 12 miejsc postojowych, co jest spójne z częścią graficzną projektu zagospodarowania terenu oraz rysunkami projektu budowlanego.

Przedmiotem pierwszego etapu są trzy segmenty stanowiące trzy budynki mieszkalne jednorodzinne, w zabudowie szeregowej, każdy z dwoma miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Parametr 2 miejsc postojowych na budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia wymagania § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej zwanego rozporządzeniem).

Organ uznał, że usytuowanie zabudowy jest zgodne także z § 12 oraz § 271-273 rozporządzenia (przepisami o ochronie przeciwpożarowej). Inwestor uzyskał oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej do obiektu budowlanego, warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz przyłączenia do sieci wód i ścieków opadowych. Uzyskał również oświadczenie o warunkach przyłączenia do dróg publicznych na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy. Zauważył także, że planuje się obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji od drogi publicznej jaką jest ul. [...] poprzez istniejący zjazd na drogę wewnętrzną ul. [...]. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane, stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy. Stwierdził także, że projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie i jego zawartość jest kompletna (art. 35 ust. 1 ustawy). Podsumowując tę część uzasadnienia organ wyjaśnił, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 1 i 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do spornej kwestii ogólnodostępnych miejsc postojowych na drodze wewnętrznej - ul. [...], pozostających w kolizji z planowanymi wjazdami na teren inwestycji, organ wyjaśnił, że miejsce postojowe w rozumieniu § 21 rozporządzenia ma swoje granice, którym można przypisać konkretne wymiary. Zdaniem organu nie będzie zatem wydzielonym miejscem postojowym teren niewyznaczony, na którym zwyczajowo parkują pojazdy. Tymczasem wskazane przez skarżących miejsca postojowe zlokalizowane są w zatoce parkingowej znajdującej się w niedalekiej odległości od istniejącego zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na drogę wewnętrzną ul. [...] i nie są wydzielone. Pozostała część odcinka drogi urządzonej od strony działki [...] na mapie do celów projektowych jest oznaczona jako chodnik, w związku z tym, jak zauważył organ, nie zawiera wydzielonych miejsc postojowych będących w kolizji z przedmiotową inwestycją. W konsekwencji organ nie uwzględnił zarzutu, że w części zajętej przez chodnik znajdują się miejsca postojowe. Skonstatował, że skoro inwestor jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...], po których przebiega droga wewnętrzna - ul. [...], to ma zapewniony prawny dostęp do działek objętych planowaną inwestycją do drogi publicznej - ul. [...]. Żadne roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę nie zostały zaplanowane na działkach nr [...] i [...], których współwłaścicielami są skarżący, co - w jego ocenie - zwalniało inwestora z obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tymi działkami na cele budowlane.

Zdaniem organu wadliwość decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ograniczała się wyłącznie do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, które nie wpłynęło jednak na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Skarżący zaskarżyli tę decyzję do sądu administracyjnego. Podkreślili, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, inwestor nie złożył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne obejmujące całe zamierzenie inwestycyjne (brak oświadczenia odnośnie działki nr [...], na której wykonywane będą roboty budowlane).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy z dotychczasową argumentacją domagał się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2020 r. wskazał najpierw na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) zaznaczając, że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, a następnie omówił instytucję wznowienia postępowania. Podkreślił, że na obecnym etapie postępowania przesądzone było spełnienie formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, legitymacja procesowa skarżących i zaistnienie przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem czynności wkroczyły w fazę postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w rozumieniu art. 149 § 2 in fine K.p.a.

Sąd uznał następnie, że w niniejszym przypadku wymagania z art. 35 ust. 4 ustawy zostały - w ramach ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowionym - prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane. Organ trafnie bowiem zaakceptował zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał w szczególności, że zachowano wymogi co do linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, geometrii dachu. Inwestycja nie wymaga także uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej nie są zaliczane do obiektów generujących hałas, zanieczyszczenie powietrza, czy drgania.

Stwierdził również, że projektowane budynki usytuowane są w odległości: 5,50 - 6,0 m od granicy z działką drogową, po której przebiega ulica [...]; 4,0 - 4,3 m od granicy z sąsiednią działką [...] oznaczoną na mapie do celów projektowych jako działka rolna; ścianą bez otworów okiennych - 3,1 m od granicy z zabudowanymi działkami nr [...],[...],[...] oraz 6,0 m od ul. [...], co zgodne jest z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd nie przychylił się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia, gdyż zaprojektowanie dwóch miejsc postojowych na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia jego wymogi. Z kolei podnoszona w skardze okoliczność, że część miejsc postojowych zlokalizowana jest na wjazdach do garaży, czy wskazywanie na pogorszenie uwarunkowań komunikacyjnych w okolicy, nie zmienia tej oceny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane elementy, a także został opracowany w czytelnej grafice. Inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniami. Do projektu zostały dołączone oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd za niezasadne uznał te dotyczące naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Nie zgodził się z poglądem, że roboty budowlane związane z budową zjazdów oraz przyłączy do sieci, które zostały objęte innymi wnioskami i tym samym nie wchodzą w zakres przedmiotowego pozwolenia, stanowi obejście prawa. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/16 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1544/19. Ponadto Sąd uznał, że skoro projekt budowlany nie obejmuje żadnych robót budowlanych na działce na [...], to inwestor nie musiał się legitymować prawem do dysponowania tą działką na cele budowlane ani też nie był obowiązany do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 sierpnia 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne i procesowe.

Pierwszy z zarzutów materialnych odniesiono do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Podnosząc jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że inwestor złożył wystarczające oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne dla całego zamierzenia inwestycyjnego, pełnomocnik stwierdził, że oświadczenie nie zawierało działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do inwestycji, na której będą prowadzone prace budowlane. W jego ocenie właściwe stosując ten przepis oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno zawierać wymienioną działkę, a zatem całe zamierzenie budowlane.

Drugi zarzut dotyczył niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy wskutek stwierdzenia, że wniosek inwestora obejmuje całe zamierzenie budowalne. Pełnomocnik wywiódł, że poza pracami budowlanymi zamierzonymi na działkach inwestycyjnych inwestor dla realizacji całości zamierzenia budowlanego (zjazdy z drogi do garaży, przeprowadzenie mediów) będzie wykonywał prace również na działce [...] stanowiącej drogę dojazdową. W konsekwencji właściwie stosując wskazany przepis postępowanie powinno obejmować również działkę [...], a pominięcie jej we wniosku winno prowadzić do odmowy wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Powyższe naruszenia prawa materialnego, zdaniem pełnomocnika, uzasadniały uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 maja 2016 r.

Przechodząc do zarzutów procesowych pełnomocnik wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego na skutek przyjęcia, że inwestor objął wnioskiem całe zamierzenie budowlane.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wynikających z oceny Wojewody Małopolskiego w poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczących tego samego zamierzenia budowlanego. Podkreślił, że stwierdzono w niej, że "Celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji konieczna jest budowa zjazdów z drogi wewnętrznej, ulicy [...] na działkach nr [...] i [...], na teren działek nr [...], [...],[...] objętych inwestycją, co pociągnie za sobą na przykład konieczność przebudowy krawężników ulicy i ograniczenie możliwości lokalizacji miejsc postojowych wzdłuż ulicy". W konsekwencji pełnomocnik zakwestionował nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo tego, że została podjęta z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. a Sąd pominął powyżej wskazane ustalenia i oddalił skargę, choć powinna ona zostać uwzględniona.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2020 r. w części, w jakiej orzeka o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w pierwszej i drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących jednocześnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że skarżący byli uprzednio stroną postępowania (nr [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę, które zostało umorzone na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora, już po wezwaniu go przez organ do przedłożenia szeregu dokumentów związanych z działką nr [...]. Argumentował, że przedmiotem postępowania określonego w zaskarżonej decyzji była dokładnie ta sama inwestycja co objęta niniejszym postępowaniem, z tymi samymi zjazdami z działek inwestora na działkę stanowiąca m.in. współwłasność skarżących. W ocenie pełnomocnika inwestor pominął we wniosku, że terenem inwestycji objęta jest również działka nr [...], nie zmieniając jednak w tym zakresie projektu.

Pełnomocnik podniósł następnie, że Sąd nie dostrzegł, iż Wojewoda Małopolski całkowicie pominął wiążącą ocenę zasad ustalania zakresu oddziaływania planowanego obiektu dokonaną już uprzednio przez siebie w postanowieniu wznawiającym postępowanie. Wynikało z niej, że sporną inwestycją faktycznie objęta jest działka [...], na co zwrócił również uwagę w treści uchylonej przez WSA decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Mając to na względzie wyraził pogląd, że inwestor winien posiadać prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane, którym się nigdy nie wylegitymował. W ocenie pełnomocnika jest to wystarczająca przesłanka do uchylenia wydanego pozwolenia na budowę.

Argumentował również, że w części opisowej projektu budowlanego z października 2016 r. w pkt. 2.1. wskazano, że na działce objętej inwestycją zlokalizowane jest uzbrojenie podziemne: woda, gaz, kanalizacja sanitarna i deszczowa. Zdaniem pełnomocnika oznacza to, że uzbrojenie działek nr [...],[...] i [...] wymaga przeprowadzenia prac budowlanych na działkach nr [...] i [...], co dodatkowo uzasadnia, że sporną inwestycją objęte są również ostatnio wspomniane działki. Podkreślił, że okoliczność ta nie została przeanalizowana przy ocenie, czy doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Spostrzeżenie to jest istotne, jako że wszystkie zarzuty kasacyjne zarówno procesowe, jak i materialne, aczkolwiek odniesione do różnych przepisów, koncentrują się wokół jednej podstawowej kwestii spośród wachlarza zagadnień, które rozważał Sąd pierwszej instancji, tj. na problemie tzw. etapowania procesu inwestycyjnego. Wobec tego, że zakresy przedmiotowe zarzutów w ramach obu podstaw przeplatają się, nawiązując niejednokrotnie do tych samym okoliczności czy argumentów, uzasadnia to rozpoznanie skargi kasacyjnej w porządku merytorycznym odnoszącym się do poruszonego w skardze kasacyjnej zagadnienia. Pozostałe zaś kwestie, rozważane przez Sąd a nieobjęte podstawami, zgodnie z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, muszą pozostać poza zakresem kontroli instancyjnej.

W punkcie wyjścia rozważań przyjdzie zauważyć, że Sąd pierwszej instancji podzielając pogląd organu odwoławczego w zakresie rozumienia instytucji etapowania inwestycji nie rozwinął szerzej swego stanowiska, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka potrzeba zachodziła. Należy więc wskazać, że stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy, objętego podstawami kasacyjnymi, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z regulacji tej wynika, że zasadniczo pozwolenie na budowę winno obejmować całe zamierzenie budowlane, aczkolwiek ustawa dopuszcza wydanie pozwolenia na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, jednakże na warunkach określonych w zdaniach drugim i trzecim powołanego art. 33 ust. 1 ustawy. Jeśli zatem inwestor zamierza skorzystać z tego uprawnienia do jego obowiązków należy przedstawienie już w pierwszym wniosku całego zamierzenia budowlanego i to zarówno w formie opisowej, jak i graficznej. Następuje to w projekcie budowlanym zawierającym rozwiązania architektoniczno-budowlane oraz określenie sposobu zagospodarowania działki lub terenu. Treść projektu umożliwia organowi administracji architektoniczno-budowlanej poznanie usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych na danym terenie lub działce wszystkich obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, układu komunikacyjnego i zieleni, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Przedstawiony projekt dla całego zamierzenia budowlanego pozwala również na prawidłową ocenę zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska i innymi przepisami, nie tylko techniczno-budowlanymi. Pozwala wreszcie organowi na dokonanie oceny, czy wybrane obiekty lub zespoły obiektów mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem. W razie stwierdzenia naruszeń organ władny jest żądać od inwestora usunięcia naruszeń w trybie art. 35 ust. 3 ustawy.

Oznacza to, że w przypadku realizacji zamierzenia budowlanego w kilku etapach już na pierwszym jego etapie w sposób pełny i kompleksowy winna zostać dokonana ocena pod względem zgodności z przepisami projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia. W decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla zamierzenia budowlanego realizowanego w pierwszym etapie zatwierdzeniu podlega projekt budowlany w części odnoszącej się do projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego, w odniesieniu do innych obiektów lub zespołów obiektów, kwestia sposobu zagospodarowania terenu nie powinna już stanowić przedmiotu oceny i w konsekwencji rozstrzygnięcia organu (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 878/16 - LEX nr 2448979).

W rozpoznawanej sprawie do wniosku inwestora obejmującego w pierwszym etapie budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (segmenty A, B i C) z garażami wbudowanymi w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejącego tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji magazynowej na trzech działkach (nr [...],[...],[...]) dołączony został projekt budowlany, sporządzony na aktualnej mapie. W projekcie, oprócz rozwiązań architektoniczno-budowlanych dla inwestycji realizowanej w pierwszym etapie, zawarty został opis całego zamierzenia budowlanego, zawiera on również projekt zagospodarowania całego terenu. Wskazano m.in., że planowana jest w drugim etapie budowa dalszych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (segmenty D, E i F) z garażami wbudowanymi w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu, pochylniami do garaży, dojściami, instalacjami wewnętrznymi i budową instalacji kanalizacji deszczowej oraz infrastrukturą techniczną przy ul. [...] i ul. [...]. Opisano również układ komunikacyjny - dojazd i dojście do drogi publicznej (ul. [...]) przez drogę wewnętrzną (ul. [...]). Projekt zagospodarowania terenu przedstawia również zamierzenie budowlane dla obu etapów, w tym m.in. układ komunikacyjny (s. 65-68 projektu budowlanego).

Nie jest więc zasadny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że wniosek obejmuje całe zamierzenie budowlane mimo tego, że inwestor wykonywał będzie roboty budowlane także na działce nr [...]. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wypowiedział poglądu, iż złożony przez inwestora wniosek dotyczy całej planowanej inwestycji. Przyjął natomiast, że "projekt budowlany nie obejmuje żadnych robót budowlanych na działce nr [...]", w tym "związanych z budową zjazdów oraz przyłączy do sieci" (s. 19 i 20 uzasadnienia) wyraźnie podkreślając, że projekt odnosi się do zamierzenia realizowanego w pierwszym etapie. Wynika to zresztą z treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, stanowiącej przedmiot kontroli sądowej.

Nie można podzielić twierdzeń autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 33 ust. 1 ustawy został naruszony przez to, że decyzja pomija roboty budowlane polegające na "przeprowadzeniu mediów" i "zjazdów z drogi do garaży", "przebudowy krawężników", chociaż inwestor będzie je wykonywał na działce nr [...].

Odnosząc się do zagadnienia budowy przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy, należy mieć na względzie, że budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych może być realizowana albo na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia), albo po sporządzeniu planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego (art. 29a ust. 1 i 3 ustawy). Dodać trzeba, że ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) rozszerzyła zakres zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wszystkich przyłączy, nie tylko do budynków. Przepisy te dają więc inwestorowi możliwość wyboru podstawy, w oparciu o którą wykonywał będzie roboty polegające na budowie przyłączy z tym, że niezależnie od dokonanego wyboru na inwestorze ciąży obowiązek uzgodnienia z właściwym organem (organami) projektowanej sieci uzbrojenia terenu. W rozpoznawanej sprawie inwestor dokonał wyboru trybu realizacji przyłączy, tj. na podstawie zgłoszenia, zostało to określone w projekcie budowlanym z powołaniem się na już uzyskane warunki przyłączenia do poszczególnych sieci (s. 68 projektu budowlanego). Oznacza to tym samym, że brak było obowiązku objęcia decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w tym realizowanego w pierwszym etapie, przyłączy niezbędnych do funkcjonowania budynków mieszkalnych zgodnie z ich przeznaczeniem (zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12 - LEX nr 1358525 i z 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2381/14 - LEX nr 1666092).

Z poczynionych przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń wynika, że działka ewidencyjna nr [...] pozostaje we współwłasności m.in. inwestora i skarżących, stanowiąc drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1986 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), której nadana została nazwa - ulica [...]. Drogami wewnętrznymi w myśl definicji zawartej w tym przepisie są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym. Drogi wewnętrzne są elementem gminnego (miejskiego) układu drogowego, mogą i najczęściej łączą się z drogami publicznymi, stąd wskazywane są w planach miejscowych jako część systemu komunikacji. Działka stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi zatem szczególny rodzaj działki ewidencyjnej, służy wszak szeroko rozumianym celom komunikacyjnym, uprawnia do korzystania z niej nie tylko przez osoby mające do niej tytuł prawny. Teren inwestycji obejmujący w pierwszym etapie działki nr [...],[...],[...] ma zapewniony swobodny dostęp do drogi publicznej - ul. [...] przez urządzony zjazd na drogę wewnętrzną ul. [...]. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewidujący konieczność wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu dotyczy wyłącznie drogi publicznej. Nie wymaga wydania decyzji lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej na teren nieruchomości. Ewentualna przebudowa fragmentu drogi wewnętrznej związana z urządzeniem takiego zjazdu należy do zarządcy tego terenu, w przypadku jego braku - do właściciela (art. 8 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Inwestor, podobnie jak w przypadku przyłączy, przedstawił w projekcie budowlanym zarówno w części opisowej (s. 65), jak i w projekcie zagospodarowania terenu, który został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę układ komunikacyjny i sposób urządzenia miejsc parkingowych. Rozwiązania projektowe dotyczące komunikacji uwzględniają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i treść oświadczenia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] o warunkach przyłączenia do drogi publicznej. Wskazano w nim, że dojazd do działek, na których zaplanowano budowę budynków mieszkalnych zapewni droga publiczna - ul. [...] poprzez istniejący zjazd na drogę wewnętrzną - ul. [...]. Skoro więc projekt budowlany nie przewiduje wykonania robót budowlanych na terenie działki nr [...] (drogi wewnętrznej) inwestor nie był więc zobowiązany do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o dysponowaniu tą działką na cele budowlane. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że inwestor złożył wymagane oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne, gdy tymczasem nie obejmowało ono działki nr [...].

Odnosząc się zaś do kwestii wcześniej prowadzonego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy stwierdzić, że postępowanie w tej sprawie zakończyło się wobec cofnięcia wniosku przez inwestora, a podejmowane w tej sprawie czynności na drodze administracyjnej i jej końcowy wynik w postaci umorzenia postępowania nie mogły być objęte kontrolą Sądu pierwszej instancji w granicach niniejszej sprawy.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że chybione są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 1 ustawy, względnie by wydał zaskarżony wyrok bez uwzględnienie wszystkich istotnych dla końcowego wyniku okoliczności, zatem z obrazą art. 7 i art. 77 K.p.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.