Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2138/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie NSA Małgorzata Miron del WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 373/13 w sprawie ze skargi A.J. i P.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. i P.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, z dnia [...] października 2012 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Wróblew nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że A. i P.J. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] w C..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Wróblew ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.

W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy małżonkowie J. nie zgodzili się z zapisami pkt 2.7 decyzji, dotyczącego granic i sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 50m od granic cmentarza, w sytuacji gdy występowali o lokalizację domu w odległości mniejszej niż 50m. Odwołujący wskazali, iż na działce znajduje się siedlisko zabudowane starym domem, w którym zamieszkują. Dom pochodzi z początku XX wieku i nie ma w sprawie zastosowania § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W ocenie stron przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania przy lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie cmentarza już istniejącego niezależnie od tego, czy został on wybudowany przed, czy po wejściu w życie rozporządzenia. Wskazali, iż stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrokach sądów administracyjnych.

W dniu 28 września 2012r. organ I instancji, w odpowiedzi na wezwanie Kolegium, uzupełnił dane dotyczące powierzchni gospodarstwa rolnego inwestorów.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wróblew.

Kolegium przypomniało, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest aktem wydanym po kontroli instancyjnej, uwzględnia zatem wytyczne organu odwoławczego, który m.in. zobowiązał Wójta Gminy do ustalenia, czy z uwagi na treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w sprawie zachodzi możliwość odstąpienia od zapisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co rodziło konieczność ustalenia czy planowana zabudowa jest związana z zabudową zagrodową, nadto jaka jest powierzchnia gospodarstwa rolnego odwołujących związana z zabudową oraz jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie i czy powierzchnia gospodarstwa odwołujących przekracza średnią powierzchnię w gminie. Kolegium ustaliło, po uzupełnieniu materiału dowodowego, iż łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego P.J. wynosi 7,1888 ha – wypis z rejestru gruntów z dnia 27 września 2012r., i nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, która wynosi 7,8300 ha – dane z Powszechnego Spisu Rolnego. Kolegium wskazało, iż Wójt Gminy nie wyjaśnił co prawda, czy planowana zabudowa związana jest z zabudową zagrodową, przy czym z uwagi na ustalenie, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, brak tego wyjaśnienia nie ma znaczenia dla zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i odstąpienia od przeprowadzenia analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ I instancji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyniki analizy pozwoliły na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki wymienione w tym przepisie. Obszar analizowany stanowi trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] i wynosi 124,5 m., a następnie wymienił jakie działki znajdują się w ww. obszarze oraz w jaki sposób są zabudowane – na działkach dominuje zabudowa mieszkaniowa oraz mieszkaniowa zagrodowa z towarzyszącą zabudową gospodarczą (nr [...] – teren rolny niezabudowany, nr [...] – zabudowa zagrodowa, nr [...] – zabudowa zagrodowa, nr [...] – zabudowa zagrodowa, nr [...] – zabudowa zagrodowa, nr [...] – zabudowa zagrodowa, nr [...] – zabudowa zagrodowa, nr [...] – zabudowa zagrodowa, nr [...] – zabudowa zagrodowa, nr [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nr [...] – teren rolny niezabudowany, nr [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nr [...] – cmentarz, nr [...] – teren rolny niezabudowany, nr 391 – teren rolny niezabudowanym).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest sposób ustalenia przez Wójta Gminy nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 50m od granic istniejącego cmentarza w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315 ze zm.). Kolegium wskazało, iż znany jest mu pogląd przytoczony przez skarżących w pierwotnym odwołaniu, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 386/06, dotyczący stosowania przepisów rozporządzenia. Kolegium powyższego poglądu jednak nie podzieliło i zwróciło uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w tym także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) prezentowane jest stanowisko przeciwne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1718/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1049/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2006r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 467/06; wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 876/10 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolegium wskazało, iż z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2001r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia z 1959r. odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Kolegium wskazało, iż zaakceptowanie tezy przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 386/06, prowadziłoby do sytuacji sprzecznej z założeniami ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w której ze względów sanitarnych przewiduje się obowiązek określenia w przepisach wykonawczych szerokości pasów izolujących teren cmentarza od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Ze stanowiska prezentowanego przez skarżących wynika, że przy lokalizowaniu cmentarza respektowanie odległości ochronnych wymienionych w rozporządzeniu byłoby bezwzględnie konieczne, zaś realizacja innych inwestycji już po założeniu cmentarza nie byłaby uzależniona od zachowania odległości ochronnych. Wskazane powyżej rozumienie § 3 ust. 1 rozporządzenia jest nielogiczne i sprzeczne z celami, dla których tego rodzaju odległości ochronne zostały określone, na podstawie delegacji wynikającej z art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a zatem nie może zostać zaakceptowane. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150m ewentualnie 50m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150m ewentualnie 50m. Kolegium konkludowało, iż nie ulega wątpliwości, że ww. odcinek pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości. Wobec powyższego cytowany § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. określa zatem zarówno minimalną odległość planowanego cmentarza od istniejących budynków mieszkalnych, jak i odległość planowanych budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza. Z mapy do celów opiniodawczych w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji wynika, że działka inwestorów o nr [...], znajduje się w odległości około 15 m od granicy cmentarza, a długość nieruchomości to około 100 m. Z przeprowadzonej analizy wynika, że nieruchomość posiada przyłącze wodociągowe, zgodnie zatem z dyspozycją § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r., istnieje możliwość realizacji inwestycji na ww. działce, w odległości 50m od granic cmentarza. W ocenie Kolegium okoliczność, na którą wskazali inwestorzy, iż w odległości mniejszej niż 50m od cmentarza istnieje zabudowa mieszkaniowa, która powstała klika i kilkadziesiąt lat temu nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Kolegium podkreśliło, iż rozpatruje odwołanie, które wiąże się z faktem wydania konkretnej decyzji – w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, iż nie ma wobec tego żadnych podstaw do badania prawidłowości innych decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Wójta Gminy Wróblew na rzecz innych osób (w szczególności pod kątem sposobu określenia przez ww. organ nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwagi na sąsiedztwo cmentarza).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i P.J. zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe niezastosowanie, § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. poprzez błędne zastosowanie oraz § 7 tego aktu poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zwrócili uwagę, iż organy nie uwzględniły ich słusznego interesu a w sprawie nie dochodzi do kolizji słusznego interesu skarżących z interesem społecznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną. Sąd zwrócił w szczególności uwagę na znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zastrzeżenia Sądu wzbudziła prawidłowość wykreślenia na załączniku graficznym nr 1 do decyzji organu I instancji linii określających obszar planowanej inwestycji, w szczególności w związku z wyznaczeniem strefy ochronnej wokół istniejącego cmentarza. Nie ulega wątpliwości, iż możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy istniej wówczas, gdy decyzja taka pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Tym samym Sąd uznał, że zasadniczym pytaniem, które należy postawić w niniejszej sprawie jest to, czy przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, także przy określaniu warunków zabudowy dla inwestycji projektowanych w sąsiedztwie istniejących cmentarzy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż powyższe uregulowania mają status przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w sprawie lokalizowania nowych cmentarzy.

Dokonując analizy powyższych uregulowań Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia uznając, że przepis ów dotyczy nie tylko kwestii lokalizowania cmentarza, lecz również należy go stosować w przypadku lokalizowania zabudowy mieszkalnej w pobliżu istniejącego cmentarza. Sąd podkreślił, że delegacji ustawowej do wydania powołanego rozporządzenia udzielił art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), który w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w czasie wydania przedmiotowego rozporządzenia) wskazywał, że przepisy określające, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wyda w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury; przepisy te w szczególności powinny określać:

1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych,

2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody,

3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Z powołanej delegacji ustawowej wynika, że intencją ustawodawcy było wskazanie szczegółowych warunków dla terenów, które pod względem sanitarnym mogą być przeznaczane na cmentarze. Co więcej – teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, w szczególności wskazano, iż na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Przytoczone przepisy – w ocenie Sądu - wyraźnie wskazują, że rozporządzenie z 25 sierpnia 1959 r. odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy nie zaś do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Analogiczne wnioski można wywieść z § 2 ust. 1 rozporządzenia, który dotyczy procedury zatwierdzenia lokalizacji cmentarza. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis ten określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od istniejących terenów mieszkaniowych, wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150 m. Wyjątek od tej sytuacji dotyczy sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150 m znajdują się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej.

W ocenie Sądu, analiza powyższych uregulowań jednoznacznie wskazuje, iż przepisy rozporządzenia normują wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkalnej (§ 3 ust. 1), odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tj. przewiduje ograniczenia w lokalizacji nowej zabudowy (w tym mieszkalnej) w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 565/12). Co więcej, zarówno ustawa o cmentarzach, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewidują ograniczeń w uprawnieniach właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Skoro ograniczeń w swobodnym korzystaniu z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na podstawie domniemania, bowiem naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłączenia w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), to zaprezentowany w kwestionowanych decyzjach sposób rozumienia § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1501/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 981/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query)

Tym samym rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w sprawie ustalania warunków dla zabudowy innej niż cmentarz. Zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1501/11.

Mając na względzie powołane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i uznając stwierdzoną wadliwość za istotną z punktu widzenia treści zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przytoczony przepis określający odległości cmentarzy od zabudowań mieszkalnych i innych obiektów budowlanych nie może zostać uznany za przepis odrębny, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w innej sprawie aniżeli dotyczącej ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie cmentarza,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 17 października 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wróblew z dnia 14 sierpnia 2012 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna podlegać oddaleniu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna z następujących powodów:

Należy podkreślić na wstępie, że słuszne jest stanowisko Skarżącego kasacyjnie, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (dalej zwane rozporządzenie o cmentarzach) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a jego przepisy powinny być uwzględniane przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, mogą także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26.08.2013 r., II OSK 557/12; 14.10.2014 r. II OSK 823/13.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania terenu. Ustalając warunki zabudowy organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy ale również wymogi wynikające z innych aktów prawnych regulujących określone kwestie związane z zagospodarowaniem terenu. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze jest takim właśnie przepisem odrębnym od przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozporządzenie to określa bowiem szczególne wymogi dotyczące usytuowania cmentarzy oraz budynków o określonym przeznaczeniu znajdujących się w pobliżu cmentarzy. Ustalając warunki zabudowy organ administracji ma obowiązek dokonania oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie naruszało przepisów tego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze określają jedynie odległości, w jakich powinny znajdować się nowe cmentarze od zabudowy mieszkaniowej. Nie ma natomiast zdaniem, Sądu I instancji, podstaw aby uznać, że rozporządzenie to reguluje sytuację odwrotną, tzn., że przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Pogląd ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędny.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Określone w tym przepisie odległości dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Dokonując wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Błędne jest rozumowanie, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już nie jest. Odległość 50 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jest identyczna, niezależnie od tego, czy jest mierzona od cmentarza do budynku, czy też od budynku do cmentarza. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo niezależnie od tego, czy odległość między budynkiem mieszkalnym, a cmentarzem liczona jest od cmentarza do budynku mieszkalnego, czy też od budynku mieszkalnego do cmentarza. Nie ulega ono zmianie w zależności od tego, czy odległość 50 m mierzona jest od cmentarza do budynków mieszkalnych, czy też od budynków mieszkalnych do cmentarza.

Według § 7, powołanego wyżej rozporządzenia wynika, przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Przepis stanowi więc, że jeżeli w czasie wejścia w życie rozporządzenia istniał cmentarz, w odległości mniejszej niż wskazane w tym rozporządzeniu, to mógł on nadal funkcjonować jeśli inspektor sanitarny się temu nie sprzeciwił. Z przepisu wywieść również należy, że także budynki mieszkalne usytuowane od takiego cmentarza w odległości mniejszej od tych, które wskazane zostały w rozporządzeniu, to mogły on nadal funkcjonować.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być natomiast zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Niezasadność rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd I instancji nie wynika z faktu niezastosowania art. 151 P.p.s.a., tylko z faktu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

W przedmiotowej sprawie niekwestionowany jest fakt, że skarżący zamierzali zlokalizować budynek mieszkalny w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Tak określone przedsięwzięcie nie spełniało wymogów wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zasadnie tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy względem cmentarza.

W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135, przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przyjmuje się, że tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie tej decyzji (postanowienie), podczas, gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2009 r. II OSK 1269/09). Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 188 p.p.s.a. Na podstawie art. 207§ 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.