Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 385/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z/s we W. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności w stanie epidemii I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 24 listopada 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego kwotę 2234 (słownie: dwa tysiące dwieście trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego – J. Sp. z o.o. - od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (PPIS, organ I instancji) z dnia 24 listopada 2021 r. nr 103-RP/21 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł za naruszenie wynikające z nieprzestrzegania określonego w § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 367, z późn. zm.; dalej zwane w skrócie rozporządzeniem) zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawianego menu, spożywanych na miejscu, tj. w restauracji T. we W. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, w dniu 10 marca 2021 r. do organu I instancji wpłynęły drogą elektroniczną e-maile z Komisariatu Policji Wrocław Stare Miasto informujące o przeprowadzonych w dniu 9 marca 2021 r. kontrolach w wymienionej restauracji, w której od dnia 8 marca 2021 r. prowadzona jest sprzedaż posiłków oraz konsumpcja na miejscu. W związku z powyższym przedstawiciele PPIS (w obecności prezesa zarządu skarżącej spółki) w dniu 16 marca 2021 r. przeprowadzili przy współudziale funkcjonariuszy Komisariatu Policji w lokalu kontrolę sanitarną interwencyjną w związku z nieprzestrzeganiem obowiązujących ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii, dotyczącym podawania posiłków i napojów konsumentom siedzącym przy stolikach. W trakcie wykonywania czynności kontrolnych stwierdzono zajęty jeden stolik, przy którym 2 konsumentów spożywało dania i napoje. Ponadto stwierdzono, że przy wejściu na stole ustawione środki do dezynfekcji rąk dla klientów, klientów do stolika prowadzi obsługa kelnerska, przed wejściem na salę umieszczono informację o obowiązku zasłaniania ust i nosa przez konsumentów, zachowania dystansu 2 metrów oraz obowiązku dezynfekcji rąk, stoliki ustawione są w odległości zapewniającej dystans ok. 2 m od siebie, personel pracował w czystej prawidłowej odzieży ochronnej oraz w maseczkach zasłaniających usta i nos, w toaletach dla klientów zapewniono mydło, środki dezynfekcyjne oraz ręczniki jednorazowego użytku do higienicznego osuszania rąk, na stolikach widniała informacja, że stolik został zdezynfekowany, przy wejściu wydzielono stanowisko do odbioru dań zamawianych na wynos. Wobec uznania, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli stanowiły naruszenie § 9 ust. 11 powołanego na wstępie rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. PPIS wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niestosowanie się przez skarżącą spółkę w dniu 16 marca 2021 r. w wymienionej restauracji do obowiązującego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie.

Wskazane postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia 24 listopada 2021 r. wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w kwocie 10.000 złotych za opisane wyżej naruszenia. Strona w ustawowym terminie złożyła odwołanie.

Organ II instancji po dokonaniu analizy całości materiału zebranego w sprawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W konsekwencji wydał zaskarżoną decyzję, w której na podstawie art. 138 §1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do zarzutów odwołania podał, że fakt prowadzenia działalności w formie obsługi klientów wewnątrz lokalu gastronomicznego prowadzonego przez skarżącego, został potwierdzony przez funkcjonariuszy Policji oraz w protokole kontroli przedstawicieli organu I instancji przeprowadzonej w dacie 16 marca 2021 r. W opinii organu strona naruszyła obowiązujące wówczas ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie podawania gościom siedzącym przy stołach wewnątrz lokalu gastronomicznego potraw i napojów tj. naruszenie wymagań sanitarnych i zdrowotnych ustanowionych w § 9 ust. 11 rozporządzenia.

Przechodząc do kwestii wymierzonej kary administracyjnej, organ zwrócił uwagę, że naruszenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców wprowadzonych w związku ze stanem epidemii na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.) stanowi delikt administracyjny określony w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.), który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Zasadności wymierzonej przez organ I instancji kary nie uchyla zdaniem organu odwoławczego fakt, iż przedmiotowe ograniczenia dotyczące działalności gastronomicznej w dacie wydawania niniejszej decyzji odwoławczej już nie obowiązywały. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W ocenie organu II instancji, przywołany art. 189c k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy pomiędzy popełnieniem czynu, a ukaraniem, prawodawca dokonałby zmiany swoich ocen, uznając za niesłuszne bądź to samo ustanowienie określonego nakazu lub zakazu, bądź to sankcje, jakie były powiązane z naruszeniem danego zakazu lub nakazu. O takiej sytuacji nie może być natomiast mowy w niniejszej sprawie, albowiem już w dacie wszczęcia postępowania przedmiotowe ograniczenie miało charakter czasowy – obowiązując zgodnie z treścią odpowiednio poniżej przywołanych przepisów:

- na mocy § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316, z późn. zm.) do dnia 28.02.2021 r. (rozporządzenie uchylono z dniem 27 lutego 2021 r.), - na mocy § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 367, z późn. zm.) do dnia 28 marca 2021 r. (rozporządzenie uchylono z dniem 20 marca 2021 r.),

- oraz na mocy § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 512, z późn. zm.) do dnia 7 maja 2021 r.

Jako ograniczenie czasowe zostało ono także powtórzone co do treści ograniczenia także w kolejnym rozporządzeniu Rady Ministrów, a to w § 9 ust. 13 i ust. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861, z późn.zm.) i ostatecznie w tym kształcie obowiązywało do dnia 5 czerwca 2021 r. włącznie z wcześniejszą modyfikacją dotyczącą ogródków gastronomicznych (z dniem 14 maja 2021 roku dopuszczono wydawanie posiłków do spożycia na miejscu w ogródkach gastronomicznych). Co więcej, czasowość obowiązywania ograniczenia prowadzenia określonych rodzajów działalności jest istotą tego ograniczenia wprost wyrażoną w art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.).

Okoliczności te doprowadziły następnie organ odwoławczy do konkluzji, że zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia nakazów i zakazów, które z mocy samego prawa mają charakter czasowy i które wygasają zgodnie z konsekwentnym w tym względzie stanowiskiem samego prawodawcy. Stosowaniu art. 189c k.p.a. w odniesieniu do tego typu nakazów i zakazów sprzeciwia się bowiem konieczność zapewnienia wewnętrznej spójności systemu prawa. Nie można bowiem w omawianej kwestii stwierdzić, aby doszło ze strony prawodawcy do jakiejkolwiek zmiany jego ocen, kwestionującej zasadność wprowadzenia zakazu w konkretnym okresie czasu, na jaki został on przewidziany. Stąd też należy uznać, że wygaśnięcie określonego zakazu i nakazu czasowego, następujące zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą samego prawodawcy, nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. i nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu popełnione w okresie przed jego wygaśnięciem. Stanowisko to zostało także podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. IV SA/Wr 429/20.

Organ także zaznaczył w dalszych wywodach, iż art. 189c k.p.a. wprost stanowi o konieczności uwzględniania na korzyść strony zmiany przepisów ustaw. Ograniczenia działalności gastronomicznej wyrażone były natomiast w przepisach rozporządzenia, a nie ustawy [w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 z późn. zm.), następnie w § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 367, z późn. zm.) i kolejno w mocy § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 512, z późn. zm.). Przepis ustawy stanowiący podstawę wprowadzenia tego zakazu tj. art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.), obowiązywał i obowiązuje w niezmienionej treści zarówno w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania, podobnie jak art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, będący bezpośrednią

podstawą wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie.

W pozostałej argumentacji organ II instancji wskazał, że waga naruszenia prawa przez Stronę była wyższa niż znikoma i wobec tego brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W obowiązującym stanie epidemii ogłoszonym

w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, każdy kontakt międzyludzki (a już w szczególności kontakt w zamkniętym pomieszczeniu) skutkuje bezpośrednim ryzykiem zakażenia się przytoczonym patogenem, a tym samym stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, gdyż powszechnie znanym jest fakt występowania w przedmiotowym okresie (luty, marzec, kwiecień 2021 r.) licznych przypadków zgonów i hospitalizacji w wyniku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2. To natomiast rolą prawodawcy, a nie stron postępowania, jest wyważenie, z których kontaktów międzyludzkich w stanie epidemii można i należy zrezygnować, a które mimo epidemii winny zostać utrzymane dla zachowania podstawowych ram funkcjonowania państwa i gospodarki. Wyważenie racji zdrowotnych, państwowych i ekonomicznych następuje natomiast poprzez wprowadzenie przez władze Rzeczypospolitej Polskiej właściwych ograniczeń, nakazów, które są na bieżąco aktualizowane w zależności od aktualnej sytuacji epidemicznej w Rzeczypospolitej Polskiej i krajach ościennych. Za niedopuszczalną, a nawet skrajnie egoistyczną, należy w tym kontekście uznać sytuację, w której to sami obywatele kierując się własnymi interesami, decydują, które spośród ograniczeń, nakazów i zakazów przeciwepidemicznych zasługują na przestrzeganie, a które nie, prowadząc w ten sposób faktycznie własną politykę przeciwepidemiczną. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzenie polityki przeciwepidemicznej jest kompetencją władz publicznych Rzeczypospolitej Polskiej, a skuteczność tej polityki warunkowana jest przede wszystkim przestrzeganiem wprowadzonych ograniczeń, nakazów i zakazów, do czego stosownie do art. 83 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zobligowana jest każda osoba znajdująca się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy też podkreślić, iż obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ograniczeniom związanym z prowadzeniem działalności gastronomicznej towarzyszyły nie tylko racje związane z potrzebą rezygnacji z innych, niż niezbędne kontaktów międzyludzkich, ale także przesłanki związane z fizycznym brakiem możliwości realizacji obowiązku zasłaniania ust i nosa przez osoby spożywające posiłki lub napoje.

Kierując się powyższymi względami organ II instancji uznał także, iż brak było podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał nadto, że z tytułu przedmiotowego deliktu Strona nie została ukarana w innym trybie ani przez inny organ administracji, stąd brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący zastępowany przez profesjonalnych pełnomocników z wyboru

w ustawowym terminie złożył skargę na opisane rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 7a § 1 k.p.a, poprzez nałożenie na spółkę obowiązku uiszczenia kary pieniężnej pomimo, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonej decyzji;

b) art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz że w/w przepisu nie stosuje się w wypadku zmiany przepisów rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy;

c) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że waga naruszenia prawa była znikoma, a wręcz do żadnego naruszenia prawa przez spółkę nie doszło;

d) art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., i 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, przyjęcie a priori, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych, a w konsekwencji do bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, pomimo braku jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, braku dowodów aby w dniu 16.03.2021 r. w lokalu spółki znajdowały się osoby zakażone koronawirusem SARS-Cov2 oraz pominięcie przez organ w uzasadnieniu okoliczności relewantnych prawnie i faktycznie dla sprawy, w szczególności braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyczerpującego i prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji;

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez ich wadliwe zastosowanie i przyjęcie przez Organ II Instancji, iż zrealizowały się przesłanki do zastosowania w/w przepisów, podczas gdy stan prawny i faktyczny na dzień wydawania decyzji wykluczał możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na stronę;

b) art. 2, art,7, art. art. 20, art. 22art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 228 ust. 2 i 3 art. 232 i 233 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym uchybienie zasadzie praworządności oraz zasadzie prawdy obiektywnej, co w konsekwencji poskutkowało wydaniem wadliwej, opartej o niezgodne z prawem przepisy aktu wykonawczego do ustawy, decyzji administracyjnej, której istnienie w obrocie prawnym narusza wolności konstytucyjne, w tym. wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz naraża stronę na niepowetowaną szkodę materialną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Spór między stronami dotyczy zasadności nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności związanej z konsumpcją i podawaniem napojów.

Rozpoznając sprawę na wstępie należy odnotować, że na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433).

Skutkiem tych wydarzeń podjęto działania legislacyjne dokonując zmiany m.in. ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, mi.in. poprzez dodanie art. 46a i art. 46b. Na mocy zaś wskazanych przepisów wydane zostało powołane w decyzji rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r. wprowadzające - odpowiednio w § § 9 ust. 11 – unormowanie stanowiące, że prowadzenie przez przedsiębiorców - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Dla przejrzystości prowadzonego wywodu zasadne jest przywołanie brzmienia art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. I tak zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Podstawą zaskarżonej decyzji były, poza wskazanymi już unormowaniami cytowanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, także przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 wymienionej ustawy. Stanowią one, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy).

W kontekście stawianych w skardze zarzutów podnoszących aspekt naruszenia Konstytucji RP nie sposób pominąć, że art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Nie jest w żadnej mierze sporne czy wątpliwie, że na podstawie art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej jest prawem konstytucyjnym, zaś jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nadto, co także oczywiste w świetle zasad konstytucyjnych, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Godzi się również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Pogląd ten, wyprowadzany wprost z brzmienia powołanych norm Konstytucji RP, ma szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sformułowane tam tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, a wynika z nich, że sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym jest sposób regulacji prawnej norm, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, łamiący bezwzględną wyłączność ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym) oraz wyznaczenie w rozporządzeniu wykonawczym kompletnego zarysu wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1382/21, sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - tak jak i pozostałe, niżej cytowane).

Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych orzeczeniach wskazał, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; dnia 10 kwietnia 2002r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kwestie tę w sposób szczegółowy omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21.

Zgodnie z przedstawionym tamże poglądem, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)". Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji RP poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W przywołanym już wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP - art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Dla oceny zgodności formuły określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W zaprezentowanym świetle Sąd aprobuje stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ww. ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21).

Na tym tle należy wyprowadzić wniosek, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że to w akcie niższej rangi istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja Sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez Sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Uznanie zaś, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej skarżącego narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej legło u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji.

Charakter naruszenia prawa i jego konsekwencje czynią zbędnym odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi.

W opisanych okolicznościach Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Uznając jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd postępowanie to umorzył (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).