Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 485/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 3 lutego 2012 r. nr 192.XXII.2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany w studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej Jeleniej Góry na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 192.XX.2012 z dnia 3 lutego 2012 r. Rada Miejska Jeleniej Góry podjętą w sprawie zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra, przywołując w podstawie art.12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami), w związku z uchwałą nr 68/XII2007 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry oraz uchwałą nr 217/XXXI/2008 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 24 czerwca 2008 r. o przystąpieniu do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry uchwalonego Uchwałą Nr 482/XXXVII1200 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001r. zmienioną Uchwałą nr 625/LXXIII2010 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 września 2010 r. Rada Miejska Jeleniej Góry uchwaliła § 1 pkt 1 zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra, uchwalonego Uchwałą Nr 482/XXXVII/2001 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001r. zmienioną Uchwałą nr 625/LXXII/201O Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 września 2010 r. 2. Zmiany w studium dotyczą wyznaczonych obszarów (w tym układu komunikacyjnego), których granice określono w uchwale nr 68/XII2007 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 12 czerwca 2007 roku w sprawie przystąpienia do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry oraz w uchwale nr 217/XXXII2008 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 24 czerwca 2008 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra. 3. Integralnymi częściami niniejszej uchwały są następujące, ujednolicone dokumenty studium uwzględniające wprowadzone zmiany: 1) załącznik nr 1 - tekst studium, 2) załącznik nr 2 - rysunek w skali 1: 10 000 pt. Miasto Jelenia Góra - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - kierunki rozwoju przestrzennego, 3) załącznik nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmian w studium, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Jelenia Góra. W § 2. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Jeleniej Góry; zaś w § 3. określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Jelenia Góra.

Skargę na tę uchwałę złożył, przywołując w podstawie prawnej art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) i działając jako organ nadzoru Wojewoda Dolnośląski. Zaskarżył opisaną uchwałę w całości i zarzucając istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 lit. f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Na uzasadnienie wskazał, że na sesji dnia 3 lutego 2012 r. Rada Miejska Jeleniej Góry podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra, zwaną dalej uchwałą.

W trakcie postępowania nadzorczego, dotyczącego tej uchwały nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 lit. f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, § 4, § 7, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 poz. 1233) a także art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163 poz. 981). Podejmując tę uchwałę Rada Miejska Jeleniej Góry uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra. Zmiana została dokonana dla obszarów, których granice określono w uchwałach Rady Jeleniej Góry z dnia 12 czerwca 2007 r. oraz z dnia 24 czerwca 2008 r. oraz dla układu komunikacyjnego w granicach miasta Jelenia Góra. W § 1 ust. 3 uchwały stwierdza się, że integralnymi jej częściami są ujednolicone dokumenty studium, uwzględniające wprowadzone zmiany: 1) załącznik nr 1 - tekst studium; 2) załącznik nr 2 - rysunek w skali 1: 10 000 pt. Miasto Jelenia Góra - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - kierunki rozwoju przestrzennego"; 3) załącznik nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmian studium, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Jelenia Góra.

W toku postępowania nadzorczego, prowadzonego w stosunku do tej uchwały, organ nadzoru pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Jeleniej Góry o przedłożenie wyjaśnień odnośnie następujących kwestii: 1) do dokumentacji planistycznej załączono rysunek uwarunkowań rozwoju przestrzennego Miasta Jelenia Góra, nie stanowi on jednak załącznika do uchwały. Jednocześnie na rysunku tym oznaczono obszary zamiany studium dokonywanej przedmiotową uchwałą i wprowadza się nim zmiany w zakresie oznaczeń - granicy złoża wód leczniczych nr 7926 - Cieplice Zdrój i terenu górniczego oraz obszarów Natura 2000. 2) W części tekstowej studium oraz na załączniku graficznym do uchwały wprowadzono informacje na temat występujących na obszarze miasta obszarów Natura 2000. zlokalizowane są nie tylko na obszarach objętych zmianą studium, ale wykraczają znacznym stopniu poza granice tej zmiany. Z rysunku zmiany studium wynika jednoznacznie, że wprowadzone obszary Natura 2000 wykraczają poza granice opracowania, a jednocześnie nie obrazują wszystkich obszarów ujętych w tekście (część II, rozdział 4). 3) W tekście studium wprowadzono zapisy dotyczące zaopatrzenia w gaz, które dotyczą obszarów nie objętych zmianą studium (część V, rozdział 22). 4) Jeden z terenów objętych opracowaniem położony jest na terenie górniczym Cieplice. Na rysunku kierunków rozwoju przestrzennego nie oznaczono granic tego terenu. W tekście studium wprowadzono informację, że "część terenów zmiany studium leży w granicach złoża wód leczniczych o kodzie systemowym 7926 WL ... ". Granicę złoża wód leczniczych Nr 7926 WL...". Granicę złoża Cieplice Zdrój wprowadzono na rysunku uwarunkowań, który nie stanowi integralnej części uchwały w sprawie zmiany studium.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Zastępca Prezydenta Miasta wyjaśnił, że rysunek zawierający uwarunkowania rozwoju stanowi wyłącznie materiał analityczny i pomocniczy, nie jest integralną częścią uchwały, należy go wyłączyć z dokumentacji prac planistycznych. W piśmie stwierdza się także, że obszary Natura 2000 są jedynie elementem informacyjnym, których wprowadzenie nakazał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Obejmują znaczne obszary miasta i wrysowanie ich wyłącznie na terenach objętych zmianą skutkowałoby wprowadzeniem w obieg publiczny mylących i wręcz nieprawdziwych danych, dodatkowo nie dających pełnej informacji na temat uwarunkowań przyrodniczych na projektowanych terenach, ponieważ wpływ zmiany zagospodarowania terenu na danym terenie wykracza poza jego granice, więc zakres obszarów Natura 2000 mających wpływ na zamianę studium jest równie istotną informacją jak ich występowanie na terenie zmiany. Na rysunku zostały zaznaczone obszary Natury 2000 mające znaczenie dla obszarów objętych zmianą studium. W tekście studium podano pełną listę obszarów Natura 2000. Jak wyjaśnia się w piśmie, przez część terenów objętych zmianą przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia, stanowiący istotny element systemu, dla którego zarządca gazociągu w toku opracowania studium wniósł o wprowadzenie właściwych zapisów. W przedłożonych wyjaśnieniach stwierdza się również, że granice terenu wód leczniczych wprowadzono na wniosek Geologa Województwa Dolnośląskiego na rysunku uwarunkowań a nie kierunków, ponieważ to ten rysunek zawierał wcześniej takie informacje, a plansza stanowi materiał analityczny. Wprowadzono na rysunek uwarunkowań granice terenu wód leczniczych w celu przeanalizowania jego wpływu na tereny objęte zmianą studium. Ponieważ granice nie przebiegają przez teren i wystarczająca jest z punktu widzenia celu zmiany studium informacja w tekście o ich występowaniu na części terenu objętych zmianą, nie było podstaw do wprowadzania granic złóż leczniczych na rysunek studium.

W piśmie nie odniesiono się do kwestii oznaczenia terenu górniczego. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że dokonana uchwałą zmiana studium wykracza poza granice opracowania, określone uchwałami o przystąpieniu do sporządzenia tej. zmiany w zakresie, w jakim wprowadza zapisy dotyczące zaopatrzenia w gaz i występowania obszarów Natura 2000 poza tymi terenami. Dodatkowo na rysunek uwarunkowań rozwoju przestrzennego naniesiono również oznaczenie obszarów Natura 2000, terenu i obszaru górniczego "Cieplice", granic złoża wód leczniczych nr 7926 - Cieplice Zdrój, obejmując nimi także tereny nie objęte granicami opracowania. Jednak jak wynika z § 1 ust. 3 uchwały, rysunek ten nie stanowi załącznika do uchwały.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 27 ustawy zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Oznacza to, że zmiany studium dokonuje się uwzględnieniem zasad i wymogów wynikających z art. 10 i 11 ustawy. Oczywistym jest jednak, że o ile przystąpienie do uchwalenia studium nie wymaga wskazania granic tego opracowania, co wynika z art. 9 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, to jednak przystąpienie do sporządzenia jego zmiany wymaga już wskazania, w jakim zakresie czy też na jakim obszarze studium to będzie zmieniane. Uchwała ta determinuje kształt prowadzonej w tym celu procedury i uchwały w sprawie zmiany studium. Stanowi wyznacznik dla uczestników procedury co do zakresu, w jakim mogą skutecznie domagać się uwzględnienia złożonych do projektu zmiany studium opinii i uwag. Należy zatem stwierdzić, że zmiany studium są dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy dotyczą one zakresu opracowania wskazanego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Tymczasem mocą tej uchwały dokonano zmiany obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Jelenia Góra, w zakresie nie objętym uchwałami o przystąpieniu do sporządzania tej zmiany. Na rysunku kierunków rozwoju przestrzennego wprowadzono oznaczenia występujących na obszarze gminy obszarów Natura 2000, przy czym tylko w części dotyczą one terenów objętych granicami opracowania (dla terenów wskazanych na załącznikach nr 6 i nr 7 do uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 12 czerwca 2007 r. nr 68IXII2007 w sprawie przystąpienia do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry). Natomiast w części tekstowej, w części II rozdziale 4 zamieszczono wykaz wszystkich obszarów Natura 2000, występujących na terenie gminy.

Ponadto, w dziale V rozdziale 21.2 ust. 6 - 9 części tekstowej studium wprowadzono ustalenia dotyczące sieci gazowej, nie ograniczając się wyłącznie do obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, lecz obejmując nimi teren przebiegu tej sieci. Stwierdza się tam, że od sieci gazowej obowiązuje strefa ochronna, wskazuje się na sposób wyznaczenia strefy ochronnej gazociągu Jelenia Góra - Dziwiszów - DN 250 PN 1,6 MPa oraz gazociągu Dziwiszów - Ścięgny DN 250 PN 6,3 MPa, ustala się że zaopatrzenie w gaz następuje z dystrybucyjnej sieci gazowej w uzgodnieniu z operatorem sieci na określonych zasadach oraz że Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na lata 2007 - 2013 przewiduje budowę gazociągu, który przechodzi przez teren nr 3 objęty zmianą opracowania. Z treści tych zapisów oraz porównania ich z obszarami wskazanymi na rysunku studium wynika jednoznacznie, że nie odnoszą się one wyłącznie do granic opracowania, ale obejmują także inne obszary, nie objęte uchwałami o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium.

Teren oznaczony nr 3 oraz część terenu oznaczonego nr 4 przedstawione na załączniku nr 3 do uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 24 czerwca 2008 r. nr 2171XXXI/2008 o przystąpieniu do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry położone są na obszarze i terenie górniczym "Cieplice" oraz terenie złóż wód leczniczych nr 7926 - Cieplice Zdrój, oznaczonych na rysunku uwarunkowań rozwoju przestrzennego. Jak już wyżej wskazano, rysunek uwarunkowań rozwoju przestrzennego nie stanowi załącznika do uchwały w sprawie zmiany studium, a z kolei na rysunku kierunków rozwoju przestrzennego tereny te nie zostały oznaczone. Usunięto także wcześniej istniejące na rysunku kierunków rozwoju przestrzennego oznaczenie obszarów wymagających sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na przepisy szczególne.

Stąd należy uznać, że oznaczenie terenu i obszaru górniczego oraz złóż wód leczniczych nie zostały zamieszczone w studium. W części tekstowej studium wprowadzono jedynie informację, że "część terenów zmiany studium leży w granicach złoża wód leczniczych o kodzie systemowym 7926 WL o powierzchni 1070,05 ha". Dodać należy, że teren i obszar górniczy oraz teren złóż wód leczniczych wykraczają poza granice zmiany studium, określone uchwałami o przystąpieniu do sporządzenia tej zmiany. W świetle powyższego należy stwierdzić niedopuszczalność zmiany studium, dokonanej za mocą kwestionowanej uchwały. Jak wskazano wyżej, granice opracowania określa uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Uchwała ta rozpoczyna procedurę zmierzającą do uchwalenia tej zmiany i wyznacza organowi wykonawczemu gminy zakres przedmiotowy, a pośrednio także podmiotowy tej procedury i przyszłej uchwały. Za niezgodną z prawem należy zatem uznać taką uchwałę w sprawie zmiany obowiązującego studium, w wyniku której dochodzi do wprowadzenia w nim zmian w zakresie nie wskazanym w uchwale wszczynającej całą procedurę. Uchwała taka musi zostać uznana za akt podjęty z naruszeniem przepisu kompetencyjnego, to jest art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 27 ustawy. Pomimo bowiem wynikającego z przywołanych przepisów obowiązku ustalenia w sposób wiążący w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium granic i zakresu tego opracowania, wprowadza ona do obowiązującego aktu ustalenia wykraczające poza te granice czy zakres. Uchybienie tak wyrażonej przez ustawodawcę dyspozycji narusza w sposób istotny określoną procedurę podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium, a dopuszczenie do wprowadzenia zmian w ten sposób niweczy całkowicie znaczenie czynności wskazanych wart. 11 pkt 1 i 2 ustawy.

Uchybienie to ma miejsce niezależnie od treści opinii podmiotów uczestniczących w procedurze planistycznej. Organy takie jak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu, uzgadniający projekt zmiany studium oraz Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu, opiniując rozwiązania przyjęte w studium, stwierdzili konieczność oznaczenia w studium odpowiednio obszarów Natura 2000 jak i terenu górniczego, ustanowionego koncesją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

Stanowiska te znajdują uzasadnienie w konieczności uwzględnienia dla obszarów będących przedmiotem opracowania uwarunkowań wynikających z położenia w sąsiedztwie czy też wręcz na obszarze chronionym na podstawie przepisów odrębnych. Stanowisko organu opiniującego czy uzgadniającego projekt zmiany studium nie zwalnia jednak organu gminy od obowiązku przeprowadzenia procedury planistycznej zgodnie z wymogami ustawowymi. Podobnie uwaga zgłoszona przez zarządcę gazociągu nie może stanowić wyłącznej podstawy do wprowadzenia zmian w studium dla terenów nie mieszczących się w granicach opracowania. W każdym z tych przypadków organy gminy są przede wszystkim związane uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium. To do organów gminy należy ocena, czy możliwe jest wprowadzenie tych zmian w takim właśnie zakresie, czy też, w związku z brakiem aktualności studium, zmiana ta nie powinna być dokonana w daleko szerszym zakresie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 32 ustawy w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa wart. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 (ust. 2). Organy gminy są zatem ustawowo zobowiązane do podejmowania działań zmierzających do aktualizacji obowiązujących regulacji w zakresie planowania przestrzennego.

Organ nadzoru nie kwestionuje przy tym możliwości dokonania częściowej zmiany studium, jednak w każdym przypadku należałoby mieć na względzie, czy tak przygotowywane opracowanie jest zgodne z wymogami ustawowymi co do jego zakresu przedmiotowego, to jest czy będzie zawierał wszelkie wymagane informacje i oznaczenia, mając na względzie spójność całego studium i rzetelność zawartych w nim informacji. Jeśli zatem oznaczenie istniejącego terenu górniczego, terenu złóż wód leczniczych, obszarów Natura 2000 czy wprowadzenie ustaleń dotyczących zaopatrzenia w gaz wyłącznie w zakresie opracowania, określonym uchwałami o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, prowadziłoby do wrysowania szczątkowych oznaczeń, nie odpowiadających w rzeczywistości istniejącym granicom danego obszaru, a zatem mylących, należy uznać niedopuszczalność wprowadzenia zmiany wyłącznie w takim zakresie. Przyjęcie odmiennej koncepcji, przyznanej organom gminy prawo do wprowadzenia w studium zmian poza zakresem opracowania z uwagi na treść opinii i uwag uczestników procedury planistycznej i ustawowy wymóg zamieszczenia określonych informacji i oznaczeń w studium, stoi w sprzeczności z regulacjami ustawowymi dotyczącymi procedury uchwalania takiej zmiany.

Badając legalność tej uchwały należy także odnieść się do kwestii rysunku uwarunkowań rozwoju przestrzennego, który zgodnie z twierdzeniem przedstawionym przez Zastępcę Prezydenta Miasta, stanowi wyłącznie materiał analityczny i pomocniczy, nie jest integralną częścią uchwały i należy go wyłączyć z dokumentacji prac planistycznych. Przede wszystkim należy zauważyć, że rysunek uwarunkowań rozwoju przestrzennego stanowi integralną część studium, co wynika wprost z treści § 1 ust. 2 pkt 2 tiret pierwszy uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001 r. nr 482/XX XVIl/2001 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Jelenia Góra.

Z art. 10 ust. 1 ustawy wynika bowiem obowiązek uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających, między innymi z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych, występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych, występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z § 4 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, określającego wymagany zakres projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części tekstowej i projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w ad.. 101151.. 2 ustawy; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia pz1.ięl.,a rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

W projekcie studium należy także określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. Wynika z tego, że część określająca uwarunkowania, przedstawiona w formie graficznej jest integralną częścią studium, stanowiąc jego obligatoryjny element. W żadnym wypadku nie można zatem twierdzić, że powinien zostać wyłączony z dokumentacji prac planistycznych. Jeżeli natomiast wprowadza się dodatkowo zmiany na tym rysunku, konieczne jest załączenie go do uchwały w sprawie zmiany studium, czyli dokonanie tej zmiany w takim trybie, w jakim uchwalona była pierwotna wersja studium. Zmiana uwarunkowań rozwoju przestrzennego musi zatem następować w drodze stosownej uchwały rady miejskiej. Nie uIega wątpliwości fakt, że na rysunku uwarunkowań dokonano zamian w odniesieniu do jego wersji przyjętej uchwałą Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001 w sprawie uchwalenia studium. Oznaczono na nim obszary Natura 2000 oraz granice terenu górniczego i występowania złóż wód leczniczych. Pomimo zmian, co do których wypowiedziały się organy opiniujące, zmieniony rysunek uwarunkowań rozwoju nie został wymieniony jako załącznik do kwestionowanej uchwały. Za niedopuszczalne należy uznać pominięcie tego elementu opracowania. Nie sposób bowiem przyjąć, że zmiana studium, dokonana uchwałą może ograniczyć się wyłącznie do zmian na rysunku kierunków rozwoju przestrzennego czy tekście studium, skoro tereny objęte granicami opracowania położone są na obszarach Natury 2000, terenie górniczym czy terenie złóż wód leczniczych. Uwarunkowania te powinny zostać uwzględnione przy opracowaniu, zgodnie z wymogiem przywołanego § 4 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z § 7 rozporządzenia rysunek projektu studium powinien zawierać: a) granice obszaru objętego studium lub jego zmianą, b) granice terenów zamkniętych, c) określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, d) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli;

Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. Dodatkowo należy także wskazać, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że z samego faktu położenia terenów objętych granicami opracowania na terenach, o których mowa we wskazanych przepisach wynika konieczność dokonania stosownych zmian w części graficznej określającej uwarunkowania, o których mowa wart. 10 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stwierdzony brak załącznika do uchwały - rysunku uwarunkowań rozwoju przestrzennego w sytuacji, gdy na rysunku tym wprowadza się zmiany i gdy jest on konieczny dla określenia uwarunkowań dla terenów objętych granicami opracowania stanowi naruszenie zasad sporządzania studium i uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Natomiast naruszenie zasad sporządzania studium poprzez wprowadzenie ustaleń dla terenów nie mieszczących się w granicach opracowania uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej te tereny. Z uwagi na istotne zmiany, jakie tego typu interwencja wprowadzałaby w kwestionowanym akcie i konieczność zachowania spójności części graficznej opracowania, stwierdzone naruszenie również musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu w całości.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości i zarzuciła, że w skardze zarzucono uchwale istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 lit. f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647).

Zdaniem autora odpowiedzi na skargę żądanie w sentencji skargi nieważności uchwały w oparciu o z art. 11 pkt 6 lit. f jest zaskakujące. Przepis art. 11 pkt 6 lit. f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) stanowi, że Prezydent Miasta występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. O stosowną opinię wystąpiono do Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu pismem z dnia 11.08.2011, dostarczonym do Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu w dniu 18.08.2011 r. Opinię otrzymano dnia 09.09.2011 roku pismem z dnia 06.09.2011 r.

Uchwała Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków została podjęta zatem z zachowaniem trybu określonego tym przepisem.

W związku z tym nie występują przesłanki do stwierdzenia w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) nieważności uchwały wynikającej z naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, w związku z art. 11 pkt 6 lit. f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor odpowiedzi na skargę podkreśla, że w sentencji skargi powołano wyłącznie przepisy art. 28 ust. 1 oraz art. 11 pkt 6 lit. f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru powołał dodatkowe przepisy, które w jego ocenie zostały naruszone, a mianowicie § 4, § 7, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233) a także art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2011 r. nr 163 poz. 981), § 4 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi, że: projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust.1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa wart. 10 ust. 2 ustawy; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Jednocześnie art. 12 ust. 1 ustawy 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa formę uchwalania studium i części składowe uchwały: "Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały". Organ nadzoru zarzuca brak części graficznej określającej uwarunkowania, która powinna stanowić integralną część uchwały przyjmującej studium. Twierdzenie takie jest nieuzasadnione, gdyż Uchwała Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków podjęta jest zgodnie z i na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy. W związku z tym materiał graficzny stanowiący rysunek zawierający uwarunkowania rozwoju zgodnie z wyjaśnieniem Zastępcy Prezydenta Miasta, w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. stanowi wyłącznie materiał analityczny i pomocniczy i nie jest integralną częścią uchwały, ale był materiałem graficznym służącym do opracowania projektu studium. W świetle przepisów art. 12 ust. 1 brak jest przesłanek do stwierdzenia jednoznacznie nielegalności studium wynikającej z naruszenia zasad sporządzenia tego dokumentu, z powodu braku załącznika do uchwały w postaci rysunku uwarunkowań rozwoju przestrzennego. Dodatkowo należy stwierdzić, że rysunek studium, stanowiący zgodnie § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków, załącznik nr 2 uchwały zawiera treść uwarunkowań rozwoju, wskazując np. granice stref systemu ochrony przyrody, obszarów ochrony uzdrowiskowej, układu istniejącego sytemu komunikacyjnego, infrastrukturalnego, spełniając w ten sposób, w zakresie adekwatnym do uwarunkowań obszaru miasta Jelenia Góra, wymogi art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ponadto uchwała Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 3 lutego 2012 r. nr 192.XXII.2012 w sprawie uchwalenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadza zmiany w stosunku do zmiany studium przyjętego uchwałą nr 625/LXXII/2010 Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 28 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy § 8 ust 2 i 3 projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, przedkładany jest do publicznego wglądu w formie ujednoliconej i w takiej formie stanowi załącznik do uchwały je przyjmującej. Dowodzenie, że rysunek uwarunkowań jest integralną częścią uchwały na podstawie uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001 r. nr 4821XXXVII/2001 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry, jest nieuzasadnione ponieważ studium to zostało zastąpione ujednoliconą treścią przyjętej uchwały z roku 2010. Należy tu jednocześnie podkreślić fakt, że uchwała z roku 2001 była podejmowana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś uchwała z roku 2010 została podjęta na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa reguluje w art. 12 ust. 1, że tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Uchwalone studium nie naruszyło również § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który określa, że: w projekcie studium należy określić wpływ uwarunkowań, o których mowa wart. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa wart. 10 ust. 2 ustawy. Tekst studium zawiera w części IX Syntezie rozdział 28 Wpływ uwarunkowań na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy w zmianie studium.

Wojewoda skarżąc wskazał naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, powołując jego treść w zakresie ust 1 ustalającego, że rysunek projektu studium powinien zawierać: a) granice obszaru objętego studium lub jego zmianą, b) granice terenów zamkniętych, c) określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające spośród innych obszarów, d) określenie granic obszarów, o których mowa wart. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli; w powiązaniu z naruszeniem przepisów art. 104 ustawy 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne, stanowiące, że obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Jeden z terenów podlegających zmianie studium, a mianowicie obszar leżący wzdłuż ul. Lubańskiej, łączący dzielnice Cieplice z Goduszynem (obszar nr 4 na załączniku nr 3 do uchwały nr 217/XXXII2008 r. Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 24 czerwca w sprawie przystąpienia do opracowania zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jelenia Góra). Ponieważ brak było możliwości naniesienia granic terenu i obszaru górniczego wód leczniczych oraz granic udokumentowanego złoża wód leczniczych na rysunku studium, w związku z faktem, że zmiana studium nie obejmowała terenu złóż, naniesiono granice tego złoża na rysunek zawierający uwarunkowania nie stanowiący integralnej części uchwały studium. Odstąpiono od narysowania jedynie odcinka granic terenu i obszaru górniczego w granicach zmiany studium, przebiegającego przez bardzo mały teren zmiany studium, ponieważ nie obrazuje to w żaden sposób uwarunkowań dla terenu górniczego, a wręcz przeciwnie może prowadzić do dezinformacji.

Ponadto strona przeciwna stwierdza, że na rysunku kierunków jest zobrazowana granica terenu i obszaru górniczego ale oznaczenie to nie posiada jedynie odwzorowania w legendzie. Sytuacja taka wynika z faktu, że ustalenia studium dla terenu w granicach tego złoża zostały opracowane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która nie posiadała regulacji w tym zakresie. W związku z tym stwierdzenie nieważności uchwały w całości z powodu naruszenia przepisów § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 Prawo Górnicze o geologiczne jest nieuzasadnione.

Przywołanie przez stronę skarżącą naruszenie jednocześnie przepisów § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowiącego, że przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą oraz naruszenie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego iż zmiana studium następuje w trybie, w jakim jest ono uchwalane w kontekście zmian w studium dotyczących wprowadzenia: 1) w części tekstowej oraz na złączniku graficznym do uchwały obszarów Natura 2000, które zlokalizowane są poza granicami zmiany studium, 2) zapisów dotyczących zaopatrzenia w gaz, które dotyczą również obszarów nie objętych zmianą studium, również nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a już tym bardziej w całości.

Obszary Natura 2000, nie są ustanawiane na mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy tylko na podstawie odrębnych przepisów i obowiązują niezależnie od ustaleń studium. W studium obszary Natura 2000 stanowią element informacyjny. Ich wprowadzenie na rysunku studium również poza terenami objętymi zmianą studium, w świetle nadrzędności ustanowionych obszarów Natura 2000 nad ustaleniami studium, nie powoduje istotnego naruszenia trybu sporządzania zmian studium. Studium zgodnie z art. 5 ust 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego a jego ustalenia są wyłącznie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Naniesione tereny Natura 2000 poza granicami zmiany studium nie wprowadzają żadnego dodatkowego i bezprawnego zobowiązania organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uwzględnienie obszarów Natury 2000 w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązuje wprost z przepisów ustaw, niezależnie od ustaleń studium, w tym włącznie w sytuacji gdy tych obszarów nie ma oznaczonych w studium. Wprowadzenie granic Obszarów Natura 2000 poza granicami studium nie ma wpływu na funkcjonowanie prawa materialnego oraz nie pociąga za sobą żadnych skutków prawnych, nie zachowanie pełnego trybu sporządzenia studium w tym zakresie nie może być uznane za istotne jego naruszenie.

Jednocześnie (wedle odpowiedzi na skargę) należy stwierdzić, iż wątpliwe jest twierdzenie, że informacje dotyczące Natury 2000 wniesione na rysunku i tekście studium są wprowadzone poza zakresem zmiany studium określonym uchwałami o przystąpieniu. Uchwała Nr 68IXII2007 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry określa w § 1 pkt 2, że przystępuje się do zmiany studium dla układu komunikacyjnego w granicach administracyjnych miasta. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu w uzgodnieniu z dnia 8 września 2011 r. pismo nr WPN. 610.129.2011.BJ wskazał w uzasadnieniu na potrzebę uwzględnienia obszarów Natury 2000 w związku z zakresem zmiany studium obejmującej cały układ komunikacyjny.

Strona skarżąca wskazuje również, jako naruszające tryb sporządzenia studium, wprowadzone zmiany w zapisach działu V rozdział 21.2 ust. 6-9 części tekstowej studium. Wymieniony ust. od 6 do 8, nie są ograniczone do obszarów objętych zmianami, ale powołują się i wynikają z przepisów odrębnych obowiązujących niezależnie od ustaleń studium. Wprowadzone zapisy dla gazociągu, tak samo jak w wywodzie odnoszącym się do terenów Natura 2000, nie wprowadzają żadnego dodatkowego i bezprawnego zobowiązania organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ograniczeń od istniejących i planowanych gazociągów obowiązuje wprost z przepisów ustaw, niezależnie od ustaleń studium. Wprowadzenie tych punktów do treści zmiany studium nie ma wpływu na funkcjonowanie prawa materialnego oraz nie pociąga za sobą żadnych skutków prawnych, nie zachowanie pełnego trybu sporządzenia studium w tym zakresie nie może być uznane z istotne jego naruszenie, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Niesłuszne jest jednak twierdzenie, że zapis działu V rozdział 21.2 ust. 9 części tekstowej studium jest podjęty z naruszeniem prawa, ponieważ treść tego zapisu odnosi się jednoznacznie do terenu nr 3 objętego zmianą.

Jednocześnie strona przeciwna wskazuje na fakt, że uznanie z powodu wprowadzenia zapisu działu V rozdział 21.2 ust. 6-9 części tekstowej studium, jako przesłanki do uznania nieważności uchwały w całości jest nieuzasadnione, w przypadku jeżeli możliwe jest stwierdzenie nieważności wyłącznie przedmiotowych zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Należy przy tym zauważyć, że przy czynnościach kontrolnych, Sąd związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu.

Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty podjęte w zakresie administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 przywołanej ustawy). Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Uwzględniając powyższe założenia, zważyć należy, że skarga w rozpatrywanej spawie została złożona przez organ nadzoru na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Przedmiotem skargi jest uchwała podjęta w sprawie zmian w studium zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra. Nie może przy tym uciec z pola widzenia ani stron postępowania, ani tym bardziej sądu orzekającego w sprawie, że podjęcie tej uchwały było konsekwencją przyjęcia przez organ uchwałodawczy gminy poprzedzających kontrolowaną uchwałę aktów, a mianowicie z uchwały nr 68/XII2007 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry oraz uchwały nr 217/XXXI/2008 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 24 czerwca 2008 r. o przystąpieniu do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry uchwalonego Uchwałą Nr 482/XXXVII1200 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001r., zmienioną Uchwałą nr 625/LXXIII2010 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 września 2010 r.

W tym miejscu wskazać trzeba, że (zdaniem orzekającego w sprawie sądu) zmiana studium może dotyczyć przedmiotowo węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu studium. Zmiana studium jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium, określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2. Zmiana ta niejednokrotnie dotyczyć będzie również obszaru węższego od granic administracyjnych gminy. Tak więc, podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy. W tej sytuacji art. 9 ust. 3 nie będzie miał zastosowania, gdyż nie reguluje on trybu sporządzania studium (bądź zmiany studium), lecz określa jeden z aspektów przedmiotu studium (jest jedną z zasad sporządzania studium - por. komentarz do art. 28), tj. określenie granic opracowania, który w przypadku zmiany studium, jak zaznaczono wyżej, może mieć węższy zakres. Uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium może również uściślić zakres przedmiotowy zmiany studium. Przedstawioną interpretację co do dopuszczalności zawężonego przedmiotowo i obszarowo projektu zmiany studium wzmacnia analiza art. 33 ustawy. Reguluje on co prawda sytuacje, w których konieczność zmiany studium następuje w wyniku zmiany ustaw (por. komentarz do art. 33), wprowadza jednak expressis verbis zasadę, że czynności przewidziane w art. 11 przeprowadza się jedynie w "zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian", a więc w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego studium.

Zmiana studium polegać będzie często na modyfikacji jedynie części rozwiązań w nowelizowanym akcie planistycznym, nie będzie więc z reguły oznaczać modyfikacji wszystkich merytorycznych treści studium określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2. Nie zmieniają się zasady kształtowania treści studium - jest ono wyrazem samodzielności gminy w kreowaniu własnej polityki przestrzennej, samodzielności w granicach określonych przez ustawy, w szczególności ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w warunkach rozpoznawanej sprawy za najważniejszy należy uznać fakt, że przed podjęciem wskazanych uchwał rada miasta dokonała samoograniczenia co do zakresu zmian studium, a w konsekwencji działając w granicach przyznanej jej kompetencji, a także w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) nie mogła zaskarżoną uchwałą objąć elementów, których uprzednie uchwały nie przewidywały. W konsekwencji, zdaniem sądu, doszło do naruszenia zasad sporządzania uchwały o zmianie studium (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem uchwała musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Z dołączonych do akt sądowych dokumentów wynika, że uchwała nr 68/XII2007 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 12 czerwca 2007 r. została podjęta w sprawie przystąpienia do opracowania zmian w studium... Określa ona kierunki proponowanych zmian jako obszary oznaczone ściśle numerami od 1 do 8 na załączniku graficznym do uchwały i dla układu komunikacyjnego w granicach administracyjnych miasta. Dodać jeszcze należy, że w § 3 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Jeleniej Góry zobowiązując do przeprowadzenia czynności określonych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie analiza uchwały nr 217/XXXI/2008 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 24 czerwca 2008 r. o przystąpieniu do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry uchwalonego Uchwałą Nr 482/XXXVII1200 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 22 maja 2001r. Ta uchwała w § 1 również określa kierunki proponowanych zmian, jako obszary oznaczone ściśle numerami od 1 do 8 na załączniku graficznym do uchwały i tak jak poprzednio wykonanie tej uchwały w sposób taki jak w uchwale z 2007 r. powierzono organowi wykonawczemu gminy. Z kolei uchwała nr 625/LXXIII2010 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 września 2010 r. odnosi się do "wyznaczenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m2 w granicach administracyjnych miasta". Przytoczone unormowania jednoznacznie określają, że procedura opracowania studium (tu: zmiany studium) musiała w sposób ścisły dotyczyć tych terenów i zakresu (układu komunikacyjnego) ograniczonych (wskazanych) w uchwałach intencyjnych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Skarżona uchwała narusza także inne zasady sporządzania studium. Zawartość studium określa ustawodawca wprost w art. 9 ust. 2 u.p.z.p., natomiast ustalenia studium zostały ujęte w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy, standardy dokumentacji planistycznej określa zaś rozporządzenie w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. I tak stosownie do § 4 ustęp 1 aktu wykonawczego do ustawy projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust.1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Pozostaje kwestią niesporną, że skarżona uchwała nie zawiera, wymaganego normatywnie, załącznika graficznego w zakresie uwarunkowań, co stanowi kolejne naruszenie zasad sporządzania studium. Wynika to wprost z treści kontrolowanej uchwały, zaś wątpliwości ewentualne w tym zakresie rozwiała, dołąćzona do akt korespondencja między wydziałem nadzoru i przewodniczącym rady miasta. Za zasady sporządzania studium uważa się merytoryczną problematykę sporządzania studium, zawartość aktu (jego część tekstową, graficzną i załączniki), jego ustalenia, a także standardy dokumentacji planistycznej (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 253). Zgodnie zaś z § 8 ust. 3 ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o zmianie studium (art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie, w załączniku tekstowym do kontrolowanej uchwały, na stronie 21 w p. 4 zapisano że "Część terenów opracowania zmiany studium leży w granicach złoża wód leczniczych o kodzie systemowym 7926 WL o powierzchni 1070.05 ha". Natomiast na rysunku kierunków rozwoju przestrzennego nie oznaczono granic terenu górniczego. Wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, że rysunek studium (zał nr 2) zawiera (między innymi) granice obszarów ochrony uzdrowiskowej jest niewystarczające. Zgodnie bowiem z przywołanym rozporządzeniem rysunek ma zawierać w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; a są to między innymi uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych; występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych. Sama strona przeciwna przyznaje w odpowiedzi na skargę, że odstąpiono od wykreślenia odcinka granic terenu i obszaru górniczego w granicach zmiany studium, bowiem obejmuje on bardzo mały teren tej zmiany, co może być dezinformujące. Z taką argumentacją zgodzić się nie sposób. Zarówno ustawa, jak i rozporządzenie wykonawcze wymagają naniesienia na rysunek studium granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. Z powyższego należy wywieść jednoznaczny wniosek, ze rada gminy, uchwalając studium, czy też zmiany w studium nie ma kompetencji do oceny we własnym zakresie czy mamy do czynienia z terenem małym, bardzo małym czy dużym i uzależniać od tego naniesienie odpowiednich oznaczeń na rysunek.

Dalej, na k. 27- 28 tekstu studium mamy wymienione obszary Natura 2000 p. 5 -8 zmiany studium. Lektura tych uregulowań wskazuje jednoznacznie, że wymienione w tekście tereny obejmują daleko więcej obszarów chronionych (obejmują obszar całej gminy), niż miałoby to wynikać z terenów objętych zmianą studium (w myśl treści uchwał intencyjnych i legendy do rysunku studium). Strona przeciwna wyjaśnia, że wprowadzone zapisy mają charakter informacyjny. W związku z tym należy powiedzieć jednoznacznie, że ustawodawca nie udzielił organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do zawierania w uchwale o studium, czy też o zmianie studium, przepisów o charakterze informacyjnym w zakresie obszarów przekraczających tereny objęte uchwałą. Dotychczasowe uwagi mają pełne zastosowanie do kolejnego uregulowania, dotyczącego sieci gazowej (k. 103 i 110 tekstu studium). Jeśli zdaniem lokalnego normodawcy logicznym i niezbędnym było objęcie zmianą całej sieci gazowej, należało podjąć kolejną uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium w tym zakresie, z powierzeniem czynności zmierzających do podjęcia uchwały zmieniającej organowi wykonawczemu gminy, a następnie przeprowadzić pożądane zmiany w tekście studium. Tylko dopełniając sekwencji czynności określonych w ustawie i rozporządzeniu przeprowadzoną zmianę można by uznać za zgodną z wymogami normatywnymi. Przeciwne postępowanie narusza w sposób istotny procedurę uchwalania studium w sposób nie do zaakceptowania w państwie demokratycznym (art. 28 ust. 1 u. o p. i z).

Należy bowiem jeszcze raz wskazać, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. (II OSK 1778/08, LEX nr 574411) "1. Zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. 2. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części".

Reasumując, skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu, stosownie do art. 147 § 1 ppsa. Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ppsa, a orzeczenie o kosztach w art. 200 tej ustawy.