Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 74/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 6 ust. 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzie WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w T. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za nadzór weterynaryjny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga K. Spółki Akcyjnej na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 27 lipca 2021 r. nr 12/2021 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 28 kwietnia 2021 r. nr bż/62/2021 Powiatowy Lekarz Weterynarii w Tczewie ustalił i zobowiązał K. Spółkę Akcyjną do zapłaty kwoty 20358,74 złotych tytułem opłaty za nadzór weterynaryjny nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, w łącznej ilości produktów 5274,286 ton, w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r. (5274,286 ton x 3,86 zł = 20358,74 zł).

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – dalej powoływanej jako "k.p.a." , art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 305), w związku z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. k ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 306), w związku § 6 ust. 1 pkt 14 poz. 26 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 388).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rachunkami z 2 i 30 grudnia 2020 r., 16 i 25 lutego 2021 r., 3 marca 2021 r. oraz 2 i 26 kwietnia 2021 r. ustalił i obciążył skarżącą opłatą za nadzór inspekcji weterynaryjnej nad obróbką, przetwórstwem, przechowywaniem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub ich produktów oraz wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, za okres od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r.

Skarżąca, nie kwestionując rachunkowej prawidłowości wyliczeń wystawionych jej rachunków, zwróciła je wystawcy i odmówiła zapłaty, wskazując, że jej zdaniem, będzie ona mogła dokonać weryfikacji zasadności nałożenia tych opłat dopiero po wydaniu przez organ stosownej decyzji administracyjnej.

W związku z tym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Organ ustalił, że w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r. skarżąca wprowadziła do zakładu, przechowała lub dokonała obróbki oraz przetwórstwa, pod nadzorem inspekcji weterynaryjnej 5274,286 ton produktów rybołówstwa, co przy urzędowej stawce opłaty za nadzór w wysokości 3,86 złotych/tona, skutkowało powstaniem obowiązku zapłaty przez zakład opłaty w łącznej kwocie 20358,74 zł.

Zdaniem organu, obowiązek pobierania opłat za nadzór wynika z ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, o czym świadczy użyty w art. 30 ust. 1 ustawy zwrot "pobiera", i obowiązek ten opiera się na administracyjnoprawnym stosunku pomiędzy przedsiębiorcą a organami, zaś o jego powstaniu decyduje wyłącznie fakt wykonywania przez przedsiębiorcę działalności podlegającej opłacie. W rezultacie brak jest podstaw do wydawania decyzji ustalających opłaty za czynności Inspekcji Weterynaryjnej, ponieważ dniem, z którym dla przedsiębiorcy powstaje obowiązek uiszczenia rozważanej opłaty, jest dzień dokonania przez Inspekcję Weterynaryjną określonych czynności, przez co należy rozumieć sprawowanie nadzoru.

Wobec powyższego, do opłat za nadzór będzie miał zastosowanie przepis art. 21 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie którym zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a nie jak twierdzi skarżąca, że przedmiotowe zobowiązanie podatkowe do zapłaty powstanie dopiero z chwilą doręczenia stosownej decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że decyzja taka nigdy nie zostanie wydana. Obowiązek organu wydania decyzji powstaje wówczas, gdy przedsiębiorca nie zapłaci dobrowolnie należnej opłaty.

Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77, art. 105 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, a także art. 7a § 1 i art. 11 k.p.a., wskazała, że organ nie powołał się na żadne dokumenty urzędowe ze sprawowanego nadzoru, a jedynie oparł się na zestawieniach przedłożonych przez stronę. Nadto postępowanie było bezprzedmiotowe, ponieważ rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (...), nie przewiduje opłat nałożonych przez organ.

Zaskarżoną decyzją Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom skarżącej rozporządzenie 2017/625 dopuszcza możliwość pobierania opłat z tytułu czynności nadzoru - wynika ona wprost, chociażby z treści motywu (65) preambuły oraz art. 80 tego rozporządzenia. Przepisy prawa krajowego w tej kwestii nie są sprzeczne z regulacjami unijnymi.

Wskazał nadto, że żaden przepis powoływanego rozporządzenia nie wymaga sporządzenia protokołu kontroli urzędowej odnośnie do nałożenie wskazanych opłat, natomiast stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Za taki dowód w zupełności można uznać rachunki i zestawienia, tym bardziej, że na wcześniejszym etapie postępowania dowody nie były przez stronę podważane.

Organ uznał za bezzasadny zarzut dotyczący braku protokołów kontroli urzędowej, Kryterium naliczania opłaty za nadzór nad przetwórstwem jest bowiem tonaż ryby wprowadzanej do zakładu strony. Nadto, sprawowanie nadzoru należy rozumieć szeroko jako realizację obowiązków organów kontroli urzędowej, nie ograniczonej jedynie do czynności ściśle kontrolnych (w klasycznej formie), z której sporządzany jest protokół.

W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący i został prawidłowo rozpatrzony przez organ pierwszej instancji, trafnie też powołano art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek pobierania opłat wynika z art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej co do zasady bez potrzeby wydawania decyzji, jednakże w przypadku odmowy dobrowolnej zapłaty, konieczne i zasadne jest wydanie decyzji administracyjnej, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sadów administracyjnych.

Skarżąca w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia:

art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., w taki sposób, że w toku postępowania organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnie go ustalił, w szczególności rozpatrzył sprawę jedynie w oparciu o zestawienia przedstawione przez samą skarżącą, jak również nie powołał się na żaden dokument urzędowy ze sprawowanego nadzoru, tj. protokół kontroli urzędowej sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia 2017/625;

art. 105 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe w całości z uwagi na to, że rozporządzenie 2017/625 nie przewiduje opłaty ustalonej w drodze skarżonej decyzji, a ponadto w sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej wykonanej przez organ pierwszej instancji, a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach (kosztach) poniesionych przez ten organ;

- zasad ogólnych stosowania aktów prawa Unii Europejskiej w porządkach prawnych państw członkowskich, tj. zasady nadrzędności norm prawa unijnego nad prawem krajowym, zasady bezpośredniego obowiązywania oraz zasady bezpośredniego skutku - niezastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia 2017/625 jako aktu prawnego Unii Europejskiej, który od 14 grudnia 2019 r. stanowi wyłączną podstawę prawną w zakresie nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad produkcją żywności pochodzenia zwierzęcego, a w jego miejsce zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej;

- art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. w taki sposób, że działanie organu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne, bo z jednej strony rozstrzyga sprawę w formie aktu administracyjnego, a w jego uzasadnieniu wskazuje, że obowiązek pobierania przedmiotowych opłat za nadzór wynika expressis verbis z art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie;

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w taki sposób, że w toku postępowania organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnie go ustalił, a w szczególności rozpatrzył sprawę jedynie w oparciu o rachunki wystawione przez organ pierwszej instancji, a także zestawienia przedłożone przez samą skarżącą, tj. na podstawie dokumentów niebędących urzędowymi dokumentami ze sprawowanego nadzoru;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 80 w zw. z motywem 65 preambuły rozporządzenia 2017/625 przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. że dopuszcza on możliwość pobierania opłat z tytułu czynności nadzoru nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, podczas gdy w sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej, a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach (kosztach) poniesionych przez ten organ.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestia opłat za czynności urzędowe przeprowadzane przez Inspekcję Weterynaryjną jest przedmiotem regulacji zawartych w rozporządzeniu 2017/625, tymczasem organy w podstawie prawnej powołały się jedynie na przepisy krajowe. W tym zakresie wskazała, że przepisy rozporządzeń unijnych winny być stosowane zgodnie z zasadami ogólnymi prawa unijnego, tj. zasadą jednolitego stosowania przepisów prawa UE; zasadą pierwszeństwa normy prawa UE nad porządkami krajowymi; zasadą bezpośredniego obowiązywania oraz bezpośredniego skutku norm prawa UE.

Jako że przepisy powoływanego przez organy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. nie zostały zmienione/uchylone, organy administracji publicznej, w świetle wskazanych powyżej zasad, w szczególności zasady pierwszeństwa przepisów prawa unijnego, w momencie wejścia w życie rozporządzenia 2017/625 powinny zaniechać stosowania tych przepisów krajowych. Przedsiębiorca nie powinien bowiem ponosić konsekwencji wynikających z zaniechania dokonania zmiany/uchylenia przepisów, przez prawodawcę krajowego.

Skarżąca zauważyła, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest regulacji zobowiązującej przedsiębiorcę prowadzącego zakład do przekazywania informacji dotyczących ilości produktów wprowadzonych do zakładu. Opłaty o których mowa w art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej pobiera się za faktycznie sprawowany nadzór przez organy weterynaryjne w danym okresie rozliczeniowym, co oznacza, że podstawę do jej ustalenia nie powinny stanowić informacje przekazane przez przedsiębiorcę, a rzeczywiście dokonane czynności urzędowe. Tego typu czynności nie dokonano w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powtórzył, że chociaż decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje na motyw 65 preambuły oraz z przepis art. 80 rozporządzenia 2017/625, to jednak ostatecznie decyzja odpowiada prawu.

W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2022 r. skarżąca wniosła o skierowanie przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytań prejudycjalnych dotyczycących przepisu art. 80 rozporządzenia 2017/625 w zakresie możliwości pobierania opłat, a także jako przeszkody dla regulacji w przepisach krajowych, tj. § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dni 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, jak również w zakresie uprawnienia do pobierania opłat za każdą tonę produktów bez przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli oraz obowiązków prawodawczych państwa członkowskiego w związku z wejściem w życie tegoż rozporządzenia w zakresie krajowego porządku prawnego.

Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. stwierdził, że nie zachodzą wątpliwości co do sposobu zastosowania prawa unijnego, a treść pytań nie odnosi się do wykładni przepisów unijnych. Wskazał przy tym, że przepisy unijne nie zawierają nakazu usunięcia z porządku krajowego przepisów wydanych przed wejściem w życie aktu prawa unijnego, natomiast zadaniem państwa członkowskiego jest dostosowanie przepisów krajowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że opłaty za czynności inspekcji weterynaryjnej stanowią należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, że charakter omawianych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.). Po myśli tego przepisu, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Powyższe regulacje dają tym samym organom inspekcji weterynaryjnej materialnoprawną podstawę ustalenia opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego.

Sąd podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że gdy strona kwestionuje zasadność naliczenia opłat albo wysokość opłaty (a tak było w niniejszej sprawie), organ powinien wydać akt administracyjny, w którym określi podstawy prawne pobrania opłaty, jak i zasady jej wyliczenia, tak by strona miała zapewnione prawo skorzystania - w administracyjnym toku instancji - z wszelkich instytucji prawa procesowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2006 r., IV SA/Wa 1616/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2010 r., II OSK 948/10, CBOSA). Wobec tego prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej mechanizm ustalania opłaty za nadzór weterynaryjny, który – w sytuacji, gdy strona kwestionuje zasadę i wysokość opłaty, do której uiszczenia została wezwana poprzez przekazanie jej stosownych rachunków do zapłaty, wiąże się z koniecznością ustalenia jej w drodze decyzji administracyjnej. Strona, zgodnie z powołanymi wyżej orzeczeniami, ma w ten sposób możliwość kontestowania tej opłaty.

W dalszej kolejności należy wskazać, że podstawę prawną naliczenia opłaty stanowił art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. k ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 306 ze zm.), zgodnie z którym inspekcja pobiera opłaty za nadzór: m.in. nad obróbką, przetwórstwem, przechowywaniem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub ich produktów oraz wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa oraz § 6 ust. 1 pkt 14 do rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 388 ze zm.), który stanowi, że opłatę za nadzór, o którym mowa w poz. 26 załącznika 1 do tego rozporządzenia, nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa pobiera się od przedsiębiorcy prowadzącego zakład obróbki, zakład przetwórstwa lub chłodnię. Z kolei z poz. 26 załącznika 1 wynika, że opłatę się za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa pobiera w kwocie 3,86 zł za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni.

Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak w skardze, skarżąca spółka zarzucała błędne ustalenie przez organy stany faktycznego sprawy - jedynie w oparciu o zestawienia przedstawione przez samą skarżącą, a także niesporządzenie żadnego dokumentu urzędowego ze sprawowanego nadzoru, np. protokołu kontroli. Podnosiła również, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (Dz. U.UE.L 2017.95.1) nie przewiduje możliwości nakładania takich opłat.

Sąd nie podziela argumentacji skargi w tym zakresie.

Należy bowiem wyjaśnić, że w zakresie dotyczącym pobierania opłat za czynności czy nadzór inspekcji weterynaryjnej poza przepisami samej ustawy regulującej zasady działania wyspecjalizowanej służby, jaką jest inspekcja weterynaryjna istotne są również i inne przepisy, w tym ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.). Inspekcja weterynaryjna powołana jest bowiem także dla ochrony interesu konsumenta związanego z bezpieczeństwem żywności. Zgodnie motywem 12 preambuły rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L 2002.31.1) w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności. Z kolei art. 3 pkt 17 tego rozporządzenia wskazuje definicję "produkcji podstawowej", w świetle której produkcja obejmuje również rybołówstwo. Ponadto art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2020 r., poz. 253 ze zm.) stanowi, że określenie produkcja oznacza co najmniej jedną z następujących czynności: pozyskiwanie, chów, wytwarzanie, oczyszczanie, rozbiór, przetwarzanie, pakowanie, przepakowywanie, przechowywanie lub transport. Powyższe przepisy wskazują na bardzo szerokie rozumienie procesu "produkcji", skoro ustawodawca użył zwrotu "co najmniej".

Zdaniem Sądu, również obróbka, przetwórstwo produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywanie ze statku przetwórni produktów rybołówstwa podlega nadzorowi i co za tym idzie - opłacie za ten nadzór. Czynności te mieszczą się w zakresie objętym poz. 26 omawianego załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, zgodnie z którym opłata naliczana jest za nadzór nad tymi czynnościami, a pobierana za jedną tonę tych produktów. Należy mieć bowiem na uwadze, że obróbka, przetwórstwo czy wyładowanie ze statków przetwórni produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury stanowią istotne etapy "produkcji" żywności w powołanym wyżej rozumieniu. Etapy tej produkcji zgodnie z powołanymi wyżej przepisami powinny być nadzorowane przez powołane do tego organy, a skoro nadzór ten został rzeczywiście wykonany, co znajduje odzwierciedlenie w wystawionych w sprawie niniejszej rachunkach, z których wynika ilość produktu, objętego nadzorem, których to ilości skarżąca nie kwestionuje, to nie można mówić o nałożeniu opłaty za ten nadzór bez podstawy prawnej.

Sąd uznał za niezasadne twierdzenia skarżącej, jakoby przepisy prawa europejskiego wykluczały możliwość nałożenia opłat za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa. Wbrew argumentacji skarżącej, przepisy rozporządzenia 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych w kolejnych motywach preambuły nr 65-68 przewiduje możliwość nakładania na podmioty prawa opłat za czynności urzędowego właściwych organów. W postanowieniach tych przewiduje się, że państwa członkowskie powinny zapewnić stałą dostępność odpowiednich zasobów finansowych pozwalających na zatrudnienie odpowiedniej liczby pracowników oraz należyte wyposażenie właściwych organów przeprowadzających kontrole urzędowe oraz inne czynności urzędowe. Chociaż to w głównej mierze podmioty są odpowiedzialne za zapewnienie, by prowadzona przez nie działalność była zgodna z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego, stosowany przez nie w tym celu system własnych kontroli należy uzupełnić specjalnym systemem kontroli urzędowych utrzymywanym przez każde państwo członkowskie w celu zapewnienia skutecznego nadzoru rynku w całym łańcuchu rolno-spożywczym. Taki system jest z natury złożony i wymagający pod względem zasobów, w związku z czym należy mu zapewnić stabilne zasoby do prowadzenia kontroli urzędowych w stopniu pozwalającym na zaspokajanie potrzeb w zakresie egzekwowania przepisów w każdym momencie. Aby ograniczyć zależność systemu kontroli urzędowych od finansów publicznych, właściwe organy powinny pobierać opłaty lub należności na pokrycie kosztów ponoszonych przez nie przy przeprowadzaniu kontroli urzędowych u niektórych podmiotów oraz z tytułu niektórych czynności, w przypadku których prawodawstwo Unii dotyczące łańcucha rolno-spożywczego wymaga rejestracji lub zatwierdzenia zgodnie z przepisami Unii dotyczącymi higieny żywności i pasz lub przepisami regulującymi kwestie zdrowia roślin. Opłaty lub należności należy również pobierać od podmiotów, aby zrekompensować koszty kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu wydania świadectwa lub poświadczenia urzędowego, a także koszty kontroli urzędowych przeprowadzanych przez właściwe organy w punktach kontroli granicznej. Opłaty lub należności powinny pokrywać koszty poniesione przez właściwe organy podczas przeprowadzania kontroli urzędowych, w tym koszty ogólne, nie powinny ich jednak przekraczać. Koszty ogólne mogą obejmować koszty wsparcia i koszty organizacyjne niezbędne do planowania i przeprowadzania kontroli urzędowych. Koszty takie należy obliczać na podstawie każdej konkretnej kontroli urzędowej lub na podstawie wszystkich kontroli urzędowych przeprowadzonych w określonym czasie. (...) Aby promować zachowywanie zgodności z prawodawstwem Unii przez wszystkie podmioty niezależnie od metody (opartej na faktycznych kosztach lub na stawce ryczałtowej) obranej przez poszczególne państwa członkowskie do obliczania opłat lub należności, w przypadku ich obliczania na podstawie ogólnych kosztów poniesionych przez właściwe organy w określonym czasie oraz nakładania ich na wszystkie podmioty niezależnie od tego, czy podlegają one kontroli urzędowej w okresie referencyjnym, te opłaty i należności należy obliczać w sposób nagradzający podmioty ze stałą pozytywną historią zgodności z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego. Finansowanie kontroli urzędowych z opłat lub należności pobieranych od podmiotów powinno być w pełni przejrzyste, aby umożliwić obywatelom i przedsiębiorstwom zrozumienie metod i danych stosowanych w celu ustalenia wysokości opłat lub należności. Zgodnie z art. 80 tego rozporządzenia państwa członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79, o ile nie jest to zakazane przepisami mającymi zastosowanie w obszarach regulowanych przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2. Powyższe przepisy zatem, wbrew argumentacji skargi, przewidują możliwość ustalania opłat za czynności kontrolne i urzędowe, w szczególności dopuszczając możliwość ustalenia ich w wysokości ryczałtowej, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro skarżąca nie kwestionuje zgłoszenia właściwemu organowi wprowadzenia do zakładu, dokonania obróbki lub przetwórstwa w ilości 5274,286 ton produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2021 r., to brak jest podstaw do kwestionowania zasadności i wysokości ustalonej opłaty za nadzór weterynaryjny. W konsekwencji powołane przepisy rozporządzenia, jak zasadnie wskazał to organ odwoławczy, uzupełniają podstawę prawną wydanej decyzji.

Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadny, zawarty w piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2022 r., wniosek skarżącej o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi dotyczycącymi przepisu art. 80 rozporządzenia 2017/625.

Nie są przy tym zasadne zarzuty i twierdzenia dotyczące rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. wydanego w czasie obowiązania poprzedniego rozporządzenia nr 882/2004, które to zostało uchylone przez rozporządzenie 2017/625. Jak prawidłowo bowiem wskazał organ, przepisy unijne nie zawierają nakazu usunięcia z porządku krajowego przepisów wydanych przed wejściem w życie aktu prawa unijnego, natomiast zadaniem państwa członkowskiego jest dostosowanie przepisów krajowych. Celem wydania rozporządzenia 2017/625 było zaś ustanowienie zharmonizowanych ram Unii w zakresie organizacji kontroli urzędowych oraz czynności urzędowych innych niż kontrola w całym łańcuchu rolno-spożywczym, z uwzględnieniem przepisów dotyczących kontroli urzędowych określonych w rozporządzeniu nr 882/2004 oraz w odpowiednim prawodawstwie sektorowym, jak również doświadczenia zdobytego w wyniku stosowania tych przepisów (zob. motyw 20 preambuły).

W ocenie Sądu, niezasadna jest również argumentacja skarżącej, kwestionująca dopuszczalność pobrania opłaty za nadzór weterynaryjny w sytuacji braku dowodu przeprowadzenia czynności kontrolnych odzwierciedlonych w protokole kontroli. W ocenie Sądu "nadzór weterynaryjny", z którym wiąże się obowiązek opłatowy, jak to wskazał organ odwoławczy, należy rozumieć szeroko jako pewien ciąg czynności odnoszących się do określonego tonażu produktów, w odniesieniu do których organ weterynaryjny może podejmować lub podejmował czynności urzędowe, np. związane z pobieraniem próbek urzędowych, certyfikacją czy wydawaniem zaświadczeń urzędowych, czy kontrolą. W istocie chodzi bowiem o fakt objęcia, czy też poddania określonych produktów kontrolą weterynaryjną. Zakres podejmowanych w stosunku do tych produktów czynności przez organy weterynarii w ramach tego nadzoru może być różny, co nie oznacza, że nie są one objęte tym nadzorem.

Na gruncie tej problematyki wskazać należy na poglądy doktryny i orzecznictwa, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, a które sprowadzają się do akceptacji stanowiska, że w konkretnych okolicznościach "nadzór" nie musi wiązać się z konkretnymi czynnościami kontrolnymi, tym bardziej odzwierciedlonymi w protokole kontrolnym. Wątpliwości może wprawdzie budzić posłużenie się przez ustawodawcę w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej pojęciem nadzoru nad określonymi sferami działalności podmiotów, jednak z istoty regulacji zarówno krajowych jak i europejskich wynika niewątpliwie, że chodzi tu w istocie o poddanie jej możliwości tego nadzoru. W doktrynie (por. A. Serlikowska, Nadzorowany [w:] Opłaty i inne należności ustalane lub pobierane przez organy urzędowej kontroli żywności, Warszawa 2020) wskazuje się, że ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej wprowadza pojęcie "podmiotów prowadzących działalność w obiektach nadzorowanych przez Inspekcję", co wiąże się bezpośrednio z czynnościami określonymi przez ustawodawcę mianem "nadzoru", za które ten organ pobiera opłaty określone w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy (m.in. miejsca gromadzenia, skupu lub sprzedaży zwierząt, targowiska, punkty odbioru mleka, statki rybackie).

W judykaturze aktualny jest pogląd, że bez znaczenia dla wymiaru opłaty pozostaje okoliczność, czy jakiekolwiek czynności podejmowane są w ramach tego ustawowego nadzoru. W szczególności zaś wskazuje się, o obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę przedmiotowej opłaty decyduje już sam fakt wykonywania działalności, która opłacie takiej na mocy ustawy podlega. Zakres czynności wykonywanych przez Inspekcję Weterynaryjną w ramach sprawowanego nadzoru pozostaje bez znaczenia zarówno dla samego powstania przedmiotowej należności, jak i dla jej wysokości. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 822/11, lex 1112025, dotyczący analogicznej regulacji zawartej w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni akceptuje, uznając, że zachowuje on aktualność również w odniesieniu do przepisu w art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. k ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Nadto, NSA w wyroku z dnia 18 października 2013 r. (II OSK 1132/12, CBOSA) stwierdził, że niewykonywanie żadnych czynności w ramach nadzoru przez organ do tego uprawniony nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z obowiązku uiszczania wskazanych opłat. Ani ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, nie zawierają definicji "nadzoru". Próbę zdefiniowania tego pojęcia podjął m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 5 października 1994 r. sygn. W 1/94 (Dz.U. 1994 r. Nr 113, poz. 551) przyjął, że "przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo korygowania działalności organu nadzorowanego. Podobnie "nadzór" określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r, w sprawie o sygn. akt I OSK 368/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazuje się, iż nadzór stanowią działania polegające na ingerencji w zachowanie podmiotów w zakresie, w jakim podmioty te są piastunami tzw. imperium.

Na gruncie przepisów prawa europejskiego opłaty i inne należności ustalane lub pobierane od nadzorowanych są "instrumentami ogólnymi, niesłużącymi pokryciu kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych, do których nie mają zastosowania przepisy szczegółowe (...) określone przez prawodawcę unijnego" (por. A. Serlikowska, Nadzorowany [w:] Opłaty i inne należności ustalane lub pobierane przez organy urzędowej kontroli żywności, Warszawa 2020).

W ocenie Sądu wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez orzekające organy prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie w sprawie niniejszej nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano zaś prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Podstawę do wydania decyzji stanowiły wskazane przez organ I instancji przepisy ustawy o finansach publicznych, ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r., a także powołane przez organ odwoławczy przepisy rozporządzenia 2017/625. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Zaskarżona decyzja jest więc całkowicie zgodna z prawem.

Z tych wszystkich względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa, skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.