Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 436/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. i A. B. od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa – po wznowieniu postępowania oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 11 marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 13 maja 2019 r., znak: AB.III- [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia 15 września 2017 r., nr [...], znak: [...], udzielającej inwestorowi – A. B. i A. B. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi (z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, gazową, wentylacji mechanicznej, c.o.,) z odcinkami instalacji wewnętrznych na zewnątrz budynków (prąd, gaz), dojściem i dojazdem na działce nr [...], [...], wraz z zjazdem w pasie drogi gminnej publicznej (dz. nr [...], [...], [...]) w miejscowości [...], gmina Z. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia 15 września 2017 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi A. B. i A. B. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi (z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, gazową, wentylacji mechanicznej, c.o.,) z odcinkami instalacji wewnętrznych na zewnątrz budynków (prąd, gaz), dojściem i dojazdem na działce nr [...], [...], wraz z zjazdem w pasie drogi gminnej publicznej (dz. nr [...], [...], [...]) w miejscowości [...], gmina Z.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 października 2017 r.

W dniu 6 lutego 2018 r. wpłynął do Starosty [...] wniosek K. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją Starosty [...] z dnia 15 września 2017 r. We wniosku K. S. wskazał, że decyzja ingeruje w jego prawo, nie miał możliwości zapoznania się z projektem ani skierowania uwag do niego. Starosta [...], po ustaleniu, że wnioskodawca dochował terminu do złożenia wniosku, odmówił postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. wznowienia postępowania. Wojewoda, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2018 r., znak: [...], uchylił wspomniane postanowienie Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z wniosku K. S. nie wynika oczywisty brak legitymacji wnioskodawcy do przyznania mu praw strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 września 2017 r., który uprawniałby organ I instancji do odmowy wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skarga na postanowienie kasacyjne Wojewody została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1044/18.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r., znak: [...], Starosta [...] wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 5 września 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r., znak: [...], Starosta [...] sprostował postanowienie o wznowieniu postępowania w zakresie podstawy prawnej i jako podstawę prawną wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia 13 maja 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104, art. 151 § 2, w związku z art. 146 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. S. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia 15 września 2017 r. (znak: [...]) wydanej przez Starostę [...] i udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestorów: A. B. i A. B. dla inwestycji pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi (z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, gazową, wentylacji mechanicznej, c.o) z odcinkami instalacji wewnętrznych na zewnątrz budynków (prąd, gaz), dojściem i dojazdem na działce nr [...], [...] oraz zjazdem w pasie drogi gminnej publicznej dz. nr [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina Z." – 1) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 15 września 2017 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestora: A. B. i A. B. dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi (z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, gazową, wentylacji mechanicznej, c.o) z odcinkami instalacji wewnętrznych na zewnątrz budynków (prąd, gaz), dojściem i dojazdem na działce nr [...], [...] oraz zjazdem w pasie drogi gminnej publicznej dz. nr [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina Z."; 2) nie uchylił ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 15 września 2017 r. znak: [...], gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał w szczególności, że istotą decyzji o pozwoleniu na budowę jest wydanie orzeczenia w sprawie, które dotyczy danego obiektu budowlanego zlokalizowanego na danej działce oraz dla którego sporządzono projekt budowlany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane. Żadne warunki dla lokalizacji czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina Z., tj. zapisy planu miejscowego, oraz przepisy techniczno-budowlane, między innymi Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie uległy zmianie od daty orzeczenia w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jedynie w dniu 1 stycznia 2017 r. zmianie uległa ustawa Prawo budowlane, jednakże zmiany w w/w ustawie nie miałyby znaczenia przy ponownym wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. Zatem orzeczenie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu w dniu dzisiejszym byłoby w istocie takie samo – odpowiadałoby decyzji już wydanej. Istotą bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę jest udzielenie inwestorowi uprawnień do realizacji określonego obiektu budowlanego położonego w określonej lokalizacji. Parametry te ściśle wynikają z samej treści decyzji jak i zatwierdzonego w niej projektu budowlanego. Zatem nie jest istotą decyzji krąg stron informowanych o przebiegu postępowania. W przedmiotowej sprawie zapewnienie udziału w postępowaniu stronom postępowania oraz wniesione przez strony uwagi nie wpłynęły na treść orzeczenia o wydaniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia 13 maja 2019 r. zostało złożone przez K. S.. Odwołujący się wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe, a sam projekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane normujące szerokość dojazdu i dojścia do działki budowlanej nr [...]. W odwołaniu powołano się ponadto na ustaloną służebność dla działki nr [...].

Działając na skutek odwołania, Wojewoda – po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego – wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia 11 marca 2020 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 13 maja 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał w szczególności, że kwestią mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie, czy udział K. S. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wpłynąłby na meteoryczne rozstrzygnięcie sprawy – w tym na rozwiązania projektowe dotyczące zjazdu oraz komunikacji wewnętrznej na działkach inwestycyjnych. Po pierwsze, należy ocenić zakres służebności wynikający z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek inwestycyjnych oraz działki nr [...]. W księgach wieczystych nr [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]) zawarto informację o ograniczonym prawie rzeczowym: "na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...] – bezpłatna i na czas nieokreślony służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] pasem trzy metry szerokim szlakiem oznaczonym na mapie kolorem czerwonym przerywanym". Z mapy, do której odwołuje się ten zapis (tj. mapy podziałowej, której kopie przedłożono w toku niniejszego postępowania), wynika, że w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...], [...], [...], [...] (co prawda w "opisie zmian" wskazano działki nr [...], [...], [...], [...] – jednakże, analizując treść mapy, należy uznać to za omyłkę pisarską). Na działce nr [...] zaznaczono przerywaną linią służebność przejazdu, przejścia i przegonu do działek nr [...] i [...]. Jak wynika z materiału dowodowego, z uwagi na ukształtowanie terenu oraz wysokość skarpy wzdłuż drogi C3, miejsce dawnego przechodu/przepędu bydła z drogi C3 do działek nr [...], [...] i [...] z drogi C3 znajdowało się w miejscu obecnego zjazdu, zatwierdzonego decyzją lokalizacyjną. Zatem, oczywistym jest że zakres służebności dojazdu, dojścia i przechodu ustanowiony na działce nr [...] do działki nr [...] prowadził od tego miejsca (tj. miejsca obecnego zjazdu) do granicy działki nr [...] (czyli wzdłuż granicy z działką [...]), co wprost wynika z zasad ustalania i korzystania ze służebności, określonych w kodeksie cywilnym. Wrysowana na mapie druga część służebności prowadzi od miejsca obecnego zjazdu, wzdłuż skarpy (i równolegle do drogi) do granicy działki nr [...] (która – pomimo bezpośredniej styczności z działką drogową jest oddzielona od samej drogi dużo większą skarpą niż ta w miejscu obecnego zjazdu). Co więcej, różnica pomiędzy poziomem drogi a wypłaszczonym terenem działki nr [...] i [...] wzrasta w kierunku wschodnim: – przy granicy działki [...] z działką [...] różnica ta wynosi 2,87 m (265,38 m-262,51 m); – w odległości ok. 35 m w kierunku wschodnim (pkt J na projekcie zagospodarowania terenu) wynosi 4,64 m (271,38 m - 266,74 m); – przy wschodniej granicy terenu inwestycji wynosi 5,16 m (276,54 m - 271,38 m). Zatem argumentacja inwestora, że zatwierdzony decyzją lokalizacyjną zjazd został zaprojektowany w jedynym możliwym do jego wykonania miejscu, jest dla organu odwoławczego przekonywująca, zwłaszcza w kontekście przepisów normujących parametry techniczne zjazdów z dróg publicznych (którymi to parametrami posłużono się w decyzji lokalizacyjnej). Nawet przy sytuowaniu zjazdu w najbardziej korzystnej lokalizacji – z uwagi na ukształtowanie terenu – jego projektowane parametry mają wartość parametrów granicznych określonych w decyzji lokalizacyjnej tj. nachylenie o maksymalnej wartości 5% na odcinku pierwszych 5 m oraz nachylenie o maksymalnej wartości 15% na dalszym odcinku. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że różnica poziomów terenu pomiędzy drogą C3 a granicą działki [...] (w miejscu bramy wjazdowej na ta działkę) wynosi 4,36 m (266,87 m - 262,51 m), co daje średnie nachylenie ok. 22,5%. Zatem, z uwagi na ukształtowanie terenu, nie było możliwości technicznych do zrealizowania zjazdu i drogi wewnętrznej w wybranej lokalizacji o normowych parametrach, przy jednoczesnym braku konieczności dokonania znaczącej niwelacji terenu na działce odwołującego się (zgodnie z projektem uskok na granicy działek [...] i [...] w wyniku wykonania drogi wewnętrznej wynosi ok. 2 m), aby mógł on korzystać ze służebności przejazdu, przechodu i przegonu po działce nr [...]. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany – w tym rozwiązania dotyczące zjazdu i dróg wewnętrznych – są prawidłowe pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Kontynuując argumentację, Wojewoda wskazał, że przy ocenie prawidłowości wydanego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę należy jednak wziąć pod uwagę również implikacje wynikające z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb : "Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". A contrario stanowić będzie niewątpliwe naruszenie tego przepisu prawa materialnego takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które uniemożliwi innym podmiotom wykonywania służebności przejazdu, przechodu i przegonu. Oznacza to, iż okoliczność ta nie tylko może, ale wręcz musi być oceniana przez organy procesujące w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a z obowiązku tego nie zwalnia tych organów fakt, że ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność gruntowa, korzysta z ochrony przewidzianej w przepisach art. 222-231 w związku z art. 251 ustawy Kodeks cywilny, a uprawnionemu służy roszczenie cywilne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb nie może naruszać prawa inwestora, wynikającego z art. 4 Pb, który mówi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Dalej Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestor zrealizował już część inwestycji, zważyć należy zarówno interesy inwestora, jak również odwołującego się – i rozstrzygnąć, czy uniemożliwienie odwołującemu się wykonywania służebności, które wynikało z konieczności zaprojektowania zjazdu oraz komunikacji wewnętrznej o parametrach określonych przepisami techniczno-budowlanymi, przy jednoczesnym braku możliwości (wg projektanta) wykonania takich obiektów budowlanych w innej lokalizacji oraz istnienie możliwości niwelacji terenu na działce odwołującego się, która umożliwi dalsze wykonywanie służebności (niewątpliwie wygodniejsze i umożliwiające np. przejazd samochodów), świadczy o wadliwości decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 8 czerwca 2018 r., zgodnie z którym inwestor ma obowiązek przywrócenia możliwości dojazdu do działki odwołującego się poprzez utwardzenie kamieniami szlaku o szerokości 5 m i długości 19 m (czyli na odcinku od drogi C3 do granicy działki K. S.) – zatem ma obowiązek zagospodarować teren inwestycji w odmienny sposób od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pomimo iż obowiązki wynikające z ww. wyroku nie mają wpływu na ocenę decyzji Starosty [...] w kontekście zapadalności tożsamej decyzji, rozpatrywanej na dzień wydania tejże decyzji, to przy ocenie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę zasadnym jest posiłkowanie się uzasadnieniem powołanego wyroku – zwłaszcza w kwestiach związanych z zagadnieniami cywilnoprawnymi dotyczącymi ustalonej służebności. I tak, w wyroku Sąd Okręgowy w K. wskazał, że: "dla zastosowania środków cywilistycznej ochrony posiadania bez znaczenia jest, czy pozwani wykonywali określone działania zgodnie z prawem administracyjnym. Nawet całkiem legalne z punktu widzenia prawa budowlanego działania nie muszą być legalne z punktu widzenia prawa cywilnego. To, że ktoś buduje na swojej nieruchomości zgodnie z prawomocnym i ostatecznym pozwoleniem na budowę nie stanowi, że wykluczonym jest wyrządzenie sąsiadowi szkody, czy inne naruszenie jego prawa, bądź – jak w niniejszej sprawie – posiadania. Działanie zgodne nawet z prawem administracyjnym nie może wykluczać roszczeń odszkodowawczych, windykacyjnych, czy posesoryjnych osób trzecich, których prawa przy realizacji danego indywidualnego aktu administracyjnego zostały naruszone".

Wojewoda stwierdził następnie – nawiązując do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – że odmowa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia zapadłaby taka sama decyzja, jest nieprawidłowa. Rozwiązania projektowe przedstawione w projekcie budowlanym uniemożliwiają wykonywanie przez K. S. organicznego prawa rzeczowego, jakim jest służebność przejazdu, przechodu i przegonu. Z projektu budowlanego wynika wprost, że w wyniku niwelacji terenu, na granicy działki nr [...] i [...] powstał uskok – pierwotnie naturalne ukształtowanie terenu umożliwiało wykonywanie służebności (por. rzędne terenu na newralgicznym, omawianym wycinku terenu inwestycji i działki odwołującego się – przy ww. granicy działek wynosiły 266,57 m na działce nr [...] i 266,87 m na działce [...] – zatem różnica wysokości na niewielkim odcinku (poniżej 1,5 m, por. rysunek A.0, karta 165) wynosiła 30 cm. Z rysunku Komunikacja wewnętrzna Profile wjazdów do garaży i dojazdu do dz. [...] (rys. D.02, karta 202) wynika, że projektowana droga dojazdowa do działki nr [...] została znacznie obniżona: – początek zaprojektowano 1,11 m poniżej terenu istniejącego, co niewątpliwie ułatwi wjazd na działkę na [...], – koniec zaprojektowano 2,09 m poniżej terenu istniejącego, co oznacza, że na granicy działki [...] z działką [...] powstanie uskok o wysokości 2,09 m, który w oczywisty sposób uniemożliwi zarówno dojazd do terenu działki odwołującego się, jak również dojście i przegon, do których jest uprawniony właściciel działki nr [...] – K. S..

W ocenie Wojewody, przy ocenie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie rozwiązań komunikacyjnych należało wyważyć interesy inwestora oraz odwołującego się. Z materiału dowodowego wynika, że zjazd został zaprojektowany w optymalnym miejscu, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Lokalizacja zjazdu w innym miejscu byłaby prawdopodobnie ekonomicznie nieuzasadniona. Pozbawienie inwestora możliwości wykonania zjazdu oraz drogi wewnętrznej do planowanych budynków – i tym samym pozbawienie go możliwości zabudowy działek inwestycyjnych – celem zachowania istniejącego ukształtowania terenu w miejscu służebności, byłoby działaniem nieuzasadnionym i sankcjonowałoby nierówne traktowanie tych dwóch stron w procesie inwestycyjnym. Niemniej jednak szczegółowa analiza projektu budowlanego pod kątem istniejącego i projektowanego ukształtowania terenu wykazała, że możliwe jest takie zaprojektowanie drogi wewnętrznej, prowadzącej do działki nr [...], która na odcinku zjazdu miałaby zachowane parametry określone w decyzji lokalizacyjnej, natomiast dalszy odcinek tej drogi, co prawda o znacznym nachyleniu, umożliwiałby wykonywanie przez K. S. służebności przejazdu, przejścia oraz przegonu po działce nr [...]. Nachylenie drogi dojazdowej, niebędącej drogą publiczną, tj. drogi wewnętrznej na działce nr [...], nie musi spełniać przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które co do zasady dotyczą jedynie dróg publicznych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, zatwierdzając projekt budowalny i udzielając pozwolenia na budowę ocenia przede wszystkim jego zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz sprawdza czy inwestycji nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Wojewody zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany narusza uzasadniony interes właściciela działki nr [...] i nie przewiduje takiego rozwiązania kwestii dostępu do drogi publicznej oraz komunikacji wewnętrznej, które równoważyłoby potrzeby zarówno inwestora jak i odwołującego się i spełniałoby ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...].

W konkluzji Wojewoda ocenił, że projekt budowalny, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 15 września 2017 r. wymaga korekty w zakresie możliwości wykonywania ustanowionej na rzecz właściciela działki nr [...] służebności przejścia, przejazdu i przegonu po działce nr [...]. Powyższe zmiany projektu budowlanego mogą zostać przeprowadzone w ramach wznowionego postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza materiału dowodowego wykazała brak możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2020 r. A. B. i A. B. złożyli sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody z dnia 11 marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 13 maja 2019 nr [...] na skutek błędnego stwierdzenia, że projekt budowlany wymaga korekty w zakresie wykonywania ustanowionej służebności na rzecz właściciela działki nr [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w sprzeciwie podnieśli, że w zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, iż z materiału dowodowego sprawy jasno wynika, że zjazd z drogi został zaprojektowany w optymalnym miejscu zgodnie z przepisami i ze sztuką budowlaną. Z takim ustaleniem w sprzeczności stoi teza Wojewody, że projekt budowlany wymaga korekty, co stało się przyczyną do wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew odmiennym twierdzeniom właściciela działki nr [...] ma on zapewniony dostęp do drogi publicznej – zaś dotychczasowa służebność nie jest naruszona – co potwierdzają orzeczenia sądowe. Opisywany w zaskarżonej decyzji wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2018 r. został w całości wykonany przez skarżących, co potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział II Cywilny – Odwoławczy z dnia 23 września 2019 r., sygn. akt. II Cz 2254/19. W ramach postępowania zakończonego tym postanowieniem Sądu badana była kwestia, czy wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2018 r. został wykonany przez skarżących i czy K. S. zostało przywrócone posiadanie przedmiotowej służebności. Sąd prawomocnie oddalając wnioski egzekucyjne K. S. jednoznacznie potwierdził fakt wykonania przez skarżących czynności przywracających posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Nawiązując do uzasadnienia postanowienia skarżący wskazali, że powoływanie się na okoliczności dotyczące konta nachylenia drogi w toku obecnego postępowania jest bezzasadne i bezprzedmiotowe. Skarżący wykonali wszelkie prace związane z wyrokiem Sądu Okręgowego w sposób opisany w treści tegoż wyroku – przywracając stan dokładnie taki jaki istniał poprzednio (przed wytoczeniem sprawy o naruszenie posiadanie) i jaki wynikał ze stanu prawnego z księgi wieczystej, również co do nachylenia skarpy. Obecnie K. S. chciałby swymi działaniami "poprawić" sobie stan nachylenia drogi w stosunku do tego jaki istniał w momencie ustanawiania służebności. Jednocześnie jedynym celem K. S. jest przeszkodzenie w realizacji inwestycji prowadzonej przez skarżących, a nie ochrona służebności. K. S. odrzuca wszelkie propozycje mające wręcz poprawić jakość szlaku służebnego w stosunku do stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych (np. poprzez niwelację terenu). Ponadto K. S. ma pełny dostęp do swojej nieruchomości z drogi publicznej w inny sposób. Właściciel działki nr [...] K. S. wraz ze swoją żoną są również właścicielami działki o nr [...]. Obie działki ze sobą sąsiadują. Jednocześnie działka nr [...] ma pełny i niczym nie skrępowany dojazd do drogi publicznej. Do działki [...] prowadzi istniejący zjazd z drogi publicznej i cały teren przy domu jest wyłożony kostką. Dalej prowadzi już droga wewnętrzna – utwardzona (płyty betonowe lub beton wylany). Na tym pasie nie ma uprawy, nie rosną żadne drzewa, krzewy itp. ten pas terenu jest więc ewidentnie przeznaczony pod komunikację. Dopiero w ostatnim czasie K. S. podjął działania w celu upozorowania, że taki przejazd nie jest możliwy (np. celowo postawił blaszany "garaż"). K. S. różnymi pracami zmierza do tego, aby pozbawić się dojazdu do działki [...] poprzez swoją działkę [...]. W tym celu wykonuje spore niwelacje terenu (a drobnej – żeby poprawić sobie dojazd przez działkę [...] – nie chce); zamiast dążyć do obniżenia terenu przy granicy z działką [...], podnosi ten teren. K. S. uskarża się na to, że ma stromy podjazd i że musiałby ingerować w swój teren (obniżyć ten teren). K. S., by móc wysuwać takie twierdzenie, wykonał prace podnoszące swój teren, nawożąc najpierw gruby kamień (kolor szary), a potem kruszywo drogowe (kolor beżowy), zwiększając tym samym kąt nachylenia na służebności. Okoliczności te powodują, że brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Nie ma podstaw do przymuszania przez Wojewodę organu I instancji do ponownego badania tych samych kwestii, które de facto były już badane. K. S. nie przysługuje uprawnienie do podejmowania czynności i składania wniosków, których jedynym celem jest dokuczenie inwestorom i doprowadzenie do wstrzymania realizowanej inwestycji. Takie zachowanie z całą pewnością nie podlega ochronie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

3. Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.

4. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

5. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w ramach wznowienia postępowania, wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych.

6. W niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania oraz przyczyny wznowienia opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – czynności wkroczyły w fazę postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w rozumieniu art. 149 § 2 in fine k.p.a. W tej fazie postępowania – podobnie jak w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ramach "zwyczajnego" toku instancji – materialnoprawnym punktem odniesienia są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. dalej jako "pr.bud.") i przepisy wykonawcze do niej. Kreują one sprawę administracyjną o wyraźnie określonych granicach faktycznych i prawnych, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego – organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań. I tak, zgodnie z art. 32 ust. 4 pr.bud. "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z kolei art. 35 ust. 1 pr.bud. stanowi, że "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Dopełnieniem tych uregulowań jest art. 35 ust. 4 pr.bud., który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, na tle powyższych przepisów, determinujących granice sprawy o pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska Wojewody, wedle którego w granicach tych pozostaje ocena projektu, w szczególności projektu zagospodarowania działki lub terenu, pod kątem zgodności z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud.

7. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są różne stanowiska co do sposobu i zakresu ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowionym. Wedle pierwszego stanowiska sprawa ma być rozpoznana w jej całokształcie, bez żadnych ograniczeń – tak jakby wcześniej w ogóle nie była rozstrzygana (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2006 r., II OSK 730/05, LEX nr 209471), a wedle drugiego – rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia; wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r., II OSK 487/11, LEX nr 1069062).

W okolicznościach niniejszego przypadku, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, nie ma potrzeby definitywnego rozstrzygania powyższego dylematu interpretacyjnego, bowiem – niezależnie od przyjęcia pierwszego lub drugiego stanowiska – uchybienia w decyzji organu I instancji są tego rodzaju, że niejako w założeniu uniemożliwiały wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

8. Jakkolwiek bezpośrednim przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna Wojewody, wypada – nawiązując do oceny sformułowanej w pkt 7 – wpierw zwrócić uwagę na decyzję pierwszoinstancyjną – wszak ona też jest punktem odniesienia dla oceny, czy ewentualne działanie merytoryczne organu odwoławczego uchodziłoby za rozpatrywanie i rozstrzyganie sprawy po raz drugi (a nie po raz pierwszy) – jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności. Uzasadnienie decyzji Starosty [...] z dnia 13 maja 2019 r. w zasadzie sprowadza się do przedstawienia rozumowania, w myśl którego skoro nie uległy zmianie postanowienia planu miejscowego, przepisy techniczno-budowlane tudzież w istotny sposób prawo budowlane – to w wyniku wznowienia mogłaby zapaść tylko taka sama decyzja jak dotychczasowa. W ocenie Sądu, takie rozumowanie jest niewystarczające (notabene, hipotetycznie rzecz ujmując, jest rzeczą nieoczywistą, czy ewentualna zmiana normatywna powinna być w postępowaniu wznowionym uwzględniona), a cała konstrukcja uzasadnienia odnośnej decyzji Starosty [...] nie wskazuje, czy w ogóle i w jakim ewentualnie zakresie organ I instancji rozpoznał ponownie sprawę pozwolenia na budowę (w jakim zakresie przeprowadził postępowanie "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a.). Gdyby nawet założyć, że sprawa ta podlega obecnie badaniu tylko w fragmencie limitowanym interesem prawnym pominiętej strony, to i tak pozostaje skonstatować całkowity brak relewantnych ustaleń Starosty [...] – organ I instancji nawiązał do kwestii drogi dojazdowej i zjazdu tylko w kontekście legitymacji procesowej wnioskodawcy, natomiast w ogóle nie dokonał oceny pod tym kątem rozwiązań projektowych (ani z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych, ani z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. – elementy tej oceny pojawiają się dopiero w decyzji Wojewody).

9. Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu przekonująco wywiódł, że okoliczności i rozwiązania projektowe związane z dostępem do drogi publicznej, komunikacją wewnętrzną, zjazdem – zwłaszcza w kontekście istniejącej służebności – są, po pierwsze, doniosłe z punktu widzenia wchodzących w rachubę norm materialnych i, po drugie, pozostają niewyjaśnione. W postępowaniu przed organem I instancji doszło zatem do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a wymagający wyjaśnienia zakres sprawy jest istotny dla jej rozstrzygnięcia – zwłaszcza w uwarunkowaniach postępowania wznowionego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi bowiem o kwestie, które z punktu widzenia interesu prawnego strony pominiętej w zwykłym toku instancji mają charakter kluczowy. Kwestie te winny być rozstrzygnięte z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności, obowiązującej także w postępowaniu wznowionym. A, jak wskazano wyżej w pkt 8, organ I instancji w ogóle kwestii tych nie rozważał. Zachodziły zatem opisane wart. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

10. W zaskarżonej decyzji Wojewoda nie tylko uznał okoliczności i rozwiązania projektowe związane z dostępem do drogi publicznej, komunikacją wewnętrzną, zjazdem za niewyjaśnione przez organ I instancji – ale także sformułował zrelatywizowane do nich wypowiedzi i oceny materialnoprawne. Wojewoda wskazał w szczególności, że: 1) "projekt budowlany narusza uzasadniony interes właściciela działki nr [...] i nie przewiduje takiego rozwiązania kwestii dostępu do drogi publicznej oraz komunikacji wewnętrznej, które równoważyłoby potrzeby zarówno inwestora jak i odwołującego się i spełniałoby ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]"; 2) "projekt budowalny, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 15 września 2017 r. wymaga korekty w zakresie możliwości wykonywania ustanowionej na rzecz właściciela działki nr [...] służebności przejścia, przejazdu i przegonu po działce nr [...]".

Zastrzec i podkreślić zatem wypada, że powyższe wypowiedzi i oceny materialnoprawne organu odwoławczego – z uwagi na opisane wyżej w pkt 3 uwarunkowania orzekania na skutek sprzeciwu (przede wszystkim nieobecność procesową ogółu podmiotów legitymujących się interesem prawnym i brak pełnej kontroli instancyjnej) – nie były przedmiotem definitywnej weryfikacji w niniejszym postępowaniu. W szczególności niniejszy wyrok nie przesądza zatem – ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym – tego, czy projekt budowlany rzeczywiście narusza uzasadniony interes właściciela którejś z działek i czy rzeczywiście wymaga korekty w jakimkolwiek zakresie. Gdy idzie o kwestie materialnoprawne – ani kasacyjna decyzja organu odwoławczego, ani wyrok zapadły na skutek sprzeciwu w założeniu nie mogą zawierać ocen bezwzględnie wiążących na dalszych etapach postępowania. Oceny te mogą zatem podlegać weryfikacji tudzież reasumpcji przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, zaś ich pełna i definitywna kontrola sądowa będzie mogła nastąpić dopiero w razie ewentualnego wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

11. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów sprzeciwu, które Sąd uznał za niezasadne. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nie można też zgodzić się twierdzeniem, że organ I instancji został "przymuszony" do badania okoliczności, które de facto były już badane – analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji nie pozwala skonstatować takiej sytuacji. Argumentacja zawarta w sprzeciwie, w ocenie Sądu, nie wskazuje na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej – nie wskazuje bowiem, że odnośne kwestie zostały wyjaśnione i rozpatrzone z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności. Argumentacja ta naprowadza jedynie na określone okoliczności, które – w ocenie skarżących – w toku czynności wyjaśniających powinny być wzięte pod uwagę.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.