Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 932/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 31 par. 1 pkt 2,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 44,,  art. 3 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...], znak: [...], odmówił Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], położonych przy [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...], zwanej dalej "Stowarzyszeniem". Podniosło, iż w złożonym wniosku wykazało interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, odniosło treść wniosku do swojej regulaminowej działalności oraz wskazało w jakim kierunku zamierza podejmować działania, tj. na rzecz:

- wnikliwego wyjaśnienia wpływu usunięcia drzew i krzewów na istniejące na tej nieruchomości wartości przyrodnicze,

- dopuszczalności usunięcia drzew i krzewów ze względu na istniejące wartości przyrodnicze,

- ochrony ujawnionych wartości przyrodniczych,

- ochrony ptaków, które bytują na drzewach rosnących na tym terenie,

- przestrzegania zasady zrównoważonego rozwoju,

- zwalczania błędów i uchybień ujawnionych w postępowaniu.

Stowarzyszenie wskazało, iż na poparcie konieczności ochrony wartości przyrodniczych przedłożyło wnikliwą opinię, sporządzoną przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w S., doktora nauk przyrodniczych A.K. z [...], która wykazuje, że przedmiotowy teren stanowi: ostoję przyrody, siedlisko zwierząt chronionych, szczególnie cenne siedlisko przyrodnicze oraz siedlisko przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym dla Unii Europejskiej. W ocenie Stowarzyszenia organ I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego, a także naruszył art. 3 ust. 4 i art. 9 ust. 3 i ust. 4. Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Stowarzyszenie bowiem wykazało wystarczająco dogłębnie i przekonywująco interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu, przedstawiając opinię sporządzoną przez niezależnego specjalistę. Podstawą odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest odmienna ocena stanu faktycznego w zakresie związanym z występowaniem na nieruchomości wartości przyrodniczych, których istnienie Stowarzyszenie wykazało przedłożoną opinią. W ocenie organu I instancji, teren ten nie przedstawia wartości przyrodniczej, zaś RDOŚ w S. w toku postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] ([...]) określił uwarunkowania środowiskowe dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "Rozbudowie i przebudowie Centrum Handlowo-Rozrywkowego "[...]" w S. przy [...]. Organ I instancji pominął jednak, że RDOŚ w S. wydał opinię na podstawie przedłożonego mu raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który zawierał wadliwe informacje w zakresie dotyczącym wartości przyrodniczych na przedmiotowej nieruchomości. Udział Stowarzyszenia w postępowaniu pozwoli zaś na dogłębne wyjaśnienie ww. okoliczności. Pominięcie powyższego w toku postępowania środowiskowego potwierdza także opinia specjalisty ornitologa z dnia [...] wykonana niezależnie od opinii biegłego sądowego, którą Stowarzyszenie załączyło do zażalenia. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, iż ww. decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] została zaskarżona przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. (sygn. akt II SA/Sz 117/15). Stowarzyszenie podniosło, iż organ I instancji zarzuca przedłożonej przez nie opinii brak wskazania nazw i kodów obszarów chronionych, co uzasadnia przesłuchanie w toku postępowania autora opinii w charakterze świadka, lub zwrócenie się do niego o złożenie określonych wyjaśnień. Ponadto organ I instancji lekceważy ochronę gatunkową ptaków bytujących na nieruchomości a rozpoznanych przez biegłego sądowego, tj. sikory bogatki, sikory modrej, sikory ubogiej, wróbla, kosa i rudzika uznając je za gatunki pospolite, podczas gdy ptaki te podlegają ochronie ścisłej. Powyższe nie jest podstawą do odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Stowarzyszenie podniosło, iż odmienna ocena stanu faktycznego, okoliczności związanych z występowaniem wartości przyrodniczych, czy też potrzebą ochrony ptaków w taki, a nie inny sposób, wprost uzasadniają udział Stowarzyszenia w postępowaniu. Różnice w ocenie stanu faktycznego uzasadniają właśnie dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania - bowiem przyczyni się to do dogłębnego i wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Stowarzyszenie wskazało, że w toku postępowania będzie podejmowało działania na rzecz wnikliwego wyjaśnienia wpływu usunięcia drzew i krzewów na istniejące wartości przyrodnicze. Skoro organ I instancji przyjmuje określony pogląd - prawem Stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz obrony tego, czego organ nie dostrzega oraz podejmowanie działań na rzecz obrony ponad 100 drzew i krzewów, które miałby być usunięte. To właśnie kontrola społeczna stanowi uzasadnienie dopuszczania stowarzyszeń do postępowań. W niniejszej sprawie owa kontrola społeczna jest urzeczywistnieniem regulaminowego brania udziału Stowarzyszenia w postępowaniach. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Stowarzyszenie wskazało, że jego udział w postępowaniu zapewni kontrolę społeczną nad postępowaniem. Dopuszczenie Stowarzyszenia jest także wymagane Konwencją z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, póz. 706), która stanowi część porządku prawnego RP, zgodnie z art. 91. Konstytucji. Konwencja w art. 3 ust. 4 stanowi "każda ze Stron zapewni odpowiednie uznanie i wsparcie dla stowarzyszeń, organizacji i grup działających na rzecz ochrony środowiska i sprawi, że jej krajowy porządek prawny będzie zgodny z tym zobowiązaniem", zaś w art. 9 ust. 3 obliguje władze Państwa m.in. do zapewniania możliwości "kwestionowania działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska". Działania takie wymagają zaś udziału w postępowaniu i przeprowadzanych dowodach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...],[...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium stwierdziło, że stosownie do postanowień art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przy czym organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. 1 K.p.a.), a organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.).

W świetle powyższego dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.:

1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz

2) przemawia za tym interes społeczny.

Niespełnienie chociażby jednego z warunków powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu.

W literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK; min. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.09.2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Z przepisu art. 31 § 1 in fine K.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer S.A.).

Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (B. Adamiak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.09.2009 r. sygn. akt II GZ 55/09).

Organ podkreślił, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, a organizacja społeczna powinna wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nią przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez organizację społeczną argumentacja uzasadnia dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 23.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

Stowarzyszenie [...] zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę T. pod poz. 11.

W złożonym wniosku Stowarzyszenie powołało się na pkt 8 a) i c) oraz pkt 9 Regulaminu Stowarzyszenia. Stosownie do postanowień pkt 8 Regulaminu przedmiotem działalności Stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz zapewnienia pełnej ochrony i nienaruszalności środowiska (rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także ich wzajemne oddziaływania) oraz ograniczenia ingerencji w to środowisko (ppkt a), ochrony i opieki nad zwierzętami (ppkt c). Punkt 9 Regulaminu stanowi, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele w szczególności poprzez dążenie do zapewnienia przestrzegania obowiązującego w Polsce prawa, a zwłaszcza ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i Prawa ochrony środowiska. W ramach realizacji tych celów Stowarzyszenie bierze udział na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto Stowarzyszenie wskazało, iż za dopuszczeniem go do przedmiotowego postępowania przemawia interes społeczny. Przywołując treść opinii sporządzonej przez dr n. przyr. A.K. Stowarzyszenie wskazało, iż teren, na którym ma być realizowane zamierzone przedsięwzięcie stanowi ostoję przyrody, siedlisko zwierząt chronionych, szczególnie cenne siedlisko przyrodnicze i siedlisko o znaczeniu priorytetowym dla Unii Europejskiej. Roślinność drzewiasta na tym terenie jest istotnym czynnikiem podkreślającym krajobraz, warunkującym zachowanie siedliska przyrodniczego, również siedliska o znaczeniu priorytetowym oraz środowiska przyrodniczego. Na przedmiotowym terenie zaobserwowano obecność sześciu gatunków ptaków chronionych. W ocenie Stowarzyszenia teren ten stanowi enklawę przyrodniczą, która wymaga szczególnej ochrony. Stowarzyszenie wskazało, iż interes społeczny przemawiający za jego udziałem w postępowaniu przejawia się w konieczności kontroli społecznej zamierzeń inwestora w celu zapewnienia ochrony i nienaruszalności środowiska. W toku postępowania Stowarzyszenia będzie podejmowało działania na rzecz wnikliwego wyjaśnienia wpływu usunięcia drzew i krzewów na istniejące wartości przyrodnicze, dopuszczalności usunięcia drzew i krzewów ze względu na istniejące wartości przyrodnicze, ochrony ujawnionych wartości przyrodniczych, ochrony ptaków, które bytują na drzewach rosnących na przedmiotowym terenie, przestrzegania zasady zrównoważonego rozwoju, zwalczania błędów i uchybień ujawnionych w postępowaniu.

Podczas wizji w terenie w dniu [...] stwierdzono, iż teren planowanej inwestycji jest silnie przekształcony antropogenicznie i od dłuższego czasu użytkowany jako parkingi - na działce nr [...] znajduje się wielopoziomowy parking naziemny, a na działce nr [...] parking strzeżony o nawierzchni żwirowej i z płyt betonowych. Udział powierzchni ekopozytywnych nie przekracza 30% i są to niewielkie płaty trawników, gdzie rosną drzewa i krzewy pochodzące z nasadzeń planowych, w dobrym stanie zdrowotnym. Przedmiotowy drzewostan nie przedstawia większej wartości przyrodniczej i dendrologicznej - jest on w wieku średnio do ok. 30 lat, a jego skład gatunkowy jest typowy dla terenów zurbanizowanych. Jedyny cenny element ww. drzewostanu to szpaler jarzębów szwedzkich, zlokalizowany na niewielkiej skarpie wzdłuż południowej ściany parkingu wielopoziomowego, które przeznaczono do przesadzenia w ramach projektowanej inwestycji. W obrębie zadrzewień nie stwierdzono występowania gatunków roślin, zwierząt i grzybów chronionych, jak również obecności jakichkolwiek siedlisk chronionych przepisami prawa krajowego lub europejskiego.

Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji, że terenu usytuowania wnioskowanych do usunięcia drzew i krzewów nie można określić jako ostoi przyrody. Ostoja to obszar wyróżniający się pod względem przyrodniczym, na którym występują rzadkie, ginące, zagrożone gatunki roślin lub zwierząt czy zanikające typy ekosystemów, których w tym wypadku nie stwierdzono. Trudno również uznać aby obszar ten, położony w centrum miasta, silnie przekształcony i zanieczyszczony stanowił miejsce sprzyjające egzystencji roślin i zwierząt. Przedmiotowy teren nie stanowi również siedliska zwierząt chronionych - pod tym pojęciem w przypadku ptaków należy rozumieć miejsce ich gniazdowania, a nie jedynie ich bytowania, ponieważ są to organizmy migrujące, mające zdolności do przystosowania się do zróżnicowanych warunków. Nie jest to także szczególnie cenne siedlisko przyrodnicze, czy też siedlisko o znaczeniu priorytetowym dla Unii Europejskiej. Tego typu siedliska wymienione są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 oraz Dyrektywie Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Przedmiotowy teren nie został zaliczony do takich siedlisk. Poza ogólnikowym stwierdzeniem Stowarzyszenie nie wskazało nazwy ani kodu siedliska, który przedmiotowy teren miałby stanowić. Takie informacje nie zostały również zawarte w opinii przedłożonej przez Stowarzyszenie. Wskazać również należy, iż w samej opinii przedłożonej przez Stowarzyszenie sporządzający ją A.K. podał, iż na przedmiotowym terenie nie stwierdzono występowania roślin gatunków chronionych, zaobserwowano obecność sześciu gatunków ptaków chronionych (sikora bogatka, sikora modra, sikora uboga, wróbel, kos i rudzik), jednak nie stwierdzono gniazd lub innych schronień ani potencjalnych miejsc gniazdowania chronionych gatunków zwierząt. W treści opinii nie podano żadnych informacji dotyczących liczebności gatunków czy ich kategorii lęgowych oraz tego w jaki sposób wymienione ptaki wykorzystują przedmiotowy teren.

Kolegium stwierdziło, iż występowanie ww. gatunków ptaków jest typowe dla terenów zurbanizowanych i antropogenicznych, a ich liczebność zarówno w skali lokalnej, jak i krajowej, jest bardzo duża. Ponadto jak słusznie zauważył organ I instancji z załączonej do opinii dokumentacji zdjęciowej wynika, że miejsca w których stwierdzono ww. gatunki ptaków, znajdują się poza terenem inwestycji, a zdjęcia przedstawiają drzewa i krzewy nie objęte wnioskiem.

Po weryfikacji wniosku Stowarzyszenia Kolegium doszło do wniosku, iż Stowarzyszenie nie wykazało aby za dopuszczeniem go do udziału w tym konkretnie postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów przemawiał interes społeczny. Argumentacja Stowarzyszenia sprowadza się do ogólnikowych stwierdzeń, zaś przedłożonej przez Stowarzyszenie opinii nie można przypisać przymiotu wiarygodności. Drzewa i krzewy objęte wnioskiem rosną na terenie silnie zurbanizowanym, antropogenicznym, który wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia nie stanowi obszaru cennego z punktu widzenia przyrodniczego. Nic nie wskazuje na to aby usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów miało w sposób istotny, negatywnie wpłynąć na stan środowiska, w tym roślin i zwierząt, czy też kształtowanie przestrzeni i zieleni, a także funkcjonowanie społeczności lokalnej. Powoływana przez Stowarzyszenie tzw. społeczna kontrola postępowania administracyjnego sama w sobie nie wyczerpuje znamion interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Akcentowana przez Stowarzyszenie potrzeba zapewnienia przejrzystości (transparentności) prowadzonego postępowania administracyjnego może stanowić argument podnoszony w każdym postępowaniu. Przyjęte z góry założenie, że organy administracji publicznej mogą wydać wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów nie uzasadnia zaistnienia przesłanki interesu społecznego. To, czy usunięcie drzew i krzewów jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony przyrody, weryfikuje prowadzący postępowanie organ. W kontekście interesu społecznego nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również okoliczność, że teren działek nr [...] z obrębu [...] jest przeznaczony na cele budowlane od 1965 r., zatem przedmiotowe drzewa i krzewy, w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody, stanowią zieleń tymczasową.

W ocenie Kolegium, załączona do zażalenia opinia K.P. dotycząca treści raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie Centrum Handlowo-Rozrywkowego "[...]" nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest bowiem dowodem podlegającym ocenie w toku postępowania dotyczącego określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Kolegium wskazało także, iż zażalenie Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie wpłynęło do Kolegium w dniu [...], natomiast decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta S. zezwolił na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], położonych przy [...], a prace z usuwaniem i przesadzaniem drzew i krzewów wykonano do dnia [...].

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1. przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, a przez to naruszenie także art. 9. ust. 3 i ust. 4 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003r. Nr 78, poz. 706),

2. art. 144 w zw. z art. 133 K.p.a., poprzez rozpoznanie zażalenia bez załączenia i przeanalizowania całości akt sprawy, której dotyczył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a przez to pominięcie opinii z dnia z [...] sporządzonej przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym, doktora nauk przyrodniczych A. K.,

3. art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (Dz.U. 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez niezapewnienie skutecznej procedury odwoławczej, wyrażającej się w nierozpoznaniu przez organ wszystkich zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie

i wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia o odmowie dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu;

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a w tym wpisu sądowego.

Zgodnie z Regulaminem skarżącego Stowarzyszenia:

pkt "8. Przedmiotem działalności stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz:

a) zapewnienia pełnej ochrony i nienaruszalności środowiska (rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym takie przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a takie ich wzajemne oddziaływania) oraz ograniczenia ingerencji w to środowisko,

b) ochrony i zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszarów nadmorskich,

c) ochrony i opieki nad zwierzętami.

pkt 9. Stowarzyszenie realizuje swoje cele w szczególności poprzez dążenie do zapewnienia przestrzegania obowiązującego w Polsce prawa, a zwłaszcza Ustawy z 3-10-2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i Prawa ochrony środowiska. W ramach realizacji tych celów Stowarzyszenie bierze udział na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a takie kodeksu postępowania administracyjnego".

Zakres działania skarżącego Stowarzyszenia był już przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. (wyrok dnia 26 marca 2015r. sygn. II SA/Sz 1128/14) i w efekcie tego sąd uznał, iż istnieją podstawy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Stowarzyszenia, wykazało ono wystarczająco, dogłębnie i przekonywująco interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. Istnienie na nieruchomości wartości przyrodniczych Stowarzyszenie poparło odpowiednimi ekspertyzami, tj. opinią biegłego sądowego i opinią specjalisty ornitologa.

Podstawą odmowy dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest odmienna ocena stanu faktycznego w zakresie związanym z występowaniem na nieruchomości wartości przyrodniczych. To właśnie istnienie wartości przyrodniczych na nieruchomości stanowić winno przedmiot dociekań i wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym. Udział Stowarzyszenia w postępowaniu pozwoli na dogłębne wyjaśnienie ww. okoliczności. Różnice w ocenie stanu faktycznego uzasadniają właśnie dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania - bowiem przyczyni się to do dogłębnego i wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych ze sprawą.

Organy obu instancji zarzucają przedłożonej opinii brak wskazania nazw i kodów obszarów chronionych. Uzasadnia to np. przesłuchanie w toku postępowania autora opinii w charakterze świadka, lub zwrócenie się o złożenie wyjaśnień na piśmie, a nie odmowę dopuszczenia do udziału.

Organy obu instancji pominęły ochronę gatunkową ptaków bytujących na nieruchomości a rozpoznanych przez biegłego sądowego, tj. Sikory bogatki, Sikory modrej, Sikory ubogiej, Wróbla, Kosa i Rudzika. Organ pomija, że ptaki te podlegają ochronie ścisłej - uznając je za gatunki pospolite, co jest deprymujące i krzywdzące dla chronionych gatunków ptaszków. Gdyby nie istniała potrzeba ochrony tych ptaków wówczas nie wpisane zostałyby listę gatunków chronionych.

W zakresie dotyczącym tego, że Stowarzyszenie zamierza zwalczać uchybienia i błędy strona skarżąca przywołała Raport NIK z 2015 r., z którego wynika między innymi niewłaściwy stosunek organów do ochrony przyrody.

Stowarzyszenie zwróciło uwagę na pomijanie przez organ doniosłej roli czynnika społecznego, a w tym szczególnej roli organizacji ekologicznych ( co zostało przyznane w orzeczeniach sądów administracyjnych: II SA/Ka 2791/00, II OSK 614/2011, II OSK 1038/08, VII SA/Wa 1520/14, VII SA/Wa 1412/14, IV SA/Po 941/14, VII SA/Wa 1195/14, IV SA/Po 1243/13, IV SA/Wa 433/14, II SA/Op 573/13, VII SA/Wa 1871/13, IV SA/Po 90/13, VII SA/Wa 1762/12, II OSK 540/09, II OSK 139/09).

Postępowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji zostało podzielona na dwa etapy. W obu stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału. W trakcie pierwszego etapu stwierdzono obecność gniazda ptasiego sójki (na zniszczenie gniazda w dniu [...] zostało wydane zezwolenie). Oznacza to, że na nieruchomości istnieją siedliska gatunków chronionych - i to w istotnym zakresie, bowiem gniazdują tam chronione gatunki ptaków. Rozstrzygnięcia organów obu instancji w ww. okolicznościach nie są rzetelne, bowiem mimo ustalenia gniazdowania sójki, w ocenie organów obu instancji teren nieruchomości nie przedstawia wartości przyrodniczych.

Stowarzyszenie zarzuca naruszenie art. 144 w zw. z art. 133 K.p.a. gdyż organ odwoławczy nie przeanalizował powoływanej przez Stowarzyszenie opinii sporządzonej przez biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym, doktora nauk przyrodniczych A. K., a jedynie zapoznał się z cytatami z tej opinii zawartymi w zażaleniu. Organ obowiązany jest ustalić wszystkie okoliczności związane z zasadnością udziału Stowarzyszenia w postępowaniu, a także wszystkie okoliczności związane np. z podziałem sprawy na tzw. etapy. Winno to nastąpić właśnie w oparciu o akta sprawy, które są jedyną podstawą procedowania, choć zdaniem strony skarżącej są niepełne.

Organ nie odniósł się do wszystkich okoliczności i twierdzeń podniesionych w zażaleniu. W szczególności Kolegium nie odniosło się do stawianego w zażaleniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów Konwencji z Aarhus, a także zarzutu o działanie sprzeczne z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 30-4-2009r. (sprawa C-75/08).

Biorąc zaś pod rozwagę, że sąd administracyjny nie jest zobligowany do samodzielnego wyjaśniania podnoszonych twierdzeń, lecz dokonuje kontroli i oceny prawidłowości postępowania administracyjnego, konieczne jest, zdaniem Stowarzyszenia, uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innego podmiotu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W pierwszej kolejności należy jednak zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwaną dalej "u.i.o.ś.". Przepis art. 44, na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, stanowił, że: "Organizacje ekologiczne (tj. organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska – art. 3 ust.1 pkt 10 u.i.o.ś.), które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się."

Choć w Dziale III u.i.o.ś. zatytułowanym "Udział społeczeństwa w ochronie środowiska" określono pewne ogólne zasady dotyczące tego udziału, sam zakres udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska wymaga konkretyzacji takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. Ponieważ przez środowisko należy rozumieć ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 3 ust.1 pkt 15 u.i.o.ś.), z pewnością dotyczą go także przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.). Rozdział IV tej ustawy zatytułowany "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień", dotyczący także wydawania zezwoleń na wycięcie drzew i krzewów, nie przewiduje w tych postępowaniach udziału społeczeństwa na zasadach wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W Regulaminie Stowarzyszenie określiło w pkt 8 przedmiot swojej działalności, którym jest podejmowanie działań na rzecz zapewnienia pełnej ochrony i nienaruszalności środowiska (rozumianego jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także ich wzajemne oddziaływania) oraz ograniczenia ingerencji w to środowisko (ppkt a), ochrony i opieki nad zwierzętami (ppkt c). Z kolei w pkt 9 Regulaminu postanowiono, że "Stowarzyszenie realizuje swoje cele w szczególności poprzez dążenie do zapewnienia przestrzegania obowiązującego w Polsce prawa, a zwłaszcza ustawy z dnia 3-10-2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i Prawa ochrony środowiska. W ramach realizacji tych celów Stowarzyszenie bierze udział na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także kodeksu postępowania administracyjnego".

W ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, takie sformułowanie pkt 9 Regulaminu zawęża możliwość udziału Stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych na prawach strony do postępowań prowadzonych tylko "na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także kodeksu postępowania administracyjnego".

Skoro więc postępowanie w niniejszej sprawie nie jest prowadzone na podstawie obu ww. ustaw, a jedynie na postawie K.p.a. oraz ustawy o ochronie przyrody, w ocenie sądu, wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wycięcie drzew, jako nie mieszczący się w celach Stowarzyszenia, nie mógł być uwzględniony przez organy administracji publicznej, w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dodać też należy, że ustanowione w Regulaminie ograniczenie realizacji celów Stowarzyszenia nie miało wpływu na ocenę tut. sądu zawartą w wydanym wyroku sygn. akt II SA/Sz 1128/14, gdyż sprawa ta dotyczyła wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc prowadzona była w oparciu przepisy u.i.o.ś.

Ponadto, zdaniem sądu, Stowarzyszenie nie wykazało, iż za dopuszczeniem go do postępowania przemawia interes społeczny i w tym zakresie sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, który nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz musi być uzasadniony ich celami statutowymi oraz musi za tym przemawiać interes społeczny. Należy zauważyć, że udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację stron. W art. 31 K.p.a. nie zostało zdefiniowane pojęcie "interesu społecznego", stąd w każdej sprawie podlega ono zindywidualizowanej wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej (sygn. akt II OSK 1038/08). Uzasadnienie wniosku o dopuszczenie do postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę drzew ograniczone zostało do wykazania, że zdaniem organizacji, teren objęty inwestycją posiada olbrzymie walory przyrodnicze i już to winno przesądzać o dopuszczeniu do postępowania przy założeniu, że tylko udział Stowarzyszenia może doprowadzić do przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego i wydania słusznej decyzji w tym zakresie. Myląc rozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie z merytorycznym rozpoznaniem sprawy zezwolenia, Stowarzyszenie również w skardze na wydane postanowienie, podniosło zarzuty związane z nieprzeprowadzeniem dowodów z uzyskanych opinii i ekspertyz, przesłuchania biegłego. W wykazaniu interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu zabrakło, w ocenie sądu, odniesienia się do interesu inwestora, a w szczególności do interesu obywateli miasta i wreszcie interesu ochrony przyrody, tym samym wskazywany interes społeczny został zawężony do interesu Stowarzyszenia.

W tej sytuacji, pomimo tego, że w ocenie sądu, zarówno uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, w głównej mierze błędnie koncentrują się na wykazywaniu braku potrzeby udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym z uwagi na niskie walory przyrodnicze terenu realizacji inwestycji, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż to uchybienie art. 107 § 3 K.p.a., w kontekście wyżej przedstawionych argumentów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał za nieuzasadnione pozostałe zarzuty skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.