Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 512/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego od decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].06.2019 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Zespołu Parków Krajobrazowych [...] (dalej także jako: strona odwołująca się lub skarżąca albo w skrócie [...]) od decyzji Wójta Gminy [...] z [...].04.2019 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działce nr [...] i [...] we wsi [...], umorzyło postępowanie odwoławcze w tej sprawie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał na ciążący na nim obowiązek weryfikacji, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Rozstrzygając to zagadnienie, w odniesieniu do [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, Kolegium ustaliło, że według ewidencji gruntów i budynków odwołujący się podmiot nie jest właścicielem żadnych nieruchomości sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. W takiej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że odwołującemu się podmiotowi nie można przydać statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie posiada on interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, lecz interes faktyczny. Na poparcie przyjętego stanowiska Kolegium przytoczyło obszerne fragmenty uzasadnienia do wyrok NSA z 23.08.2016 r., sygn. akt II OSK 297/15. W tym orzeczeniu dokonując analizy przepisów ustawy Prawo ochrony przyrody dotyczących statusu prawnego i zadań dyrektora parku krajobrazowego oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uprawnień dyrektora parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, NSA przyjął, że dyrektor parku krajobrazowego zarządza parkiem i ma obowiązek dbać o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku, jednak w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących się w granicach tego parku organem mającym czuwać nad zapewnieniem zgodności planowanych inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego. Kolegium zauważyło, że stanowisko wyrażone w powołanym orzeczeniu NSA zostało zaaprobowane również w innych orzeczeniach tego sądu (wyroki o sygnaturach: II OSK 218/15, II OSK 597/15, II OSK 2991/14, II OSK 2948/14, II OSK 2974/14, II OSK 779/14, II OSK 639/14 i II OSK 218/15). Jednocześnie Kolegium przyznało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest niekiedy pogląd odmienny, czego przykładem jest powołany w odwołaniu wyrok NSA z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 660/17. Według Kolegium należy mieć jednak na uwadze, że kompetencję w zakresie uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w związku z położeniem danej działki na obszarze chronionym, przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska i to ten organ jest obowiązany do współdziałania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zapewnienie udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dyrektorowi parku krajobrazowego, wprowadziłby stosowne regulacje, np. poprzez wprowadzenie odpowiedniej definicji strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto z akt sprawy wynika, że pismem z [...].02.2019 r. przekazano [...]projekt zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia. Organ współdziałający miał przy tym wiedzę na temat stanowiska i zastrzeżeń [...], które zostały wyrażone w piśmie z [...].02.2019 r. Pomimo takiej wiedzy [...] nie zajął negatywnego stanowiska w sprawie i w sposób milczący uzgodnił decyzję. Nadto w ocenie Kolegium, w treści zaskarżonej decyzji uwzględniono ustalenia wynikające z planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego zatwierdzonego uchwałą nr [...]Sejmiku Województwa z [...].11.2011 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł [...] Zespół Parków Krajobrazowych [...], zarzucając Kolegium naruszenie: 1) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, polegające na pominięciu opinii wyrażonej przez [...] wobec braku uzgodnienia [...], brak merytorycznego rozpoznania odwołania w zakresie naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów planu ochrony parku krajobrazowego; 2) art. 61 u.p.z.p., poprzez brak ustaleń istnienia zabudowy na sąsiedniej działce; 3) art. 73 ust. 1 u.p.o.ś. w związku z postanowieniami Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego uchwalonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].10.2011 r. (Dz. U. Woj. [...]. z 2011, Nr 250, poz. 4507) oraz rozporządzenia Wojewody [...] z [...].11.2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]., Nr 277, poz. 3386); 4) art. 28 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego i nie może być uznany za stronę postępowania, 5) art. 5 i art. 74 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi jej autor zwrócił szczególną uwagę na kwestę zadań dyrektora parku krajobrazowego. Należą do nich ochrona przyrody walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych oraz współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi. Powołując się na tak umocowany obowiązek współdziałania autor skargi powtórzył argument z odwołania na temat jego roli w sytuacji braku podejmowania przez organ I instancji, będący organem ochrony przyrody, wystarczających działań w zakresie ochrony przyrody, co w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w sposób należyty, wyczerpujący i niebudzący żadnych wątpliwości. W takich uwarunkowanych prawnych pozbawienie prawa do wykonywania przez [...] ustawowych obowiązków w zakresie ochrony przyrody stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw w granicach słusznego interesu społecznego i obywateli. Odmowa udziału [...] w postępowaniu skutkuje ograniczeniem działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym.

Rozwijając zarzut dotyczący naruszenia zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a. skarżący podmiot wskazał, że odmowa przyznania skarżącemu statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji na terenie objętym ochroną prowadzi do uchybień polegających na braku kontroli instancyjnej wydanej przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy. Według strony skarżącej posiadanie przez nią legitymacji prawnej do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych na obszarze parku krajobrazowego znajduje poparcie w orzecznictwie sądowym m.in. wyrok WSA w Warszawie z 14.03.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2611/07, wyrok NSA z 9.10.2007, sygn. akt II OSK 1321/06), wyrok NSA z 29.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, wyrok WSA w Gliwicach z 02.10.2009 r., sygn. akt II SA/Gl 468/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 07.05.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 631/08, wyrok WSA w Gliwicach z 02.10.2008 r., sygn. akt II SA/Gl 348/07.

Podkreślono również, że dyrektor ma legitymację prawną do występowania w celu zapobieżenia wszelkim negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania inwestycji, jeżeli inwestycja ta ma być realizowana na terenie parku krajobrazowego. Z kolei plan ochrony parku jest aktem prawa ustanowionym w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody i nie może być całkowicie pomijany przy planowaniu inwestycji lokalizowanych na terenie parku krajobrazowego, W aspekcie podejmowania wszelkich działań przez organ również z urzędu, organ I instancji całkowicie pominął okoliczności sprawy wynikające z zapisów tegoż planu. Przyjmując nawet stanowisko organu co do prawa występowania skarżącego w toku postępowania administracyjnego w charakterze strony, organy mając informacje znane z regulacji planu ochrony jak również wskazane przez [...] w negatywnej opinii wyrażonej w piśmie winny z urzędu wyjaśnić okoliczności sprawy i ustalić interes społeczny i interes obywateli.

Zdaniem autora skargi, umarzając postępowanie odwoławcze SKO nie rozpoznało merytorycznie sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje na obowiązek kontroli przez organ pierwszej instancji prawidłowości rozstrzygnięcia (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 09.11.2018 r., sygn. akt III SA/Gd 703/18, wyrok NSA z 07.08.2018 r., sygn. akt I OSK 2051716). Ponadto tryb postępowania orzekających w sprawie organów całkowicie pomijający stanowisko wyrażone przez działającego z upoważnienia Marszałka Województwa - organu ochrony przyrody - Dyrektora [...], jest naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej prawo do występowania przez [...] w charakterze strony postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji usytuowanej na terenie parku krajobrazowego zostało przyznane przez SKO we [...] w decyzji z [...].12.2018r., nr [...]. SKO stwierdziło, że interes prawny "można wywieść z przyznanych dyrektorowi parku ustawowych zadań w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Niewątpliwie bowiem poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na terenie parku może dojść do ograniczenia lub uniemożliwienia realizacji określonych w ustawie o ochronie przyrody celów utworzenia parku i ustawowych zadań dyrektora parku. Jednocześnie dyrektor parku jest podmiotem obarczonym powinnością określonego zachowania, wynikającą z normy prawa materialnego, na wykonanie której może wpłynąć realizacja wnioskowanej inwestycji. Należy mieć również na względzie, że stosownie do przywołanego powyżej art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, do zadań dyrektora parku należy składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Zatem gdyby dla terenu objętego wnioskiem inwestora sporządzany był plan miejscowy, dyrektor parku krajobrazowego miałby zapewniony udział w postępowaniu planistycznym i wpływ na zapisy opracowywanego planu. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje planu miejscowego, to jednak w ograniczonym zakresie pełni podobne - co plan miejscowy - funkcje. Tym samym, skoro ochrona wartości związanych z ustanowieniem parku krajobrazowego i realizacja celów funkcjonowania takiego parku jest realizowana w procesie kształtowania polityki przestrzennej gminy poprzez zapewnienie udziału dyrektora parku krajobrazowego w procedurze planistycznej, to w odpowiednim zakresie te wartości i cele powinny być urzeczywistniane przy ustalaniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w ramach postępowania lokalizacyjnego. Wskazano również, że w powołanej decyzji przywołany został również wyrok NSA z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 660/17.

Według autora skargi naruszenie art. 28 i art. 80 k.p.a. należy upatrywać w odmowie uznania skarżącego za posiadającego legitymację czynną do zaskarżenia decyzji w związku z brakiem interesu prawnego po stronie skarżącego. Okoliczności te zostały podniesione przez skarżącego w odwołaniu, których SKO nie podzielił. Tym samym organ odwoławczy zamknął drogę do merytorycznej kontroli słuszności wydanej przez organ I instancji decyzji. Z kolei naruszenia art. 8 kpa należy upatrywać w związku z przyjęciem milczącego stanowiska organu powołanego do wydania opinii, tj. RDOŚ. W tej sytuacji organ powinien mieć szczególnie na uwadze negatywną opinię wyrażoną przez skarżącego.

Podsumowując przytoczoną argumentację, znajdującą oparcie w powołanych orzeczeniach NSA oraz SKO [...],które dotyczą stanów faktycznych analogicznych do istniejącego w niniejszej sprawie, autor skargi uznał za zasadne merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji i odniesienie się przez Kolegium do zarzutów merytorycznych, których celem jest ochrona wartości krajobrazowych i przyrodniczych na terenie objętych ustawową ochroną krajobrazową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 12.11.2019 r. Dyrektor [...] złożył do akt kopię decyzji SKO [...] z [...].12.2018 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Występująca w niniejszej sprawie kwestia sporna dotycząca przyznania przymiotu strony postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku - [...] Zespołowi Parków Krajobrazowych [...] dalej: [...]) - reprezentowanemu przez dyrektora, była już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu m.in. wyrokami z 03.11.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 596/16, sygn. akt II SA/Wr 597/16, z 16.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 427/14 i II SA/Wr 428/14, z 16.07.2014 r., sygn. akt 262/14. Wywiedzione od tych orzeczeń skargi kasacyjne przez DZPK zostały oddalone wyrokami NSA z 23.08.2016 r., sygn. akt: II OSK 218/15, II OSK 597/15, II OSK 297/15, II OSK 2948/14. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie pogląd wyrażony w tych orzeczeniach i uzasadniającą go argumentację w pełni podziela, przytacza je zatem jako własne. Jednocześnie Sądowi znany jest pogląd prezentowany w wyroku NSA z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 660/17. Stanowisko SKO [...] wyrażone w decyzji z [...].12.2018 r., nr [...]wprost odwołuje się do tego orzeczenia. Przyjdzie również zwrócić uwagę na specyfikę sytuacji faktycznej, która zaistniała na gruncie sprawy rozstrzygniętej wyrokiem w sprawie II OSK 660/17. W tym miejscu należy zauważyć, że sprawa ta była rozpatrywana trzykrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 13.07.2016 r., sygn. akt II OSK 771/15 skład NSA powziął wątpliwość co do legitymowania się przez [...] Park Krajobrazowy interesem prawnym w sprawie wydania warunków zabudowy. Zauważył, że podmiot ten nie był na początkowym etapie tego postępowania uznawany za jego stronę, natomiast w późniejszym okresie to się zmieniło, przy czym [...] Park Krajobrazowy wskazywał jako podstawę swego interesu prawnego przepisy ustawy o ochronie przyrody – a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. W ocenie NSA, normy te nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie [...] Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, że ten podmiot ma w rozpoznawanej sprawie tylko interes faktyczny. Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Za konieczne NSA uznał wówczas ustalenie, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego [...] Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Ocenił, że dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją SKO w [...] , po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działce nr [...] i [...] we wsi [...], umorzyło postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było bezsporne ustalenie faktyczne, że [...] nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem. Ponadto zarządzanie parkiem krajobrazowym nie ma cech określonych przepisami prawa podobnych do trwałego zarządu czy też użytkowania wieczystego, które to tytuły pozwalają na władanie nieruchomością jak właściciel.

Autor skargi wywodzi natomiast interes prawny parku krajobrazowego z przepisów ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 t.j.), które nakazują dyrektorowi parku podejmowanie wszelkich działań o charakterze ochronnym wyznaczonych przez przepisy tej ustawy oraz przepisy szczególne w celu zapobieżenia negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania planowanych inwestycji, jeżeli mają one być realizowane na terenie parku, a także z art. 73 ust. 1 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ. U. z 2019 r. poz.1396 t.j.) w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego uchwalonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].10.2011 r. oraz rozporządzenia Wojewody [...] z [...].11.2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a także z przepisów art. 5 i 74 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy). W myśl art. 16 ust. 6 powołanej ustawy grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości położonych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku.

Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Przepis art. 105 ust. 4 tej ustawy wymienia zadania dyrektora parku, do których należą: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). W celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego (art. 106 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 107 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba Parku Krajobrazowego. Katalog tych zadań określa art. 107 ust. 2 ustawy.

Wskazane uprawnienia dyrektora parku krajobrazowego należy odczytywać łącznie z przepisami ustawy z 25.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego. Odrębną kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy posiada wyłącznie dyrektor parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny, gdyż są to tereny objęte najdalej idącą obszarową formą ochrony przyrody. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego może jedynie - współdziałając w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (art. 105 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody) - przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska swoje stanowisko w toku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które nie ma jednak charakteru wiążącego.

Odnosząc się z kolei do argumentu dotyczącego pozycji dyrektor parku krajobrazowego w postępowaniu planistycznym przyjdzie zauważyć, że również w przypadku projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, uzgodnienia dokonuje właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody). Dyrektor parku krajobrazowego może - w zasadzie jak każdy inny podmiot - jedynie składać wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody).

Z powołanych przepisów wynika, że dyrektor parku krajobrazowego zarządza parkiem i ma obowiązek dbać o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku, jednak w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących się w granicach tego parku organem mającym czuwać nad zapewnieniem zgodności planowanych inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych. Przepisy nie określają dokładniej form tej współpracy, lecz jedną z takich form może być zwrócenie się przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do dyrektora danego parku krajobrazowego o zajęcie stanowiska odnośnie dopuszczalności realizacji na terenie parku inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Biorąc pod uwagę przedstawioną regulację prawną organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z tych przepisów prawa nie wynika interes prawny parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego ma ustawowy obowiązek dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku (art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Z obowiązku tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku. Ustalenie warunków zabudowy na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej samorządu województwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Status prawny parków krajobrazowych w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu znajdującego się w granicach parków został ukształtowany w powołanych przepisach w ten sposób, że dyrektor parku nie jest organem uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy, lecz jest podmiotem, z którym organ uzgadniający (regionalny dyrektor ochrony środowiska) powinien współpracować przy uzgodnieniu tych projektów (art. 124 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Udział parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach parku jest więc możliwy poprzez przedstawienie opinii organowi uzgadniającemu projekt decyzji co do możliwości realizacji inwestycji na terenie parku, które - jak wynika z obowiązujących obecnie przepisów - nie mają charakteru wiążącego. Takie też wymogi proceduralne zachowano w niniejszej sprawie. [...] powiadomiono o wszczęciu postępowania, przesyłając mu do wiadomości zawiadomienie z [...].02.2019 r. Organ ten wyraził negatywne stanowisko (pismo z [...].02.2019 r.). Stanowisko [...] znane było zarówno organowi I instancji jak i RDOŚ. Ponadto decyzję organu I instancji przesłano do wiadomości [...].

Nie można również zgodzić się z autorem skargi, że w zaistniałych uwarunkowaniach prawnych, przejawiających się umorzeniem postępowania odwoławczego, doszło do pozbawienie prawa do wykonywania przez [...] ustawowych obowiązków w zakresie ochrony przyrody, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw w granicach słusznego interesu społecznego i obywateli. Strona skarżąca upatruje w udziale w postępowaniu w charakterze jego strony swoistego rodzaju gwarancji, że nie dojdzie do ograniczenia działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym. Zapomina jednak o tym, że realizacji gwarancji praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kontroli sprawowanej przez niezależne od nich organy służy udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 5 ustawy o Prokuraturze: "Prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawa stanowi inaczej". Wśród przyznanych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego praw procesowych wymienić należy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzja ostatecznej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw na drodze administracyjnej i skarga na drodze sądowej. Prokuratowi, który bierze udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą z kolei procesowe prawa strony.

Biorąc pod uwagę kodeksową pozycję procesową prokuratora oraz uwzględniając realia niniejszej sprawny, w ocenie składu Sądu orzekającego, nie stoi nic na przeszkodzie, aby [...] zawiadamiał prokuratora o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy dla nieruchomości znajdującej się na obszarze parku w każdym przypadku, gdy uzna, że może dojść do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Dotyczy to zwłaszcza akcentowanego skardze przypadku naruszenia ustawowych zadań w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Dokonanie przez [...] zawiadomienia prokuratora o zastrzeżeniach dotyczących planowanej zabudowy na terenie objętym ochroną, daje możliwość poddaniu kontroli instancyjnej wydanej przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie trzeba więc przyznawać [...] statusu strony postępowania, powołując się na bliżej niesprecyzowane przesłanki, co nie oznacza, że udział strony w postępowaniu nie ma wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, aby stworzyć takiemu podmiotowi proceduralne możliwości zgłaszania konkretnych zastrzeżeń dotyczących lokalizacji zabudowy na terenie parku w związku z regulacjami dotyczącymi ochrony przyrody, niezależnie od odrębnego postępowania uzgodnieniowego. Dlatego należało stwierdzić, że wobec rozbudowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego systemu gwarancji prawnych praworządnego działania organów administracji publicznej, brak jest podstaw do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, według którego parki krajobrazowe nie mają statusu strony w postępowaniach wszczętych na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach danego parku, chyba że parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Na gruncie prawa administracyjnego nie można również uzależniać przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony postępowania od spełnienia warunku. W realiach niniejszej sprawy miałby on polegać na tym, że organ współdziałający, w tym przypadku [...] w sposób milczący uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim pozbawionym podstaw prawnych jest odmienne traktowanie z punktu widzenia skutków prawnych sytuacji, gdy [...] uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem spełnienia wymogów ochrony przyrody w formie postanowienia od milczącego uzgodnienia projektu takiej decyzji w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia lub milczącej zgody nie ma bowiem znaczenia z punktu widzenia wiążącego wyniku takiego uzgodnienia dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej. Milczenie [...] nie zwalnia takiego organu administracji od oceny, czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska. Instytucję milczącego współdziałania wprowadzono wyłącznie dla zapewnienia przestrzegania terminu wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający w sprawie. Jest ona stosowana, jeżeli organ uchybi terminowi ustawowemu (21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji). Brak jest więc podstaw prawnych do przyjmowania tak daleko idących konsekwencji procesowych w postaci twierdzenia, że milczące uzgodnienie projektu decyzji, prowadzi do całkowitego wyłączenia [...] od udziału w postępowaniu i pozbawienia jakiegokolwiek wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony terenów wchodzących w skład parku. W konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że [...] przysługuje status strony postępowania. Uzależnienie przyznania legitymacji procesowej dla [...] od zastosowanej przez [...] formy prawnej uzgodnienia projektu decyzji nie uwzględnia również sytuacji uregulowanej w art. 53 ust. 5b u.p.z.p. Mocą tego przepisu wyłączono obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji z [...] w stosunku do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z [...]. W przypadku zwrócenia się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, która poprzedzona została wydaniem decyzji środowiskowej, [...] obowiązany byłby umorzyć postępowanie w sprawie uzgodnienia z powodu jego bezprzedmiotowości. Zauważyć również należy, że nabycie przymiotu strony postępowania przez [...] dopiero w momencie milczącego uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej, co w praktyce następuje tuż przed wydaniem takiej decyzji przez organ I instancji, oznacza, że [...] uczestniczyć będzie w charakterze strony postępowania jedynie w jego końcowej fazie lub dopiero w czasie przewidzianym na złożenie odwołania, co rodzi poważne wątpliwości procesowe z punktu widzenia zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Kolegium art. 73 ust. 1 u.p.o.ś. w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Przepis ten stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody m.in. parku krajobrazowego. Przepis ten jest adresowany głównie do organów gminy, na terenie której uchwalany jest plan miejscowy oraz do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również do organów uzgadniających plan lub decyzję w tym zakresie, czyli regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Po drugie, taki zarzut dotyczy merytorycznej treści decyzji o warunkach zabudowy, a nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium kwestii posiadania przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy przez [...]. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że w powoływanym przez stronę skarżącą wyroku z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 660/17 NSA wyraził stanowisko dotyczące wymogu każdorazowej oceny w konkretnym stanie faktycznym legitymacji procesowej parku krajobrazowego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy lokalizowanej na obszarze danego parku, przyjdzie rozważyć następujące okoliczności, które świadczą o sygnalizowanej na wstępie rozważań specyfice sytuacji faktycznej sprawy rozstrzygniętej powołanym wyrokiem NSA. W realiach tamtej sprawy, poza milczącym uzgodnieniem projektu decyzji przez [...], zwrócono uwagę na szczególny przypadek lokalizacji planowanego budynku mieszkalnego na obszarze Natura 200 "[...]" i obszarze o znaczeniu dla [...] Natura 200 "[...]". Wskazuje się, że to właśnie ta okoliczność stała się przyczyną złożenia przez [...] Park Krajobrazowy odwołania oraz skargi, w których podnoszono sprzeczność lokalizacji inwestycji m.in. z zakazem ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] .01.2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zabraniającym budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W przypadku zawisłej przed tut. Sądem sprawy, [...] w złożonym odwołaniu nie powołuje się na analogiczny zakaz zabudowy. Nie można przy tym zapominać, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i [...] zlokalizowana będzie we wsi [...] – historycznym układzie ruralistycznym wsi. Z pkt 4 decyzji organu I instancji (wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich) wynika, że na działce sąsiedniej nr [...] prowadzona jest hodowla koni. Wydano również pozwolenie na budowę obejmujące dwie wiaty gospodarcze, zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski oraz budowę płyty obornikowej wraz ze zbiornikiem na odcieki. Takie uwarunkowania lokalizacyjne niewątpliwie miały wpływ na interpretację powołanych w odwołaniu postanowień Planu Ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego. Wynika z niego, że działki zainwestowania położne są w obrębie strefy funkcjonalnej F2, obszarze ochrony ekosystemów nieleśnych (O3), a także strefie obszarów chronionych przed zabudową i lokalizacją elementów niekorzystnie wpływających na krajobraz. Jednocześnie ustala się w planie, że preferowanym kierunkiem zagospodarowania tego terenu jest utrzymanie gruntów w dotychczasowym użytkowaniu z dopuszczeniem kontrolowanego udostępnienia obszaru dla zabudowy siedliskowej i innych form użytkowania terenu (np. dla celów turystycznych, wypoczynkowych i edukacyjnych). Warunkiem dopuszczalności do realizacji wszelkich inwestycji na tym obszarze jest stwierdzenie braku niekorzystnych wpływu na krajobraz i środowisko przyrodnicze. Poza ogólnymi twierdzeniami na temat zagrożeń wynikających z postępującej zabudowy terenów otwartych, które mają niekorzystny wpływ na krajobraz, [...] nie wskazał konkretnych okoliczności, które w przypadku zabudowy planowanej na terenie działek nr [...] i [...], naruszałyby chronione wartości przyrodnicze [...] Parku Krajobrazowego. W odwołaniu brak jest jednak odniesienia się do powołanych zapisów planu, nie tylko w aspekcie wykazania zakazu zabudowy na tym obszarze, ale również do realiów planowanej zabudowy, jej charakteru, powierzchni, czy też gabarytów. Brak wykazania okoliczności świadczących o niekorzystnym wpływie zabudowy na krajobraz i środowisko, pozbawia również podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwości merytorycznego ustosunkowania do takich zastrzeżeń.

Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie obszaru i zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z jej usytuowaniem na terenie objętym ochroną oraz nieprzeprowadzenie kontroli legalności działań organu I i II instancji w zakresie dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego. W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że lokalizowanie na terenie parku krajobrazowego zabudowy nie będzie miało żadnego wpływu na sytuację tego obszaru. Niemiej od takiego stwierdzenia, biorąc pod uwagę, że właściciele nieruchomości położnych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku, daleko jest jeszcze do stwierdzenia niekorzystnego wpływu planowanej zabudowy na krajobraz i środowisko przyrodnicze.

Podobnie należy ocenić zarzutu naruszenia art. 5 i 74 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Wskazać należy, że z przepisów tych wynika obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy realizacja tego obowiązku należy do organu prowadzącego postępowanie (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz do organów współdziałających w zakresie ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, wyraźnie wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a więc m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W tym stanie rzeczy, Kolegium prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 28 k.p.a. wymaga wykazania przez podmiot uważający się za stronę postępowania istnienia łącznika między sferą stosowania prawa procesowego a przynależnym mu prawem materialnym, który jest określany pojęciem interesu prawnego. Istnieć powinna obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej w sferze prawa publicznego. Taki warunek nie został spełniony w przypadku odwołania złożonego przez [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz.1302) skargę oddalił.