Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 219/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 393/11 w sprawie ze skarg J. R. i I. J. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz I. J. 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 października 2011 r. (sygnatura akt II SA/Ke 393/11) oddalił skargi J. R. oraz I. J. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. Istotne okoliczności sprawy, w której organ administracji wydał zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję, przedstawiają się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej na skutek zawiadomienia T. M. wszczął postępowanie w sprawie wykonania otworów okiennych oraz ganku w budynku mieszkalnym stanowiącym własność skarżących, stojącym na działce nr [...] w B. i decyzją z [...] grudnia 2009 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na skarżące obowiązek zlikwidowania otworów okiennych znajdujących się w północnej ścianie tego budynku mieszkalnego.

Uzasadniając decyzję organ administracji stwierdził, że budynek, którego dotyczy decyzja, jest usytuowany w taki sposób, że północna jego ściana, w której jest osiem okien, znajduje się w odległości 2,2 m od granicy z działką [...]. Ponadto organ ustalił, że budowa tego budynku została rozpoczęta w 1977 r., że został zgłoszony do użytkowania w 1984 r., że pozwolenie na budowę wydano w 1975 r. na rzecz C. K. oraz, że w 1994 r. nabyła go w takim stanie w zakresie okien w jakim jest obecnie matka skarżących A. J. Dalej organ administracji stwierdził, że otwory okienne w północnej ścianie zostały wykonane z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym wskazał, że chodzi o warunki techniczne wynikające z zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r.

Skarżące od tej decyzji wniosły odwołanie, w którym m.in. twierdziły, że działka, na której znajduje się ich dom (działka nr [...]) oraz działka sąsiednia (działka nr [...], a wcześniej nr [...]), w czasie budowy domu stanowiły jedną nieruchomość.

Rozpoznając odwołanie skarżących Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z [...] kwietnia 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem.

Na skutek skargi T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 lipca 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 302/10, uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] kwietnia 2010 r.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd przyjął, że dom, którego dotyczy sprawa, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 1975 r. udzielonego C. K. Sąd ten przyjął także, że według przepisów obowiązujących w chwili wydania tego pozwolenia na budowę, jeżeli nieruchomość sąsiednia nie była zabudowana, to projektowany budynek musiał być oddalony od jej granicy co najmniej 4 m. Za budzące wątpliwości Sąd uznał ustalenie organu administracji, według którego dom skarżących jest oddalony od sąsiedniej nieruchomości o 3 m. Sąd wskazał, że nawet skarżące twierdzą, iż odległość ta wynosi od 2,3 m do 2,75 m. Jako niezrozumiałe Sąd określił przyjęcie przez organ administracji, że dom został zbudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. W związku z tym Sąd wskazał, że nie można zakładać, iż pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, polegającym na zgodzie na budowę w odległości od granicy sprzecznej z prawem. Tylko bowiem, jak stwierdził, w przypadku założenia, że pozwolenie na budowę dopuszczało usytuowanie ściany z oknami w odległości od granicy działki sąsiedniej sprzecznej z prawem, takie usytuowanie byłoby równoznaczne z wykonaniem robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. Ponadto Sąd wskazał, że można by przyjąć, że budowa została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyby po jej zakończeniu zmieniły się granice pomiędzy działkami. W tych okolicznościach Sąd uznał, że sprawa nie została właściwie wyjaśniona przez organ administracji i z tego powodu zaskarżoną decyzję uchylił.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien prawidłowo ustalić, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a mianowicie, czy w dacie budowy roboty były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W tym celu winien wyjaśnić, czy w dacie wydawania pozwolenia na budowę granica między nieruchomościami oznaczonymi aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] przebiegała w tym samym miejscu co obecnie. Sąd zaznaczył przy tym, że tylko gdyby organ ustalił, że przebiegała w innym miejscu, w szczególności była usytuowana bardziej na północ od aktualnie istniejącej granicy, w odległości minimum 4 metrów od przedmiotowego budynku, mogłoby to świadczyć o tym, że budowa była prowadzona zgodnie z pozwoleniem i zgodnie z obowiązującymi przepisami, co uzasadniałoby umorzenie postępowania. Dalej Sąd stwierdził, że w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie organ administracji powinien ustalić, czy w okresie prowadzenia robót granica ta uległa zmianie. Wskazał przy tym, że gdyby w dacie budowy granica przebiegała w innymi miejscu, a w szczególności gdyby w tym czasie obie działki stanowiły jedną nieruchomość, (a więc należały do tego samego właściciela) wówczas również brak byłoby podstaw do uznania, że budowa była prowadzona niezgodnie z przepisami. W końcu Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ ustali, że od 1975 r., to jest od daty wydania pozwolenia na budowę, przebieg granicy nie uległ zmianie i również w dacie budowy granica między nieruchomościami przebiegała w tym samym miejscu co obecnie, winien zastosować art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w takiej bowiem sytuacji należałoby uznać, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu budynku mieszkalnego niezgodnie z pozwoleniem oraz obowiązującymi w dacie jego budowy przepisami, co skutkować winno podjęciem czynności niezbędnych do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie bowiem – jak wskazał - tak usytuowany budynek poprzez to, że ściana z ośmioma oknami znajduje się w odległości niespełna 3 metrów od granicy, znacznie ogranicza właściciela nieruchomości sąsiedniej w jego prawie do swobodnego zagospodarowania w przyszłości jego nieruchomości.

Rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 lipca 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy skarżące twierdziły, że działka nr [...] oraz sąsiednia działka nr [...] zostały kupione przez teściową C. K. K. M. i na nieruchomości, którą obie te działki tworzyły, domy na podstawie pozwoleń na budowę budowali C. K., K. M. oraz jej drugi zięć E.L. Nabycie było nieformalne. Akty notarialne zostały sporządzone później, przy czym pierwszy w 1978 r. Skarżące twierdziły też, że C. K. oraz K. M. uzgodnili między sobą, że ta ostatnia będzie użytkować część działki nr [...]. Z tego wynika, zdaniem skarżących, że prawna granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przebiegała w innym miejscu niż wynikałoby to z obecnego stanu na gruncie. W związku z tym skarżące wnosiły o dopuszczenie dowodu z zeznań C. K. i opinii biegłego geodety w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej decyzją z [...] lutego 2011 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na skarżące obowiązek zlikwidowania ośmiu otworów okiennych w północnej ścianie budynku położonego w B. na działce nr [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji ustalił, iż budynek mieszkalny znajdujący się w B. na działce nr [...] został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 20 grudnia 1976 r. Odstępstwa te – jak wskazał - polegały na tym, że zamiast budynku o wymiarach 9 m na 8,8 m wybudowano budynek o wymiarach 11,25 m na 10 m, że zamiast budynku o dachu jednospadowym wybudowano budynek o dachu kopertowym, że dobudowano nieprzewidziany w projekcie wiatrołap, że wykonano nieprzewidziany w projekcie strych użytkowy, że zamiast wejścia od strony północnej wykonano wejście od strony zachodniej, że nie wykonano przewidzianej w projekcie w ścianie północnej bramy garażowej oraz że zmieniono w stosunku do projektu układy pomieszczeń wewnątrz budynku na każdej jego kondygnacji.

Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji uznał za ustalone następujące okoliczności faktyczne. Budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany w latach 1977-1982. W dacie wydania pozwolenia na budowę sąsiednia działka nr [...] nie była zabudowana. Działka ta została zabudowana w 1986 r. Granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w chwili wydawania pozwolenia na budowę przebiegała w tym samym miejscu, co obecnie. Działka nr [...] została podzielona i wydzielono z niej działkę nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] w chwili wydawania pozwolenia na budowę nie należały do tego samego właściciela. W 1976 r. działka nr [...] stanowiła własność Z. Z., a działka nr [...] S. G.

Ponadto organ administracji uznał za ustalone, że w ścianie północnej budynku, usytuowanej w odległości od 2,2 m do 2,75 m od granicy z działką nr [...], znajduje się osiem okien. Dwa w kotłowni, pozostałe w kuchniach, łazienkach i klatce schodowej.

Organ administracji odnosząc się do wniosku skarżących o przesłuchanie w charakterze świadka C. K. stwierdził, że uzgodnienie dotyczące korzystania z pasa gruntu pomiędzy K. M. i C. K. nie jest jednoznaczne z prawną granicą działek, wobec czego przesłuchanie świadka organ administracji uznał za niecelowe i niewnoszące nic nowego do sprawy.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalenia dotyczące zakresu udzielonego C. K. pozwolenia na budowę ustalono na podstawie złożonej przez skarżące do akt kopii projektu budowlanego, gdyż akta sprawy, w której wydano pozwolenie na budowę, nie zachowały się.

W oparciu o poczynione ustalenia organ administracji stwierdził, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz obowiązującymi w dacie budowy przepisami, co spowodowało, że ściana z ośmioma oknami w odległości niespełna 3 m od granicy narusza obowiązujące w okresie budowy, jak i w okresie oddania budynku do użytkowania warunki techniczne. Zdaniem organu ściana z otworami okiennymi powinna być usytuowana co najmniej 4 m od granicy. Skoro zaś w ścianie usytuowanej w odległości od 2,2 m do 2,75 m od granicy znajdują się otwory okienne, to jedynym, zdaniem organu, sposobem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem jest zlikwidowanie tych otworów okiennych.

W odwołaniach od tej decyzji skarżące podnosiły m.in., że K. M. darowała działkę nr [...] w 1971 r. E. L., który następnie "oddał" ją C. K., natomiast akt notarialny zawierający umowę nabycia tej działki przez K. M. od Z. Z. został sporządzony dopiero w 1978 r. Ponadto twierdziły, że K. M. władała działką nr [...] co najmniej od 1975 r., zaś akt notarialny zawierający umowę jej nabycia od S. G. został sporządzony w 1978 r.

Ponadto w odwołaniu sporządzonym przez pełnomocnika skarżącej J. R. zarzucono, że naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do uznania, że działki nr [...] i nr [...] w chwili budowy domu skarżących nie należały do tego samego właściciela. W tym odwołaniu zarzucono także naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuzasadnionym nieuwzględnieniu wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań C. K. i opinii biegłego geodety. Ponadto, twierdząc, że w latach siedemdziesiątych XX wieku regułą był nieformalny obrót nieruchomościami wskazano, że działką nr [...] od 1971 r. dysponowała K. M., na co miało wskazywać oświadczenie E. L.. W związku z tym podniesiono, że E. L. powinien być przesłuchany w charakterze świadka w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Rozpoznając odwołanie skarżących Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z [...] kwietnia 2011 r. decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 1976 r. projekt techniczny przewidywał budowę budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 9 m na 8 m, przy czym 9 m miały mieć ściany zachodnia i wschodnia, podpiwniczonego, jednopiętrowego bez poddasza, z dachem jednospadowym i wejściem od strony północnej. Według tego projektu w ścianie północnej miało być osiem otworów: w poziomie piwnicy brama wjazdowa do garażu, trzy okna na parterze i trzy okna na piętrze. Organ wskazał też, że brak jest wprawdzie szkicu sytuacyjnego, przedstawiającego projektowane usytuowanie budynku, w tym projektowaną odległość od granicy północnej, czyli od granicy z działką nr [...], jednakże zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę warunek dotyczący budowy "zgodnie z planem i szkicem sytuacyjnym" wskazuje, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę organ administracji miał na uwadze zachowanie przepisowych odległości budynku od granicy północnej z uwagi na projektowane z tej strony otwory. Następnie Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach ustalił, że budynek, który został wybudowany, ma wymiary 11,25 m na 10 m, przy czym 11,25 m mają ściany zachodnia i wschodnia, jest usytuowany skośnie w stosunku do granicy północnej, w ten sposób, że narożnik zachodni znajduje się w odległości 2,25 m od granicy, a wschodni 2,75 m, posiada nieużytkowe poddasze i czterospadowy kopertowy dach. W ścianie północnej usytuowanej w odległości 2,2 m od granicy wykonano osiem okien, dwa w poziomie piwnicy, trzy w poziomie parteru i trzy w poziomie piętra.

W świetle tych ustaleń organ odwoławczy uznał, że budynek został zrealizowany niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, zaś otwory okienne znajdujące się w ścianie północnej naruszają warunki techniczne obowiązujące w dacie budowy budynku, jak również obowiązujące obecnie.

Ponadto organ odwoławczy ustalił, że działki nr [...] i nr [...] od 1976 r. wchodziły w skład odrębnych nieruchomości, należących do różnych osób. W tym zakresie wskazał, że działka nr [...] należała od 1976 r. do S. G., jako władającego nieruchomością. W 1977 r. S. G. był wpisany jako właściciel, przy czym własność nabył na podstawie aktu własności ziemi i w 1978 r. nieruchomość sprzedał K. M., która w 1979 r. udział w ½ części darowała S. i E. L. W 1997 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]i nr [...]i w tym samym roku K. M. sprzedała te działki M. i T. M.

W odniesieniu do działki nr [...] organ odwoławczy wskazał, że w 1976 r. działka ta należała do Z. Z. jako władającej nieruchomością. W 1978 r. Z. Z. była wpisana jako właścicielka na mocy aktu własności ziemi i w tym samym roku sprzedała ją K. M. W 1979 r. właścicielami tej działki zostali T. i C. K., w 1994 r. A. i W. J., a w 1996 r. skarżące.

Jeżeli chodzi o granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] to Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach stwierdził, że od wydania pozwolenia na budowę do chwili obecnej nie uległa ona zmianie.

Odnośnie do wniosków dowodowych skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazywały, że działki nr [...] i nr [...] od 1976 r. do chwili obecnej należały do różnych osób, nie było podstaw do przeprowadzania na tę okoliczność dowodu z zeznań E. L. i C. K.

Organ administracji stwierdził też, że nie potwierdziła się teza skarżących jakoby K. M. była właścicielką działki nr [...] w 1975 r. Wskazał, że z dokumentów wynika, że stała się ona właścicielką tej działki dopiero w 1979 r. Nadto dodał, że fakt, iż w 1975 r. uzyskała ona pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], nie stanowi dowodu, że była właścicielką tej nieruchomości. Stwierdził również, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę nie przestrzegał obowiązujących przepisów dotyczących posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym wskazuje decyzja z [...] grudnia 1976 r., którą udzielono pozwolenia na budowę C. K. na działce nr [...], mimo że w 1976 r. nie był jej właścicielem.

Od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] kwietnia 2011 r. skarżące wniosły dwie skargi – jedną wspólnie, działając przez pełnomocnika matkę A. J., i drugą tylko skarżąca J. R., działająca przez pełnomocnika adwokata K. D.. Obie skargi zostały następnie połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W obu podnoszono twierdzenia sprowadzające się do tego, że istniejące w chwili udzielenia pozwolenia na budowę i w trakcie budowy domu, którego dotyczy sprawa, sposób władania działkami nr [...] i nr [...] oraz wzajemne relacje władających tymi działkami, w szczególności K. M. i C. K., powodowały, że usytuowanie tego budynku było zgodne z prawem. W związku z tym podniesiono szereg zarzutów, w tym dotyczących pominięcia dowodów z zeznań E. L., K. M. i C. K. oraz opinii biegłego geodety.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargi skarżących, przede wszystkim wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 302/10, uchylając decyzję organu drugiej instancji polecił ustalić "czy w dacie budowy roboty były wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w szczególności czy granica między działkami nr [...] i [...] przebiegała w tym samym miejscu co obecnie". Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji obu instancji zastosowały się do tych wskazań. Skoncentrowały się, jak wskazał, przede wszystkim na ustaleniu czy w okresie budowy roboty były wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz, czy w dacie wydawania pozwolenia na budowę granica między działkami nr [...] i nr [...] przebiegała w tym samym miejscu co obecnie. W ocenie Sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny po przeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego. Co do przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...] Sąd pierwszej instancji zauważył, że z pisma Starosty Skarżyskiego z dnia 12 stycznia 2011 r. wynika, że w chwili udzielenia C. K. pozwolenia na budowę, czyli w 1976 r., istniały dwie odrębne działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. W okresie 1970-1990 w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Skarżysku-Kamiennej nie odnotowano opracowania dotyczącego zmiany przebiegu granic tych działek. Z opracowania jednostkowego włączonego do zasobu geodezyjnego w dniu 16 stycznia 1997 r. wynika, że po podziale działki nr [...] powstała działka nr [...], a granica między nią a działką nr [...] nie uległa zmianie i przebiega w tym samym miejscu co obecnie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy trafnie zinterpretowały również przedłożoną przez pełnomocnika skarżących w toku postępowania kopię szkicu sytuacyjnego do projektu budowy budynku gospodarczego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że dokument ten nie może być dowodem na okoliczność przebiegu granic w 1982 r., albowiem nie został sporządzony na osnowie mapy do celów projektowych, tym niemniej wskazuje na planowane usytuowanie projektowanego budynku gospodarczego w granicy północnej działki nr [...], to jest w taki sposób jak obecnie. Takie też usytuowanie tego budynku przedstawia mapa geodezyjna przyjęta do zasobu 6 sierpnia 1985 r. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że twierdzenia skarżących o zmianie przebiegu granic w toku budowy przedmiotowego domu mieszkalnego lub braku ustalenia przebiegu tych granic nie znajdują poparcia w materiale sprawy.

Odnosząc się do kwestii związanej z własnością działek nr [...] i nr [...] Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły w tym zakresie wnikliwe postępowanie wyjaśniające w oparciu o dokumenty pochodzące z różnych źródeł, w tym zaświadczenie Starosty Skarżyskiego z 5 sierpnia 2010 r., mapę geodezyjną z 6 sierpnia 1985 r., kwerendę księgi wieczystej KW [...], kopie aktów notarialnych znajdujących się w aktach sprawy. Dokumenty te – jak wskazał - wykazały jednoznacznie, że działki nr [...] i nr [...] miały tego samego właściciela tylko w okresie 1978-79, mianowicie K. M. Zawsze jednak były odrębnymi działkami ewidencyjnymi, a przede wszystkim w dacie uzyskania przez C. K. pozwolenia na budowę, to jest w 1976 r., miały odrębnych posiadaczy samoistnych, mianowicie S. G. i Z. Z., którzy potem uzyskali akty własności ziemi tych działek w trybie ustawy z dnia 27 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w 1978 r. działkę nr [...] S. G. sprzedał K. M., a w 1979 r. Z. Z. sprzedała jej działkę nr [...]. W 1979 r. właścicielami działki nr [...] stali się T. i C. K.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie neguje, iż w latach 70-tych ubiegłego wieku odbywał się nieformalny obrót nieruchomościami. Jednakże – jego zdaniem - przesłuchanie C. K. i E. L. w charakterze świadków oraz ustalenie na podstawie ich zeznań, że w 1976 r. obiema działkami władała de facto K. M. nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1976 r. zobowiązany był uwzględnić stan nieruchomości wynikający z istniejących wówczas dokumentów, zgodnie z którym działki nr [...] i nr [...] miały odrębnych władających, a granica między nimi przebiegała w tym samym miejscu co obecnie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie, że uznały, iż organ udzielający pozwolenia na budowę udzielił go w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami technicznymi w budownictwie. Faktem jest natomiast, że w dacie udzielenia pozwolenia na budowę C. K. nie był jeszcze właścicielem działki nr [...]. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na przyjęcie przez organ przebiegu granic miedzy działkami nr [...] i nr [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że skarżące nie przedstawiły żadnych dowodów mogących świadczyć o tym, że organ zignorował stan nieruchomości wynikający z dokumentów, a uwzględnił ustalenia, co do przebiegu granicy między C. K. a K. M.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że biorąc pod uwagę, że w ścianie północnej oprócz okien projektowany był wjazd do garażu, to odległość tej ściany od granicy z działką nr [...] musiała być nawet większa niż 4 m, gdyż w przeciwnym razie wjazd i wyjazd samochodu osobowego do i z garażu nie byłby możliwy. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do ustalania, z której działki i na czyją rzecz miałoby nastąpić "odstąpienie" przygranicznego pasa gruntu. Kwestie te dotyczą bowiem sporu o własność i ewentualnego rozgraniczenia między przedmiotowymi działkami. Poza tym w sprawie nie wykazano, aby w dacie budowy domu przez C. K. zmieniał się przebieg granicy z działką nr [...]. Tym samym – jak wskazał - brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że znajdujący się na działce nr [...] budynek mieszkalny zrealizowany został niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Zaznaczył przy tym, że usytuowanie budynku w odległości od 2,25 m do 2,75 m od granicy z działką nr [...] było równoznaczne z naruszeniem § 20 pkt 13 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Zgodnie z tym przepisem – jak wskazał - w sytuacji gdy sąsiednia nieruchomość była niezabudowana odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy powinna była wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych, czyli minimum 4 m. Tym samym inwestor wybudował budynek niezgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami technicznymi. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że usytuowanie budynku mieszkalnego w sposób taki jak w rozpoznawanej sprawie naruszało również przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jak wskazał, w myśl § 12 ust. 1 tego rozporządzenia wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki, z tym że odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. W końcu stwierdził, że stan istniejący na działce skarżących narusza również § 12 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowi on bowiem, że co do zasady budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m, jeżeli ściana ma otwory okienne lub drzwiowe lub nie mniejszej niż 3 m, gdy nie ma takich otworów.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie organ administracji przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Dalej wyjaśnił, że zgodnie z § 207 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki. Na mocy § 207 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jego przepisy, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a również do użytkowania budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. dalej stwierdził, że przewidziane w § 12 powołanego rozporządzenia odległości mają na celu m.in. ochronę przeciwpożarową. Natomiast zastosowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego może w szczególnych przypadkach pozwalać na sytuowanie budynków bez zachowania powyższych odległości. Jednak wyłączenia te nie mogą dotyczyć przypadku, gdy ściana przedmiotowego budynku usytuowanego niezgodnie z normami odległościowymi wynikającymi z warunków technicznych od strony działki sąsiedniej nr [...], na której znajduje się dom mieszkalny oraz budynek gospodarczy w odległości 5,3 m od granicy z działką skarżących, ma otwory okienne, albowiem ściana taka nie jest ścianą nie rozprzestrzeniającą ognia. Lokalizacja północnej ściany budynku mieszkalnego na działce nr [...] z otworami okiennym w odległości od 2,25 m do 2,75 m od granicy z działką sąsiednią narusza – zdaniem Sądu pierwszej instancji - przepisy rozdziału 7 powołanego rozporządzenia, dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Jak wskazał, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, to jest likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, konieczna jest likwidacja istniejących otworów okiennych w celu uzyskania ściany pełnej w północnej elewacji budynku skarżących.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na istniejącą w pomieszczeniach kuchni i łazienek wentylację grawitacyjną zapewniającą niezbędną wymianę powietrza likwidacja otworów okiennych nie spowoduje zniszczenia tych pomieszczeń ani zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła skarżąca I. J. W skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Przytaczając podstawę kasacyjną związaną z naruszeniem przepisów postępowania zarzuciła naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że zachodziły podstawy do uchylenia decyzji, która wskazane przepisy naruszała z uwagi na:

a/ oparcie ustalenia faktycznego, według którego granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie zmieniła swego przebiegu od 1976 r., jedynie na piśmie Starosty Skarżyskiego z 12 stycznia 2011 r. oraz mapie geodezyjnej przyjętej do zasobu 6 sierpnia 1985 r.,

b/ niedokonanie ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] na podstawie zeznań S. B. i A. B.,

c/ niedopuszczenie dowodu z zeznań C. K. w celu ustalenia, w którym roku został wybudowany dom, którego dotyczy sprawa, oraz w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w czasie jego budowy,

d/ nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność przebiegu tej granicy,

e/ nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących oddania budynku do użytkowania,

f/ pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych dokumentu w postaci mapy sytuacyjnej z listopada 1978 r., stanowiącej integralną część decyzji nr [...] z [...] marca 1979 r.,

g/ nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań E. L. oraz K. M,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uznaniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, w szczególności tego, że od 1976 r. do chwili obecnej nie uległ zmianie przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...],

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że została naruszona zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej,

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że strony postępowania nie zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego,

5/ art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na ograniczeniu się przez Sąd pierwszej instancji do zbadania wyłącznie zasadności zarzutów podniesionych w skardze, mimo że Sąd ten był zobowiązany do wyjścia poza granice skargi,

6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, pomimo że organ administracji naruszył prawo materialne, mianowicie nie zastosował § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, mimo że działka nr [...] była zabudowana oraz zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, mimo że nie było przesłanek uzasadniających stosowanie tych przepisów.

Przytaczając podstawę kasacyjną związaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, polegające na jego niezastosowaniu, mimo że w czasie budowy domu na działce nr [...] działka nr [...] była zagospodarowana,

2/ § 20 pkt 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, polegające na uznaniu, że działka nr [...] w czasie budowy budynku, którego dotyczy sprawa, była zabudowana,

3/ art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku likwidacji otworów okiennych, mimo że nie zachodziły ku temu przesłanki; po pierwsze, z powodu niedokonania przez organy administracji prawidłowych ustaleń faktycznych; po drugie, dlatego że skarżące nie wybudowały budynku, którego dotyczy nałożony na nie obowiązek,

4/ art. 52 Prawa budowlanego, polegające na skierowaniu nakazu wykonania robót budowlanych do skarżących, mimo że budynek, którego dotyczy nakaz, został wybudowany przez C. K.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej, która wniosła skargę kasacyjną, zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca J. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną poparła ją. Uczestnik postępowania T. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma to, że zapadł już w niej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 lipca 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt SA/Ke 302/10. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiązały organy administracji i Sąd pierwszej instancji, który wydał zaskarżony wyrok. Ocena prawna, a zwłaszcza wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku nie były jednakże tak lakoniczne, jak przytoczył to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie sprowadzały się one bowiem jedynie do konieczności ustalenia "czy w dacie budowy roboty były wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w szczególności czy granica między działkami nr [...] i [...] przebiegała w tym samym miejscu co obecnie". Formułując zalecenia co do dalszego postępowania w wyroku z 8 lipca 2010 r. WSA w Kielcach wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien prawidłowo ustalić, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a mianowicie, czy w dacie budowy roboty były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Dalej WSA w Kielcach stwierdził, że "w tym celu [organ administracji] winien wyjaśnić, czy w dacie wydawania pozwolenia na budowę granica między nieruchomościami oznaczonymi aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] przebiegała w tym samym miejscu co obecnie". Niejako wyjaśniając potrzebę takiego kierunku ustaleń Sąd następnie wskazał na hipotetyczne sytuacje, w których można by uznać, że budowa została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami. Jedna z takich sytuacji mogła polegać według Sądu na tym, że obie działki, a więc działka nr [...] i działka nr [...] stanowiły jedną nieruchomość. Precyzując, co Sąd miał na myśli, zaznaczył przy tym, że chodzi o to, iż należałyby one do tego samego właściciela.

Z powyższego wynika, że wskazania zawarte w wyroku z 8 lipca 2010 r. nie sprowadzały się jedynie do ustalenia tego czy przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] zmienił się w czasie od wydania pozwolenia na budowę budynku, którego dotyczy sprawa. Zgodnie z tymi wskazaniami organy administracji miały także wyjaśnić kwestie związane z tym czy obie te działki nie stanowiły w czasie wydawania pozwolenia na budowę jednej nieruchomości, przy czym wzmianka Sądu o tym samym właścicielu działek wskazuje, że nie chodziło o nieruchomość w znaczeniu geodezyjnym, czyli o jedną działkę.

Rozważając moc wiążącą oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego należy mieć na uwadze, że wiążą one o ile nie zmienił się stan faktyczny, w oparciu o który zostały sformułowane. Mając to na uwadze zauważyć należy, że WSA w Kielcach wydając wyrok z 8 lipca 2010 r. nie uwzględniał okoliczności, które wyraźnie pojawiły się dopiero w postępowaniu organów wykonujących jego zalecenie dotyczące ustalenia czy działki nr [...] i nr [...] należały do tej samej osoby. Chodzi mianowicie o to, że Sąd ten nie uwzględniał, iż obie te działki były przedmiotem nieformalnego obrotu. W związku z tym obecnie nie wiążą wskazania tego Sądu co do dalszego postępowania, w tym zakresie, w którym organy administracji miały się ograniczyć jedynie do ustalenia czy działki nr [...] i nr [...] w czasie udzielania pozwolenia na budowę C. K. były przedmiotem własności tej samej osoby. Zdaniem NSA ujawnienie okoliczności świadczących, że obrót nieformalny był regułą w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]powoduje, że konieczne było ustalenie w czyim posiadaniu były te nieruchomości i jakie z tego posiadania wynikało uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla C. K.

Wbrew temu, co stwierdził Sąd pierwszej instancji ustalenie, kto był samoistnym posiadaczem działek nr [...] i nr [...] w czasie wydania C. K. pozwolenia na budowę miało istotne znaczenie. Zauważyć też należy, że nieuprawnione jest sugerowanie, co czyni organ odwoławczy, że decyzja o pozwoleniu na budowę na rzecz C. K. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w 1976 r. nie był on właścicielem działki nr [...]. Według przepisów obowiązujących w czasie wydania pozwolenia na budowę domu, którego dotyczy sprawa (1976 r.), zresztą tak samo jak obecnie, nie było konieczne legitymowanie się jedynie prawem własności w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) pozwolenie na budowę mogło być wydane jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością, zaś w § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48) w odniesieniu do budownictwa osób fizycznych, precyzując o jakie prawo chodzi, wyjaśniono, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć "dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach". Z ostatnio powołanego przepisu wynika, że normodawca, uwzględniając zapewne powszechność nieformalnego obrotu nieruchomościami rolnymi, dopuścił jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, fakt samoistnego posiadania nieruchomości. Dowodzi to, że w rozpoznawanej sprawie fakty związane z nieformalnym obrotem działkami nr [...] i nr [...] i ich samoistnym posiadaniem mają istotne znaczenie.

Skoro prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogło wynikać z samoistnego posiadania nieruchomości to w rozpoznawanej sprawie należało wyjaśnić jaki był zakres tego prawa przysługującego C. K. Nie można bowiem wykluczyć, że posiadał on prawo do dysponowania na cele budowlane nie tylko działką nr [...], ale także działką nr [...] i to w takim zakresie, który uprawniał go do zabudowy nieruchomości w odległości mniejszej niż 3 m od granicy pomiędzy tymi działkami. Sąd pierwszej instancji fakt, że w projekcie technicznym w północnej ścianie, a więc tej, w której znajdują się okna, których dotyczy zaskarżona decyzja, przewidziana była brama garażowa, czyli inaczej mówiąc wjazd do garażu w budynku, interpretuje w ten sposób, iż oznacza to, że ściana ta musiała być zaprojektowana w takiej odległości od granicy, aby można było do tego garażu wjechać, co przy odległości 2,2 m nie jest możliwe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dowodzi to, że odległość tej ściany od granicy z działką nr [...] musiała w projekcie wynosić więcej niż 4 m. Jednakże nie jest to jedyne możliwe wytłumaczenie umieszczenia wjazdu do garażu w ścianie północnej. Równie uprawnione jest założenie, że ścianę tą zaprojektowano w odległości od formalnej granicy, takiej jaka faktycznie obecnie istnieje, jednakże C. K. miał prawo korzystać także z działki nr [...] i to w taki sposób, że mógłby wjeżdżać do garażu mimo usytuowania wjazdu do niego w odległości 2,20 od geodezyjnej granicy działki.

Z powyższego wynika, że zasadne są przede wszystkim te podstawy kasacyjne, które sprowadzają się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, polegającego na tym, że w postępowaniu administracyjnym nie dopuszczono dowodu z zeznań C. K., E. L. oraz K. M. Osoby te powinny być przesłuchane nie tyle na okoliczność przebiegu linii granicznej w znaczeniu geodezyjnym, gdyż w tym zakresie istotnie dowód z ich zeznań może się okazać nieprzydatny, ile na okoliczność przysługującego C. K. uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie, skoro skarżące twierdziły, że posiadaczem samoistnym obu działek była K. M. a E. L. był posiadaczem działki nr [...] i jej posiadanie przeniósł na C. K., niewątpliwie osoby te mogłyby wyjaśnić okoliczności dotyczące zakresu uprawnień C. K. odnośnie do działki nr [...] oraz nr [...].

Tym samym zasadne są też te zarzuty skargi kasacyjnej, w których twierdzi się, że naruszono przepisy postępowania przez to, że ustalenie, iż granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie zmieniła swego przebiegu od 1976 r. oparto, na niektórych tylko dowodach lub że dokonując tego ustalenia niektóre dowody pominięto. NSA jednakże podkreśla, że w okolicznościach sprawy chodzi bardziej o zakres uprawnień C. K., a nie granicę w znaczeniu geodezyjnym.

Pominięcie dowodów z zeznań C. K., K. M. oraz E. L. powoduje, że nie można jednoznacznie odnieść się do zasadności zarzutów, które sprowadzają się do twierdzenia o pominięciu innych dowodów (zeznań S. B. i A. B. oraz mapy sytuacyjnej z listopada 1978 r., stanowiącej integralną część decyzji nr [...] z [...] marca 1979 r.) lub nieprzeprowadzenia innych dowodów (opinii biegłego geodety), gdyż dowody te powinny być ocenione dopiero po przeprowadzeniu pominiętych dowodów z zeznań wskazanych trzech świadków. Zeznania S. B. i A. B., skoro ma z nich wynikać jedynie, że pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w czasie budowy budynku prowadzonej przez C. K. nie było wyznaczonej granicy, lecz istniał jeden plac budowy, na którym wznoszono trzy budynki, byłyby nazbyt ogólne i mogłyby jedynie potwierdzać szczegółowe informacje dotyczące zakresu uprawnień C. K., uzyskane od tego świadka i ewentualnie od K. M. lub E. L. Mapa sytuacyjna z listopada 1978 r., stanowiąca integralną część decyzji nr [...] z [...] marca 1979 r., też powinna być oceniona dopiero po przeprowadzeniu dowodów z zeznań wskazanych świadków. Przy czym należy mieć na uwadze, czego ze względu na słabą czytelność tej mapy nie można przesądzić, czy wnosząca skargę kasacyjną nie odczytała błędnie tej mapy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wyrysowany rzut budynku nr 1 uznaje się za dowód istnienia tego budynku, co może być błędem, gdyż budynek ten na tej mapie jest określony, o ile można właściwie odczytać niewyraźny jej tekst, jako dopiero projektowany. W końcu dowód z opinii biegłego geodety winien być przeprowadzony tylko wówczas, gdy będzie chodziło o ustalenie granicy w znaczeniu geodezyjnym, a nie jeżeli chodzić ma o zakres uprawnień C. K., wynikających z ustaleń pomiędzy nim a posiadaczem samoistnym lub właścicielem nieruchomości.

Zasadny jest również zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sprowadzający się do twierdzenia, że nieprzeprowadzono dowodu z dokumentów dotyczących oddania budynku do użytkowania. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane do zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia powinna była dołączyć m.in. oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem, dowód z akt zawiadomienia o oddaniu budynku, którego dotyczy sprawa, do użytku ma istotne znaczenie dla oceny czy budynek ten został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skoro w czasie domniemanego oddania budynku do użytku, czyli w 1984 r. (tak przyjęto w decyzji z [...] grudnia 2009 r.), do zawiadomienia o oddaniu do użytku należało dołączyć m.in. oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie ma dowodów na to, aby obowiązku tego nie spełniono, to bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego nie można zakładać, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

Wyjaśnienie powyższej kwestii jest też istotne z tego powodu, że gdyby się okazało, że budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, to utraciłyby moc wiążącą wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Kielcach z 8 lipca 2010 r. w zakresie podstawy prawnej postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w sytuacji, w której brak jest akt postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu na budowę powinno się opierać na jednoznacznych dowodach. Konieczne jest też uwzględnienie wszystkich okoliczności mogących wskazywać na to, że inwestor działał zgodnie z prawem. W szczególności nie można opierać się jedynie na kopii projektu uzyskanego od inwestora bez wyjaśnienia poprzez przesłuchanie tego inwestora czy projekt ten nie był zmieniany w sposób dopuszczalny ówcześnie obowiązującymi przepisami. Należy też uwzględnić, że skarżące nie są inwestorami oraz że nabyły dom, którego dotyczy sprawa, wiele lat po jego wybudowaniu, a więc nie mogą być bezpośrednim źródłem informacji dotyczących wszystkich okoliczności związanych z pozwoleniem na budowę i jego wykonaniem. W sytuacji, w której także organ administracji nie zachował akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie można czynić skarżącym zarzutu, że i one nie dysponują dokumentami budowy. W końcu stwierdzić należy, że z uwagi na brak akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę równie uprawnione, jak domniemanie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z prawem (co organy administracji uczyniły zasadniczym motywem tezy, że dom, którego dotyczy sprawa został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę), jest domniemanie działania przez inwestora zgodnie z prawem, a więc zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W szczególności usprawiedliwione są te podstawy, w których zarzuca się naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania związanych z postępowaniem dowodowym prowadzonym przez organy administracji i wadliwą oceną Sądu pierwszej instancji, który nie uznał, aby to postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 k.p.a., polegającego na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że została naruszona zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, gdyż wobec skomplikowanego zagadnienia dowodowego występującego w rozpoznawanej sprawie odmienna od skarżącej ocena dowodów dokonana przez organy administracji nie może być oceniana jako prowadzenie postępowania w sposób podważający zauważanie do organów władzy.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 k.p.a., polegającego na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że strony postępowania nie zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego, gdyż nie wykazano, aby organ odwoławczy uzupełniał materiał dowodowy w takim zakresie, który uzasadniałby potrzebę odniesienia się do niego przez skarżącą.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, pomimo że organ administracji naruszył prawo materialne, mianowicie nie zastosował § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, mimo że działka nr [...] była zabudowana oraz zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, mimo że nie było przesłanek uzasadniających stosowanie tych przepisów, to stwierdzić należy, że w istocie jest to zarzut naruszenia prawa materialnego. Ponadto pierwsza część tego zarzutu zależy od ustalenia czy działka nr [...] była zagospodarowana, a to ustalenie, na co wskazano w kontekście zarzutu związanego z mapą sytuacyjną z listopada 1978 r., stanowiącą integralną część decyzji nr [...] z [...] marca 1979 r., wymaga dodatkowych wyjaśnień, w szczególności z uwzględnieniem dowodów z zeznań C. K., E. L. i K. M.. Z kolei druga część zarzutu związana jest z zasadniczą kwestię też wymagającą jeszcze wyjaśnienia, mianowicie czy istotnie można stwierdzić, że budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Zatem, ocena naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego jest przedwczesna. Podobnie należy ocenić podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia prawa materialnego ujętą jako zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, polegającego na jego niezastosowaniu, mimo że w czasie budowy domu na działce nr [...] działka nr [...] była zagospodarowana.

Z kolei podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego ujęta jako zarzut naruszenia § 20 pkt 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, polegającego na uznaniu, że działka nr [...] w czasie budowy budynku, którego dotyczy sprawa, była zabudowana, w istocie jest zarzutem zaakceptowania błędnych ustaleń organu administracji, a więc zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten został już oceniony w związku z zarzutem związanym z mapą sytuacyjną z listopada 1978 r., stanowiącą integralną część decyzji nr [...] z [...] marca 1979 r.,

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, polegającego na nałożeniu na skarżącego obowiązku likwidacji otworów okiennych, mimo że nie zachodziły ku temu przesłanki; po pierwsze, z powodu niedokonania przez organy administracji prawidłowych ustaleń faktycznych; po drugie, dlatego że skarżące nie wybudowały budynku, którego dotyczy nałożony na nie obowiązek, to należy wskazać, że ocena pierwszej części zarzutu, o czym była już mowa, jest przedwczesna, gdyż braki w postępowaniu dowodowym nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Natomiast druga część tego zarzutu jest oczywiście niezasadna, gdyż, gdyby były podstawy do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, to zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki te mogłyby być nałożone na właścicieli obiektu budowlanego, a więc skarżące, i to niezależnie od tego, że nie one wybudowały budynek, którego obowiązki miałyby dotyczyć. Mając to na uwadze jako niezasadny ocenić należy ostatni zarzut, mianowicie zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, polegającego na skierowaniu nakazu wykonania robót budowlanych do skarżących, mimo że budynek, którego dotyczy nakaz, został wybudowany przez C. K..

Z tych wszystkich względów, wobec tego, że okazały się zasadne jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, NSA na mocy art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się jedynie wydatki i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosowanie do § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jednolity tekst rozporządzenia Dz.U. z 2013 r., poz. 461), gdyż skarżąca I. J. została przez Sąd pierwszej instancji zwolniona od ponoszenia kosztów sądowych w całości, w związku z czym kosztów sądowych związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej nie poniosła.