Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1813/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2238/12 w sprawie ze skargi S.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Wa 2238/12 oddalił skargę S.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S.L. wnioskiem z dnia 27 stycznia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wydanie zgodnych z prawem zaświadczeń o przebiegu służby oraz wysokości uposażenia i nagrody rocznej w celu naliczenia i wypłaty przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA emerytury w należnej wysokości. Jednocześnie wskazał, iż żądane zaświadczenia powinny uwzględniać zmianę daty zwolnienia go ze służby w Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. na dzień [...] października 2008 r. oraz związaną z tym zmianę wysokości uposażenia i nagrody rocznej.

Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczeń żądanej treści, wskazując, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych albowiem powoływane przez wnioskodawcę okoliczności pozostają bez wpływu na dotychczas wystawione zaświadczenie w tym przedmiocie. Jednocześnie stwierdził, że nie jest organem właściwym do wydania zaświadczenia o przebiegu służby wnioskodawcy. Powołując się na załącznik nr 18 do zarządzenia nr 749 Komendanta Głównego Policji z dnia 27 maja 2010r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji wyjaśnił, że komórką organizacyjną odpowiedzialną za prowadzenie akt osobowych zwolnionych policjantów KGP jest Wydział – Główne Archiwum Policji Biura Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Głównej Policji. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek wyżej wymienionego w części dotyczącej wystawienia zaświadczenia o przebiegu służby został skierowany do Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji w celu jego rozpatrzenia (pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2012 r. skierowane do S.L. k. 72).

Na skutek złożonego przez S.L. na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w przypadku wnioskodawcy właściwe organy Policji wystawiły i przekazały organowi emerytalnemu stosowne zaświadczenia dotyczące przebiegu służby oraz wysokości uposażenia i nagrody rocznej, które stanowią podstawę naliczenia i wypłaty należnych wymienionemu świadczeń emerytalnych. Wyjaśnił, że wspomniane zaświadczenia uwzględniają fakt, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2008 r. oraz są zgodne z funkcjonującymi aktualnie w obrocie prawnym rozstrzygnięciami dotyczącymi wysokości należnego mu uposażenia, w tym z ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymienionemu na dzień [...] stycznia 2007 r. mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego policjanta w wysokości [...] oraz odmowy przyznania podwyżki innych składników uposażenia za 2007 r., jak również ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wymienionemu prawa do uposażenia za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] stycznia 2007 r., odmowy przyznania prawa do uposażenia za okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. oraz odmowy przyznania prawa do innych należności pieniężnych za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r.

W związku z powyższym stwierdził, że aktualnie brak jest podstaw faktycznych i prawnych do ponownego wystawienia zaświadczeń w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a zarzuty strony nieuzasadnione.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi S.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107, art. 126, art. 130 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł uchylenie postanowień organów obu instancji i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia żądanej treści. Stwierdził, że w niniejszej sprawie organ świadomie dokonał niewłaściwej wykładni oraz zastosowania § 6 ust. 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404, ze zm.) oraz niewłaściwej wykładni oraz zastosowania art. 218 § 1 i art. 219 K.p.a. Ponadto wskazał, że w jego ocenie organy rażąco naruszyły art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Zarzucił także organowi niewłaściwą wykładnię i zastosowanie określonych decyzji administracyjnych oraz niezastosowanie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, jak również niezastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 i 6 K.p.a. oraz naruszenie art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 84 § 1 K.p.a.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku na wstępie podał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Nie jest ono postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaświadczenie jest informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, organ nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Warszawa 2009 r., str. 891 i nast.). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 § 2 określa przypadki w których wydaje się zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zatem zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący domagał się od organu wydania zaświadczeń o przebiegu służby oraz wysokości uposażenia i nagrody rocznej w celu naliczenia i wypłaty przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA emerytury w należnej wysokości, przy czym określił, aby żądane zaświadczenia uwzględniały zmianę daty zwolnienia go ze służby w Policji z dnia [...] stycznia 2007r. na dzień [...] października 2008 r. oraz związaną z tym zmianę wysokości uposażenia i nagrody rocznej.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin ( Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu środkiem dowodowym potwierdzającym datę i podstawę zwolnienia ze służby oraz okres służby jest zaświadczenie o przebiegu służby, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast stosownie do § 14 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym wysokość uposażenia dla celów emerytalnych, jest zaświadczenie wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej, właściwe ze względu na ostatnie miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zaświadczenie o przebiegu służby skarżącego dla celów emerytalnych z dnia 23 sierpnia 2010 r., uwzględniające datę zwolnienia go ze służby – [...] października 2008 r. (k. nr 15 d akt administracyjnych). W postępowaniu administracyjnym brak było natomiast możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego związaną z uwzględnieniem nowej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji zmianę wysokości uposażenia. Okoliczność ta była bowiem między stronami sporna i do dnia wydania zaskarżonych postanowień nie została ostatecznie ustalona. Wskazał, że skarżący wniosek o wydanie zaświadczenia złożył w dniu 27 stycznia 2012 r. zaś jego skargi dotyczące decyzji w sprawie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych były nadal rozpoznawane przez sądy administracyjne. Przykładowo w sprawie o sygn. I OSK 1821/10, na którą powołuje się skarżący, dotyczącej skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody rocznej za 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 619/10 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny z dnia [...] października 2008 r., a Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 247/12 oddalił skargę kasacyjną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w dacie wydania zaskarżonych postanowień brak było dokumentów w ewidencjach i rejestrach oraz ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych potwierdzających okoliczności, co do których skarżący domaga się wydania zaświadczenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd pierwszej instancji uznał, że są one niezasadne. Organ nie uchybił bowiem przepisom postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że uwzględniając uproszczony i odformalizowany charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ani też nieprzeprowadzania na żądanie strony dowodów z opinii biegłego tylko dlatego, że wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie zaświadczenia nie spełnia oczekiwań skarżącego. Organ prowadzi postępowanie dotyczące wydania zaświadczenia biorąc pod uwagę treść żądania wnioskodawcy i analizując w zakresie żądania posiadane przez siebie ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Jeżeli zakres żądania nie nasuwa wątpliwości, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ wydaje żądane zaświadczenie bądź odmawia jego wydania bez konieczności dalszego współdziałania ze stroną. Z tego samego powodu nie można również zarzucać organowi nieprawidłowej interpretacji i niezastosowania orzeczeń sądowych i rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w jego sprawie. Organ wydając zaświadczenie, na podstawie posiadanych danych i dokumentów, może ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające lecz w ograniczonym zakresie, jednak przedmiotem tego postępowania nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 6 K.p.a., poprzez niewyłączenie od udziału w sprawie Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji i podległych mu pracowników. Okoliczności wskazane przez skarżącego nie miały bowiem miejsca, a samo niezadowolenie skarżącego z podejmowanych wobec niego rozstrzygnięć i związane z tym żądania odsunięcia od prowadzenia jego spraw i ukarania osób związanych z przygotowaniem tych rozstrzygnięć, nie stanowią podstawy do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 24 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.L., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj. § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu, iż przepis ten pozwala organom na dowolność w wydawaniu zaświadczeń dla potrzeb emerytalnych i stanowią one w konsekwencji zaświadczenia o żądanej treści, podczas gdy obowiązek wystawienia stosownych zaświadczeń ciąży na organach, które winny czynić to z urzędu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów:

- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zawężenie granic zaskarżenia i oddalenie skargi, pomimo nierozpoznania przez organ wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego;

- art. 109 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego, który nie mógł uczestniczyć w jej rozpoznaniu z uwagi na wyznaczoną godzinę posiedzenia sądowego i ograniczone możliwości komunikacyjne istniejące w jego miejscu zamieszkania, o czym zawiadomił Sąd, a co znacząco ograniczyło jego prawo do obrony swych interesów i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oparcie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz zawężenie wyjaśnienia przyjętego przez sąd stanowiska tylko do części zarzutów podniesionych w skardze i niewyjaśnienie przyczyn niepodzielenia pozostałych z nich;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 i 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisu art. 218 § 1 i 2 (błędnie ust.1 i 2) K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie do uznania go za konieczny, w szczególności przy pominięciu licznych, wskazywanych przez skarżącego źródeł informacji, pozostających w dyspozycji organu, a pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia, podczas gdy w przypadku zaświadczenia żądanego przez skarżącego (którego wydanie przewidują przepisy prawa) ograniczenia postępowania dowodowego są znacznie mniejsze, a zakres obowiązków organu w ustalaniu stanu faktycznego szerszy, aniżeli w wypadku zaświadczenia wydawanego z uwagi wyłącznie na interes prawny uprawnionego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania przepisu art. 61 § 1 K.p.a. i rozpoznaniu sprawy pomimo niewyjaśnienia przez organ zakresu i treści żądania skarżącego, pomimo obowiązku pogłębiania zaufania obywatela do organów i informowania strony o okolicznościach sprawy mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki oraz konieczności rozpoznania żądania w takim zakresie, w jakim skarżący je złożył.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że intencją sformułowanego przez niego żądania było zwrócenie uwagi organu na fakt, że wcześniejsze zaświadczenia nie były wydane przez właściwy organ oraz że nie zostały mu doręczone. Zostały zatem wprowadzone do obrotu prawnego z naruszeniem § 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 pkt 1 i 4 cyt. rozporządzenia MSWiA. Uprzednio wydane zaświadczenia są wadliwe i nie odpowiadają prawu oraz okolicznościom faktycznym jego służby. Zaświadczenie o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczy uposażenia skarżącego należnego w styczniu 2007 r. i poświadcza nieprawdę, gdyż ostatniej wypłaty uposażenia dokonano w marcu 2007 r., a nadto zaniża ono okres wysługi lat o ok. [...] roku (studia) oraz o blisko [...] miesięcy (służba w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r.), nie uwzględnia m.in. należnej z mocy prawa ustawowej podwyżki uposażenia za 2008 r., natomiast zaświadczenie o przebiegu służby zawiera elementy niedopuszczalne w tego rodzaju dokumencie (nieprzysługiwanie uposażenia za pewien okres służby).

Następnie S.L. w piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2015 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego – § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, poprzez jego błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) jest niezasadny. Powołany przepis stanowi, że zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4, wydaje właściwy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej z urzędu, a zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, na żądanie funkcjonariusza. W niniejszej sprawie żądanie skarżącego skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wydanie zaświadczeń dotyczyło pkt 1 i pkt 4 § 14 cyt. rozporządzenia tj. zaświadczenia o przebiegu służby i zaświadczenia o wysokości uposażenia i nagrody rocznej dla celów emerytalnych. Przy czym skarżącemu wyjaśniono, że ten organ nie jest właściwy do wydania pierwszego z tych zaświadczeń i jego wniosek w tym zakresie został przekazany Dyrektorowi Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji w celu rozpatrzenia. Zarzut autora skargi kasacyjnej został oparty na nieprawidłowym założeniu, iż w niniejszej sprawie organ na podstawie wskazanego przepisu odmówił wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia i nagrody rocznej dla celów emerytalnych do czego był zobowiązany z urzędu, niezależnie od wniosku skarżącego. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że właściwe organy Policji wypełniły wobec skarżącego ustawowy obowiązek nałożony w/w przepisem. Wystawiły i przekazały organowi emerytalnemu stosowne zaświadczenia dotyczące przebiegu służby skarżącego oraz wysokości należnego mu uposażenia i nagrody rocznej dla celów emerytalnych. Komendant Główny Policji w dniu [...] stycznia 2007 r. wystawił zaświadczenie o przebiegu służby dla celów emerytalnych (k. 15 A). Komendant Wojewódzki Policji [...] w dniach [...] stycznia 2007 r. i [...] listopada 2008 r. wystawił zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych (k. 11, 15 B, 27 i 15 C akt sprawy). Powyższe zaświadczenia stanowiły podstawę do ustalenia prawa i wysokości emerytury policyjnej skarżącego.

Na skutek zmiany okoliczności mających wpływ na prawo i wysokość emerytury skarżącego Komendant Główny Policji w dniu [...] sierpnia 2010 r. wystawił zaświadczenie – korekta o przebiegu służby dla celów emerytalnych (k 15 D), w którym uwzględnił fakt zwolnienia skarżącego ze służby w dniu [...] października 2008 r. Wbrew stanowisku skarżącego organy wypełniły zatem ustawowy obowiązek nałożony w/w przepisem. Odmowa wydania przez organy Policji S.L. w dacie rozstrzygania sprawy [...] sierpnia 2012 r. i [...] października 2012 r. ponownego zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych była spowodowana tym, że kwestia zarówno uposażenia, jak i nagrody rocznej za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. nadal była między stronami sporna. Nie zakończyły się bowiem ostatecznie wszystkie postępowania w tym przedmiocie. Fakt sporności okoliczności będących przedmiotem zaświadczenia uprawniał organ do odmowy jego wydania o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia, dotyczącej zarzutu naruszenia art. 218 § 1 i 2 K.p.a.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zawężenie granic zaskarżenia i oddalenie skargi, pomimo nierozpoznania przez organ wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stanowi jednak podstawy do zwalczania zarówno ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu regulacji dotyczących wydawania zaświadczeń, określonych w art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz w § 14 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, zaś jego kwestionowanie, poprzez zarzut naruszenia. art. 134 § 1 p.p.s.a., jest niezasadne.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych w tym przepisie okoliczności nie wystąpiła. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostało skarżącemu prawidłowo doręczone i nie wnosił on o jej odroczenie. W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2013 r. jedynie poinformował Sąd o braku możliwości dojazdu na rozprawę i zawarł w nim dodatkowe wyjaśnienia. Zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej jej autor nie wykazał, w jaki sposób naruszenie powołanego przepisu ograniczyło prawo skarżącego do obrony jego interesów i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 217 i art. 218 K.p.a. przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania zaświadczenia, nie stanowiło zatem uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 634/06 LEX nr 320607). Fakt, że zajęte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 i 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania ostatnio powołanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, należy poprzedzić uwagami natury ogólnej.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011). W tym przypadku nie chodzi bowiem o zastosowanie zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a.) dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej powyższe rozważania mają zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc również w przypadku domagania się wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (w rozpoznawanej sprawie jest nim § 14 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 2 cyt. rozporządzenia).

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że organ w zaświadczeniu stwierdza, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Oznacza to, że w przypadku, gdy zagadnienie, którego potwierdzenia żąda strona, jest sporne, to wydanie przez organ zaświadczenia nie jest możliwe. Obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2 poz. 64). Zaświadczenie nie może bowiem rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy jest on sporny. Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że skoro kwestia wysokości uposażenia i nagrody rocznej skarżącego za okres od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] października 2008 r., w dacie orzekania przez organy Policji nadal była między stronami sporna, to odmowa wydania przez organ skarżącemu zaświadczenia nie narusza przepisów art. 217 i 218 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego w tej sprawie nie była to kwestia drugorzędna, lecz istotna i sporna, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. przyjąć należy, iż jest on niezasadny. Zakres wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczący wydania zaświadczeń o przebiegu służby oraz wysokości uposażenia i nagrody rocznej dla celów emerytalnych, uwzględniającego zmianę terminu zwolnienia go ze służby w Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. na dzień [...] października 2008 r. oraz związaną z tym zmianę wysokości uposażenia i nagrody rocznej na podstawie dotychczasowych wyroków sądów administracyjnych nie nasuwał wątpliwości. Organ nie był zatem zobligowany do wezwania skarżącego do sprecyzowania treści wniosku. W rozpoznawanej sprawie organy powadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz nie naruszyły zasady informowania stron.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.