Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 553/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2, art. 106, art. 107
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Roman Ciąglewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 533/08 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt. II SA OI 533/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.W., reprezentowanego przez adwokata ustanowionego z urzędu M.G., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008 r. nr SKO-81-136/08 oraz przyznał na rzecz pełnomocnika kwotę 240 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczytnie, działając z upoważnienia Wójta Gminy Szczytno, na podstawie art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 w zw. z art. 39, art. 102, 106 i 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), odmówił przyznania J.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup ubrania – ciepła kurtka. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż wnioskodawca został poinformowany pisemnie o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod wskazanym we wniosku adresem, tj. ul. Solidarności 11/4 w Szczytnie. J.W. odebrał pismo i potwierdził, że w wyznaczonym terminie będzie w miejscu zamieszkania, jednak w wyznaczonym dniu pracownik nie mógł przeprowadzić wywiadu środowiskowego, gdyż zainteresowany nie wpuścił go do mieszkania i na klatce schodowej poinformował, że nie mieszka w tym lokalu, a jego matka nie wyraża zgody na wejście do niego. Organ zaznaczył też, że ponowiono próbę przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która również nie powiodła się, gdyż w wyznaczonym terminie pracownik socjalny nie zastał tam nikogo. Wnioskodawcy proponowano także przeprowadzenie wywiadu podczas nieobecności jego matki, ale również ta oferta nie zostało zaakceptowane przez wnoszącego, który stwierdził, że jego matka nie opuszcza domu. Organ podniósł, iż wobec powyższego nie był w stanie ocenić sytuacji zainteresowanego, a z uwagi na powyższe okoliczności oraz postawę wnioskodawcy uzasadniona była odmowa przyznania żądanego świadczenia.

W złożonym odwołaniu J.W. zarzucił organowi pierwszej instancji, iż "w postępowaniu nic nie zrobiono, tylko od początku mataczono, aby wykazać, że to z jego winy nie udziela się pomocy". Stwierdził on też, że pracownicy socjalni wymyślają wszystko, aby tylko nie udzielić wnioskowanej pomocy i wykazać, że dzieje się tak z jego winy. Zdaniem odwołującego, działanie pracowników socjalnych to przestępstwo mające na celu doprowadzenie go do śmierci głodowej, skonfliktowania z matką i w konsekwencji do bezdomności.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia zainteresowanemu. Zaznaczono, że odmowa uzasadniona została niemożliwością przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i ustalenia aktualnej sytuacji wnioskodawcy, do czego organ pierwszej instancji obowiązany jest przepisami prawa. W konsekwencji uniemożliwiło to ocenę ustawowych przesłanek decydujących o uprawnieniu do świadczenia i zostało zakwalifikowane jako brak współdziałania zainteresowanego w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Kolegium wyjaśniło, iż ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie o pomocy społecznej, zastrzegając m.in. w art. 4, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium wskazało też, iż zgodnie z treścią art. 106 ust. 4 cytowanej ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, stosownie zaś do brzmienia art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Organ zwrócił też uwagę na obowiązujące rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672). W § 2 ust. 3 tego aktu przewidziano, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (ust. 4). Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy (ust. 5). Kolegium wskazało, że problematyka związana z uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przyjmowany w związku z tym brak współdziałania była przedmiotem rozważań i wyjaśnień sądów administracyjnych. Organ podkreślił, iż wywiad środowiskowy na gruncie pomocy społecznej pełni szczególną funkcję, ponieważ z jednej strony stanowi element postępowania dowodowego, zaś z drugiej jest elementem pracy socjalnej. Osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina, w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia.

Kolegium podniosło, iż J.W. każdorazowo był pisemnie informowany o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, mimo braku obowiązku organu w tym względzie i za każdym razem potwierdzał ten termin, jednocześnie zaś w konsekwencji pracownik socjalny zatrzymywany był na klatce schodowej i informowany, że właścicielka lokalu nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu. Zainteresowany nie przyjął także propozycji przeprowadzenia tego wywiadu podczas nieobecności właścicielki lokalu. W ocenie Kolegium postawa prezentowana przez odwołującego, znana organowi również z szeregu innych postępowań prowadzonych z jego udziałem, pozwala na przyjęcie, iż nie wyraża on dobrej woli w umożliwieniu przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i ustalenia w sposób prawidłowy jego sytuacji bytowej, pozwalającej choćby na rozważenie ewentualnej pomocy ze strony Ośrodka. Odnosząc się do wyjaśnienia, że to matka nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu, Kolegium wskazało na obowiązek współdziałania z organem pomocy także rodzin wnioskodawców.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J.W. wniósł o przyznanie wnioskowanej pomocy, kwestionując rzetelność poczynionych w sprawie ustaleń. Podniósł, że nigdy nie zabraniał pracownikom socjalnym wejścia tam, gdzie chcieli. Zdaniem skarżącego to pracownicy socjalni celowo nie dopuszczają do wywiadu, aby nie dać mu nawet szansy na pomoc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumenty zawarte w skardze. Ponadto zarzucił organom orzekającym naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż skarżący odmówił współpracy, co uniemożliwiło ustalenie jego sytuacji materialnej. W ocenie pełnomocnika organy powinny ustalić, czy skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, w którym usiłowano przeprowadzić wywiad środowiskowy, ewentualnie przesłuchać matkę skarżącego lub z urzędu podjąć inne działania, które pozwoliłyby na ustalenie, czy skarżący spełnia przesłanki do udzielenia mu pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika organy naruszyły przepisy art. art. 7, 77 i 80 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 79 kpa., ponieważ organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z zeznań świadka, a o terminie przeprowadzenia tego dowodu skarżący nie był zawiadomiony. Zapoznanie się skarżącego z aktami sprawy przed wydaniem decyzji nie konwalidowało tej wadliwości postępowania, ponieważ przepisy kpa gwarantują stronie czynny udział w każdym stadium postępowania.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że badając legalność zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności zastosowania wobec skarżącego sankcji z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ze względu na brak współpracy wymienionego z pracownikami socjalnymi poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, w związku z ubieganiem się przez skarżącego po raz kolejny o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że zdaniem strony to pracownicy socjalni celowo nie dopuszczają do wywiadu, jednakże argumentom tym przeczy pismo skarżącego z dnia 23 listopada 2007 r., sporządzone i podpisane przez niego własnoręcznie, w którym potwierdził on, że poinformował pracownika socjalnego, przybyłego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, iż nie może wejść do mieszkania z powodu braku zgody matki skarżącego, która jest właścicielką mieszkania. Okoliczność tę, jak wynika z akt sprawy, J.W. powoływał za każdym razem, gdy pracownicy socjalni zgłaszali zamiar przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika ponadto, że pracownicy socjalni uzgodnili ze skarżącym, iż przedstawi informacje dotyczące tytułu prawnego zajmowanego przez niego i jego matkę lokalu i pisemne potwierdzenie braku zgody matki na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W dniu [...] marca 2007 r. skarżący poinformował organ, że matka nie chce, aby mieszać jej do spraw syna związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. W tej sytuacji, z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu w miejscu zameldowania i zamieszkiwania strony, w dniu [...] marca 2007 r. organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w siedzibie GOPS w Szczytnie, a poczynione wówczas ustalenia faktyczne (przede wszystkim w oparciu o zgromadzone z urzędu dokumenty) dotyczące sytuacji materialnej skarżącego, posiadanych przez niego uprawnień i możliwości, stanowiły podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń

Sąd zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie celem wywiadu środowiskowego miało być zaktualizowanie informacji posiadanych już przez organ w związku z rozpatrywaniem wielu wniosków pomocowych skarżącego, a także ocena jego sytuacji materialno-bytowej, wymagana do rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku. O konieczności przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawcy J.W. był niejednokrotnie informowany przez pracowników socjalnych, nie wyrażał on jednak zgody na jego przeprowadzenie pod wskazanym adresem, tłumacząc się brakiem zgody matki jako właścicielki mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił w tym miejscu, że wiadomym mu jest z urzędu, iż skarżący jest właścicielem tego mieszkania na podstawie umowy darowizny i ustanowienia służebności osobistej. W ocenie Sądu, w świetle poczynionych ustaleń, nie można postawić organom zarzutu, że nie starały się ustalić, jaki skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, w którym jest zameldowany.

Sąd I instancji podniósł także, że J.W. żąda, aby go informować o każdym działaniu organu, po czym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, odmawia pracownikowi socjalnemu zgody na wejście do mieszkania, życząc sobie przeprowadzenia wywiadu w każdym innym miejscu albo nie ma go w wyznaczonym terminie i nikt nie odbiera domofonu, mimo że matka rzekomo nie wychodzi z domu. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że nie budzi jego zastrzeżeń stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż to skarżący uniemożliwia przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i ustalenie w sposób prawidłowy jego sytuacji bytowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania jest konieczne. Pracownik socjalny musi osobiście zapoznać się z warunkami socjalnymi wnioskodawcy i w tym celu wnioskodawca zobowiązany jest udostępnić pracownikowi wszystkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Żadne pośrednie środki dowodowe nie mogą zastąpić tej czynności. Zdaniem Sądu powyższe nie zwalnia organów orzekających w sprawie świadczeń z pomocy społecznej z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, gdyż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społeczne. Sąd podkreślił przy tym, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców, którzy obowiązani są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a przyjęcie biernej, czy też negatywnej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej.

Sąd zauważył ponadto, iż zgadza się, że pracownik socjalny powinien przedsięwziąć kroki, aby przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawcy z zastanymi członkami jego rodzinny, nawet pod nieobecność zainteresowanego, który prezentuje w tym zakresie bierną, czy negatywną postawę. Bez wątpienia jednak pracownik socjalny nie dysponuje środkami, aby takie zachowanie wymusić. W ocenie Sądu pracownicy socjalni w rozpoznawanej sprawie nie mieli prawnej możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania J.W., ponieważ uniemożliwiał im to sam skarżący, który nie wyrażał zgody albo nie był obecny w miejscu zamieszkania w wyznaczonym terminie i nikt nie odbierał wówczas domofonu. Z tych też względów, zdaniem Sądu, nie można było uznać, iż organy orzekające przedwcześnie zastosowały art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, organom nie można było zarzucić naruszenia przepisów postępowania dowodowego, bowiem organ pierwszej instancji podejmował czynności zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji materialno – bytowej wnioskodawcy. J.W. miał też zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu, informowany był o podejmowanych przez pracowników czynnościach, składał pisemnie i ustnie do protokołu wyjaśnienia, których treść jest zbieżna z treścią protokołów przesłuchania w charakterze świadków pracowników socjalnych, którzy zeznawali na okoliczność wykonania czynności służbowych związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Poza tym skarżący zapoznał się z tymi dokumentami w dniu 14 stycznia 2008 r. i miał możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności w nich podniesionych, ale nie kwestionował ich.

Mając na uwadze okoliczności ustalone w sprawie Sąd stwierdził należy, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i jej wzruszenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zaś skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.W., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy określone w art. 174 ustawy P.p.s.a., zaś zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy dotknięta ona była istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa., art. 77 kpa. i art. 80 kpa. oraz art. 10 § 1 kpa. w zw. z art. 79 § 1 i 2 kpa.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w przedmiotowej sprawie błędnie uznano, że skarżący odmówił współdziałania z pracownikiem socjalnym, skoro informował on organ administracyjny o przyczynach niemożności przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania Zdaniem kasatora w przypadku braku możliwości uzyskania żądanych informacji i dokumentów w miejscu zamieszkania skarżącego pracownik socjalny mógł uzyskać taką wiedzę na podstawie wyjaśnień od matki skarżącego, (nie wiadomo, czy prowadzi ze skarżącym wspólne gospodarstwo domowe, czy tylko zamieszkuje wspólnie w tym samym mieszkaniu). Pełnomocnik J.W. podniósł ponadto, że zgodnie z stanowiskiem skarżącego, tytuł prawny do zajmowanego lokalu posiada jego matka, a nie on sam, zaś pełnomocnikowi nie jest znane oświadczenie odmiennej treści złożone przez stronę do akt innej sprawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd naruszył art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przyjmując, że skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło jego przeprowadzenie, podczas gdy skarżący jedynie informował organ administracji o występujących przyczynach odmowy przez osobę posiadającą tytuł prawny do zajmowanego lokalu, wpuszczenia do środka pracownika socjalnego. Kasator stwierdził, że wbrew stanowisku organów oraz Sądu I instancji J.W. nie uniemożliwiał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, będącego koniecznym warunkiem przyznania pomocy społecznej wnioskującemu. Ponadto podkreślono też, iż na możliwość uzyskania od państwa pomocy prawnej przez osobę potrzebującą nie może wpływać negatywne zachowanie członka rodziny, który może być skonfliktowany z potrzebującym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej podkreślił, że normy zobowiązują organ administracyjny do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia cały materiał dowodowy oraz ocenienia na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne bowiem uznać należy takie ustalenia faktyczne, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Kasator zauważył, że organy administracyjne nie przesłuchały matki skarżącego – właścicielki mieszkania, nie wezwano jej także do wyjaśnienia sytuacji, ani nie zażądano od skarżącego złożenia oświadczenia lub przedstawienia dokumentu wykazującego tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Nie ustalono więc, czy skarżący nie współdziałał w udzieleniu mu pomocy, czy też występują niezależne od niego przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie we wnioskowanych terminach wywiadu środowiskowego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ II instancji, rozpoznając odwołanie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej a naruszenie prawa procesowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem działanie organu II instancji sprowadzało się w istocie do wydania orzeczenia na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organ podrzędny, z pominięciem przeprowadzania postępowania sprawdzającego, a zatem ostateczna decyzja administracyjna dotknięta była wadą prawną. W stosunku do takiej decyzji, wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wydać wyrok uchylający orzeczenie w całości.

Ponadto kasator podkreślił, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek pouczenia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu, a stronie przysługuje prawo do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym. W przedmiotowej sprawie nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i nie zawiadomiono go o przesłuchaniach świadka: G. Z., przy czym bez znaczenia dla naruszenia przepisów jest ewentualny brak faktycznej potrzeby przesłuchania świadka. Do czynności przesłuchania doszło, w oparciu o ten dowód wydane zostały decyzje administracyjne, a skarżący nie miał możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu tego dowodu. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w judykaturze przyjęto, iż naruszenie art. 79 § 1 kpa nie konwaliduje ewentualne zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Dowód taki należy powtórzyć. Naruszenie przez organ obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna, wniesiona w przedmiotowej sprawie, pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych przez kasatora zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tą decyzje lub postanowienie w całości lub części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieuzasadnione jest stanowisko kasatora, iż organy administracji naruszyły przepisy art. 7., art. 77 i art. 80 kpa, a także art. 10 § 2 w zw. z art. 79 § 1 i 2 kpa. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, a ustalenia dokonane w toku postępowania nie były należycie wnikliwe i oparte na niekompletnym materiale, co doprowadziło do błędnego – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – ustalenia, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skarżący pozbawiony miał być też możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu dowodowym. Stanowisko to uznać trzeba za nieusprawiedliwione. Jak wynika z załączonych do akt sprawy administracyjnych zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe, a organom nie można było zarzucić naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Jak podkreślił to Sąd I instancji pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczytnie podejmowali czynności zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji materialno – bytowej wnioskodawcy, miał też on zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu dowodowym, między innymi informowany był o podejmowanych przez pracowników czynnościach, a także składał wyjaśnienia w tym przedmiocie. Ponadto skarżący zapoznał się z treścią protokołów przesłuchania w charakterze świadków pracowników socjalnych, którzy zeznawali na okoliczność wykonania czynności służbowych związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego i nie kwestionował ich mimo takiej możliwości. Nie można znaleźć żadnych podstaw, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że postępowanie toczące się przed organami administracji naruszało w jakikolwiek sposób wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy, którym dysponowały organy, został wnikliwie zbadany, a z uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób nie budzący wątpliwości wynika jakimi przesłankami kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć. Tylko z uwagi na niechętną postawę skarżącego wobec podejmujących czynności pracowników społecznych niemożliwym było uzupełnienie dokumentacji o zaktualizowany wywiad środowiskowy, przeprowadzony w miejscu zamieszkania strony.

Także okoliczności dotyczące wyjaśnienia kwestii własności lokalu mieszkalnego, zajmowanego przez J.W. i jego matkę, były przedmiotem badania organów. Jak wynika z akt sprawy skarżący oświadczył Sądowi I instancji, iż jest właścicielem mieszkania przy ul. Solidarności 11/4 w Szczytnie, a jego prawo własności wynika z umowy darowizny tego lokalu i ustanowienia służebności osobistej w stosunku do matki skarżącego. Niezasadnym jest też twierdzenie, że organy nie przeprowadziły żadnych czynności prowadzących do przesłuchania matki J.W. w ramach wywiadu środowiskowego. Wezwanie wystosowane w tym przedmiocie skutkowało bowiem jedynie oświadczeniem skarżącego, iż jego matka nie życzy sobie być zamieszana w sprawy dotyczące wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło sporządzenie dowodu z jej przesłuchania w tym zakresie.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wystarczający, w ocenie Sądu odwoławczego, wyjaśnił okoliczności będące podstawą zarzutów postawionych w skardze, zaś zaskarżony w skardze kasacyjnej wyrok wydany został zgodnie z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 § 2 ustawy o pomocy społecznej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także on pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się udzielenia świadczenia. Stosownie do powołanego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, takim brakiem aktywności będzie brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W ocenie Sądu odwoławczego uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ustalenie jej rzeczywistej sytuacji materialno - bytowej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Nie można zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że J.W. w istocie nie uniemożliwiał organowi I instancji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zauważyć bowiem trzeba, że skarżący każdorazowo informowany był o tym, że takie czynności będą podejmowane i za każdym razem potwierdzał, że informację taką otrzymał i nie zgłaszał żadnych obiekcji co do tego faktu. Jednakże za każdym razem pracownicy społeczni, którzy przybywali na miejsce wykonywania czynności zatrzymywani byli przez skarżącego na klatce schodowej i dopiero wtedy J.W. oświadczał im o niemożności podjęcia czynności, albo też skarżący w ogóle był nieobecny w mieszkaniu, co również uniemożliwiało przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Działania takie bez wątpienia noszą znamiona braku chęci współpracy skarżącego z organem pomocowym, co w sposób dostateczny wypełnia przesłanki wskazane w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodzić się trzeba przy tym ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który podkreślił ważność wywiadu środowiskowego dla oceny rzeczywistej sytuacji bytowo – majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.

Postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostało w art. 100 - 109 ustawy o pomocy społecznej, szczególne zaś miejsce w tej procedurze zajmuje przepis art. 106 ust. 4 tej ustawy, ustanawiający wymóg przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji, rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wynika z art. 107 przywołanej ustawy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz.672 ze zm.), rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu (wykonywanych przez pracownika socjalnego), a w szczególności przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 7, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia.

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania, świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się oosfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.

W szczególności nie byłoby wskazane przesłuchiwanie na okoliczność warunków bytowych i stanu majątku osób trzecich w charakterze świadków. Działania strony, utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają zatem odmowę przyznania świadczenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie jest natomiast obowiązkiem organów ustalanie przyczyn takiego jak w tej i innych sprawach postępowania skarżącego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za zgodne z prawem uznał stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż decyzje organów obu instancji, odmawiające przyznania zasiłku celowego J.W., nie naruszały w żaden sposób obowiązujących przepisów prawa, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji w pełni odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kwestia przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu w ramach udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu rozstrzygnięta zostanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, jako właściwy dla rozpoznania wniosku złożonego w tym zakresie, co wynika z art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 ustawy P.p.s.a.. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży temu Sądowi oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.