Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 888/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3 i 4, art. 173 ust. 1 pkt 10, art. 179, art. 182 ust. 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 8, art. 18 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
article: § 159, § 160
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art.7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej T.Ś. sprawy ze skargi "F" S.A. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz "F" S.A. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Go 888/09

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ([...]) Prezydent Miasta zatwierdził uchwały Walnego Zgromadzenia Członków [...] spółka wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009 r.:

- nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego spółki wodnej za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] maja 2007 r.,

- nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania likwidacyjnego z procesu likwidacji spółki wodnej,

- nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium likwidatorowi,

- nr [...] w sprawie wykreślenia spółki z katastru wodnego.

W decyzji zawarto postanowienie o złożeniu wniosku o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej.

Od decyzji odwołanie złożyła "F" S.A., wywodząc swoje uprawnienie do zaskarżenia decyzji ze względu na członkostwo w przedmiotowej spółce wodnej. W odwołaniu domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na liczne i istotne wady, w szczególności nieważność jako konsekwencję naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów.

Odwołanie to postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało do rozpoznania Prezydentowi Miasta, jako organowi właściwemu wskazując za podstawy prawne art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.; dalej s.k.o.), art. 65 § 1 w zw. z art. 19, art. 20 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) z uwzględnieniem art. 178 i art. 179 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.; dalej Prawo wodne),

Z przekazaniem nie zgodziła się "F" S.A. składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie z dnia [...] września 2009r. nr [...], którym utrzymało w mocy swoje poprzednie orzeczenie.

Postanowienie to stało się przedmiotem odrębnej, od niniejszej, skargi do sądu administracyjnego rozpoznanej wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., w sprawie pod sygnaturą II SA/Go 904/09.

2. Po przekazaniu odwołania, przed rozstrzygnięciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]) Prezydent Miasta stwierdził niedopuszczalność odwołania "F" S.A. od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. zatwierdzającej uchwały Walnego Zgromadzenia Członków [...] spółka wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. Walne Zgromadzenie Członków [...] podjęło uchwały zatwierdzające ostateczne rachunki i sprawozdanie likwidatora. Uchwały te w ocenie organu były zgodne z art. 173 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, dalej Prawo wodne, a zatem ich zatwierdzenie i wniosek organu nadzoru i kontroli o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego był uzasadniony. Dalej, iż nadzór o kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta (art. 178 Prawa wodnego), do którego zarząd spółki wodnej jest obowiązany przekazać wszystkie uchwały organów spółki wodnej (a zatem i Walnego Zgromadzenia Członków) w terminie 7 dni od daty ich podjęcia. Uchwały, które organ nadzoru uzna za sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. O nieważności uchwał w całości lub w części orzeka w drodze decyzji organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 179 ust. 2 Prawa wodnego). Decyzja ta jest ostateczna, jednak spółka wodna niezadowolona z rozstrzygnięcia, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 179 ust. 4 Prawa wodnego). Regulacja prawna dot. w szczególności określenia zakresu działania organu nadzoru, doznaje jednego tylko ograniczenia, zawartego w art. 165 ust. 3 i ust. 6 Prawa wodnego, gdzie ustawodawca odrębnie uregulował kwestie związane z zatwierdzeniem statutu spółki wodnej lub zmian wprowadzanych w statucie Starosta bowiem - w myśl przepisów Prawa wodnego - każdorazowo bądź zatwierdza, bądź odmawia zatwierdzenia statutu (jego zmian), wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną, która - wobec braku przepisu szczegółowego - nie jest decyzją ostateczną (art. 179 ust. 4 Prawa wodnego) a zatem podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych art. 17 pkt 1 k.p.a., oraz art. 1 i 2 s.k.o.

Wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] maja 2009 r., jakkolwiek nie zawiera wskazania właściwej podstawy materialnoprawnej, stanowi przejaw kompetencji organu z zakresu nadzoru nad spółką wodną w rozumieniu art. 179 Prawa wodnego i jest ostateczna (art. 179 ust 4 Prawo wodne) i jej ewentualna weryfikacja dokonywana jest na ściśle określonych ustawą zasadach i trybie tj. spółka wodna niezadowolona z decyzji organu nadzoru, przedmiotem której są uchwały jej organów, może zwrócić się do tegoż organu nadzoru z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odwołujący - "F" S.A. nie jest spółką wodną ani organem reprezentującym [...] spółka wodna w likwidacji, w związku z czym nie posiada uprawnień do wnioskowania o uchylenie decyzji w przedmiotowej sprawie. Dlatego, zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

3. Zakresem przedmiotowej skargi, wniesionej z zachowaniem terminu przez "F" S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zostały objęte postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]) oraz decyzja z dnia [...] maja 2009 r. ([...]) wydane przez Prezydenta Miasta.

Odnośnie do postanowienia strona skarżąca domagała się stwierdzenia jego nieważności w całości, jako wydanego bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości i rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), tj. art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., art. 1 ust. 1 i art. 2 s.k.o., art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 178, art. 179 i art. 184 Prawa wodnego oraz art, 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na:

- bezzasadnym, w świetle art. 179 § 2 i 4 (a contrario) i art. 184 Prawa wodnego w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt g k.p.a., art. 1 ust. 1 i art. 2 s.k.o., uznaniu się za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r.,

* bezzasadnym, w świetle art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 178 i art. 184 Prawa wodnego oraz art. 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaniechaniu wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim sporu z Samorządowym Kolegium Odwoławczym o właściwość do rozpatrzenia odwołania.

Także naruszeniem:

- art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów odwołań skarżącej oraz argumentów i wniosków zawartych w jej piśmie z dnia 2 lipca 2009 r.;

- art. 124 § 1 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku

powołania w zaskarżonym postanowieniu jego pełnej podstawy prawnej obejmującej

w szczególności przepisy prawa pozwalające na uznanie się przez Prezydenta

Miasta za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania;

- art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik

sprawy, a polegającym na wydaniu przez Prezydenta Miasta postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy organ ten uznał, iż wnoszący odwołanie nie posiada uprawnień do wnioskowania o uchylenie decyzji w przedmiotowej sprawie, co winno skutkować decyzją 0 umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a.;

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. dającym podstawę do

wznowienia postępowania administracyjnego, a polegającym na tym, że w wydaniu

obu orzeczeń, jakie Prezydent Miasta wydał w niniejszej sprawie, uczestniczyła ta sama osoba.

Odnośnie do decyzji strona skarżąca domagała się stwierdzenia jej nieważności w całości zarzucając jej wydanie bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), tj. art. 178 i art. 184 Prawa wodnego, art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust.

1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na:

- bezzasadnym, w świetle art. 178 i art. 184 Prawa wodnego oraz art. 88 ust. 1 w zw.

z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uznaniu się za organ właściwy

do rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia uchwał Walnego Zgromadzenia [...] Spółki Wodnej w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009r. oraz wniesienia wniosku o wykreślenie tej Spółki z katastru wodnego, bezzasadnym, w świetle art. 65 § 1 k.p.a., art. 178 i 184 Prawa wodnego oraz art. 88 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaniechaniu przekazania tej sprawy Staroście, jako organowi właściwemu do jej rozpoznania.

Także naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu wbrew treści materiału dowodowego, iż uchwały Walnego Zgromadzenia [...] Spółki Wodnej w likwidacji z siedzibą z dnia [...] kwietnia 2009 r., zostały podjęte i mogą stanowić przedmiot zatwierdzenia, mimo iż powyższe uchwały nie zostały podjęte, albowiem nie uzyskały wymaganej wskazanymi przepisami prawa i statutu większości głosów.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

4. W obszernym uzasadnieniu skargi zostały rozwinięte poszczególne, wskazane wyżej zarzuty. Podkreślono, między innymi, że porozumienie zawarte pomiędzy Starostą a Prezydentem Miasta obejmujące prowadzenie niektórych spraw i działalności decyzyjnej z zakresu swojej właściwości, a dotyczące spółki Wodno - Ściekowej [...], w tym m. in. zatwierdzanie lub nadawanie statutu spółce oraz zatwierdzanie uchwał o rozwiązaniu spółki, a także wykonywanie innych czynności i zadań wynikających z ustawy - Prawo wodne oraz z postanowień statutu spółki, nie weszło jednak nigdy w życie, albowiem nigdy nie zostało ono ogłoszone w stosowny sposób, nie wskazuje jednostek samorządu terytorialnego między którymi miało zostać zawarte, jak również w żaden sposób nie mogło przekazać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu kompetencji organu odwoławczego (wyższej instancji). Tym samym nie mogły one stanowić podstawy zmiany właściwości organu kompetentnego do wydawania decyzji dotyczących spółki wodnej. Wynika to z istoty instytucji porozumienia oraz konstytucyjnego wymogu publikacji aktów prawa miejscowego.

Nadto przedmiotem porozumienia uregulowanego w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie może być przekazanie kompetencji organu odwoławczego tj. wyższej instancji. Za kuriozalne uznała strona skarżąca zamieszczenie w § 4 porozumienia sformułowania, iż od decyzji administracyjnych wydanych przez Prezydenta, w sprawach o których mowa w § 1, służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Podkreślono także, że nawet przy przyjęciu założenia, iż weszło ono w życie, to i tak nie mogłoby ono obowiązywać po dniu 1 stycznia 2002 r. W tym bowiem dniu, zgodnie z treścią art. 219 w zw. z art. 220 obowiązującego obecnie Prawa wodnego utraciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 ze zm.). Tymczasem z § 2 porozumienia z dnia 1 czerwca 1999 r. wynika, iż wykaz powierzanych Prezydentowi przez Starostę spraw i działalności decyzyjnej określa załącznik Nr 1 do porozumienia. Zaś z załącznika tego wynika niezbicie, iż przekazaniu podlegają wyłącznie sprawy dotyczące Spółki Wodno-Ściekowej wynikające z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Zdaniem skarżącego niekwestionowaną zasadą jest, że nie odsyła się do aktu, który przestał obowiązywać. Także w tym przypadku rażącym błędem byłoby stosowanie na użytek porozumienia z dnia [...] czerwca 1999 r. przepisów uchylonej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne albowiem nie podobna, by stosowalność (a zatem i obowiązywanie) ustawy determinował sam fakt odwoływania się do jej przepisów w akcie podustawowym, jakim jest porozumienie samorządowe. Z uwagi na władczy charakter przekazywanych kompetencji i ich zasadę jednoznaczności (dookreśloności), nie sposób także przyjmować, iż zmiana stanu prawnego mogła prowadzić do "quasi automatycznego" przydania jednostce przejmującej większych kompetencji niż te, które zyskiwała na podstawie porozumienia w związku z określonym (uprzednim) brzmieniem dawnej ustawy.

Podsumowując wskazano, iż porozumienie takie nie może mieć - jako sprzeczne z przepisami konstytucyjnymi i kompetencyjnymi charakteru powszechnie obowiązującego przepisu prawa i nie mogło przenieść na Prezydenta Miasta właściwości rzeczowej i miejscowej do rozstrzygania spraw należących do zadań Starosty, dotyczących przedmiotowej spółki wodnej.

Skarżący wskazał, że powyższe wywody uzasadniają także zarzuty wobec postanowienia Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2009 r. jako wydanego bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa i naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie skarżącego w zaskarżonym postanowieniu brak jest powołania pełnej podstawy prawnej obejmującej w szczególności przepisy prawa pozwalające na uznanie się przez Prezydenta za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Nie zmienia to faktu, iż naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem gdyby Prezydent choćby starał się dopełnić obowiązku statuowanego tym przepisem, to zauważyłby, że jego postanowienie pozbawione jest podstawy prawnej, zaś on sam jest organem niewłaściwym do jego wydania.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją, iż treść przepisów art. 179 § 4 a contrario i art. 184 Prawa wodnego, pozwala na przyjęcie, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r. jest ostateczna, zaś spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Skarżący podkreślił, że przepis art. 179 § 4 Prawa wodnego odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której uchwała organu spółki wodnej została przez starostę uchylona. Nie ustanawia on więc żadnej zasady, lecz przeciwnie - statuuje wyjątek od ogólnych zasad przewidzianych w art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 s.k.o. Z przepisów tych wynika wszak jasno, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym starosty (art. 5 § 2 pkt g k.p.a.), jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.) i że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 s.k.o.) kolegium to jest organem właściwym w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji (art. 2 s.k.o.). Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze było i jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania.

Nadto organ bezpodstawnie przypisał sobie również prawo do oceniania złożonego przez skarżącą odwołania, jako "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Skoro żądanie strony było zasadniczo odmienne i wyraźnie uzasadnione. W decyzji z dnia [...] maja 2009 r, zostało zresztą zawarte pouczenie o odwołaniu. Organ powinien uznać się za niewłaściwy w sprawie i wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Dalej, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Polega ono na wydaniu przez Prezydenta Miasta postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy organ ten uznał, iż wnoszący odwołanie nie posiada uprawnień do wnioskowania o uchylenie decyzji w przedmiotowej sprawie. Tymczasem konstatacja taka winna skutkować decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Ponieważ w wydaniu obu zaskarżonych orzeczeń uczestniczyła ta sama osoba, a mianowicie Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej stanowi to naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdzającego, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten bowiem dotyczy również sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy przez ten sam organ w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Osobno skarżący uzasadnił zarzuty dotyczące ustaleń organu co do prawidłowości podjętych uchwał Walnego Zgromadzenia Członków [...] w szczególności trybu i warunków podejmowania tych uchwał oraz, w tym zakresie, uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2009 r. oraz dokonania ustaleń na podstawie kopii nie zaś oryginału porozumienia.

Skarżący wskazał, że jest uprawniony do wniesienia skargi bowiem ma w tym interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wywodzony z art. 179 § 4 Prawa wodnego. Podkreślił przy tym, że zarówno przepis art. 28 k.p.a., jak i art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wymaga, by postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Z przepisów tych wynika jedynie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego danego podmiotu. Skoro byt prawny [...] zmierza ku końcowi, to toczące się postępowanie likwidacyjne dotyczy interesu jednostki -członka spółki nie tylko w sposób pośredni, ale i bezpośredni. Jest tak z uwagi na fakt, iż członkostwo w spółce - zespół praw i obowiązków "F" S.A. - ustanie z chwilą ustania bytu prawnego samej spółki. Członkostwo to jest wszak prawem podmiotowym i to prawem przenoszalnym - jak wprost wynika z treści art. 165 ust. 7 Prawa wodnego.

5. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz decyzji z dnia [...] maja 2009 r. W szczególności wskazano, że decyzja wydana na podstawie art. 174 ust. 2 Prawa wodnego jest ostateczna. Tylko spółka wodna może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepisy art. 174 Prawa wodnego nie przyznają takiego uprawnienia członkom Walnego Zgromadzenia spółki wodnej. Niemożliwe było merytoryczne rozpatrzenie odwołania, skoro skarżący nie był w ogóle uprawniony do jego wniesienia.

Odnosząc się do właściwości organu wynika ona z zawartego w dniu [...] czerwca 1999 r. porozumienia pomiędzy Starostą Powiatu a Prezydentem Miasta. W ocenie organu podstawę prawną do zawarcia porozumienia stwarzał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wymóg ogłoszenia porozumień pojawił się dopiero z dniem [...] lutego 2000 r. Nadto porozumienie nie jest aktem prawa miejscowego.

Zdaniem organu porozumienie jest w dalszym ciągu wiążące i prawnie skuteczne, a to oznacza, że organem nadzoru i kontroli nad spółką wodno - ściekową [...] jest Prezydent Miasta.

6. Wobec pozyskania przez sąd informacji o wykreśleniu [...] spółka wodna z katastru wodnego, na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w jego ocenie nie nastąpiła jeszcze utrata osobowości prawnej przez uczestnika postępowania. Przedłożonymi dokumentami dowiódł, że złożył wniosek o powołanie kuratora dla uczestnika. Wniosek ten nieprawomocnym orzeczeniem referendarza sądowego został oddalony.

Prokurator Okręgowy, który przystąpił do sprawy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. W jego ocenie skarżący nie ma jednak legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia sprawozdań likwidacyjnych. Dlatego w tym zakresie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wskazanych ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. Natomiast z przyczyn, które zostaną omówione poniżej uznał, że obarczanie go wadą nieważności, na tym etapie postępowania nie znajduje dostatecznego usprawiedliwienia. Wzgląd zaś na granice i głębokość orzekania nie dozwala na objęcie kontrolą decyzji z dnia [...] maja 2009 r. (pkt 13 niniejszego uzasadnienia).

8. Kwestią wstępną jest rozważanie uczestnictwa w sprawie sądowoadministracyjnej [...] spółka wodna. Po pierwsze z racji jej uprawnienia do udziału w sprawie, po drugie jej udziału w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli. Kwestia ta jest złożona, co wynika nie tyle ze stanu faktycznego, co przede wszystkim ułomności regulacji prawnej dalece odbiegającej od standaryzacji właściwej dla np. prawa spółek handlowych.

W prawie wodnym, konstruującym osobowość prawną spółki wodnej, regulacje dotyczące jej powstania, członkostwa, likwidacji i ustania osobowości prawnej są nazbyt lakoniczne i nieprecyzyjne. Ich przejawem są wątpliwości wykładni prowadzące do zasadniczych rozbieżności między stronami i uczestnikami sporu. Świadczy o tym także treść postanowienia Sądu Rejonowego oddalającego wniosek niniejszego skarżącego o ustanowienie kuratora dla spółki wodnej.

W postępowaniu administracyjnym, co wynika z akt administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy oraz sprawy II SA/Go 904/09, spółka wodna była traktowana jako strona postępowania, a powołany likwidator jako podmiot uprawniony do jej reprezentacji. Zgodnie z art. 165 ust. 3 i 4 Prawa wodnego starosta właściwy miejscowo dla siedziby spółki wodnej zatwierdza statut spółki w drodze decyzji; w przypadku niezgodności statutu z prawem starosta wzywa do usunięcia niezgodności statutu z prawem w określonym terminie, a jeżeli niezgodności nie zostaną usunięte - odmawia w drodze decyzji jego zatwierdzenia. Spółka wodna nabywa osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu. Oznacza to, iż wpis do katastru wodnego ma charakter deklaratywny.

Przepisy prawa wodnego nie regulują jednak wyraźnie momentu ustania osobowości prawnej. W tej mierze art. 182 ust. 1 Prawa wodnego określa, iż rozwiązanie spółki wodnej następuje po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego. Zgodnie z art. art. 184 tego Prawa starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego.

Zatem najwcześniejszym momentem, od którego można rozważać ustanie bytu tej osoby prawnej jest zatwierdzenie ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora, które z kolei stwierdzać ma zrealizowanie celów określonych w art. 182 ust. 4 oraz 183 Prawa wodnego. Z charakteru wpisu spółki wodnej do katastru wywodzony jest pogląd, że jej wykreślenie również stanowi tylko formalne (porządkowe), a więc deklaratywne potwierdzenie zakończenia likwidacji. Zaś materialnoprawne skutki likwidacji następują z chwilą zatwierdzenia przez walne zgromadzenie członków spółki uchwał, o których mowa w art. 184 Prawa wodnego (por. J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Warszawa 2003, s. 334). Jest on uzasadniony. Wpis spółki wodnej do katastru ma charakter deklaratywny. Sam kataster wodny jest jedynie systemem informacyjnym (art. 153 Prawa wodnego). Nie jest on objęty jakimkolwiek domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Żadne dane w nim ujawnione nie noszą cech konstytutywności. Dlatego wykreślenie spółki wodnej z katastru ma charakter także deklaratywny. Prawotwórczy (kształtujący stosunek prawny) charakter ma zatem podjęcie przez uprawniony organ, to jest walne zgromadzenie członków spółki wodnej, uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora (art. 173 ust.1 pkt 10 w zw. z art. 184 Prawa wodnego). Wynika to także z art. 179 ust. 3 Prawa wodnego.

Możliwość kontroli uchwały, o której mowa w art. 173 ust.1 pkt 10 w zw. z art. 184 Prawa wodnego, sprzecznej z prawem lub statutem spółki, w trybie art. 179 Prawa wodnego przez stwierdzanie jej nieważności, nie zmienia charakteru takiej uchwały. Uprawnienie organu nadzoru do ukształtowania sytuacji prawnej wywołuje właściwe dla instytucji stwierdzenia nieważności skutki ex tunc. Jednakże z art. 179 ust. 2 Prawa wodnego należy wnosić, iż skutek uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora polegający na ustaniu bytu prawnego (osobowości prawnej) spółki następuje z dniem jej podjęcia. Jeśli zaś przed upływem 30 dnia od daty doręczenia uchwały organu spółki wodnej organowi nadzoru, organ ten wyda decyzję, o której mowa w art. 179 ust. 2 Prawa wodnego, skutek ex tunc spowoduje powrotne nadanie spółce wodnej "bytu prawnego" a jej reprezentantowi (likwidatora) uprawnień do działania, w tym wynikających z ust. 4 art. 179 tego Prawa.

Ponieważ na czynności, o których mowa była wyżej, składały się cztery odrębne uchwały podjęte na walnym zgromadzeniu członków przedmiotowej spółki w dniu [...] kwietnia 2009 r., w tym dwie z nich zatwierdziły ostateczne rachunki i sprawozdanie likwidatora i żadna z nich nie została z porządku prawnego dotychczas wyeliminowana należy uznać, że byt spółki wodnej ustał z datą ich podjęcia. Wpis wykreślenia z katastru dokonany w dniu [...] listopada 2009 r. (por. k. 171, 172 akt sądowych sprawy) jest tego potwierdzeniem. Zaś decyzja z dnia 7 maja 2009 r., niezależnie od umocowania organu do jej podjęcia i podstawy prawnej jej wydania, dla bytu tej spółki nie mogła wywołać skutku wynikającego z art. 179 ust. 2 Prawa wodnego.

Po dacie podjęcia uchwał to jest po dniu [...] kwietnia 2009 r., czyli także w dacie zaskarżania postanowienia oraz decyzji z dnia [...] maja 2009 r. spółka wodna zatem nie istniała. Nie mogła więc wystąpić jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec braku następstwa prawnego będącego konsekwencją ustania bytu prawnego osoby prawnej przez likwidację nie zachodziły przeszkody do prowadzenia sprawy sądowej zainicjowanej przez skarżącą spółkę "F" S.A. i wywodzonej z jej własnego interesu prawnego.

9. Interes prawny skarżącej (art. 33 w zw. z art. 50 §1 p.p.s.a.), mimo ustania bytu prawnego spółki wodnej, wynika z następujących przyczyn. Legitymacja do wniesienia skargi wiązana jest z "własną sprawą administracyjną" podmiotu skarżącego. Dlatego postrzegana jest zwykle na płaszczyźnie materialnoprawnej - jako oparta na normach prawa administracyjnego materialnego, która w danym stanie faktycznym i w odniesieniu do danego podmiotu przewidują możliwość wydania aktu lub podjęcia czynności. Pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest jednak szersze od zakresu zastosowania art. 28 k.p.a., gdyż uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normami prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r, OPS 1/04, ONSAIWSA 2005, nr 4, poz. 62, s. 27).

To zaś, że spółka wodna na dzień wniesienia skargi jako osoba prawna przestała istnieć nie pozbawia skarżącej legitymacji do wniesienia skargi, ani nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Własny interes prawny upatruje skarżąca z naruszenia jej praw w postępowaniu likwidacyjnym spółki wodnej i pozbawieniu jej członkostwa. Jest to jednak zagadnienie materialnoprawne dotyczące wewnętrznych stosunków spółki wodnej, ewentualnie aktów nadzoru w tym przedmiocie. Tymczasem bezpośrednio zaskarżonym aktem jest postanowienie wydane w przedmiocie dopuszczalności odwołania skarżącej, którego jest ona adresatem.

Legitymacja skargowa zawierać powinna dwa elementy: prócz rozważanego interesu prawnego opartego na normach materialnoprawnych, procesowych lub ustrojowych, interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Pierwszy element obejmuje zatem przesłanki faktyczne i prawne, jakie musi spełniać podmiot ubiegający się o uzyskanie określonego aktu lub czynności, drugi determinuje treść danego aktu lub czynności. Oba są spełnione: podstawowym i pierwotnym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie o charakterze procesowym, którego treścią jest uznanie braku legitymacji skarżącej spółki akcyjnej do udziału w sprawie administracyjnej dotyczącej zakończenia likwidacji spółki wodnej. W tym zakresie, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., skarżącej spółce akcyjnej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność jej odwołania, gdyż jej źródłem są normy o charakterze procesowym. Tylko bowiem skarga do sądu administracyjnego umożliwia kontrolę legalności tego postanowienia.

10. Problemem, który należy rozstrzygnąć na wstępie kontroli postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest właściwość organu. Jej wynik determinuje los pozostałych zarzutów przeciwko treści postanowienia. W sprawie związana jest on z analizą złożonego stanu faktycznego i prawnego. Dotyczy także przedmiotu sprawy II SA/Go 904/09: przekazania sprawy, związanego stricte z zarzutem niewłaściwości organu. Jego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia legalności zawartego w dniu [...] czerwca 1999 r. porozumienia pomiędzy Starostą Powiatu a Prezydentem Miasta i załącznika Nr 1 do porozumienia, zmienionego następnie aneksem z dnia [...] października 1999 r., czy to porozumienie kompetencyjne pozostaje w obrocie prawnym i czy na jego podstawie Prezydent Miasta jest umocowany do wykonywania funkcji nadzorczych w stosunku do przedmiotowej spółki wodnej.

Aby rozstrzygnąć to zagadnienie, najpierw należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa. W tym przypadku jedyną podstawą wykonywania tych zadań są porozumienia z wymienionymi jednostkami samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że występuje wyraźny podział spraw realizowanych przez gminę na sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym i sprawy zlecone z zakresu administracji rządowej, przy czym te ostatnie mogą być zlecone drogą ustawy lub drogą porozumienia. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po pierwsze - ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (ust. 1), po drugie - zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji (ust. 2).

Porozumienia, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie należą do porozumień administracyjnych, zawieranych w celu przekazania kompetencji pomiędzy organami administracji publicznej w różnych szczeblach (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 44). Zawarcie porozumienia wymaga upoważnienia ustawowego, gdyż przekazanie zadania bez takiego upoważnienia będzie niezgodne z prawem, a decyzja wydana na bazie takiego porozumienia będzie nieważna. Porozumienie modyfikuje treść ustaw, przekazując kompetencje do wykonywania konkretnych zadań na rzecz tych organów, którym ustawa wprost nie daje takich uprawnień. Porozumienie można zakwalifikować do szerokiego pojęcia umów publicznoprawnych (por. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2005 r., str. 99).

Nie wszystkie zadania można jednak przekazać w drodze porozumienia, czego przykładem może być zakaz przekazywania uprawnienia do wydawania w sprawach objętych porozumieniem przepisów powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1991 r., SA/Wr7/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 23.). Mogą to być natomiast kompetencje do wydawania decyzji lub też podejmowania czynności faktycznych (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego Polsce, Warszawa 2003, s. 44). Przedmiotem porozumienia nie może być też przekazanie kompetencji organu odwoławczego (por. K. Bandarzewski (w:) K. Bandarzewski, (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym..., s. 97). Porozumienie powinno wskazywać m.in. przedmiot i zakres realizowanych zadań oraz istotne elementy związane z przekazywaniem zadań. Jest to istotne chociażby z tego powodu, iż jednostki samorządu terytorialnego w przypadku realizacji zadań z zakresu administracji rządowej otrzymują dotacje celowe od organów tej administracji w wysokości wynikającej z zawartego porozumienia.

Porozumienie nie jest rodzajem umowy cywilnoprawnej, chociażby ze względu na ocenę oświadczeń woli i ich skutków, równorzędność stron porozumienia oraz sporów dotyczących wypłaty środków finansowych, których można dokonać tylko opierając się na przepisach prawa cywilnego. Należy je zaliczyć do umowy publicznoprawnej a to z uwagi na przesunięcie kompetencji pomiędzy podmiotami administracji publicznej, przy czym zaznaczyć należy, że sposób realizacji porozumienia podlega kontroli organów nadrzędnych nad stronami zawartego porozumienia (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu..., s. 44-47; tenże (w:) K. Bandarzewski, op. cit. s. 101-103). Nie znaczy to jednak, że nie rodzą one skutków cywilnoprawnych między stronami porozumienia, a w konsekwencji także ich wzajemnej odpowiedzialności cywilnoprawnej, zwłaszcza gdy przepis szczególny wyraźnie tak stanowi.

W stanie prawnym - poczynając od 1 stycznia 1999 r. - instytucja porozumienia zawieranego przez jednostkę samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej dotyczy także powiatów (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i samorządowego województwa (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.).

Zgodnie z art. 33 ustawy o administracji rządowej w województwie, wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego (ust. 1), powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody z zarządem jednostki samorządu terytorialnego, porozumienie to podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). Przepisy ustaw o jednostkach samorządu terytorialnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie pozwalają na zawarcie porozumienia między wojewodą a jednostką samorządu terytorialnego (gminą, powiatem, samorządowym województwem) w sprawie powierzenia przez wojewodę tym jednostkom prowadzenia w jego imieniu niektórych spraw z zakresu swojej właściwości (kompetencji). W tym przypadku organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje administracyjne - w zakresie spraw im powierzonych -niejako w imieniu wojewody, co ma ten skutek, że od decyzji w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą służy odwołanie do właściwego ministra. Chociaż ustawy o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatowym nie zawierają analogicznego przepisu, należy przyjąć, że w każdym wypadku powierzenia przez organy administracji rządowej prowadzenia spraw z zakresu ich właściwości organom samorządu terytorialnego, te ostatnie organy wydają decyzje w imieniu organu powierzającego, co oznacza, że jeżeli powierzenie zadań z zakresu administracji rządowej nastąpiło przez wojewodę, to organem wyższego stopnia (w tym organem rozpoznającym odwołanie od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego) jest właściwy minister.

Tematyka odnosząca się do możliwości zawierania porozumień przez powiat z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej została uregulowana w ustawie o samorządzie powiatowym, l tak w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym postanowiono, że powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Na mocy ust.2 cyt. ustawy, powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Porozumienia, o których mowa w ust. 1 i 2, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust.3), a w myśl ust. 4, do porozumień stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591).

Jednym z warunków zawarcia porozumienia będzie podjęcie uchwały przez radę zainteresowanego powiatu. Zazwyczaj takie oświadczenie woli, na skutek którego dojdzie do zawarcia porozumienia, składa w imieniu powiatu starosta, zgodnie z zasadą reprezentacji powiatu na zewnątrz. Starosta Powiatu może zawrzeć porozumienie tylko wtedy, gdy rada powiatu wyraziła w drodze uchwały uprzednią zgodę na porozumienie, na podstawie art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącym, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o których mowa w art. 5 cyt. ustawy. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 października 2001 r. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084). W stanie prawnym obowiązującym w dniu zawarcia spornego porozumienia starosta powiatu mógł zawrzeć porozumienie bez uprzedniej uchwały Rady Powiatu.

Porozumienie zawarte na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.), na mocy którego organ administracji rządowej przekazuje oznaczone zadania gminie, ma cechy czynności dwustronnej, objętej zakresem działania administracji publicznej. Strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, niepowiązanymi więzami organizacyjnymi; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej. Treść porozumienia ma charakter ustrojowy (organizacyjny), co oznacza, że nie może stanowić ono samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez jego strony działań w formach przewidzianych w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95, Sam. Teryt. 1995, nr 12, s. 116).

Względna swoboda jednostek samorządu terytorialnego zawierania między sobą porozumień (a co za tym idzie - swoboda podejmowania uchwał o wyrażeniu zgody na zawieranie porozumień) jest generalnie limitowana kompetencjami organów tych jednostek (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2007 r. III SA/Kr 736/07, LEX nr 340499). Do skutecznego zawarcia porozumienia niezbędne jest złożenie oświadczenia woli przez zainteresowane podmioty. Przejęcie przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej - tak ogólnej, jak i niezespolonej -może nastąpić tylko dobrowolnie, na warunkach określonych w porozumieniu organu wykonawczego gminy z odpowiednim organem administracji rządowej, zawartym za zgodą rady gminy wyrażoną w formie uchwały, o czym rozstrzyga art. 18 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej w dacie zawarcia porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002r. II SA/Wr 2127/02). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym ustalał jedynie, jakie organy są właściwe do zawarcia porozumienia, natomiast nie przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencji do decydowania o przejęciu określonych zadań od powiatu. W myśl bowiem art. 8 ust. 2 do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej.

Powyższa regulacja zawarta w cytowanym wyżej przepisie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obowiązująca w dacie zawierania porozumienia), pozwala na stwierdzenie, że ustawa o samorządzie gminnym przypisuje w sposób jednoznaczny radzie gminy kompetencje w sprawach przejmowania zadań z zakresu właściwości powiatu. Innymi słowy przepis ten ustala jedynie, jakie organy są właściwe do zawarcia powyższego porozumienia, natomiast nie przyznaje kompetencji burmistrzowi gminy do przejęcia określonych zadań od powiatu.

W sprawie organy nie zbadały, czy Rada Miasta wyraziła w formie uchwały zgodę na zawarcie przez Prezydenta Miasta porozumienia ze Starostą w zakresie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad działalnością Spółki Wodnej [...]. Dowód taki powinien znajdować się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych nie można przyjąć, aby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ przekazujący oraz organ, któremu przekazano sprawę, w zgodzie z wymogami postępowania administracyjnego, dokonał nie budzących wątpliwości ustaleń okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla sprawy.

11. Wywody te głównie dotyczące sprawy II Są/Go 904/09, są w pełni aktualne w niniejszym postępowaniu gdyż organ, któremu sprawa została przekazana nadal pozostaje obowiązany do zbadania podstaw swojej właściwości. Wprawdzie organ, któremu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. sprawa została przekazana jest związany treścią postanowienia o przekazaniu (art. 11 w zw. z art. 126 k.p.a.) jednakże obalenie mocy wiążącej może nastąpić z jego inicjatywy, choćby w drodze sporu kompetencyjnego w oparciu o art. 22 k.p.a.

Niezależnie zatem od kwestii związania rozstrzygnięcie właściwości ma w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem w przypadku gdyby Rada Miasta nie wyraziła w formie uchwały zgody na zawarcie przez Prezydenta Miasta porozumienia ze Starostą w zakresie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad działalnością Spółki Wodnej [...] to bezprzedmiotowe byłyby dalsze zagadnienia prawne podnoszone w skardze.

Nie da się tej okoliczności na podstawie akt administracyjnych i zgromadzonych w nich oraz w toku postępowania sądowego dokumentów stwierdzić jednoznacznie. Z analizy akt sprawy należy stwierdzić, że ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Prezydent Miasta nie dokonały, w niezbędnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakresie, oceny powyżej wskazanych przesłanek skutkujących uznaniem porozumienia zawartego za ważne i obowiązujące, w szczególności kwestii podjęcia uchwały przez Radę Miasta. Przedłożony przez Prokuratora dokument - uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] października 1990 r.(k. 67 akt sądowych) dotyczy relacji pomiędzy zarządem miasta a Kierownikiem Urzędu Rejonowego, nie zaś sygnatariuszy przedmiotowego porozumienia. Jej treść nie była w również analizowana w postępowaniu administracyjnym.

U podstaw każdego postępowania administracyjnego leży zasada prawdy materialnej, która została określona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jej załatwienia. Wiąże się to z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wyłącznie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niedopełnienie przez organ powyższego obowiązku rzetelnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesnym dokonywanie subsumcji normy prawa materialnego określającej prawa lub obowiązki strony stosunku administracyjnoprawnego.

Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie może bowiem doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sytuacja taka w sprawie wystąpiła. Braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwiają wyjaśnienie istotnych dla jej rozstrzygnięcia wątpliwości, a w konsekwencji czynią przedwczesnym i dowolnym uznanie przez Prezydenta Miasta swojej właściwości jako organu nadzoru nad działalnością [...] Spółka Wodna.

Powinnością organu jest zatem ustalenie ponownie swojej właściwości z uwzględnieniem wyniku postępowania wywołanego uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przekazaniu sprawy.

Charakter tych uchybień sprawia, że przedwczesne jest rozpoznawanie i orzekanie w tej mierze o nieważności przedmiotowego postanowienia z tytułu wad, które mogą mieć znaczenie tylko w razie przypisania Prezydentowi Miasta właściwości jako organowi nadzoru nad spółką wodną. W szczególności dotyczy to wyłączenia pracownika organu z przyczyn określonych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Kwestia, czy przesłanka wyłączenia wiązana z art. 127 § 3 k.p.a., co do której wypowiada się orzecznictwo (por. uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61) zachodzi w sprawie, wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ właściwy, czy i jaki środek prawny przysługiwał skarżącej spółce od decyzji z dnia 7 maja 2009 r. Można tu tylko wskazać, że organy powołują się na art. 179 ust. 4 Prawa wodnego jako przepis przesądzający o wyłącznej kompetencji spółki wodnej do zaskarżania aktów nadzoru, o których mowa w tym przepisie. Jakkolwiek przepis ten traktuje wyłącznie o spółce wodnej, to źródłowym przedmiotem sporu w sprawie administracyjnej nie jest decyzja stwierdzająca nieważność uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdaniu likwidatora, lecz decyzja zatwierdzająca te uchwały. Zatem rozważeniu podlegać powinny podstawy prawne wydania takiej decyzji i w tym kontekście kwestie uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, interes prawny skarżącej spółki "F" oraz ewentualne środki zaskarżenia.

12. Powracając do zagadnienia porozumienia i związanej z nim właściwości organu należy wskazać, że wątpliwości dotyczą także kwestii obowiązywania porozumienia wobec zmiany podstawy prawnej obowiązującej w dacie jego podejmowania. Trafnie podkreślono w skardze, iż przedmiotowe porozumienie zostało oparte na prawie poprzednio obowiązującym to jest ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 23 ze zm.). Po dniu 1 stycznia 2002 r. zostało ono zastąpione przez ustawę nową. Poprzednio obowiązujące prawo wodne nie było podstawą prawną porozumienia, które oparte było na wskazanych w pkt 10 przepisach ustaw regulujących kompetencje poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego derogacja poprzednio obowiązującego prawa wodnego nie oznacza wyeliminowania ustawowych podstaw prawnych porozumienia.

Podstawowa reguła walidacyjna dotycząca wpływu uchylenia ustawowej delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego lub zawarcia porozumienia jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje w sprawie zastosowania. Rzecz leży, jak trafnie diagnozuje to strona skarżąca, w obowiązywaniu odesłania do prawa wodnego zawartego w treści porozumienia. Kategoryzacja odesłań, o jakich mowa jest w skardze czyniona jest w oparciu o dyrektywy legislacyjne uporządkowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908, w szczególności jego § 159 i 160). Rygoryzm odróżnienia tych kategorii, akcentowany jest w tych dziedzinach prawa, które wymagają regulacji ścisłej. W myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odesłanie statyczne to odesłanie do przepisów, których treść została definitywnie ustalona w chwili wejścia w życie przepisu odsyłającego i nie może ulec zmianie. Natomiast odesłania dynamiczne, to odesłania do przepisów, które mogą ulegać zmianom w trakcie obowiązywania przepisu blankietowego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wymogi dotyczące precyzji ustawy i stopnia jej określoności zależą od dziedziny prawa, a zwłaszcza od charakteru i stopnia jego represyjności. W szczególności dotyczy to prawa karnego (por. wyroki TK z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02 oraz z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt P 50/07). Rygoryzm taki w sferze innego prawa, a co więcej skutki niezastosowania danego typu odesłania nie mogą być zatem generalizowane.

Zasady te mają jedynie charakter dyrektyw adresowanych do prawodawcy nie stanowią one w stosowaniu prawa o prawach i obowiązkach adresatów norm prawnych. Dlatego w przedmiotowym przypadku ocena skutków odesłania powinna przebiegać nie tyle wedle kategoryzacji nominalnej prawa poprzednio obowiązującego (w dacie którego zawierane było porozumienie) oraz prawa nowego (w dacie, którego podejmowane były zaskarżone akty), lecz wedle treści stosunków administracyjnoprawnych objętych treścią porozumienia oraz kształtowanych aktami będącymi przedmiotem skargi. Takiego badania organ w sprawie zaniechał.

Pogłębiając problematykę obowiązywania regulacji zawierającej odesłanie warto podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnych wypowiedziano w doktrynie i judykaturze pogląd, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy wynika to z całokształtu unormowania danej materii (tak. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, z. 7, s. 53, także wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 1598/08, LEX nr 515996).

Wykorzystanie wskazanych poglądów zależy od oceny charakteru porozumienia: jako aktu administracyjnego albo aktu prawa. Dominujący jest obecnie pogląd o ich ustrojowej naturze natomiast zawarcie w ustawach materialnoprawnych podstaw do porozumień oznacza, że ustawodawca wyróżnia sferę działania administracji, w której porozumienie służy realizacji jej zadań (por. B. Jaworska -Dębska, Porozumienia komunalne a sprawność działania administracji samorządowej [w:] Sprawność działania administracji samorządowej, pod red. B. Kudryckiej i E. Ury, Rzeszów 2006, s. 208-209, także: M. Stahl, Ugody porozumienia administracyjne, umowy publicznoprawne, publiczne, umowy cywilne [w:] Z. Łuniewska i inni, Prawo administracyjne. Pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004 oraz M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008 , s. 369 i n.).

Wprowadzenie ustawowego obowiązku publikacji porozumień w wojewódzkim dzienniku urzędowym z dniem 23 lutego 2000 r., na podstawie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12 poz. 136 ze zm.), sprawiło, że porozumieniom zaczęto przypisywać charakter prawa miejscowego lub quasi miejscowego (por. M. Ofiarska, Formy publicznoprawne...op. cit, s. 440 i powołane tam poglądy). Zatem po tej dacie pogląd o konieczności opublikowania treści porozumienia nie może być zakwestionowany. W momencie zawarcia porozumienia ustawowy wymóg publikowania jeszcze nie obowiązywał choć, zgodnie z obowiązującym w tej dacie art. 88 Konstytucji R.P. warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego było ich ogłoszenie. Wobec tak poważnych wątpliwości, dotyczących charakteru prawnego porozumień oraz obowiązku ich publikowania w okresie od wejścia w życie Konstytucji R.P. do ustanowienia ustawowego wymogu, zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy treść przedmiotowego porozumienia (zawarte w nim normy) mają charakter norm prawnych rozumianych jako normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz obowiązującym to jest wiążącym ich adresatów. Jeśli treść porozumienia odpowiadała klasyfikacji pojęcia "prawa" przyjmowanej we współczesnym prawodawstwie należy opowiedzieć się za obowiązkiem jego opublikowania. Podkreślenia wymaga, iż podjęcie zaskarżonych w tej sprawie aktów nastąpiło już w niewątpliwym stanie prawnym i kwestia ujawnienia źródła kompetencji organu nadzoru powinna była zostać rozważona. Niemniej stanowcze wypowiedzenie się co do charakteru porozumienia oraz jego mocy obowiązującej po pierwsze wymaga przeanalizowania przez właściwy organ elementów faktycznych, które dotychczas nie zostały wyjaśnione, pod drugie zaś oparcia tego w treści uzasadnienia stanowiska tego organu. W pkt 10 uzasadnienia wskazano, iż te elementy nie były przedmiotem badania organu przekazującego sprawę. Nie stały się także przedmiotem badania Prezydenta Miasta. Są to zatem kolejne, istotne uchybienia mające wpływ na wynik sprawy.

13. Odrębnym tematem jest uprawnienie niniejszego sądu do kontroli decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Uwadze stron uszło, iż wiąże się ono z zagadnieniem tzw. głębokości orzekania. Przepis art. 135 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek rozważenia w każdej sprawie, czy uwzględniając skargę winien stosować określone w art. 145-148 środki tylko w odniesieniu do zaskarżonego aktu, czy też w stosunku do innych aktów. Sąd może jednak działać tylko w granicach danej sprawy. Ograniczenie to wynika zarówno z treści art. 135, jak i z treści art. 134 p.p.s.a. Należy zgodzić się z poglądem, że art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi. Podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie przez sąd, że akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r, l OSK 440/05).

Jednakże w przedmiotowej sprawie nastąpiło procesowe "wyodrębnienie" postępowania w przedmiocie dopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2009 r., od postępowania administracyjnego w przedmiocie tejże decyzji. Pierwsze z nich ma charakter procesowy i dotyczy opisanego w pkt 9 niniejszego uzasadnienia interesu prawnego spółki "F" do wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające brak przesłanek do udziału w postępowaniu odwoławczym, drugie zaś związane było bezpośrednio z treścią uchwał zgromadzenia członków spółki wodnej podjętych w dniu [...] kwietnia 2009 r. i materialnoprawną legitymacją spółki "F" do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tych uchwał. Są to kwestie odrębne i pozostające w procesowym związku. Odrębność ta wyklucza zastosowanie w tej sprawie art. 135 p.p.s.a. do kontroli decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Podobne, choć wyraziste przypadki, notuje i rozwiązuje orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna przyjmując odrębność przedmiotu sprawy sądowoadministarcyjnej (por. Komentarz do p.p.s.a., wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 27 października 2004r, 4 II SA/Ka 2352/02 z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OPS 2007, z. 3, s. 163 i n., tenże Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP nr 4 z 2007 r.).

Kluczowym elementem kontroli decyzji z dnia [...] maja 2009 r. jest określenie organu właściwego do jej wydania, dalej zaś jego kompetencji do takiego rozstrzygnięcia (pkt 10 do 12 niniejszego uzasadnienia). Te zaś okoliczności, w świetle treści orzeczenia wydanego w sprawie II SA/Go 904/09, będą przedmiotem ponownego ustalania. Objęcie głębokością orzekania decyzji z dnia [...] maja 2009 r. kolidowałoby ze skutkami wyroku wydanego w przedmiocie właściwości organu do wydania tejże decyzji. Przyjęcie innej niż w tej sprawie właściwości organu (Prezydenta Miasta) może mieć istotny wpływ na przebieg i wynik postępowania prowadząc do jego nieważności. Zatem inny organ byłby właściwy do badania dopuszczalności odwołania i ewentualnej kontroli decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Z tej racji zastosowanie art. 135 p.p.s.a. do kontroli decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nie znajduje umocowania, gdyż granice przedmiotu sprawy administracyjnej związanej z decyzją z dnia [...] maja 2009 r. wykraczają poza granice postępowania w przedmiocie kontroli legalności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącej od tej decyzji.

14. Ze względu na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonych decyzji. Natomiast nie objął kontrolą decyzji z dnia [...] maja 2009 r.