Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1419/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Przybysz Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 584/16 w sprawie ze skargi I. C. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. C. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 584/16 oddalił skargę I. Cz. (skarżący) na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. wszczął egzekucję administracyjną do majątku skarżącego, na podstawie tytułów wykonawczych z [...] sierpnia 2015 r. wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. Inspektorat w Ż., obejmujących należność z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i odsetek. Odpisy ww. tytułów wykonawczych doręczono skarżącemu [...] sierpnia 2015 r. wraz z zawiadomieniem z [...] sierpnia 2015 r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną z rachunku bankowego w P. Banku Spółdzielczym w W. Oddział w J. W.

Pismem z [...] sierpnia 2015 r. skarżący wniósł skargę na przedmiotową czynność egzekucyjną. Dyrektor Izby Skarbowej w B postanowieniem z [...] września 2015 r. skargę oddalił uznając, iż zajęcie prawa majątkowego – wierzytelności z rachunku bankowego zostało dokonane zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W dniu 5 października 2015 r. skarżący złożył do Ministra Finansów zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że jest ono wadliwe ponieważ nie prowadzi on działalności gospodarczej i nie posiada kont bankowych o czym wiedzę posiadają stosowne organy, w tym ZUS. Nadto należności są nieistniejące. Minister Finansów postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister Finansów w uzasadnieniu wskazał, że środek egzekucyjny został zastosowany prawidłowo zgodnie z art. 80 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, iż podstawę dokonania egzekucji stanowiły tytuły wykonawcze wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. Inspektorat w Ż., których odpisy doręczono skarżącemu w dniu 5 sierpnia 2015 r. Wskazał, że jakkolwiek zajęcia dokonano prawidłowo okazało się ono nieskuteczne, ponieważ bank powiadomił organ egzekucyjny, że nie prowadzi rachunku na rzecz zobowiązanego. Podkreślił, że w toku postępowania prowadzonego w związku ze skargą na czynności egzekucyjne nie podlegają rozpatrzeniu kwestie dotyczące istnienia egzekwowanego obowiązku. Organ podkreślił, że zarzuty te mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania w trybie art. 34 u.p.e.a. regulującego materię zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych lub na podstawie art. 59 ustawy, w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 16 grudnia 2016 r. skargę oddalił wyjaśniając, że zgodnie z treścią art. 1a pkt 2 u.p.e.a. pod pojęciem czynności egzekucyjnej należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Natomiast wszelkie działania, o których stanowi ten przepis, obejmują działania faktyczne oraz oświadczenia woli lub wiedzy organu egzekucyjnego, od których nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Z kolei środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym to konkretne narzędzie, przy użyciu którego dokonuje się egzekucji. Stosownie do art. 1a pkt 12) u.p.e.a. środki egzekucyjne dzieli się na te, które znajdują zastosowanie przy egzekucji należności pieniężnych i na te dla obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednym ze środków egzekucyjnych dotyczącym należności pieniężnych jest m.in. egzekucja z rachunku bankowego. Tym samym należało stwierdzić, że przewidziane art. 54 § 1 u.p.e.a. prawo zobowiązanego do złożenia skargi na tę czynność ograniczać się musi do jedynie określonych, faktycznych działań organu egzekucyjnego lub niezaskarżalnych zażaleniem oświadczeń woli lub wiedzy organu egzekucyjnego. Skarga na czynność administracyjną służy w ocenie Sądu ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. Jej istota sprowadza się do zarzutów formalnoprawnych odnoszących się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora. Wniesiona skarga tego warunku nie spełniała. Skarżący podniósł w niej generalny zarzut co do prawa prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując na jego bliżej nieokreśloną wadliwość jak również kwestionując istnienie wierzytelności objętych tytułami wykonawczymi w oparciu, o które prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Stwierdzić należało zdaniem Sądu, że sama czynność egzekucyjna przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym zgodnie z treścią art. 7, art. 1a pkt.12a i art. 80 wymienionej ustawy. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego na okoliczność nieistnienia wierzytelności nie mogą być skutecznie podniesione w postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną. Regulacje prawne zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966r. przewidują bowiem możliwość odrębnego zaskarżenia przez zobowiązanego w drodze zarzutu, okoliczności wykonania obowiązku, umorzenia w całości albo w części obowiązku, przedawnienia, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt.1 u.p.e.a). Zarówno postanowienia wierzyciela, jak i postanowienia organu egzekucyjnego wydane w odniesieniu do wniesionych zarzutów podlegają zaskarżeniu w postaci zażalenia w myśl art. 34 § 2 i 5 u.p.e.a. Ponadto zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zobowiązany może żądać umorzenia postępowania egzekucyjnego m. in. gdy obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu zażalenie (art. 59 § 5 u.p.e.a.). Wskazane możliwości prawne i podstawy ich podniesienia nie mogą stanowić elementu skargi na czynności egzekucyjne organu gdyż byłoby to nieuprawnionym powieleniem środków zaskarżenia, nieprzewidzianym dla zobowiązanego przez ustawodawcę. Tym samym skoro argumentacja skarżącego nie dotyczy w istocie czynności zajęcia prawa majątkowego tylko odnosi się do braku istnienia wierzytelności egzekwowanych w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, zarzut taki nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną. Ponadto brak jest podstaw do uznania, że skarżona czynność egzekucyjna jest wadliwa, bo skarżący nie prowadzi (jak należy rozumieć w chwili obecnej działalności gospodarczej i nie posiada konta bankowego), ponieważ egzekwowane należności dotyczące składek na ubezpieczenie zdrowotne i odsetek dotyczą wskazanych w tytułach wykonawczych konkretnych okresów płatności od sierpnia 2014 do marca 2015 r., a skarżący nie wykazał, iż należności te go nie dotyczą, a nadto, że nie istnieją, w innym przewidzianym prawem postępowaniu, o czym była wyżej mowa. W tych warunkach podnoszone przez skarżącego zarzuty Sąd uznał za niezasadne i nie mogące stanowić skutecznej podstawy do wzruszenia zaskarżonego postanowienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. art. 133 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 5 pkt 1 w zw. z art. 80 § 3 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracji dokonał nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia w sprawie, co doprowadziło do przyjęcia, iż organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne i dokonał zajęcia prawa majątkowego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by organ egzekucyjny doręczył skarżącemu odpisy tytułów wykonawczych stanowiących podstawę dokonania zajęcia wierzytelności, co prowadzi do wniosku, że nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne uprawniające do zajęcia rachunku bankowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w zw. z art. 54 § 1 w zw. z art. 80 § 1 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny dokonał błędnych ustaleń faktycznych skutkujących przyjęciem, iż skarżona czynność egzekucyjna nie wykazała nieprawidłowości, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, iż organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w sposób nieprawidłowy, gdyż dokonał zajęcia nieistniejącego rachunku bankowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać na brak podstaw do utożsamiania czynności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wszczęcia egzekucji administracyjnej. Powszechnie uznaje się – odpowiednio stosując art. 61 § 3 k.p.a. – że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 5/92, OSNC 1992, nr 10, poz. 175; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 25 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 563/99, LEX nr 47242). Z kolei art. 26 § 5 u.p.e.a. stanowi, że do wszczęcia egzekucji dochodzi bądź w chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, bądź w chwili doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, w zależności od tego, które z tych zdarzeń nastąpiło wcześniej. Wskazać również należy na dopuszczalność kwestionowania przez zobowiązanego prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego za pomocą zarzutów z art. 33 u.p.e.a., co wyłącza dopuszczalność kwestionowania prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego za pomocą innych środków prawnych, w tym w szczególności za pomocą skargi na czynności egzekucyjne. System środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bowiem oparty na zasadzie niekonkurencyjności środków prawnych, co oznacza, że określona kwestia nie może być podnoszona w ramach dwóch lub więcej środków prawnych. Skoro zatem ustawodawca dopuszcza możność kwestionowania prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego za pomocą instytucji zarzutów, to wyklucza w ten sposób możność podnoszenia kwestii prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego za pomocą instytucji skargi na czynności egzekucyjne. Nie ma przy tym znaczenia nieskorzystanie przez zobowiązanego z możności wniesienia zarzutów.

Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego jest czynnością odrębną od czynności zajęcia wierzytelności lub innego prawa majątkowego. Odpis tytułu wykonawczego jest doręczany tylko raz, a nie za każdym razem, gdy dokonywane jest zajęcie. Związek czynności doręczenia odpisu tytułu wykonawczego z czynnością zajęcia polega wyłącznie na tym, że powinny być one dokonane równocześnie, gdy jest to pierwsze zajęcie. Należy również zwrócić uwagę na to, że nie zawsze doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego wywoła skutek w postaci wszczęcia egzekucji. Z art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a. wynika bowiem wprost, że do wszczęcia egzekucji dochodzi również w przypadku doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ustawa nie zastrzega, że w takiej sytuacji dochodzi do warunkowego wszczęcia egzekucji – uzależnionego od późniejszego doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Dodać należy, że jedyną sankcją przewidzianą expressis verbis w ustawie egzekucyjnej w związku z niedoręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego jest sankcja określona w art. 64 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny może pobrać opłaty za czynności egzekucyjne, jeżeli nie później niż po upływie 14 dni od dnia dokonania pierwszego zajęcia nieruchomości, rzeczy lub prawa majątkowego nadał w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 1481 ze zm.) za pokwitowaniem lub doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego lub zawiadomienie o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego. Nie można zatem wywodzić, że niedoręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego prowadzi do wadliwości czynności zajęcia wierzytelności lub innego prawa majątkowego.

Skoro kwestia doręczenia (niedoręczenia) zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego pozostaje bez znaczenia dla kwestii prawidłowości czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, to nie można uznać za zasadny zarzutu sformułowanego w punkcie 1 skargi kasacyjnej.

Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zdaniem skarżącego czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego była dokonana z naruszeniem przepisów u.p.e.a., ponieważ zajęcie dotyczyło nieistniejącego rachunku bankowego. Należy zauważyć, że istnieje różnica pomiędzy prawidłowością czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, a skutecznością zajęcia.

Przewidziane w art. 54 § 1 u.p.e.a. prawo do złożenia skargi na czynność egzekucyjną organu ograniczać się musi jedynie do określonych, faktycznych działań organu egzekucyjnego. W skardze można podnosić wyłącznie okoliczności, które związane są ściśle z daną czynnością, a które naruszają formę i zasady dokonywania tej czynności. Istotą skargi nie jest bowiem unicestwienie postępowania egzekucyjnego, podważenie zasadności jego wszczęcia, lecz skłonienie organów egzekucyjnych, aby te prowadziły czynności egzekucyjne w sposób prawidłowy. Tak więc zobowiązany wnosząc skargę na czynność egzekucyjną może doprowadzić jedynie do zweryfikowania prawidłowości czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora (poborcy skarbowego) składających się na tę czynność egzekucyjną.

Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego jest skuteczne w odniesieniu do rachunków bankowych zobowiązanego prowadzonych przez bank, niezależnie od tego, czy organ egzekucyjny wskazał w zawiadomieniu o zajęciu numery tych rachunków (art. 81 § 1 u.p.e.a.). Rozumując a contrario należy uznać, że zajęcie jest nieskuteczne, jeżeli bank nie prowadzi rachunku dla zobowiązanego. Przez "skuteczny" rozumie się w języku potocznym: "1. dający pożądane wyniki, 2. taki, którego działalność przynosi efekty" ([...]). Brak skuteczności nie może być utożsamiany z nieprawidłowością działania.

Konkludując, nieprowadzenie rachunku bankowego zobowiązanego stanowi przeszkodę w przekazaniu przez bank zajętej kwoty organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności. Tak więc nieprowadzenie rachunku bankowego jest okolicznością prowadzącą do niemożności osiągnięcia celu zajęcia, a nie świadczącą o nieprawidłowości czynności organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego dokonanych w ramach zajęcia rachunku bankowego. Zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).