Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 559/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 36 a, art. 5 ust. 5, art. 5 c pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 8 ust. 2, § 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Kolno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 949/10 w sprawie ze skargi I. D. na zarządzenie Wójta Gminy Kolno z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 949/10 stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy K. zarządzeniem z dnia [...] maja 2010 r. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. W wyniku postępowania konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2010 r. wyłoniono I. D. jako kandydata na powyższe stanowisko. Następnie zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy K. unieważnił powyższy konkurs oraz zarządził ponowne przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. W uzasadnieniu zarządzenia organ stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2010 r. wpłynęły do niego dwa protesty (rodziców i części rady pedagogicznej), w których wskazano, że w pracach komisji konkursowej uczestniczył jeden z członków komisji, którego matka została zatrudniona przez obecną dyrektor Szkoły Podstawowej w B., oraz, że głosowanie tego członka komisji konkursowej może budzić wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Analizując dokumentację postępowania konkursowego i zgłoszone zarzuty, organ uznał, że powyższa sytuacja mogła mieć wpływ na wynik konkursu. W związku z takimi nieprawidłowościami, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373), uzasadnione było unieważnienie przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2010 r. konkursu oraz zarządzenie ponownego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

I. D., po bezskutecznym wezwaniu Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa, zarządzenie tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W dodatkowym piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca stwierdziła miedzy innymi, że niezrozumiale jest dla niej unieważnienie konkursu z powodu pokrewieństwa pracownika szkoły z jednym z członków komisji konkursowej, zwłaszcza, że osoba ta została powołana do komisji przez Wójta Gminy K., a ponadto że podobne zastrzeżenia zgłoszone do ponownego konkursu powyższy organ uznał za niezasadne.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K., wnosząc o jej oddalenie, stwierdził, że zatrudnienie przez skarżącą matki jednego z członków komisji mogło mieć istotny wpływ na brak obiektywizmu w podejmowaniu decyzji przez tego członka komisji, zwłaszcza, że w głosowaniu komisji 5 głosów do 4 głosów oddano za skarżącą. Ponadto skarżąca, w ocenie organu, nie ma interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotową skargą, gdyż nie istnieje żaden przepis, który mógłby stanowić podstawę prawna do zgłoszonego przez nią roszczenia. Organ dodał również, że został przeprowadzony ponowny konkursu na dyrektora Szkoły w B. Komisja konkursowa w zmienionym składzie wyłoniła innego kandydata na to stanowisko. Osoba, która wygrała konkurs, otrzymała 6 na 9 głosów i została przez Wójta Gminy K. powołana na stanowisko dyrektora szkoły.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 12 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) wójt gminy, jako organ prowadzący szkołę, uprawniony jest do nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, w tym do unieważnienia takiego konkursu. W świetle tych unormowań zarządzenie unieważniające konkurs jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podlegającym zaskarżenie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżąca skargę wniosła w ustawowym terminie oraz zachowała wymagany tryb zaskarżenia kwestionowanego zarządzenia, gdyż złożenie skargi poprzedziła wezwaniem Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, którego upatrywała w tym, że kwestionowanym przez nią zarządzeniem organ unieważnił konkurs, w toku którego została wyłoniona na stanowisko dyrektora szkoły. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone zarządzenie niewątpliwie dotyczyło sfery uprawnień skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że kandydat na stanowisko dyrektora szkoły wyłoniony w drodze konkursu ma roszczenie o nawiązanie stosunku pracy na tym stanowisku (vide wyrok SN z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt III PK 10/08). Zatem wynik postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie dotyczy interesu prawnego I. D., jako kandydata wyłonionego w ramach konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1266/09). W związku z tym skarżąca ma legitymację do zaskarżenia omawianego zarządzenia, bowiem narusza jej interes prawny.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, WSA w Olsztynie doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, gdyż w sprawie nie można dopatrzeć się takich uchybień, które wskazywałyby na bezskuteczność czynności konkursowych i w konsekwencji uzasadniałyby unieważnienie konkursu przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2010r. Zgodnie z § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Wójt Gminy K. zaskarżone zarządzenie z dnia [...] czerwca 2010 r., wydał na podstawie punktu 4 tego unormowania. Organ doszedł do przekonania, że w przeprowadzonym konkursie wystąpiły nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, bowiem matka jednego z członków komisji została zatrudniona przez skarżącą w szkole na stanowisku kucharki. Wątpliwości co do bezstronności tego członka komisji, którego nota bene organ prowadzący szkołę sam wyznaczył do prac komisji, wójt powziął po zakończeniu konkursu z powodu zgłoszenia dwóch protestów. Oznacza to, że w ocenie organu sam fakt pokrewieństwa pomiędzy jednym z członków komisji, a inną osobą, która została zatrudniona w szkole przez kandydata- poprzedniego dyrektora szkoły, ma uprawdopodobniać brak obiektywizmu ze strony takiego członka komisji, co w efekcie wyczerpuje dyspozycję § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia. Sąd I instancji ocenił powyższe stanowisko organu jako zbyt daleko idące, gdyż wskazany związek pomiędzy członkiem komisji, a kandydatem jest zbyt luźny. Nadto domniemany brak obiektywizmu ze strony kwestionowanego członka komisji nie został na tyle uprawdopodobniony, aby można było przyjąć za organem, że zachodzi ujęta w tymże przepisie rozporządzenia przyczyna powodująca unieważnienie konkursu. Od członka komisji konkursowej wymagana jest niewątpliwie bezstronność przy ocenianiu kandydata na dyrektora szkoły, jednakże samo kwestionowanie obiektywizmu prawidłowo powołanego członka komicji (jak w niniejszej sprawie) nie wystarcza do uznania, że wybór tego członka i jego udział w pracach komisji stanowią "nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Nieprawidłowości, o których wspomina analizowany przepis rozporządzenia, muszą wynikać z naruszenia procedury konkursowej. Ta zaś nie reguluje kryteriów doboru członków komisji konkursowej. Przepisy ustawy o systemie oświaty ani też powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączeń członków komisji konkursowej. W takiej sytuacji należy skorzystać ze standardów zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Analizując zaś przepisy tego aktu, należy wskazać, że rozwiązania zawarte w treści art. 24 k.p.a. nie przewidują tak daleko idących wyłączeń. Z argumentacji organu bezspornie wynika, iż swoje domniemanie o braku obiektywizmu członka komisji oparł jedynie na stwierdzeniu znajomości kandydata na dyrektora szkoły z osobą spokrewnioną z tym członkiem komisji, z zaakcentowaniem, że osoba spokrewniona z członkiem komisji zawdzięcza kandydatowi na dyrektora pracę, gdyż ją zatrudnił, będąc uprzednio dyrektorem. Tak wskazany związek jest zbyt ogólny i w żadnym wypadku nie uprawdopodabnia braku obiektywizmu członka komisji konkursowej. Podzielając zapatrywania organu, należałoby przyjmować, że jakakolwiek pośrednia znajomość członka komisji konkursowej z kandydatem na dyrektora uniemożliwiałaby jego udział w komisji. W małych miejscowościach nie sposób uniknąć takich powiązań. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że podczas przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły z dnia [...] czerwca 2010 r. wystąpiły nieprawidłowości w sensie jego legalności. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że Wójt Gminy K. dokonał błędnej wykładni, a w konsekwencji także błędnej subsumcji § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły. Doszło zatem do istotnego naruszenia wskazanych przepisów ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia wykonawczego oraz konstytucyjnych zasad praworządności i legalności działania organów administracji publicznej, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności omawianego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi, a ponadto zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu Wójt Gminy K. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że skarżąca ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi;

- § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r., poprzez przyjęcie, że nie doszło do nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu i brak było podstaw do unieważnienia konkursu;

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych, polegającą na przyjęciu, że Wójt Gminy K. nie uprawdopodobnił okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności kwestionowanego członka komisji konkursowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że Sąd I instancji błędnie przyjął istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego we wniesieniu skargi. Z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem. Do wniesienia skargi nie wystarcza subiektywne przekonanie o sprzeczności kwestionowanego przepisu z prawem, czy też przekonanie o istnieniu potencjalnego zagrożenia naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, kształtującego sytuację prawną skarżącego. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że zaskarżone rozporządzenie naruszyło interes prawny skarżącej, ani też, że zaskarżony akt, naruszając prawo, negatywnie wpływa na sferę prawną skarżącej, pozbawiając ją pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną brak jest normy prawnej, uzasadniającej interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie, a ponadto zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Ponadto, zdaniem kasatora, WSA w Olsztynie dokonał błędnej wykładni § 8 ust. 4 cyt. rozporządzenia przyjmując, że nieprawidłowości, o których mowa w tym przepisie muszą wynikać z naruszenia procedury konkursowej. NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/09 wskazał bowiem, że sformułowanie "inne nieprawidłowości" odnosi się także do uchybień, które miały miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej, a ponadto że nieprawidłowości w wyborze komisji konkursowej mogą mieć wpływ na wynik konkursu. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że uchybienie w powołaniu komisji konkursowej, do którego doszło w niniejszej sprawie, nie miało wpływu na końcowy wynik konkursu i że w ogóle nie doszło do takiego uchybienia. Wskazać również należy, że nie tylko samo pokrewieństwo, lecz także okoliczności sprawy spowodowały, że organ przyjął, iż nieprawidłowości, będące podstawą unieważnienia konkursu, rzeczywiście istniały i były w pełni wystarczające do tego unieważnienia. Nadto brak przepisów regulujących kryterium doboru członków komisji w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, uzasadnia twierdzenie, że sytuacja taka jest nieprawidłowością uzasadniającą unieważnienie konkursu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych. Organ administracji uprawdopodobnił, że nieprawidłowości przy powoływaniu komisji konkursowej mogły mieć istotny wpływ na wynik konkursu. Protesty mieszkańców stały się przyczyną i podstawą badania, czy doszło do nieprawidłowości w zakresie powoływania komisji konkursowej. W wyniku tej analizy, w szczególności wyników głosowania, Wójt uznał, że nieprawidłowością taką jest powołanie na członka komisji konkursowej osoby, której matka została zatrudniona w szkole przez skarżącą. Doktryna oraz orzecznictwo sądów wskazują, że uprawdopodobnienie nie jest udowodnienie, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Wójt Gminy K. w sposób w pełni wystarczający uprawdopodobnił, iż nie samo pokrewieństwo lecz wynikające z niego okoliczności faktyczne, tj. protesty mieszkańców i wynik głosowania komisji konkursowej, dają podstawy do unieważnienia konkursu.

Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że wbrew stanowisku skarżącej nie było wcześniej podobnych powiązań. Osoba spokrewniona z innym członkiem Komisji została zatrudniona w szkole kilka lat wcześniej ([...] września 2006 r.) i pracowała tam na stanowisku nauczyciela tylko przez pół roku. Inna zaś osoba spokrewniona- jak twierdzi skarżąca z tym samym członkiem komisji- odbywała w Urzędzie gminy K. staż absolwencki i została przez Wójta oddelegowana do pomocy w szkole.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera uzasadnionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Publiczną szkołą podstawową kieruje nauczyciel (lub inna osoba), któremu stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu (art. 36 ust.1 i ust.2, art.36a, art.5 ust. 5 i art. 5c pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz.2572 ze zm.). Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością postępowania konkursowego. Realizując ostatnio wymienione kompetencje, powyższy organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie (art.36a ust.6 oraz § ust.1 i § 8 ust.2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej /Dz.U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373/). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że czynności urzędowe podejmowane przez organ prowadzący szkołę zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Tak też kwalifikuje się zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie unieważnienia konkursu i ponownego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Jest to bowiem działanie o charakterze władczej kompetencji, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. WSA w Olsztynie trafnie zatem przyjął, że zarządzenie unieważniające konkurs jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podlegającym zaskarżenie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm). Odmienne stanowisko zasygnalizowane w skardze kasacyjnej jest całkowicie nieuprawnione. Ponadto nie zostało ono w żaden sposób uzasadnione. Brak w tym zakresie jakichkolwiek argumentów jurydycznych zwalnia NSA od bardziej szczegółowego odniesienia się do takiego ogólnikowo postawionego zarzutu. Dodać zatem jedynie należy, że w kwestii zaliczenia zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie unieważnienia postępowania na stanowisko dyrektora szkoły do kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art.3 § 2 pkt.6 P.p.s.a., już poprzednio wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 41/10. Taki pogląd podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie ponadto zauważył, że kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie można odmówić powierzenia tej funkcji, co jednoznacznie wynika z art.36 a ust.2 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty. Kandydat wyłoniony w drodze konkursu ma prawo domagać się powierzenia mu omawianego stanowiska, a tym samym ma on roszczenie o nawiązanie (ewentualnie przekształcenie) zobowiązaniowego stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły. Zarządzenie o unieważnieniu konkursu w sposób istotny wpływa na możliwość skutecznej realizacji takich uprawnień. Istnieje więc bezpośredni związek między prawnie gwarantowaną sytuacją kandydata wyłonionego w drodze konkursu a zarządzeniem o unieważnieniu konkursu, który osoba ta wygrała. W takim przypadku uczestnik postępowania konkursowego może poszukiwać stosownej ochrony prawnej także w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje jej art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym nie budzi zastrzeżeń stanowisko Sądu I instancji, że osoba wyłoniona kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły ma legitymację do zaskarżenia zarządzenia o unieważnieniu konkursu, który wygrała. Przedmiotowe zarządzenie dotyczy interesu uczestnika unieważnionego postępowania konkursowego i taki interes niewątpliwie ma walor interesu prawnego w rozumieniu art.101 ut.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem także i z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu ustawy samorządowej jest chybiony.

Zamierzonego przez kasatora skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W tym przypadku istota problemu sprowadza się do tego jak należy rozumieć powołany przepis i czy zawarta w nim norma dawała podstawę do unieważnienia omawianego konkursu z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd I instancji zarządzenia. Powołany w podstawie prawnej tego zarządzenia § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia stanowi, że organ prowadzący szkołę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". W sprawie niesporne jest, że chodzi tu o inne okoliczności niż wymienione w pkt.1-3. Oznacza to, że wadliwości związane z niedopuszczeniem kandydata do postępowania konkursowego, procedowaniem przez komisję konkursową bez wymaganej liczby członków i naruszeniem tajności głosowania nie mieszczą się w pojęciu wspomnianych nieprawidłowości mogących mieć wpływ na wynik konkursu. Omawiane sformułowanie należy zatem odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do niej. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szerzej niż uczynił to Sąd I instancji. Będzie to zatem zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Trafnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w wyrokach z dnia 29 stycznia 2010r sygn. I OSK 1525/09 Lex 580155 i z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1445/10. Orzeczenia te zostały wprawdzie wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855), ale wyrażone w nich stanowisko zachowało nadal aktualność, z uwagi na tożsamą regulację zawartą w nowym rozporządzeniu wykonawczym. W konsekwencji na aprobatę zasługuje przekonanie skarżącego organu, iż unieważnienia konkursu możliwe jest także- co do zasady- z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej. Przyznanie stronie racji w tym zakresie nie oznacza jeszcze, że wniesiona przezeń skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z treści § 8 ust.2 pkt. 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli po pierwsze stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt.1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie- ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być one szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu. Tymczasem uzasadnienie omawianego zarządzenia jest dość ogólnikowe. W istocie sprowadza się ono jedynie do stwierdzenia, że "analizując przekazaną przez przewodniczącego komisji konkursowej dokumentację postępowania konkursowego oraz wskazane zarzuty w złożonych protestach, organ prowadzący uznał, że powyższa sytuacja była nieprawidłowością, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B.". Oznacza to, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie ani dokładnych motywów ani przesłanek swego działania. Próbę rozwinięcia zaprezentowanych wyżej wywodów Wójt Gminy K. podjął dopiero, odpowiadając na skargę. Jednakże takie zamierzenia nie mogły być skuteczne, gdyż nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na skargę nie może konwalidować istotnych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego aktu. Ponadto i tak argumenty tam podniesione nie mogły mieć w sprawie istotnego znaczenia. W związku z powyższym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organ prowadzący szkołę nie wykazał, aby w przeprowadzonym niniejszej sprawie postępowaniu konkursowym doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości, a zwłaszcza takich, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a wcześniej w motywach zarządzenia, Wójt Gminy K. powołał się miedzy innymi na fakt wpłynięcia do niego po zakończeniu postępowania konkursowego dwóch protestów. Nie wyjaśnił jednak dlaczego akcentuje tę okoliczność i tym samym przywiązuje do niej tak istotną uwagę. Tymczasem takie zarzuty ze strony rodziców uczniów i części rady pedagogicznej nie mają żadnego znaczenia prawnego. Kwestię zatwierdzenia czy unieważnienia konkursu ustawodawca pozostawił rozstrzygnięciu organu prowadzącego szkołę. Nie przewidział w tym zakresie jakichkolwiek konsultacji społecznych czy opinii innych podmiotów. Zatem podmiotom tym nie można przypisać takiej roli, jaka nie wynika dla nich z obowiązujących przepisów prawa. Oznacza to, że na przykład mieszkańcy mogą być inicjatorem pewnych czynności organu, ale nie mogą skutecznie domagać się wszczęcia przez ten organ postępowania, a ich protesty nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki działań organu prowadzącego szkołę w sprawie unieważnienia konkursu.

Chybione jest ponadto odwoływanie się do wyników głosowania, jako okoliczności, która ma potwierdzać brak obiektywizmu i bezstronności jednego z członków komisji. Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia komisja konkursowa wyłania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w głosowaniu tajnym. Z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w niniejszej sprawie warunek ten został zachowany. Bezwzględny wymóg tajnego głosowania oznacza niedopuszczalność prowadzenia ustaleń, na jakich konkretnie kandydatów swe głosy oddali poszczególni członkowie komisji konkursowej. Wykluczone w tym zakresie są także jakiekolwiek domysły i sugestie. Wszelkie działania oraz rozważania na temat sposobu głosowania wskazywałyby na łamanie bezwzględnie obowiązującej procedury i to przez organ, który ma sprawować nadzór nad prawidłowością postępowania konkursowego.

Nie można również podzielić stanowiska organu, że sam udział w komisji konkursowej osoby, której matka została uprzednio zatrudniona w szkole- na stanowisku kucharki- przez uczestniczkę postępowania konkursowego, mógł dowodzić innych nieprawidłowości w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a przede wszystkim wskazywać na takie uchybienia podczas wyłaniania komisji konkursowej, które musiałyby skutkować obligatoryjnym unieważnieniem konkursu. Ustawa o systemie oświaty w art.36 a ust.6 określa jedynie ile osób i przez kogo desygnowanych organ prowadzący szkołę powołuje do komisji konkursowej. Bliższe rozwijanie tej kwestii jest bezprzedmiotowe, gdyż w tym zakresie nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń. Powołana ustawa i rozporządzenie wykonawcze– jak trafnie zauważył Sąd I instancji- nie regulują natomiast kwestii wyłączenia zgłoszonych przedstawicieli oraz członków komisji od udziału w pracy komisji konkursowej. Akty te prawne nie zawierają też odesłań w tym zakresie do przepisów procedury administracyjnej. Brak takich unormowań nie oznacza, że przy powołaniu komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły nie należało stosować ogólnych standardów dobrej administracji mających zapewnić bezstronność i obiektywizm procedowania. Zauważyć jednak należy, że wszystkie procedury regulujące zagadnienia wyłączeń od udziału w sprawie odróżniają podstawy takich wyłączeń z mocy prawa oraz przesłanki wyłączeń z innych przyczyn. W niniejszej nie ujawniono takich relacji osobistych i rodzinnych oraz zdarzeń, które wymagałyby rozważenia pierwszej z tych sytuacji. Skoro organ powołał się na okoliczności mogące- jego zdaniem- wywołać wątpliwości co do bezstronności jednego z członków komisji, to podkreślenia wymaga, że taka okoliczność na ogół uzasadnia wyłączenie pracownika organu na jego wniosek, na żądanie strony lub przez organ z urzędu. Bezspornie chodzi tu przy tym o tego rodzaju wątpliwości co do bezstronności pracownika, które istniały już w trakcie postępowania i uzasadniały odsunięcie go od podejmowania dalszych czynności w sprawie, nie zaś o wątpliwości, które zrodziły się dopiero po zakończeniu postępowania, zwłaszcza na skutek niesatysfakcjonującego wyniku tego postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podkreślić należy, że członek komisji, co do którego wysunięte zostały omawiane zastrzeżenia- jak to przyjął Sąd I instancji- i czego kasator nie zakwestionował, należał, do grona przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Organ, typując tę osobę jako swego przedstawiciela oraz powołując ją do komisji, nie miał jakichkolwiek wątpliwości co do jej bezstronności. Z akt sprawy nie wynika także by sama osoba zainteresowana zgłaszała wniosek o jej wyłączenie, ani też, aby wniosek o jej wyłączenie jeszcze na etapie powoływania komisji czy w trakcie toczącego się postępowania zgłaszał jakikolwiek z uczestników postępowania lub nawet inna osoba desygnowana, a później powołana do komisji. Dlatego też w sprawie nie można dopatrzeć się żadnych nieprawidłowości w rozumieniu § 8 ust.2 pkt. 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. O takich nieprawidłowościach przy wyłonieniu komisji mającej przeprowadzić konkurs można by mówić jedynie wtedy, gdyby organ powołał do komisji osobę, co do której sam miałby wątpliwości co jej bezstronności, albo mimo uzasadnionego wniosku zgłoszonego w tym zakresie przez inne zainteresowane podmioty. Jeżeli zaś chodzi o postępowanie prowadzone przez komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, to kwestię takich nieprawidłowości należałoby rozważać, wówczas gdyby w trakcie ścisłego postępowania konkursowego pojawiłyby się i nie zostały rozpatrzone okoliczności nasuwające wątpliwości co do bezstronności któregokolwiek z członków komisji. Żadna z tych sytuacji w sprawie nie miała miejsca. Z powyższego wynika, że WSA w Olsztynie dokonał prawidłowej oceny zarządzenia Wójta Gminy K. jako wydanego z istotnym naruszeniem § 8 ust.2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, a w konsekwencji trafnie przyjął, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spełnia wszystkie te wymogi, a nadto jest wewnętrznie spójne i logiczne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.