Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 396/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 5, art. 28, art. 7, art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie z wojewódzkiej, a tym samym gminnej ewidencji zabytków miasta G. obiektów stanowiących zabytki ruchome, w części dotyczącej odmowy wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków przybudówki północnej hali 4B, położonej w G. na terenie dawnej Stoczni, ul. T. nr karty [...], nr inw. [...].

Zaskarżoną czynność podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 24 marca 2014 r. włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjne obiektów ruchomych i nieruchomych zlokalizowanych na terenie dawnej Stoczni, w tym karty dotyczące obiektów stanowiących własność Spółki.

W związku z powyższymi czynnościami A. pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do udzielenia informacji, które z obiektów należących do spółki zostały włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz wezwała do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym umieszczeniu w wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektów stanowiących własność Spółki.

Spółka wyjaśniła, że z informacji publikowanych w mediach powzięła wiedzę o sporządzeniu wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wniosła o usunięcie naruszenia prawa w razie włączenia obiektów należących do spółki do wskazanej ewidencji, albowiem włączenie takie byłoby w jej przypadku bezprawne. W odniesieniu do ruchomości bowiem spółka pomimo wymogu ustawowego na takowe włączenie nie wyraziła zgody. Niezależnie od tego w sprawie brak było również podstaw do wpisania nieruchomości do ewidencji zabytków, albowiem majątek dawnej Stoczni nie przedstawia wartości historycznych, artystycznych czy naukowych. Tereny postoczniowe objęte są obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, gdzie przewiduje się funkcję produkcyjną. Spółka wskazała, że nie można przyjąć, że zachowanie przestarzałego, zdekapitalizowanego majątku Stoczni leży w interesie społecznym ze względu na jego wartość historyczną, artystyczną i naukową.

Na skutek złożonego przez skarżącą spółkę wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w wyniku rozmów z właścicielami obiektów, a także wewnętrznych analiz i konsultacji, organ konserwatorski uchylił włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków w stosunku do części obiektów (pisma z dnia 28 kwietnia 2014 r., 5 maja 2014 r. i 22 maja 2014 r). Ostatecznie karty ewidencyjne następujących obiektów zlokalizowanych na terenie dawnej Stoczni i należących do skarżącej spółki zostały włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków i są przedmiotem skargi:

1. hala blachowni (karta ew. [...]) - l.p. w wykazie WEZ zamieszczonym na stronie internetowej [...].

2. budynek techniczny i biurowy (karta ew. [...]) - l.p. w wykazie WEZ zamieszczonym na stronie internetowej [...].

W skardze na powyższą czynność skarżąca spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne przyjęcie, iż przybudówka północnej hali 4B, położona w G. na terenie dawnej Stoczni, ul. T., stanowi nieruchomość będącą świadectwem minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na umieszczeniu w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji obiektu niestanowiącego zabytku,

3. naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i nierozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej,

4. naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 9 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności w zakresie odmowy wyłączenia z wojewódzkiej, a tym samym z gminnej ewidencji zabytków, przybudówki północnej hali 4B, położonej w G. na terenie dawnej Stoczni, ul. T. lub alternatywnie o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w zakresie odmowy wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków opisanej wyżej przybudówki północnej hali 4B.

Uzasadniając skargę wyjaśniono, że włączona do ewidencji zabytków przybudówka północnej hali 4B nie stanowi zabytku w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stanowi ona obiekt typowej architektury przemysłowej z lat 40-50 XX wieku. Nie można przypisać jej charakteru innowacyjnego, czy też niespotykanego rozwiązania architektonicznego. Na przestrzeni lat wykorzystywana była wyłącznie w celach produkcyjnych. Podlegała w związku z powyższym licznym przebudowom i zmianom, w konsekwencji czego aktualny kształt jej bryły znacząco różni się od jej pierwotnego wyglądu, chociażby niebieska elewacja. Hala znajduje się na terenie dawnej Stoczni, na obszarze, który zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta G. stanowi tereny produkcyjne. Podkreślono, że nie jest to obszar historycznej Stoczni w G. ani Stoczni. Są to tereny wykorzystywane wyłącznie do prowadzenia działalności gospodarczej. Budynek hali 4B nie upamiętnia żadnego zdarzenia i ma w związku z tym żadnej wartości historycznej. Nie sposób przypisać mu również wartości naukowej ani estetycznej. Ponadto wyposażenie hali jest w całości współczesne i stanowi własność skarżącej spółki.

Mając to na uwadze skarżąca podkreśliła, że zaskarżona czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym przedmiotowej sprawy, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej uchylenia lub stwierdzenia jej bezskuteczności.

Przy tym podkreślono, że czynności konserwatora przy włączaniu obiektów do wojewódzkiej ewidencji nie mogą charakteryzować się dowolnością i uznaniowością. Powyższe wymogi nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki konserwator formułując ewidencję w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na terenach stoczniowych, dokonywał swoistego spisu z natury, nie analizując, które ruchomości i nieruchomości stanowią zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Skonfrontowany ze sprzeciwem ich właścicieli, nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za zabytkowym charakterem poszczególnych pozycji umieszczonych w ewidencji. Stwierdzeń o takim charakterze brak zarówno w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., jak również nie padły one w trakcie spotkań z udziałem organu i skarżącej spółki. Wskazuje się, że działania organu cechuje niedopuszczalna dowolność i brak analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co stanowi to rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego: art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 9 w związku z art. 11 k.p.a. Sytuacja taka jest o tyle niedopuszczalna, że konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej, powołanym celem ochrony zabytków i opieki nad nimi. Zakładać zatem należy, że dysponuje on niezbędną wiedzą i doświadczeniem, aby podejmowane przez niego działania były nie tylko poprawne formalnie, ale również zasadne pod względem merytorycznym. Niedopuszczalne jest bezrefleksyjne dodawanie do ewidencji kolejnych obiektów, wyłącznie w oparciu o ich lokalizację. Z uwagi na lakoniczność uwag poczynionych przez konserwatora i wskazany powyżej brak z jego strony merytorycznych argumentów, skarżąca nie jest w stanie stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, jakimi przesłankami kierował się organ dokonując wpisu hali 4B do ewidencji. Zakładając, że wystarczającym powodem był fakt, że znajduje się ona na terenie dawnej Stoczni, stwierdzenia wymaga, że stanowisko tego rodzaju jest całkowicie niezgodne z istotą ewidencji, jak również pomija charakter poszczególnych terenów tego obszaru i ich podział w miejscowym planie na historyczne i przemysłowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska wojewódzki konserwator wyjaśnił, że włączając do wojewódzkiej ewidencji zabytków obiekty będące przedmiotem skargi opierał się przede wszystkim na najnowszym opracowaniu "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni" autorstwa dr inż. arch. Anny Orchowskiej -Smolińskiej, mgr inż. arch. Andrzeja Ditricha i mgr inż. arch. Arkadiusza Woźniakowskiego, Gdańsk, luty 2014 r. Powyższe opracowanie, na które składają się karty ewidencyjne poszczególnych obiektów, rozpoczyna opis, zawierający historię terenów stoczniowych w G., jak i sposób wartościowania poszczególnych obiektów. Podkreślono, że całe opracowanie zawiera 290 obiektów, z których wojewódzki konserwator wyselekcjonował 240 obiektów, przygotowując krótki opis poszczególnych obiektów dotyczący zachowanych wartości zabytkowych i gromadząc dokumentację fotograficzną.

Przedstawiając rys historyczny podejmowanych działań ochronnych w zakresie zabytków na terenach postoczniowych konserwator wyjaśnił, że do czasu włączenia zespołu obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków na terenach dawnej Stoczni ochroną objęte były obiekty wpisane do rejestru zabytków: P. wraz z Pomnikiem [...] r., murem wzdłuż północnej pierzei placu oraz Bramą nr 2 i tzw. salą BHP, bezpośrednio związane z wydarzeniami sierpnia 1980 r. oraz obiekty o wartościach kulturowych ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które stanowiły głównie pojedyncze budynki z końca XIX w. - pozostałości dawnej Stoczni. Podkreślono jednak, że zachowana zabudowa terenów postoczniowych stanowi dużo bardziej zróżnicowany zespół, odzwierciedlający skomplikowaną historię i rozwój przestrzenny tych terenów. Wyjaśniono, że obiekty, będące przedmiotem skargi reprezentują następujące etapy rozwoju stoczni:

- okres II wojny światowej - w latach 40-tych XX w. powstał budynek techniczny i biurowy (karta ew. 93),

- okres powojenny - w latach 50-tych XX w. powstała hala blachowni (karta ew. 91).

Szczegółowe charakterystyki wartości zabytkowych w/w obiektów zostały opisane przy kartach ewidencyjnych.

Konserwator wyjaśnił, że obok wartości kulturowych przedmiotowych obiektów, powodem ich włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest również działanie w interesie społecznym. Interes ten manifestował się na przestrzeni ostatnich dwóch lat w dwojaki sposób: poprzez wystąpienia organizacji społecznych i stowarzyszeń, zajmujących się statutowo ochroną zabytków do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz innych organów administracji rządowej oraz poprzez wystąpienia osób ze świata kultury i polityki na łamach mediów. Ze skargą na nieobjęcie ochroną obiektów z terenu dawnej Stoczni w 2012 r. dwukrotnie występowało Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w G. Z podobną skargą w 2012 r. wystąpiła Fundacja [...]. W 2012 r. do wojewódzkiego konserwatora dotarł również List otwarty Forum Rozwoju [...] w sprawie planowanego wyburzenia zabytkowych zabudowań Stoczni. W 2013 r. w debacie na temat terenów postoczniowych z postulatem objęcia przedmiotowych terenów większą ochroną poprzez utworzenie parku kulturowego wystąpił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Konserwator przywołał liczne wystąpienia przedstawicieli świata kultury i sztuki oraz polityki postulujących zwiększoną ochronę dziedzictwa poprzemysłowego na terenach dawnej stoczni.

Charakteryzując stan prawny ochrony zabytków wojewódzki konserwator wyjaśnił, że zabytki są najważniejszym elementem tworzącym materialne dziedzictwo kultury, a ich ochrona stanowi ważny interes publiczny rangi konstytucyjnej i leży w interesie całego społeczeństwa, gdyż ze względu na swoje szczególne walory dobro kultury przestaje być tylko i wyłącznie dobrem właściciela, prowadząc przede wszystkim do szczególnej, w tym karno- i administracyjnoprawnej, ochrony tego dobra. Podkreślono, że powołane do ochrony zabytków zostały organy konserwatorskie, wyposażone dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym. Jednym ze środków służących realizacji celu w postaci ochrony zabytków jest prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wpisanie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi najłagodniejszy sposób ingerencji w prawo własności jego właściciela dopuszczalny na gruncie ustawy o ochronie zabytków. Dlatego też organ administracji miał obowiązek wyważyć przed zewidencjonowaniem przedmiotowych obiektów w ewidencji zabytków interes publiczny oraz słuszny interes strony. Konsekwencją tego wyważenia, mając na uwadze ustalony stan faktyczny i ocenę właściwości zabytkowych obiektów, a z drugiej strony uprawnień skarżącej, była zaskarżona czynność wpisu. Organ wziął pod uwagę również i to, że wojewódzkie ewidencje zabytków nie stanowią same w sobie podstawy do samodzielnych rozstrzygnięć o charakterze władczym, skierowanych do podmiotów spoza aparatu administracji publicznej, gdyż samo założenie karty ewidencyjnej obiektu i tym samym ujęcie go w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność materialno-techniczną.

W ocenie wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiotowej sprawie bez znaczenia jest fakt, że obiekty nie były ujęte w programie ochrony przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekty zabytkowe bowiem mogą być wpisane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli wynika to ze wskazania wojewódzkiego konserwatora. Organ gminy zobowiązany jest natomiast uwzględnić w studiach uwarunkowań oraz w ustaleniach miejscowego planu każdy wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytek nieruchomy, co wynika z art. 20 ustawy o ochronie zabytków. Konserwator wskazał, że niedopuszczalne jest stwierdzenie, że brak objęcia obiektu ochroną w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza ujęcie karty ewidencyjnej obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wręcz przeciwnie, ochrona zabytku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi formę ochrony zabytku w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków uzależnioną od uznania danego obiektu za zabytek. Niedopuszczalną i godzącą w fundamentalny cel w postaci ochrony zabytków byłaby sytuacja, gdyby uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało uznanie kolejnych obiektów za zabytki bądź weryfikację zasobu dotychczas objętego ewidencją w formach i granicach przewidzianych przez prawo. Objęcie danego obiektu programem ochronnym w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wtórny wobec uznania go za zabytek.

W kwestii kwalifikacji obiektów postoczniowych konserwator posiłkując się ustawową definicją pojęcia "zabytek" wyjaśnił, że wskazane obiekty spełniają przesłanki uznania ich za zabytek. Są one bez wątpienia dziełem człowieka i są ponadto związane z jego działalnością w ramach historycznych wydarzeń na terenie byłej Stoczni Gdańskiej, stanowiąc świadectwo minionych zdarzeń. Ich zachowanie, nie tylko w zgodzie z opinią specjalistów i własną merytoryczną oceną konserwatora, lecz również z wyrażanym na wielu forach powszechnym odczuciem, leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Wyjaśniono, że wartość historyczną definiuje się w literaturze jako znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu istotnego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości (por. J. Prószyński, Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, t. I, Kraków 2001). Bez znaczenia jest przy tym ich obecny stan lub stopień zniszczenia. Ponadto, obiekty są istotne z punktu widzenia potrzeby zachowania różnorodności krajobrazu kulturowego. Konieczność zachowania różnorodności krajobrazu kulturowego wynika z postulatów, zawartych w najnowszych dokumentach międzynarodowych dotyczących ochrony zabytków, a także w publikacjach naukowych. Europejska Konwencja Krajobrazowa, sporządzona we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., nr 14, poz. 98) postuluje "ochronę krajobrazu", rozumianą zgodnie z art. 1 Konwencji jako "działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych". Podejście krajobrazowe do historycznego dziedzictwa terenów zurbanizowanych stanowi również postulat Rekomendacji UNESCO w sprawie historycznego krajobrazu zurbanizowanego (UNESCO Recommendation on the Historie Urban Landscape, 2011 r.). Podkreślono, że do wojewódzkiej ewidencji zabytków włączono, poza pojedynczymi budynkami również elementy zagospodarowania terenu, infrastrukturę stoczniową oraz elementy wyposażenia technicznego, takie jak nabrzeża, torowiska, nawierzchnie brukowane i suwnice. Elementy te, występując pojedynczo nie posiadają większych wartości artystycznych, historycznych czy naukowych. Stanowią jednakże element krajobrazu kulturowego, w tym wypadku poprzemysłowego krajobrazu terenów dawnej Stoczni, do którego odnoszą się wyżej opisywane dokumenty.

Przywołano Wytyczne w sprawie stosowania Konwencji Światowego Dziedzictwa UNESCO, w których wskazuje się m.in. następujące kryteria oceny wartości obiektu zabytkowego:

- obiekt niesie unikatowe lub co najmniej wyjątkowe świadectwo wciąż żywych albo już nieistniejących tradycji kultury technicznej np. procesów technologicznych albo obyczajów i zwyczajów środowiska produkcyjnego, lub

- jest wybitnym przykładem zespołu obiektów technicznych, przemysłowych lub budowlanych w krajobrazie, który ilustruje znaczący etap(y) rozwoju w historii danego miejsca, regionu, kraju, lub

- jest powiązany bezpośrednio lub przedmiotowo z wydarzeniami lub żywymi tradycjami, ideami, wierzeniami, dziełami artystycznymi o wyjątkowym znaczeniu.

Opisane powyżej kryteria wartościowania zabytków wojewódzki konserwator odniósł do zabudowy wraz z infrastrukturą terenów postoczniowych w G. Zespół ten nie został wpisany na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, jednakże zgodnie z raportem dotyczącym możliwości ponownego ubiegania się G. o wpis na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO opracowanym jako podsumowanie wniosków Komitetu do spraw Światowego Dziedzictwa Kulturowego w Polsce, przekazanym Prezydentowi Miasta G. powodem takiego stanu rzeczy nie jest brak wartości kulturowych terenów postoczniowych, lecz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zakładający znaczne przekształcenie poprzemysłowego krajobrazu na tym terenie.

Biorąc pod uwagę powyższe wojewódzki konserwator podtrzymał dokonaną uprzednio kwalifikację przedmiotowych obiektów jako zabytków. Kwalifikacja tych obiektów i podjęte w związku z nią czynności były zatem uzasadnione, natomiast działania organu cechował obiektywizm, bezstronność, zachowanie zasady proporcjonalności i ukierunkowanie na cel identyfikowany jako ochrona zabytków.

W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem również do naruszenia § 14 i 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661) w związku z wykazanym dochowaniem przez organ obowiązków zawartych w tych przepisach.

Co istotne, skarżąca nie przedstawiła żadnej wiarygodnej i uzasadnionej naukowo argumentacji na potwierdzenie twierdzeń o tym, że przedmiotowe obiekty nie posiadają cech zabytku. Wyraźnie podkreślono, że organy ochrony zabytków, które są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych, nie mają obowiązku, rozstrzygając o wpisie dobra do ewidencji zabytków czy rejestru zabytków, dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe.

Odnosząc się do kwestii kwalifikacji obiektu jako nieruchomości z punktu widzenia ustawy o ochronie zabytków konserwator przywołał dyspozycję art. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, część nieruchomości lub zespół nieruchomości o charakterze zabytku. Definicja ustawy o ochronie zabytków różni się od rozumienia pojęcia nieruchomości w Kodeksie cywilnym. Podstawowym rodzajem nieruchomości jest nieruchomość gruntowa, stanowiąca część powierzchni ziemskiej, której własność, zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, rozciąga się nad i pod tą powierzchnią. Co do zasady budynki znajdujące się na powierzchni danej nieruchomości gruntowej stanowią jedynie jej część składową, o której mowa w art. 47 Kodeksu cywilnego. Natomiast zgodnie z definicją przyjętą w ustawie o ochronie zabytków zabytkiem nieruchomym jest zazwyczaj np. sam budynek, zaś pozostający pod nim grunt jedynie dzieli jego los prawny. Regulacja prawa administracyjnego przenosi niejako "punkt ciężkości" z gruntu na jego część składową, jako określającą status prawny całości.

Po drugie, zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Tymczasem na gruncie ustawy o ochronie zabytków zabytkami nieruchomymi, wpisywanymi do rejestru zabytków, są same budynki, bramy, pomniki, studnie czy fontanny.

Biorąc pod uwagę obecne możliwości techniczne możliwe jest więc nie tylko przeniesienie bramy, dźwigu, pomnika czy płotu, ale też przeniesienie budynku. Podkreślono zatem, że zabytki nieruchome na gruncie ustawy o ochronie zabytków mogą posiadać cechę przenoszalności. Jako przykłady takich zabytków podaje się właśnie ogrodzenie, bramę czy pomnik. Tym bardziej jest nią torowisko, które przez sposób swojego zamontowania jest trwale związane z gruntem. Co więcej, według konserwatora obiekty objęte skargą, z uwagi na ich gospodarcze, fizyczne i funkcjonalne powiązanie, mogą być zakwalifikowane jako części składowe nieruchomości. Przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne, które potwierdza uznanie torów oraz sygnalizacji świetlnej za część składową rzeczy na gruncie. Podkreślono przy tym, że obiekty po ich przeniesieniu zostałyby pozbawione kontekstu historycznego, który decyduje o ich wartości jako zabytku.

Konserwator podkreślił, że włączenie kart ewidencyjnych obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dokonane w sposób należyty i zgodny z zasadami uznania administracyjnego, jak zostało wykazane powyżej, nie stanowi naruszenia konstytucyjnego prawa własności i prawa do jej ochrony, wyrażonych w art. 21 i 64 Konstytucji RP. Nakaz ochrony dorobku Państwa Polskiego, został wyrażony już w preambule do Konstytucji RP. Nakaz wynika również z art. 6 ust. 1 oraz art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska "strzeże (...) dziedzictwa narodowego (...) kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju".

Wskazano, że ujęcie obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie niweczy podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z zabytkowej nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu. Nie ingeruje ono zatem w istotę tego prawa. Czynność ta stanowi najmniejszą ingerencję w prawo własności właściciela zabytku, do której uprawniony jest wojewódzki konserwator zabytków.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację oraz prawidłowość kwalifikacji obiektów jako zabytków stwierdzono, że działanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miało charakter proporcjonalny dla realizacji celu, jakim jest ochrona zabytków. Dbałość o proporcjonalność działania organu potwierdzają ponadto liczne kontakty organu ze skarżącą spółką oraz częściowe uwzględnienie jej żądań. Dokonana przez organ ocena zmierzająca do wykazania, iż będące przedmiotem skargi obiekty wypełniają treść definicji zabytku nieruchomego nie budzi wątpliwości, znajduje oparcie w zgromadzonych w postępowaniu dowodach, została dokonana przed podjęciem zaskarżonych czynności, wyczerpująco odnosi się do istotnych w tej mierze okoliczności i brak jest podstaw do postawienia zarzutu dowolności w tej ocenie i jej uzasadnieniu. Nie sposób również uznać, że organ naruszył przepisy prawa formalnego.

W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. skarżąca sprecyzowała zakres zaskarżenia wskazując, że kwestionuje odmowę wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków obok przybudówki północnej hali 4B, również hali blachowni 4B, nr karty 91.

Na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. pełnomocnik Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że autorami opracowania Ewidencji Obiektów Dawnej Stoczni są pracownicy Instytutu Dziedzictwa Narodowego. Przedmiotowe obiekty posiadają charakter i wymiar historyczny. Przybudówka, czyli budynek techniczno-biurowy pochodzący z okresu II wojny światowej posiada zachowaną bryłę i detal architektoniczny, gzymsy i wnęki okiennej oraz część oryginalnej stolarki okiennej. Hala blachowni pochodząca z lat 50-tych jest wybudowana w charakterystycznej konstrukcji kratownicowej i posiada w większości oryginalny wystój elewacji, a także część oryginalnej ślusarki okiennej. Budynek jest charakterystyczny dla typu budowy przemysłowej. Pełnomocnik konserwatora wyjaśniła, że włączenie do ewidencji nie uniemożliwia działalności produkcyjnej skarżącej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonych aktów bądź czynności organów administracji publicznej ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu bądź czynności podnosić z urzędu.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych przedmiotowych zabytków znajdujących się na terenie województwa.

Analizując dopuszczalność niniejszej skargi, a także jej treść (zarzuty, wnioski i uzasadnienie), sąd uznał, że skarżąca spółka kwestionuje czynność umieszczenia pod określoną pozycją wykazu wojewódzkiej ewidencyjnej zabytków obiektów zlokalizowanych na terenach dawnej Stoczni, które stanowią jej własność.

Prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 21 ustawy o ochronie zabytków, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Przepis art. 22 ust. 2 tej ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku. Uszczegółowieniem powyższych regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661 ze zm.), zgodnie z którymi wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację (§ 14 ust. 1).

Z tych przepisów wynika, że opracowanie dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączenie jej do prowadzonego zbioru, czyli włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ma charakter czynności materialno – technicznej, a nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia. Wskazuje na to chociażby dyspozycja przepisu art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, określająca zadania wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do zadań tych w szczególności należy prowadzenie rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gromadzenie dokumentacji w tym zakresie (pkt 3), a także wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (pkt 4). Ustawa o ochronie zabytków nie określiła natomiast, że w zakresie włączania kart ewidencyjnych zabytków do wojewódzkiej ewidencji konserwator wydaje jakiekolwiek decyzje bądź postanowienia. Z tego powodu takich kompetencji nie można domniemywać.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że czynność polegająca na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zarówno ruchomych, jak i nieruchomych, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta została kognicją sądów administracyjnych (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn.. akt II OSK 1521/14, dostępny na stronie nsa.orzeczenia.gov.pl). W związku z powyższym, zgodnie z art. 52 § 3 tej ustawy organ administracji publicznej należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skargę wnosi się natomiast w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2).

W przedmiotowej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków zostały spełnione, albowiem skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i nie jest sporne, że wniesiono ją w terminie, o którym mowa powyżej.

Analizując interes prawny spółki w zaskarżeniu czynności włączenia obiektów zabytkowych do wojewódzkiej ewidencji zabytków sąd odwołuje się do treści przepisów art. 5 i art. 28 ustawy o ochronie zabytków, kształtujących obowiązki właścicieli lub posiadaczy zabytków.

Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:

1. naukowego badania i dokumentowania zabytku;

2. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4. korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;

5. popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Katalog tych obowiązków rozszerza nadto przepis art. 28 ustawy o ochronie zabytków, który nakłada na właściciela lub posiadacza zabytku wpisanego do rejestru lub zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków obowiązek zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o:

1. uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zdarzenia;

2. zagrożeniu dla zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia;

3. zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany;

4. zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości.

Zakres obowiązków spoczywających na właścicielu bądź posiadaczu zabytków w związku z faktem włączenia ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków kształtuje legitymację procesową skarżącej spółki i uprawnia do wniesienia skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przechodząc następnie do merytorycznego rozpoznania skargi sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona czynność odpowiada prawu.

Punktem wyjścia dla oceny kontrolowanej czynności powinno być odwołanie do ogólnych regulacji ustawy o ochronie zabytków, a w tym do art. 7, który przewiduje prawne formy ochrony zabytków takie, jak wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Wśród wymienionych form ochrony zabytków ustawodawca nie wymienił ewidencji zabytków. Ewidencja zabytków wymieniona w art. 21 i 22 ustawy o ochronie zabytków nie jest formą prawnej ochrony zabytków, albowiem nie jest przewidziana w art. 7 tej ustawy. Co ważne i nieobojętne jednak dla oceny charakteru i skutków tej czynności, z umieszczeniem obiektu w ewidencji zabytków łączą się określone obowiązki dla ich właścicieli lub posiadaczy. Tym samym można powiedzieć, że ewidencja ma status nienazwanej (tzn. niewymienionej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków) prawnej formy ochrony zabytków.

Ewidencja ta stanowi uporządkowany zbiór wykonanych według jednolitych wzorów opracowań, zawierających podstawowe informacje o obiektach zabytkowych. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem wynika charakter ewidencji zabytków, która jest zbiorem kart ewidencyjnych zabytków stanowiących podstawowe źródło wiedzy o tych zabytkach. Prowadzona jest trójstopniowo jako:

1. krajowa ewidencja zabytków, obejmująca zbiór kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków, prowadzi Generalny Konserwator Zabytków, a w jego imieniu Narodowy Instytut Dziedzictwa;

2. wojewódzka ewidencja zbytków (co istotne ruchomych i nieruchomych), obejmująca zbiór kart ewidencyjnych zabytków z terenu województwa, prowadzi wojewódzki konserwator zabytków;

3. gminna ewidencja zabytków, obejmująca zbiór kart adresowych zabytków wyłącznie nieruchomych z terenu gminy, prowadzona przesz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do tej ewidencji włącza się karty adresowe zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru, karty innych zabytków nieruchomych położonych na terenie gminy a znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz karty zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Ewidencja zabytków jest działaniem obowiązkowym dla wojewódzkich urzędów ochrony zabytków i gmin. Kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie zostały ujęte w otwartym katalogu zadań określonym w art. 91 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków. W szczególności, do zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków należy prowadzenie rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gromadzenie dokumentacji w tym zakresie oraz wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Uszczegółowienie wskazanych kompetencji w zakresie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło w art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Podkreślenia wymaga, że wojewódzka ewidencja zabytków służy do katalogowania zarówno zabytków ruchomych, jak i nieruchomych. W odniesieniu do zabytków ruchomych niewpisanych do rejestru ich włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku, o czym stanowi art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków.

W przedmiotowej sprawie kwestia charakteru obiektów włączonych do ewidencji nie budziła wątpliwości. Przedmiotem włączenia uczyniono bowiem nieruchomości budynkowe, tj. halę blachowni (karta ew. 91) i budynek techniczny i biurowy (karta ew. 93). W tym zakresie skarżąca nie wnosiła żadnych zastrzeżeń, albowiem szczególnej regulacji art. 22 ust. 3 ustawy nie było potrzeby stosować.

Według sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, zabytkowy charakter wskazanych powyżej obiektów został w sprawie prawidłowo zbadany, udokumentowany i zweryfikowany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wyjaśnienie tej materii rozpocząć należy od przywołania definicji zabytku na gruncie ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wojewódzki konserwator zabytków jako wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków i opiece nad nimi organ dysponując odpowiednią kadrą urzędniczą mógł w ramach własnego urzędu dokonać oceny wartości zabytkowych obiektów, których włączenie kwestionuje się w skardze. Nie budzi wątpliwości sądu, że w kontrolowanej sprawie organ uczynił to w sposób bardzo rzetelny i niebudzący zastrzeżeń co do wszechstronności i kompletności.

Podkreślić należy, że konserwator poddał ocenie cały obszar dawnej Stoczni, analizując wartości zabytkowe poszczególnych obiektów zarówno w wymiarze kulturowym i jak i historycznym. Nie można jednak zachować charakterystycznego krajobrazu terenów postoczniowych tylko w sposób wybiórczy analizując wartości zabytkowe poszczególnych obiektów. Analiza taka winna odbywać się w kontekście wartości historycznych całego terenu postyczniowego, z uwzględnieniem różnorodności krajobrazu stoczniowego. Elementy kultury materialnej, takie jak na przykład torowiska, suwnice czy nabrzeża, analizowane bez powiązania z całokształtem dawnej infrastruktury stoczniowej mogłyby nie przedstawiać wartości zabytkowych, nieznajdując się na tak określonym terenie. Niemniej bez wątpienia obiekt (ruchomy, czy też nieruchomy), włączony do ewidencji jako zabytek, musi odpowiadać definicji zabytku w rozumieniu ustawy.

W niniejszej sprawie wojewódzki konserwator zabytków dokonał skarżonej czynności włączenia kart ewidencyjnych zabytków zidentyfikowanych na terenach postocznionych w oparciu o opracowanie zatytułowane "Ewidencja obiektów dawnej Stoczni", sporządzone w lutym 2014 r. przez autorów: dr inż. arch. Annę Orchowską-Smolińską, mgr inż. arch. Andrzeja Ditricha i mgr inż. arch. Arkadiusza Woźniakowskiego. Stanowiło ono merytoryczną podstawę uznania poszczególnych obiektów postoczniowych za zabytki. Przedmiotem opracowania uczyniono bowiem obiekty historyczne dawnej Stoczni, które w trakcie opracowania zostały rozpoznane i udokumentowane na kartach ewidencyjnych. Ewidencją objęto elementy kultury materialnej pochodzące z różnych okresów działalności Stoczni, reprezentujące zróżnicowane walory architektoniczne, stan zachowania i wartość materialną, składające się jednak na unikatowy zasób dziedzictwa kulturowego. Z opracowania tego wynika, że wykonanie ewidencji obiektów postoczniowych polegało na identyfikacji podczas prac terenowych wartościowych kulturowo obiektów i uporządkowanie ich na zbiorczej liście ewidencyjnej. Następnie w oparciu o zgromadzony materiał wykonany został katalog kart ewidencyjnych pokazujących dokładną lokalizację obiektu na terenie Stoczni wraz z podstawowymi danymi administracyjno-adresowymi, uzupełnionymi o przedstawienie stanu zachowania na ilustracjach fotograficznych. Dopełnieniem materiału opracowanego na kartach ewidencyjnych były ilustracje fotograficzne poszczególnych obiektów uporządkowane i zapisane na nośniku elektronicznym oraz zbiorcza mapa obszaru w skali 1:2000. Opracowanie zawiera opis metodologii działania oraz, wbrew twierdzeniom skarżącej, również kryteria, którymi posługiwano się przy ocenie wartości zabytkowych obiektów. Konserwator poddał przedmiotowe opracowanie krytycznej analizie, co potwierdza fakt, że zaewidencjonowano 290 obiektów na terenie stoczniowym, a tylko 240 z pośród nich włączono do ewidencji. Konserwator przy podejmowaniu kwestionowanych czynności poza opracowaniem, o którym mowa powyżej, oparł się również na dokumentacji technicznej i fotograficznej. Zebrał informacje o historii obiektów, czasie ich powstania oraz roli użytkowej pełnionej w przeszłości i obecnie. Ustalił cechy techniczne analizowanych obiektów oraz wszelkie zmiany, jakie zaszły w trakcie ich eksploatacji.

Z przedstawionych względów, według sądu, ewidencja zabytków postoczniowych, której konsekwencją było wciągnięcie do ewidencji wojewódzkiej spornych obiektów, sporządzona została z uwzględnieniem wartości historycznych wykazywanych w sporządzonych w sprawie opracowaniach, odpowiadających definicji zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków.

Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza prawidłowość przeprowadzonej przez wojewódzkiego konserwatora oceny przygotowanych kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenach postoczniowych. Procedowanie przez konserwatora, zgodnie z dyspozycją § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, nie nosi cech żadnych uchybień, ani dowolności. Stosując przywołany przepis wojewódzki konserwator zabytków włączył karty ewidencyjne zabytków na terenach postoczniowych do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w poszczególnych kartach ewidencyjnych zabytków są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytków umożliwia ich identyfikację.

Ponownie podkreślenia wymaga fakt, że identyfikacji i weryfikacji w aspekcie posiadania walorów zabytkowych poddano poszczególne elementy kultury materialnej, aczkolwiek w konkretnym kontekście historycznym obszaru dawnej Stoczni. Uwzględniono bowiem etapy rozwoju przemysłu stoczniowego na tym terenie, począwszy od [...] przez Stocznię przekształconą w Stocznię, przez Stocznię aż po okres powojenny i Stocznię. Uwzględniono również aspekt najnowszej historii Polski, w tym walkę polskiego społeczeństwa o wolność i niepodległość od obcych wpływów. Teren dawnej Stoczni był bowiem miejscem, w którym rozgrywały się kluczowe dla demokracji i wolności w Polsce wydarzenia, w tym zrywy wolnościowe robotników. Sama Stocznia stała się symbolem walki o wolność i godność człowieka, dlatego też zachowanie jej śladów materialnych leży w interesie społecznym, nie tylko społeczności lokalnej, ale również międzynarodowej. Tym samym poszczególne obiekty uznane za zabytkowe na terenach postoczniowych razem składają się na unikatowy zasób dziedzictwa kulturowego i historycznego, który rozważył wojewódzki konserwator zabytków podejmując kwestionowane czynności. Zidentyfikowane i zewidencjonowane na terenach postoczniowych obiekty są świadectwem działalności ludzkiej dokumentujące przeszłość, a tym samym identyfikujące społeczeństwo kulturalnie, politycznie i historycznie. Ich wartość zabytkowa odrywa się od stanu ich zachowania, a wynika z roli jako świadectwa ciągłości historycznej G. i narodu polskiego. Wobec tego zastrzeżenia skarżącej spółki co do tego, że kwestionowane obiekty nie znajdują się na terenach identyfikowanych historycznie jako dawne tereny Stoczni czy Stoczni nie mają wpływu na zasadność podjętych czynności, albowiem walory historyczne i kulturowe tych obiektów rozważane były w szerszym kontekście, również międzywojennej i powojennej historii Polski. Uwzględniono przy ich kwalifikacji jako zabytków wyjątkowe walory architektoniczne typowe dla zabudowy przemysłowej tamtego okresu. Pozytywnie ocenić również należy odwoływanie się konserwatora, przy ocenie wartości zabytkowych obiektów, do dokumentów międzynarodowych statuujących kryteria, które winny być brane pod uwagę przy ocenia obiektów jako zabytkowych. Co prawda dokumenty te mają charakter niewiążących wytycznych, jak na przykład Rekomendacja UNESCO w sprawie historycznego krajobrazu zurbanizowanego, ale jako respektowane przez społeczność międzynarodową, przyczyniają się do rozpowszechniania dobrych standardów ochrony dziedzictwa kulturowego i historycznego na całym świecie.

Odnosząc się do zarzutów braku uzasadnienia walorów zabytkowych obiektów uznanych za zabytki wskazać należy, że karty ewidencyjne poszczególnych zabytków przede wszystkim muszą spełniać wymogi formalne rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, które szczegółowo określa zakres danych podlegających umieszczeniu w karcie informacyjnej. Zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak i powołanego rozporządzenia wykonawczego, nie wymagają uzasadniania kart ewidencyjnych zabytków. Brak uzasadnienia karty nie jest również naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, albowiem przy włączaniu karty zabytku do ewidencji nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego regulacji dotyczących zasad procedowania przy włączeniu kart zabytków do ewidencji należy poszukiwać wyłącznie w ustawie o ochronie zabytków oraz w aktach wykonawczych.

Sąd podziela stanowisko skarżącej spółki o konieczności szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia kwestii włączenia danego obiektu jako zabytkowego do ewidencji, zwłaszcza w sytuacji, gdy podstawą klasyfikacji obiektu jako zabytkowego jest nieostre pojęcie "zabytku" na gruncie ustawy o ochronie zabytków. Przy tego rodzaju "luzie decyzyjnym" organy administracji zobowiązane są do zwiększonego wysiłku przy wykazaniu zasadności podjętych działań bądź decyzji, ażeby nie narazić się na zarzut arbitralności. W ocenie sądu jednak, pomimo braku formalnego wymogu uzasadniania kart ewidencyjnych zabytków wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków całym zgromadzonym materiałem dowodowym oraz dodatkowym wyjaśnieniom na rozprawie udało się potwierdzić wartość historyczną zaewidencjonowanych jako zabytkowe obiektów na terenie dawnej Stoczni Gdańskiej.

Podkreślić należy, że mimo to decyzje (czynności) organów ochrony konserwatorskiej mają charakter związanych, a nie uznaniowych, a skutek prawny objęcia obiektu zabytkowego ochroną nie wynika z faktu opracowania dla niego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia przesłanki ustawowe uznania za zabytek. Przy takiej konstatacji, jest wręcz obowiązkiem organu konserwatorskiego objęcie ochroną wynikającą z ustawy obiektu, który jest zabytkiem.

Należy też zauważyć, że celem ewidencji zabytków jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich, zebranie informacji administracyjno-adresowych, tworzenie opracowań dla obiektów zagrożonych rozbiórką, destrukcją lub gruntowną przebudową, monitoring zasobu zabytkowego.

Z powodu stale rozszerzającego się o kolejne grupy zakresu zainteresowań konserwatorskich ewidencja rozumiana jako sporządzanie dokumentacji jest działaniem ciągłym i nigdy nie zostanie definitywnie zakończona. Możliwe jest jedynie zaspokojenie potrzeb w określonym momencie. Dlatego też zarzut skarżącej spółki o ograniczaniu jej uprawnień właścicielskich poprzez rozszerzenie opieki konserwatorskiej na obiekty, które w chwili nabycia przez nią gruntów postoczniowych zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i stanem rejestru zabytków opieką taką nie były otoczone, nie zasługuje na uwzględnienie. Poszerzanie się zakresu zainteresowań o kolejne grupy obiektów dziedzictwa kulturowego oraz dostęp do wcześniej niedostępnych źródeł archiwalnych powodują bowiem konieczność uzupełniania i modyfikacji ewidencji. Do regularnej jej weryfikacji obliguje nadto zmieniający się ciągle stan zachowania poszczególnych obiektów. Zwłaszcza ze względu na wyjątkowe walory historyczne zespołu przemysłowego dawnej Stoczni, w opracowaniu stanowiącym podstawę merytoryczną zaskarżonych działań konserwatora, postulowano objęcie tego terenu dalszymi studiami historyczno – konserwatorskimi i waloryzacją całego obszaru.

Rzetelnie opracowana ewidencja umożliwia prowadzenie planowej polityki konserwatorskiej w zakresie wpisów do rejestru zabytków, współpracy konserwatora przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 19 ustawy), prac remontowo-budowlanych, dofinansowania prac konserwatorskich, przygotowywania szczegółowej dokumentacji wybranych obiektów zabytkowych, tworzenia zbioru informacji o zabytkach na określonym terenie (gmina, powiat, województwo) oraz tworzenia krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 85-87 ustawy o ochronie zabytków). Wojewódzka ewidencja zabytków stanowi również bazę informacji o zabytkach z terenu województwa, która zasila krajową ewidencję zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Zaznaczyć należy, że żadna dokumentacja nie ochroni obiektu zabytkowego przed zniszczeniem, ale jej istnienie umożliwia rozeznanie, co i jak należy chronić. Ułatwia też identyfikację zagrożeń. Umożliwia podejmowanie odpowiedzialnych decyzji, dotyczących prac przy obiektach zabytkowych. Przedłuża trwanie naszego dziedzictwa, a w przypadku zniszczenia może posłużyć do rekonstrukcji zabytku. Dlatego tak istotne jest rzetelne opracowanie dokumentacji każdego obiektu zabytkowego.

Zwrócić nadto należy uwagę na skutki włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa. Kwestię należy wyjaśnić rozpoczynając od stwierdzenia, że o fakcie ujęcia zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany zawiadomić właściwą gminę w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 rozporządzenia). Konsekwencją z kolei włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej, aczkolwiek o charakterze najlżejszym spośród wszystkich możliwych skutków, jakie wywołują pozostałe formy prawne ochrony zabytków, w szczególności wpis do rejestru. Podkreślić należy, że objęcie nieruchomości stanowiących własność skarżącej spółki ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty zabytków do wojewódzkiej ewidencji nie uniemożliwia prowadzenia jej normalnej działalności gospodarczej, w tym działalności produkcyjnej.

Prace podjęte przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków podlegają uzgodnieniom z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, decyzji o lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Uzgodnienia czynione przez konserwatora w toku zarówno postępowań w sprawie ustalenia warunków realizacji wskazanych inwestycji, jak i w toku zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwoleń na budowę podlegają weryfikacji w administracyjnym toku instancji i właściciel bądź posiadacz obiektu zabytkowego może je zaskarżyć. Ponadto, właściciele lub posiadacze takich zabytków muszą zawiadamiać wojewódzkiego konserwatora zabytków o wszelkich zagrożeniach, niekorzystnych zmianach, oraz o zmianie stanu prawnego zabytku ujętego w ewidencji. Analogicznie jak w przypadku zabytków wpisanych do rejestru, właściciele zabytków ujętych w wojewódzkiej ewidencji ponoszą odpowiedzialność karną, jeżeli nie zawiadomią o zagrożeniach, niekorzystnych zmianach czy zmianie stanu prawnego (art. 108 i art. 110-119 ustawy o ochronie zabytków). Natomiast wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków jest szybszym sposobem usunięcia obiektu zabytkowego spod ochrony konserwatora. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków.

Sąd nadto ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, a argumentację prowadzącą do tej oceny rozpocząć należy od stwierdzenia, że prawna ochrona zabytków nieruchomych znajduje swoje oparcie już w preambule oraz przepisach art. 5, 6 i 73 Konstytucji RP. Preambuła do Konstytucji RP stanowi, że: "[...] wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami, za kulturę zakorzenioną w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach, nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku [...]". Preambuła odnosi się w ten sposób do wartości, jaką jest dziedzictwo kultury, wskazując jednocześnie podstawowy cel jego ochrony, a więc zachowanie w jak najlepszym stanie oraz przekazanie przyszłym pokoleniom. Przepis art. 5 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Przyjmuje się, że art. 5 Konstytucji wskazuje najdonioślejsze wartości i najbardziej podstawowe cele, w których realizację winny się włączyć wszelkie organy władzy publicznej, wykorzystując wszystkie ich kompetencje. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju.

Z tego wynika, że przepisy art. 5 i 6 Konstytucji RP określają podstawowe zadania państwa, zobowiązując je do stworzenia odpowiednich warunków dla działań ochronnych. Na ochronę zabytków nieruchomych należy patrzeć przez pryzmat preambuły, która wyraża jej cel i istotę, a także art. 1 i 82 Konstytucji RP, które proklamują zasadę dobra wspólnego.

Oczywiście istotne z punktu widzenia problematyki prawnej ochrony zabytków nieruchomych są postanowienia Konstytucji RP dotyczące zakresu dopuszczalnego ograniczenia prawa własności. Konstytucja RP wprowadza jedną z podstawowych w naszym porządku prawnym zasadę ochrony prawa własności. Ochrona ta, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie ma jednak charakteru absolutnego. Trybunał Konstytucyjny orzekający w pełnym składzie w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3, wskazał m.in., że prawo własności i jego gwarancje z art. 64 Konstytucji RP należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, a w szczególności na tle art. 20 i 21 Konstytucji RP, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa. Ponadto podkreślono, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Ograniczenie prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniane także z perspektywy ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Trybunał Konstytucyjny wywiódł ponadto z art. 64 ust. 1 in fine (odpowiadający ogólnej zasadzie z art. 31 ust. 3 zdanie drugie), że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa.

Potrzeba ochrony zabytków nieruchomych wymusza ograniczenia w prawie własności, m.in. wykluczając możliwość zużycia rzeczy (ius abutendi) oraz określając sposób korzystania z niej (ius utendi). Konstytucja RP dopuszcza wprawdzie możliwość ograniczenia własności, ale tylko przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc tylko w ustawie i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa oraz gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. "Istota", rozumiana jako pewien rdzeń, bez którego dane prawo w ogóle nie mogłoby istnieć, wyznacza bezwzględną granicę dopuszczalnej ingerencji.

Zdaniem sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie z istoty uznania za zabytek i w konsekwencji włączenia karty tego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela zabytku, które ingerowałyby w ów "rdzeń" prawa własności powodując niedopuszczalne jego naruszenie. Przedsięwzięte przez wojewódzkiego konserwatora zabytków działania polegające na włączeniu kart przedmiotowych zabytków do ewidencji były konsekwencją uznania tych obiektów za zabytki w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Sąd nie dopatrzył się uchybień wojewódzkiego konserwatora w powyższym zakresie zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Trzeba pamiętać, że czynność materialno – techniczna włączenia do ewidencji zabytków obiektów zlokalizowanych na nieruchomości już po nabyciu jej przez właściciela ma na celu ochronę zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu co do tego, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego (art. 5), zwłaszcza że już w preambule Konstytucji RP zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków narusza art. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy czynność ta ma na celu zapewnienie ochrony zabytków stanowiących dziedzictwo narodowe, chronione przepisem art. 5 Konstytucji RP.

Sąd uznał za celowe dodanie, że na gruncie okoliczności niniejszej sprawy nie powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. W świetle przepisów ustawy zasadniczej konstytucyjnym obowiązkiem państwa jest tworzenie warunków dla właściwej realizacji zadań z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego, w tym jego materialnych wytworów, jakimi są zabytki nieruchome. Ochrona zabytków stanowi część naszego systemu prawa - utrzymanie spuścizny kulturalnej narodu jest obowiązkiem społeczeństwa, jak i wszystkich organów państwa w zakresie ich właściwości (tak K. Zalasińska, "Ochrona prawna zabytków nieruchomych w świetle RP" [w:] Ochrona prawna zabytków nieruchomych w Polsce, Oficyna 2010). Ponieważ w ocenie sądu obiekty, których włączenie do ewidencji jest kwestionowane, zostały prawidłowo uznane za zabytki, wojewódzki konserwator podjął działania, jakie nakazuje mu przepis art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Właścicielowi zabytku, który został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków służy uprawnienie do zweryfikowania tej czynności z zakresu administracji publicznej poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego i uruchomienie kontroli legalności. Wobec tego nie można przyjąć, że brak udziału właściciela obiektu w czynności, które ma na celu włączenie obiektu zabytkowego do ewidencji pozbawia go możliwości weryfikacji działań organów państwa.

Na koniec sąd pragnie podkreślić, że niniejsza sprawa nie jest sprawą jednostkową. Znane jest sądowi z urzędu, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku zawisło ogółem pięć spraw, pozostałe o sygnaturach II SA/Gd 399/14, II SA/Gd 397/14, II SA/Gd 398/14, II SA/Gd 400/14, w których wydano wyroki oddalające skargi na czynności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, polegające na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków szeregu oznaczonych obiektów postoczniowych, stanowiących własność różnych podmiotów prowadzących na terenie Stoczni działalność gospodarczą. Zebrany w tych sprawach materiał dowodowy, w większości tożsamy z materiałem dowodowym w niniejszej sprawie, nie pozostawia wątpliwości co do konieczności całościowego i kompleksowego traktowania zabytków postoczniowych włączanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, przy przyjęciu ustawowego obowiązku założenia karty ewidencyjnej dla poszczególnego zabytku.

Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie bądź stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Wobec tego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.