Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2024/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 14, art. 81 ust.4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 889/11 w sprawie ze skargi D.K.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 889/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. - Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium lub SKO) z dnia 5 maja 2011 r. nr [..]w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku D. K. - Z. o ustalenie wysokości opłaty za pobyt córki J. Z. w Socjalizacyjnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej dla Dziewcząt (dalej: Placówka), decyzją z dnia 17 września 2010 r. nr [..], częściowo zwolnił skarżącą z opłaty i ustalił jej wysokość na kwotę 700,00 zł, w okresie od 9 sierpnia 2010 r. do czasu skreślenia dziecka z listy ewidencji wychowanków tej placówki, a w przypadku uzyskania przez dziecko wieku pełnoletniego w trakcie pobytu w placówce - nie dłużej niż do czasu ukończenia nauki w szkole, w której ją rozpoczęło przed uzyskaniem wieku pełnoletniego. Opłatę za miesiąc sierpień 2010 r. należało wnieść do 30 września 2010 r.

W odwołaniu D. K. - Z. podniosła, że nie prowadzi "wspólnych finansów" z konkubentem K.P., a uwzględnienie jego dochodów spowodowało nieprawidłowe ustalenie opłaty za pobyt córki w placówce. Na konkubencie nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec córki skarżącej, a pod uwagę powinny być brane jedynie jej dochody oraz alimenty od ojca dziecka. Decyzją z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt [..], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wniesienia opłaty za miesiąc sierpień 2010 r. i w tym zakresie orzekło, że opłata za pobyt dziecka J. Z. w Placówce, w okresie od dnia 9 sierpnia 2010 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, powinna być wniesiona na konto Ośrodka w terminie 14 dnia od dnia doręczenia decyzji; w pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2010 r. o umieszczeniu małoletniej córki skarżącej J. Z. w placówce opiekuńczo - wychowawczej typu socjalizacyjnego, dziecko zostało przyjęte do Placówki w dniu 9 sierpnia 2010 r. W toku postępowania ustalono, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z konkubentem K.P;.. Na łączny dochód rodziny składa się dochód D. K. - Z. w kwocie 998,36 zł, dochód K.P. - 4.628,80 zł oraz świadczenia otrzymywane z funduszu alimentacyjnego w wysokości 300 zł. Łączny miesięczny dochód rodziny wyliczony w oparciu o ustawę o pomocy społecznej wynosi 5.927,16 zł. i przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej a wynoszące dla rodziny trzyosobowej 1.503,00 zł. Zasady dotyczące zwolnienia z opłaty zawarte są w uchwale Nr LXXX/1035/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 września 2009 r., w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zapewniającej całodobowa opiekę (Dz. Urz. Małopol. 2009 r. Nr 611 poz. 4572). Zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zapewniającej całodobową opiekę rodzic może być całkowicie zwolniony z opłat za pobyt dziecka w placówce, gdy dochód rodziny osoby zobowiązanej nie przekracza 200% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czyli w niniejszej sprawie kwoty 2.106 zł. Dochód rodziny odwołującej się przekracza 200% kryterium dochodowego i z tej przyczyny nie może mieć zastosowania instytucja całkowitego zwolnienia z § 4 powołanej uchwały. Zgodnie z § 7 uchwały, jeżeli dochód rodziny osoby zobowiązanej przekracza 200 % kryterium dochodowego, można częściowo zwolnić osobę zobowiązaną z opłat za pobyt dziecka. W sprawie łączny miesięczny dochód rodziny wyliczony w oparciu o ustawę o pomocy społecznej wynosi 5927,16 zł i mieści się w przedziale 500%-600% kryterium dochodowego. W takiej sytuacji, po zastosowaniu częściowego zwolnienia, opłata wynosi 700 zł miesięcznie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że skarżąca będąc osobą niezamężną - zamieszkuje z K.P. w tym samym domu i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. Wspólne zamieszkiwanie nie wyraża się jedynie w korzystaniu z dochodów osób wspólnie zamieszkujących. W ocenie organu, nie ma możliwości przyjęcia do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej tylko i wyłącznie dochodów skarżącej i środków uzyskiwanych z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji zostały potwierdzone stosownym oświadczeniem złożonym przez skarżącą. Nadto w trakcie wywiadu pracownik socjalny nie stwierdził w rodzinie trudności finansowych, a sytuację zdrowotną i życiową rodziny ocenił jako dobrą.

W skardze D. K. - Z. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że na dochód rodziny skarżącej składa się również dochód K.P Małoletnia J. Z. nie jest córką K.P., nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, gdyż nie została przez niego przysposobiona. Zarobki skarżącej kształtują się na poziomie ok. 1000 zł i błędnie organ przyjął, że łączny dochód miesięczny rodziny wynosi 5927,16 zł., podczas gdy wynosi ok. 1300 zł.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Z informacji uzyskanych od organu I instancji wynika, że małoletnia J. Z. nie przebywa obecnie w Placówce, zatem przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie kwestia odpłatności za miesiące poprzedZ.e odwołanie i skargę, a więc miesiące, w których według oświadczeń skarżącej, prowadziła ona wspólne gospodarstwo domowe z K.P., w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że małoletnia J. Z. w wykonaniu postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie z 23 sierpnia 2010 r., sygn. akt III Nsm 664/10/K, została od dnia 9 sierpnia 2010 r. umieszczona w Socjalizacyjnej Placówce Opiekuńczo Wychowawczej dla Dziewcząt w Krakowie przy ul. [..]. Za istotę sporu uznano to, czy w związku z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej zaistniały podstawy do zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt córki w tej placówce jedynie w części, jaką uznał organ, czy też w całości, jak chciałaby skarżąca. Warunki zwolnienia z opłaty określa uchwała Rady Miasta Krakowa Nr LXXX/1035/09 z dnia 9 września 2009 r. w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zapewniającej całodobowa opiekę. Uchwała ta przewiduje, że całkowitemu zwolnieniu z odpłatności podlega zobowiązany gdy: 1) reguluje zobowiązanie alimentacyjne zasądzone lub dobrowolne, co dokumentuje w formie stosownych dokumentów lub oświadczenia osoby otrzymującej świadczenie alimentacyjne, jeżeli wysokość świadczenia alimentacyjnego jest wyższa, niż opłata ustalona w wysokości określonej w § 7 ust. 1, 2) dochód w jego rodzinie, ustalony zgodnie z ustawą, nie przekracza 200% kryterium dochodowego, z uwzględnieniem § 7 ust. 3 uchwały. W § 7 uchwały określono wysokość odpłatności w zależności od procentowego przekroczenia kryterium dochodowego, począwszy od 200% do powyżej 900%. Wysokość średnich miesięcznych kosztów utrzymania dziecka w placówce określa § pkt 4 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr 506/2011 z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych kosztów utrzymania dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w 2010 r.; jest to kwota 3 490,00 zł. WSA stwierdził, że zwolnienie osób przekracZ.ych kryterium dochodowe lub zmniejszenie im należnych opłat za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użycie przez prawodawcę w art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009, poz. 1362 ze zm.) zwrotów: "może zwolnić lub odstąpić" i w § 4 ust. 1 uchwały "zobowiązany może być zwolniony całkowicie". Odnosząc się do kluczowej kwestii, a to wysokości dochodów w rodzinie skarżącej WSA stwierdził, że organy prawidłowo doliczyły do dochodów rodziny dochody konkubenta K.P.. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, użyte w ustawie określenie rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. K.P. w chwili wydawania decyzji był członkiem rodziny skarżącej oraz jej córki w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Znajduje to potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, w tym w przeprowadzonym w dniu 23 sierpnia 2010 r. i podpisanym przez skarżącą wywiadzie środowiskowym oraz oświadczeniach z tej samej daty skarżącej oraz jej konkubenta. K.P. oświadczył, że mieszka wspólnie ze skarżącą oraz jej córką, natomiast skarżąca oświadczyła, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K.P. Wobec tego skarżąca nie może domagać się przeniesienia ciężaru utrzymania własnego dziecka w placówce na jednostkę samorządu terytorialnego. Ustanowiony w art. 81 ust. 1 ustawy obowiązek ponoszenia kosztów pobytu dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej jest pochodną wynikającego z art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. z 1964 poz. 9 nr 59) obowiązku alimentacyjnego rodziców względem dzieci. W sprawie nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącej zwolnienia w całości z opłaty za pobyt córki w placówce.

W skardze kasacyjnej D. K. – Z., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a. art. 81 ust. 4, 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że nie istnieją przesłanki do całkowitego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo – wychowawczej ze względu na trudną sytuację materialną rodziny oraz osoby małoletniej,

b. art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca, jej małoletnia córka oraz konkubent skarżącej tworzą rodzinę w rozumieniu powyższych przepisów i w konsekwencji dochód konkubenta został uwzględniony przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącej pomimo, iż nie łoży on ani nie jest zobowiązany do łożenia na małoletnią córkę skarżącej.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 81 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej podniesiono, że ówczesny konkubent skarżącej nie jest spokrewniony z małoletnią a co więcej, pozostawał z nią w konflikcie. Nie jest też wobec niej objęty obowiązkiem alimentacyjnym. W sprawie nie zostały przeprowadzone należycie czynności dowodowe poza obliczeniem dochodu na osobę, w którym to błędnie ujęto byłego konkubenta skarżącej. Pominięto fakt, że wymieniony nigdy nie czynił nakładów na małoletnią córkę skarżącej. Ponadto, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej błędnie przyjmując, iż skarżąca, jej małoletnia córka oraz konkubent tworzą rodzinę. Konkubent nigdy nie był zobowiązany do łożenia na córkę skarżącej i nie czynił tego. Istotną cechą współgospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Córka skarżącej nie pozostaje i nigdy nie pozostawała na utrzymaniu konkubenta matki, stąd nieprawidłowe jest wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej w sposób wskazany w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego NSA związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej opierają na tej części art. 174 pkt 1 p.p.s.a., która pozwala kwestionować orzeczenia sądów pierwszej instancji w oparciu o błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" /zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, str. 225/. Innymi słowy, błędna wykładnia, to mylne rozumienie treści określonej normy prawnej. Wobec tego na skarżącym kasacyjnie spoczywa obowiązek wyjaśnienia, jak określony przepis powinien zostać zinterpretowany oraz na wykazaniu różnicy pomiędzy interpretacją przyjętą przez WSA i tą, która w ocenie skarżącego jest prawidłowa.

W rozpoznawanej sprawie tak rozumiana "błędna wykładnia" dotyczy art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, bowiem WSA stanął na stanowisku, że konkubent matki dziecka umieszczonego w placówce tworzy z tymi osobami rodzinę, przy czym istota współgospodarowania polega na pozostawaniu na utrzymaniu członka rodziny. Tymczasem w ocenie skargi kasacyjnej, nie odpowiada to treści powołanej regulacji tym bardziej, że w okolicznościach sprawy konkubent nie łożył na utrzymanie małoletniej córki skarżącej, gdyż nie był z nią związany węzłem obowiązku alimentacyjnego.

Art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej definiuje rodzinę w sposób właściwy wyłącznie dla systemu pomocy społecznej. W rozumieniu tego przepisu rodzinę stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Przytoczona definicja ustawowa nie uzależnia traktowania za członka rodziny wyłącznie osób powiązanych obowiązkiem alimentacyjnych jak i osób, które faktycznie dostarczają środków utrzymania innym członkom rodziny. Definicja, o której mowa, odbiega od sposobu ujmowania rodziny w przepisach prawa rodzinnego, skoro za rodzinę traktuje także osoby niespokrewnione. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej relacje formalne między osobami nie odgrywają żadnej roli, natomiast kluczowe znaczenie posiadają takie elementy jak wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie. Są one wyznacznikiem pozostawania w faktycznym związku (zob. wyrok WSA w Lublinie z 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 207/11, LEX nr 1132313). Na pełnoprawnych warunkach art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej traktuje osoby wykazujące więź faktyczną i niebędące z sobą spokrewnione, np. konkubinat /por. W. Maciejko (w.:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010 r., s. 72 i nast./. Tym samym, skład rodziny może tworzyć nawet osoba nieformalnie związana z matką dziecka. Mówiąc inaczej, status konkubenta sam w sobie nie wyklucza traktowania go za członka rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Współgospodarowanie nie oznacza, jak twierdzi strona skarżąca, obowiązku przeznaczania środków na utrzymanie tego członka rodziny, który został umieszczony w placówce. Współgospodarowanie może przejawiać się w różnych formach aktywności; w szczególności w pokrywaniu kosztów utrzymania lokalu, zakupu żywności, czy środków czystości. NSA w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1536/12, przyjął, że wspólne gospodarowanie opiera się wyłącznie na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Jeżeli więc majątek osoby niespokrewnionej wpływa korzystnie na stan życia osób współzamieszkujących z nim, to jest on członkiem rodzinnym w rozumieniu interpretowanych regulacji. Korzystność, o której mowa, niekoniecznie musi uwidaczniać się w konkretnych świadczeniach czynionych na rzecz osoby umieszczonej w placówce. Dochód konkubenta podlega włączeniu do dochodu rodziny, która ubiegała się o zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, jeżeli jednocześnie łączyły go matką dziecka relacje wymienione w art. 6 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej. Prowadzi to do wniosku, że WSA dokonał prawidłowej interpretacji podanego wyżej przepisu prawa materialnego, skoro w stanie faktycznym, nie kwestionowanym przez skargę kasacyjną przyjęto, że skarżąca kasacyjnie pozostające w faktycznym związku z K.P., wspólnie z nim zamieszkuje i gospodaruje, co zresztą wynika wprost z oświadczenia D. K. - Z. z dnia 23 sierpnia 2010 r. (k. 15 akt adm.).

Drugi z zarzutów dotyczy naruszenia art. 81 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że nie istnieją przesłanki do całkowitego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo – wychowawczej ze względu na trudną sytuację materialną rodziny oraz osoby małoletniej. Zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż w istocie sprowadza się do podważania stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaakceptowanego przez WSA. Skarga kasacyjna podnosi bowiem, że konkubent nie jest spokrewniony z małoletnią i nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym względem niej co prowadzi do wniosku, że małoletnia utrzymywana jest przez matkę z jej dochodu oraz otrzymywanych z funduszu alimentacyjnego świadczeń, gdzie dochód ten oscyluje w granicach 1300 zł na dwie osoby i uzasadnia całkowite zwolnienie z opłat. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy, na łączny dochód rodziny składa się dochód D. K. - Z. w kwocie 998,36 zł, dochód K.P. w wysokości 4.628,80 zł oraz świadczenia otrzymywane z funduszu alimentacyjnego w kwocie 300 zł. Łączny miesięczny dochód rodziny wyliczony w oparciu o ustawę o pomocy społecznej wynosi więc 5.927,16 zł. i przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej a wynoszące dla rodziny trzyosobowej 1.503,00 zł. Prowadzi to do wniosku, że brak było podstaw do całkowitego zwolnienia skarżącej kasacyjne z opłaty za pobyt córki w Placówce.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.