Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 895/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister), działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2020.282 t. j. ze zm., dalej: "ustawa"), art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t. j. ze zm. dalej: "upzp") oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia B. Sp. z o.o. (dalej: Spółka), na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P. z dnia 2 października 2019 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Zabudowa usługowa - przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek handlowo- usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i pylonem reklamowym, na terenie obejmującym działki nr ewid. [...],[...],[...], położone w P., gm. P.".

Odmowa została uzasadniona oceną, że rozbudowa i przebudowa budynku hotelowego na terenie wpisanych do rejestru zabytków założeń fortecznych oraz na ich przedpolu, doprowadzi do uszczerbku wartości zespołu fortecznego w P. poprzez zasłonięcie widoku na zabytkowe wały od strony drogi krajowej nr [...]. Organ ocenił dodatkowo, że przebudowa doprowadzi do istotnej zmiany sposobu zagospodarowania przedpola fortu, które z natury swego przeznaczenia zawsze stanowiło przestrzeń wolną od zabudowy.

Po rozpoznaniu zażalenia Minister postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], uchylił ww. orzeczenie w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną rozstrzygnięcia kasatoryjnego była konieczność jednoznacznego ustalenia, czy teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz jakie okoliczności wpłynęły na zmianę stanowiska w zakresie możliwości rozbudowy współczesnego budynku hotelu, w tym dlaczego w roku 1999 była możliwa jego rozbudowa, a obecnie nie jest ona dopuszczalna. Organ wskazał także na konieczność wyjaśnienia budowy stacji paliw, położonej po przeciwnej w stosunku do terenu inwestycji, stronie drogi krajowej nr [...]. W szczególności konieczne było ustalenie, czy teren stacji położony jest w 100 metrowej strefie przedpola zespołu fortecznego, a jeśli tak, to czy organ ochrony zabytków zajmował stanowisko w sprawie jej budowy.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], ponownie odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji przedstawił dokonane ustalenia faktyczne, z których wynika, że zabudowa usługowa na działce [...] jest ujawniona na mapach archiwalnych z roku 1966, zatem została ona zrealizowana przed wpisaniem tego terenu do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 1968 r. Budynek z roku 1966 został gruntownie rozbudowany i de facto wchłonięty przez nowopowstający hotel w roku 1999. Kolejna rozbudowa nastąpiła w roku 2003, nie zwiększając w sposób istotny powierzchni i gabarytów istniejącej zabudowy. Jednakże organ ocenił, że zrealizowane w przeszłości rozbudowy nie usprawiedliwiają kolejnych inwestycji, prowadzących do dalszego zabudowania przedpola zespołu fortecznego, które to przedpole, co do zasady, powinno być wolne od zabudowy. Zdaniem organu, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji dopuszcza rozbudowę obecnie istniejącego kompleksu o ponad połowę obecnej powierzchni zabudowy, a szerokość elewacji frontowej ma zwiększyć się niemal dwukrotnie. Oznaczałoby to zabudowanie przedpola zespołu [...] na całej jego szerokości w rejonie inwestycji. Co więcej projekt dopuszcza realizację zabudowy wzdłuż [...], co skutkowałoby zniszczeniem pozostałości śladu fortyfikowanego odcinka [...]. Stanowiłoby to również niebezpieczny precedens w stosunku do innych trenów położonych w granicach podpola zespołu fortyfikacyjnego, chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków. Odnosząc się do kwestii realizacji zespołu stacji benzynowej po drugiej stronie drogi krajowej nr [...] organ pierwszej instancji ustalił, że na terenie tym również w przeszłości funkcjonowały stacje paliw. Między innymi już w latach 70. XX wieku znajdowała się tu stacja paliw CPN. Przed wszystkim jednak stacja ma znacząco mniejsze gabaryty, niż planowany do przebudowy i rozbudowy Hotel [...].

Odnosząc się do granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków organ pierwszej instancji wskazał, że ochroną objęto przedpole o szerokości 100 metrów od kompleksu urządzeń fortecznych, których część stanowi do dziś zachowana wzdłuż wału międzyfortecznego droga forteczna. Na podstawie zachowanego jej odcinka organ ustalił, że droga ta przebiega wzdłuż północnej granicy dz. Nr [...]. Tym samym, w granicach 100 metrowego przedpola znajdują się w całości działki inwestycyjne nr [...] oraz w [...] działka nr [...] - do końca obecnie istniejącego parkingu przed hotelem. Przez teren działek inwestycyjnych przebiegał też odcinek ufortyfikowanego [...], wobec czego zabytkowy charakter tego terenu jest dla organu pierwszej instancji oczywisty.

W zażaleniu na ww. postanowienie Spółka zarzuciła, że organ wadliwie rozpoznał stan faktyczny, gdyż pozostałości historycznego [...] są całkowicie niewidoczne, a nowe parametry projektowanej zabudowy, przewidującej jej obniżenie, przyczynią się do poprawy ekspozycji zachowanych wałów fortecznych dla podróżujących w kierunku [...]. W ocenie Spółki organ całkowicie zignorował fakt, że będzie ona polegała na obniżeniu całego obiektu hotelowego do wysokości jednej kondygnacji, zaś rozbudowa parteru skierowana w stronę przeciwną do fortów, w ogóle nie wpłynie na ich ekspozycję. Dodatkowo organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii budowy stacji paliw, ani żadnej z okoliczności, na które wskazał w swoim postanowieniu Minister. Nie wyjaśnił, między innymi, dlaczego w roku 1999 rozbudowa pierwotnej restauracji była możliwa, a obecnie rozbudowa dalsza jest niedopuszczalna.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister wydał powołane na wstępie postanowienie.

W uzasadnieniu powołał się na treść art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że działki [...] oraz większa część działki [...] znajdują się na terenie [...] w P. pod Ł. z XIX wieku z obronnym zespołem urządzeń ziemnych i betonowych składających się z dróg fortecznych, placów broni, koszar, kaponier, fos i schronów z przedpolem do 100 mb po obu stronach założeń fortecznych - wpisanych do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] października 1968 r. pod numerem [...]. Wyjaśnił, że granica wpisu wynika z części opisowej ww. decyzji, gdyż pozbawiona jest ona załącznika graficznego. Wskazał również, że objęte ochroną urządzenia forteczne, stanowiące integralną część zabytku obejmują drogi forteczne i przedpole o szerokości 100 m, po obu stronach założeń fortecznych. Analiza map historycznych i obecnego stanu zagospodarowania pozwala ustalić, że droga gruntowa biegnąca na północ od działki [...], stanowi część dawnej drogi fortecznej. Dlatego Minister od tego miejsca w kierunku Ł. mierzy zasięg chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków przedpola. Przy czym zakres jego ochrony wynikać powinien wprost z jego stanu zachowania. Jednocześnie wyjaśnił, że decyzja nie obejmuje ochroną "dawnego [...]" usytuowanego w biegu współczesnej drogi krajowej nr [...], w konsekwencji uznał, że uwagi organu I instancji odnoszące się do ochrony konserwatorskiej tego traktu, należy uznać za nieuprawnione.

W dalszej części Minister wskazał, że Zespól [...] w P. stanowił w XIX wieku tzw. główną osłonę Twierdzy [...]. Wyjaśnił, że klasyczne twierdze fortowe z końca XIX wieku tworzyły zespoły w pełni niezależnych fortów, oddalonych od siebie na odległość gwarantującą skuteczne wsparcie ogniowe pomiędzy poszczególnymi dziełami obronnymi. W odniesieniu do zespołu w P. jego cechą szczególną jest połączenie trzech potężnych fortów systemem wałów, ziemnych, redut i fos, które osłaniały usytuowane tuż za wałami drogi forteczne, służące do szybkiego przerzutu wojsk i zaopatrzenia pomiędzy wspierającymi się fortami. W konsekwencji wyjaśnił, że zespół fortów w P. bliższy jest zamkniętym twierdzom typu [...], niż klasycznej twierdzy fortowej. Systemowi fortów oraz wałów zawsze towarzyszyło otwarte przedpole po zewnętrznej stronie fortów, dające obrońcom możliwość prowadzenia lepszej obserwacji i skuteczniejszego ognia w stronę potencjalnego przeciwnika. Natomiast od strony obrońców, zabudowa podlegała innym ograniczeniom, zarówno wysokościowym, jak i materiałowym, tak by nie rozniecać pożarów i nie ograniczać możliwości artylerii fortowej. W sąsiedztwie dróg fortecznych chodziło też o takie odsunięcie zabudowy, by jej zniszczenie nie powodowało zablokowania dróg komunikacji. Współcześnie od strony broniącej, tj. wnętrza rejonu umocnionego, ochrona niezabudowanego przedpola powinna zapewnić ochronę wałów, redut i fos przed zniszczeniem oraz należytą ich ekspozycję w krajobrazie. Zdaniem Ministra ochrona ekspozycji ma uzasadnienie w tych rejonach wnętrza twierdzy, gdzie jest ona dobrze zachowana i zapewnia należytą ochronę widoku na zabytek z przestrzeni publicznej. Dlatego strefa przedpola będąca integralną częścią zabytku pełni jednocześnie funkcje zbliżone do otoczenia zabytku, wobec utraty swoich pierwotnych funkcji obronnych. Stąd organy ochrony zabytków powinny starannie wyważyć każdorazowo interes społeczny i interes indywidualny konkretnych inwestorów, ingerując weń tylko tam, gdzie ochrona walorów zabytkowych jest oczywista i konieczna, w kontekście ustawowych obowiązków tych organów.

Przechodząc do oceny przedłożonego projektu Minister stwierdził, że dotyczy on zabudowy dla inwestycji pod nazwą: przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek handlowo-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i pylonem reklamowym, na terenie obejmującym działki nr ewid. [...], położone w P., gm. P. Następnie Minister dokonał szczegółowej analizy warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, zwracając uwagę, że z załącznika graficznego do uzgadnianego projektu decyzji wynika, iż ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy pozwala przesunąć elewacje frontową projektowanego budynku o ponad 6 metrów w stronę drogi krajowej nr [...] - działki nr [...], jak również dosunąć tą zabudowę nieznacznie w kierunku dawnej drogi fortecznej i zespołu wałów obronnych.

Nawiązując do terminologii stosowanej do otoczenia fortecznego wskazał, że teren obejmujący działki o numerach: [...] - w jego części wpisanej do rejestru zabytków nie stanowi przedpola fortu w rozumieniu fachowej terminologii wojskowej. Przedpolem jest bowiem teren przed zajmowanym przez wojska pozycjami, a w przypadku fortów i rejonów umocnionych, czy jak w przypadku zespołu w P. - systemu walów, redut i fos - przedpole to również obszar przed pozycjami ogniowymi potencjalnych obrońców, czyli tereny na zewnątrz zespołu obronnego. W rejonie planowanej inwestycji są to działki na północny-wschód od zespołu dzieł obronnych, które ze względów militarnych były wolne od zabudowy oraz zieleni wysokiej, a nawet upraw wysokich, które dawałyby napastnikowi ochronę przy podejściach pod pozycje obronne. Następnie wyjaśnił, że w odniesieniu do terenu na tyłach fortu i pozycji obronnych, należy używać pojęcia "zapola" pozycji obronnej, tj. terenu po wewnętrznej stronie pasa umocnień, w tym na zapleczu fortów. Na terenie tym, budowano instalacje trwałe, w tym schrony, magazyny broni, budynki koszarowe, a także dopuszczano do zabudowy miejskiej trwałej, czyli maksymalnie odpornej na ogień i siłę niszczącą przeciwnika. W sąsiedztwie dzieł obronnych ograniczano wysokość zabudowy oraz odsuwano ją do dróg fortecznych, tak by po jej zniszczeniu nie blokowała komunikacji. Na terenie tym dopuszczano też do sadzenia zieleni pełniącej funkcje maskujące. Zatem, sposób ochrony konserwatorskiej na zapolu fortów i innych dzieł obronnych nie jest tożsamy ze sposobem ochrony na przedpolu systemu obronnego.

Minister podkreślił, że na obszarze zapola ochrona terenu niezabudowanego powinna zapewnić ochronę wałów, redut i fos przed zniszczeniem oraz należytą ich ekspozycję w krajobrazie tam gdzie taka ekspozycja jest możliwa i racjonalna. Wskazał, że w rejonie analizowanym, zabudowa mieszkaniowo-usługowa swoim zasięgiem doszła niemalże do granicy z dawnymi drogami fortecznymi, zaś obszar inwestycji w granicach terenu wpisanego do rejestru zabytków jest już zabudowany do wysokości 2 kondygnacji. Natomiast na tyłach obszaru inwestycji, [...], znajduje się dużych rozmiarów teren zadrzewiony. Z tych powodów, w rejonie analizowanym, jedynie na osi drogi krajowej nr [...]widać wyniesienie terenu i odrębny sposób jego zagospodarowania związany z historycznymi funkcjami obronnymi. W przypadku pozostałego terenu brak jest możliwości zachowania ekspozycji dzieł obronnych, gdyż obecny i utrwalony sposób zagospodarowania tego terenu wyklucza widoczność dość niskich wałów osłaniających dawne drogi forteczne zza zabudowy i obszaru zadrzewionego.

W związku z powyższym w ocenie Ministra zadaniem organów ochrony zabytków jest niedopuszczenie do lokalizacji na terenie wpisanym do rejestru zabytków nowej zabudowy w sposób ograniczający ekspozycję pozostałości dzieł obronnych na osi drogi krajowej nr [...] oraz innej zabudowy mogącej przyczynić się do zniszczenia lub uszkodzenia zabytkowych dzieł obronnych. W konsekwencji uznał, że organy ochrony zabytków powinny dążyć do zachowania na działkach nr [...] wykształconej tu linii zabudowy i zapobiegać przesuwaniu się tej linii w stronę drogi krajowej nr [...] oraz przeciwdziałać przesuwaniu się terenów zabudowanych w kierunku dzieł obronnych. Z tych powodów Minister uznał, że obecny zasięg zabudowy wyznaczony przez północno-zachodnią elewację budynku hotelowego oraz drewniany budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej nr [...] na działce [...] jest graniczny. Za wadliwą uznał wszelką zabudowę wyższą niż obecny budynek hotelowy na działkach [...] i usytuowaną bliżej środka drogi krajowej niż ten budynek. Wadliwym jest też sytuowanie nowych budynków lub rozbudowa starych w kierunku systemu dzieł obronnych poza linię wyznaczoną przez ww. północno-zachodnią elewację hotelu i domu nr [...].

Przy uwzględnieniu powyższego Minister wskazał, że projekt decyzji dopuszcza do dowolnego przesunięcia obecnej linii zabudowy w kierunku środka drogi krajowej nr [...], na odległość minimalną do 10 metrów od krawędzi działki drogowej. Takie przesunięcie zabudowy na działkach [...] spowoduje znaczące ograniczenie ekspozycji widocznych z drogi krajowej pozostałości dzieł obronnych zespołu fortów w P. Ponadto, stwierdził, że uzgadniany projekt nie ustala w ogóle maksymalnej wysokości zabudowy. Wprawdzie ustala geometrię dachu w formie dachu płaskiego, jednak ocenił, że w praktyce budowalnej, szczególnie na obiektach usługowych, ze względów bezpieczeństwa tzw. dachy płaskie są w praktyce dachami jedno lub dwuspadowymi o nieznacznym spadku połaci dachowych, tzw. spadku technicznym. Zależnie od przyjętej geometrii dachu, spadek taki skutkować może znaczącym wzrostem wysokości maksymalnej projektowanej zabudowy. W tych okolicznościach nieokreślenie maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy stanowi istotną wadę uzgadnianego projektu decyzji.

Minister podkreślił również, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji i ustalenia w nim zawarte, a nie rzeczywiste zamiary Inwestora. Z tego powodu uznał, że sformułowane w zażaleniu zarzuty braku odniesienia się do wskazań organu wyższego stopnia oraz niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego są całkowicie chybione. Uznał, że organ I instancji zgromadził wszelkie możliwe od pozyskania dokumenty dotyczące terenu planowanej inwestycji, załączając je do akt sprawy. Podkreślił, że organy ochrony zabytków nigdy w przeszłości nie sprzeciwiały się realizacji inwestycji na działkach [...], o czym świadczy zgromadzona przez organ pierwszej instancji dokumentacja archiwalna. Natomiast nie mogą dopuszczać do realizacji zabudowy w sposób godzący w zabytkowe wartości obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Jednocześnie, powołując się na treść art. 27 ustawy organ pouczył stronę, że inwestor może zwrócić się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń, w zakresie możliwości realizacji i rozbudowy budynku usługowo-handlowego w sposób nienaruszający chronionych na tym terenie wartości zabytkowych [...] w P. pod Ł.z XIX wieku.

Powyższe postanowienie Ministra z dnia [...] lutego 2021 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółkę, która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

I. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie że dalsze rozprzestrzenianie budowy na działkach nr [...], w sposób określony w projekcie decyzji, w szczególności poprzez możliwe przesunięcie linii zabudowy w stronę osi działki drogowej (droga nr [...]), powodowałoby uszczerbek dla wartości zespołu fortecznego w P. poprzez zasłonięcie widoku na zabytek i tym samym wpłynie negatywnie na jego wygląd, obniżając jego wartość i rangę, w sytuacji gdy:

- w wyniku obniżenia całego budynku do wysokości maksymalnie siedmiu metrów zabudowania forteczne (wał forteczny) nie tylko nie staną się mniej widoczne, a wręcz staną się lepiej widoczne niż dotychczas dla osób nadjeżdżających z kierunku Ł., zaś dla osób nadjeżdżających z kierunku [...] zabudowania forteczne (wał forteczny) po dokonanej przebudowie będą dokładnie tak samo widoczne jak przed przebudową,

- przebudowa budynku hotelowego (poprzez wydłużenie budynku) zostanie dokonana od strony południowej (tj. od strony miasta Ł.), a zatem nie od strony po której znajdują się zabudowania forteczne (wał forteczny) w stosunku do budynku hotelowego, co nie może wpłynąć na pogorszenie widoczności od strony Ł. biorąc pod uwagę kąt pod jakim droga nr [...] biegnie do osi budynku jak i do zabudowań fortecznych,

- możliwość przesunięcia linii zabudowy w stronę osi działki drogowej (droga nr [...]) do maksymalnie 10 m. od krawędzi działki drogowej nie może skutkować większym zasłonięciem widoku na zabytek, gdyż nawet w przypadku maksymalnego przesunięcia byłoby to przesunięcie zabudowy o maksymalnie ok 4 m. w stronę granicy działki drogowej w stosunku do obecnej zabudowy znajdującej się na działce,

- droga krajowa, biegnąca od strony Ł. w kierunku [...], za budynkiem hotelowym (patrząc od strony [...]) wznosi się, a zatem osoby jadące z Ł. w kierunku [...] obserwują krajobraz i znajdujące się w otoczeniu hotelu zabytki "z góry", patrząc niejako ponad budynkiem hotelowym - całkowicie niezależnie od ewentualnego położenia przedmiotowego budynku w stosunku do osi drogi krajowej nr [...], natomiast dla jadących od strony [...] w kierunku Ł. nic nie przesłania zabytku,

- z uwagi na istniejące zadrzewienie i zakrzewienie nawet maksymalne przesunięcie budynku w tej osi nie zmieni w żaden sposób widoczności zabytku;

2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie przez czy i w jaki sposób ewentualne przesunięcie zabudowy w kierunku osi drogi krajowej nr [...] spowodowuje zasłonięcie zabytkowych zabudowań fortecznych, mimo wskazania przez Organ II instancji, że to właśnie możliwe przesunięcie zabudowania w tej osi (nie zaś w innych osiach, w szczególności nie w zakresie wysokości budynku) bezpośrednio wpłynie na pogorszenie widoczności na zabytek;

3. art. 15 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a to w drodze dokonania przez organ I instancji oceny możliwości uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony zabytków z uwagi na konieczność ochrony przedpola zabudowań fortecznych, jak również pozostałości "[...]" i z uwagi przede wszystkim na wysokość budynku, a przez organ II instancji - z uwagi na konieczność ochrony zapola zabudowań fortecznych i z uwagi na odległość budynku od drogi krajowej [...] (z pominięciem wpływu wysokości budynku na ochronę budynków oraz z wyraźnym zaprzeczeniem jakoby "[...]" mógł mieć jakiekolwiek znaczenie w zakresie rozpoznania przedmiotowej sprawy);

4. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ II instancji do P. Spółka Akcyjna celem uzyskania dokumentów i informacji w kwestii uzgadniania budynku stacji benzynowej z konserwatorem zabytków;

5. art. 7 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ II instancji w sposób dowolny tj. z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w tym w szczególności poprzez niewłaściwe wyważenie potrzeb i interesów jednostki;

6. art. 7 k.p.a. w zw. art. 27 ustawy poprzez podejmowanie wszelkich działań w celu niezałatwienia sprawy w toczącym się postępowaniu, w szczególności poprzez stwierdzenie braku możliwości załatwienia sprawy w niniejszym postępowaniu w związku z koniecznością skorzystania przez z procedury przewidzianej w art. 27 ustawy, w sytuacji gdy wskazany przepis obejmuje jedynie sytuacje, w których wnioskodawcą jest właściciel lub posiadacz zabytku, a przedmiotem zaleceń konserwatorskich jest: sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonanie prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku, a zatem Spółka, która nie jest ani posiadaczem, dysponentem ani właścicielem zabytku (w tym w szczególności nie jest właścicielem zabudowań fortecznych) nie może skorzystać z prawa do uzyskania jakichkolwiek informacji w tym trybie;

7. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i niewskazanie organowi I instancji, w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., iż konieczne jest zbadanie kwestii czy i w jaki sposób ewentualne przesunięcie zabudowy w kierunku osi drogi krajowej nr [...] spowodowuje zasłonięcie zabytkowych zabudowań fortecznych, mimo wskazania przez organ II instancji, że to właśnie możliwe przesunięcie zabudowania w tej osi bezpośrednio wpłynie na pogorszenie widoczności na zabytek, a w konsekwencji prowadzenie postępowania bez zamiaru załatwienia sprawy;

8. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji wyraźnie podkreślił wadliwość tego postanowienia organu I instancji;

II. Naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 61 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 1) oraz 4)-5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie") w zw. z § 4 pkt 1)-4) rozporządzenia w zw. z § 7 pkt l)-4) rozporządzenia w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez uznanie przez organ II instancji, że projekt decyzji nie może zostać uzgodniony z uwagi na istotne wady tego projektu tj.: dopuszczenie przezeń dowolnego przesunięcia obecnej linii zabudowy w kierunku środka drogi krajowej [...], nieustalenie w projekcie maksymalnej wysokości zabudowy, nie ustalenie właściwej geometrii dachu, w sytuacji gdy projekt decyzji jest w pełni zgodny z przepisami rozporządzenia;

- art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 1-6 ustawy poprzez odmowę uzgodnienia przez organ II instancji w zakresie ochrony zabytków projektu decyzji i uznanie, że rozpatrywany projekt jest niezgodny z art. 4 ustawy, w sytuacji gdy projekt decyzji spełnia wszelkie przesłanki, które pozwalają na jego pozytywne zaopiniowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu Spółka rozwinęła argumentację na poparcie przedstawionych wyżej szczegółowo zarzutów procesowych i materialnoprawnych. W szczególności wskazała, że organ II instancji, mimo dokonania oględzin budynku nie ustalił konsekwencji, iż przebudowa budynku hotelowego na budynek handlowo-usługowy będzie polegała na obniżeniu całego budynku do wysokości maksymalnie siedmiu metrów, a zatem budynek ten, z budynku piętrowego, zostanie przekształcony w budynek parterowy. Podkreśliła, że likwidacja piętra budynku hotelowego i wydłużenie samego parterowego budynku od strony południowej nie może negatywnie wpłynąć na widoczność zabytkowego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Podstawowe zarzuty skargi, zarówno procesowe (naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), jak i materialne (naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 1-6 ustawy oraz art. 61 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 1) oraz 4)-5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) sprowadzają się do sporu dotyczącego oceny czy projektowana przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek handlowo- usługowy na terenie obejmującym działki nr ewid[...], w P. , gm. P., spowoduje obniżenie wartości zespołu fortecznego w P. poprzez ograniczenie ekspozycji pozostałości dzieł obronnych na osi drogi krajowej nr [...], co stoi na przeszkodzie uzgodnieniu przez organy ochrony konserwatorskiej projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do tego zasadniczego problemu należy wskazać, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie jest art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy. W niniejszej sprawie konieczność dokonania takiego uzgodnienia wynika z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] października 1968 r., którą wpisano do rejestru zabytków pod numerem [...] określone dobro kultury tj. [...] w P. pod Ł. z XIX wieku z obronnym zespołem urządzeń ziemnych i betonowych składających się z dróg fortecznych, placów broni, koszar, kaponier, fos i schronów z przedpolem do 100 mb po obu stronach założeń fortecznych . Działki o nr ewid. działki [...] oraz część działki [...] znajdują się na terenie ww. zespołu zabytkowego, a granica ochrony konserwatorskiej wynika z części opisowej ww. decyzji i obejmuje urządzenia forteczne, stanowiące integralną część zabytku obejmują drogi forteczne i przedpole o szerokości 100 m, po obu stronach założeń fortecznych. Współcześnie ochrona konserwatorska powinna zapewnić przede wszystkim ochronę wałów, redut i fos przed zniszczeniem oraz należytą ich ekspozycję w krajobrazie. A zatem w miejscu gdzie ekspozycja jest dobrze zachowana i zapewnia należyty widok na zabytek z przestrzeni publicznej powinna być chroniona.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy będący przedmiotem uzgodnienia dotyczy inwestycji pod nazwą: przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek handlowo-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i pylonem reklamowym, na terenie obejmującym działki nr ewid. [...], położone w P., gm. P. Z ustaleń zawartych w tym projekcie wynika, że ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy pozwala przesunąć elewacje frontową projektowanego budynku o ponad 6 metrów w stronę drogi krajowej nr [...], a także dosunąć tą zabudowę nieznacznie w kierunku dawnej drogi fortecznej i zespołu wałów obronnych. Jak słusznie wskazał Minister w analizowanym rejonie zabudowa mieszkaniowo-usługowa doszła prawie do granicy z dawnymi drogami fortecznymi, natomiast na tyłach obszaru inwestycji, za strugą, znajduje się dużych rozmiarów teren zadrzewiony, co powoduje w konsekwencji, że jedynie na osi drogi krajowej nr [...] widać wyniesienie terenu i odrębny sposób jego zagospodarowania związany z historycznymi funkcjami obronnymi. W związku z tym konieczne staje się niedopuszczenie do ograniczenia tej ekspozycji właśnie w tym miejscu tj. na osi drogi krajowej nr [...]. Dlatego organ nie mógł uzgodnić projektu, który w sposób istotny przesuwa obecną linię zabudowy w kierunku środka drogi krajowej nr [...], na odległość minimalną do 10 metrów od krawędzi działki drogowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że takie przesunięcie zabudowy na działkach [...] spowoduje znaczące ograniczenie ekspozycji widocznych z drogi krajowej pozostałości dzieł obronnych zespołu fortów w P.

Nie można zgodzić się z argumentacją Spółki wskazującą, że skoro projekt przewiduje obniżenie całego budynku do wysokości maksymalnie siedmiu metrów to nie tylko nie ograniczy to ekspozycji, lecz zabudowania forteczne (wał forteczny) staną się lepiej widoczne, niż dotychczas dla osób nadjeżdżających z kierunku Ł. Podkreślenia ponownie wymaga, że projekt decyzji dopuszcza do dowolnego przesunięcia obecnej linii zabudowy w kierunku środka drogi krajowej nr [...], na odległość minimalną do 10 metrów od krawędzi działki drogowej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że takie przesunięcie zabudowy na działkach [...] spowoduje znaczące ograniczenie ekspozycji widocznych z drogi krajowej nr [...] pozostałości dzieł obronnych zespołu fortów w P. Z akt sprawy wynika bowiem, że na poziomie drogi krajowej nr [...] decydujące znaczenie ma nie sama wysokość budynku, lecz usytuowanie jego powierzchni względem osi jezdni. Doskonale obrazuje to znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie widoku z drogi z wyniesieniem w miejscu czoła frontu (karta 192 akt), z którego jednoznacznie wynika, że powiększenie powierzchni zabudowy w stronę osi jezdni w praktyce bardzo ograniczy lub wręcz całkowicie zlikwiduje pozostałą ekspozycję wałów fortecznych widocznych w czasie jazdy z kierunku południowego, tym bardziej, że na pozostałej części terenu występuje intensywne zadrzewienie przesłaniające drogę forteczną oraz wały obronne. Konkluzji tej nie zmienia w żaden sposób fakt, że planowana przebudowa budynku hotelowego ma nastąpić od strony południowej (tj. od strony miasta Ł.), skoro właśnie od strony południowej ekspozycja – wskutek planowanej zabudowy - ma zostać znacznie ograniczona czy wręcz zlikwidowana. Należy przy tym jeszcze raz powtórzyć, że z pozycji kierowcy auta bądź pieszego zmierzających od strony południowej nie ma istotnego znaczenia likwidacja kondygnacji budynku, w sytuacji, gdy planowana rozbudowa ma zostać znacznie przybliżona do osi jezdni, a dodatkowo szerokość elewacji frontowej ma wynieść od 72,8 do 109,2 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 6,0 m do 7,0 m. Z pozycji osoby nadjeżdżającej od strony południowej parametry te są decydujące o niemalże całkowitym zasłonięciu ekspozycji fortecznego zespołu zabytkowego, aż do momentu minięcia planowanej zabudowy w kierunku północnym (w stronę [...]).

Z powyższych względów nie można uznać za trafione zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, jak również naruszenia prawa materialnego w postaci art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 1-6 ustawy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. i rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyłącznie z tego powodu, że organu obu instancji dokonały w części swoich rozważań odmiennych ocen co do pewnych elementów ochrony konserwatorskiej. Należy zaznaczyć, że zasada dwuinstancyjności nie polega na wyrażeniu dwóch identycznych stanowisk przez organy orzekające w toku instancji. Wręcz przeciwnie – wyraża się ona w tym, że po złożeniu środka zaskarżenia strona ma prawo oczekiwać ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie tj. nie wyłącznie kontroli i potwierdzenia oceny wyrażonej przez organ niższego stopnia, lecz ponownego rozpoznania sprawy. Biorąc to pod uwagę rozważania obu instancji mogą się różnić i nie zawsze rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) stanowić będzie bezrefleksyjne powtórzenie zaskarżonego orzeczenia. To właśnie skopiowanie stanowiska organu pierwszej instancji stanowiłoby o naruszeniu art. 15 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Minister odmiennie ocenił zakres ochrony tzw. [...] oraz zastosowanie terminologii "przedpola" i "zapola" wałów fortecznych. Nie wpływa to jednak w żaden sposób na ocenę możliwości uzgodnienia przedstawionego projektu warunków zabudowy, która jest w niniejszej sprawie negatywna.

Nie można podzielić argumentacji wskazującej na naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ II instancji do P. Spółka Akcyjna celem uzyskania dokumentów i informacji w kwestii uzgadniania budynku stacji benzynowej z konserwatorem zabytków. Podkreślenia wymaga bowiem, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było uzgodnienie projektu rozbudowy stacji benzynowej, lecz projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek handlowo- usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i pylonem reklamowym na działkach nr ewid. [...], położonych w P. W ocenie Sądu zgromadzenie obszernej dokumentacji dotyczącej budowy ww. stacji benzynowej nie miało większego znaczenia dla oceny możliwości uzgodnienia inwestycji, która pozostaje przedmiotem postępowania. Jednocześnie prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie rozbudowy stacji benzynowej, jakkolwiek niecelowe, nie może zostać uznane za wadę mającą istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był wystarczający do zajęcia stanowiska we właściwym zakresie wyznaczonym wnioskiem Wójta Gminy P. z dnia 2 października 2019 r.

Zgodzić się należy ze skarżącą Spółką, że Minister w sposób nieprawidłowy zinterpretował art. 27 ustawy, wskazując, że inwestor może zwrócić się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń, w zakresie możliwości realizacji i rozbudowy budynku usługowo-handlowego w sposób nienaruszający chronionych na tym terenie wartości zabytkowych [...] w P. pod Ł. z XIX wieku. Wskazany przepis dotyczy wyłącznie zaleceń konserwatorskich dla wykonania prac, a także zakresu dopuszczalnych zmian, o które może wnioskować właściciel lub posiadacz zabytku i nie ma zastosowania do procedury uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej, że podmiot wnoszący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wcale nie musi być inwestorem, nie wspominając już o tym, że nie musi być właścicielem zabytku, ani jego posiadaczem. Stąd też pouczenie organu należy uznać za wadliwe i mylące. Nie oznacza to jednak, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wnioskodawcą w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy był w niniejszej sprawie Wójt Gminy P., zaś rzeczą organów ochrony konserwatorskiej nie było prowadzenie konsultacji lub negocjacji w celu wypracowania takiego kształtu projektu, który byłby akceptowalny z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Należy zgodzić się z Ministrem, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji i w stosunku do niego organy ochrony konserwatorskiej mają obowiązek zająć stanowisko. Na marginesie jedynie wypada wskazać, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia można bez żadnych wątpliwości ustalić ewentualny kształt budowy, który byłby akceptowalny dla organów z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Skoro bowiem Minister wskazuje, że należy zachować na działkach nr [...] wykształconą linię zabudowy i zapobiegać przesuwaniu się tej linii w stronę drogi krajowej nr [...], przeciwdziałać przesuwaniu się terenów zabudowanych w kierunku dzieł obronnych, zapobiegać wszelkiej zabudowie wyższej niż obecny budynek hotelowy oraz sytuowaniu nowych budynków lub rozbudowy starych w kierunku systemu dzieł obronnych poza linię wyznaczoną przez ww. północno-zachodnią elewację hotelu i domu nr [...], to warunki te wyznaczają potencjalną zabudowę akceptowalną z punktu widzenia konserwatorskiego.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 1) oraz 4)-5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rzeczą kluczową w niniejszej sprawie jest bowiem nie ustalenie czy projekt warunków zabudowy zawiera jakiekolwiek wady w świetle ww. rozporządzenia, lecz czy jego uzgodnienie jest możliwe z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. To nie organ konserwatorski decyduje, czy warunki zabudowy zostały określone w sposób prawidłowy w świetle ww. rozporządzenia, lecz organ wydający decyzję określającą te warunki. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w tej części, wykraczającego w pewnym stopniu poza właściwość organu konserwatorskiego – okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności tego postanowienia. Istotne pozostają bowiem motywy, którymi kierował się Minister, a które sprowadzają się do analizy dopuszczalnej zabudowy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej Zespołu [...] w P.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.