Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 249/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1 pkt a
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 60 pkt 1, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania w części dotyczącej dotacji oświatowej pobranej w 2011 roku oraz określenia wysokości przypadającej do zwrotu dotacji oświatowej pobranej w 2012 roku 1. uchyla punkt 3 zaskarżonej decyzji; 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie dotacji oświatowej pobranej w 2012 roku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt. 1 uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2017 r. nr [...], w pkt. 2 umorzyło postępowanie organu I instancji w części zwrotu dotacji oświatowej z powodu jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem i dotacji niewykorzystanej do końca roku 2011 w kwocie 181.733,11 zł wraz z odsetkami z uwagi na upływ okresu przedawnienia, zaś w pkt. 3 określiło wysokość przypadającej do zwrotu dotacji oświatowej z budżetu Miasta S. pobranej w okresie od stycznia do grudnia 2012 r. przez P.K. na prowadzenie niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, tj. [...] oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i niewykorzystanej na kwotę 66.181,51 zł.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia 18 września 2017 r. o nr [...] Prezydent Miasta S. określił P.K. wysokość należności przypadającej do zwrotu z tytułu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i dotacji niewykorzystanej do końca roku 2011 i 2012 w kwocie 247,914,62 zł wraz z odsetkami w wysokości 152.847,65 zł. W ocenie organu I instancji powyższe kwoty podlegały zwrotowi w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji przyznanej z budżetu Miasta S. w okresie od stycznia 2011 do grudnia 2012 r. Organ wskazał, że szkoły prowadzone przez P.K. otrzymały dotację podmiotową na działalność oświatową w roku 2011 w kwocie 1.227.635 zł, a w roku 2012 w kwocie 1.281.103 zł. Zakwestionowane wydatki na kwotę 84.856,03 zł dotyczyły:

- artykułów spożywczych i przemysłowych w kwocie 2.636,44 zł oraz usług gastronomicznych w kwocie 3.100,01 zł,

- zakupu oleju napędowego, części eksploatacyjnych samochodu, naprawy samochodów oraz usługi czyszczenia w kwocie 17.090,94 zł,

- wydatków z tytułu wynagrodzeń osobowych i bezosobowych pracowników m.in. dyrektora w kwocie 163.045,59 zł oraz wicedyrektora 10.698,33 zł,

- wydatków związanych z obsługa prawną w kwocie 47.437 zł.

Organ I instancji wydatki precyzyjnie zestawił i opisał. Odnośnie wydatków na artykuły spożywcze i przemysłowe, uznał je za uzasadnione w wypadku zajęć na kierunku Technik Technologii Żywności, zaś w przypadku pozostałych szkół uznał, że nie mogą zostać rozliczone z dotacji. Również nie można było w ocenie organu rozliczyć tych wydatków dotyczących zakupu słodyczy dla nauczycieli, zakupów na potrzeby sekretariatu czy też usług gastronomicznych dla rady pedagogicznej czy uczestników szkolenia. Z kolei w odniesieniu do wydatków na pojazdy, organ uznał, iż wobec zadeklarowania przez P.K. ich przeznaczenia do wykonywania działalności gospodarczej, przy jednoczesnym uznaniu, że prowadzenie szkół czy zespołu szkół nie jest działalnością gospodarczą (art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty), wydatki nie zostały poniesione na cele przewidziane art. 90 ust. 3d u.s.o. Odnośnie wynagrodzenia dyrektora oraz wicedyrektora, zakwestionował wynagrodzenie dla P.K., bowiem formalnie dyrektorem szkoły pozostawała A. L. Ponadto organ wskazał, że wynagrodzenie P.K. za okres 7 miesięcy było prawie sześciokrotnie wyższe niż wynagrodzenie dyrektora publicznego zespołu szkół z terenu S.. Organ pomniejszył jego wynagrodzenie z dotacji o wartość średniego wynagrodzenia dyrektora Liceum Ogólnokształcącego z terenu S. w maju i grudnia 2011 r. w miesiącach, w których A.L. sprawowała funkcję dyrektora. Organ podważył również wysokość wynagrodzenia A.L. na podstawie umów o dzieło, które było wyższe od wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę o 2.414 % - 3.186 %. Wydatki na obsługę prawną organ uznał za niezwiązane bezpośrednio z zadaniami w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, bowiem dotyczyły kwestii związanych z prowadzonym postępowaniem z tytułu zwrotu dotacji. Ponadto według organu nie wykorzystano dotacji w wysokości 14.589,75 zł. Odsetki ustalono w oparciu o art. 90 ust. 3d u.s.o.

Odwołując się od decyzji organu I instancji P.K. powołał się na przekazane w dniu 27 października 2014 r. osobie kontrolującej pełnomocnictwo potwierdzające umocowanie pełnomocnika do działania w jego imieniu, którego pominięciem organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto zarzucił decyzji sprzeczność z ustaleniami kontroli. Wskazał również, że żaden akt prawny nie wskazuje sposobu ustalania wynagrodzeń w szkołach niepublicznych, wobec czego brak podstaw do kwestionowania przyjętego w jego szkołach sposobu obliczania wynagradzania. Odwołujący wskazał również, że zmiany treści art. 90 ust. 3d i 3e u.s.o. należy uznać za wykładnię autentyczną przepisu przed jego zmianą, wobec czego zobowiązanie do zwrotu dotacji jest niezasadne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło swoją decyzję w zakresie pkt. 1 i 2 przedawnieniem zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej. W ocenie SKO w niniejszej sprawie na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 251 oraz art. 252 u.f.p., należało zastosować przepisy działu III Ordynacji Podatkowej, traktując zwrot dotacji oświatowej jako zobowiązanie podatkowe, dla którego art. 70 § 1 o.p. przewiduje 5-letni okres przedawnienia. Wobec powyższego zobowiązanie do zwrotu dotacji za 2011 przedawniło się z końcem 2016 r. Okoliczność ta skutkowała koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w tym zakresie.

W dalszych rozważaniach SKO odniosło się do kwoty dotacji oświatowej, którą odwołujący otrzymał w 2012 r., którą wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem lub jej nie wykorzystał. SKO przytoczyło treść art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu z 2012 r., zgodnie z którym dotacje były przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto dotacje mogły być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły.

SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie oceny zakwestionowanych wydatków, jako wydatków, które nie mogą zostać rozliczone z dotacji oświatowej zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. Za prawidłowe SKO uznało również ustalenia w zakresie dotacji niewykorzystanej w 2012 r. w kwocie 8.647,86 zł, która wynika z nieprawidłowości w rozliczeniu wynagrodzenia A.L. Ustalono bowiem, że wysokość wynagrodzenia wynikająca z rachunków i faktur wystawianych przez A.L. nie pokrywa się z wartością wynagrodzenia wynikającego z rzeczywistych rozliczeń przepracowanych godzin według stawki określonej w umowach o współpracę z A.L.. Ponadto organ II instancji powołał się na treść art. 44 ust. 3 u.f.p., stanowiącego o zasadach oszczędności, celowości i racjonalizacji wydatków ze środków publicznych, uznając, że zakwestionowane wydatki tymże zasadom nie odpowiadają.

Pismem z dnia 8 lutego 2018 r. P.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję w zakresie pkt. 3, żądając jej uchylenia w tym zakresie i umorzenie postępowania dotyczącego zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji niewykorzystanej w okresie od stycznia do grudnia 2012 r. z uwagi na upływ okresu przedawnienia, ewentualnie uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 70 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej poprzez doręczenie decyzji pomimo upływu okresu przedawnienia. Ponadto skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie norm prawa proceduralnego:

- art. 32 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nieinformowanie przez organ I instancji pełnomocnika o przeprowadzonych czynnościach, brak doręczenia pełnomocnikowi protokołu kontroli, wystąpienia pokontrolnego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz przedmiotowej decyzji,

- 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organy obu instancji pełnomocnika, a w konsekwencji niezapewnienie stornie czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 6, 7, 8 oraz 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania kontrolnego wbrew przepisom prawa, nieprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji oraz uprzedzającej to postępowanie kontroli w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, brak należytego i wyczerpującego informowania strony w toku postępowania kontrolnego o okolicznościach faktycznych i prawnych – wobec faktu, że organ pominął całkowicie fakt działania strony przez pełnomocnika,

- art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasada prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenianego materiału dowodowego.

Ponadto skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że kwota 66.181,51 zł podlega zwrotowi wraz z odsetkami jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja niewykorzystana. Zarzucono również naruszenie norm prawa materialnego tj. art. 251 ust. 1 i 5, art. 252 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3 d u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja niewykorzystana.

Uzasadniając zarzut przedawnienia skarżący wskazał, że upływ okresu przedawnienia w stosunku do zobowiązania przypadł na dzień 31 grudnia 2017 r. Z kolei decyzja SKO została mu doręczona w dniu 10 stycznia 2018 r. W ocenie skarżącego nie data wydania decyzji – 22 listopada 2017 r., a data doręczenia stronie tej decyzji – 10 stycznia 2018 r. stanowi o wprowadzeniu orzeczenia do obrotu prawnego. W niniejszej sprawie wprowadzenie do obrotu nastąpiło już po wygaśnięciu zobowiązania, wskutek jego przedawnienia.

W dalszej kolejności skarżący uzasadnił zarzut dotyczący pełnomocnictwa, wskazując, że w dniu 27 października 2014 r. R.P. złożył dokument potwierdzający udzielenie mu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczania dotacji przekazanych w 2011 i 2012 r. z budżetu Miasta S.. W ocenie skarżącego to pełnomocnictwo było skuteczne i nie zostało odwołane, wobec czego organ naruszył przepisy k.p.a. nie doręczając pełnomocnikowi protokołu, wystąpienia pokontrolnego oraz kolejnych pism, w tym zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego pominięcie pełnomocnika jest równoważne z pominięciem samej strony, co naruszało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto w skardze zwrócono uwagę na niedysponowanie przez organy pełnym materiałem dowodowym, co potwierdza treść notatki służbowej z dnia 7 czerwca 2017 r. Z powołanego dokumentu wynika bowiem, że akta zostały zwrócone do Urzędu Miasta, wobec czego SKO nie mogło zapoznać się z aktami przed wydaniem decyzji.

Odnośnie zakwestionowania przez organ wydatków na gruncie art. 90 ust. 3d u.s.o., skarżący ponownie powołał się na jego nowelizacje, które należy traktować jako uszczegółowienie i udzielenie wykładni autentycznej przepisu przed zmianą. W ocenie skarżącego takie rozumienie powołanego przepisu umożliwia uznanie, że zakwestionowane wydatki mieściły się w katalogu wydatków, na których dofinansowanie były przeznaczone dotacje.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, zobowiązanie nie przedawniło się, bowiem bez znaczenia dla upływu tego terminu pozostaje data doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. W ocenie organu decydująca jest w tej sprawie data wydania decyzji tj. 22 listopada 2017 r. Ponadto przedmiotowa decyzja została doręczona organowi I instancji w dniu 22 grudnia 2017 r., a skarżącemu w dniu 10 stycznia 2018 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego, organ wskazał, że umocowanie R.P. do reprezentowania skarżącego w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji przekazanych w 2011 i 2012 roku nie było skuteczne, gdyż obejmowało jedynie reprezentowanie skarżącego ,,w trakcie kontroli Urzędu Miejskiego w S.". W odniesieniu zaś do kolejnych zmian przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. organ wskazał, że jego brzmienie w 2012 r. wyznaczało granice wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, a także samo ich wydatkowanie, jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Konsekwencją tak określonego w przepisie ustrojowym zakresu kontroli sądowej nad działalnością administracji publicznej jest brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd stwierdza, skarga jest zasadna, z uwagi na zarzut przedawnienia.

Mając na uwadze, iż jest to najdalej idący zarzut skargi, to uznając go za skutecznie podniesiony, rozważania dotyczące pozostałych zarzutów pozostają bezprzedmiotowe.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pkt 3 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2017 r. Zarówno data jej wydania, jak i daty doręczeń organowi I instancji oraz skarżącemu, pozostają bezsporne w niniejszej sprawie. Istota sporu, w zakresie kwestii przedawnienia zobowiązania skarżącego, sprowadza się wpływu doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego na termin przedawnienia. Bezsporne bowiem pozostaje, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 251 oraz art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa, a zatem decyzja w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.). Taki charakter decyzji przesądza o terminie przedawnienia, wskazanym w art. 70 § 1 o.p. Również bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje zarówno zastosowanie wynikającego z Ordynacji podatkowej 5-letniego okresu przedawnienia jak i przyjęcie, że termin ten upłynął w dniu 31 grudnia 2017 r.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie, w jakim uznał on za niezbędne dla wprowadzenia decyzji organu administracji do obrotu prawnego, doręczenie jej stronie. Stanowisko to koresponduje z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Wskazuje się bowiem w orzecznictwie, iż w dacie doręczenia stronie decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., I FSK 132/05).

W ocenie Sądu tylko doręczona decyzja może rodzić skutki prawne zarówno dla strony, jak i organu, a to oznacza, że decyzja określająca wysokość zobowiązania doręczona po upływie terminu przedawnienia narusza art. 70 § 1 i art. 59 § 1 pkt 9 o.p., gdyż dotyczy zobowiązania, które wygasło na skutek upływu terminu przedawnienia, a więc zobowiązania nieistniejącego. Choć w niniejszej sprawie, decyzja SKO została wydana w dacie, w której przedawnienie jeszcze nie nastąpiło, to jej doręczenie stronie po upływie tego terminu powoduje, że Sąd zobowiązany jest, na skutek wniesienia skargi, taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w niniejszej sprawie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi z kolei przepis § 3, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.