Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1926/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku D.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2016 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1991 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem opisanym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr kw [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wystąpił J.P.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wskazaną decyzją Ministra wystąpił D.P.

Rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 kpa), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji, tj. zbadanie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Minister podkreślił, że przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97).

Organ nadzoru wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 1991 r. jest art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stanowi on, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Minister podkreślił, że kluczowe w niniejszym postępowaniu było ustalenie czyją własnością była w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona nr [...].

Jak wynika z wykazu synchronicznego sporządzonego [...] lutego 2014 r. przez geodetę uprawnionego K.W. działka nr [...] powstała z parceli katastralnej [...], powstałej z podziału parceli [...].

Wymieniona powyżej nieruchomość była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewodą [...], który decyzją z [...] września 2008 r., nr [...] stwierdził, że byłe parcele katastralne objęte dawnym wykazem hipotecznym:

- lwh tab. [...] gm. kat. [...] - parcele budowlane: [...], [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; parcele gruntowe: [...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];

- lwh tab. [...] gm. kat. [...] "[...]" - parcele gruntowe: [...],[...],[...];

- lwh tab. [...] gm. kat. [...] - parcela budowlana [...]; parcele gruntowe: [...],[...],[...];

- lwh [...] gm. kat. [...] - parcele budowlane: [...],[...]; parcele gruntowe: [...],[...],[...],[...];

- lwh [...] gm. kat, [...] - parcele budowlane: [...],[...]; parcele gruntowe: [...],[...],[...],[...],[...];

- lwh [...]gm. kat. [...]- parcela gruntowa [...]

- nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 897/12 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt. I OSK 2822/12 uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalił skargi.

Z powyższego wynika, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z [...] września 2008 r., nr [...] stwierdzająca, że m.in. nieruchomość objęta kontrolowaną decyzją nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a wobec czego nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa, a osoby fizycznej. Z tej przyczyny organ nadzoru uznał, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ta okoliczność, w ocenie Ministra, stanowi podstawę wyeliminowania kontrolowanej decyzji na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona wskazała na nieodwracalne skutki prawne decyzji komunalizacyjnej, Minister powołując przepis art. 156 § 2 kpa podniósł, że kwestia wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych może być rozpatrywana z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej lub też w ramach całego systemu prawa. Dotychczas dominowało i wydaje się ciągle dominować stanowisko orzecznictwa zgodnie z którym, jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego (przez dany organ) oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego rozstrzygnięcia trzeba rozpatrywać, biorąc pod uwagę zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego i nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Minister powołał orzecznictwo sądowe dotyczące problematyki nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ nadzoru wyjaśnił, że jak wynika z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr 198 będącej integralną częścią kontrolowanej decyzji Wojewody [...], w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła grunt oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz J. i W.P.- na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1989 r., nr [...] oraz aktu notarialnego z [...] stycznia 1990 r., rep A [...] - umowy sprzedaży w zakresie budynku posadowionego na działce nr [...] oraz umowy użytkowania wieczystego w zakresie działki nr [...]. Minister podkreślił, że powyższe czynności prawne nastąpiły przed datą komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. oraz przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Nie mogą zatem stanowić skutków nieodwracalnych kontrolowanej decyzji Wojewody [...]. Ponadto postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z skomunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (wyrok NSA z 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98).

Organ nadzoru wskazał, że po dniu 27 maja 1990 r. wydano natomiast decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2003 r., nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego w stosunku do działki nr [...] w prawo własności - na rzecz J. i W.P. Powyższa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...], w ocenie organu, również nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego kontrolowanej decyzji Wojewody [...]. Skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, a to oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego.

Podsumowując Minister uznał, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, jak również nie nastąpił znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2016 r. skargę wniósł D.P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 kpa, poprzez stwierdzenie przez Ministra nieważności decyzji administracyjnej pomimo tego, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że błędne jest stanowisko Ministra odnośnie braku wywołania przez decyzję komunalizacyjną nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem skarżącego za przyjęciem wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych przemawia, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] przyznawała własność nieruchomości Gminie [...] i dała jej pełne i wyłączne prawo do rozporządzania nieruchomością w ramach uprawnień właścicielskich. Przejawem tego prawa była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2003 r., na mocy której prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności. Razem z przeniesieniem własności ustała również jakakolwiek kognicja organów władzy publicznej do dokonywania władczych zmian właścicielskich.

W ocenie skarżącego nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję administracyjną nie może być oceniana wyłącznie w sferze prawnej, ale musi dodatkowo uwzględniać sferę faktyczną. Sam skutek prawny staje się nieodwracalny z chwilą, gdy uległ już zniesieniu i przestał istnieć w takiej postaci, w jakiej został skonkretyzowany w decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji zachodzi ponadto w przypadkach, gdy przestał istnieć przedmiot, którego kreowane decyzją prawo dotyczyło; gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa; gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego implikująca zniesienie instytucji stanowiącej źródło prawa. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, iż stosunek prawny dotyczący przedmiotowej nieruchomości przestał istnieć w takiej postaci, w jakiej został skonkretyzowany w decyzji w momencie, gdy doszło do przeniesienia własności nieruchomości na podmioty prywatne.

Skarżący wskazał na zasadę rękojmii wiary publicznej ksiąg wieczystych. Małżonkowie P. uzyskali własność od Gminy [...] wpisanej do księgi wieczystej.

Skarżący uznał za wadliwe twierdzenie Ministra, iż skutki prawne decyzji Wojewody [...] oraz decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] mogą być zniesione na drodze postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej jak i samorządowej w kwestii przenoszenia własności nieruchomości podlegają na równych zasadach przepisom prawa cywilnego o obrocie rzeczami. W związku z tym organy te podlegają również zasadzie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Podsumowując powyższe rozważania skarżący zarzucił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dopełnił obowiązku dokonania kompleksowej analizy polegającej na zbadaniu występowania przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wymienionych art. 156 kpa. O ile bowiem Minister dokonał prawidłowej oceny występowania przesłanek pozytywnych poprzez istnienie decyzji wydanej z naruszeniem prawa, tj. wbrew art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., to nie dokonał właściwej oceny przesłanek negatywnych, tj. wywołania przez wadliwą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa).

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 26 kwietnia 2017 r. uczestnik postępowania Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Gminy organ nadzoru nie dokonał wystarczającej analizy skutków czynności prawnej obejmującej akt notarialny z [...] stycznia 1990 r.

Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego objętej komunalizacją nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, a nie w formie aktu prawa publicznego. Zdaniem uczestnika ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że organ administracji publicznej nie ma żadnych kompetencji i uprawnień do wzruszania w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym ważności tej czynności prawnej. Oznacza to, zdaniem Gminy, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem żaden organ administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaistniałych skutków cywilnoprawnych na gruncie przepisów prawa publicznego.

Uczestnik odwołując się do pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", o którym mowa w art. 156 § 2 kpa zarzucił, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazano podstaw prawnych, w ramach których organ administracji mógłby w niniejszej sprawie odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję komunalizacyjną.

Zdaniem Gminy [...] w istniejących w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej okolicznościach prawnych nie można postawić ówczesnemu organowi administracyjnemu zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W chwili wydawania tej decyzji tytuł prawny Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości nie powodował żadnych wątpliwości. Nawet gdyby Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej rozpatrywał kwestię prawidłowości zastosowania co do danej nieruchomości dekretu o reformie rolnej, to w istniejących wówczas okolicznościach nie mógłby stwierdzić tego, co stwierdzono decyzją z 2008 r.

Gmina powołała się na treść przepisu art. 3 ust 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Gmina wskazała, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną mógł być fakt ewentualnego naruszenia praw osób trzecich przy wydaniu decyzji Wojewody. Jednakże, aby mówić o prawach osób trzecich, to prawa te muszą zostać zgłoszone. Dopiero bowiem złożenie wniosku osób uprawnionych o stwierdzenie niepodpadania danej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej ujawnia roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca nie nałożył bowiem na organ administracji publicznej orzekający o uwłaszczeniu obowiązku badania w postępowaniu uwłaszczeniowym, czy w stosunku do gruntu istnieją jakieś wątpliwości pozwalające stwierdzić, że decyzja uwłaszczeniowa naruszy prawa osób trzecich. Badanie tych okoliczności następuje w odrębnych postępowaniach, które winno się toczyć wyłącznie na wniosek byłych właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. W niniejszej sprawie wniosek spadkobierców byłego właściciela nieruchomości o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej został złożony po zakończeniu postępowania o komunalizację nieruchomości, a zatem zasadnie organ administracji ustalił, że komunalizacja nie narusza prawa osób trzecich.

Gmina [...] zwróciła uwagę na konieczność przeanalizowania w sprawie skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W piśmie z 4 maja 2017 r. skarżący poparł stanowisko zawarte w skardze. Wskazał, że z wniosku J.P. toczyło się postępowanie w niemal identycznym stanie faktycznym dotyczącym sąsiedniej nieruchomości, nabytej przez jego rodziców na skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. J.P. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w części dotyczącej działki nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. stwierdził, że decyzją Starosty została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący załączył do pisma kserokopię decyzji Wojewody. Zdaniem skarżącego wyżej wskazana decyzja Wojewody podziela jego stanowisko i pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] września 1991 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Przekształcenia własnościowe mogły bowiem następować jedynie pomiędzy Skarbem Państwa a właściwą gminą.

Podnieść należy, że działka nr [...] powstała z parceli katastralnej [...], wydzielonej z parceli [...].

Parcela katastralna [...] (a także inne parcele) była przedmiotem postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], który decyzją z [...] września 2008 r. (pozostającą w obrocie prawnym) stwierdził, że nie podpadała ona pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Oznacza to, że parcela [...], z której w następstwie podziałów i przekształceń powstała działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa lecz osoby fizycznej. Stan taki istniał także w dniu 27 maja 1990 r. Wobec tego przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 1991 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wobec powyższego decyzja komunalizacyjna dotknięta została wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Słusznie więc Minister stwierdził jej nieważność.

Z przyczyn wyżej omówionych chybione jest stanowisko uczestnika postępowania Gminy [...] odnośnie braku podstaw do uznania rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej.

Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych uznać należy, że organ nadzoru prawidłowo wskazał, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec tego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisu art. 156 § 2 kpa jest niezasadny.

Przepis art. 156 § 2 kpa wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności w odniesieniu do decyzji dotkniętych ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w 156 § 1 kpa w sytuacji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnosząca się do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną działań mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy państwowe, działając na podstawie innych przepisów mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie są dostępne organowi administracji jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 620).

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 kpa chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 IV 2014 r., sygn. akt I OSK 2454/12 lex 1574638).

Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy podnieść należy, że działka nr [...] oddana została w użytkowanie wieczyste na rzecz J. i W.P. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1989 r., oraz aktu notarialnego z [...] stycznia 1990 r., a więc przed datą komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. oraz przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego akty te nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej.

Natomiast nabycie prawa własności działki nr [...] przez rodziców skarżącego było skutkiem wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie było więc następstwem decyzji komunalizacyjnej.

Stanowisko skargi, że decyzja komuanlizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż umożliwiła rozporządzenie przez Gminę [...] nieruchomością i w konsekwencji wydanie przez Burmistrza decyzji o przekształceniu prawa jest chybione. Otóż, jak wyżej zaznaczono nieodwracalne skutki prawne należy wiązać z decyzją dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania nadzorczego, a nie z innymi decyzjami. Prawo własności na rzecz małżonków P. powstało po wydaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2003 r.

Wbrew stanowisku skarżącego zawartemu w piśmie z 4 maja 2017 r. i treści załączonej do tego pisma decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., decyzja Wojewody została wydana w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda w postępowaniu nadzorczym stwierdził, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności została wydana z naruszeniem prawa. Nieodwracalne skutki prawne dotyczyły decyzji przekształceniowej, a nie decyzji komunalizacyjnej.

Powoływanie się przez uczestnika postępowania Gminę [...] na prawa osób trzecich i przepisy uwłaszczeniowe jest chybione, gdyż przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja komunalizacyjna, a nie decyzja wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Niezasadne jest także powoływanie się przez Gminę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyrok ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Jest to wyrok zakresowy, nie powodujący zmiany normatywnej przepisu ani jego derogacji. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę rozszerzenie unormowania art. 156 § 2 kpa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.