Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1244/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 35 ust 3 pkt 6 , art 280 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; I. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej: T. E. sp. z o.o. z siedzibą w J. G. kwotę 800 zł (słownie: osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Dyrektor Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310) w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wykorzystaniu wód do celów energetycznych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego informacją ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...] ustalił dla T. E. Sp. z o.o. ul. [...] B, [...] za okres II kwartału 2020 r. opłatę podwyższona w wysokości:

[...] PLN (słownie: [...]) za wykorzystanie wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej D..

Reklamację od ustalenia wysokości opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...] wniosła T. E. Sp. z o.o. w J. G., zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 20111. Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268) poprzez przyjęcie bez podstawy prawnej, że spółka korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej;

- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81 a §1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej D. w K..

Decyzją z dnia 9 września 2020 r. ([...]), na podstawie art. 273 ust. 6, w związku z art. 272 ust.1, oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 ust.8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310) Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne określił podmiotowi T. E. Sp. z o.o., ul. [...], [...], za okres II kwartału opłatę podwyższoną w wysokości [...] PLN (słownie zł: słownie zł: [...] za wykorzystanie wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej D., bez pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, co następuje:

Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych i powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 35 ust 3 Prawa wodnego usługi wodne obejmują m.in.: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale i samodzielnie wymienione/wyodrębnione korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (pkt 6). "Usługa wodna" jaką jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej została więc w powyższym przepisie zamieszczona odrębnie od poboru wód podziemnych lub powierzchniowych. Art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego stanowi o korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o poborze wody do tych celów. Zatem w rozumieniu ww. przepisu korzystanie z wody ma w ustawie znaczenie odmienne niż jej pobór. Gdyby w pkt 6 art. 35 ust. 3 Prawa wodnego chodziło o pobór wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, to nie byłoby sensu wydzielania osobnej jednostki redakcyjnej (punktu) o takiej treści, gdyż pobór wód do celów energetyki z punktu widzenia logiki (stosunków zakresowych) mieści się w pełni ogólniejszej kategorii o której mowa w pkt 1 czyli poborze wód podziemnych lub powierzchniowych (bez dookreślania celu), miedzy takimi pojęciami występuje stosunek nadrzędności/ podrzędności zakresowej.

Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód (...) do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. Za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest więc wyłącznie opłata zmienna i to obliczana w szczególny sposób, tj. nie za ilość pobranej wody, ale za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej

z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie. Przepis art. 272 ust.3 prawa wodnego wskazuje bowiem podstawę obliczania tej opłaty. Wysokość opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażone w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej.

Z kolei art. 274 pkt 3 lit. a prawa wodnego ustala górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3, które wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego: "do celów elektrowni wodnych - 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za pobór bezzwrotny 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej".

Zgodnie z § 1 pkt. 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz.2502) "przepisy rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej - za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Natomiast w myśl § 5 ust. 1 pkt. 37 "jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów elektrowni wodnych -1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za bezzwrotny pobór 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej".

W sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie określono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 prawa wodnego ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też wykorzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to "pobór wód do celów elektrowni wodnych " mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych" o którym mowa w art.268 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego.

Opłata zmienna nr [...] została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnej (1,24 zł) oraz ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej ( 1668,236 MWh). Ilości te zostały podane przez Spółkę T. E. w przesłanym oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej z dnia 23 lipca 2020 r., znak: [...] Opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 ustawy prawo wodne jest skutkiem braku pozwolenia wodnoprawnego. Opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy - w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej D., ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w K. w informacji nr [...] z dnia 3 sierpnia 2020 r. w wysokości [...] PLN za okres II kwartału 2020 r.

Spółka T. E. na dzień wydania przedmiotowej decyzji w dalszym ciągu nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 znak: [...] została uchylona decyzją Dyrektora RZGW z dnia 10 lutego 2017 r. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję z dnia 10 lutego 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r, sygn. akt II OSK 3210/17 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2017 r. i decyzję organu odwoławczego. Następnie decyzją z dnia 21 marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję z dnia 5 października 2016 r. w całości, a wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz ww. decyzję organu odwoławczego.

Tym samym decyzja Prezydenta Miasta K., na którą powołuje się

w reklamacji skarżący nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą pozyskania przymiotu ostateczności. Takiej ostateczności decyzja Prezydenta Miasta K. nie posiadała.

Na powyższą decyzję T. E. Sp. z o.o. w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty zawarte w reklamacji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ratio legis przyjętych w prawie wodnych rozwiązań jest oczywiste - jeżeli pobiera się wodę w sposób zwrotny, a więc odprowadza się tę samą ilość niezanieczyszczonej wody, jaka została pobrana, nie ustala się opłaty za wodę, albowiem ta wraca do zasobu i stan wód nie ulega zmianie. Opłatę nalicza się wyłącznie za korzyść, jaką podmiot dokonujący poboru uzyskał w następstwie wykorzystania sił fizycznych przepływającej wody, a którą stanowi wyprodukowana energia elektryczna. Zakresem pojęcia art. 35 ust. 3 pkt 1 prawa wodnego należy objąć sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Logika takiej regulacji ujawnia cel opłat, którym jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta." Brak jest podstaw, by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz odprowadzenia przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. W takim układzie zupełnie niezrozumiałe byłoby wprowadzanie instytucji poboru zwrotnego do ustawy, a skoro tak, to należy go traktować jako zupełnie oddzielną usługę wodną uregulowaną w sposób autonomiczny względem poboru "klasycznego". W konsekwencji, niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 prawa wodnego, nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 280 pkt 1 lit. a) ww. ustawy.

Nadto spółka podała, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej D.. Zawarte ono zostało w pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r., znak: [...], która została uchylona w całości decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017 r., znak: [...] Zakres odwołania obejmował jednak wyłącznie kwestię sposobu i zakresu partycypacji

w kosztach utrzymania urządzeń wodnych; pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., co jednoznacznie wynika z jego odwołania z dnia 24 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17 wyraźnie wskazał, że do wyjaśnienia pozostała jedynie kwestia uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, gdyż w zasadniczej części dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego decyzja nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Ponadto NSA stwierdził, że Dyrektor RZGW ma wydać, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzję rozstrzygającą sprawę w całości co do meritum. Oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r., w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (pkt 1) nie ulegnie już zmianie.

Ponadto, zgodnie z art. 403 ust. 6 Prawa wodnego, zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o ustaleniu obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych jest elementem fakultatywnym decyzji. Ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych na podstawie art. 188 ust. 4 p.w., jest możliwy niezależnie od pozwolenia wodnoprawnego, w tym także po jego wydaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia.

Kontrolowana decyzja wydana została m.in. na podstawie art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (aktualnie Dz. U. 2020 r. poz. 310; dalej: p.w.), zgodnie z którym opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Stosownie do art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w. wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

W sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 października 2016 r. znak: [...]:1. udzielił pozwolenia wodnoprawnego T. E. sp. z.o.o. w J. G. na pobór wody z rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki dla Elektrowni Wodnej D. w K. oraz zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki W., pod warunkami określonymi w punkcie I.1-4 decyzji. W wyniku wniesienia odwołań od tej decyzji oraz uchylenia następnie podjętych rozstrzygnięć organu odwoławczego (tak jak przedstawiono to w ustaleniach faktycznych), decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie stała się ostateczna. Decyzji tej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też nie podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Trafnie zwraca się uwagę w doktrynie, że zasadniczo decyzja nie może być przez stronę wykonana w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania a w przypadku jego wniesienia przez dalszy okres, aż do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. A. Golęba [w:] H. Knysiak – Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 934). Podkreśla się, że "zasada, zgodnie z którą decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlega wykonaniu, dotyczy zarówno wykonalności decyzji w trybie przymusowym, jak i trybu wykonania dobrowolnego przez strony. Reguła ta nie ma jednak zastosowania, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4). W świetle powyższego przepisu dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej jest zatem dopuszczalne wtedy, gdy jest tylko jedna strona, a decyzja jest zgodna z jej żądaniem oraz gdy w sprawie występuje wiele stron, a ich interesy nie są sporne i decyzja jest zgodna z ich żądaniem, nie naruszając interesów prawnych osób trzecich" .

Opisane reguły w okolicznościach rozpoznawanej sprawy muszą ulec modyfikacji. Niewątpliwie bowiem decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 5 października 2016 r., choć nieopatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, jest – w zakresie punktu 1 – wykonywana. W takiej sytuacji nie może ostać się twierdzenie, że decyzja ta, jako nieposiadająca waloru ostateczności, w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Różnica pomiędzy stanem, w którym pobór wód odbywa się bez podjęcia przez podmiot korzystający z wód starań o pozyskania pozwolenia, a stanem, w którym starania te w odpowiednim czasie zostały podjęte i wydana została decyzja w I instancji, jest oczywista i musi mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podobny problem został dostrzeżony w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisu art. 292 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2020.1219 t.j.), zgodnie z którym "w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów". W przepisie tym użyto identycznego sformułowania dla określenie przesłanki powstania obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty, a mianowicie: "bez wymaganego pozwolenia". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w zupełności pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA II OPS 2/11 z dnia 12 grudnia 2011 r., a sprowadzający się do tezy, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". Pogląd ten został sformułowany w sprawie, w której kolejna decyzja o pozwoleniu nie została w ogóle wydana. W zgodzie z nim pozostają motywy rozstrzygnięć np. sprawach WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r. II SA./Kr 1224/08, WSA w Łodzi z dnia 12 czerwca 2014 r. II SA/Łd 422/11, WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2011r. IV Po 1257/13, WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2007 r., II SA/Bk 832/06, WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Wr 463/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Gd 219/10 - orzeczenia z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazywano w nich, że przepis art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska powinien być interpretowany w ten sposób, że użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Na podstawie tego przepisu nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono temu podmiotowi pozwolenia, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśniecie tego pozwolenia.

Zdaniem Sądu opisane oceny mogą i powinny zostać odniesione do okoliczności kontrolowanej sprawy.

Zwrócić nadto należy uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została po wprowadzeniu do kodeksu postępowania administracyjnego regulacji dotyczących kar administracyjnych (Dział IVa wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw -Dz. U. z 2017.935). Zgodnie z definicją zawartą w art. 189b kpa, przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej.

Jakkolwiek w przepisie art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego mowa jest o "podwyższonej opłacie", a nie o karze pieniężnej, to nie sposób nie dostrzec, że owa opłata jest w istocie sankcją pieniężną odpowiadającą wszystkim przesłankom z art. 189b kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 21 grudnia 1998 r. I OPS 13/98 podwyższoną opłatę wymierzaną na podstawie art. 292 Prawa ochrony środowiska uznał za sankcję administracyjną stwierdzając, że "istotą podstawy do nałożenia na jednostkę organizacyjną tej drugiej dodatkowej opłaty jest nie to, że wprowadza zanieczyszczenie do powietrza, ale to, że nie ma decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy, ustalającej dla tej jednostki rodzaj i ilość zanieczyszczeń dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza...".

Sankcyjny charakter podwyższonej opłaty nakazuje zakwalifikowanie jej do kar administracyjnych, do których mają zastosowanie przepisy kpa, o ile przepisy szczególne nie zawierają regulacji odmiennych. Wprowadzone do kpa przepisy o karze pieniężnej generalnie mogą stanowić podstawę do uwzględnienia indywidualnych okoliczności sprawy, w tym np. wagi i okoliczności naruszenia prawa, stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa. Dają nawet możliwość do odstąpienia od nałożenia kary, wreszcie możliwość ustalenia warunków uiszczenia kary. Co do zasady zatem przepisy te pozwalają na wymierzanie i egzekwowanie kar administracyjnych z uwzględnieniem reguł znamiennych dla innych gałęzi prawa , a działających "na korzyść" podmiotu zobowiązanego.

Także w kontekście tych przepisów, odrzucających w stosowaniu kar administracyjnych zasadę automatyzmu, należy dekodować normę zawartą w art. art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. W konsekwencji zaś stwierdzić należy, że sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" nie może być odnoszone do sytuacji, w której podmiot korzystający z wód w odpowiednim czasie złożył wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, stosowna decyzję uzyskał i z niej korzysta, choć nie jest ona jeszcze ostateczna.

Dodać przy tym należy, że - jak wynika z wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2018 r. II OSK 3210/17 – pozwolenie wodnoprawne dla strony skarżącej wydane zostało w dniu 5 października 2016 r. na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Punkt 1. decyzji obejmował samo pozwolenie, w punkcie 2. nałożono na stronę skarżącą szereg obowiązków, w tym partycypowania w utrzymaniu stopnia wodnego w wysokości 10% faktycznie poniesionych kosztów. Decyzja nie stała się ostateczna, ponieważ spółka T. zaskarżyła odwołaniem jej punkt 2 w zakresie wymienionego wyżej obowiązku, RZGW zaskarżył zaś decyzję "w całości", choć zarzuty odniósł jedynie do zakresu w/w obowiązku. Powtórzyć zaś trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "o ile obligatoryjne elementy decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego określone są w art. 128 ust. 1 p.w., o tyle elementy fakultatywne (nadobowiązkowe) zawarte zostały w ust. 2 wskazanego wyżej przepisu. W sytuacji zaskarżenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego jedynie w zakresie (w części) nałożonych obowiązków polegających na partycypacji adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych - brak jest przeszkód do przyjmowania, że pozostałe elementy tej decyzji nie mogą funkcjonować samodzielnie. Obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych jest bowiem rozstrzygnięciem wyłącznie pomocniczym (uzupełniającym) decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, ustalanym "w razie potrzeby" oraz "dodatkowo". (wyrok z dnia 17 maja 2018 r. II OSK 3009/17). Z art. 64 ust. 1 Prawa wodnego wynikało, że kwestia określenia zasad utrzymania urządzeń wodnych może być także przedmiotem decyzji odrębnej od pozwolenia wodnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie i te okoliczności należało uwzględnić, zważywszy w szczególności na to, że decyzja z dnia 5 października 2016 r. została przez organ odwoławczy uchylona w całości w uwzględnieniu zarzutów dotyczących tylko nałożonego dodatkowo obowiązku.

Ostatecznie stwierdzić należy, że organy, błędnie interpretując przepis art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., nie rozważyły okoliczności istotnych, a ustalenia ich dotyczące odnotowały jedynie w sposób marginalny. W tej kwestii zaś konieczne jest ustalenie i udokumentowanie w aktach wszystkich danych dotyczących pozwolenia (także poprzednich ew. pozwoleń) wodnoprawnego, w tym wniosku strony skarżącej, treści wniesionych odwołań. Dopiero tak ustalony stan poddany być winien ocenie we wskazanych wyżej kierunkach.

Odmienny pogląd w omówionej kwestii wyraził WSA w Krakowie w wyrokach : syg. II SA/Kr 178/20 z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 456/19, z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 457/19, oraz z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 458/19.

W przekonaniu jednak Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą przedstawione powyżej argumenty uzasadniają pogląd odmienny od przyjętego w w/w orzeczeniach.

Sąd nie podziela natomiast drugiego z podnoszonych zarzutów. Według strony skarżącej korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest kategorią odrębną od korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 p.w. usługi wodne obejmują: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód; 3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję; 4) odbiór i oczyszczanie ścieków; 5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej; 7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych".

Jak wskazał to WSA w Krakowie m.in. w wyroku z dnia 3 lipca 2020 r. II SA/Kr 178/20, "usługa wodna, jaką jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej została więc w cytowanym przepisie zamieszczona odrębnie od poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Co ważne, art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy stanowi o korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o poborze wody do tych celów. Trzeba zatem przyjąć, że w rozumieniu omawianego artykułu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór. Gdyby w pkt 6 cytowanego przepisu chodziło o pobór wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, to nie byłoby żadnego sensu w wydzielaniu osobnej jednostki redakcyjnej (punktu) o takiej treści, gdyż pobór wód do celów energetyki z punktu widzenia logiki (stosunków zakresowych) mieści się w pełni w ogólniejszej kategorii o której mowa w pkt 1 czyli poborze wód podziemnych lub powierzchniowych (bez dookreślenia celu), między takimi pojęciami występuje stosunek nadrzędności/podrzędności zakresowej.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, przy czym przepis ten nie przewiduje odrębnych opłat za korzystanie z wody do celów energetyki wodnej.

Opierając się wyłącznie na brzmieniu art. 35 ust. 3 w związku z art. 11 oraz art. 268 p.w., można by dojść do przekonania, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz korzystanie z wód dla celów energetyki to dwie zupełnie odrębne usługi wodne, nie pokrywające się w żadnym zakresie, przy czym ustawodawca nie przewidział obowiązku uiszczania opłat za "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej", a jedynie za pobór wód. Zestawienie tych przepisów może budzić poważne wątpliwości, czy sporna usługa wodna jaką jest "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" podlega opłatom "zwykłym", a tym samym czy podlega opłatom podwyższonym, gdyż obie te opłaty są ze sobą ściśle powiązane, choćby poprzez sposób wyliczenia opłaty podwyższonej (stanowi ona 500 % opłaty "podstawowej"- art. 282 ust. 1 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, aby powiedzieć, że brak jest podstaw do naliczenia opłaty podwyższonej, trzeba byłoby również powiedzieć, że brak jest podstaw do naliczenia opłaty "zwykłej".

Dla ustalenia, czy istnieje podstawa do naliczenia opłaty za korzystanie z wód dla celów energetyki wodnej konieczne jest jednak uwzględnienie także pozostałych przepisów ustawy, a ich analiza prowadzi już do odmiennych wniosków.

Zgodnie z art. 270 ust. 1 p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód (...) do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z ust. 4, opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej. Przepis ten zatem wprost stanowi, że za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest wyłącznie opłata zmienna. Dalej, art. 272 ust. 3 p.w. określa sposób obliczania tej opłaty: "Wysokość opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Natomiast art. 274 pkt. 3 lit. a p.w. ustala "górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3" które wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego: "do celów elektrowni wodnych - 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za pobór bezzwrotny 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Podobnie § 1 pkt. 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), wskazuje, że "przepisy rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej - za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 37 " jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą: do celów elektrowni wodnych - 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za bezzwrotny pobór 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej."

Podkreślenia wymaga, że w sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie dookreślono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w tej jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też korzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to jasnym staje się, że "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Odmienny pogląd prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że ustawa nie przewiduje opłat za pobór wód do celów elektrowni wodnych w katalogu odpłatnych usług wodnych, a równocześnie szczegółowo określa zasady, na podstawie których oblicza się opłatę za pobór wody do tych właśnie celów".

Sąd rozpoznający niemniejszą sprawę w całości powyższy wywód i kończący go wniosek podziela. Organ dokonał ich właściwej wykładni art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, i art. 270 ust. 4 Prawa wodnego przyjmując, że skarżąca spółka korzystała z usługi wodnej polegającej na poborze wód na cele elektrowni wodnych (mieszczącej się w pojęciu poboru wód podziemnych lub powierzchniowych).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z pkt 1c, w zw. z art. 135 ppsa, uchylono decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w przepisu.