Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 2438/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 c, art. 30 b ust. 4 w zw z art. 30 a ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy Z. na ocenę formalną Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inne - negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa S. na lata [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Ż. (Wnioskodawca), w dniu [...] 2010 r., złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]", któremu nadano nr [...].

Po złożeniu powyższego wniosku pismem z dnia [...] 2010 r., Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 - 2013 (IZ RPO WSL) poinformowała Wnioskodawcę, iż w wyniku oceny formalnej wniosku aplikacyjnego wraz z dokumentacją projektową zaistniała konieczność poprawy i uzupełnienia przedmiotowej dokumentacji. Zakres zmian, jakich należy dokonać, przedstawiony został w załączniku do ww. pisma. Z treści załącznika wynika, że przedmiotowy projekt nie spełnił m. in. kryterium formalno-merytorycznego nr 5: Poprawność sporządzenia analizy ekonomicznej (zakres analizy i spójność z wnioskiem aplikacyjnym).

Wnioskodawca, w odpowiedzi na powyższe, złożył uzupełnioną dokumentację w dniu [...] 2010 r. W piśmie przewodnim do skorygowanej dokumentacji, w zakresie wskazanej ww. uwagi, Wnioskodawca wyjaśnił: ,,Ponownie przeanalizowano analizę ekonomiczną. Zgodnie z uwagą obecnie wyliczono wskaźnik efektywności kosztowej. Zastosowano metodologię obliczania wskaźnika efektywności kosztowej zgodnie z Wytycznymi opracowania studiów wykonalności dla projektów z zakresu promocji kultury w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (...) ".

Pismem z dnia [...] 2010 r., o sygnaturze [...], IZ RPO WSL poinformowała Wnioskodawcę, iż w związku z przeprowadzeniem oceny formalnej, przedmiotowy projekt został oceniony negatywnie, nie spełnia kryteriów formalnych i tym samym nie został dopuszczony do oceny merytoryczno-technicznej. Z załącznika do ww. pisma wynika, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niezgodności z kryterium formalno-merytorycznym nr 5: Poprawność sporządzenia analizy ekonomicznej (zakres analizy i spójność z wnioskiem aplikacyjnym). W zakresie uwagi wysłanej do Wnioskodawcy w drodze uzupełnienia (tj. pismem z dnia [...] 2010 r.), IZ RPO WSL wskazała, że " W przedstawionej analizie efektywności kosztowej brak jest metodologii obliczania wskaźnika efektywności kosztowej, a także w tabeli nr 19 (SW str. 107) nie podano lat odnoszących się do wskazanych wartości. Przypomina się, iż zgodnie z Wytycznymi Opracowania Studiów Wykonalności dla projektów z zakresu promocji kultury:

Wskaźnik efektywności kosztowej = Miara rezultatu/Całkowite koszty realizacji projektu ".

W odpowiedzi na powyższe, w złożonym do IZ RPO WSL proteście, Wnioskodawca nie zgodził się z oceną, iż w dokumentacji aplikacyjnej brakuje metodologii obliczania wskaźnika efektywności kosztowej oraz nie podano lat odnoszących się do wskazanych wartości i zwrócił się z prośbą o ponowną weryfikację poprawności złożonej dokumentacji - prezentując wyjaśnienie wszelkich uwag eksperta, będących podstawą odrzucenia wniosku, jak również udowadniał (wykorzystując w tym celu zarówno Wytyczne opracowania studiów wykonalności do projektów z zakresu promocji kultury w ramach RPO WSL na lata 2007-2013, Wytyczne ogólne opracowania studiów wykonalności w ramach RPO WSL na lata 2007-2013, jak i Wytyczne w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód Ministerstwa Rozwoju Regionalnego), że sporządzona analiza finansowo-ekonomiczna została wykonana poprawnie i zgodnie z obowiązującymi w czasie trwania naboru Wytycznymi. Wnioskodawca przytaczając w proteście uwagę osoby oceniającej formalnie przedmiotowy wniosek o dofinansowanie (pismo z dnia [...] 2010 r.), w tym wzór według którego należy wyliczyć wskaźnik efektywności kosztowej znajdujący się w Wytycznych opracowania studiów wykonalności do projektów z zakresu promocji kultury w ramach RPO WSL na lata 2007-2013 zaznaczył, że literalnie zastosował się do uwagi i naniósł zmiany. Wnioskodawca zaznaczył, że w ww. uwadze nie poinformowano Wnioskodawcy o konieczności zawarcia w SW metodologii obliczania wskaźnika, a uwaga odnosiła się jedynie do konieczności jego wyliczenia - zgodnie z metodologią podaną w treści uwagi. Dlatego też, Wnioskodawca zastosował się do uwagi i wyliczył wskaźnik efektywności kosztowej zgodnie z zaleceniami. W konsekwencji, zdaniem Wnioskodawcy nieuzasadnione jest odrzucenie projektu z powodu braku metodologii obliczania przedmiotowego wskaźnika, skoro osoba oceniająca na to w uwadze nie wskazywała. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na fakt, iż mimo, że nie było takiej konieczności - biorąc pod uwagę treść uwagi eksperta - w piśmie przewodnim z dnia [...] 2010 r. do skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej została wyjaśniona zastosowana metodologia wyliczenia wskaźnika efektywności kosztowej. Ponadto Wnioskodawca wskazał, że zapisy ww. Wytycznych nie określają jednoznacznie dla jakiego okresu należy wyliczyć wskaźnik efektywności kosztowej. Co więcej, Wytyczne nie zawierają informacji, czy ma to być jeden wskaźnik obejmujący cały okres realizacji projektu, czy więcej wskaźników- odpowiednio do liczby lat okresu realizacji projektu. W opisie metodologii zawartej w Wytycznych, nie ma jednoznacznego określenia z użyciem słów typu "całego okresu realizacji", lub stwierdzenia typu "do każdego roku realizacji". Wnioskodawca nadmienił, że wykorzystując doświadczenie z poprzednich konkursów do innych działań w ramach RPO WSL na lata 2007-2013, w których wytyczne jednoznacznie określają, że wskaźnik efektywności kosztowej należy wyliczyć dla każdego roku okresu realizacji i funkcjonowania (np. Wytyczne szczegółowe do S W dla projektów z zakresu turystyki, Wytyczne do opracowania SW dla projektów z zakresu infrastruktury społeczeństwa informacyjnego w ramach RPO WSL na lata 2007-2013), wyliczył wskaźnik efektywności kosztowej dla każdego roku. Na potwierdzenie braku jednoznaczności w opisie metodologii służącej wyliczeniu wskaźnika efektywności kosztowej, Wnioskodawca do protestu dołączył opinię eksperta finansowego Ministerstwa Gospodarki na temat braku jasnej metodologii wyliczenia wskaźnika efektywności kosztowej dla projektów z zakresu promocji kultury. Wnioskodawca w proteście, zwrócił również uwagę na stwierdzenie osoby oceniającej przedmiotowy projekt, tj. "w tabeli nr 19 (SW str. 107) nie podano lat odnoszących się do wskazanych wartości". Wnioskodawca zwrócił uwagę, że zgodnie z założeniami do projektu, opisanymi w początkowych punktach analizy finansowej zawartej w SW podkreślono, że analizę sporządzono w latach 2010-2011, w dowód czego Wnioskodawca zacytował w proteście fragment SW: "Analiza finansowa obejmuje okres inwestycyjny dla projektu, to jest okres 2010-2011. Okres ten został ustalony zgodnie z Wytycznymi opracowania studiów wykonalności do projektów z zakresu promocji kultury w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013". Na podstawie powyższego, Wnioskodawca stwierdził, że analiza założeń do analizy finansowo-ekonomicznej jednoznacznie wskazuje, że wszelkie zamieszczone w SW tabele finansowe sporządzone zostały na lata 2010-2011.

Na podstawie art. 30 b ust. 1, ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009r., nr 84, póz. 712 z ze zm.) protest został rozpatrzony negatywnie. Instytucja rozpatrująca protest biorąc pod uwagę całość dokumentacji przedłożonej w ramach procedury odwoławczej, stan faktyczny i prawny stwierdziła, że wskazana przez IZ RPO WSL w piśmie z dnia [...] 2010 r. uwaga, obligowała Wnioskodawcę (z uwagi na fakt, iż w pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie, Wnioskodawca wskazał, że "przedmiotowy projekt charakteryzuje się brakiem kosztów eksploatacyjnych co skutkuje brakiem możliwości oszacowania wskaźnika efektywności kosztowej projektu") do poprawy analizy ekonomicznej w zakresie wyliczenia wskaźnika efektywności kosztowej zgodnie ze wzorem określonym w Wytycznych opracowania Studiów Wykonalności dla projektów z zakresu promocji kultury. Wnioskodawca dokonał zmian w drugiej wersji wniosku o dofinansowanie przedstawiając wskaźnik efektywności kosztowej wynoszący 0,0166, jednakże ww. wskaźnik nie został wyliczony poprawnie (z uwagi na błędne przyjęcie całkowitych kosztów realizacji projektu). Tymczasem w ocenie instytucji rozpatrującej protest biorąc pod uwagę wzór zamieszczony w ww. Wytycznych, czyli: Wskaźnik efektywności kosztowej = Miara rezultatu/Całkowite koszty realizacji projektu, gdzie: Miara rezultatu - obejmuje całkowitą liczbę odbiorców oferty kampanii promocyjnej (zgodnie z wartościami określonymi w rozdziale analizy specyficzne), która została określona przez Wnioskodawcę w rozdziale 12. Analizy specyficzne dla danego sektora SW jako "Przewidywana liczba uczestników" wynosząca w sumie 3 100 osób (w ramach 5. imprez, na których promowany będzie dorobek i oferta kulturalna miasta Ż.), Całkowite koszty realizacji projektu – które obejmują sumaryczne koszty (kwalifikowane i niekwalifikowane) zakładane na realizację projektu, a więc określone przez Wnioskodawcę - na pierwszej stronie wniosku o dofinansowanie w pkt. VII. Koszt całkowity [PLN], jak również na 23 stronie w pkt. E.5. Plan finansowy projektu (PLN)w ramach Projektu - na [...] PLN i podstawiając podane przez Wnioskodawcę ww. wartości do wzoru obliczającego wskaźnik efektywności kosztowej wychodzi, że przedmiotowy wskaźnik powinien mieć wartość 0,0157. Wobec powyższego stwierdzono, że Wnioskodawca błędnie obliczył wskaźnik efektywności kosztowej. Stwierdzono przy tym, iż faktem jest, że nie ujęcie w Studium Wykonalności przedmiotowego projektu opisu przyjętej metodologii nie może rzutować na wynik oceny, jednak zastosowane wyliczenia nie są zgodne z metodologią wskazaną w ww. Wytycznych.

Instytucja rozpatrująca protest stwierdziła również, że Wnioskodawca w skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej, w miejscu dotyczącym rozdziału 14.1. Analiza efektywności kosztowej SW - nie podał lat, które odnosiłyby się do okresu realizacji projektu, a których to dotyczą przedstawione dane - tak, jak to zostało przedstawione w pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie ([...]). W związku z powyższym, za nieuzasadniony uznano brak zgody Wnioskodawcy na ocenę, w której zostało stwierdzone, iż nie podano lat odnoszących się do wskazanych wartości, bowiem w pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie zostały wskazane konkretne lata, natomiast w drugiej - nie. Ponadto, zauważono, że zacytowany przez Wnioskodawcę w proteście fragment SW, odnosi się do okresu inwestycyjnego dla projektu na lata 2010- 2011. Jednakże w pierwszej wersji wniosku, Wnioskodawca rozpisał okres realizacji projektu na lata 2010-2012. Stąd też - biorąc pod uwagę powyższe rozbieżności w dokumentacji aplikacyjnej - istotne było wskazanie przez Wnioskodawcę okresu realizacji projektu w tabeli dotyczącej analizy efektywności kosztowej. Instytucja rozpatrująca protest stwierdziła również, że argumentacja Wnioskodawcy wyjaśniająca powody błędnego obliczenia wskaźnika efektywności kosztowej jest niewłaściwa, bowiem IZ RPO WSL nie oceniła negatywnie przedmiotowego wniosku z uwagi na fakt, iż kwestionowany wskaźnik został obliczony na podstawie niewłaściwego okresu realizacji projektu. Wniosek został oceniony negatywnie, ponieważ Wnioskodawca do wzoru określonego w Wytycznych opracowania Studiów Wykonalności dla projektów z zakresu promocji kultury podstawił nieprawidłową wartość całkowitych kosztów realizacji projektu. IZ RPO WSL zaznaczyła też, iż niezasadne jest kwestionowanie przez Wnioskodawcę w proteście niejednoznaczności zapisów Wytycznych, związanych z okresem realizacji projektu, ponieważ Wytyczne określają, że do określenia wskaźnika efektywności kosztowej należy wykorzystać całkowitą liczbę odbiorców oferty kampanii promocyjnej oraz całkowite - sumaryczne koszty (kwalifikowalne i niekwalifikowalne) zakładane na realizację projektu. Powyższe założenia nie pozwalają zatem na interpretację wykazywania wielu wskaźników efektywności realizacji inwestycji – na co wskazywał wnioskodawca , tym bardziej, że zgodnie z zapisami Wytycznych wskaźnik ten ma zachować porównywalność projektów i wybór najtańszych dla społeczeństwa opcji realizacji założonych celów. Podkreślono przy tym, że w ramach każdego konkursu załączane są odpowiednie dokumenty, które określają jak należy wypełnić dokumentację aplikacyjną w ramach określonego konkursu, dlatego niewłaściwym jest stosowanie założeń na bazie innych/nieobowiązujących w ramach danego konkursu Wytycznych lub innych dokumentów, takich jak na przykład Wytyczne w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, co potwierdza opinia eksperta finansowego Ministerstwa Gospodarki na temat braku jasnej metodologii wyliczenia wskaźnika efektywności kosztowej dla projektów z zakresu promocji kultury (dołączona do protestu).

Podsumowując IZ RPO WSL stwierdziła, że ocena zgodności projektu z kwestionowanymi kryteriami wyboru została przeprowadzona w sposób właściwy a złożony protest jest niezasadny.

W skardze z dnia 21 października 2010 r. skarżący postawił zarzuty sprzeczności istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności ustalenie niezgodności wniosku z kryteriami o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju tj. Kryteriami wyboru projektów ogłoszonymi przez Instytucję Zarządzającą na stronie internetowej konkursu nr [...], błędne niezastosowanie art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez odmowę uznania zgodności formalnej wniosku z w/w kryteriami, naruszenie art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nierzetelną i stronniczą ocenę projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania, niewłaściwe zastosowanie art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez negatywne rozpoznanie protestu w sytuacji, gdy treść zarzutów przytoczonych w proteście oraz zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie świadczą o tym, iż protest nie powinien być rozpatrzony negatywnie. W opinii skarżącego wniesiony protest spełniał warunki formalne, a ponadto zawarte w nim zarzuty zasługiwały w całości na uwzględnienie, co oznacza, iż złożony wniosek winien przejść pozytywnie kontrolę formalną. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w proteście. Skarżący zakwestionował ocenę, iż w dokumentacji aplikacyjnej brak jest metodologii obliczania wskaźnika efektywności kosztowej oraz nie podano lat odnoszących się do wskazanych wartości niezgodnie z metodologią przedstawioną w wytycznych do Studium Wykonalności. Dodatkowo skarżący zakwestionował twierdzenie IZ RPO WSL, że nie dopuszczalne jest stosowanie innych wytycznych niż obowiązujące w konkretnym konkursie. Zdaniem skarżącego to stwierdzenie stoi w całkowitej sprzeczności z zapisami Wytycznych dotyczących opracowania studiów wykonalności do projektów z zakresu promocji kultury w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013, ponieważ Studium Wykonalności musi pozostawać w zgodzie z dokumentami wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 20 grudnia 2008 r. w art. 30 c ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Natomiast według art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w wyniku rozpatrzenia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Sąd rozstrzyga sprawę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Z kolei, według art. 30e tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu przez instytucję zarządzającą w tym szczególnym trybie, uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem. Zatem zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu dokonana w procesie czteroetapowego modelu stosowania prawa jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego. Przeprowadzone zaś w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej oceny projektu pn. "[...] " nie wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można instytucji zarządzającej skutecznie zarzucić, iż przy dokonywanej ocenie zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w przedmiotowym zakresie. Na wstępie przypomnieć należy, że Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007 - 2013 został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia [...] 2007 r. i przyjęty uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] 2007 r. (vide komunikat Zarządu Województwa opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2007 r. nr 164, poz. 3036). Jest programem operacyjnym o jakim mowa w 15 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem nie obejmuje go wyłącznie art. 8 ustawy z 7 listopada 2008 r. o zamianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), a droga sądowa w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Poza tym zgodnie z art. 5 pkt 2 i art. 25 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucją zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego jest Zarząd Województwa i to ta instytucja w świetle art. 30b ust. 4 w związku z art. 30a ust. 3 cytowanej ustawy była zobowiązana do poinformowania na piśmie skarżącego o wynikach procedury odwoławczej. W myśl pkt 1.1 podręcznika Procedur Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-20013 instytucja zarządzająca, jaką jest Zarząd Województwa, swoje obowiązki realizuje poprzez poszczególne komórki funkcjonujące w ramach Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Natomiast realizacja programu operacyjnego przez instytucję zarządzającą polega m.in. na wyborze projektów - przedsięwzięć, które będą dofinansowane w ramach programu, określeniu systemu realizacji tego programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji danego programu, dokonywaniu płatności na rzecz beneficjentów oraz na kontroli realizacji dofinansowanych projektów. Jak wynika z treści przepisu art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również brzmienie art. 30g tej ustawy przesądza, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Wyłączenie jednak stosowania k.p.a. w tych sprawach nie oznacza, że sprawy te nie mają charakteru administracyjnego. Regulacje bowiem zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy możliwe było wskazanie zakresu poprawek przez instytucję zarządzającą oraz jakie są skutki poprawienia treści wniosku o dofinansowanie w brzmieniu nieuwzględniającym wskazówek wskazanych przez Instytucję Zarządzającą. Regulamin konkursu zamkniętego Nr [...]w ramach Działania 4.3. Promocja Kultury, Priorytet IV. Kultura Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 precyzuje w § 3 sposób dokonywania oceny formalnej wniosków. Z treści § 3 pkt 1 wynika, iż złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPO WSL Kryteriami wyboru projektów (załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013). Zgodnie z pkt 4 § 3 regulaminu w zależności od wyniku oceny formalnej IZ RPO podejmuje decyzję o zakwalifikowaniu wniosku do dalszej oceny, odrzuceniu wniosku, skierowaniu wniosku do uzupełnienia bądź poprawy, przy czym uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do poprawy lub uzupełnienia wskazane przez RWP. Jeśli wprowadzone zmiany lub uzupełnienia powodują kolejne – wówczas Wnioskodawca wprowadza niezbędne korekty we wniosku i odpowiednich załącznikach oraz przekazuje pisemną informację o dokonanych dodatkowych zmianach ( pkt 5). W myśl natomiast do Załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL na lata 207-2013, część I Kryteria wyboru projektów za wyjątkiem działań dotyczących MŚP i Pomocy Technicznej, ocena formalna przeprowadzana jest w oparciu o kryteria formalne, służące weryfikacji kompletności i zgodności wniosku z wytycznymi (np. ogłoszenie konkursowe, regulamin konkursu, itp.) Beneficjent ma prawo do jednorazowego uzupełnienia braku lub poprawy błędu zidentyfikowanego podczas oceny formalnej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego dokonujących oceny . Zgodnie natomiast do Wytycznych opracowania Studiów Wykonalności dla projektów z zakresu promocji kultury rozdział 14.1 Analiza efektywności kosztowej analiza efektywności kosztowej musi zostać przeprowadzona dla wszystkich projektów. Polega ona na określeniu wskaźnika efektywności kosztowej, odnoszącego średnioroczną marę rezultatu do średniorocznego kosztu. Wskaźnik ten pozwala na zachowanie porównywalności projektów i wybór najtańszych dla społeczeństwa opcji realizacji założonych celów. Miary średniorocznego rezultatu są różne w zależności od typu projektu. Wzory na wskaźnik efektywności kosztowej zostały określone w Wytycznych szczegółowych opracowania Studium Wykonalności dla poszczególnych obszarów tematycznych. Zgodnie z Wytycznymi dla projektów z zakresu promocji kultury wskaźnik efektywności kosztowej należało określić według poniższego wzoru: Wskaźnik efektywności kosztowej = Miara rezultatu/Całkowite koszty realizacji projektu, Gdzie: Miara rezultatu — obejmuje całkowitą liczbę, odbiorców oferty kampanii promocyjnej (zgodnie z wartościami określonymi w rozdziale analizy specyficzne). Całkowite koszty realizacji projektu - obejmują sumaryczne koszty (kwalifikowane i niekwalifikowane) zakładane na realizację projektu. Uwzględniając powyższe warunkiem formalnym prawidłowości wniosku o dofinansowanie dla projektu z zakresu promocji kultury było jego wypełnienie w taki sposób by zawierał on wskaźnik efektywności kosztowej wyliczony w sposób ściśle unormowany w Wytycznych opracowania studium wykonalności dla projektów z zakresu promocji kultury. Wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...] " wraz z dokumentacją projektową wypełnił wniosek w sposób niezgodny z kryterium formalno merytorycznym dotyczącym poprawności sporządzenia analizy ekonomicznej. Wnioskodawca w pierwszej wersji wniosku wskazał, iż projekt charakteryzuje się brakiem kosztów eksploatacyjnych co skutkuje brakiem możliwości oszacowania wskaźnika efektywności kosztowej projektu. Powyższe skutkowało wezwaniem przez instytucję zarządzającą do poprawy wniosku o dofinansowanie. W wezwaniu instytucja zarządzająca jednoznacznie wskazała, iż w dokonanej analizie ekonomicznej brak jest wyliczenia wskaźnika efektywności kosztowej, a także w tabeli nr 19 zawartej w Studium Wykonalności nie podano lat odnoszących się do wskazanych wartości. Stąd wniosek należy poprawić przedstawiając metodologię obliczania wskaźnika efektywności kosztowej, która to winna być zgodna z Wytycznymi opracowania studium wykonalności dla projektów z zakresu promocji kultury. W wezwaniu zwrócono uwagę co do tego w jaki sposób należy wyliczyć powołany wskaźnik efektywności kosztowej przywołując na tę okoliczność wzór wg, którego wskaźnik ten się wylicza. Przywołano także definicje w zakresie "Miary rezultatu" i "Całkowitych kosztów realizacji projektu" w oparciu, o które to wskaźnik efektywności kosztowej się wylicza podnosząc przy tym, iż całkowita liczba odbiorców oferty kampanii promocyjnej winna być zgodna z wartościami określonymi w rozdziale analizy specyficzne, zaś całkowite koszty realizacji projektu obejmują sumaryczne koszty kwalifikowane i niekwalifikowane zakładane na realizację projektu. W ocenie Sądu tak sformułowane wezwanie było prawidłowe jednoznaczne i precyzyjne, pojęcia w nim zawarte niezbędne do obliczenia wskaźnika efektywności kosztowej a to "Miary rezultatu" i "Całkowitych kosztów realizacji projektu" zostały określone jednoznaczne i nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. W konsekwencji obowiązkiem strony skarżącej było dokonanie poprawy wniosku o dofinansowanie w zakresie wyliczeń wskaźnika efektywności kosztowej w sposób określony wezwaniem ze strony instytucji zarządzającej. Jak wynika z dokonanej poprawy wniosek o dofinansowanie nie został poprawiony w sposób uwzględniający wzór z Wytycznych opracowania Studium wykonalności dla projektów z zakresu promocji kultury. Wnioskodawca bowiem w poprawionym wniosku wykazał wskaźnik efektywności kosztowej 0,0166.Tymczasem podstawiając do wzoru dane wykazane przez Wnioskodawcę wskaźnik ten kształtuje się na poziomie 0,0157. Uwzględniając bowiem wzór zamieszczony w ww. Wytycznych, czyli: Wskaźnik efektywności kosztowej = Miara rezultatu/Całkowite koszty realizacji projektu, gdzie: Miara rezultatu - obejmuje całkowitą liczbę odbiorców oferty kampanii promocyjnej, która została określona przez Wnioskodawcę w rozdziale 12. Analizy specyficzne dla danego sektora SW jako "Przewidywana liczba uczestników" - 3100 do całkowitych kosztów realizacji projektu, te zaś Wnioskodawca w ramach projektu wskazał w kwocie [...] zł wskaźnik efektywności kosztowej wychodzi w wysokości 0,0157. Ponadto w sytuacji, gdy w pierwotnej dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca wskazał okres inwestycyjny realizacji projektu, a następnie skorygował dokumentację aplikacyjną, w miejscu dotyczącym rozdziału 14.1 Analiza efektywności kosztowej Studium Wykonalności należało wskazać lata, do których odnosi się okres realizacji projektu. Dokonać tego należało zwłaszcza, gdy w pierwotnej wersji wniosku aplikacyjnego wskazano okres inwestycyjny 2010-2012, zaś w Studium Wykonalności podano, iż okres inwestycyjny projektu będzie w latach 2010-2011.Rozbieżnosci te zatem Wnioskodawca winien był rozwiać poprzez wskazanie okresu realizacji projektu w tabeli dotyczącej efektywności kosztowej . W konsekwencji, gdy wnioskodawca nie poprawił wniosku o dofinansowanie w sposób wynikający z wymagań dotyczących konkursu zamkniętego NR 04.03.00-088/10 w ramach Działania 4,3. Promocja Kultury Priorytet IV. Kultura Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 zasadnym było stwierdzenie przez instytucję zarządzającą, iż protest przez Wnioskodawcę nie zasługuje na uwzględnienie skoro wniosek nie był zgodny z kryteriami formalnymi . Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej w zakresie wątpliwości interpretacyjnych co do metodologii wskaźnika efektywności kosztowej zawartej w Wytycznych opracowania studium wykonalności do projektów z zakresu promocji kultury w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla województwa [...] na lata 2007-2010 wymagających skorzystania z Wytycznych w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód Ministerstwa Rozwoju Regionalnego skład orzekający stwierdza, iż nie są zasadne. W ocenie Sądu Wytyczne opracowania studium wykonalności do projektów z zakresu promocji kultury w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2010 mają charakter przepisów szczegółowych normujących precyzyjnie poszczególne pojęcia związane z realizacją konkretnych projektów inwestycyjnych w ramach dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] w latach 2007-2013 w tym pojęcia: Wskaźnik efektywności kosztowej, Miara rezultatu, Całkowite koszty realizacji projektu. Natomiast co do Wytycznych w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód Ministerstwa Rozwoju Regionalnego to zauważyć należy, iż skierowane są one do wszystkich podmiotów uczestniczących we wdrażaniu pomocy w ramach programów operacyjnych, zatem skierowane są do szerszego zakresu odbiorców. Wytyczne te zostały wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 pkt 4b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z delegacją w tym przepisie wyrażoną Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie: spraw związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód . Tak sformułowana delegacja oznacza, iż wydane na tej podstawie prawnej Wytyczne mają charakter regulacji ogólnych. W konsekwencji skoro w kontrolowanej sprawie instytucja zarządzająca posłużyła się pojęciami ściśle i precyzyjnie uregulowanymi dotyczącymi wskaźnika efektywności kosztowej uregulowanymi dla realizacji projektu z zakresu promocji kultury nie było konieczności i potrzeby obliczania wskaźnika efektywności kosztowej dla każdego roku okresu referencyjnego, to jest w sposób zgodny z Wytycznymi w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód Ministerstwa Rozwoju Regionalnego MRR.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznając skargę za niezasadną oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.