Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 323/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji w części
Powołane przepisy: article: Art. 71  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 323/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.), WSA Halina Jakubiec, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r., sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 grudnia 2017 roku.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2017 r. Starosta na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt. 2, art. 33 ust. 2, art. 71 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia 9i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065 ze zm.) uznał J. M. (dalej skarżący) za osobę bezrobotną z dniem 14 grudnia 2017 r. oraz odmówił Ww. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 grudnia 2017 r.

W odwołaniu od decyzji (w zakresie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych) skarżący podniósł, że przedstawił organowi zaświadczenie potwierdzające jego zatrudnienie na umowę zlecenie w A Sp. z o. o. z siedzibą w T w okresie od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 30 listopada 2017 r. (18 miesięcy). Zdaniem skarżącego, organ niezgodnie z przepisami zaliczył mu do ilości dni przepracowanych tylko dni z miesięcy, w których nie przebywał na zwolnieniu lekarskim.

Decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że aby skarżący uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych musi spełnić przesłanki art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W świetle powołanego przepisu, zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy, gdyż od dnia rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres, badany następnie pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku. W związku z tym, że skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem 14 grudnia 2017 r., zatem badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania stanowi okres od 13 czerwca 2016 roku do 13 grudnia 2017 roku. W okresie tym skarżący wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia od 13 czerwca 2016 r., do 30 listopada 2017 r.

Wojewoda wskazał, że okres pracy nie jest równoznaczny z okresem uprawniającym do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, bowiem okres świadczonej pracy na podstawie umowy zlecenia jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Skoro skarżący był zatrudniony w pełnych miesiącach, lecz w trakcie zatrudnienia przebywał na zwolnieniu lekarskim, zatem wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia.

W oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy organ ustalił, że w przypadku skarżącego wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie przekroczyła minimalne wynagrodzenie w sierpniu 2016 r., zaś w 2017 r. w miesiącach: styczeń, lipiec, wrzesień, październik, co daje łącznie 154 dni.

W dalszej części podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że liczba dni i minimalna wysokość wynagrodzenia uprawniającego do ubiegania się o zasiłek zostały bezwzględnie określone przez ustawodawcę. Ustawodawca podając liczbę "365 dni" określił w sposób wiążący dla organów administracyjnych, minimalną ilość dni w ciągu których bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie aby uzyskać prawo do zasiłku. Warunki te muszą być spełnione łącznie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M. zarzucił, że organ I instancji nie przedstawił podstawy prawnej niezaliczenia do ilości dni niezbędnych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych dni pracy, którą wykonywał w miesiącach, w których jednocześnie przebywał na zwolnieniu lekarskim pomimo faktu, że wynagrodzenie jakie otrzymywał za dni przepracowane w przeliczeniu na cały miesiąc nie mogło być niższe niż minimalne wynagrodzenie.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r. sygn.. akt III SA/Kr 212/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody nie spełniło wymogów ustalonych w przepisach prawa. W szczególności sąd podniósł, że oprócz podania, w których miesiącach wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne przekroczyła minimalne wynagrodzenie, w decyzji nie ma żadnych danych dotyczących wysokości wymiaru składek skarżącego w tych miesiącach. Sąd uznał, że decyzja organu II instancji narusza art. 9, art. 11, oraz art. 107 § 3 kpa. Ostatecznie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumpcji art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. c ustawy, ale naruszył przepisy postępowania przez niepełne poinformowanie skarżącego o okolicznościach prawnych i wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi się kierował.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3334/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, że Sąd I instancji był niekonsekwentny w swoim rozstrzyganiu sprawy, gdyż uchylił decyzję z powodu m.in.: braku danych dotyczących wysokości wymiaru składek skarżącego w miesiącach, w których wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne przekroczyła minimalne wynagrodzenie, nadto wskazał na brak danych w decyzji organu odwoławczego w jakiej wysokości odprowadzane były składki za miesiące, gdy skarżący nie otrzymywał kwoty wyższej niż minimalne wynagrodzenie, a jednocześnie przesądził o prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego, który był podstawą orzekania w tej sprawie. Nadto WSA w Krakowie nie ustosunkował się też do zarzutu skargi dotyczącego niezaliczenia do ilości dni niezbędnych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych dni pracy, którą wykonywał w miesiącach, w których jednocześnie przebywał na zwolnieniu lekarskim pomimo tego, że wynagrodzenie, jakie otrzymał za dni przepracowane w przeliczeniu na cały miesiąc nie mogło być niższe niż minimalne wynagrodzenie. Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego i pełnym ustosunkowaniu się do zarzutów skargi Sąd I instancji powinien odnieść się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należy nadto mieć na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku I OSK 3334/18 należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Została podjęta przedwcześnie, bez prawidłowego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. 2017.1065 ze zm.), dalej zwanej ustawą.

Kwestię uprawnień do zasiłku dla osoby bezrobotnej reguluje art. 71 ust. 1 i 2, mający charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, a więc nie dającego organom administracji uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w tym zakresie.

Z uwagi na charakter zatrudnienia skarżącego, tj. zatrudnienie na umowę zlecenie w A Sp. z o. o. wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt. 2 lit. c) ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, oraz jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2.

Zatem przesłankami warunkującymi uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez skarżącego, które muszą być spełnione łącznie w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania są : 1. okres 365 dni świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia oraz : 2. istnienie w tym okresie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Okoliczności powyższe podlegają więc ustaleniu przez organ, który winien nadto dokonać przeliczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. c) ustawy. Wynika to z jednoznacznego brzmienia przepisu, który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Treść takich dopiero ustaleń i czynności daje organowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia bądź nie, po stronie skarżącego, prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w powyższym przepisie zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Organ administracji stosownie do brzmienia art. 80 kpa, ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jedną z konsekwencji obowiązywania powyższych zasad a także zasady wynikającej z art. 77 kpa, jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżący rejestrując się w dniu 14 grudnia 2017 r. jako bezrobotny nie spełnił w dniu rejestracji wszystkich wymaganych warunków do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem Sądu organy nie wykazały dlaczego ich zdaniem skarżący, rejestrując się jako osoba bezrobotna nie spełnił warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 i ust. 2 lit. c) ustawy, tj. dlaczego uznały, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, nie legitymuje się ona okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni.

Organ I instancji wskazał jedynie, że do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono miesiące w których skarżący świadczył umowę zlecenia przez wszystkie dni miesiąca. Z treści uzasadnienia decyzji tego organu, w zestawieniu z treścią zaświadczenia wydanego przez zleceniodawcę skarżącego A (k. 11 akt adm.) wprost wynika, że organ uwzględnił jedynie liczbę dni przepracowanych w ciągu miesięcy, w których skarżący nie przebywał na zwolnieniu lekarskim i pracował przez okres pełnego miesiąca. W rezultacie organ dokonał jedynie zsumowania dni pięciu miesięcy, w ciągu których skarżący nie przebywał na zwolnieniu lekarskim ani jednego dnia i podał, że suma tych dni wynosi 154. Wbrew zawartemu w uzasadnieniu stwierdzeniu, nie dokonywał żadnego przeliczenia, co wynika z treści uzasadnienia.

Z kolei Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. c) ustawy i wskazał, że 18-to miesięcznym okresem mającym istotne znaczenie w sprawie jest okres od 13 czerwca 2016 r. do 13 grudnia 2017 r.

Wskazał nadto na okoliczności w sprawie niesporne, tj. podstawę świadczenia pracy przez skarżącego, oraz wysokość minimalnego wynagrodzenia w 2016 i w 2017 roku. Odnosząc natomiast stan faktyczny sprawy do treści regulacji art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. c) powtórzył za organem I instancji, że wysokość podstawy wymiaru składek przekroczyła minimalne wynagrodzenie w ciągu 154 dni, wskazując na miesiące, w których skarżący nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, oraz że w pozostałych miesiącach wysokość podstawy wymiaru składek nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia i nie przekroczyłaby nawet przy zsumowaniu wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia z przyznanym zasiłkiem chorobowym. Dalej podał Wojewoda, że ustawodawca podając liczbę 365 dni określił w sposób wiążący dla organów minimalną ilość dni w ciągu których bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że argumentacja organu zarówno I instancji jak i organu odwoławczego nie może się ostać ponieważ uzasadnienia zaskarżonej decyzji częściowo nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy, nadto nie zostało sporządzone w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 kpa.

Przede wszystkim za nieodnoszące się do stanu faktycznego sprawy należało uznać twierdzenie organu, iż bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie aby uzyskać prawo do zasiłku, oraz wywód dotyczący przeliczania na pełny miesiąc wynagrodzenia (str. 2 i 3 skargi). Pominął bowiem organ, że w przypadku skarżącego, który świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia (art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. c) ustawy) konieczną przesłanką, od której istnienia uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie jest osiąganie minimalnego wynagrodzenia, ale wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Także uwagi dotyczące braku podstaw przeliczania minimalnego wynagrodzenia są co do zasady słuszne, jednakże nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy. Odnoszą się bowiem do sytuacji, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. a) ustawy. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, przepis art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy pozwala na zaliczenie do okresu 365 dnie jedynie takiego okresu, w którym wynagrodzenie pracownika wynosiło kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. (por. np. wyrok WSA w Krakowie : z dnia 8 lutego 2012 r. III SA/Kr 179/11, Lex nr 1139242). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r. I OSK 400/16 (Lex nr 2231509): "Celem regulacji wprowadzającej wymóg uzyskiwania wynagrodzenia w określonej wysokości nie było stworzenie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które uzyskują wynagrodzenie proporcjonalne do wymiaru czasu pracy, liczone na zasadzie art. 8 przywołanej ustawy. W praktyce bowiem każde wynagrodzenie osób zatrudnionych przez pracodawcę stosującego się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, w tym także zatrudnienie w minimalnym wymiarze czasu pracy, rodziłoby uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż byłoby ono pochodną umownie przyjętego wymiaru czasu pracy i wyliczenia dokonanego na tej podstawie". W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA podkreślił, że wprowadzenie ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2009. 33) definicji pojęcia minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 2 ust. 1 pkt. 12 a ustawy) ma ten skutek, że jest to definicja ustawowa , co wyłącza dopuszczalność innego ustalania treści tego pojęcia, w szczególności wyprowadzenia go w wyniku dokonania wykładni, która podważyłaby obecną regulację ustawową. Również art. 8 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę nie pozwala na podważenie mocy obowiązującej definicji ustawowej przyjętej w art. 2 ust. 1 pkt 12a i innego jej rozumienia. Pozwala bowiem na ustalenie treści pojęcia minimalnego wynagrodzenia wszystkich pracowników, podczas gdy art. 8 ustawy z 10 października 2002 r. tylko pracowników zatrudnionych w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, tj. nie na pełen etat.

W kontrolowanej sprawie organ pominął jednak, że przesłanki przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych są odmienne w przypadkach wymienionych w art. 71ust. 1 pkt. 2 lit. a) i lit. b) inne w przypadku o którym mowa w pkt. 2) lit. c), zaś jeszcze inne w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2) lit. d), e) i f). W dwóch pierwszych sytuacjach konieczną przesłanką jest osiągnięcie w okresie 365 dni wynagrodzenia lub uzyskanie dochodu w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W sytuacjach opisanych pod lit. d), e) i f) przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych następuje, gdy przez okres co najmniej 365 dni podstawę wymiaru składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Natomiast w sytuacji, o której mowa pod lit. c), gdy co najmniej przez ten okres podstawę wymiaru składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, przy czym wbrew stanowisku organu przepis ten nie zawiera żadnego ograniczenia jeżeli chodzi o obowiązek przeliczenia. W szczególności nie wyłącza tego obowiązku w przypadku korzystania ze zwolnienia chorobowego, co miało miejsce w przypadku skarżącego. Przesłanki wynikające z powyższych grup przepisów różnią się więc od siebie zasadniczo, przy czym tylko i wyłącznie w przypadku uregulowanym pod lit. c) dokonuje się przeliczenia podstawy wymiaru składek na okres pełnego miesiąca. Niezasadne jest więc stanowisko Wojewody w stanie faktycznym sprawy, że bezrobotny w okresie udokumentowanego zatrudnienia musi deklarować podstawę wymiaru składek ubezpieczeniowych nie niższą niż minimalne wynagrodzenie (str. 2 uzasadnienia). Warunek ten dotyczy jedynie sytuacji wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. d), e) i f). Natomiast w sytuacji skarżącego kwota podstawy wymiaru składek w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ulega z woli ustawodawcy przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Nie ma też mowy w ustawie o jakimkolwiek sumowaniu wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia z przyznanym zasiłkiem chorobowym, co wskazał organ dla wzmocnienia swej argumentacji, ponieważ przepis odnosi się do podstawy wymiaru składek w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, a nie do wysokości wynagrodzenia. Jak wynika z uzasadnienia, które winno przedstawić tok i etapy rozumowania organu prowadzące do podjęcia rozstrzygnięcia, ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie odczytały w sposób prawidłowy treści art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. c) ustawy i nie przeprowadziły analizy przedstawionych przez skarżącego dokumentów pod kątem treści tego przepisu. Poprzestały jedynie na wskazaniu ilości dni przepracowanych w miesiącach, w których skarżący nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Należy nadto podkreślić, że przepis art. 71 ust. 1 pkt. 2) ustawy wyraźnie wskazuje na ilość przepracowanych dni, zatem organy winny były uwzględnić również dni, w których skarżący pracował w ciągu tych miesięcy, w których przebywał także na zwolnieniu lekarskim. Nie można bowiem odnosić poglądu dotyczącego braku możliwości "przeliczania" minimalnego wynagrodzenia za pracę do sytuacji uregulowanej w art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. c) ustawy, gdyż jest to regulacja całkowicie odrębna od opisanych uregulowań zawartych w pkt. a) a także b), d), e) i f).

Nie może być kwestionowane, że wszystkie przesłanki ustawowe jakie winny zaistnieć dla przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych winny być traktowane ściśle a organ nie ma podstaw do badania przyczyn istniejącego stanu czy tez odstąpienia od uregulowań wynikających z art. 71 ustawy. Wobec takiej konieczności niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego i odniesienie go do prawidłowo odczytanej treści przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak w żaden sposób, których dni spośród 549, w ciągu których skarżący związany był umową zlecenia w okresie od 13 czerwca 2016 r. do 13 grudnia 2017 r. tj. 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, nie wliczono do wymaganych 365 dni i z jakiej przyczyny. Nie wskazano też, jakie były podstawy wymiaru zasiłków chorobowych w poszczególnych miesiącach, ostatecznie nie wskazując jasno przyczyny, dla której stwierdzono istnienie przesłanek do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wyłącznie w okresie 154 dni, zaś brak tych przesłanek dla 395 dni.

Podsumowując, uzasadnienie organu I instancji nie spełnia warunków wymaganych przepisem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera ono jego składowych wymienionych w tym przepisie takich jak, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie organu odwoławczego jest chaotyczne, częściowo nie odnosi się w ogóle do stanu faktycznego sprawy gdyż posługuje się argumentami nie odnoszącymi się do treści art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit.c) ustawy ale do regulacji nie mających zastosowania w sprawie, nie zawiera analizy znajdującego się w aktach materiału dowodowego, nie wynika z niego aby organ dokonał przeliczenia, o którym mowa w powyższym przepisie. W tej sytuacji należało uznać, że rozstrzygając kwestię istnienia po stronie skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych organy naruszyły przepisy postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Powyższe obliguje organy przy ponownym rozpoznaniu do przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad wynikających z przytoczonych przepisów, w szczególności do dokonania niebudzących wątpliwości ustaleń koniecznych do prawidłowego zastosowania przepisu art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit.c) ustawy. W tym celu organy winny ustalić w sposób szczegółowy podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za cały okres 18 miesięcy poprzedzających dzień 14 grudnia 2017 r. dokonując przeliczenia o którym mowa w powyższym przepisie i ponownie ustalić, czy skarżący spełnia warunki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Przebieg postępowania, tok rozumowania organu wraz podaniem ww. wyliczeń oraz odniesieniem do regulacji prawnej winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, które winno być w sporządzone w sposób uwzględniający wymogi określone przepisem art. 107 § 3 kpa, a także czytelny i zrozumiały dla strony. Uzasadnienie prawne nie może też ograniczać się do przytoczenia przepisów prawnych bez odniesienia się do okoliczności faktycznych sprawy.

Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie determinującym zakres kolejnych czynności organów, które nie mogą być przeprowadzane po raz pierwszy w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ II instancyjny, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.