Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 297/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. G. i A. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach które dotyczą działki nr [...] w obrębie G., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą z dnia 25 listopada 2005 r., nr [...], na podstawie art. 20 w związku z art. 3 ust. 1, art. 15, art. 17, art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego G. na terenie gminy K.

W dniu 23 grudnia 2005 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) M. i A. G. wnieśli do Rady Gminy wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę planu zgodnie z treścią złożonego przez wnioskodawców pisma z dnia 10 października 2005 r.

Treść tego pisma zawierała żądanie włączenia działki nr [...] do terenów zabudowy mieszkaniowej oraz działki nr [...] do terenów rekreacyjnych z zabudową letniskową. Działki te stanowią własność M. i A. G.

Pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. Rada Gminy poinformowała M. i A. G. o przesunięciu terminu dotyczącego rozpoznania przedmiotowego wezwania do dnia 15 kwietnia 2006 r.

W dniu 22 marca 2006 r. M. i A. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę z dnia 25 listopada 2005 r. w części dotyczącej przeznaczenia działek nr [...] i nr [...], żądając stwierdzenia jej nieważności oraz przeprowadzenia dowodu z pełnej dokumentacji prac planistycznych znajdującej się w Radzie Gminy.

Skarżący zarzucili, iż uchwała w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia działki nr [...] została podjęta z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027) poprzez określenie w uchwale przeznaczenia działki na cele rekreacyjne z zabudową letniskową pomimo zapisu w rejestrze gruntów, że są to tereny mieszkaniowe oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego nieruchomości oraz rzeczywistego zagospodarowania działki.

Natomiast przy ustaleniu przeznaczenia działki [...] skarżący stwierdzili naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie do uzgodnionego zgodnie z art. 17 pkt 7, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektu planu zmian nie wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, art. 9 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez włączenie przedmiotowej działki do terenów rolnych, pomimo iż w studium uwarunkowań znajduje się ona w obszarze przeznaczonym pod zabudowę rekreacyjną oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nakaz rolniczego wykorzystania atrakcyjnych krajobrazowo terenów o niskiej wartości produkcyjnej.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 2, art. 21, art. 32 ust.1 i 2, art. 241 ust.1 w związku z właściwymi przepisami rozdziału III, a przede wszystkim z art. 90 ust 1 i 2 oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zwłaszcza art. 6, art. 13 oraz 1 Pierwszego Protokołu tej Konwencji (ochrona prawa własności), a także kodeksu cywilnego, a zwłaszcza art. 140.

W ocenie skarżących zarówno zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i zaskarżona uchwała są sprzeczne z przepisami art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005r.,nr 240 poz. 2027) bowiem z aktualnego wypisu z rejestru gruntów wynika, że rodzaj użytków działki [...] określony został jako: "tereny mieszkaniowe" i oznaczony literą "B" co nie zostało uwzględnione przez Radę Gminy przy uchwalaniu miejscowego planu.

Wskazano, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan musi być nie tylko zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ale także zgodny z treścią art. 10 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu przestrzennym i winien uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie oraz stan prawny gruntów.

Skarżący wyjaśnili ponadto, iż przedmiotową działkę wraz z wybudowanym na niej domem nabyli w 2004 roku z zamiarem stałego zamieszkania. Wkrótce po zakupie domu M. i A. G. zostali w nim zameldowani na pobyt stały. Zakupiony dom został zgłoszony do użytkowania w 1999 r., ma powierzchnię użytkową 340 m 2 i jest użytkowany przez nich całorocznie, opłacają także podatek od nieruchomości naliczany przez Urząd Gminy według stawek jak za dom mieszkalny. Ponadto skarżący są stronami umów z dostawcą energii elektrycznej, telefonii stacjonarnej oraz obejmuje ich umowa o wywóz nieczystości. Poza przedmiotowym domem skarżący nie posiadają innych nieruchomości mieszkalnych. Działka [...] położona jest przy gminnej drodze publicznej i uzbrojona jest w energię, bieżącą wodę z własnej studni głębinowej, a w jej granicy planowany jest przebieg kolektora sanitarnego.

Skarżący podnieśli także, iż w chwili zakupu przez nich przedmiotowej działki z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokumentem określającym sposób użytkowania terenu był wypis z rejestru gruntów, który stanowił zaświadczenie urzędowo potwierdzające stan prawny, zgodnie z którym działka [...] była oznaczona jako teren zabudowy mieszkaniowej.

W opinii skarżących okoliczność, iż w starym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność dnia 1 stycznia 2003 r. teren działki [...] był przeznaczony pod zabudowę letniskową nie może być przeszkodą do określenia w nowym planie zgodnego ze stanem faktycznym oraz prawnym (ujawnionym w ewidencji gruntów) przeznaczenia gruntów.

Natomiast odnosząc się do kwestii określenia przeznaczenia działki nr [...] skarżący wskazali, iż zgodnie z projektem planu przedłożonym do przewidzianych prawem uzgodnień działka ta została ujęta w strefie 29ZR, uzyskała przeznaczenie "Tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową i została ujęta w karcie terenu Nr [...]. W wyniku dokonanych uzgodnień żadna z instytucji nie zakwestionowała przeznaczenia przedmiotowej działki jako przeznaczonej pod zabudowę rekreacyjną. Pomimo tego faktu przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, dokonano zmiany jej przeznaczenia z terenów obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową na tereny rolnicze. Przedmiotową działkę wyłączono ze strefy 29ZR "tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową" poprzez określenie specjalnie dla niej odrębnej strefy 28.R "tereny rolnicze" z wyjątkowo restrykcyjnym w porównaniu do całego obrębu geodezyjnego G. zapisem zamykającym realizację "wszelkich form zabudowy".

M. i A. G. nie zgodzili się z wyjaśnieniami Wójta Gminy twierdzącego, iż zaproponowane zmiany służyć mają ochronie terenu rolnego i są zgodne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. Skarżący wskazali na pozytywne zaopiniowanie przez Izbę Rolniczą użytków rolnych objętych planem o powierzchni 32,8205 ha na cele wyznaczone w treści planu, zgodnie ze studium uwarunkowań. W swojej opinii Izba stwierdziła, że gleby pochodzenia wodno-lodowcowego mają niską wartość produkcyjną i przeznaczenie ich między innymi na cele rekreacyjne jest w pełni uzasadnione.

W treści skargi zaznaczono, iż skarżący nie są rolnikami, a przedmiotowa działka jest ich jedyną działką rolną. Działka ta położona jest za ich domem i bezpośrednio graniczy z działką przeznaczoną w planie pod rekreację oraz z planowaną drogą gminną. Grunt jest porośnięty roślinnością - głównie wrzosami, trawami i samosiejkami sosny. Faktyczne przeznaczenie jej na cele rolnicze spowodowałoby zniszczenie tej roślinności oraz negatywnie wpłynęłoby na walory krajobrazowe zamieszkiwanego przez nich terenu.

Skarżący podtrzymali także zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. Zgodnie z częścią graficzną studium określającym ,,Kierunki zagospodarowania przestrzennego i zasady polityki przestrzennej" działka nr [...] położona jest w wydzielonym w strefie B kompleksie rekreacyjnym oznaczonym nr BI.a.1., który zgodnie ze Studium został uznany za jeden z rejonów o "o największej atrakcyjności rekreacyjnej i turystycznej".

Na podstawie porównania części graficznej studium z mapą sporządzoną w tej samej skali 1:2500 przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowaną pod nr [...] określającą granice działki nr [...] stwierdzono, że działka ta położona jest w strefie BI.a.1., co potwierdzone zostało włączeniem przedmiotowej działki w projekcie planu do terenów obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową.

Ponadto strony odniosły się do kwestii zachowania terminów wniesienia skargi, wyjaśniając, iż do dnia złożenia przez M. i A. G. skargi Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie skierowanego do niej wezwania do usunięcia naruszeń prawa. Wezwanie to zostało przesłane listem poleconym w dniu 23 grudnia 2005 r., natomiast w dniu 3 stycznia 2006 r. przewodniczący Rady Gminy zawiadomił skarżących, iż termin załatwienia sprawy jest przewidziany do dnia 15 kwietnia 2006 r.

W ocenie skarżących trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi powinien być liczony zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. od dnia 23 lutego 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy pierwszej kolejności wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, bowiem w ocenie organu przy składaniu skargi doszło do naruszenia terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Organ wyjaśnił, iż informacja o podjęciu przedmiotowej uchwały przez Radę Gminy na Sesji Rady w dniu 25 listopada 2005 r. była opublikowana na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy w dniu 19 listopada 2005 r., następnie uchwała została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniu jej podjęcia. Czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, należało liczyć w przedmiotowej sprawie najpóźniej od daty podjęcia przez Radę Gminy uchwały to znaczy od dnia 25 listopada 2005 r., zatem termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął z dniem 9 grudnia 2005 r.

Ponadto Rada Gminy wskazała na naruszenie art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż mimo tego, iż organ poinformował skarżących o przesunięciu terminu do załatwienia sprawy, stosownie do art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 36 ust. 1 k.p.a., wyznaczając termin do załatwienia sprawy do dnia 15 kwietnia 2006 r. strona wniosła skargę już w dniu 22 marca 2006 r.

Rada Gminy rozpatrzyła sprawę i zajęła stanowisko na sesji w dniu 27 marca 2006 r., przesyłając treść stanowiska pełnomocnikowi skarżących. Stanowisko organu zostało doręczone stronie w dniu 12 kwietnia 2006 r. skarga była zatem przedwczesna.

Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, interes prawny skarżących nie został w niniejszej sprawie naruszony, bowiem przeznaczenie działki nr [...] na cele rekreacyjne, czy też działki nr [...] na cele rolne jest zgodne z przepisami prawa, ustaleniami nie obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 kwietnia 1990 r. oraz postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ponadto organ wyjaśnił wątpliwości, co do naruszenia art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż przesyłając do uzgodnienia projekt planu obejmujący m.in. przedmiotową nieruchomość, omyłkowo przesłał projekt kwalifikujący działkę nr [...] jako ZR - tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową. Jednakże w opinii organu uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia terenu rolnego na cele nierolnicze nie jest podstawą do ustalenia nierolniczego przeznaczenia terenu. Wprowadzenie zmian wynikających z uzgodnień w tym zakresie stanowiłoby naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to znaczy niezgodność planu z ustaleniami studium. Z tych względów już wyłożony projekt planu zawierał ustalenie dla działki oznaczonej nr [...] - 28.R - tereny rolnicze. Strona na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w dniach od 5 września 2005 r. do 3 października 2005 r., wniosła uwagi do projektu, wnosząc o ustalenie funkcji dla działki o oznaczeniu nr [...] jako tereny zabudowy letniskowej, które zostały odrzucone z powodu niezgodności z ustaleniami studium, przez Wójta, a następnie Radę Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Na wstępie, w związku z zarzutem Rady Gminy, iż skarga nie została wniesiona w terminie należy rozważyć powyższą kwestię, bowiem wniesienie skargi po terminie skutkuje jej odrzuceniem, z pominięciem merytorycznego zbadania przedmiotowej sprawy.

Wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została z zachowaniem terminu.

W dniu 23 grudnia 2005 r. Skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zatem bieg sześćdziesięciodniowego terminu przeznaczonego na rozpoznanie skargi przez Radę Gminy rozpoczął się z dniem 24 grudnia 2005 r. i upłynął z dniem 21 lutego 2006r. Następnie strona miała kolejne 30 dni, zgodnie z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na złożenie skargi, to jest skarga powinna zostać złożona do dnia 23 marca 2006 r. Skarga została złożona w dniu 22 marca 2006 r., a zatem w terminie.

Wskazać przy tym należy, że w odniesieniu do terminu składania skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma jednolitego poglądu. Przyjmuje się bowiem, że termin ten powinien być obliczany na podstawie art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem wynosi on 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie lub też 60 dni od dnia wniesienia wezwania, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2006r. , sygn. akt II OSK 1009/06).

Z drugiej zaś strony przyjmuje się, że przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania do obliczania terminów do wnoszenia skarg na uchwały, o jakich mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem aktualny jest nadal pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r.,FPS 1/98, ONSA1998/3/78, a mianowicie, że "W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie" (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 276/06, niepublikowane).

Sąd w całości podziela powyższe stanowisko.

Uznać zatem należy, iż M. i A. G. skargę wnieśli w terminie, zatem zasadne jest jej merytoryczne rozpatrzenie.

W drugiej kolejności w przypadku wpłynięcia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżących, w konsekwencji czy skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym" znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I S.A. 1748/83 niepublikowany).

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymacje procesową skarżących, należało ustalić, w jaki sposób naruszono ich prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że M. i A. G. są właścicielami zarówno działki nr [...] jak też działki nr [...]. Niniejszą skargę złożyli zatem jako współwłaściciele przedmiotowych nieruchomości.

Niewątpliwie ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale co do przeznaczenia obu działek ograniczają swobodę ich zagospodarowania. Wobec powyższego rozważenia wymaga zarzut naruszenia interesu prawnego skarżących po przez ograniczenie ich prawa własności.

Ograniczenie prawa własności zgodnie z art. 140 k.c. może nastąpić tylko wtedy, gdy przewidują to przepisy ustawy oraz z uwagi na zasady współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do ograniczenia swobody skarżących w wykonywaniu prawa własności obu działki poprzez zakaz, co zdaniem Sądu przesądza o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W przypadku ustalenia istnienia po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi stosownie do kompetencji, jakie nadała sądom administracyjnym ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd bada z kolei zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem.

Stosownie do art. 3 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przytoczony wyżej przepis prawa wyznacza gminę, jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa (por. Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne zarys systemu; wyd. II, LexisNexis, W-wa 2003 r., str. 40 i n).

Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy.

Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zatem w przedmiotowej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlega zachowanie wymogów procedury planistycznej. Jednym z założeń tej procedury, dającym odczytać się z art. 1 ust 1 wspomnianej ustawy, jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę prawa własności nakazując uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy).

Jednakże prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym terenu. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania również innych niż własność okoliczności.

W powołanym przepisie zaledwie przykładowo wymieniono okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczone uwarunkowania planowania przestrzennego wskazują na istotne znaczenie w procedurze tego planowania zasad rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami.

Jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwagi rozpatruje rada gminy podczas uchwalania planu miejscowego (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Możliwość wniesienia uwag służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te winny zostać wzięte pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi; czyniąc to winna uwzględnić te okoliczności, o których była mowa, a więc skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skarżący, M. i A. G., korzystając z możliwości złożenia uwag do projektu planu zakwestionowali przyjęte w projekcie przeznaczenie działek: nr [...] i nr [...].

Skarżący wskazali, iż według rejestru gruntów działka nr [...] przeznaczona była na cele mieszkaniowe, w nowym planie natomiast została umieszczona w obrębie terenu obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową.

Działka nr [...] zaś w rejestrze gruntów oznaczona była jako grunty rolne, w nowym planie zaś jako tereny rolnicze. W ocenie strony postępowania działka ta powinna być przeznaczona na rekreacyjne.

W związku z powyższym skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027).

Nie sposób jednak ten zarzut uwzględnić w szczególności ze względu na szczególny charakter przytoczonego przepisu. Zgodnie z treścią tego artykułu podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Natomiast art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuję w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powyższym przepisem to własne treść planu przesądza o charakterze działki.

Przepis art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ma zatem charakter szczególny i określa zamknięty zakres rodzajów działalności organów administracji których decydujące znaczenie mają zapisy w ewidencji gruntów. Powołany przez skarżących zapis iż "podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków" należy rozumieć w ten sposób, że planowanie nie może odbywać się w oderwaniu od zapisów ewidencji, w szczególności zapisów dotyczących powierzchni, kształtu i prawa własności działek, natomiast o przeznaczeniu terenu decyduje treść planu.

Odnosząc się do zarzutów strony postępowania w kwestii wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w części przedstawienia do uzgodnienia właściwym instytucjom projektu planu innego niż uchwalony plan, Sąd stwierdza zasadność tegoż zarzutu.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż Rada Gminy zgodnie z procedurą określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przekazała właściwym organom w celu uzgodnienia projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości G.

W projekcie tym działka nr [...] znajdowała się na terenie obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową, ujęta w strefie nr 29.ZR. W wyniku dokonanych uzgodnień żadna z instytucji nie zakwestionowała zaproponowanego przeznaczenia działki.

Następnie Rada Gminy wyłożyła do publicznego wglądu projekt planu, w którym dokonano zmiany zarówno w części opisowej jak też graficznej, dodając strefę nr 28 R - tereny rolnicze, obejmującą działkę nr [...].

Na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. przedstawiciel rady Gminy potwierdził, iż w pierwotnym projekcie planu działka nr [...] miała przeznaczenie letniskowe i tak sporządzony odpis projektu został przedstawiony do uzgodnień. Zmiana przeznaczenia działki nastąpiła dopiero w sierpniu 2005 r. Ponadto wyjaśniono, iż mimo zgody na zmianę przeznaczenia działki z rolnej Gmina nie skorzystała z tej możliwości ze względu na politykę gminy.

Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ ponownie przeprowadził procedurę uzgodnień po dokonaniu przedmiotowej zmiany.

Powyższe zaniechanie jest bezsprzecznie istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego.

Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Należy przyjąć, iż tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego.

Naruszenie trybu, poprzez zaniechanie którejś z czynności przewidzianych w ramach procedury sporządzania planu, w szczególności pominiecie uzgodnień z określonymi w przepisach instytucjami zmian wprowadzonych do projektu, skutkować powinno nieważnością uchwały rady gminy.

Ustalona przez ustawodawcę kolejność czynności, co do zasady, musi być przestrzegana w procesie sporządzania aktu planistycznego, zapewnia ona bowiem udział zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania.

W stosunku do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego należy stosować rygorystyczne reguły, bowiem jest to akt prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (por. prof. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, CH Beck 2004).

Zasadny jest także zarzut niezgodności projektu planu z częścią graficzną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 10 października 2002 r.. Wątpliwości Sądu budzi w szczególności kwestia usytuowania działki nr [...] względem granicy wyznaczającej strefę nr Bi.a.1 obejmującej tereny rekreacyjne i wyznaczonej na mapie stanowiącej część graficzną Studium.

Sąd uzupełnił postępowanie dowodowe o dowód z części opisowej i graficznej wskazanego wyżej Studium. Korzystając z mapy określającej strefy przeznaczenia gruntów (skala 1:25000) oraz Mapy dla celów informacyjnych - Zarys z mapy ewidencji gruntów (skala 1:25000), dokonano porównania treści obu map. Po ich nałożeniu nie można jednoznacznie stwierdzić, iż działka nr [...] w całości znajduje się w strefie Bi.a.1.

Nakładając mapkę z zarysem działek ewidencyjnych na mapę Gminy, można zaobserwować, iż nie pokrywa ona jednolicie konturów jezior znajdujących się w obrębie G., nr obrębu [...]. Nieścisłość ta powoduje, że w zależności od przyłożenia mapki z wyrysem działek ewidencyjnych do mapy, działka nr [...] w części znajduje się na obszarze rekreacyjnym, bądź na jego granicy.

Z oświadczenia złożonego przez przedstawiciela Rady Miasta na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. nie wynika, iż wątpliwość ta została wyjaśniona.

W ocenie Sądu z materiału przedłożonego przez organ nie wynika jednoznacznie, iż działka [...] położona jest w strefie Bi.a.1. Nadal istnieją wątpliwości, co do położenia działki względem strefy o przeznaczeniu rekreacyjnym.

Zadaniem Gminy jest precyzyjne określenie stanu faktycznego sprawy, bowiem nie wyjaśnienie rozbieżności dotyczącej położenia działki [...] jest naruszeniem zasady ustalonej w art. 7 k.p.a.

W przypadku, gdy dokonanie właściwych ustaleń wymaga wiadomości specjalnych, stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a. niezbędnym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub skorzystanie z pomocy specjalisty. Zaniechanie przeprowadzenia tego dowodu powoduje, że rozstrzygnięcie w części dotyczącej ustalenia, iż działka nr [...] położona jest w całości w strefie BI.a.1 zapadło bez prawidłowego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., IV SA 1476/97, LEX nr 48233).

Dopiero po całkowitym usunięciu wszelkich wątpliwości co do usytuowania działki [...] względem wyznaczonego na projekcie studium obszaru BI.a.1 Rada Gminy będzie mogła jednoznacznie stwierdzić, że projekt planu jest zgodny z założeniami studium, do czego zobowiązana jest przepisem art. 20 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można bowiem interpretować wszelkich niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu, w tym przypadku właścicieli objętych planem działek (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r., VII SA/Wa1093/04, LEX 168038).

Odnosząc się natomiast do zarzutu nie przekwalifikowania działki nr [...] z rekreacyjnej na mieszkaniową Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z założeniami nieobowiązującego już planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy działka geodezyjna nr [...] w G. przeznaczona była pod zabudowę letniskową.

Rada Gminy określając przeznaczenie dla działki nr [...] kierowała się, zgodnie z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miedzy innymi wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, wymaganiami ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także walorami ekonomicznymi przestrzeni.

W studium określono ogólne zasady, które następnie zostały przeniesione do projektu planu, i tak teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, zgodnie z ustaleniami studium położony w rejonie jezior przeznaczony jest na potrzeby rekreacji zwłaszcza indywidualnej. Działki o przeznaczeniu mieszkaniowym położone są w centrum G., zgodnie z przyjętą w Studium zasadą nie rozpraszania budownictwa.

Wskazać należy, że Sąd nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy w sytuacji, gdy zachowane zostały wszystkie przepisy związane z procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie wskazali takich uchybień procedury w stosunku do działki [...]. Sąd administracyjny nie kontroluje celowości konkretnych zamierzeń planistycznych, gdyż wkraczałby w takim przypadku w kompetencje rady gminy. Jego funkcją jest natomiast badanie, czy podczas tworzenia planu nie naruszono przewidzianej w ustawie procedery planistycznej.

Samodzielność planistyczna gminy sprowadza się przede wszystkim do planowania lokalnego, gdyż planowanie na innym szczeblu (województwa, czy kraju) podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie G., zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy.

Rada Gminy zobowiązana będzie w pierwszej kolejności do wyjaśnienia wskazanych wyżej wątpliwości dotyczących położenia działki [...] w stosunku do zakreślonego na projekcie studium obszaru BI.a.1 obejmującego tereny rekreacji indywidualnej. W celu wyjaśnienia tych wątpliwości organ powinien rozważyć konieczność skorzystania z opinii biegłego z zakresu kartografii lub innego specjalisty.

W przypadku, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe wykaże, że przedmiotowa działka znajduje się w zasięgu strefy BI.a.1, bezcelowe stanie się ponawianie procedury planistycznej w części w której obejmuje ona uzgodnienia dokonane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ projekt planu przesłany do właściwych podmiotów celem dokonania uzgodnień właśnie w ten sposób kwalifikował wspomnianą działkę. Powtórzenia wymagać będzie jedynie podjęcie zaskarżonej uchwały w części w której została ona uznana za nieważną.

Natomiast w przypadku, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe wykaże, że działka nr [...] znajduje się poza obrębem strefy BI.a.1 konieczne będzie ponowienia procedury planistycznej także w części objętej przepisem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.