Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1250/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
Teza: Wierzyciel samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego podmiotem tworzącym jest powiat, może być legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu, którą z naruszeniem art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przejęto na rzecz powiatu zobowiązania takiego zakładu. Wierzyciel takiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej będzie legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu o przejęciu na rzecz powiatu zobowiązań zakładu wówczas, gdy jego wierzytelność nie zostanie przejęta, a zostaną przejęte wierzytelności później wymagalne.

TEZY

Wierzyciel samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego podmiotem tworzącym jest powiat, może być legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu, którą z naruszeniem art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przejęto na rzecz powiatu zobowiązania takiego zakładu. Wierzyciel takiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej będzie legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu o przejęciu na rzecz powiatu zobowiązań zakładu wówczas, gdy jego wierzytelność nie zostanie przejęta, a zostaną przejęte wierzytelności później wymagalne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1351/15 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Zarząd Powiatu G. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia zobowiązań Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Powiatu G. na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1351/15 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Zarządu Powiatu G. z [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia zobowiązań Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G.

Zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu G., powołując się na art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz uchwały Rady Powiatu G. z [...] listopada 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. w sprawie, odpowiednio, przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oraz w sprawie ustalenia wskaźnika zadłużenia i przejęcia zadłużenia tego zakładu, przejął na rzecz Powiatu G. zobowiązania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. według załącznika zawierającego wykaz przejętych wierzytelności.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej polegające na przejęciu wierzytelności niewymagalnych w chwili przejęcia oraz wymagalnych później niż te, które nie zostały przejęte, przy czym twierdziła, że przysługuje jej wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. wierzytelność dawniej wymagalna niż wierzytelności przejęte, która zaskarżoną uchwałą nie została przejęta. W szczególności wywodziła, że na ogólną kwotę przejętych wierzytelności wynoszącą [...] zł, wierzytelności z dwóch umów kredytowych zawartych z [...] Bank [...] S.A. i umownej subrogacji dotyczącej tych kredytów, zawartej z [...] S.A. na łączną kwotę [...] zł, nie były wymagalne na chwilę przejęcia długów.

Wyjaśniając swoją legitymację do wniesienia skargi skarżąca powołała się na art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, który jej zdaniem ustanawia "ochronę wierzycieli podmiotów leczniczych poprzez zapewnienie pierwszeństwa spłaty wierzytelności wymagalnych przed niewymagalnymi". Wskazała też, że jej roszczenia cywilnoprawne są możliwe do zaspokojenia w trybie postępowania cywilnego lub w trybie postępowania upadłościowego, gdyż następca prawny Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. SPZOZ [...] Sp. z o.o. w G. ogłosiła upadłość likwidacyjną. Natomiast celem postępowania przed sądem administracyjnym jest "ochrona interesu publicznoprawnego". Wyjaśniając to bliżej skarżąca stwierdziła, że jej uprawnienie, naruszone zaskarżoną uchwałą, wynika z art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej to jest "ustawy o charakterze publicznoprawnym, [a] nie ze stosunku cywilnoprawnego". Tym samym, jak wskazała, nie może być mowy o braku "interesu publicznoprawnego" po stronie skarżącej.

Zarząd Powiatu G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Twierdził, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżoną uchwałą naruszono jej interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". W ocenie Zarządu Powiatu, interes skarżącej ma charakter cywilnoprawny. W związku z tym podniósł, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. został przekształcony w SPZOZ [...] Sp. z o.o. w G., który w styczniu 2014 r. zgłosił wniosek o ogłoszenie upadłości, zaś Sąd Rejonowy w P. ogłosił upadłość tego podmiotu [...] czerwca 2014 r. Te okoliczności, zdaniem Zarządu Powiatu, spowodowały, że skarżąca wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu G. z [...] lutego 2014 r. w sprawie przyjęcia zobowiązań Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., jednakże – jak dalej wywiedziono – skarżąca może swoje uprawnienia realizować na gruncie prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Podniesiono też, że postępowanie upadłościowe trwa, zaś skarżąca zgłosiła swoje wierzytelności syndykowi i upadły je uznał.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej Zarząd Powiatu twierdził, że przepis ten nie został naruszony, gdyż przejęto wierzytelności najdawniej wymagalne. W związku z tym zakwestionowano stanowisko skarżącej, według którego wierzytelności [...] Bank [...] S.A. i [...] S.A. nie były wymagalne w chwili przejęcia zobowiązań Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, gdyż uznał, że skarżąca nie była legitymowana do jej wniesienia. Wskazał na art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i stwierdził, że przepis ten wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a.

Dalej podniósł, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę, wywodząc że jej interes prawny został naruszony poprzez naruszenie jej ustawowego uprawnienia do pierwszeństwa w zaspokojeniu wierzytelności przysługujących jej od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., które nie zostały objęte przejęciem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, oznacza to, że prawa skarżącej jako wierzyciela wynikają jedynie ze stosunku cywilnoprawnego. Tym samym "interes prawny (uprawnienie) skarżącej spółki jako wynikający ze stosunku cywilnego, poprzez posiadanie przez skarżącą wierzytelności wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym".

Sąd pierwszej instancji odwołał się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroku z 9 listopada 2004 r., sygn. akt GSK 637/04), w którym – jak wskazał – wyrażono pogląd, że "decydujące znaczenie dla legitymacji procesowej ma publicznoprawne kryterium interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego. Interes (uprawnienie) z zakresu administracji publicznej wypływa z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej". W związku z tym Sąd stwierdził, że "(l)egitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma (...) jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu wyłącznie cywilnoprawnego" i wskazał na wyroki sądów administracyjnych: NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 753/07 oraz WSA w Łodzi z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 338/09.

W końcu stwierdził też, że skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest skargą powszechną i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co również wsparł powołaniem się na klika orzeczeń sądów administracyjnych. Nietrafnie więc – jak dalej wywiódł – skarżąca podnosi, że celem wniesienia skargi jest ochrona interesu publicznoprawnego, który został naruszony poprzez wadliwie zastosowany art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej.

W skardze kasacyjnej skarżąca przytoczyła dwie podstawy kasacyjne.

Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała "interesu prawnego w żądaniu uchylenia" zaskarżonej uchwały, mimo że uchwała ta "istotnie godzi w administracyjnoprawnie chronione uprawnienie" skarżącej i tym samym jest ona legitymowana do wniesienia skargi przy czym interes prawny skarżącej wywodzony jest z wynikającego z art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej "administracyjno – prawnego obowiązku organu do ustalenia hierarchii zaspokojenia wierzytelności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a tym samym uprawnienia [skarżącej] (...) do pierwszeństwa w przejęciu przez organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej obowiązków tego podmiotu".

Po drugie, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że powołany przepis nie stanowi źródła praw i obowiązków o charakterze administracyjnym, "a w konsekwencji pozostawienie w mocy uchwały naruszającej hierarchię zaspokojenia wierzytelności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a tym samym uprawnienia [skarżącej] (...) do pierwszeństwa w przejęciu przez organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej obowiązków tego podmiotu".

Uzasadniając skargę kasacyjną zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego interes prawny skarżącej ma charakter cywilnoprawny. Podniesiono, że naruszenie interesu cywilnoprawnego jest skutkiem ubocznym zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej, zaskarżoną uchwałą naruszono jej uprawnienia publicznoprawne, wynikające z ustawy o działalności leczniczej. Wskazano, że ustawa o działalności leczniczej nie reguluje stosunków zobowiązaniowych pomiędzy podmiotami leczniczymi i ich kontrahentami. Te kwestie pozostawione są wyłącznie regulacji odpowiednich przepisów prawa cywilnego. Ustawa o działalności leczniczej reguluje natomiast organizację i funkcjonowanie podmiotów świadczących usługi lecznicze, jako podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Dalej wskazano, że zamieszczony w tej ustawie art. 72 ust. 2 jest źródłem uprawnienia skarżącej.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano zmiany zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie zarzuca się naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę ostatnio powołany przepis może stanowić podstawę wywiedzenia legitymacji wierzycieli samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do zaskarżenia uchwały zarządu powiatu o przejęciu zobowiązań tego zakładu.

W doktrynie wskazuje się, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy o działalności leczniczej, że przejęcie zobowiązań samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez podmiot tworzący służy temu, aby spółka kapitałowa, która powstanie w wyniku przekształcenia takiego zakładu, "mogła efektywnie i skutecznie podjąć działalność leczniczą" (T. Rek (w:) M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Wolters Kluwer S.A. 2014, s. 328). Zatem przepis przewidujący przejęcie zobowiązań samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez podmiot tworzący (art. 72 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej) może być odczytywany jako służący jedynie interesowi publicznemu i nie dający jednoznacznej podstawy do przyjęcia, że jest on także źródłem uprawnienia wierzycieli samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Co prawda wierzyciele, których wierzytelności zostają przejęte przez podmiot tworzący, mogą zyskać korzyść w postaci uzyskania wypłacalnego dłużnika, jednakże brak wyraźnej podstawy, aby uznać, że ustawodawca przyznał im uprawnienie, które polegałoby chociażby na tym, aby konkretny wierzyciel mógł twierdzić, że to jego wierzytelność powinna być przejęta, a nie innego wierzyciela. Inaczej jest jednak, gdy uwzględni się art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. W przepisie tym wyraźnie ustalono kryterium wyboru zobowiązań do przejęcia przez podmiot tworzący, stanowiąc, że w pierwszej kolejności przejęciu podlegają zobowiązania wymagalne najdawniej obejmujące kwotę główną wraz z odsetkami. Tym samym ustawodawca przyznał wierzycielom samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej uprawnienie, polegające na tym, że ich wierzytelności będą przejmowane według kolejności określonej dniem, kiedy stały się one wymagalne. Inaczej mówiąc, każdy z wierzycieli samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na mocy art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej uzyskał uprawnienie sprowadzające się do tego, że jego wierzytelność zostanie przejęta przed wierzytelnościami innych wierzycieli tego podmiotu później wymagalnymi. Powołany przepis jest więc źródłem uprawnienia wierzycieli samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i to uprawnienie może być naruszone przez to, że wierzytelność później wymagalna zostanie przejęta przez podmiot tworzący przed wierzytelnością wcześniej wymagalną.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy o działalności leczniczej powiat może być podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Powiat jako podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może go przekształcić w spółkę kapitałową na zasadach określonych w art. 70 – 82 ustawy o działalności leczniczej. Wówczas za powiat działają jego organy, podejmując uchwały, do których stosuje się art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z powyższego wynika, że wierzyciel samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego podmiotem tworzącym jest powiat, może być legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu, którą z naruszeniem art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przejęto na rzecz powiatu zobowiązania takiego zakładu. Wierzyciel takiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej będzie legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu o przejęciu na rzecz powiatu zobowiązań zakładu wówczas, gdy jego wierzytelność nie zostanie przejęta, a zostaną przejęte wierzytelności później wymagalne.

W ocenie NSA, uznaniu w opisanej sytuacji legitymacji wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stoi na przeszkodzie fakt, że wierzytelność ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzona przed sądem cywilnym. W orzecznictwie sądów powszechnych, np. w wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...], przyjmuje się, że przepisy dotyczące przekształceń zakładów opieki zdrowotnej są szczególną podstawą zmiany dłużnika. Uchwała o przejęciu przez podmiot tworzący zobowiązań samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej niewątpliwie oddziałuje na stosunki cywilnoprawne wierzycieli, których wierzytelności zostały przejęte, przy czym to oddziaływanie polega na tym, że zmienia się dłużnik przejętych wierzytelności. Uchwała taka jednakże nie wpływa na stosunek cywilnoprawny tych wierzycieli, których wierzytelności nie zostały przejęte. Oczywiście wierzyciele, których wierzytelności zostały pominięte przy przejmowaniu zobowiązań samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z reguły woleliby, aby ich wierzytelności zostały przejęte, ale tego "życzenia" nie mogą wesprzeć żadnym przepisem prawa, za wyjątkiem art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. Z powyższego wynika, że trafne jest stanowisko skarżącej, iż na uzasadnienie swojej legitymacji do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie, powołuje się na art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, abstrahując od cywilnoprawnego charakteru wierzytelności, z którą skargą jest związana.

Za dopuszczeniem legitymacji wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego podmiotem tworzącym jest powiat, do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu, którą z naruszeniem art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przejęto na rzecz powiatu zobowiązania takiego zakładu, przemawia też to, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o zasadności takiej skargi będzie miało znaczenie przy ewentualnym dochodzeniu odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (art. 417 k.c.). Tego aspektu sprawy nie można pomijać w szczególności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, które sprowadzają się do tego, że skarżąca może nie uzyskać zaspokojenia swoich roszczeń do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., których obowiązek spełnienia, po przekształceniu tego zakładu w spółkę kapitałową, przeszedł na SPZOZ [...] Sp. z o.o. w G. (art. 80 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej), która z kolei, krótko po przekształceniu, a więc nie spełniwszy celów przekształcenia w postaci dalszego działania zakładu opieki zdrowotnej, została postawiona w stan upadłości. W tych okolicznościach, gdyby się okazało, że wierzytelności skarżącej nie zostały przejęte przez powiat z naruszeniem art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, nie można wykluczyć, że szkoda w postaci niezaspokojenia roszczeń skarżącej byłaby normalnym następstwem działania Zarządu Powiatu G., polegającego na sprzecznym z prawem nieprzejęciu wierzytelności skarżącej.

Przyjmując, że co do zasady wierzyciel samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego podmiotem tworzącym jest powiat, może być legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu, którą z naruszeniem art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przejęto na rzecz powiatu zobowiązania takiego zakładu, NSA miał też na uwadze powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych, potwierdzające w ocenie Sądu pierwszej instancji, że skarga w rozpoznawanej sprawie jest niedopuszczalna. W ocenie NSA, powołanie się na te orzeczenia nie jest trafne, gdyż żadne z nich nie dotyczy sytuacji, w której skarżący swoją legitymację, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wywodził z art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej.

Konieczne jest także odniesienie się do orzeczenia, które przez Sąd pierwszej instancji nie zostało powołane, ale które bezpośrednio dotyczy rozpoznawanej sprawy, mianowicie wyroku NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 496/16, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 274/15, o oddaleniu, z powodu braku legitymacji, skargi innego wierzyciela Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. na uchwałę Rady Powiatu G. z [...] listopada 2013 r. o przekształceniu tego zakładu w spółkę kapitałową. Wyrok ten nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż w sprawie, której dotyczył, legitymacja do wniesienia skargi nie była wywodzona z art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania podczas podejmowania uchwały, którą decyduje się o przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową.

Przyjęcie, że co do zasady wierzyciel samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego podmiotem tworzącym jest powiat, może być legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę zarządu powiatu, którą z naruszeniem art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, przejęto na rzecz powiatu zobowiązania takiego zakładu oraz że naruszenie powołanego przepisu będzie zachodziło wówczas, gdy wierzytelność skarżącego wierzyciela nie zostanie przejęta, a zostaną przejęte wierzytelności później wymagalne, powodują, że w sprawie z takiej skargi przede wszystkim należy ustalić, czy skarżący był wierzycielem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przekształconego w spółkę kapitałową, czy jego wierzytelność nie została przejęta oraz czy zostały przejęte wierzytelności, które były od niej później wymagalne. Pozytywne ustalenia w tym zakresie będą powodowały nie tylko uznanie, że skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi, ale także będą podstawą rozstrzygnięcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Ustalenia w zakresie istnienia wierzytelności oraz jej wymagalności dotyczą kwestii cywilnoprawnych. Nie oznacza to jednakże, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania takich ustaleń. Skoro ustawodawca w art. 72 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, jako kryterium przejęcia zobowiązań przyjął czas, w którym stały się one wymagalne, to tym samym uznał, że ocena, czy wierzytelności istnieją oraz kiedy stały się wymagalne będzie należała do podmiotów tworzących, a więc w przypadku, gdy jest to powiat, także do organów powiatu, organów nadzoru nad działalnością powiatu oraz sądów administracyjnych w tych przypadkach, gdy sądy te kontrolują rozstrzygnięcia nadzorcze lub rozpoznają skargi na uchwały organów powiatu. Niemniej jeżeli istnienie wierzytelności zostało stwierdzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, sąd administracyjny takim rozstrzygnięciem będzie związany. Sąd administracyjny powinien również uwzględnić, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – wierzytelności zostały umieszczone na liście wierzytelności w postępowaniu upadłościowym. Z kolei, jeżeli będzie się toczyło postępowanie przed sądem powszechnym, dotyczące zobowiązań spółki kapitałowej, w którą przekształcono samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, sąd administracyjny będzie uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym.

W rozpoznawanej sprawie po pierwsze, konieczne jest wyjaśnienie, czy Zarząd Powiatu G. kwestionuje wierzytelności skarżącej. Stanowisko organu administracji nie jest w tym zakresie jednoznaczne, gdyż w odpowiedzi na skargę z jednej strony podnosi się, że "skarżąca nie załączyła do skargi dowodu potwierdzającego istnienie wymagalnej wierzytelności", z drugiej strony wskazuje się, że "skarżąca zgłosiła przysługujące jej wierzytelności syndykowi masy upadłości i zostały one uznane przez upadłego". Jeżeli Zarząd Powiatu G. przyzna, że skarżącej przysługiwały wierzytelności wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. dalsze wyjaśnienia nie będą w tym zakresie konieczne, tym bardziej, że istnienie tych wierzytelności potwierdza umieszczenie ich na liście wierzytelności i uznanie przez upadłego. Z kolei, jeżeli chodzi o zasadniczą kwestię, czyli to, czy wierzytelności skarżącej były dawniej wymagalne niż zobowiązania przejęte zaskarżoną uchwałą, to z uwagi na wyraźne kwestionowanie w tym zakresie stanowiska skarżącej przez organ administracji, konieczne jest rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się poniesione przez nią koszty sądowe w drugiej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika.

NSA przyjął, że na skutek oczywistej omyłki popełnionej już w pełnomocnictwie, w skardze i dalej w wyroku Sądu pierwszej instancji, błędnie określono formę działania skarżącej jako spółka akcyjna, a nie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Z pieczątki znajdującej się na dołączonym do skargi pełnomocnictwie i z dołączonego do skargi odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że skargę wniosła [...] Sp. z o.o. w W., a nie [...] S.A. w W. Znajduje to także potwierdzenie w Krajowym Rejestrze Sądowym, w którym, jak wynika z powszechnie dostępnych danych z tego rejestru udostępnianych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, nie istnieje przedsiębiorca o firmie [...], działający w formie spółki akcyjnej. W związku z tym, że wyrok Sądu pierwszej instancji został uchylony NSA go nie sprostował, lecz w swoim rozstrzygnięciu uwzględnił właściwą prawną formę działania skarżącej.