Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3011/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 80, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 184, art. 199
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 270/17 w sprawie ze skargi Województwa Pomorskiego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] marca 2017 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Gd 270/17 oddalił skargę Województwa Pomorskiego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] marca 2017 r., znak: [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 9 maja 1997 r. T.M.T.-B. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o zwrot działek oznaczonych w dacie wywłaszczenia nr [..] i [..] położonych w G. przy ul. [..]. Wniosek ten został następnie podtrzymany przez spadkobierczynie wnioskodawczyni: M.B.-P. oraz L.K. – pismem z dnia 11 września 2009 r.

Pismem z dnia 8 czerwca 2000 r. tożsamy wniosek złożył J.P., a w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. T.P., D.P. oraz A.B. oświadczyli, iż jako spadkobiercy J.P., podtrzymują złożone przez niego żądanie zwrotu nieruchomości w zakresie dotyczącym obecnej działki nr [..].

W kolejnym piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. T.P., D.P. i A.B. wnieśli o zwrot działki nr [..], a w piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r. M.B.-P. i L.K. wniosły o zwrot wyłącznie działki nr [..].

Rozpoznając złożone wnioski Prezydent Miasta Gdyni ustalił, że decyzją z dnia [..] grudnia 1978 r. nr [..] orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [..], oznaczonej jako parcele nr [..] i [..], k.m. [..], KW nr [..], należącej do M.E. i E.E., z przeznaczeniem pod rozbudowę ciągu komunikacyjnego ulic [..], [..] i [..] oraz o wywłaszczeniu, na żądanie właścicielki E.E., nieruchomości położonej w G., obr. [..], k.m. [..], KW nr [..], oznaczonej jako parcela nr [..] i [..].

Na podstawie wykazu zmian gruntowych i wypisu z rejestru gruntów Prezydent ustalił z kolei, że wywłaszczone działki nr [..] i [..] w wyniku scalenia z innymi działkami weszły w skład działek nr [..] i [..]. Następnie decyzją z dnia [..] maja 2004 r., Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [..] i [..] na działki nr [..] i [..]. Działka nr [..] obecnie ma nr [..].

Prezydent ustalił także, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia [..] lutego 1982 r., sygn. akt [..], spadek po M.E. nabyła siostra E.E., po której, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia [..] listopada 1983 r., sygn. akt [..], prawa do spadku nabyła T.M.T.-B., z wyłączeniem wchodzącego w skład masy spadkowej gospodarstwa rolnego, które na mocy testamentu nabył J.B.P.

Z kolei na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia [..] września 2003 r., sygn. akt [..], spadek po J.B.P. nabyli T.P., D.P. i A.B., a postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia [..] lipca 2005 r., sygn. akt [..], stwierdzono, że spadek po T.M.T.-B. nabyły L.K. oraz M.B.-P., każda po ½ udziału.

W rezultacie dokonanych ustaleń, Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [..] października 2010 r., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz M.B.-P. i L.K. oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości złożonego przez T.P., D.P. i A.B.

Decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [..] października 2010 r. została uchylona mocą decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [..] marca 2011 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem, że zarówno spadkobiercy ustawowi, jak i testamentowi posiadają legitymacją procesową do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a ponadto, że nie zbadano w sposób wystarczający, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [..] marca 2012 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [..] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki o nr [..] i [..], w zakresie dotyczącym części działki nr [..] (punkt 1) i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym pozostałej części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka o numerze [..] w zakresie dotyczącym części działki nr [..] (punkt 2).

Decyzja powyższa, w zakresie punktu 1, została uchylona przez Wojewodę Pomorskiego mocą decyzji z dnia [..] maja 2013 r., a sprawa w tym zakresie została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem na konieczność precyzyjnego ustalenia, co działo się na działce nr [..] w okresie 7 i 10 lat od nabycia nieruchomości oraz ustalenia jednoznacznego celu wywłaszczenia. Wojewoda podtrzymał jednocześnie stanowisko zajęte w decyzji z dnia [..] marca 2011 r., zgodnie z którym T.P., D.P. i A.B. są stronami niniejszego postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia [..] marca 2012 r., w zakresie punktu 2, stała się ostateczna.

Kolejną decyzją z dnia [..] marca 2016 r. nr [..], Prezydent Miasta Gdyni orzekł o:

1) umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek T.P., D.P. i A.B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [..], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] i [..] o pow. łącznej [..] m2, w części dotyczącej działki nr [..], obręb [..] – K. (uprzednio oznaczonej nr [..]);

2) odmowie zwrotu na rzecz M.B.-P. i L.K. wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [..], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki o nr [..] i [..] o pow. łącznej [..] m2, w części dotyczącej działki nr [..], obręb [..] – K. (uprzednio oznaczonej nr [..]).

W ocenie organu I instancji wywłaszczone działki nr [..] i [..], stanowiące część działki nr [..] (obecnie nr [..]) zostały w całości wykorzystane na cel wywłaszczenia, jakim była realizacja rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic [..], [..] i [..]. Do realizacji tego celu wywłaszczenia koniecznym było bowiem nie tylko wybudowanie samej drogi, ale także infrastruktury drogowej, tj. zieleni przydrożnej oraz obiektów i urządzeń technicznych służących drodze. Obecnie na działce nr [..] (obecnie nr [..] znajduje się uporządkowana zieleń przydrożna oraz kanał deszczowy DN 1600. Na wywłaszczonej działce nr [..], w części dotyczącej działki nr [..] (obecnie nr [..]) zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez posadowienie na niej elementów infrastruktury drogowej tworzących drogę wojewódzką nr 474. Działka ta w zdecydowanej większości znajduje się przy tym wewnątrz obecnych linii rozgraniczających pas drogowy ciągu ulic [..] i [..], a istniejąca na niej zieleń izolacyjna i instalacje podziemne pełnią funkcje służebną w stosunku do ulicy [..], ponieważ umożliwiają obsługę ruchu drogowego.

Prezydent wyjaśnił przy tym, że inwestycję polegającą na budowie ciągu komunikacyjnego ulic [..], [..] i [..] zatwierdzono w dniu [..] kwietnia 1977 r. decyzją Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania ciągu komunikacyjnego ulic [..], [..] i [..]. Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że zarówno działka nr [..], jak i wywłaszczona działka nr [..] w całości znajdują się wewnątrz linii rozgraniczających pas drogowy od terenu sąsiedniego, przy czym wywłaszczona działka nr [..] miała w całości stanowić pas zieleni izolacyjnej i niwelacji terenu, a działka nr[..], w części dotyczącej obecnej działki nr [..], miała stanowić w swojej północnej części pas zieleni izolacyjnej oraz ciąg pieszy, dojście i zejście do tunelu pod ul. [..]. W lutym 1978 r. Dyrekcja Rozbudowy Miast w Gdyni zatwierdziła projekt techniczny dotyczący szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dwóch tuneli dla pieszych w ul. [..] i ul. [..]. Działka nr [..] wchodziła w zakres opracowania – rezerwa pod projekt tunelu dla pieszych – II zadanie, w ciągu ulicy [..], [..] i [..], natomiast działka nr [..] stanowiła obszar zieleni izolacyjnej i niwelacji terenu pod tworzony układ komunikacyjny. Decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia [..] stycznia 1983 r. pozwolono na budowę ciągu komunikacyjnego ulic [..], [..] i [..] zadanie II w Gdyni, w części obejmującej budowę tunelu dla pieszych przy ul. [..] i [..], wiaduktu nad torami PKP i stacji transformatorowej. Ze zdjęcia lotniczego nr [..] dzielnicy Gdynia-[..] z 1984 r. pozyskanego z Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie wynika, że obszar działek nr [..] i [..], w zakresie działki nr [..] (obecnie działka nr [..]), był przedmiotem prac inwestycyjnych budowy ciągu komunikacyjnego ul. [..], [..] i [..] a świadczy o tym brak zabudowań tworzących siedlisko gospodarcze, których wcześniejsze istnienie potwierdza protokół z oględzin budowlanych z dnia 5 kwietnia 1976 r. przy ul. [..] oraz brak humusu, tj. części składowej gleby powstałej z rozkładu obumarłych substancji organicznych. Decyzją z dnia [..] listopada 2011 r. Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę podczyszczalni wód deszczowych prowadzonych kanałem deszczowym DN 1600 przy ul. [..] w Gdyni i wylotu do [..] wraz z przebudową kanalizacji deszczowej, gazowej, wodociągowej oraz budową wjazdu na teren podczyszczalni na terenie obejmującym działki: [..], [..], [..], [..] i [..] k.m. [..] o. [..].

Prezydent wyjaśnił dalej, że dla południowej części działki nr [..] (obecnie działka nr [..]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w Gdyni zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 26 czerwca 2002 r. nr XLII/1336/2002, zgodnie z którym ta część działki znajduje się w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 03 KG 2/2 - ulica- główna - ul. [..]. Z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 19 maja 2015 r. wynika zaś, że ul. [..] należy do ciągu ulic, które tworzą drogę wojewódzką nr 474.

Prezydent wskazał także, że na działce nr [..] prowadzona jest inwestycja - budowa podczyszczalni wód deszczowych prowadzonych kanałem deszczowym przy ul. [..] wraz z przebudową sieci kanalizacji deszczowej, gazowej, wodociągowej oraz budową wjazdu na teren podczyszczalni, a prace związane z jej realizacją będą polegały na budowie na istniejącym kolektorze deszczowym DN 1600 urządzeń infrastruktury wodno – kanalizacyjnej typu: komory, kanały, studnie. Z informacji uzyskanych od Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku wynika natomiast, że na działce nr [..] (obecnie działka nr [..]) zlokalizowany jest służący drodze, eksploatowany przez Zarząd Dróg i Zieleni, miejski kanał deszczowy DN 1600, sieć wodociągowa DN 500 a także urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2005 r., 20 kwietnia 2006 r. i 5 stycznia 2010 r. ustalono, że działka nr [..] stanowi teren porośnięty trawą. Podczas przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2015 r. oględzin nieruchomości ustalono, że na działce nr [..], w części dotyczącej wywłaszczonej działki nr [..], znajduje się podziemny kanał deszczowy, a na dawnych działkach nr [..] i [..], w części dotyczącej obecnej działki nr [..], wybudowano podczyszczalnię wód deszczowych. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powyższej instalacji technicznej stała się ostateczna w dniu [..] stycznia 2016 r.

Uzasadniając zaś umorzenie postępowania prowadzonego na wniosek T.P., D.P. i A.B. Prezydent wyjaśnił, że z aktu własności ziemi z dnia [..] kwietnia 1974 r. wynika, że M.E. samodzielnie była właścicielką działek nr [..] (k.m. [..]), [..], [..], część działki nr [..] (k.m. [..]), nr [..], nr [..] (k.m. [..]), nr [..] (k.m. [..]), nr [..] (k.m. [..]) oraz nr [..] (k.m. [..]). Z postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni Wydział I Cywilny z dnia [..] lutego 1982 r. sygn. [..] o stwierdzeniu nabycia spadku po M.E. wynika, że spadek w całości (w tym wchodzące w jego skład gospodarstwo rolne) nabyła E.E. Przy czym, wywłaszczenie działki nr [..] i [..] nastąpiło blisko 5 lat wcześniej niż wydanie postanowienia spadkowego, a nawet sporządzenie przez E.E. testamentu, co miało miejsce w dniu [..] września 1983 r. Powyższe, w ocenie Prezydenta, pozwala uznać, że gospodarstwo rolne wpisane do KW nr [..], stanowiące pierwotnie własność M.E., zostało odziedziczone przez E.E., a po niej przez J.P. i nie było to gospodarstwo stanowiące pierwotnie własność E.E., wywłaszczone decyzją z dnia [..] grudnia 1978 r., ale zupełnie inna nieruchomość, wpisana do KW nr [..], która nie została objęta wywłaszczeniem na podstawie decyzji z dnia [..] grudnia 1978 r. Ponadto, T.M. T.-B. nabyła spadek po E.E. pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), zaś J.P. nabył gospodarstwo rolne w drodze sukcesji singularnej, której nie towarzyszy nabycie praw i roszczeń związanych z całością masy spadkowej.

Od powyższej decyzji w zakresie punktu 1 odwołanie wnieśli T.P., D.P. i A.B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Od decyzji w zakresie punktu 2 odwołanie wniosły zaś M.B.-P. i L.K., także domagając się jej uchylenia.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [..] marca 2017 r., znak: [..] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji stwierdził, że wszyscy spadkobiercy osób wywłaszczonych, wskazani w postanowieniach spadkowych, mają prawo występować z wnioskiem o zwrot nieruchomości, niezależnie od tego jaki składnik masy spadkowej odziedziczyły. Ponadto Wojewoda wskazał, że część nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną, której posadowienie stanowi bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Ta część wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem położona w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [..], wybudowana droga jest drogą w znaczeniu ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym, a znajdująca się na części nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem zieleń przydrożna oraz kanał deszczowy służący do zabezpieczenia odpływu wody z terenu wchodzi w skład pasa drogowego. Ulica [..], na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 30 września 2002 r. nr 647/XLVI/02 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w Województwie Pomorskim, zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich i ze spornej nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Odnosząc się z kolei do części wywłaszczonej nieruchomości, która znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy Wojewoda wskazał, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został na niej zrealizowany. Obszar ten stanowi bowiem teren porośnięty trawą, na którym nie stwierdzono żadnych urządzeń infrastruktury drogowej oraz śladów wykonywania jakichkolwiek prac drogowych. Teren ten nie spełnia technicznych wymogów drogi zawartych w ustawie o drogach publicznych, gdyż nie posiada utwardzonej nawierzchni, urządzeń czy instalacji służących obsłudze drogi, a znajdującej się na nim zieleni nie można uznać za zieleń przydrożną. Z kolei, wybudowanie na nim wodociągu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem co do zasady usytuowanie infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody w zwrocie nieruchomości. Ponieważ obowiązek zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wiąże się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego, który może być sporządzony jedynie w postepowaniu przed organem I instancji, organ stwierdził, że niezbędnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Województwa Pomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której to skardze wniesiono o uchylenie decyzji podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a.; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3) art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 i art. 77 k.p.a., 4) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 5) przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; 6) art. 105 § 1 k.p.a.; 7) art. 89 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2017 r. M.B.- P. i L.K. również wniosły o oddalenie skargi, w pełni podzielając stanowisko Wojewody Pomorskiego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2017 r. Województwo Pomorskie podtrzymało zarzuty skargi i odnosząc się do argumentów Wojewody Pomorskiego, stwierdziło, iż to, że bardzo niewielki fragment części wywłaszczonej wcześniej parceli znajduje się obecnie poza liniami rozgraniczającymi drogę nie może decydować o zwrocie tej części nieruchomości, gdyż jak wynika z załącznika do decyzji Urzędu Miasta Gdyni Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [..] kwietnia 1977 r. o ustaleniu planu ogólnego zagospodarowania ciągu ulic [..], [..] i [..], byłe parcele nr [..] i [..] znajdują się w obszarze wytyczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że Wojewoda Pomorski miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda słusznie uznał, że T.P., D.P. i A.B. są także spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonych nieruchomości nr [..] i [..] w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ za spadkobierców osób wywłaszczonych uznaje się zarówno spadkobierców bezpośrednich, testamentowych, z wyjątkiem osób uprawnionych z tytułu zachowku, jak i spadkobierców dalszych, niezależnie od tego w jaki sposób nastąpiło dziedziczenie, czy też jaki był zakres spadkobrania. Nadto spadkobiercy uprawnieni są do zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, pomimo że spadek nie obejmuje już takiej nieruchomości, skoro odebrana została w drodze wywłaszczenia za życia spadkodawcy.

W ocenie Sądu Wojewoda słusznie uznał również, że część wywłaszczonej niegdyś działki nr [..] i [..], znajdująca się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, nie może zostać zwrócona spadkobiercom jej poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ istnieje na niej droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czego organ I instancji nie uwzględnił. Tymczasem z akt sprawy wynika, że na części wywłaszczonej niegdyś działki nr [..] i [..], znajdującej się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, znajduje się ul. [..], która na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 30 września 2002 r. nr 647/XLVI/02 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w Województwie Pomorskim, zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich, a jej położenie i funkcja wskazuje, że może korzystać z niej każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Ponadto, na terenie tym znajduje się zieleń przydrożna i kanał deszczowy służący zabezpieczeniu odpływu wody z tego terenu drogi. Stosownie zaś do treści art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, a więc zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną. W takiej sytuacji zbędne jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, który uznał, że na podstawie zebranych w sprawie przez organ I instancji dowodów nie można było odmówić spadkobiercom zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości nr [..] i [..] a znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego. W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby na tej części wywłaszczonej nieruchomości istniał jakikolwiek ciąg komunikacyjny czy też jakiekolwiek urządzenia służące obsłudze takiego ciągu komunikacyjnego. Z kolei informacje przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie odnoszą się do konkretnej części wywłaszczonych działek i trudno jest zlokalizować je w odniesieniu do podlegającej analizie części działki. Tym samym nie wiadomo, czy wskazywane przez organ I instancji kanał deszczowy, sieć wodociągowa DN 500 oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i obsługą ruchu znajdują się właśnie na tym fragmencie wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji, skoro część wywłaszczonej nieruchomości znajdująca się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jej zwrot możliwy jest po sporządzeniu operatu szacunkowego przed organem I instancji, tak aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Województwo Pomorskie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy oraz uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia, bądź uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ich zastosowanie mimo, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z dokumentacją planistyczną i projektową,

- błędną wykładnię art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym z uwagi na przyjęcie, że rozbudowa ciągu komunikacyjnego ograniczać się powinna wyłącznie do drogi jezdnej, podczas gdy ciąg komunikacyjny to również strefa piesza,

- błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez uznanie, że wszystkie elementy drogi są wymienione w tym rozporządzeniu,

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że była to kolejna decyzja kasacyjna organu II instancji w toku postępowania, mimo że organ wykonał zalecenia organu II instancji. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji wybiórczo uwzględnił materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, nieuzasadniając pominięcia części dowodów,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie poprzez uznanie przez Sąd, iż postępowanie nie powinno być umorzone w zakresie określonym w decyzji I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla realizacji celu wywłaszczenia – rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic [..], [..], [..] konieczne było nie tylko wybudowanie samej drogi, ale także infrastruktury drogowej, w tym zieleni przydrożnej oraz obiektów i urządzeń technicznych służących drodze. Sąd błędnie zastosował przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza realizację celu wywłaszczenia na całości wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób uznać, aby w sytuacji zrealizowania na całej nieruchomości celu wywłaszczenia przyjąć można, iż zwrotowi podlegać mogą poszczególne "kawałki" nieruchomości. Nieruchomość ta jest niezbędna do zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego i do zarządzania drogą oraz jest to teren służący wsiąkaniu wód opadowych z ulicy i chodnika, co wynika także z załącznika do decyzji z dnia [..] kwietnia 1977 r. Realizacja inwestycji, to także utworzenie zaplecza budowy, niezbędnej infrastruktury, pozostawienie terenów zielonych wolnych od zabudowy. Założenia planistyczne realizacji inwestycji mogą być w jej trakcie modyfikowane, ponieważ nie wszystko da się przewidzieć w decyzji wywłaszczeniowej, nie ulega jednak wątpliwości, że sposób zagospodarowania nieruchomości stanowi realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd naruszył także przepis art. 1 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że funkcja drogowa jest spełniona na przedmiotowej działce, a późniejsze realizacje i zmiany planów czy granic linii rozgraniczającej pas drogowy nie mają znaczenia dla celu wywłaszczenia; ciąg komunikacyjny jest bowiem pojęciem szerszym od pojęcia drogi publicznej. Obie wywłaszczone nieruchomości należy uznać za drogi publiczne szeroko rozumiane, poprzez fakt, iż cel wywłaszczenia w zakresie drogowo-komunikacyjnym został na nich w całości zrealizowany.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd błędnie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu, że wybudowanie wodociągu na przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia w sprawie, skoro na nieruchomości tej znajdują się inne elementy, które świadczą o nierozerwalnym związku w zakresie funkcjonowania ciągu komunikacyjnego, zaś cel wywłaszczenia uważa się za osiągnięty także wówczas, gdy na nieruchomości zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia. Nadto decyzja pierwszoinstancyjna została wydana zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami organu drugiej instancji, zatem zmienność poglądów prawnych na tle tego samego stanu faktycznego i z zastosowaniem tej samej podstawy prawnej stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Sąd winien był również dokonać kontroli decyzji pod kątem prawidłowego zastosowania art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. Nadto, według skarżącego kasacyjnie, Sąd nie zauważył błędu organu polegającego na uznaniu, że na części działki nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że został on zrealizowany, ponieważ realizacja inwestycji to nie tylko zabudowa całości gruntu, ale także zaplecze budowy, niezbędna infrastruktura, czy tereny zielone. Błędnie Sąd zaakceptował stanowisko organu, że na części działki (obecnej oznaczonej nr [..]) poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy nie ma urządzeń infrastruktury ani śladów wykonywania prac drogowych, pominięto także ocenę protokołu przeprowadzenia oględzin z dnia 27 sierpnia 2015 r., w którym wskazywano na zagospodarowanie terenu zgodne z celem wywłaszczenia, które następnie uległo zniszczeniu wskutek prowadzonej budowy. Realizację celu wywłaszczenia potwierdzają także mapy i zdjęcia lotnicze znajdujące się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony został także art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ postępowanie w zakresie wniosku T.P., D.P., A.B. winno być umorzone, skoro z akt sprawy wynika, że nieruchomość poprzednika prawnego (E.E.) nie została wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia [..] grudnia 1978 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania M.B.-P. oraz L.K. wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgadzając się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, że na części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem winna ona ulec zwrotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji.

Należy zatem podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził tym samym zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że dla skutecznego zakwestionowania poprawności zaskarżonego wyroku konieczne było podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia powyższych przepisów, czego strona skarżąca kasacyjnie nie uczyniła

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała w pierwszej kolejności na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów w niedostrzeżeniu przez Sąd, że zaskarżona decyzja była kolejną decyzją kasacyjną wydaną w sprawie, mimo że organ wykonał wcześniejsze zalecenia organu II instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje podstawy wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie podnosząc jednak zarzutu naruszenia tego przepisu. Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia.

Dodatkowo zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie stoi – w ramach omawianego zarzutu - na stanowisku o konieczności zastosowania przez Sąd wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji na tej właśnie podstawie.

Powyższe zaniechania i niekonsekwencje w konstrukcji omawianego zarzutu nie są jego jedyną wadą. Należy dodatkowo wskazać na niedokładność skargi kasacyjnej w zakresie wskazania na naruszenie art. 8 k.p.a. Przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Już tylko z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Nadto uzasadniając powyższy zarzut podniesiono, że Sąd błędnie zaakceptował stanowisko organu, zgodnie z którym usytuowanie na nieruchomości infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody w zwrocie nieruchomości, podczas gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie na nieruchomości znajdują się "inne elementy" świadczące o nierozerwalnym związku z ciągiem komunikacyjnym, a tym samym o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Powołana argumentacja nie mogła stanowić uzasadnienia naruszenia przez Sąd przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wyniku dokonania błędnej kontroli zaskarżonej decyzji. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie co do oceny stanu faktycznego sprawy oraz wykładni przepisów materialnych w żaden bowiem sposób nie uzasadnia zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd uchybień organu w zakresie prawidłowego zastosowania przepisów "art. 8 k.p.a." oraz art. 11 k.p.a. Nadto w zakresie zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazując na wymogi dotyczące wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia decyzji podniosła wyłącznie, iż "Sąd winien był dokonać kontroli legalności również tego zakresu decyzji". Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak istoty stawianego zarzutu ani wpływu ewentualnego naruszenia na rozstrzygnięcie, co również czyniło zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. zarzutem nieskutecznym.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez "niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji wybiórczo uwzględnił materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, nieuzasadniając pominięcia części dowodów". Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ wybiórczo odniósł się do fragmentów zebranego materiału dowodowego bez kompleksowego spojrzenia i dokonując wyboru tylko pewnych fragmentów celem zminimalizowania środków dowodowych przesądzających o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Powołana argumentacja nie wskazuje na niedostrzeżone przez Sąd uchybienia w zakresie gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego przez organ, czego dotyczą regulacje zawarte w art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. nakazujące podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a konsekwencji obligujące do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Strona skarżąca w treści podniesionego zarzutu, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w całości odnosi się do kwestii wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego, a zatem wyłącznie do treści art. 80 k.p.a., zgodnie z którym "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Zarzut naruszenia tego przepisu przez Wojewodę Pomorskiego nie mógł być jednak uwzględniony. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można uznać, że organ nie rozważył całości materiału dowodowego, naruszając swobodną ocenę dowodów z pominięciem istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ uwzględnił, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż część nieruchomości będącej przedmiotem postępowania stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych, a także, że na części nieruchomości znajduje się zieleń przydrożna oraz kanał deszczowy służący do zabezpieczenia odpływu wody z terenu. Odmienna ocena zgromadzonych w sprawie dowodów od oceny prezentowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie nie jest tożsama z dowolnością oceny dowodów, a tym samym nie świadczy o naruszeniu zasady swobodnej ich oceny. Zauważyć należy, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [..] marca 2016 r. w zakresie oceny realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [..] oraz północnej części działki nr [..] została oparta na ocenie oględzin dokonanych w dniach 15 listopada 2005 r., 20 kwietnia 2006 r., 5 stycznia 2010 r. Wnioski z protokołów, iż "działka nr [..] stanowi teren porośnięty trawą" organ I instancji uznał za wystarczające do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Decyzja organu II instancji opiera się zaś w tym zakresie na odmiennej ocenie tych samych protokołów oględzin, ortofotomap i zdjęć lotniczych i wskazuje, że terenu, który jest porośnięty trawą, na którym nie stwierdzono żadnych urządzeń infrastruktury drogowej oraz śladów wykonywania jakichkolwiek prac drogowych nie można uznać za spełniający warunki uznania za obszar, na którym zrealizowano cel wywłaszczenia, którym była rozbudowa ciągu komunikacyjnego ul. [..], ul. [..] i ul. [..]. Nadto organ II instancji wskazał, że to właśnie organ I instancji nie ocenił w sposób prawidłowy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uchybiając swobodnej ocenie dowodów.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne nie powinno być umorzone w zakresie określonym w decyzji I instancji. Jak już wyżej wskazano, skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. z oczywistych przyczyn nie mógł być stosowany przez sąd administracyjny, a tym samym zarzut jego błędnego zastosowania nie mógł być uwzględniony. Dodatkowo również organ wydający zaskarżoną decyzję nie stosował art. 105 § 1 k.p.a. Raz jeszcze należy podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i oceniał prawidłowość zatasowania w sprawie tego właśnie przepisu, a nie unormowania zawartego w art. 105 § 1 k.p.a.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca "błędną wykładnię art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ich zastosowanie, mimo że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z dokumentacją planistyczną i projektową". W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że obydwa objęte nim przepisy, tj. art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych – szeregu ustępów i punktów, a strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje konkretnej jednostki, która w jej przekonaniu została naruszona. Już ta okoliczność czyni podniesiony zarzut nieskutecznym z przyczyn omówionych wyżej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Nadto sposób sformułowania zarzutu – "poprzez błędną wykładnię poprzez błędne zastosowanie" - w sytuacji, gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie cel wywłaszczenia konkretnej nieruchomości został zrealizowany zgodnie z dokumentacją – wskazuje, że w istocie zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Nie mógł być oceniony jako skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) ani art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 128) – w wyniku dokonania błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że "rozbudowa ciągu komunikacyjnego powinna ograniczać się wyłącznie do drogi jezdnej" podczas gdy ciąg komunikacyjny to również strefa piesza.

Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie powyższe przepisy określające definicje: drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz drogi w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie zostały naruszone przez Sąd w wyniku dokonania takiej wykładni, która wskazywałaby na przyjęcie przez Sąd, że ciąg komunikacyjny a tym samym jego rozbudowa ograniczać winny się do "drogi jezdnej" (jezdni). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wyraził bowiem takiego stanowiska w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przytoczył treść przepisów art. 1 ustawy o drogach publicznych, ale także art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i przyjął, że drogą jest budowla wraz z obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, nadto zacytował przepis art. 2 pkt 1 ustawy o ruchu drogowym, podkreślając, że drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola wydanej decyzji doprowadziła zaś do stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynikało, aby "na tej części wywłaszczonej nieruchomości istniał jakikolwiek ciąg komunikacyjny czy też jakiekolwiek urządzenia służące obsłudze takiego ciągu komunikacyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje zaś, że teren ten porośnięty jest trawą. Z kolei informacje przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie odnoszą się do konkretnej części wywłaszczonych działek i trudno jest zlokalizować je w odniesieniu do podlegającej analizie części działki. Tym samym nie wiadomo, czy wskazywane przez organ I instancji kanał deszczowy, sieć wodociągowa DN 500 oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i obsługą ruchu znajdują się właśnie na tym fragmencie wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto wybudowanie ich poza pasem drogowym budzi wątpliwości Sądu co do ich przydatności w funkcjonowaniu ciągu komunikacyjnego, co wymagało również wyjaśnienia". Z powyższego wynika zaś, że Sąd nie dokonał takiej wykładni powołanych przepisów, z której można byłoby wyprowadzić wniosek o tym, że zdaniem Sądu rozbudowa ciągu komunikacyjnego mogła objąć wyłącznie "drogę jezdną". Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Wojewody Pomorskiego o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji oraz ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na zaistniałe wątpliwości, czy cześć nieruchomości znajdująca się poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego została wykorzystana na cel wywłaszczenia, wskazując, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby część nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi pasa drogowego została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Wreszcie nie mógł być rozpoznany zarzut błędnego zastosowania "przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) przez uznanie, że wszystkie elementy drogi są wymienione w tym rozporządzeniu". Ponownie wskazać należy, że warunkiem skutecznie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu jest jego precyzyjne wskazanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc odnieść się do zarzutu naruszenia "przepisów rozporządzenia", przy czym rekonstrukcja zarzutu nie była możliwa w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym nie skonkretyzowano ewentualnie naruszonych przepisów rozporządzenia, a wyłącznie domagano się uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Z powyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Nie uwzględniając wniosku uczestniczek postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że z przepisów p.p.s.a. dotyczących zwrotu kosztów wynika, że jedynym podmiotem, od którego Sąd I instancji może zasądzić koszty postępowania, jest organ. Nie może być nim skarżący w razie oddalenia skargi, ani też inny uczestnik postępowania w razie uwzględnienia lub oddalenia skargi. W postępowaniu przed Sądem II instancji ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka interpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna (zob.: B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009; postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II GSK 887/12, LEX nr 1240628).