Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2135/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 h ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Andrzej Siwek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 20118 r. poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 11 h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej "specustawą drogową", "ustawą ZRID", po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], nakładające na Prezydenta Miasta [...] (dalej jako "skarżący") karę w wysokości 8000 zł za 16 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Skrzyżowanie ul. [...]z ul. [...]" w [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta [...]w myśl przepisów specustawy drogowej, przesłał do Wojewody [...]przy piśmie z dnia 10 listopada 2015 r. "Rejestr wpływających wniosków oraz wydanych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej".

Dokonując analizy ww. rejestru Wojewoda [...] (dalej jako "organ I instancji") uznał, że wskazana w nim decyzja z dnia [...] września 2015 r. nr [...], dla zadania pn.: "Skrzyżowanie ul. [...]z ul. [...]" została wydana z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 11h ust. 1 specustawy. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]Wojewoda [...]nałożył na Prezydenta Miasta [...]karę w wysokości 8000 zł za 16 dni zwłoki w wydaniu decyzji dnia [...] września 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania wskazując, że wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu [...] czerwca 2015 r., a zatem bieg ustawowego terminu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczął się w dniu 11 czerwca 2015 r. Przez kolejne 30 dni (tj. od dnia 11 czerwca 2015 r. do dnia 10 lipca 2015 r.) prowadzono czynności związane z weryfikacją wniosku pod względem zgodności z przepisami art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy.

W dniu 10 lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...]wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z uwagi na brak wymaganej mapy w skali 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto organ wezwał o prawidłowe podanie terenu inwestycji i o objęcie wnioskiem rozbiórek elementów kolidujących z projektowaną inwestycją. Wezwanie zostało odebrane przez inwestora w dniu 10 lipca 2015 r.

Inwestor uzupełnił wniosek w dniu 16 lipca 2015 r. dołączając żądane w wezwaniu dokumenty oraz prawidłowo podał numery obrębów geodezyjnych.

W dniu 20 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania przesyłając zawiadomienie wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem, a także zamieścił obwieszczenie w dniach 24 sierpnia 2015 r. – 7 września 2015 r. na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] oraz w dniu 24 sierpnia 2015 r., w prasie lokalnej, tj. w "Gazecie [...]".

W dniu [...] września 2015 r. Prezydent Miasta [...]wydał, na podstawie przepisów specustawy, decyzję nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...]".

Organ I instancji wskazał, że od dnia złożenia wniosku (10 czerwca 2015 r.) do dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] września 2015 r.) upłynęło 112 dni, w związku z czym w dniu 22 grudnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekroczenia ustawowego terminu 90 dni na wydanie ww. decyzji.

W dniu 31 grudnia 2015r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Prezydenta Miasta [...]wraz z załącznikami, w którym organ ten nadesłał wyjaśnienia dotyczące przekroczenia ustawowego terminu 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wyjaśnieniach tych wskazano, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadził, przed wystosowaniem wezwania, korespondencję z inwestorem dotyczącą podziału działki o nr ewid. [...]. Do wyjaśnień dołączono pismo z dnia 16 czerwca 2015 r., Prezydenta Miasta [...]skierowane do Miejskiego Zarządu Dróg w [...]dotyczące określenia przez inwestora, w którym postępowaniu ma zostać zatwierdzony podział działki o nr ewid.: [...]oraz pismo z dnia 1 lipca 2015 r., Miejskiego Zarządu Dróg w [...], w którym wskazano, że podział działki o nr ewid.: [...] ma zostać zatwierdzony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ul. [...] w [...][...], polegająca na budowie ciągu pieszo-rowerowego od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]".

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11h ustawy ZRID w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W związku z powyższym Wojewoda [...]miał obowiązek nałożyć na Prezydenta Miasta [...]karę w wysokości 8000 zł za 16 dni zwłoki w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Na postanowienie Wojewody [...]zażalenie złożył Prezydent Miasta [...]wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...]wydana została przed upływem 90 - dniowego terminu na jej wydanie, o którym mowa w art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej. Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...]błędnie przyjął jako podstawę wyliczenia terminu, dzień złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku, tj. 10 czerwca 2015 r. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że wniosek inwestora złożony w dniu 10 czerwca 2015 r., nie spełniał wymogów określonych w art. 11 d specustawy drogowej. Inwestor uzupełnił braki wniosku przy piśmie z dnia 14 lipca 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta [...]w dniu 16 lipca 2015 r. Zdaniem skarżącego bieg 90 dniowego terminu na wydanie decyzji rozpoczął swój bieg w dniu 17 lipca 2015 r, tj. następnego dnia po złożeniu przez inwestora dokumentów uzupełniających wniosek i zakończył wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...]w dniu [...] września 2015 r., tj. w 76 dniu postępowania.

Ponadto skarżący wskazał, że korespondencja prowadzona z inwestorem przed wystosowaniem wezwania z dnia 10 lipca 2015 r., dotycząca wyjaśnienia kwestii podziału działki nr ewid. [...] miała kluczowe znaczenie dla podjęcia właściwych działań przez organ. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, również powinna zostać uwzględniona przy wyliczeniu terminu w jakim została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem postanowienia Wojewody [...]i umorzeniem w całości postępowania organu pierwszej instancji.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa brzmienie art 11 h ust. 1 specustawy drogowej pozbawia organ wyższego stopnia możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedynie wykazanie, iż opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, regulacja przyjęta w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego, oraz art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, iż w procesie wykładni art. 11h ust.1 specustawy drogowej, można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających prawidłowość rozstrzygnięcia jak również tezę, że literalna wykładnia art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej jest jednoznaczna i nie zachodzi konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, a w szczególności do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Wskazał, że przepis art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej określa, iż data złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi początek biegu 90 dniowego terminu, nie mówi się w nim o wymogu "wniosku kompletnego" ani o dacie "wszczęcia postępowania", a więc nawet wadliwy formalnie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna bieg terminu, o którym mowa w ust. 3 art. 11h specustawy drogowej. Tym samym, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, ustawowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można liczyć od momentu usunięcia przez inwestora braków formalnych wniosku.

Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się w dniu 11 czerwca 2015 r., tj. w dniu następnym liczonym od daty wpływu do Urzędu Miasta w [...]wniosku inwestora w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a zakończyło w dniu wydania decyzji tj. [...] września 2015 r., zatem przedmiotowe postępowanie trwało więc 112 dni.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 specustawy drogowej, do terminu, o którym mowa wart. 11h ust. 1 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia wezwania inwestorowi do uzupełnienia braków wniosku, tj. od dnia 11 lipca 2015 r., do dnia usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do dnia 16 lipca 2015 r. - 6 dni. Nie zaistniały natomiast inne czynności ani zdarzenia, które wypełniałyby dyspozycję art. 11 h ust. 3 specustawy drogowej.

Organ odwoławczy wskazał, że po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 112 dni, 6 dni związanych z uzupełnieniem przez inwestora braków formalnych wniosku oraz ustawowych 90 dni, pozostało 16 dni zwłoki organu w wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi Miasta [...]kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podniósł, że nie podziela opinii, iż termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy liczyć od daty wpływu kompletnego wniosku. Wskazał, że wydanie takiej decyzji wymaga kompletnego wniosku, jednakże powyższa okoliczność nie ma wpływu na początek biegu 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto, Minister Infrastruktury i Budownictwa za chybiony uznał argument skarżącego, dotyczący nieuwzględnienia przy odliczeniu terminu na wydanie przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...], korespondencji dotyczącej wyjaśnienia kwestii podziału działki nr ewid. [...], prowadzonej pomiędzy skarżącym a inwestorem przed wystosowaniem wezwania z dnia 10 lipca 2015 r. W ocenie organu odwoławczego, korespondencja ta nie może zostać wzięta pod uwagę, ponieważ w aktach sprawy Prezydenta Miasta [...]brak jest wskazywanej przez skarżącego korespondencji. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie sądowoadmlnistracyjnym utrwalone są poglądy wskazujące, że brak jest podstaw do odliczenia terminów wszystkich tych czynności organu, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na postępowanie, nie wymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań. Zatem w ocenie organu odwoławczego, prowadzenie korespondencji z inwestorem, w celu wyjaśnienia kwestii podziału działki nr ewid. [...]nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie uzależnia ono dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Tym samym czas przeznaczony na zwykłą korespondencję organu z inwestorem nie może podlegać odliczeniu w trybie art. 11h ust. 1 specustawy drogowej.

Skargę na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...]wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 11h ust. 1 specustawy drogowej przez ich błędną wykładnię, wobec przyjęcia, że przewidziany tymi przepisami termin wydania decyzji winien być liczony od daty złożenia niekompletnego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia art. 11 h ust. 1 specustawy polega na przyjęciu takiego rozumienia analizowanego przepisu, iż tylko kompletny pod względem formalnym i materialnym wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji dopiero od chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna bieg termin do załatwienia sprawy administracyjnej, a wykładni art. 11h ust. 1 specustawy należy dokonywać przez pryzmat art. 61 § 3, art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że regulacja przyjęta w art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego, co powoduje, iż w procesie wykładni art. 11h ust. 1 specustawy drogowej można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Skarżący powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 873/11, w którym sąd ten przyjął, że art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane stanowi, że początkiem tego terminu jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji, to jednak konieczne jest uwzględnienie daty złożenia skutecznie wniosku o wydanie decyzji. Ponadto skarżący zaznaczył, że dążąc do ujednolicenia stosowania prawa, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 24 lutego 2009 r. określił sposób obliczania terminu, którego niedotrzymanie spowoduje wymierzenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej kary pieniężnej, które to stanowisko zostało przekazane przez Wojewodę [...]Prezydentowi Miasta [...]oraz wszystkim Starostom powiatów województwa świętokrzyskiego celem stosowania, przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku natomiast, kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Skarżący podkreślił, że stanowisko to pozostaje nadal aktualne i prezentowane jest na oficjalnej stronie internetowej GUNB.

Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z powyższymi ustaleniami, w taki sam sposób liczone są terminy załatwiania spraw wykazywane w Rejestrze Wniosków Decyzji i Zgłoszeń prowadzonym dla postępowań w sprawie pozwoleń na budowę i zgłoszeń oraz prowadzonym do dnia 1 stycznia 2016 r. Rejestrze Wniosków i Decyzji, kontrolowanych przez Wojewodę [...]i Główny Urząd Nadzoru Budowlanego.

Skarżący zarzucił, że Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając zaskarżone postanowienie, nie odniósł się do argumentów strony skarżącej, stwierdzając jedynie, że powołane w zażaleniu Prezydenta Miasta [...]orzecznictwo sądowoadministracyjne, potwierdzające jego stanowisko w sprawie obliczania terminu na wydanie decyzji w przypadku złożenia niekompletnego wniosku nie może stanowić podstawy prawnej działań organów administracji publicznej, podobnie zresztą jak stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyniki kontroli prowadzonych przez organy nadzorcze, które w jego ocenie nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie podejmowane przez organ administracji.

W ocenie skarżącego, takie stanowisko jest nieuprawnione w świetle unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i nie służy skutecznemu zapewnieniu jednolitego stosowania prawa, stanowiącemu tym samym gwarancję przestrzegania wartości wynikających z art. 2 Konstytucji, takich jak przewidywalność rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu, stanowisko skarżącego jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej, który jednoznacznie wskazuje, że termin na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna swój bieg od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, bez względu na jego kompletność.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/16 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli wniosek ten odpowiada wymogom ustawowym, Natomiast jeżeli wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie odpowiada wymogom ustawowym, to termin do wydania decyzji powinien być liczony od dnia, w którym wniosek zostanie uzupełniony. Zdaniem Sądu z brzmienia art. 61 § 3, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że podanie, które nie spełnia ustawowych wymogów, nie wszczyna postępowania administracyjnego. Podkreślono, że okres, jaki upłynął w rozpoznawanej sprawie od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej [...] czerwca 2015 r. do dnia, w którym braki tego wniosku zostały uzupełnione (16 lipca 2015 r.) należy zaliczyć do okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących kary za niewydawanie decyzji w terminie, uregulowanej w Prawie budowlanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa. Po jej rozpatrzeniu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1977/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, orzekając jednocześnie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA za trafny uznał zarzut błędnej wykładni art. 11h ust. 1 ustawy ZRID. W ocenie NSA mają rację organy administracji przyjmując, że powołany przepis powinien być odczytywany dosłownie, a więc z uwzględnieniem, że mowa jest w nim o terminie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej liczonym "od dnia złożenia wniosku" o wydanie takiej decyzji. Gdyby termin na wydanie takiej decyzji liczyć od dnia złożenia wniosku, który spełnia wszystkie ustawowe wymogi albo od dnia uzupełnienia wniosku niespełniającego wszystkich wymogów ustawowych, poza kontrolą w zakresie sprawności postępowania, której służy kara za niewydanie decyzji w terminie, pozostawałby okres pomiędzy złożeniem wniosku, który nie spełnia wszystkich ustawowych wymogów, a wezwaniem wnioskodawcy w trybie art., 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia. W ocenie NSA z tego względu ustawodawca świadomie i celowo w art. 11 h ust. 1 ustawy ZRID przy określeniu zdarzenia, od którego należy liczyć termin na wydanie decyzji, posłużył się zwrotem "od dnia złożenia wniosku", a nie zwrotem "od dnia wszczęcia postępowania". Tym samym nieistotne są wszelkie nawiązania do teoretycznych koncepcji wszczęcia postępowania, mających na celu odpowiedź na pytanie, czy podanie niespełniające wymogów ustawowych wszczyna czy też nie wszczyna postępowanie administracyjne. W ocenie NSA skoro ustawodawca ustanowił karę za niewydanie takiej decyzji w terminie, to racjonalne jest dyscyplinowanie organu administracji przy użyciu tej kary także w celu podjęcia czynności, które mają zmierzać do tego, aby wniosek o wydanie decyzji spełniał wymogi formalne. Będzie to bowiem prowadzić do sprawnego zakończenia sprawy zarówno wtedy, gdy wniosek zostanie uzupełniony, jak i wtedy, gdy nie zostanie uzupełniony.

NSA zauważył, że podobnie jak art. 11h ust. 1 ustawy ZRID zostały sformułowane przepisy w innych ustawach przewidujących karę za wydanie decyzji po ustawowym terminie, np. w art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), art., 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 404 ze zm.). NSA dostrzegł też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także powołanym przez strony postępowania oraz Sąd I instancji, wykładnia tych przepisów nie jest jednolita. Jednakże z powyższych przyczyn, w ocenie NSA, art. 11 ust. 1 ustawy ZRID należy wykładać w ten sposób, że wskazany w nim termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, bez względu na to, czy wniosek ten spełnia wszystkie ustawowe wymogi.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że sprawa ze skargi skarżącego powinna być przez Sąd I instancji ponownie rozpoznana, z uwzględnieniem prawidłowej, w ocenie NSA wykładni art. 11h ust. 1 ustawy ZRID.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie badając sprawę, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.).

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...]utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] , nakładające na Prezydenta Miasta [...] (dalej jako "skarżący") karę w wysokości 8000 zł za 16 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Skrzyżowanie ul. [...]z ul. [...]" w [...].

Podstawą materialnoprawną wydania powyższych postanowień jest art. 11h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis ten jest instrumentem realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem, wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest sytuacja, gdy organ, pomimo podejmowanych przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się art. 11h ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym, do 90 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych do organu.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...]o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Skrzyżowanie ul. [...]z ul. [...]" został złożony do Prezydenta Miasta [...]w dniu 10 czerwca 2015 r.

W dniu 10 lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...]wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z uwagi na brak wymaganej mapy w skali 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto organ wezwał o prawidłowe podanie terenu inwestycji i o objęcie wnioskiem rozbiórek elementów kolidujących z projektowaną inwestycją. Wezwanie zostało odebrane przez inwestora w dniu 10 lipca 2015 r.

Inwestor uzupełnił wniosek w dniu 16 lipca 2015 r. dołączając żądane w wezwaniu dokumenty oraz prawidłowo podał numery obrębów geodezyjnych.

W dniu [...] września 2015 r. Prezydent Miasta [...]wydał, na podstawie przepisów specustawy, decyzję nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Skrzyżowanie ul. [...]z ul. [...]".

Sporne jest natomiast, jak należy liczyć wskazany w art. 11h ustawy ZRID 90-dniowy termin na wydanie przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. którego przekroczenie powoduje konieczność wymierzenia temu organowi kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Otóż w ocenie organów postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się w dniu 11 czerwca 2015 r., tj. w dniu następnym liczonym od daty wpływu do Urzędu Miasta w [...]wniosku inwestora w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a zakończyło w dniu wydania decyzji tj. [...] września 2015 r., zatem przedmiotowe postępowanie trwało 112 dni. Zgodnie zaś z treścią art. 11 ust. 3 ustawy ZRID odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia wezwania inwestorowi do uzupełnienia braków wniosku, tj. od dnia 11 lipca 2015 r., do dnia usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do dnia 16 lipca 2015 r. - 6 dni. Po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 112 dni, 6 dni związanych z uzupełnieniem przez inwestora braków formalnych wniosku oraz ustawowych 90 dni, pozostało 16 dni zwłoki organu w wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi Miasta [...] kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł.

Natomiast zdaniem skarżącego bieg 90-dniowego terminu na wydanie decyzji rozpoczął swój bieg w dniu 17 lipca 2015 r, tj. następnego dnia po złożeniu przez inwestora dokumentów uzupełniających wniosek i zakończył wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...]w dniu [...] września 2015 r., tj. w 76 dniu postępowania, tym samym nie można nałożyć omawianej kary. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia art. 11 h ust. 1 specustawy polega na przyjęciu takiego rozumienia analizowanego przepisu, iż tylko kompletny pod względem formalnym i materialnym wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji dopiero od chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna bieg termin do załatwienia sprawy administracyjnej, a wykładni art. 11h ust. 1 specustawy należy dokonywać przez pryzmat art. 61 § 3, art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a.

Stanowiska tego nie podziela zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, podnosząc, że przepis art. 11 h ust. 1 nie mówi o wymogu "wniosku kompletnego" ani o dacie "wszczęcia postępowania", a więc nawet wadliwy formalnie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna bieg ww. terminu. Tym samym ustawowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można liczyć od momentu usunięcia przez inwestora braków formalnych wniosku.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, zwłaszcza Sądu wyższej instancji, a takie orzeczenie w niniejszej sprawie występuje. Sądy administracyjne, jak również i organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega na tym, że gwarantują one zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (wzajemnie sprzecznych). Należy przy tym pamiętać, iż wiążąca ocena prawna nie wynika li tylko z sentencji orzeczenia, ale również i z jego uzasadnienia, zawierającego wyjaśnienie powodów określonego działania konkretnego sądu.

Mając to na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (po raz kolejny), wskazuje, iż w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1977/17, którym uchylono wcześniej zapadły wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/16 (którym uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wskazując, że termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być liczony od dnia, w którym wniosek wymagający uzupełnienia zostanie uzupełniony) i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Otóż Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku NSA, odnoszące się do wykładni art. 14h ust. 1 ustawy ZRID. powołany przepis powinien być odczytywany dosłownie, a więc z uwzględnieniem, że mowa jest w nim o terminie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej liczonym "od dnia złożenia wniosku" o wydanie takiej decyzji. Za literalnym odczytaniem przepisu przemawiają względy funkcjonalne. Instytucja kary za niewydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie byłaby dysfunkcjonalna, gdyby termin na wydanie takiej decyzji liczyć od dnia złożenia wniosku, który spełnia wszystkie ustawowe wymogi albo od dnia uzupełnienia wniosku niespełniającego wszystkich wymogów ustawowych. Wówczas bowiem poza kontrolą w zakresie sprawności postępowania, której służy kara za niewydanie decyzji w terminie, pozostawałby okres pomiędzy złożeniem wniosku, który nie spełnia wszystkich ustawowych wymogów, a wezwaniem wnioskodawcy w trybie art., 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia. Przyjęcie wykładni art. 11h ust. 1 ustawy ZRID proponowanej przez skarżącego prowadziłoby do tego, że w razie złożenia wniosku niespełniającego wszystkich ustawowych wymogów organ administracji nie podlegałby sankcji przewidzianej w powołanym przepisie mimo niepodjęcia w rozsądnym terminie czynności zmierzających do uzupełnienia wniosku.

Ponadto podkreślić należy, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest aktem prawnym szczególnym, specjalnym, przewidującym uproszczoną procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jak jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej jest potrzebą nie cierpiącą zwłoki i niewątpliwie leży w dobrze pojętym interesie społecznym i gospodarczym. Szczególny charakter postępowania w sprawie wydania decyzji zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polega m.in. na skróceniu i uproszczeniu postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca świadomie i celowo w art. 11 h ust. 1 ustawy ZRID przy określeniu zdarzenia, od którego należy liczyć termin na wydanie decyzji, posłużył się zwrotem "od dnia złożenia wniosku", a nie zwrotem "od dnia wszczęcia postępowania". Tym samym nieistotne są wszelkie nawiązania do teoretycznych koncepcji wszczęcia postępowania, mających na celu odpowiedź na pytanie, czy podanie niespełniające wymogów ustawowych wszczyna czy też nie wszczyna postępowanie administracyjne. Z woli ustawodawcy w normatywnej konstrukcji kary za wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po terminie nie ma znaczenia, kiedy formalnie zostanie wszczęte postępowanie, lecz istotne jest jedynie to, kiedy został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. Skoro ustawodawca ustanowił karę za niewydanie takiej decyzji w terminie, to racjonalne jest dyscyplinowanie organu administracji przy użyciu tej kary także w celu podjęcia czynności, które mają zmierzać do tego, aby wniosek o wydanie decyzji spełniał wymogi formalne. Będzie to bowiem prowadzić do sprawnego zakończenia sprawy zarówno wtedy, gdy wniosek zostanie uzupełniony, jak i wtedy, gdy nie zostanie uzupełniony. W tym drugim przypadku organ będzie bowiem uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Z kolei okres, w którym wnioskodawca w ramach wyznaczonego mu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu będzie uzupełniał wniosek, może być uznany za opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane z winy strony, oczywiście jeśli ocena organu administracji, że wniosek nie spełniał ustawowych wymogów, była trafna (zgodna z prawem),

Sąd w pełni podziela pogląd NSA, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia podobnie jak art. 11h ust. 1 ustawy ZRID sformułowanych przepisów w innych ustawach przewidujących karę za wydanie decyzji po ustawowym terminie nie jest jednolita, jednakże z powyższych przyczyn, art. 11 ust. 1 ustawy ZRID należy wykładać w ten sposób, że wskazany w nim termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, bez względu na to, czy wniosek ten spełnia wszystkie ustawowe wymogi.

W świetle powyższego za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 11h ust. 1 specustawy drogowej przez jego błędną wykładnię.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku