Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1222/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Komendant Główny Policji (zwany dalej "KGP") postanowieniem z [...] kwietnia 2020r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. W. (zwana dalej "Skarżącą") od pisma KGP z [...] lutego 2020r., informującego o braku podstaw ustawowych do realizacji wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2018r. W podstawie prawnej powołano art. 268a, art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, zwana dalej "k.p.a.").

KGP w uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca we wniosku z [...] grudnia 2018r. zwróciła się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. KGP w odpowiedzi z [...] marca 2019r. wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i poinformował, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.

Skarżąca wnioskiem z [...] lutego 2020r. wniosła o rozpatrzenie w formie decyzji administracyjnej, bądź w formie czynności materialno-technicznej ww. wniosku z [...] grudnia 2018r.

KGP w odpowiedzi z [...] lutego 2020r. podtrzymał stanowisko wyrażone w ww. piśmie z [...] marca 2019r., wskazując, że brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miał miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (konieczne będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń).

Skarżąca w piśmie z [...] marca 2020r. nazwanym odwołaniem wniosła o uchylenie ww. "decyzji" KGP z [...] lutego 2020r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ decyzję wydano z naruszeniem: a) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przez nieprawidłową wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zwany dalej "Trybunałem") z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15, b) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 15 k.p.a. - przez nieprawidłową, niepełną, dowolną i nieuwzględniającą wytycznych wyroku ww. Trybunału ocenę stanu faktycznego sprawy, c) art. 145a § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, skutkujące odmową ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

KGP, uzasadniając stanowisko o niedopuszczalności odwołania stwierdził, że ww. stan faktyczny uniemożliwia rozpatrzenie pisma Skarżącej. W orzecznictwie Sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że KGP jest "ministrem" w rozumieniu k.p.a. (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2019r. poz. 945, ze zm.), który mówi, że w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów k.p.a., chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej (m.in. wyroki NSA z: 14 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1845/10; 22 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 2270/11; 4 września 2012r. sygn. akt I OSK 267/12). W razie braku przepisu szczególnego - decyzje administracyjne (postanowienia) wydawane przez KGP są ostateczne i powinny być traktowane jako decyzje (postanowienia) "ministra" w rozumieniu k.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z: 10 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Wa 442/17, 7 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1563/16, postanowienie WSA w Warszawie z 8 lutego 2017 r. sygn. akt: II SAB/Wa 671/16, wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r.). Wyjątki od tej reguły winny być ściśle określone w ustawie. KGP byłby zatem organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Skarżącej z [...] marca 2020r.

KGP wskazał też, że art. 107 § 1 k.p.a. zawiera wymogi formalne, które musi spełniać decyzja administracyjna: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzję wydano w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; a w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Organ może również odstąpić od uzasadnienia decyzji w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny.

Fakt, iż decyzja administracyjna winna spełniać wymogi wskazane w art. 107 k.p.a., nie oznacza, że decyzja niespełniająca wszystkich wymogów formalnych nie wchodzi do obrotu prawnego. Decyzja doręczona stronie ma domniemanie prawidłowości, mimo wad, pod warunkiem, że spełnia minimum wymogów konstytutywnych, umożliwiających zakwalifikowanie jej do kategorii aktów administracyjnych. W pozostałych przypadkach nie można mówić o akcie administracyjnym. Akty, które nie spełniają ww. kryteriów, odnoszących się do minimum elementów, nie są aktami administracyjnymi dotkniętymi wadami. Jest to odrębna grupa aktów, stanowiąca tzw. "nieakty", albo "akty pozorne". Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, jeśli spełnia minimalne kryteria odnoszące się do takich elementów jak: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie dotyczące istoty sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (piastuna).

Treść pisma KGP z [...] lutego 2020r. nie spełnia kryteriów decyzji, bo nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Decyzja administracyjna jest zaś kwalifikowanym aktem administracyjnym, który musi charakteryzować podwójna konkretność. Musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata i w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Treść rozstrzygnięcia musi polegać na przyznaniu, bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków, wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego. KGP w piśmie z [...] lutego 2020r. skierowanym do Skarżącej wskazywał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] marca 2019r., a stan prawny będący konsekwencją wyroku Trybunału z 30 października 2018r. sygn. akt 7/15 nie uległ zmianie oraz że sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń).

KGP stwierdził, że sformułowanie, że "podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2019r. (L.dz. [...])" nie spełnia kryterium przyznania stronie określonego świadczenia. Ponadto z ww. pisma trudno wyodrębnić tą cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata.

KGP, powołując się na wyrok NSA z 9 listopada 2016r. sygn. akt II OSK 889/16, stwierdził, że rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Jego treść powinna być związana z przedmiotem postępowania i stanowić swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Rozstrzygnięcie stanowi o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej formułą: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. Rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. To sentencja decyzji jest podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych. Z sentencji ma bez wątpienia wynikać do czego zobowiązany został adresat decyzji, albo też czego adresatowi odmówiono. Sentencja decyzji nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego.

Zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) wymaga, aby strona postępowania miała jasność, że ma do czynienia z decyzją administracyjną, czyli kategorycznym aktem organu, który kończy sprawę w danej instancji, a nie wyłącznie z pismem informującym o tym, co wynika z mających w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę.

KGP stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy, wyrażający się w braku decyzji (postanowienia), rozumianej jako kwalifikowany akt administracyjny (wydany w administracyjnym toku instancji), uniemożliwia rozpatrzenie odwołania. Wniesienie środka zaskarżenia wobec rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją administracyjną (postanowieniem), skutkuje koniecznością stwierdzenia, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania. Uchybienie przez organ temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

KGP, rozpatrując ww. pismo Skarżącej uwzględnił także stanowisko wyrażone przez WSA w Szczecinie w prawomocnym wyroku z 28 marca 2019r. sygn. akt II SAB/Sz 11/19, z którego wynika, że w przypadku wniosków odnoszących się do ponownego przeliczenia kwoty ekwiwalentu (także wniosków o wypłatę wyrównania ekwiwalentu) organ nie rozstrzyga o prawie do świadczenia, gdyż orzekł o tym przez wypłatę ekwiwalentu przy zwolnieniu ze służby. W realiach sprawy - żadna ze stron nie kwestionuje uprawnienia Skarżącej do świadczenia. Przedmiotem sprawy nie było więc orzekanie o uprawnieniu, lecz ustalenie kwoty, jaka winna zostać wypłacona. Przepisy prawa nie statuują roszczenia o wypłatę wyrównania, jak też nie dają podstaw do orzekania o uznaniu wysokości ekwiwalentu lub odmowie ponownego jego przeliczenia. Informacja o braku możliwości dokonania przeliczenia i wypłaty winna nastąpić i nastąpiła w formie pisemnej, niebędącej rozstrzygnięciem administracyjnym.

2. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. postanowienia KGP i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 138 k.p.a. - przez błędne jego zastosowanie, skutkujące uznaniem, że odwołanie Skarżącej jest niedopuszczalne, bo wniesiono je na pismo, które nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy pismo KGP z [...] lutego 2020r. stanowi o odmowie wypłaty Skarżącej należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i tym samym stanowi decyzję administracyjną, od której Skarżącej przysługuje środek zaskarżenia;

b) art. 7, art. 8 § 1, art. 6 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP - przez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że ww. wyrok Trybunału z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 (uznający niekonstytucyjność art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji - Dz.U. z 2019r. poz. 161 ze zm., zwana dalej "u.P." – w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia) nie stanowi podstawy prawnej do żądania ponownego ustalenia wysokości należnego Skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a przez to pozbawienie Skarżącej należnych z mocy prawa i Konstytucji RP oraz ww. wyroku świadczeń publicznoprawnych w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w prawidłowej, zgodnej z Konstytucją RP wysokości, gdy Trybunał w wyniku uznania niekonstytucyjności art. 115a u.P. w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu, przyjął, że Skarżącej przysługuje uprawnienie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym ww. orzeczeniem - prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wysokości ustalonej przez organ, zgodnie z wyrokiem Trybunału;

c) art. 7, art. 8 § 1, art. 6 i art. 15 k.p.a. - przez nieprawidłową, niepełną, dowolną, nieuwzględniającą wytycznych wyroku Trybunału, ocenę stanu faktycznego sprawy, skutkującą odmową ponownego ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nieprzyczynienie się przez KGP do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przez odmowę ponownego ustalenia ekwiwalentu, skutkujące nierównym traktowaniem wobec prawa funkcjonariuszy Policji, których stosunek służbowy ustał przed wydaniem wyroku Trybunału;

d) art. 145a § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie skutkujące odmową ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wypoczynkowy, choć Trybunał stwierdził niekonstytucyjności art. 115 a u.P., na podstawie, którego ustalono ekwiwalent za niewykorzystany urlop, więc Skarżąca w z ww. wyrokiem jest uprawniona do żądania wznowienia postępowania.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że ww. postanowienie KGP należy uznać za wadliwe, bo gdyby nawet uznać, że odwołanie z [...] marca 2020r., było wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, to i tak dotyczył decyzji administracyjnej, jaką było pismo KGP z [...] lutego 2020r., odmawiające wypłaty Skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżąca była więc uprawniona do złożenia środka zaskarżenia, a organ winien był go rozpatrzyć. Dodatkowo KGP w zaskarżonym postanowieniu dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie, że pismo z [...] lutego 2020r. nie spełnia wymogów formalnych do uznania go za decyzję i w konsekwencji uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Łd 657/19, stwierdziła, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy z art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej, wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo z [...] lutego 2020r. spełnia ww. kryteria choć nie zatytułowano go decyzją, należy mu taki walor nadać, bo zawiera: oznaczenie organu – KGP, wskazanie adresata, do którego je skierowano, rozstrzygnięcie wniosku na dzień sporządzenia - odmowę wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, z uwagi na brak podstawy prawnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, podpis osobę reprezentującą organ w dniu jego sporządzenia.

Skarżąca, powołując się na wyrok NSA z 20 lipca 1981r. sygn. akt SA 1162/81, stwierdziła, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu, wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Skoro więc pismo KGP z [...] lutego 2020r., mimo braku nadania mu niewłaściwej formy, zawiera uzasadnienie rozstrzygnięcia z punktu widzenia prawa procesowego i materialnego, działanie organu jest niezrozumiałe i nastawione na pozbawienie Skarżącej ochrony jej praw. KGP, wydając ww. pismo, wskazał, że dotyczy ono pisma Skarżącej z [...] lutego 2020r., które stanowiło wezwanie o niezwłoczne rozstrzygnięcie wniosku z [...] grudnia 2018r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wprawdzie KGP nie nazwał tego pisma decyzją i nie zawarł w nim pouczenia o przysługujących Skarżącej środkach zaskarżenia, ale negatywnie rozstrzygnął wniosek Skarżącej z [...] lutego 2020r., stanowiący wezwanie do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2018r. KGP podjął rozstrzygnięcie w formie zwykłego pisma, ale treść wskazuje, że odmówił wydania decyzji w przedmiocie ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Tym samym argumenty KGP zawarte w postanowieniu, że brak jest podstaw do wniesienia odwołania stanowią naruszenie ww. przepisów, a zarzut Skarżącej w tym zakresie należy uznać za zasadny. Organ w decyzji zaniechał pouczenia o przysługujących jej prawach i środkach zaskarżenia od wydanej decyzji, więc nawet jeśli Skarżąca winna była złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to nie wpływa to na skuteczność złożonego środka zaskarżenia, bo odwołanie wpłynęło do organu właściwego - KGP i w terminie 2 tygodni. KGP bez względu na nazwę środka zaskarżenia powinien był potraktować odwołanie jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i rozpoznać sprawę merytorycznie, wydając decyzję administracyjną, w której odniósłby się merytorycznie to postawionych zarzutów. W sytuacji, kiedy z treści pisma wynika inny zamiar strony niż z oznaczenia tego pisma, to priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać ujemnych skutków, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj, a każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma.

3. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd na wstępie stwierdza, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem zaskarżenia było bowiem postanowienie wydane przez KGP w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, które spełnia kryterium z ww. przepisu art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Sąd zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd stwierdza ponadto, że uprawnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z [...] lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia KGP w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że zaskarżone postanowienie KGP z [...] kwietnia 2020r., w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącą od pisma KGP z [...] lutego 2020r., informującego o braku podstaw ustawowych do realizacji wniosku Skarżącej z [...] grudnia 2018r. - nie narusza przepisów postępowania, w tym również tych wskazanych w skardze. Tym samym skarga wniesiona w sprawie jest nieuzasadniona.

3. Zdaniem Sądu KGP w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał w sposób prawidłowy główne cechy, które w świetle art. 107 k.p.a., powinna zawierać decyzja administracyjna.

Dodatkowo KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie kwestionował, że w obrocie prawnym występują tzw. decyzje administracyjne ułomne - pisma, które rozstrzygają sprawę administracyjną choć nie zostały opatrzone tytułem "decyzja", czy też nie zostały sporządzone w formie zastrzeżonej dla tego typu rozstrzygnięcia.

KGP nie kwestionował też zasady domniemania decyzji administracyjnej, którą szeroko opisano w doktrynie i którą uznaje również orzecznictwo Sądów administracyjnych.

KGP wyjaśnił ponadto, że był organem właściwym do załatwienia rozpoznawanej sprawy w drodze postanowienia oraz prawidłowo wyjaśnił stronie, mając na względzie podnoszone przez nią zarzutu oraz argumentację, że w sytuacji, gdy KGP działa jako organ pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie odwołanie. Jest to bowiem wynik unormowań prawnych, a w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. oraz z art. 34 ust. 2 ww. ustawy o działach administracji rządowej.

Sąd stwierdza ponadto, że istotą sporu w sprawie jest ocena charakteru prawnego pisma z [...] lutego 2020r., które zostało skierowane do Skarżącej przez Zastępcę Dyrektora [...] KGP oraz dopuszczalności jego zaskarżenia przez możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który Skarżąca nazwała odwołaniem, a w konsekwencji prawidłowość zastosowania w sprawie przez KGP przepisu art. 134 k.p.a., względnie niezastosowania art. 138 k.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Sąd, mając na względzie ww. kwestię sporną, wskazuje, że KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób należyty wyjaśnił Skarżącej dlaczego skierowane do Skarżącej pismo z [...] lutego 2020r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, odwołując się zarówno do treści tego pisma, jak również biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz uwzględniając dotychczasowe poglądy doktryny i orzecznictwa w zakresie pism, które mogą, bądź nie powinny być uznane za decyzje administracyjne.

Sąd wyjaśnia, że stanowisko KGP w tym zakresie ma oparcie w obowiązującym porządku prawnym i w żadnej mierze nie może być uznane za naruszenie przepisów prawa powołanych w skardze.

KGP w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przede wszystkim odwołał się do elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., a które stanowią minimalne wymagania formy decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem, decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Prawidłowo również KGP wskazał, że nie wszystkim ww. elementom decyzji administracyjnej przypisuje się jednakową wagę. Pominięcie, co niektórych z nich pozbawia akt pisemny charakteru decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 9 wydanie, s. 517). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9 – 1-, poz. 169) minimum elementów przesądzających o tym, że mamy do czynienia z decyzja to: określnie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ.

Sąd w związku z tym stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że autorem pisma z [...] lutego 2020r. jest Zastępca Dyrektora [...] KGP. Osoba ta podpisała także to pismo (k. 11-12 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych sprawy brak jest ponadto jakiegokolwiek upoważnienia do wydawania przez ww. osobę - Zastępca Dyrektora [...] KGP - decyzji w imieniu KGP.

Tym samym należało już z tego powodu przyjąć, że pismo z [...] lutego 2020r. nie pochodziło od organu administracyjnego, władnego wydać decyzję administracyjną, choć KGP nie zwrócił na to uwagi w zaskarżonym postanowieniu. Ten rodzaj wadliwości procesowej zaskarżonego postanowienia nie uzasadniał jednak wyeliminowania go z obrotu prawnego, gdyż KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo wskazał, że ww. pismo z [...] lutego 2020r. nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy, więc nie spełnia kryterium decyzji administracyjnej.

KGP trafnie też wyjaśnił, że decyzję administracyjną musi charakteryzować podwójna konkretność. Oprócz tego, że akt administracyjny zostanie skierowany do osoby indywidualnie oznaczonej, akt ten powinien w sposób władczy konkretyzować prawa i obowiązki tej osoby. W piśmie z [...] lutego 2020r. nie zostały natomiast – na co wskazuje jego treść – wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, ani prawa ani obowiązki Skarżącej. Tym samym pismo to stanowiło jedynie informację udzieloną Skarżącej przez Zastępca Dyrektora [...] KGP. Pismo to nie zawierało natomiast rozstrzygnięcia o charakterze władczym, gdyż nie rozstrzygano w nim ani o odmowie Skarżącej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ani o jego przyznaniu, a jedynie informowało Skarżącą, że "podtrzymuję stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2019r. (...), a stan prawny będący konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. (sygn. akt 7/15 ...), nie uległ zmianie."

Sąd, w związku z tym, zgadza się z KGP, że ww. pismo z [...] lutego 2020r. nie stanowiło rozstrzygnięcia władczego organu administracji publicznej o jakimkolwiek uprawnieniu Skarżącej. KGP w ww. piśmie nie odmówił bowiem prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, czy też wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop Skarżącej zwolnionej ze służby Komendzie Głównej Policji. Innymi słowy - KGP nie rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniu bądź braku uprawnienia strony, bowiem uprawnienie to nie było sporne między KGP, a Skarżącą.

Sąd reasumując stwierdza, że zaskarżone przez Skarżącą pismo z [...] lutego 2020r. - tak, jak podniósł KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - nie stanowiło i nie mogło zostać uznane za decyzję administracyjną. Pismo to, choć zostało skierowane do Skarżącej, nie konkretyzowało w sposób władczy ani uprawnienia strony, ani żadnego obowiązku strony. Było to pismo stricte informacyjne, wskazujące, jaki jest stan prawny w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018r. o sygn. akt 7/15 i w jakiej sytuacji znalazły się zarówno organy Policji oraz byli funkcjonariusze tej formacji, w tym Skarżąca. W piśmie z [...] lutego 2020r. Zastępca Dyrektora [...] KGP podtrzymała ponadto stanowisko wyrażone w swoim piśmie z [...] marca 2019r. skierowanym również do Skarżącej, wskazując, że aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (konieczne będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń) brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego.

Sąd w związku z tym uznaje, że skoro Zastępca Dyrektora [...] KGP skierował do Skarżącej jedynie pismo z [...] lutego 2020r., mające charakter informacyjny, a nie charakter władczy, to należało uznać, że od takiego pisma nie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które Skarżąca określiła nieprawidłowo mianem odwołania. W związku z tym, prawidłowe było uznanie przez KGP w zaskarżonym postanowieniu, wydanym na mocy art. 134 k.p.a., że ww. odwołanie Skarżącej było niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że wniesienie środka zaskarżenia w stosunku do dokumentu, który nie jest decyzją administracyjną, winno skutkować stwierdzeniem, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania. Uchybienie bowiem temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby – jak prawidłowo wskazano w zaskarżonym postanowieniu KGP - rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Tym samym jakkolwiek w art. 134 k.p.a. nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to w judykaturze przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. (K. Glibowski, Komentarz do art. 134 k.p.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis).

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji KGP prawidłowo uznał w zaskarżonym postanowieniu, że złożenie przez Skarżącą odwołania od ww. pisma informacyjnego z [...] lutego 2020r., było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych w analogicznych sprawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 542/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 19 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1567/11; 27 listopada 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1329/15; 23 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2453/19; 29 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2606/19; 30 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2710/19 – wszystkie orzeczenia dostępne na www.nsa.gov.pl).

4. Sąd, mając na względzie powyższe rozważania, stwierdza, że KGP prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącej, co pociągało za sobą konieczność oddalenia skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.