Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 465/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 63 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 16 § 1, art. 162
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki Jawnej H. H. & F. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę Jawną H.H. z siedzibą w Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Działając na wniosek z [...] lutego 2018 r. Gminy M. Z. (zwanej też dalej "Gminą"), Burmistrz Miasta Z. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") – decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]; zwaną też dalej "Decyzją ULICP") – ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na wydzieleniu gruntu na poszerzenie drogi gminnej nr [...] przy ul. [...] z działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], której właścicielem jest Spółka jawna H.H. z siedzibą w Z. (dalej też jako "Spółka" lub "Skarżąca"). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r. (nr [...]), a wniesiona skarga – oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 09 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 754/18.

Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. Spółka, powołując się na art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), zażądała stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji ULICP w związku z tym, że Starosta Z. (dalej też jako "Starosta") – decyzją z [...] października 2018 r. (znak: [...]; zwaną też dalej "Decyzją PnB") – zatwierdził projekt budowlany, udzielając Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w Z..

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r. Burmistrz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji ULICP, zważywszy, że wprawdzie Starosta ww. Decyzją PnB zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], ale wyłączył z projektu budowlanego tę część działki, która została wydzielona na poszerzenie drogi gminnej Decyzją ULICP.

Od tej decyzji odmownej Spółka wniosła odwołanie.

Decyzją z [...] października 2019 r. (nr [...]) SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wyrokiem z 23 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 854/20 – stwierdził nieważność ww. decyzji SKO jako podjętej w wyniku rozpoznania niepodpisanego odwołania.

W tej sytuacji faktycznej i prawnej, SKO wezwało pełnomocnika Skarżącej o podpisanie odwołania, a po dokonaniu tej czynności rozpoznało sprawę ponownie. Doszedłszy zaś do przekonania, że okoliczności sprawy pozostają niezmienne, SKO ponownie podzieliło stanowisko organu I instancji.

W konsekwencji SKO – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] września 2019 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji ULICP.

W uzasadnieniu swej decyzji, SKO stwierdziło, że w sprawie nie jest sporne, iż dla działki nr ewid. [...] w Z. została wydana, na rzecz Gminy, decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na wydzieleniu gruntu na poszerzenie drogi gminnej nr [...] przy ul. [...] z ww. działki, której właścicielem jest Spółka, a następnie decyzja Starosty z [...] października 2018 r., na rzecz Spółki, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tejże działce. Jednakże, zdaniem SKO, w sprawie należy zwrócić uwagę, że obie planowane inwestycje dotyczą różnych części terenu objętego planami inwestycyjnymi różnych inwestorów. Ze względu na plany inwestycyjne Gminy w zakresie modernizacji dróg gminnych, w ramach uprzywilejowanej ustawowo procedury dotyczącej inwestycji celu publicznego, wydzielona została część gruntu z działki nr ewid. [...] na poszerzenie drogi gminnej nr [...] (ul. Z. ) na długości [...] m – tak, aby droga ta miała szerokość [...] m. Rozstrzygnięcie to zostało uwzględnione w powołanej wyżej Decyzji PnB, gdyż w części rysunkowej, stanowiącej integralną część decyzji, organ wskazał, że na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] został "wydzielony grunt pod poszerzenie drogi zgodnie z decyzją o ust. lokalizacji inwestycji celu publicznego GPiK- [...]". W ocenie SKO oznacza to, że Starosta wyłączył z postanowień swojej Decyzji PnB właśnie wydzieloną Decyzją ULICP część gruntu i rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotyczą tej wydzielonej części, co wyraźnie uwidoczniono na mapie.

Ponadto SKO zwróciło uwagę, że zastosowany w sprawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Przepisem dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia rzeczonej decyzji jest art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Rozwiązanie takie wprowadził ustawodawca dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla wielu inwestorów, jak również dla tego samego inwestora, obejmując różne inwestycje (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.), a uzyskiwane na podstawie tych decyzji kolejne pozwolenia na budowę mogłyby prowadzić do chaosu i sprzecznych rozwiązań inwestycyjnych. Z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę, w rozumieniu prawa, zmienia się sposób zagospodarowania terenu i nieruchomość można zagospodarować już tylko w sposób określony w pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie sprzeczność taka, jak wyżej wykazano, nie ma miejsca, wydane pozwolenie na budowę uwzględnia wydzielony teren, zatem – w ocenie SKO – wygaszenie Decyzji ULICP nie jest uzasadnione, a w tych okolicznościach zaskarżona decyzja Burmistrza jest zgodna z prawem.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka Jawna H.H. z siedzibą w Z., zastępowana przez ad P., który – zarzuciwszy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zakres wygaśnięcia Decyzji ULICP ograniczony może być wyłącznie do terenu, na którym przewidziano zabudowę zgodnie z Decyzją PnB, oraz kontrfaktyczne przyjęcie, że doszło do skutecznego ograniczenia terenu, podczas gdy Decyzja PnB została uzyskana na podstawie decyzji Burmistrza nr [...] o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2010 r. (zwanej też dalej "Decyzją WZ"), mocą której doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji, obejmujących teren całej działki nr [...], w związku z czym wszelkie inne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze działki nr [...] podlegają wygaśnięciu z chwilą, w której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na terenie tej działki;

2. art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłanką wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jej bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia szczególne przesłanki wygaśnięcia decyzji, niezależne od przymiotu bezprzedmiotowości

– wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] września 2019 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 20 maja 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), o czym strony zostały powiadomione pismami z 24 maja 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2021 r. ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności organ II instancji w wymaganym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Jest to tym bardziej uzasadnione, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Przedmiotem sporu pozostaje jedynie prawidłowe określenie ich prawnych konsekwencji. W szczególności jest poza sporem, że:

- decyzją nr [...] Burmistrza Miasta Z. z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] ("Decyzją ULICP") ustalono, na wniosek G. Z.. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na wydzieleniu gruntu na poszerzenie drogi gminnej nr [...] przy ul. [...] z działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w Z., stanowiącej własność Spółki Jawnej H. H. z siedzibą w Z.;

- decyzją nr [...] Starosty [...] z [...] października 2018 r. znak: [...] ("Decyzją PnB"), na wniosek i rzecz Spółki zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ww. działce;

- w zatwierdzonym Decyzja PnB projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania terenu) część działki nr [...] objęta Decyzją ULICP nie została przewidziana pod zabudowę lub inną zmianę zagospodarowania, lecz oznaczona szrafem i opisana w legendzie mapy jako: "wydzielony grunt pod poszerzenie drogi zgodnie z decyzją o ust. lokalizacji inwestycji celu publicznego [...]".

Należy jeszcze nadmienić, że w kontrolowanej sprawie uprzednio zapadło orzeczenie sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. (który to przepis stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie") – a mianowicie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 września 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 854/20. Z wyrażonych w tym wyroku ocen prawnych wynikało w sposób dorozumiany wskazanie co do konieczności zwrócenia się przez organ do Skarżącej o uzupełnienie braku formalnego odwołania przez jego podpisanie – co też organ II instancji skutecznie uczynił. Powyższy wyrok nie zawierał natomiast w swej treści żadnych wskazań ani ocen odnoszących się do meritum sprawy, w tym co do właściwej wykładni lub zastosowania w tej sprawie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – stanowiących przedmiot sporu pomiędzy stronami.

W myśl art. 65 u.p.z.p.:

"1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

3. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego."

Przywołany art. 162 k.p.a. stanowi zaś, że:

"§ 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

§ 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

§ 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji."

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w niespornych okolicznościach faktycznych tej sprawy, w związku z wydaniem (a ściślej: uostatecznieniem się) Decyzji PnB ziściły się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji ULICP, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – o co wnioskowała Spółka – czy też nie, jak uznały organy obu instancji.

W ocenie Sądu stanowisko organów i ich argumentacja są prawidłowe, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie – a to z następujących względów.

Po pierwsze, jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Służy ona realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw słusznie nabytych. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. Regułę trwałości decyzji uzasadniają konstytucyjne zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, stanowiące filary konstrukcji demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Zasada trwałości decyzji nie ma charakteru bezwzględnego. Jednym z wyjątków od niej – umożliwiających wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego – jest instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (także ostatecznej), unormowana w art. 162 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok TK z 12.05.2015 r., P 46/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 62, pkt 5.1. i 5.2. uzasadnienia). Zatem regulacja ta, jako przewidująca wyjątki od zasady, nie powinna być interpretowana rozszerzająco (łac. exceptiones non sunt extendendae), co w szczególności oznacza, że ewentualnie występujące w praktyce wątpliwe przypadki interpretacyjne – w których nie jest do końca jasne, czy ziściły się, czy też nie, przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – należy rozstrzygać raczej na rzecz zachowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli jej wygaszenia.

Po drugie, na tle przepisu art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest oczywiste (i pewnie z tego względu nie zostało w nim to expressis verbis wysłowione), że w przepisie tym chodzi o sytuacje, gdy uzyskane pozwolenie na budowę dotyczy tego samego terenu, co wydana wcześniej innemu wnioskodawcy decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Wynika to już z ratio legis ww. przepisu, które w doktrynie trafnie objaśnia się w nawiązaniu do unormowania z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że: "W związku z tym, że decyzje o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) d l a t e g o s a m e g o t e r e n u [podkr. Sądu] można wydać wielu podmiotom, uzyskanie pozwolenia na budowę przez jeden z podmiotów legitymujących się taką decyzją skutkuje utratą racji bytu pozostałych decyzji. Inwestor, który legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma prawo przystąpić do robót budowlanych. Z tego względu pozostałe decyzje o warunkach zabudowy (ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stają się bezprzedmiotowe, gdyż na ich podstawie niemożliwa staje się realizacja inwestycji, tj. przejście do kolejnego etapu i uzyskanie pozwolenia na budowę" (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2019, uw. 2 do art. 65).

Wobec tego wypada zauważyć, że decyzję lokalizacyjną – w tym dotyczącą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – wydaje się każdorazowo w odniesieniu do określonego "terenu" inwestycji (co expressis verbis wynika m.in. z: art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2-4, art. 61 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p.). Zwykle tak rozumiany "teren" obejmuje jedną lub więcej działek geodezyjnych, ale w praktyce możliwe i dopuszczalne są przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy (odpowiednio: decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, uwidocznioną w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji (por. np. wyroki NSA: z 24.05.2018 r., II OSK 1634/16; z 17.07.2019 r., II OSK 1881/18; z 23.04.2020 r., II OSK 1693/19; z 23.04.2020 r., II OSK 1693/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, w której Decyzja ULICP została wydana w odniesieniu do terenu stanowiącego część działki geodezyjnej nr [...], przewidzianą pod poszerzenie odcinka drogi gminnej (na długości około [...] m, do szerokości pasa: [...] m), zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...] do tej decyzji. Zarazem jest poza sporem, że ta sama część działki nr [...] w zatwierdzonym Decyzją PnB projekcie budowlanym, na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, została wyraźnie wyodrębniona i opisana jako "wydzielony grunt pod poszerzenie drogi" zgodnie z Decyzją ULICP. W tym kontekście, zdaniem Sądu, jest jasne, że choć w sentencji Decyzji PnB nominalnie jako obszar inwestycji wskazano "działkę nr ew. [...]", to jednak w istocie zatwierdzone tą decyzją zmierzenie inwestycyjne nie obejmuje tej części działki, która została objętej Decyzja ULICP.

W konsekwencji należy uznać, że Decyzja PnB nie została wydana dla tego samego "terenu", co Decyzja ULICP. A to z kolei oznacza, że nie ziściła się podstawowa przesłanka określona w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzasadniałaby – jak to wyżej objaśniono – zastosowanie tego przepisu.

Po trzecie, wbrew odmiennemu stanowisku Skarżącej, art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. normuje szczególny przypadek bezprzedmiotowości decyzji uzasadniający stwierdzenie jej wygaśnięcia – co potwierdza nie tylko zawarte w art. 65 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odesłanie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ale także objaśnione wyżej ratio legis art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Stanowisko takie jest nie tylko prezentowane w orzecznictwie – w tym w przywoływanym przez obie strony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 659/08 (CBOSA) – ale także w doktrynie (por. m.in.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2021, art. 65 Nb 1; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2019, uw. 2 do art. 65; J. Jaworski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, K. Buczyński i in, LexisNexis 2014, uw. 4 do art. 65; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M.J. Nowaka, Warszawa 2012, art. 65 Nb 1). O ustawowym przypadku "bezprzedmiotowości" mówią nawet ci spośród przedstawicieli doktryny, którzy zgłaszają określone zastrzeżenia odnośnie do poprawności przyjętej przez ustawodawcę w analizowanym przepisie konstrukcji normatywnej (por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 424).

W konsekwencji należy podzielić generalne stanowisko wyrażone na tle art. 65 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje lokalizacyjne wydawane dla przestrzeni pozbawionej planów miejscowych stają się bezprzedmiotowe w momencie, gdy nie mogą być już podstawą do prowadzenia prac budowlanych (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2021, art. 65 Nb 1).

Taka sytuacja nie zachodzi w kontrolowanej sprawie. Jak bowiem trafnie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – i na co już zwracano uwagę wyżej – rozwiązanie przewidziane w art. 65 ust. 1 u.p.z.p. wprowadził ustawodawca dlatego, że decyzja lokalizacyjna może być wydana dla wielu inwestorów, jak również dla tego samego inwestora, obejmując różne inwestycje (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.), a uzyskiwane na podstawie tych decyzji kolejne pozwolenia na budowę mogłyby prowadzić do chaosu i sprzecznych rozwiązań inwestycyjnych, gdyż z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę nieruchomość można zagospodarować już tylko w sposób określony w tym pozwoleniu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sprzeczność nie zachodzi, gdyż Decyzja PnB uwzględnia teren wydzielony, którego dotyczy Decyzja ULICP – wyraźnie "wyłączając" go z terenu inwestycji objętej Decyzją PnB.

Natomiast bez wpływu na ocenę ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostaje – wbrew zarzutom Skarżącej – treść wzmiankowanej w skardze decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2010 r. ("Decyzji WZ"), na podstawie której wydano następnie Decyzję PnB. Albowiem w świetle ww. przepisu to fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (tu: Decyzji PnB), a w konsekwencji i jej treść – a nie fakt wydania lub treść poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy (tu: Decyzji WZ) – przesądzają o istnieniu, bądź nieistnieniu, w danej sprawie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia innych decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W konsekwencji, uznawszy, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.