Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1943/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 26b ust 7
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1169/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je decyzje [...] 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] ([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r., o sygn. akt V SA/Wa 1169/12 oddalił skargę Specjalistycznego Psychiatrycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej im. prof. [...] w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniach [...] listopada 2011 r. oraz [...] grudnia 2011 r. [...] (dalej: skarżąca, SP ZOZ) wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za październik, listopad i grudzień 2011 r.

Decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r.(znak: [...]), z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...] ) oraz z dnia [...] lutego 2012 r. (znak: [...]) Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych odpowiednio za ww. miesiące.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o ich uchylenie. Zaskarżonym decyzjom zarzucono błędną interpretację art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji).

W uzasadnieniu wskazano, że SP ZOZ działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217; dalej w skrócie: u.d.l.) zgodnie z którymi działanie skarżącego stanowi działalność gospodarczą. Skarżąca zarzuciła bezpodstawne przyjęcie przez Prezesa Zarządu PFRON, iż co do zasady wszelkie środki, jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych - są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnionych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Skarżąca wskazała na wykładnię systemową i celowościową art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, która przemawia za tym, aby nie wyłączać prawa dofinansowania do części wynagrodzeń sfinansowanych ze środków uzyskanych przez pracodawcę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej lub ze środków przekazanych przez NFZ w ramach odpłatności za świadczone przez przychodnię usługi.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. (znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246), ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Przy tym organ stwierdził, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m. in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca - zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych - jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z NFZ przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi - są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że w sprawie przeważył interes fiskalny państwa nad zasadą praworządności, która była przestrzegana od lat przy stosowaniu przepisów ustawy. Skarżąca stwierdziła, że środki finansowe na działalność i wynagrodzenia osób niepełnosprawnych są przez nią pozyskiwane na zasadach rynkowych, analogicznie jak przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a skarżący nie otrzymuje żadnych innych środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Według Sądu I instancji z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można wywodzić, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. Termin "finansowanie" użyty w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji - to termin z zakresu ekonomii. Może on być tłumaczony wyłącznie z odniesieniem do Słownika Ekonomicznego. Ten definiuje finansowanie jako wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej. Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje fakt, iż w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania. Nadto nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. W tym kontekście WSA podkreślił, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi, jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy.

Zdaniem WSA, organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP Sąd I instancji podkreślił, że wynikająca z tego przepisu zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów.

II

Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęciu, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie ma prawa do korzystania z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się Sądu I instancji do zarzutu skarżącego dotyczącego braku uzasadnienia dla zastosowania wprost pojęcia środków publicznych w sytuacji gdy ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie określa tego pojęcia, a ustawa o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2010 r. weszła w życie już po wejściu art.26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu odwoławczego poprzedzona decyzją, która zawierała odmienne rozstrzygnięcie i uzasadnienie - zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy istniejącym takim samym stanie prawnym i faktycznym, która nie znalazła uzasadnienia w ponownym postępowaniu dowodowym, zdaniem skarżącego narusza zasadę zaufania do państwa prawa a tym samym mogącym mieć wpływa na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji jest jednoznaczna. Takiemu stanowisku przeczy fakt stosowania przez wiele lat przez organy interpretacji spornego przepisu opartego na wykładni celowościowej. Powyższe potwierdza decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2011 r. znak [...]. Została ona wydana w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Dotyczyła dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2010 r., w której organ wskazał, że przy interpretacji art. 26 b ust 7 ustawy o rehabilitacji, należy posłużyć się również wykładnią celowościową. W decyzji tej organ wskazał również na brak uzasadnienia do zmiany dotychczasowego sposobu stosowania przepisów na niekorzyść adresatów prawa, w sytuacji braku zmiany przepisów. W świetle art. 32 Konstytucji RP żadne kryterium nie może stanowić podstawy dla zróżnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących określony podmiot, odnosząc to do publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej - nawet gdyby poprzestać na wykładni językowej pojęcia "finansowanie" - to nie wyłącza możliwości dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych skarżącej ze środków PFRON. Wynagrodzenia tych pracowników zgodnie z literalnym znaczeniem pojęcia "finansowanie" - nie były i nie będą finansowane ze środków publicznych przekazywanych skarżącej przez podmioty zewnętrzne z przeznaczeniem na wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Z pojęciem "finansowanie wynagrodzeń ze środków publicznych" mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby skarżący otrzymywał z zewnątrz środki finansowe z przeznaczeniem na wypłatę wynagrodzeń.

Zdaniem skarżącej środki finansowe otrzymywane z Narodowego Funduszu Zdrowia za wykonywane przez nią usługi zdrowotne na podstawie umów cywilnoprawnych, na analogicznych zasadach jak środki finansowe otrzymywane przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Te ostatnie zakłady otrzymują również środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia, które nie są wyłączone z tego powodu z prawa do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Środki otrzymane z Narodowego Funduszu Zdrowia jako wynagrodzenie za świadczone usługi nie są przekazywane ze wskazaniem na dofinansowanie wynagrodzeń.

Skarżąca podkreśliła, że zatrudniając osoby niepełnosprawne ponosi zwiększone koszty wynikające między innymi z krótszego czasu pracy takich osób, przysługującemu im dłuższego wymiaru urlopu wypoczynkowe. Z ustawy o rehabilitacji wynika zasada powszechnego prawa wszystkich pracodawców do uzyskiwania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, stanowiącego między innymi rekompensatę za te zwiększone koszty zatrudnienia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zmiana utrwalonego już rozumienia art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji nie powinna prowadzić do dyskryminacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zwrotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota zagadnienia prawnego, objętego zarzutami skargi kasacyjnej, sprowadza się do kontroli prawidłowości wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, stanowiącego, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenie pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

W ocenie NSA prawidłowa wykładnia tego przepisu - szczególnie z uwagi na jego częste nowelizacje i zmianę jego interpretacji - nie powinna ograniczać się do zastosowania wyłącznie dyrektyw językowych, z pominięciem innych, w szczególności bez uwzględnienia funkcji przepisu. Tymczasem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy żadna z dyrektyw rządzących wykładnią nie powinna być stosowana z pominięciem pozostałych.

Wobec powyższego należy uwzględnić, że ustawa o rehabilitacji zawodowej weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (wyjątki określa art. 70 pkt 2 i 3 tej ustawy). Od początku jej obowiązywania przepis art. 26 obejmował, acz w różnej formie, pomoc dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, związaną ze zwrotem określonych kosztów wynagrodzenia, czy też dofinansowaniem do wynagrodzenia.

Z dniem 1 stycznia 2004 r. dodano art. 26b. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, w brzmieniu dodanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79), miesięczne dofinansowanie nie obejmuje wynagrodzenia pracownika, w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy.

W tym stanie prawnym, dofinansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych było możliwe tylko ze środków Państwowego Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Na gruncie powołanej regulacji nie budziło wątpliwości, że jednostki sektora publicznego nie były wyłączone z możliwości dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji.

Kolejna zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 1 czerwca 2004 r. Art. 26b ust. 4 zmieniony został przez art. 131 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz.1001; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Po zmianie stanowił on, że: "Miesięczne dofinansowanie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych".

Jak wynika z uzasadnienia projektu powołanej ustawy - zmieniającej m.in. brzmienie art. 26b ust. 4 - ma ona na celu precyzyjne określenie zasad i sposobów finansowania przez państwo aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu. Z jej przepisów wynika, że środki na realizację zadań określonych w ustawie pochodzą z państwowego funduszu celowego - Funduszu Pracy, tworzonego ze składek pracodawców, dotacji budżetu państwa, środków samorządów terytorialnych oraz środków Europejskiego Funduszu Społecznego (np. art. 4 ust.1 pkt 6, art. 8 ust.1 pkt 6, art. 108).

W art. 108 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia określono przeznaczenie środków Funduszu Pracy. Z przepisu tego wynika, że z Funduszu Pracy finansowane są w różnym stopniu również koszty wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia bezrobotnych.

Istotne pozostaje także, że w stosunku do bezrobotnych niepełnosprawnych (art. 49 pkt 6 omawianej ustawy) zaliczonych przez ustawodawcą do "osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy", mogą być dodatkowo stosowane działania określone w art. 50 - 61. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta zwraca pracodawcy, który zatrudnił w ramach prac interwencyjnych na okres do 6 miesięcy skierowanych bezrobotnych, o których mowa w art. 49, część kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne skierowanych bezrobotnych w wysokości uprzednio uzgodnionej, nieprzekraczającej jednak kwoty ustalonej jako iloczyn liczby zatrudnionych w miesiącu w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz kwoty zasiłku określonej w art. 72 ust. 1, obowiązującej w ostatnim dniu zatrudnienia każdego rozliczanego miesiąca i składek na ubezpieczenia społeczne od refundowanego wynagrodzenia.

Z dniem wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia, część kosztów poniesionych na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, przy spełnieniu określonych warunków, jest zwracana z Funduszu Pracy (przychodami, którego są m.in. środki unijne).

Z tego też powodu art. 131 ustawy o promocji zatrudnienia, dokonano zmiany w ustawie o rehabilitacji. I tak, zgodnie z pkt 1 tego przepisu art. 11 ust. 1 nadano następujące brzmienie: "osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z usług lub instrumentów rynku pracy na zasadach określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy".

Przepis art. 11 ust. 2 stanowił w nowym brzmieniu, że wydatki na instrumenty lub usługi rynku pracy, dotyczące bezrobotnych osób niepełnosprawnych, przewyższające wydatki określone w przepisach, o których mowa w ust. 1, a także wydatki dotyczące osób niepełnosprawnych zarejestrowanych jako poszukujące pracy i niepozostających w zatrudnieniu są realizowane i finansowane na zasadach określonych w ustawie (tzn. w ustawie o rehabilitacji zawodowej).

Przedstawiona nowelizacja nie spowodowała zmiany interpretacji art. 26b ust. 4 - w praktyce dofinansowania dokonywano pracodawcom z sektora publicznego.

Kolejna zmiana miała miejsce z dniem 1 stycznia 2009 r. Art. 26b zmieniony został przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. (Dz. U. Nr 237, poz. 1652).

Wskutek tej zmiany regulację zawartą w art. 26b ust. 4 - przeniesiono do ust. 7. Treść tej regulacji nie uległa zmianie, zatem stanowił on: "Miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych".

W ocenie składu orzekającego użyty w art. 26b ust. 7 (poprzednio ust. 4) zwrot "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków przeznaczonych na ten cel z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych i Funduszu Pracy. Odnosi się zatem do zakazu podwójnego dofinansowania wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o przepisy ustaw regulujących dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych.

Na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw do art. 26b dodano ust. 8 (obwiązujący od 1 października 2012 r. Zgodnie z nim: "Przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika:

1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5,

2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3

- ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.)."

Dodać trzeba, że art. 26b w ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowił wówczas - i stanowi nadal - że "miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne /.../". Uznać należy zatem, że dofinansowanie to przysługiwało i przysługuje pracodawcy. Brak natomiast podstaw by przyjąć, że z pojęcia pracodawcy wyłączono pracodawców należących do sektora publicznego.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, co do zasady, każdy pracodawca osiągający określony wskaźnik zatrudnienia zobligowany jest do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wyłączenie tego obowiązku, zgodnie z art. 21 ust. 2e dotyczy publicznych i niepublicznych jednostek organizacyjnych niedziałających w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Z wpłat zwolnieni są także ci pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6 %.

Ciążącemu na pracodawcy obowiązkowi dokonywania wpłat na Fundusz odpowiadają stosowne uprawnienia.

W myśl art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, przysługuje w kwocie:

1) 180 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności;

2) 100 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności;

3) 40 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

W ocenie składu orzekającego podkreślenia wymaga zróżnicowanie kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w zależności od ustalonego stopnia niepełnosprawności. Oznacza to m.in., że dofinansowanie stanowi zachętę do zatrudniania osób niepełnosprawnych i swego rodzaju premię za umożliwienie przez pracodawcę adaptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. Im większy jest stopień niepełnosprawności, a tym samym mniejsza potencjalna możliwość uzyskania przez osobę niepełnosprawną zatrudnienia, tym większa kwota dofinansowania przysługuje pracodawcy, który zdecydował się na zatrudnienie tej osoby. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P/25/06, w uzasadnieniu którego podkreślono również, że pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne wykonują zadania publiczne, z mocy art. 69 Konstytucji ciążące na państwie.

Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do dokonywania wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej tylko w kontekście użytego w nim zwrotu "środki publiczne" - bez powiązania z kontekstem historycznym i z celem wprowadzenia tego finansowania, którym jest dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu ich zatrudnienia.

Wykładnia wskazanego przepisu wymaga też uwzględnienia treści art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".

Zważyć należy, że takie same są zasady zawierania umów o świadczenie opieki zdrowotnej obowiązujące w stosunku do publicznych jak i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zarówno publicznym jak i niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej ustawodawca zagwarantował także przekazanie środków finansowych na wzrost wynagrodzeń w oparciu o zasady określone w ustawie o przekazywaniu środków na wzrost wynagrodzeń. Wynika to wprost z jej art. 1 ust. 1 pkt 1. Załącznik do ustawy o przekazywaniu środków na wzrost wynagrodzeń określa wskaźnik udziału kosztów pracy w kosztach poszczególnych rodzajów świadczeń opieki zdrowotnej określonych w umowach.

Uznać należy więc, że cechą świadcząca o podobieństwie publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej jest otrzymywanie środków z NFZ na tych samych zasadach (jako wynagrodzenie za świadczenie usług). Brak uzasadnionego kryterium pozwalającego na różne traktowanie tych podmiotów w kwestii dofinansowanie, o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji.

Według art. 69 Konstytucji "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Niewątpliwie do ustaw, na mocy których udzielana ma być wskazana w przepisie pomoc, należy ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Przepis art. 26b ust. 1 stanowi o miesięcznym dofinansowaniu przysługującym na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia. Ustęp 7 tego artykułu odnosi się do miesięcznego dofinansowania i nie budzi wątpliwości, że obejmuje dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1. Określona w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji negatywna przesłanka wyłączenia z miesięcznego dofinansowania wynagrodzenie pracownika "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje tą część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, czyli w oparciu o instrument prawny ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne.

Wprawdzie fakt zmiany pierwotnego brzmienia art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji, przez wprowadzenia zastrzeżenia, że możliwość miesięcznego dofinansowania nie obejmuje wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych (wskazanego także w art. 26b ust. 7) - może sugerować, że wolą aktualnego pracodawcy było i jest odmienne od wcześniejszego rozumienie przepisu.

Nie wynika to jednak z uzasadnień kolejnych projektów zmian. Co istotne – nie spowodowało też odstąpienia od wcześniejszej praktyki.

Ta niekwestionowana praktyka wypłacania miesięcznego dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego publicznym zakłady opieki zdrowotnej zatrudniającym osoby niepełnosprawne uległa zmianie z powodów zaprezentowanych w piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r. przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów.

W piśmie tym stwierdzono, że "wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje SPZOZ oraz zakładom aktywności zawodowej funkcjonującym w formie samorządowych zakładów budżetowych, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansujących swą działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych".

Z zacytowanej treści pisma wynika, że odmowa dofinansowania w oparciu o 26b ust 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej obejmuje samodzielne zakładu opieki zdrowotnej, natomiast wyłączenie określone w tym przepisie nie ma zastosowania w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Pogląd wyrażony w powołanym piśmie został wprost przeniesiony przez organ, którego działanie zaskarżono do uzasadnienia decyzji, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do weryfikacji postawionej w nim tezy. Podkreślenia wymaga, że w istocie opiera się ona na wykluczeniu samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej z możliwości miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego z tego powodu, że stanowią one jednostkę sektora finansów publicznych, o której mowa w art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885; dalej: ustawa o finansach publicznych).

Wniosek ten wypływa zarówno z treści pisma jak i praktyki wypłaty dofinansowania niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej. Z tego z kolei wynika, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej opiera się na przesłance nieokreślonej w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w takiej sytuacji błędem jest dokonywanie wykładni przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że pojęcie "środków publicznych", którym posłużył się ustawodawca zmieniając z dniem 1 czerwca 2004 r. omawiany przepis nie mogło odnosić się do definicji środków publicznych zawartej w art. 5 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.

Wprawdzie uprzednio obowiązująca ustawa o finansach publicznych zawierała analogiczne regulacje co do pojęcia środków, dochodów publicznych jak i jednostek sektora finansów publicznych, nie podważa to jednak stanowiska, że funkcja jaką pełnić miało dofinansowanie nie uległa zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2012 r. do art. 26b ustawy o rehabilitacji dodał ust. 8. Zmiana ta, co wymaga wyraźnego podkreślenia, wprowadzona po zmianie wieloletniej praktyki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pracodawcom będącym publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, potwierdza pogląd, że nie było wolą ustawodawcy wyłączenie uprawnień tych pracodawców do uzyskania dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia.

Odnośnie do okresu pomiędzy odstąpieniem od przyznawania dofinansowań na podstawie art. 26 b ust. 7, a reakcją ustawodawcy (przez dodanie ust. 8) - należy stwierdzić, że wprowadzenie odmiennej praktyki świadczy o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W okolicznościach sprawy podzielić bowiem należy stanowisko, że niezgodne jest z zasadą zaufania do państwa i prawa, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa (por. wyroku Sąd Najwyższy z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnianie przez organ wcześniejszych, comiesięcznych wniosków uznać należy za uprzednie udzielenie oficjalnej informacji o praktyce stosowania prawa.

Zasadnicza zmiana poglądu, co do interpretacji art. 26b ust. 7 - bez uprzedzenia zainteresowanych - powoduje, że prowadząc gospodarkę finansową nie byli w stanie przewidzieć braku zwrotu dofinansowania. Narusza to ich słuszny interes.

Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powyżej powodów uznał za usprawiedliwiony zarówno zarzut błędnej wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jak i art. 8 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że mimo stwierdzenia także naruszenia art. 8 k.p.a., sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o uprawnienia określone w art. 188 p.p.s.a. uchylił zatem zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję - z powodów wskazanych w dotychczasowych rozważaniach - stwierdził naruszenie prawa materialnego - art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i art. 8 k.p.a. - które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zwrotu wpisu sądowego dokonano na podstawie art. 225 p.p.s.a.