Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3337/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania A. M. (dalej: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") zaświadczenia o żądanej treści.

Rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych

i dokonanej ocenie prawnej.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. strona złożyła do organu I instancji wniosek o wydanie dokumentu potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1611; dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r."). Wnioskodawca wniósł o uwzględnienie okresu od kwietnia 2001 r. do grudnia 2019 r., wskazując komórki organizacyjne związane ze zwalczaniem przestępczości, w których we wskazanym okresie pełnił służbę. Przedstawił zakres wykonywanych zadań służbowych realizowanych w ww. okresie podnosząc, że spełniają one wskazany przez ustawodawcę warunek podjęcia działań minimum 6 razy w ciągu roku. Jednocześnie strona wskazała dane bezpośrednich przełożonych, którzy mogą potwierdzić podejmowanie ww. czynności.

W celu dokonania odpowiednich ustaleń Dyrektor IAS zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o poddanie analizie wniosku strony i zajęcie stanowiska. W odpowiedzi organ ten, w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., przedstawił przeprowadzoną analizę i zarekomendował uznanie zadań realizowanych przez stronę za spełniające warunki, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Dyrektor IAS, powołując w podstawie prawnej art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji szczegółowo opisał przeprowadzone w sprawie czynności wyjaśniające, które nie doprowadziły do stwierdzenia, że wnioskodawca pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Uznał, że wymienione przez wnioskodawcę oraz Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] czynności i zadania, w których podczas pełnienia służby miała uczestniczyć strona, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ I instancji stwierdził zatem, że brak jest podstaw do uznania, iż strona co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmowała czynności, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 4 maja 2005 r.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Szef KAS, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powołał brzmienie art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2, art. 219 k.p.a., art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 723, ze zm.; dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. odwołując się przy tym do wytycznych zawartych

w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. U 12/13.

Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności służbowych

w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Podzielił pogląd Dyrektora IAS, że wnioskodawca w sposób ogólny, bez szczegółowego opisu zdarzeń, podał działania, które zdaniem strony, miały charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Zauważył, że pomimo tego, iż wnioskodawca wskazał daty i miejsca oraz charakter działań, to w żadnym wypadku nie podał, na czym konkretnie miało polegać szczególne zagrożenie życia i zdrowia (np. czy wobec funkcjonariusza użyto gróźb lub napaści). W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie, że czynności przeprowadzano w odniesieniu do osób należących do zorganizowanej grupy przestępczej samo w sobie nie przesądza, że w każdym z tych przypadków występowało szczególne zagrożenie życia i zdrowia strony w myśl przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia. Jak zauważył organ odwoławczy, brak sygnatur/numerów postępowań (ani wnioskodawca, ani jego przełożeni i Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego ich nie podali) uniemożliwił ewentualne odszukanie spraw w archiwum i poddanie ich ocenie pod kątem spełnienia warunków do podwyższenia emerytury.

Odnosząc się do rekomendacji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego dotyczącej uznania, że strona we wskazanym okresie uczestniczyła

w wykonywaniu zadań, których realizacja zagrażała jego zdrowiu i życiu, organ odwoławczy potwierdził, że powyższe nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podniósł, że analiza przedstawiona w piśmie Naczelnika stanowi jedynie domniemanie, co jest sprzeczne z wymogami określonymi

w przepisach mających zastosowanie w sprawie. Jednocześnie wskazał, że zarówno skarżący, jak i Naczelnik ograniczyli się do wymienienia czynności, w których podczas pełnienia służby miał uczestniczyć wnioskodawca, jednakże jest to jedynie hasłowe wypunktowanie tych czynności.

Podobnie Szef KAS ocenił stanowiska byłych bezpośrednich przełożonych wnioskodawcy. Uznał, że zawierają one jedynie ogólną opinię na temat charakteru działań realizowanych przez stronę. Zauważył, że w żadnym z dokumentów nie stwierdzono informacji, na czym konkretnie polegało zagrożenie. Jego zdaniem, przytoczone stanowiska ww. podmiotów w istocie są jedynie opiniami, subiektywną oceną zdarzeń, nie zawierają jednak wskazania niezbędnych faktów, które mogłyby być podstawą do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony.

Konkludując organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt pełnienia służby polegającej na podejmowaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych nie uzasadnia uznania, iż jest to służba pełniona

w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z samego faktu pełnienia służby nie można bowiem wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza.

Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego dalszego poszukiwania dokumentacji oraz przesłuchania świadków, organ odwoławczy stwierdził, że żądania te w postępowaniu zaświadczeniowym nie mogą zostać zrealizowane.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa KAS z [...] lipca 2021 r., wnosząc o jego uchylenie w całości, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Autor skargi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnego

i niewyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie oraz poprzez niejasne, niewyczerpujące przedstawienie w zaskarżonym postanowieniu przesłanek, którymi kierował się organ administracji wydając postanowienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także dokonanie błędnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego postanowienia, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia faktów;

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wydania zaświadczenia o przebiegu służby z uwzględnieniem warunków pracy szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, po uprzednim uznaniu, iż przyczyną wydania decyzji odmownej jest brak danych potwierdzających istnienie zagrożenia życia lub zdrowia - z uwagi na wybrakowanie znacznej części dokumentacji potwierdzającej pełnioną przez skarżącego służbę oraz z uwagi na brak stosownych adnotacji

w notatnikach i aktach skarżącego o pełnieniu czynności w szczególnych warunkach, w sytuacji gdy po raz kolejny wskazać należy, iż brak jest przepisu prawa zobowiązującego do literalnego odnotowywania takich uwag przy przebiegu danej czynności

3) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania bez uzasadnionej przyczyny poprzez wydanie postanowienia odmownego w zakresie wydania zaświadczenia o przebiegu służby z uwzględnieniem pracy w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu po uprzednim uznaniu, że takie czynności służbowe wykonywane przez skarżącego jak przeszukanie mieszkań, posesji prywatnych oraz firm na polecenie prokuratora, ujawnianie/ zatrzymywanie

i konwojowanie wraz z uzbrojonymi funkcjonariuszami policji towarów o znacznej wartości, konwojował/doprowadzał osoby zatrzymane, uczestniczył w nocnych działaniach, tj. np. kontrola agencji towarzyskich i klubów nocnych, likwidacja nielegalnych fabryk papierosów oraz salonów gier z automatami a ponadto doprowadził do wielu ujawnień, np. narkotyków, wyrobów tytoniowych, alkoholu

i wiele innych zadań, które zostały przedstawione we wniosku z dnia [...].10.2020 r., nie stanowią istnienia zagrożenia życia i zdrowia;

4) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie, tj. uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do dowodów przeprowadzonych przez organ oraz zapoznania się materiałem zgromadzonym w aktach sprawy;

5) art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niepełnego i niewyczerpującego postępowania w sprawie poprzez niejasne, niewyczerpujące przedstawienie

w zaskarżony postanowieniu przesłanek, którymi kierował się organ administracji wydając zaskarżone postanowienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w toku wydania zaskarżonego postanowienia, poprzez pominięcie przez organ administracji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego w zakresie, w jakim dowody te

i wnioski zmierzały do wykazania zasadności żądania wydania zaświadczenia

o podwyższeniu emerytury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

7) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w toku wydania zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego zawnioskowanego przez skarżącego;

8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wtoku wydania zaskarżonego postanowienia, polegające na nieuchyleniu postanowienia oraz nieuwzględnieniu żądania skarżącego;

9) art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy przez Szefa KAS postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przebiegu służby z uwzględnieniem warunków pracy szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu stanowiącego potwierdzenie podwyższenia emerytury w sytuacji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa; 10) art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w toku wydania zaskarżonego postanowienia, polegające na wydaniu postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się;

11) art. 218 § 1 k.p.a. w zw. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w sprawie wydania zaświadczenia o przebiegu służby

z uwzględnieniem warunków pracy szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu,

w sytuacji, gdy w zgromadzonych dokumentach skarżącego znajduje się potwierdzenie Zespołu ds. wypracowania dokumentacji warunkującej podwyższenie emerytury funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] o podejmowanych przez funkcjonariusza czynnościach co najmniej 6 razy w roku w okresach pełnienia służby oraz pismach przedłożonych przez przełożonych skarżącego, w których istniało zagrożenie jego życia i zdrowia,

a co za tym idzie w aktach znajdowało się potwierdzenie faktów, których urzędowego poświadczenia potrzebuje skarżący z uwagi na swój interes prawny;

12) art. 218 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, ograniczając się jedynie do kontroli pisma Zespołu ds. wypracowania dokumentacji warunkującej podwyższenie emerytury funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej

w [...] oraz pism przedłożonych przez przełożonych skarżącego, gdy organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winny były także wyjaśnić na podstawie przebiegu służby skarżącego i jego charakteru zwrócić się do innych organów o wydanie opinii dotyczącej przebiegu służby skarżącego, a także gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, zaś prowadzone przez organy rejestry i ewidencje interwencji nie są prowadzone w celu stwierdzania na bieżąco, czy dana czynność była wykonana

w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury czy też nie;

13) § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu i właściwości organu

w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiady, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionych w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, albowiem w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej czynności opisane przez Zespół ds. wypracowania dokumentacji warunkującej podwyższenie emerytury funkcjonariuszom Służby Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], jak i w książkach wydarzeń prowadzonych za dany rok służby nie potwierdzają takich okoliczności, w sytuacji, gdy większość z nich została wybrakowana po upływie okresu ich przechowywania, zaś jeśli chodzi o notatniki służbowe, to brak było jakiegokolwiek obowiązku szczegółowego opisywania podejmowanych czynności, w szczególności brak było obowiązku zapisywania adnotacji, że czynność odbyła się w szczególnych warunkach zagrażających zdrowiu lub życiu;

14) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. poprzez:

a) ich błędną wykładnię i uznanie, że istnienie potencjalnego niebezpieczeństwa utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania jako funkcjonariusz czynności służbowych takich jak przeszukanie mieszkań, posesji prywatnych oraz firm na polecenie prokuratora, ujawnianie/ zatrzymywanie i konwojowanie wraz

z uzbrojonymi funkcjonariuszami policji towarów o znacznej wartości, konwojował/doprowadzał osoby zatrzymane, uczestniczył w nocnych działaniach, tj. kontrolna agencji towarzyskich i klubów nocnych, likwidacja nielegalnych fabryk papierosów oraz salonów gier z automatami a ponadto doprowadził do wielu ujawnień np. narkotyków, wyrobów tytoniowych i alkoholu i wiele innych zadań, które zostały przedstawione we wniosku z dnia [...].10.2020 r., nie stanowi o uznaniu, iż służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu;

b) ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czynnikiem decydującym

o uznaniu, czy służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, są czynności operacyjnego - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, z których opisu wynikałoby, że funkcjonariusz podczas nich odniósł jakikolwiek uszczerbek na zdrowiu albo w związku z którymi funkcjonariusz następnie występował w sprawie karnej w charakterze pokrzywdzonego w sytuacji, gdy ratio legis naruszonego przepisu jednoznacznie przywołuje jedynie wykazanie istnienia potencjalnego zagrożenia takich dóbr, jak życie i zdrowie człowieka, zaś nie wymaga wykazania faktu ich naruszenia;

15) § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tj. z dnia 10 września 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611) w zw. z art. 15 ust. 6 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez jego błędną wykładnię

w szczególności w zakresie przyjmowania za przesłankę "bezpośredniość" zagrożenia, którą kierował się organ administracji wydając zaskarżone postanowienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W świetle powyższych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Szefa KAS z dnia [...] lipca 2021 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] maja 2021 r. wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - nie naruszają przepisów prawa.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Podkreślić należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia

i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego - nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy orzekające odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego podejmowanie przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, których realizacja zagrażała jego zdrowiu i życiu wykazały w sposób wyczerpujący, że przeprowadzona analiza akt oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie potwierdziła istnienia dowodów (dokumentów), że strona co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmowała czynności, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Stosownie do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Cytowana regulacja stanowi doprecyzowanie normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z o zaopatrzeniu emerytalnym, wedle której emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Sąd zauważa, że organ odwoławczy uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56), w którym orzeczono, że § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi

o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6

w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał uznał, że słowo "bezpośrednie", zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" użytego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazując, że zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Na wytyczne zamieszczone w ww. wyroku wprost powołuje się Szef KAS w zaskarżonym postanowieniu.

Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone

w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Tymczasem trzeba odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału

w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2970/21

i z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1359/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dostrzec przy tym wypada, że czynności wymienione w dalszych punktach § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (pkt 2, pkt 3 i pkt 4), których wykonywanie pozwala na zastosowanie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, wskazują wprost na działania bezpośrednio zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Nie ma więc podstaw, aby za takie czynności uważać wszystkie czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze. Ujęty w § 4 pkt 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. warunek wystąpienia "sytuacji, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" należy zatem odnosić do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych oraz interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Wykładnia językowa § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dokonana z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej, prowadzi do wniosku, że podwyższenie emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych o 0,5% podstawy uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Takie rozumienie ww. przepisu pozostaje w zgodzie z celem ustawodawcy, którego zamysłem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy ze służbą pełnioną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, a zaakceptował to stanowisko organ II instancji, że brak jest podstaw do zastosowania ww. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i uznania, że czynności realizowane przez skarżącego podejmowane były w warunkach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Potwierdziła to analiza akt, a także pozostałych danych

i dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu. W sytuacji, gdy z posiadanej przez organy dokumentacji nie wynikały fakty, których potwierdzenia żądał skarżący, zasadnym było wydanie odmownego rozstrzygnięcia. Organ badając bowiem wniosek strony o wydanie zaświadczenia, mógł odnosić się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę we wskazanym czasie. Nie mógł więc potwierdzać w zaświadczeniu okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia wnioskodawcy, czy też ewentualnie okoliczności, jakie potwierdziliby świadkowie w swych zeznaniach. Zeznania mogą co najwyżej dotyczyć zweryfikowania, czy istnieje, czy nie dokumentacja potwierdzająca wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ocena, czy nawet przekonanie w kwestii podejmowania czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., nie mogą więc stanowić podstawy urzędowego potwierdzenia faktu pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Należy powtórzyć, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ograniczone jest do stwierdzenia określonych faktów na podstawie ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w posiadaniu organu, a więc do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego - w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (vide wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20). Natura zaświadczenia sprowadza się więc do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 28/21).

W treści wydanych rozstrzygnięć organy orzekające odniosły się do stanowiska Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego i zawartej w nim rekomendacji dotyczącej uznania, że skarżący we wnioskowanym okresie, tj. od kwietnia 2001 r. do grudnia 2019 r., uczestniczył w wykonywaniu zadań, których realizacja zagrażała jego zdrowiu i życiu. Po dokonaniu szczegółowej analizy akt oraz zgromadzonej dokumentacji zasadnie uznały, że przedstawione stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym kontrolowanej sprawy. Brak jest bowiem wskazania konkretnych zadań, które faktycznie realizował funkcjonariusz. Ogólne opisy podejmowanych czynności wskazujące datę i miejsce zdarzenia, charakter oraz współuczestników działań nie mogą stanowić podstawy do uznania, że bezpośrednio zagrażały one życiu lub zdrowiu funkcjonariusza.

Stanowisko przestawione przez organ I instancji podzielił organ II instancji

w zaskarżonym postanowieniu trafnie akcentując, że z posiadanej przez nie dokumentacji nie wynikają fakty potwierdzające podejmowanie przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Szefa KAS, wedle którego wykonywanie czynności służbowych w sytuacjach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a zatem w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, musi bezsprzecznie wynikać z posiadanej dokumentacji. Samo podejmowanie przez skarżącego czynności dochodzeniowo-śledczych, co wynikało z zakresu jej obowiązków na pełnionych stanowiskach, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że jego służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konsekwencji odmowa wydania skarżącego objętego wnioskiem zaświadczenia żądanej treści była w realiach niniejszej sprawy uzasadniona.

Jednocześnie Sąd zauważa, że swoiste domaganie się przez skarżącego dokonania swego rodzaju interpretacji realizowanych przez niego zadań w kierunku poświadczenia, że pełnił służbę przy wykonywaniu zadań określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podnieść, że organ w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia nie dokonuje interpretacji, nie prowadzi szeroko zakrojonego postępowania co do charakteru realizowanych przez funkcjonariusza zadań, nie rozstrzyga kwestii spornych, może jedynie potwierdzić istniejące fakty

i okoliczności, które wynikają z dokumentów odzwierciedlających przebieg służby.

Wobec braku takiego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, organy orzekające zasadnie odmówiły wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści.

Jako nieuzasadnione należy zatem ocenić zarzuty skargi. Zdaniem Sądu,

w kontrolowanej sprawie, nie można zgodzić się ze skarżącym, że organy dopuściły się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. prowadzone jest w znacznie węższym zakresie, niż ma to miejsce w postępowaniu ogólnym, tj. prowadzonym z zastosowaniem reguł określonych w art. 75 i nast. k.p.a. Ponadto art. 218 § 2 k.p.a. mówi o "koniecznym" postępowaniu wyjaśniającym, które ma się odnosić jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych. Organ przeprowadził postępowanie w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a., jednak wyniki tego postępowania nie dały podstaw do wydania zaświadczenia zgodnego

z żądaniem skarżącego.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Szefa KAS nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organy przeanalizowały posiadaną dokumentację dotyczącą służby skarżącego

i trafnie przyjęły, że posiadane dane nie dają możliwości stwierdzenia w drodze zaświadczenia, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Podejmowanie czynności służbowych

w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Informacji, ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach (co najmniej 6 w ciągu roku), uzasadniających podwyższenie emerytury, organy orzekające nie posiadały, co wykazały w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Zdaniem Sądu organ dochował należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Charakter postępowania zaświadczeniowego, uniemożliwiał zaś organowi prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym przez stronę w skardze. Sąd uznał zatem, że organy prawidłowo zastosowały art. 219 k.p.a. wydając postanowienia odmowne. Brak jest bowiem możliwości potwierdzenia zaświadczeniem okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w istniejących na dzień wydawania zaświadczenia dokumentach. Uzasadnienia obu postanowień organu odpowiadają zatem prawu.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.