Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1129/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 11, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku, nr [...]. A.B.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.D., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej wskazania terminu wpłaty należności i numeru konta bankowego (punkt 2 decyzji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji oraz w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], nr [...], skierował M. D. do Domu Pomocy Społecznej w S. .

Prezydent Miasta Z. decyzją z tej samej daty, nr [...]:

1. ustalił odpłatność za pobyt M.D. w domu pomocy społecznej w kwocie 3.128,30 zł miesięcznie;

2. ustalił odpłatność podopiecznego za pobyt w kwocie 943,82 zł miesięcznie, tj. 70% dochodu;

3. ustalił kwotę ponoszoną przez gminę – Miasto Z. w wysokości 2.184,48 zł miesięcznie.

Następnie Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]:

1. ustalił wysokość należności za pobyt M.D. w domu pomocy społecznej w wysokości 1.345,50 zł miesięcznie począwszy od miesiąca sierpnia 2018 roku;

2. należność określona w punkcie 1 decyzji podlega wpłacie na podany numer konta bankowego organu pomocy społecznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 104 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 5 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1769, dalej jako: "u.p.s.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł P.D. podnosząc, iż jest osobą samotnie gospodarującą, na rencie chorobowej. Miesięcznie ma do dyspozycji 750 €. W odwołaniu zamieścił zestawienie miesięcznych wydatków podając, że na mieszkanie, prąd, gaz, ubezpieczenie wydaje 350 €, koszty i środki medyczne, leki 100 €, a koszty ubezpieczenia i utrzymania samochodu pochłaniają kwotę 150 €. Od miesiąca lipca 2018 roku odwołujący opłaca mieszkanie ojca w Z. (450 zł). Zdaniem autora odwołania, kryteria dochodowe dla obywateli Polski nie mogą być zastosowane, bowiem jest on obywatelem A. i żyje na granicy minimum socjalnego. Już opłaty za mieszkanie ojca są dla niego wystarczającym obciążeniem. Dodał, że mieszkanie to nie może być sprzedane, bowiem w 1/6 należy do Gminy Ł.. Sprawa spadkowa jest w toku i nie wiadomo, kiedy się zakończy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło w części decyzję I instancji i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych podnosząc następnie, iż wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł, wobec czego 300% tej kwoty to 1.902 zł.

Jak dostrzegło Kolegium, ustalenia niezbędne do wydania rozstrzygnięcia organ I instancji poczynił w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony z odwołującym, który przebywa w A. , odwiedza ojca i pomaga w utrzymaniu mieszkania. Dokonywał opłat za usługi opiekunki. Do wywiadu załączono oświadczenie P. D., z którego wynika, że mieszka wspólnie z żoną, ale prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe osiągając miesięczny dochód w wysokości 750 €. Ponosi duże opłaty. Jest na rencie inwalidzkiej, na koszty leczenia przeznacza 100 €. Nie posiada poza rentą innych źródeł dochodu. Odwołujący w swym oświadczeniu zobowiązał się ponadto do uregulowania kwestii mieszkaniowych ojca.

Opierając się na tych ustaleniach, organ I instancji stwierdził, że dochód odwołującego wynosi obecnie 3.247,50 zł, co przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 1.902 zł. A zatem różnica pomiędzy dochodem strony a tym kryterium wynosi 1.345,50 zł, zatem organ ustalił stronie opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w takiej właśnie wysokości.

W ocenie organu, w świetle przepisów u.p.s. nie ulega wątpliwości, że członkowie rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej mogą ponosić opłatę za jej pobyt w tej placówce. Są to w kolejności: małżonek, zstępni przed wstępnymi. W decyzji z dnia [...] ustalono opłatę ponoszoną przez mieszkańca (943,82 zł), ale średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w S. wynosi 3.128,30 zł miesięcznie (zarządzenie Starosty [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w powiatowych domach pomocy społecznej na terenie powiatu [...] w 2018 roku, Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]). Suma opłat nałożonych na mieszkańca i stronę nie przekracza zatem kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej stanowiącego granicę, poza którą nie można wykraczać w świetle art. 60 ust. 1 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. ustala (określa) decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s.

Z tych powodów Kolegium napisało, iż organ I instancji właściwie rozstrzygnął kwestię opłat za pobyt w domu pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, iż odwołujący jest zstępnym M.D., czyli zstępnym mieszkańca domu pomocy społecznej, co oznacza, że należy do kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za jego pobyt w domu. Nałożenie obowiązku w tym zakresie może nastąpić tylko wówczas, gdy zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wykazane zostanie przez organ, że spełniona jest przesłanka posiadania przez odwołującego określonej wysokości dochodu. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi zstępny w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (1.902 zł). Z tego powodu – zdaniem Kolegium – organ I instancji mógł co do zasady nałożyć opłatę w wysokości kwoty przekraczającej to kryterium, w zakresie należności pozostałej po uregulowaniu opłaty nałożonej na mieszkańca.

Ograniczenie odpowiedzialności zobowiązanego będzie mogło ewentualnie nastąpić na podstawie art. 64 u.p.s., ale wniosek w tym przedmiocie podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie był władny do orzekania o terminie zapłaty nałożonej na stronę opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej ze wskazaniem numeru konta bankowego. W obowiązujących przepisach nie ma regulacji, która upoważniałaby organ do podejmowania rozstrzygnięć w takim zakresie. Zatem zaskarżona decyzja w tej części narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze P.D. wskazał, iż w dniu 11 października 2018 roku uległ ciężkiemu wypadkowi i od tego czasu jeszcze przez kilka miesięcy sam wymaga pomocy. W treści skargi jej autor opisał przede wszystkim okoliczności związane z przyczynami umieszczenia ojca w domu pomocy społecznej, w tym niewłaściwym postępowaniem osoby opiekującej się ojcem, uchybieniami placówek służby zdrowia i organów pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2019 roku skarżący oświadczył, iż popiera skargę wskazując że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Jak oświadczył, z ojcem nie utrzymywał kontaktów, co organ w sprawie pominął.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylająca w części decyzję Prezydent Miasta Z. i umarzająca w tym zakresie postępowanie przed tym organem oraz utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie.

Sąd kontrolując w granicach swoich kompetencji legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o ustaleniu dla skarżącego opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu administracji publicznej stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Przy czym podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność, zatem obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas, gdy mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności.

Ponadto stosownie do brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W pierwszej kolejności należy dostrzec, iż skarżący na stałe zamieszkuje w A. , posiada obywatelstwo [...], zatem uzyskuje dochód w walucie Euro. Jak oświadczył skarżący uzyskuje on dochód w wysokości 750 Euro. Organ I instancji orzekając w sprawie dokonał przeliczenia uzyskiwanego przez skarżącego dochodu na walutę polską uznając, że wspomniany dochód wynosi 3.247,50 zł miesięcznie. W wywiadzie środowiskowym z dnia 12 lipca 2018 roku wskazano, iż "sprawdzono kurs Euro na dzień 12 lipca 2018 r. – 4,33 zł". Dokonując prostego działania matematycznego można stwierdzić, ze organ wydając decyzję w dniu 20 lipca 2018 roku uwzględnił kurs Euro wskazany w wywiadzie środowiskowym z dnia 12 lipca 2018 roku (750 Euro x 4,33 zł = 3.247,50 zł).

Działanie takie – zdaniem Sądu – nie spełnia wymagań określonych w art. 6 K.p.a. z dwóch powodów. Przede wszystkim, z decyzji organu I instancji nie wynika na jakiej podstawie przyjęto kurs waluty Euro. Podczas gdy – zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1373 ze zm.) – to Narodowy Bank Polski ogłasza bieżące kursy walut obcych. Po drugie, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za naruszające art. 6 K.p.a. przyjęcie kursu waluty obcej według stanu sprzed wydania decyzji. Wskazany kurs – zdaniem Sądu – powinien być aktualny w dniu orzekania przez organ, zatem powinien pochodzić z dnia orzekania w sprawie. Wszak, działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej (zasada praworządności – art. 6 K.p.a.).

Kolejne uchybienie, które należy w sprawie dostrzec jest związane ze sformułowaniem sentencji decyzji I instancji. Z przepisu art. 107 § 1 K.p.a. wynika, iż rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Ponadto, norma określona w art. 11 K.p.a., uzupełniona o przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., nakłada na organ obowiązek sporządzania decyzji i ich uzasadnień w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony, a przy tym uzasadnienie nie może ograniczać się do stwierdzeń autorytatywnych, czy bezapelacyjnych. W przeciwnym wypadku decyzja nie może być przekonująca i zrozumiała dla jej adresata.

W kontekście wskazanych uwag Sąd uznał, iż sformułowanie sentencji decyzji I instancji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1, jak i art. 11 K.p.a. Niewątpliwie w nagłówku decyzji określono jej adresata poprzez wskazanie imienia, nazwiska i adresu zamieszkania skarżącego, jednak w zawartym w decyzji rozstrzygnięciu nie wskazano adresata obowiązku zapłaty określonej kwoty tytułem należności za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej. Wskazane uchybienie choć nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, w obliczu innych wadliwości decyzji I instancji, należy dostrzec i zaakcentować.

Odnosząc się natomiast merytorycznie do sprawy Sąd zauważa, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują dwie formy ponoszenia przez małżonka, zstępnego lub wstępnego odpłatności za pobyt członka ich rodziny w domu pomocy społecznej. Ustawa przewiduje zawarcie w tym przedmiocie umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s. lub określenia wysokości odpłatności w drodze decyzji, o której stanowi art. 61 u.p.s.

Zdaniem składu orzekającego, dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 roku, sygn. II SA/Bd 591/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, z akt administracyjnych nie wynika by organ podjął ze skarżącym jakąkolwiek próbę zawarcia umowy celem określenia jego odpowiedzialności za odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Już z tego powodu Sąd uznał, iż wydanie kontestowanej w sprawie decyzji, w obliczu dokumentów załączonych do akt administracyjnych, jest przedwczesne. Nabiera powyższe istotnego znaczenia z uwagi na fakt posiadania przez skarżącego obywatelstwa austriackiego i fakt zamieszkiwania w A. . Proste przeliczenia jego dochodów po obowiązującym kursie walut może z jednej strony prowadzić do zaspokojenia obowiązku pokrywania opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w Polsce w całości, drugiej zaś pozbawić całkowicie kosztów utrzymania w miejscu faktycznego zamieszkania, czego organ też nie rozważył.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy wzajemnej relacji skarżącego z ojcem nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez skarżącego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych od takich okoliczności jak stosunki rodzinne, lecz oparł je na kryteriach obiektywnych takich jak pokrewieństwo i możliwości finansowe osób zobowiązanych do wnoszenia opłat i te kryteria podlegają badaniu przy ustalaniu wysokości opłaty, jak i przy rozpoznawaniu wniosku w przedmiocie zwolnienia z tej opłaty (por. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2015 roku, sygn. II SA/Bk 528/15; w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 roku, sygn. I SA/Wa 741/17 i inne). Uzupełniająco można jedynie zasygnalizować możliwość zwolnienia się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego wobec ojca w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie np. art. 138 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy zobligowane będą do przeprowadzenia postępowania w sposób opisany przez Sąd a wynikający z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tak przeprowadzonego postępowania umożliwi rzetelną ocenę i pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu.

Konkludując Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji orzekając jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.).

IB