Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2332/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 80/16 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] na rzecz E. S. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 80/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę E. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]".

Stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco:

Rada m.st. Warszawy uchwałą z dnia [...] marca 2012 r., utworzyła park kulturowy pod nazwą "[...]". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 23 kwietnia 2012 r. pod poz. 3566.

Na powyższą uchwałę skargę złożyła E. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: u.o.z.o.z.), przez przyjęcie, że na nieruchomości skarżącej (działki ewidencyjne nr: [...]) zaistniała potrzeba utworzenia parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, podczas gdy powyższe działki położone są poza terenem Rezerwatu Przyrody Skarpa Ursynowska i nie stanowią krajobrazu kulturowego. Na terenie ww. działek nie ma żadnych zabytków nieruchomych, a więc nie ma również takich, które mogłyby być charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Tym samym nie ma ustawowych przesłanek do włączenia ww. działek w granice parku kulturowego;

2) art. 16 ust. 3 u.o.z.o.z., przez niespełnienie warunków w nim zawartych, tj. brak uzgodnienia planu ochrony parku kulturowego z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Skarżąca wskazała, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowi część dawnej nieruchomości powstałej z os. włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi W. pod nr [...] działka "[...]", objętej Zbiorem Dokumentów Rep. Zd. [...]. Nieruchomość ta oznaczona była jako działka nr [...] z obrębu [...] i od wieków stanowiła własność prywatną, co znajduje potwierdzenie m.in. w treści aktu not. Rep. Nr [...] z dnia 31 grudnia 1955 r. – dział majątku spadkowego. Na s. 4 tego aktu jest opis działki niezabudowanej zwanej "[...]", która graniczyła "od północy – z gruntami [...]" (czyli obecnego terenu [...]). Z powyższego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się nie tylko poza terenem założenia pałacowo-parkowego w U., ale w ogóle poza terenem [...]. Nie można więc, zdaniem skarżącej, mówić o zachowaniu jakiegokolwiek charakteru zabytkowego na terenie tej działki, a tym samym nie ma ustawowych przesłanek do włączenia jej w granice parku kulturowego. Odnosząc się do działek nr [...] i [...] z obrębu [...], skarżąca wskazała, że działki te objęte są prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Projektowana zabudowa na powyższych działkach stanowi uzupełnienie istniejącej już od kilkunastu lat zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej na działkach sąsiednich, położonych po zachodniej stronie ulicy [...] w pasie gruntu pomiędzy ulicą [...] i koroną Skarpy [...]. Tym samym ustawowe cele parku kulturowego na tym terenie nie mogą być realizowane i osiągnięte.

Podniosła ponadto, że zaskarżona Uchwała została uchwalona w czasie gdy dla terenu działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na wymienionej działce zaplanowano nową zabudowę w postaci drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy uznała podniesione zarzuty za bezzasadne. Wbrew stanowisku skarżącej, utworzenie parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, oznacza, że wymóg ten dotyczy całego obszaru, na którym takie elementy się znajdują, zaś działki wymienione w skardze nie tworzą i nie muszą samoistnie posiadać wszystkich znamion parku kulturowego. Współtworzą one park kulturowy posiadając cechy składające się, wraz z innymi nieruchomościami sąsiednimi, na teren odpowiadający ustawowemu określeniu parku kulturowego.

Organ wskazał, że przedmiotowe działki położone są nad koroną Skarpy [...], która w całości jest najbardziej charakterystycznym, naturalnym elementem ukształtowania terenu W., jednym z tych, który ma znaczący wpływ na kształtowanie krajobrazu i struktury przestrzennej miasta, a zatem jest cennym obiektem przyrodniczym i kulturowym. Odcinek włączony w obręb [...] – to jest począwszy od wzgórza gucińskiego, na którym wznosi się kościół św. [...] aż do południowej granicy W., a w kierunku zachodnim aż do ulicy [...] (łącznie z ulicą), która jest śladem starego, historycznego traktu prowadzącego z Warszawy do Czerska – jest najistotniejszym i jednym z najcenniejszych elementów krajobrazu kulturowego W. i U. Dlatego działki nr [...]i nr [...], współtworzące koronę Skarpy oraz działka nr [...] położona w niedalekim sąsiedztwie, znalazły się w obrębie [...].

Zdaniem organu, świadomość [...] i kulturowej obszaru objętego obecnie granicami [...] istniała od dawna. Na terenie dzielnicy W. i części dzielnicy U. znajdują się bowiem miejsca ważne dla historii obydwu dzielnic, dla całej W., a częściowo też Polski – zespół pałacowo-parkowy w W. wraz z parkiem w M., siedziby filialne położone na krawędzi Skarpy [...] i u jej podnóża – N., U. i G. wraz z kościołem św. [...]. Wszystkie tworzą nadal czytelny układ świadomie ukształtowanego wielkoprzestrzennego założenia krajobrazowego, który stał się osnową [...]. Miejscom tym towarzyszą cenne przyrodniczo obszary – rezerwaty "[...]", "[...]" i "[...]" utworzone współcześnie na obszarach dawnych rezydencji filialnych W., a także [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, utworzony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sposób powiązania tych terenów pod względem widokowym i funkcjonalnym powoduje, że powstała tutaj przestrzeń, w której zabytki i przyroda tworzą spójną całość i razem stanowią krajobraz kulturowy o niezaprzeczalnej wartości.

Szczególnym miejscem na tym obszarze jest Skarpa [...]. Jako miejsce lokalizacji w przeszłości obiektów architektury i architektury w otoczeniu ogrodowym, świadomie wykorzystujących walory krajobrazowe i widokowe położenia na skarpie, była wielokrotnie przedmiotem badań Gminy naukowych i opracowań. Już w 1996 roku na zlecenie [...] zespół pracowników naukowych [...] pod kierunkiem prof. dr hab. [...] przygotował Studium środowiska przyrodniczo-kulturowego i krajobrazu obszaru Gminy [...], wynikiem którego miało być utworzenie Rezerwatu [...], w skład którego miały wchodzić – pałac i park w Wilanowie wraz z plebanią i cmentarzem, park [...] wraz z powiązaniami krajobrazowymi z okolicą, zespół Skarpy [...] z N., U., W. i K., zespół Skarpy [...]z Jeziorem [...],[...] i dolina rzeki [...] – a zatem obszar bardzo zbliżony do obszaru obecnego [...]. Motywem jednoczącym wszystkie zespoły miały być powiązania krajobrazowe i urbanistyczne oraz przyrodnicze.

Zdaniem organu, skarżąca, przytaczając treść art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. zinterpretowała go w sposób dowolny, a przede wszystkim niepełny. Przepis pozwala Radzie Gminy utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. W art. 3 pkt 14 cytowanej ustawy podana jest definicja krajobrazu kulturowego, który stanowi przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Skarpa [...] w pełni odpowiada tej definicji. Organ podkreślił, że utworzenie Parku kulturowego to rodzaj nowoczesnego zarządzania określonym obszarem, dzięki któremu rozwija się on harmonijnie, a rozwój odbywa się z poszanowaniem zabytków, przyrody i krajobrazu kulturowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że uchwała z dnia [...] marca 2012 r., Rady m.st. Warszawy była już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2013 r., IV SA/Wa 2197/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Warszawie na powyższą uchwałę, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., II OSK 923/14 oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od powyższego wyroku.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia wynikającą z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego kwestia naruszenia art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. została przesądzona w wyżej przywołanych wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zadaniem tworzonych na podstawie przepisów tej ustawy parków kulturowych jest "ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi i charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej". Co należy rozumieć pod pojęciem "krajobrazu kulturowego" definiuje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 3 pkt 14, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowiąc: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze". Celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń historycznie ukształtowana, a to przesądza, że nie można ograniczyć terenu ochrony tylko do działek, na których jest obiekt zabytkowy. Park kulturowy przedstawia wartość kulturową jako całość, a zatem pod tym kątem podlega ocenie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 u.o.z.o.z.. Prawidłowo organ wskazał, że skarga dotyczy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]", a więc wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. a nie ust. 3, jak wskazała skarżąca. A zatem zarzut ten nie dotyczy skarżonej uchwały. W przypadku tworzenia parku kulturowego przepis art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. mówi o "zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków" i ten wymóg został przez organ spełniony co potwierdza pozytywna opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 września 2006 r.

Sąd Wojewódzki podniósł, że podniesione przez skarżącą w skardze oraz w piśmie procesowym z 7 października 2013 r. argumenty sprowadzają się do ogólnych stwierdzeń, że Rada podejmując uchwałę o utworzeniu parku kulturowego uczyniła to dowolnie. Skarżąca nie wskazała jednak skonkretyzowanych argumentów przemawiających za takim poglądem. Dokonana przez Sąd z urzędu analiza zaskarżonej uchwały nie dała podstaw do przyjęcia, że podjęcie uchwały o utworzeniu parku kulturowego nosi cechy dowolności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 170 p.p.s.a. polegające na wadliwym stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie Sąd jest związany treścią wyroku wydanego przez WSA w Warszawie z 16 grudnia 2013 r., IV SA/Wa 2197/13 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r., II OSK 923/14 w sytuacji, gdy powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnosi się do części skarżonej uchwały związanej z konkretnymi nieruchomościami należącymi do spółki [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., a nie do konkretnej części skarżonej uchwały odnoszącej się do nieruchomości skarżącej oraz w sytuacji, gdy wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (ze względu na treść art. 183 p.p.s.a.) rozstrzyga tylko o zasadności podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej (ewentualnie o nieważności postępowania w tamtej sprawie) nie odnosi się zaś do legalności zaskarżanej uchwały. Przedmiotowe naruszenie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w razie pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego Sąd administracyjny mógłby dojść do odmiennego przekonania niż wyrażone w skarżonym orzeczeniu.

W razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też obrazę prawa materialnego, tj.:

2. art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na błędnej wykładni tej normy i przyjęciu, że Rada m.st. Warszawy nie jest związana opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków, w zakresie jakim ten ostatni organ w swej opinii określił sposób oznaczenia granic parku kulturowego, podczas gdy wymóg co do zaciągnięcia opinii postawiony w omawianej normie winien być interpretowany w taki sposób, że Rada Miasta jest związana treścią przekazanej jej opinii, w przeciwnym wypadku stawianie wymogu zaciągnięcia opinii byłoby li tylko iluzoryczne, skoro rada mogłaby całkowicie lub chociażby częściowo treść takiej opinii zlekceważyć

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako uzasadniony należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzkiego art. 170 stanowiącego, że "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby".

Sąd Wojewódzki wadliwie stosując wymieniony przepis przy rozstrzyganiu sprawy w konsekwencji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]".

Zaznaczyć należy, że skarżąca jako właściciel nieruchomości położonych w Warszawie, stanowiących działki nr [...],[...] z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...] zanegowała zasadność ich włączenia w obszar utworzonego Parku Kulturowego i w tym głównie upatrywała naruszenia art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było dokonanie oceny zaskarżonego aktu w zakresie wyznaczonym indywidualnym interesem prawnym skarżącej, powiązanym z prawem własności przysługującym do nieruchomości objętych terenem Parku Kulturowego. Tymczasem Sąd Wojewódzki uznał, że na mocy art. 170 p.p.s.a. związany jest oceną prawną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., IV SA/Wa 2197/13 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r., II OSK 923/14, podjętych w sprawie innego podmiotu, który zaskarżył przedmiotową Uchwałę, nie zgadzając się na objęcie obszarem Parku Kulturowego należących do niego działek oznaczonych nr ew. [...] i [...].

Z porównania spraw wynika w sposób oczywisty, że zaskarżenie Uchwały tworzącej "Park Kulturowy" w obu postępowaniach zmierzało do wyłączenia z jego obszaru różnych nieruchomości stanowiących własność skarżących. Sama więc okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowej był ten sam akt organu jednostki samorządu terytorialnego, nie tworzył tożsamości obu spraw skoro żądania skarżących dotyczyły różnych nieruchomości objętych obszarem utworzonego Parku Krajobrazowego.

Pewien związek między omawianymi sprawami, będący przesłanką do zawieszenia niniejszego postępowania, nie zwalniał Sądu Wojewódzkiego od samodzielnego i merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnego żądania sformułowanego w skardze.

Przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając o oddaleniu zażalenia skarżącej na postanowienie z 10 marca 2014 r. o zawieszeniu niniejszego postępowania wyraźnie wskazał, że: "jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny (...) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego".

Sąd Wojewódzki natomiast nie uwzględnił powyższej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 5 kwietnia 2014 r., II OZ 530/14) i wywiódł błędnie, że "kwestia naruszenia art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. została przesądzona" w powołanym wyroku WSA z 16 grudnia 2013 r. Opierając swoje stanowisko na przepisie art. 170 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki pominął regulację art. 171 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki nie wziął też pod uwagę art. 101 ust. 2 u.s.g., który w sposób szczególny reguluje zagadnienie res iudicata.

Na tle powołanej regulacji przyjmuje się w orzecznictwie, że stan rzeczy osądzonej, o którym mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., występuje, gdy "sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś »w sprawie tej uchwały«" (postanowienie SN z 26 czerwca 1992 r., III ARN 30/92).

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 826/15 wskazał, że dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2671/14 zaznaczono, że instytucja związania sądu poprzednio wydanymi wyrokami w sprawie skarg na ten sam akt administracyjny powinna być stosowana w sposób bardzo ostrożny w sprawach dotyczących skarg na akty prawa miejscowego, które regulują sytuację prawną wielu podmiotów i które co do zasady mogą zostać wielokrotnie poddane weryfikacji sądowej. Również w piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że w odniesieniu do aktów administracyjnych generalnych nie można wykluczyć sytuacji, w której ten sam przejaw działania organu administracji publicznej, kształtujący sytuację prawną wielu podmiotów prawa i wywierający różne skutki prawne, zostanie oceniony jako zgodny z prawem w przypadku jego zrelatywizowania do sytuacji prawnej jednej osoby, a niezgodny z prawem, gdy zostanie on poddany ocenie legalności z perspektywy naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innej osoby (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2005, z. 6, s. 96-97).

Z powyższych uwag wynika, że dla określenia powagi rzeczy osądzonej orzeczeniem sądu administracyjnego rozstrzygającego skargę na akt prawa miejscowego istotne znaczenie ma przede wszystkim ustalenie na czym polegało naruszenie interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie sądowe oraz jakie zarzuty zostały przez niego sformułowane, a także zakres rzeczywistej kontroli merytorycznej przeprowadzonej przez sąd co do zaskarżonego aktu.

Nieuwzględnienie omówionych uwarunkowań w niniejszej sprawie skutkowało tym, że Sąd Wojewódzki nie dokonał oceny zaskarżonej Uchwały w aspekcie zarzutów zindywidualizowanych przez skarżącą w ramach przysługującego jej interesu prawnego. W uzasadnieniu wyroku brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych konkretyzujących położenie nieruchomości skarżącej, co było niezbędne dla zweryfikowania prawidłowości wyznaczonego zaskarżoną Uchwałą zasięgu przestrzennego utworzonego Parku Kulturowego. Dlatego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie ocena zaskarżonego aktu w części dotyczącej nieruchomości skarżącej oraz odniesienie się do zarzutów przez nią sformułowanych.

Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.