Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 124/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 60, art. 56, art. 64 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Olga Białek Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2020r. sprawy ze skargi D. A.i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obiektów i urządzeń infrastruktury techniczne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz stron skarżących kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. A. i D.A.(zw. dalej jako skarżący), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G.Ś. z dnia [...] r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w granicach działki nr [...], obręb P., Gmina G. Ś., zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta G.Ś. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta G. Ś. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w granicach działki nr [...], obręb P., Gmina G. Ś., zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. Decyzja organu I instancji zapadała na skutek wystąpienia przez skarżących w dniu 6 listopada 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] r., którzy jako podstawę wskazali pozbawienie ich jako strony udziału w postępowaniu. Wcześniej, tj. w dniu 27 września 2018 r. zwrócili się oni do organu I instancji o uznanie ich za stronę postępowania dotyczącego wydania decyzji lokalizacyjnej dla działki nr [...] w P. W odpowiedzi organ wyjaśnił, iż nie toczy się przed nim postępowanie lokalizacyjne i tym samym brak jest podstaw do uznania ich za stronę postępowania. W reakcji na to, wspomnianym pismem z dnia 6 listopada 2018 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy G. Ś.odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wymienioną decyzją lokalizacyjną, jednakże postanowienie to zostało następnie uchylone - postanowieniem SKO w J.G.z dnia [...] r. – a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym Burmistrz Gminy i Miasta G.Ś.postanowieniem z dnia [...] r. wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, zakończonego ostateczną decyzją nr [...].

W toku postępowania wznowieniowego wezwano skarżących do osobistego stawienia się w Urzędzie celem złożenia wyjaśnień i zeznań do protokołu w charakterze strony. W dniu 4 lutego 2019 r. skarżący złożył wyjaśnienia dotyczące okoliczności (w tym terminu), w których dowiedział się o objętej wnioskiem o wznowienie decyzji o warunkach zabudowy, a nadto wniósł o udostępnienie całej dokumentacji akt sprawy dotyczącej jej wydania. Ze strony organu otrzymał wówczas informację, że akta sprawy nie mogą mu zostać udostępnione na dzień 4 lutego 2019 r., ponieważ toczące się obecnie postępowanie ma na celu zweryfikowanie skarżących jako strony postępowania. Złożył także do akt sprawy pismo J. A., w którym oświadczyła, że jej zeznania nie wniosą nic więcej do sprawy aniżeli zeznania skarżącego, którego upoważniła do działania w sprawie.

Na dalszym etapie postępowania organ I instancji podjął czynności mające na celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania, został złożony w terminie wskazanym w art. 148 § 2 k.p.a. W tym celu zwrócił się do PINB w L. Ś. oraz do Starosty L. o udzielenie informacji na temat możliwej korespondencji skarżących, jaka wpłynęła do nich w temacie wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. W odpowiedzi, pismem z dnia 19 lutego 2019 r., PINB w L. Ś.poinformował m.in., że w aktach sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...] P. znajduje się wniosek skarżących o uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Z kolei Starosta L., pismem z dnia 20 lutego 2019 r., poinformował, że nie odnotowano wpływu podania skarżących w sprawie decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. W następstwie tego organ I instancji przychylił się do zeznań skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. i stwierdził, że ich pismo z dnia 27 września 2018 r. zostało złożone z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a.

Następnie organ I instancji odniósł się do oceny zasadności przywołanej przez skarżących podstawy wznowienia postępowania, tj. stwierdzenia, czy spełniona została przesłanka podmiotowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie organ stwierdził, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Stanowiąca bowiem ich własność działka o numerze ewidencyjnym [...], obręb P. nie graniczy bezpośrednio z terenem analizowanej inwestycji oraz nie znajduje się w granicach obszaru oddziaływania inwestycji, zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto organ wskazał, że interes prawny w postępowaniach związanych z ustalaniem warunków zabudowy co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych, jednak w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich teren. Zdaniem organu I instancji, wskazane przez wnioskodawców hipotetyczne utrudnienia związane z możliwością wystąpienia uciążliwości takich jak: zacienienie, normatywne odległości nie są wykazaniem interesu prawnego i powinny być rozpatrzone na etapie wydania pozwolenia na budowę. W związku z tym organ stwierdził, że skarżący nie posiadali statusu strony w postepowaniu lokalizacyjnym, a zatem nie jest spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania, którą to następnie SKO w J.G. - decyzją z dnia [...] r. - uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustaleniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji oraz stopnia jej uciążliwości.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji pozyskał opinię biegłego sporządzoną przez architekta, w której wskazał on, że zasięg oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w granicach działki nr [...] oraz stopień jej uciążliwości dla terenów sąsiednich nie obejmuje nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Z opinii biegłego wynika, że projektowany budynek nie będzie oddziaływał na działki sąsiednie, a inwestycja nie oddziałuje na tereny sąsiednie, także w rozumieniu przepisów szczególnych. Opinia ta została podtrzymana również przez biegłego w jej uzupełnieniu, w której biegły odniósł się do prywatnej opinii urbanistycznej skarżących.

W takich okolicznościach organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w granicach działki nr [...], obręb P.

Odwołanie od niej złożyli skarżący wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy winno być dokonane w oparciu o funkcję, formę, konstrukcję obiektu i jego cechy charakterystyczne. Zakwestionowali pozyskaną przez organ opinię biegłego wskazując, iż dotyczy ona analizy w oparciu o przepisy prawa budowlanego w szczególności kwestie nasłonecznienia, co jest niewłaściwe dla przedmiotu postępowania. Podnieśli, że wadliwie organ w zakresie obszaru analizowanego odnosi się do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie rozpatruje obszar oddziaływania na podstawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Utrzymując – zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. - w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G.Ś.Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego rozumianego jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, wynikająca z określonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej należy mieć na względzie, że - jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - do kręgu stron takiego postępowania należą - co do zasady - poza wnioskodawcą właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, a właściciele nieruchomości niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. Zatem krąg stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy może obejmować także inne podmioty, o ile istnieje konkretny przepis prawa, z którego wynika ich interes prawny. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich. To, czy podmiot mający prawo do nieruchomości sąsiadującej (bezpośrednio jak i w dalszej odległości) z terenem inwestycji ma interes prawny wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy. W związku z tym, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania należy każdorazowo ustalać w oparciu o funkcję, formę, konstrukcję obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy czym organ nie może ograniczyć się wyłącznie do ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące, lecz powinien ocenić całokształt tych okoliczności w świetle art. 140 w zw. z art. 144 k.c. (art. 233 k.c.).

O interesie prawnym właścicieli lub użytkowników wieczystych działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z planowaną inwestycją, przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla nieruchomości położonych w strefie oddziaływania. Dopiero więc po ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji oraz stopnia jej uciążliwości będzie możliwe stwierdzenie, czy właściciele lub użytkownicy wieczyści działek znajdujących się w dalszym sąsiedztwie (tj. nie sąsiadujących bezpośrednio) względem działki, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, posiadają interes prawny czy też takiego interesu nie mają w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Dalej Kolegium wskazało, że celem przyznania danemu podmiotowi statusu strony (w następstwie ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji oraz stopnia jej uciążliwości) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie zapoznania się z zakresem planowanej inwestycji i warunkami jej realizacji, a w ślad za tym sprawdzenia, czy w związku z daną inwestycją w przyszłości na działce stanowiącej własność strony lub pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym nie będzie potrzeby wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. Jeśli takie ryzyko będzie występowało, wówczas strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do zakresu planowanej inwestycji i warunków jej realizacji z uwzględnieniem ochrony interesów strony (vide: wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r.). Jednocześnie należy mieć na względzie, że szeroka interpretacja interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie prowadzi do naruszenia uprawnień inwestora, albowiem konkretyzacja tych uprawnień następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określa się bowiem gabaryty inwestycji oraz inne cechy charakterystyczne planowanego obiektu, a konkretyzacja co do parametrów planowanej inwestycji następuje dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze poczynione rozważania na temat kręgu stron postępowania lokalizacyjnego Kolegium podzieliło stanowisko, że niezbędne jest w realiach badanej sprawy ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla innych działek. Dopiero bowiem to spowoduje możliwość oceny, czy skarżący posiadali interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r.

Zdaniem Kolegium przyjęty przez organ I instancji pogląd wyłączający możliwość przyznania skarżącym prawa strony w postępowaniu lokalizacyjnym znajduje swoje uzasadnienie w pozyskanej opinii biegłego, z której to wynikają wszystkie istotne elementy dla sprawy. Z jej treści wynika bowiem, że zakres ewentualnego oddziaływania na tereny sąsiednie nie powoduje oddziaływania na nieruchomość, do której tytuł prawny mają skarżący. Opinia biegłego w tym zakresie nie została podważona, a nadto jest kompletna i odnosi się do stanu faktycznego sprawy, a zatem może być podstawą do rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium podniosło, że należy rozróżnić kwestie obszaru analizowanego, jaki jest przyjmowany do ustalenia warunków zabudowy z kwestiami uprawnienia do bycia stroną postępowania, które z kolei jest uzależnione od zasięgu oddziaływania danej inwestycji oraz stopnia jej uciążliwości dla nieruchomości położonych w strefie oddziaływania. Powierzchnie te nie są bowiem tożsame, co oznacza, że nie wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym będą stronami postępowania o warunkach zabudowy, a jedynie ci właściciele, na których nieruchomości zamierzona inwestycja oddziałuje. W niniejszej sprawie z treści materiału dowodowego, w szczególności opinii biegłego wynika, że takie oddziaływanie lub uciążliwość na nieruchomość skarżących nie występuje, co powodowało brak możliwości uznania ich za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli J.A. i D. A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono wadliwe sporządzenie opinii biegłego, na którą powołuje się organ oraz zaniechanie odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący podnieśli, że opinia biegłego opiera się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto wynik analizy zacienienia nie może dotyczyć budynku, który nie jest jeszcze zaprojektowany i na tym etapie inwestycji nie może być nawet uwzględniany. Zdaniem skarżących opinia biegłego została wadliwie sporządzona na podstawie wykonanego projektu budowlanego, (po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) i w trakcie realizacji inwestycji, a przez to nie uwzględnia faktu, że w trakcie wydawania decyzji o warunkach zabudowy mamy do czynienia z inwestycją planowaną. W ocenie strony, kolegium w swoich rozważaniach nie odniosło się do art. 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającym wielkość obszaru wokół działki, na której planowana jest inwestycja. Wreszcie skarżący podnieśli, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji kolegium nie podjęło żadnych kroków w zakresie wydania decyzji lokalizacyjnej, w tym nie uwzględniło okoliczności, że organ I instancji powołuje się na załączniki graficzne do decyzji lokalizacyjnej, których nie ma. W ich ocenie stanowi to naruszenie nie tylko obowiązku realizacji zasady prawdy obiektywnej, lecz również art. 107 k.p.a. Na koniec skarżący podnieśli, że kolegium błędnie zinterpretowało informację podaną przez organ I instancji, jakoby zapoznali się z aktami sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, co mogłoby oznaczać, że zostali uznani za stronę postępowania. Nie jest to jednak prawda, gdyż mieli oni dostęp jedynie do dokumentów w sprawie wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zwazył:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych kryteriów wykazała, że naruszają one przepisy prawa w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem sądu odmowa przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu lokalizacyjnym jest co najmniej przedwczesna, jeśli nie błędna w warunkach obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązujących.

Jak wynika z akt administracyjnych, kwestionowaną decyzją umorzono w całości postępowanie administracyjne, wszczęte w spawie wznowienia postępowania o lokalizację inwestycji na działce [...], wobec uznania, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Dlatego należy przypomnieć, że krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określany jest według art. 28 kpa, w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem przymiot strony postępowania ma każdy, jeśli konkretne postępowanie dotyczy interesu prawnego podmiotu, przy czym interes ten nie musi być naruszony. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednoznaczne (przykładowo wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 i inne). Skoro ustawa mówi o interesie prawnym w art. 28 k.p.a., to musi on wynikać z przepisów prawa, co do zasady w unormowaniach prawa materialnego, przy czym zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie musi to być prawo administracyjne, a może wynikać np. prawa materialnego cywilnego. Można dodać, że o tym, czy osoba fizyczna lub prawna jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje ani wola ani subiektywne przekonanie tego podmiotu, a jedynie okoliczność istnienia przepisu prawa materialnego kwalifikujący interes tego podmiotu jako interes prawny. Niewątpliwie stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca), a także podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami tego postępowania mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, Lex Omega nr 10650; z dnia 4 grudnia 1995 r.; wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex Omega nr 54166; z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1618/04, Lex Omega nr 168098; z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071). W kontekście rozpoznawanej sprawy należy także zająć się pojęciem działki sąsiedniej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych możliwość uznania za strony postępowania właścicieli czy użytkowników wieczystych działek ościennych, ale nie sąsiadujących wprost z terenem inwestycji, jest jak najbardziej dopuszczalne. Dalej istotne jest, że rodzaj planowanej inwestycji będzie miał wpływ na oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z nią graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie działki sąsiedniej nie ogranicza się do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora (zob. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1204/13, Lex Omega nr 1643768 oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex Omega nr 160631; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Jeśli chodzi o właścicieli/użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z działką zainwestowania, to o interesie prawnym tych podmiotów decyduje zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na te dalsze działki i stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Nakłada to na organ lokalizacyjny, w każdej prowadzonej sprawie obowiązek określenia takiego wpływu działki sąsiednie, w pojęciu jak wyżej. Następnie pozwoli temu organowi prawidło określić krąg stron postępowania. Dodać jeszcze można, że jednym z podstawowych obowiązków organu wszczynającego postępowanie w pierwszej instancji jest ustalenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony, aby zapewnić tym podmiotom obronę ich praw procesowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2007 r. (II OSK 1016/06; LEX nr 355287 "stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie ma miejsca jednak tutaj na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu". Każdorazowo trzeba mieć na względzie, że interes prawny w sprawie administracyjnej, który organ musi wziąć pod uwagę nie musi wynikać z prawa materialnego administracyjnego, ale także np. cywilnego. W tym kontekście, w szczególności należy zwrócić uwagę na art. 140 i 144 k.c. Stosownie do treści pierwszego z przytoczonych przepisów w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Celem pierwszego z przytoczonych przepisów jest zabezpieczenie właściciela (odpowiednio użytkownika wieczystego) nieruchomości przed immisjami, które miałyby negatywny wpływ korzystanie przez niego z przysługującego mu prawa własności. Natomiast art. 144 k.c. zobowiązuje właściciela nieruchomości do powstrzymania się przy wykonywaniu swego prawa od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (immisje). Reasumując tę część rozważań trzeba wskazać, że w każdej sprawie konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja – z uwzględnieniem jej rozmiaru i charakteru – wiąże się z ryzykiem generowania immisji bezpośrednich albo pośrednich.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu, organy mimo że przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie nie wskazały jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący, będąc współwłaścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb P., nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki [...], zakończonej decyzją [...]. Posiadanie przymiotu strony w tamtym postępowaniu skutkowałoby uprawnieniem tychże osób do żądania wznowienia postępowania, w którym (co jest niesporne) osoby te nie brały udziału. Wprawdzie bowiem organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę po raz drugi, przeprowadził dowód z biegłego, celem uzyskania odpowiedzi na to pytanie, to jednak-zdaniem sądu-opinia biegłego budzi wątpliwości. W tym miejscu zasadnym będzie odwołanie się do dwóch orzeczeń Sądu Najwyższego: w pierwszym z nich SN wskazał, że "opinia biegłego podlega ocenie przy uwzględnieniu szczególnych dla tego dowodu kryteriów, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej (tak SN w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie IV CSK 135/13, LEX nr 1405234 oraz w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie II CSK 229/08, LEX nr 527196). Jeśli opinia nie wytrzymuje krytyki przy uwzględnieniu tych przesłanek, a zatem wydana została przez biegłego poza jego specjalnością, przy zastosowaniu wadliwych metod badawczych, to winna być przez Sąd (tu: organ) zdyskwalifikowana jako dowód nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sporu i to nawet wtedy, gdy uchybień opinii nie dostrzeże żadna ze stron. Podnieść zatem należy, że sąd (organ) nie jest związany opinią biegłego i powinien ją ocenić, podobnie jak inne dowody zebrane w sprawie. Dowód z opinii biegłych jest przeprowadzony prawidłowo, jeżeli sądy (organy) uzyskały od biegłych wiadomości specjalne niezbędne do merytorycznego i prawidłowego orzekania, a tylko brak w opinii fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia prawidłową ocenę jej mocy dowodowej (wyrok SN z 2000-06-30 II UKN 617/99 OSNAPiUS 2002/1/26). W tym kontekście trzeba podnieść, że postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta G.Ś. dopuścił dowód z biegłego-architekta J. S., posiadającego uprawnienia do projektowania bez ograniczeń, w sprawie obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w granicach działki nr [...] (...) oraz stopnia jej uciążliwości dla terenów sąsiednich. Lektura opinii wskazuje, że (s. 165) rzeczoznawca (dokonując analizy) wziął pod uwagę przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i Prawa budowlanego. Jak wynika z decyzji z dnia [...] r. ([...]) biegły posiada uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Powyższe uprawnienia budowlane upoważniają do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, obejmującej: projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru inwestorskiego; sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, zatem kwalifikacje rzeczoznawcy odpowiadają wymogom normatywnym z art. 60 ust. 4 tej ustawy. Natomiast trzeba przypomnieć, że sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy, czyli decyzji mającej podstawę w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisach wykonawczych do tej ustawy. W przywołanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, w jakich okolicznościach decyzja może być korzystna dla inwestora. Kwestię tę omówił (między innymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 października 2014 r., wydanym w sprawie II SA/Gl 495/14, (LEX nr 1647386), w uzasadnieniu którego wskazano, że "w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej (wyłącznej) podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji wymaga łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Gwarancją utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego jest ustawowy wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Nie jest naruszeniem prawa sporządzenie analizy przestrzennej przez architekta lub urbanistę, będącego równocześnie autorem projektu decyzji na zlecenie organu, bowiem osoba legitymująca się odpowiednią wiedzą fachową daje rękojmię należytego zbadania przesłanek na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji w oparciu o wyniki analizy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy możliwe jest wydanie decyzji dla inwestycji o wnioskowanych przez inwestora parametrach. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dopuszczającego indywidualne wyznaczenie parametrów inwestycji. Przy odmiennym rozumowaniu zbędne byłoby określenie przez ustawodawcę wymogów wniosku w zakresie określenia przez samego wnioskodawcę parametrów inwestycji (...). Obawa o pozbawienie dopływu światła dziennego i zakłócenie funkcjonowania kominów nie podlega badaniu na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wymogi w tym zakresie regulują bowiem przepisy prawa budowlanego (warunki techniczno-budowlane), które podlegają badaniu w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Prawo budowlane nie stanowi zatem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p." Oznacza to, zdaniem sądu w tym składzie, że ocena co do przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być przez organ lokalizacyjny dokonywana wyłącznie poprzez pryzmat prawa budowlanego lub przepisów wykonawczych do tej ustawy. Reasumując, zarówno opinia biegłego J. S. nie odnosi się do sedna sprawy (choć szczegółowa i obszerna), jak i dalsze wyjaśnienia biegłego (k. 233/234 akt adm.) nie wydają się dla rozstrzygnięcia tej kwestii procesowej wystarczające. Stanowi to naruszenie przez organy art. 7 kpa, stosownie do którego "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Dalej trzeba powiedzieć, że nie sposób także podzielić poglądu kolegium, jakoby nikt nie kwestionował opinii biegłego (k. 6 ostatni akapit decyzji). Przeczy temu wprost prywatna opinia rzeczoznawcy magistra inżyniera architekta I. P. (k. 196 in akt). W tej ekspertyzie (opracowanej na prywatne zlecenie wnioskodawców) rzeczoznawca odniósł się do przepisów ustawy o planowaniu...., przepisów wykonawczych do tej ustawy, a także Prawa budowlanego. W dokumencie tym podniesiono, że działka zainwestowania granicy z działkami niezabudowanymi nr [...] i [...] (przeznaczona pod drogę), w obecnym stanie grunt dziko porośnięty trawą. Natomiast działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Żaden z organów nie odniósł się do tego dowodu. Ta okoliczność, zdaniem sądu, narusza z kolei art. 80 kpa, stosownie do którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Nadto z akt wynika także, że na karcie 54 znajduje się szkic terenowy z zaznaczeniem działki [...], ale nie zostało na niej wskazane usytuowanie działki skarżących, co uniemożliwia sądowi oceny wzajemnego położenia działek [...] i [...].

W konsekwencji braki w postępowaniu uniemożliwiają dokonanie oceny, czy organ przeprowadził stosowną analizę, w zakresie odpowiedzi na pytanie czy i jak planowana inwestycja wpływa na działkę wnioskodawców, a co za tym idzie czy osoby te mają interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej na działce [...].

Reasumując, zdaniem sądu dostrzeżone uchybienia procesowe w prowadzonym postępowaniu powodują, że skarżone decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym (art. 145 § 1c ppsa), należało orzec jak na wstępie.

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.