Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1230/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 262 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2430/15 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.M. kwotę 917 (dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 2430/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z

dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. Prezydent [...] ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomościami o nr [...] oraz nr [...],[...], położonymi w [...] przy ul. [...] na łączną kwotę [...] zł., na którą składają się koszty czynności geodety, oraz zobowiązał T. i K. L. – zgodnie z art. 262 § 2 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r.

poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", do poniesienia połowy kosztów w wysokości określonej w pkt 1 tego postanowienia, tj. w kwocie [...] zł (pkt 1). Jednocześnie zobowiązał M.M., zgodnie z art. 262 § 2 i art. 264 § 1 K.p.a., do poniesienia połowy kosztów w wysokości określonej w pkt 1 postanowienia, tj. w kwocie 1.476,00zł (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało wszczęte na podstawie wniosku K i T.L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. Z jego uzasadnienia wynika, że celem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie granic pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiednimi nr [...],[...] i [...]. Działka nr [...] stanowi własność Miasta [...], działka nr [...] własność M.M., działka nr [...] współwłasność w częściach po 1/3 K.J., A.J. i A.J. Organ wskazał, iż

do kosztów postępowania, zgodnie z treścią art. 263 K.p.a. zaliczono koszt przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych przez uprawnionego geodetę. Zdaniem organu I instancji, przedmiotowe rozgraniczenie przeprowadzono na wniosek strony, a koszty postępowania z nim związane zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014r. poz. 121 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.c.", strony winny ponosić w równych częściach. Koszty przedmiotowego postępowania zostały podzielone po połowie i obciążono nimi: T. i K. małżonków L. w wysokości [...] zł oraz M.M. w wysokości [...] zł.

Ponadto Prezydent [...] wskazał, że T. i K. L. oraz pełnomocnicy M.M. – M.M. i R.M. wspólnie uczestniczyli przy rozgraniczeniu gruntów. Obie strony miały możliwość ustalenia spornej granicy. Niemniej jednak nie doszło do podpisania aktu ugody. Według organu koszty postępowania rozgraniczeniowego nie obciążają tylko osób składających wniosek – T. i K. małżonków L., gdyż rozgraniczenie zostało przeprowadzone także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej – M.M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu zażalenia M.M., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie granica nieruchomości pomiędzy stronami: T. i K. L., a M.M. jest sporna, czego dowodem jest sporządzony przez uprawnionego geodetę protokół graniczny i zawarte w nim oświadczenia stron. Odnosząc się do argumentacji zażalenia Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. mogą, co do zasady, obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 K.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało, powołując się na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., że udział w postępowaniu rozgraniczeniowym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. W przypadku, złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości granice gruntów sąsiadujących automatycznie stają się sporne. W ocenie Kolegium w postępowaniu administracyjnym, ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Zdaniem organu II instancji przepis art. 152 K.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które

zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania bowiem do wniosku, że ustala ona zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że jeżeli faktycznie granice pomiędzy przedmiotowymi działkami nie

były sporne, a właściciele jednej z rozgraniczanych nieruchomości z przyczyn w istocie niezwiązanych z przebiegiem wszystkich granic zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe, właściciele innych rozgraniczanych działek nie powinni być

obciążani tymi kosztami, gdyż w takiej sytuacji można mówić, że są to koszty, które zostały poniesione w interesie stron będących właścicielami nieruchomości, pomiędzy którymi granica była sporna, a nie automatycznie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też pozostali uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego, tj. Miasto [...], A.J., A.J., K.J., Powiat [...],[...] Urząd Wojewódzki – [...] nie zostali obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ w stosunku do ich działek brak było sporu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M. zaskarżył w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wypływ na wynik sprawy, tj. art.

8 i art. 9 K.p.a. poprzez udzielenie błędnego pouczenia przez organ w toku postępowania, że koszty w postępowaniu rozgraniczeniowym ponosić będzie

wyłącznie wnioskodawca, a następnie obciążenie ich połową skarżącego, co miało negatywny wpływ na jego prawa i obowiązki, a także spowodowało utratę zaufania do władzy publicznej;

2. naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 i art. 153 K.c. polegające na błędnym uznaniu przez organ, iż postępowanie rozgraniczające było prowadzone tylko w interesie wnioskodawcy oraz skarżącego, podczas gdy rozgraniczenie

spowodowało zwiększenie działki wnioskodawcy, tym samym postępowanie było prowadzone przede wszystkim w interesie wnioskodawcy, ale również wszystkich właścicieli sąsiadujących dziatek, stąd też koszty postępowania w całości winny być poniesione przez wnioskodawcę, ewentualnie winny być rozdzielone na wszystkich uczestników w częściach równych.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości wnioskodawcę lub wszystkie strony postępowania w częściach równych oraz o wstrzymanie wykonania postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. w sprawie ustalenia kosztów; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w

sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Do akt sprawy wpłynęło także pismo R.M. z dnia [...] lipca 2015r., zatytułowane "Skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r. ([...])", w którym podniesiono zarzuty tożsame z zarzutami skargi M.M. z dnia [...] lipca 2015r. Z kolei w dniu [...] stycznia 2016r. do Sądu I instancji wpłynęło pismo z dnia [...] stycznia 2016r. M.M. zawierające prośbę o nieobciążanie M.M. kosztami rozgraniczenia z uwagi na szereg nieprawidłowości. W piśmie tym podniesiono w szczególności argumenty tożsame z przedstawionymi w skardze z dnia [...] lipca 2015r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M.M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. wyjaśniając, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 K.c. W dalszej kolejności Sąd I instancji przywołał treść art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 K.p.a. oraz wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt

I OPS 5/06 wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może

– uwzględniając normę art. 152 K.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia

nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał,

że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 K.c. Zdaniem Sądu I instancji z treści wskazanej wyżej uchwały nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką

możliwość. Koszty te powinni ponieść właściciele działek podlegających

rozgraniczeniu tylko wtedy, kiedy następuje ustalenie prawidłowego przebiegu spornej granicy. Dalej Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w treści wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wskazano, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego w celu wznowienia znaków granicznych pomiędzy działką o nr [...], a działkami sąsiednimi: nr [...], nr [...] i nr [...]. Wnioskodawcy wskazali w uzupełnieniu wniosku z dnia [...] lipca 2014r., że obecnie nie istnieje spór dotyczący przebiegu granicy między właścicielami ww. działek, zaś jego celem jest wznowienie znaków granicznych. W dniu [...] stycznia 2015r. dokonano czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami (wznowienia znaków granicznych). Czynności ustalenia przebiegu granicy dokonał geodeta uprawniony W.P., który dokonał wyznaczenia przebiegu granicy, natomiast pełnomocnicy M.M. w całości zakwestionowali dokonany przebieg granicy pomiędzy ww. nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe przebieg

granicy nie został ustalony, pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody. Granicę wskazaną przez K.L. oraz M.M. i R.M. zaznaczono na szkicu graficznym. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 520 ze zm.), granicę ustalono tymczasowo według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Następnie organ I instancji wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] lutego 2015r. na podstawie art. 33 ust. 1 ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i zakończył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] kwietnia 2015r. organ I instancji wydał również zaskarżone postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, obciążając nimi T. i K. L. oraz M.M.

Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie granica pomiędzy stronami jest sporna, co potwierdza sporządzony przez uprawnionego geodetę

protokół graniczny i zawarte w nim oświadczenie stron. W niniejszym postępowaniu

ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Sąd podkreślił, że z treści ww. przepisu wynika norma rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Nadto Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że w tym stanie faktycznym uznać należało, że postępowanie rozgraniczeniowe leżało przede wszystkim w interesie wnioskodawców, których nieruchomość zwiększyła się w jego wyniku. Sąd nie podzielił także poglądu skarżącego, że nie ma żadnych podstaw do obciążania połową kosztów postępowania M.M., a organ winien w całości obciążyć kosztami wnioskodawców, albo obciążyć nimi w równych częściach wszystkich właścicieli. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd zauważył, że jeżeli faktycznie granice pomiędzy przedmiotowymi

działkami nie były sporne, a właściciele jednej z rozgraniczanych nieruchomości z przyczyn w istocie niezwiązanych z przebiegiem wszystkich granic zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe, właściciele innych rozgraniczanych działek nie

powinni być obciążani tymi kosztami, gdyż w takiej sytuacji można mówić, że są to koszty, które zostały poniesione w interesie stron będących właścicielami nieruchomości, pomiędzy którymi granica była sporna, a nie automatycznie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego powodu pozostali uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego tj. Miasto [...], A.J., A.J., K.J., Powiat [...],[...] Urząd Wojewódzki [...] nie zostali obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ w stosunku do ich działek brak było sporu, a koszty postępowania nie zostały poniesione w ich interesie.

W ocenie Sądu I instancji nie było także uprawnione twierdzenie, że interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. Twierdzenie

takie pozostałoby bowiem w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w

postępowaniu administracyjnym. Nie jest także zasadne twierdzenie, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że

przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż

nie kwestionuje on przebiegu granic, a wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia. Zdaniem Sądu I instancji w konsekwencji tego stanowiska, w

przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, że zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc wykładając art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, który nie wnioskował o jego przeprowadzenie. W tym względzie Sąd przytoczył pogląd

wyrażony w wyroku NSA z dnia 31 października 2012r. sygn. akt I OSK 1230/11.

W ocenie Sądu I instancji nie doszło także do naruszenia art. 264 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów jest postanowienie, które wydawane jest razem z decyzją, co wynika z treści powyższego przepisu. Orzeczenie o kosztach postępowania nie jest związane z badaniem okoliczności zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Wydaje się bowiem dwa akty administracyjne różnej rangi prawnej i wyraźnie rozdzielone, choć jednocześnie powiązane ze sobą. Postanowienie w sprawie kosztów, które ma samodzielny byt, ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej, stosownie do art. 264 § 2 K.p.a. wydawane jest zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że działanie organu wprowadziło skarżącego w błąd co do kwestii

kosztów. Podstawą określenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi bowiem pouczenie organu, lecz postanowienie wydane zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Sąd wskazał przy tym, że nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i art. 9 K.p.a., a organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników

do władzy publicznej. O skuteczności zarzutów stawianych na podstawie art. 8 K.p.a. nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia art. 9 K.p.a., poprzez udzielenie błędnego pouczenia przez organ w toku postępowania, że koszty w postępowaniu rozgraniczeniowym ponosić będzie wyłącznie wnioskodawca, a następnie obciążenie ich połową skarżącego, co miało negatywny wpływ na jego

prawa i obowiązki, a także spowodowało utratę zaufania do władzy publicznej. Sąd wyjaśnił, że dla strony miarodajne winno być pouczenie zawarte w decyzji organu. Zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, wnioskując a contrario,

tylko w przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia, ale zawartego w decyzji organu, fakt ten nie może szkodzić stronie, jeżeli stosowała się do wadliwego

pouczenia udzielonego przez organ administracji publicznej. W innym przypadku

strona ponosi skutki swego wadliwego działania.

Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.M. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia

w całości, pomimo, iż organ administracyjny naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:

a) wprowadzenie skarżącego w błąd co do zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego przejawiające się w udzieleniu przez organ błędnego pouczenia,

iż koszty w postępowaniu rozgraniczeniowym obciążać będą wyłącznie wnioskodawców, a następnie obciążenie ich połową skarżącego, co miało negatywny wpływ na prawa i obowiązki skarżącego oraz wywołało utratę zaufania do organu;

b) nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji przyczyniło

się do nierozważenia przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy możliwości rozłożenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w inny sposób i nieuczynienie przedmiotem analizy zagadnienia, czy w interesie prawnym skarżącego leżało

ustalenie przebiegu granicy jego działki w postępowaniu rozgraniczeniowym, a także nieuwzględnienie przez organ odwoławczy oraz Sąd kwoty [...] zł, jaką poniósł skarżący na wypisy z ewidencji nieruchomości dla biegłego geodety w celu przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego;

II. naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 i art. 153 K.c., polegające na błędnym uznaniu przez organ, a następie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia było prowadzone tylko w interesie wnioskodawców oraz skarżącego, podczas gdy rozgraniczenie spowodowało zwiększenie wyłącznie działki wnioskodawców z trzech stron, tym samym

postępowanie było prowadzone przede wszystkim w interesie wnioskodawców, stąd

też oni powinni zostać w całości obciążeni kosztami, ewentualnie koszty te winne zostać rozdzielone pomiędzy wszystkie strony w częściach równych, a nie wyłącznie pomiędzy skarżącego i wnioskodawców.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania

Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest

zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach przewidzianych w art. 174

pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., stawiany zarówno w kontekście niewyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie ustalenia w

czyim interesie prawnym leżało rozgraniczenie nieruchomości, jak i nieuwzględnienia przy podziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego kwoty [...] zł, którą skarżący kasacyjnie poniósł w związku z przeprowadzeniem tegoż postępowania. W zakresie zarzutu niewyjaśnienia w czyim interesie prawnym leżało rozgraniczenie nieruchomości należy wskazać, iż zarzut ten nie jest oparty na prawdzie, bowiem Sąd

I instancji oceniając okoliczności sprawy wyraźnie wskazał, iż rozgraniczenie nieruchomości dokonane w niniejszej sprawie nastąpiło w interesie wszystkich jej właścicieli (współwłaścicieli) (vide: str. 12 akapit I uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Natomiast stawianie w postępowaniu kasacyjnym zarzutu nieuwzględnienia (pominięcia) w zaskarżonym wyroku określonej okoliczności faktycznej możliwe jest jedynie wówczas gdy okoliczność ta – wynikając z akt postępowania, na które składają się także akta postępowania administracyjnego – nie została uwzględniona podczas ustalania stanu faktycznego sprawy. Z okoliczności niniejszego postępowania nie wynika natomiast zarówno fakt poniesienia przez skarżącego w toku postępowania rozgraniczeniowego kwoty [...] zł, jak też zgłoszenia w toku tegoż postępowania wniosku o uwzględnienie powyższej kwoty przy rozliczeniu kosztów rozgraniczenia. Jeżeli do tego weźmiemy pod uwagę, iż zarzut w powyższym zakresie nie został zgłoszony ani w postępowaniu administracyjnym, ani

też przed Sądem I instancji, to aktualnie bezzasadne jest oczekiwanie dokonania kontroli zaskarżonego wyroku na podstawie wzorca zbudowanego w oparciu o okoliczność, która po raz pierwszy została podniesiona w postępowaniu kasacyjnym.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. Skargę kasacyjną można bowiem oprzeć wyłącznie

na zarzucie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogą mieć "istotny wpływ na wynik sprawy" (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść podjętego rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowanie w nim stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd administracyjny uznając istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania winien wykazać, że gdyby nie było owego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga

6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W powyższym kontekście trafne jest stanowisko Sądu I instancji uznające, iż powiadomienie skarżącego przez organ I instancji o tym, że "koszty postępowania rozgraniczeniowego (...) ponosi wnioskodawca" nie stanowi tego

rodzaju naruszenia przepisu art. 8 i art. 9 K.p.a., które należałoby uznać za istotnie wpływające na wynik sprawy. Niewywiązanie się przez organ z obowiązku należytego

i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które może mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) ma miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 41/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego winno nastąpić na podstawie konkretnych przepisów prawa nie mających charakteru uznaniowego, a z okoliczności sprawy nie wynika aby następstwem udzielenia przez organ I instancji wadliwej informacji o tym, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponosi wnioskodawca, było jakieś szczególne zachowanie skarżącego pociągające za sobą konieczność poniesienia kosztów tego postępowania, to nie sposób doszukać się wpływu udzielonego pouczenia na zakres określonego w postanowieniu obowiązku pokrycia tych kosztów. Zresztą strona skarżąca nie wskazuje, że gdyby nie treść powyższej informacji, to podjęłaby takie działania w sprawie, które miałyby wpływ na zakres przypisanych jej do poniesienia kosztów postępowania.

Nie ulega także wątpliwości, iż zasadą postępowania

administracyjnego jest jego prowadzenie przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Owa dyrektywa określająca sposób prowadzenia postępowania administracyjnego odnosi

się zarówno do fazy sprzed wydania rozstrzygnięcia, jak i do jego umotywowania, które aby sprostać powyższej dyrektywie w przekonywujący sposób winno określać przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, iż podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowią konkretne przesłanki wynikające z prawa materialnego i przepisów postępowania, weryfikowane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Z tego punktu widzenia brak związku pomiędzy wadliwie udzieloną informacją, a treścią praw lub obowiązków określonych w wydanym rozstrzygnięciu uniemożliwia uznanie istotności naruszenia art. 8 K.p.a. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy treścią wadliwie udzielonej informacji nie było przyznanie stronie określonego prawa lub też zwolnienie z obowiązku w zakresie kosztów postępowania administracyjnego, to nie sposób uznać istotnego wpływu naruszenia art. 8 K.p.a. na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać wypada za bezzasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać na poprawność konkluzji skarżącego kasacyjnie, iż postępowanie rozgraniczające toczyło się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Przy czym wypada dostrzec, iż stanowisko to prezentował także Sąd I instancji, co jednak nie doprowadziło do obciążenia kosztami tegoż postępowania wszystkich jego uczestników lecz wyłącznie niektórych (wnioskodawców i skarżącego kasacyjnie). Z powyższym zapatrywaniem zaskarżonego wyroku nie sposób się zgodzić.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest kwestionowane, iż przepis art. 152 K.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Przy czym w tym zakresie ma także zastosowanie przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiący, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stroną (stronami) a organem administracji, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. (vide: uchwała NSA z dnia

11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06; wyrok NSA z dnia 31 października 2012r.

sygn. akt I OSK 1230/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe jasno pokazuje, iż nie jest trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie, w którym domaga się obciążenia kosztami postępowania rozgraniczającego wyłącznie jego wnioskodawców.

Zgodzić się natomiast wypada zarówno z Sądem I instancji, jak i ze skarżącym kasacyjnie, gdy wskazują, że koszty postępowania rozgraniczeniowego winni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu, których granice są sporne. Przy czym nie można uznać poprawności stanowiska Sądu I instancji wskazującego, iż sporne są tylko te granice, których przebieg jest kwestionowany

przez uczestników postępowania poprzez zgłaszanie wniosków i zarzutów co do ich przebiegu. Nie ulega wątpliwości, iż ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną, a udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania z uwagi na sporny charakter przebiegu granicy. Potrzeba przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego zachodzi bowiem nie tylko w

sytuacji istnienia sporu (konfliktu) co do przebiegu granicy, ale także w razie przesunięcia, uszkodzenia lub zniszczenia znaków granicznych uprzednio ustalonych, jeżeli brak jest dokumentów pozwalających na określenie ich pierwotnego położenia (vide: postanowienie SN z dnia 29 czerwca 1999r. sygn. akt I CKN 683/99, Lex nr 508824).

W okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło rozgraniczenie

pomiędzy czterema nieruchomościami, przy czym w stosunku do niektórych z nich rozgraniczenie polegało wyłącznie na wznowieniu znaków granicznych. Powyższe nie oznacza jednak, iż przed wznowieniem znaków granicznych granice sąsiadujących nieruchomości nie były sporne w rozumieniu art. 153 K.c., a ich wyznaczenie w toku postępowania rozgraniczającego nie nastąpiło w interesie wszystkich uczestników postępowania. Nie można zatem twierdzić, że rozgraniczenie nie było

przeprowadzane także w interesie właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Tym samym – wbrew stanowisku Sądu I instancji – należy przyjąć, iż koszty postępowania rozgraniczającego, o których mowa w art. 262 § 2 pkt 2 K.p.a., winny obciążać wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem, a ich podział między strony postępowania winien być dokonany według zasady określonej w art. 152 K.c. Przy czym tak jak nie można przyjąć, iż na gruncie art. 262 § 2 pkt 2 K.p.a. koszty postępowania winny obciążać wyłącznie tych właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy w toku postępowania rozgraniczającego kontestują przebieg granicy poprzez zgłaszanie określonych wniosków lub zarzutów, bowiem nie można zgodzić się z sytuacją, w której aktywność procesowa określonej strony będzie rodziła dla niej obowiązek wyłącznego partycypowania w kosztach postępowania, tak nie można również zaakceptować stanowiska skarżącego

kasacyjnie uzależniającego obowiązek poniesienia kosztów tego postępowania od

jego wyników, w szczególności od tego kto stał się "beneficjentem" tegoż

postępowania w następstwie korzystnego dla niego wytyczenia przebiegu granicy. Powyższe okoliczności nie mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 262 § 2 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną także zaskarżone postanowienie

oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie konieczne będzie uwzględnienie zapatrywania prawnego wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania w obu instancjach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oddalony został wniosek skarżącego kasacyjnie o odroczenie rozprawy, bowiem obecność na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości stron postępowania. W sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odmowa odroczenia rozprawy

z przyczyn tyczących wyłącznie skarżącego kasacyjnie nie narusza art. 109 w związku z art. 193 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2017r. sygn. akt I OSK 1263/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).