Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1040/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, 16 § 1, 157 § 2, 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. sprawy ze skarg Cechu [...] w m. st. [...] oraz A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań [...] oraz A. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...], o ustanowieniu na rzecz [...], na lat 99, prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr: [...] w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. orzekł o ustanowieniu, na lat 99, prawa użytkowania wieczystego do opisanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], na rzecz [...] waz z nieodpłatnym przekazaniem na własność budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie. Pismem z dnia 13 marca 2014 r. A. S., a pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. [...] wystąpili do Wojewody [...] z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...]. Po rozpoznaniu złożonych wniosków Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. o ustanowieniu na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego, w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] oraz A. S. wnieśli odwołania. [...] zarzucił Wojewodzie, że w toku postępowania naruszył:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ograniczenie się jedynie do przepisów art. 80 ust 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), podczas gdy winien był dokonać tej oceny z uwzględnieniem całokształtu stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania decyzji, która w sposób oczywisty rażąco narusza w szczególności art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.),

- art. 80 ust 2 i 3 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niesłusznym uznaniu przez organ administracji, że rozporządzanie gruntem Skarbu Państwa na rzecz jego posiadacza na podstawie tych przepisów nie stanowiło ich rażącego naruszenia w sytuacji, gdy grunt był objęty roszczeniami wynikającymi z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r.,

- art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa polegające na wydaniu decyzji odmownej, podczas gdy zaistniały podstawy do stwierdzenia, że opisana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.) w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości [...] Hip. Nr [...].

A. S. zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. została wydana m.in. na podstawie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Organ przywołał treść art. 80 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...]. Minister wyjaśnił, że przedmiotowe przekazanie gruntów (w drodze decyzji w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste) następowało, jeżeli zarówno na dzień [...] sierpnia 1988 r., jak i na dzień wydania decyzji w powyższym trybie, nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa lub gminy oraz znajdowała się w posiadaniu uwłaszczonego podmiotu, który nie legitymował się w dniu [...] sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpił w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości.

Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] przeszła na własność Gminy [...] na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) przedmiotowy grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] lipca 1981 r. [...] uzyskał zgodę na czasowe zajęcie terenu przy ul. [...] w celu urządzenia [...]. Z opinii i z wyceny szacunkowej z kwietnia 1993 r. i sierpnia 1993 r. wynika, że na gruncie tym znajdował się wtedy [...], pozostający we władaniu [...]. W oparciu o powołane dokumenty Minister podniósł, że [...] był posiadaczem ww. gruntu co najmniej od 1981 r. Jednocześnie, w opinii organu II instancji, z treści akt sprawy nie wynika, aby uwłaszczony podmiot legitymował się w dniu [...] sierpnia 1988 r. dokumentami o przekazaniu przedmiotowych gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i wystąpił w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie jej stanu prawnego. Za dokument, przekazujący opisany grunt w formie prawem przewidzianej, nie może bowiem zostać uznana decyzja z dnia [...] lipca 1981 r. zawierająca zgodę na czasowe zajęcie terenu przy ul. [...]. Decyzja ta posiadała ograniczenie czasowe (do dnia rozpoczęcia stałej inwestycji - a zatem już nie obowiązywała w dniu zgłaszania wniosku w trybie art. 80), a także nie przekazywała praw do dysponowania gruntem, lecz jedynie zgodę na czasowe wejście na grunt. Ponadto organ odwoławczy, przywołując treść art. 22 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.), stwierdził, że oddanie powyższego gruntu w użytkowanie wieczyste [...] było prawnie dopuszczalne. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, zostały spełnione łącznie przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 80 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu [...]. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że ze sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1994 r., Rep. [...] umowy o przeniesienie własności budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość oraz potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu wynika, że uwłaszczone działki nr [...] weszły w skład działki nr [...]. W opinii organu odwoławczego, kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy uwłaszczenie [...] na podstawie powołanej decyzji Kierownika Urzędu [...] z 1993 r. naruszyło prawa następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...], którzy wystąpili na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do tego gruntu i czy ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Według Ministra z treści zaświadczenia Sądu [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, że prawo własności nieruchomości [...] ujawnione było na rzecz [...] oraz Z. S. - następczyni prawnej E. N. i H. N. Ponadto z ustaleń dokonanych przez Prezydenta [...] w toku postępowania znak: [...] wynika, że następcą prawnym [...] jest [...] oraz że w dniu [...] kwietnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] złożyła Z. S., po której spadek w całości nabył A. S.

W opinii organu odwoławczego, z rozliczenia dawnej nieruchomości [...] w działkach ewidencyjnych, wykonanego przez geodetę uprawnionego, znajdującego się na mapie zasadniczej, która została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...], wynika, że część ww. nieruchomości o powierzchni [...] ha stanowi część działki nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Minister zauważył, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], odmówił A. S. i [...] ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek dekretowy złożony został z zachowaniem terminu, a przeznaczenie gruntu (wg studium - [...]) wskazuje na możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, jednakże negatywną przesłankę pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego stanowi oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...]. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie budzi zatem wątpliwości, że odwołujący posiadają interes prawny na gruncie postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. z uwagi na brak rozpatrzenia, w momencie jej wydania, skutecznie złożonego wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Brak rozpatrzenia ww. wniosku, zdaniem Ministra, nie miał jednak wpływu na spełnienie przesłanek ustanowienia na rzecz [...], w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Brak rozpatrzenia tego rodzaju wniosku w dniu wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu [...] nie miał bowiem wpływu na ocenę, czy zachodzą przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste określone w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., gdyż przepis ten nie zawierał zakazu naruszania praw osób trzecich. Wobec czego Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie zachodzą podstawy do takiej wykładni ww. art. 80 ust 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o ustanowienie prawa własności czasowej na podstawie powołanego art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na rzecz byłych jej właścicieli lub ich spadkobierców. Tym bardziej brak jest podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się między innymi ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z tego przepisu. Nawet przyjęcie obecnie odmiennego stanowiska co do wykładni przepisów nie może być kwalifikowane jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie od lat ugruntowany jest bowiem pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Natomiast w przypadku konieczności stosowania wykładni danego przepisu, jego błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zatem, w opinii Ministra, odejście od takiej wykładni art. 80 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która przyznaje prawo pierwszeństwa innym roszczeniom (skoro przepis ten takiego warunku nie precyzuje) nie może być traktowane jako naruszenie prawa, a na pewno nie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że decyzja Kierownika Urzędu [...] rażąco naruszała art. 22 ust 2 i 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji, Minister stwierdził, że stosownie do regulacji zawartej w tym przepisie, grunt państwowy może być oddany [...] w użytkowanie wieczyste, a [...] nie ponosi opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Skoro działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) stanowiły własność Skarbu Państwa zarówno na dzień [...] sierpnia 1988 r., jak i na dzień wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu [...], to nie można stwierdzić, aby powyższy przepis został w jakimkolwiek stopniu naruszony w toku postępowania uwłaszczeniowego.

Reasumując, Minister Infrastruktury i Budownictwa podniósł, że na gruncie przedmiotowej sprawy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 80 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Kierownika Urzędu [...] decyzji nr [...], a zatem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu [...] w części dotyczącej ustanowienia na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] oraz A. S.

[...] zaskarżonej decyzji zarzucił:

I - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na pominięciu przez organ administracji tego, że roszczenie byłego właściciela gruntu [...] ma charakter bezwzględny i rozporządzenie gruntem przed rozpoznaniem tego roszczenia stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu,

- art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, przez ich błędną wykładnię, polegającą na niesłusznym uznaniu przez organ administracji, że rozporządzenie gruntem Skarbu Państwa na podstawie tych przepisów nie stanowiło ich rażącego naruszenia, w sytuacji gdy grunt był objęty nierozpoznanym roszczeniem wynikającym z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,

II - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja Kierownika Urzędu [...] nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości [...].

W związku z podniesionymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

A. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 80 ust 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu [...] Nr [...] o ustanowieniu na rzecz [...], na lat 99, prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne [...] w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...], w sytuacji, gdy decyzje te rażąco naruszały art. 7 ust. 2 ww. dekretu oraz art. 80 ust 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co spowodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności tych decyzji,

- art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i tym samym niewykazanie w przekonywujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionych w pkt 1 decyzji i tym samym pominięcie przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa polegającego na oddaniu nieruchomości w użytkowanie na rzecz [...], mimo istniejących roszczeń następców prawnych byłych właścicieli względem nieruchomości,

- art. 7 ust. 2 powołanego dekretu oraz art. 80 ust 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że oddanie gruntu Skarbu Państwa, objętego roszczeniami wynikającymi z art. 7 ust. 2 dekretu, jego posiadaczowi nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów. W związku z powyższym A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

W obszernych i szczegółowych uzasadnieniach skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. Sąd postanowił zarządzić, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) połączenie spraw ze skarg [...] oraz A. S. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie tych spraw pod wspólną sygnaturą akt I SA/Wa 1040/16. Ponadto na ww. rozprawie A. S. uzupełnił skargę o zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Nie jest ono kontynuacją postępowania zwykłego. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], o ustanowieniu na rzecz [...], na lat 99, prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr: [...] w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...], stanowił art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Przepis ten w wersji obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu [...] sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Decyzja wydana w sprawie o której mowa stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Przepis art. 80 ust. 2 powołanej ustawy przewidywał zatem możliwość uregulowania stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa lub gminy będących już we władaniu osób trzecich lecz bez formalnego przekazania. Było to swoiste uwłaszczenie posiadaczy gruntów.

Należy podkreślić, że zdaniem skarżących kwestionowana decyzja rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszała prawo, ponieważ została wydana przed rozpoznaniem wniosku dekretowego byłego właściciela spornej nieruchomości, podczas gdy postępowanie dekretowe miało, zdaniem skarżących, pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Skarżący nie twierdzą, że postępowanie uwłaszczeniowe z jakiekolwiek innej przyczyny było wadliwe. W zaistniałej sytuacji, zdaniem skarżących, postępowanie uwłaszczeniowe winno zostać zatem wstrzymane do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku dekretowego, albowiem, jak twierdzą skarżący, w orzecznictwie został ugruntowany pogląd, że dawni właściciele, którzy złożyli wniosek dekretowy mają pierwszeństwo w jego rozpatrzeniu przed innymi. Należy jednak podkreślić, że powyższy pogląd orzecznictwo wyrażało i wyraża nadal jedynie w odniesieniu do postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na podstawie (dawniej) art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), a obecnie - art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez organ – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Przepisy te, regulując tryb uwłaszczenia państwowych osób prawnych z mocy prawa, uzależniają zaistnienie skutku, jakim jest owo uwłaszczenie, od wystąpienia przesłanki polegającej na braku naruszenia praw osób trzecich. Kontrolowana natomiast w przedmiotowym postępowaniu decyzja dotyczyła uwłaszczenia na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten nie zawierał wymogu, aby dokonywane w trybie powołanego art. 80 ust. 2 uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Z tego względu, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 211/12, dotyczącym sprawy podobnej do rozpoznawanej i odnoszącej się również do decyzji uwłaszczeniowej, wydanej na podstawie art. 80 ust. 2, brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, takiej treści powołanego wyżej art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą. Tym bardziej brak jest również podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, przejawiającego się ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu. Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie (a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1265/14 oraz wyroku z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 270/14). W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana przez skarżących decyzja Kierownika [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Jak to bowiem było już wyjaśniane, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Te przesłanki w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem znaczenie ma ustalenie, czy stronie wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzorczego przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokonał nieprawidłowej oceny istnienia po stronach wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji przymiotu stron postępowania nieważnościowego. Wyjaśnić należy, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, oraz te podmioty, którym obecnie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości określone prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste).

Jak wynika z akt sprawy żadna ze stron skarżących nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Kierownika [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], o ustanowieniu na rzecz [...], na lat 99, prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr: [...], w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, pochodzącego z nieruchomości [...] Hip. Nr [...]. Także żadna ze stron skarżących nie posiada obecnie tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Swój przymiot strony skarżący wywodzą z faktu, że jak wynika z akt sprawy na dzień wydania kwestionowanej decyzji nie był jeszcze rozpatrzony wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], złożony do Zarządu [...] w dniu [...] kwietnia 1948 r. przez Z. S. (po której spadek w całości nabył A. S.). Zdaniem skarżących fakt ten oznacza, że po stronie następców prawnych byłych właścicieli istnieją roszczenia względem spornej nieruchomości, które dają im przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Umknęło jednak uwadze zarówno skarżących, jak i organów nadzoru, że na dzień złożenia przez skarżących wniosków o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzorczego (czyli w dniu [...] marca 2014 r., w którym A. S. złożył swój wniosek oraz w dniu [...] grudnia 2014 r., w którym [...] wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...]), skarżący już tych roszczeń (czyli prawa żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]) nie posiadali. Wynika to z faktu, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmówił A.S. i [...] ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...]. Decyzja ta nie była przez strony zaskarżona, a zatem, jak wynika ze znajdującej się na niej adnotacji, stała się ona ostateczna dnia [...] listopada 2013 r. Decyzja ta nadal postaje w obiegu prawnym. Oznacza to, że od dnia [...] listopada 2013 r. skarżący nie posiadają już żadnych roszczeń, z których skarżący wywodzą obecnie swój przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. W tej sytuacji skarżący w 2014 r. nie byli uprawnieni do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego. Nie posiadali bowiem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, które warunkuje możliwość wszczęcia przez skarżących postępowania nadzorczego. Co najwyżej można uznać, że po stronie skarżących istnieje interes faktyczny, jednakże nie daje on możliwości prawnych skutecznego wnioskowania o wszczęcie postępowania nadzorczego.

W doktrynie przyjmuje się, że przyznanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne określonemu podmiotowi statusu strony postępowania umożliwia korzystanie przez ten podmiot z wszelkich uprawnień procesowych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli więc podmiot uznany za stronę postępowania administracyjnego wniesie skargę do sądu, zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy skarżący oprócz interesu procesowego, o którego istnieniu przesądził organ administracyjny, ma także obowiązki i uprawnienia wynikające z norm prawa administracyjnego materialnego.

W wyroku z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11 (LEX nr 1218396) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, winno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Sąd orzekający wziął pod uwagę, że kwestia ta nie została przez organy nadzoru dostatecznie zbadana. Jednakże odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżących decyzji powoduje, że obecnie uchylenie przez Sąd rozstrzygnięć organów nadzoru z przyczyn jedynie formalnoprawnych, w celu wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, nie znajduje uzasadnienia ze względu na zasady ekonomiki procesowej. Z analizy akt sprawy wynika, że organy w pozostałym zakresie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego nie naruszyły powołanych w skargach przepisów postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.