Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2209/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 78
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 2209/20

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oddalającego wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] o pow. [...] m [...] położonej w [...] przy ul. [...] jest nieuzasadniona – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,[...]", wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oddalającego wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] o pow. [....] m 2 położonej w [...] przy ul. [...] jest nieuzasadniona.

Postanowieniem z dni [...] lipca 2020r. Nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Organ I instancji wskazał , że kwestionowane orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], zapadło na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65).

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowania tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej.

Stwierdził, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty w istocie jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa), a wobec tego orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę.

Postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowania tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej.

Reasumując organ wskazał, że skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną.

Podkreślił, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium, w związku z wnioskiem złożonym – na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n. - było zawsze jednolite i sprowadzało się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego w/w orzeczenie.

Organ ponadto wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Stosownie do art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc. W tym stanie rzeczy, po wniesieniu sprzeciwu Kolegium nie jest już władne podejmować jakichkolwiek czynności w stosunku do nieistniejącego orzeczenia, które wskutek wniesienia sprzeciwu straciło moc prawną, a co za tym idzie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Pełnomocnik Spółdzielni złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji podkreślił, że wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz orzeczenie po rozpoznaniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona nie jest decyzją administracyjną. Wprawdzie w sprawach w tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy k.p.a., jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Organ zacytował art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, w myśl zaś art. 79 ust. 3 powołanej ustawy - kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje.

Organ podkreślił, że możliwe jest stwierdzenie nieważności jedynie decyzji administracyjnych albo - w wąskim zakresie - postanowień. Nie jest natomiast możliwe stwierdzenie nieważności orzeczeń co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż nie jest ono ani decyzją, ani postanowieniem administracyjnym.

Wskazał , że od orzeczeń Kolegium odnośnie opłat z tytułu użytkowania wieczystego przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego o czym strony są informowane w pouczeniach zawartych w tychże orzeczeniach.

Zatem gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a kpa.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa " [...]".

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

1. naruszenie art. 61a § 1 w zw. art. 157 § 2 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, podczas gdy wszczęcie takiego postępowania było w pełni dopuszczalne w świetle treści art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej: UGN) oraz konieczne do usunięcia z obrotu prawnego orzeczenia rażąco naruszającego prawo, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270,)

2. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, podczas gdy orzeczenie to merytorycznie zakończyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które nie powinno być wszczynane a wszczęte powinno zakończyć się umorzeniem,

3. naruszenie art. 79 ust. 7 UGN w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia, podczas gdy orzeczenie rażąco narusza art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej a zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, samorządowych kolegiów odwoławczych oraz poglądami nauki prawa, w takim przypadku znajduje zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze skarżąca dowodziła, że roczna opłata przekształceniowa związana z przekształceniem użytkowania wieczystego lokalu niemieszkalnego nr [...], usytuowanego w budynku położonym w [...] przy ul. [...], w prawo jego własności powinna być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest niezasadna , bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło przepisów prawa.

Procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwustopniowy. W pierwszej kolejności sprawy te zostały przez ustawodawcę przekazane do rozstrzygania przez samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawo realizuje przez zgłoszenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium.

Istota sprawy uregulowanej w art. 78 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprowadza się do usunięcia sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny.

Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw był złożony tylko co do części orzeczenia (art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W takim wypadku sąd powszechny nie kontroluje orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego rozstrzygnięcia.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów dotyczących rozstrzygania przez kolegia sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a więc w istocie sporów majątkowych o charakterze cywilnym, organ orzekający w sprawie zasadnie przyjął, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej do której mają zastosowania tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej.

Punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w tego rodzaju sprawach trybów nadzwyczajnych jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną.

Omawiane postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego zapadło w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego.

Skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną.

Z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., kończonej rozstrzygnięciem mogącym podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia." (T. B., K. Ś., O dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych (w:) [...] z 2012 r., nr [...], s. [...]., zob. także M.J., M.K.i: Postępowanie w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (w:) Aktualne problemy postępowań w administracji publicznej, red. G. K., S. 2013, s. [..] i nast.).

Postanowienia wydawane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygają o istnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych jako warunków wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje, gdy podmiot wnoszący żądanie nie jest stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jakkolwiek ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.

Reasumując postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oddalającego wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego działki jest nieuzasadniona, nie może być wszczęte, gdyż orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną.

Sąd stoi na stanowisku, iż niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oddalającego wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] jest nieuzasadniona. Wniesienie przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową ,,[...]" wniosku w tym przedmiocie prawidłowo skutkowało odmową jego uwzględnienia i wydaniem postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ w tej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Ponadto jak słusznie zwrócił uwagę organ pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r., co skutkowało tym, że stosownie do art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeczenie traci moc.

W tym stanie rzeczy, po wniesieniu sprzeciwu Kolegium nie było władne podejmować jakichkolwiek czynności w stosunku do nieistniejącego orzeczenia, które wskutek wniesienia sprzeciwu straciło moc prawną, a co za tym idzie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, zwłaszcza na podstawie zarzutów podniesionych w skardze.

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.