Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1017/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 113 poz. 1209
law: Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Teza: Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

TEZY

Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2004 r. 2/I SA 530/03 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 14 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 6 maja 2004 r., 2/I SA 530/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 14 stycznia 2003 r., (...), w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżąca Gmina nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, mimo iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. dotyczy nieruchomości będącej jej własnością, ponieważ obowiązujące prawo powierza jej organowi, tj. Burmistrzowi Miasta B. kompetencję do rozstrzygania w I instancji w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Tym samym Sąd podzielił ocenę prawną wyrażoną w uchwałach NSA: z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 17/ i z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/.

Od tego postanowienia Gmina B. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. oczywiste naruszenie art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Gmina B. nie była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości przez jej dotychczasowych użytkowników wieczystych, przez co całkowicie pominięto rozważania co do interesu prawnego gminy, a także oczywiste naruszenie art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że wniesienie skargi przez Gminę B. jest niedopuszczalne,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 z zm./ przez przyjęcie, że reprezentacja gminy przez Burmistrz B. nie obejmuje wniesienia skargi na decyzję SKO w O. uchylającą jego decyzję w sprawie dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym i orzekającą co do istoty.

Wskazując na powyższe uchybienia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swej skargi Gmina B. podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 14.01.2003 r. orzekającą o uchyleniu decyzji wydanej przez Burmistrza B. i nieodpłatnym nabyciu przez Piotra A. prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. L. 4. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Sąd wskazał, że Gmina nie jest legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości przez jej dotychczasowych użytkowników wieczystych.

Zdaniem skarżącej stanowisko Sądu odmawiające gminie przymiotu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne, albowiem obowiązujące obecnie przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko do stron postępowania, lecz poszerzają ten krąg o podmioty mające interes prawny we wniesieniu takiej skargi. Z art. 50 par. 1 ww. ustawy wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Użycie zwrotu "każdy" wskazuje na nieograniczony krąg podmiotów, które mogą wnieść skargę. W ocenie skarżącej Sąd nie uwzględnił rozróżnienia gminy jako podmiotu samorządu terytorialnego wykonującego powierzone jej funkcje z zakresu zaspokajania wszelkich potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zarządu należącym do gminy majątkiem, od uprawnień jej organów do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Oznacza to, że gmina /jako osoba prawna/, która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, jest legitymowana do jej wniesienia. Wówczas Burmistrz reprezentuje gminę na zewnątrz, podejmując w imieniu gminy stosowne czynności procesowe /art. 31 ustawy o samorządzie gminnym/. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wydało orzeczenie reformacyjne, wkraczając w prawa własnościowe gminy, bowiem decyzja o nieodpłatnym nabyciu własności dotyczy majątku i finansów gminy. Wobec powyższego gmina miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18.10.2002 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r., III RN 189/01 - OSNAPU 2002 nr 8 poz. 177 oraz wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00 /OSNAPU 2002 nr 4 poz. 4/. Sąd pominął badanie interesu prawnego gminy do wniesienia przedmiotowej skargi, czym naruszył art. 50 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przyjęcie przez Sąd, że gmina nie była legitymowana do wniesienia skargi i jej odrzucenie spowodowało zakończenie postępowania bez merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi. Mając powyższe na uwadze, wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów gminy wskazanych w skardze, należy uznać za uzasadniony i konieczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w powołanych wyżej uchwałach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. nr 113 poz. 1209 ze zm./ decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydaje (...) wójt /burmistrz, prezydent miasta/, starosta lub marszałek województwa - w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organy gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków /w tym przypadku stosunków cywilnoprawnych/, których jedna ze stron jest własna gmina organu wydającego decyzję w sprawie.

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję /raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania/ w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast NSA nie podziela oceny prawnej wyrażonej w powołanych przez wnoszącego skargę kasacyjną orzeczeniach Sądu Najwyższego, ponieważ nie uwzględnia ona specyfiki orzecznictwa administracyjnego. Wszak organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjna w drodze decyzji, a także podmiotem materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który zostaje skonkretyzowany w decyzji będącej wynikiem tego postępowania.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.