Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 2734/98
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1999-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1-3, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Błędne działania organu nie mogą szkodzić stronie, która działała w zaufaniu do organu administracji.

Przerzucenie na stronę skutków pomyłki organu administracji narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej i prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP.

TEZY

Błędne działania organu nie mogą szkodzić stronie, która działała w zaufaniu do organu administracji.

Przerzucenie na stronę skutków pomyłki organu administracji narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej i prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ireny i Jerzego S. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 3 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 5 października 1998 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Wojewoda Ł. decyzją z dnia 3 grudnia 1998 r.(...), na podstawie art. 138 par. 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Tadeusza B. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 5 października 1998 r. (...) orzekającej zaniechanie dalszych robót budowlanych przy rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalnego w G. 16 - utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzją I instancji zobowiązano inwestora do zaniechania dalszych robót budowlanych przy rozbudowie i modernizacji obiektu po uprzednim wstrzymaniu tych robót postanowieniem z dnia 30 lipca 1998 r. (...).Jako uzasadnienie rozstrzygnięcia podano wniesienie rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA uchylającego decyzję Wojewody (...) z dnia 15 listopada 1996 r. dotyczącą przymusowej rozbiórki dachu przedmiotowego obiektu oraz zaskarżenie do NSA postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia 10 kwietnia 1998 r. dotyczące postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na rozbudowę i modernizację obiektu.

Odwołujący się właściciel sąsiedniej posesji podniósł w odwołaniu, że zaskarżona decyzja narusza prawo ponieważ dotyczy obiektu wybudowanego wcześniej bez pozwolenia na budowę i nie uwzględnia stanu faktycznego gdyż inwestor mimo wstrzymania robót budowlanych kontynuował roboty i zakończył budowę co powinno skutkować nakazaniem rozbiórki.

Zaskarżona decyzja dotyczy robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 21 października 1997 r. (...) udzielającej pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego w G. 16, która nie jest decyzją prawomocną gdyż nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze od tej decyzji. Okoliczność ta była powodem wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Z akt wynika, że w dniu 28 września 1998 r. stwierdzono prowadzenie robót budowlanych i ich zaawansowanie na etapie stanu surowego, bez części pokrycia i tynków wewnętrznych co oznacza, że w dacie wydania decyzji roboty budowlane nie były zakończone. Okoliczność nie respektowania postanowienia o wstrzymaniu robót nie może w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy skutkować orzeczeniem rozbiórki rozbudowanej części obiektu na podstawie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie występuje konieczność rozbiórki w celu doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu skarżący nie wskazał na okoliczności dotyczące jego interesu prawnego jako właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Irena i Stanisław małżonkowie S. zaskarżyli tę decyzję do sądu administracyjnego. W obszernej skardze przedstawili dotychczasowy tok postępowania w sprawie podnosząc m.in. i to, że prawomocność pozwolenia na budowę z dnia 21 października 1997 r. potwierdzał odpowiedni wpis z dnia 20 listopada 1997 r. znajdujący się na decyzji a zatem zarzut samowoli jest niezasadny. Długo odmawiano im wydania dziennika budowy, który stanowi integralną część pozwolenia na budowę, uzależniając tę czynność od rozpatrzenia przez Sąd sprawy rzekomej samowoli budowlanej przy wcześniejszym remoncie dachu nad budynkiem mieszkalnym. Wyrokiem z dnia 27 marca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję I i II instancji w przedmiocie nakazania rozbiórki dachu. I dopiero 30 czerwca 1998 r. wydano im dziennik budowy.

W dniu 15 lipca 1998 r. kontrola budowy wykazała, że prace prowadzone są zgodnie z pozwoleniem i w dniu 20 lipca 1998 r. Oddział Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego pisemnie wyjaśnił, że roboty są prowadzone zgodnie z prawem a odwołanie sąsiada wpłynęło po terminie. Wojewoda postanowieniem (...) z dnia 23 lipca 1998 r. nakazał podjęcie działań w sprawie robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia. I w jego wykonaniu Kierownik Urzędu Rejonowego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót a następnie decyzję z dnia 5 października 1998 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją uzasadnianą zaskarżeniem przez sąsiada dotychczasowych postanowień i wyroku NSA a przez organ odwoławczy dodatkowo przepisem art. 50 Prawa budowlanego, chociaż żadne wymienione w nim przesłanki w sprawie nie występowały.

Ponieważ okres jaki upłynął miedzy postanowieniem o wstrzymaniu robót a decyzją nakazującą zaniechanie prowadzenia dalszych robot przekroczył dwa miesiące to po wygaśnięciu mocy prawnej postanowienia skarżący wykonali końcowe roboty budowlane i zakończyli je w dniu 9 października 1998 r. i pismem z dnia 12 października 1998 r. zawiadomili o zakończeniu robót i planowanym rozpoczęciu jego użytkowania. Ponieważ w ciągu 14 dni od zawiadomienia nie zgłoszono sprzeciwu przystąpili do użytkowania rozbudowanego budynku.

Skarżący przedstawili także dalszy tok postępowania i zarzucili fałszowanie ustaleń kontroli z dnia 28 września 1998 r. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w istocie pozostawały wówczas do wykonania jedynie tynki wewnętrzne w jednym pomieszczeniu i należało uzupełnić nieznaczącą część pokrycia dachu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie skorzystali wcześniej z prawa do odwołania a przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem dwumiesięcznego terminu bo postanowienie o wstrzymaniu robót było odesłane nadawcy w dniu 27 sierpnia 1998 r. z adnotacją, że nie zostało odebrane w terminie co pozwalało na przyjęcie, że było doręczone przez awizo w dniu 11 sierpnia 1998 r. a tym samym zaskarżoną decyzję wydano z zachowaniem terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i orzeka o zaniechaniu dalszych robót budowlanych przy rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalnego. Postanowienie w wykonaniu którego wydano wskazaną decyzję jako podstawę prawną wskazuje przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na prowadzenie rozbudowy bez wymaganego pozwolenia. Jak wynika jednak z akt sprawy skarżący uzyskali w dniu 20 listopada 1998 r. klauzulę prawomocności na decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i niezależnie od prawidłowości tej klauzuli nie można było czynić skarżącym zarzutu prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Błędne działania organu nie mogą bowiem szkodzić stronie, która działała w zaufaniu do organu administracji. Przerzucenie na stronę skutków pomyłki organu administracji narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej i prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP. Tym samym brak było podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o zarzut prowadzenia ich bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia a jak wynika z protokołów kontroli - nie zachodziły także przesłanki określone w punkcie 2 i 3 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, tym bardziej gdy zważy się na jej uzasadnienie w którym podniesiono argument o wniesieniu rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA uchylającego decyzję orzekającą nakaz rozbiórki dachu budynku mieszkalnego i o zaskarżeniu do Sądu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającego postanowienie Wojewody (...) z dnia 10 kwietnia 1998 r. w sprawie zawieszenia postępowania i umarzającego postępowanie I instancji zawieszające postępowanie odwoławcze. W sytuacji gdy sprawa remontu dachu była sprawą odrębną i już zakończoną prawomocnym wyrokiem /na marginesie można dodać, że wyrok wskazany nie był zaskarżony w trybie rewizji nadzwyczajnej bo wniosek o jej wniesienie nie był uwzględniony i nie można go było utożsamiać z samą rewizją/ a postanowienie GINB dotyczyło kwestii proceduralnej nie mającej bezpośredniego wpływu na wydanie decyzji we wskazanym trybie - uzasadnienie decyzji było oparte na niewystarczających i błędnych przesłankach a zatem naruszało przepis art. 107 par. 1 Kpa i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji także decyzja zaskarżona, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji była wadliwa /w podstawie prawnej decyzji nie wskazano także odpowiedniego przepisu prawa materialnego poprzestając jedynie na powołaniu w treści uzasadnienia art. 51 ust. 1 pkt 1 co należy uznać za praktykę wadliwą. W sytuacji gdy roboty związane z modernizacją i rozbudową budynku mieszkalnego były tak zaawansowane, że jak wynika z protokołu oględzin z dnia 28 września 1998 r. trwały wówczas roboty przy tynkach zewnętrznych od strony podwórza, wewnątrz był już stan surowy i brakowało nieznacznej części pokrycia dachowego nakazywanie zaniechania robót w dniu 5 października 1998 r. było spóźnione i w istocie bezprzedmiotowe /w dniu 9 października 1998 r. złożono zawiadomienie o zakończeniu robót a w aktach sprawy brak dowodu doręczenia zaskarżonej decyzji który pozwoliłby na ustalenie daty doręczenia tej decyzji/.

Z uwagi zatem, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszały prawo a wskazane wyżej naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 22 ust. 22 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 pow. ustawy.